sou · GWB368 · 2008-07-04 00:00:00 — De personuppgifter som behandlas måste dess- utom vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen. Fler personuppgifter får inte behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Enligt 10 § PUL får personuppgifter behandlas, om den regist- rerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen. Det är enligt 13 § PUL förbjudet att behandla s.k. känsliga personuppgifter, och behandling av personnummer är enligt 22 § PUL belagt med vissa restriktioner. I 23–26 §§ PUL finns bestämmelser som ålägger den person- uppgiftsansvarige ett långtgående ansvar att informera de regist- rerade om behandlingen av personuppgifter. Med stöd av 2 § PUL är det möjligt att i en specialförfattning föra in bestämmelser som avviker från PUL, vilket får till rättslig effekt att de avvikande bestämmelserna i specialförfattningen gäller före PUL. Även om en sådan särreglering är möjlig i en specialför- fattning, måste regleringen vara förenlig med dataskyddsdirektivets (95/46/EG) bestämmelser. En behandling av personuppgifter måste t.ex. uppfylla de grundläggande kraven i artikel 6 i direktivet (jämför 9 § PUL). För att publicering på Internet skall bli ett fullgott alternativ till kungörelse på anslagstavla och i ortstidning måste i princip samt- liga planhandlingar kunna få publiceras på det nya sättet, dvs. även planhandlingar där kopplingen mellan en viss registerfastighet och dess ägare framgår. Vidare kan man inte gärna ur planhandlingarna utmönstra kommunens granskningsyttrande, när man tillhanda- håller alla andra handlingar på Internet, trots att granskningsytt- randet är av den karaktären att det ibland kan tänkas innehålla en och annan uppgift om personliga förhållanden som inte är helt nödvändig för bedömningen av ett planförslag. Vår analys har gett vid handen att publicering på Internet av planförslag med därtill hörande handlingar normalt sett uppfyller alla de ovan angivna kraven i 9 § PUL. Vid vårt samråd med Data- inspektionen har emellertid dess företrädare ifrågasatt, om det uti- från ändamålen med Internetpubliceringarna är motiverat att auto- matiskt behandla direkta personuppgifter, som exempelvis namn på fysiska personer. Här bör nämnas, att Kommuner och Landsting har utarbetat en blankett för ansökningar om lov, som innehåller en för- tryckt text med sökandens medgivande till publicering av hans namn på Internet. Därigenom skulle en del av problemet vara löst – men långt ifrån hela. återstår problem med de ansökningar om lov, där denna blankett inte används och dessutom med alla handlingar i planärenden. Hela frågan har därför övervägts noga, vilket har lett oss fram till den slutsatsen att det inte kan anses oundgängligen nödvändigt att publicera namn på fysiska personer. Däremot kommer man inte ifrån att indirekta personuppgifter måste få behandlas automatiskt, dvs. uppgifter om fastighetsbeteckningar, från vilka man kan här- leda fastighetsägarens namn. Rent praktiskt är det trots allt genom- förbart att kommunerna före den automatiska behandlingen stryker namnen på personer i de handlingar där namn förekommer utan att vederbörande har medgett publiceringen. Fastighetsför- teckningar behöver över huvud taget inte publiceras. Vårt förslag blir därför att i PBL bör föras in en skyldighet för kommunen att hålla planförslaget tillgäng- ligt på kommunens webbplats.Vi återkommer nedan med förslag om publicering på liknande sätt av kommunens antagandebeslut. I 1 kap. PBL bör därvid särskilt föreskrivas, att det inte före- ligger något hinder mot publicering av personuppgifter i dessa sam- manhang, men att man därvid inte får publicera namn eller person- nummer på fysiska personer utan att dessa har medgett det. För att man inte ska löpa minsta risk att känsliga uppgifter sprids på detta sätt bör också föreskrivas ett förbud mot att publicera sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § PUL. I PBL bör föras in ett undantag från den personuppgiftsansvariges informationsskyl- digheter enligt 23–26 §§ PUL. Någon särskild övergångstid för införandet av detta nya system torde inte behövas. Enligt post- och statistik har numera c:a hälften av alla hushåll en fast uppkoppling till Internet med en kapacitet, som är tillräcklig i detta sammanhang. Detta gör det naturligtvis helt nödvändigt att i lagen föreskriva att planmaterialet ska finnas hos kommunen även i pappersform. Materialet kan hållas tillgängligt t.ex. i receptionen, i besökscentrum, på ett utpekat kontor eller på . Det bör också i kommunens lokaler finnas en dator som vid behov kan bemannas till hjälp för de besökande som före- drar information i den elektroniska formen utan att själva ha till- gång till utrustningen. Vi anser det inte nödvändigt att föra in denna sistnämnda skyldighet i lagen. Byggnadsnämndernas all- männa serviceplikt innefattar naturligen en sådan service åt allmän- heten. De intressenter som berörs ska underrättas om granskningstidens början och slut. Underrättelse bör kunna ske genom vanligt brev eller genom e-post, där det är lämpligt. Den enskilde kan visa intresse av en sådan form för underrättelse t.ex. genom att själv amvända sig av e-post eller ange en e-postadress. Vi vill gärna lägga till att en nog så viktig konsekvens för fram- tiden av att övergå från kommunens anslagstavla och ortstidningen till Internet vid förmedling av kommunens information om pågå- ende planer om markanvändningen är att det öppnar en ny möj- lighet för internationella intressenter att följa utvecklingen i vårt land. Detta måste anses ligga väl i linje med tjänstedirektivet (och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden). Den avvägning som man ställs inför här är om utställningsskedet, som tar tid och kostar pengar, verkligen ger sådana vinster i form av ökat medinflytande att utställningen måste behållas som ett moment i den normala planprocessen. I det enkla planförfarandet är ju utställningen slopad redan i gällande rätt. Vi erinrar återigen om remissvaret från , där man klart uttrycker hur liten betydelse i praktiken som utställnings- förfarandet har för planens slutliga utformning. Vi vill påstå att det erfarenhetsmässigt är ytterst sällan som ett planärende tillförs en ny och tungt vägande synpunkt först i samband med utställningen. Sakägarna och andra direkt berörda intressenter har enligt vår mening fullgoda möjligheter att i samband med programsamråd eller plansamråd och under den bestämda granskningstiden lägga fram sina synpunkter på planens utformning. Vid utställningen är allting i praktiken bestämt och hela proceduren med utställning tenderar att få en i hög grad rent formell prägel. Beträffande kom- munens medborgare och organisationer i övrigt (dvs. de som inte hänförs till sakägarkretsen) hänvisar vi till den ovan föreslagna möjligheten att anmäla sig som remissinstans för planärenden inom hela kommunen eller delar av den. I så fall blir de inbjudna till pro- gramsamråd eller plansamråd och de får yttra sig under gransk- ningstiden. Detta måste rimligen vara tillräckligt för att kraven på medin- flytande i planprocessen ska anses uppfyllda. Helt klart är å andra sidan att kommunerna vinner mycket tid och sparar in på kost- nader, om utställningen slopas även i normala planärenden. Detta är således vårt förslag. Här borde stora effektivitetsvinster kunna hämtas in. En annan kostnadsbesparande reform vill vi också gärna se genomförd. I flera paragrafer i 5 kap. regleras förfarandet, när ett stort antal personer skall underrättas. Det kan gälla både sakägare, bostads- rättshavare och boende. Genomgående har då lagstiftaren valt det för- farandet, om det skulle innebära större kostnad och besvär att sända underrättelsen till var en av personerna än som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med underrättelsen, att underrättelsen i stället får ske genom kungörande i en ortstidning eller på kom- munens anslagstavla eller också genom informationsblad som sprids till dem som berörs. Kungörelse i ortstidning är en omvittnat kostsam åtgärd. Kungörande på anslagstavlan är långt ifrån effektivt. Genom att sprida ett kortfattat informationsblad i de aktuella fastigheterna når man säkert de flesta intressenterna utan att kost- naden behöver bli särskilt hög. Vi förordar därför denna sist- nämnda metod som det enda sättet för underrättelse, när det är många personer som ska underrättas. Metoden kommer till använd- ning vid underrättelse om att följande handlingar hålls tillgängliga på kommunens webbplats, nämligen planförslaget under gransknings- tiden, granskningsutlåtandet och beslutet om antagande av planen. Vad som har sagts nu innebär att det inte längre ska göras någon skillnad mellan enkelt planförfarande och normalt sådant. För- farandereglerna är alltid i grunden desamma. Skillnaderna ligger snarare i frågorna om det behövs program eller inte, och om det därmed behövs ett programsamråd eller ett plansamråd. berörde inte frågan om vilken instans inom kom- munen som bör besluta om antagande av planer. Åtminstone ett remissvar, , tar ändå upp frågan och pekar på det önskvärda i en ökad delegering av beslutanderätten inom kom- munen. Även på andra sätt har det kommit att framstå som en möjlighet att förkorta handläggningstiderna, om man kunde åstadkomma en annan ordning än dagens. Möjligheten till delegering från fullmäktige synes på många håll – kanhända av slentrian – inte utnyttjas i den utsträckning som medges i nuvar- ande 5 kap. 29 §. Å andra sidan har det också märkts en viss ökning av antalet planer som antas av byggnadsnämnder och stadsbygg- nadsnämnder, särskilt i våra större kommuner där behovet av ny bostadsbebyggelse är stort som ett ärendes formella gång fram till antagande tar speciellt . Detta gäller inte bara mindre planer utan också sådana där t.ex. större park- eller grönområden tas i anspråk eller där trafikföringen ändras på ett sätt som berör allmän- heten. I vissa fall har s.k. A-tomter, fornminnesområden och t.o.m. områden som pekats ut som riksintresse för bevarandeändamål lagts ut för enskilt bebyggande i nya detaljplaner, som antagits av byggnads- eller stadsbyggnadsnämnder. I de fall där man synes ha gått för långt i delegation kan inget ingripande ske av eller regeringen, om inte någon enskild sakägare i ett överklagande fäster särskild uppmärksamhet vid att det finns brister i ärendets formella handläggning. Det är naturligtvis inget önskvärt tillstånd att praxis utvecklats åt ett håll som lagstiftaren inte har avsett. När den pågående instansord- ningsreformen är genomförd och en domstol ska pröva överklagan- den i detaljplaneärenden är det särskilt angeläget att det har skapats harmoni mellan lagstiftningen och vad som i praktisk tillämpning anses vara den bästa lösningen. Redan detta är ett skäl att reformera systemet för antagandebesluten. Härtill kommer ytterligare över- väganden. Att fullmäktige som huvudregel ska fatta beslut om detaljplaner förefaller inte längre självklart. Man kan bara erinra om att det numera inte anses nödvändigt att i planärenden låta regeringen utgöra slutinstans efter överklagande. Det politiska inslaget i pröv- ningen av detaljplaner är i själva verket inte så framträdande som man har föreställt sig tidigare. I viss analogi med det synsättet kan det vara naturligt att i stället i princip lägga besluten på byggnads- nämnden. Det handlar ju faktiskt om sådana intresseavvägningar och om myndighetsutövning gentemot enskilda som lämpar sig väl för en specialreglerad nämnd. Det förtjänar att påpekas, att hithörande frågor togs upp av Plan- och byggutredningen i betänkandet Miljö och fysisk plan- ering (SOU 1994:36, sid. 288), där utredningen bl.a. anförde: Av den redogörelsen framgår att den dåvarande departe- mentschefen ansåg att utrymmet för kommunfullmäktige att till en nämnd delegera rätten att anta detaljplaner borde vara begränsat, i synnerhet innan det fanns någon översiktsplan. muner, med något undantag, antagit översiktsplaner. Vidare har PBL- systemet tillämpats under . Jag anser därför att det inte längre finns anledning att ha en fullt så restriktiv syn på delegations- möjligheterna. I detta sammanhang måste man också betänka att den genomförandeinriktade synen på detaljplanerna som präglar PBL har fått ett i det närmaste fullständigt genomslag. Dagens detaljplaner är bygglovslika i jämförelse med de stads- och byggnadsplaner som upp- rättades enligt den äldre byggnadslagstiftningen. Sammantaget anser jag att detta utgör tillräckliga skäl att låta den syn som präglar den nya kommunallagen få fullt genomslag också i PBL. Jag föreslår därför att 5 kap. 29 §, som innehåller bestämmelser om delegation av detaljplane- beslut, upphävs. Detta torde innebära att det stora flertalet beslut avseende detaljplaner och områdesbestämmelser blir möjliga att dele- gera till en nämnd. Jag anser dock – i likhet med vad som uttalas i PBL-propositionen – att det är självklart att fullmäktige skall besluta i sådana ärenden där det är känt att det finns motsatta uppfattningar mellan staten och kommunerna om hur de allmänna intressena skall beaktas och i sådana ärenden där framfört sådana invänd- ningar att ett ingripande enligt 12 kap. 1 § kan bli aktuellt. Utredningens förslag, som inte då ledde till någon lagändring, gick alltså ut på att man borde låta delegationsreglerna i kommunallagen gälla utan någon specialreglering i PBL. För vår del vill vi pröva, om det nu går att komma ett steg längre på samma väg genom att i PBL införa en ordning, där antagandebesluten i första hand ligger på bygg- nadsnämnden. Först bör det då undersökas om kommunallagen (1991:900) eventuellt lägger hinder för en sådan ny ordning. Enligt 3 kap. 9 § första stycket kommunallagen beslutar full- mäktige i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen. Härefter räknas det i åtta punkter upp frågor, som främst bör ligga inom fullmäktiges beslutskompetens. Ingen av dessa punkter rör beslut enligt PBL. Paragrafens andra stycke säger att fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller i andra författningar. Enligt 3 kap. 10 § första stycket kommunallagen får fullmäktige uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som anges i 9 § första stycket eller som enligt lag eller annan författning skall avgöras av fullmäktige får dock inte delegeras till nämnderna. Kommunallagen hindrar alltså inte att någon speciallag, t.ex. PBL, lägger beslutsfattandet i en viss ärendetyp på någon av nämnd- erna. Formellt sett behöver det i så fall inte ens göras något undantag för ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. PBL skulle alltså i och för sig kunna utformas så att bygg- nadsnämnden fick den totala beslutskompetensen i ärenden om detaljplan. Mot bakgrund av vad vi nu har anfört har vi i ett tidigt skede under utredningen varit inne på tanken, att som huvudregel skulle gälla, att det är som beslutar om antagande av detaljplaner med möjlighet för nämnden att lyfta upp avgörandet till kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen, om nämnden anser det lämpligt. Emellertid finns det tunga invändningar mot ett sådant system. Det finns en hel del planärenden som medför större ekonomiska eller andra åtaganden av kommunen eller som är av kontroversiell eller principiell natur och som därför är bäst lämpade för avgörande av kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen. Det förekommer ju också planer där kommunens intresse står emot ett riksintresse eller något annat statligt intresse eller mot en annan kommuns intresse. En speciell situation uppstår när ett exploateringsavtal ska fast- ställas som planen antas. Om kommunen inte har organi- serat sin verksamhet så att har befogenhet att fatta beslut om avtal med ekonomiska verkningar, kan detta med- föra att även planbeslutet måste lyftas till en annan nivå inom kom- munen. Invändningar av mer principiell, kommunalrättslig karaktär har också framställts mot vår ursprungliga tanke. Det finns inte något rättsområde som uppvisar motsvarande typ av reglering av besluts- fattandet inom en kommun, framhålls det. Delegering från full- mäktige och neråt är det enda gångbara alternativet. Vi har därför insett, att den första tanken som vi byggde vårt resonemang kring har sina klara brister, varför vi slutligen har släppt den. Därför har vi stannat för att vi inte ska rubba den nuvarande ordningen när det gäller kommunens antagandebeslut. Därmed kan fullmäktige anta planer, som inte följer översikts- planen, som berör ett riksintresse eller en mellankommunal fråga, som medför ekonomiska åtaganden i form av följdinvesteringar, ökad service eller tecknande av exploateringsavtal lik- som planer där det finns risk för att enskilda framställer yrkanden om ersättning för planskada. För att undvika onödiga tidsförluster bör emellertid kom- munerna i väsentligt högre grad än utnyttja möjligheten att delegera beslut från fullmäktige till . Detta kan bli ett aktivt kommunalt initiativ i de gemensamma strävandena att effektivisera förfarandet och att förkorta handläggningstiderna i En delegering kan i många fall komma att innebära en möjlig tidsvinst på upp . I 6 kap. 33–38 §§ kommunallagen finns det bestämmelser om delegering av ärenden inom en nämnd. Dessa bestämmelser inne- fattar bl.a. möjligheten för en nämnd att till en anställd tjänsteman delegera beslutsbefogenheter inom vissa i lagtexten angivna ramar. Sådan delegering är enligt 6 kap. 34 § punkt 3 inte lagligen möjlig i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Genom att till- ämpa nu nämnda regelkomplexplex kan uppdra åt en tjänsteman att anta detaljplaner, där det inte har framförts någon enda invändning. När planen har antagits bör detta meddelas genom att beslutet hålls tillgängligt hos kommunen på kommunens webbplats. Över- klagandetiden börjar räknas från sådan publicering. bör en underrättelse skickas med vanligt brev eller e-post till sakägare och andra intressenter som har lämnat syn- punkter som inte har blivit tillgodosedda. Vårt förslag i denna del har visat sig inte vara helt okontro- versiellt. Det har hävdats, att kungörelse på kommunens anslags- tavla är det kommunalrättsligt allmänt vedertagna sättet att lämna information till allmänheten. Att nu införa en särreglering för en sektor inom den kommunala förvaltningen skulle leda till oönskad, splittrad bild av kommunalt beslutsfattande. Denna principiella stånd- punkt har onekligen visst fog för sig. Å andra sidan är detta ett utmärkt tillfälle att inom byggsektorn bryta med ett tidigare mönster. Inställningen att man måste hålla kvar vid det gamla ger inte många reformer i samhällslivet. Detaljplaner liksom beslut om lov riktar sig till en väl avgränsad sakägarkrets i motsats till många andra kommunala beslut av mer generell räckvidd. Vi får inte heller glömma bort, att det är fram- tidens PBL som vi ska forma . Den bör enligt våra bestämda mening bygga på framtidens teknik för kommunikation. Vi har ovan redogjort för några reformförslag som vart och ett och sammantagna är ägnade att leda till en kortare och effektivare beslutsprocess. Det återstår därmed att behandla frågan, huruvida det därutöver kan vara lämpligt, att i lagen föreskriva en längsta tillåten handläggningstid, räknat från planarbetets början till kom- munens beslut om antagande. Det kan vara på sin plats att först göra en internationell utblick. De länder i som har en tidsbegränsning av handläggningen av projektinriktade planer, motsvarande våra detaljplaner, är Nederländ- erna, och . I fanns tidigare vid upprättande av bestemmings- plan olika tidsfrister för skilda faser i planprocessen. Dessa tids- frister innebar att den sammanlagda tidsåtgången från det att kom- munen presenterar ett planförslag var minst och högst (när det finns invändningar mot planen). Enligt en lag- ändring, som trädde i kraft behöver inte längre en bestemmingsplan upprättas. Den lagreglerade tidsfrist, som styr detta moment tas därmed bort. I finns tidsfrister knutna till den privata initiativrätten till upprättande av regulerings- och bebyggelsesplaner. Om beslutet med anledning av en framställning från en enskild blir positivt för denne, vidtar en planprocess som drivs av kommunen. Efter utställ- ning av ett planförslag skall först det s.k. planutvalget fatta beslut . För reguleringsplaner ska kommunestyret därut- över fatta ett slutligt beslut . Det finns en eko- nomisk sanktion (avdrag med på planavgiften för varje påbörjad vecka), om kommunen överskrider den lagreglerade 12-veckorsgränsen för ställningstagande till ansökan om upprät- tande av regulerings- och bebyggelsesplaner. Däremot finns inga sanktioner för överskridande av tidsgränser för själva planhandlägg- ningen. I kan ett projekt initieras på endera av två sätt. Man kan antingen direkt ansöka om full planning permission, då alla frågor behandlas i ett sammanhang, eller också först ansöka om ou- tline planning permission, ett slags principtillstånd till byggande, som måste följas av att återstående frågor behandlas i ett slutligt tillstånd, full planning permission. har på sig att fatta beslut om både planning permission och full planning permission. Vid en tvåstegsprövning är alltså den sam- manlagda tiden för prövningsmyndigheten . Härtill kommer den tid som går mellan de två prövningsstegen. Om tiderna inte hålls, anses tillståndet vara vägrat, och byggherren har rätt att överklaga icke-beslutet till the Secretary of State. En tidsmässig reglering som är försedd med sanktioner av vad vi kan kalla för själva detaljplaneförfarandet finns alltså egentligen bara i . Som har framgått ovan (avsnitt 2.5.3) föreslår vi att det i lagen införs en längsta tid för kommunens beslut om planbesked med anledning av en framställning från någon enskild. Detta är möjligt på grund av att beslutsunderlaget i intitialskedet förutsätts vara enkelt, begränsat till sin omfattning och att det inte innehåller några detaljfrågor som kräver ingående behandling. Den därefter följande planprocessen däremot är i det närmaste omöjlig att tids- begränsa på samma generella sätt i lagen. Många skiftande ärende- typer förekommer ju, och ärendena skiljer sig avsevärt från varandra i omfattning och därmed tidsåtgång. Hur man än utformar för- farandereglerna och även om man gör radikala förenklingar, ligger det i sakens natur, att lagen inte kan en gång för alla bestämma hur ett ärende maximalt får ta i anspråk. I rapporten och bygglovsprocessen, privata planinitiativ och tidsfrister med underrubriken norska systemet över- föras till svensk lagstiftning, upprättad av och , KTH, förs ett liknade resonemang. I rapporten anförs bl.a. (s.83): När det däremot gäller arbetet med att upprätta själva planförslaget finns det faktorer som ligger utanför kommunens kontroll, och det är svårt att hitta en generell tidsgräns som är giltig för alla typer av bygg- projekt, med tanke på de komplikationer som kan inträffa under resans gång. Ett bättre alternativ är kanske att kommunen och bygg- fastställer en realistisk tidplan, anpassad till det specifika pro- jektet, i samband med att kommunen beslutar om att planarbete ska påbörjas. Vi vill ta fasta på den tankegång som ligger bakom uttalandena i denna rapport. Vi tror att det går att åstadkomma en lösning utan lagreglerad tidsfrist, som ändå leder till en effektiv handläggning och skapar bättre förutsebarhet och trygghet för intressenterna. Denna lösning innebär att kommunen själv från fall till fall bestäm- mer hur planarbetet – inbegripet ett eventuellt program- skede – ska ta i anspråk. I planbeskedet bör kommunen därför fastställa den tid inom vilken planförslaget ska vara antaget av kommunen. Här måste man naturligtvis bortse från eventuella överklaganden. Det får förut- sättas att tiden kommer att bestämmas på grundval av kommunens tidigare erfarenheter och i medvetande om ärendets svårhetsgrad