sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — Detsamma gäller vissa vattendrag och kanaler i de inre vattenområdena i , där bedriver verksamhet och där myndigheten naturligt transporterar sig mellan och . Den intensiva båttrafiken i vattenområdet är unik och från sjösäkerhetssynpunkt är det viktigt med en fortlöpande övervakning. Förhållandena är därför sådana att det är resurseffektivt att även fortsättningsvis låta verka i de aktuella områdena. Det finns vidare ett antal älvar i norra där Kustbevak- ningen enligt särskilda samarbetsavtal med polisen bedriver övervakning och ingriper mot brott som begås i anslutning till kuststräckan. Det rör sig i huvudsak om delar av glesbygdsområden där det inte vore resurseffektivt att begränsa det myndighetsöver- gripande samarbete som förekommer. Eftersom polisen saknar praktiska förutsättningar för att bedriva den övervakning som svarar för på dessa vattendrag skulle resul- tatet kunna bli en minskad övervakning och samhällsnärvaro. Vi anser därför att det finns skäl att göra avsteg från den grund- läggande principen i fråga om kortare sträckor på vissa vattendrag som mynnar ut i och . I övrigt finner vi det emellertid vara mest resurseffektivt att utnyttja i vattendrag och på kanaler bara när en annan myndighet i en enskild situation anser att det finns ett konkret behov av detta och begär biträde (se avsnitten 17 och 20 angående och en kustbevak- ningstjänstemans uppgifter som biträde). Vad vi nu har anfört utesluter inte att ett uppdrag som påbörjats till sjöss fullföljs inne i en kanal eller ett vattendrag som inte om- fattas av det självständiga verksamhetsområdet. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 16.7.1. 16.5.4Bukter och vikar samt annat inre vatten Vårt förslag: verksamhetsområde ska om- fatta vid kusterna belägna bukter och vikar samt sådant inre vatten som anges i 2 § första stycket b) lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium och som utgörs av vattenområden innan- för och mellan öar, och skär intill räta linjer som reger- ingen bestämmer. Bukter och vikar är en sådan naturlig del av kustvattnen och Kust- bevakningens normala verksamhetsområde att de tveklöst bör om- fattas av myndighetens självständiga verksamhetsområde. Därut- över bör också sådant inre vatten som utgörs av vattenområden innanför och mellan öar, och skär intill de räta linjer som regeringen bestämmer (se 2 § första stycket b) lagen om Sveriges sjöterritorium) ingå. Denna geografiska avgränsning är naturlig, eftersom dessa vattenområden ingår i verk- samhetsområde och utgör en del av kustvattnet. Det skulle enligt vår mening vara onaturligt att undanta sådant inre vatten. Vårt förslag: verksamhetsområde ska om- fatta hamnars vattenområden. Hamnar kan omfatta såväl vattenområden som landområden. I det följande behandlar vi enbart verksamhetsområde i den del av en hamn som består av vattenområde. I avsnitt 16.7.2 återkommer vi till frågan om hamnars landområden ska ingå i verk- samhetsområdet. Vi har tidigare pekat på att det i svensk lagstiftning inte finns någon allmän definition av begreppet hamn som anger hamnars geografiska avgränsning vare sig i fråga om vattenområden eller landområden. I stället får det av varje författningsreglering som omfattar hamnar utläsas hur denna reglering definierar begreppet. Ett exempel är utlänningslagstiftningen, vilken ger Kustbevak- ningen befogenheter i hamnars vattenområden. Enligt förarbetena till den lagstiftningen omfattar begreppet i anslutning till sjö- trafiken bl.a. hamnar som har ett nära och naturligt samband med sjötrafiken (se prop. 1999/2000:64 s. 65). Det står enligt vår mening klart att hamnars vattenområden bör omfattas av verksamhetsområdet. Det är naturligt att betrakta dessa som en sådan del av kustvattnet som omfattas av verksamhet till sjöss. Motsvarande gäller för hamnar i och . Att dra en enhetlig gräns i hamnars vattenområde skulle inte bara vara en närmast ogörlig uppgift – beroende på olika geo- grafiska förutsättningar – utan dessutom skapa onödiga gräns- dragningsproblem. Vår slutsats är alltså att verksamhetsområdet, på samma sätt som LKP , ska omfatta hamnars vattenområden. 16.6Områden utanför svenskt sjöterritorium Vårt förslag: Utanför svenskt sjöterritorium ska lagen tillämpas –inom ekonomiska zon och på den svenska delen av kontinentalsockeln, och –när detta följer av en internationell överenskommelse som ingåtts efter godkännande eller en EG-rättsakt som är bindande för och som ger behörig svensk myndighet rätt att utöva myndighet i annan stats sjöterritorium, ekono- miska zon, angränsande zon eller annat område – eller på fartyg som befinner sig i ett sådant område – samt eller en kustbevakningstjänsteman har pekats ut som behörig. Vidare ska i den nya lagen tas in hänvisningar till den sär- skilda regleringen i fiskelagen, jaktlagen, sjötrafikförordningen och lagen om åtgärder mot förorening från fartyg, av vilka fram- går att också vissa områden utanför svenskt sjöterritorium om- fattas av lagens tillämpningsområde. Det finns, som vi har redovisat, ett antal författningar som innehåller geografiska bestämmelser som kräver särskilda överväg- anden, eftersom de sträcker sig utanför svenskt sjöterritorium. Flera av dessa bygger på svenska konventionsåtaganden eller andra former av internationella överenskommelser. Det krävs därför att den nya lagen antingen hänvisar till de författningar som har avvikande reglering eller att avvikande bestämmelser tas in i den nya lagen. I något fall krävs dock ingen särreglering. Vi har i avsnitt 12.8.2 redovisat hur en stats suveränitet över territorialhavet genombryts av rätten för alla kategorier av fartyg till oskadlig genomfart. Med beaktande av den lagstiftningsrätt inom vissa särskilt avgränsade områden som följer av artikel 21 i havsrättskonventionen medger konventionen att ett fartyg under- söks även i territorialhavet, om det misstänks bryta mot kust- statens lagstiftning inom de områden som anges i artikeln. Där- emot har i tidigare lagstiftningsärenden konstaterats att rätt att utöva rutinkontroll på territorialhavet av andra fartyg än svenskflaggade är starkt begränsad när det inte finns någon som helst brottsmisstanke. Det är därför inte möjligt att i svensk rätt, i strid med havsrättskonventionen, införa en reglering som tillåter sådan kontroll. På inre vatten innebär havsrätten däremot inte något hinder för att utföra denna typ av kontroll (prop. 1999/2000:64 s. 63). I avsnitt 12.11.2 har vi också redogjort för kuststatens rätt att följa efter ett utländskt fartyg som misstänks ha brutit mot kust- statens lagar och förordningar, s.k. hot pursuit. Ett sådant förfölj- ande kan, om det är oavbrutet, pågå fram till dess att det förföljda fartyget når den egna statens eller tredje stats territorialhav. Efter- som rätten till förföljande har sin grund i havsrätts- konventionen får den nya lagen inte utformas så att den råkar i konflikt med de konventionsåtaganden som har. Vi har vidare i avsnitten 11.48–11.53 presenterat den nationella reglering som bygger på åtaganden avseende internationellt rättsligt samarbete. Vi har i det sammanhanget också redovisat den inter- nationella regleringen som, inom ramen för polis- och tullsam- arbete, bl.a. ger en stat rätt att genomföra gränsöverskridande över- vakning och gränsöverskridande förföljande in på en annan stats territorium. Den reglering vi föreslår påverkar inte det geografiska tillämpningsområdet i nu aktuellt avseende. Däremot måste det geografiska tillämpningsområdet utformas så att det inte hindrar att lagen kan tillämpas om en svensk kustbevakningstjänsteman agerar på annan stats sjöterritorium med stöd av en EG-rättsakt eller annan internationell överenskommelse som ger en svensk myndighet rätt att utöva myndighet utanför svenskt territorium och eller en kustbevakningstjänsteman har pekats ut som behörig myndighet. Ytterligare en utgångspunkt är att regleringen utanför svenskt sjöterritorium bör utformas så att den också kan inrymma en kustbevakningstjänstemans möjligheter att agera i enlighet med bilaterala samarbetsavtal rörande bl.a. , där det också finns bestämmelser om gränsöverskridande samarbete. I olika sammanhang har vi också framhållit den pågående internationella utvecklingen (se bl.a. avsnitt 16.4.1). Inom EU be- drivs ett fortlöpande arbete med att fastställa gemensamma regler för gränskontrolltjänstemän från medlemsstater som sätts in på en annan medlemsstats territorium vid en gemensam operation.TPF18FPT Med hänsyn till denna utveckling är det nödvändigt att den nya lagen ger möjlighet för svenska kustbevakningstjänstemän att utöva sina befogenheter utanför svenskt sjöterritorium. Som en följd av lagen och förordningen om ekonomiska zon bedriver tillsyn i zonen. har också rätt att utöva polisiära befogenheter vid misstanke om brott mot lagen om ekonomiska zon. Lagens straffbestämmelser omfattar överträdelser av de särskilda krav på tillstånd som gäller i den ekonomiska zonen. I straffskalan ingår endast böter. I den ekonomiska zonen kan emellertid även vissa andra specialstraffrättsliga brott begås, t.ex. fiskebrott och utsläppsbrott. Vidare kan det förekomma att brott begås på konti- nentalsockeln, men inom den ekonomiska zonen (se avsnitt 16.6.3). Om det uppförs en anläggning i den ekonomiska zonen tillämpas enligt 15 § svensk strafflagstiftning på de brott som begås där. Det innebär att det måste finnas någon myndighet som kan ingripa mot sådana brott. ska enligt vår mening kunna ingripa mot alla typer av brott som begås i den ekonomiska zonen. En annan sak är att, om saken rör brott som myndigheten normalt inte får ingripa mot, ansvaret bör överlämnas till behörig förundersök- ningsledare . Med tanke på de juridiska pro- blem som är förknippade med brott utanför svenskt territorium 18TP PT Se t.ex. rådets förordning (EG) nr 2007/2004 av om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens med- lemsstaters yttre gränser (Frontex) och och rådets förordning (EG) nr 863/2007 av om inrättande av en mekanism för upprättande av snabba gränsinsatsenheter och om ändring av rådets förordning (EG) nr 2007/2004, den s.k. Rabit- förordningen). bör åläggas skyldighet att anmäla saken till åklagare. Åklagaren får sedan avgöra om brottet ska för- anleda förundersökning och vilket biträde som krävs för utred- ningsarbetet. Vid ingripanden mot utländska fartyg för överträdelser i den svenska ekonomiska zonen kan i princip inte straffprocessuella be- stämmelser tillämpas, eftersom detta strider mot havsrättskonven- tionen. I konventionen finns det emellertid en särskild reglering för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den miljön i den ekonomiska zonen. Kuststaten kan utöva jurisdiktion med anledning av brott begångna i den ekonomiska zonen om det utländska fartyget anlöper hamn. Däremot får kuststaten endast i begränsad utsträckning ingripa mot utländska fartyg under genom- fart (artikel 220.3–6). Den nya lagens tillämpningsområde måste, för att stå i överens- stämmelse med havsrättskonventionen, omfatta ekono- miska zon. Någon annan svensk brottsbekämpande myndighet har inte möjlighet att utöva myndighet i zonen. Vid den närmare utformningen måste hänsyn tas till nyssnämnda internationella reg- lering, bl.a. genom en bestämmelse som i huvudsak motsvarar 1 § andra stycket LKP. Vidare krävs att regleringen inskränker möjlig- heten att ingripa mot utländska fartyg till vad som är möjligt enligt de folkrättsliga åtaganden har. 16.6.3Den svenska delen av kontinentalsockeln När det gäller viss verksamhet på den del av den svenska konti- nentalsockeln som ligger utanför svenskt territorium, nämligen an- läggningar för undersökning eller utvinning av kontinentalsockeln, ska svensk lagstiftning tillämpas. Vidare reglerar lagen (1966:314) om kontinentalsockeln rätten att i den ekonomiska zonen utforska kontinentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar. Den nya lagen ska enligt vår mening tillämpas på svenskt om- råde av kontinentalsockeln. Även denna reglering påverkas av havs- rättskonventionens bestämmelser och svensk lag är tillämplig (se 11 och 14 §§ lagen om kontinentalsockeln). Samma lösning bör väljas som i fråga om brott i den ekonomiska zonen, eftersom i praktiken är den enda myndighet som kan företa ingripanden mot enskilda för brott som begåtts på den svenska delen av kontinentalsockeln. Vattenföroreningslagens förbud mot utsläpp av olja från fartyg gäller inte bara inom Sveriges sjöterritorium, utan även i svensk ekonomisk zon samt i utanför dessa vattenområden (2 kap. 2 § vattenföroreningslagen). I vattenföroreningsförordningen har regeringen föreskrivit att fartyg därutöver inte får släppa ut olja inom inre vatten, territorialhav eller ekonomisk zon som tillhör en annan medlemsstat i EU samt inte heller på det fria havet.TPF19FPT Utsläppsförbudet gäller dessutom i Antarktisområdet, med stöd av föreskriftsrätt.TPF20FPT Som vi har redovisat i avsnitt 11.3.1 döms, enligt 10 kap. 1 § vattenföroreningslagen, den som uppsåtligen eller av oaktsamhet släpper ut olja från fartyg inom nu angivna geografiska vatten- områden till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som inte begränsar ett sådant utsläpp. Den nya lagen bör innehålla en särskild hänvisning till vatten- föroreningslagens bestämmelser i de delar det geografiska området inte inryms i de allmänna bestämmelserna om lagens tillämpnings- område. Enligt vår mening är detta en lämpligare lösning än att föra över den geografiska avgränsningen i vattenföroreningslagen till den nya lagen. I straffbeläggs sådan dumpning av avfall från fartyg som inte omfattas av vattenföroreningslagen. Dumpningsförbudet gäller även inom ekonomiska zon (15 kap. 31 § miljö- balken). Vidare får avfall som är avsett att dumpas i det fria havet inte föras ut ur landet eller ur den ekonomiska zonen. Som vi redan påpekat bör den nya lagens geografiska område omfatta den ekonomiska zonen. Någon annan särreglering torde inte krävas för att befogenheter ska täcka den nu aktuella lagstiftningen. 19TP PT 2 kap. 5 § andra stycket vattenföroreningsförordningen. 20TP PT SJÖFS 2007:15; jfr 2 kap. 2 § andra stycket vattenföroreningslagen och rätten till vidare- delegation i 2 kap. 3 § vattenföroreningsförordningen. Fiskelagen gäller till viss del utanför det svenska sjöterritoriet, bl.a. inom ekonomiska zon. Dessutom kan ingripanden göras mot svenskt havsfiske utanför den ekonomiska zonen (1 § fiske- lagen). Enligt internationella överenskommelser om fiske och inom ramen för deltagande i den gemensamma fiskeripolitiken bedrivs nämligen svenskt havsfiske även i angränsande länders territorialvatten och på internationellt vatten. Det utsträckta tillämpningsområdet omfattar fiskevård, hänsyn till naturvården, begränsningar i användningen av fiskeredskap, fartygstillstånd, uppgiftsskyldighet samt märkning och utmärkning av fiskeredskap. Bestämmelserna om vilken hänsyn den som fiskar ska ta till andra som vistas i samma område gäller också för svenskt havsfiske i internationellt vatten utanför den ekonomiska zonen (24 § och 25 § fjärde stycket fiskelagen). Vidare måste den gemensamma fiskeripolitiken inom EU beaktas vid den geografiska avgränsningen, så att denna inte inskränker möjligheten att uppfylla våra nationella skyldigheter enligt EU:s rättsakter. Med stöd av den s.k. kontrollförordningenTPF21FPT måste länderna utöva kontroll av fisket i egna farvatten, ansvara för de egna fartygens verksamhet i andra vatten och kontrollera följsam- heten mot fiskeripolitiken. En viktig del av kontrollen är skyldig- heten för de fiskande att lämna uppgifter om fisket. Det gäller bl.a. uppgifter om fångster, fiskeplatser, redskapsanvändning, land- ningar och omlastningar. Medlemsstaterna ansvarar för att upp- gifter lämnas även i fråga om de egna fiskefartygens verksamhet i tredje lands vatten. Uppgifterna om fångster används bl.a. för att beräkna när en medlemsstat har utnyttjat sina fiskekvoter. När medlemsstaten bedömer att kvoten har utnyttjats ska den enligt kontrollförordningen förbjuda sina fartyg att fortsätta med fisket. Ett sådant förbud kan avse fiske i andra länders territorialvatten. För att säkerställa att det svenska fisket i utländska vatten är förenligt med skyldigheter enligt den gemensamma fiskeri- politiken, och med internationella överenskommelser i övrigt, har alltså fiskelagens tillämpningsområde vidgats. Regleringen är speciell och helt inriktad på fiske. Det vore enligt vår mening olämp- ligt att flytta över den regleringen till den nya lagen om Kustbevak- ningens befogenheter. Den nya lagen bör därför i stället hänvisa till 21TP PT Förordningen (EEG) nr 2847/93 av om ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken. fiskelagen när det gäller den geografiska omfattningen av befogen- heterna utanför territoriet. För att ska kunna uppfylla sina internationella åtaganden i fråga om skyddet av valar tillämpas jaktlagen inte enbart vid jakt på svenskt territorium. I de fall som anges särskilt gäller lagen dels inom ekonomiska zon, dels för jakt från svenskt fartyg på det fria havet utanför den ekonomiska zonen, dels för jakt från svenskt luftfartyg över det fria havet utanför den ekonomiska zonen (1 § andra stycket jaktlagen). Vad vi anfört ovan om hur man bör se på särreglerna i fiskelagen har även giltighet för de aktuella bestämmelserna i jaktlagen. Den nya lagen bör således hän- visa till jaktlagen när det gäller befogenheter utanför territoriet. Vårt förslag: brottsbekämpande och ord- ningshållande verksamhet samt dess kontroll- och tillsynsverk- samhet ska även omfatta områden på land i de fall där detta följer antingen av en särskild författningsreglering eller av en författningsenlig överenskommelse med en annan myndighet avseende kontroll och tillsyn. Om det är nödvändigt för att fullgöra en uppgift ska ett ingripande kunna påbörjas eller avslutas på land utanför Kust- bevakningens geografiska verksamhetsområde, så länge den händelse som är grunden för ingripandet ligger inom detta och ingripandet avser ett sådant brott som får ingripa mot. En viktig fråga är om den av oss föreslagna geografiska avgräns- ningen av verksamhetsområde inom territoriet bör utgöra en absolut gräns för var myndigheten får verka. Det är flera aspekter som måste beaktas när man överväger detta. En sådan är att , enligt olika lagstiftningar, redan har uppgifter som måste utföras på land. avsnitten 11.11, 11.26, 11.29, 11.31 och 16.2.1 har uppgifter på land när det gäller –transport av farligt gods, –hamnskydd, och –inre utlänningskontroll. Vår avsikt är inte att inskränka de befogenheter och en kustbevakningstjänsteman har med stöd av dessa regleringar. Det krävs därför att den nya för- fattningen ger utrymme för att ingripa på land i de fall där detta följer av en särskild författningsreglering. Dessutom har, som vi tidigare nämnt, regeringen föreslagit att ska få till uppgift att genomföra trafiknykterhets- kontroller och ingripa mot trafiknykterhetsbrott, vilket i de flesta fall förutsätter att befogenheterna kan utövas på land, företrädesvis ihamnars landområden (prop. 2007/08:53). Vidare har det ansetts att regleringen i LKP även är tillämplig på åtminstone mindre öar samt på kobbar och skär, även om lagtexten inte ger något uttryckligt stöd för det. Detta hör, som vi har framhållit, samman med att regleringen är utformad som en rätt för att ingripa när man upptäcker brott och befinner sig på platser där det för tillfället inte finns polis tillgänglig (se avsnitt 16.2.1). En annan viktig aspekt är att ett uppdrag mycket väl kan på- börjas till sjöss, men avslutas först på land utanför lagens geogra- fiska tillämpningsområde. Enligt 1 § instruktion har myndigheten inte bara till uppgift att bedriva sjöövervakning i Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon, utan också på land i anslutning till dessa vatten. En förare av en vattenskoter som stulit skotern och sedan ertappas med att köra för fort kan t.ex. fly upp på land för att undkomma kustbevakningstjänstemännen. Om ett sådant efterföljande sker oavbrutet bör enligt vår mening det för- hållandet att ingripandet måste ske på land inte hindra detta. Risken är annars uppenbar att den brottsutredande verksamheten påverkas negativt. Redan när LKP infördes diskuerades denna fråga (prop. 1981/82:114 s. 15). Omvänt kan ett ingripande som påbörjas på land komma att slutföras först till sjöss. Lagen måste således täcka båda dessa situationer. Något som också måste beaktas är att genom sin rätt att inleda och bedriva förundersökning har fått uppgifter som i många fall enbart kan utföras på land. Som exempel kan nämnas att och förundersökningskungörelsens allmänna regler om när, var och hur förhör ska hållas, vilka ska tilllämpas av , kan innebära att man måste välja en förhörsplats i land. En utökad förundersökningsrätt innebär med nödvändighet att kustbevakningstjänstemän kommer att utföra fler uppgifter i land. Enligt vår mening bör huvudregeln vara att ska bedriva sin verksamhet till sjöss. En kustbevakningstjänstemans rätt att företa straffrättsliga, straffprocessuella och ordningshållande ingripanden ska därför normalt utövas till sjöss. I de fall där en författning ger uppgifter på land, t.ex. rätten att bedriva förundersökning, ska dock befogenheterna gälla även där. Dessutom ska ingripanden kunna påbörjas eller avslutas på land, så länge den händelse som är grunden för ingripandet ligger inom det geografiska verksamhetsområdet. Det är ibland nödvändigt att ta med en uppgift i land för att kunna fullgöra den, som t.ex. att hålla kompletterande förhör. Vidare kan det bl.a. av säkerhetsskäl ibland finnas behov att utföra en uppgift från land i stället för från fartyg. Som exempel kan nämnas hastighetsmätning med laser, där det ibland kan vara lämpligare att mäta från land ut mot vattnet om hastighetsbegränsningen t.ex. avser en trång passage. Den geo- grafiska avgränsningen måste därför enligt vår mening också ge utrymme för att en del av verksamheten i vissa situationer kan ut- föras på land, om den händelse som föranlett ingripandet inträffat inom det huvudsakliga verksamhetsområdet eller om övervak- ningen avser verksamhet till sjöss. Inom kontroll- och tillsynsverksamheten kan efter överenskommelse med annan myndighet i stöd med författ- ning utöva kontroll och tillsyn på land. Sådana överenskommelser kan t.ex. gälla samarbetet mellan och i fråga om tullkontroller. Den nya regleringen måste även täcka sådan verksamhet. Vårt förslag: verksamhetsområde ska inte omfatta hamnars landområden, såvida inte detta följer av annan författningsreglering. Med stöd av nuvarande befogenhetsreglering har en kustbevak- ningstjänsteman i flera fall rätt att ingripa i hamnars landområden. utövar tillsyn över trans- port av farligt gods i hamnar och har möjlighet att ingripa mot brott som rör sådana transporter. I förarbetena till den lagstiftningen definieras hamnbegreppet på i huvudsak följande sätt (prop. 2005/06:61 s. 83): En hamns område omfattar allmänt sett såväl land- som vatten- områden. Några klart fastställda gränser för varje enskild hamn finns emellertid inte, eftersom det inte finns några bestämmelser som reglerar vad en hamn är. En hamns landområde är beroende av bl.a. dess verksamhet och yttre förutsättningar. Hamnens yttersta land- gräns får avgöras från fall till fall. Därvid kan viss vägledning sökas i andra sammanhang där gränser angetts, t.ex. i planläggningsbeslut, i s.k. hamnförordningar eller genom fysiska markeringar. Den särskilda regleringen om sjöfartsskydd och hamnskydd ger också viss rätt att utföra kontroller och ingripa i hamnar och hamnars landområden. har alltså viss rätt att utöva sina befogenheter i hamnars landområden. Denna rätt utökas, om riks- dagen antar regeringens förslag om utvidgade möjligheter att in- gripa mot rattfylleri och sjöfylleri, som bl.a. ger rätt att stoppa fordon för att göra nykterhetskontroll.TPF22FPT