sou · GVB321 · 2008-01-01 00:00:00 — Om det i samband med av- hjälpandet av den allvarliga miljöskadan också finns behov av åtgärder för att avhjälpa förore- ningsskador enlig 10 kap. 2 § tredje stycket skall tillsynsmyn- digheten även besluta om ett sådant avhjälpande. Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer medde- lar närmare föreskrifter till led- ning för tillsynsmyndighetens be- dömning enligt första stycket. Om en allvarlig skada på den biologiska mångfalden, helt eller delvis, inte rimligen kan avhjäl- pas enligt första stycket och skyldighet enligt 10 kap. 2 a § därför föreligger att betala miljö- värdesersättning, skall tillsyns- myndigheten ålägga den ansva- rige att utge sådan ersättning. Miljövärdesersättning som tas ut enligt fjärde stycket skall användas för naturvårdsåtgärder enligt de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer. Kostnader som uppkommit för åtgärder enligt 18 eller 22 § skall den eller de ansvariga ersätta med belopp som tillsynsmyndig- heten fastställer. Beslut om sådan kostnadstäckning får verkställas enligt utsökningsbalken. Miljöskadeförsäkring och sane- Om rätt i vissa fall till ersätt- ringsförsäkring ning för skada och verkställig- För ersättning i vissa fall till den som har lidit skada som avses i 32 kap. och för betalning av kostnader som har uppkommit vid tillämpning av 26 kap. 17 eller 18 § skall om kostnaden är hänförlig till miljöfarlig verksam- het, det finnas miljöskadeförsäk- ring och saneringsförsäkring med Miljöskadeersättning skall, en- ligt regeringens närmare föreskrif- ter, utgå för sådan person- eller sakskada som medför skade- ståndsskyldighet enligt 32 kap. om 1. den skadelidande inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva skadeståndet är preskribe- villkor som har godkänts av som är ansvarig för skadan. som utövar miljöfarlig verksam- het som enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har med- delats med stöd av balken kräver tillstånd eller anmälan skall bidra som framgår av tabeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen be- Beloppen skall betalas i förskott för kalenderår. Regeringen får meddela före- skrifter om undantag från be- stämmelserna i första stycket. betalas, enligt vad som närmare föreskrifter skall ersättning vidare anges i försäkringsvillkoren, er- sådan person- och sakskada som avses i 32 kap. om 10 kap. och åtgärder till förebyg- 1. den skadelidande har rätt till gande av överhängande hot om skadestånd enligt 32 kap., men inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva ut skade- ståndet är förlorad, eller 2. det inte som är ansvarig för skadan. anledning av att en tillsynsmyn- enligt 26 kap. 17 § eller meddelat 26 kap. 18 § och denna balk inte kan betala. Ersättning som sagts skall dock inte betalas för kostnader som har uppkommit med anled- ning av räddningsinsatser enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Från saneringsförsäkringen be- talas, enligt vad som närmare anges i försäkringsvillkoren, er- sättning för saneringskostnader som har uppkommit med anled- ning av att en tillsynsmyndighet har begärt verkställighet enligt 26 kap. 17 § eller meddelat för- ansvarig enligt denna balk inte kan betala. Ersättning som sagts skall dock inte betalas för kostnader som har uppkommit med anledning av räddningsin- satser enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Om bidrag till miljöskade- försäkringen eller saneringsför- säkringen inte har betalats efter anmaning, skall försäkringsgivaren göra anmälan till tillsynsmyndigheten om betal- ningsförsummelsen. får före- lägga den betalningsskyldige vid vite att fullgöra sin skyldighet. Ett sådant föreläggande får inte över- klagas. Den som utövar sådan miljö- farlig eller genteknisk verksamhet som enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken kräver till- stånd eller anmälan skall genom årliga avgifter bidra till ersättning som anges i 1 och 2 §§. Avgifterna skall framgå av taxa som har fastställts av regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer. Regeringen får meddela före- skrifter om undantag från be- stämmelserna i första stycket. 1TP PT Senaste lydelse 2003:781. förordning (0000:000) om ersättning i vissa fall för skador och verkställighetskostnader enligt 33 kap. och om prövningen av ansökningar om sådan ersättning. 2 § Ansökningar om ersättning enligt denna förordning prövas av . En ansökan skall vara skriftlig och innehålla uppgift om sökandens namn, personnummer eller organisationsnummer och postadress samt ett bestämt yrkande och en utförlig redogörelse för de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. 3 § beslut får överklagas hos miljödomstol. 4 § Avgifter som anges i 33 kap. 3 § skall betalas till tillsynsmyndigheten enligt taxa som har fastställts av . Om avgift inte har betalats efter anmaning, får tillsynsmyndigheten förelägga den betalningsskyldige vid vite att fullgöra sin skyldighet. Ett sådant föreläggande får inte överklagas. 5 § Ersättning enligt 33 kap. 1 § betalas i den omfattning som anges i det följande för sådan i inträffad personskada och sakskada som medför skadeståndsskyldighet enligt 32 kap. , om den skadelidande kan göra sannolikt att han inte kan få skadeståndet eller del av skadeståndet betalt av någon skadeståndsansvarig och denna betalningsoförmåga inte är endast tillfällig. Detsamma gäller när rätten till ersättning är preskriberad eller det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Ersättning för sakskada som drabbat någon i hans närings- verksamhet utgår bara om det är fråga om ett mindre företag för vilket skadan får svåra ekonomiska följder. Om den skadelidande har befogat intresse av att få sin sak behandlad, omfattar rätten till ersättning enligt första stycket även skäliga kostnader för rättegång och annan utredning rörande skadeståndsfrågan. Avdrag skall göras för vad den skadelidande har erhållit på grund av honom beviljad allmän rättshjälp eller vad han skulle ha erhållit om han sökt sådan rättshjälp samt för vad som täcks av rättsskyddsförsäkring. 6 § Om någon annan än en sådan ansvarig som avses i 5 § första stycket på grund av lag eller avtal är ansvarig för skadan, åligger det den skadelidande att utkräva ersättning av denne innan ersättning begärs enligt 5 §. 7 § Person- och sakskador ersätts inte om de orsakats av motorfordons-, järnvägs- eller flygtrafik eller sjöfart. Personskada ersätts inte om den orsakats i samband med den skadades förvärvsarbete. Sakskada ersätts inte om den orsakats genom ändring av grund- vattennivån, som drabbat annan än ägare av en- eller tvåfamiljshus. Inlösen som avses i 32 kap. 11 § ersätts inte. 8 § Ersättning för skada bestäms enligt 5 kap. skadeståndslagen (1972:207). Ersättning beräknad som livränta värdesäkras enligt lagen (1973:213) om ändring av skadeståndslivräntor. § Ersättning för sakskada betalas med avdrag för ett belopp om och för personskada med avdrag av . 10 § I den mån ersättning betalas av är motta- garen skyldig att till staten överlåta sin rätt till ersättning av den som enligt 32 kap. eller på annan grund är ansvarig för skadan. 11 § Ansökan om miljöskadeersättning enligt 33 kap. 1 § miljö- balken skall inges till från det att den som led skadan fick kännedom om att sådant anspråk kunde göras gällande. 12 § Ersättning betalas för skäliga verkställighetskostnader enligt 33 kap. 2 § om och i den utsträckning den eller de som är ansvariga enligt inte kan betala och betalnings- oförmågan inte är endast tillfällig. En ansvarig skall anses inte kunna betala om 1.han är försatt i konkurs, 2.han vid utmätningsförfarande har befunnits sakna tillgångar till full täckning av fordran på kostnaderna, eller 3.det annars är uppenbart att han inte kan betala. 13 § skall utan dröjsmål anmäla till Besluts- myndigheten om ersättning för verkställighetskostnader kan för- väntas uppstå. 14 § När det finns förutsättningar för rätt till ersättning för verk- ställighetskostnader, skall ansökan om sådan ersättning göras utan oskäligt dröjsmål. 15 § Ersättning för verkställighetskostnader betalas med avdrag för 1.Denna förordning träder i kraft den 2.Miljöskadeersättning betalas inte för skada som orsakats av miljöpåverkan eller annan störning som huvudsakligen är att hän- föra till tiden före . 3.Ersättning för verkställighetskostnader betalas inte för sane- ring vars orsak huvudsakligen kan hänföras till tid före . Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att uppdra åt en särskild utredare att bl.a. lämna förslag till hur miljöansvarsdirektivet skulle genomföras i svensk rätt och att göra en översyn av reglerna om miljöskadeförsäkring och sanerings- försäkring. Enligt tilläggsdirektiv, som regeringen beslutade , fick utredaren sedan också uppdraget att göra en analys av vilka krav på avhjälpandeåtgärder och skadestånd som kan ställas vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av genetiskt modifierade organismer. Utredningsdirektiven återfinns som bilagor till detta betänkande. Utredningen lämnade i delbetänkandet Ett utvidgat miljöansvar (SOU 2006:39) förslag till hur miljöansvarsdirektivet skulle genomföras i svensk rätt. Därutöver innehöll betänkandet en analys av frågan om en bestämmelse om ansvarsgenombrott borde införas på miljörättens område. Slutligen lämnades förslag till hur artikel 14 om ekonomisk säkerhet i utvinningsavfallsdirektivet skulle genomföras i svensk rätt samt undersöktes vilka krav som lämp- ligen skulle ställas och vilka former som borde accepteras när det gällde sådana säkerheter som kan krävas enligt . De utredningsuppgifter som återstår enligt utredningsdirektiven och som inte redovisats i delbetänkandet gäller först en översyn av reglerna om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring i 33 kap. Dessutom analyseras i det här betänkandet i vilken utsträckning gällande regelverk och bestämmelserna i miljöansvars- direktivet ger möjlighet att ställa krav på avhjälpande åtgärder vid skador på den naturliga biologiska mångfalden orsakade av gene- tiskt modifierade organismer och vilka möjligheter det finns att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden, särskilt skador orsakade av genetiskt modifierade organismer, och om ytterligare möjligheter att ställa sådana krav kan behövas för att skapa ett tillfredsställande skydd för miljön. Parallellt med denna utredning pågår en utredning under rörande ansvarsfrågan vid odling av genmodifierade grödor (Jo 2006:01). Enligt direktiven (Dir. 2006:38) skall den utredningen analysera om det finns behov av särskilda skadeståndsregler avseende ekonomisk skada till följd av spridning av genetiskt modifierade organismer till andra som odlar jordbruks- eller trädgårdsprodukter som inte är genetiskt modi- fierade, vid odling eller i samband med transport eller annan hante- ring. Vidare skall utredningen analysera om ytterligare bestäm- melser är nödvändiga för att hålla tredje part skadeslös. Uppdraget skall redovisas . Frågorna i utredning berör i vissa avseenden de frågor som behandlas i detta betänkande. Som exempel på en sådan beröringspunkt kan nämnas frågan om huru- vida skador som orsakas av genetiskt modifierade organismer omfattas av skadeståndsbestämmelserna i 32 kap. . Samråd har i relevanta delar ägt rum med utredning. Utredningen har genom andra länders regeringsrepresentanter försökt utröna hur frågor om ansvar för skador på den biologiska mångfalden hanteras i deras länder. I de fåtal fall utredningens förfrågan alls har besvarats, har landet i fråga hänvisat till miljöansvarsdirektivets bestämmelser som skall vara genomförda i EU:s medlemsländer. Utredningen har även, genom kontakter med Miljödepartemen- tet, följt det arbete som pågår inom ramen för Cartagenaproto- kollet. Genom en tidigare genomförd enkät, som återfinns som bilaga till detta betänkande, har utredningen sökt svar på frågor om saneringsförsäkringen. I enlighet med utredningsdirektiven har utredningen samrått med och . berörda myndigheters perspektiv har experter i utredningen lämnat synpunkter. Samråd har även skett med näringsidkare, och , som hanterar genetiskt modifierade organismer i sin verksamhet. Betänkandet består av 8 avsnitt jämte förkortningsregister, sam- manfattning, författningsförslag och bilagor. Författningsförslagen är skrivna med utgångspunkt från de författningsförslag som utredningen lämnade i delbetänkandet. Utredningen har valt att redovisa utredningsarbetet enligt en disposition som – med hänsyn till de uppgifter som återstår av utredningsuppdraget – framstått som mest ändamålsenlig. I avsnitt 1 redovisas uppdraget enligt utredningsdirektiven och hur utred- ningens arbete har bedrivits. Översynen med miljöskadeförsäk- ringen och saneringsförsäkringen berör till viss del frågor om vilka typer av skador som skall omfattas av dessa ersättningssystem. Det gör att analysen av såväl avhjälpandeansvaret som skadestånds- ansvaret kan få effekter på försäkringsskyddets omfattning och det har därför framstått som lämpligt att först behandla dessa frågor innan en allomfattande översyn av försäkringarna kan ske. Frågorna om avhjälpandeansvar och skadeståndsansvar består av flera gemensamma frågeställningar, särskilt beträffande olika begrepp. Utredningen har därför valt att samla gemensamma definitioner och regler i ett inledande avsnitt, avsnitt 2, och först därefter – var för sig – behandla frågor om avhjälpande, avsnitt 3, och skadestånd, avsnitt 4. En översyn av miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen görs sedan i avsnitt 5 varefter över- väganden och förslag i fråga om dessa ersättningsregleringar följer i avsnitt 6. I avsnitt 7 görs en konsekvensanalys av förslagen och i avsnitt 8 återfinns författningskommentaren. Utredningsdirektiven återges i bilagorna 1 3 och i bilagorna 4 6 återges försäkringsvillkoren för miljöskadeförsäkring och sane- ringsförsäkring samt arbetsordningen för miljöskadeförsäkringens skadenämnd. I bilaga 7 redovisas en enkät och en sammanställning av enkätsvaren. 2Allmänt om biologisk mångfald och genetiskt modifierade organismer 2.1Bevarande av biologisk mångfald Utredningsuppdraget omfattar bl.a. frågor om avhjälpandeansvar och skadeståndsansvar i anledning av skador på den biologiska mångfalden. I utredningsdirektiven används även termen naturlig biologisk mångfald. Vad som närmare avses med naturlig biologisk mångfald framgår inte av utredningsuppdraget, men termen naturlig skulle kunna tolkas som att det är fråga om biologisk mångfald som är orörd och som inte har påverkats av människan. Det är emellertid knappast troligt att syftet varit att begränsa den skyddsvärda biologiska mångfalden till enbart detta, eftersom den biologiska mångfalden i , i form av naturtyper, arter och variation mellan arterna, växt fram under århundradena som en följd av människors inverkan på naturen, exempelvis genom jord- och skogsbruk. Även sådan biologisk mångfald, t.ex. ängar och arter vars utbredningsområde har ökat av odlar- möda, bedöms som skyddsvärd.TPF1FPT Avsikten med utredningsupp- draget i denna del lär därför snarare vara att skydda all biologisk mångfald från negativ påverkan av genetiskt modifierade organis- mer. Eftersom det mot den här bakgrunden kan vara missvisande att tala om naturlig biologisk mångfald, kommer i fortsättningen endast termen biologisk mångfald att användas. I den mån det behövs klargöranden av olika slag, t.ex. när den biologiska mångfal- den är påverkad av genetiskt modifierade organismer, kommer detta att framgå på annat sätt. Den biologiska mångfalden inom och mellan arter fyller en viktig funktion för väl fungerande ekosystem. Ett ekosystem är enligt definitionen konvention om biologisk mångfald, 1TP PT Se skr. 2001/02:173. Allmänt om biologisk mångfald och genetiskt modifierade organismer som ratificerade 1993, ett dynamiskt komplex av växt-, djur och mikroorganismsamhällen och dessas icke-levande miljö som interagerar som en funktionell enhetTPF2FPT.TP DePT olika mikroorganism-, djur- och växtarterna har olika funktioner i ekosystemet som kvävefixerare, pollinatörer etc. Skilda arter inom en funktionell grupp kan svara på olika sätt på t.ex. miljöförändringar. Flera arter kan ha liknande funktioner medan vissa arter har nyckelfunktioner och är därmed viktigare för ekosystemet. Det saknas ofta kunskap om arternas funktioner i ekosystemet för att det skall vara möjligt att veta vilka arter som har en nyckelroll. Till det skall läggas att det kan vara andra arter som kommer att få en sådan roll, t.ex. vid klimatförändringar.TPF3FPT Människans välfärd är beroende av ekosystemens kapacitet att producera livsnödvändiga resurser (varor) och s.k. ekosystem- tjänster. Ekosystem förser oss bl.a. med biologiska resurser (t.ex. fisk och virke), reglerar flöden och processer (såsom klimat- och vattenreglering) och stöder direkt eller indirekt biologisk produk- tion (mulljordsbildning, pollinering, syreproduktion). En bred variation av vilda och odlade växter ger en större möjlighet för framtida anpassningar efter stora naturhändelser och klimatföränd- ringar och det är viktigt för säkerställande av livsmedelsförsörj- ningen. Ekosystem som har god förmåga att klara förändring och kunna vidareutvecklas minskar samhällets sårbarhet och ökar vår långsiktiga valfrihet.TPF4FPT Genetisk variation är en viktig förutsättning för att bevara livskraftiga bestånd av arter och är på lång sikt även avgörande för evolution och artbildning. 2.1.2Definitionen av biologisk mångfald Termen biologisk mångfald är etablerad och förekommer i flera politiska och juridiska dokument. I portalbestämmelse anges bevarandet av den biolo- giska mångfalden som ett av balkens mål. Av förarbetena framgår att man med biologisk mångfald har samma ansats som i konven- tionen om biologisk mångfald.TPF5FPT Enligt konventionens första artikel är målet att bevara biologisk mångfald, hållbart utnyttja dess 2TP PT Konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77). 3TP PT Prop. 2004/05:150 s. 213 f. 4TP PT A.a., s. 16 ff. 5TP PT Prop. 1997/98:45 Del 2, s. 9. Allmänt om biologisk mångfald och genetiskt modifierade organismer beståndsdelar och rättvist fördela nyttan som uppstår vid utnytt- jande av genetiska resurser. I konventionens andra artikel definieras biologisk mångfald som variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklusive landbaserade, och andra akvatiska ekosystem och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom och mellan arter och av ekosystem. Detta innebär bl.a. att den genetiska variationen inom arter omfattas av konventionens målsättning. Inom EU antog i gemen- skapens sjätte miljöhandlingsprogram. Syftet med programmet var bl.a. att hejda förlusten av biologisk mångfald både i EU och globalt. Ett liknande mål antogs vid världstoppmötet om hållbar utveck- ling (World Summit on Sustainable Development, WSSD) i Johan- nesburg, , 2002. har genom två propositioner antagit 16 miljökva- litetsmål i syfte att göra den miljömässiga dimensionen i begreppet hållbar utveckling tydlig.TPF6FPT Flera av dessa mål berör på något sätt skyddet av den biologiska mångfalden. Genom antagandet av det senaste miljökvalitetsmålet, Ett rikt växt- och djurliv, återspeglas åtagande vid världstoppmötet i och den biologiska mångfalden pekas ut som särskilt skyddsvärd. Den biologiska mångfalden skall bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer skall värnas. Arter skall kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor skall ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. Ett delmål under miljökvalitetsmålet om Ett rikt växt- och djurliv är att hejda förlusten av biologisk mångfald inom Sverige.TPF7FPT Delmålet omfattar ett bevarandeperspektiv där biologisk mångfald på alla nivåer från gen och art till ekosystem skall bevaras. 6TP PT Prop. 2001/02:130 och prop. 2004/05:150. 7TP PT Prop. 2004/05:150 s. 213 f. Allmänt om biologisk mångfald och genetiskt modifierade organismer Avsikten med delmålet är dock inte att frysa den biologiska mångfalden som ständigt är i utveckling och förändring. Den tidigare socialdemokratiska regeringen gjorde bedömningen att miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, sett tillsammans med biologiska mångfaldsaspekter i övriga miljökvalitetsmål, bl.a. innebar att främmande arter eller genetiskt modifierade organismer som kan hota människors hälsa eller hota eller utarma biologisk mångfald i inte får introduceras.TPF8FPT Den nuvarande borgerliga regeringen har inte uttryckt någon annan uppfattning. 2.2Vad är en genetiskt modifierad organism? Arvsmassan är uppbyggd på liknande sätt hos alla levande orga- nismer. Det är möjligt att flytta hela eller delar av arvsanlag, gener, från en organism till en annan och få den flyttade genen att fungera i den nya organismen. Det finns flera metoder för att föra över gener. En metod använder en bakterie som naturligt har förmågan att föra över gener från sin egen arvsmassa till en växt. På detta sätt är det möjligt att ge en organism ett nytt anlag som kan ge en ny egenskap, antingen genom att lägga till en gen – en likadan gen från en annan art eller en helt ny gen – eller att ta bort en egenskap genom att lägga in en gen som tystar effekten av en befintlig gen. I alla dessa fall, dvs. när en främmande, på konstgjord väg införd, gen (egentligen gen eller DNA-fragment) finns i organismens alla celler, får man vad som brukar kallas en genetiskt modifierad orga- nism (GMO), även kallad transgen organsim. Redan det förhållandet att man blandar genetiskt material från olika arter uppfattas ofta som hotfullt. Det finns föreställningar om att man på detta sätt skulle framställa helt nya, främmande arter, vilket dock knappast är sannolikt. Genteknik rör sig endast om överföring av enstaka gener; tarmbakterien som med sådan teknik förmåtts att producera insulin är således fortfarande en tarmbak- terie och den insektsresistenta majsplantan är fortfarande en majs- planta. Överföring av stora mängder av gener görs knappast med genteknik utan i första hand genom cellhybridisering och tradi- tionell växtförädling. Vid sådan överföring kan man inte – om det 8TP PT Prop. 2004/05:150 s. 204. Allmänt om biologisk mångfald och genetiskt modifierade organismer inte rör sig om mycket närstående arter – få några överlevnads- dugliga organismer. Inom växtförädling används genteknik för att tillföra en gröda nya egenskaper som inte hade kunnat åstadkommas, eller som skulle ha tagit mycket att åstadkomma, med traditionella metoder. Det talas ibland om att växtförädlingen använder genteknik som instrument. Detta innebär att gentekniska metoder som analys- instrument används för att planera och utvärdera resultatet av traditionell växtförädling. De växter som resulterar från denna teknik betraktas inte som genetiskt modifierade organismer efter- som de inte tillförs nytt genetiskt material genom gentekniken. Det finns också metoder – såsom mutagenes eller cellfusion – som i och för sig innebär att det är fråga om en genetiskt modifierad organism men som är undantagna från lagstiftningen om genetiskt modifierade organismer (se avsnitt 2.2.3). Den praktiska odlingen av genetiskt modifierade sorter i världen har ökat kraftigt, från 1996 till nästan 2005. Genetiskt modifierade växter odlas i stor skala i bl.a. , , , och för pro- duktion av livsmedel, foder och fibrer. Den globala produktionen av sojabönor bedrivs huvud- sakligen med genetiskt modifierade sorter. De genetiskt modifie- rade grödor som odlas mest i världen är sojaböna som är mot- ståndskraftig mot ogräsbekämpningsmedel och majs som är resistent mot skadeinsekter. Även bomull, som är skadeinsekts- resistent, och raps, som är motståndskraftig mot ogräsbekämp- ningsmedel, odlas i stor skala.