sou · GVB398 · 2008-01-01 00:00:00 — Ett beslut om befordran till professor tas som sagt ofta när arbetstagaren ifråga har kvar till ålderspension. Om beslutet om befordran ses som ett uttryck för strategiska överväganden är det lätt att i dessa tolka in en permanens som inte alls svarar mot verksamhetens behov . Ordningen riskerar därmed att understödja den individcentrerade kultur som så kommer i konflikt med mer verksamhetsstrate- giska överväganden inom akademin. En relativt fri arbetslednings- rätt är den grundval som ett strategiskt och tillfredsstäl- lande flexibelt ledarskap måste vila på. Utredningen gör bedömningen att befordringsreformen i prin- cip är oåterkallelig. Att ta bort rätten att prövas utifrån sin kom- petens till en högre lärarkategori skulle skapa allt för stora spän- ningar i nuvarande system. Det är heller inte önskvärt om vi ser till forskarkarriärens framtida attraktivitet. Utredningens förslag för- utsätter dock att befordran inte per automatik leder till ett visst anställningsinnehåll utan i huvudsak avser just en kompetenstitel. Skulle lärosäten inte klara av att hålla emot schabloniserade krav på t.ex. mer forskning för befordrad personal bör den individuella rätten till prövning för befordran omprövas. Det går, enligt utred- ningens bedömning, inte att behålla rätten till individuell prövning som det finns avtal som ger olika lärarkategorier ett bestämt och schabloniserat arbetsinnehåll. Det kan även övervägas att, i takt med ökat lokalt självbestämmande och utvecklandet av en mer strategisk arbetsgivarkultur, låta frågan om rätt eller möjlighet till befordran bli en sak för den lokala anställningsord- ningen. Enligt högskoleförordningen är den behörig att anställas som adjunkt som har en grundläggande högskoleexamen, har genomgått pedagogisk utbildning eller förvärvat motsvarande kunskaper, samt visat pedagogisk skicklighet. En person som är tillsvidareanställd som adjunkt har rätt att bli prövad för en befordran om hon eller han har behörighet för anställning som lektor. Behörig att anställas som lektor är den som avlagt doktorsexamen och som dessutom genomgått högskolepedagogisk utbildning, eller förvärvat motsva- rande kunskaper, och visat pedagogisk skicklighet. Bedöms perso- nen uppfylla kraven för befordran ska denna person även befordras. En adjunkt kan även prövas för befordran även som icke-dispute- rad om denna person visat särskild pedagogisk skicklighet eller sär- skild skicklighet att utveckla och leda verksamhet och personal vid högskolan eller visat särskild förmåga att samverka med det omgi- vande samhället. Utredningens grundläggande förslag är att alla vetenskapligt kompetenta personer med tillsvidareanställning ska ha rätt att prö- vas för befordran. En vetenskapligt kompetent person är enligt 3 kap. 3 § HF en person som har doktorsexamen eller motsvarande kompetens. Utredningen menar därmed att den rätt till befordran som en icke-disputerad adjunkt har bör utgå. Denna beford- ringsmöjlighet skulle utgöra en anomali i det föreslagna systemet. Befordringsmöjligheten, som kommit att kallas för befordran av obehörig adjunkt, tillkom i syfte att göra det möjligt att premiera goda lärarinsatser utförda av dem som inte genomgått forskarut- bildning. Befordringsmöjligheten har använts i mycket ringa utsträckning och bedöms därför inte ha kommit att fylla den funk- tion som avsågs när den infördes. Utredningen vill poängtera att detta inte ska tolkas som ringaktning av andra meriter än de rent akademiska. Att upp- märksamma och på olika sätt belöna goda arbets- och lärarinsatser är alltid en bra personalpolitik. Vid sidan av löneinstrumentet kan de lärosäten som vill fortsätta att stimulera och belöna adjunkter som på olika sätt bidragit till verksamhetens utveckling göra detta genom att t.ex. befordra till en lokal anställningskategori fastställd i den egna anställningsordningen eller på annat sätt bekräfta och uppmuntra goda insatser. Som framgått av avsnitt 5.4.2 föreslår utredningen att en ny lärarkategori som biträdande professor införs. Av detta följer att en lektor i första hand bör prövas för befordran till biträdande profes- sor (eller motsvarande). Detta innebör dock inte att en lektor inte kan prövas för befordran direkt till professor där detta är aktuellt. Enligt utredningens förslag ska en lärare efter ansökan befordras till en annan läraranställning som han eller hon bedömts behörig till och lämplig för utifrån de bedömningsgrunder som lärosätet ställt upp. I praktiken kan detta innebära att en lektor kan bedömas som lämplig för en tillsvidareanställning som professor. Det är därmed viktigt att lärosätet har tydliga bedömningsgrunder för de olika lärarkategorierna. Det har för övrigt redan nämnts att den som är docent som regel och i förenklade former bör kunna beford- ras till biträdande professor. I övrigt föreslår utredningen inga för- ändringar av gällande regler för befordran av lektor. Utredningen föreslår att en biträdande lektor efter ansökan ska kunna befordras till anställning tillsvidare som biträdande professor (se avsnitt 5.4.1). Utifrån utredningens förslag om rätten att genom lokal ordning även använda andra lärarkategorier än de som definieras i högskoleförordningen föreslår utredningen att en biträdande lektor i förekommande fall i stället ska kunna befordras till annan sådan läraranställning som lärosätet har bestämt. En sådan befordran ska givetvis följa den lokala anställningsordningen och de där uppställda bedömningsgrunderna. Detta innebär i prak- tiken att ett lärosäte kan välja att inte använda lärarkategorin biträ- dande professor. Den eventuella lärarkategori enligt lokal ordning som ett lärosäte i stället väljer att befordra en biträdande lektor till bör dock givetvis ligga i paritet med de behörighetskrav och bedömningsgrunder som gäller för biträdande professor. En biträdande professor bör ha samma rätt som en lektor att få ansöka om och prövas för befordran till en anställning som profes- sor. Detta ska givetvis ske utifrån uppställda och tydliga bedöm- ningsgrunder. En biträdande professor eller anställd i motsvarande lokal lärarkategori har alltså rätt att prövas för befordran till profes- sor. Rätten att ytterst prövas för befordran till professor finns alltid då detta är en lärarkategori utanför de eventuella lokala anställ- ningskategorierna och som även fortsatt regleras gemensamt i hög- skolelagen och högskoleförordningen. I övrigt föreslår utredningen inga förändringar av gällande regler för befordran till professor. 5.6.3Befordran av annan vetenskapligt kompetent personal En stor del av de personer som bedriver forskning inom högskolan tillhör inte någon av de lärarkategorier som definieras i hög- skoleförordningen. Dessa personer återfinns främst inom tjänste- kategorin Annan forskande och undervisande personal, nästan 4 500 personer, men även inom (teknisk- och administrativ personal), där cirka 3 000 personer har forskande och undervisande uppgifter (se avsnitt 4.2). Majoriteten av dessa har olika typer av projektanställningar – s.k. allmän visstidsanställning – och ingår i forskningsgrupper med i huvudsak extern finansiering. Den TA-personal som återfinns i denna grupp är vanligen forsk- ningsingenjörer, projektledare och projektassistenter. Annan fors- kande och undervisande personal utgörs av bl.a. amanuenser, fors- kare, forskningsassistenter och postdoktorer. Tjänstebenämningen forskare utgör av personalkategorin och en stor andel av dessa personer har disputerat. Gruppen annan forskande och undervisande personal minskade kraftigt . Detta berodde i huvudsak på den reform som innebar att vissa av forskningstjänsterna successivt ersattes av anställning som lektor eller adjunkt. Denna kategori har dock åter kraftigt ökat . kan denna grupp alltså utgöra en betydande del av personalen vid en institu- tion. Även om förändringarna i LAS, vilka medför att arbetstagaren i allmän visstidsanställning automatiskt övergår i tillsvidareanställning, kan antas medföra att de i högsko- leförordningen specialreglerade meriteringsanställningarna får en förnyad attraktivitet, så kan antas att just LAS regler medför att fler av de s.k. LAS-forskarna blir tillsvidareanställda. Det finns redan i nuvarande system ett antal mycket meriterade och kompetenta forskare som inte har rätt att bli prövade för en eventuell befordran. Dessa personer är utestängda från möjligheten att delta i val till bl.a. fakultetsnämnderna. Dessa personer är såle- des inte en integrerad del av den kollegiala strukturen utan kan sägas utgöra en skuggstruktur utanför den ordinarie verksamhets- organisationen så som den regleras i högskolelagstiftningen. Det finns här ett stort antal meriterade forskare som inte har någon naturlig koppling till utbildningen eller resten av verksamheten. Att låta dessa personer bli professorer eller biträdande professo- rer skulle innebära att grund- såväl som forskarutbildningen fick tillgång till lärarresurser med ofta hög vetenskaplig kompetens. Detta skulle därmed vara en åtgärd som ökar forskningsanknyt- ningen för inte minst grundutbildningen. Det skulle också ge verk- samheten en mer sammanhållen karaktär. Det finns exempel på hur den beskrivna ordningen leder till problem och skada för verksamheten. På forskningstunga områden med hög andel externfinansiering anställs i dessa fall inte lärare i relation till det faktiska undervisningsunderlaget. I stället tilldelas forskningsgrupper ett antal lösa undervisningstimmar som kan fördelas inom gruppen och kompensera eventuella finan- sieringsproblem. Skuggstrukturen tillåts därmed underminera själva universitetsstrukturen som sådan. Utredningen föreslår mot denna bakgrund och utifrån den före- ställning om en sammanhållen anställning i flera steg som presente- rats ovan i avsnitt 5.4, att samtliga personer som är vetenskapligt kompetenta och som har en tillsvidareanställning ges rätten att bli prövade för befordran till biträdande professor, eller motsvarande, och professor. Givetvis ska alla personer, oavsett anställningskate- gori, bedömas enligt de bedömningsgrunder som lärosätet har ställt upp för den aktuella läraranställningen. Enligt utredningens bedömning kommer detta att starkt bidra till att skapa en samman- hållen karriärväg för alla lärare och forskare vid våra lärosäten. Detta kommer även att leda till att den relativt stora grupp som ligger utanför den befintliga kollegiala strukturen bättre inkorporeras i lärosätets struktur och verksamhet. Att medge befordran också till lägre karriärsteg än just biträdande professor och professor har dock inte ansetts befogat. En sådan befordringsmöjlighet som den föreslagna kan också innebära en värdefull väg in i akademin för de personer som vistats i näringslivet eller inom andra delar av arbetslivet än högskolan. i allmän visstidsanställning kan den erforderliga behörigheten för de aktuella läraranställningarna byg- gas upp, t.ex. den högskolepedagogiska kompetens som erfordras och som inte kunnat fås i verksamheten utanför hög- skolan. förslag: Universitet och högskolor bemyndigas att i sina anställningsordningar utfärda föreskrifter avseende andra lärarkategorier, med undantag av professor, än de som anges i 4 kap. 1 § första stycket HF jämte de behörig- hetsgrunder som ska gälla vid anställning och befordran av sådana lärare. Därutöver bemyndigas universitet och högskolor att utfärda närmare föreskrifter avseende de behörighetskrav och bedömningsgrunder som ska gälla vid anställning av de lärarkategorier som anges i 4 kap. 1 § första stycket HF och som utgör den befattningsstruktur som bildar bakgrunden till läro- sätenas lokala anställningsordningar. Behörighetsgrunderna för att anställas som professor, biträ- dande professor eller lektor omfattar vetenskaplig, pedagogisk och annan skicklighet som är av betydelse med hänsyn till anställningen samt högskolepedagogisk utbildning. Behörig- hetsgrundande för meriteringsanställningarna postdoktor och biträdande lektor är doktorsexamen eller motsvarande. Behörig att anställas som adjunkt är enligt huvudregeln den som har grundläggande behörighet för utbildning på forskarnivå, hög- skolepedagogisk utbildning samt visat pedagogisk skicklighet. Vid befordran ska ämnesområdet som huvudregel vara det- samma som i den tidigare anställningen, men rektor kan besluta annorledes. Högskoleförordningens detaljerade regler om anställning, inbegripet sakkunniggranskning m.m., ersätts av ett bemyndi- gande för universitet och högskolor att i sina anställningsord- ningar närmare reglera hur beredning av anställning och beford- ran ska gå till. I organ som bereder anställningsärenden ska kvinnor och män vara jämställt representerade om inte synner- liga skäl talar mot detta. Regeln om positiv särbehandling i 4 kap. 16 § HF utgår. Regler om positiv särbehandling kan intas i lärosätets anställningsordning. Anställningar ska fortsatt normalt ledigkungöras. Utred- ningen föreslår emellertid att en kallelsemöjlighet införs när det gäller professorsanställning. En behörig och lämplig person av underrepresenterat kön kan alltid kallas där ojämn könsfördel- ning råder. Kallelse av annan behörig och lämplig person kan annars ske om det finns särskilda skäl, eller, där ojämn könsför- delning föreligger, synnerliga skäl. Beslut om kallelse fattas av rektor och får inte delegeras. Beslut om anställning m.m. ska fortsatt kunna överklagas till (). Regeringen bör i särskild ordning låta utreda frågan om överprövningens omfatt- ning när det gäller statliga arbetsgivares anställningsbeslut. Liksom i stora delar av övriga tillhör universitet och hög- skolor i den offentliga sektorn. Som diskuterats i kapitel 3 Internationella nedslag sätter detta en viss prägel på akademisk verksamhet i denna världsdel. Regler som syftar till att säkerställa ansvarighet och opartiskhet i statsförvaltningen skapar också tids- utdräkt och rigiditet i framför allt rekryteringsprocessen av univer- sitetslärare. I en globaliserad värld där kunskapen såväl som kon- kurrensen inte känner några gränser, och förmågan att rekrytera och behålla personal följaktligen är avgörande för framgång, ställer detta till problem. Som också redovisats håller dock delar av denna stelbenthet på att luckras upp, bl.a. genom en ökad självständighet för lärosätena i vissa av kontinentens länder. I sammanhanget kan återigen noteras, att Europeiska kommissionen, i ett uttalande om universiteten som kunskapsgenerationens kraft- verk, även identifierat detta som ett av nio områden där föränd- ringar behövs för att universiteten ska kunna bidra till inrättandet av en verklig kunskapsekonomi.TPF1FPT har utvecklingen i gått mot att relationen mellan den anställde och hans eller hennes statliga arbetsgivare alltmer liknar den som gäller på arbetsmarknaden i stort. Även om anställningsbeslut också är myndighetsbeslut är grunden för anställningsförhållandet numera avtal. 1TP PT Europeiska kommissionens meddelande Att förverkliga moderniseringsagendan för universiteten: utbildning, forskning och innovation, KOM(2006) 208 slutlig. anställningens ingående finns dock alltjämt vissa särskilda regler för statlig anställning. Utöver de förbud mot diskriminering som följer av den allmänna arbetsrätten, och som alltså gäller lika för alla, ska enligt regeringsformen vid tillsättning av statliga anställningar avse- ende endast fästas vid sakliga grunder. Detta exemplifieras med förtjänst och skicklighet, men omfattar även sådant som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål. Beslut om statlig anställning innefattar dessutom moment av myndighetsutövning och kan genom över- klagande genomgå en fullständig omprövning och därmed också ges ett annat innehåll. Även i jämförelse med statliga förhållanden i övrigt är anställ- ningsprocessen inom högskolan komplicerad och detaljreglerad. Ett centralt inslag är den meritgranskning som utförs av sakkun- niga, en variant av den främsta kvalitetssäkringsmetoden inom aka- demin – peer review. Kombinerat med rätten till överprövning av anställningsbeslutet finns således många författningsreglerade moment som tillsammans kan leda till en utdragen process. I den globaliserade kunskapsekonomin, med sin stegrade konkurrens om befintligt humankapital, gör detta att alternativa karriärmöjligheter kan te sig mer attraktiva. Den akademiska anställningsprocessen har diskuterats och med olika framgång reformerats i princip så länge som den har funnits, inte minst har de sakkunnigas roll debatterats. Precis som för sta- ten i övrigt har förändringarna under framför allt det verkat i decentraliserande riktning. Till följd av proposi- tionen Högskolans ledning, lärare och organisationTPF2FPT avskaffades bl.a. tjänsteförslagsnämnderna och lokala anställningsordningar infördes där varje högskolestyrelse själv fastställer ordningen för rekrytering av olika lärarkategorier vid högskolan. I linje med den delegerade arbetsgivarpolitiken, och lärosätenas ansvar för prioriteringar och planering av tillgången på kompetent personal, var syftet att garantera flexibilitet och frihet i rekryteringen. Som visas i nästa avsnitt gavs emellertid inte alla de förutsättningar som detta kräver och förändringarna infriade inte förhoppningarna vid reformen. Enligt direktiven är det utredningens uppdrag att granska om rådande regler i högskoleförordningen, framför allt avseende bedömningsgrunder, anställningsförfarande och överklagande, är ändamålsenliga och effektiva. Också fortsatt måste den långsiktiga 2TP PT Prop. 1996/97:141. kvaliteten i verksamheten kunna säkerställas, inbegripet jämställd- het och nationell och internationell rörlighet. I den mån föränd- ringar behövs för att uppnå dessa bakomliggande mål bör de vidare vara sådana att såväl öppenhet och rättssäkerhet som hög kvalitet i den forskande och pedagogiska verksamheten bibehålls. Utred- ningen föreslår här att universitet och högskolor bemyndigas att inom en ram av behörighetsgrunder och vissa förfaranderegler meddela föreskrifter så att anpassningar kan göras till verksamhe- ternas behov och förutsättningar och rum. En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att stora delar av regelverket för anställningsförfarandet fortfarande speglar med nationella utnämningar på livstid. Fullmaktsanställningarna tillhör emellertid i huvudsak det förflutna. Som konstaterats i inledningen till betänkandet, präglas utvecklingen på arbetsmark- naden i allmänhet av större flexibilitet och snabba förändringar. Detta gäller inte minst för s.k. kunskapsarbetare. Praktiker base- rade på LAS, såsom vikariat och allmän visstidsanställning, har vidare också väsentligt sänkt staketet till de specialreglerade läraranställningarna adjunkt och lektor. Mot denna bakgrund är det rimligt att införa en flexiblare ordning för formerna kring rekryte- ring och befordran. De förslag som presenteras här syftar till detta. Kapitlet har följande struktur. Först behandlas frågan om dele- gerad normgivning, en förutsättning för att universitet och hög- skolor ska kunna ta ett större eget ansvar för anställningsprocessen. Därefter analyseras rätten till överprövning av anställningsbeslut. Det senare är en mycket komplex fråga som kräver en del klargö- randen. Slutsatsen är att utredningen inte i egentlig mening förfo- gar över frågan, men att förändringspotential ändå finns på områ- det. Efter detta följer så en genomgång av anställningsprocessen och dess olika moment. Här föreslås bl.a. att en möjlighet att kalla professorer av underrepresenterat kön införs som ett viktigt jäm- ställdhetsverktyg. Ett viktigt antagande för utredningen är att ett ökat självbestäm- mande i anställningsfrågor för landets lärosäten också kommer att leda till ett ökat ansvarstagande. Med tanke på det strategiska ledar- skap som förändrade verksamhetsförutsättningar kräver är detta av största betydelse. I stället för lokal tillämpning av nationellt givna regler kan framtagandet och förvaltandet av egna regler kring anställningar och anställandet antas komma att utgöra en centrali- serande och professionaliserande kraft på det lokala planet. Utred- ningen menar därför att normgivningsmakten på vissa centrala områden bör delegeras. Som diskussionen om lärosäten med enskild huvudman i kapitel 4 Rådande befattningsstruktur visat, kan både nationellt samarbete och en vidareutveckling av nuvarande ordning bli en del av resultatet. innebär ökad frihet att nya arenor öppnas för fackliga förhandlingar. Ökat självbestämmande för universitet och högskolor var ett av de medel som användes vid universitets- och högskolereform i syfte att skapa större flexibilitet. Endast ramarna för verksamhe- ten skulle anges av staten och de begränsningar i friheten som kvarstod motiverades av särskilda hänsyn såsom rättssäkerhet, behovet av funktionella beslutsformer och ett tydligt ledningsan- svar. Själva utgångspunkten var dock att [d]et som inte uttryckli- gen är reglerat är varje universitet och högskola fritt att inrätta och organisera efter eget beslut.TPF3FPT Med andra ord skulle det lokala ansvaret öka genom decentralisering och delegering av normgiv- ningsmakten, dvs. rätten att utfärda föreskrifter. Frukterna av reform följdes upp av en utredning – Utredningen om uppföljning av universitets- och högskolereform (). I dess betänkande Reform och för- ändringTPF4FPT konstaterades att såväl roller som ansvarsfördelning mel- lan statsmakterna och lärosätena i praktiken blivit otydligare. Mot bakgrund av detta utförde tillsyn av delegeringssy- stemet inom högskoleområdet. Under arbetets gång framkom att osäkerheten bland högskolorna också var stor vad gäller deras reg- lers rättsliga status och granskningen utökades därför till att omfatta även detta. I rapporten och delege- ringssystemTPF5FPT visar att frågan om delegerad normgivning är betydligt mer komplicerad än vad citatet ovan ger vid handen. Delegerad normgivning kräver nämligen författningsstöd. 1992/93:1 om universitet och högskolor – frihet för kvalitet, s. 22. PT SOU 1996:21. PT Rapport 1999:5 R. Normgivningsmakten regleras i 8 kap. regeringsformen (RF) och fördelas mellan riksdag och regering beroende på ämnesområdets betydelse för medborgarna. Vissa frågor är därmed helt reserverade för , vissa förutsätter bemyndigande från till regeringen, medan andra givits till regeringen att besluta om direkt. På högskolans område föreligger ett bemyndigande från riksda- gen i 5 kap. 6 § HL som ger regeringen rätt att meddela ytterligare föreskrifter angående högskolan (s.k. subdelegation). Högskole- förordningen är ett uttryck för detta och i den har regeringen i sin tur bemyndigat myndigheter under regeringen, dvs. lärosäten och enheter inom dessa såsom exempelvis fakultetsnämnder, att skapa regler i vissa frågor. För att ett bemyndigande ska anses föreligga krävs i princip att det tydligt framgår att det är frågan om ett upp- drag att meddela föreskrifter.TPF6FPT Det som utmärker föreskrifter är att de är generella, bindande och ensidigt dikterade. I den tidigare nämnda tillsynsrapporten gör emellertid bedömningen att befintliga bemyndiganden på högsko- lans område varken är enhetliga eller tydliga, vilket antas vara orsa- ken till att rättsläget är osäkert.TPF7FPT Verkets genomgång visar också att de bemyndiganden som givits högskolan, framför allt i hög- skoleförordningen, främst rör utbildningsfrågor. Vad gäller anställningsrelaterade frågor föreligger i princip bara ett tydligt bemyndigande. Det avser utformningen av de sakkunni- gas yttranden och återfinns i 4 kap. 22 § HF. Följaktligen har () i ett vägledande beslut konstaterat att lokala riktlinjer om t.ex. behörighet inte kan tillmätas en annan eller större betydelse än som hjälpmedel, eller allmänna råd, vid den interna beredningen och prövningen vid ett lärosäte.TPF8FPT Allmänna råd utgörs av generella rekommendationer om tillämpningen av en författning.