sou · GWB315 · 2008-03-04 00:00:00 — LOV att välja - Lag Om Valfrihetssystem – Lag Om Valfrihetssystem SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda förutsättningarna för ökad valfrihet när det gäller vård, omsorg och service inklusive särskilt boende som ges till äldre och personer med funktionshinder enligt socialtjänstlagen (2001:453), direktiv 2007:38. utsåg regeringen kommunstyrelsens ordförande i , Acko Ankarberg till särskild utredare. Utredningen antog namnet (S 2007:04). Som experter/sakkunniga i utredningen förordnades projektledare , kansliråd , kansliråd , departementssekreterare , rättssakkunnig , ämnesråd , departementssekreterare , förbundsjurist och projektledare . entledigades och som ny sakkunnig förordnades ämnesråd . förordnades rättssakkunnig som sakkunnig. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till Utredningen om fritt val inom äldre- och handikappomsorgen, direktiv 2007:180. Utredaren ska utreda om det finns förutsättningar för att också inom hälso- och sjukvården använda den upphandlingsmodell för valfrihetssystem som utarbetats för äldre- och handikappomsorgen. Uppdraget ska utföras inom ramen för utredningens huvuduppdrag. Med anledning av tilläggsuppdraget förordnades biträdande avdelningschef som expert och ämnesråd som sakkunnig. Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredningen redovisa sitt arbete . Utredningen beviljades dock förlängd tid för redovisningen t.o.m. . Departementssekreterare förordnades som huvudsekreterare fr.o.m. . Förbundsjurist förordnades som sekreterare i utredningen. Nämndsdirektör förordnades som sekreterare fr.o.m. . Landstingsjurist förordnades som sekreterare fr.o.m. . Utredningens assistent har varit . Jag överlämnar härmed mitt betänkande, LOV att välja – Lag Om Valfrihetssystem (SOU 2008:15). Kommunens ansvar för ........................... Äldre- och handikappomsorgen.............................................. Kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen........................... Ansvarig kommun och det yttersta ansvaret .............. Allmän beskrivning av socialnämndens uppgifter ...... Särskilda bestämmelser för äldre och personer Rätten till bistånd och skälig levnadsnivå.................... 2.2.12 Länsstyrelsernas och tillsyn Konkurrensprövning inom offentlig sektor...................... Lagstöd för driftentreprenader................................................ Begrepp/terminologi................................................................ Ny lag om offentlig upphandling ............................................ Nuvarande valfrihetssystem för äldre- och 4.1Utvecklingen av kundvalssystem inom äldre- och 4.1.1 Nuvarande system för valfrihet.................................. Erfarenheter, några iakttagelser ................................. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande system................. 4.2.1 Ändrade ekonomiska förutsättningar vid fritt val, prissättning av tjänsterna............................................ Information till brukarna, möjligheter att välja.................... Uppföljning och säkring av kvalitet...................................... Ekonomisystem för debitering.............................................. Ny lag om valfrihetssystem ........................................ En avtalsrelation mellan myndigheten och leverantören..... Lag om valfrihetssystem ............................................. De grundläggande principerna............................................... Ansökan om deltagande......................................................... Uteslutning av leverantörer ................................................... Tilldelning av kontrakt .......................................................... 5.6.1 Valfrihetssystem i förhållande till och Information till brukare och val av utföraren ...................... 5.9.1 Skillnader mellan och ............................. Ansökan om rättelse................................................... 5.9.3 Talerätt i fråga om överträdelse av LOV förutom i fråga om godkännandebeslutet ................................ 5.9.4 Talerätt i fråga om beslutet att inte godkänna en 5.9.6 Överprövning innan godkännandet och rättelse ...... 5.9.7 Överprövning av godkännandebeslutet och Lag om allmänna förvaltningsdomstolar .............................. 6.1Nationella krav och kvalitetskriterier – utredarens 6.2 Socialtjänstlagens kvalitetsbestämmelser ............................. Övergripande mål och grundläggande värderingar... 6.3Föreskrifter och allmänna råd om kvalitetsarbete inom 6.4 Vad är kvalitet?....................................................................... 6.4.2 Kvalitet hos verksamheter och tjänster i offentlig 6.4.3 Kvalitetsaspekter för skilda nivåer............................. Kvalitetsindex och kvalitetsindikatorer..................... Underlag till kvalitetsindikatorer .............................. 6.5.1 Vilka krav ska ställas på kvalitetsindikatorerna? 6.5.2 En modell i tio steg för att ta fram Länsstyrelserna och kvalitet................................................... 6.6.2 Kvalitetsbedömning vid tillståndsgivning enligt Arbete med kvalitetsfrågor pågår inom området ................. 6.7.2 Kvalitetskontroll i en kommun .................................. Utredarens bedömning och förslag....................................... Checklista vid avtalstecknandet ............................................ Allmänt om avtalsvillkor ............................................ Arbetsrättsliga regler – övergång av verksamhet.................. 7.2.1 Inledning – allmänt om verksamhetsövergång.......... 7.2.2 När föreligger en verksamhetsövergång i lagens 7.3.1 Valfrihetssystemet och reglerna om statligt stöd ..... Rätten till bistånd........................................................ 8.1.2 Verkställighet och särskild avgift............................... Kontroll och uppföljning............................................ 8.1.4 Behov av förbättrad statistik utreds........................... Information och val i ett valfrihetssystem .................... Information inom äldreomsorgen......................................... Brukarens val av utförare....................................................... Utredarens överväganden och förslag ang. information ..... 9.4Utredarens överväganden och förslag ang. samverkan kring ett valfrihetssystem och utförare i annan kommun .......................................... 10.1.1 Samverkan genom avtal .............................................. Undantag från vistelsekommunens ansvar........................... 10.3.1 Inflyttningskommunens ansvar ................................. 10.3.2 Placeringskommunens ansvar .................................... 10.3.3 Folkbokföringskommunens ansvar........................... Överflyttning av ärende......................................................... Vistelsekommunens ansvar och hemtjänst........................... 10.5.1 Hemtjänst för äldre .................................................... 10.5.2 Hemtjänst för personer med 10.5.3 Hemtjänst och utförare utanför kommungränsen i ett valfrihetssystem................................................... 10.5.4 Hemtjänst vid tillfällig vistelse i annan kommun ..... Utredarens bedömning och förslag ...................................... Vistelsekommunens ansvar och särskilt boende.................. 10.7.1 Särskilda boendeformer för äldre .............................. 10.7.2 Bostad med särskild service för personer med 10.7.3 Valfrihet och särskilda boendeformer ....................... 10.7.4 Särskilda boendeformer och utförare utanför kommungränsen i ett valfrihetssystem ..................... 10.7.5 Ändring i vistelsekommunens ansvar? samverkan genom gemensam styrelse............... 10.10Utredarens bedömning och förslag....................................... Den kommunala kompetensen i kommunallagen och i Lag (2006:492) om kommunala befogenheter att tillhandahålla servicetjänster åt äldre..................................... 11.2.1 Förhållandet mellan lagen (2006:492) om servicetjänster åt äldre och rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453)............................. 11.2.2 Lagens tillämpning...................................................... Skattelättnader för hushållsnära tjänster............................... Utredarens bedömning och förslag....................................... Valfrihetssystem och marknaden ................................ Konkurrens för ökad välfärd inom offentligt finansierad Dialog med personal, näringslivet och föreningar ............... Småföretagens villkor som leverantör inom vård och Kvinnors företagande inom vård och omsorg ...................... Fördelning av medel............................................................... Ekonomiska konsekvenser av fritt val .................................. 14.1.1 Svårmätta effekter av valfrihet som påverkar 14.1.2 Utredarens överväganden........................................... Ekonomiska konsekvenser för domstolsväsendet och Övriga ekonomiska konsekvenser ........................................ Konsekvenser för små företag och andra utförare............... Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män .... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ Hälso- och sjukvården............................................... Ansvaret för hälso- och sjukvård .......................................... Landstingens ansvar som huvudman för hälso- och 15.3.1 Legala möjligheter att låta annan utförare än landsting tillhandahålla hälso- och 15.3.2 Närsjukvård, primärvård och annan öppen vård samt läkarmedverkan i verksamhet......... 15.3.3 Läkarmedverkan i verksamhet – särskilda boenden, dagverksamheter och vid hemsjukvård i ordinärt boende ............... Kommunernas ansvar som huvudman för hälso- och 15.4.1 Den kommunala hälso- och sjukvården .................... 15.4.2 Vilken hälso- och sjukvård är kommunens 15.4.3 Den kommunala hälso- och sjukvårdens Särdrag mellan tjänster inom äldre- och handikappomsorgen och hälso- och sjukvårdstjänster........ Valfrihet inom hälso- och sjukvården ................................... Vårdval- och valfrihetssystem i en ny form.......................... Information till invånarna i ett vårdvalssystem .................... Förslaget till lag om valfrihetssystem med kommentar....... Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:1091) om Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:298) om Bilaga 1 Kommittédirektiv och tilläggsdirektiv .......................... Bilaga 2 Rättspraxis från ..................................... Bilaga 3 Ekonomisk teori om fungerande marknader................ Bilaga 4 Kvalitetsuppföljning av hemtjänstinsatser .................... Bilaga 5 Vårdval – , och ......... Avtalslagen, lag (1915:218) om avtal och andra rätts- handlingar på förmögenhetsrättens område Kommissionens nomenklatur för varor, tjänster och bygg- Europeiska unionens officiella tidning ( 1949:381,omtryckt 1995:974) Förvaltningslagen (1986:223, omtryckt 2003:246) Förordning (1994:1120) om ersättning för sjukgymnastik Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Hem för vård eller boende Kommunallagen (1991:900) Lag (1982:80) om anställningsskydd Lag (1993:1652) om ersättning för sjukgymnastik Lag (2007: 1091) om offentlig upphandling Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- Lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall Lag (1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av Lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet Offentligt – privat samarbete Public – private partnership Rådet för främjandet av kommunala analyser Sekretesslagen (1980:100) Socialtjänstlagen (2001:453) Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll Utredarens uppdrag är främst att undersöka förutsättningarna för att ge äldre och personer med funktionsnedsättning en utökad möjlighet att välja utförare av socialtjänstinsatser. Utredaren ska lämna förslag på ett valfrihetssystem som är avstämt mot svensk och EG-rättslig upphandlingslagstiftning, som är enkelt att till- lämpa, ökar valfriheten och inflytandet för äldre och personer med funktionsnedsättning samt främjar en mångfald av utförare. För att underlätta för kommuner att övergå till ett valfrihets- system har regeringen avsatt i bidrag för att stimulera och påskynda införandet. I utredarens uppdrag ingår att föreslå hur detta stimulansbidrag ska användas. I ett tilläggsdirektiv har utredaren även fått i uppdrag att klar- göra om det finns juridiska förutsättningar för att även inom hälso- och sjukvården använda det valfrihetssystem som utredaren före- slår för äldre- och handikappomsorgen. Ny lag om valfrihetssystem – LOV Utredaren föreslår att en ny lag, lag om valfrihetssystem, LOV, införs. Lagen är avsedd att fungera som ett frivilligt verktyg för de kommuner och landsting som vill konkurrenspröva verksamhet som drivs i egen regi för att därigenom överlåta valet av utförare till brukaren. Den föreslagna lagen är ett alternativ till lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , och kan tillämpas på hälso- och sjukvårdstjänster samt sociala tjänster enligt bilaga 3, B- tjänster, kategori 25 i . Alternativ till verksamhet i egen regi Utredaren fastslår att det föreligger ett avtalsförhållande mellan den myndighet som är köpare av tjänsterna och tjänsteleverantören, vilket medför att någon av de ovan nämnda lagarna måste tillämpas vid en konkurrensprövning av egenregiverksamheten. Alternativen för en myndighet blir således att -driva verksamheten i egen regi, -sluta avtal med externa leverantörer om utförandet av tjänster efter en upphandling enligt , eller -sluta avtal med externa leverantörer enligt LOV. Myndighetens syfte med konkurrensprövningen blir avgörande för vilken lag som ska tillämpas. LOV är lämplig att använda sig av när myndighetens syfte är att flytta makt från politiker till medborgare, att öka valfriheten och inflytandet för brukarna och att främja en mångfald av utförare. Myndigheten avgör om man ska tillämpa LOV, och i så fall, för vilka tjänster. Vidare bestämmer myndigheten vilka krav de ut- förare som ska tillhandahålla tjänsterna måste uppfylla, för att avtal ska slutas. En väsentlig del i den politiska processen vid tillämpningen av LOV är att bestämma vilka krav som ska ställas på de utförare som ska tillhandahålla socialtjänst eller hälso- och sjukvård. Förutom det grundläggande kravet att verksamheten ska bedrivas i enlighet med gällande rätt, finns en rad andra krav som kommuner och landsting kan ställa, under förutsättning att de uppfyller de EG- rättsliga principer som gäller i detta sammanhang, dvs. icke-diskriminering, öppenhet, förutsägbarhet, ömsesidigt erkännande och proportio- nalitet. En fråga som den politiska ledningen måste ta ställning till är kravet på kvalitet. Andra krav som är relevanta att ställa på utfö- rarna kan t.ex. vara krav på utbildningsnivå hos personal och led- ning, ansvarsförsäkring, ekonomisk kapacitet, samarbete mellan utföraren och myndigheten, FoU-samverkan, katastrof- och kris- beredskap samt tillgänglighet. Kravlistan kan se helt olika ut beroende på vilken tjänst som ska köpas och vilka målsättningar myndigheten har. krav som ställs måste i förväg analyseras för att uttalade mål med valfrihetssystemet ska kunna uppnås. Ju högre krav som ställs, desto färre företag kommer att vara intresserade av ett avtal med myndigheten. Små företag, och därmed även kvinnligt företagande, har sällan möjlighet att leva upp till högt ställda krav på t.ex. eko- nomisk kapacitet. Samtliga krav ska framgå av förfrågningsunderlaget. I förfrågningsunderlaget vid tillämpningen av LOV måste myndig- heten ange de krav som utföraren måste uppfylla för att avtal ska ingås. Vidare ska den ekonomiska ersättning som leverantören får för utförd tjänst framgå. Det föreslagna valfrihetssystemet bygger på att det inte är någon priskonkurrens mellan leverantörerna. Myndigheten fastslår priset i förväg. Alla utförare, i princip även verksamhet som drivs i egen regi, får ersättning enligt samma prin- ciper. Ersättningskonstruktionen kan variera beroende på vilken tjänst som köps, huvudsaken är att den är transparent och icke-dis- kriminerande, dvs. lika för alla. Vidare bör det finnas med en beskrivning av tjänsten, kontakt- uppgifter, regler för uppföljning och kontroll och övriga avtals- villkor. Förutom den typ av krav som redovisats ovan, avses t.ex. regler om avtalstid, regler för ändring av avtalsvillkor, informa- tionsskyldighet, uppföljning av verksamheten, hävande vid avtals- brott, samt möjligheter för leverantören att häva avtalet om denne t.ex. inte lyckas attrahera tillräckligt många brukare. För att intresserade utförare ska få information om att myndig- heten har infört, eller har planer på att införa eller förändra ett val- frihetssystem, regleras en skyldighet för myndigheten att annon- sera i en nationell databas. Förfrågningsunderlaget ska finnas till- gängligt i databasen. Databasen ska, enligt utredarens förslag, administreras av , . Till skillnad mot vad som gäller vid en offentlig upphandling ska annonseringen ske löpande. Huvudsyftet med databasen är att underlätta för utförare att hitta kommuner och landsting som infört valfrihetssystem. Ett annat syfte är att förenkla ett erfarenhetsutbyte mellan myndig- heter som överväger eller vill utveckla valfrihetssystem. Annonseringen föreslås bli obligatorisk i den nationella data- basen, men kan även ske i andra lämpliga media. Ansökan och tilldelning av kontrakt De leverantörer som är intresserade av att utföra tjänster inom myndighetens valfrihetssystem lämnar sin ansökan till myndig- heten. Myndigheten bedömer om de utförare som ansökt upp- fyller kraven i förfrågningsunderlaget. Om så är fallet har leveran- tören rätt att få teckna avtal med myndigheten. Till skillnad från ska anbuden inte bedömas enligt principerna om ekono- miskt mest fördelaktiga eller lägsta pris. Alla utförare som uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget antas i systemet. Ett avtal enligt civilrättsliga regler tecknas mellan myndigheten och utföraren. Ett av de grundläggande krav som finns i EG-rätten är rätten att få sin sak prövad. I den föreslagna lagen om valfrihetssystem införs därför en möjlighet att hos allmän domstol begära överprövning. Rätten ska besluta om rättelse i de fall myndigheten har brutit mot lagens grundläggande principer om likvärdighet och icke-diskrimi- nering eller någon annan bestämmelse i lagen. Rättelse kan även begäras om en myndighet inte godkänner en utförare därför att myndigheten bedömer att utföraren inte uppfyller förfrågnings- underlagets krav. Utföraren kan då begära överprövning av myn- dighetens beslut hos länsrätten. För att rätten ska besluta om rät- telse måste sökanden, dvs. en utförare som ännu inte blivit god- känd i systemet, ha lidit skada eller kan komma att lida skada pga. myndighetens felaktiga handlande. Enligt lagförslaget ansvarar myndigheten för att brukaren får fullödig information om valfrihetssystemet och om samtliga de utförare som brukaren kan välja emellan – inklusive myndighetens verksamhet i egen regi. Informationen ska vara saklig, relevant, lättförstålig, lättillgänglig och framför allt jämförbar när det gäller olika utförare. Informationen ska vara skriftlig och finnas tillgäng- lig såväl i pappersform som på kommunens hemsida och den ska vara utformad utifrån de behov den enskilde har. Vissa uppgifter som gör det möjligt att jämföra de olika utförarna måste framgå av informationsmaterialet, exempelvis personalens utbildning och kompetens. Val av utförare och ickevalsalternativ Den enskilde brukaren ska av myndigheten stödjas i valet av utfö- rare. Myndigheten ansvarar för att underlätta och förklara för den enskilde vad valmöjligheten innebär och vilka utförare som finns. Socialtjänstlagens insatser bygger på ett biståndsbeslut och i dessa fall har biståndshandläggaren en viktig roll att fylla. Inom social- tjänsten är det myndigheten som har kontakt med utförarna och ser till att brukarens val verkställs. För personer som inte själva har förmåga att välja, eller som vill ha hjälp av någon annan med sitt val, gäller som i vanliga fall, då valfrihetssystem inte införts, reglerna om ställföreträdare, ombud och biträde. Valet är en möjlighet för brukaren. Den som inte vill välja ska kunna avstå. Brukaren blir i dessa fall hänvisad till det ickevals- alternativ som myndigheten har bestämt i förväg och som beskrivs i myndighetens informationsmaterial. Samma kvalitetskrav ställs på ickevalsalternativet som på övriga utförare. Den enskilde ska också på ett enkelt sätt ges möjlighet till byte av utförare. Det är den enskildes möjlighet till val och omval som är själva kärnan i systemet och som avses bidra till att kvaliteten i tjänsterna upprätthållas och vidareutvecklas. En mycket viktig faktor för att ett valfrihetssystem ska fungera och få den enskildes förtroende är att uppföljningen och kontrollen av både de externa leverantörerna och egenregiverksamheten fungerar väl. Det är myndigheten som ansvarar för att kontrollera att alla de krav som angivits i förfrågningsunderlaget är uppfyllda . Om så inte är fallet ska myndigheten vidta de åtgärder som är nödvändiga, och i sista hand häva avtalet. Väljer kommunen att införa ett valfrihetssystem påverkar det hur kommunens val av utförare går till och systemet möjliggör att bru- karen får tillgång till fler utförare och en större mångfald när det bl.a. gäller innehållet i de aktuella tjänsterna. Lagen om valfrihets- system påverkar emellertid inte socialnämndens ansvar för verk- samheten och den enskilde brukarens rätt till bistånd varken utökas eller inskränks. Socialtjänstlagens bestämmelse om när biståndsbeslut ska verk- ställas kan emellertid i sin nuvarande form inskränka den enskilde brukarens möjlighet att välja utförare. För att så inte ska vara fallet föreslår utredaren ett tillägg i socialtjänstlagen som innebär att socialnämnden får avvakta med att verkställa beslut om bistånd. En följdändring måste också göras för att klargöra att i vissa fall inte ska ansöka om särskild avgift. Ändringarna är nöd- vändiga för att en brukare ska kunna välja att avvakta med en insats, för att få den av en viss utförare, och utan att kommunen riskerar en särskild avgift för icke verkställt beslut. Ett beslut ska bara kunna verkställas på den enskilde brukarens begäran. Har beslutet inte verkställts ska det omprövas. Utredaren föreslår att får i uppdrag att följa upp tillämpningen av de föreslagna bestämmelserna. Den föreslagna lagen om valfrihetssystem påverkar inte social- tjänstens verksamhet på ett sådant sätt att det uppstår behov av närmare reglering av kontroll och uppföljning. Då valfrihetssystem införs kan dock större krav behöva ställas på den statistik som regelbundet samlas in om verksamheten, bl.a. vad gäller statistikens detaljeringsgrad och frekvens. Frågan bör, enligt utredaren, över- lämnas till den särskilda utredare som i direktiv 2007:146 fått i uppdrag att se över insamlingen och publiceringen av statistik som rör kommunsektorn. I utredarens uppdrag ligger att lämna förslag på nationella krav och kvalitetskriterier som ska vara uppfyllda för att en utförare ska bli godkänd i valfrihetssystemet.