sou · GWB389 · 2008-10-13 00:00:00 — Nästan alla socialförsäkringar finansieras från så kal- lade ramanslag som bara får överskridas till en viss gräns, dock inte utan särskilda beslut av statsmakterna. Därmed kan utgiftstaket inom statsbudgeten respekteras. Statens budgetrestriktion kan dock inte inskränka en lagfäst rättighet. Det kan föreligga en risk för att socialförsäkringar får en alltför kortsiktig hantering i budgetprocessen. anser att det är viktigt för tilltron till socialförsäk- ringen att socialavgifter i huvudsak hanteras som försäkringsavgifter och inte som skatter. Denna uppfattning delas av socialförsäk- ringsutredningen som överlämnade sitt betänkande till regeringen (SOU 2006:86). Med fokus på sjukförsäkringsavgiften argumenterar utredningen för att denna avgift bör vara betalning för en försäkringstjänst och inte en skatt. Om underskott uppkommer till följd av ökad sjukfrånvaro måste avgifterna höjas eller villkoren anpas- sas så att försäkringen kan uppfylla sitt åtagande – något som lik- formigt slår mot löneutrymmet för alla eftersom premierna är enhet- liga. Tydliga samband där de försäkrade får bära konsekvenserna skapar drivkrafter för försäkringen att utveckla effektiva processer för att hantera sjukfrånvaron och bygga in stöd för rehabilitering och omställning, hävdar utredningen. anser att följande två principer bör gälla för avgifterna: Socialavgifternas nivåer bör i stort sett anpassas till för- väntade kostnader så att stora över- eller underskott undviks. Detta behöver dock inte gälla för förmåner där det finns en fond. I lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter anges vilka för- måner de olika avgifterna ska finansiera. Om avgiftsinkomsterna överstiger utgifterna utan att överskottet kan fonderas går inte avgiftsmedlen till vad som är avsett. Om avgiftsinkomsterna understiger utgifterna är förmånerna inte helt avgiftsfinansierade. Det finns ingenting i lagen som säger att avgifterna ska finansiera respektive förmåner i sin helhet men anser att Företagarnas inbetalningar och ersättningar i trygghetssystemen det är en rimlig utgångspunkt att det bör vara balans mellan intäkter och kostnader för de avgiftsfinansierade förmånerna. Bara socialförsäkringar med en hög grad av försäkringsmässighet bör vara avgiftsfinansierade. Att en förmån är försäkringsmässig innebär bland annat att det finns samband mellan erlagda avgifter och förväntade ersättningar. Dessutom bör det finnas ett inslag av risk som avgör när förmånen betalas ut. Om en socialavgift har ett högt skatteinnehåll bör avgiften tas bort. Förmånen bör då finan- sieras på något annat sätt, till exempel via den allmänna löne- avgiften, som då kan behöva höjas, eller genom andra skatter. Med utgångspunkt från ovan nämnda principer har förslag till förändringar för några av socialavgifterna. anser att föräldraförsäkringsavgiften bör tas bort. Orsaken är att föräldraförsäkringen inte är en försäkring i tillräckligt stor utsträckning för att vara avgiftsfinansierad. anser att havandeskapspenning, som för närva- rande finansieras från sjukförsäkringsavgiften, inte bör vara avgifts- finansierad. Försäkringsinslaget för denna förmån är alltför begränsat. anser att efterlevandepensionsavgiften bör tas bort. Visserligen baseras inkomstgrundad efterlevandepension på intjä- nade rättigheter men för änkepension genererar dagens avgifter i stort sett inga nya rättigheter. Eftersom änkepension är under avveckling baseras förmånerna på ett tidigare intjänande. Detta innebär att efter- levandepensionsavgiften har ett mycket stort skatte- innehåll. anser att det vore en fördel om det infördes fonder för sjuk- och arbetsskadeförsäkringen. Alternativt kan icke räntebärande balanskonton införas för dessa försäkringar där överskott eller underskott bokförs. Inom dessa försäkringar är tidsperspektivet långt och avgift betalas till största delen än den där förmånen utnyttjas. Avgifterna uppfattas troligen som av de försäkrade. Med fonder eller balanskonton kan avgiftsnivåerna sättas mer långsiktigt. väljer dock att i detta budget- underlag inte lägga fram några formella förslag om att inrätta fonder eller balanskonton för dessa försäkringar. anser att sjukförsäkringsavgiften och arbetsskade- avgiften bör sänkas. tar däremot inte ställning till hur stort det totala uttaget av arbetsgivaravgifter bör vara. Den totala avgiftsnivån kan till exempel regleras med hjälp av den allmänna löne- avgiften. Denna avgift har inget angivet ändamål och har tidigare använts för att reglera den totala avgiftsnivån. Utredningen har noterat att avgiftsinkomsterna har överstigit utgifterna för sjukförsäkringen . Överskotten har enligt redovisning varit 9,7, Företagarnas inbetalningar och ersättningar i trygghetssystemen 13,8, 11,3, 2,3 och . har prognosen angetts till ett överskott på . 6.4Redovisning av inbetalningar och ersättningar Utredningen har med hjälp av material från SCB närmare granskat inkomsterna och utgifterna beträffande de försäkringar som när- mast berör utredningen, dvs. sjukpenningen, föräldrapenningen och arbetslöshetsersättningen avseende . Dessa redovisas i tabell 6.3. I denna tabell redovisas antalet individer i varje kategori samt arbetsgivaravgifter, egenavgifter, ersättningar och hur stor del av avgifterna som svarar mot ersättningarna. De redovisade belop- pen innehåller inte avgifter till ålderspensionssystemet. Hänsyn har inte tagits till om avgifterna härrör från lönedelar under eller över 7,5 prisbasbelopp. SOU 2008:89 Företagarnas inbetalningar och ersättningar i trygghetssystemen Inbetalningar och ersättningar i trygghetssystemen 50 av inkomsten från 50 av inkomsten från Antal individer (tusental) ersättningar (sjuk- och Källa: SCB. 1Med arbetstagare avses personer som haft löneinkomst samt inte någon inkomst av aktiv näringsverksamhet eller lön från eget AB. 2Med företagare i AB avses personer som inte har någon inkomst från aktiv näringsverk- samhet, men löneinkomst från eget AB. 3Med egenföretagare avses enskild näringsidkare och fysisk handelsbolagsdelägare som redovisar inkomst av aktiv näringsverksamhet. 4Egenavgifter erlagda av anställda och företagare i AB utgår på inkomster från utländsk arbetsgivare; jämför avsnitt 2.4.7. Egenavgifter utgår även på överskott i hobbyverksamhet. 5Arbetsgivaravgifter upptagna under egenföretagare är hänförliga till egenföretagarnas löne- inkomst. Företagarnas inbetalningar och ersättningar i trygghetssystemen 6.4.1Företagarnas nyttjande av försäkringarna Av tabellen ovan framgår att nyttjandet av respektive försäkring ser ut enligt följande. För att förhindra att grupper med blandade inkomster jämförs med varandra är gruppen Egenföretagare med av inkomsten från näringsverksamhet inte medräknad i jämförelsen nedan. När det gäller aktivitets- och sjukersättningen har det inte varit möjligt att finna ut hur stor del av de inbetalda avgifterna som har lämnats i ersättning till försäkrade i de olika kategorierna. SCB:s undersökning omfattar i detta avseende endast utbetald sjuk- och rehabiliteringspenning. Av tabellen framgår att arbetstagarna får tillbaka av inbetald sjukförsäkringsavgift genom utbetald sjukpenning. Mot- svarande siffra för företagarna i AB är och för egen- företagarna . Summeras de båda företagargrupperna upp- går deras nyttjandegrad till , alltså lägre än för arbetstagarna. Det bör noteras att försäkrade i de två kategorierna arbetstagare och företagare i AB utan näringsinkomst får sjukpenning från femtonde dagen medan egenföretagare kan få sjukpenning från andra, fjärde eller från trettioförsta sjukdagen, vilket sannolikt förklarar det högre nyttjandet av sjukpenning hos egenföretagarna. Arbetsgivaravgiften för sjukförsäkringen var 8,64 och egenavgiften 9,61 under . Enligt budgetunderlag den 21.2.2008 var 2006 de totala utgifterna för sjukpenning och för rehabilitering samt de totala utgifterna för sjukförsäkringen , dvs. sjukpenningen och rehabiliteringspenningen utgjorde av den totala kost- naden för sjukförsäkringen. Företagarnas inbetalningar och ersättningar i trygghetssystemen Medan arbetstagarnas nyttjandegrad av föräldraförsäkringen upp- går till är motsvarande siffra för företagare i AB . Egenföretagarnas nyttjandegrad uppgår till . Summeras de båda företagargrupperna uppgår deras nyttjandegrad till , alltså lägre än för arbetstagarna. Företagare i AB får endast tillbaka av inbetald arbets- marknadsavgift i form av arbetslöshetsersättning. Egenföretagare och arbetstagare får tillbaka i form av arbetslöshets- ersättning. Slår man ihop de båda företagargrupperna uppgår deras nyttjandegrad till , alltså lägre än för arbetstagarna. Förhållandet mellan arbetstagarnas och företagarnas nyttjandegrad av respektive försäkring kan illustreras enligt diagrammet nedan.6 Av genomgången framgår att AB-företagarna och egenföretagarna sammantaget utnyttjat försäkringarna i betydligt mindre omfatt- ning än de som har redovisats under kategorin arbetstagare. Om- vänt kan det sägas att företagargrupperna sammantaget har betalat 6 Inte heller i denna jämförelse har gruppen egenföretagare med av inkomsten från näringsverksamhet beaktats Företagarnas inbetalningar och ersättningar i trygghetssystemen in betydligt mer i avgifter än vad de fått ut i ersättningar. Det kan också noteras att det till arbetsskadeförsäkringen totalt inbetalades och att utgifterna var , dvs. det blev ett överuttag på . Om avsikten är att det ska finnas en tydlig koppling mellan inbetalda avgifter och erhållna förmåner, vilket anges i direktivet till utredningen beträffande sjukförsäkringen, finns skäl att justera avgifterna. Härvid bör beaktas att anser att för- äldraförsäkringsavgiften och efterlevandepensionsavgiften bör av- skaffas som avgifter. Utredningen har inte fått i uppgift att lägga något förslag när det gäller avgifternas anpassning till utgifterna, och därför presen- teras heller inget förslag. Utredningen konstaterar emellertid att det bland annat med hjälp av befintliga uppgifter från SCB finns möjligheter för fackmyndigheterna att räkna fram prognoser och förslag till avgifter som baserar sig på vilka ersättningar som kom- mer att utges till företagare. 7Synpunkter från organisationer och myndigheter För att kartlägga förekommande problem i trygghetssystemen har utredningen haft samråd med och inhämtat synpunkter från föl- jande organisationer: AEA, Arbetsförmedlingen, , , , , Försäkrings- kassan, IAF, If Skadeförsäkring, KFO, LO, LRF, , , , , SmåA, SO, och . Syn- punkter har även inhämtats från enskilda företagare. De synpunkter som inkommit har pekat på problem inom de befintliga trygghetssystemen. I vissa fall har även förslag till lös- ningar presenterats. Samtliga organisationer, bolag och enskilda företagare har välkomnat utredningens översyn av trygghetssyste- men för företagare. Nedan följer en sammanställning av de huvudsakliga synpunkter som utredningen mottagit. I detta kapitel finns inga synpunkter eller ställningstaganden från utredningen. 7.1.1Generella synpunkter om trygghetssystem för företagare Själva utformningen av regelverken inom trygghetssystemen är det grundläggande problemet. Regelsystemen är inte anpassade för företagare och deras villkor. Befintliga regler är baserade på lön- tagarnas arbetssituation med regelbundna inkomster och bestämda arbetstider. Utformningen av socialförsäkringssystemet begränsar därför tillväxten av företag. Företagare är med och finansierar ett system som de själva inte kan/har möjlighet att tillgodogöra sig. Mycket tyder på att före- tagarna som kollektiv betalar in betydligt mer i avgifter än vad de Synpunkter från organisationer och myndigheter får ut i förmåner. Många vill därför se ökad frivillighet och flexi- bilitet för företagare i trygghetssystemen med möjlighet till större valfrihet inom sjukförsäkringen. Vissa förespråkar en lösning där företagarna helt lämnar det allmänna socialförsäkringssystemet. Andra anser att företagare och anställda ska finnas i samma social- försäkringssystem. I ett gemensamt system är det troligen lättare att gå från anställning till företagande och omvänt. Ett gemensamt system, där avgifterna för arbetstagare och företagare endast skiljer sig åt marginellt är även en garanti för att konkurrensen mellan att anställa och att anlita en företagare inte snedvrids. Det är viktigt att trygghetssystem är lika för arbetstagare och företagare. Det är inte trygghetssystemen som ska skapa företa- gare. Företagande skapas i stället genom idéer. Trygghetssystemen får därför inte utformas på sådant sätt att dessa blir orsaken till att fler väljer att bli företagare. Flera betonar dock betydelsen av ökad trygghet för företagare, inte minst för att den enskilde ska våga lämna en anställning för att bli företagare. Ersättningarna från trygghetssystemet är inte till- räckliga för att täcka både levnadsomkostnader och företagets ut- gifter om företagaren exempelvis blir sjuk. I synnerhet drabbar detta kvinnor, som i högre utsträckning än män nyttjar socialför- säkringen. Stor enighet råder om att oförutsägbarheten i trygghetssyste- men är ett annat grundläggande problem. Företagare har svårt att förutse vilken ersättning de är berättigade till för det fall de skulle behöva nyttja trygghetssystemen. Reglerna måste göras enklare, så att administrationen minimeras och tillgängligheten ökas. En allmän uppfattning är att valet av företagsform har stor bety- delse för det skydd man kan erhålla, men att detta inte är allmänt känt bland företagare. Många har uttryckt att denna skillnad inte är önskvärd, och att företagare bör behandlas lika, oavsett i vilken företagsform verksamheten bedrivs. Det finns behov av särskilda skyddsregler för företagare som befinner sig i ett uppbyggnadsskede. För denna grupp är förutsätt- ningarna annorlunda än för dem som har en etablerad verksamhet. Särregler under uppbyggnadsskedet bör omfatta företagare i samt- liga företagsformer. Det är en allmän uppfattning att a-kassan, utöver grund- beloppet, även fortsättningsvis ska vara frivillig. Inte någon av de hörda har uttalat önskemål om en obligatorisk a-kassa. Synpunkter från organisationer och myndigheter Till frågan om trygghetssystem för företagare anses också höra frågan om skyldighet att betala sjuklön för anställda. I företag med endast ett fåtal anställda finns alltid risken att kostnaden för sjuklön kan bli orimligt hög. Eftersom kostnadsutfallet visar sig först i efterhand är det omöjligt att rätt budgetera för kostnaden. Det bör finnas en regel som begränsar risken. Det ligger i företagandets natur att frånvaro från det egna företaget leder till intäkts- och kundförluster. För att minimera dessa utnytt- jar företagare socialförsäkringsskyddet i mindre omfattning än anställda. I det fall företagare ändå behöver ta skyddet i anspråk är det svårt att i förväg veta hur stor ersättning man är berättigad till och det är inte ovanligt att inleder en omfattande utredning om företagarens sjukpenninggrundande inkomst (SGI) när ett sjukfall inträffar. Därvid är det vanligt att ifrågasätter den deklarerade arbetsinkomsten. fastställs företagarens SGI först efter formliga förhandlingar mellan före- tagaren och . Det förekommer även att hand- läggare på ifrågasätter företagarens behov av att ta ut föräldrapenning, eftersom det anses att företagaren ändå är hemma när han/hon arbetar. Förutom ökade kostnader för staten p.g.a. den tunga hante- ringen, innebär detta att företagare får vänta på den ersättning de borde ha erhållit redan i anknytning till det ersättningsbaserade händelsen. Företagarnas speciella situation kräver särlösningar i sjukförsäkringssystemet. Eftersom aktiebolag är tillväxtföretag i större utsträckning än andra företag, bör sjukförsäkringssystemet utformas så att personer som driver aktiebolag kan nyttja systemet på ett bra sätt. De problem, och i förekommande fall förslag till lösningar, som därvid lyfts fram behandlas nedan var för sig. Synpunkter från organisationer och myndigheter Av 3 kap 2 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, framgår att SGI är den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att få för eget arbete. 7.2.1.1Utredningen om SGI beräknad utifrån historisk inkomst Det råder enighet om att SGI bör beräknas utifrån historiska inkomster i stället för att som bygga på en uppskattning av framtida inkomst, något som anses vara rättsosäkert och miss- visande. Man välkomnar därför den utredning som är tillsatt för att arbeta med dessa frågor. Eftersom enskild näringsidkares SGI i praktiken beräknas utifrån den senaste deklarationen/den senast fastställda deklarationen, uppfattas de nya reglerna om att SGI ska räknas ned med en faktor om 0,97 som orättvisa och som en åtgärd som motverkar företagande. har påpekat att tidigare års taxerade in- komster får räknas om med hänsyn till prisbasbeloppets föränd- ring. Vid beräkningen av SGI bortser man från avgiftsgrundande ersätt- ningar till den del dessa överstiger det s.k. inkomsttaket, vilket är 7,5 prisbasbelopp (pbb). För enskilda näringsidkare och handelsbolagsdelägare finns därutöver ytterligare en begränsning i möjligheten att erhålla en SGI som motsvaras av de inkomster som dessa företagare betalar egenavgifter för. Enligt 3 kap 2 § AFL får nämligen inkomst av arbete för egen räkning ej beräknas högre än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Det innebär att dessa företagares SGI, oavsett redovisad nettointäkt eller uppgiven förväntad inkomst, inte kan beräknas till ett högre belopp än vad en anställd skulle ha i inkomst för liknande arbete, den s.k. jämförelseinkomsten. För vissa företagare (en- skilda näringsidkare och handelsbolagsdelägare) finns således två begränsningsregler vid bestämmande av SGI. Synpunkter från organisationer och myndigheter har i anslutning härtill påpekat att regleringen om den s.k. jäm- förelseinkomsten medför omfattande administration, eftersom jämförelseinkomsten i ett försäkringsfall ska bestämmas utifrån arbetsförhållandena för varje försäkrad och med hänsyn till den bransch som den försäkrade är verksam i. I praxis har medgetts att en egenföretagare också får tillgodogöra sig övrigt arbete för administration, reparation, jourarbete m.m., förutsatt att personens skatterättsliga nettointäkt ger utrymme för det. Tillgodoräknande för administrativt arbete har i praxis medgetts med av den beräknade jämförelseinkomsten. Enligt uppgifter från förs ingen statistik över hur ofta jämförelseinkomsten i praktiken utgör en begränsning för företagare. har framfört att de senaste årens reallöneökningar eventuellt medfört att jämförelseinkomsten som en begränsning till stor del har förlorat sin praktiska betydelse. Det råder samstämmighet om att reglerna om jämförelse- inkomsten är ett hinder för att företagare ska få de förmåner de betalat för genom erläggandet av egenavgifter. Det har från hörda organisationer även framhållits att en beg- ränsning i form av jämförelseinkomsten är principiellt fel. Reglerna har kommit till för att bestämma hur stor del av en företagares (enskilda näringsidkare och handelsbolagsdelägare) resultat som är arbetsinkomst. speglar det deklarerade resultatet arbetsin- komsten. På detta resultat erlägger företagaren egenavgifter. Det finns därför inte skäl att begränsa denna arbetsinkomst genom en jämförelse med en löntagares arbetsinkomst. Reglerna bör ändras så att jämförelseinkomsten inte blir en begränsning. Även om jämförelseinkomsten försvinner som en begränsning anses den berättigad i de fall det blir aktuellt att bestämma för- månsnivåer i ett s.k. uppbyggnadsskede, dvs. innan en företagare hunnit arbeta upp en SGI. Som ett alternativ till jämförelseinkomsten anses inkomst från tidigare anställning kunna nyttjas, dvs. att en person som lämnar en anställning för att bli företagare får behålla den SGI som skulle ha följt av en fortsatt anställning. Denna möjlighet kan jämföras med efterskyddet i arbetslöshetsförsäkringen, där en Synpunkter från organisationer och myndigheter företagares dagpenning kan baseras på inkomsten från tidigare anställning. Samma efterskyddstid bör gälla i båda försäkringarna. Härvid har den övervägande majoriteten ansett att ett efterskydd är lämpligast. Det är en fördel om det råder parallellitet mellan reglerna i sjukförsäkringen och reglerna för a-kassa i detta avseende. Möjligheten att använda sig av en högre inkomst vid beräkning av SGI under ett uppbyggnadsskede ska gälla alla företagare, obe- roende av i vilken företagsform verksamheten startas, samt regleras i lag. 7.2.1.4Skattereglernas påverkan på SGI Förekomsten av periodiseringsfonder och expansionsfonder med- för olika bedömningar. Det råder osäkerhet om återföringen av dessa ska påverka företagarens SGI eller inte. Det är inte rätt att inte beakta t.ex. en återförd periodiseringsfond vid SGI-bedöm- ningen, eftersom avsättningen till periodiseringsfond sänker före- tagarens resultat och således företagarens SGI avsätt- ningen sker. En näringsidkare som ett haft underskott i sin näringsverksamhet är tvingad att utnyttja detta mot ett senare överskott. Vid bestämmande av en företagares SGI borde därför tidigare års underskott bortses ifrån. Det har påpekats att det skulle vara bra för företagare att få sin SGI bestämd i förväg i samband med att slutskatten bestämdes och att företagarens SGI skulle framgå av slutskattsedeln. På så sätt skulle företagares SGI bli synlig och förutsägbarheten öka. Av 5 § föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst framgår följande: Har en försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning under en följd av år deklarerat lägre nettointäkt än vad som motsvarar jäm- förelseinkomsten, ska SGI beräknas med ledning av . Denna föreskrift används godtyckligt av eftersom den ofta tillämpas utan att jämförelseinkomsten är fast- Synpunkter från organisationer och myndigheter Det förekommer även att bestämmelsen tillämpas trots att det senaste årets resultat ligger över jämförelseinkomsten. Bestäm- melsen är inte heller i överensstämmelse med nuvarande regler om att SGI ska beräknas utifrån en förväntad inkomst. anser i denna fråga att en viss godtycklighet ligger i regelns natur eftersom den syftar till att motsvara den individuella företagarens arbetssituation. Tillvägagångssättet för att hitta den jämförelseinkomst som bäst stämmer överens skiljer sig och därför blir det svårt att säkerställa en likformig tillämpning av bestämmelsen. Men avsikten med detta är att den försäkrade ska begränsas så lite som möjligt av jämförelseinkomsten. Försäkrings- kassan anser att regeln överensstämmer väl med gällande regler om att SGI ska motsvara den förväntade inkomsten, i och med att uttrycket med ledning av betyder att de tre senaste årens taxe- ringar ska användas som vägledning för att beräkna den framtida inkomsten. Sjuklöneregeln för företagare måste tas bort. Att den som driver sin verksamhet i aktiebolagsform själv får stå för sin ersättning anses orimligt och betungande. Sjuk- löneregeln innebär också osäkerhet för små företag efter det att det särskilda högkostnadsskyddet för små företag avskaffades vid utgången av 2004. För företag med ett fåtal anställda kan kostnaden för sjuklön bli orimligt hög. Mot bakgrund av att företagare generellt använder socialförsäk- ringssystemet i liten utsträckning betalar de flesta för ett skydd de inte kan nyttja. Tankar har därför framförts om att företagare ska kunna stå utanför socialförsäkringssystemet, en s.k. optout- lösning. En optout-lösning uppnås genom att företagare själva får välja att betala för det skydd som de anser sig behöva. Ett system där företagare får välja trygghetslösning är det mest optimala för företagandet i . Det har framhållits att en sådan lösning i första hand skulle kunna innebära att företagare kan välja Synpunkter från organisationer och myndigheter att helt eller delvis stå utanför föräldra-, arbetslöshets- och sjuk- försäkringen.