sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — En förklaring skulle kunna vara att förvaltningspolitiken endast indirekt påverkar samhället i stort. Mycket av det som benämnts förvaltningspolitik rör interna mekanismer i det byråkratiska systemet. Reformer som genomförs påverkar inte på något omedel- bart sätt förhållanden i samhället. Den typ av diskussion som kan uppstå inom traditionella politikområden, där det finns olika intressebevakare, har därför inte uppstått här. En annan förklaring kunde vara att reformer i styrsystemet uppfattats som uttryck för allmän klokskap och allmän rationalitet och därför är något som inte behöver utvärderas. Vem kan rimligen ha något att invända mot att det är viktigt att ta fram information om resultat, att verksamhet skall bedrivas effektivt och att de som utför verksamheter skall fundera på hur deras verksamhet hänger ihop med andras? En tredje förklaring är institutionell. har pekat på att en mycket liten grupp av myndigheter och en mycket liten grupp av människor format förvaltningspolitikens föreställ- ningar och skapat tekniska lösningar samt själva också bedömt dessa. menar att de organisatoriska arrangemangen fick betydande och långsiktiga effekter. I den avgränsade miljö som de förvaltningspolitiska aktörerna utgjorde, talar om enklaver, hade kritik svårt att få fotfäste. Tidigt kom man att fastna för ett sätt att tänka kring styrning; vad som var problem och hur de kunde lösas. Vi och dom – tänkandet har gjort att källor som hade kunnat ge information om alternativa perspektiv och handlingsmöjligheter skärmats av.5 Oavsett vilken förklaring som är riktig menar vi att det har funnits ett ointresse för att utvärdera just de reformer som haft utvärdering som ett . formulerar det som en: apparent inability among decision makers to react to failure in ways other than to do more of what already failed. Thus, no matter whether managerialist changes resulted in any definable benefits for govern- ment or for the public, elites involved in the process of producing change were likely to continue to implement yet more changes of roughly the same type.6 De utvärderingar som gjorts av dessa förvaltnings- och styrformer har därmed mycket sällan tagit upp mera grundläggande före- ställningar. Genom sin inriktning på just den konkreta tekniken har 5Sundström, 2003, Stat på villovägar, s. 349. 6Peters, 2001, The future of Governing, s. 161. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar de inte heller haft anledning att söka sig tillbaka till tidigare studier; dessa har ju varit passé då de studerat andra tekniska lösningar. I hög grad har förvaltningspolitiken därmed blivit glömmande och icke lärande. Vi har i kapitel 3 påpekat att det går att beskriva förvaltningspolitiken som både ryckig och präglad av permanens och vi har också sett att tekniska lösningar plötsligt överges, och att ingen i efterhand vet varför. Att vissa mera grundläggande antaganden som olika styrformer byggt på uppfattats som så självklara har också färgat diskussionen om olika tekniska lösningar. De uppfattningar och lösningar som etiketterades som resultatstyrning blev så självklara att de inte ansågs vara något som i sig själv skulle prövas i en rationell process. kunde regeringen slå fast att erfarenheterna av resultat- styrningen är goda. Målen för resultatstyrningen ligger där- med fast. Det finns dock anledning att överväga ytterligare åtgärder för att förbättra styrningen och uppföljningen.7 Det framgår emellertid inte på vilket sätt erfarenheterna är goda eller vilket stöd man har för påståendet. 5.2Mål och resultat i styrningen 5.2.1Innebörden av resultat och mål Resultat är något som inträffat och som orsakats av något annat. ger synonymer som verkan, konsekvens, följd och utfall. Att påstå att något är ett resultat innebär inte någon värde- ring av det som har skett, om det var bra eller dåligt. Resultat behöver inte heller vara uttryck för någons avsikt. I detta mer allmänna språkbruk är effekt synonym till resultat. Oavsett om vi talar om resultat eller effekter så menar man något kontrafaktiskt. Det handlar om skillnaden mellan det som faktiskt har skett och det som skulle ha hänt om en viss faktor inte hade funnits. Så används också orden ofta inom staten. Det har emellertid också uppstått en särskild inomstatlig terminologi där orden getts en mer avgränsad och specifik innebörd. Rent språkligt har ord som resultat och effekter inte någon koppling till organisatoriska gränser. De har inte heller någonting att göra med var vi befinner oss i en produktionskedja eller en mål-medel hierarki. 7 Dir. 1995:93, Kommission om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar har dessa termer ofta fått en mer avgränsad innebörd.8 Ordet effekter har inom staten ofta kommit att avse det som händer utanför myndigheten till följd av dess prestationer. Prestationerna har i det inomstatliga språkbruket kommit att vara de tjänster och produkter som lämnat myndigheten. Dessa slutprestationer kan sedan delas upp i olika delprestationer. Framtida resultat som vi vill uppnå till följd av någon åtgärd som vi själva genomför kallas ofta mål. Ofta innebär målet någon form av förändring, men ett mål kan också handla om att något inte skall ändras, en befarad förändring skall undvikas. Mål är inte värdeneutrala utan uttrycker en vilja, något som någon vill uppnå. Det är något som man aktivt eftersträvar att förverkliga för att låna en formulering från en av 1970-talets handböcker från Riks- revisionsverket.9 Målet uppstår alltså i spänningsfältet mellan hur vi tror att något är eller kommer att bli och vår uppfattning om hur det bör vara.10 Målen är en central del i offentliga dokument, men de uppstår inte som en kategori till följd av introduktionen av moderna administrativa styrsystem, t.ex. programbudgetering eller mål- och resultatstyrning. Man har formulerat olika mål i poli- tiska dokument, i offentliga utredningar, propositioner etc. Mål och resultat på olika nivåer Både mål och resultat kan avse olika saker och kan finnas på olika nivåer. Vi kan tala om mål och resultat i relation till den enskilda skoleleven, men vi kan också använda samma termer när vi talar om t.ex. i stort. Vi kan också tala om mål som är inriktade på interna förhållanden i en myndighet. Ett mål kan vara att per- sonalen före utgången av skall ha en viss kompetens eller en viss könsfördelning. Vi kan tala om mål som gäller omfattningen av en viss verksamhet eller dess kvalitet. Mål kan alltså avse, för att 8 En särskild inomstatlig terminologi växte fram och utvecklas av t.ex. , 1994, Resultatanalys. Aktuella framställningar av denna terminologi finns ESV 2004:14 om ekonomisk styrning i staten och ESV 2006:8, Effektutvärdering. 9RRV, 1976, Mål och program i verksamhetsplaneringen, s. 17. 10Tore påpekar att en sats för att vara mål måste ange (eller antyda) två saker: (1) verkligheten är (eller om inget görs: kommer att vara) beskaffad på ett visst sätt, och (2) det är önskvärt att den blir på ett visst annat sätt. , 1985, Att identifiera mål i offentlig politik. Det bör också nämnas att den både inom staten och i andra sammanhang har gjorts en rad försök att kategorisera mål. Målkategorier i budgetpropositionen beskriva av Tarschys, 2006, Mål utan mening? Om orderstyrning i landet där allt är prioriterat, s. 27. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar uttrycka det något mer tekniskt, olika produktionsfaktorer, pro- duktionsprocessen, prestationerna och de yttre effekterna av verk- samheten. Av stor betydelse för många reformer är uppfattningen att mål kan brytas ner i en stegvis process. Denna uppfattning har också fått stor praktisk betydelse. Tanken är central t.ex. för den verksamhetsstruktur som tilläm- pats . Denna innebär att en viktig del i regeringens årliga styrning är att stegvis bryta ner de övergripande målen på politikområdesnivå till mål på lägre nivåer i verksamhetsstrukturen ned till enskilda prestationer på verksamhetsgrensnivå. Allmänt sett bygger nedbrytning av mål på olika nivåer på före- ställningar om olika kausala samband, alltså att uppnåendet av ett visst mål är ett led i den kausala kedja som leder till det över- ordnade målet. Den stegvisa nedbrytning av mål som skall ske genom verksamhetsstrukturen avspeglar också tanken att ett för- verkligande av målen på lägre nivåer innebär att målet på den närmaste överliggande nivån främjas. Denna syn uttrycks i den s.k. regleringsbrevshandledningen då det sägs att målen på varje nivå utformas så att det framgår på vilket sätt den underordnade nivån bidrar till den överordnade nivån.11 Av kapitel 4 framgår att få regleringsbrev uppfyller dessa krav. I många fall upprepas samma mål på de olika nivåerna. I andra fall sker en slags fördelning av målen genom att ett antal myndigheter blir ålagda att var och en genom sin verksamhet bidra till det övergripande målet. Detta avspeglar en betydande osäkerhet om hur relationerna mellan olika delar av verksamhetsstrukturen skall uppfattas. När de enskilda handläggarna skall växla ner de övergripande målen till de konkreta uppgifter som myndigheten de facto utför konfronte- ras hon eller han med åtminstone två svårigheter. Den ena gäller om det enskilda målet på lägre nivå faktiskt har en kausal relation till målet på närmast högre nivå. Den andra osäkerheten, givet att det finns en kausal relation, gäller exklu- siviteten i detta samband. 11 , En gemensam verksamhetsstruktur för styrning i staten – ett första steg, Cirkulär nr 2000:3, s. 4. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar För att beskriva detta problem kan vi tänka oss att vi bara har två mål-nivåer, överordnade mål och underordnade mål. Vi har det överordnade målet Ö1. Detta skall förverkligas genom U1 U7. Vi kan utifrån detta tänka oss ett antal fall. Det enklaste fallet är att målen U1 U7, och enbart dessa, avgör Ö1. Vi kan emellertid också föreställa oss att vissa av U-målen, till exempel U2 U4, påverkar Ö1. Övriga U-mål korresponderar på olika sätt med andra Ö-mål. Vi kan tänka oss att vissa U-mål korresponderar med både vårt Ö1 och andra Ö-mål. Det är också möjligt att föreställa sig att vissa U- mål, eller t.o.m. samtliga, inte korresponderar mot något Ö-mål och att det eventuella förverkligandet av Ö-målet helt beror på andra faktorer.12 Det är alltså enbart i ett av dessa fall som vi kan föreställa oss att det är möjligt att i förväg kunna ha en bestämd uppfattning om att uppnåendet av de nedbrutna målen leder till fullständig framgång på överordnad målnivå. Detta problem återkommer i diskussionen om målens roll när det gäller att ta fram resultatinformation. Det är redan av detta skäl svårt att motivera en generell princip som säger att alla myndigheter skall ha de överordnade målen som ett slags ingångsvärde i sin verksamhet. Som framgått av det som redan har sagts är relationen mellan överordnade mål och mål på lägre nivåer, liksom vilka prestationer som mer konkret skall genomföras, så oklar att den i realiteten inte ger myndigheterna någon vägledning när det gäller olika valsituationer i verksamheten. Slutsatsen blir då att målen därmed inte kan fungera styrande för myndigheterna, som de kan vara viktiga som ett sätt att formulera den politiska viljeinriktningen. 5.2.2Den politiska viljeinriktningen formuleras som mål På den politiska nivån är mål inget nytt. Den politiska diskussionen har i modern tid ofta förts i måltermer. Detta betyder dock inte att själva ordet mål alltid används. resoneras t.ex. om syftet eller ändamålet. När ett problem definierats formuleras alltså mål som säger hur den politiska majoriteten i stället vill ha det. Självklart kan vi tänka oss att ett mål är att problemet skall försvinna, och s.k. över- gripande mål kan ibland ha denna karaktär. De är en slags inver- 12 Här har bortsetts från en rad andra tänkbara samband, t.ex. mellan U-målen. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar teringar av problemen. Vanligast är dock mål som uttrycker före- ställningar om hur man vill att det skall vara . Motivet till en viss verksamhet är ofta ett mål som berättar om något politikerna vill skall ske i samhället. Om vi vill identifiera motiven till det existerande studiesociala systemet, kan vi hitta dessa genom att se på de mål som den studiesociala utredningen formulerade i sitt betänkande . Mål i dessa politiska sam- manhang har ofta handlat om något förhållande ute i samhället. Det kan handla om insatser för att förverkliga målet att ungdomar skall ha verklig makt eller att skolan skall underlätta för för- äldrar att förena förvärvsarbete och studier med vård och ansvar av barn, rättsväsendet har som mål bl.a. att minska brottsligheten, etc.13 Det är lätt att ironisera över detta slag av mål. Det kan sägas att de är diffusa och att de är sådana att de aldrig kan nås. Det påstås ibland också att de är omöjliga att mäta, är orealistiska, osv. En sådan kritik bygger dock på att man för över administrativt grundande föreställningar om vad som är bra mål till den poli- tiska sfären. Det bakomliggande antagandet är att mål har samma funktioner i politiska och administrativa miljöer. Vi delar inte denna uppfattning. Många mål har en mycket övergripande karaktär, oavsett om de gäller den offentliga sektorn som helhet (t.ex. i RF) eller för vissa sektorer eller myndigheter. I det senare fallet kan de uttryckas i s.k. riktlinjebeslut, portalparagrafer i lagar, internationella överens- kommelser eller mål på t.ex. politikområdesnivå. Som framgår av Tarschys 2006 så ger dessa mål oftast uttryck för mycket grund- läggande viljeinriktningar.14 De manifesterar vad man anser vara eftersträvansvärt. Sådana mål fyller en viktig funktion i det poli- tiska systemet. De kan definiera vad som uppfattas som faktiska förhållanden, och om detta utgör ett problem och om det är en offentlig angelägenhet att lösa detta problem. Dessa övergripande mål ger däremot mycket liten vägledning för vad som konkret skall utföras inom förvaltningen och hur mycket pengar som skall satsas i olika tidsperspektiv. Vi har emellertid svårt att se detta som ett problem. Att den grund- läggande politiska viljeinriktningen formuleras i termer av långt bort liggande mål är naturligt och önskvärt och inte heller något 13Exempel från regleringsbrev för . 14Tarschys, 2006, Mål utan mening? Om orderstyrning i landet där allt är prioriterat. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar nytt förhållande eller geografiskt begränsat. Det torde snarare vara karakteristiskt för länder med en mer rationell och sekulär syn på statens roll. Hur detta återverkar på styrningen av dem som skall utföra olika verksamheter är dock inte självklart. 5.2.3Målens roll i styrningen av förvaltningen Frågan om hur mål används i den politiska miljön måste därför skiljas från frågan om målens roll i styrningen av förvaltningen. Vi har därmed ett helt annat synsätt än det som präglat mycket av den diskussion som under förts i anslut- ning till olika reformer av den inomstatliga styrningen. Som fram- gått av kapitel 3 var en viktig del diskussion om programbudgetering att övergripande mål i en stegvis process skulle kunna brytas ner till mål för den lägsta verksamhets- utförande nivån i en myndighet. I hög grad fanns också denna tanke med diskussion och därefter. Förändrad syn på målens funktion: Ett exempel Vi menar alltså att det är möjligt att skilja mellan den funktion målen kan ha i de politiska processerna från frågan om målen i regeringens styrning av förvaltningen. Vi vill illustrera detta med ett något förenklat exempel. Det gäller det studiesociala systemet och CSN. I regleringsbrevet för /65 anges detaljerat arvoden för ordföranden och vice ordförande i och de lokala studiemedelsnämnderna samt antalet tjänster i olika lönegrader. I regleringsbrevet hänvisas till instruktionen. I denna anges upp- gifterna. I detta fall sker det genom hänvisning till att nämnden är central förvaltningsmyndighet för ärenden om studiesocial verk- samhet. Den studiesociala verksamheten beskrivs närmare i bl.a. studiemedelsförordningen.15 Inte i något av dessa dokument anges målen för det studiesociala systemet. CSN skall sköta ett antal administrativa uppgifter tillsammans med postverket som får sär- skild ersättning för sina bestyr med statens studielån därför att 15 Statsliggaren 1964/65, huvudtitel VIII, , G1 G3 samt Kungl. Maj:ts instruktion för centrala studiehjälpsnämnden (SFS 1965:744), studiemedelsförord- ningen (SFS 1964:401). Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar administration av det studiesociala systemet är en förutsättning för att detta system skall fungera. Ett fungerande studiesocialt system är ett medel för att uppnå de mål som fastställt. Dessa mål anges i den studiesociala utredningen och i den studiesociala propositionen . Studiesociala utredningen angav två mål för det studiesociala systemet. Det ena har varit att med studiesociala åtgärder underlätta tillträdet till högre studier för ungdomar från hem med svag ekonomi Det andra har varit att med studiesociala åtgärder över huvud taget förbättra de ekonomiska villkoren för dem som bedriver eller bedrivit högre studier.16 När vi förflyttar oss till nutid kan vi konstatera att målen för det studiesociala systemet anges i regleringsbrevet. Målet för verksam- hetsgrenen Administration av studiehjälp är att betydelsen av ekonomiska, geografiska och sociala hinder för gymnasiala studier skall minska.17 Exemplet illustrerar en förändrad syn på styrning. Något brutalt uttryckt kan det sägas att regleringsbrevet och instruktionen reflekterar uppfattningen att politikerna bestämde att en viss verksamhet fanns till för att vissa mål skulle realiseras. Sam- bandet mellan målen och verksamheten var inte något CSN skulle ägna tankekraft åt. Det var ingenting som antogs påverka vad myndigheten mer konkret gjorde och hur den gjorde det. Upp- giften för CSN var kort och gott att genomföra den verksamhet den var ålagd. för avspeglar en helt annan syn; förutsättningen för att myndigheterna skall kunna genomföra sitt uppdrag på bästa sätt är att det formuleras mål för myndigheten som har sin grund i det samhälleliga syftet med verksamheten, som med andra ord skall formuleras i termer som svarar mot frågan: Varför finns verksamheten till? Det problem exemplet illustrerar är inte i första hand om verk- samheter skall styras med mål eller inte. Även 1960-talets styr- dokument hade lätt kunnat beskrivas i termer av administrativa mål utan att särskilt mycket i sak hade ändrats. Den stora skillnaden är om myndigheten skall styras med mål som uttrycker det sam- hälleliga uppdraget. Frågan handlar om vilket mervärde detta leder till i myndigheternas verksamhet? Vad är då, från en styrsynpunkt, skillnaderna mellan olika kate- gorier av mål? 16SOU 1963:74, Rätt till studiemedel, s. 32. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Mål som gäller produktion och prestationer Att det är viktigt att ange mål för den som skall utföra något är föga kontroversiellt. I litteraturen om organisationsstyrning är det en vanlig tanke att en uppdragsgivare skall ange mål för uppdrags- tagaren, oavsett om det handlar om en individ, en arbetsgrupp eller en större enhet. Mot denna tanke korresponderar tanken att upp- dragstagaren skall ha stor frihet att välja hur målen skall nås. Det framhålls ofta att de mål som ställs måste vara sådana att de skall kunna nås genom uppdragstagarens åtgärder. I olika studier har det t.ex. konstaterats att specificerade och realistiska mål leder till högre motivation och bättre resultat.18 Aspekter som ofta betonats är, också på grundval av empiriska studier, att det skall vara klart vad som skall framställas, omfattning, kostnad osv. Det är alltså fråga om mål som uppdragsgivaren ställer upp för timmerköraren att vid ett visst datum skall en viss timmermängd ligga vid älv- stranden. Det betonas också att det är viktigt att målen utformas så att de förstås och accepteras av aktörerna och att det går att ta fram tillförlitlig information om resultatet i förhållande till målen. Detta slag av styrning bygger på att utföraren, genom åtgärder som utföraren själv har kontroll över och befogenhet att vidta, kan se till att de aktuella prestationerna faktiskt utförs. Det är helt okontroversiellt att regeringen anger sådana mål. Det kan handla om krav på handläggningstider eller omfattningen av en viss verksamhet (t.ex. ett visst antal inspektioner). Det kan också handla om ramfaktorer som personalens kompetens. Om man väljer att uttrycka olika krav på sådana faktorer som mål eller ej, är närmast en semantisk fråga. Den kritik som kan riktas mot detta slag av mål har inte haft principiella eller teoretiska utgångspunkter. Kritiken har gällt de problem som uppstår då målen blir för många och på en sådan nivå att målen blir detaljstyrande och t.o.m. kan leda till suboptime- ringar. Det skall vi diskutera i avsnitt 5.4.3. 18 RRV 1996:13, Resultatstyrning i myndigheten, s. 47. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Mål som handlar om de yttre effekterna Frågan om målens roll i styrningen blir avsevärt mer komplicerad när det rör sig om mål som kan sägas ha att göra med det grund- läggande syftet med en myndighets verksamhet. I ett renodlat exempel skulle detta kunna innebära att myndigheten i stället för att få veta att ärenden skall handläggas inom får ett mål som, om vi tänker oss ett halvfiktivt exempel, säger att myndig- heten skall motverka t.ex. droganvändning. De politiska målen blir då ingångsvärden med vars hjälp myndigheten skall välja medlen. Det medför problem att använda sådana mål för att styra för- valtningen. För det första har många myndigheter inrättats enbart för att hantera ett visst medel, och kanske endast förfogar över andra tänkbara medel (t.ex. lagstiftning). Den enskilda verksam- heten, ibland dess existens, är knuten till en viss uppgift, t.ex. skötseln av ett visst system och inte till målen för detta system. Det är uppenbart orimligt att tänka sig att chefen för t.ex. CSN skulle välja att låta CSN driva förskolor, om denne ansåg att detta skulle vara ett effektivare sätt att förverkliga målen för det studie- sociala systemet. För det andra bygger föreställningen om att myndigheten skall analysera vad som är de bästa medlen för att t.ex. minska drog- användning på uppdelningen mellan en värdemässig nivå och en mer värdefri administrativ nivå. På den senare nivån kan ställnings- taganden ske på mer tekniska och opolitiska grunder.19 Denna tankefigur är central för en rad föreställningar om förvaltningens roll. Den växer fram ungefär vid och innebär att de valda som är ansvariga för politics står för policy decisions medan genomförandet överlåts till experter på science of admi- nistration. framhåller att medan The broad plans of governmental action are not administrative så är the detailed execution of plans administrative.20 19Att mål är viktiga i diskussionen om styrning beror på den betydelse den grundläggande dikotomin mellan mål och medel har i en rad sammanhang. Denna distinktion blir särskilt central i diskussionen om politisk/administrativ styrning därför att den för många samman- faller med en föreställning om den politiskt/administrativa separationen. talar om att denna föreställning bygger på att vi anser oss kunna separera ett antal företeelser: Ends versus Means, Values versus Facts, Preferences versus Technology, Objectives versus Instru- ment etc. , 2000, , s. 28 f. 20Wilson, 1887, The study of administration. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Det inses lätt att gränslinjen är oskarp. Hur den amerikanske statsvetaren , som senare blev mer känd i sin roll som president, drog skiljelinjen mellan politik och genom- förande vet vi inte.