sou · GWB3100 · 2008-11-17 00:00:00 — En indragning eller nedsättning av sjuk- penningen med stöd av bestämmelsen förutsätter inte att under- låtenheten att lämna uppgift om ändrade förhållanden har skett uppsåtligen eller med grov vårdslöshet. Sanktionsbestämmelsen tar därmed sikte på fler fall än straffstadgandena i bidragsbrottslagen. Bestämmelserna i 3 kap. 17 § första stycket b och 20 kap. 3 första stycket d § AFL gäller även i fråga om arbetsskadeersättning (se 6 kap. 7 § lagen [1976:380] om arbetsskadeförsäkring) och smittbärarpenning (se 9 och 15 §§ lagen [1989:225] om ersättning till smittbärare). Nämnda bestämmelse i 20 kap. 3 § AFL tillämpas också på handikappersättning och vårdbidrag (se 22 § lagen [1998:703] om handikappersättning och vårdbidrag). En bestäm- melse med innebörd att en åsidosatt anmälningsskyldighet får sanktioneras genom att ersättning dras in eller sättas ned finns också i 22 kap. 16 § AFL i fråga om rehabiliteringsersättning. Ytterligare en bestämmelse med liknande innebörd finns i 16 kap. 8 § AFL. Enligt bestämmelsen har den som uppbär sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning en skyldighet att utan oskäligt dröjsmål anmäla till om han eller hon börjar förvärvsarbeta, börjar förvärvsarbeta i större omfattning än tidi- gare, fortsätter att förvärvsarbeta efter tid då ersättningen varit vilande eller om hans eller hennes arbetsförmåga väsentligt förbätt- ras utan att han eller hon börjat förvärvsarbeta. Till anmälnings- skyldigheten är kopplad en sanktionsbestämmelse enligt vilken sjukersättning eller aktivitetsersättning får dras in eller tills vidare för den som utan giltigt skäl underlåter att göra en anmälan av angivna ändrade förhållanden. Regeringen har i en pro- position till – Från sjukersättning till arbete – lämnat förslag till ändring bl.a. av den aktuella paragrafen (prop. 2007/08:124). Enligt förslaget ska anmälan ske innan arbetet på- börjas, utökas eller fortsätter efter att ersättningen varit vilande. Innebörden av förslaget är alltså att anmälningsskyldigheten inträ- der tidigare än vad som gäller. Såvitt gäller sjukersättning inne- bär förslaget vidare att det inte längre krävs en väsentligt förbättrad arbetsförmåga för att anmälningsskyldighet ska gälla. förslaget ska det räcka att arbetsförmågan har förbättrats. Rege- ringen har i motiveringen till bestämmelsen pekat på den sank- tionsbestämmelse som finns och i det sammanhanget anfört att skärpningen vad gäller anmälningsskyldigheten kan förväntas medföra bättre kontrollmöjligheter för (se s. 98 f. i nämnda prop.). Några andra än redaktionella ändringar har dock inte föreslagits i själva sanktionsbestämmelsen. Som framgår av kapitel 11 har företrädare för uppgett att bestämmelserna i 20 kap. 3 § första stycket d, 3 kap. 17 § första stycket b, 16 kap. 8 § och 22 kap. 16 § AFL inte tillämpas i praktiken. Huruvida de förslag som regeringen lämnat i den redovisade propositionen angående sjuk- och aktivitets- ersättning innebär att sanktionsbestämmelsen i 16 kap. 8 § andra stycket AFL (femte stycket enligt anm. får en annan prak- tisk betydelse än tidigare är för tidigt att uttala sig om. Även om detta inte uttryckligen sägs i propositionen kan det inte uteslutas att detta varit regeringens avsikt. Det kan konstateras att de nu beskrivna sanktionerna och bidragsspärren, med den utformning som den föreslås få, delvis avser samma förfaranden. Innebörden av de olika sanktions- formerna är vidare delvis densamma. En viktig skillnad är dock att sanktionsbestämmelserna i och andra relevanta författningar inte förutsätter att någon har dömts för ett bidragsbrott för att de ska bli tillämpliga, vilket de föreslagna bestämmelserna om bidrags- spärren gör. Dessutom är det en förutsättning för bidragsspärren att det brott som har begåtts är allvarligt. I fråga om under- låtenhetsfallen tillkommer vidare den skillnaden att de nu befintliga sanktionsbestämmelserna inte förutsätter uppsåt eller grov vårds- löshet hos den enskilde. Sanktionen är alltså i de fallen inte ens indirekt kopplat till ett brottsligt förfarande. Slutligen tillåter vissa av de nu befintliga sanktionerna inte bara att ersättningen dras in, utan också att ersättningen sätts ned. Som utredningen har anfört i kapitel 13 är de nu gällande sank- tionsbestämmelserna på socialförsäkringens område inte tillräck- liga, vilket tillsammans med andra där anförda skäl föranlett för- slaget om en bidragsspärr. Eftersom de sanktionsformer som finns nu delvis tar sikte på samma förfaranden som den tilltänkta bidragsspärren, och de dessutom delvis har samma innebörd, är det inte lämpligt att de får gälla sida vid sida. För den handläggande myndigheten skulle det då uppstå oklarhet när den ena eller den andra sanktionsformen ska väljas. För enskilda skulle konsekven- serna av fel bli svåra att överblicka. Frågan är då om de befintliga bestämmelserna i ska upphävas, eller om de i något avseende bör anpassas till den föreslagna regleringen om bidragsspärr. Om de befintliga sanktionsformerna tas bort innebär det att färre fall blir sanktionerade än vad som, åtminstone i teorin, är möj- ligt. Som tidigare nämnts har utredningen erfarit att dessa bestäm- melser inte tillämpas i praktiken. Något behov av att bibehålla dessa i anpassad form förefaller därför inte finnas. Samtliga de i detta kapitel berörda bestämmelserna bör därför upphävas. För att så stor överensstämmelse som möjligt ska gälla i fråga om olika ekonomiska förmåner inom socialförsäkringen bör detta gälla även bestämmelsen i 16 kap. 8 § andra stycket AFL. Utredningens bedömning: Inga ändringar bör införas i de regelverk som innehåller bestämmelser om att olika ekonomiska förmåner är samordnade med varandra. Det finns vissa förmåner som på olika sätt är samordnade med andra förmåner. Enligt 22 kap. 15 § AFL ska t.ex. rehabilite- ringspenning i vissa fall minskas med det belopp som den försäk- rade får som sjukpenning eller föräldrapenning- förmån, sjukpenning eller livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395) m.m. Även arbetslöshetsersättningen är samordnad med t.ex. ekonomiskt stöd som lämnas till arbetssökande som deltar i arbets- marknadspolitisikt program. Enligt 31 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsersättning får sålunda dagpenning minskas om en sökande med anledning av arbetslöshet fortlöpande får ersättning från någon annan än arbetslöshetskassa. Liknande bestämmelser finns i flera andra författningar, t.ex. 11 § förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd. Detta reser frågan vad som ska gälla t.ex. om den som har rätt till både rehabiliteringsersättning och sjukpenning endast har begått bidragsbrott avseende den ena förmånen. Som utredningen tidigare anfört framgår det av utredningens direktiv att en bidragsspärr endast ska meddelas beträffande den förmån som En följd av en sådan begränsning kan i det angivna exemplet bli att en bidragsspärr avseende t.ex. sjukpenning endast leder till att rehabiliteringsersättning betalas ut med ett högre belopp än vad som hade varit fallet om bidragsspärren inte alls meddelats. Detta kan tyckas vara otillfredsställande. Ett alternativ till att låta bidragsspärren avse endast den förmån som brottet avsett skulle kunna vara att låta den gälla alla ersättningsformer som på något sätt samverkar med varandra. En sådan reglering skulle emellertid bli mycket komplicerad. Den skulle vidare förutsätta att det var möjligt att på förhand bedöma vilka förmånsslag som skulle kunna bli aktuella för den enskilde. Enligt utredningens bedömning är detta knappast praktiskt möjligt. Som utredningen tidigare anfört är det en strävan att utforma regelverket så att det blir så enkelt och förutsebart som möjligt. De oönskade effekter som diskuteras kan inte heller förutses leda till att syftena med bidragsspärren motverkas i någon större grad. Att en bidragsspärr i ett förmånsslag kan få till följd att ersätt- ningen från ett annat förmånsslag ökar är alltså en konsekvens som får accepteras. Någon särskild anpassning av regelverket med hänsyn till de samverkande förmånerna bör därför inte ske . Sedan bestämmelserna har varit i kraft kan det emellertid finnas skäl att på nytt överväga denna fråga. 24.3Deltagande i arbetsmarknadspolitiska program Utredningens bedömning: Det förhållandet att det är en förut- sättning att någon uppbär aktivitetsstöd eller utvecklings- ersättning för att Arbetsförmedlingen ska få anvisa någon till ett arbetsmarknadspolitiskt program föranleder inte någon ändring i förordningen om aktivitetsstöd. Arbetsförmedlingen får anvisa arbetssökande till vissa arbets- marknadspolitiska program. Till deltagandet i dessa program är kopplade vissa bestämmelser om ekonomiskt stöd för försörjning. Enligt 4 § förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd lämnas akti- vitetsstöd till den som deltar i de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen jobb- och utvecklingsgarantin, arbetsmarknadsutbild- ning, arbetspraktik, stöd till start av näringsverksamhet, ungdoms- insatser, förberedande insatser, eller projekt med arbetsmarknads- politisk inriktning. Vidare lämnas utvecklingsersättning i vissa fall till den som inom det arbetsmarknadspolitiska programmet ung- domsinsatser deltar i jobbgarantin för ungdomar eller aktiviteter inom denna insats. Bestämmelserna tillämpas i praktiken så att det för deltagande i ett av de angivna arbetsmarknadspolitiska programmen förutsätts att aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning lämnas. Att sådan ekonomisk förmån lämnas är också en förutsättning för att den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program ska omfattas av vissa försäkringar t.ex. arbetsskadeförsäkring och gruppliv- försäkring.1 Om någon spärras från rätten till en sådan förmån skulle det alltså, med bibehållen praxis, kunna innebära att denne inte heller kan anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program. En sådan effekt som den beskrivna är naturligtvis inte önskvärd, eftersom detta går ut över den enskildes möjligheter att bli mer konkurrenskraftig på arbetsmarknaden. I praktiken kan det emellertid antas att den som spärrats från aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning ändå inte skulle kunna delta i ett program, eftersom det förutsätter att han eller hon skulle kunna försörja sig på annat sätt än genom arbete. I princip är det inte någon skillnad mellan denna situation och den som uppstår när någon blir spärrad från rätten till studiestöd; vederbörande kan inte utbilda sig utan måste försörja sig genom arbete. Dessutom måste man komma i håg att det här sannolikt rör sig om ytterst få fall, och de negativa arbetsmarknadspolitiska effekterna framstår som försumbara. Utredningen anser alltså inte att det bör införas några särregler för dessa typer av förmåner. 1 Se förordningen (1988:244) om grupplivförsäkring för deltagare i vissa arbetsmarknads- politiska program, lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd och förordningen (1998:1785) om ersättning vid skada till deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program. Utredningens förslag: Lagen om bidragsspärr och övriga för- slag till författningsändringar ska träda i kraft . En övergångsbestämmelse ska införas i lagen om bidragsspärr med innebörd att lagen ska tillämpas i fråga om sådana brott som har begåtts efter ikraftträdandet. Motsvarande övergångs- bestämmelse ska gälla i fråga om de allmänna domstolarnas skyldighet att underrätta berörda förvaltningsmyndigheter om domar avseende brott enligt bidragsbrottslagen. De föreslagna lagändringarna bör kunna träda i kraft . Bidragsspärren är en direkt konsekvens av bidragsbrott. I likhet med vad som gäller beträffande brottspåföljder och andra rätts- verkningar av brott bör möjligheten att besluta om bidragsspärr inte ges retroaktiv verkan. Den föreslagna lagen om bidragsspärr bör därför tillämpas endast i fråga om sådana gärningar som har begåtts efter ikraftträdandet. Det räcker alltså inte att den lagföring som spärren baseras på har ägt rum efter ikraftträdandet. Av tydlighetsskäl bör det som sagts komma till uttryck i en särskild övergångsbestämmelse. För att domstolar och inte ska behöva skicka domar i mål om bidragsbrott eller godkända strafföre- lägganden till berörda förvaltningsmyndigheter i onödan bör mot- svarande övergångsbestämmelse tas in i förslaget till ändring i förordningen (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål m.m. I kapitel 24 har utredningen föreslagit att vissa sanktions- bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) upphävs och ersätts av den föreslagna lagen om bidragsspärr. Om dessa ändringar i AFL får träda i kraft och om lagändringen inte förses med någon övergångsbestämmelse kom- mer brott som har begåtts före och som upp- täcks därefter inte att kunna medföra någon administrativ sanktion alls, dvs. varken enligt AFL eller enligt lagen om bidragsspärr. Inte heller i sådana fall där den enskilde före – utan att brott föreligger – har lämnat felaktiga uppgifter eller har underlåtit att anmäla ändrade förhållanden av betydelse för rätten till en förmån kommer det att kunna bli aktuellt med en sanktion enligt de aktuella bestämmelserna i . En sådan effekt kan tyckas vara otillfredsställande. Som framgått av det föregående till- lämpas emellertid inte dessa bestämmelser i i praktiken. Någon särskild övergångsbestämmelse för att möjliggöra en sanktion enligt AFL behövs alltså inte. Ändringarna i AFL bör alltså kunna träda i kraft , och det utan någon övergångsbestämmelse. Även i fråga om övriga lagförslag saknas skäl att meddela särskilda övergångsbestämmelser. Med hänsyn till den föreslagna övergångsbestämmelsen i lagen om bidragsspärr kan det antas att ärenden om bidragsspärr inte kommer att aktualiseras förrän en relativt förflutit efter det att lagen om bidragsspärr har trätt i kraft. De myndigheter som berörs av lagförslagen i detta betänkande bedöms därför kunna hinna göra de anpassningar som behövs i verksamheten med anled- ning av den nya ärendetypen även med det föreslagna ikraft- trädandet. Utredningens bedömning: Berörda myndigheter bör kunna hantera ärendena om bidragsspärr inom ramen för tilldelade resurser. Kommunerna kan väntas få högre kostnader för eko- nomiskt bistånd. Kostnaden kommer dock inte att vara så hög att det ger budgetmässiga konsekvenser. I det föregående har utredningen föreslagit att det införs en sanktion benämnd bidragsspärr. En grundförutsättning för att en spärr ska bli aktuell är att någon gjort sig skyldig till ett brott enligt bidragsbrottslagen. För att kunna bedöma de ekonomiska kon- sekvenserna av förslaget om bidragsspärr måste det göras en bedömning av hur många som kommer att lagföras för brott enligt bidragsbrottslagen. Bidragsbrottslagen trädde i kraft . I stort sett tar lagen sikte på samma förfaranden som varit kriminaliserade, men en viss utvidgning har skett av det straffbara området. I lagen har också myndigheterna ålagts att anmäla alla misstänka brott till polismyndighet eller . Det är troligt att lagen kommer att medföra en viss ökning av antalet polisanmälningar och lagföringar avseende brott mot välfärds- systemen. Eftersom bidragsbrottslagen endast varit gällande har emellertid endast ett fåtal lagföringar avseende bidragsbrott skett.1 Än går det inte att dra några slutsatser om hur lagen kan komma att tillämpas. Antalet lagföringar är vidare inte bara beroende av utformningen av den straffrättsliga lagstiftningen, utan också av vilka kontrollmöjligheter myndigheterna har och 1 Med lagföringar avses här åtal och godkända strafförelägganden. vilka kontrollinsatser de gör. Om exempelvis kontrollinsatserna i huvudsak inriktas på lättutredda fall, kan antalet anmälningar till polismyndighet väntas bli fler än om den huvudsakliga inriktningen är mer svårutredda och komplicerade fall. Hur många lagföringar som kan förväntas framöver påverkas också av vilken prioritet utredningar av bidragsbrott ges hos polismyndigheterna och . Slutsatsen av det som sagts nu blir att det är svårt att göra någon säker bedömning av hur många personer som kommer att lagföras för bidragsbrott. En viss uppfattning om antalet lagföringar kan man dock få genom de uppgifter som finns om brott som begåtts mot . Enligt uppgif- ter återrapporterades till myndigheten 286 fällande domar och godkända strafförelägganden avseende brott mot myndigheten . var motsvarande siffra 169. De återrapporterade fal- len kan antas avse brott begångna före bidragsbrottslagens till- komst.2 Brott mot övriga myndigheter som berörs av förslaget om bidragsspärr har, före bidragsbrottslagens tillkomst, inte särredo- visats i Brottsförebyggande rådets statistik och några andra säkra uppgifter om brottslighetens omfattning mot dessa har utred- ningen inte tillgång till. Antalet polisanmälningar avseende bidrags- brott från , och Arbetsförmedlingen tillsammans är dock betydligt färre än anmälningarna från och kommunerna. Anta- let polisanmälningar avseende bidragsbrott mot kommunerna upp- går för de två första kvartalen 2008 till cirka 300. Det kan antas att det stora flertalet av dessa avser ekonomiskt bistånd, som enligt vad utredningen tidigare anfört faller utanför tillämpningsområdet för lagen om bidragsspärr. En bidragsspärr ska enligt vad utredningen föreslår i detta betänkande bara beslutas i fråga om allvarliga bidragsbrott. Hur stor andel av antalet fällande domar (inklusive strafförelägganden som godkänts) som kommer att kunna hänföras till kategorin allvarliga brott är svårt att bedöma. Andelen allvarliga brott av det totala antalet brott kan dessutom komma att variera beroende på vilka prioriteringar som görs i myndigheternas kontroller (jfr kapitel 5 om genomsnittliga belopp). Enligt en mycket grov uppskattning kan det dock antas att andelen allvarliga brott kan förväntas uppgå till högst en tredjedel av samtliga fall. 2 Något enstaka fall av bidragsbrott kan dock finnas . innebära att ett hundratal ärenden om bidragsspärr skulle aktuali- seras hos . Antalet ärenden om bidrags- spärr kommer alltså att vara mycket litet sett i relation till det stora antal ärenden som totalt handlägger . Hos övriga myndigheter kommer ärenden om bidragsspärr sannolikt att förekomma i betydligt mindre omfattning än hos Försäkrings- kassan. Införandet av ett system med bidragsspärr genererar självfallet en viss mängd ärenden som ska hanteras. Eftersom antalet ärenden i vilka en bidragsspärr kan bli aktuell förväntas bli litet i förhållande till de berörda myndigheternas totala verksamheter kan införandet av lagen om bidragsspärr inte antas medföra några behov av ytter- ligare resurstilldelning till myndigheterna för att ökade administra- tiva kostnader. Mot bakgrund av de osäkerhetsfaktorer som utredningen pekat på kan det emellertid finnas anledning att bevaka frågan hur myndigheternas förvaltningskostnader och förvaltnings- domstolarnas kostnader påverkats när bidragsbrottslagen och lagen om bidragsspärr har varit i kraft . När det sedan gäller konsekvenser för olika sakanslag gör utred- ningen följande överväganden. Om den som spärrats från rätten till en ekonomisk förmån skulle ha varit berättigad till en sådan om bidragsspärren inte hade beslutats, innebär bidragsspärren att myndighetens totala kostnader minskar motsvarande uteblivna utbetalningar . Om å andra sidan spärren avser en person som inte har något behov av den förmån spärren avser kommer beslutet inte att påverka myndighetens sakanslag alls. Att en bidragsspärr beslutas för någon kan också komma att innebära att det hos denne uppstår ett behov av en annan ekonomisk förmån än den han eller hon har spärrats från. Sammantaget bör belastningen på myndigheternas sakanslag minska. Slutligen finns det skäl att säga något om de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna. Lagen om bidragsspärr omfattar enligt förslaget inte ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) som beslutas och betalas ut av kommunerna. Skälet till detta är att det ekonomiska biståndet ska utgöra en yttersta garanti för att den som blir föremål för en bidragsspärr inte står utan försörjning. Det stora flertalet som blir föremål för en bidragsspärr kan dock förväntas klara sin försörjning genom arbete, eller genom andra statligt finansierade förmånssystem. En undersökning som TNS Gallup genomfört på uppdrag av visar att av dem som nekats sjukpenning har haft ekonomiskt bistånd som försörjningskälla efter sjukfallet (Försäk- ringskassans rapport till sjukpenning Vad hände sedan?, socialförsäkringsrapport 2008:10). Det kan antas att även en mycket liten andel av dem som kan komma att spärras från rätten till en ekonomisk förmån riskerar att bli hänvisade till ekonomiskt bistånd. En skillnad i förhållande till de fall som undersökts i är dock att det bland dem som kan bli föremål för beslut om bidragsspärr kan finnas flera som inte har förmåga att arbeta, eftersom ett beslut om bidragsspärr inte grun- dar sig på någon bedömning av arbetsförmågan. För dessa kan kommunernas kostnader komma att öka. Kostnadsökningen för- delad på enskilda kommuner kommer dock att bli ytterst marginell. Av årsredovisning 2007 framgår att det till återrapporterades unge- fär lika många fällande domar avseende brott mot myndigheten där gärningsmannen var en kvinna som där gärningsmannen var en man.3 I övrigt finns det inte någon könsuppdelad statistik som visar i vilken utsträckning det är kvinnor respektive män som lagförs för brott mot välfärdssystemen. Av statistik som för framgår emellertid att könsfördelningen mellan kvinnor och män som var misstänkta för bedrägeri mot Försäk- ringskassan var jämn. Av sammanlagt 1096 misstankar avsåg 576 kvinnor. Detta kan jämföras med att endast av misstankarna avseende samtliga brott avsåg kvinnor. Andelen kvinnor som var misstänkta för bedrägeri mot var alltså högre än vad som gäller för brottslighet i allmänhet. I sammanhanget bör det emellertid uppmärksammas att det beträf- fande vissa förmånsslag är fler kvinnliga förmånstagare än manliga. Om antalet utredningar om misstänkt brott som avser kvinnor hos ställs i relation till kvinnornas andel av utbetal- ningarna blir bilden annorlunda. Enligt uppgifter som Försäkrings- kassan tagit fram leder 1 av 1 000 utbetalningar till män till utred- ning om brott, medan endast 0,7 av 1 000 utbetalningar till kvinnor gör det. Män är särskilt överrepresenterade när det gäller brott avseende föräldrapenning, sjukpenning, aktivitetsstöd samt sjuk- 3 Uppgiften avser även godkända strafförelägganden. Kvinnor är endast överrepresenterade i utredningar om brott som avser underhållsstöd.4 Det är inte säkert att könsfördelningen mellan personer som är misstänkta för brott också återspeglar könsfördelningen mellan dem som lagförts för brott. Med utgångspunkt från statistiken från BRÅ över misstänkta kan det dock antas att beslut enligt den föreslagna lagen om bidragsspärr kommer att avse kvinnor i lika hög grad som män. Som regeringen anfört i den proposition som låg till grund för bidragsbrottslagen kan kunskaper om vilka grupper som är mer benägna att begå brott vara av betydelse för vilka kontrollinsatser som ska göras eller för att förstå och förändra orsakerna till att brott begås (prop. 2006/07:80 s. 93). För frågan om en bidragsspärr ska införas eller inte är det emellertid inte av betydelse om det är kvinnor eller män som begår bidragsbrott. Även i den ovan nämnda propositionen tas det förhållandet upp att det generellt är fler kvinnor än män som får del av utbetalningar från välfärdssystemen. Där nämns också att transfereringar utgör en större andel av kvinnors inkomster än mäns. Regeringen anförde beträffande detta följande. Mot denna bakgrund är kvinnor mer beroende än män av väl fungerande välfärdssystem. Kvinnor skulle således drabbas hårdare av framtvingade sänkningar av ersättnings- nivåer till följd av utbredd brottslighet.