sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — i grunden bygga på befintlig motorteknologi, utnyttja etablerad infrastruktur beträffande distributionen av drivmedel m.m. För detta talar bl.a. att det torde vara kostnadseffektivt att så långt möjligt utnyttja redan gjorda investeringar för uppbyggnad av tankställen m.m. Ett annat skäl är att det på kort till medellång sikt förefaller saknas riktigt trovärdiga alternativ till förbrännings- motorn utom kombinationen förbränningsmotor med elmotorer i så kallade elhybrider. På är möjligen fordon som drivs med vätgasbaserade bränsleceller ett troligt alternativ, men sådana fordon torde knappast finnas kommersiellt tillgängliga i större skala före år 2030.TPF26FPT På kortare sikt blir utmaningen därför att utveckla och i stor skala introducera kommersiellt gångbara bio- drivmedel som, med ett minimum av anpassningar, kan användas i dagens system. En introduktion av biodrivmedel bör givetvis ske på effektivast möjliga sätt i olika avseenden. Det finns i huvudsak tre viktiga 26TP PT Se t.ex. SOU 2003:80. Överväganden och samlad Gröda-för-gröda-bedömning kriterier som man kan ställa på uthålliga bioenergisystemTPF27FPT, näm- ligen att de är i) resurseffektiva, dvs. har hög biomasseproduktion per hektar och högt energiutbyte per ton biomassa, ii) energi- effektiva, dvs. kräver liten energiinsats per producerad mängd biomassa och har små energiförluster genom hela bränslekedjan, samt iii) miljöeffektiva, dvs. medför maximala (lokala) miljövinster genom hela bränslekedjan. Vad beträffar resurseffektivitet tycks det i stort sett råda konsensus om: att det – åtminstone med dagens teknologiska nivå – är effektivare att utnyttja biomassa för el- och värmeproduktion än för produktion av biodrivmedel och att andra generationens biodrivmedel kan förväntas komma att uppfylla resurseffektivitetskriteriet i högre grad än den första generationens. Vissa menar till och med att den första gene- rationens biodrivmedel snarare är ett resultat av jordbruks- politiska hänsyn inom EU och än av en strävan efter långsiktigt resurssnåla tekniker.TPF28FPT När staten gör satsningar på att introducera biodrivmedel (genom FoU-stöd, skattesubventioner m.m.) är det givetvis väsentligt att detta sker med ovanstående taget i beaktande. Vad beträffar jämförelsen mellan första och andra generationens biodrivmedel kan å andra sidan också sägas att den första generationen har den fördelen att den faktiskt fungerar och är i drift (låt vara att den kommersiella bärkraften kan ifrågasättas), medan den andra generationen har relativt långt till marknadsintroduktion. Energi- myndigheten bedömer att de första litrarna kommer att produceras kommersiellt omkring . Andra generationens flytande driv- medel kan utan svårigheter marknadsintroduceras i befintlig infra- struktur. Marknadsintroduktionen av andra generationens biogas kräver däremot en ny infrastruktur. Problemet för den andra generationens drivmedel är att tekniken inte är tillräckligt utveck- lad för att vara attraktiv för investerare jämfört med första gene- rationens drivmedel som arbetar med känd teknik och kända ekonomiska förutsättningar. Det kräver därför stora statliga insatser för att teknikutvecklingen för den andra generationens 27TP PT Se t.ex. blir det som är uthålligt också konkurrenskraftigt?. An- förande vid . 28TP PT Se (2006): Strategi för svensk förgasningsutveckling EFUD. Utarbetad av Förgasning. Överväganden och samlad Gröda-för-gröda-bedömning drivmedel skall resultera i demonstrationsprojekt som i sin tur kan bli intressanta för industrin att investera i. En fråga av särskilt intresse i diskussionerna kring andra gene- rationens biodrivmedel är i vilken mån en satsning på den första generationen skapar negativa inlåsningseffekter gentemot den andra generationen. I den litteratur som finns på området synes det inte ha förts någon omfattande diskussion om detta, men såvitt utredningen kan bedöma är främst tre sådana effekter tänkbara: Vissa menar att det finns en risk för att mark används felaktigt. (oavsett om den ligger i träda eller inte) som används för att odla råvaror till den första gene- rationens biodrivmedel uppges effektivare kunna användas för att odla råvaror till den andra generationen. Detta kan exempli- fieras med odling av spannmål för framställning av den första generationens etanol i stället för ett effektivare nyttjande av marken till odling av Salix för framställning av den andra generationens etanol. Från vissa framhålls att det finns en risk för att subventioner till den första generationens biodrivmedel (skattenedsättningar m.m.) kan bygga fast samhället i en struktur som försvårar övergången till den andra generationen. I något fall pekas på en risk för en back-lash. Om politiker och allmänhet inser att den första generationens biodrivmedel är dyr och relativt ineffektiv, så sägs det finnas en risk för att de är mindre benägna att satsa på den andra generationen. Utredningen har inte försökt värdera i vilken mån dessa inlås- ningseffekter de facto föreligger eller – framför allt – vilken storlek de i sådana fall har. Eventuellt finns också andra tänkbara in- låsningseffekter. Det bör dock framhållas att denna typ av effekter givetvis måste beaktas i överväganden om huruvida staten bör göra (ytterligare) satsningar på den första generationens biodrivmedel. Då marknadsintroduktionen av andra generationens biodriv- medel fortfarande ligger fram i tiden, så torde de offentliga insatserna avseende andra generationen fortsatt behöva handla främst om stöd till forskning, utveckling och demonstration (FUD). Med hänsyn till den potential som andra generationen har för svensk del (p.g.a. riklig tillgång på framför allt skogsråvara och Överväganden och samlad Gröda-för-gröda-bedömning långt framskriden FUD inom bl.a. förgasningsområdet) förefaller sådana satsningar vara väl motiverade. Frågan om huruvida det är lämpligt att producera etanol inom landet sammanhänger bl.a. med vilka målprioriteringar som görs: 1.Är oljeoberoendet det centrala kan användning av etanol för- ordas, men inte nödvändigtvis hemmaproducerat. Det blir dyrare och mindre effektivt att minska koldioxidutsläppen. Hemmaproduktion ger sysselsättning i jordbruket och har varit ett framträdande argument när EU valt att främja produktionen av biodrivmedel.TPF29FPT Frågan är om detta är det mest effektiva sättet att skapa sysselsättning i jordbruket. 2.Är klimatfrågan det centrala så blir inte inhemskt producerad etanol det primära. Kostnaden för hemmaproducerad etanol skall vägas mot eventuella regionala/lokala sysselsättnings- effekter och bättre energiförsörjningstrygghet. 3.Är försörjningstrygghet det centrala kan inhemskt producerad etanol bli en central fråga. Det förutsätter att import av etanol från också skapar otrygghet. De fördyrade kost- naderna av inhemsk produktion måste vägas mot effekten på försörjningstryggheten och eventuella positiva effekter på sysselsättningen. Argumentet att ökad självförsörjning skulle leda till prisstabilitet har avvisats av YerginTPF30FPT. Den lilla andelen som hemmaproduktionen svarar för påverkar inte prisbildningen. 5.Kombineras försörjningstrygghet med öppet landskap och under- lättande omställning av jordbruket kan det finnas motiv för inhemskt producerad etanol. Men då uppnås inte klimatmålet på ett kostnadseffektivt sätt. En sådan måluppsättning har inte angetts i direktiven. Till denna lista kommer även argumentet att är det tveksamt om bioenergin räcker till.TPF31FPT 29TP PT för att främja produktionen av biodrivmedel. 30TP PT : Ensuring energy security. Foreign Affairs, /, s. 69 82. 31TP PT , , framförde i Vetenskapsradion den xx följande reaktion på ministrarnas utspel att ta bort etanoltullen: Spelreglerna måste vara stabila. Alla länder måste ha en egen produktion om de förnybara bränslena skall räcka till . Skall vi ha förnybara drivmedel i världen måste det här utvecklas på alla kon- tinenter. I stort sett i alla tempererade zoner eftersom bioenergin är begränsande. I detta kapitel redogörs översiktligt för de politikområden som påverkar energisystemets omfattning och innehåll och därmed för- utsättningarna för utredningens uppdrag. Inledningsvis redovisas den statliga styrningen som sker inom ramen för svensk energi- politik (7.1). Därefter beskrivs i tur och ordning den svenska miljöpolitiken (7.2), jordbrukspolitiken (7.3) och skogspolitiken (7.4). Därefter behandlas WTO och jordbruksförhandlingarna (7.5) och tillämplig EU-politik (7.6). För att ge perspektiv på jordbrukets roll i energisystemet redovisas avslutningsvis omfatt- ningen av energisystemet och dess utveckling under (7.7). Den statliga styrningen på energiområdet sker dels genom ekono- miska styrmedel i form av skatter, avgifter eller bidrag, dels genom administrativa regler av olika slag. Redogörelsen nedan omfattar främst de styrmedel som påverkar biobränslemarknaden. Den nuvarande statliga energipolitiken växte fram under påverkan bl.a. av de internationella oljekriserna 1973 och 1979 och debatten om kärnkraften, som intensifierades efter reaktorolyckan i . Miljöfrågorna och effekterna på klimatet från förbränning av fossila bränslen har spelat en ökande roll vid energipolitikens utformning. I samband med oljekriserna 1973 74 och 1979 80 präglades den energipolitiska debatten av oro för resursknapphet, försörjnings- svårigheter och framtida oljeprishöjningar. Oljeersättning och minskat oljeberoende betonades. uppfattades inte bränsleförsörjningen som ett akut nationellt problem. De försörj- ningspolitiska motiven för att använda biobränslen har under 1990- talet ersatts med biobränslenas möjligheter att bidra till en uthålling framtida energiförsörjning och minskade koldioxidutsläpp. Därtill kommer biobränslenas potential för att underlätta omställningen av det svenska jordbruket. Tillförseln av bioenergi i det svenska energisystemet har ökat kontinuerligt , från att ha pendlat mellan /år till omkring /år. Denna tillväxt har drivits fram av stigande priser på fossila bränslen, men har till stor del berott på införandet av olika styrmedel, avsedda att gynna produktion och användning av inhemska och förnybara energislag. Motiven för denna energi- politik har varit flera: minskat oljeberoende, kärnkraftsavveckling, försörjningstrygghet, klimatpolitik och sysselsättning. Det energipolitiska beslutet blev det första i en lång rad av energipolitiska riksdagsbeslut (prop. 1975:30, NU 30). Stöd in- fördes för att stimulera till energibesparingar i bostadssektorn och industrin. Ett treårigt (1975/76 1977/78) brett energiforsknings- program inleddes. Biobränslen spelade en obetydlig roll i energi- försörjningen, bortsett från småskalig vedeldning och användning av returlutar och bark i skogsindustrin. Det bedömdes att skogen endast i liten utsträckning skulle komma att utnyttjas som bränsle på grund av en väntad brist på råvara för skogsindustrin. Nya myndigheter inrättades: Oljeersättningsdelegationen, . Åtgärderna 1975 var inte primärt inriktade på att öka använd- ningen av inhemska bränslen, utan syftade i första hand till att minska användningen av olja. Bidrag kunde lämnas till åtgärder som innebar minskad oljeanvändning i industrin och bostadssektorn. Bidrag lämnades också till prototyper och demonstrationsanlägg- ningar, av kostnaden, för introduktion av ny teknik för energiproduktion, t.ex. med biobränslen. anvisades till 600 projekt för eldning med fasta bränslen, bl.a. ett stort antal flis-, torv- och barkpannor. I samband med regeringsbildningen betonades att energi- försörjningen skulle bygga på en ekologisk grundsyn och att användningen av uttömliga resurser skulle ersättas med förnybara. Den första tillsattes. Beslut om ett nytt energiforskningsprogram fattades . Detta lade ökad vikt vid att utveckla inhemska bränslen. anslogs till delprogrammet. forskning kring energiskog. Även torven fick ökad uppmärksam- het. På grundval av betänkande lades fram förslag om nya energipolitiska riktlinjer (prop. 1978/79:115, NU60). Målet för energipolitiken var nu att minska import- beroendet, i första hand avseende olja. En energiförsörjning som tillgodoses med uthålliga, helst förnybara och inhemska, energi- källor med minsta möjliga miljöpåverkan skulle eftersträvas. Propositionen utryckte en mer positiv syn på möjligheten att använda skogsråvara som bränsle. Skogsavfall och biprodukter i skogsindustrin sågs nu som en betydande energiresurs. På grund av reaktorhaveriet i kom riksdagsbehandlingen av propositionen att skjutas upp i vissa delar. Det beslutades att en rådgivande folkomröstning i kärnkraftsfrågan skulle hållas. På grundval av denna lade regeringen fram förslag till nya allmänna riktlinjer för energipolitiken (prop. 1979/580:170, NU70). Dessa riktlinjer innebar inga förändringar beträffande satsningen på inhemska bränslen. Efter den andra oljekrisen /80 infördes ett nytt stöd för att ersätta olja och spara energi (prop. 1980/81:49, NU19). Stödet gällde återigen energibesparande åtgärder i näringslivet och stöd till prototyper och demonstrationsanläggningar. Stödet gällde bland annat teknik för biobränslen, torv och framställning av syntetiska bränslen. Formen för stödet var normalt lån på förmånliga villor, i vissa fall bidrag eller lån med villkorlig återbetalning. Stödet finan- sierades med en avgift på oljeprodukter som tillfördes en särskild fond – oljeersättningsfonden. beslut om riktlinjer för energipolitiken ingick ytter- ligare åtgärder för att minska oljeberoendet. Ett ambitiöst program för oljeersättning fastställdes. Målet för programmet var att an- vändningen av drygt olja på årsbasis skulle ersättas , varav () med inhemska bränslen. Ett av medlen för att nå detta mål var en lag om utförande av eldningsanläggningar för fast bränsle (Fastbränslelagen)TPF1FPT. Enligt lagen skulle pannor över en viss storlek utformas så att eldning med fast bränsle möjliggjordes, medan mindre pannor enkelt skulle kunna konverteras till sådana bränslen. infördes i fastbränslelagen en energipolitisk prövning av nytillkommande 1TP PT SFS 1981:599. Avsikten var att tillåta koleldade anläggningar bara när det var tekniskt och ekonomiskt orimligt att använda inhemska bränslen (torv eller trädbränsle). Lagstiftningen styrde alltså i första hand bort från nya oljevärme- och oljekraftvärmeverk, i andra hand till förmån för biobränsleeldade anläggningar när sådana ansågs möjliga att bygga. med energipolitiska riktlinjer fastställdes ett nytt treårigt forskningsprogram. I detta ingick bland annat om- fattande forskning kring skogsbränslen/torv (125 miljoner kro- nor), energiskogsodling () och bränsleförädling och förbränningsanläggningar (). , och 1982, för- stärktes insatserna med konjunktur- och sysselsättningspolitiska motiv, med ett investeringsprogram för bland annat torveldade anläggningar och stöd till distributionsanläggningar för fjärrvärme. Differentierade punkt- skatter bibehölls för att därmed beakta de olika energikällornas effekter på miljön, bytesbalansen, försörjningstryggheten, syssel- sättningen och den industriella utvecklingen. befriades inhemska bränslen från mervärdesskatt och blev helt skattefria. fattades beslut om att förlänga stödet till oljeersättande åtgärder. För treårsperioden /84 1986/87 fastställdes en ram på i bidrag och villkorliga lån, samt 915 mil- joner kronor i lånegarantier. Under resten av 1980-talet fattades ytterligare en rad energipolitiska beslut med samma inriktning: investeringsstöd för oljeersättning och forskning kring inhemska bränslen. Ett nytt treårsprogram för energiforskning fastställdes . I programmet ingick betydande insatser för skogs- och torv- bränslen, medan inställningen till energigrödeodling nu var något mer avvaktande. fattades ett nytt energipolitiskt beslut (prop. 1984/85:120, NU30). I centrum stod frågan om att förbereda och säkerställa kärnkraftens avveckling bl.a. genom främjande av effek- tiv elanvändning. fattades beslut om vissa åtgärder för omställning av energisystemet (prop. 1985/86:102, NU17). Oljeersättnings- programmet och oljeersättningsfonden hade avskaffats 1986 och ersatts av ett nytt stöd till utveckling och introduktion av ny energiteknik. skapades en ny stödfond, Energiteknik- fonden, som bekostades genom en särskild avgift på per kubikmeter olja. fastställdes ett nytt treårigt forsknings- Ansvaret för teknikutveckling lades nu mer på närings- livet och energiforskningens fokus lades mer på grundforskning och långsiktigt tillämpad forskning. Frågorna kring inhemska bränslen fick en mer undanskymd roll beroende på de fallande oljepriserna. Fastbränslelagen styrde i viss mån till förmån för biobränsleeldade anläggningar när sådana ansågs möjliga att bygga. Träfiberlagen styrde i motsatt riktning och försvårade använd- ningen av skogsråvara för energiändamål. Lagen infördes (1987:588) och ersatte bestämmelser om hushållning med träfiber- råvara som redan tidigare fanns i byggnadslagen. Enligt lagen krävdes särskilt tillstånd för eldningsanläggning eller anläggning för framställning av trädbränsle om användningen av träfiberråvara uppgick till (fast mått) . beslutade att träfiberlagen skulle upphöra, dock med undantag för sågspån och kutterspån, där lagen skulle gälla till . Att lagen behölls för spån berodde på att man ville skydda träskiveindustrins råvaruförsörjning. Riktlinjer för energipolitiken inför 1990-talet fastställdes (prop. 1987/88:90, NU40). Riktlinjerna avsåg i första hand frågor om elhushållning och behov av ny elproduktionskapacitet. Frågor om inhemska bränslen spelade nu en relativt undanskymd roll. Vidare redovisades i regeringens proposition planer på en utvidg- ning av det befintliga naturgasnätet i Syd- och till att omfatta också . med det energipolitiska beslutet fattades ett beslut om miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, JoU23). Riks- dagen beslutade därvid om i vissa avseenden mer långtgående restriktioner än vad regeringen föreslagit. De långsiktiga klimat- förändringarna till följd av bl.a. koldioxidutsläpp vid förbränning av fossila bränslen gavs stor uppmärksamhet. Som ett nationellt delmål angavs att utsläppen av koldioxid inte borde ökas nivå. Energiöverenskommelsen mellan socialdemokraterna, och kom att lägga grunden för energi- politiken . riksdagsbeslut rörande energi- politiken (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373) respektive miljöpolitiken (prop. 1990/91:90, bet. 1991/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) markerade det nära sambandet mellan energi- och klimatpolitik genom att i båda propositionerna redovisa en klimatpolitisk strategi. Energipolitikens mål formulerades nu som att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energi- systemet skulle i största möjliga utsträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara energikällor. Inledningen av kärnkraftsavvecklingen sköts och villkorades bland annat med krav på att annan miljöacceptabel kraftproduktion skulle finnas tillgänglig. I energiöverenskom- melsen ersattes nationella mål för begränsning av kol- dioxidutsläppen med ett åtagande att, tillsammans med övriga EFTA-länder och EG, verka för att de totala utsläppen av koldioxid inte skulle överstiga nivån vid beslutstillfället och därefter minska. Bland de konkreta åtgärderna (prop. 1990/91:88, NU40) fanns ett investeringsstöd på till bio- bränsleeldad kraftvärme. Dessutom beslutades om till utvecklingsinsatser för biobränslen. Vid regeringsskiftet beslutades att den ingångna överenskommelsen skulle gälla. Investeringsstödet till biobränsleeldad kraftvärme resulterade i att ett antal kraftvärmeverk byggdes runtom i landet. Allmän energiskatt har funnits och har tagits ut på elkraft och på fossila bränslen. Däremot har inte energiskatt tagits ut på biobränslen, avfall och torv. Energiskatten har med tiden differentierats, t.ex. genom att industrin fått lägre skatt än hus- hållen, och att lägre skatt tagits ut på elkonsumtion i norra . Den allmänna energiskatten har höjts av . utgjorde skatten på olja av produktpriset (inkl. skatt). skärptes skatten betydligt. Genom oljeprisfallet hade biobränslena trots detta en svår konkurrenssituation. Energiskatten på el höjdes i omgångar för hushållen, som lättnader infördes för industrin. 1993 slopades den allmänna energiskatten för bränslen och el för industrin. På grundval av förslag från (SOU 1989:83) beslutade om en skattereform som innebar en förskjutning från direkt till indirekt beskattning. Särskilda skatter infördes på koldioxid och svavel samt en avgift på kväveoxider. På energiområdet innebar det bland annat att mervärdesskatt infördes på energi. Den miljöpolitiska profilen skärptes genom att en koldioxidskatt infördes som den allmänna energiskatten reducerades . En följd av koldioxidskatten blev att skatten höjdes väsentligt på fossila bränslen, framför allt på kol, gasol och naturgas, som tidigare varit relativt lågt beskattade jämfört med olja. Biobränslena förblev befriade från energiskatt och belades inte heller med koldioxidskatt. Deras konkurrenskraft förbättrades därmed väsent- ligt. Den energiintensiva industrin, liksom el- och kraftvärmeproduk- tionen fick betydande lättnader genom särskilda avdrags- och nedsättningsregler. Koldioxidskatten var, då den infördes , per kg CO2B B. beslutade att kraftigt reducera koldioxidskatten för industrin och växthusnäringen, till per kg CO2B ,B som den höjdes för hushålls- och övrigsektorn, till per kg CO2B .B Skatten har sedan den in- fördes höjts i flera omgångar och blivit ett mycket starkt styrmedel för att öka användningen av biobränslen och reducera använd- ningen av fossila bränslen, framför allt i bostadssektorn (fjärr- värmeproduktionen och enskilda hushåll). En ny tillsattes . Betänkandet som lämnades ,TPF2FPT blev underlag för de förhandlingar som fördes mellan socialdemokrater, och . En central del av uppgörelsen var att avvecklingen av kärnkraften skulle inledas med en avveckling av de bägge reaktorerna i Barse- bäck. Stängningen av den andra reaktorn i villkorades med tillförsel av ny förnybar elproduktion och energieffektivi- sering. Regeringen lade fram en energipolitisk proposition En uthållig energiförsörjning vilken antogs av (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Den svenska energipolitikens mål angavs vara att trygga tillgången på el och annan energi på konkurrenskraftiga villkor. Vidare angavs att energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Detta sades främja en god ekonomisk och social utveck- ling i . Genom energipolitiska beslut antogs ett program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. Programmet indelades i energipolitiska åtgärder på kort sikt (1998 2002) som syftade till att minska elanvändningen och tillföra ny elproduktion från förnybara energikällor, och åtgärder för ett långsiktigt uthålligt energisystem samt energipolitiskt moti- 2TP PT SOU 1995:139 Omställning av energisystemet. verade internationella klimatinsatser (1998 2004). Vissa energi- effektiviseringsåtgärder, liknande de som ingick i det kortsiktiga programmet, gavs även stöd via de statligt finansierade s.k. lokala investeringsprogrammen (LIP). Syftet med LIP var att öka takten i omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle genom att utgå från det lokala perspektivet. Efter förslag i prop. 2001/02:55, klimatstrategi, ersattes LIP av ett likartat stöd (klimat- investeringsprogrammet, KLIMP) med fokus på investeringar som minskar utsläppen av växthusgaser. För stöd till lokala klimatinves- teringsprogram avsattes 2004.TPF3FPT I energibeslutet ingick återigen investeringsstöd för biobränslebaserad kraftvärme och annan förnybar elproduktion. Stöd gavs också till konvertering till fjärrvärme och åtgärder för minskad elanvändning.