sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — Som förut måste effekterna på tillståndshavarens verksamhet av en ändring av tillståndsvillkoren – dvs. i praktiken om ändringen kan ses som negativa för tillståndshavaren – särskilt beaktas. Det som berör återkallelse av tillstånd på grund av för- ändringar inom radiotekniken utgår ur denna paragraf, eftersom detta enligt mitt förslag inte längre ska vara möjligt. 5.2Överväganden om övergångsregler och ikraftträdande Mina ovan redovisade förslag utgår från tanken att radiospektrum ska användas effektivt från ekonomisk utgångspunkt och att det är marknaden som genom egna val ska säkerställa att så sker. Det förutsätter bl.a. teknikneutralitet och regler som möjliggör köp, hyra och försäljning av radiofrekvenser. Som ovan nämns kan införandet av teknik- och tjänsteneutralitet och handeln med existerande nyttjanderätter till radiospektrum generellt sett kräva införanderegler. De konkreta förslag till ändringar i den nuvarande lagstiftningen avser i huvudsak tillståndsgivning. Dessa ändringar lämpar sig enligt min bedömning emellertid bäst att införa successivt vartefter tillstånd löper ut och prövas på nytt. Detta skulle innebära att reglerna i den nya modellen från ett visst datum tillämpas för tillstånd som utfärdas efter detta datum. På så vis kan i största möjliga mån särskilda övergångsbestämmelser i lag und- vikas. En övergångslösning som kan övervägas vid införandet av rullande tillståndstider för tillstånd som tilldelats enligt 3 kap. 8 § LEK är att befintliga tillståndshavare vid utgången av tillstånds- tiden erbjuds förlängning med rullande tillståndstider i kombina- tion med incitamentsskapande avgifter. Det framgår ingenstans i lagen att det föreligger en presumtion för förlängning av tillstånd, eller att befintliga tillståndshavare i ett nytt tilldelningsförfarande i någon mening skulle ha förtur till det frekvensutrymme de har. Därför är det varken nödvändigt eller lämpligt att införa särskilda bestämmelser för den övergång till rullande tillståndstider respektive regelbundet återtagande av till- stånd jag föreslår. Inte heller i övrigt finns det i fråga om de före- slagna lagändringarna med avseende på tillståndstider skäl till särskilda övergångsbestämmelser. Det räcker med att de nya regler- na börjar tillämpas vid tillståndsprövning efter lagändringens ikraftträdande. Som redovisats i de relevanta avsnitten är mina förslag samman- fattningsvis inte av den karaktären att några övergångsbestäm- melser är nödvändiga. Ändringarna föreslås börja tillämpas i sam- band med att myndigheten utfärdar nya tillstånd. 6 Konsekvenser av förslagen 6.1Kommittéförordningens krav på konsekvensanalyser Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för stat, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser göras i betänkandet enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. Vidare gäller att en finansiering ska föreslås när det gäller kost- nadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna av detta anges i betänkandet (15 § kommittéförordningen). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för: brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag jämställdheten mellan kvinnor och män möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. När det gäller tillgång till trådlös kommunikation föreslår jag inte några stödåtgärder som får direkta budgetära effekter. Förslagen om politiska mål för tillgång till trådlös elektronisk kommunika- tion kan dock få indirekta statsfinansiella konsekvenser om staten med utgångspunkt i sådana mål beslutar finansiera ytterligare utbyggnad av trådlös infrastruktur. I avsnitt 4.3.3 föreslår jag att Försvarsmakten bör betala för sin användning av frekvenser och att storleken på sådana avgifter ska vara tillräckligt stora för att fungera som ett incitament för skapa en god resurshushållning med radiospektrum. Avgifterna ska finan- sieras genom att Försvarsmakten får motsvarande ökning av sitt anslag. För att avgifterna ska få avsedd effekt bör inte anslaget minska i samband med att Försvarsmakten frigör frekvensband. Om Försvarsmakten inte lämnar frekvensband kommer den av mig föreslagna modellen innebära ett nollsummespel eftersom ökning av utgifter i form av anslag kommer motsvaras av intäkter i form av avgifter. Om Försvarsmakten lämnar frekvensband, vilket är ett av syf- tena med mitt förslag, kommer detta att innebära en nettoutgift i statsbudgeten. Mot bakgrund av att det är sannolikt att sådana fre- kvensband kommer att tilldelas via spektrumauktioner kommer detta att medföra intäkter för staten. Om avgifterna för försvarets användning utformas på det sätt jag avser – i praktiken med en marginal uppåt mot förväntade marknadsvärden – torde sådana auktionsintäkter överstiga intäktsbortfallet till följd av de avgifter försvaret inte längre kommer att betala för de band de lämnar. 6.1.3Sysselsättning och offentlig service En liberalisering av spektrummarknaden och politiska mål för utbyggnad av trådlös kommunikation torde vara positivt för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet. Tillgång till trådlös kommunikation är viktigt för det regionala utvecklingsar- betet. Sådan tillgång påskyndar regionernas utveckling. Om det finns bättre kommunikationsmöjligheter blir det lättare att både driva företag och tillhandahålla offentlig service. I många fall är till- gång till kommunikation av hög kvalitet en förutsättning för att företag ska etablera sig i glest befolkade delar av . Även offentlig service, t.ex. mobil sjukvård och omsorg av olika slag, är beroende av trådlös elektronisk kommunikation för att fungera och kunna utveckla sin verksamhet. Olika undersökningar har visat att den IT-relaterade brottsligheten har ökat kraftigt i takt med att användningen av IT ökar i samhället i stort. På en övergripande nivå kan man konstatera att när möjlig- heter till elektronisk kommunikation förbättras, öppnas också nya möjligheter för ökad brottslighet. Det kan t.ex. vara fråga om bedrägerier via SMS eller betaltelenummer men också brott där nätverk underlättar spridning av otillåtet material såsom barnpor- nografi eller material som innehåller hets mot folkgrupp. Kommu- nikationer kan även underlätta planering och genomförande av brott. medger ökad tillgång till kommunikationer att brottsliga handlingar i högre utsträckning kan förebyggas, upp- täckas, spåras och beivras. Sammantaget bedömer jag att mina för- slag inte direkt kommer att påverka den totala brottsligheten. 6.1.5Konsekvenser för små företag Jag bedömer att en liberalisering av radiospektrummarknaden och politiska mål som resulterar i ytterligare utbyggnad av trådlös kommunikation kommer att vara positivt för små företag. Elektro- nisk kommunikation är särskilt betydelsefullt för företag i glest befolkade regioner med långa avstånd till kunder, leverantörer, företagstjänster m.m. och gör det lättare att driva företag inom t.ex. turistnäringen. Trådlös kommunikation har i detta sammanhang en mycket viktig roll inte minst i sådana områden där det saknas tråd- bunden kommunikation. Små företag, särskilt i glest bebyggda områden, torde generellt ha svårare att få tillgång till IT-infra- struktur än större företag, som har större köpkraft och starkare förhandlingsposition. Den ökade tillgång till elektroniska kommu- nikationer som en liberalisering av spektrummarknaden och poli- tiska mål för utbyggnad av trådlös kommunikation kan leda till bör därför generellt kunna förbättra små företags konkurrensförmåga. En liberalisering av spektrummarknaden och politiska mål som resulterar i ytterligare utbyggnad av trådlös kommunikation torde öka möjligheterna till kommunikation, vilket förmodligen gynnar både män och kvinnor. Konsekvenserna ur ett genusperspektiv är väldigt svåra att förutse, men borde enligt min bedömning totalt sett vara marginella. 6.1.7Konsekvenser för att nå integrationspolitiska mål Jag bedömer att förslagen i detta betänkande inte kommer att påverka möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Det jag förslår i fråga om styrning och uppföljning av politiska mål i avsnitt 4.1.5 medför vissa åtaganden för PTS och länsstyrelserna (och motsvarande regionala organisationer). PTS bedriver redan en del verksamhet av den karaktär som föreslås, såsom kartläggning av IT-infrastruktur. Mina förslag i denna del hänger delvis samman med och bygger vidare på förslagen i betänkandet Bredband till hela landet. Enligt det betänkandet bör av det däri föreslagna anslaget avsättas för administrativa kostnader för att förverkliga det betänkandets förslag.TPF1FPT Min bedömning är att de ytterligare arbetsuppgifter som jag föreslår i det ovannämnda avsnittet i stora delar kan samordnas med de uppgifter som föreslås i Bredband till hela landet. Under dessa förutsättningar bör därför mitt förslag i denna del i praktiken inte medföra några större ytter- ligare kostnader. kommer om mina förslag genomförs även att få ökade kostnader för att utveckla och administrera en avgiftsmodell som syftar till att Försvarsmaktens resurshushållning ska förbättras. Jag gör bedömningen att det behövs åtminstone två helårsarbetskrafter för dessa uppgifter. Grovt uppskattat kostar en helårsarbetskraft, inklusive sociala kostnader och s.k. overhead, ca . Mitt förslag innebär därför en ökning av tillstånds- myndighetens kostnader med ca . 1TP PT SOU 2008:40 s. 97. bör kunna finansieras inom ramen för myndighetens administrativa avgiftsuttag. De relativt små kostnader som kan uppstå för försva- ret till följd av ett sådan ökat avgiftsuttag torde kompenseras av de intäkter staten får från spektrumauktioner. 6.3.1EU-direktiven för elektronisk kommunikation Förslagen i betänkandet överensstämmer enligt min bedömning med gällande EU-direktiv för elektronisk kommunikation. Direk- tiven beskrivs närmare i avsnitt 2.6.2. De enskilda förslagens över- ensstämmelse med EU-direktiven diskuteras närmare i respektive avsnitt där detta är befogat. Slutförandet av den pågående översynen av gällande EU-direktiv för elektronisk kommunikation kommer att resultera i ändringar av dessa direktiv (översynen beskrivs närmare i avsnitt 2.6.3). Sanno- likt kommer flera bestämmelser i att behöva ändras för att genomföra dessa direktivändringar i . för färdigställandet av detta betänkande förelåg inte på något område i översynen någon överenskommelse mellan EU:s lagstiftande institutioner. Det är svårt att bedöma när förhandlingarna kan vara avslutade. Det kan konstateras att det finns starka incitament hos parterna att nå en överenskommelse senast , efter- som det är val till och den nuvarande Europeiska kommissionen () avgår senare . Om ändringsdirektiven beslutas är det rimligt att anta att medlemsstaterna får tills att genomföra ändringarna genom nationella regler. för färdigställandet av detta betänkande fanns det enligt vad utredningen erfar i översynen av direktiven en sam- syn mellan och när det gäller huvuddragen i en reformerad modell för radiospektrumförvaltning där bl.a. undantag från tillståndsplikt betonas, teknik- och tjänste- neutralitet stärks och handel med frekvensrättigheter införs. I jämförelse med kommissionens förslag vill dock dessa institutioner se en mer gradvis övergång till en ny modell. tycks heller inte i samma utsträckning som kommissionen vilja ha EU-harmonisering av frekvensanvändning, tilldelningsförfaranden eller s.k. paneuropeiska tillstånd. Det är inte minst ur ett kostnads- och förutsebarhetsperspektiv viktigt att mina förslag så långt möjligt harmonierar med resultatet av översynen, eftersom genomförandet av den senare troligen kommer att ligga nära i tiden efter ett eventuellt genomförande av förslagen i betänkandet. Det är naturligtvis inte möjligt att göra någon säker bedömning i förhand av samstämmigheten mellan dessa. Generellt är jag av uppfattningen att förslagen i detta betän- kande är väl i linje med huvuddragen i kommissionens förslag och resultatet av genomförda förhandlingar i rådet och parla- mentet. Därmed torde de lagregler jag föreslår inte behöva ändras avsevärt som en följd av genomförandet av ändringsdirektiven. Sna- rare torde om något dessa förslag kunna bidra till genomförandet av ändringsdirektiven. När det gäller frågan om samhällsomfattande tjänster (USO) förväntas Europeiska kommissionen publicera sitt meddelande om omfattningen av sådana tjänster. Detta kan komma att ligga till grund för förslag till ändringar i direktivet om samhällsomfattande tjänster. Utfallet av detta arbete kan komma att påverka möjligheterna för att finansiera utbyggnad av exempelvis mobilnätstäckning med hjälp av USO-medel. Enligt artikel 4 i direktivet om samhällsomfattande tjänster ska medlems- staterna säkerställa att samtliga rimliga krav på anslutning till det allmänna telefonnätet i en fast anslutningspunkt och på tillträde till allmänt tillgängliga telefonitjänster i en fast anslutningspunkt uppfylls av minst ett företag. Det är osäkert om det finns erforder- lig majoritet för att ta bort rekvisitet att anslutningen ska vara i en fast anslutningspunkt. Det kan – som diskuteras i avsnitt 4.1.4 – övervägas om bör verka för att bestämmelsen ska vara en minimiregel, och att de stater som vill ställa högre eller mer flexibla krav – t.ex. avseende mobilitet och bandbredd – ska kunna göra detta i enlighet med denna bestämmelse. En liberalisering av spektrummarknaden och politiska mål som resulterar i ytterligare utbyggnad av trådlös kommunikation med- för troligen ett visst ökat antal basstationer. Det är utifrån de för- slag jag lagt svårt att uppskatta hur många basstationer som till- kommer i jämförelse med ett nollalternativ och därmed vilken effekt genomförandet av förslagen kommer att få på miljön ur olika aspekter. Det kan noteras att ett ökat antal basstationer kommer att medföra en ökad energiförbrukning och medföljande belastning på elnätet i de fall exempelvis vindkraft inte kan användas för att göra en basstation självförsörjande på el. Basstationer har låg verkans- grad i betydelsen att det mesta av den förbrukade energin består av spillvärme. En typisk basstation kan förbruka el i storleksord- ningen . Förbrukningen är relativt oberoende av i vil- ken utsträckning basstationen används. Användning av elektronisk kommunikation, vare sig den sker via tråd eller är trådlös, innebär att det finns möjlighet till bl.a. avlyss- ning, lokalisering och insamling av uppgifter om vem som kommu- nicerar med vem. Möjligheter till och i motsvarande mån risker med sådan verksamhet ökar om tillgängligheten till trådlös kom- munikation ökar. En särskild utredare ska undersöka behovet av ändrade regler för att tillämpa allmän inbjudan till ansökan vid tillståndsgivning enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK. Utredaren ska ta ställning till om det finns skäl att behålla kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning för att tillståndsmyndigheten ska få använda ett inbjudningsförfarande för att skilja intresserade åt, eller om detta krav bör ändras i något avseende. Utredaren ska vid behov lämna förslag till ändringar av andra gällande principer för tillståndsprövningen. Om utredaren finner att nuvarande regler som ligger till grund för tillståndens längd inte är ändamålsenliga ska förslag till förändringar lämnas. Utredaren ska även undersöka behovet av ändrade bestämmelser för överlåtelse av tillstånd. Utredaren ska vidare formulera ett förslag till ett politiskt mål för slutanvändares tillgänglighet till mobil och annan trådlös elek- tronisk kommunikation. Utredaren ska också utvärdera de sam- hällsekonomiska effekterna av nuvarande system för tillgång till mobil och trådlös kommunikation i stort. Om bedömningen är att det finns brister i nuvarande system med täckningskrav, ska utreda- ren föreslå alternativa former för att uppnå täckning. Utredaren ska undersöka behovet av ändrade regler för de radio- användare som inte betalar avgifter för sin användning enligt 3 kap. 3 § LEK. Utredaren ska ta ställning till om det finns behov av sekretess- skydd för uppgifter i ansökningar och bud vid inbjudningsför- faranden för tillstånd enligt 3 kap. 8 § LEK. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Målen för sektorn elektronisk kommunikation är följande. Enskilda och myndigheter ska få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer. De elektroniska kommunika- tionerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av över- föringstjänster samt pris och kvalitet för dessa tjänster. ska i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov. Dessa mål ska uppnås främst genom att det skapas förutsätt- ningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begräns- ningar samt genom att internationell harmonisering främjas. Staten ska ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden (prop. 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228). Tillgången till radiofrekvenser kan jämföras med tillgången till mark. Det finns en ändlig mängd tillgänglig . Frekvenserna förbrukas inte vid användning, men mycket av an- vändningen bygger på ensamrätt att använda ett visst radiofrekvens- utrymme. Eftersom radiovågorna breder ut sig obehindrade av nations- gränser behövs internationella regler som förhindrar skadlig radio- störning. På global nivå fastställer Internationella teleunionen (ITU) det internationella radioreglementet som reglerar hantering av störningar över nationsgränser. I radioreglementet fördelas frekvensutrymme till en eller flera typer av radioanvändning som därmed får skydd mot skadlig störning. Radioreglementet är ett internationellt bindande avtal. På europeisk nivå utpekas och harmoniseras frekvensanvänd- ningen genom Conférence Européenne des Administrations des Postes et Télécommunications (CEPT). Dessutom kan man inom EU fatta bindande harmoniseringsbeslut om användningen av radiospektrum. Utöver dessa internationella avtal och rekommendationer träffar bilaterala koordineringsavtal med andra länder för att und- vika skadlig radiostörning. Dessa kan avvika både från radioregle- mentet och eventuella harmoniseringsbeslut. Att fatta beslut om tilldelning av radiospektrum hör till den nationella kompetensen. Till grund för beslut om tilldelning finns en grundläggande frekvensplan för landet. formen av ett allmänt råd som ges ut av myndigheten på radio- området, , . Planen är alltså inte bin- dande utan endast vägledande. PTS fattar beslut om rätt att använda radiosändare och meddelar tillstånd. Tillstånd att använda radiosändare ska avse viss radio- användning. Det kan i samband med tilldelning även finnas till- ståndsvillkor på en mer detaljerad nivå såsom täckningskrav, teknikval samt andra tekniska krav. Sådana frågor kan dock lämnas öppna för tillståndshavaren att bestämma själv i viss utsträckning. I vissa frekvensband krävs inga tillstånd. Grundprincipen vid tillståndsprövning är att den som ansöker om ett tillstånd som avser ett frekvensutrymme ska beviljas detta (3 kap. 6 § LEK). Det är den s.k. positiva inriktningens princip. Om det är fler än en sökande så gäller principen att den som ansöker först har företräde. Intresseavvägningar kan emellertid behöva göras mot bakgrund av ett ökat behov av radiofrekvenser i samhället och ett behov av balans mellan olika sektorer och användningsområden. En av bedömningsgrunderna när beslut fattas om frekvenstilldelning är därför att det ska vara fråga om en effektiv användning av frekvensutrymmet (3 kap. 6 § första stycket 3 LEK). Om det finns flera intresserade är det därför inte till- fredsställande vare sig från konkurrenssynpunkt eller med hänsyn till intresset av högsta möjliga frekvenseffektivitet att den som först kommer in med en ansökan alltid blir den som får tillstånd. De överväganden som avses torde i första hand gälla mellan olika slags radioanvändningar och inte mellan olika aktörer för samma slag av radioanvändning. Antalet tillstånd som beviljas inom ett frekvensutrymme får enligt 3 kap. 7 § LEK begränsas, om det är nödvändigt för att garantera en effektiv användning av radiofrekvenser. Ett beslut att begränsa antalet tillstånd ska omprövas så snart det finns anledning till det. När det uppkommer fråga om att meddela tillstånd att använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radioanvändningar och det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verk- samheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd till alla som vill och skulle kunna bedriva sådan verksamhet, ska prövning ske efter all- män inbjudan till ansökan, om inte särskilda skäl föranleder annat. Detsamma gäller när det frekvensutrymme som har avsatts för en viss radioanvändning utökas eller på annat sätt medger att ytter- ligare tillstånd meddelas (se 3 kap. 8 § LEK). Konvergensen inom sektorn för elektronisk kommunikation innebär att man i allt högre utsträckning kan använda olika typer av tekniker för att leverera samma typ av innehåll. Exempelvis kan man se på TV i mobiltelefonen och tala i telefon genom datorn. Detta gör det mer problematiskt att föreskriva vilken form av tjänst som ska tillhandahållas inom ett visst frekvensutrymme. Teknikutvecklingen har lett till att det numera finns radioutrust- ning som bättre än tidigare kan användas parallellt med annan utrustning utan att det uppkommer skadlig störning. Detta minskar behovet av att specificera vilka tekniker som får användas, i syfte att minimera skadlig störning. PTS har börjat införa delvis teknikneutrala villkor. Myndigheten har också meddelat tillstånd som avser elektronisk kommunikation utan att specificera någon särskild tjänst, som t.ex. mobil telefonitjänst. Enligt 3 kap. 11 § LEK kan krav på täckning och utbyggnad inom landet anges som villkor för tillstånd att använda radiosän- dare. Vid ett allmänt inbjudningsförfarande enligt 3 kap. 8 § LEK kan vid en s.k. skönhetstävling erbjudanden om täckning över landet anges som en urvalsgrund eller en kvalifikationsgrund. Detta gör det möjligt för PTS att ställa krav om täckning över landet för viss radioanvändning. Behovet av en översyn Tillståndsprövning och överlåtelse av tillstånd Allt snabbare tekniska landvinningar, konvergens, alltmer avan- cerad radioteknik, samt ökad efterfrågan på radiofrekvenser i samhället, gör att kravet på en ny eller väsentligt ändrad radio- användning som en förutsättning för ett inbjudningsförfarande kan ifrågasättas. Möjligheten att definiera vad som är en ny eller väsent- ligt ändrad radioanvändning blir som en följd av konvergensen allt svårare. Detta återspeglas även i PTS ökade användning av inslag av teknik- och tjänsteneutralitet i tillståndsvillkoren. Denna utveck- ling pågår i större eller mindre omfattning inom hela EU. En stor del av de tillstånd som gäller för radiofrekvensanvänd- ning är förenade med krav på vilka tjänster som ska tillhandahållas och vilken teknik som ska användas. Resultatet blir att den myn- dighet som utfärdar tillstånden måste bedöma hur stort frekvens- utrymme som behövs för olika tjänster och tekniker. av nya tekniker och tjänster som behöver tillgång till radio- frekvenser sker mycket snabbt. Många av dessa tekniker och tjänster är helt oprövade, och deras marknadspotential okänd. Detta sammantaget gör att det är olämpligt att tillståndsmyndig- heten beslutar om den optimala fördelningen av frekvenser mellan olika tekniker och tjänster.