sou · GVB3106 · 2008-01-01 00:00:00 — Dessvärre är det inte enkelt att göra jämförelser mellan länder eftersom avgiftsstrukturerna ser olika ut. verksamheten, t.ex. vanligaste fartygstyper och lotsningarnas längd, varierar mellan länder och det kan därför vara svårt att hitta jäm- förbara typexempel. Jag har tagit del av en studie som det finska (Finnpilot) publicerat , Comparison of pilotage charges 2007. Utifrån den studien är min bedömning att de svenska lotsavgifterna inte avviker varken uppåt eller nedåt i jäm- förelse med våra nordiska grannländer. Däremot förefaller det som om såväl som har betydligt högre lots- avgifter än . måste lotsavgiften ses i relation till bl.a. övriga avgifter och skatter inom sjöfartssektorn samt andra nationella särdrag. Ytterligare ett sätt att betrakta avgiftsnivåerna är att relatera dem till den transportpolitiska principen om samhällsekonomisk marginalkostnad. I underlagsrapporten och finansiering av lotstjänster (bilaga 4) konstateras att avgiftsnivån i huvudsak överensstämmer med den långsiktiga marginalkost- naden. 10.2Synpunkter på dagens finansieringsmodell Godstransportdelegationen kom i sitt slutbetänkande Gods- transporter – noder och länkar i samspel (SOU 2004:76) till slutsatsen att tillhandahållandet av lots huvudsakligen bör vara avgiftsfinansierat utanför systemet för farledsavgifter. Flera av remissinstanserna till utredningen instämde i att lotsning är en tjänst som användaren bör betala för fullt ut. I propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160, s. 151, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308) uttalades en viljeinriktning om att lotsverksamheten bör bära sina kostnader som uttaget av farledsavgifter minskas i motsvarande grad. I har en utveckling mot högre kostnadstäckning för lotsningsverksamheten ägt rum . Lotsavgifterna höjdes åren 2002 2004 med i genomsnitt . höjdes avgifterna med . Ännu bär inte lotsningen sina kostnader fullt ut och underskottet var enligt årsredovisning . Ett visst inslag av allmän finansiering har av motiverats med att lotsning innebär ökad säkerhet för all sjöfart. anser att all sjöfart till bör vara med och finansiera en del av den fasta basorganisation som behövs för att kunna upprätthålla en rimlig servicenivå. En basorganisation behövs för lotspliktiga fartyg men också för de fartyg som normalt inte behöver lots men kan komma att anlita lots. Den tvådelade finansieringsmodellen har vidare motiverats med att det i händelse av olycka alltid sätts en lots ombord på inblandade fartyg. En beredskap för detta är därför nödvändigt. I den underlagsrapport (bilaga 4) som tidigare nämnts analyseras effekter av dagens finansieringsmodell samt effekter om subven- tionen via farledsavgiften reduceras eller tas bort. Resonemangen i detta avsnitt bygger på underlagsrapporten som i detta avsnitt benämns rapporten. 10.3.1Effekter av befintlig finansieringsmodell Det konstateras i rapporten att dagens finansieringsmodell och den kostnadstäckningsgrad som finns för lotsningen är väl avvägd utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. 10.3.2Effekter av större eller full kostnadstäckning En analys av effekter av högre kostnadstäckning bör utgå från priselasticiteten och kostnadsbilden, dvs. hur antalet lotsningar kommer att påverkas av prisökningar. Tillförlitliga uppgifter saknas om priselasticiteten för lotstjänster. En prisökning kan innebära att fler väljer att ansöka om lotsdispens och att antalet ej lotspliktiga fartyg som väljer att ta lots minskar. Det kan inte heller uteslutas att några väljer andra transportslag, andra hamnar eller att tran- sporten delas upp på flera mindre fartyg. I rapporten bedöms dock lotsavgifternas storlek endast marginellt påverka efterfrågan. Vid ett antagande om att priselasticiteten är -0,, vilket är en mycket låg priselasticitet, innebär det exempelvis att en prishöjning minskar efterfrågan . Med den priselasticiteten skulle det ha varit nödvändigt att höja lotsavgifterna för att uppnå full kostnadstäckning . Det innebär att den procentuella sänkningen av farledsavgifterna skulle ha blivit . är noll skulle en avgiftsökning ha krävts för att nå full kostnadstäckning. I båda fallen inkluderas såväl direkta som indirekta kostnader för lotsning. En ökning av lotsavgifterna bedöms enligt rapporten få snedvridande effekter. Såväl den inre som yttre effek- tiviteten bedöms påverkas negativt av en så kraftig höjning av lotsavgifterna. Ett högre pris väntas leda till fler val av sämre transportlösningar och det relativt låga kapacitetsutnyttjandet inom lotsningsverksamheten väntas sjunka ytterligare vid minskad efterfrågan. Det kan också finnas en risk att säkerheten i farleden försämras av en kraftig avgiftshöjning som minskar antalet lots- ningar. Av dessa skäl rekommenderas i rapporten att lotsnings- verksamheten inte finansieras fullt ut genom höjda lotsavgifter. Snedvridningar av att täcka det finansiella underskottet via farleds- avgifter bedöms mindre än effekterna av höjda lotsavgifter. Jag har också uppmärksammats på att det förekommer påtryck- ningar på befälhavare för att förmå dessa att av ekonomiska skäl avstå från att utnyttja lots. Det är inte möjligt för mig att bedöma om enskilda fartygsbefälhavare av sitt rederi utsätts för påtryck- ningar när befälhavaren själv skulle vara benägen att anlita lots. Befälhavarens skyldighet i detta avseende regleras i sjölagen och föreslås förtydligas i den föreslagna lotslagen. Inte desto mindre bör risken för sådan påverkan kunna minskas avsevärt genom ett lämpligt avvägt avgiftssystem. Mot bakgrund av de slutsatser som kommit fram i rapporten anser jag att det inte är en framkomlig väg till full kostnadstäckning att endast höja lotsavgifterna. I överensstämmelse med slutsatserna i rapporten bedömer jag att det finns alternativa sätt för att öka kostnadstäckningsgraden inom lotsningsverksamheten och sam- tidigt undvika snedvridande effekter. 10.4Bedömning av hur kostnadstäckningsgraden kan ökas i befintlig organisationsform som analysen av dagens finansieringsmodell visar att den förefaller vara väl avvägd har jag noterat att det från flera håll förespråkas en högre kostnadstäckning för lotsning. Detta har kommit till uttryck i bl.a. Godstransportdelegationen och flera av remissinstanserna delade delegationens uppfattning. I samman- hanget bör det också noteras att det finns en bred enighet om att samhällsekonomisk marginalkostnad bör vara utgångspunkt vid utformningen av trafikens kostnadsansvar. Det bör dock enligt min mening inte vara någon omöjlighet att förena denna princip med högre kostnadstäckning. Utan att nu ta ställning till den nämnda principfrågan bedömer jag att kostnadstäckningsgraden inom lotsningen kan öka i den befintliga organisationsformen under förutsättning att de totala kostnaderna minskas och att taxorna differentieras efter servicenivå. Diskussionerna om taxor blir då nära förknippade med frågan om organisationsform. I de fall exempelvis privata utförare av lotsning tillåts uppstår frågan om avgifterna ska fastställas av staten eller om det ska vara upp till den privata utföraren. Hur stordriftsfördelarna påverkas vid en alternativ organisationsform har inte heller analyserats . I mitt kommande slutbetänk- ande, där organisationsfrågan ingår, finns det därför anledning att återkomma till frågan om finansieringsmodell för lotsningen. Jag vill understryka att jag i detta betänkande inte har tagit ställning till hur finansieringsmodellen och kostnadstäckningsgraden bör utfor- mas. Lotsningens koppling till sjöfartens infrastruktur Min syn på lotsning grundar sig på att den enligt min uppfattning är ett offentligt åtagande som också är kopplat till sjöfartens infra- struktur. Det offentliga åtagandet innebär att staten har ett ansvar för att tjänsten tillhandahålls för att säkra tillgänglighet till hamnar. I detta ligger även ansvaret att sörja för sjöfartens säkerhet, inte minst ur ett miljöperspektiv. Vem som ansvarar för utförandet av lotsningar samt omfattningen av lotstjänsten är däremot en annan fråga som jag återkommer till i mitt slutbetänkande. Enligt min uppfattning kan lotsningsverksamheten också ses som ett geografiskt uppbyggt sammanhängande säkerhetssystem kopplat till farlederna kring Sveriges kuster. Framkomligheten i farleden underlättas med lots ombord och kan i vissa fall ses som ett alternativ till att genomföra förändringar i farleden i syfte att underlätta framkomligheten. På detta sätt kan lotsning även ses som en del av farledsstrukturen. För sjöfarare utan lots kan positiva effekter uppstå som en följd av att med- trafikanternas lotsbeställning totalt sett ökar säkerheten i den valda Höjd sjösäkerhet och därmed bättre miljösäkerhet är en positiv effekt för det omgivande samhället i bred bemärkelse. Lotstjänsten är inte bara förenad med ett obligatorium för vissa sjöfarare, utan tillhandahålls på beställning även för andra sjöfarare. Den ökade flexibilitet som jag föreslår i lotspliktsregelverket väntas medföra fler situationer där ett fartyg med dispens väljer att ta lots t.ex. vid sämre väderförhållanden. Efterfrågan på lotsningar kan därmed komma att variera mer . En beredskap för att kunna tillhandahålla lotsningar kommer fler till del än den som kontinuerligt utnyttjar tjänsten. Sammanfattningsvis anser jag att det kan vara rimligt att alla som kan komma att anlita lots är med och finansierar delar av den infrastruktur som måste byggas upp för att kunna erbjuda lots. Det nuvarande systemet med ett allmänt bidrag till lotsningen genom farledsavgiften, brister emellertid enligt min uppfattning i transparens. Möjligheter att urskilja den direkta kopplingen till lotsningens kostnader saknas. Det kan därför över- vägas om inte alla handelsfartyg som kommer till bör bidra till lotsningens infrastruktur genom en mindre generell lotsavgift vid sidan av ordinarie lotstaxa och farledsavgift. Delfinansieringen via farledsavgiften skulle därmed upphöra. Jag har dock inte slutligt tagit ställning i denna fråga eftersom den enligt min mening bör aktualiseras i anslutning till organisationsfrågorna. 10.4.1Förutsättningar för att öka kostnadstäckningsgraden Förhållandet mellan intäkter och kostnader inom lotsningsverk- samheten påverkas av flera faktorer såsom antalet lotsningar, lotsningsavgifternas nivå och struktur, servicenivåer samt möjlig- heterna att organisera verksamheten på ett effektivt sätt och där- med hålla kostnaderna nere. Min uppfattning är att det inte är rimligt att staten ska garantera exakt samma servicegrad på lotsningen i hela landet. Möjligheten att sänka servicenivån till hamnar med få lotsningar bör övervägas i syfte att kunna planera och organisera verksamheten på ett effek- tivare sätt och därmed minska kostnaderna. Det finns också skäl att överväga erbjuden servicegrad kopplat till en nationell hamnstrategi. I betänkandet Hamnstrategi (SOU 2007:58) föreslår utredaren att de strategiska hamnarna garanteras en hög servicegrad på lotsningen genom t.ex. en nedkortad vänte- ska enligt hamnutredarens förslag kunna göras innan lots behövs istället för som i förväg. Enligt min bedömning kan ett mer flexibelt lotsavgiftssystem öka kostnadstäckningsgraden. Det kan exempelvis handla om att genom prissättningen stimulera efterfrågan på lotstjänster och därmed öka intäkterna eller styra lotsningarna till tidpunkter som gör det lättare att planera verksamheten. Det kan också handla om mer differentierade taxor som innebär att ett fartyg får betala mer för högre service och lägre taxa vid lägre servicenivå. Fortsatta rationaliseringar inom befintlig organisation för att minska kostnaderna är nödvändigt. Exempelvis kan det ifrågasättas om det är rationellt med tre separata båtmannaorganisationer i . Jag tror också att med det arbete som Sjö- fartsverket inlett för att utveckla metoder för lotsplanering kom- mer kapacitetsutnyttjande att kunna öka och kostnaden per lotsning minska. Även i nuvarande organisation kan det vara viktigt att öka kapacitetsutnyttjandet och intäkterna genom kompletteran- de uppgifter som kan kombineras med lotsningsverksamheten. Jag har noterat att de indirekta kostnaderna inom lotsningen utgjorde av de totala kostnaderna , vilket exempelvis kan jämföras med det finska lotsverket (Finnpilot) vars administrativa kostnader utgjorde inklusive kostnader för lotsbeställningen. Det finns olikheter mellan hur verksamheterna är organiserade i respektive och kostnaderna är därför inte helt jämförbara. är det viktigt att ställa sig frågan om vilka indirekta kostnader som rimligen ska belasta lotsningen. För att det ska bli möjligt, är det viktigt att det blir mer transparent vilka indirekta kostnader som belastar lots- ningen och varför. När det gäller pågår inom en förstudie för att undersöka möjligheterna att förändra Milskärsleden genom Lurö skärgård och förbättra utmärkningen. Om Milskärsleden för- ändras på ett sätt som innebär att större delar av kan bli fri från lotsplikt eller att en form av förenklat dispensförfarande blir möjligt finns det enligt min mening inte skäl att behålla rabatten på lotsavgiften. Även om lotsplikten upphör på stora delar av väntas den dock bli kvar in till hamnarna. bör därför tillsammans med och andra aktörer i området hitta former för hur båttransport av lotsar på ett effektivt sätt ska kunna lösas i aktuella hamnar. Vad gäller rabatterade lotsavgifter på anser jag att motiven för rabatten är otydliga. Det är inte klart om det ska ses som kompensation för långa lotsningar, eller att det möjligen kan ta tid i slussar och broöppningar eller om rabatten motiveras av regionalpolitiska skäl. Mot bakgrund av att motiven är oklara anser jag att det kan övervägas om inte rabatten kan reduceras eller avvecklas. De jämförelser jag gjort med avgiftsnivåer i andra länder indike- rar att de svenska lotsavgifterna verkar ligga på en rimlig nivå inter- nationellt sett. Det kan därför finnas utrymme för vissa höjningar av lotsavgifterna. 11.1Effekter av förslag till förändringar i regelverk för lotsplikt och lotsdispenser Ett förändrat regelverk innebär att får utökade uppgifter med att utforma och precisera regelverket samt förvalta regelverket. Fler möjligheter att få dispens innebär också en ökad ärendemängd och nya typer av ärenden. De utökade uppgifterna bör på liknande sätt som finan- sieras med sjöfartsavgifter och för ärendehanteringen bör kostnads- baserade avgifter tas ut av den sökande. Jag har också föreslagit att systemet med förordnade lotsar avvecklas och att får helhetsansvaret för exa- mination i samband med ansökan om lotsdispens. Enligt min bedömning behöver utöka personalstyrkan och tillföras kompetens för detta. Antalet uppkörningar för lots- dispens är cirka 150 och kan väntas blir fler med föränd- ringar i regelverket. För att utföra examinationer krävs personal med nautisk bakgrund. Utöver att utföra examinationer bör dessa personer t.ex. kunna handlägga dispensärenden eller arbeta med annat nautiskt arbete på . Genom att utnyttja tillkommande resurser på ett effektivt sätt bedömer jag att de totala kostnaderna inte behöver öka om verksamheten organiseras effek- tivt. En viss förflyttning av kostnaderna från till görs dock genom att den kostnad i samband med uppkörning för förordnade lotsar som tidigare belastat upphör medan får vissa kost- nader för utökad personal. Vidare innebär förslagen en ökad flexibilitet i regelverket vilket ställer högre krav på en väl fungerande kontroll av att reglerna efterlevs. ansvarar för kontrollen men i prak- tiken kan kontrollen utföras av exempelvis VTS-centralerna. Ett databaserat, kvalitetssäkrat system är nödvändigt för att kontrollen ska fungera på ett enkelt och tillförlitligt sätt. Jag bedömer att de tekniska möjligheterna finns genom systemet Farled men tydliga rutiner om vad som ska registreras samt hur det ska ske måste däremot utvecklas. 11.1.2Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser De stordriftsfördelar som finns inom lotsningsverksamheten inne- bär att kostnaden per lotsning sjunker ju större volymen är. Inom befintlig organisation finns viss ledig kapacitet om än med varia- tioner mellan sjötrafikområdena. Förslag som väntas innebära fler lotsningar bör ge ett bättre resultat för lotsningsverksamheten eftersom större delen av kostnaderna inom lotsningen är fasta. Förändringar av regelverket för lotsning som innebär att antalet lotsningar minskar kan åtminstone på kort sikt innebära att kost- naderna per lotsning ökar. I takt med att organisationen anpassas väntas de totala kostnaderna minska. Min bedömning är att förslagen till en början endast kommer att påverka antalet lotsningar marginellt. I takt med att näringen drar nytta av de nya reglerna väntas antalet lotsningar däremot minska. En större minskning av antalet lotsningar kan påskynda rationalise- ring av verksamheten och innebära att lotsstationer och lotsbåtars placering måste ses över i snabbare takt. Även lotsarnas transport- möjligheter till och från uppdrag måste ses över i förhållande till geografin och möjligheten att arbeta i fler farleder. För att inom bibehålla kompetens och kunskap i farleder med få lotsningar kan lotsar i större utsträckning behöva utföra övningsfärder i fartygssimulator. Det innebär i sig en ökad kostnad i jämförelse med om kompetensen upprätthålls genom faktiska lotsningar. Fler olika möjligheter till lotsdispenser kan inverka på hur antalet lotsningar varierar. Den mer slumpmässiga variationen kan förändras till att efterfrågan på lots ökar betydligt t.ex. vid dåligt väder när dispensinnehavaren anser att säkerheten kräver lots. Den typen av variationer i verksamheten kan innebära ökade kostnader för att kunna tillgodose efterfrågan, alternativt att servicenivån anpassas så att fartyg får acceptera viss väntetid under sådana omständigheter. Kostnaderna för lotsningsverksamheten är nära samman- kopplade med vilken servicenivå och vilken avgiftsstruktur som ska gälla framöver samt i vilken form lotsningen är organiserad. Som jag tidigare nämnt är detta frågor jag återkommer till i mitt slut- betänkande. Ett mer flexibelt regelverk med framförallt fler möjligheter till lotsdispens innebär fler beslutskategorier som kan komma att överklagas. uppfyller det stora flertalet av de sökande kun- skapskraven för att beviljas en lotsdispens. I en del fall förekommer att omprov måste göras för ett godkännande. Antalet nyutfärdade lotsdispenser uppgår till cirka 150 . Nya regler väntas inne- bära en ökning av dispensärenden men min bedömning är att det även fortsättningsvis blir relativt få överklaganden och domstolarna påverkas därför endast marginellt. Jag anser att uppdraget till en oberoende part att utvärdera lotsningens effekter bör finansieras genom omprioriteringar inom ordinarie resurser. Slutligen bör i samverkan med berörda myndigheter, näringen m.fl. söka former att finansiera forskning om metod- utveckling för att kontinuerligt och på ett systematiskt sätt följa och värdera olika sjösäkerhetsåtgärders effekter i relation till mål för sjö- och miljösäkerhet och i relation till åtgärdens kostnads- effektivitet. 11.2Effekter av försöksverksamhet med landbaserad lotsning Försöksverksamheten syftar till att skapa ett bättre underlag för att kunna bedöma samhällsekonomiska effekter av landbaserad lots- ning. Min bedömning i detta avsnitt avser därför effekter till följd av försöksverksamheten. Enligt förslaget ska i ett första steg simuleringar utföras för att närmare kunna fastställa villkoren för försöket. Steg två innebär försök i verkligheten. Kostnaderna för försöksverksamheten är mycket osäkra och beror av hur försöken utformas. Jag har därför valt att redovisa de faktorer som kan påverka försökets totala kostnader. är det viktigt att understryka att eventuella investeringar i infrastruktur är av betydelse för sjösäkerheten generellt och inte endast ska ses som en investering relaterad till försök med landbaserad lotsning. 11.2.1Bedömning av kostnader för steg ett – simulering För att genomföra steg ett med simuleringar krävs inledningsvis en del utvecklingsarbete av teknisk och funktionell karaktär. Exempel- vis måste den simulator som ska användas vara anpassad för försöksverksamheten. Förändringar kan visas sig nödvändiga för att få anläggningen att fungera optimalt i förhållande till försöket. Det måste också tas fram rutinbeskrivningar för hur försöket ska genomföras, vilka språk och vilka fraser som ska användas. Vidare bör det i detta steg övervägas behov av anpassad utbildning för de lotsar som ska utföra landbaserad lotsning. I det första steget består kostnaderna främst av personalkostnader, kostnader för att använda fartygssimulatorer samt kostnader för att få anläggningen att fungera för försöket. De exakta kostnaderna är osäkra men jag bedömer att det bör kunna täckas inom ordinarie ramar genom omprioriteringar och effektiviseringar inom befintlig verksamhet. 11.2.2Bedömning av kostnader för steg två – verkligt försök Beroende på vilka farleder som blir aktuella för försök och vilka kriterier som kommer att gälla kan behovet av investeringar i infrastruktur variera. Min utgångspunkt är dock att farledsförbätt- ringar i form av t.ex. muddring, sprängning eller omfattande ny utmärkning inte blir aktuellt i samband med en försöksverksamhet. Det är troligt att försöket kräver att det finns radarövervakning i farleden. I allmänhet täcker en radar och inves- teringsutgiften är . Kostnaden för full radar- täckning i en farled beror därmed av farledens längd. Behovet av videokameror och i farleden beror på i vilken farled som försöken genomförs. En kompletterande i en farled har historiskt kostat . Med den teknik som blir tillgänglig och visst utvecklingsarbete bedöms den kostnaden kunna sänkas väsentligt. Enligt SSPA:s underlagsrapport har det lanserats IR-kameror för marint bruk, dvs. värmekameror som har mycket bra egenskaper både i mörker och dimma, som kostar . Farleden till har radartäckning, och även videokameror. Vad gäller Flintrännan () finns inte fullständig radartäckning men ambitioner om att utöka täck- ningen. För att genomföra försök krävs en arbetsstation i land. saknas en tillgänglig arbetsstation med fullständig teknisk utrust- ning för att utföra landbaserad lotsning. Kostnaderna för en arbets- station kan dock hållas nere om en sådan arbetsstation samlokalise- ras med en VTS. Om det verkliga försöket genomförs med dubbel bemanning, dvs. lots ombord samt lots i central i land, blir den tillkommande kost- naden . Detta utifrån de nyckeltal Sjö- fartsverket använder för att beräkna kostnader i projekt av denna typ. I de fall försök kan utföras utan dubbel bemanning innebär det en besparing för motsvarande den rörliga kostnaden för lotstransport. Under det verkliga försöket kan det även uppstå en del kost- nader för att revidera och uppdatera rutinbeskrivningar och genomföra anpassad utbildning för lotsar som utför landbaserad lotsning. Därutöver tillkommer kostnader för utvärdering av för- söksverksamheten. Trots osäkerheten i kostnaderna är min bedömning att kostnaderna för det verkliga försöket samt utvärdering kan finansieras inom ramar vilket i förlängningen innebär att sjöfarts- sektorn betalar genom att sjöfartsavgifterna påverkas på margi- nalen. Om det på visar sig att landbaserad lotsning är framgångsrikt kan det komma att innebära totalt minskade kost- nader och lägre avgiftsnivåer. Vidare utgår jag från att de rederier som deltar i försöksverk- samheten redan i allt väsentligt har den utrustning som väntas krävas för försöket med landbaserad lotsning. Därmed uppstår inga extra kostnader för rederierna. Jag utgår också från att rederierna har ett eget intresse av att delta och därför kommer att avsätta resurser för att vid behov delta i förberedande arbete som exem- pelvis försök i simulatorer. 11.3Effekter av förslag om standardiserade färdplaner Mitt förslag innebär att ska ta fram, digitalisera och på Internet publicera standardiserade färdplaner för viktigare far- leder.