sou · GVB3111 · 2008-01-01 00:00:00 — Eftersom miljöråden vid en miljödomstol, i samband med den nu föreslagna hanteringen av mål enligt PBL, kommer att behöva representera flera mer eller mindre skilda kompetensområden är det lämpligt att det miljöråd vars kompetens och erfarenhet som lämpar sig bäst med hänsyn till målets beskaffenhet ingår i domstolens sammansättning i ett enskilt mål. Såväl miljödomstolarna som länsrätterna kan ha en förstärkt sammansättning i större mål. Vi anser att denna möjlighet bör finnas också när PBL-mål avgörs av miljödomstolarna. I sådana mål bör den ene sakkunnige ledamoten ha erfarenhet av frågor som Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål faller inom verksamhetsområdet för . Vi återkommer till tillämpningen av sammansättningsreglerna i författningskommen- taren. Eftersom PBL-målen inte är att anse som tillståndsfrågor föranleder det nu anförda inga ändringar av de sammansätt- ningsregler som redan finns i 20 kap. 5 § andra stycket MB. Enligt 20 kap. 8 § MB prövas mål om utövande av miljöfarlig verk- samhet, vattenverksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet samt utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet av den miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller ska bedrivas. Paragrafen bör kompletteras med föreskrifter om rätt domstol när det gäller tilläggsavgifter och viten enligt PBL. Här bör med hänsyn till utformningen av 10 kap. 7, 12 och 14–18 a §§ PBL frågan om rätt domstol avgöras med hänsyn till var fastigheten, byggnaden eller anläggningen är belägen. Enligt 20 kap. 9 § MB gäller att ärenden som överklagas från en myndighet till miljödomstolen prövas av den miljödomstol inom vars område myndigheten som först har prövat ärendet är belägen. Den föreslagna regeln om tilläggsavgift och vite i 20 kap. 8 § MB kan därför i de fall domstolarnas domkretsar inte överensstämmer med förvaltningsmyndigheternas beslutsområden komma att innebära att olika domstolar prövar till själva byggnadsprojektet knutna frågor och frågan om utdömande av vite eller tilläggsavgift. Detta sammanhänger med att miljö- domstolarnas domkretsar inte överensstämmer med landets administrativa indelning utan bestäms av vattensystemens avrinningsområden. Denna diskrepans är dock ingen nyhet utan finns redan enligt gällande regler i MB om rätt domstol. Någon ändring i 20 kap. 9 § behöver sålunda inte göras med anledning av den nya instansordningen för PBL-målen. Vi återkommer till frågan om miljödomstolarnas domkretsar i vårt nästa betänkande. Enligt 23 kap. 1 § MB får miljödomstolens domar eller beslut, om inte annat är föreskrivet, överklagas hos . domar och beslut i mål som i första instans Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål har prövats av en kommun eller en förvaltningsmyndighet får enligt 23 kap. 8 § MB inte överklagas. Enligt 20 kap. 3 § andra stycket MB tillämpar i mål som överklagats till miljödom- stol handläggningsbestämmelserna i . Med hänsyn till vad som anförs i prop. 2006/07:98 och i våra direktiv finns det inte någon anledning för oss att överväga någon annan ordning när det gäller PBL-målen. I vårt kommande arbete kan det som framgår av våra direktiv bli aktuellt att göra en ytterligare översyn bl.a. i fråga om prejudikatbildningen. Som vi har slagit fast redan inledningsvis är dock målsättningen med vårt arbete att detta betänkande ska stå på egna ben och att en ny instansordning för PBL-mål ska kunna införas oberoende av vad som blir resultatet av vårt kommande arbete. PBL-målen överklagas från länsrätterna till de fyra kammarrätterna. I genomsnitt –2006 inkom till kammarrätterna 776 PBL-mål. Som jämförelse kan nämnas att det motsvarande antalet inkomna mål till var 485. Det är alltså nu fråga om en betydande ökning av arbetsbelast- ningen i . Vi återkommer till vad detta betyder i resurshänseende. Bestämmelserna om sammansättning finns i 20 kap. 11 § MB. Förutom lagfarna domare ska det finnas miljöråd. Dessa ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. I likhet med vad som föreslagits angåen- de miljöråden i miljödomstolarna bör bestämmelsen vad gäller kompetenskraven för miljöråden i omformu- leras. är domför med fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna. Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd ska bestå av tre lagfarna domare. Ett miljöråd får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna. Vid alla andra typer av prövning ska Miljööver- domstolen bestå av minst fyra ledamöter. Det gäller såväl vid prövning av själva saken som vid ställningstagande till yrkande om avvisning, inhibition och avskrivning på grund av återkallelse. Fler än fem ledamöter får inte delta. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål I 12 § LAFD finns bestämmelser om kammarrätts domförhet. Huvudregeln är att kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får inte sitta i rätten. Dessa regler gäller när en kammarrätt behandlar ett överklagat ärende enligt PBL. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två ledamöter om de är ense om slutet. Detsamma gäller vid behandling av andra frågor i mål där prövningstillstånd krävs för prövning av överklagande, om frågorna behandlas före eller i samband med prövning av frågan om prövningstillstånd. Vid behandling av fråga om avvisning av ett överklagande på grund av att det har kommit in för sent är kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet. Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse är kammarrätten domför med en lagfaren domare. Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål får utföras av en lagfaren ledamot i kammarrätten eller, om de inte är av sådant slag att de bör för- behållas lagfarna ledamöter, av annan tjänsteman i kammarrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Motsvarande frågor när det gäller hovrätternas sammansättning är reglerade i 2 kap. 4 § . I de allmänna domstolarnas verksamhet motsvarar rättegångs- balken LAFD när det gäller reglerna om domstolarnas samman- sättning och FPL när det gäller målens handläggning. En egen- domlighet i förarbetena till MB är att det saknas överväganden om sammansättningsreglerna i överklagade ärenden där alltså ska tillämpas. En följd av detta kan vid en strikt regeltolkning bli att sammansättningsreglerna i MB anses exklusivt tillämpliga. Detta blir påtagligt när man som ska föra över en stor målgrupp från förvaltningsdomstolarna till miljödomstols- organisationen. Å ena sidan måste då hänsyn tas till de skäl som finns för att miljöråd deltar i avgöranden i sak och till att är sista instans i mål som överklagats till miljödomstolarna. Å andra sidan måste beaktas att PBL-målen blir en stor målgrupp i och att det är svårt att motivera handläggningsregler som är omständligare och mer resurskrävande än vad som gäller för handläggningen av PBL- målen i kammarrätterna. Mot denna bakgrund anser vi att i vart fall de regler som gäller i kammarrätten om avskrivning av återkallade mål bör gälla även för . I praktiken tillämpas i förordningen (1996:379) med hovrättsin- struktion även i sådana mål som avses 20 kap. 3 § andra stycket Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål Med stöd av denna instruktion hanteras i beredande åtgärder av en ledamot eller efter delegation av referenten i målet eller domstolens kansli, varför vi inte föreslår någon ändring i fråga om målens beredning i Miljö- överdomstolen. Det kan anmärkas att reglerna i LAFD enligt 16 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) gäller även i Migrations- överdomstolens verksamhet. Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas. Som tidigare nämnts innebär ett överflyttande av PBL-målen till miljödomstolsorganisationen att blir sista instans i dessa mål. Detta har blivit föremål för kritik under remiss- behandlingen av betänkanden. Således har Regeringsrättens ledamöter anfört bl.a. följande: AttT radikalt förändra en etablerad instansordning utan att ha klart för sig vad de överprövande instanserna skall syssla med förefaller vara en bakvänd ordning. --- Om förvaltningsdomstolarna och därmed Regeringsrätten frånhänds plan- och byggmålen försvinner inte bara Regeringsrättens prejudikatbildning på detta materiella rättsområde. Minst lika allvarligt är att underlaget för domstolens prejudikat- bildning i processuella frågor minskar. --- Enligt kommittéförslaget skulle , ---, i princip bli slutinstans i plan- och byggärenden. Någon form av möjlighet att bringa avgörandena under HD:s prövning förutskickas dock, men även en sådan ordning har påtagliga svagheter, då man därmed öppnar för möjligheten av olika ställningstaganden i samma frågor från de båda högsta domstols- hierarkierna. Det vore djupt olyckligt och för rättssäkerheten äventyr- ligt att tillskapa denna onödiga komplikation. KammarrättenT i har anfört: MiljööverdomstolenT har inte en sådan roll och inte heller en sådan organisation att den kan ersätta Regeringsrätten som prejudikats- instans. Det kan vidare uppstå problem om två slutinstanser inom förvaltningsområdet kommer till skilda slut i processuella frågor såsom exempelvis rörande sakägarbegreppets räckvidd. Regerings- rätten som prejudikatinstans har också stor betydelse för den praktiska tillämpningen. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål FråganT om prejudikatinstans behandlades också av lagrådet vid dess behandling av förslaget till miljöbalk. Lagrådet anförde bl.a. (prop. 1997/98:45 Del 2 s. 501): BlandT de mål och ärenden som till följd av förslaget skall stanna i ingår sådana där Regeringsrätten är sista instans, t.ex. sådana som rör renhållnings- och hälsoskydds- området. Genom att lagstiftningen på dessa områden integreras med , där de allmänna förvaltningsdomstolarna inte ingår som prövningsmyndigheter, innebär förslaget att ingen av de domstolar som traditionellt är prejudikatinstanser kan få befattning med dessa och liknande måltyper. Prejudikatbildningen kommer i stället att ligga på . Såsom Lagrådet framhållit under allmänna synpunkter vid 16 kap. bör ett sådant avsteg från vad som vanligtvis gäller kunna motiveras av speciella skäl.T Kritiken i frågan om prejudikatbildningen har tagits ad notam i prop. 2006/07:98 om ny instansordning för PBL-ärenden, där det sägs att utredningen ska överväga hur prejudikatbildningen på ett lämpligt sätt tillgodoses även med en ny instansordning. Det påpekas i propositionen att flera remissinstanser påtalat behovet av en ventil till Regeringsrätten för prejudikatbildning. I våra direktiv har emellertid de frågor som vi enligt propositionen ska överväga med anledning av den ändrade instansordningen för PBL- mål delats upp på detta betänkande och det nästa delbetänkande som vi enligt direktiven ska avge. Enligt direktiven är det först i det andra delbetänkandet som vi ska föreslå hur prejudikatbildningen ska tillgodoses vid en ändrad prövningsordning. kommer då frågan om instansordningen i fastighetsmål in i bilden. På grund av dessa förhållanden och med hänsyn till den tid som finns till vårt förfogande för detta delbetänkande finns det inte förutsättningar för oss att behandla frågan om prejudikatbildningen i hela dess vidd i detta sammanhang. I det andra delbetänkandet är det vår uppgift att ta upp även andra frågor av komplicerad beskaffenhet, t.ex. frågor som hänger samman med en ändrad instansordning för tillståndsfrågor om vattenverksamhet. Beredningen med anledning av det andra delbetänkandet kan därför förutses bli betydligt mer omfattande än vad som blir fallet med anledning av detta delbetänkande. Det är därför angeläget att en strävan att införa en ny instansordning för PBL-mål inte försenas eller förhindras därför att samtliga frågor som behöver utredas inte har behandlats. Det finns en omfattande prejudikatbildning när det gäller PBL-frågor. T.ex. finner man vid en hastig genomräkning att det i Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål kommentar till 13 kap. 2 § PBL finns 53 hänvisningar till avgöranden av Regeringsrätten och 40 hänvisningar till regerings- avgöranden. I och för sig visar detta att det i många frågor enligt PBL redan finns prejudikat att luta sig mot. Men å andra sidan tyder siffrorna onekligen på att det rör sig om ett rättsområde med ett betydande behov av vägledande avgöranden. Detta torde för övrigt envar som kommit i kontakt med lagstiftningen i fråga kunna intyga. Det finns enligt vår bedömning en uppenbar risk för att betydande svårigheter att genomföra en ny instansordning för PBL-frågor uppkommer om vi inte alls behandlar prejudikat- frågorna i detta betänkande eller om vi, i vart fall, inte presenterar ett förslag som ger förutsättningar för avgöranden med extra tyngd i fall där det är påkallat. Enligt 16 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) får Migrations- överdomstolen om den finner att ett avgörande kan få stor principiell betydelse avgöra målet eller, om det kan ske, en viss fråga i målet, med sju lagfarna ledamöter. Annars gäller samma regler om Migrationsöverdomstolens sammansättning som för kammarrätterna. Liksom Migrationsöverdomstolen är det i fråga om utlännings- ärenden, kommer att vara den enda domstolen i andra instans när det gäller mål som kommer till miljödom- stolarna efter överklagande. Detta medför att förutsättningar skapas för att en enhetlig praxis fortsättningsvis bildas i bl.a. PBL- mål som en följd av avgöranden. Av väsentlig betydelse är att minska antalet instanser i förhållande till den nuvarande ordningen. finns det ett intresse av att avgöranden i sista instans kan ges en särskild tyngd. Detta kan enligt vår mening uppnås genom att liksom Migrationsöverdomstolen får möjlighet att avgöra frågor av stor principiell betydelse med en förstärkt sammansättning i mål som har överklagats till miljödomstol. I sammanhanget bör nämnas att miljödomstolarna redan har en möjlighet att döma med en för- stärkt sammansättning i dit överklagade mål. När det gäller jurist- domarna bör endast ordinarie lagfarna domare få delta i avgörandet. Med hänsyn till de speciella frågor som avgörs av Miljööverdom- stolen bör det ges möjlighet att två miljöråd deltar i avgörandena. I enstaka fall bör den förstärkta sammansättningen kunna begränsas till en enda fråga i målet. Vi vill dock understryka att vi i enlighet med vad som sägs i våra direktiv återkommer till prejudikatfrågan i vårt andra delbetänkande. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål 2.3.4Tidsfrist för överklagande av det allmänna En annan fråga som har med förfarandet att göra är tiden för överklagande av beslut. Bestämmelser om överklagande av förvalt- ningsmyndigheters beslut finns i 23 § FL. Ett överklagande ska ha kommit in till den myndighet som meddelat beslutet från den dag då klaganden fick del av beslutet. När det gäller part som företräder det allmänna finns dock inget krav på att klaganden ska ha fått del av beslutet. Om klaganden är en part som företräder det allmänna och beslutet överklagas till en länsrätt eller kammarrätt, ska nämligen överklagandet ha kommit in från den dag då beslutet meddelades. Att dagen för beslutet styr tiden för överklagande när det gäller part som företräder det allmänna är huvudregel i förvaltningslagstiftningen. Sålunda finns samma typ av reglering även i ett flertal specialförfattningar inom förvaltningsområdet. Som exempel kan nämnas nuvarande 13 kap. 3 § PBL, som hänvisar till 23 § FL, samt 20 kap. 13 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, som reglerar överklagande av beslut. Dessa bestämmelser avser överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Någon motsvarande bestämmelse finns emellertid inte, i vare sig MB eller någon annan lag, när det gäller beslut som överklagas till miljödomstol. I 23 § FL talas alltså om beslut som överklagas till en länsrätt eller kammarrätt och inte beslut som överklagas till miljödomstol. Av detta skäl har läns- styrelserna som regel ansett att bestämmelsen som rör tiden för överklagande för part som företräder det allmänna inte är tillämplig vid överklagande till miljödomstol. Följden av detta är att det är dagen för delfåendet av myndighetens beslut som styr tiden för överklagande till miljödomstol när det gäller såväl den enskilde som part som företräder det allmänna. Denna ordning skiljer sig alltså från vad som normalt gäller enligt FL vid överklagande av myndigheters beslut och kommer att gälla även vid överklagande av beslut enligt PBL. Om nuvarande överklagandetid för det allmänna avseende beslut enligt PBL ska behållas måste det således göras en följd- ändring i endera FL eller MB. Då uppkommer också frågan om det ska gälla enbart beslut enligt PBL eller alla beslut som överklagas till miljödomstol. Enligt MPU bör bestämmelserna i detta avseende vara desamma oavsett med stöd av vilken lag ett beslut har fattats. Dessutom bör det beaktas att denna diskrepans inte berördes i förarbetena till MB och inte heller i betänkanden. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål Det är svårt att säga om lagstiftaren haft för avsikt att det ska finnas en sådan skillnad. Däremot står det klart att frågan inte har rönt någon större uppmärksamhet. Överklagandetiden kan i och för sig sägas ha en viss betydelse för det allmännas motparter eftersom tiden för det allmänna att överklaga blir något längre än vad som normalt gäller på förvaltningsområdet. Det kan dock förutsättas att det allmänna i de flesta fall får del av ett beslut endast efter den dag då beslutet meddelades. Skillnaden i överklagandetiderna och de effekter det kan få för parterna i processen måste därför bedömas som marginella. Vid en samlad bedömning anser MPU att det nu saknas anledning att föreslå någon särskild bestämmelse som reglerar överklagandetiden för det allmänna när det gäller beslut som överklagas till miljö- domstol. Utredningens förslag: Bestämmelserna om en ny instans- ordning föreslås träda i kraft . Äldre bestäm- melser ska dock gälla för mål och ärenden enligt PBL som anhängiggjorts hos regeringen eller hos en allmän förvaltnings- domstol före . Av resursskäl som behandlas i nästa avsnitt i detta betänkande möter det betydande svårigheter att bedöma det slutliga behovet av resurstillskott i de nya miljödomstolarna till följd av utredningens arbete. Det är därför inte lämpligt att ha ambitionen att miljödomstolarna ska vara rustade att vid ikraftträdandet av reglerna om den nya instansordningen för PBL- mål kunna ta emot även inneliggande målbalanser. Vidare är det rimligt att de mål som redan finns i domstolarna avgörs enligt de processuella förutsättningar som gällde när målen anhängiggjordes. Äldre bestämmelser bör därför gälla för de mål som redan finns vid domstolarna när de nya bestämmelserna träder i kraft. Utredningens bedömning: Den ändrade instansordningen för mål och ärenden enligt PBL medför att miljödomstolarna och kommer att behöva resursförstärkningar för att klara den ökade måltillströmningen. Vid samtliga miljö- domstolar kommer det att behövas riktade utbildningsinsatser för att personalen ska ha goda förutsättningar att hantera de nya målen. Dessa utbildningsinsatser bör planeras äga rum . Det är också, för att tillgodose behovet av en effektiv och rättssäker handläggning, viktigt att det i miljödomstolarna och finns en organisation av fast berednings- personal med erfarenhet av plan- och byggfrågor samt de övriga frågor som domstolarna har att hantera. 3.1Handläggning m.m. hos regeringen samt i länsrätt och kammarrätt I redogörelsen nedan avses med PBL-mål de ärenden och mål enligt PBL som enligt direktiven ska flyttas från regeringen och de allmänna förvaltningsdomstolarna till miljödomstolarna. Beslut enligt PBL, som får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), beslut enligt 12 kap. PBL och vissa beslut som rör försvaret omfattas inte av den ändrade instansordningen och berörs således endast undantagsvis. Det är viktigt att hålla i minnet att det endast är en liten del av kommunernas beslut om rättsverkande planer och bygglov m.m. som överklagas. När det gäller planer är det i genomsnitt av kommunernas beslut som överklagas och när det gäller bygglov är det i genomsnitt av besluten som överklagas. Variationerna är dock stora inom landet. En kommuns beslut i ärenden som avser rättsverkande planer, dvs. detaljplaner, fastighetsplaner och områdesbestämmelser, överklagas till och därefter till regeringen. Detta är en speciallösning eftersom myndigheters beslut vanligtvis överklagas till förvaltningsdomstol. Till regeringen överklagas också vissa beslut enligt 12 kap. PBL och vissa beslut som rör försvaret. Sådana ärenden omfattas inte av utredningens uppdrag och ska således även fortsättningsvis handläggas enligt nuvarande ordning. Rege- ringen är alltså sista instans vid prövning av rättsverkande planer. I dessa ärenden finns också en möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten. Planärenden enligt PBL handläggs i på Miljö- departementets enhet för förvaltningsärenden, som även hand- lägger ärenden enligt bl.a. MB. På enheten finns en huvudman för miljöbalksärenden och en huvudman för PBL-ärenden. Beman- ningen vid prövning av planärenden i utgörs av handläggare, huvudman/granskare, enhetschef och expeditions- och rättschef samt assistenter. Huvuddelen av arbetet utförs av handläggarna. Dessa har olika bakgrund. Enheten består av ett flertal jurister, varav ett fåtal har domarutbildning och är hovrätts- eller kammarrättsassessorer. En del är tingsmeriterade. Några har rekryterats från verksamhet, länsstyrelse eller någon annan statlig myndighet och har där arbetat med liknande frågor. Det har tidigare funnits handläggare med bakgrund som arkitekt och lantmätare. är det åtta handläggare som arbetar med PBL-ärenden. Fem handläggare har PBL-ärenden som sin huvudsakliga sysselsättning och de övriga tre arbetar med både PBL-ärenden och miljöbalksärenden. Alla överklagade ärenden som kommer in från till enheten går först till huvud- mannen för lottning. Därefter handläggs ärendena självständigt av respektive handläggare. Vid handläggningen tillämpas FL. fungerar huvudmannen som rådgivare och fattar beslut om remisser. Vid behov diskuterar huvudmannen och handläggaren vilken ytterligare skriftväxling som behövs. översänds ca 25 ärenden till för yttrande. inhämtas också yttrande från , Lantmäteri- verket eller annan myndighet. Vissa ärenden kräver gemensam beredning med andra departement, framför allt närings- och kulturdepartementen. Detta är dock inte så vanligt i PBL-ärenden som vid beredning av regeringsbeslut i allmänhet. När hand- läggaren anser att ett ärende är färdigberett lämnas ett förslag till beslut till huvudmannen för granskning. När granskningen är avslutad föredras ärendet för expeditions- och rättschefen. Inför beslut vid regeringssammanträde föredras sedan ärendet vid en veckoberedning för miljöministern. I ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, ska part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen ska vara muntlig, se 14 § FL. Syn och muntlig förhandling i ett överklagat planärende förekommer i praktiken aldrig, även om det inte är ovanligt att den som överklagat ett planärende begär det. Däremot händer det att regeringen begär yttrande från om det bedöms värdefullt att besöker det aktuella planområdet för att göra en bedömning utifrån förhållandena på platsen. Det kan i detta sammanhang vara värt att notera att det inte heller vid läns- styrelsens prövning av överklagade planärenden är särskilt vanligt med syn och muntlig förhandling. Andelen planärenden som hos länsstyrelserna avgörs efter syn uppgår till som högst 5–. Antal planärenden och handläggningstider av de till regeringen överklagade planärendena avgörs och ytterligare avgörs .