sou · GVB380 · 2008-01-01 00:00:00 — har i sin strafflagstiftning infört bestämmelser som innehåller hänvisningar till samtliga artiklar i Reach, vilka innebär skyldigheter för enskilda, se avsnitt 2.7.TPF 7 FPT Även har för avsikt att straffsanktionera samtliga artiklar i Reach som innebär skyldigheter för enskilda. Att straffsanktionera överträdelser av EG-förordningar på det sätt som har gjort är främmande för svensk rätt. En sådan omfattande straffsanktionering är inte förenlig med den omarbetning av 29 kap. som har skett och som bl.a. haft som syfte att avgränsa och tydliggöra det straffbara området.TPF 8 FPT Vi menar också att det är svårt att förena en omfattande straffsanktionering på miljöområdet med skyldigheten för svenska tillsynsmyndigheter att anmäla misstanke om brott. Straffsanktioneringen i och kan te sig mer avskräckande än den straffsanktionering vi föreslår. Vår bedömning är dock att det är mer effektivt att låta de rättsvårdande myndigheterna ägna sig åt de överträdelser som har högst straffvärde och att sanktionera överträdelser som har ett lägre straffvärde enbart med de tillsynsverktyg som finns. Vi menar att detta ökar förutsättningarna för att faktiskt bestraffa allvarliga överträdelser av regelverket. Att endast straffsanktionera överträdelser med ett högt straffvärde, att avgränsa det straffbara området om det är lämpligt samt att i övrigt åstadkomma regelefterlevnad genom tillsynsåtgärder leder därmed, enligt vårt synsätt, till ett effektivt, proportionerligt och avskräckande sanktionssystem. 5.2 Berörda rättsområden Syftet med Reach är att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön samt att ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden som konkurrenskraft och innovation förbättras (artikel 1.1). Med skydd för människors hälsa och miljön TP 7 Act, section 9.3.3. TP 8 PT Jfr Prop. 2005/06:182.. 249 Sanktioner för överträdelser av Reach och vissa tillsynsfrågor SOU 2007:80 avses inte bara yttre faktorer som kan påverka hälsa och miljö negativt, utan även inre faktorer, dvs. skydd mot ohälsa och olycksfall i arbetet. Det finns även andra värden som regelverket avser att skydda. Ett viktigt sådant är att ersätta, minska eller förbättra försök som utförs på ryggradsdjur. Djurskydd och skydd mot ohälsa och olycksfall i arbetet faller i princip utanför tillämpningsområde och hanteras av arbetsmiljö- och djurskyddslagstiftningarna. Det ingår emellertid i vårt uppdrag att föreslå sanktioner även beträffande regler i Reach som rör djurskydd och arbetsmiljö. Vi har i ett par fall funnit det nödvändigt att föreslå straffbestämmelser i djurskydds- och arbetsmiljölagstiftningen. Vår strävan har emellertid varit att, så långt möjligt, undvika att föreslå straffbestämmelser utanför eftersom sådana förslag innebär att vi föregår de överväganden om kemikalietillsynen som vi ska göra i slutbetänkandet. Vi vill därför understryka att det kan finnas skäl för oss att i slutbetänkandet återkomma till frågan om straffbestämmelser utanför område, framför allt gäller detta arbetsmiljöområdet. 5.3 Miljösanktionsavgifter 5.3.1 Miljösanktionsavgift som sanktionsform Miljösanktionsavgift är en administrativ ekonomisk sanktion vars huvudsakliga syfte är att verka repressivt och därmed bidra till att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande verksamhet.TPF 9 FPT Både myndigheter och verksamhetsutövare är i huvudsak positivt inställda till administrativa sanktionsavgifter på miljöområdet. Miljösanktionsavgifter uppfattas som en effektiv sanktionsform.TPF 10 FPT Miljösanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Ansvaret är med andra ord strikt (30 kap. 2 § ). Utrymmet för att göra nyanserade bedömningar är litet. Avgiften behöver dock inte tas ut om det är oskäligt. Det är tillsynsmyndigheterna som beslutar om miljösanktionsavgift. Innan beslut fattas ska den som anspråket riktar sig till ha getts tillfället att yttra sig. Tillsynsmyndigheternas beslut kan överklagas till miljödomstol. TP 9 PT Prop. 1997/98:45 del 1 s.535. TP 10 PT SOU 2004:37 s. 59. SOU 2007:80 Sanktioner för överträdelser av Reach och vissa tillsynsfrågor Miljösanktionsavgifter är tänkt att användas som reaktion på mindre allvarliga överträdelser medan straff ska vara reserverat för de överträdelser som är mest straffvärda och där det inte finns några andra alternativ att tillgå för att ge uttryck för samhällets reaktion och önskningar.TPF 11 FPT Gärningar eller underlåtenheter som lämpar sig för miljösanktionsavgifter är sådana som inte direkt kan medföra risker för skador på människors hälsa eller miljön eller som inte heller av andra skäl är helt centrala för samhällets kontroll till skydd för människors hälsa och miljön. Systemet med miljösanktionsavgifter ska vara snabbt, enkelt, tydligt och schabloniserat. Det betyder att det ska vara enkelt att konstatera att en överträdelse har begåtts och att bestämma vilket belopp som ska påföras vid varje enskilt tillfälle.TPF 12 FPT Utrymmet för skönsmässiga bedömningar ska vara litet och beloppet ska bestämmas enligt en fastställd tariff. 5.3.2 Miljösanktionsavgifter och Reach Miljösanktionsavgift är ett alternativ till straff och bör därför jämte andra alternativa sanktioner övervägas vid en nykriminalisering. För att systemet med miljösanktionsavgifter ska vara snabbt, enkelt, tydligt och schabloniserat bör, som redogjorts för ovan, de materiella bestämmelser som sanktioneras genom avgifterna vara tydliga och lämna ett litet utrymme för bedömningar. Reach är ett komplext regelverk. Många av bestämmelserna som innebär skyldigheter för enskilda förutsätter bedömningar av olika slag. Som exempel kan nämnas artikel 66.1 som ålägger nedströmsanvändare en skyldighet att anmäla användning av ett tillståndspliktigt ämne till kemikaliemyndigheten. Överträdelser av den bestämmelsen har enligt vår mening ett straffvärde som medför att miljösanktionsavgift skulle kunna komma ifråga. Här finns emellertid komplikationen att anmälningsskyldigheten bara uppkommer om användning sker i enlighet med villkor som meddelats en aktör längre upp i samma distributionskedja. Här krävs således en bedömning av om användningen i ett visst fall uppfyller villkoren i ett tillstånd. Om användningen inte uppfyller dessa villkor är det inte fråga om ett brott mot artikel 66.1 utan om ett brott mot tillståndskravet i artikel 56. En sådan bedömning är inte alltid enkel TP 11 PT Prop. 2005/06:182 s. 43. TP 12 PT SOU 2004:37 s. 83. Sanktioner för överträdelser av Reach och vissa tillsynsfrågor SOU 2007:80 att göra. Miljösanktionsavgift är enligt vår bedömning inte lämplig i ett sådant fall. Ett annat exempel är överträdelser av artikel 33. Här finns så många oklarheter (se avsnitt 5.6) att miljösanktionsavgift enligt vår mening är uteslutet. Det har gjorts gällandet att även bestämmelser med ett mer komplext innehåll borde kunna sanktioneras med miljösanktionsavgifter eftersom det i praktiken ändå är tillsynsmyndigheterna som är bäst lämpade att göra de bedömningar som krävs. Vi anser emellertid att det inte är lämpligt, och detta av flera skäl. De bedömningar som det här är fråga om är ofta tidskrävande, vilket medför att reaktionen från samhällets sida i de allra flesta fallen inte kan bli snabb. En miljösanktionsavgift som kräver sådana bedömningar förfelar därmed sitt syfte. Det är också tveksamt från en rättssäkerhetssynpunkt att låta komplicerade bedömningar avgöras i ett förfarande där den aktör som beslutet berör inte har möjlighet att yttra sig muntligt och där det inte heller finns någon möjlighet att ta ställning till den subjektiva sidan av gärningen. Vi menar därför att utrymmet för att föreskriva miljösanktionsavgifter är begränsat när det är fråga om ett komplext regelverk som Reach. I samtliga fall där vi har övervägt en straffsanktionering och där straffvärdet varit sådant att miljösanktionsavgift skulle kunna komma ifråga har vi tagit med i bedömning om miljösanktionsavgift är en lämpligare sanktionsform. Vi har dock endast funnit skäl att föreslå en sådan bestämmelse, och det gäller som tidigare nämnts lämnande av säkerhetsdatablad på annat språk än svenska. SOU 2007:80 Sanktioner för överträdelser av Reach och vissa tillsynsfrågor 5.4 Avdelning II – Registrering av ämnen Förslag En ny bestämmelse införs i 29 kap. 3 b § med brottsrubriceringen kemikalieregistreringsbrott. De straffbara gärningarna omfattar, förutom tillverkning och utsläppande på marknaden utan att en registreringsanmälan har lämnats in, även lämnande av oriktig information i registreringsunderlaget. Det straffbara området för lämnande av oriktig information avgränsas till sådan informationen som har eller kan ha betydelse för myndighets utvärdering eller för enskilds eller myndighets riskbedömning. En skärpt straffskala gäller för grova fall av kemikalieregistreringsbrott. Den nuvarande straffbestämmelsen i 29 kap. 4 § första stycket j) upphävs. 5.4.1 Allmän registrering Ingen data – ingen marknad En förutsättning för att få tillverka eller på marknaden släppa ut ett ämne som omfattas av registreringsplikten i Reach är att ämnet först har registrerats i enlighet med bestämmelserna i avdelning II i förordningen (artikel 5). Artikel 5 riktar sig till alla som tillverkar eller släpper ut ett ämne på marknaden. Med utsläppande på marknaden avses i Reach leverans eller tillhandahållande, mot betalning eller kostnadsfritt, till tredje part.TPF 13 FPT Även import anses innebära utsläppande på marknaden. Legaldefinitionen av utsläppande på marknaden torde anses innebära att varje aktör i distributionskedjan som levererar eller tillhandahåller ett ämne till en tredje part släpper ut detta ämne på marknaden. Av detta följer att utsläppande på marknaden inte enbart sker då ett ämne släpps ut på den gemensamma marknaden, utan varje gång ämnet tillhandahålls till en tredje part. Den vida definitionen av utsläppande på marknaden synes innebära att adressatkretsen i artikel 5 inte bara innefattar tillverkare TP 13 PT Jfr artikel 3.12 i Reach-förordningen. Sanktioner för överträdelser av Reach och vissa tillsynsfrågor SOU 2007:80 och importörer, utan även återförsäljare och distributörer. Inte heller dessa synes därmed ha rätt att släppa ut ett ämne på marknaden som inte först har registrerats (se dock avsnitt 5.4.2 om oklarheter i artikel 5). Själva registreringsplikten åvilar dock endast tillverkare och importörer av ämnen (artikel 6) samt producenter och importörer av varor (artikel 7). Registreringsunderlaget Reach vilar på principen att företag bör tillverka, importera eller använda ämnen eller släppa ut dem på marknaden med en sådan ansvarskänsla och sådan försiktighet som kan krävas för att människors hälsa och miljön under rimligen förutsebara förhållanden inte ska påverkas negativt.TPF 14 FPT Denna princip är tydlig i registreringsbestämmelserna som ålägger registranterna att ta fram data om de ämnen som de tillverkar eller importerar, att använda dessa data för att bedöma riskerna med ämnena och att utarbeta och rekommendera lämpliga riskhanteringsåtgärder. Genom ingivandet av registreringsunderlaget visar registranterna att de har uppfyllt denna grundläggande skyldighet enligt Reach. Den dokumentation som ska ingå i registreringsunderlaget framgår av artikel 10. Det rör sig bl.a. om information om ämnets farliga egenskaper, dess användningsområden och exponeringsförhållanden vid användning. Informationskraven ökar med tillverkad eller importerad mängd eftersom mängden anses vara ett mått på i hur hög grad människor och miljö riskerar att exponeras för ämnena. Vid registrering av ämnen som tillverkas eller importeras i mängder om ska registreringsunderlaget omfatta en kemikaliesäkerhetsrapport. Kemikaliesäkerhetsrapporten ska dokumentera en s.k. kemikaliesäkerhetsbedömning som ska omfatta bedömningar av bl.a. ämnets hälso- och miljöfarlighet. Om det är fråga om ett ämne som uppfyller kriterierna för att klassificeras som farligt enligt direktiv /548/EEG ska kemikaliesäkerhetsbedömningen även innefatta en exponeringsbedömning av registrantens samtliga identifierade användningar. För att den information som samlas in ska vara aktuell är registranterna skyldiga att utan dröjsmål uppdatera sin registrering med ny relevant information (artikel 22). TP 14 PT Se ingressen, punkt 16, i Reach-förordningen. SOU 2007:80 Sanktioner för överträdelser av Reach och vissa tillsynsfrågor Det kan vara sådan information som krävs vid ett ändrat mängdintervall, information om nya identifierade användningar samt uppdateringar av kemikaliesäkerhetsrapporten. Informationen i registreringsunderlaget ska inte bara användas av registranterna själva i deras egen verksamhet. Delar av den ska vidarebefordras till aktörer längre ned i distributionskedjan genom säkerhetsdatabladet, om sådant behöver upprättas, eller genom annan information som ska lämnas enligt artikel 32.1 d i förordningen.TPF 15 FPT På så sätt förväntas registreringskravet generera ökad kunskap och förbättrad kontroll av risker i alla led i distributionskedjan. Delar av den information som lämnas vid registreringen kan också komma att användas av senare registranter av samma ämne (jfr artikel 27 i förordningen). Den information som kan vidarebefordras till andra tillverkare eller importörer är rapportsammanfattningar och fylliga rapportsammanfattningar av vetenskapliga rapporter och utförda tester. Syftet med reglerna om gemensamt utnyttjande av information är inte bara att begränsa riskerna med användningen av ämnen utan även att minska antalet försök på ryggradsdjur. registranter av samma ämne ska alltså inte behöva – och får inte när det är fråga om försök på ryggradsdjur – upprepa tidigare utförda tester. De har således rätt att förlita sig på de uppgifter som har lämnats av en tidigare registrant av samma ämne. 5.4.2 Överträdelser av registreringsbestämmelserna i låta bli att registrera ett ämne har ett högt straffvärde Registreringskravet syftar till att tillverkare och importörer av ämnen ska få ökad kunskap om de ämnen som de tillverkar eller importerar. Denna kunskap ska de använda för att bedöma risker med användningen. Relevant information som har tagits fram i registreringsunderlaget och rekommendationer om riskhanteringsåtgärder som görs däri ska vidarebefordras till användare genom distributionskedjan. TP 15 PT I bestämmelsen åläggs leverantörer av ämnen, för vilka det inte krävs säkerhetsdatablad, en skyldighet att vidarebefordra tillgänglig och relevant information om ämnet som är nödvändig för att det ska vara möjligt att fastställa och tillämpa lämpliga riskhanteringsåtgärder. Sanktioner för överträdelser av Reach och vissa tillsynsfrågor SOU 2007:80 Att tillverka eller släppa ut ett ämne på marknaden utan föregående registrering innebär, enligt vår mening, framförallt en risk för att relevant information om ämnet inte tas fram. Detta kan leda till att felaktiga riskhanteringsåtgärder tillämpas av de som använder ämnet, vilket kan medföra en risk för skada på människors hälsa eller miljö. Att inte registrera ett ämne kan även medföra att samhället undandras information om ämnet. Detta kan innebära att ämnesutvärderingar inte utförs, trots att ämnet inger allvarliga betänkligheter. Det finns även en risk för att berättigade beslut om begränsningar eller tillstånd rörande ämnet inte fattas. Underlåten registrering medför därför enligt vår mening en risk för att uppbyggande av kunskap försvåras, att människor eller miljön kan skadas eller riskera att skadas samt att samhällets kontroll över kemikalier försvåras. Mot bakgrund härav anser vi att underlåten registrering har ett högt straffvärde. En sådan gärning är så allvarlig att det enligt vår mening inte finns något alternativ till straffsanktionering. Lämnande av oriktiga uppgifter i registreringen Såsom redogjorts för ovan ska viss information i registreringsunderlaget vidarebefordras till aktörer längre ned i registrantens distributionskedja. Detta ska ske genom säkerhetsdatabladet eller genom att information lämnas i enlighet med artikel 32. Oriktiga uppgifter om exempelvis ett ämnes farliga egen¬skaper eller utelämnande av sådana uppgifter i registreringsunderlaget kan därmed leda till att inadekvata riskhanteringsåtgärder tillämpas i registrantens egen distributionskedja. De oriktiga uppgifterna kan även få betydelse utanför denna krets eftersom senare registranter kan använda tidigare inlämnad information vid sin egen registrering och lägga den till grund för rekommendationer om riskhanteringsåtgärder till sina kunder. Vidare kan informationen i registreringsunderlaget ligga till grund för överväganden om att välja ut ett ämne för ämnesutvärdering enligt artikel 44 i förordningen. Oriktigt redovisade testresultat i registreringsunderlaget kan därför medföra att ett ämne med allvarliga egenskaper inte blir föremål för ämnesutvärdering. Detta kan leda till att berättigade överväganden från samhällets sida om tillstånd och begränsningar inte görs. SOU 2007:80 Sanktioner för överträdelser av Reach och vissa tillsynsfrågor En oriktig uppgift kan exempelvis avse importerad eller tillverkad mängd av ett ämne. Mängduppgiften kan ha betydelse för omfattningen av den information som ska lämnas enligt förordningen. Tillverkning eller import i stora volymer är också en prioriteringsgrund för att ta upp ämnen på bilaga XIV som listar ämnen för vilka det krävs tillstånd. Att uppgift om tillverkad eller importerad mängd är korrekt är således av mycket stor vikt. Det kan dock vara svårt för tillverkare och importörer av infasningsämnen att beräkna tillverkad och importerad mängd . Normalt avses med år kalenderår. För infasningsämnen som har tillverkats eller importeras under minst tre på varandra följande år ska emellertid de årliga mängderna beräknas på grundval av de genomsnittliga produktions- och importvolymerna för de tre föregående kalenderåren (artikel 3.30). Oriktiga uppgifter i registreringsunderlaget kan, i likhet med underlåtenhet att lämna in registreringsanmälan, medföra risk för skada på människors hälsa eller miljön. Det kan också försvåra samhällets kontroll över kemikalier. Vi anser därför att finns skäl att se allvarligt på lämnande av oriktiga uppgifter i registreringsunderlaget eller underlåtenhet att uppdatera detta. Även här anser vi att det inte finns något alternativ till straffsanktionering. Oklarheter i artikel 5 som bör beaktas vid straffsanktionering Innebörden av artikel 5 är inte helt klar. Det finns olika tolkningar om när en registrering ska anses ha skett. Vidare finns oklarheter rörande icke-registreringsskyldiga aktörers rätt att använda registreringspliktiga ämnen som inte är registrerade. Detta är naturligtvis frågor som får lösas av rättstillämpningen. Vår strävan har varit att utforma ett straffstadgande som är neutralt i förhållande till dessa tolkningar och som uppfyller rimliga krav på tydlighet. Innan vi går in på en diskussion om utformningen av en straffbestämmelse som rör artikel 5 ser vi skäl att redovisa några av de tolkningar som finns gällande dess innebörd. Sanktioner för överträdelser av Reach och vissa tillsynsfrågor SOU 2007:80 a) När har en registrering skett? I artikel 5 sägs att ämnen ska registreras i enlighet med gällande bestämmelser i denna avdelning (Eng. have been registered in accordance with the relevant provisions of this Title). Registreringsunderlaget ska innehålla den information som följer av artikel 10 samt bilagorna VI–XI. Vid den kontroll som Echa ska göra från inlämnandet av registreringsanmälan bedöms inte de inlämnade uppgifternas kvalitet eller om de är tillräckliga utan Echa kontrollerar endast om registreringsanmälan är fullständig och innehåller samtliga uppgifter. Om Echa anser att registreringsanmälan inte är komplett måste kompletteringar begäras från inlämnandet av registreringsanmälan. Har Echa inte angett att det föreligger hinder har registranten rätt att tillverka eller importera ämnet. Så snart registreringen är fullständig ska Echa tilldela ämnet i fråga ett registreringsnummer. Något särskilt registreringsbeslut fattas inte av Echa. Det förhållandet att Echa endast gör en kontroll av fullständigheten i registreringsanmälan synes innebära att registreringsnummer inte bara kan utan ska tilldelas ämnen även i de fall registreringsanmälningarna i fråga brister i kvalitet, jfr sista stycket i artikel 20.1 Kontrollen ska inte omfatta en bedömning av de inlämnade uppgifternas eller motiveringarnas kvalitet, eller av huruvida de är tillräckliga. Frågan är då om ämnet, när registreringsunderlaget inte är tillräckligt, har registrerats i enlighet med gällande bestämmelser i denna avdelning. En tolkning som har förts fram är att med registrering i enlighet med gällande bestämmelser i avdelning II bör förstås en registrering grundad på ett registreringsunderlag som uppfyller informationskraven i artikel 10 och bilagorna VI–XI.TPF 16 FPT Om registreringsunderlaget inte uppfyller dessa informationskrav skulle det, enligt detta synsätt, inte vara fråga om en registrering i enlighet med gällande bestämmelser i denna avdelning även om ämnet i fråga har tilldelats ett registreringsnummer. Det förhållandet att ämnet har tilldelats ett registreringsnummer skulle således inte medföra någon rätt enligt artikel 5 att tillverka eller släppa ut ämnet på marknaden utan avgörande för den rätten skulle vara registreringsunderlagets kvalitet, vilket kan komma att bedömas först i efterhand, vid en granskning av registreringsunderlaget i enlighet med artikel 41. Ett sådant synsätt leder till uppfattningen att brott TP 16 PT Straffsanktioneringen i bygger på denna uppfattning. SOU 2007:80 Sanktioner för överträdelser av Reach och vissa tillsynsfrågor mot artikel 5 inte enbart omfattar underlåten registrering utan även de fall där registreringsunderlaget brister i kvalitet eller där registreringsunderlaget inte har uppdaterats. Som exempel kan nämnas att en registrant inte uppdaterar en registrering med de uppgifter som krävs när tillverkningen eller importen har kommit upp i ett högre viktintervall. Följaktligen har den som förlitar sig på en sådan anmälan inte rätt att tillverka eller släppa ut ämnet på marknaden. Detta synsätt innebär således att det efter det att registreringsanmälan har lämnats in kommer att vara oklart huruvida ämnet är registrerat eller ej. En annan tolkning av artikel 5 är att med registrering avses att ämnet i fråga antingen har tilldelats ett registreringsnummer eller att har förflutit från inlämnandet av registreringsanmälan utan att Echa har angett att det föreligger hinder för registrering. Är dessa förutsättningar uppfyllda har enligt detta synsätt ämnet registrerats i enlighet med gällande bestämmelser. I enlighet med denna uppfattning kan bristfälligheter i registreringsunderlaget, vilka upptäcks efter att treveckorsfristen har löpt ut, inte påverka rätten att tillverka eller släppa ut ämnet på marknaden. Lämnande av oriktiga eller ofullständiga uppgifter i registreringsunderlaget eller underlåtenhet att uppdatera en registrering skulle därmed inte vara ett brott mot artikel 5. En konsekvens av detta synsätt är att en tillverkare, som vid registreringen lämnar in den information som krävs i viktintervallet ett till när den tillverkade mängden i själva verket uppgår till , inte bryter mot artikel 5 vid tillverkningen av ämnet. b) Frågan om när icke-registrerings¬pliktiga aktörer bryter mot artikel 5 Såsom nämnts inledningsvis i detta avsnitt riktar sig artikel 5 till alla som tillverkar eller släpper ut ett ämne på marknaden. Adressatkretsen i artikel 5 synes därmed omfatta, förutom tillverkare och importörer, även distributörer och nedströmsanvändare, vilka följaktligen skulle bryta mot artikel 5 genom att släppa ut ett ämne på marknaden som inte först har registrerats.