sou · GVB376 · 2008-01-01 00:00:00 — Flera år gamla trafikuppgifter behövs om brottet uppdagas först , om brottet kräver ett långt utredningsarbete, om utred- ningsuppslag saknas till en början, t.ex. när vittnen framträder först sent efter brottet, och om utredningen har internationell anknyt- ning och rättslig hjälp till eller från andra länder behövs för utred- ningen. Utifrån en bedömning av hur snabbt vissa brott upp, har polisen tagit fram siffror som anger exempel på hur många utred- ningar av grova brott som skulle kunna gagnas av en tvåårig lagringstid. Vid sidan om Säkerhetspolisens och Ekobrottsmyndig- hetens område rör det enligt polisen i vart fall 22 mord, 450 våld- täkter/försök till våldtäkter, 60 rån, 500 Internetrelaterade barn- pornografibrott, 50 fall av människohandel och koppleri samt 480 dataintrång. Tyvärr är det i stort sett en omöjlighet att ta fram siff- ror på hur många av dessa utredningar som faktiskt skulle gagnas av en längre lagringstid en . Från åklagare har vi också fått enskilda exempel på förunder- sökningar där det har behövts trafikuppgifter som varit gamla. Det har bl.a. varit fallet i ett ärende om förberedelse till terroristbrott och förberedelse till allmänfarlig ödeläggelse där så gamla trafikuppgifter användes för att styrka vissa kontakter mellan de misstänkta och personer i ett annat land. Ett annat ärende rörde företagsspioneri där uppgifterna behövdes för att visa omfattningen av den brottsliga verksamheten. Vid ett tillslag mot 118 personer misstänkta för Internetrelaterat barnpornografibrott hade upp- kopplingarna mot den server där det barnpornografiska materialet fanns skett till medan ärendet initiera- des hos de brottsutredande myndigheterna först . I en utredning rörande en serie grova rån var trafikuppgifter som var gamla den avgörande bevisningen angående några av de äldre rånen. I ett mordfall i återfanns en död kropp 15 månader efter dödandet. Där var gamla trafikuppgifter den av- görande bevisningen som gjorde att det över huvudtaget gick att utreda ärendet och väcka åtal. I ett ärende rörande misstankar om grovt narkotikabrott, grov narkotikasmuggling, grovt dopnings- brott samt grov smuggling (av dopningsmedel) begärdes trafikupp- gifter som var äldre än in rörande telefonkontakter mellan den misstänkte och personer i ett främmande land. Detta hade be- tydelse för att visa direktkontakter mellan köpare och säljare under hela den tid som misstankarna avsåg. Även vid begäran om rättslig hjälp från utlandet har trafikuppgifter äldre än varit viktiga att få fram. Förslag: Uppgifterna ska lagras från det datum kommunika- tionen ägde rum. Vid lagringstidens slut ska uppgifterna utplånas, om inte de brottsbekämpande myndigheterna har begärt tillgång till uppgifterna men ännu inte fått ut dem eller leverantören annars har rätt att fortsätta behandla uppgifterna. Det går inte att generellt påstå att vissa av de trafikuppgifter som ska lagras är mer eller mindre viktiga än andra för utredning av all- varlig brottslighet. Trafikuppgifternas betydelse i de enskilda brottsutredningarna varierar självfallet beroende på en rad olika omständigheter som är hänförliga till de särskilda utredningar där de kommer till användning. De brottsbekämpande myndigheterna har inte heller framfört något behov av eller några skäl för att ha skilda lagringstider för olika typer av trafikuppgifter. Vi har inte heller kunnat finna något som talar för att lagring av trafikuppgifter skulle vara mer eller mindre integritetskänslig beroende på vilken typ av trafikuppgift det är fråga om. Att skilja lagringstiderna åt är därmed varken önskvärt eller behövligt av integritetsskyddsskäl. Givetvis går det inte heller att i förväg veta vilka trafikuppgifter som kommer att bli intressanta för de brottsbekämpande myndig- heterna i utredningar av olika typer av brottslighet. Det är därför inte möjligt att bestämma lagringstiden generellt efter vad som be- hövs t.ex. i utredningar rörande terroristbrott eller andra brottsty- per som begås inom ramen för organiserad brottslighet eller att med brottstyper som avgränsning ha ett system med skilda lag- ringstider beroende på svårhetsgraden av vissa brott. Vi föreslår därför att en och samma lagringstid ska gälla för alla typer av trafikuppgifter. Det ger också den mest okomplicerade regleringen. Frågan blir då hur lång lagringstiden ska vara. Direktivet ger möjlighet till minst sex månaders och högst lagring. Ut- gångspunkten för vårt arbete ska enligt våra direktiv vara att lag- ringstiden inte ska understiga för någon typ av trafikuppgift men att andra lagringstider är möjliga om det bedöms vara lämpligt. Allvarliga brott orsakar stora skador för enskilda och samhället. Varje sådant brott som upp, kanske redan på planeringsstadi- et, är av stort värde. Det är också avgörande för en effektiv be- kämpning av allvarlig brottslighet att de brottsbekämpande myn- digheterna har tillgång till trafikuppgifter. Det är den insikten som ligger bakom tillkomsten av direktivet om lagring av trafikuppgif- ter. Även om majoriteten av de grova brotten torde upp efter det att brottet har begåtts visar de beräkningar vi har fått om utredningar som skulle kunna gagnas av en tvåårig lag- ringstid att så gamla trafikuppgifter skulle användas vid ett inte obetydligt antal utredningar som alla gäller mycket grov brottslig- het. Vi har också fått konkreta exempel på ett antal fall där trafikuppgifter har varit av synnerlig vikt för utredningen och faktiskt lett till att brottet kunde upp. För vissa utred- ningar om t.ex. terroristbrott och ekonomisk brottslighet behövs i själva verket till och med äldre trafikuppgifter än så. Vi utgår därför i våra överväganden från att upp till trafikuppgifter behövs och är helt nödvändiga för bekämpningen av allvarlig brottslighet. Teknikutvecklingen innebär nya möjligheter för dem som vill begå brott och olika tekniker för kommunikation används för att planera och utföra brott och för att dölja dem. Både för medborgarna i allmänhet och brottsoffren är det angeläget att de möjligheter som den tekniska utvecklingen ger också kan användas i brottsbekämpningen så att förutsättningarna för att klara upp all- varliga brott blir så goda som möjligt. Sett utifrån medborgarnas intressen och betydelsen för brotts- offer av att allvarliga brott utreds och gärningsmän lagförs anser vi att en lagringstid väl skulle kunna motiveras. Vårt uppdrag är dock inte att bedöma hur lång lagringstiden bör vara enbart utifrån ett brottsbekämpningsperspektiv. I vårt arbete med förslaget till genomförande av direktivet ska vi också beakta medborgarnas intresse av skydd för den personliga integriteten, att kostnaderna för genomförandet får en samhällsekonomiskt effektiv lösning samt behovet av en väl fungerande konkurrens. Vi ska allt- så, efter en genomlysning av de aspekter som detta vidare perspek- tiv för med sig, bedöma hur lång lagringstiden bör vara. Vi har i avsnitt 5 konstaterat att ett genomförande av direktivet kommer att föra med sig att en stor mängd trafikuppgifter kommer att lagras och att redan lagringen av trafikuppgifterna innebär ett intrång i medborgarnas integritet. Det är naturligt att medborgar- nas upplevelse av intrånget har samband med lagringstidens längd. Intrånget i integriteten eller snarare medborgarnas upplevelse av att vara kontrollerade varar naturligtvis så länge lagringen pågår. Vi kommer i avsnitten 8-10 att behandla de olika överväganden vi gör i frågor om kontroll och tillsyn och våra överväganden om vilket skydd genom administrativa, straffrättsliga och civilrättsliga regler som behövs för att risken för konkreta integritetsskador ska bli så låg som möjligt. Det går dock inte att komma ifrån att ett gott skydd med olika former av tillsyn, prövning i förhand och en kon- troll i efterhand ändå aldrig kan bli heltäckande och att det därmed finns en viss risk för att enskilda drabbas av konkreta integritets- skador, t.ex. genom att lagrade trafikuppgifter läcker ut och sprids. För vår bedömning av lagringstidens längd måste vi därför beakta att risken för konkreta integritetsskador genom t.ex. läckage eller annan otillåten spridning ökar med lagringstidens längd. Också olika mer tekniska faktorer har betydelse när det gäller att bedöma hur lång lagringstiden bör vara. Lagringen av trafikupp- gifterna innebär att en mängd uppgifter behöver lagras. Det kom- mer att ställa krav på en lagringskapacitet av stor volym och krav på en god säkerhetsnivå både avseende teknisk kapacitet och administ- rativa rutiner för hanteringen av lagret. Lagringsvolymen ökar själv- fallet ju längre lagringstiden blir och det medför ökade krav på sä- kerhet. För att uppgifterna enkelt ska kunna överlämnas till de brottsbekämpande myndigheterna bör de också vara sökbara på ett rationellt sätt. Sökbarheten påverkas av den samlade mängden av lagrade trafikuppgifter. Även om vi inte har låtit göra olika kost- nadsberäkningar utifrån olika lagringstider måste en försiktig slut- sats vara att kostnaderna för teknik och administrativa säkerhetsru- tiner blir högre med en lagringstid än med en lagringstid eller . Inom marknaden för elektronisk kommunikation finns aktörer av vitt skilda slag. Vissa levererar en tjänst, andra levererar ett nät och ett antal levererar både tjänster och nät. Volymen på den verk- samhet som leverantörerna tillhandahåller skiljer sig också väldigt mycket åt, det finns allt ifrån mycket stora leverantörer till leveran- törer med relativt få kunder. Lagringstidens längd kan få olika be- tydelse för de olika leverantörerna och det är svårt att bedöma hur den skulle slå i konkurrenshänseende mellan leverantörer av olika storlek och mellan leverantörer av tjänster eller nät. Det vi med rimlig grad av säkerhet kan säga är dock att kraven på den kapacitet som leverantörerna måste ha för att fullgöra lagringsskyldigheten och kostnaderna för lagringen ökar med lagringstiden och att lag- ringstiden är en av de faktorer som kan påverka såväl etablerade som presumtiva aktörers investeringsvilja. Den tekniska utveck- lingen har också lett till att kunderna inte är beroende av nations- gränser när de väljer att teckna abonnemang för fast och mobil tele- foni och Internet. Den lagringstid som bestäms i blir där- med, jämförd med de lagringstider som kommer att gälla i andra medlemsstater i EU, en faktor som påverkar konkurrensen. Även om vi ser att det från brottsbekämpningssynpunkt finns ett starkt behov av att bestämma en så lång lagringstid som möjligt bedömer vi att skyddet för den personliga integriteten och kost- nads-, säkerhets- och konkurrensaspekter med sinsemellan olika styrka talar för en så kort lagringstid som möjligt. Vi behöver där- för göra en avvägning som innebär att brottsbekämpningsintresset i så hög grad som möjligt blir tillgodosett som framför allt integritetsskyddet tillgodoses och systemet blir effektivt utifrån kostnads- och konkurrenssynpunkt. Intrånget i medborgarnas personliga integritet blir naturligtvis minst om lagringstiden blir och det är också den lag- ringstid som torde medföra minst kostnader. måste man utgå från att även en så kort lagringstid kräver stora investeringar i ny teknik och medför krav på nya säkerhetsrutiner. Det betyder att initialkostnaderna för lagring av trafikuppgifter blir stora för en lagringstid och att de sedan ökar men inte dubble- ras med t.ex. lagringstid. Vi vet att utredningar om avancerad och allvarlig brottslighet måste få ta i anspråk. Brottspla- nerna är ofta avancerade och det kan ta tid att kartlägga och utreda omständigheterna kring ett visst brott på ett sätt som kan leda till att gärningsmannen eller gärningsmännen kan åtalas och dömas. Förhållandena kring brottsligheten kan också vara så komplicerade att det inte minst av rättsäkerhetsskäl krävs tid för att en mängd olika åtgärder ska kunna genomföras så att förundersökningen kan hålla den kvalitet som fordras i alla utredningar om grov brottslig- het. Trafikuppgifter är en betydelsefull del av alla de utredningsåt- gärder som vidtas i en komplicerad utredning om ett allvarligt brott. Vi bedömer att en så kort lagringstid som skulle innebära att de brottsbekämpande myndigheterna fick arbeta under en tidspress som skulle riskera att motverka både utredningarnas kvalitet i stort och rättsäkerhetsaspekterna i förhållande till de misstänkta. En lång lagringstid skulle dessutom inne- bära att vissa av de trafikuppgifter som de brottsbekämpande myn- digheterna får tillgång till vid hemlig teleövervakning och ut- lämnande enligt lagen om elektronisk kommunikation inte skulle bli tillgängliga . Med andra ord skulle många av de brott som upp med hjälp av trafikuppgifterna inte ha samma förutsättningar att bli utredda . Om lagringstiden i stället bestäms till blir integritetsin- trånget för medborgarna detsamma men pågår och risken för verkliga intrång i enskildas integritet genom t.ex. läckage ökar i viss grad. tillgodoses de brottsbekämpande myn- digheternas behov i betydligt fler fall. En lagringstid inne- bär att de brottsbekämpande myndigheterna kan få tillgång till tra- fikuppgifter i det stora flertalet utredningar där sådana uppgifter är av synnerlig vikt för utredningen. En ettårig lagringstid är fortfarande en begränsning i förhållande till de brottsbekämpande myndigheternas behov, eftersom trafik- uppgifter inte garanterat kommer att finnas tillgängliga för de situ- ationer där brottet upptäcks eller för de utredningar som på grund av utredningens komplexitet tar eller när spaningsuppslag saknas från brottet. Detsamma gäller i de fall där svenska myndigheter behöver lämna rättslig hjälp efter- som det administrativa förfarandet kring rättslig hjälp är tidskrävande. Tiden för lagring av trafikuppgifter kan dock inte ses för sig utan måste bedömas utifrån de andra möjligheter som de brottsbekämpande myndigheterna har att bekämpa allvarlig brotts- lighet. En sådan möjlighet är myndigheternas utveckling av krimi- nalunderrättelseverksamheten och förutsättningarna att inhämta trafikuppgifter på ett tidigt stadium vid bekämpningen av allvarlig brottslighet. behandlar ett förslag om hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178) och ett förslag om åt- gärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop. 2005/06:177) Om samtliga dessa verktyg kan och kommer att an- vändas av de brottsbekämpande myndigheterna på ett ändamålsen- ligt sätt kommer de tillsammans med en lagringstid att in- nebära att förutsättningarna för bekämpning av allvarlig brottslig- het förbättras. Av intresse för bedömningen av hur lång lagringstid som bör gälla i är också hur andra länder har valt att bestämma lag- ringstiden. Det har betydelse för att ska kunna delta i brottsbekämpningen inom unionen på lika villkor som andra län- der. Den undersökning vi har gjort (avsnitt 4) visar att flertalet av länderna i EU har valt att bestämma lagringstiden till . Enligt vår bedömning skulle en lagringstid innebära en förbättring för de brottsbekämpande myndigheterna i förhållande till , när det ofta beror på slumpen huruvida trafikuppgifter över huvud taget finns sparade och kan lämnas ut för de brottsbe- kämpande ändamålen. Därmed skulle en stor del av brottsbekämp- ningsintresset tillgodoses till en rimlig kostnad som skyddet för integriteten kan upprätthållas och risken för konkreta integritetsintrång inte blir oacceptabel. Likheten med andra länders reglering innebär också fördelar. Frågan blir då om brottsbekämpningsintresset ändå väger tyngre så att lagringstiden bör bestämmas till t.ex. 18 månader eller . Vid den avvägningen bedömer vi att intresset av att skydda den personliga integriteten väger tyngre än behovet av att ha uppgifterna lagrade . Vi föreslår därför att lagringstiden ska bestämmas till . Våra förslag innebär att vissa trafikuppgifter utöver dem som följer av direktivet om lagring av trafikuppgifter ska lagras. Även om skälen för lagring av dessa trafikuppgifter inte grundar sig på direktivet utan på överväganden enligt artikel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation bör lagringstiden för dessa uppgifter bestämmas utifrån samma utgångspunkter och till som de trafikuppgifter som ska lagras enligt direktivet om lagring av trafikuppgifter. Det ska nämnas att artikel 12 i direktivet om lagring av trafik- uppgifter tillåter att en medlemsstat som står inför särskilda om- ständigheter som föranleder en tidsbegränsad förlängning av den högsta tillåtna lagringstiden får vidta nödvändiga åtgärder för detta. Nästa fråga blir från vilken tidpunkt lagringstiden ska beräknas. Artikel 6 i direktivet om lagring av trafikuppgifter anger att lag- ringstiden ska räknas från det datum kommunikationen ägde rum. En kommunikation börjar och slutar oftast inte vid samma tid- punkt utan den har en viss varaktighet. För att syftet med lagringen av trafikuppgifter ska tillgodoses så långt som möjligt bör lagrings- tiden räknas från det att kommunikationen avslutades. Artikel 7 i direktivet om lagring av trafikuppgifter föreskriver att uppgifterna ska förstöras vid slutet av lagringstiden, utom de uppgifter för vilka tillgång har medgivits och som har bevarats. Det är alltså enligt direktivet inte tillåtet att enbart avidentifiera uppgif- terna som har lagrats för brottsbekämpande syften (jfr 6 kap. 5 § LEK). Den reglering vi föreslår innehåller därför ett krav på att uppgifterna ska utplånas vid lagringstidens slut, om inte de brotts- bekämpande myndigheterna har begärt tillgång till uppgifterna men ännu inte fått ut dem eller leverantören annars har rätt att fortsätta behandla uppgifterna, t.ex. för att de krävs för abonnentfakturering. Skulle uppgifterna av sistnämnda skäl finnas kvar hos leverantören sedan den ettåriga lagringstiden gått ut, är leverantören skyldig att även efter ettårstiden lämna ut uppgifterna om förutsättningar finns enligt bestämmelserna i eller lagen om elektronisk kommunikation. Den lagringstid vi före- slår blir med andra ord inte en yttersta gräns bakåt i tiden för de brottsbekämpande myndigheternas rätt att få tillgång till trafik- uppgifter som leverantörerna har. Förslag: Leverantörerna ska bedriva verksamheten så att uppgifter- na enkelt kan tas om hand och lämnas ut utan dröjsmål. I avsnitt 2.5.2 redogjorde vi för den anpassningsskyldighet som finns föreskriven i 6 kap. 19 § LEK. Den innebär att en verksamhet ska bedrivas så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. An- passningsskyldigheten innebär också att innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade telemeddelanden ska göras tillgäng- liga så att informationen enkelt kan tas om hand. Anpassningsskyl- digheten gäller alltså för såväl hemlig teleavlyssning som hemlig teleövervakning och avser både historiska uppgifter och realtids- uppgifter. Av bestämmelsen framgår att anpassningsskyldigheten gäller endast för vissa verksamheter, nämligen tillhandahållande av 1.ett allmänt kommunikationsnät som inte enbart är avsett för utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen, eller 2.tjänster inom ett allmänt kommunikationsnät vilka består av a) en allmänt tillgänglig telefonitjänst till fast nätanslutnings- punkt som medger överföring av lokala, nationella och internatio- nella samtal, telefax och datakommunikation med en viss angiven lägsta datahastighet, som medger funktionell tillgång till Internet, eller b) en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst till mobil nätanslutningspunkt. Skyldigheten att lagra trafikuppgifter enligt vårt förslag omfattar samtliga de leverantörer som är anmälningspliktiga enligt lagen om elektronisk kommunikation. Den omfattar därmed flera leverantö- rer än de som är anpassningsskyldiga enligt 6 kap. 19 § LEK. För att systemet med lagring av trafikuppgifter ska bli effektivt och verkligen bidra till bekämpningen av allvarlig brottslighet bör skyldigheten att lagra trafikuppgifterna förenas med en precisering av anpassningsskyldigheten enligt 6 kap. 19 § LEK som innebär ett krav på att de lagringsskyldiga leverantörernas verksamhet ska be- drivas så att de lagrade uppgifterna enkelt kan tas om hand av de brottsbekämpande myndigheterna. Därutöver behöver det ställas krav i fråga om hur snabbt uppgif- terna ska göras tillgängliga för myndigheterna. Enligt artikel 8 i di- rektivet om lagring av trafikuppgifter ska det säkerställas att upp- gifterna lagras på ett sådant sätt att de tillsammans med annan nöd- vändig information utan dröjsmål kan överföras till myndigheterna efter begäran. I 27 kap. 25 § första stycket RB finns en bestämmelse om verk- ställighet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning. Av paragrafen framgår att de tekniska hjälpmedel som be- hövs för avlyssningen eller övervakningen får användas när rätten har lämnat tillstånd till tvångsmedlen. Med det uttrycket avses bl.a. att de tekniska hjälpmedlen får anslutas, underhållas och återtas. Av detta följer att leverantörerna har en skyldighet att biträda och lämna tillträde för brottsutredande myndigheter. BRU konstaterade (SOU 2005:38 s. 336 ff.) att ett tvångsme- delsbeslut medför en skyldighet för leverantören att i viss mån medverka vid verkställigheten men att detta inte innebär en skyl- dighet att tillhandahålla utrustning eller tekniska lösningar och inte heller att biträda vid verkställigheten . BRU hade bl.a. identifierat att servicenivån hos många leverantörer avseende den tid som förflyter från beställning av åtgärden till dess att tvångsme- delsbeslutet kan börja verkställas var för låg. BRU föreslog därför en bestämmelse i 27 kap. RB om att en leverantör skulle vara skyl- dig att genast på begäran av en brottsutredande myndighet medver- ka vid verkställighet av tvångsmedelsbesluten. Med det uttrycket avsåg BRU att arbetet skulle vara påbörjat under kontorstid beträffande samliga leverantörer och även beträffande de leverantörer som då har personella resurser avde- lade för drift- och nätövervakning. I skyldigheten att lagra trafikuppgifter ligger att det ska finnas teknik och resurser hos leverantörerna för att överföra nödvändig information till de brottsbekämpande myndigheterna inom en kor- tare tid. Det kravet kan uttryckas såsom i artikel 8 i direktivet om lagring av trafikuppgifter, nämligen att uppgifterna ska lämnas ut till myndigheterna utan dröjsmål. Vad som avses med detta uttryck kan skilja sig åt beroende på förhållandena hos varje enskild leve- rantör. Den närmare innebörden får därför avgöras mot bakgrund av resurssituationen hos respektive leverantör. Det får vara en fråga för tillsynsmyndigheten att närmare precisera kravet på medverkan . Vi vill dock framhålla att det är rimligt att utgå från att arbetet med att överföra informationen ska påbörjas inom nå- gon enstaka timme räknat från när leverantören tar emot (i bety- delsen blir medveten om) begäran om att trafikuppgifter ska läm- nas ut. Det kan också betyda att leverantören behöver arbeta med verkställigheten utanför kontorstid. Frågor om ersättning för leve- rantörernas arbete behandlas i avsnitt 13. Överföring ska ske så snart någon uppgift finns tillgänglig. Det kan innebära att det sker överföring . Enligt de brottsbekämpande myndigheterna är det t.ex. mycket värdefullt att en leverantör snabbt börjar lämna de uppgifter som finns omedel- bart tillgängliga och sedan kontinuerligt överför samtliga uppgifter allt eftersom de tas fram ur systemen. 7.5Ändamålen med behandlingen av trafikuppgifter Förslag: Trafikuppgifter som har lagrats för brottsbekämpande syften får behandlas av leverantörerna endast för att lämnas ut efter beslut om hemlig teleövervakning eller enligt bestämmelserna i la- gen om elektronisk kommunikation, eller för att annan fullgör lag- ringen. Våra förslag om lagring av trafikuppgifter innebär en avsevärd ut- vidgning av den mängd trafikuppgifter som kommer att lagras.