sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — När myndigheterna bedriver tillsyn behöver de få underlag för sin myndighetsutövning. Det kommer att finnas kunskaper om registrerade ämnen i Echas databas . Informationen där kommer från bl.a. registreringsunderlagen. Viktig information kommer att vara offentlig såsom uppgifter om klassificering, märk- ning, analysmetoder, vägledning för säker användning m.m.TPF143FPTDet går att begära utlämning av annan information.TPF144FPT Sådana delar av databasen som innehåller känslig information kommer att vara sekretessbelagd. Därför har enbart Kemikalie- inspektionen rätt att koppla upp sig mot databasen, men kan vidarebefordra sekretessbelagd information till andra tillsyns- myndigheter.TPF145FPT menar att tillsynsmyndigheten kan behöva få till- gång till information i Reach-IT för att kunna bedriva tillsynen. Inom Echas forum pågår ett annat projekt om tillsynsmyndighe- 142TP PT Artikel 56.2. 143TP PT Artiklarna 77e, 119.1 och 119.2. 144TP PT Artikel 118. 145TP PT Efter en ändring i sekretessförordningen omfattas tillsynen över Reach av sekretessregler. Kemikalietillsynen i ett sammanhang ternas behov av information från Reach-IT. Det omfattar både sekretessbelagd och annan information och ska vara klart . I har tillsynsmyndigheten rätt att få full tillgång till all information hos ett företag som behövs för tillsynen. Detta gäller även sekretessbelagd information. En medlemsstat rätt till information hos företagen kan påverka behovet av i stället få till- gång till information via Reach-IT. I kan företagens skyldighet att lämna sådan information medföra att tillsynsmyndigheterna inte har så stort behov av att få tillgång till även sekretessbelagd information i Reach-IT. Företag som blir föremål för tillsyn kan behöva kunna visa hur de kommit fram till att den information de använder eller distribuerar är riktig. Saknar de sådan kunskap måste de skaffa sig denna, antingen genom att fråga leverantören uppströms eller genom att söka öppen information från Echas databas via Internet eller genom att visa upp en kemikaliesäkerhetsrapport från en egen kemikalie- säkerhetsbedömning. Vi menar därför att frågan inte bör påverka fördelningen av ansvaren i den svenska tillsynsorganisationen. Det är viktigt att myndigheterna bedriver tillsyn över att ämnen och beredningar klassificeras och är rätt märkta. Det är ingen ny tillsynsuppgift. Bestämmelserna för detta följer ännu av Kemika- lieinspektionens föreskrifter enligt , men det finns förslag om en EG-förordning om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (motsvarar beredningar), den s.k. CLP-förordningen. EG-förordningen ska genomföra det globala FN-systemet för klassificering och märkning (GHS). EU- kommissionens lämnade ett förslag till förordning som bereds i bl.a. Europaparlamentet.TPF146FPT Enligt förslaget ska bl.a. Reach-förordningens bestämmelser om klassificerings- och märkningsregistret och harmoniserad klassificering föras över till CLP-förordningen. Klassificeringen av ämnen är en del av registreringen enligt Reach och kommer att ingå i klassificerings- och märkningsregistret. Det registret kommer emellertid att innehålla mer än de klassificeringar som registrerats. När en användare köper en kemisk produkt från fler än en leverantör kan den vara olika klassificerad och märkt. Kemikalietillsynen i ett sammanhang ringen av ca 3 800 ämnen är emellertid harmoniserad för vissa farliga egenskaper. Artikel 115 i Reach reglerar när EU ska besluta om en harmoniserad klassificering. Antalet harmoniserade klass- ificeringar kommer att minska, eftersom de nu i princip bara kommer att omfatta vissa farliga egenskaper. Klassificeringen av ämnen i övrigt ska framgå av företagens registreringar och anmälningar till klassificerings- och märknings- registret. Registranter och anmälare av ett ämne ska göra sitt bästa för att komma överens om vilka uppgifter som ska läggas in i registret, som bl.a. ska innehålla uppgift om klassificering.TPF147FPT Samarbetet förväntas leda till att företagen klassificerar samma ämne likadant. Här blir det återigen en fråga om vad medlemsstaterna har för möjlighet att agera rättsligt i enskilda fall i frågor som rör information i registreringsunderlaget. Därtill upp- står frågan om möjligheten att ingripa mot uppgifter i klassi- ficerings- och märkningsregistret. En fråga är om, och i så fall hur, tillsynsmyndigheterna ska agera när ett ämne har olika klassi- ficeringar i klassificerings- och märkningsregistret; om tillsyns- myndigheten då ska göra en egen bedömning av klassificeringen eller bara kontrollera överensstämmelse med registreringen och i övrigt försöka kontrollera att företagen gjort sitt bästa för att samarbeta. Om, och i så fall i vilken utsträckning, medlemsstaternas tillsyn kommer att omfatta icke harmoniserad klassificering av ämnen i och med CLP-förordningen är därför oklart. Detta kan dock vara en fråga av mindre praktisk betydelse eftersom Kemikalieinspek- tionen sällan ifrågasätter företagens egenklassificering av ämnen. För allvarliga överträdelser av klassificeringsreglerna kommer det också oavsett tolkning fortfarande finnas möjlighet att ingripa (se ovan resonemangen kring artikel 128.1 i Reach). bör under alla omständigheter kontrollera om ämnet är klassificerat enligt Echas harmoniserade lista och ingripa om så inte är fallet. Klassificeringen av ämnen påverkar förutsättningarna för att klassificera blandningar/beredningar, men klassificeringen av sådana kommer att fortsätta vara en nationell fråga. Samverkan med andra länder kan bli aktuell för de fall där blandningen/beredningen är klassificerad i ett annat EU-land och sedan införd till . 147TP PT Artikel 113.2. Kemikalietillsynen i ett sammanhang Tillsyn - en av andra viktiga uppgifter För att Reach ska fungera räcker det emellertid inte med tillsyn. Medlemsstaterna behöver agera i andra sammanhang också, t.ex. genom att driva på granskning av registreringsunderlag, ämnes- utvärderingar, tillståndskrav, omprövningar av tillstånd och begränsningar. De ska också delta i de olika förfarandena genom att bl.a. att ansvara för ämnesutvärderingar, lämna synpunkter i tillståndsärenden och förhandla om nya tillståndskrav och begräns- ningar. En viktig uppgift för att tillsynen ska fungera väl är att delta i forumets arbete. De behöriga myndigheterna har en särskilt betydelsefull roll i dessa delar av Reach. Vi anser att det är viktigt att , med Kemikalieinspektio- nen som central aktör, är aktivt och pådrivande i det arbetet. Det förutsätter en nära samverkan med Echa, liksom ett nära samarbete inom mellan Kemikalieinspektionen och andra myndig- heter på central, regional och lokal nivå. Det är viktigt att noga skilja på en nationell myndighets olika roller. I en roll kan myndigheten bedriva tillsyn. Det innebär myndighetsutövning och kan innefatta beslut om ingripande åtgär- der mot enskilda. I en annan roll som ligger nära tillsynen utför myndigheten en arbetsuppgift som inte är tillsyn, men som kan vara nödvändig för den överstatliga funktionen och för att åstad- komma en gemensam europeisk tillämpning av Reach. Att bedriva operativ tillsyn innefattar myndighetsutövningen mot enskilda och samverkan mellan tillsynsmyndigheter för att åstadkomma regelefterlevnad, även när samverkan sker över en nationsgräns. Att som tillsynsmyndighet bidra till samarbetet med Echa och tillgodose de överstatliga behoven av allmänt stöd för att få Reach att fungera väl, anser vi, som framgår ovan, vara en angelägen arbetsuppgift för tillsynsmyndigheterna utöver att bedriva tillsyn. Sådant arbete är en förutsättning för att Reach ska fungera. 2.12Tillsyn och avgifter i några EU-länder Vi har besökt några medlemsstaters inom EU motsvarighet till det svenska eller det departement eller den myn- dighet som svarar för kemikalietillsynen. Syftet var att få informa- tion om hur länderna sanktionerat bestämmelser i , deras tillsyn och hur de avser att organisera och bedriva denna över Kemikalietillsynen i ett sammanhang Reach och annan lagstiftning som rör kemiska produkter. Två av länderna – och – besökte vi under arbetet med delbetänkandet. De två övriga – och – besökte vi . Vi har efter besöket i tagit del av den finska regeringens proposition om ändringar i kemikalielagen, vilka rör tillsynens organisation. Från har vi fått skriftlig informa- tion via miljömyndigheten i en delstat. Vi har utan framgång kontaktat för att få information och möjlighet att besöka dem. En närmare beskrivning av vad vi funnit finns i bilaga 3. Vi hänvisar till vårt delbetänkande beträffande och straffsystem och hur de straffsanktionerar bestäm- melser i Reach.TPF148FPT 2.12.1Våra iakttagelser och vår bedömning Inga av de länder vi haft kontakt med har ändrat tillsynsorganisa- tionen för att genomföra Reach. Kemikalietillsynen är olika organiserade mellan länderna och ibland även mellan delstater inom länderna. räknar med att klara tillsynen av Reach med en förhållandevis liten tilläggssatsningTPF149FPT av resurser på enbart central nivå. Med undantag för ett engångsbelopp i har länderna i övrigt inte ökat resurserna för tillsyn, även om behovet genom- gående har ökat. I några länder tycks myndigheternas resurser snarare vara på neråtgående på grund av en allmän utveckling att minska statens kostnader och skära i den offentliga administra- tionen. Tillsynen är vanligen skattefinansierad. Lika många länder som uppfattar Reach som en skyddslag- stiftning för arbetsmiljön uppfattar den som en skyddslagstiftning för den yttre miljön. Produkttillsynen är lika ofta samorganiserad med den plats- specifika tillsynen som separerad från denna. I länder där produkt- tillsyn är separerad är den ofta också centraliserad. Det är vanligt med en centralt eller regionalt bedriven arbetsmiljötillsyn, medan miljötillsynen även kan ske lokalt. Inga länder har samlat kom- petens och resurser på samma organisatoriska nivå eller i en enda myndighet. 148TP PT SOU 2007:80, avsnitt 2.7. 149TP PT Regeringens proposition RP 50/2008 rd, s. 12. Kemikalietillsynen i ett sammanhang Några länder har flexibla möjligheter att kunna nyttja kompe- tens på andra myndigheter genom att fler än en myndighet kan använda personal med specialkompetens. Förekomsten av gemen- sam och samordnad tillsynsplanering varierar. Samtliga länder menar att det är svårt för företagen att förstå och använda informationen i säkerhetsdatabladen, som ofta också brister i kvalitet. Tillsynen över kvaliteten i dessa sker i begränsad utsträckning. Vi noterar också ländernas tillbakahållna resurser för att genomdriva efterlevnad av reglerna i Reach och bedriva tillsyn över kraven på informationsöverföring. Speglar resultatet av våra besök en allmänt förekommande situation inom EU, kan den påverka miljön i och arbetsmiljön i svenska företag på grund av stora import. Behoven av en kraftfull och väl fungerande tillsyn över företag som importerar och för in kemiska produkter i landet ökar. Det är svårt att dra slutsatser om resurserna utan att sätta dem i relation till det rättsliga systemets utformning i varje land. Kraftiga befogenheter för myndigheter med små resurser i ett land kan ge samma effekt som svaga befogenheter för myndigheter med goda resurser i ett annat land. Det finns anledning att driva på i forum i EchaTPF150FPT så att den rapportering som medlemsstaterna ska göra till kom- missionenTPF151FPT innehåller uppgifter om ambitionsnivåer, arbetssätt och resultat med avseende på tillsynen över kunskapsöverföringen. Vi anser även att och system med samordnande centrala planer är värdefullt att ta efter och anpassa till svenska förhållanden. Detsamma gäller krav på en tillsynsmyndighet att informera en annan tillsynsmyndighet när ett problem angrips effektivare genom rättelsekrav högre upp i en distributionskedja. Ett snarlikt krav finns i där en tillsynsmyndighet som upptäcker en överträdelse men inte får ingripa själv ska infor- mera den ansvariga tillsynsmyndigheten. Vi menar att och möjligheter att flexi- belt kunna nyttja kompetens vid andra myndigheter är särskilt värda att ta fasta på. Samtliga länder anser att Reach lämnar utrymme för medlems- staterna att kunna behålla eller införa nationella begränsningar. 150TP PT Artikel 127. 151TP PT Artikel 117.1. Kemikalietillsynen i ett sammanhang 2.13Principer för avgiftsfinansiering av statlig verksamhet I detta avsnitt beskriver vi hur statlig verksamhet, med tonvikt på tillsyn, kan finansieras. Vi går bland annat igenom vad som är skillnaden mellan en avgift och en skatt, vad en motprestation är samt vad som karakteriserar ett ändamålsenligt avgiftssystem. Generella förutsättningar för avgiftsfinansiering Gränsdragning mellan skatt och avgift Statens kostnader för prövning och tillsyn finansieras antingen med uttag av skatter eller avgifter. Ett uttag av avgifter kräver till skill- nad mot uttag av skatt en motprestation, vilket framgår i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90, s. 213–218). En statlig myndighet har bara rätt att ta ut avgifter för att finansiera verksamheten om det finns ett bemyndigande om detta från regeringen. Rör det sig om offentligrättsliga avgifter, till exempel avgifter för att finansiera tillsyn och prövning, måste riks- dagen dessutom ha beslutat att verksamheten ska bedrivas och att den ska vara avgiftsfinansierad. Avgiftens storlek kan beslutas i lag av men det är vanligt att regeringen får ett bemyndigande av att själv fattar beslut om storleken. kan även ge regeringen rätt att i sin tur bemyndiga myndigheten att själv fatta beslut om avgif- ternas storlek. Beslut om skatt kan bara fattas av och kan inte delege- ras till regeringen eller någon myndighet. Till skillnad mot vid avgiftsuttag krävs det vid skatteuttag inte någon direkt motpresta- tion. Det kan finnas gränsdragningsproblem mellan vad som är en skatt och vad som är en avgiftTPF152FPT. Bedömning om vilken ersättning som är en skatt eller en avgift måste avgöras från fall till fall. Beteckningen avgör tyvärr inte alltid den statsrättsliga karaktären av skatt eller avgift (prop. 1973:90, s.220). 152TP PT Gränsdragningsproblemet gäller i synnerhet mellan offentligrättsliga avgifter och punkt- skatter. Kemikalietillsynen i ett sammanhang Rätten att disponera avgiftsintäkter Huvudregeln är att myndigheten inte disponerar offentligrättsliga avgiftsintäkter utan redovisar dem mot inkomsttitel på statsbud- geten. Myndigheten får sedan anslag för sina förvaltningskost- nader. Det är möjligt att göra undantag från huvudregeln och därmed tillåta myndigheten att disponera avgiftsintäkterna. Rätten att disponera avgiftsintäkterna och den delegerade rätten till myndigheten att själv fatta beslut om avgiftsnivån är oberoende av varandra och kan ges var och en för sig. Myndigheten får i de fall de disponerar avgiftsintäkterna balan- sera dem i ny räkning, förutsatt att det ackumulerade överskottet inte uppgår till av den avgiftsbelagda verksam- hetens totala omsättning under räkenskapsåret. Om det acku- mulerade överskottet överskrider ska myndigheten lämna förslag till hur hela det ackumulerade överskottet ska dispo- neras. Vid ett lika stort underskott måste myndigheten också lämna förslag till regeringen hur detta ska täckas. I årligt återkommande rapport (ESV 2007:96) lyfts frågan om det kan leda till ökad effektivitet genom att låta myndigheterna disponera vissa avgifts- intäkter direkt. Avgifter för prövning är ett exempel på en intäkt som med fördel kan disponeras av myndigheten som då själv kan möta variationer i efterfrågan mellan åren. Det är inte lika uppen- bart att avgifter för tillsyn skulle leda till en effektivare verksamhet. Dessutom kan det vara olämpligt att specialdestinera intäkterna i de fall motprestationen är otydlig eller att den är mer kopplad till hela avgiftskollektivets än till varje individuellt tillsynsobjekt. Motprestation är ett nyckelbegrepp vad det gäller att definiera avgifter. gör bedömningen av förarbetena till regeringsformen att det krävs att statliga resurser förbrukas för att kriteriet motprestation ska vara uppfylltTPF153FPT. Detta innebär att om det inte förekommer en statlig resursförbrukning som mot- svarar nivån av avgiftsuttaget så är ersättningen ingen avgift. Avgiftens storlek måste därför stå i rimlig proportion till de kostnader staten har för att leverera motprestationen. 153TP PT ESV 2005:17, s.12. Kemikalietillsynen i ett sammanhang ens karaktär bör därför övervägas om mottagaren kan erhålla en motprestation utan att staten förorsakas motsvarande kostnad. Ofta är det lättare att avgöra vilka av myndighetens kostnader som bör täckas med motsvarande avgiftsuttag än vilka kostnader som inte ska det. De direkta kostnaderna för exempelvis faktisk tillsynstid, förbrukningsmateriel, restid m.m. är förhållandevis lätt att definiera och avgränsa till en viss motprestation. Däremot är det inte alltid självklart vilka indirekta kostnader som ska tas med i underlaget för att beräkna avgiften. Ekonomi- styrningsverket ger exempel på indirekta och gemensamma kostna- der som normalt bör ingå i kalkylunderlagetTPF154FPT: ledning admi- nistrativt stöd, bibliotek, lokaler IT-tjänster, avskrivningar, räntor samt personalvård. Kostnader som ibland ingår i avgiftsunderlaget kan vara allmän metodutveckling, forskning och utvecklings- arbete.TPF155FPT utesluter dock inte att kostnader för arbete med föreskrifter och allmänna råd, EU-arbete och liknande ingår i avgiftsunderlaget. Det avgörande för om en viss kostnad ska tas med i avgiftsunderlaget är om hur stark kopp- lingen är till den motprestation som erhålls. Har någon av myn- dighetens kostnader direkt bäring på den avgiftsfinansierade verksamheten ska den tas med i avgiftsunderlaget.TPF156FPT Generellt gäller det ekonomiska målet full kostnadstäckning för avgiftsfinansierad verksamhet, oavsett om myndigheten disponerar avgiftsintäkterna eller inte. Intäkterna ska då täcka samtliga direkta kostnader och en så rättvisande andel av de indirekta kostnaderna som möjligt. Det ekonomiska målet gäller normalt inte varje enskilt räkenskapsår utan ska uppnås . Det ekonomiska målet kan av regeringen beslutas till något annat än full kostnadstäckning. Myndigheten får inte dock själv fatta beslut om vilket ekonomiskt mål som ska gälla. 154TP PT ESV 2003:11 Avgiftssystem för prövning och tillsyn av bekämpningsmedel, s. 28. 155TP PT ESV 2001:11 Sätt rätt pris!, s. 18. 156TP PT ESV 2003:11 Avgiftssystem för prövning och tillsyn av bekämpningsmedel, s. 29. Kemikalietillsynen i ett sammanhang En avgift kan utformas på flera olika sätt där vissa konstruktionen passar bättre för vissa ändamål än andra. Normalt bukar följande konstruktioner övervägas vid införandet av en avgift: Timtaxa – den som belastas med avgiften betalar för den faktiska tid som myndigheten lägger på att utföra t.ex. tillsynen. Den kan också vara kombinerad med ett tak, så att avnämaren i förväg vet hur mycket det kan komma att kosta som mest. Fast avgift – den som belastas av avgiften vet i förväg hur stor kostnaden kommer att bli. Avgiften motsvaras vanligen av myndighetens snittkostnad för motprestationen. Den fasta avgiften kan ibland delas in i intervaller och på så sätt bli mer rörlig och därmed anpassas till exempelvis tillsynsbehovet. Omsättnings-/volymavgift – avgift som tas ut efter hur stor omsättning företaget har eller hur stor volym de producerar av det som är föremål för tillsyn. Avgiftsfinansiering av tillsyn och prövning Tillsyn som beslutats av riksdag och regering måste skatte- finansieras om de inte särskilt beslutar om att den ska avgiftsfinan- sieras. Skattefinansiering är alltid möjlig att tillämpa och har den fördelen att det är en konkurrensneutral finansieringskälla. Avgifts- finansiering är inte alltid möjlig att tillämpa men kan vara lämplig då avgifterna tas ut av objekt utanför den offentliga sektorn och bedriver verksamhet på en kommersiell marknad. Det ligger på statsmakterna och inte på myndigheten att besluta om vilken inriktning och omfattning tillsynen ska ha. Stats- makterna måste också överväga om myndigheten ska ges rätt att disponera intäkterna och besluta om dess storlek. Kemikalietillsynen i ett sammanhang Avgifterna måste vara konkurrensneutrala mellan de företag som verkar på samma marknad. Statsmakterna måste därför ta ställning till om avgiften som exempelvis baseras på företagets omsättning är mer konkurrensneutralt än om den som baseras på produktions- volym. Beroende på vad avgifterna baserar sig på kan det vara viktigt att statsmakterna tar ställning om det är avgiftskollektivet (konkurrenterna) som ska bekosta en differentiering av avgifts- nivån eller om det är skattebetalarna. En avgiftsbeläggning av tillsyn innebär en hämmande effekt på den som ska bedriva näringsverksamhet inom området och kan medföra negativa konsekvenser för utvecklingen av viss bransch eller marknad. I ESV 2004:16 påpekas att detta handlar om en avvägning mellan närings- och finanspolitik. Är det inte möjligt med hänsyn till näringspolitiska skäl att avgiftsfinansiera tillsynen måste den bekostas av andra, vilket vanligen är skattekollektivet. Med enhetlighet innebär att avgiftens storlek, konstruktion och ekonomiska mål ska vara lika oavsett var i landet tillsynsobjektet är lokaliserat. Det måste också var möjligt för den enskilde att förutse nivån på avgiften. Med hänsyn till dessa principer kan det därför vara olämpligt med en rörlig avgift i form av en timtaxa. Enligt ESV 2004:16 bör nedanstående krav uppfyllas av ett ända- målsenligt avgiftssystem. -Ha statsfinansiell effekt -Upplevas som rimligt rättvis av betalarna Kemikalietillsynen i ett sammanhang -Inte ge incitament till oönskat beteende -Ha låga kostnader för administration -enkel, lättbegriplig och förutsebar Hur avgiftssystemet sedan utformas måste anpassas från verksam- het till verksamhet för att så långt möjligt skapa ett system som är ändamålsenligt och ger de effekter som önskas. Regler om EU:s statsstöd Vid utformningen av ett avgiftssystem måste hänsyn tas till det regler som gäller för statsstöd. Innebär prissättningsprinciperna att det är frågan om ett statsstöd i EG-rättens bemärkelse måste det anmälas. Om prissättningen innebär en subvention eller lättnad för någon specifik grupp inom avgiftskollektivet kan det vara frågan om att det är ett statsstöd. Nedan beskriver vi vad som kan innebära ett statsstöd och kortfattat om vilka regler som gäller för att ett stöd ska räknas som ett försumbart stöd eller som ett stöd för små och medelstora företag. Det förekommer även andra former av stöd som det går att göra undantag från anmälningsskuldigheten för, men vi väljer att inte beskriva dem här utan hänvisar till 2005:12 i fråga om dessa. Vad som kan vara statsstöd Om stödet uppfyller kriterierna som anges i EG-fördragets artikel 87.1 måste det föranmälas till kommissionen och ett godkännande måste därefter inväntas, vilket framgår i artikel 88.3. Stödet kan vara utformat på olika sätt, till exempel bidrag, förmånliga lån eller reducerade offentliga avgifter. Det är inte formen som har betydelse utan dess effekt som avgör om det är förenligt med den gemensamma marknaden. Enligt kriterierna för stödbegreppet måste det vara fråga om att mottagaren får en fördel av en viss åtgärd och att denna beviljats med statliga medel. Ett annat kriterium är att en stödåtgärd ska vara specifik genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Härutöver förutsätts, enligt artikel 87.1, att den vidtagna åtgärden måste ha en potentiell påver- kan på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. Kemikalietillsynen i ett sammanhang Dock är det möjligt för kommissionen att enligt förordning 994/98 undanta vissa slag av statligt stöd från föranmälan. Undantag för försumbart stöd Under vissa förutsättningar kan undantag från anmälnings- skyldigheten göras för en åtgärd som innebär ett försumbart stöd. Stödet lyder under EU stadsstödsregler, förordning (EG) 1998/2006, för försumbara stöd.