sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — SOU 2007:49 Myndighet eller bolag definition av begreppen domstol respektive förvaltningsmyndighet finns inte i regeringsformen. Inte heller förvaltningslagen (1986:223) innehåller någon definition av begreppet förvaltningsmyndighet. Av förarbetena till förvaltningslagen framgår att begreppet förvaltningsmyndighet har samma betydelse i förvaltningslagen som i regeringsformen. Betydelsen är också densamma i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100). Bestämmelser om rättsskipning och förvaltning finns i 11 kap. RF. Justitiekanslern, , de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna lyder enligt 11 kap. 6 § RF under regeringen. Även annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, såvida den inte är en myndighet under . Befogenheten att styra över förvaltningsmyndigheterna har således regeringen. Till skillnad från domstolarna står förvaltningsmyndigheterna i ett principiellt lydnadsförhållande till regeringen. Men varken eller regeringen får bestämma hur en myndighet skall besluta i särskilda fall som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner eller som rör tillämpning av lag. Myndighetsutövning brukar definieras som beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Besluten kan gälla rättigheter, skyldigheter, förmåner eller annat jämförbart. En myndighet skapas i de flesta fall genom att regeringen, sedan anslagit medel, utfärdar en förordning med instruktion för myndigheten samt utser ledningen för myndigheten. En parlamentarisk kommitté, , tillkallades med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen.TPF 8 FPT I uppdraget ingår bland mycket annat att överväga domstolarnas roll i det konstitutionella systemet och möjligheterna att öka öppenheten vid tillsättning av högre statliga tjänster. Kommittén har getts vida ramar för sitt arbete och är i princip oförhindrad att ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som kommittén har i uppdrag att se över. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag . Det förekommer en rad olika typer av benämningar på myndigheter. Ofta används samlingsbegrepp såsom central förvaltningsmyndighet, centralt ämbetsverk, sektorsmyndighet, affärsverk och nämndmyndighet. I myndighetens namn förekommer bl.a. begrepp TP 8 PT Dir. 2004:96 63 Myndighet eller bolag 2007:49 som verk, råd, styrelse, nämnd, institut eller inspektion. Det saknas tydliga definitioner av de olika myndighetsbegreppen och vad som avses är ibland oklart. Benämningen av myndigheterna är inte alltid konsekvent. Ofta går det därför inte att enbart av namnet sluta sig till vilken typ av myndighet det handlar om. Något allmänt vedertaget klassifikationssystem som bygger på olika typer av myndighetsuppgifter eller -funktioner finns inte och är enligt regeringens bedömning sannolikt inte möjligt att åstadkomma.TPF 9 FPT Ett försök till indelning i funktioner skiljer på myndighetsutövning , kontroll och tillsyn, information och rådgivning, tjänste- och varuproduktion, kunskapsproduktion, planering, styrning och samordning samt policyutformning.TPF 10 FPT Ofta är det emellertid svårt att entydigt hänföra en myndighet till någon av dessa funktioner och att åtskilja de olika funktionerna. Om man vill få en bättre bild av vilken typ av verksamhet olika myndigheter bedriver kan ett sätt vara att försöka bedöma och beskriva de olika myndigheternas huvudsakliga funktion eller funktioner. En särskild utredare fick i uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning.TPF 11 FPT I uppdraget ingick bl.a. att göra en bedömning av möjligheterna att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent användning av de olika myndighetsbegreppen samt att i så fall föreslå lämpliga åtgärder. Utredaren lämnade sitt betänkande Från verksförordning till myndighetsförordning.TPF 12 FPT Utredaren ansåg det inte meningsfullt att eftersträva enhetlighet i fråga om beteckningen på förvaltningsorganen. När nya sådana bildas är det dock enligt utredaren naturligt att undvika beteckningar som inte längre har sin motsvarighet i de organisationsformer som tillämpas. Missvisande beteckningar borde också undvikas; exempelvis bör en myndighet som leds av en styrelse inte betecknas nämnd. Det enda förslag som utredaren presenterade när det gäller myndighetsbegreppen var att regeringen i varje myndighets instruktion skulle ange om myndigheten var en central förvaltningsmyndighet eller inte. Andra myndighetsbegrepp borde enligt utredarens förslag inte förekomma i myndigheternas instruktioner. TP 9 PT Kommittédirektiv för Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir 2006:123). TP 10 PT : Demokrati och byråkrati, , 2003. TP 11 PT Dir. 2001:117. TP 12 PT SOU 2004:23. SOU 2007:49 Myndighet eller bolag Det finns inte heller någon entydig definition av vad som skall betraktas som små myndigheter. I en utredning om möjligheterna att förenkla ekonomiadministrationen i små myndigheter har dock gjort bedömningen att det för detta ändamål var lämpligt att betrakta myndigheter som små om de har färre än 50 årsarbetskrafter.TPF 13 FPT 4.3.3 Konkurrensutsatt verksamhet Vad menas med konkurrensutsatt verksamhet? En fråga som uppmärksammas särskilt både i denna utrednings direktiv och i , är de problem som kan vara förenade med att bedriva konkurrensutsatt verksamhet i myndighetsform. En bärande princip inom näringspolitiken är att likvärdiga villkor skall gälla för olika aktörer på marknaden. I det fall att offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får detta sålunda inte ske på ett sådant sätt att det privata företagandet hämmas otillbörligt; myndighetsuppgifter skall hållas isär från kommersiell verksamhet. Enligt de riktlinjer för konkurrenspolitiken som fattat beslut om skall andelen av den samlade ekonomin där konkurrens råder öka, och på nya marknader skall strukturer och regler stödja uppkomsten av en balanserad och väl fungerande konkurrens. Vidare gäller att statligt stöd inte får snedvrida konkurrensen, dvs. statligt stöd till svenska företag får inte innebära att andra företag konkurreras ut. Policyn för det svenska statsstödet skall stödja arbete i EU mot subventioner som skadar industrin.TPF 14 FPT Det förekommer olika benämningar på den verksamhet som en statlig aktör bedriver då den säljer varor eller tjänster till avnämare utanför den egna organisationen. Använda begrepp är avgiftsbelagd verksamhet, uppdragsverksamhet, affärsverksamhet, kommersiell verksamhet eller näringsverksamhet. Begreppet uppdragsverksamhet brukar användas för försäljning av varor och tjänster som är frivilligt efterfrågade och som kan ha mer än en producent. Affärsverksamhet tycks användas synonymt med uppdragsverksamhet.TPF 15 FPT TP 13 PT Förenkling av ekonomiadministrationen för små myndigheter, Regeringsuppdrag, ESV 2004:1. TP 14 PT . 2000/01:NU4, rskr. 2000/01:16. TP 15 PT revisorer: /02:9. Myndighet eller bolag 2007:49 har definierat affärsverksamhet som sådan verksamhet som är avgifts-/självfinansierad och frivilligt efterfrågad.TPF 16 FPT Med kommersiell verksamhet avses i allmänhet sådan försäljning som sker med uttalat vinstsyfte. Då det gäller myndigheters affärsverksamhet finns emellertid inget vinstsyfte. Trots det kommer vissa myndigheter ibland att konkurrera med försäljning av liknande produkter på en privat marknad där verksamheten åtminstone skall leda till vinst.TPF 17 FPT Verksamheten kan benämnas som konkurrensutsatt om den statliga aktören mot ersättning tillhandahåller varor eller tjänster på en öppen marknad där det finns privata företag som tillhandahåller liknande produkter. Produkterna behöver inte vara identiska. Det avgörande är att köparen uppfattar dem som utbytbara med varandra, dvs. att de tillfredsställer samma behov. Denna definition inriktar sig således endast på de marknader där reell konkurrens föreligger. En myndighet har rätt att ta ut avgifter eller andra ersättningar för varor eller tjänster om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Bemyndigandet ges vanligtvis i myndighetens instruktion eller i regleringsbrevet. Utifrån statsmakternas strävan att öka statsförvaltningens effektivitet och ändamålsenlighet har det statliga åtagandet genomgått en rad omprövningar . Förändringstakten var särskilt hög , främst mot bakgrund av statens försämrade finanser. Trenden i stort har varit att renodla myndighetsfunktioner till myndigheter och att bolagisera statlig konkurrensutsatt verksamhet i enlighet med ovan redovisade riktlinjer. Flera av affärsverken och vissa myndigheters konkurrensutsatta affärsverksamhet har bolagiserats. Omprövningarna har även resulterat i att statliga monopolmarknader har öppnats för konkurrens. Ett annat inslag i omprövningen av det statliga åtagandet har varit att göra tjänsteproduktionen hos vissa förvaltningsmyndigheter efterfrågestyrd och avgiftsbelagd. Stora delar av förvaltningsmyndigheternas verksamhet bedrivs därigenom som uppdragsverksamhet, dvs. verksamheten finansieras genom myndighetens egna avgifter. Ur detta förhållande har det utvecklats en myndighetstyp som ligger mellan affärsverket och den rena anslagsTP 16 PT 1994:7 Bolagisering, privatisering eller fortsatt myndighetsdrift TP 17 PT Statskontoret 2000:16 Staten som kommersiell aktör, omfattning och konkurrenseffekter 66 SOU 2007:49 Myndighet eller bolag myndigheten – uppdragsmyndigheten. är ett exempel på en sådan uppdragsmyndighet. Det finns ingen definition av begreppet uppdragsverksamhet i avgiftsförordningen. Enligt tolkning avses med uppdragsverksamhet försäljning av produkter som är frivilligt efterfrågade och som kan ha mer än en producent. Tolkningen ansluter alltså till de definitioner som redovisats. Den som efterfrågar myndighetens tjänster kan välja att t.ex. utföra tjänsten själv eller att ge uppdraget till någon annan. Interndebiteringar mellan statliga myndigheter hänförs också till uppdragsverksamhet, oavsett om efterfrågan kan betraktas som frivillig eller inte.TPF 18 FPT Uppdragsverksamhet har ofta sitt ursprung i eller en koppling till anslagsfinansierad verksamhet eller till en offentligrättslig verksamhet. Exempel på uppdragsverksamhet är konsult-, utbildnings och informationstjänster av olika slag. Samma personer kan således arbeta i både myndighets- och uppdragsverksamheten och myndighetens lokaler och utrustning användas gemensamt. För att en myndighet skall få ta ut avgifter i uppdragsverksamhet krävs ett regeringsbemyndigande. Regeringen har rätt att bestämma avgiftens storlek, men har i regel delegerat rätten till myndigheten. Intäkterna får disponeras av myndigheten. Ett sådant bemyndigande med delegation gäller exempelvis för VTI. Motiv för konkurrensutsatt verksamhet i statlig regi Statsmakterna har som redan framgått angett att huvudprincipen är att staten inte skall bedriva verksamhet på en marknad med fungerande konkurrens. Det finns dock flera undantag från denna princip. Några vanliga motiv, eller snarare förklaringar, till att staten ändå bedriver verksamhet som är konkurrensutsatt kan urskiljas. Ett motiv är att det finns ett behov i samhället av att staten bedriver verksamheten. Verksamheten kan vara så angelägen för samhället att det inte är lämpligt att dess existens är beroende av att en marknad kan tillgodose tjänsten i tillräcklig omfattning. Om verksamheten inte är företagsekonomiskt lönsam, t.ex. i glesbygdsområden, kommer den sannolikt inte att tillhandahållas av privata företag i en sådan omfattning eller i ett sådant utförande som är fördelningspolitiskt önskvärt. TP 18 PT 2000:21, Att styra avgiftsbelagd verksamhet. Myndighet eller bolag 2007:49 Om det finns kompetens och andra förutsättningar hos myndigheten kan det också vara ett motiv för att bedriva den konkurrensutsatta verksamheten. Det omvända motivet kan också föreligga. För att upprätthålla en tillräcklig allmän kompetens inom sitt område kan myndigheten behöva utföra vissa tjänster som också bjuds ut på en marknad. En annan vanlig förklaring är att den konkurrensutsatta verksamheten kan möjliggöra ett effektivt resursutnyttjande hos myndigheten eller staten. Detta kan exempelvis vara fallet om myndigheten bedriver en anslagsfinansierad basverksamhet som ger upphov till biprodukter som efterfrågas, t.ex. konsulttjänster. har i sitt betänkandeTPF 19 FPT angivit några motiv till varför offentliga aktörer skall medges rätt att bedriva verksamhet som traditionellt hör hemma i näringslivssektorn. Offentlig produktion kan vara motiverad om t.ex. angelägna tjänster inte kommer till stånd inom ett visst geografiskt område. Ett annat skäl som anförs är att det föreligger en så hög grad av samproduktionsfördelar mellan monopolskyddad och konkurrensutsatt verksamhet att det inte är samhällsekonomiskt försvarbart att inte tillåta den offentliga aktören att bedriva denna verksamhet. Ytterligare ett skäl kan vara svårigheter att dimensionera ett internt behov utan att det uppstår tillfälliga och oavsiktliga produktionsöverskott. Att avgiftsbelägga statlig verksamhet anses ha två huvudsakliga syften; att ersätta en annan finansieringskälla, exempelvis anslag, eller att påverka efterfrågan. De argument som enligt () talar för avgiftsbeläggning är bl.a. att den som utnyttjar verksamheten också bör betala för den. Kostnadsmedvetandet sägs därmed öka hos såväl producent som avnämare. Genom avgiftsbeläggning upprättas ett kund/leverantörsförhållande, vilket ofta leder till att myndigheten blir mer medveten om användarnas skilda behov. På detta sätt kan servicen till användarna förbättras. Ur ett styrningsperspektiv ökar kraven på myndighetens interna uppföljningssystem och redovisning, vilket anses vara positivt. Myndigheten behöver således ta fram underlag både för avgiftssättningen och för att kunna särredovisa avgiftsbelagd verksamhet i årsredovisningen. TP 19 PT SOU 2000:117. SOU 2007:49 Myndighet eller bolag med konkurrensutsatt verksamhet fick i uppdrag att analysera behoven av att ytterligare förbättra marknadens funktionssätt beträffande konkurrens mellan offentliga och privata aktörer. En redovisning av uppdraget har lämnats i rapporten och marknader – tydligare gräns mellan offentligt och privat.TPF 20 FPT I rapporten konstaterar att konfliktytorna mellan offentliga och privata aktörer är betydande. Den statistik som finns tillgänglig visar att offentliga aktörers näringsverksamhet är av stor omfattning och att den spänner över en stor mängd branscher. Av de statliga myndigheterna är det som säljer varor eller tjänster till köpare utanför statsförvaltningen. Sammantaget säljer staten och kommunerna varor och tjänster för ca . En intervjuundersökning som har genomfört bland privata företag i vissa utvalda branscher visar att anser att de möter konkurrens från offentliga aktörer i stor eller mycket stor omfattning. Av dessa ansåg att konkurrensen innebar ett problem för företaget, och ansåg att konkurrens mellan offentliga och privata företag inte sker på lika villkor. utredning visar att när offentliga aktörer agerar på konkurrensutsatta marknader uppstår ofta problem. Dessa problem kan indelas i följande tre kategorier: Sammanblandning av myndighetsuppgifter med näringsverksamhet. Olika former av offentliga subventioner. Problem förbundna med vidareutnyttjande av information och kompetens från myndighetsrollen. Existerande regelverk och frivilliga lösningar har enligt inte varit tillräckliga för att lösa problemen. Sannolikt skulle problemen minska om offentliga aktörer följde befintliga riktlinjer och lagar. Alla problem skulle dock inte lösas om enbart verksamhet som var förenlig med gällande lagstiftning och riktlinjer bedrevs. Inte heller konkurrensrättslig lagstiftning bedöms vara tillräcklig för att avhjälpa dessa problem. TP 20 PT rapportserie 2004:4. Myndighet eller bolag 2007:49 Mot denna bakgrund föreslog att: Åtgärder bör vidtas för att tillförsäkra att gällande lagar och riktlinjer följs. Fortsatt arbete behövs för att förtydliga när offentlig näringsverksamhet skall få bedrivas. Införandet av en nationellt utformad reglering av subventioner bör övervägas. Denna bör vara kopplad till reglerna om transparens. En offentlig aktör bör enbart få använda information eller kompetens upparbetad i myndighetsrollen för försäljning av tjänster och varor i konkurrens med privata aktörer om denna information eller kompetens också erbjuds konkurrerande företag på samma villkor. har också i en skrivelse till () pekat på problem som uppstår när statliga myndigheter uppträder på konkurrensutsatta marknader och tillämpar den s.k. beställar-utförarmodellen.TPF 21 FPT Under beredningen av skrivelsen har promemorian Stat och kommun som marknadsaktörer upprättats.TPF 22 FPT har vidare inkommit med en skrivelse till () om konkurrens i offentlig sektor för ökad effektivitet och tillväxt.TPF 23 FPT I både promemorian och skrivelsen föreslås åtgärder för att skapa bättre garantier för konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer, minska kostnaderna för den offentliga sektorns köp av varor och tjänster samt att effektivisera statsförvaltningen. 4.3.4 Statlig verksamhet i bolag statliga bolagen och deras styrning Staten är majoritetsägare i 43 av totalt 52 svenska aktiebolag med statligt ägande. I ett aktiebolag har styrelsen och ledningen ansvaret för den operativa verksamheten. Denna beslutsordning gäller såväl privata som hel- och delägda statliga aktiebolag. Ansvarsfördelningen följer av aktiebolagslagen (2005:551). TP 21 PT Dnr Fi 2004/683. TP 22 PT Dnr Fi 2006/611. TP 23 PT Dnr N 2006/7405/NL. SOU 2007:49 Myndighet eller bolag Den statliga affärsverksamhet som bedrivs i aktiebolagsform är huvudsakligen efterfrågestyrd och saknar i regel inslag av myndighetsutövning . Det förekommer dock att bolag bedriver någon form av myndighetsutövning, t.ex. AB , eller att bolag till viss del finansieras via anslag, t.ex. . De flesta bolag arbetar i full konkurrens, men några har en monopolställning på marknaden, t.ex. Systembolaget och . Aktiebolaget är en egen juridisk person och verksamheten finansieras helt inom bolaget. Det finns inget i regeringsformen som förbjuder att statliga medel används vid bildandet av bolag m.m. Enligt regeringsformen är det dock som bestämmer hur statens medel skall användas. Ytterst är det således som beslutar i frågor om bildandet och förvärv av aktiebolag m.m. eftersom sådana beslut innebär att förfoga över statens medel. Delegation eller förändring av lagens ansvarsregler är inte möjlig för bolag i samma utsträckning som inom myndigheter. Det är styrelsens och ledningens ansvar att säkerställa att bolaget bedriver sin verksamhet i överensstämmelse med gällande lagstiftning. har i sin rapport Vad och vem styr de statliga bolagen? granskat formerna för styrningen av de statligt ägda bolagen.TPF 24 FPT Syftet med granskningen har varit att ge en översiktlig bild av hur den dokumenterade ägarstyrningen av de statliga bolagen är utformad. I detta arbete har ingått en bedömning av om styrningen är enhetlig, tydlig och aktiebolagsrättsligt bindande för bolagen. slutsatser i granskningen av vad och vem som styr de statligt ägda bolagen är att: Det finns betydande variationer i vilka styrdokument som används. Bolagens samhällsuppdrag sällan är konkreta i styrdokumenten. Styrdokumenten – förutom bolagsordningen – normalt inte har beslutats av bolagsstämman. har i sin rapport rekommenderat regeringen att överväga att: Säkerställa att styrningen av varje bolags verksamhetsinriktning grundar sig på aktiebolagsrättsligt bindande dokument. Göra bolagens samhällsuppdrag så tydliga att uppdragen kan användas för bolagens styrning av verksamheten. TP 24 PT RiR rapport 2006:11. Myndighet eller bolag 2007:49 Vid behov tydliggöra hur avvägningen mellan olika mål skall göras. Se över vilka dokument som bör användas i styrningen av de statliga bolagen; variationer kan givetvis vara lämpliga, men bör vara motiverade utifrån skillnader i bolagens verksamhet. Statsmakternas syn på statligt ägda bolag I den senaste budgetpropositionenTPF 25 FPT konstateras att regeringen och de statligt ägda bolagen följer aktiebolagslagen (2005:551) och behandlar de frågor som kräver stämmobeslut på bolagsstämmor. Den tidigare regeringen redogjorde budgetproposition för sin uppfattning att det kan finnas behov att i särskild ordning se över frågan om hur ägaranvisningar bör utformas för de statligt ägda bolagen. I betänkandet 2005/06:NU4 har uttalat att man anser det värdefullt att en sådan utredning genomförs. Mot denna bakgrund förordnades en särskild utredare för att genomföra översynen. I uppdraget ingick bl.a. att pröva i vilka fall och hur ägaranvisningar bör utformas för de statligt hel- och delägda bolagen. Översynen skulle vara slutförd . Regeringen har aviserat att den avser att återkomma i frågan om styrningen av de statliga bolagen efter att översynen har genomförts. Regeringen har i den senaste budgetpropositionen vidare angett uppfattningen att det statliga ägandet av företag bör minskas. bör staten kvarstå som ägare endast då tungt vägande skäl talar för detta. Statens främsta näringspolitiska uppgift är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och bidra till att skapa förutsättningar för långsiktig tillväxt. Om staten uppträder som ägare och som utformare av de regler som gäller för näringslivets verksamhet uppstår enligt regeringen en rad problem, bl.a. risk för konkurrenssnedvridning, risk för inoptimala investeringsbeslut samt svårigheter att tillföra kapital till företag som behöver kapital för expansion. Vidare är en stark och framtidsinriktad ägare centralt för att företag skall utvecklas och växa. En svag ägare riskerar att undergräva utvecklingskraften. Regeringen anser att staten i de allra flesta fall inte är en ägare som ger företag bästa tänkbara möjligheTP 25 PT Prop. 2006/07:1, Näringsliv. SOU 2007:49 Myndighet eller bolag ter. Privatiseringar har varit gynnsamma för de företag som har sålts. Effektiviteten har ökat, lönsamheten förbättrats och investeringarna har ökat. Regeringens bedömning är att privatiseringar också bidrar till en starkare sysselsättningsutveckling i de bolag och branscher som berörs. Det kan dock enligt regeringen finnas företag som det är nödvändigt att staten har ett inflytande över också i fortsättningen. Det finns inte skäl att sälja företag som utvecklas bättre med staten som ägare eller där marknadsförhållandena är sådana att en utförsäljning skulle försämra konkurrensen eller motverka en god sysselsättningsutveckling. Ett fortsatt statligt ägande kan vara motiverat om det föreligger särskilda nationella intressen eller samhällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande. Även om regeringen anser att det statliga ägandet av företag bör minska så kommer staten att kvarstå som ägare, under längre eller , i ett antal företag. Regeringen anser därför att det är av stor vikt att staten hanterar sin ägarroll på ett ansvarsfullt sätt. Statens styrning av de statliga företagen måste vara tydlig och skötas professionellt med respekt för de krav på öppenhet och den möjlighet till demokratisk kontroll som bör ställas på all statlig verksamhet. Regeringen avser bl.a.: Att göra en genomgång av alla statligt ägda företag där argument för och emot ett statligt ägarengagemang vägs mot varandra. Att se över de statligt ägda bolagens kapitalstruktur i syfte att uppnå en optimal kapitalstruktur. Att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ägarförvaltningen är tydlig och sköts professionellt med respekt för de krav på öppenhet och möjlighet till demokratisk kontroll som bör ställas på all statlig verksamhet. När bör myndighet bli bolag? På uppdrag av den tidigare nämnda Förvaltningspolitiska kommissionenTPF 26 FPT, utredde professor offentligrättsliga och andra juridiska aspekter av olika verksamhetsformer.