sou · GVB344 · 2008-01-01 00:00:00 — har för kommissionen bekräftat att inte inhämtar samtalsspecifikationer för mobiltelefoner som används av statsråd eller statssekreterare.17 7.2.7Konstitutionsutskottets frågor av och svar av begärde i denna förfrågan en redogörelse för vilka jourtjänstgörande tjänstemän i Statsrådsberedningen som fanns på plats i . Konsti- tutionsutskottet fortsatte: Försåvitt det framgår av inpasserings- data e.d. önskar utskottet uppgift om exakta inpasseringstider.18 I sammanhanget kan antecknas att denna fråga från konstitutions- utskottet föregicks av en votering i utskottet angående frågan om utskottet skulle begära in inpasseringslistor från Regerings- kansliet.19 De borgerliga partierna förlorade denna votering. Frågan fick i stället nu angiven utformning. 15Konstitutionsutskottets skrivelse , dnr 050-2564-2004/05. 2005/06:KU8, Del 2, s. 391 f. Även har bekräftat att samtalsspecifikationer avseende mobiltelefoner inte ingår i avtalet med teleoperatören utan är en tilläggstjänst som normalt inte används. Se utfrågning , och , bilaga 3. 18Konstitutionsutskottets skrivelse , dnr 050-2564-2004/05. 19Jesper Ekroth, Förvaltningsrättslig tidskrift 2006, s. 279. svarade genom en promemoria upprättad vid Statsrådsberedningen följande: Som framgår av material och av Regerings- kansliets tidigare yttrande till befann sig stats- sekreteraren i , vilket är i enlighet med hur statssekreteraren normalt arbetar . Andra i jourorganisationen befann sig inte i . Den som ingår i jourorganisationen i skall om behov uppstår kunna inställa sig i med kort varsel. Det finns inga uppgifter om exakta inpasseringstider att redovisa. En av säkerhetsorganisationen känd person kan passera in och ut i utan att det dokumenteras. har uppgett att Förvaltningsavdelningen bör ha varit involverad i svarets beredning när det gäller inpasserings- frågan. Hon, eller någon av hennes medarbetare, ställde frågor till alla i jourorganisationen antingen direkt till dem som var berörda eller via någon och konstaterade vad som framgår av svaret.20 7.2.8Konstitutionsutskottets frågor av och svar av begärde bland annat ut Försvarsdepartementets Undber-enhets sändlistor som användes för att skicka ut information rörande flodvågskatastrofen , om dessa fanns bevarade.21 svar bestod av ett missiv undertecknat av till vilket fogats en promemoria upprättad av För- svarsdepartementets expeditions- och rättschef . I promemorian anges att någon elektronisk version av de sändlistor som användes inte finns i departementet eller i utrustning som departementet tillhandahåller tjänstemän vid Undber. Det upplyses om att på annandagen 2004 använde den utrustning i hemmet som arbetsgivaren tillhandahöll och att det på grund av att Undber bytt e-postprogram inte längre gick att göra någon ny så kallad skärmdump med uppgift om 21Konstitutionsutskottets skrivelse , dnr 050-2564-2004/05. En kopia av den skärmdump som överlämnats till kommissionen översändes till . har uppgett att hon inte minns hur denna för- frågan gick ut, men i och med att det bara finns svarsunderlag från Försvarsdepartementet förutsätter hon att Förvaltningsavdelningen inte fick del av förfrågan.22 har berättat att hon inför upprättandet av svarspromemorian samtalade med , tillsammans med statssekreteraren , och att de med ledning av Brittner försökte återskapa vad som gick att återskapa i fråga om sändlistor. Hon uppfattade Brittner som datorkunnig och förlitade sig på dennes uppgifter. Hon hade inte någon egen kontakt med IT-enhet i den här frågan; den kontakten togs direkt av Brittner. Hon känner inte till att brandväggsloggar sparas i . Hennes uppfatt- ning när frågorna från hanterades var att Brittner inte längre hade sin gamla hemdator kvar utan att denne hade en ny dator hemma.23 Även har uppgett att han bedömde Brittner som tillräckligt datakunnig och att inte heller han tänkte på att det kunde finnas loggar i som kunde säga något om mottagarna av det aktuella e-postmed- delandet.24 7.2.9Konstitutionsutskottets frågor av och svar av I denna förfrågan begärde bland annat en redogörelse för vilka Undber-meddelanden som skickades till den anonyma listan.25 svar bestod även av ett missiv undertecknat av till vilket fogats en pro- memoria upprättad av Försvarsdepartementets expeditions- och rättschef . I promemorian anges bland annat att det inte finns någon anonym lista, utan att den rekonstruktion som gått att göra mot bakgrund av kommissionens förfrågningar är den så kallade skärmdumpen. Även i detta svar anges att det inte nu är möjligt att rekonstruera vilka meddelanden som skickats till den så kallade anonyma listan. 25Konstitutionsutskottets skrivelse , dnr 050-2564-2004/05. har uppgett att även denna förfrågan från antagligen enbart har skickats till Försvars- departementet, eftersom svaret till utskottet bygger på en pro- memoria från Försvarsdepartementet.26 har uppgett att vad som anförts beträffande tidigare promemoria även gäller inför upprättandet av denna promemoria och att de i möjligaste mån genom försökte att få klarhet i vad som gick att återskapa. Hon tog inga andra kontakter.27 7.2.10Konstitutionsutskottets frågor av och svar av beslutade att begära ytterligare underlag i enlighet med den bilagda frågepromemorian, i vilken följande står att läsa: I syfte att få reda på vilka personer som inom regeringen och stod på sändlistan till det e-postmeddelande som skickade kl. 6.28 föreslås utskottet att genom en skrivelse till begära uppgifter om följande: Eftersom meddelandet skickades från en extern e-postadress bör det ha passerat brandväggarna till datorsystem. 1.Har e-postmeddelandet, när det ankom till datorer, genererat en eller flera loggar? 2.Finns loggarna kvar från ovanstående tidsperiod? Om det är möjligt att undersöka, så önskar utskottet upplysning om vilka personer som var mottagare till det aktuella e-postmeddelandet. svarade genom skrivelse med missiv underteck- nat av och en icke undertecknad promemoria ställd från Statsrådsberedningen. I promemorian uppges bland annat följande: E-postmeddelanden som sänds in till genererar loggar. De meddelanden som sände bör alltså ha genererat loggar i system. För samtliga loggar gäller, enligt gallringsföreskrifter, att de skall gallras när de inte behövs för verksamheten. dessa rutiner har loggarna gallrats och för stor del av 2005. har uppgett följande. hade innan denna förfrågan inkom bett att få en föredrag- ning angående logglistor och gallringsföreskrifter inom . Efter att ha fått underlag från Förvaltningsavdelningen var det hon som höll denna föredragning för företrädare. Föredragningen innebar en allmän presentation av hur gallringsföreskrifterna såg ut när det gäller loggar. Hon minns att hon ansåg att både Försvarsdepartementet och Förvaltningsavdel- ningen var berörda av den förfrågan som sedan kom från kon- stitutionsutskottet. Det var respektive som försåg henne med underlag, och det var hon som skrev den promemoria som sedan sändes till konstitutions- utskottet. Hon fick besked att gallring hade skett i enlighet med föreskrifterna. Hon hade själv ingen aning om att material fanns sparat på band. När hon fick besked om att gallring hade skett, förutsatte hon att material inte fanns kvar längre. Det finns situa- tioner där hon vid en genomläsning ser att underlag inför svar till inte stämmer. Då är hennes första reaktion att ställa en kontrollfråga. Finns det ingen anledning till sådan misstanke, lämnar hon över svaret till . Hon har aldrig lämnat in något svar till som hon vetat om har varit felaktigt. Hade hon känt till att banden fanns, hade inte ett svar från henne gått in till med detta innehåll.28 har uppgett följande. Mot bakgrund av vad Per- angett om två kalendermånaders arbete för att ta fram uppgifter ur banden gjorde han bedömningen att banden inte var åtkomliga, utan att bandmaterialet var oanvändbart. Den bedömningen gällde även i förhållande till . I efterhand kan han se att så inte var fallet. Han borde därför ha anmält till förvaltningschefen att dennes företrädare hade gett uppdrag till IT-chefen att spara material. Normalt granskar han de uppgifter som Förvaltningsavdelningen lämnar som underlag för svar till . tar han också själv fram underlaget. Han har en ganska dålig minnesbild av enskilda hän- delser kring svar till i detta ärende men känner igen den redovisning som finns i svarspromemorians stycke om gallring av loggar. Det är möjligt att han har förmedlat svars- promemorians uppgift om gallring av loggar till i 28 Utfrågning och . Den stämmer med den allmänna bild han hade . Såvitt han då kände till gallrades all e-post- loggning, med undantag för banden, automatiskt i enlighet med kansliarkivariens beslut. Sedan han tillsatt logglistegruppen, började han få vissa tvivel om hur det låg till med detta, men arbetsgruppen redovisade inte sitt resultat förrän i juni 2006.29 I initiativärendet mot statssekreteraren i Statsrådsberedningen tog JO del av kommissionens anteckningar från utfrågningar av , och . Vidare inhämtade JO muntliga upplysningar från och och från kommissionens ordförande , samt telefonupplysningar från och . För att få information om inpasseringssystemet besökte , där säkerhetschefen , chefs- juristen och ingenjören översikt- ligt redovisade säkerhetsrutinerna. JO har i sitt beslut anfört att han kunnat konstatera att loggföring över de inpasseringar som sker med användande av kortterminaler inte innehåller någon uppgift om att med användande av sådant kort skulle ha besökt , men att det hade bekräftats att en för säkerhetsorganisationen känd person kunde passera in och ut utan att det dokumenterades. För utrönandet av orsaken till de olika uppgifterna om telefonsamtal mellan och fann dock inte JO anledning att driva utredningen vidare i denna del.31 JO fick också del av kopior av e-postmeddelanden som utväxlats mellan och den 13, 15 och , vilka gavs in av . erbjöd sig även för JO att visa upp den anteckning han gjort hos över inkommande samtal till och utgående samtal från hans mobiltelefon under annandagen 2004.32 JO:s akt tillfördes också utdrag ur SVT:s nyhetssändningar den 9 och . 30JO:s dnr 1140-2006, beslut . 32Anteckningar från JO:s inhämtande av upplysningar från , dnr 1140-2006, aktbilaga 47 s. 9. Medborgarnas krav på insyn i maktutövningen måste ges stor tyngd i avvägningen mot andra intressen när de allmänna villkoren för inhämtning och utlämnande av information skall läggas fast. Som framgått av tidigare avsnitt finns det en klar tendens till ökad transparens framför allt i granskning av regeringen. I tveksamma fall bör därför transparenskravet ges företräde. Metoder för inhämtning av information Det finns som framgått några punkter på vilka granskningsorganen fick ofullständig eller felaktig information från de uppgiftsläm- nande instanserna. Det e-brev som sände ut hade inte som mottagare, och kan inte ha refererat till vare sig detta eller något annat e-brev vid en kontakt med statsminister eller förmiddagen, eftersom han öppnade sin e-post tidigast . fick upp- giften att Brittners sändlista inte gick att rekonstruera, trots att detta visade sig vara en rutinbetonad åtgärd för en IT-tekniker. Utskottet fick vidare trots flera frågor inte infor- mation om att databand med e-post och annan trafikinformation från tiden närmast efter fanns bevarad i . Kommissionen tillämpade en metod för informationsinhämtning som innebar att man ställde generella frågor i skriftlig form till berörda myndigheter och fick samordnade skriftliga svar från dessa. Denna inhämtning följdes sedan av muntliga utfrågningar med ett stort antal tjänstemän, som på olika sätt kompletterade den skriftliga informationen. Som en konsekvens av detta kunde kom- missionen få en mer allsidig bild av händelseförloppet än den bild som den rent skriftliga officiella versionen gav. En förutsättning är naturligtvis att utfrågade tjänstemän lämnar korrekta uppgifter. huvudsakliga metod för informations- inhämtning är att först samla in ett omfattande bakgrundsmaterial för att därefter rikta skriftliga frågor till , från vilket man får i Statsrådsberedningen samordnade svar från berörda departement. Vidare sker utfrågningar av statsråd och högre Denna metod för informationsinhämtning är känslig för brister i den föregående processen i , vilket detta ärende illustrerar. Mot den bakgrunden kan det finnas anled- ning för att överväga formerna för inhämt- ning, sammanställning och överföring av information och för dess kansli att samråda med i syfte att reducera riskerna för den typ av fel som har beskrivits i detta kapitel. Brister i interna processer Som framgått av beskrivningen kanaliseras förfrågningarna från till via Statsrådsbered- ningen. Denna ordning har uppenbara fördelar men rymmer sam- tidigt vissa risker. Den granskning som görs i Statsrådsberedningen av det underlag som överlämnas från departement och förvalt- ningsavdelning kan karaktäriseras som formell och politisk. Den syftar till att upprätthålla en viss nivå på kvaliteten i svaren – rena formkrav, att alla frågor från har besvarats etcetera – och att garantera enhetlighet i svaren från . Någon djupare granskning i sak görs dock inte; varje departement ansvarar för sitt underlag och representeras i kon- takterna med Statsrådsberedningen av sin expeditions- eller rätts- chef, som inte alltid har kunskaper i sak på det aktuella området. Det är viktigt att Förvaltningsavdelningen får bidra på samma villkor som ett fackdepartement i beredningen av underlaget till olika granskningsorgan. Förvaltningsavdelningen är Regerings- kansliets expertorgan för exempelvis IT- och säkerhetsfrågor. Som inte minst hanteringen efter visat är det nödvändigt att föra in sådana frågor på hög nivå inom Förvaltningsavdelningen för att de skall beredas på ett adekvat sätt. Det bör understrykas att bidrog till problemen för att leverera svar av hög kvalitet genom sina krav på i vissa fall mycket korta svarstider. En särskilt komplicerande faktor i gransk- ning av regeringens hantering av var den roll som informationstekniken kom att spela. Det rör sig här om tekniskt komplicerade frågor, med åtföljande kommunikationsproblem mellan dem som behärskar tekniken och dem som har att göra administrativa och juridiska bedömningar. I det tidigare illustrera- des hur kommunikationen mellan IT-enheten och chefsjuristen fungerade mindre väl av denna anledning. Den rent juridiska bedömningen av bandmaterialets status var dessutom komplicerad även för den som hade full information om materialets karaktär och de tekniska förutsättningarna för att extrahera information ur det. Enligt kommissionen handlade man fel när man från inte informerade om bandens existens. Man borde ha överlåtit åt utskottet att bedöma om och i så fall vilka ansträngningar som skulle göras för att få ut information. Gemensam beredning är den etablerade metoden för att garantera ett allsidigt beslutsunderlag inför regeringsbeslut. Genom att involvera de departement som på ett eller annat sätt är berörda av en viss fråga söker man garantera att alla väsentliga aspekter på frågan kommer fram och vägs mot varandra i processen. Ett svar till ett granskningsorgan är inte i formell mening ett regerings- beslut, men principen om gemensam beredning kan ändå tjäna som vägledning i denna situation. Formellt sett har principen respek- terats i och med att berörda departement har involverats. Som framgått av avsnitt 6.3.1 finns inte anledning att anta att någon politisk mörkläggning förekommit i fråga om bandhanteringen. Vad som har lett till fel är snarare att diskussionen mellan olika uppgiftslämnare och dem som i Statsrådsberedningen ansvarar för svaren till inte har varit tillräckligt ingående. Förutom via en förbättrad process kan kvaliteten på svaren till granskningsorgan höjas genom att tjänstemannarollen stärks. Det kan inte anses tillfredsställande att det inte i alla fall gått att se vilka tjänstemän som varit ansvariga för underlaget till svaren till kon- stitutionsutskottet. Underlagspromemorior bör bära författarens, och gärna uppgiftslämnares, namn för att ansvaret för innehållets saklighet skall framstå tydligt. Saklighetskravet på förvaltningen, som är grundlagsfäst,33 innebär inte bara att lämnade uppgifter skall vara korrekta utan rimligen också att en lämnad beskrivning skall ge en adekvat bild av sakernas tillstånd; väsentliga fakta skall inte ha utelämnats. Sammantaget är det allvarligt att i detta viktiga granskningsärende inte har förmått att förse med korrekt information. Därmed har den grundlagsfästa kontroll- makt som skall utöva inte getts korrekta förutsättningar. Detta riskerar att skada medborgarnas tilltro till styrelseskicket. Kommissionen återkommer i kapitel 8 till några konkreta åt- gärder som kan vara motiverade för att säkra kvaliteten på det underlag som förvaltningen förser granskningsorganen med. 33 1 kap. 9 § regeringsformen. 8Kommissionens framåtsyftande synpunkter och förslag 8.1Kompletterande synpunkter på krishantering och säkerhet i I kommissionens betänkande och – granskning och förslag1 presenterades vissa åtgärdsförslag i kapitel 6. Kommis- sionen tog där bland annat upp principer för krishantering och central krisledning. Frågor om samhällets krishantering har sedan behandlats av Försvarsberedningen i rapporten strategi för säkerhet2 och i propositionen Samverkan vid kris och ett säkrare samhälle3. En särskild utredare fick uppdraget att utforma ett system med en krisledande myndighet4. Utredarens uppdrag, som bedrevs under namnet Utredningen om nationell krisledning, återkallades av regeringen genom beslut den 11 janua- ri 2007. Utredningen överlämnade en sam- manställning med slutrapport över utfört arbete till Försvars- departementet. beslöt vidare att uppdra åt generaldirektören att utreda inrättandet av en nationell krishanteringsfunktion i Regeringskansliet.5 Upp- draget skall redovisas . Företrädare för kommissionen har under hand diskuterat krishanteringsfrågorna i med . Vidare har den i Statsrådsberedningen numera inrättade beredskaps- och analys- enheten besökts. Kommissionen ser mot bakgrund av pågående arbete inte anledning att här närmare gå in på frågorna 2005/06:133. 5Se Protokoll RK § 7, Statsrådsberedningen, FA2007/58/JA. Kommissionens framåtsyftande synpunkter och förslag om krishantering i . Endast ett par frågor kring krishantering och säkerhet skall här tas upp. I kommissionens förra betänkande diskuterades uppgifter och bemanning för en krisenhet i . Som en av upp- gifterna under själva krisen angavs uppgiften att svara för doku- mentering, att löpande dokumentera vilka beslut som fattas, vilken information som kommer in och lämnas ut från krisenheten, etcetera.6 Den sak kommissionen nu haft att syssla med belyser ytterligare frågan om dokumentationsfunktionen i samband med en kris. I anslutning till tsunamikatastrofen kan noteras att reflexen hos förvaltningschefen att spara dokumenterande information var helt riktig. Hos bered- skapsgrupp fördes ordnade anteckningar vid sammanträdena. Det gjordes sammanställningar av e-postmeddelanden som tillförts arkiven. har luckor i dokumentationshanteringen av delar i förloppet också kunnat konstateras. Någon klar systematik på området fanns inte. Det arbete som kommissionen nu haft att göra i efterföljden av granskningsfasen efter tsunamikatastrofen belyser på några punkter ytterligare betydelsen av mera systematiska åtgärder för att säkra dokumentation i under ett krisförlopp. Logg- böcker förs ju på ett ordnat sätt hos många myndigheter under krisförlopp. Detta kan naturligtvis vara av betydelse för det följan- de arbetet under själv krisförloppet. Men det har också stor betydelse i den efterfas som följer på krisen. Där ingår element som granskning, utvärdering och reformarbete. I ett granskningsarbete måste man söka klarlägga vad som faktiskt har hänt även i vissa detaljer och lägga fram detta så att klarhet nås. Kvarstående oklar- heter kan skapa misstro och ta mycket onödig energi och upp- märksamhet i anspråk. Sådana oklarheter försvagar också kvaliteten hos bedömningar och slutsatser. Det får till följd att också under- laget för lärandet och den fortsatta utvecklingen av krishanterings- förmågan försämras. Först med mer detaljerade sakliga genom- gångar ges samhällsorganen det nödvändiga underlaget för en bättre krishanteringsförmåga. Dokumentationshanteringen under själva krisförloppet är här av central betydelse. Även konstitu- tionsutskottet har vid sin granskning uttalat sig om betydelsen av 6 SOU 2005:104, Huvudrapport, s. 322. Kommissionens framåtsyftande synpunkter och förslag dokumentation i krissituationer.7 Saken bör bli föremål för närmare överväganden inom . Kommissionen har vidare både i sitt tidigare arbete och i det nu genomförda kunnat notera att läges- och underrättelserapporteringen inom inte var ordnad på ett tillfredställande sätt då tsunamikatastrofen inträffade. De oklarheter som rått kring rapporteringen från Försvarsdepartementets Undber-enhet belyser detta. Här utgår kommissionen från att förhållandena nu har förbättrats och utvecklas vidare. Frågan om telefonloggar inrymmer ett antal rättsliga och prak- tiska problem. Kommissionen har inte funnit rättsligt utrymme för att i sin granskning söka hämta information om telefonanvänd- ningen inom från operatörer på telekommunika- tionsområdet. Lagstiftningen på detta område måste vara strikt. En offentlig arbetsgivare som har anledning att noga överväga sin hållning till frågan. synes det i ett krisförlopp – som man inte i förväg kan veta när det inträder – finnas behov av att snabbt kunna dokumentera teletrafik till och från samt inom myndigheten. Här finns praktiska och rättsliga frågor som måste övervägas när de praktiska förutsättningarna för en förbättrad krishantering läggs fast. Säkerhet och bevakning i och kring , slutligen, är ytterligare en viktig fråga. Kommissionen har under sitt återupptagna arbete ägnat uppmärksamhet åt den frågan och det särskilt åt det som gäller in- och utpassering i och från lokalerna. Det system som används skall av säkerhets- och sekretesskäl inte här redovisas närmare. Så mycket skall dock sägas att systemet numera inte synes representera tillgänglig teknik. Behov av tämligen stora nyinvesteringar föreligger. är en stor arbetsplats med flera tusen anställda. Det är en av landets allra viktigaste arbetsplatser, där det också ingår lokaler med särskilt höga säkerhetskrav. Till säkerhet hör väl utvecklade tillträdesrutiner. Modernare bevakningsteknik med nya identifieringsrutiner, passageslussar, kameraövervakning med sparande av bilder används ännu inte i . Låsöppning och -stängning vid in- och ut- passering registreras normalt, enligt vad som sagts till kom- missionen, inte i systemet utöver vad rena larmfunktioner fordrar. Inpasseringsloggningen är inte ett heltäckande system. 2005/06:KU8, Del 1, s. 197. Kommissionens framåtsyftande synpunkter och förslag saknas ett ordnat, säkert och fullständigt system för registrering av tid och plats då enskilda tjänstemän kommit till och lämnat lokalerna. Detta är en brist som är särskilt allvarlig i fråga om förhållandena utom tjänstetid och även i mer känsliga delar av lokalerna. Detta bör enligt kommissionens uppfattning åtgärdas. 8.2Regeringen och inför granskning I de granskningar som företogs efter tsunamikatastrofen kom elektronisk information i viss mån att efterfrågas av gransknings- organen. I föregående kapitel 7 har kommissionen redovisat sina bedömningar i fråga om hur regeringen och skötte informationsgivningen i den delen till granskningsorganen. Här skall några mer framåtsyftande synpunkter på saken lämnas. En kommissions utredningsmetoder är oreglerade. Här blir resultatet beroende av kommissionens arbetssätt och hur de granskade organen möter upp med efterfrågad information. Utgångspunkten är att informationen lämnas med iakttagande av kravet på saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen.