sou · GVB3109 · 2008-01-01 00:00:00 — Det är svårt att mäta effekter av och kvaliteten på Sieps produktion då den till stor del utgör kunskapsunderlag som riktar sig till olika aktörer. Aktörerna är därtill en mångfacetterad grupp, på olika nivåer och med olika uppdrag i beslutsprocessen. Jag noterar att många av de intervjuade i sina kommentarer inte alltid gör skillnad på rapporter och utredningar. Vad som sägs nedan om rapporterna bör också till stor del kunna sägas gälla för utredningarna. 4.1Vad gör Sieps? Sieps verksamhet består av beställd respektive egen forskning och utredningsverksamhet, forskningsbidrag samt seminarie- verksamhet. Myndigheten ger ut fyra former av publikationer: Utredningsserien för sammanställningar och utredningar Occasional Papers för annan verksamhet som skett med stöd av Sieps, bl.a. föredrag av gästföreläsare European Policy Analysis med kortfattad analys av en aktuell EU-fråga Forskningsbidrag till extern forskning lämnas efter särskilt utlysnings- förfarande. Seminarierna arrangeras i huvudsak i syfte att presentera, kom- mentera och diskutera de forsknings- och utredningsresultat som presenteras i publikationerna. Även andra seminarier förekommer. Följande sammanställning visar antal publikationer och seminarier 2003-2007. *Två av dessa rapporter kommer att publiceras . 4.2Forskningsrapporterna inkl. kvalitetssäkring av dessa har Sieps producerat totalt 59 stycken rapporter. Sieps har från början arbetat med kvalitetssäkring av både forsk- nings- och utredningsverksamheten. Tre dokument finns för denna Forsknings- och utredningspolicy beslutad vid styrelsemöte . reglerar rutinerna runt såväl de projekt som Sieps bedriver internt som de i samarbete med andra fors- kare. I regleras hur texterna ska ställas upp. Det framgår dock inte av de enskilda rapporterna hur kvalitets- säkringen har skett. Ett genomgående intryck av intervjuerna är att man anser att kvaliteten på Sieps forskningsrapporter är hög. Av en särskild utredning som statsvetaren i Arena, , , har gjort av de senaste två årens statsvetenskapliga forskningsrapporter framgår att denne anser att rapporterna har en klar forsknings- mässig profil. Författare är erkända forskare som använder sig av kvalitativa forskningsmetoder. Ämnesvalen är väsentliga och cen- trala teman på den europeiska dagordningen. (Bilaga 4.) Även om utredning enbart avser de statsvetenskapliga rapporterna (även om gränsdragningen är hårfin) har jag inga indi- kationer på att kvaliteten i de avseenden som tar upp skulle vara lägre på de rapporter som publicerats inom övriga disci- pliner. ställer dock bl.a. samma fråga som jag gör: till vem riktar sig rapporterna? Vilken är målgruppen? Ordet kvalitet rymmer även andra aspekter, exempelvis vilket mervärde rapporterna har för läsarna och hur dessa har kunnat använda sig av rapporter i sina respektive funktioner, antingen på kort eller . Jag kan konstatera att det är ytterst få perso- ner som säger att de har använt sig av forskningsrapporterna. Skälet är att de anses vara för akademiska och hypotetiska, att de kommer fel i tiden och att de är för långa. Tidsbrist är bland tjänstemännen också en återkommande förklaring till att man bara översiktligt går igenom, skummar, rapporterna. Man saknar sammanfattningar eller executive summaries. Språket har också av många intervju- ade framförts som ett hinder att ta del av innehållet i rapporterna. 4.3Balansen mellan egen forskning, beställd forskning och bidragsforskning Av de 59 rapporter Sieps tagit fram sedan starten är 9 egenproduce- rade, 10 samproducerade med externa forskare, en härrör från forskningsbidragen och resterande 39 är av kansliet beställda rap- porter. Av rapporterna är knappt hälften (28) på engelska. Korta sammanfattningar på svenska finns endast i rapporter som skrivits av svenska författare och inte ens där regelbundet. I flertalet svenska rapporter, åtminstone , finns en English summary. I intervjuerna har olika resonemang förts om hur forsknings- projekt bör bedrivas. För Sieps legitimitet är det viktigt att man har författare av hög klass och att väl renommerade forskare är beredda att åta sig uppdrag för Sieps räkning. Detta är också något som man enligt lyckats med i sina forskningsrapporter. Jag anser att man har lyckats väl med att få en bra kvalitet på rapporterna. Jag ser därför inte något att anmärka på att man använt sig till så stor del av externa forskare. Däremot är det anmärkningsvärt att endast en rapport härrör från de forsknings- bidrag man delat ut. 4.4Avvägningen mellan forskning och utredningsarbete Antalet egna utredningar som Sieps har gjort är förhållandevis mycket få. Sedan starten har endast 8 utredningar, varav två på eng- elska, tagits fram. Av dessa är fyra gjorda av Sieps egen personal. Som jag har förstått det var den ursprungliga avsikten att det skulle finnas en balans mellan antalet utredningar och forsknings- rapporter. Varför detta inte blivit fallet är något oklart. En förklar- ing kan vara frånvaron av direkta regeringsuppdrag från RK. Givet den ursprungliga avsikten, kan jag konstatera att det i Sieps nuva- rande verksamhet har blivit för stor slagsida åt forskningsrapporter till nackdel för utredningarna. Jag kan konstatera att det inte är många bland de intervjuade som kommenterat förekomsten av Occasional Papers. Sedan starten har man gett ut nio stycken. introducerade Sieps ytterligare en publikation, European Policy Analysis, och man har pro- ducerat sex stycken. En av dessa, Vad innebär reformfördraget? – för övrigt den enda på svenska – har av flera intervjuade höjts till skyarna som en exemplarisk publikation; kort, översiktlig, gedigen information. Denna publikationsform verkar till viss del fylla det behov av kortare information eller sammanfattningar som många av de intervjuade frågar efter. 4.6Forskningsanslagen (bidragsforskningen) – en kontroversiell verksamhet I syfte att komplettera den forskning som bedrivs i Sieps egen regi och uppdragsforskningen, beslöt under det första verksamhetsåret (2002) att lämna bidrag till extern forskning, utbetalda efter särskilt utlysningsförfarande (s.k. forskningsanslag). Tre sådana utlysningar har ägt rum – 2002, 2004 och 2006. Detta har skett inom ramen för särskilt utvalda teman som bestämts av styrelsen. Dessa forskningsanslag utgör den avgjort mest kontroversiella delen av Sieps verksamhet. Flertalet intervjuade ställer sig frågande eller direkt negativa till denna verksamhet. Argumenten mot att ha forskningsbidrag är att det är för lite pengar och för resurs- krävande, Några få forskare anser dock att forskningsanslagen är strategiskt viktiga för Sieps i den meningen att man utan dessa skulle riskera att kraftigt minska möjligheterna för grund- forskning om EU-frågor i . Ett annat argument är att ansla- gen varit viktiga för att göra Sieps synligt och öka dess legitimitet i forskarvälden. Efter en sammanvägning av de olika synpunkter och argument som framkommit är det min uppfattning att det är olämpligt att Sieps ägnar sig åt denna verksamhet. Sieps resurser är för små för att myndigheten ska fungera som forskningsråd. Forsknings- bidragen är också för små för att rimligen ha en avgörande inverkan på EU-grundforskningen i . Det finns heller inga garantier att de medel som beviljas för olika projekt i slutändan leder till resultat som är av nytta för Sieps verksamhet. De medel som går till forskningsbidrag bör i stället användas för att förstärka Sieps verksamhetsbudget för att beställa och genomföra forsk- ningsprojekt och utredningar. I intervjuerna har flera framhållit att det görs för lite grundforskning inom EU-området. Är det så att regeringen vill öka förutsättningarna för denna forskning, kräver detta större medel än de som Sieps har haft till sitt förfogande. Dessa medel bör då kana- liseras via främst och grundforskningen bedrivas på universitet och högskolor. Sieps har sedan starten arrangerat 104 seminarier. Toppen nåddes 2005 med 29 seminarier. Med tanke på målsättningen, och som den uttrycks på Sieps hemsida, att seminarier i huvudsak ska anordnas i syfte att presentera, kommentera och diskutera de forsknings- och utredningsresultat som presenteras i Sieps publikationer, kan kon- stateras att man vissa år gjort betydligt fler seminarier än publika- tioner. Många av de personer som intervjuats under utredningens gång har vittnat om att seminarierna är intressanta och håller hög kvali- tet. har också antalet deltagare vuxit kraftigt. En del anser dock att seminarierna är för tidskrävande. Flera inom RK men även bland övriga intressenter inom gruppen folkvalda, media m.fl. efterlyser kortare seminarier. Man har inte tid att vara borta från den löpande verksamheten halva dagar. Även här har språkfrågan kommenterats av många. Att seminarierna inte hålls på svenska anses utestänga många från att delta. En viktig aspekt på seminarierna som förts fram är funktionen som mötesplats. De ger tillfälle till informella möten och kontakter mellan akademiker och praktiker, möten som flera av de intervju- ade säger sig sakna. 4.8Behöver Sieps kontakter med utländska forskare vidgas? Sieps forskare och utredare har ett omfattande kontaktnät med utländska forskare och tankesmedjor i andra EU-länder. Som framgår av både Sieps årsredovisningar och intervjuer med anställda på Sieps vidareutvecklas och intensifieras dessa kontakter ständigt. Som jag konstaterat tidigare, anser jag inte att det behövs några externa åtgärder för att förstärka denna utveckling. Det ligger inom Sieps eget intresse att fortsätta med och utveckla dessa kontakter. Däremot är det nödvändigt att Sieps samverkar i ökad utsträck- ning med andra institut och myndigheter i , i såväl analys- som seminarieverksamheten. Även här har RK ett ansvar att vid eventuella uppdrag ange vilka av övriga myndigheter som samver- kan bör ske med, dels för att uppnå största möjliga resurseffektivi- tet och kompetensutnyttjande, dels för att undvika onödigt dub- belarbete. 4.9Har verksamheten varit ändamålsenlig? Sammantaget är det min uppfattning att Sieps verksamhet inte är fullt ut ändamålsenlig, givet det ursprungliga uppdraget. Sieps har, den höga kvaliteten till trots, inte nått ut i tillräcklig grad. Balansen mellan rapporter och utredningar har fått en kraftig slagsida mot forskningsrapporter. Forskningsanslagen var inte regeringens ursprungliga avsikt, och de syns inte ha gjort nämnvärt stora avtryck i Sieps verksamhet. Det kan ifrågasättas om seminarieverksamheten skulle ha skett i sådan omfattning som den haft. Resultatet av seminarierna, att Sieps har satts på kartan, ska dock inte underskattas. Det är viktigt att den höga kvaliteten på Sieps verksamhet vid- makthålls. Man har byggt en bra grund att stå på. Målgruppen, svenska aktörer i den politiska beslutsprocessen, måste dock vilja använda sig av Sieps analyser. Ytterst är detta en fråga om resurseffektivitet. Vad är det för mening att producera rapporter och utredningar om ingen kan tillgodogöra sig dem? Underlagen måste därför göras mer lättillgängliga. Redan i rubriken måste man fånga läsarens intresse. Stor vikt måste läggas på att paketera om produkterna och man får inte dra sig för att göra populärversioner av det forskningsbaserade underlaget. Det är ett absolut krav att det alltid ska finnas en separat kort- version på svenska, oavsett vilket språk underlagen skrivs på. All- mänt sett överskattas de engelska språkkunskaperna hos även EU- engagerade svenskar. Som redan framgått anser jag att Sieps rapporter också måste innehålla slutsatser och policyrekommendationer . Utan sådana kan man inte förvänta sig att de politiska beslutsfattarna och andra grupper i samhället ska ta sig att tränga igenom de rapporter och utredningar som produceras. I varje rapport bör det, som också påpekar i sin utvärdering, också framgå hur kvalitetssäkringen har skett. En principiellt viktig fråga är vem som svarar för innehållet i Sieps publikationer. Är det Sieps som myndighet eller de enskilda författarna? Mot bakgrund av nuvarande ledningsform har man valt modellen att i samtliga forskningsrapporter, utredningar och occasional papers uttryckligen markera att författarna – oavsett om de är anställda av Sieps eller ej – ensamma står för analys och slutsatser. Ett skäl till detta har uppgetts vara att man har ansett det omöjligt för t.ex. styrelseledamöterna från RK att oförbehållsamt ställa sig bakom allt som ges ut av Sieps. Med den ledningsform och inriktning av Sieps verksamhet som föreslås i detta betänkande (enrådighetsmyndighet med myndig- hetschef och ett vetenskapligt råd) anser jag att frågan kommer i ett nytt läge. Eftersom Sieps publikationer ytterst är avsedda att förse aktörerna i den politiska beslutsprocessen med analyser och annat underlag skulle det te sig märkligt om myndigheten i sin roll och funktion som tankesmedja avsvär sig ansvar för de slutsatser och rekommendationer som återfinns i publikationerna, särskilt med hänsyn till den kvalitetskontroll som myndigheten ändå måste göra av innehållet och de anvisningar som författarna måste följa för att deras alster ska kunna ges ut som en Sieps-publikation. Min slutsats är därför att Sieps – om och när en ny lednings- modell införs – ska tillämpa en ordning som innebär att man fullt ut ska ansvara för innehållet i de publikationer som ges ut i dess namn, även om man naturligtvis ska kunna fortsätta med att ange vilka forskare/utredare som står som författare. Denna ordning tillämpas för övrigt av andra myndigheter av liknande karaktär som t.ex. IFAU, ITPS och SLI. I stället för stora seminarier, som kan ifrågasättas om de hör till Sieps kärnverksamhet, borde Sieps i ökad grad ordna hearings eller kortare samtalsmöten för att sprida kunskap om sin verksam- het men också i syfte att ordna möten (workshops) mellan fors- kare och olika intressenter i det svenska samhället. Detta kan ske med ganska enkla medel. En idé som i detta sammanhang väckts är att Sieps – efter modell från bl.a. CEPS i – skulle kunna pröva idén att inom ramen för sin analysverksamhet bilda ad hoc task forces med experter från olika intressenter (stakeholders). De kan utgöras av t.ex. representanter för RK, kommuner och landsting, näringslivet – såväl branschorganisationer som enskilda företag -, forskar- världen och fackföreningar. När det gäller seminarieverksamheten bör man noga fundera igenom vilka seminarier som främjar Sieps egen verksamhet. Frå- getecken har av flera intervjuade satts för t.ex. de seminarier som ägnas åt de halvårsvisa utvärderingarna av olika länders EU-ordfö- randeskap. Sieps bör pröva att målgruppsanpassa sina seminarier och ordna kortare frukostmöten. I den mån seminarierna vänder sig till en bredare publik bör de alltid hållas på svenska, alternativt tolkas. En annan kritik som riktats mot en del av Sieps seminarier är att dessa tenderat att vända sig till de redan frälsta och inte tillräck- ligt ge plats för mer EU-kritiska synpunkter. Jag har svårt att bedöma hur mycket det ligger i denna kritik men anser att den bör tas på allvar. Om Sieps hos en del seminariedeltagare förknippas med etablissemanget eller uppfattas som ett propagandaorgan finns risk att myndighetens trovärdighet undergrävs. Viss diskussion har förts i samtalen om Sieps bör ta betalt för sina seminarier. En viktig kommentar är den om konkurrensen, där Sieps riskerar att slå undan fötterna för de aktörer som för sin överlevnad måste ta betalt. Detta är en fråga som Sieps bör utreda och fastställa rutiner för. Sieps måste också vara beredd att uppträda i olika sammanhang och i olika media. Man måste samarbeta och samverka med andra aktörer, som man gör med EU-upplysningen. Vidare borde RK, både på sitt intranät och på sin officiella hemsida, med auto- matik länka till Sieps när det gäller Europapolitiska frågor och alltid informera om Sieps nya publikationer, seminarier etc. Också den tidigare nämnda undersökningen från EU-upplysning, visar med all önskvärd tydlighet på vikten av att Sieps syns bättre på nätet än vad man gör . I undersökningen ställdes frågan om vart man vänder sig om man behöver veta mer om EU eller medlemskap i . Svaren visar att Internet utgör den dominerande källan (). Några av de intervjuade har uppgett att de över huvud taget inte går till Sieps när man vill ha information om EU utan i stället använder andra källor som Euro- paportalen eller andra utländska hemsidor, där man får snabbare och mer lättillgänglig information än vad som förmedlas i Sieps rapporter och utredningar. Det är något av ett överlevnadsvillkor för Sieps att man syns mer och att dess verksamhet ger avtryck i den svenska EU-debat- ten, där Sieps bör fungera som något av en intellektuell knutpunkt. Metoder och samarbetsformer bör därför ses över och vidare- utvecklas för att marknadsföra Sieps och dess olika produkter. Följande citat från den ovan nämnda engelska rapporten visar att detta är en utmaning för alla typer av tankesmedjor: Their ability to occupy a role more focused on true idea generation – and to see their skills and capabilities fully utilised – will depend in part on their willingness to tackle a collective communications deficit to ensure those they work with are fully apprised of their focus and expertise. 5Är organisationen och ledningsformen effektiv? 5.1Ska Sieps vara kvar som myndighet? Som redan framgått av kapitel 2 anser jag att Sieps verksamhet fyl- ler ett stort behov och att den därför på ett eller annat sätt bör fin- nas kvar. Det är dock inte givet att verksamheten måste organiseras på det sätt som sker . De alternativ som står till buds är att: i)inordna verksamheten i RK ii)omvandla Sieps till en kommitté under regeringen iii)integrera verksamheten i annan myndighet/institut iv)omvandla Sieps till en stiftelse v)placera Sieps i universitets- och högskolevärlden vi)behålla Sieps som egen myndighet under regeringen Det övervägande flertalet av de intervjuade har framhävt nödvän- digheten av att Sieps får vara kvar som fristående myndighet. Några av de intervjuade anser dock att man bör kunna inordna verksam- heten i RK eller omvandla Sieps till en kommitté av ESO-modell under regeringen med fokus på att utvärdera EU:s olika program och politikområden ur ett mer samhällsekonomiskt perspektiv. Dessa två alternativ skulle, menar man, minska administrationen och dessutom bättre garantera att Sieps verksamhet blir direkt poli- cyrelevant. Tanken att integrera Sieps i annan myndighet/institut har väckts i ett par intervjuer. Övriga alternativ har inte tagits upp eller aktualiserats. Frågan om vilken organisationsform som är den mest lämpliga bör enligt min uppfattning främst bedömas utifrån de ursprungliga avsikterna bakom myndighetens tillkomst, dvs. att den skulle ta Är organisationen och ledningsformen effektiv? fram underlag för de politiska beslutsfattarna och utifrån den länkfunktion mellan beslutsfattarna och forskarvärlden som myndigheten avses fylla. Det senare innebär rimligtvis att Sieps bör ha en organisatorisk inplacering som legitimerar dess existens hos båda grupperna. Att inordna Sieps verksamhet i RK skulle visserligen minska administrationskostnaderna och, åtminstone på papperet, garantera att politikernas önskemål och beställningar kan effektueras snab- bare och mer direkt. Det senare förutsätter dock en högt utvecklad beställarkapacitet i RK och vana att tänka mer långsiktigt, något som är en bristvara. Erfarenheterna av att skapa eller inordna mer långsiktigt analyserande funktioner/enheter inom RK är heller inte särskilt goda då sådana ofta äts upp av linje- funktionerna. skulle en RK-lösning kraftigt minska legi- timiteten för verksamheten i forskarvärlden. Ett annat skäl till att jag inte vill förorda detta alternativ är att det nätverk av kontakter som Sieps byggt upp med olika institutioner och forskare i andra EU-länder riskerar att skadas om Sieps verk- samhet skulle uppfattas som helt politiserad. Alternativet att omvandla Sieps till en kommitté under reger- ingen, ett slags enligt de planer som fanns från början, skulle också minska de administrativa kostnaderna som det skulle säkra en viss självständighet i förhållande till RK. Kon- struktionen med en kommitté bör dock förbehållas verksamheter av mer tillfällig karaktär. Ett annat skäl som talar mot detta alter- nativ är att Sieps med en sådan lösning skulle förlora karaktären av självständig tankesmedja. Ett annat sätt att minska de administrativa kostnaderna är att pröva om Sieps verksamhet kan integreras i någon annan myndig- het eller annat institut. Flertalet myndigheter och institut har helt andra uppdrag än Sieps varför en sådan lösning framstår som mindre lämplig. Det organ som ligger närmast till hands är Utri- kespolitiska Institutet (UI). Inriktningen av UI:s nuvarande verk- samhet är dock annorlunda och målgruppen en annan än för Sieps, dvs. Jag förordar därför inte detta alternativ. Sieps har skaffat sig ett eget känt varumärke, både nationellt och internatio- nellt. Risken är att detta skulle gå förlorat om verksamheten inte- grerades med en annan institution. Däremot måste naturligtvis Sieps samarbeta med UI, Försvarshögskolan och andra organisa- tioner, vilket också framgår av den nya myndighetsförordningen. Är organisationen och ledningsformen effektiv? Ytterligare ett alternativ är att göra om Sieps till en stiftelse. Stiftelselösningen är dock olämplig av främst två skäl: Stiftelser som är beroende av löpande budgetstöd (s.k. oäkta stiftelser eller anslagsstiftelser) är administrativt otydliga och tillför inget positivt ur förvaltningspolitisk synvinkel Äkta stiftelser med ett kapital som garanterar verksamheten kan ifrågasättas på demokratiska grunder, eftersom stiftelsegrundandet är en irreversibel åtgärd (Ett fri- stående utvärderingsorgan för utvecklingsarbetet, Per , ). Slutligen, alternativet att inordna Sieps i ett universitet eller i en högskola är tveksamt eftersom en sådan åtgärd ytterligare skulle fjärma Sieps från det som ursprungligen var huvuduppgiften. En genomgång av institut/organisationer som finns inom EU, övriga och visar att dessa är organiserade på en mängd olika sätt. Flera är finansierade av såväl regeringar som när- ingsliv, en del är integrerade i universitet, några är stiftelser, och ytterligare några drivs av ideella organisationer. Det är svårt att göra någon hållbar jämförelse eller att överföra verksamhets- lösningar till den svenska organisationskulturen. Organisatoriska förändringar medför alltid kostnader i form av produktionsbortfall och skapar oro och osäkerhet bland berörd personal. Sådana kostnader kan dock vara nödvändiga om de uppvägs av vinster i form av en mer rationell och effektiv verksam- het. Min slutsats är att jag har svårt att se att sådana vinster skulle uppstå med varje annat här prövat alternativ. Övervägande skäl talar därför för att låta Sieps fortsätta som egen myndighet under regeringen. Detta ger Sieps ett relativt stort mått av självständighet och integritet, vilket är viktigt för att bevara dess legitimitet och förtroende, inte bara i forskarvärlden – hemma och utomlands – utan även i den allmänna opinionen. Är organisationen och ledningsformen effektiv? Som framgått ovan var Sieps ursprungliga namn Expertgruppen för EU-frågor. Det är oklart om det låg några djupare avsikter bakom namnbytet. En rimlig förklaring är dock att här- igenom ville markera myndighetens ställning som fristående insti- tut och sin självständighet gentemot RK. Frågan om myndighetens namn har inte närmare diskuterats under utredningens gång. Jag finner att nuvarande namn, dvs. Sieps, kan behållas. Det är dessutom väl etablerat både i och utomlands. Begreppet Europapolitiska studier är också mer läm- pat och mindre begränsande än den tidigare beteckningen EU-frå- gor. Det kan i sammanhanget noteras att andra motsvarande institut i övriga EU-länder som regel använder beteckningen snarare än EU.