sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — Dessa båda förhållanden kommer att rama in verksamheten för den fristående anordnaren, och utrymmet för avvikelser från de nationella kursplanerna kom- mer att vara i princip obefintligt för den fristående anordnaren. Av den anledningen finns det ingen anledning att begränsa den innehållsmässiga omfattningen av tillståndet för den fristående an- ordnaren. Eftersom anordnaren i och med sin ansökan om tillstånd åtar sig att bedriva kurserna i enlighet med gällande kursplaner finns det ingen grund för ytterligare granskning av tillståndsmyndigheten i fråga om hur verksamheten ska bedrivas. Sådana uppgifter skulle i princip bara vara ett upprepande av de fastställda kursplanerna. Tillståndet till en fristående utbildningsanordnare ska därför inte avgränsas i fråga om kurser eller grupper av kurser, utan vara ett generellt tillstånd att anordna formell vuxenutbildning. Detta gäller även genomförande av lokala kurser och kurser som baserar sig på lokalt framtagna, men centralt fastställda kursplaner som t.ex. lokala kurser på påbyggnadsnivå. Enligt regelverket för fristående skolor erhålls ett godkännande och en rätt till bidrag tills vidare. Jag anser att detsamma ska gälla inom Frivux, och att tillståndet är utan begränsning i tiden. I regelverket för fristående skolor finns en särskild handläggning av ärenden när en godkänd, fristående skola ska tas över av annan huvud- man. Anledningen till att det finns ett särskilt förfarande är att god- kännandet respektive rätten till bidrag är kopplat till såväl verksam- het som huvudman. I princip kan man säga att gör om sin bedömning av huvudmannen, medan man nöjer sig med en förklaring om att verksamheten ska bedrivas som tidigare, alter- nativt gör en delbedömning av de verksamhetsdelar som ska ändras. Som framgått tidigare anser jag att tillståndsgivningen i Frivux ska fokusera på huvudmannen och hans åtaganden, och att tillsyn, uppföljning och utvärdering ska fokusera på verksamheten. Av den anledningen anser jag att det inte ska finnas en särskild form för över- tagande av en fristående vuxenutbildning. Med ett enkelt system för tillståndsgivning, baserat på anordnaren och hans åtaganden, kan ett övertagande av en befintlig verksamhet ske lika lätt genom att den nye anordnaren söker och får tillstånd, och att själva verksam- hetsövertagandet genomförs som vilken affärstransaktion som helst. Utredningens förslag: Tillståndet ger rätt till ersättning från elevens hemkommun och omfattar betygssättning, anordnande av prövning samt utfärdande av betyg och intyg. Betyg får utfär- das i samlat betygsdokument. Slutbetyg får utfärdas för en ut- bildning om den har bedrivits i sammanhållande form av utbild- ningsanordnaren samt om den är baserad antingen på kursbetyg som en elev har erhållit enbart från utbildningsanordnaren eller på kursbetyg från både utbildningsanordnaren och från en grund- eller gymnasieskola. Rätten till prövning gäller endast för utbild- ning som ingår i anordnarens ordinarie verksamhet eller för vilken det finns lärare som uppfyller kraven på utbildning enligt 2 kap. skollagen. Prövning får också genomföras för projektarbete, om anordnaren bedriver utbildning inom det kunskapsområde som projektarbetet avser. En utbildningssamordnare som har beviljats tillstånd kan, i sam- band med att myndigheter, organisationer eller företag har anlitat utbildningsanordnaren, utfärda betyg och intyg inom utbildningar som anordnas inom den ordinarie verksamheten. Betygssättning, anordnande av prövning samt utfärdande av betyg och intyg ska ske i överensstämmelse med de författ- ningar som gäller för utbildning i det offentliga skolväsendet. Tillståndet ger rätt till ersättning från elevens hemkommun och omfattar betygssättning, anordnande av prövning samt utfärdande av betyg och intyg. Rätten till ersättning behandlas ingående under Ersättningsmodeller (kap. 4). Grunden för ett betyg är att den studerande uppnått de kun- skaper som preciserats i gällande betygskriterier för den aktuella kursen. Dessa kunskaper kan dock ha uppnåtts av den enskilde på annat sätt, och ett sätt att visa detta är för den enskilde att genomgå en prövning. Eftersom en fristående anordnare i och med sitt till- stånd får sätta och utfärda betyg, ska tillståndet även ge rätt till en fristående anordnare att genomföra prövning. Rätten att genomföra prövning ska dock endast gälla kurser som anordnaren bedriver utbildningsverksamhet, eller har behöriga lärare inom. Myndighetsutövningen att sätta och utfärda betyg ska i första hand gälla för den del av verksamheten som riktas mot enskilda och som finansieras med ersättning från kommunerna. Systemet för fristående vuxenutbildning ska dock innebära lika villkor för alla anordnare. Kommunala anordnare har rätt att sätta och utfärda betyg för uppdragselever om utbildningen motsvarar den som normalt genomförs hos anordnaren.TPF5FPT För att åstadkomma lika villkor, och även den konkurrensneutralitet som är ett av motiven för en fristå- ende vuxenutbildning, ska även fristående anordnare kunna sätta och utfärda betyg vid uppdragsutbildning. Betygsrätten ska dock enbart gälla kurser som man bedriver i sin ordinarie verksamhet. I fråga om kommunala anordnare finns en viktig begränsning i fråga om betygsrätten inom uppdragsutbildningen, nämligen att det inte får vara fråga om utbildning där enskilda personer betalar. Motsva- rande begränsning ska gälla för fristående anordnare, och rätten att sätta och utfärda betyg ska gälla utbildning som genomförs mot särskild ersättning från annan än enskild. En särskild fråga uppstår i fråga om rätten att utfärda slutbetyg. Den enskilde har rätt till ett slutbetyg baserat på kursbetyg från den formella vuxenutbildningen och från gymnasieskolan. I systemet för fristående vuxenutbildning kan detta innebära en sammanställ- ning av kursbetyg från ett stort antal anordnare. Jag har tidigare pekat på betydelsen av en nationell betygsdatabas som en garant för rättsäkerheten i fråga om utfärdandet av slutbetyg. Det går dock inte att garantera att en sådan databas finns i drift i samband med införandet av Frivux. Av den anledningen anser jag att det är ett för stort steg att ge samtliga rektorer inom en fristående vuxenutbild- ning rätten att utfärda slutbetyg, baserade på kursbetyg från flera anordnare. Jag anser därför att rätten för rektorer vid en fristående anordnare att utfärda slutbetyg, ska begränsas till de fall där slut- 5TP PT Förordning (1992:395) om uppdragsutbildning inom det offentliga skolväsendet. betyget baserar sig på kursbetyg från gymnasieskolan och den egna anordnaren, eller enbart från den egna anordnaren. Kontrollen av att verksamheten verkligen bedrivs i enlighet med gällande kursplaner ska i enlighet med vad jag beskrivit ovan, ske genom tillsyn, uppföljning och utvärdering, och inte vid tillstånds- givningen. Detta innebär alltså att anordnaren söker ett tillstånd, oavsett vilka kurser man avser genomföra, och att nytt tillstånd inte behöver sökas om man ändrar eller utökar sin innehållsmässiga verk- samhetsprofil. Utredarens förslag: Ärenden om tillståndsprövning ska hand- läggas av en statlig myndighet. En tillståndsansökan får lämnas in och ska behandlas löpande . Ett beviljat tillstånd ska kunna återkallas om det inte utnyttjas . Ansökan ska vara avgiftsfri. Beslut i frågor om tillstånd ska kunna över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. Utredarens bedömning: Handläggningstiden av en ansökan om fristående vuxenutbildning bör understiga . Beslut om återkallande av tillstånd bör kunna fattas såväl som en sanktion som en administrativ åtgärd. Som nämnts tidigare prövas ärenden om godkännande och bidrags- rätt till fristående skolor av . Ett undantag gäller för fristående skolor som motsvarar specialskolan, där godkännan- de lämnas av Styrelsen för specialskolan. Myndighetsstrukturen på skolområdet är föremål för förändring. (U2007:03) lämnade sitt förslag till en ny myndighetsstruktur.TPF6FPT I detta förslag anges att den nya myndigheten ska överta Statens skolverks ansvar för prövningen av ansökningar från fristående skolor. Frivux ska i så stor utsträckning som möjligt korrelera med systemet för fristående skolor, så även gällande tillståndsgivningen. Vid finns en stor kompetens i fråga om handlägg- 6TP PT Tre nya skolmyndigheter, SOU 2007:79. ning och bedömning av ansökningar från fristående skolor. Där finns också upparbetade handläggningsrutiner. Det finns också tydliga tecken på att ett antal av dagens fristående skolor är intresserade av en framtida verksamhet inom Frivux, inte minst som ett resultat av den demografiska utvecklingen med mindre ungdomskullar. Jag anser därför att samma myndighet som ansvarar för tillstånds- givningen för fristående skolor ska ansvara för tillståndsgivningen inom Frivux, dvs. eller den myndighet som even- tuellt övertar verkets ansvar. Den tidigare beskrivna tidsplanen för handläggningen av ansökningar från fristående skolor är avsedd att korrelera med ungdomsskolans läsårs- och terminsindelning. Denna fasta indelning stämmer dock inte överens med den formella vuxenutbildningens struktur och prak- tik, som i mycket hög utsträckning tillämpar löpande kursstarter. Studierna för eleven präglas också av en hög flexibilitet i studie- tempo. Den formella vuxenutbildningen måste också vara flexibel i fråga om anpassning till snabbt förändrade behov hos den enskilde individen eller hos det regionala arbetslivet. Dessa förändringar kan ibland uppstå . Av denna anledning måste tillståndsgivningen inom Frivux präglas av en högre flexibilitet än tillståndsgivningen för fristående skolor. Jag anser därför att ansökan om tillstånd för fristående vuxenut- bildning ska kunna lämnas in och handläggas löpande , utan fasta tidpunkter för ansökningar. Vid sidan av kritiken mot för detaljerade tillståndskrav, är kritiken mot de långa handläggningstiderna de starkaste negativa omdömena om dagens tillståndsgivning. Kritiken är av naturliga skäl starkast från de fristående skolornas huvudmän, som i extrema fall får orim- ligt kort framförhållning mellan beslut från och pla- nerad verksamhetsstart. Kritik kommer dock även från kommunalt håll, där de långa handläggningstiderna försvårar såväl kommunens övergripande skolplanering, som kommunens beslut om dimen- sionering av verksamheten i egen regi. Den främsta anledningen till de långa handläggningstiderna anges av vara det omfattande arbetet med inhämtande av synpunkter från lägeskommunen och kringliggande kommuner, samt uppföljning av ofullständiga ansökningar. uppger att en rimlig handläggningstid för tillståndsgivningen skulle vara c:a tre månader, om ledet med kommunernas lämnande av synpunkter uteslöts. En förenklad tillståndsgivning minskar också risken för ofullständiga ansökningar. Syftet med kommunernas rätt att lämna synpunkter är, som nämnts, dels att ska få underlag för sin bedömning om etableringen av en fristående skola skulle få påtagliga negativa följder för skolväsendet i kommunen, dels att ge kommunen ett underlag för planeringen av skolväsendet i kommunen. I Frivux före- slås att kommunerna inte ska ha sådan rätt. Skyddet för kommunens planering flyttas från tillståndsgivningen och ersätts av den ovan beskrivna informationsskyldigheten för den fristående anordnaren, före verksamhetsetablering i en kommun. Det finns alltså mycket goda möjligheter för en snabbare hand- läggning av tillståndsansökningarna inom Frivux. Av bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223, härefter förvaltningslagen) följer också att varje ärende där en enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Jag anser därför att beslut om tillstånd till fristående vuxenutbildning bör kunna lämnas senast efter inkommen ansökan, under förutsättning att ansökan är fullständig när den inkommer till den tillståndsprövande myndigheten. I ett förarbetsuttalande anges som skäl för att låta ta ut avgifter för tillståndsgivningen för fristående skolor en möjlig finansiering av statens merkostnader för tillståndsgivningen samt ett sätt att begränsa antalet mindre seriösa ansökningar.TPF7FPT Förslaget om ansökningsavgifter infördes dock aldrig. Jag anser inte att det finns några skäl att inom Frivux frångå prin- cipen om avgiftsfriheten för prövningen av ansökningar. 7TP PT Fristående skolor (prop.2001/02:35) s. 46. Ett godkännande av och en förklaring om rätt till bidrag till en fri- stående skola kan under vissa förutsättningar återkallas av . Det gäller bl.a. om skolan inte längre uppfyller kraven för godkännande och bristerna inte avhjälps, samt i de fall man inte uppfyller skyldigheten att delta i Statens skolverks uppföljningar och utvärderingar. Återkallande av tillstånd sker oftast efter genomförd inspektion av , och kan därför anses vara en sanktion. I dags- läget är detta inget praktiskt problem eftersom ansvarar såväl för tillståndsgivning som för tillsyn, uppföljning och utvärdering. I det nämnda förslaget om ny struktur för myn- digheterna på skolområdet beskrivs dock en uppdelning av dessa båda uppgifter mellan det nya och den nya Skolinspektionen. Enligt förslaget ska som en sanktion kunna besluta om återkallande av tillstånd efter anmälan av Skolinspektionen. Jag anser att detta inte är ett helt praktiskt förfarande, utan anser att sanktionsmöjligheter ska finnas hos den myndighet som ansvarar för tillsyn m.m. inom Frivux. Jag anser därför att återkallande av tillstånd även ska kunna beslutas av ansvarig tillsynsmyndighet. Jag utvecklar detta i kapitlet Tillsyn m.m. (kap. 5). Ett återkallande av tillstånd bör dock även kunna ske inte bara som en sanktion utan som en administrativ åtgärd. I de fall ett beviljat tillstånd inte utnyttjats efter godkännande, ska tillståndet kunna återkallas. I detta fall är det ett tydligt ansvar för tillståndsmyndigheten att besluta om återkallandet. Beslut av i frågor om godkännande av och rätt till bidrag till fristående skolor kan enligt 9 kap. 17 § skollagen över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. Jag föreslår att beslut i frågor om tillstånd till fristående vuxen- utbildning på motsvarande sätt ska kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. En accepterad ersättningsmodell är en av de viktigaste förutsättning- arna för ett fungerade Frivux. Såväl ersättningsbelopp som former för ersättningens utbetalande måste upplevas som rimliga av både an- ordnare och kommuner. Många kommuner har upparbetade rutiner för två former av ersättningar, bidrag till fristående skolor och ersättning till vuxenutbildning på entreprenad, vilket bör påverka valet av ersättningsmodell. Ersättningsmodellen måste också utfor- mas utifrån vuxenutbildningens specifika förutsättningar och karak- tär. Modellen ska ta hänsyn till de krav som ett nationellt system ställer på enhetlighet och tydlighet, och de krav en modern vuxen- utbildning ställer på anpassning efter lokala och regionala behov och flexibilitet. Sammantaget leder detta fram till att valet av ersättnings- modell kommer att baseras på en kompromiss mellan olika, ibland motstridiga, behov och önskemål. Det finns dock flera fungerande alternativ, som vart och ett har sina för- och nackdelar. För att möj- liggöra en senare utveckling av Frivux väljer jag att först redovisa de viktigaste utgångspunkterna och avvägningarna för en fungeran- de ersättningsmodell, för att sedan lyfta fram några fungerande alter- nativ på ersättningsmodell samt för- och nackdelar med de olika modellerna. Avslutningsvis redovisar jag mitt förslag på ersättnings- modell för Frivux. 4.1.1Ersättning till fristående skolor Kommunernas skyldighet att erlägga ersättning till fristående skolor regleras i 9 kap skollagen. Ersättningen till fristående skolor be- nämns bidrag, och jag använder därför detta uttryck i fråga om fristående skolor. Kommunen ska lämna bidrag till fristående skolor som erbjuder utbildning motsvarande den som erbjuds i bl.a. grund- skolan, obligatoriska särskolan gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan. Som jämförelseobjekt för ersättningsmodellen inom Frivux lämpar sig reglerna för bidrag till fristående skolor motsvarande och gymnasieskolan bäst, och hädanefter kommer jag att utgå från dessa verksamheter i min beskrivning. Fastställande av bidragets storlek Den grundläggande principen för fastställande av bidragets storlek innebär förenklat att kommunen ska lämna samma ersättning per elev som man lämnar till de egna skolorna, men att även den fristående skolans åtagande och elevens behov ska ligga till grund för bedömningen. Såväl faktorer hos den bidragsgivande kommunen som faktorer hos den fristående skolan ska alltså beaktasTPF1FPT. Regelverk- et har tagit utgångspunkt från det resursfördelningssystem många kommuner tillämpar, med ett grundbidrag som ska täcka de nor- mala kostnaderna för verksamheten, och ett tilläggsbidrag som ska täcka kostnader för t.ex. elever med funktionshinder. Om en elev har särskilt behov av stöd är kommunen dock inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår hos kommunen. För en fristående gymnasieskola gäller att bidraget för ett pro- gram i första hand ska fastställas efter samma grunder som gäller för det aktuella programmet i hemkommunens gymnasieskola. Om hemkommunen inte anordnar det aktuella programmet ska den s.k. riksprislistan tillämpas. Här har ett särskilt upp- drag att ta fram en prislista för gymnasieprogrammen.TPF2FPT En- ligt ett förarbetsuttalande ska det även då prislistan används finnas visst utrymme för elevens hemkommun och den fristående skolan att komma överens om ett annat belopp. Härigenom blir det möjligt för kommunen att betala ett högre bidrag för elever vars mot- tagande annars skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan. 1TP PT Bidragssystemet behandlas bl.a. i prop. 1995/96:200 och i 1996/97:UbU4 samt i prop. 2006/07:1 utgiftsområde 16. 2TP PT Riksprislistan baseras på medelvärdet av mediankostnaderna för de olika programmen som kommuner redovisat till verket gällande uppräknat med index för kost- nadsutvecklingen. Utbildning är en icke momspliktig verksamhet, vilket innebär att en fristående skola inte kan göra avdrag för ingående mervärdesskatt. Eftersom kommunerna får ersättning från staten för sina momsutlägg innebär det att de fristående skolorna i detta avseende inte har samma ekonomiska förutsättningar som den kommunala verksamheten. Av den anledningen förutsätts att kommunerna kompenserar den fri- stående skolan för dessa utlägg, varefter kommunen får ersättning för detta från staten. Enligt förordning (2005:811) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting, kan kommunen välja att kompensera den fristående skolan med endera ett schablon- belopp på av det utbetalda bidraget, eller på lokalkostnader och på övriga kostnader. Det vanligaste är att kommunerna väljer schablonbeloppet på , även om ett flertal varianter finnsTPF3FPT. Beräkningen av kommunens bidrag ska öppet och transparent kunna redovisas för den fristående skolan. I friskoleförordningen finns bestämmelser om redovisning och utbetalning av bidrag. Där framgår att en kommun ska redovisa hur stor andel av bidraget som är ersättning för mervärdesskatt och, beträffande , lokalkostnader.TPF4FPT Skollagen ger kommunerna och den fristående skolan rätt att komma överens om hur erläggandet av bidraget ska gå till. Om kommunen och den fristående skolan inte kommer överens, ska bidragen be- talas ut med en tolftedel , med en särskild beräkning för månaderna . För den fristående gymnasieskolan gäller att bidragsåret startar , och att en kalenderårs- beräkning gäller. Bidragen utbetalas oftast på grundval av inlämnade avstämnings- rapporter från den fristående skolan till elevens hemkommun. Tid- punkter och former för dessa avstämningsrapporter varierar dock mellan olika kommuner, vilket blir ett problem för de fristående skolor som har elever från ett flertal kommuner. 3TP PT 281, 2006, Prövning och bidrag för fristående skolor s. 61. 4TP PT Även när det gäller lokalkostnader bör ersättningen beräknas efter samma grunder som inom kommunen, se Kammarrättens i dom (mål 7757-1999), som också kommenteras i prop. 2001/02:35 s.50. Överklagande av beslut om bidrag kan en kommuns beslut om bidrag endast underställas laglighetsprövning, enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), här- efter kommunallagen. Rätten till laglighetsprövning innebär att det endast är beslutets laglighet som prövas, inte dess lämplighet. Dess- utom begränsas rätten till laglighetsprövning av ett beslut till medlem i kommunen, vilket kan innebära att en fristående skola som har elever från en annan kommun inte kan överklaga bidragsbeslut från elevens hemkommun. 4.1.2Ersättning inom vuxenutbildning på entreprenad Vad beträffar vuxenutbildning på entreprenad råder ett avtalsför- hållande mellan kommunen och utbildningsanordnaren. Kommunen ersätter utbildningsanordnaren för genomförd verksamhet enligt ett överenskommet pris. Fastställandet av prisnivån omfattas dock av avtalsfriheten, och är inget som regleras av staten. Eftersom priset är en del av bedömningsunderlaget i en upphandlad verksamhet finns det viss anledning att tro att de prislägen som står att finna inom vuxenutbildningen på entreprenad motsvarar marknadspriser för sådan utbildning, och av den anledningen är det av intresse för den kommande ersättningsmodellen inom Frivux att uppmärksamma prissättningen inom detta område. Inom entreprenadsystemet har man också varit tvungen att ta hänsyn till ett antal specifika förut- sättningar för vuxenutbildningen. En första anpassning till det specifika för vuxenutbildningen rör ett faktum som jag berört tidigare, nämligen att vuxenutbildningen baserar sin verksamhet på kurser och inte program. Flertalet vuxen- studerande studerar enstaka kurser, eller ett antal kurser kombine- rade utifrån den studerandes behov. Detta innebär att kommunens ersättning till utbildningsanordnaren utgår från det stora antal kurser som finns definierade. För en utbildningsanordnare som endast er- bjuder ett fåtal kursalternativ är detta kanske inget större problem, men för en anordnare med ett bredare utbud, och framför allt för kommunen, är en prislista med individuell prissättning för varje kurs synnerligen svåradministrerat. Av den anledningen har de flesta kommuner med en större an- del upphandlad vuxenutbildning utvecklat ett system där varje kurs är indelad i större kursgrupper eller kurskategorier. Indelningen i grupper eller kategorier baserar sig främst på metoderna eller för- utsättningarna för utbildningens genomförande, vilket påverkar kost- naderna för kursgenomförandet. En vanlig modell är att ha en relativt bred kategori för teoretiska ämnen utan särskilda krav på lokal- utformning, en andra kategori för teoretiska ämnen som kräver särskilda lokaler och utrustning för t.ex. laborationer, och sedan ett antal kategorier för olika typer av yrkesutbildningar. Med denna indelning i kursgrupper eller kurskategorier skapas sedan en pris- trappa, där priset ökar för varje kategori. Denna modell beskrivs som fungerande, men då det även finns variationer inom de olika kategorierna, främst bland yrkesutbild- ningarna, uppstår alltid en tröskeleffekt i skillnaden mellan den dyraste kursen i en kategori och den billigaste i nästa kategori. Av den anledningen strävar kommuner efter att utveckla utformningen av ersättningssystemen. Det typiska sättet att fastställa en prisnivå i en upphandling är att de olika anbudsgivarna fritt anger priset för en vara eller en tjänst. Priset utgör sedan tillsammans med kvalitén på det som ska leve- reras, underlag för urvalet i upphandlingen. Priset viktas sedan i bedömningen i relation till varan på olika sätt. Ett fastställande av ersättningsnivån genom att ha priset som en del av konkurrens- faktorerna leder till en naturlig prispress.