sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — Det kan dock kon- stateras att inget av sätten är en generallösning. När det gäller till exempel de glesa inlandskommunerna med sannolikt minskande befolkningsunderlag är frågan om något av de tre alternativen hjäl- Betänkande med förslag till riktlinjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner. Principer för en ny kommunindelning. Dessutom handlar det om just teoretiska lösningar, en annan fråga är vad som är politiskt möjligt. Definition av differentierad uppgiftsfördelning Statskontoret har på uppdrag genomfört en studie av möjligheter och hinder att fördela uppgifter med hänsyn till lokala förhållanden.F6F Rapporten utgör en väsentlig grund för följande avsnitt. I rapporten och i andra sammanhang används be- greppet asymmetrisk samhällsorganisation. Vi väljer dock att i för- sta hand använda differentierad uppgiftsfördelning eftersom detta uttryck är det som används i kommitténs tilläggsdirektiv. Dagens uppgiftsfördelning bygger på att alla kommuner har samma uppgifter, principen är enhets- eller generalistkommuner. Alla bedöms ha samma förutsättningar att klara alla uppgifter. De skillnader av strukturell natur som antas påverka förutsättningarna hanteras genom utjämningssystemet. Vid en differentierad upp- giftsfördelning, utgår man tvärtom från att kommuner skulle ha olika förutsättningar att hantera välfärdsuppgifter. Man tar då hän- syn till de skillnader som finns mellan kommuner med urban be- byggelse och glesbygdskommuner, till skillnader på grund av litet eller stort antal invånare etcetera. Vid en sådan uppgiftsfördelning anses det som en naturlig organisationsprincip att anpassa uppgif- terna efter mottagarens förutsättningar att handha en viss uppgift. Vi utgår från följande definition: differentierad uppgiftsfördel- ning innebär att ansvaret för lagreglerade uppgifter anpassas efter enskilda kommuners förutsättningar. Differentiera står för att skapa variation i något som varit enhetligt. Uppgiftsfördel- ning antyder att det är frågan om att någon som har övergripande makt, staten, fördelar uppgifter på underlydande subjekt, i detta sammanhang kommuner. Begreppet differentierad uppgiftsfördel- ning skulle således kunna översättas med att staten fördelar kom- munernas uppgifter på ett olikformat sätt – det vill säga att alla kommuner inte har samma uppgifter. En differentierad uppgiftsfördelning bygger således på reglering i lag och på att en kommuns uppgifter relateras till någon kvantifier- bar faktor, vanligtvis antalet invånare. 6 Statskontoret 2005:24 Asymmetrisk uppgiftsfördelning. få begränsningar för staten när det gäller att utforma relationerna mellan staten och kommunerna på ett sätt som bedöms lämpligt. Den begränsning som dock finns är den så kallade lokaliserings- principen. Av denna följer att en kommun knappast kan åläggas att utföra uppgifter i en annan kommun (och heller inte utan särskilt lagstöd får göra det). Det finns en principiell skillnad mellan differentierad uppgifts- fördelning och interkommunal samverkan. Vid samverkan behåller respektive part ansvaret för verksamheten, vid differentiering över- går huvudmannaskapet till en annan part. Gränserna mellan diffe- rentierad uppgiftsfördelning och interkommunal samverkan är dock inte alltid helt tydliga. betraktas oftast som en form av samverkan men rent juridiskt övergår huvudman- naskapet och ansvaret för den aktuella verksamheten till en ny juri- disk person. Eftersom kommunalförbund bygger på frivillighet faller dessa dock inte under definitionen ovan. Det finns andra inslag i kommunvärlden som mycket liknar dif- ferentierad uppgiftsfördelning men som på grund av frivilligheten faller utanför definitionen. Vissa uppgifter kan överlåtas från staten till en kommun om kommunen så önskar. Lantmäteriförrättningar har till exempel 38 kommuner tagit över från staten. Andra exem- pel är visst flyktingmottagande och arbetsmarknadsåtgärder för ungdomar där vissa kommuner fullgör normalt statliga uppgifter. Ovanligare är det att staten kan ta över uppgifter från en enskild kommun. Staten kan dock ta tillbaks tillsynsuppgifter inom djur- skydds- och livsmedelstillsynen, möjligheten har dock inte utnytt- jats. Vissa uppgifter kan överlåtas från kommun till landsting eller tvärtom. Kommuner och landsting förutsätts själva besluta om vem inom länet som ska vara huvudman för länstrafiken. Ansvaret för uppgifter enligt LSSF7F kan överlåtas från till kommunen eller vice versa. En intressant möjlighet till differentiering, också frivillig, finns i kommunallagen, bestämmelsen i 2 kap. 6 §. Själva bestämmelsen i sig utgör en form av differentiering eftersom den bara gäller för . Den skapar en möjlighet att genomföra en diffe- rentiering mellan kommunerna i länet. får ha hand om sådana angelägenheter, inom en del av , som kommunerna där egentligen ska sköta, om det finns ett bety- 7 Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. dande behov av samverkan som inte kan tillgodoses på annat sätt. Kommuner i länet kan således överlåta uppgifter till . Den möjlighet som denna reglering ger nyttjas inte. Ett annat inslag finns i lagstiftningen för regionala samverkans- organ. Den bygger på att organet är konstruerat som ett kommu- nalförbund med tillägget att alla kommuner i länet ska vara med- lemmar. Överlämnande av uppgifter från kommunerna behöver inte vara gemensamt för alla medlemmarna. Ett så kallat flersaks- förbund kan således bildas till vilket medlemmarna tar med sig olika kompetenser. Ett sådant förbund skulle således kunna ta an- svaret för ett antal uppgifter bara för några, exempelvis de mindre, kommunernas räkning. Differentierad uppgiftsfördelning i ett historiskt perspektiv konstateras i debatten att det inte var länge sedan vi hade asymmetri i . Man syftar då på landskommuner, städer, kö- pingar och municipalsamhällen. Det finns därför anledning att kort beskriva vari skillnaderna i uppgifter mellan dessa bestod. Städerna hade sedan hundratals år en annan reglering än lansbygdens sock- nar. För dessa fanns såväl privilegier, mest relaterade till rätten att bedriva vissa näringar, som särskilda skyldigheter, till exempel att själva bekosta sitt åklagar-, exekutions- och polisväsende. och växte de så kallade stadsstadgorna fram – ordningsstadga, brandstadga, byggnads- stadga, hälsovårdsstadga och stadsplanelag. Beteckningen har att göra med en gammal handelsplats. Genom kommunalförordningar kom de flesta köpingar att utgöra egna kommuner och de som inte blev det fick samma status som municipalsamhällen (municipalköpingar). I köpingarna gällde brand- och byggnadsstadgor och stadsplanelag. Ordningsstadga och hälsovårdsstadgan var frivilliga. I övrigt var lagstiftningen den- samma som för landskommuner. Ett municipalsamhälle var en avgränsad enhet för ett tättbebyggt område inom en landskommun. Den skötte inom sitt område mu- nicipala angelägenheter, det vill säga skyldigheter enligt stadsstad- gorna. Invånarna var ansvariga för att tillämpa dessa och ta hand om finansieringen. Där fanns ett eget fullmäktige och skyldighet att utöver kommunalskatten betala municipalskatt. Man bör notera att municipalsamhällena endast utgjorde egna kommuner beträf- fande tillämpningen av stadgorna och dessas finansiering. Invå- narna tillhörde alltjämt sin landskommun och hade samma rättig- heter och skyldigheter som de övriga invånarna i den. De uppgifter som gällde hela landskommunen, framför allt skolan och fattigvår- den, sköttes av de kommunala myndigheterna. Skälet till att municipalsamhället och köpingen hade egna upp- gifter och att det fanns särskild reglering var att det behövdes mer ordning och reda i ett tättbebyggt område än på den omkringlig- gande landsbygden. Gator, belysning och avlopp blev nödvändig- heter. Genom kommunallag gjordes, med ett fåtal undan- tag, kommunallagens bestämmelser tillämpliga för stad, och landskommun. Det stora antalet små kommuner innan den första indelningsre- formen ledde till behov av samverkan. Staten löste detta genom att inrätta skoldistrikt, väghållningsdistrikt och fattigvårdssamhällen. Regeringen kunde besluta om bildande av sådana samarbetsorgan även mot de berörda kommunernas vilja. Även kommunalförbund, kunde användas av staten för att framtvinga samverkan kring vissa verksamheter. Framför allt gällde detta polisförbund och senare så kallade regionplaneförbund. Slutsatsen är att det knappast går att hämta bärande argument för en differentierad uppgiftsfördelning i morgondagens samhälls- organisation utifrån den differentiering som fanns i gårdagens mellan städer, landskommuner och köpingar. Dessutom kan det konstateras att statens inställning till att tvinga fram behövlig sam- verkan har förändrats påtagligt. Men det finns också flera exempel på att uppgiftsfördelningen i modern tid är differentierad. När det gäller kommuner kan nämnas att har ansvaret för hälso- och sjukvård, att vissa kommuner själva bedriver kollektivtrafik samt att ansvaret för hemsjukvården vilar på cirka hälften av kommunerna. Motiv för och emot differentierad uppgiftsfördelning Statskontoret redovisar i sin rapport motiv för och emot en diffe- rentierad uppgiftsfördelning. Ett mer principiellt motiv för sådan är att kommuner sinsemellan är mycket olika. Alla kommuner har inte samma bärkraft för de mest krävande uppgifterna. Den sva- gaste kommunen kan inte vara norm för vilka uppgifter som staten ska kunna lägga på kommunerna. Praktiska motiv för en asymmet- risk uppgiftsfördelning handlar om att ta till vara stordriftsfördelar samt skapa ökade planerings- och prioriteringsmöjligheter över kommungränsen. Likvärdig servicenivå kan inte uppnås om verk- samhetsformerna inte tillåts variera och anpassas efter lokala för- hållanden. Argumenten mot en differentierad uppgiftsfördelning är också av olika slag. Principiellt kan det ses som ett sätt att skjuta upp nöd- vändiga strukturella åtgärder av typ kommunsammanslagningar eller förändringar i statkommunrelationen. Det kan också leda till en heterogen förvaltningsstruktur som försvårar regeringens över- blick och styrning samt minskar medborgarnas möjligheter till an- svarsutkrävande. Rent praktiskt kan en mer flexibel uppgiftsfördel- ning leda till att offentliga huvudmän får en mer komplicerad för- handlingsuppgift sinsemellan. Det finns ytterligare argument mot en differentierad uppgifts- fördelning, eller snarare argument för att alla kommuner har samma uppgifter. Invånare som flyttar mellan kommuner får ett likartat system att förhålla sig till. Samma system över hela landet underlättar också för företag, frivilligorganisationer och andra regi- onala, nationella och internationella aktörer som samarbetar med eller är beroende av kommunerna. När man diskuterar differentierad uppgiftsfördelning i förhål- lande till små kommuner hävdas det knappast att en sådan skulle tillåtas få till resultat att invånarna i vissa kommuner skulle få ett annat utbud av välfärdsservice än invånarna i andra kommuner. Det torde vara en självklarhet att alla medborgare ska ha tillgång till för- skola, skola, hemtjänst eller särskilt boende, ekonomiskt bistånd eller annat kvalificerat stöd från . Vad frågeställningen handlar om är om de minsta kommunerna kan antas få så bristande förmåga att fullgöra vissa uppgifter att det skulle anses nödvändigt att flytta dessa till en annan offentlig aktör som faktiskt kan full- göra uppgiften. Det finns ett antal olika teoretiskt tänkbara sätt att skapa en differentierad uppgiftsfördelning. En större kommun som kan an- tas ha bättre förutsättningar åläggs att överta uppgifter som den mindre kommunen inte bedöms kunna klara. Ett annat alternativ är att staten tar över uppgifter eller att uppgifter läggs på det landsting inom vilket kommunen ifråga ligger. Statskontoret för ett resonemang kring vilka uppgifter som skulle vara tänkbara för en differentierad uppgiftsfördelning. Man konstaterar att det företrädesvis torde handla om sådana uppgifter där det går att uppnå stordriftsfördelar. De minsta kommunerna har, av varierande skäl, högre kostnader per innevånare för de flesta verksamheterna. Exempel på verksamheter där stordriftsfördelar ändå kan antas vara möjliga att uppnå anges vara gymnasieskolan, institutionsvård, tillsyn och avfallshantering. Vi menar att det i resonemang om för- och nackdelar med diffe- rentierad uppgiftsfördelning för kommuner också måste tas med sådant som rättssäkerhet och likvärdighet, i meningen förmåga att uppnå tillräcklig kvalitet i de individuella tjänsterna. Staten kan inte med dagens lagstiftning ålägga en kommun att sköta verksamhet i en annan kommun. En sådan ordning skulle strida mot Regeringsformen. Det måste finnas ett samband mellan beskattningsrätt och uppgiftsansvar. Även om Regeringsformen skulle bli föremål för en ändring som öppnade upp för att en kom- mun fullgör uppgifter inom en annan kommuns gränser finns andra svårigheter. Utjämningssystemet skulle påverkas. En permanent skatteväxling är tänkbar för att den kommun som åläggs uppgiften ska kunna finansiera det tillkommande åtagandet. Det är dock inte tänkbart att invånarna skulle få någon möjlighet att utkräva ansvar genom de allmänna valen i den kommun som för deras räkning utför vissa uppgifter. Däremot skulle brukarinflytande inte stöta på något hinder. Ett differentierat system av detta slag skulle knappast kunna genomföras genom generella bestämmelser. Det skulle krävas ana- lys av den enskilda avlastningskommunens behov liksom av den mottagande kommunens förutsättningar. Alla små kommuner har till exempel inte en större granne. Även de mest glest befolkade kommunernas större grannar skulle för vissa verksamheter sanno- likt ha svårt att finna effektiva lösningar. Inte heller att staten övertar uppgifter från en eller flera små kommuner bedöms vara en framkomlig väg. Även en sådan lösning skulle innebära komplicerade ekonomiska specialregleringar. Det är svårt att föreställa sig att invånarna i en kommun skulle utkräva an- svar för viss typ av verksamhet genom att rösta i riksdagsvalet me- dan de i grannkommunen gör det genom att rösta i kommunalvalet. Statens möjlighet att bygga en lämplig utförarorganisation på en- dast ett fåtal platser spridda i landet är minimal. Den tredje modellen som skisseras av Statskontoret går ut på att vissa uppgifter skulle åläggas kommuner och landsting genom gemensamt ansvar. Så är fallet när det gäller kollektiv- trafiken. En sådan modell bygger på att staten släpper ifrån sig en del av organiseringsmakten. Rätten att besluta om vem som ska vara huvudman för en viss verksamhet överlåts till de offentliga aktörerna inom länet. Huvudman kan vara , ett kom- munalförbund eller en kommun. En laglig reglering är nödvändig för varje verksamhet som skall hanteras på detta sätt. Verksamheter som skulle gagnas av denna lösning är sådana där det är fördelaktigt om planeringen sker över ett större geografiskt område. Gymnasie- skolan tas som exempel. En ytterligare, men på frivillighet baserad, form av differentierad uppgiftsfördelning är att landstingen tar över uppgifter från vissa små kommuner. Modellen skulle dock kunna innebära att landstingen blir en sorts allmän uppgiftsmagnet för hittillsvarande primärkommunala uppgifter. Denna modell skulle grundas på en friare uppgiftsväxling mellan kommun och landsting/region och bygga på att det skapas förhandlingsmöjligheter inom ett län om hur uppgiftsfördelningen skall utformas. Det skulle behövas en be- stämmelse i kommunallagen om att en kommun får överlåta upp- gifter till landsting/region eller vice versa. Tekniskt skulle detta kunna göras genom att den bestämmelse som finns i 2 kap. 6 § KL avseende skulle kunna göras tillämplig i hela landet. Alla typer av verksamhet, inklusive myndighetsutöv- ning skulle då kunna överlåtas. Eventuella undantag från denna hu- vudregel skulle kunna regleras i speciallagstiftning. En friare uppgiftsväxling mellan kommun och landsting/region ger möjlighet att lägga kommunala uppgifter på den folkstyrelse- nivå där det finns bärkraft och effektivitetsfördelar. Oavsett om det är den lilla kommunen eller det stora som ansvarar för en viss uppgift gäller kommunallagen och förekommande special- författningar för verksamheten. Det finns en möjlighet till ansvars- utkrävande. Den invändning som redovisats ovan när det gäller al- ternativet att staten skulle ta över vissa uppgifter från små kommu- ner gäller i och för sig även denna modell. Invånare i en kommun skulle få utkräva ansvar i sin egen kommun och i grannkommunen skulle detta för samma uppgift ske i förhållande till . Detta är dock redan fallet i vissa län när det gäller hälso- och sjuk- vård i eget boende, hemsjukvård, som vissa kommuner har ansvaret för och andra inte. Vår slutsats är att de två först beskrivna formerna av differentierad uppgiftsfördelning knappast är tänkbara. Den modellen i vilken en större kommun skulle ta över vissa uppgifter från en eller några mindre innebär ett avsteg från lokaliseringsprincipen. Visserligen har denna princip på sätt och vis luckrats upp genom de olika sam- verkansmöjligheter som finns, men den får ändå anses ha en grundläggande betydelse. Demokratiaspekten är också viktig. Även den modell i vilken staten skulle ta över uppgifter är demokratiskt komplicerad men det är framför allt det orationella i att staten skulle bedriva verksamhet i liten skala på spridda platser som gör modellen otänkbar. De två varianterna där uppgifter som de små kommunerna kan få svårt att fullgöra istället skulle utföras av har såväl förtjänster som nackdelar. För ett ställnings- tagande är det nödvändigt med en djupare analys av några verksam- hetsområden som skulle kunna vara aktuella. Ovan beskrivna former för differentierad uppgiftsfördelning bygger på legal reglering av hur ansvaret skall fördela sig. Andra former av differentierad uppgiftsfördelning uppstår de facto genom samverkan grundade på frivilliga överenskommelser. Frivillig sam- verkan beskrivs utförligare senare i denna rapport. 5.2.2Ännu mer samverkan? I detta avsnitt lyfter vi några mer principiella frågeställningar med anledning av den allt mer frekventa samverkan kommuner emellan. Vi redovisar några problem som kommuner upplever. Vi konstate- rar att samverkan är nödvändig såväl för små som större kommu- ner. Slutligen ställs frågan om staten borde inta en mer aktiv håll- ning när det gäller samverkan mellan de små kommunerna. Samverkan skapar otydlighet ur ett medborgarperspektiv Vi har tidigare beskrivit samverkan kommuner emellan i olika for- mer som sätt att möta de problem som ett litet befolkningsunder- lag för med sig. Interkommunal samverkan är dock inte någonting som bara de mindre kommunerna har ett behov av. sagt alla kommuner använder samverkan med andra för att mer allmänt ef- fektivisera verksamheter eller för att kunna åstadkomma den spets- kompetens som behövs för speciella uppgifter. Genom dagens komplexa mönster av samverkan skulle man kunna hävda att det håller på att skapas en ny kommunkarta, en kommunkarta som det är svårt för medborgarna att överblicka. Överblickbarheten minskas dessutom genom att kartan ständigt tycks ritas om. Samarbetet upphör eller rent av spricker av olika skäl och nya samverkanskonstellationer uppstår. Vad detta betyder för medborgarnas insyn i arbetssätt, organisation och vad skatte- pengarna nyttjas till finns det inga undersökningar kring.F8F Det utbredda mönstret av samverkan kan antingen betraktas som ett första steg mot en indelningsreform eller som ett verk- ningsfullt sätt att minska behovet av eller förhindra en reform. Ge- nom samarbete kan två eller flera kommuner i praktiken genomföra en partiell kommunsammanslagning. Man lägger samman resurser och nyttjar ett större territorium för vissa uppgifter och simulerar därigenom en större kommun. En fråga är hur länge definitionen av en kommun som ett territoriellt avgränsat område och administ- rativ enhet för lokalt självstyre kan äga sin giltighet.F9F Att detta va- rit en bärande princip tidigare innebär inte nödvändigtvis att det måste vara det . En annan princip som betraktats som viktig är lokaliseringsprin- cipen. Det vill säga att en kommun i princip bara ska bedriva verk- samhet inom sitt territorium och inte i en annan kommun. Här har länge funnits möjlighet att äga mark i annan kommun liksom möj- lighet att till exempel distribuera el och fjärrvärme utanför det egna kommunområdet. Genom ny och ändrad lagstiftning under de se- naste årtiondena kring samverkan har lokaliseringsprincipen suc- cessivt luckrats upp. Om en kommun är hänvisad till att lösa alltfler och för kommu- nen betydelsefulla uppgifter genom interkommunal samverkan, vare sig det sker genom ett avtal eller mer formaliserat genom till exempel kommunalförbund, innebär det utan tvekan att självbe- stämmandet urholkas. När en kommun behöver samverka kring flera olika uppgifter och dessutom behöver göra det med olika kommuner finns det en gräns där de egna organen får sina befo- 8Gossas, M. En kommunreform för 2000-talet i ekonomi och politik, volym 8, nr 1. genheter så urholkade att det finns anledning att ifrågasätta om den kommunala självstyrelsen är på väg att mista sitt reella innehåll. I praktiken bildas det en sorts överkommunal beslutsnivå, den en- skilda kommunens röst blir bara en av många. Kommunfullmäkti- ges möjligheter att styra verksamheter, att göra ekonomiska prio- riteringar och att väga olika intressen minskar påtagligt. Utifrån ett medborgarperspektiv uppstår en otydlig samhällsor- ganisation. Medborgarnas insyn i de verksamheter som bedrivs i samverkan minskar och deras möjlighet att utkräva ansvar av sin fullmäktigeförsamling begränsas. Ofta hävdas i debatten att så länge en verksamhet fungerar och invånarna får den service de för- väntar sig bryr de sig inte om hur den är organiserad eller om den sker i samverkan med andra aktörer. Det är ändå relevant att fråga när det politiska ansvaret blir så otydligt och samverkande genom- förandeorganisationer så komplexa att medborgarna inte vet var de ska utkräva ansvar den dag någonting faktiskt inte fungerar som de anser att det borde. Det ställs det stora krav på de medborgare som vill få insyn i de olika beslutsprocesser som den egna kommunen är involverad i. Kommunernas olika samverkanskonstellationer syns oftast inte som tydliga aktörer i media. Interkommunal samverkan är nödvändig Samverkan kan och bör trots detta knappast förhindras vare sig för små eller större kommuner, det är ett nödvändigt sätt att lösa ut- maningen med allt fler komplicerade uppgifter som kräver alltmer specialistkompetens samt för att skapa ekonomiskt effektiva lös- ningar för uppgifter som inte är så frekventa eller är kostsamma. Några exempel på uppgifter som inte heller stora kommuner i stor- stadsområden anser att de kan klara själva är familjerätt, socialjour och familjehemsrekrytering. Kommuner påtalar att det finns hinder för samverkan av både ju- ridisk och mer praktisk, administrativ karaktär. Ett av problemen har att göra med lagen om offentlig upphandling, LOU.F10F Lagen föreskriver upphandlingsförfarande till exempel vid viss volym av tjänsteköp. När tjänsteköp sker inom ramen för en redan etablerad samverkan på bredare bas skulle ett upphandlingsförfarande kunna riskera att samverkan spricker. Vår bedömning är att det finns 10 Lag (1992:1528) om offentlig upphandling. kommuner som av detta skäl medvetet avstår från att följa reglerna i . Vissa myndigheter kräver att få in uppgifter från den enskilda kommunen även om en hel verksamhet har förts över till ett kom- munalförbund. Ett annat problem uppstår när flera kommuner går samman om en anställd som handlägger ärenden. Det finns inte inom alla verk- samheter möjlighet att en sådan anställd också genom delegation från de olika kommunerna får fatta beslut.