sou · GVB388 · 2008-01-01 00:00:00 — Stöd till kommuner för verksamhetsnära kompetensutveckling inom omsorg och vård av äldre SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en kom- mitté med uppgift att utveckla principer och utarbeta strategier för stöd till kommunerna för kvalitetsutveckling inom den kommunala vården och omsorgen om äldre genom kompetensutveckling för personalen. Som ordförande i kommittén förordnades fr.o.m. den 18 no- vember 2004 generaldirektören och som ledamöter fr.o.m. förste vice ordförande , ämnesrådet Bo Barrefelt, överdirektören , överdirektören (t.o.m. ), för- bundsordföranden , departementsrådet (t.o.m. ), förste vice ordförande , verksamhetschefen (t.o.m. ), departementsrådet , biträdande general- direktören (t.o.m. ) samt direktö- ren . Som ledamöter förordnades fr.o.m. biträdande generaldirektören , ämnes- rådet , ordföranden samt departe- mentsrådet . Kommittén antog namnet Kompetensstegen (S 2004:10). Som sekreterare i kommittén förordnades fr.o.m. den 18 no- vember 2004 kanslirådet och kanslirådet . har varit huvudsekreterare tillika kanslichef. avled den 23 okto- ber 2005. Som kommittésekreterare förordnades fr.o.m. den 18 no- vember 2004 kanslisekreteraren . Som sekreterare förordnades fr.o.m. journalisten , fr.o.m. konsulten (t.o.m. ), fr.o.m. undervisningsrådet och biträdande generaldirektören , fr.o.m. biträdande arbetsförmedlingschefen och undervisningsrådet . Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande. Ett särskilt ytt- rande har avgetts av och . Inga re- servationer har avgetts. Uppdraget är härmed slutfört. Kostnader för omsorg och vård av äldre samt kompetens- och personalförsörjning – aktuell situation....... 2.2Samband mellan kompetens och kvalitet i omsorg och vård av äldre.............................................................................. Teoretiska perspektiv på lärande i arbetet .............................. Hur har kommittén genomfört uppdraget?..................... 3.1En miljard till kompetensutveckling – så genomfördes Dialog och stöd............................................................. 3.1.4 Uppföljning, utvärdering och redovisning.................. 3.2Modeller för verksamhetsnära kompetensutveckling – kartläggning och förarbete till försöksverksamhet............... 3.2.1 Utbildningsvikariat – kommitténs 4 Vad sker i kommunerna? 4.1En miljard till kompetensutveckling – exempel på vad Validering och grundutbildning ................................. Lärande med IT-stöd .................................................. System och modeller................................................... Modeller för verksamhetsnära kompetensutveckling .......... 4.2.1 De sex försökskommunernas arbete.......................... 4.3.1 Programmets omfattning och inriktning .................. Särskilda perspektiv på kommunernas arbete....................... Ur brukarnas perspektiv ............................................. Språkkunskaper för kvalitets- och 4.4.4 Stöd till alternativa utförare........................................ 4.4.5 Att dela gemensam kunskap och samarbeta.............. Kommitténs överväganden och slutsatser .................... 5.1Kvalitet och kompetens – strategiskt viktiga frågor inför 5.2Principer för framtida utbildnings- och 5.3Övergripande utgångspunkter inför framtida initiativ Bilaga 5 Översikt över ansökningstilllfällen m.m. ....................... Huvuduppdraget – en miljard till kompetensutveckling Kommitténs huvuduppdrag har varit att –2007 an- svara för genomförandet av satsningen Kompetensstegen, vars syfte var att ge stöd till kvalitetsutveckling genom kompetensutveckling av personalen inom den kommunala vården och omsorgen om äldre. Huvuduppdraget har varit att bereda underlag och lämna förslag till regeringen avseende fördelning av totalt 1 som avsatts för ändamålet. Huvudinriktningen av kommitténs arbete har varit att stödja kommunernas långsiktiga arbete med att skapa hållbara system för verksamhetsnära kompetensutveckling i syfte att höja standarden och kvaliteten i äldreomsorgen i hela landet. Kommittén har haft ett utåtriktat arbetssätt präglat av frekventa kontakter, en aktiv dialog och samverkan med de deltagande kom- munerna. Arbetet inleddes med ett antal informations- konferenser runt om i landet riktade till ansvariga politiker och tjänstemän på nivå. Kommittén har regelbundet träffat kommuner, enskilt eller länsvis, för att ge stöd, råd och inspiration i arbetet med ansökningarna. genomförde kommittén tjugo länskonferenser i syfte att stimulera erfarenhets- utbyte och nätverksbyggande mellan kommuner i arbetet med kompetensutveckling. arrangerade kommittén i samarbete med Fortbild- ning AB/Tidningen en tvådagarskonferens om lärande i arbetet med anknytning till omsorgen och vården av äldre. I samband med Äldreomsorgsdagarna arrangerade kommittén Mötesplats Kompetensstegen – en nationell mässa där över ett hundra kommuner medverkade. Kommittén har haft en webbplats med nyheter, artiklar och information om satsningen samt publicerat ett elektroniskt nyhetsbrev. Hanteringen av ansökningar har varit den mest omfattande och resurskrävande av kommitténs uppgifter. Kommunernas ansök- ningar bedömdes utifrån fem huvudkriterier: behovsanalys utifrån ett brukarperspektiv, mål och verksamhetsidé, uppföljning, ge- nomförandeplan samt långsiktighet. Totalt har 287 av landets 290 kommuner ansökt om och bevil- jats stöd inom ramen för satsningen. Flertalet kommuner har sökt och beviljats stöd för insatser som pågår även . Utöver den dryga miljard kronor i statliga medel som fördelats har kom- munerna själva sammanlagt avsatt ungefär en miljard i egenfinansi- ering, framför allt i form av deltagarnas arbetstid. Detta innebär att det inom omsorgen och vården av äldre –2008 genomförs kompetensutvecklingsinsatser inom ramen för Kompe- tensstegen för . Utfallet när det gäller fördelning av stöd över de fem ansök- ningstillfällena kan sammanfattas enligt följande: Cirka 118 000 anställda inom äldreomsorgen har deltagit i Kom- petensstegen, vilket motsvarar av det totala antalet an- ställda. Av deltagarna var cirka 111 000 kvinnor och 7 000 män. Omkring 101 000 av deltagarna arbetar som vårdbiträden/under- sköterskor, cirka 8 000 som sjuksköterskor, sjukgymnaster eller arbetsterapeuter och cirka 4 000 som chefer/ledare. Resterande 5 000 deltagare utgörs av ett antal olika yrkeskategorier, däribland biståndsbedömare. Bland de många kunskapsområden som kommunerna valt att satsa på, med flera aktiviteter parallellt, är de vanli- gaste bemötande/etik/värdegrund, demenssjukdom, rehabilitering, vård i livets slut och måltid/nutrition. Drygt 150 kommuner arbe- tar med bemötande/etik och värdegrund och ungefär lika många med demenssjukdomar. Validering och grundutbildning genomförs i 110 kommuner och drygt 100 kommuner arbetar med rehabili- tering. Cirka 80 kommuner genomför aktiviteter som berör vård i livets slut och ungefär lika många bedriver insatser kring mål- tid/nutrition. De vanligaste formerna för utveckling och lärande är handledning, reflekterande samtal, kvalitetsutveckling, förändrings- och utvecklingskompetens. Cirka 180 kommuner arbetar med handledning och ett 90-tal med reflekterande samtal. Omkring 80 kommuner arbetar med kvalitetsutveckling och drygt 70 med för- ändrings- och utvecklingskompetens. Kommittén har i betänkandet valt att lyfta fram åtta teman för lärande och utveckling som är vanligt förekommande i kommuner- nas arbete. Dessa är validering och grundutbildning, karriärvägar, ledarskap, handledning, reflekterande samtal, lärande med IT-stöd samt system och modeller för lärande i arbetet. Därutöver har kommittén särskilt uppmärksammat brukarperspektiv, jämställd- hetsperspektiv, språkfrågor, alternativa utförare samt samverkans- modeller. När det gäller den övergripande frågan om hur satsningen ut- formats och genomförts vill kommittén särskilt lyfta fram följande: Stora behov i kombination med det faktum att ett arbete med kompetens- och kvalitetsutveckling redan pågick i många kommu- ner är den viktigaste förklaringen till det snabba och breda genom- slaget för satsningen. Kommitténs tidiga informationsinsatser samt en nära dialog med kommunerna bidrog sannolikt också. En annan central faktor har varit att satsningen har utgått från kommunernas egna behov. Kommitténs styrning har gällt formerna för lärande (långsiktighet och verksamhetsnära) och inte ämnesin- nehållet. Kommittén gör bedömningen att detta angreppssätt främ- jat det långsiktiga arbetet i kommunerna och minskat risken för att aktiviteterna endast pågår för de statliga medlen. Satsningen på långsiktighet skulle ha förstärkts ytterligare om Kompetensstegen pågått . Kommittén gör bedöm- ningen att medlen borde ha kunnat användas även för att ytterligare ge möjlighet till ett långsiktigt arbete i kommunerna och för att det beviljade stödet skulle ha kunnat användas mer effektivt. Att det redan i direktiven bestämts att det skulle finnas flera an- sökningstillfällen underlättade för de kommuner som behövde för att diskutera och förankra ansökan i hela kommunen. Det var även en fördel för de kommuner som efterhand identifierat nya ut- vecklingsbehov. Satsningen har dock, både för kommittén och för kommunerna, upplevts som administrativt krävande. För kommit- téns del handlar det om att fem ansökningstillfällen med totalt cirka 450 ansökningar och sju olika redovisningstillfällen har skapat en mycket komplex administration. När det gäller frågan om generella erfarenheter av kommunernas kompetensutvecklingsarbete med stöd av Kompetensstegen vill kommittén framför allt lyfta fram följande: kommunens eget arbete med information och förankring är synnerligen viktigt för att starta utvecklingsprocesser som ska kunna leva vidare även när särskilda medel inte längre finns. Vidare är det viktigt att kommunen har en strategi och en plan för kompetensutveckling som bygger på en analys av samhällsuppdraget och de kompetenskrav som detta stäl- ler på verksamheten. Ett närmande mellan verksamhet och utbild- ning är nödvändigt. Detta gäller alla utbildningsnivåer – vuxenutbildning, kvalificerad yrkesutbildning och högskoleutbild- ning, men kan också gälla enskilda utbildningsanordnare. Kommittén kan vidare konstatera att det finns ett antal faktorer som bidrar till långsiktighet. För det första fodras genomtänkta strukturer för kompetensutveckling, strukturer som ger klara och tydliga förutsättningar för alla berörda. För det andra behövs ett tydligt ledarskap med chefer som motiverar, planerar och skapar förutsättningar för kompetensutveckling som en naturlig del i ar- betet och som tar tillvara ny kompetens, vilket är nödvändigt för att omsorgen och vården av äldre ska utvecklas till ständigt lärande arbetsplatser. För det tredje är det nödvändigt att utvecklingsbehov utifrån brukar- och personalperspektiv analyseras och förankras så att hela verksamheten har en gemensam bild av de prioriteringar och satsningar som görs på kompetensutveckling. För det fjärde bör kompetensutveckling ses som en naturlig del i omsorg och vård av äldre. I en komplex verksamhet som pågår och året runt är det nödvändigt att tid för lärande beräknas och ingår som en del av arbetstiden vid planering och dimensionering av beman- ning inom omsorg och vård av äldre. Kommittén har noterat att många kommuner uppmärksammat flera av dessa faktorer, men kan ändå konstatera att ytterligare insatser på området är nödvändiga. Uppdraget att genomföra försöksverksamhet Kommitténs andra uppdrag har varit att ta fram modeller för hur verksamhetsnära kompetensutveckling kan systematiseras, exem- pelvis genom påbyggnadsbara kursmoduler, samt ta initiativ till en försöksverksamhet på området. Kommittén har genomfört en kartläggning av verksamhetsnära utbildningsmodeller i landets kommuner och initierat en försöksverksamhet med verksamhets- nära utbildning som genomförs i sex kommuner . Försöksverksamheten har ingått i ett FoU-samarbete mellan kommittén, de sex kommunerna , , Linkö- ping, , och och tre forskningsmiljöer. Kommu- nerna har utvecklat olika modeller utifrån de ramar och riktlinjer som gällt samt respektive kommuns förutsättningar och behov. Gemensamt för de olika varianterna har bland annat varit att studi- erna helt eller till stora delar bedrivits på arbetsplatsen och i anslut- ning till arbetet samt att studierna utgått från de studerandes kun- skaper och erfarenheter och från vardagens händelser. Kommittén ser inga hinder i nuvarande regelverk för att i det ordinarie utbudet av utbildning erbjuda utbildningsalternativ som är verksamhetsbaserade och verksamhetsplacerade och bygger på ett nära och förtroendefullt samarbete mellan arbetsliv och utbild- ningsanordnare. Erfarenheter från försöksverksamheten ger vid handen att nya stödstrukturer behöver stödjas för att ett långsiktigt samarbete ska etableras. Detta gäller kontinu- erliga, strukturerade och av chefer prioriterade möten för plane- ring, uppföljning och erfarenhetsutbyte liksom upprätthållande av de nätverk som bildats inom och mellan försökskommunerna. I samverkan mellan arbetsliv, högskola och vuxenutbild- ning bör fler utvecklingsinriktade handledarutbildningar utvecklas. För att stärka den nödvändiga samsyn och det gemensamma för- hållningssätt som är grunden för ett förtroendefullt samarbete bör gemensamma utbildningsinsatser genomföras där företrädare för olika yrkeskategorier och fackligt förtroendevalda i de samver- kande organisationerna deltar. Uppdraget att främja användande av utbildningsvikariat Kommitténs tredje uppdrag har varit att främja användande av det arbetsmarknadspolitiska programmet utbildningsvikariat som ge- nomfördes . Kommittén har i enlighet med uppdraget genomfört omfattande informationsinsatser och givit kommuner råd och stöd inför användande av utbildningsvikariat. Kommittén har även tagit fram modeller för introduktionsutbildningar och handledningsprogram i syfte att underlätta för kommuner, lands- ting och alternativa utförare att introducera vikarier i verksamheten. Kommittén gör bedömningen att kommunernas förutsättningar att nyttja utbildningsvikariat försvårades av de snäva tidsramar som gällde i samband med införandet och avskaffandet av programmet. De villkor som gällde för programmet var inte heller anpassade för den verksamhet inom vilket det skulle tillämpas. Vidare infördes utbildningsvikariaten parallellt med både Kompetensstegen och de så kallade plusjobben, vilket var ett annat arbetsmarknadspolitiskt program tillgängligt för den kommunala verksamheten. Det faktum att kommunerna genomförde grundutbildning för cirka 5 000 an- ställda och därtill anställde 3 300 vikarier är enligt kommitténs bedömning att betrakta som ett gott resultat. Kommitténs överväganden och slutsatser Enligt kommitténs uppfattning är kompetensutveckling av perso- nalen av central betydelse för att säkerställa god kvalitet i omsorgen och vården av äldre. Mot bakgrund av erfarenheterna av arbetet med Kompetensstegen vill kommittén peka på framför allt tre om- råden där kompetensutveckling av personalen enligt kommitténs bedömning har en särskild och strategiskt viktig betydelse för verk- samhetens kvalitet. Dessa är professionalisering, organisering samt bemötande och värdegrund. Vidare vill kommittén peka på några viktiga principer för fram- tida utbildnings- och kompetensutvecklingsinsatser för omsorg och vård av äldre. För det första bör utbildningsinsatserna i sam- band med kompetensutveckling vara verksamhetsnära i betydelsen utgå från den anställdes erfarenheter från det vardagliga arbetet, men naturligtvis också anpassas till verksamhetens faktiska behov. För det andra bör utbildningsinsatserna vara långsiktigt hållbara i den meningen att de ska vara en del i en tydlig och långsiktig stra- tegi för kunskaps- och kompetensförsörjning inom sektorn. För det tredje är det angeläget att individanpassa de av arbetsgivaren initierade utbildningsinsatserna. Det innebär att ta hänsyn till den enskilde anställdes bakgrund avseende ålder, tidigare utbildning, annan arbetslivserfarenhet, språklig, etnisk eller kulturell bakgrund, men naturligtvis också till de faktiska behov som finns inom omsor- gen och vården av äldre. Kommitténs erfarenheter och intryck av satsningen på Kompe- tensstegen pekar på att det är kommunerna som vet bäst vilka be- hov som finns hos anställda, äldre och närstående och vilka slutsat- ser som bör dras av detta när det gäller kompetensutveckling. Kommittén vill understryka att formerna för statens stöd till kom- petensutveckling därför måste bygga på största möjliga lyhördhet, flexibilitet och respekt för de lokala förutsättningarna och kom- munernas egen agenda. Statens ansvar kan, enligt kommitténs uppfattning, beskrivas som att fastställa ramarna och säkerställa de grundläggande förutsättningarna för det uppdrag som huvudmän- nen ansvarar för. Det mest konkreta exemplet på ramar och grundläggande förutsättningar är den lagstiftning – Socialtjänst- lagen (2001:453), Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och Lag om särskilt stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387) – som styr verksamheten, men det kan också handla om nationella yrkeskrav för den personal som arbetar närmast de äldre, nationellt giltiga utbildningar för yrket eller riktlinjer för ett värdigt förhåll- ningssätt, till exempel i form av en värdighetsgaranti. Omsorg och vård av äldre är en verksamhet som står inför stora framtida utmaningar. Att utifrån ett helhetsperspektiv säkerställa att den befintliga personalen har tillräcklig kompetens för yrket samt att klara kompetensförsörjningen är en komplex, om- fattande och resurskrävande uppgift som i huvudsak ligger hos huvudmannen. Kommittén kan dock mot bakgrund av erfarenhe- terna från Kompetensstegen konstatera att ett långsiktigt statligt engagemang i frågan är nödvändigt och önskvärt. Erfarenheterna av arbetet med Kompetensstegen har sammanta- get givit kommittén underlag för vissa slutsatser. Dessa kan sam- manfattas i följande sju punkter: 1.Integrera stödet i ordinarie strukturer Ett eventuellt framtida statligt stöd bör utformas utifrån ett helhetsperspektiv på uppgiften och integreras som en långsiktig stödform i ordinarie utbildnings- och verksamhetsstrukturer. 2.Staten sätter ramar och ger grundförutsättningar Det bör vara statens ansvar att utveckla och fastställa tydliga ramar och mål samt ge grundläggande förutsättningar för kom- munernas uppgift, vilket exempelvis kan handla om att fastställa nationella yrkeskrav, fastställa riktlinjer för ett värdigt förhåll- ningssätt i vården, reformera gymnasie- och vuxenutbildningen och utforma nationellt giltiga högre utbildningar i ledarskap inom omsorg och vård. 3.Kommunerna bestämmer inriktning och innehåll Det bör vara kommunernas ansvar att, i egenskap av huvudmän, utifrån ovan nämnda ramar bestämma vad som behöver göras och hur det ska göras för att klara uppgiften att erbjuda omsorg och vård av äldre av god kvalitet. 4.Dialog och respekt för kommunernas skiftande behov Samverkan mellan staten och kommunerna bör präglas av dialog och respekt för kommunernas varierande förutsättningar och skiftande behov. 5.Fortsatt stöd till kommunernas arbete med Kompetensstegen Kommittén gör bedömningen att vissa delar av Kompetens- stegens nuvarande verksamhet bör ges förutsättningar att bedri- vas vidare utan avbrott efter det att kommittén har upphört. 6.Stöd till ökat samspel mellan teori och praktik Mot bakgrund av erfarenheterna från Kompetensstegen vill kommittén lyfta fram betydelsen av samverkan mellan teori och praktik inom omsorgen och vården av äldre. 7.Framtida satsningar bör utgå från brukarnas behov och önskemål Kommittén vill understryka betydelsen av att framtida sats- ningar på området redan i planeringsstadiet involverar de äldre och deras närstående samt under genomförandet innehåller tyd- liga incitament och system för brukarinflytande. Kommitténs uppdrag har varit att –2007 ansvara för genomförandet av satsningen Kompetensstegen, vars syfte var att ge stöd till kvalitetsutveckling inom den kommunala vården och omsorgen om äldre genom kompetensutveckling för personalen. Huvuduppgiften inom ramen för uppdraget har varit att bereda underlag och lämna förslag till regeringen avseende fördelning av totalt 1 som avsatts för ändamålet. Som ett led i detta arbete har kommittén utarbetat principer och strategier för satsningen. Det har framför allt gällt former för ansökningsförfa- randet, principer och kriterier för bedömning av ansökningar samt former för dialog och stöd till de kommuner som ansökt om medel och deltagit i satsningen. Inriktningen av kommitténs arbete har, i enlighet med direktiven (dir. 2004:162), varit att stödja kommu- nernas långsiktiga arbete med att skapa hållbara system för verk- samhetsnära kompetensutveckling i syfte att höja standarden och kvaliteten i äldreomsorgen i hela landet. Medlen har kunnat sökas av kommuner för kompetensutveckling för personal inom den om- sorg och vård av äldre som kommunerna ansvarar för, oavsett driftsform. Det senare har inneburit att även alternativa utförare, som bedriver omsorg och vård på uppdrag av kommuner, har kun- nat ta del av stödet. Målgrupperna för kommitténs arbete har varit anställda inom den primärkommunala, av Socialtjänstlagen och Hälso- och sjukvårdslagen styrda, omsorgen och vården av äldre. Det har i första hand gällt personalen närmast de äldre, till exempel vårdbiträden och undersköterskor, men även sjuksköterskor, ar- betsterapeuter, sjukgymnaster, biståndshandläggare, arbets- och verksamhetsledare med flera har involverats. Kommittén har haft i uppdrag att särskilt uppmärksamma och analysera satsningens konsekvenser för kvinnor respektive män bland det äldre och bland personal. Mot den bakgrunden har kom- mittén bland annat i redovisningar från kommunerna efterfrågat könsuppdelad statistik. En annan uppgift som också framgår av direktiven är att kommittén fungerat som forum för dialog och samverkan mellan berörda aktörer i frågor som rör kvalitet och kompetensutveckling inom området äldres omsorg och vård. Detta återspeglas i kom- mitténs sammansättning där representanter funnits för såväl be- rörda departement och myndigheter som arbetsmarknadens parter och de äldre. Därutöver har kommittén haft i uppdrag att genom utåtriktade aktiviteter och arrangemang över hela landet stimulera erfaren- hetsutbyte om kvalitetsarbete genom kompetensutveckling av personalen inom omsorgen och vården av äldre. Kommittén har utvecklat en webbplats och publicerat faktablad och nyhetsbrev i syfte att stödja information och erfarenhetsutbyte mellan kom- muner. Till kommittén har också knutits externa referens- och ar- betsgrupper med medverkan av berörda aktörer på området. Exem- pelvis har en expertgrupp med kunskap och erfarenhet av kvalitets- och kompetensutvecklingsarbete både på lokal och nationell nivå tillsatts som fortlöpande har bidragit med synpunkter på arbetet. Kommittén har haft ett särskilt uppdrag att ta fram modeller för hur verksamhetsnära kompetensutveckling kan systematiseras, ex- empelvis genom påbyggnadsbara kursmoduler, samt ta initiativ till en försöksverksamhet på området. Kommittén har genomfört en kartläggning av verksamhetsnära utbildningsmodeller i landets kommuner och initierat en försöksverksamhet med verksamhetsnära utbildning som genomförts i sex kommuner . Vidare har kommittén haft i uppdrag att främja användande av det arbetsmarknadspolitiska programmet utbildningsvikariat, som genomfördes .