sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — En marknad med privata aktörer i konkurrens är i regel det mest effektiva sättet att fördela samhällets resurser och tillgodose marknadens behov av varor och tjänster till lägsta kost- nad, för konsumenterna och för samhället. Om däremot kon- kurrensen är svag och om samhället dessutom ställer särskilda krav på marknaden, måste staten stötta med insatser som är väl avvägda såväl när det gäller utformning som omfattning. Marknaden för primär djursjukvård präglas dock inte av en effektiv konkurrens. Det finns flera orsaker till det, men de rele- vanta marknadernas litenhet är en vikig faktor. Effekterna av den gällande marknadsordningen skall inte heller underskattas. De motverkar privata initiativ av alla slag. En rigid uppdelning i veteri- närdistrikt, som fortlöpande upprätthålls av aktörerna, är en annan bidragande orsak. Det gäller i stora delar av landet, kanske även i de mest djurtäta regionerna. Detta kommer sannolikt inte att förändras på något genomgri- pande sätt om staten skulle upphöra att vara aktör på marknaden för hälso- och sjukvård år djur. Konkurrensen kommer att vara be- gränsad på stora delar av marknaden. Det innebär svårigheter om en marknadslösning skall utformas, som också skall svara upp mot angelägna samhällsintressen. Här skall dock understrykas att de analyser gjort på uppdrag av visar att det inte finns risk för veterinärbrist vid en marknadslösning, inte ens i djurglesa områden. Däremot finns en risk för höjda priser. 21TP PT Tidsangivelsen bygger på vad företrädare för djurägarorganisationerna, bl.a. LRF, Svensk Mjölk och , framfört till utredningen om erfarenheter av nuvarande system och om önskemål . För privata verksamheter innebär friheten att själv bestämma pri- ser och utöva kontroll över kostnaderna ett viktigt incitament för effektivisering. Ju mindre företaget är, och ju lägre fasta kostnader som belastar rörelsen, desto större bör incitamentet bli. Sådana in- citament uppmuntrar strävan att finna nya, konstruktiva vägar för att producera tjänster med en hög kvalitet till en lägre kostnad. Det kan gälla både organisatoriska lösningar och andra variabler. Förut- satt att monopol inte uppstår och den marknadsmakt som följer av monopolet inte utnyttjas av veterinärerna, bör en privat mark- nadslösning leda till att de sammantagna kostnaderna för veterinär- verksamheten trots allt minskar. En sådan marknadslösning bör därför finnas med bland de huvudmodeller, som skall diskuteras i det följande. I den mån marknaden trots allt inte förmår producera sam- hällsviktiga tjänster till skäliga priser, måste statliga ingripanden ske. De senare kan vara av flera slag och behöver inte, som enda element, utgöras av en statligt anställd och med allmänna medel subventionerad veterinärkår. Tvärtom bör även statliga stödinsatser kännetecknas av flexibilitet. Det innebär att olika typer av ingri- panden såsom bidrag, upphandling av verksamhet eller, som , statlig anställning av veterinär personal kan bli aktuella beroende på lokala förutsättningar. Det kan också bli aktuellt att överväga nya lagstadgade veterinära skyldigheter. Ett alternativ till en renodlad privat marknadslösning, som också kan möta utredningens mål med en bättre marknadsfunktion och en klarare ansvarsfördelning, kan vara att anpassa den statliga vete- rinärorganisationen. Det kan ske i ett geografiskt perspektiv, men också i perspektivet av verksamhetens inriktning. Kombinationer av dessa perspektiv kan också diskuteras. Mot den bakgrunden bör några alternativ skisseras, som utgår från en behållen statlig struk- tur, men som innebär förändringar av verksamhetens inriktning eller utbredning. En utgångspunkt för alla alternativa lösningar bör vara att det inte skall vara ett uttalat statligt ansvar att tillhandahålla reguljär sjukvård för hästar och sällskapsdjur. Hästar används numera praktiskt taget inte längre i aktiv jord- och skogsbrukstjänst. En- staka undantag finns, som dock är så få att de inte behöver föran- leda någon speciell reglering. Genom att alla alternativa lösningar siktar mot en riks- och dygnstäckande jourverksamhet för lant- bruksdjur, kommer det inte heller saknas veterinära re- surser som kan möta behovet av reguljär djursjukvård för dessa Sällskapsdjur och häst kommer i allt högre grad att utgöra stommen i den veterinära verksamheten i . Det gäller sär- skilt i landets norra delar. De veterinära resurserna kommer därmed och beroende på modellens konstruktion, genom en eller annan mekanism, att spilla över och fördelas också till djur utanför lantbrukssektorn. För hästsjukvård finns dessutom synergier med lantbrukssektorn. Många hästar är installade hos lantbrukare och fältverksamheten avser både lantbruksdjur och häst. I vår omvärld finns, som beskrivits i kapitel 10, en tydlig trend mot att myndighetsuppgifter inom jordbruks- och livsmedels- området, inklusive fiskerifrågor och djurskydd, allt oftare hanteras i en samlad myndighetsorganisation. Så är fallet i . Där har en omfattande förvaltningsreform inom djur- och livsmedelsområden genomförts. En viktig princip för reformarbetet har varit att strukturellt separera statliga uppgifter och klinisk veterinärverksamhet. I bedrivs numera all djursjukvård i privat regi. övertog Mattilsynet de uppgifter som tidigare hanterades inom Statens landbrukstillsyn, Statens näringsmiddeltilsyn (med ett centralt och 89 lokala ), Statens dyrehelsetilsyn samt delar av Fiskeri- direktoratet. Mattilsynet har, förutom en central nivå, även åtta regionkontor och, härunder, sammanlagt 64 distriktskontor. I distriktskontoren utförs i princip allt operativt tillsyns- och kon- trollarbete, bl.a. officiella veterinäruppgifter av alla slag inklusive köttkontroll. Omkring 950 av de totalt ca 1 350 medarbetarna är anställda vid distriktskontoren. Dessa svarar också för rådgivning och vägledning samt utgör, i kombination med lokala privatprak- tiker, basen i smittskyddsorganisationen. Liknande lösningar finns i och . I har flera myndigheter inom det aktuella området slagits samman i den nya myndigheten , som startade sin verksamhet . Även Livsmedels- säkerhetsverket har en lokal nivå där officiella veterinäruppgifter hanteras. Den finska organisationen är dock inte lika renodlad som den norska eller den danska, genom att även länsveterinärer och s.k. kommunalveterinärer svarar för officiella uppgifter. Bakgrun- den är dock, i alla tre länder, en strävan att förenkla och effektivi- sera den offentliga verksamheten på jordbruks- och livsmedelsom- rådet. Betydelsen av en effektiv, sammanhållen myndighetsstruktur bedöms, i länder som genomfört reformer av denna typ, ha ökat genom de regelverk som införts inom ramen för EG:s s.k. hygien- och kontrollpaket. Omställningssvårigheter, som initialt lett till ökade kostnader, har dock förekommit. Den nya EG-lagstiftningen har i givit upphov till fler oklarheter och gränsdragningsproblem när det gäller ansvarsfördel- ningen mellan svenska myndigheter än som redan tidigare fanns. En orsak till detta är att djurhållning och frågor om livsmedels- hygien och djurskydd, kort sagt alla frågor från jord till bord, på numera behandlas i sammanhållna regelverk. Nedläggningen av bör i någon mån minska oklarheterna i ansvarsfördelningen. Bland annat blir det uppdrag, som tidigare aviserats till , och som innebar att föreslå gränsdragningar mellan Djurskyddsmyn- dighetens och respektive ansvar för djurskyddet i samband med internationell handel med djur, inaktuellt. Det finns dock många andra områden och enskilda frågeställningar med kvar- stående oklarheter. En samlad rikstäckande organisation för enbart veterinära myn- dighetsuppgifter skulle, med så många arbetsställen som krävs med hänsyn till , bli alltför kostsam i förhållande till efter- frågan på myndighetens tjänster. Åtgärden skulle därmed inte bidra till en effektivare statsförvaltning och inte heller ligga i linje med önskemålet om ökad samhällsekonomisk effektivitet. En horisontellt och vertikalt samlad organisation, av den typ som förekommer i och i skulle, i kombination med en veterinärverksamhet helt i privat regi, kunna möjliggöra en tydlig strukturell separation mellan den veterinära myndighetsut- övningen och den kliniska djursjukvården. Detta förutsätter att den nya myndigheten med egen personal kan hantera alla de uppgifter med kontroll, tillsyn, uppföljning och information, som förekom- mer inom jordbruks- och livsmedelssektorn. De veterinära myndighetsuppgifterna representerar en viktig men mycket liten andel av de berörda myndigheternas samlade verksamhet. uppdrag omfattar inte att göra en översyn av alla de områden, utöver det veterinära området, som myndigheterna sammantaget hanterar. Härtill kommer att regeringen beslutade att en kommitté skall göra en samlad översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organi- sation. Enligt direktiven (Dir. 2006:123) skall kommittén klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndighetsuppgifter, skapa goda förutsättningar för styrning av statlig verksamhet och få tillstånd en tydligare och mer överskådlig förvaltningsstruktur som förenklar kontakterna med medborgare och företag och underlättar samverkan mellan statliga myndigheter inbördes och mellan statliga och kommunala organ. Mot bakgrund av det anförda bygger utredningens förslag på en befintlig myndighetsstruktur. Det innebär också att det i nuva- rande läge inte är aktuellt att föreslå att nya myndigheter eller andra statliga institutioner inrättas. Däremot är det nödvändigt att göra vissa förändringar i myndigheternas ansvarsfördelning och vidta vissa andra åtgärder för att förbättra myndigheternas funktionssätt. Såväl som och Djurskydds- myndigheten har, inom sina respektive områden, framhållit att de veterinära myndighetsuppgifterna inte kan av utan en ganska omfattande användning av praktiserande veterinärer som anställs eller anlitas tillfälligt. Dessa utgör en flexibel extra resurs, som kan användas vid tillfälliga arbetstoppar. En utgångspunkt för förslagen är därför, och med hänsyn till vad som anförts, att offentliga veterinäruppgifter som innefattar myndighetsutövning alltjämt och i huvudsak måste utföras av praktiserande veterinärer, vid sidan av den kliniska verksamheten. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att statliga distriktsveterinärer och deras privatpraktiserande kollegor utför samma slags arbetsuppgifter sida vid sida. Ett oklart uppdrag till de statliga distriktsveterinärerna gör att de konkurrerar på djursjuk- vårdsmarknaden långt utanför det statliga ansvarets gränser. Stora skillnader finns i verksamhetsförutsättningarna mellan de statliga distriktsveterinärerna och deras privatpraktiserande kolle- gor. De statliga veterinärerna får bidrag för att upprätthålla jour. De förses med teknik och utrustning på statens bekostnad. De ut- bildas och övas regelbundet, så att de är väl förberedda för inför smittskyddsarbete. Även kostnaderna för sådan utbildning belastar anslaget och inte den operativa verksamheten. Inget av detta kom- mer privatpraktikerna på marknaden för veterinär fältverksamhet i lantbrukssektorn till del. Ändå svarar de för av denna marknad. Det leder sammantaget till motsättningar mellan veterinärkategorierna och till att de veterinära resurserna i landet inte kan utnyttjas optimalt för samhällsviktiga veterinärtjänster. Beredskapen inför smittsamma djursjukdomar varierar beroende på avståndet till en statlig veterinärstation och på om det är en statlig eller en privatpraktiserande besättningsveterinär som ansvarar för djuren. Det senare innebär en risk för att smittskyddet inte är så effektivt som det skulle kunna vara. 13Modeller för hållbara veterinär- marknader I det följande belyses, mot bakgrund av de allmänna övervägan- dena, ett antal alternativa sätt att utforma en marknadsordning för veterinärsektorn. Först redovisas ett nollalternativ, dvs. ett alterna- tiv med en i stort sett oförändrad distriktsveterinärorganisation, men där smärre åtgärder vidtas i syfte att utjämna skillnaderna mellan privat och statlig veterinärsektor. Därefter redovisas tre modeller för en framtida veterinärsektor med olika grad av in- skränkningar i den statliga verksamheten. Ett av alternativen, mo- dell 3, avser en fullt genomförd privatisering av den statliga distriktsveterinärorganisationen. Frågan om vilka veterinärer som skall utföra de offentliga veteri- näruppgifterna, och i vilken typ av organisation, bör analyseras separat och belyses i avsnitt 13.2. Resultaten i denna del kan, med vissa justeringar, kopplas till var och en av marknadsmodellerna. Detsamma gäller frågan om tillsyn över veterinär verksamhet, som diskuteras i avsnitt 13.3. Samtliga modeller, såväl för marknaden som för veterinär myn- dighetsutövning och tillsyn har, med undantag för marknadsmodell 1 (nollalternativet), varit föremål för organiserade diskussioner bland företrädare för veterinärer och djurägare i Veterinärutred- ningen.TPF1FPT Underlaget för diskussionen har utgjorts av Veterinär- utredningens , som varit tillgänglig via utredningens hemsida. 1TP PT Marknadsmodell 1, med ett nollalternativ, utgör ett resultat av de organiserade diskussion- erna och fogas här in för att kunna omfattas av den slutliga analysen i följande kapitel. Modeller för hållbara veterinärmarknader 13.1Fyra modeller för hållbara veterinärmarknader 13.1.1Marknadsmodell 1 – Nollalternativ med justeringar behålls som basal smitt- skyddsorganisation i fält och fortsätter att bedriva hälso- och sjukvård för alla djur. Uppdraget till distriktsveterinärerna förtydligas så att hälso- och sjukvård för sällskapdjur och häst fortsättningsvis bara skall erbjudas på en i förväg definierad primärvårdsnivå. Lagändringar underlättar för att använda pri- vatpraktiker för officiella veterinäruppdrag. Nya rutiner och kriterier för distriktsveterinärernas ekono- miska redovisning tas fram, så att verksamheten kan genoml- ysas och anslagets användning tydliggöras. får i uppdrag att se över distriktsindelningen och inriktningen av verksamheten i distrikten. En utgångs- punkt bör vara att statliga distriktsveterinärer inte skall etable- ras i områden där det redan finns en fungerande privat veteri- närverksamhet. Modellen bygger på antagandet att de marknadsimperfektioner, som belysts i föregående kapitel, kan motverkas genom smärre justeringar i nuvarande system. En viktig komponent är att tydlig- göra distriktsveterinärernas ansvar för viktiga veterinära samhälls- funktioner, t.ex. animalieproduktionen och förebyggande arbete med djurhälsovård och smittskydd. Avgränsning av distriktsveterinärernas uppdrag Det är i denna modell inte heller förbjudet för dis- triktsveterinärerna att erbjuda sjukvård för sällskapsdjur och häst. Däremot bör det klargöras i vilka situationer detta skall ske. Sådan vård skall givetvis få utövas när det finns djurskyddsskäl. Djur- skyddet behöver inte kräva kvalificerade primära vårdinsatser. Även avlivning kan i vissa fall vara en indikerad åtgärd från djurskydds- synpunkt. En given utgångspunkt för en definierad primärvårds- nivå kan vara att ingen sluten vård skall erbjudas av distrikts- veterinärerna. En annan utgångspunkt kan utgöras av den avgräns- ning av bassjukvård för djur, som berörts i föregående kapitel. Detta bör innebära att veterinärstationerna, skall kunna fullgöra sitt Modeller för hållbara veterinärmarknader uppdrag med en relativt begränsad utrustning. Sammantaget bör en utgångspunkt vara att distriktsveterinärernas verksamhet med säll- skapsdjur kan minska . Det är de mest kvalifi- cerade, av de insatser som görs, som inte längre skall erbjudas. Smittskyddet skall alltjämt vara en huvuduppgift för distrikts- veterinärerna, vid sidan av hälso- och sjukvård för lantbruksdjur. Det innebär att den ambulerande fältverksamheten alltjämt är en central uppgift för distriktsveterinärerna. Distriktsveterinärerna skall fortfarande vara beredskapsstyrka vid utbrott av smittsam djursjukdom. Vissa åtgärder behöver vidtas för att öka de privat- praktiserande fältveterinärernas användbarhet vid sådana händelser. Privatpraktiker förordnas att vara distriktsveterinärer när de tjänst- gör åt i samband med smittskyddsutredningar. Mot den bakgrunden kan det vara lämpligt att erbjuda vissa privat- praktiker status som smittskyddsveterinär. Det gäller i synnerhet i områden där det är långt till en distriktsveterinärstation, men nära till en privatpraktiserande fältveterinär. För att kunna fullgöra denna uppgift på ett kompetent sätt krävs att berörda privatpraktiker får lika mycket utbildning i smittskydd som distriktsveterinärerna. Denna utbildning bekostas av Jord- bruksverket. Det bör utgå ersättning till veterinärerna för uteblivna intäkter även . Det finns en stor samlad kunskap hos privatpraktiker, som inte utnyttjas i samhällets tjänst i en utsträckning som är möjlig. Det gäller inte minst ifråga om offentliga veterinäruppdrag, i synnerhet de officiella uppdragen. För att en veterinär skall få utöva myndig- het krävs att veterinären är anställd i en myndighet. För officiella uppdrag krävs även att veterinären utsetts att vara officiell veterinär av den behöriga myndigheten. För att myndighet skall få utövas av privata aktörer utan offent- lig anställning krävs en lagändring. En sådan lagändring skulle un- danröja en del av de praktiska hindren mot att privata veterinärer anlitas för offentliga uppdrag. Modeller för hållbara veterinärmarknader Redan nu är det enligt föreskrifter om offici- ella veterinärer möjligt att utse privatpraktiker. Lagändringen bör kompletteras med en rutin där privatpraktiker genom ett enkelt ansökningsförfarande kan utses att vara officiella veterinärer. används en stor del av det statliga anslaget till distriktsveterinärerna centralt i . Delar av statio- nernas kostnader, bl.a. kostnader för personalhantering och IT, blir aldrig synliga i stationernas redovisning. Dessa kostnader belastar anslaget direkt. För att utjämna verksamhetsförutsättningarna mellan privat och offentlig veterinärsektor bör den senare ges för- utsättningar som är mer marknadsanpassade . Det innebär t.ex. att overheadkostnader fördelas med fördelningsnycklar över stationerna. Stationernas andel av bidraget kan därigenom tydlig- göras. Det bör också framgå hur mycket av stationernas resurser som används för kärnverksamheten med t.ex. lantbruksdjur och smittskydd och hur mycket som används för sällskapsdjur och häst. bör mot den bakgrunden få i uppdrag att, i sam- råd med berörda myndigheter, ta fram ett nytt redovisningssystem, som speglar intäkter och kostnader i dessa olika delar. En i allt väsentligt oförändrad distriktsveterinärorganisation torde förutsätta att det även finns en indelning av landet i veterinärdistrikt. De enskilda stationernas och veterinärernas an- svarsområde behöver avgränsas och klargöras inom organisationen. Indelningen behöver dock ses över. Det kan också i vissa områden vara tillräckligt med en eller ett par veterinärer, som fungerar som satelliter och inte i huvudsak tjänstgör vid en veterinärstation. En utgångspunkt för översynen bör vara att distriktsveterinärer inte skall etableras i områden där det redan finns en fungerande privat veterinärverksamhet. Denna kan ju också, som en följd av övriga åtgärder, svara för en del av det statliga ansvaret fullgörs. Modeller för hållbara veterinärmarknader För och nackdelar med marknadsmodell 1 Fördelar Ett fortsatt effektivt smittskydd förutsatt att nuva- rande dimensionering behålls. Ger förbättrade möjlighet att bedöma hur mycket allmänna medel som fördelas till marknaden och vad de används till. Förtydligar distriktsveterinärernas speciella upp- drag i förhållande till övriga veterinärer. Ökade möjligheter att använda privata veterinär- resurser. Nackdelar Uppdelningen i en privat och en statlig sektor kvarstår i allt väsentligt. Det ger upphov till fort- satta gränsdragningsproblem, motsättningar och oklarheter. Ökade kostnader för det allmänna genom att an- delen sällskapsdjur och häst minskar i den statliga verksamheten. Oflexibelt system med ineffektiv resursanvänd- ning. Innebär att ansvaret för tillsyn över veterinär yrkesverksamhet, alternativt ansvaret för distrikts- veterinärverksamheten, måste flyttas från Jord- bruksverket. 13.1.2Marknadsmodell 2 - Distriktsveterinärer bara för lant- brukets behov Den statliga distriktsveterinärorganisationen behålls, men med uppdrag att enbart svara för lantbruksdjur och jour för dessa samt för smittskydd och övriga samhällsviktiga veterinärtjäns- ter. Antalet veterinärstationer minskas och distriktens storlek ökar. Modeller för hållbara veterinärmarknader I stora distrikt kan verksamheten decentraliseras, så att satt- eliter bildas. Denna modell avser, i likhet med den föregående, en lösning med en rikstäckande statlig veterinärorganisation. Distriktsveterinärerna skall således finnas kvar med täckning över hela landet. Uppdraget förnyas dock, förtydligas och snävas in mer än i föregående modell. Den viktigaste skillnaden är att organisationen inte längre ska åta sig sällskapsdjur och häst annat än i undantagsfall och då enbart när djurskyddsskäl föranleder det. Därigenom åstadkoms klara rågångar mellan det statliga ansvaret och den fria marknaden. Förutom i fall som motiveras av djurskyddsskäl kan ett ytter- ligare undantag eventuellt utgöras av hästar med s.k. produktions- platsnummer, dvs. hästar som finns på lantgårdar där distriktsvete- rinärerna ofta verkar som besättningsveterinärer. På så vis uppstår en reglerad sfär som i mer renodlad form än i föregående modell fokuserar mot lantbruksdjur och de djurpolitiska målen. Skilje- linjen mellan denna sfär, och den fria sfären, går genomT en del av marknadenT för djursjukvård, nämligen mellan lantbruksdjur och övriga djur. Det skall givetvis inte heller finnas något förbud för privatpraktiker att bedriva verksamhet med lantbruks- djur. En effekt blir dock att konkurrensneutralitetT inte uppstårT inom detta marknadssegment. En modell som den nu beskrivna innebär också att distriktsvete- rinärorganisationen helt tappar en stor och ökande andel av sina intäkter. I vissa län, särskilt där antalet lantbruksdjur är litet, svarar sällskapsdjur och häst för av verksamheten. Även i djurtäta län överstiger denna andel . Andelen sällskaps- djur förväntas öka . Mot den bakgrunden måste kraft- fulla åtgärder vidtas för att minska kostnaderna i organisationen. I annat fall måste anslaget till distriktsveterinärerna i vart fall för- dubblas och kanske tredubblas. Kostnadsminskningar av den storlek som här krävs kan bara ske genom en avsevärd neddragning av såväl personalresurser som an- talet platser där verksamheten bedrivs. Det leder till betydligt större och glesare bemannade distrikt. Detta bör vara möjligt med hänsyn till den minskande efterfrågan på jour, särskilt under var- dagsnätter. Dessutom kan organisationen på det regionala planet decentraliseras, så att vissa veterinärer placeras på strategiska plat- ser i de nya, större distrikten. Genom att verksamheten koncent- reras till lantbruksdjur behövs inte mottagningskapacitet i samma Modeller för hållbara veterinärmarknader I själva verket bör veterinärstationer med inventarier i viss mån kunna överlåtas till privatpraktiker. Dessa skall ju överta verksamheten med sällskapsdjur och häst. Med hänsyn till att sällskapsdjur och häst svarar för en så betydande andel av distriktsveterinärernas intäkter och med beak- tande av att det alltjämt krävs en viss koncentration av personal för att jouren skall kunna upprätthållas lokalt, bedöms att modell 2 kommer att leda till ökade kostnader för staten, som kan bli bety- dande. Särskilt i djurglesa områden i kommer mycket re- surser behöva allokeras som inte kan utnyttjas effektivt när inte längre sällskapsdjur och hästar omfattas av uppdraget. För- och nackdelar med marknadsmodell 2 Fördelar Klarare ansvarsfördelning mellan de statliga och de privata aktörerna.