sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Även spridandet av uppgifter kan vara kränkande. I detta sammanhang aktualiseras också frågor om sekretess och tystnadsplikt. Skyddet för den personliga integriteten är av intresse i både offentlig och privat sektor. Regeringen strävar efter att jämställa offentligt och privat anställda i arbetslivet. Det är därför angeläget att lagförslagen i möjligaste mån är likartade inom dessa sektorer. I detta sammanhang finns det anledning att erinra om reglerna om handlingsoffentlighet som gäller i offentlig sektor. En eventuell begränsning av arbetsgivares rätt att ta del av information om arbetstagare kan givetvis inte leda till att en myndighet har en mer begränsad rätt att ta del av information än en privatperson som begär ut t.ex. ett e-postmeddelande eller till att myndigheten förhindras från att fullgöra sin prövning av om en handling är allmän eller inte. Man kan fråga sig vilken personkrets som bör omfattas av en reglering. har arbetssökande och arbetstagare nämnts. Det måste också övervägas om den som söker eller fullgör yrkespraktik, av arbetsförmedlingen anvisats praktikplats eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft också skall omfattas av en reglering om skydd för den personliga integriteten. Det finns en mängd olika åtgärder som kan medföra intrång i den personliga integriteten. Som påtalats kan det skyddsvärda området variera. Den personliga sfären är inget statiskt begrepp. Regeringen har emellertid funnit att det finns ett särskilt behov av reglering inom vissa områden. Det är vanligt att arbetsgivare överväger att utföra hälso- och drogtester. Säkerhetsskäl av olika slag kan berättiga till kontroll av denna typ. Det är dock angeläget att kontrollerna inte utförs slentrianmässigt utan verksamhetsanknuten orsak. Det kan inte sägas råda någon principiell skillnad mellan behovet av sådana under- sökningar för privata och offentliga arbetsgivare. De säkerhets- intressen som kan motivera sådana undersökningar är också i de flesta fall desamma för arbetsgivare och arbetstagare. När det gäller integritetsskyddet för arbetstagare inom både privat och offentlig sektor råder skilda meningar om vad som gäller i fråga om drogtester. Detsamma kan, om än i något mindre utsträckning, sägas gälla i fråga om andra hälsokontroller. Detta är otillfredsställande. Det är därför angeläget att området är omgärdat av en tydlig reglering. Informationsteknologin medför många nya och svåra frågor inte minst ur integritetssynpunkt. Olika slag av IT-användning gör att en mängd information lagras. Genom insamling av elektroniska spår kan ett flertal aktiviteter som arbetstagaren vidtar registreras. går under benämningen loggning. Exempel är inpasserings- och utpasseringskontroll, fysisk registrering genom GPS-sändare och analys av tidsåtgången framför datorn. Det kan vara olika aktörer som ansvarar för den information som lagras, arbetsgivare eller enskilda operatörer. Bruk av Internet och e-post är andra exempel på datoranvändning som kan generera information av integritetskänslig karaktär. Arbetsgivaren har i princip fri tillgång till all denna information eftersom det är hans eller hennes arbetsredskap som utnyttjas. Ofta är visst privat bruk av arbetsgivarens utrustning tillåten. , organisationer och myndigheter har en IT-policy som reglerar detta. Personuppgiftslagen anger vissa förutsättningar för behandling av uppgifter av denna karaktär. Dessa regler förefaller dock inte vara tillräckliga. Förutsättningarna för sådan behandling måste vara klara så att alla berörda parter vet vad som gäller. Klarhet skapar trygghet både för arbetstagarna, som därmed kan förhålla sitt bruk till tydliga förutsättningar, och för arbetsgivare, som därmed kan undvika integritetsövertramp. Förslag på hur detta kan åstadkommas genom lagreglering är angeläget. Även andra former av kontroll av arbetstagare som kamera- övervakning och telefonavlyssning kan generera integritetskänslig information. Det är oklart om det behövs kompletterande lagreglering för att säkerställa ett tillräckligt integritetsskydd inom dessa områden. Detta måste övervägas. Arbetssökande är vidare särskilt utsatta för integritetskänsliga kontroller. Det har uppmärksammats att arbetsgivare i allt större utsträckning begär av en arbetssökande att få ta del av de uppgifter som finns registrerade om sökanden i belastningsregistret. Vårt samhälle präglas av uppfattningen att en person efter avtjänat straff skall kunna verka i samhället på samma premisser som andra. Vetskapen om avtjänade straff kan i vissa fall förefalla omotiverad som personens chanser att delta i arbetslivet då kan minska. För vissa typer av anställning utgör emellertid intresset av att skydda andra personer från risker som kan anses förknippade med tidigare lagföringar för brott tillräckliga skäl för att tillåta en begäran om att få ta del av vissa uppgifter om tidigare lagföring och straff. Det är angeläget att det står klart när sådan information kan inhämtas och vilken information som då kan efterfrågas. Arbetsgivare kan också begära att arbetstagaren visar utdrag ur andra register, exempelvis från , för att få kännedom om antal sjukdagar och från exempelvis kreditupplysnings- företag för att få upplysningar om sökandens ekonomiska förhållanden och från kronofogdemyndighetens utsökningsregister. Vissa frågor till en arbetssökande kan uppfattas som integritets- kränkande, exempelvis frågor om politisk övertygelse och facklig anslutning. Personlighetstester ingår också i många ansöknings- förfaranden. Det är möjligt att förutsättningarna för sådana frågor och tester bör vara lagreglerade. Detta är ytterligare frågor som behöver övervägas. De kontroller som arbetsgivaren utför genererar information om arbetstagare och andra som skall hanteras på något sätt. Det är därför angeläget att det i lag och annan författning finns bestämmelser som tillhandahåller en tillfredsställande reglering för hur aktuella uppgifter skall få behandlas. Enligt regeringens direktiv för utredaren var det angeläget att förutsättningarna för när det skall vara tillåtet för arbetsgivare att genomföra kontroller av arbetssökande och arbetstagare klargörs genom den lagstiftning som föreslås liksom hur den information kontroller genererar får behandlas. I möjligaste mån borde skyddet likställas för arbetstagare i privat och offentlig sektor. Frågan huruvida andra personer än arbetstagare och arbetssökande, såsom inhyrd personal och praktikanter, borde omfattas av lagstiftningen skulle behandlas av utredaren. I uppdraget skulle också ingå att lämna förslag till en reglering av bruket av hälso- och drogtester, kontroll av privat användning av e-post och Internet samt kontroll genom annan datoranvändning, exempelvis loggning. Utredaren skulle vidare föreslå lagstiftning som reglerar möjligheten för arbetsgivare att begära att få se arbetssökandes utdrag ur belastningsregistret samt överväga vilka uppgifter som i så fall skall omfattas. Om det fanns behov härav skulle utredaren även föreslå lagstiftning som reglerar tillåtligheten för arbetsgivare att begära att få se utdrag ur register, att få hämta in kreditupplysningar från kreditupplysningsföretag och att få begära utdrag ur utsökningsregister. Dessutom skulle övervägas om det finns anledning att lagreglera användningen av personlighetstester och tillåtligheten av att ställa frågor om politisk övertygelse och facklig anslutning. Behovet skulle också övervägas av kompletterande lagstiftning vid sidan av personuppgiftslagen för att säkerställa en integritetssäker hantering av de uppgifter som tillåten kontroll genererar i arbetslivet. Slutligen skulle utredaren överväga om parterna på arbets- marknaden skall kunna avvika från den föreslagna regleringen genom kollektivavtal. Utredaren skulle redovisa resultatet av sitt uppdrag samt samråda med bland andra . Avsaknaden av ett sammanhållet och någorlunda lättillgängligt regelverk som anger gränserna för arbetssökandes och arbets- tagares skydd för sin personliga integritet är i sig ett förhållande ägnat att i praktiken göra det skydd som ändå finns – i form av en mängd disparata lagregler och Arbetsdomstolens praxis – mindre verkningsfullt än vad det borde vara. Härtill kommer att det i väsentliga avseenden är oklart vad som faktiskt gäller, exempelvis i fråga om drogtester på arbetsplatsen. Risken för rena rättsförluster är alltså påtaglig. Den tekniska utvecklingen i form av bland annat förbättrade övervakningsmetoder som arbetsgivarna har tagit i anspråk har också anförts till stöd för att balansen i integritets- skyddshänseende på arbetsplatserna har rubbats till arbetstagarnas nackdel. Dessa förhållanden är i själva verket anledningen till att regeringen givit en särskild utredare i uppdrag att föreslå ny lagstiftning på området. Mot den bakgrunden kan det inte anses påkallat att ägnar tid och kraft åt att göra någon egen, mer djupgående undersökning av hur integritets- skyddet är reglerat på arbetslivsområdet. För kommitténs ändamål är det i stället tillräckligt att konstatera att de brister som finns i detta skydd är under utredning i särskild ordning och att det är regeringens ambition att få till stånd ett modernt regelverk som mer överskådligt och välavvägt balanserar arbetsgivarens kontroll- behov mot arbetstagarsidans behov av skydd för den personliga integriteten. 23 Massmedier och Internet –Skyddet för den personliga integriteten är allmänt sett svagt i de grundlagsskyddade medierna. Detta förhållande är dock huvudsakligen en följd av det höga värde som en vidsträckt tryck- och yttrandefrihet länge ansetts ha i vårt land. –Den utvidgning av det så kallade databasskyddet som gjordes genom grundlagsändringar innebar en mycket väsentlig urholkning av skyddet mot kränkningar på Internet. Ändring- arna genomfördes utan att de negativa konsekvenserna för integritetsskyddet nämnvärt berördes i lagstiftningsärendet och därmed också utan att någon avvägning gjordes mellan å ena sidan intresset av en utvidgad yttrandefrihet och å andra sidan intresset av ett bibehållet integritetsskydd. Enligt kommitténs direktiv skall integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade massmedierna inte omfattas av kom- mitténs uppdrag. Kommittén har alltså inte i uppgift att överväga ändringar i det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet och inte heller att bedöma ändamålsenligheten av mediernas så kallade självsanerande verksamhet. I dessa avseenden är kommitténs uppdrag mer inskränkt än vad som varit fallet med några tidigare utredningar på integritetsskyddsområdet, såsom integritetsskyddskommitté, yttrandefrihets- utredning och uppdrag att utreda vissa frågor angående skyddet för enskilda personers privatliv. Kommittén har emellertid otvetydigt i uppdrag att skaffa sig en överblick över det aktuella tillståndet i landet på integritets- skyddsområdet och att med ledning härav bedöma om gällande lagstiftning behöver kompletteras med generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Eftersom en avsevärd andel av de integritetskränkningar som äger rum i samhället kan antas utgöras av olika former av publicitetsskador synes kommitténs uppgift inte rätt kunna fullgöras utan att kommittén informerar sig om och tar hänsyn även till den ordning som gäller för de grundlagsskyddade medierna samt till hur denna ordning i realiteten fungerar. Ett annat skäl för att kartläggnings- och analysarbetet bör omfatta även medieområdet är att Internetkommunikation och publicering av exempelvis webbsidor eller hela tidningar på Internet i vissa fall men inte i andra har samma status som de grundlagsskyddade medierna. De senare fallen, som ibland kan vara svåra att skilja från de förra, måste under alla förhållanden ingå i kommitténs underlag för bedömningen av om integritetsskyddet är tillfredsställande reglerat eller inte. 23.2.1Allmänt om tryckfriheten och dess gränser Varje svensk medborgare är enligt tryckfrihetsförordningen (TF) tillförsäkrad rätten att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst. Tryckfrihetens syfte anges vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Bestämmelserna i skyddar inte bara det fria informationsflödet och den fria politiska opinionsbildningen utan också rätten att i tryckt skrift yttra sig på alla områden av samhällslivet. TF:s egenskap av grundlag medför att dess bestämmelser är överordnade bestämmelserna i vanlig lagstiftning och således har företräde vid eventuella lagkonflikter. TF är dessutom exklusivt tillämplig inom det område den reglerar, vilket innebär att missbruk av tryckfriheten kan bestraffas endast i de fall TF medger det. Inskränkningar i tryckfriheten kan inte göras genom bestämmelser i vanlig lag om inte TF tillåter det. Det gäller oavsett om inskränkningen görs genom straffsanktionerade regler eller genom enbart skadeståndsregler. TF reglerar i princip inte förhållandet mellan enskilda utan bara deras rättigheter och skyldigheter gentemot det allmänna. Reglerna anses därför inte hindra enskilda att avtala om inskränkningar i rätten att yttra sig i tryckta skrifter, att bedriva efterforskning av uppgiftslämnare etc. Men begränsningar i tryckfriheten som det allmänna vill genomföra kan alltså göras enbart om begräns- ningarna har stöd i TF. En tryckt framställning kan vara brottslig i annat avseende än som ett överskridande av tryckfrihetens gränser. Exempelvis utgör tryckning av falska sedlar eller bedrägeri genom annons inte missbruk av tryckfriheten, utan dessa och liknande brott skall beivras och bestraffas i vanlig ordning. Den som överskrider de gränser för yttrandefriheten som ställs upp i TF gör sig skyldig till tryckfrihetsbrott. Dessa indelas i två huvudtyper, nämligen otillåtet yttrande i tryckt skrift och otillåtet offentliggörande i sådan skrift. En förteckning över vad som utgör otillåtet yttrande finns i TF och upptar ett antal i angivna brott, såsom förtal, förolämpning, olaga hot och hets mot folkgrupp. Ett utmärkande drag för det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet är att endast en av dem som medverkat vid tillkomsten av en tryckt skrift kan göras ansvarig för innehållet i skriften. Beträffande periodiska skrifter, dvs. tidningar eller tidskrifter som utkommer med minst fyra nummer , gäller att det i första hand är den ansvarige utgivaren som svarar för innehållet. De som på olika sätt, t.ex. som journalister och upp- giftslämnare, medverkar vid skriftens tillkomst går i princip alltid fria från ansvar. För att säkerställa denna ansvarsfrihet, och därmed garantera tryckfriheten, har i TF uppställts särskilda regler. Dessa brukar sammanfattande benämnas meddelarskyddet. En av de regler som ingår i meddelarskyddet gäller den s.k. anskaffarfriheten. Var och en har rätt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem i pressen eller för att lämna meddelanden i publiceringssyfte. En annan viktig regel gäller meddelarfriheten, som innebär att det står var och en fritt att – med vissa i TF särskilt angivna undantag – meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. Meddelare, anskaffare och för- fattare har vidare rätt till anonymitet. De personer som tagit befatt- ning med tillkomsten eller utgivningen av en tryckt skrift är vid straffansvar förbjudna att röja meddelare och författare. myndigheterna i allmänhet inte rätt att efterforska författare eller meddelare. I TF infördes mot bakgrund av den s.k. IB-affären en särskild regel, enligt vilken envar skall äga rätt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna meddelanden i publiceringssyfte (1 kap. 1 § fjärde stycket). Regeln är alltså tillämplig bara om anskaffaren haft för avsikt att uppgifterna skall publiceras i en tryckt skrift. Huruvida publiceringen kommer till stånd eller inte saknar betydelse för regelns tillämpning. Anskaffarfriheten är emellertid inte obegränsad. Enligt 7 kap. 3 § TF gäller bland annat att den som anskaffar uppgifter i publiceringssyfte och därigenom gör sig skyldig till spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift samt vissa andra brott mot rikets säkerhet kan fällas till ansvar i sedvanlig straffrättslig ordning. Ett annat undantag från principen att anskaffaren går fri finns i 1 kap. 9 § 4 TF. Där anges att utan hinder av TF gäller vad i lag är stadgat om förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kredit- upplysningsverksamhet av kreditupplysning, som innebär otill- börligt intrång i enskilds personliga integritet m.m. Ytterligare ett, väsentlig undantag från anskaffarfriheten finns i 1 kap. 9 § 5 TF. Där sägs att utan hinder av TF gäller vad i lag är stadgat om ansvar och ersättningsskyldighet för det sätt på vilket uppgifter eller underrättelser anskaffats. TF:s skydd för uppgifts- inhämtande i publiceringssyfte går alltså inte så långt att brottsliga metoder som används vid uppgiftsinhämtandet inte skulle kunna bestraffas. Om en uppgift anskaffas genom t.ex. inbrott kan anskaffaren i vanlig ordning åtalas och dömas för stöld eller annat brottsligt tillvägagångssätt som gärningen i rent straffrättsligt hänseende innefattar. I proposition 1975/76: 204 (s. 131) gav departementschefen följande exempel på förfaranden som på grund av det nämnda undantaget från anskaffarskyddet skall bedömas och handläggas på vanligt sätt: gärningar som utgör brott mot posthemligheten eller telehemligheten, intrång i förvar och olovlig avlyssning eller som SOU 2007:22 Massmedier och Internet innefattar inbrott, egenmäktigt förfarande, hemfridsbrott, olaga tvång eller olaga hot samt mutbrott. Som närmare utvecklas på annan plats i betänkandet finns regler om ärekränkning i 5 kap. BrB samt i lagen (1978:800) om namn och bild i reklam. 5 kap. 1 § BrB har följande lydelse: Den som utpekar någon som brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller eljest lämnar uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning, dömes för förtal till böter. Var han skyldig att uttala sig eller var det eljest med hänsyn till omständigheterna försvarligt att lämna uppgift i saken, och visar han att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den, skall ej dömas till ansvar. I 2 § finns föreskrifter om att för grovt förtal kan dömas till böter eller fängelse i högst . Vid bedömande av om brottet skall anses som grovt skall särskilt beaktas om uppgiften genom sitt innehåll eller den omfattning i vilken den blivit spridd eller eljest var ägnad att medföra allvarlig skada. Förtalsbrottet har således givits en utformning som är präglad av den intressemotsättning som alltid finns mellan å ena sidan behovet av skydd för den enskilde och å andra sidan yttrande- och informationsfriheten. Närmare bestämt måste tre krav vara uppfyllda för att ansvar skall kunna ådömas. För det första skall det verkligen vara fråga om en uppgift. Straffbara är aldrig rena värdeomdömen, såsom när någon utifrån moraliska eller ideologiska utgångspunkter värderar eller kritiserar en annan person eller dennes arbete. För det andra krävs att uppgiften skall avse en annan person. Personens namn behöver inte anges, men det måste på något sätt framgå vem det är som förtalas. För det tredje skall uppgiften ha varit ägnad att utsätta den utpekade för andras missaktning. Det är sålunda inte tillräckligt att den utpekade själv känner sig kränkt. Frågorna huruvida en uppgift är sann eller om den som lämnat uppgiften hade skälig grund för den behöver inte alltid prövas i ett mål om förtal. Dessa frågor blir aktuella först sedan domstolen konstaterat både att det varit fråga om en nedsättande uppgift och att det varit försvarligt att lämna ut den. För ansvar är det alltså tillräckligt att uppgiften är nedsättande och att det inte varit försvarligt att lämna ut den. Av särskild betydelse när det gäller skyddet för den personliga integriteten är att förtalsbestämmelse har sin motsvarighet i TF:s brottskatalog (7 kap. 4 § 14). Mellan förtal i allmänhet och förtal genom tryckt skrift råder till följd av det tryckfrihetsrättsliga systemet en viktig skillnad. Förtal enligt prövas av domstol med en sammansättning som gäller för brottmål i allmänhet. Förtal enligt TF prövas, om inte parterna enas om annat, under medverkan av jury, vilket bland mycket annat innebär att det inte ges någon motivering för rättens utslag. 23.2.4Närmare om de grundläggande principerna i TF och Friheten för svenska medborgare att yttra sig genom andra medier än tryckta skrifter skyddas genom yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Sålunda skyddas genom bestämmelser i , som motsvarar dem som finns i TF, friheten att yttra sig genom ljudradio, television och vissa liknande överföringar, exempelvis viss kommunikation på Internet, samt genom filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. YGL tillkom efter förebild av TF och bygger på samma grundläggande principer som den grundlagen. förbud mot censur och hindrande åtgärder, ensamansvar med meddelarskydd, särskild rättegångsordning med juryprövning. Principen om etableringsfrihet innebär att varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att framställa och sprida tryckta skrifter, sända ljudradioprogram och televisionsprogram genom tråd och att framställa och sprida tekniska upptagningar (4 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF samt 3 kap. 1 och 8 §§ YGL). Tillstånd för att driva verksamheten får alltså inte krävas. I fråga om rätten att sända radio- och televisionsprogram på annat sätt än genom tråd, dvs. genom etern, råder inte full etableringsfrihet. Anledningen till detta är att det för sådana sändningar krävs utrymme i frekvensspektrum 1TP PT Framställningen bygger i detta och närmast följande avsnitt till stor del på innehållet i promemorian Ds 2003:25 Självsaneringen av Internet. Flera sekvenser följer ordagrant promemorian utan att detta särskilt anmärks. för att det inte skall uppstå störningar i radiotrafiken. I 3 kap. 2 § första stycket YGL föreskrivs därför att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler finns i radio- och TV-lagen (1996:844). Radio- och TV-lagen gäller för sändningar av ljudradio- och TV- program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. I 2 kap. 1 § första stycket sägs att det krävs tillstånd enligt lagen för att sända ljudradio- eller TV- program med hjälp av radiovågor under en viss angiven frekvens. Tillståndskravet omfattar endast etersändningar. Att sändningar i tråd eller kabel är tillståndsfria följer av YGL. Tillstånd att sända TV-program och tillstånd att till hela landet eller till utlandet sända ljudradioprogram meddelas av regeringen (2 kap. 2 § första stycket). Sådana tillstånd har meddelats (), () och (), vilka alla är avgiftsfinansierade och brukar benämnas public service-företagen, samt , som finansieras genom annons- intäkter. Enligt 3 kap. 1 § radio- och TV-lagen får sändningstill- stånd som meddelas av regeringen förenas med villkor som innebär att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt och med beaktande av att en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen. Villkor för sändningstill- stånd får också avse bland annat skyldighet att sända genmäle och att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv. I nu gällande sändningstillstånd för public service-företagen finns ett antal villkor som har betydelse för skyddet mot kränkningar av den personliga integriteten.