sou · GWB391 · 2008-10-06 00:00:00 — Försvarsmakten planerar för att en större del av de insatta insats- förbanden kommer att bestå av anställd personal i förband med hög beredskap. Detta kommer att ställa högre krav på det urval som sker redan i samband med anställning. För att hantera detta kommer ett utökat ansvar att ligga på utbildningsförbanden runt om i . Personalfunktionen på dessa förband måste, åtminstone , stärkas som spetskompetens måste finnas tillgänglig centralt. Bland annat kommer frågor som ohälso- problem och mental lämplighet att vara mycket viktiga att beakta i det framtida rekryteringsarbetet. De som rekryterar behöver också en grundläggande utbildning för uppgiften. Utredningen anser att myndigheten bör söka stöd för sin rekrytering av som har lång och bred erfarenhet i fråga om mönstring av värnpliktig personal. Vidare bör psykologer i ökad utsträckning finnas till- gängliga som stöd för rekryteringen av soldater till de inter- nationella insatserna. Utredningen anser vidare att personliga möten med den sökande i ökad utsträckning bör ske vid rekryteringsintervjuer. Dagens telefonintervjuer är inte tillräckliga för att säkerställa den sökandes lämplighet och dennes psykologiska beredskap för insatsen. Försvarsmakten bör också genom ökat samarbete med bland andra Försvarshögskolan, och öka kvaliteten i rekryteringsprocessen. Utredningens anser att nya metoder att rekrytera till olika specialist- befattningar måste införas. Det tydligaste exemplet är medicinsk personal. En lösning kan vara att etablera samarbetsavtal med medicinska institutioner på samma sätt som skett i t.ex. . Där finns ett utvecklat samarbete mellan det danska försvaret och , som inte bara omfattar vård av skadade soldater Rekrytering, insatsfrekvens m.m. utan också forskning samt bemanning av läkarbefattningar i förband utomlands.TPF10FPT De nordiska länderna har inom ramen för NordcapsTPF11FPT har tagit initiativ för att hitta gemensamma lösningar på rekrytering av medicinsk personal. Mycket handlar om tankeutbyte och spridning av nya metoder för rekrytering, medan konkreta samarbeten i form av t.ex. personalpooler fallit på praktiska svårigheter. Utred- ningen uppmuntrar till olika internationella projekt, inte minst samnordiska initiativ. I många fall kan det som framkommer inom ett fackområde överföras på ett annat. Motsvarande samarbeten kan också prövas mot andra områden, t.ex. det juridiska området, olika områden inom industrin m.m, för att långsiktigt säkerställa tillgången på specialister. Den som inte har sin ordinarie anställning i Försvarsmakten ska attraheras att genomföra utlandstjänst. Försvarsmakten agerar här som en aktör bland andra på arbetsmarknaden och måste anpassa marknadsförings- och rekryteringsinsatser till rådande konjunktur och andra samhälleliga aspekter. En ökad satsning på information är därför viktig. Försvarsmakten bör öka sina resurser för information i olika former. Utredningen vill dock peka på vikten av att all information inte blir enbart riktad mot rekrytering utan att den dessutom bidrar till en bättre kunskap om den internationella verksamheten i stort. Vid rekryteringen inför den nordiska stridsgruppens (NBG) bered- skapsperiod framkom att Försvarsmakten hade ambi- tionen att rekrytera soldater som genomfört grundutbildning. Det är givet att personer som är 20–kan vara enklare att rekrytera än äldre personal med etablerade familjeförhållanden och 10TP PT Vidare måste själva tjänstgöringen bli mera lockande för den medicinska personalen. Exempel finns från där svenska läkare t.ex. stöttat lokal sjukvård genom i första hand utbildningsinsatser. Även enstaka direkta sjukvårdsinsatser för lokalbefolkningen kan övervägas. Sådant stöd är dock förknippat med både kort- och långsiktiga risker i form av t.ex. medicinsk uppföljning och ansvarsfrågor samt att lokala vårdgivare blir utkonkurrerade, vilket måste beaktas. 11TP PT Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. Behovet av utbildning inför insatsen kan också vara mindre för dem med färska kunskaper. Vad som ovan anförts om ålder som en skyddsfaktor mot bland annat psykisk ohälsa gör att utredningen emellertid ifrågasätter ett alltför långtgående fokus på att rekrytera yngre soldater. Precis som i fråga om kvinnor och personer med utländsk bakgrund är det också viktigt att erfarna män och kvinnor ingår i de insatta för- banden. Mycket talar för att de också kan vara ett viktigt stöd för yngre, mer oerfarna kollegor. Utgångspunkten vid rekrytering bör därför, enligt utredningen, vara allsidigt sammansatta förband ända ner på gruppnivå. Ökad möjlighet till tjänstledighet Rekryteringen till förband för internationella militära insatser påverkas av möjligheten för den som inte har en ordinarie anställning i försvaret att få tjänstledigt från annat arbete för en tidsbegränsad anställning i Försvarsmakten. Problemet aktualiserades i samband med rekryteringen till den nordiska stridgruppen (NBG 2008), då uttagningen av personal påverkades negativt av bristen på laglig möjlighet för den enskilde att få tjänstledighet från annan anställning. Utredningen bedömer att frågan om rätt till tjänst- ledighet i dessa fall är grundläggande för den framtida personal- försörjningen och att brister i detta avseende kan få allvarliga följder för möjligheten att personalförsörja framtida beredskaps- och insatsförband för internationella militära insatser. Utredningen gör bedömningen att frågan ligger utanför utredningens uppdrag men vill framhålla det angelägna i att denna fråga utreds . Utredningen bedömer att en laglig rätt till tjänstledighet bör övervägas. Behov av ökad forskning Forskning till stöd för en utvecklad förmåga att rekrytera lämplig personal ökar i betydelse. Pågående forskning inkluderar projekt som avser utveckla urvalssystemet till internationell tjänst. Ett aktuellt projekt berör den mentala lämpligheten till internationella insatser och syftar till att utarbeta en ram för det framtida urvalssystemet. Olika nya urvalsinstrument studeras, som syftar till Rekrytering, insatsfrekvens m.m. att få mått på personlighet, värdegrund och motivation. Målet är inte att identifiera de bästa eller sämsta soldaterna utan att identifiera individer som inte bedömas lämpliga för uppgiften. Utredningen menar att olika institutioner, som t.ex. FHS och (), bör ges fler forsknings- uppgifter inom rekryteringsområdet så att forskningen i ökad utsträckning stödjer insatser och omhändertagande av personalen. Utredningen noterar Försvarsmaktens avsikt att påbörja projekt för att utveckla bättre urvalsinstrument vid rekrytering till inter- nationella uppdrag. Det är i detta sammanhang viktigt att forsknings- relaterade och andra erfarenhetsgrundade frågeställningar, föreslagna inom eller utom myndigheten, genomlyses förutsättningslöst. Utredningen anser att det också är viktigt att myndighetens arbete med rekrytering följs upp över tiden och erfarenheter från tidigare rekryteringar tillvaratas. Ett annat problem är den konkurrens om personalen som råder mellan förbanden i grundorganisationen och utlandsstyrkan. Detta blir tydligt när det gäller uttagningar av försvarsmaktsanställd personal. Vid en sådan uttagning måste den sökandes hemmaförband tillfrågas och uttala sig om man kan avvara den sökande under aktuell period. Då förbanden ofta kämpar med begränsade resurser händer det att svaret blir att den sökande inte kan avvaras. Försvarsmakten har tydligt utsagt att internationella insatser ska prioriteras, men att gå emot överordnade på den ordinarie arbets- platsen kan naturligtvis innebära konflikter. Utredningen har inte någon samfälld uppfattning då problemet har flera sidor. Utred- ningen anser dock att det att det är olyckligt om den enskilde individen hamnar i konflikt på grund av brister eller otydlighet i systemet. Frågan om Försvarsmaktens behov av att personalen tjänstgör upprepade gånger i internationella militära insatser och insats- frekvens påverkan på individen från social och medicinska aspekter Rekrytering, insatsfrekvens m.m. har uppmärksammat alltmer . Frågan har fått uppmärksamhet inte bara inom myndigheten utan även hos fackliga organisationer och anhöriga till personalen. Även inom forskningen har problemet uppmärksammats, såväl nationellt som internationellt. Utredningen uppfattade tidigare under utredningsarbetet att Försvarsmakten saknar en skriftlig policy för insatsfrekvensen, dvs. skrivna regler för hur en och samma individ kan tas ut till insatser samt med vilket intervall detta bör ske. Försvars- makten har emellertid påpekat att myndigheten har en gällande policy avseende insatsfrekvens, även om den inte är formellt fastställt, och som anger att den enskilde ska vara hemma alternativt mellan insatserna beroende på personal- kategori. Försvarsmakten uppger att denna policy i allt väsentligt följs, även om vissa avsteg måste göras när det gäller personal till svårrekryterade nyckel- eller specialistbefattningar. Det finns också en trend att vissa soldater genomför insatser med en högre frekvens än vad policyn anger. 8.4.3Insatsfrekvens – en problembild Den enskildes insatsfrekvens är mycket ojämnt fördelad, bland annat beroende på att endast personal i Försvarsmakten som fått anställning har tjänstgöringsskyldighet i inter- nationella insatser som en del av anställningsavtalet. Det innebär att majoriteten av den nuvarande personalen i myndigheten inte har någon skyldighet att tjänstgöra i sådana insatser. Som tidigare framgått innebär även bristen på kompetent personal till vissa specialistbefattningar att enskilda med sådan kompetens i flera fall har en högre insatsfrekvens än vad genomsnittet av personalen i insatsen i övrigt har. Försvarsmakten har inga stående styrkor som är tillgängliga för insats(rotation). Dagens system för rekrytering av insatsförband till internationella insatser bygger på att rekrytering genomförs Rekrytering, insatsfrekvens m.m. efter att svenskt deltagande i en insats beslutats. Det är den enskilde som själv avgör om denne, om antagen, vill tjänstgöra i en insats varför det föreligger en individuell insatsfrekvens. En konsekvens blir att personalen är densamma under förberedelser och under genomförandet av insatsen för att därefter splittras som grupp. Försvarsmakten har till utredningen redovisat en sammanställning av hittillsvarande insatsfrekvens. Nedan redovisas insatsfrekvensen för personal som tjänstgjort i utlandsstyrkan – mars 2008.TPF12FPT I sammanställningen ingår samtliga tjänstgörande i utlands- styrkan under angiven period, oavsett längd på insats och eventuella avhopp m.m.TPF13FPT Insatsfrekvens i utlandsstyrkan –mars 12TP PT Insatsfrekvensen har räknats ut med hjälp av uppgifter från det personaladministrativa system som används för utlandsstyrkan, vilket driftsattes . Tjänst- göringsuppgifter äldre än 1990 har till del registrerats i efterhand men tillförlitligheten minskar ju äldre informationen är. För att möjliggöra en så korrekt analys som möjligt har uträkningen baserats på tjänstgöringsuppgifter till 2008 (Försvars- maktens skrivelse , HKV beteckning 16 900:65248). 13TP PT De redovisade siffrorna behöver ej överrensstämma med det antal befattningar Försvarsmakten har bemannat utomlands. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. Försvarsmakten har upplyst utredningen om att statistik som sträcker sig längre tillbaka i tiden är osäker eftersom något sådan inte förts kontinuerligt. Ett framtagande av äldre statistik skulle innebära ett omfattande arbete med stor osäkerhet i slutresultatet. 8.4.5Försvarsmaktens förslag till framtida insatsfrekvens Försvarsmakten har i sin perspektivplanering föreslagit en struktur som ska ge ökad förmåga till internationella insatser. Strukturen medger insatser (rotation), såväl nationellt som internationellt, med anställd personal placerade i stående förband. Försvarsmakten har – med utgångspunkt i den angivna perspektiv- planeringen – i ett underlag till utredningen redovisat ett förslag på framtida insatsfrekvens för personalen i internationella insatser. Försvarsmakten har i förslaget som utgångspunkt att personalen i insatsförbanden utgörs av ca 4 500 officerare, 7 600 soldater och 550 civilaTPF14FPT. Skulle alla nyttjas för sexmånaders insatser , kan myndigheten bidra med 2 000 militär personal för internationella insatser över tiden. Därutöver möjliggörs att temporärt öka antalet insatt personal. Personalvolymen är anpassad till en långvarig maximal belastning om 2 000 militär personal insatta över tiden. Försvarsmakten påpekar att den maximala belastningen sannolikt kommer att uppstå snarare än kontinuerligt, något som påverkar individens insatsfrekvens. Vidare kommer den militära personalen i olika sammanhang att röra sig i myndighetens organisationsstruktur. En sådan personalrörlighet kan hänföras till exempelvis av kompetensutveckling eller tjänstgöring i befattningar som inte ingår i insatsorganisationen, vilket också påverkar den individuella insatsfrekvensen. Försvarsmakten anger vidare i förslaget att det är rimligt att anta att soldater/sjömän i stående förband genomför två till fyra insatser om , med 12–18 månaders uppehåll vid maximal belastning. Tiden mellan insatser (12–18 månader) räcker väl till för att förbanden och personalen ska kunna återhämta sig, utbildas och vid behov reorganiseras eller ersättas av ny personal. Det senare gäller särskilt om det finns en pool med grundutbildad personal. För befäl är det rimligt att anta en genomsnittlig belastning om ca 14TP PT Försvarsmakten, Ett hållbart försvar för framtida säkerhet, s. 51, , HKV beteckning 23 382:63862. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. tre till fyra insatser om 10–. Tiden mellan insatser bedöms ge goda förutsättningar för återhämtning, utbildning, karriärutveckling m.m. Forskning som utredningen tagit del tyder på att den enskildes förmåga och möjligheter att tjänstgöra med kortare eller längre tidsintervall påverkas av en rad olika omständigheter. I forskningen har särskilt uppmärksammats sambandet mellan insats- frekvens och risken för ohälsa. Forskningsresultaten ger starka belägg för att en alltför hög insatsfrekvens, till del beroende på insatsens karaktär, ökar risken för psykisk ohälsa. Även insats- frekvensen påverkan på den enskildes sociala liv och de anhörigas situation är föremål för ökad uppmärksamhet. 8.5 Utredningens överväganden och förslag avseende insatsfrekvens Utredningen kan konstatera att frågan om den enskildes insats- frekvens är komplicerad och svårbedömbar. Forskningen om insats- frekvensens påverkan på den enskildes hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, t.ex. familjelivet, lämnar inga klara och entydiga svar. Att tjänstgöra långt hemifrån månader i taget inne- bär dock en stark påfrestning på den enskilde samt dennes familj. Såväl forskningen som de erfarenheter som i övrigt framkommit under utredningen indikerar att upprepad tjänstgöring i svåra insatser i tät följd medför en ökad risk för den enskildes hälsa och negativ påverkan på dennes sociala liv. De flesta länder har satt upp generella rekommendationer vad avser soldaters maximala insatsfrekvens. Dessa är inte undantags- lösa men tjänar flera syften. För det första verkar de som ett skydd mot de stora påfrestningar som enskilda soldater utsätts för under utlandstjänsten. Den enskildes behov av vila och återhämtning, fysiskt och psykiskt, samt kontakten med anhöriga och vänner kräver detta. För det andra verkar de generella begränsningarna i nytt- jandet av soldater som ett tydligt stöd både för den politiska och förvaltningsmässiga planeringen. Grundutbildning och rekrytering måste tidigt dimensioneras mot de uppställda målen. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. gäller enligt Försvarsmakten en policy som innebär att den enskilde mellan insatserna ska vara hemma (teoretisk insatsfrekvens 1:2) eller, i fråga om yrkesofficerare, (1:1) mellan insatserna.TPF15FPT Utredningens generella bedömning är att om soldater och officerare skulle göra insatser med så täta mellanrum skulle belastningen inte minst på relationerna till anhöriga och vänner snabbt bli lidande. Inte heller möjligheten att tillvarata en civil eller militär karriär i skulle bli särskilt stora. I andra länder är den planerade insatsfrekvensen väsentligt lägre. I de flesta fall handlar det om mellan insatserna. I och siktar man mot att soldater i de flesta fall ska göra en insats (1:5). Den reella insatsfrekvensen bland svenska yrkesofficerare är lägre än både policyn och vad som är målet i våra nämnda grannländer. Utredningen anser att utlandstjänstgöring ska göras av samtliga anställda i Försvarsmakten och att en kultur anammas där sådan tjänstgöring uppfattas som en naturlig del av anställningen. Om de internationella insatserna görs till en angelägenhet för all personal inom Försvarsmakten undviker myndigheten riskerna att över- anstränga enskilda. Utgångspunkten måste vara att individen ska kunna upprätthålla ett normalt liv, såväl privat som professionellt. Det finns exempel på soldater och officerare som deltar så ofta att insatser blir regel och livet hemma undantaget. Detta innebär stora risker, främst för individen och dennes anhöriga, men också för myndigheten. Det är naturligtvis angeläget att forskning på området framöver kan ge ett bättre underlag för beslutsfattarna. Trots avsaknaden av entydiga forskningsresultat bedömer utredningen att en generell insatsfrekvens också bör fastställas för svenskt vidkommande. Det kan alternativt övervägas om tidsbestämda insatsförband med främst kontrakterad personal bör ha en högre frekvens jämfört med övrig tillsvidareanställd personal. Resonemanget bygger på de för- delar som finns genom att fullt ut nyttja den för uppgiften specifikt kontrakterade och utbildade personalen som också inkluderar ett antal yrkesofficerare. Därmed skulle det vara rimligt med en sex- månadersinsats per (1:3) eller två insatser (1:2) för denna typ av förband. 15TP PT Insatsfrekvens mäts i lika tidsandelar. En normal utlandstjänstgöring löper (en del). En soldat ska enligt huvudregeln (Försvarsmaktens policy) vara hemma (två delar) vilket innebär att högsta teoretiska insatsfrekvens får vara 1:2. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. ingår bör alltså få följa sitt förband det är uppsatt. Förutom att det ger en signaleffekt att samtlig personal har samma skyldigheter är officerarna i förbanden ofta yngre, har stark motiva- tion och har praktiska möjligheter att tjänstgöra utomlands. För övrig tillsvidareanställd personal som vanligen inte ingår i insatsförbanden bör frekvensen vara lägre. Utredningen delar Försvarsmaktens bedömning att det kan vara rimligt att genomföra tre till fyra insatser under en 10 till (1:5 till 1:6). Med mellan insatserna borde förutsättningar finnas för ett normalt socialt liv, fortbildning och karriärutveckling. Som beskrivits förekommer det att myndigheten inte följer sin egen policy rörande insatsfrekvens. Detta rör främst olika specialister som uppmanas kvarstanna eller gör återkommande insatser i missions- området. Individens hälsa bör sättas i främsta rummet och utredningen utgår från att vederbörlig bedömning görs av myndig- heten inför varje särskilt beslut. Utredningen bedömer att eventuellt kravunderskridande av insatsfrekvensen bör följas upp. Genom att redovisa avstegen kan myndigheten och regeringen få en än tydligare överblick var eventuella numerära brister i personalhänseende återfinns. Utredningen bedömer att forskning om hur insatsfrekvens, längden på tjänstgöring, ledigheter m.m. påverkar individen är av stor vikt. Utredningen gör bedömningen att det behövs ytterligare forskning kring frågor som rör insatsfrekvensens medicinska och sociala påverkan på individen. 9 Arbetsmiljö, risker m.m. -Riskerna vid tjänstgöring i internationella militära insatser är fortsatt avsevärt större än vid yrkesverksamhet i . -Försvarsmakten har ett särskilt ansvar att vidta åtgärder för att minska riskerna och motverka fysisk och psykisk ohälsa hos personalen. -Försvarsmaktens åtgärder med att minska riskerna bör ha en sammanhållen inriktning och löpa genom rekrytering, ut- bildning, förberedelser, uppföljning och stöd efter en insats. -En fortsatt utveckling av arbetsmiljö- och säkerhetsarbetet inom Försvarsmakten är nödvändig för att förebygga fysiska och psykiska skador hos personalen i internationella militära insatser, särskilt i högriskinsatser. -Utredningen föreslår inte någon ändring av arbetsmiljö- bestämmelserna för internationella militära insatser. I detta kapitel redogörs för de grundläggande arbetsmiljöbestäm- melser som rör Försvarsmaktens internationella militära insatser. Vidare redogörs för Försvarsmaktens arbetsmiljö- och säkerhets- arbete. Utredningen belyser vidare riskerna för fysisk och psykisk ohälsa som kan drabba personal till följd av tjänstgöring i interna- militära insatser. Vidare redovisas förekomsten av anmälda arbetsskador i utlandsstyrkan. Arbetsmiljö, risker m.m. 9.2Nuvarande regler om arbetsmiljön m.m. Grundläggande regler om arbetsmiljöns utformning finns i Arbetsmiljölagen (1977:1160) (AML). Denna lag är en ramlag som kompletteras och konkretiseras i arbetsmiljöförordningen (1977:1166) och genom föreskrifter och all- männa råd om tillämpningen av bestämmelserna. Föreskrifterna, som i vissa fall kan vara direkt straffsanktionerade, publiceras i (). Arbetsmiljöbestämmelserna i och anslutande bestämmel- ser ska bidra till att minska ohälsa och olycksfall i arbetet. AML omfattar i princip allt yrkesmässigt arbete. I 2 kap. AML anges de allmänna krav som ställs på arbetsförhållan- dena. Bestämmelserna är allmänt hållna och använder i stor utsträckning obestämda begrepp som lämplig, tillfredsställande, betryggande och liknande. I övrigt lämnas stort spelrum för den tekniska och sociala utvecklingen samt för myndigheternas och arbetsmarknadsparternas bedömningar. Avsikten är att man i de flesta fall inte ska använda lagens formuleringar direkt i det prak- tiska arbetsmiljöarbetet. Deras huvudsyfte är att dra upp ramarna för regeringens och föreskrifter. I stället är det de mer detaljerade formuleringarna i och dess föregångare Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter som ska använ- das. Arbetsgivaransvaret är navet i arbetsmiljöarbetet och förutsätter att ledningen av verksamheten engagerar sig i arbetsmiljöarbetet och ser detta som en del av myndighetens verksamhetsstyrning (inte- greringstanken). Arbetsmiljöarbetet ska organiseras på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall förebyggs och att en tillfredställande arbetsmiljö kan uppnås. Arbetsmiljö, risker m.m. Arbetstagarens rättigheter och skyldigheter Den anställde ska ges möjlighet att medverka i de förändringar som kan påverka dennes arbetssituation. ska arbetstagaren följa de beslut som fattas i syfte att förbättra arbetsmiljön, t.ex. policies och rutiner och aktivt medverka i arbetsmiljöarbetet. Arbetsmiljön ska sättas i relation till arbetets natur och till den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Bakom denna mål- sättning ligger bland annat det självklara förhållandet att förutsätt- ningarna för arbetsmiljön varierar, beroende på vad de är för slags arbete och var det utförs. Kravet är dock att arbetsmiljön ska vara tillfredsställande med hänsyn till förutsättningarna. De grundläggande bestämmelserna om arbetsmiljöns utformning inne- bär att arbetsförhållandena ska anpassas efter varje anställds förut- sättningar och följa samhällets förändring. Arbetsgivarens har ett särskilt ansvar för att arbetsförhållandena anpassas efter männi- skors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt hänseende.TPF1FF2FPT Vidare gäller att arbetsorganisation, arbetsinnehåll och teknik ska utformas så att arbetstagaren inte utsätts för fysiska eller psykiska belastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfall, bland annat ska starkt styrt eller bundet arbete undvikas eller begränsas.