sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — Vi vill framhålla vikten av att främst Kemikalieinspektionen och samverkar mycket tätt i det europeiska sam- arbetet som rör tillsynsvägledning, men även i arbetet med att utveckla EG-rätten. Även andra centrala myndigheters synpunkter Förslag till en ny tillsynsorganisation kan behövas i det arbetet; stora djurhållare är upptagna i IPPC- direktivet. Exempelvis tas vägledningsmaterial (bland annat RIP-dokument och projektrapporter) om Reach fram inom Echas forum i vilket Kemikalieinspektionen medverkar. medverkar i EU:s arbete med vägledningsmaterial som rör exempelvis IPPC- anläggningar (BREF-dokument) – vilka tillverkar eller använder kemiska produkter - och tillsyn över sådana och andra anläggningar (IMPEL:s material). såg över EU:s minimikriterier för tillsyn och ett förslag om ändringar i rekommendationen är under beredning. Enligt de nuvarande kriterierna är frågan öppen för ett tillsynsdirektiv, men översynen har så här långt resulterat i ett förslag om en reviderad rekommendation. En sådan är inte lika bindande som ett direktiv. Reach och annan bindande EG-rätt på kemikalieområdet ingår inte i förslaget. Som vi framfört tidigare reglerar EU i allt högre grad frågor av betydelse för den platsknutna tillsynen i kemikalielagstiftningen. Ska det material som tas fram på europeisk nivå kunna användas operativt är det viktigt att det samspelar och att den nationella nivån bevakar att så blir fallet. Materialet kan även få betydelse för miljödomstolarna, både i mål i tillståndsärenden och för över- klagade tillsynsbeslut. Samverkan kan även få betydelse för tillsynsärenden som rör arbetsmiljön. 4.2.8Ta bort otydligheterna i den nuvarande regleringen löper kommunernas ansvar för tillsynen över kemiska produkter enligt 14 kap. parallellt med statliga myndigheters ansvar för den platsknutna kemikalietillsynen. Det dubblerar även andra statliga myndigheters tillsynsansvar. I några fall finns tredubblat ansvar. Regleringen skapar oklarheter om vilken tillsynsmyndighet som har ansvaret. Den medför att flera myndigheter bedriver tillsyn över kemikalier på samma företag och debiterar tillsyns- avgifter. Med dubblerat eller tredubblat ansvar menar vi ansvar som medför att två eller tre myndigheter bedriver tillsyn över kemi- kalier enligt samma regler på samma objekt. Med parallella ansvar menar vi att fler än en myndighet bedriver tillsyn på samma objekt Förslag till en ny tillsynsorganisation men enligt olika regler. Vi anser att dubbla, tredubbla och parallella ansvar bör undvikas som grundregel, men medan dubblerade eller tredubblade alltid bör göra det, kan parallella ansvar vara motiverade eller rentav nödvändiga, exempelvis för att det ena ansvaret bygger på kompetenser som är onödiga för det andra. Mot bakgrund av vad vi kommit fram till tidigare finner vi inga skäl för att dubblera ansvar i något avseende. 4.2.9Övervägda alternativa modeller för operativ tillsyn integrerade synsätt skulle kunna få fullt genomslag med två lösningar. Den ena omfattar en stor central myndighet; den andra bygger enbart på regionala och lokala ansvar för operativ tillsyn. Nedan tar vi kort upp båda alternativen. Det första alternativet tar utgångspunkt i att har föreslagit en ändrad samhällsorganisation och ansvarsfördelning mellan stat och kommun med samlad tillsyn hos länsstyrelserna. Om en sådan genomförs är oklart. Mot bakgrund av även den rättsliga utvecklingen, med ökad styrning från EU, överstatlighet och integrering av plats- och produktknutna krav i regelverken, kan det möjligen finnas framtida skäl att slå samman statlig platsknuten tillsyn och statlig produkttillsyn i en samlad statlig organisation för miljötillsyn på regional nivå under central ledning. Detta ligger dock utanför den här utredningens uppdrag att gå in på. Det andra alternativet innebär att ta bort Kemikalieinspektio- nens operativa ansvar för produkttillsynen i syfte att integrera all produkttillsyn med den platsknutna. Med en fördelning efter hur ansvaren för den platsknutna tillsynen är fördelad (punkt B i till- synsförordningens bilaga) skulle länsstyrelserna komma att bedriva tillsyn över de tillverkare som bedriver tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet och som de inte överlåtit tillsynen över till kommu- nerna. En ökning 2007 i länsstyrelsernas databas över tillstånds- pliktiga miljöfarliga verksamheter () efter tillverkare som också fanns i produktregistret, visade att färre än hälften av till- verkarna som gick att identifiera i båda registren föll under läns- styrelsernas ansvar för platsknuten tillsyn. Resultatet av slopat tillsynsansvar för Kemikalieinspektionen skulle således bli att nästan alla objekten i produktregistret skulle hamna under enbart tillsyn, inklusive merparten registranter och företag som för in kemiska produkter till . Förslag till en ny tillsynsorganisation påverka det internationella inflödet av kemikalier och landets behov av internationella kontakter och med EU:s institutioner i samband med tillsynen, skulle i stort sett helt initieras och bli beroende av kommunala myndigheter. Konsekvenserna medför att vi anser att detta inte är ett alternativ att överväga. Vi anser att det är viktigt att ha kvar ett centralt ansvar för operativ tillsyn över kemiska produkter och varor. Det går med andra ord inte att nå full integre- ring i alla avseenden. Vi anser heller inte det vara värt att överväga att ge Kemikalie- inspektionen ansvar för tillsynen över hela kemikalielagstiftningen. Även denna innehåller numera regler med platsspecifika krav. Dessa gäller parallellt med andra sådana regler. Samhället skulle därför komma att dubblera ansvaren för den platsspecifika tillsynen och behöva bygga upp dubbla kompetenser för detta inom två parallella organisationer. Kemikalieinspektionens resursbehov skulle dessutom mångdubblas utan att motsvarande resurser sparades i den parallella nuvarande organisationen. Företagen skulle få dubbla tillsynsbesök i samma sakfråga och riskera att behöva avgifts- finansiera kompetens för platsknuten tillsyn två gånger, en gång för varje organisation. Riskerna för motstridiga krav skulle öka. Vi har dessutom övervägt följande två alternativ som rör ansvarsfördelningen inom staten. I syfte att öka Kemikalieinspektionens förutsättningar att bedriva produkttillsyn över inflödet av kemikalier till och över varor har vi övervägt om länsstyrelserna skulle ges ansvar för till- synen över s.k. formulerare. Det är företag som tillverkar kemiska beredningar. Kemikalieinspektionens operativa ansvar skulle då koncentreras till ca 600 färre objekt. Med bibehållna resurser för Kemikalieinspektionen och tillskott på ett urval länsstyrelser blir då frågan om påpekanden om ökad tillsynsvolym skulle kunna uppfyllas. De stora inflödena av kemikalier till skulle få ökat centralt fokus. Fördelen skulle även vara att sådan teknisk och kemisk kompe- tens som används för prövning och platsknuten tillsyn enligt 9 kap. och Sevesolagen skulle kunna samnyttjas för även produkttillsyn. Som vi tidigare konstaterat ökar behoven av sådan kompetens som en följd av Reach. Formulerare kan hantera mycket Förslag till en ny tillsynsorganisation kemikalier med även platsknutna risker som följd. Knappt hälften av formulerarna skulle dessutom få tillsyn från enbart en myndighet istället för från två eftersom produkttillsyn och plats- knuten tillsyn skulle sammanfalla. Länsstyrelserna kunde samverka på regional nivå med , som dock skulle sakna ansvar för produkttillsyn. Det här alternativet skulle även innehålla möjligheter för läns- styrelserna att, under kontrollerade former och i samråd med Kemikalieinspektionen och , kunna överlåta pro- dukttillsynen till kommuner som har resurs- och kompetens- mässiga förutsättningar för denna. Men även om en sådan modell skulle samla viss kompetens och samordna viss tillsyn, skulle den splittra annan. Kemikalie- inspektionens ansvar skulle splittras. Myndighetens toxikologiska och EG-rättsliga kompetens skulle inte vara tillgänglig på regional nivå. Motivet för att samla ansvaret istället för att dela upp det ytterligare skulle försvagas med följd att ännu fler myndigheter skulle få ansvar för tillsynen över primärleverantörerna. Av figuren nedan framgår att av 607 formulerare för över hälften även in kemiska produkter från ett annat land, 58 tillverkar ett ämne och ca en tredjedel är s.k. namnbytare. För att i så fall undvika att fler än en myndighet bedriver produkttillsyn över ett stort antal formulerare måste antingen Kemikalieinspektionens ansvar avgränsas till ännu färre objekt eller måste länsstyrelsernas omfattning på ansvaret för produkttillsyn över formulerare drygt halveras. Med den senare varianten skulle en stor del av vinsten med att regionalisera ansvaret för produkttillsynen över formule- rare försvinna. Den första varianten skulle leda till att länsstyrel- serna skulle behöva arbeta med gränsöverskridande frågor. Bland de som för in kemiska produkter kan dölja sig ett okänt antal importörer som är registreringspliktiga hos Echa. Detsamma gäller för alla 65 tillverkarna av ämnen varav 58 är formulerare. Registreringsplikten är grunden i Reach. Tillsynen över registranter bör inte delas upp på flera myndigheter. Registrerings- reglerna i Reach är komplexa och tillämpningen är under diskus- sion inom Echa. Det är en styrka för Kemikalieinspektionen att ha den operativa erfarenheten i sådana diskussioner. Förslag till en ny tillsynsorganisation Sammanställning från utdrag ur produktregistret över pri- märleverantörerna och hur deras olika slag av verksamhet faller samman Av 1 866 företag i för 1 539 in byter 370 namn på Kemikalieinspektionen bör ansvara för operativ tillsyn i frågor som rör export av kemiska produkter. Företag som exporterar befinner sig högst upp i distributionsledet i , även om distributionen går i motsatt riktning till importen. Det finns en särskild EG- förordning om export och import. Allt ansvar som rör handel med kemikalier över nationsgränsen anser vi bör förläggas till samma myndighet. Vi har även övervägt om tillsynsansvar för platsspecifik tillsyn borde omfatta ansvar även för arbetsmiljö- relaterad produkttillsyn hos samma objekt som Kemikalieinspek- tionen och , exempelvis över säkerhetsdatabladens kvalitet. Arbetsmiljön är en viktig del av kemikalietillsynen. Rätt slags kompetens skulle komma att nyttjas för tillsynen och det skulle bli en direkt återkoppling mellan informationen i bladen om rekommenderade skydds- och riskhanteringsåtgärder och vad som fungerar i praktiken för att skydda arbetsmiljön. skulle den centrala operativa tillsynen komma att omfatta ännu fler myndigheter och ändå exkludera kompetens som avser viktiga delar av skyddet av den yttre miljön. Det skulle bli svårare att samordna tillsynen med fler ansvariga myndigheter som ska bedriva tillsyn över samma objekt. Förslag till en ny tillsynsorganisation ha olika utgångspunkter för hur de planerar och väljer ut tillsyns- objekt. skulle behöva bedriva tillsyn över Reach i frågor som rör arbetsmiljön med stöd av tillsynsregler om verkets tillsyn ska vila på samma grund som övriga myndighe- ters. Tillsynen av Reach skulle då riskera bli perifer i förhållande till den lagstiftning som arbetar mest med och kring vilken kompetens och interna rutiner i huvudsak är uppbyggda. (Jfr delbetänkandet avsnitt 2.6 om olämpligheten med en Reach-lag). Tillsynsreglerna i arbetsmiljölagen och är helt olika uppbyggda, exempelvis kan en överträdelse av ett föreläggande enligt arbetsmiljölagen leda till åtal vilket inte gäller enligt miljö- balken. Medan reglerna om egenkontroll i miljöbalkenTPF7FPT kan ligga till grund för produkttillsynen kan bestämmelserna om systema- tiskt arbetsmiljöarbete enbart omfatta platsknuten tillsyn. Skulle tillsyn istället bedrivas med stöd av tillsynsreglerna i arbetsmiljölagen skulle deras tillsyn avvika från andra verks tillsyn över samma säkerhetsdatablad. Detta anser vi är olämpligt. De centrala verkens skyldigheter, tillsynsmetodik och behov av tillsynskompetens skulle variera beroende på vilka tillsynsbestäm- melser som ska tillämpas. Tillsynen skulle bli svårsamordnad. Vid tillsyn enligt regler skulle behöva arbeta med olika metodik vid tillsyn av olika bestämmelser hos ett och samma objekt. Ändå skulle kompetens som avser viktiga delar av skyddet för den yttre miljön fortfarande saknas. Ansvaren för tillsynen enligt Reach över information som ska förmedlas nedåt i distributionskedjorna (säkerhetsdatabladen) bör följa ansvaren för tillsynen enligt Reach över information som ska förmedlas uppåt (felaktigheter i säkerhetsdatabladen). Annars ska företagen få tillsyn från olika myndigheter för olika delar av infor- mationsförmedlingen. Medan tillsynen över en primärleverantör, exempelvis en tillverkare av en beredning (som inte behöver befinna sig högst upp i distributionskedjan för ett visst kemiskt ämne) skulle komma att omfatta upp till tre statliga verk med olika delansvar, skulle tillsynen över ett företag längre ner i kedjan, exempelvis en grossist, komma att omfatta antingen en länsstyrelse eller en kommun. Effektiviteten och samordning i de övre delarna 7TP PT 26 kap. 19 § och för vissa verksamhetsutövare även förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Förslag till en ny tillsynsorganisation av tillsynskedjan skulle riskera bli sämre högre upp i kedjan än längre ner. Vi menar också att regeringens möjligheter att styra de centrala verken minskar ju fler som får ansvar för tillsynen över kemikalier och ju mer finindelade dessa blir. Myndigheter med helt olika förutsättningar att samordna sig skulle få ta eget ansvar för sam- ordningen. Resultatåterföringen till regeringen om tillsynens effekter skulle spridas på ännu fler myndigheter och lämnas till olika departement inom . Vi finner därför att det är olämpligt att ge också Arbetsmiljö- verket ansvar för att bedriva produkttillsyn. Förändringen av ansva- ren för produkttillsynen på central nivå bör gå åt motsatt håll. Den bör samla ihop ansvaren istället för att sprida dem än mer. Pro- dukttillsynens nära koppling till marknadskontrollen, blir svårare att bedriva med flera myndigheter inblandade. Kemikalieinspektionen får ansvaret för operativ produkttillsyn över tillverkare av kemiska produkter och de som för in och för ut kemiska produkter. Deras ansvar anser vi ska omfatta tillsyn över krav i och EG-förordningar inom tillämpningsområde i samband med utsläppande av kemiska pro- dukter på marknaden. Kemikalieinspektionens ansvar avgränsas till regler som rör eller är tillämpliga i samband med utsläppande på marknaden. omfattar deras ansvar aktörer som släpper ut på marknaden, vilket avser alla slags produktknutna regler om kemikalier och som dessa aktörer ska följa. Några exempel följer nedan. I avsnitt 4.4.2 redogör vi för innebörden av begreppet användning och ger exem- pel på tillsyn som rör användning. SOU 2008:73 Förslag till en ny tillsynsorganisation Exempel på hur ansvaren för Kemikalieinspektionen faller ut Kemikalieinspektionens tillsynsansvar, några exempel Tillstånd enligt Reach, andra än primärleverantörer av kemiska produkter, villkor som rör utsläppande på marknaden Tillstånd enligt Reach, villkor som rör användning Kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier, nedströmsan- vändare (utom formulerare), som släpper ut ämnet på marknaden Kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier, alla nedström- sanvändares användning av ämnet Tillverkare och de som för in /importerar kemiska produkter och släpper dem på marknaden produktval inför utsläppande på marknaden produktval som rör användning begränsningar som rör utsläppande på marknaden begränsningar som rör användning om bekämpningsmedel är godkända för att släppas ut på om ett godkänt bekämpningsmedel används om tillstånd finns för att använda ett godkänt bekämpnings- registrering enligt Reach, utom egen användning och tillämp- ning av riskhanteringsåtgärder, såsom artikel 14.6 kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier enligt Reach tillstånd enligt Reach, villkor som rör utsläppande på markna- den, exempelvis kemiska ämnen i varor/ beredningar - innebär att bestämmelserna är nya Kemikalieinspektionens ansvar omfattar således inte tillsyn över tillsynsobjektens användning eftersom användningen ingår i ansva- ret för den platsknutna tillsynen. Därmed får Kemikalieinspek- tionen och (eller kommunen) båda ansvar för tillsynen över samma tillverkare. Men till skillnad från hur det är nu blir det inget dubbelt ansvar för Kemikalieinspektionen med kommunerna för produkttillsynen. Kemikalieinspektionens tillsynsansvar enligt ovan bör omfatta även tillverkare och de som till eller från för in eller för ut Förslag till en ny tillsynsorganisation ämnen som bryter ned ozonskiktet, vissa fluorerade växthusgaser, batterier, drivmedel och bränslen. Tillsynsansvaret för batterier bör exkludera avfallsledet och det eventuella producentansvar som föreslagit regeringen. Det är samma princip som vid fördelningen av tillsynsansvaren för elektriska och elektroniska produkter. Därmed följer tillsynsansvaret över batteriet ansvaret för produkttillsynen över den vara som batteriet finns i. I tabellerna nedan redovisar vi exempel på hur länsstyrelserna och kommunernas ansvar kommer att förändras. Teckenförklaringar framgår under tabellen. Exempel på hur Länsstyrelsernas ansvar faller ut Länsstyrelsernas ansvar för tillsyn av kemiska produkter, några Tillverkare och de som för in kemiska produkter till och vars verksamhet är tillstånds- pliktig enligt 9 kap. 6 § * produktval inför utsläppande på marknaden produktval som rör användning begränsningar om utsläppande på marknaden om bekämpningsmedel är godkända för utsläpp på markna- om ett godkänt bekämpningsmedel används om tillstånd finns för att använda ett godkänt bekämpnings- egen användning och tillämpning av riskhanteringsåtgärder enligt Reach, såsom artikel 14.6 kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier när ämnet släpps ut på marknaden tillstånd enligt Reach, villkor som rör släppande på markna- Annan tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet, exempelvis massa- och pappersfabrik, garveri eller stort kemikalielager (som inte är en namnbytare). produktval inför utsläppande på marknaden produktval som rör användning SOU 2008:73 Förslag till en ny tillsynsorganisation Länsstyrelsernas ansvar för tillsyn av kemiska produkter, några om ett godkänt bekämpningsmedel används om tillstånd finns för att använda ett godkänt bekämpnings- kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier, nedström- sanvändare som släpper ut ämnet på marknaden kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier, nedström- sanvändares användning av ämnet tillstånd enligt Reach, villkor som rör släppande på markna- tillstånd enligt Reach, villkor som rör användning det kan finnas vissa undantag, exempelvis tillverkare av drivmedel. ansvaret är oklart. – innebär att bestämmelserna är nya. Det finns inga regler som skiljer en primärleverantörs ansvar för klassificering och kvaliteten på säkerhetsdatabladen från ansvaren hos andra aktörer som levererar en kemisk produkt. Om exempel- vis ett företag vid något eller några tillfällen överlåter en kemisk produkt till ett annat företag utan att det ingår i den normala verk- samheten att göra så, är reglerna om säkerhetsdatablad tillämpliga. Det viktigaste för en eventuell tillsynsinsats av en sådan leveran- tör blir dock att kontrollera förekomsten av märkning och att säkerhetsdatabladet distribueras. Det kan förekomma andra företag än primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter som kommer att omfattas av länsstyrelsernas ansvar. När länsstyrelserna överlåter samt följer upp och utvärderar överlåtet tillsynsansvar, ska bedömningen av förutsättningarna omfatta både produkttillsynen och den platsknutna tillsynen. Detta kan innebära att länsstyrelserna kommer att kunna återta överlåtet ansvar för tillsynen över en miljöfarlig verksamhet om kommunen inte sköter även produkttillsynen över den överlåtna verksamheten. har det i princip varit möjligt att missköta produkt- tillsynen och behålla ansvaret för en skött platsknuten tillsynen och därmed att debitera en årlig avgift för hela tillsynen. Förslag till en ny tillsynsorganisation I det här sammanhanget vill vi kommentera det lämnade förslagetTPF8FPT om ändring i 26 kap. 4 § så att Naturvårds- verket blir obligatorisk samrådspart till länsstyrelserna i frågor som rör överlåtelse av tillsyn till kommunerna. före- slås även vara initiativtagare till återtagande av tillsyn och motta- gare av årliga rapporter från länsstyrelserna om den överlåtna tillsynen.TPF9FPT Betänkandet nämner inte kemikalietillsynen. När det gäller kemiska produkter menar vi att produkttillsynen och den platsknutna tillsynen enligt kemikalielagstiftningen bör vara integrerad med tillsynen över anläggningar och verksamheter. Ska vara samrådsmyndighet med länsstyrelserna på föreslaget sätt menar vi att det bör framgå av exempelvis tillsynsförordningen att i sin tur ska samverka med Kemikalieinspektionen och eventuellt med så att deras kompetens och eventuella synpunkter på den överlåtna tillsynen tas till vara. Om enbart tillsyn som rör anläggningar läggs till grund för bedömningen tappas integreringstanken bort liksom möjligheten att påverka och upprätthålla god kvalitet på även den kommunala tillsynen av kemiska produkter. ansvar för tillsynen kommer att fortsätta omfatta platsknuten tillsyn av kemikalier enligt arbetsmiljölagen samt det redan beslutade ansvaret för platsknuten tillsyn över artikel 35 i Reach om information till arbetstagare. Därutöver förslår vi att ansvaret ska omfatta viss ytterligare platsknuten tillsyn över Reach. 8TP PT SOU 2008:62. 9TP PT SOU 2008:62, s. 28 och 251. SOU 2008:73 Förslag till en ny tillsynsorganisation Tabellen nedan åskådliggör tillsynsansvar. Exempel på hur ansvar faller ut ansvar för tillsyn över kemiska produk- ter, några exempel Information i säkerhetsdatablad och som rör arbetsmiljöfrågor Tillämpningen av information i säkerhetsdatablad som rör Information i exponeringsscenarier enligt Reach om identifi- erad användning och riskhanteringsåtgärder som rör arbets- Tillämpningen av information i exponeringsscenarier enligt Reach och som rör arbetsmiljöfrågor Tillstånd enligt Reach, villkor som rör släppande på marknaden Tillstånd enligt Reach, villkor som rör användning på plats och med avseende på arbetsmiljöfrågor - innebär att bestämmelserna är nya. Det kommunala ansvaret för produkttillsyn av tillverkare och de som för in kemiska produkter i landet försvinner i den utsträckning det avser regler om utsläppande på marknaden. De får heller inte ansvar för produkttillsyn över primärleverantörers kosmetiska och hygieniska produkter. Produkttillsynen över grossister, detaljister och andra återför- säljare och aktörer längre ned i distributionskedjan följer ansvaren för länsstyrelsernas och kommunernas platsknutna tillsyn enligt . Här behövs tillsynsvägledning. Förslag till en ny tillsynsorganisation Exempel på hur ansvaret för kommunerna faller ut Kommunernas ansvar för tillsyn av kemiska produkter, Tillverkare och de som för in kemiska produkter och släpper ut dem på marknaden produktval inför utsläppande på marknaden produktval som rör användning begränsningar om utsläppande på marknaden om bekämpningsmedel är godkända för utsläpp på om ett godkänt bekämpningsmedel används om tillstånd finns för att använda ett godkänt egen användning och tillämpning av riskhanterings- åtgärder enligt Reach, såsom artikel 14.6 kemikaliesäkerhetsrapport/exponeringsscenarier när ämnet släpps ut på marknaden tillstånd enligt Reach, villkor som rör utsläppande på Verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt enligt 9 kap. 6 § , exempelvis flertalet grossister, detaljister och andra återförsäljare, eller sådana tillståndspliktiga verksamheter som överlåtit tillsynen för. produktval inför utsläppande på marknaden