sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — En möjlig förklaring till detta är att Agrobränsle har utveck- lingskostnader som kräver en viss areal för att bära sig och att den nuvarande arealen antagligen är för liten. En annan förklaring kan vara att frånvaron av konkurrens gör att företaget inte tvingas göra möjliga effektiviseringar. har beräknat att arealen skulle behöva uppgå till för att en bättre skalekonomi skulle uppnås, dvs. knappt sju gånger större areal än . problemet således inte i att få fram råvara. Så länge betalnings- förmågan är minst lika god som för livsmedelsråvara så kommer odlarna att vara villiga att leverera. Här ligger hindret snarare i förädlingsprocessen där möjligheten att sänka produktionskost- naden är begränsad. Denna kalkyl är starkt beroende av värdet på biprodukten och kostnaden för råvaran. Problemet är att storskalig produktion tenderar att sänka värdet på biprodukten eftersom marknaden blir mättad som en ökad konkurrens om råvaran riskerar att driva upp priserna på densamma. Kostnaden för distributionen är ett annat avgörande hinder, särskilt gäller detta för biogasen. Ett liknande hinder finns beträffande övriga ettåriga energi- grödor, som hampa och rörflen. För dessa grödor synes således höga hanteringskostnader vara det största hindret mot konkurrenskraft. En ettårig gröda kräver en årlig etablering, vilket är dyrare än för en flerårig gröda som exempelvis Salix, vilken anläggs cirka . Dessutom är stråbränslen dyra att hantera. Hampa för bränsleändamål måste även skördas vilket innebär svårare skördeförhållanden och större förluster. 14.2Pris- och regleringsmässig osäkerhet När man diskuterar det svenska jordbrukets konkurrenskraft som bioenergiproducent bör också beaktas att det råder osäkerhet om den framtida utvecklingen av vissa faktorer som påverkar den långsiktiga lönsamheten för sådan produktion. Deltagarna i utred- ningens referensgrupper har i detta hänseende framför allt pekat på att osäkerhet om utvecklingen av energipriserna och av jordbruks- och energipolitiken är negativ för den framtida utvecklingen av jordbrukets energiproduktion. Detta sägs särskilt gälla för fleråriga energigrödor, då sådan odling begränsar möjligheten att anpassa driftsinriktningen till snabba marknadsmässiga eller politiska svängningar. Som sades i avsnitt 14.1 krävs för att bioenergi skall få avsätt- ning på energimarknaden att sådan energi är konkurrenskraftig gentemot energi (el, värme, drivmedel m.m.) som producerats med andra källor som grund. Således påverkas möjligheterna att få avsättning för bioenergi bl.a. av oljeprisutvecklingen. Att bedöm- ningarna om det framtida oljepriset varierar kraftigt (allt från 30 till per fat) innebär en osäker planeringssituation för de lantbrukare som överväger att odla energigrödor. Även om det råder en relativt stor enighet om att oljan kommer att bli en knappare resurs, så är det ur investerarnas horisont ointressant om detta inträffar . Omständigheten att oljepriset med viss sannolikhet skulle kunna falla tillbaka till per fat, och därmed göra investeringar i ny bioenergiproduktion olön- samma, torde avhålla många potentiella investerare i och/eller producenter av alternativa energikällor. Energiprisernas framtida utveckling är en osäkerhet som man tvingas leva med. Däremot efterfrågar deltagarna i utredningens referensgrupper att den jordbruks- och energipolitiska utveck- lingen framöver skall präglas av mindre svängningar och osäkerhet än vad som ofta varit fallet. Att döma av de diskussioner som förts i utredningens referensgrupper torde långsiktiga och stabila förutsättningar för energiproduktion således vara av av- görande betydelse för jordbrukets utveckling som energiproducent. Beträffande den politiska utvecklingen på området anser för övrigt medlemmarna i utredningens referensgrupper i allmänhet att de styrmedel som tillämpas inte bör verka konkurrenssnedvridande mellan olika typer av bioenergiproduktion, utan vara teknik- neutrala. Styrmedlen bör dessutom, menar flera i referensgrupper- na, vara inriktade mot användarna och inte i alltför hög grad styra utbudet. Den starka reglering som jordbruket traditionellt har verkat inom kan knappast sägas ha helt levt upp till de önskemål om kon- kurrensneutralitet som uttryckts av deltagarna i referensgrupperna. På bioenergimarknaden, där den mer oreglerade skogsbranschen är den dominerande aktören, kan den omfattande regleringen av jordbruket således verka avskräckande. Investerare torde också tveka att satsa på en bransch där ändrade politiska beslut kan göra att en investering inom en relativt kort tidshorisont visar sig vara olönsam. och EU:s gemensamma jord- brukspolitik har inte bara varit en byråkratisk hämsko utan har även drivit upp kostnaderna för produktionen, bland annat i form av höjda markpriser. Regelverket kan således sägas ha varit/vara krångligt och fördyrande. Drivkraften för att öka produktiviteten torde vara relativt låg på en reglerad marknad. En lägre produk- tivitet i än i konkurrerande länder i vår omvärld innebär att konkurrenskraften stadigt försämras. 14.3Kunskaper om och attityder till odling av energigrödor En annan omständighet som har negativ påverkan på jordbrukets roll som energiproducent är att många lantbrukare saknar kunskaper om och erfarenhet av energibranschen. Den kräver helt nya nätverk vilket fordrar en stark entreprenörsanda för att bygga upp. Storskaliga satsningar inom bioenergi fordrar dess- utom investerare med förmåga att kunna hantera betydande risker. Finansiärerna befinner sig inte alltid inom den sfär där lantbrukaren är van att befinna sig. På grund av osäkerheten och riskernas omfattning kräver finansiärerna i gengäld en större avkastning, som kan vara svår att uppnå när man i ett första skede fortfarande arbetar med små volymer och därmed stora styckkostnader. Vissa saminvesteringar kan visserligen göras mellan lantbrukare, men de riktigt stora anläggningarna kräver sannolikt utomstående investe- rare eller att lantbrukskooperationen engagerar sig. Vidare saknas kunskaper om energigrödor och kostnadseffektiv teknik för energiproduktion på många områden. Av deltagare i utredningens referensgrupper har därför framförts att ökad forsk- ning och utveckling, utbildning och information är väsentligt för att öka kunskaperna om odling av energigrödor och därmed skapa förutsättningar för att förbättra ekonomin och för att öka intresset för odlingen. Även om kunskapsnivån generellt sett torde behöva öka, så visar genomförda attitydundersökningar att lantbrukarna har en stark vilja att satsa på energiproduktion.TPF7FPT Det förs diskussioner inom branschen och medvetenheten om att detta kan bli ett framtidsområde för jordbruket är stor. Oljeväxtarealen ökar kraftigt och prognosen är att den fortsätter att öka, mycket tack vare den ökade produktionen av RME både inom och utomlands. Intresset för att teckna kontrakt för leverans av spann- mål till Lantmännens etanolfabrik i har varit relativt stort eftersom kontraktsvillkoren varit attraktiva jämfört med vad alternativa spannmålsköpare har kunnat erbjuda. Detta tyder på att det inte finns ett motstånd mot att odla ettåriga energigrödor. De etiska, moraliska skäl som i debatten har framförts mot att exem- pelvis elda spannmål har avtagit. Den avgörande frågan för ettåriga energigrödor är huruvida den företagsekonomiska lönsam- heten är bättre än för övriga alternativ. 7TP PT Lantbruksbarometern 2006. Omställningen till fleråriga energigrödor, vilken beskrivits utförligt i kapitel 13, är däremot i allmänhet förknippad med större investeringar och betydligt större risker för lantbrukaren. Detta tycks medföra en negativ attityd till sådan produktion. I synnerhet vad gäller Salix har utredningsarbetet således visat att det inte är den kalkylmässiga lönsamheten som är största hindret, utan att det finns ett visst motstånd mot att odla grödan i lantbrukarkåren.TPF8FPT Detta drabbar i sin tur även lönsamheten. Motståndet mot att anlägga Salix, och andra högväxande och fleråriga energigrödor, grundar sig främst i en ovilja att binda upp marken på så som . Lantbrukaren värdesätter högt den flexibilitet som ettåriga grödor ger vilken gör att verksamheten snabbt kan an- passas till förändrade marknadsförhållanden och ändrade politiska villkor. Det faktum att en stor del av åkermarken är utarrenderad i taget gör det även svårt att investera på . Motståndet grundar sig även i att högväxande grödor upplevs förfulande, eller på andra sätt är negativt för landskapet. I detta kapitel har utredningen redogjort för de viktigaste hindren mot det svenska jordbrukets konkurrenskraft som bioenergi- producent. Genomgången visar att de största hindren är kostnads- och intäktsrelaterade, men att dessa hinder ser olika ut för olika energi- grödor – i vissa fall är de kopplade till produktionen av själva råvaran, i andra fall är de kopplade till senare led i produktions- kedjan. Därtill har osäkerhet om utvecklingen av energipriserna och av energi- och jordbrukspolitiken viss negativ påverkan på viljan att investera i jordbrukets energiproduktion. Förutsätt- ningarna för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bioenergi påverkas också av att kunskapen om energibranschen är relativt låg bland lantbrukarna och att negativa 8TP PT Detta framgår bl.a. att en studie som IVL bedriver (Drivkrafter energigrödor – Marknadsanalys av utbud och framtida utbud på energigrödor för värmeproduktion, projektledare ). Studien undersöker bl.a. hinder mot att odla energigrödor och hur lantbrukarna värderar olika odlingsalternativ. Projektet, som skall vara avslutat , baseras på s.k. choice-experiment och bygger bl.a. på en postenkät till 2 000 lantbrukare i fyra regioner. Preliminära resultat från studien visar att det främsta icke-ekonomiska skälet för att inte odla fleråriga grödor, av typen Salix, är att det låser upp marken och minskar handlingsfriheten, och att det näst viktigaste skälet är att grödan är högväxande. attityder finns mot odling av vissa energigrödor, främst fleråriga grödor som Salix. Däremot synes de etiska, moraliska skäl som i debatten har framförts mot att exempelvis elda spannmål ha av- tagit. Somliga av de hinder utredningen har identifierat är svåra att motverka genom offentliga ingripanden. Att det råder genuin osäkerhet om energiprisernas framtida utveckling är till exempel något man tvingas leva med. I övrigt torde de styrmedel som kan bli aktuella främst vara av generell och övergripande karaktär, t.ex. bör statsmakterna så långt möjligt söka reducera osäkerheten genom att skapa långsiktiga och stabila energi- och jordbrukspolitiska spelregler. I detta ligger också ett behov av att skapa enklare regler, då regelverket kan sägas ha varit krångligt och fördyrande Genomgången pekar också på ett behov av ökade satsningar både på forskning och utveckling, i syfte att bl.a. nedbringa produktionskostnaderna genom bättre odlingstekniker m.m., och på utbildning och infor- mation, för att bl.a. motverka negativa attityder. Därtill har deltagarna i utredningens referensgrupper även pekat på behov av vissa mer specifika åtgärder som torde bidra till bättre totalekonomi i och konkurrenskraft för jordbrukets energiproduk- tion, t.ex. att produktionens omfattning har betydelse för kost- nadseffektiviteten och att jordbrukarna därför kan behöva sam- arbeta i ökad utsträckning för att få tillräcklig kapacitet på sina anläggningar. Behovet av att utnyttja energisystemen på ett optimalt sätt har för övrigt av referensgrupperna generellt sett framhållits som ett nyckelområde. Ett exempel som har nämnts är att utnyttja energi- kombinatsidén, t.ex. genom att förlägga produktion av biodriv- medel e.d. till en större ort med betydande värmeunderlag så att detta utnyttjas fullt ut. 15Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel Ett flertal styrmedel och åtgärder har införts för att nå de mål som är uppsatta i energi- och miljöpolitiken. Målen är att öka andelen förnybar energi, öka energieffektiviteten, effektivisera energi- användningen samt minska utsläppen av koldioxid. En fram- trädande plats har energibeskattningen innefattande energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt. Andra viktiga styrmedel och åtgärd- er är elcertifikatsystemet, programmet för energieffektivisering, teknikupphandling, informationsinsatser, handel med utsläpps- rätter och klimatinvesteringsprogrammet. Forskning, utveckling och demonstration utgör ett viktigt medel för den långsiktiga ut- vecklingen. Jordbrukssektorn har varit föremål för politiska ingripanden i rollen som producent av livsmedel. Vid olika tid- punkter och i olika delar av världen har olika typer av politiska ingripanden använts. I var politiken inrik- tad mot att säkerställa livsmedelsförsörjningen vid en avspärrning. Efter medlemskap i sammanfaller den nationella poli- tiken i princip med EU:s jordbrukspolitik. har internationella överens- kommelser i WTO kommit att spela en allt större roll för utvecklingen av EU:s jordbrukspolitik. Ett svenskt system för omställning av energisystemet måste baseras på regler som inte står i strid med krav på varors fria rörlighet och på fri etableringsrätt, förbud mot konkurrenshämmande avtal och förbud mot missbruk av domine- rande ställning liksom reglerna för statsstöd. Mot denna bakgrund beskrivs inledningsvis i kapitlet EU:s konkurrens- och statsstöds- regler (15.1). Det finns ett stort antal styrmedel som har använts för att uppnå olika politiska mål. I avsnitt 15.2 redovisas styrmedel som används för att främja användningen av biodriv- medel. I avsnitt 15.3 redovisas insatser för att främja användningen Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel av biomassa för energiändamål. I avsnitt 15.4 diskuteras under vilka förutsättningar som handel med utsläppsrätter och koldioxid- skatten är kostnadseffektiva styrmedel. 15.1Unionens konkurrensregler och statsstödsregler EG-fördragets konkurrensregler och statsstödsregler har tillkom- mit för att förhindra att de handelshinder mellan medlemsstater, som eliminerats genom tullunionen, återuppstår genom åtgärder vidtagna av företag eller något medlemsland. I detta avsnitt ges en översiktlig redovisning av innehållet i dessa regelverk. Allmänt sett gäller för alla områden som omfattas av EG-fördraget. Reglerna är i princip tillämpliga endast på företagens ageranden, inte på medlemsstaters. konkurrensregler bygger på två typer av förbud. Ett förbud mot konkurrensbegränsande avtal mellan företag (arti- kel 81) och ett förbud mot missbruk av dominerande ställning (artikel 82)TPF1FPT. För att förbuden skall vara tillämpliga krävs att aktuella förfaranden kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Syftet med reglerna är att uppnå en ordning som säkerställer konkurrensen på den inre marknaden. Orsaken till att innehållet i artikel 81 behandlas åtskilt från innehållet i artikel 82 är skillnaden i tillämplighet. Medan förbudet i artikel 81 gäller fram tills dess att undantag meddelats, föreligger ett förbjudet missbruk enligt arti- kel 82 endast när så har konstaterats. De båda artiklarna syftar emellertid till samma sak, dvs. en oförvanskad konkurrens. Artikel 81 förbjuder konkurrensbegränsande samarbeten mellan företag oavsett om dessa tar sig uttryck i uttryckliga avtal eller inte. För att en konkurrensbegränsning skall omfattas av förbudet i artikel 81 krävs att fem kriterier är uppfyllda: det skall röra sig om (i) avtal mellan (ii) företag som kan (iii) påverka handeln mellan medlemsstater och som (iv) har till syfte eller resultat att påverka konkurrensen på (v) ett märkbart sätt. 1TP PT De svenska motsvarigheterna, 6 8 och 19 §§, Konkurrenslagen är mycket lika artiklarna 81 och 82. Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel Kommissionen kan på ansökan av avtalsparterna förklara att ett avtal inte omfattas av förbudet i artikel 81. Ett sådant icke- ingripandebesked kan endast meddelas om kommissionen finner att artikel 81 eller 82 över huvud taget inte är tillämpliga. Vidare kan kommissionen, trots att den finner att konkurrensen begränsas, bevilja undantag från samarbeten. Fyra kriterier skall vara uppfyllda, nämligen att avtalet måste (i) bidra till att förbättra produktionen eller distributionen av varor, eller främja tekniskt framåtskridande, (ii) som konsumenterna får en skälig andel av den uppkomna vinsten, (iii) inte ålägger de berörda företagen begränsningar som inte är nödvändiga för att uppnå dessa mål, eller (iv) ger dessa företag möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av ifrågavarande varor. Formellt sett kan undantag ges endast i form av individuella beslut eller genom att avtalet omfattas av ett gruppundantag. Artikel 82 riktar sig mot konkurrensbegränsningar som ett eller flera dominerande företag tillämpar ensidigt till skillnad från arti- kel 81 som avser avtal eller samordnade förfaranden mellan två eller flera företag. Även artikel 82 innehåller fyra kriterier som måste vara uppfyllda för artikelns tillämpning. Ett (i) företag skall (ii) missbruka sin (iii) dominerande ställning på den gemensamma marknaden varvid detta missbruk skall (iv) påverka handeln mellan medlemsstaterna. För att klargöra om ett företag har en domine- rande ställning måste den relevanta marknaden avgränsas. Denna indelas därvid i en produktmarknad och en geografisk marknad. Avgörande för om vissa produkter skall räknas som tillhandahållna på samma marknad är deras inbördes substituerbarhet. Utbytbara produkter ingår i samma produktmarknad. Den relevanta geogra- fiska marknaden måste också bestämmas. EG:s koncentrationsförordning 4064/89 är tillämplig på kon- centrationer, bl.a. förvärv och sammanslagningar av företag, som har en gemenskapsdimension enligt en definition som bygger på de berörda företagens årsomsättning. har enligt förordningen exklusiv behörighet att pröva och kontrollera sådana ärenden. Förordningen ger kommissionen en rätt att i undantags- fall förbjuda sådana strukturella förändringar som leder till att företagen ifråga uppnår en dominerande ställning på marknaden, som långsiktigt och påtagligt befaras begränsa konkurrensen. Motsvarande regler om företagskoncentrationer finns i den svenska konkurrenslagen. Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel presenterade kommissionen ett förslag till ändrad koncentrationsförordning. Förslaget syftar till att anpassa förordningen till det ökade antalet globala koncentrationer, den monetära unionen, unionsutvidgningen och behovet av samarbete mellan olika rättsinstanser. Den offentliga stödgivningen till näringslivet syftar vanligen till att stärka vissa företags konkurrenskraft. Även om ett stöd har ut- formats för att kompensera en nackdel, t.ex. en ogynnsam lokalise- ring, finns en risk för att stödet får en konkurrenssnedvridande effekt. Exempel på en sådan effekt kan vara överkompensation eller felriktat stöd. Dessa snedvridningar kan få mycket allvarliga följder dels genom att ibland nödvändiga strukturella förändringar inte kommer till stånd och dels att konkurrerande företag lider skada. Ett väl fungerande regelverk kan bidra till att minska sådana risker, förhindra stödkapplöpning mellan olika stater och därmed för- hindra att medborgarnas skattepengar används på ett från helhets- perspektiv mindre försvarbart sätt. Dessa regler återfinns i artiklarna 87 89 i EG-fördraget. Statsstödsreglerna skall tillämpas om inte annat föreskrivs i för- draget. Enligt artikel 87 är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan med- lemsstaterna. För att en åtgärd skall betecknas som stöd måste den uppfylla följande kriterier: åtgärden måste ge mottagarna en fördel som minskar de kost- nader som normalt belastar deras ekonomi, fördelen måste beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel, åtgärden måste påverka konkurrensen och handeln mellan med- lemsstaterna, och Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel åtgärden måste vara specifik eller selektiv i det att den gynnar vissa företag eller viss produktion. Det bör noteras att såväl som kommissionen har gett begreppet stöd en vidsträckt tolkning. Det är inte åtgärdens form utan dess verkan som är avgörande. Således betraktas inte endast direkta monetära bidrag som stöd, utan även skattelättnader, fördelaktiga räntesatser, andra fördelaktiga lånearrangemang e.d., och därtill även åtgärder som mildrar de kostnader ett företag normalt skulle ha, exempelvis leverans av varor till förmånliga vill- kor. Artikel 87 anger också ett antal undantagsfall där en viss stödåtgärd inte skall betraktas som statsstöd. Undantagen är av två slag: Stödåtgärder som utan föregående prövning anses förenliga med den gemensamma marknaden. Tre sådana tas upp i arti- kel 87: a) stöd av social karaktär som ges till enskilda kon- sumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskrimine- ring med avseende på varornas ursprung, b) stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser, samt c) stöd som ges till näringslivet i vissa av de områden i som påverkats genom delning i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom denna delning. Stödåtgärder som efter prövning av kommissionen kan be- dömas vara förenliga med den gemensamma marknaden. Fem sådana tas upp i artikel 87: a) stöd för att främja den eko- nomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning, b)stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi, c) stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, d) stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemen- skapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, samt e) stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut med kvalificerad majoritet. Ytterst är det kommissionen som ansvarar för tillämpningen av och kommissionen skall i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Ett medlemsland kan heller inte själv- ständigt avgöra om en viss åtgärd är förenlig med den gemensamma marknaden, utan alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder skall anmälas till kommissionen för godkännande. Om kommissionen finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87, eller att sådant stöd missbrukas, skall den besluta om att staten i fråga skall upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer. Kommissionen har även utfärdat riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön – de nu gällande antogs vid års- skiftet 2000/2001TPF2FPT. Dessa riktlinjer gäller stöd som syftar till att säkerställa miljöskydd inom alla sektorer som berörs av EG-för- draget. Riktlinjerna visar att vissa typer av stöd som ges av miljö- skäl kan accepteras, även om de till sin karaktär påminner om statsstöd, t.ex. investeringsstöd som möjliggör för företag att gå längre än vad som föreskrivs i tillämpliga EG-normer avseende miljöskydd, eller vissa typer av investeringsstöd till förnybara energikällor. Om ett otillåtet stöd utbetalas kan kommissionen ålägga en medlemsstat att återkräva stödet inklusive ränta från mottagaren. Exempel på otillåtna stöd kan vara stöd som lämnats genom felaktig tillämpning av ett godkänt stödprogram, stöd som anmälts