sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Det är väsentligt att metoden för hur avkastningen ska beräknas framgår klart och tyd- ligt av fastställelsebeslutet. Efter att ha summerat ihop de ovan angivna kostnaderna med den framräknade avkastningen ska inspektionen justera resultatet med hjälp av en kvalitetsanalys. Även här är inspektionen tvungen att använda sig av historiska siffror för att beräkna en förväntad kvalitet. När detta är gjort kan inspektionen fastställa nätföretagens intäktsramar. När det gäller uppgifter som använder för att beräkna t.ex. en rimlig avkastning, kostnader för drift och underhåll eller för att justera intäktsramen på grund av en förväntad kvalitet är det väsentligt att inspektionen inför varje nytt fastställelsebeslut utgår från uppgifter från . Detta kan t.ex. var . På detta sätt åstadkommer man långsiktigt en utjämning och därmed ett rättvisande resultat. 5.7.3Uppföljning mellan fastställelsebeslut och avstämningsbeslut Som framgått ovan grundar sig fastställelsebeslutet i stora delar på historiska data och prognoser som inte fullt kommer att överens- stämma med de faktiska omständigheterna. Det är därför viktigt att regelbundet följer upp hur företagens intäkter står sig i förhållande till intäkts- ramen. Det bör återigen noteras att nätföretagens samlade intäkter ska vara skäliga under hela tillsynsperioden, dvs. ett företag kan välja att ta in lite högre intäkter och kompensera detta genom att ta in lägre intäkter ett annat år. Enligt utredningens mening är det lämpligt att inspektionen – precis på samma sätt som inför en ny tillsynsperiod – begär in uppgifter från företagen för att analysera deras situation i förhållande till den fastställda intäktsra- men. Det bör betonas att den information som inspektionen där- efter tillhandahåller nätföretagen inte är ett formellt beslut. Det har därmed ingen särskild rättsverkan. Samtliga företag bör i och för sig själva eller med hjälp av inspektionen på ett relativt enkelt sätt kunna ta reda på hur de ligger till, men det är enligt utredningens mening angeläget att på ett tidigt stadium reda ut eventuella miss- Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter förstånd som eventuellt kan föreligga. Genom att företagen får denna information från inspektionen ges de möjlighet att anpassa sina avgifter och bättre planera sin fortsatta verksamhet. Denna uppföljning bör ske år 2–4 . Det för- sta året finns relevant information redan i avstämningsbeslutet. Eftersom flera av de uppgifter som krävs för att beräkna bl.a. kapi- talbasens värde och kostnader i verksamheten inte är kända vid tid- punkten för fastställelsebeslut kom- mer de fastställda beloppen till viss del att behöva justeras när de verkliga omständigheterna blivit kända. Det är t.ex. fråga om investeringar, kostnader i verksamheten och kvaliteten i nätföreta- gens sätt att bedriva nätverksamheten. Vid denna bedömning ska inspektionen utgå från de uppgifter och metoder som inspektionen tillämpade vid fastställandet av intäktsramen. Det är således inte fråga om ett nytt metodbeslut från inspektionen utan endast en kontroll utifrån de uppgifter och metoder som redan slagits fast i fastställelsebeslutet. Detta är viktigt då nätföretagen ska kunna anpassa sin verksamhet med hänsyn till fastställelsebeslutets utformning. För det fall ett företag har gjort investeringar som inte har varit uppe för prövning inför fastställelsebeslutet eller måste inspektionen pröva kostnaderna för dessa inve- steringar i efterhand. När detta är gjort ska inspektionen kontrol- lera om nätföretagen hållit sig inom den justerade intäktsramen. Vid avstämningen kommer värdena för i den före- gående tillsynsperioden att vara kända. Detta med hänsyn till det avstämningsbeslut som meddelat för den tillsynsperioden. Den ingående kapitalbasen för den nu aktu- ella tillsynsperioden är därmed också känd. Även övriga uppgifter för tillsynsperioden är kända då nätföretagen efter tillsynsperio- dens slut gett in relevanta handlingar till inspektionen. En slutgiltig intäktsram kan därmed bestämmas i avstämningsbeslutet. På samma sätt som ovan nämnts rörande fastställelsebeslutet är det av stor vikt att avstämningsbeslutet meddelas så snart detta är möjligt och i normalfallet senast efter tillsynsperiodens slut. Denna tid överensstämmer med vad som gäller för fastställel- sebeslutet på så sätt att i båda fallen har på sig efter ett årsskifte att meddela sitt beslut. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Tidsfristen att meddela ett avstämningsbeslut bör dock kunna för- längas om det föreligger särskilda hinder för att meddela ett beslut senast vid den angivna tidpunkten. Syftet med undantaget är inte att ge inspektionen ytterligare tid att meddela ett fastställelsebeslut på grund av t.ex. tillfällig arbetsanhopning hos inspektionen och dylikt utan bör normalt tillämpas då inspektionen inte har fått in alla de uppgifter som är nödvändiga för att meddela ett avstäm- ningsbeslut. Utredningen har i avsnitt 4.2.2 bl.a. föreslagit att Energi- marknadsinspektionen ska ändra ett fastställelsebeslut om detta föranleds av inspektionens eller allmän för- valtningsdomstols beslut avseende en tidigare tillsynsperiod. Syftet med bestämmelsen är att ett nätföretag inte ska behöva överklaga ett fastställelsebeslut på den grunden att ett beslut som rör en tidi- gare tillsynsperiod är felaktigt. Detsamma bör gälla för ett avstäm- ningsbeslut. Den långa tid som föreslås mellan fastställelsebeslut och avstämningsbeslut för samma tillsynsperiod kan leda till svårigheter för andra än nätföretagen och , t.ex. nätkunderna, att följa och förstå processen. Avstämningsbeslutet gäller ju en period som inleddes . Det finns dock, som också redovisats tidigare, flera fördelar med att tillämpa en lång tillsynsperiod. En ökad förutsägbarhet och en större stabi- litet i fråga om nättariffernas storlek talar för detta och medför enligt utredningens mening att en viss mindre transparens måste accepteras. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter 5.7.5Frågor som uppkommer vid fastställelse- respektive avstämningsbeslutet Nedan följer exempel på frågor som kan komma upp för prövning i samband med fastställelse- och avstämningsbesluten. Kostnader som inte går att överliggande nät, tillsynsavgifter till inspektionen, nätförluster, Kostnader som går att påverka, Fastställelse av ett belopp kan Beroende på val av princip t.ex. kostnader för drift- och t.ex. ske med hjälp av kan här eventuellt ske en justering på grund av antal justerad efter olika effek- kunder och typ av kunder. tivitetsanalyser eller genom att fastställa ett belopp per kund och typ av kund. åren samt planerade inve- Kontroll av gjorda inve- en av inspektionen fastställd WACC på faktisk kapi- Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter 5.7.6Resultatet av avstämningsbeslutet och dess följder Utredningen har ovan föreslagit att en överdebitering enligt huvud- regeln inte direkt ska återbetalas till kunderna utan i stället rullas över till påföljande tillsynsperiod. Överdebiteringsbeloppet finns angivet som ett fast belopp i kronor i avstämningsbeslutet. Någon formell ändring av fastställelsebeslutet behöver inte göras utan tar hänsyn till överdebiteringen vid nästpåföljande avstämningsbeslut. Detsamma gäller vid en under- debitering. Enligt nuvarande 12 kap. 3 § tredje stycket ellagen får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, meddela föreskrifter om insamling av de uppgifter som behövs för bedömning av nättariffers skälighet. I avsnitt 5.2.2 för utredningen en diskussion om begreppet nättariff och hur detta begrepp bör tolkas i olika sammanhang. När det i 12 kap. 3 § ellagen talas om nättariffers skälighet bör det vara de samlade intäkternas skälighet som avses, dvs. föreskriftsrätten gäller i de fall inspektionen behöver uppgifter för att de samlade intäkternas skälighet enligt 4 kap. 1 § ellagen. Eftersom denna reglering enligt utredningens förslag mynnat ut i ett fastställelse- och avstämningsbeslut bör bestämmelsen justeras i enlighet härmed. Om ett nätföretag i strid med inspektionens föreskrifter inte kommer in med handlingar har inspektionen enligt 12 kap. 3 § första stycket ellagen möjlighet att förena en begäran om att få ut handlingar med vite. 5.8Tvist om överföringsavgiften mellan nätföretag och kund En fråga som diskuterats inom utredningen är hur tvister mellan nätföretag och kunder ska lösas när det gäller enskilda kunders överföringsavgifter. Bakgrunden till frågeställningen är att det enligt nuvarande regelverk är möjligt att som kund efter sedvanlig Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter stämningsansökan få sin nättariff prövad av allmän domstol.TPF23FPT Om en allmän domstol t.ex. skulle finna att en överföringsavgift är oskälig skulle detta i förlängningen kunna leda till att ett nätföretag inte har möjlighet att få in de intäkter som fastställts av Energi- marknadsinspektionen i beslutet om fastställandet av intäktsram. Ett alternativ till denna lösning är att utforma regleringen av hur tvister om enskilda överföringsavgifter ska prövas på samma sätt som gäller för anslutningsavgifter. Innan utredningen lämnar sin bedömning i denna del ges inled- ningsvis en kortfattad redogörelse för hur det nuvarande regelver- ket är uppbyggt när det gäller tvister rörande anslutnings- och överföringsavgifter. 5.8.2Bakgrunden till den nuvarande regleringen Enligt 12 kap. 1 § andra stycket ellagen ska tillsynen över efter- levnaden av ellagen när det gäller bl.a. skäligheten av nätföretagens intäkter och nättariffernas utformning utövas av nätmyndigheten, dvs. Detta innebär bl.a. att inspektionen ska övervaka att nätföretagens tariffer (såväl an- slutnings- som överföringsavgifter) överensstämmer med ellagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Inspektionen ska göra detta självständigt men inget hindrar att en enskild person anmäler ett missförhållande till inspektionen, t.ex. när en kund anser sig diskriminerad. Det finns däremot inte någon möjlighet att överklaga ett beslut genom vilket inspektionen har avskrivit ett ärende utan att vidta några närmare åtgärder. I lagen finns ett antal bestämmelser som direkt pekar ut Ener- gimarknadsinspektionen som tvistelösande myndighet, t.ex. tvister rörande anslutningsavgifter (3 kap. 6 och 7 §§ ellagen).TPF24FPT Enligt 6 § andra stycket ska tvister rörande skyldigheten att på skäliga villkor ansluta en elektrisk anläggning prövas av inspektionen. Beslut i ett sådant ärende ska enligt huvudregeln meddelas från det att en ansökan kommit in till inspektionen. Överklagande sker till allmän förvaltningsdomstol (se bild nedan). 23TP PT Se 10 kap. 17 § och NJA 2006 s. 410. 24TP PT Tvistlösningsärenden som gäller tillämpning av näringsrättslig reglering förekommer även enligt postlagen (1993:1684), lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, järnvägslagen (2004:519) och naturgaslagen (2005:403). Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Exempel på förfarandet då agerar som tviste- lösande myndighet. Inspektionen är skyldig att efter en ansökan pröva en tvist rörande anslutningsavgifter. Inspektionen beslut kan därefter överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Eftersom inspektionen har sitt säte i överklagas inspektionens beslut till Länsrätten i . När det gäller tvister om överföringsavgifter är förhållandet ett annat. I ellagen finns inga bestämmelser som anger att Energi- marknadsinspektionen är skyldig att pröva tvister om överförings- avgifters skälighet. Som angetts ovan har dock inspektionen ett allmänt tillsynsansvar och bör därför agera om inspektionen av en enskild kund får in uppgifter som tyder på att nätföretagens tariffer inte står i överensstämmelse med ellagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. I 10 kap. finns bestämmelser om rättegång i tvistemål och om allmänna domstolars behörighet. Enligt 10 kap. 17 § första stycket är allmän domstol inte behörig att uppta tvist som ska upptas av annan myndighet än domstol. Av rättspraxis framgår att allmän domstol saknar kompetens att uppta och pröva en tvist när det i ett författningsbemyndigande har anförtrotts åt en förvaltningsdomstol att allsidigt och slutgiltigt pröva angelägenheten.TPF25FPT Eftersom inspektionen inte är skyldig att allsidigt och slutgiltigt – tillsammans med allmän förvaltnings- domstol – pröva en tvist om överföringsavgifter föreligger det inga hinder för att en sådan tvist prövas av allmän domstol. 25TP PT Se prop. 1997/98:101 s. 52 samt NJA 1990 s. 602, NJA 1994 s. 442 och NJA 2006 s. 410. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Exempel på lösning av en tvist om överföringsavgiftens skälighet. En enskild kund kan hos uppmärksamma inspektionen om att en överföringsavgift är oskälig (jfr 3 kap. 9 § ellagen). Inspektionen har ingen skylighet att ta upp en sådan anmälan till prövning. Bestämmelsen i 3 kap. 9 § ellagen är nämligen offentligrättslig, vilket medför att den enskilde kunden inte heller kan klaga på ett beslut från inspektionen om att t.ex. inte inleda en närmare undersökning. Om inspektionen efter en anmälan från en kund finner att ett nätföretag har brutit mot en bestämmelse i ellagen kan inspektionen ingripa i enlighet med bestämmelserna i 12 kap. ellagen. Ett sådant beslut kan överklagas av nätföretaget. En tvist kan även prövas av allmän domstol, t.ex. efter att en kund inte betalt överföringsavgiften. Enligt äldre rätt prövades frågor om skäligheten av pris och övriga villkor för eldistribution av . Enskilda kunder hade rätt att få villkor prövade av nämnden som hade en domstolsliknande karaktär. Ärenden som inte förlik- tes avgjordes genom beslut av nämnden, vars beslut inte kunde överklagas. Om en förlorande part inte följde nämndens beslut var motparten hänvisad till allmän domstol för att få en exekutions- titel. I ett sådant mål ankom det på domstolen att, på grundval av det beslut som meddelats av nämnden, pröva parternas anspråk och invändningar. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter upphörde och nät- myndigheten tog över frågor som gällde bl.a. nättariffers skälighet. I fråga om förhållandet mellan nätmyndigheten och allmän domstol uttalades i förarbetena bl.a. att det även fortsättningsvis skulle krävas ett avgörande av allmän domstol för att få ett verkställbart beslut och att det i ett sådant mål var domstolens uppgift att pröva parternas anspråk och invändningar varvid nätmyndighetens beslut kom att utgöra en viktig del av bevisningen i målet (prop. 1993/94:162 s. 111). I förarbetena anfördes vidare att det var fullt möjligt att allmän domstol – i samband med exempelvis ett ford- ringsanspråk – kom att som en del i processen ha att ta ställning till bl.a. om det begärda priset för överföringen av el var skäligt (a. prop. s. 134). I samband med att den nuvarande ellagen trädde i kraft preciserades ett antal bestämmelser för att skapa för- utsättningar för en effektivare tillsyn. Utformningen av de äldre bestämmelserna som styrde nätmyndighetens övervakning sades nämligen ha lett till vissa problem och oklarheter. Till en början prövade nätmyndigheten ett väldigt stort antal anmälningar som avsåg frågor som närmast låg under inspektionens generella till- synsansvar. Detta ledde snart till en snabbt växande och alltmer ohanterlig samling ärenden hos inspektionen. Med anledning härav ändrades bestämmelserna om tillsynsmyndighetens tvistelösande funktion i samband med att den nya lagen trädde i kraft (se prop. 1996/97:136 s. 103 f). I lagen utpekades vissa särskilda områden där nätmyndigheten skulle fortsatt ha en tvistelösande funktion. Detta var sådana områden som rörde endast få berörda. När det däremot gällde föreskrifter som berörde hela eller större delen av kund- kollektivet borde övervakningen av efterlevnaden av dessa före- skrifter, enligt förarbetena, omfattas av nätmyndighetens normala tillsynsarbete. Detta ansågs ha flera fördelar. Beträffande före- skrifter som berör hela kundkollektivet, främst nätföretagens tariffer, blir nätmyndigheten inte bunden av att en enskild ansöker om prövning och den blir inte heller bunden av sökandens yrkande. Därmed får nätmyndigheten större möjligheter att prioritera sitt tillsynsarbete på ett lämpligt sätt. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Bedömning: Nuvarande bestämmelser rörande tillsynen över en enskild kunds överföringsavgift bör inte ändras. Som framkommit ovan kan alltså allmän domstol pröva en tvist mellan ett nätföretag och en kund rörande överföringsavgifter. Detta innebär att en allmän domstol i viss mån kan komma att få pröva samma omständigheter som redan tidigare varit uppe för be- dömning hos vid fastställelse av intäktsramen. En sådan process kommer i tiden ligga efter ett med- delat fastställelsebeslut av inspektionen. Att frågor om överföringsavgifter prövas av allmän domstol är mycket sällsynt. Den normala vägen tycks vara att enskilda kunder i stället vänder sig med klagomål till . Som exempel på ett fall där allmän domstol prövat en enskild överföringstariff kan nämnas ett avgjort mål av Falu tings- rätt.TPF26FPT Bakgrunden till tvisten var att en kund endast hade betalat en del av överföringsavgiften eftersom kunden ansåg att avgiften vara oskälig. Nätföretaget väckte då talan vid tingsrätten och yrkade att kunden skulle betala resterade belopp till företaget. prövade målet med hänvisning till generalklausulen i 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättsverkningar på förmögenhets- rättens område (avtalslagen). Enligt denna bestämmelse får ett avtalsvillkor jämkas eller lämnas utan avseende, om villkoret är oskäligt med hänsyn till avtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständig- heterna i övrigt. Tingsrätten tog i målet in ett sakkunnigutlåtande från inspektionen där inspektionen bl.a. redogjorde för nätnytto- modellen. Sammanfattningsvis ansåg tingsrätten att avgiften inte var oskälig och biföll därmed nätföretagets yrkanden. Det bör noteras att bestämmelserna om utformningen av nät- tariffer i ellagen, t.ex. att de ska vara objektiva och icke-diskrimine- rande, är av rent offentligrättslig karaktär. Det finns ingen bestäm- melse i ellagen när det gäller utformningen av avgifter som anger att villkor som strider mot de skyldigheter som gäller enligt ellagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av ellagen är ogiltiga. En kund kan alltså inte vid allmän domstol grunda en talan direkt med 26TP PT dom i mål nr FT 903-04. Domen är överklagad till . Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter åberopande av dessa bestämmelser. En annan sak är att ogiltighets- reglerna i avtalslagen, t.ex. 36 §, kan vara tillämpliga om ett avtals- villkor strider mot en skyldighet enligt ellagen, t.ex. att nätföretag ska överföra el på skäliga villkor och att nättarifferna ska vara objektiva och icke-diskriminerande (jfr det ovan angivna målet i ). I förarbetena till generalklausulen i avtalslagen (prop. 1975/76:81, s. 121) anges att när ett villkor strider mot en tving- ande bestämmelse kan den som drabbas av detta i många fall få rättelse genom att åberopa en sanktionsbestämmelse som anknyter till den tvingande bestämmelsen. I vissa fall kan ett villkor eller av- tal förklaras ogiltigt, i andra fall kan den drabbade få skadestånd. Det är emellertid inte alltid sådana möjligheter står till buds. Gene- ralklausulen kan då, enligt förarbetena, ha en viktig uppgift att fylla genom att den ger möjlighet till jämkning av det tvingande villkoret eller dylikt. Genom en sådan tillämpning av 36 § avtalslagen kan alltså ett avtalsvillkor som strider mot ellagen jämkas eller förklaras ogiltigt av en allmän domstol. Ett av motiven till att införa en förhandsprövning av nätföreta- gens intäkter är att det är av stor vikt för företagen att i förväg i huvudsak känna till vilka intäkter de kan ta in och som de i sin tur kan använda till bl.a. drift- och underhåll samt investeringar. En prövning i allmän domstol av en kunds överföringsavgifter som i förlängningen skulle kunna leda till att ett helt områdes avgifter måste sänkas minskar onekligen förutsägbarheten för företagen. Såvitt utredningen känner till har dock aldrig en allmän domstol jämkat en överföringsavgift för att denna varit oskälig. Även om beslut inte är bindande vid pröv- ningen vid allmän domstol kommer inspektionens beslut naturligt- vis vara en viktig del av bevisningen. Vid en prövning i allmän dom- stol kan även andra aspekter komma in i bedömningen som inte finns med i inspektionens underlag inför ett fastställelsebeslut. Det kan nämligen finnas omständigheter i det enskilda fallet som gör att en överföringsavgift är oskälig, t.ex. att den är diskriminerande eller att överförings- eller spänningskvaliteten har varit dålig. Detta är omständigheter som i det enskilda fallet kan medföra att villko- ren jämkas vid en prövning enligt 36 § avtalslagen. Dessa specifika omständigheter rör emellertid endast enskilda kunder och en jämkning i ett sådant fall skulle därmed ha mindre betydelse för ett nätföretag. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter En av anledningarna till att man ändrade bestämmelserna om prövning av tvister avseende överföringsavgifter mellan kund och nätföretag i samband med ikraftträdandet av den nya ellagen var att minska arbetsbördan för tillsynsmyndigheten. I samband med genomförandet av Energimarknadsdirektivet gjordes inte heller några ändringar i denna del trots bestämmelsen i artikel 23.5 om att tillsynsmyndigheten ska fungera som tvistelösande myndighet när det gäller bl.a. nättariffernas villkor. Enligt artikel ska tillsynsmyn- digheten enligt huvudregeln meddela beslut . Regeringen ansåg att nuvarande bestämmelser om Energi- marknadsinspektionens tillsynsansvar var tillräckliga (prop. 2004/05:62 s. 62 f). Däremot när det gällde de andra bestämmelser där inspektionen redan tidigare uttryckligen pekats ut som tviste- lösande myndighet föreslog regeringen att det skulle införas bestämmelser i enlighet med direktivet inom vilken tid inspektio- nen var skyldig att meddela ett beslut. Regeringen ansåg således så sent som att det inte fanns skäl att göra till tviste- lösande myndighet för överföringsavgifter i samband med genom- förandet av energimarknadsdirektivet.TPF27FPT Frågan är då om utredningens förslag om genomförandet av en renodlad förhandsprövning innebär att det nu är dags för en ändring av bestämmelserna. Alternativet till dagens bestämmelser är att på samma sätt som gäller för anslutningsavgifterna göra inspektionen till tvistelösande myndighet när det gäller överföringsavgifterna. En fördel med att flytta över ärendena till Energimarknads- inspektionen är att samma myndighet kommer att pröva såväl nät- företagens intäkter som de enskilda överföringsavgifterna. För det fall ärendetillströmningen skulle vara densamma som de fåtalet fall som prövas av allmän domstol skulle detta säkerligen leda till en snabbare process. Inte minst för att det är en och samma dom- stol som prövar ärendena i stället för att de splittras upp på all- männa domstolar över hela landet. En klar nackdel med att göra till tvistelösande myndighet när det gäller överföringsavgifter är att arbetsbördan på inspektionen skulle kunna öka dramatiskt. Det är rimligt att anta att det t.ex. i samband med större oväder och därtill kommande elavbrott kan inkomma ett mycket stort antal ärenden till inspektionen. I sådana fall är inspektionen tvungen att pröva 27TP PT Regeringen överlämnade propositionen till och de nya bestäm- melserna trädde i kraft . Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter samtliga ärenden i sak. I förvaltningslagen finns ett antal bestäm- melser om myndigheters serviceskyldighet och krav på handlägg- ningen etc. som vid ett stort antal ärenden kräver betydande arbetsinsats från inspektionen.