sou · GWB341 · 2008-04-23 00:00:00 — Även om en sökande av uppehållstillstånd kan konstateras vara flykting eller skyddsbehövande i övrigt får uppehållstillstånd vägras enligt vissa i 5 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen angivna grun- der. Så kan exempelvis vara fallet om det p.g.a. sökandens tidigare verksamhet, med hänsyn till rikets säkerhet eller sökandens brotts- lighet finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. 3.1.1.2Uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter Utöver vad som sägs i 5 kap. 1 § utlänningslagen kan uppehållstill- stånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av hans eller hennes situation enligt 5 kap. 6 § föreligger sådana syn- nerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid bedömningen ska särskilt beaktas sökandens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. Ett uppehållstillstånd enligt den sistnämnda bestämmelsen kan endast beviljas om det inte föreligger förutsättningar att bevilja uppehålls- tillstånd enligt någon annan bestämmelse i utlänningslagen. Med begreppet hälsotillstånd avses i 5 kap. 6 § hela hälsoska- lan, graden av friskhet, sjukdom och funktionsförmåga. Vid en bedömning av om det p.g.a. utlänningens hälsotillstånd föreligger synnerligen ömmande omständigheter ska beaktas om det finns adekvat vård att få i och om vården skulle kunna leda till ett påtagligt och varaktigt resultat. Det ska också beaktas om utlän- ningen kan erhålla samma vård i sitt hemland eller i något annat land som utlänningen kan skickas till. I detta sammanhang ska beaktas de ekonomiska konsekvenser som kan uppkomma här. Enligt bestämmelsen i 5 kap. 6 § andra punkten ska även beaktas om utlänningen anpassat sig till svenska förhållanden under vistel- setiden i . I detta sammanhang är det främst utlänningens anknytning till som ska tillmätas betydelse. Endast den omständigheten att utlänningen vistats här kan inte ensamt utgöra grund för att han eller hon kan sägas ha anpas- sat sig till svenska förhållanden. Det ligger emellertid i sakens natur att utlänningen måste ha vistats här för att sådan anpass- ning som avses i 5 kap. 6 § utlänningslagen ska kunna uppkomma. I detta sammanhang ska även beaktas i vilken utsträckning utlän- ningen har någon anknytning till hemlandet. Sådan anknytning kan exempelvis föreligga om utlänningen fortfarande har familj i hem- Uppehållstillstånd för offer för människohandel landet eller om han eller hon vistats där . Den anpassning till svenska förhållande som nämns i 5 kap. 6 § tar nor- malt endast sikte på anpassning som uppkommit under en laglig vistelse här. Slutligen sägs i bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen att det kan finnas andra omständigheter som kan beaktas vid en samlad bedömning av om det föreligger synnerligen ömmande omständig- heter. I förarbetena till bestämmelsen nämns som exempel på sådana omständigheter att utlänningen är föremål för social utstöt- ning, att utlänningen är traumatiserad till följd av tortyr eller lik- nande svåra upplevelser i hemlandet eller att utlänningen har varit utsatt för ett människohandelsförfarande.TPF2FPT Vid en bedömning av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter ska även vägas in omständigheter som talar mot att bevilja uppehållstillstånd. I 5 kap. 17 § utlänningslagen anges som omständigheter som särskilt ska beaktas vid en sådan bedömning att utlänningen gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. För att brottslighet ska kunna utgöra skäl för att vägra utlänningen uppehållstillstånd krävs att det ska finnas en lagakraftvunnen dom som avser fängelsestraff av inte alltför kort varaktighet. Vid bedömningen ska beaktas hur långt fängelsestraff som dömts ut och vilken gärning det har varit fråga om. Om det rör sig om brottslighet i ett annat land måste även hänsyn tas till att straffmätningen för samma brott kan skilja sig avsevärt mellan olika länder. Bedömningen bör i sådana situationer ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha dömts ut i . Misskötsamhet bör endast beaktas när det är fråga om brottslighet som ligger på gränsen till vad som ensamt kan hindra ett beviljande av uppehållstillstånd. Det måste då vara fråga om förhållanden som är otvetydigt konstaterade, såsom att utlänningen erkänt en gärning som kan komma att leda till en fällande dom. Vid bedömningen enligt 5 kap. 17 § utlänningslagen ska de skäl som utlänningen åberopar för att beviljas tillstånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att uppehållstillstånd ska vägras. I 5 kap. 6 § andra stycket utlänningslagen stadgas att barn, dvs. en person , kan beviljas uppehållstillstånd på de i bestämmelsen angivna grunderna även om de omständigheter som 2TP PT Prop. 2004/05:170 s. 192. Uppehållstillstånd för offer för människohandel kommer fram inte är av samma allvar eller tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas en person . Den särskilda regleringen beträffande barn är avsedd att förtydliga de allmänna bestämmel- serna om barns rättigheter som finns i 1 kap. 10 och 11 §§ utlän- ningslagen, där det betonas att det vid en bedömning särskilt ska beaktas omständigheter som rör barnets bästa, hälsa och utveck- ling. Vidare sägs att barn ska höras i frågor om uppehållstillstånd, under förutsättning att det inte är olämpligt med hänsyn till bar- nets ålder och mognad. Den särskilda regleringen beträffande barn innebär därmed att en bedömning enligt 5 kap. 6 § första stycket ska ske utifrån barnets bästa och att barn som är i stånd att bidra med egna åsikter ska ha rätt att uttrycka dessa i de frågor som rör barnet. 3.1.1.3Tidsbegränsade uppehållstillstånd till målsägande och vittnen I 5 kap. 15 § utlänningslagen ges en möjlighet att bevilja tidsbe- gränsade uppehållstillstånd. Bestämmelsen i 5 kap. 15 § utlän- ningslagen tillkom för att underlätta lagföring av brott genom att målsägande och vittnen ska tillåtas stanna i . Till följd av rådets direktiv /81/EG av om uppehållstill- stånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människo- handel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka sam- arbetar med de berörda myndigheterna, ändrades bestämmelsen i 5 kap. 15 § utlänningslagen . Av bestämmelsens nuva- rande utformning framgår att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan meddelas om vissa i lagtexten angivna förutsättningar är uppfyllda. De krav som ställs i 5 kap. 15 § är att uppehållstillståndet behövs för att förundersökning eller huvudför- handling i brottmål ska kunna genomföras, att utlänningen klart visat sin vilja att samarbeta med de brottsutredande myndigheterna, att utlänningen brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för brott som förundersökningen avser och att hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte talar emot att till- stånd beviljas. Av bestämmelsens lydelse framgår att det är ett grundläggande krav för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd att det finns ett behov av att utlänningen stannar kvar här för att medverka vid förunder- sökningen eller huvudförhandlingen i ett brottmål. Uppehållstillstånd för offer för människohandel undersökningsledaren att bedöma vilken betydelse utlänningen kan få för utredningen. I bestämmelsen ställs även upp ett direkt krav på att utlänningen klart ska ha visat sin vilja att samarbeta för att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska beviljas. Samarbetskravet inne- bär inte att utlänningen måste lämna uppgifter som direkt styrker åklagarens sak. Förundersökningsledarens bedömning måste i stäl- let grundas såväl på de uppgifter utlänningen lämnat som på vad som i övrigt kan ha kommit fram. Förundersökningsledarens bedömning av om kriteriet är uppfyllt bör vara av avgörande bety- delse vid prövning. Som ytterligare villkor för att ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen ska beviljas krävs att utlän- ningen brutit alla förbindelser med de misstänkta gärningsmännen. Omständigheten att kontakterna brutits förutsätts minska risken för att beroendeförhållandet till gärningsmännen påverkar utlän- ningen att inte fullfölja samarbetet med myndigheterna. Vid en bedömning av om utlänningen verkligen brutit kontakten med gär- ningsmännen bör förundersökningsledarens uppfattning vara avgö- rande vid prövning. I de fall där utlänningen är barn som står i ett starkt beroendeförhållande till gärningsmännen ska alltid barnets bästa sättas i främsta rummet. Om de nu nämnda omständigheterna är för handen ska ett tids- begränsat uppehållstillstånd beviljas under förutsättning att utlän- ningen inte utgör ett hot mot allmän ordning och skyddet av den inre säkerheten. Bestämmelsens tillämpningsområde är inte begränsat till rätts- processer som avser någon särskild typ av brottslighet. Ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd kan således beviljas under förundersök- ningar som rör alla slags brott. En ansökan om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska lämnas in till av förunder- sökningsledaren i den brottsutredning där målsäganden eller vittnet förekommer. Enligt 5 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen kan en utlän- ning beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att kunna återhämta sig och för att ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna. Ansökan ska göras av förundersökningsledaren. I en situation där förundersök- ningsledaren har svårt att bilda sig en uppfattning om utlänningens vilja att samarbeta med myndigheterna kan det finnas särskilda skäl att ansöka om ett förlängt uppehållstillstånd för betänketid i avvaktan på att klarhet nås i frågan. Uppehållstillstånd för offer för människohandel I 5 kap. 15 § utlänningslagen anges att ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd gäller . Däremot föreskrivs ingen yttersta tidsgräns för hur länge ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd kan gälla. Enligt uppgifter från har det fr. o m. införan- det av bestämmelserna om tidsbegränsade uppehållstillstånd t.o.m. beviljats 58 tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen. Hur stor andel som beviljats offer för människohandel har emellertid inte varit möjligt att klarlägga. Det har inte heller varit möjligt att genom statistik klarlägga om någon ansökan som avsett ett offer för människohandel lämnats utan bifall. Efter förfrågan från utredningen har RKP hämtat in uppgifter från polis och åkla- gare som varit förundersökningsledare i människohandelsärenden. Av de uppgifterna framgår att samtliga offer för människohandel som efter ansökan av förundersökningsledaren önskat få tidsbe- gränsat uppehållstillstånd beviljats tillstånd. 3.2Något om regleringen i andra länder I finns en ordning som liknar den som regleras i 5 kap. 15 § utlänningslagen om tidsbegränsade uppehållstillstånd. Regleringen innebär att om det är av väsentlig betydelse för en för- undersökning eller utredning i ett brottmål kan en utlänning få stanna med stöd av ett tillfälligt uppehållstillstånd. Ett sådant uppehållstillstånd beviljas endast p.g.a. utredningsarbetet och efter ansökan av polis, åklagare eller domstol. I kan en utlänning som är offer för människohandel beviljas tillfälligt uppehållstillstånd om det p.g.a. förundersökning eller domstolsbehandling är motiverat att sökanden vistas i , om sökanden är beredd att samarbeta med myndigheterna för att de som misstänks för människohandel ska kunna gripas samt om sökanden inte längre har förbindelser med de personer som är misstänkta för människohandel. Om utlänningen befinner sig i en särskilt utsatt ställning, kan permanent uppehållstillståndet beviljas oberoende av om de nu nämnda förutsättningarna är uppfyllda. Om en utlänning beviljas tillfälligt uppehållstillstånd kan det för- hållandet inte ligga till grund för att hans eller hennes familj beviljas permanent uppehållstillstånd p.g.a. anknytning. Uppehållstillstånd för offer för människohandel Innan ett uppehållstillstånd beviljas kan utlänningen ges betän- ketid på minst och högst . Under betän- ketiden ska utlänningen besluta om han eller hon kommer att sam- arbeta med myndigheterna Betänketiden kan avbrytas om utlän- ningen frivilligt och på eget initiativ återupptar kontakten med de personer som är misstänkta för människohandel. I kan offer för människohandel beviljas uppehållstill- stånd . benämndes sådana uppehålls- tillstånd för refleksjonsperiode och kunde då beviljas i . För att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i högst sex måna- der ska beviljas krävs inte att det är klarlagt att utlänningen är offer för människohandel. Det krävs inte heller att det finns någon polis- anmälan beträffande människohandel, utan det är i stället tillräck- ligt att utlänningen kan antas varit utsatt för människohandel och att han eller hon är beredd att ta emot den hjälp som erbjuds. Om utlänningen kan konstateras ha varit offer för ett människohan- delsförfarande och det finns en polisanmälan kan utlänningen beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i högst åt gången. De nu nämnda uppehållstillstånden kan endast beviljas under för- utsättning att polisen har inlett efterforskningar och utlänningens vistelse i är en nödvändig förutsättning för rättsprocessen. Efter det att det tidsbegränsade uppehållstillståndet löpt ut finns möjlighet att ansöka om uppehållstillstånd enligt de sedvanliga bestämmelserna, som vanligtvis förutsätter att det föreligger starka mänskliga hänsyn eller att utlänningen har fått en särskild anknyt- ning till . I kan enligt uppgift en kvinna som utsatts för männi- skohandel beviljas betänketid för att hon ska kunna bestämma om hon vill anmäla att hon utsatts för människohandel och om hon är villig att samarbeta med myndigheterna. Bestämmer sig kvinnan för att samarbeta måste försäkra detta skriftligt. Där- efter kan kvinnan beviljas uppehållstillstånd eller till dess dom meddelas. Även i , och finns en ordning som innebär att offer för människohandel kan beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd för offer för människohandel 3.3Tidigare lagstiftningsärenden i fråga om uppehållstillstånd för offer för människohandel 3.3.1Anhörigkommitténs slutbetänkande, Människosmuggling och offer för människohandel (SOU 2002:69) I slutbetänkande, Människosmuggling och offer för människohandel (SOU 2002:69), föreslog kommittén att det skulle införas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för offer för människohandel för att offren skulle kunna stanna kvar i under rättsprocessen. I betänkandet diskuterades även möjligheten att införa en ordning som innebar att offer för människohandel skulle kunna beviljas permanenta uppehållstillstånd. Enligt kommittén kunde det inte anses självklart att införa en särskild ordning som innebar att offer för människohandel skulle beviljas permanenta uppehållstillstånd. Kommittén framhöll att ett beviljande av ett permanent uppehållstillstånd kunde leda till följdansökningar från offrets familj och att åtagandet från statens sida skulle bli större än vid ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Vidare framhölls att en ordning med permanenta uppehållstillstånd kunde användas som lockbete för ett offer att ansöka om tidsbe- gränsade uppehållstillstånd och medverka i en brottsutredning. Vad som framkom under kommitténs arbete innebar dock att det kunde finnas tillfällen då offrets situation kunde utgöra skäl av humanitär art för att bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Ett sådant till- stånd borde enligt kommittén kunna beviljas redan med stöd av den då gällande bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket femte punkten utlänningslagen (1989:529). Även i den efterföljande propositionen 2003/04:35, Människo- smuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m., uttalade regeringen att de regler som fanns i den dåvarande utlänningslagen var fullt tillräckliga för att omfatta de situationer som kunde uppkomma vid en prövning av beviljande av ett permanent uppehållstillstånd för offer för människohandel. Några ytterligare bestämmelser som tog sikte på just den situatio- nen ansågs därför inte behövas.TPF3FPT 3TP PT Prop. 2003/04:35 s. 73. Uppehållstillstånd för offer för människohandel 3.3.2Socialförsäkringsutskottets betänkande 2005/06:SfU4 I samband med riksdagsbehandlingen av regeringens proposition 2005/06:6, Flyktingskap och förföljelse p.g.a. kön eller sexuell läggning, diskuterades frågan om permanenta uppehållstillstånd för offer för människohandel. I det efterföljande betänkandet från socialförsäkringsutskottet anförde utskottet att det i samband med behandlingen av regeringens proposition 2003/04:35, Människo- smuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m., hade uttalats att den som medverkat i en process rörande allvarlig brottslighet och som på ett substantiellt sätt bidragit till att någon lagförts, för t.ex. människosmuggling eller människohandel, borde kunna ges ett permanent uppehållstillstånd. Enligt utskottet hade sådana personer i regel utsatts för stor fara och skulle beredas skydd. Utskottet motsatte sig däremot att enbart det faktum att en utlänning varit utsatt för brott automa- tiskt skulle leda till att ett permanent uppehållstillstånd beviljades. Därtill kom att det varken enligt de dåvarande reglerna eller enligt den nuvarande utlänningslagen fanns något hinder för personer som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd som vittne eller mål- sägande, att själva ansöka om uppehållstillstånd på andra grunder än de som förundersökningsledaren åberopat. I betänkandet, i den del som här är av intresse, angavs att utskottet inte ändrat uppfattning i frågan men att det borde införas en särskild bestämmelse i den nya utlänningslagen som innebar att den som aktivt medverkat i rättsprocessen genom att ställa upp som vittne eller medverka som målsägande skulle kunna beviljas permanent uppehållstillstånd i om personen i fråga till följd härav var i behov av skydd här. biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut den 30 november 2005.TPF4FPT 4TP PT Rskr. 2005/06:71. Uppehållstillstånd för offer för människohandel Bedömning och förslag: De möjligheter att bevilja permanent uppehållstillstånd som finns i utlänningslagen (2005:716) är till- räckliga för att tillgodose behovet av att bevilja sådana uppehålls- tillstånd för offer för människohandel som aktivt medverkat som vittne eller målsägande och till följd därav är i behov av skydd här. Något behov av ytterligare bestämmelser inom skyddsområdet som tar sikte på just den situationen föreligger inte enligt vår mening. Däremot bör bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen förtydligas genom att det i bestämmelsen uttryckligen sägs att det vid en bedömning särskilt ska beaktas om utlänningen utsatts för människohandel. Enligt våra direktiv har vi att utreda om det bör skapas en möjlighet att bevilja permanenta uppehållstillstånd för offer för människo- handel eller närliggande brottslighet under förutsättning att han eller hon medverkat i rättsprocessen som vittne eller målsägande förutsatt att offret till följd härav är i behov av skydd i . I den beskrivning som sammanfattar uppdraget förtydligas att den hotbild som avses ska ha uppkommit p.g.a. offrets medverkan i processen. För att kunna diskutera behovet och utformningen av en ny bestämmelse som innebär särskilda möjligheter för utlänningar som är offer för människohandel att beviljas permanent uppehållstill- stånd bör först analyseras vilket eller vilka intressen som bör kunna motivera sådana utökade möjligheter. Enligt vårt sätt att se det är det två syften som bör kunna leda till en förändrad reglering. Det första intresset är hänförligt till utlänningen och syftar till att tillva- rata hans eller hennes intresse av att i egenskap av offer för männi- skohandel kunna stanna här för exempelvis kunna få skydd, genomgå rehabilitering eller bygga upp en ny tillvaro, medan det andra är hänförligt till statens intresse av att kunna utreda och lag- föra människohandelsbrott. De domar som vi redovisat i avsnitt 2.4 och som finns refererade i bilaga 3 och de beslut som meddelats av och Migrationsdomstolen, Länsrätten , beträffande permanenta uppehållstillstånd till utlänningar som är offer för människohandel ger en mycket mörk bild av utlänningarnas situation såväl under Uppehållstillstånd för offer för människohandel som efter själva människohandelsförfarandet.TPF5FPT Övergreppen mot offren pågår och i många fall lever de, och även deras familjer, under ständiga hot från kriminella i ursprungslandet eller från gärningsmännen. De redan miserabla levnadsomständigheterna som utgjort en förutsättning för rekryteringen hindrar ofta offren från att skapa ett nytt liv och från att återhämta sig fysiskt och psykiskt. Förutsättningarna att i ursprungsländerna själva skapa en fungerande tillvaro där offren får den vård och rehabilitering som de är i behov är oftast obefintliga. Redan nu finns möjligheter att bevilja permanent uppehållstill- stånd om utlänningen utsatts för exempelvis hot, trakasserier eller förnedrande behandling. Denna möjlighet finns om utlänningen är att anse som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen eller som skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen. Också vid en bedömning enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen av om det före- ligger synnerligen ömmande omständigheter finns en möjlighet att bevilja en utlänning som är offer för människohandel permanent uppehållstillstånd, eftersom det i förarbetena till utlänningslagen särskilt lyfts fram att den omständigheten särskilt bör beaktas vid en bedömning av om en utlänning bör beviljas uppehållstillstånd.TPF6FPT har det förekommit 20 målsägande i mål om människo- handel för sexuella ändamål och människohandel, varav den över- vägande delen har varit flickor . Enligt uppgifter från och av de beslut från och Migrationsdomstolen, Länsrätten , som vi tagit del av framgår att fyra av målsägandena ansökt om och beviljats permanent uppe- hållstillstånd här med stöd av bestämmelserna i utlänningslagen. Av besluten framgår att åtminstone tre av utlänningarna var för ansökan. En av utlänningarna har bedömts vara skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § utlänningslagen (1989:529), medan det i övriga tre fall bedömts föreligga synnerli- gen ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. Av två av besluten där offer för människohandel sökt och bevil- jats permanent uppehållstillstånd framgår att det förekommit hot mot utlänningarna i anledning av att de valt att medverka i rätts- processen. Vid en jämförelse med de domstolsavgöranden där utlänningarna förekommer som målsäganden kan vi konstatera att hot och våld varit ett framträdande inslag i de människohandels- 5TP PT beslut , , och Migrationsdomstolen, Länsrätten beslut, UM 1335-06. 6TP PT Prop. 2004/05:170 s. 192. Uppehållstillstånd för offer för människohandel förfaranden som de varit föremål för. De har rekryterats av gär- ningsmännen genom att de hotats och misshandlats och de har även i utsatts för en mycket brutal behandling. I de här aktuella människohandelsförfarandena har alltså hot och våld varit ett dominerande inslag som inneburit att gärningsmän- nen kunnat bibehålla kontrollen över offren. I domarna står även antecknat att offren redan i samband med rekryteringen upplevde en känsla av skyddslöshet eftersom de inte kunde räkna med stöd från polis eller andra myndigheter i ursprungslandet. Uppgifterna i avgörandena och som utlänningarna lämnat i ärendena om uppe- hållstillstånd är inte på något sätt unika. Även av de övriga dom- stolsavgörandena som vi har gått igenom framgår att gärningsmän- nen i den övervägande delen av fallen kontrollerat offren genom att kontinuerligt utsätta dem för olika allvarliga fysiska och psykiska övergrepp. Att tro att gärningsmännens behov av att kontrollera offren upphör i och med att gärningsmännen lagförs är enligt vår bedömning knappast realistiskt.