sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Det är exempelvis inte svårt att finna argument för att helt avskaffa bidraget och istället tillföra dessa resurser till RF. En sådan åtgärd skulle onekligen 58TP PT Idrottsrörelsens framtida finansiering, s. 10–11. 59TP PT yttrande över Motion till SOKs årsmöte , s. 3. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten minska antalet bidrag i statens idrottspolitik och därmed utgöra en förenkling av bidragsstrukturen. Ett slopande av bidraget skulle också kunna motiveras med hänvisning till den allmänna principen att staten ska formulera mål för sitt stöd men att idrottsrörelsen ska ha stor frihet att självständiga avgöra hur dessa mål ska realise- ras. Vi föreslår dock att även detta bidrag förblir särredovisat och att beloppet alltjämnt fastställs av regeringen. Ett första skäl handlar om bidragets faktiska resultat. Det primära syftet med statens stöd till SOK och SHIF är att skapa gynnsamma förutsättningar för landets olympiska och paralympiska elitidrottare och därigenom stärka svensk idrotts internationella konkurrenskraft. Enligt vår bedömning har åtminstone SOK:s talangprogram i stor utsträck- ning infriat dessa förväntningar.TPF60FPT Både externa utvärderare och olika former av resultatmått har indikerat att satsningen är upp- skattad bland olympiska förbund och elitaktiva samt att den möj- liggjort för ett betydande antal idrottsutövare att ta steget från talangfulla till elitidrottare på högsta internationella nivå. Till detta kommer att RF visserligen ifrågasatt principen att staten öron- märker statligt stöd till SOK och SHIF men inte anvisat effektivare sätt att utnyttja dessa medel för att nå statens mål att stärka svenska elitidrottares förutsättningar vid och Paralympics. Ett andra – närliggande – argument handlar om idrottslig plura- lism. Som tidigare påpekats, har SOK:s starkt kvalitets- och behovsstyrda fördelningsprinciper skapat möjligheter för små och ekonomiskt resurssvaga förbund. Det statliga stödet till SOK har därmed blivit ett komplement och alternativ till RF:s SF-bidrag vilket i huvudsak fördelas efter olika storlekskriterier. Betraktat på detta sätt fyller SOK:s behovsprövade stöd en viktig pluralistisk funktion för olympiska idrotter. Och en viktig följdfråga blir givet- vis hur de små och ekonomiskt svaga förbunden utanför SOK ska få motsvarande möjligheter att utveckla sina talanger? Ett tredje argument handlar om hur staten på bästa sätt ska respektera idrottsrörelsens självständighet. Som påpekats ovan, har RF kritiserat regeringen för att öronmärkta bidrag inkräktar på idrottsrörelsens handlingsutrymme. Detta är en sanning med modifikation. Idrottsrörelsen har tre centrala stödorganisationer: RF, och . Att staten i vissa sammanhang väljer att sam- 60TP PT Att vi inte uttalar oss om SHIF:s talangstöd förklaras av att vi saknat tid och resurser att analysera denna del av bidraget. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten arbeta med SOK eller istället för RF kan visserligen ses som en begränsning av den senare organisationens frihet – men det behöver nödvändigtvis inte tolkas som att staten minskar idrotts- rörelsens oberoende. Det går dessutom att hävda det rakt motsatta, det vill säga att staten av respekt för just idrottsrörelsens själv- ständighet måste säkerställa att alla tre stödorganisationer får ett grundstöd av staten och att ingen organisation i anslagsfrågor ska kunna utöva ett inflytande över de andra. I detta sammanhang kan tilläggas att tillförs statsbidrag direkt från . Detta är en ordning som RF är positiv Det sista och kanske viktigaste argumentet är dock att staten i möjligaste mån bör undvika att intervenera i frågor rörande idrotts- rörelsens egen organisationsstruktur. Därtill har idrottsrörelsen ånyo tagit initiativ till att se över rollfördelnings- och ansvarsfrågor mellan sina olika stödorganisationer. utsågs näm- ligen att leda en av RF-stämman och SISU-stäm- man beslutad oberoende utredning av idrottens framtida organisa- tion och stödsystem. Resultat ska redovisas . Vår slutsats är följaktligen att staten inte bör förändra denna bidragspost. Om idrottsrörelsens egen utredning däremot lämnar förslag som kan ena rörelsens olika förbund och stödorganisatio- ner, finner vi det rimligt att staten ställer sig välvillig till de eventu- ella förändringar i bidragssystemet som detta kan medföra. Just nu riskerar emellertid betydande förändringar av statens stöd till olympisk och paralympisk verksamhet att i praktiken bli ett större statligt ingrepp i idrottsrörelsens självständighet än en avvaktande hållning. 61TP PT Se Idrottsrörelsens framtida finansiering, bilaga 8.2. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten 10.5.4Staten sätter idrottspolitikens ramar – idrottsrörelsen fyller ramarna med ett innehåll I diskussionen ovan hänfördes olika bidrag till olika bidragsformer. Resultatet visas i tabell 10.3 nedan. Tabell 10.3 Statens stöd till idrotten fördelat på organisations-, verksamhets- och projektbidragTPF Belopp (SEK) (19,3) Verksamhet av gemensam natur inom 1 099 463 000 (55,5) Särskilt verksamhetsstöd () Bidrag till specialidrott inom gymnasieskolan Bidrag för olympisk och paralympisk verksamhet (25,2) 1 982 463 000 Som tabellen visar, utgör av statens idrottsstöd ett grundläggande organisationsbidrag. En fjärdedel av stödet utgör projektbidrag. Den största posten, drygt hälften, är dock olika former av verksamhetsbidrag. Denna fördelning mellan olika bidragsformer i statens idrottspolitik är – intressant nog – närmast identisk med Statskontorets kartläggning av hela det statliga stödet till föreningslivet.TPF63FPT 62TP PT Notera att det i denna tabell ingår anslag till . Detta bidrag har inte tagits med i tidigare diskussioner om statens stöd till idrotten. 63TP PT Statskontoret (2004), s. 8. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Vår analys har utmynnat i slutsatsen att den nuvarande bidrags- strukturen i stor utsträckning uppfyller idrottsrörelsens krav på självständighet. Av ett totalt stöd på 2008 fördelas den stora merparten – totalt motsvarande av det totala stödet – mellan fem större bidragsposter vilka kännetecknas av de i huvudsak har övergripande målformuleringar, få villkor och att idrottsrörelsen har betydande möjligheter att påverka såväl bidragens utformning som pengarnas fördelning. Därefter återstår ett antal mindre verksamhetsbidrag vilka visserligen avviker från den generella bilden, men som bör förbli kvar av skäl som redovisats ovan. Den statliga styrningen är således högst begränsad. Situationen kan enklast beskrivas som att staten förbehåller sig rätten att sätta idrottspolitikens ramar (genom att kontrollera nivån på olika bidrag) men att idrottsrörel- sen får betydande frihet att fylla dessa ramar med ett innehåll.TPF64FPT Den rådande bidragsstrukturen bör följaktligen bestå. 10.6Om statligt stöd till idrott och motion utanför Enligt vår bedömning finns det principiella problem förknip- pade med att organisationer utanför enligt nuvarande förordning inte kan beviljas statligt stöd för idrotts- verksamhet: Det kan leda till att organisationer vilka till fullo uppfyller statens idrottspolitiska mål ändå går miste om statsbidrag eftersom de nekas inträde i av organi- satoriska skäl. Det utesluter även möjligheten till statsbidrag för sådana organisationer som anser sig bedriva idrottsverksamhet men som inte vill ingå i . De såväl kort- som långsiktiga konsekvenserna av ett slopat krav på RF-medlemskap bör dock utredas närmare. Enligt direktiven ska även bedöma om motion och idrott utanför verksamhet bör 64TP PT Jfr , Det offentlige og idrætten i (red) Dansk idrætsliv. Velfærd og fritid 1940-1996, Bind 2 (1995), s. 111–130. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten stödjas och i så fall lämna förslag på hur detta ska ske. Uppdraget kan tolkas brett och därmed omfatta alltifrån skolans fysiska bild- ning, kommersiella gym till oorganiserat joggande i skog och mark. I detta sammanhang avgränsas diskussionen till nationella förbunds möjlighet att få del av statens stöd till idrotten. Under stor del av fördelade RF även statligt stöd till utomstående idrotts- (och frilufts-) organisationer. avskaffades dock den särskilda budgetpost i regeringens reglerings- brev som avsåg utomstående sammanslutningar. Parallellt inrätta- des nuvarande förordning om statsbidrag för idrottsverksamhet som bland annat stadgar att statligt idrottsstöd endast kan tillfalla förbund och föreningar anslutna till RF.TPF65FPT gällande princip är följaktligen att RF – genom att bevilja eller neka organisationer medlemskap – i praktiken även avgör vilka som är berättigade till medel ur statens idrottsstöd. Enligt , ska följande villkor vara uppfyllda för att en organisation ska kunna beviljas medlemskap:TPF66FPT Förbundet ska bedriva/administrera idrott. Förbundet ska vara en ideell förening. Förbundets verksamhet ska stå i samklang med RF:s verksam- hetsidé. Förbundet får inte bedriva/administrera idrottslig verksamhet som är nära besläktad med verksamhet inom till RF redan anslutet SF. Förbundet bör ha minst 50 3 000 medlemmar och finnas representerat i minst 10 RF- Som visats i kapitel 1, samlar RF det stora flertalet av landets idrottsorganisationer. Det finns dock ett antal sammanslutningar vilka av olika skäl står utanför och därmed är exkluderade från stöd ur idrottsanslaget. Några av dessa får inte vara med eftersom de inte uppfyller ett eller flera av RF:s villkor för medlemskap. Bland dessa kan nämnas och Svenska Dartför- bundet. Andra organisationer vill inte ingå i RF-kollektivet men ändå uppbära statligt idrottsstöd för sin verksamhet. Ett exempel är . 65TP PT Förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet, SFS 1999:1177, 6 §. 66TP PT i lydelse efter RF-stämman 2007. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Är det möjligt att tilldela stöd till idrottsorganisationer utanför RF? I utredningsuppdraget ingår att pröva huruvida det är önskvärt att idrottsorganisationer utanför RF tilldelas statligt stöd. En första fråga är emellertid om detta är praktiskt genomförbart. Enligt vår bedömning finns det inga större hinder. RF har redan tidigare visat sin förmåga att pröva och fördela stöd till utomstående idrotts- organisationer. Därtill är förbundets fördelningsprinciper numera så entydiga att det inte borde vara svårt att objektivt fastställa nivån på utomstående organisationers anslag, oavsett om det handlar om medel till nationella förbund eller bidrag på lokal föreningsnivå (statligt LOK-stöd). Formellt sett förutsätter en eventuell nyord- ning dock en ändring i regeringens förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet (SFS 1999:1177). Enligt vår mening vore den enklaste lösningen i så fall att helt slopa kravet (§ 6) att endast spe- cialidrottsförbund och lokala föreningar tillhörande RF ska vara bidragsberättigade. För- och nackdelar med nuvarande principer Principen att endast RF-anslutna idrottsorganisationer är bidrags- berättigade har vissa uppenbara fördelar för både Riksidrottsför- bundet och staten. För RF kan fördelarna sammanfattas i begrep- pet hegemoni. Att ett medlemskap i förbundet även ger tillgång till statens idrottsstöd utgör onekligen ett starkt argument för att utomstående organisationer ska vilja ansluta sig. Därtill motverkas intern splittring. Åtminstone för många mindre och starkt bidrags- beroende förbund skulle ett utträde innebära stora ekonomiska påfrestningar och en drastisk nedbantning av den egna verksam- heten. För staten medför nuvarande system framförallt två fördelar. En första fördel är att alla strategier som gynnar RF:s sammanhållning även stärker den korporativa förvaltningsmodellen. Med en enad idrottsrörelse under ett gemensamt riksförbund skapas de nöd- vändiga organisatoriska förutsättningarna för att staten ska kunna delegera ansvar och inflytande i anslagsfrågor till idrottens egen organisation. I förlängningen följer alla de legitimitets- och effekti- vitetsvinster som korporativa förvaltningsmodeller kan anses leda till. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Den andra fördelen är att staten befrias från problemet att defini- era idrottsrörelsens gränser. En av de svåraste frågorna kopplade till statens idrottsstöd är att avgöra vilka organisationer som kan anses bedriva just idrottsverksamhet. Ett välkänt exempel är som återkommande ansökt om medlemskap i men alltid nekats med hänvisning till att inte är en idrott. Här kan staten välja. Genom att knyta statsanslaget till ett RF- medlemskap hänförs automatiskt alla svåra och potentiellt kontro- versiella definitionsfrågor till idrottens egen paraplyorganisation. Om man däremot väljer att bevilja stöd till utanförstående organi- sationer, uppstår risken att det blir regeringen själv som måste för- söka avgöra vilka aktiviteter som ska anses ingå i idrottsbegreppet varje gång en organisation ansöker om medel ur statens idrotts- anslag. Det finns även problem förknippade med nuvarande ordning. För det första går det inte att bortse från risken av konserverande strukturer, det vill säga att RF:s incitament att acceptera nya med- lemmar begränsas om effekten blir att fler organisationer ska dela på en given summa pengar. Ur detta perspektiv riskerar således det statliga stödets koppling till RF att motverka förbundets naturliga drivkraft till tillväxt och förnyelse. Mot detta kan dock hävdas att RF vanligtvis välkomnar nya medlemmar. Som exempel kan nämnas att 2003 erhöll ett s.k. associerat medlemskap eftersom de ännu inte infriar RF:s s.k. stor- lekskriterium.TPF67FPT Därtill avslogs visserligen Svenska Skateboard- förbundets medlemsansökan 2007 med hänvisning till tveksam- heter rörande förbundets organisation men med tillägget att skulle erbjudas stöd och hjälp med sin upp- byggnad inför en förnyad ansökan.TPF68FPT Ett andra problem är principiellt och handlar om en diskrepans mellan statens idrottspolitiska mål och RF:s organisatoriska intressen. Av RF:s olika kriterier för medlemskap finns det vissa villkor som enkelt kan förenas med principen att de måste vara uppfyllda för att statligt stöd ska komma ifråga. Det rör sig framförallt om kraven att organisationen ska bedriva/administrera idrott och dess- utom vara en ideell förening. Mer problematiska är villkoren att ansökande sammanslutning inte får bedriva/administrera idrottslig verksamhet som är nära besläktat med redan befintligt SF samt att förbundet i fråga måste bestå av minst 50 föreningar, 3000 med- 67TP PT Protokoll från , p. 68TP PT Protokoll , p. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten lemmar och finnas representerat i åtminstone tio . Dessa krav kan ur ett organisatoriskt perspektiv framstå som rim- liga hos RF i syfte att undvika onödig rivalitet mellan snarlika SF och för att eftersträva viss stabilitet och kontinuitet i medlemsför- bundens verksamhet. Det är emellertid villkor som svårligen kan förenas med statens mål att främja folkhälsa och föreningsdemo- kratiska processer genom frivilligt organiserade idrotts- och motionsaktiviteter. Ur statens perspektiv kan det rimligtvis inte vara positivt om vissa utomstående organisationer går miste om statligt stöd med hänvisning till att deras verksamhet påminner om redan befintliga SF:s. Lika märkligt blir det att stöd inte kan utdelas till förbund med argumentet att det är för små för att beviljas inträde i RF – inte minst eftersom det finns ett antal fullvärdiga SF som inte heller lever upp RF:s storlekskriterier. Poängen är följakt- ligen att det mycket väl kan uppstå situationer där utomstående organisationer till fullo infriar statens idrottspolitiska mål men går miste om statligt stöd eftersom de nekas inträde i RF av organisatoriska skäl. Problematiken är dessutom inte enbart principiell. Som ett konkret exempel kan nämnas att Friskis&Svettis Riksråd återkommande nekades inträde i RF med hänvisning till att dess verksamhet var för nära besläktad med . Än erhåller organisatio- nen inget stöd för sin centrala verksamhet (vilket de inte heller ansöker om med hänvisning till sitt oberoende). De lokala före- ningarna är dock anslutna till olika specialidrottsförbund – mer- parten tillhör – vilket ger dem viss tillgång till statligt LOK-stöd och kommuners subventionerade anläggningar.TPF69FPT Ett snarlikt problem uppstår när organisationer gör anspråk på statens idrottsstöd utan att vilja tillhöra RF. Här blir problemet att nuvarande system utgör ett starkt incitament för dessa organisationer att ge upp sitt oberoende och ansöka om medlemskap i . Detta kan i sin tur tolkas som att staten – åtmin- stone indirekt – inte respekterar idrottsrörelsens självständighet. Sammanfattningsvis finns det onekligen vissa problem förknip- pade med att statligt stöd inte kan tillfalla motions- och idrotts- verksamhet utanför . Dessa problem måste dock ställas i relation till fördelarna för staten av att RF fördelar statsanslaget och att förbundet därtill bedömer vilka organisationer 69TP PT Jfr SOU 1998:76, s. 148. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten som kan anses berättigade till detta stöd. Slutligen kan det inte ute- slutas att möjligheten att ansöka om bidrag utanför RF skulle kunna få negativa konsekvenser för RF:s sammanhållning – åtmin- stone på . Vårt förslag är följaktligen att frågan utreds mer ingående. I en sådan utredning bör eventuella konsekvenser av ett slopat krav på RF-tillhörighet analyseras för såväl staten som idrottsrörelsen och på såväl kort som lång sikt. I detta sammanhang kan tilläggas att () kontaktat utredningen med en begäran om att er- hålla statsbidrag ur statens stöd till idrotten och medel via AB . SSIF avser inte att ansöka om medlemskap i . Deras begäran bör lämpligen ingå i den föreslagna utredningen. 10.7Ett uppföljningssystem för idrottspolitiken Vi föreslår ett nytt uppföljningssystem för idrottspolitiken baserat på följande utgångspunkter: ska ha ansvar för att återrapportera till regeringen hur statsbidraget till idrotten fördelats och använts. Denna återrapportering ska ta sin utgångspunkt i olika bidragsformers mål/syften och huvudsakligen baseras på kvantitativa mått. God ekonomisk redovisning ska vara ett självklart krav. Staten ska själv ha ansvaret att utvärdera idrottspolitikens resultat. Denna utvärdering ska ta sin utgångspunkt i målen för statens stöd till idrotten och innehålla kvalitativa bedöm- ningar av stödets resultat och effekter. i detta kapitel föreslogs som allmän idrottspolitisk princip att staten tydligt ska uttrycka sina förväntningar på vad stödet till idrotten ska leda till men att idrottsrörelsen därefter ska ha stor frihet att avgöra hur dessa mål ska uppnås. En förutsättning för att en sådan ansvarsfördelning både ska tillfredsställa idrottsrörelsens rätt till självständighet och statens behov av styrning, är att stödets effekter följs upp och utvärderas. I detta avsnitt presenterar vi vårt förslag till uppföljningssystem. I enlighet med direktiven baseras förslaget på att s.k. indikatorer skapas för att följa och bedöma effekterna av statens idrottsstöd. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten 10.7.1Nuvarande rutiner för uppföljning av statens idrottspolitik Idrottsutrednings förslag till uppföljning och utvärdering års Idrottsutredning hade som uppdrag att skapa en modell för uppföljning av statens stöd till idrotten. Utredningens förslag omfattade tre delar. För löpande uppföljning på kort sikt föreslogs att RF skulle redovisa utfallet för de verksam- hetsmål som ställs i regeringens regleringsbrev och förordning. Denna återrapportering skulle vara könsdifferentierad och bland annat innehålla uppgifter om idrottsrörelsens medlemsutveckling, barn- och ungdomsidrotten fördelat på olika idrotter, utvecklingen av ledarutbildning för barn- och ungdomsverksamhet, samman- sättning av specialidrottsförbundens styrelser och deltagande i internationella tävlingar fördelat på olika idrotter. Vidare föreslogs att SCB:s utgiftsbarometer skulle utnyttjas för uppgifter om hus- hållens utgifter för idrott medan dess tjänstenärings- och syssel- sättningsstatistik skulle utnyttjas för uppgifter om idrott och motion som näringsverksamhet. För övergripande analyser på lång sikt föreslogs att staten skulle låta genomföra större utvärderingar av idrottsstödet i samarbete med högre utbildning och forskning eller folkhälso- sfären. I dessa skulle fokus särskilt läggas på bidragets effekter för folkhälsan, jämställdhet och integration. För kontroll och revision föreslogs slutligen att Riksrevisions- verket skulle ges möjlighet att utse en eller flera revisorer för granskning av RF:s fördelning av statsbidrag.TPF70FPT Nuvarande system för uppföljning och utvärdering av statens idrotts- politik förslag fick stöd av och har därefter utgjort en utgångspunkt för regeringens uppföljning av idrottspolitiken. Den löpande uppföljningen baseras framförallt på de återrapporteringskrav som fastslås av regeringen i de sär- skilda riktlinjer som ställs till RF i samband med att stödet beviljas. RF:s återrapportering till regeringen sker huvudsakligen i för- bundets verksamhetsberättelse. 70TP PT SOU 1998:76, kap. 14. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Förutom RF:s löpande återrapportering till regeringen blir olika bidragsformer och större utvecklingsprojekt ofta föremål för sär- skilda utvärderingar. Den största och mest omfattande utvärderingen gjordes inom ramen för Handslaget (se kapitel 9). Därtill kan nämnas att RF bedriver forsknings- och utvecklingsverksamhet (FoU) som utmynnat i en rad forsknings- rapporter. Bland dessa finns studier som behandlat föreningsidrot- ten utifrån samhällsvetenskapliga perspektiv och med fokus på verksamhetens betydelse för jämställdhet, integration och sociali- sation. Idrottsutredning föreslog även större och periodiskt återkommande utvärderingar av statens idrottsstöd i samarbete med universitet och högskolor. Ett första led i en sådan extern uppföljning var den kvantitativa studie av ungdomars förenings- idrottande som genomförde 2005 på uppdrag av och genom medel från Regeringskansliet.TPF71FPT Slutligen kan nämnas att även biföll Idrottsutredning- ens förslag om statlig revision av RF:s bidragshantering. Någon statlig revisor har dock ännu inte tillsatts. gransk- ning av statsbidraget till idrottsrörelsen tillkom på myndig- hetens eget initiativ. 10.7.2Förslag till nytt uppföljningssystem för idrottspolitiken Effektiv uppföljning och utvärdering är självklara och nödvändiga inslag i all statlig bidragsgivning. Endast genom uppföljningsverk- samhet blir det möjligt att säkerställa att politikens utfall är i enlig- het med stödets mål och syften. Därtill kan bedömningar av stödets effekter både utgöra underlag för kommande beslut och främja kvalitetsutvecklingen hos bidragsmottagande grupper.TPF72FPT Mot denna bakgrund kan det konstateras att nuvarande rutiner för uppföljning och utvärdering av idrottspolitiken är otillräckliga. Systemet bygger i huvudsak på att RF förser regeringen med upp- gifter och bedömningar om stödets fördelning och effekter. Detta är problematiskt av framförallt två skäl. Det första handlar om 71TP PT , Unga och föreningsidrotten. En studie om föreningsidrottens plats, betydelser och konsekvenser i ungas liv, 2005:9. 72TP PT För en allmän diskussion om uppföljning av bidrag till ideell verksamhet, se SOU 2007:66, Folkrörelser i tiden, kapitel 5.6. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten konkreta brister i RF:s återrapportering. Som vår utvärdering i kapitel 6–9 visat, är förbundets redovisning till regeringen på flera områden allt för begränsad för att möjliggöra bedömningar av huruvida effekterna av statens stöd till idrotten stämmer överens med statens idrottspolitiska syften. Detta gäller särskilt stödet till specialidrottsförbunden och bidragets fördelning mellan bredd- och elitidrott.