sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — Departementschefen anslöt sig till ståndpunkten att den konsti- tutionella nödrätten är en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i orostider och att regler om krig och krigsfara även fortsättningsvis borde ingå i regeringsformen. Han anförde att det i krig och krigsfara kan uppkomma situationer där det blir omöjligt för de offentliga organen att verka i den konstitutionella ordning som gäller för normala förhållanden och att denna ordning endast i begränsad omfattning kan utformas så att den är avpassad också för extraordinära förhållanden. Behovet av att i krissituationer kunna göra avsteg från den vanliga konstitutionella ordningen måste därför tillgodoses på något annat sätt. Tanken att statsorganen i sådana situationer skulle ha rätt att sätta sig över grundlagen, idén om s.k. konstitutionell nödrätt, stämmer illa överens med principen om maktutövningens lagbundenhet. Självfallet gäller för krigsförhållanden i ännu högre grad än i fredstid att akuta nödsituationer kan uppkomma som framtvingar en avvikelse från gällande normer. Men planeringen bör inte rimligen få bygga på den konstitutionella nödrätten som princip. Även i fråga om de särskilda reglernas utformning anslöt sig departementschefen till uppfattning, dock med tillägg avseende statschefen och de offentliga organens 1987/88:6 s. 23 1987/88:6 s. 16 Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. hållning under ockupation. Angående skälen för att 13 kap. borde innefatta regler om ockupation anförde departementschefen:53 Ett av huvudsyftena med 13 kap. RF är som framgått att öppna möjligheter för statsmakterna att i krig eller vid krigsfara handla i friare former än dem som gäller för normala situationer. Ett annat syfte med kapitlet är att det skall utgöra ett skydd för de grund- läggande dragen i den svenska folkstyrelsen, och detta oavsett hur krigshändelserna utvecklar sig. Det är mot denna bakgrund naturligt att kapitlet även kommer att innehålla regler om vad som får men framför allt inte får ske om landet helt eller delvis skulle bli ockuperat. Regler som berör förhållanden under ockupation är på intet sätt ett uttryck för defaitism. Beträffande begreppet krig ansåg departementschefen, i likhet med vad som uttalades i förarbetena till regeringsform, att det inte skulle vara ändamålsenligt att i grundlagen närmare ange vilka slags handlingar som ska anses innebära att krigstillstånd inträder men att man måste förutsätta att regeringsformens bestämmelser om krig alltid ska vara tillämpliga om riket helt eller delvis är ocku- perat. Begreppet ockupation borde enligt departementschefen inte heller definieras i lagen.54 KU godtog på samtliga punkter propositionens förslag och grundlagen ändrades i enlighet med detta.55 Kriser i fredstid berördes inte heller i detta lagstiftningsärende. Den femte ändringen i 13 kap. RF innebar en anpassning av bestämmelsen i 13 kap. 12 § fjärde stycket om tid för val till för- längningen av valperioden till fyra år.56 Den sjätte och senaste ändringen i 13 kap. RF avsåg 1 § och innebar en anpassning av bestämmelsen till ändringen till ständigt pågående riksmöte.57 4.4Särskilt om 10 kap. 9 § RF I 10 kap. 9 § RF finns regler om förutsättningarna för och befogen- heten att sätta in rikets försvarsmakt samt om krigsförklaring. Redogörelsen för bestämmelsens innebörd grundas, när inte annat anges, på , m.fl., Grundlagarna, andra 1987/88:6 s. 18 1987/88:6 s. 20 55SFS 1988:1438, prop. 1987/88:6, KU1987/88:16, rskr 1987/88:113, 1988/89:KU2, rskr 1988/89:11 56SFS 1994:1469, bet. 1993/94:KU44, rskr 1993/94:315, bet. 1994/95:KU1, rskr 1994/95:3 57SFS 1994:1470, bet. 1993/94:KU18, rskr 1993/94:424, bet. 1994/95:KU2, rskr 1994/95:4 upplagan, 2006, och , författning efter EU- anslutningen, första upplagan, 2000. Regeln har följande lydelse: Regeringen får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Svensk väpnad styrka får i övrigt insättas i strid eller sändas till annat land endast om 1.riksdagen medgiver det, 2.det är medgivet i lag som angiver förutsättningarna för åtgärden, 3.skyldighet att vidtaga åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av riks- dagen. Förklaring att riket är i krig får, utom vid väpnat angrepp mot riket, icke givas utan medgivande. Regeringen får bemyndiga försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Vid ett väpnat angrepp kan regeringen sätta in en svensk styrka även utanför landets gränser. När det gäller sättet att bestämma förutsättningarna för ett regeringsbeslut om att sätta in försvars- makten anknyter grundlagsbestämmelsen till regler om nationernas rätt till självförsvar. Enligt artikel 51 inträder staternas rätt till självförsvar i händelse av väpnat angrepp (if an armed attack occurs). Grundlagberedningen ansåg att det var principiellt riktigt att anknyta den svenska grundlagen till denna terminologi och göra regeringens rätt att disponera försvarskraf- terna beroende av väpnat angrepp mot landet. Formuleringen ute- sluter att regeringen beslutar om preventivkrig; ett väpnat angrepp ska kunna konstateras (prop. 1973:90 s. 373 och 375). I förarbetena till lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning angavs (prop. 2005/06:111 s. 11) att det numera torde stå klart att en rätt till självförsvar gäller även vid ett terroristangrepp som är så storskaligt att det är att betrakta som ett väpnat angrepp mot landet enligt artikel 51 i . Där uttalades också följande i redogörelsen för gällande ordning (a. prop. s. 11): Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. Som nämnts regleras i 10 kap. 9 § RF kompetensfördelningen mellan riksdag och regering bl.a. vid beslut om att sätta in försvarsmakt i strid för att möta väpnat angrepp mot landet från andra stater. Bestämmelsen hindrar alltså inte regeringen från att i samband med terroristbrottslighet disponera över Försvarsmakten på samma sätt som den kan meddela direktiv till förvaltningsmyndigheter i all- mänhet (jfr 11 kap. 6 § RF). Med hänsyn till bestämmelsen i 2 kap. 6 § RF som skyddar medborgarna mot påtvingade kroppsliga angrepp måste emellertid ett sådant regeringsbeslut utformas så att Försvars- makten, om det blir aktuellt att använda våld mot enskilda, agerar med stöd av lag, exempelvis inom ramen för polislagens (1984:387) bestämmelser om laga befogenhet. föreslog (2005/06:JuU17) att skulle anta regeringens förslag till lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning och avslå motionsyrkanden om att stöd från Försvarsmakten – innefattande våld och tvång mot enskilda – skulle kunna begäras även vid civila krissituationer samt för bekämpning av organiserad brottslighet. Utskottet berörde inte innebörden av 10 kap. 9 § RF. fattade beslut i enlighet med utskottets förslag och lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning trädde i kraft . har antagit två sådana lagar som avses i första stycket 2 där beslutanderätten i vissa fall har delegerats till regeringen. Enligt lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utom- lands får regeringen på begäran av FN eller enligt beslut som fattats av ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. Enligt lagen (1994:588) om utbildning för fredsfräm- jande verksamhet får regeringen också sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Punkten 3 i första stycket i förevarande paragraf har tillkommit med tanke främst på skyldigheten för enligt artikel 43 i att som medlem av FN, på säkerhetsrådets anmodan och enligt särskilt avtal eller särskilda avtal, ställa till rådets förfogande de väpnade styrkor som är nödvändiga för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Varken eller någon annan stat har dock ingått något sådant avtal med FN (m.fl., Grundlagarna, andra upplagan, 2006, s. 475). Bakgrunden till bestämmelsen om att krigsförklaring inte får ges utan medgivande utom vid väpnat angrepp mot riket är att en krigsförklaring har långtgående effekter, såväl politiska som folkrättsliga. Regeringen skulle genom en krigsförklaring kunna försätta i en tvångssituation. En krigsförklaring innebär också viktiga nationella rättsverk- ningar. En krigsförklaring innebär att riket är i krig vilket i sin tur innebär att en rad beredskapslagar blir tillämpliga, exempelvis för- fogandelagen (1978:262), 1 och 6–9 §§ ransoneringslagen (1978:268), lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyn- digheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. samt lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigs- fara m.m. I författningskommentaren till 1 kap. 1 § i den sist- nämnda lagen anges följande (prop. 1998/99:85): Av paragrafen framgår att där angivna bestämmelser automatiskt skall tillämpas om kommer i krig. De befogenheter som ges med stöd av lagen träder alltså under krig i kraft utan något särskilt beslut om detta. Denna ordning överensstämmer med vad som normalt gäller för andra beredskapslagar och utgör en garanti för att reglerna sätts i funktion vid ett krigsutbrott även om regeringen av någon anledning hindras från att fatta beslut härom eller inte når ut med ett sådant beslut till alla berörda. En krigsförklaring innebär även att vissa av bestämmelserna i 22 kap. om landsförräderi m.m. blir tillämpliga. Det kan befaras att en väpnad aktion mot riket föregås av eller inleds genom åtgärder som i förstone framstår som begränsade suveränitetskränkningar. Sådana åtgärder måste kunna bemötas, och det är möjligt att man inte alltid kan invänta prövning av reger- ingen. Detsamma gäller neutralitetskränkningar under krig mellan andra stater. Motåtgärder måste alltså kunna sättas in av försvars- makten. Regeln i tredje stycket gör detta möjligt. Bemyndigande för försvarsmakten med stöd av bestämmelsen finns i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN- förordning). Hänvisningen till internationell rätt och sedvänja innebär principiellt en viss överlåtelse av normgivningskompetens (jfr angående 13 kap. 10 § RF i avsnitt 4.2 ovan). Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara ökar handlings- utrymmet för de högsta statsorganen i krig, krigsfara och sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigs- fara så att de åtgärder som situationen kräver kan vidtas. För civila kriser finns inte motsvarande särskilda reglering som ökar handlings- utrymmet för statsorganen utan sådana kriser får hanteras inom ramen för de allmänna reglerna i regeringsformen. Dessa innefattar bl.a. möjlighet till skyndsam behandling av riksdagsärenden och delegering av normgivningskompetens. I fråga om civila kriser överväger expertgruppen om det behövs särskilda regler i regerings- formen för sådana kriser. Det övervägs inte vilka regler som kan behövas i vanlig lag för olika sorters kriser utan det som behandlas är vilka regler som kan behövas på grundlagsnivå om de högsta statsorganens beslutsfattande, normgivningskompetens m.m. I avsnitt 5.2 behandlas vad som här avses med begreppet civil kris. I avsnitt 5.3 redovisas de regler i regeringsformen m.m. som kan vara av betydelse i en civil kris då det ställs särskilda krav på bl.a. skyndsamhet i statsorganens agerande och beslutsfattande. I avsnitt 5.4 redogörs för sammanhang där frågan om grundlags- regler för civila kriser har aktualiserats. Det är fråga om dels tidi- gare utrednings- och lagstiftningsarbete (avsnitt 5.4.1), dels upp- komna kriser m.m. (avsnitt 5.4.2). Övervägandena i frågan om det i regeringsformen bör införas regler som ökar statsmakternas handlings- utrymme i en civil kris och hur sådana regler i så fall bör utformas finns i avsnitt 7.3. 5.2Vad är en civil kris? Som nämnts i kapitel 3 är krig och krigsfara det yttersta exemplet på en kris. I begreppet civil kris ligger dock till en början att situ- ationen inte omfattas av reglerna i 13 kap. RF, dvs. den anses inte utgöra krig eller krigsfara eller sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig (jfr 13 kap. 6 § RF). Det är alltså fråga om en fredstida kris. Exempel på händelser som kan utlösa en kris är, som nämnts i kapitel 3, terrorism, organiserad brottslighet, omfattande olyckor, naturkatastrofer, allvarlig smittspridning och tekniska kollapser i samhällsviktiga el-, tele- och IT-system.1 Beskrivningen av den situation för vilken eventuella nya sär- skilda regler för statsorganens handlingsmöjligheter ska gälla är naturligtvis av grundläggande betydelse. I litteraturen samt utred- nings- och lagstiftningsarbeten har en del diskussioner förts om definition av krissituationer. och angav i uppsatsen ationerna och regelverket i arbetet När krisen kommer, 1994, att en krissituation karaktäriseras av att den avviker från det som betraktas som normalt, att den uppstår hastigt och oväntat, att den hotar grundläggande och högprioriterade värden och att den därför kräver snabba beslut med en koordinering av hanteringen centralt, regionalt, lokalt och ibland även internationellt. Utredningen om en myndighet för säkerhet och beredskap definierar i sitt betän- kande Alltid redo! En myndighet mot olyckor och kriser (SOU 2007:31, s. 48) begreppet kris som En situation där normala resur- ser inte räcker till för att hantera situationen. Begreppet extraordinär händelse definieras i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Lagen syftar till att kom- muner och landsting ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Med extra- ordinär händelse avses i lagen en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. I proposi- tionen till lagen berördes också begreppet svåra påfrestningar på 1 Jfr uppdrag/utredningar , Så vill vi utveckla krisberedskapen, s. 6 och katastrofkommission, SOU 2005:104 s. 302 samhället i fred.2 Det angavs att med svår påfrestning avses inte en särskild händelse i sig utan ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och krävs samord- ning av insatser från flera olika myndigheter och aktörer för att situationen ska kunna hanteras och konsekvenserna begränsas. Regeringen ansåg att begreppet extraordinära händelser i fort- sättningen borde användas som ett samlingsbegrepp inkluderande allvarliga störningar i samhällsviktiga funktioner och svåra påfrest- ningar. Här kan också noteras att den brittiska lagstiftningen om oförutsedda händelser, Civil Contingencies Act 2004 (se närmare i bilagan till denna expertgruppsrapport), innehåller följande defini- tion av begreppet emergency: a)an event or situation which threatens serious damage to human welfare in a place in the , b)an event or situation which threatens serious damage to the environment of a place in the , c)war, or terrorism, which threatens serious damage to the security of the . För att en situation enligt a) ska föreligga fordras att händelsen eller situationen orsakar eller kan orsaka förlust av mänskligt liv, sjukdom eller skada, hemlöshet, skada på egendom, störning av till- gången på pengar, mat, energi och bränsle, störning av kom- munikationssystem, störning av transportfunktioner eller störning av hälsovårdstjänster. I b) avses skador som orsakar eller kan orsaka kontamination av land, vatten eller luft med biologiskt, kemiskt eller radioaktivt material eller en störning eller förstöring av växt- eller djurlivet. När det gäller vilka särskilda krav på statsorganens besluts- fattande m.m. som uppkommer i en krissituation kan noteras att katastrofkommission angav att de allvarliga händelser som ett ledningssystem för krishantering i samhället måste kunna hantera bland annat kan karaktäriseras av brist på relevant och tillförlitlig information, osäkerhet om händelseförloppet och dess 2005/06:133 s. 50 f. konsekvenser, tidspress och behov av att samordna olika funk- tioner och aktiviteter som normalt inte samverkar.3 Mot bakgrund av det ovan anförda kan en sådan civil kris som behandlas i detta avsnitt beskrivas som En händelse eller situation som 1.innebär omfattande skador eller överhängande risk för sådana skador på människor, djur, egendom eller miljö eller innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en sådan stör- ning i viktiga samhällsfunktioner och 2.kräver skyndsamma insatser eller beslut av det allmänna. Det är alltså fråga om sådana extraordinära och allvarliga händelser eller situationer med omfattande skadeverkningar eller risk för sådana skadeverkningar som kräver skyndsamma insatser eller beslut av det allmänna. 5.3Regler i regeringsformen av betydelse i en civil kris Nedan behandlas de bestämmelser i 1–12 kap. RF och i riksdags- ordningen som är av särskild betydelse för statsmakternas handlings- möjligheter i en civil kris. Det finns alltid en riksdag eftersom varje val enligt 3 kap. 5 § andra stycket RF gäller från det att den nyvalda har sam- lats tills den därefter valda samlas. kan sam- manträda med kort varsel (2 kap. 5 § tredje stycket RO), även vid uppehåll i kammarens arbete (2 kap. 6 § tredje stycket RO). Sam- manträde kan enligt 4 kap. 1 § RF vid behov hållas på annan ort än . Riksdagsordningen har särskilda regler för snabbehandling av ett ärende. Utskottsberedning är obligatorisk och innan ett ärende hänvisas till ett utskott ska det bordläggas vid ett sammanträde med kammaren. Enligt 4 kap. 1 § andra stycket RO kan dock kam- maren besluta om omedelbar hänvisning till utskott. Utskotts- betänkanden ska enligt huvudregeln anmälas i kammaren och före avgörandet bordläggas vid två sammanträden med kammaren. Enligt 5 kap. 1 § första stycket RO kan dock på utskot- tets eller talmannens förslag besluta att ärendet ska avgöras efter 3 SOU 2005:104 s. 306 endast en bordläggning. Behandlingstiden för ett av regeringen väckt ärende som måste avgöras skyndsamt kan förkortas genom att förkortar motionstiden (3 kap. 11 § RO). Följd- motionstiden får dock inte helt sättas ur spel. En dags motionstid måste under alla förhållanden vara ett minimum. Förslag kan också väckas direkt i utskottsbetänkande genom s.k. utskottsinitiativ enligt 3 kap. 7 § RO. Reglerna i 8 kap. RF om delegering av normgivningskompetens är av stor betydelse för handlingsmöjligheterna i en krissituation. I 8 kap. 3 § RF sägs att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Av 8 kap. 7 § RF följer dock att regeringen – efter bemyndigande i lag – genom förordning kan meddela före- skrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, utlännings vistelse i riket, in- eller utförsel av tillgångar, kommunikationer och ransonering. Med stöd av denna bestämmelse har ett antal fullmaktslagar för fredstida (eller civila) kriser beslutats. Ett exempel är 32 a § hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763) som ger regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, rätt att meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt per- spektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser. Denna lag- stiftning har gjort det möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att vid en fredstida kris prioritera resurser mellan olika landsting. Ett annat exempel är ransonerings- lagen (1978:268) som ger regeringen stora befogenheter vid krig och krigsfara och andra utomordentliga händelser som medfört brist eller risk för brist på förnödenheter. Enligt 8 kap. 13 § RF får regeringen härutöver genom för- ordning även besluta föreskrifter om verkställighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av (den s.k. restkompetensen). Med stöd av restkompetensen har i huvudsak beslutats administrativa föreskrifter som instruktioner för statliga myndigheter. Även regeringens möjlighet att styra de statliga myndigheterna är av betydelse för handlingsmöjligheterna i en krissituation. De statliga myndigheterna, med undantag för myndigheter, lyder enligt 11 kap. 6 § RF under regeringen. Bestämmelsen inne- bär att dessa myndigheter i princip har att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för särskilda fall som regeringen Både i direktiven och i uttalanden kan anges den policy som regeringen vill främja. Regeringens befogenhet att utfärda anvisningar, ge direktiv eller göra uttalanden beträffande statlig myndighets verksamhet är begränsad i två hänseenden. För det första gäller att regeringen är bunden av vad som är reglerat i grundlag eller vanlig lag. Samma bundenhet gäller för regeringen i fråga om vad har beslutat genom budgetreglering. För det andra får regeringen inte bestämma hur en myndighet ska besluta i ett särskilt fall eller i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kom- mun eller som rör tillämpning av lag (11 kap. 7 § RF). Utanför denna bestämmelse faller sådant faktiskt handlande, som utgör en central uppgift för många förvaltningsmyndigheter. Gränsen mellan faktiskt handlande och myndighetsutövning är inte själv- klar. Typiskt för myndighetsutövning är att den enskilde befinner sig i någon form av beroendeförhållande. Det har hävdats att förvaltningsmyndigheter på de områden där de har att handlägga ärenden som kan komma att prövas av förvalt- ningsdomstol eller liknande nämnder fungerar tämligen oberoende av regeringen, medan myndigheterna i ärenden med svagare prägel av rättstillämpning är beredda att lyssna på regeringens synpunkter, även om myndigheten utåt sett själv får svara för sitt beslut. har behandlat frågan om så kallade informella kontakter mellan företrädare för regeringen eller och myndigheterna. Utskottet har då fram- hållit att stor återhållsamhet måste iakttas. Det som behandlats brukar beskrivas som avgränsningar mot ett otillåtet ministerstyre. Även reglerna i 7 kap. 3 och 4 §§ RF om att regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde och att minst fem statsråd ska delta vid sådant sammanträde är av betydelse för statsmakternas handlingsmöjligheter i en civil kris. 7 kap. 3 § RF har följande lydelse: Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. Regeringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, i den omfattning som angives i lag, under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det departement till vilket ärendena hör. Man kan dela in regeringsärendena i två typer; styrelseärenden och förvaltningsärenden. Styrelseärendena avser regeringens styrelse av riket och kan utgöras av t.ex. beslut om propositioner, traktater, förordningar och utfärdande av lagar. Förvaltningsärendena rör regeringens funktion som högsta förvaltningsmyndighet och kan avse t.ex. utnämningar, dispenser, tillstånd och överklaganden. Gränsen mellan de båda typerna av ärenden är inte helt klar och detsamma gäller gränsen mellan förvaltningsärenden som avgörs av regeringen respektive av underordnad myndighet. Den senare gränsen är till stor del inte bestämd i lag. Principen är dock att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regerings- kretsen ska behandlas som regeringsärenden.