sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — Att utnyttja och dess resurser i hamnars landområden kan i och för sig te sig naturligt, eftersom myndig- hetens närvaro då kan användas för att förstärka framför allt brotts- bekämpningen. Det är emellertid viktigt att framhålla att Kust- bevakningens närvaro i hamnars landområden är begränsad och att man därför inte bör överdriva denna effekt. Frågan är så- ledes om man generellt bör sträcka ut verksam- hetsområde till sådana områden. Enligt vår mening finns det flera faktorer som talar mot en sådan utvidgning. För det första bör främst landbaserade resurser tas i anspråk för brottsbekämpning, ordningshållning och kontrollåtgärder i hamnars landområden. För detta svarar i första hand polisen och, när det gäller tullfrågor, tullväsendet. För det andra skulle en utökad verksamhet på land tunna ut resurser till sjöss, vilket skulle stå i direkt strid med myndighetens grundläggande uppdrag. För det tredje kan, som vi senare återkommer till, polisen och alltid begära biträde av med åtgärder i hamnarna (se vidare avsnitten 17 och 20). Vid en samlad bedömning finner vi således inte skäl att sträcka ut lagens geografiska tillämpningsområde till att omfatta hamnars 22TP PT Prop. 2007/08:53, se även avsnitt 13.2.1. landområden, såvida inte detta redan följer av annan särskild för- fattningsreglering. 16.7.3Särskilt om vissa glesbefolkade områden Som konstaterats i andra sammanhang är stora delar av glest befolkade och har en förhållandevis låg brottslighet. I realite- ten saknas det inte sällan förutsättningar för polisiär närvaro i sådana områden (se bl.a. SOU 2002:70 och SOU 2007:39). Det är därför angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna samarbetar, så att andra myndigheter kan utgöra ett komplement till polisen i glesbefolkade områden. verksamhet ska enligt vår mening tydligt fokusera på uppgifterna till sjöss. kan myndigheten fylla en viktig funktion också på land, som en extra resurs till i första hand polisen. I och andra glesbygdsområden kan Kust- bevakningen, om myndigheten ändå är på plats, utgöra ett effektivt komplement till polisen. Detta gäller särskilt inom sådana områden som polisen svårligen tar sig till, men dit kan transportera sig med svävarfarkoster eller övervaka med flyg. Det kan emellertid inte kan vara avsikten att regel- mässigt ska övervaka eller patrullera landområden. Myndighetens geografiska verksamhetsområde bör därför enligt vår mening inte omfatta sådana områden på land. Detta hindrar inte att det bör vara möjligt att i större utsträckning utnyttja närvaro i glesbefolkade områden. Vi föreslår att detta ska gälla på ett antal älvar och andra vattendrag i norra där biträder polisen med sjöövervakning (se avsnitt 16.5.3). Vi återkommer vidare till frågan om hur på begäran ska kunna biträda andra myndigheter utanför sitt ordinarie verksamhetsområde (se avsnitt 17.7). 17Kustbevakningens framtida roll i brottsbekämpningen I avsnitt 16 har vi utvecklat vår syn på de geografiska avgräns- ningarna av all verksamhet som omfattas av den nya författnings- regleringen. I vilken utsträckning och en kust- bevakningstjänsteman kan utöva sina befogenheter styrs alltså ytterst av denna geografiska avgränsning, men också av hur verksamheten avgränsas sakligt, dvs. hur uppgifterna och rätten att ingripa utformas. I detta avsnitt belyser och analyserar vi fram- tida roll i brottsbekämpningen med utgångspunkt i de särskilda befogenheter som eller dess tjänstemän har enligt dagens lagstiftning (jfr avsnitt 11). Att vi ägnar särskild uppmärk- samhet åt brottsbekämpande verksamhet beror på att de flesta befogenheterna är knutna till det området. Vi åter- kommer i de följande avsnitten till den ordningshållande verksam- heten samt till kontroll- och tillsynsverksamheten. I den nuvarande regleringen är det möjligt att urskilja tre olika brottsbekämpande roller som involverar endera myndigheten som sådan eller den enskilde tjänstemannen. De mest långtgående befogenheterna har som självständig brottsbekämpande myndighet. har enligt 11 kap. vattenföroreningslagen rätt att inleda förundersök- ning och att i viss utsträckning också leda förundersökningen fram till den punkt när åklagare ska överta ledningen av denna. Det är endast denna lagstiftning som ger en helt självständig brottsbekämpande roll. Från kommer emellertid självständiga brottsbekämpande roll att utvidgas, om antar propositionen om utökade möjlig- heter att ingripa mot rattfylleri och sjöfylleri. Myndigheten får då också rätt att inleda och bedriva förundersökning om sådana brott. framtida roll i brottsbekämpningen En andra roll regleras i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning (LKP). Den ser annorlunda ut, eftersom lagen inte reglerar myndighetens befogenheter utan i stället en kustbevakningstjänstemans rätt att ingripa, och i princip förutsätter att biträde begärs av behörig myndighet. Som biträde åt polismyndighet eller åklagare har en kustbevakningstjänsteman med stöd av LKP rätt att självständigt vidta vissa inledande åtgärder i samband med ett brott (primärutredningsåtgärder) och att vidta andra brottsutredande åtgärder på uppdrag av behörig undersök- ningsledare. Denna biträdesroll innebär i princip att en tjänsteman vid – så snabbt som möjligt efter det att denne kommit till platsen för ett brott – ska kontakta polisen och efter- höra om polisen själv kommer att ta hand om saken, eller om kust- bevakningstjänstemannen ska ingripa med stöd av sina befogen- heter enligt LKP. Enligt vad som har uppgetts har med tiden i allt större utsträckning rapporterat sina ingripanden först i efterhand till polisen, vilket också förefaller ha godtagits av denna. Biträdesrollen är emellertid uttryckligen inskränkt genom att befogenheterna endast får utövas i omedelbar anslutning till ett misstänkt brott. Enligt förarbetena till lagen ska befogenheterna enbart utövas vid snabba ingripanden till sjöss i de fall då polis inte är tillgänglig (se prop. 1981/82:114 s. 19). I de situationer där en kustbevakningstjänsteman kan agera med stöd av biträdesrollen enligt LKP har myndigheten som sådan inget ansvar. Biträdesrollen kompletteras numera med en relativt nyvunnen brottsbeivrande roll. Denna inrymmer en rätt att utfärda före- läggande av ordningsbot för vissa frekventa brott. Detta innebär i praktiken att en kustbevakningstjänsteman i de situationer där före- läggande av ordningsbot utfärdas, och boten godkänns, kan sägas ha en självständig brottsbeivrande roll. Om föreläggandet däremot inte godkänns, aktualiseras återigen biträdesrollen och ansvaret för att brottet lagförs övergår till polisen. Det är därför tveksamt om man kan se den brottsbeivrande uppgiften som en självständig roll eller bara som ett utflöde av biträdesrollen. En tredje roll följer av uppgifterna enligt smugglingslagen och annan tullagstiftning och innebär att kustbevakningstjänstemannen ges en begränsat självständig roll. Enligt smugglingslagen har en kustbevakningstjänsteman samma rätt som en polisman eller tull- tjänsteman att genomföra primärutredning och att besluta om vissa tvångsmedel, men inte någon rätt att inleda och bedriva förunder- sökning. Rätten att ingripa är inte tidsbestämd eller villkorad på framtida roll i brottsbekämpningen som myndighet har inte någon roll enligt smugglingslagen, men däremot enligt tullagen. Den rollen avser dock i huvudsak kontroll och inte brottsbekämpning. Regler- ingen i smugglingslagen ger till skillnad från LKP inte heller ut- rymme för en förundersökningsledare att använda en kustbevak- ningstjänsteman som biträde i en förundersökning. Den nuvarande regleringen innebär alltså att som myndighet, och framför allt kustbevakningstjänstemännen, har olika ställning och befogenheter beroende på vilken rättslig reglering som ligger till grund för ingripandet. Att myndigheten och tjänste- männen ständigt i sin myndighetsutövning ställs inför frågan om vilken roll de intar i samband med ett ingripande eller annan åtgärd innebär, som vi tidigare nämnt, att den nuvarande regleringen är svår att tillämpa. Det finns alltså skäl att ta ett samlat grepp och se över både och kustbevakningstjänstemännens roll. För att det ska vara möjligt att skapa en enhetligare befogenhetsreglering krävs i första hand en noggrann avvägning av vilken grundläggande funktion och dess tjänstemän ska ha i den fram- tida brottsbekämpningen. Först sedan man har tagit ställning i denna fråga är det möjligt att närmare analysera vilka befogenheter som myndigheten och dess tjänstemän bör ha. 17.2Myndighetens roll ska utvecklas Vår bedömning: Polisen och åklagarväsendet ska även i fort- sättningen ha ett generellt ansvar för brottsbekämpningen och ha huvuduppgifterna inom detta område. För att effektivisera brottsbekämpningen och öka antalet brott som lagförs bör dock roll som brottsbekämpande myndighet ut- vecklas. När man ska ta ställning till och kustbevaknings- tjänstemännens framtida roll i den brottsbekämpande verksamheten är det viktigt att slå fast att sådan verksamhet i första hand är en uppgift för polisen och åklagarväsendet och att vi inte föreslår några förändringar i den grundläggande rollfördelningen. Även om polisen och åklagarväsendet har ett generellt ansvar för brotts- bekämpningen finns det emellertid anledning att överväga i vilken framtida roll i brottsbekämpningen utsträckning , som har vissa brotts- bekämpande uppgifter, i ökad utsträckning kan bidra till ett effek- tivare utnyttjande av samhällets samlade resurser och till att fler brott kan beivras. Närmast handlar det om att – utifrån de upp- gifter och uppdrag som myndigheten har med stöd av nuvarande för- fattningar – skapa en så tydlig och effektiv reglering som möjligt. När framtida roll övervägs får myndighetens särdrag stor betydelse. kan bidra med särskild kompetens, relativt sett hög närvaro och betydande övervaknings- resurser till sjöss och i luftrummet över sjöterritoriet. Särskilt i ett land som , med en mycket lång kuststräcka, är det viktigt att brott som begås till sjöss i princip kan beivras i samma utsträckning som brott på land. Allt tyder dessutom på att aktiviteten till sjöss ökar. Detta gäller såväl den kommersiella trafiken som trafiken med fritidsbåtar. Mot den bakgrunden är det knappast realistiskt att förvänta sig att brottsligheten till sjöss kommer att minska. Nämnda omständigheter, tillsammans med den alltmer omfattande författningsregleringen på området bl.a. för att värna miljön och havsresurserna, innebär att behovet av ingripanden inte kan för- väntas minska utan snarare öka. I ljuset av detta bör Kustbevak- ningens roll utvecklas på så sätt att samhällets resurser till sjöss an- vänds på ett effektivare sätt. Genom att sätta in verksamhet i ett större sammanhang, kan man åstadkomma en hel- hetssyn utan att rubba principen att brottsbekämpning i första hand är en uppgift för polis och åklagare. Det finns mot bakgrund av vad vi nu har redovisat anledning att överväga hur framtida roll i brottsbekämpningen ska kunna utvecklas, så att samhällets samlade resurser tas tillvara på bästa sätt och så att detta gagnar såväl enskilda medborgare som effektiviteten i brottsbekämpningen och samhället i stort. En utveckling i den riktningen bör enligt vår mening utgå från frågan om det är rimligt att och dess tjänstemäns roll så påtagligt ska skilja sig åt beroende på vilken brottstyp och lagstiftning som ligger till grund för ett ingripande eller om en enhetligare reglering bör införas. I avsnitt 17.3 resonerar vi därför kring behovet av en tydligare roll för myndigheten. Vidare finns det enligt vår mening anledning att överväga om framtida roll i den brottsutredande verksam- heten bör bli självständigare. Våra ställningstaganden i den delen presenterar vi i avsnitt 17.4. I avsnitten 17.5–7 följer våra över- väganden om hur den nya rollen närmare bör utformas. framtida roll i brottsbekämpningen Vårt förslag: och dess tjänstemän ska ges en tydligare och mera enhetlig roll i den brottsbekämpande verk- samheten. Utgångspunkten ska vara att en kustbevaknings- tjänsteman, som i tjänsten ingriper mot brott, i princip ska ha samma rätt att vidta åtgärder oavsett vilken lagstiftning ingrip- andet grundas på. Vi har tidigare i flera olika sammanhang konstaterat att dagens befogenhetsreglering är komplicerad och svår att tillämpa. Särskilt tydligt är detta för den enskilde kustbevakningstjänstemannen, som kan ställas inför behovet av att tolka ett komplext regelsystem och inte sällan måste ingripa under tidspress. Den nuvarande ord- ningen, som innebär att och dess tjänstemän har olika rättsliga befogenheter beroende på vilken lagstiftning som ligger till grund för ingripandet bör enligt vår mening ersättas med en tydligare, mera lättillämpad och mera enhetlig reglering. Kust- bevakningens brottsbekämpande roll, som successivt har vuxit, bör komma till tydligare uttryck. Vi anser att en tydligare roll för myndigheten och dess tjänstemän utgör den nödvändiga grunden för en mer samlad och likartad befogenhetsreglering, som inte är beroende av vilken typ av brott det enskilda ingripandet avser. Utgångspunkten bör således vara att en kustbevakningstjänsteman som i tjänsten ingriper mot brott i princip ska ha samma rätt att vidta åtgärder oavsett vilken lagstiftning ingripandet grundas på. Det är flera argument som talar för en sådan mera generell roll. I den brottsbekämpande verksamheten ställer ingripanden inte sällan krav på ett snabbt agerande i en oförutsägbar situation. Att tjänste- mannens befogenheter skiljer sig åt beroende på brottsrubriceringen ställer stora krav på den enskilde tjänstemannens förmåga att snabbt göra en korrekt juridisk bedömning. Detta är inte bara opraktiskt, utan kan innebära att principen om likhet inför lagen inte kan garan- teras och att rättssäkerheten kan äventyras, eftersom den enskilde tjänstemannens momentana bedömning av gärningen blir direkt avgörande för vilka befogenheter som utövas. En mera enhetlig reglering är lättare att tillämpa och ger dessutom en tydligare roll både i förhållande till allmänheten och till andra brottsbekämpande myndigheter. framtida roll i brottsbekämpningen Ett annat starkt skäl för en enhetligare reglering är att ett helhetsperspektiv på rollfördelningen mellan de myndigheter som verkar till sjöss inte enbart gagnar effektivitet och rationalitet, utan också kan bidra till en gynnsam utveckling av myndigheternas samverkan. En tydligare roll svarar alltså bättre mot samverkande myndigheters förväntningar på . Även sett ur den enskilde tjänstemannens perspektiv ger en tydligare brottsbekämpande roll fördelar. Att en uniformerad kust- bevakningstjänsteman, som kommer till platsen för ett brott, inte har större rätt att ingripa än vem som helst kan framstå som svår- förklarligt. Såväl allmänheten som samverkande myndigheter tror ofta att personal i uniform är utrustad med större befogenheter än vad som faktiskt är fallet. För den enskilde tjänstemannen är det viktigt att de ingripanden som görs kan grundas på en laglig rätt att ingripa i myndighetsutövning. Att kustbevakningstjänstemän i stor utsträckning måste bygga sina ingripanden på rätten till envars- gripande (se avsnitt 10.3.2) är i längden inte försvarbart, eftersom det innebär att allmänheten inte har rätt att kräva att tjänstemännen agerar. Ett sådant system innebär också att om tjänstemannen vid ingripandet skulle gå längre än vad rätten för envar att ingripa med- ger, så riskerar denne att göra sig skyldig till en brottslig gärning, t.ex. olaga frihetsberövande eller olaga tvång. Att ersätta denna ordning bidrar till att undanröja oklarheter som kan leda till att kustbevakningstjänstemännen tvekar om de i ett enskilt fall får in- gripa eller inte. En annan fördel med en tydligare reglering är att en tjänsteman som i sin tjänsteutövning växlar mellan olika roller lättare kan be- döma vilka bestämmelser som gäller för respektive uppgift och vilka befogenheter som gäller. Detta kan t.ex. vara viktigt om ett miljöräddningsuppdrag utförs parallellt med en brottsutredning. Vi ser egentligen inga skäl som talar mot att ge en enhetligare och tydligare roll. Inte heller kan vi se några princi- hinder mot att rätten att ingripa mot brott utformas på samma sätt för kustbevakningstjänstemän som för andra tjänste- män med motsvarande uppgifter. Däremot är vinsterna, som fram- gått ovan, betydande. I samband med att en tydligare roll för Kust- bevakningen utformas är det naturligt att också överväga om myndigheten bör ha en mera självständig brottsbekämpande roll. framtida roll i brottsbekämpningen 17.4Ett mera självständigt ansvar Vårt förslag: ska i större utsträckning ges självständigt ansvar för åtgärder i den brottsbekämpande verk- samheten. har successivt fått flera nya uppgifter. Inom olika verksamheter, däribland den brottsbekämpande, har också myndig- hetens roll efterhand utvecklats och stärkts. Någon samlad syn på myndighetens roll och uppgifter har inte kommit till uttryck Mot den bakgrunden tar vi först upp frågan om uppgiften att biträda polis och åklagare bör ersättas med en självständigare roll. Myndighetens brottsbekämpande roll har särskilda berörings- punkter med den verksamhet som sjöpolisen bedriver i delar av landet. Det finns därför särskilda skäl att överväga på vilket sätt kan utgöra ett komplement till sjöpolisen. Sjö- polisens verksamhet är geografiskt begränsad till områdena kring och och polisen bedriver aktiv sjö- övervakning bara under delar av året. Det finns således ett uttalat behov av dels en annan geografisk spridning av den brottsbekämp- ande verksamheten, dels aktiv sjöövervakning året runt. Kustbevak- ningen har av naturliga skäl en större och mer differentierad flotta än polisen. Med omfattande kapacitet att verka på vatten och en aktiv sjöövervakning året runt följer naturligt att tjänstemännen vid , liksom sjöpolisen, kan besitta och upprätthålla särskild kompetens i fråga om sådana brott som är relaterade till verksamhet till sjöss. För att utnyttja både polisens och resurser på bästa sätt är det enligt vår mening naturligt att låta i större utsträckning än ingripa och utreda brott utan att behöva koppla in polis eller åklagare i utredningen. Att bedriva brottsutredning med flera myndigheter involverade riskerar lätt att bli ineffektivt och kan bidra till längre handläggningstider. har tillbaka självständiga brotts- bekämpande uppgifter enligt vattenföroreningslagen. Enligt vad vi har inhämtat har successivt vuxit in i rollen, från en något trevande start. Som redan nämnts är det nu aktuellt med en utvidgning i form av en rätt att ingripa mot rattfylleri och sjö- fylleri, vilket kommer att ge nya viktiga erfarenheter. Att utveckla denna roll ytterligare, i syfte att effektivisera brottsbekämpningen, framtida roll i brottsbekämpningen ligger enligt vår mening väl i linje med hur polisverksamheten successivt har utvecklats genom att polisens ansvar för att leda förundersökning har kommit att avse fler brottstyper. Samma argument som regeringen anförde när kustbevaknings- tjänstemän fick möjlighet att utfärda föreläggande av ordningsbot (se prop. 2005/06:33) kan i princip anföras för att tjänstemän vid i större utsträckning än ska svara för brotts- utredning. En sådan ordning leder till effektivitetsvinster. Den skulle inte bara vara till fördel för , utan framför allt för polisen, som då skulle kunna koncentrera verksamheten till andra arbetsuppgifter. Om handläggningen av upptäckta brott kan slutföras snabbare och med färre kontakter mellan brottsbekämp- ande myndigheter och den misstänkte ger det effektivitetsvinster för samhället. Oavsett om den enskilde medborgaren är brottsoffer eller misstänkt försätts denne också i en bättre situation än vad som är fallet om brotten utreds snabbare. En sådan ordning skulle också gagna rättssäkerheten, eftersom bevisvärdet av vittnes- mål normalt minskar . Om utredningen i större utsträck- ning kan slutföras i direkt anslutning till gärningen blir antalet involverade myndigheter färre. Det är tveklöst även så att utred- ningsarbetet generellt sett går snabbare ju färre myndigheter som är involverade. Motsvarande synsätt och strävan att uppnå ett effektivt utnytt- jande av myndighetens resurser redovisas i propositionen om ökade möjligheter för bl.a. att ingripa mot rattfylleri och sjöfylleri (prop. 2007/08:53 s. 63). Att i större utsträckning än utnyttja kustbevaknings- tjänstemän för att genomföra brottsutredning eller enskilda förunder- sökningsåtgärder torde även öka förutsättningarna att förbättra lagföringen. Man bör nämligen i så stor utsträckning som möjligt arbeta med färska ärenden. Detta synsätt har också legat till grund för utvecklingen , som inneburit att polisen har fått ett allt större ansvar för att självständigt leda förundersökning avseende s.k. mängdbrottslighet, medan åklagarna i stället ska ägna sig åt utredningar som kräver en åklagares särskilda kompetens (se bl.a. SOU 2007:39 s. 128). Vi anser således att man bör gå vidare på den redan inslagna vägen. En utvidgning av självständiga ansvar för brottsutredning bör dock begränsas till sådana brott som har ett naturligt samband med myndighetens huvuduppdrag sjöövervak- ning, eftersom det enbart är inom detta område som effektivitets- framtida roll i brottsbekämpningen vinster kan uppnås med ett självständigare ansvar. Det rör sig framför allt om utredning av sådana brott som myndigheten redan nu kan ingripa mot, med stöd av LKP eller annan lagstiftning som redovisas i avsnitt 11. I avsnitt 17.6.2 går vi närmare in på vilka av dessa brott som bör kunna handlägga mera själv- ständigt. Om ges ett utökat ansvar betyder det själv- fallet inte att man skapar en parallell polis- eller åklagarverksamhet. En lagstiftning som möjliggör att får utreda brott i större utsträckning än innebär bara att den myndighet som finns på plats kan agera mer effektivt och under eget ansvar, i stället för att kontakta polis och åklagare i frågan. Av en sådan ordning följer, som vi har framhållit, att och dess tjänstemäns kompetens tas tillvara bättre än som resurser för framför allt polisen sparas. Inom flera olika samhällsområden, också inom rättsväsendet, går utvecklingen mot en ökad grad av specialisering. Likaså strävar man efter att samordna den verksamhet som olika myndigheter med samma eller likartade uppgifter bedriver. Det är knappast möjligt för polisen att i längden upprätthålla samma kompetens som Kust- bevakningen i fråga om vissa sjörelaterade brott, som exempelvis fiskebrott. Att låta självständigt svara för en större del av utredningen i fråga om sådana skulle därför enligt vår mening också följa utvecklingen inom rättsväsendet i stort med en ökad grad av specialisering. Som vi har framhållit ändrar inte heller det faktum att en myndighet ges ett vidgat ansvar inom ett visst område polisens och åklagarväsendets generella ansvar för brottsbekämpningen. Om ges större ansvar för att bekämpa brott inom ett visst avgränsat område innebär det således inte att balansen mellan de brottsbekämpande myndigheterna förskjuts. Utgångs- punkten är fortfarande att polisen har huvudansvaret för brotts- bekämpningen och därmed alltid har rätt att ingripa mot alla typer av brott som begås på svenskt territorium. Här kan en jämförelse göras med regleringen i smugglingslagen. Även om har en självständig brottsbekämpande roll hindrar detta inte att polisen har rätt att ingripa mot och att utreda smugglingsbrott i samma utsträckning som tullväsendet. Det faktum att det finns särskilda tullåklagare hindrar inte heller allmän åklagare från att ha fullständig behörighet även i fråga om de brott som bekämpar. Motsvarande gäller regleringen i vattenföroreningslagen. framtida roll i brottsbekämpningen således inte något principiellt nytt om man ger större ansvar för att bekämpa brott inom ett visst avgränsat område. En ändrad ordning av det slag vi nu har skisserat förändrar inte heller dagliga verksamhet till sjöss i någon nämnvärd utsträckning.