sou · GVB352 · 2008-01-01 00:00:00 — Jag menar sammanfattningsvis att det finns skäl att avstå från en modell som innebär att domstol ges möjlighet att tillerkänna respek- tive frånta en förälder utan vårdnadsansvar rätten att ta del av upp- lysningar om sitt barn direkt från myndigheterna. 6.10.4Rätt till direkt information om barnet – sammanfattande bedömning Jag har som tidigare nämnts en principiellt positiv inställning till att en förälder som inte är vårdnadshavare i större utsträckning än ges möjlighet att få information om barnet direkt från myndig- heterna, liksom är fallet i flera av de andra nordiska länderna. De moment som synes behöva ingå i en lagstiftning som ger en förälder rätt till direkt information förefaller dock kunna vålla åt- skilliga praktiska problem. Inte minst den roll som domstolarna skulle behöva åläggas, med tillhörande utökad arbetsbörda, är en starkt avhållande faktor. Några mer ingående studier av ett eventu- ellt lagförslags effekter hos berörda myndigheter m.fl. har emeller- tid av tidsmässiga skäl inte varit möjliga att genomföra inom ramen för utredningsarbetet. Utifrån de slutsatser som tidigare redovisats, som huvudsakligen vilar på en strikt teoretisk grund, är min ståndpunkt att något för- slag inte kan lämnas som ger förälder som inte är vårdnadshavare en rätt att med vissa inskränkningar få information om barnet direkt från myndigheterna. 6.11Ett enhetligt skaderekvisit i sekretesslagen? Som alternativ till den tidigare berörda nordiska modell som ger förälder som inte är vårdnadshavare rätt att få information om barnet direkt från bl.a. myndigheter vill jag belysa vissa andra åt- gärder som skulle kunna stärka en förälders rätt till information. En metod för att låta en förälder få information i större ut- sträckning direkt från berörda myndigheter tar sikte på förälderns särställning som anhörig till barnet, något som enligt min mening i normalfallet bör ha potential att påverka den menprövning som skall ske när uppgifter begärs från myndigheterna. Jag har övervägt att föreslå en bestämmelse i sekretesslagen som drar upp ramarna för en enhetlig prövning av sekretessfrågan när det är en förälder utan del i vårdnaden som efterfrågar uppgiften. En sådan bestämmelse skulle kunna ge besked om att ett och samma skaderekvisit skall gälla vid sekretessprövningen i förhållande till föräldern, oavsett vilket sekretesskydd som gäller för uppgiften enligt den i sekretesslagen relevanta bestämmelsen. Hanteringen av en sådan bestämmelse skulle i stort sett bli den- samma som vid en prövning av om sekretess för uppgift till skydd för underårig skall gälla även i förhållande till vårdnadshavaren; även i de senare fallen måste nämligen prövningen ske utifrån ett enhetligt skaderekvisit (se 14 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen). Eftersom det får anses vara fråga om en begränsning i sekretessen i förhållandet mellan föräldern och barnet, torde en sådan bestäm- melse höra hemma i 14 kap. sekretesslagen. Sekretesskyddet i förevarande fall kunde möjligen ställas på en tämligen låg nivå med hänsyn till syftet med regleringen, dvs. att underlätta för föräldern att få uppgifter. För att någon skillnad skall åstadkommas jämfört med det nuvarande rättsläget och tillämp- ningen av sekretesslagstiftningen torde utgångspunkten behöva vara att det normalt sett inte finns anledning att låta sekretesskyddet gälla mot en förälder som inte är vårdnadshavare. Det skulle alltså röra sig om ett enhetligt s.k. rakt skaderekvisit. För att en uppgift om barnet ändå skall få hemlighållas torde det behöva krävas att det finns någon särskild anledning till detta. En sådan särskild anledning skulle kunna vara att barnet eller barnets vårdnadshavare har skyddade personuppgifter. Om det kan antas att utlämnande av uppgifter om ett barn generellt sett innebär men för barnet, exempelvis just risk för förföljelse, kan Skatte- verket i folkbokföringsregistret som tidigare nämnts lägga in en markering för särskild sekretessprövning, s.k. sekretessmarkering (spärrmarkering). Sekretessmarkeringen skulle då ses som ett varningstecken och innebära att särskild försiktighet bör iakttas vid bedömningen av om uppgifter om barnet i fråga kan lämnas ut. Även uppgifter om kvarskrivning och fingerade personuppgifter skulle naturligtvis få genomslag vid en sådan menprövning. En bestämmelse av detta slag skulle alltså inte innebära att föräldern har tillerkänts någon rätt till information, utan endast att en begäran från hans eller hennes sida skall prövas utifrån andra kriterier än vad som hade varit fallet om någon helt utomstående person hade gjort samma framställning. I praktiken skulle en sådan bestämmelse medföra att det infördes en tämligen stark presumtion för att den av barnets föräldrar som inte är vårdnadshavare skall få tillgång till uppgifter om barnet och att det i princip är först om en tjänsteman har fått veta att uppgiften samlas in i illegitimt syfte, t.ex. för att trakassera barnet eller barnets vårdnadshavare, som uppgiften skall hemlighållas gentemot föräldern. Konsekvenserna av en sådan modell är svåra att överblicka. Med hänsyn till de tidsmässiga begränsningarna för utredningsuppdraget har någon granskning av en sådan bestämmelses följder för t.ex. personer med skyddade personuppgifter inte varit möjlig. Det kan emellertid inte uteslutas att modellen skulle kunna visa sig svår att tillämpa för de handhavande myndigheterna och att felbedömningar görs, något som i enskilda fall kan få ödesdigra konsekvenser. Detta torde gälla även om viss sekretess undantas från tillämpningsom- rådet. Vidare förutsätter en sådan bestämmelse att personer som känner oro för konsekvenserna av att uppgifter lämnas till föräldern in- formerar och uppdaterar samtliga myndigheter som kan ha tillgång till uppgifterna om omständigheter av betydelse för prövningen. Detta framstår som tämligen äventyrligt i ljuset av att det kan vara svårt för en privatperson att känna till vilka myndigheter som kan ha tillgång till uppgifterna. Det går under alla omständigheter inte att bortse från att upp- gifter som från olika myndigheter kan och bör lämnas ut vid tillämpningen av en sådan bestämmelse – och som var för sig kan uppfattas som harmlösa – tillsammans kan ge sådana upplysningar som i ett enskilt fall är högst skyddsvärda, t.ex. rörande en persons vistelseort. Jag har mot den angivna bakgrunden avstått från att föreslå en bestämmelse som innebär att ett enhetligt skaderekvisit införs. 6.12En utökad upplysningsskyldighet för vårdnadshavaren Förslag: Rätten skall kunna besluta att en vårdnadshavare skall lämna upplysningar om barnet till en förälder som inte är vård- nadshavare. Föräldrarna skall även kunna avtala om upplysnings- skyldigheten. Av det tidigare sagda framgår att jag inte ser någon möjlighet att införa bestämmelser som ger en förälder som inte är vårdnadshav- are rätt till information om barnet direkt från t.ex. berörda myndig- heter, i vart fall inte om säkerheten för personer som riskerar att utsättas för våld, hot eller förföljelse skall kunna upprätthållas. Detta betyder emellertid inte att det saknas förutsättningar att lämna förslag som åtminstone i någon mån bidrar till att förbättra en sådan förälders möjlighet till information. Enligt gällande regelverk har alltså en vårdnadshavare enligt 6 kap. 15 § fjärde stycket FB viss upplysningsskyldighet gentemot en förälder som saknar vårdnadsansvar under förutsättning att barnet skall umgås med föräldern. Jag har tidigare konstaterat att det är svårt att få någon entydig uppfattning om hur upplysningsskyldigheten gentemot en umgänges- förälder fungerar. Direktiven ger visserligen inte besked om att en översyn av denna bestämmelse varit en uppgift under utrednings- arbetet. Det går dock inte att bortse från bestämmelsen när för- äldrars tillgång till information om barnet diskuteras. Jag har så- ledes sett anledning att framhålla att dagens regelverk i generell mening framstår som ofullständigt och i viss mån godtyckligt när det gäller möjligheterna att få till stånd ett informationslämnande. Den nu nämnda upplysningsskyldigheten måste ses som en otill- räcklig komponent i detta regelverk. Framför allt torde upplysningsskyldigheten ofta bli starkt begränsad till följd av att den information som måste lämnas skall vara ägnad att främja umgänget. Därmed lär informations- lämnandet ofta avse endast mer viktiga och betydelsefulla händelser (se prop. 1990/91:8 s. 63). Ett mer rättssäkert sätt att hantera frågan om information till en förälder som inte är vårdnadshavare än att stärka förälderns egen informationsrätt gentemot myndigheterna är att i ytterligare lyfta fram just vårdnadshavarens skyldighet att svara för information. Vårdnadshavaren har nämligen i de flesta fall bättre förutsättningar än myndigheterna att bedöma om särskilda skäl talar mot att upplysningar lämnas. Jag anser således att det kan finnas anledning att för vissa fall bygga ut upplysningsskyldigheten till att avse även sådana omstän- digheter som inte har en påtaglig effekt för umgänget men som är av sådan beskaffenhet att det får anses berättigat att en förälder utan vårdnadsansvar har kännedom om dem. Detta ger i sin tur också förutsättningar för att umgängesförälderns närvaro i barnets liv skall kunna förstärkas, inte minst genom att föräldern blir insatt i barnets aktuella situation på ett mer heltäckande sätt än vad den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 15 § fjärde stycket FB är avsedd att åstadkomma. När det gäller en förälder som inte umgås med barnet saknas stöd för föräldern att kräva någon som helst information av vårdnadshavaren. Detta framstår som otillfredsställande med tanke på att det bristande umgänget kan ha sin rot i helt andra faktorer än att föräldern kan tänkas missbruka upplysningar om sitt barn. Som tidigare nämnts innebär detta att föräldern då är utlämnad till att själv söka information om barnet hos t.ex. myndigheter, vilket kan visa sig vara mycket svårt. Jag anser att det i vissa fall är befogat att en upplysningsskyldighet gentemot en sådan förälder gäller trots att något umgänge inte är aktuellt. Vad som sagts får anses vara väl förenligt med princip 11 i Europarådsrekommendationen om föräldraansvar (avsnitt 3.2.2), enligt vilken en förälder som inte har del i föräldraansvaret normalt bör informeras om utövandet av detsamma i den utsträckning som föräldern önskar informationen. Eftersom övervägandena här bygger på att det är vårdnadshavaren som förfogar över vilken information som den andra föräldern skall få tillgång till, måste risken för att skadlig information lämnas till den andra föräldern anses vara i stort sett obefintlig. någon enskild myndighet gör en felaktig bedömning av en skade- risk behöver således inte bli föremål för särskilda överväganden. Inte heller finns anledning att befara ständigt återkommande processer om huruvida en viss förälder bör ha eller bör fråntas rätten till upplysningar i relation till myndigheterna. Jag har därför inte samma betänkligheter mot en domstolspröv- ning av informationslämnandet som jag har när det gällde en even- tuell rätt för en förälder att erhålla information direkt från myndig- heterna. Frågan om en vårdnadshavares upplysningsskyldighet gentemot en förälder som inte är vårdnadshavare bör alltså kunna bli föremål för prövning i domstol. Omvänt bör domstol också kunna undan- röja ett beslut som ålägger vårdnadshavaren upplysningsskyldighet i denna situation. Domstolen bör i sitt beslut ta ställning till vilken typ av infor- mation som skall lämnas av vårdnadshavaren till den andra för- äldern. Det behöver inte nödvändigtvis röra sig om upplysningar som har förutsättningar att främja ett visst umgänge, eftersom något umgänge inte nödvändigtvis föreligger. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter rörande barnets hälso- och sjukdomstillstånd, skol- gång, kamratkrets och fritidssysselsättningar. Även mer allmän information om barnets personliga förhållanden som vårdnadshav- aren ansvarar för hör hit, exempelvis rörande barnets utveckling, omvårdnad, försörjning och fostran. Många av de nu nämnda uppgifterna rörande barnet kan i och för sig anses rymmas redan inom ramen för upplysningsskyldig- heten gentemot en umgängesförälder (jfr prop. 1990/91:8 s. 63). Domstolen bör dock kunna lyfta fram vissa detaljer som den andra föräldern har ett särskilt berättigat intresse av att bli uppdaterad om. När det gäller föräldrar som inte umgås med barnet bör dom- stolen beakta att det kan röra sig om en förälder som kanske helt saknar möjlighet att bilda sig en egen uppfattning om barnet och dess utveckling och som därför i vissa fall kan vara betjänt av ut- vidgad information i förhållande till vad som gäller visavi en um- gängesförälder. Även om föräldern i detta skede av barnets utveck- ling kan framstå som en helt utomstående person, kan det nämligen inte uteslutas att barnet senare i livet kan välja att söka kontakt med sin förälder och vice versa. Avgörande för vilken information som vårdnadshavaren skall åläggas att lämna är i slutändan barnets bästa, varvid det måste fästas särskilt avseende vid barnets behov av en nära och god kontakt med skall domstolen givetvis inte ålägga en vårdnadshavare upplysningsskyldighet som medför risk för att bar- net eller någon annan i familjen utsätts för övergrepp eller att barnet olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa. Hänsyn skall också tas till barnets vilja (se 6 kap. 2 a § FB). Prövningen av upplysningsskyldigheten torde normalt sett ske i samband med att någon annan familjerättslig fråga prövas men bör också kunna bli föremål för en separat talan. Någon omedelbar risk för att det uppstår ett stort antal processer som enbart rör vård- nadshavarens upplysningsskyldighet gentemot en förälder utan vårdnadsansvar kan inte anses föreligga i denna situation (jfr med vad som sagts rörande prövningen av en förälders rätt till informa- tion direkt från myndigheterna, avsnitt 6.10.3–6.10.4). Föräldrarna bör dessutom kunna sluta avtal om vilken upplysningsskyldighet som bör gälla. Sådana avtal bör förutsätta socialnämndens god- kännande för att bli giltiga, trots att det inte kan bli tal om någon verkställighet av ett dylikt avtal. Det framstår som mest närliggande att låta frågan om rätt till upplysningar om barnet utgöra en del av frågan om vårdnad, med andra ord inte en del av frågan om umgänge. Skälet är närmast att det här är fråga om en utvidgning av vårdnadshavarens skyldigheter men också att umgänge inte är någon förutsättning för att upplys- ningsskyldighet skall kunna beslutas. Det faktum att domstol skall kunna besluta om upplysnings- skyldighet för vårdnadshavaren gentemot en förälder som inte är vårdnadshavare innebär att den senare i enskilda fall kan ha större rätt till information än vad som är fallet för en vårdnadshavare som inte bor tillsammans med barnet (se 6 kap. 15 § fjärde stycket första meningen FB). Denna diskrepans har dock sin förklaring. För det första måste det förutsättas att föräldrar med gemensam vårdnad har en dialog om barnet vid utövandet av det gemensamma vårdnadsansvaret (se 6 kap. 13 §). Om barnet har två vårdnads- havare kan båda vårdnadshavarna dessutom aktivt söka och få ut uppgifter direkt från t.ex. myndigheter i helt annan utsträckning än vad som är fallet för en förälder som saknar del i vårdnaden. Syftet med det nu föreslagna regelverket är närmast att i någon mån kompensera en förälder utan vårdnadsansvar för det faktum att möjligheterna att erhålla information om barnet via myndigheterna är snäva. Hur skall den utvidgade upplysningsskyldigheten fullgöras? Eftersom några regler rörande formerna för uppgiftslämnandet inte föreligger i förhållande till en umgängesförälder enligt nuvarande 6 kap. 15 § fjärde stycket FB bör regler inte heller ges för fullgör- ande av uppgiftsskyldigheten gentemot en förälder som inte har del i vårdnaden. Det bör dock i normalfallet vara tillräckligt med muntlig information. Föräldern bör kunna förvänta sig information i de delar som berörs av beslutet, om inte särskilda skäl talar mot det. Sådana skäl bör inte kunna grunda sig på en allmän ovilja mot eller obehagskänsla inför att den andra föräldern får insikt i vissa detaljer rörande barnets liv, och därmed indirekt även i vård- nadshavarens situation. Inte heller misstankar om att föräldern kan tänkas åberopa upplysningarna i förhållande till myndigheter eller i ett eventuellt vårdnadsmål bör utgöra anledning att undanhålla information. Om en förälder missbrukar den rätt till information som korre- sponderar med vårdnadshavarens upplysningsskyldighet, måste domstolen kunna ändra eller upphäva beslutet. Detta bör kunna bli fallet om föräldern använder den information som lämnas på ett otillbörligt sätt, men också när denne närmast trakasserar vårdnads- havaren med ständiga förfrågningar utan att det finns något rimligt skäl till det. Vad som sagts betyder inte att vårdnadshavaren får avstå från att iaktta den ursprungliga upplysningsskyldigheten enligt 6 kap. 15 § fjärde stycket FB rörande upplysningar som kan främja ett eventuellt umgänge, dvs. oavsett om denna upplysningsskyldighet tangeras av domstolens beslut eller inte. Den upplysningsskyldig- heten skall inte heller kunna upphävas genom beslut av domstol. Konsekvenser av att upplysningsskyldigheten inte fullgörs Någon direkt sanktion kopplad till fullgörandet av upplysnings- skyldigheten föreslås inte. Det har närmast sin förklaring i att någon adekvat sanktion inte kan appliceras på den nu aktuella situationen. Det är också ofrånkomligt att man i detta sammanhang beaktar att upplysningsskyldigheten är avsedd att ha en till stora delar pedagogisk funktion, vars eventuellt positiva effekter för barnet ibland enbart kan visa sig på lång sikt. allmänna obenägenhet att fullgöra upplysningsskyldigheten på det sätt som avses kan dock vara ett tecken på att vårdnadssituationen bör omprövas. Oviljan att informera barnets andra förälder kan nämligen i vissa fall ses som ett tecken på att vårdnadshavaren för- summar barnets behov av en nära och god kontakt med den andra föräldern. Det måste framhållas att denna indirekta konsekvens uppenbar- ligen har ansetts tillräcklig för att motivera barnets vårdnadshavare att fullgöra den upplysningsskyldighet som gäller enligt 6 kap. 15 § fjärde stycket FB i anslutning till umgänge (se prop. 1990/91:8 s. 64). 7 Kontaktperson vid umgänge Enligt direktiven skall jag ta ställning till om det behövs en uttryck- lig lagreglering om medverkan av en s.k. kontaktperson vid um- gänge mellan ett barn och en förälder, i syfte att säkerställa att barnet får det stöd han eller hon kan behöva vid umgänget. Jag skall överväga om socialnämnden – till skillnad från – bör vara skyldig att utse en kontaktperson när domstolen har beslutat om detta. Av direktiven framgår därutöver att det skall utredas vilken kontakt som bör förekomma mellan domstolen och socialnämnden före domstolens beslut, liksom andra frågor om socialnämndens hantering. Ytterligare frågor som skall tas upp är kontaktpersonens uppgifter, utformningen av uppdraget och uppdragets avslutande. Mitt uppdrag tar inte sikte på lagstiftning om andra villkor för umgänge än det som nämnts. Det är domstolens uppgift att lägga barnets bästa till grund för beslut om umgänge m.m. Prövningen skall göras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. kan prövningen leda till slutsatsen att något umgänge inte alls bör äga rum. Domstolen kan i andra fall komma fram till att ett umgänge visserligen är bäst för barnet men att det då bör ske under särskilda former, t.ex. i fall då det finns risk för att barnet far illa. En annan anledning till särskilda arrangemang kan vara att det finns en risk för att barnet vid umgänget olovligen kan komma att föras bort inom eller ut ur landet (se prop. 1992/93:139 s. 37 f.). Andra orsaker till att överväganden görs rörande formen för umgänget kan vara att det förekommit en längre tids avbrott i kon- takten mellan barnet och umgängesföräldern eller att föräldrarnas konflikt är sådan att de inte kan mötas; i det senare fallet kan något särskilt arrangemang krävas vid hämtning och lämning av barnet (se betänkande SOU 1995:79 s. 124). Särskilda villkor eller föreskrifter för umgänget kan därför före- skrivas av domstol (se 6 kap. 15 a § FB). har dock slagit fast att det av flera skäl bör meddelas föreskrifter av olika slag endast i undantagsfall (jfr NJA 1990 s. 219, se också NJA 1981 s. 916). En vanlig föreskrift i umgängesbeslut är att umgänget skall ske i närvaro av en s.k. kontaktperson som socialnämnden utser. 7.3Socialnämndens ansvar för att kontaktperson utses har ett övergripande ansvar för bl.a. barns och ung- domars behov av stöd och hjälp (2 kap. 2 § SoL). Nämnden har därjämte en uttrycklig skyldighet att ge det stöd och den hjälp som kan behövas sedan ett umgängesmål avgjorts. Denna skyldighet kommer till uttryck i 5 kap. 1 § SoL. skyldighet att medverka till ett barns umgänge med den förälder som barnet inte stadigvarande bor tillsammans med kan fullgöras genom att nämnden utser en kontaktperson (3 kap. 6 § tredje stycket SoL). Kontaktperson kan utses både för att hjälpa barnet och hans eller hennes närmaste. För att kontaktperson skall kunna utses enligt 3 kap. 6 § SoL krävs att den enskilde begär eller samtycker till det. Om kontakt- personen utses som stödinsats för en umgängesberättigad förälder som inte är vårdnadshavare – m.a.o. inte formellt till stöd och hjälp för barnet – krävs inte vårdnadshavarens medgivande (även om ett samtycke givetvis underlättar kontaktpersonens medverkan vid umgänget). Beslut om att tillsätta kontaktperson enligt denna para- graf fattas med stöd av 4 kap. 1 §, som reglerar den enskildes rätt till bistånd. Tillsättandet av kontaktperson för umgänget sker i denna situation således genom ett s.k. biståndsbeslut. Domstols möjlighet att förordna att umgänge skall ske i närvaro av sådan kontaktperson som utses av socialnämnden följer, enligt vad som sagts i föregående avsnitt, av 6 kap. 15 a § FB – således inte av någon bestämmelse i socialtjänstlagen. (Här skall nämnas att domstol också har en möjlighet att utse en lämplig tredje man som skall närvara vid umgänget, t.ex. en nära släkting som inte ut- ses av socialnämnden.) Allmän domstol kan inte ålägga en socialnämnd att utse en kontaktperson; från nämndens sida är ett domstolsförordnande om kontaktperson i stället att betrakta som en begäran om nämndens medverkan. Om domstol har förordnat att umgänget skall utövas i närvaro av en kontaktperson som utses av socialnämnden, anses nämnden vid behandlingen av frågan om förordnande av sådan person dock ha att utgå från att umgänge skall äga rum i den ut- sträckning och på det sätt som domstolen beslutat och att detta är i överensstämmelse med barnets bästa. Nämnden skall således inte göra en egen bedömning av lämpligheten av den beslutade umgänges- rätten och låta en sådan bedömning inverka på frågan om förord- nande av person som skall närvara vid umgänget (se NJA 1987 s. 15). har i flera beslut uttalat att nämnden har att följa vad domstol har förordnat om kontaktperson (se t.ex. JO:s beslut , dnr 43-1994). Det råder alltså enighet om att nämnden, till följd av 5 kap. 1 § SoL, skall göra vad den kan för att förordna en lämplig kontaktperson för uppgiften när domstolen har beslutat att umgänget skall ske i närvaro av en sådan person (se publikation Vård- nad, boende och umgänge, 2003, s. 53). kan det emellertid visa sig vara svårt att hitta en kompetent person som är beredd att åta sig uppdraget i den omfattning eller under de tider som dom- stolen har föreskrivit. Om en förutsättning för umgänget varit att kontaktperson skall vara närvarande men det visar sig att social- nämndens medverkan inte kan påräknas, kan umgängesrättsfrågan behöva bli föremål för en ny prövning i domstol.