sou · GWB342 · 2008-04-28 00:00:00 — Vissa regler om förfarandet kan också vara sådana att de kan meddelas som verkställighetsföreskrifter. Enligt Lagrådet borde EG-förord- ningar kunna anses likställda med svensk lag. På grund av detta borde följa att regeringen även här har rätt att besluta om verk- ställighetsföreskrifter. Mot bakgrund av detta resonemang ifråga- satte Lagrådet behovet av merparten av bemyndigandena i den föreslagna tullagen. Lagrådet ansåg vidare att vissa av de föreslagna bemyndigandena borde utgå då delegation i dessa ämnen inte tillåts av RF (se prop. 1999/00:126 s. 270 ff.). Regeringen delade Lagrådets uppfattning att flertalet av de före- skrifter som regeringen eller myndigheter efter delegation skulle kunna komma att meddela med stöd av i lagen givna bemyndigan- den skulle få karaktären av verkställighetsföreskrifter. I dessa avse- enden skulle därför några bemyndiganden i lag inte krävas. Reger- ingen ansåg dock att det fanns ett par undantag från detta ställ- ningstagande. I den föreslagna lagen fanns bl.a. bestämmelser om avgifter. Enligt förslaget bemyndigades regeringen bl.a. att före- skriva att tullförrättning i vissa fall skulle ske utan kostnad för allmänheten. Vidare angavs att regeringen skulle få föreskriva att avgifter skulle betalas för tillstånd till betalningsanstånd och utfärd- ande av tullräkning. I dessa fall menade regeringen att det var tvek- samt om det var fråga om rena verkställighetsföreskrifter. Eftersom fråga var om avgifter var delegation genom bestämmelsen i 8 kap. 9 § andra stycket RF enligt regeringen möjlig och det föreslogs att lagen skulle innehålla bemyndiganden beträffande dessa före- skrifter (se a. prop. s. 135 ff.). Något bemyndigande med stöd av bestämmelsen i 8 kap. 9 § första stycket RF kom lagen dock inte att innefatta. Enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF kan regeringen eller kom- munerna efter bemyndigande från besluta om sådana avgifter som annars enligt 8 kap. 3 § RF ska meddelas av . Bemyndigandet kräver inte lagform. Bestämmelsen omfattar avgif- ter av tvångskaraktär som beskrivits under avsnitt 4.4. Sanktions- avgifter omfattas dock inte. 5.5Särskilda former av delegation Enligt 8 kap. 10 § RF kan regeringen, efter bemyndigande i lag i ämne som anges i 7 § första stycket eller 9 § samma kapitel genom förordning, bestämma att föreskrift i lagen ska börja eller upphöra att tillämpas. Bestämmelsen omfattar enligt ordalydelsen endast det fakultativa lagområdet och begränsas till föreskrift i lag. Av för- arbetena går inte att utläsa att även andra föreskrifter än de som uttryckligen framgår av bestämmelsen skulle varit avsedda att omfattas (se prop. 1973:90 s. 317 f). Bemyndiganden för regeringen att bestämma ikraftträdande av lag förekommer dock såväl på det obligatoriska lagområdet som på det fakultativa. kan vara motiverade av att tidpunkten för lagens ikraftträdande inte går att förutse redan när lagen antas. Så kan exempelvis vara fallet när en lag grundar sig på en konvention som ännu inte trätt i kraft. Lagrådet har uppmärksammat fenomenet bl.a. i sin granskning av ett förslag till ändringar i luftfartslagen och ett förslag om ny tullag (se prop. 1985/86:119 s. 50 respektive prop. 1986/87:166 s. 238 f). Enligt Lagrådet har en konstitutionell praxis bildats som tillåter denna typ av delegation utan direkt stöd i RF. Föreskrifter från regeringen om ikraftträdande av viss lag kan enligt Lagrådet accep- teras som verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § RF om lag- motiven anger under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas. I doktrinen har ansetts att bemyndiganden av detta slag fyller ett stort behov även inom det obligatoriska lagområdet och att det är önskvärt att även sådana bemyndiganden får uttryckligt grundlagsstöd (se , a. a. s. 184 f). En annan typ av bemyndiganden som inte heller omfattas av 8 kap. 10 § RF men som ändå godtagits i praxis är bemyndiganden som innebär att regeringen får bestämma att föreskrifter i lagen ska tillämpas i förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig orga- nisation under förutsättning av bl.a. ömsesidighet, dvs. att den staten eller organisationen ger en motsvarande behandling. Exempel på sådana bemyndiganden finns i bl.a. lagen (1969:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och lagen (1996:1150) om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. Vidare har regeringen ibland fått rätt att förordna inte bara om ikraftträdande av en lag utan också om lagens tillämpning i för- hållande till andra länder. Exempel på bemyndiganden med denna innebörd finns exempelvis i lagen (1981:6) om konkurs som omfat- tar egendom i annat nordiskt land och i lagen (1981:7) om verkan av konkurs som inträffat i annat nordiskt land. I båda dessa lagar bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om att lagarna ska tillämpas endast beträffande några av de nordiska länderna. Liksom när det gäller ikraftträdande har det utbildats en konstitutionell praxis som tillåter bemyndiganden av det berörda slagen. Om riket är i krig eller krigsfara föreligger kan 13 kap. 6 § RF tillämpas vilken öppnar stora möjligheter för delegation av riks- dagens normgivningsmakt till regeringen. Delegation enligt bestäm- melsen omfattar hela lagområdet med undantag för grundlagarna, riksdagsordningen och lag om val till . 5.6Subdelegation och delegation direkt till myndighet under När bemyndigar regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne med stöd av 8 kap. 7–10 §§ RF kan den därvid enligt 8 kap. 11 § RF bemyndiga regeringen att i sin tur överlåta normgivnings- kompetens åt förvaltningsmyndighet eller kommun. Har delega- tion till regeringen skett med stöd av annan regel i grundlagen t.ex. 13 kap. 6 § RF kan inte 8 kap. 11 § RF användas som grund för subdelegation då den endast är tillämplig på bemyndiganden enligt detta kapitel. Stöd för sådan delegering hittas emellertid, såvitt avser 13 kap. RF, i 8 §. I detta sammanhang kan nämnas att riks- dagen med stöd av 8 kap. 14 § RF kan delegera viss normgivnings- makt direkt till myndigheter som lyder under . 5.7Något om delegationsbeslutens innehåll Eftersom det som ovan framkommit endast är vissa ämnesområden inom vilka kan delegera normgivningskompetens kan bemyndigandenas utformning få viss betydelse. Viss lagstiftning kan beröra både ämnen som går att delegera och sådana som tillhör det obligatoriska lagområdet. Allt för vida bemyndiganden i en sådan lag kan förorsaka problem sett till normgivingskompetensens fördelning. RF ger utöver uppräkningen av ämnesområdena inte någon vägledning för hur vitt ett bemyndigande får vara. Av för- arbetena framgår att när det är fråga om för medborgarna mindre ingripande föreskrifter kan ett bemyndigande också vara mer vid- sträckt. När det däremot avser föreskrifter av mer väsentlig bety- delse bör mer preciserat ange ramarna för regeringens föreskriftsrätt (prop. 1973:90 s. 209). Om bestämmer det ska regeringen underställa de före- skrifter som den har meddelat med stöd av sådan delegation som föreskrivs i RF för prövning av (8 kap. 12 § RF). Denna möjlighet är obegränsad. Effekten av underställning är inte reglerad i RF. torde härvid vara oförhindrad att bestämma att de av regeringen beslutade föreskrifterna ska ha begränsad giltighets- tid i avvaktan på prövning (a. prop. s. 321). 6Regeringens normgivningskompetens grundad direkt på RF Genom 8 kap. 13 § RF tillförsäkras regeringen en direkt rätt att besluta om föreskrifter. Föreskriftsrätten omfattar dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grundlag ska beslutas av . 6.2Föreskrifter om verkställighet av lag Med verkställighetsföreskrifter avses dels tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär, dels föreskrifter som i och för sig kompletterar en lag i materiellt hänseende men inte tillför något väsentligt nytt. får inte innebära att den enskilde utsätts för ytterligare åligganden eller ingrepp. Rätten att meddela verkställighetsföreskrifter är inte begränsad till vissa ämnesområden och innefattar alltså även frågor vars huvudsakliga reglering hänförs till det obligatoriska lagområdet (se prop. 1973:90 s. 211). Regeringens behörighet att besluta verkställighetsföreskrifter är betydligt mer begränsad än vad 8 kap. 13 § RF egentligen ger uttryck för. Ett behov av verkställighetsföreskrifter finns främst i anslutning till det obligatoriska lagområdet och i anslutning till det fakultativa lagområdet då någon delegation ej skett. När verk- ställighetsföreskrifter meddelas avseende ämnen som faller inom det obligatoriska lagområdet måste den bestämmelse som ska kom- pletteras av verkställighetsföreskrifter vara relativt detaljerad. I annat fall skulle regeringens föreskrifter kunna bli för ingripande Regeringens normgivningskompetens grundad direkt på RF och inkräkta på det obligatoriska lagområdet. Lämpligheten av verkställighetsföreskrifter i anslutning till det obligatoriska områ- det har också diskuterats. Inom det obligatoriska området anses verkställighetsföreskrifter så långt som möjligt böra undvikas beträffande civilrätt och centrala straffrättsliga regler. Störst bety- delse får verkställighetsföreskrifterna därmed inom den del av det obligatoriska lagområdet som omfattar förvaltningsrättsliga frågor, bl.a. inom skatteområdet (se prop. 1986/87:166 s. 239). Exempel på verkställighetsföreskrifter av administrativ karaktär på privaträttens område är förordningen (1987:1019) med närmare föreskrifter om vigsel som förrättas av domare eller särskilt förord- nad vigselförrättare som utfärdats med stöd av ett bemyndigande i 4 kap. 6 § . När det gäller materiella verkställig- hetsföreskrifter har Lagrådet uttalat betänklig- heter mot föreskrifter som fyller ut en skälighetsregel. Inom det skatterättliga området finns ett relativt stort utrymme för reger- ingen att meddela verkställighetsföreskrifter. Bl.a. har materiella verkställighetsföreskrifter förekommit i stor utsträckning i anslut- ning till regleringen av fastighetstaxering. Regeringens normgivningsmakt med stöd av restkompetensen defi- nieras i 8 kap. 13 § RF genom en negativ metod. Kompetensen omfattar enligt bestämmelsen sådan normgivning som inte i första hand tillkommer . För att dra upp några riktlinjer för vad detta innebär får gränserna för normgivningsmakt sökas i RF. Eftersom hela det civilrättsliga området enligt 8 kap. 2 § RF ankommer på kan detta till en början uteslutas. Av 8 kap. 3 § RF kan e contrario utläsas att offentligrättsliga föreskrifter som inte gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna utan är av intern natur, dvs. om de statliga myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer faller utanför riks- dagens primärområde. Dessa hör alltså till regeringens primär- område. Som exempel på hur regeringen här använt sin föreskrifts- rätt kan nämnas verksförordningen (1995:1322), som ersätts av myndighetsförordningen (2007:515). Vidare bör till regeringens primärområde, med hänsyn till 8 kap. 3 § RF:s formu- lering, också räknas föreskrifter som avser förhållanden mellan enskilda och det allmänna men som inte är betungande för den enskilde utan gynnande eller neutrala. Som ovan noterats ingår enligt 11 kap. 4 § RF endast huvuddragen för domstolarnas organi- sation i det primära lagområdet. På samma vis ingår endast grun- derna för kommunernas indelning, organisation, verksamhet och beskattning i primärområde, 8 kap. 5 § RF. Mer detalje- rade föreskrifter om dessa ämnen kan därför härledas till rest- kompetensen och regeringens primärområde. Inom ramen för restkompetensen (8 kap. 13 § tredje stycket RF) får regeringen överlåta åt en myndighet under regeringen att meddela föreskrifter på området. Om regeringen vill uppdra åt domstolar att själva besluta sina arbetsordningar är detta möjligt bara under förutsättning att domstolarna i aktuellt avseende betraktas som myndigheter under regeringen. Frågan har disku- terats av tidigare utredningar, bl.a. av Kommittén om domstols- chefens roll och utnämningar av högre domare i betänkandet SOU 2000:99. Enligt den kommittén hade det rått ovisshet om en domstol är att betrakta som en myndighet under regeringen i den bemärkelse som avses i 8 kap. 13 § tredje stycket RF. På grund därav och för att markera domstolarnas självständighet föreslogs att det som ett nytt stycke till 11 kap. 4 § RF skulle fogas en bestämmelse om att domstolarna, vid sidan av regeringen, skulle bemyndigas att meddela föreskrifter om sin organisation, se SOU 2000:99 s. 345. Förslaget fick vid remissbehandlingen kritik från bl.a. JO som menade att det inte kan ifrågasättas att dom- stolarna i administrativt avseende är underställda regeringen. Ytterligare information om gränserna för restkompetensen kan utläsas direkt ur bestämmelsen i 8 kap. 13 § RF som säger att reger- ingen inte får besluta om föreskrifter som avser och dess myndigheter och inte heller om den kommunala beskattningen. 7 Behovet av en översyn Detta avsnitt ska ägnas åt att identifiera och beskriva ett urval av de tillämpningsproblem som normgivningsmaktens fördelning gett upphov till och som uppmärksammats av bl.a. De pro- blem som ska redogöras för är i huvudsak en konsekvens av hur bestämmelserna i 8 kap. RF är utformade. Som en följd härav behandlas de olika tillämpningsproblemen i den ordning som följer av 8 kap. RF. Vissa mer generella synpunkter på systemets utform- ning ges också i anslutning till den bestämmelse där de främst gör sig gällande. Härtill kommer att det i litteratur och från Lagrådet även förekommit en mer allmänt hållen kritik som avser bl.a. att systemet kan uppfattas som svåröverblickbart, detta främst då flera mer eller mindre centrala bestämmelser finns utspridda i flera olika kapitel i RF. Även reglernas struktur och logik har ibland kriti- serats. I det följande fokuseras dock som sagts på de regleringar som främst synes ha skapat problem i den praktiska tillämpningen. 7.2Civilrätt eller offentlig rätt Som redogjorts för tidigare i denna rapport finns det på det civil- rättsliga området inte någon möjlighet att delegera normgivnings- kompetens till regeringen förutom såvitt avser moratorium (8 kap. 8 § RF). Annat gäller för de betungande offentligrättsliga reglerna, om vilka föreskrivs i 8 kap. 3 § RF och som genom 8 kap. 7 § RF i betydande omfattning kan delegeras. För att grundlagsenligheten av en delegationsbestämmelse inte ska behöva ifrågasättas är det viktigt att kunna avgöra huruvida en viss reglering hör till det obligatoriska lagområdet eller inte. Av särskild betydelse är här gränsen mellan civilrätt och offentlig rätt. Som ovan anförts kan ett försök till gränsdragning göras med hjälp av en jämförelse av de Behovet av en översyn inledande formuleringarna i bestämmelserna där 8 kap. 2 § RF talar om enskild och 8 kap. 3 § RF om det allmänna. I begreppet enskild omfattas som tidigare nämnts också juridiska personer och i vissa fall även kommuner och staten. Ett försök att hänföra ett regelsystem till antingen 8 kap. 2 eller 3 § RF kan vara svårare än vad som ovan antytts. Ofta innehåller lagförslag såväl offentligrättsliga drag som civilrättsliga. I vilken mån regelverken i sådana fall är att definiera som civilrättsliga eller offentligrättsliga och i vilken utsträckning bemyndiganden om föreskrivningsrätt får ges kan det råda delade meningar om. En vedertagen uppfattning är att en regel som kan åberopas av en enskild mot en enskild är privaträttslig medan en rättsregel som kan åberopas av eller mot en representant för det allmänna är offentligrättslig. Avgörande för om en regel kategoriseras som privaträttslig eller offentligrättslig blir med detta synsätt vilken rättsföljd eller sanktion som är knuten till regeln. Om en regel är sanktionerad med t.ex. ett straff eller av att en tillsynsmyndighet kan gripa in med förbud är regeln offentligrättslig. Om sanktionen däremot är en rätt för en enskild att kräva skadestånd av en annan enskild är regeln privaträttslig. Vissa regleringar kan dock innehålla flera rättsföljder av skilda karaktär. En fråga som då uppkommer är om en privaträttslig reglering i ett annars offentligrättsligt regel- system medför att hela systemet faller under det privaträttsliga området och delegation till följd härav är utesluten. Lagrådet har vid ett flertal tillfällen uppmärksammat problemet. I förarbetena till personuppgiftslagen behandlades frågan om före- skrifter till skydd för den enskildes personliga integritet i det aktu- ella fallet var att hänföra till det privaträttsliga eller det offentlig- rättsliga området. Regeringen ansåg att utgångspunkten måste vara att bestämmelsernas karaktär i grunden var offentligrättslig. Syftet med regleringen var att skapa ett medel för det allmänna att, bl.a. i enlighet med vad som anges i 2 kap. 3 § RF, skydda enskilda mot kränkningar av deras personliga integritet genom olämplig behand- ling av personuppgifter. Enligt regeringen kunde man inte, endast på grund av att systemet innehöll en regel om skadestånd, dra slut- satsen att de i grunden offentligrättsliga föreskrifterna skulle vara att betrakta som privaträttsliga, detta särskilt om bestämmelserna kombinerades med straffbestämmelser och andra betydelsefulla offentligrättsliga sanktioner (prop. 1997/98:44 s. 58 ff.). Lagrådets bedömning var att eftersom en bestämmelse fanns om skadestånds- sanktion var fråga om enskildas ekonomiska relationer inbördes och föreskrifterna var därför att hänföra till 8 kap. 2 § RF. På grund av detta ansåg Lagrådet att vissa i lagen givna bemyndiganden inte var förenliga med grundlagen. Regeringen delade inte Lagrådets uppfattning och ansåg att den omständigheten att regelverket inne- höll en skadeståndssanktion inte förtog systemet dess offentlig- rättsliga karaktär och att delegation alltså var möjlig (se a. prop. s. 237 ff.). Svårbedömd är också den typ av näringsrättslig reglering som medger att ett tillstånd för juridiska personer att bedriva näring kan återkallas. Återkallelsen kan medföra att den juridiska personen måste upplösas och därmed beröra den personliga ställningen. Andra gränsdragningsproblem kan uppkomma vid tolkningen av begreppen enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. I rättsfallet RÅ 1980 2:69 prövades grundlagsenligheten av en förordning som regeringen utfärdat med stöd av bemyndi- gande från och som rörde föreskrifter om vissa betal- ningsvillkor vid yrkesmässig försäljning av bilar. I förordningen föreskrevs vissa krav på lägsta kontantinsats och längsta kredittid vid bilförsäljning. Säljare som lämnade ut bilar utan att villkoren var uppfyllda kunde enligt förordningen straffas med böter. Regerings- rättens majoritet godtog förordningen. Enligt bör detta vara den korrekta utgången eftersom överträdelse av betalnings- villkoren medförde bötesansvar men inte påverkade avtalets giltig- het (, a. a. s. 71 f). Lagrådets yttrande över regeringens förslag till ny bokföringslag innehåller en generell diskussion om gränsdragningen mellan 8 kap. 2 och 3 §§ RF som också är av intresse. I lagförslaget fanns enligt Lagrådet flera bemyndiganden som avsåg både civilrättsliga och offentligrättsliga föreskrifter. Frågan var om regelverkets blandade karaktär skulle förhindra normdelegation. Lagrådet menade att sådana blandade bemyndiganden tidigare getts av vid upprepade tillfällen vilket i och för sig talade mot tanken att de skulle vara inkonstitutionella. Lagrådet anförde vidare att det själv- klart är önskvärt att de bestämmelser som reglerar normgivnings- delegation har en lämplig utformning. Det konstaterades vidare att såsom RF nu är utformad uppstår problem med gränsdragningar mellan 8 kap. 2 och 3 §§ RF. Lagrådet anförde att det föreföll svårt att åstadkomma en generell reglering inom nuvarande system som skulle kunna lösa dessa problem. Enligt Lagrådet var det därtill inte önskvärt att ytterligare tynga 8 kap. med regler på området. Snarare ansågs ett behov av en förenkling av 8 kap. föreligga eftersom Behovet av en översyn problemen till viss del bottnade i att kapitlet var alltför detaljerat. Det noterades också att mycket av Lagrådets tid vid granskning enligt 8 kap. 18 § RF gick åt till att hantera frågor av det beskrivna slaget. Lagrådet menade vidare att det kunde ifrågasättas om inte borde vara oförhindrad att i större utsträckning, där det kunde anses ändamålsenligt, delegera normgivningskompetens (se prop. 1998/99:130 bilaga 11). Mot detta resonemang har anförts att inte bör släppa ifrån sig normgivningskompetens utan att veta eller kunna kontrollera vad resultatet blir. Eftersom ingen annan kontrollfunktion än den som kan erhållas genom underställ- ning finns bör viss försiktighet iakttas. Ytterligare exempel på tillämpningsproblem av det slag som redogjorts för ovan finns i Regeringsrättens praxis, se vidare t.ex. , Normgivningsfrågor i rättsprövningspraxis, FT 1991 s. 291 ff. och däri refererade avgöranden. 7.3Delegering inom vissa ämnesområden, 8 kap. 7 § RF Som tidigare redovisats medger 8 kap. 7 § RF bemyndiganden på ett stort antal områden. Bestämmelsen är konstruerad på så vis att de ämnen inom vilka delegering får ske räknas upp. De ämnen som räknas upp i bestämmelsen motsvarar de områden som tidigare benämnts den ekonomiska lagstiftningen (se prop. 1973:90 s. 207). Det har påpekats att de olika punkterna inte är språkligt jämför- bara. Vissa är ändamålsbestämmelser och andra kan mer kategori- seras som ämnen. Vidare är punkterna till viss del överlappande och i ett flertal ärenden bör flera punkter kunna åberopas som stöd för ett bemyndigande. Detta behöver i och för sig inte utgöra något tillämpningsproblem utan är snarare en anmärkning av strukturell karaktär. Det kan noteras att denna regel är den som, efter den om Lagrådet i 18 § samma kapitel, ändrats flest gånger vilket möjligen antyder att konstruktionen inte varit helt lyckad. Bestämmelsens utformning och detaljeringsgrad har vidare gett upphov till vissa tolkningsproblem. I lagstiftningsarbetet läggs omfattande tid, inte minst av Lagrådet, ner på att hänföra bemyndi- ganden till något av de i bestämmelsen uppräknade ämnesområ- dena. Bestämmelsen har ofta tillämpats relativt extensivt för att kunna sägas omfatta ett föreslaget bemyndigande men det har ändå ifrågasatts om bestämmelsen verkligen täcker det behov av delegation som finns (se , Normgivningsmakten enligt regeringsform, tredje upplagan s. 106). Ett flertal exempel på lagstiftningsförslag finns där Lagrådet ansett att regeringen försökt att pressa in en fråga under någon av punkterna i 8 kap. 7 § RF. Vid granskningen av ett förslag till lag om totalförsvars- plikten menade att det inte i 8 kap. 7 § första stycket RF fanns stöd för att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om inskrivning av totalförsvarspliktiga. Vid behandlingen av förslag till en ny lag om självdeklaration och kontrolluppgift ansåg Lag- rådet att det var tvivelaktigt huruvida ett bemyndigande för reger- ingen att meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som skulle lämnas för varje näringsverksamhet rymdes inom 8 kap. 7 § RF (se , Lagrådet och den offentliga rätten 1999–2001 s. 83 ff.). Som exempel på befintliga bemyndiganden som synes sakna stöd i 8 kap. 7 § RF har nämnts bemyndiganden för att meddela föreskrifter för skydd för fast fornlämning och att frid- lysa plats för fornfynd (se a. a. s. 106). Bristen åtgärda- des dock genom en lagändring då 8 kap. 7 § p. 4 RF utökades till att omfatta även kulturmiljö. En annan brist som framhållits är att det saknas stöd för delegation inom beträffande föreskrifter som faller under 8 kap. 3 eller 5 §§ RF. Att delegation av normgivningsmakt som innefattar frihetsstraff inte är tillåten följer av 2 kap. 8 § RF. Denna regel tydliggörs av bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket RF som säger att bemyndi- ganden som ges med stöd av bestämmelsen inte medför någon rätt för regeringen att meddela föreskrifter om annan rättsverkan än böter.