sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Att tillåta till- stånd för olika tekniker skulle kunna medföra att konkurrensen ökade. Detta skulle komma i konflikt med regeringens krav på att spelet inte får expandera. föreslår en form för tillstånd och att ett till- stånd kan omfatta vadhållning (oddsspel och tipsspel), dvs. vad- hållning på idrottstävlingar m.m., med undantag av vadhållning i samband med hästtävlingar. Spelformerna ska kunna tillhandahållas hos spelombud och över Internet. Att tillåta att fler ska kunna erbjuda vissa spelformer till den svenska allmänheten innebär att dessa ska kunna öppna spelombud. Dessa kan drivas antingen i egen regi eller genom avtal med andra aktörer. Som framgått i avsnitt 8 är förslag att alla ombud ska vara föremål för tillstånd. Detta innebär givetvis att även nya aktörers ombud kommer att omfattas av samma regler. Enligt förslag kommer tillståndsgivningen även att omfatta vadhållning på Internet. Den nya lotterilagen bygger på principen om att allt lotteri i kräver tillstånd och står under offentlig kontroll samt ett förbud mot främjande av ett lotteri som En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) inte anordnas med stöd av lagen. Tillstånd till spel på Internet kommer därför endas att kunna ges till en webbsida i . Bedömning: Någon begränsning av antalet tillstånd föreslås inte. Skälen för bedömningen: förslag är att öppna spelmarknaden för vadhållning (oddsspel och tipsspel) med undantag för vadhållning på hästtävlingar. En fråga är om antalet tillstånd ska vara begränsat eller inte. En mer öppen tillståndsmodell ska enligt EG-rättens krav vara icke-diskriminerande. Frågan om vilka krav EG-rätten ställer på möjligheten att begränsa antalet tillstånd är behandlad i dom Placanica enligt följande. 50 För att kunna bedriva verksamhet på området för hasardspel i måste en aktör erhålla en koncession. Enligt det använda koncessions- systemet är antalet aktörer begränsat. I fråga om mottagande av vad- hållningsinsatser är antalet koncessioner för att bedriva annan sport- vadhållning än i samband med hästtävlingar begränsat till 1 000. Samma antal koncessioner beviljas för vadhållning i samband med hästtävlingar. 51 Domstolen framhåller inledningsvis att det förhållandet att antalet koncessioner för vadhållning på dessa två områden, såsom det framgår av handlingarna i målen, på grundval av en särskild värdering bedöm- des som tillräckligt för , inte i sig kan motivera de hinder för etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster som följer av denna begränsning. 52 I fråga om de mål som kan motivera dessa hinder skall det i det nu aktuella sammanhanget göras en åtskillnad mellan å ena sidan målet att minska spelmöjligheterna och å andra sidan, i den utsträckning som hasardspel är tillåtna, målet att bekämpa kriminalitet genom att under- kasta de aktörer som är verksamma inom detta område kontroll och genom att styra in hasardspelsverksamheten i kontrollerade banor. 53 När det gäller den första typen av mål framgår det av domstolens rättspraxis att även om begränsningar av antalet aktörer i princip kan motiveras, skall dessa begränsningar i vilket fall som helst tjäna syftet att verkligen minska spelmöjligheterna och att begränsa verksamheten En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) på detta område på ett sammanhängande och systematiskt sätt (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämna målen Zenatti, punkterna 35 och 36, och Gambelli m.fl., punkterna 62 och 67). 54 Det framgår emellertid av rättspraxis från Corte suprema di cassazione att den italienska lagstiftaren för en expansiv politik på området för hasardspel i syfte att öka skatteintäkterna och att den italienska lagstiftningen inte kan motiveras av skäl som rör begräns- ning av konsumenternas spelbenägenhet eller begränsning av spel- utbudet. 55 Det är nämligen den andra typen av mål, det vill säga målet att för- hindra att hasardspelsverksamhet används i bedrägliga eller brottsliga syften genom att styra in den i banor som är möjliga att kontrollera, som såväl Corte suprema di cassazione som den italienska regeringen i sitt yttrande till domstolen har angett vara det verkliga syftet med den italienska lagstiftning som är aktuell i målen vid de nationella dom- stolarna. Med detta perspektiv kan en kontrollerad expansiv politik på området för hasardspel vara helt i överensstämmelse med målet att locka över spelare som ägnar sig åt förbjuden och dold spel- och vad- hållningsverksamhet till tillåten och reglerad verksamhet. Som särskilt den belgiska och den franska regeringen har påpekat kan detta mål endast uppnås om de lagliga aktörerna utgör ett trovärdigt, men sam- tidigt attraktivt, alternativ till förbjuden verksamhet. Detta kan i sig innebära att tillhandahålla ett omfattande spelsortiment, att göra reklam i viss omfattning och att använda ny distributionsteknik. 56 Den italienska regeringen har för övrigt åberopat faktiska omstän- digheter, som till exempel en utredning från italienska senatens sjätte ständiga utskott (finans- och skatteutskottet) om spel- och vadhåll- ningssektorn. I denna utredning blev slutsatsen att förbjuden och dold spel- och vadhållningsverksamhet utgör ett betydande problem i som en utvidgning av den tillåtna och reglerade verksamheten skulle kunna avhjälpa. Enligt samma utredning härrör hälften av den samlade omsättningen av hasardspelsverksamheten i från den illegala verksamheten. I utredningen bedömdes vidare att det skulle vara möjligt att genom en utvidgning av den enligt lag tillåtna spel- och vadhållningsverksamheten återta en del av omsättningen av den illegala verksamheten. Det belopp som härigenom skulle kunna återtas är minst lika stort som det belopp som den enligt lag tillåtna verksamhe- ten omsätter. 57 Domstolen konstaterar att ett koncessionssystem under dessa omständigheter i själva verket kan utgöra en effektiv mekanism som gör det möjligt att kontrollera de aktörer som är verksamma inom området för hasardspel för att förhindra att de använder sin verksam- het i bedrägliga eller brottsliga syften. Den har däremot inte tillgång till tillräckliga uppgifter om de faktiska omständigheterna för att bedöma begränsningen av det totala antalet koncessioner som sådan mot bakgrund av de krav som följer av gemenskapsrätten. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) 58 Det ankommer på de nationella domstolarna att pröva huruvida den nationella lagstiftningen, i den mån som den begränsar antalet aktörer på området för hasardspel, verkligen svarar mot det syfte som den italienska regeringen har åberopat, nämligen att förhindra att verksam- heten på detta område används i bedrägliga eller brottsliga syften. På samma sätt ankommer det på de nationella domstolarna att pröva om dessa inskränkningar uppfyller de krav på proportionalitet som följer av domstolens rättspraxis. Av domen framgår att möjligheten att begränsa antalet koncessioner omfattas av samma EG-rättsliga grundkrav som i övrigt gäller för möjligheter att begränsa spelet. Regeringens spelpolitik bygger på restriktivitet i betydelsen att spelet ska följa skyddssyften och att spelet inte ska tillåtas expan- dera. Man kan anta att ju fler tillstånd som ges desto större kon- kurrens kommer att ske mellan aktörerna. Konkurrens kommer givetvis att kunna leda till att spelet i viss mån ökar. Spelutredning konstaterar vidare att om en begräsning ska ske av antalet aktörer torde två urvalsmöjligheter stå till förfogande för att begränsa antalet tillstånd. Den ena är att ha auktion på tillstånd och den som bjuder högst erhåller tillstånd. Detta system kan starkt ifrågasättas då syftet med lagen är att vara en skyddslagstiftning med de motiv som anges. Att i detta fall låta en aktion avgöra tilldelning av tillstånd får anses gå emot lagens syften. Det andra urvalskriteriet kan definieras som en skönhetstävling. Tillstånd ska tilldelas den som bäst uppfyller lagens krav. Detta system förutsätter att bedömningen ska ske av de ansökningar som lämnas in jämförda med det regelverk som ska uppfyllas. Om antalet tillstånd sätts till ett begränsat antal och flera söker och uppfyller kraven finns risk att rättsliga processer kommer att dra ut för införandet. Vad i stället förespråkar är ett öppet tillstånds- förfarande där de som uppfyller kraven har rätt att få ett tillstånd. I den nya lotterilagen som föreslås kommer bl.a. marknadsförings- bestämmelser att införas och i förordningsform bl.a. bestämmelser om vinståterbetalningsregler. gör bedömningen att kon- kurrens därmed kommer att kunna dämpas. Sammanfattningsvis är förslag att någon begräns- ning i antalet tillstånd inte bör ske. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) Förslag: Tillståndsförfarandet och tillsynen för en ny tillstånds- modell läggs på . Skälen för förslaget: Det delvis nya tillståndsförfarande som föreslås har i vissa delar likheter med det koncessionssystem som regeringen tillämpar för ATG och och även med det tillståndsförfarande som tillämpas av Lotteriinspektionen vad gäller de s.k. restaurangkasinona (se 32–34 §§ lotterilagen). Ett delvis nytt system har å andra sidan också stora skillnader mot dagens tillståndsgivning då antalet behöriga sökande kommer att vara betydligt fler och att tillståndsförfarandet kommer att vara administrativt mer ingripande. Den tillståndsgivning som blir aktuell kommer därför mer att inriktas på att pröva om en sökande är lämplig att bedriva spel. Prövningen kommer därför att likna det tillståndsförfarande som tillämpas av . Det som skiljer från den finansi- ella sektorn är att den verksamheten är harmoniserad inom EU. Inom den finansiella sektorn är principen att varje stat ger tillstånd till egna nationella aktörer och vid gränsöverskridande frågor inom EU har ett reglerat samarbete med mot- svarande myndigheter inom EU. Något motsvarande samarbete mellan EU:s spelmyndigheter finns inte. De stater som har licensgivning för spel – , och – har särskilda spelmyndigheter som handhar licens- givningen. har i kapitel 7 föreslagit en ny tillstånds- och tillsynsmodell för lotterier i , i vilket all tillståndsgivning för spel i föreslås centraliseras till en myndighet, Lotteriinspek- tionen, som föreslås byta namn till . Lotteriinspektionen är central förvaltningsmyndighet för spel och tillsynsmyndighet för lotterier i . Myndigheten är till- ståndsmyndighet för i huvudsak folkrörelsernas lotterier. Förut- sättningarna för vem som får bedriva spel och hur spel ska bedrivas är lagreglerat. Prövningen myndigheten gör av anordnare av lotteri är om förutsättningarna för en ideell förening föreligger och om denna bedriver allmännyttig verksamhet. Någon annan prövning av ideella föreningar görs inte i tillståndsprövningen. Vad däremot gäller s.k. restaurangkasinon (32–34 §§ lotterilagen) omfattar En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) Lotteriinspektionens prövning bl.a. om den som söker tillstånd är lämplig att driva verksamheten. Lämplighetsprövningen omfattar sökandens erfarenhet på området, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna , lag- lydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse. I fråga om aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska eller ideella föreningar sker prövningen även av vissa ledande personer och även vissa ägare av verksamheten och deras anhöriga. Det ska dock framhållas att de s.k. restaurangkasinona i lagen är reglerade både vad avser var de får bedrivas och även under vilka villkor det får ske. Dessa spel är av förströelsekaraktär med begränsade insatser och vinster. Lotteri- inspektion har således redan en viss erfarenhet av att pröva bolags lämplighet. Att som myndighet ha ansvaret för ett delvis nytt system med tillståndsgivning ställer krav på stor kompetens. Tillståndsgivningen och framtagande av ett regelverk samt att utöva tillsyn över spelet kräver att myndigheten har kunskap om spel och spels bedrivande, har kunskap om affärsmässiga frågor inom spel, har kunskap om teknik och har kunskap om finansiella frågor. Med den nya tillstånds- och tillsynsmodell som föreslås i kapitel 8 samt den nya ramlagstiftning som föreslås för den framtida spel- regleringen kommer att få en helt annan roll än enligt nu gällande lotterireglering. Att lägga tillståndsgivningen för ett delvis nytt system på Spelmarknads- inspektionen får ses som en naturlig del för att stärka effektiviteten i tillsynen av den svenska spelmarknaden. Sammanfattningsvis föreslår att tillstånds- och tillsynsmyndighet för det delvis nya systemet blir Spelmarknads- inspektionen. bedömer att med ett genomförande av samtliga förslag kommer att kunna upparbeta kunskap och kompetens inom området. 15.8Tillstånds- och tillsynsmyndighetens roll Bedömning: Tillstånd och tillsyn bör administreras av Spel- marknadsinspektionen. Skälen för bedömningen: Den stora förändringen i förhållande till den tillståndsgivning som sker enligt lotterilagen är att En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) tillståndsprövningen blir avgörande för att den nya lotterilagens syften ska kunna upprätthållas. Tillståndsprövningen kommer bli mer administrativt omfattande än dagens tillståndsgivning enligt lotterilagen. Med den nya lotterilag föreslår kommer till- ståndsgivning och tillsyn att ligga på . Inspektionen har, som framgått i avsnitt 15.4, att ta fram det detalje- rade regelverk som kommer att vara nödvändigt för tillstånds- givningen. I ett delvis nytt system för tillstånd är tillsynen av avgörande betydelse. Tillsyn kan sägas börja redan i tillståndsförfarandet under vilket sökanden har att visa att han kan uppfylla lagens krav. Detta innebär således att förhandsprövning av sökanden är ett mycket viktigt steg i tillsynen. Med den nya ramlag för lotterier som föreslås kommer den nya lotterilagens tillsyns- och sanktionsbestämmelser att gälla för samtliga spelanordnare på den svenska lotterimarknaden. Det avgö- rande med denna lagtekniska lösning är att tillsynsmyndigheten ges möjlighet att bestämma både metod och nivå för tillsynen. Med det sanktionssystem som föreslås i kapitel 10 bedömer att en effektiv tillsyn kan möjliggöras. 15.9Krav för att kunna få tillstånd Bedömning och förslag: Tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas sunt och säkert samt på ett från allmän synpunkt lämp- ligt sätt enligt bestämmelserna i lotterilagen och andra författ- ningar som reglerar verksamheten. Särskilda krav ska gälla för sökandens lämplighet att bedriva verksamheten. Kraven ska gälla att sökanden måste visa att han eller hon, med hänsyn till sina personliga och ekonomiska för- hållanden och omständigheter i övrigt är lämplig att utöva verk- samheten. För aktiebolag ska prövningen omfatta verkställande direktören och andra som har ett bestämmande inflytande över verksamheten. En spelanordnare ska identifiera, styra, rapportera och ha kontroll över de risker som spelverksamheten är förknippad med. Spelanordnaren ska härvid se till att den har en tillfred- ställande intern kontroll. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) En spelanordnares verksamhet ska bedrivas på ett sådan sätt att dess struktur, förbindelser med andra företag och ställning kan överblickas. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela bestämmelser gällande krav på tillståndsförfarandet. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela bestämmer om krav på spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnandet av vadhållning. En allmän förutsättning för att kunna erhålla ett tillstånd till lotteri är att det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas sunt och säkert samt på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt enligt bestämmelserna i lotterilagen och andra författningar som reglerar verksamheten. Den nya lotterilagens allmänna krav framgår i kapitel 8 där Spel- utredningen bl.a. föreslagit nya bestämmelser för åldersgränser och tillstånd för ombud. Dessa bestämmelser omfattar givetvis också tillståndsgivningen i ett delvis nytt tillståndssystem. Som framgått i kapitel 8 ställs i den nya lotterilagen särskilda krav på respektive spelanordnare av lotteri, exempelvis folkrörel- sernas lotterier, de statliga lotterierna och hästsportens lotterier. Fråga uppkommer då vilka särskilda krav utöver lagens allmänna krav som bör ställas på en licenshavare. För att lagens syften ska kunna upprätthållas måste ställas krav på att sökanden är lämplig både vad gäller personer och verksam- heten. Lotterilagen (1994:1000) I dagens lotterilag finns redan ett område där näringslivet är före- mål för tillståndsprövning och detta är de s.k. restaurangkasinona, se 32–34 §§ lotterilagen. I 32 § lotterilagen anges förutsättningarna för att kunna få tillstånd att anordna roulettspel och tärningsspel. Bestämmelserna reglerar både var man får bedriva spelet och vidare förutsättningarna för spelet med regler om begränsade insatser och En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) vinster, allt i syfte att spelet ska ha karaktär av förströelse. I 32 § p. 4 anges sedan den viktiga bestämmelsen om att den som ansöker som tillstånd ska bedömas vara lämplig att bedriva spelet. I 33 § anges vad som ska beaktas av myndigheten vid lämplighetsprövningen. 33 § Vid prövningen enligt 32 § 4 skall tillståndsmyndigheten beakta sökandens erfarenheter på området, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse. I fråga om aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska eller ideella föreningar skall prövningen även omfatta 1.verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten, 2.styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse, och 3.bolagsmännen i handelsbolag. Som närstående till en styrelseledamot eller en styrelsesuppleant anses den som enligt 4 kap. 3 § första stycket konkurslagen (1987:672) är att anse som närstående till gäldenären. Vilka handlingar som ska bifogas en ansökan om s.k. restaurang- kasinospel anges i 4 § lotteriförordningen (1994:1451). Vid ansökan om tillstånd att anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel enligt 32 och 34 §§ lotterilagen (1994:1000) ska Lotteri- inspektionen inhämta eller av sökanden 1.handlingar som styrker att sökanden inte är försatt i konkurs eller underkastad näringsförbud och inte heller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § , 2.intyg om yrkesmässig kompetens för de personer som ansökan avser, 3.handlingar som styrker sökandens ekonomiska förhållanden, 4.handlingar som styrker sökandens vandel, och 5.registreringsbevis, om sökanden är juridisk person En licensprövning måste givetvis innehålla de delar av prövningen som framgår av ovannämnda bestämmelser i lotteri- En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) Skillnaden i förhållande till restaurangkasinona är att pröv- ningen hos tillståndsmyndigheten måste vara betydligt mer ingå- ende eftersom licenserna kommer att omsätta betydligt mer pengar. Vid jämförelse med annan tillståndpliktig verksamhet i är främst av intresse att se på hur tillståndsgivning i den finansiella sektorn är uppbyggd då finansiella system i likhet med lotterier är transfereringssystem för pengar. Den stora skillnaden i förållande till den finansiella sektorn är att den är harmoniserad inom EU, vilket medför att om en tillståndmyndighet inom EU godkänt en verksamhet så är verksamheten godkänd inom EU som helhet. Av intresse i denna utredning är att utröna vad som prövas i en tillståndprövning och vilka handlingar som begärs in. Grundläggande bestämmelser om tillstånd till bank- och finansieringsrörelser regleras i lagen (2004:297) om bank och finansieringsrörelse (nedan Banklagen). Av särskilt intresse är Banklagens bestämmelser om tillstånd (3 kap.), övergripande bestämmelser om ett kreditinstituts rörelse (6 kap.), tillsyn (13 kap.) ingripanden (15 kap.) och bemyndigan- den (16 kap). Enligt 3 kap. Banklagen ska en lämplighetsprövning göras dels av den som har ett kvalificerat ägande i företaget, dels av företagets styrelse, verkställande direktör eller ersättare för någon av dessa. Enligt 14 kap. Banklagen får ett förvärv av aktier eller andel i kreditinstitutet som medför ett kvalificerat innehav bara ske efter tillstånd från . I 6 kap. Banklagen regleras övergripande bestämmelser om ett kreditinstituts rörelse. Krav som gäller för ett kreditinstitut är exempelvis krav på riskhantering (2 §), krav på genomlysning (3 §), krav på sundhet (4 §) och krav på riktlinjer och instruktioner (5 §). I 16 kap. Banklagen regleras bemyndiganden. Bl.a. bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta vilka åtgärder ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla kraven på exempelvis riskhantering, genomlysning samt riktlinjer och instruktioner. Vidare delegeras att bestämma vilka upplysningar som ett kreditinstitut ska lämna till för dess tillsynsverksamhet. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) I förordning (2004:329) om bank- och finansieringsrörelse anges bl.a. vilka handlingar som ska bifogas en anmälan (se 2 kap. 1 §) samt återfinns i 5 kap. bemyndiganden till . har en ny spellagstiftning (The Gambling Act 2005). I samband med den nya lagen tillskapades den nya myndigheten med säte i . The Gambling Act är en ramlagstiftning i vilken en omfattande delegation skett till myndigheten att utfärda villkor och codes of practice. För vadhållning (både spelbutiker och ) finns sär- skilda krav utfärdade. Förutom krav på operating licences och Personal licences ställs särskilda villkor om finansiell robusthet, skydd för spelarnas pengar, penninghantering, öppna och rättvisa villkor, samt informationskrav. reglering är beskriven i avsnitt 5.6.4. I den nya lotterilagen som föreslås kommer samtliga de krav som framgår av lagen att gälla även för nya aktörer, bl.a. åldersgränser, bestämmelser för marknadsföring och kreditförbud. Den nya lotterilagen kommer att innehålla de övergripande bestämmelserna för tillståndsgivningen. Genom delegation bör utfärda de närmare föreskrifterna för tillståndsgivningen. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) Att vara lämplig innebär att sökanden är laglydig, följer sina åligganden mot det allmänna, har insikt och erfarenhet av området, samt i övrigt bedöms som lämplig att utöva verksamheten. I lagen ska anges att sökanden – ägare och ledning – ska vara lämpliga att driva verksamheten. Prövningen av lämplighet ska göras av tillståndmyndigheten. I den ramlagstiftning föreslår ankommer det på myndigheten att utarbeta de närmare bestämmelserna om vad sökanden har att visa. Av vikt är även att myndigheten utarbetar rutiner för hur denna prövning ska gå till både vad avser skriftliga underlag som muntliga möten med sökanden. Den första gruppen att pröva är de personer som har ett bestäm- mande inflytande över verksamheten. För ett aktiebolag är detta den verkställande direktören och andra som har ett bestämmande inflytande. För bolag är det även av intresse att pröva styrelseledamöter och även ägarna av verksamheten. Vad gäller ägare bör prövningen även omfatta juridiska och fysiska personer som har ett kvalificerat innehav. Kvalificerat innehav bör ges samma betydelse som i lagen om bank- och finansieringsrörelse, dvs. ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar eller mer av kapitalet eller samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Att den som söker är en lämplig person i betydelse att vara laglydig är av största vikt. Att sökande kan visa kompetens och erfarenhet på området inne- bär att denne ska visa att han kan driva verksamhet i form av vad- hållning på sport och kräver att sökanden har både en organisation En öppning för nya aktörer (Alternativ 2)