sou · GWB3120 · 2008-12-15 00:00:00 — Nya bestämmelser om hur gifter och andra häftigt verkande medel skulle förvaras på apoteken och hur handeln skulle gå till gavs i en kungörelse . Den innehöll också en ny förteckning över farliga ämnen. Ett av de ämnen som tillkommit i listan var morfin.6 Imitten av upptäcktes att användningen av eter kunde ha vådliga verkningar. Inandning av eterångor fick enligt en förordning endast ske efter behörig läkares föreskrift och i dennes närvaro.7 I1864 års strafflag intogs bestämmelser om ansvar både för behörig försäljare av gift som brutit mot gällande föreskrifter och för icke behörig som sålt eller lämnat ut gift, när någon dött eller fått svår kroppsskada av det8. Genom en förordning om vård och försäljning av arsenik etc. kom ansvarsbestämmelserna nu också att omfatta den som obehörigen sålde eller lämnade ut indisk hampa (cannabis indica)9. Att användningen av eter kunde få vådliga konsekvenser inte bara om den sniffades utan sakkunnig hjälp utan också i andra fall framgår av en motion , där det framhölls att något måste göras för att stoppa det ökade bruket av droppar, en blandning av eter och brännvin. Motionen ledde till att importen av och handeln med eter och eter- eller sprithaltiga drycker reglerades ien förordning år 1876.10 klassificering av olika farliga medel som fanns giftstadga ingick också heroin och kokain bland de giftiga ämnena. Genom stadgan kriminaliserades beträffande vissa av medlen också införsel och försök till införsel samt tillverkning, försäljning och saluhållande. Det ökande missbruket av narkotika på skilda håll i världen ledde till att en internationell konferens hölls i . Där antogs resolutioner om bekämpning av opierökandet. Under en ny konferens i antogs den s.k. a. s. 12 a. s. 12 a. s. 12 f. a. s. 13 a. s. 13 a. s. 13 a. s. 14 Den svenska regleringen av vissa farliga ämnen i ett historiskt perspektiv där riktlinjerna för den internationella kontrollen av narkotika drogs upp. Sedan anslutit sig till utfär- dades 1923 en särskild narkotikakungörelse om handel med opium och vissa andra narkotiska ämnen och beredningar. Kriminalise- ringen varierade beroende på ämne och omfattade, förutom brott mot föreskrifter, smuggling, tillverkning, innehav, (obehörig) för- säljning och saluhållande. Straffet var böter, högst 10 000 kr.12 Kokablad och cannabis som lämnats utanför kontroll tillfogades genom en ny konvention i . Dessa ämnen omfattades också av narkotikakungörelse. Bestäm- melserna skärptes genom en narkotikakungörelse 1933. Det innebar bl.a. att fängelsestraff nu kunde komma i fråga om försvårande omständigheter förelegat. Hantering av vissa narkotiska ämnen reglerades också i en ny giftstadga som kom år 1943.13 Amfetaminpreparat receptbelades inte . De kom 1944 att omfattas av narkotikakungörelsens bestämmelser i väsentliga delar.14 I samband med de ändringar som 1948 gjordes strafflag, utgick den tidigare nämnda bestämmelsen om ansvar vid försäljning och utlämning av gift. Istället infördes bestämmelser om ansvar för spridande av gift eller smitta.15 I förslaget skrev följande16. – – – Det är att märka, att icke varje spridande av ett ämne, som i gift- stadgan och dess bilagor behandlas som gift, drabbas av ansvar enligt paragrafen. Eftersom härför fordras bland annat, att gärningen framkallar allmän fara för människors liv eller hälsa, falla de mindre farliga bland de i giftstadgans bilagor förtecknade gifterna i allmänhet utanför. Måttliga doser av kokain, morfin eller andra narkotiska medel böra sålunda inte räknas hit. Den fara, som är förknippad med sådana medel därigenom att bruk av dem lätt kan utveckla sig till en fördärvlig last, är icke att beakta i förevarande sammanhang, liksom ej heller alkohol åsyftas med paragrafen. ändrades narkotikakungörelsen i skärpande riktning så att fängelse – högst – kunde följa även om försvårande omständigheter inte förelegat17. a. s. 15 a. s. 15 a. s. 15 a. s. 15 16SOU 1944:69, s. 371 17Olle , s. 16 f. Den svenska regleringen av vissa farliga ämnen i ett historiskt perspektiv En straffskärpning för smuggling av narkotika kom till stånd i samband med att bestämmelserna härom utgick ur narko- tikakungörelsen och ersattes med en hänvisning till varu- smugglingslagen (1960:418). Maximistraffet för normalbrottet var där fängelse . I förarbetena framhölls dock att grovt brott torde föreligga om smugglingen avsåg narkotika. Maximistraffet var i sådana fall fängelse.18 En narkotikaförordning antogs 1962. Den trädde i kraft . Förordningen innehöll samma gärningsformer som . Straffet var fängelse, vilket innebar att maximistraffet blev , eller, i ringa fall, dagsböter.19 I propositionen förklarades att en ökning i fråga om narkotikamissbruk och narkotikahandel inträtt i vårt land . Det anfördes att en fortsatt utveckling mot ökat narkotikamissbruk och ökad illegal narkotika- handel tedde sig allvarlig, i synnerhet som missbruket tycktes ten- dera att gripa omkring sig i allt yngre åldersgrupper. Alla åtgärder borde därför vidtas, som kunde vara ägnade att motverka missbru- ket. Departementschefen ansåg att en sådan åtgärd var att höja straffet och att det viktigaste var att införa fängelse som normal- straff för narkotikabrott.20 De tidigare nämnda internationella konventionerna ersattes av allmänna narkotikakonvention. Den trädde i kraft och ratificerades samma månad av Sverige.21 inrättades enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande för undersökning en expertgrupp inom Medicinalstyrelsen, med anled- ning av att missbruket av narkotika och andra beroendeframkal- lande medel ökat. 1966 ombildades gruppen och fick namnet . Medicinalstyrelsen överlämnade till Kungl. Maj:t kommitténs första del- betänkande, Kartläggning och vård (SOU 1967:25). Betänkandet behandlade främst narkotikamissbrukets utbredning och vården av narkotikamissbrukare. överlämnade Medicinalstyrelsen till Kungl. Maj:t kommitténs andra delbetänkande, Kontrollsyste- met (SOU 1967:41). I det betänkandet behandlades främst utformningen av lagstiftningen beträffande narkotika och andra beroendeframkallande medel. Det ingick inte i kommitténs upp- drag att lägga fram något förslag till lagtext. Ett sådant utarbetades, 1962:184, s. 97 och 212 21Olle , s. 18 Den svenska regleringen av vissa farliga ämnen i ett historiskt perspektiv i anslutning till kommitténs andra betänkande, inom Social- departementet. En proposition med förslag bl.a. till narkotika- strafflag gavs . Den följdes av lagstiftning som trädde i kraft den 1 april 1968.22 I och med tillkomsten av narkotikastrafflagen upphävdes bl.a. bestämmelserna om olovlig tillverkning och överlåtelse, olovligt saluhållande och innehav av narkotika, som tidigare reglerats narkotikaförordning. Narkotikastrafflagen har ändrats ett antal gånger tillkomst. Genom en konvention 1971 om psykotropa ämnen kom amfetaminpreparat och hallucinogener att omfattas av internatio- nell kontroll. ratificerade konventionen 1972. Genom ett ändringsprotokoll kom vissa ändringar till stånd konvention.23 FN:s konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (den s.k. narkotikabrotts- konventionen) trädde i kraft . Konventionen har ratificerats av Sverige.24 ersattes narkotikaförordning av lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. De författningar som reglerar hanteringen av narkotika är i huvudsak narkotikastrafflagen (1968:64), läkemedelslagen (1992:859), den nämnda lagen om kontroll av narkotika samt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Till dessa författningar ansluter bestämmelser i förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika samt vissa detaljföreskrifter som meddelat. s. 20 och prop. 1968:7, s. 15 23Olle , s. 23 5Syftet med en reglering av narkotika och målet med en svensk narkotikapolitik, m.m. Tre på narkotikaområdet är gällande. De har kort omnämnts i föregående kapitel (kap. 4). Det är allmänna narkotikakonvention (SÖ 1964:59), konvention om psykotropa ämnen (SÖ 1972:42) och konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (narkotika- brottskonventionen, SÖ 1991:41). Ett tilläggsprotokoll till den allmänna narkotikakonventionen antogs 1972 (SÖ 1972:41). har, som nämnts, ratificerat samtliga konventioner. Syftet med allmänna narkotikakonvention och konvention om psykotropa ämnen är att medverka till att narkotika endast används för medicinska och vetenskapliga ändamål, att före- bygga missbruk och att i vart fall begränsa de skadliga effekterna av missbruk. kommer att behandlas närmare i kapitel 7. narkotikabrottskonvention kom till för att förstärka det internationella samarbetet ytterligare och för att effektivisera insatserna mot den internationella narkotikabrottslig- heten. Även denna konvention behandlas närmare i kapitel 7. I en proposition angav departementschefen att de rusgifter, som går under benämningen narkotika, intar en särskild ställning bland gifterna. Han angav att dessa används i stora delar av världen som njutningsmedel och att de därvid skapar stora sociala och medicinska problem för individ och samhälle. Han anförde även att man inte kunnat helt förbjuda innehav och användning av narkotika, eftersom många narkotika är betydelse- fulla läkemedel med en effekt som inte kan uppnås med andra medel. Ansträngningarna har enligt departementschefen istället Syftet med en reglering av narkotika och målet med en svensk narkotikapolitik, m.m. SOU 2008:120 måst inriktas på att förhindra missbruk och begränsa skadeverk- ningarna.1 I en proposition , som bl.a. innehöll förslag till narkotika- strafflag, anförde departementschefen2 att det är uppenbart att det till- tagande narkotikamissbruket måste bekämpas med all kraft och att man därför föreslog en rad åtgärder som syftade till att såvitt möjligt förebygga missbruk och mildra skadeverkningarna därav. I en proposition framhöll regeringen att narkotika, som så sent som varit ett tämligen begränsat fenomen, kommit att betraktas som ett av vårt lands all- varligaste samhällsproblem och anförde att narkotikamissbruk i många fall medför att både brukarens hälsa och sociala situation snabbt raseras3. 2001/02:91 presenterade regeringen en nationell hand- lingsplan mot narkotika. Syftet med handlingsplanen var att redo- visa regeringens syn på den samlade narkotikapolitiken samt att lägga fast grundvalarna för hur en förstärkning av samhällets insat- ser –2005 skulle genomföras, samt hur insatserna skulle följas upp.4 I propositionen föreslog regeringen att det över- gripande målet för den svenska narkotikapolitiken – ett narkotika- fritt samhälle – skulle ligga fast och att narkotikapolitiska insatser skulle riktas mot tillgången och efterfrågan på narkotika i syfte att minska nyrekryteringen till missbruk förmå fler missbrukare att upphöra med sitt missbruk samt minska tillgången på narkotika5. I propositionen om en nationell narkotikahandlingsplan anförde regeringen att narkotikapolitiken i är en del av folkhälso- och socialpolitiken och bygger på att människor har rätt till ett värdigt liv i ett samhälle som slår vakt om den enskildes behov av trygghet och säkerhet. En utveckling som innebär att narkotikan tillåts hota individers hälsa, livskvalitet och trygghet samt också den allmänna välfärden och demokratins utveckling var enligt regeringen inte acceptabel.6 1962:184, s. 97 1968:7, s. 62 1997/98:183, s.27 och s. 32 2001/02:91, s. 1 SOU 2008:120 Syftet med en reglering av narkotika och målet med en svensk narkotikapolitik, m.m. socialutskott delade regeringens bedömning att det övergripande målet för narkotikapolitiken även fortsättningsvis skulle vara ett narkotikafritt samhälle och ställde sig bakom försla- get till inriktning av de narkotikapolitiska insatserna. Utskottet anförde att därför borde godkänna vad regeringen före- slagit om narkotikapolitiska mål.7 beslutade i enlighet med vad utskottet anfört8. I propositionen om en nationell narkotikahandlingsplan till- kännagav regeringen att man hade för avsikt att tillsätta en särskild nationell narkotikasamordnare med uppgift att genomföra och följa upp handlingsplanen9. Den nationelle narkotikasamordnaren skulle driva sitt arbete genom (S 2002:03). behandlas närmare i avsnitt 11.9. 2005/06:30 presenterade regeringen två handlingsplaner, en plan för att förebygga alkoholskador och en plan mot narkotika. Syftet var enligt regeringen att ange inriktningen för hur en för- stärkning av samhällets insatser –2010 skulle genomföras, samt för hur insatserna skulle följas upp.10 I proposi- tionen angav regeringen11 att förslaget i den nya handlingsplanen om narkotikapolitiska mål i huvudsak överensstämde med den vid den aktuella tidpunkten gällande handlingsplanens mål, vilka angetts ovan i detta kapitel. Sammansatta justitie- och socialutskottet anförde i sitt betän- kande bl.a. att man föreslog att skulle bifalla regeringens proposition 2005/06:30 om narkotikapolitiska mål12. biföll sammansatta justitie- och socialutskottets förslag till beslut13. 2005/06:30 angav den dåvarande regeringen att den nationella narkotikasamordnaren fick i uppdrag att fortsätta sin verksamhet tills vidare14. Den nuvarande regeringen, som tillträdde efter valet , beslutade dock att den nationella narkotika- samordnarens uppdrag skulle upphöra . Narkotikahandlingsplanen som antogs 200615 ligger dock fast. I avsnitt 11.10 redogör utredningen för den organisation som trätt i stället för . 7Socialutskottets betänkande 2001/02:SoU15, s. 1 2001/02:91, s. 1 2005/06:30, s. 1 12Sammansatta justitie- och socialutskottets betänkande 2005/06:JuSoU1, s. 1 2005/06:30, s. 2 6Något om bakgrunden till gällande rätt i fråga om narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor 1968:7 Förslag till narkotikastrafflag, m.m., diskuterades inledningsvis kring narkotikabegreppet. Det angavs bl.a. följande1. Med narkosmedel – narkotika i strikt biologisk mening – avses medel som framkallar narkos eller allmän bedövning, t.ex. eter och kloro- form. Begreppet narkotikum har emellertid främst kommit att beteckna vissa andra medel, som har en bedövande, sömngivande eller smärtstillande verkan. I första hand gäller det opium, de ur opiet utvunna opiumalkaloiderna (t.ex. morfin), härledda ämnen (t.ex. heroin) och vissa syntetiskt framställda medel av morfinkaraktär (t.ex. metadon). I och med tillkomsten av narkotikakonventioner – – – fick narko- tikabegreppet en juridisk innebörd, nämligen de preparat, som omfat- tas av konventionerna. Det bör framhållas att kokablad, kokain och cannabis som alla omfattas av konventionsbestämmelserna – ej har bedövande utan stimulerande verkningar. Narkomani karaktäriserades enligt (WHO:s)2 expertkommitté av tvånget att till varje pris fortsätta att inta ett medel, av tolerans- och dosökning samt av beroende, vilket innebär i regel såväl kroppsliga som psykiska absti- nenssymptom3. Missbrukets skadeverkningar angavs drabba såväl den 2Här anmärkt; WHO är en förkortning för (på svenska ), som är ett organ inom FN. 3Här anmärkt; Enligt prop. 1968:7 (s. 18) talar man vid psykiskt respektive kroppsligt läkemedelsberoende om psykiska respektive kroppsliga abstinenssymptom vid minskning eller borttagande av det läkemedel som personen i fråga är beroende av. Något om bakgrunden till gällande rätt i fråga om narkotika, dopningsmedel enskilde individen som samhället. Den fortsatta erfarenheten visade emellertid att en lång rad läkemedel t.ex. sömnmedel, lugnande och stimulerande medel, som tidigare uppfattats som relativt ofarliga, under bestämda förhållanden kunde leda till missbruk och framkalla likartade tillstånd som de narkotiska preparaten. införde därför åren 1956–1957 ett nytt begrepp, vanebildning, som karaktäriserades som ett tillstånd, framkallat genom mera tillfälligt eller periodiskt bruk och i allt väsentligt erinrande om narkomani. Tvånget att fortsätta kunde således föreligga i enstaka fall liksom en viss tolerans- och dosökning. Vidare förekom beroende med absti- nenssymptom av vanligen psykisk art och skadeverkningar, som i regel var begränsade till den enskilda individen och mera sällan drabbade även samhället. En analys visade att det gemensamma för samtliga grupper av prepa- rat som kan leda till missbruk var beroende eller behovet att fortsätta att inta medlet. De olika preparaten sammanfattades därför i begreppet beroendeframkallande medel. Beroende eller bundenhet karaktäriseras av behovet att fortsätta konsumtionen av ett medel för att framkalla vissa eftersträvansvärda verkningar eller förhindra uppkomsten av abstinenssymptom. Dessa kan vara av psykiskt och ofta även av kroppsligt slag. Medel som kan framkalla beroende är bl.a. bedövande medel av typen opiater, sömnmedel, alkohol och lugnande medel samt stimulerande medel av typen kokain, cannabis, centralstimulantia och hallucinogener. Medan narkomani enligt WHO:s definition betecknar det tillstånd som uppkommer efter upprepat eller långvarigt bruk av narkotiska preparat, oberoende av hur tillståndet uppkommit, finns i ordet narkotikamissbruk, som ofta används som synonym till narkomani, något av att denna form av narkomani skulle ha uppstått som följd av ett icke-medicinskt bruk. I begreppet missbruk ligger ofta även en betydelse av mera tillfälligt eller övergående bruk. Ett annat samlingsnamn för tillstånden efter långvarigt bruk av narkomaniframkallande eller vanebildande medel enligt WHO-definitioner är eufomani. Tyngdpunkten i begreppet ligger i att dessa preparat alltid skulle framkalla en förhöjd sinnesstämning (eufori). Toxikomani är enligt WHO:s definition av identiskt med narkomani. Begreppet används dock numera även för att beteckna såväl narkomani som vanebildning, dvs. beroende enligt WHO:s terminologi av vare sig beroendet framkallats av opiater, sömnmedel, lugnande eller stimulerande medel. Abstinenssymptomen varierar till art och grad. Psykiskt beroende innebär enligt propositionen en känsla av eller uppfattning om att medlets verkningar är nödvändiga för välbefinnandet och för att undvika obehag. Vid kroppsligt beroende gör sig den mänskliga organismen biologiskt beroende av det tillförda ämnet i ämnesomsättningsprocessen; en s.k. vävnadshunger inträffar och kravet på läkemedlet går i vissa fall inte att hejda annat än genom speciella medicinska åtgärder. Något om bakgrunden till gällande rätt i fråga om narkotika, dopningsmedel 6.1.2Närmare om några av kriterierna i gällande narkotikadefinition I 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) definieras vad som avses med narkotika. Där framgår följande. Med narkotika förstås i denna lag läkemedel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egen- skaper eller effekter och som 1.på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som har biträtt, eller 2.av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt lagen. Två centrala begrepp i den gällande narkotikadefinitionen är beroendeframkallande egenskaper samt euforiserande effekter. Efter förslag i prop. 1997/98:183, Kontroll av syntetiska droger m.m., kom dessa begrepp att införas i 8 § narkotikastrafflagen. Regeringen föreslog i den propositionen att uttrycket starkt vane- bildande egenskaper skulle bytas ut mot begreppet beroende- framkallande egenskaper. Vidare föreslog man att definitionen skulle utvidgas till att också omfatta varor med euforiserande effekter.4 beslutade i enlighet med regeringens förslag. I fråga om begreppet beroendeframkallande anförde regeringen i propositionen att begreppet används internationellt och att begreppet slagit igenom på den medicinska sidan även i . Regeringen ansåg att uttrycket beroendeframkallande var lämpligare än starkt vanebildande, dels från vetenskaplig synpunkt, dels eftersom det är det uttryck som vanligtvis används i internationella sammanhang. Det framhölls även att uttrycket beroende- framkallande medel inte är något nytt begrepp i svensk lagstiftning.5 I fråga om begreppet euforiserande effekter ovan anförde regeringen i propositionen att det som är gemensamt för alla droger som inbjuder till missbruk är att användning av dem medför eufori, att samtliga de varor som vid den aktuella tidpunkten var narkotikaklassificerade kan ge eufori och att detta även gäller de hallucinogener vars beroendeframkallande egenskaper inte är helt utredda. Regeringen framhöll att det föreslagna kompletterande begreppet i första hand ska ses som en anpassning av lagtexten till 1997/98:183, s. 32 Något om bakgrunden till gällande rätt i fråga om narkotika, dopningsmedel den faktiska rättsutvecklingen, och inte som en utvidgning av narkotikalagstiftningens tillämpningsområde.6 Som svar på flera remissinstansers kritik mot begreppet euforiserande effekter, som de ansåg alltför vagt och vittomfat- tande för att kunna läggas till grund för beslut som får så ingri- pande konsekvenser som narkotikaklassning av preparat, anförde regeringen i propositionen 1997/98:183 att motsvarande invänd- ningar även skulle kunna riktas mot det då gällande rekvisitet starkt vanebildande egenskaper. Regeringen framhöll att det svårligen låter sig göras att finna mer inskränkta termer som förmår beskriva alla de varor som anses som narkotika, då det rör sig om ett mycket stort antal substanser, beredningar, växtdelar m.m. med olikartade egenskaper och verkningar. Regeringen anförde att euforiserande effekter visserligen kan framkallas även av varor som inte utgör narkotika, t.ex. alkohol, men framhöll att man inte före- slog någon förändring av narkotikadefinitionens grundläggande konstruktion. Regeringen anförde att det – för att en vara ska anses som narkotika – inte bara krävs att den uppfyller de grundläggande rekvisiten utan även att regeringen i förordning förklarat den som narkotika. Regeringen ansåg att definitionen genom detta blev till- räckligt tydlig och exakt för att anses tillfredsställande från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt.7 6.2.1Vissa centrala begrepp, m.m. Enligt 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel gäller lagen a)syntetiska anabola steroider, b)testosteron och dess derivat8, c)tillväxthormon, d)kemiska substanser9 som ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon. 8Med derivat avses enligt prop. 1990/91:199 (s. 28) en kemisk förening framställd ur en annan förening med liknande struktur och ofta också med likartad effekt. 9Med kemisk substans avses enligt prop. 1990/91:199 (s. 19) kemiskt grundämne eller kemisk förening. Lagen är enligt propositionen tillämplig också på de verksamma substanserna som sådana och på beredningar av angivna substanser, dvs. kompositioner av farmaceutiskt aktiva substanser och tillsatsämnen. Något om bakgrunden till gällande rätt i fråga om narkotika, dopningsmedel Anabola androgena steroider (AAS) är, förutom kemiskt fram- ställda steroider, testosteron. AAS har både en muskelupp- byggande (anabol) och förmanligande (androgen) effekt. AAS framställdes med målsättningen att ta fram en medicin som skulle minska nedbrytningen av protein och öka muskeltillväxten med minimal androgen effekt10. Testosteron är ett könshormon som hos mannen bildas i testik- larna och som hos kvinnan bildas i äggstockarna. Den egna pro- duktionen av testosteron anses hos män vara 2,5–/dag och hos kvinnor ca 0, /dag.11 Testosterons anabola verkan sker via ökad proteinsyntes, vilket ger ökad muskelvolym. AAS kan påverka de flesta av kroppens inre organ då det finns receptorer för testosteron i cellernas kärnor. Exempel på effekter av testosteron hos en man är stimulerad produktion av spermier, stimulering av skäggväxt och stimulering av uppbyggnaden av muskelmassa.12 AAS används i mycket liten utsträckning inom sjukvården. En anledning är risken för allvarliga biverkningar, en annan är utvecklingen av nya och effektivare mediciner. Då AAS används är det huvudsakligen vid underproduktion av testosteron samt vid svår benskörhet hos äldre kvinnor och vid svåra blodsjukdomar.13