sou · GVB32 · 2008-01-01 00:00:00 — Syftet med studien har varit att ge en konkret och fördjupad beskrivning av vad som är de avgörande svårigheterna samt möjligheterna för att utredningens målgrupp ska få en bättre förankring på arbetsmark- naden. Utredningens uppdrag och arbetsformer Seminarier och andra möten Utredningen har genomfört ett stort antal möten med grupper eller representanter från olika myndigheter och organisationer. Inom ramen för utredningens arbete har vi exempelvis medverkat i semi- narier omkring hur frivillig sektor kan bidra till att uppnå utred- ningens mål. Möten med representanter för kommuner Vi har också gjort ett flertal besök i olika kommuner där utred- ningen träffat representanter för både kommuner och arbetsför- medlingar. Utredningen har med några kommuner fört en mer ingående diskussion om hur aktörerna ser på utredningens fråge- ställningar samt på plats kunnat studera vad kommuner och arbets- förmedlingar gör för utredningens målgrupp. Utredningen fick möjlighet att träffa både ansvariga för verksamheten och dessutom enskilda som deltog i olika aktivitetsprojekt. Vidare deltog också utredningen vid konferenser för ansvariga för ett antal kommuners arbetsmarknadsenheter. Utredningsuppdraget har berört många intressenter. Mot den bakgrunden har utredningen bl.a. uppvaktats av representanter för den frivilliga sektorn. Utredningen har bl.a. undersökt förutsätt- ningarna för hur de sociala arbetskooperativen kan fylla en funk- tion inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Det har därför varit viktigt för utredningen att träffa repre- sentanter för de sociala arbetskooperativen. Utredningen har vidare träffat och diskuterat utredningens frågor med representanter för olika arbetstagar- och arbetsgivar- organisationer. Utredningen har också haft möten med andra utredningar som på olika sätt arbetar med frågor som har haft beröringspunkter med utredningens arbete. Regelbundna möten och överläggningar har Utredningens uppdrag och arbetsformer genomförts med , samt Nationell psykiatrisamordning. Utredningens besök i andra länder besökte utredningen och . Represen- tanter för utredningen har också medverkat vid besök i Stor- och . gjordes dessutom ett besök i . I första hand har fokus varit att utifrån den nordiska välfärds- modellen få mer kunskap om hur de nordiska länderna ser på och genomför förändringar som syftar till att minska bidragsberoendet och förbättra arbetsmarknadsanknytningen. Utredningen framför sitt varma tack till alla som bidragit med sina kunskaper och erfarenheter till utredningsarbetet. 1 En förändrad arbetsmarknad Avsikten med detta avsnitt är att ge en bild av dagens arbets- marknad som i många avseenden genomgått stora förändringar. Beskrivningen är viktig när det senare gäller att bedöma vilka förändringar som behövs för att stärka anknytningen till arbets- marknaden för enskilda med ekonomiskt bistånd. I arbetslivsinstitutets 2006TPF1FPT beskrivs kort den förändrade arbetsmarknaden på följande sätt: Arbetskraften i minskar i relation till befolkningen, vilket innebär i ett långsiktigt perspektiv att allt färre måste försörja allt fler. För att även i fortsättningen trygga välfärden behöver arbetsmarknaden blir tillgänglig för fler. har stora grupper svårt att komma in i eller tillbaka till arbetslivet när de en gång lämnat det. Långa sjukskrivningar, ofri- villigt deltidsarbete, senare inträde i arbetslivet och otrygga anställ- ningar kan ge upphov till ett utanförskap som medför negativa konsekvenser både för samhället och för individen. Inledningsvis kan också konstateras att arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Full sysselsättning har kommit att bli det primära eller överordnade målet för hela den ekonomiska politiken.TPF2FPT Målsättningen att upprätthålla sysselsätt- ningen baseras på en föreställning om arbetets stora breda bety- delse. Den förda politiken har haft brett stöd både bland allmänheten och över partigränserna. Arbetslinjen har inne- burit att aktiva åtgärder prioriterats framför passivt kontantstöd. Ett övergripande mål för den tidigare regeringen var full sysselsättning med delmålen fyra procents arbetslöshet och 80 procents sysselsättning. ökade arbetslösheten dramatiskt som arbetskraftsdeltagandet minskade jäm- fört med tidigare perioder. , oberoende av konjunk- turerna, har ett obalanstal på 6 (öppet arbetslösa och i 1TP PT 2006, Vägar till en öppnare arbetsmarknad. 2TP PT En arbetsmarknadspolitik för alla. En skrift om regeringens arbetsmarknadspolitik; novem- ber 2005. åtgärder) av arbetskraften, etablerats på den svenska arbetsmark- naden. Detta är en fördubbling jämfört med föregående decennier. De högre arbetslöshetsnivåer som etablerats på arbetsmarknaden kan inte förklaras uteslutande som effekter av 1990-talskrisen eller som konsekvenser av normalt förekommande konjunkturvaria- tioner. Uppenbarligen ligger strukturella förändringar i ekonomin och i arbetslivet bakom en betydande del av dagens höga arbets- löshetstal och sjunkande sysselsättningsgrader. Välkänt är att vi i lämnat det traditionella industrisamhället och befinner oss i vad många kallar ett informationssamhälle. Grunden till denna förändring finns i den teknologiska utveck- lingen, som har drivits fram på grund av krav på ökad effektivitet i produktionen. Vi ser många exempel på denna utveckling runt omkring oss – i vårt sätt att sköta våra betalningar, i våra kontakter med myndigheter och med olika medier, men kanske framför allt i en starkt förändrad arbetsmarknad . De nya dragen på dagens arbetsmarknad är relativt tydliga. finns ett antal nya anställningsformer som snabbt har växt fram. Deltidsarbete och tillfälliga anställningar har ökat i omfattning, och betydande skillnader finns i sysselsättning och arbetslöshet mellan regioner och olika kategorier av medborgare. I takt med förändringarna på arbetsmarknaden, bland annat i form av en mer kunskapsintensiv produktion, har kompetens- kraven på arbetsmarknaden ökat. Tillgången på kunskap och kom- petens är allt viktigare, för individen, företaget och för samhället. En effektiv kompetensförsörjning är av stor betydelse för en väl fungerande arbetsmarknad. Kompetensförsörjning är i sin tur en av flera viktiga grundfaktorer som självständigt skapar förutsättningar för att utveckla arbetslivet. I samband med detta har begreppet livslångt lärande fått en ökad betydelse. Det innebär större krav på samhället att erbjuda goda möjligheter även för vuxna att studera. Detta ställer krav på männi- skor att se de incitament som finns att studera och kompetens- utveckla sig. måste det finnas utrymme att använda sig av de gjorda utbildningsinvesteringarna som arbetsgivarna måste kunna ta tillvara den nya kompetensen. 1.2Färre i arbetsför ålder Det svenska samhället står inför flera utmaningar. En av dessa är att andelen 20 64-åringar i befolkningen är bland de lägsta i hela . Ungefär 59 procentTPF3FPT av befolkningen tillhör denna ålders- grupp. Bara , och har en lägre andel. Den svenska andelen kommer att minska till för att därefter stabilisera sig. Detta får till följd att allt färre i ett längre perspektiv ska försörja allt fler. Det innebär också ett stort behov av arbetskraft, vilket kan innebära större möjligheter för dem som befinner sig utanför arbetsmarknaden. är i ett internationellt perspektiv ett litet land. Vår befolkning utgör av världens befolkning. Vårt beroende av omvärlden är därför mycket stort och våra möjligheter att klara uppsatta mål för sysselsättning och välfärd förutsätter en stor lyhördhet för hur världen runt omkring oss utvecklas.TPF4FPT beroende av andra länder har alltid varit betydande, men har internationaliseringen ytterligare förstärkts. Globaliseringen innebär nya förutsättningar för hela den svenska arbetsmarknaden. Den ger nya förutsättningar med stora möjlig- heter, men är en stor utmaning och ökar behoven av förändringar på arbetsmarknaden.TPF5FPT Möjligheterna till att mer fritt investera i andra länder har bidragit till att allt fler länder dragits in i det globala produktions- systemet, bland annat en stor del av det som tidigare kallades den tredje världen. , , , och är exempel på som under haft en stabil tillväxt på mellan . Närmare finns länder som snabbt håller på att omvandlas från planstyrda ekonomier till allt bättre fungerande marknads- ekonomier. Flera östeuropeiska länder har numera också draghjälp av att vara medlemmar i . Den globala specialiseringen har lett till en omfattande struktur- omvandling där jobb flyttas mellan olika regioner i hela världen – på samma sätt som länge skett i . Alla arbeten flyttar dock (2001), Alla behövs. Blott arbetsmarknadspolitik skapar inga nya jobb. 4TP PT Ibid. 5TP PT Ibid. inte från höglöneländer till låglöneländer. Strukturomvandlingen innebär också nya jobb i länder med högre löner, framför allt arbeten med ett större kunskapsinnehåll. 1.4Var arbetar man? En tydlig tendens är att den svenska arbetsmarknaden blir mer och mer tjänsteinriktad. Denna utveckling har pågått , dels genom en expansion av den offentliga sektorn , men också genom en expansion av den privata tjänstesektorn efter det att sysselsättningsökningen i den offentliga sektorn avstannat. Yrkessektorer 1983 2005. Jord, skog, fiske Källa: SCB. Figuren ovan visar utvecklingen mellan och när det gäller var på arbetsmarknaden de anställda finns. I offentlig sektor och i den privata tjänstesektorn återfinns av arbets- kraften. Inom industrin arbetar av arbetskraften. Det är de kunskapsintensiva näringarna inom det privata närings- livet som svarar för den största ökningen. 1.5Utan arbete i arbetsför ålder har mer än en miljon människor i arbetsför ålder ingen eller en mycket svag förankring på arbetsmarknaden. Siffran varierar beroende på vilka grupper som räknas in. Det finns flera orsaker till detta och utvecklingen är internationellt sett inte unik. Grovt fördelas dessa på cirka 380 000 som är arbetslösa eller i åtgärder, cirka 120 000 som är långtidssjukskrivna (mer än ) och 550 000 som får sjukersättning eller sjukbidrag. Jämfört med situationen innebär detta en betydande ökning av antalet människor som inte har någon förankring i arbetslivet och som riskerar permanent utslagning. Jämfört med är det cirka 250 000 fler i yrkesaktiv ålder som antingen är arbetslösa eller långtidssjukskrivna.TPF6FPT SCB gör en något annorlunda fördelning av denna grupp. Beräkningarna bygger på hur många bidragsmottagare det finns med förtidspension, sjukpenning, arbetslöshetsersättning, akti- vitetsstöd vid arbetsmarknadsåtgärder samt ekonomiskt bistånd. Siffrorna räknas sedan om till helårsekvivalenter. Figur 1.2 Personer som försörjs med sociala ersättningar och bidrag 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Källa: SCB. 6TP PT Texten bygger i huvudsak på 2006. hade motsvarande 732 000 personer något av dessa bidrag. hade antalet ökat till 1 156 000 personer. har arbetslösheten, antalet människor i arbetsmarknads- åtgärder och personer med ekonomiskt bistånd minskat. Men trots detta är det fler än som får bidrag. Anled- ningen är att allt fler är långtidssjuka eller har sjuk- och aktivi- tetsersättning (tidigare förtidspension). Det som i samhällsdebatten anses oroväckande är att antalet personer som är relativt långt från arbetsmarknaden ökar. Antalet förtidspensionerade har stigit till nya rekordnivåer och uppgår till 550 000 personer, av den arbetsföra befolk- ningen.TPF7FPT Oroväckande är också de långa sjukskrivningarna. Från en toppnivå på 130 000 sjukskrivna eller längre (fler än då debatten om sjukskrivningarna pågick förra gången) har de nu börjat minska, delvis beroende på att allt fler långtidssjuka får sjuk- och aktivitetsersättning. Följderna av denna bristande förankring till arbetsmarknaden blir bland annat stora samhällskostnader. Kostnaderna för den dryga miljon svenskar som är arbetslösa, långtidssjukskrivna eller har sjuk- och aktivitetsersättning kan uppskattas till över 120 mil- jarder kronor om året.TPF8FPT är som SCB har genomfört denna analys, och räknat i antalet helårsekvivalenter visar den följande: Tabell 1.1 Antalet helårsekvivalenter 2004 i åldrarna 20 64 fördelat på de olika ersättningssystemen Källa: SCB. 7TP PT 2006, Vägar till en öppnare arbetsmarknad. 8TP PT Ex.: till sjuk- och aktivitetsersättning samt till A-kassan. Med helårsekvivalenter menas det antal individer som skulle kunna försörjas med full ersättning. Exempelvis blir två personer som varit heltidsarbetslösa var, tillsammans en helårsekvivalent. En av de mer avgörande delarna när det gäller att trygga en fortsatt välfärd är utvecklingen av antalet arbetande timmar. För att öka dessa behöver arbetsmarknaden på olika sätt bli tillgänglig för dem som står utanför.TPF9FPT var sysselsättningsgraden i åldrarna 16 . har haft så många i sysselsättning. Syssel- sättningsgraden sjönk därefter dramatiskt . Den ekonomiska krisen som sedan följde och som delvis berodde överhettning av arbetsmarknaden sänkte sysselsätt- ningsgraden till . Figur 1.3 Sysselsättning 1999 2005 Källa: SCB. 9TP PT 2006, Vägar till en öppnare arbetsmarknad. Figuren visar att sysselsättningsgraden varierat mellan och . Även om i en internationell jämförelse fortfarande har fler människor sysselsatta än de flesta länder, har skillnaderna minskat. Två ytterligare omständigheter är väsentliga när man diskuterar sysselsättningsgraden: Fördelar man antalet arbetade timmar per invånare i åldern 25 , ser man att de har minskat påtagligt . Mätt på detta sätt arbetade gruppen i genomsnitt . har arbetstiden fallit till cirka . Genomsnittsåldern hos arbetskraften är hög i åldersgruppen 20 . Efter att ha legat på har genomsnittsåldern 2007 uppgå till . Därefter kommer nivån att pendla kring fram . Med stigande ålder följer också ökad exponering för sjuk- frånvaro och förtidspensionering. Den snabbt stigande genom- snittsåldern utgör en viktig förklaring till de kraftigt ökade sjuktalen . Under ett stort antal år tillbaka har ungdomar varit en av de grupper som har svårast att etablera sig på arbetsmarknaden. Skälen är bl.a. deras bristande arbetsmarknadserfarenhet. I en internatio- nell jämförelse hamnar ungdomars arbetslöshet i i mitten av de europeiska länderna med en arbetslöshet på . Detta är likvärdigt med övriga . Vi har i olika sammanhang i utredningen utvecklat den utsatthet som finns i ungdomsgruppen, och därför kommer vi inte att ytterligare beröra den i detta sammanhang. Däremot är det värt att uppmärksamma en aspekt: Det verkar finnas en målkonflikt mellan arbetsmark- nads- och utbildningspolitiken när det gäller yngre. Inom arbets- marknadspolitiken finns en vilja att öka antalet personer i arbets- kraften som det finns ett mål i utbildningspolitiken att ungdomar ska studera vidare på högskola och universitet.TPF10FPT En annan grupp som har stora svårigheter med att få fotfäste på arbetsmarknaden är utrikes födda. Även denna grupp berörs i andra sammanhang i utredningen. 10TP PT Ibid. präglas av att välfärdssamhället gått hand i hand med en utveckling som inneburit att merparten av befolkningen – män och kvinnor – under en betydande del av sin livstid deltagit i förvärvs- arbete. Kvinnorna i är vid en internationell jämförelse sysselsatta i mycket hög grad. har den näst högsta sysselsättningen av samtliga europeiska länder. Trots höga ambitioner är den svenska arbetsmarknaden dock inte jämställd. Det finns ett könsmönster som inte är unikt för , men som ändå är viktigt att förändra i ett långsiktigt perspektiv.TPF11FPT Ett exempel är att kvinnor och män arbetar i mycket skilda delar av arbetsmarknaden. Männen finns i högre utsträckning i yrken som ger hög lön, medan kvinnor återfinns i yrken med lägre lön. Det är också så att fler män än kvinnor har fasta anställningar. Kvinnor arbetar dessutom deltid i betydligt högre omfattning än män.TPF12FPT arbetskraftsbrist har avhjälpts med arbetskraftsinvandring. Möjligheterna att öka befolkningen i yrkesverksamma åldrar genom invandring har förts fram från flera håll. menar att eftersom de flesta europeiska länder kom- mer att drabbas av ungefär samma demografiska problem som är arbetskraftsinvandring ingen garanti mot en växande försörjningsbörda. De ultimata vore att kombinera arbetslösheten nu och arbets- kraftsbristen för att lösa produktion och välfärd också . Ett förslag som har diskuterats är att låta arbetsgivare med personal som snart kommer att gå i pension få en ersättnings- rekrytering så att den nyanställda kan gå parallellt med den yrkeskunnige och få överfört all den kunskap som hon eller han bär på.TPF13FPT Strukturomvandlingen gör att arbeten försvinner och nya tillkommer. Omfattningen och i vilka delar av ekonomin varie- rar över tiden, bland annat pga. konjunkturen. försvann fler jobb än det tillkom, medan det 2001 var tvärtom. 11TP PT En arbetsmarknadspolitik för alla. En skrift om regeringens arbetsmarknadspolitik. 12TP PT Ibid. 13TP PT SOU 2006:31, Anställ flera. Att studera sysselsättningsutvecklingen är inte nog eftersom den inte beskriver den dynamik som finns på arbetsmarknaden. Det är därför av stort intresse att studera dynamiken på arbetsmarknaden, eftersom den svenska arbetsmarknaden ibland kritiseras för att vara stel och skapa för få nya jobb. Det är också så att antalet nya respektive nedlagda jobb är ungefär densamma trots olika tidsperioder och nivåer på föränd- ringarna. nya jobb skapas, och cirka tio pro- cent försvinner . Sysselsättningen i uppgår till cirka 4,2 miljoner, vilket innebär att drygt 800 000 personer påverkas av dynamiken . Den största delen av dynamiken sker i befintliga företag, men något som utmärker tjänstebranscherna är att nybildade företag bidrar mer till nya jobb än inom andra branscher. En annan iakttagelse är att företagsstrukturen i har för- ändrats . Den genomsnittliga företags- storleken har minskat och det totala antalet företag har ökat. En viktig drivkraft bakom denna utveckling mot allt mindre företag är att det blivit mer ekonomiskt lönsamt att genomföra transaktioner mellan företag, än inom företag. Teknisk utveckling, ökad interna- tionell konkurrens och förändringar i konsumenternas efterfrågan är andra bakomliggande faktorer. Som vi har visat finns flera avgörande och viktigt skäl till att med alla medel öka sysselsättningen. En anledning är målet att behålla en god välfärd och då är nivån på sysselsättningen av avgörande betydelse. Sysselsättningen beror i sin tur på antalet arbetande timmar. Högre tillväxt är således inte främsta motivet för en ökad sysselsättning.TPF14FPT Ett annat viktigt skäl är den betydelse ett arbete har för den enskilde, eftersom arbetet ger den enskilde en identitet och garanterar en viss levnadsnivå. Det är tämligen säkert att de framtida arbetstillfällena inte kom- mer att bestå av enklare, traditionella industrijobb. Konkurrensen med lågkostnadsländerna är inom detta område för kraftig och en ökad sysselsättning i sådana sektorer skulle kräva mycket stora lönesänkningar. Mer tydligt är att framtidens jobb kommer i hög- produktiv verksamhet, vilket ofta är i gränslandet mellan industri 14TP PT 2006, Vägar till en öppnare arbetsmarknad. Det är också tänkbart att merparten av de nya jobben kommer i tjänstesektorn, allt ifrån vård och utbildning till hushållsnära tjänster, IT, distribution och turism. Dessutom kan vi med stor säkerhet anta att de flesta av dessa kommer i mindre företag. Ambitionen att ge alla rätt till heltid är därför något som går helt på tvärs mot småföretagens behov att kunna vara mer flexibel med att anställa, och som definitivt skulle slå hårt mot sysselsättningen i mindre företag. Ingen kan emellertid med säkerhet säga var de nya jobben kommer. Det hindrar dock inte att samhället måste genomföra viktiga förändringar som öppnar arbetsmarknaden för fler per- soner. En sådan förändring innebär en tydlig fokusering på arbets- linjen inom arbetsmarknadspolitiken och möjliggör för människor med nedsatt arbetsförmåga att i ökad utsträckning inkluderas i arbetslivet i ökad utsträckning. Svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden Den ekonomiska krisen innebar inte bara att många människor förlorade sina arbeten. Arbetslösheten hade även sin grund i en minskad nyrekrytering, vilket blev särskilt kännbart för dem som stod i begrepp att etablera sig på arbets- marknaden. Stora ansträngningar har gjorts för att undvika att människor blir utslagna från arbetsmarknaden. De stora problem som är förknippade med att många riskerar att slås ut från arbetsmarknaden har till vissa delar överskuggat de problem som de nytillträdande möter när de försöker slå sig in på arbetsmarknaden. Rätten till arbete har länge varit en central princip i det svenska samhället och utgör en hörnsten i våra välfärdssystem. Arbete är t.ex. inkörsporten till de delar i välfärdssystemet som bygger på den s.k. inkomstbortfallsprincipen. Principen fungerar som ett för- säkringssystem som utgår från att alla människor kan drabbas av minskade inkomster i samband med sjukdom, ålder, olycksfall, barns födelse eller av andra skäl och då får en rimlig kompensation för inkomstbortfallet. Det gäller t.ex. sjuk- och föräldraförsäkring, arbetslöshetsförsäkringen och delar av pensionssystemet. Eftersom dessa ersättningar är relaterade till bortfall av en inkomst gäller detta skyddsnät inte personer som ännu inte etablerat sig på arbetsmarknaden. För dessa personer blir det därför även ur ett välfärdsperspektiv viktigt att principen om arbetslinjen upprätt- hålls. Vilka är de nytillträdande? Det är framför allt två grupper som kan betecknas som nytill- trädande på arbetsmarknaden, nämligen ungdomar och utrikes födda som kommit till . etableringsåldernTPF1FPT för ungdomar på strax för både män och kvinnor. I och med arbetslöshetskrisen steg etableringsåldern till för män och för kvinnor. För män föll etable- ringsåldern sedan tillbaka något, men låg stabilt under resten av decenniet. För kvinnorna fortsatte ökningen av etable- ringsåldern ytterligare , för att sedan stabilisera sig kring 29 . Trots den påtagliga förbättringen på arbetsmarknaden skedde ingen tydlig nedgång 2001.TPF2FPT Regeringens mål att av befolkningen ska vara syssel- satt har varit uppnått för inrikes födda män . Även inrikes födda kvinnor har uppnått eller legat mycket nära detta mål . Men utrikes födda ligger långt från målet. För denna grupp är målet att sysselsätt- ningen ska öka och närma sig den för hela befolkningen. De närmar sig de inrikes födda under goda tider på arbetsmarknaden och kommer längre bort när tiderna blir sämre.TPF3FPT Hur länge en person har bott i har stor betydelse, men även i vilket land man är född. Oavsett vistelsetid, ålder, utbildning och civilstånd har de som är födda i afrikanska och den minst fördelaktiga situationen.TPF4FPT har utrikes födda lägre sysselsättning än inrikes födda. Målet att sysselsättningsgraden ska öka infrias under de år då sysselsättningen ökar för alla. Avståndet till de inrikes födda är störst för de nyanlända och minskar sedan successivt i takt med att vistelsetiden ökar. Det finns samma mönster i som i de flesta andra västeuropeiska länderna: de utrikes födda är mer utsatta för konjunkturens växlingar, men konjunkturkänsligheten gäller endast dem som varit i . Män har alltid högre sysselsättning än kvinnor. Könsrolls- mönstret är särskilt markant för kvinnor som kommer från EU15- länderna utanför . Undantag är kvinnor från nordiska länder som har något högre sysselsättning än de nordiska männen. 1TP PT Etableringsåldern definieras av SCB som den ålder då av kohorten är sysselsatta enligt . 2TP PT , Social rapport . 3TP PT , Rapport 2005. 4TP PT Ibid. 5TP PT Avsnittet bygger på Rapport 2005, , där inget annat anges. Den största avvikelsen gäller dock kvinnor från länder i som varit i . Dessa kvinnor har högre syssel- sättning än män från länder i med i . Tillfälliga anställningsformer har blivit ett allt vanligare inslag på den svenska arbetsmarknaden.