sou · GWB330 · 2008-03-20 00:00:00 — Ytterligare ett skäl som talar för överföring av rymdforskning till är att man därmed kan uppnå ett effektivare utnyttjande av resurser genom att VR:s projekthanterings- och bedömningsrutiner kan nyttjas. Vissa områden kan föras till Formas, som fjärranalysverksamheten, men den närmare fördel- ningen bör övervägas av den särskilda organisationskommitté som utredningen föreslår inrättas. Det finns många både industriella och teknologiska kopplingar mellan Rymdstyrelsens näringslivsinrikta- de verksamhet och den verksamhet som bedriver med inriktning på flygteknik, produktionsteknik och materialteknik, för att nämna några exempel, som talar föra att föra denna verksamhet till . Det skulle kunna bredda basen för det industriella deltagandet i ESA:s industriella rymdprogram. Det som talar emot att flytta ansvar för rymdfrågorna är att ordningen med en specifik myndighet med sammanhållande ansvar för den statligt finansierade forskningen inom rymdområdet försvinner. Utredningen bedömer dock att vinsterna med en ny- ordning, såväl vad gäller den vetenskapliga utvecklingen som innovationseffekterna, överväger. Svensk infrastruktur för polarforskning förefaller ha en stark internationell ställning och goda förutsättningar för att utvecklas positivt även framgent. Utredningen menar att svensk polarforsk- ningsinfrastruktur bör organiseras på samma sätt som annan viktig och framgångsrik forskningsinfrastruktur. Den vetenskapliga planeringen och planeringen av expeditioner präglas av personliga relationer och goda kontakter snarare än transparens och tydliga beslutsvägar. menar utredningen att den förhållandevis lilla organisation som utgör gör att verksamheten blir ekonomiskt sårbar. Ett exempel på detta är behovet av extra resurser på grund av höga råoljepriser och fluktuerande valutakurser. Utredningen tillstyrker den berggrenska panelens förslag baserat på följande överväganden: En enhetlig organisation för både vetenskaplig prövning och planering av expeditioner är att föredra. bör infrastrukturen för polarforskning konkurrera på samma villkor som andra angelägna infrastrukturinsatser. Den vetenskapliga planeringen bör präglas av transparens och öppenhet mot en bred grupp av forskare. I budgetpropositionen 2007/08:1 avseende nationell metrologi föreslås att statliga medel för metrologi bör avvägas främst från ett småföretagarperspektiv och från de små och medelstora företagens behov. Konsekvensen av detta är att medlen för ändamålet överförs från SP till . Budgetpropositionen 2008 förekommer därmed den utredning som själv tillsatte i novem- ber 2006 med uppgift att se över legal metrologi, tid och frekvens samt riksmätplatser. Den utredningen valde därför att inte ta ställning till frågan om huvudmannaskap för svensk metrologi. I skrivelser från bl.a. visar det sig emellertid att metrologin är viktig inte enbart för små och medelstora företag utan i lika hög utsträckning för stora företag och för näringsliv och samhälle i stort. Utredningen ställer sig bakom dessa överväganden och menar vidare att det är viktigare att verksamheten organiseras och finansieras på ett sådant sätt att riksmätplatsernas höga kompetens bibehålls snarare än att den överförs till en myndighet enbart mot bakgrund av myndighetens ansvar för småföre- tagsfrågor. Utredningen föreslår därför att anslaget överförs till . Svensk u-landsforskning – Sida/Sarec Utredningen menar att det finns stora synergieffekter att hämta genom ett nära samarbete med forskningsråden och . Forskningsfinansieringen inom Sidas u-landsråd är ett betungande arbete, både administrativt och för de forskare som engageras i beredningsprocessen, för en relativt begränsad summa medel. Utredningen förespråkar därför att dessa medel fördelas av råden och . Kunskapsöverföringen mellan Sidas handläggare och forskarna kan garanteras och förbättras genom att andra kanaler används än beredningsgrupperna, som t.ex. krav på ordentliga slutrapporter, avnämarkonferenser m.m. Rimligtvis bör den kun- skap som produceras i av Sida finansierade projekt vara mest intressant för myndigheten snarare än kontakter med de forskare som sitter i beredningsgrupperna. Det bör finnas andra mekanismer för dialog med forskarsamhället, till exempel expert- grupper. Det globala perspektivet på forskningssatsningarna bör kunna garanteras genom regeringens styrning av myndigheterna via bl.a. regleringsbrev, på samma sätt som andra satsningar riktas. Flera exempel finns att hämta från både Fas, Formas och . Sida/Sarec menar också att det förefaller finnas ett större intresse från forskningsfinansiärerna för globala forskningsfrågor , vilket bör förbättra möjligheterna för synergi. 2.4Systemnivåns problem: samverkan och koordinering Ambitionen att åstadkomma samverkan mellan forskningsråd, områdesråd och sektorsorgan är ett återkommande tema i forsk- ningspolitiken under . , , inrättades 1977 (förordning 1977:35), bland annat i syftet att främja samordning och samarbete mellan de olika forskningsråden och mellan forskningsråden och forskningsfinan- sierande myndigheter. FRN:s roll blev i praktiken svagare än så, men tanken på ökad samordning har återkommit. I betänkandet års forskningsfinansieringsutredning, Forskning och pengar (SOU 1996:29), föreslogs att en forskningsrådsstyrelse skulle inrättas, med samlat ansvar för alla grundforskningsråd. I direktiven till den forskningspolitiska utredningen 2000 (dir. 1997:67, Den svenska forskningspolitiken), introducerades tanken att utforma samverkansgrupper mellan råden med ambi- tionen att de olika forskningsråden och områdesråden skulle understödja varandra i utformningen av gemensamma målsätt- ningar. Gemensamt för alla dessa förslag var att olika typer av organ (särskilda forum eller myndigheter) skulle skapa överblick och samordning samt ta större och bredare initiativ. även fungera som dialogpart för regeringens målsättningar och styrning. Även reform, när , Fas, Formas och skapades, uppmärksammades behovet av forum för över- gripande satsningar och samverkan. Dessa fyra myndigheter delar de övergripande målen för politikområdet forskningspolitik sam- tidigt som de har ansvar för forskningsfinansiering inom sina specifika sektorer och sina specifika delar av värdekedjan. I myndigheternas regleringsbrev finns sedan starten ett särskilt uppdrag att identifiera områden inom vilka gemensamma initiativ kan tas. , där parlamentariker och representanter för universitet och högskolor skulle samverka direkt med ledningen i forskningsråden och , var också tänkt som en sådan sam- ordnande nivå. Den wigzellska utredningen (Ds 1999:68) menade att ansvaret för att finansiera forskning är fördelat på en rad statliga myndigheter både inom och utom forskningsrådsfamiljen, sam- tidigt som det finns uppgifter som kräver större och mer samlade grepp. Ett inrättades i organisationspropo- sitionen (prop. 1999/2000:81) men aktiviteterna begränsades i allt väsentligt till en dialog mellan forskare och samhälle medan de forskningsstrategiska frågorna lämnades därhän, inte minst efter- som endast de statliga finansiärerna var företrädda i Forsknings- forumTPF13FPT. Den så kallade stora gruppen av forskningsfinansiärer, där också de större stiftelserna fanns företrädda, bildades istället på finansiärernas egna initiativ. Utredningen finner dock att denna grupp huvudsakligen fungerat som ett forum för informations- utbyte. Utredningen menar därför att det saknas en trovärdig och konsistent form för samverkan mellan finansiärerna. I utredningens direktiv ställs frågan om de olika myndigheternas ansvarsområden kan bringas i samverkan, från stöd till starka grundforskningsmiljöer till nyttiggörande och kommersialisering. Utredningen har därför eftersökt någon form av samverkan och ett systematiskt angreppssätt från finansiärerna så att olika typer av satsningar och utlysningar kan bilda en sammanhållen struktur. I en sådan struktur kan inomvetenskapligt motiverad forskning knytas närmare behov inom näringsliv och samhälle. Sådan sam- verkan kan därmed bidra till att minska polariseringen mellan 13TP PT Utvärdering av , 2003. grundforskning och nyttiggörande. Dessa uppgifter är i många fall beroende av varandra och det är därför finansieringssystemets uppgift att i möjligaste mån bygga broar mellan dem. Uppgifter och mål för myndigheternas verksamhet – som de formuleras i instruktioner och regleringsbrev – indikerar att det borde finnas ett starkt intresse av samverkan och kompletterande insatser forsk- ningsfinansiärerna emellan. Uppmaningarna i regleringsbreven om samverkan, gemensamma satsningar och fördelat ansvar har också varit många. Forskningsråden och har sedan starten haft ett stående uppdrag att identifiera gemensamma initiativ och att diskutera omfattningen av samfinansiering av projekt, utifrån deras olika ansvarsområden. Utöver detta generella samverkans- uppdrag har både Formas och Fas särskilda uppdrag att samverka med berörda finansiärer inom ett antal specifika områden. För Formas del gäller det bl.a. områden som skog och livsmedel men också miljötoxikologi, samhällsvetenskaplig miljöforskning och klimat, där kopplingarna mellan grundforskning och nyttiggörande är naturliga och viktiga ur ett samhällsperspektiv. Fas ska samverka med relevanta finansiärer inom bl.a. handikapp, äldre, och socialvetenskaplig alkoholforskning. Dessa synpunkter ska inte tolkas som att de statliga finan- siärerna varit overksamma. har till exempel tagit initiativ till ett antal gemensamma utlysningar, intressant nog främst med , och , medan samarbeten mellan de statliga finansiärerna varit mer sällsynta och i allt väsentligt endast en effekt av direkta regeringsuppdrag. I de fall de statliga finansiärerna verkligen har samverkat har det skett i form av gemensamma utlysningar utan strävan från finansiärerna att knyta samman olika finansieringsformer utifrån sina respektive uppdrag för att åstadkomma bredare och mer långsiktiga effekter. Det syns till exempel i den fragmenterade hanteringen av de särskilda medlen för hållbar utveckling. Initiativen är inte heller utformade så att olika finansiärer spelar kompletterande roller i ett mer komplext upplägg. Med undantag av satsningarna inom hälsa, t.ex. Brain , Vinnvård och kro- niska inflammationer, som omfattar flera olika komponenter och uppgifter, är samarbetet begränsat till gemensamma utlysningar. Notabelt är de begränsade kontaktytorna mellan Vetenskaps- rådet, Fas och Formas å ena sidan och å den andra sidan. Här verkar framförallt skillnaderna i finansieringsformer vara det mest avgörande hindret för samverkan: Rådens projektstöd och utlysningar är två skilda sätt att presentera planer, långsiktiga mål och samverkansnätverk. Ett illustrativt exempel på detta är arbetslivsforskningen, där Fas och inte åstad- kommit den samverkan som förväntades. Teoretiskt borde det inte vara omöjligt att koppla samman de starka forskningsmiljöer som identifierar och finansierar med innovationssyste- mets mekanismer, som är huvudansvar. , och särskilt för teknik och naturvetenskap, stöder många enskilda forskare, grupper och större miljöer som knyter an till verksamhetsområden. Redan i skapandet av fanns också ambitionen från regeringen att skapa interaktion mellan miljöer som bedrev såväl framstående grundforskning som projekt med behovsmotiverad inriktning. Utredningens egna undersökningar visar dock att påfallande få av de VR-stödda grupperna också erhåller finansiering av (bilaga 4). Någon direkt systematik i utfallet i forskningsfinansieringssystemet går därför inte att läsa ut. Denna studie indikerar också att dagens uppdelning i grundforskningsstöd och stöd till behovs- motiverad forskning slår igenom i verksamheten inom univer- siteten. Bristen på interaktion och samplanering mellan olika forsk- ningsfinansiärer avspeglas därför i forskningens praktik. Fragmenteringen syns också på utförarnivån. I de forsknings- strategiska underlagen från universitet och högskolor spelar till exempel samverkan med forskningsinstituten en obetydlig roll och finns inte med som en viktig målsättning för framtiden. Denna polarisering mellan olika slags forskningsmiljöer riskerar att ytter- ligare befästa barriärerna mellan relaterade aktiviteter och roller (grundforskning, tillämpad forskning, kunskapsutbyte). Utred- ningen finner också att stödet till större forskningsmiljöer – inom naturvetenskap och teknik från , och – inte bedömts och fördelats i en koordinerad process. Det har inneburit att vissa miljöer fått extremt omfattande stöd, medan andra också mycket konkurrens- kraftiga miljöer blivit utan stöd, av mer eller mindre tillfälliga skäl, till exempel att utlysningarna utformades på ett likartat sätt och att flera finansiärer utpekade samma grupper. En högre grad av samordning och samplanering av stödet till forskningsmiljöer är därför nödvändigt om insatta resurser ska få avsedda effekter. Effekter ur ett nationellt perspektiv, till exempel kunskaps- och kompetensförsörjning inom nya forskningsfält och kring viktiga näringslivs- eller samhällsintressen, åligger ingen av har heller inte utvecklat någon högre grad av samverkan med Fas eller med Formas. Intrycket är att en arbetsfördelning och en fredlig samexistens har etablerats mellan dessa råd, medan mer bindande samarbeten aldrig på allvar har diskuterats eller planerats. Formas har specifika uppdrag att samverka med andra finan- siärer, främst , inom skogs- och livsmedelsområdena. Det har visat sig vara svårt att få till stånd samarbete mellan Formas och . Formas har återkommande påpekat att borde ansvara för finansieringen av de tillämpade och mer produktions- orienterade faserna i Formas områdesinriktade forskning. Få insatser i denna riktning har dock genomförts och det verkar som om de två myndigheterna har haft svårt att anpassa sina respektive arbetssätt för att genomföra gemensamma satsningar. Utredningens slutsats blir därför att fortsatta direktiv om ökad samverkan och initiativ om gemensam finansiering till de existe- rande myndigheterna inte blir trovärdigt. Denna slutsats kan verka mycket drastisk. Självständiga myndigheter under olika departe- ment och med egna styrelser kan inte automatiskt förväntas ta hänsyn till gränsöverskridande målsättningar och möjligheter i forskningsfinansieringssystemet. De områdesspecifika målsättning- arna är och kommer att vara tillräckligt utmanande och krävande vilket gör att satsningar som överskrider dessa gränser inte prioriteras annat än ad-hocmässigt. Den autonoma roll som finansiärerna har begränsar påtagligt förutsättningarna att realisera regeringens ambitioner om samverkan och samordning. Forsk- ningsfinansiärerna har varit medvetna om möjligheterna till ökad effektivitet i forskningssystemet genom att koppla forskare och forskningsområden på olika nivåer från grundforskning till mer tillämpade insatser. Trots återkommande diskussioner har resul- taten varit få. Ingen aktör har heller varit förmögen eller varit intresserad av att ange mål för sådant arbete. Utredningen finner därför att de förslag som presenteras ovan om smärre organisatoriska förändringar i forskningsfinansierings- systemet inte är tillräckliga för att åstadkomma förnyelse och utveckling av det svenska forskningssystemet. Sådana justeringar bidrar till att finansieringen av enskilda områden förtydligas men leder inte till mer djupgående systemeffekter. Förslagen skapar inte heller i sig bättre förutsättning för samverkan, resurskoncentration till vissa viktiga uppgifter eller skarpare profilering av lärosätenas forskning. Denna typ av organisatoriska justeringar ger inte heller bättre förutsättningar för tvärvetenskapliga satsningar kring olika problemområden, eller ökade förutsättningar för utveckling av innovationssystem kring de starka forskarmiljöerna. Utredningen har därför dragit slutsatsen att en mer genom- gripande organisatorisk förändring är påkallad. Den organisatoriska förändringen måste kunna tillgodose behovet av forskningsfinan- siell samordning, för att på så sätt kunna hantera den resurskon- centration, forskningssamverkan och utveckling av det nationella innovationssystemet som var själva utgångspunkterna reform. Forskningsfinansieringen ska verka främjande och understödjande. I modern tid har den haft två huvuduppgifter: att befrämja veten- skaplig kvalitet och att understödja samhällelig utveckling (inom områden som försvar, energi, jordbruk, näringsutveckling, sociala förhållanden m.m.). Dessa bägge uppgifter har haft sina specifika former: i det förra fallet ett forskningsråd som finansierar forsk- ning utifrån olika kvalitetskriterier, i det senare fallet en myndighet som beställer forskning utifrån olika relevanskriterier. Forskningsråden var länge den helt dominerande statliga finan- siären. ansågs forskningsrådsmodellen vara tillräck- lig för alla behov, vetenskapliga såväl som samhälleliga. Grund- tanken var linjär: forskningens resultat sprids automatiskt till samhället, där den absorberas och omvandlas till praktisk handling. Efterhand växte emellertid misstanken att denna modell var alltför optimistisk i sin syn på kunskapsspridningens automatik och på dess enkelriktning. Forskningsfinansierande myndigheter (sektors- organ) inrättades för att stödja forskning som formulerats utifrån olika samhällsbehov. Myndigheternas utgångspunkt var omvänt linjär, där behov skulle forma forskningen. Bägge dessa modeller har återkommande ifrågasatts och en av forskningspolitikens stora frågor har varit hur en mer interaktiv finansieringsmodell ska utformas. Ska forskningsrådens mandat vidgas eller ska sektorsorganen ansvara också för grundforsknings- finansiering? Ska dessa bägge typer av finansiärer smältas samman i stora och breda myndigheter eller ska koalitioner och allianser byggas upp över myndighetsgränserna? Utredningen visade i föregående kapitel att nuvarande arbets- och organisationsformer inte har varit optimala för att leva upp till intentionerna bakom forskningsfinansieringsreform. Det finns flera tänkbara modeller för forskningens finansiering, baserade på uppgiftsfördelning (uppdelat eller samlat) och myn- dighetsstruktur (decentraliserat eller centraliserat). Några sådana modeller behandlas nedan, utifrån de ovan diskuterade problemen. En modell bygger på en uppgiftsfördelning hanterad inom ett decentraliserat myndighetssystem. Den bygger på föreställningen om specialiseringsfördelar, så att en finansiär bara bör ta på sig en begränsad uppsättning uppgifter. Den har en bestickande likhet med den linjära modellen och kombineras därför ofta med olika typer av samordningsinstrument för att knyta samman finansiärer med olika mandat. Modellen har dominerat svensk forskningsfinan- siering, med ett mycket stort antal sektorsorgan och en bred uppsättning forskningsråd för olika vetenskapsområden. Veten- skapsrådet arbetar i huvudsak forskarresponsivt och därmed utan inriktning mot kunskapsanvändning och nyttiggörande; denna roll ankommer istället på andra myndigheter och aktörer. Fas och Formas, om än områdesorienterade, är konstruerade som forsk- ningsråd, med en beredningsorganisation som är forskardominerad och med urvalsmekanismer som främst bygger på kvalitetsvär- dering. representerar inriktningen mot problem och samhälleliga behov; här är relationen till olika vetenskapliga fält aktivt nedtonad (för att markera åtskillnad mot ). En sådan uppdelad och decentraliserad modell renodlar roller och kompetensbehov, men riskerar också att skapa barriärer mellan grundläggande forskning och tillämpningar av olika slag. Detta gäller även om de av regering och riksdag åläggs att samarbeta. I ett politiskt system som det svenska, som lägger stark tonvikt vid stora och självständiga myndigheter, finns det en betydande risk att sådana påbud anpassas efter organisatoriska rutiner och traditioner. Utredningen bedömer att den svenska forskningsfinansiella modellen så långt inte har resulterat i djupgående samverkan över uppgiftsgränserna och att historiska uppdelningar mellan olika typer av uppgifter och ansvarsområden därför levt kvar, trots politiska ambitioner i samverkansriktning. En modifierad variant av denna modell bygger på samordnad differentiering. Den har rönt stor uppmärksamhet via den fin- ländska erfarenheten, där den antas ha varit särskilt viktig för den finländska framryckningen inom vetenskap, teknologi och innovation. I en sådan form bibehålls uppdelningen mellan kvali- tetsbaserad finansiering (forskningsråd) och samhällsorienterat stöd (sektorsorgan), men antalet myndigheter inom respektive ansvarsområde reduceras kraftigt. Ett forskningsråd och ett sektorsorgan bygger var för sig upp kompetens och nätverk inom grundforskning respektive innovation och nyttiggörande. Verk- samheten bygger alltså även fortsatt på uppgiftsfördelning kombi- nerat med decentralisering, men i mer samordnad form. De samlade initiativen i , där excellenscentra finansierade av samordnas med teknologicentra finansierade av Tekes, är ett uttryck för denna modifierade modell. Detta arbetssätt förutsätter att de båda huvudaktörerna är jämnstarka och samordnade, om än med skilda ansvarsområden, så att uppgifterna sköts samlat och med ömsesidig respekt. En sådan samordning kan sannolikt inte anförtros bara myndigheterna själva utan måste också utvecklas och bekräftas på en överordnad nivå. Den starka centrala politiska styrningen och den nationella samlingen kring ett antal forsknings- och innovationsteman i har sannolikt spelat en avgörande roll för att få samordning till stånd. Den överordnade politiska – eller administrativa – nivån är särskilt viktig när det gäller att identifiera nya insatsområden och att avveckla gamla åtaganden, för att säkerställa att det sker en gradvis anpassning och förändring av insatsområdena och arbets- formerna. har ingen stark forskningspolitisk sam- ordning, varför ett tungt ansvar faller på forskningsfinansiärerna att på egen hand åstadkomma samverkan och förnyelse i forsknings- stödet. Den uppgiften fylls inte , och utredningen bedömer därför att en finsk modell ännu så länge är orealistisk i . En andra modell bygger på en centraliserad myndighetsstruktur. Den återfinns bland annat i och i , och bygger på sammanläggningar av organ med olika uppgifter. är att en samlad myndighetsstruktur skapar en ram kring viktiga uppgifter, som i ett litet land kan vara svårt att etablera inom flera olika myndigheter. Med bara en myndighet kan dessutom finansieringsstrukturen bättre anpassas efter föränd- ringar och förskjutningar inom forskning och samhällsliv. Vidare förväntas en centraliserad struktur bättre kunna hantera breda analytiska och rådgivande uppgifter utan att hemfalla till snävt sektorstänkande och intressebevakning. Erfarenheterna visar dock att så breda forskningsfinansiärer har brottats med många samordningsproblem, inte minst eftersom delarna ofta blivit starkare än den centrala nivån. När forskningsråd inrättades 1993, skulle uppgifterna blandas över hela linjen, så att grundläggande forskning och tillämpningar finan- sierats inom alla sex divisioner. Det centrala rådet skulle driva på och samordna divisionerna, fylla en samlad rådgivningsfunktion samt skapa ökad samverkan mellan universitet, institut och andra forskningsutförare. Regeringen utsåg styrelsen för rådet medan rådet utsåg styrelser för var och en divisionerna. En utvärdering av Forskningsråd, gjord 2001, visade dock att uppgifterna hade haft svårt att blandas inom de olika rådenTPF1FPT. Traditioner inom de olika råden hade därför levt kvar; grundforskningsinriktade råd fortsatte att vara grundforskningsinriktade och omvänt. Den anförda förklaringen till denna utveckling var att relationen mellan den centrala styrelsen och divisionsstyrelserna har varit alltför svag. Rådet hade inte fått någon tydlig rådgivande och koordinerande roll i det norska forskningssystemet, inte heller i förhållande till det omfattande norska forskningsinstitutssystemet.