sou · GVB370 · 2008-01-01 00:00:00 — har till uppgift att utveckla prin- ciperna och tekniken för internationell luftfart samt att främja planläggning och utveckling av den internationella luftfarten. De nordiska länderna samarbetar inom och har en gemensam delegation för arbetet, NORDICAO. 4.1.2Regelverk och organisationer inom Inom EG-rätten finns tre, för luftfarten, centrala förordningar som gemensamt brukar benämnas det tredje luftfartspaketet. De tre förordningarna behandlar frågor om: Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn tillstånd för lufttrafikföretag – licensieringsförordningen lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen – marknadstillträdesförordningen biljettpriser och tariffer för lufttrafik – tarifförordningen. Förordningarna i paketet utgör den sista etappen i den avreglering av luftfarten inom gemenskapen som påbörjades . pågår en revision av paketet som innebär att de tre nuvarande förordningarna upphävs och omarbetas till en ny gemensam förordning om gemensamma regler för tillhandahållande av luftfartstjänster i gemenskapen. infördes en lagstiftning inom EU för att effektivisera och höja säkerheten i det europeiska luftrummet. Bakgrunden till lagstiftningen var de påfrestningar som trafiktillväxten inom flygsektorn ledde till i form av förseningar och ineffektivitet i systemet. Flygkontrolltjänsten var uppsplittrad och kunde inte möta den kraftiga tillväxten i trafiken. Genom inrättandet av ett gemensamt europeiskt luftrum (Single European Sky) kan kapaciteten och säkerheten i systemet för- bättras. Genomförandet av det gemensamma luftrummet fortsätter, bland annat genom SESAR, ett europeiskt projekt som syftar till att införa nya tekniska system och metoder inom flygtrafik- tjänsten. () bildades av de europeiska stater som då var medlemmar i . Organisationen har 42 medlemsstater och är ett samrådsorgan för de euro- peiska luftfartsmyndigheterna. Målsättningen med organisationen är att gynna utvecklingen av ett säkert, effektivt och uthålligt europeiskt flygtransportsystem. ECAC utfärdar resolutioner och rekommendationer som måste inkorporeras i respektive lands lagstiftning för att bli rättsligt bindande. ECAC:s inflytande har minskat främst som en konsekvens av att flertalet av de Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn aktuella frågorna numera hanteras inom ramen för EU:s lag- stiftning. Organisationen bildades för att effektivisera den europeiska flygtrafikledningen. Organisationen har 37 medlemsstater och verksamheten utgår från en konvention som reviderades 1997. Syftet är att utöka medlemsstaternas samarbete kring flygtrafiktjänsten i . Organisationen har mandat att ta fram genomförandebestämmelser inom flyglednings- området som kommissionen fastställer inom ramen för EG- förordningarna om det gemensam europeiska luftrummet. Inom ramen för revideringen av det tredje luftfartspaketet behandlas förslag om flygplatsavgifter, en åtgärds- plan för flygkapaciteten i samt en utvärdering av tillämp- ningen av direktivet om tillträde till marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen. Syftet med paketet är att uppnå ett mer effektivt nyttjande av flygplatskapaciteten, och det är en följd av den avreglering av det europeiska luftrummet som genomförts det senaste årtiondet. lade fram ett förslag till direktiv om flygplatsavgifter för de större flygplatserna i gemenskapen. Förslaget innehåller generella principer som ska tillämpas när flyg- platsavgifter fastställs på nationell nivå. Avgifterna ska vara transparenta och icke-diskriminerande, det vill säga de får inte variera mellan olika flygbolag eller passagerar- kategorier. Möjlighet finns dock att differentiera avgifterna utifrån de tjänster som erbjuds vid terminalerna. I direktivet föreslås att samråd mellan flygplatsförvaltare och brukare ska genomföras regelbundet. En oberoende tillsynsmyndighet föreslås övervaka tillämp- ningen av direktivet och bland annat ta ställning till klagomål Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn rörande förändringar av avgifterna. Genom ett remissförfarande har Luftfartsstyrelsen berett förslaget nationellt. har behandlingen av förslaget i ministerrådet påbörjats. Riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser trädde kommissionens riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser i kraft. Kommissionen föreslog att medlemsstaterna vid behov ska ändra regelverket för stöd som täcks av riktlinjerna . Luftfartsstyrelsen har på regeringens uppdrag analyserat vilka åtgärder som eventuellt måste vidtas. Som grundprincip gäller att ekonomiskt stöd ska förhands- anmälas och granskas av kommissionen. I riktlinjerna undantas dock de verksamheter som normalt är ett statligt ansvar genom myndighetsutövning, till exempel flygtrafikledning och säkerhet. Vidare kan stöd för tjänster som grundar sig på regionalpolitiska eller näringspolitiska överväganden undantas från statsstöds- reglerna om vissa villkor är uppfyllda. Igångsättningsstöd kan i princip endast godkännas i glest befolkade områden där passagerar- underlaget är otillräckligt för en företagsekonomiskt lönsam trafik. Luftfartsstyrelsen konstaterade att regelverket inom följande områden måste följa bestämmelserna i de av kommissionen beslutade riktlinjerna: det statliga driftstödet till icke-statliga flygplatser statsbidraget till vissa kollektivtrafikanläggningar behovet av föreskrifter om avgiftssättning vid samtliga flyg- platser beträffande igångsättningsstöd vid etablerade av ny trafik. Vidare konstaterar styrelsen att regeringen bör ta ställning till om omfattas av statsstödsreglerna, det vill säga om verksamheten faller inom ramen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller om verksamheten ska betraktas utifrån principen om den private investeraren. Regeringen bör också, enligt styrelsen, Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn initiera en granskning av omfattningen av kommunala stöd på de icke-statliga flygplatserna för att säkerställa att det svenska offentliga stödet sker i enlighet med kommissionens riktlinjer. Det gemensamma europeiska luftrummet För att ytterligare utveckla arbetet med det gemensamma luftrummet har kommissionen bildat . Inom ramen för kommitténs arbete har ny lagstiftning successivt utarbetats avseende utformning av luftrummet, gemensamt avgifts- system, flexibel luftrumsanvändning samt kring olika drift- kompatiblitetsfrågor. Förslag om handel med utsläppsrätter lade fram ett förslag om att inkludera luftfarten i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Enligt förslaget ska kraven att övervaka och rapportera utsläppen från luftfarten börja gälla 2010. Flyg mellan flygplatser inom EU föreslås omfattas , medan alla flyg som ankommer till eller avgår från EU:s flyg- platser omfattas . Den totala årliga tilldelningen av utsläppsrätter till luftfarten föreslås vara snittet av sektorns utsläpp åren 2004–2006. Tilldelningen till varje flygoperatör föreslås vara en kombination av auktionering och gratis tilldelning baserad på riktmärken. Tilldelningen harmoniseras på EU-nivå. har välkomnat kommissionens förslag och är positiv till att inkludera luftfarten i EU:s system för handel med utsläpps- rätter. 4.2Myndighetsstruktur och finansieringsformer inom den svenska luftfartssektorn Inom den civila luftfarten har staten två huvudaktörer, Luftfarts- styrelsen och , som båda har till uppgift att verka och skapa förutsättningar för att de transportpolitiska målen uppnås. Försvarsmakten disponerar två flygplatser och bedriver Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn flygtrafik vid dessa. Därutöver svarar Rikstrafiken för den statliga upphandlingen av flygtrafik. Finansieringen av luftfartsektorn skiljer sig från väg- och järnvägssektorn eftersom luftfartssektorn nästan helt finansieras genom avgifter från brukarna och genom korssubventioneringar inom sektorn. Även sjöfartssektorn finansieras i huvudsak med avgifter från brukarna. Luftfartsstyrelsen, som bildades , är en central förvaltnings- myndighet med sektorsansvar för den civila luftfarten. Styrelsen ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås och dess huvuduppgifter är att: främja en säker, kostnadseffektiv och miljösäker civil luftfart pröva frågor om tillstånd inom civil luftfart utöva tillsyn över densamma ha ett övergripande ansvar för flygtransportsystemets miljö- anpassning verka för att hänsyn tas till funktionshindrades behov ha samordningsansvar för trafiksäkerhetsarbete och kris- beredskap svara för myndighetsuppgifter som rör flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. Till Luftfartsstyrelsen uppgifter hör också att genomföra utredningar och medverka vid tillkomsten av luftfartsöverens- kommelser med andra länder samt övervaka tillämpningen av sådana överenskommelser. Myndighetens verksamhet finansieras med avgifter från brukarna. Luftfartsstyrelsen beslutar om för- delningen av det statliga driftbidraget till icke-statliga flygplatser. Även är en central förvaltningsmyndighet men verket drivs i form av ett affärsverk. Det innebär att verket är en myndighet under regeringen med större finansiella befogenheter än Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn Verket ska på ett företagsekonomiskt sätt och inom ramen för en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Verkets huvuduppgifter är att ansvara för drift och utveckling av statens 16 flygplatser för civil luftfart och för flygtrafiktjänst i fred för civil och militär luftfart samt utbildning av flygledare. Den nuvarande driften av de statliga flygplatserna kan delas in i följande delar: tillhandahållande av infrastruktur för flygtrafiktjänst, lokal flygtrafiktjänst samt flygtrafiktjänst En route övriga start och landningstjänster, passagerartjänst och security- tjänster marktjänster, vilket innefattar representationstjänster, expedi- tionstjänst, ramptjänst, frakthanteringstjänst och teknisk tjänst kommersiell service, det vill säga bilparkering, lokaluthyrning, konferensverksamhet samt reklamplatsuthyrning. är ensamt om att tillhandahålla flygkontroll- tjänst i dels vid kontrollcentralerna i och , dels i 33 torn och terminalkontroller runt om i landet. Därutöver driver verket flyginformationstjänst vid flera flygplatser. Som tidigare nämnts förvaltas flygplatserna i och av och hyrs och disponeras av Försvarsmakten. De båda flygplatserna är militära flygplatser med militär trafik som även är upplåtna för civil trafik genom avtal med . Verket svarar för den civila trafiken inklusive flygtrafikledningen vid dessa två flygplatser. Som en följd av försvarsbeslutet avvecklades flygtrafik- ledningen vid . Flygledningen i har också upphört. Nedläggningen av flygflottiljen på innebar att Luftfarts- verket övertog förvaltningen av från . Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn Rikstrafiken ska verka för utveckling och samordning av den interregionala kollektivtrafiken samt för att de transportpolitiska målen uppfylls. Myndigheten ska vidare följa kollektivtrafikens utveckling och särskilt kartlägga brister i den interregionala kollektivtrafiken. Rikstrafiken svarar för statens upphandling av transportpolitiskt motiverad interregional trafik som inte upprätthålls av trafikhuvud- männen och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift. upphandlar myndigheten färjetrafik till och från , flygtrafik, tågtrafik och busstrafik. finns avtal om flygtrafik på elva relationer i glest befolkade delar av landet. Vissa av relationerna är slingade vilket innebär att flera orter kan betjänas av en linje med mellan- landningar. De nuvarande avtalen löper ut och Riks- trafiken arbetar med att förbereda nästa upp- handling. Den upphandlade trafiken beskrivs utförligare i avsnitt 4.4.4. Verksamheten vid flygplatser finansieras till största delen med luftfartsavgifter. stod dessa avgifter för av de totala rörelseintäkterna vid flygplatserna. Avgifterna utformas i enlighet med de principer som fastställts av () vilka innebär att avgifterna ska vara icke-diskriminerande, kostnadsbaserade och transparenta. Detta leder bland annat till att det inte är möjligt att ta ut olika avgifter från olika flygbolag. ger dock rabatter för nyetablerad trafik i enlighet med ett beslut från kommissionen som tillåter rabatterade avgifter för ny trafik . Avgifterna är proportionerliga mot flygplanens storlek och antalet landningar. Avgifterna består av passageraravgift, start- avgift, undervägsavgift, avgift för flygtrafiktjänst (TNC) samt avgas- och bulleravgift. Passageraravgifterna baseras på antalet avresande passagerare och startavgiften på flygplanens vikt och avgasutsläpp. Genom avgas- och bulleravgiften premieras använ- Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn dandet av mer miljövänliga flygplan. Avgiften för flygtrafiktjänst täcker kostnaderna för flygledning på flygplatsen och i dess närhet. Avgiftsutvecklingen regleras i samband med att de ekonomiska målen för verket fastställs i budgetpropositionen. Som restriktion för prisökningar gäller att verkets trafikavgifter, exklusive undervägsavgifter, luftfartsskyddsavgifter och buller- avgifter, i genomsnitt får öka med högst nettoprisindex räknat . har dock inte använt möjligheten att höja avgifterna fullt ut och verket har ambitionen att dagens avgiftsnivå ska kunna hållas oförändrad eller sänkas. En oförändrad avgiftsnivå bedöms kräva en genomsnittlig trafiktillväxt på . I årsredovisningen skriver verket att inriktningen är att ytterligare sänka avgiftsnivån för att stimulera marknadens tillväxt, om detta är förenligt med resultat- utvecklingen. sänktes undervägsavgiften jämfört med . sänktes vidare passagerar- och startavgifterna vid vartdera tillfället. De totala luftfartsavgifterna för en enkelresa på några av de volymmässigt största inrikessträckorna uppgick till . 4.3.2Luftfartsstyrelsens avgifter för säkerhetskontroll och myndighetsavgiften Utöver de ovan nämnda avgifterna tar Luftfartsstyrelsen ut en avgift för säkerhetskontroll. tog flygplatser ut en särskild avgift för säkerhetskontroll. På övriga flygplatser sköttes kon- trollen av polisen och någon avgift togs inte ut. Efter terror- attentaten beslutade EU om en rad säkerhetsbestämmelser som medförde kraftigt ökade kostnader. De ökade kostnaderna och konsekvenserna av dessa för främst de mindre flygplatserna ledde till att ett nytt system infördes. Systemet innebär att Luftfartsstyrelsen tar ut en avgift av flyg- bolagen per avresande passagerare. Avgiften baseras på flyg- platsernas budgeterade kostnader för säkerhetskontroll och på prognoser över antal passagerare. Luftfartsstyrelsen betalar sedan ut ersättning till flygplatserna för de kostnader man haft för säkerhetskontrollen. Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn Systemet innebär en utjämning mellan flygplatserna och att avgiften är densamma för flygbolagen och därigenom för passagerarna oavsett vilken flygplats man flyger ifrån. Avgiften uppgår till per passagerare. kommer avgiften att höjas till . Passagerare som reser med flygplan med högst 19 säten är undantagna från avgift. För att finansiera Luftfartsstyrelsens verksamhet tas vidare en myndighetsavgift ut för samtliga passagerare som reser från en svenska flygplats. uppgick den avgiften till per avresande passagerare. 4.3.3Avgifter vid icke-statliga flygplatser För de icke-statliga flygplatserna finns inga särskilda regler för avgifterna vilket innebär att dessa flygplatser kan variera avgifterna mellan flygbolagen. finns ingen sammanställning över hur avgifterna ser ut. Den avgift för säkerhetskontroll och myndighetsavgiften som beskrivits ovan är dock generell och tas ut på samtliga flygplatser. 4.4Statligt stöd till luftfartssektorn Det statliga stödet till luftfartssektorn, inklusive flygtrafiken, sker genom följande åtgärder: korssubventionering mellan olika flygplatser inom Luftfarts- verket driftbidrag till icke-statliga flygplatser bidrag till investeringar via länstransportplaner, länsstyrelser och direkt från regeringen upphandling av flygtrafik. uppgick korssubventioneringen inom till om man utgår från det samlade rörelse- resultatet för de 12 flygplatser som gick med förlust. Driftbidraget till de icke-statliga flygplatserna uppgick till varav finansierade . Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn Via anslaget statsbidrag till kollektivtrafikanläggningar lämnades bidrag till investeringar vid flygplatser med och 2006 upphandlade Rikstrafiken flygtrafik för . Av tabell 4.1 nedan framgår det samlade statliga stödet till de icke-statliga flygplatserna . Investeringsbidraget är naturligtvis av mer långsiktig karaktär men har ändå tagits med i samman- ställningen för att belysa statens samlade kostnader . Statligt stöd 2006 till icke-statliga flygplatser, kronor Källa: Luftfartsstyrelsen och Rikstrafiken. Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn Av figur 4.1 nedan framgår de finansiella strömmar som finns mellan aktörerna inom luftfartssektorn inklusive de statliga bidrag som nämnts ovan. Figur 4.1 Finansiella strömmar inom Luftfartssektorn Inom sker en korssubventionering mellan lönsam- ma och icke lönsamma flygplatser. Sex flygplatser (, , , , och ) uppvisade 2006 ett samlat positivt rörelseresultat på . De övriga 10 flygplatserna hade ett samlat negativt rörelseresultat på -. Därutöver redovisade de två flygplatser som och /07 övergick till ägo, och , ett negativt rörelseresultat på sammanlagt . Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn 4.4.2Driftbidrag till icke-statliga flygplatser fanns två olika stöd till de kommunala och privata flygplatserna. Det ena var det så kallade skogsläns- bidraget som var ett regionalpolitiskt stöd och fördelades endast till skogslänen främst i inre . Bidraget finansierades via statsbudgeten och uppgick till . Det andra stödet var ett resultatutjämningsbidrag i form av ett bidrag till vissa flygplatser för att de genererade trafik och därigenom också intäkter till det totala flygtransportsystemet. Bidraget finansierades av och uppgick till . beslutade att staten skulle ta ett större ekonomiskt ansvar än tidigare för driften av kommunala och privata flygplatser. Som en följd av detta introducerades det statliga driftbidraget och de båda stöden som nämnts ovan upp- hörde. Syftet med det nya bidraget var att säkerställa en tillfredställande interregional flygtrafikförsörjning i hela landet. För att bidra till de transportpolitiska delmålen om tillgänglighet och regional utveckling är bidraget utformat så att perifera flyg- platser tilldelas en proportionellt större andel av det tillgängliga bidraget. Fördelningen av bidraget bygger på ett antal kostnads- och intäktsparametrar där de olika flygplatserna ges schablonvärden som ska spegla faktiska kostnader och intäkter. Anledningen till att schablonvärden används är att modellen ska vara enkel och lättförståelig som den ska bidra till att flygplatsdriften effektiviseras. De ingående parametrarna är tydligt definierade och ingår i den statistik som är allmänt tillgänglig. De kostnadsparametrar som ingår i modellen är: Intäktsparametrarna är följande: volymen av postflyg. Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn Förutom dessa kostnads- och intäktsparametrar har modellen en avståndsfaktor som ska spegla hur perifer flygplatsen är. Eftersom modellen bygger på schablonkostnader och inte faktiska kostnader elimineras risken att systemet blir kostnads- drivande vilket skulle kunna bli fallet om ökade kostnader ledde till ökat bidrag. Det totala driftbidraget för drift av icke-statliga flygplatser uppgick till . Stödet fördelades till 21 av landets icke-statliga flygplatser. finansierade av detta stöd. Resterande del anslogs från stats- budgeten till Luftfartsstyrelsen som fördelar och administrerar stödet. 4.4.3Statsbidrag till vissa kollektivtrafikanläggningar Staten ger via och bidrag till investeringar i kollektivtrafikanläggningar som en trafikhuvudman eller kommun ansvarar för. För flygtrafik kan bidrag ges till terminalbyggnader, vänthallar, rullbanor och hjälpmedel för inflygning oavsett vem som är ägare av anläggningen. Statsbidraget ges till anläggningar som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov. För övriga trafikslag krävs även att trafik- huvudmannen ansvarar för trafiken i anslutning till anläggningen. Detta gäller dock inte för flygplatsanläggningar. Endast trafikhuvudmännen har rätt att ansöka om bidraget men huvudmannen kan dock ge fullmakt till ett bolag eller en stiftelse att ansöka. Kommuner och enskilda organisationer har möjlighet att ge förslag till åtgärder på de egna anläggningarna genom trafikhuvudmannen. Ansökningarna prövas gemensamt av berörd länsstyrelse (eller motsvarande), Luftfartsstyrelsen och . fick 7 flygplatser del av bidraget med ett totalt belopp på (se tabell 4.2 nedan). SOU 2007:70 Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn Statligt investeringsbidrag till flygplatsanläggningar , Utöver ovanstående anslogs statliga medel via länsstyrelsernas utvecklingsanslag. Rikstrafiken har i rapporten i glesbygd (RT 2006-94/41) kartlagt de totala investeringarna på de tio flygplatser som omfattas av allmän trafikplikt. – 2006 investerades totalt på dessa flygplatser. Av dessa var finansierade med statliga medel. Som nämnts i avsnitt 4.2.4 svarar Rikstrafiken för upphandling av transportpolitiskt motiverad flygtrafik där det saknas förut- sättningar för kommersiell drift. Möjligheten för staten att betala ersättning för flygtrafik regleras i rådets förordning om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen. I förordningen anges att det i princip är fritt för alla lufttrafikföretag inom gemenskapen att bedriva flygtrafik på de flyglinjer man önskar. Medlemsländerna har dock möjlighet att införa allmän trafikplikt för regelbunden trafik till ett ytterområde, ett utvecklingsområde eller på en flyglinje med låg trafikintensitet det senare dock under förutsättning att flyglinjen anses väsentlig för den ekonomiska utvecklingen i den region där flygplatsen är belägen. I samband med att trafikplikten införs på en linje har medlems- staterna rätt att begränsa tillträdet till linjen till ett flygföretag på högst . Denna möjlighet finns oavsett om det företag som trafikerar linjen får statlig ersättning eller inte. Regelverk och myndighetsstruktur inom luftfartssektorn Rättigheten att bedriva trafik på en sådan linje ska erbjudas genom ett offentligt anbudsförfarande. I har staten bekostat flygtrafik på sträckan för att möjliggöra tillgång för patienter till högspecialiserad vård. Initialt skedde detta genom kors- subventionering inom Linjeflyg men vid avregleringen av flyg- marknaden handlade staten upp trafiken genom Delegationen för köp av viss kollektivtrafik. När Rikstrafiken bildades fick den överta denna trafik tillsammans med upphandlad järnvägs- och färjetrafik. har Rikstrafiken även upp- handlat de övriga flyglinjer som upphandlas . Dessa linjer fick offentliga subventioner via de berörda kommunerna De aktuella relationerna är: Kostnaden för den upphandlade trafiken uppgick till . I genomsnitt utgör ersättningen från Riks- trafiken av flygtrafikföretagens intäkter från den avtalade trafiken. Genom en ny upphandling har kostnaderna minskat och uppgick till . 5Beskrivning av luftfartssektorn i några europeiska länder har luftfartssektorn i förändrats i ett antal avseenden. Förutom den utveckling av regel- verket som jag tidigare beskrivit i avsnitt 4.1 är det framförallt ägande av flygplatserna som varit föremål för reformering. Allt fler av de större europeiska flygplatserna har övergått eller befinner sig i en övergång från statligt ägande till någon form av privat eller regionalt ägande. Graden av privat ägande varierar.