sou · GWB3122 · 2008-12-16 00:00:00 — Mer om fristående skolor Slutbetänkande av Utredningen om villkoren för fristående skolor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Omslag och illustration: / Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare för att i olika avseenden se över hur lagstiftningen kan ändras så att offentliga och fristående skolor ska kunna bedriva sin verk- samhet på lika villkor. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredaren såvitt avser tidpunkten för redo- visning av uppdraget. Utredningen redovisade sina förslag om överklagande av kommuners beslut om bidrag till fristående skolor m.m. i delbetänkandet Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8). Utredningen har därefter arbetat med återstående frågor. I tilläggs- direktiv (dir. 2008:79) utvidgades utredningens upp- drag till att även omfatta förslag till en författningsreglering av hur storleken på kommunens bidrag till enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i form av annan pedagogisk verksamhet ska beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt, så att en förvaltnings- domstol efter överklagande kan pröva nivån på kommunens bidrag till verksamheten. Som särskild utredare förordnades fr.o.m. . Som experter har under det fortsatta utredningsarbetet med- verkat departementssekreteraren , chefsjuristen , ämnesrådet och ämnesrådet . Utredningen – som har antagit namnet Utredningen om lika vill- kor för fristående skolor – får härmed överlämna sitt slutbetänkande Mer om fristående skolor och enskild förskoleverksamhet (SOU 2008:122). Utredningens uppdrag är härmed avslutat. Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)............... Förslag till lag om ändring i lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan .................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:1206) om fristående skolor........................................... Kommunalt ägande i fristående skolor.......................... 1.2Fristående skolor med kommuner, landsting eller staten 1.2.1 Bolag med majoritet .................................. Bolag med företagsmajoritet........................................ 1.3Förutsättningarna för kommunalt ägande i fristående 1.3.1 Gällande lagstiftning och förarbeten på Den kommunala kompetensen .................................... 1.3.3 Kommunallagens regler om kommunala företag........ 1.4Möjligheten till kommunalt ägande i fristående skolor – 1.4.1 De rättsliga förutsättningarna för kommunalt ägande i en fristående skola .......................................... 1.4.2 Behovet av kommunalt ägande i fristående 1.4.3 Sammanfattning av utredningens bedömning............. 1.4.4 En reglerad möjlighet till kommunalt ägande i Entreprenader i fristående skolor.................................. Fristående skolors möjlighet till samverkan........................... En reglering av möjligheterna till entreprenad ....................... Ett slopat krav på minst 20 elever ................................ Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande.......... Dagens regler och deras bakgrund .......................................... om prövning och bidrag till Remissynpunkter på förslag................................ Ett mer ändamålsenligt förfarande.......................................... 4.4.1 Effekter av den förändrade myndighets- strukturen inom skolväsendet...................................... 4.4.2 Tidpunkt för ansökan och beslut................................. 4.4.3 Möjligheterna att komplettera en ansökan.................. Skolinspektionens inledande handläggning................. 4.4.5 Behovet av kommunernas yttranden ......................... 4.4.6 Förutsättningarna för att bedöma en utbildning ...... 4.4.7 Prövningen av en fristående skolas ansökan ............. 4.4.8 Så förenklas ansöknings- och tillståndsprocessen .... Bidrag till pedagogisk omsorg .................................... 5.1Sammanfattning av Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar, 2008:56 .............................. Möjligheten att överklaga och beräkningen av bidrag ......... 5.2.1 Huvudmannen för den enskilda verksamheten ska ges möjlighet att överklaga .................................. 5.2.2 Principen om lika villkor och pedagogisk omsorg ... De olika kostnadsslagen ............................................. 5.2.4 Pedagogisk omsorg hos olika huvudmän och på Avräkning för avgifter ................................................ Konsekvenser av förslagen......................................... Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100).......... 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan .................................. 7.3Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:1206) om fristående skolor......................................... Detta är utredningens slutbetänkande och det innehåller utredning- ens överväganden och förslag i de återstående delarna av uppdraget. Utredningen har tidigare redovisat övriga delar av uppdraget i betänkandet Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8). Det är följande fem huvudsakliga frågeställningar som utredningen nu har övervägt. Är det möjligt för en kommun att vara ägare eller ha motsvar- ande inflytande i en fristående skola? Om så är fallet ska utred- ningen lämna förslag om en reglering av detta. Vilka möjligheter och behov finns av att fristående gymnasie- skolor får rätt att lägga ut viss undervisning på entreprenad? Kan kravet på att en fristående grundskola ska ha minst 20 elever slopas? Hur ska ansöknings- och tillståndsförfarande hos inspektion utformas på ett mer transparent och rättssäkert sätt. I departementsskrivelsen Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (2008:56) har lämnats förslag om inför- ande av förskoleverksamhet av annat slag än förskola och skol- barnsomsorg. Verksamheten benämns pedagogisk omsorg. Ut- redningen har fått i uppdrag att lämna förslag om en författ- ningsreglering av hur storleken på kommunernas bidrag för pedagogisk omsorg ska beräknas. Förslaget ska också innehålla en möjlighet för huvudmannen för den enskilda verksamheten att överklaga kommunens beslut genom förvaltningsbesvär. Kommunalt ägande i fristående skolor Utredningen har kartlagt förekomsten av fristående skolor där en eller flera kommuner är delaktiga som ägare eller motsvarande. Rättsläget för sådan verksamhet har tidigare ansetts oklart men Regeringsrätten har i ett avgörande klargjort att skollagen saknar regler om vem som kan vara ägare till huvud- mannen för en fristående skola och att det därför inte finns något hinder för ett kommunalt ägande. I betänkandet redovisas detta avgörande och de rättsliga förutsättningarna i övrigt för ett kom- munalt inflytande i en fristående skola. Utredningens överväganden har resulterat i ett förslag om reg- lering av möjligheten till kommunalt ägande. Som huvudprincip föreslås att en kommun inte ska få ha rättsligt inflytande alls i en fristående skola. Undantagsvis ska det dock kunna tillåtas. Det gäller under förutsättning att det är fråga om 1.samverkan mellan en eller flera kommuner och privata intressen, 2.att den aktuella verksamheten inte hade kommit till stånd utan sådan samverkan och 3.att det finns särskilda skäl för att lämna tillstånd med hänsyn till att utbildningens innehåll och utformning innebär ett kvalitets- mässigt tillskott till utbildningsutbudet i kommunen eller regionen. Dessa särskilda krav på fristående skolor där kommuner är del- aktiga ska prövas när de övriga kriterierna för godkännande eller rätt till bidrag för den fristående skolan prövas. För de fristående skolor av det här slaget som redan är godkända eller har förklarats berättigade till bidrag när de nya reglerna träder i kraft föreslås en tvåårig övergångstid. De får då, om det behövs, möjlighet att anpassa sin verksamhet och organisation till de nya kraven. Entreprenader i fristående skolor Fristående gymnasieskolor får samma möjlighet som kommunala gymnasieskolor att lägga ut undervisning i yrkesinriktade och estetiska karaktärsämnen på entreprenad. Det sker genom att lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden i skolan blir tillämplig även för fristående gymnasieskolor. Lagen ska även i övriga avseenden gälla för fristående skolor. Beträffande möjligheten att lägga ut undervisning i modersmål på entreprenad föreslår utredningen förtydliganden av regleringen i förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Därigenom klar- görs det att undervisning i modersmål kan få lämnas över från en fristående skola till antingen en kommun eller till en annan fristå- ende skola som har rätt att sätta betyg. Ett slopat krav på minst 20 elever Kravet på att en fristående grundskola ska ha minst 20 elever ska ersättas av ett mer kvalitetsinriktat krav på att den fristående skolan ska ha ett tillräckligt elevunderlag för att kunna bedriva en lång- siktig verksamhet. Ett förenklat ansöknings- och tillståndsförfarande Utredningsarbetet har utgått från en rapport från avse- ende prövningen av fristående skolors ansökningar om godkänn- ande och rätt till bidrag samt de remissvar som har lämnats be- träffande denna. Det har då och efter ytterligare undersökningar framkommit att förfarandet kan utvecklas på olika sätt för att det ska blir effektivare och tydligare. Till att börja med föreslår utredningen att tidpunkten för en fristående skolas ansökan ska tidigareläggas till året innan verksamheten är tänkt att starta. Det tillsammans med ett förkortat remissförfarande gör att utredningen bedömer att Skol- inspektionen kan fatta beslut avsevärt tidigare än vad som har varit fallet tidigare. Det får särskild betydelse för fristående gymnasie- skolor. Utredningen har också försökt att tydliggöra rollfördelningen mellan Skolinspektionen och den eller de kommuner som berörs av en fristående skolas ansökan. Skolinspektionens uppgift är att fatta beslut i ärendena. Besluten ska grunda sig på en helhetsbedömning av de kriterier som skollagen anger för prövningen. Med denna uppgift följer att Skolinspektionen har ett ansvar för att ärendena är ordentligt utredda. Det gäller både i fråga om de kriterier som rör den fristående skolans förutsättningar att bedriva den sökta verk- samheten och om vilka effekter verksamheten kommer att få för skolväsendet i övrigt i kommunen. Kommunens roll vid prövningen är att tillhandahålla nödvändig information åt Skolinspektionen. Utredningen föreslår därför att den eller de kommuner som berörs av en ansökan ska vara skyldiga att, på begäran, yttra sig till Skolinspektionen. För att skapa klarare förutsättningar för Skolinspektionens pröv- ning av följderna av en fristående skolas etablering föreslår utred- ningen ett tillägg som innebär att prövningen ska avse om den sökta verksamheten innebär påtagligt negativa följder på lång sikt för eleverna eller skolväsendet i övrigt. Därigenom råder ingen tvekan om att prövningen ska ske både ur ett elevperspektiv och med hänsyn till effekterna för kommunen. Det framhålls också att det ska vara fråga om effekter på lång sikt, vilket i vart fall avser en femårsperiod. Sammanfattningsvis innebär de olika förslagen att förfarandet förenklas och effektiviseras i flera olika avseenden. Tidigareläggningen av ansökan och ett förkortat remissförfar- ande leder till en kortare handläggningstid och till att Skol- inspektionen kan fatta beslut tidigare än vad som varit fallet. Det underlättar den fortsatta planeringen för både kom- muner och fristående skolor. Rollfördelningen mellan Skolinspektionen och kommunerna blir tydligare och därmed klargörs ansvarsförhållandena. Utredningen har lämnat olika förslag om handläggningen och behovet av föreskrifter. Avsikten är att kunna ge tydligare infor- mation till både fristående skolor och kommuner om vilka upp- lysningar som krävs för prövningen. Därmed minskar behovet av kompletteringar och beslutsunderlaget förbättras Den sam- lade effekten blir ett enklare, snabbare och mer rättssäkert för- farande. Bidrag till pedagogisk omsorg Förslagen i denna del utgår från de förslag som lämnats i Barnom- sorgspeng och allmän förskola även för treåringar (2008:56). Utredningen föreslår att bidrag till förskoleverksamhet av annat slag än förskola eller skolbarnsomsorg (pedagogisk omsorg) ska be- stämmas på samma sätt som bidrag till övrig enskild förskoleverk- samhet och fristående skolor. Det innebär att bidraget ska be- stämmas på samma grunder som kommunen tillämpar när bidrag bestäms till den egna verksamheten av motsvarande slag. Om det inte finns någon jämförbar verksamhet ska bidraget till enskild pedagogisk omsorg bestämmas efter vad som kan anses skäligt med hänsyn till den enskilda verksamhetens inne- håll och omfattning. Den närmare innebörden av detta behandlas i kapitel 5 och i författningskommentaren. Där pekar utredningen också på ett antal tillämpningssvårigheter med anledning av möjlig- heten att bidraget ska kunna fördelas mellan flera verksamheter, att det kan finnas flera olika huvudmän samt att det kan vara fråga om verksamhet i flera kommuner. Bidraget ska avse ersättning för 1.pedagogisk verksamhet och omsorg, 2.läromedel och utrustning, Huvudmannen för den enskilda verksamheten ska få rätt att över- klaga kommunens beslut om bidrag. lag om ändring i skollagen (1985:1100) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100) dels att 1 kap. 3 §, 2 a kap. 13–14 a, 16, 17 och 19 §§, 2 b kap. 10 a §, 9 kap. 2, 6, 6 a, 8, 8 b, 16 c §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 9 kap. 19–20 §§, med följande lydelse. 1 kap. Allmänna föreskrifter Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som an- ordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer (fristående skolor). Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som an- ordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer (fristående skolor). Om en kommun har rättsligt inflytande i en sådan juri- disk person finns särskilda regler i 9 kap. 19 §. Föreslagen lydelse i Ds 2008:56 2 a kap. Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg Förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg i form av för- skola, fritidshem eller annan pedagogisk verksamhet som be- drivs av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ ska god- kännas om verksamheten upp- fyller de krav som anges i 14 §. Ärenden om godkännande prövas av den kommun där verksam- heten bedrivs. Ett bolag, en förening, en sam- fällighet, en stiftelse, ett registrerat trossamfund eller en enskild indi- vid som vill driva förskoleverk- samhet eller skolbarnsomsorg i form av förskola, fritidshem eller pedagogisk omsorg ska godkännas som huvudman om verksamheten uppfyller de krav som anges i 14 §. Sådan verksamhet som avses i 13 § ska godkännas om verk- samheten uppfyller 1.kraven på god kvalitet och säkerhet, och 2.de krav som anges i 3 §. Om verksamheten helt eller till väsentlig del ändras eller flyttas, ska nytt godkännande sökas. En enskild huvudman som avses i 13 § ska godkännas om verksamheten uppfyller 1.kraven på god kvalitet och säkerhet, och 2.de krav som anges i 3 §. Om verksamheten helt eller till väsentlig del ändras eller flyttas, ska nytt godkännande sökas. Ärenden om godkännande prövas av den kommun där verk- samheten bedrivs. För plats i sådan enskild För plats i sådan enskild skolbarnsomsorg som avses i skolbarnsomsorg som avses i 14 § får verksamheten ta ut av- 14 § får huvudmannen för verk- gifter som inte är oskäligt höga. samheten ta ut avgifter som inte För barn som ska erbjudas för- är oskäligt höga. skola enligt 8 a och 9 §§ får ska erbjudas förskola enligt 8 a dock en enskild förskola ta ut och 9 §§ får dock en enskild avgift endast till den del verk- samheten överstiger eller . förskola ta ut avgift endast till den del verksamheten överstiger eller 525 tim- mar . Om det föreligger något miss- förhållande i verksamhet som av- ses i 13 §, ska kommunen före- lägga den som ansvarar för verk- samheten att avhjälpa missför- hållandet. Om missförhållandet är all- varligt och kommunens före- läggande inte följs, får kommu- nen återkalla godkännandet. Ett godkännande ska åter- kallas om huvudmannen inte iakttar sina skyldigheter enligt lagen (2000:873) om register- kontroll av personal inom för- skoleverksamhet, skola och skol- barnsomsorg och bristerna inte avhjälps efter påpekande för den som ansvarar för verksamheten. Om sådan enskild förskole- verksamhet eller enskild skol- barnsomsorg som har rätt till bidrag enligt 17 § andra stycket förändras i sådan utsträckning att det innebär påtagliga negativa följder för motsvarande verksam- het i kommunen ska rätten till bidrag återkallas. Rätten till bi- drag ska också återkallas om verksamheten tar ut avgifter i strid med 14 a §. Om det föreligger något miss- förhållande i verksamhet som av- ses i 13 §, ska kommunen före- lägga den som ansvarar för verk- samheten att avhjälpa missför- hållandet. Om missförhållandet är all- varligt och kommunens före- läggande inte följs, får kommu- nen återkalla godkännandet. Ett godkännande ska åter- kallas om huvudmannen inte iakttar sina skyldigheter enligt lagen (2000:873) om register- kontroll av personal inom för- skoleverksamhet, skola och skol- barnsomsorg och bristerna inte avhjälps efter påpekande för den som ansvarar för verksamheten. Om sådan enskild förskole- verksamhet eller enskild skol- barnsomsorg där rätt till bidrag föreligger enligt 17 § andra stycket förändras i sådan utsträckning att det innebär påtagliga negativa följder för motsvarande verksam- het i kommunen ska rätten till bidrag återkallas. Rätten till bi- drag ska också återkallas om avgifter tas ut i strid med 14 a §. För varje barn som tas emot i sådan enskild förskoleverksam- het och enskild skolbarnsom- sorg som har rätt till bidrag enligt andra stycket ska barnets hemkommun lämna bidrag till verksamheten. Den kommun där verksam- heten bedrivs ska förklara den berättigad till bidrag om den 1.är godkänd enligt 14 §, 2.är öppen för alla barn som ska erbjudas motsvarande offent- lig verksamhet enligt 6–6 b, 8 a och 9 §§, med undantag dels för barn som det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter att ta emot för den enskilda verksam- heten, dels för fall där kom- munen medger undantag med Den kommun där verksam- heten bedrivs ska förklara huvudmannen för den enskilda verksamheten berättigad till bi- drag om 1.beslut om godkännande en- ligt 14 § har meddelats, 2.verksamheten är öppen för alla barn som ska erbjudas mot- svarande offentlig verksamhet enligt 6–6 b, 8 a och 9 §§, med undantag dels för barn som det skulle medföra betydande orga- nisatoriska eller ekonomiska svårigheter att ta emot för den enskilda verksamheten, dels för fall där kommunen medger undantag med anledning av verk- samhetens särskilda karaktär, 3.verksamheten inte innebär påtagliga negativa följder för motsvarande verksamhet i kom- munen, och 4.den enskilda huvudmannen inte tar ut avgifter i strid med 14 a §. Bidraget ska avse ersättning 1.pedagogisk verksamhet och omsorg, 2.läromedel och utrustning, Bidrag ska också lämnas för skäliga lokalkostnader. Därutöver ska bidrag lämnas för barn som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Hemkommunen är dock inte skyldig att lämna anledning av verksamhetens sär- skilda karaktär, 3.inte innebär påtagliga nega- tiva följder för motsvarande verk- samhet i kommunen, och 4.inte tar ut avgifter i strid med 14 a §. Bidraget ska lämnas med ett belopp per barn som inte oskäl- igt avviker från hemkommu- nens kostnad per barn i mot- svarande verksamhet. Hemkom- munen är bara skyldig att lämna bidrag i den omfattning som den är skyldig att erbjuda barnet plats i motsvarande offentliga verksamhet enligt 6–6 b, 8 a och 9 §§. Bidraget ska i förekom- mande fall minskas med det be- lopp som tas ut i avgift enligt 14 a §. Hemkommunen är inte skyldig att lämna bidrag till fler än två verksamheter för samma barn. Om ett barn har ett om- fattande behov av särskilt stöd behöver bidrag inte lämnas för det särskilda stödet, om betyd- ande organisatoriska eller eko- nomiska svårigheter uppstår för hemkommunen. Bidrag ska lämnas till enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg i form av annan pedagogisk verksamhet för barn vars vårdnadshavare arbetar iverksamheten, dock inte för fler sådana barn än det antal andra barn som har tagits emot. Kommunen kan lämna bi- drag till annan enskild förskole- verksamhet och enskild skol- bidrag för det särskilda stödet om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Bidraget ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna motsvar- ande verksamheten. Om kom- munen saknar sådan verksamhet ska bidraget bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till den enskilda verksamhetens inne- håll och omfattning. Hemkommunen är bara skyl- dig att lämna bidrag i den om- fattning som den är skyldig att erbjuda barnet plats i verk- samhet enligt 6–6 b, 8 a och 9 §§. Hemkommunen är inte skyl- dig att lämna bidrag till fler än två verksamheter för samma barn. barnsomsorg än som omfattas av första stycket, om verksam- heten uppfyller de krav som an- ges i 3 § och avgifterna inte är oskäligt höga. Sådant bidrag bör lämnas med ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. Bidrag ska lämnas till enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg i form av pedagogisk omsorg för barn vars vårdnadshavare arbetar i verk- samheten, dock inte för fler så- dana barn än det antal andra barn som har tagits emot. Kommunen kan lämna bi- drag till annan enskild förskole- verksamhet och enskild skol- barnsomsorg än som omfattas av första stycket, om verksam- heten uppfyller de krav som an- ges i 3 § och avgifterna inte är oskäligt höga. Sådant bidrag ska bestämmas på det sätt som anges i andra och tredje styckena. Kommunens beslut i ärenden om godkännande enligt 13 §, rätt till bidrag enligt 17 § andra styck- et och om föreläggande eller återkallande av godkännande eller rätt till bidrag enligt 16 § får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Kommunens beslut om före- läggande eller återkallande av godkännande eller rätt till bidrag enligt 16 § och domstols mot- Kommunens beslut i ärenden –godkännande enligt 13 §, –föreläggande eller återkall- ande av tillstånd enligt 16 § eller –bidrag enligt 17 § får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Kommunens beslut om före- läggande eller återkallande av godkännande eller rätt till bidrag enligt 16 § och domstols mot- svarande beslut gäller omedel- svarande beslut gäller omedel- överklagande till kammarrätten. överklagande till kammarrätten. 2 b kap. Förskoleklassen En fristående skola som av En fristående skola som av godkännande att anordna utbild- godkännande att anordna utbild- ning som motsvarar förskole- ning som motsvarar förskole- klassen ska av Skolinspektionen klassen ska av Skolinspektionen bidrag som avses i 10 b §. bidrag som avses i 10 b §. inte lämna någon förklaring om inte lämna någon förklaring om rätt till bidrag, om verksam- rätt till bidrag, om verksam- heten skulle innebära påtagliga heten skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är be- i den kommun där skolan är be- lägen eller om skolan tar ut av- lägen eller om skolan tar ut av- gifter i strid med 10 d §. gifter i strid med 10 d §. För att en fristående skola med