sou · GWB339 · 2008-04-17 00:00:00 — En detaljerad genomgång av de behoven resulterar närmast i en omfattande kartläggning av polisens verksamhet och metoder som vi saknar stöd för i våra direktiv. Vi vill emellertid framhålla att ambitionen måste vara att intern- utbildningen ska hålla en hög kvalitet. har ambitionen att internutbildningen ska vara högskolemässig, men med tydlig koppling till praktisk erfarenhet och praktisk kun- skap. Med vårt förslag till ny grundutbildning bör en nära anknyt- ning till högskolan falla sig än mer naturlig vad gäller internutbild- ningen, t.ex. vad gäller samarbete med högskolorna samt med enskilda lärare och forskare. Internutbildning kan givetvis även med fördel bedrivas av en högskola på uppdrag av polisen, vilket förekommer . Som vi konstaterat i samband med förslaget om en ny specialist- utbildning (avsnitt 8.8) omfattas frågor om utbildningar som riktar sig till chefer inom polisen inte av våra direktiv. Chefsutbildningar på olika nivåer kommer emellertid rimligen att vara en viktig del av den internutbildning som med vårt förslag även fortsättningsvis kommer att ha det yttersta ansvaret för. Inom är internutbildningen ett ansvar för enligt en beställar/utförarmodell. Vårt förslag till ny grundutbildning och specialistutbildning inom ramen för högskolan kommer självfallet att ge återverkningar på hur internt kommer att hantera de utbildningsfrågor som även fortsatt kommer att vara ansvar, dvs. framför allt intern- utbildningen. Oavsett organisatorisk lösning kommer Rikspolis- styrelsen att med vårt förslag bedriva utbildning i betydligt mindre omfattning än . Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att överväga frågor som berör interna organisation. En möjlig kon- sekvens av våra förslag är att väljer att behålla och lokalerna i för att där bedriva intern- utbildning. En annan möjlig konsekvens är att väljer att avveckla och i stället skapar en ny organi- sation för internutbildningen. Såväl frågan om lokalerna i som frågan om organisatorisk lösning är frågor för Rikspolis- styrelsen att ta ställning till. I syfte att skapa en större volym kan enligt vår mening finnas skäl att utveckla den uppdragsutbildning som bedrivs åt exempelvis och . 8.9.4Fortsatta studier vid högskolan Med vårt förslag till polisiär grundutbildning och specialistutbild- ning inom ramen för högskolan finns, utöver internutbildningen, stora möjligheter att antingen på eget initiativ eller på arbetsgivarens uppmaning (t.ex. inom ramen för en personlig utvecklingsplan) komplettera högskolestudierna. En polisman kan exempelvis genom kompletterande studier studera för en magister- eller masterexamen eller påbörja forskningsstudier. Det är vår uppfattning att sådana initiativ bör uppmuntras. Studierna kan, beroende på omständigheterna, bedrivas med eller utan ekonomiskt stöd från arbetsgivaren. Vår bedömning: Polisforskningen i har länge varit efter- satt. Med vårt förslag till en ny högskoleutbildning ges en natur- lig plattform för den framtida polisforskningen. Polisforskning är ett begrepp som är svårt att definiera. Det kan omfatta flera olika typer av forskning inom flera olika vetenskapliga discipliner. Som exempel på polisforskning kan nämnas forskning om: polisens verksamhet och dess effekter, inklusive effekter av olika typer av polisiära åtgärder, lagstiftning som reglerar polisens verksamhet, polisorganisationers utveckling och karaktär, polisens behandling av minoriteter, hur enskilda poliser påverkas av traumatiska upplevelser i arbetet, internationella jämförelser avseende polisverksamhet och normer och värderingar som råder inom polisen. Som vi konstaterat ovan (avsnitt 8.2.4) är det en allmän uppfattning att forskningen på polisområdet länge har varit eftersatt och att en naturlig plattform för sådan forskning saknas. Det saknas därtill en samordning av den forskning som bedrivs. Polisforskning bedrivs på flera olika håll, bl.a. vid Brottsföre- byggande rådet (BRÅ) och vid de tre lärosäten där polisutbildningen bedrivs. Även vid finns forskningsresurser i form av en professur. Olika typer av polisforskning bedrivs också vid flera svenska universitet och högskolor, bl.a. vid och . Det finns även skäl att i sammanhanget peka på de resurser som används av och polismyndigheterna för metodutveckling. Eftersom polisutbildningen inte är en högskoleutbildning saknas emellertid en naturlig koppling mellan forskningen och polis- utbildningen och i förlängningen till polisverksamheten. Som en följd av detta är det i samband med utvecklingsarbete inom polisen t.ex. när man förfinar befintliga metoder eller utvecklar nya svårt att som stöd i arbetet använda vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Med vårt förslag till en ny högskoleutbildning ges en naturlig platt- form för den framtida polisforskningen. Kompetensen på det om- rådet måste emellertid byggas upp . Detta kräver att resurser tillförs polisforskningen antingen i form av nya medel eller genom omfördelning av de medel som används för polisforskning på annat håll. Lärarna på polisutbildningen måste inledningsvis ges möjlighet att komplettera sina studier och öka sin akademiska kompetens. Den ökade kompetensen kommer för vissa att innebära en doktorsexa- men i exempelvis polisvetenskap. För att nå dit krävs att lärarna ges utrymme att komplettera sina kunskaper och att det finns tillgång till forskarutbildade handledare och lärare. En del av den kompeten- sen kan behöva anställas från andra lärosäten än de där polisutbild- ningen kommer att bedrivas. Det ankommer inte på oss att ta ställning till vilka högskolor eller universitet som ska bedriva polisutbildning. Det kan emellertid finnas skäl att begränsa utbildningen på avancerad nivå, dvs. magister- och masternivån samt forskarutbildningen till sådana lärosäten där en infrastruktur för sådan utbildning redan finns eller kan inför- skaffas. En sådan infrastruktur kan innebära att det finns tillgång till lektorer och professorer inom ämnen som är relevanta för polis- forskningen. 8.11Övergången till en ny utbildning Vår bedömning: En del av lärarna vid dagens polisutbildning måste höja sin kompetens om de önskar fortsätta som lärare vid den föreslagna utbildningen, medan andra redan har den kom- petens som krävs för anställning som lärare vid en högskola. Poliser med en äldre polisutbildning kan genom komplette- rande studier vid högskolan erhålla en polisexamen. 8.11.1Större krav på lärarkompetens Med den föreslagna utbildningen till polis inom ramen för högskole- systemet kommer nya krav att ställas på lärarna. Lärarkompetensen kommer inte att utgöra något problem, men måste beaktas vid övergången från den nuvarande utbildningen till en högskole- utbildning. Högskolor och universitet får, såvitt här är av intresse, anställa lärare som professorer, lektorer, adjunkter och forskarassistenter (4 kap. 1 § högskoleförordningen). Härutöver kan anställas timlärare och gästlärare. För anställning som professor krävs vetenskaplig skicklighet medan det för anställning som lektor som huvudregel krävs en doktorsexamen eller motsvarande vetenskaplig kompetens. För anställning som forskarassistent krävs en doktorsexamen. För anställning som adjunkt finns inget krav på vetenskaplig kom- petens. I stället ställs krav på examen från en högskoleutbildning eller motsvarande kompetens samt som huvudregel en högskole- pedagogisk utbildning och visad pedagogisk skicklighet. Det finns självfallet bland de lärare som är verksamma vid polisutbildningen många erfarna, kunniga och pedagogiskt skickliga personer som skulle ha mycket att tillföra som lärare även inom ramen för den föreslagna högskoleutbildningen. Det borde enligt vår mening därför finnas ett intresse bland de högskolor som kommer att bedriva den nya utbildningen att rekrytera lärare från den be- fintliga utbildningen. För det fall de lärare som är verksamma saknar en hög- skoleexamen kan de ändå anställas om adjunkter om de bedöms ha motsvarande kompetens. Det finns med all säkerhet de av dagens lärare som kan anställas direkt som adjunkter på den grunden. I annat fall krävs kompletterande studier som leder till en hög- skoleexamen. En sådan kompetensutveckling kan genomföras an- tingen i regi inför en ny högskoleutbildning, eller i högskolornas regi i samband med rekryteringen av lärare till den nya utbildningen. Vi vill vidare framhålla att mycket av den färdighetsträning som polisutbildningen kommer att innehålla kan komma att genomföras i polismyndigheternas regi inom ramen för den verksamhetsförlagda utbildningen. Sådan utbildning kommer då, helt eller delvis, att ut- föras av polismyndigheternas personal utan beaktande av de krav som ställs på de lärare som är anställda vid universitet och högskolor. 8.11.2Värdet av en äldre polisutbildning Det kommer självfallet att dröja innan poliskåren enbart består av poliser med högskoleexamen. Det stora flertalet poliser framöver kommer att ha genomgått den nuvarande, eller föregående, polisutbildningen. En väsentlig fråga är därmed vilket värde en sådan utbildning kommer att ha inom ramen för den föreslagna högskoleutbildningen. Även en äldre polisutbildning är meriterande i det samman- hanget. Av 6 kap. 7 § högskoleförordningen framgår att en student har rätt att tillgodoräkna sig annan utbildning än högskoleutbild- ning om de kunskaper och färdigheter som studenten åberopar är av en sådan beskaffenhet och har en sådan omfattning att de i huvudsak svarar mot den utbildning för vilken de är avsedda att tillgodoräknas. En student får enligt samma bestämmelse också till- godoräknas motsvarande kunskaper och färdigheter som har för- värvats i yrkesverksamhet. Frågor om tillgodoräknande avgörs av den enskilda högskolan. Mot denna bakgrund är det möjligt för en polis med en äldre utbildning att genom kompletterande studier, dvs. att genomgå delar av det föreslagna polisprogrammet vid en högskola, erhålla en polisexamen på högskolenivå. Hur stor del av polisprogrammet som behövs för att den gamla och nya utbildningen tillsammans ska kunna läggas till grund för en högskoleexamen är upp till respektive hög- skola att avgöra i det enskilda fallet. Det kan komma att variera beroende på vilken typ av polisutbildning och annan utbildning polismannen har genomgått tidigare samt vilken yrkeserfarenhet han eller hon har. Tillträde till den föreslagna specialistutbildningen förutsätter att sökanden har antingen en polisexamen eller en annan högskole- examen på grundnivå. En polisman med en äldre polisutbildning kan, om han eller hon önskar genomgå specialistutbildningen, med den komplettering av den grundläggande polisutbildningen som beskrivs ovan få tillträde även till den utbildningen. Att skapa en ny högskoleutbildning kräver ett omfattande för- beredelsearbete. Hur omfattande arbetet blir är bl.a. beroende av vid vilka högskolor den föreslagna utbildningen ska bedrivas och hur många studenter som ska utbildas. Vi har inte att ta ställning till någon av dessa frågor. Vi uppskattar att en ny utbildning bör kunna ta emot sina första studenter tidigast . I samband med att den utbildningen tar sin början påbörjas en avveckling av den nuvarande utbildningen. Vid övergången från ett utbildningssystem till ett annat måste hänsyn tas bl.a. till polisens kontinuerliga behov av nya poliser till sin verksamhet. Vidare måste beaktas den ambitionsnivå som finns beträffande antalet verksamma poliser i landet, dvs. regeringens mål om att det ska finnas 20 000 poliser. Det tar med vårt förslag till ny utbildning för en student att genomgå utbildningen. Polismyndigheterna skulle därmed, med studier som påbörjas , kunna anställa poliser med den före- slagna polisexamen tidigast . Polisen rekryteringsbehov måste emellertid tillgodoses även i tiden fram till dess. En möjlighet är att inför övergången till en ny utbildning låta fler studenter än det finns behov av genomgå den äldre utbildningen för att tillgodose polisens verksamhetsbehov . En annan möjlighet är att låta den nuvarande och den föreslagna utbildningen verka parallellt under en övergångstid. Frågan om hur övergången ska planeras styrs således i mycket av polisens verksamhetsbehov och ambitionen kring antalet verksamma poliser. Dessa frågor omfattas inte av vårt uppdrag. De bör i stället lösas i en dialog mellan och . 9 Konsekvenser av förslagen Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting eller andra enskilda, ska enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konse- kvenser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär samhällseko- nomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kom- muner eller landsting ska det också lämnas förslag till finansiering. Vi har vid våra beräkningar nedan valt att utgå års siff- ror. Anledningen härtill är att antalet polisstuderande var exceptionellt högt till följd av en ökad utbildningsinsats för att uppfylla det av regeringen angivna målet om 20 000 poliser . Siffrorna för är således inte representativa med en normalstor utbildningsinsats och lämpar sig därför mindre väl som underlag för en konsekvensanalys. 9.2Kostnaden per student med dagens polisutbildning Kostnaderna för dagens polisutbildning varierar mellan de tre utbild- ningsorterna. Enligt uppgifter från uppgick kostnaden per helårsstudent till för i , för polisutbildningen i och för polis- utbildningen i , vilket innebär en genomsnittlig kostnad om per helårsstudent. I de ovan angivna beloppen ingår kostnader för rekrytering, undervisning, utrustning, personalkost- nader m.m. Kostnaden för den långa teoretiska delen av ut- bildningen uppgår således till i genomsnitt (151 000 x 2) per student. Vidare tillkommer lönekostnaden för aspirantutbildningen. Månadslönen för en polisaspirant uppgår till och utgår . Till denna summa ska läggas arbetsgivaravgifter och sociala avgifter om per student och månad. Detta innebär en ytterligare kostnad om (22 000 x 6) per student. Den verkliga lönekostnaden är emellertid högre eftersom aspiranterna även uppbär ersättning för obekväm arbetstid och över- tid. Dessa kostnader har inte beaktats vid beräkningen. Därtill kom- mer även en rad ospecificerade kostnader för polismyndigheterna i form av kostnader för handledning av aspiranter, utrustning, unifor- mer, lokaler m.m. Då den teoretiska delen av polisutbildningen är studiemedels- finansierad tillkommer även statens kostnader för studiemedel . uppgick denna kostnad till per helårs- student och år (uppgiften hämtad från ). Sammanfattningsvis uppgår den totala utbildningskostnaden per student med dagens polisutbildning till (151 000 x 2) + 132 000 + (33 000 x 2). Därtill kommer de ovan angivna kost- naderna vid polismyndigheterna. 9.3Kostnaden och ersättningen per student vid de allmänna universiteten och högskolorna Vårt förslag innebär att polisutbildningen ska införlivas i det all- männa högskolesystemet. Frågan är då om ett sådant förslag skulle innebära en kostnadsminskning eller en kostnadsökning för staten. När det gäller den totala kostnaden för den av oss föreslagna ut- bildningen har vi inte möjlighet att redovisa några detaljerade beräk- ningar för genomförandet av förslaget. En sådan beräkning är framför allt beroende av frågor som dimensionering av utbildningen och antalet utbildningsanordnare. Dessa frågor omfattas inte av vårt upp- drag. Vidare måste i sammanhanget skiljas mellan å ena sidan de medel en utbildningsanordnare erhåller i ersättning från statsmakterna för att anordna en utbildning och å andra sidan den verkliga kostnaden för utbildningen. Statens resurstilldelning till universiteten och hög- skolorna delas in i ersättning per helårsstudent och ersättning per helårsprestation. Den förstnämnda ersättningen utgår oavsett studen- tens studieprestation medan den sistnämnda ersättningen är beroende av att studenten klarar sina studiepoäng. inom olika utbildningsområden. Den ersättning en utbildningsanord- nare erhåller för att anordna en utbildning behöver inte med auto- matik motsvara de verkliga kostnaderna för denna. I en utbildning ingår vanligtvis även olika utbildningsområden med varierande er- sättningsnivåer. Kostnaderna för en utbildning kan även variera beroende på vid vilken högskola den anordnas eftersom det ankommer på den enskilde utbildningsanordnaren att besluta om vad som ska ingå i utbildningen. Det är mot bakgrund av ovanstående inte möjligt att få fram några exakta siffror för beräkning av kostnaderna för vårt förslag. För att få en uppfattning om de ekonomiska konsekvenserna av vårt förslag kan emellertid en jämförelse med andra liknande högskole- utbildningar i det allmänna högskolesystemet göras med avseende på ersättningsnivån per student. Av för framgår att den genomsnittliga kostnaden per helårsstudent i det allmänna högsko- lesystemet uppgick till . Då statens kostnad för en högskoleutbildning även innefattar kostnaden för studiemedel, vilken var per helårsstudent, uppgick den totala kostnaden per helårsstudent till . När det gäller den ersättning som staten betalar ut skiljer sig denna som ovan angetts mycket åt inom de olika utbildningsområdena. Av tabellen nedan framgår den ersättning som betalades ut inom olika utbildningsområden. Det nedan angivna ersättnings- beloppet inkluderar såväl ersättning per helårsstudent som ersätt- ning per helårsprestation. Konsekvenser av förslagen SOU 2008:39 Exempel på ämne eller Ersättning per student år 2006 (avrundade belopp) Biolog, ingenjör, apotekare I de i tabellen angivna beloppen ingår i förekommande fall kostnaden för verksamhetsförlagd utbildning. Statens kostnader för studiemedel ingår emellertid inte. 9.4En jämförelse med sjuksköterskeutbildningen Såvitt avser kostnader för den föreslagna polisutbildningens del är enligt vår mening en jämförelse med sjuksköterskeutbildningen relevant. Båda utbildningarna är yrkesinriktade och omfattar högskolestudier, varav utgör verksamhetsförlagd utbildning. Denna del av utbildningen innefattar på såväl sjuksköterskeutbild- ningen som på den föreslagna polisutbildningen ett stort praktiskt inslag med särskilda material- och lokalbehov samt ett betydande mått av handledning. Vidare är båda utbildningarna studiemedels- finansierade. Vi menar därför att det är rimligt att anta att kostna- derna för den föreslagna polisutbildningen borde vara jämförbara med de för sjuksköterskeutbildningen. Av tabellen ovan framgår att ersättningen för en helårstudent inom utbildningsområdet vård uppgår till inklusive ersättning för verksamhetsförlagd utbildning. Detta innebär en total ersättning med . Beloppet är emellertid högt räknat med hänsyn till att det i sjuksköterskeutbildningen även ingår andra delar som inte är direkt vårdinriktade, t.ex. kurser i beteendevetenskap, med lägre ersättningsnivåer. Den verkliga ersätt- ningen för utbildningen är därmed sannolikt lägre än vad som ovan angetts. Vidare ska statens kostnader för studiemedel som uppgick till per helårsstudent och år beaktas. Vårt förslag innebär i ekonomiskt hänseende såväl ökade som min- skade kostnader för staten. De ökade kostnaderna beror på att utbild- ningen förlängs. Vidare tillkommer kostnader för två terminers verk- samhetsförlagd utbildning samt kostnader för studiemedel under . Kostnadsminskningarna har sin grund i att löne- kostnaden under den långa aspirantutbildningen bort- faller liksom kostnaderna vid polismyndigheterna för den delen av utbildningen. Vidare utnyttjas med förslaget ett redan befintligt system för adminstration, förvaltning, lokaler m.m., vilket också med- för en kostnadsminskning. Vi har ovan konstaterat att den totala kostnaden per student med dagens polisutbildning uppgår till i vart fall . Vi har även gjort bedömningen att den av oss föreslagna utbildningen i allt väsentligt kan jämföras med sjuksköterskeutbildningen. Den totala ersättningen för sjuksköterskeutbildningen har ovan beräknats till per student, vilket av skäl som angetts ovan är högt räknat. Härvid ska även statens kostnader för studiemedel om per helårsstudent och år beaktas. I detta sammanhang kan två olika jämförelser göras. Det första alternativet innebär en jämförelse mellan den totala kostnaden för dagens polisutbildning om per student i förhållande till en total ersättning för sjuksköterskeutbildningen om per student jämte kostnaden för studiemedel avseende en helårsstudent om . En sådan jämförelse ger vid handen att kostnaden för dagens polisutbildning vida överstiger en högt räknad ersättning till sjuksköterskeutbildningen. Vid jämförelsen har hänsyn tagits till att båda utbildningarna helt eller delvis är studiemedels- finansierade. Det andra alternativet innebär en jämförelse mellan å ena sidan den totala kostnaden per student med dagens polisutbildning ut- slaget (500 000/2,5=200 000 kr) och å andra sidan ersättningen per helårsstudent vid sjuksköterskeutbildningen (). Härvid ska även kostnaden för studiemedel om per helårsstudent och år beaktas. Även vid denna jämförelse över- stiger kostnaden för dagens polisutbildning en högt räknad ersättning till sjuksköterskeutbildningen. Vid jämförelsen har även här hänsyn tagits till att båda utbildningarna helt eller delvis är studiemedels- finansierade. Vi har från erfarit att det bör utbildas 700 poliser för att bibehålla den av statsmakterna an- givna nivån om 20 000 poliser . Med vårt förslag finns det liksom vi redogjort för (se avsnitt 8.7.2) emellertid skäl att räkna med att ett något större antal personer kommer att utbildas än vad polismyndigheterna har behov av. För finansiering av vårt förslag krävs en omfördelning av resurser inom staten. Enligt vår mening bör medel som tilldelas Riks- polisstyrelsen med avseende på den polisiära grundutbildningen över- föras till utbildningsväsendet. Utöver förslaget till ny grundutbildning har vi även lämnat förslag till specialistutbildning, internutbildning samt genomförande av säker- hetskontroller. När det gäller kostnaden för utbildningen som leder till specialist- polisexamen torde denna med hänsyn till såväl utbildningens längd som innehåll samt det begränsade antal studenter som kan tänkas söka sig till utbildningen bli försumbar. Internutbildningen är enligt vårt förslag ett ansvar för Rikspolis- styrelsen och polismyndigheterna. Kostnaden för utbildningen är helt beroende av hur och polismyndigheterna väljer att utforma denna. Det saknas dock anledning att anta att utbild- ningens omfattning kommer att förändras i någon större utsträckning jämfört med . Vi har även föreslagit att en sökande till polisutbildningen ska ha genomgått säkerhetsprövning och uppfylla kraven enligt säkerhets- skyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Denna typ av kontroll genomförs avseende de sökande till polisutbildningen. De förslag som lagts fram av utredningen föranleder dels ett nytt författningsförslag i form av en tillträdesförordning för polisutbild- ningen, dels ändringar i högskoleförordningen(1993:100), polisut- bildningsförordningen (1999:740), polisförordningen (1998:1558), förordningen med instruktion för (1989:773) och studiestödsförordningen (2000:655). Vi har i avsnitt 8.5.1 redogjort för skälen till varför vi anser att det för polisutbildningen ska gälla andra tillträdeskrav än de som följer av de allmänna bestämmelserna om tillträde till universitets- och hög- skoleutbildningar. Vi har också föreslagit att dessa krav ska regleras i en särskild tillträdesförordning för polisutbildningen. Tillträdesförordningen avser tillträde till polisutbildning på såväl grundnivå som avancerad nivå. För tillträde till polisutbildningen på grundnivå krävs, utöver grundläggande behörighet för högskolestudier, att sökanden har god- känts vid säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen och säker- hetsskyddsförordningen, att sökanden innehar körkort för bil samt att han eller hon uppfyller vissa särskilt uppställda medicinska krav.