sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — Sådan rådgivning skulle kunna hejda förloppet och förhindra passivitet, djupare ekonomisk kris och de sociala problem som medföljer. Bedömningen görs dock att det saknas bra verktyg för att på ett tidigt stadium lösa överskuldsattas problem (s. 4 f.). En iakttagelse som görs i promemorian är att kreditgivningen och marknadsföringen av lån och krediter på nytt har tagit fart efter en viss återhållsamhet efter fastighets- och finanskrisen . Inte sällan för det med sig problem för konsumen- terna att vissa kreditgivare arbetar med snabba lån med mycket höga räntor, exempelvis s.k. telefonlån och kontokrediter. Enligt är den allmänna bilden att många av de personer som är föremål för skuldsanering har skulder som hänför sig till sådana lån, vidare att många redan skuldsatta tar nya, dyra snabblån för att kortsiktigt lösa ett akut ekonomiskt problem (s. 6). I promemorian definieras överskuldsättning/överskuldsatt med att hushållet/gäldenären är insolvent. Därmed avses att skuldbördan för hushållet/gäldenären blivit så omfattande att det saknas möjlig- het att infria åtagandena allteftersom skulderna förfaller till betal- ning och att denna oförmåga inte endast är tillfällig. Verket valde så- ledes en något lindrigare definition av överskuldsättning i rapporten än den som finns i skuldsaneringslagen, där ett kvalificerat insolvens- rekvisit finns. En skuldfälla beskrivs i promemorian som en före- teelse som i något avseende leder in gäldenären i en så allvarlig skuldsättning att den undergräver den egna ekonomin (s. 7). framlägger i promemorian ett stort antal förslag till åtgärder för att begränsa problemen med överskuldsättning (s. 5): En översyn av de regler och myndighetsinstruktioner som tilläm- pas när staten är borgenär. En kartläggning av hur olika offentligrättsliga system – isolerat och i samverkan med varandra – påverkar hushåll med betalnings- problem. Att ett krav på kontantinsats införs även vid kontokrediter som tillkommer i samband med köp av varor. Att beloppsgränsen för en förenklad kreditprövning bör sänkas. Att en uppföljning görs av s.k. räntefria krediter i syfte att utröna behovet av åtgärder för att dessa krediter inte ska utvecklas till en skuldfälla. Att möjligheten att införa en begränsning av vilken dröjsmåls- ränta som kan avtalas mellan kreditgivare och konsument utreds. Att krav införs på fordringsägaren att en påminnelse skickas om att skulden är reglerad men att det kvarstår inkassokostnader som ska betalas, innan en ansökan om betalningsföreläggande får göras. Att en översyn görs av reglerna för indrivning av enskilda mål i syfte att man ska kunna införa en tidsgräns efter vilken staten inte längre bistår borgenärerna. Bättre dokumentation och statistik över hushållens skuldsättning. Stimulans av vidare forskning när det gäller beteendeveten- skapliga och socialmedicinska aspekter på överskuldsättning. Att möjligheten att införa sociala lån i utreds. Att möjligheten för samhället att i någon form gå in med garan- tier för saneringslån utreds. Att den kommunala budget- och skuldrådgivningen utvecklas och stärks. Att projektmedel tilldelas med målsättningen att stimulera kommuner till en metodutveckling av den kommu- nala budget- och skuldrådgivningen. Att verket vid sin fördelning av organisationsbidrag (med början ) får i uppdrag att prioritera projekt som syftar till att informera om risker och konsekvenser av alltför vidlyftig skuldsättning, särskilt med inriktning på grupper som är svåra att nå. Att regeringen ger ansvariga myndigheter i uppdrag att ta fram åtgärder för att förhindra problemen med överskuldsättning bland egenföretagare. Att ett samverkansforum inrättas mellan myndigheter som har kontakt med eller funktion gentemot individer som riskerar att bli överskuldsatta. Hushållens skuldsättning uppgick enligt beräkningar till sammanlagt . I promemorian (s. 8) konstaterades även en kraftig uppgång av skulderna i för- hållande till disponibel inkomst – den s.k. skuldkvoten – . Hushållens skuldkvot uppgick till . (uppgick skuldkvoten dock till .) Enligt uppgifter från som presenteras i pro- memorian (s. 13) fanns 451 108 gäldenärer registrerade i allmänna och enskilda mål med en total skuldbörda om . deltog med frågor om hushållens skulder i en omnibusundersökning som () genom- förde 2002 för att få en bild av vilka hushåll som har lån och kre- diter. Undersökningen genomfördes som postenkät och besvarades av 1 093 personer. Av resultaten framgick bl.a. följande (s. 8 ff.). av befolkningen har lån och krediter. Det finns ingen märkbar skillnad i förekomsten av krediter mellan män och kvinnor. Skillnader finns inte heller mellan personer i stora respektive små kommuner. Det är främst personer i förvärvsarbetande ålder som har lån och krediter. (Högsta frekvensen finns inom gruppen 35 till .) Åtta av tio höginkomsttagare och personer som bor i villa, rad- hus, kedjehus eller på lantgård har lån. Av personerna med låg inkomst har knappt hälften lån. Cirka sex av tio som bor i hyresrätt eller bostadsrätt har lån. Inkomst och bostad har således betydelse för lånebilden. Den genomsnittliga lånesumman för hushåll var (upp från ). De grupper som i genomsnitt har störst lån är de som befinner sig i etableringsfasen, dvs. de som skaffar kapitalvaror, bil och bostad (främst åldersgrupperna 25–och 35–samt hög- inkomsttagare och personer med egen bostad, dvs. villa, radhus m.m.). Hushållens skuldsättning består till stor del av finansi- ering av boende. För de personer i undersökningen som svarade att de hade lån och krediter var bostadslån hos bank/bostadskreditinstitut vanligast (). Därefter följde övriga lån/krediter hos bank (), studielån från CSN (), butikskort med kredit eller postorderkredit (), lån/kredit hos kreditmarknadsbolag (), lån från privatperson (5 pro- cent) och lån från annan långivare (). av dem som bodde i villa, radhus, lantgård eller liknande hade bostadslån. En majoritet – – uppgav att det aldrig hade hänt att de inte kunnat betala . av personerna i enkäten uppgav att de haft betalningsproblem endast vid enstaka tillfällen, medan svarade att de mer frekvent drogs med betalningsproblem (varav hälften alltid eller ofta hade sådana problem). Enligt SCB:s beräkningar uppgick antalet personer som alltid eller ofta har betalningsproblem avseende räntor och amorter- ingar till minst 140 000 personer i befolkningen. De återfinns främst i åldersgruppen 35–och bland personer med låg- och medelinkomst. Skuldfällor och andra orsaker till överskuldsättning Låg utbildning och låg inkomst noterar i promemorian att problemen med över- skuldsättning ofta är en fråga om att hushållet har låga inkomster. Den låga inkomsten i förhållande till försörjningsbörda och nöd- vändiga levnadskostnader ger små möjligheter att betala även mindre skulder. Av personer som kommer till den kommunala budget- och skuldrådgivningen med skuldproblem saknar mer än var tredje helt och hållet betalningsutrymme för skulder (enligt beräkning för förbehållsbelopp vid utmätning i lön). De kan så- ledes inte betala sina fordringsägare en enda krona (s. 15). Vidare konstateras att det utifrån tidigare rapporter är känt att personer med låg utbildning och låg inkomst är överrepresenterade bland dem med överskuldsättningsproblem. Verket nämner sin egen rapport 1998:16 av vilken framgår att av lågutbildade ofta eller ibland har problem att betala räntor och amorteringar jämfört för individer med högre utbildning. I en undersökning från den kommunala budget- och skuldrådgivningen som presenteras i PM 2003:04 (s. 52 ff.) bekräftas bilden, då råd- givarna där anger bristande kunskap eller bristande ekonomisk planering som en bidragande orsak till uppkomsten av skuld- Verket, som poängterar att kunskap också kan ge den handlingskraft som krävs när ekonomin är på väg att haverera, fram- håller att det inte är överraskande att det finns sådana skillnader i betalningsproblem mellan låg- och högutbildade, eftersom utbild- ning oftast ger högre inkomst i genomsnitt men också underlättar för konsumenten att inhämta relevant kunskap (s. 16). I promemorian (s. 16) anförs att väldigt många personer reagerar med passivitet och resignation i en skuldsättningssituation – en strategi som försvårar situationen. I en större intervjustudie med utmätningsgäldenärer, som tagits fram av KFM för att kunna redovisas i PM (se PM 2003:04 bil. 4), ställdes gäldenärerna inför frågan vad de gjorde när skulden gick till KFM. av gäldenärerna svarade att de inte gjorde någonting alls. I denna kategori var det endast en femtedel som vid frågetidpunkten såg ett möjligt slut på sina skul- der. Bara var tionde gäldenär inom kategorin hade avslutat sina skuldärenden (eller var på väg att göra detta). Av de gäldenärer som verkligen tog aktiv kontakt med KFM () såg så många som en tredjedel ett möjligt slut på sina skulder och lika många hade avslutat sina skuldärenden (eller var på väg att göra detta). Gäldenärerna fick också frågan om på vilket sätt de försöker (eller försökte) att lösa att de blev föremål för åtgärder från KFM . Av svaren framgår att inte kunde eller inte orkade göra någonting, vilket tolkades som att de intog en resignerad hållning till sin överskuldsättning. I PM (s. 17) konstateras att förändrade förut- sättningar ofta blir ett dråpslag för hushåll med små inkomster, även om denna faktor kan drabba även hushåll med relativt goda inkomster. För många överskuldsatta hushåll utgör små ekonomiska margi- naler den grundläggande faktorn i överskuldsättningen. Hushåll som hamnat i skuldproblem behöver visserligen inte vid exempelvis själva lånetillfället ha tagit ett uppenbart felaktigt beslut, men det har gjort deras ekonomi sårbar. När hushåll med små marginaler sedan får förändrade förutsättningar att klara sina utgifter, t.ex. vid skilsmässa, sjukdom och arbetslöshet, har de svårt att klara sina åtaganden. De vanligaste utlösande orsakerna till överskuldsättning är följaktligen förändringar i individers sociala eller arbetsmässiga situation. En studie av skuldsaneringsärenden vid KFM i tre regioner, som redovisas i PM (s. 41 ff.), illustrerar det in- bördes förhållandet som finns mellan olika personliga omständigheter och gäldenärernas ekonomiska situation. Studien omfattade 399 gälde- närer som fått förslag från KFM om skuldsanering . För 253 av gäldenärerna () fanns en notering om t.ex. sjuk- dom, separation eller arbetslöshet. Sjukdom var den vanligaste noter- ingen (). Därnäst kom skilsmässa/separation (20 pro- cent). Arbetslöshet (), missbruk (), bristande ekonomisk planering () och dödsfall () var andra omständigheter som antecknats. förekom flera kombinerade omständigheter. I PM 2003:04 (s. 18 f.) behandlas särskilt skulder från näringsverksamhet, som för många före detta näringsidkare visat sig vara en skuldfälla. Verket pekar här på en studie av gäldenärer som sökt skuldsaner- ing (s. 41 ff.). Studiens syfte var att belysa orsaker till överskuld- sättning. I undersökningen ingick 399 gäldenärer som fått förslag från om skuldsanering . Det genom- snittliga skuldbeloppet var ca . I av de studerade ärendena ingick skulder från näringsverksamhet. (Som en jämförelse kan nämnas att av gäldenärerna hade boende- relaterade skulder. Konsumtionsskulder förekom hos och offentligrättsliga skulder i av ärendena.) 151 av de 399 gäldenärerna hade tidigare bedrivit näringsverk- samhet. av de 151 gäldenärerna hade tidigare haft en- skild firma, medan hade drivit verksamhet i aktiebolag och i handelsbolag. Gäldenärer med skulder efter näringsverksamhet hade den högsta konstaterade genomsnittliga skulden (ca , inklusive andra typer av skulder). av samtliga skulder från tidigare näringsverksamhet var vid ansökan om skuld- sanering och var 5–. Flertalet kunde så- ledes betecknas som gamla skulder. Av undersökningen framgick att endast av skulderna kunde betraktas som nyare skulder (3–). Ospecificerade skulder i samband med att företaget upphört förekom i av ärendena. En enskild gäldenär kunde enligt studien ha olika typer av skulder från näringsverksamhet. Vanligast var skulder relaterade till en konkurs och ospecificerade skulder (hänförliga till lågkonjunk- tur m.m.). Därnäst kom – i fallande ordning – borgen för eget företag, borgen för annans företag, skatteskulder och solidariskt (borgens)ansvar. slår fast att anledningen till att före detta näringsidkare blir överskuldsatta är att verksamheten ofta drivs i enskild firma, varför den egna personliga ekonomin samman- blandas med verksamhetens. När verksamheten går omkull kvarstår det personliga ansvaret för skulderna. Enligt verket visar det sig dock att även aktiebolagsformen är ett svagt skydd för den person- liga ekonomin, eftersom väldigt många går i borgen för lån som upptas till aktiebolaget. Även av den tidigare nämnda undersökningen från den kommu- nala budget- och skuldrådgivningen (PM 2003:04 s. 52 ff.) framgår att näringsverksamhet kan vara en skuldfälla. av dem som kom till rådgivningen (127 gäldenärer av 348) hade skulder efter näringsverksamhet, och för drygt hälften av dessa angavs även näringsverksamheten som den främsta orsaken till överskuldsätt- ningen. Av gäldenärer med skulder från näringsverksamhet hade drivit verksamhet i enskild firma, i aktie- bolag och i handelsbolag/kommanditbolag. Av den i promemorian redovisade intervjustudien med utmät- ningsgäldenärer (PM 2003:04 bil. 4) framgår att av de intervjuade uppgett företagande som anledningen till att de hamnade hos första gången. Hälften av dessa menade att felkalkyleringar och felaktiga prognoser bar skulden till att inkomster och utgifter inte gick ihop. framhåller (s. 18 f.) att många som startar egen verksamhet har stor kunskap om den egna branschen men saknar den administrativa kunskap som krävs. När företagsstart används som arbetsmarknadspolitisk åtgärd saknas kunskap om såväl branschen som regelverk. Detta gör att de långsiktigt har svårt att klara sin verksamhet. I en rapport från vid KFM i (se bilaga 3) kartlades olika problem som identifierats genom enhetens arbete. Av intresse här är att enheten nämner att det inte är ovanligt att den som startar eget gör det på grund av arbetslöshet. Enhetens erfarenhet var att det i och med det också betalas ut s.k. starta-eget-bidrag (stöd vid start av näringsverksamhet) till personer som inte har den entreprenörsanda som är en förutsättning för att lyckas. Då bi- draget inte trappas av i takt med att företaget börjar få inkomster riskerar bidragstagaren enligt enheten att invaggas i tron att före- taget fungerar bra. När sedan hela bidraget dras in i ett slag för- svinner både den ekonomiska grunden för företaget och ofta också viljan att driva företaget vidare. Den som då ingått avtal om lokal- hyra och andra kostnader som ligger kvar längre än starta-eget- bidraget har bundit upp sig till kostnader som det ofta inte finns täckning för i den privata ekonomin. Frågan om gäldenärers inställning till skuldsanering berörs på några ställen i promemoria. Det framgår av den tidigare nämnda intervjustudien med utmät- ningsgäldenärer (se PM 2003:04 bil. 4) att många av dem som har en uppgiven hållning till att kunna eller orka ta tag i sin situation ser skuldsanering som en möjlig utväg. När frågan ställdes om vad som enligt gäldenären skulle kunna hjälpa hans eller hennes ekono- miska situation svarade att just skuldsanering skulle kunna vara en lösning. (KFM noterar att det från medborgar- dialogen är känt att många gäldenärer som skulle kunna komma ifråga för skuldsanering inte söker detta av den orsaken att de inte skulle orka gå igenom en sådan.) kunde inte komma på någon utväg eller var över- tygade om att det inte finns någon hjälp att få. (KFM anmärker att det inom denna kategori troligen finns många som lika väl skulle kunna ingå i skuldsaneringskategorin.) uppgav att en vinst skulle vara lösningen på problemen, vilket enligt KFM också fick anses som ett uppgivet svar. svarade att ett arbete skulle klara upp situationen. Förutom skuldsanering är detta det enda svar som enligt KFM innebär att det finns en medveten strategi från gäldenärens sida för att ta sig ur skuld- av personerna i studien uppgav inte vad som skulle lösa problemen men förklarade att de likväl snart skulle komma ur sin överskuldsättning. Därutöver angavs ett flertal mer eller mindre framkomliga vägar, såsom avbetalningar och nya lån. I en särskild bilaga till promemorian (PM 2003:04 bilaga 5) presenteras en förstudie till ett större planerat forskningsprojekt om s.k. evighetsgäldenärer, gjord av vid . Studien byggde på intervjuer med 16 evighetsgäldenärer som finns (eller fanns) registrerade hos i . I redogörelsen för framtidssynen hos evighets- gäldenärerna anförs följande: Även om de flesta bedömer skuldsaneringsalternativet som föga troligt för egen del, framstår det som något önskvärt för alla. Den pessi- mistiska inställningen till en eventuell skuldsanering som en möjlig utväg ur evighetsgäldenärens svåra predikament beror i praktiskt taget samtliga fall på fyra faktorer. Den tyngst vägande av dessa är att man uppfattar det regelverk som kringgärdar skuldsaneringsprocessen som mycket svår att uppfylla. Särskilt kravet på att praktiskt taget inga nya skulder får tillkomma efter det att skuldsanering beviljats av Krono- fogdemyndigheten. Den egna erfarenheten är ju i allmänhet sådan att nya skulder kontinuerligt tillkommer, eftersom inemot hälften av de intervjuade antagit en ekonomisk anpassningsstrategi som innebär att: det enda jag betalar är hyran, elräkningen och maten förstås. Allt annat skrattar jag åt och river alltså. Varenda räkning som kommer. En annan faktor rör tidsaspekten. Ifall skuldsanering mot förmodan skulle beviljas understryker de flesta av informanterna att då väntar ytterligare lika trista år innan äntligen någon märkbar förändring i deras livssituation inställer sig. Den stipulerade femårsperioden upp- levs genomgående som en mycket långt extension av ett ofta flera decennier långt gäldenärskap. Emellertid varierar inte oväntat bedöm- ningen av skuldsaneringsprocessens längd och dess konsekvenser med var i livscykeln man befinner sig. 38-åringen har naturligen ett annat framtidsperspektiv – i intervjumaterialet ett påtagligt positivare sådant – än 70-åringen på basis av dels en väsentligt kortare gäldenärsperiod, dels en betydligt längre förväntad livstrajectoria. Ur detta och andra perspektiv vore det av betydelse att forskningsmässigt erhålla kunskap om relationen mellan var i livskarriären en gäldenär befinner sig och de individualpsykologiska och socio-ekonomiska konsekvenser som följer av ett långvarigt gäldenärskap. En tredje faktor som framträder tydligt artikuleras på följande sätt av en pensionerad man: Jag skall be om skuldsanering . Men jag har hört att det tar väldigt och att det är en massa grejor som skall göras. Men jag orkar inte så mycket numera och man kommer att riva upp det där igen. Det är tufft och jag vill inte säga att jag ser fram emot Jag blir påmind om så mycket negativt. Jag har mått väldigt dåligt under hela denna oändligt långa tid som svårt skuld- satt. Den i citatet omtalade återaktualiseringen av en i förekommande fall flera decennier som gäldenär tycks avskräcka många. Allt- för många traumatiska händelser som man helst vill skall sjunka under medvetandets horisont befaras göra sig påminda med ännu lägre livskvalitet i väsentliga avseenden som följd. Den sista och fjärde faktorn handlar om tvekan till skuldsanering dels på grund av att legitima ekonomiska intressen hos såväl borge- närer och nära släktingar och vänner (ibland i förekommande fall samma personer) då kan åsidosättas. Förutom rent ekonomiska förluster kan det även innebära försämrat anseende för borgenärerna. Likaså kan det leda till ökade skamkänslor för gäldenären: Jag tror att far skulle vara väldigt mycket emot skuldsanering för min del. Då kommer det in en massa papper till berörda banker och han har suttit ordförande i flera banker och bolag. Jag vill absolut inte svärta ned namnet NN ytterligare. 4.1.2Särskilt om ohälsa och marginalisering vid överskuldsättning Orsakerna till – och följdverkningarna av – överskuldsättning för hushållens situation och samhället i stort är endast sporadiskt be- handlade i svensk litteratur. I PM 2003:04 finns intaget ett expertutlåt- ande avseende forskningsläget inom ett antal kunskapsområden inom problemområdet överskuldsättning. Av utlåtandet, som är skrivet av , docent i psykologi, framgår samman- fattningsvis följande (se promemorians bilaga 7). Säkra samband är etablerade mellan fattigdom, ekonomiska strukturförändringar (innebärande exempelvis långvarig arbetslös- het) och ohälsa. Förutom en ökad mortalitet (dödlighet) är de vanligaste rapporterade ohälsotillstånden psykosomatiska symptom samt olika former av psykisk ohälsa (t.ex. nedstämdhet och depressioner). När det gäller fysisk ohälsa är effekter på cirkulations- organen och mag-tarmkanalen frekvent rapporterade. Vidare är tumörsjukdomar, ledbesvär och försämrad tandstatus överrepre- senterade bland personer som befinner sig i denna form av tärande stress. Dessa negativa effekter på hälsan debuterar typiskt sett först , ofta två till efter det att livsförändringen inträtt. Studier som behandlar sambandet mellan fattigdom och ohälsa berör emellertid ytterst sällan överskuldsättning som problematik i tillägg till effekterna av fattigdomen i sig. Det finns dock goda skäl att anta att ett liv med svåra skulder, förutom en redan tidigare dålig privatekonomi, ur ren stressbelastningssynpunkt ytterligare kan förvärra livssituationen för individen och dennes familj. Det säger sig självt att ett liv under sådana villkor bäddar för svår stress, som antingen eller relativt kan resultera i ohälsa. Eftersom skulderna i typfallet växer okontrollerat på grund av olika former av straffavgifter, s.k. ränta-på-ränta- effekter m.m., kan man säga att den skuldsatte dras in allt mer i sin problematik. upplagda, epidemiologiskt välförankrade studier, som har som direkt fokus sambandet mellan överskuldsättning och allmän ohälsa (psykisk och fysisk) saknas likväl i princip. (finns det inom internationell suicidforskning ett påvisat klart samband mellan överskuldsättning och självmordsrelaterat beteende.) Det finns dock en mindre studie – delfinansierad av Konsument- verket och med karaktären av ett pilotförsök – av 230 svårt skuld- satta svenskar i vilken mätningar gjordes av både fysisk och psykisk hälsa före och efter den tidpunkt då överskuldsättningen hade blivit ett faktum för den drabbade individen. Resultaten från studien, som baserades på självrapporterad hälsa, visade att de överskuld- satta som grupp betraktad uppvisar mycket låga hälsovärden i flera dimensioner (bl.a. allmän hälsa, vitalitet, psykisk hälsa, fysisk och psykisk funktionsförmåga, kroppslig smärta och social funktions- förmåga). De överskuldsatta hade enligt studien lägre hälsovärden än normalbefolkningen. Vanligt förekommande folk- sjukdomar som t.ex. hjärt- och kärlproblem, högt blodtryck, diabetes, besvär från mag- och tarmkanalen, cancersjukdom, allergier samt mentala och psykosomatiska problem förekom – jämfört med normalbefolkningen – nio gånger så ofta i målgruppen. Visserligen hade målgruppen en något högre sjuklighet i perioden före det att överskuldsättningen tagit sin början, men ökningen i sjuklighet var mest påtaglig i perioden efter det att överskuldsättningen var ett faktum. I expertutlåtandet kommenterades även vissa marginaliserings- effekter. Vikten betonades av att studier görs kring omfattningarna av den inskränkning i livskvalitet som oundvikligen drabbar den Därutöver framhölls att det är nödvändigt, att ta fram kunskap om hur barn och ungdomar i överskuldsatta familjer har det med avseende på sådana faktorer som hälsa och livskvalitet.