sou · GWB311 · 2008-02-28 00:00:00 — Klubb-, fest- och annan allmänt kontaktskapande verksamhet kan vara av stor betydelse för studenternas trivsel och välbefinnande men har enligt vår mening inte en så direkt koppling till studie- situationen att det finns skäl att se den som en angelägenhet för högskolorna. Verksamheten utgör emellertid en viktig bas för studentsammanslutningarnas aktiviteter i övrigt; det är ofta på denna väg som studenter får kontakt med studentsamman- slutningarna och stimuleras att engagera sig i deras arbete. En minskning av den kontaktskapande verksamheten kan därför komma att försvåra rekryteringen till uppdrag i studentkårerna och därmed också av studentrepresentanter i högskolornas beslutande och beredande organ. Även om verksamheten måste finansieras med avgifter på frivillig grund, vill vi mot denna bakgrund betona högskolornas ansvar för studiemiljön i stort, ett ansvar som enligt vår mening måste innefatta att det finns restauranger, kaféer och andra mötes- platser för studenterna liksom lokaler för olika slags student- föreningars verksamhet. Högskolorna bör också ha möjlighet att stödja studentkårers och andra studentsammanslutningars kontakt- skapande verksamhet, exempelvis genom att ställa lokaler till för- fogande på förmånliga villkor. Här kan erinras om att en högskola enligt 1 kap. 13 § högskoleförordningen är skyldig att under vissa förutsättningar låta en demokratiskt uppbyggd förening utnyttja undervisningslokaler för sammankomster som föreningen ordnar. 3.5.4Kårhus och andra samlingslokaler Förslag: En studentsammanslutning som inte bedömer sig kunna behålla nuvarande samlingslokaler bör ta upp diskus- sioner med respektive högskola om insatser från högskolans sida. Nationerna och ett fåtal studentkårer äger direkt eller indirekt fastigheter som inrymmer samlingslokaler, i vissa fall inkluderande restauranger. De flesta kårer liksom fakultetsföreningarna hyr samlingslokaler. Kårer med kommuner som hyresvärdar får ofta hyra på förmånliga villkor. Ett par kårer i är engagerade i restaurangverksamhet utan direkt koppling till egna fastigheter. De särskilda statliga lånen i fråga om kårhus och student- restauranger avvecklades . Av avgörande betydelse för studentsammanslutningarnas möjligheter att behålla sina samlingslokaler blir självfallet utveck- lingen av antalet medlemmar och medlemsavgifternas storlek. Konsekvenserna i detta avseende kan bara bedömas och lösningar sökas lokalt. Vi förutsätter att varje studentsammanslutning gör en bedöm- ning av sina möjligheter att även fortsättningsvis bära kostnaderna för nuvarande samlingslokaler. För den som hyr lokaler kan det bli fråga om att omförhandla hyresavtalet för att anpassa förhyr- ningens omfattning till en ny ekonomisk situation. stöd från respektive högskola sökas. Detsamma bör gälla för kårer som äger sina samlingslokaler. För högskolorna gäller det att bedöma om de berörda lokalerna kan tillgodose behov som bedöms som angelägna i ett samlat högskoleperspektiv. Tillgång till samlingslokaler kan givetvis vara en faktor som underlättar för frivilliga sammanslutningar att rekrytera medlemmar, medan högskolorna för sin del måste se till behovet av mötesplatser också för andra än kårmedlemmar. Om en högskola är beredd att engagera sig i ett kårhus (motsvarande), är det enligt vår mening naturligt att fastigheten inordnas i hög- skolans lokalbestånd på samma sätt som andra lokaler för verksam- heten. Detta kan ske genom att den som äger högskolans fastig- heter, vanligen Akademiska hus, förvärvar fastigheten mot att högskolan förbinder sig att utnyttja den. Kåren kan sedan hyra lokaler av högskolan. Förslag: På de orter där huvuddelen av studentbostadsbeståndet direkt eller indirekt disponeras av studentsammanslutningar bör diskussioner om den framtida ansvarsfördelningen tas upp mellan dessa, högskolorna och kommunerna. Högskolorna ska ha rätt att förhyra bostadslägenheter och hyra ut dem till studenter. Vad gäller studentbostäder är det bara på de äldre universitets- orterna som studentsammanslutningarna har ett mera betydande ägarengagemang. Endast i och kontrollerar studentsammanslutningarna de juridiska personer som svarar för huvuddelen av studentbostäderna. I och är nationer- na viktiga aktörer på studentbostadsmarknaden. Särskilda statliga lån till studentbostäder finns . Studentbostadsverksamheten är i princip självbärande, varför ägarstrukturen i sig inte ska behöva påverkas av en förändrad ekonomisk situation för studentsammanslutningarna. Om dessa ändå bedömer att förändringar är motiverade, får frågan tas upp i den diskussion om den framtida ansvarsfördelningen som under alla förhållanden måste föras i ljuset av de nya reglerna. Stiftelser och bolag som kontrolleras av studentkårer och nationer hyr av naturliga skäl ut bostäder bara till berörda samman- slutningars medlemmar. Detta förhållande regleras normalt i stad- gar eller bolagsordning och kan inte påverkas annat än genom beslut av respektive juridiska person. För frivilliga studentkårer och nationer kan möjligheten att erbjuda bostäder givetvis vara en viktig faktor när det gäller att rekrytera medlemmar. För kom- muner och högskolor gäller det att värna om att även studenter som väljer att inte tillhöra en studentkår eller nation har tillgång till bostäder. Inför avvecklingen av obligatoriet måste för varje berörd ort diskussioner i hithörande frågor tas upp mellan studentsammanslutningar, högskolor och kommuner. I detta sammanhang vill vi aktualisera frågan om högskolornas möjligheter att själva agera i fråga om bostäder för studenter. Enligt 3 a § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastig- heter, m.m. får en myndighet inte förvalta bostäder för uthyrnings- ändamål. Enligt 9 a § förordningen (1993:528) om statliga myndig- heters lokalförsörjning har en myndighet inte heller rätt att hyra bostadslägenheter för att upplåta dem till enskilda. Högskolorna har dock fått rätt att förhyra och hyra ut lägenheter för utländska studenter inom utbytesprogram. I den situation som uppstår efter avskaffande av obligatoriet är enligt vår uppfattning ökade möjligheter för högskolorna att engagera sig i förhyrning av bostäder för studenter ett naturligt komplement till det som görs av studentsammanslutningar och kommuner. Vi föreslår därför att det nämnda undantaget vidgas till att avse studenter generellt. Vi förutsätter att den större frågan om rätt för högskolorna att också förvalta bostäder för studenter kommer att behandlas av Utred- ningen om ökad frihet för universitet och högskolor. De obligatoriska studentsammanslutningarna gör i ytterligare ett avseende insatser som är av studiesocial karaktär. Vi syftar på den roll studentkårerna och deras samarbetsorgan spelar när det gäller att av olika företag utverka förmåner för studenter, exempelvis rabatter på resor med tåg och flyg, och att i samverkan med ett särskilt företag göra dessa förmåner tillgängliga för alla studenter med hjälp av s.k. studentkort. Som vi ser det är möjligheten att erbjuda förmåner av detta slag en väsentlig faktor när en frivillig studentkår ska rekrytera medlemmar. Förslag: Genom ett undantag från reglerna i kapitalförsörj- ningsförordningen ges högskolorna möjlighet att ekonomiskt stödja studentkårer och nationer. Enligt 10 a § kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) får en högskola inte stödja exempelvis en studentsammanslutning ekono- miskt, vare sig med kontanta bidrag eller genom uthyrning av lokaler till en hyra som är lägre än den marknadsmässiga. I avsnitt 3.2 har vi föreslagit att högskolorna ska kunna ge studentkårer bidrag för studentmedverkan utöver det nationellt beräknade bidraget. Med den i avsnitt 3.3 föreslagna ordningen att nationerna i och ska bistå universiteten med vissa studiesociala uppgifter bör följa en möjlighet för dessa universitet att ekono- miskt stödja nationerna. I avsnitt 3.5.3 har vi föreslagit att hög- skolorna ska kunna stödja studentsammanslutningars kontakt- skapande verksamhet. För att dessa förslag ska kunna realiseras krävs ett undantag från den ovan nämnda bestämmelsen i kapitalförsörjningsförordningen. Vi inser att det kan finnas skäl för högskolorna att ekonomiskt stödja olika slags studentföreningars kontaktskapande verksamhet. För att inte regelverket ska kompliceras förordar vi dock att högskolornas möjligheter till stöd begränsas till de nationellt regle- rade sammanslutningarna, dvs. studentkårer och nationer, och förutsätter att eventuellt stöd till andra sammanslutningar, t.ex. fakultetsföreningar, kan kanaliseras genom kårerna. 4 Lagar och förordningar Förslag: Bestämmelsen i högskolelagen om att regeringen har rätt att besluta om obligatoriskt medlemskap i en studentsam- manslutning upphävs. I ett nytt kapitel i högskolelagen samlas definitioner av studentkårer och nationer samt de krav som ställs på respektive sammanslutning. Reglerna i inkomstskattelagen och fastighetstaxeringslagen om skattelättnader för studentkårer och nationer behålls i sak och justeras endast som en följd av att definitionen av dessa sammanslutningar ändrats. Skattelättnaderna för fakultetsföre- ningar upphör. Vi har i det föregående föreslagit nya regler huvudsakligen för studentkårer och nationer. I detta kapitel avhandlas vilken form dessa föreskrifter ska ha, dvs. om de ska ha lag- eller förordnings- form samt hur de i övrigt ska utformas. I 8 kap. regeringsformen finns regler om hur rätten att besluta om föreskrifter är fördelad mellan , regeringen och förvaltningsmyndigheterna. beslutar om lagar och rege- ringen om förordningar. Huvudregeln är att det är som meddelar föreskrifter. Regeringens förordningsmakt måste ha uttryckligt stöd antingen i en bestämmelse i regeringsformen eller i ett bemyndigande från . Man skiljer därvid mellan föreskrifter som måste stå i lag, sådana som kan stå i förordning med stöd i lag och sådana som kan stå i förordning utan stöd i lag. Regeringen kan delegera rätt att meddela föreskrifter till förvalt- ningsmyndigheter, t.ex. högskolorna. 8 kap. regeringsformen innehåller en beskrivning av föreskrifter som måste meddelas genom lag. Där finns också bestämmelser att vissa typer av föreskrifter kan meddelas genom förordning, om det finns ett bemyndigande i lag. Det område inom vilket regeringen har rätt att besluta föreskrifter utan särskilt stöd i lag kallas rest- kompetensen (8 kap. 13 § regeringsformen). Detta område om- fattar regler som är gynnande eller neutrala för den enskilde. Föreskrifter om skatt ska alltid meddelas genom lag, enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. Detta innebär att det inte är möjligt att delegera sådana föreskrifter till regeringen. Således måste bestäm- melser som avgränsar skattskyldigheten och talar om vilka som ska undantas från sådan skyldighet finnas i lag. Vi föreslår att reglerna i inkomstskattelagen och fastighetstaxeringslagen behålls i sak och endast justeras med avseende på vilka rättssubjekt som ska om- fattas, dvs. studentkårer och – under vissa förutsättningar – nationer, men inte längre fakultetsföreningar. På grund av rege- ringsformens regler måste alltså i lag meddelas de bestämmelser som definierar vad en studentkår respektive en nation är, liksom de övriga bestämmelser som avgränsar skattskyldigheten. En möjlig- het vore att föra in dessa bestämmelser i de aktuella skattelagarna. Vi har dock ansett att detta onödigt tynger dessa lagar och har funnit att den bästa lösningen är att föra in dem i högskolelagen. Vi föreslår därför att ett nytt kapitel införs i denna lag, där dels nämnda definitioner, dels de krav som en studentkår ska uppfylla och dels nationernas åliggande att utföra studiesociala uppgifter för respektive universitet läggs fast. Den centrala bestämmelsen i hög- skolelagen (4 kap. 4 §) som ger regeringen rätt att besluta om obligatoriskt medlemskap i en studentsammanslutning upphävs. Förslag: Studerandeförordningen upphävs och ersätts av en studentkårsförordning. I denna meddelas föreskrifter för studentkårer. Vidare ges här, med stöd i högskolelagen, student- kårerna rätt att utse studentrepresentanter i högskolornas organ. Hur studentrepresentanter utses regleras i 16 § studerande- förordningen, som har lagstöd i 5 kap. 2 § högskolelagen. Att utse de personer som ska representera studenterna i högskolornas beslutande och beredande organ är en form av myndighetsutövning.TPF1FPT När en förvaltningsuppgift som innefattar 1TP PT Prop. 1975/76:209, s. 167, jfr. m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 494. myndighetsutövning överlämnas till ett privaträttsligt subjekt, t.ex. en studentkår, måste det göras med stöd av lag (11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen). Lydelsen i 5 kap. 2 § högskolelagen måste alltså behållas. Det är då möjligt att ha själva föreskriften i en förordning. Enligt 8 kap. 13 § första stycket 1 regeringsformen får rege- ringen besluta föreskrifter om verkställighet av lag. I sådana föreskrifter kan tas in närmare bestämmelser om hur beslutet att ge en sammanslutning ställning som studentkår ska tas och därtill hörande administrativa frågor. Vi föreslår att studerandeförord- ningen upphävs och ersätts av en studentkårsförordning, i vilken dessa föreskrifter tas in. Även bestämmelsen om hur student- representanter utses ska tas in i denna förordning. Bestämmelserna rörande studentkårerna blir i stora delar lika de nuvarande. Definitionen av en studentkår är i stort sett densamma – det krävs ett beslut av högskolans styrelse för att kvalificeras som studentkår. Liksom tidigare finns regler om kårens organisation och om att vissa bestämmelser ska finnas i dess stadgar. Däremot tas givetvis reglerna om obligatoriskt medlemskap och de därmed sammanhängande reglerna om begränsat medlemskap och med- lemsavgifter bort. Istället införs en regel om att endast studenter vid högskolan har rätt att vara medlemmar i en studentkår, detta för att undvika att t.ex. före detta studenter fortsätter att vara medlemmar i kåren, vilket leder till att redovisningen av antalet medlemmar blir missvisande. Som nämnts i avsnitt 3.2.1 menar vi att studentsamman- slutningar är självständiga juridiska personer, och för sådana är huvudregeln att ingen annan juridisk person eller myndighet kan överpröva de beslut som fattas – det är medlemmarnas sak att enligt bestämmelser i stadgarna välja styrelse och utkräva ansvar. Att studentsammanslutningarnas beslut skulle kunna överprövas av högskolan strider mot denna grundtanke. Vi föreslår därför att regeln om sådan överprövning tas bort. Av samma skäl menar vi att studentkårernas verksamhet inte, som föreslog (SOU 2006:36, s. 69 ff.), ska granskas av . Däremot bör givetvis studentmedverkan som en kvalitets- dimension i högskoleverksamheten omfattas av granskning och utvärdering. En högskolas beslut i fråga om att ge en sammanslutning ställning som studentkår och om att en studentkår inte längre ska ha sådan ställning ska enligt vår mening kunna överklagas. naturliga är att låta pröva ett sådant överklagande, eftersom nämnden prövar olika slags beslut som en högskola fattar. Även beslut angående godkännande av en studentkårs stadgar bör få överklagas på detta sätt. Förslag: Definitionen av vad som avses med nation liksom nationernas uppgift att utföra uppgifter för universiteten förs in i det tidigare omnämnda nya kapitlet i högskolelagen. finns vissa föreskrifter om nationerna i studerande- förordningen. Nationerna har ingen myndighetsutövande funktion motsvarande den som studentkårerna har. Däremot har vi före- slagit att nationernas roll att utföra studiesociala uppgifter för respektive universitet ska formaliseras. Definitionen av vad som avses med nation liksom nationernas uppgift att utföra uppgifter för universiteten måste regleras i lag, eftersom dessa föreskrifter ska ligga till grund för skattelättnader- na. Bestämmelserna förs in i det tidigare omnämnda nya kapitlet i högskolelagen. Som ovan nämnts (avsnitt 2.1) är det svårt att klargöra vilka utbildningar som omfattas av nationsobligatoriet. Av samma skäl är det svårt att definiera vad en nation är. De regler som vi föreslår grundar sig på nationernas historiska roll och den verksam- het som är starkt förknippad med nationshusen eller motsvarande. Förslagen utgår därför från de nationer som existerar . Andra befintliga eller nybildade studentsammanslutningar bör enligt vår uppfattning inte kunna få status som nation med de skattelättnader som det för med sig. Vi väljer därför att definiera nation som en sådan nation som studenter var skyldiga att tillhöra enligt de före- skrifter som gällde före de av oss föreslagna reglernas ikraftträdande. Förutsättningar måste dock vara dels att nationen då bedrev studiesocial verksamhet, dels också att den har som syfte att genom sådan verksamhet stödja de studenter som tillhör nationen och främja deras studier. En nation som inte uppfyller dessa krav och inte heller utför studiesociala uppgifter för respek- tive universitet ska således inte omfattas av skattelättnaderna. Utöver dessa regler behövs enligt vår mening inga ytterligare nationella föreskrifter för nationerna, motsvarande dem som finns i studerandeförordningen. Förslag: I högskoleförordningen införs en bestämmelse med innehållet att högskolan ansvarar för uppgifter av studiesocial karaktär som stöder studenterna i deras studiesituation och för att studenterna i övrigt har en god studiemiljö. Ett undantag från reglerna i kapitalförsörjningsförordningen införs i högskoleförordningen med innebörd att en högskola har rätt att ekonomiskt stödja studentkårer och nationer. Ändringar med samma innebörd som de i högskoleför- ordningen införs i förordningen för lantbruksuniversi- tet. Möjligheten för högskolorna att hyra ut bostäder enligt för- ordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning utvidgas till att omfatta studenter generellt. En justering görs i förordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor som gör det möjligt för en studentkår att få ut uppgifter om vilka studenter som finns vid högskolan. När det gäller det studiesociala området föreslår vi en bestämmelse i högskoleförordningen med innebörden att högskolan åläggs ett ansvar, utöver det för hälsovård, för andra studiesociala insatser som stödjer studenterna i deras studiesituation samt för studie- miljön i stort, detta senare som en markering av högskolornas ansvar för att det finns lokaler för olika slag av kontaktskapande verksamhet. Detta blir en utvidgning av den nuvarande regeln om hälsovård (1 kap. 11 § högskoleförordningen). Vi föreslår att högskolorna ska kunna bistå studentsamman- slutningarna ekonomiskt, antingen genom bidrag eller genom att ställa lokaler till förfogande på förmånliga villkor. Enligt 3 § kapitalförsörjningsförordningen ska den förordningen tillämpas om något annat inte följer av t.ex. en annan förordning. Ett undantag från kapitalförsörjningsförordningen bör därför föras in i högskoleförordningen. Ändringar motsvarande dem som görs i högskoleförordningen ska även göras i förordningen (1993:221) för lantbruks- universitet. Den gällande förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan innehåller hänvisningar till högskoleförordningen, vilket medför att reglerna om studentkårer och om utseende av studentrepresentanter gäller även vid den hög- skolan. I förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokal- försörjning bör möjligheten för högskolorna att förhyra och hyra ut bostäder till studenter utvidgas från att avse endast utländska studenter inom utbytesprogram med andra länder till att omfatta studenter generellt. finns i förordningen (1993:1153) om redo- visning av studier m.m. vid universitet och högskolor en regel som säger att uppgifter på medium för automatiserad behandling får lämnas ut från en högskolas studieregister till bl.a. en studentkår vid högskolan, om uppgifterna rör en students registrering på kurser och behövs för att undersöka om han eller hon ska vara medlem i studentkåren. Denna föreskrift blir inaktuell när obliga- tas bort och bör därför upphävas. Däremot behövs en liknande möjlighet för studentkårerna att få ut dessa uppgifter, eftersom en studentkår kan behöva uppgifter om studenterna vid respektive högskola för att kunna avgöra vilka som har rätt att vara medlemmar i kåren. Bestämmelsen bör därför revideras i enlighet härmed men behållas på samma plats. 5 Kostnader och genomförande I våra direktiv sägs att ett frivilligt medlemskap bör vitalisera studenternas engagemang och kårernas verksamhet och att införan- det av nya former för studentinflytande ska leda till att detta utvecklas och stärks. Vi har svårt att dela direktivens optimism på denna punkt. För oss har utmaningen varit att söka minimera de negativa effekterna av att det obligatoriska medlemskapet avveck- las. Det finns en påtaglig risk att reformen leder till en försvagning av och en försämrad kvalitet både i studenternas medverkan i hög- skolornas angelägenheter och i den studiesociala verksamheten. För att detta ska undvikas krävs att insatser inom dessa områden ges mycket hög prioritet av statsmakterna och således att de resurs- tillskott vi förordar i det följande realiseras. I annat fall är risken stor att obligatoriereformen – tvärtemot direktivens ambitioner – kommer att leda till en försämring både av förutsättningarna för studentengagemang i högskolorna och av insatserna för att på olika sätt stödja studenterna i deras studiesituation. Förslag: Medel motsvarande ett årligt belopp av per helårsstudent – räknat studentantal ca – tillförs högskolorna att fördelas till studentkårerna som bidrag för studentmedverkan. Högskolorna tillförs därutöver för finansiering av studiesocial verksamhet med anknytning till studiesituationen. Kostnadsökningarna finansieras genom en minskning av antalet utbildningsplatser med uppskattningsvis 1 100. Vi har i avsnitt 3.2.4 förordat att statsbidrag för studentmedverkan i högskolornas beslutande och beredande organ ska utgå med ett av regeringen föreskrivet lägsta belopp per helårsstudent inom respek- tive studentkårs verksamhetsområde och att medel ska beräknas under högskolornas anslag. Med stöd av enkätsvaren från studentkårerna har vi sökt upp- skatta kostnaderna för den verksamhet som för kårernas del är förenad med studentmedverkan i högskolornas organ, inklusive bidrag till lokala, regionala och nationella samorganisationer för berörda frågor. Enkätsvaren redovisas närmare i bilaga 4. Insatser för råd och stöd till enskilda studenter i frågor som rör undervisning, examination eller utbildningen i övrigt är i strikt mening inte en del av studentmedverkan i högskolornas organ. Dock ger enskilda fall ofta kårerna anledning att aktualisera diskus- sioner om och förändringar i regler och rutiner. Vi har mot denna bakgrund ansett det motiverat att inkludera kostnaderna för detta slags insatser i statsbidraget. Vi vill i sammanhanget peka på att s.k. studentombud med uppgift att bevaka enskilda studenters rättig- heter finansieras av både högskolor och studentkårer. Gemen- sam finansiering kan här vara ett alternativ. I tabell 1 i bilaga 4 redovisas en sammanställning av kårernas uppgifter om sina kostnader, som vi sökt så långt möjligt göra jäm- förbara mellan de olika enkätsvaren. Som framgår kan de samlade kostnaderna för studentmedverkan uppskattas till ca , vilket ska ses i relation till antalet helårsstudenter, som uppgick till ca 310 000, därav ca 18 000 doktorander.TPF1FPT Kostnaderna motsvarar således ca per student. Som framgått i det föregående anser vi att den rena intressebevakningen för kårernas del bör finansieras med medlemsavgifter, som studentmedverkan i högskolornas organ ger en grund för att också bevaka studenternas intressen. Vi inser att det för kårerna har varit svårt att i kostnadsberäkningarna göra en klar åtskillnad mellan dessa båda ändamål. I detta läge bedömer vi det som rimligt att reducera det framräknade beloppet med en andel som svarar mot inslaget av intressebevakning.