sou · GVB323 · 2008-01-01 00:00:00 — Lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. innehåller bestämmelser för genomförande av den internationella konventionen om bekämpning av finansiering av terrorism som antogs av generalförsamling (54/109). som omfattas av penningtvättslagens tillämpningsområde, utom sådana som driver fondverksamhet, är enligt nämnda lag skyldiga att bl.a. granska transaktioner som kan misstänkas avse tillgångar som är föremål för brott enligt den lagen och att lämna uppgifter till Finanspolisen om sådana transaktioner. Även i övrigt innehåller den lagen be- stämmelser för de finansiella företagen liknande dem i penning- tvättslagen. har även enligt lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m. en skyldighet att underrätta Finanspolisen om misstänkta transaktio- ner. I denna lag finns vidare bestämmelser motsvarande dem som finns i lagen om penningtvättsregister. Det första initiativet på europeisk nivå att reglera åtgärder mot penningtvätt genomfördes, som nämnts, genom rådets direktiv av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). Syftet med direktivet var att genom däri föreskrivna åtgärder värna sund- heten och stabiliteten i kreditinstitut och andra finansiella institut. Åtgärderna syftade till att försvåra penningtvätt och komplettera de straffrättsliga åtgärder med vilka penningtvätt i första hand be- kämpas. Direktivet var ett minimidirektiv, vilket innebär att varje enskilt land kan fastställa strängare regler. Medlemsstaterna skulle se till att penningtvätt, såsom detta brott definierades i direktivet, förbjöds. En ovillkorlig skyldighet att vidta åtgärder i enlighet med direk- tivet fanns endast i fråga om tillgångar som härrörde från narkoti- kabrottslighet. Enligt direktivet borde länderna emellertid överväga att utvidga tillämpningen till andra former av brottslighet, vilket gjordes i bl.a. . beslutades om ändringar direktiv. Ändringarna finns i och rådets direktiv /97/EG av om ändringar av rådets direktiv /308/EEG om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar. De väsentligaste ändringarna jämfört med direktiv var följande. Även viss annan allvarlig brottslighet än narkotikabrott kom att föras in under de förfaranden som skall betraktas som förbrott till penningtvätt. Definitionen av finansiellt institut utvidgades till att avse även värdepappersföretag samt företag för kollektiva inve- steringar som erbjuder sina andelar eller aktier till försäljning. För tydlighetens skull angavs uttryckligen att valutaväxlingskontor och kontor för överföring eller översändande av pengar utgör finansi- ella institut. Direktivets skyldigheter att på olika sätt delta i bekämpandet av penningtvätt utvidgades till att gälla ett antal verksamheter och yr- ken utanför den finansiella sektorn som har visat sig vara särskilt sårbara för penningtvätt. För notarier, oberoende jurister, revisorer och skatterådgivare blev medlemsstaterna emellertid inte skyldiga att tillämpa förbudet att röja för klienten eller någon annan utom- stående att upplysning har lämnats till en penningtvättsbekäm- pande myndighet. Det infördes också strängare krav på identitets- kontroll när en affärsförbindelse inleds med en person som inte är fysiskt närvarande. direktiv genomfördes i svensk rätt genom ändringar i bl.a. penningtvättslagen som trädde i kraft . antogs inom EU ett nytt penningtvättsdirektiv, och rådets direktiv /60/EG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella sy- stemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta direktiv ersätter helt direktiv. Av de ändringar som direktiv innehåller jämfört med det gamla direktivet härrör flertalet från den revidering som gjordes av FATF:s 40 rekommen- dationer gällande penningtvätt . Då utvidgades rekommen- dationerna till att avse även finansiering av terrorism. Dessutom infördes åtta specialrekommendationer mot sådan finan- siering samt året därpå ytterligare en sådan rekommendation. För- utom bestämmelser som syftar till att bekämpa penningtvätt inne- håller det nya direktivet således bestämmelser som skall motverka terrorismfinansiering. Vad som sägs i det följande om penningtvätt gäller därför också terrorismfinansiering. Direktivet innehåller flera nya definitioner, som inte tidigare förekommit inom detta område, bl.a. av terrorismfinansiering. Dessutom har gamla definitioner ju- sterats. Direktivet föreskriver vidare att det skall vara förbjudet för kreditinstitut och finansiella institut att ha anonyma konton i sin verksamhet. Direktivet innehåller även utökade och detaljerade krav på hur kundkontroll skall utföras. En möjlighet till ett för- enklat kontrollförfarande finns emellertid när det föreligger en låg risk för penningtvätt. Å andra sidan skall kundkontrollen vara mer ingående i fall då det föreligger en förhöjd risk för penningtvätt. Exempel på sådana situationer är när en kund inte är fysiskt närva- rande, gränsöverskridande transaktioner och förbindelser med po- litiskt utsatta personer. Vidare har kommissionen med hjälp av en särskild expertkommitté möjlighet att fastställa kriterier att använ- das vid identifiering av andra situationer än de som anges i direkti- vet där låg respektive hög penningtvättsrisk föreligger och till vilka kundkontrollen kan anpassas. Genomgående framhålls att kundkontroll alltid skall utföras ef- ter en riskbedömning i varje enskilt fall. Ett krav på att den verkliga ägaren till företag skall kontrolleras i vissa fall har tillkommit. Alla komplexa och ovanliga transaktioner skall också särskilt kontrolle- ras. Enligt direktivet är fortfarande huvudregeln att kundkontroll skall utföras innan det att en affärsförbindelse ingås men det klar- görs att en affärsförbindelse får påbörjas även om kundkontrollen inte är slutförd. När en kundkontroll inte kan utföras på ett till- fredsställande sätt skall förbindelsen dock avslutas, utom i fall då nationell lagstiftning medger en uttrycklig rätt till juridiskt biträde. Även tidigare ingångna förbindelser skall kontrolleras om det uppstår en misstanke om penningtvätt eller terrorismfinansiering. För att undvika dubbelkontroller krävs inte, i fall då tillfredsstäl- lande kundkontroll utförts av annan som har att följa penning- tvättsregleringen, att en ny kontroll görs. Enligt direktivet skall medlemsstater vidta alla nödvändiga åtgär- der för att förhindra att anställda utsätts för hot när de tillämpar nationell lagstiftning mot penningtvätt. Direktivet bygger delvis vidare på det tidigare förbudet (medde- landeförbudet) att för kunden röja att rapportering om penning- tvätt har skett, men undantagsmöjligheten som tidigare funnits för bl.a. oberoende jurister i detta avseende har ersatts med annan re- glering. När en oberoende jurist avråder sin klient från brottslig verksamhet så skall detta inte räknas som ett brott mot meddelan- deförbudet. Skyldigheten att bevara handlingar som använts vid kundkontroll kvarstår. En nyhet är att fysiska och juridiska personer även skall utsträcka direktivets krav till filialer som verkar i tredje land, om regleringen där är svagare än den som gäller i hemlandet. En skyldighet att vid förfrågningar från en penningtvättsbekäm- pande myndighet tillhandahålla information angående affärsförbin- delser som skett med andra fysiska och juridiska personer föreskrivs. Medlemsstaterna skall utöva en fungerande tillsyn över de fy- siska och juridiska personer som omfattas av direktivet. Kommis- sionen skall, med biträde av för penningtvätt, kunna utfärda riktlinjer för hur ett antal av direktivets regler när- mare skall tillämpas. Det nya direktivet skall vara genomfört i nationell rätt . FATF:s mandat omfattade från dess start endast bekämp- ning av penningtvätt. antog FATF 40 rekommendationer för bekämpning av penningtvätt. Rekommen- dationerna har reviderats . Senast skedde det . Rekommendationerna innehåller bestämmelser om bl.a. kriminalisering av penningtvätt (nr 1), kundidentifiering (nr 5) och internationellt samarbete (nr 35–39). direktiv omhändertar flertalet av de frågor som omfattas av FATF:s omarbetade rekom- mendationer. Det finns dock vissa frågor som inte täcks av direkti- vet, bl.a. rekommendation nr 19 om inrättandet av en central data- bas dit finansiella institutioner kan rapportera transaktioner över en viss summa. Efter attentaten i utvidgades FATF:s mandat till att omfatta även bekämpning av terrorismfi- nansiering. antog FATF åtta specialrekom- mendationer inom detta område. Rekommendationerna omfattar bl.a. bestämmelser om kriminalisering av terrorismfinansiering (nr II), frysning av tillgångar (nr III), betalningsöverförare (nr VI) och information som skall åtfölja betalningsöverföringar (nr VII). antogs ytterligare en specialrekommendation. Den rör bekämpning av olovlig transport av kontanter över gränser m.m. (nr IX). Även är, som ovan nämnts, bindande för dess medlemmar. Några av specialrekommendatio- nerna kommer att genomföras genom EG-förordningar, som blir direkt tillämpliga i . Det gäller specialrekommendationerna nr VII och IX, som kommer att träda i kraft . pågår förhandlingar inom EU om hur specialrekom- mendationerna nr VI och VIII skall omhändertas inom EG-rätten. Det finns ett behov av att analysera och överväga ett antal frågor med anledning av genomförandet av direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penning- tvätt och finansiering av terrorism. En särskild utredare bör tillkal- las för att göra detta. Utredaren skall lämna förslag till de författ- ningsändringar som han eller hon finner motiverade. Utredarens uppdrag skall dock inte omfatta den svenska kriminaliseringen av penningtvätt och terrorismfinansiering (artikel 1). I utredarens hu- vuduppgift – att överväga hur direktivet lämpligen skall genomfö- ras i svensk rätt – skall ingå att så långt som möjligt ta ställning till hur genomförandeåtgärder som kommissionen med stöd av direk- tivet kan komma att föreslå eller anta bör hanteras. Utredaren skall vidare särskilt överväga och analysera vilka åt- gärder som krävs för att verksamheter som faller utanför den finan- siella sektorn men som omfattas av direktivet – såsom fastighets- mäklare, advokater och revisorer m.fl. – skall ställas under tillräck- lig tillsyn för att uppfylla direktivets krav. I samband härmed skall utredaren också överväga vilka myndigheter som skall ges före- skriftsrätt för dessa aktörer. Övervägandena i denna del skall även omfatta oberoende jurister, redovisningskonsulter samt personer som yrkesmässigt handlar med varor av högt värde om betalning görs kontant med ett belopp om eller mer. I denna del bör jämförelse ske av hur bestämmelserna har utformats i andra länder inom Europeiska unionen. Genom direktiv har EG-reglerna om bekämpning av pen- ningtvätt och finansiering av terrorism visserligen anpassats till FATF:s 40 rekommendationer i deras senaste reviderade form. Det behöver dock analyseras och övervägas om det behövs ytterligare regeländringar för att uppfylla de krav som ställs i rekommendatio- nerna. Detta gäller även den specialrekommendation som finns om alternativa betalningsöverföringar (nr VI). Utredaren skall därvid beakta vad som framförs i den rapport över FATF:s utvärdering av hur uppfyller som väntas . Utredaren skall vidare särskilt överväga lämpligheten av FATF:s rekommendation nr 19 om inrättandet av en central databas dit fi- nansiella institutioner kan rapportera transaktioner över ett visst belopp. Även i fråga om gäller att utredarens uppdrag inte skall omfatta den svenska kriminaliseringen av pen- ningtvätt och terrorismfinansiering (nr 1 och 2 samt specialre- kommendationerna I och II), förverkande m.m. (nr 3) och inter- nationellt samarbete (nr 35–39). Utredaren skall också göra en kartläggning av vilka myndigheter som berörs av lagstiftningen som syftar till att motverka penning- tvätt och terrorismfinansiering och vilken samverkan som sker mellan dessa myndigheter. Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer som har relevans för detta utredningsuppdrag. De myndigheter som främst berörs är , Eko- brottsmyndigheten, och Riksåklagaren. Utredaren skall hålla sig informerad om arbete i de frågor som ligger inom ramen för direktivet 2005/60/EG och FATF:s 49 rekommendationer. Uppdraget skall redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om penning- tvätt och terrorismfinansiering (Fi 2006:03) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över frågor som rör vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effektivisera bekämpningen av penningtvätt och terrorismfinansiering (dir. 2006:17). Utredarens huvuduppgift är att analysera vilka ändringar som krävs i den svenska regleringen för att genomföra och rå- dets direktiv /60/EG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas . Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . Europeiska unionens officiella tidning L 309/15 OCH RÅDETS DIREKTIV 2005/60/EG om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism (Text av betydelse för EES) OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 47.2 första och tredje meningarna samt artikel 95, med beaktande av kommissionens förslag, med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommit- téns yttrande (1), med beaktande av Europeiska yttrande (2), i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget (3), och av följande skäl: (1)Stora flöden av svarta pengar kan återverka på den finansiella sektorns stabilitet och rykte och bli ett hot mot den inre marknaden, och terrorismen skakar vårt samhälle i dess grundvalar. Som ett komplement till straffrättsliga lösningar kan förebyggande insatser via det finansiella systemet vara verkningsfulla. (2)Sundheten, integriteten och stabiliteten i kreditinstitut och finansiella institut och tilltron till det finansiella systemet som helhet riskerar att allvarligt äventyras av att brottslingar och deras medhjälpare antingen försöker dölja var av brott kommer ifrån eller slussa lagliga eller olagliga medel till finansiering av terrorism. Om gemenskapen inte ingriper på detta område, finns det risk för att medlemsstaterna för att skydda sina finan- siella system vidtar åtgärder som är oförenliga med den inre marknaden och rättsstatsprincipen samt med den allmänna ordningen i gemenskapen. (3)Om inte vissa åtgärder för samordning på gemenskaps- nivå vidtas kan de som tvättar pengar och finansierar terrorism komma att försöka dra nytta av den frihet för kapitalrörelser och den frihet att tillhandahålla finansiella tjänster som hör till det integrerade finansiella området, för att underlätta sin brottsliga verksamhet. (1) Yttrandet avgivet (ännu ej offentliggjort i EUT). (2) EUT C 40, , s. 9. (3) yttrande av (ännu ej offentlig- gjort i EUT) och rådets beslut av . (4)För att komma till rätta med dessa problem inom området för penningtvätt antogs rådets direktiv /308/EEG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt (4). Genom direktivet ålades medlemssta- terna att förbjuda penningtvätt och se till att den finansi- ella sektorn, det vill säga kreditinstitut och en lång rad andra finansiella institut, identifierar sina kunder, bevarar uppgifter på ett tillfredsställande sätt, inför interna rutiner för att utbilda personal och skydda mot penning- tvätt och rapporterar eventuella indikationer på penning- tvätt till behöriga myndigheter. (5)Penningtvätt och finansiering av terrorism sker ofta i en internationell miljö. Åtgärder på enbart nationell nivå eller till och med på gemenskapsnivå, vidtagna utan hänsyn till internationell samordning och samverkan, skulle få en mycket begränsad verkan. Åtgärder som vidtas av gemenskapen inom detta område bör stå i samklang med åtgärder som vidtas i andra internatio- nella forum. När gemenskapsåtgärder vidtas bör man också i fortsättningen ta särskild hänsyn till rekommen- dationerna från arbetsgruppen för finansiella åtgärder (Financial Action Task Force, FATF), som är det vikti- gaste internationella organ som verkar i kampen mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Eftersom FATF: s rekommendationer 2003 blev föremål för en omfattande revidering och utvidgning bör detta direktiv anpassas till den nya internationella . (6)Enligt Allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS) får länder som undertecknat avtalet vidta nödvändiga åtgärder för att skydda offentliga normer samt förebygga bedrägerier och vidta åtgärder av försiktighetsskäl, bland annat för att säkerställa det finansiella systemets stabilitet och integritet. (7)Även om kampen mot penningtvätt ursprungligen riktades mot penningtvätt av från narkotikabrott har utvecklingen gått mot en mycket vidare definition av begreppet penningtvätt som grundar sig på en vidare krets av förbrott. Ett vidare urval av förbrott underlättar rapporteringen av misstänkta trans- aktioner och det internationella samarbetet på detta område. Därför bör definitionen av allvarliga brott anpassas till definitionen av allvarliga brott i rådets rambeslut /500/RIF av om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott (5). (4) EGT L 166, 28.6.1991, s. 77. Direktivet ändrat genom Europaparla- mentets och rådets direktiv /97/EG (EGT L 344, 28.12.2001, s. 76). (5) EGT L 182, , s. 1. L 309/16 Europeiska unionens officiella tidning (8)Vidare innebär missbruk av det finansiella systemet i syfte att förmedla av brott eller vita pengar till terrorism en uppenbar risk för det finansiella systemets integritet, funktion, anseende och stabilitet. De förebyg- gande åtgärderna i detta direktiv bör därför inte bara täcka hantering av pengar som utgör av brott, utan även insamling av pengar eller andra tillgångar för terroriständamål. (9)Genom direktiv /308/EEG infördes visserligen skyldig- heten att identifiera kunder, men direktivet innehöll rela- tivt få närmare uppgifter om de relevanta förfarandena. Med hänsyn till hur viktig denna aspekt är för arbetet med att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism bör det, i enlighet med de nya internationella normerna, införas mer specifika och detaljerade bestäm- melser om identifiering av kunder och eventuella verk- liga förmånstagare (beneficial owners) och om kontroll av deras identitet. Därför är det viktigt att fastställa en exakt definition av verklig förmånstagare. Om de enskilda förmånstagarna till en juridisk enhet eller konstruktion, exempelvis en stiftelse eller trust, ännu inte har fastställts och det därför är omöjligt att identifiera en enskild person som verklig förmånstagare, skulle det räcka med att identifiera den kategori personer som skall bli stiftelsens eller trustens förmånstagare. Detta krav bör inte inbegripa identifiering av enskilda personer inom denna kategori personer. (10)De institutioner och personer som omfattas av detta direktiv bör i enlighet med direktivet fastställa och kontrollera de verkliga förmånstagarnas identitet. För att uppfylla detta krav bör dessa institutioner och personer själva avgöra om de vill använda offentliga register över verkliga förmånstagare, be sina kunder om relevanta uppgifter eller erhålla uppgifterna på annat sätt, med beaktande av att omfattningen av sådana krav på kund- kontroll är relaterad till risken för penningtvätt och finansiering av terrorism, vilken beror på typen av kund, affärsförbindelse, produkt eller transaktion. (11)Låneavtal, där lånekontot enbart syftar till att avveckla lånet och återbetalningen sker från ett konto, som öppnats i kundens namn hos ett av de kreditinstitut som omfattas av detta direktiv i enlighet med artikel 8.1 a, b och c, bör i allmänhet anses utgöra ett exempel på mindre riskfulla transaktioner. (12)Om den eller de som tillhandahåller tillgångarna i en juridisk enhet eller konstruktion utövar betydande kontroll över användningen av tillgångarna bör de iden- tifieras som verkliga förmånstagare. (13)Trustförhållanden tillämpas i stor omfattning i samband med handelsvaror som ett internationellt vedertaget instrument inom de väl övervakade institutionella finan- siella marknaderna. Det föreligger inget krav på att de verkliga huvudmännen skall identifieras enbart på grund av att det föreligger ett trustförhållande i det aktuella fallet. (14)Detta direktiv bör även tillämpas på den verksamhet som de institut eller personer som omfattas av direktivet utövar på Internet. (15)Eftersom den allt hårdare kontrollen inom den finansiella sektorn har föranlett personer som sysslar med penning- tvätt och finansierar terrorism att söka alternativa metoder för att dölja ursprunget av av brott och eftersom sådana kanaler skulle kunna användas för att finansiera terrorism, bör skyldigheterna när det gäller att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism omfatta livförsäkringsförmedlare och tillhandahållare av tjänster till truster och företag. (16)Enheter som omfattas av ett försäkringsföretags juridiska ansvar och som därigenom omfattas av direktivets till- ämpningsområde bör inte inbegripas i kategorin försäk- ringsförmedlare. (17)Att vara styrelseledamot i eller chef för ett bolag innebär inte i sig att man tillhandahåller tjänster till truster och företag. Definitionen omfattar därför endast personer som fullgör funktionen som styrelseledamot eller chef på tredje parts vägnar och på affärsmässig grund. (18)Större kontantbetalningar har vid upprepade tillfällen visat sig vara mycket sårbara för penningtvätt och finan- siering av terrorism. I de medlemsstater som tillåter kontantbetalningar över den fastställda tröskeln bör därför alla fysiska och juridiska personer som affärsmäs- sigt handlar med varor omfattas av direktivet när de tar emot sådana kontantbetalningar. Handlare som köper och säljer mycket värdefulla varor som ädelstenar, ädel- metaller eller konstföremål samt auktionsfirmor omfattas under alla omständigheter av detta direktiv i den mån som betalning görs kontant med ett belopp om eller mer. För att säkerställa en effektiv övervakning av att denna potentiellt mycket omfattande grupp institut och personer följer detta direktiv, får medlems- staterna inrikta sin övervakning särskilt på de fysiska och juridiska personer som handlar med varor och är utsatta för en relativt hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism i enlighet med principen om tillsyn på grundval av riskbedömning. Med hänsyn till de olikar- tade förhållandena i olika medlemsstater får dessa besluta att anta strängare bestämmelser för att på lämpligt sätt kunna hantera riskerna som är förknippade med stora kontantbetalningar. Europeiska unionens officiella tidning L 309/17 (19)Genom direktiv /308/EEG kom publicus och andra oberoende jurister att omfattas av gemenskapens regelverk för bekämpning av penningtvätt. Detta förhål- lande bör kvarstå oförändrat i detta direktiv. Dessa jurister, enligt medlemsstaternas definitioner, omfattas av bestämmelserna i detta direktiv när de deltar i finansiella transaktioner eller företagstransaktioner, inbegripet skat- terådgivning, där risken är som störst för att dessa juris- ters tjänster missbrukas i syfte att tvätta pengar som utgör av brottslig verksamhet eller för finan- siering av terrorism.