sou · GWB374 · 2008-07-04 00:00:00 — Genom regeländringar och andra ändrade förutsättningar, såsom nya tekniska möjligheter, skapas förutsättningar för att införa ytterligare indikatorer. Delegationens förslag: Regering ger ESV i uppdrag att utveckla ett kontrollvärderingsinstrument i syfte att följa myndigheter- nas insatser inom området samt höja standarden på kontroll- verksamheten. Välfärdssystemen har en betydande påverkan på miljoner männi- skors liv och representerar en mycket stor del av de offentliga utgifterna. Det är därför av största vikt att välfärdssystemen admi- nistreras korrekt så att rätt ersättning betalas till rätt person. Delegationen har i rapporten blir det fel? konstaterat att kontrollverksamheten är nedprioriterad (alla kontroller görs inte), efterkontrollerna är otillräckliga (av t.ex. arbetstid, inkomst, för- sörjningsförmåga, förekomst av bolag, flytt) samt att mål för upp- följning och återkrav saknas. Vidare har delegationen i sina kontrollstudier funnit att de kon- troller som bedrivs samt planerade kontroller inte är tillräck- liga utan behöver kompletteras med ytterligare kontroller för att åtgärda väsentliga risker och orsaker till felaktiga utbetalningar. Delegationen anser att kontrollverksamheten behöver utökas och förbättras väsentligt. Detta gäller både den förebyggande kontrollen och efterkontrollen. Vidare behöver de automatiska kontrollerna utökas. Enhetliga metoder för att bedöma kostnads- effektivitet behöver tas fram. Tydligare krav på kontrollverksam- heten bör ställas på myndigheterna. Som tidigare nämnts bör indikatorer användas som gör det möjligt att följa olika aspekter på de felaktiga utbetalningarna. Delegationen utvecklar i det följande sin syn på behovet av att följa kontrollverksamhetens utveckling. Värdering av myndigheters arbete gav regeringen i uppdrag att, i samråd med Stats- kontoret och , göra en för- studie av möjligheten att utveckla en modell för värdering av myn- digheternas arbete med förvaltningsutveckling, s.k. FA-värdering. Syftet var bl.a. att få en värdering som kunde ligga till grund för en löpande uppföljning av utvecklingen i statsförvaltningen och att få en övergripande uppföljning av förvaltningspolitiken. Därtill skulle det bli lättare att formulera konkreta mål utifrån värden och krite- rier i modellen. ESV tog fram ett antal exempel på frågor som skulle kunna ingå i en FA-värdering utgående från författningar. Av intresse för dele- gationen är frågeställningar som var knuta till förvaltningslagen (1986:223), verksförordningen (1995:1322) – numera myndig- hetsförordningen (2007:515), samt förordningen om statliga myn- digheters riskhantering (1995:1300) – numera förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603). Ett värderingsområde rörde frågan Har myndigheten förutsättningar för god kontroll över sin ärendehantering? Kriterier för frågan var bl.a. att myndigheten vid behov anlitat tolk, att handlingen för beslutet visar dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som fattat beslutet, vem som varit föredragande och vem som har varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet, att handlingen för beslutet innehåller de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och något av undantagen i 20 § förvaltningslagen inte är för handen, att uppgifter som myndigheten fått på annat sätt än genom en handling och som har betydelse för utgången i ärendet har antecknats, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. ESV har inte fått något uppdrag att genomföra FA-värderingen. Kommunerna skulle inte ha omfattats av FA-värderingen. detta kan här nämnas den studie genomförde för dele- gationens räkning avseende orsaker till felaktiga utbetalningar av ekonomiskt bistånd från kommunerna.17 I den genomgång som gjordes av 65 kommunala revisioner rörande handläggningen av ekonomiskt bistånd fanns brister i flera rutiner bland annat för dokumentationen () och för uppföljning och kontroll vid ansökan (). Dessutom var det vanligt med anmärk- ningar över att behörigheter inte var begränsade utan samma person kunde utföra flera uppgifter, åtkomsten till utbetalnings- systemet inte var tillräckligt begränsat samt att attest och kontroll inte alltid gjordes innan utbetalning. De redovisade bristerna viar på intressanta områden för en kontrollvärdering. Det är inte otroligt att motsvarande brister finns hos de statliga myndig- heterna. Av intresse är att jämföra med den ekonomiadministrativ värdering (EA-värdering) som ESV genomför . EA-värderingen är ett instrument för regeringen och för myndigheterna själva att löpande följa upp den ekonomiadministrativa standarden. Det handlar om att mäta hur myndigheterna efterlever de lagar, förordningar, före- skrifter och i några fall allmänna råd som gäller för den statliga ekonomiadministrationen. EA-värderingen har genomförts /95. Det mest intressanta med EA-värderingen är den effekt den har fått på myndigheternas ekonomiadministration. Enligt en enkät- undersökning till myndigheterna som ESV genomförde 2001 har EA-värderingen lett till en förändring av befintliga rutiner, hjälpt till att fokusera och identifiera brister samt bidragit till en lär- process genom att tydliggöra de externa kraven. EA-värderingen bidrar därmed till en väl fungerande ekonomiadministration. Dess- utom har EA-värderingen lett till en förändring av regler som inte visat sig vara ändamålsenliga och som uppmärksammats genom att regelefterlevnaden bedömts i värderingen. Det finns således erfarenheter från EA-värderingar och ett visst arbete genomfört redan avseende FA-värdering. behöver frågeställningarna preciseras och gälla specifikt för kontroll av utbetalningar från välfärdssystemen. 17 Orsaker till felaktiga utbetalningar av ekonomiskt bistånd från kommunerna, Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 2. Rapporten är framtagen av inom . behöver värderas var för sig. Det kontrollvärderingsinstrument som används i (BFI-måtten) är här av intresse. I ger Benefit Fraud Inspectorate (BFI) stöd till lokala myndigheter genom att de testar administrationen, analyse- rar ledningens behov, ger råd om IT-stöd samt kartlägger hand- läggningsprocessen. BFI har som mål att förbättra standarden på administrationen av välfärdssystemen, samt BFI genomför även utbildning i bidragsbrott, insamling av bevis och intervjutekniker. Som en hjälp i sitt arbete använder BFI ett särskilt kontrollvärderingsinstrument för att mäta standarden på administrationen av välfärdssystemen. Mätningarna genomförs efter en genomförd inspektion. Mätningen omfattar i huvudsak tre områden handläggning/service (claims administra- tion), kontroll (security) samt kundfokus (user focus). Betygs- skalan är 4 (Excellent), 3 (Good), 2 (Fair), 1 (Poor). För att lättare kunna förstå hur dessa skulle kunna utnyttjas i ett svensk utvecklingsarbete ges följande konkreta beskrivning av några av de använda måtten. 1.Genomsnittlig tid för handläggning av nya ersättningar. 2.Andel (i procent) av nya ersättningar som tar att handlägga. 3.Andel nya ersättningar som beslutas . 4.Genomsnittlig tid för att handlägga ändrade förhållanden. 5.Andel ersättningar där rätt belopp har beräknats. 1.Antal sänkta ersättningar. 2.Andel samkörningsträffar (data-matches) som klarats ut . 3.Antal framgångsrika sanktioner per 1 000 fall. –Antal/andel lagföringar –Antal/andel godkända/överenskomna administrativa sank- tioner –Antal/andel accepterade varningar 4.Antal slutförda utredningar om misstänkta bidragsbrott/antal polisanmälningar. 6.Antal och andel kontrollpersoner (fraud investigators) per 1 000 anställda. 7.Antal brottsmisstankar (+varifrån kom impulsen, utnyttjas riskprofiler, benefit fraud hotline). 8.Antal/andel utredningar av misstänkta brott (finns IT-stöd för att dokumentera). 1.Andel ansökningar föremål för omprövning där meddelande lämnats (till den sökande) . 2.Andel överklaganden inkomna till domstol . 3.Andel överklaganden inkomna till domstol . BFI:s arbete har medfört en rad nya möjligheter till förbättringar inom området. Det finns ett visst arbete genomfört redan på ESV. behö- ver frågeställningarna preciseras och gälla specifikt för kontroll av utbetalningar från välfärdssystemen. Kontrollvärderingsinstru- mentet ska stödja regeringens och myndigheternas styrning så att servicen till medborgarna kan öka som felaktiga utbetal- ningar pressas tillbaka. Det kontrollvärderingsinstrument som används i är av intresse att ta del av. BFI-måtten kan vara en förebild. Till dessa kan läggas mått som används i exempelvis inom arbetslöshetsförsäkringens område. IAF använder sig t.ex. av återkrävda belopp, underrättelser och antal dubbelbetalningar (effektmätningen). Delegationen föreslår att ESV ges i uppdrag att utveckla ett kon- trollvärderingsinstrument avseende felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. En utgångspunkt bör vara att det arbete som lagts ned på en FA-värdering samt de erfarenheter som BFI:s arbete inneburit. Delegationens förslag: Delegationen föreslår att det övergrip- ande målet för felaktiga utbetalningar ska ha följande lydelse: Myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner ska säkerställa att utbetalning från välfärdssystemen endast sker till den som är berättigad till ersättning och bidrag. Felaktiga utbetalningar ska inte förekomma. I regleringsbreven har regeringen formulerat målet att inga felaktiga utbetalningar får förekomma för de utbetalande myndig- heterna; , , och . har i sitt regleringsbrev mål för verksam- hetsområdet Skatt som lyder – Att eftersträvade skatte- och avgiftsintäkter ska säkerställas rättssäkert och på ett för samhället ekonomiskt effektivt sätt samt på ett sätt som är kostnadseffektivt och enkelt för medborgare och företag. Brottslighet inom skatte- området ska förebyggas och bekämpas. Medborgare och företag ska ha förtroende för verksamhet. De utbetalande myndigheternas generella mål skiljer sig något från Skattemyndig- hetens. har tre övergripande mål som gäller administrationen, där målet om felaktiga utbetalningar ingår: 1.Tilltron till socialförsäkringen och dess administration ska vara hög. 2.Administrationen av socialförsäkringen ska vara rättssäker, effektiv och ha hög kvalitet. 3.Felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen ska inte förekomma. har även detaljerade mål på politik- eller verk- samhetsområdesnivå. Arbetsförmedlingen har tre allmänt hållna mål som gäller verk- samheten samt målet att felaktiga utbetalningar inte ska före- komma. I målformuleringarna står inget om rättssäker tillämpning, tilltro till myndigheten eller att administrationen ska vara effektiv. CSN har ett flertal mål för verksamheten där det bland annat ingår att Tilltron till myndighetens administration ska vara hög samt målet om att felaktiga utbetalningar ska minska. Det finns även mål för organisationsstyrningen som lyder som följer; Myndighetens servicenivå ska vara hög. Rättsäkerheten och kvaliteten i handläggningen ska öka. Verksamheten ska effektiviseras genom en ökad grad av auto- matiserad ärendehantering. För olika ärendeslag finns för handläggningen målen rättssäker och effektiv. ska även säkerställa att inga felaktiga utbetalningar av ersättningar till asylsökande förekommer. I målen står inget om att det ska vara hög tilltro till myndigheten. Sammantaget har två av de utbetalande myndigheterna som mål att handläggningen ska vara rättssäker, tilltron till myndigheten ska vara hög och att administrationen ska vara effektiv. För de andra två saknas antingen mål om hög tilltro till myndigheten eller att administrationen ska vara effektiv. Delegationen har i föregående avsnitt föreslagit att indikatorer används för att följa utvecklingen samt angett i vilken riktning utvecklingen bör gå . Delegationen förordar användningen av indikatorer i stället för specifika målformuleringar på de begränsade områden där indikatorer kan användas. Med hjälp av omfattningsstudier, statistik och indikatorer kan regeringen och myndigheterna följa utvecklingen och erhålla ett underlag som grund för att sätta in åtgärder för att styra mot den önskade riktningen. På övergripande nivå anser dock delegationen att mål- formuleringen bör preciseras. Delegationen föreslår att det över- gripande målet för felaktiga utbetalningar ska lyda som följer: Myndigheterna ska säkerställa att utbetalning från välfärds- systemen endast sker till den som är berättigade till ersättning och bidrag. Felaktiga utbetalningar ska inte förekomma. En sådan målformulering överensstämmer med regeringens över- gripande arbete mot felaktiga utbetalningar. Undersökningar som är genomförda på uppdrag av delegationen visar att acceptansen för bidragsbrott är relativt hög i Sverige.18 Av en nordisk jämförande studie framgår att acceptansen för bidrags- brott är högre i än i de övriga nordiska länderna.19 Resultat- en i de svenska undersökningarna visar också att vissa typer av bidragsbrott ses som mindre allvarliga. Såväl allmänhet som hand- läggare upplever att bidragsbrotten är omfattande, medan de i själva verket är begränsade.20 Då en hög acceptans och en upplevelse av att bidragsbrotten är omfattande kan vara faktorer som leder till fler överutnyttjanden bör insatser ske för att dessa ska förändras. Ett framgångsrikt och effektiv sätt att påverka attityder och öka kunskap är att använda informationsinsatser. Flera internationella exempel, bland annat från och , visar att kommunikation, i kombination med andra åtgärder som lagstift- ning och kontroll, ger god effekt och bidrar till minskade felaktiga utbetalningar, se bilaga 2. I har informationsinsatser och kampanjer varit framgångsrika när det gäller att påverka ungdomars attityder till svartarbete () och alkoholvanor (). Det finns även ett stort stöd för informationsinsatser bland allmänhet och handläggare. menar att ökad information om hur bidragsfusk påverkar välfärden är en ganska eller mycket bra åtgärd.21 18Vem fuskar och varför? Om attityder till bidragsfusk i , Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 6. 19Hur tryggar vi trygghetssystemen i , Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 8. 20Vem fuskar och varför? Om attityder till bidragsfusk i , Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 6. Kommunikation fyller i synnerhet en viktig funktion för att begränsa antalet oavsiktliga fel från välfärdssystemen som beror på att den sökande inte förstått reglerna eller fått felaktig information. De oavsiktliga felen av ersättningstagare bedöms uppgå till av de totala felen. Mellan av personerna som besvarat frågor kring myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas service och information uppger till exempel att blanketterna är svåra och informationsmaterialet är krångligt. Anmärkningsvärt är att handläggarna i än högre utsträckning instämmer i påståendena. Även av delegationens rapport om orsakerna till felaktiga utbetal- ningar framgår att en stor andel oavsiktliga fel skulle kunna undvi- kas genom förbättrad information.22 Det bedrivs inom de utbetalande myndigheterna en del kommunikationsaktiviteter som syftar till att minska felaktiga utbetalningar. Bland annat har en kommunikationsplan för misstänkta brott och kontroller. Däremot kan inte en enskild myndighet på egen hand genomföra de mest effektiva informationsinsatserna. De beskrivna insatserna och andra insatser skulle få en betydligt bättre effekt om de samordnades, vilket inte sker. En samordning på en nationell nivå behöver därmed ske via regeringens styrning. 3.7.1Regeringens styrning av samordnade informationsinsatser Delegationens förslag: Samordnade kommunikationsinsatser ska genomföras. Informationsverksamhet som bedrivs av statlig förvaltning ska som all verksamhet bedrivas sakligt och opartiskt. I övrigt finns få bestämmelser i lagar och förordningar vad gäller myndigheters informationsverksamhet. I förvaltningslagen (1986:223) sägs i 4 § att Varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verk- samhetsområde. Av verksförordningens 7 §, framgår att myndig- hetens chef ska se till att allmänhetens och andras kontakter med 22 Varför blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 5. myndigheten underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i myndigheternas skrivelser och beslut. I myndighetsförordningen sägs i 6 § att Myndigheten ska tillhandhålla information om myn- dighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myn- digheten som har betydelse för verksamheten.23 Informationsverksamhet är en styrningsfråga för regeringen då regeringen kan formulera och tilldela myndigheterna uppdrag. Många myndigheter har bestämmelser i sina instruktioner som specificerar informationsverksamheten. I vissa fall regleras denna även genom mål i regleringsbreven eller i särskilda regeringsbeslut, t.ex. vad gäller enskilda kampanjer.24 Nationella opinionsbildande insatser är ett viktigt stöd för myndigheters och organisationers arbete för att minska felaktiga utbetalningar. Insatser måste ske myndighetsgemensamt på ett strategiskt och samordnat plan för att full effekt ska kunna uppnås. Denna samordning bör för tydlighetens skull regleras via ett regeringsbeslut eller liknande. Då forskning visar att det finns en tydlig koppling mellan bidragsbrott och skattebrott, i synnerhet svartarbete, bör informationsinsatserna även innefatta . Att förbättra informationen till den sökande är huvudsakligen en myndighetsintern fråga, men även här blir effekten större av samordning och styrning. Regeringen bör i sin styrning via regleringsbreven ge berörda myndigheter i uppdrag att redovisa gjorda informationsinsatser i syfte att minska oavsiktliga fel från välfärdssystemen. En arbetsgrupp bör bildas av berörda myndigheter och organisationer för att underlätta samordning, men även fungera som ett forum för att utbyta idéer och ett bollplank. Hur detta kan göras beskrivs närmare i kapitel 6. Att med informationsinsatser påverka attityder och öka kun- skapen är möjligt, men tar tid. För att en insats ska få avsedd effekt behöver aktiviteterna pågå , precis på samma sätt som andra åtgärder. I annat fall uppnås ingen varaktig effekt. Större informationsinsatser ska också utvärderas och följas upp för att se att de fått avsedd effekt. 23 Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter, , SOU 2007:107. Delegationens förslag: Målen för den samordnade informations- insatsen är: minska acceptansen för bidragsbrott och svartarbete, öka kunskapen om vad som är bidragsbrott, öka kunskapen om omfattningen av felaktiga utbetalningar, öka kunskapen om ersättningssystemen och öka förtroendet för myndigheterna och välfärdssystemen. Nulägesanalys, mål, målgrupper, budskap med mera finns mer ut- förligt beskrivet i kommunikationsstrategin för att minska felaktiga utbetalningar (bilaga 2). Utifrån denna strategi är målen följande: Acceptansen för bidragsbrott och svartarbete ska minska Acceptansen för bidragsbrott ska halveras . Delega- tionens undersökningar visar att var fjärde person har en acceptans för bidragsbrott. Primär målgrupp för informationsinsatserna är förmånstagare och andra med viss eller hög acceptans för bidrags- brott, sekundärt att stärka dem som har låg acceptans för bidrags- brott. Enligt en rapport från anser av medbor- garna att svartjobb är acceptabelt.25 Siffran för yngre (18–) är . Primär målgrupp är därför ungdomar och unga vuxna. Målet är att minska antalet medborgare, oavsett ålder, som anser att svartjobb är acceptabelt med hälften . Öka kunskapen om vad som är bidragsbrott Andelen som anser att det är ok att ta ut en extra sjukdag fast man inte är sjuk eller att ta ut tillfällig föräldrapenning när barnen är friska, ska minska från var tredje person till var fjärde person . Öka kunskapen om omfattningen Allmänhetens upplevelse av omfattningen av felaktiga utbetalningar och svartarbete ska överensstämma med den faktiska omfattningen. Nästan ingen av allmänheten och handläggarna ska anse att bidragsbrott är mycket omfattande. Detta mål ska uppnås 2011. 25 Medborgarnas synpunkter på skattesystemet, skattefusket och kontroll, , rapport 2007:3. Öka kunskapen om välfärdssystemen En stor andel oavsiktliga fel beror på otillräcklig information, krångliga blanketter och okunskap om till exempel skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden. Andelen oavsiktliga fel från sökanden ska minska till en femtedel av det totala antalet felaktiga utbetal- ningar mot motsvarande en tredjedel . Förtroendet för välfärdssystemen och myndigheterna ska öka. 4Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder De utbetalande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshets- kassorna eftersträvar att det ska bli rätt från början. Handläggning och utbetalning av ersättning består till stora delar av att göra kontroller av den sökandes inlämnade underlag och andra uppgifter som har betydelse för att ta ställning till den sökandes rätt till ersättning. De kontroller som görs finns utförligt beskrivna för varje system i delegationens rapport tryggar vi trygghetssystemen?. Även om kontroller ingår i handläggningsprocessen är detta inte en garanti för att de alltid utförs. Myndigheterna kan även hamna i en målkonflikt mellan kravet att betala ut ersättning och att det inte ska ske några felaktiga utbetalningar, eftersom flera kontroller är resurskrävande. Ett exempel på detta är Försäk- ringskassans rekommendationer att handläggare ska avstå från vissa kontroller som normalt ska göras i samband med handläggning av ett antal ärendeslag.1 Det är därför viktigt att myndigheten har en väl fungerande efterkontroll och återkravsverksamhet som är konsekvent och inte tillåts att bortprioriteras, så att brister i handläggningen kan upp- täckas och man får ett mått på vad bristande förkontroller kostar. 1 Avsteg i processen gäller Bostadsbidrag, Föräldrapenning, Underhållsstöd, Bostadstillägg/ Äldreförsörjningsstöd, SGI och EU-familjeförmåner. Beslutet gäller – , förutom Föräldrapenning och SGI som gäller till och med och EU-familjeförmåner som gäller tills vidare. Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder 4.1Gällande förordningar angående kontroller Tre förordningar reglerar myndigheternas interna styrning och kontroll. Enligt 3 § myndighetsförordningen (2007:515) ansvarar myn- dighetens ledning bl.a. för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. Enligt 4 § ska myndighetens ledning säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Enligt 3 § förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll ska myndigheter som omfattas av förordningen göra en riskanalys. Med ledning av riskanalysen skall åtgärder vidtas som är nödvändiga för att kravet på en effektiv verksamhet ska uppfyllas. Den interna styrningen och kontrollen ska regelbundet följas upp och bedömas. Vid bedömningen ska iakttagelser som lämnas vid extern och intern revision beaktas. Enligt Internrevisionsförordning (2006:1228) ska internrevi- sionen utifrån en analys av verksamhetens risker självständigt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med en rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen (2007:515). Myndigheterna har således ett tydligt uppdrag att genomföra riskanalyser och att vidta åtgärder. Förordningarna omfattar inte arbetslöshetskassorna och kommunerna, vilket inte hindrar att även dessa arbetar med riskanalyser m.m. Delegationen har fått information om att IAF avser att göra en fördjupad granskning av arbetslöshetskassornas interna styrning och kontroll. Utifrån resultaten av denna granskning kommer IAF överväga möjligheten att föreskriva att arbetslöshetskassorna ska arbeta på samma sätt som föreskrivs i förordningen om intern styr- ning och kontroll.