sou · GWB336 · 2008-04-09 00:00:00 — Av de till- frågade hade enbart spelat hos , spelat både hos och minst ett annat bolag, och enbart spelat hos övriga bolag. I figur 1 nedan visas hur andelen spelare med, enligt PGSI, relativt sett milda spelproblem (spelare med riskabla spel- vanor) respektive med grövre problem (spelare med proble- matiska spelvanor) fördelar sig mellan dessa grupper i enkätunder- sökningen. Ur den senare gruppen utskiljs ofta även de personer som har mest allvarliga problem, spelberoende, i en särskild grupp. I figuren visas också andelarna för samtliga respondenter i undersökningen samlat samt för samtliga Svenska Spel-kunder i undersökningen (alltså samtliga respondenter i grupperna enbart och både och nätkonkurrenter). Figur 1 Andel av spelare med riskabla och problematiska spelvanor, PGSI enligt webbpanelundersökning och nätkonkurrent/er Som framgår av figuren tyder undersökningen på att andelen spelare med riskabla eller problematiska spelvanor är minst hos de som enbart spelar hos och störst hos de som både spelar hos och minst ett annat bolag. till andelen med grövre problem – dvs. de med problematiska spelvanor – är dock andelen störst hos de som enbart spelar hos övriga bolag. Varför andelen risk-/problemspelare varierar mellan de tre grupperna är svårt att säga med säkerhet. En tänkbar (del-)för- till att de som enbart spelar hos uppvisar den minsta andelen riskabla/problematiska spelvanor kan givetvis vara att de spelansvarsåtgärder som tillämpas i Svenska Spels nätpoker har eftersträvad effekt. Men variationerna kan också bero på att sammansättningen av spelarkollektiven tycks skilja sig åt mellan de olika grupperna, och att förekomsten av risk-/problemspelare uppvisar samma variation. Således har gruppen spelar enbart hos en högre andel av kvinnor, äldre spelare och yrkesarbetande än övriga grupper. Visserligen tycks förekomsten av spelproblem, i relativa tal, inte skilja sig mellan män och kvinnor, att döma av de enkät- undersökningar som gjorts inom ramen för utredningen. Men där- emot tycks exempelvis både att ha annan sysselsättning än arbete (t.ex. att vara student, arbetssökande, sjukskriven eller pensione- rad) och låg ålder svagt men signifikant öka risken för att en individ ska ha eller utveckla spelproblem. Och dessa demografiska omständigheter kännetecknar alltså i högre grad de som spelar hos andra bolag än . Jämfört med övriga grupper tycks också de som enbart spelar hos i särskilt hög grad värdesätta trygga ramförutsättningar för sitt pokerspelande, t.ex. att pokeranordnaren garanterar trygga penningtransaktioner o.d., vilket möjligen talar för att de är relativt sett mindre riskbenägna. I sammanhanget torde det också ha betydelse att webbpanelunder- sökningen, som framgått, visar att andelen vanespelare (av utred- ningen definierat som att man minst en gång ägnar sig åt minst två timmars nätpokerspel) är lägre bland dem som enbart spelar hos än bland övriga grupper. Enligt direktiven ska även kartlägga om det förekommer sociala och hälsomässiga skadeverkningar som en följd av nätpoker. Utredningen har visserligen inte haft möjlig- het att mer i detalj studera dessa förhållanden. Men enligt utred- ningens mening får ändå förutsättas att förekomsten av spel- problem i sig medför att det också förekommer olika typer av sociala och hälsomässiga skadeverkningar av nätpokern. Ett tecken på det bör t.ex. kunna sägas vara att cirka 10 av respon- denterna i de två enkätundersökningar som genomförts inom ramen för utredningen i PGSI-testet har angivit minst svaret ibland på frågan om pokerspelandet har orsakat dem några problem med sin hälsa, inräknat stress eller ångest. Ett annat tecken är att ett par procent av respondenterna i webbpanelunder- sökningen (motsvarande 40 personer) angivit att man har sökt hjälp för upplevda problem med nätpokerspelandet – något som får sägas peka i samma riktning. Av dessa 40 personer uppgav att de enbart spelar hos , att de spelar både hos och minst ett annat bolag, och att de enbart spelar hos andra bolag än . Utredningens överväganden om spelproblem Att det förekommer spelproblem bland nätpokerspelare – oavsett var man spelar – kan alltså konstateras. Låt vara att de undersök- ningar som gjorts inom ramen för som framgått talar för att andelen problemspelare är lägre bland dem som spelar hos , än bland nätpokerspelare i allmänhet. Andelen problemspelare bland nätpokerspelare är också klart högre än vad som gäller bland befolkningen i allmänhet. Av s.k. prevalensstudier som gjorts i över spelproblem allmänt sett, kan man således dra slutsatsen att åtminstone av den totala vuxna befolkningen – dvs. inkluderat såväl spelare som icke- spelare – har problem med sitt spelande. Det bör dock framhållas att dessa mätningar dels inte är gjorda med exakt samma mät- instrument som här använts, dels ofta inte är helt nya, t.ex. genom- fördes den svenska prevalensstudie kring spelproblem som oftast refereras till 19983 eller med andra ord innan internetspelandet tog ordentlig fart. Att andelen problemspelare är hög bland nätpokerspelare fram- går också genom andra mätningar. I den webbpanelundersökning som genomförts inom ramen för utredningen ställdes frågor även utifrån ett annat mätinstrument för uppskattning av spelproblem – det s.k. FORS-testet (Folkhälsofrågorna Om Riskabla Spelvanor). Detta mätinstrument används även för mätningar av spelproblem i de riksomfattande folkhälsoenkäterna, som administreras av . Genom de nationella folkhälsoenkäterna finns data för åren 2004 2007 avseende hela befolkningen. En jämförelse mellan vad som framkommit i webbpanelundersökningen respek- tive i de nationella folkhälsoenkäterna talar för att andelen personer med riskabla spelvanor är cirka 5 7 gånger högre bland nätpoker- spelare än bland befolkningen i stort. I sammanhanget vill utredningen framhålla att vetskapen om att nätpoker kan utlösa beroendeliknande problem hos spelarna inte är ny. Tvärtom var denna kunskap väl känd redan innan regeringen fattade sitt beslut om att ge tillstånd att anordna nätpoker. Exempelvis avrådde – i sitt yttrande över Svenska Spels ansökan om att få anordna nätpoker – från att introducera nya potentiellt riskabla spel på den svenska reglerade 3 , Volberg, , , , , , , , Spel och Spelberoende i , , 1999. Institutet hänvisade till att spelen och deras utform- ning i sig innebär risker för spelberoende. Till detta kommer enligt institutet de speciella egenskaper som är utmärkande för spel som bedrivs via Internet, bl.a. att spelen är lättillgängliga och snabba, att de kan pågå kontinuerligt och att man kan spela under påverkan av alkohol eller droger. Beträffande poker anförde institutet bl.a. att studier visar att Internetpoker är ett högriskspel för utveckling av spelberoende. Sammanfattningsvis menade institutet att nätpoker är att betrakta som mycket riskabel ur spelberoendesynpunkt och ställde sig tveksamt till att introducera denna spelform på den svenska marknaden. I regeringens beslut av om att bevilja tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet, sades bl.a. att regeringen gör i huvudsak inte någon annan bedömning än när det gäller de risker som är förknippade med pokerspel, särskilt om det bedrivs via Internet. I beslutet gjorde regeringen dock bedöm- ningen att förutsättningarna för att förebygga och komma till rätta med det riskabla spelandet och dess följder ökar om spelarna erbjuds en spelarrangör som har att följa villkoren i ett tillstånd som lever upp till den skyddsnivå som enligt regeringen är nöd- vändig. Sammantaget bedömer utredningen mot denna bakgrund att de spelproblem som kan iakttas bland nätpokerspelarna i stort sett motsvarar vad som kunde förutses när regeringen gav tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Det tillstånd regeringen gav till att anordna och förmedla pokerspel över Internet, syftade till att kanalisera spel- intresset till en aktör vars verksamhet omgärdas av villkor som sätts upp för att skydda spelarna. Mot denna bakgrund ska utredningen enligt direktiven belysa om kanaliseringen till från de aktörer som inte har tillstånd i har fungerat. Det viktigaste underlaget för utredningens analys av kanalise- ringen har utgjorts av webbpanelundersökningen omfattande cirka 2 000 personer som är nätpokerspelare, oavsett hos vilket bolag man spelar. I denna undersökning tillfrågades de svarande om på vilken nätpokerwebbplats man började spela och var man nu spelar. I ljuset av den kanalisering som här diskuteras utkristalliserar sig i detta hänseende sex olika grupper bland undersökningens deltagare, i enlighet med figur 2 nedan. Figur 2 Debutwebbplats och nuvarande spelplats Debut ; nu blandat och andra bolag: Debut , och helt kvar där: ca 15 000 personer Debut , nu endast ca 35 000 personer andra bolag: ca 20 000 personer : ca 105 000 kunder Övriga bolag: ca 145 000 kunder Debut annat bolag; nu endast : ca 20 000 personer Debut annat bolag; nu blandat andra bolag och : ca 35 000 personer Debut annat bolag; alltjämt endast andra bolag än : ca 75 000 personer Som framgått ovan gav webbpanelundersökningen vid handen att totalt cirka 200 000 svenskar har spelat nätpoker (). Undersökningen visade också att av dessa personer så spelade 55 000 enbart hos , 50 000 både hos och minst ett annat bolag, och 95 000 enbart hos övriga bolag. Detta innebär alltså att antalet personer som spelade helt eller delvis hos var 105 000 (grupperna 1, 2, 4 och 5 i figuren ovan), medan antalet personer som spelade helt eller delvis hos andra bolag var 145 000 (grupperna 2, 3, 5 och 6 i figuren). Som framgår av figuren synes 55 000 personer som började spela nätpoker hos något annat bolag än helt eller delvis ha kanaliserats till (grupperna 4 och 5 i figuren). Å andra sidan har också 35 000 personer som började spela nätpoker hos valt att helt eller delvis gå över till att spela på annan webbplats (grupperna 2 och 3 i figuren). I webbpanelundersökningen fick deltagarna också besvara frågor om varför de spelar på de pokerwebbplatser som de gör. Om detta kan sammanfattningsvis sägas att de personer som spelar hos främst betonar att spelet hos sker med svensk valuta, och att trygga penningtransaktioner samt driftsäker och användarvänlig pokerklient är väsentligt. Som motiv för att spela på andra webbplatser än betonar de personer som gör det att det är lättare att vinna pengar där samt att turne- ringarna är bättre avseende vinstpengar och utbud. De som är kunder hos andra pokerarrangörer uppskattar också de olika former av bonussystem dessa bolag erbjuder. Det kan t.ex. handla om att det förekommer s.k. rake-back, dvs. att en viss andel av avgifterna går tillbaka till spelaren, och s.k. free-rolls, dvs. gratis deltagande i turneringar.4 Utredningens överväganden och förslag avseende kanaliseringen Utredningen vill betona att begreppet kanalisering inte är oproble- matiskt, vilket också gör det svårt att exakt mäta dess effekt. Utifrån utredningens utgångspunkter består svårigheten framför allt i hur man bör betrakta de spelare som börjat hos och sedan stannat kvar där. Vad skulle dessa personer ha gjort om inte startat sin nätpokerverksamhet? Hade de ändå börjat spela nätpoker, men då hos någon annan spelarrangör? Eller hade dessa personer överhuvudtaget inte börjat spela nätpoker om inte hade startat sin verksamhet? Om detta kan man bara spekulera. Men för bedömningen av i vilken mån kanalise- ringen har lyckats har frågorna betydelse – om dessa personer ändå hade börjat spela nätpoker så kan man möjligen hävda att deras spelande har kanaliserats till , men om de inte hade börjat så blir rimligen tolkningen en annan. Mot denna bakgrund kan utredningen inte uttala sig om huruvida de kundströmmar som speglas i figur 2 påvisar en lyckad eller misslyckad kanalisering. Oavsett om den hittillsvarande kanaliseringen varit lyckad eller ej, så kan man dock ändå fråga sig vad som eventuellt skulle kunna göras för att öka kanaliseringen till, och minska avhoppen från, Svenska Spels nätpoker. Detta kan lämpligen prövas mot bakgrund av vad spelarna själva – att döma av vad som sagts ovan – synes värdesätta hos andra bolag än , dvs. främst olika typer av bonussystem och bättre turneringsutbud. Om målsättningen endast vore att öka Svenska Spels marknadsandel skulle för- modligen – hypotetiskt sett – exempelvis de typer av bonussystem 4 Dessa typer av erbjudanden finns inte hos . som de internationella bolagen erbjuder kunna fungera. Enligt utredningens mening vore det dock i bl.a. spelansvarshänseende knappast försvarligt att i Svenska Spels verksamhet införa sådant som rake-backs, free-rolls o.d. Däremot torde ett bättre turnerings- utbud hos knappast i sig medföra problem i spel- ansvarshänseende. Om ambitionen är att öka kanaliseringen kan en sådan åtgärd därför vara värd att pröva enligt utredningens mening. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att regeringen – i syfte att öka kanaliseringen – bör ge tillstånd att på nätpokerområdet samarbeta med statskontrollerade, nationella spelbolag i andra länder, så att bolagen gemensamt kan erbjuda turneringsspel med ett större antal deltagare – och därmed också större prispengar – än vad kan göra på egen hand. En förutsättning för ett sådant samarbete måste dock enligt utred- ningen vara att samarbetsparterna har spelansvarsprogram av samma omfattning som och att de står under tillsyn av nationella tillsynsmyndigheter motsvarande Lotteriinspek- tionen. Visserligen kan inte uteslutas att sådana, större turneringar skulle generera nya spelare, som annars inte skulle ha börjat spela nätpoker. Men enligt utredningen kan ändå antas att kanalise- ringseffekten skulle bli större än detta eventuella nytillskott. Utredningens överväganden och förslag i sammanfattning uppdrag har varit att utvärdera Svenska Spels tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Därvid ska utredningen bl.a. undersöka hur har följt villkoren i tillståndet och villkor som meddelats med stöd av tillståndet samt utifrån sina iakttagelser bedöma om det finns behov av ändringar av de villkor som gäller för verksamheten och föreslå de ändringar som behövs. De erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet talar, vid en samlad bedömning, för att i alla delar helt klart har följt villkoren i tillståndet och villkor som meddelats med stöd av tillståndet. Utredningen ser få behov av ändringar av de villkor som gäller för verksamheten. I syfte att öka graden av ansvarsfullt spelande föreslår utredningen dock att regeringen i villkoren för Svenska Spels nätpokertillstånd skriver in att nätpokerspelarna via bolagets pokerplattform återkommande ska ges återkopplings- information om den egna, ackumulerade vinst- eller förlust- ställningen i kronor räknat. Vidare föreslår utredningen, i syfte att öka kanaliseringen, att regeringen på nätpokerområdet ger tillstånd att samarbeta med statskontrollerade, nationella spelbolag i andra länder, så att bolagen gemensamt kan erbjuda turneringsspel med ett större antal deltagare än vad kan göra på egen hand. Utredningen har inte haft i uppdrag att avgöra om Svenska Spels tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet bör förnyas, utan endast att utifrån sina iakttagelser bedöma om villkoren i sådana fall bör ändras – och som framgått ovan förordar utredningen vissa förändringar av tillståndsvillkoren. Beträffande frågan om huruvida tillståndet bör förnyas eller ej, vill utredningen dock avslutningsvis framhålla att regeringens beslutssituation inte ser likadan ut , som den gjorde när det ursprungliga tillstånds- beslutet fattades. För bedömningen bör det således vara av betydelse att då bolaget har bedrivit nätpokerverksamhet har tagit en stor del av den svenska marknaden (uppskattningsvis drygt en tredjedel) och att bolaget har ett betydande antal nätpokerkunder. Som framgått visar den webb- panelundersökning som genomförts inom ramen för utredningen att , så var det 55 000 personer som spelade nätpoker exklusivt hos och ytterligare 50 000 personer som spelade både hos och minst ett annat bolag. Om Svenska Spels nätpokerverksamhet – vilken i spelansvarshänseende torde vara förhållandevis väl utveck- lad – skulle avvecklas, så finns det skäl att fråga sig vart dessa personer skulle ta vägen? Ett rimligt antagande torde vara att ett betydande antal av dem skulle fortsätta att spela nätpoker på andra webbplatser. I detta kapitel ges först en bakgrund till utredningsuppdraget (1.1). Därefter beskrivs innehållet i utredningsdirektiven (1.2) och utredningens genomförande (1.3). Slutligen redogörs för betänkan- dets disposition (1.4). Målet för den svenska spelpolitiken är en sund och säker spel- marknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel till- godoses under kontrollerade former. Överskott från spel ska värnas och vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ända- mål. Inriktningen är att prioritera sociala skyddshänsyn som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagligt spel beaktas. pågår en utveckling som innebär att människor i i ökande utsträckning via Internet deltar i spel och lotterier som anordnas av internationella aktörer etablerade utomlands. Dessa aktörers verksamhet omfattas inte av de regler och restriktioner som gäller för svenska aktörer. Detta gäller inte minst för pokerspel över Internet. ansökte hos regeringen om tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Regeringen beslutade att ge bolaget ett sådant tillstånd för perioden t.o.m. . Med stöd av tillståndet började att erbjuda pokerspel via sin hemsida . Som bakgrund till regeringens beslut att ge till- stånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet angavs bl.a. att en fortsatt ökande andel spel från till utländska bolag minskar svenska myndigheters möjligheter till kontroll över det spel som i praktiken sker i , eftersom sådant spel inte står under svenska myndigheters tillsyn. Regeringen menade att de sociala skyddsintressena därmed blir svårare att tillgodose, vilket enligt regeringen kan leda till ett spelberoende som det svenska samhället har små möjligheter att kontrollera och reglera men lika fullt får ta de sociala och ekonomiska konsekvenserna av. I beslutet framhöll regeringen att pokerspel visserligen är förknippat med risker, särskilt om det bedrivs via Internet. Men att förutsättningar- na för att förebygga och komma till rätta med det riskabla spelan- det och dess följder ökar om spelarna erbjuds en spelarrangör som har att följa villkoren i ett tillstånd som lever upp till den skydds- nivå som enligt regeringen är nödvändig. Sammantaget gjorde regeringen bedömningen att det svenska deltagandet i pokerspel över Internet som anordnas av aktörer utan svenskt tillstånd får sådana sociala och ekonomiska konsekvenser att det finns anledning att försöka kanalisera spelandet till en spelanordnare som står under svenska myndigheters kontroll och som inte drivs av privata vinstintressen. Det tillstånd regeringen gav till att anordna och förmedla pokerspel över Internet syftade därför bl.a. till att kanalisera spelintresset till en aktör vars verksamhet omgärdas av villkor som sätts upp för att skydda spelarna. I regeringsbeslutet angavs vissa villkor som skulle gälla för Svenska Spels nätpokerverksamhet. Därtill har ytterligare villkor meddelats med stöd av tillståndet, genom att regeringen i beslutet uppdrog åt Lotteriinspektionen att utfärda närmare villkor för pokerspel över Internet. I samband med att gavs tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet angav regeringen också att den avsåg att låta utvärdera pokerspelet . I avvaktan på resultatet från föreliggande utredning beslutade regeringen att, på oförändrade villkor, för- länga Svenska Spels tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet t.o.m. . Enligt sina direktiv (2007:66) ska utvärdera Svenska Spels tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Sammanfattningsvis anges i direktiven att utredningen ska behandla följande frågor: undersöka hur har följt villkoren i tillståndet och villkor som meddelats med stöd av tillståndet samt kartlägga och utvärdera de åtgärder som bolaget vidtagit för att säkra att de sociala skyddsintressena har tillgodosetts, kartlägga förekomsten av spel bland minderåriga och, för det fall sådant spel förekommer, föreslå åtgärder för att minska sådant spel, kartlägga förekomsten av sociala och hälsomässiga skadeverk- ningar samt förekomsten av spelmissbruk och riskfyllt spelande i samband med pokerspel över Internet, undersöka i vilken utsträckning spelandet på poker över Inter- net har kanaliserats från de aktörer som inte har tillstånd i till , bedöma om det finns behov av ändringar av de villkor som gäller för verksamheten och föreslå de ändringar som behövs. I direktiven anges vidare att utredningen ska kartlägga spelmönster och spelberoende hos spelare hos och då särskilt lägga vikt vid jämförelser mellan spelare som utnyttjat det av tillhandahållna spelansvarsprogrammet (t.ex. genom själv- avstängning) och de som inte gjort detta. Förekomsten av spel- missbruk bland de spelare som inte utnyttjat spelansvarsåtgärder ska särskilt uppmärksammas. Beträffande sociala och hälsomässiga skadeverkningar samt före- komsten av spelmissbruk är det enligt direktiven bl.a. av intresse att kartlägga i vilken utsträckning som nätpokerspelare söker hjälp och stöd via stödlinjen för spelberoende – som ger professionell hjälp och rådgivning om spelberoende – och via olika behandlingsalter- nativ samt undersöka hur de spelberoendes problembild ser ut. Vidare anger direktiven att utredningen ska undersöka om nätpokerspelandet har ökat i efter regeringens tillstånd till att anordna och förmedla pokerspel över Internet och om detta i någon del beror på tillståndet. Direktiven anger också att utredningen ska göra en samman- fattande bedömning bl.a. av eventuella spelberoendeproblem och om kanaliseringen till från de aktörer som inte har tillstånd i har fungerat. I direktiven anges vidare att utredningen ska samråda med Lotteriinspektionen och samt övriga be- rörda myndigheter och organisationer. Enligt de ursprungliga direktiven skulle uppdraget redovisas . Genom tilläggsdirektiv (2007:144) har regeringen emellertid förlängt utredningstiden. Utredningens uppdrag ska således redovisas . I bilagorna 1 och 2 återges utredningens ursprungliga direktiv och tilläggsdirektiv i sin helhet. Som framgår av utredningsdirektiven är uppdrag i huvudsak avgränsat till att utvärdera Svenska Spels till- stånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet och hur bolaget har följt villkoren i tillståndet. Det handlar således inte om någon helt förutsättningslös utvärdering av företeelsen nätpoker och dess effekter på det svenska samhället. På en punkt – men endast denna – anger dock regeringens direktiv att utredningens uppdrag omfattar mer än endast Svenska Spels verksamhet. Be- träffande den kartläggning som enligt direktiven ska göras av före- komsten av sociala eller hälsomässiga skadeverkningar samt av spelmissbruk och riskfyllt spelande vid pokerspel över Internet ska utredningen således behandla både och andra spel- bolag. Med hänsyn bl.a. till att nätpoker är en relativt ny företeelse, så är den också förhållandevis lite undersökt av forskare, myndigheter m.fl. Som underlag för sitt arbete har utredningen visserligen tagit del av en mängd skriftligt material, av vilket väsentligare källor anges löpande i betänkandet. Men för att få ett empiriskt underlag har utredningen dock funnit behov av att ta initiativ till flera egna undersökningar. Således har följande underlagsmaterial framtagits genom särskilda uppdrag som initierats av utredningen: Undersökningsföretaget har genomfört en undersök- ning riktad till en webbpanel omfattande drygt 60 000 personer, Bland dessa fanns cirka 2 000 nätpoker- spelare, av vilka somliga spelade enbart hos , somliga hos både och minst ett annat bolag och somliga enbart hos andra bolag.