sou · GVB3106 · 2008-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Sjökort ur sjöatlas. Original ur Kungliga samlingar i . Sjökortet har bearbetats och sammanfogats med en modern bild. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda den svenska lotsningsverksamheten och dess framtid. I uppdraget ingick bl.a. att utreda alternativa organisationsformer för lotsning. Genom ett tilläggsdirektiv beslutade regeringen att senarelägga tidpunkten för organisationsfrågan. Vidare ut- vidgades utredarens uppdrag till att omfatta förslag om lämplig organisationsform för lotsningsverksamheten samt en översyn av roll och verksamheter. Denna del av uppdraget ska redovisas . Generaldirektören förordnades fr.o.m. som särskild utredare. Som experter förordnades fr.o.m. rättssak- kunnige , samhällsekonomen , departementssekreteraren , ämnessakkunniga , departementssekreteraren , sjökap- tenen och departementssekreteraren . Departementssekreteraren , ämnesrådet , ämnesrådet och kanslirådet förordnades fr.o.m. som experter för den del av uppdraget som tilläggsdirektivet omfattar. Till sekreterare anställdes fr.o.m. och fr.o.m. . Textredigering och layout har utförts av , kom- mittéservice. Utredningen har antagit namnet och jag över- lämnar härmed mitt delbetänkande Lotsa rätt! (SOU 2007:106). Studiebesök och möten ................................................ Lotsväsendets uppkomst och utveckling ....................... Vikingatiden fram till medeltid ............................................... 4.1.1 ansvarar för lotsning ............................. 4.1.2 Lotsningstjänsten – från beställning till utfört Kostnader för lotsningsverksamheten......................... Gällande regelverk för lotsning ............................................... 4.3.1 Översikt över reglering av betydelse för lotsning....... 4.3.2 Skyldighet att anlita lots ............................................... 4.3.3 Undantag från skyldighet att anlita lots ...................... Prövning av lotsdispenser............................................. 4.4Gällande ordning för rekrytering och utbildning av Lotsning kan ses som myndighetsutövning......................... En ny lotslag............................................................ Överväganden och förslag..................................................... Behörighetsreglering av lotsar ................................... 6.1.5 Uppvärdering av lotsningens betydelse..................... 6.1.6 Reglering i befintliga lagverk eller i sammanhållen Behörighetsreglering för lotsar ................................... Allmänt om behörighetsreglerade yrken.............................. Behov av reglerad behörighet för lotsar ............................... Överväganden och förslag..................................................... 7.3.1 Utgångspunkter för en behörighetsreglering ........... 7.3.2 Grundläggande behörighetskrav för lotsar fastställs i lag ............................................................... 7.3.3 Examination och utfärdande av behörighet .............. Återkallande av behörighet ........................................ 7.3.5 Straffsatser för den som lotsar utan behörighet ....... 7.3.6 Tillträde till lotsutbildning för särskild 7.3.7 Medborgarskapskravet kan tas bort .......................... Teknik och lotsning .................................................. Befintliga tekniska stödsystem.............................................. 8.1.1 Stödsystem ombord på fartyget................................. Stödsystem inom infrastrukturen.............................. Överväganden och förslag..................................................... 8.2.1 Digitaliserade standardfärdplaner ska tas fram......... Försöksverksamhet med landbaserad lotsning ska Ett utrustningskriterium ska införas vid bedömningen av om lotsplikt ska föreligga............... En mer riskbaserad lotsplikt....................................... Behov av en mer riskbaserad lotsplikt................................... Överväganden och förslag ..................................................... Befälhavarens ansvar att tillkalla lots ska Kommunikation föreslås ingå i lagens definition Fartyg registrerade i flaggstater på MoU:s svarta lista ska alltid omfattas av lotsplikt ................. Lägre befäl med lotsdispens ska kunna använda sin dispens även om befälhavaren inte har en Giltighetstid för lotsdispenser ska vara .......... får ett helhetsansvar för examination vid lotsdispenser .................................... ska utforma ett mer flexibelt regelverk för lotsplikt................................... Förenklat dispensförfarande vid färd i korridor med standardiserad färdplan ska vara möjligt ........... Möjligheten till generell lotsdispens avvecklas ......... 9.2.10 Kunskapsuppbyggnad lotsningens effekter ska 9.3Bedömning i relation till trafiken på och Finansieringsmodell för lotsning................................. Befintlig finansieringsmodell för lotsningsverksamheten ... 10.1.1 Kostnader inom lotsningsverksamheten ................... 10.1.4 Näringens kostnader för lotsning .............................. Synpunkter på dagens finansieringsmodell........................... Bedömning av effekter........................................................... 10.3.1 Effekter av befintlig finansieringsmodell .................. 10.3.2 Effekter av större eller full kostnadstäckning........... Bedömning av hur kostnadstäckningsgraden kan ökas i 10.4.1 Förutsättningar för att öka Effekter av förslag till förändringar i regelverk för lotsplikt och lotsdispenser..................................................... 11.1.1 Utökade uppgifter för ............. 11.1.2 Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser ....... Effekter av försöksverksamhet med landbaserad 11.2.1 Bedömning av kostnader för steg ett – simulering... 11.2.2 Bedömning av kostnader för steg två – verkligt Effekter av förslag om standardiserade färdplaner .............. Effekter av en behörighetsreglering för lotsar ..................... Förslaget till lag om lotsning................................................. Förslaget till förordning (0000:0000) om lotsning.............. Bilaga 3 Jämförande studie av luftfart och sjöfart. Prissättning och finansiering av lotstjänster i Delrapport på uppdrag av . Uppdrag avseende ny teknik för lotsning. Myndighetsutövning vid lotsverksamhet? som via VHF-radio sänder ut navigations- data om det fartyg på vilket det är installerat. kan också ta emot data för andra fartyg inom VHF mottagarens täckningsområde. Roder som kan vara försett med en yttre ledad del, som ger en ökad rodereffekt, eller en särskilt utformad roderprofil. roder kan ge roderutslag upp till cirka 70 En propeller som ökar manövreringsför- mågan kraftig och sitter monterad i bogen i En position där lots kommer ombord eller lämnar fartyg till sjöss. samarbetsorgan för Östersjöstaternas lots- samarbete och rutiner på fartygsbryggan. Bruttotonnage, ett volymbaserat mått som beräknas enligt en internationellt överens- Benämning på den person som framför lots- Differentiell GPS, vanligen förkortat DGPS, en metod där korrektioner för systematiska felkällor beräknas på en referensstation och sänds till mobila GPS-mottagare som korri- gerar sina mätningar med hjälp av dessa Fartyget har en yttre och en inre botten. Avståndet mellan bottnarna kan uppgå till heten vid en eventuell grundstötning. skrov innebär att även sidorna är dubbla. vektoriserade, digitala sjökort. Electronic Navigational Chart, på officiella elektroniska sjökort. vektoriserade sjökort som redan från början producerats i ett digitalt format. Begreppet farled omfattar i sin vidaste betydel- se de vattenområden som sjöfarten använder. I allmänhet menar man dock de vattenvägar vars huvudriktning markeras genom en heldragen svart orienteringslinje i sjökortet. Båt som är och bred benämns fartyg. webbaserat övervaknings- och informations- system för sjötrafik och bygger på EU direktiv /59/EG. gemensamt initiativ av EU och Europeiska rymdorganisationen (). General , ett opera- törscertifikat för maritim mobil radiotrafik i (GMDSS). En fritt upphängd snabbt roterande axel (gyroskop) som ställer in sig i en vinkel i förhållande till jordaxeln. blir den helt oberoende av magnetiska fel. Navigation and , en inom teknik, navigation och miljö i syfte att Integrerade bryggsystem (IBS), en benäm- ning på en övergripande gruppering av teknisk utrustning på fartygsbryggan som omfattar både navigering, manövrering, kom- munikation och övrig utrustning för kon- för internationella sjöfartsfrågor. (INS), ett system av mer eller mindre tekniskt sam- mankopplade utrustningsdetaljer och instru- ment för navigering. Safety Management Code. ISM-koden, ett regelverk utgivet av IMO som reglerar rederiets totala styr- och led- ningssystem för att uppnå säker och miljö- vänlig drift av fartyg. Farled i vilken tillhandahåller lotsningsservice, med för aktuell led, sär- skilt utbildad lots. skrifter och allmänna råd om lotsning (SJÖFS 2000:15) finns en förteckning över de svenska lotslederna. International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, en internationell konvention med regler om förhindrande av förorening från fartyg. Ett längdmått till sjöss som är definierat som Nytt juridiskt arkiv är ett arkiv där bland annat alla domar från memorandum of understanding, mellan- statlig överenskommelse som inne- håller regler om hur utländska fartyg ska inspekteras av hamnstaten. Fartyg där lastning och lossning sker genom en eller flera ramper i fartyget (roll-on, roll- inom LO som organiserar anställda i service- och kommunikations- Sjökaptensexamen samt sjötid som mot- svarar tiden för att erhålla sjökaptensbrevet, i dagsläget innebär det minst 36 månaders sjötid efter erhållen styrmansbehörighet. hörighet att vara befälhavare på de flesta typer av fartyg. En tjänst som övervakar, informerar och bistår fartygstrafiken för att öka säker fram- komlighet och skydda miljön inom ett fast- ställt VTS-område och som samverkar med fartygstrafiken för att förhindra kollisioner är regionalt indelat i sju sjö- International Convention for the Safety of Life at Sea. förallt fartygs säkra konstruktion och utrust- Dokument som visar vilken farled och fartygsstorlek en lots är utbildad och har high frequency, kortvågsradio. Verket för innovationssystem. dighet som arbetar med forskning och inno- vation för hållbar tillväxt. stationer för vind- och vatten- Central från vilken sjötrafik- informationstjänst (VTS) utförs. Mitt uppdrag har varit att se över vissa lotsfrågor (dir. 2006:116). I uppdraget har ingått att belysa hur ny teknik kan underlätta och effektivisera lotsarbetet samt förutsättningarna att utveckla lotsning från en central i land. En annan uppgift har varit att se över vilka krav som ska gälla för att få verka som lots och om det finns anledning att föreslå förändringar i det förfarande som finns för att få lotsdispens. Vidare har det ingått i mitt uppdrag att analysera effekter av den korssubvention som finns mellan lotsnings- och farledsavgifter. Jag föreslår att grundläggande bestämmelser för lotsning ska regle- ras i en särskild lotslag. Lotsplikten är endast reglerad i för- ordningsform. Min bedömning är att lotsplikten är en sådan genomgripande skyldighet för enskilda att den bör lagregleras. Vidare bedömer jag att en behörighetsreglering av lotsar kräver lag- form. Genom tilläggsdirektiv till (2007:69) har jag till uppgift att bl.a. lämna förslag om lots- ningsverksamhetens framtida organisation. Övervägande skäl talar för att lotsning kan betraktas som myndighetsutövning. Om ställ- ning tas till att det s.k. lotsmonopolet helt eller delvis ska upphöra kan rätten, för en juridisk eller fysisk person, till myndighets- utövning endast överlåtas genom lag. Varken sjölagen eller fartygssäkerhetslagen speglar de särskilda förutsättningar lotsningen verkar under, dessa lagverk är dessutom mycket omfattande och inte alldeles lättöverskådliga. Jag föreslår därför en sammanhållen lagstiftning för lotsning Kommunikation föreslås ingå i lagens definition av lotsning En viktig och omfattande del av lotsens arbetsuppgifter är kom- munikationen med bryggbesättningen, andra fartyg, bogserbåtar och VTS-centralen. För att beskriva rådande förhållande på ett rättvisande sätt föreslår jag att begreppet kommunikation ska ingå i lotslagens definition av lotsning. I tidigare förordningstext om lotsning inrymdes endast begreppen navigering och manövrering. Jag anser att en behörighetsreglering är nödvändig om alternativa organisationsformer av lotsningsverksamhet ska tillåtas. Även med ett fortsatt lotsmonopol bidrar en behörighetsreglering till att ytterligare kvalitetssäkra lotsningsverksamheten. Mitt förslag är att de grundläggande behörighetskraven för lotsar regleras i lag. För att möjliggöra en utveckling av alternativa rekryterings- och utbildningsvägar till lots anser jag att de grundläggande behörighetskriterierna som författningsregleras ska vara av mer övergripande karaktär. får till uppgift att precisera kraven samt ansvara för att utfärda och åter- kalla behörighetsbevis. Vidare ska ansvara för att pröva och bedöma lotsens kvalifikationer genom praktiskt och teoretiskt prov. Jag föreslår också att den som lotsar fartyg eller på annat sätt utför lotsuppgifter på svenskt territorium utan giltigt behörig- hetsbevis ska kunna dömas till böter eller fängelse . Enligt gällande ordning är straffet endast böter. ställs krav på svenskt medborgarskap för att kunna bli anställd som lotsaspirant. Skälet till detta är främst att djupdata som lotsen behöver för att kunna utöva sitt yrke i stor utsträckning är sekretessbelagd. I mitt förslag till behörighetsreglering saknas ett medborgarskapskrav. En utveckling som innebär att djupdata kan delges även utländska medborgare är dock en förutsättning för att dessa i bredare omfattning ska kunna anställas som lots. Mitt förslag är därför att Försvarsmakten ges i uppgift att inventera inom vilka ytterligare områden sekretessen för djupdata kan upp- hävas. Försöksverksamhet med lotsning från land och ges i uppdrag att inleda försöksverksamhet med landbaserad lotsning i två till tre olika farleder. Enligt förslaget ska i ett första steg simuleringar utföras för att närmare kunna fastställa villkor för försöket. Steg två inne- bär försök med landbaserad lotsning i verkligheten. Försöksverk- samheten bör bedrivas i nära dialog med näringen. En oberoende organisation bör ges i uppgift att följa och utvärdera försöksverk- samheten. Enligt min uppfattning kan farleden till hamn vara lämplig för att prova landbaserad lotsning. Jag anser också att Flintrännan genom och anlöpet till kan vara lämpliga farleder för prov med landbaserad lotsning. Därutöver ser jag det som önskvärt att försök med landbaserad lotsning även genomförs på eller Ostkusten. Syftet är att pröva vad den nya tekniken medger för möjligheter samt att bygga upp kunskap och erfarenhet inför ett framtida ställningstagande gällande landbaserad lotsning. Jag föreslår att ska ges i uppdrag att ta fram, digitalisera och på Internet publicera standardfärdplaner för viktigare farleder. Enligt min bedömning ökar sjö- och miljö- säkerheten genom att den samlade och beprövade kunskap som finns om förhållanden i en särskild farled görs tillgänglig för fler inom handelssjöfarten oavsett om fartyget är lotspliktigt, framförs med lotsdispens eller inte omfattas av lotsplikten. En mer riskbaserad lotsplikt Det ligger ett stort ansvar på befälhavaren att avgöra om lots kan behöva tillkallas trots att de formella reglerna inte kräver det, eller trots att fartyget i och för sig skulle kunna framföras med lotsdispens. Ett sådant ansvar bör enligt min mening tydliggöras genom att en särskild bestämmelse med denna innebörd införs i lotslagen. Vidare föreslår jag att fartyg som är registrerade i en stat upptagen på den svarta listan som publiceras av MoU alltid ska vara skyldiga att anlita lots. Enligt min bedömning är dessa fartyg generellt mindre noga med sjösäkerhetsfrågor och bör därför omfattas av lotsplikt. MoU gör en gradering av alla flaggstater i världen på grundval av genomförda hamnstats- kontroller. Den svarta listan är den del med stater som bedöms vara sämst vad gäller t.ex. brister i säkerhetsutrustningen, eftersatt underhåll och otillräcklig utbildning hos besättningen. Vidare föreslår jag att ges i uppdrag att, i samverkan med och i dialog med berörda aktörer inom näringen, utveckla regler vars syfte är att mildra den skarpa gränsen mellan ej lotspliktiga och lotspliktiga fartyg. Enbart en fast lotspliktsgräns relaterad till fartygets storlek blir ett trubbigt instrument som i vissa gränsfall kan vara svårt att motivera utifrån ett sjösäkerhetsperspektiv. Reglerna ska vara förutsebara och inte ge utrymme för godtycklighet. Det är också angeläget att reglerna utformas på ett sätt som inte innebär ökade administrativa kost- nader för hantering och kontroll. För att understryka angelägenheten av ett brett utnyttjande av ny teknik i sjöfarten föreslår jag också att ett utrustningskriterium införs vid bedömning av om lotsplikt ska föreligga. Utrustning har därför lagts till i lotslagen som ett av flera kriterier för föreskrifter om lotspliktens omfattning. Såväl utrustningskriteriet som övriga kriterier kan också bilda utgångspunkt för föreskrifter om undan- tag för skyldighet att anlita lots, s.k. lotsdispenser. Förändringar av regler för lotsdispens Jag föreslår att lägre befäl med lotsdispens ska kunna använda sin dispens även om befälhavaren inte har en lotsdispens. Förslaget syftar till att underlätta för rederier att med egen kompetens framföra fartyg på ett säkert sätt. Jag föreslår också att en lotsdispens ska gälla och att det kombineras med krav på en eller flera resor i den farled dispensen avser. Vidare ska enligt mitt förslag ansvara för kunskapsprov inför lotsexamen vilket bl.a. innefattar praktiskt prov i form av en uppkörning. Som en följd av detta anser jag att det är rimligt att även tar ett helhetsansvar för upp- körningar vid lotsdispenser. Därigenom samlas kompetensen till en och samma myndighet. Jag föreslår också att ett modernt fartyg som färdas i en korridor i vissa farleder och där befälhavaren har tillgång till en standardfärdplan ska kunna få dispens från lotsplikten genom ett enklare förfarande. Detta ska vara möjligt under förutsättning att VTS-centralen övervakar trafiken i området. ges i uppdrag att i samverkan med identifiera lämp- liga farleder där färd i korridor ska möjliggöras genom ett förenklat dispensförfarande. Enligt min mening är det principiellt svårt att försvara möjlig- heten till generell dispens eftersom det inte är konsekvent med de allmänna säkerhetsbedömningar som ligger till grund för den behovsprövade lotsplikten. En generell dispens medger resa utan lots i farleder där färdigheterna inte visats i praktiska eller teore- tiska prov. Mot bakgrund av detta anser jag att möjligheten till generell dispens ska avvecklas. Kunskapsuppbyggnad – lotsningens effekter ska utvärderas Jag föreslår att får i uppdrag att ge en oberoende organisation eller forskningsinstitut till uppgift att följa och utvär- dera lotsningens effekter för sjö- och miljösäkerheten. Det är också angeläget att särskilt följa effekter av de förändringar som even- tuellt införs till följd av mina förslag. bör få i uppdrag att initiera forskning om metodutveckling avseende former för att kontinuerligt och på ett systematiskt sätt följa och värdera olika sjösäkerhetsåtgärders effekter i relation till mål för miljö- och sjösäkerhet och i relation till åtgärdens kostnadseffektivitet. Enligt en underlagsrapport framtagen inom utredningen förefaller dagens finansieringsmodell och den kostnadstäckningsgrad som gäller för lotsningen vara väl avvägd utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Att endast höja lotsavgifterna i syfte att nå full kost- nadstäckning riskerar att ge snedvridande effekter och försämra den samhällsekonomiska effektiviteten. Mot bakgrund av en utbredd önskan att åstadkomma högre kostnadstäckning för lotsning har jag övervägt ett antal alternativa vägar att inom befintlig lotsningsorganisation öka kostnadstäck- ningsgraden. Det handlar t.ex. om att differentiera servicegrad och förändra avgiftsstrukturen, genomföra fortsatta rationaliseringar samt överväga möjligheter att reducera eller avveckla rabatter på lotsavgifter i och . Det kan också övervägas om inte alla handelsfartyg som kommer till bör bidra till lots- ningens infrastruktur genom en mindre generell avgift utöver ordinarie lotsavgift. Lotsningen skulle därmed inte delfinansieras via farledsavgiften. Hur lotsningsverksamheten bör finansieras hänger nära samman med frågan hur lotsningen organiseras. Jag vill därför understryka att jag inte har tagit ställning till hur finansieringsmodellen och kostnadstäckningsgrad bör utformas utan avser återkomma till den frågan i mitt slutbetänkande. Samtliga förslag i punktform De principiella rättsreglerna för lotsning regleras i en särskild lotslag. Grundläggande behörighetskrav för lotsar fastställs i lotslag. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer precise- rar behörighetskrav för lotsar samt utfärdar och återkallar behörighetsbevis. Lotsens kvalifikationer ska prövas av . Till böter eller fängelse ska den kunna dömas som lotsar fartyg eller på annat sätt utför lotsuppgifter på svenskt territorium utan giltigt behörighetsbevis. Försvarsmakten ges i uppgift att inventera inom vilka ytterligare områden sekretessen för djupdata kan upphävas för att möjlig- göra ett borttagande av kravet på svenskt medborgarskap för lotsar. ska ta fram, digitalisera och på Internet publicera standardfärdplaner för viktigare farleder. och ska inleda en försöks- verksamhet med landbaserad lotsning. En oberoende organisa- tion ska följa och utvärdera försöksverksamheten. Ett utrustningskriterium ska införas vid bedömning av om lotsplikt ska föreligga. Befälhavarens ansvar att tillkalla lots ska författningsregleras. Kommunikation föreslås ingå i lagens definition av lotsning. Fartyg registrerade i flaggstater på MoU:s svarta lista ska omfattas av lotsplikt. Lägre befäl med lotsdispens ska kunna använda sin lotsdispens även om befälhavaren inte har en dispens. Giltighetstiden för lotsdispenser ska vara . får ett helhetsansvar för examination vid lotsdispenser. ges i uppdrag att utforma ett mer flexibelt regelverk för lotsplikt. Förenklat dispensförfarande vid färd i korridor med standardise- rade färdplaner ska vara möjligt. Möjligheten till generell lotsdispens avvecklas. Kunskapsuppbyggnad – lotsningens effekter ska utvärderas. My remit has been to review certain piloting issues (ToR 2006: 116). The remit has included showing how new technology can facilitate and streamline pilotage services and examining the possibilities of developing pilotage from a land-based centre. Other tasks have included reviewing the requirements that are to apply to work as a pilot and considering whether there is reason to propose changes to the existing procedure for being granted a Pilot . Further, my remit has included analysing the effects of the cross-subsidy that exists between pilotage and fairway dues. A new Pilotage Act I propose that basic provisions for pilotage be regulated in a special Pilotage Act. Mandatory pilotage is currently only regulated in the form of ordinances. It is my assessment that mandatory pilotage is such an extensive obligation for individuals that it should be regulated by law.