sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — I den samordnande rollen ingår också att tillse att det regionala arbetet med de prioriterade områdena verkligen blir utfört. I vissa undantagsfall bör det vara möjligt för att vara huvudman för ett projekt. Det kan vara fråga om projekt där bedöms ha otillräcklig kompetens eller projekt med särskilda miljörisker. I sådana situationer bör myndigheten kunna använda sig direkt av medel ur anslag 34:4, vilket förutsätter en särskild skrivning om detta i regleringsbrevet. Det är svårt att bedöma omfattningen av de projekt där skulle agera som huvudman. Om det visar sig att verksamheten blir så omfattande att det är att betrakta som stadigvarande myndighets- uppgift bör den i stället finansieras från förvaltningsanslaget. I så fall bör en överföring från anslag 34:4 till förvaltningsanslaget ske. För att öka flexibiliteten i systemet, rekommenderar utredningen att delegationsordningen på ses över så att beslut om bidrag kan tas på enhetsnivån. Vi förslår även att kravet på medfinansiering avskaffas. Förutom den renodlade bidragsverksamheten som sköts över anslag 34:4, bör ta över och vidareutveckla flera uppgifter på efterbehandlingsområdet. Detta gäller främst den myndighetslösning som föreslagits för en utbyggd saneringsförsäk- ring. Utredningen anser att förslag till myndighetslösning för saneringsersättningen bör genomföras genom ändringar av 33 kap. och förordningen (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring. Den beslutande myndigheten bör vara . Det är vidare önskvärt att samordnande roll i arbetet med allvarlig miljöskada klargörs. Då dessa skador förväntas bli sällsynta men allvarliga och omfattande när de uppstår, kommer Arbetet med förorenade områden behovet av handfast vägledning vara stort. Ansvaret för samtliga dessa frågor bör skrivas in i instruktion (2007:1052). Ta bort regleringen av samrådsorganen , och Rådet för rovdjursfrågor ur Naturvårds- verkets instruktion. Ta bort regleringen av de råd som hanterar direkta ärenden, nämligen Rådet för utsläppsrätter, , Rådet för investeringsstöd och , ur Naturvårds- verkets instruktion. Regeringen bör tillförsäkra sig om att den fortsatta ärendehanteringen sker i samråd med berörda myndigheter/organisationer genom att specificera detta i samband med anslagsvillkoren i regleringsbrevet eller i instruk- tionen. För över beslutanderätten för bidrag till friluftsorganisationer samt Klimp-bidrag till genom ändring i för- ordningarna 2003:262 om statliga bidrag till klimatinvesterings- program och 2003:133 om statsbidrag till friluftsorganisationer. Gör en översyn av ansvarsfördelning och strategier för genomförande av friluftspolitiken. Flytta Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald till . Enligt direktiven ska utredningen belysa behovet av förändringar avseende de råd som finns inom . I detta kapitel för utredningen en generell diskussion kring förekomsten av sär- skilda organ inom myndigheter. Utredningen gör därefter en genomgång av de olika råden på och ger förslag till hur de ska hanteras. Två råd har emellertid behandlats i tidigare kapitel, i kapitel 6 och Tillsyns- och föreskriftsrådet i kapitel 8, och utredningens förslag rörande dessa råd tas därför inte upp på nytt i detta kapitel. I anslutning till förslaget rörande för utredningen ett generellt resonemang kring ansvarsfördelningen av friluftsfrågorna. 11.2Särskilda organ inom en myndighet Förekomsten av särskilda organ är inte unikt för . har det blivit allt vanligare att det inrättas särskilda organ inom en myndighet som får ansvar för att fatta beslut eller ge råd i vissa frågor. Myndigheterna har ju ofta stora möjligheter att delegera både beslutanderätt och beredande samt rådgivande upp- gifter till personer eller grupper av personer inom myndigheten, och det finns ofta tydliga regler för hur dessa situationer ska bedömas. När motsvarande åtgärd sker genom regeringsbeslut som föreskriver en viss organisation inom myndigheten blir effekterna annorlunda. Frågor som påverkas gäller ansvar för besluten, tydlighet kring ansvarsfördelning, resursfördelning inom myndig- heten, formell hantering av ärenden och dokument i förhållande till huvudmyndigheten och eventuell förekomst av jäv. Att denna typ av organ fått en ökad spridning kan ha att göra med tendensen att skapa större sammanhängande myndigheter med omfattande och breda uppgifter. Men det kan även finnas andra bevekelsegrunder. Om man driver linjen att antalet myndig- heter bör hållas nere och att det är ett mål i sig att minska det nominella antalet, kan man lätt hamna i den situationen där man föredrar att föra in små myndigheter i en större eller att skapa ett särskilt beslutsorgan inom en myndighet i stället för att skapa en särskild, ny myndighet när ett behov uppstår. Det kan finnas flera anledningar att inrätta särskilda organ. En är att regeringen speciellt vill markera att ett visst område ska ägnas intresse och prioriteras inom myndighetsverksamheten. En annan kan vara att man vill försäkra sig om att myndigheten tar till vara möjligheten att knyta till sig personer som företräder organisa- tioner, andra myndigheter, medborgarperspektivet eller särskilda intressen, antingen för att bredda eller fördjupa kompetensen eller för att möjliggöra samråd och förankring. Det kan också ge rådet en större legitimitet och status om det är instiftat av regeringen jämfört med att myndigheten själv skapar ett samrådsorgan. Statskontoret har i sin undersökning Myndigheternas ledning och organisationTPF1FPT redovisat ett antal olika uppgifter som handhas genom särskilda organ: att fördela externa anslag, t.ex. stöd till forskning, att besluta i rättsliga eller medicinska frågor, att besluta om föreskrifter och allmänna råd m.m. vill man skapa bredare förankring eller ge bättre förutsättningar för objektivitet och kvalitet. Men det kan också vara fråga om att söka bemästra dominerande myndigheter och myndighetschefer genom att bryta ut vissa frågor till särskild behandling. Domstolsliknande nämnder inom en myndighet kan markera en gräns mellan myndighetens olika uppgifter. I den nya myndighetsförordningenTPF2FPT finns inga generella bestäm- melser om särskilda beslutsorgan eller råd. Utredningen om över- syn av verksförordningen föreslog en speciell reglering för de fall då regeringen beslutar inrätta ett särskilt beslutsorgan eller ett råd- givande organ vid en myndighet.TPF3FPT Själva inrättandet föreslogs ske i myndighetens instruktion, medan ansvarsförhållandena generellt skulle tydliggöras genom en särskilt paragraf i den nya myndig- hetsförordningen med följande lydelse: Om regeringen föreskrivit att det inom myndigheten skall finnas ett särskilt organ, beslutande eller rådgivande, är organet ansvarigt för sin verksamhet inför myndighetens ledning. Det särskilda organet har dock ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet. Myndighetens ledning är inför regeringen ansvarig för att det särskilda organet tilldelas medel och resurser i övrig för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs på sätt som anges i 6 §. I instruktionen skulle anges vilka uppgifter organet skulle ha och i vilka frågor man skulle fatta beslut. Vidare skulle sammansätt- ningen av organet framgå liksom sättet att utse ledamöter. I betänkandet redovisas också att sådana särskilda besluts- eller rådgivande organ som myndigheten själv beslutar sig för att inrätta ska regleras i myndighetens arbetsordning. I dessa fall står det helt klart att myndigheten är ansvarig inför regeringen för verk- samheten i stort, och de vanliga reglerna för delegation och ansvar för de enskilda tjänstemännen gäller. Verksamheten redovisas på samma sätt som den övriga myndighetsverksamheten till 1TP PT Statskontoret 2004:9. 2TP PT SFS 2007:515. 3TP PT SOU 2004:23. Råden på SOU 2008:62 regeringen och myndigheten bestämmer själv om gruppens existens, sammansättning och uppgifter. När Statskontoret gjorde sin kartläggning 2004TPF4FPT redovisades 66 beslutsorgan som var beslutade av regeringen fördelade på 43 olika myndigheter. Av dessa utgjorde länsstyrelserna nästan hälften. Bland beslutsorganen var myndighetschefen ordförande i en tredjedel. Det var nästan hälften av beslutsorganen som saknade representation från myndigheten över huvud taget. Även om ingen motsvarande kartläggning har gjorts senare, finns det ett antal exempel på nya beslutsorgan i myndighetsvärlden, som återspeglas i de nya myndighetsinstruktioner som utfärdats för att gälla . Där skiljer man mellan rådgivande och beslutande organ som inrättats av regeringen. I vissa fall bestämmer regeringen inte bara uppgifter och sammansättning utan utser också ledamöterna i det särskilda organet och utser ordförande samt förordnar om att rådet ska ha ett särskilt kansli. utser regeringen dessutom en extern ordförande, medan myndighetschefen fungerar som ordförande i andra fall. Oavsett motiven till att skapa den här typen av organisations- struktur finns det anledning att fundera över modellens baksidor. En myndighets kansliresurser blir upplåsta, myndighetsledningens ansvar för verksamheten blir otydligt och myndigheten kan få svårigheter med att själv överblicka och prioritera i sina verksam- heter. För de särskilda beslutsorganen finns en problematik som har att göra med deras självständighet i beslutsfattandet. Om det inom en myndighet finns organ som har en viss självständighet uppkommer frågan om vissa handlingar som sänds från organet till myndigheten och tvärtom får karaktären av allmänna. Det kan vara fråga om självständiga avgöranden av överklagbara beslut eller avgivande av yttranden som ett stöd till myndigheten. I de fall då ett organ fått en särskild uppgift i myndighetens instruktion och då dess ledamöter har en särskild kompetens eller sakkunskap som inte finns hos myndigheten i övrigt är det troligt att organet betraktas som en självständig myndighet i vissa frågor.TPF5FPT Denna fråga måste alltså beaktas vid ärendehandläggning även internt inom myndigheten. 4TP PT Statskontoret 2004:9. 5TP PT , 1988. Ytterligare en fråga rör myndighetsorganisationens överskådlig- het. Det är inte helt lätt att orientera sig bland alla dess råd och nämnder. Benämningarna används osystematiskt och det är svårt att få överblick över ansvarsförhållandena. Statskontoret skriver i sin rapport att rent organisatoriskt fungerar råden bra, men att den främsta nackdelen är ansvarsfrågan. Otydligheter i ansvarsförhållandena kan uppstå dels inom myndig- heten då det enligt myndighetens instruktion är myndighetschefen som har ansvaret för hela verksamheten, gentemot både medborgarna och de organisationer som kommer i kontakt med rådets verksamhet. Statskontorets rekommendationer är att huvud- regeln bör vara att myndigheten själv beslutar om rådet ska inrättas och att regeringen bör vara restriktiv med inrättandet av sådana råd. Vidare menar att om råden är ändamålsenliga för myndighetens verksamhet torde även myndighetsledningarna komma till samma slutsats som regeringen och välja att behålla organen. Statskontoret ser två fördelar med att delegera frågan om inrättandet av råd till myndigheten: Det skulle bli mer uppenbart att rådet inte är en egen myndighet utan en del av myndigheten. Det skulle också tydligare framgå att det är myndighetens ledning som ensam är ansvarig för verksamheten inför regeringen. I de beslutsorgan som regeringen beslutar om regleras såväl vilka frågor som rådet ska besluta om som sammansättning. Om myndighetsledningen själv får avgöra vilka råd som ska finnas, samt deras sammansättning och beslutska- pacitet, skulle det vara lättare att anpassa råden efter verksam- hetens och omvärldens krav. En nackdel Statskontoret ser är att den status för ledamoten som kan uppstå genom att regeringen utser ledamöter försvinner, men man menar att så länge rådet har en beslutskapacitet bör det inte vara svårt att rekrytera ledamöter. Inom finns elva råd instiftade av regeringen samt ett råd som drivs på eget initiativ. Vid intervjuer har framkommit att man både internt inom verket och i omgivningen uppfattar att det stora antalet råd skapar en otydlighet kring organisation och ansvar. Rådens olika benämningar och olika befogenheter och beslutande- rätt (vilka också har ändrats ) bidrar till förvirringen. av råden med en extern ordförande finns en underliggande konflikt beträffande kanslipersonalen. Konflikterna kan handla både om hur mycket arbetstid som ska läggas på olika uppgifter och vad arbetet ska inriktas på. I praktiken har man hittat fungerande arbetsformer men grundproblemet består. Utredningen anser att antalet råd instiftade av regeringen inom bör minska. I nästa avsnitt ges en beskrivning av de olika råden och förslag till hur de bör hanteras framöver. Av tolv råd regleras tio via verkets instruktion, ett är instiftat via ett separat regeringsbeslut och ett drivs på verkets eget initiativ. I NV-instruktionen anges vilka råd som är särskilda beslutsorgan och att dessa råd ansvarar för sina beslut (§§ 10 – 17, 33) samt vilka råd som är rådgivande organ (§§ 18 – 32). I instruktionen anges också om regeringen utser ledamöter, i annat fall utser ledamöter och avgör även vilka myndigheter och organisationer som ska finnas representerade. För varje råd finns en kanslifunktion på verket. Enligt en beräkning gjord i uppgick den totala arbets- insatsen för att stödja de olika råden med mötesförberedelser, ärendeberedning, seminarier m.m. till cirka 30 manår.TPF6FPT Sedan den beräkningen gjordes har antalet råd ökat. Nedan följer en översikt över de olika råden och deras sammansättning och uppgifter. 6TP PT (2005). SOU 2008:62 Råden på Rådets benämning och uppgifter Rådet ska vara ett organ för samråd i avfallsfrågor och bistå verket i fullgörandet av verkets ansvar på avfallsområdet. I rådet finns myn- digheter, företag och intresseorganisationer med anknytning till av- Ordförande är avdelningschefen på Rådgivande organ för att öka fjällsäkerheten. I rådet finns myndig- heter och intresseorganisationer med anknytning till räddningsarbete och verksamhet i fjällvärlden representerade. Ordförande är för när- varande , direktör på . säkerhetsrådet är inte inskrivet i instruktionen utan drivs på Natur- Rådet ska bistå i fullgörandet av verkets ansvar för bevarande och utvecklande av förutsättningarna för friluftslivet, ge råd till myndigheter samt besluta om fördelning av statsbidrag till Rådsmedlemmarna väljs på personliga meriter och kommer från myndigheter och intresseorganisationer. är Per , generaldirektör för . Rådet ska vara ett rådgivande samrådsorgan i havsmiljöarbetet, bl.a. ska det i samarbete med SamHav bidra till att åtgärdsplanerna i aktionsplan för havsmiljön ska kunna genomföras. intresseorganisationer med anknytning till nyttjande av havsmiljön både i kommersiella och ideella syften representerade. Nämnden ger råd om fördelningen av verkets anslag för forskning inför GD-beslut och har huvudansvar för granskning och utvärdering I nämnden sitter forskare från svenska universitet och högskolor samt en representant från KemI. närvarande , professor vid Tekniska Rådet ska följa upp och rapportera till regeringen om utvecklingen av miljökvalitetsmålen samt lämna underlag till regeringens återkom- mande fördjupade utvärdering. Rådet ska svara för övergripande information om miljömålsarbetet, verka för samordning på regional nivå och ge vägledning till myndigheter rörande miljömålsrapporte- I rådet finns myndigheter och länsstyrelser representerade. Högst sex experter ska bistå miljömålsrådet i dess arbete och ska representera kommuner, landsting, ideella miljöorganisationer och Rådet ska fullgöra verkets uppgifter enligt förordning om LIP och Klimp.TPF FPT I rådet finns representanter från berörda myndigheter samt Ordförande är avdelningschefen för Rådet ska vara ett rådgivande samrådsorgan och bistå verket i genomförandet av rovdjurspolitiken. Rådets verksamhet ska minska konflikterna mellan de olika intressenterna. I rådet finns intresseor- ganisationer inom både nyttjande- och bevarandesfären i rovdjurspo- litiken samt länsstyrelser representerade. 7TP PT I miljöforskningsnämnden utser regeringen ordförande och övriga ledamöter. 8TP PT SFS 2003:262 Rådet för tilldelning av utsläppsrätter Rådet ska lämna förslag till verkets beslut om tilldelning av ut- representant är ordförande. Samordningsgruppen för havsmiljöfrågor (SamHav) SamHav ska öka samordningen och samverkan mellan myndigheter med ansvar för havsmiljön samt förbättra informationsutbytet. pen består av 14 generaldirektörer och tre vattenvårdsdirektö- rer/landshövdingar. Ordförande är generaldirektören för Naturvårds- SamHav regleras via ett separat regeringsbeslut. verket är sammankallande myndighet och ansvarar för kanslifunk- Rådet ska vara ett organ för samråd och samverkan mellan myndig- heterna i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt . Rådet för register över alla berörda förordningar och lämnar en rapport till regeringen. I rådet finns berörda myndigheter samt länsstyrelser och kommuner representerade. Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald Rådet ska ge råd till regeringen i vetenskapliga frågor som rör biologisk mångfald, följa nationell och internationell forskning om biologisk mångfald samt medverka till arbete med anled- ning av FN:s konvention om biologisk mångfald. senterar myndigheter med miljöanknytning, universitet och högskolor. Ordförande är Per från . Som tidigare nämnts är funktioner tätt kopplade till miljömålsprocessen och diskussionen kring detta råd har förts i kapitel 6. Tillsyns- och föreskriftsrådets verksamhet har behandlats i kapitel 8 och berörs därför heller inte mer i detta kapitel. Övriga råd delas in i två huvudkategorier, nämligen råd som diskussions- forum och informationskanal samt råd för ärendehantering. Två råd, Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald samt SamHav passar inte in under någondera kategori utan kommer att behandlas under separata rubriker nedan. 11.3.2Råd som diskussionsforum och informationskanal – , Rådet för rovdjursfrågor, och Ett antal av råden fungerar som rådgivande organ, där man samlat berörda myndigheter, företag och intresseorganisationer för diskussion och informationsspridning inom ett specifikt verksam- hetsområde. Dessa råd är , Rådet för rovdjursfrågor, och . Råden syftar dels till att vara ett stöd för i dess arbete, dels till att fungera som en kanal från verket till andra intressenter. skiljer sig i det att rådet inte finns inskrivet i instruktionen. Natur- vårdsverket utser ledamöterna i samtliga dessa råd. De intervjuer utredningen genomfört och en utvärdering av RovdjursrådetTPF9FPT tyder på att de inblandande parterna i de flesta fall är nöjda med rådets funktion. En formalisering av dialogen mellan parterna upplevs som positiv, det blir en ökad regelbundenhet och en större personkännedom rådsledamöterna emellan. Naturvårds- verket upplever att de representanter som sitter med i råden har relevanta kunskaper och positioner i sina respektive organisationer. Verket får genom råden en bättre kunskapsgrund att stå på i utförandet av sina arbetsuppgifter. Övriga myndigheter och organi- sationer får bättre kännedom om hur arbetar med frågorna och vad som är på gång inom området. Medlemmarna i råden kan dela varandras kunskaper och erfarenheter. Det bör dock nämnas att det är svårare att uttala sig om resultatet av arbetet i jämfört med de andra råden, eftersom det är relativt nyinstiftat och kom igång med sin verksamhet först . Exemplet med visar att även ett råd som inte är instruktionsbundet kan fungera väl. På frågan om vad som skulle ske om rådet togs bort från instruktionen har de intervjuade på sagt att någon form av samråd troligtvis skulle organiseras ändå, eftersom man upplever resultatet av rådets arbete som positivt. Det finns dock farhågor att arbetet skulle tilldelas mindre resurser om det inte var obligatoriskt genom instruktionen, eftersom Naturvårds- verket på grund av sin pressade ekonomiska situation skulle kunna tvingas att prioritera ned det. kan utredningen konstatera att den tid som verket lägger ned på kanslifunktionen för dessa råd inte är så omfattande, mellan 3–per råd, med 9TP PT Faugert, , 2005. undantag för där 0,75 åak läggs på rådets verk- samhet. Utredningen gör bedömningen att dessa forum för diskussion och informationsspridning bidrar till både bättre möjligheter inom att handlägga frågorna, bättre kunskaper hos övriga myndigheter och intresseorganisationer samt ett bättre sam- arbetsklimat organisationerna emellan. Utredningen bedömer emellertid inte att regleringen i instruktionen är en förutsättning för att uppnå detta. Om råden är ändamålsenliga för myndighetens verksamhet är det rimligt att anta att myndighetsledningen väljer att behålla organen i någon form. Utredningen föreslår därför att regleringen av , och Rådet för rov- djursfrågor tas bort ur instruktion. 11.3.3Råd för ärendehantering – Rådet för utsläppsrätter, , Rådet för investeringsstöd och En andra kategori är de råd som har en funktion i den praktiska ärendehanteringen. Rådet beslutar om ett visst bidrag eller ger rekommendationer om fördelning av bidrag eller utsläppsrätter inför generaldirektörens beslut. Dessa råd är Rådet för utsläpps- rätter, , Rådet för investeringsstöd och . De två förstnämnda ger rekommendationer och de två sistnämnda har själva beslutanderätten. Regeringen utser leda- möterna i råden, med undantag för där regeringen endast utser ordföranden och utser övriga ledamöter. I denna kategori är det svårt att skilja kanslifunktionen från verkets övriga uppgifter. Förberedelserna inför mötena inom t.ex. Rådet för utsläppsrätter är en del av den ärendehantering verket måste utföra vid tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid till företagen. Arbetet med handel med utsläppsrätter görs i nära samråd med och och omfattar ca fyra åak. med sina 14 åak arbetar till största delen med frågor relaterade till ansvars- område. Rådet för investeringsstöd hanterar Klimp- och LIP- bidragen. Ca sex personer på verket handlägger gemensamt med berörda sektorsmyndigheter de projektansökningar och –redovis- ningar som ska hanteras inför rådets beslut. bidragen är i det närmaste slutfört. I och med att är för tilldelning av Klimp-bidrag kommer rådets uppgifter fram- över att fokuseras på utbetalning och uppföljning av tidigare beslutade medel. skiljer sig från de övriga råden i kategorin i fråga om gränsdragningen mellan kanslifunktionen och verkets övriga uppgifter. har en egen verksamhetsplan som beslutas av rådet självt. Denna verksamhetsplan är fristående från Natur- vårdsverkets egen verksamhetsplan vad gäller arbetet med frilufts- frågorna. Detta förhållande är inte klart uttryckt i instruktionen men har utvecklats så i praktiken. Förutom de 0,75 åak som Natur- vårdsverket allokerar till frågor bedriver alltså verket annan verksamhet relaterat till friluftsfrågor, och kansliarbetet ses inte som en del av ordinarie verksamhet på friluftsområdet. Vid utredningens intervjuer har framkommit att parterna i de flesta fall är nöjda med det arbete som genomförs i råden även om man inte ser själva rådsformen som avgörande för arbetet. Undan- taget är där synpunkter har framförts kring den otydliga rollfördelningen mellan rådet och . Angående handläggningen av ärendena kopplade till denna kategori av råd gör utredningen bedömningen att handläggningen är beroende av de övriga parternas kunskaper för att beslutsunder- lagen ska få god kvalitet. Enbart kompetensen inom Naturvårds- verket är inte tillräcklig. Utredningen bedömer dock inte att det är nödvändigt att detaljerna kring samrådet med berörda myndig- heter/organisationer regleras av regeringen. I enlighet med det resonemang som förts i avsnitt 11.2 anser utredningen också att beslutanderätten i så stor utsträckning som möjligt bör föras till . Utredningen föreslår därför att regleringen av Rådet för utsläppsrätter, Rådet för investeringsstöd, och tas bort ur instruk- tion.