sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — Dessa frekvensanvändare kan inte med säkerhet sägas utnyttja de delar av radiospektrum som de är tilldelade på ett sam- hällsekonomiskt optimalt sätt. T.ex. utnyttjas inte radiospektrumet alla dygnets timmar och inte heller över hela landet. När radio- spektrum utnyttjas används också bara en mindre del 3TP PT Prop. 2002/03:110 s. 151–152. En ny modell för radiospektrumförvaltning av den praktiskt möjliga kapaciteten för elektronisk kommunika- tion. Särbehandling minskar transparens och förutsebarhet (möj- ligtvis av nödvändighet) samt effektivt utnyttjande. En aspekt som komplicerar bilden är att Försvarsmaktens användning i viktiga avseenden skiljer sig från den civila. Försvarets ofta sporadiska användning kan vara svår att förena med en civil mer kontinuerlig användning. Försvarsmakten tillämpar bl.a. s.k. frekvenshoppande system och störsystem (inom ramen för övningar i telekrigföring) som kan användas oregelbundet och överallt i landet. Den frekvensupplåtelseplan som styr försvarets förfogande över radiofrekvenser är inte kodifierad på något transparent sätt, om ens i någon mening. För att säkerställa att Försvarsmakten tilldelas de frekvensband de har behov av samt att frekvensband som inte utnyttjas för militära ändamål frigörs för andra ändamål är det nöd- vändigt att myndighetens beslut om frekvenstilldelning är välgrun- dade. Att processen som leder fram till tilldelningen är transparent och tydlig är en grundläggande förutsättning för en god och ända- målsenlig frekvensförvaltning. Så länge radiospektrum betraktas som en fri resurs saknas inci- tament att i alla situationer sträva efter effektivitet i användningen. Information om värdet på frekvensutrymmen behövs för att effek- tivisera radioanvändningen, antingen det görs genom marknadsme- kanismer eller genom någon form av administrativt system. Myndigheter styrs genom lag, myndighetsinstruktion och regleringsbrev. På detta sätt bestäms myndighetens ansvar, roll och skyldigheter gentemot allmänheten och enskilda. Inom dessa ramar som fastställs av riksdag och regering avgör myndigheten hur verk- samheten skall genomföras. När det gäller radiospektrumförvalt- ningen saknas emellertid tydliga politiska mål avseende tillgänglig- het. Detta kan ses som en brist i myndighetsstyrningen i sig. Bris- ten på tydliga politiska målsättningar i fråga om tillgänglighet till trådlös kommunikation minskar dessutom förutsebarheten i radio- spektrumförvaltningen, t.ex. genom att det inte på politiskt nivå är fastlagt om eller när täckningskrav ska användas. Av artikel 9 i ramdirektivet framgår att medlemsstaterna ska säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenserna inom sitt territorium i enlighet med allmänna mål och regleringsprinciper i artikel 8 i samma direktiv. Av artikel 8 ramdirektivet framgår att de nationella regleringsmyndigheterna ska främja konkurrens vid till- handahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommuni- kationstjänster bl.a. genom att främja en effektiv användning och En ny modell för radiospektrumförvaltning säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser. LEK har inte kompletterats med konkreta bestämmelser för att stimu- lera konkurrens inom radioområdet. Portalparagrafen i 1 kap. 1 § LEK gäller, men i dess förarbeten fokuserar diskussionen om kon- kurrens på hur sådan ska främjas genom marknadsreglering på det som traditionellt benämnts teleområdet, medan samma diskussion saknas för frekvensförvaltningen. I den gamla LRK – med dess förarbeten – som stort sett oförändrad överförts till 3 kap. LEK, lyser konkurrensperspektivet med sin frånvaro. Den offentliga förvaltningens primära uppgift är att förverkliga lagstiftarens och regeringens politik. Regeringen omvandlar riksda- gens beslut om politiska mål till konkreta uppdrag för myndighe- terna. Uppdragen bör formuleras så att respektive myndighet har rimliga möjligheter att kunna lyckas med uppdraget. saknas en radiospektrumpolicy som formulerats på politisk nivå. Till- ståndsmyndigheten har i stället på egen hand formulerat en policy där långsiktiga mål, grundprinciper, och mål på medellång sikt för radiospektrumförvaltningen i formuleras. Som framgår av avsnitt 2.6.4 är viss regelgivning förbehållen och ska således meddelas genom lag. Föreskrifter om krav på tillstånd för användning av radiofrekvenser har ansett vara sådana föreskrifter. Av 1 kap. 9 § RF framgår även att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. En av till- ståndsmyndigheten beslutad policy om hur den ska fullgöra sina uppgifter får i detta avseende anses fylla ett viktigt syfte. Även om det åligger att fatta beslut om den övergripande styr- ningen av radiospektrumpolitiken kan en myndighet även utan sär- skilt bemyndigande besluta om t.ex. allmänna råd och övriga styr- dokument för den egna verksamheten. Sådana styrdokument utgör inte några bindande regler. De kompletterar det övergripande regelverket genom att tala om hur myndigheten ska arbeta med de områden som lagen inte direkt reglerar. De anger vidare mer detal- jerat hur myndigheten ska förhålla sig till de övergripande regler som återfinns i lagstiftningen. Oavsett om ett dokument benämns som policy, handledning, handlingsprogram, eller liknande är det avgörande dokumentets innehåll. Så länge den inom PTS beslutade spektrumpolicyn är för- enlig med lagstiftningen fyller den en funktion genom att den ska- par ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv önskvärd förutsebarhet En ny modell för radiospektrumförvaltning Den övergripande styrningen av radiospektrum- politiken bör dock ske på politisk nivå. Detta bör i första hand ske genom lag, varför jag anser att lagstiftning om en nationell policy för radiospektrumområdet bör övervägas. 3.4Behovet av en ny modell Ett avgörande skäl för att förändra radiospektrumförvaltningen är att ta om hand de möjligheter som teknikutvecklingen ger att effektivare kunna utnyttja radiospektrum. Förbättrad teknik ger större kommunikationsmöjligheter vilket leder till ökad användning av trådlösa tjänster. En ny modell för radiospektrum- förvaltning bör utformas för att främja detta, genom att i möjli- gaste mån överföra tyngdpunkten från staten till användare av radiofrekvenser, så att dessa i så hög utsträckning som möjligt själva kan bestämma formerna för sin användning. I vissa situatio- ner kan emellertid tillståndmyndigheten göra bedömningen att viss användning eller teknik är det mest effektiva avseende vissa fre- kvensband, beroende på t.ex. bandets vågutbredningsegenskaper. Myndigheten ska då kunna förena ett tillstånd med villkor om viss användning eller tekniska avgränsningar. Tekniska krav i form av radiogränssnitt, t.ex. spektrummasker, måste därutöver alltid ställas som villkor för tillstånd för att möjliggöra samexistens med andra användare. behövs då utrymmet för användning av fre- kvenser är begränsat i förhållande till efterfrågan och det utan reglering finns risk för skadliga störningar. Denna risk kan hanteras enligt olika principer och på flera olika sätt beroende på syftet och de bakomliggande principerna. Sammantaget skulle de principer som tillämpas och de metoder som används för radiospektrumför- valtning i ett givet land kunna ses som en modell. Radiospektrum är en allt viktigare förutsättning för elektronisk kommunikation. Förvaltningen av radiospektrum måste utformas så att den överensstämmer med målen för LEK och ytterst EU- direktiven om elektronisk kommunikation. Som jag tolkar portal- En ny modell för radiospektrumförvaltning paragrafen i 1 kap. 1 § LEK ska även radiofrekvenser fördelas på ett sådant sätt att användningen bidrar till att enskilda och myndighe- ter får tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikatio- ner och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Vidare är det av intresse att framhålla att syftet med lagen ska uppnås främst ge- nom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas. bör dessutom resultera i en så långsik- tigt effektiv användning som möjligt. Med effektivitet bör avses samhällsekonomisk effektivitet. Utgångspunkten bör vara att effektivitet där efterfrågan överstiger utbudet i första hand ska uppnås genom marknadsmekanismer. Skälen för detta beskrivs närmare nedan. Detta mål harmonierar enligt min mening med målet i 1 kap. 1 § LEK om säkra och effektiva elektroniska kom- munikationer och största möjliga utbyte vilket ska uppnås genom att främja konkurrens. Som beskrivs i avsnitt 2.6.3 har Europeiska kommissionen sett över hur för elektroniska kom- munikationstjänster fungerar i förhållande till dess huvudmål, att främja konkurrens, stärka den inre marknaden och gynna medbor- garnas intressen. Kommissionen skriver i sin rapport om resultatet av översynen att nuvarande system för spektrumhantering, där be- slut om användning av spektrum i huvudsak fattas av offentliga instanser och ofta begränsar den teknik och de tjänster som kan utnyttjas, spelat ut sin roll. Dagens fragmenterade spektrumhan- teringssystem leder enligt rapporten till ökade kostnader och förlo- rade marknadsmöjligheter för spektrumanvändare, och bromsar införandet av innovativa tillämpningar och tjänster. Om systemet inte ändras kommer det enligt kommissionen att begränsa tillväx- ten och innovationspotentialen för trådlösa system i Europa.TPF4FPT för färdigställandet av detta betänkande fanns det enligt min bedömning i direktivsöversynen en samsyn mellan och när det gäller huvuddra- gen i en reformerad modell för radiospektrumförvaltning där bl.a. undantag från tillståndsplikt betonas, teknik- och tjänsteneutralitet stärks och handel med frekvensrättigheter införs. 4TP PT Meddelande från kommissionen till , rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén. Rapport om resultatet av översynen av om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i enlighet med direktiv /21/EG och sammanfattning av förslag till reformer. (KOM(2007) 696 slutlig). En ny modell för radiospektrumförvaltning kommissionens förslag vill dock dessa institutioner se en mer grad- vis övergång till en ny modell. Som framgår ovan är det uppenbart att de specifika bestämmel- ser som reglerar användning och tilldelning av radiofrekvenser inte har utformats huvudsakligen med syftet att åstadkomma en väl fungerande marknad eller att främja konkurrens. Det är snarare så att de bestämmelser som finns i LEK rörande radiospektrum i grunden har ett annat fokus, nämligen att staten genom administ- rativa beslut ska allokera och reservera frekvensutrymmen för sådan användning som innebär att ny teknik kan introduceras. En ny inriktning på radiospektrumförvaltningen bör syfta till att flytta tyngdpunkten från staten till användarna, inte minst de företag som agerar på marknaden för elektronisk kommunikation och som för detta är beroende av radiospektrum som insatsvara. Användare av radiofrekvenser ska i så hög utsträckning som möjligt bestämma formerna för sin radioanvändning. En grundläggande reform av radiospektrumförvaltningen är inget som kan eller bör ske över . En förändring möjliggjor- des redan när LEK infördes, då bl.a. användningen av auktioner möjliggjordes. PTS spektrumpolicy i korthet PTS har genom ett myndighetsbeslut fastställt en spektrumpolicy där långsiktiga mål, grundprinciper, och mål på medellång sikt för spektrumförvaltningen i presenteras. Myndigheten anser att radiospektrum skall förvaltas på ett sätt som ger största möjliga nyttjandegrad och samhällsnytta, i så motto att det främjar innova- tion, teknikutveckling och ett ökat utbud av radiobaserade tjänster. I syfte att uppnå detta har ett antal punkter formulerats, bl.a. att tillstånd att använda radiosändare skall vara så teknik- och tjänsteneutrala som möjligt; när urvalsförfarande blir aktuellt skall auktion tillämpas i första hand; och när risken för skadlig störning är liten och hinder i övrigt inte föreligger ska undantag från tillståndsplikt införas. Inom ramen för en tydlig policy med ett antal grundprinciper för hanterandet av radiospektrum, är målet att främja både ett effektivt En ny modell för radiospektrumförvaltning resursutnyttjande och en effektiv konkurrens vilket i slutänden ska ge en större konsumentnytta. I konkurrenshänseende handlar det enligt PTS om att ge rimliga möjligheter till inträde på marknaden, god information till marknaden och förutsägbara och effektiva spelregler. Det ska enligt mitt synsätt egentligen inte vara nödvän- digt för myndigheten att formulera en sådan policy på egen hand. Att PTS sett behovet visar på en brist på en tydligt formulerad inriktning på politisk nivå, eftersom det i grunden handlar om politik för ett samhällskritiskt område som ökar i betydelse. 3.4.3Frekvensförvaltningen ska styras av ett effektivitetsmål Den frekvensbrist som finns förklaras till stor del av att kommuni- kation över radio är den mest effektiva lösningen i många samman- hang. Antalet radiotillämpningar är mycket stort. Förbättrad tek- nik ger större kommunikationsmöjligheter och ökad användning. Detta ökar efterfrågan på radiospektrum vilket i sin tur gör det allt viktigare att fördela radiofrekvenser på ett så effektivt sätt som möjligt. I förarbetena till LRK används begreppet effektivitet som ett ledmotiv för statens övergripande ansvar för frekvensanvänd- ningen: I uppgiften för staten bör ligga att se till att de tillgängliga resurserna används på ett från teknisk och ekonomisk synpunkt så effektivt sätt som möjligt. Eftersom radiospektrum är en ändlig resurs och efterfrågan på frekvensutrymme är ökande kan olika intressen komma att stå emot varandra med sinsemellan oförenliga krav på tillgång till radiofrekvenser. Man konstaterar att framförallt tekniska framsteg säkerligen kommer att göra att ett visst fre- kvensutrymme kan utnyttjas allt effektivare även i den meningen att allt fler användare får plats, och att lagstiftningen inte bör lägga hinder i vägen för en sådan utveckling. bör det dock enligt nämnda förarbeten beaktas att det finns gränser också med tillämpning av ny teknik för i vilken grad det går att göra effektivi- tetsvinster, varför det enligt samma förarbeten sannolikt även kommer att råda brist på frekvenser.TPF5FPT Syftet med LRK angavs i samma förarbeten vara att frekvens- spektrum ska utnyttjas på ett från radioteknisk synpunkt så effektivt 5TP PT Prop. 1992/93:200 s. 168 f. En ny modell för radiospektrumförvaltning sätt som möjligt. Man ska härvid beakta inte enbart den teknik som är tillgänglig för dagen utan även ta i beaktande vad som i teknikut- veckling kan komma att ske . Spektrumeffektivitet defi- nieras enligt följande: system som med samma funktion kan nöja sig med mindre frekvensbandbredd ska användas i stället för system som tar upp större frekvensutrymme. Den radioutrustning som tillåts användas ska därför uppfylla vissa tekniska krav, såväl för sändare som för mottagare. Med frekvenseffektiv utrustning avses radiosändare och radio- mottagare som tillsammans har förmåga att verka på ett så litet fre- kvensutrymme som möjligt i förhållande till den mängd informa- tion som ska överföras . Det bör också enligt ovannämnda förarbeten vara möjligt att bestämma till- ståndstiden mot bakgrund av lämpligheten av användning av en viss utrustning, sett ur ett effektivitetsperspektiv. En avvägning kan dock behöva göras av de motstående kraven på å ena sidan det övergripande intresset av frekvenseffektivitet och å andra sidan kostnadseffektivitet hos användare.TPF6FPT I såväl LEK som i LRK:s förarbeten förekommer på ett flertal ställen begreppet effektiv. Exempelvis ska elektroniska kommu- nikationer vara effektiva, och radiofrekvenser ska användas effektivt. 1992/93:200 s. 194 avses med effektiv användning av radiofrekvenser att tillståndshavarna skall använda system som medför spektrumeffektivitet. Ordet effektiv används med utgångspunkt i olika mål, utan att det närmare anges vilka dessa är. En grundläggande förutsättning för förutsägbarhet och rättsäkerhet inom beslutsfattande och förvaltning är transparens. Detta krav på transparens måste enligt min mening också beaktas när det gäller tillståndsgivningens förutsättningar. Eftersom till- lämpningen av begreppet effektivitet kan få betydelse för vilka beslut som fattas bör det beskrivas närmare. Frågan om hur effektivitet ska bedömas har berörts i ett fall där en part överklagat ett avslagsbeslut som grundats på PTS bedömning om frekvenseffektivitet. Swe- dens ansökan om tillstånd för radioanvändning i 450 MHz-bandet avslogs av myndigheten med motiveringen att det av frekvensef- fektivitetsskäl inte rymdes fler än ett tillstånd inom bandet. Som angivits i avsnitt 2.5.4 avslog Länsrätten i den sistnämndas överklagande i ärendet på bl.a. 6TP PT Ibid., s. 193 ff. En ny modell för radiospektrumförvaltning grunderna att det i prop. 2002/03:110 s. 136 anges att det måste vara möjligt för tillståndsmyndigheten att vid tillståndsansökningar för radiofrekvenser ta hänsyn till samhällsekonomiska intressen, och att radioanvändningen som tilldelningen avsåg måste ansetts utgöra en effektiv användning av radiofrekvenserna. I LEK används begreppet effektivitet såväl i målsättningspara- grafen som i de uppräknade förutsättningarna för att meddela till- stånd. LEK är i detta senare avseende generellt hållen och avpassad för att möjliggöra bedömningar i det enskilda fallet, men det finns likväl ett bakomliggande syfte med lagen. Myndigheten är bunden av den ändamålsbestämning som LEK har och därigenom finns en gräns för myndighetens bedömningsfrihet. Om tillståndsmyndig- heten exempelvis vid ett avslagsbeslut lämnar motiveringen att den tänkta radioanvändningen inte utgör en effektiv användning av radiospektrum, bör man kunna se att beslutet präglas av proportio- nalitet mellan den enskildes intresse och det allmännas intresse. För en ändamålsenlig rättslig prövning av hur denna avvägning görs i det enskilda fallet bör beslutsgrunderna med andra ord vara trans- parenta. På den mest övergripande nivån bör statens mål med förvaltningen av radiospektrum vara att maximera samhällsnyttan på lång sikt. Olika användningsområden kan rangordnas utifrån de samhälls- ekonomiska överskotten. En användning som innebär ett stort samhällsekonomiskt överskott är principiellt att föredra framför en användning med ett mindre samhällsekonomiskt överskott. I många fall innebär samhällsekonomisk effektivitet samma sak som företagsekonomisk effektivitet. En maximering av den före- tagsekonomiska effektiviteten innebär i princip att ett visst fre- kvensutrymme används för den verksamhet för vilken det finns störst betalningsvilja för frekvensutrymmet i fråga. I vissa fall kan det dock vara motiverat att väga in aspekter som inte beaktas i en företagsekonomisk kalkyl. Det handlar då om s.k. externaliteter, dvs. faktorer som kan påverka den upplevda samhällsnyttan men som inte marknadsaktörer behöver ta hänsyn till i en företagseko- nomisk bedömning. Nyttan av mobiltäckning som inte garanterat tillkommer på kommersiella grunder skulle kunna vara ett exempel på en sådan aspekt. En ny modell för radiospektrumförvaltning På liknande sätt medför teknisk effektivitet, dvs. hur mycket information som överförs i ett visst frekvensutrymme, inte alltid vare sig företagsekonomisk eller samhällsekonomisk effektivitet. En radiostation som sänder dygnet runt men inte har några lyss- nare är troligen varken företagsekonomiskt eller samhällsekono- miskt effektiv. Det skulle vidare kunna vara mer företagsekono- miskt lönsamt att satsa på ett äldre system för mobiltelefoni i stäl- let för ett nyare, mer tekniskt effektivt system. Den tekniska utrustningen är kanske inte fullt lika bra men investeringarna och driftskostnaderna kan vara lägre. Vidare skulle det kunna vara företagsekonomiskt lönsamt för ett enskilt företag att agera på ett sätt som begränsar konkurrensen, som konkurrensen ur ett långsiktigt samhällsekonomiskt perspektiv borde öka. Alla sorters effektivitet kan inräknas och vägas samman i det överordnade begreppet samhällsekonomisk effektivitet. Till begreppen teknisk effektivitet och ekonomisk effektivitet kan även föras t.ex. miljömässig effektivitet eller energieffektivitet. Att med radiospektrumförvaltning som medel söka uppnå särskilda politiska mål – t.ex. genom att ställa villkor i tillstånd eller genom kriterier i tillståndsprövningen – riskerar dock att leda till ineffekti- vitet. Det kan naturligtvis vara frestande att med sådana beslut för- söka uppnå andra politiska mål gratis genom t.ex. villkor för fre- kvensanvändning eftersom detta inte medför några direkta konse- kvenser för statsbudgeten. Det är dock viktigt att konstatera att detta för det första inte innebär att åtgärderna inte kostar något. Som jag diskuterar på flera ställen i detta betänkande kan de sam- hällsekonomiska kostnaderna av en ineffektiv frekvensanvändning vara betydande, utan att det syns i statsbudgeten. För det andra är ett tydligt resultat från ekonomisk forskning att interventioner på marknaden i syfte att uppnå särskilda politiska mål kan få stora snedvridande effekter om de inriktas på insatsresurser (som radio- spektrum), men att dessa kan begränsas om åtgärderna i stället riktas emot produktionsledet. bör resultera i en så långsiktigt effektiv användning som möjligt. Med effektivitet ska avses samhällseko- nomisk effektivitet. Utgångspunkten bör vara att effektivitet där En ny modell för radiospektrumförvaltning efterfrågan på frekvensutrymme överstiger utbudet i första hand ska uppnås genom marknadsmekanismer. En samhällsekonomisk analys tar hänsyn till fler dimensioner än en företagsekonomisk analys. Det är vanligt att en samhällsekonomisk analys görs innan beslut tas om större infrastrukturinvesteringar. Till skillnad från en företagsekonomisk analys tas ofta hänsyn till faktorer som inte självklart har ett entydigt pris, t.ex. miljöeffekter och minskad restid. Vad som ska innefattas i analysen och vilket pris olika faktorer ska ha är inte lika självklart som i en företags- ekonomisk analys. Mot bl.a. denna bakgrund ger olika samhälls- ekonomiska analyser av samma fenomen ibland olika resultat. En samhällsekonomisk analys bör i många fall därför inte användas som det enda beslutsunderlaget. Samhällsekonomiska analyser är lämpliga verktyg för att göra en bedömning av vad radiospektrum ska användas till, men resultaten från sådana analyser är inte alltid entydiga. Det är därför av största vikt att analyserna håller en hög kvalitet. Det finns flera olika sätt att uppnå detta. Ett sätt är att analysera goda exempel. Det finns både forskargrupper och myndigheter som har stor erfarenhet av att göra samhällsekonomiska analyser. Ett annat är att försöka skapa en praxis för hur analyserna ska genomföras vilket också leder till jämförbarhet . Om det finns tvetydigheter i hur resultaten från en samhällsekonomisk analys ska tolkas är det en fördel om det finns ett politiskt mål för området. I detta samman- hang har ett sådant mål bl.a. funktionen att tydliggöra nyttan av en viss typ av infrastruktur. Många faktorer som ingår i en samhällsekonomisk analys är svåra eller omöjliga att bedöma med hög säkerhet, exempelvis kon- sumenters efterfrågan på nya tjänster. Den kvalitet och detalje- ringsgrad som är lämplig i en sådan analys i det enskilda fallet bör styras inte minst av det aktuella frekvensbandets bedömda värde och möjliga alternativa användningar. Ju högre värde, desto mer motiverat är det med en djupgående analys. är de tänk- bart att det i vissa fall är relativt enkelt att dra slutsatsen att värdet av viss typ av användning vida överstiger andra möjliga använd- ningars värde. En ny modell för radiospektrumförvaltning