sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Handelsplatser upprättades dock inte, utan det förutsattes att sådana skulle etable- ras genom marknadsaktörernas försorg. Så har också skett. Handeln med europeiska utsläppsrätter har utvecklats snabbt. Handeln med utsläppsrättigheter (EUA:s) om- fattar ca 6 Mton men kan vara så mycket som 17 Mton. Priset på EUA:s, var per ton, vilket kan uppfattas så att marknaderna bedömer att det kommer att råda en knapphet på utsläppsrätter . kollapsade priset på utsläppsrätter då det stod klart att tillgången var större än efterfrågan. Det bör framhållas att tilldelningen då var baserad på ett otillförlitligt statistiskt underlag som därefter har förbättrats samt att utsläpps- rätter inte kunde sparas från perioden –2007 till perioden –2012. Priset på utsläppsrätter för den senare delen av handels- perioden –2012 ligger högre än priset för utsläppsrätter för leverans . 6.2.4Andra instrument inom EU:s klimatpolitik Vid sidan av handeln med utsläppsrätter, finns andra viktiga styrmedel på EU-nivå (se sammanställning senare i detta avsnitt). Tillsammans utgör de en betydande styrning. De behandlas när- mare i övervägandena om de konkreta förslagen i handlingsplanen (del III). och i myndigheternas underlag (speciellt delrapport 2 om styrmedel). Enligt Europeiska Miljöbyrån (Europeiska miljöbyrån, 2007) är de fem viktigaste direktiven vad gäller effekter på utsläppen av växthusgaser, handeln med utsläppsrätter EU ETS, el från för- nybara källor, Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer (CDM och JI), energiprestanda hos byggnader samt kraftvärme. På energiområdet är Energiskattedirektivet viktigt. Direktivet reglerar skattestrukturen och anger minimiskattenivåer för energi- produkter. Kommissionen har i en grönbok (KOM (2007) 140 slutlig) aviserat att användningen av marknadsbaserade styrmedel för att främja energi- och miljörelaterade mål kommer att öka och avser att ha grönboken som grund för ett kommande förslag om revidering av Energiskattedirektivet. Rättsakter (urval) av betydelse för EU:s klimatpolitik. EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU-ETS). Direktiv /87/EG av 13.10.2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. Ändrat genom direktiv /101/EG (Länkdirektivet). UFörslagU 2006 om att inkludera flyg. Förslag om revidering av direktivet framlagt . BU yggnadersU energiprestanda. Direktiv /91/EG om byggnaders energiprestanda. Direktiv /96/EG av 27.10.2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. Förslag om revidering aviserat . Direktiv /8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi. Ekodesign.U U Direktiv /32/EG om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energianvändande produkter. Direktiv /32/EG om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster. Utsläpp från personbilar. Frivillig överenskommelse 1998/1999 om genomsnittliga koldioxidutsläpp från nya personbilar med tillverkare från EU, och . Förslag till förordning KOM(2007) 856 slutlig presenterades . Direktiv /70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen. Förslag om revidering framlagt i KOM (2007)18. Direktiv /30/EG om främjande av användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel. Luftkonditionering i bilar.U U Direktiv /40/EG om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon. Flyg i EU ETS. och förslag till ändrat direktiv . Beskattning av personbilar. Förslag KOM (2005) 261 – Förslag till rådets direktiv om beskattning av personbilar. Fluorerade växthusgaser.U U Förordning 2006/842/EG om vissa fluorerade växthusgaser. Förordning 1782/2003 om system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare. Metan från avfall. Direktiv /31/EG om deponering av avfall. Sjunde ramprogrammet för forskning. På transport- och energiområdena finns en rad viktiga rättsakter. På energiområdet antogs en handlingsplan –2009 vid toppmötet . På transportområdet finns en koldioxid- strategi för bilar och lätta lastbilar, som rådet (miljöministrarna) antog . De strategiska planerna utgör ramar för lag- stiftning och samordning av nationell politik. Klimathänsyn är viktiga delar i målen. I det sjunde ramprogrammet för forskning och utveckling –2012 har anslagen för klimatrelaterad forskning ökat kraftigt. Europeiska kommissionen presenterade förslag till en Europeisk strategisk plan för energiteknologi som innefattar en strategi för forsknings- och utvecklingsarbetet på bland annat områdena hållbart nyttjande av fossila bränslen och CCS (infångning och lagring av koldioxid) och förnybar energi. Det finns viktiga fördelar med styrmedel på EU-nivå. Det främjar konkurrens på lika villkor på den inre marknaden. Det fungerar som stöd till medlemsstater där klimatpolitiken inte är så väl etablerad. Det är ett sätt att säkerställa att unionens gemen- samma åtagande i Kyotoprotokollet uppfylls. finns nackdelar och risker. Liksom på det nationella planet finns risken att styrmedel inte utformas så att de blir kostnadseffektiva. Inte minst risken för dubbel styrning genom att olika mål och instrument går in i varandra på ett svåröverblickbart sätt. En annan risk är att styrmedel på EU-nivå inte fullt ut väger in legitima nationella intressen och särdrag. I vissa fall kan EU- lagstiftningen begränsa enskilda medlemsländer att gå längre än unionen. Det gäller t.ex. inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel. Möjligheten till skattebefrielse för biodrivmedel kan också komma att begränsas om EU skulle lagstifta om att av drivmedlen ska vara av förnybart ursprung. 6.3Europeiska kommissionens förslag till klimat- och energipaket Europeiska kommissionen lade fram sitt omfattande förslag om klimat- och energipolitik. Förslaget är i stora delar en uppföljning av de beslut som träffades vid . Förslaget ska behandlas på vårtoppmötet . Därefter kommer förslagen till lagstiftning att behandlas i rådet och . Ambitionen är att behandlingen skall bli klar innan parlamentet och kommissionen upplöses och inför . De komplicerade förhand- lingarna riskerar dock att bli långvariga och kan komma att fortgå in i det svenska ordförandeskapet i EU . Förslaget är omfattande och kan få stor betydelse för utsläppen av växthusgaser, för energipolitiken och för samhällsekonomin. Det visar tydligt att EU:s klimatpolitik såväl internt som externt är på väg att öka i omfattning. I beräkningarna för hur mycket växthusgaser länderna får släppa ut, utgår man (KOM (2008) 17). Kriteriet för att bestämma medlemsländernas ansvarsfördelning har varit deras relativa BNP per capita. Länder med lägre BNP per capita än EU:s genomsnitt tillåts minska sina utsläpp mindre än genomsnittet (det vill säga jämfört med nivå). De nya medlemsstaterna tillåts öka utsläppen dock får ingen medlemsstat öka utsläppen med jämfört med nivå. föreslagna ansvarsfördelning är minus jämfört med nivå. Det motsvarar en minskning på jämfört med nivå. Användningen av Kyotoprotokollets projektbaserade meka- nismer; CDM och JI, begränsas i förslaget. Medlemsstaterna före- slås få tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i tredje land, mot- svarande av utsläppen i sektorer utanför den handlande sektorn 2005. Om en internationell överenskommelse nås och EU ska minska utsläppen får medlemsstaterna tillgodoräkna sig utsläppskrediter från CDM/JI motsvarande halva den ytterligare utsläppsminskningen. Den outnyttjade delen av det utrymme som en medlemsstat har för användning av CDM/JI får överlåtas till en annan medlemsstat. I förslaget finns också begräns- ningar för vilken typ av CDM /JI som medlemsstaterna får till- godoräkna sig. Medlemsstaterna ska rapportera utsläpps- utveckling och användningen av CDM och JI till kommissionen. Förslaget till reviderat direktiv för handel med utsläppsrätter, (KOM (2006 16), innebär att ett tak för utsläppsrätterna sätts på EU-nivå. Detta skiljer sig från den nuvarande fördelnings- processen, där medlemsstaterna lämnar nationella fördelnings- planer efter vissa kriterier och där planerna slutligen godtas av kommissionen. En fördel med ett utsläppstak på EU-nivå är att detta bland annat minskar risken för att länder tilldelas opro- portionerligt många utsläppsrättigheter i förhållande till syftet. Användningen av CDM/JI begränsas till de utsläppsrättigheter som utfärdades –2012 och begränsas dessutom till rättigheter från projekt som accepterats av samtliga medlemsstater. Om det som en följd av internationella avtal beslutas att utsläppen inom EU ska minskas kommer också taket för utsläppshandelssystemet att skäras ned. Gränsen för hur mycket CDM/JI som får användas av verksamheter som omfattas av handelssystemet justeras då upp motsvarande halva den ytterligare utsläppsminskningen. För beskrivning av förslaget till revidering av EU:s system för handel med utsläppsrätter, se kapitel 13. När det gäller lagförslaget om förnybar energi (KOM (2008) 19) utgår beräkningarna också för detta mål . Krite- rierna för fördelningen av målet på medlemsstatnivå har varit att alla måste bidra, startnivå, koppling till BNP per capita och kompensation för åtgärder (och ) samt att inget land ska ha ett mål på eller högre andel förnybar energi . Målet omfattar energianvändningen för el, värme, kyla och energianvändningen inom transportsektorn. beting enligt kommissionens förslag är att andelen för- nybar energi ska vara till 2020, en ökning med . beting är alltså något lägre än genom- snittet som är en ökning . Även om har högst andel förnybar energi inom unionen anser kommissionen att vi kan öka produktionen av förnybar energi ytterligare och bör ha goda förutsättningar att uppnå målen. I förslaget ingår även ett system med ursprungsgarantier som innebär att det på begäran utfärdas ursprungsgarantier avseende el , kyla och värme som produceras från förnybara energikällor. Dessa ursprungsgarantier möjliggör handel med importerad el, värme och kyla som producerats från förnybara energikällor inom gemen- skapen och under vissa villkor också utanför gemenskapen. Syste- met möjliggör att en medlemsstat skall kunna tillgodoräkna sig produktion av förnybar energi i ett annat land inom det egna målet. Medlemsstaterna ska rapportera om hur användningen utvecklas av förnybar energi med början 2011. De biodrivmedel som används för att uppfylla förnybarhets- målen är föremål för miljökriterier; bland annat ska utsläppen av växthusgaser minska med enligt livscykelsanalys jämfört med det fossila bränsle som används som referensalter- nativ. Europeiska kommissionens förslag till direktiv om geologisk lagring av koldioxid (Carbon capture and geological storage, CCS) (KOM (2008) 18) samlar ihop den reglering som berör koldioxidavskiljning och lagring. Innebörden av förslaget är att den koldioxid som lagras och som uppfyller villkoren i direktivförslaget kommer i förhållande till EU:s system för handel med utsläpps- rätter att betraktas som om den aldrig släppts ut. Förslaget till direktiv lägger bland annat fast villkoren för vilka platser som får användas för kollagring och hur ansökningsprocessen för att bli en godkänd plats skall gå till. En annan viktig punkt är förslaget till regler för vad som ska gälla i händelse av läckage. CCS föreslås inte bli obligatoriskt i det nuvarande direktivförslaget. Kommissionen pekar dock på att CCS kommer att bli nödvändigt om målen för minskade växthusgaser efter 2020 ska vara möjliga att uppnå. Därmed kan en obligatorisk anslutning till CCS komma att bli nödvändig . När det gäller försöksanläggningar föreslås ingen finansiering ur EU-budgeten, dock ser kommissionen ett behov av offentlig finansiering för dessa anläggningar. För att möjliggöra nationell finansiering föreslås en uppmjukning av stats- stödsreglerna. Sådana hänsyn finns nu inlagda i förslaget till revide- rade riktlinjer för statsstöd på miljöområdet. Beredningen har inte haft möjlighet att på den korta tid som stod till buds göra någon utförlig analys av förslagen i klimat- och energipaketet . Beredningens överväganden foku- serar på hur förslaget påverkar Beredningens förslag till mål och handlingsplan för i syfte att säkerställa att förslagen om nationella klimatpolitik är i samklang med EU:s klimat- politik. I det följande redovisas överväganden i de viktigaste frågorna. Det är värt att framhålla att grunden för Beredningen är förslagen från kommissionen . förhandlingsposition vid kommande möten är inte för Beredningen att bedöma utan den ska, på i grundlagarna angivet sätt, samordnas med och vinna acceptans i . Förslagen i paketet kan förändras i de kommande förhandlingarna, vars utfall inte är känt . 6.4Beredningens överväganden och bedömningar En viktig sak att framhålla är att vid utformningen av svensk klimatpolitik behöver nationell och europeisk klimatpolitik betrak- tas tillsammans eftersom det finns så många bindande mål och styrmedel på EU-planet. EU:s klimatpolitik är viktig globalt. EU har spelat och spelar en central och pådrivande roll internationellt. Ett aktivt nationellt arbete stärker roll i EU. Genom det nya fördraget är avsikten att stärka EU:s internationella roll. kan genom effektivt agerande i EU utöva betydande inflytande i det globala klimatsamarbetet. EU:s klimatpolitik är inne i en stark expansionsfas. Beredningen har så gott det varit möjligt försökt bedöma hur de allra senaste förslagen från kommissionen kan inverka på svensk nationell klimatpolitik. Fördelningsnyckeln för utsläppsmålet har varit med- lemsstaternas BNP/capita. Beredningen bejakar EU:s förhandlingsupplägg som syftar till ömsesidiga åtaganden för EU och andra industriländer men be- klagar att EU:s villkorade mål om utsläppsminskning inte har varit styrande i kommissionens förslag. Målet om minskad klimatpåverkan är överordnat och övriga mål kan ses som stödjan- de för att uppnå klimatmålet. Beredningen bedömer att har goda förutsättningar att uppnå förnybarhetsmålet. Särskilt viktiga åtgärder kommer sanno- likt att vara en fortsatt utbyggnad av biobränslebaserad kraftvärme, biobaserad elproduktion inom pappers- och massaindustrin, vind- kraft och effektivare energianvändning. Om Energimyndighetens föreslagna planeringsmål om vindkraft antogs skulle detta bidra starkt till uppfyllandet av målet. Effekterna av ett sådant mål bör utredas ytterligare. Värmepumpar och biodrivmedel kan också komma att bli viktiga för att uppnå förnybarhetsmålet. Beredningen ser det som viktigt att kommissionens liggande förslag om förnybar energianvändning i transport- sektorn är utformat så att målet inte begränsas till biodrivmedel utan att el och andra energibärare av förnybart ursprung också får räknas in. En sådan bredare definition ger också utrymme för andra tekniker, som plug-in hybrider och potentiellt renodlade elbilar. Därmed ges förutsättningar att uppnå målet mera kostnadseffektivt och med lägre utsläpp av växthusgaser. Förslag till mål för klimatpolitiken 7Bedömning av möjligheten att uppnå nuvarande nationellt mål för perioden –2012 nationella mål för perioden –2012 ser ut att nås med dagens styrmedel. bindande åtagande enligt Kyotoprotokollet kommer att nås med mycket god marginal. Det finns inte skäl att formulera om det nuvarande, av riks- dagen antagna, nationella målet för perioden –2012 till att även omfatta statliga inköp av utsläppsreduktionsenheter enligt Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer samt kolsänkorna. Syftet med detta kapitel är att redogöra för grunderna till Bered- ningens bedömning om måluppfyllelse för perioden –2012. Bedömningen grundar sig på den analys av måluppfyllelsen som och gör i underlaget till Kontrollstation 2008. 7.1Det nuvarande nationella målet för perioden –2012 Det nuvarande nationella målet är att de svenska utsläppen av växt- husgaser, som ett medelvärde för perioden –2012, ska vara lägre än utsläppen . Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och FN:s klimatpanels, IPCC:s, defini- Bedömning av möjligheten att uppnå nuvarande nationellt mål De växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet är kol- dioxid, dikväveoxid, metan, fluorkolväten, fluorkarboner och svavelhexafluorid. Målet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. nationella mål är mer långtgående än vårt bindande åtagande enligt Kyotoproto- kollet (via EU:s interna bördefördelning), som innebär att våra nettoutsläpp fram till perioden –2012 får öka med högst jämfört med . I det åtagandet räknas flexibla mekanismer och upptag i kolsänkor in. 7.2Myndigheternas bedömning i kontrollstationsuppdraget Utsläppen av växthusgaser i har minskat . har de årliga utsläppen varierat mellan som högst och som lägst . har utsläppen samtliga år legat års nivå. Utsläppen var lägre än . Enligt myndigheternas nuvarande prognos kommer utsläppen av växthusgaser att stabiliseras fram jämfört med de senaste årens nivåer och de beräknas då ligga lägre än nivå. nationella mål ser därmed ut att nås, se tabell 7.1 nedan. Det bör observeras att utfallet för det nationella målet baseras på de faktiska utsläppen inom för såväl verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, som sådana som inte omfattas. Prognosresultatet innebär också att bindande åtagande enligt Kyotoprotokollet (via EU:s interna bör- defördelning), att utsläppen –2012 inte får öka med jämfört med , kommer att nås med mycket god marginal. Utsläppssiffrorna i tabell 7.1 redovisas exklusive utsläpp från bunkring av bränslen till internationella transporter inom flyg och sjöfart som sker i landet. De exkluderar också utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk. I vilken utsträckning dessa typer av utsläpp och upptag kommer att ingå i framtida internationella överenskommel- ser är osäkert. Bedömning av möjligheten att uppnå nuvarande nationellt mål Tabell 7.1 Historiska växthusgasutsläpp per gas samt myndigheternas prognos för , miljoner ton koldioxidekvivalenter (exkl. internationell sjö- och flygtrafik och markanvändning förändrad markanvändning och skogsbruk) Förändring 1990–2010 Källa: Egen bearbetning efter (och , 2007). 7.3Faktorer som bidrar till att målet kan nås Det är stora skillnader i hur utsläppen utvecklas i olika sektorer i . En positiv utsläppsutveckling med minskande utsläpp är särskilt tydlig när det gäller uppvärmning av bostäder och lokaler där användningen av fossila bränslen har sjunkit betydligt fram till . Det är främst ett resultat av energi- och kol- dioxidskatterna. Stora minskningar jämfört med har också ägt rum inom avfallsdeponisektorn, dels som följd av att insamling och omhändertagande av metangas från deponier har byggts ut, dels på grund av att mängden organiskt material till deponi har minskat. Inom jordbrukssektorn har utsläppen minskat till följd av minskad användning av handels- och stallgödsel och för att antalet mjölkkor har minskat. I transportsektorn har utsläpps- ökningen dämpats av skatterna på drivmedel och den, , ökande andelen biodrivmedel. För en utförligare redovisning hänvisas till huvudrapporten från och underlag till Kontrollstation 2008 (och , 2007)(se också kapitel 4). 7.4Måluppfyllelse om fler komponenter skulle räknats in och har i sitt underlag till kontrollstation 2008 också analyserat effekterna på det totala utfallet av ett beräkningssätt för det nationella målet –2012 som överensstämmer med Kyotoprotokollets redovisningsprin- Bedömning av möjligheten att uppnå nuvarande nationellt mål Analysen rör effekter av att räkna med flexibla mekanismer och kolsänkor, enligt Kyotoprotokollets definition (se kapitel 16, 17 och 20) samt att den tilldelade mängden utsläppsrätter räknas (ett s.k. avräkningsmål) istället för de reella utsläppen från anlägg- ningar ingående i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Utfallen redovisas, bearbetat av Beredningen, i tabell 7.2. De visar att det nationella målet skulle överträffas i än högre utsträck- ning om fler av de enligt Kyotoprotokollet tillåtna komponenterna räknades in i målet. marginal till att klara det bindande utsläppsåtagandet under Kyotoprotokollet ökar därmed betydligt. och övergripande bedömning i underlaget till Kontrollstation 2008 är att det inte finns någon anledning att formulera om det nationella målet till 2008–2012 på grund av att målet ser ut att nås och att det dessutom ligger så nära i tiden. Tabell 7.2 Utfall för det nationella målet 2008–2012 om Kyotoprotokollets sätt att redovisa används. Utsläppen för under var (Mton) Nivå 2008–2012 Reduktion i procent jämfört Prognos för utsläpp i –2012 Med avdrag för begränsad tilldelning av 69,3-2,8= 66,5 utsläppsrätter i EU:s handelssystem Med ytterligare avdrag för gjorda inköp av 66,5-1,2=65,3 Med ytterligare avdrag för upptag i kol- 65,3-2,1=63,2 sänkor enligt artikel 3.4 i Kyotoprotokollet Källa: Egen bearbetning efter (och , 2007). 7.5Beredningens överväganden och bedömningar Enligt myndigheternas nuvarande prognos kommer de totala utsläppen av växthusgaser att stabiliseras fram jämfört med de senaste årens nivåer och de beräknas ligga lägre jämfört med nivå. Beredningen delar därför bedömningen att nationella mål till 2008–2012 ser ut att nås med dagens styrmedel. Bedömning av möjligheten att uppnå nuvarande nationellt mål Beredningen delar också myndigheternas bedömningar att det inte finns någon anledning att formulera om det nuvarande natio- nella målet till 2008–2012 till att även omfatta statliga inköp av utsläppsreduktionsenheter enligt Kyotoprotokollets projektbase- rade mekanismer och upptag i kolsänkor. Det finns inte heller anledning att formulera om målet till ett avräkningsmål. Beredningen konstaterar att det innebär att bindande åtagande enligt Kyotoprotokollet, som tillåter högre nivå på utsläppen än det nationella målet och att flexibla mekanismer och kolsänkor räknas in, kommer att nås med mycket god marginal. 8Förslag till övergripande temperatur- och koncentrations- mål samt utsläppsmål för till 2050 och vid seklets slut Följande mål ska ingå i det samlade nationella miljökvalitetsmålet som Beredningen föreslår i kapitel 10: Övergripande temperaturmål: bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen av den globala medel- temperaturen begränsas till jämfört med den förindustriella nivån. Koncentrationsmål: Ur temperaturmålet härleds koncentra- tionsmålet att svensk klimatpolitik bör bidra till att koncent- rationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar per volymsenhet koldioxid- ekvivalenter (ppmv COB2e)B . Utsläppsmål för till 2050: Från koncentrationsmålet kan ett utsläppsmål för till 2050 härledas och beräk- nas. Inriktningen är att utsläppen av växthusgaser 2050 bör vara minst 75–lägre än . Utsläppsmål för till seklets slut: Vid slutet av detta sekel bör utsläppen av växthusgaser i vara nära noll. I detta kapitel ger Beredningen förslag till övergripande klimat- politiska mål samt mål till 2050 och till seklets slut. För en utför- ligare beskrivning av olika typer av klimatpolitiska mål och sam- bandet mellan dem (se avsnitt 5.1). Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål Vetenskapliga rådet för klimatfrågor anser att det kan vara både omöjligt och ohållbart att göra en för alla acceptabel gränsdragning mellan ofarlig och farlig klimatpåverkan. Någon form av bedöm- ning av var gränsen går för farlig eller oacceptabel klimatpåverkan behövs dock som utgångspunkt för mer konkreta målsättningar och handlingsprogram på det klimatpolitiska området, både natio- nellt och internationellt. I kapitel 2 återges vetenskapliga bedöm- ningar av vilka effekter som klimatförändringarna väntas ge på eko- system och samhälle vid olika ökningar av den globala medeltempe- raturen jämfört med förindustriell tid.