sou · GWB357 · 2008-06-23 00:00:00 — Om beloppet är korrekt behöver köparen inte vidta någon åtgärd. Skulle däremot beloppet inte vara korrekt, måste köparen ändra beloppet. När självdeklarationen inkommer till får verket ta ställning till om avdraget ska godkännas eller om det krävs någon form av utredning. En fördel är att skattelättnaden tillfaller köparen av tjänsten och att avdraget kan hanteras inom ramen för det befintliga deklara- tionssystemet. Skattelättnaden tillgodoräknas emellertid först året då tjänsterna har betalats, vilket kan medföra att det i värsta fall kan dröja upp till innan pengarna blir tillgängliga för köparen. För att i någon mån undvika denna olägenhet finns dock möjlighet att beakta avdraget vid ändrad beräkning av skatteavdrag (s.k. jämkning). Den som beviljats ändrad beräkning, men därefter köper hushållstjänster för ett lägre belopp än vad som angetts i ansökan, löper dock risk att få ett underskott vid beräkningen av den slutliga skatten (s.k. kvarstående skatt). En effekt ur fördelningsekonomisk vinkel är att avdragets verkliga värde blir beroende av köparens marginalskatt. I praktiken blir avdraget i kronor räknat mer värt desto högre inkomst köparen har. Utredningen anser mot bakgrund av det ovan sagda att det inte finns skäl att föreslå att deklarationsavdrag för utgifter för hus- hållsarbete ska införas. I ett system med hushållscheckar kan en del av den administration som krävs för att hantera skattelättnaden läggas på en fjärde part, nämligen det företag eller den myndighet som administrerar checksystemet. För att ett system med hushållscheckar ska fungera på ett enkelt sätt för köparen och subventionen ska tillgodoräknas i direkt anslutning till köpet av hushållstjänster krävs att subven- tionen kopplas till köpet av själva checken. Detta kan gå till på så sätt att köparen får köpa hushållscheckar till ett lägre pris än checkens nominella värde. Om t.ex. statens subvention är 50 pro- cent, ska köparen enbart betala checkens halva nominella värde. I ett sådant system måste köparen av en hushållstjänst beställa checkar till ett visst värde hos ett fristående företag eller staten. Köparen får sedan med checken betala den del av fakturan som avser arbetskostnad. Sedan får säljaren lösa in checken hos den som har utfärdat checken, vilket innebär att detta organ utbetalar ett belopp motsvarande checkens nominella värde till säljaren. är ett kupongföretag som utfärdat checken får detta företag i sin tur begära att få motsvarande belopp av staten. I ett checksystem måste i likhet med vad som krävs i andra system uppgift om köparens personnummer finnas tillgängligt. Uppgiften behövs för att säkerställa att personen i fråga uppfyller de grundläggande villkoren för att få använda hushållscheckarna (t.ex. skattskyldig i ) samt för kontroll av att det totala inköpet av checkar inte överstiger det s.k. takbeloppet (f.n. ). I övrigt kan systemet utformas på sådant sätt att köparen av tjänsten genom att använda checken som betalnings- medel får anses ha bekräftat att övriga allmänna villkor är upp- fyllda. Dessa villkor bör lämpligen klart framgå direkt av checken. Om det är fråga om en elektronisk check ska villkoren framgå direkt i samband med beställningen av checken. Uppgift om personnummer kan i ett checksystem inhämtas vid någon av följande tidpunkter. Den ena är vid köpet av checken, dvs. köparen lämnar uppgiften till de eller det organ som säljer checkar. En sådan ordning gör det möjligt att begränsa försäljningen av checkar till en och samma person till ett belopp motsvarande tak- beloppet. Den andra tidpunkten är när checken används för betal- ning. I det fallet kommer uppgiften om köparens personnummer dock till det checkinlösande organets kännedom först när checken löses in och först då kan det kontrolleras om t.ex. takbeloppet har överskridits. I ett checksystem torde det vara möjligt att ha två olika typer av checkar med olika subventionsgrad beroende på om säljaren har F- eller A-skattsedel. Det torde också vara möjligt att i systemet inordna förmån av hushållstjänster som tillhandahålls i ett anställ- nings- eller uppdragsförhållande. I den gjorda redovisningen saknas en beskrivning av hur kopplingen till skattesystemet ska se ut. Enligt direktiven för utredningen ska den modell som föreslås innebära en skattelättnad, varför en sådan koppling är nödvändig. Ett system med hushålls- checkar skulle kunna inordnas i skattesystemet på följande sätt. Det organ som löser in checkarna informerar om köparens personnummer och betalt belopp. I likhet med vad som föreslås gälla beträffande fakturamodellen tillgodoräknas köparen en preliminär skattereduktion. Köparen begär sedan slutlig skatte- reduktion i sin självdeklaration. Erforderlig kontroll av köparens personnummer och skattskyldighet i samt kontroll av att säljaren har F-skattsedel är myndighetsuppgifter som inte utan särskild lagstiftning kan överlåtas till ett privaträttsligt subjekt. Kontrollen skulle följaktligen ske av genom t.ex. löpande kontakt mellan verket och kupongföretaget eller i ett senare skede när skattereduktionen begärs. Utredningen har haft fortlöpande kontakter och även möten med ett antal företag som arbetar med olika typer av checkar och kuponger såväl internationellt som nationellt. Dessa företag har presenterat olika lösningar av hur skattelättnad i andra länder ges i form av check- eller kupongsystem. Med hänsyn till vad som fram- kommit har utredningen skissat på och analyserat ett antal olika varianter. När det gäller den tekniska utformningen av ett system med checkar har utredningen närmare analyserat tre olika modeller. Gemensamt för dessa modeller är att checkarna kan bestå av såväl fysiska checkar (papperscheckar) som elektroniska checkar. Nedan redovisas de tre olika modellerna. För att inte göra modellerna alltför komplicerade har kopplingen till skattesystemet inte tagits med. Checkmodell – Kupongföretag (schematisk bild, bilaga 6) Denna modell innebär att det enbart är ett kupongföretag som administrerar checkarna, dvs. säljer och löser in checkarna. Ett sådant system kan utformas på så sätt att kupongföretaget förutom hanteringen av checkar även får sköta hela likvidhanteringen och får betalning från staten för belopp motsvarande utbetald subven- tion. Härutöver måste staten även utbetala en viss ersättning för administrationen till kupongföretaget. En annan möjlighet är att staten först tillhandahåller kupongföretaget ett grundkapital och att det sedan sker successiva avräkningar i den takt som kupong- företaget säljer och löser in checkar. I det sistnämnda fallet kan kupongföretagets ersättning för administrationen vara att företagen får behålla hela eller viss del av den ränta som uppkommer genom det kapital som staten har tillskjutit samt de betalningar som görs genom köp av hushållscheckar. Hur ett system för att fastställa ersättningen till kupongföretaget ska utformas får utredas närmare om checksystemet bedöms vara det mest lämpliga systemet. I bilaga 6 finns en schematisk bild över hur ett checksystem med enbart kupongföretag skulle kunna fungera. För köparen är det en fördel att enbart behöva köpa checkar till ett värde som motsvarar nettopriset, dvs. subvention tillgodoräknas köparen direkt i samband med köpet av checken. Om person- nummer lämnas redan vid köpet kan försäljningen begränsas så att inte takbeloppet överskrids. Ett system med kupongföretag inne- bär att beställning av checken måste göras per telefon, brev eller elektroniskt via data. Det är således inte möjligt att köpa checken hos någon annan än checkföretaget. En nackdel för köparen är bl.a. att checken måste beställas och betalas innan fakturan kan betalas, dvs. en form av förskottsbetalning. I praktiken får köparen vidta två olika åtgärder för att kunna betala fakturan; först ska checken beställas och betalas och sedan ska checken användas som betal- ningsmedel. Därtill kommer att checken endast kan användas för betalning av själva arbetskostnaden. Detta innebär att köparen måste betala kostnaderna för fakturerade resor, material och utrust- ning separat. Betalning för en och samma faktura måste alltså i sådana fall göras på två olika sätt. Vidare kan det inträffa att inköpta checkar måste återlämnas för att köparen ska få tillbaka sina pengar. För säljare av hushållstjänster är det en fördel att en del av administrationen tas om hand av kupongföretaget. De löpande kontakterna med handhas av kupongföretaget och säljaren får full betalning när checken löses in. Kreditrisken blir också lägre än om hela fakturan skulle betalas direkt av köparna. En nackdel är att ersättning avseende resor, material och utrustning inte kan betalas via hushållscheck, varför säljaren, när sådana kost- nader faktureras särskilt, kommer att få mottaga två betalningar avseende en och samma faktura. En annan nackdel är att det blir en viss fördröjning innan säljaren får sin ersättning för arbetet. Detta beror på att köparen först måste köpa checken och överlämna den till säljaren som sedan ska lösa in den hos kupongföretaget. För staten innebär ett system med kupongföretag att det löpande arbetet med att utbetala ersättningar görs till kupong- företaget, som naturligtvis kan vara flera om staten väljer att flera aktörer ska få tillstånd att administrera hushållscheckar. Det upp- kommer kostnader för kupongföretaget för att hantera checkarna och ersättningarna. Dessa kostnader kommer att faktureras staten. Vidare måste staten ha insyn i checksystemet så att det säkerställs att köparna av hushållstjänsterna enbart använder checkarna som betalning i enlighet med föreskrivna villkor. Ett system mot- svarande de som finns i och , dvs. kännanden och licensiering av de personer och företag som får lösa in checkar som mottagits som betalning, skulle visserligen begränsa risken för missbruk. En sådan ordning förutsätter emellertid att det finns ett organ som godkänner och fortlöpande kontrollerar de personer som deltar i systemet. Checkmodell – Kiosk (schematisk bild, bilaga 7) Ovan nämnda Checkmodell – Kupongföretag kan utvecklas på så sätt att försäljning av checkar även kan ske genom lokala företag, t.ex. kiosker eller bensinstationer. Av bilaga 7 framgår hur ett system med ytterligare försäljnings- kanaler kan fungera. I denna modell har av förenklingsskäl endast alternativet med köp från Kiosk redovisats. Det bör också vara möjligt att köpa hushållscheckarna direkt från kupongföretag. Flera lokala försäljningsställen skulle göra det enkelt att köpa hushållscheckar. En nackdel är dock att ytterligare en aktör blir involverad, vilket medför dyrare administration. Checkmodell – Staten (schematisk bild, bilaga 8) Ett tredje sätt att organisera en checkmodell kan vara att admin- istrationen i dess helhet sköts av staten. Detta skulle innebära att staten ikläder sig den roll som kupongföretaget har i alternativet Checkmodell – Kupongföretag här ovan. Av bilaga 8 framgår hur ett system av det aktuella slaget skulle kunna fungera. I stället för kupongföretag blir det alltså staten som inhämtar uppgifter om de personer som begär skattelättnad. För säljarna av hushållstjänster blir det i princip ingen skillnad om det är staten eller ett kupongföretag som sköter hanteringen av hushållscheckar. För statens vidkommande innebär hanteringen av checkar i egen regi att kontrollverksamheten kan skötas effektivare genom att nödvändiga kontroller kan göras av köparna och säljarna direkt via befintliga register. Dessa kontroller kan göras direkt i samband med köp av checkar respektive inlösen av checkar. Eventuella brister eller felaktigheter kan därför åtgärdas eller förhindras innan försäljning respektive inlösen av checkar sker. Vidare behöver staten inte ha något särskild kontrollorgan för att övervaka att kupongföretaget sköter hanteringen av checkarna på ett riktigt sätt. När det gäller statliga subventioner är det normala förfaringssättet att subventionen granskas, godkänns och utbetalas av en statlig myndighet. För att denna princip ska frångås bör det finnas starka skäl, som t.ex. att det finns andra system som innebär en enklare och billigare hantering. Checksystem i andra länder Systemet med hushållscheckar tillämpas i ett antal länder i , men utformningen av systemen varierar ganska kraftigt mellan de olika länderna. Hur systemen fungerar i respektive land har redo- visats i avsnitt 5. Det är egentligen endast ett land, (se avsnitt 5.2) som har en subvention som innebär att köparen de facto betalar netto- priset direkt. system innebär att köparen betalar ett viss fastställt pris för en timmes hushållsarbete. Betalning för utfört arbete sker genom att checken lämnas till det företag som utfört arbetet. Detta ska vara ett av staten godkänt företag. Därefter får företaget lösa in checken till ett fast pris, som är drygt högre än köparens utgift. Staten ger således en subvention på cirka två tredjedelar av priset. Härutöver ger staten ytterligare en sub- vention till köparen genom att ett belopp motsvarande av hushållets utgift för hushållscheckarna är avdragsgillt vid taxer- ingen. Andra länder som t.ex. (avsnitt 5.5) och (avsnitt 5.8) har också checksystem. Systemen är ganska olika utformade. Det som är gemensamt är att checkarna används som betalningsmedel för utförda hushållstjänster. Betalning med check innebär dock inte lägre pris för hushållsarbetet. Däremot innebär betalning med hushållscheckar framförallt i bl.a. lägre arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt samt skattereduktioner. Det är således en subvention som indirekt påverkar utgifterna genom att vissa skatter och avgifter blir lägre. Fördelen med det checksystem som tillämpas i är att subventionen tillfaller köparen i det närmaste direkt. Det är tydligt att det är en subvention, eftersom säljaren vid inlösen av checken får ett belopp som är så mycket som köparens inköps- pris. Nackdelen är att det krävs ett statligt godkännande av hus- hållsföretagen och att det finns fastställda minimipriser. Ett sådant system torde påverka den fria konkurrensen. I och är syftet med checkarna i första hand att styra storleken på arbetsgivaravgifter, mervärdesskatt och inkomstskatter i olika situationer. I de länder som tillämpar checksystem finns en särskild admin- istration för att hantera checkarna. Kupongsystem för lunchförmåner m.m. Fram till skattereformen i fanns det ett system som innebar skattefinansiering av kostförmåner via kupongsystem. Tanken var att subventionera de anställdas måltider i samband med arbetet. Systemet fungerade på följande sätt. Arbetsgivaren betalade fullt pris för de s.k. rikskupongerna till ett kupongföretag. Kupongerna lämnades sedan till de anställda. För att ingen skattepliktig förmån för den anställde skulle upp- komma måste denne betala (värde) per lunchkupong. Det verkliga värdet för kupongen fick inte överstiga om förmånen skulle vara skattefri för den anställde. En förutsättning för värdering enligt schablon var att kupongen endast skulle användas av den anställde. Erfarenheterna visar att kupongerna även användes för att betala annat än de anställdas luncher. I vissa fall förekom att kupongerna utnyttjades för att köpa livsmedel, cigaretter eller att man använde kupongerna till att betala restaurangbesök . Detta innebar i praktiken att vissa skattepliktiga förmåner inte blev beskattade och att arbetsgivarna betalade för låga arbetsgivaravgifter. Kupong- företagets vinst bestod av att kupongen löstes in till ett lägre belopp än det belopp som gällde vid betalningen med kupongen. Det ska särskilt noteras att systemet med kuponger bara kunde användas i ett arbetsgivar/arbetstagarförhållande. På marknaden finns kuponger av olika slag som kan användas för betalning av vissa speciella varor eller tjänster, t.ex. friskvårdskuponger. Eftersom någon subvention inte är kopplad till kupongerna som sådana utan betalning också kan ske med kontanter saknar dessa kupongsystem relevans i förevarande sam- manhang. Oberoende av vilket checksystem som väljs krävs det någon form av administration för att kunna hantera checkarna. Från köparens synpunkt innebär ett checksystem att betalningen kräver två insatser; först ska checken köpas och sedan ska den användas som ett betalningsmedel. Det kan vidare noteras att checken endast får användas för betalning för fakturerad arbetskostnad. Köparen måste alltså särskilt betala den del av fakturan som avser resor, material och utrustning. Detta komplicerar förfarandet när dessa kostnader faktureras särskilt. Någon uppgift om hur vanligt detta är har inte gått att få fram. För säljaren däremot skulle merarbetet endast bestå av att lösa in checken. Kontroll av köpare och säljare skulle ske av genom t.ex. löpande kontakt med kupongföretaget eller i ett senare skede när skattereduktion begärs. En check som avser en köpare som inte kan få skattereduktion bör naturligtvis inte lösas in. Det föreligger också en risk att checkarna, i likhet med vad som skedde i det ovan beskrivna och tidigare gällande systemet med rikskuponger, används för att betala annat än godkända hushållstjänster. För att förhindra sådant missbruk måste kontrollen således även omfatta hur checkarna har använts. Ett sätt att begränsa risken för missbruk skulle kunna vara att i förväg godkänna de företag som säljer hushållstjänster och som får lösa in checkar. Detta skulle kunna ske i samband med att de frivilligt ansluter sig till checksystemet eller mer långtgående genom en licensiering. Sådana krav medför givetvis en administrativ insats och vissa nackdelar. Även om kupongföretaget i ett check- system underlättar säljarens administration ska noteras att det tillkommer ytterligare en aktör, vilket naturligtvis medför vissa kostnader. Mot denna bakgrund gör utredningen den bedömningen att ett checksystem inte innebär ett enklare och effektivare förfarande än fakturamodellen, där köparen betalar endast halva fakturabeloppet och sedan medges skattereduktion med ett lika stort belopp (se avsnitt 7.1). Utredningen anser följaktligen att en checkmodell inte ska föreslås. Ett kontosystem skulle innebära att betalning av hushållstjänsterna sker via ett särskilt konto som t.ex. kan kopplas till ett elektroniskt kort. Flera tekniska lösningar är möjliga. Ett sådant system skulle ha stora likheter med systemet för hushållscheckar. Subventionen skulle alltså vara kopplat till kortet. Den stora skillnaden för köparen är att denne i stället för att köpa och betala med checkar skulle sätta in ett belopp på ett särskilt konto och sedan använda behållningen på kontot för att betala de fakturerade hushålls- tjänsterna. Kontot eller kortet skulle kunna kopplas till ett bank- konto som disponeras av köparen varifrån belopp överförs till det särskilda kortet i den takt som betalning sker. För köparen torde det vara enklare att betala sin del av fakturan direkt till säljaren än att först beställa och betala till ett särskilt konto, och sedan använda kontot eller kortet för att betala sin del av fakturan. Ett kontosystem kräver någon form av administration för att hantera köparens in- och utbetalning på kontot. Ett förfarande med konto eller kort riskerar att bli administrativt betungande och medföra ytterligare kostnader för staten. Det är tveksamt om ett kontosystem skulle innebära någon förenkling för de inblandade parterna. Tvärtom förfaller ett kontosystem vara en komplicerad väg för att uppnå skattelättnader för hushållstjänster. I praktiken tillkommer ytterligare en aktör som enbart fungerar som betalningsförmedlare. Dessutom krävs det någon form av myndig- hetstillsyn för att se till att kontot används för det ändamål som lagstiftaren har angett. Med hänsyn härtill samt då skattelättnader kan tillgodoräknas mer direkt utan mellanledet i form av ett särskilt konto eller kort, anser utredningen att ett kontosystem inte ska föreslås. 7.2.10Sänkning av arbetsgivaravgifter – subvention till säljaren uppgår arbetsgivaravgifterna till (inkl. allmän löneavgift) av avgiftsunderlaget, dvs. summan av utbetalda löner och tillhandahållna förmåner. En sänkning eller slopande av arbetsgivaravgifterna för anställda i företag som utför hushålls- tjänster medför att utrymmet för att sänka priset på hushålls- tjänster till kunderna ökar. Att sänka arbetsgivaravgifterna är förhållandevis enkelt rent tekniskt. Den första och kanske viktigaste invändningen mot att sänka arbetsgivaravgifterna för hushållstjänster är att en sådan åtgärd kan strida mot . Av artikel 87.1 Fördraget om upprättande av Europeisk gemenskapen (EG-fördraget) framgår att det råder ett principiellt förbud mot stöd som tillhandahålls av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel och som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Gemenskapsreglerna kan också aktu- aliseras om ett sådant stöd kan förväntas påverka handeln mellan medlemsstaterna. Om det bedöms att arbetsgivaravgifterna ändå kan sänkas för hushållstjänster måste , enligt med EG-för- dragets artikel 88.3, göra en formell anmälan till Europeiska kom- missionen. Det ankommer sedan på kommissionen att ta ställning till om nedsättningen för berörda sektorer är av sådant slag att den kan komma att få en konkurrenspåverkan som har konsekvenser för samhandeln inom EU. Skulle kommissionen göra den bedöm- ningen att subventionen strider mot enligt artikel 87.1, finns ändå möjlighet att kommissionen kan godta stödet om den finner att någon av EG-fördraget undantags- bestämmelser från det nyssnämnda principförbudet är tillämpliga. En sådan möjlighet finns exempelvis i artikel 87.3 c som ger utrymme att lämna stöd för att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner. Detta kan bli aktuellt om stödet inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Skulle kommissionen göra bedömningen att stödet inte heller kan godtas med hjälp av artikel 87.3 c eller någon annan undantagsregel finns möjlighet att hantera EG:s principförbud mot statsstöd genom att beloppsmässiga begränsningar införs i lagstiftningen i enlighet med bestämmelserna i kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget för stöd av mindre betydelse. Enligt dessa bestämmelser godtas stöd till ett och samma företag som lämnas . Ett antal villkor måste dock iakttas, bl.a. måste kontrolleras att samman- läggning av stöd från olika källor innebär att beloppstaket om inte överskrids i det enskilda fallet. En nackdel med sänkning av arbetsgivaravgifterna är att det är oklart hur mycket det faktiskt påverkar priset till kunden. Det kan dessutom vara svårt att definiera vilka företag som ska vara berättigade att få sänkta arbetsgivaravgifter. Vidare kan det bli problem att beräkna avgiftsunderlaget för de arbetsgivare som har blandad verksamhet, dvs. både hushållstjänster och annan verk- samhet. En annan omständighet som bör beaktas är att en sänkning eller slopat uttag av ålderspensionsavgiften (10,) kan vara svårt att genomföra. Skälet är att ålderspensionssystemet är ett fri- stående försäkringssystem. Utgående pensioner ska löpande finansieras av inbetalda avgifter samt tillgångarna i AP-fonderna. Ingen skattefinansiering ska således ske utan systemet är helt slutet. En grundläggande princip bakom pensionssystemet är att varje intjänad pensionsrättighet ska motsvaras av en beslutad och inbetald avgift som svarar mot rättighetens storlek. Om detta vill- kor bryts kan systemet inte garanteras långsiktigt. Ålderspensions- avgiften bör därför inte reduceras. Detta innebär att sänkningen av arbetsgivaravgifterna endast kan omfatta andra socialavgifter än ålderspensionsavgiften. I praktiken kan därför arbetsgivaravgifterna (inkl. allmän löneavgift) sänkas som mest från 32,42 till 10,21 pro- cent. En sänkning (32,42–10.21) ger sannolikt alltför låg skattelättnad om man jämför med nuvarande skatte- lättnad, av arbetskostnaden.