sou · GWB323 · 2008-04-03 00:00:00 — medborgarskap har man normalt inget brittiskt stöd annat än vid ömmande fall.TPF15FPT Med hänsyn till att en katastrofinsats syfte är att skydda liv och minska lidande är det inte rimligt med en sådan uppdelning för svensk del. De slutsatser vi drar av resonemangen ovan angående dubbelt medborgarskap och flytt respektive återflytt utomlands är att dessa faktorer inte bör ha någon särskild betydelse för vilka som kan omfattas av en katastrofinsats. I övrigt kan det hävdas att det finns fördelar om de konsulära reglerna har en gemensam syn på vilka som kan omfattas av konsulärt stöd. Det skulle kunna vara en hållpunkt för våra resonemang men som framgått ovan är reglerna inte helt samordnade. En rimligare utgångspunkt är i stället att ansvaret avser extrema situationer där kaos och panik råder. Det är inte svårt att föreställa sig hur besvärligt det skulle ha varit att stå på kajen i och välja vilka som skulle få följa med eller inte. Avgörande är således att detta handlar om katastrofer där staten griper in i undantagssituationer av humanitära skäl. Att i det läget neka hjälp till personer med anknytning till är inte rimligt. Därför bör även svenska medborgare som är bosatta utomlands omfattas av en katastrofinsats, liksom även svenska medborgares utländska familjemedlemmar, dvs. maka eller make, alternativt partner eller sammanboende, och barn . Detta stämmer även överens med utrikesförvaltningens gällande beredskapsföre- skrifter om bl.a. evakuering.TPF16FPT Slutligen bör det påpekas att ett dubbelt medborgarskap kan ha betydelse för om man kan lämna det land där man har sitt andra medborgarskap. Under Libanonkrisen var det så vitt känt inga problem för personer med libanesiskt medborgarskap att lämna landet. I andra fall kan det bli problem att lämna det andra landet. Så långt möjligt får det hanteras genom diplomatiska underhands- kontakter. 4.3Vart bör en evakuering ske? Enligt direktiven skall vi överväga om en evakuering i första hand skall ske till eller om den kan ske till en säker plats inom 15TP PT Support for British Nationals Abroad: a Guide, . 16TP PT Europeiska kommissionen har föreslagit att det konsulära skyddet utvidgas till att även omfatta unionsmedborgares familjemedlemmar som är medborgare i tredjeland, grönboken protection of Union citizens in third countries, KOM (2006)712. Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? det drabbade landet, alternativt i angränsande land. Under flod- vågskatastrofen och Libanonkrisen var det inte aktuellt att evakuera någon annanstans än till . När det gäller evakuering av skadade är det av medicinska skäl svårt att tänka sig att de skulle kunna evakueras endast till första bästa säkra närområde och det strider också mot den humanitära princip som är vår utgångspunkt. Denna kategori bör i vart fall evakueras hela vägen till . Vid en evakuering av oskadade människor kan det vara möjligt att föreställa sig att de kan klara sig själva så fort de kommit ut ur katastrofområdet. Men eftersom en katastrofinsats kommer att aktualiseras vid mycket speciella situa- tioner där upprinnelsen är något som beskrivs som en katastrof, kommer även fysiskt oskadda personer att befinna sig i ett mycket utsatt läge. Att lämna dessa människor i ett främmande område kan etiskt sett inte vara försvarbart. Det är lätt att föreställa sig vilket kaos som skulle ha utbrutit om de evakuerade från hade lämnats på . Arbetsbelastningen på utrikesförvaltningen skulle med all säkerhet ha fortsatt då någon form av konsulärt arbete ändå skulle ha krävts, om än från en annan plats, och trycket på de politiskt ansvariga skulle inte ha minskat. Vid en smittsituation tillkommer behovet av smittkontroll. Bort- sett från problemet att det kan vara olämpligt att över huvudtaget evakuera innan riskerna för smittspridning är klarlagda, finns det ett starkt intresse av fortsatt smittkontroll även vid ankomsten till . Detta intresse kan bara upprätthållas om evakueringen sker hela vägen hem. Det är för övrigt föga troligt att ett tredje land skulle vara villigt att öppna sina gränser för en grupp svenskar med exempelvis misstänkt fågelinfluensa. Sammanfattningsvis bör transport hem till vara slut- målet för en evakuering, även om det kan förekomma fall då andra destinationer är lämpligare. Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? 4.4Vad bör omfattas av en evakuering? Vi skall även överväga i vad mån lösöre bör omfattas av en evakuering. Under evakueringen från förekom inte några begränsningar avseende bagage per person men Utrikesdeparte- mentets insatschef på plats fattade beslut om att säga nej till att medföra privatbilar. Mängden bagage medförde att evakuerings- processen försenades och i ett fall kunde platser på ett brittiskt fartyg inte utnyttjas då britterna endast accepterade ett handbagage per person. En stor majoritet av de svenskar som erbjöds plats på fartyget valde då att stanna ytterligare i i väntan på transport som skulle möjliggöra att ta med allt bagage. Det är möjligt att en begränsning av bagagemängden skulle ha påverkat antalet evakuerade. Det fanns även säkerhetsaspekter på de stora mängderna bagage då kontrollen av vad som medfördes på fartygen till var obefintlig. Insatschefen efterlyser i sin rapport tydliga riktlinjer och förslår att vid evakuering skall bagage få med- föras motsvarande normalt flygbagage eller plus handbagage per person, alternativt enbart handbagage.TPF17FPT Då en katastrofinsats först och främst är humanitär anser vi att det inte är rimligt att insatsen även skall omfatta egendom. Det är den enskilde som måste ta ansvar för sin egendom genom för- säkring. Utöver detta visar evakueringen från att det finns särskilda problem med generositet i fråga om bagage; ett brittiskt fartyg kunde inte utnyttjas och vidare fanns det ingen säker- hetskontroll. Vissa personliga ägodelar kan vara relevanta att ta med i den mån de avser pass, pengar, medicin och barnartiklar som blöjor och barnmat men det kan inte vara aktuellt att ta med mer bagage än vad som motsvarar ett lättare handbagage per person. Ansvaret för annan egendom kan, oavsett ekonomiskt eller person- ligt värde, inte ingå i ett offentligt åtagande. Det får i stället lösas genom privata försäkringar. Vi skall även överväga om det är önskvärt att införa någon form av anmälningsförfarande inför en utlandsresa, antingen vid utlands- myndigheterna eller hos . Det innebär att den som tillfälligt reser utomlands skall kunna anmäla det t.ex. via 17TP PT PM , Rapport och erfarenhetsliggare från insatsstyrkan i Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? Som skäl för ett sådant system kan det hävdas att det därmed är lättare att få en bild av var i världen svenskar vistas och uppgifterna kan t.ex. användas för planering och beredskap. De skulle också kunna användas vid en katastrof för att skapa listor över svenskar som finns i det utsatta området. Någon modell av fri- villigt anmälningsförfarande finns i flertalet av de länder som vi haft kontakt med. Plikt att anmäla utlandsresa finns i men denna gäller inte vid utlandsvistelser som är kortare än . Vidare har Rådets arbetsgrupp för konsulära frågor rekommenderat EU:s medlemsstater att uppmana medborgarna att vid utlandsvistelse frivilligt lämna sina personuppgifter till beskick- ningarna, se avsnitt 2.1.4. Det finns emellertid en rad invändningar mot ett system med anmälan av utlandsvistelse. Till en början kan ett sådant system enbart vara frivilligt; att förena det med en sanktion är inte rimligt. Frågan är därefter om det är realistiskt att ett system med anmälan vid utlandsresa skulle följas. Vi kan jämföra med de regler som gäller för folkbokföringen vid flytt utomlands som innebär att den som flyttar från och avser att bo utomlands är skyldig att anmäla detta till . Enligt kan antalet personer som är folkbokförda i men som inte bor här troligen uppskattas till mellan 40 000 och 100 000 individer.TPF18FPT Det kan vara en mängd skäl till denna brist i folkbokföringen men om inte ens denna obligatoriska anmälan fungerar helt tillfreds- ställande är det inte heller troligt att människor överlag kommer att anmäla en tillfällig utlandsresa. Uppgifterna eller listorna skulle därför vara ofullständiga. Det är inte sannolikt att de anmälda upp- gifterna skulle vara mer omfattande och mer tillförlitliga än de som reseföretagen och anhöriga hemma i kan bidra med. Ett ytterligare problem är att de uppgifter som faktiskt lämnas kan vara felaktiga; resor avbokas eller förlängs utan att det följs upp med en ny anmälan. Vidare kan en anmälan om resa skapa förväntningar; eftersom vet att man är utomlands så räknar man med hjälp om något inträffar i landet i fråga. Förväntningar som inte alltid kommer att kunna realiseras. Vi anser av dessa skäl att något anmälningsförfarande inte bör införas. För att få en realistisk bild av vart i världen svenskar reser får underlag i stället införskaffas genom undersökningar av det slag som redan nu köper genom konsulter. 18TP PT , Kartläggning av folkbokföringsfelet, 2006 s. 39. Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? en enskild händelse blir reseföretagens gästlistor av fortsatt stor betydelse för att få en uppfattning om vilka svenskar som befinner sig på plats, liksom uppgifter från anhöriga och andra i . I det arbetet bör, som konstaterade, polisen ha en särskild roll och det måste finnas ett förberett samarbete mellan och polisen i dessa frågor, särskilt viktigt är det att ha tillgång till användbara databaser.TPF19FPT Regerings- kansliet har också uppdragit åt en utredare att kartlägga vilka myndigheter som har behov av information om drabbade svenskar vid en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet. Utredaren skall lämna förslag på åtgärder för att säkerställa god tillgång till information vid sådana händelser. Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2008.TPF20FPT 19TP PT SOU 2005:104 s. 228 ff och 330 f. 20TP PT Ju2007/10948/P. 5 Fördelning av kostnader En huvudfråga för kommittén är hur det ekonomiska ansvaret för en katastrofinsats i efterhand skall fördelas. I uppdraget ingår emellertid inte att utreda ansvarsfördelning inom staten, utan endast staten i förhållande till enskilda och privata aktörer. Vidare sägs det i direktiven att kommitténs förslag inte skall försvaga incitamenten för den enskilde att själv skaffa en försäkring. Frågan om obligatorisk reseförsäkring är inte berörd i direktiven men det finns ett samband med frågan om kostnadsfördelning varför det i och för sig skulle kunna vara näraliggande för oss att även utreda ett obligatorium på samma sätt som det är obligatoriskt med trafikförsäkring. Jämförelse med trafikförsäkringen är emeller- tid missvisande då dess främsta syfte är att skydda tredje person. Förekomsten av trafikförsäkringar kan också följas upp genom att alla försäkringspliktiga fordon är registrerade, vilket gör att det går att ha sanktioner mot den som inte har trafikförsäkrat sitt fordon. Det är närmast omöjligt att bevaka efterlevnaden av en obligatorisk reseförsäkring och även om det vore möjligt skulle det knappast finnas en acceptans hos allmänheten att ha ett obligatorium förenat med en sanktion. En obligatorisk reseförsäkring är således en fråga som kräver en mängd olika överväganden. Den är också komplex med hänsyn till att den berör grundläggande frågor om försäkrings- lösningar och det offentliga åtagandet. Mot denna bakgrund och med hänsyn till innehållet i direktiven anser vi att vi inte kan utreda frågan.TPF1FPT 1TP PT Denna fråga har även behandlats av Kommittén om konsulärt bistånd och avfärdats, SOU 2001:70 s. 326. Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd 5.1Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd Det konsulära stödet är i första hand en hjälp till självhjälp. I de fall stöd ges enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd är detta ett lån som normalt skall betalas tillbaka till staten. Om biståndet har lämnats till någon som är är även vårdnadshavaren åter- betalningsskyldig. Återbetalningsskyldighet får dock jämkas eller efterges om det finns särskilda skäl med hänsyn till den betalnings- skyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständ- ligheterna i övrigt. Då återbetalningsskyldigheten är uttryckligen fastställd i lagen är det i och för sig inte nödvändigt att bistånds- tagaren har undertecknat en biståndsansökan med återbetalnings- förbindelse för att återbetalningsskyldigheten skall gälla.TPF2FPT I förarbetena betonas att det konsulära ekonomiska biståndet avser tillfälligt ekonomiskt stöd i akuta situationer och att bak- grunden till hjälpbehovet i den akuta situationen är typiskt sett inte så mycket den hjälpbehövandes svaga ekonomiska ställning som det förhållandet att behovet uppstått utomlands. Det finns därför all anledning att ha som bestämd utgångspunkt att biståndet skall betalas tillbaka. innebär det förhållandet, att allmänt ekonomiskt bistånd inte skall lämnas förrän det klarlagts att den hjälpbehövande saknar möjlighet att själv få fram erforderliga medel, att personer med svag ekonomi kommer att vara över- representerade i gruppen av biståndsmottagare. Det ekonomiska bistånd som behöver lämnas till en person i en nödsituation kan också ibland avse betydande belopp. Bland biståndsärendena förekommer därtill otvivelaktigt fall i vilka omständligheterna framstår som så ömmande att en möjlighet att helt eller delvis efterge återbetalnings- skyldigheten är motiverad. Att sådana bedömningar ofta är svåra och även som kommittén anfört kan sägas vara artfrämmande för utrikesförvaltningens verksamhet utgör med hänsyn härtill inte till- räckliga skäl för att avskaffa möjligheten till eftergift. Några egentliga andra skäl för en sådan förändring har inte framkommit. Ekonomiskt skulle förändringens effekter vara små. Möjligheten till hel eller delvis eftergift av återbetalningsskyldigheten för mottaget allmänt ekonomiskt bistånd bör därför finnas kvar, för att tillämpas med samma restriktivitet som . 2TP PT I I, 2002 s. 59 sägs dock att det är viktigt att utlandsmyndigheten upp- lyser biståndstagaren om återbetalningsskyldigheten. 3TP PT Prop. 2002/03:69 s. 45 f. Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd I realiteten betalas bara av det utbetalade biståndet tillbaka till staten. Detta beror på att det trots uttalandet i för- arbetena ovan vanligtvis är mycket ekonomiskt svaga personer som har behov av och beviljas detta bistånd.TPF4FPT 5.2Kostnaderna vid tidigare katastrofer En total sammanställning över statens kostnader gällande de direkta insatserna under flodvågskatastrofen låter sig knappast göras men uppgifterna nedan kan dock ge en fingervisning om omfattningen av kostnaderna.TPF5FPT Enligt var utgångspunkten att de myndigheter som medverkade i räddningsarbetet skulle stå för sina egna kostnader. Departementet har därför ingen total siffra för statens del men däremot finns det uppgifter om de kostnader som belastade anslaget under utgiftsområde 5 Internationell samverkan, 5:4 Ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands samt diverse kostnader för rättsväsendet. Anslagsbelastningen uppgick till ca med följande fördelning. och landstingen för personal 4TP PT Uppgifter från UD KC. 5TP PT Uppgifter från UD PLAN. PT SAS ca 25,3 mnkr (svensk andel) samt övriga bolag ca 13,1 mnkr. PT Merparten av dessa kostnader var löner, inklusive löner till lokalanställda, resor samt betalda tjänster i utlandet som hyreskostnader, hotell och maskinhyror. Totalkostnaden uppgick till 60,5 mnkr och de 2,2 mnkr som inte ersattes av belastar förvaltningsanslag och är troligen lönekostnader. Uppgifter från Rädd- ningsverket. Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd SOU 2008:23 Utöver detta fanns kostnader för samhället för bl.a. ceremonier och resor för anhöriga, flygplatsen , kostnader för Försvarsmakten och polisen samt sjukvård i . Vad gäller ersättningen till reseföretagen är bakgrunden att tre reseföretag riktade anspråk mot staten avseende kostnader för bl.a. extra flygbesättningar, evakueringshotell, medicin och egen perso- nal med totalt 54,8 miljoner kr.TPF8FPT Efter förhandlingar mellan rese- företagen och Kammarkollegiet beslutade regeringen att företagen skulle få ersättning från staten ex med totalt 31,3 miljoner kronor.TPF9FPT Beslutet grundade sig på Kammarkollegiets analys. Enligt kollegiet har staten inte något författningsreglerat ansvar för att bekosta hemresor för svenskar som vistats i ett katastrofområde medan däremot reseföretagen enligt 15 § paketreselagen har ett sådant ansvar. Även om kollegiet inte heller i övrigt fann någon omständighet som gör att staten på rättslig grund skulle ha att ansvara för reseföretagens kostnader ansåg kollegiet att det ändå var skäligt att staten ersatte vissa av kostnaderna ex . Kam- markollegiet konstaterade att reseföretagen utförde ett betydande arbete för att ta hem och på annat sätt bistå resenärer som drabbades av katastrofen och att det får anses stå klart att de omedelbara effekterna av katastrofen för svenska resenärers del i avsevärd mån lindrades genom bolagens snabba och effektiva ingripanden. Kollegiet bedömde det därför som skäligt att ersätta företagen för vissa av de merkostnader som uppstått. Dessa avsåg kostnader för bl.a. extraflyg inklusive flygbesättningar, evaku- eringshotell, medicin och läkarvård. Med dessa utgångspunkter som grund träffade Kammar- kollegiet, med förbehåll av regeringens godkännande, en överens- kommelse med de tre reseföretagen om ersättning från staten med totalt 31,3 miljoner kronor.TPF10FPT Regeringen beslutade att godkänna överenskommelsen.TPF11FPT Som jämförelse kan nämnas att enligt företrädare för för- säkringsbranschen uppgick kostnaderna för branschen till 8TP PT I reseföretagens begäran om ersättning finns en sammanställning med fördelning av deras kostnader. Dessa uppgifter omfattas av sekretess. 9TP PT Ex innebär att det var fråga om en betalning från staten utan att staten medgav något ansvar. 10TP PT Kammarkollegiet dnr 99-5322-05. 11TP PT Regeringsbeslut UD2005/27522/RS och UD2005/23895/RS. Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd (exklusive separata olycksfallsförsäk- ringar).TPF12FPT Under Libanonkrisen beslutade regeringen vid ett extra regerings- sammanträde att fick över- skrida anslaget 5:4 med . beslutade regeringen om ytterligare , dvs. överskridande medgavs med totalt . De anslagna medlen skulle användas för flyg, fartyg och bussar som chartrats av samt för de kostnader som den enskilde haft för evakueringen inklusive egna transportkostnader och mer- kostnader för mat och logi. beslutade regeringen att staten också slutligt skulle svara för kostnaderna. Totalkostnaden uppgick till med följande fördelning.TPF13FPT Resor, logi m.m. har behandlat motioner om inrättandet av en katastroffond för ersättning till kommunerna vid naturkatastrofer i . Dessa har tidigare avslagits bl.a. med motiveringen att det skadeförebyggande arbetet är viktigt och att incitamenten för sådana insatser bör stimuleras och inte elimineras vilket en statlig garantiersättning eller liknande kan leda till.TPF14FPT Vid 12TP PT Uppgifter från kommitténs expert . 13TP PT UD, arbetspapper . 2001/02:FöU5 och bet. 2003/04:FöU2. Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd ett senare tillfälle anger utskottet att det vid naturkatastrofer kan krävas särskilda insatser från regeringens sidaTPF15FPT vilket föranlett att tillsätta en utredare för att se över i vilken utsträckning staten bör svara för finansieringen av katastrof- ersättning till kommunerna.TPF16FPT Utredningen av ersättningssystem för kommunerna föreslår ett riskfinansieringssystem för katastrofersättning till kommunerna. Systemet består av tre nivåer. Den första nivån omfattar kostnader som en kommun själv kan bära, beroende på vilken grundsjälvrisk kommunen valt ligger spannet på 3–per händelse. Den andra nivån utgörs av en för kommunerna obliga- torisk katastrofförsäkring som gäller i spannet mellan vald självrisk och per kommun och händelse. Den tredje nivån gäller när kostnaderna överstiger per kommun och händelse, varvid staten träder in och täcker över- stigande kostnader. Försäkringslösningen innebär att kommunerna har ett gemensamt ansvar för systemet och att de solidariskt finansierar försäkringen medan staten genom Kammarkollegiet administrerar den. Försäkringen skall omfatta en kommuns faktiska merkostnader för att upprätthålla den kommunala servicen till medborgarna i samband med en naturkatastrof samt mer- kostnader för räddningstjänst och andra insatser. Utredaren granskade även hanteringen av kommunernas mottagningskost- nader när personer evakueras till men detta föreslås inte ingå i försäkringslösningen. Utredaren anser i stället att det är rimligt att staten står för kommunernas mottagningskostnader vid evakueringar. anser att någon förändring av det grundläggande ansvaret vid katastrofer utomlands inte är motiverad och därmed bör även finansieringsansvaret i allt väsentligt vara privat. Även om man stärker det offentligas möjligheter att ingripa i exceptionella situationer har försäkringsbolagen ett grundansvar för akutsjukvård och för hemtransport i akuta situationer. I fråga om oförsäkrade konstaterar kommissionen att de utgör ett problem eftersom försäkringsbolagen av naturliga skäl inte ville ta på sig något kostnadsansvar för denna grupp. Någon annan lösning än att det offentliga får ta det kortsiktiga finansiella ansvaret för nödvändiga åtgärder finns knappast medan det däremot är rimligt 2004/05:FöU8. 16TP PT Ds 2007:51, Ersättningssystem i samverkan – hantering av kommunernas kostnader i sam- band med naturkatastrofer m.m. Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd att kostnaderna krävs in i efterhand. Försäkringsbenägenheten skyddas genom ett sådant konsekvent handlande. Kommissionen anför också att reseföretagen inte kan räkna med att få sina kost- nader täckta av staten, även om situationen är extraordinär. Däremot kan naturligtvis kostnadsfördelningen bli föremål för förhandling och staten kan välja att ta en större andel av kost- naderna än vad lagstiftningen kräver.TPF17FPT Även interna utvärdering av Libanon- krisen berör frågan hur de kostnader som uppstår för staten skall fördelas. Enligt utvärderingen är svaret på denna fråga inte själv- klart. Om avsikten är att kostnaden slutligen skall bäras av den enskilde måste detta göras klart för den enskilde innan en evakuering sker. Enligt utvärderingen kan staten annars inte i efter- hand kräva den enskilde på ersättning men en sådan ordning skulle medföra stora problem och ytterligare öka pressen på den som befinner sig i en sådan situation att en evakuering är aktuell. Dess- utom sker en evakuering i en krigs- eller katastrofsituation i regel under sådan tidspress att det är bevärligt att hantera skuldför- bindelser eller motsvarande.TPF18FPT För lösning av frågan om fördelningen av kostnader har reseför- säkringarna en särskild betydelse. Som framgått är det vanligt att resande har reseskydd, främst genom att skyddet normalt finns i hemförsäkringen, som större delen av befolkningen har. Till detta kommer de separata reseförsäkringarna. Med hänsyn till den stora betydelsen av försäkringar har kommittén bett försäkrings- branschen att närmare utveckla hur branschen ser på möjligheterna att aktualisera reseskyddet vid den typ av händelser som leder till en katastrofinsats. Eftersom försäkringsvillkoren till ordalydelsen inte täcker resekostnader för den som inte är skadad har vi särskilt frågat hur branschen ser på detta. Branschen har i huvudsak anfört följande.TPF19FPT 17TP PT SOU 2005:104 s. 95 ff. 18TP PT , hantering av Libanonkrisen – redovisning, synpunkter, åtgärder och förslag. 19TP PT Detta har skett via kommitténs expert från som företräder 42 försäkringskoncerner eller -grupper som tillsammans svarar för av den svenska försäkringsmarknaden. Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd