sou · GVB37 · 2008-01-01 00:00:00 — I praktiken har därför inskrivningsdomaren i allt väsentligt en rådgivande roll. Vad gäller administrativt stöd får inskrivningsmyndigheterna i huvudsak hjälp av den personal, t. ex. vaktmästare och administratörer, som arbetar vid den tingsrätt vid vilken myndigheten finns. svarar för IT-stöd vad avser e- post och intranät. I övrigt svarar för IT-stödet. 6Det statliga lantmäteriets organisation Det statliga lantmäteriet omfattar och en lant- mäterimyndighet i varje län. Dessa myndigheter har till uppgift att verka för en ändamålsenlig fastighetsindelning och en effektiv försörjning med grundläggande geografisk information och fastig- hetsinformation. Utanför det statliga lantmäteriet finns även kommunala lantmäterimyndigheter. finns det 38 sådana myndigheter. Av lagen (1995:1393) om lantmäteri- myndighet framgår att skall utöva tillsyn över verksamheten vid de kommunala lantmäterimyndigheterna. I förordningen (1995:1418) med instruktion för det statliga lantmäteriet finns närmare bestämmelser om och lantmäterimyndigheterna i länen. 6.2Förordningen (1995:1418) med instruktion för det statliga lantmäteriet är enligt 3 § central förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsindelning och för grundläggande geografisk information och fastighetsinformation. Verket har vidare ett nationellt samordningsansvar för produktion, samverkan, tillhanda- hållande och utveckling inom området grundläggande geografisk information och fastighetsinformation. Verket skall även svara för samordning och stöd vid genomförande av EG-direktiv inom verksamhetsområdet och i övrigt bevaka intresse i det internationella arbetet inom det området. Av 6 § följer att också har rätt att mot avgift bedriva uppdrags- verksamhet inom sitt verksamhetsområde. Det statliga lantmäteriets organisation Enligt 9 och 10 §§ är generaldirektören chef för verket och ordförande i dess styrelse. När det gäller handläggning av ärenden saknas särskilda bestämmelser om detta. Av 8 § framgår dock att verksförordningen (1995:1322), med vissa undantag som här saknar intresse, skall tillämpas på verket. Detta medför kortfattat att ärenden som får avgöras av generaldirektören också får avgöras av annan anställd om de inte behöver avgöras av generaldirektören. Beträffande organisation skall verkets uppdragsverksamhet enligt 11 § hållas organisatoriskt avskild från övrig verksamhet. Vidare skall det enligt 12–12 e §§ finnas ett antal råd i olika frågor. Exempelvis skall det finnas ett råd för ortnamn med företrädare för ortnamnsvårdande och namngivande intressen- ter. Det skall även enligt 14 § finnas en anställda vid det statliga lantmäteriet. I övrigt bestämmer Lant- mäteriverket, i enlighet med vad som följer av verksförordningen, sin organisation. Bestämmelserna som behövs om en myndighets organisation och formerna för myndighetens verksamhet skall meddelas i en arbetsordning eller i särskilda beslut. Vad gäller förhållandet mellan och lantmäteri- myndigheterna i länen är verket enligt 3 § chefsmyndighet för myndigheterna. Verket skall enligt 4 och 7 §§ leda och utöva tillsyn över lantmäterimyndigheterna samt meddela de föreskrifter som behövs om organisation och verksamhet vid dessa myndigheter. Enligt 18 § skall lantmäterimyndigheterna bl. a. handlägga förrättningar samt verka för regional samordning av grundläggande landskaps- och fastighetsinformation. Av 19 § framgår vidare att dessa myndigheter mot avgift får bedriva uppdragsverksamhet i vissa uppräknade fall om den har ett naturligt samband med myndighetsutövningen. Som exempel kan nämnas att lantmäteri- myndigheterna får upprätta ansökan om lagfart och värdeintyg för lagfart mot avgift i samband med fastighetsbildning. Beträffande lantmäterimyndigheternas organisation kan här nämnas att enligt 20 § endast vissa särskilt uppräknade bestämmel- ser i verksförordningen är tillämpliga på dessa myndigheter. Detta skall ses i belysning av lantmäterimyndigheternas nära koppling till . Exempelvis skall enligt 21 § anställa chefen för en lantmäterimyndighet. Av 14 § framgår vidare att skall avgöra ärenden som avser arbetstagare vid dessa myndigheter. Det statliga lantmäteriets organisation 6.3Det statliga lantmäteriets yttre organisation Härutöver har verket drygt 40 kontor i landet. De statliga lantmäterimyndig- heterna har i de allra flesta fall fler än ett kontor i varje län. Tillsammans har de statliga lantmäterimyndigheterna 90 kontor i landet. bedriver inte någon verksamhet på de sju orter där det finns inskrivningsmyndigheter. Statliga lantmäterimyndig- heter har emellertid kontor i , och . Generaldirektören har en stab som arbetar med att förbereda, hantera och bevakar strategiska frågor. Det finns även sex koncern- enheter som stödjer hela det statliga lantmäteriets verksamhet med specialistkunskap, bl. a. inom områdena ekonomi- och personal- administration. Härutöver finns inom tre divi- sioner som ansvarar för olika verksamhetsområden: Fastighets- bildning, Informationsförsörjning och Metria. Division Fastighetsbildning ansvarar för fastighetsindelningen. Divisionen har stabsfunktioner som arbetar med divisionsöver- gripande frågor och stödjer de statliga lantmäterimyndigheterna. Den huvudsakliga verksamheten sker i länen vid lantmäterimyndig- heterna. Personal- och budgetmässigt ingår dock myndigheterna i divisionen. Division Informationsförsörjning bygger upp, vidareutvecklar och förvaltar geografisk information och fastighetsinformation. I detta ingår bl. a. ansvar för fastighetsregistret och pantbrevsregistret. Divisionen sköter även uppbörd av stämpelskatt och expeditions- avgifter. Division Metria har hand om verkets uppdragsverksamhet. Konsultuppdragen gäller bl. a. mätning, kartläggning och geo- grafisk informationsteknik. Förutom i bedrivs verksamheten på en mängd andra orter. 7Domstolsverkets och funktioner inom inskrivningsverksamheten Eftersom inskrivningsmyndigheterna är organisatoriskt knutna till allmänna domstolar är central förvaltningsmyndig- het även för dessa. Den rätt har enligt 2 § förord- ningen (1988:317) med instruktion för att med- dela föreskrifter och allmänna råd omfattar således även inskriv- ningsmyndigheterna. Vad gäller arbetsrättsliga frågor får personal- ansvarsnämnd enligt 57 § förordningen (1996:381) med tingsrätts- instruktion och 7 § ovan nämnda instruktion besluta om avskedande, uppsägning av personliga skäl, disciplinansvar och åtalsanmälan beträffande inskrivningsjurister och inte rättsbildad personal. När det gäller övriga personalgrupper är beslutsbehörig- heten för mer begränsad. Detta skall ses i belysning av att även och har uppgifter i arbetsrättsliga frågor. Utöver detta kan konstateras att det i 10 § inskrivnings- förordningen (2000:309) föreskrivs att inskrivningsbevis, vilande- bevis och skriftliga pantbrev skall utfärdas på blanketter som Dom- stolsverket har fastställt. Av 21 § samma förordning följer vidare att , efter samråd med , får med- dela föreskrifter om förande av dagbok, akter samt minnesbok och minneslista. Enligt denna bestämmelse får verket även i övrigt meddela föreskrifter för tillämpningen av inskrivningsförord- ningen. När det gäller statistik skall enligt 78 § förord- ningen (2000:308) om fastighetsregister i samråd med Lantmäteri- verket meddela anvisningar rörande vilket underlag för rätts- statistiken som det sistnämnda verket skall lämna. Vidare skall enligt 1 och 2 §§ förordningen (1971:933) om rättsstatistiken meddela föreskrifter samt fastställa formulär och och funktioner inom inskrivningsverksamheten anvisningar rörande uppgifter som inskrivningsmyndigheterna skall lämna i statistikhänseende. Beträffande förordningen (1984:406) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter skall enligt 15 § ha tillsyn över uppbörd och redovisning av stämpelskatt som de inskrivningsmyndigheter som avses i jordabalken fastställt. har även enligt 16 § rätt att avskriva belopp avseende stämpelskatt i sina räkenskaper. Genom 19 och 20 §§ har också fått bemyndigande att meddela föreskrifter om dels uppbörd och redovisning av stämpelskatt som fastställts av inskrivningsmyndigheterna, dels befrielse från skyldigheten att betala dröjsmålsavgift enligt 34 § 2 st. lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter. Avslutningsvis bör nämnas att enligt 9 § förord- ningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna skall pröva överklaganden av beslut om expeditionsavgifter i inskriv- ningsärenden enligt jordabalken. har även enligt 10 § samma förordning rätt att meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av förordningen. Till att börja med kan konstateras att regeringen med stöd av 19 kap. 27 § jordabalken har bemyndigat att handlägga vissa inskrivningsärenden. Enligt 53 och 54 §§ förord- ningen (2000:308) om fastighetsregister får verket registrera ändrade namn- och adressuppgifter för vissa innehavare av pantbrev samt ta bort innehavsanteckning av datapantbrev. har vidare hand om utskrifter av inskriv- ningsmyndigheternas beslut. Av 9 § inskrivningsförordningen (2000:309) framgår att på begäran av inskriv- ningsmyndighet maskinellt skall framställa inskrivningsbevis, andra skriftliga pantbrev än sådana enligt lagen (1994:448) om pantbrevs- register och vilandebevis. När det gäller fastighetsregistret är enligt 2 § förordningen om fastighetsregister ansvarig för driften och för- valtningen av detta register. Enligt 2 § kungörelsen (1974:1063) om fastighetsbevis m.m. är det också som skall framställa och expediera olika slag av bevis om innehållet i och funktioner inom inskrivningsverksamheten Bevisen framställs på blankett enligt formulär som fastställs efter samråd med . Härutöver följer av 71 § förordningen om fastighetsregister att ansvarar för verkställandet av registrering av uppgifter som inskrivningsmyndigheterna anmält för registrering i inskrivningsdelen. Denna bestämmelse skall ses mot bakgrund av 19 och 20 §§ inskrivningsförordningen. Av dessa bestämmelser framgår att på särskild anmälan (dagsgod- kännande) från inskrivningsmyndigheten skall verkställa registre- ring i inskrivningsdelen, att den som hos inskrivningsmyndigheten är behörig att lämna dagsgodkännande skall tilldelas en personlig lösen och att verket har rätt att meddela föreskrifter om fast- ställande av lösen. får också enligt 83 § förord- ningen om fastighetsregister meddela föreskrifter om verkställig- heten av förordningen. Om föreskrifterna rör inskrivningsdelen skall dessa dock meddelas efter samråd med . Vad gäller datapantbrev föreskrivs i 1 § lagen om pantbrevs- register att skall föra ett särskilt register över sådana inteckningar i fast egendom eller tomträtt för vilka det inte finns utfärdat något skriftligt pantbrev (pantbrevsregister). Av 5 § samma lag följer att , på begäran av den som ger in en ansökan om inteckning till inskrivningsmyndigheten, skall föra in en uppgift om inteckningen, förutsatt att den beviljats, i pant- brevsregistret. Enligt 3 § förordningen (1994:598) om pantbrevs- register skall en sådan begäran ges in till inskrivningsmyndigheten. Denna myndighet skall sedan i anslutning till sitt beslut i inskriv- ningsärendet underrätta om begäran. Vidare följer av 9 § nämnda förordning att en pantbrevshavare kan begära hos inskrivningsmyndigheten att beslut om hinder mot avregistrering av en inteckning från pantbrevsregistret skall hävas. skall i så fall genast under- rätta om begäran. Här kan även nämnas att efter samråd med enligt 7 § nämnda förordning skall fastställa den blankett som skriftliga pantbrev enligt 8 § lagen om pantbrevsregister skall utfärdas på. Vad gäller förordningen (1984:406) om stämpelskatt vid inskriv- ningsmyndigheter följer av 17 § att skatten skall betalas till Lant- mäteriverket. Av samma stadgande framgår att även har rätt att besluta hur stämpelskatt skall tas ut. I 18 § föreskrivs vidare att tillskjutande skatt och dröjsmålsavgifter skall och funktioner inom inskrivningsverksamheten Om det blir fråga om återbetalning av stämpelskatt skall också detta ombesörjas av . har även hand om administrationen kring inbetalningen av expeditionsavgifter som inskrivningsmyndig- heterna beslutat. Enligt 7 § förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna är det sålunda som kan besluta om undantag från huvudregeln att ett bevis inte får lämnas ut förrän expeditionsavgiften betalats. 8 Överväganden och förslag Nedan redovisas först hur inskrivningsverksamheten bör vara organiserad med som huvudman samt vilka effekter detta bör få för och nuvarande funktioner inom denna verksamhet. Efter detta behandlas den inre organisationen av inskrivnings- verksamheten. I det sammanhanget övervägs frågor som rör ledningen och styrningen, beslutsbehörigheten samt behovet av juridisk kompetens. Härutöver kommer även vissa andra frågor att behandlas. 8.1.2En eller flera handläggande myndigheter? förslag: Den verksamhet som bedrivs av de sju inskrivningsmyndigheterna skall skötas av en för landet gemensam inskrivningsmyndighet som skall benämnas inskriv- ningsmyndigheten. skall vara inskrivnings- myndighet. En konsekvens av att skall vara huvudman för inskrivningsverksamheten blir att den verksamhet som bedrivs av inskrivningsmyndigheterna skall ledas av verket. Organisatoriskt sett kan en sådan ledningsfunktion skapas på olika sätt. Ett sätt är att låta inskrivningsverksamheten bedrivas av . Ett annat sätt är att låta inskrivningsverksamheten bedrivas av en eller flera självständiga myndigheter som lyder under . Frågan vilket alternativ som är lämpligast bör avgöras utifrån en helhetsbedömning av de för- och nackdelar som kan vara förenade med alternativen. Om inskrivningsverksamheten flyttas över till en eller flera själv- ständiga myndigheter blir det en tydlig markering av verksam- hetens rättsliga betydelse. Med tanke på att inskrivningsverksam- heten normalt innefattar myndighetsutövning mot enskilda kan det också ur principiell synvinkel finnas ett värde i att verksamheten bedrivs i en eller flera självständiga myndigheter som inte har uppgifter inom andra verksamhetsområden. Det kan annars finnas risk för att eventuella motstående intressen inom myndigheten försvårar en objektiv handläggning. i belysning av de uppgifter har kan det dock inte anses finnas skäl för sådana farhågor. Det förhållandet att det inom verket bedrivs uppdragsverksamhet mot avgift bör inte tillmätas någon avgörande betydelse. Av verkets instruktion fram- går att uppdragsverksamheten skall hållas skild från den övriga verksamheten. Något närmare samband mellan uppdragsverksam- heten och inskrivningsverksamheten synes inte heller finnas. Vad gäller de statliga lantmäterimyndigheterna kan visserligen noteras att dessa får upprätta ansökan om lagfart och värdeintyg för lagfart mot avgift i samband med fastighetsbildning. Karaktären på denna uppdragsverksamhet kan i och för sig utgöra skäl för att inte ha kvar den om lantmäterimyndigheterna skall sammanföras med ett Lantmäteriverk i vilket det ingår inskrivningsverksamhet. Den omständigheten att sådan uppdragsverksamhet kan komma att behöva slopas vid en sammanföring har emellertid inte sådan tyngd att den bör vara styrande för den nu aktuella bedömningen. Det förhållandet att varje inskrivningsmyndighet organisatoriskt varit knuten till en tingsrätt får däremot anses vara av stor betydelse. När myndigheterna avskiljts från tingsrätterna kommer det att bli kvar förhållandevis små organisatoriska enheter utspridda över landet. Personalstyrkan på de sju orterna varierar mellan 10 och drygt 40 personer. Sett ur det perspektivet talar starka skäl för att inskrivningsverksamheten bör få bedrivas av . Att skapa självständiga myndigheter av de nuvarande inskrivningsmyndigheterna torde medföra betydande merkostnader. Ett alternativ som innebär att inskrivningsverksamheten överförs till en självständig myndighet underställd fram- står också som svårt att motivera. att myndigheternas regionala gränser undanröjs. En sådan lösning kommer dock att innebära att det inrättas skilda ledningsfunk- tioner i två myndigheter för samma verksamhetsområde. Det finns en uppenbar risk för att en sådan organisatorisk lösning blir mindre flexibel och effektiv än en i vilken ledningsfunktionen är samlad hos en myndighet. Detta måste för övrigt anses gälla oavsett om ledningsfunktionen delas upp på så sätt att inskrivningsmyndig- heten endast knyts till i strategiska frågor och för utnyttjande av gemensamt stöd när det gäller IT-verksamhet och administrativa funktioner. De tunga skäl som fanns för att göra fristående från kan inte heller anses vara för handen i detta fall (jfr avsnitt 4). Att inskrivningsverksamheten får bedrivas av utesluter för övrigt inte möjligheten att särskilt reglera lokalise- ringen av verksamheten i lag eller förordning. Av 7 § 4 verksförord- ningen (1995:1322) framgår även att en myndighets chef skall beakta bl. a. de krav som ställs på verksamheten vad gäller regional- politiken. Detta krav kommer jämväl till uttryck i förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete. Ett alternativ som innebär att inskrivningsverksamheten bedrivs av får också anses skapa goda förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning. En överflyttning av inskrivningsverk- samheten till en rikstäckande myndighet kommer att medföra att det blir lättare att flytta arbetsuppgifter utan att personalen behöver flyttas. Detta får anses vara av särskild betydelse med tanke på det planerade införandet av elektroniska rutiner för dokument- och ärendehanteringen inom inskrivningsverksam- heten. Det kan vidare antas att en rikstäckande myndighets organisation kommer att ge störst utrymme för personalen att kunna specialisera sig och fördjupa sin kompetens. a. dessa faktorer får anses vara av stor betydelse för möjligheten att uppnå en likartad rättstillämpning och handläggningstid oberoende av på vilken ort ett inskrivningsärende handläggs. Om inskrivningsverksamheten skall bedrivas av Lantmäteri- verket medför detta visserligen att verket inte får någon sådan tillsynsfunktion som verket har beträffande de statliga lantmäteri- myndigheterna. Betydelsen av detta bör emellertid inte överskattas. Den tillsynsfunktion har kan knappast anses inta en fristående organisatorisk ställning gentemot myndig- heterna, eftersom verket även bestämmer medelsfördelningen mellan dessa. Någon oberoende och självständig tillsyn kan det därför inte anses vara fråga om. Ett sådant synsätt är också väl förenligt med slutbetänkande Tillsyn – förslag om en tydligare och effektivare tillsyn (SOU 2004:100). Ur ett rättssäkerhetsperspektiv får det följaktligen anses vara av under- ordnad betydelse om utövar tillsyn över sig själv eller självständiga myndigheter som lyder under verket. Allt som allt talar övervägande skäl för att inskrivningsverksam- heten bör bedrivas inom . Detta förhållande bör emellertid inte medföra att termen inskrivningsmyndigheten utmönstras. Benämningen inskrivningsmyndigheten får anses vara väl känd hos allmänheten. Från terminologisk och systematisk synvinkel får denna benämning vidare bedömas vara klargörande. I detta sammanhang kan även konstateras att det finns exempel på förvaltningsmyndigheter som är inskrivningsmyndighet trots att de även sysslar med annat än inskrivningsverksamhet. Sålunda är Luftfartsstyrelsen inskrivningsmyndighet för inskrivning av rätt till luftfartyg och inskrivningsmyndighet vad gäller före- tagsinteckning (jfr förordningen [2005:142] om inskrivning av rätt till luftfartyg och förordningen [2003:552] om företagsinteckning). Den verksamhet som bedrivs vid de sju inskrivningsmyndigheterna bör mot angiven bakgrund bedrivas av i egenskap av inskrivningsmyndighet och under benämningen inskrivningsmyndigheten. I och med att inskriv- ningsmyndigheten är gemensam för hela landet skapas goda förutsättningar för en flexibel och effektiv hantering av inskriv- ningsärendena. Härigenom underlättas vidare en enhetlig rätts- tillämpning på området. En sådan organisatorisk lösning ligger också i linje med den utveckling som skett på andra områden inom statsförvaltningen. förslag: skall delas in i sju verksamhetsområden och varje område skall tillhöra ett inskrivningskontor. Dessa kontor skall vara placerade i de orter där det nu finns inskrivningsmyndigheter och ha samma verksamhetsområden som myndigheterna har . Med utgångspunkt i bedömningen att i egenskap av inskrivningsmyndighet skall ta över den handläggning som inskrivningsmyndigheterna utför uppstår frågan om det är motiverat att lägga fast lokaliseringen av verksamheten och indelningen i olika verksamhetsområden i en författning. Inskrivningsmyndigheternas lokalisering är fastlagd på så sätt att det har angivits att det skall finnas en inskrivnings- myndighet vid vissa uppräknade tingsrätter. Till varje inskrivnings- myndighet har ett avgränsat landområde i form av ett verksamhets- område knutits. Regeringen har med stöd av bemyndigandet i 19 kap. 3 § jordabalken reglerat saken i förordningen (1999:1385) om inskrivningsmyndigheternas verksamhetsområden (jfr avsnitt 5.3). Vad gäller finns inte någon reglering i verkets instruktion om var verket skall bedriva verksamheten. Av bestämmelserna i verksförordningen (1995:1322) följer i stället att själv kan bestämma om detta. Det finns vidare inte några bestämmelser i verkets instruktion som begränsar möjligheter att fördela ärendehanteringen inom myndigheten. De nuvarande inskrivningsmyndigheternas placering innebär inte heller att det kommer att finnas något krav på att se till att inskrivningsverksamheten även framöver bedrivs på de orter där den nu bedrivs. De bestämmelser i verksförordningen och förordningen om (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete som tar sikte på att en myndighets chef skall ta hänsyn till regionala konsekvenser kan inte ges sådan innebörd. En författningsreglering som innebär att verksamheten vid inskrivningsmyndigheten skall vara indelad i verksamhetsområden och bedrivas i de nuvarande orterna behöver inte i sig utgöra något hinder ur ett verksamhetsperspektiv. Då det endast skall finnas en för landet gemensam inskrivningsmyndighet kommer personalen att vara anställd i en rikstäckande myndighet. Behörigheten för personalen att handlägga inskrivningsärenden kommer därför inte att vara regionalt avgränsad. Det kommer inte att behövas några särskilda administrativa arrangemang för att exempelvis låta en inskrivningshandläggare i handlägga ett inskrivningsärende som normalt sett skulle ha handlagts i . Att ett ärende hör till ett kontor på grund av att inskrivningsmyndigheten är indelad i verksamhetsområden utesluter inte i sig att ärendet kan handläggas på en annan ort än där kontoret ligger. Förutsätt- ningarna för att lämna över inskrivningsärenden mellan de olika orterna kommer också att underlättas väsentligt när det införts elektroniska rutiner för dokument- och ärendehanteringen. Eftersom systemet med s.k. dagsgodkännande än så länge inte har avskaffats kommer det också att behövas någon form av indelning av verksamheten även efter omorganisationen. Det måste av naturliga skäl anses ligga ett stort värde i att kunna redovisa fler än ett s.k. aktualitetsdatum i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Ur ett verksamhetsperspektiv torde det jämväl vara en fördel om en ansökan om inteckning som gäller flera fastigheter gemensamt endast kan avse fastigheter inom ett visst begränsat område (jfr 22 kap. 2 § 3 st. jordabalken och 42 § 2 st. förordningen [2000:308] om fastighetsregister). Utöver det nu nämnda bör också beaktas att beslut i inskriv- ningsärenden normalt har en central betydelse för den allmänna omsättningen. Sammanföringen av inskrivningsmyndigheterna med kommer också att medföra en betydande för- ändring av verkets nuvarande organisation.