sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — En utredning har föreslagit att en ny myndighet ska bildas – Trafikinspektionen – som skall ta över verksamheten vid Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen som då skulle läggas ned som och Vägtrafikinspektionen skulle avskiljas från respektive och föras över till den nya myndigheten.TPF 5 FPT Vidare pågår utredningar om , och verksamhet.TPF 6 FPT 5.3.3 Översynen av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation Jag har tidigare i avsnitt 4.3.1 berört den nya förvaltningspolitiska översyn som har inletts och vilka allmänna överväganden som ligger bakom tillsättningen av Förvaltningskommittén.TPF 7 FPT Jag skall därför här endast ta upp de delar av uppdrag som jag bedömer har direkt relevans för de frågor som jag behandlar i detta kapitel. Av särskild betydelse anser jag då vara strävandena att få till stånd en tydligare och mera överskådlig statlig förvaltningsstruktur som förenklar kontakterna för medborgare och företag och underlättar samverkan mellan statliga myndigheter och mellan statlig och TP 3 i omvandling 2007, VERVA 2007:6. TP 4 i omvandling 2007, VERVA 2007:6, s. 51. TP 5 PT Trafikinspektionen – en myndighet för säkerhet och skydd, SOU 2007:4. TP 6 PT (dir. 2006:60) samt Utredningen om förutsättningar för att ombilda vissa verksamheter vid och till aktiebolagsform (dir. 2007:06). TP 7 PT Dir 2006:123. SOU 2007:49 En myndighet för analys och planeringsunderlag , samt att öka myndigheternas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer. I uppdrag ingår också särskilt att granska och ompröva myndigheters opinionsbildande och konkurrensutsatta verksamhet. Dessa aspekter bedömer jag vara mindre relevanta i detta sammanhang eftersom jag har kommit fram till att den nu berörda verksamheten, dvs. den som bedriver, inte är konkurrensutsatt. Jag kan inte heller se att verksamhet har haft några opinionsbildande inslag. Snarare har den, i likhet med VTI:s, ofta utgjort en motkraft mot olika särintressen. skall också analysera och lämna förslag för att komma till rätta med de problem som är förknippade med s.k. nämndmyndigheter och andra små myndigheter. Denna fråga bedömer jag vara mera relevant för mina överväganden eftersom utgör en förhållandevis liten myndighet. I redogör regeringen för behovet av en förvaltningspolitisk översyn. Det är några delar av denna redogörelse som jag anser att det finns särskilt stor anledning att ta fasta på med anledning av den del av mitt uppdrag som behandlas i detta kapitel. Det gäller bl.a. förhållandet att medlemskap i innebär att nya och förändrade krav ställs på den statliga förvaltningen. är en del av en rättsgemenskap där gemensamma regler och principer har företräde framför nationell rätt. Medlemskapet innebär också att inte längre ensamt kan styra i vilken takt och på vilket sätt olika förändringar skall genomföras. Vidare är det i stor utsträckning så att de frågor som skall hanteras inte definieras av enskilt, utan av EU:s institutioner och samtliga medlemsstater gemensamt. Det gränsöverskridande administrativa samarbetet blir därmed ett viktigt inslag. Ett problem enligt är emellertid att medlemskap i ännu inte har fått tillräckligt genomslag i de svenska myndigheternas verksamhet och arbetsformer. Som jag har berört i kapitel 3 är detta enligt min mening i hög grad fallet också på transportområdet och då inte minst i fråga om det övergripande transportpolitiska utvecklingsarbetet. I framhålls som nämnts också att den statliga förvaltningen har blivit svåröverskådlig, både för enskilda medborgare och företagare och för dem som är verk107 En myndighet för analys och planeringsunderlag SOU 2007:49 samma inom stat, kommun och landsting. Detta försvårar också den samverkan mellan myndigheter som behövs för att tjäna medborgare och företag på ett bra sätt. Dagens förvaltningsstruktur med ett stort antal myndigheter, varav många är små, anses också vara ineffektiv och sårbar samt medföra onödigt höga administrativa kostnader. I rapporten och organisation – Kartläggning och analys av Myndighetssverige har Statskontoret föreslagit att regeringen ska se över befintliga små myndigheter.TPF 8 FPT Statskontorets studie visar att en fjärdedel av myndigheterna (58 stycken) har högst 30 årsarbetskrafter. Bilden förstärks enligt Statskontoret också av att 21 myndigheter har högst tio årsarbetskrafter och 25 myndigheter har mellan 10 och 20 årsarbetskrafter. Statskontoret ifrågasätter värdet av att bilda många små myndigheter eftersom de tenderar att ha höga administrationskostnader och är mer sårbara än större myndigheter. 5.3.4 Tvärsektoriella perspektiv och kunskapsbildningen inom staten Jag har tidigare refererat till slutbetänkande.TPF 9 FPT Även när det gäller frågan om hur en verksamhet som skall svara för övergripande utredningar och analyser och utveckla ett gemensamt beslutsunderlag inom transportsektorn bör organiseras och finansieras, finns det enligt min mening tydliga beröringspunkter med slutsatser och förslag. Det handlar då framförallt om två saker; det mer tvärsektoriellt perspektiv och den förbättrade kunskapsbildning inom staten som kommittén efterlyser. Det finns enligt mening ett stort behov av att återsamla staten. är specialisering den organiserande principen för staten och dess beslutsprocesser. Det behövs därför ett tvärsektoriellt beslutsfattande med fokus på helheter för att balansera sektoriseringskrafterna. På motsvarande sätt behövs ett territoriellt perspektiv i den statliga styrningen som balanserar de sektoriella perspektiven. En nyckelfråga är därför hur sektorssamordning och sektorsövergripande styrning ska kunna åstadkommas utan att sektoriseringens förtjänster går förlorade. TP 8 PT Statskontoret 2004:9. TP 9 PT Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). SOU 2007:49 En myndighet för analys och planeringsunderlag Förutsättningarna för en territoriellt orienterad politik som griper över sektorsgränser och gränser mellan stat och kommun bedöms vara outvecklade inom dagens samhällsorganisation. Enligt kommitténs mening är det angeläget att förändra befintliga strukturer och styrformer så att de hinder som sektoriseringen skapar för en mer samordnad och effektiv samverkan på regional nivå undanröjs eller dämpas. Inte minst är det angeläget att inom berednings- och beslutsprocesserna i skapa fungerande former för tvärsektoriella avvägningar av statens insatser med ett territoriellt perspektiv. Detta förutsätter i sin tur tvärsektoriella beslutsunderlag. För att åstadkomma en mer samlad stat lägger en rad förslag med syfte att skapa en ny modell för statlig samordning med ett territoriellt fokus. Denna innebär såväl mer utvecklade former för beredning i som ett utvidgat uppdrag för länsstyrelserna. En viktig förutsättning för samordningsmodellen är en struktur med betydligt färre län än och en gemensam geografi inom staten. pekar också på att det inom många politikområden finns statliga organ för kunskaps- och metodutveckling med uppdrag att befrämja kompetens, effektivitet och kvalitet i olika offentliga verksamhetsområden. Detta bedöms ge förutsättningar för den kunskapsstyrning som i ökande grad utgör ett inslag i den statliga styrningen. Bättre kunskapsunderlag kan enligt kommittén bidra till att framtida omprövning av hittillsvarande systemlösningar inom olika politikområden inte behöver begränsas av brist på kunskap om hur olika offentliga verksamheter sammantaget fungerar för den enskilde individen. Det är väsentligt att förbättra tillgången på information som medger att medborgaren får både en tydligare bild av hur de offentliga verksamheterna fungerar och kunskapsunderlag för egna val. Ett generellt konstaterande utifrån kommitténs arbete är vidare att tillgången på analyser av den statliga styrningens genomslag är relativt begränsad. Detta gäller såväl den interna statliga styrningen som den statliga styrningen av kommunala verksamheter. Till viss del förklaras detta av metodproblem – det kan vara svårt att konstatera styreffekter, såväl av statens styrning generellt som av specifika styrmedel. Men det beror också på att man inte tar tillvara erfarenheter av de styrmedel som används eller att en omläggning av styrningen inte blir föremål för uppföljning. Detta medför bristfälliga underlag för slutsatser om vilka styrformer som ger 109 En myndighet för analys och planeringsunderlag SOU 2007:49 önskad effekt eller vilka som passar för en viss verksamhet. Det betyder också att styrformer justeras eller att nya styrformer introduceras utan någon uppföljning som visat om den föregående styrningen lett till önskat resultat eller inte. Mot bakgrund av de problem som noterats vad gäller den statliga styrningen behöver enligt kommittén mer resurser satsas på ett lärande kring former och medel för statens styrning. Inte minst är det angeläget med ett arbetssätt inom där val av styrmedel, organisation och uppdrag till myndigheter i högre grad än baseras på systematisk uppföljning av styrningseffekter. De kunskaper och den kompetens som finns på myndighetsnivån utgör en god grund för ett systematiskt lärande kring statens styrning. Potentialen hos de statliga expert- och kunskapsorganen borde därför tas tillvara bättre för ett sådant lärande inom , såväl inom olika sektorer som över sektorsgränser. Detta skulle bidra till ett stärkt generalistkunnande vad gäller utformning av den statliga styrningen. Enligt har processerna och arbetsorganisationen inom stor betydelse för den samlade statliga styrningen, inte minst för ställningstaganden till systemlösningar inom olika politikområden och för utformningen av myndigheternas uppdrag. En väsentlig frågeställning i ett fortsatt reformarbete är därför hur arbetssätt bör utvecklas. Enligt kommitténs mening krävs mer tonvikt på helhetsperspektiv och fler inslag av tvärsektoriell beredning inom . På så sätt kan regeringen ges bättre underlag för sin strategiska styrning och för prioriteringar i det löpande regeringsarbetet. Kännetecknade drag för är tidspress och hög arbetsbelastning. Det finns skäl att befara att engagemanget i omvärldsbevakning och att beakta ny kunskap i beredningen av ärenden ibland är svag. Som nämnts ovan finns det inom den statliga strukturen både generella revisions-, utrednings- och utvärderingsorgan och sektoriella expert- och kunskapsmyndigheter. Men om inte mottagningskapaciteten på statsmaktsnivån fungerar, kommer kunskaper från uppföljning och utvärdering inte till nytta. Detta är till men både för utveckling av de offentliga verksamheterna och för medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande. I kombination med arbetsbelastning och tidspress riskerar ett systematiskt lärande inom vad gäller utformning av den statliga styrningen att komma på mellanhand. SOU 2007:49 En myndighet för analys och planeringsunderlag cesser för omvärldsanalys, kunskapsanvändning och lärande skulle kunna få stor betydelse för regeringens möjlighet att stå emot en allt starkare påverkan av en sektorsstyrd eller mediedriven dagordning. 5.3.5 Analysverksamhetens samverkans- och kontaktbehov I samband med utredningen om förutsättningarna att omlokalisera statlig verksamhet med anledning av försvarets omställning analyserades bl.a. samverkans- och kontaktbehov.TPF 10 FPT Dessa analyser av verksamhetens kontaktytor kan ge vissa utgångspunkter för vilka organisatoriska samband som kan vara viktiga att beakta när det gäller den analys och planeringsverksamhet som svarar för. Uppgiften att svara för samordning mellan olika myndigheter inom transport- och kommunikationsområdet är därvid av särskild betydelse. Inom samtliga verksamhetsområden bedrivs verksamheten genom externa styr- och arbetsgrupper bestående av representanter från berörda myndigheter, forskningsinstitutioner samt konsulter. Som konsulter anlitas företag, universitet och högskolor, forskningsorganisationer, som huvudsakligen är lokaliserade till eller andra storstadsregioner i och utanför . De viktigaste samarbetsparterna till (inte rangordnade) enligt framgår av nedanstående tablå. Viktigaste samverkanspartners Tio viktiga samverkanspartners Kortfattad beskrivning av samverkan 1. Flertal områden, t.ex. infrastrukturplanering, mål, statistik 2. Som ovan 3. Som ovan 4. Som ovan 5. SCB upphandlar statistikproduktion i stor omfattning 6. VTI beställer forskningsuppdrag m.m. 8. Samverkan statistik, miljöanalyser m.m. 9. och uppföljning av lagreglerad EU-statistik 10. Samverkan inom FoU-området TP 10 PT (N 2004:15), Rapport 1 Omlokalisering av statlig verksamhet. förslag till omlokalisering av statlig verksamhet till de regioner som påverkas mest av försvarsomställningen enligt försvarsbeslut. En myndighet för analys och planeringsunderlag SOU 2007:49 är lokaliserat till . Väg- och Banverken finns i , i , VTI i och Rikstrafiken i . Med anledning av samarbetet med , besöker projektansvarig från statistikavdelningen 8–10 gånger/år. Resmålet för inrikesresor avser i första hand , andra vanliga resmål är t.ex. , och . Mötesfrekvensen uppges i de flesta fall vara ca en gång . Totalt för hela verksamhet, innebär det ett flertal möten . tillhör inte de tio viktigaste samverkansparterna. I betänkande framgår dock att kontakterna med har intensifierats och att antalet korttidsuppdrag ökar. I anslutning till uppdrag och propositionsarbete är kontakterna med täta, ca en gång/ vecka. Det gäller även mötesfrekvensen med de myndigheter som har gemensamma uppdrag tillsammans med. I enlighet med förslag har nu omlokaliserats till . Andra myndigheter som föreslogs bli omlokaliserats till är (ca 150 årsarbeten) samt delar av (ca 275 årsarbeten), (ca 100 årsarbeten), (ca 360 årsarbeten), (ca 115 årsarbeten) och (ca 80 årsarbeten). Enligt innebar förslagen en förstärkning av inriktningen i mot folkhälsa och rehabilitering, miljö, distansoberoende tjänster och systemförvaltning samt analys av regional tillväxt. I finns ett kompetensområde inom forskning och analys av tillväxt- och regionalpolitiken. Erfarenhet och kompetens finns bl.a. hos (), vid och . Kompetensområdet understöds av forsknings- och utbildningsverksamhet inom samhällsvetenskap. Närheten till såväl , , Verket för näringslivsutveckling () som bedömdes av kunna ge en bra utvecklingsmiljö för verksamheten vid . En lokalisering av och (numera nedlagt) till ansågs kunna förstärka regionens profilering mot regional tillväxt, utvärdering och analys. Lokaliseringen bedömdes kunna skapa en större arbetsmarknad för kvalificerade 112 SOU 2007:49 En myndighet för analys och planeringsunderlag utredare och analytiker i regionen. Den samhällsvetenskapliga kompetens som efterfrågas av myndigheterna med inriktning mot bl.a. statistik och nationalekonomi skulle även kunna bidra till att utveckla den samhällsvetenskapliga utbildningen och forskningen vid . 5.4 Min analys 5.4.1 Inledning Jag har tidigare redovisat bedömningen att uppgifter är av den arten att de måste utövas under myndighetsansvar. Jag anser också att de verksamhetsgrenar som ingår i nuvarande – dvs. statistik, utredning och analys samt utveckling – har starka inbördes kopplingar. Det gäller både i sak och kompetensmässigt. Det finns också starka inbördes beroenden mellan verksamhetsgrenarna när det gäller deras planering och utveckling. Detta medför att det enligt min mening ligger stora vinster i att verksamheten kan hållas samlad även fortsättningsvis. Vad som sagts leder dock inte till någon självklar slutsats om hur verksamhet i stort bör organiseras. Som jag ser det kan det finnas många olika alternativ som bör prövas. kan fortsätta att som vara en egen myndighet. Men man kan också tänka sig att inordnas i en annan större myndighet med näraliggande verksamhet. Även om jag redan konstaterat att det finns starka skäl att inte splittra upp verksamheten, kan även sådana lösningar behöva övervägas om de bedöms ge andra fördelar än de som gäller verksamhetens inre effektivitet. I det följande redovisar jag därför min syn på några olika tänkbara alternativ för verksamhetens organisatoriska hemvist. 5.4.2 som egen myndighet är som tidigare framgått en förhållandevis liten myndighet. Medelantalet anställda har pendlat omkring 30 och myndighetens driftskostnader har uppgått till ca 50 miljoner kronor.TPF 11 FPT sjönk antalet anställda och årsTP 11 PT uppgick driftskostnaderna till , vilket dock till betydande del förklaras av extraordinära kostnader i samband med omlokaliseringen av myndigheten. En myndighet för analys och planeringsunderlag SOU 2007:49 arbetskrafterna vid som en konsekvens av osäkerheten kring den successivt genomförda omlokaliseringen till . Omflyttningen av verksamheten påbörjades och var i princip avslutad , då myndigheten också bytte bokföringsadress mera formellt.TPF 12 FPT Vid fanns 28 tillsvidareanställda och 3 visstidsanställd och fanns 32 tillsvidareanställda och 2 visstidsanställda. har 14 personer anställts och 10 personer slutat sin tjänst. I tabell 5.1 redovisas personal , fördelad på avdelning efter omräkning till antal årsarbetskrafter.TPF 13 FPT Arbetet vid institutet bedrivs i hög grad projektorienterat. Det innebär att personer som formellt hör till en avdelning i betydande utsträckning arbetar med projekt som faller inom en annan avdelning. Tabell 5.1 Personal (antal årsarbetskrafter) uppdelat på avdelningar. Källa: årsredovisning 2006. 2006 2005 2004 Utredning 7,4 7,1 8,0 Analys 2,2 7,0 8,7 Statistik 8,8 5,2 6,2 Administration, information och verksledning 6,3 6,7 6,5 Totalt 24,7 26,0 29,4 Verksamhetens begränsade omfattning ger anledning att reflektera över om kvalificerar sig som en av de små myndigheter som enligt Statskontorets och även regeringens bedömning ger upphov till problem i form av ineffektivitet, sårbarhet och onödigt höga administrativa kostnader (jfr avsnitt 5.3.3 ovan). Jag har tidigare redovisat att använt 50 anställda som en gräns för små myndigheter medan Statskontoret synes ha definierat myndigheter med mindre än 30 anställda som små.TPF 14 FPT Enligt de kontakter jag haft med finns det inte någon fastlagd definition av vad som ska anses vara en liten myndighet och knappast heller några säkra uppgifter om hur storleken på en myndighet påverkar dess effektivitet. TP 12 PT Några personer tjänstgör alltjämt i , men endast som en övergångslösning. TP 13 PT Avdelningsindelningen ändrades /07 och ha nu endast två avdelningar för sakverksamheten (utrednings- respektive statistikavdelningen). TP 14 PT ESV 2004:1 respektive Statskontoret 2004:9. SOU 2007:49 En myndighet för analys och planeringsunderlag Enligt vad jag kan förstå har betraktats som en välskött och effektiv myndighet.TPF 15 FPT OverheadkostnadenTPF 16 FPT per årsarbetare för var . (som nog kan betraktas som ett mer typiskt verksamhetsår än 2006).TPF 17 FPT Om detta är en hög eller låg administrationskostnad kan jag inte bedöma. Min personliga erfarenhet är dock att mycket stora organisationer inte alltid är något föredöme från effektivitetssynpunkt. Min egen bedömning är därför att nuvarande verksamhetsvolym möjligen kan vara i underkant av vad som är mest effektivt för en myndighet med hänsyn till sårbarhet m.m., men att storleken i sig knappast utgör ett sådant problem att det är nödvändigt att söka en annan organisatorisk ram för verksamheten. anser jag emellertid att har utsatts för sådana yttre påfrestningar att frågan om verksamhetens organisatoriska hemvist delvis måste ses i ett annat ljus. redovisade således i sitt betänkande vilka myndigheter som ansågs lämpliga att omlokalisera med anledning av det försvarspolitiska beslutet i december 2004.TPF 18 FPT var en av dessa myndigheter och beslutade regeringen att skulle omlokaliseras till . Omlokaliseringsbeslutet har fått omfattande konsekvenser för verksamhet . Eftersom ingen av de tidigare anställda har valt att följa med till har inneburit en stor utmaning och ansträngning för att rekrytera nya medarbetare. har nya avdelningschefer fasats in i verksamheten och vid detta års utgång tog en helt ny ledningsgrupp formellt över ansvaret för verksamheten. Med en total utväxling av anställda har enligt årsredovisning en viss nedgång i produktivitet inte gått att undvika. totala verksamhet har således minskat med vad gäller arbetad tid men ökat vad gäller kostnader, jämfört med . Att arbetsinsatsen minskat anges vara en direkt effekt av regeringsbeslutet om omlokaliseringen. Under det gångna verksamhetsåret har förlorat ett flertal TP 15 PT Promemoria . TP 16 PT har definierat overheadkostnader för administrationen som lönekostnader, inklusive sociala avgifter och övriga lönebikostnader. TP 17 PT : Årsredovisning 2006. TP 18 PT (N 2004:15), Rapport 1 Omlokalisering av statlig verksamhet. förslag till omlokalisering av statlig verksamhet till de regioner som påverkas mest av försvarsomställningen enligt försvarsbeslut. En myndighet för analys och planeringsunderlag SOU 2007:49 medarbetare, som nyrekrytering inte kunnat ske fullt ut. Därmed har viktiga delar av personalresurser och kompetens gått förlorade, vilket återspeglas i verksamhetsresultaten. En annan tydligt avläsbar effekt av omlokaliseringsbeslutet är att den andel av den totala arbetstiden som utgörs av projekttid har minskat till () från att legat på en jämn nivå på . Arbetsinsatserna inom verksamhetsgrenen Utredning och analys har halverats medan kostnadsnivån förblivit relativt oförändrad. svarade denna verksamhet för en dryg tredjedel av totala nedlagda arbetstid och för mindre än en femtedel av kostnaderna. Inom verksamhetsgrenen Utveckling har engagemang minskat påtagligt . ägnades av totala arbetstid åt detta verksamhetsområde, jämfört med 2004. Även kostnaderna för utvecklingsinsatser har minskat och omfattade av de totala kostnaderna 2006, jämfört med . Statistikverksamheten stod för av totala kostnader 2006 och bestod till största delen av kostnader för att genomföra undersökningar och producera statistik. Statistikverksamhetens andel av totala kostnader har legat tämligen stabilt kring . Även arbetstiden inom statistikverksamheten ökade och omfattade detta år nästan hälften av totala tid, från att ha svarat för omkring en fjärdedel av arbetsinsatsen. Dessa stora relativa förändringar är effekter av omlokaliseringen och förklaras enligt av en kraftig omfördelning av de ickeprojektanknutna kostnaderna, som i sin tur beror på att utrednings- och analysverksamheten kraftigt minskat tidsanvändningen, medan statistikverksamheten ökat något. Det har medfört att statistikverksamhetens andel av de icke-projektanknutna kostnaderna ökat från . Därtill kommer effekter av särskilda avsättningar för pensioner och dubbla lokalkostnader m.m. Enligt min mening är det uppenbart att den stora omställning som genomgått fått en genomgripande påverkan på verksamheten. Dessa verkningar var emellertid inte oförutsedda när omlokaliseringsbeslutet togs. Omlokaliseringen är nu genomförd och de kostnader och andra påfrestningar som den medfört kan inte nu göras ogjorda. Det enda alternativet är därför enligt min mening att göra det bästa av situationen. Min bedömning är också 116 SOU 2007:49 En myndighet för analys och planeringsunderlag att har lyckats väl med att rekrytera ny personal med relevant kompetens för uppgifterna. De stora förändringar i tidsanvändning och kostnader som inträffat kan nog också ses som ett relativt snabbt övergående fenomen. Det är dock ofrånkomligt att omställningen har påverkat produktivitet även i andra avseenden än de som framgår direkt av årsredovisningen och jag tror att verksamheten har en sådan komplexitet att det kan ta tid innan myndigheten av egen kraft kan komma upp i full kapacitet. Detta medför att jag bedömer att det i den nu uppkomna situationen kan vara mer motiverat att undersöka möjligheterna att samordna verksamhet med annan liknande myndighetsverksamhet än vad som annars skulle vara fallet.