sou · GVB366 · 2008-01-01 00:00:00 — En tolkning av begreppet villkorslösa bidrag kan också vara att det gäller organisationsbidrag som är ett generellt bidrag till en organisation för dess existens, till skillnad mot ett verksamhets- bidrag som ges för särskilt utpekade verksamheter. Jag har tidigare pekat på att organisationsbidrag bidrar till den grund av långsiktigt inriktad kärnverksamhet som varje självständig organisation vilar på. Det är en förutsättning för att andra typer av bidrag ska fungera väl i organisationen. Min uppfattning är att organisationsbidraget i första hand ska främja verksamheter som är rikstäckande. Det handlar om att kunna hålla ihop någon form av riksorganisation med allt vad det Villkor för bidrag till ideella organisationer Ett organisationsbidrag, som motiveras av organisationens uppgift som intresseorganisation, bör inte styras lika hårt som ett bidrag för en utpekad verksamhet dvs. verksamhets- bidrag/projektbidrag. Utvärderingen av statsbidraget till handi- kapporganisationer visade att statsbidraget innebär en låg grad av styrning av organisationerna. Även utvärderingen av statsbidraget till vissa organisationer inom det sociala området visade att det inte tycks medföra någon klåfingrig inblandning i organisationernas inre verksamhet. Organisationerna tycks också ha en stor hand- lingsfrihet i användningen av bidraget. Jag har tidigare uttalat att det bör finnas utrymme både för organisationsbidrag och för verksamhetsbidrag. Det kan vara skäl att notera att organisationerna i båda utvärderingarna önskade en kombination av organisationsbidrag och verksamhetsbidrag. Efter utvärderingen av statsbidraget till vissa organisationer inom det sociala området föreslog därför att regeringen bör i regleringsbrevet medge att beviljade medel också får avse bidrag till riksorganisationernas administrativa basverksamhet. Det finns flera av de statsbidrag som redovisas i bilaga 3 som har en sådan modell. Det gäller stödet till frivilliga försvarsorganisatio- ner inom totalförsvaret, kvinnors organisering, organisationer som främjar integration, trossamfund och till friluftsorganisationer. När det gäller stödet till ungdomsorganisationer föreslog Ung- domsstyrelsen i utredningen till ungdomsorganisationer (2005:7) en modell som var en kombination av existens och verk- samhet. Genom organisationsstödet ska det vara relativt fritt för organisationerna att själva kunna bestämma vilken verksamhet man vill bedriva. Om det kopplas till ett verksamhetsstöd kan också staten få sina krav på verksamheten tillgodosedda. Utifrån de diskussioner som har varit i utredningens referens- grupp och vid bidragsseminariet är min bedömning att det från organisationernas sida inte finns något större intresse av ett ren- odlat organisationsbidrag. Man ser helst ett bidrag som ger ett stöd både för vad man är och för vad man gör. Mot den bakgrunden ser jag inget skäl till att minska antalet strukturella villkor för att få bidrag. Däremot föreslår jag i det följande en viss modifiering av principerna för dessa villkor. Villkor för bidrag till ideella organisationer 5.5Principer för villkor för bidrag till ideella organisationer Mitt förslag: Följande principer bör gälla för villkor för stats- bidrag: De syften/mål som gäller för statsbidraget ska i någon form utgöra villkor för rätten att uppbära statsbidrag. Organisationen ska ha en demokratisk uppbyggnad. Föreningens syfte ska också vara förenligt med de värde- ringar som präglar ett demokratiskt samhälle och verksam- heten får inte strida mot demokratins idéer. Krav på ett visst minsta antal medlemmar bör kunna ställas när det gäller organisationsbidrag. Organisationen ska ha en riksomfattande organisation med lokal eller regionalt förankrad verksamhet eller ha ett riks- intresse. Kravet på att en organisation ska ha funnits kan modifieras genom möjligheten att ge ett etableringsstöd . Regeringen bör ta initiativ till att se över, dvs. utvärdera, granska och vid behov ompröva de förordningar som reglerar bidrags- givningen till ideella organisationer. Om en förordning för- ändras så att antingen fler eller färre organisationer blir berätti- gade att få bidrag ska anslaget anpassas i motsvarande grad. 5.5.1Bedriva verksamhet som tillgodoser syftet/målet med bidraget Jag föreslår att de syften/mål som gäller för statsbidraget också i någon form ska utgöra villkor för rätten att uppbära statsbidrag. De flesta av de förordningar som har strukturella villkor innehåller ett sådant krav. Jag har tidigare föreslagit att en princip när det gäller den stat- liga styrningen av bidrag till ideella organisationer är att det ska finnas övergripande mål/syften för alla bidragsformer. eller regeringen ska formulera ett övergripande mål för vad man vill uppnå med bidraget. Ett exempel på hur detta krav kan formuleras är stödet till kvin- nors organisering. Ett villkor för organisationsbidrag är att organi- Villkor för bidrag till ideella organisationer sationen ska arbeta för att stärka kvinnors ställning i samhället. Detta krav knyter an till syftet med bidraget att stödja kvinnors organisering i egna sammanslutningar. Bidraget ska även främja kvinnors deltagande i den demokratiska processen och i samhälls- livet och stimulera möjligheten för kvinnor att bevaka sina rättig- heter och driva sina krav. Ett annat exempel är att när (RiR) granskade de statliga bidragen till ungdomsorganisationer påpekade man att rät- ten till statsbidrag för en organisation avgjordes av variabler som i stort saknar koppling till syftet med bidraget. Det gör det enligt RiR omöjligt att avgöra om syftet med bidraget uppnås. RiR rekommenderade regeringen att bl.a. överväga att låta syftet/målen för statsbidraget utgöra villkor för statsbidraget. tog fasta på detta när man utarbetade sin rapport till ungdomsorganisationer (2005:7). Där föreslår ett verksamhetsstöd som bör utgå från målen med statsbidraget. Man framhåller att flera av de nuvarande målen kan vara grund för en bedömning om rätten till verksamhetsstöd. Det gäller t.ex. målen om demokratisk fostran, jämställdhet och i viss mån jämlikhet. Man ser också en poäng i att premiera verk- samheter som syftar till att påverka samhällets utveckling. 5.5.2Krav på demokratisk uppbyggnad Jag föreslår också att organisationen ska ha en demokratisk upp- byggnad. Samtliga förordningar som har strukturella villkor inne- håller krav på att organisationen ska ha en demokratisk uppbygg- nad. Enligt rättspraxis ska en ideell förening ha antagit stadgar som är så fullständiga att åtminstone namnet på föreningen, ändamålet och verksamheten framgår. Dessutom måste stadgarna reglera hur beslut ska fattas, hur föreningen ska företrädas, hur stadgarnas bestämmelser kan ändras och vilka beslut som krävs för att upplösa föreningen. För att anses vara demokratiskt uppbyggd brukar det också krä- vas att en ideell förening leds av en styrelse som sköter föreningen för medlemmarnas räkning. En sådan funktion anses nödvändig för att säkra ett tydligt ekonomiskt ansvar och för att organisationen ska kunna företrädas av en juridisk person. Medlemmarna väljer sina förenings- och distriktsstyrelser. De lokala föreningarna väljer också ombud som representerar före- Villkor för bidrag till ideella organisationer ningen på förbundets årsmöte. På årsmötet väljs förbundets sty- relse som får ansvar för ekonomin och verksamhet till nästa års- möte. Vid årsmötet beslutas också frågan om ansvarsfrihet för den avgående styrelsen samt frågor om budget och grundläggande poli- cydokument. Min bedömning är att det finns få organisationer som använder sig av andra strukturer för demokrati än den representativa. De flesta organisationer har som regel byggt upp traditionella före- ningsstrukturer som i princip utgörs av självständiga föreningar. Ett exempel på hur detta krav kan formuleras är stödet till vissa organisationer på det sociala området. Där sägs att organisationen ska ha antagit stadgar och vara demokratiskt organiserad. Före- ningen ska vara organiserad enligt traditionell föreningsmodell med öppet medlemskap, demokratiskt uppbyggd så att alla medlemmar kan påverka verksamheten. 5.5.3Syftet ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle Min uppfattning är emellertid att det inte räcker med att en organi- sation är demokratiskt uppbyggd. Jag föreslår att organisationen också ska ha ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och att verksamheten inte får strida mot demokratins idéer. Min bedömning är att frågor om demokratisk verksamhet och idéer är svåra och komplicerade och att det är svårt att mäta. De kräver ofta forskning och utvärderingar. Jag anser därför att man bör ange att utvärderingar och kvalificerade studier ska göras efter för att belysa hur denna sektor utvecklas. Det kan också ge idéer om hur det demokratiska arbetet kan utvecklas. Här kan exemplifieras med villkoren i statsbidraget till tros- samfund. Där anges att trossamfund ska bidra till att upprätthålla och stärka samhällets grundläggande värderingar. Det innebär att man ska motverka alla former av rasism och andra typer av diskri- minering samt våld och brutalitet. I detta villkor ligger att organi- sationen också bör verka för att utveckla förutsättningarna för jäm- ställdhet mellan kvinnor och män. Jag har tidigare i avsnitt 2.5.6 Jämställdheten i föreningslivet refe- rerat tillstyrkan till regeringens förslag i folkbild- ningspropositionen om att den gemensamma värdegrunden ska Villkor för bidrag till ideella organisationer vara ett av folkbildningens verksamhetsområden. Regeringen anförde i propositionen att mäns och kvinnors lika värde och lika möjligheter måste återspeglas i valet av verksamhet, verksamheter- nas innehåll, verksamhetsformerna och organisationernas upp- byggnad samt att detsamma gäller principen om alla människors lika värde. När tidigare behandlade propositionen om stöd till kvinnors organisering anförde utskottet att villkor om en demokratisk uppbyggnad är ett gängse krav i statlig bidragsgivning till organisationer. Utskottet hade inhämtat att för bidrag till ung- domsorganisationer är villkoret om en demokratiskt uppbyggd organisation kompletterat med villkoret att verksamheten inte får strida mot demokratins idéer. Utskottet menade att regeringen i sin fortsatta beredning borde överväga en sådan komplettering av demokrativillkoret även för statsbidrag till kvinnoorganisationer. (2005:7) redovisas följande tolkning av begreppet demokratisk verksamhet. Med att bedriva en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer avses att verksamhetens syfte, idémässiga grund och innehåll inte får strida mot följande grundläggande demokratiska principer: Alla människors lika värde och likhet inför lagen. Frihet från diskriminering och respekt för mänskliga rättigheter. Folkstyre och rösträtt. Den politiska ledningen i ett land utses genom fria val mellan olika alternativ. Rättvisa och hemliga val där alla myndiga medborgare får delta på lika villkor. Respekt för majoritetsbeslut. Yttrande-, informations-, organisations- och religionsfrihet. Alla har rätt att uttala eller skriva om sina tankar och åsikter samt att fritt skaffa eller sprida information. Alla har rätt att fritt sammansluta sig med andra och rätt att fritt utöva sin religion. En fungerande rättsordning med skydd av individers fri- och rättigheter, tydliga lagar så att den enskilde kan bedöma om han följer lagen eller inte, samt tydliga regler för hur en person ska behandlas om han misstänks för brott. I rapporten anges att organisationer som ansöker om statsbidrag ska granskas vad gäller krav på demokratisk struktur och verksam- hetens innehåll utifrån stadgar, verksamhetsberättelse samt doku- ment som beskriver verksamhetens idémässiga grund (verksam- hetsprogram, politiskt program etc.). Villkor för bidrag till ideella organisationer 5.5.4Krav på minsta antal medlemmar Jag har tidigare i det inledande kapitlet avsnitt 2.5 diskuterat med- lemskapets betydelse. Medlemskapet är en viktig aspekt på den ide- ella sektorn i . Detta innebär att den i hög utsträckning är demokratiskt styrd och att den viktigaste associationsformen är ideell förening. Det stora antalet föreningsmedlemskap i befolk- ningen, både i absoluta tal och i jämförelse med andra industrialise- rade länder, är ett viktigt och distinkt drag hos den svenska ideella sektorn. SCB redovisar i rapporten i att det har skett betydande förändringar inom föreningslivet i fråga om medlemskap, medlemmarnas aktiviteter och tidsinsats, medlemsprofiler, samt intresse för frivilligt arbete inom förenings- livet. Andras menar emellertid att engagemanget inte är mindre än tidigare men att det har tagit andra former. I det inledande kapitlet refererar jag också till forskare som menar att medlemskapet delvis har mist sin betydelse. Deras slut- sats är att det inte längre behövs mänsklig arbetskraft i samma utsträckning för att förmedla en organisationens budskap. Det gäller både för de gamla folkrörelserna och nya sociala rörelser. Många organisationer fungerar mer som lobbyorganisationer. Det är då naturligt att det är massmedia som blir föremål för orga- nisationens verksamhet. Det är främst aktivister, kampanjexperter, sponsringskonsulter, projektledare och direktörer som behövs. Många av dagens organisationer har således gjort sig allt mer oberoende av sina medlemmar, både av deras medlemsavgifter och deras arbetskraft. Medlemmarna förlorar i betydelse för organisa- tionen. Statskontorets kartläggning visar att det i fem av bidragsförord- ningarna finns krav på minsta antal medlemmar för att kunna få bidrag. Det gäller följande organisationer: Organisationer som främjar integration (1000) Stöd till trossamfund (3000) Handikapporganisationer (500) Pensionärsorganisationer (30000) Ungdomsorganisationer (3000/2000) Kravet på minsta antal medlemmar har omprövats när det gäller friluftsorganisationer och kvinnoorganisationer. När det gäller friluftsorganisationerna var ett skäl att allt fler medlem- Villkor för bidrag till ideella organisationer mar ser sig som sympatisörer med en förening och vill endast stödja den ekonomiskt, s.k. postgiromedlemmar. Utredningen om kvinnors organisering gjorde bedömningen att antalet medlemmar blir i allt högre grad ointressant som måttstock på en förenings aktivitet och verksamhet. Inte minst nya rörelser anser att antalet medlemmar inte är det primära. Ofta bildas arbets- grupper som är spridda över landet och som i stor utsträckning använder Internet för att kommunicera. E-postlistor fungerar där- för ofta som ett slags medlemsregister. Mot den bakgrunden före- slog utredaren att det inte bör ställas något krav på ett visst antal medlemmar för att kunna få organisationsbidrag. Å andra sidan visar den studie om nya sociala rörelser som redo- visas i det inledande kapitlet att något som tycks skilja äldre och yngre rörelser åt är betydelsen av antalet aktiva medlemmar. I de gamla rörelserna värderas inte alltid, eller längre, aktiva medlemmar som något avgörande för rörelsen. Hos de nya däremot tilldelas antalet aktiva sympatisörer en mer avgörande betydelse. slutsats är att engagerade medlemmar/sympatisörer är en större angelägenhet för nya rörelser än för de äldre. De är/utgör rörelsen på ett mer direkt sätt hos de nya rörelserna än bland de gamla. Jag tycker att detta visar att medlemsantalet inte håller på att spela ut sin roll som grund för bidragsgivning. Det finns emellertid exempel på organisationer som i princip bara har stödjande medlemmar. Exempelvis har organisationen endast 90 betalande medlemmar i . Kravet för medlemskap är att man har varit ute i fält som läkare eller sjuksköterska. Men det finns säkert över 20 000 stödjande medlemmar. Ett annat exempel är Plan som är en stiftelse med ca 90 000 faddrar som stödjer biståndsprojekt i . Avgiften innebär i detta fall inget medlemskap i organisationen eftersom det är en stiftelse. Men för att ändå fånga upp åsikter bland faddrarna organiserar man någon form av representantskap. Jag föreslår att krav på ett visst medlemsantal bör kunna ställas åtminstone när det gäller organisationsbidrag. De statsbidrag som har detta villkor kan betecknas som organisationsbidrag. Jag har tidigare hänvisat till att ett organisationsbidrag i första hand ska främja verksamheter som är rikstäckande. Det handlar om att kunna hålla ihop någon form av riksorganisation. Det exakta antalet kan jag inte ange i siffror. Det beror på vilken verksamhet det gäller. Som jag tidigare redovisat varierar antalet mellan 500 och 30 000. Jag anser emellertid att den gräns Villkor för bidrag till ideella organisationer som anges i en förordning inte ska vara absolut utan att det bör finnas en möjlighet för bidragsgivaren att göra undantag. Här kan exemplifieras med vad som gäller för statsbidraget till handikapp- organisationer. Där är kravet att det ska finnas minst 500 medlem- mar. Men den som inte uppfyller detta krav kan ändå ges bidrag om det finns synnerliga skäl. Dessutom finns det möjligheter att ge etableringsbidrag som jag redovisar. Detta innebär att även små och nya organisationer bör kunna ges bidrag. Det finns statsbidrag där kravet på ett visst medlemsantal har tagits bort. Det gäller exempelvis stödet till kvinnors organisering. När propositionen behandlades i uttalade utskot- tet att ett slopat krav på medlemsantal innebär en avvikelse från den ordning som gäller för exempelvis bidrag till ungdomsorgani- sationer och handikapporganisationer. Enligt utskottets bedöm- ning ställer en sådan ordning stora krav på hur mottagare och vill- kor för organisationsbidrag utformas och kommer även att ställa stora krav på den delegation som ska administrera bidraget. Enligt utskottet bör den nya ordningen noggrant följas upp. Förslaget innebar att syftet vidgades och att betydligt fler organi- sationer skulle komma att omfattas av bidragssystemet. Därmed är det också av stort intresse att noga följa upp användningen av statsbidraget och dess effekter. Utskottet ansåg att en utvärdering borde genomföras av statsbidraget . 5.5.5Krav på geografisk spridning Analysen av de förordningar som har strukturella villkor visar att samtliga har krav på att verksamheten ska ha en geografisk sprid- ning. Det vanligaste kravet är att det ska vara en riksorganisation som har lokal eller regional verksamhet i minst tio län. Det före- kommer också mer ospecificerade krav som att verksamheten ska vara rikstäckande, ha en tillfredsställande geografisk spridning eller bedriver verksamhet på flera platser i landet. Jag har tidigare gjort bedömningen att de flesta organisationer som regel har en traditionell föreningsstruktur med lokala och ibland även regionala föreningar samt en central organisation med ett förbundskansli eller motsvarande. Men jag har också pekat på att åtskilliga av de rörelser som har bildats mer funge- rar som nätverk än som traditionella organisationer. De eftersträvar en plattare, mindre hierarkisk organisationsform. SOU 2007:66 Villkor för bidrag till ideella organisationer strukturen anses underlätta ett aktivt deltagande och spontana initiativ. I utvärderingen av statsbidraget till handikapporganisationer ansågs kravet på tio län inte som ett rimligt krav eller ett bra mått på rikstäckning. Det var främst de mindre förbunden som befarade att de skulle hamna i en "moment 22" –problematik. På grund av bristande resurser klarar man inte att bygga upp ett lokalt före- ningsliv som bristen på lokalföreningar innebär ett hinder för att få statsbidrag. Jag anser därför att en angivelse om förekomst i minsta antal län kan vara problematisk, inte minst därför att det sker en process där den regionala strukturen i landet håller på att för- ändras. Det är inte heller självklart att lokalföreningar har en tydlig, geografisk anknytning. Som jag tidigare påpekat kommer det säkerligen att bli allt vanligare att föreningar bildar arbetsgrupper som är spridda över landet och som i stor utsträckning använder Internet för att kommunicera. Jag föreslår därför att staten inte bör ha krav på att en organisa- tion ska ha en viss organisationsstruktur för att få bidrag. Det bör vara tillräckligt att ange att organisationen ska ha en riksomfat- tande organisation med lokal eller regional förankrad verksamhet eller ha ett riksintresse. På det sättet tror jag att man lättare kan ta hänsyn till de nya organisationsformer som växer fram. Principen bör vara att bidragsgivningen måste anpassas till organisationerna och inte tvärtom. Bidragsgivningen ska vara stabil och långsiktig medan organisationerna kan ha en mer löslig karaktär. 5.5.6Krav på viss stabilitet Analysen visar att fem av förordningarna som har strukturella vill- kor innehåller krav om att organisationen ska ha bedrivit verksam- het före ansökan om bidrag. I tre av förordningarna anges tiden till . I ett fall är tiden angiven till och i ett annat till . Exempel på en mer generell formulering finns i förordningen om stöd till trossamfund. Där anges att sam- fundet ska kunna uppvisa ett visst mått av stabilitet. I detta ligger bl.a. att samfundet under en bestämd lägsta tid har bedrivit verk- samheten kontinuerligt. För samfundens del beräknas till . Villkor för bidrag till ideella organisationer Det kan i detta sammanhang vara en intressant upplysning att en mindre andel av organisationerna () 2002 var jämfört med situationen 1992 (). En större andel () var yngre än jämfört (). Den ideella sektorn har således genomgått en betydande organisatorisk föryngring –2002. Jag föreslår att kravet om att ha bedrivit verksamhet bör kunna modifieras en aning med tanke på att det i flera förord- ningar finns möjlighet för föreningar som ännu inte uppfyller övriga villkor att ansöka om etableringsbidrag. Denna möjlighet finns i sex av förordningarna. Det gäller kvinnoorganisationer, organisationer som främjar integration, trossamfund, handikapp- organisationer, vissa organisationer inom det sociala området och ungdomsorganisationer. Möjligheten att få etableringsbidrag är som regel begränsad till . Jag anser att det måste finnas en öppenhet för att pröva nya idéer och nya verksamhetsformer. Min bedömning är att ett etable- ringsstöd kan ses som en form av riskkapital. Det kommer säker- ligen att finnas organisationer som inte lyckas uppnå villkoren för ett organisationsbidrag. Men som regel rör det sig om ganska små belopp. Det finns säkert även mer etablerade organisationer som tar emot bidrag och där det senare framkommer att man inte har gjort det man har sagt att man skulle göra. De blir för den skull inte alltid återbetalningsskyldiga. Min bedömning är att ett etableringsbidrag innebär att ett bidragssystem kan öppnas för nya organisationer. Jag anser dock att en organisation, som har fått etableringsbidrag utan att uppnå de krav som ställs på statsbidragsberättigade organisationer, i princip inte ska kunna ges fortsatt stöd. 5.5.7Förslag om översyn av bidragsförordningar Jag har i det förra kapitlet föreslagit att alla bidrag, oavsett form, ska omprövas med jämna mellanrum eftersom förutsättningarna för bidragen kan förändras. Fristående utvärderingar eller gransk- ningar av annan karaktär ska initieras av regeringen. Formerna och intervallen för dessa utvärderingar och granskningar kan se olika ut beroende av bidragens karaktär och omfattning. En av huvuduppgifterna för den generella folkrörelsepolitiken är att medverka till att föreningslivets förutsättningar och villkor Villkor för bidrag till ideella organisationer utformas på ett ändamålsenligt sätt. Jag har ovan redovisat mina principiella bedömningar om de olika villkoren för bidragsgiv- ningen till ideella organisationer. Jag anser att man vid utform- ningen av de strukturella villkoren för bidragssystemen måste beakta de senaste årens utveckling och utvidgning av den tvärsekto- riella ansatsen i arbetet, såväl inom staten som inom det civila sam- hället.