sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — Detta innebär att de företag som får del av stödet inte kan få annat ekonomiskt stöd, om den totala summan stöd överstiger . Medlemsstaten måste kontrollera och försäkra sig om att det företag som stödet riktar sig till inte har erhållit stöd som överskrider gränsen. Undantag för små och medelstora företag Visst stöd kan också ges till små och medelstora företag utan att anmälan till kommissionen behöver göras. Enligt förordning 994/98 får kommissionen undanta vissa slag av statligt stöd från kravet på förhandsanmälan. Stöden som kan undantas ska i första hand avse materiella investeringar, men kan också omfatta immateriella. Normalt sätt kan stödet högst uppgå till , beräknat på investeringens stödberättigade kostnader eller på löne- kostnaden för den sysselsättning som skapas till följd av invester- ingen. Procentsatsen är dock högre i områden som är berättigade till regionalstöd. 3Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation Tillsynens organisation och inriktning ska bidra till att nå målet Giftfri miljö och syftet med Reach, ge förutsättningar för en operativ tillsyn som kan upptäcka och ingripa mot överträdelser av lagstiftning som rör kemikalier och varor, skapa enkelhet för företagen genom att tillsynen i enskilda fall bedrivs av så få myndigheter som möjligt, driva på företagens ansvar att ta fram kunskaper om kemiska produkter, förmedla informationen om dem och tillämpa denna för att vidta åtgärder i sin verksamhet för att skydda miljön och människors hälsa i och utanför verksamheten åstadkomma en likvärdig tillsyn som orsakar så låga kostna- der som möjligt, medföra en effektiv användning av tillsynsmyndigheternas samlade kunskaper, kompetenser och resurser, säkerställa enkla kanaler till Echa och till myndigheterna i EU:s medlemsländer, och underlätta för regeringen att styra de statliga tillsyns- myndigheterna. Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation 3.1Så ser problemen ut Tillsynsansvaren är otydligt reglerade och involverar flera centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner. Den splittrade organisationen påverkar företagen negativt genom att göra det svårt att åstadkomma en likvärdig, sam- ordnad och effektiv lagtillämpning. Organisationen gör det svårt för regeringen att styra och följa upp myndigheternas tillsyn mot miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Myndigheternas samlade resurser och kompetens för tillsyn utnyttjas inte effektivt. Regelverket på kemikalieområdet är och blir allt mer komplext. Det krävs ökad kapacitet för nationell samverkan med myn- digheter i gemenskapen och EU:s institutioner. Vi har funnit att organisationen för kemikalietillsynen är komplex och svår att förstå som en följd av otydliga och splittrade ansvar. Den oklara ansvarsfördelningen gör det svårt för myndigheterna att samverka och att åstadkomma en likvärdig och effektiv tillsyn. Oklarheterna finns på alla myndighetsnivåer. Vi har även funnit att behövliga kompetenser för att bedriva central produkttillsyn över tillverkare och de som för in kemiska produkter till finns på flera myndigheter. Kompetenserna upprätthålls där som en följd av arbetet enligt annan lagstiftning eller delar av denna och andra myndighetsuppdrag. Förutom att kompetensen är spridd på flera myndigheter på både central och regional nivå är den är även geografiskt spridd. Spridningen av kompetenser och splittringen av ansvaren på många myndigheter gör det svårt att samordna tillsynen och de för tillsynen behövliga kompetenserna. utnyttjas inte länsstyrelsernas kompetens i produkt- tillsynen. Ansvaret för produkttillsynen är i huvudsak antingen centralt eller lokalt, men länsstyrelsernas kompetens i kemi, kemiteknik och processteknik är vanligtvis mer utvecklad än den kommunala, även om många kommuner också besitter sådan kom- petens. Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation Uppdelade och otydliga ansvar mellan flera centrala myndig- heter försvårar både operativ tillsyn och tillsynsvägledning samt för regeringen att styra, följa upp och utvärdera myndigheternas tillsyn. Ytterst påverkas företagen. Kommunerna har fått ansvar för viss produkttillsyn som de bara i undantagsfall har förutsättningar att utföra och finansiera. Splittrade centrala ansvar ger en osamordnad tillsynsvägledning, oberoende av kvaliteten på den som varje myndighet ger inom sitt ansvarsområde. I sin tur påverkar detta den decentraliserade till- synsorganisationen negativt och försvårar att åstadkomma en lik- värdig, samordnad och effektiv lagtillämpning. Organisationen ser i huvudsak ut som före tillkomst. Den tanke om integrering av ansvar som fanns med för att fånga upp vinsterna med en samordnad lag- stiftning har svårt att få genomslag. Den splittrade och otydliga ansvarsfördelningen bidrar till detta. Kemikalieregleringens komplexitet och omfattning ökar. Regel- verk som tidigare fungerade parallellt med varandra integreras allt mer och reglerar i grunden samma frågor, men på olika sätt. Insla- gen av överstatlighet ökar medan tillsynsansvaret är nationellt. Det påverkar den tillsynens omfattning och inriktning. Företagen får genom Reach ett betydligt större och tydligare ansvar . De tvingas till att samverka med varandra genom kraven på att förmedla information. Förmedlingen sker både uppåt och nedåt mellan i företagens distributionskedjor och förmedlings- kraven ska gå att bedriva tillsyn över. Behoven av att samverka i tillsynen över administrativa gränser och utanför landets gränser och med EU:s institutioner ökar. Lag- stiftningen innehåller överstatliga inslag som påverkar den natio- nella tillsynen. Ovanstående förändrar myndigheternas behov av kompetens och påverkar hur tillsynen ska organiseras. Komplexiteten, föränd- ringstakten, olika finansieringssätt för myndigheternas tillsyn och behoven av tydlighet, styrning, uppföljning och utvärdering på- kallar ett flexiblare sätt att använda kompetens på. Det går inte längre att fördela allt fler ansvar efter hur kompetenser och kunskaper råkar vara spridda bland myndigheterna när behoven av dem uppstår. Det går heller inte att bibehålla ansvar efter en sådan fördelningsprincip. Principen splittrar tillsynen. En tillsyn som ska bidra till en Giftfri miljö behöver vara mer inriktad än tidigare mot att begränsa tillförseln av kemiska ämnen Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation eller få bort otillåtna ämnen i varor, stora mängder varor förs in till från andra länder. Nya EG-rättsliga krav på marknads- kontroll är under arbete inom EU. Ökad tillsyn över begränsnings- regler bör dock inte ske på bekostnad av tillsynen över kemiska produkter eftersom frågorna hänger ihop. Exempelvis påverkar tillsyn över kemiska produkter som tillverkas i eller förs in till vilka ämnen som fogas in i svenskproducerade varor. för kemikalier behöver bättre ta om hand viktiga värden som förarbetena till gav uttryck för. Dessa innefattar tydliga ansvarsgränser, kostnadseffektivitet och effektivt nyttjande av kompetens, tillvaratagande av vinsterna med att samordna tidigare lagar i en miljöbalk, likvärdig lagtillämpning samt kommunalt ansvar för lokal förankring av miljöarbetetTPF1FPT. För att säkerställa en hög skyddsnivå i vid hanteringen av kemiska produkter och varor måste de regler som tagits fram interonationellt och nationellt efterlevas. Kontrollen är för liten i förhållande till omfattningen av hanteringen av kemiska produkter och varor i för att den önskade skyddsnivån ska gå att nå. Det komplexa regelverket kräver dessutom information till före- tagen för att de ska kunna förstå och därmed följa reglerna. Mot bakgrund av vad vi vill uppnå och vad vi identifierat i tidigare avsnitt anser vi att följande är viktigt att beakta eller förändra -myndigheternas tillsynsansvar behöver bli mycket tydligare. Dubbla ansvar bör helt undvikas så att inte två myndigheter kontrollerar efterlevnaden av samma regel, liksom splittrade ansvar så att inte två eller flera myndigheter kontrollerar samma kemiska produkt, exempelvis utifrån dess olika egenskaper. Även parallella ansvar där två myndigheter kontrollerar efter- levnaden av olika regler i samma lagstiftning bör så långt möjligt undvikas, -tillsynen över begränsningar av och förbud mot farliga ämnen i varor och över inflödet av kemiska produkter till och till EU via behöver öka, 1TP PT Proposition 1997/98:45, del 1, s. 492 f. Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation -EG-förordningarna, bland annat Reach, förändrar förutsättning- arna för och innehållet i tidigare kemikalietillsyn, -vissa regler i Reach får genomslag först på , -det finns oklara regler i Reach och praxis kommer att utvecklas , -tillsynsmyndigheternas kompetens behöver bli bättre samord- nad och i lämpliga delar hänga samman med annan miljö- och arbetsmiljötillsyn, -myndigheterna behöver ha en likartad inriktning när de planerar och bedriver kemikalietillsyn, -tillsynsvägledningen behöver bli bättre och mer välorganiserad, -kemikalieavgifterna som ska finansiera tillsynen behöver bättre spegla kostnaderna för just tillsynen. De grundläggande värdena som låg bakom till den nu gällande tillsynsorganisationen bör tas tillvara men få bättre genomslag. Det bör vara möjligt att inordna nya EG-förordningar, liksom annan Europeisk och nationell rätt som berör kemikalie- området i den tillsynsorganisation vi föreslår, även om vi inte nu vet hur sådan lagstiftning kommer att påverka framtida behov av kompetens, samordning och resurser. Det går heller inte att förutse utvecklingen av rättspraxis och dess påverkan på behovet av resurser och kompetens hos och sam- verkan mellan myndigheterna. behöver ses över och förändras i takt med att praxis etableras. Den föreslagna organisationen ska därför vara enkel att anpassa till en sådan förändring. Det förvaltningspolitiska översyns- och förändringsarbetet med bättre styrning, färre myndigheter och bättre samverkan är nödvändigt att beakta om våra förslag till organisation ska kunna inordnas i ett redan pågående förändringsarbete. En sådan föränd- ring anser vi främjar kemikaliesäkerhetsarbetet. bör därför bygga på att färre myndighe- ter får tillsynsansvar och på att myndigheterna nyttjar varandras resurser och förekommande kompetens inom staten, snarare än att förekommande spridda kompetenser motiverar spridning av till- synsansvar till fler myndigheter. Koncentration av ansvar ökar regeringen möjligheter att styra och följa upp myndighetsarbetet. Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation Vi vill påpeka att ett centralt ansvar för tillsyn inte med auto- matik innebär ett ansvar som s.k. behörig myndighet enligt en rättsakt från EU. Även en tillsynsmyndighet utan tillsynsansvar under kan vara behörig myndighet. Det pågår ett omfattande analysarbete mellan medlemsländerna för att utröna lämpliga tillämpningar och praktiska konsekvenser för tillsynen och samverkan mellan länderna. Det arbetet kommer att pågå . 3.3Ett omfattande regelverk under utveckling Kemiska produkter förekommer i stor omfattning, för många ändamål och i många slags företag. Dessa använder, sprider och handlar med kemikalierna i ett komplext samspel över kommun-, läns-, och nationsgränser. Det är inte möjligt att forma en orga- nisation som speglar komplexiteten. En sådan bör istället bygga på enkelhet och tydlighet. Då blir det lättare även för regeringen att styra och följa upp myndigheternas uppdrag. 3.3.1Regler i ständig förändring Lagstiftningen på kemikalieområdet är omfattande och komplex. Den reglerar såväl viktiga principer och system för övergripande samhällskontroll av kemikalierna och spridning och användning av dessa, liksom detaljer i en lång rad hänseenden. Lagstiftningen omfattar kemikaliernas inneboende egenskaper samt kunskaper och information om hanteringen av dem. Regleringen finns i flera lagar och EG-förordningar. Under lagarna följer förordningar som regeringen har meddelat och under förordningarna finns före- skrifter med detaljregler utfärdade av flera myndigheter. Den samlade mängden bestämmelser är med andra ord stor. Regelverket är dynamiskt. Mängden och typen av bestämmelser utvecklas och förändras i takt med hur produktion, handel och användning av kemiska produkter utvecklas på global, europeisk och nationell nivå och i takt med vunna erfarenheter av det rådande regelverket. Behoven av kompetens i tillsynen förändras med regelverkets utveckling. Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation Allt går inte att bedriva löpande tillsyn över och detta var heller aldrig lagstiftarens avsikt med tillsynen enligt (se avsnitt 2.4). Det vilar ett stort rättsligt ansvar på företagen själva att både följa reglerna och att kontrollera, följa upp och visa att så sker. Det ansvaret kan och bör inte samhället överta genom att myndigheter löpande kontrollerar alla företag och efterlevnaden av alla regler. En tillsynsorganisation bör utformas för att genomdriva den politik som regelverken ger uttryck för och vara i sam- klang med övrigt förd politik. Den bör vara så utformad att den kan ge miljön och människors hälsa ett gott skydd och få företa- gens miljöarbete att fungera väl. Enskilda människors och företags behov bör stå i centrum. bör också vara sådan att det går att inordna nya och förändrade regelverk i denna, utan att dess förmåga att fullgöra sina viktigaste uppgifter successivt gröps ur. 3.3.2Olika slags lagstiftning integreras allt mer lagstiftning - såväl EU:s som den svenska - har delat upp bestämmelser om kemikalier i krav som rör utsläppande på mark- naden och krav för olika typer av anläggningar eller verksamhet. Lagstiftningarna har kunnat tillämpas parallellt utan större konflikter. En myndighet med en viss sakkompetens och organisa- tion av verksamheten har därför tämligen obehindrat kunnat utföra tillsynen över ett visst regelverk utan behov av nära samverkan och samordning med andra myndigheter. De nya EG-förordningarna på kemikalieområdet, exempelvis ODS-förordningen och f-gasförordningen, innehåller emellertid ibland krav som kan gälla alla led i ämnets livscykel - med start i tillverkningen och med slut i avfallet. Kraven för olika typer av industriell verksamhet ställs generellt och vid sidan om den indivi- duella prövningen. Även i Reach möter det produktrelaterade det platsrelaterade. Exempelvis ska en s.k. formulerare som tillverkar kemiska bered- ningar i vissa fall ta fram en egen kemikaliesäkerhetsrapport som ska vara relevant för företagets egna riskhanteringsåtgärder och lägga grunden för information om bl.a. sådana åtgärder till andra företag som använder formulerarens beredningar. Regler- na blir också alltmer komplexa och svåra att överblicka och Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation kontrollera tillämpningen av. Det ökande vetenskapliga inslaget gör det nödvändigt att besitta expertkompetens på allt flera mycket smala områden . Utvecklingen påverkar både företag och myndigheter. är den svenska tillsynen fortfarande organi- serad som före ikraftträdande. Detta är varken ändamålsenligt eller effektivt när de nya kraven medför att olika tillsynsformer och kompetensbehov vävs in i varandra. Det är behövligt med en organisation för såväl produkttillsyn som platsknuten tillsyn där kraven på samordning, effektivitet och möjlighet till styrning för regeringen förenas med tillgång till olika sorters kompetens. En splittring av tillsynsansvaret ger en ineffektiv tillsyn som går emot integrerade synsätt. Att låta krav på expert- kompetens hos tillsynsmyndigheterna styra valet av tillsynsorgani- sation skulle resultera i att nuvarande ansvar skulle fortsätta fördelas mellan ett antal centrala myndigheter där var och en har djup kompetens på sina egna mer eller mindre smala områden. Kompetensen skulle inte vara i relation till behovet av tillsyn i de enskilda fallen. Tillsynsobjekten skulle fortsätta bli föremål för inspektioner av specialister från olika myndigheter. Helheten skulle gå förlorad. 3.3.3Öppna kontrollsystem - en eventuell framtida möjlighet En möjlighet som vi övervägt är om s.k. öppna system för provning och kontroll skulle kunna nyttjas för att kontrollera kvaliteten på säkerhetsdatabladen och kompetenskraven på dem som utfärdar sådana. Antalet blad är mycket stort (uppskattningsvis mellan 30 000 och 40 000) och antalet primärleverantörer som utfärdar sådana är i storleksordningen 1 800. Betydligt fler företag ska distribuera bladen. I bilaga 3 beskriver vi hur öppna system fungerar och förutsätt- ningarna för att etablera dem. Två förutsättningar bör vara upp- fyllda för att tillämpa kontroll genom öppna systemTPF2FPT; den norm som kontrollen ska ske mot är så pass tydlig att av varandra oberoende bedömare kan använda den och rimligt säkert komma till samma resultat. 2TP PT SOU 2006:113, s. Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation det måste vara sannolikt att kunna etablera en rimligt väl funge- rande marknad på kontrollområdet. Vi konstaterar att den första förutsättningen inte är uppfylld. Vi har därför saknat anledning att bedöma möjligheterna att uppfylla den andra förutsättningen. Reglerna på kemikalieområdet är komplexa och det saknas praxis för tillämpningen av Reach. Detta gäller även beträffande säkerhetsdatablad, bland annat är det oklart hur bestämmelserna om exponeringsscenarier ska tillämpas. Bladen ska även innehålla information om klassificering och märkning. De befintliga reglerna om detta kommer att inordnas under den nya CLP-förordningen som är under beredning inom EU. I avsnitt 2.11 har vi tagit upp osäkerheten kring Echas gransk- ningsansvar av registreringsunderlagen och nationella möjligheter att ingripa rättsligt mot brister i dessa, exempelvis avseende uppgifter om ett ämnes klassificering och märkning. I avsnitt 2.9 har vi konstaterat att många företag har svårt att nyttja säkerhetsdatabladen även när kvaliteten är kontrollerad. Därmed är det heller inte ekonomiskt försvarbart att införa öppna system för att kontrollera dem. Frågan om kontroll genom öppna system bör skjutas . Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation 3.4Kontroll av lagefterlevnaden är bara en del av lösningen För att uppnå en hög skyddsnivå och öka förståelsen för lag- stiftningens syfte och innebörd är det nödvändigt med mycket information från myndigheterna till företagen. Kemikalieinspektionen bör i samverkan med övriga myndig- heter och näringslivet ta fram en strategi för att nå små och medelstora företag med information om deras skyldigheter. Bättre samverkan mellan företagen i distributionsleden kan komma att få ett kommersiellt värde i och med Reach. I och med att företagen själva identifierar att det finns ett kommer- siellt intresse av säkerhet och överföring av bra information, menar vi att de operativa tillsynsmyndigheterna bör bedriva en tillsyn som stärker företagens uppmärksamhet på informationsfrågan och deras förmåga att ta emot, använda och distribuera informationen. Med tanke på den samlade lagstiftningens komplexitet och omfattning är det angeläget att nå de många små företagen längst ut i användarledet med information som rör hela regelverket på kemi- kalieområdet. Kommunerna och de kommunala tillsynsmyndig- heterna bör kunna hjälpa till att sprida och kommunicera centralt framtagen information. 3.4.2Information ger företagen möjlighet att ta ansvar För att uppnå en hög skyddsnivå och öka förståelsen för lag- stiftningens syfte och innebörd är det nödvändigt med mycket information från myndigheterna till företagen. Det är särskilt angeläget att nå de många små företagen som använder de kemiska produkterna och som ska skydda både miljön och arbetsmiljön för sina anställda. Då är det nödvändigt med operativa tillsyns- myndigheter även på regional och lokal nivå. I avsnitten 2.9 och 2.10 har vi konstaterat att många företag har svårt att förstå och följa regelverket om kemikalier. Tillsyns- myndigheternas erfarenheter och resultaten från tillsynen visar att det sker många överträdelser och att de straffbara förseelserna är Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation Reach, den kommande CLP-förordningen och ett antal andra EG-förordningar späder på ett regelverk som var komplext och omfattande redan tidigare. Näringslivet arbetar med Reach Det finns ett samarbete mellan näringslivets organisationerTPF3FPT och deras medlemsföretag som rör information och kunskapsförmed- ling. Vid workshopar och diskuterade företag i olika delar av distributionskedjorna och industriella användare sina roller och ansvar med anledning av Reach. Då konstaterades att information och kunskap är ett konkurrensmedel. Bättre samverkan mellan företagen i distributionsleden kan komma att få ett kommersiellt värde i och med Reach. Inköpsstrategier och leverantörsbedömningar behöver mötas och det kommer att bli viktigt att göra information till en del av affärsverksamheten. I rapporten från workshopen sägs bl.a. att Reach är industrins ansvar. Ska det fungera måste vi skapa en industriell praxis. Alternativet är att myndigheterna gör en åt oss. Reach-rådetTPF4FPT vid Kemikalieinspektionen har diskuterat hur det ska gå att skapa medvetenhet hos företagen som ännu inte är medvetna om sina skyldigheter under Reach. Företagen är svåra att nå och det finns ett särskilt behov av insatser som rör små och medelstora företag och nedströmsanvändare. Kommunernas näringslivskontor, företagarföreningar och olika aktörer på arbetsmiljöområdet är några möjliga kanaler. Resultatet blev att Kemikalieinspektionen skulle bereda en informationsstrategi.TPF5FPT Vi anser i likhet med att det är viktigt att en infor- mationsstrategi kommer till stånd och genomförs. När det gäller nedströmsanvändare är det viktigt att informationen omfattar krav som rör användningen av kemiska produkter och begränsnings- 3TP PT Teknikföretagen, Plast- och kemiföretagen, Färgfabrikanter och . 4TP PT är ett råd för frågor som rör Reach med ledamöter från flera centrala myndigheter och näringslivet. Det är knutet till Kemikalieinspektionen. 5TP PT Minnesanteckningar från möte , Kemikalieinspektionen . Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation regler, och samspelet med annan lagstiftning. Kommunerna kan vara en viktig kanal, dels de nämnda näringslivskontoren och dels de kommunala tillsynsmyndigheterna som söker upp företag på eget initiativ i sin tillsyn. Kemikalieinspektionen, som har det övergripande ansvaret för målet Giftfri miljö, har därmed det starkaste incitamentet för att bedriva produkttillsyn över primärleverantörer. Ett sådant tillsynsansvar ger erfarenheter som får betydelse för att utveckla lagstiftningen och driva på i det internationella kemikaliearbetet. Kommunernas incitament för att bedriva produkttillsyn över pirmärleverantörer är svaga därför att sådan tillsyn ger ett försumbart bidrag till lokala miljömål för giftfri miljö. Vi ska utreda och lämna förslag om bl.a. en organisation för kemi- kalietillsynen och inriktningen på denna för att syftet med Reach och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska nås. Därför analyserar vi nedan hur det målet och andra mål förhåller sig till berörda lag- stiftningar och kemikalietillsynens inriktning. Vi vill dock påminna om att vi avgränsat vår utredning och inte tagit med all lagstiftning som rör kemikalier (se avsnitt 1). har antagit mål för miljökvaliteten inom 16 områden. Målen beskriver den kvalitet och det tillstånd för miljö, natur- och kulturresurser som är miljömässigt hållbara på lång sikt. Hela miljömålssystemet består av nationella, regionala och lokala miljömål. De nationella målen är nerbrutna i varje län och i kom- munerna. Alla miljökvalitetsmålen har samma värde. Inget av dem är över- ordnat något av de andra. Vi vill framhålla att kemikalietillsynen kan ha betydelse för även andra mål liksom att annan tillsyn än kemikalietillsyn kan knytas till målet Giftfri miljö, exempelvis tillsynen över förorenade områ- den. Reach kan ha betydelse för andra ändamål än att nå ett eller flera miljökvalitetsmål, exempelvis för att skydda arbetstagare.