sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — Mot den bakgrunden, och då de statliga distriktsveterinärer inte kommer att finnas tillhands i hela landet, bör lagregler införas som underlättar för myndigheterna att anlita privatpraktiker för offici- ella uppgifter. En sådan regel bör utformas så att statusen som offi- ciell veterinär följer av ett myndighetsbeslut, i vilket veterinären utses att vara officiell veterinär. och Livsmedels- verket är redan beslutande myndigheter enligt . Den föreslagna ordningen innebär att myndigheterna kan välja mellan att anlita privata aktörer eller att för vissa uppgifter använda egen veterinärpersonal. Inom kan t.ex. antas att kött- besiktningen alltjämt i huvudsak kommer att utföras av anställda officiella veterinärer. Övriga offentliga veterinäruppdrag, varav det vanligaste är att vara tävlings- eller banveterinär, utförs främst av privat- praktiker. Det finns inga indikationer på att detta system fungerar dåligt. Dessutom skall, som påpekats i det föregående, formerna för hur ban- och tävlingsveterinärverksamheten skall organiseras utredas i särskild ordning. Mot den bakgrunden läggs inget förslag i denna del.TPF17FPT Enligt regeringsformen 11 kap 6 § 3 st. kan en förvaltnings- uppgift som innefattar myndighetsutövning inte överlämnas till en privat aktör utan stöd i lag. Det krävs härvid numera inte att en så- dan lagregeln konkret utpekar, vare sig de organisationer som skall få utöva myndighet eller de specifika frågor i vilka de skall få utöva myndighet. Däremot krävas att kretsen av organisationer, och av de olika myndighetsuppgifterna, inte blir alltför diffus.TPF18FPT Mot denna bakgrund bör anges att funktionen med myndighetsutövning skall kunna delegeras när det är ifråga om uppgifter som enligt internationella förpliktelser skall utföras av en officiell veterinär. Dessa är i och för sig ganska många, men de utgör från tid till annan en klart avgränsad och definierad kategori av myndighets- 17TP PT Dir 1996:95 18TP PT och , grundlagar, tolfte upplaga, 1980 sid. 277 ff. När det gäller kretsen av personer som skall kunna få delegation bör det vara tillräckligt att ange att det gäller veterinär som eller i särskild ordning ut- ser att vara officiella veterinärer. Myndigheterna bör också bemyn- digas att utfärda föreskrifter om kompetenskrav och andra frågor som behöver regleras i detta sammanhang. Den föreslagna ordningen innebär att myndighet kommer att utövas av fristående veterinärer och inte som tidigare av myndig- heterna genom anställd personal. Mot den bakgrunden krävs kom- pletteringar av reglerna om överklagande i livsmedelslagen (2006:804), lagen om provtagning på djur (2006:806), djurskydds- lagen (1988:534) och i lagen om kontroll av husdjur (2006:807). och bör även få i uppdrag att se över föreskrifterna om officiella veterinärer. Bl.a. kan frågan om vilka kompetenskrav som bör ställas på en officiell veterinär vara aktuell att ta ställning till. sker ingen ingående prövning av veterinärens kvalifikationer i denna del. De statliga distriktsveterinärerna utses i huvudsak med automatik att vara offi- ciella veterinärer. Intressekonflikter i veterinär myndighetsutövning ges i uppdrag att ta fram anvisningar för hur in- tressekonflikter i den veterinära myndighetsutövningen kan und- vikas. Som redovisats i kapitel 3 har Kommissionen riktat kritik mot flera länder för att det sätt på vilket officiella och andra offentliga vete- rinärtjänster som innefattar myndighetsutövning tillhandahålls. Innebörden i kritiken är att systemet inte tillräckligt effektivt mot- verkar intressekonflikter. Sådana konflikter kan uppstå då en vete- rinär skall utfärda intyg eller göra inspektioner som avser djur vete- rinären tidigare behandlat eller övervakat i egenskap av besätt- ningsveterinär hos en egen kund. I förvaltningslagen finns också regler om jäv, som kan tillämpas i sådana sammanhang. Som framgått i kapitel 12 finns inget alternativ till att låta praktiserande veterinärer utföra offentliga veterinäruppdrag som innefattar myndighetsutövning. föreslås mot denna bakgrund få i uppdrag att ta fram anvisningar eller allmänna råd för hur den veterinära myndighetsutövningen kan utföras så att En viktig del i detta arbete bör vara att förklara hur jävsituationer kan undvikas med utgångspunkt i för- valtningslagens regler. ges i uppdrag att i samarbete med länsstyrel- serna ta fram en planer och verktyg för tillsynsuppgiften. Som konstaterats i kapitel 12 bör förslag om inrättande av nya myndigheter anstå i avvaktan på den breda översyn av statsförvalt- ningen som inletts. Det finns ingen alternativ, befintlig myndighet, som är lämpad att ta över ansvaret för den operativa tillsynen över den veterinära yrkesutövningen från länsstyrelserna. Mot den bak- grunden föreslås att länsstyrelserna alltjämt skall ha ansvar för till- syn över veterinär yrkesverksamhet. Mycket kan göras för att effektivisera och förstärka tillsynen i den befintliga tillsynsorganisationen. De ny lagreglerna om tillsyn kommer att ge förbättrade möjligheter att utöva tillsyn över veteri- när verksamhet. Dessutom behövs ett utökat stöd från Jordbruks- verket till länsstyrelserna. Det kan ske genom att får ett uppdrag att se över mål och metoder för den tillsyn som be- drivs ute i länen. Uppdraget bör även innefatta att ta fram närmre strategier och verktyg för den praktiska tillämpningen, t.ex. priori- teringsplaner, rutiner för handläggning av anmälningsärenden och utbildning av länsveterinärerna i hur verktygen kan användas. ges i uppdrag att se över principerna för redovis- ning av kostnader och intäkter i distriktsveterinärstationerna så att användningen av det statliga anslaget kan tydliggöras. går det inte att få en klar bild av hur de statliga an- slagsmedlen används i veterinärstationerna. Dessutom används en del av anslaget centralt i för kostnader som avser den kliniska veterinärverksamheten. Det gäller t.ex. kostnader för personalutveckling och IT. Det gör det svårt att utvärdera i vilken utsträckning anslagsmedlen används för samhällsnyttiga tjänster respektive för att korssubventionera annan verksamhet, t.ex. djur- sjukvård för sällskapsdjur eller försäljning av djurtillbehör och djurmat. Det går inte heller att ta ställning till de enskilda statio- nernas stödbehov utifrån de lokala förhållandena såsom djurtäthet, djurmix och annan tillgänglig djursjukvård. I ett läge med en fortsatt statlig drift i vissa områden behövs ett bättre underlag för utvärdera förekomsten av konkurrenssnedvrid- ningar. Det kan t.ex. förekomma att en privat veterinär får bidrag för jourtjänst och vissa investeringar i en region där det också finns statliga aktörer. En utgångspunkt bör vara att stöden till den stat- liga och den privata aktören bör vara konkurrensneutrala och i båda fallen säkerställa att de samhällsnyttiga tjänsterna tillhandahålls, men inte korssubventionera veterinärtjänster på den övriga veteri- närmarknaden. För att öka tydligheten i den interna styrningen och medels- användningen bör få i uppdrag att precisera utifrån vilka kriterier respektive stations ekonomiska resultat ska bedömas. Därmed förbättras förutsättningarna för en jämförelse mellan sta- tioner avseende resultat/effektivitet. Dessutom bör redovisnings- principerna ses över så att det klart framgår i vilken utsträckning stödet har använts till jour för lantbruksdjur, smittskyddsarbete och andra samhällsviktiga tjänster respektive till annan verksamhet. Det bör förutsätta att veterinärerna redovisar använd tid i respek- tive verksamhetsgren. Uppdraget bör, i samma syfte, även omfatta att ta fram fördelningsnycklar för hur de centrala kostnaderna i den statliga distriktsveterinärorganisationen fördelas ut på de olika veterinärstationerna. Följa och rapportera utvecklingen ges i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna följa utvecklingen på veterinärmarknaden och fortlöpande på års- basis avrapportera den veterinära situationen. Den nya ordningen ställer större krav på fortlöpande uppföljning av marknadens funktionssätt och utveckling än den tidigare. Det är en följd av att distriktsveterinärerna, som var en del av Jordbruks- verket inte, eller i huvudsak inte längre finns kvar som aktör på marknaden. De nya kraven på rapportering av veterinär verksamhet bör dock säkerställa att det alltjämt kommer finnas underlag för analyser och slutsatser. Mot den bakgrunden bör få i uppdrag att fortlöpande följa utvecklingen på veterinärmarknaden och rapportera resultaten till regeringen. Av särskild betydelse är att belysa hur antalet veterinärer ut- vecklar sig i områden med olika djurtäthet samt hur den veterinära jouren och smittskyddsorganisationen fungerar. Uppföljningen bör ske i nära samråd med länsstyrelserna och andra berörda myndigheter. 15 Konsekvenser av förslagen Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) gäller att om för- slagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, för kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Om förslagen leder till kostnadsökningar eller in- täktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. Enligt 15 § kommittéförordningen skall förslagen, om de har betydelse för den kommunala självstyrelsen, konsekvenserna i det avseendet beskrivas i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten eller för det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av lan- det, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställd- heten mellan kvinnor och män samt för möjligheterna att nå de in- tegrationspolitiska målen. Regeringen kan med stöd av 16 § kommittéförordningen, i ut- redningsdirektiven, ange ytterligare krav på vilka konsekvens- beskrivningar som skall finnas i ett betänkande. Av direktiven till framgår att utredningen skall analysera de samhällsekonomiska och finansiella konsekvenserna av förslagen, vilket får anses täckas in av bestämmelserna i kommittéförord- ningen. Förslagen innebär att huvuddelen av den statliga distriktsveterinär- verksamheten förs över i privat regi. Det får konsekvenser för före- tagen och myndigheterna och för samhällsekonomin. Effekterna för samhällsekonomin är svåra att kvantifiera och kan därför bara beskrivas i kvalitativa termer. En betydande konkur- renssnedvridning undanröjs liksom motsättningar mellan veteri- närkategorierna. Företagens verksamhetsförutsättningar utjämnas. Däremot kan dock ordningen med jourbidrag innebära vissa nya snedvridningseffekter, som bedöms långt mindre ingripande än de som följer av den nuvarande ordningen. Företagen får möjlighet att lättare och snabbare än tidigare anpassa sig till marknadens behov. Sammantaget innebär detta att effektiviteten på marknaden kom- mer att öka. Företagens möjlighet att besluta om investeringar, indragning eller utvidgning av verksamhet som kan motiveras av marknads- situationen i det område där företaget är verksamt ökar därmed. Det leder till att resursinsatserna i olika veterinärverksamheter optimeras. Den veterinära fältverksamheten, som med hjälp av olika statliga styrmedel skall tillgodose lantbrukets behov, är inte kapitalintensiv. Därmed underlättas nyetablering. De statliga distriktsveterinärerna har i många fall varit en dominerande aktör på många orter med 4–7 veterinärtjänster per veterinärstation. Vid en privatisering frigörs ett utrymme för privata etableringar i så- dana områden. Genom att de privata aktörerna, med undantag för de åtaganden som följer av ett eventuellt jourbidrag, fritt får styra sin verksamhet kan, utifrån SLI:s slutsatser i bilaga 6, antas att verksamheten kan effektiviseras. Det ger möjlighet till sänkta fasta kostnader för vete- rinärverksamheten i ett praktikområde och till att ytterligare en veterinär på hel- eller deltid kan få sin utkomst i praktikområdet. Då finns möjlighet att dela jouren på fler veterinär . Arbetsbelastningen på var och en kan därigenom minska. Till detta kan komma dynamiska effekter för näringslivet i stort på de lokala veterinärmarknaderna genom multiplikatoreffekten.TPF1FPT De lokala veterinärmarknaderna kan påverkas genom att de privata aktörerna fritt får leda sin verksamhet och använda lokala leveran- törer av varor och tjänster på ett annat sätt än som är möjligt i stat- lig drift. Det är emellertid svårt att uttala sig om storleken av dessa effekter. Sammantaget borde förslagen, i enlighet med vad som an- förts, leda till en ökad samhällsekonomisk effektivitet 1TP PT Enligt samhällsekonomisk teori innebär multiplikatoreffekten att investeringar leder till en ökning av nationalinkomsten som är avsevärt större än investeringen. 15.2Konsekvenser för det allmänna Centralt i innebär förslagen i allt väsentligt ett skifte från företagsledning till övervakning och systemtillsyn. I vil- ken utsträckning detta skifte sker beror på hur stor andel av de statliga veterinärstationerna som ställs om till privat drift. har viktiga uppgifter med att in- ventera de veterinära resurserna och svara för uppföljning och ana- lys av den veterinära situationen i landet. Betydelsen av denna roll ökar om förslagen förverkligas. Bland annat skall effekten av det nya statliga stödet till veterinär fältverksamhet inventeras och ana- lyseras. Detta system kräver också insatser med att ta fram kriterier och utarbeta föreskrifter för hur bidragssystemet skall tillämpas. De nya reglerna om officiella veterinärer kräver också nya före- skrifter. I den delen bedöms inte att uppgifter långsiktigt förändras på något sätt som har betydelse. De viktigaste uppgifterna för blir härutöver att, förutom drift av kvarstående veterinärstationer, vara systemad- ministratör för de veterinära informationssystemen (Vet@), bl.a. det nya veterinärregistret, svara för en sammanhållen smittskydds- organisation samt vidareutbilda och öva veterinärer i smittskydd m.m.. En förstärkt tillsyn kräver också vissa insatser för vägledning av länsstyrelserna utöver vad som förekommit. Sammantaget bedöms inte att förutsättningar inom det veterinära området förändras på något sätt som ger kon- sekvenser för verksamheten. En smärre skillnad mot tidigare är att samtliga extra besiktningsveterinärer måste handlas upp på den öppna marknaden i områden där statliga distriktsveterinärer saknas. Upphandling enligt Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling behöver sannolikt inte ske i dessa fall. Statliga myndigheter skall tillämpa 5 kapitlet i lagen om offentlig upphandling i fall som det förevarande om tröskelvärdet överstiger 1 253 000 kr.TPF2FPT Vid lägre 2TP PT Gäller enligt förordning (2000:63) om tröskelvärden vid offentlig upphandling och övergångsbestämmelser (SFS 2005:1119). värden får förenklad upphandling enligt 6 kapitlet eller direktupp- handling tillämpas. Med direktupphandling avses upphandling utan anbudsförfarande. Direktupphandling får ske om upphandlingsvär- det är lågt. Den upphandlande enheten skall fastställa riktlinjer för direktupphandling. Enligt riktlinjer får direkt- upphandling tillämpas då värdet av den upphandlade tjänsten är lägre än 4 basbelopp. I länsstyrelserna får länsveterinärerna nya roller och funktioner. Det föreslagna systemet ställer större krav än förut på kunskap och kännedom om det veterinära resurserna i länet. Det innebär att ru- tinerna för uppföljning av veterinärmarknadens funktionssätt be- höver förstärkas. En helt ny uppgift är att pröva ansökningar om bidrag till veterinär fältverksamhet. Omfattningen av denna uppgift kan antas komma att variera en del mellan länen, men sammantaget bör den inte medföra någon mer betydande belastning på länssty- relserna. En annan ny uppgift är att verka för att heltäckande jourscheman upprättas i länen. I många fall kan antas att länsstyrelser samverkar över länsgränserna när veterinärföretagens geografiska läge talar för det. Som framhållits i kapitel 14 bör det finnas starka incitament för veterinärerna att själva svara för att jourschemat blir heltäck- ande och fungerar. Det senare måste dock övervakas av länsveteri- nären. Förslagen bedöms inte ge några effekter för verksamheten i kom- muner och landsting. Det gäller även tillgången till veterinärer som kan bistå vid handläggning av ärenden enligt djurskyddslagstift- ningen. Förslagen ger därmed inte heller några ekonomiska konse- kvenser för kommuner och landsting. Utredningen utgår i sina förslag från att de nuvarande ekonomiska ramarna för en rikstäckande djursjukvård alltjämt skall gälla. Det innebär att någon förändring, som påverkar statens inkomster eller utgifter, inte föreslås. har och för beräknats avsättas för bidrag till en rikstäckande djursjukvård (den statliga distriktsveterinär- verksamheten). Däremot föreslås en omfördelning av resurserna i denna del. En större andel än tidigare föreslås användas för direkt stöd till veteri- när verksamhet ute i landet och en mindre andel än tidigare till central verksamhet i . Dessutom föreslås att läns- styrelserna får vissa nya samordnande uppgifter. För dessa behövs ett resurstillskott, som tillförs genom omfördelning inom befint- liga budgetramar. Dessa principer gäller på . På kortare sikt påverkar för- slagen både inkomster och utgifter i staten. I samband med avveck- ling av det statliga huvudmannaskapet och omställning till privat drift bland de statliga distriktsveterinärerna, krävs ett tillfälligt re- surstillskott under period . skall merparten av de statliga distriktsveterinärstationerna försäljas, vilket ger in- komster till staten. Som framgått i kapitel 14 kan ett jourbidrag beräknas kosta . Utgångspunkten är då att ca 450 veterinä- rer deltar i joursystemet. Härtill kommer en beräknad kostnad om ca 15-20 miljoner för investerings- och driftbidrag i djurglesa om- råden. Det innebär att det samlade stödet till den veterinära fält- verksamheten kan beräknas kosta . Det mot- svarar drygt hälften av den samlade budgetramen. Andelen av anslaget för en rikstäckande djursjukvård som för- brukas centralt i beräknas kunna minska betydligt. Hur stor denna minskning blir beror dock i hög grad på i vilken utsträckning den statliga veterinärverksamheten kan avvecklas. I det följande antas att ca 15 veterinärstationer alltjämt är i statlig drift. De centrala uppgifterna inom verksamhetsgrenen en rikstäck- ande djursjukvård avser i princip övervakningsuppgifter på natio- nell nivå såsom uppföljning av bidragssystemets funktionssätt och analyser av behovet av veterinär fältverksamhet i olika områden. De senare förutsätts ske i nära samarbete med länsveterinärerna. Det bör finnas vissa synergier med de uppgifter verket redan har med analys av den samlade veterinära situationen i landet och som inte belastar anslaget för bidrag till distriktsveterinärerna. Härtill kommer kostnader för drift av informationssystemen, främst Vet@ och för utbildning av veterinärer som deltar i jour- systemet och som har uppgifter i smittskyddsorganisationen. Kostnaden för bidrag till avlägset boende djurägare kan förväntas öka något. Det beror på att konkurrensneutraliteten kan antas medföra att fler veterinärer utnyttjar denna möjlighet. Samman- taget kan de centrala kostnaderna antas fördela sig enligt följande. Tabell 15.1 Beräknad fördelning av centrala kostnader för en rikstäckande djursjukvård , och procent Andel av anslaget, Bidrag, avlägset boende Driftbidrag ( 15 ) Veterinär kompetensutveckling, smitt- Administration och övrigt centralt Nätverksbyggnad och information för Summa kronor/procent Som framgått behöver även länsstyrelsernas resurser förstärkas som en följd av förslagen. Utredningen utgår från att det i genom- snitt krävs ytterligare knappt en länsveterinärtjänst per länsstyrelse. Här skall dock noteras, dels att vissa länsstyrelser inom regioner med liknande förhållanden kan samarbeta om de veterinära upp- gifterna, dels att flera av de administrativa uppgifter som tillförs länsstyrelserna inte kräver personal med veterinär eller annan aka- demisk kompetens. Ett resurstillskott om ca , eller av de anslagna medlen, kan beräknas åtgå i denna del. En ny regional indelning med 6–9 områden i enlighet med förslag (SOU 2007:10), bör kunna leda till ett något mindre resursbehov än som här redovisas. Det innebär sammantaget att statens kostnader för det nya systemet uppgår till , vilket ungefär motsvarar den beräknade nivån för . Ekonomiska konsekvenser på kortare sikt Under omställningsprocessen uppstår kostnader för omställningen. Det krävs att tar fram underlag och analyser inför omställning. En viktig fråga att analysera är i vilka områden som den statliga veterinärverksamheten måste drivas vidare i vart fall på medellång sikt. Riktlinjer och principer för försäljning av veterinärstationer måste också fastställas. Sådan försäljning skall, som berörts i kapitel 14, ske på marknadsmässiga villkor. Det förutsätter normalt att lös egendom värderas. När riktlinjerna för omställningen klargjorts och dokumenterats bör, som föreslagits, en omställningskommitté, handlägga de praktiska frågorna kring omställningen. Bemanningen för en sådan kommitté kan beräknas till två handläggare och en assistent. Personalresursen kommer inte att behöva tas i anspråk på heltid under hela omställningsprocessen. Initialt uppstår också utvecklingskostnader för nya eller föränd- rade informationssystem. Detsamma gäller kostnader för utbild- ning och information om innebörden av nya förutsättningar och regelverk. Målgruppen för sådan insatser utgörs både av egen per- sonal och av övriga veterinärer. Kostnaderna för omställningen kan beräknas till ca 12–15 miljo- ner kronor. Härav avser 5–6 miljoner det praktiska omställnings- arbetet i distriktsveterinärorganisationen och de initiala kostnader i för arbetet med att ta fram underlag och riktlinjer för omställningen. kan härutöver beräknas åtgå för utveckling av nya IT-sy- stem samt för utbildning och information i samband med omställningen. Omställningen leder också till inkomster för staten. Fordon och inventarier skall överlåtas till marknadsvärde. Många av de till- trädande entreprenörerna kan dock vilja skaffa ny eller delvis ny utrustning. I ett läge där en stor mängd veterinär utrustning reali- seras kan därför antas att marknadsvärdena blir ganska låga. Det gäller alltså även om det också finns en motsvarande efterfrågan. Utredningen bedömer att ett genomsnittligt, samlat försäljningsvärde på en distriktsveterinärstations utrustning och fordon uppgår till mellan 400 000 och . Vid en utförsäljningsgrad om uppstår då en inkomst för staten om . Det skall dock understrykas det är osäkert hur stor intäkten vid en försäljning kan komma att bli. föreslår att kostnaderna för omställningen finansieras med de medel som flyter in vid försäljning av de statliga veterinärstationerna. 15.3Konsekvenser för veterinärerna och företagen För de enskilda veterinärerna innebär förslagen ökade skyldigheter. Det skall dock vara frivilligt att delta i systemet med jourbidrag. Deltagande i systemet innebär vissa förpliktelser. Det handlar i första hand om en skyldighet att upprätthålla jour i viss begränsad utsträckning och att stå till förfogande för smittskyddsarbete. För smittskyddsarbete utgår separat ersättning. Förslagen innebär också vissa nya förpliktelser för alla veterinä- rer som är yrkesverksamma med djursjukvård. Vid sidan av de skyldigheter som följer av stödsystemet föreslås t.ex. en generell skyldighet att i vissa fall bistå med smittskyddsarbete på anmodan av en myndighet. En situation av den typ som avses i den före- slagna regeln har ännu inte uppstått i . Sannolikheten för att en veterinär skall beordras arbete med stöd av regeln är därför mycket liten, förutsatt att sjukdomsläget i landet inte förändras på något mer dramatiskt sätt. Ersättning utgår för arbete som beord- rats med stöd av regeln.