sou · GWB347 · 2008-05-09 00:00:00 — Vi föreslår därför att regleringen i 7 kap. 32 § bostadsrättslagen ändras så att även en sådan underrättelse som behandlats omfattas av lagrummets tillämpningsområde. 9.4.2Ombildning av hyresrätt till kooperativ hyresrätt Enligt våra direktiv återstår därmed att överväga om motsvarande änd- ringar bör göras i reglerna om ombildning av hyresrätt till kooperativ hyresrätt. Som anförts tidigare kan en kooperativ hyresrättsförening vägra att upplåta en lägenhet med kooperativ hyresrätt om hyresgästen ansökt om medlemskap senare än efter föreningens förvärv av huset (ägarmodellen). Motsvarande gäller vid ombildning till kooperativ hyresrätt genom hyra av lägenheter (hyresmodellen). Bestämmelserna finns i 4 kap. 6 § och 5 kap. 3 § lagen om koopera- tiv hyresrätt. En kooperativ hyresrätt har likheter med både hyresrätt och bostadsrätt. Således gäller bestämmelserna i hyreslagen som ut- gångspunkt även för kooperativ hyresrätt. En kooperativ hyresgäst har dock en större handlingsfrihet än vad en vanlig hyresgäst har. Här kan framhållas att en kooperativ hyresgäst har lika stor hand- lingsfrihet som en bostadsrättshavare vad gäller lägenhetens an- vändning. Den större handlingsfriheten talar för att det kan vara Medlemskapet vid ombildning av hyresrätt betydelsefullt för den enskilde hyresgästen att kunna få sin hyres- rätt ombildad till kooperativ hyresrätt. Å andra sidan får den som överlåter en kooperativ hyresrätt inte ta ut någon ersättning för den. En sådan hyresrätt kan inte heller användas som kreditobjekt. Beträffande bostadsrätter gäller där- emot det motsatta förhållandet. En hyresgäst som fråntas möjlig- heten att förvärva bostadsrätt till sin hyresrätt kan alltså ur ekono- misk synvinkel drabbas betydligt hårdare än om det gäller koopera- tiv hyresrätt. Här bör även understrykas att ettårsfristen i bostadsrättslagen ger rätt att vägra medlemskap i bostadsrättsföreningen. Motsvar- ande frist i lagen om kooperativ hyresrätt ger endast rätt att vägra upplåtelse av en lägenhet med kooperativ hyresrätt. En hyresgäst kan vara medlem i en kooperativ hyresrättsförening oavsett om sådan upplåtelse av lägenheten vägrats. Det sagda innebär också att en eventuell ändring i nu aktuella regler inte kan motiveras med att reglerna för bostadsrätter och kooperativ hyresrätt därmed blir överensstämmande. Ettårs- fristen för bostadsrätter är ju knuten till medlemskapsfrågan, vilken den alltså inte är beträffande kooperativ hyresrätt. Såvitt vi känner till har den reglering som finns för kooperativ hyresrätt inte heller gett upphov till något problem i praktiken. En ändring skulle således sakna praktisk betydelse. Vi anser mot angiven bakgrund att det inte är motiverat att i nu aktuellt avseende ändra reglerna om ombildning av hyresrätt till kooperativ hyresrätt. 10Underrättelse till socialnämnden som rör bostadsrätt Enligt direktiven ska vi överväga om systemet med underrättelse till socialnämnden vid störningar i boendet eller betalningsför- seningar bör finnas kvar i bostadsrättslagen (1991:614). Om vi bedömer att systemet bör finnas kvar, och dessutom lämnar förslag till författningsändringar vad gäller underrättelse till hyresgästen om möjlighet att vidta rättelse och underrättelse till socialnämnden om uppsägningen (se kapitel 5), ska vi även överväga om motsvarande ändringar bör göras i bostads- rättslagen såvitt avser uppsägning på grund av upprepade för- summelser med betalning av årsavgiften. 10.2.1Allmänt om uppsägning av bostadsrättshavaren till avflyttning I 7 kap. bostadsrättslagen regleras under vilka förutsättningar nyttjanderätten till en bostadsrättslägenhet kan komma att upp- höra. I bostadsrättslagen saknas motsvarighet till hyreslagens be- stämmelser i 46 § om att hyresgästens rätt till förlängning av hyres- avtalet kan brytas på särskilt angivna villkor. Detta beror på att upplåtelse av en bostadsrättslägenhet enligt 1 kap. 4 § är evig, dvs. I likhet med vad som gäller enligt hyreslagen kan emellertid nyttjanderätten till en bostadsrättslägenhet förverkas under vissa förutsättningar. är berättigad att säga upp Underrättelse till socialnämnden som rör bostadsrätt bostadsrättshavaren till avflyttning om nyttjanderätten till bostads- rättslägenheten är förverkad. I 7 kap. 18 § bostadsrättslagen anges de olika grunderna för för- verkande. Totalt rör det sig om nio olika grunder, varav två tar sikte på störningar i boendet respektive dröjsmål med betalning av årsavgiften. Allmänt kan sägas att regleringen i dessa avseenden i allt väsentligt överensstämmer med vad som gäller för hyresrätt på motsvarande områden. Tvister kan anhängiggöras vid enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning eller vid tingrätt enligt regler. 10.2.2Störningar i boendet och betalningsförseningar Vad gäller störningar i boendet krävs det, enligt 7 kap. 20 § bostads- rättslagen, att bostadsrättshavaren låtit bli att efter tillsägelse vidta rättelse utan dröjsmål och att bostadsrättsföreningen underrättat uppsägning ska få ske. Undantag gäller om det är fråga om särskilt allvarliga störningar. I så fall får uppsägning ske även utan föregående tillsägelse och underrättelse. En kopia av uppsägningen ska dock skickas till socialnämnden. Beträffande dröjsmål med betalning av årsavgiften krävs att bostadsrättshavaren, när det gäller en bostadslägenhet, dröjer med betalningen mer än efter förfallodagen för att nyttjande- rätten ska vara förverkad. Skulle den å andra sidan ha blivit för- verkad får bostadsrättshavaren, enligt 7 kap. 23 § bostadsrättslagen, inte skiljas från en bostadslägenhet om årsavgiften betalas inom en återvinningsfrist . Fristen börjar löpa när bostadsrätts- föreningen underrättat bostadsrättshavaren om möjligheten att få tillbaka lägenheten genom att betala årsavgiften och meddelande om uppsägningen och anledningen till denna sänts till socialnämn- den i den kommun där lägenheten finns. En särskild undantagsbestämmelse finns även beträffande bostadsrätter för den situationen att bostadsrättshavaren varit förhindrad att betala årsavgiften inom återvinningsfristen på grund av sjukdom eller liknande oförutsedd omständighet. Härutöver gäller i båda fallen att nyttjanderätten enligt 7 kap. 19 § bostads- rättslagen inte är förverkad om det som ligger bostadsrättshavaren till last är av ringa betydelse. Av 7 kap. 21 § bostadsrättslagen följer vidare att bostadsrättshavaren inte i något av fallen får skiljas från Underrättelse till socialnämnden som rör bostadsrätt lägenheten om rättelse skett före uppsägningen. Det sistnämnda gäller dock inte om det är fråga om särskilt allvarliga störningar i boendet. En hyresgäst som vid upprepade tillfällen betalar hyran för sent kan förlora sitt besittningsskydd (se avsnitt 5.2). Även för en bostadsrättshavare kan upprepade betalningsförseningar av årsav- giften få konsekvenser. Denne kan nämligen förlora sin rätt till återvinning enligt 7 kap. 23 § tredje stycket bostadsrättslagen. Förut- sättningen är att bostadsrättshavaren genom dröjsmål har åsidosatt sina förpliktelser i så hög grad att han eller hon skäligen inte bör få behålla lägenheten. Den praxis som vuxit fram i förlängningstvister avseende hyresrätter ska härvidlag vara vägledande. I nu aktuell situation är föreningen inte skyldig att lämna något meddelande till socialnämnden. Ett meddelande till socialnämnden om störningar i boendet eller betalningsförseningar anses enligt 7 kap. 32 § bostadsrättslagen avlämnat när det avsänts i rekommenderat brev. På motsvarande sätt som för hyresförhållanden har regeringen genom förordningen (2003:67) om vissa underrättelser och meddelanden enligt 7 kap. bostadsrättslagen fastställt formulär till underrättelse och med- delanden. I förordningen föreskrivs även att domstol eller Krono- fogdemyndigheten i vissa fall ska se till att bostadsrättshavaren får del av underrättelsen. Bestämmelserna i 7 kap. 20 och 23 §§ bostadsrättslagen om under- rättelse till socialnämnden infördes . I fråga om störningar i boendet anfördes som skäl att en underrättelseskyldighet kunde ge kommunerna ökade möjligheter att sätta in stödinsatser och därmed förhindra avhysning. Vidare angavs att inget hade fram- kommit som tydde på att förverkande av bostadsrätt var särskilt vanligt förekommande. Bedömningen var att ett system med under- rättelse till socialnämnden endast skulle medföra en mycket be- gränsad ökning av bostadsrättsföreningens åligganden vid uppsäg- ning av en bostadsrättshavare. När det gäller dröjsmål med betalning av hyran framhölls att det fanns bostadsrätter med ett mycket begränsat ekonomiskt värde Underrättelse till socialnämnden som rör bostadsrätt som såtillvida liknade hyresrätter. Det påpekades även att social- nämnden, vid förverkande av en bostadsrätt med ett betydande ekonomiskt värde, kunde vidta andra åtgärder än att verka för att bostadsrättshavaren fick bo kvar, t.ex. ordna med en ny bostad. Som skäl angavs också att det var naturligt att den ordning som gällde i detta fall liknade den som gällde vid störningar i boendet (se prop. 2003/04:94 s. 8 ff. och 11 ff.). Reformen bör ses mot bakgrund av att i ett tidigare lagstiftningsärende hade tillkännagett att det borde införas en underrättelseskyldighet i båda fallen. Därvid anfördes bl.a. att en bostadsrättsförening likt andra samhällsaktörer hade ett socialt och samhälleligt ansvar för sina medlemmar och att det var lämpligt att detta kom till uttryck i form av kontakter eller annat samarbete med bl.a. sociala myndigheter (se bet. 2002/03:BoU2 s. 14 f. och 18). tillkännagivande var en reaktion på regeringens då- varande bedömning att underrättelse till socialnämnden inte var motiverad i något av fallen. Vid den bedömningen framhöll reger- ingen att det beträffande störningar i boendet skulle kunna uppfattas som känsligt för styrelsen i en bostadsrättsförening att vara skyldig att anmäla en granne och föreningsmedlem till socialnämnden. Vidare anfördes att systemet med meddelande till socialnämnden i praktiken inte hade fungerat särskilt bra på hyresrättens område. I fråga om betalningsförseningar framhöll regeringen att det fanns avsevärt mindre möjligheter att hjälpa den som har en bostads- rätt än den som har en hyresrätt. Ekonomisk hjälp att behålla en bostadsrätt torde knappast bli aktuellt annat än om det rörde sig om ett helt temporärt betalningsproblem eller möjligen om bostads- rätten helt saknade förmögenhetsvärde. Det anfördes att regel- systemet i normalfallet innebar att bostadsrätten skulle avyttras. Man påpekade också att bostadsrätter låg närmare ett ägande av fast egendom än vad hyresrätter gjorde. Det framhölls att kredit- instituten inte behövde skicka meddelanden till socialnämnden. Den som inte kunde betala årsavgiften hade sannolikt också problem med att betala sina lån. Därmed kunde lägenheten även komma att avyttras efter agerande av kreditgivaren. (Se prop. 2002/03:12, s. 65 f. och 81 f.) Regeringens dåvarande bedömning stämde delvis överens med slutsatser i slutbetänkandet Olika bostads- rättsfrågor (SOU 2000:2). I slutbetänkandet föreslogs en meddel- andeskyldighet till socialnämnden vid störningar i boendet men inte vid försenad betalning av årsavgiften. Underrättelse till socialnämnden som rör bostadsrätt Utredningen hade inhämtat erfarenheter av systemet med med- delande till socialnämnden beträffande hyresrätter från bl.a. Social- styrelsen. Det konstaterades att kommunernas aktivitet efter ett meddelande varierade kraftigt. I vissa kommuner gjordes en skill- nad mellan personer som var kända och sådana som inte var det. För kända personer bokade man tid för möte, medan de andra fick ett brev. I andra kommuner skickade man endast ett brev till hyresgästen. Hörde denne inte av sig hände inte mer. Det före- kom att folk som fick brev från socialnämnden blev arga och kände sig kränkta. Det fanns även kommuner där systemet inte var känt. Beträffande störningar i boendet framhöll utredningen att social- nämnden kunde göra en positiv insats i fall då det behövdes. Bland de störande föreföll enligt utredningen en förhållandevis stor grupp vara sådana som kunde anses hjälpbehövande. I fråga om dröjsmål med betalning av årsavgiften anförde utredningen i huvudsak de skäl som regeringen sedermera tog upp i propositionen. 10.3.2Undantaget från rätten till återvinning Bestämmelsen i 7 kap. 23 § bostadsrättslagen om att upprepade betal- ningsförseningar kan utesluta rätt till återvinning infördes . Som skäl för den lagreformen angavs bl.a. att en bostadsrätts- havare dittills inte hade riskerat att förlora sin bostad vid upprepade betalningsförsummelser så länge betalning skedde inom återvin- ningsfristen, medan en hyresgäst i motsvarande situation riskerade att förlora den normala rätten till förlängning av hyresavtalet. Upp- repade betalningsförseningar utgjorde enligt de centrala bostads- rättsorganisationerna ett problem. Det framhölls att det var illojalt gentemot de andra bostadsrättshavarna i föreningen att vid upp- repade tillfällen betala årsavgiften . Det innebar dessutom ofta extra administrativt arbete för föreningen. Även om avgiften slutligen betalades ansågs det därför finnas principiella skäl att se allvarligt på företeelsen. (Se prop. 2002/03:12 s. 75 ff.) Det kan tilläggas att det undantag från skyldigheten att lämna med- delande till socialnämnden som finns beträffande upprepade betal- ningsförseningar och särskilt allvarliga störningar i boendet var Underrättelse till socialnämnden som rör bostadsrätt föremål för diskussion vid lagreformen . Undantaget ansågs då inte stå i strid med FN:s konvention om barnens rättigheter (). Enligt artikel 27 ska kon- ventionsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet och ska vid behov bland annat tillhandahålla materiellt bistånd, särskilt i fråga om mat, kläder och bostäder. I fråga om särskilt allvarliga störningar i boendet framhölls att kommunen gavs goda möjligheter att agera för att ta tillvara barnens rätt om en kopia av uppsägningen skickades till socialnämnden. Beträffande upprepade betalningsförseningar ansågs hänsynen till barnens rätt kunna tas tillvara vid den intresseavvägning som ska göras inom ramen för domstolens skälighetsbedömning av frågan om förverkande. Det angavs även att ett meddelande till social- nämnden i detta fall inte fyllde samma funktion som den annars gjorde, eftersom rätten till återvinning var förlorad. Härutöver påpekades att enligt 16 kap. 2 § utsökningsförordningen ska underrätta socialnämnden innan avhysning sker. Det konstaterades att det fick ankomma på de sociala myndigheterna att sörja för att ett annat boende hade ord- nats innan en barnfamilj slutligen skiljdes från lägenheten (se prop. 2003/04:94 s. 10 f. och 13). I detta sammanhang noterades dock att lösas slutbetänkande Att motverka hemlöshet (2001:95) innehöll förslag om underrättelseskyldighet vid särskilt allvarliga störningar i boendet och upprepade förseningar med betalning av hyran. Det angavs att det fanns skäl att återkomma till frågan om underrättelse i förevarande fall i samband med den fortsatta beredningen av kom- mitténs förslag. Vår bedömning: Systemet med meddelande till socialnämnden vid störningar i boendet som inte är särskilt allvarliga samt vid betalningsförseningar bör finnas kvar i bostadsrättslagen. Någon utökad underrättelseskyldighet till bostadsrättshavare eller socialnämnden i de fall bostadsrättshavaren har förlorat sin rätt till återvinning på grund av upprepade betalningsförseningar bör inte införas. Underrättelse till socialnämnden som rör bostadsrätt 10.4.1Bör systemet med meddelande till socialnämnden finnas kvar? Vårt uppdrag i denna del är att överväga om systemet med meddel- ande till socialnämnden vid störningar i boendet eller betalnings- förseningar bör finnas kvar i bostadsrättslagen. Som framgått tidigare överensstämmer bostadsrättslagens be- stämmelser om störningar i boendet och betalningsförseningar i hög grad med vad som gäller för hyresrätt (se avsnitt 5.2). För- klaringen till detta är att det i båda fallen är fråga om upplåtelse av nyttjanderätt mot ersättning och att bostaden socialt sett är lika viktig för en bostadsrättshavare som för en hyresgäst. Om man ska göra åtskillnad på upplåtelseformerna hyra och bostadsrätt i nu aktuellt avseende bör det därför kunna motiveras utifrån de särdrag bostadsrätten uppvisar. Upplåtelse av lägenhet med bostadsrätt förutsätter medlemskap i en bostadsrättsförening. utgörs regelmässigt av ett antal medlemmar som dessutom bor i huset. Det kan därför, särskilt i mindre föreningar, vara känsligt för styrelsen i föreningen att lämna meddelande till socialnämnden. får konstateras att hyreslagens bestämmelser om meddelande till socialnämnden gäller i fråga om kooperativ hyresrätt och att hyresgästen i det fallet är medlem i en kooperativ hyresrättsförening (se prop. 2001/02:62 s. 77). Ur ett föreningsperspektiv kan det knappast anses råda någon skillnad mellan dessa boendeformer och frågan om känslighet får därmed mindre tyngd. Ett annat särdrag som kan framhållas är att bostadsrätten ofta representerar ett förmögenhetsvärde. Som andelshavare i bostads- rättsföreningen kan bostadsrättshavaren tillgodogöra sig detta värde genom att överlåta bostadsrätten eller använda den som kredit- objekt. Bostadsrättshavaren kan således i princip pantsätta bostads- rätten för lån som kan användas till att betala den aktuella avgiften. Som anförts tidigare kan också en bostadsrättslägenhet komma att säljas efter agerande från kreditgivare och dessa har inte någon meddelandeskyldighet till socialnämnden. Det finns å andra sidan en del bostadsrätter som har ett mycket begränsat ekonomiskt värde och som på det sättet liknar hyres- rätter. Inte minst i dessa fall kan en bostadsrättshavares behov av socialnämndens stödinsatser vara lika stort som en hyresgästs. Statistiska beräkningar visar vidare att antalet bostadsrätter ökat kraftigt . Om denna trend håller i sig kan antas att Underrättelse till socialnämnden som rör bostadsrätt även antalet bostadsrättshavare med behov av stöd från samhällets sida kommer att öka. Att bostadsrättens värde inte är helt obetyd- ligt behöver inte heller utesluta behov av stöd. Stödet kan bestå i annat än betalning av årsavgift och lån. kan konstateras att det nuvarande systemet med med- delande till socialnämnden hitintills i många fall inte fått avsedd effekt, dvs. att avhysningen undviks genom socialnämndens insatser (se prop. 2003/04:94 s. 9 f. och 12 f.). Såvitt känt har inte någon statlig utredning närmare övervägt frågan om insatser för att förebygga och motverka avhysning skiljer sig åt när det gäller hyresrätt och bostadsrätt. En studie som låtit genomföra tyder dock på att så skulle kunna vara fallet. Studien har baserats på fem kommuner: , , , och . I dessa kommuner har uppgifter inhäm- tats från kommunala bostadsföretag och . I två av kommunerna har även privata hyresvärdar lämnat uppgifter. Slut- ligen har även och berörda regionkontor inom HSB och Bostadsinkasso hörts. Redovisningen av studien ger intrycket att samarbetet mellan hyresvärdar och socialtjänst fungerar bättre än samarbetet mellan bostadsrättsföreningar och socialtjänst. I studien anförs att social- tjänsten tycker att ärenden rörande bostadsrätt är mer komplice- rade och att bostadsrättsföreningar har dålig insikt i befogenheter. Enligt vad som framkommit under utredningsarbetet upplever de centrala bostadsrättsorganisationerna att systemet fungerar dåligt i praktiken. Vid betalningsförseningar ger socialnämnden ofta ingen hjälp om bostadsrätten har ett visst värde. Detta innebär att bostadsrättshavaren först måste sälja lägenheten för att få hjälp. Vidare agerar socialnämnden inte alls eller mycket sent i processen när det rör sig om störningar i boendet. Härtill kommer att det torde vara vanligt att bostadsrättshavare som blir uppsagda väljer att sälja lägenheten på egen hand på den ordinarie bostadsmarknaden. Mot detta ska dock vägas att systemet med meddelande till socialnämnden har varit i kraft endast . Med- delandeskyldigheten har med andra ord gällt under , vilket i sin tur gör det svårt att dra några slutsatser av lagreformen. Som framgått av avsnitt 10.3.1 visar beredningen av frågan att det Underrättelse till socialnämnden som rör bostadsrätt har funnits och finns många olika åsikter om huruvida det är lämpligt med en meddelandeskyldighet. Det statistiska underlag som finns om avhysningar generellt och om tvångsförsäljningar av bostadsrätter medger inte heller några slutsatser om införandet av systemet med meddelande till social- nämnden har fyllt någon praktisk funktion. Som redovisats tidigare fanns det enligt statistik vid utgången av ungefär 700 000 bostadsrätter i flerbostadshus. Någon särskild statistik över antalet avhysningar beträffande bostadsrätter finns inte (se avsnitt 5.4). Däremot finns statistik hos i fråga om antalet bostads- rättslägenheter sålda genom tvångsförsäljning enligt 8 kap. 4 § bostadsrättslagen. Det kan noteras att antalet genomförda tvångs- försäljningar i landet uppgick till 146, till 154, till 141, till 140, till 197, till 170 och till 153. Variationerna är som synes ganska små. Härutöver kan framhållas att det under utredningsarbetet inte har framkommit något som visar att bostadsrättsföreningarna upplevt lagreformen som svår att efterleva i praktiken. Den ökade administrativa belastningen för bostadsrättsföreningarna upplevs, enligt de erfarenheter som finns i utredningen, inte som särskilt betungande. Regeringen har initierat ett arbete för att åstadkomma en förbättring. Bl.a. har regeringen i syfte att utveckla och säkra rutinerna i kommunernas arbete för att motverka vräkning gett i uppdrag att ta fram ett vägledande material (se avsnitt 5.5). Det finns således vissa förutsättningar för att de nu- varande bristerna i tillämpningen av regelverket kan bli avhjälpta inom en överskådlig tid. Sammanfattningsvis kan sägas att det finns skäl både för och emot systemet med underrättelser beträffande bostadsrätter. Enligt vår uppfattning utgör dock det arbete som initierats av regeringen för att förbättra socialnämndernas rutiner ett avgörande skäl mot att slopa systemet i bostadsrättslagen med meddelande till socialnämnden vid störningar i boendet eller betalningsförseningar. Den grundläggande tanken med underrättelsesystemet är enligt vår uppfattning invändningsfri. Att slopa systemet i ett läge där ett arbete har initierats för att få det att fungera i praktiken framstår inte som ändamålsenligt. Vi förutsätter att det pågående arbetet Underrättelse till socialnämnden som rör bostadsrätt Visar det sig då att dagens brister kvarstår kan det finnas skäl att på nytt ta upp frågan om slopande av underrättelsesystemet. 10.4.2Inga rättelseanmaningar eller meddelanden till socialnämnden vid upprepade betalningsförseningar Eftersom vi har gjort bedömningen att systemet med meddelande till socialnämnden vid störningar i boendet eller betalningsför- seningar ska behållas uppkommer enligt direktiven en särskild fråga. Vi ska i det läget överväga om en motsvarighet till den änd- ring som för hyresrätter har föreslagits beträffande uppsägning till hyrestidens utgång bör införas i bostadsrättslagens bestämmelser om uppsägning på grund av upprepade försummelser med betal- ning av årsavgiften. För hyresrätter har vi, när hyresgästen åsido- sätter sina skyldigheter genom försenade hyresbetalningar, före- slagit en huvudregel om att hyresgästen ska ha fått en rättelse- anmaning för att denne ska förlora sitt besittningsskydd. Dess- utom ska hyresnämnden skicka en underrättelse till socialnämnden, om inte hyresvärden redan har gjort det. Enligt 7 kap. 23 § tredje stycket bostadsrättslagen kan en bostads- rättshavare förlora sin rätt till återvinning, om denne har åsidosatt sina förpliktelser i så hög grad att han eller hon skäligen inte bör få behålla lägenheten.