sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — SJ:s fastighetsinnehav ansågs höra till de mer komplexa frågorna och det framhölls att bolagiseringen skulle ske på ett sätt som både säkerställde operatörernas tillgång till och användning av de gemensamma funktionerna som de kommersiella utvecklingsmöjligheterna skulle kunna tas till vara. Det anfördes att med anledning av att SJ hade oinskränkt trafikeringsrätt på stomnätet fanns en stor osäkerhet hos operatörer som avsåg att göra satsningar och sådana som redan bedrev trafik som upphandlats av staten. Anledningen var att SJ dels direkt kunde bedriva parallell trafik som konkurrerade med den upphandlade trafiken, dels efter en period av upphandling kunde hävda att en linje åter var lönsam och att SJ därför skulle återuppta trafiken. Därför föreslogs att regeringen skulle kunna inskränka SJ:s trafikeringsrätt om SJ:s trafik konkurrerar med den trafik som har upphandlats av staten. Denna bestämmelse infördes sedermera, men har mig veterligt aldrig tillämpats. Vidare ska staten, i enlighet med propositionen, göra en bedömning av om trafiken ska fortsätta att upphandlas när tiden för att avtal om trafik som upphandlats av staten löper ut. Trafikhuvudmän som samverkar om trafik skulle kunna ges gemensam trafikeringsrätt. Trafikhuvudmännen hade redan tidigare rätt att efter regeringens medgivande bedriva trafik på stomjärnväg utanför länet. De ansökningar som hade gjorts för sådant medgivande hade inte mötts av några invändningar av berörda parter. Därför ansågs denna reform i praktiken endast innebära en förenkling av den administrativa hanteringen och inte medföra någon reell utvidgning av trafikhuvudmännens eller inskränkning i SJ:s trafikeringsrätt. Ett exempel på tillämpning av denna regel är beslutet angående (se nedan). Den rättsliga grunden för den trafik som trafikhuvudmännen i , , och gemensamt driver inom ramen för Tåg i Bergslagen är 1999/2000:78 Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. dock den gällande regeln om en trafikhuvudmans rätt att efter regeringens medgivande bedriva trafik i angränsande län. Regeringen ansåg att problemen med fordonsförsörjning i allt väsentligt var lösta då ett antal trafikhuvudmän hade övertagit aktierna i . Beträffande den av staten upphandlade trafiken skulle SJ även fortsättningsvis åläggas att mot ersättning ställa rullande materiel till förfogande till dess att tillgången på begagnad materiel ökat till en tillfredsställande nivå. I enlighet med infrastrukturproposition18 beslutades en ökad planeringsram för investeringar i järnvägstrafik på . Erfarenheter visade att anskaffningen av fordon inte hade skett i samma takt som moderniseringen av järnvägssystemet. Man såg en risk att trafikeringen inte kunde nå upp till den ökande efterfrågan, något som innebar en avsevärd samhällsekonomisk förlust. Därför föreslogs att skulle ges till trafikhuvudmännens investeringar i spårfordon för regional kollektivtrafik. trädde järnvägslagen19 i kraft. Genom lagen genomfördes bl.a. EU:s s.k. järnvägspaket, vilket består av fyra EG-direktiv20. Detta var det första av tre järnvägspaket och ett försök från EU att införa regler som skulle tvinga medlemsstaterna att öppna sina respektive järnvägsmarknader. Av förändringar av betydelse för svensk vidkommande kan nämnas att konkurrensen på järnvägsmarknaden ska övervakas av ett regleringorgan som är oberoende i förhållande till varje infrastrukturförvaltare, avgiftsorgan, organ som tilldelar infrastrukturkapacitet och järnvägsföretag och andra som kan ansöka om infrastrukturkapacitet. Vidare gäller att tillstånd för järnvägsföretag ska vara giltigt i hela gemenskapen. I syfte att förenkla för nya aktörer ska infrastrukturförvaltare publicera en beskrivning av sitt järnvägsnät och den information som är nödvändig för den som avser att bedriva järnvägstrafik. Avgifter ska tas ut för att täcka minst den kostnad som uppstår som en direkt följd av trafiken, 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem 19SFS 2004:519, Prop. 2003/04:123 Järnvägslag 20Direktiv /12/EG om ändring av direktiv /440 om utvecklingen av gemenskapens järnvägar, Direktiv /13/EG om ändring av direktiv /18 om tillstånd för järnvägsföretag, Direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg, samt Direktiv /16/EG om driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg vilket i har tolkats som kortsiktiga marginalkostnader. Det finns även möjlighet att ta ut högre avgifter. Rabatter kan i vissa fall medges, liksom möjligheter att införa ett system som ger kompensation för sådana kostnader som inte tas ut av konkurrerande transportslag. Den som ansöker om kapacitet på flera infrastrukturförvaltares nät behöver lämna ansökan till bara en av dessa, vilken är skyldig att vidarebefordra ansökan till övriga berörda infrastrukturförvaltare. I svensk lagstiftning infördes rätten för sådana som organiserar men inte själva utför trafik att ansöka om och tilldelas infrastrukturkapacitet, under förutsättning att de är auktoriserade av regleringsorganet, dvs. Om alla ansökningar inte kan tillgodoses ska infrastrukturförvaltaren utföra en kapacitetsanalys och upprätta en kapacitetsförstärkningsplan. Infrastrukturförvaltarens behov av kapacitet för underhållsarbeten ska inges med andra ansökningar om kapacitet. Tillräcklig hänsyn ska tas till hur de sökande påverkas när kapacitet reserveras för planerat underhåll. Sökande av kapacitet ska kunna begära prövning hos tillsynsmyndigheten av t.ex. beskrivningen av järnvägsnätet och kriterier i denna, tilldelningsförfarandet och dess resultat, avgiftssystemet samt nivå och struktur i fråga om avgifter. beslut ska kunna prövas i domstol. Bestämmelserna om järnvägsmateriel harmoniseras, vilket får antas leda till att den gamla ordningen med vertikalt integrerade järnvägsförvaltningar som skapar sin egen standard ersätts med en marknad där aktörer ska kunna köpa materiel från konkurrerande säljare. Första öppningen för rent kommersiell persontrafik I den transportpolitiska proposition som regeringen lade fram , och som senare beslutades av , skapades en liten öppning för andra järnvägsföretag än SJ AB22 att bedriva persontrafik på rent kommersiella villkor. är således det järnvägsnät som förvaltas av staten öppet för alla järnvägsföretag att bedriva trafik med chartertåg och nattåg. I övrigt hävdades i propositionen att genomgripande förändringar av reglerna för tillträde till järnvägsmarknaden bör göras först då föreslagna framtida EU-regler slutligt har antagits. måste marknadsfunktioner och tillsynsfunktioner fortsätta att utvecklas och rutiner utformas för tillämpning av prioritetskriterier för tilldelning av spårkapacitet. Detta bör enligt propositionen göras i en stegvis modell som bör få 2005/06:160 Moderna transporter 22SJ benämns efter bolagiseringen 2001 Något sådant uppdrag gavs dock inte till . Efter den granskning som jag genomförde inom ramen för denna utredning har dock fått ett uppdrag avseende kapacitetstilldelning. Mer om detta finns i kapitel 7. I syfte att öka förutsägbarheten och stabiliteten på sträckor som trafikeras av och där det finns behov av trafik för pendlingsresor föreslogs Rikstrafiken få i uppdrag att tillsammans med regionala intressenter se över villkoren i den tidigare överenskommelsen med om åtagande att utföra viss trafik. Vid behov skulle basutbudet av långväga trafik kunna utvidgas mot ersättning. Järnvägsstyrelsen skulle ges i uppdrag att övervaka att ersättningen är skälig och marknadsmässig. Inte heller i denna fråga har regeringen tilldelat myndigheterna de uppdrag som föreslås i propositionen. Vidare föreslogs att trafikhuvudmännen under en tioårig försöksperiod skulle få ensam trafikeringsrätt för dagtåg på järnvägsnätet mellan och och norr därom, inklusive . På regeringens uppdrag har Rikstrafiken därefter i enlighet med detta tecknat avtal med om rätten att bedriva persontrafik i de fyra nordligaste länen och framåt. Norrtågsförsöket beskrivs närmare i kapitel 3. En offentligrättslig lag om resenärers rättigheter avseende allmän reseinformation, information vid störningar samt ersättning vid störningar har också införts i enlighet med propositionens förslag. Ett antal ändringar i svensk lagstiftning23 gjordes till följd av att EU:s andra järnvägspaket, vilket består av en förordning och tre direktiv24, antogs . Genom andra järnvägspaketet harmoniseras regler om säkerhet och teknisk utformning inom gemenskapen med syftet att effektivisera internationell trafik och göra 2006/07:45 Andra järnvägspaketet – fortsatt EU-harmonisering av järnvägslagstiftningen. 24Direktiv /49/EG om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. Direktiv /50/EG om ändring av direktiv /48/EG om driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg och direktiv /16/EG om driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg. Direktiv /51/EG om ändring av direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar. Förordning (EG) 881/2004 om inrättande av en europeisk järnvägsbyrå. det enklare för järnvägsföretag att utföra sådan trafik. Därutöver föreskrevs tidigareläggning av en total marknadsöppning för godstrafik inklusive cabotage på alla järnvägslinjer.. Andra järnvägspaketet och de svenska lagändringarna till följd av detta är principiellt betydelsefulla för en framgångsrik avreglering av järnvägen, särskilt för internationell trafik. Genom andra järnvägspaketet skapas förutsättningar, men några märkbara konsekvenser går knappast att påvisa. Trafikhuvudmän får bedriva storregional trafik fattade regeringen beslut om att ge trafikhuvudmännen i gemensam trafikeringsrätt för på sträckorna – och - Alvesta25. Trafikeringsrätten tilldelades på försök och är förknippad med ett antal villkor. Bland villkoren märk att trafiken i fråga ska samordnas med övrig tåg- och busstrafik och eventuell subvention ska vara riktad mot dagliga resor. Vidare ska en strategisk trafikförsörjningsplan tas fram vilken bl.a. ska innehålla en prognos för den kommersiella trafiken utveckling vid olika omfattning på den egna trafiken och beskriva regionens behov av och förväntningar på den kommersiella trafiken. Regeringen bedömde att förutsättningarna för att bedriva kommersiell persontrafik inte påverkas av den planerade trafiken, vilket är en förutsättning enligt gällande regelverk för att regeringen ska kunna medge trafikeringsrätt i flera län för trafikhuvudmän i samverkan. Enligt regeringen är en ökad regional rådighet över trafiken en viktig förutsättning för samordning och andra förbättringar av trafiksystemen även på en storregional nivå till resenärernas bästa. Beslutet innebar att trafikhuvudmän kan organisera och upphandla trafik som varit förbehållen . Enligt villkoren har regeringen möjlighet att avbryta försöket om det visar sig att försöket leder till en försämring av den samlade interregionala trafikförsörjningen på berörda sträckor. Regeringen poängterar också att beslutet inte är prejudicerande. Se vidare om Skåneförsöket i kapitel 3. beslutades EU:s tredje järnvägspaket26. beslutades även en förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg27. 25Regeringsbeslut , dnr N2006/12020/TR 26Förordning (EG) nr 1371/2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer, Direktiv /58/EG om ändring av direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur samt Direktiv /59/EG om behörighetsprövning av lokförare som framför lok och tåg på järnvägssystemet i gemenskapen. Avsikten med tredje järnvägspaketet är att göra järnvägstransporterna mer konkurrenskraftiga och attraktiva, bl.a. genom att lagstifta om att resenärerna ska ges vissa minimirättigheter, vilka ska vara harmoniserade inom gemenskapen. Genom gemensamma regler för lokförares behörighet avses rörligheten över nationsgränserna förenklas. Kollektivtrafikförordningen har däremot uttryckligen inte till syfte att ytterligare öppna marknaden för järnvägstrafik. Den åtgärd som torde få störst effekt är dock att marknaden för internationella tåg öppnas för alla järnvägsföretag. I detta inkluderas rätten till cabotage, dvs. att ett järnvägsföretag från ett annat EU-land har rätt att både ta upp och lämna av passagerare i ett annat land utan att dessa behöver passera en nationsgräns. Rättigheten ska börja gälla . Det finns dock betydelsefulla begränsningar i marknadsöppningen, bl.a. gäller att trafikens huvudsakliga syfte ska vara att befordra passagerare mellan skilda medlemsstater. Vidare har medlemsstaterna rätt att begränsa tillträdesrätt och rätt till cabotage på sträckor som omfattas av avtal om allmänna tjänster eller där ett järnvägsföretag har beviljats exklusiv tillträdesrätt. 2.3Sammanfattande beskrivning av utvecklingen När järnvägar började byggas i uppmuntrades privata järnvägar på olika sätt som staten tog ansvar för stombanorna i landet. De privata järnvägarna stod vid tiden för för två tredjedelar av det svenska järnvägsnätets banlängd. Med anledning av bilismens intåg och starka frammarsch kom järnvägen att få mindre betydelse som transportmedel och drabbas av ekonomiska problem, vilket särskilt gick ut över de mindre järnvägsförvaltningarna. 1939 var det statliga järnvägsnätet nästan lika stort som det som drevs i privat och regi. För att bl.a. effektivisera järnvägsdriften beslutades om ett enhetliggörande, dvs. förstatligande av de svenska järnvägarna, vilket innebar att SJ skulle ta över de kvarvarande privata och kommunalägda järnvägsbolagen, vilka uppgick till ett antal av 94 . Beslutet innebar att SJ därefter fick monopol på trafiken på i stort sett hela det svenska järnvägsnätet. kom SJ att ansvara för och kontrollera i stort sett alla aspekter av järnvägstrafik inklusive stödjande och kompletterande tjänster. 1988, när avregleringen kan anses de facto påbörjas var SJ ett statligt verk som, förutom att kontrollera såväl så gott som alla transporter på järnväg 27 Förordning (EG) nr 1370/2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. och dess infrastruktur, även var ägare eller delägare i verksamheter som färjetrafik, busstrafik, speditionsföretag, hotell, restauranger m.m. Dessutom agerade SJ som myndighet och utredde själv större järnvägsolyckor. SJ kunde ställa långtgående krav på utförande och underhåll när exempelvis industrier ville bygga egna spår som skulle ansluta till SJ:s. En schematisk beskrivning av SJ-systemet återfinns i figuren nedan. Upphandling och ägande av Källa: och , 2008 Avregleringens resultat och motiv för avreglering har bilden radikalt förändrats. Verksamheter med svag koppling till järnvägstransporter har överförts till andra sektorer. De olika järnvägsverksamheterna utförs av ett stort antal aktörer, såväl statliga företag och myndigheter som privata företag, vilka till stor del är utlandsägda. Järnvägstransporterna har ökat kraftigt som antalet anställda i sektorn har minskat, vilket visar på en stark produktivitetsförbättring. Tempot i avregleringsprocessen har skiftat . Det har sedan avregleringen påbörjats funnits förespråkare för en snabb avreglering, som andra har förordat en långsammare process. Ett exempel på dessa motsatta uppfattningar visades tydligt, som framgår ovan, . Även bland dem som föredrar ett lugnare tempo i avregleringen har dock ofta fördelarna med att konkurrensutsätta det kvarvarande monopolet framhållits. Det kan även konstateras att motiven för de olika stegen i avregleringsprocessen har varierat. Vissa beslut har varit nödvändiga för att uppfylla förpliktelserna gentemot EU, därmed inte sagt att de skulle stå i konflikt med svenska intressen. I övrigt kan fyra motiv urskiljas, nämligen vertikal delning, horisontell konkurrens, decentralisering och privatisering. Den vertikala delningen av sektorn är ett viktigt motiv. Denna startade med att infrastrukturen 1988 skildes från trafikverksamheten och dess stödtjänster. kom allt fler funktioner att flyttas från SJ till . Bolagiseringen av affärsverket var ytterligare ett stort steg i denna process, liksom de efterföljande utförsäljningarna från staten av flera av bolagen. Bildandet av Järnvägsstyrelsen och det mandat som denna tilldelades utgjorde viktiga moment för den vertikala desintegrationen. Den vertikala uppdelningen har haft två syften, dels att ge SJ:s trafikverksamhet bättre ekonomiska förutsättningar, dels att skapa konkurrensneutrala villkor för alla marknadsaktörer. Konkurrens i det horisontella ledet möjliggjordes genom att trafikhuvudmännen gavs möjlighet att handla upp järnvägstrafik i konkurrens, även om detta inte var det huvudsakliga syftet med beslutet. Däremot hade beslutet att staten skulle upphandla interregional trafik i konkurrens detta syfte. Likaså innebär beslutet att ge trafikhuvudmännen i gemensam trafikeringsrätt att utsätts för konkurrens. Privatisering av vissa funktioner som utgör stöd till kärnverksamheten var ett av skälen till bolagiseringen av . Decentralisering av ansvaret för den regionala trafiken till trafikhuvudmännen var ett av skälen reform. Även beslutet att ge trafikhuvudmännen i gemensam trafikeringsrätt för storregional trafik avsåg att decentralisera ansvaret för viss järnvägstrafik. Även när det gäller avregleringen inom EU går det att uppfatta stora variationer i ambitionsnivån. Trots att första järnvägspaketet formellt är infört i alla medlemsstaters nationella lagstiftning finns stora brister i tillämpningen. Många länder har inte genomfört en fullständig uppdelning mellan infrastrukturförvaltning och trafik, utan dessa enheter ingår i samma holdingbolag. Detta leder inte sällan till att egna järnvägsföretag favoriseras vid kapacitetstilldelning, avgiftssättning etc. Eftersom regleringsorganen i dessa länder dessutom i regel är mycket svaga går det inte att få rättelse. De beslutade rättsakterna i tredje järnvägspaketet och kollektivtrafikförordningen visar också att en öppning av järnvägsmarknaden just nu inte står särskilt högt på EU:s prioriteringslista. Marknaden för persontrafik med järnväg 3.1Olika sätt att dela in marknaden I försök att beskriva trafikutvecklingen på persontrafikmarknaden brukar man traditionellt ofta dela in den efter det geografiska resandemönstret, dvs. över vilka gränser och vilka avstånd resenärer väljer att resa. Man talar dels om lokala och regionala (kortväga) resor , dels om interregionalt (långväga) resande på längre sträckor. Till den senare gruppen hör också snabbtåg i fjärrtrafik och internationella resor med tåg. Vad gäller de internationella resorna har dessa än och i avsaknad av en öppen internationell marknad haft en relativt liten omfattning. En annan mer finmaskig indelning men som också ansluter till ett mer traditionellt sätt att följa utvecklingen utgår från järnvägsnätets uppbyggnad och delar in marknaden i olika stråk. Stora stråk är t.ex. , Ostkustbanan, Dalabanan, , , Västra stambanan, Värmlandsbanan, , Blekinge kustbana och Kust till kustbanan. Också här synliggörs skillnader i resandemönster beroende på befolkning och resandeunderlag. I en funktionell indelning (Järnvägsgruppen KTH 2007) visas marknadssegment där järnvägens huvudsakliga funktion är styrande. Enligt denna stod långväga persontrafik med järnväg för , storregional för , lokal och regional trafik i tätbebyggelse respektive glesbygd för . Dessa uppgifter är baserade på måttet personkilometer. Trafiken i de olika segmenten beskrivs med följande ord. Långväga trafik knyter ihop landet och är alternativ till bil, buss och flyg, storregional trafik vidgar arbetsmarknader medan lokal regional trafik med tåg i tätbebyggelse är en del i kollektivtrafiken och avlastar vägnätet. Funktionen för den lokala och regionala tågtrafiken i glesbygd anges vara en "tillfredsställande transportförsörjning". KTH framhåller särskilt betydelsen och framväxten av den storregionala trafiken. Även om begreppet ofta används både av politiker och inom järnvägsbranschen finns ingen egentlig definition av storregional trafik. En enkel definition är trafik över länsgränser där det är möjligt att pendla . Vanligtvis används begreppet för tågtrafik eftersom det är investeringar i snabbare järnvägar och tåg som möjliggjort pendling över större avstånd. Hastigheten har således stor betydelse men eftersom de flesta moderna regionaltåg givet framkomlighet på spåret går förhållandevis lika fort är det främst uppehållsmönster, servicen ombord och priset som skiljer tågen åt. Man kan också välja att beskriva persontrafikmarknaden efter dess kommersiella förutsättningar och som också ligger i linje med hur dagens konkurrensmodell är utformad. Åtskillnad görs efter huvudmannaskap, hur trafiken finansieras och vilken typ av konkurrens som råder på marknaden. I en sådan beskrivning syns dels all trafik som subventioneras av samhället och konkurrensupphandlas av Rikstrafiken och trafikhuvudmännen, dels all kommersiellt lönsam trafik som bedrivs i monopol av , s.k. egentrafik. Nedan åskådliggörs utvecklingen i en sådan uppdelning. SJ IC/Regionaltåg THM lokal- och regionaltrafik Till den kommersiella trafiken ska också läggas den trafik som bedrivs av kommersiella operatörer med trafikeringsrätt för charter-, nattågs- eller nationsgränsöverskridande trafik inom internationella sammanslutningar och som inte ingår i SJ AB:s ensamrätt. Denna senare typ av trafik är än så länge av mycket blygsam omfattning. Charter- och nattågstrafiken avreglerades först medan den landsöverskridande trafiken i internationella sammanslutningar varit fri . Med mera fokus på trafikens innehåll och resenärernas individuella önskemål vad gäller service och annat kan man istället välja andra sätt att dela in persontrafikmarknaden. har t.ex. grovt delat in trafiken och trafikuppgifterna i olika varumärken: X2000, Intercity och trafikhuvudmannatrafik eller upphandlad trafik. På motsvarande sätt kan man i en mer ingående analys över varför och hur människor reser identifiera ytterligare sätt att dela in marknaden efter ändamålet för resan som t.ex. pendlingsresor till arbete och utbildning, serviceresor för sjukvård eller shopping, tjänsteresor, i form av t.ex. event- eller charterresor. Utifrån en uppdelning i långväga och kortväga resor såg resandet på den totala persontrafikmarknaden ut enligt följande. Det långväga transportarbetet uppgick preliminärt , vilket är den högsta nivån någonsin och en ökning med vid en jämförelse med . Andelen bilresor uppgick till . Nivån på andelen bilresor har legat på ungefär samma nivå . LÅNGVÄGA TRANSPORTARBETE ÅR 2007 Det kortväga transportarbetet uppgick preliminärt , vilket är den högsta nivån någonsin och en ökning med vid en jämförelse med . Andelen bil- och motorcykelresor uppgick år . De kollektiva resornas andel uppgick till . Gång-, cykel- och mopedtrafiken svarade för återstoden, dvs. , vilket är samma fördelning som . 28 Uppgifterna i avsnittet är huvudsakligen och där inget annat anges hämtade från , KORTVÄGA TRANSPORTARBETE ÅR 2007 Om man istället fördelar resandet efter ärende eller ändamål för resan framkommer att arbetsresorna svarade för . Bilen svarade för nästan tre fjärdedelar av dessa resor. Tjänsteresorna svarade för . De kollektiva färdmedlen svarade för drygt en tredjedel av transportarbetet. Service- och fritidsresorna svarade tillsammans för två tredjedelar av transportarbetet och bilen var här mycket dominerande. Av transportarbetet med bil svarade tjänsteresorna för .