sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — Proble- met med spektrumauktioner är dock att de är kontextberoende. Hur stora intäkterna från en spektrumauktion blir är bl.a. beroende av konjunkturläge, konkurrens, var i radiospektrum det aktuella frekvensbandet befinner sig, befolkningstäthet, om bandet är geo- grafiskt avgränsat samt risk för störning. Av intresse är också om frekvensbandet är internationellt harmoniserat för specifik använd- ning, t.ex. mobiltelefoni och eller trådlös datakommunikation, och om det finns radioutrustning tillgänglig för frekvensbandet. I många fall, inte minst när det gäller militära frekvensband, är det svårt att hitta spektrumauktioner som är relevanta som underlag för att sätta lämpliga avgifter. Faktorerna som påverkar resultatet i en spektrumauktion skulle också kunna användas för att skapa en matematisk modell där olika faktorer ges olika vikt i syfte att kunna räkna fram en avgift. I vissa fall skulle en specifik faktors betydelse vara relativt lätt att Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna bestämma, t.ex. med avseende på befolkningstäthet. I de fall det är svårt att bestämma vikten skulle en panel av experter kunna ges ett visst antal poäng att fördela, dvs. en form av röstning, för att avgöra t.ex. hur attraktiva olika frekvensband är med avseende på grad av harmonisering och tillgänglig radioutrustning. Stora delar av Försvarsmaktens radioanvändning är samordnad inom ramen för internationellt militärt samarbete i t.ex. NATO och EU. Dessa frekvensband är mindre attraktiva för kommersiella aktörer eftersom det inte går att lansera tjänster i flera länder då bandet redan är reserverat. I de fall militärt internationellt harmo- niserade band ligger i attraktiva delar av radiospektrum bör dock avgifter som utgör ett ekonomiskt incitament tas ut. I dessa fall har tillsammans med andra länder upplåtit attraktiva frekvens- band för militär användning. Om sådana band blev tillgängliga för civilt bruk i alla de länder där de är reserverade för militärt bruk, skulle de representera ett mycket stort värde. De avgifter Försvarsmakten ska betala bör därför även här vara till- räckligt stora för att se till att en god resurshushållning sker. Avgiften får karaktären av en hyra som Försvarsmakten betalar till staten för användning av radiospektrum. Försvarsmakten bör via anslag tillföras ytterligare medel som motsvarar de avgifter som de ska betala för användning av radiospektrum. Vad dessa medel ska användas till ska Försvarsmakten bestämma över. Hela belop- pet kan användas för att betala avgifter. Försvarsmakten kan också välja att frigöra frekvensband för civil användning och på så sätt betala lägre avgifter. Resterande belopp kan då t.ex. användas för andra ändamål av betydelse för Försvarsmakten. Den stora fördelen med en avgift är att den tydliggör radiospekt- rums värde i förhållande till andra insatsvaror som används av För- svarsmakten, t.ex. radioutrustning, vapensystem, personal och trä- ning. Sammantaget leder detta till en bättre resurshushållning efter- som priset på och nyttan av olika insatsvaror vägs mot varandra. På så sätt skapas den optimala mixen av insatsvaror som syftar till att producera ett försvar. Om en avgift ska grunda sig på marginalkostnad, en matematisk modell eller intäkter från spektrumauktioner är det nödvändigt att på ett rättvisande sätt kunna räkna fram denna kostnad. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna beskrivits tidigare är det svårt att få konsensus kring värdering av olika frekvensband. En avgift bör därför betraktas som ett admi- nistrativt verktyg som syftar till god resurshållning med en knapp resurs, radiospektrum. Beräkningar av avgifter är beroende av ett antal parametrar, t.ex. var bandet ligger, befolkningstäthet och om bandet är geografiskt avgränsat, om risk för störning föreligger samt om det finns radioutrustning tillgänglig och om bandet är internationellt harmoniserat. Det säger sig självt att arbetet med fastställa en avgift via sådana parametrar är både en komplex och resurskrävande uppgift. För att säkerställa att avgiften inte hamnar på en för hög nivå bör avgiften sättas med viss marginal under det beräknade beloppet. I de fall offentlig sektor hyr eller arrenderar egendom från sta- ten skulle det kunna hävdas att det endast är en rundgång i syste- met, dvs. att staten höjer myndigheters anslag med motsvarande belopp som hyran eller arrendet och sedan får tillbaka pengarna. Avgifterna skulle därmed endast bli en administrativ börda. Att myndigheter får betala hyra eller avgifter till staten kan lik- ställas med att företag i en koncern får betala en avgift för att använda resurser som ägs av moderbolaget, t.ex. fastigheter och mark. Detta system är även vanligt inom organisationer där avdel- ningar köper resurser, t.ex. IT-tjänster, av varandra. Avgiften som ska betalas, ett internpris, ska i möjligaste mån återspegla resursens värde. I fallet IT-tjänster kan köparen avgöra om det är lämpligare att köpa resurser från en extern konsult i stället eller t.ex. anställa mer personal. Att tydliggöra resursers värden är nödvändigt för att kunna väga dem i förhållande till varandra. Myndigheter hyr resurser av staten. Ett exem- pel är de fastigheter som hyrs ut av . Ett annat exempel är den uthyrning av fastigheter som sker via det statliga bolaget . Mot denna bakgrund framstår det som rimligt att också Försvarsmakten får betala för sin använd- ning av den resurs som radiospektrum utgör. Avgifter torde fungera väl som styrmedel eftersom myndigheter vanligtvis har ett mycket tydligt fokus på att minimera kostnader. Det finns däremot i allmänhet mindre möjligheter att påverka vilka intäkter myndigheten har. Privata företag skiljer sig på detta sätt från myndigheter eftersom det i näringslivet i större utsträckning är möjligt att påverka storleken på intäkter genom t.ex. produktut- veckling och marknadsföring. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Om Försvarsmakten ska få en höjning av anslaget som motsva- rar storleken på avgiften innebär detta en ökning av statsbudgetens utgifter. Detta skulle, åtminstone inledningsvis, balanseras av att avgiften innebär en lika stor ökning av statsbudgetens intäktssida. Uthyrning är annan möjlighet att skapa en mer dynamisk frekvens- användning. Att tillåta att myndigheter hyr ut frekvensband som de för tillfället inte har användning av skulle kunna skapa ett större utbud av radiospektrum. För att uthyrningen ska få önskad effekt bör Försvarsmakten få behålla hela intäkten utan risk för att en del av beloppet tillförs statsbudgeten. försvarsmakt har redan möjlighet att hyra ut radiospektrum. Om svenska myndigheter hyr ut radiofrekvenser på samma gång som de är tvungna att betala avgifter skapas en meka- nism som gör att frekvensband kommer att användas på ett mer flexibelt sätt. Om t.ex. Försvarsmakten på kort sikt inte behöver ett visst frekvensband kan det i stället användas av någon annan mot en viss ersättning. Det skulle också gå att tänka sig att För- svarsmakten hyr ut frekvensband under vissa förutsättningar, t.ex. att hyrestagaren är tvungen att acceptera vissa störningar i samband med övningar eller liknande aktiviteter. Hyran skulle bestämmas i en hyresförhandling mellan Försvarsmakten och hyrestagaren. För att garantera att konkurrensen på någon marknad inte försämras genom att en operatör får tillgång till orimligt stora radiofrekvens- utrymmen kan hyresavtal prövas av tillståndsmyndigheten enligt mitt förslag under avsnitt 4.5.3. Om uthyrning tillåts skapas en flexibilitet som ger möjlighet att anpassa Försvarsmaktens frekvensanvändning till förändrade upp- gifter. Genom uthyrning skapas en balans där de frekvensband som Försvarsmakten inte använder, men betalar avgifter för, genererar hyresintäkter i och med att någon annan ges möjlig- het att använda dem. På så sätt ökar också utbudet av den begrän- sade resursen radiospektrum. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna En annan fördel med uthyrning är att hyran bestäms på en marknad, dvs. den som är villig att betala den högsta hyran kommer ges möjlighet att få hyra det aktuella frekvensband. En sådan modell ger en bättre värdering än avgifter som bestäms via en administrativ process. Om både avgifter och uthyrning införs ger hyresintäkterna en god vägledning till den nivå på avgift som För- svarsmakten bör betala. Det finns en risk att staten väljer att behålla hela eller delar av hyresintäkterna i stället för att de tillfaller Försvarsmakten. Så har t.ex. varit fallet när stridsflygplanet hyrts ut till Tjeck- ien och för stora delar av intäkterna från försäljning av överskotts- material. Om detta sker kommer Försvarsmakten antagligen inte utnyttja möjligheten att hyra ut frekvensband. En nackdel är också den administration som hänger ihop med att bestämma och ta ut avgifter samt med uthyrning av frekvensband. Uthyrning ger inte ökad flexibilitet om Försvarsmakten kan befara att uthyrning leder till att det aktuella frekvensbanden inte kommer få disponeras för militärt bruk. Det skulle också kunna ifrågasättas om myndigheter, i detta fall Försvars- makten, bör vara en marknadsaktör med avseende på radiospekt- rum. Å andra sidan hyr Försvarsmakten via FMV redan ut till- gångar, t.ex. båtar till Polisen. har endast Försvarsmakten full inblick i till vad, var och när olika frekvensband den disponerar används. Denna ordning har sin förklaring i att delar av militär verksamhet av naturliga skäl bör vara hemlig. En omfattande uthyrning skulle antagligen leda till att Försvarsmaktens användning av radiokommunikation blev mindre hemlig. Avvägningen mellan intäkter och sekretess kan dock lämnas till Försvarsmakten att hantera internt. Överlåtelse skulle innebära att Försvarsmakten ges möjlighet att sälja radiospektrum som inte används. På så sätt skulle Försvars- makten få ett tydligt incitament att frigöra frekvensband som används i liten utsträckning eller inte alls. För att möjligheten till överlåtelse ska få avsedd effekt är det nödvändigt att Försvarsmak- ten får behålla intäkterna från försäljning av frekvensband. Om staten lägger beslag på intäkterna från försäljning av frekvensband Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna finns något incitament för Försvarsmakten att överlåta radiospektrum till andra användare. På samma sätt som när det gäller uthyrning är det i Storbritan- nien tillåtet att överlåta militära frekvensband. Denna modell byg- ger på att den brittiska försvarsmakten i praktiken äger sina fre- kvensband och därför har möjlighet att göra överlåtelser. I stor utsträckning påminner om de fördelar och nackdelar som är förknippade med överlåtelse de fördelar och nackdelar som är för- knippade med uthyrning. Möjligheten till överlåtelse ökar t.ex. utbudet av den begränsade resursen radiospektrum. Priset på insatsvaran radiospektrum kommer att sättas på en marknad, vilket är en fördel. Överlåtelser påverkar intäkter i stället för kostnader och har därför eventuellt mindre påverkan än avgifter, då myndigheter tenderar till att ha ett starkt fokus på kostnader. Överlåtelser skulle i praktiken innebära att Försvarsmakten kan realisera en mycket värdefull resurs. I stället för att tillståndsmyndigheten via spekt- rumauktioner tilldelar radiofrekvenser skulle Försvarsmakten få denna roll när militära frekvensband frigörs för civilt bruk. De intäkter spektrumauktioner genererar – minus administrations- kostnader – överförs till statsbudgeten. Om ett system där För- svarsmakten tillåts överlåta radiofrekvensutrymmen ska få avsedd effekt, bör myndigheten få behålla intäkterna. Att tillåta Försvars- makten att överlåta frekvenser mot ersättning innebär en radio- spektrumhantering där tillståndsmyndigheten inte skulle ha samma möjligheter att påverka vad militärt radiospektrum som frigörs kommer att användas till. Rättsliga möjligheter till uthyrning och försäljning I 3 kap. 5 § LEK anges att den som enligt 3 § samma kapitel (dvs. Försvarsmakten m.fl.) är undantagen från tillståndsplikt, vid till- lämpningen av lagen ska anses ha tillstånd enligt 1 §. En bokstavlig tolkning av bestämmelsen ger vid handen att även nuvarande 3 kap. 23 § är tillämplig avseende dessa användare. Detta stadgande tillåter överlåtelse av tillstånd eller del av tillstånd under vissa givna förut- Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Som jag föreslår i avsnitt 4.5.3 ska också uthyrning till- låtas enligt samma bestämmelse. Försvarsmakten skulle därmed enligt samma tolkningsmodell ges rätt att överlåta och – med mitt förslag också att hyra ut – radiofrekvensutrymmen. Då Försvarsmakten inte har något tillstånd utan förfogar över radiofrekvenser enligt ett tilldelningsbeslut, uppstår frågan vad som i en sådan situation blir föremål för uthyrning eller överlåtelse. Eftersom rätt till överlåtelse – och enligt mitt förslag också uthyr- ning – alltid ska föregås av ett medgivande av tillståndsmyndighe- ten, skulle i samband med ett sådant medgivande tillstånd kunna utfärdas till köparen eller hyrestagaren för det aktuella frekvensut- rymmet. Försvarsmaktens rättsliga möjligheter till försäljning och uthyrning av radiofrekvensutrymmen måste sammantaget beskrivas som oklara. Av de skäl som framgår nedan har jag inte funnit skäl att närmare utreda dessa möjligheter. Försvarsmakten bör betala avgifter för sin användning av frekvens- band i syfte att skapa en god resurshushållning. Avgifterna bör vara tillräckligt höga för att fungera som ett ekonomiskt styrmedel. Eftersom myndigheter i allmänhet har ett starkt kostnadsfokus är avgifter ett kraftfullt verktyg i syfte att tydliggöra radiospektrums värde i förhållande till andra resurser. Försvarsmakten bör göra en tydlig behovsprövning av vilka frekvensband som framgent är nöd- vändiga för militär verksamhet. Även i detta avseende är avgifter ett kraftfullt verktyg. Nackdelarna överväger fördelarna med att uttryckligen tillåta uthyrning och överlåtelse Uthyrning och överlåtelse är enligt vad jag erfar inte ett lika kraft- fullt verktyg som avgifter för att effektivisera Försvarsmaktens användning av radiofrekvenser. Om försvaret får överlåta frekvens- band mot ersättning innebär detta vidare en möjlighet att realisera en mycket värdefull resurs vilket i realiteten skulle kunna ses som en stor förmögenhetsöverföring till Försvarsmakten vid sidan av statsbudgeten. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna För att minimera transaktionskostnaderna för handel med för- svarets frekvenser skulle både regelverket som styr tilldelningen samt planeringen av militära band behöva göras om. I praktiken skulle då Försvarsmakten tilldelas tillstånd på samma sätt som andra, dvs. via enskilda radiostillstånd och blocktillstånd. Det finns en risk att detta skulle ge mindre flexibilitet och därför sakta ned processen som syftar till att militär radioverksamhet företrädesvis ska ske i internationellt harmoniserade band, särskilt NATO-ban- den mellan 225 och . Om militär radioverksamhet inte migrerar från nationella militära band till internationellt harmonise- rade militära band finns en risk att efterfrågade frekvensband inte frigörs för civilt bruk. Med ett system där Försvarsmakten har enskilda radiotillstånd och blocktillstånd som kan hyras ut och överlåtas finns också en risk att sekretessen som omgärdar militär frekvensanvändning skulle urgröpas. Mot bakgrund av att Försvarsmakten disponerar ett mycket stort frekvensområde skulle också en omplanering av militära band som syftar till att skapa ett system med enskilda radiotillstånd samt blocktillstånd vara mycket resurskrävande. Det finns också en risk att blocktillstånd med mer generella tillstånds- villkor skulle minska hur tekniskt effektivt vissa militära frekvens- band används. Nackdelarna överväger av ovanstående skäl förde- larna med att tillåta Försvarsmakten att hyra ut och överlåta fre- kvensband. Därför föreslår jag inte några regler som syftar till att möjliggöra eller underlätta uthyrning eller försäljning av Försvars- maktens radiofrekvenser. För att kunna ta ut avgifter krävs förändringar av de nuvarande reglerna. tas avgifter för Försvarsmaktens radioanvändning ut med stöd av 8 kap. 17 § LEK. Dessa avgifter grundas på myndig- hetens administrativa kostnader och bärs upp av självkostnadsprin- cipen. Avgifter som incitament och styrmedel bör sättas högre än de nuvarande kostnaderna. En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. I 4 § avgiftsförordningen (1992:191) finns ett generellt bemyndigande – eller tillstånd – som gör att en myndighet under Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna vissa förutsättningar själv kan besluta om att ta betalt för ett antal uppräknade varor och tjänster. Avgiftsförordningen gäller för stat- liga myndigheter under regeringen. Förordningen utgör ett samlat regelverk för avgiftsbelagd verksamhet. Bestämmelserna i avgifts- förordningen ska tillämpas om inte något annat följer av en förord- ning eller av ett särskilt beslut av regeringen. PTS bör ges i uppdrag att utforma och bestämma nivån på den avgift Försvarsmakten ska få betala för sin användning av radio- spektrum. Modellen ska väga in viktiga aspekter som bandbredd, var i radiospektrum frekvensbandet befinner sig, om bandet är internationellt harmoniserat för visst bruk, risk för störning samt om radioutrustning finns kommersiellt tillgänglig. Avgiften ska vara tillräckligt hög för att fungera som incitament för Försvarsmakten att frigöra radiospektrum som inte används effektivt.TPF111FPT När myndigheten utformar ett avgiftssystem ska kostnader för utveckla och administrera systemet vägas mot nyttan med systemet. Försvarsmakten bör få en ökning av anslag som motsvarar stor- leken på avgifterna. När Försvarsmakten lämnar frekvensband ska en motsvarande minskning av avgiften ske. I syfte att incitament ska finnas kvar bör dock inte när frekvensband lämnas anslaget till Försvarsmakten minska i motsvarande utsträckning när radiofre- kvenser frigörs. Processen som leder fram till frekvensupplåtelseplaner bör kvar- stå. Att bestämma storleken på de avgifter som Försvarsmakten ska betala ska vara en integrerad del av frekvensupplåtelseplanen. Som tidigare nämnts är det en komplex uppgift utforma ett avgiftssy- stem. Eftersom detta kommer att , bör avgifter införas först i samband med upprättande av nästa frekvensupplåtelseplan. När systemet där Försvarsmakten betalar avgifter för sina fre- kvensband har varit i bruk , förslagsvis , bör det utvärderas. Beroende på hur systemet har fungerat ska det vid 111TP PT Försvarsmaktens olika radioanvändningar medför behov av frekvensutrymme i ett antal olika frekvensområden. Behoven är återkommande trots att de i många fall är begränsade såväl som i geografi vid varje enskild användning. Med dagens teknik finns det goda möjligheter att avgöra när sådant spektrum inte används för militära ändamål och istället kan användas för civila ändamål. En aktivt delad civil/militär användning bör medges eller föreskrivas vilket också bör medföra en delad, lägre kostnad för spektrumutrymmet. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna denna tidpunkt vidare utredas om det är lämpligt att komplettera systemet med att införa tillståndsplikt för hela eller delar av För- svarsmaktens frekvenser. I detta sammanhang bör en modell där Försvarsmakten tilldelas blocktillstånd och/eller tillstånd för enskilda radiosändare övervägas. Utvärderingen av avgifter samt ett eventuellt beslut om att tillståndsbelägga hela eller delar av För- svarsmaktens radiospektruminnehav kan ligga till grund för över- väganden om också andra myndigheter ska ha ett liknande system. Som ovan nämnts är processen som leder fram till den s.k. fre- kvensupplåtelseplan där PTS fattar beslut om Försvarsmaktens fre- kvenstilldelning inte reglerad på något annat sätt än att PTS efter hörande ska fatta beslut. Denna ordning är ur såväl förvaltnings- rättslig synpunkt som ur rättssäkerhetssynpunkt olämplig. För att myndigheten effektivt ska kunna genomföra dessa uppgifter krävs även att förutsättningarna för detta är tydliga. Så är inte fallet avse- ende frekvensupplåtelseplanen. Förutsebarhet är en annan grund- läggande princip som kännetecknar en god förvaltning och rättstil- lämpning. Jag anser därför att formerna för hur frekvensupplåtelse- planen ska beslutas bör klargöras. Därför krävs en reglering som garanterar såväl förutsebarhet och effektivitet som rättssäkerhet i handläggningen. Detta kan lämpligen åstadkommas genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer anger tydliga instruktioner för den process som ska leda fram till ett fre- kvenstilldelningsbeslut. I syfte att skapa större transparens och ett tydligare resultat- fokus bör PTS ges i uppdrag att översiktligt rapportera till regeringen hur mycket militärt frekvensutrymme som frigjorts för annan användning respektive hur mycket som upplåtits för militärt bruk. I avrapporteringen ska ingå en redogörelse av skälen till beslut om att lämna respektive upplåta olika frekvensband. Som bakgrund till denna rapportering ska också en översikt av hur mycket av radiospektrum Försvarsmakten disponerar över totalt samt en genomgång vad olika militära frekvensband används till ingå. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna 4.4Effektiviteten bör styra tillståndsprövningen Förslag: Tillstånd ska kunna ges för definierade delar av radio- spektrum. En ny tillståndstyp, blocktillstånd, som avser hela eller delar av sammanhängande frekvensblock, införs. Kravet på nya eller väsentligt ändrade radioanvändningar som förutsätt- ning för att tillämpa ett urvalsförfarande där efterfrågan på fre- kvenser överstiger tillgången tas bort. Huvudsakliga skäl: Effektivitet ska i första hand vara styrande vid tillståndsgivning. Vägledande för all frekvenstilldelning, oavsett tilltänkt användningsområde, bör vara ett effektivt utnyttjande av den begränsade resurs som radiospektrum utgör. En av tillstånds- myndighetens viktigaste uppgifter är att verka för att radiospekt- rum används effektivt genom att bl.a. ge utrymme för rimligt stör- ningsfri kommunikation, och att tillgodose användares intressen genom att möjliggöra ett varierat utbud av teknik och tjänster. Mina förslag är avsedda att säkerställa att så kan ske. Utredaren ska ta ställning till om det finns skäl att behålla kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning som förutsättning för att tillståndsmyndigheten ska få använda ett inbjudningsförfarande, eller om detta krav bör ändras i något avseende. Övervägandena ska göras utifrån en analys av vad som ligger i begreppen ny och väsentligt ändrad radioanvändning. Utredningen ska vidare redo- visa vilka konsekvenser det skulle få om kravet på ny eller väsent- ligt ändrad radioanvändning tas bort. Effekterna för befintliga till- ståndshavare ska särskilt beaktas. Utredaren ska vid behov lämna förslag till ändringar av andra gällande principer för tillståndspröv- ningen. De två svenska regelverken avseende televerksamhet och radio- användning har historiskt sett hanterats separat (se avsnitt 2.6.3 ovan). För att bedriva televerksamhet krävdes tillstånd enligt tele- lagen och för att kunna göra det via radio (genom mobila tele- tjänster) krävdes dessutom radiotillstånd enligt LRK. Eftersom det gemenskapsrättsliga intresset av en fungerande inre marknad skulle främjas genom konkurrens kom den svenska lagstiftningen att anpassa de regler som gällde för mobiltelefoniverksamhet, dvs. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna telefoni via radio, genom att uppställa konkurrens som ett krite- rium för tillstånd. Denna ordning saknades för generell radioan- vändning. Tillstånd för mobila teletjänster enligt telelagen utmärkte sig i förhållande till televerksamhet för fast (dvs.