sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Omslag: , Omslagsfoto: © /Johnér Till statsrådet och chefen för Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för en parlamentarisk beredning, med uppdrag att genomföra en övergripande översyn av den svenska klimatpolitiken inför kontrollstation 2008. Beredningen antog namnet Klimatberedningen. Ledamöter har varit styrelseordförande (ord- förande) och riksdagsledamöterna (), (), (), . (), () och () samt ledamoten i (). Som sakkunniga har deltagit departementsråden , Bo Diczfalusy och . Kanslichef har varit departementsrådet . Sekreterare har varit avdelningsdirektören fr.o.m. 2008-01-01, departementssekreteraren fr.o.m. 2008-01-01 departementssekreteraren , avdelningsdirektören fr.o.m. 2007-09-10, departe- mentsrådet , kanslirådet Per fr.o.m. 2007-10-08, docent . har varit biträdande sekre- terare. Klimatberedningen överlämnar härmed sitt betänkande Svensk klimatpolitik (SOU 2008:24). Till betänkandet fogas en gemensam reservation från (), () och () samt en reservation från . (). Särskilda yttranden har avlämnats av (), (), () och (). Uppdraget är härmed slutfört. Del I Utgångspunkter och inledande bedömningar Uppdraget och viktiga underlag ................................... Uppdraget, avgränsningar och genomförande ....................... Några viktiga underlag............................................................. Klimatförändringarna och behovet av att minska Den globala uppvärmningen är ett verk av människan.......... 2.2Klimatförändringarna och deras konsekvenser för ekosystem och samhälle .......................................................... 2.3Framtida klimatförändringar och förväntade konsekvenser för ekosystem och samhälle............................. Beredningens överväganden och bedömningar...................... Utvecklingen av klimatpolitiken ............ Den svenska klimatpolitiken................................................... Klimatpolitiken i några utvalda länder .................................... 3.4.3 Mer utförlig beskrivning av några länder..................... Utveckling av utsläppen och energisystemet i trender och prognoser .............................................. Utsläppen minskar i .................................................... 4.2Utsläppen till följd av samlade import och produktion i landet för inhemsk konsumtion ........................ Beräkning av de totala nettoutsläppen från import och produktion i landet.................................... Hur utvecklas utsläppen från den svenska 4.2.3Åtaganden och klimatmål baserade på utsläpp från import och produktion för inhemsk konsumtion istället nationella utsläpp......................... 4.3 Energisystemets utveckling ......................................... 4.3.3 Elproduktion, användning och elhandel.................... 4.3.4Effekter på de svenska utsläppen av effektivisering av elanvändningen och ökad Kärnkraftens roll i elproduktionen ............................ Andra energikällor för elproduktion ......................... Prognos över utsläppsutvecklingen .............. 4.6Utveckling av energisystemet och utsläppen på 4.7 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag....... Påverkan på utsläppen av samlade Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska aspekter............................ Målstruktur för klimatpolitiken............................................ 5.1.1 Olika typer av mål för att begränsa klimat- 5.1.2 Avvägningar mot de samhällsekonomiska 5.1.3 Flexibla mekanismer, i EU och internationellt, Översikt av möjliga åtgärder ................................................. Vad är bra styrmedel? 5.3.1 En översikt av tillgängliga styrmedel......................... 5.3.2 Beredningens överväganden och bedömningar ........ Kostnader och intäkter för klimatpolitiken ......................... 5.4.1 Intäkter av klimatpolitik kostnader för klimat- förändringar vid oförändrad politik........................... 5.4.2 Kostnader för att minska utsläppen .......................... 5.4.3 Beredningens överväganden och bedömningar ........ EU:s framtida klimatpolitik ....................................... Basen för EU:s klimatpolitik................................................. 6.1.1 Rättslig, politisk, miljömässig och ekonomisk 6.1.2 Extern och intern roll................................................. Viktiga huvudelement i EU:s klimatpolitik ......................... 6.2.3 EU:s system för handel med utsläppsrätter.............. 6.2.4 Andra instrument inom EU:s klimatpolitik ............. 6.3Europeiska kommissionens förslag till klimat- och 6.4 Beredningens överväganden och bedömningar.................... Del II Förslag till mål för klimatpolitiken Bedömning av möjligheten att uppnå nuvarande nationellt mål för perioden –2012 ...................... Det nuvarande nationella målet för perioden –2012 .... Myndigheternas bedömning i kontrollstationsuppdraget ... Faktorer som bidrar till att målet kan nås............................. Måluppfyllelse om fler komponenter skulle räknats in ....... Beredningens överväganden och bedömningar .................... 8Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål för till 2050 och vid seklets slut ..................................... Högsta acceptabla temperaturökning ................................... Globala utsläppstrender och reduktionsbehov..................... Olika regioners bidrag till utsläpp av växthusgaser.............. Fördelning av ansvar för utsläppsminskning........................ Utsläppsmål 2050 och 2100............................ Beredningens överväganden, bedömningar och förslag....... Vetenskapliga rådets bedömning om målnivå till 2020........ Europeiska kommissionens förslag till åtagande för Myndigheternas bedömning i kontrollstationsuppdraget ... 9.4Åtgärder, styrmedel och samhällsekonomiska 9.5Ansvarsfördelning samt olika argument för enskilda länder att gå före ................................................................... 9.5.1 Argument för och emot att gå före .......................... 9.6 EU:s system för handel med utsläppsrätter ........................ Kyotoprotokollets flexibla mekanismer.............................. 9.7.1 Hur kan de flexibla mekanismerna användas? 9.7.2 nuvarande engagemang för de projekt- 9.7.3 Supplementaritetskravet i Kyotoprotokollet och Europeiska kommissionens förslag till utrymme för CDM och JI i mål .................... 9.8 Upptag i skog och mark, kolsänkorna................................. Lämpligheten av sektorsmål................................................. 9.10 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag ..... 9.10.1 Beredningens överväganden och bedömningar ...... 9.10.2 Förslag till nationellt mål ...................... 10 Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål "Begränsad klimatpåverkan" ..................................... 10.1 Nuvarande nationellt miljökvalitetsmål Begränsad 10.2 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag ..... Del III Förslag till handlingsplan för att uppnå det nationella målet till 2020 Översikt över handlingsplanen för att nå målet Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel ....................... Koldioxid- och energiskatter ............................................... 12.1.2 Beredningens överväganden och bedömningar ...... Forskning och teknikutveckling.......................................... 12.2.1 Teknikutvecklingens roll i klimatpolitiken ............. 12.2.2 Exempel på viktiga teknologier för att minska utsläppen av växthusgaser......................................... 12.2.3 Klimatrelaterad teknikutveckling i ..... 12.2.4 Beredningens överväganden, bedömningar och Potential för energieffektivisering ........................... Hinder för energieffektivisering .............................. Mål för energieffektivisering.................................... 12.3.5 Beredningens överväganden, bedömningar och Klimatinformation och energirådgivning ............................ 12.4.2 Beredningens överväganden och bedömningar....... 12.5.3 Prioriterade åtgärdsområden för direkta 12.5.4 Möjligheter till regional finansiering ....................... 12.5.5 Beredningens överväganden, bedömningar och Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel 13.2 Generell syn på handelssystemet.......................................... 13.2.1 Europeiska kommissionens förslag till reviderat Utformningen av handelssystemet ...................................... 13.3.4 Länkning till andra system och länder .................... Övriga styrmedel för verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter ........................ Beredningens överväganden, bedömningar och förslag ..... 14 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Transporter ....................................... Allmänt om transportsystemets klimatpåverkan................ Sjö- och flygtransporter ....................................................... 14.2.2 Möjliga styrmedel och åtgärder ............................... 14.2.3 Beredningens överväganden, bedömningar och Investeringar i infrastrukturen............................................. 14.3.2 Beredningens överväganden, bedömningar och Samhällsplanering för en transportsnål 14.4.2 Beredningens överväganden, bedömningar och Drivmedelsskatter, kilometerskatter och trängselskatter .. 14.5.2 Beredningens överväganden, bedömningar och Biodrivmedel och andra alternativa tekniker med låga utsläpp av växthusgaser......................................................... 14.6.2 Styrmedel och mål på området ................................ 14.6.3 Möjliga förändringar av styrmedlen för en fortsatt introduktion av biodrivmedel i ...... 14.6.4 Beredningens överväganden, bedömningar och 14.7 Effektivare vägfordon och arbetsmaskiner.......................... 14.7.2 Beredningens överväganden, bedömningar och 15 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar ....................................... 15.1 Industrier utanför EU:s system för handel med 15.1.2Styrmedel och åtgärder som kan reducera utsläppen av koldioxid och energianvändningen Förslag till styrmedelsförändringar ......................... 15.1.4 Beredningens överväganden, bedömningar och Bostäder och lokaler.............................................................. 15.2.2 Beredningens bedömningar, överväganden och 15.3.2 Beredningens överväganden, bedömningar och 15.4.1 Utsläppen från jordbruksproduktion är 15.4.2 Möjliga åtgärder för att begränsa utsläppen i 15.4.5 Beredningens överväganden, bedömningar och 16 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och Omfattning och inriktning för flexibla mekanismer .......... 16.1.2 Mekanismernas betydelse och möjlig 16.1.3 Beredningens överväganden, bedömningar och Stöd till utvecklingsländer och klimatbistånd..................... 16.2.1 Klimatrelaterat bistånd inriktning och 16.2.2 Svenskt stöd inom ramen för klimatkonventionen och närliggande processer ..... 16.2.3 Beredningens överväganden, bedömningar och Växthusgasflöden i skog och mark ............................. Kolets kretslopp och kolsänkorna ....................................... Internationellt regelverk för kolsänkor ............................... 17.2.2 Regelverk för kolsänkor internationellt och i Politik för skydd av kolsänkor............................................. 17.3.1 Förutsättningar – utvecklingen internationellt och inom EU............................................................ 17.3.2 Förutsättningar för en nationell politik för Beredningens överväganden, bedömningar och förslag ..... 18 Vissa inkomster i de offentliga finanserna som genereras genom klimatpolitiken............................... Överskottet av utsläppsenheter under 18.2.1 Regler och tidigare beslut......................................... Storleken på överskottet........................................... 18.2.3 Tre olika sätt att använda överskottet ..................... Inkomster av auktionering av utsläppsrätter i EU:s Inkomster från skatter .......................................................... Beredningens överväganden, bedömningar och förslag...... Samhällsekonomiska konsekvenser av klimatpolitik .......... Konsekvenser av respektive styrmedelsförslag ................... Åtgärder i transportsektorn ..................................... 19.2.2 Miljöskatt för fluorerade gaser................................. 19.2.3 Höjd CO2B B-skatt på uppvärmningsbränslen för industri som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter och för de areella Stöd till biogasanläggningar ..................................... 19.2.5 Förstärkta insatser för energieffektivisering i bostäder och lokaler.................................................. Konsekvenser för hushållen.................................................. Konsekvenser för industrin .................................................. Konsekvenser för bilindustrin.............................................. Konsekvenser för energiförsörjningen ................................ Konsekvenser för andra miljömål ........................................ Konsekvenser för jämställdheten ......................................... Samlade effekter av analyserade förslag.............................. Beredningens överväganden och bedömningar.................. 20 Svenskt agerande i de internationella 20.1 Nuvarande internationella klimatregim............................... 20.2 En framtida internationell klimatregim............................... 20.2.1 Vad behövs för att göra en internationell 20.2.3 Viktiga element i en framtida internationell 20.2.4 Nyckelländernas önskemål och prioriteringar........ Tidplan och processer .............................................. 20.3 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag ..... Reservationer och särskilda yttranden ................................ Bilaga 3 Kostnadsanalyser av olika målnivåer för ......... Bilaga 4 Beräkning av överskott av Kyotoenheter .................... 1 Uppdraget, avgränsningar och underlag Beredningens uppdrag var att genomföra en övergripande översyn av den svenska klimatpolitiken som underlag för kontrollstation 2008. Beredningen har i enlighet med direktiven koncentrerat sitt arbete på och lämnar i huvudsak förslag inom följande tre områden Mål för klimatpolitiken på kort, medellång och lång sikt En handlingsplan för att uppnå målet till 2020 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna Beredningen har inte särskilt berört frågor som rör anpassning och sårbarhet, eftersom Klimat- och sårbarhetsutredningen hade det uppdraget. Beredningen anser att energieffektivisering är ett av de viktigaste åtgärdsområdena, men bygger sina förslag om energi- effektivisering på (SOU 2008:25) handlingsplan. Den långsiktiga energipolitiken är av avgörande betydelse för möjligheten att uppnå klimatpolitiska mål. Bered- ningen har tagit upp klimatrelaterade energifrågor, men i begränsad omfattning. Beredningen anser att regeringen bör ta initiativ till parlamentariska överläggningar om den långsiktiga energipolitiken. Beredningens uppdrag var övergripande och genomfördes , vilket innebär att Beredningen grundat sitt arbete på underlag som initierats tidigare och som var på väg att färdigställas eller redan fanns. Ett viktigt underlag för Beredningens förslag till mål för klimatpolitiken var den rapport, Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken, som Vetenskapliga rådet för klimatfrågor presen- terade . Vetenskapliga rådet baserade i sin tur till stora delar sina slutsatser på det samlade vetenskapliga underlaget från FN:s klimatpanel, Intergovernmental Panel on Climate Change, IPPC. Beredningen fick också i slutskedet av sitt arbete tillgång till Europeiska kommissionens förslag till klimat- och energipaket, som presenterades . De flesta av de förslag som Beredningen lägger i handlingsplanen för att uppnå målet baseras på och Energimyndig- hetens underlag inför den klimatpolitiska kontrollstationen 2008, Den svenska klimatstrategins utveckling, . Till betänkandet fogas några reservationer och särskilda yttran- den. 2 Utmaningen för världen, EU och Beredningen accepterar det vetenskapliga underlaget från Veten- skapliga rådet för klimatfrågor. Jordens klimat har blivit varmare och det är mycket sannolikt ett verk av människan. Medel- temperaturen på jorden har höjts med drygt 0,7˚C och stiger med nära 0,2˚C per årtionde. Om vi inte vidtar kraftfulla åtgärder kommer den globala medeltemperaturen att fortsätta stiga och leda till mycket allvarliga konsekvenser för ekosystem och samhälle. Klimatförändringarna måste ses i det bredare sammanhanget med risken för en annalkande kris för många ekosystem världen över. Åtgärder inom klimatområdet måste vara en del av omställningen till samhällen som värnar ekosystem och biologisk mångfald som växthusgasutsläppen minskar. Utmaningen för världen är dubbel, att begränsa utsläppen av växthusgaser och att vidta nödvändiga anpassningsåtgärder på grund av de klimatförändringar som redan sker. Beredningen anser att det krävs mycket omfattande begräns- ningar av utsläppen av växthusgaser för att minska risken för farlig klimatpåverkan. Beredningen förordar därför att EU och redan i ett tidigt skede ska agera med inriktningen att de globala utsläppen måste mer än halveras och till seklets slut bör vara nära noll. Världens länder har mycket olika förutsättningar att hantera klimatförändringarna. Den grundläggande principen i FN:s klimat- konvention om ett gemensamt, men differentierat, ansvar måste även i fortsättningen vara vägledande i klimatarbetet. Det innebär också att de industrialiserade länderna måste gå före i arbetet med att begränsa utsläppen. Det motiveras inte minst av att dessa länder har svarat för den allra största delen av de historiska utsläppen. De industrialiserade länderna måste också bidra kraftfullt genom att överföra teknologi och finansiella resurser till utvecklingsländerna. Det är viktigt att klimatåtgärderna i utvecklingsländerna integreras i strategierna för fattigdomsbekämpning och för ekonomisk och social utveckling. EU måste fortsätta vara pådrivande inom det internationella klimatsamarbetet. Beredningen anser att kraftfullt bör understödja EU-ländernas gemensamma pådrivande roll i de globala klimatförhandlingarna. bör verka för att EU, som en del av den rika världen, tar sin del av ansvaret. Beredningen bejakar EU:s förhandlingsupplägg syftande till ömsesidiga åtagan- den för EU och andra industriländer, men beklagar att EU:s villkorade mål om 30 procents utsläppsminskning inte har varit styrande i Europeiska kommissionens förslag till klimat- och energipaket . Beredningen har uppfattningen att ska verka för att EU:s mål och åtgärder inriktas mot en minskning på . har tillsammans med andra länder ett ansvar för att klara den gemensamma globala utmaningen. Det gör vi genom att delta aktivt i det internationella samarbetet, vara drivande i EU samt genomföra en långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik. ska gå före i klimatarbetet genom att sätta ambitiösa mål, vidta kraftfulla åtgärder och använda effektiva styrmedel. Vi måste också stärka forskning och utveckling inom strategiskt viktiga områden. har goda förutsättningar. Vi lever i ett glest befolkat land med rika naturtillgångar. Kampen mot klimatförändringarna går att förena med ekonomisk tillväxt, som öppnar för nya marknader och arbetstillfällen. Det har redan visat. Våra möjligheter att driva fram och exportera klimateffektiva lösningar är mycket goda. Vi har många framstående företag inom centrala sektorer, från kraftgenerering och transmission till byggnation och transportlösningar. Många företag har en väl utvecklad kompetens för resurssnåla och energieffektiva systemlösningar. har också betydande potential för fortsatt utveckling av förnybar energi, som utökad produktion av biobränslen, utbyggd bio- bränslebaserad kraftvärmeproduktion och utbyggd vindkraft. 3 Förslag till mål för klimatpolitiken (Förslaget presenteras samlat i kapitel 10 som i sin tur bygger på förslagen i kapitel 7, 8 och 9). Klimatförändringarna ställer oss inför en av de största ut- maningarna . De är ett globalt problem; det globala klimatet påverkas oberoende av var i världen utsläppen sker. måste agera så att de globala utsläppen av växthusgaser minskar med till mitten av detta sekel för att vid slutet av seklet vara nära noll. Då går det att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären så att ökningen av den globala medeltemperaturen inte överstiger jämfört med förindustriell tid. Därmed kan risken kraftigt reduceras för farlig klimatpåverkan och så att kommande generationer inte drabbas. ska ta sin del av det globala ansvaret genom att sätta ambitiösa mål för klimatpolitiken. Beredningen anser att miljökvalitetsmålet, liksom tidigare, bör utgå från behovet av att begränsa klimatförändringarna och deras effekter som det uttrycks i . Vidare anser Beredningen att miljökvalitetsmålet ska bestå av ett globalt tempe- raturmål, ett globalt koncentrationsmål samt utsläppsmål för på kort, medellång och lång sikt. Temperaturmålet, som ska vara det övergripande målet, är satt utifrån Vetenskapliga rådets bedömning av EU:s temperaturmål (se kapitel 8). Beredningen anser att det övergripande temperaturmålet ska vara att ökningen av den globala medeltemperaturen begränsas till högst två grader Celcius jämfört med den förindustriella nivån, och att bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen inte blir större. Koncentrationsmålet är härlett ur temperaturmålet utifrån nu- varande kunskap om på vilken högsta nivå koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt bör stabiliseras, för att temperaturmålet ska nås med rimlig sannolikhet (se kapitel 8). För att lägga fast den klimatpolitiska inriktningen och konkretisera det reella behovet av utsläppsminskningar anser Beredningen att det är viktigt att anta ett koncentrationsmål som leder till att tvågraders- målet kan uppfyllas. Baserat på dagens kunskapsläge anser Beredningen att koncentrationsmålet bör ligga på 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv CO2B e)B . När det gäller det nuvarande svenska utsläppsmålet på kort sikt, 2008–2012, har Beredningen bedömt att det uppnås och inte behöver ändras (se kapitel 7). När det gäller målet ska fortsätta vara pådrivande för omfattande minskningar av de globala växthusgas- utsläppen samt för att EU:s minskningsmål jämfört med därmed ska bli . Detta minskningsmål är beslutat av stats- och regeringschefer under förutsättning att andra industriländer gör jämförbara utsläppsminskningar och att ekono- miskt mer avancerade utvecklingsländer bidrar i rimlig utsträck- ning. ska sätta ett nationellt mål som anger vårt bidrag inom en global och övergripande klimatöverenskommelse. Det ska motsvara åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på inom EU. Enligt Beredningens beräkningar mot- svarar detta en utsläppsminskning på , och ett genom- förande av hela Beredningens handlingsplan skulle ge ytterligare i utsläppsminskningar. Beräkningen innehåller ännu osäkra antaganden som bör prövas i beredningsarbetet inför regeringens klimatproposition. När EU:s interna beslut och de glo- bala förhandlingarna slutförts, bör det nationella målet slutgiltigt fastställas vid en kontrollstation. Därefter bör regelbundna kon- trollstationer genomföras. Beredningen bedömer att målet till 2020 går att nå med de åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår i handlingsplanen som beskrivs nedan i avsnitt 4 (se också kapitel 11–19).