sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — Av än större betydelse för kommitténs ställningstagande är att en bestämmelse som omfattar spridningen av bilder kan hamna i en mer påtaglig konflikt med den i regeringsformen inskrivna rätten till yttrandefrihet, än en bestämmelse som inskränker anskaff- ningen av information. Mot en ytterligare begränsning av möjlig- heterna att sprida privat information talar också det faktum att kommittén inte har rätt att föreslå inskränkningar i förhållande till det särskilt skyddade området i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. En sådan bestämmelse skulle därför inte kunna ges effekt annat än utanför detta område, där således mer restriktiva regler beträffande spridningen skulle komma att gälla än vad som är fallet i fråga om de grundlagsskyddade medierna. Detta skulle visserligen kunna motiveras med att det inom det området finns etiska regler som kompletterar de befintliga bestämmelserna om bl.a. förtal, men skillnaden skulle i många fall inte framstå som sakligt berättigad. Besvärliga gränsdragningsproblem skulle dess- utom kunna uppkomma t.ex. i fall då ett journalistiskt syfte anges som skäl för spridningen av det integritetskränkande materialet. Kommittén konstaterar således att behovet av att förbättra den personliga integriteten på detta område bäst tillgodoses genom en reglering som begränsas till att avse den kränkning som sker genom fotografering eller filmning utan samtycke. En sådan reglering kommer som nämnts även att motverka spridning av integritets- kränkande fotografier och filmer. 7.3.4.2En reglering av fotografering utan samtycke bör ha straffrättslig karaktär För att motverka kränkningar av den personliga integriteten är såväl straff- som skadeståndsbestämmelser tänkbara som sank- tionsmedel. I valet mellan dessa typer av reglering bör hänsyn tas till frågan om vilken grad av precision i rättsreglerna som är önsk- värd och vilken funktion de är avsedda att fylla. När det gäller behovet av precision i rättsreglerna är förut- sättningarna generellt sett olika för straff- respektive civilrättsliga bestämmelser. Kravet på förutsebarhet inom straffrätten innebär att gränserna för det straffbelagda måste framgå tydligt av lag- Kommitténs överväganden och förslag Om denna lösning väljs måste det således bli fråga om en förhållandevis detaljerad beskrivning av de situationer som rätts- skyddet skall omfatta, vilket då också med nödvändighet innebär att situationer som inte täcks blir helt utan skydd. Lika stor tydlighet behövs inte vid en civilrättslig reglering. Bestämmelserna skulle i det fallet kunna utformas så att domstolarna i högre grad kan ta hänsyn till de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet och även till förändringar i rättsskyddet som bör ske över tiden. En nackdel med en så flexibel lösning är att den förutsätter ett relativt stort antal vägledande domstolsavgöranden innan rättsskyddets omfattning har preciserats. Det är inte lämpligt att det inte är möjligt för medborgarna att bedöma i vilka fall de kan dömas till skadestånd för att ha fotograferat eller filmat. Det vill därför synas som att kravet på precision i rättsreglerna är nära nog lika stort vid en civilrättslig som vid en straffrättslig reglering. Någon uppmärksamhet bör också ägnas frågan om vilken funktion skyddsbestämmelserna bör fylla. En skada som orsakas genom en kränkning av den personliga integriteten är ofta irrepa- rabel. Detta gäller naturligtvis i särskilt hög grad i fråga om grova och långvariga kränkningar. Att den kränkte någonsin skulle kunna få full upprättelse ter sig som en utopi. Det talar för att tyngdpunkten i ett sanktionssystem bör ligga på dess preventiva effekt. Civilrättsliga bestämmelser kan visserligen ha en preventiv funktion genom att personer undviker ett handlande som medför skadeståndsskyldighet. Sådana bestämmelser fyller dock främst en reparativ funktion genom att de ger en rättvis placering av kost- naderna för en uppkommen skada. När det är fråga om skadestånd för ideellt lidande, kan skadeståndets funktion istället sägas vara att tillhandahålla en möjlighet att erhålla ersättning såsom en upp- rättelse för den kränkning som den enskilde har fått utstå. Om skadeståndet sätts mycket högt kan det även sägas ha en straffliknande funktion. Detta tänkesätt har dock inte i någon högre grad fått fäste i svensk rätt. Ett undantag utgjorde det s.k. Hustler- fallet (NJA 1994 s. 637) där utdömde ett så högt skadestånd att detta kan anses ha getts en straffliknande karaktär (se prop. 2000/01:6, s. 55). För att en rent civilrättslig reglering skall kunna väljas fordras att en skadeståndssanktion ensam förmår att ge den enskilde ett tillräckligt rättsskydd. Enligt kommitténs mening är så inte fallet. Kommitténs överväganden och förslag En civilrättslig sanktion i form av skadestånd, som till följd av den svenska rättstraditionen inte kan förväntas medföra särskilt höga skadeståndsbelopp, kan inte förväntas få en tillräckligt avhållande effekt. En straffrättslig reglering har däremot en mer tydlig preventiv verkan. De bestämmelser som redan finns till skydd för den per- sonliga integriteten är så gott som uteslutande straffsanktionerade. Den som befinns skyldig till ett brott kan också, som en given följd av det rättsliga systemet, dömas till skadestånd och i vissa fall få sin egendom förverkad. Några särskilda skadeståndsbestämmelser behöver alltså inte införas vid en straffrättslig reglering. En annan och inte oviktig konsekvens av en sådan reglering är att den skadelidande får tillgång till polisens utredningsresurser och biträde av åklagare för att hävda sin rätt. För den enskilde som drabbas av en kränkning måste detta anses vara en stor fördel. Enligt skadeståndslagen utgår ersättning i form av så kallat ideellt skadestånd för lidande endast om skadan vållats genom brott (2 kap. 3 §). Vid kränkningar av den personliga integriteten är skadestånd som sanktion således sekundär i förhållande till straff. försök att bryta sambandet mellan straff och skadestånds- skyldighet för ideell skada har inte varit framgångsrika och det kan inte anses ligga i kommitténs uppdrag att överväga en annan ordning än den etablerade. Även detta talar för att en reglering som skall ge skydd mot filmning och fotografering utan samtycke bör vara straffrättslig och inte endast civilrättslig. Denna bedömning ligger också i linje med uppfattningen att en kränkning, som är så allvarlig att den bör medföra en rätt till ideellt skadestånd, till sin art är så klandervärd att den bör vara straffbelagd. Kommittén är naturligtvis medveten om att en kriminalisering av ett tidigare straffritt beteende bör ske med stor försiktighet och bara om kriminaliseringen verkligen kan förväntas bidra till att förebygga ett oönskat beteende. Det sistnämnda är inte alltid fallet. Om risken för upptäckt och påföljd är liten kan en kriminalisering i värsta fall komma att undergräva respekten för lagarna utan att beteendet ändras eller tryggheten ökar. I det sammanhanget kan det vara av intresse att återge vad regeringen har anfört i denna fråga (se prop. 1994/95:23 s. 55). Regeringen ansåg att följande förutsättningar bör vara uppfyllda för att en nykriminali- sering skall få tillgripas: Det oönskade beteendet kan föranleda påtaglig skada eller fara och är av sådan art att en straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar; alternativa sanktioner står Kommitténs överväganden och förslag inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva opropor- tionerligt höga kostnader; en straffsanktion kan förväntas utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. För kommittén står det klart att en straffsanktionering av integritetskränkande former av fotografering och filmning av personer utan samtycke uppfyller samtliga dessa kriterier. Till detta kommer att en straffbestämmelse om olovlig fotografering kan väntas få positiva sidoeffekter genom att den begränsar omfatt- ningen av det problem som består i att integritetskränkande bilder och filmer utnyttjas och sprids på olika sätt, inte minst via Internet. Det sagda innebär att tyngdpunkten i ett sanktionssystem till skydd för olovlig fotografering bör ligga på den preventiva effekten som ett straffstadgande för med sig. 7.3.4.3En reglering måste vägas mot yttrandefriheten och informationsfriheten Rätten till skydd för den personliga integriteten kan som nämnts aldrig vara absolut. Detta följer av att behovet av att värna inte- griteten har breda konfliktytor gentemot viktiga samhällsintressen och mot andra i vissa fall motstridande rättigheter. De andra rättigheter som rätten till skydd för privatlivet måste vägas mot är i första hand den grundlagsskyddade yttrandefriheten och informa- tionsfriheten (2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 RF). En begräns- ning i dessa rättigheter får enligt 2 kap. 12 § RF göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (proportionalitetsprincipen). I 2 kap. 13 § RF anges de ändamål som får föranleda begränsningar i yttrande- och informationsfriheten. Hänsyn till privatlivets helgd anges som ett sådant ändamål. Vid bedömandet av vilka begräns- ningar som får ske, skall enligt bestämmelsens andra stycke särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet i politiska, religiösa, fackliga vetenskapliga och kulturella angelägenheter. En reglering av rätten att anskaffa information genom filmning och fotografering innebär en inskränkning av informationsfriheten eftersom möjligheterna att på detta sätt skaffa information begrän- sas. En sådan reglering begränsar också indirekt yttrandefriheten i den mån regleringen innebär att viss information inte får anskaffas Kommitténs överväganden och förslag och därför inte heller kan förmedlas till andra. Som redogjorts för har det emellertid i grundlagen förutsatts att yttrande- och informationsfriheten kan begränsas till förmån för den personliga integriteten. Självfallet måste en reglering som i detta syfte begränsar yttrande- och informationsfriheten utformas så att en godtagbar balans upprätthålls mellan de berörda rättigheterna. En balansering av rättigheter måste också ske på ett sätt som gör regleringen godtagbar vid en jämförelse med . Av betydelse här är skyddet för privatlivet enligt artikel 8 och för yttrandefriheten enligt artikel 10. Kommittén har i det föregående visat att tolkning av artikel 8 får anses innebära att enskilda har rätt till skydd mot filmning, fotografering och avlyssning samt mot användning av ljud- och bildupptagningar av privat karaktär för ovidkommande syften. Det följer av domstolens praxis att detta skydd i många fall är överordnat yttrandefriheten. Ju högre allmänintresset är av den information som bilderna förmedlar, desto större ingrepp i privatlivet får emellertid den som informationen rör, finna sig i. Politiker och andra offentliga perso- ner anses få tåla betydligt mer i form av kritik och personangrepp än andra. Införandet i av en reglering på fotograferingsområdet som av hänsyn till den personliga integritetens skyddsvärde begrän- sar yttrandefriheten ligger alltså väl i linje med Europakonven- tionens krav. Det bör i sammanhanget även framhållas att det inte råder ett entydigt motsatsförhållande mellan skyddet för privatlivet och skyddet för yttrandefriheten. Ett väl avvägt skydd för privatlivet kan i själva verket gagna yttrandefriheten genom att enskilda inte av rädsla för att exponeras i exempelvis massmedier till egen eller närståendes skada, avstår från att nyttja sin yttrandefrihet. Slutligen måste kommittén vid sina överväganden även ta hän- syn till att den, i enlighet med sina direktiv, inte får föreslå föränd- ringar i integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade medierna. Visserligen synes en reglering av rätten att fotografera och filma utan samtycke delvis kunna komma att beröra detta område. Anskaffarfrihet gäller som huvudregel enligt såväl tryck- frihetsförordningen som yttrandefrihetsgrundlagen. Det är emel- lertid att märka att denna lagstiftning inte utgör hinder mot att i vanlig lag reglera det sätt på vilket uppgifter anskaffas (1 kap. 9 § 5 TF och 1 kap. 12 § YGL). En reglering som innebär ett förstärkt Kommitténs överväganden och förslag integritetsskydd genom att anskaffandet av integritetskänslig information begränsas, ligger således inom kommitténs uppdrag. 7.3.5Ett straffrättsligt skydd mot olovlig fotografering En utgångspunkt för kommittén är att information måste så fritt som möjligt kunna anskaffas med hjälp av kameror och annan liknande utrustning. Rättsliga åtgärder för att skydda den person- liga integriteten i detta avseende kan därför komma ifråga bara i mycket begränsad utsträckning och då med beaktande av andra angelägna intressen. Här väger naturligtvis intresset av att exempel- vis pressen får tillgång till information tungt. Av denna anledning är det enligt kommitténs mening inte önskvärt att begränsa möjligheterna att fotografera någon som befinner sig i en offentlig miljö, ens i situationer där den som fotograferas skulle vilja avvisa en fotograf. En kriminalisering av ett beteende som har varit straffritt fordrar mycket starka skäl. Kommittén anser att sådana skäl är för handen när det gäller fotografering och filmning utan samtycke som sker i ett privat sammanhang. Skadorna för dem som drabbas är påtagliga, i många fall stora och irreparabla. Vad som en gång gjorts förbleknar inte så lätt. Ekonomisk gottgörelse är av underordnad betydelse för den som mot sin vilja filmats i exempelvis skymfliga eller förnedrande situationer, i medvetande om att själva filmningen möjliggör att den filmade senare hängs ut i videofilmer på eller via mobiltelefon. En straffbestämmelse till skydd mot olovlig fotografering kan medföra begränsningar i informations- och yttrandefriheten. Som tidigare nämnts får sådana begränsningar inte gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet, och de måste också beakta vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. En straffbestämmelse mot olovlig fotografering måste därför ges en så restriktiv utformning att den blir tillämplig endast i situationer då det framstår som verkligt angeläget att undvika eller beivra intrång i den personliga integriteten. Kommitténs överväganden och förslag 7.3.5.1Endast fotografering av personer skall omfattas Ett krav vid all utformning av straffbestämmelser är att skydds- objektet anges med tillräcklig tydlighet. En kriminalisering förutsätter således att de begrepp som används för att illustrera det straffbara området ges ett klart avgränsat innehåll, som den mångfald av situationer och företeelser som anses vara skydds- värda kan inrymmas i det lagstadgade skyddet. Skyddsobjektet vid ett brott benämnt olovlig fotografering måste i straffbestämmelsen preciseras så att det klart framgår vad som inte får fotograferas. I detta fall kan det inte råda någon osäkerhet om att skyddsobjektet bör vara begränsat till fotogra- fering av personer. Visserligen kan fotografering av föremål eller miljöer av privat karaktär innebära ett intrång i den personliga integriteten. Så kan vara fallet om exempelvis privata brev eller interiörer i ett badrum fotograferas. Det skulle emellertid enligt kommitténs mening föra alltför långt om skyddsobjektet inte begränsas till identifierbara personer. 7.3.5.2För straffbarhet skall krävas att fotograferingen skett olovligen Det följer redan av allmänna straffrättsliga principer att samtycke har en straffriande verkan frånsett fall av grövre fysiska övergrepp. Fotografering av en person som har samtyckt därtill bör alltså inte vara straffbar. Det finns också bestämmelser som i vissa fall uttryckligen tillåter fotografering utan den fotograferades sam- tycke. Inte heller dessa situationer skall kunna träffas av den nu föreslagna begränsningen i rätten att fotografera. En krav som bör ställas på straffbarhet är således att fotograferingen har varit olovlig. Det kan ligga nära tillhands att ytterligare begränsa det straff- bara området genom att fästa avseende vid om fotograferingen sker dolt eller öppet. Sannolikt uppfattas smygfilmning som typiskt sett mer integritetskränkande än filmning som sker öppet, om än utan samtycke. En sådan avgränsning har gjorts i straffbestämmelsen avseende olovlig avlyssning, som endast omfattar avlyssning som sker i hemlighet. Den enskilde saknar praktiska möjligheter att skydda sig mot filmning eller fotografering som sker i hemlighet och det kan därför förefalla särskilt angeläget att sådana handlingar förhindras. Kommitténs överväganden och förslag Det finns emellertid enligt kommitténs mening starka skäl att inte begränsa det straffbara området till endast dolda angrepp. Den enskilde bör inte vara skyldig att tåla att någon fotograferar eller filmar honom eller henne bara för att han eller hon har vetskap om att så sker. Visserligen kan fotografen i vissa fall dömas för ofredande, men det fordras då att handlingen framstår som påträngande och hänsynslös. Alla andra fall där en fotograf utnytt- jar en annan persons utsatta eller försvarslösa läge är straffria. Situationen kan exempelvis vara den att några personer förmått en flicka att visa brösten varefter en tredje person som råkar bli vittne till händelsen passar på att fullt synligt för flickan, men utan att vara påträngande, ta ett foto av henne. Ett annat exempel kan vara att en person som blir mobbad eller misshandlad på ett förnedrande sätt blir fotograferad av en person som inte själv med- verkar i den rent fysiska kränkningen. Sådana normalt sett klart integritetskränkande förfaranden skulle förbli lagliga om det straffbara området begränsas till fotografering i smyg. Men också i fall då en öppen fotografering är så hänsynslös att den i och för sig når upp till gränsen för ofredande förefaller det naturligt och ända- målsenligt att gärningen i straffrättsligt hänseende förs in under ett nytt stadgande om olovlig fotografering. 7.3.5.3Endast vissa platser skall omfattas Rätten att bli lämnad i fred är inte absolut och begränsas av omgiv- ningens krav och av vad som är praktiskt möjligt. Visserligen kan den enskildes personliga integritet kränkas vid fotografering oav- sett vilken plats denne befinner sig på. Den enskilde måste emellertid räkna med att bli fotograferad när han eller hon rör sig ute bland andra människor på platser där vem som helst kan iaktta vad som händer. Något mer allmänt skydd mot fotografering är varken möjligt att åstadkomma eller önskvärt, varför det är nödvändigt att begränsa rättsskyddets omfattning till vissa platser där behovet av rättsskydd är särskilt stort. Avgörande betydelse bör därvid tillmätas frågan om en person befinner sig i en publik miljö eller i avskildhet. Det kan i detta sammanhang tyckas naturligt att i fråga om skyddsvärda platser studera den avgränsning som har valts i lagen om allmän kameraövervakning. Där är skyddet starkast vid sådan övervakning som riktar sig mot platser dit allmänheten har tillträde. Kommitténs överväganden och förslag Detta följer av att endast den förstnämnda typen av övervakning är tillstånds- eller anmälningspliktig. Denna avgränsning har valts för att möjliggöra ingripanden mot övervakning på platser där allmän- heten berörs. De ursprungliga motiven till lagen om allmän kameraövervakning återfinns i betänkandet Fotografering och integritet (SOU 1974:85) som också innehöll förslag till bestäm- melser om olovlig fotografering på platser som är skyddade mot allmänhetens insyn. Tanken var således att dessa olika regleringar skulle komplettera varandra, men något slutligt ställningstagande till frågan om olovlig fotografering kom aldrig till stånd. Avgräns- ningen i lagen om allmän kameraövervakning berättigar alltså inte till någon allmän slutsats om vilka platser som har ansetts skydds- värda. Den aktuella avgränsningen bör i stället enligt kommitténs mening göras så att bestämmelsen omfattar endast fall där det ter sig stötande för rättskänslan att en persons integritet inte respek- teras. Dessa fall knyter an till situationer där en person har undandragit sig offentlighet eller befinner sig på en plats som gör det uppenbart att han eller hon bör lämnas i fred. Den som befinner sig på en plats där han eller hon räknar med att vara undandragen offentlighet kan typiskt sett med större rätt göra anspråk på rättsordningens skydd än den som befinner sig på en plats där han eller hon är föremål för andras uppmärksamhet. Enskilda personer bör först och främst kunna räkna med att få vara i fred inomhus i den egna bostaden. Den som befinner sig där bör inte bara vara skyddad mot sådana intrång som avses i straffbestämmelsen om hemfridsbrott, utan även mot sådan när- gången uppmärksamhet som sker vid smygfilmning. Detsamma bör gälla den som befinner sig på ett sjukhus för vård, i ett omkläd- ningsrum, på en toalett eller i en provhytt. En lämplig avgränsning synes vara att förbudet för olovlig fotografering inskränks till platser dit allmänheten inte har insyn. Skyddet omfattar personer som befinner sig på platser där det inte är meningen att vem som helst skall kunna se vad som händer på platsen. Huruvida det i rent fysisk mening är möjligt för allmänheten att se vad som händer bör inte vara avgörande. Om det t.ex. råkar stå en stege mot en husvägg och det härigenom är möjligt att klättra upp och kika in i ett sovrumsfönster, innebär inte detta att allmänheten har insyn dit. Omvänt innebär naturligtvis inte det faktum att en lokal, t.ex. en teatersalong, inte har några fönster, att platsen är skyddad från allmän insyn. Det avgörande är istället om platsen är sådan att man Kommitténs överväganden och förslag bör kunna räkna med att allmänheten inte har insyn dit. Det betyder att den som exempelvis besöker en toalett i anslutningen till teatersalongen är skyddad mot fotografering eftersom besö- karen där inte skall behöva räkna med att allmänheten kan ta del av vad som händer där. En på beskrivet sätt utformad bestämning kommer i de flesta fall att ge skydd åt personer som befinner sig inomhus i sin bostad eller på tillfälliga övernattningsplatser på hotell, i en tågkupé eller liknande. Däremot omfattas inte sådana platser som trädgårdar och portuppgångar. Om allmänheten har tillträde till platsen eller inte bör i princip inte ha någon betydelse. En annan sak är att offentliga platser som regel inte kan beskrivas som platser dit allmänheten inte har insyn. Uppenbara undantag utgör exempelvis provhytter, offentliga toa- letter och omklädningsrum på skolor och idrottsanläggningar. En begränsning till vissa platser innebär att den som inte vill bli fotograferad i exempelvis en sexuell situation eller när personen har råkat ut för en olycka eller ger uttryck för starka känslor, kan räkna med rättsordningens skydd endast om personen uppehåller sig på plats dit allmänheten inte har insyn. Sådana platser som parker eller badstränder hör självfallet normalt inte till denna kategori. Den som väljer att vistas på en sådan plats får också räkna med risken att bli fotograferad, även om det naturligtvis kan förekomma att en fotografering också där kan upplevas som integritetskränkande. 7.3.5.4Det straffbara området bör inte omfatta fall då fotograferingen är försvarlig Av begränsningen till vissa platser följer att den som fotograferar någon alltid har rätt att göra det utan dennes samtycke om den fotograferade befinner sig på en plats som inte omfattas av bestämmelsens platsrekvisit. innebär denna avgränsning att fotografering på en plats som omfattas av bestämmelsen alltid är otillåten om inte samtycke har inhämtats. En fullt så sträng syn på vad som skall vara förbjudet är dock inte berättigad.