sou · GWB3120 · 2008-12-15 00:00:00 — I 4 § förordningen om kontroll av narkotika bör enligt anges att verket får föreskriva om undantag från kravet att import och export kräver tillstånd i varje särskilt fall när det gäller narkotika som inte är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som har biträtt. Narko– tikautredningen är av samma uppfattning. nämnd ändring föreslås därför. De ämnen som av regeringen förklarats som narkotika enligt narkotikastrafflagen framgår, som tidigare nämnts, av bilaga 1 till förordningen om kontroll av narkotika. Den svenska lagstiftningen reglerar inte som narkotika isomerer, estrar, etrar, salter eller stereoisomerer av särskilt uppräknade ämnen (jfr avsnitt 20.1.3). För tydlighetens skull föreslår utredningen att det i bilaga 1 till förordningen om kontroll av narkotika ska anges att även salter, när sådana kan förekomma, utgör narkotika. Skälet till denna komplettering är att saltformen av en substans utgörs av samma aktiva substans som basformen6. Motsvarande reglering i fråga om salter finns för övrigt i bilagan till förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, som förtecknar de varor som ska anses som hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. En ytterligare fråga som gjort Narkotikaut- redningen uppmärksammad på är att det i lagen om kontroll av narkotika saknas föreskrift om att den som får tillstånd till innehav av narkotika för utbildningsändamål eller något annat samhälls– nyttigt ändamål som är särskilt angeläget, ska föra sådana anteckningar som avses i 9 § lagen om kontroll av narkotika. Ett mycket viktigt kontrollinstrument för vid tillsyn 6 Notifiering enligt och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter behöver därmed inte göras. Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system över hur narkotika hanteras är anteckningar som förs av innehavare med särskilt tillstånd att inneha narkotika. Att sådana föreskrifter inte infördes vid tillkomsten av möjligheten att hantera narkotika även för annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget, torde enligt ha berott på ett förbiseende. Utred- ningen delar den uppfattningen. Den påtalade bristen bör därför rättas till. har av även uppmärk- sammats på att verkets föreskrifter om förteckningar över narkotika inte helt stämmer överens med och narko– tikakonventioner bl.a. i fråga om regleringen av etrar och estrar m.m.. har uppgett att man även har för avsikt att justera sina föreskrifter så att de överensstämmer med FN- konventionerna. avser att göra dessa ändringar i samband med de ändringar i författningstexten om beredningar, som utredningen föreslagit ovan. anser att det är angeläget att vidtar de påtalade ändringarna. 27.4Informationsansvar i fråga om narkotika, hälsofarliga varor, dopningsmedel och vissa flyktiga ämnen m.m. Förslag: ges ett tydligt informations- ansvar för arbetet med att förebygga de problem som uppstår till följd av missbruk av narkotika, vissa hälsofarliga varor, vissa dopningsmedel, sådana flyktiga ämnen som kan bli föremål för sniffning samt varor som marknadsförs som om de har narko- tiska, euforiserande, berusande eller liknande egenskaper. Som ett led i det nu anförda får hemsidan Drugsmart, som med stöd av bl.a. myndigheter och regering arbetat med att informera om alkohol och droger, en tydlig resursförstärkning. Bedömning: Det finns ett påtagligt behov av ett centralt i med samlad kunskap om FN:s konventioner på narkotikaområdet. Det är lämpligt att SAMANT – inom ges uppdraget att vara sådant . Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system Enligt utredningens mening bör frågan om information och kunskapsspridning inom ovan nämnda områden ges avsevärt högre prioritet och större resurser för att minska skadeverkningarna och öka medvetenheten om riskerna. Utredningen gör bedömningen att de varor, substanser och preparat som omfattas av utredningens arbete har ett tydligt folkhälsoperspektiv. Det är därför utredningens uppfattning att regeringen bör ge Statens folkhälso– institut ett tydligt informationsansvar för arbetet med att förebygga de problem som uppstår till följd av missbruk av narkotika, vissa hälsofarliga varor, vissa dopningsmedel, sådana flyktiga ämnen som kan bli föremål för sniffning samt varor som marknadsförs som om de har narkotiska, euforiserande, berusande eller liknande egenskaper. För att kunna sköta ett informations– ansvar enligt ovan krävs att ges resurser för detta. Utredningen återkommer till denna fråga i kap. 28. Som ett led i det nu anförda föreslår utredningen att hemsidorna Drugsmart () och Drogportalen (), som med stöd av bl.a. myndigheter och regering arbetat med att informera om alkohol och droger, också ges en tydlig resursförstärkning. Detta är nödvändigt för att i högre grad än kunna bevaka drogområdet, de nya missbruksmedel som marknadsförs och de nya influenser och påverkansmetoder som bl.a. Internet erbjuder. En resurs– förstärkning är också nödvändig för att bättre kunna nå ut med information, redovisa fakta och besvara frågor som gäller nya typer av droger och preparat som marknadsförs på Internet. Utredningen har under arbetets gång konstaterat att det i saknas samlad kunskap om FN:s konventioner på narkotikaområdet. Utredningen anser att det finns ett påtagligt behov av ett centralt och bedömer att SAMANT – inom (se avsnitt 11.10) ges uppdraget att vara sådant . Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system 27.5Vissa myndigheters anmälningsskyldighet i fråga om nya missbruksmönster Bedömning: Den anmälningsskyldighet i fråga om nya miss– bruksmönster m.m. som polis och tull har i förhållande till (), fungerar väl. Detta gäller dock inte i fråga om motsvarande anmälningsskyldighet för hälso- och sjukvårdens nämnder samt kommunernas socialnämnder. Genom att FHI i avsnitt 27.4 föreslås få ett tydligt infor– mationsansvar i fråga om narkotika, vissa hälsofarliga varor, vissa dopningsmedel, sådana flyktiga ämnen som kan bli föremål för sniffning samt varor som marknadsförs som om de har narkotiska, euforiserande, berusande eller liknande egenskaper, bedömer utredningen att förutsättningarna för att ändrade missbruksmönster framledes – av socialnämnder och nämnder inom hälso- och sjukvården – ska kunna anmälas kommer att förbättras. Polis och tull har, som tidigare nämnts i kapitel 14, en anmälnings- skyldighet gentemot () ifråga om nya missbruksmönster m.m. Detta framgår av 3 § förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, där det anges att om eller i sin verksamhet iakttar något som tyder på att nya medel används för missbruksändamål eller att ändringar sker i missbruksmönster av kända medel, ska myndigheten utan dröjsmål anmäla detta till FHI. Denna skyldig- het för polis och tull fullgörs enligt uppgift till utredningen huvud- sakligen genom det samarbete som finns genom det s.k. NADiS- nätverket, som FHI ansvarar för, och anges fungera väl. Även hälso- och sjukvården samt sociala myndigheter har, som nämnts i kapitel 14, en anmälningsskyldighet i förhållande till FHI. Enligt 31 a § hälso- och sjukvårdslagen (1982:783) ska – om en nämnd som utövar ledningen av hälso- och sjukvården enligt 10 eller 22 § i lagen och som i sin verksamhet iakttagit något som tyder på att nya medel används för missbruksändamål eller att ändringar sker i missbruksmönster av kända medel – nämnden utan dröjsmål anmäla detta till FHI. För de sociala myndigheternas del gäller, enligt 12 kap. 9 § socialtjänstlagen (2001:453), att om social- nämnden i sin verksamhet iakttagit något som tyder på att nya medel används för missbruksändamål eller att ändringar sker i Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system missbruksmönster av kända medel, ska nämnden utan dröjsmål anmäla detta till FHI. Enligt uppgift från FHI har endast en sådan anmälan inkommit och det var från en socialnämnd. Det är självfallet inte tillfredsställande att organ som genom lagstiftning tilläggs vissa uppgifter inte sköter dessa. Skälet torde dock i de flesta fall vara okunskap om regleringens förekomst. Genom att FHI ovan föreslås få ett tydligt informationsansvar i fråga om narkotika, vissa hälsofarliga varor, vissa dopningsmedel, sådana flyktiga ämnen som kan bli föremål för sniffning samt varor som marknadsförs som om de har narkotiska, euforiserande, beru- sande eller liknande egenskaper, bedömer utredningen att förut- sättningarna för att ändrade missbruksmönster framledes – av socialnämnder och nämnder inom hälso- och sjukvården – ska kunna anmälas kommer att förbättras. 27.6Ytterligare frågor om dopningsmedel 27.6.1Tillsynsmyndighet enligt lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel Bedömning: Eftersom det inte kan bli aktuellt för någon myndighet att ha tillsyn över de allmänna domstolarnas tillämpning av lagen (1991:1969) om förbud mot dopningsme- del (den s.k. dopningslagen), är det inte möjligt att inrätta en tillsynsmyndighet enligt dopningslagen. Under utredningen arbete har det vid ett flertal tillfällen, från bl.a. myndigheter och organisationer med kunskap om dopningsfrågor, förts fram önskemål om att en tillsynsmyndighet enligt lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel (den s.k. dopningslagen) tillskapas. I kapitel 3 har utredningen anfört att det, enligt den information som utredningen fått, ytterst sällan före- kommer några tillämpningsproblem för rättsväsendet när det gäller att fastställa om en substans ska anses som dopningsmedel eller ej enligt dopningslagen. Skälet till att så är fallet är att dopnings– medlen, som definieras generiskt7, anses klart kunna definieras ur medicinsk och farmakologisk synpunkt. 7 Med generisk definition avses, som tidigare nämnts, att en hel grupp av varor omfattas, som alla har det gemensamt att de innehåller en i definitionen närmare beskriven kemiskt aktiv substans. Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system inofficiella listan över substanser som bör betraktas som dopningsmedel enligt dopningslagen, som Expertgruppen för dopningspreparat enligt dopningslagen tagit fram, underlättar den praktiska tillämpningen av lagen. Mot bakgrund av att dopningslagen använder en generisk definition för att definiera de substanser som ska anses omfattas av lagen är det allmän domstol som slutligt har att ta ställning till vilka substanser som omfattas av lagen. Eftersom det inte kan bli aktuellt för någon myndighet att ha tillsyn över de allmänna domstolarnas tillämpning av dopningslagen är det enligt utredningens bedömning inte möjligt att inrätta en tillsynsmyndighet enligt dopningslagen. Ett förtydligande av ansvaret för dopningsfrågor kan emellertid åstadkommas på annat sätt. Ett sätt har redan behandlats, nämligen att ge ett informationsansvar för dop– ningsfrågorna. Ett annat sätt är att åstadkomma ett mer insti- tutionaliserat nätverk i fråga om dopningspreparat enligt dopningslagen. Sistnämnda fråga återkommer utredningen till nedan. 27.6.2Ett mer institutionaliserat nätverk beträffande dopningsfrågor Förslag: Statens folkhälsoinstituts ansvar som administrativt ansvarig för Expertgruppen för dopningspreparat enligt dop– ningslagen regleras i institutets instruktion. Lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel (dop- ningslagen) använder, som tidigare nämnts, en generisk definition för att definiera de substanser som omfattas av lagen. En generisk definition innebär, som angetts tidigare, att en hel grupp av varor omfattas, som alla har det gemensamt att de innehåller en i defini- tionen närmare beskriven kemiskt aktiv substans. Expertgruppen för dopningspreparat enligt dopningslagen består av representanter från (), , , , Rättsmedici- nalverket, Dopinglaboratoriet vid och Barnendokrinologiska enheten vid . Mot bakgrund av dopningslagens uppbyggnad är expertgruppen enligt utredningens mening viktig för att den inofficiella listan över sub- Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system stanser som bör betraktas som dopningsmedel enligt dop– ningslagen, ska kunna föras. Expertgruppen underlättar nämligen, som tidigare nämnts, den praktiska tillämpningen av dop– ningslagen. Eftersom det enligt utredningens mening är viktigt att expertgruppens arbete kan fortsätta, bör FHI:s ansvar som admi– nistrativt ansvarig för expertgruppens arbete regleras i institutets instruktion. I vad avser övriga myndigheters medverkan erinrar utredningen om 6 § förvaltningslagen (1986:223) , enligt vilken varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. 27.6.3Ny rubrik på lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel? Bedömning: Det finns inte tillräckligt starkt stöd för att ändra rubrik på lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. Det har bl.a. från olika myndigheter och organisationer med anknytning till dopningsområdet framförts synpunkter på att de hormonsubstanser o. dyl., som lagen om förbud mot vissa dop- ningsmedel reglerar, kallas just dopningsmedel. Den huvudsakliga invändning som görs är att den olagliga hanteringen av hormonsub- stanser o. dyl. rent begreppsmässigt bör skiljas från det otillåtna fuskande inom idrotten, som är förbjudet enligt den särskilda lista som () upprättar, men som inte nödvändigtvis behöver innehålla olagliga substanser eller preparat enligt lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopnings- medel. Den listan omfattar även t.ex. amfetamin, vilket som bekant är narkotika. Som ny rubrik på lagen om förbud mot vissa dopningsmedel har bl.a. föreslagits lagen om förbud mot vissa hormonsubstanser. Mot detta namn har dock anförts att lagen inte enbart reglerar hormonsubstanser. Denna invändning skulle emellertid kunna bemötas genom att det anges att lagen reglerar hormonsubstanser m.m. En alternativ rubrik på dopningslagen, som framförts, är lagen om förbud mot vissa tillväxtbefrämjande hormoner. Det nämnda förslaget liksom tidigare återgivet förslag till rubrik är visserligen korrekt men saknar negativ klang, något som flera myn- digheter ansett vara särskilt viktigt. Enligt utredningens mening har Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system begreppet anabola steroider en negativ klang. Lagen skulle således kunna benämnas lagen om förbud mot anabola steroider m.m. Genom tillägget av m.m. skulle markeras att det även är fråga om andra substanser än anabola steroider. Lagen skulle kunna förkor- tas AAS-lagen (dvs. anabola androgena steroider) eller steroidla- gen. Utredningen har dock efter övervägande stannat för att inte lämna något förslag till ändrad rubrik för dopningslagen. Skälet till detta är att det från många olika håll anförts att dopningslagen är ett väl inarbetat namn och att det därför inte finns tillräckligt stöd för en ändring. 27.7Vissa svårigheter för att fullgöra sitt brottsbekämpande uppdrag Förslag: För att på ett tillfredställande sätt ska kunna arbeta med brottsbekämpande verksamhet på bl.a. narkotikaom- rådet, krävs att verket inom givna ramar har tillgång till effektiva verktyg. Mot bakgrund av andra EU-länders möjligheter att fullgöra identitetskontroll vid passage av inre gräns, bör motsva- rande fråga för svensk del utredas närmare. har i uppdrag att effektivt bekämpa smuggling i alla dess former. Bekämpning av narkotika-, alkohol- och cigarettsmuggling är prioriterade områden. som smugglingen effektivt ska bekämpas, ska varuflödet mellan olika länder störas så lite som möjligt. befogenheter regleras främst av rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (den s.k. tullkodexen) och av tullagen (2000:1281) med avseende på det gränsöverskridande varuflödet mot tredje land samt av lagen (1996:701) om befogen- heter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen, ibland även kallad befogenhetslagen) för EU-trafiken. arbete med att bekämpa narkotikasmuggling är av stor vikt för att förhindra att narkotika kommer in i landet. För att arbetet ska kunna bedrivas effektivt krävs ett väl fungerande regel- system. Det har från olika delar inom för utredningen påtalats att svårigheter med personkontroll har uppkommit i sam- Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system band med anslutning till . kunde tulltjänstemän få information om en persons identitet via polisens personkontroll (passkontroll). Detta är inte längre möj- ligt. genomför kontroller efter en analys- och risk– värdering. För att kunna utföra arbetet med att hindra illegala varor använder sig av olika informationskällor. Det kan exempelvis gälla underrättelseinformation, tips och riskprofiler som kompletteras med iakttagelser av tulltjänstemän. Resultatet av en analys- och riskvärdering riktar sig ofta mot en organisation eller individ. Kunskap om objektet finns därmed. Nästa steg i tullens arbete blir att identifiera objektet i trafikflödet för att inte hindra flödet i onödan. Av detta skäl har det för utredningen påtalats att det finns ett starkt behov av att kunna identifiera indi- vider för att selektera bort de individer som inte betraktas som riskobjekt. I svensk tullagstiftning finns ingen uttrycklig befogenhet för en tulltjänsteman att begära att en resande legitimerar sig vid en vanlig tullkontroll. har däremot en sådan befogenhet i fråga om punktskattekontroll. Detta framgår av 2 kap. 5 § lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaks– varor och mineraloljeprodukter. Vid en transportkontroll är förare skyldig att på begäran legitimera sig eller på annat godtagbart sätt styrka sin identitet. Ett krav på att den enskilde ska legitimera sig är ett sådant åliggande som enligt 8 kap. 3 § regeringsformen måste ha stöd i lag. Utan lagstöd kan alltså denna typ av kontroll inte utföras. har rätt att få se en resandes resehandlingar. Detta framgår av tullagen och inregränslagen. Vid yttre gräns finns i arti- kel 14 i tullkodexen en skyldighet för resenär att på tullmyndighe- ternas begäran förse tullmyndigheterna med alla nödvändiga dokument och upplysningar och ge dem all nödvändig hjälp som behövs för tullkontrollen. 6 kap. 10 § tullagen hänvisar till denna bestämmelse. Där anges att det i artikel 14 i tullkodexen finns en bestämmelse som ålägger enskild skyldighet att förse tullmyndig- heterna med nödvändiga dokument och upplysningar och ge dem all nödvändig hjälp. Vid inre gräns gäller enligt 6 § inregränslagen att den som är skyldig att stanna på en tulltjänstemans begäran ska lämna uppgifter och visa upp de handlingar som behövs för en kontroll enligt lagen. Av denna bestämmelse följer att resenären är Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system skyldig att visa upp biljett eller annat resedokument om detta krävs för att kontroll enligt inregränslagen ska kunna göras. har framhållit att det ur rättssäkerhetssynpunkt är viktigt att känna till mot vem en kontrollåtgärd riktar sig. Enligt den tolkning som gjort har en tulltjänsteman rätt att begära att den enskilde identifierar sig när beslut om tull och annan skatt eller avgift ska meddelas eller när en brottsrapport upprättas. Enligt bedömning kan däremot inte en identitetskon- troll göras så snart man anser att det finns anledning att anta att någon har överträtt eller avser att överträda en tullbestämmelse. Att en tullkontroll skulle kunna utföras effektivare om tulltjänste- mannen får kännedom om identiteten på den person som kontrolleras utgör inte, enligt bedömning, en tillräcklig grund för att utan föreskrift i lag anse att en identitetskontroll får genomföras. har understrukit ett behov av att med stöd av lag kunna kontrollera resandes identitet. Detta ska ses mot bakgrund av verkets önskemål enligt ovan om att i trafikflödet – efter det att en analys- och riskvärdering skett – kunna identifiera en viss person. För att få till stånd en reglering som ger rätt att vid gränskontroll kontrollera de resandes identitet skulle enligt verket ändringar kunna införas i 6 kap. 10 § tullagen och 6 § inregränslagen, som ger tulltjänsteman en uttrycklig rätt att begära att en resande ska legitimera sig eller på annat godtagbart sätt styrka sin identitet. Frågan om att efterhöra en resandes identitet har behandlats av i betänkandet SOU 2006:9, Kontroll av varor vid inre gräns (s. 288–291). Utredningen anför bl.a. följande. Enligt 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen gäller, att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åliggan- den för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Av 8 kap. 7 § första stycket följer, att regeringen kan utan hinder av bl.a. det som angetts i 3 § ovan efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser bl.a. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa (första punkten) samt djurskydd (fjärde punkten). 6 § inregränslagen anger, att den som är skyldig att stanna på en tulltjänstemans begäran skall lämna uppgifter och visa upp bl.a. de handlingar, som behövs för en kontroll enligt lagen. Av denna bestämmelse följer, att resenären är skyldig att visa upp biljett eller annat resedokument såvida detta behövs för kontrollen enligt inre- gränslagen skall kunna göras. Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system Beträffande yttre gräns gäller artikel 14 tullkodexen, vilken ålägger enskild skyldighet att förse tullmyndigheterna med nödvändiga dokument och upplysningar och ge dem all nödvändig hjälp. 6 kap. 10 § tullagen innehåller en hänvisning till denna bestämmelse. finns således inte någon uttrycklig bestämmelse i vare sig inre- gränslagen eller tullagen, som ger tjänstemän rätt att vid en vanlig varukontroll begära att resenärer legitimerar sig. Däremot har en sådan befogenhet vad gäller punktskattekontroll (2 kap. 5 § lagen om punktskattekontroll). Vid en sådan kontroll är föraren av fordonet skyldig att på tulltjänstemans begäran legitimera sig eller på annat godtagbart sätt styrka sin legitimitet. En möjlighet att efterhöra den resandes identitet finns emellertid, förutsatt att grund för att inleda en förundersökning föreligger, genom att enligt 19 § smugglingslagen har rätt att fatta beslut om att inleda förundersökning beträffande bl.a. smugglingsbrott. Enligt bestämmelser i 23 kap. 1 § skall en sådan inledas, så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Om en sådan förundersökning inleds, vilket kan ske helt formlöst, får det betraktas som ett naturligt led i denna att efterfråga den resandes identitet. för att inleda en förundersökning kan föreligga, t.ex. om en resande har stannats för varukontroll med anledning av att personen stämmer överens med en riskprofil, och det vid det inledande samtalet framkommer något som ytterligare förstärker misstanken. Ett annat exempel på fall, när grund för att inleda en förundersökning kan föreligga, är, att information kommer in från ett annat lands underrät- telsetjänst att en viss resenär som ankommer med ett visst flyg kan antas föra med sig narkotika. Emellertid är att märka, att bestämmelserna om förundersökning inte kan användas vid t.ex. efterspaning av en känd brottsling, om det inte finns ett brottsutredande syfte med den åtgärd som företas8. För att bestämmelserna om förundersökning skall bli tillämpliga krävs alltså, att det finns en misstanke om ett konkret brott, även om gärningsmannen kan vara okänd. Gärningens alla detaljer behöver inte vara kända. Det är emellertid inte tillräckligt för att inleda en förundersökning, att det finns anledning att anta att någon ägnar sig åt brottslig verksamhet, t.ex. att införa större narkoti- kapartier till och dessa partier därefter säljs i . I ett sådant läge krävs, att man känner till något konkret fall av detta9