sou · GVB318 · 2008-01-01 00:00:00 — har personalen på arbetsförmedlingarna tillgång till ett lätthanterligt uppföljningssystem som bland annat gör det möjligt för handläggare att bevaka och följa upp deltagare i arbets- marknadspolitiska program. Denna information har underlättat uppföljningsarbetet på individnivå och gjort det möjligt att agera utbildningen pågår. Fördelen med registerstatistiken är att det inte blir något bortfall och att resultaten uppdateras. Det gör det även möjligt att bryta ned resultaten på detaljnivå, exempelvis utbildningsanord- nare, yrkesinriktning eller lokal nivå, utan att tappa validitet. En nackdel är dock frånvaron av kvalitativ dokumentation, exempelvis vilken typ av arbete som en utbildningsdeltagare har fått. För att få mer nyanserad information om hur framgångsrik en utbildning varit, behöver registerstatistiken kompletteras med enkäter eller effektstudier. AMS genomför en enkätundersökning om deltagare som slutat en arbetsmarknadsutbildning . Enkäten skickas ut , dvs. efter att deltagarna slutat utbildningen. Respondenterna besvarar frågor som berör huruvida de fullföljt utbildningarna, vilken som var den huvud- sakliga anledningen till att gå utbildningen, vilken sysselsättning de har, om de arbetar inom det yrke de utbildats för (träffsäkerhet), vilken nytta de har av utbildningen och om de själva anser att utbildningen var avgörande för att få ett arbete. 8TP PT har AMS utvecklat ett datalager som rymmer information från flera olika källor. Ambitionen är att datalagret kommer driftsättas och därmed ersätta och andra närliggande eftersystem. En del information som saknas i registerstatistiken får man således svar på i enkätundersökningen. Nackdelen med den senare är dock förekomsten av bortfall, vilket gör det svårt att med bibehållen statistisk säkerhet bryta ned deltagarnas omdömen på lokal nivå.TPF9FPT En annan aspekt är att enkätuppföljningen konstaterar ett utfall som inte säger någonting om vad som hade hänt i alternativfallet, dvs. om individen inte deltagit i utbildningen. Möjligen ger dock träffsäkerhetenTPF10FPT i AMS enkätuppföljningar en indikation på hur stor betydelse utbildningen hade för att del- tagarna skulle finna ett arbete. har bedrivit koncern- gemensamma kvalitetsuppföljningar av upphandlade utbildningar. Deltagarna svarar på frågor som berör utbildningens innehåll och miljö, pedagogik samt om den information som föregick utbild- ningen. Enkätresultaten används framförallt av länsarbetsnämnder- na och ger underlag för kommande upphandlingar om utbild- ningsleverantören och upplägget inför utbildningen. En vanlig missuppfattning utanför forskarvärlden är att procent- andelen som får arbete efter arbetsmarknadsutbildning mäter utbildningens effektivitet. Med detta förhållningssätt utgår man från att de arbetssökande inte skulle ha fått något arbete om de inte hade deltagit i en arbetsmarknadsutbildning. En sådan ståndpunkt är mycket tveksam, i synnerhet som mer än en tredjedel av deltagarna som fått arbete hävdar att de redan före utbildningen startade visste att de skulle få arbete.TPF11FPT I syfte att uppnå en hög andel deltagare i arbete är det inte orimligt att arbetsförmedlingarna i urvalsprocessen av deltagare drivs till att välja ut starka arbets- sökande med goda förutsättningar och vars chanser att erhålla ett arbete varit goda även utan utbildningsinsatser. För att uppskatta utbildningarnas effekt krävs mer resurs- krävande former av undersökningar som innehåller såväl avväg- 9TP PT I enkätundersökningen om 2004 års deltagare var svarsfrekvensen . Källa: , Ura 2005:4, AMS. 10TP PT Träffsäkerheten mäts som en andel av hur många deltagare som fullföljt utbildningen och har arbete inom eller nära det yrke som denne utbildats för, dividerat med antalet deltagare som fullföljt utbildningen och har arbete. En hög träffsäkerhet indikerar att utbild- ningsinsatsen haft avsedd verkan. uppgick den till . 11TP PT Arbetsmarknadsutbildning – Uppföljning av deltagare som slutat arbetsmarknads- utbildning , Ura 2005:4, AMS. ningar av olika modeller som omfattande statistiska bearbetningar. Ambitionen är att påvisa hur verkningsfull utbildningsinsatserna har varit, exempelvis med avseende på inkomst eller sysselsättning. Tillvägagångssättet är att jämföra en grupp deltagare med personer som inte deltagit i utbildning. Problemet med den här formen av studier är att de observerade individerna har olika förutsättningar, vilket gör det svårt att fastställa ett entydigt samband mellan utbildningen och utfallsmåttet. Selektionsproblemet måste lösas för att eliminera skevheter i urvalet och först då kan man dra slutsatser om utbildningens effekt. Den vanligaste metoden är att genomföra studien efter att utbildningen har genomförts, en så kallad icke-experimentell ansats. Förutom deltagarna, väljs slumpvis en grupp av personer ut med liknande bakgrundskarakteristika som deltagarna, vilket möjliggör två jämförbara grupper. Om det visar sig att gruppen av utbildningsdeltagare har arbete i högre utsträckning än den grupp som inte deltog i utbildning, erhålls en positiv sysselsättningseffekt av utbildningarna. Det är dock inte oproblematiskt att i efterhand upprätta två jämförbara grupper. Denna metod kräver dessutom en mängd data och ger med detta tillvägagångssätt ofta osäkra resultat. En ofta önskvärd, men inom den arbetsmarknadspolitiska forsk- ningen sällan använd ansats, är den experimentella. Med denna ansats kan man i förväg välja ut en grupp deltagare och en kontrollgrupp (icke deltagare), vilket ger större möjligheter att skapa rättvisa jämförelsemöjligheter. Orsakerna till att de experi- mentella ansatserna sällan har använts är dels att det kan uppfattas som oetiskt att utestänga vissa individer från en utbildningsinsats, dels att det finns en risk att individerna i de båda grupperna agerar annorlunda mot vad de annars skulle ha gjort om de inte visste att de ingick i ett experiment. Utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska insatser är resurs- krävande. Effekterna identifieras oftast med en tidsmässig efter- släpning vilket innebär att utvärderingarna ofta publiceras efter att utbildningsinsatserna har avslutats. Resultatens aktualitet kan därför upplevas om ett problem. Enstaka utvärderingar är dock nödvändiga att genomföra eftersom de kan avslöja effekter av arbetsmarknadspolitiska insatser som uppföljningar inte förmår att 12TP PT Resultat från genomförda utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning kommer att pre- senteras i huvudbetänkandet. 5Analyser av marknadsanpassning, resultat och volymer Arbetsmarknadsutbildningen har länge varit avsedd att fungera som det främsta kompetenshöjande instrumentet inom arbets- marknadspolitiken. Förväntningarna från regeringen är att arbets- marknadsutbildningen leder till arbete och att den ska förebygga uppkomsten av flaskhalsar i ekonomin. Det är dock svårt att avgränsa analysen till en variabel utan att kommentera andra påverkande variabler. Arbetsmarknadsutbildningens marknads- anpassning har påverkats av måluppfyllelse, volymer och karaktären på deltagargrupperna. 5.1Indikationer på marknadsanpassning av utbildningsutbudet AMS har använt sig av olika indikatorer för att mäta i vilken mån arbetsmarknadsutbildningen har anpassats till yrken med brist på arbetskraft. Nedan följer en redovisning av dessa olika metoder. 5.1.1AMS återrapporteringar om bristyrken AMS har sedan den begynnande högkonjunkturen 1998 vid åter- kommande tillfällen lämnat återrapporteringar till regeringen om förekomsten av bristyrken och flaskhalsar. Under vissa år har rapporteringen på regeringens uppdrag skett och inne- hållit bedömningar av vilka yrken som riskerar att bli flaskhalsar på arbetsmarknaden och ibland även kartläggningar av arbetssökande inom de bransch- och yrkesområden där det finns risk för brist på arbetskraft. Rapporteringarna har vanligtvis bestått av listor på yrkesområden där den största bristen har identifierats med kom- mentarer om geografiska variationer samt vilka åtgärder som Analyser av marknadsanpassning, resultat och volymer vidtagits med anledning av obalanserna. Åtgärderna innefattar oftast en redovisning av vilka utbildningar som bedrivs och vilka kartläggningar man har gjort för att höja kvaliteten i informationen om arbetsutbudet. Denna täta rapportering riskerar dock att bli en aning repetitiv och enahanda. Rörelser på den regionala arbetsmarknaden kan framstå som mycket små, vilket kan medföra att de primära upp- giftslämnarna (länsarbetsnämnderna) inte upplever att de har någon ny information att lämna från en månad till en annan. Regeringens syfte med den täta rapporteringen är sannolikt att säkerställa att håller sig ajour med utveck- lingen. Små fluktuationer som verkar parallellt i flera regioner kan ge upphov till nationella obalanser, som är viktiga att identifiera och åtgärda . I AMS återrapporteringar användes en metod kallad T/V-kvoten, som hade avsikten att visa precisionen i match- ningen mellan antalet som avslutat en yrkesutbildning med antalet nyanmälda platser.TPF1FPT Denna modell skulle brytas ned på yrkes- och länsnivå. Mot bakgrund av högkvalitativa prognoser skulle man kalibrera antalet examinationer i olika yrkesutbildningar med upp- komsten av arbetsgivarnas rekryteringsbehov inom motsvarande yrkesområden. Problemet med modellen var dock mångfacetterat. AMS flödes- statistik var inte harmoniserad vilket försvårade jämförelser mellan inflöde av platser och utflödet av deltagare från arbetsmarknads- utbildning. Måttet ändrades därför till att mäta antalet kvarstående i viss yrkesutbildning och relatera det till antalet kvarstående vakanser inom motsvarande yrke. Det eftersträvade värdet fastslogs uppgå till ett intervall mellan 0,5 och 1. Värden som understeg detta intervall indikerade underdimensionerade utbildningsinsatser och vice versa. I praktiken var även denna räknemetod svår att använda. På länsnivå var deltagareantalet inom respektive yrkes- område alltför litet för att kvoten skulle vara intressant att följa från en månad till en annan. Säsongsmässiga variationer i utbild- ningsexamina och framförallt antalet vakanser medförde påtagliga fluktuationer i de nedbrutna kvotvärdena. Därtill fanns farhågan om att AMS låga marknadsandelar för vakanser ändå inte speglade arbetsmarknadens behov. Dessutom konstaterade man att modellen ignorerade det faktum att det redan kunde finnas arbets- 1TP PT T/V-kvoten, där T (trained) avser antalet utbildade och V (vacansies) avser antalet vakanser. Analyser av marknadsanpassning, resultat och volymer sökande med rätt kompetens på Arbetsförmedlingen som inte behövde någon kompetenshöjning. Modellen betraktades som alltför statisk och onyanserad och övergavs följaktligen. 5.1.2Utbildningsdeltagare i yrken med högt bristindex AMS ersatte T/V-kvoten med en annan form av beräkning som skulle identifiera graden av marknadsanpassning. Istället för att utgå från de anmälda vakanserna, utgick man från de brist- indextal som framkom i prognoserna (se avsnitt 3.1.3). De yrken vars bristindex översteg värdet 3,19 betraktades schablonmässigt som bristyrken. Yrkesutbildningar som inriktades mot just dessa yrken betraktades således som bristyrkesutbildningar. Antalet deltagare i dessa utbildningar dividerades med det totala antalet deltagare i arbetsmarknadsutbildning och därmed framkom ett mått på hur stor andel av arbetsmarknadsutbildningen som använ- des för att förebygga uppkomsten av bristyrken. De yrkesutbild- ningar som inte inriktades mot bristyrken kunde vara motiverade av fördelningspolitiska skäl, men ambitionen var att denna andel skulle vara relativt låg.TPF2FPT utvecklades andelen utbild- ningsdeltagare med inriktning på bristyrken från för att sedermera överstiga . Det fanns dock en med- vetenhet om att detta var ett nationellt mått som inte tog hänsyn till regionala variationer. Det kunde fungera som en måttstock vid återrapporteringar till regeringen, men var knappast en användbar värdemätare för den operativa verksamheten i de enskilda länen. På länsnivå kunde stora utbildningsvolymer i yrken som på regional nivå hamnade just under gränsen för bristyrke medföra att ett enskilt län fick en mycket låg grad av marknadsanpassning. Det var dessutom ofrånkomligt att konjunkturläget spelade en avgörande roll för hur väl denna procentsiffra skulle framstå. När AMS prognoser visade att det endast fanns ett fåtal bristyrken, sjönk också deltagareantalet i vad som kunde betecknas som bristyrkesutbildningar. ökade andelen deltagare som fick arbete efter utbildning. Ett till synes mot- sägelsefullt faktum hade uppstått; en minskad andel deltagare i 2TP PT Eftersom AMS prognoser avser arbetsmarknadsläget 18 månader framåt relateras antalet personer i olika yrkesutbildningar , med bristindextalet för motsvarande yrke före. Analyser av marknadsanpassning, resultat och volymer utbildningar inriktade mot bristyrken sammanföll med ökad place- ringsgrad. avslutade drygt 20 000 personer en arbetsmarknads- utbildning. av deltagarna gick utbildningar med inrikt- ning på yrken som det i föregående års prognos betraktades vara stor eller viss brist på. Figur 5.1 illustrerar antalet deltagare i olika yrkesutbildningar relaterat till en gruppering av mot- svarande yrkens bristindex prognos. Figur 5.1 Antal deltagare i arbetsmarknadsutbildningar grupperat efter bristindex prognos Balans (2,8-3,2) Yrken med viss brist Bristyrken (3,6-5) (1-2,8) (3,2-3,6) Källa: Egna bearbetningar av AMS yrkesbarometer och . En rudimentär tolkning av den minskade andelen deltagare i bristyrkesutbildningar början är att graden av marknadsanpassning i arbetsmarknadsutbildningen har avtagit. Det är dock tveksamt om sådana slutsatser verkligen kan dras eftersom möjligheterna att utbilda till bristyrken minskar i takt med att försämrade konjunkturlägen reducerar antalet bristyrken. En upp- fattning från AMS prognosmakare är att bedömningen av arbets- marknadsläget i olika yrken har varit mera balanserat , jämfört då bristindextalen möjligen var en aning överdrivna. Dessutom talar den ökade place- ringsgraden mot att marknadsanpassningen skulle ha försämrats i generell bemärkelse. Analyser av marknadsanpassning, resultat och volymer Omfattningen och sammansättningen av olika yrkesutbildningar varierar . Inom vissa yrkesområden är branscherna välförsedda med examinationer från arbetsmarknadsutbildningen, inom andra yrkesområden förväntas inte någon utbildas. Sammansättningen av arbetsmarknadsutbildningen bör studeras i ljuset av den varierande omfattningen. Det stora antalet deltagare har följts av påtagligt minskade volymer (se tabell 5.1). Det blir med andra ord nödvändigt att studera både de absoluta och relativa förändringarna i olika yrkesinriktningar. Tabell 5.1 Antal deltagare som påbörjat arbetsmarknadsutbildning 2006 fördelat på yrkesinriktning Ekonomi/samhällsvet. Källa: Focusdatabasen, . Analyser av marknadsanpassning, resultat och volymer SOU 2007:18 1998 2006 fördelat på yrkesinriktning Källa: Focusdatabasen, . var efterfrågan på programmerare, nätverks- tekniker och PC-samordnare mycket stor. Över 12 000 personer påbörjade en IT-utbildning inom ramen för arbetsmarknadsutbild- ning . hade volymerna minskat till knappt 4 000 och påbörjade endast 400 personer en IT-utbildning. Den markanta minskningen av antalet deltagare är delvis ett resultat av minskad medelstilldelning till AMS, men framförallt av en anpassning till den låga efterfrågan på IT-personal . Det har också visat sig svårt för arbetsförmedlingarna att uppnå en hög placeringsgrad inom detta yrkesområde, vilket kan vara en annan förklaring till volymminskningen. IT-utbild- ningarnas relativa andel av arbetsmarknadsutbildningen sjönk från 2006 (se tabell 5.2). Ett annat yrkesområde som varit föremål för betydande minsk- ningar av antalet utbildningsplatser är kultur och media. Antalet deltagare i denna yrkesinriktning är sannolikt underskattat eftersom det på AMS hemsida återfinns flera utbildningar för kultur- eller mediasektorn med tydligt yrkes- specifikt innehåll publicerade under . Då kulturarbetare ofta arbetar som frilans eller har projekt- anställningar bedöms det föreligga en stor risk att de inte har arbete Analyser av marknadsanpassning, resultat och volymer just den efter utbildningen då verksamhetsmålet mäts. Genom att kategorisera kultur- och mediautbildningar som För- beredande utbildningar diskvalificeras dessa deltagare från mät- ningen av AMS verksamhetsmål, och de ansvariga enheterna behöver därmed inte riskera låg måluppfyllelse. Mot bakgrund av strävan att anpassa arbetsmarknadsutbild- ningen till bristyrken kan det tyckas egendomligt att det över- huvudtaget bedrivs arbetsmarknadsutbildningar för kultur- och mediasektorn. Det förefaller finnas en outtalad policy att stödja kultursektorn med fortbildning, men det rimmar illa med det officiella uppdraget att arbetsmarknadsutbildningen ska vara anpassad till efterfrågan på arbetskraft. har efterfrågan på personal inom vård-, bygg-, transport- och tillverkningssektorn ökat relativt andra yrkesgrupper. Det förklarar att dessa yrkesinriktningar gradvis har vuxit i relativ bemärkelse inom arbetsmarknadsutbildningen. Det har också visat sig att dessa utbildningar har gett god avkastning i form av att av deltagarna har arbete efter utbildningen slut. Det låga utflödet från gymnasieskolans yrkesprogram är en orsak, men även att det råder en stor omsättning på personal inom framförallt vård- och tran- sportsektorn. 5.2.2Vita fläckar i AMS utbildningsutbud Arbetsmarknadsutbildningar bedrivs inom de flesta yrkesområden. Det finns dock vissa yrken där det råder brist på arbetskraft där arbetsförmedlingarna inte agerar. Tydligast är det när det gäller akademiskt utbildad personal inom vårdsektorn. Sjuksköterskor och läkare med olika specialiteter har återfunnits högt upp på AMS lista över bristyrken. Mot bakgrund av utbild- ningskraven inom dessa yrken och arbetsmarknadsutbildningens begränsade möjligheter att bedriva längre utbildningarTPF3FPT, är det knappast rimligt att förvänta sig att dessa flaskhalsar ska förebyggas inom arbetsmarknadspolitiken ramar. 3TP PT får upphandlad arbetsmarknadsutbildning bedrivas eller till dess målet med utbildningen uppnåtts. har det i regleringsbreven till AMS framgått att den genomsnittliga tiden i arbetsmarknadsutbildning inte får överstiga . Detta krav återfinns dock inte regleringsbrev. Analyser av marknadsanpassning, resultat och volymer Andra yrkesområden där arbetsmarknadsutbildning endast före- kommer i undantagsfall är civilingenjörer, psykologer, revisorer, jurister och arkitekter. Arbetslösheten bland akademiskt utbildad arbetskraft har vuxit. Regelverket för arbetsmarknadsutbildning och dess förväntade roll gör det svårt att uppbringa effektiva utbildnings- insatser för denna målgrupp. Ur ett rättviseperspektiv är det även viktigt att inte ge intryck av att arbetsmarknadsmarknadsutbildning utgör ett alternativ för reguljär högskoleutbildning. I vissa fall kan det emellertid vara motiverat att fortbilda arbetssökande på högskolenivå. Det kan exempelvis gälla utrikes födda med akade- misk utbildning med behov av kompletterande svensk utbildning. Det kan även gälla personer som passerat åldersgränsen för studie- medel eller personer som redan utnyttjat den maximala tiden för att erhålla studiemedel. I allmänhet har arbetssökande akademiker knappast samma möjligheter att vidareutbilda sig inom ramen för arbetsmarknads- politiken som arbetssökande tillhörande exempelvis LO-kollek- tivet. I och med att akademiker utgör en växande andel av arbets- kraften, kan det tyckas rimligt att arbetsmarknadsutbildningen utvecklas på ett liknande sätt. Förekomsten av arbetsmarknads- utbildningar med inriktning på yrken som normalt kräver en högskoleutbildning har emellertid snarare minskat . Denna utveckling kan delvis bero på att efterfrågan på arbetskraft utan akademikerstatus har varit högre än på akademiker. Det bör också framhållas att strävan efter att genomföra relativt korta arbetsmarknadsutbildningar gör dem mera lämpade för LO-kollek- tivets yrkesområden där arbetsuppgifterna ofta är av mer homogen och praktisk karaktär. Arbetsförmedlingens koncentration på praktiska yrkesutbildningar kan även motiveras av att det inom exempelvis industri-, transport- och vårdyrkena råder en relativt hög omsättning på arbetskraft, där arbetskraften sällan får tillgång till kompetenshöjande internutbildningar i samma utsträckning som personer verksamma inom tjänstemannaområden har. Erfaren- heten talar även för att det är svårare att uppnå hög andel deltagare i arbete efter tjänstemannainriktade utbildningar, jämfört med yrkesutbildningar för LO-yrken.TPF4FPT 4TP PT Var finns jobben ?, Ura 2006:1, AMS. Analyser av marknadsanpassning, resultat och volymer De begränsade utbildningsinsatserna för akademikergrupper framgår tydligt i tabell 5.3. I relation till antalet nyanmälda platser till Arbetsförmedlingen är förekomsten av arbetsmarknadsutbild- ning betydligt vanligare till yrken inom tillverkning och transport. Observera dock att Arbetsförmedlingens marknadsandelar igenom- snitt knappt uppgår till och att den är betydligt lägre än så inom exempelvis byggsektorn och IT-sektorn. På detaljerad yrkesnivå avslöjas att utbildningsinsatser för yrken inom fin- mekanik, konsthantverk, skrädderi och möbelsnickeri är överrepre- senterade i jämförelse med vakanserna. Det ger en indikation på att det fortfarande finns inslag av sökandestyrda utbildningar, dvs. sådana som är anpassade efter individernas intresse och inte efter efterfrågan på arbetsmarknaden. Tabell 5.3 Antal deltagare som påbörjat arbetsmarknadsutbildningTPF5FPT i rela- tion till antalet nyanmälda platser fördelat på grov yrkes- nivå enligt ISCO Arbete som kräver kortare Service-, omsorgs- och Arbete inom jord- & skogsbruk, trädgård, Hantverksarbete inom bygg och Process- och maskinoperatörsarbete, Arbete utan krav på yrkesutbildning Källa: Focusdatabasen, . 5TP PT Antalet nya deltagare är inte egalt med antalet som avslutar utbildning. Anledningen är att samma individ kan påbörja utbildning beroende på uppehåll i utbildningen och att de inträder i fortsättningskurser. Analyser av marknadsanpassning, resultat och volymer En intressant iakttagelse som och (1999)TPF6FPT gör är att sannolikheten för att en flaskhals skall uppstå är störst då det formulerade behovet är en kombination av kortare utbildning och liten erfarenhet. Enligt författarna kan en förklaring till detta vara att karaktären på dessa yrken kräver formell behörighet, exempelvis certifikat eller körkort. Utbytbarheten och därmed möjligheten att jämka på kvalifikationskraven blir då mindre än i yrken som åter- finns bland högutbildade. Detta skulle tala för att arbetsmarknads- utbildningen blir mest effektiv om den löser behörighetskraven för arbetssökande i yrkesområden som transport, tillverkning, service och omsorg. En fråga som ibland uppstår är hur det kommer sig att vissa brist- yrken tycks vara beständiga, trots att utbildningsinsatser genom- förs för att öka arbetsutbudet? Det finns självfallet inget generellt svar på den frågan, utan oftast beror det på en kombination av flera orsaker. VVS-montör är ett yrke som omnämnts som ett brist- yrke i AMS prognoser. uppskattar rekryteringsbehovet till 425 personer och cirka 950 . Gymnasiet examinerar 270 ungdomar och arbetsmarknadsutbildningen har utbildat cirka 200 arbetssökande varav nästan samtliga har arbete efter utbildningen. Ett första intryck är således att omfatt- ningen på utbildningsinsatserna balanserar branschens behov. Det är dock inte alla som lämnar gymnasieutbildningen som blir lärlingar. Vissa föredrar att studera vidare och vissa byter yrkes- område. Förutom pensionering av arbetskraft sker även ett utflöde av yrkesverksamma som väljer att gå över till liknande arbetsupp- gifter inom industrin eller fastighetsbranschen där kraven på mobi- litet inte är lika höga.