sou · GWB386 · 2008-10-06 00:00:00 — SOU 2008:86 Delbetänkande av 2008 Prövning av vindkraft SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Tryckt av 2008 ISSN 0375-250X Till statsrådet och chefen för beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt och (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna (dir. 2007:94). Genom beslut vid regeringssammanträde fick utredaren i tilläggsdirektiv i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar i fråga om förnybar energi, vattenverksamheter, riksintressen enligt 3 kap. , miljökonsekvensbeskrivningar och samordning och samråd i prövningsförfarandet (dir. 2007:184). I tilläggsdirektiven ändrades tidpunkterna för redovisning av vissa frågor i det tidigare uppdraget. Utredarens tredje delbetänkande ska enligt tilläggsdirektiven avse prövning av vindkraft. Utredningen har antagit namnet . förordnades lagmannen att vara särskild utredare. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. professorn och chefsrådmannen . Som experter förordnades fr.o.m. kanslirådet , miljörättsjuristen , departementssekreteraren , advokatfiskalen , fastighetsrådet , chefsrådmannen , kanslirådet , juristen , rättssakkunniga , ämnesrådet , bolagsjuristen , departementssekreteraren , rådmannen , departementssekreteraren , rättssakkunniga , departementssekreteraren , miljörättsjuristen , miljörådet , lagmannen , förbundsjuristen , hovrättsrådet , 1:e länsjuristen , divisionschefen , kanslirådet , enhetschefen , rättssakkunniga och departementssekreteraren . Advokaten förordnades som expert fr.o.m. och docenten förordnades som expert fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades departementssekreteraren som expert fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades departementssekreteraren som expert fr.o.m. . Som experter förordnades fr.o.m. chefsjuristen , enhetschefen och generalsekreteraren . Som experter förordnades fr.o.m. advokaten , miljöjuristen och juristen , fr.o.m. departementssekreteraren och fr.o.m. rådmannen . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades advokatfiskalen som expert fr.o.m. . Som sekreterare i utredningen har förordnats hovrättsassessorn (fr.o.m. ), kammarrättsassessorn (fr.o.m. t.o.m. ), hovrättsassessorn (fr.o.m. ), chefsjuristen (fr.o.m. ) och länsassessorn (fr.o.m. ). Det är i huvudsak och som har medverkat i arbetet med detta betänkande. Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandena En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111) samt Miljödomstolarna – domkretsar – lokalisering – handläggningsregler (SOU 2008:31). Utredningen överlämnar härmed sitt tredje delbetänkande Prövning av vindkraft. Utredningen fortsätter nu sitt arbete i enlighet med direktiven. / ................................................................ 13 Författningsförslag ............................................................. 19 1 Inledning................................................................... 39 1.1 Utredningsuppdraget............................................................... 39 1.2 Utredningens arbete ................................................................ 39 1.3 Utredningens tidigare betänkanden........................................ 40 2 Energipolitik m.m....................................................... 41 2.1 Energipolitik............................................................................. 41 2.2 Begrepp, jämförelser och förklaringar .................................... 46 2.3 Intressanta områden för vindkraft m.m. ................................ 51 2.4 Miljömålen................................................................................ 54 3 Gällande rätt.............................................................. 59 3.1 Allmänt ..................................................................................... 59 3.2 PBL ........................................................................................... 59 3.2.1 Grundläggande markanvändningsregler...................... 60 3.2.2 Avvägning mellan enskilda och allmänna intressen ........................................................................ 61 3.2.3 Allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse............... 61 3.2.4 Krav på byggnader m.m................................................ 62 3.2.5 Översiktsplan................................................................ 63 7 Innehåll SOU 2008:86 3.2.6 Detaljplan och områdesbestämmelser .........................66 3.2.7 Bygglov ..........................................................................74 3.2.8 Tillsyn och kontroll ......................................................76 3.2.9 Påföljder och ingripanden vid överträdelser................77 3.3 ...............................................................................78 3.3.1 Övergripande bestämmelser.........................................79 3.3.2 Hushållningsreglerna i 3 och 4 kap. ........80 3.3.3 Miljökonsekvensbeskrivningar.....................................86 3.3.4 Skydd av områden .........................................................89 3.3.5 Miljöfarlig verksamhet..................................................96 3.3.6 Ekonomisk säkerhet för återställning........................102 3.3.7 Processen för anmälan enligt .................103 3.3.8 Avgifter för tillsyn av miljöfarlig verksamhet m.m. .............................................................................109 3.3.9 Vattenverksamhet .......................................................109 3.3.10 Samråd enligt 12 kap. 6 § .......................112 3.3.11 Regeringens tillåtlighetsprövning ..............................112 3.3.12 Samordningsregler om tillståndsansökningar, dispensansökningar och anmälningar enligt 7, 9 och 11 kap. ..............................................115 3.3.13 Rättskraftsregler för tillstånd enligt ......116 3.3.14 Tillsynsregler ...............................................................117 3.3.15 Sanktionsregler i .....................................122 3.3.16 Förbudstalan................................................................123 3.4 Lag om ekonomiska zon .........................................123 3.5 Lag om kontinentalsockeln ...................................................125 3.6 Ellagen.....................................................................................127 3.7 Ledningsrättslagen m.m.........................................................131 3.8 Kulturminneslagen .................................................................132 3.9 Rennäringslagen m.m.............................................................134 3.10 Hindersmarkering med hänsyn till luftfarten m.m. .............137 3.11 Utmärkning med hänsyn till sjöfarten m.m. ........................140 3.12 Försvarsmakten och ärenden om vindkraft..........................141 3.12.1 Remisser om vindkraftverk enligt Försvarsmaktens eget system.....................................142 8 SOU 2008:86 Innehåll 3.12.2 Hinderdatabas och anmälningsskyldighet ................ 144 3.12.3 Försvarsmaktens deltagande i ärenden enligt .................................................................. 144 3.12.4 Försvarsmaktens deltagande i ärenden enligt PBL... 145 3.12.5 Ersättningsanläggningar ............................................. 146 3.12.6 Försvarsmaktens yttrande över förslag till nytt planeringsmål för vindkraften.................................... 147 3.13 Vissa andra myndigheter, kommuner och enskilda ............. 148 3.13.1 Statliga myndigheter................................................... 148 3.13.2 Kommunerna .............................................................. 152 3.13.3 Enskilda och organisationer....................................... 153 4 Dubbelprövning........................................................ 155 4.1 ..................................................................... 155 4.2 Lillgrund ................................................................................. 162 4.3 Rättsfall................................................................................... 164 5 Utländska förhållanden............................................. 175 5.1 ................................................................................. 176 5.1.1 Allmänt om ................................................ 177 5.1.2 Planlagen ..................................................................... 178 5.1.3 Specialregler för vindkraftverk över 150 m............... 182 5.1.4 Zonsystemet................................................................ 182 5.1.5 Miljökonsekvensbeskrivningar (på Miljøet-VVM) ........................................ 182 5.1.6 Landzonstillstånd ....................................................... 183 5.1.7 Sommarhusområden................................................... 183 5.1.8 Kustområden och strandskydd.................................. 183 5.1.9 Överklagande av vindkraft på land ............................ 184 5.1.10 Vindkraft till havs ....................................................... 184 5.1.11 Typgodkännande ........................................................ 186 5.1.12 Bygglovsplikt .............................................................. 186 5.1.13 Den danska miljöskyddslagen (miljøbeskyttelseloven) samt särskild förordning om buller ..................................................................... 187 5.1.14 Framtiden för vindkraft i m.m. ................. 187 9 Innehåll SOU 2008:86 5.2 ..................................................................................189 5.2.1 Allmänt om .................................................189 5.2.2 Vindkraftverk på land .................................................191 5.2.3 Vindkraftverk till havs ................................................196 5.2.4 Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) .......................197 5.3 ....................................................................................198 5.3.1 Planering, tillstånd och miljökonsekvensbeskrivning ......................................198 5.3.2 Specialregler för förnybar energi i ellagen och garanterat elpris...........................................................201 5.3.3 Nätkoncession för linje ..............................................201 5.3.4 Vindkraft till havs .......................................................202 5.4 Jämförelse mellan tillståndsgränser och krav på miljökonsekvensbeskrivning i olika länder...........................202 6 Överväganden och förslag ..........................................205 6.1 Inledning – inhämtade synpunkter .......................................205 6.2 Allmänna överväganden .........................................................208 6.3 Tillämpningen av PBL i vindkraftsärenden...........................220 6.3.1 Översiktsplaner...........................................................220 6.3.2 Detaljplaner .................................................................224 6.3.3 Bygglov ........................................................................234 6.4 Tillämpningen av i vindkraftsärenden ..............244 6.4.1 Tillståndsprövningen ..................................................244 6.4.2 Anmälningsplikten och miljökonsekvensbeskrivningar...................................251 6.4.3 Anmälningsplikt för vindkraftverk i vattenområden.............................................................256 6.4.4 Riksintresset obruten kust i 4 kap. 3 § i förhållande till vindkraften ..................258 6.4.5 Regeringens tillåtlighetsprövning ..............................261 6.4.6 Reglerna om områdesskydd .......................................264 6.4.7 Generella föreskrifter..................................................265 6.5 Ett samordnat förfarande.......................................................266 6.5.1 Samordning mellan PBL och .................267 6.5.2 Samordning av ellagen med ....................271 10 SOU 2008:86 Innehåll 6.5.3 Övrig lagstiftning ....................................................... 274 6.5.4 Samordning av myndigheternas agerande ................. 277 7 Konsekvenser........................................................... 281 7.1 Konsekvenser i allmänhet...................................................... 281 7.1.1 Konsekvenser för miljömålen .................................... 281 7.1.2 Konsekvenser för de areella näringarna..................... 282 7.1.3 Konsekvenser för det allmänna.................................. 282 7.1.4 Konsekvenser för prövningsmyndigheterna............. 282 7.1.5 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen..... 282 7.1.6 Konsekvenser för allmänheten................................... 283 7.1.7 Alternativa lösningar .................................................. 283 7.1.8 Konsekvenser med hänsyn till anslutning till EU ....................................................... 284 7.1.9 Ikraftträdandetidpunkt och informationsinsatser.... 284 7.2 Konsekvenser för företag ...................................................... 285 7.2.1 ........................................................... 285 7.2.2 Tidsåtgång och administrativa kostnader för företagen...................................................................... 286 7.2.3 Förändringar i företagens verksamhet....................... 291 7.2.4 Konkurrensförhållanden ............................................ 291 7.2.5 Särskild hänsyn till små företag ................................. 291 7.3 Övriga konsekvenser ............................................................. 292 8 Författningskommentar ............................................. 293 8.1 Förslaget till lag om ändring i (1987:10) ................................................................................ 293 8.2 Förslaget till lag om ändring i (1998:808)........ 295 8.3 Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857)................ 299 8.4 Förslaget till ändring i förordningen (1988:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ................................ 299 8.5 Förslaget till ändring i förordningen (1998:805) om miljökonsekvensbeskrivningar.............................................. 301 11 Innehåll SOU 2008:86 Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv..............................................................303 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv..................................................................315 Bilaga 3 Vindförhållanden i ...............337 Bilaga 4 Riksintressen för vindbruk ...............................339 Bilaga 5 Bygglov- och detaljplaneprocessen enligt PBL ...............341 Bilaga 6 Tidsåtgång för plan- och bygglovsprocessen enligt PBL ...343 Bilaga 7 Tillståndsprocessen samt tidsåtgång enligt .....345 Bilaga 8 Anmälningsprocessen samt tidsåtgång enligt .................................................................................349 Bilaga 9 Närvarolista vid vindkrafthearing ................351 12 Sammanfattning har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att se över de rättsregler som gäller för utbyggnad av vindkraft. Bakgrunden är krav på en snabbare och enklare process från projektering till uppförande av ett vindkraftverk i förening med en planerad kraftigt utökad vindkraftsanvändning. Flera olika regler gäller för utbyggnad av vindkraftverk. För anläggningar som är av sådan storlek att de har betydelse från nationell synpunkt i arbetet för en ökad användning av förnyelsebara energikällor innehåller processen i huvudsak följande moment. I det första skedet pekar i samråd med länsstyrelserna och andra berörda myndigheter ut de områden som enligt 3 kap. bedöms vara av riksintresse för vindkraftsutbyggnaden, främst med hänsyn till vindförhållandena. I nästa skede tar den kommunala planeringen vid. I översiktsplanerna anges de områden som i varje kommun bedöms vara lämpliga för vindkraftverk. Därvid ska bedömningar om områden av riksintresse beaktas. Därefter prövas de enskilda projekten. På några få platser kan en vindkraftsutbyggnad aktualiseras i ekonomiska zon. Det är fråga om anläggningar av betydande omfattning. Såvitt gäller den ekonomiska zonen är lagstiftningen i huvudsak samlad i en författning. Regeringen är tillståndsmyndighet. De allmänna intressena tas till vara genom ett föreskrivet remissförfarande. PBL är inte tillämplig i den ekonomiska zonen. Det finns inte heller några enskilda sakägarintressen i den ekonomiska zonen. För utredningens del finns inte anledning att överväga förslag till lagändringar såvitt gäller vindkraftsanläggningar i den ekonomiska zonen. Sammanfattning SOU 2008:86 Vindkraftsetableringen i övrigt sker dels där fastighetsindelningen gäller, på land eller i enskilt vatten, dels på allmänt vatten. Såväl som PBL är tillämpliga i dessa fall. Enligt PBL ska ett vindkraftverk ofta först prövas genom detaljplan och därefter i ett bygglovsförfarande. En detaljplan och ett bygglov kan överklagas i flera instanser. Redan enligt PBL kan alltså ett vindkraftverk prövas i flera omgångar. Vidare ska prövning ske enligt , antingen som ett tillsynsärende efter en anmälan eller, när det är fråga om vindkraftverk i vattenområden eller vindkraftverk på land med en sammanlagd uteffekt över 25 MW, genom tillståndsprövning hos miljödomstol eller . Även besluten enligt kan bli föremål för prövning i flera instanser. Lokaliseringen av de vindkraftverk som är av betydelse från nationell synpunkt är i princip redan avgjord genom prövningen av riksintresse och kommunens översiktliga planering. Det är inte realistiskt att försöka uppföra en större vindkraftsanläggning utan att ta hänsyn till kommunens planering eller policy. Den efterföljande prövningen avser i huvudsak vindkraftverkens omgivningspåverkan. I stort sett samma frågor prövas enligt PBL och enligt . Detaljplaneprövningen enligt PBL och tillståndsprövningen enligt är de mest omfattande prövningarna. I dessa ärenden får såväl allmänna som enskilda intressen komma till tals. Om det kan antas att en anläggning kan medföra betydande miljöpåverkan ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas i enlighet med EG-rättsliga regler. Tillståndsprövningen enligt är den mest heltäckande. Dels omfattar ett tillstånd villkor angående driften av ett vindkraftverk, dels medför ett bifall till ansökan ett rättskraftigt tillstånd. Utredningen anser därför att det alltid ska vara möjligt för en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd enligt . För de största vindkraftverken på land samt för vindkraftverk i vattenområden bör det även i fortsättningen vara obligatoriskt att ansöka om tillstånd enligt . Liksom tidigare ska en verksamhetsutövare kunna göra en frivillig ansökan om tillstånd. Vid tillståndsprövning enligt kan enligt hushållningsreglerna i balkens tredje och fjärde kapitel avvägningar göras mellan vissa olika intressen. Sådana avvägningar kan dock inte omfatta situationer då det finns olika åsikter om vilka slag av byggnader eller anläggningar som bör uppföras inom ett visst område. Inom områden i anslutning till tätbebyggelse där olika 14 SOU 2008:86 Sammanfattning exploatörer konkurrerar i fråga om markanvändningen kan därför detaljplan behövas när frågan inte kan lösas genom tillståndsprövning enligt . Utan att det stämmer med kommunernas intentioner är det inte realistiskt att tänka sig en vindkraftsutbyggnad i sådana områden. I områden som avses bör alltså den som avser att uppföra en tillståndspliktig vindkraftsanläggning avvakta kommunens detaljplan. Inom andra områden, där prövningen främst gäller omgivningspåverkan föreslår utredningen att detaljplan inte ska krävas. Bygglov meddelas efter en förhållandevis enkel prövning. Miljökonsekvensbeskrivning kan inte krävas. Ofta har bygglovet i fråga om vindkraftsanläggningar en funktion som komplettering till en detaljplan, eftersom bygglovet men inte detaljplanen pekar ut vem som ska genomföra och vara ansvarig för ett projekt. Ett bygglov kan också överklagas. kan prövningen ske i fem instanser. Med hänsyn till de aspekter som utredningen enligt direktiven ska beakta, bedömer utredningen att bygglovsprövningen är överflödig om det finns ett tillstånd enligt . Utredningen föreslår därför att bygglov inte ska krävas om det finns tillstånd enligt . När det gäller större vindkraftsanläggningar på allmänt vatten och i glest bebyggda områden, dvs. sådana områden som är av störst betydelse för att uppfylla planeringsmålen för vindkraftsutbyggnaden , ska det enligt utredningens förslag endast behövas tillstånd enligt . Det är en prövning som tar hänsyn till både enskilda och allmänna intressen. För verksamhetsutövaren är det en fördel att den gjorda investeringen skyddas med ett rättskraftigt tillstånd, som bara kan omprövas enligt i lag fastställda regler. Redan gällande lagstiftning medger att en anmälan enligt samordnas med detaljplaneläggningen enligt PBL. I de situationer då det kommer att krävas såväl detaljplan som tillstånd enligt är det vidare möjligt att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning som kan användas i båda ärendena. Ofta kommer det att vara tillräckligt med anmälan och ansökan om bygglov för att få uppföra ett vindkraftverk. Utredningen föreslår särskilda regler om vilka uppgifter som ska ligga till grund för prövningen i sådana fall. Vidare föreslås regler om skyldighet för de kommunala myndigheterna att samordna handläggningen av en anmälan av en vindkraftsverksamhet och en ansökan om bygglov avseende samma verksamhet. Sammanfattning SOU 2008:86 De EG-rättsligt relaterade reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar påverkar vindkraftsprocessen i flera avseenden. Utredningen föreslår i förenklingssyfte att nuvarande generella krav på fullständiga miljökonsekvensbeskrivningar för tillståndspliktiga vindkraftsanläggningar tas bort. I stället ska i varje enskilt fall göras en bedömning av om anläggningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta innebär bl.a. att frågan om alternativ lokalisering inte kommer upp lika ofta som . I fråga om tillståndspliktiga vindkraftverk kommer liksom tidigare frågan om anläggningens miljöpåverkan att prövas av . Om en anläggning ska anmälas till kommunen är det, liksom , kommunen som ska ta ställning till anläggningens miljöpåverkan. För att uppfylla EG-rättsliga krav föreslår utredningen att det ska vara obligatoriskt för den kommunala tillsynsmyndigheten att föreskriva att en verksamhetsutövare ska söka tillstånd om en verksamhet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. ska då inte ompröva kommunens bedömning. Den nuvarande gränsen för tillståndsplikt går vid anläggningar med 25 MW uteffekt. Denna regel infördes . Regeln har dock inte kommit att tillämpas i avsedd utsträckning. Det är när det gäller anläggningar som ligger nära gränsen för tillståndsplikt fråga om investeringar av sådan storlek att de flesta verksamhetsutövare ser det som en trygghet att verksamheten är tillståndsgiven och ansöker därför frivilligt om tillstånd. Utredningen föreslår att gränsen för tillståndplikt omformuleras med utgångspunkt i vindkraftverkens totalhöjd och antal. En sådan ändring gör tillståndskravet tydligare i förhållande till en anläggnings omgivningspåverkan.