sou · GVB397 · 2008-01-01 00:00:00 — Som framgått av avsnitt 3.1.1 saknas denna begränsning således för vissa av de mätinstrument där SWEDAC har övertagit rätten att meddela föreskrifter från , och . Det förekommer också att mättekniska förhållan- den som avser relationer mellan näringsidkare regleras. Ett exempel är att SWEDAC arbetar med att ta fram föreskrifter för elmätare hos elanvändare som har ett säkringsabonnemang som överskrider , dvs. näringsidkare o.d. och inte hushåll. I utredningens direktiv pekas på några tänkbara problem som kan uppstå till följd av att lagen om måttenheter, mätningar och mät- don har en begränsning till att ge konsumenterna skydd mot oriktig mätning och vägning. Som exempel pekas i direktiven på de Överväganden och förslag om legal metrologi regler som finns för icke-automatiska vågar. Endast vågar som används för försäljning av varor till enskild konsument behöver genomgå periodisk omverifiering. En våg som under en del av året används vid försäljning till konsumenter och används i annan verksamhet omfattas endast av verifieringsplikt då den används i konsumentsammanhang. Enligt direktiven kan det i sådana fall eventuellt uppstå problem vid tillsyn och tillämpning av regelsystemet. I utredningsarbetet har det emellertid inte framkommit några tydliga belägg för att de möjligheter till mätteknisk reglering som ges av dagens lagstiftning skulle utgöra något problem. Till exem- pel är den bild som framkommit vid utredningens kontakter med berörda myndigheter, branschorgan m.fl. att dessa i allmänhet inte upplever frågan om omfattningen på dagens reglering som något egentligt problem. I sitt arbete har utredningen heller inte sett några exempel på enskilda sektorer e.d. som inte omfattas av metrologisk reglering, men som lämpligen borde göra det. Som framgått är begränsningen till konsumentintresse heller inte strikt genomförd. På de områden som SWEDAC har övertagit från , och saknas således denna begränsning i vissa fall. På de överförda områdena har de tidigare myndigheternas befogenheter överförts i stort sett oförändrade, vilket innebär att SWEDAC också i vissa fall (t.ex. avseende gas- och elmätare) har rätt att meddela föreskrifter även av andra skäl än de som anges i lagen om måttenheter, mätningar och mätdon. Att SWEDAC:s föreskriftsrätt härmed ser olika ut för olika mätinstrument är enligt utredningens mening inte i sig ett problem som motiverar att regleringens omfattning harmoniseras. Varia- tionerna i SWEDAC:s föreskriftsrätt torde snarare avspegla det faktum att det i flera avseenden råder olika förutsättningar för de olika mätinstrument som omfattas av författningsreglerade krav. Som framgått av avsnitt 3.1.3 finns det således variationer beträff- ande sådant som exempelvis antalet mätinstrument inom olika områden, risken för förslitning för olika mätinstrument, och den situation i vilken mätningen sker inom olika områden. Enligt ut- redningen får förutsättas att de överväganden statsmakterna en gång gjort om lämpliga regleringsmandat för de föreskrivande myndigheterna har gjorts under beaktande av de varierande förut- sättningarna för olika mätinstrument. Utredningen ser inget skäl till att ifrågasätta de tidigare gjorda övervägandena om regleringens Överväganden och förslag om legal metrologi omfattning och alltså heller inget allmänt behov av att harmonisera SWEDAC:s föreskriftsrätt inom olika områden. Mot bakgrund av ovanstående är utredningens samlade bedöm- ning att det inte finns skäl att ändra regleringens omfattning inom området legal metrologi. Däremot synes det i samband med att arbetsuppgifter överfördes till SWEDAC från , och ha uppstått vissa oklarheter om vilken tillsynsroll SWEDAC bör ha på de nytillkom- mande områdena. Utredningen återkommer till detta i följande avsnitt. 3.3Utredningens överväganden om tillsynens inriktning och omfattning Utredningen skall enligt sina direktiv behandla vissa frågor av- seende tillsynen inom området legal metrologi. Således skall utred- ningen analysera och vid behov föreslå förändringar avseende till- synens inriktning, omfattning och finansiering samt inriktningen av nuvarande sanktionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav. Med begreppet tillsyn brukar i första hand avses verksamhet som en tillsynsmyndighet – med stöd av lag eller annan författning – genomför i syfte att kontrollera om ett tillsynsobjekt uppfyller författningsreglerade krav, och som vanligen inkluderar en möjlig- het för tillsynsmyndigheten att besluta om någon form av in- gripande.TPF15FPT I begreppet tillsyn är alltså möjligheten att utfärda sanktioner mot överträdelser av föreskrivna krav en väsentlig del. I samman- hanget är givetvis också frågan om hur tillsynen finansieras av intresse. För sin analys har utredningen dock ändå valt att dela upp de frågor direktiven anger i tre delar. I det här avsnittet redovisar utredningen sina överväganden om lämplig inriktning och omfatt- ning av tillsynen inom området legal metrologi. 15TP PT har dock begreppet tillsyn i praktisk tillämpning kommit att innefatta även andra typer av verksamhet, såsom rådgivning, allmän information, utvecklingsstöd, norme- ring i form av utfärdande av föreskrifter, m.m. I syfte att avgränsa och precisera tillsyns- begreppet föreslog därför den av regeringen tillsatta (se SOU 2004:100) följande legaldefinition av begreppet: Med tillsyn avses en oberoende och självständig gransk- ning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid be- hov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Förslaget har (ännu) inte genomförts. Överväganden och förslag om legal metrologi huvudsakligen den del av tillsynen som avser kontroll av om till- synsobjekten uppfyller de krav som ställs, medan sanktions- systemet inte nämns annat än upplysningsvis. Utredningens över- väganden om finansiering av tillsynen och om behovet av eventuella förändringar av sanktionssystemet behandlas istället i särskilda avsnitt nedan (3.4 respektive 3.6). Det bör betonas att utredningen i detta avsnitt diskuterar just tillsyn, i betydelsen kontroll av att tillsynsobjekt uppfyller författ- ningsreglerade krav. I detta sammanhang behandlar vi således inte all den myndighetsverksamhet som utförs inom ramen för legal metrologi – även bortsett från att frågan om sanktioner behandlas i ett särskilt avsnitt. Som framgått av avsnitt 2.4.1 arbetar således SWEDAC, som varandes föreskrivande- och tillsynsmyndighet inom legal metrologi, utöver direkt tillsyn även med regelgivning, information, internationellt samarbete m.m. Tillsynens inriktning och omfattning SWEDAC är föreskrivande- och tillsynsmyndighet för samtliga frågor om legal metrologi, med undantag för tillsyn avseende färdigförpackade livsmedel, som ligger på och kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. var ansva- ret för de mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet fördelat på flera myndigheter (, , och ). I samband med att mätinstrument- direktivet trädde i kraft, dvs. , överfördes dock ansvaret för alla instrument som omfattas av direktivet till SWEDAC. Den tillsyn – i betydelsen kontroll av att tillsynsobjekt uppfyller författningsreglerade krav – som SWEDAC bedriver avseende legal metrologi är av tre olika typer: Tillsyn över i drift varande mätinstrument. Som framgått av av- snitt 3.1.3 skall de föreskrivna, återkommande kontrollerna av i drift varande mätinstrument i allmänhet utföras av oberoende kontrollorgan, som tävlar om uppdragen i konkurrens. Myndig- hetstillsynen avser att granska att systemet fungerar och att reglerna följs, dvs. såväl att mätinstrumenten uppfyller de mät- Överväganden och förslag om legal metrologi tekniska kraven som att de genomgått föreskriven återkom- mande kontroll. Marknadskontroll av mätinstrument. I de fall det förekommer EU-harmoniserade regler om vilka krav mätinstrument skall uppfylla innan de släpps ut på marknaden sker den offentliga tillsynen i efterhand, genom marknadskontroll. Med marknads- kontroll brukar avses en kontroll som utförs av nationella myndigheter på det egna territoriet på produkter som omfattas av gemenskapslagstiftning. Kontrollen sker efter det att pro- dukten satts på marknaden, men vanligen innan den har tagits i bruk. De mätinstrument som berörs av marknadskontroll är de som omfattas av mätinstrumentdirektivet (MID) respektive direktivet om icke-automatiska vågar. För de instrument som omfattas av MID är marknadskontroll en ny företeelse, medan sådan kontroll har bedrivits avseende icke-auto- matiska vågar. Tillsyn över efterlevnaden av reglerna om färdigförpackningar. Fram till nu har SWEDAC:s tillsyn huvudsakligen varit inriktad på tillsyn över i drift varande mätinstrument avseende de instrument myndigheten haft ansvar för (vågar och mätare som används vid försäljning till enskild konsument av bränsle som drivmedel eller för uppvärmning av bostäder) samt tillsyn över färdigförpackningar. Marknadskontrollen, som tidigare avsett icke- automatiska vågar, har varit av mindre omfattning. SWEDAC:s tillsyn har bedrivits som stickprovs- kontroller i projektform. SWEDAC upphandlar utförandet av stickprovskontrollerna av företag på den privata marknaden, vilka rapporterar resultaten till SWEDAC. Resultatet av stickprovs- kontrollerna utvärderas sedan av SWEDAC och enskilda ärenden initieras vid behov. Inom ramen för marknadskontrollen har SWEDAC också i något enstaka fall köpt vågar och låtit dessa genomgå en provning motsvarande den som görs vid en typprovning. Anledningen till att SWEDAC normalt avstår från denna typ av kontrollaktivitet är den höga kostnaden. En butiksvåg kostar ca 5 i inköp, medan provningskostnaden kan uppgå till mellan ca 60 000 och beroende på omfattning. Överväganden och förslag om legal metrologi Utredningen saknar exakta uppgifter om hur stora resurser SWEDAC har lagt på den verksamhet som avser att kontrollera att tillsynsobjekt uppfyller författningsreglerade krav. Men uppskattningsvis torde det handla om ca 20 av de resurser som myndigheten totalt förbrukat inom området legal metrologi, vilket för ett normalår (se tabell 3.2 i avsnitt 3.4) skulle innebära att tillsynsverksamhetens kostnader uppgått till ca 0,5 1 miljon kronor . Avseende de mätinstrument som , och tidigare ansvarat för har dessa myndigheter tidigare bedrivit tillsyn över i drift varande mätinstrument. Denna tillsyn synes ha varit av mindre omfattning än den som SWEDAC bedrivit. Således kan de tre myndigheternas tillsynsverksamhet uppskattas att sammantaget ha uppgått till ca 0,5 1 miljon kronor , att döma av bedömningar som gjordes inför överförandet av föreskrifts- och tillsynsansvaret till SWEDAC.TPF16FPT Upptäckta fel och befogenheter i tillsynen Andelen felaktiga instrument som upptäcks i tillsynen varierar stort, dels mellan instrumentkategorier och dels mellan användar- kategorier. Vidare kan orsaken till regelbrytandet variera, t.ex. med avseende på om det skett medvetet eller omedvetet. Med fel- aktiga instrument avses att de inte uppfyller de formella kraven, t.ex. med avseende på EG-direktiv, märkning, genomförd omveri- fiering etc. Att mätinstrument får anmärkningar vid tillsynen har dock relativt sällan sin grund i att instrumentet har ett funktionsfel, dvs. att mätvärdet är fel. I en stickprovsundersökning avseende vågar som SWEDAC gjorde var exempelvis andelen fel- aktiga instrument , men andelen vågar som hade en felvisning som låg utanför tillåtna gränser endast . Den vanligaste anledningen till att en våg fick anmärkning var att den inte var omverifierad (återkommande kontrollerad). Att andelen upptäckta fel varierar mellan olika instrument- och användarkategorier kan illustreras med de mätinstrument som SWEDAC haft ansvar för . Vid SWEDAC:s tillsyner har andelen fel generellt sett visat sig vara relativt låg beträffande 16TP PT Det bör dock observeras att, som framgått av avsnitt 3.1.1, inte haft något före- skrivet tillsynsansvar för taxametern som utrustning, men att däremot vägkontroll av taxa- metrar utförs av polis och bilinspektörer. Kostnaden för dessa vägkontroller ingår inte i den här gjorda uppskattningen. Överväganden och förslag om legal metrologi bränslemätare respektive mätare på tankfordon som levererar olja (i båda fallen har felandelen vanligen legat av de undersökta mätarna), men högre beträffande vågar, i synnerhet för vågar som används i torghandel. Som framgått uppgick andelen vågar med fel till totalt i SWEDAC:s undersökning . Beträffande vågar som används i torghandel har dock SWEDAC i två olika tillsynsprojekt () funnit en felandel på . Även bland torgvågarna är dock felanmärkningarna oftast av annat slag än att vågarna har ett mätfel som är större än det tillåtna. I SWEDAC:s undersökning uppgick andelen felvisande torgvågar således till drygt När fel upptäcks i tillsynen skall tillsynsmyndigheten besluta om någon form av ingripande som syftar till att åstadkomma en rättelse av felet. Beträffande de mätinstrument SWEDAC ansvarat för (vågar och mätare som används vid försäljning till enskild konsument av bränsle som drivmedel eller för uppvärmning av bostäder) är SWEDAC:s tillsynsbefogenheter och sanktionsmöjlig- heter reglerade genom lagen om måttenheter, mätningar och mät- don, och föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Vad beträffar de områden som överförts till SWEDAC från , och bemyndigades SWEDAC, som framgått av avsnitt 3.1.1, att utfärda föreskrifter om de mätinstrument som de andra myndigheterna ansvarat för genom att ändringar gjordes i yrkestrafikförordningen (avseende taxametrar), naturgasförordningen (gasmätare), förordningen om mätning, beräkning och rapportering av överförd el (elmätare), förordningen om motorfordons avgasrening (avgasmätare) respek- tive förordningen om vatten- och värmemätare (vatten- och värmemätare). I flertalet av dessa förordningar anges också att SWEDAC skall utöva tillsyn över efterlevnaden av föreskrifterna.TPF17FPT De nämnda förordningsändringarna gjordes med stöd i respek- tive överliggande lagstiftning, såsom exempelvis Ellagen (1997:857) beträffande elmätare och Yrkestrafiklagen (1998:490) beträffande taxametrar. Enligt vad som framkommit i utredningsarbetet råder dock viss osäkerhet om vilka tillsynsbefogenheter och sanktions- möjligheter SWEDAC avsågs att ha på de nytillkommande om- 17TP PT Det bör dock observeras att det inte finns någon utpekad tillsynsmyndighet avseende taxa- metrar. Som framgått av avsnitt 3.1.1 utförs däremot vägkontroller av taxametrar av polis och bilinspektörer. Överväganden och förslag om legal metrologi rådena – samma som den tidigare ansvariga myndigheten hade eller de som SWEDAC har enligt lagen och förordningen om mått- enheter, mätningar och mätdon.TPF18FPT Denna osäkerhet finns dock inte beträffande vatten- och värmemätare. I detta fall utgörs nämligen den överliggande lagstiftningen i dessa delar just av lagen om mått- enheter, mätningar och mätdon och en tydlig hänvisning görs också till den lagen i förordningen om vatten- och värmemätare. Någon motsvarande hänvisning ges inte i övriga bemyndigande- förordningar och i dessa ges SWEDAC heller inte på något tydligt sätt andra befogenheter att vidta åtgärder för att säkerställa efter- levnaden av reglerna. 3.3.2Överväganden om tillsynens inriktning Inom området legal metrologi bedriver SWEDAC tre typer av till- syn: tillsyn över i drift varande mätinstrument, marknadskontroll av mätinstrument, samt tillsyn över efterlevnaden av reglerna om färdigförpackningar. Utredningens allmänna syn på frågan om vilken inriktning denna tillsyn bör ges, är att detta i mycket bör överlämnas till SWEDAC att besluta om. Hur tillsynen mer i detalj bör bedrivas – vad avser lämpliga metoder, fokusområden, m.m. – anser utred- ningen således att den ansvariga myndigheten i huvudsak är bäst lämpad att själv avgöra. I sammanhanget vill utredningen dock uppmärksamma vissa omständigheter som på mer övergripande nivå påverkar förutsätt- ningarna för SWEDAC:s tillsyn. Till att börja med vill utredningen starkt förorda att tillsynsrollen – med tillhörande befogenheter samt mandat beträffande sanktioner m.m. – så långt möjligt bör vara enhetligt utformad för samtliga de mätinstrument SWEDAC ansvarar för. 18TP PT I 5 § lagen om måttenheter, mätningar och mätdon anges att tillsynsmyndigheten har rätt att få tillträde till områden och lokaler där mätdon finns eller varor förpackas, förvaras eller säljs. Den hos vilken tillsyn sker är skyldig att underlätta myndighetens arbete. Myndigheten har rätt att få handräckning av kronofogdemyndigheten. I 6 § anges att tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen eller före- skrifter meddelade med stöd av lagen skall efterlevas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite. Överväganden och förslag om legal metrologi mening bör alltså de oklarheter som i praktiken finns om SWEDAC:s tillsynsroll redas ut. Enligt utredningen bör utgångspunkten därvid vara att SWEDAC:s tillsynsroll överlag skall vara den som myndig- heten tilldelas genom lagen om måttenheter, mätningar och mät- don med tillhörande förordning. Detta bl.a. av det skälet att mer- parten av de mätinstrument som regleras inom de områden som överförts från , och an- vänds för försäljning till konsumenter – detta gäller alltså även i de fall då föreskriftsrätten inte är begränsad till konsumentaspekter. I sammanhanget kan möjligen diskuteras om SWEDAC bör ges en tillsynsroll beträffande taxametrar, med hänsyn till att regeringen tidigare valt att inte ge den tidigare föreskrivande myn- digheten ett sådant tillsynsansvar. Utredningen menar dock att det är ett överordnat intresse att SWEDAC:s tillsynsroll blir enhetligt utformad för samtliga de mätinstrument myndig- heten nu ansvarar för, varför utredningen anser att denna tillsyns- roll även bör omfatta taxametrar. Detta hindrar inte att behovet av tillsyn från SWEDAC:s sida i praktiken kan vara mindre för taxa- metrar än för andra mätinstrument, med hänsyn till de väg- kontroller som utförs av polis och bilinspektörer. Utredningen förutsätter att SWEDAC kommer att beakta detta i sin prioritering mellan olika fokusområden i tillsynen. Såvitt utredningen kan bedöma ryms det föreslagna klargöran- det inom ramen för de bemyndiganden regeringen ges i berörda lagar (Ellagen m.fl.). Klargörandet av SWEDAC:s tillsynsroll på de nytillkommande områdena bör därför kunna ske genom att det i berörda sektorsförordningar införs hänvisningar till aktuella para- grafer i lagen om måttenheter, mätningar och mätdon. I tillämpliga fall bör det av utredningen förordade klargörandet av SWEDAC:s tillsynsroll på de nytillkommande områdena också gälla om mät- instrument omfattas av övergångsbestämmelser till SWEDAC:s föreskrifter. För utredning och tillsyn enligt lagen (1992:1514) om mått- enheter, mätningar och mätdon gäller vissa sekretessregler.TPF19FPT Sekre- tessreglerna blir inte automatiskt tillämpliga genom hänvisningen till lagen om måttenheter, mätningar och mätdon i berörda sek- torsförordningar. Den aktuella sekretessbestämmelsen, 8 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100), förutsätter att regeringen föreskrivit om sekretess. Om sekretess skall gälla måste därför sekretessförord- 19TP PT Se punkt 83 i bilagan till sekretessförordningen (1980:657). Överväganden och förslag om legal metrologi ningen (1980:657) kompletteras för respektive tillkommande mät- instrument. Kan samordning ske av marknadskontroll och tillsyn över i drift varande mätinstrument? En annan fråga som det finns skäl att diskutera i sammanhanget är i vilken mån tillsyn över i drift varande mätinstrument och mark- nadskontroll kan, och bör, samordnas. En omständighet som möjligen talar för att samordning kan ske är de berörda produkter- nas speciella karaktär. För flera mätinstrument (t.ex. icke-automa- tiska vågar) finns således bestämmelser som innebär att instru- menten inte kan sägas vara introducerade på marknaden förrän de installerats och inspekterats. Detta eftersom den slutliga bedöm- ningen av om instrumentet uppfyller de krav som ställs innan marknadstillträde skall utföras på den plats där instrumentet skall användas. Marknadskontroll av instrument som finns för försälj- ning kan därför inte ske. Därtill torde försäljningen av de berörda mätinstrumenten i flera fall skilja sig mot vad som gäller för många andra produkter som är föremål för marknadskontroll, i det att det ofta torde handla om försäljning (ofta av relativt stora partier) direkt mellan tillverkaren (eller dennes representant) och använda- ren, dvs. affärskedjor som utnyttjar vågar för sin försäljning, distri- butörer av el, gas, värme eller vatten, etc. Jämfört med många andra produkter som är föremål för marknadskontroll torde därmed detaljistledet – där marknadskontroll ofta utförs – inte heller vara lika utvecklat. Även om förhållandena beträffande mätinstrument således i viss mån skiljer sig från de som gäller för många andra produkter som är föremål för marknadskontroll, så bör dock betonas att marknadskontroll och tillsyn över i drift varande mätinstrument avser skilda faser i ett mätinstruments livscykel. Marknadskontroll tar sikte på skedet efter det att produkten satts på marknaden, men vanligen innan den har tagits i bruk, medan tillsyn över i drift varande instrument avser just driftskedet. Såvitt utredningen kan bedöma torde därför en direkt samordning av de två tillsynsform- erna (i betydelsen att de skulle kunna utföras ) knappast vara möjlig i normalfallet. Däremot bör det vara möjligt att uppnå en viss informationsmässig korsbefruktning, i form av att infor- mation som fås vid tillsyn över i drift varande mätinstrument kan Överväganden och förslag om legal metrologi ge indikationer om var marknadskontrollinsatser bör fokuseras, och vice versa. Prissättning på provad utrustning Slutligen vill utredningen också uppmärksamma att kostnaden för berörda mätinstrument i vissa fall kan ha en begränsande effekt på tillsynen. Som framgått ovan har SWEDAC inom ramen för mark- nadskontrollen i något enstaka fall köpt vågar och låtit dessa genomgå en provning motsvarande den som görs vid en typ- provning. Normalt sett avstår SWEDAC dock från denna typ av kontrollaktivitet, eftersom inköpet medför en stor kostnad för myndigheten. Detta då SWEDAC – oavsett resultatet av kon- trollen – måste betala marknadspris för vågen. På andra områden, t.ex. tillsyn enligt lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet och förordningen (1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet, gäller dock andra regler. Av 13 § föreskrifter (ELSÄK-FS 2003:2) framgår följande: Om en apparat vid provning inte uppfyller skyddskraven enligt 4 § förordningen (1993:1067) om elektromagne- tisk kompatibilitet, skall tillverkare, importör eller den som har till- handahållit apparaten ersätta tillsynsmyndigheten för dess kostnader för inköp av apparaten samt kostnader för provningen. Denna pris- sättningsprincip gäller för övrigt inom området legal metrologi i bl.a. , där den ansvariga myndigheten (Säkerhetsteknik- centralen, TUKES) inte behöver betala för t.ex. en våg som vid provning visar sig vara felaktig. I 12 § före- skrifter finns även bestämmelser som begränsar det pris tillsyns- myndigheten skall betala för en produkt som tas ut för provning. Enligt paragrafen skall således den från vilken tillsynsmyndigheten tagit ut en apparat för provning erhålla ersättning motsvarande inköpspris, inklusive mervärdesskatt, samt kostnader för frakt. intäkter från ersättning för provade produkter redovisas mot inkomsttitel, och disponeras inte av myndigheten.