sou · GVB382 · 2008-01-01 00:00:00 — ska enligt sina stadgar stödja forskning inom naturvetenskap, tek- nik och medicin i syfte att främja utvecklingen av starka forsk- ningsmiljöer av högsta vetenskapliga kvalitet i ett internationellt perspektiv. för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) stödjer forskning inom bl.a. folkhälsovetenskap samt andra frågor i gränslandet mellan hälso- och sjukvård och socialtjänst. Vid sidan av huvudmännen, där SKL även inom hälso- och sjuk- vården svarar för kunskapsutveckling m.m., och de många olika statliga aktörer som utvecklar och sprider kunskap finns också många privata och ideella föreningar och organisationer som verkar för olika ändamål inom hälso- och sjukvårdens område. Ett exem- pel på en sådan verksamhet är Cancerfonden. Cancerfonden är en ideell organisation som ger ekonomiskt stöd till svensk cancer- forskning. Fonden har inga statliga bidrag utan är beroende av fri- villiga gåvor för sin verksamhet. Cancerfonden bedriver även omfattande information och opinionsbildning. Det finns upp emot 200 olika patientföreningar i landet, varav flera har en rikstäckande organisation. Patient- föreningarna arbetar bl.a. med att utveckla och sprida kunskap om sina medlemmars sjukdomstillstånd och om de konsekvenser för den enskilde som dessa för med sig. En annan viktig uppgift för patientföreningarna är att skapa förståelse och bedriva opinions- verksamhet för sina medlemmarnas intressen i samhället. Kontrollstyrning handlar om att följa upp och granska verksam- heter, främst i efterhand. Det är nödvändigt för att säkerställa att beslut som fattas av riksdag, regering, myndigheter samt i vissa fall även kommuner verkligen genomförs på det sätt som avsetts. Kontrollstyrningen förser också beslutsfattare med information som kan ligga till grund för ytterligare styrning. Vidare markerar kontrollen beslutsfattarens närvaro och kan på så sätt påverka dem som ska utföra besluten att arbeta på ett visst sätt. Kontroll- styrning utförs främst av riksdag, regering och myndigheter men även kommuner har i vissa fall lagstadgat ansvar på området. Kon- trollansvaret kan avse såväl den egna verksamheten som andra aktö- rers verksamhet. Det finns cirka 70 myndigheter med någon form av kontroll- eller tillsynsansvar inom ramen för cirka 275 lagar. Kommunerna svarar genom sina förvaltningar för tillsyn och kontroll inom ramen för ett 20-tal olika lagar. De myndigheter som har i uppdrag att vaka över bl.a. kvalitet och rättssäkerhet inom är främst , länsstyrelserna samt . har ansvar för operativ tillsyn inom länet i enlighet med bestämmelser i utövar enligt sin instruktion tillsyn över verksamheten vid sina institutioner. Uppdraget att vaka över kvalitet och rättssäkerhet inom hälso- och sjukvården har främst och . ansvarar genom sina regionala tillsynsenheter för den operativa tillsynen över hälso- och sjukvården. Läkemedels- verket ansvarar för kontroll av läkemedel, naturläkemedel och medicintekniska produkter. () har tillsynsansvar över lagen om förbud mot diskriminering, lagen om förbud mot diskrimi- nering och annan kränkande behandling av barn och elever, lagen om likabehandling av studenter i högskolan samt lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder. () övervakar efterlevnaden av FNs barn- konvention, Myndigheten för internationella adoptioner () utövar tillsyn över adoptionsorganisationernas förmedlings- verksamhet. () övervakar att domstolar, andra myndigheter och tjänstemän vid myndigheter följer lagar och andra författningar samt att de även i övrigt uppfyller sina skyldigheter. JO ska även utöva tillsyn över de kommunala myndigheterna. JO granskar därmed också . Även Justitiekanslern () har ett tillsynsansvar när det gäller hur myndigheter och deras tjänstemän efterlever lagar och andra författningar. JK har i uppdrag att bedriva en mer övergripande tillsyn som främst är inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. (RiR) ska granska den statliga verksamheten, d.v.s. när det gäller den verksamhet som bedrivs av bl.a. , och läns- styrelserna. Vidare har RiR mandat att i form av effektivitets- revision granska verksamhet där statliga medel tagits emot som stöd, om det finns en redovisningsskyldighet gentemot staten eller då särskilda föreskrifter och villkor har meddelats om hur medlen får användas. Också kommunerna har ett ansvar när det gäller viss tillsyn och kontroll. Det ansvaret omfattar löpande tillsyn över tillstånds- pliktig, enskild verksamhet som bedrivs inom kommunens gränser. Det gäller både tillstånd som givits med stöd av SoL och tillstånd som givits med stöd av LSS. Riksdag och regering kan vidta olika personalåtgärder för att på- verka myndigheternas förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Detta brukar benämnas personalstyrning. Det kan omfatta tjänste- tillsättningar, utformning av kompetensutveckling samt utform- ning av regler för ärendehantering och service till medborgare. Regering och riksdag kan dock inte styra lönesättningen inom myndigheterna. Lönepolitiken och förhandlingsverksamheten inom staten samt även inom den kommunala sektorn är i det närmaste helt decentraliserad. Formella beslut som fattas av riksdag, regering och myndigheter kompletteras ofta av påverkan genom informella kontakter, s.k. underhandsstyrning. Informella kontakter fyller flera funktioner. De kan t.ex. syfta till att komplettera fattade beslut med förtyd- liganden och kommentarer av olika slag. De kan också fungera som en informationskanal för kunskaper och synpunkter i olika frågor mellan beslutsfattare och den eller de som berörs av ett beslut eller en fråga som kan komma att resultera i ett beslut. Underhands- styrning tillämpas i regel alltid när riksdag, regering eller myndig- heter bereder beslut av mer betydelsefull karaktär. Kontakter tas då i regel med företrädare för de grupper som berörs av beslutet bl.a. myndigheter, näringsliv, kommuner samt organisationer. Grunden för tillsynen inom är de lagar, förordningar, föreskrifter och andra former av styrmedel som reglerar kommu- nernas socialtjänst. I detta kapitel beskrivs tillsynen inom social- tjänsten med utgångspunkt från de regler som styr själva tillsynen och hur dessa tillämpas i praktiken. Socialtjänstlagen, LVM och LVU Enligt socialtjänstlagen utövas den statliga tillsynen över social- tjänsten av och länsstyrelserna. har tillsyn över i landet och ska följa och vidareutveckla . Till ledning för tillämpningen av lagarna utfärdar anvisningar bl.a. i form av allmänna råd. har tillsyn över den socialtjänst som kommunerna i länet svarar för. Det uppdraget innebär att ska följa socialnämndernas tillämpning av lagen, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör , biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på område mellan kommunerna och andra samhällsorgan, verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose framtida behov av bistånd i form av hemtjänst och boende i vissa former. Läns- styrelserna ska även i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Verksamhet för vilken tillstånd krävs står under löpande tillsyn av socialnämnden i den kommun där verksamheten bedrivs. Om socialnämnden får kännedom om missförhållanden i enskild verksamhet ska nämnden underrätta om det. Var och en som är verksam inom omsorger om äldre personer eller personer med funktionshinder ska om man uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande i omsorgerna om någon enskild anmäla detta till socialnämnden eller vid enskild verksamhet till den som är ansvarig för verksamheten, s.k. eller den verksamhetsansvarige är sedan skyldig att göra en anmälan till tillsynsmyndigheten om missförhållandet inte har avhjälpts utan dröjsmål. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade har den centrala tillsynen över verksamheten. Social- styrelsen ska följa, stödja och utvärdera verksamheten samt infor- mera om den och stimulera till vidareutveckling. har tillsyn över verksamhet inom länet enligt lagen och får då inspek- tera verksamheten. Härutöver ska informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör verksamheten, ge kommu- nerna råd i deras verksamhet, verka för att kommunerna och lands- tingen planerar för att kunna tillgodose framtida stöd- och service- behov samt främja samverkan i planering mellan kommunerna, landstingen och andra samhällsorgan. Enskild verksamhet i form av korttidsvistelse, korttidstillsyn, boende för barn eller ungdomar, bostad med särskild service för vuxna eller daglig verksamhet för personer ska stå under tillsyn av nämnden i den kommun där verksamheten bedrivs. Om ansvaret för uppgiften överlåtits till ska verksamheten stå under tillsyn av motsvarande nämnd. En kommun eller landsting ska anmäla till de allvar- liga missförhållanden som den får kännedom om. Var och en som fullgör uppgifter enligt LSS ska om man upp- märksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande som rör en enskild som får stöd enligt lagen anmäla detta till ansva- rig nämnd eller vid enskild verksamhet till den som är ansvarig för verksamheten, s.k. Nämnden eller den verk- samhetsansvarige är sedan skyldig att göra en anmälan till tillsyns- myndigheten om missförhållandet inte har avhjälpts utan dröjsmål. angav i delbetänkandet Statlig tillsyn – Gransk- ning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) att tillsynens syfte är att skydda medborgarnas gemensamma intressen, särskilt inom områden som omfattar den enskilde individens rättigheter, trygghet och säkerhet samt upprätthållandet av goda livsmiljöer och olika marknaders funktionssätt. Enligt tillsynsutredningen syftar den statliga tillsynsverksam- heten till att övervaka efterlevnaden av offentliga regleringar av förhållanden inom olika samhällssektorer. De normer som styr till- synen avser att värna rättssäkerhet och effektivitet i verksamheter som är av stor betydelse för medborgarna eller grupper av medborgare. angav också att medborgarna genom till- synen har givit offentliga organ en rätt- och en skyldighet - att vid behov ingripa mot förhållanden, handlingar, processer m.m. vilka strider mot medborgarnas intressen som de har reglerats i lag. Till- synen spelar på detta sätt en viktig roll för såväl staten som för andra vitala funktioner i samhället. Från de tillseddas perspektiv är tillsynen en garant för att sunda och likvärdiga villkor tillämpas av alla som t.ex. utövar en viss typ av verksamhet. När det gäller den sociala tillsynens syfte angav regeringen i pro- positionen Ny socialtjänstlag m.m. (prop. 2000/01:80) att den stat- liga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som regering och riksdag beslutat. En aktiv statlig tillsyn syftar till att bevaka den enskildes rättssäkerhet och lagligheten i social- tjänstens verksamheter men också till att uppnå en likvärdig verk- samhet över hela landet. I förarbetena till den tidigare socialtjänst- lagen (prop. 1979/80:1), betonade regeringen särskilt att tillsynen måste utformas så att den tillgodoser jämlikhetsmålet och mot- verkar skillnader i servicenivå mellan kommunerna. Det finns inga i lag angivna definitioner av begreppet tillsyn och andra näraliggande aktiviteter. Frågan om tillsynsbegreppets inne- börd och avgränsningen mot t.ex. information, kunskaps- förmedling, uppföljning och utvärdering har behandlats i många olika sammanhang, både specifikt inom social tillsyn och i ett vidare perspektiv på många olika områden. använde i sitt slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97) ett antal definitioner(se avsnitt 3.2). När det gällde begreppet tillsyn föreslog socialtjänstutredningen att en legaldefinition skulle införas i socialtjänstlagen som klargjorde att tillsyn är kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden och verksamheter i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Regeringen tog dock intryck av den invändning som många läns- styrelser framfört om att en snävare definition av tillsynen kunde begränsa utvecklingen att finna nya sätt att utöva tillsyn och sprida kunskap.1 Det fanns risk att verksamheten skulle bli statisk och fattig på idéer, passiv och ineffektiv med en sådan begränsad defini- tion av tillsyn. I den nya socialtjänstlagen tydliggjordes dock att har tillsyn över den socialtjänst kommuner och enskilda bedriver. Regeringen angav också att tillsynsmyndighetens uppgift är att bedöma kvalitet och säkerhet i den verksamhet som är föremål för tillsyn.2 föreslog i sitt slutbetänkande Tillsyn - För- slag om en tydligare och effektivare tillsyn (SOU 2004:100) en rela- tivt snäv definition av tillsynsbegreppet. Enligt tillsynsutredningen är tillsyn en oberoende och självständig granskning av tillsyns- objekt som syftar till att kontrollera om dessa uppfyller de krav och villkor som följer av lag. Detta förslag innebär att en stor del av de åtgärder som anses som tillsyn inom det sociala området inte skulle utgöra tillsyn. Även inom hälso- och sjukvården är tillsynsbegreppet vidare än det av tillsynsutredningen föreslagna. I propositionen Förstärkt tillsyn över hälso- och sjukvården (prop. 1995/96:176) uttalade regeringen att tillsynsarbetet på hälso- och sjukvårdsområdet även framgent bör bestå av såväl förebyggande som kontrollerande insatser. I förhållande till vad som gällde bör dock tyngdpunkten förskjutas mer mot kontroll. 2000/01:80 s. 99 2000/01:80 s. 101 7.4Ett medborgar- och brukarperspektiv När man talar om medborgar- och brukarperspektiv i läggs ofta olika innebörd i dessa begrepp. I rapporten organisationer som uppdragstagare – Vad betyder det för brukarna? – En inledande studie3, anges att medborgarskapet beskriver förhåll- andet till staten och det offentliga, medan brukare beskriver för- hållanden på organisationsnivå. Det är därför inte möjligt att alltid sätta likhetstecken mellan brukares och övriga medborgares intres- sen. De senare kan t.ex. prioritera låga kostnader och förändrat beteende hos brukarna, framför att dessa får förbättrad livskvalitet och ökat självbestämmande. I socialtjänstlagen anges att ska verka för att män- niskor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Detta innebär att de sociala insat- serna främst ska syfta till att undanröja och kompensera de hinder i omgivningen som hindrar den enskilde att leva på samma villkor som andra medborgare. I förarbetena till LSS anges att syftet är att de särskilda insatserna enligt lagen ska förebygga och minska följ- derna av funktionshindret och insatserna till vuxna personer ska grundas på behov som den enskilde själv finner angelägna att få till- godosedda för att kunna leva ett så självständigt och oberoende liv som möjligt. Det uppdrag om förstärkt tillsyn av vård och omsorg om äldre som regeringen beslutade om 2003 innebär bl.a. att äldreskydds- ombudens uppgift är att utifrån ett medborgarperspektiv bedriva operativ tillsyn inom äldreomsorgen. Regeringen menar att begreppet medborgarperspektiv i tillsynen bl.a. betyder att det är den enskilda människans behov, rättigheter och självbestämmande, enligt gällande lagstiftning, som i första hand ska uppmärksammas i tillsynen. 3 Frivilligorganisationer som uppdragstagare – Vad betyder det för brukarna? – En inledande studie. Brukarperspektivet inom har behandlats i många olika sammanhang. har inom ramen för utveck- lingsprogrammet – Nationellt stöd för kunskapsutveckling inom - bl.a. tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att belysa brukarperspektivet i frågan om integration mellan utbildning, forskning och praktik. Gruppen har i en rapport4 gjort följande definition av begreppet brukarperspektiv: Ett brukarperspektiv kan bara ses och uttryckas av brukarna själva. Detta är ett av flera rele- vanta och legitima perspektiv på socialt arbete. Forskare och professionella kan enligt rapporten närma sig detta perspektiv på olika sätt. När det sker kan verksam- het utvecklas så att brukarnas önskemål, kunskaper och erfaren- heter står i centrum. Barnets bästa ska beaktas i , även i situationer när barnet inte är brukare utan t.ex. närstående. I situ- ationer som gäller barn är därför begreppet barnperspektiv att fö- redra. Barnperspektivet tillgodoses genom en integration av den vuxnes kunskap om barns behov och dennes förmåga att lyssna på barn, samt barnets egna erfarenheter, önskemål och värderingar. Se vidare avsnitt 13.3.4. I den återrapportering som och länsstyrelserna gjorde angående uppdraget om förstärkt tillsyn inom äldrevården och äldresjukvården anges att flera länsstyrelser anser att medborgarperspektiv är detsamma som brukarperspektiv när det gäller tillsyn. Det innebär att tillsynen ska inriktas på frågor som ligger nära den enskilda människan, dvs. I de flesta fall menas med detta tillsyn av bemötande, insatsers verkställighet, rättssäkerhet för den enskilda människan, planer för individer, insats, samarbete, självbestämmande/delaktighet m.m. Det är områden som berör den enskilda människans individuella behov av stöd och insatser från samt hennes möte med, och förhållande till, . Tillsyn enligt brukarperspektivet kunde enligt rapporten ställas i motsats till tillsyn som inte görs utifrån brukarperspektiv. Sådan tillsyn som i första hand tar sikte på formella aspekter där granskas utifrån om, och hur, den uppfyller sina skyldigheter enligt lagar och förordningar sker inte med ett brukarperspektiv. 4 Integration mellan forskning, utbildning och praktik ur ett brukarperspektiv. Social- styrelsen; 2005 5 Uppdrag om förstärkt tillsyn vid länsstyrelsernas och regionala tillsyns- enheter, återrapportering . och länsstyrelserna;2004 Inom ramen för det nationella programmet för social tillsyn (se avsnitt 7.10) har och länsstyrelserna antagit en rekommendation till brukar- och medborgarorientering i den soci- ala tillsynen. Brukar- och lekmannamedverkan vid tillsyn Samverkansgruppen inom det nationella programmet för tillsyn (se avsnitt 7.10) har utarbetat en rekommendation för brukar- och medborgarorientering i den sociala tillsynen när det gäller planerad verksamhetstillsyn.6 Rekommendationen beskriver hur brukare eller lekmän kan användas vid tillsyn och hur man praktiskt kan gå till väga vid rekrytering av dessa. Syftet med att brukare och brukar- organisationer medverkar i tillsynen är bl.a. att tillföra erfarenheter som är väsentliga för tillsynens kvalitet. Lekmannamedverkan kan bidra till ökad öppenhet och insyn i myndigheternas verksamhet och sprida kunskap om och stärka tillsynens legitimitet. Länsstyrelserna i och har i ett gemensamt metodutvecklingsprojekt med haft med lekmän i den sociala tillsynen7. Idén med lekmannamedverkan i den sociala tillsynen kom från . En lekman är en person som inte är fackman och denne ska inte heller vara brukare, anhörig eller företrädare för en sådan organisation. Deltagarna i projektet ansåg att lekmannamedverkan bidrog på ett positivt sätt till tillsynen och att den är särskilt angelägen inom områden som är föremål för samhällsdebatt och där det finns ett behov av att allmänheten får insyn och perspektiv på hur vård och insatser bedrivs. Tillsynen blir dock mer tidskrävande med lekmannamedverkan och då också dyrare. 6 Brukar- och medborgarorientering i den sociala tillsynen – en Rekommendation. Social- styrelsen och länsstyrelserna; 7 Lekmannamedverkan för insyn i tillsyn. , i , i ; 2002 har enligt socialtjänstlagen tillsyn över social- tjänsten i riket och ska följa och vidareutveckla . Till ledning för tillämpningen av socialtjänstlagen utfärdar Social- styrelsen allmänna råd. Enligt LSS har den centrala tillsynen över verksamheten och ska följa, stödja och utvärdera verksamheten samt informera om den och stimulera till vidare- utveckling. har tre huvuduppgifter då de på nationell nivå ska följa utvecklingen och utvärdera verksam- heterna inom , ansvara för statens normering inom socialtjänstområdet samt utöva tillsyn över kommunernas social- tjänst. Den sociala tillsynsenheten ansvarar för att samordna och utveckla den nationella och regionala tillsynen. Detta innebär fyra huvuduppgifter. xSamordning mellan och länsstyrelserna där ett nationellt program utgör grunden för det gemensamma arbetet (se avsnitt 7.10). xUtveckling av den sociala tillsynen där ett utvecklings- program ligger till grund för denna. xSammanställning av resultatet av länsstyrelsernas tillsyn och användning av den kunskap om som tillsynen ger. En rapport för social tillsyn sammanställs av Social- styrelsen (se avsnitt 9.1). xGemensamma uppdrag t.ex. regeringsuppdrag som rör både och länsstyrelsernas ansvarsområden, ofta i form av laguppföljningar. och länsstyrelserna initierar också själva sådana uppdrag. arbetar med utvecklingsfrågor som rör personer med psykiska funktionshinder eller psykisk sjuk- dom inom ramen för (Nationellt Utvecklingsstöd till verksamheter för personer med psykiska sjukdomar och funk- tionshinder). Det rymmer bl.a. ett samarbete mellan tillsyns- avdelningen och socialtjänstavdelningen för att bidra till att utveckla och samordna den sociala och medicinska tillsynen inom psykiatriområdet. har fått regeringens uppdrag att för- stärka tillsynen över den psykiatriska hälso- och sjukvården och ska i sitt arbete samråda med länsstyrelserna, Kriminalvården, , Kommuner och Landsting samt andra berörda myndigheter och organisationer. I beslutet anges att insatser när det gäller den psykiatriska vården de kom- mande åren ska stärkas särskilt med avseende på bl.a. samarbetet med länsstyrelserna avseende tillsyn av samverkan mellan hälso- och sjukvården och . får inom ramen för uppdraget disponera , samt . har 90-110 anställda, varav många är tillfälligt projekt- eller uppdragsanställda, beroende på vilka uppdrag myndigheten har. På sociala tillsynsenheten finns 7,5 årsarbetskrafter men dessa har även vissa andra uppgifter än tillsyn. tillsynsansvar inom socialtjänstområdet, dvs. till- lämpningen av socialtjänstlagen, LVM och LVU regleras i socialtjänst- lagen. I LSS regleras tillsynsansvar när det gäller stöd och service till vissa funktionshindrade. Hur länsstyrelserna har organiserats skiljer sig åt och den enhet eller avdelning som ansvarar för de sociala frågorna har även andra uppgifter än social tillsyn. Vid samtliga länsstyrelser handläggs frå- gor om fördelning av statsbidrag till ungdoms- och missbruksvård, för drogförebyggande arbete och för verksamhet med personliga ombud och utveckling av anhörigstöd, utveckling av stöd till kvin- nor som utsatts för misshandel m.m. vid enheten för sociala frågor. Även tillsynen enligt alkohollagen och tobakslagen finns där lik- som ofta även andra folkhälsofrågor. har tillsyn över den socialtjänst som kommunerna i länet svarar för. Det uppdraget innebär att ska följa socialnämndernas tillämpning av lagen, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör , biträda social- nämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på soci- altjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan, verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose fram- tida behov av bistånd i form av hemtjänst och boende i vissa for- Länsstyrelserna ska även i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Även i LSS framgår att har ett tillsynsansvar då sty- relsen har tillsyn över verksamhet enligt lagen i länet och får inspektera verksamheten. ska också inom länet informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör verksam- heten, ge kommunerna råd i deras verksamhet, verka för att kom- munerna och landstingen planerar för att kunna tillgodose framtida stöd- och servicebehov, samt främja samverkan i planer mellan kommunerna, landstingen och andra samhällsorgan. Länsstyrelsernas sociala tillsyn styrs på ett övergripande plan av lagstiftning samt regleringsbrev och specifika reger- ingsuppdrag.