sou · GVB393 · 2008-01-01 00:00:00 — Flertalet av de remissinstanser som uttalade sig i frågan instämde i eller hade inte något att invända mot den föreslagna bestämmelsen. () tog upp förhållandet att det i förslaget till reglering anges att kommunerna och landstingen sköter samt- liga angelägenheter i sina medlemmars intressen. JO noterade att avsikten med detta uttryck enligt kommittén var att betona den viktiga medborgaraspekten. Någon ytterligare motivering till uttrycket eller någon konsekvensanalys av att det infördes i regeringsformen hade inte redovisats av kommittén. Sålunda berördes, enligt JO, medlemsintresset inte alls i den samman- fattande beskrivning av den kommunala självstyrelsens innebörd som kommittén lämnade. kunde det enligt JO kon- stateras att det finns flera exempel på att kommuner ålagts att betjäna även andra än sina medlemmar. Vilken ställning sådana åligganden skulle anses inta i förhållande till förordnandet om att kommunerna och landstingen ska sköta samtliga angelägenheter i sina med- lemmars intresse redovisades inte i betänkandet. Inte heller fram- gick det vilken inverkan på framtida lagstiftning av detta slag som förordnandet var avsett att ha. Enligt JO kunde det inte bortses från att ett uttryck av detta slag i regeringsformen kunde komma att åberopas som ett hinder mot i och för sig angelägna lagstift- ningsåtgärder som var avsedda att ålägga kommuner att bistå även andra än de egna medlemmarna. Hovrätten för , Kammarrätten i och Kammarrätten i ifråga- satte behovet av den föreslagna bestämmelsen med hänsyn till vad som redan gäller enligt 1 kap. 1 § regeringsformen. Hovrätten föreslog för det fall en ny bestämmelse skulle anses behövas att den skulle ha följande lydelse: Kommunerna och landstingen sköter i sina medlemmars intresse och på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som ålagts dem genom lag eller särskilda föreskrifter. Kommunernas befogenheter enligt 2 kap. 1 § kommunallagen berördes av Lagrådet, bl.a. i Lagrådets yttrande över förslaget till lag om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avytt- ring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. (bet. 1998/99:BoU11 s. 23 f.). I sitt yttrande skriver Lagrådet efter att först ha refererat bestämmelserna i 1 kap. 7 § första stycket och 8 kap. 5 § regeringsformen samt 2 kap. 1 § kommunallagen. – – – Så som bestämmelserna i regeringsformen är utformade synes det dock ytterst vara som sätter gränser för det kommunala självbestämmandet. Även om det är som bestämmer är likväl föreställningen om självstyrelse en levande realitet i svenskt samhällsliv. Vid regeringsformens tillkomst betecknades den kommunala själv- styrelsen som en av grundstenarna för den svenska demokratin (bet. KU 1973:26 s. 39). Någon bestämd avgränsning mellan statens och kommunernas verksamhet har inte varit avsedd eller ens ansetts möjlig; den måste kunna förändras under skiftande samhällsförhållanden (se prop. 1973:90 s. 190). Någon innebörd måste dock den kommunala själv- styrelsen ha. Man måste beklaga att regeringsformen trots erfarenheter av nära tillämpning fortfarande inte ger fylligare riktlinjer för förhållandet mellan stat och kommun eller med andra ord för den kommunala självstyrelsens reella innebörd. Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen förverkligas den svenska folk- styrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. En liknande formulering finns också i 1 kap. 1 § kommunallagen, där det sägs att kommuner och landsting på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller isär- skilda föreskrifter. Demokratin anses vara den viktigaste värde- grunden för självstyrelse, se prop. 2001/02:80 s. 73. En tydligare markering i regeringsformen av den kommunala självstyrelsen Från Självstyrelsekommitténs sida har två argument för en markering av principen om den kommunala självstyrelsen i regerings- formen förts fram. Det ena argumentet går ut på att regerings- formens förarbeten ger uttryck för en annan mer begränsad syn på den kommunala självstyrelsen än kommunallagen, nämligen att den bara gäller för den verksamhet som följer av kommunallagen (fria sektorn) och inte för den verksamhet som följer av annan lag (specialreglerad). Det andra har handlat om värdet av sam- stämmighet mellan regeringsform och kommunallag. Några egent- liga motargument för en sådan markering har inte förts fram vare sig av kommittén eller av remissinstanserna. Remissvaren har i stället handlat om huruvida bestämmelsen i 1 kap. 1 § regerings- formen ger uttryck för samma syn på den kommunala självsty- relsen som 1 kap. 1 § kommunallagen gör och om att en eventuell grundlagsändring bör vara synnerligen väl motiverad, exempelvis för att klargöra förhållanden som det har funnits tvek- samhet omkring och där en felaktig tolkning i praxis medfört en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Expertgruppen ansluter sig för sin del till Självstyrelse- kommitténs uppfattning att det finns ett värde i att grundlagsfästa innehållet i 1 kap. 1 § kommunallagen. Men vi anser att det också kan finnas anledning att i en sådan bestämmelse spegla det för- hållandet som 2 kap. 1 § kommunallagen ger uttryck för, nämligen att kommuner och landsting själva får ta hand om sådana ange- lägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingens område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. utgår i sitt förslag till reglering från att de lokala intressena sköts av kommunerna bara om så sägs, det vill säga att det är staten som tilldelar kommunerna uppgifter. Kom- mitténs förslag bygger alltså på den utgångspunkt som ligger till grund för regleringen av den kommunala självstyrelsen inne- bärande att uppgifterna slås fast i vanlig lag. Expertgruppen anser emellertid att regleringen skulle kunna ha annan utgångspunkt, nämligen att det i regeringsformen slås fast att de lokala angelägen- heterna sköts av kommunerna om inte annat sägs. Det kommer alltså med en sådan reglering att vara i de fall staten önskar ta ifrån kommunerna en uppgift som är av allmänt lokalt intresse som det blir aktuellt med lagstiftning. I förhållande till såväl den nuvarande regleringen som kommitténs förslag innebär detta en skärpning och ett förtydligande genom att den kommunala självstyrelsen redan i regeringsformen ges en materiell innebörd. I kommitténs förslag till reglering angavs att kommunerna och landstingen sköter samtliga angelägenheter i sina medlemmars intressen. Detta kritiserades bland andra av JO. Av 1 kap 4 § kommunallagen följer att medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kom- munen eller är taxerad till kommunalskatt där. Av samma paragraf följer också att medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom . Medlemskapet behöver inte fastslås genom något särskilt beslut utan inträder automatiskt, så snart någon av de angivna medlemsgrunderna föreligger. Det kan konstateras att det finns flera exempel på att kom- muner har ålagts att betjäna även andra än sina egna medlemmar, t.ex. i den dåvarande socialtjänstlagen (1980:620), hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763), skollagen (1985:1100) och gymnasieförord- ningen (1992:394). Dessa åligganden har här på lite olika sätt knutits till någons vistelse eller bosättning i kommunen eller lands- tinget. Bosättnings- eller vistelsebegreppet skulle således kunna vara ett alternativ till det av föreslagna medlemsintresset. Ett bättre alternativ till bosättningsbegreppet eller vistelse- begreppet är enligt expertgruppens mening att i stället knyta an till lokaliseringsprincipen i kommunallagen. Då behöver man inte när- mare gå in på frågan om en avgränsning till kommunmedlemmar eller kommuninnevånare. Genom orden handha lokala ange- lägenheter täcker man in även angelägenheter som riktar sig till andra än medlemmarna. En ny bestämmelse skulle förslagsvis kunna få följande lydelse. Kommunerna handhar på demokratins och den kommunala själv- styrelsens grund lokala angelägenheter av allmänt intresse om inte annat följer av lag. På samma grund handhar kommunerna de övriga angelägenheter som bestämts i lag. 7Hur principen om självstyrelse ska beaktas vid normgivning som rör kommunerna Vårt förslag: En inskränkning i den kommunala självstyrelsen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. föreslog (betänkandet s. 199) att det skulle införas en bestämmelse i regeringsformen som gick ut på att det vid all normgivning som rör kommunerna ska göras en avvägning mellan skälen för den tänkta och det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som skulle innebära (se 13 kap. 1 § andra stycket i bilaga 1). Kommittén påpekade att det inte var ovanligt att den kom- munala självstyrelsen i lagstiftningsärenden eller vid annan norm- givning ställdes mot andra intressen, t.ex. medborgarnas krav på rättvisa och jämlikhet, och att det ibland uppstod en omfattande diskussion kring avvägningen mellan kommunernas krav på en lokal eller regional bestämmanderätt och nationella krav på en enhetlig reglering. Det var emellertid enligt kommittén inte alltid som konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen blev före- mål för så noggranna överväganden som vore önskvärt. Enligt kommitténs uppfattning skulle en bestämmelse i regeringsformen av en sådan innebörd fylla en viktig funktion. Hur principen om självstyrelse ska beaktas vid normgivning åstadkommas en regelmässig avvägning av självstyrelseintressena i lagstiftningsprocessen och ges ett bättre underlag att bedöma olika besluts följder för den kommunala självstyrelsen. En sådan bestämmelse skulle också få till följd att statliga förvaltnings- myndigheter inför utfärdandet av olika former av föreskrifter blev tvungna att särskilt överväga föreskrifternas konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Kommittén framhöll i författningskommentaren (betänkandet s. 252) att avsikten med stadgandet var att det vid all normgivning som rörde kommuner och landsting skulle göras en avvägning mellan skälen för den tänkta och det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som skulle innebära. Kommitténs förslag tillstyrktes av bl.a. Statskontoret, länsstyrelserna i och samt . invände dock att förslaget inte gav några rättsliga garantier för att staten verkligen beaktar den kom- munala självstyrelsen. Flera av de rättsliga instanserna uttryckte kritik mot förslaget. Hovrätten för och kammar- rätterna i och avstyrkte det. Hovrätten ansåg att kommitténs överväganden var alltför allmänt hållna och inte gav underlag för att bedöma behovet av en sådan regel. angav om konsekvenserna av den föreslagna regleringen gav också anledning till flera följdfrågor. Enligt hovrätten kunde förslaget komma att skapa osäkerhet om grundlagsenligheten inom stora delar av den framtida normgivningen. Detta var särskilt tvivelaktigt eftersom uppkomna frågor om grundlagsenligheten av en lagstift- ning inte sällan blev beroende av tolkningen av den i grundlagen inte fastställda innebörden av självstyrelse. Det var enligt hovrättens mening, med tanke inte minst på de tidigare över- väganden som gjorts i fråga om eventuell lagstiftning till förhind- rande av s.k. lagtrots inom kommunerna, nödvändigt att införandet av en ny grundlagsbestämmelse med den nu aktuella innebörden föregicks av en mera ingående analys. Kammarrätten i ifrågasatte om ett stadgande av nämnda slag hörde hemma i regeringsformen. För det första kunde normgivaren inte underlåta att göra en sådan avvägning eftersom den kommunala självstyrelsen är grundlagsskyddad. För det andra fanns det flera grundlags- skyddade intressen beträffande vilka det i så fall skulle behöva på särskilt sätt markeras i regeringsformen att de bör beaktas vid all normgivning. Om – som kommittén påtalat – vid sitt beslutsfattande skulle behöva en närmare redovisning i avvägnings- frågan var naturligtvis oförhindrad att begära detta. Enligt Kammarrätten i stod redan klart genom den regle- ring som finns i regeringsformen och kommer tydligt fram i tillämpningen att principen om självstyrelse ska till- mätas särskild betydelse vid all normgivning som rör kommunerna och landstingen. Justitiekanslern påpekade att den föreslagna bestämmelsen närmast avsåg normgivning av offentligrättslig karaktär och att detta förhållande också borde komma till klart uttryck i bestämmelsen. Av redovisningen i avsnitt 4 framgår att Lagrådet när det riktat kritik mot författningsförslag som ansetts innebära för långt gående inskränkningar i den kommunala självstyrelsen framfört tankegångar liknande dem som förde fram i anslutning till förslaget om begränsningar i norm- givning riktad mot kommunerna. I ett ärende uttalade Lagrådet följande (prop. 2000/01:36 s. 30 f.). Ett synsätt som kan ligga nära till hands när man diskuterar huruvida föreslagna lagbestämmelser inkräktar på den kommunala självstyrelsen är att undersöka om syftet med bestämmelserna kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingri- pande sätt än det som föreslås. Tanken skulle vara att om olika möjligheter finns att nå samma mål ska av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den som lägger minst band på kommunernas självbestämmanderätt. Man kan se det som en proportionalitetsprincip som motsvarar den som kommer till uttryck i 2 kap. 12 § RF och som avser begränsningar i grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter. En sådan princip gäller också enligt EG-rätten och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna. Av intresse är också yttrandet avseende de allmännyttiga bostadsföretagen (se prop. 2001/02:58 s. 100 ff.). Hur principen om självstyrelse ska beaktas vid normgivning Av Lagrådets yttranden går att utläsa att – för att ett förslag ska vara godtagbart – inskränkningen i den kommunala självstyrelsen måste vara proportionerlig mot lagstiftningens ändamål. Det krävs alltså enligt Lagrådet någon form av proportionalitetsbedömning av förslag som innebär nya obligatoriska åligganden för den kom- munala sektorn. förslag till bestämmelse om normgivning väckte en del kritik från de rättsliga instanserna Bland annat fanns en oro för att grundlagsenligheten av en lagstiftning kunde bli beroende av en tolkning av den i grundlagen inte fastställda innebörden av självstyrelse. Något av den kritiken torde ha tillgodosetts genom den bestämmelse expertgruppen föreslår i avsnitt 6.2. Kammarrätterna var närmast av uppfattningen att bestämmelsen var överflödig eftersom en sådan prövning alltid måste göras. Ett alternativ till förslag är att det i regeringsformen införs ett krav på en proportionalitetsbedömning av det slag som Lagrådet har förordat. De syften som låg bakom kommitténs förslag – nämligen att det vid all normgivning som rör kommunerna ska göras en avvägning mellan skälen för den tänkta och det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som skulle innebära – tillgodoses väl med en sådan bestäm- melse. En sådan bestämmelse skulle onekligen innebära en förstärkning av den kommunala självstyrelsen genom att det klart slås fast att en proportionalitetsbedömning alltid måste göras av all lagstiftning som innebär inskränkningar i den. En sådan precisering skulle också ge mer substans till en rättslig prövning av lagar som påverkar den kommunala självstyrelsen. Frågan är om en sådan bestämmelse ska placeras i anslutning till det av oss föreslagna principstadgandet i första kapitlet eller om den ska bilda ett nytt stycke till 8 kap. 5 § eftersom det främst är när ska besluta åligganden för kommunen som det blir aktuellt att tillämpa den. Eftersom syftet med bestämmelserna i 8 kap. är att reglera fördelningen av normgivningsmakt och det inte är fråga om något sådant i detta fall förordar vi att den får bilda ett andra stycke till den bestämmelse vi föreslår i avsnitt 6.2. Förslagsvis skulle bestämmelsen kunna formuleras enligt föl- jande. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. 8Ett uttryckligt grundlagsstöd för inomkommunal skatteutjämning Vårt förslag: En bestämmelse införs i regeringsformen som för- tydligar att inomkommunal skatteutjämning är möjlig. Som expertgruppen tidigare redovisat har innebörden av den kom- munala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna aktualiserats i ett antal ärenden om skattestopp eller skattetak. Vidare uttalade Lagrådet i samband med granskningen av ett förslag till nytt skatteutjämningssystem i prop. 1994/95:150 bil 7, bet. 1994/95:FiU19 s. 96) att ett utjämnings- system som innebar att skatt som tas ut av en kommun tillförs andra kommuner inte var förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Lagrådet tillade att syftet med utjäm- ningen möjligen kunde, åtminstone delvis, tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag, vilken inte skulle strida mot regeringsformens bestämmelser. Lagrådets tolkning delades inte av (1994/95:KU6y). Enligt utskottet skulle bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen ses mot den bakgrunden att det redan vid tiden för regeringsformens införande förekom lagregler om skatteutjämning och att vad som närmare skulle anses ligga inom ramen för kommunernas åligganden enligt regeringsformens princip- stadgande fick bestämmas närmare genom lagstiftning. Utskottet uttalade att utvecklingen av denna konstitutionella praxis hade varit tydlig och erinrade om att lagar som utsträcker den kommunala kompetensen längre än vad lokaliseringsprincipen innebär antagits efter regeringsformens ikraftträdande. Ett uttryckligt grundlagsstöd för inomkommunal skatteutjämning framhöll vidare att det är mycket angeläget att det inte finns någon tveksamhet kring tillämpningen av regeringsformen. Utskottet för- ordade i likhet med Lagrådet den möjlighet med annan teknik än den föreslagna för att uppnå det eftersträvade syftet och fann att en tänkbar lösning kunde vara att avdragen och tilläggen omvandlades till avgift respektive statligt utjämningsbidrag. På uppdrag av omarbetade regeringen sitt förslag och sedan Lagrådet granskat även detta antogs det av (prop. 1995/96:64, 1995/96:FiU5). Det omarbetade systemet innebar att de kommuner och lands- ting som har sämre ekonomiska förutsättningar än genomsnittet gavs ett statligt bidrag i utjämningssyfte (se lagen [1995:1515] om utjämningsbidrag till kommer och landsting) som de kommuner och landsting som har gynnsammare ekonomiska förut- sättningar än genomsnittet fick betala en utjämningsavgift till staten (se lagen [1995:1516] om utjämningsavgift för kommuner och landsting). Som ett komplement infördes ett gene- rellt statsbidrag till kommuner och landsting som betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare. Ett nytt skatteutjämningssystem har införts (prop. 2003/04:155). Utgångspunkten är densamma som i det tidigare systemet, nämligen att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av inkomstförhållanden och opåverk- bara strukturella kostnader. Det innebär att flertalet kommuner och landsting får bidrag från staten och att en del kommuner och landsting får betala avgifter till staten. En grundläggande skillnad jämfört med det gamla systemet är att den tidigare mellankommunala inkomstutjämningen ersatts med ett i huvudsak statligt finansierat inkomst- utjämningsbidrag. Med det nya inkomstutjämningsbidraget är det 13 kommuner och ett landsting som får betala en inkomst- utjämningsavgift jämfört med 54 kommuner och två landsting i det gamla systemet. Lagrådet riktade inga konstitutionella invändningar mot det nya utjämningssystemet (prop. 2003/04:155 bilaga 5) . föreslog (betänkandet s. 221–224) att regeringsformen skulle kompletteras med en bestämmelse som före- skriver att kommuner och landsting i lag får åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuners respektive landstings uppgifter om det sker för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting (se 13 kap. 10 § i bilaga 1). Enligt Självstyrelsekommitténs tolkning innebar ställ- ningstagande till skatteutjämningssystemet att solidariteten inom kommunsektorn och behovet av att ge kommuner och landsting lik- värdiga ekonomiska förutsättningar vägde tyngre vid den intresse- avvägning som alltid måste göras mot regeringsformens bestäm- melser och beskattningsrätten. Enligt kommittén borde detta syn- sätt också komma till klart uttryck i regeringsformen. Majoriteten av remisstanserna tillstyrkte förslaget, bl.a. som dock menade att ett problem med den föreslagna bestämmelsen var att den gav mycket vida befogenheter att besluta om den kommunala skatteutjämningen. I enlighet med vad som anförts när det gällde frågan om norm- givning krävdes även här att kommunerna och landstingen hördes innan fattade beslut om skatteutjämning eller ändrade i tidigare beslut. Liknande synpunkter anfördes också av flera kom- muner, bl.a. , , och , som menade att förutsättningarna för en inkomstutjämning borde preciseras när- mare. Några kommuner, bl.a. , menade att det var för tidigt att grundlagsskydda det inomkommunala utjämningssystemet. i tillstyrkte att ett stadgande om inkomstutjämning infördes i regeringsformen. Länssty- relsen ansåg dock att förutsättningarna för att införa utjämning borde formuleras så att det klart framgick att förfarandet var avsett att tillämpas med restriktivitet. Enligt speglade inte det föreslagna uttrycket en jämlik fördelning den restriktivitet som var påkallad när det gällde ingrepp i den kommunala självsty- relsen och beskattningsrätten. Kammarrätten i menade att kommitténs ställningstagande i fråga om det beslutade utjämningssystemets grundlagsenlighet hade fog för sig. Ett uttryckligt grundlagsstöd för inomkommunal skatteutjämning bakgrunden kunde det emellertid också hävdas att en ändring av regeringsformen för att klarlägga att systemet var grundlagsenligt inte var nödvändig. Enligt kammarrätten gav vidare den föreslagna bestämmelsen utrymme för alla olika former av inomkommunal utjämning som diskuterats. Bestämmelsen hade alltså fått en utformning som betydde att den kommunala självbeskattnings- rätten inskränkts på ett mer obestämt sätt. Några motivuttalanden som angav tillämpningsområdet fanns inte heller i betänkandet. Skulle en reglering på området införas borde den alltså ges en mer precis utformning. I varje fall borde den göras till föremål för uttalanden som klargjorde syftet och tillämpningsområdet. Några kommuner motsatte sig förslaget, bl.a. , och , och menade att utjämning mellan kommuner skulle finansieras genom statsskatter. Lagrådet riktade som ovan berörts invändningar mot det tidigare systemet för skatteutjämning. Även om Lagrådet därefter inte rik- tat konstitutionella invändningar mot det nya systemet för skatte- utjämning kvarstår enligt expertgruppen frågetecken huruvida systemet är helt förenligt med regeringsformen. Mot bakgrund av att expertgruppen föreslår bestämmelser som förstärker den kom- munala självstyrelsen kan kommande förslag om skatteutjämning på nytt komma att ifrågasättas från konstitutionella utgångs- punkter. Det kan konstateras att någon form av skatte- utjämning har funnits . Systemet var dock ursprungligen helt statligt finansierat. Avgifter på kommuner och landsting med hög skattekraft infördes först (se redogörelsen i SOU 2001:120 s. 56). De strukturella skillnader som finns mellan olika kommuner när det gäller inkomster och utgifter har gjort det nödvändigt med någon form av utjämning för att uppnå nationella mål om en likvärdig service över landet.