sou · GWB329 · 2008-04-01 00:00:00 — Ett centralt inslag i den kvalitetsförstärkning som avses innebära är en förstärkt uppföljning, tillsyn och kvalitets- granskning. Myndigheten bör ha resurser för regelbundna besök hos alla utbildningsanordnare, förslagsvis . Den högre omsättningen av utbildningar motiverar tätare inspektioner än inom skolan eller högskolan, där sexårsintervall eftersträvas. Med nuvarande omfattning på verksamheten innebär det ca 200 tillsyns- besök , som ska förberedas, genomföras och efterarbetas. Detta kan uppskattas kräva en förstärkning med minst fyra årsar- betskrafter. Den ekonomiska hanteringen inom myndigheten blir om- fattande. Erfarenheten från visar att planeringen av utbildningsverksamhet, som ska genomföras av fristående anordnare med statligt ekonomiskt stöd, rymmer många osäker- hetsfaktorer och därför är komplicerad. Det statliga budget- systemet med årliga beviljningar framtvingar suboptimala lös- ningar. Uppföljning av anordnarnas faktiska kostnader för verk- samheten kräver att ytterligare resurser tillförs. En förstärkning med fem årsarbetskrafter kan vara erforderlig. Omvärldsanalysen är tydligt eftersatt i nuvarande system. Inom redovisas drygt ett manår. En förstärkning med fem årsarbetare, varav två kvalificerade handläggare med forskarut- bildning krävs. Myndigheten ska, som nämnts, inte själv genomföra utvärdering av verksamhet inom , men ska initiera utvärderings- arbete lokalt och upphandla studier från oberoende institutioner. För detta krävs en utvecklad beställarkompetens. Myndigheten behöver en samordnare med forskarkompetens inom området. I en utbildningsorganisation, som bygger på verksamhet hos ett stort antal anordnare och där kontinuiteten hos den enskilde anordnaren inte är säkerställd, riskerar dokumentation av stude- rande och studieresultat att gå förlorad. Företrädare för regeringen har pekat på detta problem när det gäller fristående skolor. Deltagarnas rättssäkerhet och möjligheten att lägga sam- man kurser till en examen kräver att myndigheten tar ansvar för deltagar- och studiedokumentationen. Universitet och högskolor har för sin del samordnat detta arbete i Ladok. har själv utvecklat ett enkelt dokumentationssystem, som dock av kostnadsskäl håller en otillfredsställande standard. Den nya myn- digheten behöver tillföras resurser för att utveckla ett system, kvalitativt likvärdigt med Ladok och möjligen genom samarbete med Ladok eller SCB. För löpande administration av systemet kommer att krävas ett par årsarbetskrafter. Sammanfattningsvis bör myndigheten tillföras resurser, utöver dem som f.n. tas i anspråk på central nivå för de aktuella utbildningarna (31– 33 årsarbeten), med 1.4 årsarbetskrafter för inspektions-/uppföljnings-/tillsyn, 2.5 årsarbetskrafter för ekonomisk styrning och uppföljning, 3.5 årsarbetskrafter för kvalificerad omvärldsanalys, 4.1 årsarbetskraft för utvärdering, och 5.2 årsarbetskrafter för studiedokumentation, samt 6.medel för en controller, en chefsjurist och en informationschef. Myndigheten bör således omfatta ungefär 55 årsarbetare, varav minst 6 med forskarutbildning. Därutöver behöver myndigheten tillföras resurser för utveckling och drift av ett system för stude- rande- och studiedokumentation. Myndigheten bör för dagligt bruk benämnas NAAVET En praktisk, men oegentligt benämning av myndigheten skulle vara "". Myndigheten bedriver dock själv ingen utbild- ning och begreppet ska stå för mycket mer än den samordnande myndigheten. Denna benämning bör därför förbehållas det ram- verk som konstituerar och där myndigheten utgör ett administrativt nav. I konsekvens härmed bör inte heller begrepp som "i x-regionen" användas. Däremot kan en utbildning "ingå i" eller "omfattas av" eller "kvali- tetssäkras inom denna". Varje kombination av orden yrkeshögskola och myndighet blir språkligt otymplig. Ordet "" innehåller 9 stavelser och 24 bokstäver. I analogi med och Hög- skoleverket skulle vara möjligt, men också det är otympligt. Å andra sidan är det rimligt, att en myndighets namn avspeglar dess verksamhet och ansvarsområde. Den formella benämningen i författningarna bör därför vara Myndigheten för . har emellertid akronymer eller bearbetningar av sådana använts både som formella beteckningar och som praktiska dagliga benämningar för att man ska komma ifrån långa och otympliga namn. Vilken typ av verksamhet som åsyftas är inte alltid uppenbar. , och är exempel på sådana. Mot denna bakgrund skulle myndigheten för dagligt, praktiskt bruk kunna benämnas NAAVET. Beteckningen ansluter till myn- dighetens roll i nätverket. Det är också en förkortning av en engelskspråkig benämning, som skulle kunna vara "National SOU 2008:29 En ny myndighet Authority for Advanced Vocational Education and Training (NAAVET)". Myndigheten ska lokaliseras till . Ett ställningstagande till frågan om myndighetens lokalisering kräver analys av flera olika faktorer. Utgångspunkten måste vara att skapa en rationell och kostnads- effektiv organisation, som väl motsvarar de krav som statsmakten ställer på myndigheten. Hur man väljer att lokalisera myndigheten är då av betydelse. Villkoren för det kontaktnät som myndigheten kommer att ha och formerna för dessa kontakter påverkar såväl verksamhetens kvalitet som kostnaderna för arbetstid, resor och andra kommunikationer. För samtliga funktioner är möjligheterna att rekrytera personal med rätt kompetens av avgörande betydelse. Det är givetvis möjligt att kompensera kvalifikationsbrister hos den personal som kan rekryteras på en viss ort, men utbildningskostnaderna och effektivitetsförlusterna kan bli påtagliga. Stats- kontorets utvärdering av tidigare utlokalisering av statliga verk (1989:8B) visar att sådana problem finns, men att de är övergående. En central del av myndighetens verksamhet ska vara omvärlds- bevakning. Den ska etablera samarbete inom ett brett nätverk i syfte att identifiera förändringar av kompetensbehoven i arbets- livet. Såväl statliga centrala och regionala organ som regionala sam- verkansorgan och arbetslivets organisationer på central och regio- nal nivå är berörda. Också forskningsmiljöer inom och utom uni- versitet och högskolor är viktiga kontakter i detta arbete. Prövning av ansökningar är väsentligen en skriftlig procedur och är relativt oberoende av lokaliseringsort, under förutsättning att kompetent personal kan rekryteras. Uppföljning, kvalitetskontroll och tillsyn förutsätter besök hos anordnarna och det finns alltid ett intresse att minimera restider Långa resor motverkar också strävandena att nå klimatmålen. Vid mina överväganden har jag arbetat med några alternativ. Ett första val anges av direktiven, som formulerar uppdraget att föreslå hur myndigheten ska lokaliseras. Det handlar då om frågan om en sammanhållen myndighet på en ort eller en delning på två eller flera orter. Myndigheten kommer att vara relativt liten, drygt 50 årsar- betare. Det går inte att utskilja någon verksamhetsgren, som är så väsensskild eller fristående från övrig verksamhet, att den bildar en naturlig enhet med rimlig omfattning. Båda dessa omständigheter talar för att verksamheten hålls samman på en ort. Inspektion och tillsyn skulle, vad det gäller tid och resor, kunna gynnas av en spridning till flera orter, men dessa aktiviteter svarar för en begränsad del av verksamheten, som i övrigt skulle lida av en splittring. Endast mycket starka skäl av annan art än verksamhetens rationalitet och kostnadseffektivitet skulle, enligt min mening, kunna motivera en delning mellan två eller flera orter. Grunder för valet av ort Jag har tolkat uppdraget att föreslå hur verksamheten ska lokali- seras också innebär val av ort. Av avgörande betydelse vid detta val är, som nämnts, kompetensförsörjningen. De relativt speciella arbetsuppgifter som kommer att prägla verksamheten förutsätter, att personer med goda insikter om yrkesutbildning och arbets- marknad kan rekryteras. Normalt torde det krävas högskoleutbild- ning av den handläggande personalen, för flera som tidigare nämnts forskarutbildning. Detta talar för en lokalisering nära något av de större universiteten, där möjligheterna att rekrytera och, inte minst, behålla expertis inom olika områden kan antas vara större än i landet i övrigt. Det breda nätverk av kontakter på såväl nationell som regional nivå, som myndigheten måste arbeta med, innebär krav på goda kommunikationer och begränsade restider till stora delar av landet. Visserligen kan mycket av dessa kontakter skötas via elektroniska medier, men värdet av det personliga mötet är ovedersägligt. För tillsyn och inspektion är det fysiska mötet ett oeftergivligt krav. Den helt övervägande delen av de utbildningar som yrkeshög- skolan avses omfatta finns i och . Av KY utbild- ningarna fanns i , i och i . För de komp- letterande utbildningarna är motsvarande siffror 31, 66 och 3 pro- cent. Uppföljning, tillsyn och kvalitetsgranskning skulle påtagligt underlättas om myndigheten lokaliserades centralt i södra hälften av landet. En betydande del av de organisationer och inrättningar som ska ingå i myndighetens kontaktnät finns i . Det ligger ett betydande värde i att det är möjligt att genomföra möten med företrädare för myndigheten utan övernattningar eller stora arbetstidsförluster i form av resor. Sammantaget talar myndig- hetens verksamhet entydigt mot en lokalisering i landets nordligare eller sydligaste delar. En sådan skulle försvåra och fördyra verk- samheten och medföra påtagliga effektivitetsförluster. Jag har utgått från att en ny statlig myndighet inte ska förläggas till Stockholms-, Göteborgs- eller /Lund-regionerna. Jag har därutöver avstått från att utgå från sysselsättnings- eller regional- politiska motiv vid mina ställningstaganden, men väl försökt vär- dera dem från ett sådant perspektiv. De skäl som anfördes för att förlägga till har jag inte be- aktat särskilt. som hinder och resurs Jag har försökt bedöma värdet av den kompetens inom området som utvecklats vid den nuvarande . Personalen vid har självfallet sammantaget en kompetens, som i vissa delar skulle vara av värde för den nya myndigheten. Viktigare i sammanhanget är dock att inte utgör en utvidgning av den nuvarande kvalificerade yrkesutbildningen. Den nuvarande kvalificerade yrkesutbildningen kommer att utgöra en del av , men är något mer och större och delvis väsensskilt från nuvarande kvalificerade yrkes- utbildning. Nuvarande påbyggnadsutbildningar och komplett- erande utbildningar samt eventuellt ytterligare utbildningar ska också rymmas inom ramverket. ska sålunda etableras som ett nytt koncept med egen tydlig identitet vid sidan av traditionella strukturer i det svenska utbildningssamhället. Det vore då oklokt att bygga den nya myndigheten med en stor andel personal, som präglats av KY-verk- samheten som har en mycket stark egen profil. Det skulle tveklöst komma att försvåra arbetet, att ge en egen identi- tet. Vid mina överväganden har jag sökt väga in hur långtgående statens sociala ansvar kan vara för de personer, som är knutna till och , och om detta bör påverka förslaget om lokalisering. Jag har då konstaterat att riksdag och regering vid de senaste förbandsnedläggningarna och påföljande omlokalisering av statlig verksamhet såg allvarligt på konse- kvenserna för berörd personal. Särskilda insatser gjordes för den personal som blev övertalig på en ort eller som valde att inte följa med vid utlokaliseringen från . föreslår inte några särskilda åt- gärder för personal som blir övertalig på en ort i samband med för- slagen om ny organisation av förvaltningsmyndigheterna inom skolväsendet (Tre nya skolmyndigheter (SOU 2007:79)). Det generella skyddsnät som finns för statligt anställda vid omstruk- turering av verksamhet bedöms uppenbarligen vara tillräckligt. Den nya myndigheten tar över administration av den kvali- ficerade yrkesutbildningen, de kompletterande utbildningarna och påbyggnadsutbildningarna. Det bör därför, enligt min bedömning, handla om sådan övergång av verksamhet som avses i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. De anställda vid de nu ansvariga myndigheterna ska därför erbjudas att gå över till den nya myndig- heten. Erfarenheterna från andra omlokaliseringar, främst utloka- lisering från , tyder dock på att få medarbetare väljer att flytta med till en ny ort. Ett långtgående hänsynstagande till de anställda vid digheten kan inte vara utgångspunkten för ett lokaliseringsbeslut. Placeringen av i har medfört olägenheter och medförde, särskilt inledningsvis, svårigheter att rekrytera och behålla kvalificerade medarbetare. Även om Hässle- holm har goda tågförbindelser med /Lund-området och med , genererar denna lokalisering långa resor och därmed tidspillan. Möjligheterna att i eller dess närhet ny- rekrytera medarbetare med de kvalifikationer som den nya myndig- heten behöver måste bedömas vara begränsade. Möjligheterna till nära samverkan med andra myndigheter inom utbildningsområdet skulle kunna utgöra motiv för en viss lokali- sering. Samtliga aktuella myndigheter, och, enlig skolmyndighetsutredningens förslag, från Skol- verket och Skolinspektionen ligger dock huvudsakligen i . Verksamheten vid det () i har inga eller få beröringspunkter med den nya myndig- hetens verksamhet. De geografiska skäl som talar mot , talar i än högre grad mot . Sammantagna leder mina överväganden till att den nya myndig- heten bör lokaliseras inom pendlingsavstånd från . På orter som , och finns en industriell tradition och kultur, som skulle göra dem till ett naturligt hemvist för en myndighet för eftergymnasial yrkesutbildning. De två sist- nämnda kommunerna har båda framgångsrikt tagit emot utlokali- sering av statlig verksamhet. På alla tre orterna, liksom i , finns förutom relativ närhet till de största universiteten också mindre universitet eller högskolor. Förutsättningarna att rekrytera personal med den erforderliga kompetensen bör vara goda. Den nya myndigheten skulle sannolikt med framgång kunna byggas upp på var och en av dessa orter. I det slutliga valet mellan dessa fyra orter utgör den starka forskningsmiljön kring yrkesutbildning som finns vid i ett tungt argument för att förlägga myndigheten till . Den föreslagna avvecklingen av verksamheten vid Nationellt centrum för flexibelt lärande i kan också anföras som argument för denna lokalisering. Myndigheten ska vara ett enrådighetsverk med insynsråd. Myndig- hetens ledning ska åläggas att till sig knyta fristående särskilda organ. På grundval av den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) beslutade om principer för utformningen av förvaltningsmyndigheternas ledning. I budgetpropositionen (prop. 2006/07:1) angav regeringen, att ambitionen är att styrelser med begränsat ansvar inte längre ska förekomma. En ny myndighetsförordning ersatte verksförord- ningen (1995:1322), varvid endast de tre ledningsformerna en- rådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet reg- leras. Den föreslagna myndigheten kommer att ha ansvar för fördel- ning av betydande ekonomiska resurser, inledningsvis ca 1,4 mil- jarder kronor. Den ska också svara för myndighetsutövning, som kan ha betydande ekonomiska konsekvenser för enskild. Öppenhet och transparens i prioriteringar och beslut är förutsättningar för att den ska vinna legitimitet. Insyn från de berörda är därför ange- lägen. Den ska vidmakthålla ett brett kontaktnät med olika delar av samhället för att kunna göra rimliga avvägningar och bedömningar. Den ska utöva tillsyn och kontroll av enskilda utbildningsan- ordnare. Mot denna bakgrund bör myndigheten utformas som en en- rådighetsmyndighet med insynsråd. I detta råd bör ingå före- trädande för såväl arbetsliv som utbildningsanordnare. I syfte att förebygga ensidighet eller bristande kreativitet vid prioriteringarna bör myndighetens ledning i instruktionen åläggas att till sig knyta två oberoende beredningsgrupper (särskilda or- gan), som med sekretariatsresurser från myndigheten har till upp- gift att regelbundet redovisa bedömningar av förändringar av kvali- fikationskraven på arbetsmarknaden. Syftet, att bredda underlaget för myndighetens prioriteringar och beslut och undvika intrycket av en monolitisk maktstruktur, talar för att myndighetschefen inte ska vara ordförande i de särskilda organen. Enligt min bedömning är det särskilt angeläget att bered- ningsgrupperna fokuserar dels på uppkommande, men ännu inte manifesta behov, dels på kompetensbehov som kan vara på väg att Ledamöterna i dessa beredningsgrupper bör i första hand sökas utanför de partsintressen som kommer att vara starka aktörer i myndighetens dagliga kontaktnät. De förslag som förs fram i detta betänkande har ett antal anslagsmässiga och budgetmässiga konsekvenser. De förslag som innebär kostnadsökningar för staten är utvidgning av rätten till studiestöd, kompensation för avveckling av elevavgifter, reformering av pilotutbildningen samt uppbyggnaden av den nya myndigheten. Vidare medför en allmän volymökning av den efter- gymnasiala yrkesutbildningen en kostnadsökning. Förslagen om överföring av nuvarande utbildningar till yrkes- högskolan innebär att de beslut som fattats av och myndigheten gäller för den tid de avser också efter . Utbildningarna kommer alltså att successivt prövas enligt de kvali- tetskrav som ramverket ställer upp och myndigheten ges möjlighet att fatta beslut om finansiering och eventuellt statligt stöd med utgångspunkt i de förutsättningar som ger. De kostnadsökningar och besparingar som redovisas i det följande kommer därför att förverkligas successivt t.o.m. . Den exakta tidpunkten är beroende av hur och myndighetens beslut är utformade i det enskilda fallet. Myn- digheten föreslås också få bemyndigande att i det enskilda fallet förlänga gällande reglering, om det är nödvändigt för att en pröv- ning ska kunna göras. Rätten till statligt studiestöd föreslås utvidgad till samtliga utbild- ningar som omfattas av ramverket. Totalt berör utvidgningen principiellt ca 1 000 årsplatser inom kompletterande utbildningar, som endast har statlig tillsyn. Kalkylmässigt beräknas 700 av dem klara kvalitetskraven i och sålunda bli studie- stödsberättigande. Merkostnaden beräknas till 25 200 tkr. Elevavgifter förekommer inom de kompletterande utbildningarna och lärlingsutbildningen för vuxna till vissa hantverksyrken. För- slagen innebär att de ska avvecklas. Enligt uppgifter från utgör de i genomsnitt av den totala utbildningskost- naden för de högskoleförberedande konstnärliga och de kulturbe- varande utbildningar samt i genomsnitt för de yrkes- förberedande utbildningarna. Avvecklingen av elevavgifterna bör till viss del kompenseras med höjda statliga bidrag. Det är inte sannolikt att samtliga utbild- ningar kommer att klara de kvalitetskrav som ramverket ställer. Inom ramverket ställs krav på en stark arbetslivsanknytning bl.a. i form av lärande i arbete, vilket minskar kostnaderna för utbild- ningsanordnaren. Det är vidare rimligt att anta att utbildnings- volymen minskar vid en prövning mot arbetslivets och samhällets behov. Avvecklingen av elevavgifterna bör därför kalkylmässigt kompenseras till för yrkesförberedande och kulturarvs- bevarande utbildningar. För de högskoleförberedande utbild- ningarna föreslås, av skäl som redovisats i avsnitt 10.2, ingen kom- pensation. Lärlingsutbildningen bör kompenseras fullt ut. Den ute- blivna kompensationen leder kalkylmässigt till en minskning av antalet utbildningsplatser, som i sin tur minskar behovet av studie- stöd. Kostnader och volymförändringar som följer av förslagen framgår av följande sammanställning. En statligt finansierade tvåårig pilotutbildning till ATPL-be- hörighet med 55 intagningsplatser inom beräknas medföra en årlig kostnad på ca 32 000 tkr. Härtill kommer kost- nader för studiestöd på 3 960 tkr. Förslaget leder emellertid också till stora kostnadsminskningar för staten och kommunerna. Avvecklingen av TFHS i medför en besparing på 21 700 tkr. Eftersom nästan samtliga deltagare i denna utbildning har en grundläggande högskoleutbildning, är det inte rimligt att beräkna en alternativkostnad för annan högskoleutbildning. Även studie- stödskostnaderna bör därför minska med ca 850 tkr. Avvecklingen av pilotutbildningen till CPL-certifikat inom gymnasieskolan innebär ett bortfall av 160 årsplatser med en beräk- nad kostnad av 292 tkr per elev. Man bör dock räkna med att dessa elever i stället går ett annat gymnasieprogram, kalkylmässigt beräknat till 110 tkr per elev. Den totala nettobesparingen inom gymnasieskolan på ca avser kommunernas kost- nader. Kostnaderna för studiestöd påverkas inte. Påbyggnadsutbildningen i ersätts av den nya utbild- ningen vilket innebär en besparing på 7 500 tkr och minskat studie- stöd med 900 tkr. En utökning av den statliga utbildningen till ATPL-behörighet motiverar att antalet studiestödsberättigande platser i nuvarande kompletterande utbildningar minskar i motsvarande mån, vilket innebär en besparing på 3 060 tkr. Kostnaderna för uppbyggnad av den nya myndigheten är schablon- mässigt skattad till 1 000 tkr per medarbetare. Kostnaden ligger i nivå med kostnaderna i . En ökning med 24 med- arbetare kostar då 24 000 tkr. Kostnaden för utveckling av ett system för studiedokumentation är mycket svår att beräkna. Här markeras kostnaden med 10 000 tkr. Också kostnaderna för av- veckling av verksamheten i är svåra att beräkna, men uppskattas till 10 000 tkr. En successiv utökning av utbildningsvolymen med 5 000 platser kan beräknas kosta . De redovisade förändringarna innebär en nettokostnadsökning utöver en eventuell allmän volymökning på . Jag förordar att denna merkostnad finansieras genom en minskning av antalet utbildningsplatser inom med drygt 500. Siffran bygger på en genomsnittskostnad för utbildning på 60 tkr och för studiestöd på 36 tkr per plats. En utökning av utbildningsvolymen bör, som framgått av av- snitt 8.3 Ett förändrat åtagande finansieras genom omföring av medel från anslagen till högskoleutbildning. Huvudprincipen för förslagen är att statliga medel motsvarande dem som disponeras för kvalificerad yrkesutbildning, påbygg- nadsutbildning, kompletterande utbildningar och lärlingsutbildning för vuxna ska föras till . I avsnitt 12.1 Merkostnader och besparingar redovisas de kostnadsökningar och besparingar som följer av förslagen. Därutöver har förslagen ett antal anslags- mässiga konsekvenser som redovisas i det följande. Medel motsvarande dem som disponeras för högskole- förberedande konstnärlig utbildning och kulturarvsbevarande utbildning förs, med de justeringar som redovisas i avsnitt 12.1, till ett anslag för vissa eftergymnasiala utbildningar (konst- och kultur- arvsutbildningar) (65 444 + 19 638 + 3 877 =) 88 959 tkr. Till detta anslag förs även medel motsvarande dem som disponeras för vissa statligt finansierade påbyggnadsutbildningar inom konst- och kulturområdet (7 200 tkr). Förarutbildningen föreslås övergå till den kommunala vuxen- utbildningen. Medel som beräknas för statligt finansierad påbyggnadsutbildning, (31 200 + 24 288 =) 55 488 tkr, bör då i stället beräknas under anslaget till statens allmänna bidrag till kom- munerna. avses omfatta de nu kom- munalt finansierade påbyggnadsutbildningarna, där kostnaden kan beräknas till 47 640 tkr motsvarande nära 800 platser. Om staten ska överta kostnadsansvaret för dessa, bör motsvarande medel föras från statens allmänna bidrag till kommunerna till anslaget till yrkes- högskolan. 13Genomförande och konsekvens- analys Avsikten är att ska kunna sjösättas . upphör påbyggnadsutbildning inom den kom- munala vuxenutbildningen, den kvalificerade yrkesutbildningen (KY), de kompletterande utbildningarna och lärlingsutbildningen för vuxna till vissa hantverksyrken som separat reglerade former av eftergymnasial yrkesutbildning. Det nya regelverket för vissa efter- gymnasiala utbildningar inom konst och kulturområdet föreslås gälla från samma tidpunkt. bör Myndigheten för överta ansvaret för utbildningarna från KY- myndigheten och .