sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — Ändringen i 59 a § straffprocesslagen innebär att det är möjligt att till riksadvokaten överklaga åtalsbeslut som har meddelats av Spesialenheten for politisaker. Ändringen i 67 § straffprocesslagen innebär att det inrättas ett utredningsorgan för utredningar av anmälningar och klagomål beträffande misstankar om brott begångna i tjänsten av anställda inom polisen eller åklagarmyndigheten. I stället för statsadvokaten har utredningsorganets ledning beslutanderätt i åtalsfrågan. Beslutanderätten kan delegeras till någon anställd med juridisk examen. De allmänna bestämmelserna om åtal gäller för Spesialenheten for politisaker. Enheten kan vidare fatta alla beslut som normalt faller in under åtalskompetensen. Bestämmelserna i straffprocesslagen som gäller för åklagarmyndigheten skall så långt som möjligt gälla för enheten. Spesialenheten är emellertid inte en del av åklagarmyndigheten. Spesialenheten for politisaker har inte åtalsbefogenhet när denna tillkommer Kongen i statsråd eller riksadvokaten. När det gäller de två sistnämndas åtalsbefogenhet är detta reglerat i 64 och 65 §§ straffprocesslagen (Ot.prp. 96 [2002–2003] s. 18). Det framgår att åtalsbefogenheten för Kongen i statsråd eller riksadvokaten bl.a. gäller beträffande tjänstemän som har tillsatts av Kongen eller för brott mot vissa bestämmelser. Beträffande riksadvokatens föreskriftsrätt över Spesialenheten omfattar det förundersökning, åtal och allt annat som ligger inom Spesialenhetens ansvarsområde (67 § sjätte stycket straffprocess- lagen och Ot.prp. 96 [2002–2003] s. 39). Bestämmelserna i 34 kap. åklagarinstruktionen Ändringarna i straffprocesslagen föranledde ändringar i 34 kap. forskrift om ordningen av påtalemyndigheten (åklagarinstruk- tionen). I 34–1 § åklagarinstruktionen anges att när det gäller frågan om en anställd inom polisen eller åklagarmyndigheten har begått en straffbar handling i tjänsten skall utredningen genomföras och ledas av ett särskilt organ, Spesialenheten for politisaker. skall också handlägga utredningar som gäller om en person har avlidit eller skadats allvarligt som en följd av polisens eller åklagarmyndighetens tjänsteutövning eller om någon har avlidit eller skadats allvarligt vederbörande tagits omhand av polisen eller åklagarmyndigheten. Spesialenheten handlägger inte frågor som kan avgöras genom forenklat forelegg (bötesföreläggande) eller som handlagts av polisens säkerhetstjänst. Spesialenheten for politisaker har rikstäckande behörighet. Utredningarna genomförs av regionala utredningsavdelningar som leds av en utredningsledare. Utredningsledaren redovisar sin inställning till hur ett visst ärende bör avgöras för enhetens chef. Det finns fem regionala utredningsavdelningar och den centrala ledningen är belägen vid den regionala utredningsavdelningen i . Övriga utredningsavdelningar finns i Haugesund, Bergen, och . Spesialenheten kan knyta till sig personer i form av uppdrag eller anställningar. var 16 personer anställda vid enheten medan 23 personer hade ett uppdragsförhållande med enheten. De anställda utgjordes av en chef, en biträdande chef, en regionledare, en utredningsledare, nio specialutredare och tre administratörer. Av dem som hade ett uppdragsförhållande var 22 advokater och en psykolog. Totalt sysselsatte Spesialenheten (den centrala ledningen och de fem utredningsavdelningarna) 39 personer. För de som har ett uppdragsförhållande med enheten gäller en karantänsbestämmelse såtillvida att de inte får ha arbetat inom polisen eller åklagarmyndigheten . För anställda vid enheten finns inte någon motsvarande karantäns- bestämmelse. Personer som är anställda eller har uppdrag vid enheten kan inte vara anställda inom polisen eller åklagarmyndigheten. De personer som är aktuella för ett uppdragsförhållande är domare, advokater och f.d. poliser med erfarenhet av brottsutredande arbete. Ett uppdragsförhållande gäller med möjlighet till förlängning i ytterligare två perioder vardera. Som ett alternativ till bestämmelsen om karantän diskuterades i förarbetena om i stället en viss andel av utredningspersonalen helt skulle sakna erfarenhet från polis- och åklagarmyndighet. Det ansågs dock inte möjligt att införa en sådan bestämmelse eftersom det skulle riskera att gå ut över kvaliteten på arbetet. Den nämnda regeln om en viss karantänstid infördes för att garantera allmänhetens tilltro till det nya organet (Ot.prp. 96 [2002– 2003] s. 30 f.). Anledningen till att uppdragsförhållanden finns är att man bedömde att inte samtliga Spesialenhetens regionala enheter skulle ha en sådan ärendetillströmning att man kunde ha heltidsanställd personal (Ot.prp. 96 [2002–2003] s. 31). Spesialenheten for politisaker är en myndighet som är fristående i förhållande till polisen och åklagarväsendet men det är Justis- og politidepartementet som har det överordnade administrativa ansvaret för enheten. Med polisen jämställs vid tillämpningen av 34 kap. åklagar- instruktionen bl.a. de elever vid som befinner sig under praktik. I 34–3 § åklagarinstruktionen finns bestämmelser om Spesial- enhetens åtalsbefogenhet. Chefen för avgör åtalsfrågan. Undantag har dock gjorts för fall när åtalsbefogenheten tillkommer Kongen i statsråd eller riksadvokaten. I denna del görs en hänvisning till 67 § sjätte stycket straffprocesslagen. Chefen för en utredningsavdelning har också viss åtalsbefogenhet. Chefen för och den som leder en utredningsavdelning skall ha juristexamen. Det finns möjlighet för såväl chefen för enheten som chefen för en utredningsavdelning att delegera sin besluts- befogenhet. Om Spesialenheten väcker åtal mot någon utförs åtalet av chefen för eller någon som chefen har befull- mäktigat. I 34–5 § åklagarinstruktionen ges bestämmelser om bl.a. hur anmälningar skall hanteras. Där anges att anmälningar om en straffbar gärning som har begåtts i tjänsten av en polisanställd eller anställd vid åklagarmyndigheten skall ske till Spesialenheten, polisen eller åklagarmyndigheten. Om anmälan har skett till någon annan än Spesialenheten skall enheten genast underrättas om anmälan. Om anmälan har gjorts direkt till Spesialenheten bör enheten som huvudregel underrätta berörd polismästare, chef för vederbörande myndighet eller annan berörd instans om anmälan. I den därpå följande paragrafen, 34–6 § åklagarinstruktionen, finns bestämmelser om den utredning som genomförs. Det är chefen för som beslutar om att inleda en utredning. Ett sådant beslut fattas om det till följd av en anmälan eller på grund av andra omständigheter finns rimlig grund att undersöka om en anställd inom polisen eller åklagarmyndigheten har begått en straffbar handling i tjänsten. därefter ärendena till de enskilda utredningsavdelningarna som i sin tur genomför och leder den aktuella utredningen. Utrednings- avdelningarna kan på egen hand genomföra de utredningsåtgärder som anses erforderliga. Den person som har getts åtalsbefogenhet är således inte inblandad i den brottsutredning som genomförs (se även Ot.prp. 96 [2002–2003] s. 32). Spesialenheten for politisaker genomför dock inte endast brottsutredningar. Även om det inte finns grund för att misstänka att en straffbar handling har begåtts, skall nämligen en utredning genomföras om någon har avlidit eller skadats allvarligt till följd av polisens eller åklagarmyndighetens tjänsteutövning. Det gäller också om någon har avlidit eller allvarligt skadats under tid vederbörande har varit omhändertagen av polisen eller åklagarmyndigheten. Chefen för en utredningsavdelning kan begära utredningshjälp från polisen och då ge polisen direktiv om att sätta igång och genomföra utredningsåtgärder. Om det gäller en anställd inom polisen bör sådant bistånd, om möjligt, begäras från ett annat polisdistrikt än där den misstänkte är anställd eller från polisens särorgan. Enligt 34–7 § åklagarinstruktionen gäller att när saken är tillräckligt klarlagd skall utredningsledaren eller den som han har lämnat fullmakt åt ange sin inställning till åtalsfrågan. Det görs till chefen för . Av 34–8 § åklagarinstruktionen följer att Spesialenhetens beslut kan överklagas till riksadvokaten i enlighet med bestämmelsen i 59 a § straffprocesslagen. Chefen för är således underordnad riksadvokaten när det gäller bl.a. åtalsfrågor. Enligt vad som uttalades i förarbetena till den bestämmelsen ansågs detta utgöra en särskilt viktig rättssäkerhetsgaranti för inblandade parter när man – som här – har lagt åtalsbefogenheten på ett särskilt organ utanför det ordinära förfarandet (Ot.prp. 96 [2002–2003] s. 18). Enligt 34–9 § åklagarinstruktionen gäller vidare att i ärenden med flera misstänkta, där inte samtliga är anställda inom polisen eller vid åklagarmyndigheten, avgör riksadvokaten om Spesialenheten skall leda utredningen av hela ärendet eller om ledningen av utredningen skall delas. I ärenden där det finns misstanke om att en anställd vid polisen eller åklagarmyndigheten har begått straffbara handlingar såväl i som utanför tjänsten avgör också riksadvokaten om Spesialenheten skall leda utredningen av hela ärendet eller om ärendet skall delas. Enligt uppgift från Spesialenheten fick de under det första verksamhetsåret in ca 700 saker eller anmälningar. En sak kan omfatta flera anmälda förhållanden och omfatta flera personer, både som anmälare och som anmäld. Anmälningar sker till polisen eller till Spesialenheten. Ett sekretariat vid Spesialenheten avgör vilka ärenden som skall utredas. Sammanlagt av anmälningarna utreds inte eftersom det i dessa anmälningar inte föreligger grund för efterforskning och utredning. Besluten innehåller alltid en noggrann redogörelse för de faktiska omständigheterna och en redovisning av skälen för beslutet. i har besvarat vår förfrågan. När det gäller organisationen av polis- och åklagarväsendena i stämmer i princip den beskrivning som finns i SOU 2003:41. Det har dock uppgetts att det finns 64 åklagarenheter samt 16 motsvarande samarbetsområden. Alla åklagarenheter i är med i samarbetsområden frånsett enheterna i , , Käsivarsi och Kittilä. Den beskrivning som finns i SOU 2003:41 av hur brotts- anmälningar mot anställda inom polisen och åklagarväsendet handläggs i har uppgetts alltjämt stämma. Av beskrivningen framgår bl.a. följande. Förundersökning av ett brott som en polis misstänks ha begått leds alltid av en åklagare, oavsett om brottet har begåtts i tjänsten eller inte, och det praktiska utredningsarbetet utförs i huvudsak av poliser. Ärenden som behandlas som ett ordningsbotsärende eller i ett strafforder- förfarande (motsvarande strafföreläggande) handlägger polis- myndigheten själv utan att åklagare behöver kopplas in. I dessa fall får polismyndigheten själv genomföra smärre förundersöknings- åtgärder, medan utförande av mer omfattande förundersöknings- åtgärder förutsätter att utredningen leds av en åklagare. Den åklagare som är undersökningsledare beslutar om att inleda eller inte inleda förundersökning. Samma åklagare leder utredningen och ger anvisningar för denna. Åklagaren har i princip samma rättigheter och skyldigheter som en polis som är för- undersökningsledare. fastställer vid vilka åklagarmyndigheter som det skall finnas undersökningsledare och även vilka åklagare som skall utses till förundersökningsledare och vilket ansvarsområde de skall ha. I varje härad utses en åklagare som kontaktperson för polisbrottsärenden. Polisens länsledning förordnar vilka polisenheter som skall ansvara för utredningar av polisbrottsärenden. En anmälan mot en polis skall registreras dels i det härad där ärendet skall handläggas, dels hos den vid utsedda kontakt- personen. En anmälan mot en polis skall också redovisas för polisens länsledning och till . Klagomål som riktas mot en åklagare handläggs vid Riksåklagar- ämbetet. Några särskilda regler om handläggning av ärenden om brottsmisstankar mot åklagare finns inte. På fråga om det finns några särskilda regler i för den situationen när en person har avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande har man från Riksåklagar- ämbetets sida uppgett följande. Det finns inte någon särskild författningsreglering för den beskrivna situationen. I 49 § i den finska polislagen anges dock att en polisman utan dröjsmål skall göra anmälan hos sin förman om en person- eller egendomsskada som uppstått vid utförandet av ett uppdrag, om skadan inte är att anse såsom ringa. En undersökning av saken skall göras vid behov eller på begäran av den skadelidande eller den som vidtagit tjänsteåtgärden. Beträffande organisationen av sådana undersökningar som regleras i 49 § polislagen gäller bl.a. dels inrikesministeriets anvisning Förundersökningen av brott som en polisman misstänks ha begått (nr SM-2001-828/Ri-2), dels riksåklagarens allmänna föreskrifter och anvisningar Förordnande av förundersöknings- ledare vid polisbrott (RÅ 2003/3). Av anvisning framgår bl.a. att i situationer där någon har omkommit eller skadats allvarligt till följd av att polisen har använt maktmedel kan utredningen primärt rikta sig mot att klarlägga händelserna och inte mot straffansvaret. Om det inträffar ett dödsfall av det aktuella slaget tillämpas lagen om utredande av dödsorsak (459/1973). Lagen har dock inte några särskilda regler för den situationen när någon har avlidit i samband med ett polisingripande. I lagen regleras bl.a. medicinsk utredning av dödsorsak (2 kap.) och rättsmedicinsk utredning av dödsorsak (3 kap.). I lagens 7 § anges t.ex. att för att utreda dödsorsak skall polisen verkställa undersökning då döden har förorsakats av brott, olycksfall, självmord, förgiftning, yrkessjukdom eller vårdåtgärd eller då det finns anledning att befara att döden föranletts av någon sådan orsak eller då dödsfall annars inträffat överraskande. Justits- og kirkeministeriet i har uppgett att den beskrivning som finns i SOU 2003:41 av hur polis- och åklagar- väsendena är organiserade alltjämt stämmer. Även den beskrivning som finns i det nämnda betänkandet av hur brottsanmälningar mot anställda inom polisen handläggs i har uppgetts fortfarande stämma. Därutöver har upplysts att det inte finns några särskilda regler i för den situation när en person har avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande. I SOU 2003:41 anges följande beträffande internutrednings- verksamheten. Anmälan om brott mot en person anställd inom polisen skall göras till riksåklagaren som också utreder anmälningar. Om en anmälan görs vid en polismyndighet skall denna skickas till riksåklagaren tillsammans med de handlingar som i övrigt föreligger. Vid behov bör polisen biträda riksåklagaren vid utredningen i den utsträckning som begärs. Sådant biträde får inte ges av den polischef hos vilken den som anmälan rör är verksam. Det är emellertid önskvärt att personalen vid riksåklagarens kansli själv håller förhören. Redovisningen är hämtad från en beskrivning av förhållandena i och som finns i den danska riksadvokatens ärende dnr RA-2004-1410-0030. 8.6.1Något om organisationen av polis- och åklagarväsendena Polisen i och omfattar 43 självständiga polisdistrikt (Forces). Var och en av dessa leds av en Chief . Metropolitan och leds dock av en Commissioner. Varje polisdistrikt är underordnad en oberoende lokal polismyndighet, som har tillsyn över polisen. är sammansatt av kommunfullmäktige- medlemmar, domare och andra medborgare och dessa väljs för en period . Polisen hör under Home Office. i och , (), är en självständig organisation som leds av en Director of Public Prosecution. hör under den av premiärministern utpekade Attorney General. CPS arbetar nära polisen. CPS är ansvarigt för att väcka åtal i saker där polisen har anklagat en person. CPS består av 42 områden, som vart och ett leds av en Chief Crown Prosecutor. Varje område motsvarar ett polisdistrikt. tillämpas en ny ordning när det gäller klagomål mot polisen. Det organ som då inrättades benämns Complaints Commission (IPCC). IPCC har en dubbel funktion genom att organet dels är en allmän tillsynsmyndighet, dels genom att det hanterar enskilda ärenden. Centrala inslag i det nya systemet är följande. IPCC skall se till att hela polisväsendet fungerar väl, är öppet och tillgängligt. Polisen och polismyndigheterna är ansvariga för att ta upp klagomål och att fastställa det lokala ansvaret. Ökad användning av lokala avgöranden. Klaganden hålls informerad under hela processen. Klaganden har möjlighet att vända sig till IPCC om ett klagomål inte tas upp eller om det visar sig att det inte är möjligt att få klagomålet avgjort på lokal nivå. IPCC har ett flertal omfattande befogenheter och kan använda polisens resurser och upplysningar samt kan inspektera polisen för att tillförsäkra att systemet fungerar effektivt. IPCC kan ta in ärenden, som undersöks av polisen och, om det är nödvändigt, överta ärenden och använda egna utredare. IPCC är en självständig myndighet vars avgöranden endast kan ändras av domstol. Samtliga polisanställda omfattas av IPCC:s behörighet. IPCC har regionala kontor. IPCC har i vissa fall befogenhet att intervenera i de disciplinära processerna. IPCC består av 15 kommissionärer som inte får vara eller ha varit anställda inom polisen. Den dagliga verksamheten sköts av en direktör, som rapporterar till kommissionen, och fem under- direktörer, som ansvarar för undersökning, policyfrågor och forskning, kommunikation, organisation respektive juridiska frågor. Vidare finns fyra regionala direktörer med ansvar för var sitt regionalt kontor. Personalen har olika erfarenhet, men flera har polisiär bakgrund. På en utförlig hemsida, HTUwww.ipcc.gov.uk,kan man läsa mer om IPCC och dess verksamhet. Flertalet enkla klagomål, såsom klagomål över språkbruk och liknande, utreds av den lokala polisen. Detta möjliggör en snabb och flexibel handläggning av ärenden av mindre betydelse. Om den klagande inte är nöjd med polisens behandling av ärendet kan han påtala detta för IPCC. Klagomål som kräver en formell utredning kan genomföras på tre olika sätt. En utredning kan övervakas av IPCC, en utredning kan ledas av IPCC eller, slutligen, kan en utredning utföras av IPCC. Om en utredning har övervakats av IPCC har den som framfört klagomålet rätt att efter avslutad utredning överklaga beslutet till IPCC. En utredning skall utföras av IPCC när klagomålet avser allvarliga saker. Detta gäller bl.a. allvarliga händelser med död eller allvarlig skada som följd. Det kan även avse misstankar om allvarlig och organiserad korruption, händelser mot överordnad personal, händelser med inslag av rasism och saker som fördärvar en rättvis rättegång. En utredning kan resultera i att det inte föreligger bevis för att genomföra ett klagomål, att polisen beslutar att förbättra eller justera olika rutiner med anledning av klagomålet eller att polisen inleder formella disciplinära åtgärder eller fattar beslut gentemot en polisman eller andra polisanställda. IPCC har däremot inte åtalsbefogenhet. Om IPCC anser att det finns skäl att åtala en polisanställd överlåts ärendet till åklagarmyndigheten (the ) som fattar beslut i åtalsfrågan. Polisen har motsvarande möjlighet att överlåta ett ärende på åklagarmyndigheten. I motsats till det tidigare systemet omfattar det nya internutredningssystemet alla polismän och polisanställda i och . I vårt utredningsuppdrag ingår att analysera regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar mot anställda inom polisen och mot åklagare. Vi skall presentera ett förslag till hur ett från polisen och åklagarväsendet fristående och oberoende utredningsorgan skulle kunna utformas. Utgångs- punkten för arbetet är att medborgarna skall ha största möjliga förtroende för brottsutredningar som bedrivs mot anställda inom polisen och om åklagare. Verksamheten inom polisen och åklagarväsendet berör i betydande omfattning de grundläggande fri- och rättigheter som läggs fast i regeringsformen och i . Som exempel kan nämnas att såväl åklagare som polismän kan fatta beslut om sådana åtgärder som frihetsberövande, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. I fråga om polisen tillkommer befogenheten att utöva våld å samhällets vägnar. Polisens och åklagarnas befogenheter är noga reglerade i lag och resultatet av en grannlaga avvägning mellan behovet av effektivitet i samhällets brottsbekämpande och ordningshållande verksamhet respektive hänsynen till den enskildes integritet. För att säkerställa en korrekt rättstillämpning i den offentliga verksamheten har man bl.a. tillskapat ett antal sanktions- och kontrollsystem. Allvarligare fel i myndighetsutövning kan beivras straffrättsligt med stöd av bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § . Också andra straffbestämmelser kan ibland aktualiseras. Mindre allvarliga fel i tjänsteutövningen kan föranleda disciplinär bestraffning. Även uppsägning och avskedande kan förekomma. Rättstillämpningen i den offentliga verksamheten är föremål för olika former av kontroll. Denna kan ha formen av myndighets- internt bedriven verksamhet. Som exempel på detta kan nämnas riksåklagarens kontroll av rättstillämpningen inom Åklagar- myndigheten. Det kan också vara fråga om en extern tillsyn utövad av ett fristående organ inom den organisation som tillsynen avser. Sådan tillsyn utövas för polisens del av . Härutöver finns särskilda fristående organ för extraordinär tillsyn över myndigheternas rättstillämpning, nämligen JK och JO. Det är av grundläggande betydelse för allmänhetens förtroende för den offentliga verksamheten att dessa kontroll- och sanktions- system fungerar på ett effektivt och rättssäkert sätt. Förhållandet mellan gjorda anmälningar om brottsmisstankar mot poliser, å den ena sidan, och åtal och fällande domar, å den andra, har i den allmänna debatten med jämna mellanrum tagits som utgångspunkt för att ifrågasätta effektiviteten och opartiskheten hos den organisation som handlägger brotts- anmälningar mot polisväsendets personal. Kritiken har främst inriktats på det förhållandet att den nuvarande ordningen för utredning av brottsmisstankar mot polisanställda innebär att polisen utreder polisen. Ett annat skäl till att frågan om brottsutredningar mot polisanställda har tilldragit sig särskilt intresse i den allmänna debatten är de uppgifter som kommit fram om att det finns en särskild kultur inom polisen, som bl.a. innebär att man överser med och försöker dölja kollegers övergrepp mot enskilda och andra felbeteenden i yrkesutövningen. Frågan om polisers yrkeskultur har bl.a. behandlats i en doktorsavhandling av , Från text till batong (1999) och av i (2004). Den roll och de uppgifter som polisen har i samhället gör att det har ansetts särskilt viktigt att brottsanmälningar och på andra sätt uppkomna misstankar mot poliser utreds på ett sätt som inte kan ifrågasättas av allmänheten. Vi kommer att behandla polisens roll och uppgifter i avsnitt 9.2. har i en rapport påtalat behovet av en oberoende utrednings- organisation (avsnitt 9.3). I avsnitt 9.4 behandlar vi översiktligt tidigare överväganden rörande reformbehovet. Slutligen behandlas i avsnitt 9.5 allmänhetens förtroende för polisens och åklagarnas verksamhet. 9.2Polisens roll och uppgifter i samhället Ändamålet med polisens verksamhet finns beskrivet i 1 § polislagen (1984:387). Där anges bl.a. att polisens arbete skall syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Polisens huvud- sakliga arbetsuppgifter är enligt 2 § polislagen att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, att hindra störningar av den samt att ingripa när sådana har inträffat. Polisen skall också bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal och lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen. Vidare skall polisen fullgöra den verksamhet som ankommer på den enligt särskilda bestämmelser.