sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — Tänkbara beståndsdelar i ett sådant vidgat regionalt utvecklingsuppdrag skulle kunna vara: En förstärkning av den regionala utvecklingspolitiken ge- nom att uppgifter och resurser överförs från näringspolitiken, arbetsmarknadspolitiken, forskningspolitiken, landsbygds- politiken och storstadspolitiken. Beroende på omfattningen av denna överföring bedömer kommittén att den regionala ut- vecklingspolitikens resurser härigenom skulle kunna öka från dagens till . Ett sammanhållet regionalt utbildningsuppdrag till högskolan och andra anordnare av eftergymnasial utbildning med fokus på yrkesutbildningar. Uppdraget skulle komplettera det nationella grunduppdraget till högskolan och säkerställa en anpassning till det regionala näringslivets och arbetsmarknadens specifika behov. skulle möjlighet ges att ta ett samlat grepp om de olika systemen för yrkesutbildning. Uppgifter med anknytning till regional utveckling finansieras genom överföringar från anslagen till kvalificerad yrkesutbildning, arbetsmarknadspolitik och till högskolan, lik- som med regionkommunernas egna resurser. Det skulle, be- roende på regionaliseringens omfattning, kunna ha en omslut- ning på 5–. I anslutning till detta kan man också förvänta sig att regionkommunerna avsätter resurser till regional forskning. Ett regionalt huvudmannaskap för gymnasieskolan och för gymnasial vuxenutbildning. Den växande differentieringen inom gymnasieskolan har drivit fram ett omfattande mellan- kommunalt samarbete. Den naturliga geografin för att planera gymnasieskolan är arbetsmarknadsregionen, snarare än den enskilda kommunen. Framväxten av friskolor och en gene- rellt ökad differentiering inom skolväsendet har dessutom inneburit att sambandet mellan grundskola och gymnasieskola försvagats. Detta har sammantaget aktualiserat frågan om ett regionalt huvudmannaskap för gymnasieskolan och den gym- nasiala vuxenutbildningen, även om kommittén konstaterar att det saknas tillräckligt underlag för att ta ställning i frågan. Dessa idéer diskuteras närmare i avsnitt 3.2.2 och 3.2.3 i SOU 2007:13. Om de förverkligades skulle det innebära tämligen långt- gående förändringar av den svenska samhällsorganisationen. Därför kräver de fördjupade utredningsinsatser, utöver vad kommittén har haft möjlighet till. Kommitténs förslag lägger en grund i form av kraftfulla regio- nala organ med legitimitet att samla och mobilisera den egna regio- nens utvecklingskraft. På kan de axla ytterligare upp- gifter. Ytterligare förstärkningar av det regionala utvecklingsupp- draget bör prövas efter hand som regionkommunerna finner sina former och behovet av ett tvärsektoriellt, regionalt baserat arbets- sätt blir tydligare. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Kommitténs bedömning: Den statliga styrningen av uppgifter med anknytning till regional utveckling bör inriktas mer på kun- skapsstyrning och mindre på form. En mer sammanhållen, tvär- sektoriell styrning är önskvärd, liksom en kraftsamling till färre och bättre samordnade tillväxt- och utvecklingspolitiska initiativ. Tillväxt- och utvecklingspolitik är erkänt svåra att styra, mycket beroende på att frågan om vad som långsiktigt skapar tillväxt är omstridd och att mätbara resultat är svåra att härleda till enskilda insatser. Det försvårar mål- och resultatstyrning och gör det frestande att möta nya problembilder och utvecklingsparadigm med nya initiativ som inte alltid är avstämda emot de gamla. Det är också lätt att fokus hamnar på form snarare än på innehåll, då det förra är så mycket mer gripbart och konkret. Det hindrar emellertid inte att det också inom det regionala ut- vecklingsområdet fortlöpande genereras kunskap som borde kunna spridas och tillämpas snabbare och effektivare av tillväxtpolitikens aktörer. Precis som inom andra områden vill kommittén därför betona betydelsen av en stärkt statlig kunskapsstyrning av upp- gifter med anknytning till regional utveckling. Detta förutsätter dokumenterad kunskap och systematisk uppföljning och utvärde- ring av det samlade utvecklingsarbetet. Viktiga steg har redan tagits, bland annat i regeringens nationella strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och syssel- sättning 2007–2013 och det nationella forum som där skapas för politisk dialog, liksom de tematiska myndighetsgrupperingar som aviseras. Nyckelroller spelar även myndigheter som , , ITPS och trafikverken, liksom universitet och högskolor. Med väsentligt färre län än förbättras möjligheterna till direkt dialog mellan regionala organ, och nationella myndigheter, som regionkommuner och länsstyrelser lättare kan bygga upp såväl sin förmåga till kunskapsinhämtning som sin egen kompetens. En förutsättning för en utvecklad kunskapsstyrning inom det regionala utvecklingsområdet är en tvärsektoriell samordning av aktörer, initiativ och styrsignaler på nationell nivå. Här har läns- styrelserna en nyckelroll att spela genom att försörja regeringen med tvärsektoriella kunskapsunderlag för en territoriellt baserad Uppgifter med anknytning till regional utveckling Länsstyrelsernas roll härvidlag utvecklas närmare i kapitel 6. Kommitténs förslag: Regionkommunen skall i det regionala ut- vecklingsarbetet samverka med länets kommuner, och övriga berörda statliga myndigheter. Regionkommunen skall också samråda med företrädare för näringslivet och andra berörda organi- sationer i länet. och andra statliga myndigheter skall inom sina verksamhetsområden lämna regionkommunen det biträde som krävs för det regionala utvecklingsarbetet. De skall också samråda med regionkommunen om pågående och planerade verksamheter av betydelse för den regionala utvecklingen. Kommitténs bedömning: Det är av avgörande vikt att kom- muner och regionkommuner finner former för dialog och sam- verkan inom det regionala utvecklingsområdet. De bör ges stort utrymme i den statliga utvärderingen av det regionala utvecklings- arbetet och är avgörande för samspelet mellan stat och kommunala organ i länet. Dessa samverkansformer måste dock få variera mellan olika delar av landet, allt efter skiftande förutsättningar och ambi- tioner i de nya länen. Det regionala utvecklingsarbetet kräver samverkan och samråd mellan ett stort antal aktörer om det skall bli framgångsrikt. Vikti- gast av dessa är länets kommuner, och vissa sektors- myndigheter som , , och . Det är också angeläget att näringslivet och andra orga- nisationer involveras i arbetet. Därför föreslår kommittén att lagen om regionalt utvecklingsarbete skall innehålla bestämmelser om samverkan och samråd. Kraven på samverkan och samråd mellan myndigheter förändrar inte respektive huvudmans fulla ansvar för sin egen verksamhet. Inte heller föreslås någon reglering av formerna för samverkan och samråd. Dessa måste anpassas efter vad som i varje enskilt fall är ändamålsenligt. Regeringen förutsätts också i instruktionen till myndigheter närmare ange vad samrådsskyldigheten skall omfatta och vilka former som är lämpliga. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Vidare föreslår kommittén att statliga myndigheter skall vara skyldiga att biträda regionkommunen i det regionala utvecklings- arbetet. Formerna för detta får anpassas efter skiftande regionala förutsättningar och kan regleras i regeringens olika styrinstrument. Någon rätt till mer omfattande biträde med större utredningar, sekretariatsfunktioner eller liknande är det dock inte frågan om. Kommunerna svarar ensamma för mer än hälften av den offent- liga verksamheten och sköter ett stort antal uppgifter av avgörande betydelse för den regionala utvecklingen. Mest fundamental av dessa är måhända den fysiska planeringen av bostadsområden, näringsverksamheter, transportsystem och annan markanvändning. All utvecklingsplanering måste utgå från ett lokalt perspektiv, vilket inte hindrar att den i växande utsträckning också kräver en regional samordning och regionala prioriteringar. Lika viktig som de utvecklingsinstrument som regionkommunen själva sköter är således deras roll som arena för politisk kraftsamling och mobili- sering av utvecklingsresurser. Det är därför viktigt att finna väl fungerande former för dialog och samverkan mellan kommuner och regionkommuner, såväl när det gäller uppgifter med anknytning till regional utveckling som hälso- och sjukvård. När man första gången valde ledamöter till de nya landstingsfullmäktigeförsamlingarna i och Västra Göta- lands län visade det sig att flertalet ledamöter hade bak- grund snarare än landstingsbakgrund, detta som ett uttryck för den betydelse som partierna och kommunerna tillmätte försöksverk- samheten och de nya regionerna. Detta har i sig betytt mycket för sambandet mellan kommun och landsting, framför allt kanske inom området regional utveckling. Det stora antalet kommuner i de nya länen har dock skapat behov av ytterligare fora för dialog och förankring. I har särskilda beredningar med företrädare för länets fyra kom- munförbund knutits till regionutvecklingsnämnden, kultur- nämnden och miljönämnden. De är beredningsorgan direkt under . I , med färre kommuner, sköts kontakterna mer direkt med de enskilda kommunerna, men lika fullt metodiskt och konsekvent. De utgör exempel på hur ett fungerande samband kommun-regionkommun kan säkerställas. En ny läns- och regionkommunindelning torde medföra att antalet kommuner per län i de flesta landsändar blir betydligt större än . Det är därför kommitténs bedömning att liknande sam- verkansformer närmast ofrånkomligen kommer att växa fram i de Uppgifter med anknytning till regional utveckling nya länen och att det måste finnas utrymme för varje län att finna egna former, utifrån sina specifika förutsättningar och preferenser. Därför lämnar inte kommittén något förslag i detta avseende. Däremot vill kommittén betona vikten av att staten i den fort- löpande utvärderingen av det regionala utvecklingsarbetet särskilt fokuserar på formerna för dialog och samverkan mellan kommuner och regionkommun. Dessa former är av avgörande betydelse för samspelet mellan stat och kommunala organ i länet. Uppföljning och utvärdering samt redovisning Kommitténs förslag: Regionkommunen skall regelbundet följa upp och låta utvärdera det regionala utvecklingsarbetet. Den skall också upprätta en redovisning av det regionala utvecklings- arbetet. skall inom ramen för sitt myndighetsuppdrag för regeringens räkning fortlöpande följa och analysera utvecklingen i det egna länet. Uppföljning av insatser för regional utveckling är ett svårt och i många stycken eftersatt område. Det är naturligt att region- kommunen löpande följer upp och redovisar genomförandet av de program och andra insatser inom området som man ansvarar för, såväl för den egna kunskapsbildningen som för att ansvar skall kunna utkrävas. Av bland annat dessa skäl föreslog PARK, med stöd av en studie utförd av Statskontoret, att självstyrelseorganen själva skulle få i uppgift att följa upp och utvärdera det regionala utvecklingsarbetet i försökslänen. Som ett led i kunskapsbildningen och som ett underlag för styr- ning och ansvarsutkrävande föreslås regionkommunen också upprätta en redovisning av det regionala utvecklingsarbetet. Den bör bland annat redogöra för hur nationella mål och intressen be- aktats. För att säkerställa kvaliteten och möjliggöra jämförelser är det angeläget att redovisningen följer vissa gemensamma former. Dessa förutsätts kunna utvecklas genom överenskommelser mellan regionkommunerna och , utan författnings- reglering. En central del i de nya länsstyrelsernas utvecklade myndighets- uppdrag är att på regeringens uppdrag ta fram tvärsektoriella kun- skapsunderlag och bedöma behovet av statliga insatser och priorite- Uppgifter med anknytning till regional utveckling ringar, enligt vad som föreslås i kapitel 6. Det förutsätter att läns- styrelserna har egen kompetens för kvalificerade bedömningar inom det regionala utvecklingsområdet, precis som inom andra områden. Kommittén vill poängtera vikten av att mer ändamålsenliga former för uppföljning och utvärdering av det regionala utveck- lingsarbetet utvecklas, men inser vidden av denna ut- maning och att den kräver såväl långsiktighet som uthållighet. En tumregel bör dock vara att utvärderingsuppdragen läggs på utom- stående aktörer. Kommitténs förslag: Samverkansorganen förlorar sin status som samverkansorgan i samband med att regionkommunerna bildas och de statliga uppgifter och resurser som samverkansorganen förvaltat överförs till regionkommunerna. Också de uppgifter och resurser som samverkansorganen övertagit från landstingen överförs till regionkommunerna. En konsekvens av kommitténs förslag är att lagen om samverkans- organ upphör att gälla . Därmed förlorar dessa organ sin status som samverkansorgan samt de statliga uppgifter och resurser som följt med denna status. De uppgifter och resurser som tillskjutits av landstingen förutsätts också bli överförda till de nya regionkommunerna, detta för att de senare skall kunna ta ett samlat grepp om den regionala utvecklingen. Det är dock en fråga för medlemmarna att besvara om själva kommunalförbundet skall avvecklas eller användas för andra, mellankommunala ändamål. Det bör dock erinras om att en ny länsindelning torde innebära att sam- verkansorganen inte längre kommer att omfatta hela län och i några fall kan komma att omfatta delar av flera län. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Kommitténs förslag: Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning upphör i samband med att regionkommuner bildas i hela landet. Kommitténs förslag innebär att försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i och upp- hör. I stället införs en ordning i hela landet som tillvaratar de goda erfarenheterna från försöksverksamheten och på vissa punkter kompletterar den. Lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning upphör att gälla och skall således inte förlängas om kommitténs förslag i dessa delar genomförs. Det offentliga åtagandet är omfattande och mångfasetterat. För att de offentliga verksamheterna skall tillgodose medborgarnas olika behov krävs specialisering och en långtgående arbetsfördelning. Genom att strukturera verksamheterna i politikområden och ge- nom att uppgifter och ansvar fördelas på olika myndigheter, skapas förutsättningar för såväl hög kompetens inom verksamheterna som verksamhetsstyrning med fokus på tydliga mål och konkreta resultat som skall uppnås. finns det enligt kommitténs mening ett behov av att återsamla staten. Den sektorisering som uppstår till följd av arbetsfördelning och specialisering har också avigsidor. Det behövs ett tvärsektoriellt beslutsfattande med fokus på helheter. Det är vidare väsentligt att stärka medborgarperspektivet inom statens beslutsfattande. Det behövs för att likvärdighetsaspekterna skall ges starkare genomslag både i den statliga styrningen och i statens egen verksamhet. För att åstadkomma en mer samlad stat lägger kommittén i detta kapitel en rad förslag med syfte att skapa en ny modell för statlig samordning med ett territoriellt fokus. Denna innebär såväl mer utvecklade former för beredning i som ett utvid- gat uppdrag för länsstyrelserna. En viktig förutsättning för sam- ordningsmodellen är en struktur med betydligt färre län än och en gemensam geografi inom staten. Sektoriseringen påverkar också den offentliga tillsynen, det vill säga den systematiska kontrollen av efterlevnad av rättsligt bin- dande regler. I takt med ett alltmer omfattande offentligt åtagande har tillsynen expanderat och blivit allt mindre enhetlig. Ansvaret för offentlig tillsyn är fördelat på många aktörer i sam- hällsorganisationen och utformat på väsentligt olika sätt beroende på område. Kommitténs uppfattning är att tillsyn som princip skall vara ett statligt ansvar och att det finns ett behov av en mer samlad Dessa bedömningar ligger bakom de förslag som kommittén lägger ifråga om hur den offentliga tillsynen skall orga- niseras. Att förändra styrning och organisation inom staten kommer att ta tid och kräver ett systematiskt och uthålligt förändringsarbete. Framgång i detta arbete kommer att göra den svenska samhälls- organisationen bättre än den är för att hantera priorite- ringar och nödvändiga systemförändringar när de förändrings- krafter som finns i ekonomi och demografi i en globaliserad värld gör sig än mer märkbara . 6.1Den samlade statliga styrningen Kommitténs bedömning: Den statliga styrningen bör bli mer hel- hetsinriktad. Den statliga styrningens medborgarperspektiv bör utvecklas, bland annat för att säkerställa likvärdighet i de offentliga åtagan- dena. Kunskapsbildning och lärande vad gäller den statliga styrningen bör stärkas. De befogenheter och den makt som enligt regeringsformen lagts hos riksdag och regering bildar grundvalen för den statliga styr- ningen. EU-medlemskapet innebär att den statliga styrningen också formas utifrån ett ramverk som beslutas på europeisk nivå. Den statliga styrningen utgår från de beslut rörande reglering, resurser och offentlig organisation som fattas av riksdag och regering. En central roll för beredning av beslut om den statliga styrningen spelar . Myndigheter och andra stat- liga organ med olika roller och funktioner står också för viktiga inslag i statens styrning. Den statliga styrningen tar sig många uttryck och den vilar på en lång rad styrformer. Normeringen i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter skapar generella ramar både för statens egen verksamhet och för kommuner, företag och medborgare. För att säkerställa genomslag för normeringen finns bland annat den offentliga tillsynen. En viktig styrform är också den ekonomiska styrningen med ramar och villkor för resursanvändning som läggs fast i den statliga budgetprocessen och i andra system som påverkar finansieringen av offentlig verksamhet. Inom många politikområden finns statliga organ för kunskaps- och metodutveckling med uppdrag att befrämja kompetens, effek- tivitet och kvalitet i olika offentliga verksamhetsområden och där- med förutsättningar för den kunskapsstyrning som i ökande grad utgör ett inslag i den statliga styrningen. Med ett alltmer omfattande offentligt åtagande finns det numera inom den offentliga sektorn verksamheter med vitt skilda karak- tärer som tillgodoser många olika behov hos medborgare och sam- hälle. Arbetsfördelning och specialisering inom staten är nödvän- diga förutsättningar för kvalitet i verksamheterna. upp- kommer en långtgående sektorisering som påverkar både verksam- heterna som sådana och den statliga styrningen.TPF1FPT Arbetsfördelning och specialisering är också nödvändiga inslag i beredningen i och när politiska beslut fattas av riksdag och regering. organisation i departe- ment, sakenheter och funktionsenheter, liksom den inbördes ansvarsfördelningen mellan statsråd i regeringen och indelningen i olika utskott, är förutsättningar för att beslutsproces- serna skall fungera. Utgifts- och politikområdena i statsbudgeten underlättar en mycket omfattande och komplex beslutsprocess genom att många frågor kan hanteras relativt oberoende av var- andra. Arbetsfördelning och specialisering av verksamheter och bered- ningsprocesser skapar gränser mellan olika sektorer. Avigsidorna med den långtgående sektoriseringen inom staten var en viktig observation i kommitténs delbetänkande och problemen bekräftades i ett flertal remissvar. Studier som redovisats för kom- mittén gällande medborgare med sektorsövergripande behov, statens styrning av markanvändning och statens mål- och resultat- styrning av myndigheter pekar i samma riktning.TPF2FPT Särskilt allvarligt är det enligt kommitténs mening när sektorise- ringen skapar problem för individer som har behov av insatser från flera sektorer eller när ett offentligt åtagande är beroende 1TP PT Se Statskontoret 2005: 3 Sektorisering inom offentlig förvaltning. 2TP PT , L. och , P. (skriftserie 2006) Styrning av markan- vändning och miljö; , E. m.fl. (skriftserie 2006) Medborgarna och den offentliga välfärdens organisering; Statskontoret 2006:3 Effektiv styrning? Om resultat- styrning och sektoriseringsproblem. av flera sektorsområden. Exempel i sammanhanget är att samspelet mellan , sjukvården, arbetsförmedlingen och kommunens socialtjänst inte alltid fungerar väl för långtidssjuk- skrivna, personer med utländsk bakgrund och andra individer med en svag position på arbetsmarknaden. De problem med den statliga styrningen av kommunerna som belyses i föregående kapitel förklaras till viss del av gränser mellan de utgifts- och politikområden som kommunala verksamheter har inordnats i. Den interna arbetsfördelningen på sakenheter och departement inom skapar tendenser till sektors- specifika perspektiv på kommunerna i stället för ett helhetsper- spektiv. Den statliga styrningen förstärker sektorsper- spektiv som gör sig gällande hos kommunerna i mötet mellan och medborgaren. Som utvecklats i föregående kapitel bör en mer renodlad statlig styrning av den kommunala sektorn eftersträvas. Enligt kom- mitténs mening bör statens styrning av kommunerna bli mer tydlig genom att normering blir normalformen för styrning i traditionell mening. bör staten i ökad utsträckning ta tillvara de för- delar som ligger i en utvecklad statlig kunskapsstyrning. Enligt kommitténs bedömning måste det ställas högre krav på staten vad gäller helhetsperspektiv. Detta fordrar tvärsektoriella beslutsunderlag och styrning som överskrider sektorsgränser. Dagens långtgående specialisering inom staten hämmar den ut- vecklingskraft som krävs för omprövningar av etablerade lösningar för offentliga verksamheter. Sektorsgränserna får också konsekvenser för kvalitet och rele- vans hos de kunskapsunderlag som myndigheterna återrapporterar till riksdag och regering. Belysning utifrån medborgarens perspek- tiv av offentliga tjänster kräver ofta information från flera sektorer. Den årliga myndighetsstyrningen inom staten har varit mer inriktad på myndigheters prestationer och kostnader än på utbyte för medborgare och andra konsekvenser i termer av det offentliga åtagandet. En indirekt effekt av nuvarande myndighetsstyrning är att myndigheterna tenderar att agera – och uppfattas också så av medborgarna – som autonoma och avgränsade organisationer i stället för att de ser sig som del i större sammanhang med andra aktörer som söker lösa problem tillsammans. Enligt kommitténs mening är det mycket angeläget att söka återsamla staten genom att de statliga myndigheterna i högre grad än ser sig själva som delar i organisationen staten. Regeringen har tillkallat en särskild utredareTPF3FPT som skall utvärdera regeringens resultatstyrning av myndigheterna och hur den bör förändras och utvecklas. Det är enligt kommitténs mening ange- läget att regleringsbreven till myndigheterna förändras i en hel- hetsorienterad och tvärsektoriell riktning och att kraven på åter- rapportering är resultat av en medveten prioritering mellan olika perspektiv. I kapitel 3 om den statliga styrningen av kommunerna konstateras bland annat att det behövs bättre kunskaper om effekter och re- sultat inom kommunsektorn med beskrivningar av välfärds- tjänsterna ur medborgarnas perspektiv. I kapitel 4 betonas att uppföljning och utvärdering av hälso- och sjukvården i ett medbor- garperspektiv är förutsättningar för att medborgarna skall kunna tillförsäkras en likvärdig vård, något som kräver tillgång till individ- relaterade uppgifter om utfallet av vårdinsatser och andra kvali- tetsindikatorer. Dagens uppföljning och utvärdering av såväl kom- munala som statliga tjänster har ofta tyngdpunkten på producent- perspektivet, medan brukarens perspektiv mer sällan blir belysta. Förutsättningar för ett tydligare medborgarperspektiv inom statens beslutsfattande och styrning är bland annat tillgång till information som belyser medborgarens utbyte av de offentliga verksamheterna och andra konsekvenser för den enskilda individen.