sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — utveckla och anpassa kurser för nätuniversitetet, utarbeta mål för kompetensförsörjning, upprätta handlingsplaner för att göra lokaler, verksamhet och information tillgänglig för personer med funktionshinder, och genomföra den förändring och anpassning som har krävts inför övergången till en ny utbildnings- och examensstruktur med tre nivåer. Därutöver kommer kostnaderna för att sammanställa och rappor- tera resultaten av alla dessa åtaganden i den årliga redovisningen. För vissa av uppgifterna har medel anvisats engångsvis eller för en begränsad period. De tillkommande uppgifterna ligger dock kvar sedan den tillfälliga finansieringen har upphört. Förutom kostnaderna för alla de uppdrag som givits lärosätena i de årliga regleringsbreven kommer kostnaderna för de uppgifter som tillkom som ett resultat av högskolereform och andra förändringar av generell karaktär inom statsförvaltningen. En rad uppgifter fördes ut till lärosätena som tidigare hade hanterats av centrala myndigheter. En sådan uppgift var ansvaret för lokalför- sörjning och investeringar, en annan var ansvaret för planering av utbildningsutbudet och studieorganisationen, en tredje var de påtagligt ökade kraven på ekonomiadministration och redovisning. Effekterna av att en större och större andel av lärosätenas intäk- ter från per capitaersättningarna måste användas för att finansiera tillkommande uppgifter, tillsammans med de årliga kraven på ökad produktivitet som reducerar pris- och löneomräkningen av ersätt- ningsbeloppen samt effekterna av den besparing som genomfördes , har sammantaget resulterat i att resurserna för själva undervisningen inom samtliga utbildningsområden har redu- cerats. Effekterna har blivit mest påtagliga inom de utbildnings- områden som har den lägsta ersättningen, vilket har påtalats bl.a. från i rapporten har det gått? En slutrapport om kvalitetsgranskningar åren 2001–2006.TPF25FPT Verket pekar i rapporten på bristen på ekonomiska resurser som påverkar 25TP PT rapportserie 2007:31 R. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell lärarnas arbetssituation och antalet undervisningstimmar för studenterna. Den rådande resurssituationen har lett till att man på många håll ger enbart storföreläsningar på A- och B-nivå, och att detta i sin tur har lett till att antalet timmar i lärarledd undervisning i många ämnen är så lågt som . Risken för att kvaliteten urholkas är uppenbar.TPF26FPT () påpekar i sitt kvalitets- manifest att den största och mest påtagliga kvalitetsbristen i svensk högre utbildning är bristen på kontakt mellan studenter och lärareTPF27FPT. SFS kräver i manifestet att alla studenter ska ha rätt till minst 15 timmars undervisning eller handledning . Att antalet lärarledda undervisningstimmar är lågt på A-kurser eller första terminen inom framför allt humaniora och samhälls- vetenskap bekräftas av några undersökningar som gjorts av studentkår ,TPF28FPT av Filosofiska Fakultetens Studentkår vid /07TPF29FPT samt av Lunds universitets studentkårer under 2006TPF30FPT. Dessutom noterar Lunds universitets studentkår att den manliga representationen är störst inom de områden som redovisar en högre andel lärarledd tid, såsom tekniska utbildningar, medan exempelvis humanistiska och samhällsvetenskapliga ämnen med betydligt mindre lärarledd tid domineras av kvinnliga studenter.TPF31FPT Det genomsnittliga antalet undervisningstimmar inom de humanistiska och samhällsvetenskapliga ämnena var vid alla tre universiteten lägre än , inom vissa ämnen betydligt lägre. Detta kan illustreras med vad en student i uttryckte, nämligen att det snart inte är någon skillnad mellan att sitta på ett bibliotek och att delta i reguljär universitetsutbildning. 26TP PT Ibid., s. 85. 27TP PT SFS Kvalitetsmanifest, s. 28TP PT Rapport från studentkår . 29TP PT Rapport från Filosofiska Fakulteternas Studentkår vid . 30TP PT Rapport från Lunds universitets studentkårer . 31TP PT Ibid., s. 6. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Den högre utbildningen behandlas på samma sätt som all övrig statlig verksamhet i den årliga pris- och löneomräkningen. När den procentuella omräkningen har beräknats minskas uppräkningspro- centen med ett produktivitetsavdrag. Detta ska motsvara den ökade produktivitet som krävs inom statlig verksamhet. Det är givetvis alltid angeläget att ständigt förbättra processer och rutiner inom all skattefinansierad verksamhet. När det gäller utbildning finns olika möjligheter att öka produktiviteten. En sådan är att bättre utnyttja de utbildningsplaster som erbjuds, så att inga stolar står tomma. En annan är att öka gruppstorlekarna. En tredje skulle kunna vara att minska antalet undervisningstimmar , även om det är tveksamt om detta är en produkti- vitetsökning. I ekonomiska termer kan det kanske betraktas som sådan, men det innebär att kvaliteten i utbildningen kan äventyras. Ytterligare en åtgärd för att höja produktiviteten skulle kunna vara att välja ut de bästa studenterna som inte kräver någon form av extrainsatser och stöd. Då kan man öka antalet studenter och avklarade poäng med en något lägre resursinsats. Den produktivitetsökning som tydligast är effektiv och sam- tidigt inte innebär att kvaliteten äventyras är att fylla alla utbild- ningsplatser. Detta är vad nuvarande resurstilldelningssystem inne- bär, nämligen ett ständigt krav på maximal produktivitet i detta avseende, eftersom lärosätena inte får några resurser för tomma stolar, endast när studenterna finns där kommer intäkterna. Ökade gruppstorlekar och färre undervisningstimmar är just vad som blivit effekten av de urholkade resurserna och som 2 redan beskrivit har detta nu lett till att såväl studenterna som varnar för kvalitetssänkning i utbildningen. Universitet och högskolor har förutom det ordinarie utbild- ningsuppdraget också i uppdrag att bredda rekryteringen och sär- skilt stödja studenter från studieovana miljöer och med invandrar- bakgrund. Lärosätena kan därför inte agera på det sätt som bäst ökar produktiviteten eftersom det oftast står i motsatsställning till det samhällsuppdrag lärosätena också har och som följer av att den högre utbildningen är en skattefinansierad offentlig verk- samhet. 2 anser att den högre utbildningen bör undantas från det årliga kravet på ökad produktivitet. Ständigt ökad produktivitet, utan att kvaliteten sänks, är svår att åstadkomma inom sådan En ny anslags- och resurstilldelningsmodell verksamhet som bygger på mötet mellan studenter och lärare.TPF32FPT Det finns däremot alltid, såväl inom utbildning som forskning, möjlighet att effektivisera de administrativa uppgifterna. Avsaknaden av incitament att hålla nere kostnaderna för sådana uppgifter samt risken för att ingen känner ett övergripande ansvar för att hela verksamheten inom lärosätet bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt har påpekats tidigare i avsnittet 1.3.4. 3.1.4Tilläggsersättning för utbildning på grundnivå och avancerad nivå 2:s förslag: Utöver grundersättningen kan en tilläggser- sättning utgå per helårsstudent. Tre olika tilläggsersättningar införs, en som uppgår till per helårsstudent, en som uppgår till per helårsstudent och en som uppgår till per helårsstudent. Tilläggsersättningarna är beroende av undervisningsmetod, inte kursens ämnesinnehåll. Modellen innebär vidare att kurser på avancerad nivå kan få tilläggsersättning. Antalet möjliga tilläggsbelopp begränsas. Utredningen föreslår tre olika tilläggsersättningar, en som uppgår till per helårsstudent (tilläggsersättning 1), en som uppgår till per helårsstudent (tilläggsersättning 2) och en som uppgår till per helårsstudent (tilläggs- ersättning 3). Ersättningen för en helårsstudent med grundersätt- ning och tilläggsersättning 1 blir därmed , för en helårsstudent med grundersättning och tilläggsersättning 2 blir och ersättningen för en helårsstudent med grund- ersättning och tilläggsersättning 3 blir , innan komponenten för forskningsanknytning har inkluderats i grund- ersättningen. Inklusive denna komponent blir motsvarande ersätt- ningar , samt . I fortsättningen används beloppen exklusive forskningsanknytnings- 32TP : Report on Economy 2006. I kap. 4 beskrivs bl.a. ekonomen analys av The cost disease in economics, dvs. hur vissa typer av verksamhet, såsom skapande konst och även utbildning, har mycket litet utrymme för att åstadkomma produktivitetsökningar. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell komponenten, för att de enklare ska kunna jämföras med nuva- rande ersättningsbelopp. En ersättning med per helårsstudent är en mycket hög ersättning som (med undantag för konstnärliga utbild- ningsområden och idrottsområdet) inte har någon motsvarighet i dagens system, och bör användas i begränsad omfattning. En sådan ersättning kan exempelvis vara aktuell för sådana kurser som kräver mycket dyrbar utrustning och där kursen omfattar få studenter eller en kurs som innehåller enbart individuell handledning/under- visning med många undervisningstimmar . En ersättning med per helårsstudent kan exempelvis vara aktuell för sådana kurser som består av enbart laborationer i mindre grupper eller undervisning i mycket små grupper eller någon annan form av speciell pedagogik inkl. examination som är mycket resurskrävande. En ersättning med per helårsstudent kan exempelvis vara aktuell för kurser med vissa laborativa inslag, nätbaserade kurser, kurser med vissa inslag av individuell hand- ledning, kurser som innehåller praktik m.m. Dessa exempel ska inte betraktas som normer för lärosätenas hantering av det nya systemet utan är exempel på vilka överväganden 2 gjort inför förslagen om tre tilläggsersättningar och deras storlek. Förslaget att begränsa tilläggsersättningarna till tre nivåer – inspirerat av det engelska systemet – är en markering av att det handlar om schabloner som ska betraktas som just sådana. I den modell som 2 föreslår måste lärosätet bestämma vilka kriterier som ska gälla inom lärosätet för tilläggsersättning. Alla typer av kurser kan naturligtvis inte få en tilläggsersättning. Utbildningsramen, se avsnittet 4.2.1, begränsar antalet kurser med sådana ersättningar och antalet helårsstudenter som ryms inom utbildningsramen skulle kraftigt reduceras om inte tilläggsersätt- ningarna begränsas. 2 anser därför att ett maximalt antal helårsstudenter för vilka lärosätet kan få tilläggsersättning måste bestämmas. Det föreslagna systemet förutsätter att lärosätenas ledningar tar ett ansvar för hur tilläggsersättningarna ska hanteras och vilka kriterier som ska gälla för dessa. Vilken typ av kurser som bör tillhöra kategorin som kan ges tilläggsersättning 1, 2 eller 3 måste bli ett En ny anslags- och resurstilldelningsmodell ställningstagande som utgår från vilka undervisningsformer som ska gälla. Sådana ställningstaganden kan exempelvis utgå från hur laborationsintensiva kurser är, om kurserna innehåller praktik, om särskilt resurskrävande utrustning används, om individuell hand- ledning ingår, om kurserna är kliniska med individuell handledning, om kurserna består av endast seminarier i mindre grupper, om den pedagogiska metoden problembaserat lärande används, om kur- serna är nätbaserade distanskurser. Det är lärosätets ledning som avgör vilka kategorier av kurser som ska kunna komma i fråga för tilläggsersättningar. Eftersom det endast finns grundersättning och tre olika tilläggs- ersättningar, måste ersättningsbeloppen betraktas som schabloner, på samma sätt som dagens ersättningsbelopp per utbildnings- område. Det innebär att ersättningsbeloppen inte ska svara mot varje kurs resursbehov, utan endast bör betraktas som en schablon som lärosätet förfogar över. Det kommer givetvis att, liksom , finnas kurser där kostnaden per helårsstudent är lägre än de som grundersättningen ger och kurser där kostnaden per helårsstudent är högre än de som grundersättning plus tilläggsersättning 3 ger, och alla tänkbara varianter däremellan. Vilka kursers helårsstudenter som ska tillhöra de som i lärosätets redovisning betingar en tilläggsersättning, utöver grundersättning, är således lärosätets eget beslut. Inga kurser har ett på förhand givet ersättningsbelopp, utöver grundersättningen. På samma sätt som dagens resurstilldelningssystem gäller det nu föreslagna systemet statens ersättning till lärosätena. Den interna fördelningen av resurser inom lärosätena avgörs av lärosätet självt. Med det system som 2 föreslår kommer utbildnings- områden inte längre att vara grund för resurstilldelning. Det innebär att det är nödvändigt för resurstilldelningen att klassificera varje kurs till ett utbildningsområde. Utbildnings- område har dock också använts för att statistiskt beskriva verksamheten inom grundutbildningen. statistikdatabas, den s.k. NU-databasen, årsrapporter och annat statistiskt material innehåller således uppgifter om helårsstudenter och helårsprestationer fördelade på utbildningsområden för att beskriva grundutbildningens omfattning per område, totalt eller per lärosäte. Huruvida utbildningsområden bör finnas kvar för att fortsatt beskriva utbildningens omfattning inom olika områden är en fråga som 2 inte tar ställning till. Vi vill dock peka på de svagheter som denna indelning av utbildningen innehåller – och En ny anslags- och resurstilldelningsmodell som redovisats ovan i avsnittet 3.1.1 – och som visar att t.ex. ökningar och minskningar av antalet helårsstudenter inom ett visst utbildningsområde kan bero på att lärosäten har klassificerat om kurser utan att innehållet har förändrats. Om utbildningsområde inte längre används kan utbildningens omfattning inom olika områden med fördel beskrivas utifrån variabeln ämnesområde och mer detaljerat utifrån ämnesgrupper som också finns i statistikdatabas. En konsekvens av 2:s förslag är att det för samtliga kurser inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå måste anges vilken ersättningskategori kursen tillhör, endast grundersättning, grundersättning + tilläggsersättning 1, grundersättning + till- läggsersättning 2 eller grundersättning + tilläggsersättning 3. Detta blir därmed den klassificering som kommer att ligga till grund för resurstilldelning. Även i det föreslagna nya systemet kommer att ha en viktig roll i att granska hur lärosätena säkrar en ansvarsfull och korrekt hantering av systemet. Varje lärosäte måste kunna redovisa skälen för den klassificering som har gjorts och vilka kriterier som finns för de olika tilläggsersättningarna. Begränsning av antalet tilläggsersättningar Den av 2 föreslagna modellen med grundersättning och till- läggsersättningar förutsätter, som tidigare påpekats, att lärosätena bestämmer vilka kriterier som ska gälla inom lärosätet för tilläggs- ersättningar. Alla kurser kan inte ges tilläggsersättning, eftersom det skulle leda till att betydligt färre studenter skulle rymmas inom utbildningsramen, än vad som gäller inom nuvarande takbelopp. Statsmakternas legitima intresse av att försäkra sig om en viss volym helårsstudenter och helårsdoktorander inom den högre utbildningen innebär att antalet tilläggsbelopp som kan vara möj- liga att använda behöver begränsas för varje lärosäte. 2 föreslår att begränsningen av antalet tilläggsersättningar inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå görs med utgångspunkt i den nyckel för översätt- ning av nuvarande system till det nya systemet som redovisas i avsnittet 4.2.2. Det innebär att antalet tilläggsbelopp 1, 2 respektive 3 bestäms av nuvarande fördelning av helårsstudenter på olika utbildningsområden, men det innebär inte att de ska tillämpas En ny anslags- och resurstilldelningsmodell internt inom lärosätena utifrån kursernas tillhörighet till utbild- ningsområde. 2 har således beräknat antal tilläggsbelopp inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå och därefter avrundat antalet tilläggsbelopp uppåt till närmaste jämna tiotal, vilket innebär att det inte kommer att bli möjligt att öka antalet tilläggsbelopp mer än ytterst marginellt i förhållande till 2:s beräkningar, och därmed upprätthålls antalet helårsstudenter på den nivå som gällde 2006. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Tabell 3.2 Det högsta antalet tilläggsbelopp inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå per lärosäte under den först fyraårs- perioden En ny anslags- och resurstilldelningsmodell 2:s beräkning av det högsta antalet tilläggsbelopp är endast en metod att tillse att alla lärosäten, , kan fylla sin utbildningsram om lärosätet har samma volym studenter fördelade på olika områden som före övergången till det nya systemet. Begränsningen innebär också att lärosätena inte kan minska studentantalet, mer än marginellt, utan att därmed få en minskad ram den därpå följande fyraårsperioden. Sammantaget innebär detta att de föreslagna begränsningarna, som utgår från nyckeln, endast bestämmer vad som ska gälla . 3.1.5Per capitaersättning för helårsdoktorander 2:s förslag: Grundersättningen för en helårsdoktorand föreslås vara . Därtill föreslås att två olika till- läggsersättningar ska kunna utgå, en som uppgår till och en som uppgår till . Resurser för helårsdoktorander överförs från nuvarande anslag för forskning och forskarutbildning till utbildningsdelen av lärosätets nya anslag. Sedan 1977 års högskolereform har anslagsmedel till universitet och högskolor anvisats för grundutbildning för sig och för forskning och forskarutbildning för sig. anvisades medel för forskning och forskarutbildning under s.k. fakultetsanslag, dvs. anslaget avsåg en viss fakultet, exempelvis humanistisk fakultet, och under detta anslag anvisades resurser till vart och ett av lärosätena på en anslagspost för varje lärosäte. 1993 ändrades strukturen så att varje universitet och högskola med fakultet hade ett eget anslag för forskning och forskarutbildning, där i stället medel till respektive fakultet inom lärosätet utgjorde anslagsposter. Alltsedan 1977 har dock anslagsmedlen avsett såväl forskning som forskarutbildning och har således inte varit uppde- lade för respektive ändamål. Forskarutbildningen har betraktats som en del av forskningen. 2 har ställt frågan till lärosätena hur stora resurser som används för forskarutbildning dels av anslagsmedlen, dels av samtliga intäkter för forskning och forskarutbildning. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell har rapporterat svårigheter att ange detta. Forskarutbildningen betraktas som en integrerad del av forskningen och det är endast själva studiefinansieringen som normalt kan urskiljas i redovis- ningen. Forskarutbildningens omfattning är väl känd genom de statistiska uppgifter som rapporteras i form av antagna till forskar- utbildningen, aktiva doktorander med olika aktivitetsgrad samt avlagda licentiat- och doktorsexamina, men dess kostnader är inte kända på samma sätt. har dock gjort beräkningar med utgångspunkt i de nyckeltal för kostnader för helårsdokto- som även 2 har använt (se nedan). Vid 2:s samtal med samtliga lärosäten som genomfördes framkom att även om lärosätena inte kan ange hur mycket av de totala resurserna för forskning och forskarutbild- ning som används för forskarutbildningen, så är den allmänna uppfattningen att det är en mycket stor andel av samtliga resurser som används för denna utbildning. Forskarutbildningen har en stor omfattning, dels därför att statsmakterna anger mål för antalet examina i forskarutbildningen som kontinuerligt har ökat, dels för att det finns en inneboende drivkraft inom universitet och hög- skolor att ständigt vilja öka antalet doktorander. Forskarutbildningen finansieras med såväl egna anslagsmedel som externa medel. De externa medlen för forskarutbildningen rapporteras ha minskat , bl.a. till följd av att forskarutbildningen nu har hänförts till den högre utbildningen och således inte på samma sätt som tidigare betraktas som en del av forskningen. Det innebär att externa finansiärer vars uppgift är att ge bidrag till forskning anser att det inte är förenligt med deras uppgift att ge bidrag till forskarutbildning. har gjort beräkningar av den totala kostnaden för forskarutbildningen. Enligt dessa beräkningar uppskattades de totala kostnaderna 2005 till 11,5 mil- jarder kronor, antaget att lärosätena stod för alla genomförande- kostnaderna även för externt avlönade doktorander, vilket mot- svarade av lärosätenas intäkter för forskning och forskarutbildning.TPF33FPT Utgångspunkten för beräk- ningar var de nyckeltal för kostnader för forskarutbildning som redovisades från några universitet 2001 och som 2 också använt i sina beräkningar. 33TP 2006, s. 20. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell I nyckeltalsredovisningen framgår att den totala kostnaden för en helårsdoktorand är betydligt större än enbart kostnaden för studiefinansiering. 2 finner det anmärkningsvärt att inte kost- naden för forskarutbildning har synliggjorts tidigare och att läro- sätena tycks okunniga om de kostnader som man trots allt har för forskarutbildning, utöver studiefinansieringen. Även om forskar- utbildning traditionellt har betraktats som forskning, innebär antagningen av en doktorand att lärosätet binder upp framtida kostnader i en omfattning som man inte tycks vara helt medveten om. De beräkningar som således har gjorts visar att cirka hälften av lärosätenas samlade intäkter för forskning och forskarutbildning utgörs av kostnader för forskarutbildning. Statsmakterna kan välja att förhålla sig till denna kunskap på olika sätt. Man kan å den ena sidan fortsätta att anslagsmässigt betrakta forskarutbildningen som en ospecificerad del av forskningen och således blunda för forskar- utbildningens hela kostnader samt fortsätta att fastställa mål för examina i forskarutbildningen utan att tydligt anvisa resurser för detta. Man kan å den andra sidan välja att tydliggöra kostnaden för utbildning på forskarnivå och tilldela resurser för denna på samma sätt som man tilldelar resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. En av statsmakterna beslutad dimensionerings- ökning av utbildningen på forskarnivå måste då åtföljas av motsvarande resursökning. 2 anser att det senare förhåll- ningssättet är att föredra. Utbildning på forskarnivå, den tredje nivån inom högre utbildning Som framgår av avsnittet 2.2.1 har , som en konsekvens av deltagande i Bolognaprocessen, beslutat om ändrade och nya bestämmelser i högskolelagenTPF34FPT som tillämpas fr.o.m. och som bl.a. anger att utbildningen ska ges på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivåTPF35FPT samt att examina ska avläggas på någon av dessa nivåer.TPF36FPT Vidare framgår av de nya bestämmelserna i högskolelagen vad som ska karaktärisera utbildningen på respektive 34TP PT SFS 1992:1434. 35TP PT Ibid., 7 §. 36TP PT Ibid., 10a §. 37TP PT Ibid., 8 §, 9 §, 9a §. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Med de nya bestämmelserna i högskolelagen, och även i hög- skoleförordningen, följer att utbildning på forskarnivå betraktas som en del av den högre utbildningen och således inte som en del av forskningen. Detta innebär givetvis inte att doktoranderna inte fortsättningsvis, liksom tidigare, tänks utföra viktiga forsknings- uppgifter inom ramen för sitt avhandlingsarbete. 2 anser att det nu är dags att även anslagsmässigt betrakta utbildning på forskarnivå som en del av den högre utbildningen. Därför föreslår utredningen att samma system för resurstilldelning införs för utbildning på forskarnivå som det som utredningen föreslår för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Per capitaersättningarna för helårsdoktorander måste dock skilja sig avsevärt från dem som föreslås för helårsstudenter inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Förslaget innebär att resurser överförs från de nuvarande anslagen för forskning och forskarutbildning till utbildningsdelen av de nya anslagen, se vidare avsnittet 4.1.2. Resurserna beräknas i form av per capitaersättningar för helårsdoktorander. Den föreslagna omläggningen bör inte påverka SCB:s beräkning av statens satsning på FoU.