sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — Förföljelse mot någon p.g.a. dennes anställning upplevs av den enskilde med stor säkerhet lika allvarligt som av andra som utsätts för våld eller hot. Att undanta hot och våld mot tjänsteman från de brott som olaga förföljelse omfattar kan i vissa fall innebära att tjänstemän, som annars anses särskilt skyddsvärda, hamnar i ett sämre läge än andra brottsoffer. Vi anser därför att hot och våld mot tjänsteman bör ingå i det nya brottet. På samma sätt bör över- grepp i rättssak, som riktas mot en enskilda person, ingå i det nya brottet. Dessa personer är inte sällan desamma som har utsatts för annan brottslighet av gärningsmannen. och överträdelser av besöksförbud. Också brott mot ett utfärdat besöksförbud bör omfattas av den nya straffbestämmelsen. Att sådana brott förekommer mycket frekvent vid den typ av kränkningar som behandlas framgår bl.a. av Brå:s rapport. Vid införandet av fridskränkningsbrotten fann regeringen att övervägande skäl då talade emot att även brott mot besöksförbud skulle omfattas (se prop. 1997/98:55, s. 80). Reger- ingen konstaterade att brott mot besöksförbud är konstruerat som ett brott mot det utfärdade förbudet att besöka eller på annat sätt kontakta en annan person eller att följa efter denna person. Reger- ingen menade därför att brott mot ett meddelat besöksförbud hade ett något annorlunda skyddsintresse än t.ex. olaga hot. Vid över- trädelser mot besöksförbud krävs det inte att det har uttalats några hot eller liknande eller ens att den person som skyddas av förbudet har lagt märke till att förbudet har överträtts och att brottet därför kunde sägas vara en överträdelse av en påbjuden ordning. Regeringen fann därför att brott mot lagen om besöksförbud borde lämnas utanför den nya straffbestämmelsens omedelbara tillämp- ningsområde. För det aktuella brottet gör vi en annan bedömning. Mot bakgrund av våra ställningstaganden avseende det olämpliga i att utöka det kriminaliserade området anser vi att det är av stor vikt att överträdelse av ett meddelat besöksförbud omfattas av den nya straffbestämmelsen. På sätt som vi föreslår i kapitel 6 bör lagen om besöksförbud ersättas med en ny lag, lagen om kontaktförbud, för att i större omfattning skapa tryggare förutsättningar för den som ska skyddas och för att effektivare kunna förhindra, men också lagföra den som bryter mot ett meddelat besöksförbud. Systema- tiska överträdelser av ett meddelat besöksförbud bör därför ses i ett större sammanhang. Detta görs effektivast genom att även sådana överträdelser omfattas av den nya straffbestämmelsen. Därigenom markeras att samhället ser mycket allvarligt på att systematiskt överträda ett besöksförbud genom att t.ex. besöka, ringa, skicka textmeddelanden via telefon eller dator eller sända andra försändel- ser. Det centrala är att en överträdelse av ett besöksförbud inte endast innebär en överträdelse av en påbjuden ordning utan även i allmänhet innebär en allvarlig kränkning av den personliga integri- teten för brottsoffret. Om gärningarna enligt ovan begås inom ramen för en systematisk förföljelse ska gärningsmannen kunna dömas för olaga förföljelse. Även ett straffbart försök eller förberedelse av någon av gärning- arna kan omfattas av det nya brottet. Förutsättningarna för det anges för vart och ett av brotten. Någon särskild reglering i anslut- ning till det nya brottet bedömer vi inte som nödvändig. Vi har valt att inte föreslå att olaga förföljelse ska inrymma ett ringa brott. Vi anser att i de fall då förföljelsen inskränker sig till lindriga gärningar och ett fåtal tillfällen som har haft en begränsad påverkan på brottsoffret, bör domstolen istället döma gärnings- mannen för de enskilda brotten. Så kan t.ex. vara fallet vid lindriga fall av ofredanden, där förföljelsen bevisligen redan har upphört vid tiden för domen. Det nya brottet ska således i första hand omfatta kvalificerad förföljelse men inte sådana gärningar som når upp till den allvarliga karaktär som fridskränkningsbrotten i 4 kap. 4 a § BrB inrymmer. 5.5.2Påföljd och bedömning av straffvärde Förslag: Straffet för normalfallet ska vara fängelse högst . För grova fall ska straffet vara fängelse lägst och högst . Vid bedömande om brottet ska betraktas som grovt ska sär- skilt beaktas om det har förekommit våld eller hot om allvarligt våld, om förföljelsen har pågått eller om gärning- arna av annan anledning kan anses vara särskilt allvarliga. De gärningar som det nya brottet ska omfatta är av olika slag. Förföljelse kan inte sällan bestå av upprepade, var för sig relativt lindriga gärningar. T.ex. stadgas endast böter för hemfridsbrott. kan förföljelsen innefatta sexuellt ofredande för vilket det är stadgat fängelse i högst . Även brott med lägre straff kan leda till en mycket betydande kränkning av den utsatta perso- nen om de sker inom ramen för ett systematiskt förfarande. Straffskalan bör därför utformas så att den möjliggör en adekvat bedömning av det sammanlagda straffvärdet. Den bör också utfor- mas så att konkurrensproblematik inte uppstår gentemot grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning. Straffskalan för nämnda brott är fängelse lägst och högst . De allmänna konkurrensreglerna innebär att när det är fråga om kon- kurrens mellan det nya brottet och ett annat brott med strängare straffskala, har domstolen att döma för det senare brottet. Det framstår som rimligt att det nu föreslagna brottet inte ska ha lika sträng straffskala som grov fridskränkning och grov kvinno- fridskränkning eftersom det nya brottet omfattar gärningar som har betydligt lägre straffvärde än de som omfattas av fridskränk- ningsbrotten. Straffet bör därför enligt vår mening för normal- brottet vara fängelse i högst . Vi anser inte att det är nödvändigt med böter i straffskalan. Det systematiska beteendet bör generellt innebära att brotten ges ett högt straffvärde och leda till fängelsestraff. Om domstolen ändå anser att det sammanvägda straffvärdet av samliga gärningar inte är tillräckligt för att döma gärningsmannen till fängelse ska han eller hon dömas för de enskilda gärningarna enligt sedvanliga straffmät- ningsprinciper. Grova brott bör ges en särskild straffskala I vissa fall finns det redan för en enskild gärning ett högt straff- värde, t.ex. för sexuellt ofredande eller våld mot tjänsteman. I andra fall kan förföljelsen ha skett med särskild hänsynslöshet eller ha varit utsträckt över mycket . Även om gärningarna sam- mantaget inte kan betecknas som ett fridskränkningsbrott bör det finnas en möjlighet att döma till ett längre straff än vid ett brott av normalgraden. Att en olaga förföljelse betraktas som grov kan kännetecknas av att den inbegriper enskilda gärningar som i sig har ett högt straff- värde, utan att gärningsmannen för den sakens skull ska dömas för varje brott för sig (se om konkurrensproblematiken ovan). Ett sådant fall som bör betraktas som ett grovt brott är om det vid förföljelsen har förekommit våld eller hot om grovt våld, dvs. i för- sta hand hot riktade mot brottsoffret och dennes barn eller andra närstående om att de ska utsättas för livshotande våld. Vi anser också att domstolen bör fästa särskild uppmärksamhet vid om förföljelsen har pågått . Ju längre förföljelsen pågår desto större konsekvenser torde den få för brottsoffret. RPS har inom ramen för utvärderingsprojektet av hot- och riskbedöm- ningsinstrumentet (Stalking Assessment and Management) bekräftat resultatet från en amerikansk studie (Tjaden och Thoennos, Stalking in : Findings from the national vio- lence against women survey, 1998) att en genomsnittlig stalkning av allvarlig karaktär pågår . Det är dock svårt att uttala sig om värdet av denna siffra eftersom den enbart kan ta hänsyn till de gärningar som har anmälts till polisen. Eftersom det saknas förutsättningar att ta hänsyn till det systematiska beteendet finns det inte heller någon möjlighet att studera hur länge en förföljelse pågår. Dessutom kommer många stalkningsfall inte till Polisens kännedom. På samma sätt bör man vid en bedömning om gärningen ska betraktas som grov även betrakta andra faktorer t.ex. intensiteten av förföljelsen, om gärningsmannen har utsatt brottsoffret för brott och om barn berörs av brottet. För grövre brott bör därför straffskalan vara fängelse lägst och högst , dvs. något lägre än det grova kvinno- fridsbrottet som kan ge fängelse. Den föreslagna straff- skalan sammanfaller istället med den för grovt olaga hot, 4 kap. 5 § andra stycket BrB. När detta brott infördes uttalade departementschefen, att svåra fall av olaga hot kan ibland utvecklas till psykisk terror och medföra svårt lidande. Faktorer som kunde vara av betydelse var, förutom hotets innebörd och hur akut det framstod, om hotet hade riktats mot någon med en särskilt skyddslös ställning eller om det var fråga om upprepade allvarliga hot (prop. 1992/93:141). Mot denna bakgrund förefaller det lämp- ligt att det nya grova brottet ges samma straffskala, dvs. fängelse i lägst och högst . Vi har tidigare berört frågan om straffvärde. Problematiken i dessa fall är utförligt redovisade vid införandet av fridskränknings- brotten, se t.ex. prop. 1997/98:55. Liksom vid fridskränkningsbrotten bör domstolen i dessa fall utgå från en helhetsbedömning av den förföljda personens situa- tion. Åklagaren bör således tillåtas att till stöd för sin talan åberopa även sådana gärningar som inte direkt är föremål för domstolens prövning i det förevarande målet, men som kan användas för att styrka att kränkningar skett vid upprepade tillfällen. Enligt bestämmelsen ska domstolen vid bedömningen av om gärningarna varit ett led i en upprepad kränkning även kunna ta hänsyn till sådana handlingar mot samma brottsoffer som gär- ningsmannen tidigare dömts för och som kan utgöra ett led i för- följelsen. Åklagaren kan använda tidigare domar mot gärnings- mannen för att styrka det systematiska beteendet. Detta har även bekräftats av i NJA 1999 s. 102 avseende grov kvinnofridskränkning. De tidigare gärningarna ska, enligt Högsta domstolens bedömning, kunna tjäna som underlag för att belysa de förhållanden under vilka de i målet åtalade gärningarna har ägt rum. Den tilltalade kan inte dömas på nytt för de tidigare prövade gär- ningarna, men de kan bidra till att kvalificera de åtalade gärning- arna. Gärningar som har begåtts före ikraftträdandet av den nya bestämmelsen kan dock inte ingå i en sådan bedömning, eftersom retroaktiv tillämpning av strafflag inte får ske. Vid bedömning av brottets straffvärde ska således hänsyn tas till den förföljda personens situation. I detta ingår bl.a. att beakta samtliga de gärningar som omfattas av åtalet och andra brott rik- tade mot samma person som gärningsmannen har dömts för. Om det finns förutsättningar för att bedöma gärningarna enligt 4 kap. 4 a § BrB (grov fridskränkning eller grov kvinnofridskränk- ning) ska den bestämmelsen tillämpas. Det normala ska vara att om någon av de uppräknade gärning- arna har skett vid upprepade tillfällen och domstolen bedömer att det har skett som ett led i ett mönster som sammantaget kan leda att brottsoffret bryts ned ska gärningsmannen dömas för det nya brottet. I stället för att döma för de brott som gärningarna innebär, t.ex. olaga hot eller skadegörelse, ska gärningsmannen således dömas för det nya brottet. Anser domstolen att det saknas ett systematiskt inslag, även om gärningsmannen har begått flera lik- nande gärningar mot brottsoffret, ska han eller hon dömas för de enskilda brotten. Det kan finnas fall där en enskild gärning bland dem som kan ingå i det nya brottet har varit så allvarlig att domstolen bör döma särskilt för detta brott. Så kan t.ex. vara fallet med våld och hot mot tjänsteman, för vilket stadgas ett maximistraff av fängelse. Ett särskilt problem kan uppstå om gärningsmannen har begått gärningar av det slag som omfattas av det nya brottet och tillika har begått andra brott, t.ex. stulit egendom, mot samma brottsoffer. Allmänna konkurrensregler bör tillämpas. I många fall kan det betyda att gärningsmannen döms för det andra brottet, t.ex. stöld och det nya brottet i förening. I andra fall kan de omständigheter som konstituerar det nya brottet också kvalificera att det andra brottet kan bedömas som grovt. Gärningsmannen kan t.ex. vid upprepade tillfällen ha utsatt någon annan för brott som har lett till att denne har varit i en särskilt utsatt ställning och därefter miss- handlat offret. Gärningsmannen bör i sådana fall kanske dömas för grov misshandel i stället för att dömas för det nya brottet och miss- handel. När en person utsätter någon annan för flera brott som utgör led i en förföljelse kan personen endast dömas för varje brott för sig. Genom införandet av en ny straffbestämmelse om olaga för- följelse öppnas möjligheten att betrakta gärningarna i deras sam- manhang. Med denna utgångspunkt kan man i större utsträckning än nu både ta hänsyn till brottsoffrets särskilt utsatta situation om han eller hon gång på gång utsätts för brott och gärningsmannens eventuella behov av vård. En ny bestämmelse som förbjuder systematisk förföljelse bör därför införas. Det nya brottet, olaga förföljelse, bör omfatta sådana upprepade gärningar som riktas mot den personliga integriteten. Vi anser inte att det straffbara området som sådant ska utökas. Det nya brottet bör således omfatta sådana gärningar som är straffbara och som typiskt sett utgör ett led i en systematisk för- följelse. De gärningar som ska komma att inrymmas i det nya straff- stadgandet är således brottsbalksbrotten misshandel (3 kap. 5 §), olaga tvång (4 kap. 4 §), olaga hot (4 kap. 5 §), hemfridsbrott (4 kap. 6 §), ofredande (4 kap. 7 §), förtal (5 kap. 1 §), ärekränk- ning (5 kap. 3 §,) sexuellt ofredande (6 kap. 10 §), skadegörelse (12 kap. 1 §), våld mot tjänsteman( 17 kap. 1 §), hot mot tjänste- man (17 kap. 2 §) och övergrepp i rättssak (17 kap. 10 §). Dess- utom ska överträdelser av kontaktförbud enligt 35 § första stycket lagen (200x:xx) om kontaktförbud kunna innefattas i det nya brottet olaga förföljelse. 6 Ny lag om kontaktförbud Besöksförbud innebär i huvudsak något positivt för den som erbjuds sådant skydd, men de nuvarande bestämmelserna är inte okomplicerade. Det finns ett antal olika former av besöksförbud, där en del används ganska sällan eftersom de anses svåra att till- lämpa eller p.g.a. bristande kunskap hos de rättsvårdande myndig- heterna. Dessutom överträds ett stort antal besöksförbud, vilket sällan leder till någon straffrättslig påföljd för gärningsmannen. Det beror delvis på att lagstiftningen är oklar och delvis på att överträdelser som regel är svåra att bevisa. Gärningarna kan dessutom, sedda utanför sitt sammanhang, inte sällan beskrivas som bagatellartade. Bestämmelserna om besöksförbud har ändrats . (Brå) har dessutom vid ett antal tillfällen gjort uppföljningar och utvärderingar av hur bestämmelserna tillämpas. 6.2Övergripande presentation av behovet av reformer När lagen (1988:688) om besöksförbud infördes var den ett viktigt led i strävandena att skydda främst kvinnor som utsätts för förföl- jelse och trakasserier av män som de tidigare sammanlevt med. Det är dock viktigt att framhålla att lagen även ger andra utsatta perso- ner motsvarande skydd. Att samhället kan ge skydd åt utsatta brottsoffer, t.ex. genom effektiva medel som besöksförbud, är centralt i denna utvecklings- process. Ny lag om kontaktförbud SOU 2008:81 uppgick antalet ansökningar om besöksförbud till 10 400. Det betyder att antalet ansökningar ökade med innan. har antalet ansökningar om besöksförbud nästan fördubblats, eftersom det då inkom 5 700 ansökningar. av ansökningarna om besökförbud beviljades . Andelen beviljade ansökningar har minskat . Antalet överträdelser av besöksförbudet har inte ökat i samma utsträckning som antalet ansökningar om besöksförbud. anmäldes 3 773 överträdelser. Antalet lagföringar, domar m.m. för överträdelse uppgick till 152 stycken, varav 72 personer dömdes till påföljder på fängelsenivå. Av dessa dömdes tre personer till rättspsykiatrisk vård. av brotten har bedömts som personuppklarade, dvs. att en gärningsman kunde bindas till brotten. –2006 har antalet anmälningar om överträdelser varierat mellan 3 200 och 3 800, utom då antalet anmälda överträdelser av besöksförbud uppgick till 5 000. Enligt Brå:s statistik för var av de utpekade per- sonerna män och av de sökande kvinnor. Den genom- snittliga åldern för de utpekade personerna var och för de sökande . I och beviljades över hälften av ansökningarna, medan av ansökningarna beviljades i och . Brå:s rapporter pekar entydigt på ett starkt behov av att göra lagen om besöksförbud mer effektiv, bl.a. för att förhindra vissa typer av beteenden och för att öka den utsattes trygghet. Lagens ambitioner är högt ställda. Syftet med lagen är att ge bättre skydd för männi- skor som förföljs och trakasseras, främst kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp av närstående män. Ett besöks- förbud ska ge ökad trygghet och förebygga brott mot den som skyddas av besöksförbud. Lagen om besöksförbud har reformerats vid ett flertal tillfällen. Den senaste reformen trädde i kraft och innebar en utökning med två nya former av besöksförbud (se prop. 2002/03:70). Utöver de befintliga typerna av besöksförbud, (besöksförbud och utvidgat besöksförbud), infördes två nya typer av besökförbud: Ny lag om kontaktförbud särskilt utvidgat besöksförbud, vilket innebär förbud att vistas i ett större område än vad som är fallet vid ett utvidgat besöks- förbud och besöksförbud i gemensam bostad, vilket innebär ett förbud att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med den skyd- dade personen. Skälen för dessa ändringar var att utöka rättsväsendets möjligheter att skydda utsatta personer utan att öka de inskränk- ningar och förändringar som den skyddade personen tidigare hade behövt vidta för att värja sig. Emellertid har ändringarna fått en betydligt mindre praktisk betydelse än vad som var avsikten. Integ- ritets- och rättssäkerhetskraven är mycket högt ställda, vilket i många fall innebär oöverstigliga hinder för att bestämmelserna ska kunna användas. Brå har i sina utvärderingar av besöksförbudslagen konstaterat att den i flera avseenden inte fått de effekter som lag- stiftaren har eftersträvat. 6.2.3Besöksförbud ger ökad trygghet Brå:s utvärderingar av lagens effekter på trygghet och brottslighet ger den generella bilden av att de som har fått ett besöksförbud meddelat som skydd, uppfattar en beviljad ansökan som mycket positivt. De upplever att de blir trodda av någon som de uppfattar som objektiv i frågan. Oron för att utsättas för brott från den per- son som tidigare begått brott eller på annat sätt trakasserat dem, kvarstår dock hos många (Brå Rapport 2007:2, s. 53 f.). Ofta upplever de inblandade att reaktionerna från rättsväsendet gentemot förövaren uteblir om det sker en överträdelse, varför tra- kasserierna fortsätter. Brå har pekat på att drygt hälften av utred- ningarna om överträdelser läggs ned utan att någon åtalas för brot- tet. Den vanligaste motiveringen är att brott inte kan styrkas (Brå Rapport 2003:2, s. 39 f.). Enligt tillgänglig statistik överträds en tredjedel av besöksförbuden. Enligt de enkäter som Brå har gjort är det dock ännu fler som överträds, än vad statistiken visar, nämligen hälften av alla besöks- Ny lag om kontaktförbud Brå:s enkät visar att i stort sett alla som är säkra på att det skett en överträdelse gör en anmälan till polisen vid det första till- fället, men att en femtedel inte anmäler en upprepad överträdelse. Upprepade överträdelser är inte ovanliga. En dryg tredjedel av de personer som anmäls för överträdelser blir anmälda mer än en gång (Brå Rapport 2007:2, s. 49). Ett övergripande problem är att det i allmänhet föreligger stora bevissvårigheter i mål om överträdelse av besöksförbud eftersom uppgifterna ofta går isär och det inte sällan saknas annan bevisning än uppgifter från den som förbudet avser att skydda. Statistiken visar också att överträdelse av ett besöksförbud sällan är huvud- brott när någon döms. Den vanligaste situationen enligt Brå, är att den som omfattas av besöksförbudet begår andra brott eller begår trakasserier mot den som besöksförbudet ska skydda som han eller hon bryter mot besöksförbudet (Brå Rapport 2003:2, s. 19). Detta leder naturligtvis till en stor påfrestning för den som blir utsatt. Brå har menat att effekterna av lagen påverkas av vilka personer som beläggs med besöksförbud och hur skyddsbehovet ser ut för dem som ansöker. Det påverkas i sin tur av hur polisen hanterar skyldigheten att informera om möjligheten till besöksförbud och åklagarens bedömning av om det finns skäl att bevilja en ansökan. Polis och åklagares arbete i dessa avseenden riktar sig mot relativt allvarliga fall där risken för fortsatt brottslighet är uppenbar. Brå har påstått att polisen främst ger information om besöksförbud till kvinnor som anmäler våldsbrott och som har anmält brott vid tidigare tillfällen eller där det på andra sätt framgår att det inte är en engångshändelse. Dessutom har Brå påpekat att åklagarens bedöm- ning främst verkar bygga på huruvida den som ansökan avser har anmälts för brott som har gått att styrka (Brå Rapport 2007:2, s. 35 f.). Trots att detta enligt lagens förarbeten bara skulle vara en av flera viktiga indikatorer på fortsatt risk, verkar det, enligt vår bedömning, snarare ha blivit en förutsättning för att en ansökan ska beviljas. Brå har också pekat på att riskbedömningar sällan ver- kar bygga på en sammanvägd helhetsbedömning och att grunderna för besluten ofta är bristfälligt dokumenterade. Den allvarligaste kritiken som Brå har levererat i sina rapporter är att besöksförbud Ny lag om kontaktförbud sällan används för att förebygga brott. Detta har framkommit vid intervjuer med poliser. Flertalet polismyndigheter har uppgett att de inte arbetar aktivt med besöksförbuden, utan agerar först när överträdelser anmäls. Endast vid sju av totalt 21 polismyndigheter fanns det utarbetade rutiner för en aktiv och löpande upp- följning av besöksförbud som utfärdades i polisdistriktet. Ofta handlade det om att närpolisen eller polisens hundförare svarade för uppföljningen vid dessa myndigheter. Med uppföljning menade t.ex. att polisen kontaktar den som ska skyddas eller har ålagts besöksförbudet för att ta reda på hur det efterlevs (Brå Rapport 2003:2, s. 7). I lagmotiven framhölls att en effektiv metod för att förebygga brott är omedelbara ingripanden, d.v.s. att polisen ingriper vid kontaktförsök för att undvika situationer som kan leda till allvar- liga brott . I sin uppföljning visade Brå att sådana ingripanden i för- sta hand skedde om det fanns en påtaglig risk för att något annat brott kunde komma att begås, oftast när förbudspersonen fanns kvar i skyddspersonens fysiska närhet när polisen larmades. Det faktum att skyddspersonen ofta anmälde överträdelserna i efter- hand gjorde att utrymmet för att förhindra brott genom ingripan- den inte var så stort. Dessutom fanns problem med att hinna fram om avstånden var stora (Brå Rapport 2003:2, s. 7). Det har ofta framhållits att en viktig anledning till att det före- byggande arbetet på många håll inte fungerar tillfredsställande är stora brister i polisens interna informationsspridning. De flesta polismyndigheter saknar rutiner för att göra beslutet tillgängligt inom myndigheten. Det har bl.a. framkommit att det inte finns en gemensam rutin vid polismyndigheterna om att besöksförbud ska registreras i polisens KC-polissystem och därmed vara enkelt till- gänglig i länskommunikationscentralerna (Brå Rapport 2003:2, s. 7). Polisens arbete för att införa strukturerade hot- och riskbedöm- ningar kommer att innebära en möjlighet att göra en helhets- bedömning av hotbilden och riskerna samt ge stöd för att doku- mentera bedömningarna. Enligt vad vi erfar krävs det fortfarande mer arbete för att metoderna ska få genomslag i hela polisorganisa- tionen.