sou · GWB368 · 2008-07-04 00:00:00 — Utredningens förslag var att den aktuella bestämmelsen skulle för- ses med ett tillägg med innebörden att mindre avvikelser skulle vara tillåtliga, om avvikelserna med hänsyn till åtgärdens påverkan på om- givningen är förenliga med syftet med planen. Enligt vår mening är de fall som utredningen anförde goda exempel på vad som borde kunna tillåtas inom ramen för ett bostads- ändamål, trots att de nämnda funktionerna normalt inte betraktas som bostadskomplement i strikt bemärkelse. I linje med tankegångar anser vi att grunder för en godtagbar avvikelse också kan vara att åtgärden skapar bättre förutsättningar för tillskapande av god tillgänglighet, bättre lämplighet för byggnadens pågående användningssätt eller för ett genomförande av de tekniska egenskapskraven. När det gäller avsteg från områdesbestämmelser föreslår vi att motsvarande möjligheter ska finnas som vid avsteg från detaljplan. Någon spärr i form av en hänvisning till regler som för vissa situa- tioner kräver att en områdesbestämmelserna ändras, innan åtgärden kan tillåtas, kan emellertid inte läggas in i lagtexten. Det saknas en naturlig hållpunkt i PBL-systemet för en sådan spärr. 7 Tidsfrister i lovärenden I 8 kap. 23 § finns en bestämmelse om att under vissa förutsättningar får besluta om anstånd med avgörandet av ett ärende om lov i högst från det att ansökningen kom in bygg- nadsnämnden. Någon annan bestämmelse som tvingar byggnads- nämnden att fatta beslut inom en viss i lagen angiven tid finns inte i 8 kap. förde ett allmänt hållet resonemang kring frågan om tidsbegränsning av handläggningstider (sid. 821 ff) men stan- nade för att inte lämna något lagförslag i den delen. Några av remissinstanserna har varit inne på frågan om tidsbe- gränsade handläggningstider i lovärenden. I direktiven framhålls det att utredningen bör behandla frågan om tidsbegränsning av handläggningstiden för detaljplaner. Motsva- rande tidsbegränsning i lovärenden berörs däremot inte uttryck- ligen i direktiven. Beslut i lovärenden ska, om inte särskilda skäl talar emot det, meddelas senast , räknat från den dag då en full- ständig ansökan kom in till nämnden. Överskridande av tidsfristen ska inte leda till någon sanktion mot nämnden. Vi har gjort den bedömningen att den generella tanke om effektivi- sering av hela beslutsprocessen som sätter sin prägel på direktiven naturligen leder in på frågan om en tidsbegränsad handläggning även av lovärenden. Dessutom är det så att flera av de andra länder som vi har studerat på direkt anmodan i direktiven visar exempel på tidsbegränsade handläggningstider inte bara i detaljplaneärenden utan även när det gäller enskilda ärenden om lov. Mot den bakgrunden tar vi upp den frågan här. Inledningsvis kan det konstateras, att det finns exempel på kom- muner som internt har infört tidsgränser för handläggning av bygglovsärenden. I t.ex. kommun har man en form av tjänstegaranti, som innebär att den som sänder in en komplett bygglovsansökan ska få ett beslut . Tanken är att beslutet fattas av en tjänsteman på delegation. Sökan- den ska få besked om handlingen behöver kompletteras. Någon sanktion slår inte till vid försenade beslut. Detta och andra liknande exempel visar, att det faktiskt inte är främ- mande för byggnadsnämnder att arbeta under en – låt vara själv- påtagen – tidspress. Trots detta finns det talrika exempel på att byggnadsnämnderna har dragit ut oacceptabelt länge med avgöranden i ärenden om bygglov och förhandsbesked. JO har haft anled- ning att rikta kritik mot flera byggnadsnämnder på denna punkt (några exempel på detta, se Didón m.fl. Kommentar till PBL, sid. 8:114 f). Den grundläggande principen i 7 § förvaltningslagen (1986:223) att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten efter- sätts har med andra ord inte fått fullt genomslag – i vart fall inte när det gäller kravet på snabbhet i processen. Det tycks alltså finnas goda skäl att nu skärpa lagstiftningen i detta avseende. Har vi då någon förebild att hämta i övriga europeiska länder? Det visar sig att flera länder i har lagligen bestämda och även sanktionerade tidsfrister för kommunernas avgöranden av lovärenden. I korthet kan följande redogörelse lämnas om dessa fristers utform- ning. I benämns bygglovet för permis de construire, och huvudregeln är att kommunen har på sig att fatta beslut. Tiden kan utsträckas vid större byggprojekt. Sammanlagt kan tiden uppgå för projekt som stämmer överens med detaljplanen. Tillståndet anses vara beviljat, om fristen inte hålls. I får beslut om bygglov, bauwvergunning, ta högst i enklare ärenden och högst i mer komplicerade ärenden. Denna tid kan förlängas med , d.v.s. totalt kan den bli högst . Tillståndet anses vara beviljat, om fristen inte hålls. I är tiden för behandling av bygglov, rammetillatelse, när det gäller mindre byggåtgärder och för övriga ärenden är tiden . För mindre byggåtgärder anses tillståndet vara beviljat, om fristen inte hålls. I övriga ärenden sker en ekonomisk kompensation, om fristen inte hålls. Byggherren får tillgodogöra sig ett avdrag på bygglovsavgiften för varje påbörjad förseningsvecka. Sedan sökanden har fått rammetillatelse ansöker han om igangsettingstillatelse (motsvarande vår hittillsvarande byggan- mälan), och för prövning av den frågan är tiden satt . Vid utvärdering av det nuvarande norska systemet har det kon- staterats, att efter införandet av tidsfrister har handläggningstiderna gått ned i ett stort antal kommuner (Mer effektiv bygningslov- givning II, offentlige utredninger 2005:12, s. 49). I utred- ningen föreslås att nuvarande frister för kommunernas behandling av byggtillstånd behålls och att det införs en tidsfrist – – även för planstridiga åtgärder. I är tiden för behandling av planning permission . I vissa fall sker lovprövningen i två steg med en outline planning permission som första steg. Då blir den sammanlagda effektiva tiden för lovprövningen . Tillståndet anses vara vägrat, om fristen inte hålls. Byggherren har då rätt att få saken prövad av the Secretary of State. I finns det i vissa delstater tidsfrister på 2–3 månader för bygglov, Baugenehmigung. Byggherren har rätt att få saken prövad av förvaltningsdomstol, Verwaltungsgericht, om fristen inte hålls. I rapporten , privata planinitiativ och tids- frister med underrubriken norska systemet överföras till svensk lagstiftning?, utgiven av och , KTH, anförs bl.a. följande (s.84): Ett rimligt antagande är, att även i skulle tidsfrister bidra till kortare handläggningstider och ökad förutsägbarhet om tidsåtgång. Det är också svårt att hitta några speciella omständigheter kring pröv- ning av byggtillstånd i som skulle göra tidsfrister mindre lämpade här än i andra länder. Mot detta uttalande kan det naturligtvis inte resas några principiella invändningar. Vi anser därför, att det i lagstiftningen bör införas tids- gränser för byggnadsnämndernas prövning av ärenden om bygglov, rivningslov, marklov och förhandsbesked. När det gäller fristens längd är det lämpligt att också hämta viss ledning från vad som har kommit fram vid vår enkät bland landets byggnadsinspektörer (bilaga 1). En av våra frågor löd: Kan du göra en uppskattning av hur lång handläggningstiden är i ett normalt bygglovsärende, dvs. tiden från det ansökan kom in till dess beslut om bygglov har fattats av nämnden? Det har visat sig att 86,5 pro- cent av de kommuner som har svarat på enkäten har fattat beslut . Av svaren framgår inte klart på vilket sätt som tiden skiljer sig åt i fall där hela nämnden fattar beslutet jäm- fört med de fall där beslutet fattas av en tjänsteman efter dele- gation. Naturligen tar besluten i de förstnämnda fallen. Nämnderna brukar sammanträda med 4–6 veckors intervall. Vi återkommer nedan med vårt konkreta förslag beträffande tids- frister. Om vi tänker oss att i det svenska systemet föra in sanktioner som rättsligt garanterar vissa legala tidsfrister, torde genast de eng- elska och tyska alternativen falla. De bygger på en rättstradition med judiciell överprövning av uteblivna beslut som är främmande för vårt land. Kvar står då alternativen att man antingen anser ärendet vara avgjort på ett visst sätt, om inte fristerna hålls, eller att kommunen kompenserar byggherren ekonomiskt i form av avdrag på bygglovsavgiften. Systemet att en ansökan ska anses vara beviljad eller nekad med rätt till överklagande finns alltså i andra länder, men det skulle krävas mycket eftertanke innan något sådant införs i , som saken så träffande uttrycks i den ovan nämnda . Modellen att ansökningen skulle anses vara avslagen vid över- skridande av en tidsfrist förefaller att vara helt verkningslös för det eftersträvade syftet. Den formen av sanktion framstår därför som helt utesluten. Det motsatta synsättet – att betrakta ett tidsöver- skridande som ett bifall till den sökta åtgärden – synes vara en nyskapelse som i och för sig är lättare att förstå men som det ändå skulle bli vanskligt att på ett smidigt sätt placera in i den svenska förvaltningsrätten. Flera följdfrågor skulle söka sitt svar. Det är oklart vad lovet skulle omfatta, vilka villkor som gäller, hur över- klagandetiden beräknas osv. Däremot anser vi det vara fullt genomförbart både rättspolitiskt och rent lagtekniskt att introducera ett system med reducerade avgifter för sökanden, om överskrider de före- skrivna tiderna. En avhållande faktor är i så fall det övergripande kravet på enkelhet i beslutssystemens uppbyggnad. Byråkratin skulle med säkerhet öka utan att det för den skull är säkert, att pressen på beslutsfattarna skulle bli kraftigare. Om byråkratin kan följande sägas. Antingen kan man göra på det sättet, att man inför ett stramt system med så snäva frister att de tunga ärendena är predestinerade att leda till sanktioner. Detta måste anses principiellt förkastligt. Eller också får man från början lämna så stort svängrum, att även de svåra sakerna kommer att rymmas inom den utmätta tiden, något som i stället leder till onödigt långa frister för de flesta fallen. En tredje variant kan vara att man förser normaltiden med så pass frikostiga undantag, att de mer tidskrävande ärendena kan undgå sanktioner, om de hanteras på ett klanderfritt sätt. Den sistnämnda modellen skulle emellertid medföra, att påtryckningsmedlet – redu- cerade avgifter – blev alltför urvattnat. Dessutom är det alltid så att bestämmelser som har en huvudregel och en undantagsregel är krångliga att tillämpa i praktiken. Vårt förslag innebär – som har framgått ovan – att det är lämpligt och möjligt att införa legala tidsfrister för avgör- anden av lovärenden. Vi har diskuterat om det finns då skäl att göra skillnad på de ärenden där nämnden i sin helhet fattar beslut och de ärenden där beslutet fattas av en tjänsteman efter delegation. Vår främsta ledstjärna – att vi strävar efter så enkla beslutssystem som möjligt – har lett oss fram till slutsatsen att en enhetlig tidsberäkning är att föredra. Våra överväganden om fristens längd har utgått från den internationella jämförelsen, och därutöver har vi beaktat utfallet av vår egen enkät. Vi anser att det generellt bör föreskrivas av . Lagtexten bör utformas som ett krav på att ärendena ska vara avgjorda inom , om inte särskilda skäl talar mot detta. Med den lagstiftningstekniken får man en klar huvudregel, försedd med ett undantag som kan använda sig av i de speciella fall där utredningen har tagit ovanligt eller där det har inträffat något oförutsett under handläggningen. När det härefter gäller sanktionsfrågan har vi funnit, att det inte är nödvändigt att koppla några sanktioner till denna tidsfrist, som alltså bör alltså införas i lagen i form av en vägledande riktlinje. Vår övertygelse är att målet – en ökad effektivitet i beslutsprocessen – ändå kommer att kunna uppnås redan genom en sådan något mer flexibelt utformad, lagreglerad tidsfrist. En utvärdering av effekt- erna kan mycket väl göras, när det nya systemet har fått en viss prövotid i tillämpningen. 8 Bygglovens laga kraft Kommunernas beslut om å ena sidan detaljplaner och områdes- bestämmelser och å andra sidan bygglov, rivningslov och marklov kan överklagas efter skilda principer och besluten vinner därmed laga kraft på olika sätt. När det gäller detaljplan och områdesbestämmelser ska – något förenklat uttryckt – senast dagen efter det att justeringen av proto- kollet med beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla ett meddelande om tillkännagivandet, protokollsutdrag med beslutet samt uppgift om vad den som vill överklaga beslutet har att iaktta sändas i brev till bl.a. och till de sakägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som senast har lämnat synpunkter som inte har blivit tillgo- dosedda. Under vissa förutsättningar får underrättelse i stället ske genom kungörande på kommunens anslagstavla och i ortstidning. Detta framgår av 5 kap. 30 och 33 §§ PBL. Enligt 13 kap. 3 § PBL ska besluten överklagas från den dag då justeringen av protokollet med beslutet har till- kännagetts på kommunens anslagstavla. Beslutet gäller enligt 5 kap. 34 § PBL först sedan det vunnit laga kraft eller får genomföras efter förordnande enligt 13 kap. 8 § andra stycket. Beslut varigenom ett ärende om lov har avgjorts skall enligt 13 kap. 27 § PBL hanteras på ett annat sätt. Sökanden ska av bygg- nadsnämnden underrättas om innehållet i ett sådant beslut. Underrättelse ska också sändas till sådan i 22 § första stycket omnämnd person, organisation eller förening som har ytt- rat sig i ärendet, om det inte är uppenbart obehövligt. Under- rättelse får ske genom delgivning. Hänvisningen till 22 § avser den skyldighet för nämnden som föreligger att i vissa fall genom under- rättelse bereda bl.a. kända sakägare och de kända bostadsrätts- havare, hyresgäster och boende som berörs tillfälle att yttra sig över en ansökan om lov. Sådan underrättelseplikt föreligger om åtgärden innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser eller om den ska utföras inom ett område som inte omfattas av detalj- plan och åtgärden inte är en kompletteringsåtgärd och inte heller är reglerad i områdesbestämmelser. I vissa angivna fall får under- rättelse ske genom kungörande på kommunens anslagstavla och i ortstidning. Ärenden om lov får inte avgöras utan att sökanden har fått till- fälle att yttra sig över det som har tillförts ärendet av någon annan än honom själv. Bestämmelserna om underrättelseskyldighet när det gäller ansökningar om lov innefattar alltså inte sökta åtgär- der som stämmer överens med detaljplan eller områdesbestämmel- ser. Regleringen utgör på det sättet en begränsning av vad som normalt gäller för kommunikation enligt förvaltningslagen. Lag- stiftarens syfte med inskränkningen var att förfarandet inte skall vara alltför tungrott och resurskrävande. En tanke var vidare att när det gäller åtgärder som stämmer överens med detaljplan eller områ- desbestämmelser sakägarna redan har haft tillfälle att föra fram sina synpunkter, nämligen vid tillkomsten av planen eller områdes- bestämmelserna. I 13 kap. 3 § första stycket PBL hänvisas till bestämmelserna i 23–25 §§ förvaltningslagen när det gäller rätten att överklaga beslut om lov. Detta innebär bl.a. att överklagandetiden räknas från den dag då klaganden fick del av beslutet. Det finns alltså inte – som vid planbeslut – en bestämd dag, när lovbeslutet vinner laga kraft, utan det råder i praktiken en stor osäkerhet i det avseendet. Beslut om lov kan dock genomföras , dvs. utan hin- der av att de inte har vunnit laga kraft. Man brukar säga, att bygg- bygger på egen risk, eftersom ett överklagande kan ske efter det att bygget har påbörjats. Någon sakägare som inte har delgetts beslutet kan överklaga. Överinstanserna kan på begäran av klaganden besluta om s.k. inhibition av det överklagade beslutet, något som innebär att fortsatta åtgärder för verkställighet av beslutet inte får ske i avvaktan på att ärendet har prövats i sak. Beslut i inhibitionsfrågan kan överklagas särskilt i förvaltnings- domstolarna. behandlade problemet med den osäkerhet som råder kring lovbeslutens verkställighet och fann att det inte finns skäl att behålla den i PBL rådande särregleringen i förhållande till förvaltningslagen. Lagstiftarens syfte att göra handläggningen mindre tungrodd motverkas enligt kommittén uppenbart genom den rättsosäkerhet som blivit följden. Kommittén ville därför införa huvudprinciperna i förvaltningslagen också i lovärenden enligt PBL. Därför föreslog kommittén att 8 kap. 22 § ändras på sådant sätt att paragrafen kommer att stämma överens med förvaltningslagens regler när det gäller ett generellt hörande av sakägare i alla situa- tioner, och att alla parter och inte bara sökanden ska få del av det som tillförs ärendet och möjlighet att yttra sig över det. Detta för- anledde även en motsvarande utvidgning av skyldigheten enligt 8 kap. 27 § att underrätta andra parter om lovbeslutet. Knappast något annat förslag av har kommit att bli så kritiserat som just denna utökning av kommunikations- och underrättelseplikt. Framför allt från kom- munalt håll har det med kraft framhållits hur orimligt stora krav på resurser och tidsåtgång som förslaget ställer. Det påpekas sam- tidigt, att det problem som skulle lösas alltjämt kommer att kvar- stå, eftersom kretsen av klagoberättigade sakägare är tämligen obe- stämd. Man riskerar även med förslag att lov- beslut börjar verkställas och att det senare kommer in överklagan- den från ännu icke delgivna sakägare. Regeringen delar bedömning, att det är olämpligt att beslut om bygglov inte alltid vinner laga kraft men menar att kommitténs förslag skulle medföra ett omfattande merarbete och stora kostnader för kommunerna utan att någon fullständig lösning på problemet uppnås. Även fortsättningsvis kommer det att vara svårt att utreda vilka som är berörda av ett visst beslut. utredaren analysera om det finns andra möjligheter att beslut om bygglov vinner laga kraft, exempelvis genom ett kungörelseför- farande. Beslut om lov ska tillkännages på kommunens webbplats, och överklagandetiden, , börjar löpa den dag då beslutet tillkännages. Uppenbarligen finns det ett betydande problem i rättstillämp- ningen när det gäller hur besluten om lov ska hanteras. Gällande ordning där sökanden inte behöver invänta laga kraft för att börja bygga och där oväntade överklaganden kan komma är otillfredsställande för både sökanden och klagoberättigade sak- ägare. I det värsta fallet kan sökanden riskera kapitalförstöring, om ett lov upphävs efter överklagande först när hela eller en del av byggnaden redan är uppförd, och sökanden föreläggs att ta bort det uppförda. förslag i denna del är med hänsyn till det entydiga remissutfallet inte ägnat att bygga vidare på. Den linjen har vi alltså inte fullföljt. Utgångspunkten är därmed att byggnads- nämndens underrättelseskyldighet ska vara begränsad till de situa- tioner som anges i 8 kap. 22 §, och att alltså ingen utvidgning bör ske av denna skyldighet. Lösningen av det påtalade problemet lig- ger i stället i att finna en bestämd dag då lovbesluten – precis som planbesluten – vinner laga kraft. Det system som gäller för planbesluten har inte funnit anledning att reformera. Inte heller har regeringen i direktiven eller någon remissinstans pekat på något speciellt pro- blem med det systemet, även om många remissinstanser framhållit att det numera finns mer tidsenliga sätt för kommunikation än genom anslag på en tavla. Det är den aspekten som vi har tagit fasta på när det gäller förslag om en ny form för tillkännagivande av planbeslut (avsnitt 3.5.5). Förslaget går ut på att kommunens beslut om antagande av detaljplaner ska meddelas dels genom underrättelser till sakägare som inte har fått sina syn- punkter tillgodosedda och dels genom att hållas tillgängligt hos kommunen och på kommunens webbplats. Överklagandetiden börjar löpa vid det sist nämnda tillkännagivandet. Ett uttalat syfte med uppdraget är ju att skapa enkla regler, och det ligger väl i linje med detta att koncentrera förfarandet till ett enda enhetligt system att gälla för både plan- och lovbeslut. Vår slutsats blir därmed att justeringen av protokoll med beslut om lov ska tillkännages på kommunens webbplats, och att senast dagen efter detta ett meddelande om tillkännagivandet, protokolls- utdrag med beslutet och en överklagandeanvisning ska skickas till sökanden, sakägare, bostadsrättshavare och boende samt hyres- gästorganisation, om dessa har lämnat synpunkter i ärendet som inte blivit tillgodosedda. Underrättelsen kan skickas med vanlig post eller e-post. I konsekvens med detta ska överklagandetiden för lovbeslut bestämmas från den dag då justeringen av protokollet med beslutet har tillkännagetts på kommunens webbplats. Detta bör gälla även för beslut som har fattats efter delegering, eftersom sådana beslut enligt 33–38 §§ kommunallagen ska anmälas till därefter tas in i nämndens protokoll, som tillkän- nages på webbplatsen. Det bör fortfarande vara möjligt att ta i anspråk ett beslut om lov innan det har vunnit laga kraft. Överinstanserna bör kunna meddela beslut om inhibition av verkställigheten av bygglovbeslu- tet efter överklagande av t.ex. någon granne. Parallellen med hanteringen av planbeslut blir därmed full- ständig och vi får ett enhetligt system. Den administrativa belast- ningen för byggnadsnämnderna kommer inte att öka utan snarare tvärtom. Det kan visserligen invändas, att rättsläget kommer att bli försämrat för sådana sakägare som inte har blivit hörda i ärendet och därmed inte har fått någon underrättelse om beslutet. Här finns det i princip två olika grupper, nämligen dels de som vid en avvikelse från detaljplan rätteligen borde ha hörts i ärendet men där detta har försummats, och dels de sakägare som nämnden inte är skyldig att höra, eftersom den sökta åtgärden är planenlig. Frågan är om dessa grupper av sakägare bör bli avskurna från möjligheten att överklaga har gått från tillkännagivandet på webbplatsen. gäller vid planbeslut en klar regeringspraxis som går ut på att det vid överklaganden från andra än sådana som har fått en underrättelse enligt 5 kap. 30 § görs en bedömning av om klaganden är berörd av beslutet på sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga. Däremot får överklagandefristen inte överskridas. Vi anser att detsamma bör gälla enligt det nu före- slagna systemet vid överklagande av lovbeslut. Den enda tänkbara lösningen, om man vill råda bot på de nuvarande problemen, är att sätta en undantagslös gräns vid från tillkännagivandet på webbplatsen. Alternativet att utöka nämndens underrättelseplikt enligt modell har ju redan förkastats av en kraftig remissopinion. I sak handlar dessa frågor om tillämpningen inom detaljplan av bestämmelserna i 3 kap. 1 och 2 §§ om byggnaders utformning och placering på tomten med hänsyn till deras omgiv- ningspåverkan. I det nu uppkomna läget – där de kringboende inte behöver involveras i ärendet – blir det ytterst viktigt, att byggnads- nämnderna verkligen tar på sig sin myndighetsroll och gör en nog- grann och objektiv bedömning i dessa grannelagsrättsligt betonade frågor, trots att grannarnas yttranden alltså inte har inhämtats. Vi har funnit anledning att i detta sammanhang tas upp en sär- skild fråga, som har skapat många problem i rättslivet . Det handlar om vem som ska svara för att sakägarna blir underrättade om ansökningar om lov enligt 8 kap. 22 § och vem som ska svara för att sakägare underrättas om beslut om lov enligt 8 kap. 27 §. I båda de nämnda paragraferna anges, att det är bygg- nadsnämnden som ska göra underrättelserna, men i verkligheten läggs det ofta på sökandena att ombesörja detta. Att låter sökanden inhämta yttranden från grannar och andra berörda personer eller godtar yttranden som sökanden självmant har inhämtat i förväg kan leda till besvärande konsekvenser. Det är en svår uppgift för sökanden att själv avgränsa den krets som ska underrättas.