sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Rapportens titel Det dolda för- av att de lokala och regionala FoU-miljöerna liksom statliga lärosäten ägnar sig åt forskning, utbildning och samverkan med det omgivande samhället.140 Det har också hävdats att kommuner och landsting tagit ansvar för delar av en verksamhet som betraktats som renodlat statlig, eftersom merparten av den statligt finansierade forskningen skett vid de statliga lärosätena. Kommuner och landsting skulle enligt ett sådant betraktelsesätt genom egen FoU-verksamhet ha fyllt ett tomrum rörande praktiknära forskning kring kommunala kärn- verksamheter, men också vad gäller samverkan forskning – praktik och skapandet av mötesplatser för forskare, politiker, tjänstemän m.fl. () diskuterar forsknings- och utvecklingspolitik i en rapport och skriver bl.a. rörande kommunala respektive statliga aktörer som bedriver och finansierar forskning att ingående parter förblir ansva- riga inför sina vanliga huvudmän och med tillämpning av etablerade regler inom varje sfär.141 Dåvarande och ser lokala och regionala FoU-miljöer som komplementära till lärosätenas verksamhet, snarare än som konkur- rerande organisationer. En annan slutsats är att dessa nya FoU-orga- nisationer precis som andra forskningsorganisationer producerar ny kunskap, men att de i första hand skapar nya forskningsmiljöer, skri- ver förbunden.142 Utifrån detta synsätt kan FoU betrak- tas som en verksamhet som vuxit fram ur lokala och regionala initi- 140Bergström, E. m.fl., Det dolda . 141Jonsson, L. m.fl. forsknings- och utvecklingspolitik. 142En forskningsstrategi för kommuner, landsting och regioner, och , s. 20, 93. finansiering av statlig verksamhet ativ, och inte som ett övertagande av ett statligt ansvar som tradi- tionellt legat på högskolorna. Enligt 26 b § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ska kommu- ner och landsting medverka vid finansiering, planering och genomförande av kliniskt forskningsarbete på hälso- och sjukvår- dens område samt av folkhälsovetenskapligt forskningsarbete. Kommunerna och landstingen ska i dessa frågor, i den omfattning som behövs, samverka med varandra samt med berörda universitet och högskolor. Av förarbetena framgår följande kring regeringens argument för att lagfästa kompetensen:143 Mot denna bakgrund står det klart att en ändring i hälso- och sjuk- vårdslagen behövs som klargör att landstingen har en rätt och ett ansvar att bedriva denna typ av forsknings- och utvecklingsarbete. Den komplettering av hälso- och sjukvårdslagen som föreslås är allmänt hållen och beskriver endast övergripande huvudmännens ansvar. Regeringen vill dock betona att det inte är något nytt ansvar som läggs till landstingens tidigare åtaganden utan snarare något som bekräftar och lagfäster de förhållanden som råder. Syftet är på intet sätt att ändra någon tidigare ansvarsfördelning. Förslaget får därför inte heller några konsekvenser för resursfördelningen mellan stat och kommun. Omfattningen och inriktningen av den av finan- sierade FoU-verksamheten är och förblir ett landstingskommunalt beslut. Det finns däremot inte någon särskild bestämmelse som mer gene- rellt reglerar FoU-verksamhet kring exempelvis social- tjänst eller utbildningsfrågor. blir kvalificerad kunskaps- bildning, strategiska analyser samt förmåga att hantera information och kunskap allt viktigare för kommuner och landsting, skriver regeringen i den senaste forskningspolitiska propositionen. Sådan kunskap kan nås genom ett aktivt FoU-arbete, men också genom att omsätta forskningsbaserad kunskap i praktik.144 Av praxis framgår att forskning och utveckling samt även relate- rade aktiviteter kan falla inom den kommunala kompetensen (RÅ81 2:53 och RÅ 2006 ref. 81).145 Det förutsätter dock bl.a. att forskningen utgör en angelägenhet av allmänt intresse och rör ämnen av betydelse för kommunen. Vidare ska verksamheten vara förenlig med lokaliseringsprincipen. En prövning måste således göras utifrån den grundläggande kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL. 1996/97:5 Forskning och samhälle, bilaga 1, s. 174. 2004/05:80 Forskning för ett bättre liv, s. 145RÅ 2006 ref. 81 beskrivs närmare i kapitel 3, avsnitt 3.2.1. finansiering av statlig verksamhet Utredningen anser att kommuners och landstings FoU-arbete är viktigt ur strategisk synpunkt, för att utveckla verksamheter och möta nya krav, men även genom de forskningsmiljöer och mötes- platser det skapar. FoU-arbete är enligt utredningens mening en angelägenhet, som med fördel bedrivs i samspel med statliga och andra aktörer. Regeringen har aviserat en forskningspolitisk proposition . Utredningen bedömer att det kan finnas anledning för regeringen att överväga att föra en diskussion om behovet av att tydliggöra den kommunala kompetensen att finansiera och bedriva FoU-arbete även för annan verksamhet än hälso- och sjukvård och folkhälsoarbete. Ett sådant tydliggörande skulle kunna ge FoU-verksamhet ökad legitimitet, utan att innebära något utökat åtagande för kommuner och landsting eller någon förändrad ansvarsfördelning. 6.4.5Ansvarsfördelning mellan stat, kommun och landsting på utbildningsområdet Skola, vuxenutbildning och folkbildning Kommunerna är huvudmän för för-, grund- och särskola. Kommu- ner och landsting är huvudmän för gymnasieskolan. Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan. Kommuner och landsting är vidare huvudmän för vuxenutbildning, dvs. grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning.146 Kommunerna är huvudmän för vuxenutbildning för utvecklingsstörda (Särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi), men även landsting kan efter överenskommelse med kommun överta huvudmannaskap. Vissa folkhögskolor drivs i regi, främst av landsting.147 Utbildningsformerna inom vuxenutbildningsområdet innefattar även den statliga vuxenutbildningen, kvalificerad yrkesutbildning (KY), kompletterande utbildning och folkbildning. Utbildningsut- budet för vuxna omfattar också olika slags arbetsmarknadsutbild- ning samt kompetensutveckling i arbetslivet. 146Skollagen (1985:1100) samt förordningen (2002:1012) om vuxenutbildning. finansiering av statlig verksamhet Högre utbildning ges på grundnivå, avancerad nivå och forskar- nivå.148 Staten är huvudman för bedrivandet av högskoleutbildning. Det finns minst en högskola i varje län. Skillnaden mellan ett universitet och en högskola är att har rätt att utfärda examina på forskarnivå. Vissa högskolor med s.k. vetenskapsom- råde har dock rätt att bedriva forskarutbildning inom ett visst område. Det finns 14 universitet och 22 högskolor med statlig huvudman. Dessutom finns drygt ett 10-tal enskilda utbildnings- anordnare, varav , ping och i är de största (dessa tre är stiftelser, bland övriga finns bl.a. aktiebolag och ideella föreningar). Enskilda utbildningsanordnarna definieras av som utbildningsanordnare som inte är stat eller kommun och som har examensrätt i ett eller fler ämnen.149 Det som skiljer högskoleutbildning från annan eftergymnasial utbildning är dels kravet på ett nära samband mellan forskning och utbildning och att högskoleutbildning ska vila på vetenskaplig grund, dels att organisation och styrning m.m. regleras i högskole- lagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Kunskaps- utvecklingen i ämnet eller ämnesområdet är en viktig utgångspunkt för högskoleutbildningen. Högskolorna har också för merparten av sina utbildningar rätt att utfärda examina. Vidare bör betonas att högskolornas uppdrag är nationellt, dvs. att de utbildar efter det nationella behovet och att de rekryterar nationellt. Det är också viktigt att framhålla högskolornas roll när det gäller internatio- nalisering av högre utbildning och forskning.150 högskolereform innebar att en ny högskolelag och hög- skoleförordning infördes. Högskolorna fick större möjligheter att själva besluta om studieorganisation och utbildningsutbud. Detta gällde även användandet av resurser och intern organisation. 2004/05:162 Ny värld – ny högskola, s. 83. 149Närmare bestämmelser om examinationsrätt finns i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina samt förordning (1993:956) om tillstånd att utfärda vissa examina. 2004/05:162 Ny värld – ny högskola. finansiering av statlig verksamhet SOU 2007:72 Resurstilldelningen för grundläggande utbildning förändrades totalt.151 Lärosätena tilldelas anslag för grundutbildningen (utbildningen på grund- och avancerad nivå) enligt vissa principer som utgår från nationella ersättningsnivåer. Anslaget betalas ut per helårsstudent och per helårsprestation (dvs. det totala antalet studenter omräknat till antal heltidsstudenter, 40 veckors studier ). Ersättningsni- vån per helårsstudent varierar beroende på utbildningsområde. I lärosätenas regleringsbrev anges hur de statliga anslagen ska förde- las mellan de olika vetenskapsområdena. Respektive vetenskapsom- rådes fakultet bestämmer sedan hur anslaget ska fördelas mellan fakultetens verksamhetsområden t.ex. mellan olika typer av utbild- ningar, lokalkostnader etc. sätter också ett takbelopp som anger hur stort anslag ett universitet eller en högskola högst kan få. Mot bakgrund av att lärosätena har stor frihet att fatta beslut om fördelningen av resurser finns det inte någon centralt utformad kostnadsfördelningsmodell som lärosäten och kommuner kan använda när högskoleutbildning bedrivs på distans och kommunen är med och finansierar t.ex. utvecklingen av en utbildning eller infrastruktur för bedrivandet av utbildning. kompetens att anordna högskolor Staten kan ge kommuner kompetens att anordna egna högskolor. Högskolelagens bestämmelser omfattar universitet och högskolor under statligt, kommunalt eller landstingskommunalt huvudman- naskap. Enligt 1 kap. 10 § högskolelagen får kommuner och lands- ting anordna högskolor endast med regeringens medgivande. Enligt 5 kap. 5 § högskolelagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om organisationen av kommuners och landstings högskoleutbildning samt om kommu- ners och landstings befattning i övrigt med sådan utbildning. Bestämmelser kring organisation och styrning av kommuners och landstings högskoleutbildning finns i 11 kap. högskoleförord- ningen. finns så vitt utredningen erfar inga kommunala hög- skolor, bl.a. eftersom vårdhögskoleutbildningarna förstatligades . Bakgrunden till förstatligandet var att regeringen ansåg att 151 Universitet & högskolor – , rapport 2006:26 R. finansiering av statlig verksamhet högre utbildning var en nationell angelägenhet och att staten har ett ansvar för att högskoleutbildning av hög kvalitet och på lika villkor bedrivs inom samtliga samhällssektorer.152 I propositionen som låg till grund för beslutet och förstatligande förs ingen diskus- sion kring bestämmelsen i 1 kap. 10 § högskolelagen. I och med högskolereform samlades i princip all efter- gymnasial utbildning inklusive forskarutbildning i högskolan. Sam- tidigt fattade beslut om att grundläggande bestämmelser om högskolan skulle anges i en högskolelag.153 När försök med KY-utbildning inleddes infördes återigen ett system med eftergymnasial yrkesutbildning utanför högskolan. Utvecklingen har sedan gått mot en ökad mångfald. Begreppet eftergymnasial betecknar i princip alla utbildningar som för tillträde kräver avslutad gymnasieskola, som KY-utbildning, viss folkhögskoleutbildning, kompletterande utbildning samt påbyggnadsutbildning. Utbildningarna kan anordnas av universitet eller högskolor, kommuner, landsting och enskilda utbildningsan- ordnare.154 I Budgetpropositionen fastslår regeringen att den eftergymnasiala yrkesutbildningen utanför högskolan måste förstärkas, som ett kraftfullt alternativ till akademisk utbildning.155 Mångfald av utbildningsformer för vuxna Staten har fattat flera beslut med inriktning mot ett mer flexibelt utbildningssystem och breddad rekrytering, bl.a. med utgångspunkt i tankar om det livslånga lärandet men också mot bakgrund av arbetsmarknadens efterfrågan på kompetens.156 Paral- lellt med utvecklingen av de eftergymnasiala yrkesutbildningarna har det exempelvis skett en omfattande reformering och förnyelse av den kommunala vuxenutbildningen (t.ex. genom 1996–2002) samt en betydande expansion av grundläggande hög- 2000/01:71 Nytt huvudmannaskap för vårdhögskoleutbildningar, s. 26-27; Principöverenskommelse mellan svenska staten och ; protokoll 2000/01:123. 1976/77:59 Regeringens proposition om utbildning och forskning inom högskolan. 2006:33 Översyn av den eftergymnasiala yrkesutbildningen, s. 2006/07:1 Budgetproposition , utgiftsområde 16, s. 122. 156Se t.ex. prop. 2000/01:72 Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen. finansiering av statlig verksamhet Andra exempel på insatser är Rekryteringsdelega- tionens uppdrag att bredda rekryteringen till högskolan157, inrättan- det av Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbild- ning158 samt Samverkansdelegationens uppdrag att främja samver- kan om högre utbildning.159 En viktig drivkraft för utvecklingen av svensk vuxenutbildning är , där lärandet beskrivs som en huvudstrategi för att möta behoven av långsiktig arbetskrafts- och kompetensförsörjning.160 Insatserna för ett flexiblare utbildningssystem och breddad rekrytering har således varit omfattande. Till detta kommer utveck- lingen av olika slags arbetsmarknadsutbildning inom ramen för arbetsmarknadspolitiken.161 Men även om fler och fler skaffar sig eftergymnasial utbildning har den något splittrade utvecklingen stött på kritik från flera håll. Vuxnas lärandeutredningen (U 2005:04) skriver i sitt slutbetänkande att de studerande har svårt att se skillnader mellan utbildningsformerna.162 Samverkansdelegationen drog av sitt arbete slutsatserna att utbildning och kompetensutveckling för vuxna hör till olika politikområden och huvudmän, ligger på flera samhälleliga nivåer och faller inom olika administrativa regelverk. Enligt delegationen uppfattas ofta olika myndigheters regler som svåra att förena och ibland direkt motverkande, t.ex. för arbetet inom vuxenutbildning och högskoleutbildning å den ena sidan samt för arbetskrafts- och kompetensförsörjning å den andra.163 fattade regeringen beslut om att tillsätta en utred- ning om införandet av en yrkeshögskola. I kommer bl.a. KY-utbildningarna, påbyggnadsutbildningar och kompletterande utbildningar att ingå. Utbildningarna ska vara kva- lificerade, men inte akademiska, och kunna bedrivas av olika huvudmän. Utredningen ska bl.a. analysera ansvarsfördelningen mellan olika intressenter liksom formerna för finansiering av 2001/02:15 Den öppna högskolan; förordning (2001:935) om statligt stöd för att främja och bredda rekryteringen till universitet och högskolor. (Rekryteringsdelegationen fördelade totalt –2004.) 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet, förordning (2002:8) om statligt stöd för regional tillväxt och rekrytering till högre utbildning. (Samverkans- delegationen fördelade totalt –2004.) 2005/06:23 handlingsprogram för tillväxt och sysselsättning. 161Se t.ex. lag (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program samt förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. 162SOU 2006:38 Vuxnas lärande – En ny myndighet, s. 163Ett samlat grepp – Samverkan om utbildning för utveckling och tillväxt, s. finansiering av statlig verksamhet utbildningarna inom ramverket . Uppdraget ska redovisas senast i februari 2008.164 Sammanfattande kommentar om ansvarsfördelning för vuxnas utbildning Högskoleutbildning tillhör de områden som traditionellt sett upp- fattas som ett renodlat statligt ansvarsområde. I och med utveck- lingen av olika slags eftergymnasial utbildning och satsningar på vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildning har det emellertid uppstått utbildningsformer för vuxna där både statliga och kom- munala aktörer (och andra) agerar anordnare, vilket gör ansvars- fördelningen mindre tydlig. Detta försvårar också möjligheterna till en klar uppdelning av finansieringsansvaret. Utredningen har inte i uppdrag att se över ansvarsfördelningen mellan stat och kommun på utbildningsområdet. Vissa av frågeställningarna kommer också att hanteras inom ramen för den nytillsatta utredningen om infö- randet av en yrkeshögskola. Därför lämnar utredningen inte några förslag rörande ansvarsfördelningen mellan olika aktörer, även om de har viss betydelse för finansieringsfrågorna. Utredningen har däremot funnit det angeläget att göra en när- mare granskning av den kommunala finansieringen av infrastruktur och olika stödfunktioner för grundläggande högskoleutbildning då den sker utanför högskolornas campus. I detta sammanhang spelar kommunala lärcentra165 en framträdande roll. Utredningens bedömning: Samhällsutvecklingen har medfört att det inte alltid är ändamålsenligt att vid en prövning av kompetensenligheten i en insats göra skillnad mellan syftet att bygga lokaler dels för näringslivet, dels för utbildning. Detta eftersom sådana satsningar allt oftare görs samlat, t.ex. i teknik- parker. Tillgängligheten till högre utbildning har förbättrats genom en ökning av antalet studieplatser samt en större regional 2007:50 Utredning om införandet av en yrkeshögskola. 165Benämns även bl.a. studiecentrum, , . finansiering av statlig verksamhet spridning av lärosäten. Men även utvecklingen av distansutbildning har bidragit till ökad tillgänglighet. /06 studerade av antalet studenter på distans utanför högskolornas campus.166 har exempelvis i sitt regleringsbrev ett uppdrag att ordna distansutbildning för minst 100 helårsstudenter. har ett liknande uppdrag rörande minst 270 helårsstudenter.167 Högskoleutbildning på annan ort behöver inte alltid vara distans- utbildning, utan kan även betecknas som decentraliserad utbildning från högskolans huvudort. har t.ex. fyra campuses i , , och . fick högskolornas IT-stödda distansut- bildning ett tydligare politiskt uppdrag och en mer institutio- naliserad form.168 Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbildning har till uppgift att stödja och främja utvecklingen av högre utbildning, vilket bl.a. annat innefattar breddad rekry- tering och IT-stödd distansutbildning, det sistnämnda främst genom Nätuniversitetet. samordnar Nätuniversitetet de nät- distribuerade kurser som lärosätena erbjuder och svarar för ungefär tre fjärdedelar av alla distansstudenter. Förväntningarna på staten att ge kommuner även utan eget läro- säte möjlighet att erbjuda sina medlemmar högre utbildning i hem- kommunen, i vissa fall genom specialutformade utbildningar, tycks också öka bland kommunerna. En utveckling mot att högskoleut- bildning bedrivs på allt flera platser väcker frågan om det går att bibehålla en hög kvalitet på utbildningen och motsvara krav på vetenskaplig grund? Regeringen bedömer att den högre utbildning- ens expansion i det stora hela är positiv, men att den skett till priset av en försämrad kvalitet. Flera åtgärder för förbättrat kvalitetsar- bete presenterades i Budgetproposition för 2007.169 Utredningen har från kommunalt håll uppmärksammats på den ojämlika situation som kan uppstå mellan kommuner med respek- tive utan eget lärosäte i den egna kommunen. Det handlar främst om att en kommun utan lärosäte kan anmodas stå för kostnader för högskoleutbildning som lokaliseras till kommunen, kostnader som aldrig skulle bli aktuella för en kommun med eget lärosäte. Det kan uppfattas som en slags dubbel orättvisa att inte ha något lärosäte i 166Universitet & högskolor – , rapport 2007:33 R. 167Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor m.m. (dnr U2006/9555/UH, bilaga 5 och bilaga 9 ). 2001/02:15 Den öppna högskolan. 2006/07:1 Budgetproposition , utgiftsområde 16, s. 147. finansiering av statlig verksamhet kommunen och dessutom få ta vissa kostnader för högskoleutbild- ning för sina medlemmar. Det kan från lärosätenas sida hävdas att de inom ramen för sina anslag inte kan erbjuda all utbildning som kommunerna efterfrågar och att det därför måste ställas villkor om medfinansiering, exempelvis då en kommun efterfrågar en specialanpassad högskoleutbildning som t.ex. har till syfte att tillgodose det lokala näringslivet med viss kompetens. (Här avses inte s.k. uppdragsutbildning som kommuner t.ex. kan beställa för den egna personalens räkning.) För att öka tillgängligheten, men också för att tillgodose arbetsmarknadens behov av kompetens, förekommer att lärosätena i samverkan med t.ex. kommuner och näringsliv anpassar vissa hög- skolekurser till särskilda lokala och regionala behov. har högskolorna ett nationellt och internationellt uppdrag att fylla. Infrastruktur för vuxnas lärande fastställde riktlinjer för den fortsatta reforme- ringen av vuxenutbildningen. En viktig del i reformeringen var ett statligt stöd till kommunerna om för utveckling av sam- verkan och en infrastruktur för vuxnas lärande. Med infrastruktur avsågs förutom lokaler och IT-stöd t.ex. information, uppsökande verksamhet, vägledning och studieplanering, liksom samverkan mellan kommunen, arbetsförmedlingen, parter på arbetsmarkna- den, näringslivet, högskolan och andra utbildningsanordnare. Syftet med att förbättra infrastrukturen för vuxnas lärande var bl.a. att skapa goda lärmiljöer, att kunna erbjuda ett bredare utbildningsut- bud och att i samverkan utveckla utbildning.170 I många fall använ- der sig studenterna som läser utbildningar på distans av infrastruktur som lärcentra och bibliotek för att få tillgång till olika slags stödfunktioner, men även för social samvaro. Regeringen har särskilt betonat betydelsen av samverkan mellan olika utbildningsanordnare för vuxna, inte bara vad gäller det offentliga skolväsendet för vuxna. Enligt regeringens mening är de totala resurserna för vuxnas lärande stora om olika aktörer på olika nivåer samverkar för att se till att vuxnas lärande tas tillvara. Regeringen menar vidare att det är särskilt viktigt med en utveck- 170 Att utveckla en infrastruktur för vuxnas lärande – lokalt utvecklingsarbete med statligt stöd, Myndigheten för skolutveckling. finansiering av statlig verksamhet ling på regional nivå med hänsyn till det arbete med tillväxt och kompetensförsörjning som pågår där.171 Även Samverkansdelegationen bedömde att utväxlingen av olika satsningar skulle bli högre om de samordnades bättre. Delegatio- nen förordade en översyn av främst statens och kommunernas finansiering av den högre utbildningen, men också en undersök- ning av möjligheten att samordna (poola) befintliga resurser hos statliga myndigheter, kommuner, stiftelser och företag. Samver- kansdelegationen förespråkade också en förstärkning av infra- strukturen för flexibelt lärande för vuxna. Lärmiljöer, t.ex. lär- centra, där utbildningsanordnare, arbetsförmedling och arbetsgi- vare samverkar utifrån en helhetssyn ses som en del av infrastruk- turen. Delegationen såg en risk för att kommuner med sviktande arbetsmarknad och dålig ekonomi tvingas prioritera bort satsningar på t.ex. lärcentra för att klara av sina andra åtaganden. De föreslog också att en försöksverksamhet initieras för att ge erfarenheter av hur en infrastruktur bör byggas upp och fungera för att kunna spela en roll för lokal och regional utveckling och tillväxt.172 I takt med att samverkan ökar mellan kommuner, högskolor och näringsliv och att samverkan sker i t.ex. lärcentra eller teknik- parker väcks frågan om kommuners kompetens att bistå med infra- struktur i form av lokaler för verksamheten. Som framgår i betän- kandets kapitel 7 finns begränsningar för kommuners möjligheter att bygga lokaler för näringslivet, t.ex. teknikparker. Kammarrätten i ansåg exempelvis inte att kommuns beslut att bygga ut var kompetensenligt, med hänvisning till att kommunen avsåg att tillhandahålla lokaler även åt andra företag än småföretag och till företag som är nischade inom IT-teknik.173 Enligt 2 kap. 8 § KL får kommuner och lands- ting genomföra allmänt näringsfrämjande åtgärder.