sou · GVB318 · 2008-01-01 00:00:00 — I uppföljningen får ungdomarnas mentorer eller coacher tillfälle att kolla upp ungdomarnas syn på utbildningsinsatsen och kan sätta in förnyat stöd i jobbsökandet om det ännu inte gett resultat. Såväl internationell forskning som vår egen nationella kunskaps- översikt pekar på ett antal framgångsfaktorer för utbildningar för utsatta grupper. Till dem hör att: Utbildningarna anpassas till målgruppernas behov. Programmen resulterar i intyg eller betyg som erkänns på arbetsmarknaden. Genom validering dokumentera ungdomarnas praktiska kun- skaper. Det finns en stark koppling mellan utbildningsanordnare, det lokala arbetslivet och branscherna. Praktik ingår i utbildningen och att den ger starka nätverk med lokala arbetsgivare. ska ungdomarnas individuella hand- lingsplaner uppdateras och jobbsökaraktiviteterna upprätt- hållas. Det finns ett antal ytterligare frågor att ta ställning till när det gäller en utbildningskomponent i en jobbgaranti där svaren kanske inte är lika självklara. Hur länge ska ungdomar gå arbetslösa innan de kommer in i garantin? Hur ska tilldelas de olika momenten i utbild- ningskomponenten? I går ungdomar arbetslösa de kommer in i Gateway-fasen, kartläggnings- fasen, som i sin tur varar . I i arbetsmarknadspolitiken en förenklad kartläggningsfas av under ungdomarnas av arbetslöshet. Med tanke på att arbetsmarknadens krav på ungdomarna i ligger mer i linje med dem i än i kan det vara motiverat att följa det danska exemplet snarare än det engelska. Incitament och valmöjligheter – krav och dialog I en jobbgaranti skulle, som utredningen ser det, förmodligen åtminstone följande möjligheter komma att ingå: (subventione- rade) jobb, utbildning och deltagande i stödaktiviteter. Att ställa sig utanför systemet skulle väl också kunna vara ett alternativ. En fråga som då inställer sig är hur incitamenten att delta i de olika aktiviteterna ska förhålla sig till varandra. Vilka valmöjligheter som ska tillåtas och vilka krav som ska ställas på deltagande. Hur långt kan man komma med rådgivning och dialog? Principiellt talar effektivitetsskäl för att samma ersättning skulle utgå till deltagare i stödaktiviteterna och utbildningen. Och att den skulle ligga på en nivå jämförbar med den i det reguljära utbild- ningssystemet. Givet att huvudsyftet med jobbgarantin är att ge ungdomarna arbete bör i princip arbete ge bättre ersättning än programdel- tagande, vilket i sin tur bör premieras framför att ställa sig utanför programmet. Frivillighet och egna val har konstaterats vara viktiga framgångs- faktorer i projekt för utsatta ungdomar. En jobbgaranti enlig ovan kan garantera valmöjligheter, vägledning och dialog. Men den är också möjlig att kombinera med krav på deltagande och ersättning i förhållande till prioriterade verksamheter. Vissa kommuner och län har, vilket framgår av vår kunskapsöver- sikt, redan utvecklat olika delar av utbildningskomponenterna. De skulle kunna få bli föregångare i genomförandet av garantin. Fördelen med det är att man skulle få ett snabbare genomförande och en viss variation i inledningsskedet. Efter en utvärdering av inledningsskedet skulle garantin kunna stramas upp till ett mer enhetligt nationellt program. Volym – kostnader kvalitet Cirka 22 000 ungdomar i åldern 20 påbörjade ungdoms- garantin . Genomsnittstiden för deltagande var relativt kort, cirka . Av ungdomarna i ungdomsgarantin saknade fullständig gymnasieutbildning (att jämföra för hela gruppen 20 ). av ungdomarna försörjde sig via ekonomiskt bistånd (att jämföra för hela gruppen 20 ). De utsatta ungdomsgrupperna utan gymnasieutbildning och med försörjningsstöd har visserligen varit överrepresenterade i ungdomsgarantin men utgör långt ifrån någon majoritet. Även om inte satsar särskilt mycket på ungdomar i arbetsmarknadspolitiken internationellt sett är det inte obetydliga resurser som gått till exempelvis ungdomsgarantin. Men preci- sionen i den förefaller inte vara överdrivet stor. Resursanvänd- ningen skulle kunna effektiviseras. Den utbildningskomponent som skisserats ovan skulle dock hålla en högre kvalitet än ungdomsgarantin. Den kan därmed förmodas bli dyrare per plats än ungdomsgarantin. Utredningens förslag ska betraktas som förslag som är anpassade till läget och kraven på arbetsmarknaden och i utbildningssystemet. Med en bättre förskola, grundskola och gymnasieskola minskar behoven av särskilda insatser för ungdomar 20 . En utveckling i den riktningen är naturligtvis önskvärd av flera skäl, både för individ och samhälle. Våra kunskapsöversikter och tillgängliga utvärderingar pekar entydigt på fördelarna med tidiga insatser. Med en bättre gymnasieskola och eftergymnasial yrkesutbildning ökar möjligheterna att integrera arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning för ungdomar. Med ett större lokalt utbud av olika yrkesinriktade utbildningar med praktikinslag i det reguljära utbildningssystemet blir förutsättningarna större att hitta rätt utbildningsinsatser för utsatta ungdomar. Utredningen om en flexiblare Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska se över arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen inom ramen för förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Syftet med över- synen är att effektivisera och anpassa utbildningarna så att de underlättar matchningen mellan utbud och efterfrågan på arbets- kraft, bidrar till gynnsammare förutsättningar för den enskilda kvinnan eller mannen att få ett arbete och motverkar att det upp- står brist på kvalificerad arbetskraft på dagens föränderliga arbets- marknad. föreslå hur samverkan mellan arbetsmarknadsutbildningen och övriga yrkesutbildningar i det offentliga utbildningsväsendet kan förbättras som gränsdragningen mellan utbild- ningarna görs tydligare, föreslå hur kvaliteten, effektiviteten och innehållet i arbets- marknadsutbildningen och den förberedande utbildningen kan förbättras och anpassas till efterfrågan på arbetskraft, ta ställning till om staten bör vara tydligare i sin styrning av arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen, föreslå åtgärder för att prognoser över bristyrken och planeringen av arbetsmarknadsutbildningen bättre ska stämma överens, och bedöma det framtida behovet av arbetsmarknadsutbildning utifrån möjliga framtida förändringar på arbetsmarknaden. Uppdraget ska redovisas . Hur kan samverkan mellan arbetsmarknadsutbildningen och övriga yrkesutbildningar förbättras som gränsdragningen mellan utbildningarna görs tydligare? kartlägga och analysera hur arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen fungerar och samspelar med det offentliga utbildningsväsendet och föreslå förändringar som gör att gränsen mellan dessa och övriga yrkesutbildningar blir tydligare, och undersöka hur samverkan mellan de olika utbildningsformerna kan förbättra kompetensförsörjningen och föreslå hur sam- verkan ska gå till för att arbetsmarknadsutbildningen ska bli ett effektivt komplement till utbildningspolitikens insatser. Arbetsmarknadsutbildningen inom ramen för förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program är avsedd för arbetslösa kvinnor och män som behöver förbättra sin kompetens eller helt byta yrkesinriktning. Arbetsmarknadsutbildning kan vara både yrkesinriktad och förberedande. Den yrkesinriktade arbets- marknadsutbildningen ska i ett kortare perspektiv anpassas efter såväl nationella och regionala behov som lokala behov på arbets- marknaden med målet att anpassa arbetskraftens kompetens efter arbetsmarknadens behov. Det betyder att utbildningen ska ges inom de områden där det finns brist på arbetskraft eller där det finns risk för att sådan brist kan uppstå. Den förberedande utbild- ningen ska bland annat tillgodose de arbetssökandes baskunskaper för att kunna gå vidare till den yrkesinriktade utbildningen. Den yrkesinriktade utbildningen benämns i direktivet som arbetsmark- nadsutbildning. Arbetsmarknadsutbildningen fyller en tillväxt- och fördelnings- politisk funktion. Det innebär i stort att utbildningen ska under- lätta för företag att expandera genom att bl.a. förmedla arbetskraft med rätt kompetens och medverka till att hjälpa arbetssökande att få den kompetens som efterfrågas på arbets- marknaden. Dessutom är tanken att arbetsmarknadsutbildningen ska bidra till att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden genom att såväl kvinnor som män ges möjlighet till bredd i valet av de utbildningar som erbjuds. I takt med att vuxnas lärande fått en framskjuten position i utbildningspolitiken och regeringen har avsatt medel som ska användas för att bygga upp en infrastruktur i kommunerna för vux- enutbildning, har frågan om kompetensförsörjningen i sin helhet fått ökad aktualitet. Ett stort antal kommuner har med de avsatta medlen skapat lokala lärcentrum där man samlar olika utbild- ningsformer och där berörda utbildningsanordnare samverkar med representanter från arbetsmarknaden. Förutom den kommunala vuxenutbildningen knyts kvalificerad yrkesutbildning och i vissa fall även arbetsmarknadsutbildning till dessa lärcentrum. Därutöver har regionala kompetensråd etablerats i varje län. Dessa har till uppgift att analysera arbetsmarknadens behov av kompetens och påverka berörda aktörer att initiera utbildnings- insatser som är anpassade till regionens behov. Där det befaras bli brist på arbetskraft, exempelvis inom vård och omsorg, vissa hantverksyrken och yrken med inriktning mot tillverkningsindustrin, svarar inte utbildningsvolymerna i gymna- sieskolan mot de långsiktiga behoven. Regeringen har därför, i syfte att göra gymnasieskolans yrkesinriktade utbildningar mer attraktiva och öka kvalitén i dem, tillsatt en Yrkesutbildnings- delegation (dir. 2004:72) som bland annat har till uppgift att stimulera utvecklingen och stärka rekryteringen till dessa utbild- ningar. Ett annat uppdrag delegationen har är att på olika nivåer bistå med råd och information i syfte att stärka samverkan mellan olika huvudmän och arbetslivet och därmed skapa förutsättningar för ett brett utbud av yrkesinriktade utbildningar i hela landet. Sammantaget har alltså en rad insatser initierats på utbildnings- politikens område för att trygga den långsiktiga kompetensförsörj- ningen. I samband med detta finns skäl att se över arbetsmarknads- utbildningens roll. Syftet är att förhindra överlappningar i utbild- ningsutbudet och förhindra situationen att utbildningar som borde genomföras inte blir av därför att ansvarsfrågan mellan arbets- marknads- och utbildningspolitiken är oklar. Det är därför viktigt att tydliggöra arbetsmarknadsutbildningens roll i relation till den statligt styrda kvalificerade yrkesutbildningen (KY), den yrkes- inriktade gymnasieskolan och kommunens åtagande för vuxnas lärande. En annan fråga är hur berörda aktörer kan medverka till att förbättra samverkan så att arbetsmarknadsutbildningen kan bli ett effektivt komplement till utbildningspolitiken. I det arbetet bör utredaren studera de regionala kompetensrådens roll, hur lär- centrum fungerar och följa Yrkesutbildningsdelegationens arbete för bättre samverkan med andra huvudmän. Studiefinansiering till deltagare i utbildning varierar mellan olika utbildningsformer. I förslagen om hur arbetsmarknadsutbildningen kan komplettera utbildningspolitikens insatser ska utredaren också beakta risken för övervältring av ansvar och kostnader till staten från arbetsgivare och individer, såväl kvinnor som män. En viktig utgångspunkt för utredaren ska vara att arbetsmarknadsutbildning eller förberedande utbildning som insats för arbetslösa ungdomar endast bör användas för ungdomar med särskilt behov och inte ska vara ett alternativ till utbildningar där ordinarie studiestöd lämnas. Hur kan kvaliteten, effektiviteten och innehållet i arbetsmarknads- utbildningen och den förberedande utbildningen för kvinnor och män förbättras? granska arbetsmarknadsutbildningen och föreslå hur kvaliteten, effektiviteten och innehållet i utbildningen kan förbättras och anpassas till efterfrågan på arbetskraft så att den motsvarar såväl arbetsmarknadens krav som behoven hos olika grupper av kvinnor och män, ta ställning till om betyg eller certifikat efter avslutad arbets- marknadsutbildning innebär att kvaliteten i utbildningen höjs och att arbetsgivarens intresse av att anställa ökar, och redovisa sitt ställningstagande, kartlägga den förberedande utbildningens kvalitet, effektivitet, innehåll och inriktning och bedöma i vilken utsträckning den kan motiveras utifrån det arbetsmarknadspolitiska uppdraget samt om det finns skäl att föreslå en annan organisation för delar av den förberedande utbildningen. Erfarenheten har visat att arbetsmarknadsutbildningens dimensio- nering och inriktning kopplat till efterfrågan resulterar i god mål- uppfyllelse. Men det finns också andra faktorer som arbetsförmed- lingen kan påverka för att höja utbildningens kvalitet och effekti- vitet, t.ex. vilken målgrupp utbildningen riktar sig till, graden av arbetsgivarkontakter före, under och efter utbildningen och avväg- ningen mellan praktik och teori. Den pedagogiska utformningen, möjligheten att få betyg eller certifikat, samt kontakten med arbetsförmedlingen och dess tjänster i form av jobbsökaraktiviteter har också betydelse. I en internationell undersökning (, Inter- national Handbook of Labour Market Policy and Evaluation [1996]), där arbetsmarknadspolitiska program i fyra EU-länder jämförs, lyfts även medverkan från parterna på arbetsmarknaden och andra intresseorganisationer fram som betydelsefulla för kvaliteten i arbetsmarknadsutbildningen. En viktig fråga för utredaren att beakta och en klassisk mål- konflikt inom den svenska arbetsmarknadspolitiken är dock den om enskilda arbetsgivare får ett omotiverat stort inflytande på såväl utbildningens innehåll som urval av deltagare, vilket leder till fel- aktiga incitament i måluppfyllelse och till konkurrenssnedvridning. Ett annat exempel på att medverkan från parterna har betydelse presenteras i rapporten Det nationella IT-programmet (SwIT) från (). Vid en jämförelse mellan SwIT:s utbildning och jämförbar utbildning inom () visade det sig att de individer som deltog i en SwIT-utbildning hade större chans att få ett arbete efter avslutad utbildning. En trolig förklaring till resultatet menar författarna är att SwIT-deltagarna hade tätare kontakter med pre- sumtiva arbetsgivare och bättre stöd från SwIT:s kontaktpersoner före och än deltagarna i AMV:s utbild- ningar hade. Utredaren bör därför närmare studera hur SwIT-utbildningarna var utformade. Utredaren ska även studera andra modeller som kan ligga till grund för förslag om hur arbetsmarknadsutbildningarna kan förbättras. Frågan om betyg har fått ökad aktualitet. Utbildningsdeparte- mentet utredde frågan om betyg och intyg. I departe- mentsskrivelsen Rätten att sätta och utfärda betyg (Ds 2005:35) lämnas förslag till utformning av en modell som ger enskilda utbildningsanordnare möjlighet att sätta betyg och utfärda betyg och intyg enligt de regler som gäller för det offentliga skolväsendet för vuxna. Förslaget innebär att det kan bli möjligt för elever i arbetsmarknadsutbildningen att få betyg eller intyg av privata utbildningsanordnare som är godkända av . I övrigt har det inom vissa branscher vuxit fram ökade krav på att kunskaper skall verifieras med certifikat eller liknande. När utreda- ren ska ta ställning till vilken betydelse betyg eller certifikat har för arbetsmarknadsutbildningens kvalitet och för anställningsbarheten är det därför viktigt att också arbetsgivarnas syn på betyg och certifikat kartläggs. När det gäller den förberedande utbildningen är den främst till för att ge arbetslösa de baskunskaper som är nödvändiga för att de ska kunna påbörja arbetsmarknadsutbildning. Den förberedande utbildningen kan emellertid bestå av flera andra insatser, bl.a. yrkesbedömningar i form av tester, språkutbildning, starta-eget utbildning, utbildning på grund- och gymnasienivå för arbets- handikappade eller långtidsinskrivna invandrare samt motivations- höjande kurser framför allt för deltagare i aktivitetsgarantin och andra kompletterande utbildningar för personer med utländsk hög- skoleutbildning. Insatserna är följaktligen mycket olikartade och har även olika syften. Det finns därför skäl att undersöka på vilket sätt de kan motiveras utifrån det arbetsmarknadspolitiska upp- draget och om det finns anledning att föreslå en annan organisation eller ett annat huvudmannaskap för delar av dessa insatser. Bör staten förbättra sin styrning av arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen? undersöka hur styrmedlet resultatmål påverkat deltagarurvalet på arbetsmarknadsutbildningen och eventuella efterföljande anställningars inriktning, anställningsform och varaktighet, bedöma om nuvarande styrning är ändamålsenlig, och om den inte är det, föreslå hur styrningen kan förändras så att så många som möjligt får ett arbete och att utbildningarna verkligen kommer de arbetssökande kvinnor och män som bäst behöver dem till del och riktas mot de yrken där det finns risk för rekryteringssvårigheter, och undersöka varför övergångarna från förberedande utbildning till arbetsmarknadsutbildningen är så få för olika grupper av kvinnor eller män, och om styrningen har betydelse i samman- hanget, föreslå hur den kan förbättras och förändras så att fler går från förberedande utbildning till arbetsmarknadsutbildning. Sedan resultatmålen infördes , som innebar att AMS satte ett mål om att en viss procent av deltagarna ska få ett arbete efter avslutad utbildning, har andelen som fått arbete med eller utan subvention efter slutförd arbetsmarknadsutbildning ökat. minskade antalet deltagare i arbetsmarknadsutbildningen relativt kraftigt . Antalet deltagare i de för- beredande utbildningarna ökade däremot markant för att därefter återgå till ungefär samma nivå som . Detta förhållande åskådliggörs av nedanstående tabell som också visar att kostnaden för arbetsmarknadsutbildningen minskat medan den ökat för den förberedande utbildningen trots att volymen inte ändrats nämnvärt. 1.Genomsnitt antal deltagare . 3.Andel i arbete efter avslutad utbildning. Tabellen visar också att fördelningen mellan kvinnor och män i arbetsmarknadsutbildningen är ojämn. Bland annat har utbild- ningsinriktningar där kvinnor dominerar minskat. AMS har i upp- drag att med olika insatser bredda kvinnors och mäns utbildnings- val. I vissa utbildningar har det inneburit förändringar, men gene- rellt har förändringarna varit små. I revisorers rapport om styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna (2002/03:2) behandlas bland annat frågan om hur resultatmål i arbetsmarknads- utbildningen kan leda till att svaga grupper nedprioriteras i utbild- En grupp som riskerar att nedprioriteras är utrikes födda. Kunskaper om vad deltagarens födelseland och vistelsetid i betyder för måluppfyllelsen är också av vikt. En undersökning genomförd av IFAU (2003:10) bekräftar att det i arbetsmarknadsutbildningar med hög måluppfyllelse finns många personer som står nära arbetsmarknaden, det vill säga har erfarenhet och kompetens som visat sig underlätta möjlig- heterna att få och behålla ett arbete redan före utbildningen. Att utbildningar har hög måluppfyllelse behöver därför inte betyda att de har den effekt som eftersträvas. Om utbildningar erbjuds perso- ner som kan antas kunna få arbete även utan insatser, har den sam- hällsekonomiska effekten helt uteblivit. I departementspromemo- rian En effektivare arbetsmarknadsutbildning (Ds 2000:38) anser utredarna att statsmakternas styrning skulle kunna bli tydligare om det fanns ett primärmål för arbetsmarknadsutbildningen och dess- utom ett mål som formuleras utifrån fördelningspolitiska över- väganden. Med de senaste årens försvagade konjunktur har minskade volymer i arbetsmarknadsutbildningen ansetts vara befogade. Men en del av minskningen kan också vara ett uttryck för att arbets- förmedlingarna, av hänsyn till resultatmålet, inte vågar satsa på angelägna utbildningar därför att de arbetslösas kompetens inte motsvarar de kvalifikationskrav som ställs. En annan möjlig för- kan vara att yrkesinriktade utbildningar i det offentliga utbildningsväsendet fått större betydelse, vilket medför att beho- ven av arbetsmarknadsutbildningar kan ha minskat. Den förberedande utbildningen har varit tänkt att tillgodose utbildningsbehoven hos personer som saknar nödvändiga bas- kunskaper för att dessa sedan ska kunna gå vidare till arbetsmark- nadsutbildningen. Men trots försöken med denna utbildningsform har övergången till arbetsmarknadsutbildningen legat på en låg nivå. Av dem som avslutade förberedande utbildning åter- fanns i arbetsmarknadsutbildning varav kvinnor och män. I flera budgetpropositioner har regeringen uppmärksammat AMS på att den stora volymen förberedande utbildning måste minska till förmån för arbetsmarknadsutbildning och att över- gången från förberedande utbildning till arbetsmarknadsutbildning måste öka, särskilt för kvinnor. Hur målen utformas är en viktig fråga när det gäller att styra arbetsmarknadsutbildningen så att den ger samhällsekonomiska vinster som den på ett effektivt sätt förändras i takt med konjunkturens svängningar. Utredaren ska undersöka vad resultatmålen spelat för roll i praktiken och bedöma om det finns skäl att förändra målen och styrningen för såväl arbetsmarknads- utbildningen som den förberedande utbildningen. Hur kan man få prognoser över bristyrken och planeringen av arbets- marknadsutbildningen att bättre stämma överens? analysera hur väl nationella, regionala och lokala prognoser för bristyrken stämmer överens med de arbetsmarknadsutbild- ningar som genomförs och föreslå hur planeringen av utbild- ningarna kan förbättras för att bättre tillgodose nationella, regionala och lokala brister, och belysa vilken roll arbetsmarknadens parter, de regionala kompe- tensråden och andra organ har i planeringen av arbetsmark- nadsutbildningen och om det finns skäl att föreslå ytterligare samverkan, beskriva hur den ska gå till. Arbetsmarknadsutbildning planeras och upphandlas på läns- nivå och varje länsarbetsnämnd har ansvar för att lokalisera brist- yrken inom sin region. Därutöver sker en samverkan mellan regio- ner för att tillgodose utbildningsbehov som sträcker sig över ett större arbetsmarknadsområde. Den behovsanalys länsarbets- nämnder och arbetsförmedlingar genomför ska avspegla sig i inriktningen på den upphandlade arbetsmarknadsutbildningen. Analysen bygger på prognoser som sedan kompletteras med det utbildningsbehov som framkommer i direktkontakt mellan arbetsförmedlingar och arbetsgivare. Dessutom ska arbetsmark- nadsutbildningarnas omfattning anpassas till det nationella utbudet av yrkesinriktade utbildningar, så att AMS inte genomför utbild- ningar som andra aktörer redan bedriver. Ett decentraliserat beslutsfattande har fördelar men kan också innebära nackdelar när det gäller den nationella överblicken. Följ- den kan bli att utbildningar inte kommer till stånd, att likartade utbildningar genomförs i det offentliga utbildningssystemet eller att utbildningar upphandlas och bedrivs utifrån regionala och lokala brister, trots att det finns arbetslösa med rätt kompetens i andra delar av landet. En viktig aspekt i sammanhanget är också den att dagens arbetslöshetsförsäkring är utformad så att arbetslösa ska vidga sitt sökområde såväl geografiskt till att omfatta hela landet som yrkesmässigt. Utredarens uppgift är alltså att ta reda på hur prognoser och andra kanaler i form av kontakter med arbetsmarknadens parter och andra organ kan förbättras så att det blir en god överensstäm- melse mellan behov och efterfrågan på utbildning med hänsyn till såväl nationella som regionala och lokala behov. Hur kommer behovet av arbetsmarknadsutbildning att se ut i fram- tiden? analysera möjliga framtida förändringar på arbetsmarknaden och uppskatta det framtida behovet av arbetsmarknadsutbild- ning, och