sou · GWB352 · 2008-06-03 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut av den dåvarande regeringen för- ordnades en särskild utredare att bedöma behovet av ett system med auktorisation av lärare. Riksdagsledamoten utsågs som särskild utredare. Genom ett regeringsbeslut förordnades fil. som särskild utredare. Genom ett regeringsbeslut fick utredningen nya direktiv och det förordnades att de tidigare direktiven inte längre skulle gälla. Utredningens uppdrag har härefter varit att lämna förslag till behö- righetsregler för lärare och att uppmärksamma hur behörighets- reglerna kan skärpas när det gäller kravet på tillsvidareanställning av lärare. Utredningens uppdrag har vidare varit att lämna förslag till ett statligt auktorisationssystem för lärare. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. kansliråden och , avdelnings- chefen , undervisningsrådet , utredaren , departementssekreteraren och kanslirådet . Som ytterligare expert i utredningen förordnades professorn . Efter entledigande av och förordnades kanslirådet och departementssekreteraren som experter i utredningen. Som sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. numera ämnessakkunniga , fr.o.m. revisionsdirektören och fr.o.m. hovrättsassessorn . Med begäran om entledigande upphörde förordnandet för . Med begäran om entledigande upphörde förordnandet för Departementssekreteraren förordnades som sekreterare i utredningen från . har från förordnats som expert i utredningen. har från förordnats som expert i utredningen. Utredningen har antagit namnet – om behörighet och auktorisation. Regeringen har genom tilläggsdirektiv beslutat om förändrad form och tidpunkt för redovisningen av utredningens uppdrag. Regeringen har genom tilläggsdirektiv beslutat om förändrad tidpunkt för överlämnande. Härmed överlämnas utredningens betänkande Legitimation och skärpta behörighetsregler (SOU 2008:52). Experter och samrådsparter ......................................... Disposition av betänkandet..................................................... Lärarrollens betydelse för måluppfyllelse och kvalitet..... Kompetens och professionalism ............................................. 2.2Hur lärare påverkar elevernas resultat och skolans 2.3 Utredningar, studier och debatt om auktorisation................ Utredningar och andra studier..................................... Lärarfackliga inlägg och debatt om auktorisation ...... 2.4Gemensamma principer i EU för lärares 2.5 Sammanfattande kommentar .................................................. Reglering av läraryrket i ................................... En historisk tillbakablick ......................................................... 3.1.3 skolstadga och motsvarande 3.1.4 skolförordning fram till nuvarande 3.2.1 Bestämmelser om vem som får anställas och användas för undervisningen........................................ Särskilt reglerade läraruppgifter ................................. Nuvarande lärarutbildning och lärares första tid i yrket .107 Lärarutbildning och lärarexamen........................................... Utvärderingar och andra studier av lärarutbildning ............. Lärares första tid i yrket......................................................... Reglering av lärare i andra länder ............................... Auktorisation och legitimation inom andra Allmänt om auktorisation ..................................................... Vissa yrken med statlig auktorisation................................... Statskontorets kartläggning och analys................................ 7.3.1 Lärares undervisning och utbildning ......................... Erfarenheter och uppfattningar från fältet ................... Förskola och fritidshem ............................................. Förskoleklass och grundskola.................................... Utbildning på entreprenad......................................... 8.1.11 Redan anställda lärare som inte är behöriga .............. Vilka ska omfattas av auktorisationen? Utformningen av auktorisationssystemet ................. Det statliga ansvaret för auktorisationen .................. Särskilda uppgifter som bara får utföras av Omprövning av auktorisationen ................................ Redan anställda lärare och auktorisation ................... Implementering, genomförande och uppföljning..... Legitimation för lärare............................................... Motiv för lärarlegitimation......................................... Provåret ska motsvara ett läsår................................... Det ska finnas särskild tid för yrkesintroduktion..... ska främst ge råd och stöd ............................ Rektor ska ansvara för bedömningen ........................ ska fastställa en kompetensprofil för Läraren ska själv söka sin provårsplats....................... Beviljande av legitimation ...................................................... Redan utbildade lärare ................................................ Uppgifter som endast får utföras av legitimerade lärare...... Handledar- och mentorskap....................................... Andra uppgifter som övervägts.................................. Återkallande av legitimation.................................................. När ska en legitimation återkallas? Kan man få ny legitimation? Vem kan begära att en legitimation ska återkallas? Vem prövar frågor om återkallelse?........................... Vilka andra åtgärder kan vidtas mot lärare? Särskilt kvalificerade lärare .................................................... Två vägar att bli särskilt kvalificerad lärare ............... Uppgifter för särskilt kvalificerade lärare ................. Förändrade förutsättningar för lektorer ................... Gymnasielektor som skyddad yrkesbenämning ....... Uppgifter för gymnasielektorer................................. Två vägar att bli gymnasielektor ................................ Lärare med utländsk behörighet ........................................... Förslag till en ny ordning........................................... Två behöriga myndigheter ......................................... Erkännande av svensk lärarbehörighet i utlandet ..... Tydligare och skärpta behörighetsregler ...................... Motiv för tydligare och skärpta behörighetsregler .............. 10.2.1 Samma behörighetsregler för förskoleklassen och åk 1–3........................................................................... 10.2.2 Fördjupade ämneskunskaper i åk 7–9 ....................... 10.2.3 Behörighet i vissa ämnen............................................ 10.2.4 Bryggor mellan behörighetsnivåer ......................... 10.2.6 Lärare i modersmål ..................................................... Den obligatoriska särskolan .................................................. 10.6.4 Utbildning på entreprenad......................................... Lärare i Waldorfskola ............................................................. 10.10.1 Speciallärare i grund- och gymnasieskolan.......... 10.10.2 Undantag ska synliggöras..................................... Legitimation för förskollärare ..................................... 11.1.1 Motiv för förskollärarlegitimation............................. Beviljande av legitimation ...................................................... Återkallelse av legitimation ................................................... Särskilt kvalificerade förskollärare ........................................ Kostnader för skärpta behörighetsregler .............................. Kostnader för legitimationssystemen ................................... 12.2.2 Särskilt kvalificerade lärare och särskilt 12.2.4 Administrationskostnader m.m. ................................ Samlad kostnadsbild och förslag till finansiering ................. Uppföljning av systemet ............................................ Vad bör följas upp? 13.1.2 Särskilt kvalificerade lärare och förskollärare samt 13.1.3 Beslut om undantag från behörighetsreglerna.......... Vilka instanser bör följa upp och utvärdera?........................ Förslaget till förändringar i skollagen (1985:1100) ............. Förslaget till förändringar i lagen 1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan.................................. Förslaget till förändring i sekretesslagen (1980:100)........... Bilaga 4 Tidsplan för hur reformen ska genomföras.................. Bilaga 5 Intervjuguide – lärare, rektorer och I detta betänkande presenterar sina förslag till legitimation och ytterligare kvalifikationssteg för lärare och förskollärare. Förslagen innebär också att behörighetsreglerna förtydligas och skärps. Utredningens förslag syftar till att höja personalens kompetens och därmed verksamhetens kvalitet och elevernas måluppfyllelse. ILegitimation och ytterligare kvalifikationssteg för lärare Huvuddragen i utredningens förslag till legitimation och ytterligare kvalifikationssteg för lärare framgår av nedanstående figur. Särskiltr ilt kvalificeradlifi r lärarel r re Gymnasielektori l t r Legitimeraditi r lärarel r re FårFår anställasanställas utanutan tidsbegränsningtidsbegränsning Efter lärarexamen ska den nye läraren genomgå ett provår. Under provåret ska läraren tilldelas en och få tid avsatt för sin yrkesintroduktion. Efter provåret kan läraren ansöka om legitima- tion hos . För att en lärare ska vara behörig att undervisa krävs att han eller hon har en legitimation som svarar mot den aktuella skolformen, årskursen och ämnet. Legitimation är också en förutsättning för att läraren ska kunna anställas utan tidsbegränsning. För att stimulera till professionell utveckling föreslås också att det ska bli möjligt att utnämnas till särskilt kvalificerad lärare och gymnasielektor. Det är självfallet angeläget att skolhuvudmännen tillvaratar den kompetens som dessa lärare besitter. Det kan exem- pelvis handla om att ta ansvar för ämne och ämnesutveckling, kva- litetsarbete, bedömning av projektarbeten i gymnasieskolan, hand- ledarskap för lärarstudenter samt mentorskap för nyutbildade lärare. Enligt utredningens förslag ska samma regler gälla för offentliga och fristående skolhuvudmän, inklusive , samt för utbildning på entreprenad. En väl fungerande lärarutbildning är en förutsättning för att det ska finnas kompetenta lärare i skolan. Det ingår emellertid inte i utred- ningens uppdrag att lämna förslag till hur lärarutbildningen bör utformas. Frågan behandlas av utredningen ny lärarutbildning (dir. 2007:103) som ska lämna ett betänkande . Det finns viktiga beröringspunkter mellan denna utredning och utredningen om en ny lärarutbildning. I enlighet med sina direktiv har utredningarna samrått. Utredningarnas olika start- och slutti- der gör att denna utrednings förslag om behörighet måste stämmas av med de förslag som utredningen om en ny lärarutbildning lämnar. Syftet med provåret är dels att genom en yrkesintroduktion ge de nya lärarna en god start på sitt yrkesliv, dels att bedöma deras lämplighet för yrket. Efter examen ska läraren ansöka om en tids- begränsad anställning för att fullgöra sitt provår. Anställningen ska avse sådan undervisning som läraren har utbildning för. Under provåret ska läraren tilldelas en och få avsätta arbetstid för sin yrkesintroduktion. Mentorn ska framför allt ha en stödjande roll men ska även medverka i bedömningen av provårslä- raren. För att säkerställa en lägsta godtagbar nivå föreslås att staten ersätter huvudmännens lönekostnader med motsvarande för provårsläraren och för mentorn. Rektor ska tillsammans med mentorn bedöma provårsläraren . Bedömningen ska utgå från nationella kriterier som utvecklar i samråd med berörda intressenter. Enligt utredningens förslag ska det krävas lärarlegitimation för att undervisa i förskoleklassen och uppåt. Vidare ska endast legitimerade lärare självständigt få sätta betyg samt vara mentorer för provårslärare. Dessutom ska krävas legitimation för att läraren ska kunna anställas utan tidsbegränsning. Lärare ska ansöka om legitimation hos . Om rektor och har bedömt att läraren är lämplig för yrket ska legiti- mation i normalfallet beviljas. ska upprätta ett offentligt register över de personer som genomgår provår och de som erhållit legitimation. Av legitimationen ska tydligt framgå i vilka ämnen, årskurser och skolformer som läraren är behörig att undervisa. Behörigheten fastställs utifrån inriktningen på lärarens examen. En lärare ska kunna utöka sin behörighet genom vidareutbildning. Undantag från kravet på legitimation med relevant inriktning för att undervisa förutsätter beslut av skolans styrelse och får gälla högst ett läsår i taget. För fristående skolor ska beslut fattas av det beslutande organet för skolan. Sådana beslut förutsätter brist på behöriga lärare eller synnerliga skäl. Undantag från bestämmelsen att endast legitimerade lärare får anställas utan tidsbegränsning ska inte kunna medges. En legitimation ska kunna återkallas om läraren genom grov oskicklighet eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig för yrket. Detsamma gäller om läraren på grund av någon annan omständighet, exempelvis missbruk, inte kan utöva yrket på ett tillfredsställande sätt. Utredningen föreslår att en särskild nämnd – Lärarnas ansvars- nämnd – inrättas vid . Nämnden ska avgöra frågor om återkallande respektive förnyat beviljande av legitimation. föreslås vara den instans som utreder anmälningar mot lärare. Inspektionen ska kunna framföra kritik mot den enskilde läraren, men också kunna begära hos att legitimationen återkallas. På alla nivåer inom skolsystemet ska en lärare kunna utnämnas till särskilt kvalificerad lärare. Vissa lärare på gymnasieskolan ska dess- utom kunna utnämnas till gymnasielektorer. Särskilt kvalificerad lärare och gymnasielektor är skyddade yrkestitlar som bara får användas av dem som utnämnts av . Enligt förslaget ska det finnas två vägar att bli särskilt kvalificerad lärare. Båda förutsätter legitimation och väl vitsordad tjänstgöring. Den första vägen (särskild meritering) bygger på att läraren har bedömts som särskilt skicklig i sitt yrke genom att ha genomfört ett väl dokumenterat praktiskt pedagogiskt utveck- lingsarbete av relevans för yrkesrollen. Den andra vägen bygger på att läraren avlägger minst licentiatexamen eller motsvarande. En legitimerad lärare i gymnasieskolan med behörighet i ämnen med huvudsakligen teoretiskt innehåll ska efter ansökan kunna utnämnas till gymnasielektor. Detta förutsätter att läraren har avlagt doktorsexamen inom ett huvudområde som helt eller i huvudsak motsvarar undervisningsämnet. II Tydligare och skärpta behörighetsregler Dagens oklara behörighetsregler är en bidragande orsak till att lärare undervisar i ämnen och årskurser de inte har kompetens för. Utredningens förslag innebär att behörighetskraven förtydligas och skärps. Även kommer det emellertid att finnas situatio- ner när undervisningen på grund av en bristsituation måste skötas av obehöriga lärare. Genom utredningens förslag blir emellertid behörighetsreglerna tydligare och möjligheterna till undantag mer restriktiva. Generella krav för att undervisa i förskoleklass och uppåt För att en lärare ska vara behörig att bedriva viss undervisning krävs att han eller hon har en legitimation som svarar mot den aktuella skolformen, årskursen och ämnet. Undantag kan medges men förutsätter beslut från skolans styrelse och får avse högst ett läsår i taget. Beslut om undantag får endast fattas om det finns brist på behöriga lärare eller föreligger synnerliga skäl. Utredningen föreslår behörighetsregler för tre nivåer i inklusive förskoleklassen. För att undervisa i förskoleklass och års- kurserna 1–3 (grundskollärare –3) samt i årskurserna 4–6 (grund- skollärare 4–6) ska krävas lärarexamen med inriktning mot respek- tive årskurser. För att undervisa i årskurserna 7–9 (grundskolead- junkt) ska krävas en lärarexamen med 90 högskolepoäng i ett undervisningsämne och 60 högskolepoäng i övriga undervisnings- ämnen. I svenska respektive samhällskunskap ska liksom alltid krävas 90 högskolepoäng. Lärarexamen för att undervisa i bild, hem- och konsumentkun- skap, idrott och hälsa, musik, slöjd samt i moderna språk föreslås ge behörighet för samtliga årskurser. För att under- visa i ämnet modersmål ska krävas lärarexamen och 90 högskolepo- äng i det aktuella språket. Enligt förslaget ska det också finnas bryggor i systemet. En grundskollärare –3 som har 30 högskolepoäng i ett ämne ska få undervisa i det ämnet även i årskurserna 4–6. På motsvarande sätt ska en grundskollärare 4–6 som har 60 högskolepoäng i ett ämne få undervisa i det ämnet även i årskurserna 7–9. För att undervisa som speciallärare i ska krävas lärarexamen för respektive årskurs samt speciallärarexamen. Den som är behörig speciallärare i förskoleklass samt årskurserna 1–3 ska dessutom vara behörig speciallärare i årskurserna 4–6. Den som är behörig speciallärare i årskurserna 4–6 ska dessutom vara behörig speciallärare i årskurserna 7–9. Behörighetskraven för sameskolan ska vara samma som för grund- skolans årskurser 1–6. För att undervisa i ämnen med i huvudsak teoretisk inriktning (gymnasieadjunkt) ska krävas lärarexamen med 120 högskolepoäng i ett undervisningsämne samt 90 högskolepoäng i övriga undervis- ningsämnen. Detta kan jämföras med dagens krav på 90 högskole- poäng i minst två undervisningsämnen. I svenska och samhällskun- skap ska liksom krävas 120 högskolepoäng i vardera ämnet. För att undervisa i ämnet modersmål ska krävas lärarexamen och 90 högskolepoäng i det aktuella språket. För att undervisa i ett yrkesinriktat ämne ska läraren ha en yrkes- lärarexamen. Lärare med relevant yrkesutbildning och omfattande yrkeserfarenhet ska kunna avlägga sådan examen efter en kortare lärarutbildning. För att undervisa på gymnasieskolans individuella program ska även en grundskoleadjunkt vara behörig. Behörighetsreglerna för lärare på olika nivåer inom vuxenutbild- ningen ska motsvara vad som gäller för motsvarande skolformer i ungdomsutbildningen. Grundprincipen för behörighet inom särskolan ska enligt utredning- ens förslag vara lärarexamen i kombination med en speciallärar- utbildning.TPF1FPT Utöver kravet på specialpedagogisk kompetens föreslås nedanstående behörighetskrav för de olika nivåerna inom särskolan. Grundskollärare –3 ska vara behöriga i årskurserna 1–6 och grundskollärare 4–6 ska vara behöriga i årskurserna 7–10. Lärarex- amen för att undervisa i bild, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, musik, slöjd samt i moderna språk ska ge behörighet i årskurserna 1–10. Förskollärare ska vara behöriga i träningsskolan. På nationella och specialutformade program ska grundskollärare 4– 6 vara behöriga i ämnen med huvudsakligen teoretisk inriktning och yrkeslärare i yrkesämnen. Förskollärare ska vara behöriga i verksamhetsträningen. Vuxenutbildningen för utvecklingsstörda (särvux) Behörighetsreglerna föreslås motsvara vad som gäller för den obli- gatoriska särskolan respektive gymnasiesärskolan. Grundkravet för att undervisa i specialskolan föreslås vara speciallä- rarexamen. Därutöver föreslås motsvarande krav som i för att undervisa i årskurserna 1–3, 4–6 respektive 7–10. En lärare som får undervisa i årskurs 1–3 får även användas för stödundervisning i årskurs 4–6. En lärare som får undervisa i årskurs 4–6 får även användas för stödundervisning i årskurs 7–10. 1TP PT Specialpedagogexamen som avlagts innan de nya reglerna träder i kraft ska ge motsvarande behörighet som en speciallärarexamen. Lärare i modersmål omfattas inte av kravet på special- pedagogisk kompetens. IIILegitimation och ytterligare kvalifikationssteg för förskollärare Huvuddragen i utredningens förslag till legitimation och ytterligare kvalifikationssteg för förskollärare framgår av nedanstående figur. Särskiltr ilt kvalificeradlifi r förskolläraref r ll r re Legitimeraditi r förskolläraref r ll r re BehörigBehörig attatt ansvaraansvara förför barnsbarns utvecklingutveckling ochoch lärandelärande FårFår anställasanställas utanutan tidsbegränsningtidsbegränsning Efter examen ska den nye förskolläraren genomgå ett provår. På samma sätt som för lärare ska förskolläraren få tilldelat en och få tid avsatt för yrkesintroduktion. Efter provåret kan förskol- läraren ansöka om legitimation hos . För att vara behörig att ansvara för barns utveckling och lärande i en barngrupp i förskolan ska krävas förskollärarlegitimation. För att stimulera till professionell utveckling föreslås också att det införs en möjlighet för förskollärare att utnämnas till särskilt kvalificerad förskollärare. Utredningen föreslår att de regler som föreslås gälla för lärare i fråga om återkallelse av legitimation, prövning av sådana frågor samt rätten att överklaga sådana beslut även ska gälla förskollärare. IV Genomförande och ekonomiska konsekvenser Systemen med lärarlegitimation och förskollärarlegitimation före- slås träda i kraft i två steg . Från ska yrkes- verksamma lärare och förskollärare som uppfyller kraven kunna erhålla lärarlegitimation respektive förskollärarlegitimation. Från ska det krävas lärarlegitimation för att få undervisa i skolan och förskollärarlegitimation för att få ansvara för barns utveckling och lärande i en barngrupp i förskolan. Lärare och förskollärare med lärarexamen som har varit yrkesverksamma under minst två läsår ska efter ansökan i normalfallet beviljas legitimation.TPF2FPT Huvudprincipen för lärare ska vara att de behåller den behörighet att undervisa som de fick när de tog sin examen. ska fastställa lärarens behörighet utifrån inriktningen på lärarens examen. I två fall innebär emellertid utredningens förslag avsteg från denna princip. Det gäller dels 4 600 förskollärare i förskoleklassen som inte längre ska vara behöriga där, dels 15 300 tillsvidareanställda lärare som saknar lärarexamen och därmed inte kan legitimeras. För bägge dessa grupper föreslås en övergångsperiod . ska de behålla sin behörighet och erbjudas möjligheter att genom kompletterande studier avlägga en relevant lärarexamen. Statens kostnader för denna åtgärd beräknas uppgå till . Statens kostnader för provåret beräknas uppgå till medan kostnaden för administration och tillsyn kan uppskattas till . Statens kostnader för särskilt kvalificerade lärare och gymnasielektorer beräknas uppgå till 214 respektive under ett uppbygg- nadsskede. De sammanlagda reformkostnaderna för staten kan således beräknas till ca , varav avser legitimationssystemen inklusive de särskilda kvalifikationsstegen. Skolhuvudmännen bedöms inte ha några kostnader för provåret. För de särskilda kvalifikationsstegen beräknas huvudmännen ha kostnader motsvarande . 2TP PT För att ska kunna bevilja legitimation får inte sådana omständigheter föreligga som skulle leda till att legitimationen drogs in. lag om ändring i skollagen (1985:1100) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100)TPF1FPT dels att 2 kap. och 11 kap. 7 § och 12 kap. 10 § samt 13 kap. 10 § ska upphöra att gälla, dels att 2a kap. 3 § och 2b kap. 7 § och 9 kap. 2, 8, 8b och 16b §§ samt 15 kap. 2 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas ett nytt kapitel, 2 kap. och tio nya bestämmelser, 2a kap. 3a–3j §§ av följande lydelse. Den kommunala organisationen för skolan 1 § Varje kommun och landsting ska som styrelse för sitt offent- liga skolväsende utse en eller flera nämnder. För en sådan nämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna om självförvaltningsorgan i 7 kap. 18–22 §§ ska dock inte tillämpas i fråga om uppgifter för vilka ansvaret enligt denna lag eller andra bestämmelser ankommer på nämnden eller någon annan. 2 § För ledningen av utbildningen i skolorna ska det finnas rektorer. Rektorn ska hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. Det åligger rektorn att särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt. 1TP PT Lagen omtryckt 1997:1212.