sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Av de nationella myndigheterna är det endast som har regionala enheter indelade efter länsin- delningen. En av få näringspolitiska aktörer som anpassat sin organisation efter länsindelningen är Innovation med ett regionalt innovationscentrum i varje län. Orsaken till det är att med dotterbolag i varje län är en av verksamhetens huvudintressenter. Aktörer med annan regionindelning Flertalet nationella myndigheter som har regionala underorga- nisationer har valt att indela sig i färre och större regioner än länen. Av dem som har störst betydelse för regional utveckling kan nämnas: 80TP PT Därutöver finns ett antal andra kommunalförbund med uppgifter med anknytning till regional utveckling. De omfattar dock sällan alla kommuner i ett län. SOU 2007:13 Uppgifter med anknytning till regional utveckling Med som undantag följer regionindelningen för dessa myndigheter länsgränserna, på så sätt att de flesta regioner omfattar två eller flera län. Därutöver finns ett stort antal helt eller delvis offentlig- finansierade aktörer inom främst näringspolitiken med varierande geografisk räckvidd, så som Norrlandsfonden, med sju regionala dotterbolag, Industriella Utvecklingscentra, Kooperativa Utvecklingscentra, Innovation Relay Centers och Euro Info Centers. Flertalet nationella aktörer med anknytning till regional utveckling saknar egen regional organisation. Det gäller inte minst näringspolitiska aktörer som , , Industrifonden, , , samt . Särfall utgör , som har ett nära samarbete med länsstyrelsernas lantbruksenheter, och , som har hälftenägda dotterbolag i samtliga län. Lokala arbetsmarknader (LA) är funktionella regioner som definieras av () utifrån statistik över arbetspendling mellan kommuner. LA har alltså den enskilda kommunen som minsta beståndsdel och består av en eller flera kommuner. Antalet LA har stadigt minskat, som ett uttryck för växande och allt längre pendlingsströmmar, det vi brukar kalla regionförstoring. SCB:s indelning identifierade 87 LA. 1970 var de 187 till antalet och fanns 100 LA.TPF81FPT 81TP PT SCB (2005) s. Uppgifter med anknytning till regional utveckling I och allra helst i storstadsområdena omfattar LA ofta ett stort antal kommuner: LA omfattar hela 36 kommuner – hela samt större delen av län och delar av och – medan Malmö-Lunds LA omfattar 25 kommuner och LA omfattar 17 kommuner. Dessa tre LA har sammanlagt 1 910 000, 647 000 respektive 918 000 invånare. I inland utgör, som kontrast, vanligen varje enskild kommun en LA. Lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner) var ett begrepp som använde för regionala analyser och prognoser. De utgick från LA, men tog också hänsyn till tendenser i pendlingsutvecklingen samt infrastrukturinvesteringar och andra åtgärder som förväntas påverka pendlingen. Syftet var att skapa en indelning som är mer stabil över tiden. fanns det 81 LA-regioner. införde en ny regionindelning. ändrades beteckningen till Funktionella analysregioner, FA- regioner, detta för att inte blanda ihop dem med SCB:s LA. Det finns 72 FA-regioner. Indelningen skiljer sig från SCB:s indelning i LA främst genom att mellanstora FA-regioner införlivat mindre, angränsande LA. Också är större än motsvarande LA, medan och Malmös LA och FA- regioner är identiska.TPF82FPT introducerades en ny könsuppdelad indelning i arbetsmarknadsregioner som benämns Funktionella planerings- regioner, FP-regioner. Det finns 59 FP-regioner för män och 93 för kvinnor. Anledningen till att det finns färre FP-regioner för män är att de genomsnittligt arbetspendlar längre sträckor än kvinnor. På motsvarande sätt arbetspendlar högutbildade i genomsnitt betydligt längre än lågutbildade. Det innebär att arbets- marknadsregioner för högutbildade män oftast är mångdubbelt större än för lågutbildade kvinnor, för att jämföra de två ytterlig- heterna. De är alltså viktigt att inse att olika typer av arbetsmark- nadsregioner är rent statistiska konstruktioner som ger starkt skiftande resultat om man tittar på olika grupper av människor var för sig. Som exempel kan nämnas att LA för högutbildade män 1999 omfattade i stort sett hela 82TP PT hemsida och . Uppgifter med anknytning till regional utveckling län samt norra . Samma område sönderföll i åtta LA för lågutbildade kvinnor.TPF83FPT Arbetsmarknadsregionerna ger en bra bild av människors rörelsemönster och är därför naturliga byggstenar när nya administrativa regioner ska formas. En administrativ region kan med fördel bestå av flera arbetsmarknadsregioner, allra helst i glesare befolkade delar av landet. Däremot bör inte administrativa regiongränser skära igenom arbetsmarknadsregioner. Ansvars- kommitténs uppdrag är därtill att forma en långsiktigt hållbar sam- hällsorganisation, kapabel att hantera kommande decenniers utmaningar. Det är således av stort intresse att skapa sig en bild av hur arbetsmarknadsregionerna kommer att se ut ett par, tre decennier fram i tiden. Därför har kommittén bett att göra en framskrivning av dagens arbetsmarknadsregioner till 2030. Resultatet presenteras i rapporten (R 2006:18) Framtidens arbetsmarknadsregioner, utgiven av och tillsammans. Med hjälp av statistik över arbetspendling och kriterier för mellankommunal arbetspendling görs en framskrivning av lokala arbetsmarknader till 2030. Därefter har resultatet kompletterats med kvalitativ information och bedömningar av exempelvis förändringar av arbets- och bostadsmarknader samt nya eller för- bättrade kommunikationsmöjligheter. Bedömningarna har stämts av med sakkunniga från , , och samt med företrädare för enskilda regioner. Resultatet visar på en fortsatt regionförstoring, främst i och allra helst runt de tre storstäderna, där arbetsmark- nadsregionerna redan är stora. Antalet arbetsmarknadsregioner beräknas minska till 54, att jämföra med 85 lokala arbetsmarknader 2004. Nästan hela beräknas 2030 utgöra en sammanhållen arbetsmarknadsregion, och arbetsmarknadsregion har vuxit till att även omfatta , , och . Också arbetsmarknadsregionerna runt mellanstora städer som antas växa, och beräknas utgöra en enda arbetsmarknadsregion. 83TP PT Jfr Temaplan (2003). Uppgifter med anknytning till regional utveckling allra största förändringen har dock skett i , där , , och ser ut att utgöra en enda, sammanhållen arbetsmarknadsregion. I detta avsnitt görs ett försök att överblicka vilka resurser länsstyrelser, landsting och samverkansorgan i respektive län disponerar för uppgifter med anknytning till regional utveckling. Uppgifterna avser anslag , vad gäller länsstyrelser och kommunala samverkansorganTPF84FPT, liksom för och För övriga landsting anges faktiska nettokostnader för 2004.TPF86FPT Också den uppskattade totalsumman för respektive samverkansorgan avser 2004.TPF87FPT Som jämförelse och med tanke på verksamhetens betydelse för den regionala utveck- lingen anges också universitetens och högskolornas totala kost- nadsomslutning 2004TPF88FPT, fördelat på respektive län. 84TP PT Uppgifter från regleringsbrev avseende anslag 33:1 samt från länsplaner för regional transportinfrastruktur. 85TP PT Uppgifter ur (2004) och (2004). 86TP PT Uppgifter från Kommuner och Landsting (2005e), Tabell E 60. 87TP PT Uppgifter ur Kommuner och Landsting (2005d), s. 13; genomsnittlig årlig inve- stering i regional infrastrukturplan adderad. 88TP PT (2005), s. 73. Avser samtliga universitet och högskolor utom SLU. SOU 2007:13 Uppgifter med anknytning till regional utveckling - landsting (2004) - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004 - landsting (2004) - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004) Uppgifter med anknytning till regional utveckling - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004) - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004) - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004) - landsting (2004 - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004) Uppgifter med anknytning till regional utveckling - landsting (2004) - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004) - landsting (2004) - högskola (2004) Det ska redan från början poängteras att sammanställningen haltar. Som ovan framgått är uppgifterna från landstingen och högskolorna äldre än från övriga organ. Mer problematiskt är att de även inkluderar bidrag till samverkansorgan. Samverkans- organens intäkter fördelade sig 2004 på (mkr): 89TP PT För landstingen i och anges i flera fall dubbla poster; de avser i tur och ordning statliga (anslag 33:1) respektive egna anslag till regional utvecklingspolitik och näringspolitik, egna anslag till kollektivtrafik respektive statliga medel till investeringar i regional infrastruktur samt statliga respektive egna kulturanslag. Medel till regional infrastruktur i redovisas under , i och med att det var denna som fastställde planen. Kostnadsomslutningen för och har fördelats lika mellan och respektive och . Uppgifter med anknytning till regional utveckling De medel som de berörda landstingen anslår till de kommunala samverkansorganen bör således räknas bort från slutsumman för respektive landsting för att undvika dubbelräkning. Sammantaget kan man konstatera att landstingen besitter mångdubbelt större resurser för regional utveckling än såväl läns- styrelser som kommunala samverkansorgan. Nästan två tredjedelar av dessa resurser går dock till kollektivtrafiken, varav i de tre storstadslänen, och går till kultur. De som 2004 avsattes till allmän regional utveckling är ungefär lika mycket som det statliga länsanslag som länsstyrelser, samverkansorgan och regional självstyrelseorgan disponerar, fast betydligt jämnare fördelat över landet, räknat i kronor per invånare. Av de ur anslag 33:1 som fördelats mellan länen erhöll länsstyrelserna i de fem Norrlandslänen mer än hälften, medan länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan i de tre storstadslänen, med halva landets befolkning, tillsammans erhöll en tolftedel. Drygt hälften av de resurser som redovisas under respektive länsstyrelse avser investeringar i regionala infrastrukturplaner, vilka är betydligt jämnare fördelade i förhållande till invånarantalet. Följaktligen utgör de 703 miljoner 90TP PT Länsanslaget inom den regionala utvecklingspolitiken. 91TP PT Ersättning för lönekostnader för personal som övertagits från . Uppgifter med anknytning till regional utveckling kronor (genomsnittsvärde) som investeras i regionala vägar med mera i en tredjedel av de resurser för regional utveckling som länsstyrelserna disponerar. Av den dryga miljard kronor som tillskrivits kommunala samverkansorgan utgör de regionala infrastrukturplanerna hälften. Av den resterande dryga halvmiljarden tillskjuter landstingen ca och staten knappt runt . Därutöver tillskjuter kommunerna , huvudsakligen medel som tidigare finansierade det regionala kommunförbundet, en funktion som samverkansorganen övertagit i alla län. har en ny förvaltningsform i snabb takt introducerats i den svenska samhällsorganisationen – samverkan i partnerskap mellan offentliga och privata aktörer. Ofta involverar dessa samarbeten aktörer på flera olika samhällsnivåer , vilket är innebörden i begreppet multi level governance, flernivåstyrning. Denna styrmodell har framför allt vunnit spridning i arbetet med att skapa goda regionala utvecklingsförutsättningar. Inspirationen kommer från det europeiska samarbetet. Med strukturfondsprogrammen introducerades partnerskapet på bred front i . Detta arbetssätt utgjorde också förebild för den regionala tillväxtpolitiken.TPF92FPT Vad är ett partnerskap? Vad är då ett partnerskap? Betecknande nog finns det veterligen ingen entydig definition av partnerskapsbegreppet i den svenska samhällsdebatten. Genomgående syftar man dock på ett mer eller mindre formaliserat samarbete mellan privata och offentliga aktörer, så som statliga myndigheter och verk, kommuner, lands- ting, regionala självstyrelseorgan samverkansorgan, näringspolitiska aktörer på lokal och regional nivå, näringslivet och dess organisationer, fackföreningar och andra organisationer samt en lång rad andra aktörer med intresse för tillväxt- och 92TP PT Diskussionen av partnerskap och flernivåstyrning bygger huvudsakligen på rapporten (2000). Uppgifter med anknytning till regional utveckling utvecklingsfrågor, så som lokala utvecklingsgrupper och byalag. Inte sällan förenas aktörer på nationell, regional, och lokal nivå i ett och samma partnerskap. Partnerskap är alltså en arbetsform i det samhälleliga planerings- och utvecklingsarbetet, där aktörer med kompletterande och ibland till och med överlappande intressen och ansvarsområden involveras i en gemensam planerings-, besluts- och genomförandeprocess. Syftet är att genom delaktighet mobilisera och samordna resurser och därigenom effektivisera arbetet. Vad som skiljer partnerskapen från tidigare liknande samverkansformer är just att de fått nominell status. Däremot saknar partnerskapen vanligen formella beslutsbefogenheter och är heller inte rättsligt reglerade. Ett arbete som just syftar till att ge partnerskapen en rättslig reglering hade dock inletts inom . Trots att partnerskapen redan vunnit bred spridning och flernivåstyrning aktivt uppmuntras är dess konstitutionella betydelse dåligt utredd och ännu mindre reglerad. Det kan dels förklaras med att modellen är ny i och ännu under utveck- ling, men dels också av dess flytande karaktär – de enskilda aktörernas åtaganden i program och andra gemensamma besluts- dokument är som regel inte juridiskt bindande. Först när enskilda projekt ska genomföras binder sig den enskilde aktören för deltagande och delfinansiering. Det hindrar inte att partnerskapen i praktiken ändå högst påtagligt förändrat arbets- och maktför- hållanden. Regional utveckling och demokrati Modellen med flernivåstyrning i partnerskap har framför allt kommit att tillämpas i den regionala utvecklingspolitiken. Regional utveckling var – redan innan partnerskap och flernivåstyrning formaliserades – ett av de områden där medborgarintresset och medborgarinflytandet var lägst. Det har flera sinsemellan sammanhängande förklaringar: Regional utveckling är ett svårfångat politikområde. Det finns inga entydiga, oomstridda strategier för tillväxt och utveckling. Effekterna av enskilda insatser är genomgående svåra att påvisa och därför också omstridda – det är långt mellan insats och resultat, och många andra faktorer än den enskilda insatsen påverkar det långsiktiga resultatet. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Regional utveckling handlar mer om samhällelig ingenjörskonst än om politik. De strategier och åtgärder som presenteras motiveras vanligen mer utifrån ekonomisk nytta än politisk ideologi. Ansvaret är, som ovan framgått, uppsplittrat mellan ett stort antal nationella, regionala och lokala aktörer och därför också starkt sektoriserat och fragmenterat. Det regionala utvecklingsarbetet är av dessa skäl starkt tjänstemannastyrt. Ett fåtal ledande politiker svarar för det partipolitiska inflytandet och agerar snarare som kommun- eller landstingsföreträdare än partiföreträdare. Det är av dessa skäl svårt att överblicka och utkräva ansvar för det regionala utvecklingsarbetet, vilket minskar medias intresse och möjlighet att göra politikområdet gripbart och intressant för människor. I mångt och mycket har alltså introduktionen av partnerskap och flernivåstyrning i det regionala utvecklingsarbetet inneburit en formalisering av redan existerande arbetssätt. Flernivåstyrning i partnerskap har otvetydigt tillfört den svenska samhällsorganisationen ett antal positiva ingredienser: De har givit ansträngningarna till samarbete över gamla sektors- och orga- nisationsgränser en påtaglig skjuts framåt och underlättar därmed såväl helhetssyn som koncentration av intresse och resurser. I när det blivit alltmer uppenbart att de formellt ansvariga politiska strukturerna inte ensamma förmår sörja för optimala till- växt- och utvecklingsförutsättningar, utgör partnerskapen ett viktigt komplement för förankring och resursmobilisering. Som ett instrument för att ge mer struktur och substans åt decennier av ansträngningar att överbrygga organisations- och sektorsgränser kan partnerskapen således tyckas vara harmlösa. Att involvera externa aktörer i samhälleligt beslutsfattande – korporativism – är heller inget nytt i svensk förvaltningstradition, där partssammansatta organ länge har haft en framskjuten position. En avgörande skillnad är emellertid att dessa partssammansatta organ – till skillnad från de nya partnerskapen – som regel också har haft formell beslutanderätt. Det har varit lätt att se vem som Uppgifter med anknytning till regional utveckling ska ställas till ansvar för besluten. Det demokratiska problemet med partnerskapsmodellen, liksom med alla informella samråds- och beslutsfora, är att makt och möjlighet till ansvarsutkrävande undandras från de formella beslutsorganen. Ju mer effektiva partnerskapen är desto påtagligare blir denna effekt. Dessa problem uppmärksammas bland annat av Demokrati- utredningen i slutbetänkandet (SOU 2000:1) En uthållig demokrati. Där beskrivs modellen med flernivåstyrning i partnerskap som ett förhandlingssystem som riskerar att skapa slutenhet och endast involverar en elit; partnerskapen tenderar att negligera medborgarnas legitima krav på genomskinlighet, offentliga rum, och ansvarsutkrävande. Man efterlyser tydligare spelregler som möjliggör utkrävande av ansvar av partnerskap och liknande nätverk, men presenterar inga konkreta förslag. Principiella invändningar mot partnerskapsmodellen Modellen med flernivåstyrning i partnerskap har tillämpats betydligt längre i andra europeiska länder, där den ofta också är bättre genomlyst än i . Den kritik som i forskningen brukar framföras inriktar sig på partnerskapens otydliga status. I vilken mån ska de betraktas som samrådsfora och i vilken utsträckning kan och bör de ha reella beslutsbefogenheter? Här går meningarna ofta isär, också inom befintliga partnerskap, bristen på insyn och möjlighet till deltagande för utomstående, särskilt för grupper som även i andra sammanhang har begränsat inflytande, att partnerskapen, som ett resultat av att de bygger på konsensus och representerar redan etablerade maktcentra, tenderar att bevara såväl maktstrukturer som förhållningssätt till de frågor de hanterar, att de, som ett resultat av sin oklara ställning och sitt konsensusförfarandet, är dåligt anpassade för att lösa konflikter och därför riskerar att bli tandlösa, att de innebär en smygprivatisering, genom att näringsliv och andra privata aktörer under informella former får inflytande över samhälleliga beslut och resurser samt bristen på tydlighet vad gäller ansvar, verkställande och uppföljning. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Något tillspetsat kan flernivåstyrning i partnerskap ses som ett alternativ till den traditionella, representativa demokratiska modellen. Medan den senare är idéorienterad, fokuserar tydliga, konkurrerande alternativ och betonar de formella beslutsmekanismerna, är partnerskapsmodellen handlings- orienterad, söker konsensus och följer informella beslutsvägar. Medan den representativa demokratiska modellen utgår från den enskilde individen är partnerskapsmodellen korporativ till sin karaktär. Här anas en spänning mellan folkligt inflytande och beslutseffektivitet, i en tidsålder som upplever sig ha större behov av skyndsamhet än någon tidigare. Ett fåtal studier har gjorts av hur partnerskapsmodellen fungerar i . I en av dessaTPF93FPT djupintervjuades ett femtiotal ledamöter i de regionala partnerskapen i fyra län, på uppdrag av . Med reservation för att studien genomfördes , innan arbetet med tillväxtavtalen ännu hunnit sätta sig, illustrerar den flera av ovanstående mer principiella invändningar: Ledamöterna saknade genomgående formella uppdrag eller mandat för sitt deltagande. Formerna för att förankra och återrapportera till de organisationer de företrädde var i bästa fall informella och vanligen obefintliga. Deltagande politiker uppfattades genomgående som företrädare för kommuner och landsting snarare än för ett politiskt parti eller allmänheten. De bedömdes efter vilka resurser de hade bakom sig och efter personliga egenskaper. Även om överenskommelserna i partnerskapen är informella upplevde många en press att i efterhand genomdriva dem i hemmaorganisationen. På liknande sätt kände man sig ibland tvingad att delta i gemensamma projekt, med hänvisning till tidigare överenskommelser i partnerskapen. Flertalet intervjuade bekräftar bilden av partnerskapen som sammanslutningar av redan starka intressen, där inflytandet avgörs av vilka resurser man tillför. 93TP PT Ibid. Uppgifter med anknytning till regional utveckling men nyanseras av jämförelser med alternativen Ändå ansåg de flesta intervjuade att partnerskapen snarare fördjupar än hotar demokratin, ett synsätt som också torde ha för- stärkts . De argument man framför följer i huvudsak fyra linjer: Informella fora för överenskommelser, vid sidan av de formella beslutsorganen, har alltid funnits och är en nödvän- dighet om man ska kunna samverka över organisations- och sektorsgränser. Det faktum att de nu fått formell status ökar endast trycket på extern information och förankring. Flertalet av de avgöranden som partnerskapen träffar rör sådant som annars tjänstemän eller enskilda politiker beslutar om. Därmed bidrar de till att föra upp frågor på den politiska dagordningen och involvera fler politiker. Genom att involvera fler aktörer har partnerskapen bidragit till att ge tillväxt- och utvecklingsfrågorna ökad uppmärk- samhet i media och hos allmänheten. Det faktum att flera organ involveras i den samhälleliga beslutsprocessen innebär i sig att demokratin fördjupas. Särskilt intressant är måhända den sista argumentationslinjen, som bygger på synsättet att demokrati inte är ett nollsummespel. Ökat inflytande för vissa aktörer innebär inte nödvändigtvis att andra aktörers demokratiska rättigheter i motsvarande grad urholkas. Partnerskapen har vitaliserat det regionala utvecklingsarbetet Det främsta skälet till att ledamöterna i regionala partnerskap över lag är positiva till samverkansformen är ändå den vitalisering av det regionala utvecklingsarbetet som man tillskriver dem: De ger möjlighet att samordna annars spridda intressen och resurser och utifrån ett sektorsövergripande perspektiv kraftsamla insatserna mot nyckelområden, som risken för revirstrider och dubbelarbete minskar. De ger möjlighet att uppträda mer enat gentemot omvärlden och då inte minst mot nationella organ. De har skapat sektorsöverbryggande nätverk och förtroendekapital, som kan komma till nytta även i andra sammanhang. Uppgifter med anknytning till regional utveckling och driver på regionaliseringen En stor majoritet av de intervjuade i ovan refererade undersökning bekräftade också tesen att modellen med flernivåstyrning i partner- skap drivit på regionaliseringen. Främst tre iakttagelser framförs som stöd för denna slutsats: Partnerskapen och deltagandet som medfinansiärer i strukturfondsprogram och tillväxtavtal har förtydligat kommuners, landstings och regioners roll i den regionala utvecklingen, såväl externt som internt, genom att involvera politiker och tjänstemän i det praktiska genomförandet. Partnerskapen och möjligheterna att regionalt samla sig och gemensamt ansvara för tillväxt- och utvecklingsinsatser har bidragit till att öka den regionala självmedvetenheten och självtilliten, liksom viljan att själv avgöra viktiga framtids- frågor. De regionala självstyrelseorganen tycker sig själva, i kraft av sin demokratiska förankring, med större legitimitet och auktoritet än en länsstyrelse kunna leda de regionala partnerskapen, en tes som också företrädare för andra organ bekräftar i ovan refererade undersökning.