sou · GWB393 · 2008-10-17 00:00:00 — Enligt kommentaren till sekretesslagen synes det sagda bara gälla i fråga om s.k. primära sekretessbestäm- melser (se m.fl. s. 12:17 f.). Förenklat uttryckt kan det sagda sägas innebära att det på grund av utformningen av den primära sekretessbestämmelsen inte finns någon sekretess som kan upphöra eller förordnas bestå enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen. När det gäller sekretess för särskilt integritetskänsliga uppgifter om hälsa eller sexualliv enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen finns emeller- tid förarbetsuttalanden som inte är helt konsekventa med det nämnda uttalandet i förarbetena till sekretesslagen om att dom- stolen i en dom eller ett beslut inte kan förordna om att sekretess ska bestå när sekretess enligt den aktuella sekretessbestämmelsen inte gäller för uppgifter i ett beslut. Sekretessbestämmelsen i 7 kap. 1 § sekretesslagen första stycket är utformad så att den är tillämplig för vissa uppgifter om hälsa eller sexualliv hos alla myndigheter, dvs. den är en primär sekretess- bestämmelse även hos domstolar. Sekretessen gäller dock inte, enligt sista meningen i första stycket, för uppgifter som tas in i ett beslut. I paragrafens andra stycke föreskrivs följande. Sekretessen enligt första stycket tillämpas inte, om någon annan sekretess- bestämmelse som ger ett starkare skydd för uppgiften är tillämplig hos myndigheten. Enligt förarbetena till paragrafen utgör det andra stycket egentligen ett förtydligande av det som följer av sekretesslagens allmänna systematik om att den regeln som ger det starkaste sekretesskyddet ska tillämpas vid konkurrerande sekre- tesskydd (se prop. 2005/06:161 s. 35, 39 och 98 samt prop. 1979/80:2 Del A s. 70). Det sagda innebär att t.ex. sekretess enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen för sexualbrottsmål normalt ska tillämpas i stället för 7 kap. 1 § sekretesslagen, eftersom den förra sekretess- 12 kap. 4 § sekretesslagen bestämmelsen ger ett bättre skydd. Det sägs också i förarbetena att detta medför att bestämmelserna i 12 kap. 4 § sekretesslagen blir tillämpliga på uppgifter som tas in i dom eller beslut hos domstolar i stället för det undantag från sekretessen som gäller för beslut enligt 7 kap. 1 § första stycket sista meningen, eftersom det vid konkurrens mellan den nya sekretessbestämmelsen och sekretess- bestämmelser enligt vilka det är möjligt att hemlighålla uppgifter i beslut, är de sistnämnda bestämmelserna som ska tillämpas. Enligt vår uppfattning är det emellertid det ursprungliga för- arbetsuttalandet som torde gälla. Man måste nämligen hålla i åtanke att 12 kap. 4 § sekretesslagen inte är en primär sekretessbestämmelse som kan generera sekretess utan bara handlar om huruvida sekre- tess enligt en materiell sekretessbestämmelse ska upphöra eller inte. Vidare ter det sig mera förenligt med de allmänna övervägandena i fråga om domstolssekretess och vikten av offentlighet vid dom- stolarna att möjligheterna för allmänheten till insyn i rättskip- ningen och dess domar och beslut generellt sett inte ska vara sämre än när motsvarande uppgifter förekommer i beslut inom andra delar av den offentliga verksamheten; i vart fall inte utan uttrycklig och klargörande reglering härav i lagtext. Det kan i sammanhanget nämnas att i Offentlighets- och sekretesskommitténs (OSEK) ursprungliga förslag till ny sekretesslag och motsvarighet till nu- varande 7 kap. 1 § sekretesslag föreslogs ett uttryckligt undantag för domstolarnas del från bestämmelsen om att sekretess inte gäller för uppgifter beslut. I stället hänvisade författningsförslaget till att motsvarigheten till 12 kap. 4 § skulle gälla hos domstolar (SOU 2003:99, förslag till 20 kap. 2 §). Rättsläget när det gäller förhåll- andet mellan 12 kap. 4 § och sekretessbestämmelser som undantar beslut från sekretess får emellertid betraktas som oklart med hän- visning till de motstridiga förarbetsuttalandena. Slutligen kan sägas att det sagda endast har bäring på för- hållandet mellan 7 kap. 1 § första stycket sista meningen – om att sekretessen inte gäller för uppgifter i ett beslut – och 12 kap. 4 § sekretesslagen. Vi ifrågasätter alltså inte uttalandena i förarbetena om att 7 kap. 1 § första stycket sista meningen sekretesslagen viker för primära sekretessbestämmelser som tillåter att även uppgifter i beslut hemlighålls (se t.ex. 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen beträffande uppgifter i skälen till ett beslut och a. prop. s. 98). 12 kap. 4 § sekretesslagen 3.3.1Förarbetena till 12 kap. 4 § andra stycket fjärde meningen Som framgått i föregående avsnitt uppställs i 12 kap. 4 § andra stycket fjärde meningen sekretesslagen villkoret att ett sekretess- förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av annat beslut får – om målet eller ärendet angår någons civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott – meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller andra utom- ordentliga, av krig föranledda förhållanden råder. Bestämmelsen infördes i samband med införandet av nu gällande sekretesslag och hade ingen direkt motsvarighet i lagen om inskränk- ningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekre- tesslag). I förarbetena till sekretesslag anfördes att dom i de an- givna typerna av mål och ärenden i princip ska avkunnas offentligt enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (). Undantag från principen får enligt artikel 15 endast göras under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens. Med hänsyn bl.a. till dessa bestämmelser i konventionen infördes den nuvarande fjärde meningen i 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 309). Det kan här nämnas att det i förarbetena inte utvecklades närmare om ytterligare svenska eller internationella rättskällor beaktades eller om det fanns andra tillkommande skäl som motiverade den nya bestämmelsen i sekretesslagen. Inte heller anfördes i detta samman- hang något särskilt skäl till att bestämmelsen kom att omfatta inte bara domslut i domar utan även motsvarande del av annat dom- stolsbeslut. Det kan nämnas att i en tidigare promemoria med för- slag till sekretesslag, som ingick som underlag till det slutligen ut- formade propositionsförslaget, föreslogs att den aktuella bestäm- melsen i 12 kap. 4 § bara skulle avse domslut i brottmål eller tviste- mål, således inte även andra domstolsbeslut; slutliga eller inte (a. prop. Del B s. 27). Ändringarna i förhållande till promemorie- förslaget berördes dock inte närmare i sekretesslagens förarbeten. I detta avsnitt ska något redovisas om krav på offentlighet såsom uttryck för en rättvis rättegång enligt konventionens artikel 6. Konventionen gäller efter inkorporeringen 12 kap. 4 § sekretesslagen som svensk lag. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid mot åtagande på grund av konventionen. Kravet på offentlighet återfinns i artikel 6.1 som föreskriver att var och en vid prövningen av hans civila rättigheter eller skyldig- heter eller en anklagelse mot honom för brott ska vara berättigad till bl.a. en offentlig förhandling – public hearing i den engelska versionen – inför domstol (artikel 6.1. första meningen). Vad som enligt konventionen innefattas i begreppen civila rättig- heter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott har avgörande betydelse för tillämpligheten av artikelns krav på offent- lighet. Det är emellertid ett relativt komplext område att bedöma. Här ska bara nämnas att med tvister om civila rättigheter eller skyldigheter avses bl.a. tvister om fordringsanspråk, familjerättsliga tvister samt mål om skadestånd. När exempelvis en målsägande i ett brottmål för talan om skadestånd, anses målet i den delen angå målsägandens civila rättigheter (, Mänskliga rättig- heter i europeisk praxis, 3:e uppl., s. 144 ff.). Med anklagelse mot någon för brott avses givetvis bl.a. allmänt åtal med ansvarstalan rörande en brottslig gärning. Men även annat kan innefattas. Utan- för artikel 6.1 faller dock förfaranden om häktning, husrannsakan, telefonavlyssning och flertalet andra straffprocessuella tvångsåtgär- der (a.a. s. 151 f.). När det gäller frågor såsom rättegångskostnader, interimistiska åtgärder eller beslut under rättegång av processuell art är rättsläget mer komplicerat. Vilka rättigheter enligt artikel 6.1 – t.ex. ifråga om offentlighet – en enskild kan göra anspråk på i sådana avseenden är alltså en svår fråga att besvara generellt. Vidare föreskrivs i artikel 6.1 att domen ska avkunnas offentligt, men att pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen eller del därav – from all or part of the trial i den engelska ver- sionen – av hänsyn till a) den allmänna moralen, b) den allmänna ordningen eller c) den nationella säkerheten i ett demokratiskt sam- hälle, eller d) då minderårigas intressen eller e) skyddet för parternas privatliv så kräver eller f), i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse (artikel 6.1 andra meningen). 12 kap. 4 § sekretesslagen Offentlighetskravet i artikel 6.1 har i praxis formulerats ha som mål att tillgodose två huvudsyften; dels att från rättssäkerhetssynpunkt skydda den enskilde mot hemlig rättskip- ning och därav följande risk för ovidkommande hänsynstaganden vid avgöranden, dels att tillgodose allmänhetens berättigade krav på att få kännedom om och möjlighet att kunna kontrollera hur rättssaker prövas och bedöms i domstolar vilket i sig syftar till att stärka förtroendet för rättsväsendet (m.fl., Den Europaeiske Menneskeretskonvention – Kommentar (art 1–10), 2 uppl., s. 256). När det gäller förutsättningarna för att utestänga pressen och allmänheten är konventionstexten svårtolkad och praxis ger ingen säker vägledning. Den svenska översättningens krav på offentligt avkunnande av domar övergår i samma mening (artikelns andra mening) till inskränkningar i dessa krav när det gäller förhandlingens offentlighet. Innebär det sagda att det inte är möjligt att göra undantag från kravet på offentligt avkunnande av domar utan att det enbart ges möjlighet att göra undantag från offentlighet i sådana förhandlingar som avses i artikelns första mening? I konventionens engelska version talas om att inskränk- ningar får göras avseende all or part of the trial vilket skulle kunna tolkas som syftande på både domstolsförhandlingarna och avkunnandet (se , Offentlighet och sekretess i rättegång, s. 353). Meningarna synes emellertid i doktrinen vara delade när det gäller möjligheterna att med stöd av rekvisiten i andra meningen göra inskränkningar i fråga om offentlighet vid avkunnande av domar. har inte gjort något klar- görande uttalande av allmän giltighet i frågan (se m.fl., ovan a.a. s. 326). Genom praxis har emellertid klargjorts att kravet på offentligt avkunnande inte ska tolkas bokstavligt. Även andra sätt att offentliggöra domar än muntligt avkunnande accept- eras, t.ex. att hålla dem tillgängliga för allmänheten på en domstols kansli (se t.ex. dom i mål Pretto m.fl. mot ). Av artikel 6.1 framgår inte om det är hela domen som måste offentliggöras eller om vissa delar kan förbli hemliga. Enligt den svenska kommentaren står det emellertid klart att det är tillåtet att med hänsynstagande till någons personliga integritet hemlighålla namn på parter, vittnen och andra inblandade (, a.a. s. 217). 12 kap. 4 § sekretesslagen Ett i detta sammanhang ofta anfört rättsfall är domen i målet Z mot där fann att röjandet av klagandens identitet i en brottmålsdom utgjorde ett brott mot hennes rättigheter enligt artikel 8 (skydd för privatlivet m.m.). Z var gift med den tilltalade som var åtalad för brottslighet med anledning av att han trots att han var HIV-positiv haft sexuella relationer med ett antal målsägande; dock hörde Z inte till denna krets. I målet förekom emellertid uppgifter även om Z:s HIV- status och hon hördes som vittne i målet. Z var således inte någon part i det aktuella målet och hennes namn förekom endast i dom- skälen. I ett annat rättsfall, domen i målet B och P mot Förenade , godtog att en vård- nadsdom hölls hemlig, eftersom ett offentliggörande skulle mot- verka de intressen som motiverat att förhandlingen hållits bakom stängda dörrar. Därvid beaktade domstolen dessutom att den som hade ett speciellt intresse i saken kunde få tillgång till domen samt att den allmänna kontrollen av rättskipningen tillgodosågs genom att särskilt intressanta vårdnadsdomar publicerades med ute- lämnande av namn och andra detaljerade personuppgifter om de berörda. I domen i målet Campell och Fell mot Förenade uttalade domstolen att kravet på offentligt avkunnande måste bedömas utifrån omständigheterna i det sär- skilda fallet och utifrån syftet med offentlighetskravet, nämligen att möjliggöra för allmänheten att granska rättskipningen till säker- ställandet av den enskildes rätt till en rättvis rättegång. Det kan dessutom erinras om att det är en allmän princip vid tolkning av om en kränkning av rätten till en rättvis rättegång har skett att frågan ska bedömas mot bakgrund av hur rättegången i dess helhet tett sig. I sammanhanget kan också nämnas att det i rättegångsbestäm- melserna för förfarandet vid finns motsvarande krav på offentlighet respektive rekvisit för undantag som i artikel 6.1. Det finns dessutom en särskild reglering av i vad mån och enligt vilken ordning det kan beslutas om bifall till en särskild begäran från en enskild klagande om att hans eller hennes identitet ska hemlighållas i ett mål vid domstolen. En sådan begäran måste ange grunderna för varför klaganden gör gällande att ett sådant avsteg från den normala domstolsoffentligheten är motiverad. Det är The President of the Chamber som kan besluta om anonymitet för en klagande i exceptional and duly justified cases (Rules of Court 12 kap. 4 § sekretesslagen 33, 47 och 63 §§). Fattas ett sådant beslut, används enbart initialen på partens efternamn både under rättegången och i den efterfölj- ande domen, se t.ex. den nämnda domen i målet B och P mot Förenade . Enligt den svenska kommentaren till får det vidare anses möjligt för en domstol att sekretessbelägga vissa domskäl när starka allmänna eller enskilda intressen talar för det. Det väsentliga i sådana fall är att själva domslutet blir offentligt (, a.a. s. 217). Slutligen kan observeras att det i artikel 6.1 andra meningen talas om att det är domar som ska avkunnas offentligt. Varken i praxis eller i doktrin ges någon närmare vägledning angående huruvida detta, trots ordalydelsen, även innefattar andra rättens beslut som inte innebär ett slutlig avgörande i den sak rörande civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott som är i fråga i ett mål eller ärende. 3.4Om förordnanden m.fl. beslut under rättegång i brottmål m.m. Som tidigare nämnts framgår inte av 12 kap. 4 § sekretesslagen eller dess förarbeten vilka slags beslut, utöver domar, som omfattas av den ordning med offentlighetsdop som första stycket i paragrafen föreskriver beträffande uppgifter som tas in i beslut. Inte heller har berörts vad som i andra stycket avses med uttrycket att sekretess- förordnande som huvudregel inte får omfatta domslut eller mot- svarande del av annat beslut. Med den sistnämnda frågan samman- hänger framför allt svårigheter att avgöra huruvida namnuppgifter eller annan identitetsuppgift på en berörd enskild ingår eller inte i den delen av ett beslut. I brottmålshanteringen vid allmänna domstolar har det sagda gett upphov till osäkerhet främst när det gäller förundersök- ningssekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen och förordnanden av offentlig försvarare eller målsägandebiträde på förundersöknings- stadiet. Enligt våra direktiv är det – mot bakgrund av bl.a. uttalanden av () i ett tillsynsärende rörande bl.a. ett häktningsbeslut, JO 2004/05 s. 42 f. – oacceptabelt med den oklarhet som råder när det gäller förutsättningarna för sekretess i 12 kap. 4 § sekretesslagen domstolsbeslut under förundersökning. Det sägs därför finnas ett behov av att utreda i vilken mån sådana domstolsbeslut under förundersökning eller vid övrig handläggning av brottmål bör vara offentliga samt att tydliggöra sekretessregleringen i detta avseende. Det nämnda JO-beslutet redovisas relativt utförligt i det närmast följande avsnittet. Observera att JO:s uttalanden också har relevans för den fråga som behandlas i avsnitt 3.5 och som gäller sekretess i vissa fall för uppgift i brottmålsdom om målsägandes identitet. 3.4.2JO 2004/05 s. 42 f. Det JO-utlåtande som våra direktiv refererar till när det gäller 12 kap. 4 § sekretesslagen och domstolsbeslut under förundersök- ning gällde bl.a. en tingsrätts åtgärd att i ett häktningsbeslutet hemlighålla den häktades identitet. Omständigheterna var bl.a. följande. Brottsmisstankarna gällde grovt spioneri alternativt grovt företagsspioneri. Både åklagaren och den misstänkte begärde vid häktningsförhandlingen, som hölls inom stängda dörrar, att namnet skulle hållas hemligt. I häktnings- protokollet angavs som misstänkt hemlig C varefter denne genom- gående benämndes C, således även i häktningsbeslutet. Sedan förhandlingen åter förklarades offentlig avkunnade tingsrätten beslutet att C var på sannolika skäl misstänkt för grovt företags- spioneri och att han förklarades häktad. Vidare förordnade tings- rätten om yppandeförbud enligt 5 kap. 4 § för bl.a. uppgifter om C:s identitet. Det bör observeras att tingsrätten inte förenade häktningsbeslutet med något sekretessförordnande enligt 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen. Den häktades iden- titet framgick helt enkelt varken av protokollet, det däri intagna beslutet i häktningsfrågan eller i någon bilaga till protokollet. JO anförde angående häktningsbeslutet bl.a. följande (a.a. s. 48 f.). I förarbetena till 12 kap. 4 § SekrL har inte särskilt berörts vad som åsyftas med uttrycket domslutet eller motsvarande del av annat beslut. Frågan är då hur detta uttryck skall tolkas vid handläggningen av brottmål. I 30 kap. 5 § första stycket RB anges att en brottmålsdom i skilda avdelningar skall ange domstolen samt tid och ställe för domens med- delande, parterna samt deras ombud eller biträden och den tilltalades försvarare, domslutet, parternas yrkanden och de omständigheter som dessa grundas på, och domskälen med uppgift om vad som är bevisat i målet. Ordet domslut i har således en snävt avgränsad 12 kap. 4 § sekretesslagen Att det förhåller sig på detta sätt framgår också av ett ut- talande i kommentaren till att rätten i ett domslut måste ange såväl tillämpliga lagrum som brottets rättsliga beteckning (Fitger, , Del 2, s. 30:13). Ett domslut i den be- märkelse som avses i 30 kap. 5 § första stycket RB omfattar således endast den uppräkning av lagrum, brottsrubriceringar, påföljd m.m. som görs i en fällande brottmålsdom och inte t.ex. uppgiften om vem som är tilltalad i målet. Det kan emellertid enligt min uppfattning inte ha varit lagstiftarens avsikt att uttrycket domslutet eller motsvarande del av annat beslut i 12 kap. 4 § andra stycket SekrL skall tolkas på det snäva, tekniska sätt som har nämnts i det föregående. Man måste vid tolkningen av be- stämmelsen beakta att syftet med den där föreskrivna inskränkningen i domstolarnas möjlighet att förordna om sekretess är att säkerställa offentlig insyn i domstolarnas avgöranden och ett därav följande skydd för den enskildes rättssäkerhet. För att detta syfte skall kunna tillgodoses måste också uppgiften i en brottmålsdom om den tilltalades identitet anses vara en sådan uppgift som omfattas av uttrycket domslutet eller motsvarande del av annat beslut i 12 kap. 4 § andra stycket SekrL. Det är uppenbart att offent- lighets- och rättssäkerhetsintressena inte skulle tillgodoses, om det enda som framgick av den offentliga delen av en brottmålsdom var att en icke namngiven person hade dömts för ett visst brott till en viss påföljd. Intresset av insyn i brottmålsförfarandet såvitt gäller den tilltalades identitet säkerställs i själva verket också på annat sätt. Eventuell förundersökningssekretess till skydd för utredningsintresset enligt 5 kap. 1 § första stycket SekrL avseende den misstänktes identitet får sålunda anses upphöra senast när åtal väcks. Förundersökningssekre- tess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL upphör enligt 9 kap. 18 § andra stycket samma lag – med vissa speciella undantag – att gälla om upp- giften lämnas till domstol med anledning av åtal. Det kan vidare nämnas att den särskilda sekretess som i 9 kap. 16 § SekrL föreskrivs i fråga om vissa slags mål vid domstol enligt en uttrycklig bestämmelse i paragrafen inte gäller för uppgift om vem som är tilltalad. Eftersom det i detta ärende emellertid inte är fråga om domar utan om häktningsbeslut uppkommer frågan om vad som i 12 kap. 4 § andra stycket SekrL avses med uttrycket motsvarande del av annat beslut. Det kan till att börja med inte råda något tvivel om att uttrycket omfattar slutliga beslut. Om avsikten hade varit att bestämmelsen, utöver domar, skulle gälla endast i fråga om sådana beslut, hade detta emellertid kunnat uttryckas på ett enkelt sätt. Den tolkning som ligger närmast till hands är därför att lagstiftaren avsett att åtminstone vissa icke slutliga beslut också skall omfattas av bestämmelsen. Det förekommer att domstolar utformar beslut om förordnande av offentlig försvarare under en förundersökning på sådant sätt att den misstänktes identitet av hänsyn till dennes integritet inte framgår av 12 kap. 4 § sekretesslagen Det kan enligt min mening inte med fog hävdas att ett sådant förfarande på ett oacceptabelt sätt kommer i konflikt med offentlighets- och rättssäkerhetsintressena. Det förhåller sig däremot annorlunda när det är fråga om domstols- beslut som innebär att någon berövas friheten. I motsats till ett för- ordnande om offentlig försvarare medför ett häktningsbeslut ingrip- ande rättsverkningar för den enskilde. Man bör vidare beakta att ett beslut om förordnande av offentlig försvarare normalt fattas på dom- arens tjänsterum, medan däremot ett häktningsbeslut av rättssäker- hetsskäl skall fattas vid en förhandling. Som framgår av redogörelsen för den rättsliga regleringen är huvudregeln att förhandlingar vid dom- stol skall vara offentliga. Härav följer uppenbarligen att offentlighets- principen måste tillmätas särskild vikt när det är fråga om domstols- beslut som fattas vid en förhandling. Att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot frihets- berövande framgår av 2 kap. 8 § RF och artikel 5 i . Åtgärden att i ett domstolsbeslut om frihetsberövande hemlighålla den frihetsberövade personens identitet innebär uppenbarligen en drastisk begränsning av omvärldens möjligheter att kontrollera frihetsberövan- dets rättsenlighet. Den vikt som lagstiftaren har fäst vid principen att beslut om frihetsberövanden skall vara offentliga framgår bl.a. av bestämmelsen i 7 kap. 2 § första stycket 1 SekrL. Av denna följer att sekretessen inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, inte gäller beslut i ärenden enligt lagstift- ningen om psykiatrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård, om be- slutet angår frihetsberövande åtgärd. Skälet till detta undantag från den normala hälso- och sjukvårdssekretessen är bl.a. att insynen i den psykiatriska tvångsvården har bedömts vara viktigare än skyddet för den enskildes integritet. I förarbetena till bestämmelsen sägs bl.a. följande. Hälso- och sjuk- vården bygger till dominerande del på frivillighet, men vissa tvångs- inslag kan förekomma enligt regler i vissa lagar.