sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Det andra området som kan göras till föremål för kritik avser det förhållandet att de medel som myndigheterna avsätter för fri- villig försvarsverksamhet ofta – av organisationerna i frivilligför- ordningen – upplevs vara avdelade för dem och att de så att säga ska dela på dem. Detta leder till återkommande rättvisediskussioner dem emellan och i förhållande till de bidragsgivande myndighe- terna. Från myndigheternas utgångspunkter kan processen med stö- dets administrativa hantering ibland upplevas som tidsödande och krävande. Vidare har i praktiken stödets administrativa hantering ibland kommit att få en mer framträdande roll än själva den kom- petensgivande verksamhet som stödet avses ge upphov till. Det hänger bland annat samman med att de myndigheter som enligt systemets grundmodell ska ange sina behov i olika avseenden, inte alltid kunnat svara upp mot de krav på preciserade behov och prio- ritering av dem som regeringen angett som viktiga i sina riktlinjer. Detta har blivit mer och mer påtagligt när ett äldre försvarsbesluts terminologi är relevant för verksamhetens faktiska inriktning. Vidare har det från myndigheternas utgångspunkter inte alltid tett sig optimalt att avdela medel för frivilligförsvaret enligt System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna statsmakternas budgetbeslut när medlen skulle kommit den totala verksamheten till bättre nytta på annat sätt. En framträdande brist torde därmed vara att stödet i många fall kommit, dock inte för alla eller alltid, att inte tydligt bli inriktat på särskilt den utbildning eller den verksamhet som behövs hos de myndigheter som ska betala för den. En annan brist är att det ofta kan vara svårt att se och mäta resultatet av den omfattande insatsen som gjorts med de olika eko- nomiska stödformerna till organisationerna. Ansvaret för detta lig- ger dock inte främst på organisationerna utan på att myndigheterna haft påtagligt svårt att ange behov och följa upp resultat från sina egna utgångspunkter. Ytterligare en brist är, vilket utredningen återkommer till, att organisationsbidraget i förening med övriga stödformer och upp- drag i vissa avseenden påtagligt konserverar den struktur som råder och inte uppammar till samverkan om uppdrag eller befrämjar någon form av strukturrationalisering mellan organisationerna, vil- ken – enligt denna utrednings bedömning – skulle kunna effektivi- sera hela verksamheten påtagligt. I vissa avseenden är också terminologin för den förmågestruktur som anges i bakgrunden till stödmodellen delvis föråldrad med hänsyn till den nya inriktningen för Försvarsmakten, totalförsvaret och krisberedskapen. Organisationsstödet är därför, sett från organisationernas utgångspunkt, i många avseenden en för dem gynnsam form för stöd, även om det även från deras sida förekommer kritik, främst med innebörden att stödet mellan budgetåren kan upplevas bli orättvist fördelat mellan organisationerna genom de nyckeltal som används för beräkningarna från myndigheterna särskilt vad gäller svårmätbara, icke objektiva, faktorer. Stödsystemets utform- ning ställer också relativt stora krav på organisationerna vid inrap- portering av verksamhet. Fördelen för organisationerna är dock påtaglig i flera olika avseenden, även om stödets omfattning kan växla mellan budgetåren och skälen för förändringar i stödet dem emellan naturligtvis alltid kan sättas ifråga från olika utgångspunk- ter. Fördelarna för organisationerna är främst dessa. Alla de organi- sationer som finns med i den förteckning som ingår i frivilligför- ordningen har rätt att åtnjuta stöd från den totala del av anslaget som avsätts för frivilligförsvar. De organisationer som finns upp- tagna i förordningstexten får därmed en gynnad position jämfört System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna med många andra organisationer som också kan anses verka inom detta samhällsområde. Genom att det varje budgetår finns en bestämd summa pengar avdelad för frivillig försvarsverksamhet, en summa som de i för- ordningen uppräknade organisationerna så att säga kan dela på, uppstår lätt den situationen att organisationerna kommer med för- slag till uppdrag eller verksamhet som syftar till att alla medel för- brukas och att Försvarsmakten eller KBM beslutar om nästan alla de uppdrag eller verksamheter som går att rymma inom de för ändamålet avdelade medlen. Om alla dessa uppdrag eller verksam- heter är behovsprövade eller behovsanalyserade med utgångspunkt i myndigheternas totala behov eller intresse är då inte alltid givet. Myndigheterna håller dock inne vissa medel i inledningen av bud- getåret för att kunna tillgodose uppkomna behov eller ändrade prioriteringar och organisationerna måste naturligtvis återbetala medel som inte nyttjats för det angivna ändamålet. Stödformen gör det, för många av organisationerna, också möj- ligt att hålla en, relativt många andra frivilliga organisationer i sam- hället, mycket låg medlemsavgift. Det är inte heller helt ovanligt att samma person är med i flera frivilligorganisationer och därmed bidrar till medlemsantalet . Eftersom medlemsantalet utgör en viktig faktor i avvägningen av organisationsstödet funge- rar det därför som en i viss mån självgenererande förmån för de organisationer som genom denna stödform kan hålla ett mycket högt medlemsantal. över en längre tidsperiod kan organisationerna genom denna stödform påräkna en relativt säker ekonomisk bas för sin verksamhet och inte minst sin centrala administration. Detta har sannolikt också varit statsmakternas intention då de mot bakgrund av säkerhetspolitiska och försvarspolitiska överväganden velat ge de frivilliga försvarsorganisationerna en tydlig och säker roll inom ramen för totalförsvarsverksamheten. 8.5Principer för en ny ordning av det statliga stödet I utredningen i tiden (SOU 2007:66) kartlade Stats- kontoret vilka bidragsformer som gäller för ideella föreningar i samhället. Dessa angavs vara: System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna Organisationsbidrag (generellt bidrag till organisationen ifråga) Verksamhetsbidrag (som avser bidrag till viss angiven verksam- het) Projektbidrag (för vissa tidsbegränsade och ofta sakområdesbe- gränsade verksamheter) Uppdragsersättning (ersättning för verksamhet enligt avtal med viss organisation) Anläggningsbidrag (för lokaler m.m.). I Statskontorets kartläggning konstateras att frågan om bidrag till ideella organisationer har utretts under . Samtliga utredningar har behandlat frågan om hur bidragen ska resultatstyras, men några generella riktlinjer för resultatstyrning har inte formulerats av statsmakterna. Om bidra- gen till ideella organisationer ses samlat anser Statskontoret att regeringens linje för resultatstyrning av dess bidrag i själva verket blivit mindre tydlig . Totalt uppgår statens bidrag till ideella organisationer till ca . Det är svårt att komma fram till mycket exakta tal vad gäller omfattningen av stöd till många olika frivilliga organisationer i samhället då stödet dels kan ges genom många olika institutioner och också kan ges lokalt, t.ex. i form av nyttjande av lokaler eller utrustning kostnadsfritt eller att en myndighets eller kommuns personal i tjänsten hjälper en frivilligorganisation utan att organi- sationen behöver betala för det. Allt stöd till de frivilliga försvars- organisationerna går således inte genom de budgetmedel som beviljas av regeringen till Försvarsmakten och KBM. Som ett exempel kan nämnas att vissa frivilliga försvarsorganisationer som verkar med information och upplysning erhållit stöd från förbereda för omfattande informa- tionsverksamhet vid en kärnkraftsolycka. Här har myndigheten därutöver angett vissa särskilda krav på organisationerna för att de ska kunna komma i åtnjutande av det angivna stödet. System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna 8.5.2Ny inriktning av ekonomiskt stöd Mot denna bakgrund anser utredningen att följande inriktning i stället bör fastläggas. Stödet bör i första rummet vara inriktat på att ge organisatio- nerna en sådan form för stöd att sådan utbildning, övning eller sådana färdigheter som direkt efterfrågas av Försvarsmakten för dess verksamhet eller för myndigheterna i övrigt för stöd till sin ordinarie verksamhet eller för stöd under höjd beredskap eller kris- beredskap/krishantering eller för utlandsverksamheten, får den helt väsentliga delen av de resurser som kan avsättas från myndigheter- nas sida. Dessutom bör stöd ges för informationsverksamhet och ung- domsverksamhet. En sådan ordning skärper kraven på myndigheterna i vissa avse- enden. För det första innebär det att deras behovsanalys blir en avgörande utgångspunkt för hur uppdragen till frivilligorganisatio- nerna kan se ut vad gäller utbildning syftande till avtal liksom också hur samhällsnyttan med informationsverksamhet och ungdoms- verksamhet ska konkretiseras. För det andra skärper det kraven på myndigheterna att noggrant värdera vad det är uppdragen går ut på och hur kraven ska specificeras och formuleras i uppdragen. För det tredje skärper det kraven på utvärdering och uppföljning av vad man gett för uppdrag och hur de utfallit. Den administrativa hanteringen i nuvarande stödmodell bort- faller dock delvis och i stället blir uppdrag grundade på behov och nytta och uppföljning av dessa de viktigaste instrumenten som myndigheterna, i samverkan med frivilliga organisationer som kan komma ifråga för uppdrag, behöver utveckla. En sådan utveckling behöver samordnas med myndigheternas gängse verksamhetsin- riktning och prioriteringar inom ramen för den. För frivilligorganisationernas del innebär förändringen att de måste koncentrera sig på att i samverkan med myndigheterna lämna förslag på uppdrag och genomförande samt uppföljning av dem som stämmer med myndigheternas tydligt dokumenterade behov, som annan rapportering och dokumentation i väsentlig grad kan tonas ner. En sådan ordning innebär att den uppdelning på ekonomiskt stöd för verksamhet (med utgångspunkt i vissa förmågor som ska kunna mätas) och stöd till organisationernas administration som System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna nu görs, i princip bör upphöra och att organisationsstödet därmed bör avvecklas. Den inriktning mot förmågor, grundförmåga, anpassningsför- måga och insatsförmåga som anges i stödmodellen måste i flera avseenden anses vara överspelad. Den byggde på tanken att de angivna organisationerna i olika avseenden skulle kunna vara behjälpliga i ett skede då Försvarsmakten skulle återta förmåga inför en säkerhetspolitisk utveckling som pekade på ökat hot mot vårt land. Behovet av en sådan förmåga kan naturligtvis inte uteslutas, men det ter sig svårt att bygga stödet på just denna möjliga förmåga i en viss framtid när det främst är det mer närliggande behovet som är mer väsentligt. Särskilt gäller det naturligtvis inom området krisbe- redskap. Inriktningen bör i stället vara den att myndigheterna ges en betydande grad av frihet att ingå överenskommelser om uppdrag till olika organisationer med utgångspunkt i de analyserade behov myndigheterna har och kan överblicka inom ramen för sin verk- samhetsinriktning och planering. En sådan förändring kan dock behöva ske under en kortare övergångsperiod för att ge organisa- tionerna möjlighet att strukturellt anpassa sig till den nya formen för statligt stöd. På två områden bör uppdragen dock från myndigheternas sida ges en viss styrning. Det gäller uppdrag inom området ungdoms- verksamhet samt informationsverksamhet inom området totalför- svar och samhällets krisberedskap. Dessa områden har en viktig anknytning dels till Försvarsmaktens rekrytering, dels också som utredningen tidigare berört, till begreppet information och bör således i viss utsträckning ges en särställning i den ekonomiska styrningen av stödet till de berörda organisationerna. Dock bör även inom dessa områden styrningen i grunden ske genom uppdrag till organisationerna från myndigheterna. Det stöd som lämnas från statens sida vad gäller försvars- information i vidaste bemärkelse behöver dock förändras och effektiviseras. Det innebär att staten åtar sig att informera om motiven för och hur försvarspolitiken och krisberedskapen utvecklats samt den inriktning som beslutats av statsmakterna. Sådana uppdrag bör myndigheterna kunna lämna som uppdrag till organisationer som har kunnig och erfaren personal inom detta område. System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna Särskilt viktigt är att de som ska syssla med information inom dessa områden får en lämplig utbildning för detta. Mot denna bakgrund behöver det underlag som organisatio- nerna arbetar med i informationsverksamheten utvecklas kontinu- erligt och frivilligorganisationernas uppdrag, att i sin informations- verksamhet vända sig till allmänheten i en långsiktig utåtriktad informationsaktivitet, präglas av denna dynamik i utvecklingen inom området. Här bör organisationerna i hög grad finna former för gemensamma insatser i samverkan med myndigheterna och inte minst bör organisationernas lokala och regionala resurser aktiveras för sådana insatser. 8.6Förslag till ett nytt system för statligt stöd Utformningen av ett nytt system för den statliga styrningen av ekonomiskt stöd till ideella organisationer inom Försvarsdeparte- mentets verksamhetsområde bör enligt utredningen byggas på föl- jande principer. De ansluter i allt väsentligt till de krav som Stats- kontoret fört fram. Tydliga mål och syften ska finnas för alla stödformer. Målen ska alltid kunna mätas i en objektiv form. God ekonomisk redovisning av utförda uppdrag är ett nödvän- digt krav. För olika stödformer ska finnas tydligt angivna krav på återrap- portering. Bedömning av resultat och effekter ska göras för varje stödform för sig. Oberoende utvärderingar ska genomföras vid vissa tidsintervall. Stödsystemets uppbyggnad och principer för användning bör regleras i samma förordning. och regeringen bör inte detaljreglera styrningen av de frivilliga organisationernas relationer med myndigheterna ekono- miskt på annat sätt än som nämndes. För att säkerställa långsiktighet och utvecklingsmöjligheter är det av stor vikt att det inom alla tre uppdragsområdena, utbildning, System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna information och ungdomsverksamhet skapas ekonomiska förut- sättningar för organisationerna att bedriva utvecklingsverksamhet. Ny teknik introduceras i snabb takt inom alla samhällsområden. Det gäller självfallet även inom alla de områden som de frivilliga verkar inom och det kräver kontinuerlig utvecklingsverksamhet också inom dessa organisationer. Ny teknik kräver ofta nya arbetsmetoder och ska frivilliga verka tillsammans med ordinarie personal måste de få möjligheter till vidareutbildning och övning. Ska frivilligorganisationerna ha förutsättningar att utvecklas i takt med den övriga samhällsutvecklingen måste de få ekonomiska förutsättningar för detta inom de områden som är viktiga för dem. Enligt utredningens mening måste långsiktig egen utveckling ses som en ingående och väsentlig del av generella OH-kostnader. Den utveckling som sker inom olika sakområden, här närmast de viktiga uppdragsområdena utbildning av personal, information och ung- domsverksamhet, kräver en nära samverkan med de samhällsinsti- tutioner som betalar för dessa uppdrag. Enligt utredningens mening är det därför både nödvändigt och naturligt att utveck- lingsuppdrag blir en integrerad del av uppdragsstrukturen. Myndigheternas budgetar bör vara avpassade för att genom uppdrag till frivilliga organisationer få olika behov täckta inom ramen för sina respektive verksamheter och ansvar för att ingå de avtal om olika uppdrag och bemanning som vid en samlad bedömning ter sig kostnadseffektivt att göra. Myndigheterna bör också få en stor frihet att inom ramen för sina respektive budgetar, vid behov i samverkan med annan eller andra myndigheter, ingå avtal med frivilliga organisationer om sådana uppdrag som leder till att myndigheten kostnadseffektivt bättre kan genomföra sin verksamhet. I första hand handlar det om utbildningsuppdrag som syftar till att frivilliga genom sin kompe- tens kan tjänstgöra för myndigheten under höjd beredskap eller förhållanden som i olika avseenden innebär påfrestningar på samhället, men även för övningar som krävs för att bibehålla sådan kompetens. Även för verksamhet som inte innebär höjning av beredskap eller vid kriser i övrigt kan det ibland vara kostnadseffektivt att nyttja frivilligpersonal eller frivilligresurser. Även utbildning för sådan verksamhet bör vara möjligt att ingå överenskommelser om. En viktig del av uppdragen bör vara att de ska mynna ut i att ett tydligt antal personer eller andra måttsatta resurser kan avtalsteck- nas när uppdragsutbildningen är genomförd. System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna Endast vissa organisationer ska dock kunna komma ifråga för viss typ av utbildning (utbildning i väpnad strid, räddnings- och undsättningstjänst, flygverksamhet, polisiär verksamhet är de områden som i första hand bör förbehållas endast vissa organisa- tioner). Inom området information om totalförsvar och krisberedskap bör det för Försvarsmakten och MSB vara möjligt att ge delvis gemensamma uppdrag. 8.7Sammanfattning av skälen för utredningens förslag Det är viktigt att det tydliggörs att det inte är en viss eller vissa organisationer som erhåller stöd, utan att det är samhällets behov av viss utbildad personal eller viss verksamhet som är det centrala. I linje med utredningens tidigare redovisade förslag om att inte vissa organisationer bör ha förtur eller någon speciell ställning bör myn- digheterna kunna vända sig till den eller de organisationer generellt i samhället som bedöms vara bäst skickade att på ett kostnadsef- fektivt och kvalitetsmedvetet sätt genomföra de uppdrag som myndigheterna anser ska genomföras och som det finns behov av budgetmedel för. Det bör ge incitament hos organisationerna att samverka, men också att utveckla metoder och former som gynnar verksamheten . De två samhällsområdena försvar och krisberedskap bör i bud- getprocessen åtskiljas vad gäller stöd till verksamhet som avser fri- villig beredskapsverksamhet. Främsta skälet till detta är att det bör vara möjligt att följa upp hur effekterna blir inom respektive område och om de prioriteringar som successivt görs är ändamåls- enliga. Det är rimligt att Försvarsmakten respektive MSB får ett över- gripande ansvar för fördelningen av medel och uppföljning av effekter inom respektive område. Det är vanskligt för utredningen att föreslå prioriteringar inom de angivna områdena inför . Det hänger samman med att statsmakterna inte fattat beslut om inriktningen av för- svarspolitiken de närmast åren samt att Försvarsmaktens och och inriktning inte är fastlagda. Att i det läget komma med förslag om mer detaljerade prioriteringar och System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna inriktningar inom de nämnda områdena ter sig inte ändamålsenligt. Underlaget för en sådan inriktning föreligger inte. Det är emellertid viktigt att understryka att uppdragen inte får ha en alltför kortvarig prägel och utmärkas av ryckighet då organi- sationerna i så fall kan komma att få mycket svårt att bygga upp och vidmakthålla strukturer som inrymmer kompetens personal och fungerande rutiner. Det är också tydligt att en närmare granskning av hur upp- dragsmedel bör fördelas delvis också blir beroende av vilken struktur som frivilligförsvaret kommer att få samt vilka organisationer som i olika avseende kan och vill åta sig uppdrag inom de respektive prioriterade områdena. 9Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem 9.1Analys och tolkning av uppdraget Utredningen ska identifiera vilka hinder i bidragshänseende som motverkar att frivilliga försvarsorganisationer som bedriver lik- nande verksamhet slår sig samman. Nyckelorden är att regeringen bedömer/anser att det i bidrags- systemet kan finnas sådana inbyggda element eller villkor som i själva verket försvårar i och för sig sakligt motiverade sammanslag- ningar av olika organisationer eller andra strukturella samgåenden eller samverkansformer vad gäller utbildning och annan verksam- het. En annan tolkning kan vara att bidragssystemet gör det möjligt att fortsätta att bedriva traditionell verksamhet eller utbildning inom en viss organisationsform som i själva verket är motiverad på saklig grund att stödja från statsmakternas sida. Utredningen behöver således belysa och analysera om det finns sådana element i nuvarande ordning som regeringen kan anses peka på och vilka de i så fall är? Traditioner, interna beslutsformer och/eller åsiktsgrupperingar inom de olika organisationerna som binder organisationen vid en viss inriktning kan vara ett element. Juridiska bindningar i form av t.ex. ekonomi (gåvor, donationer etc.), ägandeformer avseende fast egendom (kursgårdar etc.) kan vara ett annat. Behov av egen profil vid rekrytering framförs ofta av organisationerna själva, liksom frågorna om konkurrensförhållan- den om samma målgrupp. Även verksamhetsspecifik inriktning som kräver egen organisation är ett vanligt argument. Det har före- kommit försök att utveckla annan struktur eller samverkansformer men de har inte alltid fallit väl ut och det är oklart om det redan nu finns ambitioner från olika organisationer att göra någonting vad Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem gäller strukturen totalt. Det är också svårbedömt att se hur en kraftig strukturförändring skulle kunna se ut vad gäller samgående, samverkan, gemensam administration etc. En organisation på den militära sidan och en på den civila sidan har diskuterats. Vilka åtgärder från statens sida som skulle underlätta en bättre struktur är en frågeställning i sammanhanget. Kan den modell som tillämpar inom idrotten vara något att sträva efter (vilket diskuterades i utredningen och samhällsbe- redskapen, SOU 2001:15). Den skulle möjliggöra rekrytering till specialorganisationer inom frivilligförsvaret precis som och skulle kunna leda till betydande besparingar vad gäller OH-kostna- der för alla. Finns det nackdelar med en sådan modell, t.ex. att det blir ytterligare ett mellanled med administration eller filter i kon- takterna med myndigheterna? nämns en form med Frivil- ligråd där alla organisationer har representation och regeringen utser ordförande med syftet att driva på samverkan, effektivitet, integration, strukturförändringar och gemensamma lösningar och där organisationerna själva ser sådana lösningar som angelägna och möjliga att genomföra. Det är emellertid tydligt att ansvaret för organisationernas utveckling i första hand är deras eget och att staten endast kan bidra med tydlighet i sin roll som uppdragsgivare. Utredningen föreslår att ett nytt system för ekonomiskt stöd avseende uppdrag formellt bör införas fr.o.m. . Det kräver att de formella beslut som erfordras, ny frivilligför- ordning samt beslut avseende budgetramar och regeringens styrning genom regleringsbrev kan beslutas senast . Den verksamhetsutveckling som därefter bör ske bör grun- das på de preliminära behovsanalyser som myndigheterna gör och ligga till grund för uppdrag till organisationerna med inriktning mot budgetåren 2010, 2011 och 2012. Det är organisationernas ansvar att successivt anpassa sin verksamhet och organisation till de förhållanden som råder i samhället och som medlemmarna önskar. Utredningen anser dock att när en omstrukturering nu före- står som har sin grund i en omfattande förändring av försvarets SOU 2008:101 Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem