sou · GWB310 · 2008-02-28 00:00:00 — 7Frisam utifrån propositionerna 1996/97:63 respektive 2002/03:2 och Finsam enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet genom fristående samordningsförbund. 8Riktlinjer för samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet, beslutade , Dnr 2190-2007-FSF, serienr 2007:3. 9Särskilda riktlinjer för vid användning av medel för samverkansaktivteter i enlighet med propositionerna 1996/97:63 och 2002/03:2, beslutade . av finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Då det gäller tillsyn och granskning finns emellertid ingen myndighet som har motsvarande ansvar. Som exempel har och läns- styrelserna ansvar för tillsynen över sina respektive objekt, men inte för gränssnitten eller helheten. Risken är därför stor att dessa frågor nedprioriterats av samtliga. I någon mån kan detta illustreras av att, såvitt utredningen kunnat finna, några systematiska utvär- deringar av olika samverkansprojekt, inte har utförts av en verk- samhetsansvarig myndighet. Däremot har Statskontoret i uppdrag att följa och utvärdera Finsam.10 7.3.4Inspektionen bör kunna utöva tillsyn och granskning av olika samverkansaktiviteter Utredningens bedömning: Allt fler samverkansstrukturer ut- vecklas och en övergripande analys av dess förutsättningar och resultat blir därför allt viktigare. Det finns ingen myn- dighet som har ett uttalat ansvar för tillsyn och utvärdering av samverkansstrukturers verksamhet och effektivitet eller av samverkansinsatsers effekter. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att Inspektionen över socialförsäkringen bör kunna utöva tillsyn och granskning över samverkansinsatser med anknytning till socialförsäkrings- området. Detta bör ske i samverkan med berörda myndigheter. Allt fler samverkansstrukturer utvecklas och en övergripande analys av förutsättningarna för verksamheten och dess resultat blir därför allt viktigare. De myndigheter som ingår i samverkans- organisationerna står i varierande utsträckning under tillsyn av olika myndigheter. Exempelvis står hälso- och sjukvården under tillsyn. står under länsstyrelsernas samt tillsyn. föreslås stå under ISF:s tillsyn. Det finns däremot ingen myndighet som svarar för tillsyn och utvärdering av helheten. 10 Statskontoret har producerat tre rapporter. Den med Finsam. Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (2005:10), Fortsättningen med Finsam – målgrupper, insatser och arbetsformer (2006:6) och Finsam rapport 3. Uppföljning av finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (2007:6). Utredningen föreslår att Inspektionen bör kunna utöva tillsyn och granskning över samverkansinsatser med anknytning till social- försäkringen. Inspektionen bör kunna studera effektiviteten inom själva samverkansorganisationen och effekterna av samverkans- insatserna. Varje ansvarig tillsynsmyndighet bör också kunna ta initiativ till att värdera helheten. Det är viktigt att de olika myndigheterna vid tillsyn och granskning av samverkansorgan och -aktiviteter, vid behov, samverkar med varandra. Genom gemensamma regerings- uppdrag kan verksamheten få en effektiv inriktning. Exempel på frågor som kan bli aktuella för Inspektionen är bl.a. Blir verksamhetens resultat bättre för den enskilde om den sköts av en samverkansorganisation? Står kostnaderna för samverkan i rimlig proportion till verk- samhetens resultat? Minskar risken för att personer faller mellan stolarna? Är de eventuella effekterna beroende av vilka verksamheter/myn- digheter som är inblandade i samverkan, av samverkansformen i sig eller av andra faktorer (och i så fall vilka)? Enligt utredningens uppfattning är dessa och liknande frågeställ- ningar centrala att belysa, särskilt i en situation då strävan mot ökad samverkan är stark. Det är tydligt att allt fler samverkans- strukturer utvecklas ute i verksamheten. En övergripande löpande analys av dess förutsättningar och resultat blir därför allt viktigare. 8 En möjlig framtida utveckling Utredningens bedömning: Den tillsyn som bedrivs inom staten är sektoriellt organiserad. Sektorisering motverkar en helhetssyn utifrån medborgarnas behov. Trygghetssystemen hänger ihop och ändringar i ett kan få betydande konsekvenser för ett annat. Det är därför angeläget att se trygghetssystemen som ett sammanhållet system, med korsvisa beroendeförhållan- den bör dock utvecklingen gå mot en tvärsektoriell lösning. En sådan lösning kräver emellertid genomträngande analyser och ligger utanför ramarna för den här utredningens uppdrag. Utredningen har tidigare konstaterat att det finns ett tydligt behov av en myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av social- försäkringsområdet. Det kan dock diskuteras om ett bredare upp- drag, som spänner över flera delar av trygghetssystemet, skulle vara mer ändamålsenligt. I föreliggande betänkande föreslås emellertid att Inspektionens verksamhetsområde ska begränsas till social- försäkringsområdet samt gränssnitt mot andra sektorer. Huvud- skälen för att utredningen inte valt att närma sig en bredare lösning är: 1.Direktiven tar sikte på socialförsäkringsområdet och gräns- snitten mot angränsande områden. 2.En genomgripande analys av samtliga verksamhetsområden som gränsar till socialförsäkringen och hur en gemensam organisa- tion för tillsyn och effektivitetsgranskning skulle kunna orga- niseras ryms inte inom den tid som stått till utredningens förfogande. 3.Försäkringskassan är inne i ett omfattande omställningsarbete och står inför stora verksamhetsmässiga utmaningar. En möjlig framtida utveckling situation anser utredningen att det är angeläget att snabbt etablera Inspektionen. På bör bredare lösningar diskuteras. Utifrån ett med- borgarperspektiv skulle, enligt utredningens mening, en mer fram- åtriktad lösning vara att i stället för en funktion med inriktning exklusivt på socialförsäkringsområdet inrätta en myndighet med uppdrag att följa och granska samtliga trygghetssystem som individen vanligtvis möter. Dessa omfattar de stora transfereringar som sker inom socialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdena samt . Det handlar också om utbetalningar av studiemedel samt ersättningar i asylärenden. Ett bredare angrepps- sätt griper in i flera myndigheters verksamheter, spänner över flera olika sektorer och skulle beröra flera olika departement. Trots att förslagen i föreliggande betänkande endast rör social- försäkringsområdet och gränssnitten mot kringliggande system, vill utredningen ändå utveckla ett övergripande resonemang om en möjlig framtida inriktning för en funktion med ett brett uppdrag vad gäller tillsyn och effektivitetsgranskning. Traditionellt är tillsyn och annan granskning sektoriell. Enligt finns ett påtagligt sektoriseringsproblem, som börjar på regeringsnivå. Kommittén menar att dagens modell för myndighetsstyrning skapar en tendens att varje myndighet bildar en sektor för sig. Det finns också beskrivningar av att mål- och resultatstyrningen motverkar myndighetsöverskridande verksam- heter och processer och att ett resurstilldelningssystem som base- ras på utgifts- och politikområden kan hämma en processorien- tering som syftar till att främja effektivisering eller kvalitetshöjning ur ett medborgarperspektiv.1 Sektoriseringen är ett utslag av den specialisering som bidragit till att utveckla det moderna industrisamhället. Inte minst har behovet av en djup sakkompetens inom olika områden bidragit till sektoriseringen. En viktig slutsats som drar är att en väl fungerande statlig styrning och kontroll förutsätter att tvärsektoriella avvägningar och bedömningar görs. 1 Modell, S. och , A. ), Effektivitet och styrning i statliga myndigheter. Student- litteratur, 2006, s. 55 f. En möjlig framtida utveckling framhålls där bristen på tvärsektoriella avvägningar är särskilt märkbar är den offentliga tillsynen. Kommittén pekar på att de tidigare stigande ohälsotalen uppenbart visar att sektorisering mot- verkar en helhetssyn på medborgarnas behov.2 Det finns få myndigheter eller funktioner inom en myndighet av relevans för den här utredningen som bedriver tillsyn över flera sektorer. Detta kan antas ha sin grund i hur departementen är organiserade och hänger samman med styrnings- och kontrollfunk- tionerna i staten. Dessa begränsas till enskilda sektorer som i sin tur ofta motsvarar enskilda myndigheter.3 Det finns emellertid exempel på annan granskning (än tillsyn) som spänner över flera sektorer. Ett sådant är IFAU:s uppdrag att utvärdera socialförsäk- ringens effekter på arbetsmarknaden. Regeringens utgångspunkt vid den förstärkning av tillsyn som aviserades i budgetpropositionen för var att regler för tillsyn även i fortsättningen ska finnas i särskilda lagar för varje samhällssektor.4 Det kan emellertid diskuteras om ett sådant synsätt kan bidra till sektorisering och stuprörstänkande. Den enskildes behov löper ofta över flera sektorer och förutsätter att det sker någon form av samordning dem emellan. FUT-delegationen har i en rapport5 uppmärksammat att det finns problem som löper genom samtliga transfereringssystem och som kan leda till felaktiga utbetalningar. Detta har att göra med att inom olika system görs olika bedömningar och tolkningar av bosättningskravet, inkomstbegreppet och (arbets-) förmåge- bedömningen. En viktig slutsats FUT-delegationen drar är att trygghetssystemen hänger ihop och att ändringar i ett system kan få betydande konsekvenser för ett annat. Det är därför enligt delegationen angeläget att trygghetssystemen ses som ett samman- hållet system med korsvisa beroendeförhållanden. Förändringar i ett system kan orsaka förändringar i ett annat utan att det görs analyser av de totala effekterna av en åtgärd. 2Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, , SOU 2007:10. Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem, Statskontoret (2006:3), s. 16. 2006/07:1, utgiftsområde 2, bilaga 1, s. 8. 5Varför blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen. Resultat från expertseminarier. Rapport 5, s. 11 f. En möjlig framtida utveckling Sektoriell tillsyn och granskning har fördelar i och med att avgräns- ningarna följer linjerna för sektorernas ansvars- och styrsystem. Nackdelen är att den bristande samsynen mellan olika sektorer kan leda till felaktiga prioriteringar eller beslut om åtgärder som inte har potential att få långsiktiga effekter. Det är därför sannolikt att utvecklingen kommer gå mot tvärsektoriella och gemensamma lös- ningar, utvecklade samverkansstrukturer och allt mer mot finansiell samverkan. Utifrån den enskildes perspektiv måste samspelet mellan olika myndigheter förbättras. En slutsats som utredningen dragit, utifrån perspektivet tillsyn och granskning är att man i ett längre perspektiv inte bör se på socialförsäkringsområdet isolerat. Det är ett alltför snävt synsätt. Det är utredningens uppfattning att tillsyn och granskning bör utgå från de försäkrades möten med olika systemen. Ett exem- pel på att denna inriktning får allt större genomslag är det tidigare nämnda betänkandet om en förstärkt tillsyn över (SOU 2007:82) som är föremål för remissbehand- ling. Ett annat exempel är utredningen om inrättande av en trafik- inspektionsorganisation (Dir. 2007:105) som också pekar på en utveckling mot bredare tillsynsmandat. Utredningen menar att det är sannolikt att utvecklingen kommer att gå mot tvärsektoriella lösningar och att även tillsyn och gransk- ning bör utgå från ett brett perspektiv. En optimal lösning skulle kunna vara att det tillskapas en tillsynsorganisation som innefattar flera trygghetssystem. En sådan lösning kräver dock genomträngande analyser som ligger utanför denna utrednings uppdrag. 9Kompetens, volym, kostnader och finansiering Utifrån den beskrivning som lämnats tidigare av bland annat vilka uppgifter Inspektionen föreslås få och i vilken organisatorisk form myndigheten bör arbeta, lämnas i detta avsnitt förslag om vilka kompetenser som behöver vara representerade, volym (räknat i antal medarbetare) samt kostnader och finansiering. 9.1Behov av hög kompetens Utredningens bedömning: Inspektionen har behov av kvalifi- cerad personal inom flera olika kompetensområden. Tillsynen som förvaltningspolitiskt instrument behandlas i Riks- revisionens årliga rapport 2007.1 Där konstateras bland annat att tillsynen inte fått en tillräckligt stark position och att tillsyns- myndigheterna själva anger kompetensproblem som en av orsaker- na till detta. Det råder ofta obalans mellan den verksamhet som står under tillsyn och tillsynsfunktionen när det gäller kunskaper om själva sakområdet. Den djupare kompetensen om verksamheten och dess förutsättningar och problem finns vanligen hos tillsyns- objektet. En förutsättning för hög kvalitet i verksamheten är att Inspek- tionen har en djup sakkompetens inom socialförsäkringsområdet och är väl förtrogen med hur socialförsäkringsadministrationen är organiserad och arbetar. Därutöver krävs en allmänt hög metod- kompetens vad gäller tillsyn, granskning och utvärdering samt genomgående hög och gedigen analytisk kompetens. 1 2007:14, s. 12. Kompetens, volym, kostnader och finansiering Ett väl utvecklat samarbete mellan Inspektionen och andra myndigheter med uppgifter inom och i anslutning till socialförsäk- ringsområdet är viktigt för att nå hög måluppfyllelse. Därför krävs goda insikter också i angränsande verksamhetsområden. Vid sidan av kärnverksamheten behövs administrativt stöd bland annat i form av funktioner för IT, personal, ekonomi, inköp, internservice etc. Utåtriktad information om Inspektionens resul- tat är viktig för genomslaget och kräver speciell kompetens. Verksamheten inom socialförsäkringsområdet är som tidigare nämnts komplex. Inspektionen kommer att ställas inför uppgifter av olika karaktär som i många fall kommer att kräva specialist- kunnande eller djupa kunskaper inom flera akademiska discipliner. Exempel på uppgifter/frågeställningar att analysera och värdera är: mål och måluppfyllelse, system för ledning, styrning och kontroll, kvalitetssäkring, organisation, administration/rutiner, planerings- processer, kompetensförsörjning/lärande, utveckling, ansvars- fördelning, samverkan, incitamentsstrukturer samt informations- system/-försörjning. Den kompetens som krävs för att lösa uppgifterna finns som regel hos personer med utbildningsbakgrund inom samhällsveten- skapliga discipliner så som nationalekonomi, företagsekonomi, statsvetenskap, statistik och systemteori. Juridisk kompetens är väsentlig eftersom den behövs för analys och tillämpning av gällande regler. Kompetens inom det beteendevetenskapliga området kommer också vara av betydelse. Därför kommer också medarbetare med utbildningsbakgrund i sociologi, pedagogik och/eller psykologi att behöva rekryteras. Inspektionen kan inte vara med kompetens inom alla de områden som verk- samheten kommer att omsluta, utan kommer även att bli tvungen att anlita experter på konsultbasis. I detta sammanhang kan det vara värt att påpeka att en inte ovanlig lösning är att myndigheter knyter till sig experter genom att inrätta så kallade vetenskapliga råd. Frågan om det skulle vara en lämplig konstruktion när det gäller Inspektionen bör övervägas av en organisationskommitté (se kapitel 13). Kompetens, volym, kostnader och finansiering Utredningens förslag: Inspektionen bör byggas upp successivt för att ha cirka 100 anställda. I detta avsnitt redovisar utredningen sitt förslag till hur beman- ningen av Inspektionen bör se ut . Genom att studera andra tillsynsfunktioner har utredningen försökt skaffa sig ett underlag för bedömningen av bemanningsbehovet. Den bild som framtonar ger dock inte ett tillräckligt underlag eftersom varia- tionerna i storlek på funktionerna i förhållande till tillsynsobjekten, komplexitet, krav och resultat har visat sig vara avsevärda. Därför grundas de bedömningar som redovisas nedan i första hand på vilka uppgifter utredningen föreslår att Inspektionen ska svara för. Avgörande för hur stor Inspektionen bör vara är den ambition som gäller i fråga om inriktning, omfattning och kvalitet på verk- samheten. En väl utvecklad verksamhet kräver en kritisk massa av anställda för att bli effektiv. Utredningen vill även lyfta fram att en risk med en underdimensionerad verksamhet är att vissa viktiga områden blir eftersatta och att granskningen inte sker med till- räckligt hög kvalitet. När verksamheten varit i gång bör en uppföljning göras varvid bland annat inspektionens volym kan övervägas. Inspektionen föreslås ha i uppdrag att utöva tillsyn och gransk- ning över verksamhet inom tre myndigheter. Myndigheten föreslås också kunna utöva tillsyn över gränssnitten gentemot angränsande områden. Slutligen ska myndigheten kunna utöva tillsyn och granskning över samverkansorgan. Vid bedömning av Inspek- tionens volym måste bredden i verksamheten beaktas. För att exemplifiera verksamhetens bredd och omfattning kan följande nyckeltal nämnas. Tre statliga myndigheters verksamhet berörs. Socialförsäkringens utgifter uppgår till cirka 435 miljarder kro- nor . Kostnaden för socialförsäkringsadministrationen uppgår till . fattar omkring 60 miljoner beslut om utbetalningar som rör enskilda och 15 miljoner beslut om ersätt- ning. Socialförsäkringen består av 46 förmånsslag. Kompetens, volym, kostnader och finansiering har cirka 15 000 anställda. Flera gränssnitt behöver granskas. Det finns över än 60 samordningsförbund och flera typer av samverkansinitiativ. De olika uppgifter som utredningen föreslår att Inspektionen ska svara för beskrivs utförligt i kapitel 6. Uppgifterna kan huvudsak- ligen delas in i Preliminärt bedömer utredningen att ett drygt 40-tal medarbetare kommer att behövas för att lösa tillsynsuppgiften när verksam- heten är i full drift. Inom området effektivitetsgranskning bedömer utredningen att när verksamheten är i full gång krävs preliminärt cirka 50 med- arbetare fördelade så att 20 har som främsta uppgift att granska effektivitet inom de olika förmånerna, 10 följer och granskar IT- verksamheten och 20 genomför effektgranskningar. Därutöver behövs cirka 10 personer för administrativ stödverksamhet. De resurser som kommer att krävas för de särskilda utvärderings- och utredningsuppdrag som Inspektionen kommer att genomföra bedömer utredningen ryms inom den ram som angetts ovan. Att etablera en verksamhet helt från grunden tar tid. Det bör framhållas att det kommer att krävas en noggrann analys av vilken kompetens den nya myndigheten behöver. Det är inte heller en enkel uppgift att hitta och rekrytera erforderlig personal. Dess- utom kan personalbehovet inte beräknas mer exakt förrän verk- samheten kommit igång och börjat ta form. Verksamheten kommer, som utredningen bedömer det, att vara fullt utbyggd . Rekryteringen av personal bör därför ske stegvis och det är rimligt att anta att Inspektionen kan rekrytera cirka 45 medarbetare och därefter 30 respektive 25 medarbetare under vartdera av . Inspektionen kommer att ha cirka 90 medarbetare med uppgifter inom kärnverksamheten och cirka 10 i stödfunktioner. Kompetens, volym, kostnader och finansiering Även i det fall det kommer att bli aktuellt med en samlokalisering med en annan myndighet kommer Inspektionen att behöva ha resurser till eller rekrytera medarbetare för administration (redo- visning, fakturahantering, löner etc.), information och IT-support. Merparten av den administrativa personalen rekryteras under första och andra året. Detta utgör utgångspunkten för utredningens vidare överväganden. Utredningens bedömning: Kostnaderna för Inspektionen be- räknas till och till när verksamheten är fullt utbyggd. Kostnadsuppskattningarna i detta avsnitt bygger på förutsätt- ningarna att Inspektionen börjar bemannas och arbeta och att verksamheten byggs upp , det vill säga till och med . Vid ingången av ska Inspektionen vara fullt bemannad med en personalstyrka om cirka 100 årsarbets- krafter. Den samlade kostnadsbilden för åren 20092012 samman- fattas nedan i tabell 1. Med hänsyn till den tid det kommer att ta att rekrytera kvalifice- rade medarbetare bedömer utredningen att i genomsnitt 30 per- soner kommer att vara verksamma vid myndigheten . Vid årets utgång beräknas personalstyrkan vara uppe i 45. Eftersom det är fråga om en stor andel chefer kommer den genomsnittliga kostnaden per årsarbetskraft att bli högre jämfört med kommande år. Med en genomsnittlig årslön om kommer lönekostnaden per medarbetare, inklusive avgifter och skatter (arbetsgivaravgifter, avtalsförsäkringar etc.) att uppgå till i genomsnitt . Efter första verksamhetsåret kommer den genomsnittliga lönen per årsarbetskraft att sjunka till för och till för . Den senare nivån väntas bli den bestående. Kompetens, volym, kostnader och finansiering En rimlig rekryteringstakt är att det genomsnittliga antalet årsarbetskrafter ökar från 2009, till 2010 och 2011. Full bemanning med cirka 100 årsarbetskrafter beräknas vid in- gången av . Under de angivna förutsättningarna kan den samlade löne- kostnaden för beräknas till och vid fullt utbyggd verksamhet till . För kompetensutveckling bör reserveras i genomsnitt per medarbetare vilket motsvarar och . Inspektionen föreslås bli lokaliserad till och en av orga- nisationskommitténs (se kapitel 13) uppgifter blir att hitta lämpliga lokaler centralt eller i ett närområde med goda kommunikationer. Som rikthyra för lokaler innanför tullarna anger ESV per kvadratmeter och för lokaler utanför tullarna och i 1 275 kronor.2 Utredningen utgår i de fortsatta beräkningarna från en kostnad per kvadratmeter om . När det gäller lokalstorleken anger ESV per medarbetare som ett genomsnitt för statliga kontorsmyndigheter. Den relativt stora ytan kan förklaras av gamla och ineffektiva lokaler. Här förutsätts att det går att finna moderna kontorslokaler och som schablon används i kalkylen per års- arbetare. En ambition är att Inspektionen ska kunna samlokaliseras med en annan myndighet bland annat för att minska kostnaderna för telefonväxel, reception, kontorsservice etc. Det är dock inte själv- klart att Inspektionen kan hyra lokaler som växer i takt med den föreslagna personalökningen verksamheten etable- ras. Därför grundas kalkylen på att lokalerna redan från början hyrs för det lokalbehov som förutses för . Kostnaden för lokaler skulle därmed schablonartat bli 7,5 mil- joner kronor vilket motsvarar per med- arbetare. I sammanhanget kan nämnas att den genomsnittliga lokal- kostnaden per medarbetare vid statliga kontorsmyndigheter åren 20022003 i var 79 000 kronor.3 2Dnr 69900/2006, s. 3, daterad . 3ESV 2005:3, s. 20, tabell B.2.1. Kompetens, volym, kostnader och finansiering Myndigheternas IT-kostnader växer relativt sett och har, enligt ESV, för många myndigheter blivit nästan lika höga per med- arbetare som lokalkostnaderna. Inspektionens uppgifter kommer att kräva hantering av stora datamängder och komplicerade beräkningar vilket medför behov av avancerade programvaror och IT-lösningar. Kostnaderna för dessa är svåra att uppskatta och utredningen har inte funnit något riktmärke att utgå ifrån varför kalkylen sätts schablonmässigt. De löpande IT-kostnaderna upp- skattas för det första verksamhetsåret till och när Inspektionen är i full drift till . Schablonen förutsätts täcka kostnaderna för drift och underhåll, utveckling av gemensamma IT-system, nya system, utbildning och support samt återinvesteringar i hårdvara. Eftersom det är fråga om en helt ny verksamhet bör därutöver kalkyleras med initial- kostnader för hårdvara, licenser etc. Dessa kostnader uppskattas till för vart och ett av . Eftersom verksamheten kommer att byggas upp från grunden måste all utrustning som till exempel möbler och kopiatorer införskaffas. Här uppstår engångskostnader som beräknas till per medarbetare under uppbyggnadsfasen, vilket motsvarar i genomsnitt . I starten av verksamheten kommer konsulter att behöva anlitas för till exempel rekrytering, införande av ekonomi- och personal- administrativa system, iordningställande av lokaler och utrustning etc.