sou · GWB352 · 2008-06-03 00:00:00 — I direktiven anges att skollagens (1985:1100) reglering av lärares kompetens ska ses över i syfte att stärka utbildningens kvalitet och förbättra elevernas måluppfyllelse. Förskolan och fritidshemmet, med förskollärare och fritidspedagoger, ska ingå i de överväganden som görs. Regeringen konstaterar i direktiven att andelen lärare som saknar behörighet har ökat markant . Regeringen hänvisar till som anser att det bl.a. kan bero på att nuvarande lagstiftning öppnat för olika tolkningar av kraven på lärares utbild- ning i förhållande till deras tjänstgöring. Regeringen betonar vidare att den målstyrda skolan och sam- hällsförändringarna ställer högre krav på lärare jämfört med de krav som ställdes när skolan var regelstyrd. I direktiven konstateras att lärarnas uppdrag blivit bredare och mer komplext. Lärarna har t.ex. fått ett tydligare ansvar för elevernas utveckling mot de nationella målen och för bedömning och betygssättning. Lärarna har även fått ökat ansvar för att delta i skolans kvalitetsarbete, dvs. i uppföljning, utvärdering och utveckling av skolans arbete. De har dessutom, genom att handleda lärarstudenter i verksamhetsförlagd utbildning, fått ökat ansvar för att introducera nya lärare i yrket. Regeringen har uppmärksammat att såväl nationella som inter- nationella studier visar att elevernas resultat försämrats mätningar (jfr t.ex. , 2005; , 2004a; 2004b; Regeringen slår i direktiven fast att resultaten i svensk skola måste förbättras och att det behövs kraftfulla insatser för detta. Studier från bl.a. (2005a) visar att lärares kompetens är avgörande för elevernas resultat och därför, menar regeringen, behöver kraven skärpas på att huvudmännen använder sig av lärare som har en utbildning avsedd för den undervisning de ska bedriva. Ovanstående bakgrund leder fram till uppdraget att utforma regler om behörighet för lärare samt krav som i övrigt ska gälla vid anställning av lärare. Behörighetsreglerna ska enligt direktiven vara desamma oavsett huvudman och de ska även omfatta utbildning på entreprenad. Utredningen ska även lämna ett förslag till ett statligt auktori- sationssystem. Auktorisationen ska bygga på behörighet för anställ- ning tills vidare och auktorisationssystemet ska göra det möjligt att ställa ytterligare kvalitetskrav på lärarna utöver lärarexamen. I upp- draget ingår även att föreslå hur systemet kan genomföras och följas upp. Auktorisationssystemet ska omfatta lärare hos såväl offentliga som enskilda huvudmän. En bedömning ska göras av vilka lärarka- tegorier som bör omfattas av auktorisationen och om vissa arbets- uppgifter bör vara förbehållna behöriga respektive auktoriserade lärare. I utredningen ingår även att pröva hur lärares drivkrafter för kvalificerad fortbildning kan förstärkas genom ett auktorisations- system. Vidare ska förslag ges till hur redan anställda lärare kan inordnas i ett system med auktorisation. Slutligen ska konsekvenserna för lärares möjligheter att få sina yrkeskvalifikationer erkända i andra länder inom Europeiska Unionen (EU) redovisas (dir. 2005/36/EG) och det ska även framgå hur lärare från andra länder kan bli auktoriserade i . Kommittédirektiven i sin helhet framgår av bilaga 1. Regeringen har genom tilläggsdirektiv beslutat om förändrad form och tid- punkt för redovisningen av utredningens uppdrag på sätt framgår av bilagorna 2-3. En expertgrupp har genom beslut av regeringen knutits till utred- ningen och möten med denna har hållits vid sju tillfällen. Experterna har bidragit med värdefulla synpunkter och på olika sätt lämnat under- lag till utredningens arbete. Utredningen har vidare samrått med Kommuner och Landsting, , och . Samråd har även skett med flera utredningar bl.a. En ny lärarutbildning och . Synpunkter har där- utöver inhämtats från , elevorganisationen , , Myndigheten för skolutveckling, samt flera andra berörda myndigheter och intresseorganisationer. Utredningen har anlitat professorerna för att kvalitetsgranska delar av betänkandet. Utredningens arbete startade med dokumentstudier. Bland annat gjordes en litteraturgenomgång för att få kunskap om vad som kännetecknar lärares professionalism och kompetens, eftersom detta är centralt när det handlar om behörighetskrav och auktori- sationssystem. För att bedöma vilka delar som kan behövas i ett auktorisations- system studerades bl.a. tidigare forskning om hur nyutbildade lärare upplever sin första tid i yrket. Dessutom gjordes en historisk tillbakablick för att ta reda på hur behörighetsreglerna utvecklats fram till dagens bestämmelser om vem som får anställas och användas som lärare, förskollärare och fritidspedagog. Vidare gjordes en genomgång av hur auktorisationssystem och behörighetsregler utformats inom andra samhällssektorer. I en del andra länder förekommer system med lärarauktorisation, varför även behörighetsregler, rapporter och artiklar från , , och studerades. Statskontoret (2007) har på regeringens uppdrag genomfört en kartläggning och analys av lärares utbildning i relation till den undervisning man bedriver. Materialet har i särskild ordning över- lämnats till utredningen. Efter ytterligare bearbetningar och analys av utredningen ligger detta material bland annat till grund för vissa redovisningar i kapitel 7 och 12. Under utredningen genomfördes intervjuer med lärare, förskollärare, fritidspedagoger, rektorer och förvaltningschefer i tretton kommuner samt med lärare, rektorer och representanter för huvudmän i elva fristående skolor. Syftet var att få en bild av dessa gruppers upp- fattningar om vad som bör beaktas när det gäller skärpta behörig- hetsregler och ett auktorisationssystem. Urvalet gjordes med utgångspunkt i officiella statistik över lärares utbildning (, 2006b). Cirka hälften av de huvudmän som valdes hade en hög andel lärare med pedagogisk högskoleutbildning i sina skolor, medan hälften hade en låg andel. I övrigt finns de valda huvudmännen, skolorna och övriga verksam- heter i olika typer av kommuner och i olika delar av landet. Repre- sentanter för samtliga skol- och verksamhetsformer intervjuades i de flesta kommuner. När det gäller fristående skolor valdes skolor som dels motsvarar olika skolformer, dels olika inriktningar. Inter- vjuer genomfördes i allmänna, konfessionella och waldorfinriktade skolor. Specialskolor och sameskolor ingick inte i ovan nämnda urval, varför särskilda samtal fördes med representanter för Specialskole- myndigheten och Sameskolstyrelsen. Intervjuerna genomfördes i form av gruppintervjuer. Sammanlagt deltog 15 förvaltningschefer och verkställande direktörer, 35 rektorer, 170 lärare samt 30 förskollärare och fritidspedagoger eller motsva- rande i både offentliga och fristående verksamheter och skolor. Några kompletterande frågor om behörighet för lärare i moders- målsundervisning ställdes vidare via e-post till rektor eller ansvarig förvaltningstjänsteman i åtta kommuner, vilka är involverade i Myndigheten för skolutvecklings mångfaldsuppdrag. Svar erhölls från sex av de åtta kommunerna. På samma sätt ställdes ett antal frågor om lärarbehörighet och auktorisation till några länder i via organisationen in Higher Education (ENQA). Utöver ovanstående fördes samtal med representanter för några lärarutbildningar i syfte att ta del av lärarutbildares uppfattningar om vilken kompetens en lärare har direkt efter sin utbildning och vilken kompetensutveckling som kan vara betydelsefull i en lärares fortsatta karriär och yrkesliv. För att kunna göra internationella jämförelser genomförde repre- sentanter för utredningen studiebesök i och (). Syftet var att få fördjupad kunskap om och exempel på hur system som kan sägas motsvara auktorisation av lärare har utformats och fungerar i praktiken. Det övergripande syftet med utredningen är enligt direktiven att se över regleringen av lärares kompetens för att stärka verksamhetens kvalitet och förbättra elevernas måluppfyllelse. I direktiven anges även att likvärdigheten behöver öka och att ett auktorisationssystem därför ska vara statligt sanktionerat. Nedan utvecklas dessa utgångs- punkter något . För det första är syftet att verksamhetens kvalitet ska stärkas. Enligt förordningen om kvalitetsredovisning (1997:702) ska varje skola, kommunalt bedriven förskola och kommunalt bedrivet fritids- hem redovisa sin kvalitet genom att tala om i vilken utsträckning de nationella målen har förverkligats och vilka åtgärder som kommer att vidtas för att nå ökad måluppfyllelse. Lärare, förskollärare och fritidspedagoger ska delta i detta arbete, vilket innebär att de måste ha kompetens att följa upp, utvärdera och utveckla arbetet så att förutsättningarna för barns och elevers lärande blir så gynnsamt som möjligt. Inom utredningen har detta beaktats i arbetet med att utforma de olika delarna i ett auktorisationssystem. För det andra syftar utredningen till att elevernas resultat ska förbättras. I direktiven anges att både nationella och internationella studier visar att elevernas resultat har försämrats . Det framgår även att forskning och utvärderingar visar att lärares kom- petens är en viktig faktor för vilka resultat eleverna uppnår. För utredningens del innebär det att barns och elevers möjligheter att lära och nå de nationella målen stått i fokus när ett förslag till skärpta behörighetsregler och ett auktorisationssystem har utformats. För det tredje handlar det om vikten av likvärdighet för alla barn och elever. Av portalparagrafen i 1 kap. 2 § skollagen (1985:1100) framgår att utbildningen i skolan ska vara likvärdig varhelst den anordnas i landet. I syfte att främja likvärdigheten har utredningen utarbetat förslag till nationella, tydliga behörighetsregler och ett system som gör det möjligt för lärare att upprätthålla och vidareut- veckla sin kompetens. Portalparagrafen gäller inte förskola och fritidshem, men resonemanget kan med stöd av läroplanerna (Lpo 94 och Lpfö 98) appliceras även på dessa verksamheter. Betänkandets första del utgörs av författningsförslaget. I kapitel 2 redovisas tidigare forskning om lärares professiona- lism och betydelse för elevernas resultat och skolans kvalitet. Dessutom redovisas tidigare utredningar och studier samt delar av den debatt som förts om lärares behörighet och auktorisation. Där återfinns även några för EU gemensamma principer om lärares kvalifikationer. Behörighetsreglernas innehåll och motiven för dessa dels ur ett historiskt perspektiv, dels ur ett nutidsperspektiv redovisas i kapitel 3. Där redovisas även innehållet i de bestämmelser och riktlinjer som riktas direkt till lärare i skolans styrdokument. I kapitel 4 redovisas kraven i dagens lärarexamen och några utvär- deringar och andra studier om lärarutbildning och lärares första tid i yrket. I kapitel 5 redovisas hur behörighetsregler och auktorisationssy- stem för lärare har utformats i några andra länder. I kapitel 6 redovisas motsvarande uppgifter för andra områden än utbildningsområdet i . I kapitel 7 redovisas med utgångspunkt i framför allt Statskon- torets genomförda studie vilken utbildning som lärare, för- skollärare och fritidspedagoger har i förhållande till sin anställning och uppgift. I kapitel 8 redovisas uppfattningar om behörighet och auktori- sation från personer som på olika nivåer är verksamma i skola, för- skola och fritidshem. I kapitel 9 presenteras utredningens förslag till ett system med lärarlegitimation. I kapitel 10 redovisas vilken utbildning som ska krävas för att en legitimerad lärare ska vara behörig att undervisa på olika nivåer inom skolan. I kapitel 11 presenteras utredningens förslag till ett legitima- tionssystem för förskollärare. I kapitlet redogörs för vilka krav som ska ställas för att få förskollärarlegitimation samt vilken behörighet en sådan legitimation ger. I kapitel 12 redovisas utredningens ekonomiska konsekvenser och i kapitel 13 redogörs för den uppföljning som utredningen anser bör göras efter det att reformen genomförts. Avslutningsvis återfinns utredningens författningskommentarer. 2Lärarrollens betydelse för måluppfyllelse och kvalitet Enligt utredningens direktiv förväntas ett auktorisationssystem bidra till läraryrkets professionalism genom att tydliggöra kraven på lärares kompetens och behovet av utveckling inom yrket. Det kan därför finnas anledning att klargöra vad som menas med kom- petens och professionalism inom lärarområdet. har det pågått en diskussion om att införa auktori- sation, legitimation, certifiering eller motsvarande för lärare. Detta har emellertid sällan ställts i relation till vad som kännetecknar en kompetent och professionell lärare. Enligt (2006) är det dock viktigt att tydliggöra vad lärares professionalism innebär när ett auktorisationssystem utformas. (2000) anger att den klassiska sociologiska definitionen av en profession är ett yrke som kännetecknas av en teoretisk kunskapsbas, lång utbildning, autonomi i yrkesutövandet, kontroll över vilka som släpps in respektive utesluts ur kåren, kon- troll över kunskapsutvecklingen inom yrket samt av etiska regler (jfr även Lortie, 1977; Colnerud & , 1989). Innebörden i professionsbegreppet varierar inom och mellan vetenskapliga discipliner och enligt (1994) går det knap- past att finna någon enhetlig betydelse. Han menar att begreppet profession används som ett redskap för att skapa legitimitet för olika utvecklingslinjer. I ett betänkande om lärarutbildning (SOU 1999:63) anges att kompetensbegreppet används med skiftande betydelse i olika sammanhang och att alla därmed kan hålla med om att kompetens är viktigt. började statliga utredningar att beteckna lärare som de professionella (jfr , 1994). Diskussionen om lärarna som professionella accentuerades i takt med att styr- Lärarrollens betydelse för måluppfyllelse och kvalitet ningen av skolan förändrades och decentraliserades till att bli den mål- och resultatstyrda skola och vuxenutbildning vi har (jfr även , 1986; Lindensjö & , 1986). Enligt (2000) är lärarnas uppgift i nuvarande styrsystem att svara för undervisningens kvalitet, och de ska med sin professionalitet vara garanter för att undervisningen bedrivs i enlighet med de fastlagda målen. Nedan kommer kompetens och professionalism att användas som synonyma begrepp. Anledningen till detta är att begreppen ligger nära varandra och att den pedagogiska forskningen utifrån båda begreppen belyser aspekter med relevans för frågan om behö- righet och auktorisation. Däremot kan det finnas anledning att kommentera skillnaden mellan professionalisering och professio- nalism. Ingelstam (2004) anger att professionalisering i ett samhällsveten- skapligt perspektiv är en process som en viss yrkesgrupp genomgår eller eftersträvar i syfte att uppnå viss position och status. Giddens (2003 i Ingelstam, 2004) identifierar tre huvudsakliga dimensioner i professionaliseringsbegreppet. För det första är tillträdet till pro- fessionen begränsat. Enbart de personer som uppfyller ett antal strikt definierade kriterier får komma in. För det andra finns det en professionell organisation som övervakar och styr medlemmarnas beteende och prestationer. För det tredje är det allmänt accepterat att bara de som är medlemmar av professionen får utöva yrket. (1994) beskriver professionalisering i termer av makt och inflytande. För lärarnas del handlar detta enligt författaren om att få kontroll över utvecklingen av arbetet och de egna yrkeskun- skaperna. Lärarna ska själva definiera arbets- och yrkeskunskapernas karaktär och enligt detta synsätt ska vare sig staten eller någon annan lägga sig i detta. Colnerud (1994) definierar professionalisering som en process genom vilken en yrkesgrupp försöker höja sin status i förhållande till det omgivande samhället. Detta kan t.ex. innefatta förtroendeskapande verksamhet, ekonomiska intressen och högre grad av självstyre. Även (1994) har en liknande definition och menar att professionalisering framför allt är ett mått på en yrkesgrupps samhälleliga styrka eller auktoritet. Han redovisar även att en del amerikanska forskare är kritiska mot en professio- nalisering av lärare, eftersom det skulle kunna innebära att lärarna utvecklar sina egna av staten oberoende villkor vad gäller yrkesut- övning, etik m.m. och inte ser professionalisering som en del av statens strävanden. Lärarrollens betydelse för måluppfyllelse och kvalitet I SOU 1994:101 kopplas lärares professionalism till de krav som ställs i en målstyrd skola. I betänkandet beskrivs lärares speciella kompetens övergripande som förmågan att få eleverna att lära. Utredaren konkretiserar detta och menar att lärarens kompetens eller professionalism innefattar kunskaper om samhällets mål för undervisningen, kunskaper i pedagogik, psykologi och specialpeda- gogik, ämnesteoretiska och ämnesdidaktiska kunskaper, förmåga att utvärdera och kritiskt granska verksamheten, social kompetens, etiskt förhållningssätt och förmåga att delta i skolans förändrings- arbete. Därutöver framhålls lärarens relationer till i första hand ele- verna, men även till kolleger, skolledning, föräldrar/vårdnadshavare och det omgivande samhället. I SOU 1999:63 sammanfattar forsk- ningen av lärares professionella kompetens i tre delar. För det första en formell kompetens som innebär att en lärare med formell utbildning förväntas klara vissa givna uppgifter, för det andra yrkeskulturell kompetens som är informellt och socialt definierad, dvs. bunden till en viss kontext och för det tredje en kommunikativ kompetens som innefattar förmågan att reflektera över och samtala om skolans mål, dess värdegrund och den vetenskapliga grunden för de egna handlingarna. Kommittén menar att den samlade lärarkompetensen är en dyna- misk process där kompetens blir liktydigt med alla de förmågor som ingår i den professionella processen. Denna handlar t.ex. om problemlösningsförmåga, förmåga att hantera sambandet mellan teori och praktik, förmåga att utveckla sin verksamhet, förmåga att fatta rationella, väl underbyggda beslut och vilja att ständigt lära nytt. Kommittén menar att lärarkompetens vilar på en relation mellan individ, arbetsuppgift och ett socialt regelsystem och att det generella i lärarkompetensen ligger i att kunna hantera det som är för ett visst sammanhang specifikt. Såväl (1994) som (1994) lyfter fram att pro- fessionalism handlar just om att situationsanpassa och tillämpa teori i praktiken. Detta stöds av Fullan (2001) som även betonar vikten av lärares professionalism i form av emotionell intelligens, med tanke på att läraren måste kunna verka i och hantera många olika situationer och kontexter. (1994) beskriver kompetens som en relation mellan individ och uppgift. (1994) betonar, i likhet med ovan, det didaktiska perspektivet och talar om den didaktiska kompetensen som det väsentligaste i lärares Lärarrollens betydelse för måluppfyllelse och kvalitet professionalism, dvs. det är kompetensens innebörd och frågorna om undervisningens innehåll som är viktiga. Även (2005) beskriver en lärarspecifik kunskap som karaktäriseras av en kombi- nation av ämneskunskaper och didaktiska kunskaper. Enligt (2000) är det dessutom viktigt att förena frågor om innehåll med vad det egentligen innebär för barn och elever att lära sig saker, dvs. att förena vad som görs med hur det görs för att i slutändan nå så bra resultat som möjligt. Som en del i lärares professionalism lyfter flera av de ovan nämnda forskarna fram vikten av att läraren reflekterar över prakti- ken och gör förbättringar av denna. menar att lärares erfa- renhet inte alltid innebär att de är professionella i den meningen. En lärare kan ha erfarenhet, men fortsätta att undervisa som denne alltid har gjort, utan att reflektera över hur det fungerar, medan en lärare med erfarenhet ständigt kan reflektera och söka nya vägar för att förbättra sitt arbete så att det anpassas till eleverna. å sin sida menar att reflexion kan för- hindra förstelning, men innebär inte med självklarhet att förnyelse kommer till stånd. (2005) framhåller reflexion tillsammans med andra som mycket väsentlig för att utveckla det praktiska arbetet. Detta överensstämmer med Fullan (2001) som påvisar vikten av en lärares interaktion med andra lärare för att vidareutveckla sin pro- fessionalism. (SOU 1999:63) anser att det är lärarutbildningarnas uppgift att stödja de blivande lärarna så att de blir professionella lärare som både anpassar sig till och medverkar till förändringar av verksamheten. I en artikel diskuterar (2004) bl.a. detta i förhållande till några andra yrkesgrupper, exem- pelvis läkare, vilka har legitimitetsgivning och legitimitetskontroll: Legitimitetsgivningen innebär också att man bevakar hur yrkesut- övarna klarar av yrket efter det att de genomfört sin utbildning. Visar det sig att någon inte klarar av de krav man sig ställer på utövandet kan det hända att man drar in legitimeringen. (i , 2004, s. 9) menar att när det gäller lärare är respekten för den legiti- mitet lärare fått genom sin utbildning liten och han säger vidare att övervakningen av i vilken utsträckning lärare håller måtten som yrkesinnehavare är mild. Enligt hans uppfattning ser varken kolle- ger eller arbetsledning till hur arbetet egentligen bedrivs. Lärarrollens betydelse för måluppfyllelse och kvalitet tolkas som att det egentligen aldrig finns någon kontroll av om lärare lever upp till att vara de professionella yrkesutövare som lag- stiftaren avsett att lärarutbildningen ska bidra till att utveckla. Det finns dock studier som starkt tyder på att det finns brister i lärares professionalism, även om studierna inte explicit belyser läraren i termer av professionell eller inte professionell. Det finns t.ex. mer att önska när det gäller elevers studieresultat, uppföljning och utvär- dering av arbetet samt bedömning och betygssättning. Det saknas också ofta reflekterande diskussioner lärare emellan om undervis- ningens innehåll och de resultat undervisningen leder till (jfr t.ex. , 2001a; 2004a; 2004c; 2005b; , 2004). Efter att ha studerat modeller för auktorisation eller motsva- rande i andra länder (jfr kapitel 5) kan konstateras att det finns ett antal återkommande definitioner på vad som kännetecknar en väl kvalificerad lärare – definitioner som till stor del överensstämmer med ovanstående litteraturgenomgång. Det som anges som väsent- ligt i så gott som alla studerade länder är goda ämneskunskaper, ansvar för och engagemang i att leda eleverna i deras lärande, sam- arbete med kolleger, föräldrar m.fl. samt reflexion över det egna arbete i syfte att förbättra detta. Colnerud (1994) lyfter fram ytterligare en aspekt, nämligen att lärarprofessionen saknar gemensamma uttalade yrkesetiska normer. Det innebär att omgivningen inte vet vad den kan förvänta sig av en lärares handlande i olika situationer och det är därmed heller inte möjligt att bedöma om läraren handlar professionellt. Eftersom lärarna har makt över elever och elevers välbefinnande i flera avse- enden förekommer det dock diskussioner om att det kan finnas behov av att utveckla gemensamma etiska regler för lärare. Det bör nämnas att de båda lärarförbunden har utarbetat yrkes- etiska riktlinjer, men dessa är inte tvingande och kan heller inte sägas gälla alla lärare. Riktlinjerna gäller inte de lärare som inte är medlemmar i något av förbunden. Riktlinjerna kan därför inte ses som generellt uttalade och normerande, mot bakgrund av lärarnas statliga uppdrag. Greenwood (1957 i , 1989) lyfte tidigt fram att för att ett yrke ska vara en profession krävs bl.a. att det finns etiska regler. I en del andra länder, bl.a. () har man tagit fasta på detta. Där utgår kvalitetskriterier för lärare från etiska regler och normer för en professionell undervisning (jfr avsnitt 5.4.1). Lärarrollens betydelse för måluppfyllelse och kvalitet 2.2Hur lärare påverkar elevernas resultat och skolans kvalitet Flera forskare inom det pedagogiska vetenskapsområdet har studerat skolutveckling och hur lärares arbete kan främja barns och elevers lärande och resultat.