sou · GVB338 · 2008-01-01 00:00:00 — Även om en uppskattning av risken från ett slutförvar till stor del rör sig om vetenskapliga och tekniska bedömningar, handlar det till slut om värderingar. Och dessa värderingar kommer till uttryck i form av politiska beslut. När SKI och SSI beslutar om vilka krav och kriterier som ska gälla för slutförvaret agerar de som uttolkare av de värderingar och normer som råder i samhället. SSI:s före- skrifter utgår från behovet av skydd för människa och miljö och SKI:s föreskrifter har en mer teknisk bakgrund som är inriktad på slutförvarets funktion och barriärernas förmåga att innesluta och fördröja transport av radioaktiva ämnen från förvaret. Både SKI:s och SSI:s föreskrifter ställer krav på vad som bör in- går i en säkerhetsanalys. Säkerhetsanalysen är en komponent i både metodvalet och platsvalet – syftet med säkerhetsanalysen är ju att få grepp om den långsiktiga säkerheten för en viss slutförvarsmetod på en specifik plats. I säkerhetsanalysen vägs en mängd platsspeci- fika faktorer in så att en helhetsbedömning av platsens lämplighet att hysa ett visst slutförvar uppnås. Säkerhetsanalysen kan även an- vändas för att undersöka effekten på den långsiktiga säkerheten av olika utformningar av de komponenter som i slutförvaret, t.ex. återfyllning och kopparkapseln. De specifika frågor som säkerhetsanalysen ska besvara har skiftat under de tre decennier som gått , från frågor om möjlighet att bygga ett säkert slutförvar någonstans i svenskt urberg, till prioritering av FoU verksamhet och till projek- tering av slutförvar på en utvald plats. Ansvarsfördelningen mellan stat och industri har varit densamma under de tre decennierna (industrin har totalansvaret för kärnbränslecykeln från uranbryt- ning till slutförvar med SKI och SSI som tillsynsmyndigheter), men aktörernas roller i den säkerhetsanalytiska processen har skiftat. Vid sidan av rikspolitiker och beslutsfattare i myndigheter och industri, framstår nu kommunala myndigheter och kommunmedborgare liksom olika intresseorganisationer som viktiga frågeställare och mottagare. tog industrin initiativet till utveckling av säkerhetsanalytisk metodik med fokus på att identifiera de pro- cesser och egenskaper hos det svenska urberget som styr förvarets säkerhet. kom en stor del av metodik- utveckling att drivas av myndigheterna, bl. a. genom en serie inter- nationella projekt (tex. HYDROCOIN, INTRAVAL och BIOMOVS). SKI:s satsning på egna säkerhetsanalyser började med Projekt-90 och kulminerade med SITE 94 som är den senaste säkerhetsanalysen som tagits fram av myndigheterna. projekt byggde framför allt SKI en egen kapacitet på området genom egna insatser, svenska och utländska konsulter och andra internationella experter. återgick initiativet till industrin och SKB genomförde ett omfattande ut- vecklingsarbete med det yttersta syftet att skaffa de kunskaper och resurser som behövs för att ta fram den säkerhetsanalys som ska ligga till grund för en ansökan om att anlägga ett slutförvar – SR- Site – planerad . Ett viktigt steg i riktningen mot SR-Site är SKB:s senast redovisade () säkerhetsanalys SR-Can () som är den första platsspecifika säker- hetsanalysen där det är möjligt att jämföra egenskaper på olika platser och deras påverkan på beräkningsresultaten. För enkelhetens skull kan man säga att en säkerhetsanalys prin- cipiellt innehåller tre element och att det är omkring dessa element som utvecklingen koncentreras. En normativ del ger de normer och kriterier som ska uppfyllas. En beskrivande del identifierar pro- cesser, händelser och egenskaper som styr utvecklingen av förvaret efter förslutning. Det tredje elementet är en beräkningsdel som knyter ihop den normativa och den beskrivande delen (dvs. visar att ett förvar som styrs av de ingående processerna, händelserna och egenskaperna uppfyller eller inte uppfyller de givna normerna och kriterierna). Utvecklingen av säkerhetsanalysens beskrivnings- och beräk- ningsdelar har som tidigare nämnts skett inom både SKI, SSI och SKB. Däremot är det myndigheternas roll att precisera och utveckla den normativa delen av säkerhetsanalysen. Detta gör de genom att ställa upp kriterier och normer (föreskrifter och allmänna råd). Den normativa delen och den kompetens som myndigheterna byggt upp under utvecklingsskedet utgör den plattform från vilken granskningsarbetet görs. Parallellt med SKB:s arbete med SR-Can har myndigheterna, framför allt SSI, tagit fram nya föreskrifter och allmänna råd som påverkar säkerhetsanalysens form och innehåll. har alltså utvecklingen även fokuserat på den normativa delen. SKB har utvecklat ett koncept med säkerhetsfunktioner som ska motsvara de kriterier och normer som SKI och SSI kräver att slutförvaret ska uppfylla. Utmaningarna för säkerhetsanalysen är många. Den ska bedöma och sammanfoga information från ett mycket stort antal veten- skapliga områden. Informationen ska användas för att värdera riskerna för skador på människa och miljö från slutförvaret under en extremt – upp till en miljon år. Detta innebär bland annat att identifiera alla processer och händelser, som kan utgöra ett hot mot de olika barriärernas förmåga att hindra eller fördröja transporten av radioaktiva ämnen från bränslet till människa och hennes miljö. Säkerhetsanalysen måste – med utgångspunkt från egenskaperna hos barriärerna samt de processer och händelser som kan påverka dessa egenskaper – identifiera alla relevanta vägar som radioaktiva ämnen kan transporteras. I säkerhetsanalysen ingår också att därefter med hjälp av olika beräkningsmetoder värdera sannolik- heterna för skador på människa och miljö. Transportvägarna i bios- fären kan späda ut radioaktiva ämnen, men också koncentrera dessa så att även små läckage från slutförvaret kan få konsekvenser för liv och hälsa. Myndigheterna ställer upp kriterier och normer som förvaret ska uppfylla för att anses säkert och en viktig del av myndighets- granskningen är att kontrollera att SKB tolkat och applicerat dessa kriterier och normer på ett korrekt sätt. Kopplingarna mellan barriäregenskaper, processer och händelser under den långa tids- perioden är dock mycket komplexa. Även efter omfattande forsk- ning och utveckling kommer det att finnas kvar betydande osäkerheter beträffande beskrivningen av processer, händelser och barriäregenskaper, liksom beträffande beräkningarna av förvarets förmåga att hindra radioaktiva ämnen att läcka ut och skada människa och natur. Det åligger SKB att ringa in dessa osäkerheter och visa att dessa sammantaget inte påverkar bedöm- ningen av förvarets säkerhet. Ansvaret för beslut att bygga eller inte bygga ett föreslaget för- var ligger ytterst på landets politiska instanser, i sista hand rege- ringen. Även om granskningen kräver komplexa analyser, måste därför själva granskningsprocessen vara tydlig och transparent och vara möjlig att följa för berörda medborgare, som också måste ha tillfällen att ställa frågor under processen. Eftersom säkerhets- analysen ingår i det underlag som politikerna måste ta del av är det nödvändigt att få även den genomlyst på ett sätt som kan förstås av lekmän. Även detta är en av säkerhetsanalysens utmaningar. Som en sammanfattande bedömning i alternativfrågan uttalade KASAM i yttrande över Fud-program 98 i huvudsak följande (SOU 1999:67 s. 31). KBS-3-metoden har, när det gäller ett byggt förvar i berggrunden, flera fördelar. Metoden är den bästa vad gäller möjlighet att anpassa utformningen till de förhållanden i berg- grunden som visar sig finnas på platsen för slutförvaret. Vidare bygger metoden på att bränslet innesluts i en utrymmessnål, kompakt modul – kapsel med omgivande bentonitbuffert. De små dimensionerna är gynnsamma när det gäller att placera avfalls- modulen i ett homogent bergsparti. Eftersom bränslet delas upp på många kapslar blir det en mindre mängd bränsle som exponeras för grundvatten om och när det går hål på kapseln. Varje deponerings- modul placeras strålningsmässigt isolerat från alla andra moduler, viket dels underlättar deponeringen i angränsande hål, dels gör det enklare att återta en redan deponerad kapsel om en sådan åtgärd blir nödvändig. I yttrandet över Fud-program 2001 upprepade KASAM denna bedömning (SOU 2002:63 s. 100) och tillfogade att deponering i djupa borrhål inte är en realistisk metod enligt krav. I det sammanhanget uttalade KASAM att möjligheten till exempel- vis återtag av det använda kärnbränslet torde vara närmast obe- fintlig och därmed skulle det även bli betydande svårigheter att genomföra en meningsfylld demonstrationsetapp för ett sådant förvar. KASAM uttalade även i samma yttrande att man inte hade någon invändning mot SKB:s framställning av nyvunnen kunskap på transmutationsområdet, men att starka skäl talar för den nu- varande inriktningen av det svenska kärnavfallsprogrammet, dvs. fortsatt utvecklingsarbete på direktdeponering enligt KBS-3-meto- den. Detta utvecklingsarbete behöver målmedvetet drivas vidare. Vid granskningen av Fud-program 2004 saknade KASAM anled- ning att ytterligare kommentera valet av KBS-3-metoden som pla- neringsförutsättning för platsundersökningarna. Frågan om val av metod har därefter fått förnyad aktualitet sedan det i den allmänna debatten kommit fram önskemål om att på nytt belysa det s.k. djupa-borrhålsalternativet. Denna fråga har redan berörts i kapitel 3. Ett av kärnavfallsfrågans huvudproblem är platsvalet, dvs. att nå fram till ett välgrundat beslut om lokaliseringen av ett slutförvar. stadgar att för all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön (2 kap. 4 §). I diskussionen om platsvalet har man ofta talat om bästa möjliga plats. Men innebörden av detta uttryck är oklart och förekommer inte i lagtexten och inte heller i relevanta förarbeten. Enligt KASAM är det lämpligare att tala om platsvalskriterier i form av en uppsättning krav som en plats för upprättandet av ett slutförvar bör uppfylla. Sådana har också uppställts av SKB t.ex. i dess Fud- program 1995. Där räknade SKB med fyra s.k. platsvalsfaktorer, nämligen säkerhet, teknik, mark och miljö samt samhällsaspekter. SKB bedömde att denna indelning passade ändamålet med för- studierna. I Fud-K presenterar SKB en reviderad struktur för loka- liseringsfaktorer i följande tre kategorier: berggrunden, industri- etableringen och samhällsfrågan (se Fud-K1, s. 116 ). I föreliggande rapport har tidigare framhållits att man bör skilja mellan kriterierna för den geografiska lokaliseringen och kriterierna för den geologiska lokaliseringen. Den geografiska lokaliseringen handlar om var i landet slutförvaret bör förläggas. Den geologiska lokaliseringen avser bergsformationen. I vilket slags berg bör slut- förvaret förläggas – och på vilket djup? Frågorna om den geo- grafiska och geologiska lokaliseringen är naturligtvis beroende av varandra. Vissa platser i landet kan helt enkelt uteslutas för att de inte uppfyller kriterierna för den geologiska lokaliseringen. 1 Samlad redovisning av metod, platsval och program inför platsundersökningsskedet [Fud- K]. Frågan om bästa möjliga plats har blivit livligt omdiskuterad i samband med krav på minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Frågan om den närmare inne- börden av detta kriterium diskuterades vid ett KASAM-semina- rium om metod- och platsval (KASAM Rapport 2006:1). När det gäller platsvalet gjordes olika tolkningar. Enligt en uppfattning kräver endast en tillräckligt bra plats. En- ligt en annan strängare tolkning måste den sökande i en ansökan om tillstånd för att anlägga ett slutförvar kunna visa att platsen är den geologiskt bästa i en strängare och mer absolut mening. KASAM anförde i sina slutsatser från det s.k. alternativseminariet följande: Begreppet Bästa möjliga plats saknar mening om det inte definieras vad som avses och under vilka förutsättningar begreppet ska till- lämpas. Det finns inte heller i något uttryckligt krav på bästa plats ur geologisk synpunkt. Men det kan bli svårt för sökanden – och även regeringen – att motivera varför man vid en samlad be- dömning av de konkreta alternativ som redovisas i MKB:n, inte skulle välja den plats som är bäst ur geologisk synpunkt. (KASAM Rapport 2006:1, s. 34) KASAM har tidigare framhållit sambandet mellan geologiska för- hållanden och slutförvarets stabilitet och långsiktiga säkerhet. I gränsområdena mellan kontinentalplattorna finns instabila geolo- giska områden, där man inte bör placera ett slutförvar för använt kärnbränsle. Dessa bör i stället placeras inne i själva sköldarna, långt ifrån gränsområdena med aktiv geologi (SOU 2004:120, s. 29). De kontinentala sköldarna, t.ex. och , är miljar- der år gamla. En av dessa sköldar är den baltiska skölden. Berggrunden för ett slutförvar ska garantera den mekaniska sta- biliteten upp till en miljon år. Jämfört med den Baltiska sköldens ålder är 100 , ja t.o.m. en miljon år en kort tidsrymd. Berg- arterna i denna sköld har inte förändrats på mycket . Jordbäv- ningar och liknande kan hända även här men det är inte karak- teristiskt för denna geologiska formation. Den Baltiska skölden ger därför goda förutsättningar för placeringen av ett slutförvar. Inom detta område finns det sedan bättre eller sämre områden beroende på bergartstyper, sprickförekomster, deformationszoner osv. Bra förutsättningar bör finnas i formationer i form av stora linser eller plintar. Deformationen sker runt linsen respektive plinten, inte De har inte och kommer sannolikt inte heller att på- verkas av istider. Den mest sannolika vägen som radionuklider från kärnavfallet kan nå markytan är via grundvattenflödet genom bergets sprick- system. Därför blir frågan om grundvattenflödena i berget och hur de påverkas av slutförvaret grundläggande i den s.k. säkerhets- analysen (se fördjupningsrapport av slutförvaring av kärnavfall – roll, utveckling och utmaning, KASAM Rapport 2007:2). Grundvattenflödet studeras inom hydrogeologin, som uppmärk- sammar de fysikaliska och kemiska processer som styr vattnets förekomst och strömning i jord och berggrund och hur dessa kan formuleras matematiskt vid strömningsberäkningar. Radionukli- derna sönderfaller och fastnar på vägen genom berget på ett mer eller mindre förutsägbart sätt. Man kan också beräkna hur de tek- niska och naturliga barriärerna måste vara konstruerade för att fördröja transporten av radionuklider med grundvatten. Eftersom man i viss mån kan beräkna hur olika yttre förlopp som istider, förkastningar eller jordbävningar påverkar ett givet slutförvar, kan man också till viss del bedöma hur sådana händelser påverkar grundvattenströmmar i berget. Här finns god vetenskaplig kun- skap, men också öppna frågor. Många studier har gjorts av komm- ande istider, men man måste också ta hänsyn till t.ex. perioder av varmare klimat genom t.ex. växthuseffekten (se en Tid för slut- förvaring av kärnavfall – samhälle, teknik och natur, KASAM Rapport 2007:3). KASAM har även berört frågan om inlands- respektive kustnära placering av ett slutförvar (KASAM 2005, s. 98-101). Det har bl.a. hävdats att det från säkerhetssynpunkt skulle vara lämpligare med en inlandsplacering – t.ex. på höglandet i de inre delarna av (, O. m.fl.. (2002) Sämsta platserna har valts. Där har man teoretiskt sett långa transport- sträckor för grundvattnet och därmed en fördröjning av ett utflöde av radionuklider från ett läckande slutförvar. Men i verkligheten är det kuperade landskapet (t.ex. i ) uppdelat i ett stort antal in- och utströmningsområden, där geologiska strukturer av olika slag såsom sprickzoner och gångbergarter styr grundvattnets strömningsvägar (se figur 5.1). Dessa frågor har sedermera belysts genom en mycket omfattande modellstudie av östra (SKB . Figur 5.1 In- och utströmningsområden samt grundvattnets strömningsmönster i en dalgång med varierande topografi och tunt jordtäcke på sprickigt, hårt berg. Det verkliga strömningsmönstret avviker kraftigt från det teoretiska beroende på sprickor och sprickzoner Källa: SOU 2004:67 s. 220. Sammanfattningsvis har KASAM i sina kunskapslägesrapporter och Fud-granskningar kunnat konstatera att kunskapen om grund- vattenförhållanden i svenskt berg ökat genom SKB:s forskning. Huruvida de beräkningar som gjorts är tillförlitliga och tillräckliga, och styrker att det i finns geologiska formationer som upp- fyller kravet på en effektiv och pålitlig isolering av avfallet från miljön under hundra tusentals år, kan egentligen bara bli tro- värdigt besvarad i samband med tillsynsmyndigheternas granskning av SKB:s ansökan 2009. 5.2Flexibel eller systematisk platsvalsstrategi? En grundläggande meningsskiljaktighet om hela platsvalsproce- duren blev tydlig och omdiskuterad . beskriver detta och skiljer i sin bok of Science, Technology and Society in the Siting of High-Level Nuclear (2002) mellan två olika platsvalsstrategier. Han menar att är flexibel. Målet är att komma fram till platsvalsbeslut utan att tyngas av alltför detaljerade krav och föreskrifter. SKB förutsätter att det finns många platser i landet som är lämpliga ur geologiskt perspektiv. Alltså kan man vara lyhörd för kommunernas beredskap att tillåta uppförandet av en slutförvarsanläggning. Ett led i denna strategi är den inbjudan som 1992 skickades ut till landets då 286 kommuner med ett erbjudande om en s.k. förstudie. Denna flexibla platsvalsstrategi, baserad på frivillighet och lokal acceptans, skiljer sig enligt från den mer systematiska strategi som tillsynsmyndig- heterna och KASAM har förordat. Grundläggande i denna strategi är tydliga och klara platsvalskriterier, en mer övergripande bedöm- ning i form av en översiktsstudie, och mot denna bakgrund en systematisk urvalsprocess. Den systematiska strategin kom till tydligt uttryck i den tidigare omnämnda s.k. , där nordiska tillsynsmyndigheter av- stämt sina utgångspunkter i en samling kriterier för en godtagbar hantering av kärnavfallet. Platsvalsprocessen borde enligt Flagg- boken genomföras i tre olika steg. Det första steget borde vara en översiktsstudie, där man urskiljer de regioner inom vilka lämpliga platser för upprättandet av ett slut- förvar kan återfinnas. Det gäller framför allt att utesluta de regioner som är olämpliga ur hydrologisk, tektonisk eller demografisk ut- gångspunkt. Man väljer t.ex. inte att placera ett slutförvar i ett tätt- befolkat område med porösa bergarter. Dessutom avstår man från att lägga ett slutförvar i närheten av värdefulla mineraltillgångar. Det andra steget borde bestå av att närmare identifiera ett antal platser inom de regioner som bedömts som lämpliga. Här ställs högre krav på undersökningsmetoderna och deras grundliga genomförande. Platsspecifika analyser måste genomföras mot bak- grund av slutförvarets särskilda design och för att kunna jämföra olika platser med varandra. Det tredje steget borde slutligen vara att välja ut en plats, där en ännu grundligare detaljundersökning genomföres. Ett schakt bryts ner till slutförvarets planerade nivå och mätningar utförs från tunn- lar på denna nivå. Det ger mer detaljerade kunskaper om bergets geologiska egenskaper än de som erhållits i det andra steget. Den slutliga prövningen av platsens lämplighet för ett slutförvar görs först när dessa resultat sammanställts och värderats. I sitt Fud-program 1998 försvarade SKB sin flexibla strategi mot den kritik som riktats från företrädare för den systematiska strate- gin på följande sätt: De som menar att det behövs en annan systematik för platsvals- processen tänker sig att en bästa plats kan identifieras genom att sålla i alltmer detaljerade skalor. Man ska inte ta hänsyn till opinionen, åtminstone inte i de inledande stegen, utan det är berggrundsför- hållandena som ska styra platsvalet. Vi menar att en sådan process har små förutsättningar att lyckas. Anledningen är att platsanknuten kännedom om de viktigaste fak- torerna som styr säkerheten (grundvattenflöde, grundvattenkemi, förutsättningar för transport av radionuklider och bergmekaniska för- hållanden) saknas på de flesta platser. Generaliserade omdömen kan ges, men det är först när borrhål och borrhålsmätningar finns till- gängliga som det blir möjligt att värdera säkerheten och jämföra om- råden ur denna aspekt. Det är dessutom högst osäkert om kommun- invånare skulle acceptera en bästa plats som identifierats i en centraliserad process utan lokalt deltagande. Utländska erfarenheter ger stöd för denna uppfattning. (SKB:s Fud-program 1998, s. 78) Det bör dock framhållas att de flexibla och systematiska platsvals- strategierna aldrig har renodlats i praktiskt handlande. Tillsyns- myndigheterna och inte minst KASAM återkom ofta till frågan om lokal acceptans och en kommunalt förankrad beslutsprocess (se kapitel 6). SKB:s flexibla strategi markerades med den nämnda inbjudan till landets kommuner att inkomma med en intresse- anmälan för undersökningar avseende ett slutförvar. Förstudier på- börjades i åtta kommuner, men slutfördes endast i sex. Av dessa ut- valdes Forsmark och Oskarhamn för platsundersökningar. Men man bör lägga märke till att SKB under loppet av denna process publicerade förtydliganden av platsvalskriterierna (1994), en översiktsstudie (1995) och jämförelse mellan Nord/Syd och kustland/inland (1998). Den sistnämnda studien blev en viktig komplettering och markerade SKB:s tilltagande förståelse för en mer systematisk strategi. hade KASAM en del kritiska synpunkter på i sitt yttrande över SKB:s Fud-program 1998: Även om en värdefull diskussion förs i rapporten, så utmynnar den i att det inte går att prioritera vare sig de norra eller de södra delarna av landet med avseende på förutsättningarna för en lokalisering. Samma slutsats gäller för jämförande värderingar av lokaliseringsförutsätt- ningar i kustområden respektive i inlandet. Det är lätt att förstå att SKB inte vill dra alltför definitiva slutsatser i en rapport som denna, men man borde t.ex. kunnat lyfta fram några frågor som har bäring på valet av platser för platsundersökningar. I rapporten diskuteras viktiga områden som berggrund, grundvatten, klimatförändringar (t.ex. permafrost och glaciation) och strandförskjutningar. Rapporten borde kunna tillhandahålla t.ex. en tabell som visar för vilka faktorer som ett kustläge kan väntas vara bättre respektive för vilka faktorer ett inlandsförvar kan väntas vara bättre. Bland sina föreslagna värde- ringsgrunder anger SKB att en kustlokalisering kan ha fördelar t.ex. vad gäller minskat behov av transporter på väg eller järnväg. Den kritiske läsare frågar sig om det möjligen finns någon annan faktor där en inlandslokalisering skulle ge bättre poäng. SKB anger själv i Nord- syd/Kust-inlandrapporten ett par sådana faktorer, nämligen jämför- mera föränderliga grundvattenförhållanden (som en effekt av att strandlinjen förflyttas) och möjlig förekomst av salta grundvatten i kustnära lägen. KASAM menar inte att detta är exempel på helt av- görande faktorer, men anser det viktigt att SKB i samband med framtagningen av det samlade lokaliseringsunderlaget inför valet av minst två platser för platsundersökningar försöker få fram något mer allsidiga och väldefinierade värderingsgrunder, bl.a. utifrån de resone- mang som förs i den nämnda Nord-syd/Kust-inlandrapporten. (SOU 1999:67, s. 44 f.) SKB genomförde förstudier i åtta kommuner: , , , , , , Älv- och . publicerade SKB en nationell översiktsstudie och även länsvisa översikter av berggrunden. Efter kommunala folkomröstningar åren 1995 respektive 1997 sade fullmäktige i och nej till fortsatta under- sökningar. redovisade SKB sina slutsatser av förstudierna (se även avsnitt 5.4). Enligt SKB fanns det i fem av sex kommuner områden som ur geologisk synpunkt var lämpliga för vidare studier. SKB önskade utföra platsundersökningar på tre om- råden, belägna inom , och Tierps kom- muner. Vidare önskade SKB studera ett område som var beläget inom , men fullmäktige där motsatte sig en fortsatt medverkan i SKB:s platsval.