sou · GWB3120 · 2008-12-15 00:00:00 — Parterna har alltid rätt att införa striktare eller strängare kontrollbestämmelser än vad konventionerna föreskriver. Som framgått ovan kan regeringen, utöver de varor som kontrolleras enligt FN:s konventioner, besluta att ytterligare varor som uppfyller kriterierna i 8 § narkotikastrafflagen ska anses som narkotika. De varor som regeringen förordnat ska anses som nar- kotika återfinns i bilaga 1 till förordningen (1992:1554) om kont- roll av narkotika. Samtliga de varor som enligt 8 § narkotikastrafflagen utgör nar- kotika – dvs. både de som omfattas av FN:s konventioner och de som av regeringen har förklarats som narkotika – återfinns i Läke- medelsverkets föreskrifter och förteckningar över narkotika. 1997/98:183 Kontroll av syntetiska droger m.m. föreslog regeringen en ändring av narkotikadefinitionen i 8 § narkotika- strafflagen. I detta sammanhang diskuterade man även något kring begreppen generiska och analoga definitioner samt även något om s.k. nödförfaranden. Man anförde därvid följande.13 Regeringen har – – – övervägt vilka ytterligare lagstiftningsåtgärder som skulle kunna vidtas för att möjliggöra en mer skyndsam reaktion från samhällets sida mot nya droger. En fråga som därvid aktualiseras är om det skulle vara möjligt att inom ramen för narkotikabegreppet använda sig av en s.k. generisk definition. Genom en generisk definition narkotikaklassificeras en hel grupp av varor, vilka alla har det gemensamt att de innehåller en i definitionen närmare beskriven kemiskt aktiv substans. Vilka enskilda varor som omfattas av definitionen anges inte. Syftet med generiska definitioner är att täcka in även ännu ej introducerade missbruksmedel, varigenom det inte behövs några särskilda lagstiftningsåtgärder om en ny narko- tisk vara dyker upp. Lagstiftaren kan på detta sätt ligga ett steg före den illegala marknaden. Det kan konstateras att det inte är möjligt att definiera narkotika genom en enda eller ett fåtal generiska definitioner. Vad som kan dis- kuteras är att införa generiska definitioner för vissa grupper av ämnen och i övrigt liksom nu använda en uppräkningsdefinition. Frågan är dock vad man har att vinna med detta. Varje generisk definition kom- mer att omfatta fler varor än de man vill träffa med narkotikalagstift- ningen. Det kan inte komma i fråga att döma någon till de stränga 1997/98:183, s. 35 f. Definitioner, m.m. av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor straff som förutsätts på narkotikaområdet om det aktuella ämnet är harmlöst. Nödvändiga undantag från definitionernas tillämpningsom- råde måste därför göras, och om inte dessa skall bli alltför vaga tvingas man till en i stort sett lika komplicerad reglering som med nuvarande system. Regeringen har av dessa orsaker sammantaget funnit att övervä- gande skäl talar emot att nu införa generiska definitioner i svensk lag- stiftning. Det kan dock inte uteslutas att man , då ytterli- gare kunskaper erhållits om drogernas struktur m.m., kommer att kunna konstruera betydligt mer inskränkta och exakta generiska defi- nitioner, som bl.a. skulle kunna accepteras från legalitetssynpunkt. I sådant fall får frågan övervägas på nytt. En analog definition liknar en generisk på så sätt att den inte heller anger de enskilda varor som omfattas av definitionen. Den analoga definitionen är emellertid än mer vittomfattande och obestämd än den generiska. En vara anses som analog, och omfattas därmed i vart fall till en del av den kontroll som gäller för narkotika, om den väsentligen liknar en redan narkotikaklassificerad vara vad gäller struktur och effekt. En analog definition medför betydande oklarheter. Inte ens en kemist kan förutse samtliga de varor som kan komma att anses som analoga. Systemet framstår som svårhanterligt då det kan fordras att experter måste uttala sig om drogernas kemiska struktur m.m. i olika brottmål. En substans som anses som analog i ett brottmål, kanske inte anses vara det i ett annat. Mot analoga definitioner kan i övrigt riktas samma kritik som mot generiska. Med hänsyn till vad som redogjorts för anser regeringen att analoga definitioner inte kan över- vägas för svensk del. Något bör också nämnas om kontroll genom s.k. nödförfaranden, en teknik för att snabbare åstadkomma kontroll av en vara under narkoti- kalagstiftningen, som tillämpas i en del länder. Ett beslut om att en vara skall omfattas av ett nödförfarande brukar gälla , i allmänhet omkring . I avvaktan på en mer fullständig utred- ning om varans egenskaper omfattas den av narkoti- kalagstiftningens kontroll och straffbestämmelser. Har man vid tidens utgång funnit att den är att anse som narkotika fattas beslut om nar- kotikaklassificering. Skulle så inte vara fallet kommer varan inte längre att omfattas av narkotikakontroll. Enligt regeringens mening medför sådana nödförfaranden oacceptabla straffrättsliga konsekvenser och kan därför inte godtas i svensk rätt. 1997/98:183 Kontroll av syntetiska droger m.m., föreslog regeringen att rekvisitet starkt vanebildande egenskaper i 8 § nar- kotikastrafflagen skulle ersättas med begreppet beroendeframkal- lande egenskaper samt att detta rekvisit skulle kompletteras med ytterligare ett rekvisit, nämligen euforiserande effekter. Flera remissinstanser var kritiska mot begreppet euforiserande effek- ter, som de ansåg alltför vagt och vittomfattande för att kunna Definitioner, m.m. av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor läggas till grund för beslut som får så ingripande konsekvenser som narkotikaklassning av preparat. Regeringen anförde som svar på denna kritik att remissinstansernas invändningar även skulle kunna riktas mot det då gällande rekvisitet starkt vanebildande egenska- per. Regeringen framhöll att det svårligen låter sig göras att finna mer inskränkta termer som förmår beskriva alla de varor som anses som narkotika, då det rör sig om ett mycket stort antal sub- stanser, beredningar, växtdelar m.m. med olikartade egenskaper och verkningar. Regeringen anförde att euforiserande effekter visserli- gen kan framkallas även av varor som inte utgör narkotika, t.ex. alkohol, men framhöll att man inte föreslog någon förändring av narkotikadefinitionens grundläggande konstruktion. Regeringen anförde att det – för att en vara ska anses som narkotika – inte bara krävs att den uppfyller de grundläggande rekvisiten utan även att regeringen i förordning förklarat den som narkotika. Regeringen ansåg att definitionen genom detta blev tillräckligt tydlig och exakt för att anses tillfredsställande från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt.14 I ett lagstiftningsärende som gällde dop- ningslagen, gjorde regeringen vissa jämförelser mellan sättet att definiera dopningslagens tillämpningsområde jämfört med vad som gällde på narkotikalagstiftningens område. Regeringen anförde där- vid att man för narkotikalagstiftningens del valt en allmän defini- tion av vad som ska anses vara narkotika, medan den närmare upp- räkningen av vilka medel och substanser som omfattas görs i en särskild förordning. Skälet till denna metod var enligt regeringen att någon heltäckande definition av vilka medel som ska klassifice- ras som narkotika inte ansetts kunna göras eftersom narkotiska medel har varierande kemiska egenskaper och påverkar brukarna på olikartade sätt.15 Den svenska narkotikadefinitionen har element från flera defi- nitionstyper, dels den aristoteliska med ett överordnat begrepp (i detta fall läkemedel eller hälsofarliga varor), dels den operatio- nella (genom beskrivningen beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter), dels den stipulativa med angivande att någon (en internationell överenskommelse eller regeringen) ska ange att ämnet ska räknas som narkotika. I praktiken blir den svenska narkotikadefinitionen en uppräkningsdefinition, genom att all narkotika anges på narkotikaförteckningar.16 1997/98:183, s. 32 ff. 1998/99:3, s. 54 16Jonas , SvJT 2007, s. 210. Definitioner, m.m. av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor Med hänvisning till vad som angetts ovan under avsnitt 10.2, utgör den svenska narkotikadefinitionen en sluten definitions- mängd. 10.5Åklagarmyndighetens rapport av narkotika På uppdrag av Riksåklagaren har fil. kand. för , Utvecklingscentrum , skrivit rap- porten Farlighetsbedömning av narkotika (RättsPM 2005:17). Rap- porten gavs ut . Rapporten behandlas närmare i avsnitt 19.1.1. 10.6Närmare om den s.k. dopningslagens definition av dopningsmedel Som nämnts gäller lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dop- ningsmedel (den s.k. dopningslagen) a)syntetiska anabola steroider, b)testosteron och dess derivat, c)tillväxthormon, d)kemiska substanser som ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon (1 §). Medel som anges i 1 § lagen får enligt 2 § inte på i lagrummet när- mare angivna sätt hanteras annat än för medicinskt eller vetenskap- ligt ändamål. De substanser som är förbjudna upptas – till skillnad från vad som är fallet enligt narkotikalagstiftningen – inte i någon juridiskt bindande förteckning. Regeringen har nämligen ansett att begrep- pet anabola steroider klart kan avgränsas från en medicinsk och farmakologisk synpunkt. Dessa ämnen kan enligt regeringen defi- nieras så pass entydigt att någon särskild kompletterande lista över sådana medel inte är behövlig annat än som praktiskt hjälpmedel framför allt för tull och polis. Det bör därför enligt regeringen inte möta betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt att lägga begrep- pet anabola steroider till grund för förbuds- och straffbestämmel- ser. Motsvarande bedömning kan enligt regeringen göras Definitioner, m.m. av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor beträffande övriga medel som omfattas av dopningslagens regl- ering. Regeringen har i propositionen till lagen om förbud mot vissa dopningsmedel även angett att lagens uppläggning ger möjlig- het att utan författningsmässiga tillägg ingripa mot nykonstruerade medel där den ändrade kemiska strukturen endast motiveras av önskemålet att kringgå reglerna.17 1998/99:3 Åtgärder mot dopning, uppehöll sig reger- ingen vid definitionen av tillämpningsområdet i den antagna lagen om förbud mot vissa dopningsmedel, som trätt i kraft . Regeringen anförde därvid bl.a. följande18. När det gäller definitionen av tillämpningsområdet för dopningslagen kan konstateras att denna skiljer sig från bl.a. den definition som finns på narkotikalagstiftningens område. I det senare fallet har man valt en allmän definition av vad som skall anses vara narkotika, medan den närmare uppräkningen av vilka medel och substanser som omfattas görs i en särskild förordning. Skälet till denna metod har varit att någon heltäckande definition av vilka medel och ämnen som skall klas- sificeras som narkotika inte ansetts kunna göras eftersom narkotiska medel har varierande kemiska egenskaper och påverkar brukarna på olikartade sätt. Dessa definitionssvårigheter har inte ansetts föreligga beträffande de medel och ämnen som omfattas av dopningslagens definition. Begreppet anabola steroider ansågs från farmakologisk och medicinsk synpunkt klart kunna avgränsas varför definitionen inte ansågs möta betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt (prop. 1990/91:199 s. 19). Regeringen bedömde i återgiven proposition att det inte fanns anledning att upprätta en juridiskt bindande förteckning över dop- ningsmedlen19 och anförde till stöd härför följande20. Vid kontakter med rättsvårdande myndigheter har framkommit att den mängd preparat som förekommer i brottsutredningarna vållat vissa svårigheter vid tillämpningen av dopningslagen. Dessa svårigheter berör emellertid inte definitionen som sådan, utan vad som efterfrågas är en förteckning som hjälpmedel för tull och polis. Bland remissin- stanserna påtalar att en officiell förteckning över dopningsmedlen borde upprättas. I en skrivelse från några laboratorie- chefer m.fl. som inkom till tas vissa tolkningssvårigheter upp. Enligt skrivelsen är tolkningssvårigheterna av två slag, dels gränsdragningar och tolkningar mellan de olika delru- brikerna i 1 § dopningslagen, dels avgörandet av vilka substanser som omfattas av lagen. När det gäller punkt 1 a) och b) påpekas att det ofta 1990/91:199, s. 18. 1998/99:3, s. 54. Definitioner, m.m. av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor är svårt att i befintlig dokumentation finna entydiga uppgifter om enskilda substanser. Tillverkarna framhåller olika effekter på samma preparat. På grund av detta kan olika preparat med samma verksamma substans klassas på olika sätt, vilket medför risk för skilda tolkningar från enskilda laboratorier. Begreppet derivat kan inom kemin dess- utom tolkas på flera sätt. Beträffande punkt 1 d) påpekas i skrivelsen att det finns ett ökande antal kemiska substanser som mer eller mindre har denna effekt och att det behövs en myndighet som fast- ställer vilka kemiska substanser som skall hänföras till denna punkt. Regeringen anser att definitionen som sådan tills vidare får anses godtagbar. Emellertid kan det finnas ett behov av en förteckning över dopningsmedel som hjälpmedel åt de myndigheter som har att tillämpa dopningslagen. I narkotikalagstiftningen har man valt en lagteknisk lösning som innebär att en allmänt hållen definition av vad som skall anses vara narkotika ges i narkotikastrafflagen. Vilka substanser som skall anses vara narkotika beslutas sedan av regeringen. När det gäller dopningsla- gen omfattar den bara vissa typer av dopningsmedel. Dessa har ansetts kunna avgränsas kemiskt med den nu gällande definitionen. En fördel med denna reglering är att det inte behövs någon kompletterande reglering och att lagstiftningen omfattar även nya medel som dyker upp på marknaden och har sådana kemiska egenskaper att de täcks av dopningslagens definition. Regeringen anser att det inte vore lämpligt att bemyndiga någon myndighet att utfärda en juridiskt bindande förteckning över de dop- ningsmedel som dopningslagen är tillämplig på. Fördelen med en defi- nition som är direkt tillämplig på nya medel skulle då gå förlorad. Regeringen ser dock inget hinder mot att de myndigheter som har att tillämpa dopningslagen upprättar en förteckning som utan att vara juridiskt bindande kan användas som ett hjälpmedel i tillämpningen. Regeringen kommer dock att följa utvecklingen. Skulle det visa sig att de tillämpningsproblem som föreligger inte kan avhjälpas genom upprättande av en sådan förteckning som nämns ovan, får regeringen överväga vilka åtgärder som behöver vidtas. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det väsentligt att tillämpningen av dopningslagen inte skiljer sig mellan olika myndigheter. Med hänvisning till vad som angetts ovan under avsnitt 10.2, är definitionen av dopningsmedel i dopningslagen en generisk defini- tion och den har en öppen definitionsmängd. Definitioner, m.m. av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor 10.7Närmare om definitionen av hälsofarliga varor i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor Enligt 1 § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor gäller lagen varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påver- kan, och regeringen föreskriver på vilka varor lagen ska tillämpas. Enligt 2 § ska lagen inte tillämpas på 1.varor som är narkotika enligt narkotikastrafflagen (1968:64), 2.sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, eller 3.läkemedel som är godkända inom Europeiska unionen. Enligt 3 § lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor får varor som avses i lagen på närmare angivet sätt inte hanteras utan till- stånd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt lagrummet meddela tillstånd till hantering för ett veten- skapligt eller industriellt ändamål. 1997/98:183 Kontroll av syntetiska droger m.m., före- slog regeringen att en ny lag – lagen om förbud mot vissa hälsofar- liga varor – skulle antas, som syftar till att åstadkomma ett effekti- vare kontrollförfarande för nya droger. Regeringen framhöll att den föreslagna lagen utgör ett regelverk som är mer begränsat men har ett vidare tillämpningsområde än narkotikalagstiftningen och anförde att lagen ska ge möjlighet att ingripa mot nya hälsofarliga missbruksmedel i fall där nuvarande regler är otillräckliga.21 Man anförde vidare bl.a. följande22. I , liksom i andra länder, kan man märka en allt aggressivare marknadsföring av olika typer av droger. Huvudparten av dessa droger är redan narkotikaklassade medan andra, framförallt nya syntetiska droger, ännu inte har kunnat narkotikaklassas. Syftet med den ändrade narkotikadefinition som har presenterats – – – är bl.a. – – – att möjlig- göra ett snabbare klassificeringsförfarande. Trots den ändrade narkoti- kadefinitionen kommer det inte att bli möjligt att narkotikaklassa alla varor som marknadsförs eller används i berusningssyfte. har flera dödsfall inträffat med sådana varor som inte varit reglerade enligt någon lagstiftning. Flera företag utnyttjar detta förhållande för att fullt lagligt sälja sådana varor där effekten framställs 1997/98:183, s. 1. Definitioner, m.m. av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor på ett sådant sätt att man skall tro att de är narkotikaliknande. Enligt regeringens mening bör det vara möjligt att framförallt begränsa han- deln med sådana varor. Förutsättningar för ett förbättrat kontrollförfarande av nya droger kan åstadkommas bl.a. genom införande av en särskild lag med förbud mot vissa hälsofarliga varor, i första hand syftande till att få kontroll över handeln med hälsofarliga varor som i princip saknar något mera allmänt användningsområde för enskilda eller för industri, vetenskap eller sjukvård. För att en vara skall omfattas av lagen bör krävas att den på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och att den används, eller kan antas användas i berus- ningssyfte eller liknande påverkanssyfte. Då det kan röra sig om varor med vitt skilda egenskaper och varierande effekter kan någon mer exakt definition inte göras i lag. Regeringen bör på samma sätt som beträffande narkotika göra en fullständig uppräkning av de kontrolle- rade varorna i en särskild förordning. Flera av remissinstanserna har framfört kritik mot att den i prome- föreslagna lagen har en alldeles för vid definition för att upp- fylla de krav som ur rättssäkerhetssynpunkt kan ställas på en strafflag- stiftning. Mot detta kan dock anföras att lagen har samma konstruk- tion som narkotikastrafflagen och för att en vara skall omfattas av lagen krävs inte bara att den uppfyller de grundläggande rekvisiten utan även att regeringen i förordning förklarat den som hälsofarlig vara. Härigenom och genom de ändringar som företagits i förhållande till förslaget i promemorian blir definitionen enligt regeringens mening tillräckligt tydlig och exakt för att anses tillfredsställande från rättssä- kerhetssynpunkt. Liksom narkotikadefinitionen kan definitionen av hälsofarliga varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor sägas ha element från olika definitionstyper. På motsvarande sätt som nar- kotikadefinitionen kan definitionen av hälsofarliga varor dock i praktiken närmast sägas vara en uppräkningsdefinition. Definitio- nen av hälsofarliga varor utgör en sluten definitionsmängd. Definitioner, m.m. av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor 10.8Ett förslag om en kompletterande, verkansbaserad definition av narkotika har nämnts ovan. I en artikel i föreslår han att det ska införas en kompletterande, verkansbaserad definition av narkotika i svensk lagstiftning. Han anför bl.a. föl- jande23. Dagens svenska definition av narkotika bygger på en uppräkning av enskilda ämnen (f.n. över 240) i särskilda narkotikaförteckningar. Förekomsten på den internationella marknaden av åtskilliga droger som har tydligt narkotikalika effekter men som står utanför formell narkotikakontroll riskerar dock att göra definitionssättet obsolet. Ett sätt att möta hotet är att komplettera narkotikastrafflagens definition med ett verkanskriterium med samma lydelse som i Förenta Nationer- nas psykotropkonvention (1971), så att ämnen som har uppenbart narkotikalika effekter jämställs med narkotika utan att behöva genomgå särskild administrativ klassning. Enligt har det använda förfarandet med en uppräkningsdefinition för narkotika haft betydande fördelar genom att frågan om ett visst ämne varit narkotika enkelt har kun- nat besvaras och att det har ytterst sällan rått oklarheter i tillämp- ningen. Drogutvecklingen har dock enligt visat på betydande svagheter i det rådande systemet med uppräkningsdefinitioner för narkotika.24 Han anför i denna del följande25. I takt med att allt fler ämnen missbrukas i russyfte på samma sätt som traditionella narkotika, har allt fler ämnen noterats på narkotikaför- teckningarna. i (UNODC) uppför nya ämnen på de internationella narkotikaförteckningarna, som därmed blir bindande för de konven- tionsanslutna länderna. har det gällt bl.a. en rad fenetylaminer (vanligtvis kallade ecstasy-varianter). Antalet kända rusmedel med starkt narkotikalika effekter, dvs. ämnen som etablerade narkotikamissbrukare kan använda för att ersätta sina invanda droger, har ökat kraftigt på den internationella marknaden. finns omfångsrika volymer publicerade med detalje- rade beskrivningar av hundratals droger av fenetylamin- resp. trypta- mintyp – – –. Information om ytterligare droger finns allmänt till- gänglig på Internet. Kategorin fentanyler, som är extremt starka syn- tetiska opiater (de starkaste är ca 4 000 gånger starkare än heroin), har 23Jonas , SvJT 2007, s. 204. Definitioner, m.m. av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor uppskattats innehålla mer än 1 400 varianter. Många varianter är ej prövade som rusmedel, och de flesta är ofullständigt undersökta i fråga om beroenderisk eller skadepanorama. I är endast omkring ett dussin reglerade som narkotika. Ett särskilt hot mot den traditionella narkotikakontrollen utgöres av s.k. designade droger (eng. designer drugs). Begreppet infördes av den amerikanske farmakologen för att beskriva droger med en kemisk struktur som formgivits (designats) för att dels ge narkotikalika rus dels ock ha en sammansättning som ej finns upptagen på narkotikaförteckningarna. Efterhand kan sådana droger klassas som narkotika genom sedvanligt administrativt förfarande, vil- ket varit fallet med några ecstasyvarianter, som MDEA. Förfarandet är dock långsamt, och det förmår ej att hålla jämna steg med utvecklingen och utprovandet av nya varianter. Totalt torde det finnas tusentals ämnen med varierande grad av narkotikalika effekter. Om denna utveckling accelererar, riskerar den traditionella narkoti- kalagstiftningen att förvandlas till ett droghistoriskt kuriosakabinett, som endast innesluter de ämnen som en gång varit föremål för omfat- tande missbruk och sträng kontroll som den drogkemiska utvecklingen gjort att helt nya ämnen kan bli allt vanligare som rusme- del. finns totalt i världen hundratals (möjligen tusentals) kemister med tillräckligt god kompetens och tillräckligt rymligt samvete för att fortlöpande kunna utveckla nya varianter av designade droger. I sitt arbete drar de ofta nytta av aktuella rön från forskning inom bl.a. uni- versitet och läkemedelsföretag. Narkotikamissbrukare av epidemisk typ, vilka utgör den primära problemgruppen för rättsväsendet i de flesta länder, har en påtaglig benägenhet att byta preparat eller intagningssätt när nya blir tillgäng- liga. De är modekänsliga, vilket gör de som regel växlar till nya dro- ger, allteftersom det lokala drogpanoramat skiftar. I har många nya designade droger, bl.a. ecstasyvarianter, först introducerats på platser som haft en yppig drogkultur, t.ex. i eller på turistorter vid .