sou · GVB342 · 2008-01-01 00:00:00 — Från statsminister till president? regeringschef i ett jämförande perspektiv PERSPEKTIV JÄMFÖRANDE ETT I REGERINGSCHEF – PRESIDENT? TILL STATSMINISTER FRÅN III RAPPORT FRÅN STATSMINISTER TILL PRESIDENT? – REGERINGSCHEF I ETT JÄMFÖRANDE PERSPEKTIV Från statsminister till president? regeringschef i ett jämförande perspektiv SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. , , och har på uppdrag av , kartlagt forskningsläget i ett antal länder när det gäller diskussionen om regeringschefens ställning. Bakgrunden till uppdraget är bl.a. att det både i och utomlands har hävdats att regeringschefens ställning stärkts , både i förhållande till övriga ministrar och till de nationella parlamenten. Uppdraget redovisas i denna rapport. De bedömningar och förslag som presenteras i rapporten är författarnas egna. ledamöter har inte prövat och tagit ställning till innehållet i rapporten. Inledning: Från statsminister till president? Indikatorer på presidentialisering ........................................... Regeringschefens ställning i ............................ Rekryteringen av statsråd ........................................................ Omsättningen av statsråd........................................................ Studier av premiärministerns roll i nio Regeringschefens ställning i nio länder................................... Regeringschefens ställning – en jämförande analys ........ Indikatorer på presidentialisering............................................ Från statsminister till president? Slutsatser om regeringschefens ställning ................................ Presidentialiseringsdebatten – varifrån kom den?.................. 1Inledning: Från statsminister till president? statsminister tycks bli allt mäktigare. Regeringschefens ställning beskrivs i den allmänna politiska debatten (2006; 2005) och den statsvetenskapliga forskningen (Aylott 2005; 2004) som alltmer presidentlik. Formellt sett har dock inte statsministerns ställning förändrats sedan den nuvarande regerings- formen antogs 1974. Det finns därför skäl att närma sig diskus- sionen kring regeringschefens ställning med öppna ögon. Debatten har till stor del handlat om förre statsministern ledarstil snarare än statsministerämbetets utveckling. Det finns med andra ord en risk att en diskussion kring olika statsministrars ledarstil sammanblandas med en förskjutning i konstitutionell praxis av regeringschefens ställning. finns också anled- ning att uppmärksamma de likartade debatter som uppstått kring regeringschefer i andra, jämförbara parlamentariska system. Det är således ingen unik svensk utveckling som tycks ske; tvärtom talas det i den jämförande forskningen om en pågående presidentialisering av parlamentarismen (Helms 2005a; Poguntke & Webb 2005). Såväl de empiriska beläggen som den teoretiska förståelsen av fenomenet är dock än så länge allt annat än veder- tagna. Mot den bakgrunden ämnar denna rapport, som sammanställts på uppdrag, kartlägga i vilken mån det är befogat att tala om en utveckling som innebär att den svenska regeringschefens ställning blivit alltmer presidentlik. Bedömningen görs mot bakgrund av en inledande diskussion kring vad en för- modad presidentialisering av parlamentarismen väntas innebära. Ett antal empiriska indikatorer presenteras genom vilka omfattningen av fenomenet kan bedömas. I efterföljande avsnitt kartläggs utvecklingen av regeringschefens ställning i . Motsvarande bedömning, om än inte lika omfattande, görs av ett antal jämför- bara parlamentariska stater: , , , , Inledning: Från statsminister till president? , , , och . Avslutningsvis sammanfattas resultaten av undersökningen. Här slår vi fast att vi inte kunnat urskilja någon entydig trend i riktning mot en presidentialisering av den svenska parlamentarismen. Vi finner heller inga belägg för någon generell utveckling mot att premiärministrarna i de studerade parlamentariska systemen till- skansar sig allt större makt på bekostnad av övriga statsråd eller parlamentet. I samband med att våra resultat sammanfattas diskute- ras också ett antal reformförslag som förekommit i debatten kring regeringschefens ställning. Påståendet att statsminister får en alltmer presidentlik ställning måste bedömas mot bakgrund av det parlamentariska system som regeringschefen verkar inom. I debatten om regerings- chefens ställning har statsministern framställts som allt mäktigare i förhållande till såväl det egna partiet som till och till övriga medlemmar av regeringen. Regeringschefen påstås ha till- skansat sig mer makt på bekostnad av dessa instanser (, 2006; 2006; 2005). finns det ingen självklar motsättning mellan en stark regeringschef och ett parlamentariskt styrelseskick. En premiärminister i ett parla- mentariskt system har ofta mer omfattande befogenheter än en president som verkar inom ett maktdelningssystem och således tvingas dela makten med andra institutioner (Heffernan 2005). En eventuell förskjutning mot en mer presidentlik ställning för premiärministrar i parlamentariska system måste därför fastställas utifrån de egenskaper som normalt tillskrivs de två typerna av regeringssystem snarare än via en enkel maktanalys.1 De parlamentariska styrelseskicken vilar på idén om en demo- kratisk styrningskedja, där politisk makt delegeras i flera led (Strøm 2000; , 2003; 2004). Väljarna delegerar maktbefogenheter till sina valda parla- mentariker, som i sin tur delegerar exekutiv makt till statsministern och regeringen. Statsministern fördelar befogenheter mellan ministrarna i regeringen och regeringen delegerar delar av den exe- 1 Premiärministerns maktposition varierar normalt med det parlamentariska stöd regeringen åtnjuter. Majoritetsregeringar genererar under normala omständigheter starkare regeringschefer än minoritetsregeringar, liksom enpartiregeringar i allmänhet ger regeringschefen en starkare ställning än koalitionsregeringar. , , Vernby & kutiva makten till den underlydande förvaltningen och till över- statliga organisationer som exempelvis Europeiska unionen. En viktig förutsättning för parlamentarismens funktion är att den dele- gerade makten kan kontrolleras och att ansvar kan utkrävas av dem som utövar makten. Den demokratiska kontrollen garanteras bland annat genom konstitutionella regler för val till , regler för regeringsbildningen, granskning av stats- råden, riksdagsledamöternas frågor och interpellationer till stats- råden, samt möjligheten att väcka misstroendeförklaring gentemot statsministern eller enskilda statsråd. Huvudprincipen är att en majoritet i skall kunna tvinga en regering att avgå. Detta kan kontrasteras med de presidentiella systemen, där makten delas mellan olika institutioner vilka förutsätts kontrollera och balansera varandra. Här finns med andra ord inte endast en delegationskedja utan flera parallella. I ett utpräglat presidentiellt system som det amerikanska, är exekutiven inte ansvarig inför kongressen utan presidentmakten vilar på ett eget folkligt mandat. Eftersom endast presidenten kan ställas till svars av väljarna för den exekutiva maktutövningen är också ministrarna ansvariga inför presidenten och således helt beroende av förtroende från den person som bär ansvar för hela administrationen (1994). Skillnaderna mellan parlamentariska och presidentiella system anses därmed i huvudsak vara: (1) att regeringen i parlamentariska system är beroende av förtroende från parlamentet medan motsva- righeten i ett presidentiellt system inte (under normala omständig- heter) kan avsättas av parlamentet; (2) att presidenter är direkt- valda av folket för en bestämd mandatperiod medan premiärminist- rarna utses av parlamentet; (3) att parlamentariska system har en kollektivt ansvarig regering medan presidentiella system baseras på en personifierad exekutiv under presidentens ledningsansvar och där övriga ministrar fungerar som presidentens rådgivare (1999: 117–118). Inom dessa två huvudkategorier uppträder i reali- teten en rad empiriska variationer, däribland de så kallade semi-pre- sidentiella systemen, se tabell 1.1 (Duverger 1980; 1999, 2004; 1994).2 2 Hur parlamentariska system skall definieras är omdebatterat. Lijpharts definition, som sannolikt är den mest omhuldade, kan sägas utgöra en medelväg mellan de som definierar parlamentariska system utifrån långa listor med kriterier (exempelvis 1992 [1959] 1997) och de som hävdar att den särskiljande faktorn blott är att regeringen kan hållas ansvarig av parlamentet (exempelvis 1994). Det finns också en debatt huruvida de semi-presidentiella systemen skall betraktas som en egen regimtyp eller främst som en variant av parlamentarism (se exempelvis Lijphart 1992, 1997; Pasquino 1997; Strøm 2000). Inledning: Från statsminister till president? Tabell 1.1 Parlamentariska, presidentiella och semipresidentiella system utses (eller tolere- direkt (eller via en ras) av parlamen- Kommentar: I presidentiella system, som exempelvis det amerikanska, kan kongressen under exceptionella omständigheter avsätta presidenten genom en riksrättsprocess. Det handlar dock mer om ett juridiskt än ett politiskt ansvarsutkrävande (1992 [1959]). I parla- mentariska system måste inte nödvändigtvis regeringschefen väljas av parlamentet (positiv parlamentarism), men däremot undvika en situation i vilken en majoritet formas mot regeringschefen (negativ parlamentarism) (Strøm 2000). Så som nämnts bedöms i samtida statsvetenskaplig forskning de parlamentariska systemen att i tilltagande utsträckning närma sig de presidentiella, utan att de konstitutionella grunderna för styrel- seskicket ändras.3 Det har emellertid visat sig svårt att begreppsligt och analytiskt renodla presidentialiseringen från dess förmodade orsaker och konsekvenser. Det har också visat sig svårt att hitta ändamålsenliga och mellan länder fullt jämförbara indikatorer på den förmodade utvecklingen. I vilken utsträckning och under vilka 3 Det finns dock exempel där detta föranlett konstitutionella förändringar. Så infördes exempelvis i direktval av premiärministern (2005). Det bör också noteras att fenomenet med en pågående presidentialisering tycks ha en motsvarighet i en påstådd parlamentarisering av de presidentiella systemen (Colomer & Negretto 2005). , , Vernby & omständigheter det verkligen sker en presidentialisering av parla- mentarismen återstår därför att fastställa empiriskt. Vi menar – i likhet med författarna till det mest ambitiösa verket i ämnet (Poguntke & Webb 2005) – att en bestämning av fenomenet måste ta fasta på just de skillnader som tillskrivs parla- mentariska och presidentiella system. Således bör en presidentiali- sering innebära (1) att exekutiven gör sig alltmer oberoende av förtroende från parlamentet och i synnerhet de partier som där ut- gör regeringens underlag; (2) att premiärministrar (och starka kandidater till posten) tenderar att bli allt viktigare i samband med valrörelser och i dessa söka ett personligt mandat direkt av folket för sin politik; (3) att det kollektiva agerandet i regeringen urholkas och att regeringsmedlemmarna blir alltmer beroende av regerings- chefens förtroende. Dessa tre aspekter rör de särskiljande dragen mellan parlamentariska och presidentiella system. I termer av den demokratiska styrningskedja som präglar de parlamentariska systemen innebär det att delegationen av makt till regeringen och i synnerhet till regeringschefen sker, som kontrollfunktio- nerna och ansvarsmekanismerna försvagas. Således innebär en presi- dentialisering av parlamentarismen en rörelse mot ökad makt och autonomi för regeringschefen visavi partierna i parlamentet och visavi regeringskollektivet, samt en ökad betydelse av partiledarna i samband med valrörelser. Denna vidgade makt och autonomi tar sig uttryck på tre olika arenor. På den exekutiva arenan ökar regeringschefens autonomi visavi det egna partiet som förmågan att själv besluta i viktiga ärenden ökar. Regeringschefen tillåts i större utsträckning regera efter eget huvud så länge viktiga väljargrupper ger sitt stöd. Maktresurser i regeringschefens närhet väntas öka i form av perso- nal, ekonomiska medel och den egna stabens förmåga att sätta den politiska agendan. Övriga ministrar i regeringen blir mer beroende av regeringschefens förtroende och viktiga ärenden avgörs i allt större utsträckning genom bilaterala kontakter mellan regerings- chefen och enskilda statsråd snarare än i regeringskollektivet som helhet. På partiarenan sker en förskjutning av makt och autonomi till förmån för partiledaren. Partifraktioner och underorganisationer inom partiet förlorar i inflytande; partiledare kommunicerar allt oftare direkt med partimedlemmarna och framför allt med väljarna. Plebiscitära inslag blir allt vanligare varigenom ledarskapet vädjar direkt till folket om stöd för sin politiska linje. Inledning: Från statsminister till president? ledaren är därigenom starkt beroende av framgångar i val; vid val- förluster riskerar partiledaren att straffas personligen för neder- laget. På motsvarande sätt väntas regeringschefer förbise det egna partiet i parlamentet och i större utsträckning vädja direkt till folket för att vinna stöd för sin linje. Den elektorala arenan präglas på motsvarande sätt av en minskad betydelse för partierna och en ökad betydelse för partiledaren och ledarskapet. Valkampanjer kretsar allt mer kring partiledaren; kampanjer planeras och bedrivs för att lyfta fram ledarskapet. Även mediarapporteringen förskjuts i ökad utsträckning mot att skildra partiledarna och deras förmåga att styra. Kandidaterna till posten som regeringschef får extra stort utrymme. På motsvarande sätt väntas också väljarna lägga större vikt vid partiledarna i samband med valhandlingen. Så långt den teoretiska förståelsen av fenomenet. Nästa uppgift består i att identifiera ett antal indikatorer genom vilka det är möj- ligt att empiriskt fastställa omfattningen av den förmodade utveck- lingen. Vår bedömning är att debatten och den hittillsvarande forskningen lagt för stor vikt vid regeringschefens ställning på partiarenan och den elektorala arenan, medan man mer eller mindre negligerat den exekutiva arenan. Vi menar däremot att den exeku- tiva arenan – de styrande och verkställande funktionerna i det parlamentariska systemet – rimligen måste påverkas för att det skall vara relevant att tala om en pågående presidentialisering. Vår undersökning av fenomenets omfattning kommer därför att kretsa kring regeringschefens ställning på den exekutiva arenan; har ingen förskjutning skett på denna arena förefaller det obefogat att tala om en pågående presidentialisering. Vårt sätt att operationellt närma oss detta fenomen är således att studera regeringschefens makt- och autonomi inom exekutiven. Som indikatorer bedömer vi att omständigheter i samband med regeringsbildningar och ombildningar kan blottlägga förekomsten av en pågående presidentialisering. Tanken är att praxis vid for- mandet av regeringen speglar den autonomi regeringschefen åtnjuter. Omfattningen av presidentialiseringen kan därmed bedömas empiriskt bland annat genom regeringschefens förmåga , , Vernby & att på egen hand tillsätta och avsätta ministrar.4 Också valet av ministrar antas spela roll. De väntas enligt tesen om en pågående presidentialisering ha en allt svagare parlamentarisk och partipoli- tisk ställning, och kan därigenom styras lättare av regeringschefen. väntas andelen experter öka, i enlighet med den bakgrund ministrarna normalt har i presidentiella system. Ytterligare indika- torer på presidentialiseringen, vilka vi endast har data för i , gäller regeringschefens resurser i form av personal och ekonomiska medel, som väntas öka till följd av presidentialiseringen. Detta sätt att operationellt undersöka presidentialiseringen inne- bär dock inte att förändringar som rör partierna och valrörelserna är ointressanta. Vi kommer i vår genomgång av de länder som studeras i undersökningen att efter bästa förmåga kommentera utvecklingen även i dessa avseenden. Vi har dock inte några syste- matiskt insamlade data att rapportera beträffande dessa två aspekter av det fenomen som undersöks. Det bör emellertid påpekas att det i en rad olika fallstudier förvisso rapporterats en ökad personifie- ring av valrörelserna (Mughan ; Poguntke & Webb 2005), men trots detta så förefaller betydelsen av partiledarna för åtminstone de svenska väljarnas valhandling alltjämt vara tämligen begränsad. I huvudsak tycks länder med majoritära valsystem, som exempelvis , och , uppvisa starkare partiledar- effekter än länder med proportionella valsystem, som exempelvis de nordiska länderna och . Det finns heller inga starka belägg för att partiledarnas betydelse har ökat , möjligen med undantag av (2004: kapitel 7). Sammanfattningsvis ligger således tyngdpunkten av vår bedöm- ning på faktorer som rör regeringschefens ställning visavi regeringskollektivet. En ökad medialisering och ett större fokus på partiledarna i samband med valrörelser kan med andra ord inte anses vara tillräckligt för att avgöra huruvida det sker en presidentialisering. Starkare regeringschefer bör istället i första hand återspeglas i deras primära funktioner i det parlamentariska 4 Det är dock inte självklart att omsättningen av statsråd speglar en stark regeringschef. Det kan också spegla motsatsen, det vill säga att en svag regeringschef har svårt att finna lämpliga statsråd som förmår stanna en hel mandatperiod. Det bör därtill noteras att frekvent förekommande ministerbyten inte längre tycks vara ett karaktäristiskt drag i den amerikanska administrationen. Erfarenheter från de senaste administrationerna, regeringarna Clinton och Bush, gör gällande att omsättningen är lägre än hos exempelvis regeringarna Blair och i och (Helms 2005a, 2005b). Inledning: Från statsminister till president? I det följande avsnittet behandlas följaktligen statsmi- nisterns ställning i . Därefter görs en jämförelse med nio andra länder. Vår bedömning av regeringschefens ställning skall göras mot bak- grund av det konstitutionella ramverk som lades fast i och med regeringsform. I samband med författningsreformen dele- gerades nämligen en betydande beslutsmakt till regeringen och i synnerhet till statsministern. Statsministern har befogenhet att själv tillsätta och avskeda statsråden. Statsministern bestämmer därtill regeringens egna arbetsformer, beslutar om departementsin- delningen och utser chefer för departementen, samt besitter möj- ligheten att utlysa nyval. Om statsministern avgår (eller avlider) måste hela regeringen avgå. Regeringens öde är därmed intimt sammanlänkat med den som utsetts att vara regeringschef (2004). Trots att det svenska styrelseskicket ofta karakteriseras genom dess kollegiala arbetsformer (Blondel & 1997), har således statsministern tillskrivits en grundlagsfäst sär- ställning. Den fråga som inledningsvis behöver besvaras är varför grundlagsfäderna ville tilldela regeringschefen dessa vidsträckta befogenheter i samband med regeringsform? Den svenska parlamentarismen innebär att de verkställande och styrande funktionerna är placerade i regeringens händer, men regeringen är ansvarig inför och därmed ytterst inför svenska folket. När parlamentarismen skulle skrivas in i författningen ansågs inte längre direkta överinseende över regeringens organisation och arbetsformer som nödvändig ur demokratiskt hänseende, enligt de utredningar som föregick den stora författningsreformen . Istället betonades att ett effektivt regeringsarbete krävdes för att styret av riket skulle bli handlingskraftigt och förmå genomföra den sittande regeringens politiska program. För det behövdes handlingsutrymme för en regering även i valet av organisation och arbetsformer. kunde istället utöva sin kontrollmakt genom bland annat granskning av statsråden, genom interpellationer och frågor till statsråden, genom fastställandet av statens budget och ytterst genom misstroendeförklaring av statsministern eller enskilda statsråd. Avsikten i de två stora utredningarna om den nya författningen – (SOU 1963:16; SOU 1963:17) och den efterföljande Grundlagsberedningen (SOU 1972:15) – och seder- mera stadfäst i den nya regeringsformen (Proposition 1973:90), blev därför att skapa ännu större utrymme för regeringen att besluta om sina egna arbetsformer och sin egen organisation. , som tillsatts 1954 under ledning av tidi- gare statsministern , menade att ett centralt regeringskansli vid sidan av statsdepartementen borde inrättas under ledning av statsministern och att ett högsta antal statsråd borde fastställas i lag till arton stycken (SOU 1958:14; SOU 1963:16; SOU 1963:17). Det förutsattes emellertid av utredningen att kungen, i egenskap av statschef, skulle formellt utnämna och entlediga statsministern liksom övriga statsråd. Men utredningen kunde aldrig enas i de mest centrala konstitutionella frågorna, de som gällde kammarsystemet och valsystemet. Författningsutred- ningen blev därför kritiserad i den efterföljande författningsdebat- ten när den hade avgivit sitt slutbetänkande , inte minst kring frågan om kungens roll i styrelseskicket. Utredningen föranledde därför ingen författningsreform utan följden blev att en andra parlamentarisk utredning tillsattes 1966, Grundlagsberedningen, under ledning av landshövdingen (1995: 14–15; Stjernquist 1999: 39). Grundlagsberedningen arbetade i två etapper. Först med sikte på en partiell författningsreform där parlamentarismen skrevs in i författningen, tvåkammarriksdagen ersattes av en enkammarriksdag bestående av 350 ledamöter (sedermera 349), samt en ny utskotts- organisation där den tidigare indelningen efter statsrättslig funk- tion ersattes av en ämnesmässig indelning. Utredningens andra etapp syftade till en total författningsreform i vilken också ingick att se över regeringens organisation. Grundlagsberedningen delade ambition att förse regeringen med beslutsmakt över sina egna arbetsformer och sin egen organisation. När reformen väl skulle genomföras följde Grundlagsbe- redningens förslag i detta avseende. Det föredragande statsrådet, , , Vernby & justitieministern , menade att regeringens uppgift var att utöva riksstyrelsen under överinseende. Regeringen fungerar som ett slags arbetsutskott sprunget ur parla- mentet där regeringschefen, statsministern, är den högste förvalt- ningschefen. Det motiverade en svag reglering av regeringens arbetsformer. lyfte fram det faktum att grundlagen måste utformas för att passa olika typer av regeringar (enpartiregering, koalitions- regering mellan två eller flera partier och samlingsregering) efter- som det är rimligt att anta att olika typer av regering kan kräva olika arbetsformer. Det måste också beaktas att de samhällspro- blem som står i förgrunden för regeringens verksamhet kan växla och att tyngdpunkten i regeringsarbetet därför kan förskjutas från tid till annan. menade vidare att den rent personliga upp- fattningen hos regeringsledamöterna om det lämpligaste sättet att organisera arbetet inom regeringen kan vara skiftande (Proposi- tion 1973:90: 180).