sou · GVB38 · 2008-01-01 00:00:00 — Eko- kommissionen bedrev alltså ett intensivt arbete som täckte in vitt skilda aspekter av denna brottslighet, bl.a. organisatoriska frågor rörande åklagar-, domstols- och skatteväsendena, utbildnings- och forskningsfrågor samt översyn av materiell lagstiftning, såväl beträffande straffbestämmelser som delar av den skatte- och näringsrättliga lagstiftningen. Många av förslag väckte dock stark kritik, bl.a. av rättssäkerhetsskäl och för att det ansågs att kommissionens förslag baserades på felaktiga utgångspunkter gällande den ekon- omiska brottslighet som förekom i (se t.ex. Axberger; Eko-brott, Eko-lagar och Eko-domstolar; BRÅ Forskning 1998:3). Vissa av förslag genomfördes dock, bl.a. att mål om ekonomisk brottslighet skulle handläggas vid vissa tings- rätter (Eko-domstolar). Dessa avskaffades emellertid , efter dess införande, men den införda möjligheten för dessa tingsrätter att låta ekonomisk och skatterättslig expertis ingå i rätten som särskilda ledamöter kom i fortsättningen att gälla för samtliga tingsrätter. Den uppmärksamhet om den ekonomiska brottsligheten som hade väckts till liv kom därefter att stagnera , vilket medförde att den inte längre fick samma prioritet inom rättsväsendet. Polisens resurser för ekobrottsbekämpning minskade som arbetsbelastningen ökade, då den ekonomiska brottsligheten blev mer omfattande och komplicerad. Ärendebalanserna kom därför att växa och många brottsanmäl- ningar blev över huvud taget inte föremål för någon utredning (revisorers rapport /94.6 s. 162 ff.). följde det danska och det brittiska exemplet genom att inrätta en särskild myndighet för bekämpning av ekobrott, där såväl åklagare som utredningspersonal, polis och ekonomisk expertis, ingick. Detta skulle göra avtryck i den svenska debatten om behovet av en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning även i . I hade en sådan organisation inrättats och i . En mer utförlig redogörelse för dessa organisationer ges i kapitel 5. Första gången en sådan organisationsmodell diskuterades mer ingående i var inom ramen för Åklagarutredningen-90:s uppdrag om översyn av åklagarverksamheten och förundersök- ningsreglerna. Där behandlades, som nämnts i föregående kapitel, bl.a. frågan om den organisatoriska åtskillnaden mellan åklagar- och polisverksamhet. fanns inom åklagarväsendet för speciella mål, vars verksamhet dominerades av större mål om ekonomisk brottslighet. Åklagar- utredningen-90 övervägde om man för att skapa en slagkraftig organisation mot allvarligare ekonomisk brottslighet borde tillföra denna myndighet egna utredningsresurser av polis och ekonomisk expertis enligt den modell som hade införts i genom Stadsadvokaturen för Særlig Økonomisk Kriminalitet och då i genom kokrim. Utredningen ansåg att fanns anledning att anta att en sådan organisation skulle ha möjlighet att fungera också i men fann, i enlighet med utredningens ställningstagande i frågan om gemensam organisation för åklagare och polis inte minst av principiella skäl, att man i första hand borde försöka välja lösningar som byggde på en bibehållen organisationsstruktur. Man förordade därför ett utvidgat samarbete mellan polis och åklagare och ansåg att det redan därigenom borde finnas förutsättningar att skapa en slagkraftigare enhet för bekämpning av allvarlig ekonomisk brottslighet inom den rådande organisationsformen (SOU 1992:61, del A, s. 25). Med anledning av krisen på finansmarknaden och de oseriösa skalbolagsaffärer m.m. som nådde offentlighetens ljus blev den ekonomiska brottsligheten på nytt en het politisk fråga. revisorer beslutade i anledning härav att göra en granskning av samhällets insatser mot ekonomisk brottslighet. Denna granskning redovisades i rapporten Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället (revisorers rapport /94:6). Inledningsvis kan nämnas att revisorers rapport bygger på definitionen av ekonomisk brottslighet , se avsnitt 3.1. revisorer konstaterade i sitt förslag till angående insatser mot den ekonomiska brottsligheten (1994/95:RR4) att dess granskning hade visat att samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten var helt otillräckliga. Enligt revisorerna präglades denna brottslighet av en ökad komplexitet och moderna metoder, medan stora brister i rättsväsendets förmåga att hantera dessa brott hade uppdagats i granskningen. Dessa brister medförde att tidsfördröjningarna blev alltför långa och att många brott inte hann bli utredda innan de hade preskriberats. Kritik riktades även mot att arbetet på regeringsnivå hade varit otillräckligt (a.a. s. 1). I sin revisionsrapport tog revisorerna bl.a. upp organisations- frågan, varvid två huvudsakliga problem identifierades (rapporten /94.6 s. 253 f.). Det ena var att åklagaren, som skall leda förundersökningen, inte rådde över polisens utredningsresurser och inte kunde styra polisens prioriteringar. Det andra att varken åklagarväsendet eller polisen kunde betecknas som någon typisk kunskapsorganisation, utan snarare utgjorde organisationer där kvaliteten i arbetet i första hand berodde på den enskilde. Revisorerna ansåg att en förändrad organisation där lednings- och prioriteringsfrågorna fick en bättre lösning och där bättre förutsättningar gavs för kompetensutveckling skulle kunna leda till ett förstärkt brottsutredande arbete. Revisorerna såg visserligen inte som sin uppgift att ge något konkret förslag på hur organisationen av det brottsutredande arbetet skulle utformas, men lämnade ändå vissa synpunkter i frågan. Enligt revisorerna skulle en central organisation som är särskilt utformad för uppgiften att utreda och föra talan i mål om ekonomisk brottslighet och andra liknande mål i princip kunna vara mycket effektiv. Kärnan till en sådan organisation fanns enligt revisorerna redan i form av den dåvarande för speciella mål. Det var emellertid enligt revisorerna av vikt att uppbyggnaden av en sådan organisation skedde successivt samt att man inte lade alla ekobrottsutredningar på en sådan myndighet. Det skulle vara de största och mest komplicerade målen som handlades av den centrala organisationen medan övriga fall skulle handläggas av den normala åklagar- och polisorganisationen. organisationen borde man utveckla möjligheten att stödja den lokala organisationen med information och rådgivning (ibid. samt 1994/95:RR4 s. 30 f.). Det är härvid tydligt att revisorer i sina synpunkter på lämplig organisationsmodell var influerad av hur ekobrotts- bekämpningen hade utformats i och i . Till följd av slutsatserna i revisorers rapport såg regeringen sig föranledd att samordna sina insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Ett första steg togs genom inrättandet av en särskild arbetsgrupp inom , Regeringens ekobrottsberedning, . med detta arbete hade på regeringens uppdrag riksåklagaren utarbetat ett förslag till en ny central enhet för ekobrottsbekämpning, Riksenheten mot ekonomisk brottslighet, vilken inrättades (se den numera upphävda förordningen (1995:1015) om Riksenheten mot ekonomisk brottslighet). Denna enhet utgjorde ingen egen myndighet utan var så organiserad att för speciella mål, eko- rotel samt expertis från skatteförvaltningen och exekutions- väsendet samlokaliserades och arbetade under samordningsansvar från överåklagaren vid för speciella mål. Denna enhet hade utöver handläggning av ärenden för utredning och lagföring även ett nationellt informations- och samordnings- ansvar avseende ekonomisk brottslighet. Den av regeringen tillsatta Ekobrottsberedningens första arbets- uppgift blev att utarbeta en strategi för kampen mot ekonomisk brottslighet, vilken presenterades för i regeringens skrivelse Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (Skr. 1994/95:217). I skrivelsen förutskickas att det kunde komma att behövas ytterligare strukturella förändringar för att effektivisera myndig- heternas arbete mot den ekonomiska brottslighet än vad som skulle komma till stånd med den inrättade Riksenheten mot ekonomisk brottslighet. De fördelar med en särskild ekobrotts- myndighet som regeringen såg var att den skulle kunna få en betydande slagkraft vid utredningar av de mest kvalificerade ekobrottmålen, inte minst de som har internationell anknytning, samt att det skulle vara ett sätt att säkra resurser för ekobrotts- bekämpningen, särskilt inom polisen (a.a. s. 22). Ekobrottsberedningen fick till uppgift att genomföra den av regeringen aviserade översynen av myndighetsstrukturen, vilket beredningen gjorde och presenterade i rapporten Effektivare ekobrottsbekämpning (Ds 1996:1). Ekobrottsberedningen använde sig i betänkandet av i stort sett samma definition av ekonomisk brottslighet som den revisorer hade använt (a.a. s. 189). Beredningen betonade dock att definitionen inte borde vara alltför låst och att den borde omfatta även miljöbrott. Vidare framhölls att kriminaliteten, för att räknas som ekonomisk brottslighet, bör vara så kvalificerad att det behövs specialistkompetens för att kunna utreda brottsligheten på ett effektivt sätt. Däremot ansåg inte beredningen att kravet på anknytning till näringsverksamhet var av sådan vikt att detta uteslöt att brottslighet som inte skett i näringsverksamhet skulle kunna utredas inom ramen för myndigheternas organisation för ekobrottsbekämpning. Beträffande problembilden såg beredningen en utveckling av den ekonomiska brottsligheten mot ökad internationell anknytning och mot en utökad anknytning till annan kriminalitet, som t.ex. narkotikahandel. Man varnade även för risken att maffiabrottslig- heten kunde komma att etableras i (s. 177 f.). På nytt blev alltså kopplingen mellan ekonomisk och organiserad brottslighet ett av de skäl som anfördes för en förstärkt satsning på ekobrottsbekämpningen. Ekobrottsberedningen fann, i likhet med revisorer, att dess arbete klart hade visat att den dåvarande organisations- strukturen mot ekonomisk brottslighet inte fungerade effektivt och att dessa brister var särskilt allvarliga i storstadsområdena. Efter en genomgång av möjligheterna att genomföra de effektiviseringar beredningen ansåg nödvändiga inom ramen för den dåvarande organisationsstrukturen, fann man vid en samlad bedömning att en sådan lösning inte låg för handen, utan att en lösning måste sökas utanför den nuvarande myndighets- organisationen. De krav beredningen i detta sammanhang ställde på ekobrotts- bekämpningen var bl.a. att myndigheterna skall ha en gemensam strategi, att kompetens och resurser skall byggas upp och säkras långsiktigt, att myndighetsresurserna skall vara balanserade så att det inte uppstod flaskhalsar, att arbetsmetoderna måste utvecklas och effektiviseras, bl.a. på så sätt att brottsutredningar kan ske i åklagarledda arbetsgrupper med specialistkompetens, där arbetet bedrivs i projektform med en fastställd tidsram, att underrättelse- verksamhet skall bedrivas med syfte bl.a. att ge underlag för statsmakternas och myndigheternas egen inriktning av ekobrotts- bekämpningen, att ett förebyggande och problemorienterat arbete skall ges högsta prioritet, att verksamheten skall följas upp samt att ekobrottsbekämpningen samordnas med annan brottsbekämpande verksamhet. Vad särskilt gäller möjligheten att vidareutveckla den ovan omnämnda Riksenheten mot ekonomisk brottslighet, där utredningsarbetet redan bedrevs i fast åklagarledda arbetsgrupper, mot en organisation som även i övrigt uppfyllde denna kravprofil, ansåg Ekobrottsberedningen att enhetens utvecklingspotential var alltför begränsad. Detta i huvudsak beroende på att den verksamhetsansvariga för enheten, överåklagaren, saknade ekonomiansvar och andra administrativa befogenheter för dess polisverksamhet, vilken administrativt ingick i . Detta hade under den korta tid enheten varit verksam redan visat sig medföra flera praktiska svårigheter, varvid åtskillig möda hade fått läggas ned på att förhandla sig fram till gemensamma ståndpunkter i en rad administrativa frågor. Enligt beredningen var därför samarbetet inom Riksenheten mot ekonomisk brottslighet i alltför hög grad beroende av de medverkande personernas goda vilja, vilket gjorde den sårbar. Att bedriva en organisation med ett sådant splittrat ansvar stred enligt beredningen helt mot moderna principer för myndighetsledning (s. 142 och s. 200 ff.). Ekobrottsberedningens slutsats blev alltså att det borde inrättas en särskild ekobrottsmyndighet. Beredningens förslag till en sådan myndighets organisation och verksamhet bär tydliga influenser av särskilt den norska modellen, med en självständig myndighet med ett övergripande nationellt ansvar för ekobrottsbekämpningen, som för den operativa verksamheten har fast anställda åklagare, poliser och specialister och som svarar för underrättelse- verksamheten beträffande denna brottslighet. Ekobrottsberedningen gjorde således en annan bedömning än Åklagarutredningen-90 (se avsnitt 2.6) genom att föreslå att åklagare och polis skulle ingå i samma myndighet. Beredningen konstaterade i denna del att förhållandena i detta avseende visserligen skiljer sig åt mellan å ena sidan och å andra sidan och , eftersom åklagarverksamheten i de båda sistnämnda länderna normalt ingår i polismyndigheternas organisa- tion, men att erfarenheterna från dessa nordiska grannländer trots allt visade att rättssäkerheten inte hade blivit lidande och att effektiviteten i ekobrottsbekämpningen hade höjts (s. 215 ff.). Vidare anförde beredningen, mot bakgrund av dessa erfarenheter och ekobrottmålens speciella karaktär, att de skäl som generellt kan åberopas för att åklagarväsendet skall vara organisatoriskt fristående från polisväsendet inte utan vidare innebär att åklagare och kriminalpolis inte skall kunna arbeta inom en och samma myndighet i vissa slag av utredningar. Beredningen hänvisade i denna fråga även till det faktum att polis- och åklagarväsendet hade varit organisatoriskt sammanvävt i fram och att , som trädde 1948, därmed är skriven med utgångspunkt från en sådan kombinerad polis- och åklagar- organisation. Erfarenheterna från många länder gav enligt beredningen stöd för att det vid utredning av ekonomisk brottslighet finns ett starkt behov av åklagarledning och nära samverkan mellan skilda kompetenser, som det kan ske utan fara för rätts- säkerheten. Tvärtom ansåg beredningen att man kunde förvänta sig att rättssäkerheten skulle öka eftersom åklagarna genom en sådan organisation kunde ta ett fastare grepp om rättsligt komplicerade utredningar. I särskilt ett avseende avvek Ekobrottsberedningens förslag till ekobrottsmyndighet från de nordiska förebilderna. Det gällde myndighetens ansvarsområde (s. 222 ff.). I likhet med de norska och danska myndigheterna föreslogs visserligen att den nya ekobrottsmyndigheten skulle svara för de mest kvalificerade brotten, oavsett var de hade begåtts i landet. Därutöver föreslog emellertid beredningen att myndigheten även skulle ta över handläggningen av övriga ekobrottmål i de tre storstadslänen. Inom dessa regioner skulle myndigheten enligt beredningen i princip få ett totalansvar för ekobrottsbekämpningen. Skälet till det var att en sammanhållen organisation inom dessa regioner var nödvändig med hänsyn till ekobrottslighetens kvalificerade karaktär och omfattning där. I detta sammanhang bör noteras att beredningens uttalade uppfattning var att brott som inte kräver någon specialist- kompetens för att kunna handläggas effektivt inte borde betecknas som ekobrott och därmed inte handläggas av den föreslagna ekobrottsmyndigheten (s. 222). Vad beredningen avsåg med detta uttalande framstår emellertid som mer oklart i och med att den i ett annat sammanhang argumenterade för att myndigheten borde handlägga alla ekobrott- mål i storstadsregionerna, även de som inte var mer kvalificerade än att de även fortsättningsvis egentligen skulle kunna handläggas av de regionala eller lokala åklagarmyndigheterna (s. 266). Detta motiverades med att det annars skulle uppstå en onödig splittring i hanteringen av ekobrott i storstadsregionerna samt att det därigenom skapades en bättre överblick över brottsligheten och en möjlighet att upptäcka samband och anknytningar mellan olika brott. Andra skäl som anfördes för detta var att det skulle kunna leda till effektivitetsförluster att tilldela en åklagar- eller polismyndighet enbart stora och svåra mål samt att en myndighet med stor specialistkompetens ansågs ha behov även av mindre och enklare mål, som kitt mellan de stora målen och som inskolning av nya medarbetare. Beredningen lämnade emellertid inte någon närmare förklaring eller ledning till bedömningen av vad som skulle anses utgöra ett ekobrottmål eller när ett sådant mål kunde anses ha den komplexi- teten att det krävde specialistkompetens. Av beredningens författningsförslag framgår att man ville överlåta åt riksåklagaren att genom föreskrifter närmare ange vilka mål som skulle handläggas hos den nya ekobrottsmyndigheten. Vad avser frågan om hur det av beredningen uppställda kravet på samverkan med bekämpningen av annan kriminalitet skulle uppfyllas genom tillskapandet av en ny myndighet delade bered- ningen upp frågeställningen på tre huvudområden: underrättelse- verksamhet, åklagarverksamhet och polisverksamhet (s. 232 f.). Ekobrottsberedningens lösning beträffande samordningen av underrättelseverksamheten var att den föreslagna ekobrotts- myndigheten skulle ha tillgång till samma underrättelseregister som polisväsendet i övrigt. Dessutom såg beredningen som ett ytterligare sätt att samordna denna verksamhet att den nya myndigheten och placerade kontaktpersoner hos varandra för daglig och fortlöpande samverkan. När det gäller samordningen på åklagarnivå uttalades att den föreslagna ekobrottsmyndigheten borde vara underställd riksåklagaren i åklagarfrågor och därmed i operativt hänseende inta samma ställning som den dåvarande för speciella mål. Vidare skulle åklagarna vid ekobrottsmyndigheten vara allmänna åklagare i mening och därmed kunna samarbeta med åklagare vid andra åklagarmyndigheter på brukligt sätt. Mest utförligt redovisade Ekobrottsberedningen sina över- väganden beträffande hur samverkan skulle ske i polisfrågor. I dessa frågor var beredningens avsikt att den föreslagna ekobrotts- myndigheten i operativt hänseende skulle inta samma ställning till andra polismyndigheter som andra polisoperativa enheter på central nivå, i första hand . Ekobrotts- myndigheten, och de lokala polismyndig- heterna skulle på så sätt kunna samarbeta med varandra i både övergripande och konkreta frågor av operativ natur enligt de regler som gällde för polissamarbete i allmänhet. Tanken var bl.a. att poliser vid en sådan ekobrottsmyndighet vid behov skulle kunna arbeta under förundersökningsledarskap av en åklagare vid en annan åklagarmyndighet och att man från fall till fall skulle kunna organisera en brottsutredning där det förekom misstanke om såväl ekobrottslighet som annan kriminalitet efter vad som är lämpligt med hänsyn till var i landet brottet har begåtts, var den misstänkte finns, vilken slags brottslighet saken gäller etc. Ekobrottsberedningens förslag byggde alltså bl.a. på att den nya myndigheten skulle vara både en åklagarmyndighet och en polismyndighet, där chefen, generaldirektören, vid handläggning av åklagarfrågor och polisfrågor skulle ha ställning av överåklagare respektive polischef. Beredningens tanke var även att det skulle kunna ske en direktrekrytering av personer med specialist- kompetens till polistjänster inom myndigheten, särskilt ekonomer. Av betydelse för utformningen av Ekobrottsberedningens förslag till en ekobrottsmyndighet var också dess tanke om att inom inrätta en skattekriminalverksamhet, vilken skulle utreda alla skattebrott. Beredningens konkreta förslag i den delen redovisades i rapporten (Ds 1997:23) och resulterade därefter i lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar. Slutligen kan nämnas att den nya ekobrottsmyndigheten enligt Ekobrottsberedningens förslag skulle ha kontor på fem platser i landet, , , , och , med en sammanlagd personalstyrka på cirka 450 anställda och en årlig budget på . tillsatte regeringen även en arbetsgrupp inom att utreda frågor om internationell ekonomisk brottslighet. Denna arbetsgrupp, benämnd Interna- ekobrottsgruppen, presenterade resultatet av sitt arbete i rapporten ekobrott (Ds 1997:51). I den konstateras tre huvudtrender inom den ekonomiska brottsligheten: ökad internationalisering, ökad datorisering och ökade inslag av organiserad brottslighet. Arbetsgruppen lade inte fram några konkreta författningsförslag, men pekade på vissa åtgärder som behövde vidtas. Det var bl.a. att det internationella samarbetet behövde förstärkas samt att samarbetet mellan myndigheter och näringslivet behövde utvecklas. Regeringen behandlade Ekobrottsberedningens förslag till eko- brottsmyndighet budgetproposition (prop. 1996/97:1, utg. omr. 4 s. 37 f.). Där anförde regeringen att den delade beredningens uppfattning att det borde inrättas en ny myndighet för ekobrottsbekämpning. Regeringen såg avgörande fördelar med att på ett sådant sätt ta ett samlat grepp om ekobrotts- bekämpningen, både i operativt hänseende och i fråga om samordningen med övriga aktörer. Till skillnad från ekobrottsberedningen såg emellertid regeringen en rad lagtekniska problem som skulle försena reformen med att ge den nya myndigheten ställning som kombinerad åklagar- myndighet och polismyndighet. De fördelar detta var avsett att medföra i form av gemensam operativ ledning och långsiktig resurssäkring borde enligt regeringen i allt väsentligt kunna åstadkommas med andra organisatoriska lösningar. Regeringen ansåg således att myndigheten inte skulle ha ställning som polismyndighet, men väl som åklagarmyndighet. Regeringens avsikt var att den nya myndigheten skulle inrättas . Regeringen angav i propositionen huvuddragen för hur myndigheten skulle utformas, vilka innebar ytterligare ett par avsteg från Ekobrottsberedningens förslag. Enligt vad regeringen i denna del anförde skulle inom åklagarväsendet inrättas en ny myndighet, , som skulle svara för all åklagarverksamhet inom ekobrottsområdet, såväl på central som på regional nivå. På regional nivå skulle myndigheten vara etablerad i landets samtliga sju åklagardistrikt. skulle dessutom vara stabsorgan med därtill hörande uppgifter gällande nationell samordning m.m. Arbetet inom myndigheten skulle enligt vad regeringen anförde som huvudregel bedrivas i åklagarledda arbetsgrupper, där all personal var samlokaliserad, men där de poliser som ingick i organisationen var anställda inom polisen, inte av myndigheten. Regeringens ambition var vidare att det inom ramen för den nya myndigheten skulle byggas upp en hög specialistkompetens och att den skulle få en sådan utformning att det där kunde föras en sammanhållen och långsiktig personalplanering. Vidare delade regeringen förslag att myndigheten skulle ha tillgång till resurser för spaning och underrättelseverksamhet inom ekobrottsområdet. tillsatte regeringen en utredning, EBM-utred- ningen (Ju 1996:08), med uppgift att utifrån regeringens principiella ställningstagande budgetproposition dels förbereda inrättandet av en ny myndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet, , dels utreda vissa därmed sammanhängande frågor (dir. 1996:112). ingav till och den nya organisationen för bekämpning av ekonomisk brottslighet (Dnr. Ju 97/1840). Av rapporten framgår bl.a. att det enligt , för att skulle kunna ta ett nationellt ansvar för alla ekobrottmål, behövdes en personalstyrka om drygt 700 anställda och ett årligt budgetanslag på . Vad avser myndighetens lokalisering gjorde utredningen ett avsteg från regeringens riktlinjer och föreslog att den skulle ha sex avdelningar fördelat på två avdelningar i , varav den ena, bestående av endast en kammare, för särskilda ärendetyper, en avdelning vardera i , och samt en avdelning, bestående av endast en kammare, i . Vidare skulle enligt förslaget kammare placeras i , , , , , , och .