sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — De kommunala tjänstemännen anser också att det är ett systemfel när branschexperterna sitter på där de sedan ska yttra sig över kommunala ärenden som överklagas. De branschfaktablad som framställer är dock mycket användbara i den kommunala tillsynsverksamheten. Av givna skäl har också näringslivet en tydlig uppfattning i denna fråga. Man säger att branschförbund och företag ofta framför att de saknar samtalspartner i industrifrågor. Naturvårds- verket besitter inte kunskap om hur företagen bedriver sitt miljö- arbete och de saknar även en branschkunskap som de tidigare hade. Det gäller både personer med kompetens i frågor om de tekniska aspekterna på verksamheterna och deras miljöpåverkan och sådana som känner till industrins villkor. När det gäller miljösamverkansformerna verkar det råda en enighet om att systemet har goda sidor och att har kommit för att stanna. Man har dock något olika syn på vad samverkan ska användas till. Från sida menar man sig ha det nationella greppet och pekar på att man delfinansierar Miljösamverkan . Den senare ska stå för den fortlöpande, vardagliga vägledningen medan verket ska agera banbrytande. Det finns tolv regionala nät- verk med Miljösamverkan som flaggskepp. Kvali- teten skiftar mellan nätverken men de ger ut åtskilliga handled- ningar. Många av dessa är av god kvalitet, t.ex. om vatten, där ju läns- styrelserna har det traditionella tillsynsansvaret. Man påpekar dock att det borde finnas en miniminivå för regional samverkan. Från denna nivå kunde sedan en utveckling ske, t.ex. genom att tillsyn över djurskydd och livsmedel inkluderades. Från länsstyrelser och kommuner är man inte fullt lika entus- iastisk. Samverkansformerna kan och ska inte täcka hela behovet av tillsynsvägledningen. Det är ju också så att endast en del av de projekt som organiseras av Miljösamverkan är inriktade på tillsynsvägledning. Vidare finns det en risk att den centrala vägledningen förlorar i betydelse genom de regionala nät- verken. Statusen hos den vägledning som arbetas fram i sam- verkansorganen är oklar. Samverkansformerna är dock bra för erfaren- hetsspridning, tillsynskampanjer och liknande. Därmed kan de verka utjämnande på skillnaderna i kompetens, erfarenhet m.m. mellan de olika länen och kommunerna. Man bör dock observera att sam- verkan genererar mycket arbete och diskussioner, den medför ingen direkt effektivisering. Från kommunalt håll har man också framhållit att länen arbetar väldigt olika mot de kommunala sam- verkansformerna (t.ex. Miljösamverkan ). Först när läns- styrelserna är med i dessa fungerar de bra. Frågan är också om kommunerna har resurser till att driva detta arbete i längden. Den bild som de intervjuade på ger av tillsyns- vägledningen bekräftas inte av de personer från länsstyrelser och kommuner som utredningen har talat med. Där de förra uttrycker tillförsikt med den valda inriktningen, uttrycker de senare kritik som emellanåt är skarp. framhåller betydelsen av s.k. målinriktad tillsyn och utvecklandet av informella nätverk som Miljösamverkan . De operativa tillsynsmyndigheterna menar att de har svårt att ställa om till målrelaterad tillsyn då det fattas värde- ringskriterier. Man saknar också metoder för utvärdering och uppfölj- ning av den operativa tillsynen, vilket gör att det är svårt att få en uppfattning om den fungerar. Kommuner, länsstyrelser och har också olika uppfattningar om behovet av central tillsynsvägledning och vad den bör omfatta. De operativa myndigheterna efterfrågar praktisk använd- bar vägledning och betonar dess roll för att öka effektiviteten i miljö- arbetet, uppnå likformighet i rättstillämpningen och vinna större oberoende gentemot branschintressena. De uppfattar att vägled- ningen har blivit mer generell och att på flera områden inte längre har kompetens för att möta behoven hos de operativa myndigheterna. menar å sin sida att det inte är möjligt att tillhandahålla en detaljerad vägledning på miljö- balkens alla områden. Utredningen kan alltså konstatera att de bilder som de olika aktörerna har av roll i tillsynsarbetet skiljer sig stort. I denna del bekräftar våra studier den kritik som uttalats från flera håll, bl.a. av Riksrevisionen.TPF32FPT Även om det givet- vis är svårt att avgöra vem som har rätt problembild, är en utgångs- punkt för de fortsatta övervägandena att har kommit för långt bort från det praktiska miljöarbetet. har man satsat på en generalistroll, vilket har varit en nödvändig 32TP PT 2006:2 avsnitt 4.6. anpassning till nya miljöfrågor och samhällsförhållanden. har specialistkompetensen och operativt tillsynsansvar skjutits nedåt i miljövårdsförvaltningen på ett sätt som gjort att tappat något av kontakten med denna del av verksamheten. Detta förhållande påverkar möjligheten att ge tydlig vägledning för läns- styrelsernas och kommunernas tillsynsarbete. En annan observation är att en stor del av problemet med till- synsvägledningen verkar ligga i den regionala nivån. Läns- styrelserna är högst olika när det gäller såväl det operativa tillsyns- ansvaret som resurser, kompetens och ambition i tillsynsvägled- ningen. Som motpoler kan nämnas och . Den förra har operativt tillsynsansvar för mellan 10 och 15 anläggningar,TPF33FPT medan den senare kontrollerar 450. Ett grund- läggande problem är också att tillsynsarbetet inte har öronmärkta resurser inom länsstyrelserna. Därmed har det uppstått ett inbyggt incitament i systemet för att kommunerna – som ju får behålla sina tillsynsavgifter – ska ta över det operativa tillsynsansvaret. Miljö- balkens regelstyrning av överlåtelser är också svag, vilket har med- fört att kommunerna kan ta över i stort sett närhelst de begär det. Om en kommun missköter sitt operativa tillsynsansvar har dess- utom små möjligheter att ingripa. Till detta kommer att rollfördelningen mellan och länsstyrelserna är oklar när det gäller vägledningsansvaret. Även kommunerna och deras förhållande till länsstyrelserna skiljer sig radikalt från varandra. Så finns fortfarande ett antal kommuner med en blandad nämnd- organisation som strider mot kommunallagen, vilket onekligen är anmärkningsvärt.TPF34FPT Vidare har ett antal kommuner fortfarande ensam- inspektörer, trots att arbetsområdet har ökat avsevärt genom EG- rättens och inträde på scenen. Dessa kommuner är i stor utsträckning beroende av samverkan med andra kommuner och vägledning från sina länsstyrelser. Mot dessa står ett antal större kommuner och andra med höga miljöambitioner som är utrustade med betydande resurser, personal och hög kompetens på miljöområdet. I dessa fall spelar givetvis en mindre roll. 33TP PT I siffran ingår inte täktverksamheter. För samtliga andra B-verksamheter utom två är det operativa tillsynsansvaret överlåtet till kommunerna. 34TP PT Enligt och beroende (s. 7) är det 21 kommuner som har en olämplig lösning med avseende på jäv. 8.4.2Påverkande tendenser i omvärlden och i samhället Den viktigaste påverkansfaktorn för allt myndighetsarbete på detta område är förhållandena i miljön. Alla resonemang kring tillsyns- arbetet beror på vilka miljöfrågor som prioriteras, såväl nationellt som internationellt. De överväganden och förslag som presenteras i detta avsnitt ska därför ses mot den bakgrundsteckning av miljö- frågorna som ges i kapitel 2. En annan utgångspunkt är att påverkan från EU kommer fort- satt att öka . Detta kommer att uttryckas på olika sätt. För det första genom fortsatta reformer av de gemen- samma reglerna. Reformeringen av avfallsdirektiven och de kom- mande direktiven om markskydd och havsmiljön är exempel på detta. För det andra genom den uppmärksamhet på ett effektivt genom- slag av reglerna som väckts genom utvidgningen av unionen och olikheterna mellan EU:s 27 medlemsstater. Förslaget om minimi- direktiv om tillsyn med krav på inspektioner och förslaget om direktiv om straffbestämmelser på miljöområdet är exempel på detta. Även ÅrhuskonventionensTPF35FPT genomförande i EG-rätten medför krav på effektiva rättsmedel. För det tredje genom institutionella reformer i EU, som tillskapandet av nya EU-myndigheter med ökande krav på rapporteringar m.m. Sammantaget medför detta att det svenska till- synsarbetet i allt högre grad påverkas av vårt medlemskap. Ett tydligt exempel på den systematiska kollision som kan därvid kan uppkomma är mötet mellan den svenska traditionen av egenkontroll vid miljöövervakning och den myndighetsinitierade kontroll som är utgångspunkten i EU:s ramdirektiv för vatten. Diskussionen om statlig eller tillsyn på miljöområdet går vidare. Det ingår inte uttryckligen i utredningens uppdrag att lämna förslag i den frågan. Vi måste ändå förhålla oss till den, i den mån som roll i den existerande tillsynsorganisa- tionen berörs. Den bild av återsamling av staten som målar upp ansluter till en allmän tendens, vilken inte minst gäller tillsynsfrågorna. Tillsynen på andra områden känne- tecknas av skärpta krav på hur den bedrivs. Statens möjligheter att ingripa mot bristande tillsyn ökar (livsmedelsområdet) och till- synsansvaret seglar uppåt i organisationen (djurskyddet). En rim- lig utgångspunkt är att även tillsynen enligt påverkas av dessa tendenser. Utredningen utgår också från att det statliga 35TP PT FN/ECE:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i besluts- processer och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, SÖ 2005:28. intresset framgent kommer att representeras av ett färre antal aktörer på regionnivå, oavsett om det sker på det sätt som förespråkar eller genom samverkan mellan länen. Ett nytänkande härvidlag finns i förslag till samord- ning av länsstyrelseuppgifter.TPF36FPT Tillskapandet av vattenmyndig- heterna är ett annat exempel på en regional indelning av annat slag än den länsvisa. Ytterligare en utgångspunkt för utredningen är Till- synsutredningens uppfattning om de nationella tillsynsmyndigheter- nas samordningsansvar. I det ansvaret ingår samordning, styrning och utveckling av andra myndigheters tillsyn på ett område. En sista tydlig tendens i samhällsutvecklingen som utredningen måste beakta är det pågående arbetet med regelförenkling i och (better regulations). Som en del i detta arbete genom- fördes /07 en omfattande avlövning av tillstånds- och anmälningsplikter enligt den s.k. FMH-bilagan (se avsnitt 8.1.2). En effekt av reformen som har försvunnit något i den allmänna debatten är dess påverkan på de kommunala miljömyndigheternas arbete. Från att ha varit remissinstans vid en tillståndsprövning hos en annan myndighet blir man nu handläggare av ett eget anmäl- ningsärende. Förutom att det administrativa arbetet ökar, blir miljö- prövningen betydligt osäkrare för de inblandade genom frånvaron av tydliga handläggningsregler i FMH. Detta förhållande – att 290 kommuner ska handlägga relativt stora och miljöstörande verksam- heter utan klara handläggningsregler – ställer givetvis större krav på den statliga styrningen på området. En effektiv miljötillsyn förutsätter att hela kedjan verket-länsstyrelserna-kommunerna fungerar. De brister med dagens tillsynsarbete som påtalats för utredningen är till stor del allmänna och ligger utanför vårt uppdrag att lämna förslag om. Vissa av dem är emellertid så angelägna att de borde föranleda initiativ från . Exempelvis bör det klar- göras att de överordnade nivåerna har ett ansvar för att det opera- tiva tillsynsarbetet fungerar på de underliggande nivåerna. Inom näraliggande tillsynsområden har lagstiftaren löst detta genom möj- 36TP PT Ds 2007:28. ligheter för de nationella myndigheterna att ingripa mot de opera- tiva nivåerna med förelägganden, möjligheter att överflytta till- synen till annan myndighet m.m.TPF37FPT Mot bakgrund av den problem- bild som utredningen mött, framstår sådana lösningar som nöd- vändiga även på miljöområdet. Vidare borde det vara självklart att systemet för tillsynsavgifter ska befrämja – inte som motverka – att länsstyrelserna behåller nödvändig operativ tillsyn. Likaså borde rutinerna för ärendehanteringen hos länsstyrelserna ses över för att skilja tillsynsvägledande funktioner från överprövande, exempelvis genom att olika personer hanterar ärendena. Ett särskilt problem utgörs av de med utvidgade möjligheterna till att överlåta operativt tillsynsansvar till kommunerna. Detta har på sina håll lett till att i det närmaste har abdikerat från sitt ansvar på detta område. Därmed har man också tappat en del av sin förmåga att tillsynsvägleda på området. Det är utredningens uppfattning att denna utveckling bör motverkas och att delegationsreglerna borde ses över. Detta arbete bör vara inriktat på att dels begränsa utrymmet för miljötillsyn, dels ge tydliga kriterier för när överlåtelse ändå kan ske. Det framstår även som angeläget att införa en allmän möjlighet för länsstyrelserna att förordna att tillsynen ska tas ifrån den kommun som inte sköter sina åligganden eller som har en olämplig organisation. En tydligare roll som expertmyndighet Mot bakgrund av beskrivningen ovan, menar utredningen att Natur- vårdsverket måste återfå en tydlig roll med ett övergripande ansvar för att leda och fördela tillsynsarbetet. Flera av de idéer som presen- teras i verkets strategiska tillsynsvägledningsplan (TVL-planen, se avsnitt 8.2.4) är goda men enligt utredningens uppfattning inte till- räckligt långtgående. För att fungera som nationell tillsynsväg- ledare, måste ha en egen, högt utvecklad sakkun- skap på miljöområdet. Rekryteringen av specialister inom teknik och naturvetenskap och andra sätt att knyta sådan spetskompetens till myndigheten måste förstärkas. Det kan röra sig om personal med forskarkompetens, men kanske främst av experter med opera- tiv erfarenhet. Utredningen menar emellertid att denna fråga inte främst har med storleken på resurserna eller personalens utbildning 37TP PT Jfr. 18 § livsmedelslagen (2006:804) och 24 e och 24 f §§ djurskyddslagen (1988:534). Det är rekryteringspolicy som bör ändra inriktning. , länsstyrelserna och kommunerna När det sedan gäller roll i miljötillsynen, menar utredningen att den inte kan bygga på att den nationella myndig- heten arbetar mot landets 290 kommuner. Verkets arbete måste främst vara riktat mot länsstyrelserna och dess roll i tillsyns- systemet måste stärkas. Dessutom måste förhållandet mellan nationell och regional tillsynsvägledningen klargöras. I några avseenden kan detta ske med relativt enkla medel och inom ramen för vårt upp- drag. I dessa delar lämnar utredningen förslag om en skyldighet för länsstyrelserna att redovisa sitt tillsynsarbete till Naturvårds- verket, ett samråd mellan nivåerna och en möjlighet för Natur- vårdsverket att underställa regeringen beslut om överlåtelse av tillsyn. Även om inte primärt ska arbeta mot kom- munerna, bör man ha ett ansvar för att den lokala tillsynen fungerar. Utredningen delar uppfattningen att en viktig del i detta arbete går genom miljösamverkansformerna. Det finns dock en befogad oro för att de regionala och kommunala nätverken kan komma att ersätta nationell vägledning för rättstillämpningen. Dessutom är samverkansformerna ojämnt utvecklade över landet och endast hälften av länen deltar i regional samverkan. Natur- vårdsverket bör därför ha ett övergripande ansvar för systemet med miljösamverkan. Detta kan ske genom att verket aktivt deltar i led- ningen av Miljösamverkan . Som en del av ansvaret för länens tillsynsvägledning bör man också delta i de regionala sam- verkansformerna. Vissa minimikrav bör också ställas på läns- styrelsernas ansvar för sådan samverkan. Vidare bör Naturvårds- verket fortsätta att arbeta med seminarier och sammankomster, kommundagar och liknande. Inom vissa områden där det krävs hög specialistkunskap bör verket behålla eller t.o.m. utveckla viss direktservice gentemot kommunerna så länge som länen inte kan ta över. Ett exempel på detta är juristjouren och de branschexperter som bedöms nödvändiga att vara placerade centralt. När det sedan gäller normeringsverksamheten menar utredningen att det finns ett stort behov av mjuka normer i miljöfrågor. På detta område – som ju är präglat av en vid ramlagstiftning, blandad med specificerad EG-rätt, tekniska standarder och naturveten- skapliga förhållanden och begrepp – är vägledning genom allmänna råd, handböcker, faktablad, skrivelser, webb-information och liknande en förutsättning för fungerande tillsyn på såväl regional som lokal nivå. Här är det viktigt att tar det nationella ansvaret för framställningen av materialet. Det är givetvis önskvärt att vägledning produceras inom ramen för miljösamverkansformerna eller av särskilt utsedda länsstyrelser. Näringslivets branschor- ganisationer och övriga intresseorganisationer i samhället bör också i högre grad involveras när material utarbetas. Det är emellertid av stor vikt för enhetligheten i systemet att det är som har det yttersta ansvaret för vägledningar på område. kan utredningen konstatera att det är en svår balansgång att producera rätt material. De operativa tillsynsmyndigheterna efterfrågar snabb och konkret vägledning, men sådan har också lätt att hamna i skottgluggen om den är alltför tydlig och auktoritativ när rättsläget är oklart. Vidare medför flitiga användning av konsulter särskilda problem i detta sammanhang. Det uppstår svårigheter för mottagarna att identifiera vem som står för en framförd uppfattning redan när t.ex. inhyrda tekniker eller advokater skriver handböcker eller håller i utbildningsdagar för verkets räkning. Denna otydlighet ökar om samma personer dessutom företräder verksamhetsutövarna som motparter till myndigheterna i miljöprövningar. En sådan ordning kan påverka trovärdighet som oberoende miljömyndighet. Utredningen menar också att bör ha huvudan- svaret för branschexpertisen inom prioriterade områden. Detta behöver dock inte innebära att alla experter ska vara knutna dit. Verket ska dock ha ett helhetsgrepp och detta förutsätter som nämnts ovan att den tekniska kompetensen inom myndigheten upprätthålls på en hög nivå. har god eller mycket god kompetens inom ett antal branscher och sektorer, t.ex. skogindustri, järn och stål, plast och kemi, verkstad och för- bränning. Nyrekryteringen har emellertid varit avtagande och flera nyckelpersoner närmar sig pensionsåldern. Kun- skapsöverföring mellan generationerna kan därför försvåras om inte något görs. Enligt utredningens mening bör därför en översyn genomföras . Likaså bör systemet med regionalt eller kom- munalt placerade branschexperter vidareutvecklas. Vi delar den uppfattning som kommer till uttryck i utvärde- ring av systemet, nämligen att branschexperterna erbjuder avan- cerad kunskapsförsörjning till många på ett kostnadseffektivt sätt. Systemet måste dock förnyas för att göra det mer anpassningsbart. Rekommendationerna i utvärdering kan därvid användas som utgångspunkt. Dessa går ut på att identifiera rätt branscher att ha nationella experter inom, att precisera och anpassa arbetsbeskrivningar efter bransch, att fördela branschexpertsystemets kostnader rättvist samt att tillgängliggöra information för att garan- tera att experten talar i huvudmannens namn. De branscher som ska ingå i systemet måste identifieras genom en prioritering utifrån kriterier som miljönytta, rättssäkerhet och efterfrågan. Systemet bör vidare göras mer flexibelt genom att utnämningen som branschexpert är begränsad i tiden eller till ett beting. På så vis kan en löpande omprövning ske av vilka branscher som ska ingå. Branschexperterna bör ha ansvaret för att samordna kunskapsförmedlingen på sitt område och bör arbeta aktivt ut mot länsstyrelser och kommuner med nätverkande, regionala semina- rier, platsbesök (normerande inspektioner) m.m. Branschexpert- erna bör omges av referensgrupper bestående av personer med tek- nisk kompetens från olika delar av landet för att få representation för de varierande förhållandena som råder. Projektgrupper bör även bildas med näringslivet och andra för arbetet att ta fram vägled- ningar och tekniska standarder. Experterna ska även hålla i arbetet med att ta fram branschfaktablad och liknande informations- material. De ska vidare delta i arbetet inom EU och internationellt. Andra samordningsfunktioner bör kunna läggas på länsstyrelsenivå eller t.o.m. nivå, men måste ta del i arbetet på de viktigaste områdena. Detsamma gäller i de fall som den tekniska expertisen bäst samordnas mellan de länsstyrelser som har få-verksamheter, t.ex. stålverk och kafferosterier. Som framgått ovan, anser utredningen att roll i tillsynssystemet bör stärkas. Ett steg i den riktningen tas i kapitel 9, där vi föreslår en utökad möjlighet för att över- klaga beslut av kommuner och länsstyrelser. I detta kapitel presen- terar utredningen några förslag för att klargöra och utveckla Natur- vårdsverkets samordningsansvar i tillsynsarbetet. Förslagen omfattar nya regler och skrivningar i 26 kap. , i tillsynsförordningen och i respektive länsstyrelsernas instruktioner. och roll i tillsynsarbetet har det centrala ansvaret för tillsyns- vägledningen när det gäller tillämpning (13 § till- synsförordningen). Utredningen anser att detta ansvar bör preci- seras och markeras. Detta kan ske genom att en skrivning mot- svarande den som finns i 4 § 1 p. NV-instruktionen (2007:1052) förs in i tillsynsförordningen (1998:900). Länsstyrelserna bör ha ansvaret för att leda och samordna miljötillsynen i kommunerna. Ett klargörande om detta bör göras i tillsynsförordningen. Fördelningen av och länsstyrelsernas väg- ledningsansvar är oklart. Samordningen mellan myndigheterna måste klargöras genom att riktlinjer utarbetas av . Vidare bör det framgå av myndigheternas instruktioner att tillsynsvägledningsplaner ska utarbetas och uppdateras . Vidare måste det ställas ökade krav på länsstyrelsernas vägledningsarbete. Kraven bör omfatta resurser, samverkansformer, utbildningsinsatser m.m. På livsmedelsområdet har länsstyrelserna börjat arbeta med kommuninspektioner för att kontrollera att den lokala tillsynen fungerar tillfredsställande, vilket kan fungera som förebild. Det bör vara ansvar att kontrollera att länsstyrelserna sköter sina vägledningsuppgifter. Detta kan fullgöras genom att länsstyrelserna redovisar sitt arbete med tillsynsvägledning till I samband med denna redovisning ska myndigheterna samråda och verket har då möjlighet att lämna synpunkter på den regionala tillsynsvägledningen. Länsstyrelsernas redovisningsskyldighet och ansvar för samrådet bör framgå av tillsynsförordningen. Möjlighet att underställa regeringen beslut om överlåtelse/återkallande av operativ tillsyn Som framgått ovan, är regelstyrning svag när det gäller överlåtelser av tillsyn. Utredningen anser att det är en avgörande brist och har lämnat allmänna synpunkter på detta i avsnitt 8.4.3. Enligt vår uppfattning bör emellertid en uppstramning av systemet kunna ske . Det bör därför införas en skyldighet för att samråda med inför beslut om överlåtelse av operativt tillsynsansvar till en kommun. Om inte delar uppfattning om det lämpliga i överlåtelsen, ska verket kunna underställa regeringen frågan för avgörande. Natur- vårdsverkets bedömning ska givetvis ske utifrån en helhetssyn av tillsynssituationen i länet och dess kommuner. Bedömningen ska omfatta såväl de regionala myndigheternas del i tillsynsarbetet, som de operativa myndigheternas förmåga att sköta sina åligganden (jfr. 11 § tillsynsförordningen). Utredningen föreslår att den nya ordningen för tillsynsöverlåtelser införs genom ett tillägg i 26 kap. 4 § . Därutöver bör också ha en möjlighet att väcka frågan om återkallelse av redan överlåten operativ tillsyn. Frågan diskuteras lämpligen i samband med det årliga samråd som ska hållas kring redovisning av tillsynsarbetet. Om Natur- vårdsverket då inte kan övertyga om att förutsättning numera saknas för kommunalt ansvar för operativ tillsyn enligt 11 § tillsynsförordningen, ska verket även i detta fall kunna underställa regeringen frågan för avgörande.