sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — Som framgår av avsnitt 6.7.4 kommer dessutom offentlighetsprincipen att gälla i lärosätenas verk- samhet. Detta kommer att garantera möjligheterna till insyn i anställ- ningsförfarandet. Av den nya lagen kommer även framgå att för- valtningslagen ska tillämpas i verksamheten. Slutligen kommer också RF 1 kap. 9 § att gälla, vilket innebär att lärosätena i sin verk- samhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Under sådana omständigheter tillgodoses även rättssäker- heten vid lärosätenas rekryteringar. Rätten att överklaga anställningsbeslut Rätten att överklaga anställningsbeslut fattade vid statliga uni- versitet och högskolor har länge varit omstridd. Enligt många häm- mas ett effektivt rekryteringsförfarande av rätten att överklaga. Andra vill behålla överklagandeinstitutet och hänvisar bl.a. till de sökandes rättssäkerhet. Frågan om överprövning av anställningsbeslut har behandlats av Befattningsutredningen.TPF10FPT Utredningen anförde i frågan att överprövningens rekryteringskontrollerande funktion är lika angelägen som då anställnings- tryggheten inom staten var särskilt stark. De personer som då slut- ligen fick de aktuella befattningarna förordnades inte sällan med fullmakt. Sedan 1999 års befordringsreform gäller däremot saklig grund även för uppsägning av professorer, dvs. samma grundförutsätt- ningar som för övriga arbetstagare. Möjligheter har även öppnats för befordran efter kompetens. Ett anställningsbeslut är därmed inte längre livsavgörande, vare sig för individen eller för dennes kon- kurrenter. Det viktigaste argumentet för en eventuell förändring av över- klagandeinstitutet anser dock utredningen utgörs av behov av konkurrenskraft på den globaliserade forskarmarknaden. I ett interna- tionellt perspektiv är verkningarna av ett överklagande särskilt proble- matiska. Den osäkerhet som möjligheten till ett ändrat beslut repre- senterar minskar helt enkelt potentiella kandidaters benägenhet att söka anställning i . Kombinerat med de i internationell jäm- förelse långa handläggningstiderna för hela anställ- ningsprocessen blir benägenheten än mindre. Som påpekats av före- trädare för bl.a. så medför de brittiska läro- sätenas betydligt smidigare rekryteringsprocesser att de har avsevärt mycket lättare att rekrytera akademiker från kontinenten än tvärtom. Enligt utredningens mening är detta något att beakta. Mot bakgrund av bl.a. rätten till domstolsprövning av civila rättig- heter och skyldigheter enligt och med hänsyn till vissa avgöranden från och från Regerings- rätten fann dock att det under rådande omständigheter inte gick att komma runt en överprövning av vissa anställningsbeslut inom högskolan. delar de sakliga invändningar mot över- klaganderätten som framförde. 10TP PT SOU 2007:98, s. 253–264. även tilläggas att utifrån verksamhetens behov och de arbetsupp- gifter som ska utföras har det anställande lärosätet de bästa förut- sättningarna att utföra de skicklighets- och lämplighetsprövningar som ingår i ett anställningsförfarande. Starka sakskäl talar sålunda för att avskaffa rätten att överklaga anställningsbeslut. Utredningen instämmer i bedömningen att det under rådande omständigheter, dvs. så länge universitet och högskolor är statliga myndigheter, inte går att komma runt en överprövning av anställningsbesluten. förslag på ny verksam- hetsform för universitet och högskolor gör dock att det hela hamnar i ett nytt läge. Frågan uppkommer om artikel 6.1. om rätt till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter fortfarande utgör hinder för att avskaffa rätten att överklaga anställnings- besluten. förslag innebär att universitet och hög- skolor inte längre kommer att vara statliga myndigheter. Personalen vid universitet och högskolor kommer inte att vara statligt anställd. och anslutande regelverk ska inte tillämpas på anställningsför- hållandena. Arbetstvister vid de självständiga lärosätena kommer således inte längre att avse frågor om offentlig anställning. För- hållandena på personalområdet kommer som redan nämnts att mot- svara de som råder vid stiftelsehögskolorna och , dvs. i princip de som råder inom den privata sektorn. Avsikten är också att arbetstvister vid de självständiga lärosätena fullt ut ska prövas enligt LRA. Det kommer således att finnas möjligheter till domstolsprövning av dessa tvister i samma utsträck- ning som för arbetstvister vid och . Såvitt är bekant har det aldrig gjorts gällande att artikel 6.1. innebär att anställningsbeslut fattade vid stiftelsehögskolorna måste kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol eller motsvarande organ. De avgöranden från och Regeringsrätten som talar för en överklaganderätt vid statlig anställning kan inte tas till intäkt för att anställningsbeslut som fattas inom ramen för den nya verksamhetsformen måste kunna överklagas.TPF11FPT Enligt utredningens bedömning följer det således inte av Europa- konventionens artikel 6.1 att anställningsbeslut fattade vid de själv- ständiga lärosätena måste kunna överklagas till domstol. Som Autono- miutredningen har redovisat talar i övrigt starka sakskäl mot en sådan överklagandemöjlighet. Den nya lagen om självständiga lärosäten 11TP PT Jfr t.ex. RÅ 2006 ref. 65 samt mål Pellegrin mot (dom ) och m.fl. mot (dom ). innehåller därför inte någon bestämmelse om rätt att överklaga anställningsbeslut. Anställningar beslutade av forskningsråd Övergången till ny verksamhetsform innebär att universitet och hög- skolor blir egna rättssubjekt skilda från staten. Regleringen av hög- skolesektorn kommer främst att ske genom lag. Det inne- bär konsekvenser för förordningen om anställningar beslutade av forskningsråd (se avsnitt 4.6.3). har inga invändningar i sak mot denna form av extern finansiering av verk- samhet vid universitet och högskolor. Utredningen anser det dock vara principiellt oförenligt med grunderna för reformen att forsk- ningsråden, som är statliga myndigheter, skulle ha formell rätt att besluta om anställning av personal vid de självständiga lärosätena. En naturlig följd av den nya autonoma verksamhetsformen blir i stället att forskningsråden övergår till att endast besluta om finansiering av anställningar, oavsett om dessa finansierings- beslut ska riktas till viss person eller inte avse någon särskild inne- havare. Däremot ska forskningsråden inte fatta de for- mella anställningsbesluten. Mot denna bakgrund innehåller inte utredningens lagförslag något bemyndigande till regeringen att utfärda föreskrifter på området och den nämnda förordningen ska således upphöra att gälla. Forskningsrådens finansiering av anställningar har flera dimen- sioner, bl.a. vilken roll lärosätena ska ha i processen. Frågorna, lik- som den rättsliga utformningen, kan kräva vidare överväganden. Forskningsrådens beslut att finansiera anställningar vid ett själv- ständigt lärosäte ska dock inte kunna överklagas.TPF12FPT Bestämmelser om bisysslor regleras genom offentligrättsliga bestämmelser i bl.a. och 3 kap. 7 § HL. En konsekvens av den nya verksamhetsformen blir att dessa föreskrifter upphör att gälla för lärosätenas personal. Det är emellertid angeläget att även i fort- sättningen värna om lärosätenas trovärdighet och legitimitet genom regler om bisysslor. I den nya globaliserade utbildnings- och forsk- 12TP PT Se ÖNH:s beslut , reg.nr 23-229-02. ningsmiljön kommer dessa värden att få allt större betydelse. Den nya verksamhetsformen för universitet och högskolor innebär att frågor om de anställdas bisysslor lämpligen regleras genom kollektivavtal. Det finns två ordningar för att utkräva ansvar av statliga arbets- tagare som åsidosätter vad som åligger dem i tjänsten, dels ett straff- rättsligt förfarande dels ett disciplinärt. De straffrättsliga reglerna avser generellt sett allvarligare handlingar än de disciplinära reg- lerna. Det finns också vissa skillnader mellan de olika ansvars- systemens tillämpningsområden.TPF13FPT Straffrättsliga bestämmelser återfinns i (BrB). I 20 kap. BrB finns bestämmelser om ansvar för tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikt. De angivna straffbestämmelserna gäller i tillämpliga delar för verksamheten vid statliga universitet och högskolor. För arbetstagare hos statliga myndigheter finns dessutom sär- skilda bestämmelser om disciplinansvar i . Disciplinreglerna i kompletteras av vissa bestämmelser i anställningsförord- ningen. beslutar i frågor om disciplinansvar (och även åtalsanmälan samt avskedande) när det gäller bl.a. arbets- tagare som är anställda genom beslut av regeringen. I andra fall hanteras disciplinfrågor av särskilda personalansvarsnämnder vid de olika myndigheterna. Det disciplinära regelverket för staten gäller även för de statliga lärosätena. Av 1 kap. 5 § HF följer att högskolans styrelse får inrätta en personalansvarsnämnd. Om inte högskolan inrättar en personalansvarsnämnd, prövas i stället de aktuella frågorna av styrelsen (jfr 2 kap. 2 § HF). I fråga om professorer prövas dock frågorna av (4 kap. 33 § HF). Ombildningen till självständiga lärosäten får följande konse- kvenser på området. Det straffrättsliga tjänsteansvaret är i princip oavhängigt av verk- samhetsformen. Ansvaret för tjänstefel anknyter således till begreppet myndighetsutövning, som också kan utföras exempel- vis hos privaträttsliga subjekt såsom aktiebolag. Ansvar enligt 20 kap. 1 § BrB skulle således kunna utkrävas i den utsträckning som myndighetsutövning förekommer vid de ombildade lärosätena. 13TP PT Jfr prop. 1988/89:113, s. 17. Ansvar för mutbrott gäller för arbetstagare (oavsett sektorstillhörig- het), och skulle således gälla även arbetstagare i den nya verksamhets- formen. Eftersom offentlighetsprincipen och sekretesslagen dess- utom görs tillämpliga inom den nya verksamhetsformen, bör också ansvar för brott mot tystnadsplikt kunna utkrävas. Det särskilda disciplinära förfarande som gäller för det statliga området kommer däremot inte längre att gälla vid de självständiga lärosätena. Om disciplinansvaret behöver regleras i fortsättningen skulle i linje med de allmänna överväganden som framgår av detta kapitel en övergång kunna ske till ett kollektivavtalsreglerat system. Ett sådant system finns på det kommunala området och tycks fungera tillfredsställande.TPF14FPT Den överföring av verksamheten som sker då de statliga universi- teten och högskolorna ombildas till självständiga lärosäten ska reg- leras i införandelagen. Denna lag kommer också att innehålla bestäm- melser om personalen. De rättigheter och skyldigheter p.g.a. de anställningsavtal och anställningsförhållanden som gäller för arbets- tagare vid ett universitet eller en högskola före ombildningen över- går för ombildningen till motsvarande lärosäte, om inte arbetstagaren väljer att motsätta sig övergången. Arbetstagaren ska till arbetsgivaren anmäla om han eller hon inte vill att anställ- ningsavtalet ska övergå till den nya arbetsgivaren. Anställningen ska i så fall anses upphöra vid ett visst datum. Vid tillämpningen av 28 § MBL ska de anställningsavtal och anställningsförhållanden som avses anses ha övergått enligt 6 b § LAS. Bestämmelserna innebär att personalens anställningar i formellt hänseende överförs från de statliga myndigheterna (dvs. staten) till motsvarande självständiga lärosäten. Rättigheter och skyldigheter följer med vid verksamhetsövergången. Tillsvidareanställningar över- går således till motsvarande lärosäte. Den som före verksamhetsöver- gången har förordnats på en tidsbegränsad anställning med stöd av bestämmelser i högskoleförordningen har också kvar denna anställ- ning efter ombildningen till dess anställningstiden löper ut. Med hänsyn till den begränsade utredningstiden finns det inte möjlighet för att i detalj utreda alla de prak- tiska frågor som kan uppkomma i anslutning till den beskrivna 14TP PT Jfr Hinn/(2005), s. 164. Det måste ankomma på den vidare beredningen och på arbetsmarknadens parter att närmare identifiera och lösa de verk- ställighetsfrågor som kan uppkomma i samband med ombildningen till självständiga lärosäten. En fråga som kan uppkomma i samband med verksamhetsöver- gången är vad som ska gälla för de fullmaktshavare som fortfarande finns kvar inom högskolesektorn (se avsnitt 4.6.2). Det har sedan gammalt inte ansetts vara möjligt att frånta dem som redan har en anställning med fullmakt de rättsverkningar som fullmakten innebär.TPF15FPT Då de statliga myndigheterna ombildas till självständiga lärosäten torde de ovan redovisade bestämmelserna i införande- lagen inte gälla för fullmaktshavare. Det kan allmänt antas att de allra flesta professorer med full- makt frivilligt väljer att övergå till anställning vid de självständiga lärosätena. Det innebär i praktiken att de stannar på sin arbetsplats och fortsätter sitt arbete som förut. Fullmaktsprofessorerna bör i samband med verksamhetsövergången kunna behålla sin statliga anställning men beviljas tjänstledighet från den när anställningen vid det självständiga lärosätet tillträds. En sådan lösning valdes vid ombildningen av och Erfarenheterna från denna ombildning visar dock att några enstaka fullmaktsprofessorer trots allt kan vilja kvarstå i statlig tjänst med stöd av fullmakten. Det kan då bli nödvändigt att i sista hand överväga en förflyttning av dessa personer till en särskild avvecklingsmyndighet, eller till någon annan myndighet. Motsvarande torde i princip även gälla för de professorer som anställdes med särskilt anställningsskydd –1998. Dessa professorer har dock inte någon förflyttningsskyldighet.TPF17FPT bedömning är att frågorna borde kunna lösas inför verksamhetsövergången. 15TP PT Prop. 1993/94:65, s. 52, och Hinn/(2005), s. 136. 16TP PT Jfr prop. 1992/93:231, s. 28. 17TP PT Se prop. 1996/97:141, s. 28–30. förslag: Anpassningar av det arbets- rättsliga regelverket till högskolesektorns behov ska ske genom kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Den nya verksamhetsformen innebär att universitet och högskolor blir juridiska personer. Rättshandlingsförmågan innefattar även kapa- citet att ingå kollektivavtal. Som framgått ovan kommer det allmänna arbetsrättsliga regel- verket, t.ex. LAS och diskrimineringslagen, att äga fortsatt giltighet för högskolorna. och anställningsförordningen kommer däre- mot inte längre vara direkt tillämpliga i högskolornas verksamhet. De kompletteringar till eller begränsningar av LAS och MBL som gäller vid statlig anställning skulle därmed falla bort. Likaså skulle ett antal frågor som regleras genom och anställ- ningsförordningen inte längre ha någon omedelbar central reglering. Detta blir i ännu högre grad fallet om högskoleförordningens detalje- rade regelverk för lärare m.fl. upphävs. Några av dessa frågor har redan berörts. Förändringen innebär att några av de särlösningar som skapats av staten just för högskolesektorns behov försvinner. Det gäller framför allt de speciella möjligheterna till tidsbegränsad anställ- ning som bl.a. finns i 4 kap. 30 § och 5 kap. HF. De allmänna bestäm- melserna i LAS om möjligheterna att tidsbegränsa anställningar är dock inte tillräckliga för de speciella villkor som råder när det gäller t.ex. forskarkarriären eller undervisningens behov. förslag innebär att det ska överlåtas på arbetsmarknadens parter att genom kollektivavtal göra de anpass- ningar som behövs p.g.a. LAS och annan arbetsrättslig lagstiftning. Enligt utredningens bedömning är arbetsmarknadens parter redo för att ta det ökade ansvaret för högskolesektorns utveckling som föl- jer av övergången till den nya verksamhetsformen. Det finns exempel på sådana överenskommelser. Således har ett avtal träffats om tidsbegränsad anställning som postdoktor. Under utredningens arbete har några konstnärliga högskolor uttryckt farhågor för att deras speciella behov av tidsbegränsade anställningar inte skulle kunna tillgodoses genom kollektivavtal. har förståelse för denna oro men gör ändå bedömningen att det ligger i parternas intresse att nå en uppgörelse som beaktar såväl den konstnärliga verksamhetens särart som arbets- tagarnas intressen av trygga anställningsförhållanden. allmänna utgångspunkt är att de anställ- das villkor inte ska påverkas negativt genom reformen. Enligt Auto- nomiutredningens bedömning tillgodoses detta intresse bäst genom att de självständiga lärosätena behåller anslutningen till det statliga avtalsområdet. Det är också den ordning som stiftelsehögskolorna har valt. De gällande centrala kollektivavtalen på området (RALS, ALFA m.m.) skulle dock inte utan vidare vara tillämpliga efter en övergång till den nya verksamhetsformen. Efter avregleringen på hög- skoleområdet skulle också ALFA:s hänvisningar till högskolelagen och högskoleförordningen bli obsoleta, som nya frågor kommer att behöva regleras i kollektivavtalsform. Avtalen måste således anpassas till högskolesektorns nya villkor. Arbetsmark- nadens parter bör ha en beredskap att göra sådana anpassningar. Av flera skäl bör universitet och högskolor kvarstå som med- lemmar i även efter ombildningen till själv- ständiga lärosäten. Härigenom säkras anslutningen till avtalen på det statliga området och samordningen i avtalsförhandlingarna. Några önskemål om att utträda ur har för övrigt inte framförts från lärosätenas sida. Utredningen återkommer i nästa avsnitt till frågan om tillhörigheten till arbetsgivarorganisa- tion. förslag: Den nuvarande ordningen på pensionsområdet ska fortsätta att gälla. Lärosätena ska vara anslut- na till det statliga avtalsområdet och statens avtalsförsäkringar genom obligatoriskt medlemskap i . En viktig aspekt som måste uppmärksammas vid en verksamhets- övergång är hur pensionsfrågorna påverkas. På uppdrag av Autonomi- utredningen har därför pensionschefen vid () utarbetat en promemoria till belysning av frågorna. Promemorian har fogats till betänkandet som bilaga 2. För en redo- visning av nuvarande ordning på pensionsområdet hänvisas till detta dokument. I promemorian skissas på alternativa lösningar i samband med övergången till en ny verksamhetsform för universitet och hög- skolor. En lösning i pensionsfrågan är att försöka behålla anslut- ningen till statens avtalsförsäkringar. Fördelen är att man kan behålla de rutiner som gällt. För hela det högre undervis- ningsområdet skulle då, med undantag av i , gälla samma regler. Med hänsyn till de speciella för- hållanden som föreligger inom området, den stora förekomsten av arbetstagare som p.g.a. övergångsbestämmelser har rätt att gå tidigare, de s.k. kombinationsläkarna, eventuella arbetstagare med ordinarie tjänster och inte minst att stiftelsehögskolorna nu är anslutna till statens avtalsförsäkringar föreslås i promemorian att anslutningen till statens avtalsförsäkringar fortsätter för de statliga högskolorna. I promemorian beskrivs också två sätt att uppnå denna anslutning efter en verksamhetsövergång; frivilligt medlemskap i verket, dvs. den ordning som gäller för och , eller obligatorisk anslutning till organisationen. ansluter sig till förslaget i promemorian. Utredningen har redan i föregående avsnitt förordat en anslutning till det statliga avtalsområdet och fortsatt medlemskap i givarverket för de självständiga lärosätena. Mot bakgrund av den nya verksamhetsformens offentligrättsliga karaktär och med hän- syn till frågans allmänna betydelse bör de självständiga lärosätena vara obligatoriska medlemmar i . Den nya lagen ska därför innehålla ett bemyndigande till regeringen att utfärda före- skrifter om skyldighet för lärosätena att tillhöra statlig arbetsgivar- organisation. Den helt övervägande finansieringen av svenska universitet och högskolor är statlig och kanaliserad via . Mindre intäktsflöden tillkommer från andra forskningsfinansiärer och från beställare av uppdragsutbildning. Någon förändring i detta huvudmönster förutses inte. Att möjligheterna till kompletterande finansiering ökar bör inte föranleda någon inskränkning av det statliga engagemanget. En viktig fråga är dock tidsrymden för de statliga anslagen. Långsiktig planering underlättas av att tillgängliga resurser går att förutse än ett budgetår. Mot detta måste vägas statens intresse av att vid behov kunna ändra dispositionen av sina resurser. En vägning av dessa båda synpunkter har föranlett att ta ställning till ett mer varierat bruk av tidsperioder i den statliga anslagsfördelningen. I det betänkande som snart kommer att avges föreslår kommittén en vidgad tillämpning av fleråriga anslagsperioder. Mellan staten och de enskilda utbildningsanordnarna och har två slags avtal slutits: dels ettåriga, dels femtonåriga. förordar att verksamhets- avtal med längre giltighetstid än träffas mellan staten och de självständiga lärosätena, inledningsvis försöksvis . Denna tidsrymd överensstämmer med mandatperioder och kan, om avtalen träffas mellan valen, medge såväl en väl avpassad tid för förberedelser som politiska ställnings- taganden och därefter för verkställighet som sträcker sig någon bit in på närmast följande mandatperiod. En konsekvens av reformen är att universitet och högskolor får bättre förutsättningar att bredda sin finansieringsbas genom bl.a. donationer. I detta sammanhang kan nämnas att frågan om avdragsrätt för gåvor till forskning f.n. utreds av utredningen om skatteincita- ment för gåvor till forskning och ideell verksamhet (Fi 2008:06). Uppdraget ska redovisas . Ett förslag om sådan avdragsrätt kan ytterligare förstärka de möjligheter som öppnas genom den nya verksamhetsformen. 6.6.2Lån och ekonomiska garantier förslag: De självständiga lärosätena ska fortsatt kunna få lån och krediter i . För att trygga verksamheten ska staten därutöver ställa ut en begränsad ekonomisk garanti för varje lärosäte. De närmare villkoren ska regleras i verksamhetsavtalen mellan lärosätena och staten. Lärosätenas lån och krediter Staten kommer att vara huvudfinansiär av de självständiga lärosätena. Som redovisats finns det dock skäl att för- ändra tidsramarna för den statliga finansieringen. I anslutning till dessa frågor finns det också anledning att behandla frågan hur läro- sätenas lån och krediter ska ordnas . Statliga myndigheter ska med vissa undantag finansiera anlägg- ningstillgångar som används i verksamheten med lån i Riksgälds- kontoret. Myndigheternas rörelsekapital får finansieras med kredit på räntekonto eller med annan kredit i . Räntan och andra låne- och kreditvillkor fastställs av på marknadsmässiga grunder. Detta framgår bl.a. av bestämmelserna i kapitalförsörjningsförordningen. och högskolor hade 2007 sammanlagt en beviljad låneram på . Av låneramen hade 3,8 mil- jarder utnyttjats vid utgången av . Summan av den beviljade räntekontokrediten för universitet och högskolor var . Universitet och högskolor har dock normalt sett mycket god likviditet. Endast en högskola utnyttjade räntekontokredit , till ett belopp av . Enligt förslag kommer statliga uni- versitet och högskolor att upphöra att vara myndigheter. De ska i stället omvandlas till självständiga lärosäten med egen rättskapa- citet. Eftersom kapitalförsörjningsförordningens bestämmelser inte längre kommer att gälla för universitet och högskolor, upphör den formella skyldigheten respektive rätten att ta lån eller få krediter i . Det finns därför skäl att överväga vad som i stället bör gälla. Det kan inledningsvis konstateras att de självständiga lärosätena i princip kommer att vara fria att ta upp lån och andra krediter på den öppna marknaden på samma sätt som andra juridiska personer. Det kan visserligen inte uteslutas att några kreditgivare i ett första skede skulle känna viss osäkerhet inför lärosätenas kreditvärdighet. Av 8 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse framgår att innan ett kreditinstitut beslutar att bevilja en kredit ska det pröva risken för att de förpliktelser som följer av kreditavtalet inte kan fullgöras. får bara bevilja en kredit om för- pliktelserna på goda grunder kan förväntas bli fullgjorda. Utred- ningens uppfattning är dock att de självständiga lärosätena allmänt