sou · GWB3103 · 2008-12-02 00:00:00 — Hur ska skogspolitiken genomföras på ? Betänkande av utredningen av skogspolitiska uppgifter på SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utvärdera hur försöksverksamheten med vidgad samordnad länsför- valtning i påverkar genomförandet av skogspolitiken. Utredaren skulle också lämna förslag om hur upp- gifter bör organiseras och utföras på . förordnades landshövding att vara särskild utredare. Som utredningssekreterare anställdes jägmästare . beslutade regering om tilläggsdirektiv för utredningen där tiden för utredningen förlängdes med en månad, det vill sägs till och med . Textredigering och layout har utförts av assistent , kommittéservice. Jag överlämnar härmed betänkandet Hur ska Skogspolitiken genom- föras på ? (SOU 2008:103). Mitt uppdrag är därmed slutfört. 1.1Försök med vidgad samordnad länsförvaltning – Utgångspunkter för arbetet .................................................... Mina övergripande ställningstagande och förslag ........... 2.1Scenario A – på är ansvarig för 2.2Scenario B – är ett distrikt inom Vilket scenario är bäst för skogspolitiken på ?......... Skogen, skogsnäringen och miljöbevarande på Skogsbruk och skogsnäring..................................................... Beskrivning av skogspolitiken, organisationsutvecklingen samt försökets ramar ............. Skogspolitiken –2008 ................ 4.2Länsstyrelsens och Skogstyrelsens organisation under Ekonomi under försöksverksamheten .................................... Regelverket kring försöksverksamheten................................. 4.5Förhållandet mellan och i Försöksverksamhetens påverkan på skogspolitikens 5.2De skogliga sektorsmålen – gotländsk tolkning av den 5.3 Uppfyllelse av de skogliga sektorsmålen på ............. 5.4Polytax-resultat för i jämförelse med övriga 5.5Vad möter en skogsägare på i jämförelse med Verksamhetsplanering och nyttjande av tid ........................... Slutsatser av skogspolitikens måluppfyllelse .......................... Kommittédirektiv (Dir. 2008:46) ................................ Kommittédirektiv (Dir. 2008:112) .............................. ett distrikt inom ................... i läns organisation................. Samarbetsavtal i anslutning till försök med vidgad samordnad länsförvaltning i ................. Processen som en markägare möter under skogens omloppstid – ........................... En beskrivning av processen i kontakter mellan skogsägare och under en skogs På pågår –2010 ett försök med vidgad samordnad länsförvaltning. Försöket skulle från början vara men har förlängts i två omgångar, . Det innebär att regionala uppgifter utförs av i . I propositionen En skogspolitik i takt med tiden (2007/08:108) beslutade regeringen att försöket skulle utvärderas med utgångs- punkten att skogspolitikens mål ska kunna genomföras likvärdigt i hela landet. I betänkandet har målsättningen varit att belysa hur försöks- verksamheten påverkar genomförandet av skogspolitiken, samt uti- från förutsättningar föreslå en organisation av de skogs- politiska uppgifterna som bäst ska gagna och svensk skogs- politik. Det har visat sig svårt att utvärdera hur försöket har påverkat skogspolitikens genomförande. Vad som har konstateras är att har utifrån de skogliga regionala sektorsmålen samt Distrikts-Polytaxen bedrivit en skogspolitik som ligger i linje med landet i övrigt. Uppföljningen av skogspolitiken på har dock varit bristfällig från samt sida. På har man valt att integrera skogsfrågorna i sin organisation. Detta leder till att skogspolitikens även vägs mot andra politikområden som naturvård, kulturmiljö- vård, vatten och fiske m.m. Skogsfrågorna får på detta sätt ett sam- hällsperspektiv i och med att de sätts i ett större sammanhang. har valt en organisationsmodell som de anser bäst passar deras arbetssätt, och där har man delat upp skogsfrågorna på olika enheter. har därmed tre chefer som är ansvariga för olika delar av skogspolitiken. Med tanke på att själva grunden i den svenska skogspolitiken handlar om att , i alla situa- tioner, kunna göra avvägningar mellan de två jämställda målen produktion och miljö, ser jag att en uppdelning av skogsfrågorna på olika grupper eller team riskerar att motverka detta. Jag uppfattar också att det saknas en tydlig ledning för skogspolitiken på . Utredningen är av uppfattningen att försöksverksamheten har pågått alldeles för länge med alltför otydliga mål och med för lite stöd från berörda myndigheter och departement. Försökets status har skapat en osäkerhet hos medarbetarna, samt gjort det legitimt att ifrågasätta skogliga verksamhet. Oavsett organi- sationsmodell förordar jag att försöket avbryts . När det gäller framtida skogliga organisation är den övergripande frågan, som jag ser det, hur staten ska organisera sig på den regionala nivån. Detta är något som diskuteras men inga direkta beslut har fattats. Jag kan därför inte beakta regionfrågan fullt ut, även om det kanske just är denna fråga som kommer att avgöra vilken organisationsform som skulle vara lämpligast för skogspolitiken på . Jag har valt att presentera två möjliga lösningar, scenario A och B, som båda kan uppfylla skogspolitiken under de givna förutsättningarna. Skogens roll i ett hållbarhetsperspektiv ska inte underskattas. I scenario A fortsätter att hantera skogspolitiken, och här ser jag det som en stor fördel att skogspolitiken hanteras i ett större sammanhang. Skogsfrågorna blir en del av arbete att, som statens representant på regional nivå, bygga ett hållbart samhälle där ekonomisk, social och miljömässig hänsyn tas. Skogspolitikens två jämställda mål med produktion och natur- vårdshänsyn får också en mer central roll. Vidare finns det samord- ningsvinster i form av närhet till andra enheter, till exempel kulturmiljö, vatten och fiske, naturvårds- och planfrågor m.m. Under förutsättning att skogsfrågorna koncentreras under en skogschef i ett team kommer skogspolitiken på lättare att kunna anpassas till den nationella arenan. I scenario B återgår skogsfrågorna till . Om blir ett distrikt inom kan kostnader och arbetsin- satser i form av specialanpassningar inom IT, uppföljningsaktivi- teter, kompetensutveckling, administration m.m. att minska. Ut- veckling och drift av tekniska system och annan organisationsut- veckling kan ske samordnat med övriga delar av . Med andra ord skulle såväl , som i slippa lägga resurser på att finna speciallösningar som är anpassade för den särskilda situationen på . Det skulle också garantera att deltar i den skogs- politiska vardagen. Betänkandet ger två alternativa scenarios, vilka leder till olika för- fattningsförslag. Scenario A innebär att i genomför skogspolitiken i länet. Scenario B innebär att den skogspolitiska verksamheten återförs till . I båda scenarios upphör försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i . Lag om vidgad samordnad länsförvaltning i 1 § I får bedrivas vidgad samordnad länsförvaltning. I den omfattning regeringen bestämmer fullgör de uppgifter som ankommer på . Denna lag träder i kraft den x yy 20zz, varvid lagen (1997:1144) om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i ska upphöra att gälla. Förordning om vidgad samordnad länsförvaltning i 1 § Enligt lagen (200y:xxx) om vidgad samordnad länsförvaltning i ska fullgöra de uppgifter som ankommer på i den omfattning som regeringen bestämmer. 2 § Av de uppgifter som ankommer på enligt skogsvårdslagen (1979:429) ska i full- göra uppgifter som anges i 8 och 9 §§, 10 § tredje stycket, 10 a, 13, 14, 16, 23-25, 27 och 36 §§ i samma lag. ska inom utöva den tillsyn över efterlevnaden av skogsvårdslagen och med stöd av lagen meddelade föreskrifter som ankommer på enligt 33 § skogs- vårdslagen. Vid överklagande av beslut enligt skogsvårdslagen som med- delats av skall 40 § skogsvårdslagen tillämpas. ska verka för att skogen och skogsmarken utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthållig och god avkastning och i övrigt fullgöra de uppgifter som ankommer på enligt 1.2 § 2, 9, 10, 14, 19 och 20 förordningen (2007:1046) med instruktion för , 2.3 § tredje stycket, 13-15, 30 §§ andra stycket och 34 a § första stycket skogsvårdsförordningen (1993:1096), och 3.3–5 §§, 7 § andra stycket och 8 § förordningen (1993:555) om statligt stöd till skogsbruket. 3 § får ta ut avgifter för varor och tjänster i enlighet med 12 § första stycket förordningen (2007:1046) med instruktion för och bedriva tjänsteexport i enlighet med vad som anges i 4 § samma förordning. Vid uttag av ersättning enligt första stycket ska de föreskrifter som meddelar i enlighet med 12 § andra stycket nämnda förordning tillämpas. 4 § Av de uppgifter som ankommer på i lag eller annan författning inom miljöområdet ska i fullgöra uppgifterna i följande fall: 1.14 § samt vad som anges i punkterna A8, A15 och A25 i bilagan till förordningen (1998:900) om tillsyn enligt , 2.6 och 7 §§ samt 10 § andra stycket förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd, 3.43 § förordningen (2006:1010) om växtskyddsmedel, 4.2 § andra stycket, 6, 22, 24, 26, 28 och 34 §§ förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m., 5.7 och 11 §§ förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m., och 6.1 kap. 10 § förordningen (2007:481) om stöd för landsbygds- utvecklingsåtgärder 5 § Av de övriga uppgifter som ankommer på enligt andra lagar eller författningar skall i full- göra uppgifterna i följande fall 1.12, 30, 33, 36 och 62 §§ lagen (1933:269) om ägofred, 2.plan- och byggförordningen (1987:383), 3.jaktförordningen (1987:905), och 4.21 kap. 40 § inkomstskattelagen (1999:1229). Denna förordning träder i kraft den xx yy 200z då förordningen (2005:1191) ska upphöra att gälla. Förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion Regeringen föreskriver att 8 § i förordningen (2007:825) med läns- styrelseinstruktion ska ha följande lydelse. 8 § I lagen (200y:xxx) om vidgad samordnad länsförvaltning i finns bestämmelser om att fullgör upp- gifter som annars är . Vid i ska det finnas sakkunniga för skogsfrågor. Innan beslutar om sådana anställningar ska samråda med . Lag om upphörande av lagen (1997:1144) om försöks- verksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i Enligt beslut föreskrivs att lagen (1997:1144) om för- söksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i ska upphöra att gälla den xx yy 200z. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före den XX YY 200z. Förordning om upphävande av förordningen (2005:1191) om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i Regeringen föreskriver att förordningen (2005:1191) om försöks- verksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i ska upphöra att gälla den xx yy 200z.. Den upphävda förordningen gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före den XX YY 200z. 1.1Försök med vidgad samordnad länsförvaltning Etablering av försöket 1996–1998 och dess första fas 1998–2002 Flera olika faktorer bidrog till att blev ett försökslän när det gäller vidgad samordnad länsförvaltning. I sitt slutbetänkande Regional framtid (SOU 1995:27) lämnade Regionberedningen förslaget att skogsvårdsstyrelserna skulle föras in i länsstyrelseorganisationen. De uppgifter som inte utgjorde myndighetsutövning (t.ex. uppdragsverksamhet) skulle bolagiseras eller läggas över på skogsnäringen. Flertalet remissinstanser var dock kritiska till Regionberedningens förslag om att inordna skogsvårdsstyrelserna i . uttryckte dåvarande landshövdingen i , , i en promemoria till regeringen önskemål om att få genomföra en försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning vid . Motivet var en önskan att effekti- den statliga länsförvaltningen i och motverka en fortsatt centralisering inom de statliga verken. Han menade att detta kunde utarma kompetensen och beslutskraften i de statliga organen i (SOU 2000:85) eftersom verksamheten på i så fall troligen skulle ledas från fastlandet. I propositionen Den regionala samhällsorganisationen (1996/97:36) föreslog regeringen att en försöksverksamhet skulle genomföras i med vidgad samordnad länsförvaltning. Detta innebar att länsarbetsnämnden och inordnades i organisation och därmed inte längre organisatoriskt hörde till respektive . skulle också genomföra ett försök med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun, där de regionala utvecklingsfrågorna skulle flyttas från Regeringen menade att för- söket med vidgad samordnad förvaltning därmed skulle vara av särskilt värde just i , eftersom man då också kunde studera erfarenheterna av en mer samlad statlig regional förvaltning i ett län där verksamheten drevs under delvis nya förutsättningar. beslutade att försöket skulle genomföras (prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77). Förlängning av försöksverksamheten i två omgångar, 2002–2006 och 2006–2010 Försöksverksamheten på följdes upp inom ramen för den parlamentariska regionkommittén, PARK (dir. 1997:80). PARK ansåg i sitt slutbetänkande (SOU 2000:85) att försöksverksamhet- en skulle förlängas ytterligare en mandatperiod t.o.m. . Även regeringen föreslog detta i sin proposition Regional sam- verkan och statlig länsförvaltning (2001/2002:7). Regeringen menade att det tar tid att genomföra en organisatorisk förändring av detta slag och att de olika verksamheterna borde få en möjlighet till samordningsvinster efter den första försöksperioden. Regeringen beslutade att försöket skulle utvärderas på nytt (Fi2004/6158). Utvärderingen genomfördes av Statskontoret och slutrapporterades till regeringen . Statskontoret anger i sin rapport att integreringen av länsarbets- nämndens och verksamhet i inte bör fortsätta som ett försök efter 2006 eftersom det har bidragit till oro och oklarheter som har påverkat verksamheten negativt. Stats- kontoret förordar i stället att försöksverksamheten blir permanent. Vissa remissinstanser anser emellertid att försöksverksamheten bör fortsätta, med hänvisning till pågående arbete med att se över struktur och uppgiftsfördelningen i hela samhälls- organisationen (Fi2003:02). Detta arbete skulle slutredovisas . Regeringen beslutade i linje med dessa remissvar att förlänga försöksverksamheten med vidgad samordnad länsför- valtning till och med med motivering att en permanentning eller ett avslutande vore att föregripa Ansvarskom- mitténs samlade bedömning av den statliga verksamheten på regio- nal nivå. 2005/06:193). lämnade dock inget förslag när det gällde försöket med samordnad förvaltning. Utvärderingen av skogspolitikens genomförande i hela landet och hur det relaterar till försöksverksamheten Parallellt med utvecklingen på har fr.o.m. , som tidigare bestod av som central förvaltningsmyndighet och tio regionala skogsvårds- styrelser, ombildats till en samlad nationell myndighet (Skogssty- relsen). Den nya skogsvårdsorganisationen innebär inte några ändrade uppgifter för i . Reformen av skogsvårdsorganisationen har dock lett till vissa mindre ändringar i lagen (1997:1144) om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i . Bland annat ändrades formuleringar om till t.ex. att i den omfattning som regering- en bestämmer utför även de uppgifter som ankom- mer på . Med andra ord berördes inte försöksverksamheten på av beslutet att bilda en nationell skoglig myndighet. I delbetänkan- det Skog till nytta för alla? (SOU 2005:39) behandlades försöks- verksamheten i , men utredningen lämnade inte heller något förslag i frågan. I stället hänvisade utredningen till Stats- kontorets pågående utvärdering. Statskontoret konstaterade att det fanns vissa synergieffekter av försöksverksamheten, främst inom lantbruks och naturvårdsområdet. Regeringen ansåg, mot bakgrund av att skogspolitikens mål bör kunna genomföras likvärdigt i hela landet, att det fanns ett behov av att djupare analysera hur skogs- politikens genomförande har påverkats av försöksverksamheten (prop. 2007/08:108). När jag började denna utredning var ett av mina mål att inte behandla som speciellt. I efterhand kan jag säga att jag har haft särskilt svårt att hålla mig till just denna målsättning. De naturliga och ekonomiska förutsättningarna för skogsbruket är annorlunda, och den artrikedom och det kulturarv som finns kan inte annat än göra speciellt. är en ö med speciella fördelar och nackdelar. I utredningen har jag försökt att få fram ett så objektivt under- lag som möjligt. Målsättningen har varit att belysa hur försöksverk- samheten påverkar genomförandet av skogspolitiken, samt att utifrån förutsättningar föreslå en organisation av de skogspolitiska uppgifterna som bäst ska gagna och svensk skogspolitik. 2Mina övergripande ställningstagande och förslag Det är uppenbart att försöket har satt spår både på och i landet som helhet. Det finns som jag ser det två avgörande faktorer för mina slutsatser och förslag. Den första är nödvändigheten av ett tydligt ledarskap för skogspolitikens genomförande på . Den andra är att nya matrisorganisation påverkar handlingsalternativen. Givetvis finns det ytterligare faktorer som väger in, men jag upplever dessa två som centrala för att ska erhålla en orga- nisation som kan genomföra skogspolitiken på ett sätt som är lik- värdigt med resten av landet. Jag har valt att presentera två möjliga lösningar för organisationen av skogspolitiska frågor på . Båda har sina för- och nackdelar, men båda kan också skapa de nödvändiga förutsättningarna för att uppfylla skogspolitiken. 2.1Scenario A – på är ansvarig för skogspolitikens genomförande Försöksverksamheten upphör och försöket blir permanent under följande förutsättningar: inrättar en tjänst som skogschef med övergripande ansvar för skogspolitikens genomförande. utser en kontaktperson i sin ledningsgrupp med ansvar för . En enhet på ansvarar för hela skogspolitiken. Mina övergripande ställningstagande och förslag utser ett vändistrikt till i syfte att stödja skogspolitikens praktiska utförande. och får i uppdrag att utarbeta ett avtal i likhet med det existerande som reglerar frågor om rättig- heter och skyldigheter, ekonomiska förutsättningar samt sam- arbete och samverkan. Syftet är att säkerställa en likartad till- lämpning av skogsvårdslagen och skogspolitiken. hanterar landsbygdsprogrammet i sin helhet. är redovisningsskyldig för skogspolitiken på . bör se över sina rutiner gällande ekonomi, administration och uppföljning för att underlätta skogliga verksamhet. använder sig av ett och samma värderingsredskap för mark som är värdefull ur naturvårdshänseende. Mina iakttagelser och ställningstaganden: Försöksverksamheten upphör och försöket blir permanent Försöksverksamheten har utretts ett flertal gånger och förlängts i två omgångar. Målsättningen med att infoga dåvarande i är otydlig, vilket har öppnat för olika tolkningar av dess syfte. Detta gör det svårt att utvärdera försöket i förhållande till måluppfyllelse, om det ens är möjligt. Osäkerheten kring syftet med försöket har också gjort det legitimt att ifrågasätta länsstyrel- sens skogliga verksamhet. Det har också till vissa delar skapat en osäkerhet hos personalen som arbetar i organisationen. Kommer försöket att fortsätta? Vad händer vid dess slut? Känslan hos personalen av att stå till svars för något man egentligen inte är ägare till är påtaglig. finns inte heller någon i ledningen på länssty- relsen som var med vid försökets början. Otydliga mål, osäkerhet och ifrågasättande gör att jag förordar att försöket upphör med omedelbar verkan. Mina övergripande ställningstagande och förslag inrättar en tjänst som skogschef och ett team som ansvarar för skogspolitikens alla områden har omorganiserat verksamheten. Från att vara en avskild del av har skogsvården inte- grerats i verksamhet. I omorganisationerna har man dock på ledningsnivå tappat den skogliga expertisen, vilket är olyckligt men kanske också pekar på oklarheterna om länsstyrel- sens ansvar. Det fanns skoglig sakkunskap på ledningsnivå , och till dess upplevde skogsägarna att skogspolitiken funge- rade bättre i praktiken. När man 2005 bildade en teamorganisation inom delades skogspolitiken på tre team: skog, natur- vård och uppdrag. Varje team har sin chef. Från markägarnas sida har det framförts kritik mot länsstyrel- sens omorganisation och även var mycket kritisk till omorganisationen. Markägarna upplever även att ägnar för mycket resurser på naturvård och för lite på skogs- produktion, vilket dock har visat sig mycket svårt att belägga med fakta. Skogsägarna anser sig också ha saknat en tydlig representant för skogspolitiken. Jag har hörsammat dessa synpunkter och jag kan se att avsaknaden av en skoglig chef kan vara ett av problemen för markägarna. otraditionella organisation är en annan, men jag ser det som en styrka att de personer som arbetar med skogspolitiken besitter olika spetskompetens. Däremot måste denna kunskap och insikt mer eller mindre finnas hos alla de medarbetare som arbetar med skogspolitikens praktiska genom- förande, med tanke på skogspolitikens karaktär där både skogs- produktion, miljö och sociala värden ska beaktas i alla samman- hang. För att garantera att så är fallet förordar jag att en enhet ska ansvara för skogspolitikens alla områden. Eftersom de jämställda målen ska vägas av och balanseras måste det även finnas en person som har ett uttalat ansvar att se till dess helhet. Det är av vikt för att rätt prioriteringar kan göras. Det är också av vikt för markägarna på att de bedöms på samma sätt som markägare på fastlandet. Vidare är det viktigt att en sådan person även blir en naturlig länk till . Själva grunden i den svenska skogspolitiken handlar om att , i alla situa- tioner, kunna göra avvägningar mellan de två jämställda målen, och en uppdelning av skogsfrågorna på olika grupper eller team riske- rar att motverka detta. Mina övergripande ställningstagande och förslag Under försökets gång har myndighetskontakterna tunnats ut. Detta beror på olika faktorer, t.ex. att i har hittat ett eget sätt att arbeta med skogspolitiken, att den natur- liga skogliga kontakten med upphörde när länssty- relsens skogliga chef slutade samt att också har omorganiserats och på ledningsnivå har man då inte haft orken att upprätthålla tillräcklig kontakt med . Ett exempel på detta är att avtalet mellan och inte har för- nyats . har heller inte följt upp skogs- politiken på på ett tillfredsställande sätt. Jag ser ett uttalat behov av en skogschef på . utser en kontaktperson i sin ledningsgrupp med ansvar för är en udda fågel i och myndigheten har från början varit emot försöket. Trots detta har man, om än något motvilligt, försökt att göra det bästa av situationen. Det finns dock ingen på som känner att de har ansvar för försöks- verksamheten, och det finns ingen som känner att de har ett direkt ansvar för . Därför är det också lätt att faller mel- lan stolarna. Exempelvis har inte blivit inbjuden till alla utbildningsdagar man har haft på . Uppgifter om skogsstillståndet samlas in men redovisas inte i års- redovisning av revisionstekniska skäl. Ett nära samarbete med garanterar att markägare på erhåller lik- värdig service, tillsyn, ständig kompetensutveckling och informa- tion. Om försöket ska bli permanent är det därför viktigt att utser en kontaktperson med uttalat ansvar för Got- land. utser ett vändistrikt till i syfte att stödja i skogspolitikens praktiska utförande har varit en informell vänort för skogsvårdsorganisationen på . Detta har fungerat mycket bra och från sida har man erhållit erfarenheter som man annars inte kanske skulle ha fått.