sou · GWB365 · 2008-06-25 00:00:00 — Ett annat alternativ är att i de undantagsfall det kan bli fråga om tillämpar 7 kap. 14 § första stycket sekretess- lagen för att inte lämna ut uppgift om sökandens namn. Frågan om en harmonisering av myndighetens och domstolarnas tillämpning av utlänningssekretessen är komplicerad, bl.a. med anledning av det större krav på öppenhet som ställs på domstolarna. Det för- hållandet att beslut i utlänningsärenden numera inte överprövas av en annan myndighet, utan av en domstol, måste enligt min uppfattning få konsekvenser för verkets bedömning av sekretessfrågorna. bör därför i större utsträck- ning än beakta vad som gäller för domstolarna i frågor om offentlighet och sekretess och anpassa sin egen praxis efter detta. 2.9Tillämpningens betydelse för sökandenas uppgiftslämnande Bedömning: och domstolarnas tillämpning av sekretessreglerna har inte påverkat sökandenas uppgifts- lämnande under asylprocessen. bör ändra sina rutiner när det gäller information till de sökande om i vilken utsträckning sekretess gäller. Jag har i direktiven ålagts att analysera i vad mån och domstolarnas tillämpning av sekretessreglerna kan tänkas ha påverkat de asylsökandes uppgiftslämnande i samband med ansökningen eller senare i asylprocessen. I denna fråga har jag och sekreteraren inhämtat information från , från de två grupper av advokater vi har samrått med samt från referens- gruppen. har för sin del uppgett att de asylsökande enligt verkets uppfattning berättar i huvudsak på samma sätt och i samma utsträckning som de gjorde före reformen. Migrations- verket har framhållit att en asylsökande i samband med den fördjupade asylutredningen alltid informeras om vad som gäller i fråga om sekretess. upplyses den sökande om att utredaren och andra tjänstemän på verket har tystnadsplikt, liksom tolken och det offentliga biträdet. Enligt bedömning kan denna information möjligen uppfattas som något missvisande och den är därför föremål för överväganden inom verket. Avsikten är emellertid att den asylsökande ska få klart för sig att de uppgifter som sökanden lämnar under utredningen omfattas av sekretessbestämmelsen i 7 kap. 14 § sekretesslagen och inte kommer att lämnas ut av utan föregående sekretessprövning. lämnar inte upplysningar om hur domstolen vid ett eventuellt överklagande kommer att behandla de uppgifter som lämnas. Advokaterna gör bedömningen att de asylsökande inte har påverkats av hur och domstolarna tillämpar sekretessreglerna, utan att sökandena berättar i huvudsak lika mycket nu som de gjorde före reformen. Enligt advokaternas bedömning är de asylsökande inte påtagligt oroliga för att känsliga uppgifter ska komma ut under domstolsprocessen. Däremot är de sökande rädda för att de uppgifter de lämnar ska föras vidare till den svenska ambassaden i hemlandet och kanske till en förtroendeadvokat där, för att på så sätt komma till hemlandets kännedom. På motsvarande sätt är de oroliga för vad som kommer att hända med de handlingar som de lämnar till och som kan komma att lämnas vidare till ambassaden för äkthetskontroll. Med hänsyn till de asylsökandes starka intresse av att på ett säkert sätt kunna lämna de uppgifter som behövs i ett asylärende, anser advokaterna det angeläget med en genomgång av frågan om överlämnande av känsliga uppgifter till utlands- myndigheter och förtroendeadvokater. Advokaterna har vidare framfört att de upplysningar om tystnadsplikt som Migrations- verket lämnar är direkt missvisande eftersom verket inte kan uttala sig om den tystnadsplikt som gäller eller inte gäller för det offentliga biträdet och informationen dessutom ger intryck av att inget av det som sökanden berättar om kommer att lämnas vidare till någon annan. Advokaterna menar att bör begränsa sig till att förklara vilka sekretessregler som gäller för verket. Referensgruppen har liksom advokaterna framhållit sökandenas oro för att uppgifter som de lämnar kommer att lämnas till den svenska ambassaden i hemlandet och vidare till en förtroende- advokat. Även och domstolarnas hantering av känsliga uppgifter är något som enligt referensgruppen faktiskt oroar de asylsökande, inte minst med hänsyn till den rädsla för myndigheter som präglar många sökande. Referensgruppen har framhållit hur viktigt det mot den här bakgrunden är att de sökande får utförlig och korrekt information om den svenska offentlighets- och sekretesslagstiftningen och att behöver lägga mer tid och kraft på att förklara vad som gäller. Det har särskilt framhållits att informationen inte felaktigt får ge intrycket av att uppgifter aldrig kommer att lämnas ut till någon. De sökande behöver också få veta vad som gäller i fråga om sekretess hos domstolarna om de skulle vilja överklaga ett avslagsbeslut. Enligt referensgruppen skulle det underlätta för de sökande om man i större utsträckning hemlighöll uppgifter om deras namn och varifrån de kommer. Av de uppgifter som har lämnats anser jag mig kunna dra slutsatsen att den ökade öppenhet som reformen har inneburit, inte har skadat de asylsökande på så sätt att de numera känner sig förhindrade att lämna de uppgifter som är nödvändiga för att deras ärenden ska bli korrekt behandlade. Det är givetvis svårt att säga om det beror på att de sökande inte har förstått hur sekretess- reglerna tillämpas eller om det är så att de oberoende av tillämpningen är angelägna att berätta så mycket som möjligt för att få sin ansökan beviljad. För de sökande är det i de flesta fall troligen angeläget med en så omfattande sekretess som möjligt. Varken eller domstolarna, som är bundna av offentlighetsprincipen och de undantag från denna som stadgas i sekretesslagen, kan emellertid lova en absolut sekretess. Det kan naturligtvis tyckas angeläget att klargöra det för de sökande. Enligt min mening är det svårt att på ett enkelt och korrekt sätt redogöra för i vilka situationer känsliga uppgifter kan komma att lämnas ut. Under inga förhållanden kan det dock godtas att de sökande ges en felaktig uppfattning om att allt de säger kommer att skyddas från insyn. bör därför ändra sina rutiner och fortsättningsvis inte lämna upplysningar som ger intryck av att absolut sekretess gäller. Jag anser inte heller att bör uttala sig om de offentliga biträdenas tystnadsplikt, i synnerhet som de biträden som inte är advokater eller biträdande jurister på advokatbyrå inte är bundna av någon tystnadsplikt alls. Det är däremot en uppgift för det offentliga biträdet att upplysa om att han eller hon har eller, kanske ännu viktigare, inte har någon tystnadsplikt. Det skulle också vara till fördel för de asylsökande om de offentliga biträdena aktivt bevakade sekretessfrågorna och genom påpekanden och upplysningar gav och domstolarna det underlag som de behöver för att kunna fatta riktiga beslut i dessa frågor. Om biträdet engagerar sig i sekretessfrågan borde det inte bara ge ett bättre skydd för de känsliga uppgifter som lämnas, utan också kunna öka känslan av trygghet hos sökanden och underlätta för honom eller henne att lämna de uppgifter som behövs för ett bifall till ansökan. Den fråga som har väckts om utlämnande av känsliga uppgifter till utlandsmyndigheterna faller inte inom mitt uppdrag, men kan behöva belysas i annat sammanhang. 2.10Domstolarnas skyldighet att diarieföra allmänna handlingar Migrationsöverdomstolen har i en framställan till Justitie- departementet anmält att det enligt domstolens uppfattning finns anledning att göra undantag från 15 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen när det gäller migrationsdomstolarnas diarieföring av utlänningsmål och Migrationsöverdomstolens diarieföring av säkerhetsärenden. I 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen finns bestämmelser om myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar. Det övergripande syftet med dessa bestämmelser är att allmänheten ska kunna få tillgång till allmänna handlingar i enlighet med vad som sägs i tryckfrihetsförordningen. Det syftet kan uppnås först om myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller ordnade på sådant sätt att det går att utreda vilka handlingar som finns hos myndigheten. En handling som kommer in till en myndighet ska enligt 1 § därför registreras utan dröjsmål om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Beträffande en handling som registreras ska det enligt 2 § första stycket av registret framgå: 1. datum, då handlingen kom in eller upprättades, 2. diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, 3. i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats samt 4. i korthet vad handlingen rör. Tanken med ett register är att det ska kunna hållas tillgängligt för allmänheten. Uppgifter om vem som har gett in en handling eller vad handlingen rör kan dock i vissa fall behöva hemlighållas av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse. För att inte alla uppgifter om en viss handling i ett register ska behöva hemlighållas sägs i 2 § andra stycket att man, om det behövs av sekretesskäl, i stället ska utelämna uppgifter som rör en handlings avsändare, ingivare eller mottagare eller dess innehåll. På det sättet kan resten av registret hållas allmänt tillgängligt. Om bestämmelsen i 2 § andra stycket skulle komma att omfatta flertalet handlingar som har tagits upp i ett register, skulle registret inte få mycket värde för allmänheten eftersom det bara skulle komma att innehålla uppgifter om datum, när handlingen kom in och handlingens diarienummer. Ett sådant register skulle tvinga myndigheterna till en omfattande dubbelregistrering. Regeringen har därför i 2 § tredje stycket getts möjligheter att beträffande vissa register föreskriva att bestämmelsen i andra stycket inte ska tillämpas, om denna annars skulle omfatta flertalet i registret upptagna handlingar. Om regeringen medger undantag från paragrafens andra stycke, gäller i stället huvudregeln i första stycket. Det betyder att myndigheten visserligen måste föra ett fullständigt register, men att detta register får hållas hemligt. Bedömning: Migrationsdomstolarna och Migrationsöver- domstolen bör inte få föra hemliga diarier i utlänningsmål. Migrationsöverdomstolen har i sin framställan till Justitie- departementet anfört att uppgifter om utlänningar kommer att vara föremål för sekretess i flertalet mål som handläggs av migrations- domstolarna. Ett helt öppet register skulle enligt Migrations- överdomstolen leda till att domstolarna i majoriteten av målen endast skulle kunna registrera uppgifter om handlingens datum och diarienummer samt att uppgifter om från vem handlingen kom in och vad handlingen rör skulle få avidentifieras. Migrationsöver- domstolen har tillagt att det dessutom skulle krävas en omfattande dubbelregistrering för att målen skulle kunna handläggas med det IT-stöd som finns hos domstolarna. Mot bakgrund av detta har Migrationsöverdomstolen ansett att regeringen med stöd av bemyndigandet i 15 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen bör medge undantag från paragrafens andra stycke när det gäller diariet hos migrationsdomstolarna över utlänningsmål. Migrationsdom- stolarna skulle därmed få rätt att föra hemliga diarier. Som framgår av den tidigare redovisningen har domstolarna i varierande utsträckning förordnat om sekretess för sökandens identitet i utlänningsmålen. I den mån det alls förekommer sådan sekretess är det endast i mål som rör uppehållstillstånd på grund av asyl eller andra skyddsskäl. Det är enligt min bedömning endast i undantagsfall möjligt att hemlighålla uppgifter om en parts identitet. Även om jag förespråkar en ändring som innebär att det i fler fall än nu ska bli möjligt att sekretessbelägga en parts namn i ett domslut, kommer huvudregeln fortfarande att vara att en parts namn ska redovisas offentligt. Endast i de fall då bestämmelsen i 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen är tillämplig, kommer det att bli aktuellt att i diariet med stöd av 15 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen utelämna eller särskilja uppgifter om från vem en handling har kommit in eller till vem den har expedierats ( 15 kap. 2 § första stycket 3). Det kan i betydligt större utsträckning bli aktuellt med sekretess för uppgifter som åberopas av sökanden. Dessa uppgifter torde dock sällan framgå av diariet. I vart fall kan det knappast vara nödvändigt att i diariet avslöja en handlings innehåll på ett sådant sätt att uppgiften inte kan göras allmänt tillgänglig ( 15 kap. 2 § andra stycket samt första stycket 4). Mot bakgrund av det nu sagda drar jag slutsatsen att bestämmelsen i 15 kap. 2 § sekretesslagen inte kommer att tillämpas i sådan omfattning i utlänningsmål att det finns anledning att göra undantag från den och därmed tillåta migrationsdom- stolarna att föra hemliga diarier. Bedömning: Migrationsöverdomstolen bör inte få föra hemliga diarier i säkerhetsärenden. Migrationsöverdomstolen har anfört att undantag från 15 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen bör göras även beträffande Migrationsöverdomstolens diarium över säkerhetsärenden enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen. Ett säkerhetsärende är enligt denna bestämmelse ett ärende där Säkerhetspolisen, av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet, förordar att en utlänning ska avvisas eller utvisas, att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd ska avslås eller att ett redan beviljat uppehållstillstånd ska återkallas. beslut i säkerhetsärenden i fråga om avvisning, utvisning, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska enligt 14 kap. 11 § utlänningslagen över- klagas till regeringen. Ett överklagande av ett sådant beslut av ska överlämnas från till Migrationsöverdomstolen som i regel ska hålla muntlig förhandling och därefter, med eget yttrande, ska överlämna ärendet till regeringen för prövning (14 kap. 12 § utlänningslagen). Migrationsöverdomstolen ska även pröva överklagade beslut i säkerhetsärenden som gäller flyktingförklaring och resedokument, omhändertagande av biljetter, offentligt biträde samt förvar och som har fattas av en polismyndighet eller av (14 kap. 13 § utlänningslagen). Om det vid verkställigheten av ett säkerhetsärende kommer fram uppgifter om att verkställigheten inte kan genomföras, ska Migrationsöverdomstolen också yttra sig innan regeringen prövar frågan (12 kap. 20 § utlänningslagen). Migrationsöverdomstolen har handlagt 17 säker- hetsärenden. Uppgifter i handlingar i dessa ärenden omfattas ofta av sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen till skydd för säkerhetspolisens verksamhet. Parts identitet har sekretessbelagts i de flesta av Migrationsöverdomstolens ärenden, dock med stöd av 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen. I något fall har även sekretess till skydd för rikets säkerhet varit tillämplig. Säkerhetsärendena hanteras hos Migrationsöverdomstolen inte i målregistret , utan registreras på annat sätt. Enligt Migrationsöverdomstolen kan man i dessa diarier som regel endast föra in uppgifter om datum då handlingarna kom in samt diarienummer. Domstolen har därför ansett att undantag bör göras för dess register över säkerhetsärenden. De säkerhetsärenden som Migrationsöverdomstolen handlägger har alla först registrerats hos och i de flesta fall kommer de också att registreras hos regeringen. Varken eller regeringen för hemliga diarier över säker- hetsärenden (jfr 6 § sekretessförordningen). Detta talar mot att hemliga diarier bör få föras hos Migrationsöverdomstolen. Det har vidare inte varit fler ärenden av det här slaget, än att det bör vara möjligt för domstolen att föra ett register där uppgift om från vem en handling har kommit in eller till vem den har expedierats samt uppgift om vad handlingen rör, utelämnas eller särskiljs om det behövs för att registret i övrigt ska kunna hållas offentligt (15 kap. 2 § andra stycket samt första stycket 3 och 4 sekretess- lagen). Jag anser därför inte att det bör göras undantag från 15 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen för säkerhetsärenden hos Migrationsöverdomstolen och att domstolen således inte bör få föra ett hemligt diarium i dessa mål. Enligt 2 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde är det den myndighet som handlägger ett mål eller ärende i sak som också ska besluta i frågor om offentligt biträde. Utredningen har i direktiven ålagts att redovisa och belysa erfarenheterna av den nu rådande ordningen att förordnar offentligt biträde samt i vilken utsträckning verket förordnar om biträde med tillämpning av 18 kap. 1 § utlänningslagen. Om det finns anledning till det ska utredningen även lägga fram förslag till förändringar. 3.2Rätten till offentligt biträde i mål och ärenden enligt utlänningslagen En utlänning har enligt 18 kap. 1 § första stycket utlänningslagen rätt till offentligt biträde i vissa angivna mål och ärenden, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. En utlänning har för det första rätt till biträde i alla typer av avvisningsärenden, dock inte hos polismyndighet om inte utlänningen enligt 10 kap. 1 eller 2 § hållits i förvar (första punkten). Offentligt biträde ska vidare förordnas i mål eller ärende om utvisning enligt 8 kap. 7 eller 7 a § utlänningslagen, dvs. utvisning på grund av att en utlänning saknar pass eller tillstånd eller utvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet (andra punkten). Rätt till offentligt biträde föreligger också vid verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning, om beslut om inhibition meddelats (tredje punkten). Offentligt biträde ska även förordnas vid verkställighet av avvisning eller utvisning såvitt avser fråga om förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 §, om utlänningen har hållits i förvar (fjärde punkten). Slutligen ska biträde också förordnas vid hemsändande enligt 23 kap. 2 § utlänningslagen (femte punkten). Offentligt biträde ska enligt 18 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen alltid förordnas för barn som hålls i förvar enligt 10 kap. 2 § samma lag, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet. Dessa bestämmelser överensstämmer i huvudsak med vad som gällde enligt den tidigare utlänningslagen (prop. 2004/05:170 s. 238 f. samt prop. 1996/97:9, bet. 1996/97:JuU3, skr. 1996/97:55). Tredje punkten har dock ändrats med anledning av att de tidigare bestämmelserna om prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd har ersatts av regler om prövning av verkställighetshinder i utlän- ningsärenden. Även i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlännings- kontroll kan en utlänning ha rätt till offentligt biträde. Av 27 § lagen om särskild utlänningskontroll framgår att en utlänning har rätt till offentligt biträde i ärenden om utvisning eller anmälnings- plikt samt i ärende hos eller regeringen i ärenden om beslut enligt 11 § samma lag. En förutsättning är även i dessa fall att det inte måste antas att behov av biträde saknas. 3.3Vem som beslutar i frågor om offentligt biträde Allmänna bestämmelser om offentliga biträden finns i lagen (1996:1620) om offentliga biträden. Enligt 1 § ska biträde förord- nas i ett mål eller ärende enligt särskilt föreskrift i lag. Förutom i avvisnings- och utvisningsärenden ska biträde förordnas i ärenden om administrativa frihetsberövanden enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt smittskyddslagen (2004:168). Offentligt biträde kan också förordnas i ärende angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. brotts- balken samt i vissa ärenden enligt lagen (1944:133) om kastrering, lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m., lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom. samt lagen (1988:688) om besöksförbud. (För en utförlig redovis- ning, se Renfors m.fl., Rättshjälpslagen och annan lagstiftning om rättsligt bistånd : en kommentar, juridik, 2 uppl., 2006, s. 220 ff.) Av 2 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde följer att den myndighet som handlägger ett ärende i sak också ska besluta i frågor om offentligt biträde. Ett undantag från denna princip finns i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) när det gäller vem som ska besluta om offentligt biträde i ärenden hos socialnämnd eller social distriktsnämnd. Av 39 § LVU följer att det är länsrätten som beslutar om biträde och alltså inte socialnämnden. ska med eget yttrande överlämna en ingiven ansökan till länsrätten och har också skyldighet att anmäla behovet av offentligt biträde även om någon ansökan inte har gjorts. Regler om offentligt biträde fanns ursprungligen rätts- hjälpslag. I denna föreskrives att beslut om offentligt biträde skulle fattas av rättshjälpsnämnd. Samma ordning gällde för beslut om rättshjälp. Genom ändringar i rättshjälpslagen flyttades rättshjälps- nämndernas beslutsbefogenheter beträffande rättshjälp i stor omfattning dels till advokater och biträdande jurister, dels till ett stort antal myndigheter, främst domstolar, som handlade de mål eller ärenden vari rättshjälp var aktuellt (prop. 1978/79:90). ändrades reglerna beträffande offentligt biträde på motsvarande sätt, med påföljd att offentligt biträde som huvud- regel skulle förordnas av den myndighet som handlade målet eller ärendet. Undantag från denna regel skulle dock gälla beträffande ärende hos , social centralnämnd eller social distriktsnämnd. I sådana ärenden skulle länsrätten besluta om biträde. I ärenden enligt utlänningslagen skulle beslut fortfarande fattas av rättshjälpsnämnden utom i de fall det var fråga om ett ärende hos regeringen, då det ankom på en tjänsteman på departementet att besluta om biträde. Den ordning som gällde före dessa ändringar innebar bl.a. att ett förordnande av offentligt biträde enligt utlänningslagen kunde ta förhållandevis . En ansökan skulle göras till rättshjälps- nämnden, som först skulle remittera ärendet till för yttrande för att därefter fatta beslut. Detta ansågs onödigt byråkratiskt och tidskrävande och tanken väcktes om inte beslutanderätten i fråga om offentliga biträden borde föras över till de handläggande myndigheterna, i likhet med vad som föreslogs beträffande rättshjälpsbiträden. Tanken väckte emellertid kritik bl.a. mot bakgrund av att det i ärenden om frihetsberövande eller avlägsnande från riket antogs bli svårt att inte betrakta den myndighet som skulle besluta om åtgärden som den enskildes motpart. Principiella skäl ansågs därför tala för att beslutanderätten borde ligga kvar på rättshjälpsnämnden som ett fristående organ. Departementschefen anförde emellertid i propositionen (prop. 1978/79:90 s. 186 ff.) att den dåvarande ordningen, med rätts- hjälpsnämnden som beslutande myndighet, hade tillkommit för att möjliggöra kontroll och bevakning av rättstillämpningen. Utveck- lingen hade dock visat att rättshjälpsnämnderna endast i undantagsfall avvek från den handläggande myndighetens anmälan eller yttrande över en ansökan. Därmed framstod kravet på pröv- ning av rättshjälpsnämnd som onödigt byråkratiskt. Departements- chefen ansåg vidare att de principiella skäl som hade anförts mot en förändring hade tillmätts alltför stor betydelse samt att över- vägande skäl i stället talade för att handläggande myndighet borde pröva frågor om förordnande av offentligt biträde. Vissa undan- tagsregler ansågs dock böra gälla. Med hänsyn till utlännings- ärendenas speciella karaktär borde uppgiften att förordna biträde i dessa ärenden ligga kvar hos rättshjälpsnämnden. På förslag av ansågs vidare att prövning i ärende i barnavårds- nämnd, social centralnämnd och social distriktsnämnd borde ske hos länsrätten. Skälet till det var att frågan om offentligt biträde i dessa ärenden skulle uppkomma vid nämnderna först om samförstånd inte hade kunnat uppnås om den erforderliga vården eller behandlingen.