sou · GWB343 · 2008-04-30 00:00:00 — Principen om icke-retroaktiv verkan hos lagar och straff inom det straffrättsliga området (artikel 49. 1 och 2), har samma inne- börd och räckvidd som motsvarande rättighet i EKMR artikel 7.TPF30FPT Retroaktiv verkan av mildare straffrättslig lagstiftning har dock lagts till i Stadgans lydelse, något som inte återfinns i EKMR men väl i artikel 15 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Regleringen motsvarar det skydd mot retroaktiv straff- lagstiftning som står att finna i 2 kap. 10 § RF. Däremot finns ingen motsvarighet inom EG-rätten eller EKMR till den svenska grundlagens förbud mot retroaktiv skattelagstiftning, så här går det svenska rättighetsskyddet uppenbart längre än de europeiska rättig- hetskatalogerna. Ne bis in idem – rätten att inte bli dömd eller straffad två gånger för samma brott – följer av artikel 50 och tillämpas av EG-dom- stolen . Motsvarande rättighet återfinns i tilläggs- protokoll 7 artikel 4 EKMR. Artikel 50 gäller såväl en och samma stats behörighet som flera medlemsstaters behörigheter. De få undantag till denna princip som återfinns i gemenskapsrätten,TPF31FPT skall dock fortsätta att vara gällande. Viktigt att notera är dock att när det är fråga om tillämpningen av ne bis in idem inom en och samma medlemsstat, så skall rättigheten anses ha exakt samma innebörd och räckvidd som artikel 4 tilläggsprotokoll 7 EKMR. I RF finns inte någon motsvarande reglering. 29TP PT Oskuldspresumtionen stadgas i artikel 6.2 EKMR och rätten till försvar i artikel 6.3. 30TP PT Se artikel 52.3 Stadgan. 31TP PT Konventionen om tillämpning av (artiklarna 54-58), konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (artikel 7), konventionen om kamp mot korruption (artikel 10). 3.8Kapitel 7 – Allmänna bestämmelser Stadgans kapitel 7 är av särskilt intresse, då det är genom detta kapitel som dess räckvidd bestäms och också där förhållandet till EKMR tas upp. Stadgan är tillämplig först och främst på unionens organ och insti- tutioner,TPF32FPT med beaktande av subsidiaritetsprincipen, vilket också ligger i linje med artikel 6.2 i . Detta framgår av arti- kel 51, som också har rubriken . Medlemsstaterna är skyl- diga att respektera de grundläggande rättigheter som följer av unionsrätten endast i de fall när beslut fattas inom ramen för gemenskapsrätten. Detta gäller också myndigheter, regionala och lokala instanser samt offentliga organ i en medlemsstat när dessa tillämpar unionsrätten. Artikel 51.2 innebär att Stadgan inte med- för någon utvidgning av de befogenheter eller uppgifter som unio- nen och gemenskapen har enligt fördragen, vilket är en följd av subsidiaritetsprincipen. Unionen kan endast ha de befogenheter som den blivit tilldelad, det vill säga unionsrättigheterna har ingen effekt utanför ramen för de befogenheter som är fastställda i för- draget. I denna del finns inget särskilt att anmärka på i förhållande till regleringen i EKMR och RF. RF:s rättigheter gäller bara visavi det allmänna och det korresponderar väl med Stadgans tillämplighet på institutionernas agerande. Poängterandet av att inga ytterligare befogenheter följer av Stadgan får väl förstås så att denna inte i sig (på egen hand, s.a.s.) ger upphov till den typ av positiva förpliktel- ser som EKMR innebär genom att staterna där inte bara åtagit sig att själva respektera, utan också garantera att rättigheterna respek- teras inom deras jurisdiktion. Med denna garanti följer en förplik- telse att inte passivt tillåta rättighetskränkning från andra än all- männa organ.TPF33FPT 32TP PT Med institutioner avses de institutioner som räknas upp i artikel 7 i EG-fördraget. Med organ menas samtliga de organ som inrättas genom fördragen eller sekundärrätten. 33TP PT Ett ur svenskt perspektiv aktuellt exempel utgör den s.k. Hannover-domen . Stadgans uppbyggnad och rättigheternas förhållande till RF och EKMR Artikel 52 behandlar de garanterade rättigheternas räckvidd och i dess punkt 1 beskrivs hur rättigheterna kan begränsas. I den första punkten behandlas allmänna krav på rättighetsbegränsande åtgärder såsom att de måste ske genom lag, med beaktande av rättighetens kärnområde och med iakttagande av principen om proportionalitet. Punkt 2 har redan nämnts i texten ovan och innebär att om en rättighet följer av fördragen, så skall den utövas enligt de villkor och gränser som fördragen uppställer. Syftet med artikel 52.3 är att undvika att skyddet som EKMR garanterar rättigheter, som också tas upp i Stadgan, urholkas och att och Europa- domstolen kommer fram till olika tolkningar.TPF34FPT Punkterna 4–7 i artikel 52 lades till efter toppmötet i sedan medlemsstaterna framfört synpunkter på den ursprungliga utform- ningen av artikeln. Dessa punkter utgör tolkningsregler. Punkt 7 lades till i syfte att ge ytterligare tyngd åt de förklaringar som åtföl- jer Stadgan i Deklaration nr 12 i Konstitutionsfördraget. Anled- ningen till att detta tillägg (och att en liknande formulering gjordes även i Stadgans preambel) var medlemsstaternas oro att Stadgan skulle kunna komma att tolkas för generöst av såväl som nationella domstolar, vilket i sin tur skulle kunna innebära att EG:s och EU:s befogenheter vidgas. Medlemsstaterna ville också försäkra sig om att inte alltför stora begränsningar ålades dem i deras lagstiftande och verkställande verksamhet. Artikel 52 p. 5 i Stadgan kan sägas utgöra kärnan i spänningen mellan Stadgans olika rättigheter.TPF35FPT I denna bestämmelse introdu- ceras en indelning av Stadgans innehåll mellan rättigheter och prin- ciper. Vad skillnaden är mellan principer och rättigheter förklaras dock inte i själva Stadgan, men det är tydligt att skillnaden har att göra med om rättigheterna är s.k. klassiska rättigheter eller om de mer är att beteckna som s.k. sociala rättigheter. I det senare fallet 34TP PT Däremot nämns inte praxis uttryckligen de i materiella artiklarna i Stadgan. Preambeln tar dock upp den. Fallet v. (dom ) är relevant i detta sammanhang; visade där sin vilja att faktiskt via kontrollen av medlemsstaterna utöva ett slags kontroll även över EG-rätt som behandlar mänskliga rättigheter. Hur ett medlemskap i rent tekniskt skall lösa möjligheter att överpröva är sedan en annan sak, se , aa s. 503 f. för en analys. 35TP PT De bestämmelser i denna stadga som innehåller principer får genomföras genom lagstiftningsakter och verkställighetsakter som beslutas av unionens institutioner, organ och myndigheter och genom medlemsstaternas akter när de vid utövandet av sina respektive befogenheter genomför unionsrätten. De får endast prövas i domstol med avseende på tolkningen av dem och avgöranden om sådana akters laglighet. kan de komma att kallas principer. Det är värt att lägga märke till att detta är ett tillägg som introducerades inför det Konstitutionella fördraget. I Stadgans ursprungliga, icke-bindande, version, var en av grundtankarna att civila/politiska rättigheter och sociala rättig- heter utgör en enhet. Frågan kan ställas om det ens går att applicera en idé om en skillnad mellan olika typer av rättigheter genom att dra en linje mellan rättigheter som är justiciable eller non- justiciable. Det är hursomhelst klart att tanken med denna regel är att tydliggöra att principerna inte har samma rättsliga status som de egentliga rättigheterna. Frågan är om det är en hållbar tanke. Det har i den juridiska litteraturen framförts att Stadgan kommer att få en roll som källa avseende värden och normer, vilken kan påverka tolkningen av lag- stiftning och andra åtgärder inom EU samt ha betydelse för policy- frågor och mer allmänna EU-aktiviteter.TPF36FPT Denna påverkan på tolk- ningen kan innebära olika resultat avseende principers tillämpning och huruvida de kan åberopas inför domstol. Om det anses att en princip (miljöskydd, integration av handikappade osv.) kräver att lagstiftaren handlar för att förverkliga artikeln ifråga, så kan det betyda att underlåtenhet att vidta åtgärder eller om denne vidtar åtgärder i strid med principerna kan passera enligt Stadgan. Men, om man i stället för fram en tolkning av punkten 5 som innebär att principerna inte är begränsade utan faktiskt kan utgöra ett hinder för att åtgärder vidtas som skulle leda till att skyddet eller en redan uppnådd rättighetsnivå minskar, så kan principerna åberopas inför domstol. Den senare tolkningen är i linje med fallet Animal Health SA.TPF37FPT Artikel 52 p. 6 preciserar att nationell lagstiftning och praxis skall tas i beaktande när så är preciserat i Stadgan. Detta innebär dock inte att varje nationell lag eller praxis är förenlig med Stadgan. Den nationelle lagstiftaren är skyldig att se till att det finns en reglering i nationell lag rörande rättigheterna för att på så sätt göra det möjligt att utöva dessa i medlemsstaten. Att till exempel införa hinder som gör att det väsentliga innehållet i rättigheten inte förverkligas är inte tillåtet. Ser man till EKMR är det klart att de flesta rättigheterna i kon- ventionen kan begränsas och att detta får ske genom lag. 36TP PT Till detta återkommer vi nedan i samband med diskussionen om konsekvenserna av att Stadgan ges rättslig karaktär. Se , S., Transformation or Dilution: Fundamental Rights in the EU Social Space, , 2006, s. 41-60. 37TP PT Mål T-13/99, mot Europeiska unionens råd [2002] ECR, s. II- 3305. Stadgans uppbyggnad och rättigheternas förhållande till RF och EKMR avser dock inte bara lagar i formell mening, utan också andra föreskrifter och t.o.m. rättsregler som framgår av fast rättspraxis kan uppfylla konventionens krav på laga stöd för rättig- hetsbegränsningar. Inom ramen för rättspraxis spelar den s.k. proportionalitetsprincipen en avgörande roll och det är samma princip som nämns i Stadgan. Det är oftast domstolens avvägning mellan de intressen som föranlett en åtgärd och rättig- heter som därvidlag kränkts eller hotats som avgör frågan om konventionen respekterats eller ej. En princip som begränsar konven- tionens räckvidd är den om staternas tolkningsmarginal (of appreciation), vilket innebär att staterna har ett visst utrymme att tolka konventionen olika och efter den kontext som råder i just det landet. Detta utrymme skall dock inte uppfatta som en fullständig frizon, konventionens tolkning står under övervakning och denna poängterar återkommande att rättighetsskyddet är dyna- miskt och måste tolkas i ljuset av sin samtid. Som redan nämnts har konventionen en räckvidd som gör att den i vissa fall föranleder s.k. positiva förpliktelser för konventionsstaterna. Regeringsformen riktar sig som redan nämnts till företrädare för det allmänna och då främst till de organ som medverkar i lag- stiftning och annan normgivning. Genom regleringen i 11 kap. 14 § är rättighetsregleringen i 2 kap. RF dock indirekt riktad också till domstolar och andra rättstillämpande myndigheter. Det s.k. uppen- barhetsrekvisitet i denna bestämmelse kan sägas utgöra en motsvarighet till de bestämmelser om försiktig tillämpning av rättighetsreglerna som står att finna i Stadgan och – i viss mån – i konventionspraxis. För de flesta rättigheter i RF gäller att de antingen inte alls kan begränsas genom lag eller att det krävs just lagstiftning för att göra inskränk- ningar i rättigheten. Angående några få rättigheter, t.ex. ägande- rätten och rätten till fackliga stridsåtgärder, saknas dock krav på specifik typ av normgivning för att få göra ingrepp i rättighets- skyddet. I RF stadgas precis som i EKMR och Stadgan om propor- tionaitet vid rättighetsbegränsningar, även om formuleringarna i vissa fall skiljer sig något från de europeiska rättighetskatalogerna. Det kan också förtjänas att påpeka att det tycks finnas likheter mellan de principer som Stadgan utpekar och de målsättnings- stadganden som står att finna i 1 kap. 2 § RF. Framtiden får utvisa om det också blir fallet att Stadgans principer får lika lite genom- slag i rättslivet som RF:s allmänna målsättningsbestämmelse. Artikel 53 och 54 Artikel 53 behandlar skyddsnivåer och av artikeln framgår det att Stadgan inte undergräver den skyddsnivå som garanteras av EKMR, unionsrätten eller andra internationella konventioner. Den skydds- nivå som Stadgan garanterar skall aldrig vara lägre än det skydd som EKMR garanterar. Detta innebär att rättighetsbegränsningar som Stadgan medger inte får vara så vidsträckta att skyddsnivån enligt EKMR undergrävs. Stadgan får inte anses betyda att det skall vara möjligt att genom åberopande av denna skjuta åt sidan de skydd för rättigheter som medlemsstaterna grundlagar, folkrätts- liga mänskliga rättighetskonventioner eller rättigheter som följer av Europeiska unionen, när Stadgans skydd är mindre omfattande än något av dessa rättskällor. Rättigheterna inom unionsrätten kan vidare fortsätta att utvecklas utan hinder av Stadgan – som i sig kodifierar de rättigheter som existerar i unionsrätten.TPF38FPT Unionsrätten kan ju också innebära ett större rättighetsskydd än de konventioner som medlemsstaterna ratificerat, vilket också ryms inom ramen för artikel 53 och dess skyddsnivå. Rent principiellt innebär inte detta något större problem. Kvar att lösa kan dock de konkreta tillämpningsproblemen vara; det ökade antalet rättigheter och instrument som garanterar rättigheter innebär också att risken för konflikt mellan olika rättigheter som tillerkänns olika personer ökar. Till denna frågeställning återkommer vi nedan. Denna reglering i Stadgan är väl förenlig med EKMR:s syfte att garantera en europeisk miniminivå för rättighetsskyddet, där det står konventionsstaterna fritt att gå längre i sin strävan att ge enskilda skydd. Inte heller visavi RF torde denna reglering i sig innebära något problem, men frågan om konflikter mellan olika rättigheter, som dessutom kan finnas i alla tre rättighetskata- logerna, kan trots detta medföra att praktiska problem uppstår. Avslutningsvis kan det konstateras att förbudet mot missbruk av rättigheter (artikel 54) har sin motsvarighet i artikel 17 EKMR. I de flesta konventioner rörande mänskliga rättigheter finns en sådan artikel införd. I Stadgans fall innebär artikeln att en eta- 38TP PT påpekar dock att det finns fall där artikel 53 kanske inte skulle räcka till. Han hänvisar till målet D och mot Europeiska unionens råd (mål C-122/99 P och C- 12599 P), i vilket vägrade att jämställa ett partnerskap med äktenskap/samboskap avseende sociala förmåner. En sådan tolkning skulle kunna vara i strid med artikel 53, som innebär att det mest förmånliga skyddet för individen skall gälla. Experts, Commentary of the Charter on Fundamental Rights (2006), s. 410. Stadgans uppbyggnad och rättigheternas förhållande till RF och EKMR blerad domstolspraxis blivit kodifierad, se till exempel målen DiamantisTPF39FPT och Emsland-StärkeTPF40FPT. Någon motsvarande regel finns egentligen inte i RF. 39TP PT Mål C-373/97, Diamantis [2000] ECR s. I-1705. 40TP PT Mål C-110/99, Emsland-Stärke [2000] ECR s. I-11569. 4Direkt effekt, EG-rättens företräde och förhandsavgöranden – en bakgrund För att kunna ge en rättvisande bild av de rättsliga effekterna av att Stadgan görs till en bindande del av fördragen måste några grund- läggande EG-rättsliga fenomen presenteras som en bakgrund. Det gäller EG-rättens direkta effekt och företräde framför nationell rätt. Båda sammanhänger med det faktum att många länder, däri- bland , inte ger internationella avtal mellan stater direkt giltighet såsom nationell rätt. Den internationella rätten, och de skyldigheter och rättigheter som följer av denna, är en sak som gäller relationen mellan stater och den nationella rätten, och de rättigheter och skyldigheter som enskilda kan åberopa inför de nationella myndigheterna, är en annan. Sådana dualistiska för- hållningssätt är som sagt tämligen vanliga och förutsätter en nati- onell transformering (t.ex. genom lagstiftning) av den internati- onella rätten för att denna skall få en intern verkan i det nationella rättssystemet. Redan tidigt i EG:s historia kom att fastslå att EG-rätten inte kunde hanteras på detta sätt av medlemsstater som hade ett dualistiskt förhållningssätt till internationell rätt, eftersom enskildas rättigheter och EG-rättens effektivitet skulle hotas om detta tilläts. Därmed uppkom den s.k. doktrinen om EG-rättens direkta effekt.TPF1FPT I korthet går denna ut på att EG-rättsliga regler som har en viss grad av klarhet eller precision, som ställer ovillkor- liga krav på medlemsstaterna och som lämpar sig för genom- drivande av enskilda (t.ex. genom att ge dem rättigheter) skall behandlas på samma sätt som nationella regler. 1TP PT Se mål 26/62, [1963] ECR s. 161. Direkt effekt, EG-rättens företräde och förhandsavgöranden – en bakgrund måste således tillämpa sådana regler direkt, utan att invänta en tran- formerande åtgärd av lagstiftaren eller motsvarande organ. Tämligen snart efter denna doktrins födelse kom EG-dom- stolen att konfronteras med frågan hur en konflikt mellan nati- onella regler och EG-rättsliga normer med direkt effekt skulle han- teras. Domstolen fann att kraven på en effektiv efterlevnad av de förpliktelser som fördragen medförde och ett reellt skydd av enskildas rättigheter krävde att staterna i en sådan situation gav EG-rätten företräde framför den nationella rätten, dvs. tillämpa den EG-rättsliga regeln istället för den nationella.TPF2FPT Utvecklingen i rätts- praxis kom att med tiden klargöra att menade att detta krav gällde all nationell rätt, även grundlagar. Tillsammans kom doktrinerna om direkt effekt och företräde att bli en mycket effektiv motor i den rättsliga integration som pågått med varierande intensitet . En särskild bestämmelse kom att spela en viktig roll i hela denna utveckling. Enligt artikel 234 EG-fördraget (f.d. 177) kan en nationell domstol skicka en fråga till och begära ett förhandsavgö- rande om hur en EG-rättslig bestämmelse skall tolkas. En domstol som dömer i sista instans är skyldig att ställa en sådan fråga om det krävs för att kunna avgöra en sak och det, på grund av EG-rättens utformning eller rättspraxis, inte är självklart hur EG-rätten skall tolkas.TPF3FPT Som lätt inses är det mera sällan som det är självklart hur EG-rätten skall förstås, varför denna skyldighet är relativt omfat- tande.TPF4FPT De första fallen där direkt effekt och företräde skapades av var sådana frågor från nationella domstolar. Där- efter har detta system med kommunikation mellan de nationella domstolarna och haft utomordentligt stor betydelse för EG-rättens utveckling generellt. Den grad av rättslig integra- tion som uppnåtts hade knappast varit möjlig utan denna direkta tillgång till som nationella domstolar haft. Det var dock så att denna utveckling mötte en motreaktion från de nationella rättssystemen, främst representerad av den konflikt som uppstod mellan och den tyska författnings- domstolen. rättspraxis byggde helt på förutsätt- ningen att ingångna avtal skall hållas och att medlemsstaterna 2TP PT Se mål 6/64 v [1964] ECR s. 211. 3TP PT Se mål 283/81 CILFIT [1982] ECR s. 3415. 4TP PT Se den antagna lag (2006:502) med vissa bestämmelser om förhandsavgörande från , där en skyldighet för de högsta instanserna att motivera beslut att inte begära förhandsavgörande införs, en lag som tillkommit efter kritik mot dessa domstolar att för lättvindigt avstå från sådana. underkastat sig en rättsordning av delvis ny karaktär när de skapat gemenskapsrätten. var enligt de grundläggande för- dragen den instans som ytterst hade att pröva vilka förpliktelser som följde av fördragen och var gränserna för gemenskapens kom- petens gick. Med detta, EG-rättsliga, perspektiv hade de nationella domstolarna inget att göra med dessa frågor. För det fallet att det var tveksamt om gemenskapen hade kompetens på ett enskilt politikområde, eller vilken kompetens som förelåg, var det EG- domstolen som saken med utgångspunkt i fördragen och de mål- sättningar dessa byggde på. Den tyska författningsdomstolen accepterade inte ett sådant synsätt, eftersom den gav exklusiv och slutgiltig kompetens att avgöra på vilka områden tysk grundlag inte längre kunde sätta gränser för den offentliga maktutövningen mot tyska medborgare. Istället tog den sin utgångspunkt i att de tyska stats- organen – parlament och regering – ytterst baserade sina makt- befogenheter, och därmed också befogenheterna att ingå internati- onella avtal, på den tyska grundlagen. Med detta perspektiv – det s.k. konstitutionella – kunde inte den tyska staten överlåta makt till EG som inte grundlagen medgav att regering eller parlament över- lät. Såsom yttersta övervakare av den tyska författningen fann för- fattningsdomstolen att det fanns sådana regler, nämligen de om den tyska statens demokratiska karaktär och det rättighetsskydd som medborgarna garanterades i grundlag. Författningsdomstolen kom slutgiltigt fram till att överlåtelsen av makt till EG/EU kunde accepteras ur tysk grundlagssynpunkt, så länge som EG/EU höll sig med ett rättighetsskydd som motsvarade det tyska. Författnings- domstolen sade sig inte behöva överpröva rätts- praxis mot tysk grundlag om den senare höll fast vid det rättighets- skydd som börjat utvecklas i rättspraxis. På detta sätt löstes en för europisk integration potentiellt förödande konflikt med ett vapen- stillestånd, utan att saken ställdes på sin spets.TPF5FPT 5TP PT Det finns enstaka exempel på rättspraxis från senare tid där nationella författningsdomstolar gått längre (t.ex. tyska, spanska och polska författningsdomstolarna), men den grundläggande försiktiga hållningen från såväl som de nationella högsta instanserna har än så länge kunnat undvika en renodlad konfliktsituation. 5Rättsliga effekter av att stadgan ges fördragsstatus 5.1Direkt effekt och företräde – risken för normkonflikter Den mest uppenbara konsekvensen av att Stadgan ges fördrags- status är den att de regler som ingår där kan komma att omfattas av direkt effekt, dvs. för enskilda vara direkt åberopbara inför nati- onella myndigheter och domstolar. Många av de rättigheter som förts in i Stadgan har redan denna karaktär enligt fast rättspraxis och behåller naturligtvis denna status i Stadgan.TPF1FPT EG-rätten har företräde framför nationell rätt vid konflikter på så sätt att nationella regler som strider mot EG-rätten inte får tillämpas. Detta har vi sett prov på i bland annat vad gäller regler på arbetsrättens område och inom alkoholpolitiken. En EU- stadga med ett fullt utvecklat rättighetsskydd (se ovan) innebär att också denna får en ställning som överordnad det nationella rättighetsskyddet inom det kompetensområde som överlåtits till EU. Som påpekat skall dock inte förhållandet mellan svensk rätt och EG-rätten främst beskrivas i hierarkiska termer, utan utifrån de kompetensområden som respektive rättsordning omfattar.TPF2FPT EG-rätten är överordnad inom det område där lagstift- ningskompetens överlåtits, inte på andra rättsområden. Det kan konstateras att rättighetsskyddet inom det överlåtna området stärks genom införandet av Stadgan och därmed minskar risken för att bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket om grän- 1TP PT Att och genom protokoll sökt undvika några effekter på nationella lagar och lagtolkning innebär rimligtvis att andra länder godtagit att sådana effekter kan följa på Stadgans ändrade status. 2TP PT Se m.fl., Grundlagarna (2006), s. 456 med hänvisningar. Rättsliga effekter av att Stadgan ges fördragsstatus serna för makt att utan grundlagsändring överlåta beslutandemakt skall behöva komma till praktisk användning. Det är därmed också klart att en sådan utveckling av det europeiska rättighetsskyddet minskar riskerna för att en konflikt mellan det konstitutionella och EG-rättsliga perspektivet om gränserna för det överlåtna området uppstår. En sådan konflikt, som ytterst bottnar i frågan om EG-rätten hämtar sin legitimitet från fördragen eller från medlemsstaternas konstitutioner, har i stort sett kunnat undvikas, men utan ett starkt rättighetsskydd på EG/EU-nivån.