sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Med bedömning att till de mest problematiska spelen ska hänföras de interaktiva Internetspelen (bl.a. Internet-poker) finner inte skäl att föreslå att Internetspelet ska öppnas för licenser. Ett alternativ att möta problemet med det okontrollerade spelandet på utländska webbsidor kan var att öppna upp en spelform för nya aktörer. Med beaktande av direktivens samtliga förutsättningar som ska tas i beaktande vid bedömning av vilka spelformer som bör kunna öppnas för nya aktörer har funnit att vadhållning på idrottstävlingar, melodifestival och på Internet är de spelformer som skulle kunna bli föremål för en öpp- ning. har dock funnit att en sådan öppning är för begränsad för att kunna appellera till nya aktörer. Då en vidare öppning av Internetspelet inte är aktuell mot bakgrund av Spel- utredningens bedömning av de mest problematiska spelen har utredningen haft att bedöma om någon spelform bör öppnas upp för nya aktörer och då även för ombudsspel. har funnit att den spelform som skulle kunna bli föremål för tillståndsgivning i ett delvis nytt tillståndssystem är vadhållning (oddsspel och tipsspel), med undantag av vadhållning i samband med hästtävlingar, och att spelformen bör kunna till- handahållas hos spelombud och över Internet. Av genomgången av direktivets tre inriktningar för en framtida spelreglering blir svaret att två alternativ kan väljas för en framtida spelreglering, dels att behålla dagens system, dels att öppna upp en spelform. Då valet av modell grundas på politiska ställningstaganden har valt att ge två alternativa förslag till en framtida spelreglering. Alternativet är att behålla dagens spelreglering och att strama upp denna. I detta alternativ föreslås ingen öppning av marknaden för nya aktörer. Att behålla regleringen ställer dock krav på en spel- politik som har det övergripande målet att motverka spelberoende och kriminalitet. Dessa krav som regeringen bl.a. gett i direktiven till ligger till grund för det förslag till ny spel- reglering som presenteras. För att möta problemet med okontrollerat spelande på utländska webbsidor bör även ett andra alternativ övervägas. föreslår som alternativ 2 förslag på en delvis ny modell för till- ståndsgivning för nya aktörer. Tillstånd ska omfatta vadhållning (oddsspel och tipsspel) med undantag av vadhållning i samband med hästtävlingar. Tillstånden ger rätt att tillhandahålla spelformerna hos spelombud och över Internet. Den delvis nya tillståndsmodellen ska regleras i den nya lotterilag som utredningen föreslår. Den nya lotterilagens syften och övriga bestämmelser kommer därmed att om- fatta även de nya aktörerna. Enligt den nya lotterilagen kommer exempelvis alla spelformer ha reglering av högsta vinståterbetalning. gör bedömningen att en grundförutsättning för att kunna föreslå ett licenssystem på nationell basis för näringslivet är att de som erhåller licenser är skyddade i det nationella systemet. Att föreslå ett nationellt system där vissa spelformer ska öppnas upp för näringslivet kräver att lagstiftningen så långt det är möjligt garanterar den nationella marknaden. Att föreslå en nationell licens och möjliggöra för spelbolag från utlandet att med till- stånd från andra stater erbjuda spel över Internet fyller ingen funk- tion. I det fallet finns inget incitament att söka licens i om villkoren för licenser är bättre i någon annan stat. Som Spelutred- ningen bedömer situationen måste alltså främjandeförbudet i lag- stiftningen blir mer effektivt. En långsiktigt hållbar spelreglering förutsätter dels att den är i överensstämmelse med EG-rätten, dels att regeringens spelpolitik kan genomföras. har gjort bedömningen att en långsiktigt håll- bar spelreglering bör föranleda en ny lotterilagstiftning som bygger på grundstrukturen i den nu gällande lotterilagen och därmed klar- lägga att regleringens överensstämmelse med EG-rätten är prövad (RÅ 2004 ref. 95). En ny lotterilag bör kompletteras med de bestämmelser som avser att stärka lagens skyddssyften, exempelvis marknadsföringsregler, åldersgränser, författningsreglering av de statliga och statskontrollerade bolagen samt en ny tillstånds- och tillsynsorganisation. Den nya lotterilagen omarbetas till en ramlagstiftning med en klar ansvarsfördelning mellan , regeringen och tillsyns- myndigheten. I lagen anges samtliga huvudbestämmelser för lotte- rier, medan regeringen ansvarar för spelpolitiken genom före- skrifter i förordningsform. Lotteriinspektionen som föreslås ändra namn till får en klar roll som tillstånds- och tillsynsmyndighet för allt tillståndspliktigt lotteri i . I den nya ramlagen kommer således även tillståndsgivningen för nya aktörer att vara reglerad. I den nya lagen kommer de mest problematiska spelen att för- behållas och dessa spel är kasinospel, spel på värde- automater och interaktiva spel. Folkrörelserna ska därför inte längre ha möjlighet att anordna interaktiva spel på Internet. Några andra ändringar gällande marknadsfördelningen mellan de svenska aktörerna föreslås inte. föreslår som alternativ 2 förslag på en delvis ny modell för tillståndsgivning i vilken även näringslivet kan erhålla tillstånd. Modellen ska omfatta spelformen vadhållning (oddsspel och tipsspel) med undantag för vadhållning i samband med häst- tävlingar, både över Internet och hos spelombud. Med detta förslag öppnar för nya aktörer att på en nationell marknad få anordna vadhållning. En öppning för nya aktörer har som mål att kanalisera spelet till spel med svenskt tillstånd under svensk kontroll. En förutsättning för att kunna föreslå en öppning på sätt gör är att främjandeförbudet i lotterilagen skärps. I annat fall kan inte regeringens politik uppnås. De skärpningar som blir aktuella är blockeringar av IP-adresser och domännamn för lotterier som inte anordnas med stöd av lotterilagen samt blockering av betalnings- förmedlingar av insatser i ett sådana lotterier. I detta förslag gör bedömningen att inte längre bör bedriva de för andra aktörer öppnade spelformerna. Att behålla spelregleringen (Alternativ 1) ställer krav på en spel- politik som har det övergripande målet att motverka spelberoende och kriminalitet. Enligt de förutsättningar som anges i direktiven till utredning och som kommer att redovisas nedan blir förslagen i alternativ 1 och 2 i huvudsak likvärdiga i alla delar utom i frågan om det delvis nya systemet. Betänkandet innehåller därför ett lagförslag och redovisar en (1) lösning. För det fall regeringen avser att gå vidare endast med att behålla dagens spelreglering kan detta ske genom att samtliga kapitel utom kapitel 15, som handlar om en öppning för nya aktörer, genomförs. Vad som sägs i kapitel 15 ska då i stället ligga kvar på . En ny lotterilag – ramlag En ny lotterilag införs. Lagen bygger på nu gällande lotterilag, men omarbetas till en ramlag. Alla spel om pengar ska vara författnings- reglerade i den nya lagen. Den lagtekniska lösningen bygger på en klar ansvarsfördelning mellan riksdag, regering och myndighet. Alla huvudbestämmelser om lotteri anges i lagen. I lagen delege- ras till regeringen att i ökad utsträckning kunna bedriva spelpolitik genom föreskrifter i förordningsform. Även till myndighet föreslås en utökad föreskiftsrätt. Författningsreglering av de statliga och statskontrollerade bolagen De statliga och statskontrollerade bolagens (och ) verksamheter regleras i lagen. Regeringens möjlighet att ge tillstånd med stöd av 45 § lotterilagen upphör. Ny tillstånds- och tillsynsorganisation En ny tillstånds- och tillsynsmodell för lotterier införs. All tillstånds- givning och tillsyn av lotteri centraliseras till en myndighet, Lotteri- inspektionen, som föreslås ändra namn till . Länsstyrelsernas roll som tillståndsmyndighet upphör. Kom- munernas roll som tillståndsmyndighet i lokala lotterier upphör också. Kommunernas roll som registreringsmyndighet för lokala lotterier ska dock vara krav. Prövningen av om ett rikslotteri kan antas ge sökanden skäligt över- skott ska ske med beaktande av sökandens totala lotteriverksamhet. Folkrörelsernas förutsättningar att anordna lokala lotterier och registreringslotterier utökas. Nya generella bestämmelser om marknadsföring införs. Således ska vid all marknadsföring av lotterier måttfullhet iakttas. Marknads- föringen ska inte få rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ung- domar som inte har fyllt . Interaktiva spel och spel på värde- automater ska över huvud taget inte få marknadsföras. En generell åldersgräns föreslås för att få delta i lotterier. Vid särskilda skäl ska undantag från förbudet kunna medges. Om ett ombud får i uppdrag att sälja ett lotteri krävs att ombudet har ett särskilt tillstånd. För att erhålla ett sådant tillstånd ska bl.a. krävas att ombudet är lämpligt att bedriva verksamheten. Tillstånd ska som huvudregel inte få lämnas till spelombud om det för rörelsen finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738). Krav på förebyggande åtgärder Anordnare av lotterier och ombud ska vidta vissa åtgärder för att förebygga spelberoende. För det första ska information om spelets risker m.m. tillhandahållas. För det andra ska anordnare av lotterier bl.a. utveckla handlingsprogram mot spelets risker. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter med krav på teknisk utrustning som lotterianordnarna använder i sina lotterier. Här kan nämnas att förelägganden och förbud som förenas med vite ska gälla om inte annat bestäms. Dessutom ska vid överträdelser av lotterilagen få förena en anmärkning eller varning med en straff- avgift. Härtill ska inspektionen kunna besluta om en förseningsavgift för den tillståndshavare som inte kommer in med av inspektionen föreskrivna upplysningar. För att mer effektivt kunna bekämpa illegala spelautomater införs en ny definition av automatspel. Mot bakgrund av nya arbetsuppgifter inrättas ett rådgivande expertråd för spelberoendefrågor vid Spel- marknadsinspektionen. Ägarstyrningen av AB ska bli mer aktiv genom använ- dande av de möjligheter som ges enligt de regler som gäller för bolags- formen. Förslag på en delvis ny tillståndsmodell för vissa lotterier lämnas i den nya lotterilagen. Ett tillståndssystem införs vars grundläggande krav för att erhålla tillstånd framgår i den nya lotterilagen. Vilka spelformer ska en licens kunna omfatta? Tillstånd ska omfatta vadhållning (oddsspel och tipsspel) med undan- tag av vadhållning i samband med hästtävlingar. En typ av tillstånd ska ges. Tillståndet ger rätt att tillhandahålla spelformerna hos såväl spelombud som över Internet. Någon begränsning av antalet tillstånd föreslås inte. Tillståndsförfarandet och tillsynen för en ny tillståndsmodell ska ligga på . Vilka krav kommer att ställas? Som en allmän förutsättning gäller att tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas sunt och säkert samt på ett från allmän syn- punkt lämpligt sätt enligt bestämmelserna i lotterilagen och andra författningar som reglerar verksamheten. Särskilda krav ska gälla för sökandens lämplighet att bedriva verksamheten. Kraven är att sökanden måste visa att han eller hon, med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheter i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. För aktiebolag ska prövningen omfatta verkställande direktören och andra som har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Vidare ställs krav på att en spelanordnare ska identifiera, styra, rapportera och ha kontroll över de risker som spelverksamheten är förknippad med. Spelanordnaren ska härvid se till att den har en tillfredställande intern kontroll. Vidare ska en spelanordnares verk- samhet bedrivas på ett sådan sätt att dess struktur, förbindelser med andra företag och ställning kan överblickas. I den nya ramlagen kommer mycket av föreskriftsrätten att delegeras till regeringen eller . Ett regel- verk kring tillståndsgivningen ska kunna utfärdas av Spel- marknadsinspektionen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreslås få meddela bestämmer om krav på spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnandet av vadhållning. Tillstånd få ges till ett aktiebolag eller därmed jämförligt bolag med säte inom EES-området. Främjandeförbudet i den nya lotterilagen kompletteras dels med en bestämmelse om förbud mot förmedling av insatser avseende otillåtna lotterier, dvs. att dessa penningtransaktioner kan stoppas med hjälp av de detaljhandelskoder som används inom det elektroniska kortbetalningssystemet, dels med en bestämmelse om att kommunikationsföretag inte får förmedla kommunikation från sina kunder till domännamn och IP-adresser för otillåtna spel- tjänster. De nya aktörer som kan bli aktuella på den svenska spel- och lotteri- marknaden ska skattemässigt omfattas av lotteriskattelagen. Dagens generella skattebefrielse av de statligt ägda spelbolagen när det gäller lotteriskatt upphävs. Fysiskt pokerspel i turneringsform föreslås inte tillåtas. har gjort bedömningen att ett särskilt ansvar för kommunerna att ansvara för vård och behandling av spelberoende inte kan införas . har gjort bedömningen att som en delvis lång- siktig lösning ge anslag för att delfinansiera utvecklingen av evidensbaserade vård- och behandlingsprogram. ges vidare i uppdrag att i samråd med , och Kommuner och Landsting stödja utveckling av program för vård, behandling och annat stöd för spelmissbrukare och spelberoende, upprätta ett nationellt register över anordnare av sådan verksam- het, utarbeta en plan för utvärdering av samtliga vård-, behandlings- och andra stödformer som erbjuds spelmissbrukare och spel- beroende i , och till registret efter hand föra de utvärderingar som görs. ges i särskilt uppdrag att initiera forsk- ning inom särskilda områden (uppdragsforskning), bedöma ansök- ningar och fördela medel till annan för den svenska spelmarknaden relevant forskning (grundforskning). förslag innebär att statens inkomster minskar och dess kostnader ökar. I likhet med tidigare utredningar föreslår Spel- utredningen att detta får stanna på staten. förslag medför att följdförfattningar behöver tas fram. Dessa bedöms, liksom förslag, behöva notifie- as enligt och rådets direktiv /34/EG, varför den nya spelregleringen beräknas kunna träda i kraft . The Swedish Inquiry on Gambling has been assigned the task of pro- posing long-term sustainable Swedish gaming regulations. The assign- ment has included proposing a tightening and modernisation of gaming regulations with the purpose of strengthening the protective intentions on which Swedish gaming regulation is based, charting the extent to which certain types of gambling may be con- sidered to provoke gaming addiction, with the most problematic types being permitted only under stringently regulated conditions, and to assess whether any considerations of EC law, or technical or other reasons would impede the tightening of current regulations and, in that case, to propose a partially new system including operators not currently covered. The assignment has also included issues of care and treatment, as well as research on gambling addiction. What questions and issues does the current regulations face? 's lottery market is regulated and operators are limited to the government, equestrian sports operators and non-governmental orga- nisations. The business community is, in principle, excluded from lot- tery operations and the proceeds from lotteries are reserved for public purposes and those serving the common good. The changes in and further afield that have affected Swedish lottery regulations since the 1990s primarily involve 's accession to the EU in 1995 and the growth of the Internet. Technical developments involving the Internet mean that about 2,000 foreign websites are accessible for monetary gambling. This trend has entailed gaming from on foreign websites, with the consequence that it has not been possible to uphold the protecttive intentions of Swedish lottery regulations. 's accession to the EU entailed EC law becoming appli- cable in . Lotteries are not harmonised under EC law, but are, instead, subject to national regulations in all 27 EU member countries. In a number of cases, Court of has tested issues of agreement between national regulations and EC law. The agreement of the Swedish Lotteries Act (1994:1000) with EC law has been questioned by, among others, Com- mission in two ongoing encroachment cases against . Against the background of the current structure of Swedish gaming regulations and the prerequisites indicated in the directives for future gaming regulations, the Swedish Inquiry on Gambling has been required to consider a number of issues of principle when preparing its proposals. Firstly Inquiry shall propose a partially new lottery system, in which it shall be possible for new operators to secure permits. Historically, Swedish gaming policy has been based on the government playing a highly role in gambling, as legislator, gaming regulator and owner of gambling operators, while all surplus proceeds have been reserved for public purposes and those serving the common good. According to its directives, the Inquiry shall propose which forms of gambling could be opened up to new operators. To determine which forms of gambling could be opened up in this way, the Inquiry's direc- tives require it to chart the most problematic forms of gambling from the point of view of gambling addiction, with the intention that these be controlled within government-owned gaming monopolies, and to take into consideration technical developments and the international competition that exists in Internet gaming, as well as the require- ments of EC law. Each component issue mentioned above has been subject to assessment by the Inquiry. Secondly, proposals shall agree well with EC law. Lotteries are not harmonised under EC law and each EU member country has its own national gaming regulations. The requirements imposed by EC law on national regulations have been tested by Court of in several rulings. Thirdly, the Inquiry's proposals shall not lead to increased gamb- ling. This issue is not addressed further in the directives. The Swedish Inquiry on Gambling has assessed this issue as follows. One of the purposes of a partially new permit system with new operators is for gambling currently conducted through foreign websites to be channelled through operators with permits for organised gaming in . According to the Swedish Inquiry on Gambling Commis- sion, a basic condition for being able to propose a partially new system on a national basis is that new operators be protected from compe- tition from those not subject to the same requirements. This would probably entail a sharpening of the promotion ban included in the current Lotteries Act. This may lead to increased sales in the regulated Swedish gaming market. The Inquiry does not feel that such an increase would conflict with the directives' requirement that gambling should not increase. Fourthly, according to the directives, the foundations of the current gaming regulations shall serve as a pattern in developing new regulations. Current regulations are based on the prohibitionary Lotteries Act on the principle that all lotteries in require permits and that all permits are subject to public control. The foundations of the Act also build on its purpose to counteract crime and social and economic damage, to safeguard consumer protection interests and to channel surplus proceeds from gaming to public pur- poses and those that serve the common good. In addition, permission to organise lotteries may only be granted to government and govern- ment-controlled companies and non-profit organisations that serve the common good. Consequently, these foundations include the Lotteries Act being based on exclusive rights. Finally, the Lotteries Act is limited to as a country and includes a ban on the promotion of foreign gambling, among other things. Fifth, the Inquiry shall propose framework legislation for lotteries. Historically, detailed rules in Swedish gaming regulations have been governed by legislation. Framework legislation requires that issues are largely delegated from the Riksdag to the government and its autho- rities. Framework lottery legislation meeting demands for efficient control requires that responsibility be largely delegated to a supervi- sory authority. Sixth, the directives affirm that efficient supervision is of great importance for future regulation. Historically, the government has been the permitting authority for the national and government-con- trolled gambling companies (). The supervision of these companies is conducted by (Lotteriinspektionen). One requirement for efficient supervision in- volves effective possibilities for sanctions against operators. In achie- ving efficient supervision, it is also therefore necessary to address the issue of a new permit and supervision model. These six particular conditions, which the Inquiry on Gambling has been required to take into account, illustrate the complexity of its task. What approach did the Inquiry on Gambling take? In taking a stance regarding the directives' prerequisites for future gaming regulations, the Inquiry on Gambling has found that these prerequisites can be summarised in the following four questions. 1.Which of the foundations on which Swedish gaming regulations are based should continue to serve as a model? 2.What requirements does EC law impose on national regulations? 3.What forms of gambling are most troublesome from the point of view of gambling addiction and should therefore be limited to monopoly operators? 4.What are the implications of technical developments in the area and do these or other factors necessitate the proposal of a new license model? The Inquiry on Gambling also ascertained that by answering these four questions, it would address all of the prerequisites stated in its directives. The answers to these questions will thus form the basis for the standpoints adopted vis–à–vis future regulations. As is clear from the questions, the answers are interdependent. In part, the answer to questions 1 and 2 could be that the regulations basically agree with EC law, but also, in part, that they do not. The answers to questions 3 and 4 could be that additional forms of gamb- ling should be brought under monopoly operations or that this should only apply to certain forms, affecting what is subject to licensing. The standpoints to be adopted by the Inquiry on Gambling will be depen- dent on future political stances. How did the Inquiry on Gambling answer the questions? Following the examination and assessment of all prerequisites in the directives, the Inquiry on Gambling has adopted the following stand- points in relation to the four questions. Questions 1 and 2: In the assessment of the Swedish Inquiry on Gambling, the foundations of current gaming regulations are in agree- ment with EC law and may therefore serve as a model for future gaming regulations. From this, it follows that Swedish regulations, based on exclusive rights, can continue to be considered compatible with EC law. Question 3: In the assessment of the Swedish Inquiry on Gamb- ling, the most problematic forms of gambling covered by current lottery regulations are automatic gaming , casino games and interactive Internet gambling (Internet poker, Internet bingo and Internet scratch cards). Question 4: The Swedish Inquiry on Gambling affirms that new technology entails international competition in Internet gambling and that approximately 2,000 foreign websites can be accessed for mone- tary gambling. The technological trend brings with it a problem of control for Swedish gaming regulations, with gaming on foreign web- sites beyond public control. As a result, it is not possible to maintain the protective intentions of the Swedish gaming regulations.