sou · GWB350 · 2008-05-15 00:00:00 — Andra mer generella begränsande faktorer finns också, däribland konkurrensregler. Dessutom har regeringen genom bestämmelserna om högvakten, dvs. bevakningen av Kungl. och , särskilt reglerat medverkan av Försvarsmaktens personal för vakttjänst på det civila områdetTPF5FPT. De bestämmelserna måste betraktas som uttömmande. Utan en ändrad reglering finns det därmed inte något ytterligare utrymme för bevakningsuppgifter för rena civila skyddsobjekt. Inom det militära försvaret finns många utbildade skyddsvakter. Inte minst inom Hemvärnet som ju enligt 1 § hemvärns- förordningen (1997:146) har till uttrycklig uppgift att skydda skyddsobjekt. Det är givetvis ett totalförsvarsintresse att dessa skyddsvakter får möjligheter att genom tillräckligt mycket vakt- tjänstgöring upprätthålla sin kompetens. tycks det, bl.a. genom vad framförts från anläggningsägare, finnas ett behov av tillgång till fler skyddsvakter för att bevaka civila skyddsobjekt, t.ex. då man för vissa anläggningar och måste förstärka bevakningen. Redan mot den här bakgrunden anser vi att det finns goda skäl att närmare se över förutsättningarna för de militära skydds- vakternas tjänstgöringsuppgifter med inriktning på bevakning av civila skyddsobjekt. Som det sagda visar är frågan inte helt okomplicerad. Den rymmer principiella, rättsliga och praktiska aspekter som fordrar förnuftiga lösningar. För att frågan inte ska fastna i konkurrensreglerna bör en utgångspunkt nog därför vara att i första hand ta sikte på att finna lösningar för bevakning av sådana civila skyddsobjekt som ägs eller disponeras av staten. Inom ramen för vår utredning har det inte funnits praktiskt utrymme för att fördjupa oss ytterligare i ämnet. Några konkreta förslag till en reglering på området kan vi alltså inte lägga fram, 5TP PT Förordningen (1996:927) med bestämmelser om Försvarsmaktens personal. Skyddet av ett skyddsobjekt utan vi måste nöja oss med att peka på intresset av att frågan i annat sammanhang bereds vidare. IT – behov av nya former av skydd? En annan fråga är om skyddslagens skyddsåtgärder bör utvecklas till att omfatta nya former av skydd. Det är främst den tekniska utvecklingen som väckt frågor om det finns behov av nya former av skyddsåtgärder för skyddsobjekt. Vi tänker då i första hand på den explosionsartade utvecklingen inom området informationsteknologi (IT) som har förändrat samhället och kommit att blir dess livsnerv. Samhället har blivit totalt beroende av elektroniska kommunikationer och IT-system, och viktiga samhällsfunktioner kan bli svårt störda, eller till och med helt utslagna, om deras IT-stöd skulle angripas. Således är samhället sårbart för olika former av angrepp som riktar sig mot tekniken, såsom olovliga intrång i informationssystem samt störningar av sådana system och av uppgifter i systemen. har också angreppen mot informationssystemen blivit vanligare. Som kända exempel kan nämnas datavirus, data- maskar och andra sabotageprogram som spritt sig, ofta snabbt, över hela världen. Angreppen utförs ofta av enskilda individer som handlar på eget initiativ. Utvecklingen anses emellertid gå i den riktningen att den organiserade brottsligheten i allt högre utsträck- ning angriper IT-system i olagliga syften. Det finns också en stigande oro i världen för att terroristattacker ska riktas mot IT- system, främst sådana system som ingår i samhällets centrala, kritiska infrastrukturer. har misstankar väckts om att också statsunderstödda överbelastningsattacker förekommit. Försvarsberedningen har i sin rapport, Säkerhet i samverkan, (Ds 2007: 46 s. 21 f.), framhållit att IT-relaterade hot dramatiskt kan äventyra viktiga samhällsfunktioner och livsbetingelser. Försvarsberedning lyfter därvid fram resultatet av en kartläggning från och struktur, vilken visar att av 800 samhällsviktiga myndigheter och företag i har brister i sin användning av de funktioner som gör dem åtkomliga via Internet. Antingen kan deras servrar användas som mellanhänder i överbelastningsattacker eller så saknar man kapacitet att skydda sin verksamhet mot insyn. Skyddet av ett skyddsobjekt Skyddslagen tar dock inte direkt sikte på säkerheten kring hanteringen av datainformation utan på det fysiska skyddet för anläggningar m.m. som behöver skyddas för de i lagen speciellt angivna ändamålen. Det finns med andra ord inte i skyddslagen några bestämmelser om hur information som behandlas inom skyddsobjektet eller skickas till och från detta ska skyddas. I våra direktiv sägs att vi särskilt ska beakta betydelsen av det ökande beroendet av informationsteknologi och att vi ska överväga om de sårbarheter och risker som är förknippade med informationsteknologin och elektroniska kommunikationssystem bör inverka på skyddslagens utformning. För frågan om huruvida skyddslagen bör utformas med särskilt avseende på den sårbarhet och risk som följer med ett stort beroende av elektroniska kommunikationer m.m. har det till viss del sitt intresse att bedöma vilket skydd på annat håll i vår lagstiftning som ges mot angrepp på IT-system. Ytterst blir det således en fråga om vilket extra skydd som skyddslagen skulle kunna tillföra på informationssäkerhetens område. Den rättsliga utgångspunkten för skydd av elektronisk information finns bl.a. i straffbestämmelser om dataintrång (4 kap. 9 c §)TPF6FPT. För dataintrång döms den som olovligen bereder sig tillgång till en uppgift som är avsedd för automatiserad behandling eller olovligen ändrar, utplånar, blockerar eller i register för in en sådan uppgift. Detsamma gäller den som olovligen genom någon annan liknande åtgärd allvarligt stör eller hindrar användningen av en sådan uppgift. Straffet för dataintrång är böter eller fängelse i högst . Bestämmelsen om dataintrång kan, om man så vill, sägas utgöra en motsvarighet till bestämmelsen om olaga intrång. Några direkta jämförelser i övrigt mellan dataintrång och fysiska intrång låter sig dock inte göras när det gäller skyddslagens roll som speciallag. För medan skyddslagens tyngdpunkt ligger på bevakningspersonalens befogenheter att hindra inkräktare är det svårt att se på vilket sätt 6TP PT Straffbestämmelsen om dataintrång genomgick såväl sakliga som redaktionella ändringar så sent som (prop. 2006/07:66). Ändringarna föranleddes närmast av Rådets rambeslut /222/RIF av om angrepp mot informationssystem, vilket syftar till ett närmande av medlemsstaternas straffrättsliga lagstiftning i saken. I ingressen till rambeslutet uttalas att det har konstaterats att det förekommer angrepp mot informationssystem, särskilt till följd av hotet från den organiserade brottsligheten, samt att det finns en ökande oro för terroristattacker mot informationssystem som ingår i medlemsstaternas vitala infrastruktur. Vidare betonas att informationssystemens nationsöverskridande och gränslösa karaktär innebär att angrepp mot systemen ofta är gränsöverskridande. Skyddet av ett skyddsobjekt lagen skulle kunna möjliggöra ingripanden mot den som genom dataintrång angriper verksamhet eller information inom objektet. Detta gäller naturligtvis i särskild hög grad om angreppet utförs från avlägsna platser eller från andra länder. Men inte heller mer fysiskt betonade angrepp genom t.ex. mikrovågsstrålning (High- Microwaves; HPM) eller elektromagnetiska pulser (EMP) låter sig gärna hindras genom ingripanden av bevaknings- personalen. Det är med andra ord givet att just skyddet mot dataintrång eller besläktade angrepp även fortsättningsvis måste byggas runt en rent datateknisk och fysisk-teknisk säkerhet. Just på detta senare område skulle skyddslagen kunna fylla en funktion genom bestämmelser som gör det möjligt att sätta upp krav på visst fysiskt-tekniskt skydd för skyddsobjektet mot bl.a. dataintrång eller liknande angrepp. Till saken hör att skyddslagen innehåller bestämmelser som ger möjlighet till föreläggande om förstärkta skyddsåtgärder i vissa avseenden – låt vara att dessa bestämmelser endast tillämpats i något enstaka fall. Bestämmelserna innebär att regeringen eller myndighet (länsstyrelse) kan förelägga den som bedriver verksamhet av väsentlig betydelse för totalförsvaret att förstärka sitt tillträdesskydd för de i lagen uppräknade skydds- ändamålen (19–22 §§). Denna möjlighet gäller i fråga om såväl skyddsobjekt som andra anläggningar eller områden. Det sårbarheter och risker som är förknippade med informationsteknologin och elektroniska kommunikationer kan göra det motiverat att i någon form behålla vad som kan liknas vid den nuvarande lagens bestämmelser om skyldighet att vidta särskilda skyddsåtgärder för att göra det möjligt att ställa krav på ett visst fysiskt-tekniskt skydd mot bl.a. dataintrång och liknande. När det gäller förslag till innehållet i en sådan bestämmelse återkommer vi i avsnitt 12.2.3, i samband med att vi tar upp institutet särskilda skyddsåtgärder till överväganden. De nuvarande beslutsorganen och deras inbördes beslutande- rätt i frågor om skyddsobjekt och skyddsvakter behålls i allt väsentligt. Beslut om skyddsobjekt för militära fordon fattas av Försvarsmakten. Likaså föreslås Försvarsmakten besluta om skyddsobjektsstatus för järnvägstransporter under höjd beredskap. Ett beslut om skyddsobjekt kan förenas med föreskrifter om extra skyddsåtgärder för särskilt störningskänslig samhälls- viktig verksamhet. Beslut om skyddsobjekt inom bl.a. området teknisk infrastruktur, krishantering och totalförsvarets civila delar i övrigt ska i regel vara tidsbegränsade. Uttryckliga bestäm- melser införs om omprövning av skyddsobjektsbeslut och om skyldighet för objektsägare m.fl. att svara för skyddet av objektet och för att skyltning om skyddsobjektet sker. Objektsägaren ska underrätta beslutsmyndigheten om förut- sättningarna för beslutet har ändrats i väsentlig mån. Enhetliga och tydliga kvalifikationskrav och bedömnings- kriterier läggs fast för godkännande som skyddsvakt. Bestämmelser om återkallelse av godkännande som skydds- vakt införs. I den översyn som vi har i uppgift att göra ingår som ett uttryckligt moment att se över strukturen för beslutsfattande rörande bl.a. skyddsobjekt samt godkännande av skyddsvakter, och för den delen också skyddsområdesvakter. I resonemangen kring dessa frågor kan det som sagts vara praktiskt att göra skillnad mellan militära skyddsobjekt och civila skyddsobjekt, liksom mellan militära skyddsvakter och civila skyddsvakter. Till militära skyddsobjekt räknar vi i detta sammanhang dels de anläggningar m.m. över vars status som skyddsobjekt Försvars- makten beslutar, inklusive områden enligt 4 § 4 p. och 5 p. skydds- lagen, fastän det är som har att fatta slutligt beslut i fråga om sådana områden. Det handlar således om anläggningar m.m. som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, eller samt områden enligt 4 § 4–6 p. skyddslagen. Övriga objekt kallar vi civila skyddsobjekt. På motsvarande sätt menar vi med militära skyddsvakter den bevakningspersonal som tillhör Försvarsmaktens personal och som har godkänts som skyddsvakter av Försvarsmakten. Övriga skyddsvakter, dvs. de som godkänts av en länsstyrelse, kallar vi för civila skyddsvakter, och det även om de är anlitade av Försvars- makten för bevakningsändamål från t.ex. ett bevakningsföretag. Frågorna om beslutsfattande rörande skyddsobjekt behandlas under avsnitt 12.2. I nästföljande avsnitt, 12.3, behandlar vi frågor om godkännande och utseende av skyddsvakter. Ämnet skydds- områdesvakter har inte längre något intresse med hänsyn till att vi föreslår att de militära skyddsområdena ska avskaffas (avsnitt 10). 12.2Beslut om skyddsobjekt och institutet särskilda skyddsåtgärder Beslut om skyddsobjekt fattas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I 2 § skyddsförordningen har regeringen bemyndigat länsstyrelserna och Försvarsmakten att fatta beslut i fråga om flertalet skyddsobjekt. Arrangemanget med skyddsobjekt bygger i de flesta fall på att objektsägarna frivilligt ikläder sig ett ansvar. Beslutsuppgifterna fördelar sig i korthet på följande vis. Regeringen beslutar om och regeringens byggnader. Försvarsmakten beslutar om statliga förvaltningsbyggnader, anläggningar och områden till vilka staten har ägande- eller nyttjanderätt och som disponeras huvudsakligen av Försvars- makten, eller . Försvarsmakten beslutar vidare om militära fartyg och luftfartyg samt områden där en främmande stats militära styrka tillfälligt bedriver övningar här i landet inom ramen för internationellt samarbete. Övriga beslut om skyddsobjekt fattas av i det län där objektet finns. Dock gäller att Försvarsmakten får fatta ett interimistiskt beslut om skyddsobjekt, om beslut inte kan avvaktas och objektet är ett område där Försvarsmakten, eller tillfälligt bedriver övningar m.m. eller områden där Försvarsmakten har satts in för att möta ett väpnat angrepp eller för att hindra en kränkning av vårt territorium. Sådana tillfälliga beslut ska gälla till dess beslutar i ärendet, dock längst . I landet finns ungefär 2 500 skyddsobjekt, varav cirka 1 000 beslutats av länsstyrelse och cirka 1 500 beslutats av Försvarsmakten. Regeringen har beslutat om skyddsobjekt i ett fåtal fall. En gemensam utgångspunkt för alla beslut om skyddsobjekt är att besluten inte får göras mer omfattande eller ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av skydd. Gemensamt är också att innebörden av ett beslut tydligt ska tillkännages genom skyltning eller på annat sätt. Ansvaret för se till detta åvilar den myndighet som fattat beslutet. I skyddslagen finns, vid sidan av principen om att enskilda objektsägare ska vara med på arrangemanget, en regel om att i några fall medgivande uttryckligen ska inhämtas innan ett beslut om skyddsobjekt fattas. Det gäller först och främst i fråga om byggnader, där talmannens medgivande krävs innan regeringen får fatta beslut om skyddsobjekt. För en länsstyrelse gäller på motsvarande sätt att dess beslut om skyddsobjekt för anläggningar eller områden enligt 4 § 3 p. eller 5 § förutsätter medgivande av ägaren – om denne är någon annan än staten – och i vissa fall av nyttjaren. För beslut om skyddsobjekt gäller också att om staten har äganderätt eller nyttjanderätt till egendomen ifråga ska den myndighet som disponerar denna ges tillfälle att yttra sig om det kan ske utan att beslutet onödigt fördröjs. I ärenden rörande egendom som disponeras både av myndigheter som bedriver militär verksamhet och av myndigheter som bedriver civil verksamhet ska Försvarsmakten höras. I övrigt innehåller lagstiftningen inte några närmare bestäm- melser om hur skyddsobjektsärenden ska handhas. andra ord inte några för skyddsobjekt specifika bestämmelser om hur dessa ärenden ska initieras, beredas eller beslutas. Inte heller finns det några bestämmelser om överklagande av beslut om skyddsobjekt. Däremot ges rörande institutet särskilda skyddsåtgärder vissa bestämmelser (19–22 §§ skyddslagen) av intresse även för skyddsobjekt och hantering av dessa. Bestäm- melserna innebär att en länsstyrelse får förelägga den som bedriver verksamhet av väsentlig betydelse för totalförsvaret att anordna bevakning, sätta upp inhägnader eller vidta andra liknande åtgärder. En förutsättning är att föreläggandet meddelas för något av de skyddsändamål som kan läggas till grund för beslut om skydds- objekt eller till undvikande av skador genom fientlig verksamhet. Ett föreläggande kan riktas inte bara mot den som bedriver den skyddsvärda verksamheten, utan också mot områdets eller anläggningens ägare. Av bestämmelserna följer vidare att den som föreläggandet riktas mot är skyldig att tillåta besiktning av verk- samheten, att ett föreläggande kan förenas med vite och att den som vidtagit en skyddsåtgärd i vissa fall är berättigad till ersättning. Ersättningsanspråk ska prövas enligt förfogandelagen (1978:262). En länsstyrelses beslut i fråga om särskilda skyddsåtgärder får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Särskilda skyddsåtgärder är ett från skyddsobjekt fristående institut. Det är således i princip utan betydelse om den verksamhet som ska skyddas bedrivs på en anläggning som är eller kan vara skyddsobjekt. Möjligheten att meddela ett föreläggande gäller alltså i fråga om såväl skyddsobjekt som andra anläggningar eller områden. 12.2.2Beslutsmyndigheternas tillämpning och synpunkter För att få belyst hur skyddslagens bestämmelser tillämpas av de beslutande organen har vi på olika sätt skaffat oss information från länsstyrelserna och Försvarsmakten. I det följande redovisar vi våra reflektioner och slutsatser när det gäller beslutsmyndigheternas tillämpning av skyddslagen, såvitt gäller skyddsobjekt. Vi återger också ett urval av de synpunkter som framförts av företrädare för bl.a. länsstyrelser och Försvars- makten. Allmänt sett kan sägas att den rådande beslutsordningen, trots ett svagt stöd i regelverket, i och för sig fungerar väl, men att det inte ger någon tydlig vägledning i fråga om länsstyrelsernas ansvar och roll för säkerställa skyddet för samhällsviktiga anläggningar. Från objektsägarhåll har man efterlyst ett mer aktivt uppträdande från länsstyrelsernas sida. I de fall där Försvarsmakten fattar beslut om skyddsobjekt har frågan i allmänhet väckts inom organisationen inte kommit från ett närstående organ som eller . För länsstyrelsernas del inleds däremot ärendena vanligen genom att någon som företräder objektet gör en framställning om att objektet ska förklaras vara skyddsobjekt. Dock gäller att länsstyrelserna själva tar initiativ och är pådrivande för att en ansökan om skyddsobjekt ska göras. I några fall har det också förekommit att länsstyrelserna formellt initierat ärendena. Till grund för länsstyrelsernas initiativ ligger ofta riskanalyser som företagits av själv eller av andra statliga eller kommunala myndigheter. Men vi ska komma ihåg att skydds- objektsinstitutet här bygger på objektsägarnas samtycke och medverkan och att det inte är något som staten påtvingar privata objektsägare. Även om många länsstyrelser uppgett att de tagit initiativ till och varit pådrivande för att vissa objekt ska förklaras vara skydds- objekt, var det ingen länsstyrelse som hade utfärdat föreläggande om särskilda skyddsåtgärder. Åtminstone var det ingen av de handläggare som svarat på vår fråga – om de begagnat sig av möjligheten att med stöd av 19 § skyddslagen utfärda föreläggande om särskilda skyddsåtgärder – som hade sig bekant att formellt tillämpat bestämmelsen. Från någon länsstyrelse har påpekats att bestämmelsen om särskilda skyddsåtgärder kan ha betydelse som stöd åt en läns- styrelse som önskar se ett förbättrat skydd för viss verksamhet. Vad sedan gäller den närmare beredningen av skyddsobjekts- ärenden har så gott som samtliga länsstyrelser beskrivit att själva beslutet föregås av olika kontakter med anläggningens ägare eller brukare. Flera länsstyrelserna besöker också anläggningarna ifråga för att bilda sig en uppfattning om bl.a. förhållandena på platsen. Förutom kontakter med objektets ägare eller brukare tar närmare hälften av länsstyrelserna upp skyddsobjektsfrågan till samråd med andra myndigheter. Dessa myndighetssamråd sker normalt med polismyndigheten i länet och Säkerhetspolisen. underrättas också Försvarsmakten. Det förekommer även samråd med berörd kommun och eventuellt annan länsstyrelse. I de fall inget samråd ägt rum med polismyndigheten, Försvarsmakten eller Säkerhetspolisen, är det ändå vanligt att besluten sedermera tillställs dessa för kännedom. Beslut om skyddsobjekt förekommer av skiftande slag. Det normala är att ett beslut gäller för ett visst objekt och utan förbehåll. Det normala är också att beslutet gäller utan tids- begränsning, men det förekommer i enlighet med skyddslagen också tidsbegränsade beslut. Sådana gäller i huvudsak objekt i form av områden för tillfälliga övningar inom Försvarsmakten. Även i andra fall förekommer beslut om tidsbegränsade skyddsobjekt i mer ad hoc-betonade situationer. För mer permanenta militära övningsområden där allmänheten måste skyddas mot risk för skador, då t.ex. skjutövningar pågår, men i övrigt inte behöver stängas ute från tillträde till området enligt allemansrätten, förekommer en variant där skyddsobjekts- beslutet visserligen gäller utan tidsbegränsning, men där själva tillträdesförbudet hävdas endast på de tider då exempelvis skjutning pågår. Den rättsliga konstruktionen kan sägas vara att det är först då som utomstående personer blir obehöriga. Vid sidan av dessa beslut har vi sett exempel på skyddsobjekt som i normalfallet inte hävdas alls. Här finns ett gällande beslut om skyddsobjekt i bakgrunden som en extra säkerhetsfaktor, för det fall säkerhetsarrangemangen plötsligt behöver skärpas (vilande Det kan också vara så att skyddsobjektsstatusen helt enkelt har förlorat aktualitet på grund av att verksamheten ändrats. Ett vilande skyddsobjekt som alltså under normala förhållanden inte hävdas och i regel inte heller tillkännages som skyddsobjekt ska inte, även om de liknar varandra, förväxlas med en företeelse som kommit att kallas villkorade beslut om skyddsobjekt. Med villkorade beslut om skyddsobjekt menas redan fattade beslut om att t.ex. en viss anläggning ska vara skyddsobjekt, om ett visst angivet förhållande inträffar, oftast höjd beredskap. Av läns- styrelsernas beslut om skyddsobjekt är knappt vart femte beslut ett villkorat beslut. Bruket av villkorade beslut är dock koncentrerade till en handfull län. Som exempel på villkorade beslut om skyddsobjekt kan nämnas viktigare knutpunkter i infrastrukturen, såsom broar etc. De villkorade besluten om skyddsobjekt ska i sin tur skiljas från vad som kommit att kallas förberedda (eller planerade) beslut om skyddsobjekt. Dessa beslut är, som uttrycket antyder, formellt inte fattade, däremot har ärendet beretts klart så att ett koncept till beslut ligger färdigt för underskrift om omständigheterna så på- kallar. Metoden med förberedda beslut utgör ett alternativ till de villkorade besluten, och de förberedda besluten avser samma slags objekt som de villkorade besluten. Ofta finns beslut om skyddsobjekt förberedda för objekt som redan är skyddsobjekt, men där skyddsobjektets gränser enligt det ursprungliga beslutet antas vara för snävt tilltagna för ett läge där exempelvis höjd beredskap gäller. Ett exempel är flygplatser där skyddsobjektets gräns mot allmänheten ofta dras vid säkerhetskontrollen, men där ett nytt beslut om ett större område ofta förberetts för att kunna fattas utan en tidsödande omgång med berörda intresseägare. Det förberedda beslutet kan exempelvis avse hela passagerarterminalen, omkringliggande mark och tillfartsvägar. Såsom en grov sammanfattning av det sagda kan sägas att ett vilande skyddsobjekt kan hävdas närhelst objektsägaren så bestämmer, medan ett villkorat skyddsobjekt får hävdas endast när det villkor som angetts i själva beslutet har uppfyllts. Förberedda beslut har i praktiken samma betydelse som villkorade beslut med den skillnaden att det förberedda beslutet formellt inte har fattats. Information om beslut – Skyltning Att en anläggning m.m. är skyddsobjekt ska enligt reglerna tillkännages genom skyltar eller på annat sätt. Försvarsmakten har regeringens bemyndigande att, efter hörande av , bestämma hur skyltarna för skyddsobjekt ska utformas. När det gäller beslutsmyndighetens tillsynsansvar för att innebörden av ett skyddsobjektsbeslut tydligt tillkännages faller sig saken i allmänhet något olika för Förvarsmakten och läns- styrelserna. Detta beror ju på att Förvarsmakten ofta själv förestår eller förvaltar de skyddsobjekt man beslutat om, medan läns- styrelsernas beslut så gott som alltid rör andras objekt. Eftersom det finns länsstyrelser som inte besiktigar objekt vare sig före eller efter ett skyddsobjektsbeslut, säger det sig självt att tillsynsfunktion i dessa fall ofta blir illusorisk. Vad dock länsstyrelserna oftast gör är att i beslutet om skyddsobjekt särskilt erinra om att objektet ska skyltas upp.