sou · GWB339 · 2008-04-17 00:00:00 — Som ett sista alternativ kan nämnas möjligheten att skapa ett lärosäte med en enskild huvudman, t.ex. en stiftelse, på samma sätt som har gjorts beträffande exempelvis . 7Utgångspunkter för en framtida polisutbildning -Kraven på framtidens polis och brister i den nuvarande utbild- ningen medför sammantaget att den nuvarande polisutbild- ningen bör reformeras. -Polisens uppdrag kommer i allt väsentligt att se likadant ut och huvuddelen av polisens arbetsuppgifter kommer att vara desamma som . -Den framtida rekryteringen av poliser måste underlätta en ökad jämställdhet och en ökad etnisk mångfald inom polisen. Därtill måste rekryteringen av poliser till glesbygdsområden underlättas. -Den framtida grundutbildningen till polis bör syfta till att den som genomgått utbildningen ska behärska de arbetsuppgifter som ryms inom den s.k. akutverksamheten. -Grundutbildningen bör vara densamma för alla studerande. -Polisen behöver inom olika verksamhetsområden kompetens som inte kan tillgodoses inom ramen för en grundutbildning till polis. En framtida polisutbildning måste därför tillgodose behovet av specialister. -En framtida grundutbildning bör innehålla mer av praktik. Praktiken bör varvas med den teoretiska utbildningen på ett tydligare sätt än . Av våra direktiv framgår att vi ska lämna förslag till hur den nuva- rande polisutbildningen bör reformeras. Den nuvarande utbildning- en tillkom . Såväl polisverksamheten som omvärlden Utgångspunkter för en framtida polisutbildning har därefter genomgått förändringar. Vi har vidare kunnat konsta- tera att den nuvarande utbildningen är behäftad med brister och vi har själva i vår granskning mött kritik mot olika delar av utbild- ningen (se avsnitt 4). Dessa brister motiverar i sig förändringar i den nuvarande polisutbildningen. Ett än starkare skäl att reformera dagens utbildning är emellertid att genom en ny utbildning ge polisen bättre förutsättningar att möta morgondagens krav och förväntningar. Innan vi tar ställning till i vilken omfattning utbildningen bör reformeras vill vi nedan redogöra för vår syn på ett antal frågor av grundläggande betydelse. Våra ställningstaganden i dessa delar läggs därefter till grund för de närmare övervägandena kring en framtida utbildning. 7.2Framtida krav och behov Vi beskrev i vårt delbetänkande ett antal faktorer av betydelse för att bedöma kraven på framtidens polis. Som vi framhöll redan i det betänkandet är det självfallet omöjligt att med någon större pre- cision ange utvecklingen . Vi fann emellertid att det på ett antal områden går att se tydliga trender av betydelse för den framtida polisorganisationen och de polisanställda. Det är sammanfattningsvis vår bedömning att polisyrket i fram- tiden – även om samhället på olika områden genomgår förändringar – i mångt och mycket kommer att vara detsamma som . Upp- draget att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att tillför- säkra allmänheten skydd och annan hjälp kommer med all säkerhet att kvarstå oförändrat. Vi har vidare bedömt att brottsligheten inte kommer att förändras på något dramatiskt sätt . Att vara verksam som polis ställer stora krav på kunskaper och färdigheter och arbetet kan enligt vår bedömning för- väntas bli än mer komplext . En allt glesare glesbygd, en allt äldre befolkning, en fortsatt snabb teknikutveckling, en fortsatt segregation i framför allt storstadsområden och allt mer ifrågasättan- de medborgare är trender som kommer att påverka polisen. En ytter- ligare förändring som det tycks råda enighet kring är att föränd- ringar i samhället sker i ett allt högre tempo. Vi ser vidare ett allt större behov av att poliserna har förmåga att anlägga en helhetssyn på verksamheten och det polisära uppdraget. De olika delarna av verksamheten är beroende av varandra för att polisen ska kunna uppnå ett tillfredsställande resultat. Utgångspunkter för en framtida polisutbildning till helhetssyn inkluderar också en förståelse för hur det egna ageran- det uppfattas hos allmänheten och hur det kan påverka händelse- förlopp och skapa positiva eller negativa reaktioner. Bemötandefrågor är av central betydelse. Exempelvis ställer en fortsatt stor invandring sina särskilda krav när det gäller bemötande av människor från andra kulturer och med ett annat modersmål än svenska. Detsamma gäller den verksamhet som kommer att bedrivas i en allt glesare glesbygd med en allt äldre befolkning där trygghets- frågor kan förväntas stå i fokus. En framtida polisutbildning måste mot denna bakgrund ge poliser- na en grund att möta förändringar och ta till sig ny kunskap samt ge dem en förmåga till helhetssyn i en allt mer komplex verksamhet. Utbildningen måste hålla en hög kvalitet och skapa en plattform för ett framtida eget lärande. Vi bedömer att den polis som saknar förmåga att själv ta till sig ny kunskap kommer att ha svårt att följa den allt snabbare förändringstakten. Vi menar att dagens polisutbildning inte fullt ut tillgodoser de behov som beskrivs ovan och ser därmed behovet av en reform. Vi har i vårt delbetänkande framhållit vikten av att polisen måste vara tillgänglig för alla och att polisen måste ha en förankring i be- folkningen. Vi konstaterade i delbetänkandet att de polisanställda som kollektiv såvitt avser exempelvis kön och etnisk bakgrund inte på ett tydligt sätt bör avvika från befolkningen i stort. Frågor som etnisk mångfald och jämställdhet är dels utbildningsfrågor, dels frå- gor om rekrytering. Rekryteringen har även stor betydelse för att nå personer som vill och kan verka som poliser i glesbygdsområden. Polisen har svårt att täcka behovet av personal i vissa delar av landet. Den framtida polisutbildningen bör utformas på ett sådant sätt att etnisk mångfald och jämställdhet främjas samt att hänsyn tas till möjligheterna att rekrytera poliser till glesbygden. Utgångspunkter för en framtida polisutbildning Som vi konstaterade i delbetänkandet präglas den dagliga verksam- heten inom polisen till stor del av akuta händelser. Det kan röra sig om brott eller exempelvis försvunna personer och upplopp i sam- band med demonstrationer eller fotbollsmatcher. Polisen använder huvuddelen av sina resurser i nära anslutning till sådana händelser såväl i den brottsförebyggande som i den brottsutredande verksam- heten. Det handlar exempelvis om att ha en polisiär närvaro på sådana tider och platser att brott eller andra oönskade händelser kan för- hindras samt att påbörja och slutföra en brottsutredning i så nära anslutning till händelsen som möjligt. Begreppet akutverksamhet är således vidare än den verksamhet som traditionellt benämns blåljusverksamhet. I begreppet inklu- deras en inte ringa del av det brottsförebyggande arbetet och kri- minalunderrättelsearbetet, dvs. att mot bakgrund av kunskap styra polisresurserna till de platser och tidpunkter där de bäst behövs och att tillämpa de mest framgångsrika metoderna. I begreppet ingår vidare utryckningsverksamheten och arbetet i kom- munikationscentralerna, dvs. polisens reaktion kring pågående brott eller andra händelser. Även de första- och andrahandsåtgärder i utredningsverksamheten som utförs av poliser i yttre tjänst och i kriminaljourerna omfattas av begreppet. Här avses att påbörja och i många fall också slutföra en utredning i nära anslutning till brottet genom att hålla förhör med målsägande, vittnen och en eller flera misstänkta gärningsmän samt att säkra spår av betydelse vid en fram- tida lagföring. Slutligen omfattas den polisverksamhet i övrigt som bedrivs inom ramen för närpolisverksamheten, t.ex. kontaktskapan- de verksamhet mot kommuner och andra aktörer som polisen sam- arbetar med. Det förhållandet att en så stor del av polisens verksamhet både och kan hänföras till akutverksamheten måste givetvis prägla grundutbildningen till polis. Den klart övervägande delen av poliserna kommer under sitt yrkesliv att vara verksamma inom akut- verksamheten, låt vara i olika funktioner och befattningar under polis- karriären. Utgångspunkter för en framtida polisutbildning En fråga vi har haft att ta ställning till är i vilken utsträckning en polisstuderande redan under grundutbildningen ska kunna specia- lisera sig med inriktning mot t.ex. arbete med brottsutredningar eller yttre, uniformerad tjänst. I har utgångspunkten varit att alla poliser går igenom samma grundutbildning. Tanken har varit att utbilda all- poliser, dvs. poliser med samma grundläggande kompetens som har kunnat användas i olika delar av den polisiära verksamheten. Exempel på andra synsätt vad avser den grundläggande kompe- finns utomlands, t.ex. i . Man kan i sådana system vara polis på olika nivåer och med olika befogenheter. Allt- ifrån poliser med en kort utbildning och begränsade befogenheter till poliser med en längre utbildning och därmed med större befo- genheter. Ett system med poliser med olika utbildningsgrad har naturligt- vis en del fördelar. En aspekt som har framförts är att de poliser som är tänkta att användas för mindre kvalificerade uppgifter kan utbildas till en lägre kostnad och kan anställas till en lägre lön. Polis- myndigheterna skulle därmed kunna anställa fler mindre kvalificerade poliser. En annan synpunkt som har framförts är att utbildnings- tiden för den typen av poliser är relativt kort och att behovet av ny personal därmed skulle kunna tillgodoses på . Det finns emellertid även påtagliga nackdelar med ett sådant system. Det finns ett stort värde i att en polisman som genomgått grundutbildningen kan användas på olika håll och med skiftande uppgifter i den polisiära verksamheten. är ett relativt litet land med en relativt liten poliskår som därtill verkar över en stor geografisk yta. En väl fungerande polisverksamhet måste under så- dana omständigheter präglas av ett stort mått av flexibilitet. Förut- sättningarna för att bedriva en effektiv polisverksamhet underlättas av tillgången till generalister. Polisens resurser, inte minst i form av personal, måste kunna styras till de uppgifter som är mest angelägna och till de tider och platser där de gör mest nytta. Att i akutverksamheten använda sig av poliser med olika typer av befogenheter och kompetens skulle motverka ett sådant arbetssätt. Vidare är det utmärkande för ett modernt polisarbete att uppdel- ningen i å ena sidan vad som brukar benämnas ingripandeverksam- het (dvs. att i bil eller till fots patrullera och ingripa med anledning Utgångspunkter för en framtida polisutbildning av en prioriterad händelse) och å andra sidan utredningsverksamhet är tydlig. Att de poliser som kommer först till en brotts- plats vidtar korrekta förstahandsåtgärder, dvs. att säkra spår och hålla inledande förhör, är avgörande för att ärendet ska kunna drivas vidare med framgång. I den meningen är poliser i yttre tjänst en betydelsefull del av utredningsverksamheten. Polisens underrättelse- modell (PUM) och Polisens nationella utredningskoncept (PNU) medför att olika delar av polisverksamheten integreras i varandra. Uppdelningen av poliser i de som verkar i yttre tjänst och de som arbetar med utredningsverksamhet är därmed, såvitt gäller akut- verksamheten, förlegad och motsvarar inte dagens behov. I stället är en bred kunskap och förståelse för helheten enligt vår mening en förutsättning för framgång i arbetet. En specialisering redan under grundutbildningen skulle kunna motverka den avsedda integreringen mellan de olika delarna av polisverksamheten och skulle begränsa en önskvärd rörlighet inom organisationen. Därtill skulle förmågan till helhetssyn gå förlorad. Även gentemot allmänheten ser vi fördelar med att de poliser som är verksamma inom akutverksamheten har samma grundläggande kompetens. Att en polis som befinner sig i anslutning till den plats där ett brott håller på att begås eller har begåtts inte har kun- skaperna eller befogenheterna att vidta de åtgärder som krävs är från ett medborgarperspektiv svårt att försvara. Sammantaget bedömer vi att fördelarna med en grundutbildning som är gemensam för alla poliser i akutverksamheten överväger nack- delarna. Vi menar därför att grundutbildningen även fortsättningsvis bör syfta till att utbilda poliser med en bred och för alla gemensam kompetens. De poliser som genomgått grundutbildningen ska vara väl föreberedda, såväl vad gäller kunskap som färdighet, för att delta i den delen av den polisiära verksamheten som vi har valt att benämna akutverksamhet. Med detta sagt är det viktigt att framhålla att polisverksamheten omfattar betydligt mer än det vi benämner akutverksamheten. Inom ramen för den verksamheten, t.ex. den mer kvalificerade utrednings- verksamheten, finns utrymme för och behov av både en fördjupad kompetens och en helt annan kompetens än den som kan förvärvas inom ramen för en grundutbildning. Utgångspunkter för en framtida polisutbildning En del av de trender som vi har funnit kan komma att påverka fram- tidens polis kommer framför allt att påverka specialistverksam- heten. Med specialistverksamhet avses här den delen av det brotts- förebyggande och brottsutredande arbetet som inte kan hänföras till akutverksamheten. I det mer långsiktiga brottsförebyggande arbetet kommer i fram- tiden att krävas att polisen arbetar mer kunskapsbaserat. Polisen måste på ett bättre sätt ta till sig den forskning som finns på området och ständigt utvärdera sina egna metoder för att kunna bedöma vilken typ av insatser som ger bäst resultat. I utredningsverksamheten kommer det enligt vår bedömning att ställas krav på en ökad specialisering när det gäller utredningen av vissa typer av brott. En kraftfull bekämpning av exempelvis IT- brottslighet, miljöbrottslighet och ekonomisk brottslighet ställer krav på tillgång till specialistkompetens. Så kan vara fallet även vad avser exempelvis utredning av brott i nära relationer, såsom våld mot kvinnor och barn samt beträffande grova brott med särskilt högt straffvärde. Vi har därtill bedömt att den grova och organiserade brottsligheten kommer att bli än mer internationell och mer sofi- stikerad. Att bekämpa den typen av brottslighet kommer att kräva fördjupade kunskaper om orsakerna till den grova och organiserade brottsligheten, än mer utvecklade arbetsmetoder och en större ut- hållighet från polisens sida. Inom den delen av polisverksamheten är däremot inte alltid så- dana kunskaper som förvärvas inom ramen för en polisär grund- utbildning nödvändiga fullt ut. Behovet av den breda kompetens vi beskrivit ovan vad gäller grundutbildningen, dvs. att utbilda all- poliser, bör därför i vissa fall kunna ersättas av en mindre omfattan- de polisär utbildning med särskild inriktning på arbetsuppgifterna inom ramen för den specialistverksamhet som är aktuell. Frågan om i vilken utsträckning specialister behöver en polisiär utbildning hänger självfallet nära samman med vilka polisära befogenheter som är nödvändiga för att lösa arbetsuppgifterna. Vi återkommer till den frågan. Utgångspunkter för en framtida polisutbildning 7.7Praktik varvad med teori Polisyrket är ett yrke som är tämligen praktiskt till sin natur. Den framför allt teoretiska bas som beskrivs ovan måste därför kom- bineras med praktiska moment. Dagens utbildning avslutas med en praktikperiod och studenterna går direkt efter praktikperioden ut i verksamheten som poliser. Vi kan se nackdelar med ett sådant system. För det första innebär det faktum att praktikperioden kommer efter den teoretiska utbildningen att det saknas möjlighet för ut- bildningsanordnaren att ta till vara praktikperioden i undervisningen. Studenternas erfarenheter från praktikperioden kan därmed inte an- vändas i de teoretiska momenten. För det andra kan utbildnings- anordnaren inte korrigera brister i den teoretiska utbildningen eller för den delen oönskade beteenden som anammas av studenterna . Att förlägga praktikperioden sist i utbild- ningen och att studenterna i samband med praktiken lämnar skolan utan att återvända för tankarna till att det är fråga om en yrkesintroduktion i stället för en del av en längre utbildning. Vi har vidare mött den enhälliga uppfattningen att dagens praktik- period om en termin är alltför kort. Inräknat semester och annan ledighet torde perioden i normalfallet knappast överstiga fyra måna- der. Studenterna ska därtill tjänstgöra på ett antal olika avdelningar och enheter vid en polismyndighet. Tiden på varje avdelning blir därmed mycket kort. Det är mot denna bakgrund vår uppfattning att teori och praktik bör varvas på ett annat sätt än och att den sammanlagda tiden för praktik bör vara längre. 8 En ny polisutbildning Vi har i avsnitt 7 redogjort för vår syn på ett antal grundläggande frågeställningar av betydelse för den framtida polisutbildningen. Dessa överväganden utgör grunden för de förslag till en ny polis- utbildning som vi presenterar nedan. Vårt förslag: Polisutbildningen blir en högskoleutbildning. Vi har redan konstaterat att den nuvarande polisutbildningen bör reformeras. En avgörande fråga i det sammanhanget är om polisut- bildningen bör bli en del av högskolesystemet eller inte. Som vi har konstaterat har frågan diskuterats tidigare. Reformen och utvecklingen därefter med utbildningarna vid uni- versitet och har visserligen inneburit en mer hög- skolemässig utbildning. Steget att fullt ut övergå till en högskole- utbildning har emellertid inte tagits. Till skillnad från de överväganden som gjorts tidigare i frågan är nu också av betydelse att det svenska systemet för högre utbildning har genomgått förändringar och att ett stort antal yrken som enligt vår mening är fullt jämförbara med polisyrket förutsätter en hög- skoleutbildning. 8.2.2Vetenskap och beprövad erfarenhet En grundläggande fråga är om polisyrket är ett yrke som kräver en utbildning som vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfaren- het. Är svaret på den frågan nej ska polisutbildningen inte infogas i högskolesystemet. Om svaret i stället är ja bör enligt vår mening utbildningen reformeras på det sättet att utbildningen blir en hög- skoleutbildning. Vi har i vårt delbetänkande beskrivit de krav som kan komma att ställas på framtidens polis. Utan att upprepa detaljer i vår beskriv- ning kan konstateras att kraven på enskilda polisers kunskaper och förmåga kommer att öka. Den förmåga till helhetssyn som beskri- vits ovan är en avgörande faktor för ett framgångsrikt polisarbete. Polisen ska vidare arbeta kunskapsbaserat och underrättelsestyrt enligt den s.k. PUM-modellen (Polisens Underättelsemodell). Det är därför nödvändigt för poliser att ha en god förmåga att ta till sig och analysera kunskap och att kunna omsätta den kunskapen i praktiskt polisarbete. Vi har vidare i delbetänkandet kunnat konstatera att den fram- tida polisen måste kunna verka med en hög grad av flexibiliet. Att ha en förmåga att ständigt anpassa sig efter förändringar i sam- hället, till en ny typ av brottslighet eller till nya arbetsuppgifter är nödvändigt. Därtill ska läggas att de framtida offentliga utgifterna kommer att medföra hårda krav på prioriteringar och effektivi- seringar, vilket kommer att kräva en förmåga att tänka om. Detta leder till att vi ser behovet av poliser som har en individuell förmåga att självständigt och kritiskt göra bedömningar, urskilja problem och föreslå lösningar. Poliserna måste vidare ges en grund att själva fortsätta sitt lärande efter avslutad utbildning och ges de metoder som krävs för egen kompetensutveckling. Dessa behov tillgodoses enligt vår mening bäst genom en utbild- ning som vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet i en- lighet med de syften som ställts upp för en högskoleutbildning på grundnivå. Kunskaperna måste självfallet kombineras med en prak- tisk förmåga att agera i olika situationer. Som framgått av våra internationella jämförelser (avsnitt 5) är det svårt att se någon tydlig, för alla jämförbara länder gemensam trend. I våra grannländer går emellertid förändringar av polisutbildningen i samma riktning. I är polisutbildningen en högskoleutbildning. I kommer en sådan reform att genomföras . I båda fallen rör det sig om treåriga högskoleutbildningar. Även i andra länder som inte har en högskoleutbildning diskuteras frågan, inte minst med anledning av Bolognaprocessen. Vi har i delbetänkandet kunnat konstatera att det internationella ut- bytet mellan olika länders polisorganisationer kommer att öka. Att även polisutbildningarna ingår som en del i samma system för högre utbildning bör enligt vår mening vara av stort värde. 8.2.4Högre utbildning och forskning Genom att göra polisexamen till en högskoleexamen blir utbild- ningen också mer värd i ett bredare perspektiv. Examen kan på ett enkelt sätt jämföras med andra typer av examina och kan utgöra en grund för studier på avancerad nivå och forskarutbildning. Att skapa en naturlig grund för forskning och forskarutbildning på polisområdet talar starkt för att göra polisutbildningen till en högskoleutbildning. En allmän uppfattning är att forskningen på polisområdet i länge har varit eftersatt och att en naturlig plattform för sådan forskning saknas samt att på det området ligger efter andra jämförbara länder. Vi delar den bedöm- ningen. Att införliva polisutbildningen i högskolesystemet skulle skapa en naturlig plattform för forskning som skulle gynna såväl polisutbildningen som verksamheten inom polisen. Vidare innebär en högskoleexamen en styrka för de poliser som efter tjänstgöring inom polisen vill söka sig till andra yrken. Om- sättningen av personal inom polisen är mycket låg. Polisyrket är därmed något av ett livstidsyrke. En utbildning som i stort saknar värde utanför polisyrket har rimligen en hämmande effekt när en ung människa står inför att välja ett framtida yrke och där- med utbildning. På samma sätt kan en polisutbildning i form av en högskoleutbildning locka studenter som inte har tänkt sig att söka anställning inom polisen, men som av andra skäl ser hela utbild- ningen eller delar av den som en värdefull merit. 8.2.5En alltför kvalificerad poliskår? En vanlig invändning mot att låta polisutbildningen bli en högskole- utbildning är att utbildningen skulle komma att bli alltför kvalifi- cerad i förhållande till de arbetsuppgifter som de flesta poliser kom- mer att utföra. I enlighet med samma resonemang skulle det finnas en risk i att de personer som söker sig till en sådan utbildning skulle ha ett begränsat intresse av att verka i blåljusverksamhet och annan akutverksamhet. Vi delar inte den oron. Vi menar att polisyrket har en sådan komplexitet att en utbildning på högskolenivå är befogad. Vad vi tidigare anfört kring behovet av en reform mot bakgrund av polisens uppdrag och (avsnitt 7.2) och behovet av att grunda en framtida utbildning på vetenskap och beprövad erfa- renhet (avsnitt 8.2.2) talar för en högskoleutbildning. Frågan ska dessutom bedömas utifrån den nya högskoleord- ningen. Polisutbildningen föreslås vara en utbildning på grundnivå. Bland befintliga yrkesexamina på grundnivån kan nämnas arbets- terapeutexamen, dietistexamen, djurssjukvårdarexamen, hippolog- examen, optikerexamen, receptarieexamen, tandteknikerexamen och sjuksköterskeexamen. Samtliga dessa examina utfärdas efter treåriga högskoleutbildningar. Utan att förringa komplexiteten och utmaningarna inom de uppräknade yrkena vill vi hävda att polis- yrket i vart fall inte ställer lägre krav när det gäller de anställdas förmåga att göra självständiga och kritiska bedömningar, förmåga att självständigt urskilja, formulera och lösa problem samt förmåga att möta förändringar i arbetslivet. Dessa kriterier utgör ju som nämnts ovan (avsnitt 6.3) grunden för en högskoleutbildning på grundnivån. I takt med att allt fler yrken kräver examen på högskolenivå menar vi också att polisutbildningen inte på ett tydligt sätt bör avvika från utbildningsnivån bland jämförbara yrken i övrigt. Som vi anförde i delbetänkandet har polisen ett unikt uppdrag. Polisen ska värna män- niskors fri- och rättigheter och ingripa när dessa rättigheter kränks.