sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Dels är det med hjälp av olika indikatorer möjligt att beskriva ett läge eller en utveckling, dels möjliggör indikatorer kvantifiering av olika politiska mål. Den kanske viktigaste uppgiften är att indikatorer kan vara centrala när man ska utvärdera resultat i relation till de uppsatta målen. Utöver detta möjliggör indikatorer benchmarking i form av t.ex. goda exempel på regional, nationell eller internationell nivå. (Ett uppföljningssystem för barnpolitiken, Del- rapport från arbetsgruppen med uppgift att utveckla indikatorer för barnpolitiken, sid. 17, 19) Med en viss förenkling är det möjligt att tala om två typer av indikatorer: Dels används indikatorer för att följa den samlade politiken inom ett avgränsat område eller för en särskild målgrupp, dvs. det rör sig om en form av generella välfärdsmätningar där man inte i första hand vill följa utfallet av enskilda insatser utan snarare ser till villkoren för olika grupper.1P P Dels används indikatorer för att följa upp olika verksamheters resultat och kvalitet, s.k. kvalitetsindikatorer. Till exempel används kvalitetsindikatorer inom hälso- och sjukvården för att mäta och följa upp vårdens kvalitet i syfte att synliggöra kvaliteten för olika intressenter. Det bakomliggande syftet med detta är att initiera kvalitetsförbättringar (Utveckling och användning av kvalitetsindikatorer i Medicinskt Program Arbete, sid. 14). I direktiven till utredningen anges uppgiften att ta fram indikatorer för att följa upp effekterna av det statliga stödet till idrotten. Det innebär att de indikatorer vi kommer att diskutera i första hand kan sägas höra till den andra av de två ovan nämnda grupperna. Syftet med detta PM är att översiktligt redogöra för hur ett system med indikatorer kan användas för att följa upp det statliga stödet till idrotten. Inledningsvis görs en kort genomgång av olika typer av indikatorer och hur dessa används inom andra områden. Därefter följer en diskussion kring hur ett system med indikatorer för uppföljning av det statliga stödet till idrotten skulle kunna utformas. Utifrån ett antal principiella ställningstaganden skisseras ett antal målområden som skulle kunna täcka in de olika mål- sättningar som anges för det statliga stödet, och det förs också en diskussion om tänkbara indikatorer för dessa målområden. I anslutning till denna diskussion görs även vissa kommentarer när det gäller viktiga förutsättningar för att ett system med indikatorer ska kunna fungera långsiktigt. Mot bakgrund av den begränsade tid som stått till vårt förfogande redovisas inte några konkreta förslag till indikatorer i detta PM, utan detta är något som kräver en väsentligt större arbetsinsats. Vi förordar därför att man med utgångspunkt från de övergripande överväganden som redovisas i detta PM tar ett principbeslut om att utforma ett system med indikatorer för att följa upp det statliga stödet till idrotten, och att man i samband med detta också fattar beslut om ett uppdrag till den organisation som ska ha i uppdrag att ta fram, förvalta respektive utveckla detta system. PM:et har utarbetats i samråd med utredningens sekretariat och målsättningen har varit att den diskussion som förs ska knyta an till den övergripande inriktning som redovisas i betänkandet. 2 Vilka krav ställs på olika typer av indikatorer? I litteraturen på området brukar man göra en skillnad mellan tre typer av mått eller indikatorer enligt den s.k. Donabedianmodellen (Donabedian 2003): strukturmått som speglar förutsättningarna för en verksamhet processmått som speglar vad som faktiskt görs i verksamheten (dvs. när var och hur) resultatmått som speglar resultatet och effekterna av en verk- samhet. När man använder Donabedians modell bör man försöka länka de strukturvariabler som används till motsvarande processvariabler och slutligen till resultat- eller utfallsvariabler enligt följande: För att beskriva en verksamhet i dess helhet är såväl struktur-, process- som resultatmått viktiga. Hur många indikatorer det är relevant att använda för ett visst område kan man inte fastställa på förhand, utan det beror i hög grad på hur indikatorerna används. Målsättningen bör dock vara att indikatorerna ska täcka huvuddelen av den aktuella verksamheten. Indikatorerna måste också vara mätbara och kvantifierbara, liksom de måste kunna tolkas på ett entydigt sätt. En uppsättning indikatorer bör vidare kunna belysa flera aspek- ter av en verksamhet. Då man t.ex. utvecklat kvalitetsindikatorer för har man gjort det med utgångspunkt från ett antal mål- eller kvalitetsområden, vilka därefter utgjort utgångs- punkt för utformningen av de enskilda indikatorerna (se t.ex. Modell för utveckling av kvalitetsindikatorer i ). På detta sätt har man också sökt ta hänsyn till att olika intressenter kan förväntas lägga olika vikt vid olika aspekter i verksamheterna. kvarstår ambitionen att indikatorerna som helhet ska täcka huvuddelen av den aktuella verksamheten – att indikatorerna tillsammans ska utgöra en uppsättning balanserade mått. 3 Indikatorer som metod för verksamhetsuppföljning Att utforma lämpliga indikatorer är en svår, men viktig, uppgift. Det är dock även viktigt att skapa en organisation för hanteringen av indikatorer så att de kan användas på ett bra sätt för arbetet med verksamhetsuppföljning. Förutom att administrera de utvalda indikatorerna ska denna organisation kunna svara för insamling av data, sammanställning och redovisning, fördjupad analys samt utveckling/revidering av valda indikatorer. För att indikatorerna ska kunna användas som ett redskap för verksamhetsuppföljning krävs att data för dessa kan samlas in vid återkommande tillfällen så att det blir möjligt att belysa utveck- lingsmönster och ev. förändringar över tiden. I regel sker detta genom en form av årlig rapportering där data sedan ligger till grund för årsvisa jämförelser (även tätare intervall förekommer). Det är en betydande fördel om de data som ligger till grund för indika- torerna inte är beroende av särskilda undersökningar, utan istället kan samlas in i form av befintlig (verksamhets-) statistik; härigenom blir det möjligt att utnyttja befintliga datakällor och att bygga vidare på etablerade rapporteringsrutiner. Det är också en fördel om de som ska svara för rapporteringen (klubbar, distrikt, specialförbund) är förtrogna med de uppgifter de förväntas rapportera, eftersom det tenderar att öka kvaliteten på data. I den organisation som bör skapas för arbetet med indikatorer är det nödvändigt att ange vilken organisation som svarar för sammanställning och kvalitetsgranskning av data. Detta bör lämpligen vara samma organisation som också svarar för den löpande – i regel: årliga – rapportering som indikatorerna medger. När det gäller rapportering är det väsentligt att se till behovet av såväl rapportering till politiker och allmänhet, som till åter- rapportering till klubbar och specialförbund. Målsättningen bör vara att indikatorerna kan användas såväl för en övergripande upp- följning av idrottsverksamheten, som för uppföljning av enskilda delar av denna (specialidrottsförbund, distriktsidrottsförbund m.m.). Utöver den (förslagsvis) årliga rapportering som sker med utgångspunkt från de valda indikatorerna är det både möjligt och önskvärt att det skapas utrymme för (forskning och) fördjupad analys kring de förhållanden som belyses i den årliga rapporte- ringen. Detta beroende på att den årliga rapporteringen inte med- ger någon fördjupad analys, men också för att fördjupade analyser på ett viktigt sätt kan bidra till en utveckling – och en kontinuerlig förbättring – av indikatorerna. Den organisation som svarar för administration av respektive rapportering med utgångspunkt från indikatorerna, bör därför också ges i uppdrag att – helst i samverkan med forskarsamhället – verka för fördjupade analyser i anslutning utöver den årliga rapporteringen. Detta kan exempelvis ske i form av en fördjupad rapport . Avslutningsvis är det också viktigt att det finns en organisation som har ett ansvar för förvaltning och utveckling – och vid behov: revidering – av indikatorerna. I linje med den diskussion som förts ovan är det lämpligt att detta ansvar knyts till den organisation som också svarar för administration respektive rapportering. 4Principiella överväganden när det gäller indikatorer för uppföljning av det statliga stödet till idrotten Som utgångspunkt för arbetet med att ta fram indikatorer för att följa upp det statliga stödet till idrotten är det nödvändigt att göra ett antal principiella överväganden resp. ställningstaganden: De indikatorer som tas fram bör spegla de olika målsättningar som angivits för det statliga stödet till idrotten. Ambitionen bör vara att ta fram en uppsättning balanserade indikatorer. De indikatorer som tas fram ska kunna ligga till grund för en årlig uppföljning, liksom de ska kunna ligga till grund för fördjupade analyser. Indikatorerna bör i första hand bygga på befintlig verksamhets- statistik och/eller kontinuerligt återkommande undersökningar. I den mån den befintliga statistiken inte innehåller tillräcklig information för att kunna ta fram relevanta indikatorer bör ambitionen i första hand vara att söka utveckla statistiken i detta avseende och först i andra hand att komplettera den med enskilda specialundersökningar. Det är viktigt att skapa en modell med en tydlig ansvars- fördelning när det gäller arbetet med indikatorer. En utpekad organisation bör ges i uppdrag att administrera, förvalta resp. utveckla systemet, samt att i detta arbete samverka med övriga berörda aktörer. Såväl utformningen som analysen av indikatorerna ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och ett barnperspektiv. I all individbaserad statistik ska kön och ålder om möjligt utgöra en genomgående och övergripande indelningsgrund. 5Målområden för indikatorer för uppföljning av det statliga stödet till idrotten För att närma sig frågan vilka aspekter av idrotten som är angelägna att följa upp är det lämpligt att inledningsvis urskilja ett antal målområden, inom vilka man senare utformar de indikatorer som ska följas upp. Ambitionen bör vara att dessa målområden är så heltäckande som möjligt, så att de omfattar samtliga de dimen- sioner av idrotten som är angelägna att följa upp. Hur går man då till väga för att urskilja dessa målområden? I detta avseende utgör förordning om statsbidrag till idrottsverk- samhet (SFS 1999:1177) en naturlig utgångspunkt. I förordningen anges syftet med statsbidragen och det är också möjligt att i denna urskilja ett antal tydliga målområden. Av de målområden som skisseras nedan knyter nummer två, tre och fyra direkt an till den målformulering som anges i förord- ningens 4 §. Det första målområdet, Idrotten som folkrörelse har dock inte samma direkta anknytning till förordningen; här handlar det snarare om att följa upp idrottens karaktär av självständig folkrörelse (i relation till staten, marknaden och det civila sam- hället). Det är således ett målområde som framför allt rör förutsätt- ningarna för idrottsverksamhet, vilket innebär att indikatorerna inom detta område främst beskriver idrottsverksamhetens struktur (till skillnad från process- och/eller resultatmått enligt resone- manget i avsnitt 2). Det sista målområdet, Idrotters internatio- nella konkurrenskraft knyter inte an till förordningen så som den är utformad , men har tagits med eftersom utredningen föreslår att förordningen ska kompletteras med tydliga målsättningar även för elitidrotten. Målområde 1: Idrotten som folkrörelse Frågan om idrottens ställning som folkrörelse, dess självständighet i förhållande till stat respektive marknad, det ideella ledarskapets omfattning och betydelse m.m. Målområde 2: Idrottens betydelse för folkhälsan Frågan i vilken mån idrotten bidrar till ett livslångt intresse för motion, och i vilken mån den därmed kan främja god hälsa bland olika grupper. Målområde 3: Allas lika förutsättningar till deltagande Frågan om idrottens tillgänglighet och i vilken mån idrotten är öppen för olika människor oavsett kön, ålder, social och/eller etnisk bakgrund m.m. Målområde 4: Fostran till demokrati, ansvarstagande och etik Frågan i vilken mån idrotten ger deltagarna möjlighet till demokrati och inflytande, om idrotten bidrar tillutvecklingen av en god etik, det sociala ledarskapets betydelse m.m. Målområde 5: Idrotters internationella konkurrenskraft Frågan i vilken mån svensk idrott på elitnivå kan hävda sig i internationella sammanhang. 6 Tänkbara indikatorer inom de fem målområdena Med utgångspunkt från de målområden som skisserats ovan är det möjligt att utveckla ett antal indikatorer för att följa upp det statliga stödet till idrotten. I och med att man i förordningen anger ett flertal mål för det statliga stödet, är det inte möjligt att de enskilda indikatorerna var för sig ska spegla samtliga målsättningar; ambitionen bör istället vara att de olika indikatorerna tillsammans ska spegla de olika målsättningarna – att de ska utgöra en uppsätt- ning balanserade mått. Det är inte heller möjligt att på förhand bestämma hur många indikatorer som ska tas fram för resp. målområde. Med utgångs- punkt från att indikatorerna bör spegla idrottsverksamheten på såväl lokal-, regional- resp. nationell nivå kan antalet indikatorer antagligen inte vara alltför litet. Om man utgår från att man utfor- mar mellan fyra-sex indikatorer per målområde, skulle det innebära att de den slutliga uppsättningen indikatorer omfattade mellan 20 30 indikatorer. Målområde 1: Idrotten som folkrörelse Tänkbar indikator 1.1. Uppgifter om utvecklingen av antalet medlemmar i olika special- förbund, liksom om hur stor andel av befolkningen som tillhör en idrottsförening, ger en indikation om huruvida idrottsrörelsen engagerar fler eller färre människor. Uppgifter om antalet medlem- skap tillhör de data som regelbundet rapporteras in till . Uppgifter om andelen av befolkningen som är medlem i en idrottsförening kan skattas med hjälp av den årliga under- sökningen Svenska folkets tävlings- och motionsvanor som genomförs av i samarbete med SCB. Under- sökningen omfattar 4 000 svenskar som svarat på frågor om sina tävlings- och motionsvanor. Tänkbar indikator 1.2. Aktivitetsnivå i barn- och ungdomsidrotten Indikatorer baserade på medlemsuppgifter kan med fördel komp- letteras med data som ger en bild av idrottsverksamhetens omfatt- ning. Redovisningen av sammankomster och deltagartillfällen för LOK-stödet erbjuder i detta avseende en möjlighet att följa omfattningen av idrottsverksamheten för barn och ungdomar resp. funktionshindrade fördelat på kön, åldersgrupper, idrotter och regioner. Tänkbar indikator 1.3. Förutom att det är angeläget att få en bild av antalet deltagare och av idrottsverksamhetens omfattning, framstår det som relevant att se till hur många som arbetar (ideellt) som ledare inom idrotten. Uppgifter om andelen av befolkningen som är verksamma som ledare i en idrottsförening kan skattas med hjälp av den årliga undersökningen Svenska folkets tävlings- och motionsvanor som genomförs av i samarbete med SCB. Tänkbar indikator 1.4. Specialidrotts- och distriktsförbundens beroende av statligt stöd Uppgifter om det statliga stödets omfattning och dess andel av specialförbundens samlade intäkter kan sägas ge en bild av förbundens självfinansieringsgrad. Detta mått är relevant i och med att det kan ses som en indikation på förbundens obe- roende/självständighet i förhållande till staten. Uppgifter rörande specialidrottsförbundens självfinansieringsgrad ingår i Riksidrotts- förbundets återrapportering till regeringen. Målområde 2: Idrottens betydelse för folkhälsan För detta målområde behövs inte för idrottspolitiken särskilt utfor- made mått/indikatorer. Förklaringen är att det inom folkhälso- politiken redan finns ett målområde – med tillhörande uppfölj- ningssystem – som i stort sett sammanfaller med det vi diskuterar i detta sammanhang.2P P Förutom att det knappast är ekonomiskt försvarbart att upprätthålla två parallella system (med det dubbel- arbete det skulle innebära), finns en risk att det kan uppstå oklar- heter om hur de olika uppföljningssystemen ska användas. Mot denna bakgrund framstår det som rimligt att uppföljningen av idrottens betydelse för folkhälsan även fortsättningsvis sker inom ramen för folkhälsopolitiken. I den mån det framstår som angeläget att utveckla de mått/indikatorer som används i exempel- vis den nationella folkhälsoenkäten bör detta i första hand göras genom samråd med . Målområde 3: Allas lika förutsättningar till deltagande Tänkbar indikator 3.1 Olika gruppers förutsättningar till deltagande Det framstår som rimligt att betrakta det faktiska idrottsutövandet i olika grupper (kön, ålder, sexuell läggning, social och etnisk bak- grund, bostadsort osv.) som ett mått på olika gruppers förutsättningar till deltagande. Statistik över antalet deltagare i olika idrottsverksamheter (i förhållande till antalet i befolkningsgruppen som helhet) bör därför kunna utgöra underlag för indikatorer inom detta område. I den redovisning som görs av det s.k. LOK-stödet redovisas endast antalet sammankomster och deltagartillfällen – inte vilka ungdomar som deltar och hur frekvent. LOK-stödsrapporteringen är således av begränsat värde i dessa sammanhang. har det emellertid förts en diskussion inom RF att komplettera LOK-stödsrapporteringen med deltagarnas personnummer. Detta skulle medföra väsentligt förbättrade möjligheter för en utvecklad uppföljning av verksamheten. Intill dess att en sådan komplettering kommit till stånd är vi dock hänvisade till de särskilda undersök- ningar som regelbundet genomförs. I första hand framstår det som lämpligt att utnyttja den undersökning av barns levnadsför- hållanden som genomförs av Statistiska centralbyrån.3P P Ett möjligt komplement utgör den årliga undersökningen av Svenska folkets tävlings- och motionsvanor som genomförs av i samarbete med SCB. Tänkbar indikator 3.2 Om utflödet av ungdomar i olika idrotter En särskild fråga rör i vilken mån man inom olika idrottsverk- samheter förmår hålla kvar ungdomar i takt med att de blir äldre, eller i vilken mån de väljer att sluta som aktiva under tonåren. Eftersom LOK-stödet redovisas uppdelat på åldersgrupperna 7 15 respektive 16 är det möjligt att se till antalet beviljade LOK-stöd för gruppen 16 som andel av det samlade antalet beviljade LOK-stöd – detta mått ger en bild av i vilken mån man inom olika delar av idrottsrörelsen förmår hålla kvar ungdomarna i takt med att de blir äldre. Indikatorn kan även sär- redovisas för exempelvis kön, idrott och respektive region. Tänkbar indikator 3.3 Stödets fördelning på flickor och pojkar Tillgänglig statistik tyder på att det statliga stödet på aggregerad nivå går till pojkars verksamhet i större utsträckning än flickors. Sådant kan studeras genom jämförelser av olika bidrags utform- ning/fördelningsprinciper i relation till aktiva flickor och pojkar inom olika idrotter. Tänkbar indikator 3.4 Tillgång till anläggningar Ett annat sätt att mäta i vilken mån olika grupper har förut- sättningar att delta i idrottsverksamhet är att skapa ett mått som speglar tillgången till olika former av idrottsanläggningar. Kommuner och Landsting (SKL) har återkommande samlat in uppgifter om fritidsanläggningar i genom enkäter till kommunerna, och denna undersökning borde kunna ligga till grund för en indikator inom detta område. Antalet idrottsanlägg- ningar bör även relateras till antalet aktiva (ev. särredovisat på undergrupper som t.ex. kön) liksom till befolkningens storlek i det aktuella området. I detta sammanhang framstår det också som angeläget att kartlägga i vilken mån olika idrottsanläggningar är tillgängliga för personer med olika former av funktionsnedsättningar. Uppgifter om detta ingår så vitt vi kunnat bedöma inte i de undersökningar som SKL genomför , men det torde vara möjligt att komplettera datainsamlingen med uppgifter om detta. Tänkbar indikator 3.5 Kostnader för idrottsutövande Det vore även önskvärt att utforma en indikator för att fånga kostnaderna för idrottsutövande för olika grupper och inom olika idrotter. saknas dock statistik som skulle kunna ligga till grund för ett sådant mått. I den årliga undersökningen Svenska folkets tävlings- och motionsvanor redovisas uppgifter om mäns respektive kvinnors kostnader för deras eget idrotts- utövande, men vi har ingen möjlighet att bedöma i vilken mån dessa uppgifter speglar omfattningen av deras idrottande eller vilken/vilka idrott(er) de ägnar sig åt. Tänkbar indikator 3.6 Stödets fördelning på olika kommuntyper Tillgänglig statistik tyder på att det samlade stödet till idrotts- rörelsen, på grund av olika specialidrotters storlek och styrka samt medlemmarnas sociala och utbildningsmässiga sammansättning, fördelas ojämnt mellan olika kommuntyper. En indikator rörande det statliga stödets fördelning mellan olika kommuntyper kan öka kunskapen om föreningsidrottares förutsättningar för deltagande, oavsett bostadsort, kön, social och etnisk bakgrund och ålder. Målområde 4: Fostran till demokrati, ansvarstagande och etik Tänkbar indikator 4.1 Ungdomar och ledareuppdrag Inom ramen för den diskussion som ovan fördes med utgångs- punkt från målområde 1 (Idrotten som folkrörelse) argumente- rades för lämpligheten att skapa en indikator för att mäta antalet ideella ledare inom idrotten; en sådan indikator framstår också som relevant då det gäller att belysa i vilken mån idrottsrörelsen fostrar till demokrati och ansvarstagande. Inte minst framstår det som angeläget att se till i vilken mån unga män/kvinnor rekryteras till ledare i lokala idrottsföreningar. Ett kompletterande mått på i vilken mån unga människor tar aktiv del i det föreningsarbete som utgör en viktig del av idrotts- rörelsen, är antalet unga män/kvinnor som har ordförande/styrelse- uppdrag inom specialidrottsförbunden. Dessa data ingår i de upp- gifter som kontinuerligt återrapporteras till . Tänkbar indikator 4.2 Ideella ledares utbildning Det synes också relevant att se till hur många av de ideellt arbetande ledarna som genomgått olika former av utbildningar, och även hur många ledarutbildningar som anordnas av de olika specialidrotts- förbunden. När det gäller antalet genomförda utbildningar finns SISU:s statistik att tillgå, men för att skatta vilka som deltagit i olika utbildningar är det troligen nödvändigt att lita till någon av de regelbundet återkommande enkätundersökningar som genomförs. Denna indikator kan även särredovisas för exempelvis kön, idrott respektive region. Tänkbar indikator 4.3 Dopning Frågan huruvida det statliga stödet till idrotten bidrar till god etik inom idrotten är antagligen den svåraste att mäta. Även om det till exempel vore möjligt att sammanställa data över olika former av regelbrott m.m., skulle sådana mått i lika hög grad spegla föränd- ringar i regelsystemen och/eller praxis som de aktivas förhållnings- sätt. Ett mer entydigt mått är antagligen antalet genomförda dopningtester kompletterat med uppgifter om andelen positiva resultat, fördelat på kön. Målområde 5: Idrotters internationella konkurrenskraft Som tidigare framhållits (se avsnitt 4) utgår detta målområde inte från förordningen om statsbidrag till idrottsverksamheten så som den är formulerad, utan från att denna ska kompletteras med tydliga målsättningar även för elitidrotten. Tänkbar indikator 5.1 Medaljkapacitet i skilda idrotter I frågan om elitidrotten som målområde är det viktigt att skilja mellan indikatorer som mäter uppnådda (internationella) elit- idrottsresultat och mått som fokuserar på elitaktivas förutsätt- ningar. Det förstnämnda utgör ett resultatmått medan indikatorer som mäter resurser avsatta för elitidrottsverksamhet snarare är att betrakta som en form av struktur- eller processmått. Att räkna medaljer vid större internationella tävlingar är allt för vanskligt för att utgöra en vetenskapligt acceptabel indikator.