sou · GVB3103 · 2008-01-01 00:00:00 — Boendeplanering handlar om att analysera och bedöma behovet av förändringar i bostadsbeståndet efter hur de samlade önske- målen och behoven i olika delar av befolkningen utvecklas. har på uppdrag av Senior 2005 och gjort riksomfattande undersökningar, som bidragit till fördjupad kunskap om vilka för- väntningar människor har och hur de önskar bo när de blir äldre. Men riksomfattande enkäter om äldres preferenser och flyttmöns- ter är av begränsat värde i den lokala boendeplaneringen. Det be- hövs ett lokalt framtaget underlag om dels befolkningen och den förväntade befolkningsutvecklingen med hänsyn till åldersstruktur, hushållssammansättning, in- och utflyttning etc., dels om bostads- beståndet i olika delar av kommunen, bostädernas skick och till- gänglighet, avstånd till service och kommunikationer m.m. Allt fler kommuner inventerar också sitt bostadsbestånd. I ett brett bostadsförsörjningsperspektiv behöver man i kom- munerna diskutera hur invånarnas skiftande behov och önskemål om sitt boende under olika skeden i livet kan tillgodoses. En bostadsförsörjningsplanering för äldre, en annan för medelålders och en tredje för yngre personer bör undvikas. Flera kommuner har inom ramen för sin bostadsförsörjnings- planering undersökt i vilken utsträckning kommuninvånare i vissa åldersgrupper funderar över och/eller planerar för att förändra sitt boende när de åldras och vilka önskemål och förväntningar de har på ett nytt boende. Även sådana undersökningar har utgjort underlag för delegationens överväganden om en åldrande befolk- nings önskemål om och förväntningar på sitt framtida boende. Betänkandet är indelat i fyra huvudsakliga delar efter sammanfatt- ning och ordförklaringar, A. Inledning, B. Aktuell situation, C. Överväganden och konsekvensanalyser. Inledning omfattar tre kapitel. I det första redovisas bland annat delbetänkandets inriktning och de underlag som betänkandet Betänkandets utgångspunkter och inriktning bygger på och som Äldreboendedelegationen utgått från i sitt arbete. Hur frågor om äldre personers boende har hanterats sammanfattas kortfattat i en tillbakablick. I följande kapitel redovisas den huvudsakliga lagstiftning som styr bostads- försörjningen och kommunernas agerande inom detta område lik- som socialtjänstlagens (2001:453) bestämmelser om socialnämn- dens ansvar för äldres boende. I del B. Aktuell situation redogörs för hur seniorers och äldre personers bostadssituation ser ut och de termer och begrepp som förekommer i sammanhanget. Det nuvarande bostadsbestån- dets tillkomst och utformning och hur detta i sin tur gör det möj- ligt eller försvårar för äldre människor att bo kvar i sina bostads- områden redovisas också. Boendeplanering är en strategiskt viktig fråga för kommunerna och av kapitel 7 framgår hur de arbetar med sin boendeplanering och vilka frågor som de prioriterar i detta arbete. Faktorer som har betydelse för den framtida bostads- försörjningen när det gäller äldre personer belyses i kapitel 8. Dessa faktorer återkommer Äldreboendedelegationen till i sina över- väganden, dvs. betänkandets del 3. I detta sammanhang finns det anledning att påminna om delbetänkandets inriktning, dvs. att i enlighet med tilläggsdirektiven (dir. 2006:137) redovisa alternativa bedömningar och förslag till hur fler äldre personer ska få tillgång till bostad i s.k. mellanboendeformer eller trygghetsboende. De bedömningar Äldreboendedelegationen gör av de faktorer som har betydelse för äldre personers bostads- och boendeförhål- landen i kapitel 9 ligger till grund för de överväganden delegationen redovisar i kapitel 10. Till grund för dessa överväganden ligger också tre promemorior som i helhet bifogas detta betänkande som bilagor. Bilaga 3 Äldreomsorgens kostnader på lång sikt är ett för- sök att med olika metoder belysa hur kostnaderna för vård och omsorg om äldre kan komma att utvecklas . Med utgångspunkt från tillgängliga data från den s.k. SNAC1- studien belyses i bilaga 4 vad som tycks vara utlösande faktorer när äldre personer flyttar till särskilt boende med tillgång till personal dygnet runt. I sammanhanget har det varit av särskilt intresse att uppmärksamma skillnader mellan flyttningar från ordinärt boende och flyttningar från särskilt boende med särskilt biståndsbeslut (serviceboende), liksom faktorer som ökar möjligheten att bo kvar i ordinärt boende respektive serviceboende. 1 SNAC – Study on Ageing and Care är en långsiktig nationell studie av åldrandet och vården och omsorgen om de äldre som regeringen initierade 2001. Betänkandets utgångspunkter och inriktning Flera kommuner har omvandlat och omvandlar en del av sina särskilda bostäder till s.k. seniorboende eller seniorbostäder. En av dessa kommuner är som påbörjade ett sådant arbete 2004 och som också löpande har följt upp och utvärderat omvand- lingsarbetet. Rapporten av omstruktureringen från servicelägenhet till seniorlägenhet på Nålmakaren och Strigeln återfinns i sin helhet i bilaga 5. 1.4Äldres boende – en tillbakablick Bostäder för de äldre i samhället har varit en aktuell fråga ända sedan början av . Men orsakerna till varför sådana bostäder har behövts har förändrats . förändrades drivkrafterna bakom människors flyttningar till speciella boenden avsedda för äldre personer påtag- ligt (2005). I början av detta århundrade sak- nade många äldre möjligheter att försörja sig om de inte togs om- hand av sina barn. För att lösa försörjningsproblemen för dessa, vid inflyttningen friska, personer inrättades ålderdomshem. Ålder- domshemmen var avskydda och fruktade, där man blandade fattiga, gamla och sjuka personer. Bättre pensionsförmåner och bostadstillägg gjorde det ekono- miskt möjligt för allt fler äldre att bo kvar i sina egna hem. Men den dåvarande bostadsstandarden utgjorde ibland ett hinder och många tvingades flytta till ålderdomshem på grund av omoderna eller halvmoderna bostäder. Det s.k. miljonprogrammet2, då ca 100 000 lägenheter och småhus byggdes –1974, fick stor betydelse för äldre människors möjligheter att bo kvar hemma, liksom särskilda bostadsanpassningar och utveckling av hjälpmedel av olika slag. Men dessa insatser var inte tillräckliga för att till- godose äldre personers behov av bra bostäder och tillgång till ser- vice, varför kommunerna började bygga sär- skilda . Servicehusen var avsedda för personer som i stort sett kunde klara sig själva. För sjuka personer med stora funktions- nedsättningar byggde landstingen ungefär sjukhem. Den ansvarsfördelning som rådde mellan kommuner och landsting och som kom att kallas kompetensprincipen innebar att kommunen hade ett socialt ansvar och ett medicinskt ansvar. 2 Målet för miljonprogrammet var att hela befolkningen ska beredas sunda, rymliga, väl- planerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till rimliga kostnader. Betänkandets utgångspunkter och inriktning Även om försörjnings- och bostadsproblemen kunde lösas behövde många äldre hjälp med skötseln av hemmet för att kunna bo kvar. ökade såväl antalet hem- hjälpstimmar som antalet personer som fick sådan hjälp kraftigt. Efterhand kom hjälpen att omfatta alltmer personlig omvårdnad och byggdes ut med bland annat trygghetslarm, kvälls- och nattpatruller. Detta innebar att inte bara friska, men skröpliga, äldre personer kunde bo kvar hemma utan också de som led av kronisk sjukdom. Hemtjänstinsatserna per mottagare ökade. Den ansvarsfördelning som enligt kompetens- principen skulle råda mellan kommuner och landsting blev med denna utveckling allt mindre relevant och ledde 1992 fram till ädel- reformens genomförande. Med ädelreformen förändrades det ursprungliga syftet med såväl sjukhemsplatsen som servicehuset. Vi bär emellertid fortfarande med oss bilderna av och förväntningarna på de olika formerna av särskilda boenden. Detta kommer bland annat till uttryck genom att ursprungliga beteckningar såsom sjukhem, ålderdomshem och , vilka i realiteten hade olika syften och vände sig till olika målgrupper, fortfarande används på vissa håll. Men alla dessa former av särskilda boenden riktar sig numera i huvudsak till män- niskor som behöver tillsyn och hjälp dygnet runt, dvs. oftast per- soner med bristande orienteringsförmåga (demens) och med behov av hjälp vid oregelbundna och inte förutsägbara intervall (ofta per- soner med flera sjukdomsdiagnoser, s.k. multisjuka). De ursprung- liga beteckningarna i kombination med socialtjänstlagens formule- ring i femte kapitlets femte paragraf3 bidrar till förväntningar om att många fler äldre med mindre behov av vård och omsorg än de som bor där ska kunna erbjudas plats i särskilt boende. var människor hänvisade till samhällets beslut om de skulle flytta in i de speciella boenden som var avsedda för äldre eller ej. Detta var fallet vare sig den enskilde varit tvungen att flytta till följd av bristande försörjningsförmåga eller om beslu- tet om inflyttning grundades på en bedömning av den enskildes behov av vård och omsorg. Dagens och morgondagens äldre har andra krav och förväntningar som många, men långt ifrån alla, har ekonomiska möjligheter att förverkliga. De seniorbostäder som börjat byggas har också i huvudsak stimulerats av enskilda personers efterfrågan eller initiativ och engagemang. 3 Socialtjänstlagen (2001:453) 5 kap., 5 §, 2:a stycket: Kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Betänkandets utgångspunkter och inriktning har också kommunerna kommit att omvandla s.k. service- hus till seniorbostäder men då av andra skäl. Men för att värna dem som har omfattande vård och omsorgsbehov behöver också vissa bostäder upplåtas efter behovsbedömning. Stat och kommun delar ansvaret för bygg- och bostadsfrågorna. Staten formulerar de övergripande bostadspolitiska målen och styr i riktning mot dessa mål genom lagreglering, myndighetsstyrning och ekonomiska insatser (Statskontoret 2006). De sistnämnda är mycket mindre omfattande jämfört , men de har varit statens viktigaste verktyg för att främja bostadsförsörjningen. Kommunerna har det övergripande ansvaret för bostadsförsörj- ningen på lokal nivå och deras agerande är avgörande för om de bo- stadspolitiska målen ska nås. De medel som står till kommunernas förfogande är ansvaret för den fysiska planeringen, planmonopolet, den kommunala markpolitiken och de allmännyttiga bostadsföreta- gen. I svensk bostadspolitik svarar alltså staten för de rättsliga och finansiella förutsättningarna, medan kommunerna har ansvaret för planering och genomförande. överlämnade regeringen till proposi- tionen 2006/07:61 Vissa bostadspolitiska frågor. I denna redovisade regeringen sin syn på bostadsfrågorna och angav riktlinjerna för den fortsatta bostadspolitiken. Dessa innebär att långsiktigt stabila villkor för ägande och byggande av bostäder ska etableras. Bostads- politiken ska präglas mindre av hämmande reglering och skadliga produktionssubventioner och mer av konkurrens, valfrihet och kommunalt självbestämmande. Regeringen framhöll vidare bety- delsen av marknadens funktion och statens uppgift att skapa goda och långsiktiga marknadsvillkor så att bostadsbyggandet kan base- ras på konsumenternas efterfrågan. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2007/08:1) föreslagit att målen enligt beslut med anled- ning av budgetpropositionen (prop. 2006/07:1) upphävs och att politikområdet Bostadspolitik ges två mål; ett för bostads- frågor och ett för samhällsbyggande enligt följande: Målet för bostadsfrågor är långsiktigt väl fungerande bostads- marknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. Målet för samhällsbyggande är en ändamålsenlig samhällsplanering och ett hållbart samhälls- byggande som ger alla människor en från social synpunkt god livs- miljö där en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, natur- resurser och energi samt ekonomisk tillväxt och utveckling främjas. Som följd avser regeringen att återkomma till med förslag om att dela upp politikområdet Bostadspolitik i två politikområden. Målet för bostadsfrågor ska, menar regeringen, utgå från den enskilde bostadskonsumenten. Rätten att bestämma över sitt eget liv är grundläggande. En mångfald av boendeformer, som ger val- frihet och möjlighet att uppfylla behov av och önskemål om att bo och arbeta där man önskar, är central. Därför måste det finnas goda förutsättningar för att bygga, förvalta och äga bostäder och att underlätta för bostadsmarknaderna att fungera på ett sätt som inkluderar alla människor. Bostadsbeståndet ska hålla hög kvalitet och boende och förvaltning av bostäder ska bidra till en hållbar utveckling. Regeringen framhåller att det nya, föreslagna målet för Sam- hällsbyggande har en central roll för att öka förståelsen för plane- ringens, byggandets och fastighetssystemets betydelse för landets utveckling, såväl ekonomiskt och miljömässigt som socialt. De mål som gäller verksamhetsområdet försörjning handlar om väl fungerande bostadsmarknader med långsiktigt stabila regelverk, valfrihet på bostadsmarknaden, kon- kurrens inom byggsektorn, låga bygg- och boendekostnader i bostäder med god kvalitet, att en större andel hushåll ska vara eta- blerade på bostadsmarknaden och om integration i boendet. De lagar som reglerar kommunernas ansvar för bostads- försörjningen är kommunallagen (1991:900), lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och socialtjänstlagen (2001:453). Bestämmelser i kommunallagen begränsar kommunernas verk- samhet till den egna kommunen (lokaliseringsprincipen), förbjuder särbehandling av vissa grupper (likställighetsprincipen) och sätter en övre gräns för kommunala avgifter (självkostnadsprincipen). Enligt lagen om bostadsförsörjning ska kommunerna planera för bostadsförsörjningen så att alla i kommunen kan bo bra. Hur denna planering ska ske preciseras inte, men däremot dess syfte – främja att ändamålsenliga åtgärder förbereds och genomförs. Det kan t.ex. handla om underlag för en strategisk markpolitik och en god planberedskap. Riktlinjer för bostadsförsörjningen, som utgår från en lokal bedömning av de långsiktiga behoven, ska utarbetas. Dessa ska antas av kommunfullmäktige minst en gång per mandat- period. Vad riktlinjerna ska omfatta eller på vilket sätt de ska dokumenteras finns inte reglerat. Det viktiga är att riktlinjerna för- ankras väl i den lokala politiska debatten. I framför allt storstadsregionerna, där flera kommuner kan utgöra en gemensam arbets- och bostadsmarknad behövs ett regi- onalt perspektiv på bostadsfrågorna. Kommunerna ska också, om så behövs, samråda med andra kommuner som berörs av plane- ringen. Länsstyrelserna ska ge råd, information och underlag till kommunerna för deras planering för bostadsförsörjningen. Läns- styrelserna kan också på olika sätt arbeta för ett mellankommunalt samarbete. Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta slås fast i socialtjänstlagen (2001:453), vilken också ger kommunerna ett särskilt ansvar för boendet för äldre personer med behov av sär- skilt stöd (kap. 5, § 5), liksom för att inrätta bostäder med särskild service för dem som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring (kap. 5, § 7). Boendeplanering1 handlar om att analysera och bedöma behovet av förändringar i bostadsbeståndet till följd av hur de samlade önske- målen från befolkningen i kommunen förväntas att utvecklas och hur den framtida efterfrågan kan tänkas se ut. Det handlar såväl om omfattning och inriktning av eventuell nyproduktion som om anpassningar av det befintliga bostadsbeståndet. Det är viktigt att kunna erbjuda ett attraktivt utbud av bostäder och boendemiljöer både för att kommunen ska få del av befolkningstillväxten och för invånarnas välfärd. Att det finns bostäder av god kvalitet, som människor har råd att efterfråga är betydelsefullt. Varje kommun bör därför ha en genomtänkt strategi för hur förutsättningarna för boendet i olika delar av kommunen ska utvecklas och förbättras. Vid utformningen av en sådan strategi bör kommunens tekniska och sociala förvaltningar och nämnder samverka. Men också andra aktörer bör involveras i detta arbete, främst fastighetsägare, bygg- herrar och arkitekter. En viktig uppgift för kommunen är att kon- tinuerligt analysera läget på bostadsmarknaden och skapa förut- sättningar för att utvecklingen går i den riktning man önskar. Som markägare, genom planmonopolet och som aktör på bostadsmarknaden har kommunen ett betydande inflytande i bygg- processen, som påverkar bostadsbyggandet. Hur kommunen agerar när den t.ex. sätter markpris får effekter på produktions- och boendekostnaderna. Detta påverkar i sin tur möjligheterna att bygga bostäder till rimliga kostnader som kan efterfrågas av bredare inkomst- och hushållsgrupper. Men förutsättningarna för att han- tera markfrågan skiljer sig åt beroende på om kommunerna har överskott, balans eller underskott på bostäder. Långa handläggningstider och bristande planberedskap är de vanligaste klagomålen mot kommuners sätt att hantera planfrå- gorna (Statskontoret 2006). Eftersom kommunernas resurser inte är dimensionerade för konjunktursvängningar uppstår problem när byggandet ökar. När det byggs i centrala lägen i kommunerna blir det dessutom ofta många överklaganden och längre handläggnings- tider. Den s.k. förslag som presenterats i betän- kande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) ligger till grund för regeringens proposition (prop. 2006/07:122) Ett första steg för en enklare plan- och bygglag. Denna överlämna- des till . 1 föredrar denna benämning framför begreppet bostadsförsörjningsplanering. om ändringar i lagens bestämmelser om allmänna intressen som ska beaktas, om översiktsplan och detaljplan, om bygglov samt om påföljder och överklagande. Regeringen har också tillsatt en sär- skild utredare för att bland annat se över tillsyns- och kontroll- systemet, (dir. 2007:136). Uppdraget ska slutredovisas senast vid utgången av maj månad 2008. I de flesta kommuner är de allmännyttiga bostadsföretagen bety- dande aktörer på bostadsmarknaden. Dessa bostadsföretag är oftast aktiebolag med mål för verksamheten som bestäms av kommunen. En stor del av allmännyttans bostäder tillkom inom det s.k. miljon- programmet, som utformades med hänsyn till den efterfrågan som då fanns. Den grundläggande tanken är att allmännyttan ska vara en boendeform tillgänglig för alla oavsett social, ekonomisk, etnisk eller annan bakgrund. arbetar en utredning (M 2005:04) med frågor som rör allmännyttans villkor (dir. 2005:116, dir. 2007:18, dir. 2007:73). En angelägen uppgift för utredningen är att bedöma vilka förändringar som kan krävas i den svenska lag- stiftningen med hänsyn till EG-rätten. Uppdraget ska redovisas . När det blev allt vanligare att seniorbostäder började byggas var det framför allt privata bygg- herrar som uppförde dessa med bostadsrätt som upplåtelseform. är hyresrätt den vanligaste formen av upplåtelse. De all- männyttiga bostadsföretagen, ofta i nära samarbete med kommu- nen, har uppmärksammat och uppmärksammar i allt högre ut- sträckning behovet av bostäder som är anpassade till den åldrande människans behov, i vissa fall till följd av en uttalad målsättning från kommunens sida. Flera kommuner har minskat antalet platser/ bostäder i särskilda boendeformer till förmån för boendeformer, ofta kallade seniorbostäder, som tar emot såväl personer som ännu inte uppnått pensionsåldern som mycket gamla personer. De som har behov av vård och omsorg från kommunen får hemtjänst- insatser eller hemsjukvård efter biståndsbedömning på motsva- rande sätt som andra bostäder i det ordinarie bostadsbeståndet. På så sätt vill man möta såväl människors önskemål om ett bekvämare och tryggare boende som behoven hos den framtida kraftigt ökande andelen äldre personer. Flera kommuner blockförhyr lägenheter för att kunna erbjuda t.ex. seniorbostäder. Blockuthyrning är en särskild form av andrahands- uthyrning. Den innebär att en fastighetsägare hyr ut flera – minst tre – bostadslägenheter till en hyresgäst, t.ex. en kommun, som i sin tur hyr ut lägenheterna i andra hand2. I sådana situationer finns möjlighet att mellan fastighetsägaren och förstahandshyresgästen avtala bort hyreslagens tvingande regler för bostadshyresgäster under förutsättning att detta inte strider mot bestämmelserna om lokaler och inte heller avser rätten till förlängning av avtalet eller grunderna för att fastställa hyresvillkoren i samband med en sådan förlängning. Parterna kan alltså avtala om att förstahandshyres- gästen ska ansvara för underhållet av lägenheterna. På motsvarande sätt kan ekonomiska föreningar med kooperativ hyresrätt block- förhyra en fastighet eller delar av en sådan. Ett avtal om blockuthyrning ska godkännas av hyresnämnden om inte staten eller kommunen är hyresvärd. Andrahandshyresgästernas rättigheter påverkas inte av dessa regler. Vid blockuthyrning har de t.o.m. en starkare ställning gent- emot förstahandshyresgästen jämfört med övriga andrahands- hyresgäster genom att de har besittningsskydd redan från hyres- förhållandets början. Detta kan jämföras som gäller vid annan andrahandsuthyrning. Ekonomiska förutsättningar har varit starka medel för staten att främja bostadsförsörjningen, inte minst när det gäller framväxten av bostäder för äldre. Men numera är de av mycket mindre omfatt- ning än . De håller också, till viss del, på att avveck- las. 2 1 § sjätte stycket hyreslagen (= 12 kap. Jordabalken) Statligt stöd till bostadsbyggande och framåt har statliga stöd till bostadsbyggande läm- nats i form av räntebidrag och ett antal tillfälligt riktade invester- ingsstöd. Statliga kreditgarantier och reducerad fastighetsskatt förekommer också. Den statliga bostadsbyggnadssubventionen enligt 1993-års ränte- bidragssystem (1992:986) har fungerat som en huvudförfattning till vilken olika tillfälliga former av bostadsstöd knutits. Detta har gjorts för att garantera att de bostäder som får stöd är permanenta och uppfyller samhällskraven enligt (1987:10). har beslutat att räntebidraget bara får lämnas för ny- eller ombyggnad som har påbörjats före . Från och med detta trappas det räntebidrag som beviljats före ned för att helt upphöra efter en period av . Bidraget trappas ned årsvis och efter 2011 beräknas inget ränte- bidrag. Räntebidrag har lämnats till ny- eller ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus, oavsett antal lägenheter, för att reducera ränte- kostnaden. För bostäder som upplåts med hyresrätt ska också självständigt boende garanteras genom hyresavtal av normalt slag eller av hyresavtal för kooperativ hyresrätt. Det har varit möjligt att göra avsteg från självständighetskravet om bostäderna varit avsedda för speciella ändamål eller om det funnits särskilda skäl. kunde även egnahem få räntebidrag, men denna möjlig- het upphörde i princip . Investeringsbidrag för byggande av hyresbostäder i områden med bostadsbrist (2001:531) infördes för att stimu- lera nyproduktionen av främst små eller medelstora hyreslägen- heter i områden med bostadsbrist. Flera prognoser hade visat på ett ökat byggande , men att andelen hyresrätter i nyproduktion tenderade att sjunka. I stort gällde samma regler för investeringsbidraget som för investeringsstimulansen för byggande av hyresbostäder och studentlägenheter (2003:506) förutom att det för den sistnämnda också krävdes att det skulle gälla ett tillväxt- område (se nedan). Investeringsbidrag fick inte lämnas till att bygga bostäder som var avsedda för en viss kategori av boende, inte heller för student- bostäder. Investeringsbidraget var tillfälligt och rambegränsat, 2,5 miljar- der kronor –2006. Det upphörde i princip 2006 efter- som för att starta nya projekt var .