sou · GVB366 · 2008-01-01 00:00:00 — En förebild för The Concordat är The Compact on Relations between Government and the Voluntary and Community Sector in (The Compact). För att få mer information om The Compact gjorde jag tillsammans med sekreteraren och utredning- ens sakkunnige en studieresa till . Den statliga folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och The Compact kom till 1998 och är ett styrdokument som inne- håller en rad principer och handlingsinstruktioner som ska fungera som ramverk för relationerna mellan regeringen och frivillig- sektorn. Till detta dokument hör en mängd relaterade publikatio- ner om bl.a. uppförandekoder, handlingsplaner samt olika riktlinjer kring finansiering, konsultationsmöjligheter, minoritetsskydd och volontärverksamhet. Initiativet till The Compact togs av () som är en paraplyorganisation för hela frivilligsektorn och som har funnits . NCVO företräder sektorns intressen gentemot regeringen och besluts- fattare, men bidrar också med egen forskning om området. Som tidigare framgått är NCVO också pådrivande när det gäller att få till stånd en överenskommelse på EU-nivå. Ett skäl till varför The Compact kom till var frågan om sektorns oberoende. Det ska vara möjligt för organisationerna att engagera sig i kampanjer mot regeringen. Ett annat skäl var finansieringen. De mindre Voluntary and Community organisations (VCO) får ofta sina bidrag och ersättningar långt efter att aktiviteten är genomförd. Det gäller ersättning för speciella aktiviteter och inte allmänna bidrag för overheadkostnader, lokaler etc. De får finansie- ring i taget, vilket kan vara besvärligt för en liten organi- sation om man har anställd personal. fick de flesta välgörenhetsorganisationer sina bidrag från allmänna donationer (). kom från regeringens kassa. har denna andel ökat. Regeringen finansierade utbildningsprogram för arbetslösa och för omsorg av handikappade och äldre. Detta lades ut på entreprenad till s.k. non-profit-grupper. kom av sektorns inkomster från regeringens kassa. Detta gäller i stort sett fortfarande. 30–kommer från privata donationer och 30–från större välgörenhetsorganisationer. Regeringen ska rapportera hur The Compact har implementerats. Denna satsning finns även på regional och lokal nivå. av de kommunala myndigheterna har redan eller håller på att utveckla lokala versioner av the The Compact. bereddes frågorna om The Compact inom Communities Directorate som var en avdelning inom Home Office, dvs. Den bestod av tre underavdel- ningar som arbetade med frågor kring frivilligsektorn; Community Unit, Volunteering and Charitable Giving Unit samt Den statliga folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och Dessa organ arbetade enbart med frågor som rörde det civila samhället och non-profitorganisationer på en strukturell nivå. Dessa frågor behandlas i det nybildade The Third Sector Office som är en enhet inom Cabinet Office, dvs. motsvarigheten till Statsrådsberedningen. Enheten har bl.a. i uppgift att samordna frågorna med andra ministerier. Det finns en s.k. champion, en äldre senior- handläggare på hög nivå, inom varje ministerium. Under denne finns det sedan olika kontaktpersoner. De viktigaste områdena är hälsa, utbildning, arbete och pensioner samt kommunerna. Erfaren- heten är att det kan vara svårt att tvinga på andra ministerier hur kontakterna ska ske på ministerierna eller i kommunerna. Det finns dock särskilda enheter på som ska se till att skattepengar används på bästa sätt. De kan hjälpa till med att få fram en standard omkring detta. Det finns en särskild rapport där olika enheter och myndigheter har tagit fram sådana guidelines. () är en grupp bestående av personer från olika VCO:s. Den finansieras av regeringen med 200 000 GBP . Det finns ett sekretariat med 4 personer som medverkar i den förberedande beslutsprocessen och förväntas representera sektorn i strategiska frågor om The Compact. CWG ska också främja Compact bland sektorns organisationer på samma sätt som The Third Sector Office gör gentemot övriga ministerier. CWG arbetar i nära samarbete med NCVO och andra paraply- organisationer. De ger råd och riktlinjer och anordnar olika evene- mang och samrådsmöten. De organisationer som är intresserade av The Compact är främst de som utför olika typer av offentlig service. Det handlar i huvudsak om barnomsorg, förskola och ungdomsservice. Det rör sig således huvudsakligen om social omsorg, hälsovård och behandling av drogproblem. Det ska inte vara vinstdrivande verk- samhet och den får inte drivas i bolagsform. Dessa organisationer kallas för Volunteer organisations. Det finns också som är ganska små organisationer som ofta omfat- tar geografiska samhällen i närområdet. De är mycket lokala, typ områdes- eller byutvecklingsgrupper. Det är en stor skillnad mot de stora nationella organisationerna när det gäller service. Den statliga folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och 3.4.4Charter om frivilligt arbete i I har det under debatterats att den danska välfärdsmodellen kommer att utsättas för en sådan ekonomisk press att det blir svårt att leva upp till med- borgarnas behov och krav på kvalitet. En debatt pågår om generell välfärd kontra riktade insatser för de mest utsatta och behövande. Detta har skapat en grund för ökade förväntningar på att den ideella sektorn ska kunna avlasta den offentliga sektorn, både ekonomiskt och kvalitativt. Det hävdas att det inte bara är staten som har ansvar för välfärden, utan det har även frivilligorganisa- tionerna, näringslivet och den enskilde medborgaren. har diskussioner förts i kommunerna om hur frivilliga krafter i större omfattning skulle kunna användas inom kommunernas verksamhet. Kommuner annonserar exempel- vis efter frivilliga medarbetare inom . Frivilliga organi- sationer vill gärna hjälpa till men det fanns en rädsla för att organi- sationerna skulle bli för beroende av myndigheterna. Det ansågs därför behövas spelregler för samverkan. kom därför staten, kommunerna och lands- tingen överens med frivilligorganisationer om regler för hur sam- arbetet skulle gå till. Dessa regler har utvecklats till en charter. I den framgår bl.a. följande: Samspelet mellan den offentliga sektorn och frivilligorganisationer ska baseras på tillit och respekt för var- andras uppgifter och roller. Det behövs en omfattande och allsidiga frivilliga insatser i sam- hället men de ska inte ersätta de offentligas insatser. Organisationernas rätt att själva välja och prioritera sina upp- gifter ska respekteras. De organisationer som får stöd från samhället bör själva beskriva sina värderingar, mål och ramar för sitt arbete. Enligt Den Sociale Servicelov ska kommunerna samarbeta med fri- villigorganisationerna. Staten ger kommunerna bidrag i olika former med för att främja detta. Staten har också satsat på utbildning i ledarskap i frivilliga organi- sationer och utvecklingsmedel för kvalitativ utveckling av frivillig- arbetet, utveckling av nya organisationsformer och för att öka antalet frivilliga. Frivilligorganisationerna i har ökat sitt medlemsantal med . Den statliga folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och Trots statsbidragen har mer än hälften av kommunerna ännu inte fått till stånd något samarbete alls med de ideella organisa- tionerna, eller bara ett begränsat sådant. finns det höga förväntningar på att frivilligsektorns insatser ska kunna möjliggöra besparingar i kommunernas budget. Inom frivilligorganisationerna finns det en ambivalens till för- väntningarna. Å ena sidan känner man sig smickrad över erkännan- det. Å andra sidan vill man värna om sin oavhängighet och utrym- met för egna initiativ. Många menar att den ideella sektorn inte får göra sig beroende och bunden av statliga bidrag och uppdrags- finansieringar, utan att den måste ha en bred ekonomisk och demokratisk bas. Merparten av diskussionen om samspelet mellan den ideella och offentliga sektorn handlar om att värna om frivillig- organisationernas frihet och skydda dem mot statens inblandning. Det ses som ett problem att utvecklingen drivs på genom dekret från ovan och inte har sin bas i ett gräsrotsengagemang. 3.4.5Kvalitetsreform i med fokus på frivilliga inledde den danska regeringen ett arbete med en kvalitetsreform. Regeringen vill utveckla en offentlig sektor utifrån medborgarnas behov samt medverka till att medborgarna blir mer delaktiga. Dessutom önskar man att ytterligare utveckla med- borgarnas möjligheter att göra fria val. Den offentliga sektorn ska utvecklas utifrån fem punkter och insatser ska genomföras som utgår från medborgarnas behov: 1.Mål ska ge medborgarna klara besked om kvaliteten. 2.Det ska finnas fria val på fler områden. 3.Medborgarnas egna kunskaper och resurser ska tas tillvara bättre. 4.Det offentliga ska prioritera insatser och bidrag för att stärka det personliga ansvaret. 5.Fler frivilliga ska involveras och på ett bättre sätt. Kvalitetsreformen berör främst det sociala området såsom äldre- och barnomsorg samt hälso- och sjukvård. Det handlar tex. om att korta vårdköerna, att ge möjligheter för andra aktörer att genom- föra vårdbehandlingar, att stärka föräldrastyrelser, att göra kvali- tetsmål mer kända för medborgarna samt att öka informationen om kostnader för vård- och omsorgsservice. Regeringen vill i sam- Den statliga folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och arbete med kommuner och regioner utveckla ett internetbaserat verktyg som alla medborgare ska kunna ta del av. Enligt den sista av de fem punkterna ska fler frivilliga involveras på ett bättre sätt och särskilt i verksamheter inom den sociala sek- torn. Regeringen menar att medborgarna ska kunna ta ett delansvar genom bland annat frivilligt arbete. Det offentliga ska prioritera insatser som riktar sig till dem med särskilda behov. Offentliga resurser ska prioriteras för insatser och bidrag som kan stärka det personliga ansvaret och ska bara användas där medborgarna inte själva kan ta ansvar för genomförandet. Fler frivilliga ska involveras på ett bättre sätt genom att förändra bidragsgivningen till socialt inriktade organisationer så att man når en större kontinuitet och långsiktighet. Regeringen vill också stärka Rådet för Frivilligt socialt arbete så de kan stödja sociala frivillighetsarbetare . Man kräver att alla kommuner ska ha ett konkret samarbete med organisationer inom det sociala området och skapa en lokal frivillighetspolicy. Offent- liga aktörer ska värdera erfarenhet av frivilligt arbete högt i anställ- ningssituationer. All utbildning av unga ska inkludera praktik i frivilligt arbete. Det ska omfatta minst utanför skoltid och erfarenheterna ska dokumenteras i utbildningsbeviset. 4Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer Inom den generella folkrörelsepolitiken hanteras gemensamma frågor kring bidrag, dvs. frågor som rör dels statliga bidragsprinciper och bidragssystem samt utvecklingen av dessa, dels uppföljning och utvärdering av olika typer av statsbidrag Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt de statliga bidragen till ideella organisationer. Man har även undersökt beho- vet av gemensamma bidragsprinciper för den statliga bidragsgiv- ningen till föreningslivet. Uppdraget är redovisat i rapporten Bidrag till ideella organisationer (2004:17). Med utgångspunkt i Statskontorets redovisning ska jag enligt direktiven överväga om det finns behov av gemensamma principer för den statliga bidragsgivningen till folkrörelserna och det övriga föreningslivet, t.ex. om bidrag ska ges, vilken bidragsform som bör användas och vilka villkor som ska knytas till bidraget. Jag ska dessutom beakta Statskontorets övriga förslag och rekommenda- tioner och föreslå lämpliga åtgärder på området. Statskontoret utgår i sin kartläggning från följande fem bidrags- former till ideella föreningar: organisationsbidrag (generellt bidrag till en organisation), verksamhetsbidrag (för utpekade verksamheter), projektbidrag (för tidsbegränsade verksamheter), Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer uppdragsersättning (ersättning för verksamhet enligt avtal) och anläggningsbidrag (för lokaler). Statskontoret har undersökt om det finns någon gemensam linje för den statliga styrningen av bidragen och om det finns några gemensamma principer för val av olika bidragsformer och för de villkor som ställs upp för att bevilja bidrag. Statskontoret konstaterar att frågan om bidrag till ideella orga- nisationer har utretts ett flertal gånger under de senaste decenni- erna. Alla utredningar, om än med olika inriktning, har behandlat frågan om hur bidragen ska resultatstyras. Kraven på resultatstyr- ning ökade . Men , när Folk- rörelsepolitik infördes som ett nytt politikområde, har det inte formulerats några generella riktlinjer för resultatstyrning av bidra- gen inom området. Om bidragen till ideella organisationer ses samlat anser Statskontoret att regeringens linje för resultatstyrning av dessa bidrag har blivit mindre tydlig . 4.2.2Statliga bidrag till ideella organisationer Enligt Statskontorets kartläggning uppgick de statliga bidragen till ideella organisationer till nästan för- delade på 96 olika bidrag. Denna summa inkluderar även bidrag utanför statsbudgeten; från överskottet från och ur Allmänna arvsfonden. De största bidragen går till folkbildningen (2,6 miljarder), idrotten (1,2 miljarder, varav från ) och bistånd via enskilda organisationer (). Dessa tre bidrag står för av de totala bidragen. beräknades de statliga bidragen uppgå till ca . till antalet bidrag är organisationsbidrag den vanligaste bidragsformen. Knappt bidrag är organisations- bidrag. De största organisationsbidragen ges till handikapporgani- sationer (), ungdomsorganisationer (, varav från ) och som partistöd (). Beloppsmässigt dominerar däremot verksamhetsbidragen. Drygt hälften () är verksamhetsbidrag. Detta beror enligt Stats- kontoret på att de två största bidragen, till folkbildningen och till idrotten, hänförs till denna bidragsform. Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer avser dock till viss del även organisationsbidrag. Andra stora verk- samhetsbidrag ges till funktionshindrade för verksamhet () och till sociala organisationer (). Beloppsmässigt fördelar sig de övriga bidragsformerna som följer: projektbidrag (), orga- nisationsbidrag (), uppdragsersättning () och anläggnings- bidrag (0,). 4.2.3En majoritet av bidragen saknar författningsstöd. Statskontoret konstaterar att en majoritet av bidragen saknar för- fattningsstöd. Lagstiftning är ovanlig och förordningar förekom- mer bara i begränsad utsträckning. Totalt saknar av antalet bidrag författningsstöd. Kartläggningen visar även att val av bidragsformer inte sker helt konsekvent och att denna terminologi inte används alls för vissa bidrag. 4.2.4Enhetlig styrning på ett övergripande plan Statskontoret fann att resultatstyrningens utformning varierar mellan olika bidrag och bidragsformer. På ett övergripande plan är dock statens styrning av de stora bidragen relativt enhetlig, oavsett bidragsform. Övergripande mål ställs upp och resultat/effekter ska i de flesta fall bedömas för bidragen, oavsett bidragsform. Styrningen av organisationsbidrag skiljer sig från styrningen av verksamhetsbidrag och projektbidrag med avseende på detaljerade mål, prioriteringar och återrapporteringskrav. När det gäller upp- dragsersättningar karaktäriseras de av avtal och/eller dialog mellan beställare och utförare. Statskontoret konstaterar att enhetligheten naturligt nog är större inom de olika bidragsformerna än mellan dessa. Styrningen av verksamhetsbidragen uppvisar dock en betydande variation. Främst gäller det återrapporteringskraven. Avslutningsvis noterar man att oberoende utvärderingar saknas i de flesta fall. 4.2.5Få bidrag har strukturella villkor Statskontoret identifierar fyra olika strukturella bidragsvillkor; demokratisk uppbyggnad, geografisk spridning, minimiantal med- lemmar och fortvarig verksamhet. Man fann att endast en begrän- Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer sad del, , av antalet bidrag omfattas av ett eller flera av dessa villkor. Demokratisk uppbyggnad och geografisk spridning är de mest förekommande villkoren. Man konstaterar att de struktu- rella villkoren berör organisationer med vitt skilda inriktningar. De förekommer i huvudsak i förordningar . 4.3Statskontorets överväganden och rekommendationer 4.3.1Statens syn på ideell sektor behöver utvecklas Statskontoret konstaterar att synen på de ideella organisationerna har varierat över tiden, men också att det har funnits olika uppfattningar vid utformningen av olika bidrag. Man pekar också på att utvecklingen går mot att offentlig sektor i allt större utsträckning lägger ut sin verksamhet på eller kompletterar den med andra utförare. Sammantaget visar detta enligt Statskontoret på behovet av att staten utvecklar synen på och förhållningssättet till de ideella organisationerna. En sådan syn behövs för att staten på ett konsekvent sätt ska kunna ta ställning till om bidrag ska ges, vilken bidragsform som bör användas, vilka villkor som ska knytas till bidraget. 4.3.2Lagstiftning bör övervägas i större utsträckning Statskontoret finner det överraskande att lagstiftning används så lite när det i praktiken är så att regler (ibland ganska detaljerade) ställs upp i förordningar och regleringsbrev. Det innebär att riks- dagen sällan i grunden tar ställning till hur staten i fundamentala hänseenden ska förhålla sig till föreningslivet. Statskontoret anser därför att bidragsgivningen i större utsträckning bör grundas på riksdagsbeslut och regleras i lag. Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer 4.3.3Förordningar bör normalt ligga till grund för bidragsgivningen Statskontoret anser att förutsebarhet, långsiktighet och tillgänglig- het för mottagande organisationer skulle gynnas av att bidragen i större utsträckning regleras i förordningar. Den närmare styr- ningen av bidragen sker ofta i regleringsbreven till de beviljande myndigheterna. 4.3.4Motivet för bidraget bör avgöra val av bidragsform Statskontoret anser att utgångspunkten för val av bidragsform bör vara motivet för bidraget. Bidragsformen bör sedan ligga till grund för bedömning av vilken styrning från statens sida som är lämplig. En konsekvent bidragsgivning och styrning förutsätter därför gemensamma principer vid val av bidragsform. 4.3.5Styrningen kan bli mer enhetlig Trots olika förutsättningar för resultatstyrning för olika bidrag och bidragsformer anser Statskontoret att styrningen kan bli mer enhetlig. Man formulerar rekommendationer för mål, ekonomisk redovisning, återrapportering, bedömning av resultat/effekter och oberoende granskningar/utvärderingar. De flesta är gemensamma för alla bidragsformer och tillämpas enligt Statskontoret för de flesta stora bidrag . Man konstaterar dock att oberoende granskningar/utvärderingar inte förekommer systematiskt . 4.3.6Seminarier om Statskontorets rapport Statskontorets rapport överlämnades . anordnades ett seminarium inom ramen för Folkrörelseforum. Syftet var att få synpunkter och kommentarer till kartläggningen och att diskutera hur den statliga och kommunala bidragsgivningen ser ut. Ytterligare ett syfte med seminariet var att öka kunskapen om hur föreningarna finansierar sin verksamhet genom andra intäkter än statliga och kommunala bidrag. I utredningens direktiv anges att jag som underlag för mina överväganden ska använda de synpunkter som kom fram vid detta seminarium. Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer Jag anordnade ett bidragsseminarium för att bl.a. diskutera Statskontorets rekommendationer. Vid seminariet disku- terades också frågan om de ideella organisationernas övriga finansiering. I seminariet deltog ledamöter i utredningens expert- och referensgrupper, från nätverket för bidragshandläggare vid myndigheter samt från arbetsgrupp för folk- rörelsefrågor och social ekonomi. Dokumentation från båda dessa seminarier finns tillgängligt i utredningens arkiv. 4.4Relationerna mellan staten och ideella organisationer 4.4.1De ideella organisationernas olika roller För att kunna ta ställning till bidragsutformningen anser Stats- kontoret, som tidigare nämnts, att det behövs en vidare diskussion om statens förhållande till ideell sektor som inte bara berör bidra- gens utformning. Man menar att det finns en ömsesidig påverkan mellan organisationerna och staten och att det är såväl organisa- tionernas som statens ansvar att ta ställning till hur förhållandet dem emellan bör vara. Statskontoret konstaterar i sin rapport att statens syn på de ideella organisationerna har varierat över tiden. Det har även fun- nits olika uppfattningar vid utformningen av olika bidrag. Man pekar på att den ideella sektorn har blivit alltmer mångfacette- rad och att verksamheten breddas. Vissa av de bidrag som man har studerat är inte exklusivt förbehållna ideella föreningar. De kan också utgå till stiftelser och andra organisationer, under förutsätt- ning att syftet med bidraget uppfylls. Dessutom pekar Statskonto- ret på utvecklingen mot att offentlig sektor i allt större utsträck- ning lägger ut sin verksamhet på eller kompletterar den med andra utförare. En större andel service- och tjänsteproduktion utförs av ideella organisationer. Statskontoret anser därför att staten behöver utveckla sin syn på och förhållningssätt till de ideella organisationerna. Detta är nöd- vändigt för att staten på ett konsekvent sätt ska kunna ta ställning till om bidrag ska ges, vilken bidragsform som bör användas och vilka villkor som ska knytas till bidraget. Ideella organisationer brukar tilldelas fyra huvudsakliga sam- hällsroller: Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer 1.De har en politisk och demokratisk funktion genom att männi- skor skolas in i demokratiska arbetsformer och får möjlighet att uttrycka politiska uppfattningar. 2.De bidrar till social integration genom att människor utvecklar samhörighet, mening och identitet genom sitt engagemang och därmed skapar ett slags samhällets kitt. 3.De kan spela viktiga kulturella roller genom att de sprider nya idéer och kunskaper om hur samhällslivet bör organiseras och regleras. 4.De har en viktig ekonomisk funktion genom deras bidrag till samhällets välfärd. Dessa olika roller kan delas in i tre kategorier: Den roll som man ofta förknippar med den ideella sektorn är att organisationerna ses som viktiga för demokratin. Idéburna organisationer verkar för sina idéer i förhållande till det övriga samhället och/eller internt inom organisationen. De ger en möjlighet för medborgarna att gemensamt uttrycka sin upp- fattning. De ger röst eller att vara en intresseorganisation. De fungerar också som en demokratiskola där medlemmarna tränas i demokratiska arbetsformer. Exempel på organisationer vars roll huvudsakligen är att ge röst är politiska partier, tros- samfund, ungdomsorganisationer och handikapporganisationer. Ideella organisationer ger i många fall också service till sina medlemmar eller till andra utanför organisationen. Omfatt- ningen av denna service kan vara mycket skiftande mellan olika organisationer. Eventuella bidrag för denna service svarar ofta inte mot organisationens hela kostnad för att ge servicen. Exempel på organisationer vilkas roll har denna tyngdpunkt är kulturföreningar, sociala organisationer och idrottsföreningar. En verksamhet som har ökat under är att ideella organisationer mot full ersättning producerar tjänster. Detta kan gälla både specifika uppdrag till särskilda organisa- tioner och tjänster som utförs efter en regelrätt upphandling. Organisationer som tar emot sådana uppdrag är exempelvis fri- villiga försvarsorganisationer och idrottsföreningar som tar över ansvaret för idrottsanläggningar. Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer En organisation kan ha flera av ovanstående roller, även om tyngd- punkten som regel finns i någon av dessa kategorier.