sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Enligt direktiven ger vår kartläggning i delbetänkandet anledning att ifrågasätta om dagens regler faktiskt uppnår sitt syfte, nämligen att ersätta marknadsvärdet på den egendom som tas i anspråk. 27TP PT och , Expropriationslagen, En kommentar, 2 uppl. 28TP PT Detta gäller givetvis endast intrång på fastigheter vars värde betingas av avkastningen – t.ex. jord- och skogsbruksfastigheter. den bakgrunden ska vi analysera hur de ersättningar som fastställs av domstol eller myndighet vid olika slag av tvångsförfoganden för- håller sig till marknadsvärdet. Vi har inte själva i delbetänkandet dragit den slutsats som anges i direktiven. Det som troligen avses är skrivningen i avsnitt 4.6.6 i betänkandet, där vi redovisar resultaten av vad som hade framkommit i vår enkätundersökning i fråga om skillnaderna i ersättningsnivåer mellan ianspråktaganden som grundas på avtal respektive på beslut av myndighet eller domstol. Samma frågor berörs också i delbetänk- andets avsnitt 5.4 och 5.6.TPF29FPT Vi konstaterar i de nämnda avsnitten att det vid frivilliga upplåtelser ofta betalas i storleksordningen 10– högre ersättning vid frivilliga överenskommelser än som följer av en strikt tillämpning av expropriationslagens ersättnings- regler. I fråga om vid utbyggnaden av ett tredje generationens mobiltelenät har det emellertid varit fråga om betydligt större skill- nader. Vi återkommer till den frågan under en särskild rubrik. Enligt vår mening är den mest sannolika förklaringen till den noterade skillnaden i de allra flesta fall, att det för förvärvaren finns incitament i form av t.ex. ökad good-will och minskade process- kostnader, som motiverar att det betalas en viss bonus vid fri- villiga överenskommelser. Det kan förstås inte helt uteslutas att den högre ersättningsnivå, som ofta faller ut efter en förhandling, i några fall även kan innefatta viss kompensation för det som vi i detta betänkande har rubricerat som individuellt värde (jfr kapitel 7) eller vinstfördelning (jfr kapitel 8). Att den högre nivån skulle indikera att de olika metoder som används för marknadsvärdebedömningar på något mer systematiskt sätt skulle leda till en undervärdering i förhållande till marknadsvärdet, ser vi inte som troligt. Vår grundläggande bedömning är således att det inte torde finnas anledning att ifrågasätta att gällande regler och metoder i princip uppnår sitt syfte att ersätta marknadsvärdet på den egendom som tas i anspråk. Uttrycket i princip står för att det finns vissa ut- tryckliga undantag från marknadsvärdeprincipen, t.ex. presumtions- regeln, som förstås kan leda till ett annat resultat.TPF30FPT 29TP PT De tre nämnda avsnitten finns i SOU 2007:29 på s. 122, 138 och 141. 30TP PT Se även Högsta domstolens utslag i de s.k. mastfallen under nästa rubrik. Även om denna slutsats i och för sig grundas enbart på en all- män kännedom om förfarandena när ersättningen bestäms och om de värderingsmetoder som finns att tillgå, ser vi det inte som frukt- bart att göra någon djupare analys. Huvudskälet till detta är, att eftersom marknadsvärdet inte kan mätas utan måste grundas på en bedömning, så är det svårt att vid en efterföljande granskning på ett objektivt sätt säga något om domstolen verkligen dömde rätt. Det torde visserligen vara möjligt att utifrån vissa utvalda kriterier studera om underlagsmaterialet har hanterats på ett sakligt sätt m.m., men vår bedömning är att en sådan undersökning dels skulle kräva om- fattande resurser för att kunna genomföras, dels inte kan förväntas få sådant värde, att den kan läggas till grund för några slutsatser rör- ande ersättningsreglernas tillämpning. Det sagda innebär inte att en studie av domstolarnas och myndig- heternas beslut saknar betydelse. Naturligtvis är det nödvändigt för utredningsarbetet med kännedom om domstolarnas praxis och den rättspolitiska diskussionen kring dessa, vilket också kommer att redovisas i flertalet av kapitlen i detta betänkande. Just när det gäller frågan om ersättningen uppgår till minst mark- nadsvärdet kan ett tämligen färskt rättsfall nämnas, nämligen NJA 2007 s. 695. Målet gällde vilken ersättning som skulle betalas för en s.k. optokabel, som med stöd av ett beslut om ledningsrätt skulle anbringas i redan befintliga kraftledningsstolpar. Eftersom intrånget av kraftledningen redan var ersatt hävdade ledningsägarna att den tillkommande skadan på berörda fastigheter inte ledde till någon ytterligare marknadsvärdeminskning, men att ett mindre belopp skulle betalas i form av annan ersättning. fann dock att ersättning skulle betalas för marknadsvärdeminskning efter en sköns- mässig bedömning. Ersättningen bestämdes till per fastighet.TPF31FPT I domskälen anförde bl.a. följande. Enligt 4 kap. 1 § första stycket expropriationslagen skall vid expropriation av en del av en fastighet intrångsersättning betalas med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde som upp- kommer genom expropriationen. – – – Hovrätten har funnit att det i förevarande fall inte finns förutsättningar för ersättning för s.k. företags- skada och att det inte är fråga om s.k. annan ersättning. Vad nu har att ta ställning till är om intrångsersättning skall utgå. En förutsättning härför är att de upplåtna ledningsrätterna medfört en 31TP PT Samma bedömning har rekommenderats av Lantmäteriet vid lant- mäteriförrättningar, se Ersättningsprinciper för intrång av mobiltelemaster och optokablar på lant- bruksfastigheter, rekommendationer (reviderade ). sådan ökad belastning på fastigheten att marknadsvärdet har påverkats i negativ riktning. I förevarande fall har det inte kunnat påvisas att någon minskning har skett i fastighetens marknadsvärde i den mening detta uttryck nor- malt brukar användas. Emellertid får de tidigare citerade motivuttalan- dena om påverkan på marknadsvärdet vid små intrång läsas i belysning av den grundlagsfästa rätt till ersättning som kommer till ut- tryck i 2 kap. 18 § andra stycket första meningen regeringsformen. Det står då klart att ersättning för intrång skall utgå även vid en sådan mindre skada där en skillnad i marknadsvärdet före och efter intrånget inte kan fastställas men en ekonomisk skada, om än obetydlig, kan kon- stateras. Bestämmelsen om ersättning i 4 kap. 1 § expropriationslagen vid expropriation av en del av en fastighet får därmed anses nå upp till grundlagens krav. konstaterar alltså att det i det aktuella fallet måste anses ha inträffat en skada – även om denna inte på ett mätbart sätt avspeglas i marknadsvärdet – och att en sådan skada, med hänvis- ning till regeringsformen, ska ersättas. Marknadsvärdet (marknads- värdeminskningen) till följd av objektivt mätbara skador torde, som vi redan har framhållit, normalt ersättas genom de olika värderings- metoder som finns att tillgå. Av det nämnda avgörandet framgår att ersättning för marknadsvärdeminskning ska betalas även om gängse metoder är för trubbiga för att kunna mäta denna värdeminskning. Rättsfallet styrker vår bedömning att det inte finns några problem att lösa genom lagstiftning, när det gäller frågan om att bestämma ett marknadsvärde. De enskilda metoder som tillämpas vid marknadsvärdebedöm- ningarna kan förstås påstås vara av olika kvalitet, men eftersom metodiken för att bestämma ett marknadsvärde inte är lagreglerad, och enligt vår mening inte heller bör vara det, måste det även fort- sättningsvis vara en tillämpningsfråga hur olika värderingsmetoder utformas och tillämpas. Enligt direktiven ska vi även studera och göra jämförelser med storleken av de arrendeavgifter som har bestämts av arrendenämnd. Som vi har uppfattat direktiven är det anläggningsarrenden som av- ses. De uppgifter som har erhållits från en av arrendenämnderna tyder emellertid på att denna typ av beslut är mycket ovanlig och vi ser inte heller att en sådan studie skulle tillföra något av betydelse för våra överväganden om ersättningsreglernas närmare utformning.TPF32FPT Av direktiven framgår, som har framhållits, att det är vår kartläggning i delbetänkandet som har gett anledning till att ifrågasätta om dagens regler faktiskt uppnår sitt syfte att ersätta marknadsvärdet på den egendom som tas i anspråk. När det gäller upplåtelse av utrymme för inom ramen för den s.k. 3G-ut- byggnaden för mobiltelefoni, har vi i delbetänkandet mycket riktigt konstaterat en påtaglig skillnad mellan en ren marknadssituation i form av upplåtelse av anläggningsarrenden och beslut enligt lednings- rättslagen, vid vilka expropriationslagens ersättningsregler ska tillämpas. För med tillhörande teknikbodar m.m. kan man alltså se det som att det finns en särskild arrendemarknad med av- gifter som, om de kapitaliseras till ett nuvärde, påtagligt överstiger marknadsvärdet vid pågående (dvs. tidigare) markanvändning på den mark där masterna är belägna. Det har i tillämpningen förekommit mycket diver- gerande uppfattningar om hur ersättningen – med hänsyn till de nämnda arrendeupplåtelserna – ska bestämmas i ett tvångsfall.TPF33FPT Bedömningarna har varierat från att arrendenivåerna inte alls ska beaktas till att arrendenivåerna ska vara avgörande för intrångs- ersättningen. De olika synsätten leder till mycket stora skillnader i ersättningsnivåer – den högsta nivån kan vara upp till hundra gånger högre än den lägsta. Det har förstås även förekommit bedömningar på mellanliggande nivåer.TPF34FPT Den berörda problematiken har behandlats i tre mål som tagits upp och prövats av Högsta domstolen.TPF35FPT Domstolen fann att ersättningen skulle bestämmas utifrån intrånget i den pågående mark- användningen, dvs. hänsyn skulle inte tas till den värdehöjning som hade uppstått till följd av mastanvändningen och därmed inte heller till arrendenivåerna för sådan mark. 32TP PT Tvister om arrendeavgifter för bostads- och jordbruksarrenden är i och för sig betydligt vanligare, men avgiftsnivåerna för sådana arrenden torde inte ha någon relevans vid en be- dömning av lämpligheten av gällande regler för expropriationsersättning. 33TP PT Jfr även slutbetänkandet års ledningsrättsutredning, SOU 2004:7, s. 184. 34TP PT I rekommendationer till lantmäterimyndigheterna (reviderade ) anvisades t.ex. en metodik som gick ut på att de värdenivåer som kan utläsas ur arrendeavtalen skulle ses som en företagsnytta, vilken skäligen till viss del skulle ersättas. Jfr 4 kap. 2 § expropriationslagen. 35TP PT NJA 2008 s. 510 (I-III) I ett av målenTPF36FPT hade ledningsrätt upplåtits för befintlig anläggning inom ett område som tidigare hade nyttjats av ledningsrättshavaren för samma ändamål enligt ett arrendeavtal, vars tid hade löpt ut. hade beslutat om ersättning med , utifrån värdet vid pågående markanvändning. Fastighetsägarna yrkade ersättning med , grundat på en kapitalisering av ett mark- nadsmässigt arrende. anförde därvid bl.a. följande. Frågan i målet gäller huvudsakligen om den del av fastigheten som tas i anspråk genom upplåtelsen av ledningsrätt skall vid beräkning av intrångs- ersättning anses som betes- eller eller som tomtmark för tele- mast med teknikbod, och i det senare fallet om ersättning kan beräknas grundad på avkastning av arrendeavgifter. – – – De expropriations- rättsliga ersättningsprinciperna syftar till att den som får sin egendom ianspråktagen inte skall lida någon ekonomisk förlust till följd av tvångs- åtgärden, som den exproprierande inte skall behöva betala för sådan värdeökning som han själv åstadkommit (se prop. 1971:122 s. 165 f.). Hänsyn skall därvid inte tas till den exproprierandes särskilda intresse av objektet för expropriationen (se a. prop. s. 69 och 178). Eftersom tillstånd till expropriation kan beviljas till förmån för en- skilda har ersättningsreglerna getts en allmän utformning. De tar sikte på målet för ersättningsberäkningen och inte på vem som exproprierar. Expropriation sker regelmässigt för att tillgodose ett allmänt behov och det har därför ansetts rimligt att den enskilde som exproprierar får göra det till samma markpriser som det allmänna (se a. prop. s. 167 och prop. 1972:109 s. 234). – – – Det upplåtna området är en marginell del av fastigheten och ändringen av marknadsvärdet på grund av lednings- rätten är därmed svår att fastställa. Det får anses lämpligt att göra en direktuppskattning av det upplåtna områdets värde. Ledningsföretaget har inte i sig haft någon inverkan på restfastigheten i form av före- tagsskada eller företagsnytta. I enlighet med vad som ovan anförts skall vid värderingen bortses från inverkan från arrendeavtalet och dess ersätt- ningsnivåer. Utgångspunkten bör därför, som hovrätten anfört, vara att det är fråga om betes- eller . Det saknas anledning anta att fastighetens marknadsvärde minskat med större belopp än vad som mot- svarar markens värde som betes- eller . Det kan inte anses att en sådan tillämpning av reglerna om ersättning vid expropriation – – – skulle vara oförenliga med det grundlagsfästa skyddet för egendom (jfr NJA 2007 s. 695). Högsta domstolens bedömning var således att ersättningen skulle bestämmas utifrån den tidigare markanvändningen som betes- eller och ersättningen bestämdes därför till . Till grund för bedömningen låg dels att den exproprierande inte ska behöva 36TP PT Ö 4636-06. De principiella resonemangen var mycket snarlika i de tre målen, varför vi har valt att närmare beröra endast ett av dem. betala för sådan värdeökning som denne själv har åstadkommit, dels att det inte var fråga om någon s.k. företagsnytta, till vilken det en- ligt bestämmelserna i 4 kap. 2 § expropriationslagen skäligen i vissa fall kan tas hänsyn. Eftersom Högsta domstolens bedömning är ett uttryck för gäll- ande rätt, kan man enligt vår mening ifrågasätta om gällande rätt i alla delar kan anses stå i överensstämmelse med den allmänna rätts- uppfattningen i fråga om vad som är en skälig och rättvis ersättning vid expropriation. Avgörandena ger således stöd åt ifrågasättandet i våra direktiv om att dagens regler inte alltid uppnår sitt syfte, näm- ligen att ersätta marknadsvärdet på egendom som tas i anspråk. Rättsfallen ger i och för sig inte anledning att ifrågasätta marknads- värdebegreppet som sådant, som grund för expropriationsersätt- ning, men däremot kan det diskuteras vilka förutsättningar som bör ligga till grund för bestämmande av marknadsvärdet i en situation som den som har refererats. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 8.4 om vinstfördelning och i avsnitt 10.5.3 om företagsnytta. Marknadsvärdet uppfattas ofta, inte minst bland allmänheten, som ett mer eller mindre fast begrepp. Av den beskrivning av definitionen av marknadsvärde, som redovisades i avsnitt 6.3, framgår dock att begreppet inte är helt entydigt. Det har därför, åtminstone från rättsliga utgångspunkter, framförts att det finns vissa oklarheter när det gäller marknadsvärdet som grund för expropriationsersättning. Vi ska här belysa den diskussionen utifrån två aspekter, nämligen dels ersättningens reparativa funktion, dels osäkerheten i bedöm- ningen.TPF37FPT En grundtanke bakom den s.k. marknadsvärdeprincipen i expropria- tionslagen är att den – tillsammans med rätten till annan ersättning – ska garantera en oförändrad förmögenhet för den berörde fastighets- ägaren. Denne ska alltså försättas i samma ekonomiska läge efter 37TP PT Framställningen bygger bl.a. på , Skälig eller objektiv expropriations- ersättning, 2007, s. 297 f. och , Ämnet värderingsrätt och förhållandet mellan juridik och ekonomi – en grundläggande frågeställning, 2007, s. 277 f. som före expropriationen.TPF38FPT I mer pragmatiska termer kan denna princip uttryckas som att fastighetsägaren ska kunna köpa en mot- svarande, likvärdig, fastighet i orten för ersättningsbeloppet. Hur väl uppfyller marknadsvärdet ett sådant syfte? Om vi återknyter till den tidigare redovisade normalfördelnings- kurvan (figur 6.1 i avsnitt 6.3), som brukar användas för att illustrera marknadsvärdet, kan man konstatera att det, teoretiskt, är 50 pro- cents chans för fastighetsägaren att förvärva en exakt likvärdig fastighet till ett pris som ligger lika med eller under ersättningsbe- loppet (marknadsvärdet). Likaså är det 50 procents risk att fastig- hetsägaren får betala mer än ersättningsbeloppet vid förvärv av en likvärdig fastighet. Det är alltså lika sannolikt att fastighetsägaren gör en bra som en dålig affär.TPF39FPT kan det förstås anmärkas att fastigheten inte kan anses ha ett högre värde än det pris som med störst sannolikhet går att få ut på marknaden, eftersom fastighetsägaren även vid en frivillig försälj- ning konfronteras med marknadens villkor och då inte kan räkna med turen att vid sin försäljning hamna i den högre delen av pris- skalan. Även vid en frivillig försäljning kan det således inträffa, att det inte går att förvärva en likadan fastighet för det pris som erhölls vid försäljningen. Från ekonomiska utgångspunkter kan man således med fog hävda att marknadsvärdet är en rimligt avvägd ersätt- ningsprincip. Mot bakgrund bl.a. av att den fastighetsägare som be- rörs av en expropriation inte själv väljer att vid just det aktuella tillfället exponera sin fastighet på marknaden, skulle det dock kunna finnas skäl att inta en något mindre strikt ekonomisk syn på mark- nadsvärdebegreppet vid ett tvångsförvärv. En grundläggande princip i expropriationslagen är, som har berörts, att det endast är ekonomiska skador som ersätts. Med ekono- misk skada menas vanligen att den på ett objektivt sätt ska kunna uppskattas i pengar av en utomstående, t.ex. en domstol, vilket bl.a. innebär att ersättningen blir mer förutsebar. Därför ersätts inte heller så kallade ideella skador – exempelvis förlust av affektions- värden eller psykiskt lidande i samband med expropriationen. 38TP PT Med de undantag som följer av influensregeln och presumtionsregeln. 39TP PT Här har för enkelhetens skull bortsetts från eventuella skatteeffekter och transaktions- kostnader. En slutsats som kan dras av den tidigare angivna definitionen av marknadsvärde är att begreppet är objektivt i den meningen att det med etablerade metoder går att göra en värdeuppskattning med viss träffsäkerhet. måste dock konstateras, att marknadsvärdet bara kan bedömas, inte beräknas eller bestämmas exakt enligt någon formel, eftersom det i grunden är ett fiktivt värde, en abstraktion, som är knutet till en hypotetisk försäljning av fastigheten. Värdet grundas således på en bedömning, utifrån tillgängligt underlags- material, av vilket pris som sannolikt skulle betalas om fastigheten såldes . Denna inneboende egenskap hos marknadsvärdet hanteras vid vanlig vardagsvärdering ofta på det sättet att värdet anges inom ett visst intervall – t.ex. ± . Hur stort detta intervall ska vara avgör värderaren själv. Med ledning av det orts- prismaterial som värderingen grundas på – om ett sådant finns till- gängligt – kan man dock också göra statistiska analyser som ut- trycker med vilken grad av sannolikhet som värdet ligger inom ett visst intervall (s.k. konfidensintervall). Vid expropriation måste emellertid ett exakt ersättningsbelopp bestämmas, vilket innebär att domstolen i princip måste ta ställning till vilken av parterna i målet som ska drabbas av värderingsosäker- heten. framför i den tidigare refererade artikeln att man kan ifrågasätta det gällande, ekonomiska, synsättet att marknads- värdet alltid ska ses som den rätta skadebedömningen och framför bl.a. följande.TPF40FPT Om man i den rättsliga värderingen tar för givet att den ekonomiska utgångspunkten med en normalfördelning gäller, kommer det naturligtvis att uppstå fall där man kan säga att en ersättning som utan tillräckliga skäl grundas på det faktum att beloppet hamnar mitt i intervallet och att därmed säkerhetsmarginalen delas lika mellan parterna, inte är skälig eller rättvis utifrån lagstiftarens egna intentioner. – – – Självfallet är situa- tionen den att, om den i vid mening skadelidande parten anses vara be- rättigad till ersättning för ett visst objekt, domstolen inte har någon annan möjlighet än att efter bästa förmåga försöka träffa så rätt som möjligt när den har att genomföra värderingen. Man kan därför säga att det för den rättsliga värderingen finns ett objektivt riktigt värde för värderingsföremålet givet de tillämpliga ersättnings- och värderingsreg- lerna, medan det för den ekonomiska teorin inte förhåller sig på mot- svarande sätt. 40TP PT , Ämnet värderingsrätt och förhållandet mellan juridik och ekonomi – en grund- läggande frågeställning, 2007, s. 295. framför i sin artikel bl.a. följande.TPF41FPT Det kan ur detta perspektiv framstå som rimligt att ersättningen så att säga bestäms med en viss skälig säkerhetsmarginal, i syfte att – inom rim- liga gränser – minimera risken för att markägaren ska bli underkom- penserad. En sådan princip om säkerhetsmarginal skulle även kunna tänkas motivera sänkta beviskrav – sett ur markägarens perspektiv – och/eller ett ökat spelrum för domstolen att göra en skälighetsupp- skattning, varvid hänsyn tas till att värderingsosäkerheten inte bör be- lasta markägaren i alltför hög grad. I dagens ersättningssystem har ju lagstiftaren – – – ansett att värderingsosäkerheten bör vara i princip delad. Sammanfattningsvis har det alltså framförts synpunkter med inne- börden att osäkerheten i marknadsvärdebedömningen skulle kunna sägas ställa krav på en reformering i någon form av regelverket vid bestämmande av expropriationsersättning. I den tidigare framställningen har marknadsvärdet beskrivits som ett statistiskt begrepp och det har redovisats viss kritik som, från rättsliga utgångspunkter, har framförts mot att i ersättningssamman- hang utgå från det medelvärde som ett marknadsvärde från en statistisk utgångspunkt kan sägas utgöra. Mot den bakgrunden kan det vara av intresse att något beröra den diskussion som finns rörande definitionen av marknadsvärde även från ett fastighetsekonomiskt perspektiv. Professor vid KTH i har i en uppmärk- sammad rapport och i en därtill knuten artikel diskuterat defini- tionen av marknadsvärde och innebörden av begreppet mest sanno- likt pris.TPF42FPT konstaterar att begreppet sannolikhet inte är entydigt i det aktuella sammanhanget och att det kan ses på åtmin- stone två principiellt olika sätt. Det ena sättet benämner han probability as frequency, dvs. sanno- likhet som frekvens. Om man applicerar detta synsätt på en fastig- hetsvärdering görs antagandet att om en viss fastighet skulle säljas 41TP PT , Skälig eller objektiv expropriationsersättning, 2007, s. 309. 42TP PT , The definition of market value: Criteria for judging proposals and an analysis of three components, Working paper no 28, , , 1997 och The definition of market value. Criteria for judging proposed definitions and an analysis of three controversial components, , vol 16 No2, 1998, s. 159–173. ett stort antal gånger under samma omständigheter så kan man ange relativa frekvenser för betalade priser i olika intervall (jfr defini- tionen i avsnitt 6.3 och den frekvenskurva som redovisas i figur 6.1). Utifrån denna sannolikhetsfördelning kan man sedan beräkna det förväntade (mest sannolika) priset som ett medelvärde, ett median- värde eller ett typvärde. Denna definition kan praktiskt tillämpas i de fall där det finns tillräckligt många fastighetsförsäljningar som kan göras jämförbara med värderingsobjektet, t.ex. i många fall vid värdering av småhus. I denna definition och vid klassisk s.k. ortsprisvärdering, kan alltså marknadsvärdet ses som en rent statistisk storhet. Det beskrivna arbetssättet är emellertid inte möjligt att tillämpa om marknaden eller värderingsobjektet är sådant att det finns mycket få jämförbara köp att tillgå. Det kan vara fråga om en liten geogra- fisk marknad eller en mer eller mindre unik fastighet, som är svår att jämföra med andra fastigheter. I en sådan situation går det inte att ange meningsfulla relativa frekvenser och det förväntade priset kan därför inte i statistisk mening beräknas.