sou · GVB378 · 2008-01-01 00:00:00 — Bolagsordningen kan dock uttrycka att bolaget ska ha någon form av samhällsuppdrag eller ta särskilda hänsyn. Från myndighet till bolag – innebörd, motiv, och förutsättningar kan en verksamhet med stöd av lag ha kvar uppgifter som innebär myndighetsutövning efter en bolagisering. Statens möjligheter att styra en verksamhet påverkas av en bolagisering, men huruvida detta är problematiskt beror på verksamhetens karaktär och inriktning Den offentliga förvaltningen styrs med ett antal grundläggande värden för ögonen. Till dessa brukar räknas demokrati eller politisk styrbarhet, rättssäkerhet, samt effektivitet. De offentligrättsliga reglerna är en viktig del för att kunna upprätthålla dessa värden i förvaltningen. Eftersom en bolagisering innebär en överföring av verksamheten till en privaträttslig sfär så påverkas statens möjlig- heter att styra förvaltningen och värna dessa värden.TPF3FPT Detta behö- ver dock inte vara ett problem. I vilken utsträckning de förvalt- ningspolitiska grundvärdena hotas beror högst sannolikt på vilken sorts verksamhet som bolagiseras och vilken miljö bolaget kommer att verka i. För en verksamhet som inte primärt styrs av politiska mål eller uppgifter, som inte innebär myndighetsutövning och som agerar på en väl fungerande marknad med konkurrens, så finns det knappast någon anledning att vara orolig för att en bolagisering ska hota demokrati, rättssäkerhet eller effektivitet. Tvärtom kan effek- tiviteten i vissa avseenden förväntas öka. 2.3Motiv för bolagisering av en myndighets affärsverksamhet Vilka är då motiven för att bolagisera en myndighets affärsverk- samhet? Grovt sett kan följande tre olika men delvis överlappande grupper av motiv identifieras: förvaltningspolitiska motiv, konkur- renspolitiska motiv samt ekonomiska motiv. 3TP PT Se SOU 1997:38, sid. 99-102. Från myndighet till bolag – innebörd, motiv, och förutsättningar Renodling av det statliga åtagandet är önskvärt Låt oss börja med den förstnämnda gruppen. Den statliga verk- samheten styrs av vissa förvaltningspolitiska riktlinjer och värdenTPF4FPT. En central del i de förvaltningspolitiska riktlinjerna är en renodling av det statliga åtagandet. I detta ligger att uppgifter som inte tillhör statens kärnverksamhet bör avvecklas eller överföras till någon annan huvudman. Till statens kärnverksamhet brukar räknas upp- rätthållandet av ett rättväsende, skydd mot inre och yttre fiender samt olika former av myndighetsutövning. I handlingsprogrammet framhålls vikten av att kontinuerligt pröva det statliga åtagandet i en strävan efter ökad effektivitet. En bolagisering av en statlig pro- duktionsverksamhet kan således motiveras utifrån förvaltningspo- litiska överväganden genom att verksamheten ifråga inte befinns tillhöra den statliga kärnverksamheten och därför heller inte bör bedrivas i myndighetsform. En bolagisering av en myndighets utförarenhet innebär en renodling av det statliga åtagandet En myndighet som både är beställare av vissa tjänster och utförare av tjänsterna ifråga kommer ofrånkomligen att sitta på två stolar. Å ena har myndigheten ett intresse av att dra nytta av konkurrens för att kunna köpa de varor och tjänster den behöver till så låga priser som möjligt då detta skapa ett mervärde för med- borgarna givet att kvaliteten på de levererade tjänsterna upprätt- hålls. Då får den egna utförarenheten inte ha några fördelar efter- som detta kommer att minska konkurrensen av skäl som redovisas nedan. Å andra sidan har myndigheten ett intresse av att den egna affärsenheten är framgångsrik och genererar avkastning till ägaren, dvs. Den beställande myndigheten har då ett intresse av att på olika sätt gynna den egna enheten. Det finns således en inneboende konflikt mellan dessa båda intressen. Genom en bolagisering av utförarenheten renodlas myndighetens verksamhet till att enbart beställa varor och tjänster så prisvärt som möjligt med följd av målkonflikten upphör att existera. 4TP PT Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (proposition 1997/98:13) och En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram (2000), samt Från myndighet till bolag – innebörd, motiv, och förutsättningar Konkurrens bidrar till en effektivare resursanvändning En bolagisering av en myndighets uppdragsverksamhet kan även motiveras av konkurrenspolitiska skäl. En väl fungerande konkur- rens mellan producenter av en vara eller tjänst främjar effektivite- ten i resursanvändningen i såväl statisk som dynamisk betydelse. Konkurrens tvingar företagen att pressa sina produktionskostna- der, förmår dem att bättre än rivalerna tillfredsställa kundernas behov, samt vara kreativa och finna nya och bättre produktions- metoder och produkter. Konkurrensen på en marknad gynnas i allmänhet av att det finns flera ungefär jämnstarka företag som kämpas sinsemellan om kundernas gunst. Bristande konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer är vanligt förekommande Konkurrens mellan offentliga och privata aktörer förekommer fre- kvent i (, 2004). Ett problem som därvid uppmärksammats är bristande konkurrensneutralitet mellan de offentliga och privata aktörerna. Den offentliga aktören har ofta fördelar som kan snedvrida konkurrensen, exempelvis genom att kunna korssubventionera den konkurrensutsatta verksamheten med medel från verksamhet som inte är konkurrensutsatt eller bristande konkurrensneutralitet vid konkurrensutsättning av egen- regiproducenten. När en myndighets egen utförarenhet deltar i en anbudsupphandling finns alltid en risk att konkurrensneutralitet inte upprätthålls. och har flera negativa effekter Det finns ett flertal negativa konsekvenser av att konkurrensen inte sker på lika villkor. För det första riskerar privata aktörer att trängas ut från marknaden med följd att konkurrensen minskar och effektiviteten i resursanvändningen minskar . För det andra kan bristande konkurrensneutralitet påverka de privata aktörernas förväntningsbild och affärsstrategier. De privata företagens incita- ment att etablera sig på nya marknader och investera i verksamhe- ten kan minska, vilket indirekt påverkar konkurrensen och Från myndighet till bolag – innebörd, motiv, och förutsättningar För det tredje riskerar allmänhetens förtro- ende för myndigheten att skadas av en sammanblandning av affärs- verksamhet och myndighetsutövning. En viktig åtgärd för att åstadkomma konkurrensneutralitet är separation av myndighetsutövning och affärsverksamhet För att åstadkomma en större grad av konkurrensneutralitet kan ett flertal åtgärder vidtas (2004). Den förmodligen enskilt viktigaste åtgärden är att organisatoriskt och redovisnings- mässigt avgränsa den offentliga aktörens näringsverksamhet från den övriga verksamheten. Därigenom minskar risken för korssub- ventionering och otillbörligt gynnande av den egna affärsverksam- heten. Bolagisering är ett effektivt sätt att åstadkomma en tydlig organisatorisk och redovisningsmässig avgränsning. För att ytterli- gare öka konkurrensneutraliteten kan det vara lämpligt att så små- ningom privatisera det offentliga bolaget. Den tredje gruppen motiv är de ekonomiska motiven. En omvand- ling av en affärsdrivande enhet vid en myndighet till ett aktiebolag kan i sig förväntas bidra till högre kostnadseffektivitet. För det första är aktiebolagsformen mer lämpad för att driva en verksamhet vars syfte är att tjäna pengar. Den interna styrningen mot största möjliga affärsmässighet kan förväntas bli bättre i ett aktiebolag än i en myndighet. För det andra gäller att en utförarenhet vid en statlig myndighet har vad som på ekonomjargong brukar kallas för en mjuk budgetrestriktion. Ett aktiebolag är tvunget att ha intäkter som överstiger kostnaderna för att inte tvingas likvidera företaget. Budgetrestriktion är i denna mening hård. För en utfö- rarenhet vid en statlig myndighet gäller inte denna fundamentala ekonomiska lag i samma utsträckning. Finansiellt stöd kan i utsatta ekonomiska lägen erhållas från myndighetsdelen. För det tredje kan inte utförarenheten hotas av konkurs, vilket försvagar driv- krafterna att vara kostnadseffektiv jämfört med ett aktiebolag. För det fjärde är en konsekvens av att bedriva affärsversamhet inom ramen för en myndighet att ledningen för enheten inte riskerar att Från myndighet till bolag – innebörd, motiv, och förutsättningar Hotet av att bli ersatt av andra och duktigare företags- ledare är starkare i en verksamhet som bedrivs aktiebolagsform. Konkursrisken, risken för övertagande och den större fokuse- ring på vinst – faktorer som alla är relativt starkare i en verksamhet som drivs som bolag än en verksamhet som drivs inom ramen för en myndighet – skapar incitament för kostnadseffektiv produktion i aktiebolagsform som är svårare att skapa i en myndighet. 2.4Kriterier som bör vara uppfyllda vid en bolagisering av en myndighets verksamhet Statsmakterna har lagt fast ett antal kriterier som bör vara upp- fyllda för att en statlig verksamhet ska anses vara lämplig att bolagi- Konkurrensen på marknaden bör fungera Det första kriteriet är att verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor. Kriteriet bedöms vara uppfyllt om (i) det finns leverantörsalternativ inom eller utom landet och att köparen fritt kan välja leverantör och (ii) det inte existerar formella eller prak- tiska konkurrenshinder. I det fall den offentliga leverantören befin- ner sig i monopolställning bör man undersöka om det finns poten- tiell konkurrens på marknaden. Verksamheten bör vara av betydande omfattning Det andra kriteriet är att verksamheten som är föremål för bolagi- sering är av betydande omfattning. En bolagisering ställer typiskt sett större krav på effektiv ledningsstruktur och företagslednings- uppgifter för att bolaget ska kunna vara framgångsrikt i konkurren- sen med andra företag. Detta medför sannolikt att mer resurser för dessa funktioner måste tillföras. En omvandling till ett bolag inne- bär också vissa omstruktureringskostnader. Mot bakgrund av dessa förväntade merkostnader i samband med en bolagisering har stats- makterna gjort bedömningen att verksamheten måste vara av en viss minsta omfattning för att kunna bära dessa kostnader. 5TP PT Prop. 1992/93:100 bil 1, bet. 1992/93: F, U 10 respektive F, U 20, rskr 1992/93: 189. Från myndighet till bolag – innebörd, motiv, och förutsättningar (1992) uppskattade denna minsta omfattning till en marknadsandel för den bolagiserade enheten motsvarande åtminstone . En affärsmässig mognad bör ha uppnåtts För det tredje bör verksamheten ha uppnått en affärsmässig mog- nad. För att detta kriterium ska kunna anses vara uppfyllt bör utfö- rarenhetens verksamhet kännetecknas av en välgrundad och tydlig affärsidé. Det bör finnas uppsatta mål för verksamheten och en strategi vars inre logik är sådan att målet kan förväntas nås. Led- ningen för enheten bör ha god finansiell-, strategisk- och riskhan- teringskompetens. Vidare bör verksamhetens lönsamhet och effektivitet vara åtminstone i paritet med genomsnittet i branschen. Verksamheten ska framgångsrikt kunna stå på egna ben För det fjärde bör verksamheten ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Kriteriet innebär att verksamheten långsiktigt ska kunna generera tillräckligt med intäkter för att täcka sina kostnader och ge en viss vinst. Målet för verksamheten bör vara vinst Det femte kriteriet är att verksamheten inte primärt ska styras av politiska uppgifter och mål. För att detta kriteriet ska vara uppfyllt bör verksamheten i huvudsak styras utifrån företagsekonomiska principer. Politiska mål och krav på rättssäkerhet, insyn och kon- troll m.m. bör vara underordnade krav. Sammanfattningsvis kan man säga att för en utförarenhet vid en myndighet som vid en granskning befinns uppfylla alla dessa fem kriterier så bedöms förutsättningarna för en bolagisering vara goda. En verksamhet som inte uppfyller något av kriterierna bedöms vara en mer tveksam bolagiseringskandidat. Ju fler av kriterierna som inte är uppfyllda desto mer olämplig bedöms en bolagisering av verksamheten vara. I det här kapitlet återges resonemang, iakttagelser, och bedöm- ningar från tidigare utredningar som berört frågan om förutsätt- ningarna för att överföra verksamheterna vid respektive produktionsenheter till aktiebolag. Därtill refereras valda delar av några andra rapporter som rör bolagiseringar av myndigheter m.m. I tur och ordning refereras följande rapporter: Konkurrensutsatt affärsverksamhet vid förvaltningsmyndighe- terna – regeringsuppdrag, RRV (1992) Konsten att bolagisera en myndighet – lärdomar från tre bolagiseringar, RRV 1993:25. På väg, Betänkande av kommittén om bolagisering av Vägver- kets produktionsverksamhet m.m. SOU 1994:15. Entreprenader på nya spår, Ds 1994:27. Staten som kommersiell aktör – omfattning och konkurrensef- fekter, Statskontoret 2000:16. Bolagiseringen av , RiR 2005:11. 3.1Konkurrensutsatt affärsverksamhet vid förvaltningsmyndigheterna Dåvarande () gjorde på regeringens uppdrag en översyn av konkurrensutsatt affärsverk- samhet hos förvaltningsmyndigheterna. Översynen omfattade totalt 23 myndigheter. I översynen ingick både pro- duktionsdivision och materiel- och industridivision. Översynen gick till så att RRV först utarbetade ett antal principer utifrån vilka lämpligheten i en bolagisering och privatisering skulle kunna bedömas.TPF1FPT De framtagna principerna användes sedan för att 1TP PT Det var dessa principer som låg till grund för regeringens bolagiseringskriterier som redo- gjordes för i avsnitt 2.4. bedöma huruvida de olika myndigheternas produktionsenheter lämpade sig att bolagisera och kanske även privatisera. RRV ansåg att såväl som Ban- verkets material- och industridivision för studien uppfyllde de uppställda förutsättningarna för bolagisering. Slutsat- sen var därför att en bolagisering av dessa båda produktionsenheter borde kunna övervägas. I det följande redovisas mer specifikt för vissa av RRV:s bedömningar av de två verksamheterna. RRV konstaterade att materiel- och industridivisionen hade sin helt dominerade marknad inom . Man bedömde affärsmöjlig- heterna för en bolagiserad materiel- och industridivision som stora mot bakgrund av de stora järnvägsinvesteringar som förutsågs och möjligheten för divisionen att exportera sina produkter. En bolagisering förväntades även bidra till ökad sam- hällsekonomisk effektivitet till följd av ett ökat lönsamhetstän- kande och skärpt konkurrens. Till följd av just en förväntad ökad konkurrens bedömde RRV att materiel- och industridivisionen skulle tappa en del Banverket-kontrakt till andra aktörer, men detta ansågs mer än väl kunna kompenseras av en växande efterfrågan från sektorn totalt sett. RRV bedömde vidare att materiel- och industridivisionen behövde viss kompetensförstärkning inför en bolagisering. När RRV genomförde översynen hade precis infört en ny organisation som separerat myndighetsuppgiften med ansvar för statlig och statskommunal väghållning från verkets produktions- verksamhet. Med andra ord hade en beställar-utförarmodell, där utförarenheterna samlades i en enhet som gavs namnet Produk- tionsdivisionen, börjat tillämpas. Nyordningen motiverades av en strävan att uppnå ökad effektivitet genom tillskapandet av tydligare beställar-utförarroller och en successiv konkurrensutsättning av den egna produktionsenheten. för införandet av beställar-utförarmodellen hade Produktionsdivisionen i mycket liten omfattning utfört uppdrag åt andra kunder än . RRV bedömde att en anpassning av Produktionsdivisionen till ändrade konkurrensförutsättningar var nödvändig såväl i form av personalminskningar som avyttringar av anläggningstillgångar. Kompetens rörande marknads-, konkurrens-, och affärsmässighet bedömdes också behövas tillföras enheten vid en bolagisering. Vidare bedömde RRV att en övergång från myndighet till bolag skulle medföra vissa omstruktureringskostnader, t.ex. införandet av nya ekonomiska styr- och redovisningssystem, upprättande av balansräkning inklusive periodiseringsfrågor rörande bl.a. pen- sionsskuld. Sammanfattningsvis bedömde RRV att det inte fanns några kommersiella eller andra hinder för en bolagisering av Pro- duktionsdivisionen. 3.2Konsten att bolagisera en myndighet RRV drog i utredningen att bolagisera en myndighet – lärdomar från tre bolagiseringar ett antal slutsatser av generell karaktär som bör hållas i minnet när en myndighet eller delar av en myndighet överförs till aktiebolagsform. Dessa kan sammanfattas i följande punkter: Det är av stor vikt att definiera myndighetens/affärsenhetens marknad med fokus på konkurrenssituationen, efterfrågans utseende och myndighetens/affärsenhetens roll på marknaden Bolagets roll och uppgift bör formuleras utifrån ett företagskon- cept, vilket bl.a. innebär att alla eventuella myndighetsuppgifter avvecklas Det bör formuleras väl underbyggda och tydliga lönsamhetskrav på bolaget Det bör formuleras en tydlig och välgrundad affärside för bola- get Staten bör genomföra och finansiera organisatoriska anpass- ningsåtgärder innan bolaget bildas Stor omsorg bör läggas vid såväl utformning av ägarfunktionen, inklusive val av styrstrategi, som val av styrelse och verkstäl- lande ledning Det är av stor betydelse för bolagets framtida ekonomiska resul- tatutveckling hur myndighetens bokförda tillgångar invärderas i bolaget. Enligt RRV bör den vägledande principen vara att tillgångar ska upptas till det värde de beräknas ha för företaget tillkallades en kommitte som fick regeringens uppdrag att föreslå nödvändiga åtgärder inför en bolagisering av produktionsverksamhet. Kommitten redovisade resultatet av sitt utredningsarbete i betänkandet På väg. I betänkandet pekade kommitten på förutsättningar som måste vara uppfyllda för att kunna genomföra en bolagisering av produktionsverk- samhet. En första förutsättning avsåg drift- och underhållsverk- samheten som, menade man, var tvungen att utvecklas. Beställar- kompetensen och metoderna för upphandling av väghållnings- tjänster samt uppföljning och kontroll av denna verksamhet bedömdes behöva utvecklas för att målen om trafiksäkerhet och miljö skulle kunna säkerställas. En andra förutsättning för att pro- duktionsverksamheten skulle kunna bolagiseras var att marknaden för väghållningstjänster fungerande tillfredställande. En tredje för- utsättning var att formerna för samverkan mellan myn- dighetsutövning och fristående entreprenörer som utför väghåll- ningstjänster behövde utvecklas. Kommitten gjorde dock bedömningen att det skulle vara möjligt att uppfylla dessa förutsättningar inom loppet av och föreslog därför en bolagisering av Produktionsdivisionen per . Bedömningen gjordes också att divisionen skulle bolagiseras som en sammanhållen enhet, vilket bl.a. innebar att konsultverksamheten och produktionsverksamheten skulle ingå i samma bolag. Vidare föreslog man att bolaget endast borde ta över pensionsskulden för den personal som vid bolagiseringstillfället var aktiva i bolaget, vilket var ett medvetet avsteg från de principer som tidigare lagts fast av statsmakterna rörande hantering av pensions- skuld i samband med överföring av verksamhet från myndighet till bolag. Med betänkandet som grund fattade ett beslut om att Produktionsdivisionen skulle omvandlas till ett stat- ligt bolag med en fristående ställning från . Beslutet reali- serades dock aldrig eftersom ett nytt riksdagsbeslut stoppade bolagiseringen med motiveringen att de finansiella förut- sättningarna inte var uppfyllda. Detta hade i sin tur sin grund i att de externa kortfristiga skulderna visat sig vara större än vad som tidigare redovisats. Vidare innebar krav på betryggande soliditets- nivå och storlek på den pensionsskuld som det nya bolaget skulle få med sig att staten var tvungen att skjuta till ett väsentligt större belopp än beräknat. 3.4Entreprenader på nya spår I promemorian Entreprenader på nya spår, som togs fram av en arbetsgrupp bestående av tjänstemän inom dåvarande Kommuni- kationsdepartementet och , behandlades ett förslag att bolagisera . Förslaget var att den verk- samhet som bedrevs av industridivisionen skulle avskiljas från myndigheten i övrigt och läggas i ett särskilt bolag under Banver- ket. Bolagiseringen skulle enligt förslaget vara genomförd . I promemorian konstaterades att industridivi- sionen sedan bildandet utvecklats till att drivas under bolagsliknande former, dimensioneringen av verksamheten med 400 anställda ansågs väl anpassad för en bolagisering och någon personalminskning bedömdes inte bli aktuell. Förslaget lades aldrig fram för . 3.5Staten som kommersiell aktör Statskontoret kartlade och analyserade i rapporten som kommersiell aktör omfattning och konkurrenseffekter av den verksamhet som statliga myndigheter och bolag bedriver i konkur- rens med privata företag. I studien genomfördes ett antal fallstudier bl.a. av marknaden för byggande, drift och underhåll av järnvägar och marknaden för byggande, drift och underhåll av vägar. Båda fallstudierna genomfördes . Marknaden för byggande, drift och underhåll av järnvägar I fallstudien om konkurrensförhållandena inom järnvägssektorn konstaterades att konkurrensförhållandena mellan utfö- rarenheter, Industridivisionen, och Banver- ket Projektering, och privata företag inte var likvärdig. egna utförarenheter bedömdes ha konkurrensfördelar vis-a-vis de privata aktörerna. för studien var det bara byggande av banvall, dvs. den underbyggnad som spåren läggs på, som var fullt konkur- rensutsatt. Byggande av spår, signaler och kontaktledningar skedde till i egen regi och utfördes av indu- stridivision. Resterande upphandlades i konkurrens mellan Industridivisionen och större privata bygg- och anlägg- ningsföretag. I princip allt drift- och underhållsarbete utfördes utan föregående upphandling av . Statskontoret ansåg att utförarenheters konkur- rensfördelar var hänförliga till: upphandling, som bedömdes ha vissa affärsmässiga brister bl.a. med avseende på att en del av de krav som ställs på entreprenörerna ansågs vara diskriminerande och gynna de egna utförarenheterna. styrning och organisering av verksamheten bedöm- des inte fullt ut främja konkurrensneutralitet och kostnadsef- fektivitet. Bedömningen grundades dels på att beställar- och utförarenheterna inte var tillräckligt väl separerade från var- andra, dels på beställarenheternas varierande förmåga att själv- ständigt bedöma behov, genomföra upphandling och säkerställa konkurrensneutralitet vissa villkor som bedömdes vara mer förmånliga för utförare än för de privata företagen. Dels var vinstmarginalerna lägre på uppdrag som utfördes åt externa kunder, vilket indike- rade korssubventionering, dels ansågs de privata företagen ha något sämre etableringsmöjligheter än utförare. De privata entreprenörerna hade nämligen svårare att få tillgång till större och kostsamma maskiner och de privata entreprenörerna gavs också, enligt Statskontoret, sämre förutsättningar att utföra arbeten på spåren eftersom arbetsplatserna var tvungna att avskärmas av personal från . För att jämna ut konkurrensvillkoren föreslog Statskontoret ett antal åtgärder: Den första var att utförarenheter borde förbjudas att konkurrera på externa marknader till produktions- verksamhet var fullt konkurrensutsatt, Den andra var att Industridivisionen och Projekte- ring borde bolagiseras och därmed vara tvungna att konkurrera om alla uppdrag, Den tredje var att en bolagisering av borde förberedas och drift- och underhållsverksamheten succes- sivt konkurrensutsättas Marknaden för byggande, drift och underhåll av vägar Statskontorets fallstudie av marknaden för byggande, drift och underhåll av vägar baserades till skillnad från den om järnvägar inte på någon egen studie utan på tidigare presenterat utredningsmate- rial. Statskontoret drog på basis av studien slutsatsen att det fanns konkurrensproblem på marknaden ifråga. Bedömningen baserades på följande iakttagelser: