sou · GVB339 · 2008-01-01 00:00:00 — prioriteringar på både kort och lång sikt – från att långsiktigt och övergripande styra resurserna i en viss riktning till att i ett givet ögonblick avgöra vilket ärende som i första hand bör bli föremål för en polisiär insats. Den enskilde polisen har ett stort ansvar och ett komplext upp- drag. Han eller hon skall uppträda på ett sådant sätt att dialogen med de människor som är föremål för ett ingripande underlättas. som ett kommunikativt förhållningssätt är nödvändigt för att lösa uppgiften, måste polisen i bland uppträda med en fasthet utan att låta sig provoceras. En polisanställd måste dessutom kunna arbeta och lösa uppgifter ensam, tillsammans med en kollega eller i grupper. Varje uppgift och arbetsmetod ställer sina krav på den enskilde polisens förmåga. Vidare krävs en förmåga till helhetssyn. De åtgärder som en polis vidtar i ett visst skede av det polisiära uppdraget, t.ex. ett inledande förhör eller spårsäkring på en brotts- plats, kan få avgörande betydelse vid en rättegång . En förmåga att se polisarbetet som en del i en större process är därmed en viktig egenskap hos alla polisanställda. Att ha en förmåga till helhetssyn gör sig också gällande i förhål- lande till allmänheten. Agerandet från en enskild polis kan leda till att en känslig situation kan lösas med ett minimum av polisiära in- satser och på ett sätt som alla inblandade kan känna sig nöjda med eller i vart fall acceptera. På motsvarande sätt kan polisens agerande uppfattas som onödigt provocerande eller onödigt ingripande, vilket kan leda till att en uppkommen situation förvärras. Det är viktigt att poliser i varje situation är medvetna om de signaler de sänder ut och hur det egna agerande kan uppfattas av utomstående, både . Det ställs särskilda krav på polisen att leva upp till de högt ställda förväntningar som allmänheten och statsmakterna har. Varje påstå- ende om eller tendens till maktmissbruk eller misskötsamhet från de polisanställdas sida måste granskas. En polis utan insyn och där tveksamma värdegrunder kommer till uttryck är en fara för det demo- kratiska samhället. Polisen granskas och debatteras. Medias och tillsynsorganens granskningar är nödvändiga för att förtroendet för polisen skall kunna bevaras. Att ständigt vara ifrågasatt och granskad kan emel- lertid självfallet utgöra en belastning för de anställda. Varje polis måste dock på ett professionellt sätt förhålla sig till en sådan bevak- ning. Framtidens polis – krav och förväntningar De allmänna krav på polisen och de polisanställda som vi nu har beskrivit kommer att ha samma betydelse som de har . 5.2.2En beskrivning av polisverksamhet Polisens verksamhet är som beskrivits tidigare både mångfacetterad och komplex. Att beskriva uppdraget i formella termer, dvs. mot bakgrund av gällande författningar och beslut från statsmakterna, ger knappast en fullständig bild av allt det arbete som ut- förs av de polisanställda. En bedömning av de framtida kraven måste ta sin utgångspunkt i dagens förhållanden. För att kunna bedöma de framtida kraven med en rimlig grad av säkerhet kan bedömningen inte ta sikte på en alltför avlägsen framtid. Vi har utgått från de förhållanden som kan tänkas råda omkring , dvs. ett framtidsperspektiv om . Det är enligt vår mening rimligt att anta att polisens uppdrag och verksamhet då i allt väsentligt kommer att vara detsamma som , i vart fall såvitt avser den s.k. kärnverksamheten. För att på ett tydligare sätt kunna belysa de förändringar som kan komma att krävas, redogör vi först för hur polisen genom- för sitt uppdrag och var tyngdpunkten i uppdraget ligger. Polisens verksamhet kan schematiskt beskrivas med följande bild. Framtidens polis – krav och förväntningar Som framgår av bilden skall polisen arbeta med dels brottsföre- byggande verksamhet, dels utredning och lagföring av de brott som begås. Därutöver skall polisen på olika sätt bistå allmänheten med service. De tre huvuduppgifterna utgör polisens kärnverksamhet . De bedöms vara desamma även . Den dagliga verksamheten inom polisen präglas till stor del av akuta händelser. För exempelvis i – som utgör av den totala polisorganisationen – rör det sig om mer än 4 000 s.k. händelserapporter eller drygt 200 000 . Det kan röra sig om brott eller om andra oönskade händelser, t.ex. försvunna personer och ordningsstörningar i samband med demon- strationer. Händelserna symboliseras i bilden ovan av punkten i mitten. Polisen använder huvuddelen av sina resurser i nära anslut- ning till de akuta händelserna, dvs. den ruta i bilden som benämns akutverksamhet. Inom ramen för akutverksamheten ryms således det brottsförebyggande arbete som utförs i nära anslutning till de akuta händelserna, de insatser som görs under det att händelsen pågår och det utredningsarbete som följer i nära anslutning till händelsen. Polisen rör sig i brottsförebyggande syfte i miljöer och områden där sådana händelser kan förväntas inträffa. Patrullering till fots och i bilar är ett viktigt inslag i det brottsförebyggande arbetet. Vilka dessa miljöer är och vid vilka platser och tidpunkter som risken för brott eller andra oönskade händelser är som störst måste av- göras utifrån kunskap. Brottslighetens omfattning och struktur är i allt väsentligt förutsebar och situationsanpassad. Förutsättningarna för att planera den polisiära närvaron och polisens insatser är därför tämligen goda. När ett brott eller en annan händelse ändå inträffar är det polisens uppgift att om möjligt avstyra den brottsliga handling som eventu- ellt fortfarande pågår och att upprätthålla allmän ordning och säker- het. Efter händelsen är det polisens uppgift att, i den mån handlingen utgör brott, utreda händelsen i syfte att en gärningsman skall kunna lagföras. Ju närmare inpå händelsen en utredning kan påbörjas och slutföras, desto större är möjligheten att nå ett positivt resultat. Framtidens polis – krav och förväntningar arbeta med färska ärenden har visat sig vara en avgörande fram- gångsfaktor. Det långsiktiga brottsförebyggande arbetet Polisens verksamhet omfattar givetvis även annat än akutverksam- heten. Polisen arbetar också med ett mer långsiktigt och övergrip- ande brottsförebyggande arbete. I det arbetet är samverkan med andra aktörer i samhället, t.ex. kommunerna och statliga myndig- heter, avgörande för framgången. Vad gäller det brottsförebyggande arbetet bör framhållas att polisen ofta arbetar mot symptom, inte mot de grundläggande problemen. Polisen kan aldrig, med det i huvudsak repressiva upp- drag de har, påverka faktorer som social utslagning, segregation, användningen av alkohol och droger m.m. Andra institutioner i samhället har kunskapen och verktygen för att påverka sådana pro- blem. Polisen kan emellertid med sin kunskap om brott – vilken typ av brott som begås, var de begås och vilka grupper i samhället som begår brotten – bidra med ett underlag för de andra besluts- fattare i samhället som har ett tydligare ansvar att hantera orsaker- na till brott. Polisen kan också ta initiativ till samverkan och sam- arbete med andra myndigheter eller hos annan myndighet initiera en lämplig åtgärd. Utredningsarbetet i tiden efter akutverksamheten Även om ett primärt mål i polisens utredningsarbete är att påbörja och slutföra arbetet i så nära anslutning till brottet som möjligt, finns självfallet i vissa fall anledning att låta brottsutredningar pågå . Det gäller inte minst bekämpningen av den grova och organiserade brottsligheten och den ekonomiska brottsligheten. Denna typ av utredningar kräver ett nära samarbete med andra brottsbekämpande myndigheter, t.ex. , , och . Därtill krävs specialist- kompetens, t.ex. tekniker och skatteexperter, samt särskilt utveck- lade arbetsmetoder. Framtidens polis – krav och förväntningar Polisen kan omöjligen utreda varje brott med framgång. I många fall saknas spaningsuppslag och det finns därmed ingen möjlighet att bedriva ett meningsfullt utredningsarbete. I sammanhanget kan framhållas den motsättning som kan ligga i ett sådant synsätt i förhållande till brottsofferperspektivet, dvs. brottsoffrens intresse av att få de brott de utsatts för utredda och uppklarade. Även om någon gärningsman aldrig kommer att lagföras för dessa brott måste polisen ta till sig den kunskap som dessa ärenden kan ge och använda den kunskapen i det brottsförebyggande arbe- tet. Detta symboliseras i bilden ovan av pilen från den utredande till den brottsförebyggande verksamheten. Som illustrativt exempel kan nämnas polisens arbete med att bekämpa cykelstölder. Denna typ av brott mycket sällan upp och det framstår oftast inte som meningsfullt att avsätta resurser för att till varje pris finna en gärningsman. Om polisen i stället ägnar tid åt att analysera de anmälda cykelstölderna i fråga om var de äger rum, hur de går till och på vilka tider de normalt inträffar kan poli- sen i sin brottsförebyggande verksamhet, tillsammans med andra, använda den kunskapen i syfte att reducera antalet cykelstölder. Att överföra kunskaper från den utredande verksamheten till den brottsförebyggande verksamheten är en avgörande faktor för att polisen skall lyckas med sitt uppdrag på det brottsförebyggande området. Den verksamhet inom polisen som brukar betecknas som service till allmänheten består till viss del av administrativa uppgifter som följer av lag och annan författning, t.ex. uppgifter som rör pass och tillstånd av olika slag. Mycket av serviceuppdraget styrs emellertid av att polisen är tillgänglig , dygnet runt över hela landet. Frågor som inte med någon självklarhet hamnar hos någon annan myndighet tas inte sällan om hand av polisen. Allmänheten kontaktar således poli- sen i frågor som inte kan utläsas av det formella uppdraget från statsmakterna. Akuta samtal till polisen om att en katt klättrat upp i ett träd eller att bilnycklar blivit inlåsta i bilen förekommer inte alltför sällan. Polisen kan knappast frånsäga sig ansvaret i en akut Framtidens polis – krav och förväntningar uppkommen situation, även om frågan formellt är ett ansvar för exempelvis den kommunala räddningstjänsten eller socialförvalt- ningen. Även om ärendet slutligt kommer att hanteras vid någon annan myndighet, har polisen genom att allmänheten vänder sig dit att i vart fall initialt hantera uppgiften. Den nu beskrivna verksamheten, framför allt den s.k. akutverksam- heten, är vad de allra flesta människor förknippar med polisens upp- drag. Uppdraget har i allt väsentligt sett likadant ut i modern tid, såväl i som utomlands. Det saknas anledning att anta annat än att kärnan i polisens verksamhet kommer att vara densamma även i en överblickbar framtid. Eftersom akutverksamheten utgör en avsevärd del av polisens verksamhet bör utmaningen inför fram- tiden vara att inom ramen för kärnuppdraget bli än effektivare och nå än bättre resultat, exempelvis genom metodutveckling och an- vändning av ny teknik. De trender som beskrivits ovan i kap. 3 kommer emellertid själv- fallet att påverka verksamheten på olika sätt. Vi redovisar i nästa avsnitt vår bedömning av vilka förändringar som kan förutses i för- hållande till den bild av verksamheten vi redovisat ovan. 5.3Framtida krav och förväntningar på polisen Vi har i kap. 3 redovisat drivkrafter och trender i samhället i stort. Gemensamt för dem alla är att de på olika sätt kan komma att på- verka polisens verksamhet. Vissa av dem kan tänkas ha en inverkan långsiktigt och på ett övergripande plan, t.ex. en förändrad befolk- ningsstruktur. Andra kan komma att påverka polisen mer direkt och , t.ex. utvecklingen av ny teknik. Slutsatserna måste självfallet dras utifrån de faktorer som kan överblickas . Ett förändrat uppdrag från statsmakterna, en ovän- tad utveckling av brottsligheten eller en teknikutveckling som är omöjlig att förutse kan självfallet snabbt ändra bilden. Detsamma gäller beträffande oförutsedda händelser som berör samhället i stort, t.ex. stora naturkatastrofer eller omfattande terrordåd. Framtidens polis – krav och förväntningar För en bakgrundbeskrivning av de trender som redovisas nedan hänvisas till redovisningen i kap. 3. 5.3.2Samhällstrenderna från ett polisiärt perspektiv En allt äldre befolkning bör kunna leda till att polisens uppdrag får ett tydligare fokus på frågor som upplevs som viktiga för den delen av befolkningen. Trygghetsskapande åtgärder kan där- med väntas få en större uppmärksamhet. Trygghetsfrågorna kan förväntas bli än mer uppmärksammade i den allt glesare glesbygd som har förutspåtts och där den del av befolkningen som väljer att bo kvar i glesbygden blir allt äldre. Tillsammans med trygghetsfrågorna bör krav i det samman- hanget kunna komma att ställas på en rimlig polisiär tillgänglig- het även i dessa delar av landet. En fortsatt segregation i framför allt storstadsområdena ställer krav på polisen att, tillsammans med andra aktörer, än mer effektivt verka brottsförebyggande i dessa områden. En större etnisk mångfald och en etnisk kompetens inom polisen borde kunna öka effektiviteten i det arbetet. Det polisiära arbetet måste också präglas av stabilitet. Den polisiära närvaron måste vara av långsiktig karaktär i syfte att bygga meningsfulla relationer med de boende. Internationaliseringen och globaliseringen bör medföra ökade krav på polisens förmåga. I den mån de kriminella rör sig över gränserna måste polisen göra detsamma. Ett allt tätare inter- nationellt polisiärt samarbete är en naturlig följd av utvecklingen. Det ligger nära till hands att tänka sig svensk polis i nära opera- tiva samarbeten med framför allt våra grannländer. Steget är inte långt till att utländsk polis agerar operativt i och svensk polis i utlandet. Kunskapen om våra grannländers rätts- system och regelverk kommer med en sådan utveckling att bli viktig liksom grundläggande kunskaper om andra språk och kulturer. Medborgarna har bedömts bli allt mer ifrågasättande och kommer att ställa högre krav, inte minst i sina kontakter med myndig- heterna. Den enskilde medborgaren har redan när han eller hon kontaktar polisen – eller kan via exempelvis Internet lätt skaffa Framtidens polis – krav och förväntningar sig – kunskaper om det problem han eller hon har och kan där- efter ställa specifika krav. Den kritiske medborgaren kommer inte att låta sig nöja med vaga besked eller ett dåligt genomfört arbete. En annan följd av trenden med alltmer ifrågasättande medborg- are är att toleransen mot fel och brister i samhället lär minska. I takt med att medborgarna blir alltmer intoleranta mot före- teelser som förr fick passera, t.ex. nedskräpning och fylleri på allmänna platser, lär förväntningarna på polisen att komma till rätta med problemen komma att öka. Som nämndes ovan är det inte sällan polisen som kontaktas med anledning av sådana pro- blem, även om det formella uppdraget har tilldelats någon annan institution. En minskad toleransnivå kan också komma att medföra en ökad anmälningsbenägenhet vad gäller exempel- vis trafikbrott, miljöbrott och våldsbrott. En allt mer mediastyrd verklighetsbeskrivning lär komma att påverka polisen även fortsättningsvis. Svårigheten att förutse vilket fokus nästa mediepanik kommer att ha förutsätter en flexibilitet i polisens arbete och en beredskap att ta om hand nya problem. Detsamma gäller den tidigare beskrivna ökningen av antalet hotbilder. En viktig roll för polisen i det samman- hanget är att mot bakgrund av den polisiära kompetensen rätt analysera såväl medias kampanjer som beskrivna hotbilder och att sätta in dem i sitt rätta sammanhang. Att aktivt bidra till att allmänheten får en korrekt bild av brottsligheten är ytterligare en viktig uppgift. Brottsutvecklingen medför att polisen bör ha en beredskap för att möta en ökad grov och organiserad brottslighet, en brotts- lighet som med all säkerhet kommer att bli allt mer internatio- nell och sofistikerad. Vidare bedöms en allt större del av brotts- ligheten vara relaterad till Internet och andra elektro- niska kommunikationssystem. Nya typer av brott kräver att polisen har förmågan skapa ny kompetens, ibland på . Den tekniska utveck- lingen medför att företeelser som tills varit okända rela- tivt snabbt uppfattas som ett samhällsproblem som polisen måste hantera, t.ex. Internetbedrägerier och andra Internetbaserade brott. Framtidens polis – krav och förväntningar Att frågor lyfts på den politiska agendan kan också komma att medföra nya brott. Som exempel kan nämnas det omdiskute- rade hotet mot vårt klimat. Steget är inte långt från att frågan upplevs som politiskt viktig till att vissa oönskade beteenden kriminaliseras och därmed blir en uppgift för polisen. I ljuset av den klimatdebatt som pågår framstår det exempelvis inte som överdrivet visionärt att tänka sig att polisen ges ett tydligt upp- drag att aktivt övervaka efterlevnaden av gällande bestämmelser om tomgångskörning i tätort. Utvecklingen inom det forensiska området, framför allt DNA- tekniken, har på medfört helt nya möjligheter för polisen att utreda brott. Det finns inte skäl att utgå från annat än att den tekniska utvecklingen kommer att fortsätta. Detta kommer självfallet att medföra att det kommer att ställas än högre krav på polisen i fråga om att utnyttja de nya möjlig- heterna och att därigenom nå än bättre resultat. mer knappa ekonomiska resurser kommer att ställa krav på ökade rationaliseringar och effektiviseringar. Polisen kommer i det sammanhanget att behöva förbättra sin utvecklingskraft. I ett relativt litet land som kan en hög grad av specialise- ring knappast upprätthållas på mer än några få platser. Som nämnts tidigare finns från näringslivet en uppfattning att den privata sektorn, p.g.a. brister i lagstiftningen och i de brotts- bekämpande myndigheternas verksamhet, tvingas ta ett större ansvar för den egna säkerheten. En fortsatt utveckling skulle kunna innebära att näringslivet självt tar över en allt större del av de arbetsuppgifter som de tidigare vänt sig till polisen för att få hjälp med. I varje del av polisarbetet kommer att ställas krav på ett bra be- mötande gentemot allmänheten. Kraven kommer att se olika ut beroende var verksamheten bedrivs geografiskt och vilken typ av ärenden som är aktuella. Att möta ungdomar som lever i utanför- skap i stora, segregerade storstadsområden kräver en viss typ av be- mötande. Att ha kontakt med en allt äldre befolkning i en allt glesare glesbygd kräver ett annat. Mer pålästa, högre utbildade och Framtidens polis – krav och förväntningar ifrågasättande medborgare ställer ytterligare krav på kompetens och kunskap. Frågan om bemötande gör sig inte minst gällande vad gäller brottsoffer. Brottsoffren har kommit allt mer i fokus och inget tyder på att den frågan kommer att minska i betydelse. Inget tyder heller på att invandringen till kommer att minska framöver. Polisen har att möta allt fler människor från andra kulturer och som har ett annat modersmål än svenska. En avgörande framgångsfaktor för polisen generellt är att allmän- heten känner förtroende för polisen och de polisanställda. Utan ett sådant förtroende saknar polisen möjlighet att genomföra sitt upp- drag. Som vi redogjort för har polisen ett högt förtro- ende hos allmänheten. Av stor vikt för att behålla det höga för- troendet är att allmänheten känner att polisen har en förankring i befolkningen. De anställda inom polisen får därmed inte på ett tyd- ligt sätt avvika från befolkningen i stort såvitt avser exempelvis kön och etnisk bakgrund. Polisen måste därför i någon mening uppfattas som representativ med avseende på befolkningen i stort. Rekryte- ringen till polisen måste därför ta sikte på att skapa en mångfald inom organisationen i den meningen att alla samhällsgrupper på ett tydligt sätt känner att polisen representerar även deras intressen. Polisen får därigenom den legitimitet som är nödvändig för att kunna utföra sitt uppdrag. Med en bred rekrytering och en representativ sammansättning av de anställda får också organisationen en ökad samlad kunskap. En jämn fördelning mellan kvinnor och män, en ökad rekrytering av människor med invandrarbakgrund och människor med olika ut- bildning och social bakgrund gagnar såväl den egna verksamheten som mötet med allmänheten. Efter dessa generella slutsatser kommenterar vi nedan de fram- tida kraven på polisen mer verksamhetsspecifikt med utgångspunkt i den beskrivning av polisens verksamhet som vi redogjort för ovan. Tyngdpunkten har historiskt varit, är och kommer att vara den polisverksamhet som ryms i den ovan beskrivna akut- verksamheten. Att det finns polisiär närvaro på sådana tider och platser att brott förebyggs och förhindras och att polisen, om något inträffar, snabbt vidtar de åtgärder som situationen kräver, kommer Framtidens polis – krav och förväntningar under överskådlig att vara ett grundläggande krav. Att det upp- draget fullföljs i så nära anslutning till det inträffade som möjligt är också avgörande för polisiär framgång och ett fortsatt förtroende för polisen från allmänhetens sida. Betydelsefullt är också att de åtgärder som polisen vidtar kännetecknas av proportionalitet och styrs av de behov som bedöms nödvändiga. En fortsatt utveckling av polisens förmåga att ingripa med minsta möjliga användning av våld och tvång bedöms som viktig. I akutverksamheten ryms självfallet andra händelser än brott. Lika viktigt är att polisen kan hantera eftersökningar av försvunna personer, omhändertagande av berusade personer och psykiskt sjuka samt att ingripa vid upplopp och andra störningar av den allmänna ordningen. Den verksamhet som ryms inom akutverksamheten utgör en mycket stor andel av polisens totala verksamhet. Det är framför allt inom denna verksamhet som polisen har att möta morgondagens krav på tillgänglighet och hög kompetens. Detta som de offentliga resurserna framöver kan förutses vara begränsade. Fram- tiden ställer därmed tydliga krav på en effektiv resursanvändning och på att de polisiära arbetsmetoderna utvecklas och baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet. Ett sådant arbete pågår inom polisen. De ovan beskrivna nationella koncepten Polisens underrättelsemodell (PUM), Polisens nationella utredningskoncept (PNU) och den särskilda polistaktiken (SPT) är goda exempel på sådan metodutveckling. 5.3.5Krav på det brottsförebyggande arbetet I anmäls omkring 1,2 miljoner brott till poli- sen. Den verkliga brottsligheten är självfallet betydligt större, dvs. mörkertalet är stort. Att skaffa en bättre kunskap om den faktiska brottslighetens karaktär och omfattning är en viktig uppgift, inte minst mot bakgrund av att en central del av polisens uppdrag är att skapa trygghet. Att enbart angripa den anmälda brottsligheten löser inte den uppgiften. Polisen måste också bli bättre på att kommuni- cera brottslighetens omfattning och struktur med allmänheten – den bild av brottsligheten som ibland förmedlas via media skapar inte sällan en onödig oro. Det finns ett berättigat krav från såväl statsmakterna som all- mänheten att brottsligheten skall minska. För att kunna åstad- Framtidens polis – krav och förväntningar komma en sådan minskning måste det finnas tillgänglig kunskap om dels orsakerna till brott, dels vilka metoder som är effektiva när det gäller insatser mot brott. Avgörande för ett framgångsrikt brottsförebyggande arbete är därför att bedrivs forskning på dessa områden och att denna forskning diskuteras och används i polisens verksamhet. Polisen måste därtill ständigt utvärdera den egna verksamheten i syfte att identifiera framgångsrika angreppssätt och metoder. Att ta till sig den typen av kunskap kräver också tillgång till er- forderlig kompetens inom polisen. Det förekommer att polisen anställer exempelvis civila analytiker för att studera brotts- ligheten. Den typen av rekryteringar lär fortsätta och kommer med all säkerhet att öka. Likaså finns inom polisen behov av andra typer av specialister, t.ex. beteendevetare och jurister.