sou · GWB397 · 2008-11-17 00:00:00 — Det finns naturligtvis ett antal problem förknippade med ett rela- tivt snabbt och kraftfullt införande av nya tekniska lösningar i ser- viceleveransen till medborgarna. Det gäller att medborgarna tar till sig och använder webb- och telefonilösningarna för den självservice som myndigheterna i ökande grad satsar på. Grupper av medbor- gare kommer inte att klara detta och andra har helt enkelt inte till- gång till webben, åtminstone inte på kort sikt. Användningen av webben varierar kraftigt mellan yngre och äldre och mellan hög- och lågutbildade. Det finns ca en miljon människor med funk- tionshinder, av vilka många har problem med att utnyttja Internet, även om de skulle vilja. Antalet medborgare är ca 1,6 miljoner och antalet med utländsk härkomst är ungefär lika stort. Problemen gäller både på landsbygden och i tätorter och de kom- mer inte att försvinna med tiden, vilket vore lätt att tro. 8Finansdepartementet, Myndiga medborgare – , Fi2007/6780, 2008-09- 15. säkert att den som kan använda webben och telefonen kommer att behärska detta livet igenom. De medborgare som inte har tillgång till eller inte klarar av att använda webben som servicekanal, bör i första hand få service via telefonen. Men vi bedömer att detta inte räcker. , sannolikt alltid, kommer det att finnas medborgare som behöver få service i personliga möten. Därför är det viktigt att se vilka de samlade konsekvenserna blir av att servicekanalerna för- ändras. Tekniken har fortfarande begränsningar som påverkar mötet med medborgarna. Statliga myndigheter har själva pekat på följande problem. Självservice är svår för vissa utsatta grupper i befolk- ningen och det finns risk för en digital klyfta mellan användare och icke-användare. Det teknikstödda mötet fyller inte alla behov. Det har funnits en orealistisk optimism kring möjligheterna att ersätta handläggare med nya tekniska hjälpmedel. Webben behöver kom- pletteras med möjligheter till personliga kontakter via telebild- skärm och liknande i de fall direkta personliga möten kan undva- ras.9 Vi anser att det måste finnas grundläggande gemensamma ser- vice- och tillgänglighetskrav, som dels är generella, dels konkretise- ras till olika kontaktkanaler för medborgarna. Kraven bör inte enbart beröra respektive myndighets egen verksamhet utan också avse tvärorganisatorisk och tvärsektoriell (horisontell) service, bl.a. gemensam telefonservice, gemensamma webblösningar och gemen- samma kontorslösningar. Samverkan kring och utformningen av IT-lösningarna kommer i hög grad att styra behovet av lokala fysiska servicepunkter. På annan plats i utredningen skisserar vi ett styrsystem för lokala ser- vicekontor som bygger på att information och bedömningar häm- tas upp från lokal nivå. I dessa lokala bedömningar måste servicekanalernas betydelse vägas in. Ur servicesynpunkt är det kanske bättre att kommunen eller myndigheten förbättrar sin telefonservice för att undvika köbildning, än att utlokalisera ett flertal lokala fysiska kontaktpunkter. Statliga och kommunala myndigheter, liksom andra organisatio- ner, kommer att fortsätta utnyttja de möjligheter till effektivise- ringar som den snabba teknikutvecklingen skapar. Redan på relativt kort sikt kommer t.ex. mobiltelefoner, intelligenta söksystem, 9 , Statens nya geografi, skriftserie, . kraftfullare överföringskapacitet i näten m.m. att spela en allt större roll i servicesammanhang.10 Via webbkamera kan man koppla upp sig från hemmet till en myndighet för att få direktkon- takt. Ett problem som gäller över hela landet är att förändringarna i de olika servicekanalerna inte är synkroniserade. Bemanningen i lokala kontor minskar innan de digitala tjänsterna är på plats. Män- niskor hänvisas till digitala tjänster, trots att många inte kan använda dem.11 Vi bedömer att det är nödvändigt att finna servicelösningar som är flexibla och medger fortlöpande anpassningar. Det är viktigt att inte låsa arbetsformer och organisation i strukturer och lokalise- ringar som tekniken gör obehövliga . Frågan hur de teknikstödda servicekanalerna samt fysiska kontor och ser- vicepunkter ska kompletteras till en framtida välfungerande helhet, är då en kritisk fråga. Vi anser att regeringen inte kan överlåta till enskilda myndigheter att utforma de generella lösningarna. Myn- digheter bör inte sjösätta sina lösningar för information på webben, metoder för interaktivitet, egna informationssystem m.m. utan att dessa är avstämda mot ett mål för helheten. Regeringen måste själv ha greppet om denna fråga som berör hela den offentliga förvalt- ningen. 3.5Bedömningar av nuvarande servicelösningar Produktion respektive leverans av tjänster har , regeringen och myndigheterna vid- tagit flera åtgärder för att förbättra kvaliteten i ärendehandläggning och service. Flera myndigheter som tidigare hade en mer självstän- digt styrd regional organisation har slagits samman till s.k. enmyn- digheter. Därigenom är det lättare att säkerställa en likformig rättstillämpning över landet. Myndigheterna kan också koncentrera ärenden av ett visst slag och kompetensen kring dessa till en orga- nisatorisk enhet. Myndigheterna kan också koncentrera gemen- samma administrativa resurser till större enheter. Dessa organisatoriska åtgärder blir möjliga, bl.a. genom att man skiljer på produktionen och leveranserna av service. 10Se bl.a. , The Future of eGovernment, EN - 2007 11Se t.ex. , Statens nya geografi, skriftserie, myndigheternas kärnverksamheter, ska myndigheterna själva ha ansvar för att utveckla. Leveranserna bör däremot utvecklas tvärsektoriellt för att förbättra tillgängligheten för medborgarna. Utvecklingen drivs på av IT-användningen. Åtskillnaden mellan produktion och leverans är en förutsättning för att servicekontor som inte har ärendehandläggning, ska kunna inrättas. Statliga och kommunala myndigheter har strävat efter att medborgarorientera sina verksamheter. I många avseenden har detta varit framgångsrikt. Men medborgarorienteringen har huvudsakligen skett inom varje myndighets eget område. Både statliga och kommunala myndigheter bedriver sitt eget arbete med kundundersökningar, klagomålshantering, information till med- borgare m.m. Myndigheterna har också tagit initiativ till samverkan över såväl vertikala som horisontella myndighetsgränser. Initiativen har syftat till både effektivitetsvinster och bättre tillgänglighet till myndigheterna. Exemplen på lyckade samordnade och varaktiga resultat är dock få, i synnerhet över gränserna mellan stat och kommun. Av den tidigare beskrivningen framgår att det finns flera olika lösningar för servicepunkter och kontor runt om i lan- det. Att mönstren varierar är naturligt, särskilt med tanke på att myndigheterna under en lång följd av år har utformat sina egna ser- vicelösningar, utan att följa några gemensamma riktlinjer. Till och med benämningarna på ställen för medborgarservice varierar. Utan en detaljerad beskrivning, kommun för kommun, är det praktiskt taget omöjligt att överblicka vilka servicelösningar som finns över landet. De initiativ till integrering av kommunala och statliga med- borgarkontor som regeringen tog , ledde inte till något enhetligt kontorsmönster. Tvärtom tycks man i några kom- muner ha förlorat tilltron till att ens en samlokalisering med stat- liga myndigheter skulle vara möjlig att uppnå. De kommunala medborgarkontoren kan vara allt från väl fungerande servicepunkter med både bredd och djup i handläggningen av besö- kares ärenden, till informationsdiskar av karaktären reception för hänvisning av besökare i . Regeringen har inte gett de statliga myndigheterna samlade instruktioner eller handledning om t.ex. den samlade kontors- strukturen i förvaltningen. I fackdepartementen får de sektorspoli- tiskt grundade sakfrågorna betydligt större uppmärksamhet än de tvärsektoriella frågorna. Det är en följd av bl.a. traditioner, syste- met med mål- och resultatstyrning och det samband mellan depar- tementet och dess myndigheter som det löpande arbetet med gemensamma sektorsfrågor skapar.12 En vanlig arbetsmetod i är att fackdepartementet ger någon av sina myn- digheter i uppdrag att föreslå reformer inom sektorn. Intresset för sektorsövergripande frågor är blekt och det har i allmänhet saknats starka incitament för myndigheterna att utveckla service i samver- kan sinsemellan. Myndigheterna har därför utvecklat sina verksamheter och interna verksamhetskulturer utifrån de egna målen och den egna tolkningen av krav på effektivitet, rättssäkerhet och service. Det är överraskande att då finna exempel ute i landet där det saknas sam- råd mellan kommunen och de statliga myndigheterna om service- punkter och kontor. Vi har funnit exempel där kommunen och de statliga myndigheterna, var för sig, planerar för egna servicekontor. Det borde vara självklart att kommun och statliga myndigheter samråder om bästa lösning, både från effektivitets- och rationali- seringssynpunkt och med hänsyn till medborgarbehov. De flesta myndigheter som har täta medborgarkontakter, gör egna kundundersökningar. Undersökningarna av kundernas åsikt om myndigheternas service har i allmänhet förvaltningspolitiska infallsvinklar, vilket innebär att många frågor som är intressanta för medborgarna, inte ställs. Det ger ofta en alltför smal bild av med- borgarbehoven. Myndigheterna saknar information om behovet av mer process- och samverkansinriktad service och har inte heller fått några tydliga instruktioner om att anpassa sina verksamheter för att möta medborgares behov av service i tjänster i ett brett samman- hang. I en undersökning av medborgarnas bedömningar av förvalt- ningen får myndigheterna följaktligen också lågt betyg när det gäller förmågan att samarbeta.13 12 Om mål- och resultatstyrning, se t.ex. Statskontoret 2006:3, Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. 13 Statskontoret 2002:12, Att ta reda på vad folk tycker, En pilotundersökning om med- borgarnas syn på offentlig förvaltning. Vår uppfattning är att det krävs både en genomdriven attityd- förändring och annorlunda instruktioner än för att myndig- heter ska börja väga in medborgares sammansatta behov i den egna servicestrategin. Regeringen bör instruera myndigheterna att inte enbart beakta medborgarens behov av specialiserad service, utan också ta hänsyn till helhetsbilden av medborgarens behov då de utvecklar den serviceorganisation som de var för sig har ansvar för. Myndigheterna ska inte heller få fortsätta att var för sig etablera lokala kontor utan att samråda med kommunerna där etableringen är aktuell. Tillgängligheten till förvaltningsservice på landsbygden har försämrats . Avstånden till lokalkontor och andra ser- vicepunkter har blivit allt större.14 Bemannade statliga lokalkontor fanns tidigare spridda över landet. Antalet anställda har minskat och de bemannade kontoren koncentreras till storstäder och större tätor- ter. Verksamheten har förlagts till tätorterna snabbare än befolkningen har lämnat landsbygden. Landsbygdsbefolkningen har därmed fått längre väg till personliga möten eller längre väntetider för att möta en tjänsteman.15 Den etablering av servicekontor och samverkanskontor som pågår och de verksamheter som förläggs till kontoren är därför en viktig pusselbit i landsbygdens servicelösningar för framtiden. har bl.a. till uppgift att verka för en god till- gång till kommersiell service i gles- och landsbygd. Tillsammans med lämnade verket förslag till regeringen med syfte att förbättra förutsättningarna för service i gles- och landsbygd. Bl.a. föreslogs att borde få ett tydligt ansvar för att samråda med statliga myndigheter om samordnade lösningar för service på landsbygden.16 har haft regeringens uppdrag att intensifiera arbetet på området. Verket har då återkommit med förslag om bättre samverkan mellan kommersiell och offentlig service och bättre samverkan över sektorsgränser. Man har också pekat på att det lokala engagemanget i servicefrågorna är stort och att det skulle 14Se bl.a. (2007), gles- och landsbygder 2007. 15Se t.ex. : Statens nya geografi, skriftserie . 16Glesbygdsverket/, 1997, Service i gles- och landsbygd – Analys och förslag till åtgärder. kunna tillvaratas bättre. Liknande förslag har förts fram från andra håll, bl.a. från Landsbygdskommittén17 och intresseorganisationer som Hela ska Leva och SmåKom.18 Vi kan konstatera att trots att många har signalerat om problemen med service för de boende i gles- och landsbygder har mycket få samordnade satsningar gjorts för att säkra tillgängligheten där. Serviceutvecklingen befinner sig i en negativ spiral, där den minskade befolkningen leder till minskat serviceut- bud och vice versa. Det är ofta enskilda initiativ och ideella krafter som står bakom de insatser som görs för att upprätthålla service. Lanthandlarna får själva teckna avtal med t.ex. Posten, och om de vill att bolagens varor och tjänster ska levere- ras i butiken. I de kontakter som vi har med kommuner, har vi varken sett många exempel på att man har initierat samråd med statliga myndigheter om den offentliga servicen, eller att man planerat för samverkan mellan förvaltningen och de kommersiella serviceleve- rantörerna. 3.6Bedömning av den offentliga servicestrukturen Strukturen på det lokala planet Förutom kommunala och statliga myndigheters egna lokala kontor finns det två huvudstrukturer för kontor för service i samverkan. Den ena bygger på samverkan mellan de kommunala förvaltningarna i medborgarkontor eller liknande. Där kan man få allmän information och viss front office-service också på statliga myndigheters områden. Den andra utgörs av de lokala servicekon- tor och samverkanskontor som framför allt Arbetsförmedlingen, och etablerar. För medborgaren har det naturligtvis betydelse hur många och vad slags kontor som finns i den enskilda kommunen. Kommunpolitiker i flera kommuner har visat sig starkt kritiska till att de statliga myndigheterna minskar sin närvaro. saknas ett politiskt engagemang för medborgarkontor i många kommuner. Detta kan förefalla paradoxalt, särskilt eftersom med- 17 , Se landsbygden! Myter, sanningar och framtidsstrategier, SOU 2006:101. 18 SmåKom är ett nationellt nätverk för ca 100 kommuner med upp till 11000 invånare. borgarkontor initierades som ett sätt att enkelt och resurssnålt till- handahålla både statlig och service. I våra möten med personal vid medborgarkontor har många varit självkritiska och beklagat att kontoren inte har utvecklats så som det ursprungligen var avsett. I en del fall har samverkan inletts men upphört . Någon entydig orsak har inte kunnat urskiljas. har motivet sagts vara att personalen på haft fel kompetens, ibland att det saknats lämpliga arbetsuppgifter att för- lägga till kontoret. De kommunala förvaltningarna är, liksom de statliga, indelade sektorsvis och att samordna serviceleveranserna kan säkert möta motstånd hos både politiker och tjänstemän inom respektive sektor. Om likvärdig tillgänglighet till service ska kunna skapas i hela landet, fordras ett lokalt politiskt engagemang i kommunens egna serviceleveranser till medborgarna. Saknas detta blir kritiken av de statliga myndigheterna tämligen ihålig. Vi anser att varje kommun bör ha en genomtänkt strategi för hur tillgänglighet till service ska vara ordnad. Vi anser också att de kommunala och statliga kontors- strukturerna måste utvecklas i samverkan och så långt möjligt integrerat. Hur ska tillgängligheten utvecklas vidare? Regeringen konstaterar att det behövs nya organisations- och arbetsformer för att trygga den offentliga förvaltningens lokala närvaro och tillgänglighet, t.ex. samverkan mellan statliga myndig- heter och kommuner.20 Arbetsförmedlingen, och genomför ett omfattande program med etablering av servicekontor i samverkan. Regeringen är positiv till detta förny- elsearbete i myndigheterna och anser att det är viktigt att den sam- verkan som sker mellan myndigheterna utvecklas och fördjupas ytterligare.21 Vi konstaterar att de tre myndigheterna genom att fortsätta sin samverkan efter därmed har tagit ett stort och betydelsefullt steg för att ytterligare utveckla tillgängligheten till 19Peder , Avsektoriserad lokal offentlig service: organisationsteoretiska perspektiv på försöksverksamhet med medborgarkontor 1995-2000. och , 2000. 2008/09:1, Utgiftsområde 10, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp samt Utgiftsområde 14, Arbetsmarknad och arbetsliv. Den viktiga frågan är nu hur arbetet på bästa sätt ska gå vidare för att uppnå den utveckling och fördjupning av samverkan som regeringen efterlyser. Vi anser att det finns några problemom- råden som är särskilt viktiga att uppmärksamma. En fråga gäller vilken linje utvecklingen av de statliga myndig- heternas lokala kontor ska följa på . Ska de statliga ser- vara besökspunkter för bred allmän och front office-service eller för individuellt anpassad service back office? Frågan är intressant när man tar med de kommunala med- borgarkontoren med deras front office-funktioner i bilden. I ett antal kommuner finns redan nu både kommunala och statliga servi- cekontor. Om t.ex. tjänsten Nystartskontor, som diskuteras, förläggs till de statliga lokala servicekontoren, så tillkommer en dörr in för företagare i de kommuner där man har försökt skapa en ingång via kommunens näringslivsorganisation. En annan fråga är hur de statliga myndigheterna planerar för att säkra tillgängligheten till service i samverkanskontoren. Beman- ningen kommer av allt att döma att vara mycket sparsam. Kommer myndigheternas arbete med att utveckla service via de teknikstödda servicekanalerna att inriktas så att tillgängligheten ändå kan upp- rätthållas? Om kommunen samlokaliserar servicefunktioner med de statliga myndigheterna i samverkanskontor, ökar eller minskar det sannolikheten för att de statliga myndigheterna ytterligare reducerar sin närvaro? Ett annat viktigt område att arbeta vidare med har aktualiserats av SKL:s skrivelse till regeringen om en gemensam ingång för arbetssökande.22 Där föreslås att Arbetsförmedlingen, Försäkrings- kassan och kommunala förvaltningsmyndigheter ska samlokalise- ras. I de statliga servicekontoren är det oftast och som samverkar, trots att medborgarbehovet i det avseende som SKL åsyftar, pekar mot samverkan mellan , och kommunens arbetsmark- nads-, social- och utbildningsförvaltningar. Våra slutsatser är följande. De kommunala och statliga struktu- rerna existerar och utvecklas i två olika spår. Vi har sett flera exempel på att de statliga myndigheterna planerar sina kontor och andra former av lokal närvaro utan kontakt med de berörda kommunerna. I de kommunala medborgarkontoren lämnas information och vägledning på statliga myndigheters ansvarsområ- 22 Se kap. 2, avsnittet Arbetslag för individanpassade tjänster den utan att villkoren för detta är helt klarlagda. För att förenkla för medborgarna och åstadkomma mer rationella lösningar är det, enligt vår åsikt, nödvändigt att de statliga och kommunala lösning- arna för tillgänglighet till förvaltningsservice utvecklas i ett sam- manhang. Myndigheternas arbete med att utveckla service via telefonen och webben måste pågå så att det kompletterar service via fysiska kontor. De geografiska och demografiska förutsättningarna för att upprätthålla tillgänglighet till service varierar mellan olika ortstyper och kan också växla över tiden. Därför måste en ny servicestruktur vara flexibel. I ett befintligt kontor måste offentliga tjänster från fler myndigheter kunna tillkomma och myndigheter måste kunna dra tillbaka sin medverkan när den inte längre behövs. Myndighe- ternas arbete med att utveckla de administrativa systemen måste också vara gemensamt och inriktat på att undanröja eller över- brygga hinder för servicesamverkan. För medborgarna bör service- kanaler och kontaktmönster så långt möjligt framstå som enhetliga. 3.7Styrningen av service i samverkan svarar för den övergripande fördelningen av uppgifter och ansvar mellan olika delar inom förvaltningen, t.ex. mellan stat och kommun. Ytterst svarar också för gränserna för det offentliga åtagandet, eftersom genom lag kan förändra den offentliga förvaltningens uppgifter. tar i stort sett ingen aktiv roll i styrningen av myndigheternas sätt att organi- sera sin verksamhet. kan i princip lagstifta om servicesamverkan. Detta har skett t.ex. i lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkon- tor och i registerlagar som möjliggör utbyte av registerinformation. Inte sällan krävs också att genom lagstiftningsåtgärder ger verktyg och möjligheter till samverkan. insatser när det gäller att främja servicesamverkan motsvarar i stor sett vad som är rimligt att engage- rar sig i. Vi konstaterar att utökad samverkan i sak kommer att kräva insatser från , både lagändringar och politiska ställ- ningstaganden. Regeringen styr de statliga myndigheterna. Regeringen har långtgå- ende befogenheter när det gäller styrning av myndigheterna, orga- nisatoriskt och verksamhetsmässigt. Detta gäller såväl generell styrning som riktar sig till alla myndigheter, som styrning riktad mot enskilda myndigheter eller grupper av myndigheter. Av tradi- tion används dessa befogenheter endast i mycket begränsad utsträckning.23 Regeringen har i praktiken få synpunkter på hur myndigheterna organiserar sin verksamhet. I stället förlitar sig regeringen på att myndigheterna ska ta initiativ till samverkan, lik- som till utveckling i övrigt. Den pågående utvecklingen av lokala servicekontor och samverkanskontor är ett exempel på detta. Styrning av service skiljer sig inte på något principiellt sätt från annan styrning av tvärgående frågor. Detta innebär att området också har samma problem som andra tvärgående områden, t.ex. att formulera tydliga mål som är generella som de är tillräck- ligt konkreta för att ligga till grund för myndigheternas egna plane- ring och styrning. Generellt kan också sägas att den övergripande styrningen av myndigheternas servicenivåer och tillgänglighet är obetydlig. Detta framgår bl.a. av den s.k. medborgarutredningens genomgång av uttalanden och direktiv i en mängd olika styrdoku- ment. Styrning av samverkan leder till frågor om styrning av enskilda sakområden som gränsar till eller överlappar varandra. Regeringen har visserligen ansvar för helheten av statens verksamhet, men kan självklart inte ha detaljkunskap om alla verksamheter och områden. På olika politiska sakområden är grunden för regeringens styrning att varje område i stort sköts självständigt. Det återspeglas bl.a. i och myndigheternas organisering och i upp- byggnaden av statsbudgeten. Sektoriseringen som återfinns på alla nivåer i förvaltningen, är ändamålsenlig för styrning av frågor inom ett begränsat område. Den är också betingad av rent praktiska för- utsättningar. Det går inte att styra allting i ett sammanhang. Sektorsindelningen blir problematisk när målen för olika enskilda förvaltningsmyndigheters verksamhet inte summerar till resultat som accepteras i samhället. Det gäller när regler för myn- digheters sektorspolitiskt reglerade verksamhet inte är harmonise- rade och när myndigheter, var för sig, utvecklar system och rutiner som inte kan användas i ett givet sammanhang. 23 Detta beskrivs t.ex. i vårt delbetänkande Lättare att samverka SOU 2008:34, s. 34-36. En återkommande målsättning, som formulerats såväl av reger- ingen som av enskilda myndigheter, är att samverkan i sak bör organiseras så att medborgarens behov tas om hand i ett samman- hang.24 Med utgångspunkt i olika livssituationer bör förvaltningen omhänderta medborgarens olika behov i en situation som berör flera sakområden och myndighetsområden, men som för den enskilde framstår som en sammanhängande problematisk situation. För att sådan samverkan ska åstadkommas krävs samordning av politiska sakområden. Detta kan kräva insatser från , t.ex. lagändringar, men initiativet måste komma från regeringen. När det gäller samverkan mellan stat och kommun är det ytterst som beslutat om ansvarsfördelningen mellan olika för- valtningsnivåer.