sou · GWB3114 · 2008-12-01 00:00:00 — Därför bör allt stöd ges för att återförena familjerna och stärka föräldrars möjlighet att kunna utgöra ett stöd för sina barn. En familjesplittring som är påtvingad pga. politiska beslut är ett förhållande som allvarligt försvårar barn och föräldrars möjlig- het att skapa sig en fungerande tillvaro. Även om det finns behov av mer forskning på området så finns det ett gediget kunskapsunderlag som visar att påtvingad familjesplittring bland flyktingar och andra migranter utgör en viktig riskfaktor, för barn antagligen en av de tyngsta, för all- varliga kroniska traumaskador och långvarig psykisk ohälsa. Vi inte funnit någon forskning eller något kunskapsunderlag som stöder att påtvingad familjesplittring i något avseende skulle under- lätta integration. Stimulerande åtgärder av ett samhälle som upplevs som välkomnande och mottagande underlättar integration genom att stärka familjens och individers kraft, vilja och motivation via åtgärder som insatser för att underlätta återförening av separerade familjer, stöd till de vuxna i deras föräldrafunktion, underlätta möjligheter till boende och försörjning För att genomföra sådana insatser fordras åtgärder för att motverka diskriminering (medveten och omedveten) på arbets- och bostads- marknaden samt för att öka tillgången till bostäder där det finns arbete och möjlighet att bygga nya sociala nätverk för nyanlända. Rapport från kommissionen till rådet och Om tillämpningen av Rådets direktiv /86/EG om rätt till familjeåterförening KOM(2008) 610 slutlig Rådet antog direktiv /86/EG, som fast- ställer gemensamma regler för utövandet av rätten till familjeåter- förening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlems- staternas territorier (nedan kallat direktivet). Direktivet är tillämpligt i alla medlemsstater utom , och Förenade kungariketTPF1FPT. Med denna rapport fullgör kommissionen sina skyldigheter enligt artikel 19 i direktivet och följer upp meddelandet om En gemensam invandringspolitik för av den 17 juni 2008TPF2FPT, där kommissionen anger att det är nödvändigt att bedöma hur direk- tivet genomförs. Rapporten ger en kortfattad beskrivning av hur medlemsstaterna har införlivat direktivet, identifierar möjliga pro- blem och ger rekommendationer om hur direktivet bör användas. Till grund för rapporten ligger två undersökningar som kom- missionen gjort om genomförandet av direktivetTPF3FPT och information från andra källorTPF4FPT. I enlighet med artikel 3.3 i direktivet behandlar rapporten inte situationen för tredjelandsmedborgare som är familje- medlemmar till unionsmedborgare. 1TP PT I denna rapport avses med medlemsstater de medlemsstater som är bundna av direktivet 2TP PT KOM(2008) 359 slutlig. 3TP PT Undersökningar som genomförts av (2007) och det europeiska migrations- nätverket (2008). 4TP , Nijmegen 2007, och en undersökning som beställts av Europa- parlamentet, , C. och A. Devillard, . Andra undersökningar, bl.a. den första rapporten från för grund- läggande rättigheter om homofobi och diskriminering på grund av sexuell läggning, behandlar särskilda aspekter av familjeåterförening. 2 Historisk och politisk bakgrund Direktivet innehåller den första uppsättningen åtgärder, baserade på artikel 63.3 a i fördraget om upprättandet av Europeiska gemen- skapen, som rör tredjelandsmedborgares villkor för inresa och bosätt- ning. Eftersom kommissionens ursprungliga förslag ändrades avsevärt innan det antogs (i många fall blev bestämmelserna mer restriktiva) och kom närmare den befintliga nationella lagstiftningen, betraktades det bara som ett första steg mot harmonisering. har familjeåterförening varit en av de främsta orsakerna till invandring till EU. I många medlemsstater svarar familjeåterförening för en avsevärd – och växande – del av den lagliga migrationen. Diskussionerna om hur den stora till- strömningen av migranter i samband med familjeåterförening ska hanteras mer effektivt har i vissa medlemsstater lett till en rad pol- itiska förändringar, varav många restriktioner. Förändringarna måste överensstämma med rätten till familjeåterförening i enlighet med bestämmelserna i direktivet. Medlemsstaterna skulle ha införlivat direktivet senast den 3 oktober 2005TPF5FPT. Tjänstemän från kommissionen bistod medlemsstaterna i processen genom regelbundna möten med nationella experter. Efter det att tidsfristen för införlivandet hade löpt ut inleddes överträdelseförfaranden mot 19 medlemsstater för att de inte hade lämnat information om några införlivandeåtgärder. Därefter avgav kommissionen tio motiverade yttranden i enlighet med artikel 226 i fördraget. Beslut om att väcka talan vid fattades i fråga om fyra medlemsstater. Tre av ärendena drogs tillbaka, och dom meddelades i ett fallTPF6FPT. Av de 24 medlemsstater som är bundna av direktivet är endast en () fortfarande i färd med att inför- liva detTPF7FPT, medan en annan () ännu inte har införlivat någon uttrycklig formell hänvisning (harmoniseringsbestämmelse) i sin lagstiftning. 5TP PT och måste genomföra direktivet från och med anslutningen till EU. 6TP PT Dom av i mål C-57/07, kommissionen mot . 7TP PT I fall låg lagstiftningsutkastet till grund för utvärderingen. 2.2EG-domstolens mål C-540/03 väckte talan mot rådet för att ogiltigförklara några bestämmelser i direktivet. ansåg att de bestämmelser som gör det möjligt för medlemsstaterna att i vissa fall begränsa rätten till familjeåterförening (artikel 4.1 sista stycket, artikel 4.6 och artikel 8) strider mot rätten till respekt för familje- livet och principen om icke-diskriminering i artiklarna 8 och 14 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. I sin dom av fastställde domstolen att direk- tivet inte strider mot den grundläggande rätten till respekt för familjelivet, mot skyldigheten att ta hänsyn till barnets bästa eller mot principen om icke-diskriminering på grund av ålder. Domen har konsekvenser för hur medlemsstaterna ska genomföra direktivet. Domstolen betonade framför allt att grundläggande rättigheter är bindande för medlemsstaterna när de genomför gemenskaps- rättsliga bestämmelser, och att medlemsstaterna måste tillämpa reg- lerna i direktivet i enlighet med de krav som följer av skyddet för mänskliga rättigheter, framför allt när det gäller familjelivet och skyldigheten att sätta underåriga barns bästa i främsta rummetTPF8FPT. 3.1Rätten till familjeåterförening (artikel 1) Direktivet erkänner att rätten till familjeåterförening existerar. I mål 540/03TPF9FPT bekräftas uttryckligen förekomsten av denna rätt, efter- som domstolen här fastställer att direktivet ålägger medlems- staterna positiva skyldigheter som förpliktar dem att tillåta familje- återförening för vissa medlemmar i referenspersonens familj utan att medlemsstaterna kan handla inom sitt utrymme för sköns- mässig bedömning. Samtliga medlemsstater erkänner denna subjektiva rättighet, antingen genom att uttryckligen hänvisa till rätten till familje- återförening eller genom att använda formuleringar som inte ger förvaltningen något manöverutrymme i de fall som omfattas av direktivet. PT Se punkterna 60, 62, 101 och 105 i domen. PT Se punkt 60 i domen. 3.2Tillämpningsområde (artikel 3) Vem kan vara referensperson? För att tredjelandsmedborgare ska komma i fråga som referens- personer för familjeåterförening måste de vistas lagligen i en medlemsstat, inneha ett uppehållstillstånd med en giltighetstid (oavsett typ) och ha välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd. Medlemsstaterna tillämpar denna obligatoriska bestämmelse på olika sätt. De flesta tillåter familjeåterförening för referenspersoner med ett tillfälligt uppehållstillstånd, men kräver att personen ska ha vistats i landet (kräver och att uppehållstillståndet förlängts med ), medan och kräver varaktigt uppehållstillstånd. Fyra med- lemsstater anger uttryckligen att referenspersonen ska ha välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd (, , och ). Detta är ett problem i , där det finns en allmän bestämm- else om högst vistelse, varefter uppehållstillståndet inte förlängs (utom för anställda i internationella företag). Tredjelands- medborgare tycks således inte ha någon möjlighet att ansöka om familjeåterförening. Såväl referenspersonen som hans eller hennes familjemedlemmar måste vara tredjelandsmedborgare för att omfattas av direktivet. Direktivet gäller således inte för unionsmedborgares familje- medlemmar, vilka i stället omfattas av direktiv /38/EGTPF10FPT. Detta direktiv gäller i sin tur bara unionsmedborgare som flyttar till eller är bosatta i en annan medlemsstat än den där de är medborgare. för unionsmedborgare som är bosatta i den medlemsstat där de är medborgare omfattas således inte av gemenskapsrätten. Det ankommer därför på medlemsstaterna att fastställa regler för återförening mellan egna medborgare och familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare. Om en medlemsstat för sina egna 10TP PT och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. medborgare tillämpar regler som är mindre gynnsamma än direk- tivets skulle tredjelandsmedborgares rättsliga ställning kunna för- sämras om de erhåller medborgarskap i en sådan medlemsstat. Detta är fallet i fyra länder: , , och . Asylsökande och personer som åtnjuter tillfälligt eller alternativt skydd Direktivet utesluter också tredjelandsmedborgare som åtnjuter tillfälligt skydd eller alternativa skyddsformer samt asylsökandeTPF11FPT. Medlemsstaternas lagstiftningar är således olika när det gäller rätten till familjeåterförening för flyktingar som inte omfattas av flykting- konventionen. , , , , , , , och tillämpar trots den ovan nämnda uteslutningen direktivet för personer som åtnjuter alternativa skyddsformer. Kommissionen är angelägen om att täppa till denna lucka i gemenskapsrättenTPF12FPT. Den kommer därför att undersöka hur direk- tivet om villkor för flyktingstatus skulle kunna ändras så att gemen- skapens regler om familjeåterförening utvidgas till att även omfatta personer som åtnjuter alternativa skyddsformer. 4.1Familjemedlemmar som kommer i fråga för familjeåterförening (artikel 4.1) De familjemedlemmar som har rätt att återförenas med referens- personen är kärnfamiljen, dvs. åtminstone referenspersonens make/ maka och underåriga barn till referenspersonen eller dennes make/ maka. Följande begränsningar är tillåtna: 11TP PT Direktivet bör emellertid inte tolkas som att medlemsstaterna måste neka tredjelandsmedborgare med tillfälligt eller alternativt skydd rätten till familjeåterförening. Rådets direktiv /55/EG ger uttryckligen personer som åtnjuter tillfälligt skydd rätt att återförenas med sina familjemedlemmar. 12TP PT Se Strategisk planen för asylpolitiken, antagen (KOM(2008) 360 slutlig). För det första tillåts, på grundval av förbudet mot polygami, åter- förening med endast en make/maka, och barn till ytterligare en make/ maka kan nekas inresa för att återförenas med referenspersonen. För det andra får medlemsstaterna kräva att såväl referenspersonen som dennes make/maka ska ha uppnått en viss ålder. De flesta medlemsstater använder denna bestämmelse med motiveringen att den kan bidra till att förebygga arrangerade äktenskap. I fem medlemsstater (, , , och ) är den lägsta åldern , vilket är den högsta möjliga åldersgränsen enligt direktivet. En av medlemsstaterna () kräver dessutom att äktenskapet ska ha ingåtts före ansökan om familjeåterförening. Om särskilda bestämmelse är godtagbar kan ifråga- sättas med tanke på att det inte finns någon sådan begränsning i direktivet och mot bakgrund av domstolens domTPF13FPT. Underåriga barn är barn som inte har uppnått myndighetsålder enligt den berörda medlemsstatens lagstiftning (vanligtvis ) och som inte är gifta. Direktivet tillåter två ytterligare begräns- ningar, förutsatt att de ingick i den berörda medlemsstatens lag- stiftning då direktivet genomfördes. För det första får medlemsstaterna kräva att barn som anländer på egen hand utan resten av sin familj bevisar att de uppfyller integrationsvillkoren enligt nationell lagstiftning. I dom C-540/03 fastställs att medlemsstaterna trots sådana bestämmelser ändå måste se till att barnets bästa kommer i främsta rummetTPF14FPT. Endast två medlems- stater tillämpar denna undantagsbestämmelse (och ). antog nationella bestämmelser med dessa integrations- villkor efter det att tidsfristen för genomförandet av direktivet löpt ut. Den andra möjliga begränsningen rör barn som är när ansökan inges. Av dessa barn kan medlemsstaterna kräva att de reser in av andra skäl än familjeåterförening. Ingen av medlems- staterna har tillämpat denna begränsning. Eftersom artikeln i fråga 13TP PT C-540/03 (punkt 60). 14TP PT Punkt 73. är en frysningsklausul (vilket innebär att den inte får införas efter dagen för genomförandet av direktivet) är sådana begränsningar i nationell lagstiftning nu förbjudna. 4.2Andra familjemedlemmar (artikel 4.2) Utöver kärnfamiljen får medlemsstaterna betrakta följande personer som familjemedlemmar: föräldrar och ogifta myndiga barn som är beroende av referenspersonen eller dennes make/maka samt en ogift partner (som har ett vederbörligen styrkt varaktigt för- hållande eller ett registrerat partnerskap med referenspersonen). Över hälften av medlemsstaternaTPF15FPT tillåter familjeåterförening för föräldrar till referenspersonen eller dennes make/maka, medan sju av dem (, , , , , och ) tillåter familjeåterförening för en ogift partner, antingen inom ramen för ett vederbörligen styrkt varaktigt för- hållande eller ett registrerat partnerskap med referenspersonen. Om en flykting är underårig ska medlemsstaterna enligt direk- tivet tillåta inresa och vistelse för föräldrarna utan att tillämpa villkoren om beroende och avsaknad av annat nödvändigt familje- mässigt stöd. Denna obligatoriska bestämmelse har inte genom- förts i . Dessutom får medlemsstaterna enligt artikel 4.2 och 4.3 tillåta inresa och vistelse för andra familjemedlemmar med iakttagande av villkoren i kapitel IV. Om medlemsstaterna beslutar att ge denna möjlighet gäller direktivets standardvillkor. 4.3Krav för att få utöva rätten till familjeåterförening Bostad (artikel 7.1 a) De flesta medlemsstaterna införde eller behöll krav i fråga om bostad, utom , , och . De praktiska villkoren varierar; vissa länder hänvisar bara till att bostaden ska anses normal, medan andra är mer detaljerade och anger t.ex. hur många kvadratmeter som krävs för varje ytterligare person. Praxisen (och ) att kräva att referens- personerna uppfyller dessa krav före familjemedlemmens inresa kan 15TP PT , , , , , , , , , , , , . ifrågasättas, eftersom referenspersonen p.g.a. återföreningsför- farandets längd kan komma att påläggas en avsevärd ekonomisk börda. Enligt artikel 12 i direktivet behöver flyktingar inte lämna några bevis avseende bostad. följer inte denna bestämmelse, utan även flyktingar omfattas av bostadskravet. Sjukförsäkring (artikel 7.1 b) Hälften av medlemsstaterna använder sig av denna möjlighetTPF16FPT. använder ett annat system, enligt vilket antingen sjuk- försäkring eller tillräckliga ekonomiska resurser krävs. Detta är tveksamt eftersom det kan tolkas som om ett ytterligare villkor läggs till. Stabila och regelbundna försörjningsmedel (artikel 7.1 c) Alla medlemsstater utom använder sig av detta kriterium, men med olika utformning. ger inga närmare uppgifter och hänvisar till lokala bestämmelser för närmare uppgifter, medan , , och hänvisar till minimilöner och till den lägsta inkomst under vilken socialbidrag beviljas. Den föreskrivna genomsnittliga månads- inkomsten varierar mellan () och (). Vissa medlemsstater föreskriver trösklar som varierar i förhållande till det antal familjemedlemmar som ska återförenas med referenspersonen. Tre medlemsstaters praxis är särskilt problematisk: I nästan fördubblas beloppet för varje extra familjemedlem och i ökar det med för varje återförenat barn. En särskild bestämmelse i nederländsk lagstiftning, där den högsta inkomstnivån föreskrivs, kan innebära diskriminering p.g.a. ålderTPF17FPT. För familjebildningTPF18FPT krävs av en 23-årig arbetstagares mini- milön från varje referensperson oavsett ålder. Utöver detta krävs ett anställningskontrakt eller minst tre års 16TP PT , , , , , , , , , , , , , och . 17TP PT I skäl 5 i direktivet fastställs att medlemsstaterna bör sätta i kraft bestämmelserna i detta direktiv utan diskriminering med avseende på bl.a. ålder. 18TP PT Om familjeförhållandet uppstod efter referenspersonens inresa. Alla sådana villkor kan utgöra hinder för rätten till familjeåterförening, särskilt för yngre personer. Integrationsåtgärder (artikel 7.2) Genom denna frivilliga bestämmelse kan medlemsstaterna kräva att tredjelandsmedborgarna följer integrationsåtgärder, som i fråga om flyktingars familjemedlemmar kan tillämpas först när familje- återförening har beviljatsTPF19FPT. Några medlemsstater har infört en integrationsåtgärd i sin nationella lagstiftning. Tre av dem (, och ) använder den som ett villkor för inresa. kräver, med undantag för vissa nationaliteter, att maken/makan har grund- läggande kunskaper i tyska före inresa, vilket ska demonstreras på ett konsulat. I måste språkkunskaperna bedömas innan en visering utfärdas, och om kunskaperna är otillräckliga krävs deltagande i en språkkurs. Familjemedlemmar som har beviljats bosättning i måste underteckna ett ankomst- och integrationskontrakt enligt vilket de förpliktar sig att följa kurser i medborgarkunskap och vid behov språkkurser. I måste familjemedlemmarna genomgå ett förstaTPF20FPT integrationsprov som omfattar språket och kunskaper om det nederländska samhället. Provet kan bara göras i ursprungslandet. Vissa nationaliteter, grupper och högkvalificerade invandrare är undantagna från detta prov. Beslut om att man inte har klarat provet kan inte överklagas, men provet kan göras om till samma kostnad. I , och måste familjemedlemmarna delta i integrationskurser (huvudsakligen språkkurser) eller genomgå språkprov efter inresa. Vissa medlemsstater () har detta krav endast i samband med permanent uppehållstillstånd eller föreskriver att de sociala för- månerna kan skäras ner () om kraven inte uppfylls. Syftet med dessa åtgärder är att underlätta familjemedlemmarnas integration. Åtgärderna är godtagbara enligt direktivet om de tjänar detta syfte och iakttar proportionalitetsprincipen. Godtagbarheten kan ifrågasättas på flera grunder, t.ex. den faktiska möjligheten att delta i sådana kurser och prov samt utformning och organisation av kurser och prov (provmaterial, avgifter, lokaler osv.) 19TP PT I måste även flyktingar uppfylla de integrationsvillkor som gäller vid familje- återförening. 20TP PT Familjemedlemmarna måste uppfylla integrationsvillkor även efter ankomsten till Neder- länderna. frågan om sådana åtgärder eller deras följder tjänar andra syften än integration (t.ex. utesluter höga avgifter familjer med låga inkomster). Rättssäkerhetsgarantin, som garanterar möjlighet till rättslig prövning, bör också respekteras. Väntetid och mottagningskapacitet (artikel 8.1) Utöver villkoren i artikel 3 kan medlemsstaterna enligt denna bestämmelse kräva att referenspersonen ska ha vistats lagligen på deras territorium (som inte får överstiga )TPF21FPT innan familjeåterförening kan äga rum. Det innebär att ansökan visserligen kan lämnas in, men att medlemsstaterna får vänta med att bevilja familjeåterförening till dess att den period som fastställs i lagstiftningen löpt ut. Genom- förandeproblem uppstår därför i medlemsstater som föreskriver att detta krav vistelse börjar löpa först den dag då ansökan lämnas in (, , och ). I andra stycket föreskrivs en väntetid från och med inlämnandet av en ansökan, men denna bestämmelse gäller bara de medlemsstater vars lagstiftning redan tog mottagningskapaciteten i beaktande när direktivet antogs. Denna frysningsklausul efter- frågades särskilt av (för övrigt den enda medlemsstat som använder den), eftersom landets nationella lagstiftning inne- höll ett kvotsystem. Efter genomförandet av direktivet och dom- stolens domTPF22FPT ändrade sina bestämmelser. måste uppehållstillstånd för familjeåterförening beviljas senast efter det att ansökan lämnades in, oavsett kvot. Denna bestämmelse utesluter att begreppet mottagningskapacitet införs som ett villkor i nationell lagstiftning. 21TP PT I artikel 12 i den europeiska konventionen om migrerande arbetstagares rättsställning av föreskrivs en maximal väntetid på . Konventionens tillämpningsområde är emellertid begränsat, eftersom det bara har ratificerats av sex medlemsstater (, , , , och ) och fyra tredjeländer (, , och ). 22TP PT Se punkterna 100 och 101 i mål C-540/03. Möjlighet till restriktioner på grund av allmän ordning, säkerhet och hälsa (artikel 6) Medlemsstaterna har använt olika metoder för att genomföra denna bestämmelse. Vissa hänvisar till , andra till brott som straffas med frihetsberövande. Skäl 14 i direktivet anger i viss mån vad som skulle kunna utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet, men i övrigt ankommer det på medlemsstaterna att fastställa egna standarder i överens- stämmelse med den allmänna principen om proportionalitet samt den övergripande artikel 17, enligt vilken de ska ta hänsyn till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och var- aktigheten av vistelsen i medlemsstaten och väga detta mot allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet. Kriteriet rörande allmän hälsa får tillämpas så länge som sjukdom eller invaliditet inte är den enda orsaken till att återkalla uppehålls- tillstånd eller avslå en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd. Tre medlemsstater följer inte denna bestämmelse (, och )TPF23FPT. Förfarande för prövning av ansökan Särskilt förfarande (artikel 5.1) De flesta medlemsstaterna har ett särskilt förfarande för familje- återförening. Endast fyra medlemsstater (, , och ) anser inte att det behövs något särskilt förfarande, utan behandlar familjeåterförening i enlighet med de allmänna reglerna för invandring. Den sökande (artikel 5.1) Medlemsstaterna har också delade meningar om huruvida det är familjemedlemmen eller referenspersonen som ska vara sökande. Det är referenspersonen som lämnar in ansökan om familje- återförening i , , , , , 23TP PT använder ett kriterium som är vidare än vad direktivet tillåter (ett hot mot andra personers intressen). , , , , och . I de övriga medlemsstaterna kan även en familjemedlem lämna in en sådan ansökan, och i och måste den sökande vara en familjemedlem. I får en familjemedlem göra ansökan endast om han eller hon befinner sig i landet, annars tillfaller uppgiften referenspersonen. Plats för ansökan (artikel 5.3) Enligt direktivet ska ansökan lämnas in när familjemedlemmen vistas utanför medlemsstatens territorium, och undantag får bara tillämpas under vissa omständigheter. Fem medlemsstater (, , , och ) bryter mot denna bestämmelse, då de inte ens följer grund- regeln, enligt vilken familjemedlemmen måste vistas utanför landets territorium. Alla andra medlemsstater utom tillämpar undan- taget och tillåter ansökningar även när familjemedlemmen redan befinner sig i landet. Tillämpningsområdet varierar dock avsevärt: vissa medlemsstater medger undantag endast av humanitära skäl (), vissa kräver att familjemedlemmen ska vistas lagligen i landet, och vissa medger undantag om det inte är tillrådligt att den sökande återvänder till sitt ursprungsland (). Skriftliga bevis (artikel 5.3) Medlemsstaterna har olika krav när det gäller vilka handlingar som krävs. Vissa tillhandahåller en mycket detaljerad förteckning, medan andra bara hänvisar till allmänna krav (, , , och ) och därmed ger myndigheterna stort man- överutrymme. Direktivet innehåller särskilda bestämmelser för flyktingar, enligt vilka medlemsstaterna ska ta hänsyn till andra bevis om en flykting inte kan lämna någon officiell handling som bevisar familje- banden.