sou · GVB342 · 2008-01-01 00:00:00 — rala systemet som skänker dem dess starka position (Saalfeld 2003b; 1997; Poguntke 2005). har partierna svarat upp mot den ökade medialise- ringen och väljarrörligheten genom att alltmer fungera som profes- sionella kampanjmaskiner. Kampanjerna har blivit mer centralise- rade och professionella med expertkonsulter i nyckelroller, en ut- veckling som försvårar ansvarsutkrävande inom partiet. Det har också blivit vanligare med medlems- och väljaromröstningar, vilket innebär att partiernas mellannivåer förbigås vid beslutsfattandet. Till exempel lät socialdemokratiska medlemmarna avgöra ett partiledarval 1993. Utvecklingen går alltså mot ett ledarskap legiti- merat genom folkligt mandat snarare än genom kontroll av partiet (Poguntke 2005). Kampanjerna har också genomgående blivit mer fokuserade på personer, med val som toppnotering. Helt emot deras tidigare egalitära profil, utnämnde till exempel De Gröna till toppkandidat inför valet (Poguntke 2005). Även om det finns tecken på att tyskarna inte i längre i lika hög grad röstar i enlighet med traditionella klass- och socialgrupps- mönster och att det därigenom finns fler osäkra väljare, finns det inga klara belägg för att ledarskapseffekterna på väljarnas beteende har ökat. Personfaktorernas betydelse verkar vara beroende av sak- frågan det gäller och de personliga egenskapernas kvalitet (Poguntke 2005). Regeringsbildning och –ombildning Det finns inga formella regler för hur regeringsförhandlingarna ska gå till utan det handlar i stor utsträckning om fria diskussioner mellan partiledarna. Vanligt är att partierna redan före valet har annonserat vilka partier de vill bilda koalition med (Saalfeld 2003c). Presidenten utser den kandidat till förbundskansler som har stöd från en absolut majoritet av parlamentet. Om ingen erhåller majoritet i första omröstningen, fortsätter man att hålla omröst- ningar i . Om det föreligger en fullständig lås- ning, kan presidenten utse den kandidat som erhåller en relativ majoritet eller utlysa nyval. Det har dock aldrig varit nöd- vändigt. Den valda förbundskanslern nominerar därefter sina ministrar som formellt utses av presidenten. I realiteten avgörs dock regeringens sammansättning i partiöverläggningar där såväl , , Vernby & koalitionens regeringspolitik som fördelningen av ministerposter förhandlas fram. När kanslern avgår, måste också ministrarna avgå. Kanslern har också befogenhet att avskeda enskilda ministrar, en möjlighet som parlamentet saknar. Det kan dock vara svårt för en förbundskansler att avskeda eller på annat sätt bestraffa en minister från ett annat parti om ministern i fråga har stöd från sina parti- kamrater (2003c; Saalfeld 2003b). Det finns ingen uttrycklig bestämmelse som slår fast att för- bundskanslern måste vara medlem av parlamentet, men i praktiken har alla innehavare av ämbetet, med ett undantag, varit det. När det gäller regeringsmedlemmarna så hämtas de ofta från parlamentet, men i lika hög grad från de regionala regeringarna i olika Länder och från andra befattningar utanför parlamentet. I de fall ministern saknar den sedvanliga partipolitiska rutinen brukar det åtgärdas genom att denne försöker vinna en plats i parlamentet (Saalfeld 2003b). Regeringens arbete och ställning Den exekutiva makten i är delad mellan förbundskanslern (), regeringen (Kabinettsprinzip) och ministrarna (). Kanslern har konstitutionellt en stark position där han förutom att utse och avskeda ministrar också är den som lägger fast regeringens övergripande politiska linje. Många politiska frågor, särskilt utrikespolitiska sådana, ligger på kanslerns bord. Kanslern kontrollerar också regeringens organisation och regel- verk. Kanslerns makt inskränks genom kravet på kollektivt besluts- fattande och principen om enskilda ministrars ansvar för sina respektive departement. Departementens position stärks av att de besitter ett stort informationsövertag när det gäller de egna frågorna och kanslern har inte rätt att direkt gå in och styra depar- tementens arbete. I praktiken har dock särskilt utrikesministern fått finna sig i att kanslern trampat in på hans område. I regel und- viker ministrar att ta upp andra frågor vid regeringssammanträdena än sådana som påverkar det egna departementet och det finns en tradition av att inte lägga sig i övriga ministrars arbete (Müller- 1997; Poguntke 2005; Saalfeld 2003b). Förutom departementens självständighet innebär det faktum att styrs av koalitionsregeringar att kanslerns faktiska inflytande är beroende av det egna partiets förhandlingsposition Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier visavi övriga koalitionspartier. Det största hindret för exekutiv dominans utgör dock den tyska samarbetsfederalismen som ger länderregeringarna vetorätt inom flera lagstiftningsområden (Saalfeld 2003b; Poguntke 2005). Även om kanslerns formella befogenheter inte har utökats så har kanslerns roll ändå förändrats. Positionen som chefsförhandlare i det federala systemet har fått ökad betydelse i takt med att Bundesrat har fått en starkare position. En liknande effekt har europeiseringen haft. De vanligt förekommande särskilda koali- tionskommittéer och rådgivningsorgan där en stor del av politiken utformas har också befäst kanslerns roll som spindeln i nätet och stärkt en liten exekutiv kärna på de parlamentariska partiernas bekostnad (Poguntke 2005). Kanslerns eget kansli har vuxit stadigt och är ett av de största i . Kansliet leds av en av kanslerns betrodda ministrar och innebär en ansenlig resurs i arbetet med att övervaka regeringens arbete (Poguntke 2005; Saalfeld 2003b). Kanslerns roll, med en stark position inom sitt eget parti, inom regeringen och i parlamentet, men begränsad av den tyska samar- betsfederalismen, påminner mycket om en presidents; en stark ledare med stort inflytande över utrikespolitiken, men som ofta möter tufft motstånd på hemmaplan (Poguntke 2005). Till skillnad från vad som är fallet vid en presidentialisering, där man snarare tänker sig ett ökat avstånd mellan regeringschef och parti, så vilar den tyska kanslerdemokratin på en stark partikontroll. Medialiseringen av politiken har dock givit kanslern en mer upphöjd position, som europeiseringen och glo- baliseringen har ökat kanslerns autonomi gentemot partiet. Den internationella utvecklingen innebär emellertid också ett minskat reellt inflytande för nationella politiker (Poguntke 2005). Slutligen, även om strukturella förändringar har gynnat en presidentialisering av förbundskanslerämbetet, så är personliga egenskaper hos ledarna fortfarande avgörande för det faktiska utfallet. , , Vernby & 3.10Regeringschefens ställning i nio länder Ovanstående beskrivningar av premiärministerns roll i nio parla- mentariska demokratier visar på betydande skillnader. I länder som , , och har premiär- ministern givits en tydlig särställning inom exekutiven som också visar sig i det praktiska arbetet, medan premiär- minister formellt endast är inter pares. De nordiska länderna befinner sig någonstans däremellan. Bedömare i flera länder anser att premiärministern har flyttat fram sin position . Det kanske tydligaste tecknet på detta är den ökning av resurser till premiärministerns förfogande som skett i en majoritet av de undersökta länderna. I stor utsträck- ning verkar emellertid det som benämns presidentialisering handla om en trend av ökad personalisering och medialisering av politiken som inneburit ett ökat fokus på premiärministerns person och därmed en upplevd särställning för denne gentemot parti, regering och parlament. Utvecklingen tycks i regel inte uppfattas som ett problem som måste lösas med nya institutionella reformer, utan snarare som just en anpassning till rådande förhållanden, styrd av medialogiken och understödd av det ökade internationella samarbetet. I både och har det emellertid höjts röster mot alltför presidentlika och maktfullkomliga premiärministrar och där förs det också vissa diskussioner kring hur premiärministerns inflytande skulle kunna begränsas. 4Regeringschefens ställning – en jämförande analys Som vi såg i fallstudierna i föregående avsnitt så finns det i flera länder en föreställning om att premiärministerns inflytande ökar. Det rör sig emellertid i stor utsträckning endast om anekdotiska bevis. I detta avsnitt kommer vi därför att mer systematiskt jämföra våra nio utvalda länder och med avseende på institutionella förhållanden och tendenser till presidentialisering. Vilka ramar som premiärministern har att röra sig inom beror på utformningen av de politiska institutionerna. Möjligheterna och sättet att utöva inflytande ser ut på olika sätt beroende på om pre- miärministern leder en enpartiregering eller en koalition, om regeringen är i majoritet eller minoritet och om det handlar om en enhetsstat eller federation. Det är därför av intresse att studera de institutionella variationerna mellan länderna. I första hand avgörs premiärministerns handlingsutrymme av de författningar och lagar som styr förhållandet mellan folket, parla- mentet, regeringen och regeringschefen. Som fallstudierna visade finns det här betydande variationer mellan länderna. är det enda av de undersökta länderna som har en folkvald statschef och också det enda land där statschefen har möjlighet att spela en politisk roll. I övriga länder fyller statschefen endast en ceremoniell funktion i politiken och lägger sig inte i premiär- ministerns och regeringens utövande av den exekutiva makten. och är två starkt federala stater och skiljer därmed ut sig från övriga länder i studien. Regeringschefens ställning - en jämförande analys innebär att premiärministern även måste upprätthålla goda rela- tioner med de regionala regeringarna för att kunna få fullt genom- slag för sin politik. I begränsar federalismen också premiär- ministerns frihet att utnämna ministrar, då kutymen är att alla provinser ska vara representerade i regeringen. De flesta av länderna tillämpar ett proportionellt valsystem med partilistor och kännetecknas av ett flerpartisystem (tabell 4.1). De avvikande fallen är och som båda använder sig av majoritetsval i enmansvalkretsar och som en konsekvens därav också har ett färre antal parlamentariska partier. tillämpar även ett i huvudsak majoritärt valsystem. De olika val- och partisystemen återspeglas i frekvensen av en- partiregeringar och särskilt då i andelen enpartiregeringar med egen majoritet i parlamentet. En premiärminister i en enpartiregering behöver inte ta hänsyn till önskemål från andra koalitionspartier när han eller hon styr sin regering, vilket naturligtvis innebär ett ökat handlingsutrymme för premiärministern. Utöver och har uteslutande styrts av enpartiregeringar även om spanska regeringar, till skillnad från sina brittiska och kanadensiska motsvarigheter, ofta varit minoritetsregeringar. och har också ofta haft en enpartiregering, men dessa har nästan uteslutande varit minoritetsregeringar. Neder- länderna, , och kännetecknas i stället av koalitionsregeringar med egen majoritet (se tabell 4.1). Tabell 4.1 Parlamentets och regeringarnas sammansättning 1960–2001, % av 1960–2001, , , Vernby & Kommentar: Data om valsystem från Strøm, 2003. Data om partier och regeringar från Armingeon et al. (2004). Data rörande regeringarnas sammansättning har Armingeon et al. hämtat från , Hans Keman & (1998) Party government in 20 democracies: An update (1990–1995) 22: 125–164 samt från olika nummer av den Yearbook som ger ut. Regeringsdata om som gäller 1944– 1999 är hämtade från Strøm, 2003, tabell 22.3. Data saknas för vissa länder. Andelen minoritets- och koalitionsregeringar summerar inte alltid p.g.a. decimalavrundning och på p.g.a. att det före- kommit övergångsregeringar (care-taker governments). i.Fram till tillämpades ett blandat system. ii.Fram till 1994 tillämpades ett proportionellt valsystem, varpå det ändrades till att vara i huvudsak majoritärt om än med några proportionella inslag. iii.Antalet partier anges med måttet Effective number of parties som tar hänsyn både till antalet partier i parlamentet och deras relativa tyngd. Om mandaten är jämnt fördelade över parlamentets partier är det effektiva antalet partier identiskt med det faktiska antalet. Det effektiva antalet partier blir lägre än det faktiska om mandaten är ojämnt fördelade över partierna. Parlamentariska system bygger på att regeringen har parlamentets förtroende. För att kontrollera regeringen har parlamentet en rad instrument till sitt förfogande, varav misstroendeförklaring är det mest långtgående. För att disciplinera parlamentet kan regeringen å sin sida initiera en förtroendeomröstning eller rent av hota med att upplösa parlamentet och utlysa nyval. Hur kontrollinstrumenten är utformade och vilken roll premiärministern spelar i de olika för- farandena skiljer sig åt mellan länderna (tabell 4.2). I , och genomförs en formell investituromröstning vid regeringens tillträde. I gäller om- röstningen regeringen, men i , och är det premiärministern som måste bevisa att han har parlamentets för- troende. I gäller omröstningen dessutom den föreslagna premiärministerns politiska program. På så sätt betonas premiär- ministerns särställning redan innan regeringsbildningen är klar. I och krävs det att en majoritet av parlamentets ledamöter visar sitt stöd för premiärministerkandidaten (positiv beslutsregel), i räcker det med en majoritet av de röstande i båda kamrarna (neutral beslutsregel), medan det i endast krävs att inte en majoritet av parlamentsledamöterna röstar emot den föreslagna premiärministern (negativ beslutsregel). I , , och kan inte parla- mentet väcka misstroende mot enskilda ministrar, utan endast mot Regeringschefens ställning - en jämförande analys premiärministern och regeringen som kollektiv. Ministrarnas öde är därmed direkt kopplade till premiärministerns. Olika länder tillämpar olika beslutsregler vid misstroendeomröstningar, där det i vissa länder krävs att en majoritet (av röstande, närvarande eller samtliga parlamentsledamöter) stödjer premiärministern (, , , , , ), medan det i andra räcker med att regeringen inte har en majoritet av parlamentet emot sig (, ). En tredje variant är det konstruktiva misstroendeförfarandet där det måste finnas en par- lamentarisk majoritet för en ny premiärminister (, Tysk- land). Av dessa tre huvudsakliga varianter innebär de två sist- nämnda en starkare ställning för regeringen än den första. Exekutivens förhållande till parlamentet , , Vernby & Kommentar: Data om investitur, misstroende- och förtroendeomröstningar från (2004). Data om upplösande av parlamentet från Strøm, (2003), förutom data om från Forsey (2005). Med en positiv beslutsregel avses att regeringen måste ha stöd från en majoritet i parlamentet, i vissa länder innebär det en majoritet av närvarande ledamöter, i andra länder en majoritet av parlamentets samtliga ledamöter. En neutral be- slutsregel innebär att regeringen måste få stöd av en majoritet av de röstande ledamöterna, det vill säga det förslag som får flest antal röster vinner. En negativ beslutsregel innebär att det räcker att regeringen inte får en majoritet emot sig, vilket i några länder innebär en majo- ritet av närvarande ledamöter och i andra en majoritet av det totala antalet parlamentsleda- möter. Slutligen så innebär en konstruktiv regel att oppositionen också måste kunna uppvisa majoritetsstöd för en alternativ premiärminister för att regeringen ska tvingas avgå. i.Praxis, förfarandet är ej formellt reglerat. Det finns också skillnader när det kommer till rätten att upplösa parlamentet och begära nyval. I vissa länder är det statschefens pri- vilegium, men i många fall sker det i praktiken endast på premiär- ministerns begäran. Den danska premiärministern är den enda premiärminister som helt på eget initiativ och mandat kan upplösa parlamentet. I saknas möjligheten att upplösa parlamentet helt. I de flesta av länderna är det premiärministern som tar initiativ till upplösning, men i och i är det regeringen som kollektiv. Vilka formella befogenheter premiärministern har i förhållande till regeringen och regeringens arbete varierar mellan länderna (tabell 4.3). I de flesta länder har premiärministern rätt att utse övriga ministrar i regeringen även om ministrarna ofta formellt utses av statschefen. Som har nämnts, är premiärministern emellertid begränsad av hänsyn som måste tas till eventuella koali- tionspartners och regional representation. utmärker sig här som varande det enda land där premiärministern inte har begåvats med utnämningsmakt. Variationerna är större när det kommer till premiärministerns möjligheter att kontrollera depar- tementens jurisdiktion. Det bör emellertid tilläggas att det kan finnas skillnader mellan formell reglering och de reella förhållan- dena. Även om det till exempel formellt är regeringen som kollek- tiv som fördelar ärenden mellan departementen i , är det i praktiken statsministern som beslutar. Regeringschefens ställning - en jämförande analys rättigheter i förhållande till Kommentar: Data från Strøm, (2003) och Forsey (2005). i.Statschefen beslutar på PM: s initiativ. ii.Fram till 1975 fattades de formella besluten av statschefen. iv.Sedan 1964. v.Sedan 1949. Trots att premiärministerns roll debatterats i flera länder, så har man inte i något land (1945–2003) inskränkt premiärministerns befogenheter, snarare kan man se en utveckling åt motsatt håll. Den kanske tydligaste indikatorn är de ökade organisatoriska resurser som tillförts premiärministern. Sammantaget så skiljer sig de institutionella ramarna åt för premiärministrarna i de undersökta länderna. till formella befogenheter gentemot regeringen så är den danska, den kanaden- siska, den spanska, den tyska och den brittiska premiärministern starkare än övriga, medan den nederländske premiärministern har den klart svagaste positionen. I , och leder premiärministern enpartiregeringar, vilket innebär att premi- ärministern inte behöver kompromissa med ledande företrädare från andra regeringspartier när ministerposter ska fördelas och riktlinjer för regeringspolitiken dras upp. I och Storbritan- nien är regeln dessutom att regeringen har egen majoritet, vilket ger en ännu större frihet att utforma politiken. Å andra sidan inne- bär det federala statsskicket i , liksom för övrigt också i , att premiärministern ändå måste vara beredd att för- , , Vernby & handla och kompromissa, men då med regionala ledare i stället för med koalitionspartners. Utifrån ovanstående analys framstår den brittiske premiärmi- nistern som den som har de minsta begränsningarna på sitt maktutövande och därmed det största manöverutrymmet. Dock finns det en faktor som inte är lika lätt att redogöra för som formella regler, nämligen de politiska partiernas roll. Även om individfaktorer i många länder tycks ha fått ett ökat genomslag i politiken är partierna fortfarande de huvudsakliga länkarna i den parlamentariska kedjan och som sådana kan de tjäna som både en styrka och en begränsning för en premiärminister. Vilket inflytande som partiets parlamentariker och den utomparlamentariska parti- organisationen har på premiärministern och regeringspolitiken kan dock variera från land till land och också mellan partier. En faktor som kan påverka premiärministerns autonomi är hur partiet väljer sin premiärministerkandidat. Partiledare som röstats fram av väljarna eller partiets medlemmar kan hävda ett personligt mandat på ett annat sätt än partiledare utsedda av partiets exekutiva eller parlamentariska elit. Ett personligt mandat innebär i sin tur ett ökat manöverutrymme gentemot partiorganisationen. Extremfallet av personligt mandat utgörs av de fall där partiledaren också är grundare av partiet, till exempel och hans Forza Italia i och och hennes i . Från fallstudierna vet vi att partiernas medlemmar engageras alltmer vid valet av partiledare/premiärministerkandidat i flera länder. Detta innebär emellertid inte att partiledningen avsagt sig kontrollen: de har fortfarande ofta ansvaret att ta fram de bästa kandidaterna (eller snarare kandidaten, då det ofta bara finns en). I stället är det framför allt är partiaktivister på mellannivå som förlorar inflytande då de vanliga medlemmarna bjuds in att påverka. Direktvalda partiledare är emellertid än så länge ovanliga. utsågs partiledarna i de flesta av våra undersökta länder på partiets kongress eller av partiets parlamentariker. , Stor- och i viss utsträckning , var de enda länder som tillämpade direkta medlemsval (Scarrow, Webb & Farrell 2000). Det går följaktligen inte att tala om någon trend som har fått allmänt genomslag; fortfarande har partieliten partiledar- valet i sin hand. Regeringschefens ställning - en jämförande analys Inledningsvis slog vi fast att det faktum att ett land har givit sin premiärminister stora befogenheter inte nödvändigtvis måste inne- bära att man har en presidentialiserad parlamentarism. Denna fråga måste i stället besvaras genom en undersökning av hur det levande styrelseskicket fungerat i praktiken. Fokus i denna rapport ligger på det förhållande som vi anser vara den mest relevanta: premiär- ministerns relation till regeringen och övriga ministrar. Under denna rubrik kommer vi därför att analysera hur ministrar rekryte- ras och hur regeringar ombildas, i olika länder och i respektive land. Regeringen i en presidentiell demokrati tjänar som rådgivare till presidenten som ensam ansvarar för den exekutiva makten. Regeringen i en parlamentarisk demokrati är istället ett kollektiv. Ett tecken på presidentialisering skulle därför kunna vara att premiärministern i högre grad rekryterar ministrar med bakgrund som experter eller byråkrater, snarare än parlamentariker och andra partipolitiskt aktiva. Analysen av svenska ministärer i ett tidigare avsnitt visade att andelen ministrar med parlamentarisk bakgrund, efter att först ha stigit , sjunkit något . Hur ser trenden ut i övriga länder? och hans europeiska kollegor genomförde en omfattande kartläggning av europeiska regeringar och deras ministrar 1945–1984 (Blondel och Thiébault 1991) och med hjälp av dessa data kan vi presentera jämförelser . Under- sökningen täcker tyvärr inte in alla de länder som vi är intresserade av (och ingår inte) och inte heller hela den aktuella tidsperioden. Vi har dock inte funnit något som tyder på att det skett ett avgörande trendbrott i något land under de senaste decen- nierna.1 1 Datasetet innehåller variabler om ministrars bakgrund och karriär i regeringen –1984. Totalt rör det sig om 1985 ministrar, varav 1158 ministrar från de länder som ingår i vår undersökning (, , , , , , och ). I stapeldiagrammen (figur 4.1–4.5) räknas varje minister endast en gång, nämligen det decennium som han eller hon först trädde in i regeringen. Man ska därmed inte tolka staplarna som genomsnittet av alla ministrar som suttit i regeringen ett visst decennium. Det kan också vara svårt att direkt jämföra de olika diagrammen med varandra, eftersom bortfallet skiljer sig något från diagram till diagram. , , Vernby & I figur 4.1 visas andelen ministrar rekryterade under ett specifikt årtionde som vid inträdet i regeringen satt i parlamentet. Staplarna representerar följaktligen inte genomsnittet av alla ministrar under ett visst decennium, utan endast nyrekryterade ministrar. Som vi kan se, så är andelen parlamentariker i regeringen hög i de flesta av de undersökta länderna. I och var i genom- snitt av ministrarna tidigare parlamentariker. , och framför allt utmärker sig här genom att i lägre grad än övriga länder rekrytera ministrar från parlamentet: av nederländska ministrar hade parlamentarisk erfarenhet när de tillträdde som ministrar. Den höga andelen parlamentariker i återspeglar den par- lamentariska tradition som innebär att premiärministern väljs av parlamentets majoritet och därefter utser ett antal parlamentskolle- gor till sina ministrar.