sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — Den skyldighet vi föreslår för polisen, och att överlämna anmälningar till SUM utgör sådana sekretessbrytande föreskrifter som möjliggör ett överlämnande (5 § förslaget till lag om handläggning av anmäl- ningar mot anställda inom polis- eller åklagarväsendet, m.m.). Detsamma gäller SUM:s skyldighet att – om förundersökning inte inleds – överlämna ärendet till anställningsmyndigheten (17 § samma lag). Anmälningar som inte föranleder att någon förundersökning inleds utan överlämnas/återlämnas till anställningsmyndigheten torde ofta komma att omfattas av reglerna i 7 kap. 11 § sekretesslagen om sekretess i anställningsmyndighetens personal- sociala och personaladministrativa verksamhet och reglerna i 13 kap. 2 § sekretesslagen om överförd sekretess i ärenden om disciplinansvar. Förslag: Generaldirektören vid SUM eller dennes ställföreträdare får överta uppgifter som skall utföras av en statsadvokat vid myndigheten. Enligt våra direktiv skall vi utreda hur de rättsliga problem skall lösas som kan uppkomma i förhållandet mellan ärenden som handläggs vid det fristående organet och den överprövnings- verksamhet som bedrivs inom åklagarväsendet. I avsnitt 4.3, i kapitlet om tillsyn och kontroll över bl.a. åklagarväsendet, beskrivs översiktligt den rättsliga kontroll i form av överprövningsinstitutet som finns inom åklagarväsendet. I motsats till ett beslut av domstol vinner åklagarbeslut normalt inte laga kraft och besluten går som regel inte heller att överklaga. Genom den hierarkiska uppbyggnaden av åklagarväsendet kan en annan typ av prövning av åklagarbesluten ske, vilket innebär att högre åklagare kan överta uppgifter som annars ankommer på en lägre åklagare (den s.k. devolutionsprincipen). Denna har uttryckts i 7 kap. 5 § . Med högre åklagare avses en åklagare på närmast högre funktionella nivå. Systemet med övertagande av åklagaruppgiften, ur vilken rätten till överprövning härleds, måste ses mot bakgrund av åklagarens självständiga roll. Har en åklagare tilldelats ett mål som han är behörig att handlägga kan en åklagare på samma nivå, exempelvis chefsåklagaren, i princip inte ändra ett beslut, med mindre det har kommit fram nya omständigheter som kan läggas till grund för en ny bedömning. Ett övertagande kan avse åklagaruppgiften i dess helhet, dvs. den fortsatta handläggningen av ett mål eller ärende, eller en viss åklagaruppgift som exempelvis beslut i åtalsfrågan. Alla beslut av åklagare i brottmålsfrågor kan bli föremål för överprövning. Vanligast förekommande är överprövning av beslut i åtalsfrågor samt beslut att nedlägga eller att inte inleda förundersökning, dvs. beslut varigenom åklagaren slutligt avgör ett ärende. Det förekommer också överprövning av beslut under pågående handläggning, t.ex. beslut i tvångsmedelsfrågor. Den enda typ av beslut som inte kan bli föremål för överprövning är beslut för vilka det finns en särskild handläggnings- och fullföljdsordning. Den nuvarande tillämpningen av överprövningsförfarandet bygger i allt väsentligt på uttalanden som gjordes av departements- chefen i prop. 1984/85:100, bil. 4, s. 69 och som sedan godtogs av (bet. 1984/85:JuU30 s. 3). Ett beslut som skall prövas av domstol, t.ex. ett åtalsbeslut, tas normalt inte upp till över- prövning. Inte heller görs någon överprövning om saken efter framställning kan prövas av domstol, t.ex. en beslagsfråga. överprövas ett åklagarbeslut i princip bara en gång. Så snart det har tillkommit nya omständigheter kan en åklagare alltid ompröva ett tidigare beslut. (, Åklagaren sedd ut ett förvaltningsrättsligt perspektiv, Förvaltningsrättslig tidskrift 2000 s. Antalet överprövningsärenden har uppgått till ca 2 000 ärenden , med en ändringsandel på (prop. 2004/05:26 s. 15). Nedan redogörs för hur överprövningsverksamheten fungerar inom respektive . Utredningens ställningstaganden beträffande överprövningar i SUM finns i avsnitt 16.3.4. Av arbetsordning från framgår bl.a. följande. Enligt 7 kap. 2 § har överåklagarna under Riksåklagaren ansvar för och tillsyn över åklagarverksamheten inom sina verksamhetsområden. Denna bestämmelse tillsammans med regeln i 7 kap. 5 § om rätten för högre åklagare att överta uppgifter som skall utföras av lägre åklagare utgör den rättsliga grunden för överprövnings- verksamheten. Överåklagare och vice överåklagare vid ett utvecklingscentrum utför överprövningar. För de flesta överprövningsärenden framstår det som självklart vilket utvecklingscentrum som skall handlägga ärendet. I de fall det framstår som oklart var överprövningen skall göras, bör ett riktmärke vara att ärendet handläggs där det efter en samlad bedömning framstår som lämpligast. Vid behov får berörda överåklagare komma överens om var handläggningen skall ske. Mindre komplicerade ärenden kan alltid avgöras av den överåklagare till vilken ärendet kommit in. har i bilaga 2 till arbetsordningen lämnat följande riktlinjer. Om en begäran om överprövning kommer in till en åklagarkammare Om en begäran om överprövning kommer in till en åklagar- kammare, skall först den åklagare som fattat beslut i målet göra en bedömning om det åberopas några nya omständigheter eller inte. Åberopas inga nya omständigheter skall ärendet överlämnas till överåklagare för överprövning. Åberopas däremot nya omständlig- heter skall åklagaren först göra en omprövning av sitt tidigare beslut. Om denna omprövning inte leder till någon ändring av det tidigare beslutet, skall ärendet överlämnas till överåklagare för överprövning. Om det framstår som oklart vilken överåklagare som bör handlägga ärendet kan ärendet överlämnas till något av utvecklingscentrumen. Om en begäran om överprövning kommer in till ett utvecklingscentrum Inkommer en begäran om överprövning direkt till överåklagaren skall denne överlämna ärendet till den beslutande åklagaren för omprövning om det inte står klart att nya omständigheter inte åberopas. Är det uppenbart att eventuella nya omständigheter saknar betydelse i målet behöver någon omprövning inte göras. Om omprövning inte leder till någon ändring av det tidigare beslutet skall ärendet återlämnas till överåklagaren för överprövning. Om en överprövning leder till ändrat beslut Om en överåklagare ändrar på en kammaråklagares beslut, bör normalt den fortsatta handläggningen av målet kunna överlämnas till en annan åklagare på den åklagarkammare där det ursprungliga beslutet fattats. Ändrar en överåklagare en chefsåklagares beslut bör normalt överåklagaren, efter överenskommelse, överlämna den fortsatta handläggningen av målet till en chefsåklagare vid en annan åklagar- kammare eller handlägga ärendet själv. Enligt arbetsordning från skall överåklagaren och de två vice överåklagarna biträda generaldirektören i ledningen och styrningen av myndigheten inom vissa ansvarsområden. Dessa högre åklagare utför bl.a. överprövningsärenden som enligt 7 kap. 2 och 5 §§ rättegångs- balken fullgörs av överåklagare och vice överåklagare. Den slutliga överprövningen kan göras av riksåklagaren. Överåklagaren vid Riksenheten för polismål har inte någon överprövningsfunktion gentemot de åklagare som arbetar vid enheten, eftersom de arbetar på samma funktionella nivå. Ett beslut fattat av någon vid Riksenheten för polismål skall därför överlämnas till Utvecklingscentrum i och därefter till riksåklagaren. SUM föreslås vara en central förvaltningsmyndighet under regeringen utan samband med åklagarväsendet. De ärenden som SUM hanterar liknar ärendena inom åklagarväsendet och statsadvokaterna vid myndigheten skall, enligt våra förslag, ha samma behörighet som de allmänna åklagarna. Dessa är självständiga i sitt beslutsfattande och besluten kan i princip inte överklagas. De beslut som statsadvokaterna vid SUM fattar bör, enligt vår mening, kunna överprövas på samma sätt som de beslut som fattas inom åklagarväsendet. Vi föreslår att general- direktören eller dennes ställföreträdare vid myndigheten får rätt att överta uppgifter som skall utföras av statsadvokater och därmed rätt att överpröva beslut fattade av statsadvokaterna vid myndigheten. Ett ärende som handläggs av Riksenheten för polismål kan behandlas på tre olika nivåer eftersom ett beslut fattat av Riksenheten för polismål kan överprövas av Utvecklingscentrum i och därefter av riksåklagaren. Det är emellertid endast i undantagsfall som riksåklagaren överprövar ett ärende, vilket innebär att överprövningarna inom i praktiken sker i två funktionella nivåer. Vi anser att en prövning i två nivåer är tillräcklig i SUM. 16.4Brottsanmälningar mot anställda vid Förslag: En anmälan om misstanke om brott i tjänsten av en anställd vid SUM skall utredas av JK. En anmälan om misstanke om brott som har begåtts av en anställd vid SUM skall utredas av polis- och åklagarväsendena. Det kan inträffa att anställda vid blir misstänkta för brott. En fråga som måste utredas är om dessa anställda skall behandlas på samma sätt som andra statliga tjänstemän och brottet utredas inom polisen och åklagarväsendet eller om en sådan brottsmisstanke skall utredas av den egna anställningsmyndigheten eller på något annat sätt. En av utgångspunkterna för våra förslag är att poliser och åklagare som är misstänkta för brott inte skall utredas av sina kolleger utan att utredningarna skall genomföras av en fristående myndighet. På motsvarande sätt får det anses olämpligt att brottsmisstankar mot en person som är anställd vid SUM utreds inom myndigheten. I betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare (SOU 2003:41) diskuterades bl.a. vem som skall utreda brott i tjänsten av poliser och åklagare. Utredningen föreslog att intern- utredningsenheterna skulle utreda brott i tjänsten begångna av polismän. I fråga om brott i tjänsten begångna av åklagare föreslogs att JK skulle överta riksåklagarens ansvar att besluta om att inleda förundersökning, att vara förundersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol. Utredningen föreslog att prövningen huruvida en anmälan om brott i tjänsten mot en åklagare skulle överlämnas till JK skulle göras av en högre åklagare än den anmälde, men inte av den överåklagare som är den anmälde åklagarens chef. I sitt remissyttrande över betänkandet förklarade JK sig vara positiv till att den reguljära uppgiften som åklagare i sådana fall, då allmän åklagare misstänks för brott i tjänsten, flyttas över till JK. I remissyttrandet anförde JK att principiella invändningar kunde resas mot förslaget och uppgav bl.a. följande. Det kan te sig mindre lämpligt att ett organ som JK med extraordinära uppgifter inom tillsynsområdet tilldelas ordinära uppgifter som kan förändra ämbetets karaktär till att bli en sedvanlig förvaltnings- myndighet under regeringen. Omfattande ordinära uppgifter för JK minskar dennes möjligheter att vid sidan av JO kunna verka som ett extraordinärt organ med syfte att vara ett yttersta värn för den enskildes rättssäkerhet. Den aktuella uppgiften bedömdes dock inte vara av sådan omfattning att det skulle medföra några problem. JK pekade på några problem i samband med att sållning av anmälningar föreslogs ske hos en överåklagare men fann slutligt att kommitténs förslag ändå borde godtas. JK angav även att förslaget skulle innebära att beslut om förundersökning och väckande av åtal skulle komma att undandra sig JO:s tillsyn. Vi föreslår, med utgångspunkt i det förslag som lades fram i betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare, att misstankar om brott i tjänsten av en anställd vid SUM bör utredas av JK. Det gäller således för alla anställda vid myndigheten. JK har befogenhet att som särskild åklagare inleda förunder- sökning, fatta beslut under förundersökning samt väcka och utföra åtal. Hos JK finns också den kompetens som krävs för att sköta dessa utredningar. Med hänsyn till att antalet anställda vid är begränsat torde antalet ärenden hos JK bli marginellt och inte nämnvärt påverka JK:s verksamhet i övrigt. Den första bedömningen av en anmälning om misstanke om brott i tjänsten mot en anställd vid SUM bör göras av general- direktören eller dennes ställföreträdare. Anledningen härtill är att ett ärende även kan innehålla en begäran om överprövning av ett beslut fattat av en statsadvokat. Vad vi nu föreslagit avser misstankar om brott i tjänsten. En anmälan om misstanke om brott som en anställd vid SUM har begått menar vi skall utredas av polisen och åklagar- väsendet på samma sätt som gäller beträffande brottsmisstankar mot allmänheten. 17 Konsekvenser av förslagen Kommittéer och särskilda utredare skall enligt kommitté- förordningen (1998:1474) göra en konsekvensanalys i särskilda hänseenden beträffande de förslag som lämnas. I det följande redovisas dessa bestämmelser och eventuella konsekvenser av våra förslag. Enligt 14 § kommittéförordningen skall, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. En utgångspunkt för våra förslag har varit att den intern- utredningsverksamhet som bedrivs vid Riksenheten för polismål och internutredningsenheterna i princip skall kunna föras över till en fristående myndighet. Våra beräkningar av vilka kostnader som inrättande av Särskilda utredningsmyndigheten (SUM) kommer att medföra har därför utgått från vad dagens internutrednings- verksamhet kostar. Som vi redovisat tidigare (avsnitt 13.5.5) arbetar inom de nuvarande internutredningsenheterna sammanlagt 34 utredare samt tolv och en halv administrativ personal. Vid Riksenheten för polismål finns elva åklagare och tre och en halv administrativa tjänster. Kostnaderna för internutrednings- verksamheten inom polisen kan, enligt de uppgifter vi inhämtat, för beräknas till och för Riksenheten för polismål till . sammanlagda kostnaderna för nuvarande verksamhet kan således beräknas uppgå till ca . Vid SUM skall främst statsadvokater och särskilda utredare arbeta. Myndigheten, som skall ledas av en generaldirektör, förutsätts bedriva verksamhet på de sex orter där dagens internutredningsenheter är belägna. Disciplinärendena omfattas inte av våra förslag. Dessa skall således även fortsättningsvis hanteras inom polis- och åklagarväsendena. Enligt våra beräkningar kommer ungefär sju av de tjänster som finns vid internutredningsenheterna att behövas inom polisen för handläggning av disciplinärendena. Övriga tjänster kan överföras till SUM. Det förhållandet att de anmälningar som enbart kan medföra disciplinansvar – efter att SUM har konstaterat att fråga inte är om ett brottsligt förfarande – skall överlämnas till polis- och åklagarväsendena för handläggning där innebär ofrånkomligen visst merarbete. Vi gör bedömningen att – utöver de 27 utredartjänster som kan överföras från polisen – ytterligare ca fyra särskilda utredare behöver anställas vid SUM. Vad gäller Riksenheten för polismål kan samtliga åklagartjänster överföras till SUM. Dessutom kan det krävas ytterligare ca tre statsadvokattjänster vid SUM för bl.a. föredragandeuppgifter, överprövningar och överklaganden till . Detta skulle sammantaget innebära att ca 31 särskilda utredare och 14 statsadvokater exklusive generaldirektören och dennes ställföreträdare skulle komma att tjänstgöra vid SUM. Den administrativa personalen omfattar sammanlagt 16 tjänster. Enligt vår bedömning kommer ytterligare fyra att krävas vid SUM. Därutöver behövs administrativ personal (ca tre tjänster) för den kvarvarande verksamheten med disciplinära ärenden hos polisen. Statsadvokater och särskilda utredare skall arbeta tillsammans på de orter där de sex internutredningsenheterna finns. SUM:s enheter bör inte vara belägna i direkt anslutning till polisens eller åklagarväsendets lokaler. På det sättet markeras att verksamheten bedrivs skild från polis- och åklagarväsendena. Detta innebär att SUM behöver nya lokaler på respektive ort. Kostnaderna för nya lokaler, skilda från övrig polis- och åklagarverksamhet, innebär troligen en viss fördyring jämfört med dagens lokalkostnader. Till detta kommer de initialkostnader en flytt innebär. Omfattningen av de anställdas resor kommer troligtvis inte att påverkas av våra förslag. Om det vid myndigheten anställs särskilda utredare som saknar polisiär utbildning skall dessa genomgå utbildning för att få polisiära befogenheter. Detta kommer att medföra ökade kostnader. Dessa är dock svåra att beräkna eftersom det är oklart hur många utredare utan polismans befogenheter som kommer att anställas vid SUM. Enligt våra förslag skall ett obligatoriskt utredningsförfarande inledas när någon har avlidit eller skadats allvarligt vid vistelse i en polisarrest eller vid bl.a. ett polisingripande. Antalet sådana utredningar kommer troligtvis att vara relativt begränsat vilket innebär att de kan hanteras inom myndighetens vanliga verksamhet. Vidare kan det uppkomma kostnader för biträde till en efterlevande, en skadelidande eller nära anhörig i sådana utredningar. Även detta förslag torde avse endast ett begränsat antal . Vår bedömning är att dessa förslag inte kommer att medföra några större kostnader. En ny myndighet kräver vidare resurser till stöd för kärn- verksamheten. Dessa kostnader kan avse övergripande styrning och ledning, ekonomihantering, personalstöd, bibliotek och informa- tionsservice, diverse kontorsuppgifter och IT-stöd. Det finns ett tydligt samband mellan myndighetens storlek och andelen OH- kostnader. En undersökning av visar att ju större myndighet, desto lägre andel OH-kostnader. För de 49 myndigheter som har undersökt ligger de gemensamma OH-kostnaderna på i medeltal per årsmedarbetare. Av de gemensamma OH-kostnaderna utgör lokalkostnaderna , ledning , ekonomi och personal , IT-stöd och annat . (Nyckeltal för OH-kostnader, 2005:3). OH-kostnaderna för internutredningsverksamheten överförd till en fristående myndighet kommer således att öka i förhållande till om verksamheten bedrivs inom polis- och åklagarväsendena. Vi föreslår att SUM skall ha tillgång till polisväsendets data- register. Myndigheten behöver dock ett eget ärenderegister som också ger möjligheter att framställa en tillförlitlig statistik. Det är också nödvändigt med datastöd för en rationell ärendehantering. Detta innebär främst initiala kostnader men även vissa drifts- kostnader. Enligt vår bedömning kommer de fortvariga årliga kostnaderna för SUM att uppgå till . Därvid har kostnaderna för sammanlagt ytterligare fyra utredare beräknats till ca /år per utredare och för fem statsadvokater inklusive generaldirektören och dennes ställföreträdare till sammanlagt . I beloppet ingår även kostnader för ytterligare fyra administrativa tjänster om sammanlagt . Initialt uppstår dock större kostnader. Till detta skall läggas de resurser som krävs för den hos polisen kvarvarande verksamheten med disciplinärenden. Verksamhet som utförs inom polis- och åklagarväsendet kommer att överföras till SUM. Det är därför naturligt att de medel som krävs för uppbyggnaden av SUM och dess verksamhet förs över från polis- och åklagarväsendenas anslag. Våra förslag kan inte förväntas påverka kostnaderna eller intäkterna för kommuner, landsting, företag eller enskilda. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen (15 § kommittéförordningen). De förslag som lämnas kan inte förväntas ha någon påverkan på den kommunala självstyrelsen, för brottslighet och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar och kon- kurrensförmåga i förhållande till större företag och inte heller vad gäller jämställdheten eller möjligheten att nå de integrations- politiska målen. De utredningar som som våra förslag träder i kraft handläggs vid internutredningsenheterna respektive Riksenheten för polismål skall vid ikraftträdandet överföras till SUM för vidare handläggning där. Bestämmelserna om det obligatoriska utredningsförfarandet skall inte tillämpas på dödsfall eller allvarliga personskador som har inträffat innan lagen om handläggning av anmälningar mot anställda inom polis- eller åklagarväsendet, m.m. har trätt i kraft. 18För- och nackdelar med en fristående myndighet Enligt tidigare utredningar fungerar internutredningsverksamheten väl och ovidkommande hänsyn tycks inte påverka utredningarna. Det har dock framkommit påståenden om att allmänheten inte har fullt förtroende för att verksamheten är opartisk. Denna förtroendefråga är upphovet till vårt uppdrag att presentera ett förslag på ett från polis- och åklagarväsendena fristående organ för utredning av brottsanmälningar mot anställda inom polisen och mot åklagare samt identifiera och redovisa de skäl som talar för och de som talar emot ett sådant utredningsorgan. Vi har därför i de föregående kapitlen utformat ett förslag till hur en fristående myndighet, som vi kallar Särskilda utredningsmyndigheten (SUM), skulle kunna vara utformad och hur verksamheten där kan bedrivas. I detta kapitel redovisar vi vilka för- och nackdelar SUM enligt vår mening för med sig. Vi har valt att dela in redovisningen i områden och försökt att inom respektive område belysa olika argument för respektive mot en fristående myndighet. Kapitlet avslutas med utredningens ställningstagande i frågan om en fristående myndighet bör bildas. Internutredningsverksamheten är uppdelad på flera olika myndigheter – sex internutredningsenheter och Riksenheten för polismål – och det saknas en övergripande och enhetlig styrning av verksamheten. Genom att sammanföra verksamheten till en enda myndighet skapas förutsättningar för enhetlighet i styrningen av verksamheten. Åklagarväsendet och polisväsendet utgör skilda organisationer vilket innebär att åklagaren inte förfogar över polisens resurser och För- och nackdelar med en fristående myndighet inte heller har något personalansvar för den personal som genomför förundersökningsåtgärder enligt åklagarens direktiv. I sin roll som förundersökningsledare har åklagaren däremot ett ansvar för att de resurser som polisen ställer till förfogande för brottsutredningen används på ett riktigt sätt. Det förhållandet att åklagaren inte styr över utredningsresursen har beskrivits som att det saknas en ledningsstyrning från förundersökningsledningens sida (se SOU 1999:88 s. 990 f.). I en fristående myndighet med såväl åklagare som utredande personal har åklagaren möjlighet att disponera över utrednings- resurserna och detta kan medföra förbättrad kvalitet i verksamheten. Genomströmningstiderna i internutrednings- verksamheten är emellertid korta och torde inte i någon högre grad påverkas i en ny myndighet även om förhållandevis stora resurser läggs på verksamheten. I olika sammanhang brukar det som argument mot att föra samman polis- och åklagarfunktioner i samma myndighet anföras att en åklagare bör – med hänsyn till rättssäkerheten i brotts- utredningsförfarandet – stå fri från polisen för att inte kunna påverkas till att företa åtgärder som är förhastade eller vars laglighet kan ifrågasättas. Det kan å andra sidan också hävdas att rätts- säkerheten ökar om åklagare får möjlighet att ta ett fastare grepp om brottsutredningarna. Genom bildandet av Riksenheten för polismål har emellertid denna fördel i hög grad redan uppnåtts.