sou · GWB368 · 2008-07-04 00:00:00 — Vi har valt att föreslå, att det inte ska behövas en KA vid tillbyggnader och ändringar av en- och tvåbostadshus. Vi tror att man måste begränsa insatserna från samhällets sida till de fall där kontroller och tillsyn gör mest nytta. Mot det kan hävdas att även en tillbyggnad av en villa kan innehålla nog så svåra byggtekniska moment. Vi har därför valt lösningen, att i det enskilda fallet kan besluta om att en KA ska finnas i projektet. En synpunkt som flera kommuner har anfört, är att det inte finns tillräckligt många KA inom kommunen för att man ska kunna leva upp till dessa krav. Med vårt förslag har vi reducerat de fall när det krävs en KA till nybyggnad av småhus och större projekt. Även i sådana fall kan i särskilda fall acceptera, att det endast finns en AA. Detta förutsätter dock att kompenserar detta genom att genomföra en utökad tillsyn. Det ligger därför i både kommunens och byggherrarnas intresse, att kommunen verkar för att det kommer till stånd fler KA inom kommunen. Om det inte heller finns några certifierade AA inom t.ex. en glesbygdskommun, anser vi ändå att kommunen ska kräva av de byggentreprenörer som finns i kommunen att de skaffar sig denna kompetens. Om det inte ens finns några byggare, ja då blir det ändå inget byggt. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Nuvarande lag är vag när det gäller frågan om vem som upprättar kontrollplanen. anser vi att det ska uttalas, att det är KA tillsammans med byggherren som upp- rättar kontrollplanen. Förutsättningarna blir därvid bättre för att sedan bevaka att kontrollplanen följs. KA:s uppgift blir primärt att bevaka att kontroll- och rivningsplaner följs. Men eftersom kontrollen rimligen kommer att organiseras av AA, är det viktigt att kontrollplanen tas fram i samverkan med AA. Entreprenören har inget annat åtagande gentemot byggherren än att uppfylla kontraktshandlingarna. Det skulle starkt främja kvaliteten i byggandet, om det blev vanligare än att låta kontrollplanen, som beslutas av , ingå i kontraktshandlingarna. Förutsättningarna för att så ska ske blir goda genom att AA är föreslagen innan byggstartbeskedet lämnas och därför kan vara delaktig vid upprättandet av kontrollplanen. Någon lagreglering som generellt binder ihop kontrollplanen med entreprenadavtalet förefaller oss inte vara möjlig. Detta är och förblir en avtalsfråga mellan parterna. Genom det föreslagna kontrollsystemet blir det inte lika viktigt att KA är närvarande vid alla kontroller på det sätt som nuvarande lag kräver. Eftersom AA förväntas vara en bevakare av att regelverket följs, räcker det med att KA gör stickprovsbesök på byggarbetsplatsen och i samband med dessa tar del av kontrollintyg m.m. Fokuseringen bör dock inte enbart ligga på kontroll- dokumenten. I egenskap av byggherrens representant bör KA även göra allmänna iakttagelser om hur bygget bedrivs, t.ex. hur byggmaterial hanteras och skyddas mot smuts och regn och även hur redan inbyggda delar täcks mot nederbörd. KA ska dokumentera sina byggplatsbesök och notera iakttag- elser som kan vara av värde vid utvärderingen inför slutbeskedet, t.ex. hur bygglovet följs. Genom denna dokumentation får även en uppfattning om hur hela kontrollorganisa- tionen har fungerat, vilket är värdefullt inför kontrollplaner i kommande projekt med samma aktörer. Vi har även varit inne på tanken att i lagen föreskriva, att KA ska rapportera sina iakttagelser till besiktningsmannen vid slutbesikt- ningen enligt AB 04 och ABT 06. En ömsesidig kommunikation med besiktningsmannen skulle kunna vara av mervärde även för KA i hans uppdrag enligt PBL. Det har föresvävat oss, att en sådan koppling mellan AB-systemet och PBL skulle kunna utgöra ett bidrag till strävandet efter en höjd kvalitet i byggandet. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet beaktat vissa befogade invändningar som har rests, har vi emellertid släppt den tanken. En sådan underrättelseplikt skulle onekligen medföra vissa komplikationer vid tillämpningen av begreppet dolda fel i AB-systemet. Därför anser vi det vara tillräckligt att föreskriva en skyldighet för KA att vara närvarande vid entre- prenadbesiktningar. Att KA medverkar vid besiktningar finns redan i dagens krav. föreslog att KA ska vara självständig i för- hållande till alla omgivande egenintressen. Flera remissinstanser, bl.a. Kvalitetsansvarigas riksorganisation, KARF, anser att den oberoende ställningen ska markeras. byggindustrier anser tvärtom att KA bör tillhöra arbetsplatsens organisation. Detta är en svår avvägningsfråga. Med det nya upplägget av kontrollorganisa- tionen – där en AA från entreprenörsidan ingår – är det inte lämpligt att KA tillhör entreprenörledet. Eftersom KA är tänkt att även vara ställföreträdare för en myndighetskontroll, är det kanske heller inte alltid lämpligt att KA tillhör byggherreorganisationen. Mot detta kan invändas att det är till stor fördel, om en KA ur byggherreorganisationen bevakar byggherrens intressen. Eftersom KA även kan ha en övervakande funktion när det gäller projekte- ringen, är det kanske mindre lämpligt att han tillhör projekterings- gruppen. Å andra sidan kan det hävdas att det är naturligt, att en projekterande KA följer upp sin och andras projektering på arbets- platsen. KA:s roll i projekteringen utvecklas närmare i avsnitt 9.5.13. Eftersom vårt förslag innebär att åläggs att göra åtminstone ett tillsynsbesök på byggarbetsplatsen och på det sätter skaffar sig en bild över hur även KA fungerar, har vi fastnat för lösningen att KA kan rekryteras ur alla led utom från de aktuella utförarna. KA:s mentala självständighet gentemot olika parter tror vi däremot inte går att verifiera. Att även KA får en lagstadgad befogenhet att besöka arbetsplatsen ser vi som en självklarhet. Med den nu föreslagna kontrollorganisationen bör kostnaden för KA bli lägre eller oförändrad jämfört med vad den är enligt nuvarande lag, som kräver att KA deltar vid samtliga kontroller. Att kostnaden kommer att bli högre än i de fall där KA har varit en formalitet i stället för en realitet är självklart, men är detta i högsta grad befogat. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet 9.5.11Arbetsansvarig (AA) Byggstartbeskedet ska innehålla beslut om vem som ska vara arbetsansvarig, AA. AA ska vara certifierad och ska ha den kunskap, erfarenhet och lämplighet som behövs för uppgiften. AA ska vara KA behjälplig vid; upprättandet av förslaget till kontrollplan, på arbetsplatsen, under utförandet samt vid kontrollerna. AA ska fortlöpande ha tillsyn över utförandet och se till att arbetet utförs på föreskrivet sätt. AA ska se till att kontroller genomförs enligt kontrollplanen. AA ska samråda med KA inför oklarheter i projekteringen, utförandet och i tolkningen av de tekniska föreskrifterna i BBR och BKR. BN ska se till att AA byts ut, om denne missköter sina uppgifter. AA ska ingå i entreprenörens platsorganisation. Både KA och AA föreslås av den bygglovsökande byggherren. Vi återkommer till kompetenskraven för eventuella särskilt sak- kunniga. och flera andra organ har betonat betydelsen av att kompetensen är säkerställd genom ett certifieringsförfarande. Flera kommuner betonar däremot vikten av att de själva kan svara för godkännandet, framför allt beroende på att de ofta har kännedom om personernas lämplighet. Vi har när det gäller AA fastnat för motsvarande system för verifiering av kompetensen som för KA. Det vill säga att kompe- tensbeviset ska utgöras av certifiering. De bärande skälen för detta är dels, att detta säkerställer en likartad bedömning över hela landet och dels att AA troligen rör sig mer mellan olika arbetsplatser i olika kommuner. Införandet av EG:s tjänstedirektiv innebär även för AA, att bygnadsnämnderna inte kan svara för kompetensbedömningen, trots att de väl känner till lokala byggare. En olämplig AA som inte utför de uppgifter lagen kräver, ska dock bytas ut enligt samma principer som för KA. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Dock finns resursmässigt skäl till att inte kräva AA i alla lägen. föreslog att en nedre gräns för krav på certifiering av KA skulle sättas vid tillbyggnader av småhus. Också beträffande AA anser vi att det även av resursmässiga och praktiska skäl finns anledning att dra gränsen vid tillbyggnader av småhus, även om tillbyggnader kan innebära väl så komplicerade arbetsmoment. Liksom för KA kan besluta, att en AA krävs även vid mer komplicerade tillbyggnader eller ändringar av en- och tvåbostadshus. Enligt nuvarande regler gäller, att flera KA kan finnas på ett byggprojekt, men att en ska samordna deras uppgifter. Motsvar- ande gällde för den ansvarige arbetsledaren. Även om lagen inte krävde detta, utvecklade branschen ett system för en mångfald av AA-funktioner, såsom AA-bygg, AA-vent, AA-rör, AA-mark, AA-stål osv. Skälet var naturligtvis att ingen arbetsledare ensam hade alla dessa specialkunskaper. Förhoppningsvis kommer branschen att även nu utveckla och förfina kraven på AA, utan att lagen behöver nyanseras på detta sätt. Kompetenskraven inför en certifiering måste dock behandla alla dessa kompetenser så pass mycket, att en generell AA åtminstone övergripande kan bevaka alla fackområdena. AA:s arbetsuppgifter är i första hand att se till att arbetet utförs på föreskrivet sätt. När det gäller småhus och flerbostadshus med bostadsrätter har vi föreslagit, att byggherreansvaret överflyttas på det eller de företag som utför arbetet. I dessa fall har AA natur- ligtvis en viktig uppgift i att bevaka att reglerna följs. För andra större arbeten än bostadsrättshus ligger fortfarande det formella ansvaret för att de tekniska egenskapskraven följs kvar på bygg- . AA:s ansvar innebär i detta fall att utifrån sin kunskap om regelverket bevaka, att föreskrifter och bygglovet följs och att samråda med KA vid tveksamheter. Det är sedan en fråga för KA att bedöma, om byggherren eller bör kontaktas. Att kontinuerligt ha en kompetent person som bevakar att samhällets krav efterlevs är utomordentligt viktigt för en ökad kvalitet i byggandet. Inte minst viktigt är detta med tanke på att entreprenörer från andra länder numera allt oftare anlitas för att utföra byggnadsåtgärderna. Dessa är ibland främm- ande för vad det svenska regelverket kräver, särskilt om de är mindre väl bevandrade i språket. En certifierad AA på bygget ser vi även som en förutsättning för att en fungerande kommunikation med KA ska kunna upprätthållas. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Kravet på att AA fortlöpande ska kunna se till att utförandet görs på ett föreskrivet sätt innebär att även vid ett uppförande av ett småhus krävs att AA inte är t.ex. en företagsledare med många byggprojekt igång . Den totala fokusering på kontrollerna som det nuvarande systemet innebär har inte slagit väl ut. Detta gör dock inte kontroller överflödiga. Kontroller är en viktig del i all kvalitets- säkring. Som vi senare ska utveckla anser vi, liksom , att reglerna om kontrollerna och kontrollplan behöver preciseras för att bli lättare att tillämpa. AA:s insatser när det gäller kontrollen är dels att vara KA behjälplig med att ta fram en kontrollplan och dels att organisera kontrollarbetet. KA:s uppgift blir att stickprovsmässigt se till kontrollerna verkligen blir genom- förda. Det kontrollsystem som vi förespråkar bygger alltså på en samverkan mellan beställare- och utförandesidan. KA och AA kan utifrån olika utgångspunkter följa ett byggprojekt och därigenom gemensamt säkerställa projektets kvalitet på ett helt annat sätt än vad som är fallet . Förhoppningsvis blir följden att vi i fram- tiden slipper att få så många rapporter om skandalbyggen och sjuka hus. Samarbetet mellan AA och KA är också en resurs när det gäller att tolka olika föreskrifter i regler. Vi har funderat på om det samarbete som kommer att utvecklas på något sätt gör ansvarsrollerna diffusa. Formellt gör det inte det. De olika aktörernas formella ansvar och uppgifter blir noga reglerat i lagen. Däremot kan det riskeras, att de olika rollerna miss- uppfattas ute i fält. Av det skälet är det viktigt att både KA och AA medverkar vid det tekniska samrådet, där en obligatorisk fråga på dagordningen blir att klargöra ansvarsfrågorna. Avslutningsvis innebär denna nya AA-funktion ingen extra kostnad för de entreprenadföretag som ändå ser till att ha kunska- per om samhällets regelverk. För de entreprenadföretag som ännu inte har denna kunskap kommer kravet på AA att innebära vissa kostnader för vidareutbildning. Dessa kostnader måste dock anses vara väl motiverade och blir med stor sannolikhet för samhällets del snabbt återbetalda i form av färre felaktigheter i byggprojekten. På kommer denna satsning att bli värdefull även för byggföretagen själva. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet kan enligt gällande rätt i kontrollplanen ange, att fristående sakkunniga ska verifiera vissa egenskapskrav. Dessa fristående sakkunniga ska, enligt 17 § plan- och byggförordningen (1987:383), PBF, liksom KA ha den utbildning och erfarenhet som behövs och dessutom vara lämpliga för uppgiften. De fristående sakkunniga får vara certifierade av ett ackrediterat organ. har utfärdat föreskrifter och råd för certifiering av sakkunniga inom områdena brand, kultur, energieffektivisering och i princip inom ventilationskontroll. Enligt 18 § PBF ska godta utlåtanden från dessa sakkunniga, om inte särskilda omständigheter föranleder annat. Inom andra områden finns ett antal mer oreglerade former för bestyrkande av kompetens, t.ex. rörinstallation, tillgänglighet, fukt- mätning osv. Även dessa personer kan naturligtvis inom sina områden betraktas som sakkunniga, även om här uppenbarligen kan ifrågasätta deras utlåtanden. Vilka närmare krav på utbildning och erfarenhet som bygg- nadsnämnden ska ställa på nuvarande fristående sakkunniga, finns det en mycket vag uppfattning om i kommunerna. Godkännandet av dessa sker därför mycket slumpvis och godtyckligt. publicerade allmänna råd om fristående sakkunniga. I dessa rekommenderades att den sakkunnige utöver sitt sakområde även skulle ha kunskaper generellt om regelverken. De allmänna råden tycks dock inte ha satt några avtryck i praktiken. Dagens lagstiftning om de fristående sakkunniga är alltså ganska otydlig, och den praktiska tillämpningen är skiftande. Även begreppet fristående hanteras olika i skilda kommuner. Vår uppfattning är att begreppet sakkunniga egentligen är missvisande. Alla som utför olika uppgifter inom byggandet ska rimligen vara sakkunniga för dessa. Benämningen expert eller specialist skulle bättre svara mot syftet. Eftersom detta också skulle kunna leda tanken fel, föreslår vi att lagstiftningen i fortsättningen benämner funktionen särskilt sakkunnig. Dessa särskilt sakkunniga kan ofta finnas inom byggherre- organisationen eller tillhandahållas av konsultföretag. I egenskap av expert/specialist/särskilt sakkunnig lär dessa personer inte riskera sitt renommé genom att lämna oriktiga utlåtanden. Risken för att de skulle påverkas av byggherren att fuska bedömer vi som lika liten som att en av byggherren upphandlad fristående sakkunnig Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Det finns därför enligt vår uppfattning ingen anled- ning att ha kvar kravet på att de särskilt sakkunniga måste vara fristående. Man kan förutsätta att fortsätter arbetet med att upp- rätta kompetenskrav för personer inom olika kompetensområden. Dessa krav kan sedan verifieras genom en certifiering av ett ackrediterat certifieringsorgan. Dessa sakkunniga ska naturligtvis, liksom , betraktas som särskilt sakkunniga inom sina ämnes- områden. Vi ser det dock som en omöjlig uppgift för , att reglera förutsättningarna för certifiering inom alla tänkbara områden. Ett sakkunnigutlåtande skulle t.ex. kunna behövas, om huruvida en svetsad konstruktion i korrosiv miljö har tillräcklig hållfasthet, om fukttillståndet i en viss sammansatt konstruktion kommer att understiga kritiska värden, hur energianvändningen påverkas av vissa köldbryggor, om brandsäkerheten är tillräcklig i ett ventila- tionssystem som bryter igenom flera cellgränser osv. Här kommer inom överskådlig tid att behövas något komplement till dagens certifiering utifrån kravspecifikationer. I enlighet med tjänstedirektivet skulle inte kunna anförtros uppgiften att godkänna den särskilt sakkunnige, och som nämnts tidigare finns det endast några sakkunnig- områden där det finns förutsättningar för att bli certifierad. Enligt tjänstedirektivet är det grundläggande, att kraven på någons kompetens är förutsägbara, så att ett godkännande av personen inte baseras på subjektiva bedömningar. Detta innebär att inte kan tillåtas att göra en skönmässig, egen bedömning av om en sakkunnig har tillräcklig kompetens för att leva upp till epitetet särskilt sakkunnig. Som vi beskrev i avsnittet om tredjepartskontroll finns många områden, där branschen själv har skapat ett system för verifiering av personers kompetens. Vi har övervägt om sådana branschregler med uttalade kravspecifika- tioner på aktörers kompetens skulle kunna ligga till grund för prövning av om personen har rätt kunskaper inom ett visst område. Så långt som att generellt hävda att alla former av verifiering utifrån branschkrav måste godtas har vi dock inte velat sträcka oss. Vi har istället valt att föreslå att där det inte finns förut- sättningar för att certifiera personer hos ett organ som är ackredi- terad för ändamålet enligt lagen om teknisk kontroll och utifrån en kravspecifikation från , ska bedömningen grundas på Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet generella föreskrifter om kompetens som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har tagit fram. Vi tror att det är lämpligt att sådana föreskrifter utgår från rekommenda- tionerna i allmänna råd om fristående sak- kunnigas kompetens. Det skulle innebära att personen utöver specialistkompetens även ska ha kunskaper om PBL:s regelsystem. Detta tror vi skulle leda till att många branschorganisationer ser över sina kravspecifikationer, så att de uppfyller de generella föreskrifterna om sakkunnigas kompetens. På det sättet skulle även branchreglerna bli en grund för prövningen av särskilt sakkunnigas kompetens. Vi tror att det vore bra för byggkvaliteten, om branschen själv aktivt medverkar till att utbilda särskilt sakkunniga i överensstämmelse med PBL:s system. Projekteringen är ytterst viktig för en god kvalitet i byggandet. En felaktig eller alltför begränsad projektering kan innebära ett dåligt slutresultat. Flera tunga underhandskontakter under utred- ningens gång har pekat på behovet av att det bör finnas en projekteringsansvarig, alltså en parallell till KA. Vi har stor förståelse för att detta önskemål förs fram. Projekteringen är viktig, och vi har noga övervägt möjligheten att föreslå att PBL kompletteras med ett krav på denna funktion. 1993/94:178 betonades vikten av att KA blir inblandad redan i projekteringsprocessen. Uppenbarligen ansåg regeringen att KA skulle kunna vara en resurs för att säkerställa en riktig projektering. I praktiken har dock detta inte ofta blivit fallet. Skälet är främst att det nuvarande kontrollsystemet inte beaktar projekteringen särskilt väl. Kontrollplanerna upprättas oftast efter byggsamrådet och i samband med att byggandet rent fysiskt startar. Projekteringen är då normalt redan avklarad. Nuvarande regler innebär också, att i samband med bygg- anmälan och byggsamråd inte förväntas bedöma några tekniska lösningar. Det skulle finnas både fördelar och svårigheter med ett krav på en projekteringsansvarig, PA. Fördelen är naturligtvis att en person som utses som PA rimligen känner ett ansvar för att granska hela projekteringen. Även om PA knappast kan ta ansvar för att alla delar och detaljer är riktigt projekterade, bör detta leda till ett Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet bättre resultat än , när ingen anser sig behöva ta detta ansvar. Byggherren kan knappast ha kompetens att bedöma om t.ex. hållfastheten är riktigt beräknad. En av svårigheterna är att det inte finns så många personer som är kompetenta och villiga att ikläda sig hela detta ansvar. En statisk konstruktör vill knappast känna sig ansvarig även för projekte- ringen av styr- och reglersystemet till en värmecentral. Detta skulle leda till att byggherren skulle behöva utse en projekteringsansvarig för varje gren av projekteringsarbetet. En sådan ordning skulle naturligtvis innebära en alltför tung byråkrati i byggprocessen. Vi har därför avstått från att föreslå denna funktion, även om det har varit med viss tvekan. På flera ställen i denna utredning har vi berört hur projekte- ringen kommer in i hanteringen av kontroll- och tillsynssystemet. För att sammanfatta hela bilden vill vi här göra en resumé. Hur projekteringen hanteras före bygglovsansökan kan PBL inte reglera. I samband med bygglovsansökan ska byggherren lämna in översiktliga tekniska handlingar som en förberedelse inför det tekniska samrådet. Vi ser det som en fördel att projekteringen har löpt så långt, att man i alla fall vet vilka tekniska system, vilken stomme, grundkonstruktion osv. som kommer att tillämpas i projektet, innan byggherren ansöker om bygglov. Vill byggherren endast kontrollera att hans planerade byggprojekt kommer att tillåtas på platsen är det bättre att ansöka om ett förhandsbesked. Byggherren kommer ändå inte att få starta sitt byggprojekt, trots ett beviljat bygglov, förrän har anledning att anta att projektet kommer att klara de tekniska kraven och därför lämnar byggstartbesked. Inför det tekniska samrådet föreslår vi att projektören redovisar de särskilt viktiga moment som bör kontrolleras i samband med utförandet. Dessa kommer att vara viktiga utgångspunkter, när KA och byggherren i samråd med AA upprättar en kontrollplan. Projektering kan med vårt förslag bedömas vid det tekniska samrådet. Om byggherren med hjälp av sin konstruktör vid samrådet inte lyckas försvara en vald teknisk lösning, kan bygg- nadsnämnden kräva ytterligare förtydliganden och t.o.m. begära att en särskilt sakkunnig granskar tekniska lösningar på byggherrens bekostnad. Projektering som sker efterhand i ett större byggprojekt kan komma att verifieras via kontrollpunkter i kontrollplanen, både som egenkontroll och som kontroll av särskilt sakkunniga. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Vårt förslag att föra över kraven på tillgänglighet och allmän lämplighet till PBL och låta dessa aspekter ingå som ett moment redan i bygglovsprövningen kommer säkerligen att leda till den positiva effekten att projekteringen drivs något längre än , innan gör sin första prövning av projektet. Eftersom bygglovsansökan normalt innehåller ett förslag till KA, kommer med automatik KA att bli tidigare inkopplade på projekten än . Förutsättningarna för att KA ska bli engagerad redan i projekteringen blir därför bättre. Eftersom KA får ansvaret för att tillsammans med byggherren utforma en kontrollplan för projektet kommer projekteringen in i bilden på ett tydligare sätt. Det sätt som vi förespråkar när det gäller att få KA att sätta sig in i projekteringen är, att KA inför det tekniska samrådet ska lämna sitt yttrande över projekteringens kvalitet och omfattning. blir också mer engagerad i projekteringen, eftersom den ska bedöma om förutsättningar finns för att projektet kan antas komma att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Vi bedömer att en riktig projektering är en fråga som i första hand ligger i byggherrens intresse. Vi tror dessutom att den föreslagna lösningen med en utökad KA-funktion och en AA i byggprocessen skapar tillräckliga förutsättningar för en bättre för- ståelse för projekteringens stora betydelse. Att får en mer aktiv roll när det gäller att uppdaga projekteringsmissar i ett tidigt skede, bör också innebära färre fel i slutänden. Vår förhoppning är att branschen själv utvecklar ett system med certifierade projektörer eller projekteringsansvariga. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet