sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Det hindrar inte att det finns fördelar också med indirekt valda organ, vilka huvudsakligen hänger samman med förankringen i kommunerna. Dessa kan komma att överväga i små regioner med få kommuner och när det rör sig om ett begränsat ansvarsområde. Ju större regioner, ju fler kommuner och ju större ansvarsområde det handlar om desto tydligare överväger fördelarna med ett direktvalt organ. Någonstans på dessa skalor nås också ett läge där ett indirekt valt organ är ett alternativ. Landstingen har rätt att ta ut inkomstskatt och själv bestämma skattesatsen. Om landstingen ersätts av andra direkt- valda organ med liknande konstitutionell ställning kan dessa tänkas överta också beskattningsrätten. Utan ansvar för hälso- och sjuk- vården torde dock verksamhetsvolymen bli så begränsad att beskattningsrätten kan ifrågasättas. Än mer främmande är det att tänka sig ett indirekt valt organ, så som ett kommunalförbund, med beskattningsrätt. Till att börja med medger vare sig regeringsform eller kommunallag detta. Också från principiella utgångspunkter tycks det högst tveksamt att ett politiskt organ, som medborgarna ej kan avkräva ansvar i direkta val, ska kunna beskatta dem. 34TP PT Jfr SOU 1992:63, s. 121. Även landstingens beskattningsrätt har ibland ifrågasatts, dels utifrån antagandet att fler beskattningsnivåer leder till högre sam- manlagt skattetryck, dels med hänvisning till det olyckliga ur allokeringssynpunkt i att en enskild samhällssektor, hälso- och sjukvården, har egen beskattningsrätt. I den mån landstingen får ett mer vidsträckt ansvarsområde minskar det senare problemet i betydelse. Vad gäller antalet beskattningsnivåer finns det veterligen inget stöd för tesen att fler beskattningsnivåer ger ett högre skattetryck. En studie som lät göraTPF35FPT fann inga sådana samband, lika lite som att flera lokala och regionala skatte- källor ökar det sammanlagda skattetrycket. En liknande studie, utförd av LandstingsförbundetTPF36FPT kom till samma slutsats. Snarare tycktes en stark regional nivå vara förbunden med lägre totalt skattetryck. Beskattningsrätten är och förblir också en grund- läggande förutsättning för den kommunala självstyrelsen. I det fall en omfördelning av ansvar åtföljs av en skatteväxling mellan staten och exempelvis landstingen kan det också bli aktuellt att diskutera andra skattebaser. I många länder som har en sådan är fastighetsskatten en lokal och/eller regional skatt, i och med att den har den mest stationära skattebasen. En regional fastighetsskatt på alla fastigheter skulle dessutom minska behovet av interregional utjämning, i och med att den ger skogslän med stora vattenkraft- tillgångar och kapitalintensiva verksamheter jämförelsevis höga skatteintäkter. Därigenom skulle man också på ett naturligt sätt möta återkommande krav från dessa landsändar om att få större återbäring på sina naturresurser. Redan RegionutredningenTPF37FPT påtalade detta och kalkylerade med en regional fastighetsskatt på 1– skulle finansiera ett regionalt utvecklingsåtagande på i storleksordningen 15–med den tidens fastig- hetsvärden. 3.6.4Konstitutionell ställning och behov av lagändringar En annan fråga är om ett regionalt organ ska kunna fatta beslut som blir tvingande för kommunerna. Vad som framför allt aktualiserar denna fråga är det eventuella införandet av ett tvingande regionplaneinstitut, som ett sätt att komma till rätta med 35TP PT SOU 1992:64, s. 36TP (1993). 37TP PT SOU 1992:63, s. I detta avslutande kapitel skisseras tre alternativa modeller för ansvarsfördelning för uppgifter med anknytning till regional utveckling och för den resulterande regionala samhällsor- ganisationen. Gemensamt för samtliga tre modeller är ansatsen att renodla och förstärka det regionala utvecklingsuppdraget för att utifrån ett sammanhållet territoriellt perspektiv anpassa sektorspolitiken efter den enskilda regionens förutsättningar. Modellerna skiljer sig åt i två avgörande avseenden: länsstorlek respektive huvudmannaskap för hälso- och sjukvården. Beroende på vägval i dessa frågor har tre olika modeller för ansvar och orga- nisation utformats för uppgifter med anknytning till regional utveckling. 1.Med i huvudsak dagens länsindelning och med fortsatt regionalt huvudmannaskap för hälso- och sjukvården: ett kommunalt organ – eller ett kommunalförbund – i varje län axlar ett mer begränsat regionalt utvecklingsansvar. 2.Med sex eller nio län och fortsatt regionalt huvudmannaskap för hälso- och sjukvården: regionkommuner ersätter landstingen och axlar huvudansvaret för den regionala utveck- lingen, vilket kan bli betydligt mer vidsträckt än . 3.Med nio län och utan regionalt huvudmannaskap för hälso- och sjukvården: länsstyrelserna delar huvudansvaret för den regionala utvecklingen med delregionala regionförbund bildade av kommunerna inom samma lokala arbetsmarknad eller motsvarande geografi; ett alternativ med regionkommuner utan hälso- och sjukvårdsansvar skisseras också. Modellerna gör på intet sätt anspråk på att vara de enda tänkbara, utan ger tvärt om utrymme för en rad bland- och underalternativ. Syftet är att belysa de grundläggande vägvalen och hur dessa I så måtto kan modellerna sägas utgöra ett försök till syntes av de resonemang som förs i kapitel 3. Förutsättningarna för detta utvecklade 0-alternativ är att landstingen även framgent är huvudansvariga för hälso- och sjuk- vården och att inga eller endast marginella förändringar av länsin- delningen görs. Dessutom förutsätts de kommunala organen i samtliga län få samma möjlighet som i och att axla huvudansvaret för genomförandet av den regionala utvecklingspolitiken, detta för att skapa mer likvärdiga förhållanden i olika landsändar. Landsting och kommuner förut- sätts dock själva få avgöra om övertagna statliga befogenheter och resurser ska handhas av eller ett kommunalförbund. 4.1.1Landsting och/eller kommunalförbund Landstingen förutsätts i denna modell även framgent vara ansvariga för huvuddelen av hälso- och sjukvården. Vad gäller primärvården identifieras tre alternativ i verksamhetsgenomgången av hälso- och sjukvården. Det första alternativet innebär en utveckling av närsjukvården, som bygger på ett bredare urval av kompetenser än dagens primärvård och syftar till att ge patienten en sammanhållen vårdprocess. Ett andra alternativ innebär ett husläkarsystem enligt dansk modell, medan det tredje alternativet innebär en kommunaliserad primärvård. Med ett befolkningsunderlag på endast en kvarts miljon invånare i normallandstinget finns det också ett stort och växande behov av samordning av viss sjukvård, utbildning och forskning. Vad gäller rikssjukvården tillgodoses detta av de förslag som presenterades i rapporten (Ds 2003:56) Högspecialiserad sjukvård – kartläggning och förslag. Sannolikt förutsätter ett system med små landsting också en mer omfattande statlig styrning. tillämpas parallellt tre olika huvudmodeller med länsstyrelser (i flertalet nordliga län), samverkansorgan (i 13 län) respektive landstingen (i och ) som huvudansvariga på länsnivå för genomförandet av den regionala utvecklingspolitiken. Den politiska samling man lyckats åstad- komma i främst de båda sistnämnda länen torde ge dem ett försteg i konkurrensen om statliga utvecklingsresurser. Såväl över- skådlighets- som likvärdighetsskäl talar för att en och samma modell bör tillämpas i hela landet. Intresset bland partiorganisationer, kommuner och landsting för att själv axla ett huvudansvar för den regionala utvecklingen är uppenbarligen stort i de flesta delar av landet. Resultaten av såväl försöksverksamheten som samverkansorganen är också över lag goda, så vitt de låter sig bedöms. Det faktum att ett kommunalt organ på detta sätt i 15 av 21 län redan har axlat ett huvudansvar för genomförandet av den regionala utvecklingspolitiken på länsnivå talar också för en sådan modell. Det ligger nära till hands att låta landstingen axla detta ansvar, så som en gång föreslog (jfr avsnitt 3.5.2). Särskilt i mindre län, med ett hanterligt antal kommuner, kan dock ett kommunalförbund, med kommunerna och som huvud- män, vara ett alternativ. I den mån samtliga kommuner och lands- tinget föredrar en sådan lösning bör de också få möjlighet att för- verkliga den. Detta kommunala organ bör överta samma befogenheter och resurser som i försöksverksamheten, detta för att undvika de rollkonflikter som uppstår när ansvaret delas mellan ett kommunalt organ och , som i län med samverkansorgan. Det innebär att det kommunala organet övertar följande befogenheter och resurser från staten: upprättande regionalt utvecklingsprogram (RUP), samordning av arbetet med regionala tillväxtprogram (RTP), användning av regionalpolitiska och andra stödmedel, beslut om länsplaner för regional transportinfrastruktur, beredning av och delprogramansvar för strukturfondsärenden, samt fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. Därutöver skulle det kunna ansvara för regional naturvård och kulturmiljövård, i enlighet med vad som skisseras i avsnitt 3.3.7. Som framgår i avsnitt 3.2.2 finns det också skäl att överväga en framtida utvidgning av den regionala utvecklingspolitiken genom att medel överförs från främst forsknings-, landsbygds- och arbetsmarknadspolitiken. Det kommunala organet förutsätts också få större frihet att disponera dessa statliga medel än , för att undvika att kommunala självstyrelseorgan, som , i praktiken fungerar som statliga förvaltningsmyndigheter. Också beslut om fördelning av företagsstöd inom den regionala utvecklingspolitiken bör ingå i det kommunala organets uppgifter. Dessa stöd är så väl integrerade i de regionala utvecklingsprogrammen att de varken kan eller bör lösgöras från dessa. Däremot bör handläggning av stöd till enskilda jordbruks- företag inom jordbruks- och landsbygdspolitiken förbli ett statligt ansvar, så länge möjligheterna till regional anpassning och integra- tion i det övergripande utvecklingsarbetet är så begränsade som . Detta kommunala organ förutsätts även disponera framför allt landstings- men även primärkommunala utvecklingsresurser, vilka i flertalet län torde vara mångdubbelt större än de statliga utvecklingsmedel man övertar ansvaret för, åtminstone innan en eventuell utvidgning av den regionala utvecklingspolitikens ansvarsområde genomförts. Med ett kommunalt organ som huvudansvarig för genomförandet av den regionala utvecklingspolitiken i respektive län ges förut- sättningar för en renodling av roller och ett regionalt förankrat ledarskap. Flera av de problem som påtalats i avsnitt 3.1 kvarstår dock, främst en otidsenlig länsindelning som på flera håll skär igenom funktionella regioner. Kontrasten mellan de tre storstads- länen, som tillsammans står för halva befolkning, och normallänet med en befolkning på runt en kvarts miljon invånare kvarstår också och torde skärpas ytterligare med nuvarande befolkningstrender. Det är, som ovan visats, ytterst tveksamt om dessa normallän har ett tillräckligt befolkningsunderlag för att bedriva vare sig hälso- och sjukvård eller en kraftfull regional tillväxt- och utvecklingspolitik. De överensstämmer också dåligt med nationella myndigheters regionindelning. 4.1.2Staten på regional nivå Ovan skisserade ansvarsfördelning innebär att länsstyrelsernas uppdrag koncentreras till att samordna de statliga intressena samt till myndighetsuppdraget och till uppföljning, utvärdering och kunskapsbildning, närmare bestämt: tillsyn inom trafik-, miljö-, livsmedels- och djurhåll- ningsområdena samt över veterinärverksamhet, jakt och fiske, plan- och byggfrågor, naturvård, kulturminnen, social omvårdnad och i förekommande fall även rennäring och fjäll- förvaltning, tillståndsgivning och i vissa fall även rättslig prövning inom trafik-, miljö-, djurhållningsområdena samt beträffande jakt och fiske, kulturminnen, social omvårdnad och i före- kommande fall rennäring och fjällförvaltning, handläggning av stöd- och andra ärenden inom jordbruks-, fiske- och landsbygdspolitiken, bostadsbyggande, jakt och fiske, miljövård och social omvårdnad, uppföljning och utvärdering av statliga och kommunala organs insatser, samt strategisk kunskapsbildning som underlag för regeringens överväganden såväl som de kommunala organens insatser inom området. Det kan också, som framgått av avsnitt 3.5.2, finnas skäl att överväga att ytterligare tillsyns- och tillståndsgivningsuppgifter överförs till från såväl kommunerna som andra statliga myndigheter och/eller att tillsynen regionalt samordnas av länsstyrelserna. kan, som ovan framgått, ett utvidgat kommunalt ansvar som även omfattar delar av främst forsknings-, landsbygds- och arbetsmarknadspolitiken övervägas. I detta sammanhang skulle länsstyrelsernas samordningsansvar kunna ges ett konkret innehåll och en struktur genom att man, för statens räkning, sluter ett utvecklingsavtal med eller kommunalförbundet, så som skisserats i avsnitt 3.5.2. indelas i sex alternativt nio län. I varje län har en regionkommun ett sammanhållet ansvar för såväl hälso- och sjukvård som regional utveckling. Regionkommunerna ersätter landstingen, har samma konstitutionella ställning, är direktvalda och har egen beskattningsrätt. Den nya länsindelningen minskar på motsvarande sätt antalet länsstyrelser och möjliggör att viktiga statliga myndigheter anpassar sin regionindelning efter länsindel- ningen. Modellen bygger på väsentligt färre och större län än – ett alternativ med sex län och ett alternativ med nio län skisseras utifrån analysen i avsnitt 3.4.5. I alternativet med sex län har för enkelhe-tens skulle en indelning som följer befintliga länsgränser valts. I alternativet med nio län har delar av tre befintliga län, , och , avskiljts för att illustrera denna problematiken. Om och när en länsindel- ningsreform verkligen genomförs måste kommuner i gränslandet mellan tänkta, nya län och regionkommuner själva få avgöra sin tillhörighet. Med en indelning i sex län kan få följande utseende: 1.Norra bestående av , , och samt norra . 2.Bergsslagen bestående av resterande del av , , och . 3.Mälardalen bestående av , , , och . 4.Västra bestående av och . 5.Östra bestående av , , och län. 6.Södra bestående av och . Nedanstående tablå ger en uppfattning och regionernas storlek samt några strategiska utvecklingsresurser. (30/6-05) Med denna indelning får också den befolkningsmässigt minsta regionen runt 1 miljon invånare och samtliga län får minst ett universitetssjukhus, vilket innebär att man kan tillgodose av beolkningens hälso- och sjukvårdsbehov inom länet. Dessutom finns det inom alla län ett eller flera universitet och minst två FA- regioner med över 130 000 invånare. De avgörande problemen med denna länsindelning är de stora avstånden i främst och Bergslagen och en splittrad regional identitet. Med en indelning i nio län kan få följande utseende: 1.Norra bestående av och samt . 2.Mellannorrland bestående av och , utom , men med och kommuner i . 3.Dalarna-Gävleborg bestående av och , förutom och kommuner. 4.Västra bestående av och län. 1TP PT Universitet i kursiv stil (, och har univer-sitetsstatus); i finns dessutom sju konstnärliga högskolor. 2TP PT (2005) Tabell 11, s. 140-141. 5.Mälardalen bestående av , , , och . 6.Västra bestående av och . 7.Östergötland bestående av samt . 8.Småland bestående av , och län förutom . 9.Södra bestående av och . Nedanstående tablå ger en uppfattning och regionernas storlek samt några strategiska utvecklingsresurser. (30/6-05) Den avgörande fördelen gentemot alternativet med sex län är att avstånden blir mer hanterliga, särskilt i norra , samt en bättre överensstämmelse med regional identitet. Nackdelen är större skillnader i befolkningsstorlek och utvecklingsresurser, som dessutom kan förväntas accentueras. Exempelvis saknar högskola med fasta forskningsresurser. Denna indelning överensstämmer inte heller med tanken på regio- nala hälso- och sjukvårdshuvudmän med minst ett 3TP PT Universitet i kursiv stil (, och har univer-sitetsstatus); i finns dessutom sju konstnärliga högskolor. 4TP PT (2005) Tabell 11, s. 140–141. universitetssjukhus och ett befolkningsunderlag på en miljon invånare eller mer. Dessa problem ska dock inte överdrivas. Ovanstående länsindelning innebär en betydligt jämnare befolknings- och resursfördelning än , och även det minsta länet får en befolkning som endast överträffas av fyra av dagens län. I varje län finns en regionkommun som ersätter dagens landsting, med samma konstitutionella ställning som dessa. Regionkom- munerna är, precis som landstingen direktvalda och har beskatt- ningsrätt. Uppgifter inom hälso- och sjukvården Regionkommunerna är, i likhet med landstingen , huvudmän för hälso- och sjukvården. Som framgår i avsnitt 4.1.1 skisseras i verksamhetsgenomgången av hälso- och sjukvården tre alternativ för primärvården. Det första alternativet innebär en utveckling av närsjukvården. Ett andra alternativ innebär ett husläkarsystem enligt dansk modell, medan det tredje alternativet innebär en kommunaliserad primärvård. Vad gäller den högspecialiserade vården är de förslag till samordning av rikssjukvården som presenteras i rapporten (Ds 2003:56) Högspecialiserad sjukvård – kartläggning och förslag motiverade även i ett scenario med sex eller nio hälso- och sjuk- vårdshuvudmän. Eftersom självförsörjningsgraden är större än minskar behovet av samverkan mellan hälso- och sjukvårdshu- vudmännen. Med sex eller nio regionkommuner förändras också möjligheterna för staten att styra och ha en direkt dialog med varje enskild sjukvårdshuvudman. I alternativet med sex län har samtliga regionkommuner ett eget universitetssjukhus och ett befolkningsunderlag som varierar mellan knappt en miljon och två och trekvarts miljon invånare och har därigenom möjlighet att tillgodose i princip alla länsinvånarnas sjukvårdsbehov. I alternativet med nio län saknar tre av regionkommunerna ett eget universitetssjukhus. Fem av länen har dessutom ett befolkningsunderlag på en halv miljon invånare eller, i fall, under 400 000, väsentligt mindre än vad bedömer som optimalt. Det ökar behovet av samverkan inom hälso- och sjukvårdsområdet. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Därutöver har regionkommunerna ett sammanhållet ansvar för regional utveckling. I detta ansvar ingår att: upprätta ett regionalt utvecklingsprogram, upprätta en regional plan för transportinfrastruktur, samordna arbetet med regionala tillväxtprogram, bedriva regional utvecklingspolitik, bedriva regional kollektivtrafik, bedriva regional kulturpolitik, bedriva regional kulturmiljövård samt bedriva regional naturvård. Det regionala utvecklingsprogrammet innehåller också ett icke tvingande, regionplaneinstrument, där övergripande drag i den fysiska planeringen anges i nära dialog med kommunerna. I ansvaret att bedriva regional utvecklingspolitik ingår också uppgiften att prioritera användningen av medel ur ; ett regionaliserat arbetssätt förutsätts, med stort utrymme för respektive region att integrera de aktuella EU- programmen i det övergripande utvecklingsarbetet. Regionkommunen finansierar denna verksamhet med egna medel. Till sitt förfogande har regionkommunen också huvuddelen av de resurser som ryms inom statsbudgetens utgiftsområde 19 Regional utveckling. Också delar av de medel som inom andra politikområden används för att utveckla regionala innova- tionssystem och främja investeringar bör fördelas av region- kommunerna inom ramen för ett sammanhållet utvecklingsupp- drag. Detsamma gäller statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. Dessa medel bakas in i det kommunala utjämningssystemet och fördelas efter regionalekonomiska kriterier mellan länen. Det innebär att den regionala utvecklingspolitiken blir ett oreglerat kommunalt ansvar. Härigenom kommer man bort från den ordning som råder i län med regionala självstyrelseorgan och samver- kansorgan, att kommunala organ fungerar som förvaltningsmyn- digheter åt staten. Också beslut om fördelning av företagsstöd inom den regionala utvecklingspolitiken bör ingå i det kommunala organets uppgifter. Dessa stöd är så väl integrerade i de regionala utvecklingsprogrammen att de varken kan eller bör lösgöras från dessa. Däremot bör handläggning av stöd till enskilda jordbruks- företag inom jordbruks- och landsbygdspolitiken förbli ett statligt ansvar, så länge möjligheterna till regional anpassning och integration i det övergripande utvecklingsarbetet är så begränsade som . kan regionkommunerna tänkas få ett vidgat ansvar för uppgifter med anknytning till regional utveckling. Detta kan visserligen inte ses som en ofrånkomlig utveckling, utan kräver i så fall ett aktivt politiskt ställningstagande. Särskilt i alternativet med sex län, där också de minsta länen har närmare en miljon invånare, får dock regionkommunerna tillräcklig styrka för att axla ett vidsträckt ansvar. Ett sådant vidgat regionalt ansvar skulle kunna omfatta: Genomförandet av en mer heltäckande och kraftfull regional utvecklingspolitik, som axlar ansvaret för uppgifter och medel som ryms inom närings-, forsknings- (utveckling av innovationssystem), landsbygds- och arbetsmarknadspolitiken, i enlighet med vad som skisseras i avsnitt 3.2.2. Ett sammanhållet regionalt utbildnings- och forskningsuppdrag till anordnare av eftergymnasial utbildning i regionen. Inom högskoleområdet skulle det komplettera det nationella uppdraget och säkerställa en regional profil som är anpassad efter det regionala näringslivets och arbetsmarknadens behov. Det bör särskilt inriktas på yrkesutbildningar, som är en naturlig nisch för mindre högskolor. Uppdraget finansieras genom omdisposition av medel ur anslagen till universitet och högskolor, forskning, kvalificerad yrkesutbildning och arbetsmarknadspolitik samt av regionkommunen själv. (Se vidare avsnitt 3.2.3). Samordningsansvar eller – efter överenskommelse med länets kommuner – huvudmannaskap för gymnasieskolan och för den gymnasiala vuxenutbildningen. Finansieringsansvar för regional transportinfrastruktur och ett medfinansieringsansvar för nationell infrastruktur efter någon form av skatteväxling med staten; förutom vägnätet kan det vara aktuellt att överväga ett regionalt (del)ansvar för samtliga flygplatser utom ; därtill kan ett delfinansieringsansvar för järnvägar och hamnar övervägas, utan att huvudmannaskapet förändras, som ett uttryck för dessa systems betydelse för den regionala utvecklingen och för att ge kraft åt en integration av de olika trafikslagen i ett samman- hängande system. Vidgade möjligheter att bedriva regional kollektivtrafik, i första hand på järnväg (även om den nya länsindelningen eliminerar flertalet av dagens problem, särskilt alternativet med sex län). Ett sådant vidgat ansvarsområde skulle innebära att region- kommunerna övertar ansvaret för statliga uppgifter som omsluter , beroende på hur uppgifterna avgränsas. Åtminstone kan det bli aktuellt att teckna utvecklingsavtal mellan staten och regionkommunerna om användningen av dessa medel, detta för att garantera staten inflytande över hur medlen används. Såväl överskådlighet och ansvarsutkrävande som självstyrelsens principer talar dock för att finansieringsansvaret helt överförs till regionkommunerna, via det kommunala utjämningssystemet eller någon form av skatteväxling. En indelning i sex eller nio län innebär att genomsnittslänet skulle omfatta mellan 32 och 48 kommuner, det vill säga något färre än vad respektive omfattar. Så stora regionkommuner torde även omfatta flera lokala arbetsmarknader och ha svårt att i alla frågor ha ett direkt samarbeta med varje enskild kommun. Det förefaller därför naturligt att delregionala arenor för samverkan mellan regionkom- mun och kommuner utvecklas. Sådana delregionala arenor finns redan i många län, där grupper av kommuner samverkar om upp- gifter som gymnasieskola, teknisk service och näringslivsservice. Som exempel kan Umeåregionen i sydöstra län nämnas.