sou · GWB327 · 2008-04-01 00:00:00 — Dess- utom är den relativa ungdomsarbetslöshetenTPF116FPT låg. Nackdelarna är bland annat att eleverna mycket tidigt blir inlåsta i utbildningsspår, som är svåra att bryta sig ur. Därför diskuteras i större inslag av generell utbildning. Det amerikanska generella systemet, som infördes tidigt , anses av forskare ha haft mycket stor betydelse för utvecklingen av den amerikanska ekonomin genom att skapa till- gång till en stor mängd arbetskraft med en tämligen hög generell kompetens. En nackdel anses vara att kvaliteten och 116TP PT I förhållande till arbetslösheten för personer . Gymnasieskolan presentation, problem och analys kunskapsnivån i utbildningen ofta är tämligen låg och att det finns för svaga inslag av yrkesutbildning i . Genomström- ningen är lägre och den relativa arbetslösheten bland unga är högre än i . Vissa forskare hävdar att det generella utbild- ningssystemet passade bra för ett tidigare tayloristiskt präglat arbetsliv, men att den moderna arbetsmarknaden kräver en relativt specialiserad yrkesutbildning.TPF117FPT Erfarenheterna från och går igen även i andra länder. De utbildningssystem som är starkt uppdelade mellan yrkesutbildning och högskoleförberedelse ökar inslagen av generell utbildning, medan de system som är tydligt präglade av generell utbildning söker former för mer specialisering. Detta perspektiv passar in på det synsätt som tydliggörs av direktiven till min utredning. Direktiven anger att den svenska gymnasieskolan ska bli mer specialiserad än den är . Mina förslag är också utformade så att detta blir resultatet. kommer svensk gymnasieskola enligt mina förslag att på axeln mellan och fortfarande ligga betydligt närmare än . kommer dessutom också i fortsättningen att vara det land i vars gymnasieutbildning är mest präglad av det generella och har minst inslag av specialisering. Inledningsvis i detta avsnitt beskriver jag kort gymnasiereformen . Jag tar upp de viktigare strukturför- ändringarna i förhållande till tidigare system och belyser något hur genomförandet av reformen gick till. Det är enligt min uppfattning viktigt att den bilden ges. Den behövs för att kunna värdera och ta ställning till om nuvarande utformning av gymnasieskolan i sig är ett problem eller om konstaterade brister mer kan förklaras av hur genomförandet av reformen gick till. Är det fel på regelverket eller på tillämpningen av detsamma? I de följande avsnitten lägger jag fram ett antal viktiga problemområden som utredningen identifie- rat utifrån dagens utformning och genomförande av gymnasie- skolan. Till dessa områden återkommer jag sedan längre fram i betänkandet. 117TP PT , , Yrkesutbildning och övergången från skola till arbetsliv – forskning och internationella erfarenheter, s. 45 – 46, bilaga 5. Gymnasieskolan presentation, problem och analys 4.16.1Förslag läggs om en ny gymnasieskola 1991 Gymnasieskolan vilar i allt väsentligt på den reform som föreslogs i propositionen Växa med kunskaperTPF118FPT. Förslaget var starkt präglat av den tidsanda som drev fram en decentraliserad gymnasieskola och hade föregåtts av försöksverksamhet och annat utvecklingsarbete. Den föreslagna utformningen av gymnasieskolan stod i stark kontrast till en tidigare starkt detaljreglerad, centralt styrd gymnasieskola symboli- serad av myndigheter som och länsskol- nämnderna. Tankarna bakom ansvarsförhållanden och målstyrning presenterades i propositionen Ansvaret för skolanTPF119FPT. I korthet skulle den nationella, politiska nivån (regering och riksdag) besluta om tydliga mål för verksamheten, kommunerna som huvudmän skulle ansvara för att genomföra och organisera gymnasieskolan samt ge förutsättningar för de professionella (lärare och skolledare) att utforma verksamheten inom dessa givna ramar. Regleringen kring den garanterade undervisningstiden blev kvar som ett golv för omfattningen av undervisningen. Det markerades tydligt att ambitionen om en nationellt lik- värdig utbildning låg kvar som mål. Nationella styrdokument som läroplan och kursplaner skulle ge förutsättningar för en nationell likvärdighet men också lämna ett utrymme för pedagogisk frihet inom dessa ramar. Lärarutbildningen var en del av en nationell styrning, liksom det sektorsbidrag som gällde vid tiden för riks- dagsbeslutet. När besluten togs i om det nya styr- systemet och en ny, treårig gymnasieskola, fanns ännu inte de styrdokument som skulle precisera uppdraget och ge de tydliga nationella målen. Genomförandet av reformen påbörjades ändå och skedde successivt –1995. Den nya, centrala myndigheten hade bildats och fick en central roll för utformandet av styrdokument och implementering. som denna stora reform skulle sjösättas i kommun- sektorn inträffade den statsfinansiella krisen i , vilken ledde till omfattande besparingar i både den statliga och den kommunala sektorn. Inom kommunsektorn fanns också starka krav på resurser till genomförandet av äldreomsorgs- reformen och en baby-boom som krävde resurser till utbyggnad av barnomsorgen. Ett nytt generellt utformat stats- 118TP PT Prop. 1990/91:85. 119TP PT Prop. 1990/91:18. Gymnasieskolan presentation, problem och analys bidrag infördes , vilket innebar att skolans resurser inte längre var öronmärkta utan utsatta för konkurrens av andra sektorers behov i kommunen. Sammantaget innebar detta att genomförandet av gymnasiereformen inte fick de bästa förutsättningarna för att etablera alla nya tankar och förankra dem hos ansvariga kommun- politiker, förvaltningschefer och hos skolledare och lärare som skulle genomföra reformen. Framför allt saknades en tydlig bild av det nationella uppdrag som skulle utföras och stöd till dem som skulle genomföra det. I den bild av ansvar och roller som tecknades i Ansvars- propositionenTPF120FPT och i Växa med kunskaperTPF121FPT gavs inte arbetslivets företrädare någon tydlig roll. Det blev en fråga för frivillig samverkan kring yrkesutbildningen och den nya arbetsplatsförlagda utbildningen (APU), där delar av kursernas innehåll i gymnasie- skolan skulle tas om hand av arbetslivet. Det fanns ingen fastställd institutionell samverkan på nationell nivå men blev frågan om skola-arbetsliv föremål för olika utredningar för att stärka samverkan. Viktiga delar av gymnasiereformen var att dagens struktur med treåriga program, innebärande att alla yrkesförberedande program förlängdes med och fick en ökad teoretisk tyngd, infördes. Detta skedde dels genom införandet av de kärnämnen som blev gemensamma för alla program i gymnasieskolan, dels genom ett ökat teoretiskt innehåll i karaktärsämnena som hörde till de yrkesförberedande programmen. Den likartade utformningen av programmen och tanken att alla gymnasieprogram skulle leda till grundläggande högskolebehörighet lanserades. Kursutformningen, inspirerad av vuxenutbildning, infördes för att ge möjlighet för eleven att påverka innehållet i sin utbildning. Möjlig- heten till specialutformning av program, lokala inriktningar och lokala kurser blev uttryck för de möjligheter som öppnades för en huvudman att t.ex. kunna anpassa gymnasieskolan till lokala behov i arbetslivet. En stor lokal frihet öppnades i och med detta för främst de kommunala huvudmännen. Samverkan mellan gymnasial vuxenutbildning och gymnasieskolan sågs både som önskvärd och som möjlig. En viktig del av reformen var också att elevens val av utbildning skulle styra dimensioneringen. Huvudmannen skulle erbjuda ett 120TP PT Prop. 1990/91:18. 121TP PT Prop. 1990/91: 85. Gymnasieskolan presentation, problem och analys allsidigt utbud och i propositionen Växa med kunskaperTPF122FPT skrevs det om vikten av samverkan mellan kommunerna kring gymnasie- skolan för att möjliggöra ett allsidigt utbud av program. Vid tiden för reformen fanns inte många fristående skolor, det regelverk som utformades för dem präglades av tanken att de inte i onödan skulle styras upp av ett regelverk utan få utforma sin verk- samhet utifrån egna, pedagogiska principer. Debatt uppkom emel- lertid om vilken ersättningsnivå som var den rätta. Några skillnader i den svenska gymnasieskolan jämfört med övriga nordiska länder Den gymnasieskola som infördes uppvisar stora skillnader jämfört med andra nordiska länders. En tydlig sådan är den långtgående decentraliseringen av den svenska gymnasieskolan. En annan skillnad är att det i inte finns en examen, vilket i andra länder innebär en nationellt definierad nivå som ofta certifieras av externa bedömare. är ett av få länder som saknar ett sådant definierat mål för utbildningen. Ytterligare en skillnad är att inte har en fast struktur för samverkan med arbetslivet. Detta betyder inte att vi i saknar en sådan samverkan. Det finns många utmärkta exempel där exempelvis arbetslivets företrädare tagit initiativ till en långtgående samverkan. Ett exempel är Teknik- och Vård- och omsorgscollege, andra exempel är samverkan med fristående eller kommunala skolor kring utbildningsbehov som arbetslivet formulerat. Det är emellertid slående att detta inte är en del av en nationell utbildningspolitik, det kan till och med uppfattas lite slumpartat hur stark kopplingen är mellan skola och arbetsliv. För vissa branscher finns fasta strukturer kring samverkan, för andra branscher saknas detta helt. Ansvaret för att hitta platser för den arbetsplatsförlagda delen av en yrkesutbildning ligger på den enskilda skolan utan stöd från någon nationell nivå. Om skolan har problem att hitta kan APU:n skolförläggas, det vill säga kontakten med arbetslivet uteblir. Det innebär att det kan finnas stora skillnader i innehållet och kvali- teten i en yrkesutbildning mellan olika huvudmän. Härvid skiljer vi oss från andra länders struktur för gymnasial utbildning där samverkansfrågorna mellan skola och arbetsliv är fastare reglerade 122TP PT Prop. 1990/91: 85. Gymnasieskolan presentation, problem och analys och där arbetslivet engagerar sig i en certifierande roll. Hur nära samverkan sker mellan arbetsliv och skola har bety- delse för hur ungas möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden ser ut. I bilagor till betänkandet refereras några frågor som finns belysta i den internationella forskningen som finns inom området. En viktig slutsats är att en nära samverkan och en medverkan i utbildningen ger goda möjligheter till etable- ring för unga. Däremot är frånvaron av forskning baserad på svenska förhållanden kring den gymnasiala yrkesutbildningens roll för kompetensförsörjning, för ungas etablering och för att motverka social ojämlikhet slåendeTPF123FPT. Det finns ett antal studier som behandlar effekterna av utebliven eller ofullbordad gymnasie- utbildning, men forskningen tar alltför sällan fasta på yrkesutbild- ningens former och organisation. I andra länder innebär behörighetsreglerna att eleven inte kan påbörja en utbildning på gymnasial nivå om förkunskaperna saknas. Den gymnasiala nivån definieras härigenom annorlunda och grund- skolan (eller motsvarande) ges ansvar för att se till att eleverna inhämtar förkunskaperna som krävs för att följa en gymnasial utbildning. Den nuvarande svenska strukturen med de individuella programmen lägger det uppdraget inom gymnasieskolan. 4.16.2Nationell likvärdighet och lokal frihet Inledningsvis vill jag peka på svårigheten att precisera vad en gymnasieutbildning är. Det finns oändligt stora variationsmöjlig- heter. Formellt definieras gymnasieskolan som bestående av 17 nationella program, men det är inte hela bilden. Det finns enligt cirka 9 000 lokala kurser och ett stort antal lokala inriktningar. Bara på Industriprogrammet finns cirka 200 lokala inriktningar och även på andra program finns det många varia- tioner. De elever som går på en fristående gymnasieskola går ett program som till art och nivå liknar ett nationellt program och skolan kan erbjuda egna kurser. Innehållet i dem kan självfallet variera och konkurrensen om eleverna har också drivit på utveck- lingen hos kommunala skolor att erbjuda olika specialutformade 123TP PT , , (2008) Yrkesutbildning och övergången från skola till arbetsliv – forskning och internationella erfarenheter, bilaga 5. Gymnasieskolan presentation, problem och analys program och lokala inriktningar. Det finns också program som på olika sätt kombinerar studie- och yrkesförberedande program. Resultatet blir att gymnasieskolans innehåll, även på det som formellt är samma program, varierar stort. Utvecklingen innebär också att det är ett stort antal elever i gymnasieskolan som inte går ett nationellt program. Andelen elever som går ett nationellt program är att jämföra . De nationella mål som formulerats på politisk nivå har en utformning som ger stor lokal frihet både för huvudmannen och de professionella i skolan att utforma verksamheten. De fristående skolorna har ett än mindre styrande regelverk som innebär att konkurrensen mellan skolor om elever inte sker på likvärdiga villkor. Den här bilden av lokal utformning av gymnasieskolan anser jag vara problematisk ur flera perspektiv. Behövs alla dessa variationer av de 17 nationella programmen? Vilka behov tillgodo- ses genom profileringen och vilka intressenter deltar i besluts- processen? Innebär profileringen verkligen en breddning av utbudet eller finns det risk för likriktning? Är den ekonomiskt försvarbar? Till dessa frågor återkommer jag nedan. Det stora utbudet innebär att elever har stora svårigheter att överblicka hur alternativen ser ut. Den information som ges inför valet av gymnasieskola har mer karaktär av mark- nadsföring och ger inte alltid tydliga svar på vad en utbildning innehåller och vart den leder. Det är också många elever (12 pro- cent) som byter program under årskurs 1 i gymnasieskolan. Avnämarna som tar emot elever från denna diversifierade gymnasieskola har svårt att bedöma vad eleven kan efter utbild- ningen och detta underlättar inte för elever att efter utbildningen få den första anställningen. Det finns också kritik mot att utbildningen inte håller rätt nivå. Detta kan vara bakgrunden till att arbetslivets företrädare engagerat sig i frågan om tillgång till utbildning och utformningen av densamma. Utvecklingen av Teknikcollege och Vård- och omsorgscollege är sådana exempel, andra är fristående skolor som drivs i nära samarbete med arbets- livet. Det finns också exempel på liknande samverkan med kommu- nala skolor. I praktiken innebär dagens situation en mycket stark produ- centstyrning i stället för att gymnasieskolan ska genomföra ett uppdrag som formuleras av den statliga, politiska nivån så som det beskrevs när reformen presenterades . Gymnasieskolan presentation, problem och analys innebär också att förutsättningarna att formulera och genomföra en nationell skolpolitik försvagats. Om alla variationer av de 17 nationella programmen behövs är en fråga utredningen ställt till branscher och andra avnämare och det finns en tydligt kritisk inställning till utvecklingen. Svaret är nej, den utveckling mot allt mer av profilering i konkurrens om elever svarar inte mot deras behov. De önskar i stället se en uppstramning och en tydligt definierad nivå på utbildningen som gör att de rätt kan värdera den. Utredningen har också ställt frågor till olika huvudmän och kommuner om varför deras gymnasieutbud ser ut som det gör och hur samverkan ser ut med det lokala arbetslivet kring utformningen. Det intryck utredningen fått är att gymnasieskolans utformning vanligen ses som en ren skolfråga men det finns också exempel på ett aktivt samarbete med lokalt arbetsliv om specialiserad utbildning där arbetsgivaren ställt upp med utrustning och annat stöd för att få sina behov tillgodosedda inom ramen för gymnasial utbildning. Här ska också nämnas att det finns goda exempel på hur kommuner samarbetar kring gymnasieskolan för att kunna erbjuda goda alternativ i samarbete med arbetslivet på orten. De 13 kommuner som länge samarbetat i är ett gott exempel på detta. Bland fokuskom- munerna knutna till utredningen finns goda exempel på samverkan, men också exempel på svårigheter att få en konkret samverkan till stånd. Skillnaderna i en profilering jämfört med ett nationellt program är vanligen små, vanligen är det mindre variationer av Samhälls- vetenskapsprogrammet. Jag anser att det självklart är viktigt att även fortsättningsvis kunna tillgodose lokala behov och kunna utforma profiler, men den utvecklingen har gått i en riktning som inte gynnar varken avnämare eller elever. Frågan om profilering och konkurrens är ekonomiskt försvarbar behöver ses i ljuset av den överkapacitet som redan finns och som kommer att förvärras , eftersom elevkullarna snabbt sjunker från en extremt hög nivå. Det finns en uppenbar risk för att neddragning av utbildningsplatser som görs utifrån ett rent skolperspektiv kan få till följd att efterfrågad och strategisk yrkesutbildning, vilken ofta är dyr att producera, läggs ner utan att arbetslivets behov uppmärksammas. Jag ser framför mig att kon- kurrenstänkandet behöver ersättas med en dialog med andra huvudmän om vilka utbildningar som har bäst förutsättningar att tillgodose de behov som finns och vilka utbildningar i en kommuns Gymnasieskolan presentation, problem och analys samverkansområde eller region som inte längre behövs. I en sådan dialog behöver både kommunala och fristående skolor delta. Det här betyder också att jag delar AnsvarskommitténsTPF124FPT och andras uppfattningar om att gymnasieskolan är en verksamhet som kommuner behöver samverka kring och att det regionala perspek- tivet behövs. Min bedömning är att målstyrningen och det nationella ansvaret för att formulera uppdraget behöver stärkas. Jag anser också att gymnasieskolans utformning måste bli en fråga där avnämarnas behov ges utrymme och att samverkan mellan olika skolhuvudmän behöver stimuleras. Hur detta kan ske återkommer jag till i kapitel 5. 4.16.3Om resultat och måluppfyllelse En fungerande målstyrning förutsätter tydliga mål som går att följa upp och som möjliggör att resultaten kan värderas. Gymnasie- skolan är ett exempel på en verksamhet där det av flera skäl är svårt att bedöma resultaten. I den här analysen fokuseras på hur gymnasieskolan som system lyckas med det uppdrag den har. Vanligen är det elevens resultat som redovisas, men här riktas uppmärksamheten mot skolhuvudmannen. Finns det ett mått som på ett enkelt sätt skulle kunna definieras som ett lyckat resultat för gymnasieskolan? När gymnasieskolan reformerades blev alla program treåriga och skulle ge behörighet för studier på högskola/universitet. Men varken i skollagen, gymnasieförordningen eller läroplanen nämns målet att studierna ska ge behörighet till högskola/universitet trots att det var ett tydligt uttalat motiv till reformen och förekommer i den politiska debatten om gymnasieskolan. Det resultatmått som redovisas i officiell statistik är andelen elever som fått ett slutbetyg efter årskurs 3. kompletteras det med uppgifter om hur många fler elever som får slutbetyg efter ytterligare ett eller studier. Bland de elever som redovisas ha gått ut och fått slutbetyg i årskurs 3 kan det ingå elever som gått fler år än de redovisade tre i gymnasieskolan. Ett slutbetyg kan också innehålla betyget Icke godkänt (IG) eller ges till en elev som följt ett reducerat program. redovisas även hur stor andel av dem 124TP , Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, SOU 2007:10. Gymnasieskolan presentation, problem och analys som slutfört studierna i årskurs 3 och som nått grundläggande högskolebehörighet. Jag anser att ett bättre mått på hur resultaten ser ut i dagens gymnasieskolan skulle kunna vara: andel elever som klarar att uppnå grundläggande högskolebehörighet. Motivet är att detta kan sägas vara innehållet i det politiska beslutet bakom gymnasieskolans utformning. Med ett sådant mått blir det möjligt att se hur målet uppfylls och vad som är avvikelser från måluppfyllelsen. Härigenom blir det också möjligt att diskutera dessa avvikelser och genom att synliggöra dem också kunna föreslå åtgärder för att minska dem. Jag har beställt en sådan redovisning av för att belysa tydligheten i ett sådant mått och för att kunna få en bild av hur genomströmningen ser ut i gymnasieskolan, se avsnitt 4.16.4. Tabell 4.2 Fullföljd utbildning för nybörjare 1 , fördelad på kön Elever som slutfört gymnasieskolan och erhållit slutbetygsenast /07, dvs. Andelen med grund. till universitets- och högskolestudier Elever på program/ankn.P Av ovanstående tabell och tabell 6 i bilaga 3 framgår att det var cirka 62 procentTPF125FPT av eleverna som påbörjade en gymnasie- utbildning som gick ut från gymnasieskolan med grundläggande högskolebehörighet. Det finns, som framgår av tabellen, skillnader mellan män och kvinnors måluppfyllelse och mellan svenskfödda och utlandsfödda. Det finns också tydliga skillnader mellan studieförberedande och yrkesförberedande pro- gram, där det är betydligt färre från de yrkesförberedande 125TP PT Alla elever som påbörjade en gymnasieutbildning, dvs. även inom individuella program, ingår i siffran. Gymnasieskolan presentation, problem och analys programmen som klarar målet att uppnå grundläggande högskole- behörighet. Är detta ett godkänt resultat för gymnasieskolan eller borde det vara fler elever som klarar målet? Vilka insatser skulle krävas för att öka andelen elever som klarar målet från yrkes- förberedande program? Det är frågor som återkommer till. I likhet med mycket av statistiken som publiceras om gymnasieskolan är den här nationell och aggregerad, men den baseras på statistik från skolor och kommuner. För en skol- huvudman finns det således möjligheter att jämföra sina egna resultat och med andra skolors. Ett annat inslag i reformen var den dimensioneringsprincip som infördes. Elevens val ska styra dimen- sioneringen och huvudmannen ska erbjuda ett allsidigt utbud. Hur måluppfyllelsen ser ut går inte att följa upp eftersom det saknas en definition på vad som är elevens förstahandsval. Är det ett visst program eller är det en viss skola? Vidare kan en elev söka både till fristående och kommunala skolor som inte alltid har en samordnad intagning. Det finns inget svar på vad som är ett förstahandsval. Avsaknaden av resultat gör att det också är svårt att bedöma om denna dimensioneringsprincip är framgångsrik eller om den bör ersättas av någon annan. Ytterligare ett viktigt mål är elevens rätt att få undervisning som motsvarar minst den garanterade undervisningstiden. Bakgrunden är att utredningen stött på många elever som under tidig vår inte hade undervisning för att kursen var slut. Utredningen har också träffat på elever som inte fått och inte heller skolförlagd undervisning som ett alternativ. Flera branschföreträdare har lyft frågan om gymnasieskolan är effektiv och hävdat att det skulle gå att effektivisera utbildningen. har sökt att få svar på hur det förhåller sig, men det är svårt att få ett svar på hur måluppfyllelsen ser ut på nationell nivå. Jag har inhämtat att har gjort vissa påpekanden vid inspektioner om en skola saknat rutiner för att kunna redovisa om eleven fått undervisning enligt gällande författningar. Det finns dock ingen samlad bild. En näraliggande fråga är elevens rätt att på ett yrkesförberedande program få arbetsplatsförlagd utbildning (APU). Det finns inte nationella uppgifter om hur många elever som får APU i föreskriven omfatt- ning under sin utbildning. Det som finns är en utvärdering med uppgifter , men därefter saknas utvärderingar om APU. Gymnasieskolan presentation, problem och analys Slutligen är frågan om rätten till undervisning nära kopplad till lärare och lärarbehörigheten. har uppskattat att Statskontoret i sin utvärderingTPF126FPT breddat redovisningen till att både undersöka om lärare har lärarutbildning men också tittat på ämneskompetens. Båda frågorna tas upp i regelverket, men redovisar endast om lärare har lärarutbildning eller inte. Elever har givetvis rätt att få sin undervisning av en behörig lärare med rätt kompetens för uppgiften.