sou · GWB331 · 2008-04-01 00:00:00 — Om domarna vid miljödomstolarna tack vare det ovan beskrivna systemet med cirkulation mellan olika uppgifter vidmakthåller en kompetens för att döma i omfattande brottmål ligger det i öppen dager att konkurrensproblem kan uppstå för miljödomstolarnas del när det gäller resurstilldelningen i akuta situationer. Eftersom vi inte får lägga fram förslag som medför försening av handläggningen av miljömålen är detta en i högsta grad beaktansvärd faktor. Vi har också, såvitt gäller , erfarit att miljödomstolen och fastighetsdomstolen hade en något ogynnsam position i berörda hänseenden innan omlokaliseringen till . Detta bekräftas i viss mån av samman- ställningen i avsnitt 2.2.2 av målutvecklingen i miljödomstolarna. När det gäller det i avsnitt 2.2.1 redovisade kravet på tillgänglig- het bör man hålla i minnet att de mål som miljödomstolarna prövar vanligtvis avgörs endera efter skriftlig handläggning eller efter muntlig förhandling i kombination med syn på den plats frågan i målet gäller. Detsamma gäller för de PBL-mål som, enligt förslagen i vårt första betänkande, kommer att prövas av miljö- domstolarna. Det är således i första hand domstolens personal och inte parterna i processen som reser i samband med handläggningen av målen. Antalet mål i miljödomstolarna har ökat med . Måltillströmningen motiverar alltså inte en neddragning av antalet miljödomstolar. Den satsning på vindkrafts- utbyggnad som beskrivs i våra tilläggsdirektiv (se bilaga 2) kan förväntas medföra ökade krav på bl.a. väl rustade miljödomstolar. Redan nu gäller nämligen en väsentlig andel av de mål som handläggs av dessa domstolar överklagade vindkraftsärenden. En minskning av antalet miljödomstolar är i en sådan situation inte lämplig. Vi har i avsnitt 3.2 föreslagit att miljödomstolarnas domkretsar samordnas med indelningen av landet i vattendistrikt. Det förslaget innebär att den nuvarande lokaliseringen av miljödomstolarna inte behöver ändras för att det ska finnas en miljödomstol i varje domkrets. Enligt våra direktiv ska vi dock överväga om den nuvarande lokaliseringen bör förändras. Dessa överväganden görs därför i fråga om de nuvarande miljödomstolarna mot bakgrund av vårt förslag om miljödomstolarnas domkretsindelning. Det har inte framkommit någon anledning att ifrågasätta att det ska finnas en miljödomstol i . blev miljödomstol för mindre än i samband med omfattande förändringar av tingsrättsorganisationen i . Om- organisationen föregicks av ett omfattande arbete som pågick . Även med beaktande av vårt förslag till en ändrad domkretsindelning anser vi att en miljödomstol vid uppfyller de krav som kan ställas i fråga om möjligheter till specialisering m.m. Utifrån dessa omständigheter och med hänsyn till de övriga utgångspunkter vi har att beakta saknas det skäl för att föreslå att någon annan tingsrätt än ska vara miljödomstol i . Det är svårt att finna något alternativ till som kansliort för den nordligaste miljödomstolen. har bl.a. goda förbindelser med övriga landet när det gäller t.ex. flyg och tåg. Domstolen får sålunda bedömas som lämpligt placerad i fråga om tillgänglighet. Det har under utredningens gång inte framkommit något som tyder på att domstolen har haft problem vid rekrytering av per- sonal, vilket kan ha sin förklaring i att befolkningsmässigt är största stad. I staden finns ett universitet . Vid detta universitet kan man numera avlägga jur. kand. examen. I staden finns dessutom både hovrätt och länsrätt. Detta ger goda rekryteringsmöjligheter. har före- slagit att det endast ska finnas en miljödomstol i och att denna bör vara placerad i . Vi instämmer i uppfattning såtillvida att det bör finnas en miljödomstol i . Det har under utredningens gång inte framkommit något som tyder på att domstolen har haft problem vid rekrytering av per- sonal. Som angetts i avsnitt 2.2.2 fanns det sökande från hela landet när ett miljöråd skulle rekryteras. Miljödomstolen i har inkommit med beaktansvärda synpunkter i lokaliseringsfrågan. Den del av som ingår i den nuvarande domkretsen kan förväntas bli attraktiv i samband med en kraftigt utökad vindkraftsutbyggnad eftersom vissa kustområden inte är utpekade i 4 kap. . Detta torde bidra till en ökad måltillströmning. Vidare bör som framgår av våra överväganden angående dom- kretsarna bl.a. stora delar av tillföras miljödomstolen i . Enligt vår mening vore det på grund av avstånden orimligt att ha bara en miljödomstol i . En nedläggning av miljödomstolen i skulle också strida mot den viktigaste principen för den nya tingsrättsorganisationen, nämligen att den i hela landet ska upprätthålla och ge förutsättningar för en god kvalitet i dömandet (se avsnitt 2.2.1). Detta gäller i än högre grad om domkretsen för den södra av de båda miljödomstolarna i utvidgas i enlighet med vårt förslag angående miljö- domstolarnas domkretsar. Eftersom handläggningen av mål i miljödomstolarna ibland innefattar syn på platsen för t.ex. en anläggning skulle personalen vid domstolen få väsentligt längre restider. Denna omständighet är ägnad att försvåra rekryteringen av kvalificerad personal. Särskilt de yngre domare som också är småbarnsföräldrar torde dra sig för att söka tjänster som är förenade med alltför omfattande tjänsteresor. Någon ort som är ett bättre alternativ än som kansliort för den ifrågavarande domkretsen är svår att finna. Ett problem med två miljödomstolar i är dock att målunderlaget i respektive domstol inte är tillräckligt stort för att domstolarna ska kunna ha tekniska ledamöter i den omfattning som behövs för att täcka samtliga sakområden som omfattas av miljödomstolarnas verksamhet. Vid en sammantagen bedömning anser vi likväl att det även i fortsättningen bör finnas en miljödomstol i . En förutsättning för detta är dock ett väl utvecklat samarbete med främst miljödomstolen i när det gäller de tekniska ledamöternas tjänstgöring. Miljödomstolen i var den miljödomstol som tog emot flest mål och det var också den domstol som avgjorde flest mål. För den domkrets där är kansliort finns det dock andra orter än att överväga när det gäller placeringen av domstolens kansli. En av dessa är , där tings- rätten med sina ca 140 anställda är tredje största tingsrätt. En nackdel med är den risk som finns för att miljömålen i en så stor tingsrätt får stå tillbaka till förmån för sådana brottmål som är förtursmål. Vill man välja en tingsrätt i det skånska storstadsområdet ligger enligt vår mening i stället närmare till hands. Den tingsrätten torde vad gäller de krav som kan ställas från geografiska utgångspunkter ligga lika väl till som . har även angett som alternativ kansliort. Visserligen finns i den staden en hovrätt. Som vi har framhållit kan man dock inte anse att den domarutbildning som sker vid de andra hovrätterna är lika värdefull som tjänstgöring vid för att få den specialistkompetens som en domare i miljödomstol behöver. Om hovrätternas domkretsar inte läggs till grund för indelningen av miljödomstolarna saknas skäl för att inrätta en miljödomstol i . Vad som talar för jämfört med en domstol i storstadsområde är framför allt Växjös belägenhet i mitten av domkretsen. Detta förhållande blir än mer påtagligt om förs till den ifrågavarande domkretsen. Dessutom är miljödomstolen i väl fungerande och synes inte ha haft svårigheter att få kvalificerade sökande till utlysta domartjänster. Som angetts ovan i avsnitt 2.2.2 fanns det 36 sökande när ett miljöråd skulle rekryteras. Av uppgifter vi fått från för domstolsväsendet framgår att spridningen var stor när det gäller de sökandes arbetsorter vid ansökningstillfället. De flesta arbetade i eller . Att tillskapa en ny miljödomstol vid skulle sannolikt medföra en betydande försening av handläggningen av miljömålen. Vi anser sammanfattningsvis att det även i fortsättningen bör finnas en miljödomstol vid . För den domkrets där är kansliort finns bara ett rimligt alternativ, nämligen . Vi har gjort ett första försök att uppskatta miljödomstolarnas måltillströmning i den situationen att förslagen i detta, vårt förra och kommande betänkande genomförs, se bilaga 9 och vad som anförs i avsnitt 3.2.2. I beräkningen ingår även fastighetsmålen. En sådan beräkning utvisar att miljödomstolen i skulle få in drygt 1 100 mål , vilket måste anses vara ett tillräckligt stort målunderlag för att tillgodose kraven på specialisering. Det har under utredningens gång inte framkommit något som tyder på att domstolen har haft problem vid rekrytering av personal. Som angetts ovan i avsnitt 2.2.2 fanns det 44 sökande när ett miljöråd skulle rekryteras. Av uppgifter vi fått från för domstolsväsendet framgår att spridningen var stor när det gäller de sökandes arbetsorter vid ansökningstillfället. De flesta arbetade i eller . kommer att läggas samman med . Efter sammanslagningen kom- mer domstolen att ha ca 240 anställda. fick dessa domstolar tillsammans in drygt 13 700 mål. En jämförelse med antalet inkomna mål visar en ökande måltillströmning. Risken är uppenbar för att miljömålen skulle få stå tillbaka för sådana brottmål som måste behandlas med förtur. SOU 2008:31 Överväganden och förslag Det mest verklighetsanknutna scenariot är att ingen av de jurist- domare som tjänstgör i skulle följa med till . Denna bedömning grundas bl.a. på att samtliga rådmän vid skulle omfattas av reglerna om förflytt- ningsskyldighet. I en tänkt turordningskrets enligt arbetsrättsliga regler skulle förmodligen de rådmän vid tingsrätten som har minst erfarenhet av tjänstgöring vid miljödomstolen bli aktuella för förflyttning till en ny miljödomstol i . Den förutsättning som vi har att arbeta med är att den nya ordningen ska gälla . Att det då skulle kunna finnas en miljödomstol i , redo att hantera målen enligt PBL och övriga mål som ankommer på miljödomstolarna utan att förseningar uppkommer för inneliggande miljömål är inte sannolikt. Detta gäller särskilt som även i övrigt står inför betydande förändringar, bl.a. vad gäller domstolens lokaler. Sammanfattningsvis har vi inte funnit att det framkommit omständigheter som visar att miljödomstolen bör flyttas från till . Efter att ha analyserat de nuvarande miljödomstolarnas placering utifrån de utgångspunkter vi enligt direktiven har att beakta har vi kommit fram till att nuvarande lokalisering till tingsrätterna i , , , och i allt väsentligt uppfyller dessa utgångspunkter. Således kan varje miljödomstol skapa tillfredsställande förutsättningar för specialisering och kom- petensutveckling. Det finns inte heller, förutom vad som ovan redovisats vad gäller domstolsväsendet i stort, några betydande rekryteringsproblem. Dock bör de tekniska ledamöternas kompe- tensområde beaktas när det gäller Norrlandsdomstolarna. Vi har under utredningens gång inte funnit några hållbara skäl för att flytta någon miljödomstol från befintlig kansliort. Förutom vad som anförts finns det ytterligare en aspekt att beakta. Denna har angetts vid övervägandena om men har också en generell betydelse. Vid en förändring av kansliort kan det inte förutsättas att befintlig personal väljer att arbeta på den nya orten. En faktor som då har betydelse är tjänstgöringsplikten såsom den kommer till uttryck i 11 kap. 5 § regeringsformen samt turord- ningsreglerna enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd. Reg- lerna kan få till följd att den erfarne miljödomaren väljer att stanna vid en tingsrätt som är miljödomstol, vilket kan få negativa konsekvenser för en effektiv miljöprövning och för handläggningen av inneliggande mål. Enligt vår bedömning medför det inga hinder för en lämplig organisation och lokalisering av de framtida prövningsmyndig- heterna för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet att miljö- domstolarna behåller sina nuvarande kansliorter. Motsvarande gäller för en samorganisation av miljödomstolarna och fastighets- domstolarna. Slutresultatet av vårt utredningsarbete förväntas bli ett väsentligt ökat målunderlag till miljödomstolarna. Detta innebär goda förutsättningar för en stärkt beredningsorganisation samt för- djupade kunskaper hos domarna och andra medarbetare i dom- stolarna. Genom våra ställningstaganden i fråga om miljödom- stolarnas domkretsar och lokalisering uppnås en viss utjämning när det gäller miljödomstolarnas storlek. Utredningens bedömning: Handläggningsreglerna för de framtida miljödomstolarna bör vara i harmoni såväl med den ställning som miljödomstolarna har som en del av tingsrätts- organisationen som med målsättningen att miljödomstolarna ska vara en långsiktigt varaktig, effektiv och rättssäker organisation inom ramen för och annan lagstiftning som styr markanvändningen. Vårt fortsatta arbete med en ny instansordning för vissa miljömål och med en samordnad organisation för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna kommer att kräva ytterligare överväganden om de handlägg- ningsregler som ska gälla för miljödomstolarna. Vid handlägg- ningen av överklagade beslut har det inte medfört några svårigheter att tillämpa förvaltningsprocesslagen, trots att denna lag inte är avsedd för de allmänna domstolarna. Ett slutligt ställningstagande med förslag till de handläggningsregler som bör gälla för de framtida miljödomstolarna bör enligt utred- ningens bedömning därför anstå tills vi utreder de övriga pro- cessuella frågor som ingår i uppdraget. I de mål i miljödomstolarna och där miljö- domstolarna är första instans gäller . Vid hand- läggningen av ärenden tillämpas, liksom i tingsrätterna i övrigt, ärendelagen. Förvaltningsprocesslagen är tillämplig då ett myndig- hetsbeslut har överklagats till miljödomstolen och vid prövning av utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet samt vid överklagande av sådana mål till . Med de förslag som vi enligt direktiven ska lägga fram tillförs miljödom- stolarna ytterligare stora målgrupper. Det gäller framför allt målen enligt PBL där kommuner och förvaltningsmyndigheter har att företa den primära prövningen och myndighetsbesluten ska kunna överklagas till en miljödomstol. Vi ska i ett kommande betänkande också lägga fram förslag om att tillståndsprövningen av A- verksamheter och vattenverksamheter ska flyttas från miljödom- stolarna till förvaltningsmyndigheter med möjligheter att överklaga dessa myndigheters beslut till en miljödomstol. Vidare ska miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna samorganiseras. Om våra förslag genomförs i sin helhet kommer det stora flertalet mål i miljödomstolarna att inledas genom ett överklagande. De stora förändringar som utredningen har att överväga när det gäller målsammansättningen i miljödomstolarna och sättet för inledande av ett mål påkallar således en genomgripande översyn av hand- läggningsreglerna. Om det blir en fullständig integrering mellan miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna, kommer de nya domstolarna att få handlägga de mål som ankommer på dem enligt , mål enligt PBL, vilket vi föreslagit i vårt första delbetänkande, samt de fastighetsmål enligt ett trettiotal lagar som handläggs vid fastighetsdomstolarna. För handlägg- ningen av dessa mål kommer det att krävas en rad särskilda regler med undantag från de allmänna processlagarna. Processregler för tillämpningen av så många lagar bör inte ingå i . Som jämförelse kan nämnas att en särskild processlag ansågs erforderlig när fastighetsdomstolarna inrättades, trots att man då endast förutsåg att tre måltyper skulle handläggas av dessa domstolar, nämligen fastighetsbildningsmål, expropriationsmål och miljö- skademål (se NJA II 1969 s. 467). Målet för vårt fortsatta arbete bör därför vara att de särskilda bestämmelser som behövs för Överväganden och förslag SOU 2008:31 domstolarnas handläggning av miljömålen, PBL-målen och fastighetsmålen införs i en ny lag. För tingsrätterna gäller primärt som tillämplig processlag, medan ärendelagen fungerar som ett komplement. Visserligen är ärendelag ett betydligt mer ändamålsenligt regelverk än dess föregångare för hanteringen av de allt oftare förekommande ärenden där tingsrätterna fattar beslut i andra instans. Frekventa ärendetyper att nämna i detta sammanhang gäller skuldsanering, utsökning och åklagares beslut om besöks- förbud. innehåller visserligen inga regler som är anpassade till att prövningen i en domstol i första instans inleds genom ett överklagande. Ändå är det naturligt att först överväga om kan vara den grundläggande processlagen för miljödomstolarna i överklagade ärenden såsom fallet är vid fastighetsdomstolarnas handläggning av överklagade fastighets- bildningsärenden. Vi ska också, som ovan nämnts, pröva frågor om en närmare samordning mellan miljödomstolarna och fastig- hetsdomstolarna. Denna fråga kommer att tas upp i det betänkande som enligt våra tilläggsdirektiv ska överlämnas . Därvid blir det aktuellt att överväga om samma grund- läggande processordning ska gälla för fastighetsmålen som för övriga mål som handläggs vid miljödomstolarna. är den grundläggande processlagen för fastighets- målen. Ett ställningstagande till frågan om tillämp- ning i en miljödomstol kräver att man något går in på den allmänna frågan om varför i vissa fall balken bör tillämpas av en domstol. Svaret på den frågan har ingenting att göra med omfattningen av processmaterialet i ett mål eller ärende utan gäller i stället process- materialets beskaffenhet. En tillämpning av och dess huvudförhandlingsprincip är särskilt ändamålsenlig i disposi- tiva tvistemål och brottmål som innehåller bevisfrågor. Det handlar i sådana mål regelmässigt om bevisning rörande något som har hänt i förfluten tid. Sådan bevisning är ofta svår att bedöma, särskilt om den är av muntligt slag, t.ex. om det är fråga om iakttagelser av flera personer av ett visst händelseförlopp om vilket ofta uppgift står mot uppgift. Den koncentrerade huvudförhandling som normalt ska hållas enligt ger garantier för att domstolen får förutsättningar för att väga samman förekommande bevis. Till detta kommer att i dispositiva tvistemål den allmänna civilrättens komplexitet medför att grunderna för ett anspråk eller ett bestridande ofta kan konstrueras på många alternativa sätt. Ett slutligt klarläggande av parternas ståndpunkter i sådana mål kräver en muntlig förhandling. Genom att domstolen i ett dispositivt tvistemål inte har rätt att döma på grunder som inte har åberopats vid huvudförhandlingen är en part skyddad mot att för målets utgång avgörande grunder ligger dolda i till domstolen ingivna skrivelser. Särskilt för brottmålens del kan tilläggas att huvudförhandlingsprincipen i vissa fall kan ge de bästa förutsätt- ningarna för en offentlig kontroll av dömandet. är visserligen lämplig som grundläggande processlag vid handläggningen av ersättningsanspråk när pröv- ningen sker fristående från handläggningen av en tillståndsfråga, eftersom det i sådana fall är fråga om rättegångar som ligger nära de dispositiva tvistemålen. När det gäller tillståndsfrågor särskilt har skälen för att tillämpa aldrig varit lika starka. Signifikativt är att det i har gjorts så många djupa ingrepp i grundläggande principer att förfarandet knappast företer några egentliga skillnader i förhållande till en process enligt förvaltningsprocesslagen eller ärendelagen. Givetvis är ändå ett muntligt förfarande ofta till nytta även i mål där bevisupptagning av angivet slag inte äger rum. Det gäller särskilt i stora och komplicerade mål där ett muntligt förfarande är ägnat att snabbt och enkelt undanröja risken för att en parts talan inte uppfattas på rätt sätt. , men inte övriga processlagar, innehåller en detaljerad reglering av processrättsliga frågor vilka i vissa fall aldrig blir aktuella i ett mål angående en tillståndsfråga i en miljödomstol eller i en fastighetsdomstol eller vilka kanske till och med behöver för åtminstone vissa situationer regleras på ett delvis annat sätt än enligt . Det gäller i första hand åtskilliga regler i 42–44 kap. om förberedelse, huvudförhandling och följderna av utevaro från ett sammanträde. Det gäller också åtskilliga processrättsliga institut, t.ex. rätten till taleändring (13 kap. 3 § RB), partssuccession (13 kap. 7 § RB), förening av mål, (14 kap. 1–6 §§ RB) intervention (14 kap. 9–11 §§ RB), säkerhets- åtgärder (15 kap. RB), processmaterialet (17 kap. 2 § RB), rättens bundenhet vid yrkande (17 kap. 3 § RB), omedelbar verkställighet (17 kap. 14 § RB) och rättegångskostnader (18 kap. RB). Övervägande skäl får mot den nu angivna bakgrunden anses tala emot att man för handläggningen i miljödomstolarna låter rätte- gångsbalken vara den grundläggande processlagen för sådana fall där ett myndighetsbeslut har överklagats till domstolen. Miljödomstolen kommer dock även i fortsättningen att som första instans pröva bl.a. åtskilliga med tillståndsfrågorna samman- hängande frågor om enskildas rätt till ersättning av andra enskilda. Även åtskilliga fastighetsmål ska prövas av de framtida miljödom- stolarna som första instans. Den typen av ersättningsfrågor har i våra domstolar av hävd nästan undantagslöst behandlats enligt regler och detta oavsett domstolstyp. Det finns ingen anledning att nu ändra på det förhållandet. bör alltså fortfarande vara tillämplig i de mål där miljödomstolen är första instans. Det kan erbjuda åtskilliga effektivitetsvinster att sådana tillstånds- och ersättningsfrågor som har ett nära samband och som kan prövas också kan handläggas i en och samma rättegång, något som förutsätter att samma grundläggande processordning gäller. Enligt de nuvarande reglerna i 21 kap. 3 § är det i denna situation förvaltningsprocesslagens regler som viker. Handläggningen sker alltså till alla delar enligt . Det kan sättas i fråga om denna lösning är följdriktig. Vi avser att komma tillbaka till denna fråga i vårt fortsatta arbete. Eftersom vi har bedömt att inte bör tillämpas vid handläggningen av mål där ett myndighetsbeslut har överklagats till miljödomstol, står valet mellan förvaltningsprocess- lagen och ärendelagen. Det bör enligt våra direktiv krävas relativt starka skäl för att låta en processordning som inte är avsedd för tingsrätterna gälla för vissa mål i miljödomstolarna. Bestämmelserna i ärendelagen ger i flera avseenden lika lämpliga lösningar som en tillämpning av förvaltningsprocesslagen. Ärendelagen är dessutom en processlag, som i motsats till förvaltningsprocesslagen systematiskt och terminologiskt är anpassad till vad som i allmänhet gäller inom den allmänna domstolsorganisationen. I de fall där en myndighets avgörande överklagas till en miljödomstol bör således utgångs- punkten vara att de handläggningsregler som gäller för de allmänna domstolarna ska vara tillämpliga i den mån det inte i ges särbestämmelser. Som skäl för att tillämpa förvaltningsprocesslagen i överklagade mål i miljödomstolarna angavs i förarbetena till att det var ett något enklare och friare förfarande som är anpassat till överprövning av ärenden som prövats av förvaltningsmyndighet. Förvaltningsprocesslagen sades dessutom till skillnad från rätte- gångsbalken vara särskilt anpassad för ärenden som prövats av förvaltningsmyndighet. För överprövningen av sådana ärenden sades passa mindre väl (prop. 1997/98:45, del 1 s. 466). Att tillämpa ärendelagen på till miljödomstol överklagade mål synes alltså inte ha varit aktuellt när kom till. Som vi tidigare nämnt gällde dock ärendelag när utarbetades. Miljödomstolarna och är inord- nade i den allmänna domstolsorganisationen och kommer även i fortsättningen att vara det. Det ligger därför nära till hands att mål och ärenden i en domstol som är inordnad på det sättet handläggs enligt processlagar som är anpassade för de allmänna domstolarna. Den ärendelag som gäller är mer lämpad vid prövning av över- klagade beslut än ärendelag. Även om man för miljö- domstolarnas del skulle välja ärendelagen som tillämplig processlag i stället för förvaltningsprocesslagen måste dock särskilda bestämmelser införas om miljödomstolarnas handläggning av mål och ärenden. Valet av processordning kan också ha betydelse för att skapa förutsättningar för en god prejudikatbildning.