sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — KBM svarar för uppföljning av de åtgärder som vid- tas av kommuner och landsting i enlighet med lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och den överenskommelse som staten tecknat med kommunerna avseende åtgärder för att stärka krisberedskapen på nivå. KBM har också i upp- drag att genomföra analyser av de risk- och sårbarhetsanalyser som lämnas in. Utredningen har pekat på att kommunernas arbete med risk- och sårbarhetsanalyser och handlingsprogram för förebyggande och räddningstjänst bör samordnas. När det gäller den förberedande verksamhet som ska bedrivas i form av handlingsprogram för före- byggande verksamhet och räddningstjänst enligt lagen om skydd mot olyckor, respektive planering för hantering av extraordinära händelser enligt lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns anledning för den nya myndigheten att genomföra uppföljningen integrerat i så hög utsträckning det går i enlighet med gällande lag- Den nya myndighetens verksamhet stiftning eftersom det finns samordningsmöjligheter gentemot den kommunala verksamheten. Under förutsättning att lagstiftningen anpassas, i enlighet med det förslag som lämnats i kapitel 7, till en mer ändamålsenlig struktur skapar detta förutsättningar för den nya myndigheten att genomföra en uppföljning av arbetet på nivå än mer effektivt. Den nya myndigheten bör också ha ansvar för att inrikta, sam- ordna och analysera de risk- och sårbarhetsanalyser som görs på statlig nivå. Utredningen föreslår att den nya myndigheten ges i uppdrag att svara för analys i enlighet med vad utredningen tidigare föreslagit. Vidare föreslår utredningen att analysverksamheten vid KBM och SRV förs samman. Verksamheten vid Nationellt centrum för lärande från olyckor i upphör därmed i sin nuvarande form. En uppgift som bör utföras inom ramen för den verksamhet som den nya myndigheten bedriver är strategisk analys. Den strategiska analysen tar sin utgångspunkt i omvärldsanalys, forskning och all- män kunskapsuppbyggnad i form av studier, utredningar och utvärderingar. Sådana analyser bör kunna ligga till grund bl.a. för arbetet med att ta fram relevanta beskrivningar över olyckor, hot, risker och sårbarheter i samhället. Detta är underlag som behövs för den strategiska inriktningen av verksamheten. Ett sådant arbete inkluderar bl.a. att ta fram policys baserat på det underlag som erhålls genom analys, uppföljning, utvärdering och erfarenhets- återföring. I syfte att stärka och samla analysen inom området föreslår utredningen att befintlig verksamhet inom SRV och KBM föras samman till en analysfunktion. Verksamheten vid Nationellt cent- rum för lärande från olyckor upphör därmed i sin nuvarande form och en helhetsbild vad avser olyckor och kriser skapas. En sam- manföring och därmed förstärkning av denna verksamhet ger enligt utredningens bedömning upphov till synergier och bör bidra till ett mer effektivt arbete, bl.a. genom att verksamheten bedrivs ur ett bredare perspektiv. Vidare innebär detta att erfarenhetsåterföringen Den nya myndighetens verksamhet kan ske utifrån ett samlat perspektiv, vilket torde underlätta för mottagarna av informationen. Den nya myndigheten bör bevaka och sammanställa en över- siktsbild över och utvecklingen avseende olyckor, hot, risker och sårbarheter i samhället, men också ha kunskap om samhällets för- måga att hantera dessa. Myndigheten bör i detta arbete följa utvecklingen inom olika samhällssektorer. Detta måste ske utifrån ett brett perspektiv på olyckor och kriser och innefatta både sådana som kan leda till räddningsinsatser och sådana som inte gör det. Därtill måste följdverkningarna av båda dessa typer av händelser analyseras. Detta arbete handlar om att myndigheten, på ett syste- matiskt sätt ska bevaka, följa upp och utvärdera vad som händer nationellt för att dra erfarenheter från olika händelser. Den nya myndigheten ska även föreslå åtgärder där brister identifieras. Utredningen menar att analys av mer frekventa händelser på en aggregerad nivå utgör en viktig del av utvecklingen av arbetet inom de olika områdena. En metod inom de områden där det sker få olyckor är att arbeta med analyser av tillbud. Att utveckla metoder för att på ett systematiskt sätt få fram uppgifter om hur samhället kan bli säkrare är i detta sammanhang en central uppgift. Den kun- skap som myndigheten erhåller utifrån dessa analyser är också av betydande vikt för att utveckla förmågan inom räddningstjänst- och krisberedskapsområdet. Analysverksamhet behövs också i förhållande till den internatio- nella utvecklingen för att kunna driva svenska intressen i EU och Nato-sammanhang. Myndigheten bör också analysera utvecklingen av andra länders arbete inom sitt verksamhetsområde samt händel- ser utomlands i syfte att föra hem kunskap som kan utveckla och stärka den nationella förmågan. Utredningen föreslår att den nya myndigheten får ett ansvar för att initiera forskning inom myndighetens verksamhetsområde samt för det råd för koordinering av forskning som tidigare föreslagits. Den nya myndighetens verksamhet Utredningen har i kapitel 7 redovisat behovet av att ändra avgräns- ningen för den forskning som finansieras. Den nya myndigheten kommer enligt utredningens förslag att ha ett ansvar för beställning av forskning inom sitt verksamhetsområde. Myndigheten bör ha i uppdrag att finansiera forskning som rör myndighetens specifika uppgifter dock inte sådan forskning som faller inom andra myn- digheters ansvarsområden. Tillämpad forskning med koppling till myndighetens verksamhetsområde bör prioriteras. Den nya myn- digheten ska vidare följa utvecklingen av forskning och teknik inom sitt verksamhetsområdet samt initiera studier. En sådan inriktning innebär främst att forskning som förväntas skapa ett säkrare samhälle, dvs. har en konkret verksamhetsnytta för den nya myndigheten, beställs. Vidare innebär det att respektive sektors- myndighet får ett tydligt och uttalat ansvar för att initiera och finansiera sådan forskning som genererar en konkret verksamhets- nytta för dessa myndigheter. Detta är mer i linje med ansvars- principen än vad som är fallet . I myndighetens uppdrag bör ingå att analysera och förmedla resultat från forskning. En naturlig del av arbetet med forskning inom myndighetens verksamhetsområde är att följa den internatio- nella utvecklingen. Finansiering av forskning utgör endast ett av flera sätt för att få fram ny kunskap. Andra metoder är exempelvis studier, litteraturstudier, tester och metodutveckling. Utredningen menar att den nya myndigheten bör kunna använda sig av flera olika metoder för att generera ny kunskap inom sitt verksamhets- område. En naturlig del av detta arbete är att föra ut erfarenheterna från den utvärdering och uppföljning som myndigheten ska bedriva. Utredningen har föreslagit ett forskningsråd för koordineringen mellan de olika sektorsmyndigheternas forskning samt för att und- vika överlappande forskningsprojekt mellan olika sektorer. Den nya myndigheten bör få ansvar för detta råd. Utredningen föreslår att den nya myndigheten får ansvaret för att betala ut bidrag från anslaget 7:5 Krisberedskap för sektorsöver- gripande åtgärder samt för särskilt angelägna sektorsåtgärder. Den nya myndighetens verksamhet I arbetet med att stärka krisberedskapen i samhället ansvarar KBM för att åtgärder vidtas över myndighets- och sektorsgränser. Anslaget 7:5 Krisberedskap är avsett för att stärka förmågan att hantera kriser och till viss del för att minska samhällets sårbarhet. Fördelningen av dessa medel är ett sätt att styra arbetet med att utveckla samhällets förmåga att hantera kriser. En följd av de förslag som utredningen presenterat i kapitel 7 är att den planeringsprocess som finns för anslaget 7:5 Krisberedskap kommer att utgå och ersättas med ett bidragsförfarande. Utred- ningens förslag innebär att medlen endast kommer att användas för sektorsövergripande åtgärder samt särskilt angelägna sektorsåtgär- der. Tvärsektoriella åtgärder som exempelvis identifieras inom samverkansområdena, övningar som rör flera sektorer är sådana åtgärder som bör kunna komma ifråga för bidrag. Medlen ska dock inte fördelas till den egna verksamheten. Den nya myndigheten ska besluta om hur dessa medel ska användas och utbetalning ske som bidrag. 9.4.6EU:s samarbete för skydd av samhällsviktig infrastruktur har efter en lång konsultationsprocess före- slagit ett europeiskt program för skydd av samhällsviktig verksam- het (EPCIP). Ytterligare beskrivning finns i kapitel 3. Utredningens överväganden och förslag Den föreslagna processen har ingen direkt motsvarighet i , det rör sig således om introduktionen av ett nytt system både inom EU och i . Utredningen bedömer att den nya myndig- heten är bäst lämpad att på myndighetsnivå i ansvara för samarbetet inom EU runt skydd av samhällsviktig verksamhet. Den nya myndigheten bör därför få till uppgift att arbeta vidare med att identifiera grundläggande funktionskrav inom samhällsviktiga verksamheter. EPCIP är ett utpräglat sektorsövergripande arbete Den nya myndighetens verksamhet vilket syftar till att förbättra samhällets säkerhet och robusthet, vilket är två av områden den nya myndigheten ska arbeta med. De nya uppgifter som kommer att åläggas den nya myndigheten beroende på utfallet av förhandlingarna i EU kan komma att ställa nya krav på myndigheten jämfört med KBM . Det gäller san- nolikt de samverkansformer som KBM ansvarar för vilka kan behövas byggas ut, bl.a. för att kunna stödja sektorsmyndigheterna i genomförandet av EU-samarbetet nationellt och för att ta del av de medel som anslås på EU-nivå. Det finns ett behov av att på statlig nivå hålla vissa förstärknings- resurser för att kunna stödja den lokala och regionala nivån. Det kan gälla mycket speciella händelser som inträffar relativt sällan, exempelvis omfattande kemikalieutsläpp eller situationer där lokala och regionala resurser inte räcker till ens i samverkan. Detsamma gäller när andra länder drabbas av händelser och inte har tillräckliga egna resurser för att hantera den uppkomna situationen och begär hjälp. Det är naturligt att förstärkningsresurser liksom kapaciteten att genomföra insatser finns hos den nya myndigheten. 9.5.1Internationella bistånds- och räddningsinsatser Utredningen föreslår att den nya myndigheten ges ansvar för rädd- ningsinsatser, tidig återuppbyggnad, humanitär minhantering, kapacitetsuppbyggande samt freds- och säkerhetsfrämjande inter- nationella insatser. Myndigheten föreslås även få ansvar för att stödja personer med hemvist i vid katastrofer utomlands. En av de uppgifter som SRV svarar för är att stödja andra län- der exempelvis genom att genomföra insatser med personal och i förekommande fall med materiel. Insatserna kan hjälpa ett land såväl direkt, exempelvis genom att rena vatten, som indirekt genom att stödja en annan organisation som direkt hjälper katastrofdrab- bade människor. Som redovisats i kapitel 4 genomför SRV i huvud- sak fem olika typer av insatser för att stödja andra länder. Det är räddningsinsatser, tidig återuppbyggnad, humanitär minhantering, kapacitetsbyggande samt freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Den nya myndighetens verksamhet SRV har även uppdraget att stödja personer med hemvist i vid katastrofer utomlands. Utredningens överväganden och förslag En skillnad mellan SRV och andra myndigheter som verkar utom- lands, är att SRV är en av få svenska myndigheter som måste kunna ta fram och skicka iväg materiel i viss omfattning. Detta ställer krav på bl.a. lagerhållning av materiel som inte kan köpas in med kort varsel samt krav på kontakter med leverantörer vilka snabbt kan leverera utrustning av olika slag. Vidare behöver materiel och personal kunna transporteras till insatsområden. Transport kan vara mycket kostsam, särskilt om det gäller stora mängder som ska flygfraktas med kort varsel. Det gäller särskilt vid en större katastrof då efterfrågan på flygtransportresurser är stor. Området kräver en god beställarkompetens och goda kontakter med flygmäklare m.fl., eftersom transporter i regel måste köpas från olika leverantörer. Flertalet av de insatser som genomförs kräver utbildad och övad personal. Att vara insatsledare kräver särskild kompetens och erfa- renhet från tidigare utlandstjänstgöring liksom vissa utbildningar. För att sörja för sin personal och för att verksamheten ska kunna bedrivas måste insatserna ofta medföra egna supportfunktioner på vissa nyckelområden som logistik, samband och sjukvård, till viss del samma funktioner som myndigheten stödjer andra med. I de flesta insatser följer exempelvis sjukvårdspersonal med som det finns en läkare i redo att svara runt. Utredningen anser att SRV:s internationella verksamhet bör föras till den nya myndigheten. SRV är en kompetent och inter- nationellt erkänd och uppskattad aktör inom humanitärt bistånd mycket tack vare förankringen i det svenska arbetet inom området skydd mot olyckor. Utredningen vill peka på vikten av att framgent bevara och förstärka denna koppling, eftersom det stärker både den nationella och den internationella verksamheten. På samma sätt som myndighetens internationella verksamhet bygger på den Den nya myndighetens verksamhet nationella, innebär utbyggnaden av den internationella kapaciteten även att myndighetens möjlighet att verka nationellt vid stora olyckor förstärks. Utredningen betonar dock att biståndsmedel inte kan användas för nationell beredskap eller beredskap att stödja svenskar utom- lands av hänsyn till det av beslutade ändamålet och gäl- lande internationella normer. Det är dock rimligt att materiel och expertis i en svensk myndighet kan användas för att rädda liv i Sve- rige eller EU. Lösningar av administrativ natur är därför nödvän- diga för att nå en god samordning utan att reglerna för, och ända- målet med, biståndsmedel åsidosätts. Samtliga system för katastrofhjälp bygger också på frivillighet. Det handlar således om en avvägning i resursanvändning som regeringen måste göra om det skulle uppstå prioriteringssituationer där en viss typ av expertis eller utrustning behövs både i och utomlands. Utredningen menar också att det finns rationaliseringsvinster att göra t.ex. vad avser beredskapshållning som är nödvändig både för nationell och internationell verksamhet, vilket bör komma båda sidor till godo. Det är också viktigt att kunskapsöverföringen i båda riktningar mellan hanteringen av olyckor och kriser i samt mot- svarande verksamhet utomlands upprätthålls och förstärks. Ett viktigt redskap är att myndigheten genomför utbildningar såväl för internationell insatspersonal som för de personer som arbetar med säkerhet i både inom räddningstjänst och övriga samhället. Slutligen det faktum att den internationella insatspersonalen kommer från olika delar av det svenska samhället, inte minst från räddningstjänsten, för att erfarenheter på ett naturligt sätt återförs till samhället efter genomförd insats. Utredningen anser inte att den nya myndigheten bör tillföras egna medel för insatser. Den nya myndigheten bör liksom utföra insatser medan ansvaret för att finansiera dessa ligger utan- för myndigheten. Den nuvarande modellen för extern finansiering fungerar överlag väl och myndigheten bör inte tillföras det policy- ansvar inom biståndsområdet som en sådan tilldelning skulle inne- bära. En sådan förändring skulle också innebära en olycklig över- lappning vad avser finansiering av insatser mellan Sida och i vissa fall och den nya myndigheten utan att nämnvärt öka effektiviteten i myndighetens verksamhet. Den nya myndighetens verksamhet Specifikt för olika insatstyper Nedan redovisas utredningens syn på den nya myndighetens roll i olika insatstyper. Det går i stort i linje med SRV:s, till stora delar icke-kodifierade mandat. Den nya myndigheten bör ha ett samordningsansvar på nationell myndighetsnivå för det operativa genomförandet av internationella räddnings- och biståndsinsatser. Dessa insatser kräver en kapacitet att rekrytera, utrusta och skicka ut personal och ibland materiel till mycket svåra miljöer. Detta ställer stora och kostnads- krävande krav på beredskap, säkerhetsbedömningar, kunskap om logistik och strategiska transporter, mm. Det är inte rationellt vare sig ekonomiskt eller verksamhetsmässigt att sprida ut denna kapa- citet på flera myndigheter. Vidare bygger de internationella syste- men i regel på att det finns en nationell kontaktpunkt. Detta ansvar ställer krav på myndigheten att ha en väl utbyggd sam- verkan med de myndigheter och andra organisationer som bidrar med personal och materiel till dessa insatser. Myndigheten bör vidare ha ett samordningsansvar på myndig- hetsnivå för att hålla beredskap och genomföra insatser till stöd för personer med hemvist i i nöd utomlands, när en begäran om sådant stöd kommer från . Anledningen till detta är att denna verksamhet ställer liknande krav som genomförandet av internationella räddnings- och biståndsinsatser och att beredskapshållning med fördel kan samordnas, så långt reglerna för användning av olika budgetmedel medger detta. En beredskap bör också finnas för att, på begäran av regeringen, försörja freds- och säkerhetsfrämjande insatser med personal som i arbetar inom områdena skydd mot olyckor och svåra påfrestningar. Det gäller främst personal inom olika områden. Uppdraget kan komma att breddas och inkludera exempelvis krisberedskapsexperter i och med att koncepten för freds- och sä- kerhetsfrämjande insatser i allt högre utsträckning genomförs. Vidare bör myndigheten ha ett visst samordningsansvar på natio- nell nivå för de områden man arbetar med på det humanitära områ- det, i linje med vad som i praktiken redan är fallet. Vad avser kapacitetsuppbyggnad bör detta endast omfatta att i andra länder bygga sådan kapacitet som en myndighet med ansvar för områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar representerar i . Eftersom dessa insatser är av långsiktig karaktär och genomförs med förhållandevis god framförhållning i Den nya myndighetens verksamhet något stabilare områden blir behovet av samordning mindre. Det bör dock finnas en möjlighet för andra myndigheter som genomför liknande projekt att vid behov få stöd av myndigheten vid insatser. 9.5.2Förstärkningsresurser för räddningstjänst m.m. Utredningen föreslår att den nya myndigheten ges ansvar för mate- riella förstärkningsresurser inom räddningstjänstområdet samt att den nya myndigheten ges i uppdrag att ansvara för att lämna bistånd till och begära bistånd från andra länder i händelse av mer omfattande olyckor och kriser. Vidare föreslår utredningen att: det skapas en bättre överblick över tillgängliga resurser, samtliga resurser som staten förfogar över ska kunna användas som förstärkningsresurser i , att förmågan att flytta nationella resurser inom landet utvecklas samt en bättre samordning mellan statliga förstärkningsresurser. Utredningen föreslår också att principerna för när staten ska hålla förstärkningsresurser samt vilken typ av resurser detta ska gälla ska ses över. Flera aktörer i samhället har materiella resurser som kan användas vid olika typer av insatser. Utöver den materiel som kommunerna har, finns även utrustning hos bl.a. statliga myndigheter med ett ansvar för räddningstjänst. Viss materiel som kan utnyttjas för att på olika sätt stödja samhället finns också hos andra statliga myn- digheter som t.ex. Försvarsmakten. Därutöver finns stora resurser inom näringslivet, exempelvis transportresurser. SRV har enligt sin instruktion ett särskilt uppdrag att hålla förstärknings- resurser för räddningstjänst och sanering för att vid behov kunna stödja den kommunala räddningstjänsten. Utredningens överväganden och förslag En mycket allmän ram för diskussionen om det offentliga åtagan- dets innebörd återfinns i det så kallade målsättningsstadgandet i regeringsformens 1 kap. 2 §: Den nya myndighetens verksamhet Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det ska särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet. Ett ingripande av det allmänna ska ske när det framstår som rimligt att det allmänna ska ansvara för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa en skada här i landet. Detta kommer bl.a. till uttryck i en proportionalitetsregel i inledningen till lagen om skydd mot olyckor. Där anges att staten eller en kommun ska ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kost- naderna för insatsen och omständigheterna i övrigt.TPF13FPT Det grundläggande arbetssättet enligt lagen om skydd mot olyckor, för arbetet med att förebygga och genomföra räddnings- insatser utgår från kommunernas och statliga myndigheters ansvar för att genomföra riskanalyser och därigenom identifiera risker för olyckor som kan leda till räddningsinsatser. Mål ska anges för hur dessa risker ska förebyggas och hanteras. Kommunerna har också en skyldighet att upprätta handlingsprogram enligt lagen om skydd mot olyckor och ska således dimensionera resurser och organisera verksamheten för att kunna möta identifierade hot och risker. ska organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för verksamheten utifrån lagen om skydd mot olyckor ska samordna verksamheten samt samarbeta med varandra och andra som berörs (1 kap. 6§). Om en händelse inträffar som den enskilda kommunen inte har tillräckliga resurser att hantera, ska kommunen samverka med andra kringliggande kommuner och statliga myndigheter. I lagstiftningen finns heller inget som hindrar kommunerna från att gemensamt eller via t.ex. civilrättsliga avtal eller kommunalförbund i förväg bygga upp gemensamma resurser. För statliga myndigheter föreligger en skyldighet att medverka i räddningstjänst. Därutöver ges i lagen om skydd mot olyckor möjligheter för att överta räddningstjänsten från en eller flera kommuner. Länsstyrel- sen kan vid en sådan situation prioritera resurser – både personella och materiella – inom länet. Enligt lagen finns också möjligheter 13TP PT 1 kap. 2 § 3 stycket lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, not 5 i kommentaren till denna lag i Karnov /05 samt prop. 2002/03:119, s. 101. Den nya myndighetens verksamhet för regeringen att besluta om att en statlig myndighet ska överta ansvaret för en räddningsinsats. Den förändrade bilden vad avser olyckor, hot och risker som utredningen tidigare redovisat belyser det breda spektra av händel- ser som samhället har behov av att ha en förmåga att hantera. har resurser ofta lånats från Försvarsmakten. Utveck- lingen inom Försvarsmakten har emellertid inneburit att det inte alltid är möjligt att få ett sådant stöd. Försvarsmakten har t.ex. färre helikoptrar än vad som fanns för . Resurserna är också i högre grad ianspråktagna i olika internatio- nella insatser. Denna utveckling innebär att samhället inte på samma sätt som tidigare kan förlita sig på att det finns resurser inom Försvarsmakten som kan sättas in som stöd. Det finns därför skäl att överväga hur andra resurser i samhället bättre kan tas tillvara. Staten har skaffat resurser för att stödja kommunerna i fråga om räddningstjänst, dels för räddningstjänst under höjd beredskap dels för att åstadkomma en bättre uthållighet vid händelser. Vad avser det senare har statsmakterna gjort bedömningen att det är mer kostnadseffektivt att hålla denna materiel på nationell nivå. Den förstärkningsmateriel som finns är därigenom delvis en kvarleva från det civila försvaret.