sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Detta gäller t.ex. en mycket omfattande studie som gjordes om det stora och välkända reformprogram som lanserades i under 1980-talet.133 De studier som försökt etablera sådana samband med olika statistiska metoder har gällt avgränsade verksamheter eller förvaltningar. 132Statskontoret 2006:3, Effektiv styrning? 133Australian Government, 1992, Reformed. Vi kan alltså inte med hjälp av forskning och utvärderingar i andra länder få en bild av vilka effekter förändringar i styrsystemen har på effektivitet och omprövningsförmåga. Det bör framhållas att avsaknaden av sådana studier naturligtvis inte visar att sådana effekter inte skulle ha nåtts. Det har gjorts vissa försök att sammanfatta de splittrade och osäkra bilder som olika länders erfarenheter ger. Det mest seriösa försöket att få en mer samlad av olika Reforms som genomförts under har utan tvekan gjorts av och i den andra utgåvan av deras studie av 12 länder.134 Pollitt och Bouckaert har utnyttjat en rad olika källor från dessa länder och har fört ingående samtal med rader av nyckelpersoner. Forskare som analyser effekterna av reformer i den statliga styrningen ställs, utöver en rad teoretiska problem, inför ett par närmast praktiska svårigheter. En sådan gäller vilka reformer som faktiskt genomförts. Vi har i denna utredning kunnat konstatera att en beskrivning av genomförda reformer inte alltid är alldeles lätt att göra ens när man begränsar sig till ett enskilt land. Vi har kunnat se att retoriska deklarationer inte alltid ger en korrekt bild av de faktiska förändringar som genomförs i styrsystemet. Detta problem blir rimligen större när det handlar om flera länder. En annan svårighet handlar om tillgången på data. Oberoende av frågan om kausala samband är det naturligtvis betydelsefullt för forskare som vill analysera effekterna av olika reformer i styr- systemet att veta vilka faktiska förändringar som skett i produk- tivitet, handläggningstider, service etc. Sådana data saknas ofta, och i den mån de finns är de ofta svåra att jämföra och med motsvarande data från andra länder. Vi kommer likväl nu att försöka leva upp till våra direktivs önskemål att redogöra för inter- nationella erfarenheter. 134Pollitt & Bouckaert, 2004, Reform. 135För att kvalitetssäkra de bedömningar vi gör av internationell forskning har vi haft en särskild genomgång med , professor och chef för vid Katholieke i , Koen Verhoerst, professor vid samma institut och tidigare professor i vid i och professor i . I många länder sjösattes de administrativa reformerna mot bak- grund av finansiella svårigheter. Ett starkt uttalat motiv var att kunna reducera, eller i vart fall hindra tillväxten av, de offentliga utgifterna. I flera länder var också EU:s konvergenskriterier, med kravet att det årliga underskottet i de offentliga finanserna inte fick överstiga av BNP, starkt pådrivande. Om vi nalkas effektivitetsfrågan på makronivå, skulle en rimlig hypotes kunna vara att de länder som genomfört de mest kraftfulla reformerna i sina förvaltningssystem också skulle vara de länder där vi kan se förändringar i variabler på makronivå, t.ex. offentlig konsumtion, underskott i offentliga finanser och antalet offentligt anställda. Något sådant tydligt mönster saknas. Inte oväntat kon- staterar Pollitt och Bouckaert att det är omöjligt att dra slutsatser på denna nivå. De pekar dock på, med en särskild referens till , att i de länder där det skett stora förändringar i de offent- liga utgifterna kan det vara nedskärningarna som har påskyndat förvaltningspolitiska reformer snarare än att nedskärningarna är ett resultat av dessa reformer. Bristen på mönster går igen även när vi ser på prestationer (output) och produktivitet. Här uppstår också problemet att just de data som kan användas i detta slag av analyser kan vara kraftigt missvisande. Speciellt i de fall där data om output verkligen används för t.ex. resurstilldelning uppstår detta slag av problem. Detta eftersom det ju i dessa fall finns incitament att på olika sätt fram- ställa den egna verksamheten i en positiv dager. Ökad konkurrens förefaller dock ha lett till ökad produktivitet och detta oavsett om det handlar om verksamhet som bedrivits i offentlig regi eller privat. Privatisering som sådan förefaller dock, tolkar Pollitt och Bouckaert, inte leda till ökad produktivitet. Jäm- förelser mellan länder som valt olika reformstrategier leder således inte fram till att det kan påstås att någon strategi har varit mer framgångsrik än någon annan när det gäller förändringar på makro- nivå. Det hindrar inte att det finns studier om en viss verksamhet (t.ex. polis, utbildning, sjukvård) som försökt etablera samband med reformer i styrsystem och förändringar i dessa verksamheter uttryckt som t.ex. produktivitet, kvalitet, personalsammansättning eller något annat. En aspekt av förbättringar gäller på vilket sätt olika verksamheter blivit mer ändamålsenliga till följd av reformer i styrning och administrativa system. Dessa har ju genomförts bl.a. för att den statliga verksamheten skulle kunna bli mera ändamålsenlig om information om dess kostnader och effekter tas fram och om beslut om den fortsatta verksamheten grundas på denna information. Genom att utvärdera pågående verksamheter antas verksamheten kunna förändras så att förutsättningarna för att nå mål som gäller minskad brottslighet, bättre hälsa, fördelning av utbildning etc. förbättras. Det inses lätt att det medför ytterligt svårbemästrade mätproblem när ett sådant antagande skall prövas mot verklig- heten. Inte heller kring detta finns någon enhetlig uppfattning bland forskare. Dagens diskussion betonar dock komplexiteten i frågan om användning av information i utvärderingar mer än vad som gjordes tidigare. Bedömningar av vilken information som faktiskt påverkat ett visst beslut låter sig sällan göras, och de bedömningar som görs är sällan oomstridda. Vi skulle kunna se på de mera handfasta förutsättningarna för att olika former av resultatinformation skulle kunna påverka beslutsfattare. Delar av den diskussion som kommer att föras i kapitel 5 gäller detta. Men vi skall här ta upp några mer specifika förutsättningar. En sådan är hur information från utvärderingar länkas in i olika beslutprocesser. Det finns mekanismer för detta i många länder. Olika studier visar att sådan information i många länder också kommer till användning i policynivåns löpande styrning av utförarnivån. Däremot finns inte motsvarande bild när det gäller betydelsen av effektorienterad information i för- hållande till beslut om den övergripande inriktningen av statlig verksamhet på olika samhällsområden. Ett närliggande exempel på hur olika förutsättningar diskuteras är den finska statsrevisionens rapport om resultatstyrning publice- rad . I hög grad pekar den på samma slags problem som tagits upp i detta kapitel. Målen bildar inte en logisk hierarki, och aktörerna klarar inte av att ta fram information om effekterna. De finska revisorerna pekar på att aktörernas frihet att uppnå resultat inte hade ökat särdeles väsentligt.136 136 , 2007, Resumé av Tillståndet för resultatstyrningen – på basis av observationerna vid statens revisionsverks revisioner 2002 2006. I många länder betonas att olika processer skall medverka till performance orientation. Detta ligger nära det vi i talat om som resultatkultur. Ett sätt att nå detta är att koppla samman resultatinformation med budgetering men också lönesystem som skapar incitament. Enskilda länder har hävdat framgång i dessa avseenden. Ofta förefaller de analyser som gjorts bygga på vittnesmål inifrån systemet. Erfarenheterna har också i allt högre grad kommit att gälla de problem som uppstår till följd av precisa krav kopplade till olika former av incitament. Särskilt tydliga blir sådana i olika kontraktsmodeller. I Politiken anförde ett antal danska statstjänstemän som haft strategiska roller i skapandet och genomförandet av olika reformer i styrsystemet att dessa lett fram till en helt annan situation än den man ville uppnå. Med de mange krav og detaljer forsvandt dynamikken och relevansen i den kon- struktiva dialogen mellan olika nivåer om vad som är väsentligt och oväsentligt i en verksamhet.137 Bilden kan alltså te sig nedslående. Det förhållandet att det är svårt att konstatera resultat behöver emellertid inte betyda att sådana saknas. Bristen på studier som pekar på att de olika förvaltnings- reformerna lett till framgång har bidragit till en mer kritiskt prövande diskussion i flera länder.138 finns en omfattande forskning som tar upp olika sidoeffekter av vissa inslag i reformerna. Fokus har särskilt legat på negativa effekter av olika former av mätningar av prestationer som ju varit ett viktigt inslag i många länder. Bruijn pekar på ett antal sådana effekter, oftast välkända från tidigare forskning, som han också exemplifierar med exempel från bl.a. , , och . Det han tar upp är bland annat:139 Prestationsmätning kan skapa incitament för strategiska beteen- den som gör att produktionssystemet ökar mängden presta- tioner i förhållande till vissa kriterier, trots att dessa prestationer inte är de som är mest ändamålsenliga i förhållande till målen med verksamheten. Verksamheten riktas mot sådana typer av 137Gjørup, , m.fl., 2007, Tillgiv os – vi vidste ikke, hvad vi gjorde. 138OECD, 2005, Modernising Government. 139De Bruijin, 2007, Managing Performance in the Public Sector, s. 17 ff. ärenden, eller grupper av människor, där det är lätt att kvan- tifiera att verksamheten är framgångsrik. Prestationsmätning kan motverka innovationer, i synnerhet om den är kopplad till någon form av ekonomiska incitament. Närbesläktade problem är att prestationsmätningar kan leda att befintliga lösningar kopieras trots att de inte direkt kan över- föras till en ny situation. Prestationsmätning behöver inte säga något om de faktiska prestationerna. Mer aggregerade data kan dölja faktiska för- hållanden. Förhållanden som inte är jämförbara ställs mot varandra. och belyste i en artikel de administrativa mekanismer som utlöses av precisa mål och upp- följning. Bevan och pekar dock på att dessa till en del går att motverka.140 Flera forskare, bl.a. och , har tagit upp det feno- men som kallas goal displacement. konstaterar att displacement occurs when indicators become the objective, where the focus is on meeting the numbers rather than doing what programme was created to do or improving actual outcomes. Thus it represents the distortion of programme activities. Examples of goal displacement are legend.141 Dessa slag av effekter kan också inträffa när man använder tidiga effekter i en effektkedja för att mäta framgång längre bort i effektkedjan. Trots påståendet att exempel på sådana företeelser är vanligt förekommande är det vår bild att det saknas större empiriska undersökningar som syste- matiskt försöker utröna omfattningen av negativa effekter i för- hållande till de positiva. De analyser som finns, och som används som exempel i litteraturen, gäller enskilda fall eller enskilda orga- nisationer. Bilden av erfarenheterna från andra länder är tudelad. Å ena sidan är många länder i en intensiv fas av implementering av olika 140Bevan & , 2006, Whats measured is waht matters: targets and gaming in the english public health care system. 141Perrin, 2002, Towards a New View of Accountability, Leeuw, 2002, Evaluation in Europé in 2000: Challenges to a . Det gäller många europeiska länder men också t.ex. . Det mycket omfattande system för bedömning av federala program som sjösattes för , () som Office of Management and Budget (OMB) svarar för, innebär en kraftig ökning av den information som tas fram om olika federala program i . som denna utveckling pågår i flera länder är det uppenbart att det också finns en mer eftertänksam och kritisk ton i debatten. Många forskare tar upp problem som vi känner igen från den svenska debatten. I ett inlägg om PART pekar t.ex. den ame- rikanska förvaltningsforskaren på problem som gäller vilken information utförarnivån faktiskt kan ta fram och den svaga kopplingen mellan den informationen och de förslag som presi- denten lämnar till kongressen. Hon tar också upp den årliga budgetprocessens roll och framhåller att denna inte är den enda arenan för att se på often very detailed and complex programs.142 Vi menar också att denna mer kritiskt reflekterande hållning återspeglas hos OECD.143 Vi har i detta kapitel gjort ett antal iakttagelser av hur styrningen fungerar i praktiken: De rutiniserade processerna inom ramen för budgetprocessen ger en bild av att myndigheterna styrs på ett mycket likformigt sätt, oberoende av skillnader mellan myndigheterna och deras verk- samhet. Men denna bild är delvis fiktiv. Ser vi dessutom till de informella kontakterna och inslagen av informell styrning, finns väsentliga skillnader i styrningen av myndigheter. 142Radin, Testimony to the senate homeland security and government affairs subcommittee on federal financial management, government information, and international security. 14, 2005, s. 3. 143OECD, 2005, Modernising Government. Innehållsliga likheter i instruktion och regleringsbrev Myndigheternas instruktioner och regleringsbrev är delvis över- lappande. Detta innebär att det finns ett stort inslag av repetitiv styrning. Målen som förmedlas i regleringsbreven är av permanent karak- tär och är på samma nivå som instruktionens anvis- ningar till myndigheten. Det finns alltså ett stort inslag av fiktiv årlig styrning. Målen handlar i stor utsträckning om effekter i samhället. Det finns gott om allmänt formulerade och abstrakta mål på olika nivåer i verksamhetsstrukturen. tillskott handlar främst om särskilda uppdrag och krav på information. är i första hand inte inriktade på att styra framåt utan på att ange vilken information myndigheterna skall lämna om den bedrivna verksamheten. Åter- rapporteringskraven är både allmänna och detaljerade. Antalet mål och uppdrag varierar mellan olika myndigheter men är mycket omfattande. Mängden uppmaningar och styrsignaler riskerar att leda till att de inte blir styrande. Verksamhetsstrukturen har bidragit till en betydande mål- exercis, med mål på flera olika nivåer. I regleringsbreven försöker regeringen ge sin bild av alla kausala relationer i den statliga verksamheten. Kontakten med vissa myndigheter daglig, medan andra lämnas i fred Vi har iakttagit stora skillnader i relationen mellan regering och myndighet. Skillnaderna kommer bl.a. till uttryck i hur styrsignaler förmedlas och hur information efterfrågas. Vi har iakttagit två faktorer som kan förklara skillnaderna; dels grad av yttre tryck, dels syn på eller relation till myndigheten, dvs. om det finns ett avstånd eller en symbios mellan enheten och myndigheten. Informella kontakter är både institutionaliserade och ad hoc De informella kontakterna handlar till stor del om informations- utbyte men också om styrning. Mellan regeringen och myndig- heterna finns institutionella arrangemang för kontakterna, exem- pelvis årliga mål- och resultatdialoger. Andra typer av kontakter är till stor del ad hoc. Deras omfattning varierar beroende på en rad faktorer, bl.a. rutinerna på olika enheter inom . Initiativet till kontakterna kan tas av både regeringen och myndig- heten. Informationen kommer till stor del från myndigheterna Myndigheterna står för en stor del av den information som strömmar in till från olika håll. Årsredovisningar och budgetunderlag är endast en liten del av den totala infor- mationsmängden. I vilken utsträckning det finns alternativa bilder till myndighetens varierar. Allt mer information har ett inre perspektiv. Myndigheternas redovisning av måluppfyllelse har ansetts ha brister liksom kun- skapen om effektutvärderingar. i ett längre tidsperspektiv har formella rapporteringar som årsredovisningar tillkommit som i huvudsak har ett inre perspektiv. Det finns en risk för att infor- mation som ställer mer grundläggande frågor om verksamheten trängs undan. Olika information för löpande styrning och omprövning av verksamhet För den löpande styrningen är information från myndigheterna relevant. Myndigheternas årsredovisningar används inom i beredningen av olika beslut. Omprövningar föranleds däremot i regel av att situationen på ett område uppfattas som krisartad eller till följd av mer värde- mässiga förskjutningar. Vilken information som behövs för om- prövning kan därför i regel inte förutses. Kommittéväsendet används vid omprövning för att ta fram argument, stöd m.m. Informationen till i budgetpropositionen är mycket omfattande, med många detaljerade redovisningar. Det är ofta oklart varifrån uppgifterna kommer. Bieffekter och erfarenheter från andra länder Den bild av erfarenheterna i andra länder som framträder i aktuell forskning och debatt är tudelad. Å ena sidan är många länder i en intensiv fas av implementering av olika administrativa reformer. som denna utveckling pågår finns i flera länder en efter- tänksam och kritisk ton i debatten. I hög grad är de problem olika forskare tagit upp kring erfarenheterna i andra länder sådana som vi känner igen från den svenska debatten. 5Styrning och resultatinformationmöjligheter och begränsningar I föregående kapitel har vi beskrivit det vi kallat styrningens praktik. Kapitlet täckte emellertid inte allt som skulle kunna rymmas under en så vid rubrik. T.ex. har styrning genom lag- stiftning, om regeringen väljer att organisera statlig verksamhet i myndighetsform eller inte och principerna för hur uppgifter för- delas mellan myndigheter i stort sett lämnats utanför framställ- ningen. Även om vi ser till det som ligger inom våra avgränsningar, är den bild vi gett splittrad, och olika studier kan inte enkelt läggas samman till en helhetsbild. Trots det har vi gjort ett antal påståen- den om hur regeringens styrning av myndigheterna faktiskt ser ut och vilka problem som den är förknippade med. För att utifrån våra iakttagelser kunna formulera förslag om hur regeringens styrning skall kunna förbättras krävs en diskussion om vad som förklarar den bild vi fått. Förklaras den av genomförandet eller kan den förklaras av de antaganden, som ligger till grund för utformningen av den inomstatliga styrningen? Formerna för den inomstatliga styrningen avspeglar en rad antaganden om politik och förvaltning. Det är inte självklart vilka antaganden som är viktigast.1 De antaganden vi valt att särskilt diskutera är sådana som vi anser har haft stor betydelse för utform- ningen av det styrsystem vi har . Vi har grupperat diskussionen av dessa antaganden kring ett antal viktiga frågor där vi – med en något flytande indelning – först 1 Att i en diskussion om olika reformer försöka urskilja vilka som är de centrala antagandena bakom dessa reformer för att därefter diskutera deras hållbarhet är ett i utvärderings- sammanhang etablerat förfaringssätt. Vi har också något kommenterat detta i avsnitt 2.3. Valet av antaganden är då givetvis avgörande för analysen. De antaganden vi urskiljt är sådana som vi uppfattat som centrala, om än i bland implicita, i olika reformer av det inom- statliga styrsystemet. Vår bedömning av vilka antaganden som är viktiga kan jämföras med diskussionen i andra analyser, t.ex. , 2003, Stat på villovägar, s. 326. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar behandlar frågor som avser styrprocesser och därefter frågor som handlar om hur olika former av information skall föras in i olika processer: Vilken roll kan målen och resultaten ha i styrningen? Riskerar den statliga verksamheten att fragmenteras och hur kan en sådan risk hanteras? Hur kan budgetprocessen fungera, särskilt som arena för omprövningar och omprioriteringar? Vilken betydelse har och bör informella kontakter ha? Hur förhåller det sig med ansvar och ansvarsutkrävande? Vilken kunskap kan föras in den politiska processen? Vilket utvärderingsuppdrag bör myndigheterna ha? Vi försöker urskilja vilka problem som kan hanteras genom för- ändringar i styrsystemet. Diskussionen kommer att mynna ut i ett antal ställningstaganden som tillsammans med de utgångspunkter som vi redovisat i kapitel 2.1 utgör en plattform för våra förslag. Vår diskussion, och de ställningstaganden denna resulterar i, bygger på både vad vi själva iakttagit och studier av andra. Som en inledande kommentar till diskussionen skall därför något sägas om kunskapsläget. I många sammanhang har det klagats på att utvärderingar saknas och på allmänt sett bristande kunskaper i fråga om förutsättningar för och effekterna av olika styrinstrument. ägnade t.ex. Förvaltningspolitiska kommissionens ett särskilt kapitel åt detta i sitt slutbetänkande.2 Vi instämmer i långa stycken i dessa synpunkter. Men det finns nu anledning att nyansera denna bild. Många länder har, som framgått av kapitel 3, genomfört olika reformer vad gäller statsförvaltningens funktions- sätt och styrning. Dessa reformer har haft inslag som liknat de förändringar som skett i svensk statsförvaltning. De har dessutom i flera fall varit föremål för empirisk forskning Bl.a. har några större jämförande studier genomförts.3 Dessa studier har konstaterat 2SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst, s. 161 164. 3Särskilt bör nämnas Pollitt & Bouckaert, 2000 och 2004, Reform. Jämförande analyser finns också i t.ex. , , 2002, New Public Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar olika grundläggande problem, och också bieffekter som de olika reformerna varit förknippade med. De reformer som genomförts i styrsystemet har i grunden haft tre mål som, formulerade i något varierande språkdräkt, funnits åtminstone . Det har handlat om effekti- vitet, omprövningsförmåga och genomsynlighet.4 Några svenska eller utländska studier om vilken faktisk inverkan olika reformer i styrsystemet haft på t.ex. effektivitet och omprövningsförmåga finns emellertid inte. Som framgått av kapitel 2.3. är det också möjligt att sätta i fråga om sådana studier kan göras, om syftet är att med någon grad av precision och tillförlitlighet etablera ett kausalt samband mellan förändringar i styrsystemet och t.ex. effek- tivitet i den statliga verksamheten eller förmågan att ompröva densamma. Förändringar i styrsystemet har dock analyserats för att ta reda på vad vi kan kalla tidiga effekter i kausalitetskedjan. En sådan fråga har gällt om de reformer som syftat till att minska graden av detalj- styrning också lett till minskad detaljstyrning. I det följande kommer en del av denna forskning att användas. I detta sammanhang finns det anledning att diskutera en särskild omständighet. De reformer som genomförts för att förbättra styr- ningen och för att i ökad omfattning föra in uppföljning och utvärdering i olika beslutsprocesser har byggt på föreställningen att verksamheter blir bättre, om beslut grundas på kunskap om hur det gått i olika avseenden. Vi har dock noterat att just dessa reformer som hävdat värdet av utvärdering själva har utvärderats mycket lite. Vår observation är inte unik. Den har påtalats av en rad forskare. Pollitt och Bouckaert påpekar att detta möjligen inte är överraskande för den som har bekantskap med vikten av symbolik och retorik i olika institutioner, men konstaterar att det ändock utgör ett avsteg från det paradigm som förfäktats av de som mest entusiastiskt förespråkat . Detta kan tyckas märkligt, och vi kan inte heller uttömmande förklara det. Vi vill dock peka på tre möjliga förklaringar. Management, och Bovaird & Löffler, 2003, . har publicerat flera länderöversikter, t.ex. , 2005, Moderrnising Government. 4 Effektivitet och omprövningsförmåga är mål som finns med redan före det att uttrycket resultatstyrning myntades. Effektivitet är ett värde som kommer till uttryck i som tillsattes och resulterade i ett betänkande (SOU 1950:8). En diskussion om effektivitet och dess förhållande till särskilt rättsäkerhet finns också i , 1952, Svensk statsförvaltning i arbete. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar