sou · GWB371 · 2008-06-24 00:00:00 — Uppföljning av kriminalvårdens effektiviseringsarbete Delbetänkande av Utredningen kriminalvårdens effektivitet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att följa upp och utvärdera effektiviseringsarbetet inom . Enligt direktivet ska utredaren bland annat följa upp effektiviseringsarbete, identifiera och analysera ytterligare möjligheter till effektiviseringsåtgärder inom förvaltning, personal, IT, administration och övrig verksamhet samt ange förutsättningar för olika effektiviseringsåtgärder och konsekvenser av dessa. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. numera generaldirektören . Som sekreterare anställdes fr.o.m. , tidigare chefsekonom vid Statskontoret. Departementssekreterare anställdes som sekreterare fr.o.m. . , ämnessakkunnig vid , har biträtt utredningen. Utredningen, som antagit namnet Utredningen kriminalvårdens effektivitet (Ju 2008:02), överlämnar härmed sitt delbetänkande avseende uppföljning av effektiviseringsarbete, kriminalvårdens produktivitetsutveckling samt kostnader för Kriminalvårdens säkerhetsarbete. Inriktning av effektiviseringsförslagen ................................... 3.2.1 Effektivare kriminalvård – en hinderanalys (1999)..... Kriminalvårdens personal (2002)................................. Effektivitetsgranskning av kriminalvården (2003)................. Handlingsplanen för effektivisering (2003) ........................... Sammanfattning av effektiviseringar............................ Besparingar och produktivitet ................................................. 4.2Förändring av anstaltsstruktur och Uppdrag till Kriminalvården.................................................... beslut och handlingsprogram.................................... Åtgärder som tillkommit......................................................... Vad har gjorts och vad har det kostat? Anstaltsstruktur med högre säkerhet.......................... Placering av intagna i anstalter med högre Häkten och transporter................................................ Ökade kontroller inne på anstalterna.......................... Tätare byten av anstalter .............................................. Förbättrad kontroll vid rekrytering............................. Säkerhetsansvariga på anstalterna ................................ Störningsutrustning och mobifinder........................... 5.7.16 Kostnader – sammanfattning....................................... Analys av effektiviseringsarbetets resultat ..................... Förändringar i anstaltsstrukturen ........................................... Olika verkställighetsformer inom frivården........................... Pris- och löneutveckling.......................................................... Under en lång rad år och början av 2000- talet hade kriminalvården stora svårigheter att få sin ekonomi i balans. och de många lokala kriminalvårdsmyndigheterna fick stora anslagsökningar utan att lyckas komma till rätta anslagsöverskridandena. Bakgrunden var då en snabb ökning av antalet klienter. ökade antalet intagna i fängelserna . Detta var efter en period av minskat antal klienter och ett betydande anslagssparande. De ekonomiska problemen parades med hög beläggningsgrad och svårigheter att bedriva en bra kriminalvård. Beläggningsgraden gick från till i fängelserna . Vid sidan om att bevilja stora anslagsökningar tog regeringen initiativ till ett flertal utredningar som syftade till att öka effektiviteten i verksamheten. Successivt växer en rad reformer av kriminalvården fram: den starka betoningen på ganska små, lokala anstalter ersätts av en strävan mot stora och flexibla anstalter, bemanningen av häkten och anstalter anpassas allt mer efter behov i stället för efter fasta scheman, ledningarna på anstalterna stärks i sin ledningsroll, frivården ges en stärkt ställning med ansvar för hela klientresan, ges ett successivt allt starkare mandat att leda hela kriminalvården med alla dess 37 myndigheter och slutligen görs kriminalvården om till en enda myndighet med start . Beläggningsökningen som till stor del är framkallad av politiska beslut om upphävd halvtidsfrigivning, straffskärpningar för vissa brott och minskade möjligheter att utdöma rättspsykiatrisk vård möts med reformer av verkställighetsformer för att minska beläggningen: samhällstjänst, intensivövervakning med elektronisk fotboja och utvidgad frigång är kriminalvårdspolitiska reformer . överenskoms en handlingsplan för ökad effektivitet i kriminalvården som syftade till besparingar på över . Uppdraget till vår utredning är att följa upp det arbete som därefter utfördes av Kriminalvården. Det är detta som det nu föreliggande betänkandet avhandlar. som detta uppdrag ges till Kriminalvården upphör klienttillströmningen att öka och anslagstillskotten resulterar i att Kriminalvården får ekonomin i balans. Beläggningsgraden är dock besvärande hög. När ett antal spektakulära rymningar, fritagningar och gisslantagningar sker kommer säkerheten och nya säkrare anstalter i fokus, anstalter som när de kommer att tas i bruk ställer stora krav på utökad finansiering. I utredningens fortsatta arbete är det denna situation som ska analyseras och värderas, återigen med frågan om möjligheterna till ökad effektivisering högst på dagordningen. Utredningen har följt upp resultaten av års handlingsplan. Utredningen kan konstatera att på 14 av de 16 områden som pekades ut har åtgärderna givit mindre, eller inga besparingar jämfört med bedömningen i handlingsplanen. På de återstående två områdena, effektivare personalutnyttjande och centralisering av telefonväxeln, har besparingarna överträffat Kriminalvårdens ursprungliga uppskattning. De totala besparingarna är av storleksordningen på årsbasis. Därtill ska läggas effektiviseringsåtgärder som gjorts antingen före handlingsplanen eller utanför den och som har givit lika mycket. En stor effektivisering gjordes när placeringsverksamheten centraliserades. IT-drift och IT–förvaltning centraliserades också med gott resultat. omförhandlade Kriminalvården hyrorna och sänkte dessa med på årsbasis. Sammantaget bör en besparing om i en verksamhet som omsluter 6 mdr ge en produktivitetsvinst på om besparingen görs på ett sådant sätt att den inte minskar verksamhetens prestationer eller deras kvalitet. Bemanningsöversynerna har till viss del påverkat de intagna som är inlåsta längre . Det är inte en effektivisering utan en nedskärning. I övrigt bedömer utredningen att besparingarna bör ha inneburit produktivitetsvinster. Eftersom värdet av längre inlåsning inte innefattas i produktivitetsmåttet kommer dock även det att registreras som en produktivitetsökning. Så som Kriminalvården räknar besparingarna underskattas de enligt utredningen. En årsarbetskraft kostar enligt Kriminalvården 0,5 mnkr. Inklusive sociala avgifter, andra personalkostnader, lokaler och overhead räknar man vanligen i andra sammanhang med att kostnaden är . Besparingseffekten fördubblas därigenom. Kriminalvårdens besparingar skulle räknat på detta sätt uppgå till någonstans mellan 692 och och produktivitetsvinsten ligga mellan 11 och 13 procent.1 Sedan säkerhetsfrågorna sattes i fokus har Kriminalvården genomfört ett omfattande arbete för att höja säkerheten. Det har framförallt inriktats på att minska antalet rymningar som fram ökat kraftigt av minskat antal rymningar. I budgeten 2005 anvisade regeringen inom anslaget för detta arbete. Utredningen har också i uppdrag att utvärdera säkerhetssatsningarna. Det kommer vi att göra i vårt nästa betänkande. I detta delbetänkande har vi dock anledning att beräkna kostnaderna för detta arbete, eftersom de påverkar produktiviteten och därmed bedömningen av Kriminalvårdens effektiviseringsarbete. Utredningen bedömer att säkerhetsarbetet medfört en förhöjd verksamhetskostnad om cirka . Kostnaden är beräknad på samma sätt som besparingarna och i enlighet med Kriminalvårdens kostnad per årsarbetskraft. Räknas kostnaden för en årsarbetskraft upp med 0,5 mnkr blir den samlade kostnaden för säkerhetshöjningen i stället . För att beräkningen av produktiviteten ska bli rättvisande bör kostnaderna för den förhöjda säkerheten dras av. Den besparing som sålunda bör ge en produktivitetsvinst hamnar då grovt uppskattat mellan och , dvs. Den produktivitetsförändring som kan registreras mellan och är minus . Produktivitetsminskningen är helt och hållet hänförlig då produktiviteten minskar . hade den ökat . Beläggningsgraden har stor betydelse för produktiviteten liksom den har det för möjligheterna att bedriva en bra kriminalvård. mål för beläggningsgraden var . En mycket stor del av den långsiktiga produktivitetsförbättring som ägt rum i kriminalvården är hänförlig till högre beläggningsgrad. är någorlunda jämförliga. 2007 är beläggningsgraden något lägre än . Det kan ses som en förklaring till varför produktiviteten är lägre. Men det förklarar inte varför beläggningsgraden är 1 Besparingen på hyrorna räknas inte upp på detta sätt. Uppräkningen avser enbart personalkostnader. lägre eftersom ett stort antal dömda personer väntar på att bli intagna. Några känslighetsanalyser genomförs för att undersöka betydelsen av faktorer som inte innefattas i produktivitetsberäkningen. Förändrad sammansättning av platserna inom de slutna anstalterna skulle kunna inverka på produktiviteten eftersom platser i olika säkerhetsklasser har olika vårddygnskostnader. Beräkningarna tyder inte på att detta påverkar resultatet. Däremot påverkar sammansättningen av frivårdens prestationer resultatet. Tas hänsyn till att vård-(övervaknings-)dygnen kostar mycket mer i intensivövervakning med elektronisk fotboja och i kontraktsvård än i övervakning under villkorlig frigivning och i skyddstillsyn förbättras produktiviteten med dryga . Ytterligare analyser av vilken roll valda prisindex för personal och lokaler spelar för produktivitetsutvecklingen förändrar inte denna bild. Det gör däremot en analys av kvalitetsförändringar i vården. Ett mycket stort antal indikatorer tyder på att kriminalvårdens vårdinnehåll tunnats ut. Detta kan ha ett samband med ökad frekvens återfall i kriminalitet. Frågan är om det uppvägs av den väsentligt minskade rymningsfrekvensen, som är en obestridlig framgång för Kriminalvården. Utredningen bedömer att det finns ytterligare besparingspotential på några av de områden som handlingsplanen omfattar. På andra områden får utredningen konstatera att förhoppningarna om rationaliseringsåtgärder endera var orealistiska eller att verkligheten förändrat förutsättningarna. Det gäller t.ex. möjligheterna att spara på personalutbildningen. Personalutbildningen har tvärtom utvidgats i syfte att höja personalens kompetens, vilket framhållits som strategiskt viktigt av ett antal bedömare. Utredningen bedömer däremot att större effektiviseringspotentialer finns beträffande utnyttjandet av öppna anstalter och utökad frigång, samordnad upphandling och ett ökat deltagande i arbetsdriften. Utredningen kommer att återkomma till effektiviseringsmöjligheterna i sitt nästa betänkande och då inte begränsa sig till de åtgärder som vi här granskat. I utredningens uppdrag ingår att i ett delbetänkande göra en uppföljning av det effektiviseringsarbete som beslutades . Utredningen har i detta syfte begärt och erhållit en redovisning av Kriminalvården. Utredningen har granskat denna redovisning, studerat dokument och intervjuat personal inom . På denna grundval har vi bildat oss en uppfattning om vilka åtgärder som är genomförda, i vilken omfattning och vilken besparingseffekt de har haft. har förhållanden ändrats som påverkat verksamheten och kostnaderna inom kriminalvården. Därför är det svårt att avläsa besparingseffekterna i förhållande till åtgärderna så som de var utformade i den ursprungliga handlingsplanen. Det är därför vi gjort en produktivitetsberäkning. Produktiviteten mäts som kriminalvårdens sammanvägda prestationsvolym - väsentligen antal vårddygn - i förhållande till de totala kostnaderna i fast pris. Pris- och löneökningar är således eliminerade från kostnaderna. Vårddagarna vägs samman med vikter som speglar hur kostsamma vårddagar är i olika verkställighetsformer. På grund av de stora variationerna i beläggningen i förhållande till antalet tillgängliga platser varierar produktiviteten starkt. För att ge en uppfattning om effekten på resursanvändningen bör därför produktiviteten jämföras för år med ungefärligen samma beläggningsgrad. Särskilt viktigt blir att bedöma produktivitetsutvecklingen för den period som omfattas av effektiviseringsprogrammet, d.v.s. till . Först tecknas bakgrunden till varför handlingsplanen för effektivisering av kriminalvården togs fram. Bakgrunden innefattar kriminalvårdens ekonomiska utveckling och I bakgrunden ingår också andra effektivitetsgranskningar som gjorts innan handlingsplanen togs fram. Handlingsplanen redovisas med särskild tonvikt på att precisera arten av de effektiviseringar som åsyftades. Därefter följer Kriminalvårdens redovisning av åtgärder och resultat och utredningens granskning och bedömning av dessa resultat. Produktiviteten och dess utveckling beräknas och analyseras i nästa kapitel. Dessa resultat analyseras i ett avslutande kapitel. Till de faktorer som ingår i produktivitetsberäkningen ska fogas ett antal andra faktorer som kan ha inverkat på verksamheten och dess kostnader. På grundval härav drar utredningen sina slutsatser. Vi vill betona att dessa i hög grad betingas av det dataunderlag som stått till vårt förfogande. Kriminalvården har bistått med underlag för produktivitetsberäkningen och redovisning av effektiviseringsarbetet samt upplysningar i en stor mängd frågor rörande uppdrag och omständigheter som påverkat arbetet. Även om kriminalvårdens statistik och ekonomiredovisning synes rikhaltig finns många brister, som man även inom är medvetna om. Vi avser återkomma till dessa frågor i vårt nästa betänkande. Utredningen har i uppdrag att följa upp effektiviseringsarbete och att identifiera och analysera ytterligare effektiviseringsmöjligheter. Bakgrunden är den utomordentligt snabba anslagsökning som ägt rum och de anslagsöverskridanden som då ägde rum. Anslag, utfall och beläggning Anslag 4:6 (D1) Kriminalvården Utfall anslag 4:6 (D1) Kriminalvården Källa: Kriminalvården. Anslag och utfall omfattar ej utlandstransporterna. Beläggningen avser kriminalvårdsanstalter och häkten. Anslagsöverskridandena kan sägas vara betingade av att beläggningen på anstalter och häkten ökade snabbt och att anslagen inte räknades upp i samma takt. Anslaget överskreds och men det var avsiktligt. Eftersom kriminalvården haft ett omfattande anslagssparande kunde detta tas i anspråk. Anslagsöverskridandena var däremot inte planerade. Utvecklingen ser litet annorlunda ut om utfallet i stället jämförs med de medel som stått till kriminalvårdens disposition. Dessa medel innefattar tidigare års ackumulerade anslagssparande. Disponibelt belopp och utfall Utfall anslag 4:6 (D1) Kriminalvården Disponibelt anslag 4:6 (D1) har kriminalvården ett överskott och underskottet 1999 är ännu litet. Problemen att få disponibla medel att räcka till började och har sedan fortsatt ända fram . Och detta trots kraftiga anslagsökningar. Ramhöjning anslag Kriminalvården (4:6) höjdes kriminalvårdens ram med för att skapa nya platser. Efter en minskning av ramen med höjdes den kraftigt . Sammanlagt låg ramen högre än den gjorde . lyckas kriminalvården, tack vare de kraftiga anslagsökningarna att spara tillräckligt för att arbeta av det ackumulerade, negativa anslagssparandet och få budgeten i balans. Regeringen ger i uppdrag att granska kriminalvårdens effektivitet. Det resulterade i rapporten i kriminalvården – en hinderanalys (RRV 1999:27). Kriminalvården redovisade till regeringen vilka åtgärder som vidtagits. gavs i uppdrag att göra en uppföljning av denna rapport med särskild inriktning på användningen av kriminalvårdens personalresurser. Det uppdraget redovisades i rapporten (RRV 2002:26). gavs Statskontoret i uppdrag att följa upp den del av RRV:s granskning som hade gällt styrningsfrågor, utnyttjande av fängelseplatser och Kriminalvårdens transporttjänst. Det uppdraget redovisades i rapporten av kriminalvården (Statskontoret 2003:20). Till Kriminalvården har regeringen givit ett par direkta uppdrag. I budgetpropositionen för , uttalade regeringen att Kriminalvården måste se över sina prioriteringar och arbetssätt för att åstadkomma ett så effektivt resursutnyttjande som möjligt. Därefter arbetade Kriminalvården fram en Handlingsplan för effektivisering av kriminalvården som överlämnades till regeringen . Handlingsplanen byggde i allt väsentligt på vad som framkommit i tidigare utredningar. De förslag som successivt växt fram genom utredningarna har över tiden delvis kommit att ändra karaktär. 3.2.1Effektivare kriminalvård – en hinderanalys (1999) I RRV:s granskning ligger betoningen på problemen att styra de då 43 kriminalvårdsmyndigheterna och den organisatoriska uppbyggnaden i fyra nivåer: Kriminalvårdsstyrelse med regioner, kriminalvårdsmyndigheter och lokala anstalter, häkten och frivårdsenheter. Granskningen talar för att de många kriminalvårdsmyndigheterna och borde slås samman till en enda myndighet. I sina rekommendationer bygger RRV dock på den befintliga, organisatoriska strukturen. Åtgärderna innefattar förbättrad ekonomistyrning, en redigare budgetprocess, bättre uppföljning, utvärdering av behandlingsprogram och viss forskningsanknytning av dessa. Administrationen på tre nivåer – fyra med lokala anstalter – ansåg RRV alltför omfattande. RRV ifrågasatte de fem regionala myndigheterna och förordade att dessa gjordes om till en del av och gavs tillsynsuppgifter. RRV förordade en fortsatt sammanslagning av enheter till större lokala myndigheter. /98 var varje häkte, anstalt och frivårdsenhet en egen myndighet. Då sammanfördes de i 37 lokala myndigheter. RRV förordade en fortsatt sammanslagning för att skapa myndigheter som skulle omfatta alla typer av anstalter, häkten och frivård. Större fängelser med en viss flexibilitet i säkerhetsindelningen, som dessutom samordnades centralt, menade RRV skulle kunna spara i storleksordningen som verksamheten förbättrades kvalitetsmässigt. Särskilt den långt drivna differentieringen i olika säkerhetsklasser och specialiseringen på avdelningar med intagna med olika typer av behov ifrågasattes av RRV, som menade att kapacitetsutnyttjandet därigenom blev lågt. Indelningen av fängelser borde, enligt RRV, återgå till enbart öppna och slutna anstalter, i överensstämmelse med lagstiftningen. Ett stort antal klienter som då satt i anstalter med säkerhetsklass II borde enligt såväl intervjuer med anställda på fängelserna som förekomsten av permissioner kunna placeras i säkerhetsklass III eller IV, vilket skulle spara . Med tanke på att de inte var rymningsbenägna borde de t.o.m. kunna placeras i öppna anstalter vilket skulle spara ytterligare lika mycket. När RRV gjorde denna studie arbetade över 500 personer på deltid med placeringar inom hela kriminalvården. Eftersom placeringarna förutsatte samverkan mellan mottagande och utplacerande institutioner och mottagande institutioner i det närmaste hade vetorätt tog detta mycket tid. RRV förordade en reducering av antalet placerare och pekade på att i , och sköttes placeringarna centralt eller regionalt, inte på varje anstalt. Vården av de intagna – den s.k. programverksamheten – hade ökat kraftigt i omfattning, vilket i och för sig var bra, men inom ramen för så mycket som cirka 150 olika program. RRV förordade ett mindre antal, nationellt enhetliga, väl utprövade och utvärderade program. Frivården bedrevs med mycket olika resursinsatser vid de olika frivårdskontoren, vilket RRV tog till intäkt för att rekommendera en analys och standardisering. Personalens kompetens bedömdes av RRV som otillräcklig, främst mot bakgrund av det starkt betonade målet rehabilitering av de intagna och förhindrande av återfall i brottslighet. Kontaktmannaskapet, som utvecklats och stadsfästs av regeringen i regleringsbrev för bedrevs med alltför olika omfattning och inriktning vid olika anstalter för att vara effektivt. Detta såg RRV som ett utslag av bristande utbildning och kompetens. Trots att kollektivavtalet redan då medgav förläggning av ordinarie arbetstid utnyttjades detta i ringa mån. Vårdare med kontaktmannauppgifter arbetade huvudsakligen på vardagar när de intagna till stor del deltog i arbetsdriften i stället för och när de intagna hade tid för samtal. Förläggningen av arbetstiden styrdes av kollektiva beslut på regionnivå om s.k. turlistor, vilka inte tog hänsyn till behovet av lokala anpassningar. RRV förordade en mer individualiserad förläggning av arbetstiden. RRV hade betydande invändningar att anföra mot planeringen och genomförandet av ny- och ombyggnader och förordade en helt ny process. Liknande kritik framfördes mot IT-utveckling och förvaltning. IT-systemen var inte ändamålsenligt utformade, det var stora brister i förvaltning och användarstöd, utvecklingsinsatserna präglades av bristfällig styrning, högt risktagande och förseningar. Samordningen vid upphandling av alla de slag var i det närmaste obefintlig, inga klara regler fanns angivna för hur upphandling skulle gå till. RRV ansåg att betydande besparingsmöjligheter härigenom gick förlorade. RRV uppmärksammade samordningsbehoven mellan polis och domstolar å ena sidan och kriminalvården, främst häktesverksamheten å den andra. Vinster borde kunna göras beträffande transporter och personutredningar om dessa planerades bättre i förväg. Samarbetet med andra organisationer – statliga såväl som kommunala – fungerade dåligt trots den fastslagna principen att kriminalvårdens klienter under verkställigheten, t.ex. i samband med frivård, ska ha samma rätt till samhällsservice som andra medborgare (normaliseringsprincipen). Svårigheterna var också stora att få kommunerna att ta ansvar för klienterna efter avtjänat straff. Båda förhållandena medförde ökade arbetsinsatser för frivården att aktivera övriga samhällsorgan, som effektiviteten i rehabiliteringsarbetet blev lidande. RRV rekommenderade att staten skulle ta det fulla kostnadsansvaret för kontraktsvård efter avtjänat straff och i motsvarande mån reducera det generella statsbidraget till kommunerna. Samarbetet med ideella organisationer och formerna för utslussning ansåg RRV vara alltför varierat och osystematiskt trots dess vikt och rekommenderade större och mer systematiska insatser. 3.2.2Kriminalvårdens personal (2002) I en uppföljning av RRV:s granskning av kriminalvården fokuserade RRV i enlighet med regeringens uppdrag enbart på personalfrågor. Det skedde med utgångspunkt i att kriminalvården ska vidta åtgärder som påverkar den dömde att inte återfalla i brott (budgetproposition 2002/2003:01) och Kriminalvårdens egen vision Bättre ut att minska återfallen till hälften . RRV:s förslag syftade därför i första hand till att förbättra kvaliteten i behandlingsarbetet. Personalomsättningen konstaterades vara hög, på anstalter i storstad så mycket som , och enbart av vårdarna hade en högskoleutbildning motsvarande 80 poäng eller mer. RRV rekommenderade en specialisering i två vårdarroller, en för behandling och en för säkerhet. Internutbildningen hade ökat i omfattning men var fortfarande för ringa, främst pga. svårigheter att anställa vikarier . Kriminalvården uppmanades utveckla personalstatistiken och föra statistik över personalomsättningen och utbildningsnivån per anstalt.