sou · GVB397 · 2008-01-01 00:00:00 — Till detta vill utredningen också tillägga att de administrativa förutsättningarna för att tillämpa dagens modell på de mätinstru- ment för vilka SWEDAC övertagit ansvaret från , och , kan se annorlunda ut än på de gamla områdena (vågar och bränslemätdon). För exempelvis taxametrar torde det i och för sig vara möjligt att skapa en avgift motsvarande den som tillämpas för vågar och bränslemätdon, eftersom samtliga taxametrar skall kontrolleras av ett godkänt – av SWEDAC ackrediterat – besiktningsorgan. Det skall dock sägas att förutsättningarna skiljer sig från vad som gäller för vågar och bränslemätdon, i så måtto att antalet ackrediterade organ är avsevärt större för taxametrar (ca 90 stycken) än för vågar och bränslemätdon (i båda fallen färre än 10 stycken). Härmed torde också administrationskostnaderna i detta fall bli klart högre än i fallet med vågar och bränslemätdon. I sammanhanget vill utredningen också uppmärksamma att det – med dagens reglering – knappast är möjligt att använda dagens avgiftsmodell för samtliga de mätinstrument SWEDAC nu har givits ansvar för. Detta då, som framgått av avsnitt 3.1.3, kontrollen av vissa mätinstrument får ske genom stickprovsunder- sökningar; detta gäller, i vissa fall, för vatten-, värme-, gas- och elmätare. Att tillåta stickprovsundersökningar är såvitt utredningen kan bedöma ett rationellt och effektivt sätt att hantera kontrollen i berörda fall, varför det inte finns skäl att införa krav på att samtliga mätare skall kontrolleras på dessa områden. På de områden där stickprovsundersökningar – och inte allkontroller – tillämpas kan man dock, av bl.a. rättviseskäl, rimligen inte ta ut en avgift som baseras på antalet kontrollerade mätinstrument. För- och nackdelar med att belägga mätinstrumentens ägare med en direkt avgift Vad beträffar den andra av de två tänkbara modellerna (att belägga mätinstrumentens ägare med en direkt avgift), så kan en sådan konstrueras på olika sätt, t.ex. en årlig avgift per mätinstrument, en avgift i förhållande till den årliga omsättningen i den verksamhet där instrumenten används m.m. Den enklaste varianten torde dock vara en årlig avgift som tas ut per mätinstrument. I sin rapport pekar ESV på flera fördelar med att belägga mät- instrumentens ägare med en direkt avgift jämfört med den modell som tillämpas. Således menar ESV att en sådan avgift ger en Överväganden och förslag om legal metrologi tydligare direkt koppling till dem som kan anses förorsaka sam- hället kostnader i form av tillsyn. Vidare menar ESV att en avgift som tas ut på detta sätt inte påverkar ägarnas benägenhet att låta omverifiera sina instrument, eftersom den tas ut per instrument oberoende av om någon återkommande kontroll sker eller ej. ESV framhåller också att avgiftsintäkterna i detta fall är relativt stabila och inte påverkas av hur många kontroller som genomförs ett visst år eller med vilka tidsintervall mätinstrumenten omverifieras. Den nackdel som enligt ESV framför allt finns med att belägga mätinstrumentens ägare med en direkt avgift, är att en sådan avgift – jämfört med dagens modell – kan vara förenad med höga admi- nistrationskostnader för staten. tas avgiften ut av de kon- trollorgan som utför omverifieringar av vågar och bränslemätdon. Med hänsyn till att antalet sådana organ är relativt begränsat för vågar och bränslemätdon (i båda fallen färre än 10 stycken) blir statens administrationskostnader också förhållandevis låga. Om däremot avgiften skulle tas ut direkt av exempelvis vågarnas ägare skulle statens administrationskostnader sannolikt öka kraftigt. Detta då antalet företag som innehar verifieringspliktiga vågar torde uppgå till flera tusen, även med hänsyn till att många ingår i kedjor. Ett problem med att belägga mätinstrumentens ägare med en direkt avgift, som utredningen vill uppmärksamma, är också att det måste etableras ett system för uppbörden av en sådan avgift. Att utforma ett sådant system så att de administrativa kostnaderna blir rimliga innebär alltid i sig en utmaning. I detta fall finns därtill svårigheten att det för flera av de berörda mätinstrumenten inte finns något register e.d. över vilka innehavarna är. Till exempel finns det inga kvalificeringskrav för att bli innehavare av exempelvis en icke-automatisk våg och heller inget register över vilka innehavarna är. För några av de berörda mätinstrumenten torde det dock finnas information om vilka ägarna är; för att få bedriva taxiverksamhet krävs t.ex. ett särskilt tillstånd, varför kun- skapen bör vara god om vilka taxametrar som finns och dessas lokalisering. Likaså torde god kunskap finnas om vilka ägarna är beträffande el-, gas-, vatten- och värmemätare. I sammanhanget bör påpekas att en direkt avgift som tas ut av mätinstrumentens ägare (t.ex. per mätinstrument) i praktiken skulle få stora likheter med den allmänna avgift som diskuterats ovan, eftersom instrumentens ägare får förutsättas komma att över- vältra avgiftskostnaden på sina kunder. I båda fallen sker upp- Överväganden och förslag om legal metrologi börden via elnätsföretagen m.fl. Men i den allmänna avgiften, som ju skall tas ut direkt av kunden, läggs avgiften in som en explicit post i kundens räkning. Med den modell som här disku- terats torde kostnaden komma att istället mer implicit inkluderas i kunden räkning. SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi omfattar regelgiv- ning, tillsyn (över i drift varande mätinstrument och över förpack- ningar samt marknadskontroll), information och internationellt samarbete m.m. Den verksamhet som bedrivits inom området legal metrologi (av SWEDAC samt de tidigare ansvariga myndigheterna , och ) kan bedömas att ha kostat ca 4,5 . Av detta har SWEDAC:s avgifter, som myndigheten disponerar, finan- sierat ca 3 , medan resten (i synnerhet , och verksamhet) i huvudsak har finansierats kollektivt av skattebetalarna, och till- delats genom anslag.TPF31FPT Utredningens bedömning är att det utöver kostnaderna för de gamla verksamheterna, som fortsatt skall bedrivas, behövs ett tillskott om ca 1 för att bekosta den nytillkommande marknadskontrollen avseende mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet samt ett behov av en ambitionsnivåhöjning inom de gamla verksamheter- nas tillsynsområden. Det samlade finansieringsbehovet blir därmed ca 5,5 7 miljoner kronor . Som utgångspunkt för resone- manget nedan utgår utredningen från att medianvärdet ca 6 mil- joner kronor är det mest sannolika. I avsnitt 3.4.2 sades att utredningens överväganden om lämplig finansiering för SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metro- logi inkluderar två frågor. Dels ur vilka källor medlen för verk- samheten bör hämtas. Dels hur medelstilldelningen till SWEDAC bör gå till. Dessa frågor behandlas i tur och ordning i det följande. 31TP PT Som framgått torde dock den s.k. nätövervakningsavgiften kunna sägas ha bidragit till finansieringen av verksamhet avseende elmätare. Denna avgift, som tas ut av elabonnenterna, redovisas mot inkomsttitel och disponeras inte av myndigheten. Överväganden och förslag om legal metrologi Vilka finansieringskällor bör väljas? Som utgångspunkt för övervägandena om lämplig finansieringskälla för SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metrologi anser utredningen att avgifter så långt möjligt bör utnyttjas. Detta för att så långt möjligt reducera verksamhetens belastning på statsbudge- ten, och för att verksamheten dessutom huvudsakligen finansierats med avgifter. I sammanhanget bör påpekas att den tillsyn som före- kommit beträffande de aktuella mätinstrumenten har varierat i om- fattning. Som framgått av avsnitt 3.3.3 synes den samlade resurs- åtgången således ha fördelat sig ungefär 50/50 mellan SWEDAC å ena sidan och de tre myndigheter (, och ) som var ansvariga för vissa instrument å den andra. Relativt sett har tillsynen på de områden som SWEDAC har ansvarat för därmed varit av klart större om- fattning än på de ytterligare områden som myndigheten nu fått ansvar för. Att tillsynens omfattning varierat torde till en del avspegla att behovet av tillsyn i viss mån varierar mellan olika mätinstrument. I resonemanget nedan har utredningen därför ut- gått ifrån att denna variation till viss del bör bestå på åtminstone kort sikt, men att den ambitionsnivåhöjning utredningen förordat ändå i första hand bör ske på de nytillkommande områdena. Givet dessa utgångspunkter menar utredningen att verksam- heten bör finansieras på följande sätt. Som framgått av resonemanget i avsnitt 3.4.3 torde det inte gå att finna en avgiftsmodell som vore möjlig (eller åtminstone lämplig) att använda för att finansiera SWEDAC:s arbete med samtliga de mätinstrument som myndigheten nu ansvarar för. Det finns dock inget som hindrar att olika avgiftsmodeller tillämpas för olika mät- instrument. Vad beträffar vågar och bränslemätdon, så bedömer utredningen att dagens modell i huvudsak fungerar väl. I dessa fall ser utred- ningen därför inget behov av att ändra dagens avgiftsmodell, utan anser att finansieringen av SWEDAC:s arbete med vågar och bränslemätdon (inklusive såväl tillsyn över i drift varande mät- instrument som marknadskontroll) fortsatt bör ske i enlighet med Överväganden och förslag om legal metrologi I avgiften bör inkluderas de indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till verksamheten, dvs. bland annat ledning och planering av verksamheten, utveckling och utbildning av berörd personal samt i sammanhanget relevant EU-arbete och annat internationellt arbete, förvaltning och utveckling av före- skrifter, rådgivning och information, kontrollinsatser i fält, upp- följning av kontrollinsatser och sanktioner. Eventuellt kan storleken på avgifterna avseende vågar och bränslemätdon behöva nedjusteras något, med hänsyn till att Eko- nomistyrningsverket som framgått har ifrågasatt om SWEDAC:s avgifter verkligen endast innefattar indirekta (verksöver- gripande) kostnader som kan hänföras till den verksamhet för vilken avgifterna tas ut. Således gör ESV bedömningen att delar av det internationella samarbete SWEDAC bedriver inom området torde avse legal metrologi generellt och inte bara frågor avseende de mätinstrument (vågar och bränslemätare) som avgifterna avser. Såvitt utredningen kan bedöma är dock verksamheten av detta slag av mycket begränsad omfattning – kostnaderna är sannolikt . Vidare anser utredningen att nya avgifter så långt möjligt bör införas för att finansiera arbetet med de mätinstrument för vilka SWEDAC har övertagit ansvaret från , Energi- myndigheten och , inklusive de indirekta (verksöver- gripande) kostnader som kan hänföras till verksamheterna. För att det skall vara lämpligt att införa en ny avgift menar utredningen dock att de administrationskostnader som införandet och förvalt- ningen av avgiften medför för staten och berörda företag måste stå i rimlig proportion till avgiftens omfattning. Mot bakgrund av att SWEDAC:s arbete med de nytillkomna mätinstrumenten kan be- dömas medföra relativt begränsade kostnader totalt sett, så gör ut- redningen följande bedömningar i detta hänseende. Utredningen förutsätter att det går att finansiera SWEDAC:s verksamhet avseende el- och gasmätare via nätövervaknings- respek- tive naturgasavgifterna. Detta bl.a. med hänsyn till att välfunge- rande mättekniska förhållanden torde förbättra respektive marknads funktionssätt, varför den tillsyn det här är fråga om också bidrar till detta. Genom att koppla finansieringen av den mättekniska verk- samheten till befintliga avgifter, så torde endast smärre ökningar av administrationskostnaderna behöva uppstå. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att SWEDAC:s verksamhet avseende el- och gasmätare finansieras via nätövervak- Överväganden och förslag om legal metrologi nings- respektive naturgasavgifterna. Utredningen bedömer att kostnaderna för denna verksamhet kommer att uppgå till ca 0,4 för respektive mätartyp. Som framgått torde den mättekniska verksamhet avseende elmätare som tidigare bedrevs av , och som har övertagits av SWEDAC, redan tidigare ha åtminstone delvis finansierats via nät- övervakningsavgiften. Med hänsyn till detta torde utredningens förslag endast behöva medföra en begränsad höjning av nätöver- vakningsavgiften; uppskattningsvis behövs ytterligare finansiering motsvarande halva beloppet, vilket motsvarar en höjning av avgiften . Däremot har de mättekniska frågorna avseende gasmätare som har överförts till SWEDAC från inte tidigare finansierats via naturgasavgiften, att döma av . I detta fall måste således hela beloppet finan- sieras genom en höjning av naturgasavgiften, vilket motsvarar en höjning med ca 15 procent.TPF32FPT Storleken på nätövervaknings- och naturgasavgifterna beslutas av regeringen. SWEDAC:s roll be- träffande dessa avgifters storlek skulle därmed begränsas till att vid behov lämna förslag på eventuella avgiftsändringar till regeringen. Om avgiftsfinansiering skulle ske av SWEDAC:s verksamhet avseende vatten- och värmemätare, avgasmätare samt taxametrar, så skulle helt nya avgifter behöva skapas. Utredningen bedömer att de administrativa kostnader som sådana avgifter skulle medföra inte skulle komma att stå i rimlig proportion till avgifternas omfattning. I dessa fall föreslår utredningen istället att verksamheten finan- sieras skattevägen. Med hänsyn till att behovet av SWEDAC:s tillsyn jämfört med övriga mätinstrument torde vara mindre beträffande taxametrar (på grund av de vägkontroller som utförs av polis och bilinspektörer) och avgasmätare (för vilka det saknas författningsreglerade krav på återkommande kontroll) bedömer utredningen att det samlade resursbehovet för SWEDAC:s arbete med vatten- och värmemätare, avgasmätare samt taxametrar uppgår till ca 1 . 32TP PT var intäkterna från nätövervakningsavgiften i tur och ordning 19 592 tkr, 19 581 tkr respektive 19 681 tkr, och från naturgasavgiften 2 684 tkr, 2 523 tkr respektive 2 942 tkr. Överväganden och förslag om legal metrologi Som framgått ovan bedömer utredningen att delar av SWEDAC:s fortsatta verksamhet inom legal metrologi inte bör finansieras med avgifter, utan behöver skattefinansieras. Utöver arbetet med de ovan nämnda, nytillkommande mätinstrumenttyperna vatten- och värmemätare, taxametrar samt avgasmätare, så gäller detta även för eventuellt internationellt och nationellt arbete som berör legal metrologi generellt och som inte går att hänföra till enskilda mät- instrumenttyper, samt för SWEDAC:s arbete med förpackningar. Sammantaget bedömer utredningen att behovet av skattefinan- siering uppgår till ca , dvs. ca 1 miljon kro- nor mer än det belopp som SWEDAC för har till- delats av regeringen genom den kortsiktiga finansieringslösningen för de verksamheter som övertagits från , Energimyndig- heten och . Utredningen bedömer således att ca två tredjedelar av kostnaderna för SWEDAC:s verksamhet med legal metrologi bör kunna finansieras med avgifter. Utredningen vill betona att ovanstående resonemang bygger på relativt grova uppskattningar av resursbehoven för de olika aktivi- teter som bedrivs inom ramen för SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi. Utredningen förutsätter att SWEDAC i komman- de budgetunderlag presenterar mer detaljerade bedömningar av behoven. Hur bör medelstilldelningen till SWEDAC gå till? Vad beträffar frågan om hur medelstilldelningen till SWEDAC bör gå till, så torde det i princip finnas tre möjligheter att välja mellan: anslag via statsbudgeten, avgifter som SWEDAC disponerar eller en kombination av anslag och avgifter som SWEDAC disponerar. Det faktum att verksamheten är av relativt begränsad omfatt- ning totalt sett (som framgått kan det framtida finansierings- behovet uppskattas till ca 5,5 7 miljoner kronor ) skulle kunna tala för att en enhetlig medelstilldelning till verksamheten (anslag eller avgifter som SWEDAC disponerar) vore att föredra. Ovan har dock konstaterats att vissa delar av verksamheten inte torde lämpa sig för avgiftsfinansiering, utan behöver skattefinan- sieras. Detta implicerar att medelstilldelningen för åtminstone dessa delar bör ske genom anslag över statsbudgeten. Överväganden och förslag om legal metrologi utesluts alltså alternativet att medelstilldelningen helt skulle kunna ske genom avgifter som SWEDAC disponerar. gör dock utredningen bedömningen att den nu- varande avgiftsmodellen, inklusive SWEDAC:s rätt att disponera dagens avgifter, i huvudsak fungerar väl, och att det därför finns skäl att behålla den på de områden där den tillämpas. Vid en samlad bedömning menar utredningen att det faktum att dagens avgiftsmodell fungerar väl i praktiken väger tyngre än mer principiella argument som kan tala för att en enhetlig form bör väljas för medelstilldelningen. Mot denna bakgrund föreslår utred- ningen en blandad lösning, enligt följande: SWEDAC bör även fortsättningsvis få disponera intäkterna från avgifterna avseende vågar och bränslemätdon, dvs. ca 3 3,5 mil- joner kronor . SWEDAC bör tilldelas ett anslag för de delar av verksamheten som, i enlighet med resonemanget ovan, behöver skattefinan- sieras samt för den verksamhet som utredningen föreslagit bör finansieras via nätövervakningsavgiften. Det senare beroende på att denna avgift är så konstruerad att intäkterna redovisas mot inkomsttitel av den uppbördsansvariga myndigheten Sammantaget bör anslaget till SWEDAC härmed uppgå till ca 2 . För den verksamhet som utredningen föreslagit bör finansieras via en höjning av naturgasavgiften bör SWEDAC få rekvirera ca 0,4 från Statens energimyndig- het. Detta då denna myndighet disponerar intäkterna från natur- gasavgiften. 3.5Utredningens överväganden om legal form för avgiftsuttag Enligt direktiven skall utredningen överväga om, och vid behov föreslå på vilket sätt, bemyndigandet för SWEDAC, i 8 § för- ordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon, att besluta om avgifter, bör ges en tydligare legal form. Överväganden och förslag om legal metrologi Som framgått av avsnitt 3.4 får SWEDAC enligt 8 § förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon besluta om avgifter för mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn enligt förord- ningen. SWEDAC:s avgifter skall enligt förordningen bestämmas så att de täcker kostnaderna för tillsynen. Föreskrifter om sådana avgifter skall enligt förordningen meddelas av SWEDAC efter sam- råd med . bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att få besluta om avgifter för myndighetstillsyn inom området legal mätteknik och för färdigförpackade varor har inte givits i lag, utan i ett riks- dagsbeslut. SWEDAC disponerar avgiftsintäkterna. Som framgått av avsnitt 3.4 anför () i sin , att dagens bemyndigande från till regeringen, och därmed i nästa steg till SWEDAC, är mycket vittomfattande och inte tillräckligt tydligt. ESV anser därför att bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om avgifter bör tydliggöras – för det fall att tillsynen av legala mätinstrument fortsatt skall finansieras med avgifter – och föreslår i rapporten att följande åtgärder bör vidtas i detta syfte: Av bemyndigande till regeringen att meddela före- skrifter om avgifter bör det enligt ESV framgå vilket ekonomiskt mål som skall gälla för verksamheten, vilka slags kostnader (vilka aktiviteter) som skall täckas av avgifterna, samt på vilka grunder avgifterna skall bestämmas. Om statsmakterna vill att tillsynsmyndigheten skall få disponera avgiftsintäkterna bör detta enligt ESV framgå av bemyndigande. bemyndigande bör anges i lag enligt ESV. I rapporten föreslås att det sker genom en ändring av lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon. Som kommentar till ovanstående bör sägas att det före- kommer att bemyndiganden om att meddela föreskrifter om avgifter, som anger i lag, inte är lika preciserade som vad ESV förordar. Således förekommer det att bemyn- diganden även formuleras i termer av t.ex. att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om Överväganden och förslag om legal metrologi avgifter i ärenden enligt denna lag e.d. Övervägandena om sådant som t.ex. vilka slags kostnader som skall täckas av avgifterna och på vilka grunder avgifterna skall bestämmas, överlåts i dessa fall till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. På uppdrag av (Fi 2005:11) har ESV genomfört en kartläggning av offentligrättsliga avgifter som tas ut av statliga myndigheter.TPF33FPT Kartläggningen tar upp drygt 350 olika avgifter, fördelat på ca 60 olika myndigheter (här har då läns- styrelser, domstolar respektive högskolor räknats som en myndig- het vardera i de fall avgiftsrätten gäller generellt för dem). Av kartläggningen framgår vissa fakta som är intressanta att ställa i relation till dagens konstruktion beträffande SWEDAC:s avgifter: Att ett bemyndigande att ta ut avgifter anges i lag är den klart vanligaste metoden. I ESV:s kartläggning var detta således fallet för av avgifterna. kan konstateras att den modell som gäller för SWEDAC:s avgifter (att be- myndigandet inte anges i lag) således inte på något sätt är unik. Det är relativt vanligt att avgiftens storlek bestäms av myndig- heten; i kartläggningen gällde detta för av avgifter- na, fördelat på ca 35 olika myndigheter (ofta har dock myn- digheterna mer än en avgift, och vem som beslutar kan variera). Dock är det alltså vanligare (av fallen) att avgiftens storlek beslutas på annat sätt, vanligen av regeringen. Tvärtemot vad man kan förvänta sig, så får en majoritet av myn- digheterna disponera intäkter från offentligrättsliga avgifter. Denna rätt har myndigheterna beträffande av avgifterna, fördelat på ca 40 olika myndigheter (i likhet med vad som sades i föregående punkt finns dock fall där en myndighet har rätt att disponera intäkterna från vissa av sina avgifter, men inte alla). Att avgiftsintäkterna skall redovisas mot inkomsttitel gäller alltså för av avgifterna. I enskilda delar (hur bemyndigandet ges; vem som beslutar om avgiftens storlek; om myndigheten har rätt att disponera intäkter- na) förefaller således inte den konstruktion som gäller för SWEDAC:s avgifter att vara särskilt ovanlig. Men om dessa tre komponenter kombineras så framstår dock konstruktionen av SWEDAC:s avgifter som tämligen unik. Det är visserligen inte 33TP PT (2006). Överväganden och förslag om legal metrologi ovanligt att en myndighet för åtminstone någon av sina offentlig- rättsliga avgifter både får besluta om avgiftens storlek och disponera intäkterna; detta gäller för ca 25 myndigheter utöver SWEDAC. Men med något enstaka undantag gäller i dessa fall att bemyndigandet att ta ut avgifter anges i lag. Således synes det vara avsaknaden av lagreglering som framför allt skiljer ut SWEDAC:s avgifter från liknande avgifter inom andra områden. De erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet talar också för att en lagreglering av avgifterna vore en bättre lösning än dagens. Utöver vad som framförts av ESV (se ovan), har detta även framkommit vid bl.a. utredningens kontakter med Avgiftsutred- ningen. Argument som anförts för en lagreglering är bl.a. att styrningen därmed blir tydligare och att den legala formen för avgifterna kommer att stämma bättre överens med den modell som rekommenderas. En lagreglering hindrar inte att till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan delegera rätten att få besluta om avgiftens storlek, och inte heller att avgifts- intäkterna kan få disponeras av myndigheten om så befinns lämpligt. Bemyndigandet till SWEDAC att besluta om de avgifter som tas ut (avseende vågar och bränslemätdon) framgår av 8 § för- ordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon. Denna paragraf har följande lydelse: Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får besluta om avgifter på mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn enligt 7 §. Avgifterna skall bestämmas så att de täcker kostnaderna för denna tillsyn. om sådana avgifter meddelas av styrelsen efter samråd med .