sou · GVB3107 · 2008-01-01 00:00:00 — Debatten belyser även synen att regeringen och förvaltningsmyndigheterna är något mer än ett red- skap för att utöva politik. inledde en kampanj för att förändra ungdomars attityd till s.k. svartjobb. Bakgrunden var att verket i sina fortlöpande undersökningar av medborgarnas inställning till skattesystemet kunde konstatera att ungdomar hade en mer positiv syn på svartjobb än övriga åldersgrupper. Verket såg en risk med att denna attityd skulle kunna hålla i sig även när ungdomarna kom upp i förvärvsarbetande ålder, vilket skulle kunna hota skatte- moralen . Mot denna bakgrund beslöt att starta en informa- tionskampanj för att påverka ungdomars attityder till skattesyste- met. Den mest uppmärksammade delen av kampanjen, som sträckte sig , var en film som distribuerades till gymnasieskolorna samt visades på och biografer. Även andra informationsinsatser genomfördes, bl.a. på verkets hemsida, i syfte 1994/95-112:60, (), citerat ur (2002). 11Kjellgren (2002), s. 342. Debatten om opinionsbildande myndigheter att öka ungdomars kunskap om olika delar av skattesystemet. Vad gäller kampanjens effekter menade att en större andel ungdomar var negativa till svartjobb efter kampanjen än före. Det var framförallt den film som sändes i TV och på biografer som startade debatten om kampanj. En riksdags- ledamot framförde i ett brev till verkets generaldirektör bl.a. följande: Kampanjen är inriktad på att skapa en bild av att en mängd tjänster inte skulle fungera utan att utföras och finansieras offentligt. Det är en både politiserad och i stora stycken felaktig bild Det är baserat på en fundamental demokratisk princip att myndighetsutövning och opi- nionsbildning är olika saker och hålls isär. Opinionsbildning sker i ett fritt land genom medborgare, medier och partier. Stat och myndighe- ter är underställda deras vilja. Att stat och myndigheter talar om för partier, medier och medborgare vad vi ska tycka och tänka hör däremot diktaturer till.12 I den riksdagsdebatt som följde på brevet försvarades kampanj av finansministern. Denne ansåg att myndigheten endast fullföljde det uppdrag som angivit och anslöt sig i övrigt till det lämpliga i kampanj.13 Riksdagsdebatten fortsatte , men utvidgades till att handla om myndigheternas skattefinansierade opinionsbildning i ett generellt perspektiv, där kampanj endast var ett exempel. Även i detta fall ställde sig regeringens företrädare bakom företeelsen och tillbakavisade kritiken: Det är min bedömning att de allmänna principer som gäller för myn- digheternas informationsverksamhet i stort fungerar bra Varje myn- dighet har ett ansvar för att informera om sin verksamhet. Bestäm- melser om detta finns bland annat i förvaltningslagen och verks- förordningen. Informationsinsatser är också ett viktigt medel i genomförandet av de beslut som riksdag och regering fattat. Att myndigheter inom ramen för sina uppdrag bedriver informations- kampanjer ser jag därför som en naturlig sak och helt i överens- stämmelse med intentionerna i politiskt fattade beslut. Den delegerade ansvarsprincipen som utmärker den svenska förvaltningsmodellen gäller även på informationsområdet. Det är upp till varje myndighet att 12Riksdagsledamoten i brev till generaldirektör , citerat ur , E. (2005), s. 26. 13Granqvist, E. (2005), s. 26 f. Debatten om opinionsbildande myndigheter själv utforma sin informationspolicy och avgöra hur enskilda informa- tionsinsatser ska genomföras utifrån de mål och uppdrag man har.14 En av de riksdagsledamöter som kritiserade verksamheten såg emellertid ämnet utifrån ett vidare demokratiperspektiv: Med den nya tendensen att politikens och myndigheternas uppgifter blandas samman får vi en otydlig rollfördelning. Låt oss se detta ur medborgarnas perspektiv. Av vem ska man utkräva ansvar när myn- digheter ägnar sig åt att leka politiker? Statsrådet undvek de riktigt svåra frågorna. Han sade i fråga om skattemyndigheternas opinions- bildning att det ligger väl inom ramen för myndigheternas verksamhet. Jag förstår att det finns en uppfattning om att det här ligger inom ramen för skattemyndigheternas verksamhet att ägna sig åt den typen av opinionsbildning. Men frågan är om det bör ligga inom ramen för skattemyndigheternas verksamhet att ägna sig åt den typen av politisk opinionsbildning och politisk propaganda.politikerna abdikerar från sina roller och säger att opinionsbildningen får andra ta hand om. Vi inrättar myndigheter och låter myndigheter ägna sig åt opinionsbild- ning, men själva tar politikerna inte det ansvaret. Här har vi alltså ett stort demokratiproblem, dels att myndigheterna överskrider sina befogenheter, dels att politiken inte tar sin uppgift på allvar.15 kampanj är en av de mer välkända och omdebatterade exemplen på opinionsbildande verksamhet . Debat- ten kring kampanjen är även intressant för att den illustrerar några generella problem i sammanhanget, bl.a. frågan om ansvarsutkrä- vande. En annan intressant fråga gäller valet av form eller medel för kampanjen, i detta fall en film som är uppbyggd på ett liknande sätt som en reklamfilm. Reklamfilmen, om än möjligen effektiv till sin form, förutsätter förenkling och suggestion vilket kan leda till pro- blem att uppfylla värden som objektivitet, saklighet och trovärdig- het. Kommittén återkommer till dessa frågor . En av de sentida utredningar som behandlat myndigheternas opinionsbildande verksamhet är . I betän- kandet En uthållig demokrati! (SOU 2000:1) behandlades även s.k. lobbning utförligt. Lobbning skiljer sig enligt från opinionsbildning, genom att lobbning riktar sig direkt till 2003/04-33:5. (s) biträdande finansminister. Citerat ur (2005). 2003/04-33:9. Citerat ur (2005). Debatten om opinionsbildande myndigheter beslutsfattare och att lobbningsprocessen som sådan äger rum utan insyn. Lobbning och opinionsbildning i ett visst syfte kan dock självfallet även förekomma i kombination. Beträffande lobbning nämner exempel från transportsektorn där bl.a. är aktiv medlem i nätverksorganisationen och där Sjöfarts- verket är aktiv medlem i Sjöfartsforum. Resultatet blir att myndig- heterna utkämpar en intressekamp mot varandra, vilket ur konsti- tutionell synvinkel är minst sagt problematiskt.16 Demokratiutred- ningen fortsätter: En myndighet har de uppgifter som regeringen definierar. Dess upp- gift är inte att ensidigt propagera för verksamheten inom sitt område. Snarare har den till uppgift att bland annat bedöma om de krav som kommer in från organiserade intressen är befogade eller inte. Denna uppgift blir hart när omöjlig att sköta om myndigheten hjäl- per till att utforma ensidig propaganda för det egna områdets expan- sion eller för en viss politisk styrning.17 På annat ställe i betänkandet tar upp frågan om förvaltningens roll i demokratin. Utredningen varnar bl.a. för risken att man underskattar värdet av att ha en förvaltning som även bjuder politiken motstånd i kraft av sin erfarenhet, kunskap och självständighet. En oberoende förvaltningsapparat kan alltså ha ett demokrativärde fastän, eller just därför att, den är svårare att styra för de politiskt förtroendevalda.18. I detta sammanhang såg den typ av fara som anknyter till Förvalt- ningskommitténs uppdrag: Med oro ser vi dock hur verk och myndigheter allt oftare uppträder som opinionsbildare utifrån ett snävt verksamhetsintresse. Vi finner det stötande och anser att det är en misshushållning med skattemedel. Det röjer en allvarlig missuppfattning av vari deras medborgaruppdrag består. Det urgröper tilltron till deras opartiskhet, som vi närmare utvecklat i lobbningkapitlet.19 16SOU 2000:1, s. 95. 18a.a., s. 132. Debatten om opinionsbildande myndigheter Frågan om opinionsbildande verksamhet har återkommande behandlats på några tidningars ledarsidor. Men frågan har också behandlats av enskilda debattörer och organisa- tioner. En av de mer framträdande kritikerna av myndigheternas opinionsbildande verksamhet och sammanhängande företeelser är professorn i statsvetenskap . Nedan återges huvud- dragen i resonemang. Därefter refereras ett par rappor- ter i frågan från Timbro respektive fackförbundet . Enligt har de statliga myndigheter som inrättades haft som huvuduppgift att genomföra av och regeringen beslutade politiska program. kallar dessa reformbyråkratier och exemplifierar med bl.a. , , , och . och framåt har emeller- tid en ny typ av statliga myndigheter inrättats som i allt större utsträckning fått (eller tagit sig) opinionsbildande verksamhet som sin huvuduppgift. Vad som är nytt är inrättandet av ett antal ämbetsverk som i huvudsak kan sägas ha ideologiska uppgifter. , , , , Nationella sekretariatet för genusforskning, Diskriminerings-, Barn-, och flera liknande ombudsmannaorganisationer är alla exempel på myndigheter som har till uppgift att som intresseorganisationer bevaka sitt område och propagera för sina ståndpunkter.20 I några av dessa fall som , och samt de s.k. nya ombudsmännen anser att: Dessa är tämligen maktlösa när det gäller tillgång till effektiva lagar och regler för att motverka att enskilda individer diskrimineras. JämO:s många nederlag när det gällt att driva fall av lönediskrimine- ring i Arbetsdomstolen är en indikator på detta. har också väl- digt få arbetsgivare blivit fällda för etnisk diskriminering på arbets- marknaden. Detta är exempel på hur svaga dessa myndigheter är på tillgång till legala styrmedel. Däremot har de en omfattande produk- 20 , B. (2005), s. 208, i , B. och , L. (red) (2005). Debatten om opinionsbildande myndigheter tion av ideologi och satsar stort på ideologiska styrmedel. Många av de nya Ombudsmännen skriver t.ex. debattartiklar i pressen där de gör sig till uttolkare av sina respektive gruppers intressen. När t.ex. DO kriti- seras för att inte använda regelverket tillräckligt tufft, svarar han att just opinionsbildning är en viktigare uppgift (Pedagogiska magasinet, ).21 Vissa fall har enligt inte bara inneburit att myndigheter bedrivit opinionsbildning, utan har också medfört att myndigheter kommit i konflikt med varandra. Den ideologiska debatten har enligt därmed delvis kommit att utspela sig mellan olika myndighetschefer, snarare än mellan olika partier och intresse- organisationer. Framväxten av de s.k. ideologiska statsapparaterna kan enligt sättas samman med partiväsendets kris, där partiernas medlemsantal och medlemsaktivitet sjunker och deras förmåga att attrahera väljare minskar. Den opinionsbildande roll som partierna och ideella organisationer tidigare i hög grad hade, har enligt delvis tagits över av vissa myndigheter. Denna inriktning mot ideologiska statsapparater innebär ett delvis förändrat styrningstänkande i staten. Dessa verk, och särskilt dess generaldirektörer, riktar en stor del av sina påverkansförsök gentemot regering och riksdag. Många av dessa skriver t.ex. ofta debattartiklar eller skapar kampanjer som inte handlar om att försöka påverka med- borgarna i samhället att acceptera de lagar och beslut som riksdag och regering antagit. I stället skriver och propagerar de för att påverka och, kanske främst, . Det innebär att dessa myndigheter inte används för att i den parlamentarisk-demokratiska styrningskedjan genomföra i demokratisk ordning fattade beslut. I stället går styrningen åt det motsatta hållet, dvs. vi får en byråkratisk eller, med en annan term polikratiskt, driven politik.22 menar att Statsapparaten blir med denna utveckling inte längre ett instrument för demokratisk samhällsstyrning (t.ex. för genomförandet av sociala reformer) utan en egen arena för ideolo- gisk och politisk maktkamp mellan olika sektorsbaserade intres- sen.23 Möjligen är det också, enligt , så att den bild av vad man har den offentliga förvaltningen till, såsom den kodifieras i grundlagen, i realiteten saknar stöd hos de politiska partierna. 21a.a., s. 210. 22a.a., s. 215 f. 23a.a., s. 213 f.f. Debatten om opinionsbildande myndigheter Regeringsformen ger därmed knappast något utrymme för den typ av ideologiska kampanjer och politisk opinionsbildning som förekommer av myndigheter, som nämnts här. Kraven på opartisk- het och saklighet gäller allt utförande av offentliga uppgifter och går därför knappast att förena med ideologiproduktion.24 Kritik som i viss mån ansluter till ovanstående har framförts av tankesmedjan . Även i detta fall används en vidare termi- nologi än opinionsbildande myndigheter. Begrepp som idébildande och ideologiproduktion används för att beskriva det fenomen som kritiseras, och Timbro gör även kopplingar till utnämnings- politiken. I rapporten – från fristående ämbetsverk till rörelsedrivna idéfabriker beskrivs vad som enligt Timbro är problemet: Allt oftare har vi fått anledning att ifrågasätta hur obero- ende myndigheterna faktiskt är. Det finns många exempel som vid en första anblick tycks vara marginella, men som tillsammans leder till en sammansatt bild och ett mer problematiskt mönster. Det långa social- demokratiska maktinnehavet, i kombination med en ambition att använda statsapparaten i partipolitiska syften, har bidragit till att luckra upp rågången mellan förvaltningen och partipolitiken.25 Huvudproblemet är inte att vissa myndighetschefer är social- demokrater, utan att vi har fått en normupplösning som gör att myn- digheterna anses vara instrument för regeringspartiets opinions- bildning. Många myndigheter, med eller utan en socialdemokratisk chef, känner av de politiska vindarna och driver kampanjer eller opinionsbildar i linje med dessa.26 Stora summor skattepengar används till att påverka medborgar- opinionen i olika frågor. håller på att bli regerings- partiets egendom snarare än medborgarnas. Myndigheterna håller på att bli en del av partiapparaten i ställer för, som den borde vara, fristå- ende ämbetsverk i statsapparaten.27 I Timbros rapport refereras till den kritik som redo- visat (se ovan) samt till de riksdagsmän och ledarsidor som kritise- rat verksamheten. Timbro konstaterar att är det i reglerings- 24a.a., s. 216 f. 25Rannka, M. (2005), s. 4. Debatten om opinionsbildande myndigheter breven ofta tydligt att myndigheterna ska ägna sig åt opinionsbild- ning. Att de har fått ett explicit uppdrag av regeringen att göra detta gör emellertid inte frågan mindre problematisk.28 I rapporten presenterar Timbro även ett antal exempel på myn- digheter som enligt tankesmedjan ägnar och pengar åt opinionsbildande aktiviteter. , Statistiska central- byrån, och med flera exempel diskuteras i detta sammanhang. omnämns för att verket har investerat mycket pengar i vad som Timbro anser vara en politisk kampanj om växthuseffekten. Lärarutbildningskonventet omnämns för att de har finansierat annonser om lärarutbildningen med skattemedel. kritiseras för att i flera sam- manhang valt att använda ett index för länders välfärd (WISP), som enligt Timbro gör att länder med stor offentlig sektor automatiskt hamnar högt i rankingen. Timbro kritiserar för att i en debattartikel bl.a. kräva mer resurser för att motverka psykisk ohälsa bland barn, utan att andra alternativ diskuteras i artikeln i fråga. Slutligen utvecklar Timbro kritiken mot Skatte- verkets kampanj åren 2002–2005 mer utförligt, jfr. Timbro gav ut en rapport om de statliga bolagens opinionsbildning, där , Systembolagets och Svenska Spels opinionsbildning har studerats närmare. En annan aktör som kritiserat myndigheternas opinionsbildande verksamhet är Facket för service och kommunikation (). Med hjälp av har undersökt flera media (dags- tidningar, specialtidningar, TT-telegram m.fl.) från t.o.m. de första två och en halv månaderna 2006. Därtill har Dagens Nyheters databas undersökts . Undersök- ningen har resulterat i att anser att politiska/ideologiska åsikter framförts i åtminstone 300 artiklar de senaste två åren:30 Det mest förvånande är att det i alla dessa åsikter finns ett samman- hängande, underliggande budskap som genomgående går ut på att marknaden och de privata företagen ska stärkas, att privatiseringar och avregleringar är av godo – men utan att några analyser görs av vilka konsekvenser detta får för löntagare, pensionärer och vanligt folk. 28a.a., s. 7. 29a.a., s. 30SEKO (2006), s. 2. Debatten om opinionsbildande myndigheter skilt svaga grupper i samhället förbigås med isande tystnad, oavsett vilka följder de statliga chefernas förslag får för dem.31 Självklart har dessa chefer och högre tjänstemän sina rättigheter att delta i den offentliga debatten, men det legitima i att ta ställning för en klart uttalad privatiseringsideologi måste ifrågasättas. Dessutom bör det undersökas hur denna systematiska politiska påverkan byggs upp av generaldirektörer och andra högre tjänstemän på myndigheter och statliga bolag. Det kan helt inte handla om tillfälligheter.32 Är det offentliga tjänstemäns uppgift att så gott som undantagslöst företräda en högerpolitik som intill undfallenhet sammanfaller med Svenskt Näringslivs politiska uppfattningar? , tidi- gare SAF, är ett propagandaorgan, en lobbyorganisation som för mil- jarder kronor trycker på för att driva den svenska politiken åt höger. Ska även de offentliga tjänstmännen delta i politiseringen? Är det verkligen deras uppgift?33 Ett exempel som kritiserar är general- direktör. Denne har bl.a. uttalat sig om att det borde finnas en lag- stiftning som anger en bortre gräns för hur länge vi får vara sjuk- skrivna, i likhet med vad som är fallet i de flesta andra länder i . Ett annat exempel från är att en av institutets forskare uttalat sig om att lagen om anställningsskydd borde ändras så att personer inte får sägas upp utan något skäl (som fallet är ). Ett tredje exempel ur är att chef uttalat sig om att svenskarna lever och att pensionsåldern därmed borde höjas. refererar även till att en på ansvarig tjänsteman stöder denna uppfattning. Ett fjärde exempel som kritiserar är när förre chef anser att det inte finns utrymme att höja lönerna för kvinnor och kvinno- dominerade yrken, och att kommuner och landsting inte bestående kan ha en mycket högre löneökningstakt än industrin. kritiserar även för att i remissvar och i andra sammanhang argumentera utifrån ett strikt marknadsekonomiskt perspektiv utan andra hänsyn.34 I sammanhanget kan nämnas att fackförbundet gjorde en undersökning av uppfattningar i en rad frågor hos chefer i statliga myndigheter. En av de frågor som ställdes rörde huruvida det statliga uppdraget ställde särkilda krav på chefsskapet. 31a.a., s. 3. 33a.a., s. 4. 34a.a., s. Debatten om opinionsbildande myndigheter tillfrågade 3 817 cheferna ansåg 264 () att opinions- bildande verksamhet var en uppgift som karaktäriserade chefsskapet i staten, medan 3 555 () inte ansåg detta.35 35 (2006). 5Förekomsten av opinionsbildande verksamhet har enligt sina direktiv bl.a. i uppgift att granska omfattningen av myndigheternas opinionsbildande verk- samhet. Kommittén har valt att angripa denna uppgift på två sätt. För det första har kommittén undersökt förekomsten av extern informationsverksamhet – där opinionsbildande verksamhet utgör en delmängd – hos ett urval myndigheter, se bilaga 2. Syftet är därmed att få en åtminstone indikativ bild av storleksordningen för verksamheten. Ett annat syfte är att få en uppfattning i sak om vad de olika informationsaktiviteterna omfattar, för att kunna bedöma vilka aktiviteter som kan betraktas som opinionsbildande utifrån den av kommittén använda definitionen. Ett tredje syfte är att se vilket stöd som myndigheterna åberopar för sin opinionsbildande verksamhet. Artiklar skrivna av verkschefer, vanligen på dagstidningarnas debattsidor, har ibland nämnts som en andra typisk yttring av myndigheternas opinionsbildande verksamhet.1 Kommittén har därför gått igenom debattsidorna i fyra stora dagstidningar syftande till att undersöka förekomsten av och karaktären på artiklar som skrivits av myndighetsföreträdare. Innan den empiriska genomgången börjar bör dock något sägas om vilka bestämmelser som reglerar myndigheternas informations- verksamhet samt vilken definition som kommer att tillämpa på begreppet opinionsbildande verksamhet. 1 (2004), (2006). Förekomsten av opinionsbildande verksamhet Bestämmelser som rör myndigheternas informationsverksamhet och däribland opinionsbildande verksamhet kan både vara generella och specifika för den enskilda myndigheten. Generella bestämmel- ser finns i förvaltningslagen (1986:223) där det i 4 § bl.a. sägs att Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verk- samhetsområde.. En annan bestämmelse av generell karaktär är verksförordningens 7 §, där det bl.a. sägs att myndighetens chef ska se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom infor- mation och genom ett klart och begripligt språk i myndigheternas skrivelser och beslut. I den nya myndighetsförordningen sägs i 6 § att Myndigheten skall tillhandhålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. Specifika bestämmelser om vissa myndigheters informations- verksamhet finns för ett fåtal myndigheter i lag. Diskriminerings- ombudsmannen ska bl.a. verka genom opinionsbildning, infor- mation och på annat liknande sätt (lag (1999:131) om Ombuds- mannen mot etnisk diskriminering). ska inom sitt verksamhetsområde informera, bilda opinion och ta initiativ till lämpliga åtgärder i övrigt (lag (1993:335) om ). Bestämmelser för den enskilda myndigheten på informations- området finns annars normalt i myndighetens instruktion. Denna kan innehålla formuleringar om att den aktuella myndigheten ska informera, sprida kunskap, främja, verka för, ägna sig åt rådgivning och upplysning o.s.v. Det finns också exempel på mer uppfordrande formuleringar. Exempel på detta är när myndigheten enligt instruktionen ska bedriva aktiv informationsverksamhet (förordning (2004:1200) med instruktion för myndighet) eller ta initiativ till eller medverka i utbildnings- och informationsverksamhet samt andra opinionsbildande insatser (förordning (1999:170) med instruktion för HomO). Det kan också uttryckas att en myndighet ska vara pådrivande i förhållande till övriga berörda parter och se till att nödvändig kunskap och information inom verkets ansvarsområde sprids (förordning (1997:652) med instruktion för ). Nationella rådet för organ- och vävnadsdonation (ingår i ) har bl.a. i uppgift att ha en opinionsbildande roll och svara för att allmänhet Förekomsten av opinionsbildande verksamhet och massmedierna får kontinuerlig information i donationsfrågor (förordning (1996:570) med instruktion för ). Härutöver förekommer det att myndigheterna i enskilda fall, t.ex. då det är fråga om en mer betydande informationsinsats, får uppdrag i regleringsbrevet eller i annat regeringsbeslut. Exempel på sådana uppdrag är informationskampanj om klimatfrågor (2002) samt Sidas mellan åren återkommande uppdrag om att öka intresset för och kunskapen om internationella utvecklingssamarbete. 5.1.2Förvaltningskommitténs definition av myndigheters opinionsbildande verksamhet Med opinionsbildande verksamhet avser att en myndighet bedriver en extern informationsaktivitet riktad mot allmänheten i syfte att aktivt påverka dess kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning. Det är kommitténs avsikt att med detta ge nöjaktig vägledning till vad som fortsatt diskuteras, utan att göra anspråk på att definitionen är heltäckande eller utesluter andra möjliga tolkningar av begreppet. Definitionen kan synas vid men innebär ändå vissa bestäm- ningar. Att informationsaktiviteten är extern innebär att den inte primärt ska vara riktad mot myndighetens egen personal eller annan professionellt verksam personal som myndighetens verk- samhet vänder sig till, t.ex. genom utgivande av föreskrifter, rikt- linjer och allmänna råd. Vidare är allmänheten helt eller delvis mottagare och förmedlingen av information sker i öppen form.