sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — övergripande transportinfrastruktur (vägar, järnvägar, flyg- platser, hamnar, kollektivtrafikanläggningar och andra termi- naler), system för kollektivtrafik, övergripande användning av mark och vatten för verksamhet av regional betydelse, övergripande system för avfallshantering, övergripande natur- och vattenområdesplanering, samt rumslig precisering av regionala miljömål. Som en del av RUP förutsätts regionintressena utgå från den kommunala översikts- och utvecklingsplaneringen. I likhet med översiktsplanen föreslås regionintressena vara icke juridiskt bindande. Det är i första hand genom samråd och dialog, med 10TP PT Det regionala utvecklingsperspektivet inom EU, en syntes mellan regional utvecklings- politik och fysisk planering, som i traditionellt har hållits isär. Uppgifter med anknytning till regional utveckling regionkommunens samlade utvecklingsresurser och politiska legi- timitet som instrument, som regionintressena skall hävdas. Det hindrar inte att kommuner och statliga myndigheter på ett allmänt plan skall beakta dem i sin verksamhet, sedan RUP fastställts. RUP och dess regionintressen fastställs av regionfullmäktige. Innan det sker skall en samrådshandling upprättas och ställas ut i varje kommun. Kommunerna, länsstyrelserna och andra berörda myndigheter förutsätts vara delaktiga under hela RUP-processen. De skall också yttra sig över samrådshandlingen. Kommittén föreslår också att det i PBL skall anges att de kom- munala översiktsplanerna skall innehålla ett avsnitt som redovisar hur regionintressena beaktats, på samma sätt som gäller för riksintressena. Översiktsplanen skall innan den fastställs remitteras till regionkommunen. Regionintressena bör i princip aktualitetsprövas varje mandat- period i samband med att RUP omarbetas. En synkronisering med den kommunala översiktsplaneringen är angelägen, eftersom dessa båda processer har tydliga beröringspunkter och borde kunna be- frukta varandra. Ett av de starkaste motiven för att identifiera geo- grafiska regionintressen är i själva verket att länka samman den regionala utvecklingsplaneringen med den kommunala fysiska planeringen. spelar, som kunskapsmyndighet och statlig sam- ordnare, en viktig roll i RUP-arbetet. Precis som i den kommunala planeringen skall den tillvarata och väga samman statliga intressen, så som riksintressen och nationella mål. I kapitel 6 föreslås dess- utom att , som underlag för regeringens avvägningar, skall utarbeta tvärsektoriella kunskapsunderlag, vilka förutsätts ut- göra viktiga underlag för RUP. föreslås, i likhet med kommunerna, också yttra sig över förslaget till RUP med regionintressen. I samband med att regionintressena aktualitetsprövas skall lämna en samlad redogörelse för de statliga intressena och hur dessa bör till- varatas. Någon annan prövning av RUP och dess regionintressen är inte aktuell i och med att de inte har rättsverkan. Förslaget föranleder ingen ändring av bestämmelserna om regionplanering i PBL eller i lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i ; om så bedöms önskvärt bör regionplanering enligt PBL även i fortsättningen kunna bedrivas i eller andra områden med högt exploateringstryck. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Under rubriken nedan föreslås även att RUP kompletteras med en heltäckande, indikativ regiontrafikplan. Kommitténs förslag: Senast inför den programperiod som tar vid efter 2013 skall genomförandet av den europeiska sammanhållningspolitiken så långt som möjligt införlivas i regionkommunernas regionala utvecklingsuppdrag. Det innebär att programstrukturen anpassas till indelningen i regionkommuner, vilket dock torde förutsätta att antalet regionkommuner är väsentligt färre än dagens landsting. Dessutom får regionkommunerna i uppgift att utarbeta regionala program, liksom att bereda och ta ställning till ansökningar om bidrag ur strukturfondsprogram. Det formella bidragsbeslutet kan dock även fattas av en nationell förvaltningsmyndighet, så länge detta beslut begränsar sig till en strikt bedömning av överensstämmelse med gällande regelverk. Förändringar av genomförandeorganisationen för sammanhållningspolitiken kan bli aktuella redan när regionkommunerna bildas /2011. Dessa måste dock avgöras av de förhållanden som råder då, när drygt halva programperioden –2013 har passerat. har en ny organisation för genomförandet av EU:s sammanhållningspolitik för programperioden –2013 lagts fast. Huvuddelen av resurserna koncentreras till målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning. Inom ramen för detta mål utformas åtta regionala program för Europeiska regionala utveck- lingsfonden (ERUF) och ett nationellt program med åtta regionala planer för Europeiska socialfonden (ESF). För genomförandet av dessa program indelas i åtta programområden: Mellersta (och ) (, och ) (, , , och ) Uppgifter med anknytning till regional utveckling och öarna (, , och ) (och ). I varje programområde skall ett strukturfondspartnerskap bildas, som är gemensamt för båda programmen. Det skall bestå av repre- sentanter för kommuner och landsting samt för länsstyrelser, länsarbetsnämnder, arbetsmarknadens organisationer och social ekonomi. Regeringen utser, efter ett regionalt nomineringsför- farande, en ordförande, som i sin tur väljer en sekreterare för strukturfondspartnerskapet. Detta tar, efter tjänstemannabered- ning, ställning till ansökningar om medfinansiering ur såväl ERUF- som ESF-programmen. Det formella beslutet om medfinansiering fattas dock av regionalt placerade tjänstemän på förvaltnings- myndigheterna – för ERUF och Svenska för ESF. Följande aktörer har samordnat framtagandet av förslag till regi- onalt program inom ERUF:s område: och öarna: i Ett nationellt program för ESF utarbetas inom . Vid sidan av målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning berörs också av ett antal program för målet Territoriellt samarbete: Gränsregionala program (Nord, Botnia-Atlantica, Sverige- , Central Baltic, South Baltic samt Öresund-Kattegatt- ) Transnationella program (Östersjöprogrammet, Nordsjöpro- grammet samt ) Gemensamt för dessa program är att de involverar två eller flera medlemsländer. Regeringen säger uttryckligen att genomförandeorganisationen för sammanhållningspolitiken inte föregriper kommitténs arbete. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Programstrukturen kommer att kunna anpassas till de föränd- ringar som kan komma att ske i den regionala samhällsorganisa- tionen , slår regeringen fast.TPF11FPT Kommittén delar helt denna uppfattning och har i sitt arbete utgått ifrån den. Strukturfonderna och deras program är viktiga beståndsdelar i den regionala utvecklingspolitiken och är samman- vävda med dess övriga instrument. Det är också av stor vikt att insyn i och ansvarsutkrävande för hur dessa medel används säker- ställs. Ett direktvalt organ är härvid att föredra. Hur den europeiska sammanhållningspolitiken kommer att se ut och hur den då berör är svårt att förutsäga. Senast inför den programperiod som tar vid efter 2013 bör dock genomförandet av sammanhållningspolitiken så långt som möjligt införlivas i regionkommunernas regionala utvecklingsuppdrag. Det innebär för det första att programstrukturen anpassas efter region- kommunindelningen. En förutsättning för detta torde dock vara att antalet regionkommuner väsentligt reduceras jämfört med dagens 21 län. För det andra skall uppgiften att utarbeta förslag till regio- nala program ges till regionkommunerna. För det tredje skall regionkommunerna få i uppgift att bereda och ta ställning till ansökningar om medfinansiering ur regionala strukturfondspro- gram, i princip den uppgift som strukturfondspartnerskapen ges –2013. Det hindrar inte att det formella beslutet om medfinansiering ur strukturfondsprogram även kan fattas av en nationell förvaltningsmyndighet, så länge detta beslut begränsas till en strikt prövning av överensstämmelse med gällande regelverk. Det torde tvärt om minska risken för att den tunga och komplicerade admi- nistrativa processen, som man kan se tendenser till, tränger ut de strategiska, utvecklingsinriktade övervägandena. Ett regionkommunalt huvudansvar för genomförandet av sam- manhållningspolitiken hindrar heller inte att det regionala partner- skapet involveras i arbetet på samma sätt som det deltar i övriga delar av det regionala utvecklingsarbetet, en medverkan som EU- regelverket uttryckligen kräver. Den föreslagna ordningen kan medföra att regionkommuner fattar beslut om medfinansiering ur strukturfonderna till projekt där man själv är delägare eller intressent. Detta förhållande är dock närmast oundvikligt – inte minst länsstyrelser hamnade med 11TP PT En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013. Uppgifter med anknytning till regional utveckling tidigare uppgiftsfördelning fortlöpande i denna situation – men balanseras av att det formella beslutet om bidrag fattas av förvalt- ningsmyndigheten. Dessutom torde den jävsliknande situation som härigenom skapas kunna driva fram ett önskvärt fokus på rollen som främjare av hållbar utveckling, snarare än som projektentre- prenör. Idealet hade naturligtvis varit om den ovan skisserade uppgifts- fördelningen kunnat genomföras redan i samband med att region- kommunerna bildas /2011. Flera förhållanden inger dock betänkligheter härvid. Också om en länsindelnings- reform genomförs är det inte troligt att regionkommun- indelningen i alla delar av landet överensstämmer med indelningen i programområden. En förändring av programstrukturen kräver att nya program utarbetas och godkänns. Även om programarbetet påbörjas redan innan regionkommunerna formellt bildas, kan de knappast hinna träda i kraft förrän , då endast återstår av programperioden. Den förvaltningsstruktur som då arbetat repre- senterar också en betydande investering. Även utan en förändring av programstrukturen kan en överföring av beredningsfunktioner till berörda regionkommuner visa sig svår att motivera, då huvud- delen av tillgängliga medel förmodligen är uppbundna i redan på- började projekt. Därför föreslår kommittén att regeringen i samband med att regionkommunerna bildas övergångsvis utser en politisk före- trädare för en regionkommun i varje programområde till ord- förande i strukturfondspartnerskapet. Det kan också bli aktuellt att redan då överföra ytterligare uppgifter till regionkommunerna, i enlighet med vad som ovan föreslås för den programperiod som tar vid efter 2013. Detta måste dock avgöras av de förhållanden som då råder, när mer än halva programperioden –2013 redan passerat. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Kommitténs förslag: Det nuvarande länsanslaget ersätts av ett regionalt utvecklingsanslag, som i sin helhet disponeras av respek- tive regionkommun. Anslaget kan, liksom , användas som projektmedel och till företagsstöd. Beslut om användning av anslaget förblir författningsreglerat. Regionkommunen kan inte avsätta kommunala medel till företagsstöd. Kommitténs bedömning: Regeringen bör pröva möjligheten att på överföra vissa uppgifter och resurser från forsknings- politiken, arbetsmarknadspolitiken och andra närliggande politik- områden till den regionala utvecklingspolitiken. Det så kallade länsanslaget – anslag 33:1 i statsbudgeten – fördelas med fördelningsnycklar som varierar från län till län mellan länsstyrelser, samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan. Delar av anslaget disponeras dessutom direkt av regeringen och . Detta skapar oklarhet om roller och ger intryck av proviso- rium. Därför föreslås att länsanslaget ersätts av ett regionalt utvecklingsanslag, som i sin helhet disponeras av respektive region- kommun och som fördelas mellan länen efter fasta kriterier. Even- tuell nationell programverksamhet bör således finansi- eras genom andra anslag. Precis som länsanslaget skall anslaget kunna användas till såväl medfinansiering av projekt som företags- stöd; respektive regionkommun avgör själv fördelningen mellan dessa båda ändamål. Fördelningen bör dock i princip ha stöd i det regionala partnerskapet. I 2 kapitlet 8 § kommunallagen (1991:900, KL) anges att kom- muner och landsting får lämna stöd till enskilda näringsidkare endast om synnerliga skäl föreligger. Också begränsar möjligheterna till företagsstöd. En utveckling där kom- munala organ lockas att konkurrera om arbetstillfällen med hjälp av stöd till enskilda företag vore olycklig även ur samhällsekonomiskt perspektiv. Beslut om användningen av det regionala utvecklings- anslaget föreslås därför förbli författningsreglerat, så som . Det innebär att regionkommuner inte skall kunna avsätta kom- munala medel till företagsstöd. Med undantag för företagsstödet bör dock regionkommunerna förhållandevis fritt disponera det regionala utvecklingsanslaget, detta som en anpassning till den kommunala självstyrelsens principer. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Länsstyrelsernas behov av projektmedel för uppgiften som stat- lig samordnare och kunskapsmyndighet förutsätts kunna tillgodo- ses inom ramen för förvaltningsanslaget. Det är, som ovan framhållits, angeläget att skapa utrymme för en tvärsektoriell, territoriellt förankrad utvecklingspolitik. Det kräver väsentligt större utvecklingsresurser än vad den regionala utveck- lingspolitiken tillhandahåller. Därför förutsätts regionkom- munerna i minst samma utsträckning som landstingen avsätta egna resurser för detta ändamål. Därutöver bör regeringen nog- grant pröva möjligheten att överföra vissa uppgifter och resurser från forskningspolitiken (utveckling av innovationssystem), arbets- marknadspolitiken (bland annat Start till näringsverksamhet) och andra näraliggande politikområden till den regionala utveck- lingspolitiken. Kommitténs förslag: Regionkommunen i respektive län får möj- lighet att leda och samordna arbetet med regio- nala tillväxtprogram (RTP). De regionala tillväxtprogrammen är ett frivilligt åtagande som accepterats av alla län och som gäller – 2007. I En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entrepre- nörskap och sysselsättning 2007–2013 anger regeringen att RTP skall finnas kvar på länsnivå och att nuvarande tidsbegränsning upphör. Med den uppdelning i ett utvecklings- och ett myndighetsuppdrag som kommittén föreslår är det närmast givet att regionkom- munerna i respektive län, när de bildas, får i uppgift att leda och samordna arbetet med regionala tillväxtprogram, på liknande sätt som de regionala självstyrelseorganen och samverkansorganen gör . Uppgifter med anknytning till regional utveckling Kommitténs bedömning: Genomförandet av landsbygdspro- grammet –2013 förutsätter en nära samverkan mellan länsstyrelser och regionkommuner. På bör landsbygds- politiken integreras i det regionala utvecklingsuppdraget, med regionkommunerna som huvudansvariga på regional nivå. Landsbygdsprogrammet –2013 är det viktigaste instru- mentet för regional utveckling på landsbygden och är därmed intimt sammanlänkat med övriga program och insatser för regional utveckling, så som regionala utvecklingprogram, regionala tillväxt- program, regionala strukturfondsprogram och länsplaner för regio- nal transportinfrastruktur. Jämfört med föregående program har landsbygdsprogrammet –2013 ett ökat fokus på andra landsbygdsnäringar vid sidan av jordbruket. Det betonar också vikten av samverkan med andra aktörer som kommuner, sam- verkansorgan och landsting. Som ett uttryck för detta har ett nära samarbete mellan länsstyrelserna – som regionalt huvudansvariga för landsbygdsprogrammen – och kommunala organ i många län utvecklats i samband med att de länsvisa programmen utarbetades. Förhoppningen är att denna samverkan även skall underlätta genomförandet av landsbygdsprogrammet och möjliggöra ett sam- spel med övriga regionala utvecklingsinstrument. Kommitténs förslag innebär att regionkommunerna övertar landstingens och samverkansorganens uppgifter, liksom flertalet av de uppgifter inom det regionala utvecklingsområdet som läns- styrelserna handhar. Även om det nya landsbygdsprogrammet inte är lika ensidigt inriktat på detaljreglerat stöd till enskilda jord- bruksföretag, har det en speciell karaktär. Det kommer också att vara så långt gånget att en överföring av förvaltningsansvaret till regionkommunerna, i samband med att dessa bildas, förmodligen inte är meningsfullt. Den långsiktiga inriktningen bör icke desto mindre vara att landsbygdspolitiken integreras i det regionala ut- vecklingsuppdraget med regionkommunerna som huvudansvariga på regional nivå.TPF12FPT I avvaktan på detta är en nära samverkan mellan länsstyrelser och regionkommuner en förutsättning för att arbetet med landsbygdsprogrammet för perioden –2013 på ett effek- tivt sätt skall kunna slutföras. 12TP PT Jämför bland annat med föresatsen att öka det lokala och regionala inflytandet över lands- bygdsprogrammet i budgetpropositionen . Uppgifter med anknytning till regional utveckling Kommitténs förslag: Regionkommunerna i respektive län får till uppgift att bereda och besluta om länsplaner för regional transport- infrastruktur. Länsplanen integreras i den regiontrafikplan som varje regionkommun inom ramen för RUP skall upprätta. Region- trafikplanen ger uttryck för regionens samlade ambitioner inom trafikområdet och föreslås sakna rättsverkan. Kommitténs bedömning: På bör ett regionalt med- finansieringsansvar för investeringar i statliga vägar och järnvägar övervägas. Transportsystemet är nyckeln i ansträngningarna att genom regionförstoring skapa större och bättre fungerande arbetsmark- nadsregioner. Det är av avgörande vikt att de olika trafikslagen kan samplaneras i ett sammanhängande transportsystem. har transportplaneringen gradvis regionaliserats, som ett sätt att åstadkomma en tvärsektoriell, territoriellt anpassad trans- portpolitik. Denna utveckling bör fullföljas. Regionkommunerna föreslås därför, liksom samverkansorganen och de regionala självstyrelseorganen , fatta beslut om läns- planer för regional transportinfrastruktur. Kommittén vill även uppmärksamma regeringen på att en förändrad länsindelning kan medföra att uppdelningen i nationella stamvägar, övriga riksvägar och länsvägar kan behöva ses över. Ett återförande av regionala järnvägar till länsplanerna skulle väsentligt vidga dessa planers räckvidd. Att indelningen i stomjärn- vägar och länsjärnvägar 2002 avskaffades hade dock flera för- klaringar. Järnvägsobjektens blotta storlek gör att de lämpar sig dåligt för jämförelsevis begränsade, länsvisa planeringsramar, även efter en genomgripande länsindelningsreform. Till skillnad från vägnätet är järnvägsnätet alltför glest för att en uppdelning i del- system skall vara ändamålsenlig. Trafikhuvudmännen har också rätt att bedriva persontrafik på alla järnvägar inom länet, med påföljd att de tidigare stomjärnvägarna numera genom- gående är viktigast även för den regionala persontrafiken. Det illustrerar ett avgörande faktum: de nationella väg- och järn- vägsstråken är oftast även de viktigaste regionala och lokala stråken. Härigenom utgör trafikplaneringen det kanske tydligaste exemplet på att ett gemensamt ansvar är ofrånkomligt, om natio- nella, regionala och lokala hänsyn på ett ändamålsenligt sätt skall Uppgifter med anknytning till regional utveckling kunna vägas mot varandra. En förutsättning för detta gemensamma ansvar är dock att uppgiftsfördelning och roller definieras så tydligt som möjligt. Snarare än att återregionalisera länsjärnvägarna föreslår kom- mittén därför att respektive regionkommun, inom ramen för RUP, skall upprätta en heltäckande regiontrafikplan, som omfattar såväl vägar och järnvägar som flygplatser, hamnar och kollektivtrafik. Sådana ansatser finns redan i flera RUP:ar. De får ett verkningsfullt instrument i de geografiska regionintressen som ovan föreslås. Planen förnyas förslagsvis med samma intervall som de nationella planerna och ger uttryck för regionens samlade ambitioner för ut- vecklingen av väg-, järnvägs-, flyg- och sjötransportsystemen. Vad gäller regionala vägar föreslås planen få formell status som investeringsplan i den statliga infrastrukturplanläggningen på samma sätt som . I övriga delar tjänar den främst som en dokumentation av regionens samlade prioriteringar inom trans- portområdet och som en utgångspunkt för förhandlingar med staten om prioriteringar i och genomförande av de nationella planerna. För att ha någon verkan måste regiontrafikplanen ofrån- komligen utgå från den kommunala planeringen och vara förankrad i länets kommuner och i övriga delar av det regionala partnerskapet. bör också ett regionkommunalt medfinansieringsansvar för investeringar i statliga vägar och järnvägar övervägas. En med- finansiering på i storleksordningen 5–kan tyckas rimlig, beroende på beräknad regional nytta och efter förhandlingar med respektive trafikverk. Denna typ av samfinansiering förekommer i praktiken redan, inte minst i samband med stora infrastrukturin- vesteringar i storstadsområden. I sådana förhandlingar utgör även kollektivtrafikåtaganden en naturlig och redan etablerad kompo- nent. I den mån regionkommunen inte är villig att medfinansiera ett nationellt objekt står det givetvis berört trafikverk fritt att ensam genomföra investeringen. En fördel med ett sådant medfinansieringsansvar är att det tvingar fram tydligare regionala prioriteringar och större återhåll- samhet i kravet på statliga insatser. Detta förhållande lyfts fram såväl av Statskontoret i sin utvärdering av försöksverksamheten, som av EuroFutures i dess underlagsrapport till kommittén.TPF13FPT I 13TP PT Statskontoret 2004:32 Regionalt ansvar på försök i och . Bättre samordning och effektivare resursutnyttjande? respektive EuroFutures (skriftserie 2006) Ansvarsfördelning på regional nivå – hur ser den ut i praktiken? Uppgifter med anknytning till regional utveckling båda dessa rapporter föreslås också ett regionalt finansieringsansvar för infrastrukturinvesteringar. Denna finansieringsmodell innebär en kostnadsövervältring från staten till regionkommunerna, vilken bör kompenseras. Det är viktigt att det statliga bidraget är förutsägbart, för att möjliggöra en långsiktig planering. Därför kan det med fördel bakas in i det kommunala utjämningssystemet och fördelas efter en ny delmodell i kostnadsutjämningen. Ett alternativ är ett öronmärkt statsbidrag som fördelas efter på förhand bestämda kriterier och med lång- siktig förutsägbarhet. Det kan också bli aktuellt att regionkommuner, inom ramen för de allmänna befogenheter som kommunallagen ger, på olika sätt engagerar sig i flygplatser, hamnar och terminalanläggningar av regional betydelse. En praxis för denna typ av engagemang har redan börjat utvecklas i många län, inte minst i och , och kommer förmodligen att växa fram av sig själv, som en konsekvens av att regionkommuner med ett övergripande utvecklingsuppdrag etableras. Denna utveckling är knappast betjänt av detaljreglering, utan kräver tvärtom utrymme för anpassning efter skiftande regionala förutsättningar. Kommitténs förslag: Kommuner och regionkommuner ansvarar, liksom , gemensamt för den lokala och regionala kollektiv- trafiken, med möjlighet att fritt omfördela ansvaret sinsemellan, allt efter skiftande regionala förutsättningar och trafikambitioner. I lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik anges att kommuner och landsting är gemensamt ansvariga för lokal och regional kollektivtrafik, såvida de inte kommer överens om en annan ansvarsfördelning. Ansvarsfördelningen varierar därför mellan länen. I och län är ensamt ansvarig, medan den landstingsfria kommunen är ensam ansvarig i . I övriga län delas ansvaret på olika sätt mellan lands- ting och kommuner. Den lokala och regionala kollektivtrafiken utövas av en trafikhuvudman i varje län. Det krävs inga förändringar av lagstiftningen för att anpassa in- delningen av trafikhuvudmän till en ny indelning i län och region- kommuner (jämför med kapitel 8). Det finns heller ingen anled-