sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — I förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning finns bestäm- melser om de hyres- och arrendeavtal som myndigheterna får ingå för sin lokalförsörjning. Med hänvisning till RF 9 kap. 9 § regleras i lagen om statsbudgeten grunderna för regeringens förfogande över statens egendom vad Den nuvarande ordningen i gäller överlåtelse av fast egendom, aktier och annan lös egendom samt disposition av försäljningsinkomster. I förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egen- dom, m.m. regleras vidare formerna för försäljning av fast egendom som tillhör staten. Som huvudprincip gäller att det fordras regerings- beslut för mer omfattande försäljningar. Inom vissa beloppsramar får vissa myndigheter (bland universitet och högskolor endast SLU) själva besluta om och genomföra försäljningen. Om dispositionen av försäljningsinkomster finns bestämmelser i kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). I denna förordning finns även bestämmelser om disponering av kapital och icke-stat- liga medel. Vidare framgår av förordningen att en myndighet är förbjuden att utan regeringens tillstånd bilda bolag, stiftelser, för- eningar eller liknande rättssubjekt, eller förvärva aktier eller andelar eller göra kapitaltillskott i sådana rättssubjekt. I förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egen- dom finns bestämmelser om försäljning av statens lösa egendom. Donationsförordningen (1998:140) reglerar myndigheters mot- tagande och förvaltning av donationer samt åtagande att förvalta en stiftelse. En myndighet får ta emot en donation om ändamålet har ett nära samband med verksamheten eller om en närmare bestäm- ning av ändamålet saknas. En donation får inte tas emot bl.a. om den skulle medföra ett ökat behov för myndigheten av medel från statsbudgeten. Medgivande av regeringen för mottagande av en dona- tion krävs om den överlåtna egendomen utgörs av bl.a. fast egendom eller vissa aktier. Egendom som en myndighet tagit emot som donation utgör statens egendom. Ett åtagande att förvalta en stift- else kräver medgivande av regeringen, om det föreskrivs i stiftelse- förordnandet att stiftelsen inte får ersätta myndigheten för för- valtningskostnaderna. Med processhabilitet (processbehörighet) avses en parts behörighet att själv utföra sin talan vid domstol. Varje myndighet får inom sitt verksamhetsområde ingå de avtal som behövs för att den löpande verksamheten ska kunna fullgöras. Myndigheten får själv lösa tvister genom tilläggs- och ändringsavtal och även ingå förlikningar utom rätta om något annat inte är före- skrivet. Den nuvarande ordningen i För att få föra statens talan vid domstol krävs det dock ett utryck- ligt bemyndigande. I 27 § första stycket myndighetsförordningen (2007:515) ges förvaltningsmyndigheter under regeringen rätt att inom sitt verksamhetsområde företräda staten vid domstol (pro- cessbehörighet). Paragrafen anger att myndigheten företräder staten endast inom sitt verksamhetsområde, dvs. i tvister som har anknytning till myndighetens avtal och andra rättshandlingar. Genom förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar har myndigheter under regeringen getts ansvar att själva bevaka och driva in sina fordringar. Förordningen omfattar fordringar som staten har rätt till och som inte omfattas av lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Sistnämnda lag avser handläggning hos av allmänna mål om verkställighet enligt utsökningsbalken av t.ex. skatter. Av 13 § förordningen följer att alla statliga myndigheter under reger- ingen har rätt att företräda staten inför domstol i mål eller ärenden som rör myndighetens fordringar. Det finns särskilda bestämmelser om vilka myndigheter som ska företräda staten i tvister av offentligrättslig art, såsom exempelvis brottmålsprocessen. Vidare föreskrivs det i andra stycket i 27 § myndighetsförordningen, att det i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten och i förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m. finns särskilda bestäm- melser om vem som för statens talan när det gäller skadestånd res- pektive arbetstvister. Det bör tilläggas att statliga universitet och högskolor inte kan väcka talan mot varandra i domstol. Eventuella konflikter läro- sätena emellan får i stället ytterst lösas av regeringen. 4.3.3Brister och problem med nuvarande ordning och högskolor är en del av staten får flera avgörande konsekvenser för deras verksamhet. Det gäller t.ex. möjligheten att sluta olika avtal och förfoga över egendom. Inte minst har detta för- hållande betydelse då lärosätena samverkar med det omgivande sam- hället. Av 1 kap. 2 § andra stycket HL framgår att universitet och högskolor, utöver att anordna utbildning och bedriva forskning, också ska samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet. I vid mening kan denna samverkansuppgift innefatta ett brett spektrum av verksamheter, allt ifrån uppdrags- Den nuvarande ordningen i utbildning och uppdragsforskning till innovationsutveckling och donations- och bidragsverksamhet. Samarbetsparter kan vara närings- livet samt kommuner och landsting, men även andra lärosäten och enskilda individer. Samverkan kan ske både på ett nationellt och internationellt plan. Ett grundläggande problem med nuvarande ordning kan sam- manfattas på följande sätt. Eftersom lärosätena inte är egna juri- diska personer utan endast är en del av rättssubjektet staten, kan de i princip endast ingå sådana avtal och andra rättshandlingar som ligger inom ramen för de bemyndiganden som riksdag och regering givit. I den mån lärosätena behöver ingå andra avtal eller göra andra rättshandlingar än vad som ryms inom denna ram, måste reger- ingens och i vissa fall t.o.m. tillstånd inhämtas. Sådana tillstånd kan dock i många fall vara svåra att få eller i varje fall ta mycket att erhålla. har den nationella och internationella konkurrensen inom högskolesektorn ökat i olika avse- enden, liksom tempot. Inte minst inom näringslivet, som är en viktig partner för många lärosäten, råder helt andra krav på snabbt och flexibelt agerande i olika frågor. Under sådana omständigheter finns det risk att vissa samverkansprojekt inte blir av, eftersom läro- sätena inte får nödvändiga tillstånd eller i varje fall inte får dessa till- stånd . Det finns mot denna bakgrund ett utbrett missnöje hos sektorsföreträdare med nuvarande ordning, som upplevs som en klar begränsning i verksamheten. En synpunkt som utredningen mött är att det är lättare att få förlåtelse än att få tillstånd. Det finns önskemål från lärosäten om utvidgade möjligheter att sluta avtal på bl.a. hyresområdet, liksom önskemål om utvidgade möjligheter att medverka i olika typer av egendomsöverlåtelser. Det har även framkommit vissa önskemål om att kunna involvera sig mer när det gäller bostäder i syfte att trygga boendet för de egna studenterna och för gästforskare. Det finns även andra önskemål. Behoven varierar från lärosäte till lärosäte. Ett särskilt problem utgör de internationella avtalen. Interna- tionell samverkan i olika former har blivit allt viktigare för univer- sitet och högskolor. Företrädare för högskolesektorn har dock vittnat om en allmän osäkerhet vad gäller lärosätenas möjligheter att sluta internationella överenskommelser, inte minst sådana där utländska regeringar deltar i ett eller annat avseende. Denna osäker- het tycks även återfinnas bland egna tjänstemän. Konsekvensen blir att lärosätena inte sällan har svårt att avgöra vilka internationella projekt de kan delta i och vad de i så Den nuvarande ordningen i fall kan träffa avtal om, som ofta har svårt att lämna underhandsbesked i dessa frågor. Det säger sig självt att en sådan osäkerhet inte befrämjar internationell sam- verkan. har inte möjlighet att närmare utreda svenska förvaltningsmyndigheters befogenhet att ingå internationella avtal. Ett allmänt intryck är dock att de svenska statliga lärosätena tycker sig uppleva särskilda svårigheter i detta avseende jämfört med de utländska lärosäten som också deltar i samarbetsprojekten. I regel är de utländska lärosätena inte statliga myndigheter. Kapitalförsörjningsförordningens förbud mot bolags- och stift- elsebildning m.m. innebär ett annat konkret hinder i verksamheten. Staten har visserligen bildat ett antal holdingbolag som förvaltas av vissa lärosäten för samverkan med det omgivande samhället. Det finns emellertid önskemål om att fler lärosäten ska få tillgång till egna holdingbolag. Detta kan inte ske utan regeringens tillstånd. Vid vissa av de lärosäten som redan har holdingbolag finns dess- utom önskemål om att få göra kapitaltillskott till bolaget, något som inte heller kan ske utan regeringens tillstånd. Det finns också behov av att kunna använda sig av stiftelseformen i olika samver- kansprojekt. Lärosäten som på egen hand har deltagit i samarbeten av detta slag har rönt kritik. har således i sin revisions- rapport påtalat att utan tillstånd av reger- ingen har engagerat sig i Åkroken science park AB, till en kostnad av för en treårsperiod. Ytterligare ett problem med nuvarande ordning är följande. Mellan de statliga lärosätena sluts samarbetsavtal inom olika områden. Som framgår ovan har dessa avtal närmast karaktären av överenskommelser. Vid tvister om innehållen kan lärosätena inte väcka talan mot varandra i domstol utan eventuella konflikter måste i stället ytterst lösas av regeringen. Överenskommelserna kan sålunda inte trygga den långsiktiga bundenhet som behövs i olika samverkansprojekt. Det finns därmed risk att samverkanspro- jekt blir helt beroende av det personliga engagemanget hos dem som för tillfället leder lärosätena. När det gäller samverkansfrågor har flera universitet och hög- skolor också påtalat behovet av att kunna bilda gemensamma beslutsorgan för flera lärosäten, t.ex. gemensamma fakultets- nämnder och institutioner för att kunna samverka i gemensamma utbildningsprogram. Nuvarande ordning försvårar sådana lösningar. Den nuvarande ordningen i Det finns också ett särskilt behov av att kunna utfärda gemen- samma examensbevis (joint degrees) med andra lärosäten, såväl svenska som utländska. Frågan om joint degrees är dock under beredning hos . Som också redovisats utgör egendom som en myndighet tagit emot som donation statens egendom, inte myndighetens. Hög- skoleföreträdare har påpekat att det under sådana omständigheter är svårt att motivera potentiella och andra bidragsgivare att skänka medel eller egendom till statliga lärosäten. Donatorerna har ofta svårt att se poängen med att deras gåva eller bidrag tillfaller staten i stället för lärosätet. Denna begränsning upplevs inte av enskilda utbildningsanordnare såsom . Sammanfattningsvis kan det alltså konstateras att många röster vittnar om att man med den nuvarande myndighetsformen har svårt att möta de krav som gör sig gällande i universitetens och hög- skolornas verksamhet. Inte minst gäller det när lärosätena ska sam- verka med det omgivande samhället. De flesta problemen är väl kända och har påtalats i olika sammanhang. En grundläggande orsak till svårigheterna är att lärosätena är en del av rättssubjektet staten och därmed saknar egen rättskapacitet. Enskilda utbildningsanordnare som och har bättre förutsättningar än de statliga lärosätena att delta i olika samverkansprojekt. Enligt samstämmiga uppgifter kan de agera både snabbare och flexiblare än de statliga lärosätena. Lärosätenas storlek tycks inte spela någon avgörande roll i sammanhanget. Det avgörande är i stället att de enskilda utbildningsanordnarna är egna juridiska personer med egen rättskapacitet. Hur självständiga lärosätena är kan bedömas utifrån hur och i vilken utsträckning dessa styrs av riksdag och regering i olika avse- enden. Olika styrmedel kan komma i fråga såsom regelstyrning (normgivning), anslagsstyrning (finansmakt), styrning genom utnäm- ningar (utnämningsmakt) och informell styrning.TPF5FPT Regelstyrningen kan ta formen av författningar (grundlag, lag, för- ordning och myndighetsföreskrift), men även stiftelseurkunder, stad- 5TP PT Framställningen bygger bl.a. på SOU 1997:38, s. 16 f. och (2005), s. 39 f. Den nuvarande ordningen i gar och avtal innebär en styrning genom regler. Även om den senare typen av styrning bygger på att man formellt frivilligt når en överens- kommelse, åstadkommer man ofta en effektiv styrning på detta sätt, när den ena parten i avtalet (staten) har en dominerande ställning. Ett annat centralt styrmedel är finansmakten. Genom budget- propositionen och övriga riksdagsbeslut om anslag och specifika- tioner i regleringsbrev, sätter regering och riksdag de ekonomiska ramarna för respektive lärosäte. I regleringsbreven anges inte bara verksamhetsspecifika uppgifter utan i varierande grad också horison- tella krav som omfattar hela statsförvaltningen. Ett viktigt styrmedel är de specialdestinerade forskningsmedel som från tid till annan ställs till förfogande för analyser av särskilt prioriterade samhälls- problem. Ytterligare ett styrinstrument är utnämningsmakten. , stadgar och avtal kan innehålla bestämmelser om hur organ ska vara sammansatta och regeringen styr i stor utsträckning myn- digheternas verksamhet genom att utnämna olika personer i led- ande befattningar. Regeringen utser t.ex. ledamöter och ordförande i de statliga universitetens och högskolornas styrelser. Vidare anställs rektorer vid dessa lärosäten genom beslut av regeringen. Vid sidan av de ovan nämnda mer formella styrmedlen kan på- verkan även ske genom uttalanden av statsråd eller andra politiker i den offentliga debatten eller genom informella kontakter (informell styrning). 4.4.2Brister och problem med nuvarande ordning Jämfört med högskolelagstiftning syftade det regelverk som sjösattes genom högskolereform till en kraftig avreg- lering av högskolesektorn. Därefter har det emellertid skett en återreglering inom många områden. Det är framför allt regeringens regelgivning som ökat i omfattning. Vid en jämförelse mellan högskoleförordning och den nu gällande högskoleförordningen kan det konstateras att många nya föreskrifter tillkommit. Utveck- lingen är särskilt framträdande inom utbildningsområdet, framför allt vad gäller tillträdesreglerna. Utöver regeringens föreskrifter i högskoleförordningen har det tillkommit en antal före- skrifter som utfärdat enligt bemyndiganden från regeringen. Andra regler har sitt ursprung i generella förvaltnings- politiska strävanden. Den nuvarande ordningen i Det kan konstateras att återregleringen har skett stegvis. Regeringen har ofta uppmärksammats på enskilda frågor och till- satt särskilda utredningar som lett till nya föreskrifter. Många av föreskrifterna kan var för sig sakligt motiveras utifrån något särskilt intresse. Den samlade effekten för universitet och hög- skolor är dock entydig. Den ökade frihet som tillkom lärosätena i samband med högskolereform har kringskurits i flera avse- enden. Det finns även andra problem med den nuvarande styrningen av högskolesektorn. Den ettåriga budgetperioden inom staten gör det t.ex. svårt för många lärosäten att planera på . Många högskoleföreträdare uttrycker också ett missnöje med regleringsbrev. De menar att reglerings- breven har ökat kraftigt i omfattning . Många detaljerade mål och återrapporteringskrav har tillkommit, vilket har medfört ett tungt arbete för universitet och högskolor. har många lärosäten upplevt det som svårt att få någon återkoppling från för den redovisning som skett. Många ställer sig också frågande inför behovet av alla de uppgifter som ska redovisas för departementet. Tjänstemän vid har delvis ifrågasatt grunden för missnöjet och påpekat att vissa redovisningskrav som finns i regleringsbreven tidigare återfanns i förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. Vissa återrapporteringskrav härrör inte heller från Utbildningsdeparte- mentet, utan från andra fackdepartement som velat profilera sina frågor inför myndigheterna. och högskolor är dock dessa upplysningar en ringa tröst. En annan fråga gäller den informella styrningen av högskole- sektorn. Den kan utgöra ett potentiellt problem för universitet och högskolor som drivs i myndighetsform. Gränsen mellan förnim- melser och realiteter är emellertid suddig, och det är inte säkert i vilken utsträckning som uppfattade signaler motsvarar reella inten- tioner. De statliga lärosätena kan dock vara mer utsatta än de privata i detta avseende. Vill man värna om forskningens och undervisningens frihet är det dock enligt mångas mening viktigt att direktiv ges i form av föreskrifter och med respekt för lärosätenas självständighet. Flera av de styrmedel som används inom sektorn förutsätter en omfattande rapportering. Det leder till att man på flera nivåer pro- ducerar sammanställningar som sänds uppåt i systemet. Även om dessa informationsflöden fyller flera syften finns det en utbredd Den nuvarande ordningen i känsla av att mycken energi investeras i en rapportering som inte i någon större utsträckning kommer till användning. De synpunkter som utredningen har mött kring detta problem ligger nära dem som redovisas i (SOU 2007:75) och som regeringen också uttryckt förståelse för finansplan. I lag och förordning regleras ramarna för den interna organisa- tionen vid de statliga lärosätena med styrelse, rektor, fakultets- nämnder och särskilda organ. Bestämmelserna kompletterar och ersätter bestämmelser i myndighetsförordningen som normalt gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen för att bättre passa verksamheten vid lärosätena. Däremot är organisationen i övrigt, med t.ex. institutioner, i princip oreglerad. 4.5.1Ledningen – styrelse och rektor Regler om hur styrelserna vid de statliga universiteten och hög- skolorna ska vara sammansatta och hur styrelseledamöter och rek- torer vid dessa lärosäten ska utses finns i högskolelagen och hög- skoleförordningen. Av 2 kap. 2 § HL framgår att styrelsen för en högskola har inse- ende över högskolans alla angelägenheter och svarar för att dess upp- gifter fullgörs. Enligt 2 kap. 3 § HL ska varje högskola ha en rektor för led- ningen av verksamheten närmast under styrelsen. I propositionen Universitet och högskolor Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1, s. 61) anförs följande som stöd för viss reglering av dessa ledningsorgan: Då förutsättningarna vad gäller omfattning och bredd i verksamheten vid universiteten och högskolorna är så olika bör den interna organisa- tionen så långt möjligt beslutas av respektive styrelse. Vissa organ bör dock åtminstone till viss del regleras i lag och förordning. Genom sådana regler fördelas ansvaret mellan olika organ och befattnings- havare. Genom föreskrifter om sammansättningen av vissa strategiska högskoleorgan skapas garantier för att erforderlig kompetens finns där beslut ska fattas som avgör kvaliteten i verksamheten. Den nuvarande ordningen i I 2 kap. 4 § HL regleras hur ledamöter i styrelsen ska utses. Bestäm- melsen lyder enligt följande: Regeringen utser ordföranden i en högskolas styrelse. Rektor skall ingå i styrelsen. Lärare och studenter vid högskolan har rätt att vara repre- senterade i styrelsen. Bestämmelser om vem som utser sådana repre- sentanter finns i förordning. Regeringen utser övriga ledamöter i styr- elsen. Företrädare för de anställda har närvaro- och yttranderätt vid styr- elsens sammanträden. Lydelsen av bestämmelsen är delvis ny, till följd av att formerna för utseende av ledamöter i högskolestyrelserna då ändrades.TPF6FPT Förändringen syftade till att avpolitisera styrelserna och innebär huvudsakligen följande. Till ordförande i en styrelse kan regeringen även utse rektor eller någon annan som är anställd vid lärosätet. Kravet på att regeringen ska utse flertalet av övriga styr- elseledamöter (dvs. de som inte utses av studenter och lärare) har tagits bort. Dessa ledamöter ska utses efter förslag av högskolan. Förslaget ska föregås av ett samråd inom och utom högskolan. Regler om hur styrelsens ledamöter och rektor utses, samt om styrelsens uppgifter och styrelseärendenas handläggning, finns i 2 kap. HF. Bestämmelserna i 2 kap. HL och 2 kap. HF innehåller speciella regler anpassade till lärosätenas verksamhet, vilka kompletterar och ersätter bestämmelserna i myndighetsförordningen som normalt gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Högskoleför- ordningens organisationsbestämmelser ersätter också ordningen med myndighetsspecifika instruktioner som gäller för andra för- valtningsmyndigheter. 4.5.2Den interna organisationen i övrigt De statliga lärosätenas interna organisation i övrigt, dvs. vilka organ som ska finnas utöver styrelse och rektor, regleras i högskolelagen och högskoleförordningen. Reglerna är speciella i förhållande till andra förvaltningsmyndigheter, anpassade till lärosätenas verksam- het och delvis avvikande från myndighetsförordningen. Av högskolelagen framgår att det ska finnas fakultetsnämnder och särskilda organ. Vidare framgår av lagen vilka som får väljas till 6TP PT Jfr förordningen 2007:141 och prop. 2006/07:43, bet. 2006/07:UbU11, rskr. 2006/07:122. Den nuvarande ordningen i ledamöter i dessa organ och att studenterna därvid har rätt att vara representerade. I högskoleförordningen finns mer detaljerade bestämmelser för dessa organ, liksom för utvecklingsarbete. Reglerna handlar om organens sammansättning, tillsättning av leda- möter och kompetens i organen samt om studentrepresentation i dessa organ. I högskoleförordningen finns vidare bestämmelser om s.k. sär- skilda inrättningar (3 kap. 8 §) och om högskolebibliotek (3 kap. 10 §). Organisationen i övrigt, med t.ex. institutioner, centra och nämn- der, är oreglerad, med undantag för frågor och personalansvarsnämnden. 4.5.3Brister och problem med nuvarande ordning Organisationsreglerna för statliga universitet och högskolor är del- vis anpassade till förhållandena inom sektorn. Det innebär sam- tidigt att lärosätenas möjlighet att själva organisera sin verksamhet är mer begränsad än vad som gäller för andra myndigheter. Det finns olika röster om detta inom högskolesektorn. Många anser att högskolelagens och högskoleförordningens bestämmelser hindrar framväxten av ett effektivt ledarskap inom lärosätena. Några är kritiska mot den utbredda sammanträdes- kultur som sägs finnas vid olika nämnder och organ. De kollegiala beslutsorganen upplevs som ineffektiva och starkt konserverande maktfaktorer. Vissa företrädare, särskilt på ledningsnivån, skulle gärna se att endast styrelse- och rektorsnivån skulle regleras natio- nellt och att lärosätet i övrigt skulle vara fritt att reglera sin orga- nisation. Fakultetsnämnderna skulle således inte omnämnas i ett centralt regelverk. Det finns ett särskilt missnöje med kravet på att det ska finnas särskilda organ för lärarutbildningarna (2 kap. 5 a § andra stycket HL). Detta upplevs som en onödig detaljreglering från statsmakternas sida. Det finns emellertid också andra röster som framhåller värdet av de nämnder och organ som finns vid universitet och högskolor. Många pekar på lärosätenas särart och framhåller att beslut om gemensamma akademiska frågor bör fattas av kollegiala besluts- organ, utsedda genom val bland lärarna. Den kollegiala principen är i grunden en förutsättning för akademisk frihet, menar dessa. SULF anser att alla lärosäten ska ha kollegialt sammansatta fakultets- Den nuvarande ordningen i nämnder som har det övergripande ansvaret för utbildnings- och forskningsfrågor.TPF7FPT Även bland uttalade autonomiförespråkare menar många att det kollegiala beslutsfattandet är så viktigt att det måste säkerställas genom nationell lagstiftning. En särskild fråga gäller styrelsens sammansättning och nominering. Många remissinstanser var kritiska till de ändringar som genomfördes i högskolelagen och högskoleförordningen under 2007.TPF8FPT Behovet av förändring ifrågasattes och några ansåg att det uppstod oklarheter i olika avseenden.