sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — Härtill kommer att rätts- förhållandet mellan småhusägaren och entreprenören regleras genom tvingande konsumentskyddsregler i konsumenttjänstlagen (1985:716). Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om att tjänsten ska utföras fackmässigt. Vidare ska entreprenören med tillbörlig omsorg tillvarata konsumentens intressen och samråda med denne i den utsträckning det behövs och är möjligt. Näringsidkaren är vidare skyldig att avråda konsumenten från åtgärder som med hänsyn till priset, värdet av föremålet för tjänsten eller andra särskilda omstän- digheter inte kan anses vara till rimlig nytta för konsumenten. Projektering och upphandling av energieffektiviserande åtgärder i hyreshus är däremot, i regel, en betydligt mer komplex process än i småhus. Tvingande lagregler till skydd för fastighetsägaren i dennes egenskap av beställare saknas också. Utredningen anser med hänsyn härtill, och i övrigt på de grunder som utvecklats i det före- gående, att stödet i denna del bör begränsas till åtgärder i hyreshus, t.ex. i flerbostadshus, lokaler, kontor, hotell och butiker. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. Utredningen bedömer att stöden till strategiska installationer bör ge en energieffektivisering motsvarande slutlig energi . , och Fastighetsägarna har uppskattat att ett stöd i den del som avser projektering och upphandling kan bidra till att genomförande av lönsamma åtgärder kan öka från till . Det skulle innebära en energieffektivisering om slutlig energi i de aktuella byggnaderna. Utredningen menar att denna bedömning riskerar att vara en överskattning. Om istället ett antagande om ökat genomförande till av de lönsamma åtgärderna görs, blir den beräknade effekten slutlig energi. De tillämpade bidragen, inklusive stödet till solvärmeanläggningar kostar . Utredningen föreslår att sammantaget budgeteras för de nu föreslagna bidragen inklusive vad som redan avsatts för stöd till konverteringsåtgärder, energieffektiva fönster och solvärmeanläggningar. Det föreslagna bidragssystemet bör tillämpas 2014. I samband med den nationella handlingsplan, som enligt EG-direktivets artikel 4.2 ska upprättas , bör erfarenheterna av systemet, liksom dess effekter utvärderas och eventuella justeringar ske. Konsekvenser för det allmänna De administrativa, s.k. programanslutna, kostnaderna för de före- slagna stöden bör kunna beräknas till ungefär samma andel av de avsatta medlen som i nuvarande bidragssystem, dvs. cirka 2 3 pro- cent. Förslagen innebär att tilldelningen av medel till energieffekti- viserande åtgärder i byggande ökar från drygt 400 miljoner till . De administrativa kostnaderna kan således förväntas öka från till . I nuvarande bidragssystem får beslut överklagas till . beslut får inte överklagas. Utredningen anser inte att förslagen ger anledning att frångå denna tillämpade princip. Förslaget till bidragssystem ger därför inga kon- sekvenser för domstolarna. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. Skattereduktion för energieffektiviserande åtgärder i bostäder Utredningens alternativa förslag: Ett nytt tidsbegränsat system med skattereduktion för energieffektiviserande inves- teringar i småhus och flerbostadshus införs. Systemet ersätter de bidrag som ges för bl.a. energieffektiva fönster, men innebär också att avsevärt fler energieffektiviserande åtgärder i byggnadernas klimatskal och installationer ska ges stöd än i nuvarande bidragssystem eller i huvudförslaget till nytt bidrags- system. En konstruktion med skattereduktioner, som framförts som en alternativ modell av bl.a. Villaägarna, har och i olika omgångar använts inom flera olika områden. Reglerna gäller vanligen . Exempel på sådana regelverk är lagarna om skattereduktion för utgifter för vissa byggnads- arbeten (ROT-avdraget), lagen (2003:1204) om skattereduktion för vissa miljöförbättrande åtgärder i småhus,TPF48FPT samt lagen (205:1137) om skattereduktion för virke från stormfälld skog, som gavs vid 2006 taxeringar. Ett exempel från senare tid är lagen (2007:1229) om skattereduktion för hushållsarbete. ROT-avdraget har främst motiverats av arbetsmarknadspolitiska skäl och således satts in i tider av tilltagande arbetslöshet, främst i bygg- och installationssektorn. Denna skattereduktion har tilläm- pats i tre omgångar, förutom , även –och – . En ordning med en skattereduktion är således, liksom ett bidragssystem, en väl beprövad metod att lämna statligt stöd, såväl för energieffektiviserande åtgärder som för andra ändamål där stöd av olika skäl bedöms motiverat. En nackdel med en generell skattereduktion är att kostnaderna för staten inte kan förutsägas på samma sätt som med ett anslagsfinansierat och begränsat bidrag. Ett sådant bidrag upphör när tillförda medel tagit slut, medan skatteavdraget tillämpas till dess lagstiftningen härom upphävs eller ändras. En fördel med skattereduktionen är dock att fler åtgärder kommer att bli genomförda än i ett bidragssystem och att en högre energieffektiviseringsnivå därmed bedöms kunna uppnås. 48TP PT Skattereduktion gavs för utgifter för installation av biobränsleeldade uppvärmningssystem och energieffektiva fönster. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. uppnås en samordning också genom att byggnadssektorn, i likhet med industrin, ges en reducerad skatt som drivkraft för en ökad energieffektivisering. Utredningen anser att det kan vara lämpligt att knyta rätten till eventuella statliga stöd till resultaten av en obligatorisk energibesiktning. Det ger vissa garantier för att bara lämpliga åtgärder ges stöd. Däremot finns, på kort sikt, vissa risker med att, som en följd av ett nytt stödsystem, kräva energibesiktning av en vidare krets fastighetsägare eller oftare än vad som följer av lagstiftningen om energideklarationer. En sådan konstruktion skulle nämligen innebära att efterfrågan på energibesiktningar kan öka kraftigt på en marknad som redan nu kännetecknas av över- hettning. Utredningen bedömer dock att marknadsförhållanden kan förväntas stabiliseras på relativt kort sikt och att problemen med en brist på energibesiktare därför, på något , inte bör hindra att energideklarationen alltid utgör utgångspunkt för vilka åtgärder som ska kunna ges stöd. I ett inledningsskede bör dock en energideklaration utgöra ett villkor för skattereduktion bara i de fall där den redan finns eller enligt lag ska finnas. I en modell med skattereduktion bör inte, så som i huvud- förslaget, i vart fall inte inledningsvis, stöd lämnas för konsult- tjänster. Begränsningen kan motiveras av att de i annat fall blir alltför svårt att överblicka förslagets statsfinansiella konsekvenser. Detsamma gäller för övrigt åtgärder som avser installation av utrustning för individuell mätning av varmvatten. De problem med resurs- och kompetensbrist hos små fastig- hetsägare, som redovisats ovan, bör i en modell med skattereduk- tion istället överbryggas med informationsinsatser och hjälpmedel, såsom handledningar, stöd för energiledningssystem och mallar för upphandling. Sådant material kan tillhandahållas via Forum för energieffektivisering, som närmare beskrivs i kapitel 16.1. Där framgår också att berörda organisationer, t.ex. och Fastig- hetsägarna bör, om möjligt, medverka när informationsmaterial av förevarande slag utformas. En stödmodell av föreslagen typ kommer även att ge dynamiska effekter som en följd av ökad sysselsättning. Erfarenheterna från ROT-avdraget visar att omkring hälften av de arbeten för vilka Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. beställaren fått ROT-avdrag inte skulle ha utförts utan ett sådant avdrag. Storleken av de dynamiska effekterna blir bl.a. beroende av i vilken utsträckning aktiviteten i berörda branscher kommer att öka på grund av skattelättnaden. De beror också på arbetskraftsinten- siteten i de aktiviteter som, allt annat lika, trängs undan på grund av skatt.TPF49FPT En ökad aktivitet bidrar till ökade skatte- och avgifts- intäkter, såsom mervärdesskatt, socialavgifter och inkomstskatter och till minskade utgifter i form av arbetslöshetsunderstöd i den mån den ökade sysselsättningen reducerar arbetslösheten. Dåvarande () undersökte effekterna av de bidrag som betalades ut som extra statligt stöd för förbättring av bostäder 1995, dvs. det mellanår då ROT-avdrag inte fanns. RRV fann att ungefär hälften av de projekt som genom- fördes skulle ha genomförts ändå. Hälften av de årsarbetskrafter som arbetade med de bidragsstödda projekten utgjorde således nettoeffekten av bidragen, i det här fallet ungefär 17 000 års- verken.TPF50FPT I en studie från av effekterna av det statliga stödet till förbättring av bostäder, redovisas att ungefär hälften av arbetena i flerfamiljshus inte hade kommit till stånd utan stödet och att resten tidigarelagts på grund av stödet.TPF51FPT När det gällde motsvarande bidrag till förbättringar i småhus, bedömdes att av åtgärderna skulle ha blivit genomförda även utan bidrag. En tidigareläggning hade dessutom endast skett i begränsad omfattning. Här ska dock noteras att bidragsdelen var lägre än för flerbostadshusen, nämligen av arbetskostnaden. De åtgärder som ska kunna leda till skattereduktion i utred- ningens förslag finns främst inom bygg- och installationssektorn. Om en avmattning i dessa sektorer kan förväntas, kan ett system som det föreslagna, och mot bakgrund av erfarenheterna av ROT- avdraget, vara en lämplig åtgärd även i ett arbetsmarknads- perspektiv. 49TP PT Se t.ex. Jeeninga, H. et al, Employment impacts energy conservation schemes in the residential sector : calculation of direct and indirect employment effects using a dedicated input/output simulation approach. A contribution to the SAVE Employment project: SAVE contract XVII/4.1031/D/97-032, 1999. 50TP PT RRV:s rapport (1997:50) Sysselsättningseffekter av ESS och . 51TP PT (1999:6) Extra statligt stöd för förbättring av bostäder. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. Stödberättigade åtgärder i alternativet med skattereduktion Som ett alternativ till utredningens huvudförslag kan alltså de stöd som ges bl.a. för energieffektiva fönster och konvertering av uppvärmningssystem istället ges i form av en skattereduktion av den typ som tillämpats för ROT-avdrag och för miljöförbättrande installationer i småhus. Stödet bör dock utvidgas till att avse fler åtgärder i klimatskalet och byggnadernas installationer än enbart energieffektiva fönster och teknikneutrala värmesystem. Sålunda kan stöd exempelvis ges också till installation av energieffektiva tappvarmvattenarmaturer, tilläggsisolering av rörledningar, vindar och ytterväggar, energieffektiva ventilationssystem, och energi- effektiviserande styr- och reglerutrustning. Stödets avgränsning i fråga om stödberättigade åtgärder bör ske genom en avvägning av intresset av energieffektivisering och systemets kostnader. Även kretsen av stödberättigade fastighetsägare kan utformas på flera olika sätt som ger upphov till varierande effekter och kost- nader. Om möjligheten till skattereduktionen riktas till ägare av ägare av hyreshus, och småhusägare generellt, bör t.ex. närmare övervägas om även lokaler, t.ex. kontorshus, bör omfattas. Ytter- ligare en aspekt gäller om avdrag ska få ges enbart för arbetskost- nader eller kunna avse en andel av den samlade kostnaden för en åtgärd. I tabell 5.5 visas några alternativa sätt att avgränsa möjligheten till skatteavdrag i de tre dimensioner som berörts. Beroende på var i varje kolumn avgränsningen görs, uppstår olika effekter på energianvändningen och på kostnaderna för systemet. Sammanlagt kan ett hundratal kombinationer göras utifrån tabellen. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. SOU 2008:110 Möjliga avgränsningar av tillämpningsområdet för ett system med skattereduktion för energieffektiviserande åtgärder Omfattning arbete/material Byte av värmekälla i Isolering av klimatskal och Energieffektiv styr- och reglerutrustning Konsultstöd för projektering och upphandling Utöver vad som anges som exempel i tabell 5.5 kan även den andel av kostnaden som ska få bli föremål för skatteavdrag utformas på olika sätt. Storleken på denna andel och eventuellt takbelopp, kan också variera mellan de olika åtgärderna. Utredningen förordar, som alternativ till det föreslagna bidrags- systemet, ett system med skattereduktion där de flesta av åtgärder- na i tabell 5.5 ges stöd, dock med undantag för konsultstöd för projektering och upphandling och för installation av utrustning för individuell energimätning. Kostnaderna för sådana åtgärder är svårare att bedöma än för de övriga. Från energieffektivise- ringssynpunkt bör även åtgärder i lokaler omfattas av möjligheten till skattereduktion. De statsfinansiella effekterna av systemet är dock svåra att bedöma och därför oklara. Mot den bakgrunden kan, i ett första steg, det skisserade systemets tillämp- ningsområde avgränsas så att endast bostäder omfattas. Om en lösning med skattereduktions väljs kan systemet, efter utvärdering, endera utvidgas eller begränsas ytterligare. För att ytterligare belysa hur ett system med skattereduktion skulle kunna utformas, har utredningen tagit fram en modell till lagtext. Med hänsyn till att en lag om skattereduktion inte utgör utredningens huvudförslag i aktuella delar, redovisas denna modell, inte bland utredningens lagförslag, utan i bilaga 5 till betänkandet. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. Effekter av det alternativa förslaget med skattereduktion De kalkyler PROFU har genomfört åt utredningen visar att omkring primär energi (5,slutlig energi) kan effektiviseras i flerbostadshus och lokaler genom ett program med obligatoriskt sparande av det slag som berörts ovan och närmare skisserats i tidigare nämnda rapport från Elforsk. Utredningen anser att motsvarande bör gälla ett system för skattereduktion för investeringar i energieffektivisering, förutsatt att ungefär samma typer av åtgärder kommer att genomföras och i liknande utsträck- ning som den Elforsk bedömt. Om det tidigare stödet för kon- vertering av uppvärmningssystem inordnas i det nya stödsystemet och potentialen för även andra energieffektiviserande åtgärder i småhus bör det sammantaget leda till energieffektiviseringar i be- byggelsen om primär energi (slutlig energi) under den föreslagna lagens tillämpningstid. För småhus och flerbostadshus bedöms potentialen vara primär energi (4,slutlig energi). Denna uppskattning gäller effektivise- ringar utöver tidigare bedömningar av befintliga styrmedels effekter och effekter av de i avsnitt 5.5.2 föreslagna energikraven vid ombyggnad. Sammantaget gör utredningen bedömningen att en energieffektivisering av denna storleksordning minskar slutanvän- darnas kostnader för energi med 6 till under åtgärdernas livslängd . Merparten av åtgärderna bedöms ha en livslängd längre än . Tabell 5.6 Bedömd potential, TWh, och maximal energikostnadsbesparing för det föreslagna skatteavdragssystemet [TWh/år] [TWh/år] besparing [MSEK/år] Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. Statsfinansiella effekter av det alternativa förslaget med skattereduktion För de nu gällande stödsystemen avseende solvärme, konvertering från direktverkande elvärme och installation av energieffektiva fönster har i statsbudgeten för beräknats till sammantaget . Härav avser konverteringsstödet en större andel eller . Stöd till energieffek- tiva fönster föreslås ges med sammantaget 80 miljoner kro- Som anförts i det föregående innebär ett system med en skatte- reduktion att de tidigare gällande yttre ramarna för stödens storlek kan upprätthållas. Det föreslagna systemet bygger också på en utvidgning till nya energieffektiviseringsåtgärder, för vilka stöd inte givits. har på uppdrag av Villaägarna beräknat vad ett system med skattereduktion av den typ och omfattning Villaägarna föreslagit, dvs. enbart för småhus, skulle kosta för staten. Tabell 5.7 visas i första kolumnen hur många investeringar som, enligt , är lönsamma med och utan stöd. Av dessa är det ett visst antal som blir lönsamma på grund av att de får stöd. I genomsnitt, för alla teknologier, är det som blir lönsamma på grund av stödet. Kostnaden för att stödja alla inves- teringar som är lönsamma (kolumn 1) med per sparad kWh blir, enligt , . Efter- som det inte är troligt att samtliga hushåll genomför investeringarna (även om de är lönsamma enligt dessa beräkningar), kommer denna summa sannolikt att spridas över 52TP PT Budgetpropositionen , Utgiftsområde. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. Tabell 5.7 Kostnad för staten för skatteavdrag med av Villaägarna före- slagen utformning baserat på antalet genomförda åtgärder i små- hus Källa: Econ Pöyrys beräkningar. Det finns också anledning att närmare granska erfarenheterna av ROT-avdraget. Utvärderingar saknas från senare tid, men har gjorts beträffande den första omgången med ROT-avdrag . Sålunda har t.ex. revisorer, på uppdrag av bostadsutskottet, utvärderat systemets kostnader och dess effekter under första tillämpningsperioden.TPF53FPT Enligt revisorerna uppgick det sammanlagda skatteavdraget till . Ett syfte med ROT-avdraget var, vid sidan av det arbetsmarknadspolitiska, att omvandla svarta arbeten till vita. Avdraget förväntades därför delvis betala sig själv, genom ökade skatteintäkter och även minskade utgifter för arbetslöshets- ersättning. De undersökningar som revisorerna genomförde tydde också på, liksom de ovan refererade studierna från och , på att en subvention av förevarande typ leder till åtgärder vidtas, som inte annars skulle ha genomförts. ekonomiska vårproposition bedömde regeringen att det samlade direkta skattebortfallet för det tillfälliga ROT-avdrag, som infördes , uppgick till , varav 1,4 miljarder bedömdes periodiseras år 2004.TPF54FPT Avdraget gällde endast arbeten som utfördes mellan och den 30 53TP PT revisorers rapport (2001/02:8) ROT-avdragets effekter. 54TP PT Prop. 2003/04:163, s. 19. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. SOU 2008:110 1,3 miljarder istället för som prognostiserat 1 miljard.TPF fallet beräknades med hjälp av erfarenheterna från de tidigare skattereduktionerna. Storleken av de indirekta (dynamiska) effekt- erna beräknades inte på grund av svårigheter att uppskatta dem. Sådana effekter beror bl.a. av i vilken utsträckning aktiviteten i berörda branscher utvecklas. En ökad aktivitet bidrar till ökade skatte- och avgiftsintäkter genom mervärdesskatt, socialavgifter och inkomstskatter, och till minskade utgifter i form av arbets- löshetsunderstöd till den del den ökade sysselsättningen reducerar arbetslösheten. Vidare bedömdes att kostnaderna för administra- tion hos skulle öka med och att kostnaderna för prövning av ärenden i förvaltningsdomstolarna skulle öka med . 2006 gavs skattereduktion för miljö- förbättrande installationer i småhus. Reduktion medgavs för privat- personer med ett belopp som motsvarar en viss andel av den utgift fastighetsägaren hade vid installation av energieffektiva fönster i ett befintligt eller nyproducerat småhus eller ett biobränsleeldat uppvärmningssystem i ett nyproducerat småhus. Vid installation av energieffektiva fönster kunde reduktion även ges till privatbostads- företag som äger småhus. Skattebortfallet uppgick till cirka 50 mil- joner kronor per år.TPF56FPT Det alternativa förslaget med skattereduktion omfattar ett väsentligt bredare spektrum av åtgärder än vad som följer av utred- ningens huvudförslag med ett bidragssystem. Det omfattar också avsevärt fler åtgärdstyper än vad som var fallet med stödet till miljöförbättrande installationer, men ett betydligt smalare än vad som gällde i systemet med ROT-avdrag. I det senare systemet omfatta- des i princip alla typer av underhålls-, reparations-, om- och till- byggnadsarbeten, men inte materialkostnader. De statsfinansiella kostnaderna för ROT-avdraget har beräknats uppgå till mellan 1,5 och . För den senaste perioden var kostnaden drygt 2,5 miljarder. revisorers beräkning visar att statens kostnader för de 7 åren med ROT-avdrag sammanlagt uppgick till cirka 11 mil- jarder kronor, dvs. Mot bak- grund av erfarenheterna av ROT-avdraget och med hänsyn tagen till att det nu föreslagna systemet har delvis annat och snävare 55TP PT Prop. 2005/06:1, utgiftsområde 13, s. 20. 56TP PT Prop. 2005/06:1, utgiftsområde 21, s. 15. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. fokus samt till inflationsutvecklingen, bedömer utredningen att skattebortfallet kan uppskattas till cirka 1,5 2 miljarder kronor under systemets föreslagna femåriga tillämpningsperiod, dvs. Om systemet även skulle omfatta energieffekti- viseringar i lokaler kan kostnaden beräknas öka med mellan 0,5 och . Även effekterna för sysselsättningen påverkas och torde procentuellt sett öka i motsvarande mån. Som framgått i det föregående leder förslaget till dynamiska effekter. Dessa är dock svåra att kvantifiera och av försiktighetsskäl har utredningen valt att inte beakta dessa vid bedömningen av de offentligfinansiella effekterna. Statsstödsreglerna gäller inte stöd till enskilda medborgare. Däremot kan de tillämpas på statliga stöd som ges till kommersiella aktörer. Förslaget till lag om skattereduktion omfattar även kom- mersiella fastighetsägare som tillhandahåller bostäder. Regeringen bedömde att systemet med bidrag för konverteringsåtgärder från direktverkande elvärme var, i de delar som avsåg kommersiella fastighetsägare, av sådan karaktär att det behövde anmälas till kommissionen för godkännande enligt EG-fördragets artikel 88.3 om regler för statligt stöd. Utredningen bedömer att detsamma torde gälla de nu föreslaga stödsystemet. Det gäller för övrigt i tillämpliga delar även om stödet ges i form av bidrag enligt utredningens huvudförslag. Det är oklart när ett sådan godkännande kan föreligga, varför det också är svårt att bedöma när den föreslagna lagstiftningen kan träda i kraft. Om det, som vid det ovan nämnda ROT-bidraget, med hän- visning till statsstödsreglerna skulle krävas en begränsning av ersättningsnivån motsvarande högst , skulle det inne- bär att stödet inte fullt ut kan utnyttjas av större fastighetsägare. Det kan minska potentialen för detta styrmedel. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. 5.5.2Krav på energihushållning vid ombyggnad Utredningens förslag: Inför energihushållningskrav i samband med ombyggnad. Potentialen för energieffektivisering är som beskrivits i det tidigare stor i den befintliga bebyggelsen. Enligt Profus bedömningar uppgår den lönsamma energieffektiviseringspotentialen i slutlig energi för uppvärmning och tappvarmvatten i den befintliga bebyggelsen för fjärrvärme och bränslen till samt el . När hänsyn tas till transaktionskostnader, delade incitament och långsiktiga ägarförhållanden enligt den lämnade beskrivningen (avsnitt 5.4) är den lönsamma potentialen fjärrvärmen och bränslen respektive el i slutlig energi. Energikrav vid ombyggnad är ett angeläget styr- medel, som väsentligt kan påverka att för husägaren lönsamma åtgärder uppmärksammas och genomförs.TPF57FPT Detta är viktigt inte minst för att nå den s.k. investerarmarknaden. Som utredningen konstaterade i sitt delbetänkande finns det ett omfattande behov av renovering och upprustning i den befintliga bebyggelsen. Det gäller t.ex. bostadshus inom det s.k. miljon- programmet och de flerfamiljshus som byggdes . behöver av det svenska flerbostadshusbeståndet renoveras.TPF58FPT Det är då angeläget att möjligheten till energieffektivisering tas till vara, eftersom lön- samheten för effektiviseringsåtgärder i allmänhet är väsentligt högre i samband med renovering än som enskilda åtgärder.