sou · GVB38 · 2008-01-01 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om översyn av SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att genomföra en översyn av . Till särskild utredare förordnades fr.o.m. lagmannen . Att som experter ingå i utredningen förordnades fr.o.m. planeringsdirektören , departementssekreteraren , administrative direktören , polisöverintendenten och rättssakkunniga . Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. hovrättsassessorn . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om översyn av , får härmed överlämna sitt betänkande Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning (SOU 2007:8). Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna. experter utom har i huvudsak ställt sig bakom de överväganden som redovisas i betänkandet. Detta innebär dock inte att det i enskildheter inte kan ha förekommit delade uppfattningar. har inkommit med ett särskilt yttrande, som utredningen inte har kunnat foga till betänkandet (se vidare kapitel 1). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Allmänt om brottsbekämpning ..................................... 2.6Mer om funktionsfördelning och samverkan inom Det fortsatta arbetet ..................................................... 3.3.1 Ursprungligt ansvarsområde och lokalisering............. 3.3.3 Åtgärder för ökad effektivitet ...................................... Uppdrag och ansvarsområde ........................................ Organisation och bemanning ....................................... 3.4.5 Samordnande funktioner och internationellt 3.5.1 Polis och åklagare utanför Strategisk samverkan mot ekobrottslighet ........................... Allmänt om underlaget .......................................................... Metod för vår utvärdering...................................................... Resurstilldelning – jämförelse ............................................... Utfallet i domstol........................................................ Synpunkter på ekobrottsbekämpningen............................... och övrig ekobrottsbekämpning ...123 Inslag i europeisk ekobrottsbekämpning ..................... Jämförelse med vår utformning ............................................ Vad är ekobrott? Viktiga faktorer för en effektiv ekobrottsbekämpning .... Förutsättningar och förändringsbehov ......................... 8.2Förändringar efter inrättandet av Resurser och prioriteringar ........................................ Finns fortfarande skäl för en särskild myndighet för 8.6.1 Slutsatser av vår utvärdering ...................................... 8.6.2 Vilka förändringar kan ske med den nuvarande organisatoriska utformningen?.................................. 8.6.3 Behov av en särskild myndighet för ett effektivt 8.6.4 Behov av en särskild myndighet för att fullgöra Utformning av en integrerad ekobrottsbekämpning och de regionala samverkansorganen.................... Konsekvenser och ikraftträdande................................ 10.1.1 Konsekvenser för brottsligheten och det 10.1.2 Ekonomiska konsekvenser ......................................... 10.1.3 Konsekvenser för näringslivet.................................... Förslaget till ändring i ............................... Förslaget till ändring i polisdatalagen (1998:622) ................ 11.3Förslaget till ändring i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. Utfall i domstol ................................................................. Sammanfattning av synpunkter........................................ Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av Ekobrotts- myndigheten och dess verksamhet. I denna översyn skall utred- ningen dels göra en grundlig analys av uppgifter, organisation och utformning i övrigt, dels en utvärdering av de verksamhetsresultat som myndigheten har uppnått, varvid relevanta jämförelser skall göras med den ekobrottsbekämpning som har bedrivits utanför ansvarsområde. I uppdraget har också ingått att göra en jämförelse med organisa- tion och former för ekobrottsbekämpning i övriga nordiska länder och i de EU-länder som bedöms vara relevanta i detta sammanhang. Utredningen har givits frihet att föreslå den organisatoriska lösning för ekobrottsbekämpningen som bedöms vara den bästa. Om mer genomgripande förändringar föreslås i myndighets- strukturen för ekobrottsbekämpningen skall utredningen presentera ett fullständigt förslag på hur den bör organiseras och utformas i övrigt. Om däremot utredningen stannar för att endast mer begränsade förändringar bör ske i myndighetsstrukturen anges i direktiven vissa specifika frågeställningar som skall behandlas i betänkandet. Utredningens underlag redovisas i kapitel 2–5. I kapitel 2 redogörs översiktligt för hur brottsbekämpningen i allmänhet är utformad. I kapitel 3 redovisas den utveckling som ledde fram till inrättandet av och de förändringar av myndighetens utformning och det utvecklingsarbete som skett inom myndigheten i tiden därefter. Där redovisas bl.a. flera av de åtgärder som vidtagits för att åstadkomma de förbättringar av sina verksamhetsresultat som Ekobrottsmyndig- heten har uppnått. I kapitel 3 redogörs även för ekobrotts- bekämpningen utanför . Utredningens underlag för bedömning av Ekobrottsmyndig- hetens verksamhetsresultat och jämförelsen med de verksamhets- resultat som uppnåtts inom övrig ekobrottsbekämpning, dvs. av och Polisen utanför primära geografiska ansvarsområde, redovisas i kapitel 4. Där konstateras bl.a. att det har varit förenat med stora svårigheter att få fram ett fullgott underlag för en jämförelse mellan dessa myndigheter. Utredningen har i det arbetet nästan uteslutande varit beroende av att de berörda myndigheterna har kunnat presentera ett jämförelsematerial för utredningen. Det har emellertid visat sig, enligt den redovisning utredningen erhållit, att den statistik som förs inte är direkt jämförbar och dessutom innehåller ett flertal felkällor. P.g.a. av bristerna i det statistiska underlaget har utredningen inhämtat synpunkter på ett flertal olika sätt, bl.a. genom enkätundersökningar, anordnande av hearing, studiebesök och möten med personalrepresentanter och andra på området insatta personer. Av det statistiska underlag som har varit möjligt att ta fram, vilket även redovisas i bilaga 3 och 4 till betänkandet, samt de synpunkter som lämnats har utredningen dock inte kunnat finna något som pekar på att någon av de berörda myndigheterna bedriver en verksamhet som kan kritiseras ur effektivitetssynpunkt. Utredningen konstaterar bl.a. att överlag väsentligt förbättrat sina verksamhetsresultat, men att det i en jämförelse mellan myndigheterna inte framkommit något som pekar mot att den ena verksamheten bedrivs bättre eller mer effektivt än den andra. Den information utredningen inhämtat om förhållanden i andra EU-länder redovisas i kapitel 5, där särskilt utrymme ägnas åt de organisationer som utgjorde förebilden vid inrättandet av : spetsmyndigheterna i ; Stor- och , Økokrim, The Serious Fraud Office och Statsadvokaten mot Særlig Økonomisk Kriminalitet. Därav framgår bl.a. att det är fråga om rikstäckande organisationer med ett mycket begränsat sakligt ansvarsområde och således helt inriktat på den mest allvarliga ekonomiska brottsligheten. Utredningen inleder sina överväganden med att i kapitel 6 redovisa sin syn på begreppet ekonomisk brottslighet. Där definieras ekonomisk brottslighet som den kriminalitet som förekommer vid ekonomiska aktiviteter i eller med anknytning till en i huvudsak legal näringsverksamhet. I kapitel 7 identifierar utredningen, mot bakgrund av det tidigare redovisade underlaget, vissa faktorer gällande den organisatoriska utformningen som anses vara av särskilt stor betydelse för att åstadkomma en effektiv ekobrottsbekämpning. Det sker över- siktligt genom en jämförelse mellan hur dessa faktorer kan tillgodoses inom de två huvudalternativ för den organisatoriska utformningen av ekobrottsbekämpningen som enligt utredningen finns att tillgå: att ekobrottsbekämpningen fortsatt organiseras inom en särskild myndighet, , eller att den organisatoriskt samordnas med övrig brottsbekämpning inom och Polisen. De faktorer som anges i kapitlet är: kompetenskrav, organiserat samarbete mellan utrednings- personal från olika kompetensområden, säkrade resurser, metod- och kompetensutveckling, stabsfunktion och brottsförebyggande arbete, en rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning, flexibilitet samt gränssnittsbrottslighet och blandbrottslighet. I vissa hänseende talar denna översiktliga jämförelse till förmån för att fortsatt ha en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning, t.ex. säkrade resurser och sammanhållen metod- och kompetens- utveckling. I andra till förmån för att det är bättre att organisa- toriskt samordna ekobrottsbekämpningen med övrig brotts- bekämpning, t.ex. flexibiliteten inom brottsbekämpningen och förutsättningarna för bekämpning av blandbrottslighet och gränssnittsbrottslighet. I kapitel 8 gör utredningen en närmare analys av underlaget samt redovisar sina överväganden om förändringsbehovet. Där konstateras inledningsvis att den ekonomiska brottsligheten utgör ett allvarligt hot mot vårt samhälle och att en väl fungerande bekämpning av den ekonomiska brottsligheten därför är av central betydelse för tilltron till samhällssystemen och för att kunna upprätthålla en sund konkurrens inom näringslivet. Utredningens utgångspunkt är därför att den ekonomiska brottsligheten fortsatt måste vara mycket högt prioriterad inom brottsbekämpningen. Vidare anför utredningen att verksamhet i många avseenden är effektiv, men att det finns vissa kvarstående problem med utformningen av myndigheten, däribland den sakliga och geografiska uppdelningen mellan Ekobrotts- myndigheten å ena sidan och och Polisen å andra sidan. Den organisatoriska lösning som kom till stånd genom inrättandet av innebar att den fick en utformning som i flera avseenden avviker från dess förebilder i , och , särskilt med hänsyn till den geografiska begränsningen av myndighetens ansvarsområde och den tyngdpunkt som har lagts vid utredning av skattebrott och bokföringsbrott, oavsett kvalifikationsgrad (av myndighetens totala ärendemassa). Utredningen konstaterar därefter ett det har skett ett antal betydelsefulla förändringar efter inrättandet av Ekobrotts- myndigheten som gör att det råder andra förutsättningar för hur ekobrottsbekämpningen bäst bör organiseras än det gjorde när myndigheten inrättades. En sådan förändring är inrättandet av skattebrottsenheterna och dessa enheters expansion. Det har bl.a. inneburit att det numera finns säkrade utredningsresurser för utredning av skattebrott. En annan är de stora organisatoriska förändringar som skett inom det övriga åklagarväsendet, genom sammanslagningen av de regionala åklagarmyndigheterna och inrättandet av särskilda utvecklingscentrum inom Åklagar- myndigheten. Även inom Polisen pågår en tydlig utveckling mot ökad nationell samordning av dess verksamhet. Slutligen har kunskaperna om kopplingen mellan de kriminella nätverken och den ekonomiska brottsligheten ökat . I fråga om förändringsbehovet kommer utredningen inledningsvis till den slutsatsen att den inom ramen för detta uppdrag inte finns möjlighet att föreslå en organisatorisk utformning som innebär att åklagare och poliser är anställda vid samma myndighet eller att omvandla till en polismyndighet. Utredningen konstaterar också att skattebrotts- enheternas organisatoriska utformning inte har omfattats av uppdraget. En annan utgångspunkt för utredningen är att ekobrotts- bekämpningen fortsättningsvis bör bedrivas inom en eller flera rikstäckande myndigheter. Detta eftersom det finns tydliga effektivitets- och rättssäkerhetsskäl mot den nuvarande geografiska uppdelningen. I detta sammanhang konstateras också att uppdelningen mellan parallella myndigheter av det sakliga ansvarsområdet kan medföra gränsdragningsproblem, vilket bl.a. är negativt ur effektivitetssynpunkt. I analysen av vilka faktorer som är viktiga för att åstadkomma en effektiv brottsbekämpning lyfter utredningen särskilt fram frågorna om specialisering, blandbrottslighet samt resurser och prioriteringen och analyserar vilka krav dessa faktorer ställer på den organisatoriska utformningen. Från dessa utgångspunkter övergår utredning till frågeställningen om det fortfarande finns skäl för en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning. Utredningens sammanfattande slutsats är att det med beaktande av den utveckling som skett inte längre föreligger ett tydligt behov av att bedriva ekobrotts- bekämpningen inom en särskild myndighet. Det finns tvärtom numera lika goda förutsättningar att bedriva effektiv ekobrotts- bekämpning inom och Polisen. Utredningens slutsats i denna del baseras bl.a. på att de framgångsrika inslagen i verksamhet, t.ex. samlokaliseringen av utredningspersonal, kompetensutveckling och fredade resurser, lika väl kan tillgodoses inom och Polisen, som en inordning av ekobrottsbekämpningen med övrig brottsbekämpande verksamhet ger bättre förutsättningar att bekämpa blandbrottslighet, åtgärdar förekommande problem med den geografiska och sakliga ansvarsuppdelningen samt skapar en mer flexibel organisation. De funktioner har som stabsmyndighet och den brottsförebyggande verksamhet myndigheten bedriver kan enligt utredningen utföras av andra befintliga myndigheter. Utredningens slutsats är att en integration av den ekobrotts- bekämpande verksamheten ger förutsättningar för en effektivare total brottsbekämpning utan att minska effektiviteten i ekobrotts- bekämpningen. Utredningens förslag är alltså att Ekobrotts- myndigheten läggs ned och dess verksamhet övertas av Åklagar- myndigheten och Polisen. En angiven förutsättning för detta förslag är emellertid att huvudinslagen i de operativa arbetsmetoder som används inom även fortsättningsvis används av dessa myndigheter. I kapitel 9 redogör utredningen för sina förslag om hur ekobrottsbekämpningen skall organiseras inom Åklagarmyndig- heten och Polisen. Där konstateras inledningsvis att det inte kan vara utredningens uppgift att närmare binda upp dessa myndigheter vid en viss lösning, men att utredningens utgångspunkt som nämnts är att det operativa utredningsarbetet skall bedrivas enligt de arbetsmetoder som används inom , dvs. projektorienterat och med en samlokalisering av utrednings- personalen. De förslag som presenteras syftar i första hand till att tillförsäkra att tillräckliga resurser avsätts för ekobrotts- bekämpning. Ett sådant är att ekopoliserna skall kunna vara anställda hos , om detta bedöms nödvändigt för att kunna upprätthålla en väl fungerande nationell ekobrotts- bekämpning. I övrigt bedömer utredningen att bör ha det övergripande ansvaret för metod- och kompetensutvecklingen inom ekobrottsbekämpningen samt ha ansvaret för lokal- försörjning och administrativt stöd åt den samlokaliserade utredningspersonalen. Ekorevisorerna bör enligt utredningen vara anställda vid . Inom bör inrättas en särskild enhet mot ekonomisk brottslighet som har det övergripande ansvaret för Polisens utredningsresurser på området och utgör en samordningsfunktion för underrättelseverksamhet rörande ekonomisk brottslighet. Polisen bör i likhet med vad som gäller för övrig brottslighet, ha det övergripande ansvaret för den brottsförebyggande verksamheten mot ekonomisk brottslighet. Vid denna bedömning saknar utredningen enligt direktiven anledning att närmare bedöma frågan om skall ges ett utvidgat sakligt ansvarsområde. Utredningens bedömning av förslagets konsekvenser och när det kan träda i kraft redovisas i kapitel 10. Där utvecklas närmare utredningens övervägande beträffande förslagets konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt dess ekonomiska konsekvenser. I fråga om konsekvenser för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet anges att det genom förslaget skapas en samlad enhetlig organisation för brottsbekämpningen, vilket ger en ökad flexibilitet och därmed bättre förutsättningar att anpassa organisationen efter de behov som finns eller uppkommer. Utredningens slutsats är därför att förslaget ger bättre möjligheter att bekämpa brottslighet. Utredningen förutser inte heller att förslaget om nedläggning av skall medföra några negativa konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet. Vad avser de ekonomiska konsekvenserna konstateras att bl.a. den ökade flexibiliteten som förslaget ger upphov till skapar förutsättningar för en effektivare brottsbekämpning i dess helhet, som förslaget baseras på att några försämringar av ekobrottsbekämpningen inte skall uppstå. Detta innebär samman- taget ett förbättrat resursutnyttjande och en ökad effektivitet inom brottsbekämpningen. Förslaget förväntas dessutom innebära direkta besparingar avseende administration och vissa stabsfunktioner. Det rör funktioner för vilka och , beroende på dessa myndigheters storlek i förhållande till , kan överta ansvaret med nuvarande organisation och med befintliga anslag. Enligt utredningens uppskattning uppgår, efter en viss övergångsperiod, den årliga besparing till . Den övertalighet som uppkommer genom en samordnad administration skall inte behöva föranleda uppsägningar, utan lösas genom naturliga avgångar inom och Polisen. I detta sammanhang anmärker utredningen bl.a. att det är av stor vikt att ett inordnande av verksamheten inom och Polisen sker skyndsamt efter det att ett beslut om avveckling av Ekobrotts- myndigheten har fattats. Inte heller i övrigt skall förslaget föranleda uppsägningar. Utredningens bedömning av de åtgärder som behöver vidtas för att genomföras en nedläggning av , innebär att förslaget bör kunna träda i kraft . Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 och 2 §§ skall ha följande lydelse. Allmänna åklagare är: -riksåklagaren och vice riksåklagaren, -överåklagare och vice överåklagare, samt -chefsåklagare, vice chefsåklagare och kammaråklagare. har ansvaret för och ledningen har ansvaret för och ledningen Vice riksåklagaren är riksåklagarens ställföreträdare. I övrigt får vice riksåklagaren i den omfattning som riksåklagaren bestämmer utföra de åklagaruppgifter som riksåklagaren får utföra. Om det finns särskilda skäl får regeringen, efter anmälan av riksåklagaren, förordna en överåklagare att fullgöra åklagaruppgifter som får utföras av vice riksåklagaren. Under riksåklagaren har överåklagare ansvaret för åklagar- verksamheten inom särskilda områden. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i polisdatalagen (1998:622) Härigenom föreskrivs att 1 § polisdatalagen (1998:622) skall ha följande lydelse. Denna lag gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av person- uppgifter i polisens verksamhet och i polisverksamhet vid för att Denna lag gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av person- uppgifter i polisens verksamhet för att 1.förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, 2.övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat eller 3.bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Lagen gäller också behandling av sådana uppgifter som avses i 25 och 26 §§. Lagen gäller inte för behandling av personuppgifter som företas med stöd av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem eller lagen (2006:444) om passagerarregister. Denna lag träder i kraft . Lag om ändring i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet Härigenom föreskrivs att 8 och 26 §§ lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet skall ha följande lydelse. Uppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet enligt 7 § får även behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla informa- tion som behövs i författnings- reglerad brottsbekämpande verksamhet hos Rikspolis- styrelsen, polismyndigheterna, , Åklagar- myndigheten, och . Uppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet enligt 7 § får även behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla informa- tion som behövs i författnings- reglerad brottsbekämpande verksamhet hos Rikspolis- styrelsen, polismyndigheterna, , Skatte- verket och . Regeringen får meddela före- Regeringen får meddela före- skrifter om att Rikspolis- skrifter om att Rikspolis- styrelsen, polismyndigheterna, bekämpande verksamhet får ha samhet får ha direktåtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen. Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag anges i direktiven (dir 2005:92 och dir 2006: 114), se bilaga 1 och 2, till att göra en översyn av Ekobrotts- myndigheten och dess verksamhet. Dessa överväganden skall ske mot bakgrund av dels en grundlig analys av Ekobrotts- myndighetens uppgifter, organisation och utformning i övrigt, dels en utvärdering av de verksamhetsresultat som myndigheten uppnått. I det sammanhanget skall utredningen också göra relevanta jämförelser med den ekobrottsbekämpning som har bedrivits av polis och åklagare utanför ansvarsområde. I uppdraget ingår även att göra en jämförelse med organisation och former för ekobrottsbekämpning i övriga nordiska länder och i de EU-länder som bedöms vara relevanta i detta sammanhang. Med utgångspunkt från dessa bedömningar skall utredningen ta ställning till om verksamhet kan anses bedrivas i en ändamålsenlig struktur och organisation. Utredningen är enligt direktiven fri att föreslå den organisatoriska lösning som bedöms vara den bästa. Det grundläggande syftet skall vara att åstadkomma en så effektiv ekobrottsbekämpning som möjligt. I direktiven anges vidare specifika områden som skall belysas, beroende på om utredningen stannar för att föreslå mer genomgripande förändringar av myndighetsstrukturen för eko- brottsbekämpningen, eller inte föreslå sådana genomgripande förändringar. Om mer genomgripande förändringar i myndighetsstrukturen föreslås skall utredningen presentera ett fullständigt förslag på hur ekobrottsbekämpningen skall organiseras och utformas i övrigt. Innebär förslaget att det bör finnas en från polisen och åklagarmyndigheten fristående myndighet, skall de skäl som talar för respektive emot en sådan lösning identifieras och noggrant Utredningens uppdrag och arbete I sådant fall skall utredningen bl.a. ta ställning tas till vilken rättslig ställning myndigheten skall ha inom rättsväsendet, hur kontroll och tillsyn skall utövas över myndigheten, vilka befogenheter som skall ges myndigheten och dess anställda, samt hur frågor om kompetensförsörjning och ekonomi skall lösas. Om inte några mer genomgripande förändringar föreslås i myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning skall vissa angivna frågeställningar särskilt belysas. En av frågeställningarna är behovet av förändringar i Ekobrotts- myndighetens sakliga och geografiska ansvarsområde. Det anges i direktiven beträffande det sakliga ansvarsområdet att utredningen särskilt skall överväga om mål som rör brott mot den immaterial- rättsliga lagstiftningen bör handläggas av samt att särskild vikt skall fästas vid att det bör finnas tydliga och väl avvägda avgränsningar mellan och övriga ekobrottsbekämpande myndigheters sakliga ansvars- områden.