sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — har gjort gällande att det i vissa fall finns en risk för att fastighetsbildningsmyndigheten inte förmår göra en fullt opartisk värdering. Förbundet har härvid hänvisat framför allt till sådana fall då det statliga lantmäteriet i sin uppdragsverksamhet har tagit fram en utredning åt en part och denna utredning sedan åberopas vid en förrättning. Jag delar givetvis Lantbrukarnas Riksförbunds uppfattning att det är angeläget att säkerställa att värderingarna görs på ett opartiskt sätt. Enligt uppgift från lantmäteriverket torde det dock endast vara i ett fåtal fall som det har inträffat att en part vid en förrättning åbe- ropar en utredning som lantmäteriet har utfört i sin uppdrags- verksamhet. Även om så skulle vara fallet, finns det enligt min mening anledning att vidta åtgärder för att undanröja risken för att värderingarna inte görs på ett opartiskt sätt. Enligt vad jag har erfarit avser lant- mäteriverket att precisera och skärpa de riktlinjer som i detta hän- seende gäller för lantmäteriets uppdragsverksamhet. Arbetet med dessa riktlinjer kommer att följas med uppmärksamhet från sida. Bland annat mot denna bakgrund anser jag att det som Lant- brukarnas i denna del har framfört inte bör inverka på frågan om kostnadsersättning. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. förslag om ersättning till sakägare för kostnader skulle enligt min bedömning också leda till ökade kostnader för samhälls- ekonomin i en omfattning som inte låter sig försvaras. har beräknat de direkta kostnaderna till sammanlagt . Jag befarar att kostnaderna skulle bli högre än så. Enligt min bedömning skulle förslaget inte heller medföra några mera påtagliga besparingar på andra områden. Vad gäller sakägarens kostnader för egen inställelse har det länge an- setts naturligt att en fastighetsägare har att bevaka sina intressen i ett förrättningssammanhang utan någon särskild kompensation. Normalt är kostnaderna för inställelsen förhållandevis små och en rätt till ersätt- ning för sådana kostnader skulle alltså få liten betydelse. Den skulle emellertid leda till ett inte oväsentligt merarbete för fastighetsbildnings- myndigheten. Mot bakgrund av vad jag nu har sagt anser jag att förslagen om rätt till ersättning för kostnader vid förrättning inte bör genomföras. beslutade i enlighet med regeringens proposition. Det kan tilläggas att samma bedömning gjordes av Lantmäteri- och inskrivningsutredningen i ett delbetänkande . och lämnade i en gemensam rapport förslag om en ny förrättningsform – naturskydds- förrättning – för genomförande av områdesskydd enligt 7 kap. miljö- balken. Enligt förslaget skulle sakägarna vid en sådan förrättning ha rätt till ersättning för nödvändiga kostnader för ombud och egen utredning.TPF8FPT Förslaget byggde i väsentliga delar på det tidigare, av , framlagda förslaget. Rapporten remitterades och fick i stora delar ett positivt mottagande, men beslutade att förslaget inte skulle genomföras och lade ärendet till hand- lingarna. 7TP PT Lantmäteri- och inskrivningsutredningens andra betänkande, SOU 1994:90, s. 200–204 och 293–294. 8TP PT Naturskyddsförrättning för genomförande av områdesskydd enligt , 2000:11/5133, s. 49–52, 75–80. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. Även ledningsrättsutredning behandlade frågan om kostnads- ersättning. Utredningens bedömning var att till förrättningskost- naderna vid en förrättning enligt ledningsrättslagen skulle även räknas ersättning för sakägares kostnader för ombud eller biträde eller för egen utredning som varit nödvändiga för att ta till vara sakägarens rätt vid förrättningen.TPF9FPT I motiven för förslaget anförs följande. utredningsplikt enligt officialprincipen är abso- lut och garanterar i allmänhet en effektiv och rättssäker behandling. Den psykologiska och sakliga betydelsen av att sakägaren har egen tillgång till juridisk och ekonomisk sakkunskap i form av ett ombud eller ett biträde bör dock inte undervärderas. Tvärtom menar vi – lik- som har angetts i rapporten – att närvaron av ombud eller biträde skulle främja ett bättre förhandlingsklimat mellan parterna och därmed kunna leda till en handläggning som uppfattas som mer rätts- säker. Att sakägaren genom eget ombud eller biträde på ett klart och tydligt sätt kan lägga fram sina synpunkter måste med andra ord anses vara till fördel för utredningen. Vi delar således den i den ovan nämnda rapporten framförda uppfattningen att det är funktionellt med med- verkan av ombud vid handläggning av ärenden där styrkeförhållandena mellan parterna är ojämna. Vidare är det i praktiken vanligt med överens- kommelser i samband med avtalsdiskussioner eller vid förrättning som innebär att ledningshavaren skall ersätta sakägarens ombudskostnader. Mot denna bakgrund föreslår vi att det i 27 § ledningsrättslagen görs ett tillägg som innebär att sakägare ska kunna tillerkännas ersättning för kostnader för ombud eller biträde eller för egen utredning vid för- rättningen. Med hänvisning till de speciella processregler som gäller enligt förrättningslagstiftningen bör dock – liksom enligt rapportens förslag – enbart nödvändiga ombuds-, biträdes- eller utredningskost- nader vara ersättningsgilla. Vi har även övervägt andra sätt att formu- lera denna bestämmelse. Exempelvis kan man tänka sig att rätten till ersättning begränsas till ett visst antal timmars arbete och en viss fast- ställd timersättning. Ett annat alternativ är att begränsa ersättnings- rätten till ett visst belopp. Lösningar utformade efter dessa modeller kräver dock ytterligare överväganden. Den nu föreslagna lösningen fram- står dessutom som lämplig i detta sammanhang. Tanken med den föreslagna begränsningen till nödvändiga kostnader är att rätten till ersättning ska vara klart mera begränsad än i ett expropriationsmål. I likhet med förslaget i rapporten bör egna utred- ningar endast undantagsvis anses som nödvändiga, eftersom lantmäteri- myndigheten har det grundläggande ansvaret för utredningen. Vid bedömningen av om ombudskostnader har varit nödvändiga bör vidare, som har anförts i rapporten, beaktas möjligheten för sakägarna att an- 9TP PT Ledningsrätt, Slutbetänkande av ledningsrättsutredning, SOU 2004:7, s. 206–211. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. vända sig av ett gemensamt ombud. I det sistnämnda fallet kan därvid kostnadsersättningen till sakägarna sättas ned till det belopp som hade blivit aktuellt om de hade enats om ett gemensamt ombud eller bi- träde. Innebörden av den nu föreslagna bestämmelsen blir naturligt nog även att det inte är självklart att ersättning av den här typen kommer att betalas ut vid varje ledningsrättsförrättning eller till varje sakägare. skall alltså göra en prövning i varje enskilt fall. Utredningens förslag tillstyrktes i huvudsak av bl.a. Hovrätten över och , , , , och , Lant- brukarnas riksförbund och . Några av dessa menade att ersättning för utredning inte borde betalas och några ansåg att ersättningsrätten skulle omfatta även egen inställelse. För- slaget avstyrktes av bl.a. , i kommun, , och företagen. Några remissinstanser, bl.a. kommun, Lantmäterimyn- digheten i , i och , avdelningen för fastighets- vetenskap, ansåg att frågan borde övervägas i ett bredare perspektiv, dvs. inte enbart för ledningsrättsförrättningar. Utredningens förslag har inte genomförts. Utredningens förslag: ska i vissa fall kunna besluta att ålägga förvärvaren vid en lantmäteriförrättning att i viss utsträckning betala ersättning till berörda sakägare för deras kostnader för ombud och biträde, för egna utredningar och för egen inställelse vid förrättningssammanträde. Kostnadser- sättning ska kunna beslutas endast i sådana fall där expropria- tionslagens ersättningsregler ska tillämpas fullt ut. Ersättningen ska omfatta endast kostnader som har varit nödvändiga för att ta tillvara sakägarens rätt vid förrättningen. Med detta avses i huvud- sak nödvändiga ombuds- och biträdeskostnader samt kostnader för egen inställelse utom i vissa fall där sakägaren representeras av ombud eller biträde. Ersättning ska endast undantagsvis kunna avse utredningskostnader. Om en förrättning, vid vilken kostnads- ersättning kan beslutas, överklagas, ska i fastighetsdomstolen gälla Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. samma bestämmelser om rättegångskostnader som vid expropria- tion. 12.3.1En rätt till kostnadsersättning bör införas Att en sakägare vid en lantmäteriförrättning inte har samma ställning som en part vid en rättegång har alltså sin främsta grund i att lant- mäterimyndigheten, till skillnad från en domstol, inte är hänvisad till att grunda sina ställningstaganden till framställda yrkanden på utredningar och bevis som sakägarna själva lägger fram. I stället åligger det lantmäterimyndigheten att ex officio göra de utredningar som behövs för att kunna ta ställning till yrkandena och för att belysa olika handlingsalternativ vid förrättningen. Av förarbetena till fastighetsbildningslagen framgår att huvud- skälet till att möjlighet saknas att besluta om ersättning till sakägare för utredningskostnader är att förrättningsförfarandet ger lantmäteri- myndigheten en aktiv processledande uppgift och en informations- skyldighet gentemot sakägarna, som normalt ska sätta dessa i stånd att utföra sin talan utan juridiskt biträde eller annan expertmed- verkan.TPF10FPT Beträffande möjligheten att förebringa utredning och bevis- ning vid förrättningar intog departementschefen ståndpunkten att förrättningsförfarandet ska vara snabbt och enkelt och att det inte är att likna vid ett domstolsförfarande. Han menade därför att möjlighet till upptagande av muntlig bevisning vid förrättning inte skulle finnas. Inte heller borde sakägare kunna ta fram egna utred- ningar vid förrättningen. Departementschefen var visserligen inte beredd att förorda att man genom direkta bestämmelser hindrade sakägare från detta, men hans ståndpunkt var att förfarandet skulle utformas så att sakägarnas egna utredningar och muntliga bevisning skulle koncentreras till den efterföljande domstolsinstansen. Lagstift- arens tanke har sålunda varit att sakägare som vill förebringa bevis- ning måste föra ärendet vidare till fastighetsdomstolen genom att överklaga lantmäterimyndighetens beslut. Samma synsätt i fråga om sakägares rätt till kostnadsersättning vid förrättning har också legat bakom frånvaron av sådan rätt vid förrättningar enligt anlägg- ningslagen och ledningsrättslagen.TPF11FPT Förutsättningarna har emellertid i viss mån förändrats som har gått sedan den gällande ordningen infördes. 10TP PT Prop. B 191 f. och 591. 11TP PT Beträffande ledningsrättslagen se SOU 1972:57 s. 74 f. och 101 f. samt prop. 1973:157 s. 112 f. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. De s.k. förrättningslagarna, dvs. i första hand fastighetsbildnings- lagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen, har med tiden kommit att bli helt dominerande när det gäller markåtkomst för olika ända- mål och förrättningsförfarandet tillämpas numer i flera situationer där tidigare det vanliga har varit inlösen eller expropriation. Denna utveckling beror i första hand på att tillgängliga mark- åtkomstregler – t.ex. ledningsrätt – har kommit att tillämpas i allt högre grad, bl.a. beroende på stora satsningar på infrastruktur- utbyggnad. Utvecklingen beror emellertid till viss del även på att lagändringar har genomförts som har ökat möjligheterna till mark- åtkomst genom förrättning. Som exempel på lagändringar i det syftet kan nämnas följande. Ökade möjligheter till markåtkomst vid plangenomförande.TPF12FPT Ökade möjligheter till markåtkomst vid järnvägsutbyggnad.TPF13FPT Utvidgning av möjligheterna att upplåta ledningsrätt.TPF14FPT I och för sig genomförs flertalet förrättningar utan särskilda komp- likationer och normalt träffas överenskommelser mellan parterna. I många fall torde man således kunna konstatera att lantmäterimyn- dighetens informations- och utredningsskyldighet gentemot sak- ägarna fungerar tillfredsställande och att behovet av juridiskt biträde eller annan expertmedverkan är begränsat. Den nämnda utvecklingen har emellertid inneburit att allt fler och svårare frågor har kommit att avgöras av lantmäterimyndig- heten. Den förvärvande parten är vidare i många fall påtagligt resursstark och har till sitt förfogande experter som har förmåga att argumentera på ett mera sakkunnigt sätt än motparten och ibland också utför egna utredningar till stöd för sin ståndpunkt, t.ex. orts- prisutredningar till grund för den egna uppfattningen om värde- nivån i ersättningsfrågor. Även om den officialutredningsskyldighet som åvilar lantmäterimyndigheten normalt får anses fungera till- fredsställande, går det inte att utesluta att enskilda fastighetsägare i vissa situationer kan känna sig trängda i förhållande till den mer resursstarka markförvärvande parten. Ett sätt att möta denna upplevelse är att den berörde sakägaren har tillgång till ett ombud eller ett biträde vid förrättningen. Ombuds- och biträdesrollerna skulle därvid ha en delvis annan innebörd än 12TP PT Se t.ex. 5 kap. 8 a § fastighetsbildningslagen. 1991/92:127. 13TP PT 5 kap. 8 b § fastighetsbildningslagen. 1995/96:2. 14TP PT Se t.ex. 2, 2 a, 3 a och 11 a §§ ledningsrättslagen. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. vid en domstolsprocess. I en rättegång är domstolen helt hänvisad till att grunda sin dom på vad parterna har tillfört målet. Sak- föringen kräver stor insikt i processuella och andra juridiska frågor och en lekman torde i de flesta fall ha otillräckliga förutsättningar att fullt ut ta till vara sina egna intressen. Vid en förrättning är det lantmäterimyndighetens skyldighet att leda förfarandet. I den mån yrkanden krävs för att en viss fråga ska tas upp, åligger det lant- mäterimyndigheten att påtala detta för sakägaren och informera om konsekvenserna av olika handlingsalternativ. Okunnighet i juridiska spörsmål ska således vid en lantmäteriförrättning i princip inte kunna leda till ett för sakägaren mer ofördelaktigt beslut. Hur väl lantmäterimyndigheten än lägger fram de olika frågorna torde sakägaren ändå kunna känna sig pressad av situationen, vilket bl.a. innebär en risk för ett irrationellt beteende. Mängden av juri- diska och ekonomiska regler och bedömningar kan medföra att sak- ägaren upplever ett behov av att ha en egen tillgång till viss kunskap även om lantmäterimyndigheten bistår med vägledning och för- klaringar. Närvaro av ett ombud eller ett biträde i sådana situa- tioner kan leda till bättre kommunikationsmöjligheter genom den psykologiska jämvikt som uppstår. Ett lagkunnigt ombud har större förutsättningar än den enskilde sakägaren att konkretisera diskus- sionen till de frågor som är väsentliga för förrättningsprövningen och vid tvister om ersättning kan diskussionen och budgivningen underlättas om båda parter är införstådda med det ersättnings- rättsliga systemet och med olika värderingsmetoder. I många fall torde således närvaro av ombud eller biträde kunna leda till en snabbare och mer effektiv handläggning. Det är relativt vanligt med ombud i vissa slag av lantmäteriförrättningar. Med ombud menas då en person som på ett eller annat sätt biträder sakägaren moraliskt, juridiskt eller tek- niskt. Det förekommer även att vissa förvärvare frivilligt ersätter fastighetsägarna för deras ombudskostnader vid förhandlingar och förrättningar. Detta tyder på att även den förvärvande parten i många fall värdesätter att ett ombud finns med i bilden. Ytterligare en faktor att beakta är att det finns risk att sakägare avstår från att föra sin talan fullt ut inför lantmäterimyndigheten och i stället inväntar fastighetsdomstolens behandling för att där få ersättning för bl.a. ombudskostnader. Eftersom utgångspunkten bör vara att den grundläggande och mest omfattande behandlingen av ett ärende görs i den första instansen är en sådan effekt inte ända- målsenlig. Möjligheten att få ersättning för ombud redan i förrätt- Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. ningsinstansen torde kunna bidra till att minska antalet överpröv- ningsfall. När det gäller utredningar är behovet av medverkan från den enskilde sakägaren begränsat. Som har understrukits är lant- mäterimyndighetens utredningsplikt en av grundpelarna i förrätt- ningsförfarandet och i den mån en sakägare påyrkar en viss utred- ning och lantmäterimyndigheten anser den nödvändig för ett fullgott beslutsunderlag, bör utredningen ombesörjas genom lantmäteri- myndighetens försorg. Myndigheten har därvid även möjlighet att utse en sakkunnig som utredningsman.TPF15FPT Något annorlunda förhåller det sig om fråga har uppkommit om s.k. annan ersättning, dvs. er- sättning för personliga skador som inte påverkar den berörda fastig- hetens värde. Om det därvid krävs ett beslutsunderlag som rör sak- ägarens rörelse eller andra personliga förhållanden, är det som regel motiverat att sakägaren bidrar med viss egen utredning. En helt annan sak är att det kan finnas anledning för den en- skilde sakägaren att få hjälp med att granska lantmäterimyndig- hetens eller motpartens utredningar, t.ex. en ortsprisutredning eller något annat värderingsunderlag. Det bör i sådant fall ingå i den tidigare beskrivna ombuds- eller biträdesrollen att bistå med sådan granskning. Den beskrivna utvecklingen och det redovisade behovet av om- bud eller biträde talar således för den principiella ståndpunkten att vissa sakägarkostnader bör kunna ersättas vid en lantmäteriför- rättning. Det finns emellertid även förhållanden som talar emot att införa en sådan ordning. Huvudanledningen till att förrättningsförfarandet har kommit att tillämpas i så hög grad torde vara att detta uppfattas som för- delaktigt i jämförelse med andra markåtkomstalternativ. En väsentlig fördel är därvid snabbheten och enkelheten. Genom att man i för- rättningens form kan hantera såväl överenskommelsefall som tvångs- situationer kan plangenomförande, infrastrukturutbyggnad och andra fastighetsförändringar förverkligas till rimliga kostnader. Som fram- går redan av förarbetena har förrättningen således rollen att på ett enkelt och rättssäkert sätt hantera den stora mängden markåtkomstfall, av vilka de flesta trots allt är tämligen okontro- versiella, medan de svårare och tvistiga ärendena får hanteras vidare inom ramen för ett normalt rättegångsförfarande, med de för en 15TP PT 4 kap. 34 § fastighetsbildningslagen. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. domstol gängse ingredienserna såsom partstalan, ombud och bi- träden, vittnesförhör, m.m. En direkt effekt av att införa en rätt till kostnadsersättning vid en lantmäteriförrättning är att förrättningshandläggningen kommer att innehålla ytterligare moment. I vilken grad detta innebär att förfarandet kompliceras är förstås beroende av hur reglerna närmare utformas, men själva hanteringen av kostnadsersättningsfrågorna kommer att innebära ett visst merarbete, som inte helt torde kunna uppvägas av att vissa ärenden kan hanteras mer effektivt just genom närvaron av ett ombud. Detta merarbete kommer att få till följd att förrättningshandläggningen i åtminstone viss mån fördröjs och att förrättningskostnaderna – även med bortseende från själva kostnads- ersättningen – kommer att öka något. Hur stora dessa effekter kommer att bli är svårt att uppskatta, men ett försiktigt antagande är att merarbetet totalt sett för alla markåtkomstfall skulle kunna uppgå till någon eller några procent. I vissa enstaka förrättningar kan förstås effekten bli betydligt större. En effekt på lite skulle kunna vara att förrättnings- institutet som sådant förändras i riktning mot ett mer domstolslikt förfarande. Det är förstås svårt att förutspå en sådan eventuell ut- veckling mer i detalj. Det kan dock åtminstone inte uteslutas att förrättningsförfarandets officialprägel riskerar att tunnas ut, om det blir vanligt med ombud och biträden vid förrättningarna. Eftersom de som uppträder som ombud är vana att arbeta utifrån de förut- sättningar som gäller vid en rättegång kommer detta arbetssätt sanno- likt att påverka agerandet även vid en förrättning, t.ex. på så sätt att man vill lägga fram egna utredningar m.m. Vilken genomslagskraft detta kommer att få beror dock till stor del på hur lantmäterimyn- digheterna, dvs. berörda förrättningslantmätare, kommer att agera. Det är nämligen i grunden de som ansvarar för förrättningens genomförande. Under förutsättning att lantmäterimyndigheterna aktivt arbetar för att bibehålla förrättningsförfarandets särprägel behöver således införandet av en möjlighet till kostnadsersättning inte innebära några direkta negativa effekter vad gäller effektiviteten m.m. Risken för en annan utveckling bör ändå vägas in som en del i bedömningen. Vid en sammanvägning av de redovisade för- och nackdelarna talar enligt vår mening övervägande skäl för att det bör införas en möjlighet för lantmäterimyndigheten att besluta om att förvärvaren vid en lantmäteriförrättning ska åläggas att betala ersättning till berörda sakägare för deras processkostnader vid förrättningen. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. utveckling som har skett mot en ökad användning av förrättnings- förfarandet vid markåtkomst samtidigt som det i många fall finns en obalans mellan resursstarka förvärvare och berörda fastighets- ägare, talar således för att de senares ställning vid förrättningen bör förstärkas. Det är således vår bedömning att den nämnda obalansen inte alltid i tillräcklig grad uppvägs av den utredningsplikt som åvilar lantmäterimyndigheten och att en möjlighet till kostnads- ersättning kan bidra till att förrättningsförfarandet i situationer av förhållandevis komplicerat slag får ökad effektivitet och – inte minst – vinner ökat förtroende från de berörda sakägarnas sida. Risken för att förrättningsförfarandet förändras utifrån ett mer grundläggande perspektiv bör enligt vår mening inte överdrivas. När frågan behandlades av regering och riksdag fram- hölls i propositionenTPF16FPT att det inte var lämpligt att ge förrättnings- förfarandet någon annan karaktär än det hade haft. Förfarandet skulle därför även i fortsättningen präglas av en strikt och aktiv officialprövning, vilket är det som gör förfarandet så smidigt. Den föreslagna ordningen kunde enligt departementschefen leda till att förrättningen fick en mera rättegångsliknande karaktär, vilket skulle minska snabbheten och smidigheten. Departementschefen var inte heller övertygad om att det från rättssäkerhetssynpunkt var nöd- vändigt att införa de föreslagna ersättningsreglerna, bl.a. eftersom de beslut som fattas vid förrättningen kan överprövas i två eller tre domstolsinstanser. Förslaget ansågs vidare leda till ökade kostnader för samhällsekonomin i en omfattning som inte kunde försvaras. Vi gör alltså en annan bedömning av det grundläggande behovet av en rätt till kostnadsersättning. Kostnadseffekterna för förvärvarna och för samhällsekonomin av en sådan rätt torde enligt vår bedöm- ning inte heller bli så omfattande, att de bör tillmätas avgörande betydelse. Vi delar däremot den bedömning som uttryckts i direktiven och i tidigare utredningar, att lantmäteriförrättningen även i fort- sättningen bör präglas av en strikt och aktiv officialprövning samt att förrättningen inte bör ges en mera rättegångsliknande karaktär. Ersättningsmöjligheten bör därför utformas så att de positiva effekterna för berörda sakägare så långt möjligt uppnås utan att de negativa effekterna för förrättningsförfarandet som sådant blir för stora. Utgångspunkten bör därför vara att rätten till kostnads- ersättning ges en relativt restriktiv utformning med tanke på för- rättningsförfarandets särprägel och kraven på enkelhet och snabbhet. 16TP PT Prop. 1991/92:127 s. 47–50. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. Inte minst måste lantmäterimyndighetens utredningsansvar bibe- hållas. Vi återkommer till bestämmelsernas utformning mer i detalj i det följande.