sou · GVB396 · 2008-01-01 00:00:00 — Det framstår då inte som ändamålsenligt med specialdestination. Det gäller exempelvis i de fall en avgift ska motsvara ett genomsnitt av alla eller en grupp myndigheters kostnader för verksamheten. Som exempel kan nämnas ansökningsavgifter enligt de avgiftsklas- ser som anges i 10 § avgiftsförordningen (1992:191). Sådana avgif- ter är inte anpassade till hur stora resurser ett enskilt ärende tar i anspråk utan är schabloniserade. Ett liknande synsätt gör sig gäl- lande för flera av länsstyrelsernas avgifter. Det anses i allmänhet att dessa ska vara lika över landet även om kostnaderna för dem varie- rar regionalt. Om myndigheterna i sådana fall får disponera intäk- terna skulle det medföra att vissa av dem får överskott i den aktu- ella verksamheten medan andra får underskott. Sådana avgifter lämpar sig därför bättre att föra till inkomsttitel, vilket innebär att de olika myndigheternas kostnader i stället beräknas i anslagstill- delningen. Det sagda innebär att en bedömning måste göras i varje enskilt fall om lämpligheten av specialdestination och att vissa kriterier bör vara uppfyllda för att detta ska medges. Regeringen bör inhämta godkännande av nya rikt- linjer för när det är lämpligt med specialdestinering. I det samman- hanget bör det också anges vilka kriterier som bör vara uppfyllda. Bl.a. bör sambandet mellan avgiften och kostnaden vara tydligt och specialdestinering bör undvikas i fråga om tillsynsverksamhet. Ytterligare en förutsättning som bör vara uppfylld är att kostna- der och intäkter i den aktuella verksamheten särredovisas. Jag åter- kommer till denna fråga i avsnitt 6.4. Det går dock inte att bortse från att det finns en risk för mins- kad kostnadspress om myndigheter disponerar avgiftsintäkter. Hur detta ska förebyggas behandlar jag i avsnitt 6.5. En uppenbar nackdel med specialdestinering är som påpekat att informationen till i statsbudgeten blir sämre. Ökade möjligheter för myndigheterna att disponera avgiftsintäk- terna bör därför mötas med förbättrad information till och genom att på annat sätt får en fullgod redovisning av de avgiftsfinansierade verksamheterna, särskilt vad gäller verksam- heter som finansieras med belastande avgifter. Jag behandlar detta i avsnitt 6.6. I avsnitt 6.7 berör jag de terminologiska frågorna. Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter Det kan inte heller bortses från att ett skäl att låta myndigheter disponera avgiftsintäkter har varit en önskan att utöka den statliga verksamheten utan att utgiftstaket påverkas. motverkar därigenom de mål den själv satt upp. För att upprätthålla förtroen- det för utgiftstaket behöver förändringar i dispositionsrätten följas av motsvarande nedjustering av utgiftstaket. I annat fall innebär en sådan utökning att belastningen på de enskilda ökar. Jag behandlar denna fråga i avsnitt 6.8. I 17 § budgetlagen nämns bruttoredovisning i första och netto- redovisning i andra stycket. Redovisning utanför statsbudgeten behandlas i 18 §. Ordningen kan sägas återspegla synsättet att bruttoredovisning ska vara huvudprincip. Ett förändrat synsätt av innebörd att inte någon redovisningsform bör betecknas som huvudprincip kräver dock inte med nödvändighet någon lagänd- ring. Som jag påpekat är det fråga om en kodifiering av vad som redan tillämpas. De angivna bestämmelserna är dock i övrigt inte helt lättolkade. Ordalydelsen ger intryck av att det är huruvida en avgift ska leda till fullt eller delvis täckande av verksamhetens kost- nader som avgör hur den ska budgeteras och redovisas. Om av- giftsinkomster ska budgeteras och redovisas på eller utanför stats- budgeten avgörs ju dock av om beslutat om specialdesti- nation eller ej. Om beslutat om specialdestination blir ju konsekvensen av detta att avgiften inte ska budgeteras och redovi- sas på statsbudgeten. Möjligen skulle budgetlagen kunna förtydli- gas i detta avseende. Vidare framstår det som oklart vad som ska gälla i de fall reger- ingen väljer att inte utnyttja den möjlighet som lagen ger att netto- redovisa utgifterna i de fall inkomsterna i en verksamhet endast ska bidra till att täcka utgifterna (17 § andra stycket). Som lagen är uppbyggd skulle man i ett sådant fall falla tillbaka på första stycket, dvs. svaret skulle vara att de då ska bruttoredovisas. Så lär det inte vara i verkligheten. I den ekonomiska vårpropositionen 2007 (prop. 2006/07:100 s. 91) aviserade regeringen en översyn av budgetlagen för att pröva om det finns behov av ändringar med anledning av de erfarenheter som vunnits under de som gått sedan lagen infördes. I budgetpropositionen (prop. 2007/08:1 s. 78) återkom regeringen till översynen och angav att avsikten är att den ska genomföras . Frågan om förtydliganden bör uppmärk- sammas i samband med översynen. Jag lägger därför nu inte fram några författningsförslag i detta avseende. Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter Att i lag lägga fast principerna för när bruttoredovisning respektive redovisning utanför budgeten ska ske framstår som mindre lämpligt. måste ändå i varje fall besluta om en avgift ska få disponeras av en myndighet eller ej. Det skulle inne- bära att beslutade en lag för sig själv – som dessutom skulle kunna uppfattas som inskränkande i förhållande till reger- ingsformen (RF). Eftersom redovisningen är en konsekvens av beslut om specialdestinering är det däremot lämpligt att regeringen begär godkännande av vissa riktlinjer för när specialdestination bör väljas. Vad jag i de följande avsnitten föreslår om bl.a. förbättrad information och redovisning såväl i ledet myndighet – regeringen som i ledet regeringen – kräver i flertalet fall inte heller någon särskild reglering. Det handlar främst om ändrade rutiner och interna anvisningar. Jag väljer därför att tala om rekommenda- tioner. 6.4Regeringen bör ställa krav på särredovisning i de fall en myndighet disponerar avgiftsinkomster Utredningens rekommendation: Ett bemyndigande för en myndighet att disponera avgiftsinkomster eller besluta avgifts- nivå bör åtföljas av ett krav på en tydlig särredovisning av verk- samhetens kostnader och intäkter. (ESV:s) årliga rapport om avgifter byg- ger på enkätsvar från myndigheterna. Dessa baseras i sin tur i all- mänhet på den redovisning myndigheten tar fram för att tillgodose kraven i regleringsbreven. I allmänhet redovisas hur stora kostna- derna varit i de avgiftsfinansierade verksamheterna. I några fall sak- nas dock uppgifter om kostnader. Tittar man närmare på verksam- heter som finansieras med belastande avgifter gäller det t.ex. , och i vissa delar . I andra fall redovisas kostnaderna till belopp som exakt motsvarar intäkt- erna vilket kan tyda på att de inte kunnat redovisas korrekt. Tull- verket och är exempel på detta. Om det inte heller finns uppgifter om kostnaderna i myndighetens årsredovisning, går det inte att kontrollera att givna bemyndiganden tillämpas på ett kor- rekt sätt. För de myndigheter som här nämnts som exempel finns Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter ingen ytterligare eller jämförbar sådan information i årsredovis- ningarna. Ett bemyndigande för en myndighet att få disponera avgiftsin- täkter bör åtföljas av ett krav på en tydlig särredovisning av kostna- derna och intäkterna i den berörda verksamheten. Detta är särskilt angeläget i de fall då myndigheten också avses få bestämma avgifts- nivåerna. Exempelvis skulle det i regleringsbreven genomgående kunna ställas krav på att det görs åtskillnad mellan verksamhet finansierad med belastande avgifter och frivilligt efterfrågade varor och tjänster och en tydlig särredovisning av intäkter och kostnader i olika avgiftsbelagda verksamheter på en inte alltför aggregerad nivå. Detta bör dock inte gälla undantagslöst. Det behöver t.ex. inte gälla kostnader kopplade till de i avgiftsförordningen fast- slagna avgifterna för ansökningar och för kopior, bevis och regis- teruttag m.m. Det är regeringen som beslutar om vilka krav som ska ställas på myndigheternas redovisning. Det bör därför inom Regeringskans- liet arbetas fram riktlinjer för hur regleringsbreven ska vara utfor- made i detta avseende. 6.5Regeringen bör besluta avgiftsnivåer Utredningens rekommendation: Det bör i normalfallet vara regeringen som beslutar om avgiftsnivåerna på belastande av- gifter. En grundläggande strävan är att den statliga verksamheten ska vara så effektiv som möjligt. En möjlighet för en myndighet att själv besluta om en avgifts storlek kan medföra risk för mindre effekti- vitet eftersom myndigheten alltid kan kompensera sina kostnader genom att ta ut högre avgifter. Det finns således en risk att en verk- samhet blir mindre effektiv om den ansvariga myndigheten normalt kan räkna med att få sina kostnader täckta med hjälp av justerade avgiftsnivåer. Om det inte finns någon kostnadspress kan motiva- tionen för en effektivisering av verksamheten minska. Incitamenten att hålla tillbaka kostnaderna blir särskilt svaga när det gäller de be- lastande avgifterna eftersom de enskilda i dessa fall inte har någon valmöjlighet. För att undvika en sådan risk bör myndigheterna själva inte besluta om nivåerna på de avgifter de själva disponerar. Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter Avgiftsnivån bör i normalfallet beslutas av regeringen – eller i vissa särskilda fall av . Myndigheten måste givetvis bidra med ett underlag för avgiftssättningen. I de fall myndigheterna får be- sluta om avgiftsnivåerna bör regeringen i vart fall ange efter vilka grunder avgiften ska tas ut. Det kan exempelvis vara det ekono- miska målet eller avgiftskonstruktionen. De flesta av de myndigheter som deltog i den hearing utred- ningen anordnade ansåg det rimligt att regeringen beslutar avgifts- nivåer eller ramar för avgiftssättning. Man ansåg dock att det inne- bär en minskad flexibilitet. Det medför t.ex. att det tar att sänka avgifterna i en verksamhet som ger överskott. Likaså pekade man på att det kan finnas lägen där regeringen av politiska skäl avvaktar med att höja en avgift trots att verksamheten går med underskott. Det finns anledning att framhålla det angelägna i en skyndsam handläggning av ärenden om avgiftsnivåer. De deltagande myndigheterna underströk dock återigen det angelägna med transparenta redovisningar per resultatområde och god kontroll i de fall myndigheter får besluta avgiftsnivå. Förutsatt att tidredovisning används såg myndigheterna inga svårigheter med att fördela kostnaderna mellan anslags- respektive avgiftsfinansie- rad verksamhet på olika resultatområden. Sådana skäl bör vägas in när regeringen tar ställning till vem som ska besluta avgiftsnivån. 6.6Riksdagen bör få ett bättre beslutsunderlag Utredningens rekommendation: bör få ett bättre beslutsunderlag och en utökad redovisning såvitt avser special- destinerade avgifter. Som har redovisats i avsnitt 3 finns regler om budgetregleringen i 9 kap. 2 § RF. Enligt andra stycket i bestämmelsen bestämmer om användningen av statliga medel i budgetregleringen eller i annan ordning. Vid budgetreglering budgeteras och redovisas inkomster och utgifter brutto på statsbudgetens inkomsttitlar respektive anslag. Om bestämmer att medel får tas i anspråk i annan ordning innebär det att intäkterna specialdestineras till viss verksamhet och att den myndighet som svarar för verksam- heten disponerar intäkterna för att täcka kostnaderna i den verk- samheten. Intäkter och kostnader framgår då inte av statsbudgeten. Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter Som framgått är det mycket som talar för att myndigheter i många fall ska få disponera intäkter även av belastande avgifter. Det är då viktigt att får möjligheter att följa verksamheten och kontrollera att intentionerna följs. Informationen till bör därför förbättras. Det kan vara fråga både om information inför behandlingen av budgetförslaget och om rapportering i efterhand. En risk finns givetvis att det förhållandet att allt större andel av de statliga medlen kommit att stå till regeringens disposition har medfört att överblick och styrning därmed har blivit lidande. Frågan är därför om man med hänsyn till den omfattning som specialdestinering har fått, behöver förbättra informationen i budget och redovisning för att på så sätt kompensera detta. I budgetpropositionen redovisar regeringen oftast avgiftsbelagd verksamhet för uppdelad på verksamhet belagd med be- lastande avgifter (offentligrättslig verksamhet) och verksamhet rörande frivilligt efterfrågade varor och tjänster (uppdragsverk- samhet). I de uppställningar som finns i propositionen anges i allmänhet kostnaderna för de avgiftsbelagda verksamheterna. Det skiljer sig dock mellan olika områden vilka kostnader som tas upp. Ofta finns bara de kostnader med som ska finansieras med avgifter som myndigheten får disponera.1 Det kan ibland vara missvisande, t.ex. i de fall det endast är en del kostnader på området som ingår i uppställningen. I vissa fall anges kostnader för avgiftsbelagd verk- samhet där avgifterna levereras in på inkomsttitel i statsbudgeten.2 Det finns också områden där kostnaderna inte alls redovisas.3 Även i budgetpropositionen finns fall där kostnaden satts lika med intäkten.4 I vissa av dessa framstår det som om det är utgifter som räknats av innan avgiftsinkomsterna redovisats mot inkomsttitel, dvs. I de fall kostnaderna inte kan anges, bör detta framgå. När det gäller affärsverken är denna typ av information till generellt sett knapphändig. För verksamhet där avgifterna ska bidra till finansieringen vore det av intresse, särskilt när det gäller belastande avgifter, att även i det här sammanhanget se de kostnader som finansieras via stats- budgeten. Man skulle då dels se hela omfattningen av de verksam- 1Exempel är och (prop. 2007/08:1 UO 6 s. 103 och UO 21 s. 69) 2Exempel är Kammarkollegiet och Lotteriinspektionen (prop. 2007/08:1 UO s. 70 och UO 3Exempel i budgetpropositionen är (prop. 2007/08:1 UO 22 s. 57) 4Exempel i budgetpropositionen är och (prop. 2007/08:1 UO 24 s. 67 och UO 06 s 87.) Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter heter i vilka avgifter tas ut, dels kunna relatera avgiftsintäkterna till helheten. Det är som beslutar om skatter och belastande avgif- ter. Utskotten har enligt 5 kap. 18 § riksdagsordningen att följa upp och utvärdera riksdagsbesluten. För skatter erhålls god infor- mation i statsbudgeten om belastningens omfattning för de en- skilda och skatternas omfattning i förhållande till landets ekonomi. Eftersom endast en mindre del av de belastande avgifterna finns på statsbudgeten får inte motsvarande information om dem. Inför sina beslut såväl om statsbudgeten som i andra, enskilda frågor, bör utöver vad som finns få en bättre hel- hetsbild och bättre bild av den statliga verksamheten på olika om- råden. bör finansieringen visas så att bl.a. avgiftsintäkt- erna på respektive område framgår. Bristande överblick ökar risken för att inte ska kunna se vad som är bäst för helheten när det gäller användningen av de statliga medlen. Med en bättre helhetsbild kan i stället en samlad bedömning göras av omfattningen av statlig verksamhet på olika områden och till vilka delar den ska finansieras med bl.a. skatter respektive belastande avgifter. Det är också viktigt att omfatt- ningen av denna sammanlagda belastning på de enskilda blir tydlig. Det vore vidare en stor fördel om den utvecklade redovisningen tydligt går att härleda till informationen såväl i statsbudgeten som i resultaträkningen i årsredovisningen för staten. När det gäller verksamhet finansierad med belastande avgifter behöver det på ett tydligt sätt samlat framgå område för område vilka belastande avgifter som tas ut av enskilda och vilka verksam- heter de finansierar, deras omfattning och hur den finansiella ut- vecklingen ser ut för dessa. Om regeringen i budgetpropositionen gör en sammanställning av de belastande avgifterna och hur stora intäkter de genererar samt hemställer att godkänner beräkningen av intäkter av belastande avgifter som budgeteras, skulle hanteringen bli densamma som för skatter och andra inkomster i statsbudgeten. Det skulle också indirekt innebära ett godkännande av de kostna- der som finansieras med avgifter. I en sådan sammanställning bör en uppdelning göras mellan avgifter som disponeras av regeringen respektive sådana som inte disponeras av regeringen. Genom att härigenom skulle se omfattningen av de belastande avgifterna skulle den på samma sätt som för skatter ha Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter möjlighet att göra en bedömning av om det är en lämplig omfatt- ning, om det finns utrymme att öka eller om det finns behov av att minska belastningen på de enskilda och omfattningen i förhållande till ekonomi. Informationen kan helt lämnas i budgetpropositionen i samband med att budgetbeslutet ska tas eller delvis i årsredovisningen för staten som regeringen lämnar till . En bra redovisning till bygger naturligtvis på att myn- digheterna lämnar tydlig särredovisning av de avgiftsfinansierade verksamheterna. Denna styrs i sin tur av de indelningar och krav som regeringen ställer i regleringsbreven. Det behöver närmare övervägas om informationsbehovet kan tillgodoses med de uppgifter myndigheter lämnar i statsredo- visningen, årsredovisningar, budgetunderlag och till ESV:s årliga rapport om avgifter eller om det finns behov att öka kraven på redovisning och rapportering. 6.7Korrekt benämning och tydlig redovisning Utredningens rekommendation: Skatter och avgifter bör be- nämnas på ett korrekt sätt. De statsrättsliga benämningarna bör återspeglas i redovisningen. Som påpekats tidigare används inte alltid korrekta benämningar i lagar m.m. för vad som är en skatt respektive en avgift. Bland annat kartläggningen har visat att den indelning i skatter, offentligrätts- liga avgifter, uppdragsersättningar m.m. som används i olika sam- manhang inte alltid följer den indelning i skatter, belastande avgif- ter och frivilliga avgifter som följer av regelsystemet i 8 kap. RF. Stockholmsberedningen (N 2001:02) gjorde bedömningen att den pålaga som benämns trängselskatt var en statlig skatt men att den skulle benämnas trängselavgift (SOU 2003:61 s. 106 f., jfr även s. 19). Vid beredningen av betänkandet anslöt sig reger- ingen till bedömningen att pålagan var en skatt och föreslog till skillnad från utredningen att den skulle benämnas trängselskatt (prop. 2003/04:145 s. 35). Regeringens förslag antogs av (bet. 2003/04:SkU35, rskr. 2003/04:35). Likaså föreslogs det i promemorian Reformerad beskattning av bostäder att den i promemorian aktuella pålagan som i statsrättslig Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter mening var en skatt skulle benämnas fastighetsavgift (dnr Fi2007/5113/SKA/S1, s. 63). Denna benämning behölls i lagrådsremissen. Lagrådet konstaterade i sitt yttrande över lagförslaget att det inte råder någon tvekan om att fastighetsavgiften i sin helhet utgör en skatt. Lagrådet framförde vidare att det är angeläget att en pålaga som de facto utgör en skatt också benämns skatt, inte minst för att tydliggöra att någon dele- gation av normgivningsmakt enligt 8 kap. 9 § RF inte är möjlig. Benämningen fastighetsavgift har dock behållits i det lag- förslag som förelagts (prop. 2007/08:27 s. 70 och 238) Ett sådant språkbruk bidrar enligt min uppfattning onödigt till att öka oklarheterna på avgiftsområdet. tar i varje aktuellt ärende ställning till om det är fråga om en skatt eller avgift. Det stämmer dock inte alltid överens med vad en inkomst kallas i statsbudget, resultaträkning eller national- räkenskaper. Olika begrepp för samma sak, liksom olika innebörd i samma begrepp, minskar naturligtvis begriplighet och jämförbar- het. De inkonsekvenser som finns behöver dock inte betyda att en skatt eller avgift tas ut på felaktig legal grund eftersom valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen (se avsnitt 2.3). I vissa fall kan det ha varit så att det inte funnits någon bättre plats i statsbudgeten för en pålaga än bland de offentligrättsliga avgifterna trots att det inte rör sig om belastande avgifter. I analysen av kartläggningen av de belastande avgifterna fram- kom vidare bland annat att det bland posterna under rubriken skatter i statsbudgeten finns sådana som konstitutionellt ansetts vara avgifter i och med att bemyndigat regeringen att besluta om dem. I avsnitt 3 har också pekats på att vissa omklassifi- ceringar förekommer utan att lagstiftningen ändras. Läget kan illustreras med exemplet Lotteriinspektionens och länsstyrelsernas intäkter från tillståndsprövning och tillsynsverk- samhet enligt lotterilagstiftningen. Enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om ansökningsavgifter och avgifter för tillsyn och kontroll enligt lagen. Avgifterna har således ansetts vara belastande. Regeringen har utnyttjat bemyndigandet i automatspels- förordningen (2004:1062). Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter Inkomsterna från dessa avgifter redovisas på . togs de upp som belastande avgifter under rubriken avgifter i statsbud- geten. sorterar inkomsttiteln under rubriken m.m. I regleringsbreven för Lotteriinspektionen för såväl 2005 som 2006 budgeteras inkomsterna från dessa avgifter som inkomst- er i avgiftsbelagd offentligrättslig verksamhet, dvs. som belas- tande avgifter. I årsredovisning för staten inkluderas intäkterna bland de belas- tande avgifterna 2005 och bland skatter 2006. Det går inte att utläsa ur Lotteriinspektionens årsredovisning om intäkten av myndigheten klassificerats som skatt eller av- gift, eftersom någon uppdelning mellan dessa under rubriken uppbörd inte görs. Inkomsterna från dessa avgifter har i ESV:s avgiftsrapport 2005 och 2006 redovisats som belastande avgifter. Användandet av en enhetlig terminologi vid bestämningen av benämningarna skulle bidra till att minska oklarheterna på avgifts- området. Utgångspunkten bör vara att en inkomst, som redovisas på statsbudgeten, redovisas under sin rätta beteckning. Detsamma bör gälla regleringsbreven, myndigheternas redovisning och där- med också i ESV:s årliga rapport. Rapporten är den samlade redovisning som finns över olika avgifter. Den bör få förut- sättningar att utvecklas utifrån dessa utgångspunkter. Strävan bör vara att låta en pålagas benämning återspegla den statsrättsliga bedömningen av pålagan. Skatter bör alltså benämnas skatter och avgifter avgifter. Det kan således behövas ändrade rutiner kring klassificering- arna. En utgångspunkt bör vara att den indelning som följer av RF – skatter, belastande avgifter, frivilliga avgifter – följs i de olika dokumenten. Om en genomgång med denna utgångspunkt görs av vilka inkomsttitlar berörda inkomster bör redovisas mot, kan detta medföra att vissa förändringar i statsbudgeten behöver göras. I något fall kan det möjligen bli aktuellt att ändra författningen. Det kan dock finnas beaktansvärda skäl att i andra sammanhang göra avsteg från den statsrättsliga bedömningen. Ett sådant gäller redovisningen i nationalräkenskaperna. Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter syftar till jämförelser på internationell nivå. Nationella skäl får då vika inför behovet av en gemensam internationell standard. 6.8Utgiftstaket bör justeras vid ändrad redovisning Utredningens rekommendation: Utgiftstaket bör justeras när beslut fattas om ändrad redovisning av avgifter. En växande del av avgiftsintäkterna har kommit att budgeteras och redovisas netto eller utanför statsbudgeten, allteftersom bemyndigat myndigheterna att disponera dem. Motsvarande utgif- ter omfattas i och med det inte längre av utgiftstaket.