sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — Avtal och tjänsteköp är också vanligt. De mer reglerade sam- verkansformerna så som kommunalförbund, gemensam nämnd, ekonomisk förening, aktiebolag och stiftelse är inte alls vanliga. Det är uppenbart att interkommunal samverkan kommer att vara nödvändig även , oavsett om kommunstrukturen förändras eller ej. Samverkan inom vissa områden ger påtagliga skalfördelar. Gymnasieskola och räddningstjänst är klassiska sam- verkansområden. Samverkan skapar också möjligheter att rekrytera nödvändig kompetens. Inom växer samverkan mellan förhållandevis stora kommuner fram. Det ger möjlighet till nöd- vändig specialisering och en tillräcklig bas för att till exempel professionell jourverksamhet skall kunna upprätthållas. När det gäller satsningar inom sådant som besöksnäring är samverkan, i vart fall för flertalet kommuner, näst intill en förutsättning. 11TP PT , 2005:4 Kommunala samverkansmönster. En kartläggning av interkommunal samverkan i . kan i vissa avseenden sägas stärka självstyrelsen genom att några kommuner tillsammans kan påverka omvärlden på ett sätt som den enskilda kommunen inte kan. Lagstiftningen kring de mer reglerade formerna av samverkan för att faktiskt bedriva verksamhet tillsammans uppfattas av många kommuner som komplicerad. Bestämmelserna om till exempel kommunalförbund och gemensam nämnd bedöms skapa tung- roddhet och onödig byråkrati liksom minskade möjligheter till inflytande och kontroll. Det finns också regler som i sig inte avser samverkan mellan kommuner, men som ändå anses motverka möj- ligheterna till en effektiv sådan. Det gäller till exempel upphand- lingslagstiftningen. Kommittén anser att samverkan mellan kom- muner bör underlättas. skapar det problem när en kom- mun använder alltför många olika samverkansformer och dessutom har ett stort antal samverkanspartner. Det kan finnas skäl att skapa former som premierar långsiktighet och stabila samverkanskon- stellationer främst bland angränsande kommuner. En sådan långt- gående samverkan kan vara grogrund för egna initiativ till samgående. En särskild utredare fick av regeringen i uppdrag att utreda frågor om den kommunala kompetensen och samverkan. Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 augusti 2007.TPF12FPT Det har därför inte funnits anledning för kommittén att gå in djupare på vilka förändringar av regelsystemet som vore angelägna. Många kommuner har flera olika organisationslösningar; man väljer olika samverkansparter och former för olika verksamheter. Detta får olika konsekvenser. Det påverkar statens möjligheter att styra och följa upp verksamhet och det minskar tydlig- heten i ansvarsfördelningen. Om en kommun är hänvisad till att lösa en eller flera, för kommunen och ur medborgarperspektiv, betydelsefulla uppgifter genom interkommunal samverkan, innebär det också demokratiska komplikationer. När man behöver sam- verka med många andra kommuner och på många olika områden sker en urholkning av självstyrelsen. Det skulle kunna hävdas att man i praktiken inrättar en överkommunal beslutsnivå: den enskilda kommunens röst blir bara en av många.TPF13FPT Det saknas i stort sett undersökningar av vad det alltmer utbredda samverkansmönstret betyder för möjligheterna till insyn i en kommuns arbetssätt och organisation. Kommittén anser att det 12TP PT Dir 2006:47 Frågor om den kommunala kompetensen och samverkan. 13TP PT , M. (2003) Kommunen som nätverksaktör. En kommunreform för 2000-talet? finns vissa skäl för oro. kan förlora så mycket i tydlighet att det blir oklart för invånarna av vem de skall utkräva ansvar. Mot denna bakgrund menar kommittén att kom- muner återkommande bör redovisa de mer formaliserade konstel- lationer i vilka kommunen samverkar, vilka ekonomiska resurser som berörs samt hur beslutsfattandet sker. Ett lämpligt sätt att åstadkomma detta är att bestämmelser därom förs in i lagen (1997:614) om redovisning. I lagen finns bland annat bestämmelser om innehåll och utformning av årsredovisningen. De kommunala årsredovisningarna är inte publikationer som enbart utgör grund för fullmäktigeförsamlingarnas beslut om ansvarsfri- het. Årsredovisningarna vänder sig numera i hög grad till kom- muninvånarna. Kommittén bedömer också att staten för egen del har behov av en betydligt bättre överblick över det kommunala och landstings- kommunala samverkansmönstret samt över dessa huvudmäns sam- verkan med andra offentliga aktörer. Kunskap om mönstret borde vara ett nödvändigt inslag när staten tar ställning till vilka styr- former och vilka utvärderingsmetoder som skall komma till användning i förhållande till den kommunala sektorn. I avsnitt 3.2 föreslår kommittén att regeringen låter utreda hur den nationella informationsförsörjningen kan utvecklas. Uppdraget bör inkludera statens behov av information beträffande förekomsten och effek- terna av interkommunal samverkan. Kommitténs grundinställning är att interkommunal samverkan bör underlättas. ligger det, som sagts, en fara i att för många och för mångformiga samverkanskonstellationer växer fram. En sådan utveckling kan i sig motivera en prövning endera av bär- kraften i dagens primärkommunala struktur eller av uppgiftsför- delningen mellan stat och kommun alternativt mellan region- kommun och kommun. Staten kan också behöva ta ett mer direkt ansvar när det gäller de mindre kommunerna, som verkar i motsatt riktning. Skulle det visa sig att framför allt mindre kommuner inte förmår hantera verksamhet som ställer allt större krav på exempel- vis specialisering gör sig det statliga ansvaret för likvärdighet i väl- färdssystemet gällande. Det skulle exempelvis kunna föranleda krav från statens sida på en utbyggd och formaliserad sam- verkan. 7.2Regionkommunerna – uppdrag och utformning Kommitténs förslag: Direktvalda regionala organ med egen be- skattningsrätt får ett sammanhållet ansvar för regional utveckling och hälso- och sjukvård. En ny geografi, nya uppgifter och ett nytt politiskt uppdrag motiverar en ny beteckning – regionkommuner. När landstingen ersätts av de nya regionkommunerna övertar dessa landstingens uppgifter, beskattningsrätt och konstitutionella ställ- ning. Kommitténs bedömning: Efterhand som regionkommunerna tar form och visar sig ha förutsättningar för ett bredare, tvärsekto- riellt regionalt utvecklingsuppdrag kan staten överväga att ge dem ytterligare uppgifter. Det regionala organets utformning Analyserna i kapitel 4 och 5 utmynnar i slutsatsen att kommunala självstyrelseorgan på regional nivå bör ansvara för såväl regional utveckling som hälso- och sjukvård. I båda fall förordas också väsentligt färre och större enheter än dagens normallandsting. Den närmare utformningen av detta kommunala organ förutsätter ställ- ningstaganden till frågor om 1.regional utveckling och hälso- och sjukvård bör hanteras av ett och samma organ eller var för sig, 2.de regionala organen skall vara direkt eller indirekt valda. 3.de regionala organen skall ha beskattningsrätt samt 4.vilken konstitutionell ställning de regionala organen bör ha. Kommittén har analyserat för- och nackdelar med att sammanföra ansvaret för regional utveckling och hälso- och sjukvård i en och samma organisation.TPF14FPT Slutsatsen är att fördelarna överväger: hälso- och sjukvården har en stor och växande betydelse för den regionala utvecklingen. Inget tyder heller på att någondera verksamheten riskerar att helt dominera under ett gemensamt huvudmannaskap. Tvärt om är de nuvarande landstingens karaktär som något av en- frågekommuner problematisk från såväl demokrati- som resurs- allokeringssynpunkt. Parallella organ för regional utveckling och 14TP PT SOU 2007:12 Hälso- och sjukvården (Sekretariatsrapport nr 2 till ), avsnitt 3.6.1. SOU 2007:10 Den kommunala sektorn hälso- och sjukvård skulle också motverka strävandena efter en samlad och överskådlig regional samhällsorganisation. Kommittén har även analyserat för- och nackdelar med direkt- valda och indirekt valda organ.TPF15FPT Slutsatsen blir att fördelarna med direktvalda organ överväger i såväl demokrati- som effektivitets- hänseende. I små regioner med få kommuner och med ett begrän- sat ansvarsområde skulle visserligen även indirekt valda organ kunna övervägas. Med de principer för ny länsindelning och det omfattande verksamhetsansvar inom regional utveckling och hälso- och sjukvård som kommittén föreslår, kan dock i praktiken endast ett direktvalt organ komma i fråga. Urvalsprocesser i flera led tenderar att missgynna kvinnor, varför direktvalda organ också från jämställdhetssynpunkt är att föredra framför indirekt valda organ. Det starkaste skälet att samla ansvaret för regional utveckling och hälso- och sjukvård under en huvudman, vid sidan av de ömse- sidiga kopplingarna mellan dessa båda verksamheter, är just att båda bör hanteras av ett direktvalt organ och att det är svårt att tänka sig två parallella direktvalda organ på regional nivå. Strävan måste tvärtom vara att skapa en så enkel och överskådlig regional samhällsorganisation som möjligt med goda förutsättningar för in- syn och ansvarsutkrävande. Beskattningsrätten är en grundläggande förutsättning för det kommunala självstyret och kan endast komma i fråga för ett direkt- valt organ. Kommittén har inte funnit något som tyder på att fler beskattningsnivåer ger ett högre sammanlagt skattetryck och anser därför att det inte finns någon anledning att ifrågasätta dagens ord- ning, där både landsting, kommun och stat har beskattningsrätt.TPF16FPT har en nivå i den meningen att kom- muner och landsting i konstitutionell mening är likställda. De delar visserligen territorier och medlemmar, men ingen av dem är över- ordnad den andra. Kommittén har inte funnit att en särskild regio- nal samhällsnivå, som är överordnad kommunerna, har något egen- värde, som skulle kunna motivera ett så radikalt brott mot svensk författningstradition. Inga av de uppgifter som det regionala organet föreslås få aktualiserar heller en förändring av denna ord- ning. 15TP PT SOU 2007:13 Regional utveckling och regional samhällsorganisation (Sekretariatsrapport nr 3 till ), avsnitt 3.6.2 Direkt eller indirekt valda regionala organ? 16TP PT SOU 2007:13 Regional utveckling och regional samhällsorganisation (Sekretariatsrapport nr 3 till ), avsnitt 3.6.3 Beskattningsrätt och finansiering. Sammantaget talar dessa slutsatser entydigt för att direktvalda regionala självstyrelseorgan med beskattningsrätt och med samma konstitutionella ställning som landstingen skall ha ett samman- hållet ansvar för regional utveckling och hälso- och sjukvård i väsentligt större län än dagens normallän. Något förenklat innebär det att den modell som etablerats i och skall tillämpas i hela landet. Även om dagens landsting i princip skulle kunna utgöra nya regio- nala organ, med ansvar för regional utveckling och hälso- och sjuk- vård, så anser kommittén att det inte är lämpligt. Det finns flera skäl som talar för att de nya regionala organen skall ges en ny be- teckning. För det första skall de ha en helt annan geografi än dagens landsting, vars namn är knutna till de nuvarande länen. För det andra skall de ha ett regionalt utvecklingsuppdrag vid sidan av hälso- och sjukvården, något som har föranlett landstingen i och att benämna sig respektive . Båda dessa förhållanden gör att kom- mittén anser att det är lämpligt att välja en annan beteckning än landsting för att markera att det rör sig om en ny geografi och en delvis ny uppsättning uppgifter. anser att regionkommun är en lämplig be- teckning, för att det å ena sidan markerar att det rör sig om ett kommunalt organ med samma konstitutionella ställning som landstingen, och å andra sidan införlivar begreppet region, som redan är etablerat såväl bland de regionala självstyrelseorganen i och som bland samverkansorganen. Även ur författningsmässig synvinkel är det en fördel om ordet kommun ingår i beteckningen. I det rättsområde som benämns kommunal- rätt tillämpas beteckningen kommun genomgående i bestämmel- serna. De lagändringar som måste ske som en konsekvens av att regionkommuner införs blir betydligt mer omfattande om beteck- ningen kommun faller bort. Vad som möjligen talar mot beteckningen regionkommun är att den är lång och att förmodligen endast dess första led, region, kan förväntas användas i namnen på de enskilda regionkommunerna. Kommittén anser dock att begreppet region är så allmänt och redan har så många skilda innebörder, att det ej lämpar sig för författ- ningar och andra sammanhang med krav på distinkta begrepp. Kommittén ser heller inget oöverstigligt problem, vad gäller igen- kännlighet, med att endast beteckningens första del används i benämningen av de enskilda regionkommunerna. I regerings- formen (RF) talas det om primärkommuner och landstingskom- muner, trots att de kortare formerna kommun och landsting alltid använts av de enskilda kommunerna och landstingen. Bildandet av regionkommuner som ersätter landstingen kräver att beteckningen ändras i RF. Eftersom regionkommunerna före- slås få samma konstitutionella ställning som landstingen, torde denna ändring vara jämförelsevis okomplicerad och kräver ej ytter- ligare utredning. Om ett första riksdagsbeslut om ändring av benämningen i RF fattas före valet kan det bekräftande beslutet tas av den nya , innan regionkommunerna bildas och den lagstiftning som reglerar deras verksamhet träder i kraft. Ett betydande arbete krävs också för att ersätta beteckningen landsting med regionkommun i andra författningar. Inte heller det ställer dock krav på ytterligare utredning, utan torde kunna beredas direkt i . Som framgår av kapitel 4 föreslår kommittén att regionkom- munerna övertar landstingens hälso- och sjukvårdsuppdrag. Den så kallade utomlänsvården väntas minska väsentligt i och med att de regionkommuner kommittén föreslår blir betydligt färre och avse- värt större än dagens landsting. är självförsörjningsgraden per landsting . Räknat per sjukvårdsregion, som finns , är dock självförsörjningsgraden . Samtliga regionkom- muner bör således i allt väsentligt kunna sörja för den egna befolk- ningens behov. Vad gäller regional utveckling föreslås regionkommunerna få ett väl definierat ansvar med ett stort antal nya uppgifter. Inom ramen för detta ansvar skall regionkommunerna utarbeta och besluta om regionalt utvecklingsprogram (RUP) för länet samt leda och sam- ordna arbetet med detta. Som en del av detta arbete skall region- kommunerna även ange geografiska regionintressen, ett icke juri- diskt bindande regionplaneinstrument som tillför RUP en tydlig geografisk dimension, samt en indikativ regiontrafikplan. Regionkommunerna föreslås vidare överta huvudansvaret för regionala program inom den europeiska sammanhållningspolitiken och leda och samordna arbetet med regionala tillväxtprogram. De föreslås också få besluta om användningen av det regionala utveck- lingsanslag som ersätter det så kallade länsanslaget. Därutöver före- slås regionkommunerna utarbeta och besluta om länsplaner för regional transportinfrastruktur samt bedriva lokal och regional kollektivtrafik, regionalt folkhälsoarbete och regional kulturverk- samhet. Helt nya uppgifter, jämfört med försöksverksamheten, är regionalt jämställdhetsarbete, regional kulturmiljövård och regional naturvård samt uppgiften att regionalt anpassa, konkretisera och verka för de nationella miljömålen. Därutöver förutsätts regionkommunerna, i minst samma ut- sträckning som landstingen , ta egna initiativ inom ramen för den allmänna behörighet som kommunallagen ger och överta landstingens åtaganden vad gäller folkhögskolor, naturbruks- gymnasier, delägande i regionala ALMI-bolag och länsturismorgan med mera. Efter hand som regionkommunerna tar form och får förutsätt- ningar att axla ett bredare, tvärsektoriellt utvecklingsuppdrag kan staten överväga att ge dem ytterligare uppgifter. Ett nytt politiskt uppdrag De nya regionkommunerna får således två uppdragsområden – regional utveckling och hälso- och sjukvård. Hälso- och sjukvårds- uppdraget påminner om det uppdrag som dagens landsting har, men kan också karaktäriseras som nytt i vissa delar. Det regionala utvecklingsuppdraget är nytt till största delen. Vid sidan av de egna insatserna, består det också i att mobilisera och samordna utveck- lingsresurser utanför den egna verksamheten. Regional utveckling omfattar ofrånkomligen insatser av en rad aktörer på såväl regional som nationell och lokal nivå, vilka ej kan koncentreras till en aktör, ens med en långtgående renodling av uppgifter. Att försöksverk- samheten i och varit framgångsrik beror mindre på de jämförelsevis blygsamma statliga uppgifter och resurser som den omfattat. Snarare beror det på att två resursstarka organ med demokratisk legitimitet att samla och företräda sina respektive regioner fått mandat att leda det regionala utvecklings- arbetet. Den nya ansvarsfördelningen har med andra ord tillfört ett mervärde, i form av större möjligheter till kraftsamling och resurs- mobilisering. Jämfört med dagens landsting ger således det regionala utveck- lingsuppdraget de föreslagna regionkommunerna ett delvis nytt uppdrag som, vid sidan av att tillhandahålla samhällsservice, handlar om att fungera som en politisk arena för samling kring en gemen- sam utvecklingsagenda och samordning av insatser. Avgörande för hur framgångsrikt detta uppdrag kommer att bli är bland annat vilken legitimitet regionkommunen har för att fullgöra det. Detta beror i sin tur till stor del på vilka egna utvecklingsresurser den ut- rustas med och vilket mandat den ges. De båda förstnämnda för- hållandena har varit vägledande för hur kommittén definierat regionkommunernas regionala utvecklingsuppdrag. Den politiska legitimiteten avgörs dock ytterst av regionkommunernas politiska ledarskap, hur lyhörda dess företrädare är, hur väl de förstår att samordna och sammanjämka de olika aktörerna i det regionala ut- vecklingsarbetet och vilken förankring som finns bland med- borgarna. I fokus står därför inte minst kontaktytorna mot kommunerna, liksom andra mötesplatser för det regionala partnerskapet. Det är också rimligt att anta att partierna kommer att ha en bredare bas för nomineringar till förtroendeuppdrag i regionkommunerna. När de nya fullmäktigeförsamlingarna i och valdes visade sig majoriteten av ledamöterna ha kom- munal bakgrund snarare än landstingsbakgrund, som ett uttryck för den nya roll partierna tillmätte de nya organen. Hälso- och sjukvården kommer sannolikt att dominera region- kommunernas politiska dagordning. Det är ett tungt politiskt åtagande, såväl volymmässigt som sett ur ett medborgarperspektiv, om hänsyn tas till att medborgarna ofta anger hälso- och sjuk- vården som ett av de mest angelägna politiska områdena. I ekono- miska termer utgör hälso- och sjukvården 80–av regionkommunernas verksamhet. Därtill medför kommitténs reformförslag ett delvis tydligare politiskt uppdrag på hälso- och sjukvårdsområdet. En förstärkt kunskapsstyrning hänger naturligtvis i betydande utsträckning samman med styrningen av professionerna inom verksamheten, men också till förtroendevaldas förmåga att omsätta kunskaps- underlag till politiska beslut. Kunskapsbildning och kunskaps- spridning är begrepp som även kräver politiskt engagemang och politiska åtgärder. I takt med att större områden inom hälso- och sjukvården blir kunskapsstyrda, kommer frågor som behovsstyrning och resurs- fördelning i fokus. Även prioriteringsfrågor blir centrala. Man kan således säga att politikerrollen blir mer renodlad och ligger närmare medborgarens perspektiv och de viktiga besluten om finansiering och vård på lika villkor. Att följa upp och värdera resultat kommer också att bli en alltmer betydelsefull uppgift för de nya region- politikerna. Med ett begränsat antal regionkommuner kan också en viktig uppgift för framtida regionpolitiker bestå i den direkta dialogen med staten. Det kan även handla om avtal som skall tecknas mellan regionkommun och stat. Det begränsade antalet regionkommuner innebär att antalet full- mäktigeledamöter minskar något i antal i förhållande till nuvarande antal ledamöter i de olika . Övriga politiska uppdrag – nämnder, beredningar, styrelser – har dock inget sam- band med antalet regioner. Ramarna för detta bestäms av kom- munallagen. Den frihet som gavs 1991 i och med att kommunal- lagen förändrades ledde till en kraftig minskning av antalet för- troendeuppdrag. Antalet nämnder minskade, när kommunerna och landstingen fick möjlighet att omstrukturera sin organisation. Kommittén vill betona att det är viktigt att inrättandet av region- kommuner inte leder till att antalet förtroendevalda väsentligt minskas. Det finns skäl att bevaka denna fråga särskilt, eftersom den totala minskningen av förtroendevalda varit mycket stor. Stati- stik finns endast tillgänglig för kommunerna och där var minsk- ningen störst , då politikerkåren minskade med ungefär 20 000 personer.TPF17FPT Sammantaget finns 42 200 förtro- endevalda inom kommunerna och 4 500 förtroendevalda inom landstingen.TPF18FPT En viss minskning av antalet förtroendevalda har också skett i och . I gengäld har för- troendeuppdrag kommit till genom det regionala utvecklingsupp- draget och genom att samverkan med kommunerna etablerats i gemensamma beredningar. För gäller att antalet förtroendevalda på heltid är oförändrat. Utvärderingar av demokratin visar att regionförsöket samman- taget givit en positiv effekt. Det finns heller inget som pekar på 17TP PT Kommuner och Landsting (2004) Det nya seklets förtroendevalda. 18TP PT Ibid. någon negativ avvikelse i hur invånarna här ser på demokratin jämfört med invånare i andra landsting.TPF19FPT Kommittén anser att det finns skäl att tro att regionkom- munerna långsiktigt skall innebära en vitaliserad regional demo- krati, en ökad självstyrelse och stimulerande förtro- endemannauppdrag. Ett av huvudargumenten för försöksverksam- heten med ändrad regional ansvarsfördelning var just att den skulle vitalisera landstingspolitiken. Erfarenheten visar visserligen att det tar att skapa ett genuint folkligt intresse för de regionala utvecklingsfrågorna än vad många hade hoppats. Det finns dock tecken på att intresset börjat öka, inte minst som en effekt av en ökad bevakning från lokala och regionala medier. 19TP PT , L. (red.) (2004) Svensk samhällsorganisation i förändring. 8 En ny regional geografi Kommitténs förslag: De förslag till ny regional samhällsorganisa- tion som kommittén lämnar utgör en sammanhållen helhet och förutsätter en ny läns- och regionkommunindelning, som bör ut- formas efter följande kriterier: en gemensam läns- och regionkommunindelning som även statliga sektorsmyndigheter med regionindelning som regel skall följa, ett riktvärde för invånarantal på mellan en och två miljoner invånare och som inte utan starka skäl understiger en halv miljon invånare, att varje regionkommun har ett eget regionsjukhus eller, om så inte är möjligt, etablerar ett institutionaliserat samarbete med en regionkommun som har det, att varje regionkommun har minst ett universitet med betydande fasta forskningsresurser, att arbetsmarknadsregionerna, så som de beräknas se ut , utgör byggstenar i läns- och regionkommunindelningen och inte bör delas, annat än om mycket starka skäl föreligger, samt att län och regionkommuner så långt som möjligt avgränsas så att medborgarna kan känna anknytning dit. Kommittén bedömer att ovanstående kriterier kommer att resul- tera i en indelning i sex till nio län och regionkommuner. Indel- ningsprocessen kräver ett stort mått av lokalt och regionalt infly- tande, såväl av demokratiska skäl som för att indelningsprocessen skall nå framgång. För att den lika fullt skall få struktur föreslås att regeringen utser tre särskilda utredare för att leda de enskilda pro- cesserna i norra, mellersta respektive . En ny regional geografi Målet måste vara att indelningsreformen så långt som möjligt kan genomföras /2011.