sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — När frågor om ianspråktagande av mark eller rättigheter prövas genom ett rättegångsförfarande är utgångspunkten att sakägare, som avstår mark eller rättighet, har rätt till ersättning av motparten för sina egna kostnader. I t.ex. expropriationsmål, som prövas i första instans av fastighetsdomstol, har sakägare som avstår mark eller rättigheter – oavsett utgången i målet – rätt till ersättning för kostnader för bl.a. ombud eller biträde och för egen utredning. Skillnaderna i sakägares rätt till ersättning för kostnader har motiverats av att förfarandena skiljer sig åt. Förrättningsförfarandet präglas av lantmäterimyndighetens skyldighet till officialprövning. skall sålunda aktivt verka för ärendets utredning. Till myndighetens uppgifter hör även att bistå sakägare med råd och upplysningar. Vid en rättegång vilar däremot ansvaret för processföringen och utredningen helt på parterna. Dessutom kan det vid en lantmäteriförrättning – till skillnad mot vad som gäller vid en rättegång – inte förekomma förhör under sanningsför- säkran eller vittnesförhör. Att en sakägare vid en lantmäteriförrättning inte har rätt till ersättning för egna kostnader har kritiserats. har framhållit att sakägares avsaknad av rätt till ersättning för egna kostnader från rättssäkerhetssynpunkt är en brist som inte uppvägs av lantmäterimyndighetens officialprövning. har framfört liknande synpunkter (dnr Ju2007/44/L1 och Ju2007/947/L1). föreslog att en lantmäterimyndighet i vissa fall skall kunna besluta om ersättning till sakägare för kost- nader för ombud eller biträde och för utredning. Förslaget om- fattade inlösen enligt 8 kap. fastighetsbildningslagen (1970:988) och åtgärder som avser ianspråktagande av mark eller rättighet som hade kunnat inlösas enligt eller som hade kunnat tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfog- ande. Ersättning skulle dock, enligt förslaget, utgå endast om det var befogat med hänsyn till partsförhållandena och intrångets art (se Markåtkomst och ersättning. Förslag till ändringar i fastighets- bildningslagstiftningen, 1988:28). Förslaget genom- fördes inte, bl.a. med hänvisning till att det inte var lämpligt att ge förrättningsförfarandet annan karaktär än det dittills hade haft (se prop. 1991/92:127 s. 47–50). Också har sedermera förslagit att sakägare skall ha rätt till ersättning för egna kostnader. förslag omfattar dock enbart förrättningar enligt ledningsrättslagen (se SOU 2004:7 s. 206–211). Utredningens förslag har inte genomförts. Utredaren skall mot denna bakgrund överväga om det vid lant- mäteriförrättningar där mark eller rättigheter tvångsvis tas i anspråk skall finnas en möjlighet för lantmäterimyndigheten att i vissa fall, där så kan anses vara motiverat t.ex. med hänsyn till förekommande obalans mellan parterna, frågans komplexitet eller intrångets art, förplikta sökanden att ersätta sakägare, vars mark eller rättigheter tas i anspråk, för egna kostnader vid förrättningen. En utgångspunkt för övervägandena skall vara att förrättnings- förfarandets natur – däribland lantmäterimyndighetens officialpröv- ning – inte får urholkas. Utredaren skall i sitt arbete utgå från tidigare förslag om rätt för sakägare till ersättning för egna kostnader i vissa fall (se Markåtkomst och ersättning, Förslag till ändringar i fastig- hetsbildningslagstiftningen, 1988:28). Om utredaren föreslår att det skall införas en möjlighet för sak- ägare att få ersättning för egna kostnader vid förrättning, skall ut- redaren särskilt belysa vilka konsekvenser som en sådan reglering får för förrättningsinstitutet. Om lantmäterimyndighetens beslut överklagas, är utgångspunk- ten att sakägare som avstår mark eller rättighet har rätt att – oavsett vem som har överklagat och oavsett utgången i fastighetsdom- stolen – få ersättning för kostnader för ombud eller biträde, för egen utredning och för inställelse vid domstol. Om fastighets- ägaren har fört saken till fastighetsdomstolen utan tillräckliga skäl, skall domstolen dock förordna att han eller hon skall stå sina kost- nader. Har fastighetsägaren uppenbarligen inlett rättegången utan saklig grund, kan det förordnas att han eller hon även skall ersätta motparten för dennes rättegångskostnader. Vid överklagande av fastighetsdomstolens beslut gäller samma ersättningsprinciper (se 16 kap. 14 §, 17 kap. 3 § och 18 kap. 2 § fastighetsbildningslagen). Om utredaren föreslår att det skall införas en rätt för sakägare till ersättning för egna kostnader vid lantmäteriförrättning, skall ut- redaren belysa vilka effekter som förslaget kan antas få för sak- ägares möjlighet att få ersättning för kostnader vid överklagande och för sakägares benägenhet att överklaga. Utgångspunkten skall vara att reglerna om rätt till ersättning för kostnader vid över- klagande inte skall ändras, om det inte är nödvändigt med hänsyn till de förslag som lämnas om rätt till ersättning för kostnader vid förrättning. Tiden för slutredovisning av uppdraget flyttas fram. Uppdraget skall slutredovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om expropriationsersättning (Ju 2005:17) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade direktiv till en särskild utredare med uppdrag att se över ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen (dir. 2005:147). Utredningen har antagit namnet Utredningen om expropriationsersättning (Ju 2005:17). Utredningen har i delbetänkandet Hur tillämpas expropriations- lagens ersättningsbestämmelser? (SOU 2007:29) redovisat en under- sökning av hur ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen tillämpas. Uppdraget i övrigt skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas . Genom tilläggsdirektiv (dir. 2007:89) förlängdes utredningstiden till och med . Med ändring av den senast beslutade tiden ska utredningen slut- redovisa sitt uppdrag . Ekonomiska effekter av höjd ersättning till fastighetsägare vid expropriation Utredningen om expropriationsersättning (Ju 2005:17) har fått i upp- drag att ta ställning till om det finns anledning att ändra ersätt- ningsreglerna i expropriationslagen. Strängt taget handlar det om ifall fastighetsägaren ska få ersättning utöver marknadsvärdet. Utredningen har lämnat ett uppdrag till mig att utifrån vissa förut- sättningar beräkna de ekonomiska effekterna av ersättning vid expropriation utöver marknadsvärdet. Vid genomförandet av upp- draget har jag biträtts av en referensgrupp med ekonomer som har kunskaper om olika fastighetsberoende verksamheter. Föreliggande PM utgör min rapport till utredningen om expropriationsersätt- ning. Uppdraget har varit att beräkna och bedöma ekonomiska effek- ter i olika avseenden av höjda ersättningar i förhållande till marknads- värdet i tre olika alternativ, 10, . Det har också ingått att bedöma i vilken mån de frivilliga överenskommelserna också påverkas vid en höjd ersättning. Utöver för fastighetsägarna har jag beräknat och bedömt ekonomiska effekter för producenter och konsumenter, inom verksamhetsområden som är fastighets- beroende, för kommuner och för staten. I denna rapport görs en skillnad mellan utgift för kapital och kostnad för kapital. Utgiften har betydelse för ersättningen av den förmögenhetsförlust en fastighetsägare gör. När produktionskost- naden ska beräknas utgår vi från kostnaden för kapital. Den årliga kostnaden för kapital, och hur den förändras vid höjda ersättningar, utgör basen för bedömningar av hur producenter och konsumenter påverkas av de höjda ersättningarna. Det är uppenbart att det sker en ökad förmögenhetsöverföring vid höjda ersättningar. Jag har inte uppgifter om de totala utgifterna för fastigheter för de samlade verksamheterna. En grov bedömning är dock att de senaste årens samlade utgifter för fastighetsanskaff- ning för de studerade verksamheterna uppgår till högst 1,5 mil- jarder kronor. De procentsatser (10, 50 och 100) som angetts som grund för beräkningsexperimentet ger grund för bedömningar av den ökade förmögenhetsöverföringen. T.ex. skulle en 10-procentigt ökad ersättning leda till ökade totala utgifter motsvarande om den ökade ersättningen får genomslag för all fastighets- anskaffning, exproprierad såväl som frivillig. Reavinstbeskattningen gör att fastighetsägarna inte får ut hela den ökade ersättningen. Maximalt av ökningen tillfaller staten i form av reavinstskatt. Hur kedjan av fastighetsförvärv är utformad talar för att kommun- erna, åtminstone vad gäller bostadsbyggandet, kan komma att få ett mindre överskott än som situationen nu är. Detta bero på att ersätt- ningen till de ursprungliga fastighetsägarna höjs utan att fastighets- priset mot slutlig konsument höjs. Även inom andra områden av infrastrukturkaraktär där kommunen uppträder som expropriatör finns det skäl att tro att kommunerna får en försämrad situation. Försök har gjorts att med en enkel andelsmetod beräkna hur produktionskostnaderna skulle påverkas av höjda ersättningar. Av beräkningarna framgår att dessa, i nästan samtliga fall, är mycket blyg- samma. Undantaget är som får påtagliga ökningar. Enligt beräkningarna stannar ökningarna av produktionskostnaderna vid 100-procentig ökning av ersättningarna vid under en procent men för . Redan resultatet att produktionskostnaderna ökar knappt märk- bart kan tänkas räcka som resultat. Jag har valt att ändå bedöma hur denna marginella påverkan fördelas mellan producenter och konsu- menter. När det gäller de marknadsbaserade verksamheterna tycks förut- sättningarna variera. Vad gäller bostadsbyggandet talar mycket för att effekten av höjda ersättningar kan påverka kommunerna nega- tivt. Bostadsproducenter och konsumenter påverkas sannolikt inte. När det gäller elmarknaden kan man räkna med att de nätavgifter konsumenterna betalar kommer att höjas. Således är det troligt att de höjda ersättningarna inte drabbar producenterna men väl konsu- menterna. Inom telekommunikationer kan man förvänta sig vissa pris- höjningar i kombination med volymminskningar. Det finns dock an- ledning att återigen framhålla att det i samtliga fall rör sig om ytterst små förändringar. Effekten för skattebetalarna vid höjda ersättningar kan vara av två slag. Det kan handla om ett ökat skatteuttag eller om minskad verksamhet. En skattehöjning skulle bli ytterst marginell. En minskad verksamhet likaså, utom för vars verksamhet påtag- ligt skulle påverkas. Det är mycket möjligt att höjda ersättningar leder till en minskad konfliktgrad i relationen mellan expropriatör och exproprierad. Kost- naderna för tvistehantering kan därmed komma att sjunka. Det finns goda skäl att tro att nivån på de frivilliga överenskom- melserna kommer att höjas om ersättningarna vid expropriation höjs. De incitament säljare och köpare har är oförändrade. Fastighets- ägaren vill få ett högre pris och köparen vill vinna tid och slippa krångel. De höjda ersättningarna för expropriation innebär en högre nivå för detta samspel. Det är dock inte säkert att de frivilliga ersätt- ningarna höjs i samma utsträckning. Köparens betalningsvilja, som i sin tur har samband med de marknadsförhållanden som råder för den tjänst fastighetsköparen tillhandahåller, utgör en yttersta gräns för det pris som kan bildas. För offentlig verksamhet är i stället budgettill- delningen styrande för köparens betalningsvilja och därmed hur fri- villigpriset kommer att anpassas. Utredningen om expropriationsersättning har fått i uppdrag (se dir. 2007:89) att bl.a. att ta ställning till om det finns anledning att ändra ersättningsreglerna i expropriationslagen (1972:719). Utredaren ska överväga om det bör ske någon form av vinstfördelning mellan den exproprierande och den vars egendom tas i anspråk. Vidare ska ut- redaren överväga om ersättning ska kunna lämnas för det individuella värde som en fastighet kan ha för sin ägare. Om utredaren lämnar några förslag så ska beräknas de ekonomiska konsekvenser som even- tuella förslag får för fastighetsägare, exproprierande, konsumenter och andra berörda parter samt belysa vilka konsekvenser som de kan få för investeringar i olika slag av infrastrukturer och i industriverk- samheter. För genomförande av beräkning av de ekonomiska konsekvenserna har utredningen lämnat ett uppdrag till mig. Min uppgift som ekonom anställd vid sektionen för kommittéservice inom är att ge stöd i ekonomiska metodfrågor åt kommittéer och utredningar som utsetts av regeringen. För att genomföra uppdraget har jag biträtts av en referensgrupp som sammankallats av utredningen i samråd med mig. Referens- gruppen har bestått av ekonomisk expertis från olika statliga myndig- heter och en intresseorganisation. Utredningen har genomfört en enkätundersökning för att få fram ett underlag för att bedöma vilka effekter olika förändringar av expropriationslagens ersättningsbestämmelser skulle kunna få. tillställdes myndigheter, kommuner och organisationer. Svaren har delvis legat till grund för denna rapport. Uppdraget att beräkna ekonomiska effekter Uppdraget för mig har varit att kartlägga och sammanställa ett underlag för att kunna bedöma vilka effekter förändring av expropria- tionsersättningen skulle kunna få för olika verksamheter som berörs av lagstiftningen. Analysen ska omfatta en bedömning av de ekono- miska konsekvenserna för verksamheter inom infrastruktur, elektro- nisk kommunikation, energi, bostads- och byggnadsfrågor, natur och miljö. Bedömning bör göras av vad förändringar skulle innebära för totalkostnaderna för verksamheter inom de aktuella områdena (dvs. byggande av vägar och järnvägar, anläggande av naturreservat, elled- ningar och telenät etc.) och ersättningskostnadernas andel av total- kostnaderna. Bedömning bör även göras av hur en ersättnings- höjning skulle påverka slutanvändarna. Eftersom nästan alla ersätt- ningar bestäms frivilligt och ofta ligger högre än vad en ren lag- tillämpning skulle ge bör hänsyn tas även till detta. Frågor som bör analyseras är om ett eventuellt påslag även skulle innebära en höj- ning av den frivilliga ersättningen och om man i så fall skulle kunna räkna med att avståndet mellan myndighetsbestämd och frivillig ersättning kommer att förbli detsamma eller om det finns anledning att räkna med större eller mindre skillnader. Uppdraget har konkret inneburit att beskriva de ekonomiska konsekvenserna av höjda ersättningar, i procentsatser (10, 50 och 100) i förhållande till marknadsvärdet, vid expropriationer. I uppdraget har också ingått att bedöma i vilken mån frivilliga överenskommelser, som är vanligt förekommande, påverkas av de höjda ersättningsnivåerna. I ekonomisk teori beskrivs produktion av varor och tjänster ofta som en funktion av produktionsfaktorer, där kapital och arbete utgör den mest rudimentära funktionsformen. I klassiska framställningar talar man om arbete och jord som de grundläggande produktions- faktorerna. Skillnaden mellan jord och kapital är att jorden är given medan kapitalet är skapat av människan. Vi skulle alltså kunna be- skriva produktionen som något som åstadkommes med de tre pro- duktionsfaktorerna arbete, jord och kapital. En kostnad för produk- tionen kan beskrivas som en funktion av de använda produktions- faktorerna och priserna för dem. Fastigheter bör rimligen kunna betraktas som jord. är fastigheten i finansiell mening en kapitalutgift för den som förvärvar den för att kunna leverera en tjänst till marknaden. För beräkning- arnas resultat saknar det betydelse men vi kommer i den fortsatta framställningen att betrakta fastigheter som kapital. Om man ska bestämma produktionskostnaderna för en viss pro- duktion blir då svårigheten att översätta det sam- lade värdet av det reala kapital som har en livslängd av kanske många tidsperioder till den användning det har under den givna tidsperi- oden. Om man t.ex. anlägger en bro som anses inte att den samlade utgiften för investeringen är en kostnad för första årets nyttjande av den. I stället försöker man utifrån förväntad livs- längd periodisera den samlade investeringsutgiften. På, i princip, samma sätt måste göras med det fastighetsbestånd som de verksamheter denna rapport handlar om kräver. Livslängden för en fastighet är väl dock att betrakta som oändlig, vilket gör att man i stället bör betrakta enbart den finansiella kostnaden under peri- oden som kapitalkostnad. Kostnaden blir då helt enkelt räntekost- naden. När det gäller ledningsrätt (liksom vägrätt) är situationen dock lite mer komplex; när rätten inte längre utnyttjas ska fastigheten lämnas tillbaka till fastighetsägaren utan att nätföretaget får någon ersättning, därmed uppstår en avskrivning. För en given produktion blir alltså den absoluta effekten i produktionskostnadstermer av en höjd ersätt- ning till fastighetsägarna räntekostnaden av den höjda ersättningen. Teori om ekonomiska konsekvenser Man kan mena olika saker när man säger att ekonomiska konse- kvenser av en förändring ska bedömas eller beräknas. En ekonomisk konsekvens kan vara förändrade förmögenhets- förhållanden. När ersättningarna höjs till fastighetsägarna leder det uppenbarligen till förändrade förmögenhetsöverföringar. Det kan finnas anledning att belysa betydelsen av denna förmögenhetsför- ändring. En annan ekonomisk konsekvens är hur kostnaderna för att pro- ducera varor och tjänster förändras och hur dessa förändringar på- verkar producenter och konsumenter. Förmögenhetsöverföringen synes vara en tämligen enkel uppgift att bestämma om bara de överförda värdena finns tillgängliga i ut- gångsläget. När det gäller effekter på producenter och konsumenter är uppgiften betydligt mer utmanande. Det rimliga sättet att möta denna utmaning är att i en flerstegs- process skapa beräkningar av hur mycket produktionskostnaderna skulle påverkas av höjda ersättningar. I ett nästa steg kan man sedan diskutera hur de höjda produktionskostnaderna påverkar producenter och konsumenter. Som en del av analysen har jag därför valt att applicera det man kan kalla för en andelsmetod för bestämning av påverkan på produk- tionskostnaden för de varor och/eller tjänster som produceras inom de olika verksamhetsområdena. Det är en stiliserad metod som bygger på att produktionskostnaderna byggs upp av olika kostnadsslag. I grunden ligger också ett antagande att all fastighetsanskaffning sker till de nya villkoren. I själva verket är det rimligt att anta att de nya förhållandena får genomslag i den totala produktionen med lång efter- släpning. Den samlade produktionskostnaden kan beskrivas enligt nedan: P = rK + N P = Den samlade produktionskostnaden r = räntesatsen K= Den samlade investeringen N= Övriga produktionskostnader I N ingår avskrivningar på kapitaltillgångarna. Det är så att: K = E + I I = Övriga investeringsutgifter. Bilaga 5 SOU 2008:99 Alltså kan den samlade produktionskostnaden skrivas: P = r(E + I ) + N En förändrad produktionskostnad kan skrivas: P = r E Alltså är den förändrade produktionskostnaden i absoluta termer helt en följd av räntesatsen och ökade fastighetsutgifter. Den relativa förändringen av produktionskostnaden kan skrivas: rE + rI + N Av formeln kan utläsas att den relativa höjningen av produktions- kostnaden beror av hur stor andel av produktionskostnaden just kostnaden för fastigheten utgör. Ju mindre den andelen är desto mindre påverkas produktionskostnaden av ökade ersättningar. Uppgifter om de årliga utgifterna för fastighetsanskaffning inom de verksamhetsområden som är aktuella är naturligtvis intressanta. De ger dels en direkt grund för beräkningar om förmögenhetseffekter för fastighetsägare av höjda ersättningar, dels en indirekt grund för beräkningar på priseffekter av höjda ersättningar. Det behövs också uppgifter om årliga totala utgifter för kapital inom verksamhetsområdena. Tillsammans med utgifterna för fastig- hetsanskaffning ger sådana uppgifter grund för beräkningar om hur stora de relativa utgiftsförändringarna blir av höjda ersättningar. Som framgår senare har jag inte lyckats få tillgång till data om utgifterna för fastighetsanskaffning för samtliga verksamheter som studeras. Med hjälp av uppgifter om hur stor andel fastighetsut- giften utgör av den totala kapitalutgiften har det ändå varit möjligt att genomföra beräkningar av påverkan på produktionskostnaderna för samtliga verksamhetsområden. I nästa steg behöver vi göra beräkningar över i vilken grad de höjda ersättningarna slår igenom i höjda kostnader för produktionen. En ideal situation vore fullständig information om kostnaderna för produktionen. En del av produktionskostnaderna är kapitalkostnader. Utgiften för fastighetsanskaffning är ingen kostnad. Utgiften är en förmögen- hetsöverföring. Därför är inte heller den ökade utgiften till följd av höjda ersättningar en kostnad. Den ökade utgiften utgör en större förmögenhetsöverföring. Den ökade kapitalkostnaden just i fallet med fastigheter utgörs av den årliga räntekostnaden eftersom det därut- över inte finns några nedskrivningar att lägga till. Prisbildningen på marknader för varor och tjänster är ett sam- spel mellan utbuds- och efterfrågefaktorer. Högre kostnader för att producera dessa varor och tjänster har olika genomslag beroende på dels konkurrensförhållanden och dels på hur priskänslig efterfrågan är. I en marknad med väl fungerande konkurrens och med en mycket priskänslig efterfrågan får ökade produktionskostnader inga eller små priseffekter. Skulle marknaden däremot präglas av monopolistiska inslag och konsumenterna inte vara så priskänsliga kan man vänta sig ett påtagligt genomslag på priserna vid höjda produktionskost- nader. Fördelningen av effekterna av de höjda ersättningarna på produ- center och konsumenter är alltså beroende av prisbildningen. Om priserna inte påverkas får producenterna bära effekterna medan följ- samma prisförändringar leder till att konsumenterna får bära effekten av höjda ersättningar. En inte oväsentlig del av de fastighetsberoende verksamheterna är offentligt finansierade verksamheter. T.ex. och bedriver offentligt finansierad verksamhet. Effekterna av höjda ersätt- ningar sker i detta sammanhang inte över några priser. I stället handlar det om kombinationer av hur mycket verksamhet som kan åstad- kommas för en given budget och hur stor budgetförstärkning som behövs för en given verksamhet. För att korrekt kunna göra beräkningar där olika konkurrens- förhållanden, priskänslighet och anpassning av den offentliga verk- samheten tillåts variera, krävs tillgång till data som är mycket svår- fångade. Beräkningarna har därför gjorts med några förenklande antaganden. I den fortsatta texten ges sedan en mer nyanserad bild. I följande avsnitt redovisas de data av betydelse för beräkningarna som har varit tillgängliga för utformande av rapporten. Marknadsbaserad och offentlig verksamhet Framställningen nedan är indelad i två delar. I den första delen beskrivs förhållandena för det som här kallas marknadsbaserad verk- samhet, dvs. verksamhet som utgörs av frivilliga byten på en marknad för varor eller tjänster. i framställningen redovisas huvudtankarna i en PM Expropria- tionslagens ersättningsregler – effekter på bostadsmarknaden som skrivits för arbetsgruppen av professor vid KTH. I detta avsnitt begränsas intresset till att ändå försöka beskriva de kostnadsandelar fastighetsanskaffning utgör för bostäder och att för- söka ange den betydelse ökade utgifter för sådan kan ha på boende- kostnaderna. Marknadsvärdena varierar kraftigt över landet vilket naturligtvis innebär att utgiften för anskaffningen av fastigheter också varierar kraftigt. I betänkandet Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn (SOU 2002:115) fram- går det i ett exempel att mark och avgifter utgör av den totala produktionskostnaden. En 50-procentig ökning av utgiften för anskaffning av fastigheten skulle alltså enligt detta exempel inne- bära en ökning av den totala investeringsutgiften . Enligt uppgifter från har de företag som överlämnat uppgifter en samlad utgift för fastighetsanskaffning på ca .