sou · GVB360d11 · 2008-01-01 00:00:00 — SOU 2007:60 Bilaga B 31 3 Innehåll Sammanfattning för beslutsfattare......................................... 7 1 Från försiktighetsprincip till komplexitetsprincip ....... 7 2 Från bevarandebiologi till förändringsbiologi .............. 7 3 Utred en statlig innovationsfond................................... 8 4 Utse en central klimatsamordnare................................. 8 5 Skapa brobyggande organisationer och arenor för lärande ............................................................................. 8 6 Genomför upprepade klimatutredningar ...................... 9 7 Överväg en partiöverbryggande kommission för globala miljöförändringar............................................... 9 8 Identifiera behovet för omställning............................... 9 9 Utred effekten av traditionella ekonomiska styrmedel på dynamiska ekosystem .............................. 9 10 Utforma värderingsmetoder för ekosystemtjänster ......................................................... 10 Förord............................................................................... 11 Rapportens struktur ........................................................... 13 Tack till ............................................................................ 13 Kapitel 1. Ekosystem, ekosystemtjänster och klimatförändringar ............................................................. 15 1.1 Ekosystemtjänster och klimatförändringar............................ 15 1.2 Ekosystemtjänster som buffert mot klimatförändringar ...... 17 1.3 Från naturen i balans till naturen under förändring ....... 17 1.4 Vilken biologisk mångfald behövs i ett varmare klimat?....... 19 1.5 och komplexitet i ljuset av klimatförändringar ................................................................... 21 1.6 Slutsatser................................................................................... 22 Bilaga B 31 SOU 2007:60 4 Kapitel 2. Samhällsstyrning och ekonomi under komplexitet och osäkerhet...................................................24 2.1 Små förändringar kan få stora oväntade effekter....................24 2.2 Ekonomiska styrmedel och värdering.....................................25 2.3 Från samhällsstyrning under låg osäkerhet till abrupta förändringar under stor osäkerhet ..........................................27 2.4 Ekologiska överraskningar och politiska kriser......................29 2.5 Storskaliga överraskningar med indirekta effekter för .......................................................................................31 Kapitel 3. Hur förbereder vi oss? Anpassningspolitik och adaptiv styrning .................................................................32 3.1 Planerad eller oplanerad anpassning? ......................................32 3.2 Nyckelaktörer och ansvar........................................................34 3.3 Behovet av brobyggande organisationer.................................35 Kapitel 4. Att stärka resiliens i praktiken – några praktiska metoder ............................................................................38 4.1 Resiliensanalys ..........................................................................38 4.2 Exempel på praktiska tillämpningar ........................................39 4.3 Snabba storskaliga överraskningar att styra nätverk? .........40 Kapitel 5. När anpassning inte räcker till från anpassning till omställning..................................................42 5.1 Vad underlättar omställningar? Några insikter från forskningen...............................................................................43 5.2 Omställningen i ................................44 SOU 2007:60 Bilaga B 31 5 Kapitel 6. Sammanfattande policy-rekommendationer ........... 46 1 Från försiktighetsprincip till komplexitetsprincip ..... 46 2 Från bevarandebiologi till förändringsbiologi ............ 46 3 Utred en statlig innovationsfond................................. 47 4 Utse en central klimatsamordnare............................... 47 5 Skapa brobyggande organisationer och arenor för lärande ........................................................................... 48 6 Genomför upprepade klimatutredningar .................... 48 7 Överväg en partiöverbryggande kommission för globala miljöförändringar............................................. 49 8 Identifiera behovet för omställning............................. 49 9 Utred effekten av traditionella ekonomiska styrmedel på komplexa ekosystem .............................. 50 10 Utforma värderingsmetoder för ekosystemtjänster ......................................................... 50 Referenser ........................................................................ 51 Bilaga 1. Några viktiga definitioner...................................... 62 Globala miljöförändringar – inte bara klimatförändringar ............. 62 Ekosystemtjänster – inte bara ekosystem........................................ 62 Social-ekologiska system .................................................................. 62 Resiliens ............................................................................................. 63 Adaptiv samförvaltning .................................................................... 63 Bilaga B 31 SOU 2007:60 6 SOU 2007:60 Bilaga B 31 7 Sammanfattning för beslutsfattare vad vi gör för att reducera utsläppen av växthusgaser kommer samhället att få uppleva en rad konsekvenser av klimatförändringar. Dessa kan drabba i huvudsak på tre olika sätt via: 1) direkta effekter i form av förändringar i temperatur, nederbördsmängd och extrema väderhändelser; 2) indirekta interna effekter på grund av klimatstyrda förändringar i våra ekosystem som påverkar deras förmåga att producera varor och tjänster; 3) indirekta externa effekter genom att globala miljöförändringar utlöser överraskande kriser utanför gränser som påverkar svenska ekologiska, ekonomiska och sociala förhållanden. Klimatanpassning för minskad sårbarhet innebär således att både samhällets och ekosystemens förmåga att förbereda sig för, klara av, och återhämta sig från klimatrelaterade förändringar måste stärkas. Baserat på det forskning kring globala miljöförändringar och s.k. komplexa socialekologiska system presenterar vi följande tio konkreta förslag på hur detta kan gå till: 1 Från försiktighetsprincip till komplexitetsprincip Komplexitetsprincipen lyfter fram behovet av en integrerad förståelse av mänskliga och ekologiska system, möjligheten för irreversibla och snabba förändringar hos ekologiska system, samt behovet av en samhällsorganisation som har en hög kapacitet att hantera hög osäkerhet och ständig förändring. Miljöpolitiskt beslutsfattande hos Regering, samt berörda myndigheter bör präglas av ett erkännande av denna komplexitetsprincip. 2 Från bevarandebiologi till förändringsbiologi I ljuset av globala miljöförändringar och förväntade effekter av klimatförändringar bör tillståndet hos ekologiska system ses som i ständig förändring och som ett rörligt mål, snarare än som ett tillstånd i balans. Målet för naturvården och olika bevarandestrategier bör vara att säkra fortsatt produktion av ekosystemtjänster för mänsklig välfärd, samt att bygga resiliens för en lång Bilaga B 31 SOU 2007:60 8 siktigt hållbar utveckling. bör utreda konsekvenserna av ett sådant förändrat synsätt. 3 Utred en statlig innovationsfond Klimatförändringar innebär inte bara en rad förutsägbara och direkta förändringar hos ekosystem, utan också en rad indirekta och svårförutsägbara effekter. Ett sätt att skapa en kunskapsbuffert mot dessa indirekta effekter är existensen av en mångfald av tekniska, ekologiska, sociala och administrativa initiativ för att förebygga konsekvenserna av klimatförändringar. Dessa så kallade innovationer kan skapa en kunskapsbas med viktiga erfarenheter som beslutsfattare kan använda sig av vid oväntade effekter av klimatförändringar. bör utreda möjligheten till en statlig innovationsfond som inkluderar en stark utvärderingsfunktion . 4 Utse en central klimatsamordnare Den snabba vetenskapliga utvecklingen, mångfalden av initiativ från lokal till internationell nivå, samt den ökade uppmärksamheten från massmedia och allmänhet på klimatfrågan motiverar en central klimatsamordnare som kompletterar Regeringens tre initiativ i klimatfrågan. En central samordnare bör ha som uppgift att garantera en kontinuitet i klimatarbetet, identifiera långsiktiga trender, och underlätta en samordning av myndigheters arbete i ljuset av abrupta överraskande effekter av globala klimat- och miljöförändringar. Regeringen bör utse en central klimatsamordnare. 5 Skapa brobyggande organisationer och arenor för lärande Internationell forskning visar att s.k. brobyggande organisationer och arenor för lärande spelar en nyckelroll för klimatanpassning och skyddet av ekosystem och ekosystemtjänster. Denna typ av organisationer och arenor saknas dock inom svensk förvaltning. Regeringen bör utreda hur denna typ av organisationer och arenor kan skapas och/eller stimuleras fram inom ramen för svensk förvaltning som en del av en nationell klimatanpassningspolitik. SOU 2007:60 Bilaga B 31 9 6 Genomför upprepade klimatutredningar Regeringen bör överväga att institutionalisera upprepade statliga utredningar om klimatförändringens direkta och indirekta effek ter för . Detta motiveras av den snabba kunskapsutvecklingen i området, samt förekomsten av oväntade direkta och indirekta effekter av klimatförändringar i viktiga samhällssektorer. Regeringen bör överväga den modell som finns i med integrerade sårbarhetsutredningar, förslag på möjliga anpassningsåtgärder samt utvärdering av pågående arbete varannat år. bör initiera utredningar kring indirekta effekter av klimatförändringar för svensk miljö- och säkerhetspolitik då denna typ av effekter kan ha mycket stora följder för svenska intressen. 7 Överväg en partiöverbryggande kommission för globala miljöförändringar Klimatfrågan utgör en enorm utmaning för politiskt beslutsfattande på grund av det långa tidsperspektivet och den höga graden av ekologisk, social och ekonomisk osäkerhet. Regeringen bör utreda möjligheterna till ett partiöverbryggande samarbete som skapar både politisk långsiktighet, men också en möjlighet att anpassa samarbetet till större ekonomiska, ekologiska och politiska förändringar. 8 Identifiera behovet för omställning Klimatförändringar kräver inte bara en uttalad anpassningspolitik, utan även en strategi för omställning. Anledningen är att anpassning inte alltid är tillräckligt eller möjligt för att säkra ekonomisk, social eller ekologisk hållbarhet. bör utreda närmare vilka samhällssektorer och/eller regioner som kan vara i behov av omställning i ljuset av förväntade effekter av klimatförändringar. 9 Utred effekten av traditionella ekonomiska styrmedel på dynamiska ekosystem Ekonomiska styrmedel är ett viktigt verktyg för att skydda ekosystem och ekosystemtjänster. System med tröskeleffekter innebär Bilaga B 31 SOU 2007:60 10 dock att traditionellt beprövade styrmedel som utsläppsskatter nödvändigtvis inte fungerar som förutsett. bör utreda effekten av traditionella ekonomiska styrmedel på ekosystem med tröskeleffekter. 10 Utforma värderingsmetoder för ekosystemtjänster Ekosystemtjänster är fundamentala för mänskligt välbefinnande och välfärd. En betydande del av samhällets framtida sårbarhet inför klimatförändringarna kommer att bero på minskad och mer osäker tillgång till ekosystemtjänster. Trots detta saknas värderingsmetoder för dessa tjänster. bör utreda möjligheten att göra ekonomiska värderingar av ekosystemtjänster, samt förväntade effekter på dessa i ljuset av klimatförändringar. SOU 2007:60 Bilaga B 31 11 Förord Klimatförändringar innebär en enorm utmaning för samhället. Hur kommer ekosystem och viktiga ekosystemtjänster att påverkas av en temperaturhöjning och andra effekter av globala miljöförändringar? Hur bygger vi en kapacitet att hantera osäkerhet, störningar, och chocker hos starkt sammankopplade och komplexa ekosystem? Och vilka praktiska ekonomiska och administrativa verktyg kan vi använda oss av för att förbereda oss för inte bara förutsägbara effekter, utan också snabba oväntade och ibland oåterkalleliga effekter? Denna rapport gör ett försök att besvara dessa frågor som är helt avgörande för att möta klimatutmaningen. Denna underlagsrapport har tillkommit efter initiativ från forskare knutna till () vid , och vid . Samtliga arbetar dessutom inom ramen för det nybildade , . Texten är resultatet av ett tvärvetenskapligt arbete mellan ekologer, ekonomer, statsvetare, och forskare som befinner i gränslandet mellan samhällsvetenskap och naturvetenskap. I denna rapport sammanfattar vi viktiga insikter från det forskning kring globala miljöförändringar och vad som i litteraturen kallas komplexa social-ekologiska system. Insikter från denna forskning är fundamentala för att förstå samhällets och ekosystemens förmåga att hantera förändring och stress och fortsätta att utvecklas. Denna senare förmåga till både anpassning och förnyelse kallas inom forskarvärlden för resiliens. Denna rapport skiljer sig från andra underlagsrapporter till Klimat- och sårbarhetsutredningen. Vi har tagit oss friheten att röra oss utanför utredningens direktiv för att fånga upp forskning som vi anser relevant för beslutsfattare, och den intresserade allmänheten. Detta innebär att vi ibland väljer att tala om globala miljöförändringar som är ett bredare begrepp som inte bara fångar in klimatförändringar, utan också andra globala trender som förlusten av biologisk mångfald, storskaliga förändringar i landskap, globala förändringar i vattnets kretslopp m.m. Anledningen till vår användning av detta bredare begrepp är att samhällets sårbarhet mot klimatförändringar i regel är resultatet av en rad samspelande sociala och ekologiska förändringar (se bilaga 1). Bilaga B 31 SOU 2007:60 12 Arbetet med denna rapport har stötts av genom dess klustergrupp The Resiliense and Freshwater Initiative, Formas, , (), samt , . Den analys och de rekommendationer som presenteras i rapporten tillhör dock de enskilda rapportförfattarna. SOU 2007:60 Bilaga B 31 13 Rapportens struktur I det första kapitlet diskuterar vi vikten av de gratistjänster som människan får från ekosystem, s.k. ekosystemtjänster. I denna del diskuterar vi också hur ekosystem svarar på förändring, särskilt i ljuset av globala miljöförändringar, samt hur en minskad och mer osäker tillgång till ekosystemtjänster kan bidra till ökad sårbarhet i samhället. Kapitel 2 behandlar de utmaningar för samhällets organisering och styrning som följer av det faktum att ekosystem är dynamiska system under ständig förändring. Här diskuterar vi också vilka olika typer av förändringsprocesser samhällets institutioner måste klara av att hantera, samt några viktiga val politiska beslutsfattare ställs inför i valet av ekonomiska styrmedel och värderingsverktyg. I detta kapitel diskuterar vi också politiska och sociala utmaningar förknippade med abrupta ekologiska förändringar. I kapitel 3 diskuterar vi möjliga centrala klimatanpassningsstrategier. Här presenteras några viktiga val samt erfarenheter från andra länder. Kapitlet analyserar också den viktiga roll som s.k. brobyggande organisationer spelar för att effektivt koppla ihop samhällsaktörer, och för att hantera osäkerhet och förändring. I kapitel 4 presenteras några konkreta strategier för att förstå och hantera resiliensen hos kopplade social-ekologiska system. Vi presenterar ett ramverk för att hantera störningar och förändring hos ekosystem, men också behovet av strategier för att hantera plötsliga negativa förändringar. Kapitel 5 diskuterar behovet av omställning. Här diskuterar vi möjliga handlingsalternativ när anpassningsstrategier inte kan förväntas skapa social, ekonomisk eller ekologisk hållbarhet. I rapportens sista kapitel presenterar vi tio konkreta förslag för att förbereda inför förväntade, och oväntade effekter av globala miljöförändringar. Tack till Ett stort tack till kollegor vid CTM, , Albaeco, och naturresursgruppen vid , . Ett särskilt tack till (CTM), (CTM) och (Albaeco) för mycket Bilaga B 31 SOU 2007:60 14 viktiga synpunkter och tillägg under arbetets gång. Finansiellt stöd har erhållits från genom dess klustergrupp The Resilience and Freshwater Initiative. SOU 2007:60 Bilaga B 31 15 Kapitel 1. Ekosystem, ekosystemtjänster och klimatförändringar För att säkerställa människans grundläggande behov krävs fungerande ekosystem. De tillgodoser mat- och bränsleproduktion, material för hus och förbrukningsvaror samt ger estetiska upplevelser, som förhöjer vår välfärd. Utredningen kommer i stora delar att analysera de viktigaste ekosystemtjänsterna som tillgodoses genom jord- och skogsbruk samt fiskenäringen i hav och sötvatten. Följande kapitel kommer därför inte att i detalj analysera dessa system, utan istället fokusera på hur ekosystem generellt fungerar, samt hur deras förmåga att upprätthålla processer som är viktiga för människans välfärd påverkas under förändring. Framförallt vill vi belysa hur en sådan förståelse bör påverka riktlinjer för miljöpolicy på nationell nivå. 1.1 Ekosystemtjänster och klimatförändringar Begreppet ekosystemtjänster har fått ett mycket stort genomslag i forskarvärlden och bland beslutsfattare . Anledningen är att begreppet inte bara tydliggör ekosystemens fundamentala roll för mänskligt välfärd, utan också lyfter fram de ofta ignorerade men livsviktiga gratistjänster som människan får från ekosystem. Exempel på dessa gratistjänster är klimatreglering, vattenrening, matproduktion, kvävefixering, skydd mot jorderosion, och skydd mot extrema väderhändelser. Den globala (MA) visar tydligt risken för att dessa tjänster – och därmed de samhällen som är beroende av dem – blir mer sårbara som ett resultat av globala miljöförändringar. Enligt MA kommer klimatförändringarna i slutet av århundradet att vara den enskilt viktigaste orsaken till att arter försvinner och att flödet av ekosystemtjänster till samhället minskar. migrerar många arter från sina historiska utbredningsområden till kallare breddgrader. Den andra delen i FN:s klimatpanels (IPCC) fjärde rapport om klimatförändringar som släpptes förstärker den bilden och slår fast att det nu finns allt starkare vetenskapliga bevis för att den globala uppvärmningen kommer att leda till katastrofala förluster av arter världen över. Mellan av alla arter riskerar att Bilaga B 31 SOU 2007:60 16 utrotas om temperaturen stiger med 1,5 till , vilket är den mera optimistiska prognosen för världens temperatur fram till slutet av det här århundradet. Ett flertal andra vetenskapliga artiklar har också lyft fram klimatförändringars möjliga effekter på ekosystem och ekosystemtjänster. Leemans och Eickhouts modellanalys visar till exempel hur även mindre temperaturförändringar () får stora effekter för artsammansättning, ekosystem och landskap. Samma slutsats drar et. (2006) som visar att två graders höjning av jordens medeltemperatur räcker för att tiotusentals växt- och djurarter på land ska utrotas. Resultatet blir en förlust av dessa systems kapacitet att upprätthålla viktiga ekosystemtjänster (Leemans & Eickhout ). och kollegor kommer fram till en liknande slutsats för (Schröter et. Förlust av biologisk mångfald kan dessutom göra ekosystem mer sårbara mot störningar och stress (et. En rad studier (ex. Scheffer et. 2001) visar också att ekosystem sällan reagerar gradvis på successiva miljöförändringar. Ett ekosystem kan ofta verka opåverkat tills en störning får systemet att flippa över till ett oönskat tillstånd när vissa tröskelnivåer passeras. En klar sjö kan då plötsligt övergå till ett grumligt tillstånd med bottendöd, gräsmarker förvandlas till buskiga ökenlandskap och korallrev bli övervuxna av alger. Sådana ekosystemskiften kan vara nästan oåterkalleliga och drabba de näringar och samhällen som är beroende av de resurser och ekosystemtjänster som går förlorade hårt. Kunskapen om förväntade effekter av klimatförändringar på ekosystem och ekosystemtjänster har följaktligen växt markant , inte minst tack vare tillgången till avancerade modeller (et. Men en rad forskare lyfter fram de mycket stora osäkerheterna förknippade med dessa modeller. Anledningen är att dessa sällan fångar komplexa återkopplingsmekanismer, och interaktioner mellan system och olika skalnivåer. Resultatet blir att det finns en hög risk för att integrerade klimat och ekosystemmodeller antingen innehåller stora osäkerheter vilket omöjliggör planerade anpassningsinitiativ (2004, et. 2001) eller starkt underskattar negativa effekter på ekosystemtjänster (et. 2003, et. Hur samhället och dess institutioner kan förbereda sig inför denna utmaning diskuterar vi i nästkommande kapitel. SOU 2007:60 Bilaga B 31 17 1.2 Ekosystemtjänster som buffert mot klimatförändringar drabbades fler än två miljarder människor av naturkatastrofer, till en kostnad av mer än (Abramovitz, 2001). Det ökade antalet naturkatastrofer tros dels bero på att människan påverkat jordens klimat så att extrema väderfenomen blivit allt vanligare, och dels på att allt fler människor tvingas bosätta sig i sårbara områden. Men enligt Millennium Ecosystem Assessment (2005) beror en del av ökningen av antalet naturkatastrofer också på att vi människor försämrat ekosystemens förmåga att lindra effekten av naturkatastrofer. Det handlar t.ex. om ekosystemtjänster som att våtmarker och skogar kan buffra mot översvämningar, och mangroveskogar, korallrev och andra kustnära ekosystem som skyddar kuster mot stora vågor i samband med stormar, orkaner och tsunamivågor. Genom att bevara ekosystemens förmåga att hantera stress och chocker (deras resiliens) hjälper vi dem således att skydda oss från naturkatastrofer. 1.3 Från naturen i balans till naturen under förändring De organismer vi ser är resultatet av en kontinuerlig förändringsprocess av gener, arter, samhällen, hela ekosystem och biosfären som helhet. Förändringar har skett som svar på externa störningar eller interna förändringar av de ingående komponenterna av biosfären. Den enorma mångfald av gener, arter och ekosystem gör att det ofta finns flera av liknande sort som kan ta över om någon komponent, till exempel en fågelart eller en speciell gen, skulle försvinna. Man föreställer sig därför gärna att naturen är tålig och anpassningsbar, rentav motståndskraftig. Ett resultat av detta synsätt är att det kortsiktigt verkar som om de flesta ekosystem har ett naturligt tillstånd, mot vilket det strävar om man inte stör systemet för mycket. Det innebär att en enkel lösning på oönskade förändringar ter sig att vara att sluta med de aktiviteter som stör systemet för att få det att återhämta sig. Synsättet naturen i balans kommer på sin höjd att vara ett rörligt mål och i värsta fall ur policysynpunkt ett oförutsägbart tillstånd. Bilaga B 31 SOU 2007:60 18 Mycket av klassisk förståelse om ekologiska system bygger på att störningar är externa, det vill säga påverkas utifrån. Den klassiska förståelsen bygger också på att det finns ett tillstånd där ekosystemet är i balans och att hälsa i ett ekosystem kan mätas i hur fort det återhämtar sig efter en störning. Själva benämningen bevarandebiologi, eller conservation ecology som det heter inom internationell vetenskaplig terminologi, återspeglar detta synsätt . Den stora utmaningen ligger i att förändra detta synsätt till ett som återspeglar att människan är en del av ekosystemen och inte en extern störning. Naturens balans kommer på sin höjd att vara ett rörligt mål och i värsta fall (ur policysynpunkt) ett oförutsägbart tillstånd. En ytterligare svårighet ligger i det faktum att en återhämtning ibland inte sker, eftersom ekosystemet har förändrats i grunden.