sou · GVB360d11 · 2008-01-01 00:00:00 — Avsikten var att förebygga återkommande översvämningar men det visade sig ha starkt bidragit till att effekterna av orkanen 2005 blev så omfattande (1998, Cutter et. Ett annat exempel är den intensiva debatt, och det nationella och internationella politiska efterspel som följt upptäckten av BSE (s.k. galna kosjukan) i (Eldridge & 2003, 1999). Den svenska och forskare vid CRISMART har stor erfarenhet och en djup förståelse för de sociala, organisatoriska och politiska processer som bidrar till storskaliga kriser. Det unika som det tvärvetenskapliga forskning kring social-ekologiska system lyfter fram är dock att klimatförändringar riskerar att dels ytterligare underminera resiliensen hos viktiga ekosystem, dels utsätta dessa för återupprepade chocker (jmf. 2000, Paine et. Dessa samspelande förändringar leder till att ekosystem kan skifta irreversibelt med stora ekonomiska och sociala kostnader som följd. Till skillnad från kriser som utlöses av stora elavbrott eller översvämningar, så riskerar de skiften som sker i ekosystem att gå i baklås. Exemplen på den här typen av ekosystemskiften har blivit alltfler (m.fl. 2004). De har medfört en ökad insikt om att det är bättre och mer kostnadseffektivt att vara proaktiv än att försöka restaurera ekosystem eller ersätta ekosystemtjänster med teknik när skadan redan är skedd. SOU 2007:60 Bilaga B 31 31 2.5 Storskaliga överraskningar med indirekta effekter för De potentiellt snabba och irreversibla förändringar som beskrevs ovan har sitt ursprung i den starka kopplingen mellan sociala och ekologiska system längs en rad olika skalor, från lokalt till globalt (Gunderson & Holling 2002). Dessa typer av förändringar är vanliga i social-ekologiska system men mycket svåra att förutsäga exakt, även med mycket avancerade datormodeller. Klimatförändringarna kan drabba i huvudsak på tre olika sätt via: 1) direkta effekter i form av förändringar i temperatur, nederbördsmönster och extrema väderhändelser; 2) indirekta interna effekter på grund av klimatstyrda förändringar i våra ekosystem som påverkar deras förmåga att producera varor och tjänster; 3) indirekta externa effekter genom att globala miljöförändringar utlöser överraskande kriser utanför gränser som indirekt påverkar svenska ekologiska, ekonomiska och sociala förhållanden. Det kan verka omöjligt att förutse exakt vilka dessa överraskningar blir, men et. 1998, och 2007 skissar på en lista av potentiella kandidater som sträcker sig från ekologiska till säkerhetspolitiska överraskningar. Dessa senare publikationer visar på möjliga omfattande konsekvenser som sträcker sig klart bortom och sårbarhetsutredningens direktiv, och Miljödepartmentets ansvarsområde. och/eller bör trots detta initiera utredningar kring indirekta externa effekter av klimatförändringar för svensk miljö- och säkerhetspolitik då denna typ av följder kan vara mycket omfattande. Bilaga B 31 SOU 2007:60 32 Kapitel 3. Hur förbereder vi oss? Anpassningspolitik och adaptiv styrning Anpassning till de förväntade effekterna av klimatförändringar verkar ofrånkomligt. Oavsett vad vi gör för att reducera utsläppen av växthusgaser kommer samhället att få uppleva konsekvenserna av klimatförändringar. Trots denna kunskap finns ingen nationell anpassningsstrategi i (2005:88). Anpassningsstrategier inom sektorer som skogsbruk, fysisk planering och infrastruktur, energiproduktion och konsumtion, samt turism är få, disparata och saknar central koordination (2005). Några mindre initiativ har även gjorts i relation till översvämningskatastrofer (Swedish Climate Strategy 2004). Situationen är dock densamma över hela , något som noterades i en workshop om klimatanpassning under EU-ordförandeskap: [medan] en ökande kunskap finns om de potentiella effekterna inom vissa sektorer, har få europeiska medlemsstater undersökt behovet för anpassning för att minska sin sårbarhet och för att öka sin resiliens mot effekterna av klimatförändringar (Corfee-Morlot 2006:iv). Det pågår dock initiativ på EU-nivå för att definiera en anpassningsstrategi inom ramen för Europasamarbetet (exempelvis det pågående arbetet med ett s.k. om klimatanpassning som presenteras ). I följande kapitel diskuterar vi vad centrala beslutsfattare och myndigheter bör tänka på i utformandet av en klimatanpassningspolitik. Vi lyfter fram några nyckelfrågor, men också konkreta exempel på nya organisatoriska lösningar som kan bidra till att skapa en högre beredskap mot de förväntade effekterna av klimatförändringar. 3.1 Planerad eller oplanerad anpassning? Klimatanpassning innebär att förbereda sig för, klara av, och återhämta sig från klimatrelaterade förändringar (Tompkins et al. En viktig del av klimatanpassning är att fatta politiska beslut som leder till organisationsförändringar eller förändringar i beteende hos enskilda individer eller organiserade samhällsaktörer SOU 2007:60 Bilaga B 31 33 (Tompkins et al. Olika typer av planer behövs för långsamma och snabba förändringar (se figur 2.1.) Den mänskliga kostnaden av att inte ha någon uttalad anpassningspolitik kan vara mycket hög. I dog över 15 000 personer av värmeböljan på grund av bristande förberedelse i hälsovården (WHO opublicerat, pers. komm.). Det är viktigt att inse att en viktig del av klimatanpassningen i ett samhälle kan ske utan central planering, och dessutom utan att ha någon direkt relation till klimatförändringar. Anpassning till klimatförändringar kan vara centralt planerad eller oplanerad. Planerade initiativ inkluderar sektorsvisa handlingsplaner och strategier som specifikt behandlar effekterna av klimatförändringar, medan oplanerade anpassningar är åtgärder vilka ofta betecknas som s.k. no regret options. Ett exempel på det senare är byggandet av Thames-barriären i . Barriären byggdes inte med klimatförändringar i åtanke men har visat sig ha klar nytta i förhållande till dessa (Tompkins, et al. Exempel på planerad anpassning är att bygga infrastruktur som är klimatvänlig. Ett exempel i kallas managed realignment som är ett försök att skydda kustområden mot en höjning av havsvattennivåer, och relaterade risker (IPCC 2001). Fördelen med planerad anpassning är den minskade risken för allvarliga effekter av klimatförändringar. Det är dock viktigt att inse att en viktig del av klimatanpassningen i ett samhälle kan ske utan central planering, och dessutom utan att ha en direkt relation till klimatförändringar. Studier av klimatanpassning i visar till exempel att få anpassningar skedde enbart med klimatförändringar i åtanke utan även med ekonomiska besparingar och tvingande lagstiftning (Tompkins et al. Det räcker dock inte enbart med planering, utan det krävs också effektiva medel för att implementera planer (Tompkins et al. Det är därför nödvändigt att beslutsfattare tänker på vilka slags anpassningar som behövs för att underlätta allt från ny infrastruktur, forskningsstrategier, till incitament för enskilda individer att t.ex. bygga klimatanpassade hus. Det är viktigt att inse att en viktig del av klimatanpassningen i ett samhälle kan ske utan central planering, och dessutom utan att ha någon direkt relation till klimatförändringar. Bilaga B 31 SOU 2007:60 34 3.2 Nyckelaktörer och ansvar Erfarenheter från andra länder visar att det är viktigt att beakta en rad strategiska frågor inom statsförvaltningen. Corfee-Morlot föreslår följande ramverk för att förstå de frågor som är viktiga för anpassningsstragier inför klimatförändringar3. Tabellen återger information från en workshop om anpassning ,förvaltning och vilka specifika roller, funktioner, och ansvar som tillförs olika nivåer av förvaltningen inom EU. Tabell 3.1 Strategiska frågor inom statsförvaltningen med avseende på klimatanpassning (efter Corfee-Morlot 2005) Lokalt Regionalt Nationellt Vilka är nyckelaktörerna? Nyckelaktörer inom den privata sektorn samt icke-statliga organisa tioner som ansvarar för planering, bevarande och andra lokala miljöfrågor? Nyckelaktörer på regional nivå Nyckelaktörer på nationell nivå Vilka är deras roller och ansvarsområden? Vilka är de uttalat lokala ansvarsområdena, rollerna och förvaltningsstrategierna: lokala anpassningsåtgärder; handlingar; tillgänglig information? Vilka är de uttalat regionala ansvars områdena, rollerna och förvaltningsstrategierna? Nationell lagstiftning och handlingsplaner som styr lokala åtgärder, nationella åtgärder, tidsramar, finansiering. Hur ser riskernas karaktär ut samt uppfattningarna om dessa? Vilka är riskernas karaktär, på lokal nivå, samt uppfattningarna om dessa? Vilka är uppfattningarna om de regionala riskerna? Sårbarhet: social, eko nomisk, fysisk. Sannolikhet för att utsättas för fara. Förmåga att hantera riskerna. Vilka prioriteringar gäller för utveckling? Vilka är de lokala utvecklings prioriteringarna? Vilka är de regionala prioriteringarna? Möjliga vägar för integrering med andra områden? Vilka är de nationella prioriteringarna? Vilka nationella (offentliga) förväntningar finns på utveckling på lokal och regional nivå? 3 Det finns också andra ramverk se till exempel Tompkins, et al (2005a), Grimble and (1995) eller Turnpenny et al. (2005), Plummer och (2007). SOU 2007:60 Bilaga B 31 35 Lokalt Regionalt Nationellt Spänningar och möjlig heter till samarbete (motivation för sam verkan) Vilka är de lokala spänningarna eller incitamenten för att samarbeta med andra aktörer? Vad stimulerar till privat engagemang? Vilka är incitamenten för att samarbeta med tvärregionala sektorer? Vilka strategier och planer finns? Vilka är spänningarna mellan nationella, regionala och lokala prioriteringar, planer eller möjligheter för incitament? T.ex. finan sieringsmöjligheter. Frågorna skildrar också hur aktörer och institutioner på olika nivåer förhåller sig till varandra och svårigheter med anpassning (Corfee Morlot 2005). Följande ramverk kan användas som bas för en diskussion för att arbeta igenom och etablera en mer detaljerad strategi som passar svenska förhållanden. Som tabellen illustrerar finns det en rad viktiga, men svåra val att beakta i förverkligandet av en anpassningspolitik. Det första valet rör vilka samhällsområden som bör prioriteras. Bör staten exempelvis investera i reglering av byggsektorn, eller skapa ytterligare incitament för bönder att minska sina utsläpp av näringsämnen i vattendrag? En annan fråga rör övervakning och uppföljning. Forskning om anpassning visar att centrala initiativ omsätts till praktisk handling långsamt, något som kräver omfattande procedurer för övervakning och uppföljning för att försäkra sig om att anpassningsplaner förverkligas (Tompkins, et. Även om tydligt centralt ansvar är viktigt för att hantera klimatförändringar krävs dessutom ett samarbete mellan olika samhällssektorer. Såväl statliga myndigheter, som olika samhällssektorer och civilsamhälle kan, och bör bidra till att formulera egna anpassningsstrategier. finns det behov av överblick och integrering mellan sektorer. I denna process blir det viktigt att tydliggöra de olika roller som olika samhällsaktörer har. 3.3 Behovet av brobyggande organisationer et al. (2006) diskuterar möjliga målkonflikter mellan olika anpassningsmöjligheter i , och presenterar möjliga strategier för att lösa dessa. Det som i litteraturen kallats brobyggande organisationer (eng. bridging organisations) har visat sig viktiga för både klimatanpassning och förmågan att identifiera och svara på tidiga varningssignaler på överraskande miljöförändringar. Bilaga B 31 SOU 2007:60 36 Med brobyggande organisationer menas en organisation som agerar som intermediär mellan olika aktörer som exempelvis kommunala beslutsfattare, forskningsinstitut, och centrala myndigheter (et. 2006, et al. in press). De brobyggande organisationer som visat sig viktigast är de som besitter vetenskaplig kunskap om klimatförändringar, samt har kopplingar till andra statliga och icke-statliga organisationer. Ett etablerat samarbete mellan forskargrupper och beslutsfattande inom både den privata och offentliga sektorn har också visat sig viktig. Brobyggande organisationer som besitter vetenskaplig kunskap om klimatförändringar, samt har kopplingar till andra statliga och icke-statliga organisationer har visat sig mycket viktiga för en lyckad klimatanpassning. Det finns flera modeller för brobyggande organisationer. Ett exempel är Climate Change Assistance Programme (PICAPP) som utvecklades för att bistå med rapportering, utbildning och kompetensutveckling inom FN:s klimatarbete.4 Modellen är ett tydligt exempel på ett tätt samarbete mellan den akademiska världen och beslutsfattande grupper som FN. The UK Climate Impacts Programme (UKCIP) är ett annat exempel på brobyggande organisation som underlättar klimatanpassning. UKCIP bygger på att organisationen har skapat band till akademiska grupper och organ, men även länkat sig till andra typer av organisationer t.ex. myndigheter, departement, och företagsledningar. UKCIP är en statlig organisation som kom till 1997 och har som mål att ge stöd och information till olika samhällsgrupper, och att agera som en länk mellan forskning, politiska beslutsfattare och privata aktörer. Ett annat exempel är Caribbean Planning for Adaptation to Climate Change (CPACC) med målet att öka den nationella och regionala kapaciteten att övervaka förändringar i havsnivån och andra nyckelindikatorer för klimatförändringar. Organisationen har också som uppgift att planera anpassningsåtgärder för kust och 4 htpp:///Outreach/outreach-Publications/Project_factsheet/_Pacificpaci-3-cc-undp-eng.pdf Brobyggande organisationer som besitter vetenskaplig kunskap om klimatförändringar , samt har kopplingar till andra statliga och icke-statliga organisationer har visat sig mycket viktiga för en lyckad klimatanpassning. SOU 2007:60 Bilaga B 31 37 resurser. CPACC arbetar aktivt med att skapa ett samarbete mellan nationella departement och myndigheter.5 Ytterligare exempel finns inom den vetenskapliga litteraturen som behandlar s.k. adaptiv samförvaltning (se definition bilaga 1). Erfarenheter från adaptiv samförvaltning kommer i stor utsträckning från skogsbruk och fiske och ansatsen har utvecklats . Adaptiv samförvaltning bygger på samverkan mellan olika berörda aktörer som spänner över flera sociala och politiska nivåer, från lokala brukare till kommuner till regionala och statliga eller överstatliga organisationer (et al. 2004a, et al. 2003, Ruitenbeck & 2001, Gadgil et al. Dessa förvaltningsmodeller inkluderar olika värderingar och intressen samt en mängd olika informations- och kunskapskällor och syftar till en ökad förståelse av det ekologiska systemet. Ambitionen är också att kontinuerligt övervaka, utvärdera och anpassa strategier till snabba och långsamma förändringar i omgivningen och ekosystemen. Förvaltningsmodellen syftar till en kontinuerlig läroprocess och är utformad för att stärka kapaciteten att hantera osäkerhet och förändring, samt upprätthålla produktionen av ekosystemtjänster. I har en viktig brobyggande roll mellan , nationella organ och organisationer. Enligt vår bedömning finns dock ett antal viktiga nationella och internationella akademiska institutioner och forskargrupper som inte är inkluderade i organisationsstruktur (2005), vilket riskerar att innebära att departementet och relevanta myndigheter inte kan hålla sig uppdaterad om den snabba vetenskapliga utvecklingen i området. Det är också oklart hur ämnar knyta band till aktörer på lokal och regional nivå i frågor som rör klimatanpassningar. Regeringen bör utreda hur denna typ av organisationer kan skapas inom ramen för svensk förvaltning som en del av en nationell klimatanpassningspolitik. Bilaga B 31 SOU 2007:60 38 Kapitel 4. Att stärka resiliens i praktiken – några praktiska metoder har det vuxit fram en rad metoder för att hantera komplexitet och förändring i social-ekologiska system. I följande kapitel ger vi en kort översikt över praktiska tillämpningar av dessa metoder. 4.1 Resiliensanalys och kollegor presenterar i sin artikel en struktur för vad de kallar resiliensanalys. Denna analys skiljer sig markant från andra former av kartläggningar av naturresurser (exempelvis karaktärisering av vattenresurser enligt EU:s ramdirektiv för vatten, se et. 2005) genom en tydlig fokus på osäkerhet och tröskeleffekter i systemet. Metoden följer fyra olika steg. I det första steget skapas en konceptuell modell av systemet för att identifiera de viktigaste drivkrafterna och osäkerheterna. Detta kan med fördel göras i ett samarbete mellan forskning, administration och intressenter. I ett andra steg formuleras ett begränsat antal framtidsscenarier. I dessa tar aktörerna hänsyn till möjliga externa störningar och chocker (ex. upprepade stormar, översvämningar), samt möjliga gemensamma insatser. SOU 2007:60 Bilaga B 31 39 Figur 4.1. Resiliensanalysens olika steg (efter et. 2002) I det tredje steget kombineras olika metoder (kvantitativa, kvalitativa, modellbaserade m.m.) för att få en mer detaljerad bild av drivkrafter, och möjliga tröskeleffekter. Detta är ett steg som i praktiken innebär upprepade möten mellan tjänstemän, forskare och intressenter, och som ger en rik bild av hur systemet klarar av att hantera olika former av snabba och långsamma förändringar. I det fjärde och sista steget görs en utvärdering av hela processen, och en detaljerad analys av konsekvenserna för skötseln av resursen. En framgångsrik resiliensanalys leder till en djupare och gemensam förståelse för vilka ekologiska och sociala egenskaper kring systemet (t.ex. ett avrinningsområde) som ökar respektive minskar dess förmåga att hantera förändring och chocker. 4.2 Exempel på praktiska tillämpningar Processen ovan kan tyckas vara mycket svår att genomföra i praktiken. Det finns dock en lång rad exempel på tillämpningar som kommer mycket nära det beskrivna arbetssättet. och kollegor (2003) beskriver t.ex. genomförande av scenarioplanering i Steg 3 Steg 2 Steg 1 3-5 scenarier Steg 4 Beskrivning av systemet Identifiera externa chocker Möjliga policyinitiativ Identifiera visioner Resiliensanalys Utvärdering (intressenter, avnämare) Policy och förvaltningsbeslut Ökad förståelse Bilaga B 31 SOU 2007:60 40 Northern Highlands District, (). I det här fallet utformades tre alternativa scenarier i samarbete med en rad samhällsaktörer för att få en gemensam bild av utvecklingen av olika ekosystemstjänster i området. Ett annat exempel från () finns beskrivet i (1999). Enligt författarna innefattar förvaltningen ett övervakningssystem för att tidigt upptäcka om systemet rör sig mot en irreversibel tröskel. Detta görs i en öppen process där samhällsaktörer definierar mätbara parametrar som indikerar tidiga varningssignaler som visar en potentiell negativ förändring i systemet s.k. threshold of potential concern. Castella och kollegor (2005) beskriver ett samarbete mellan lokala resursanvändare, lokala beslutsfattare samt forskare för att förstå dynamiken och drivkrafterna bakom landskapsförändringar i norra . Metoden visade sig ge en rad nya insikter och perspektiv för både lokala användare och beslutsfattare. Garaway och (2002) beskriver samarbetet mellan lokala användare, lokala beslutsfattare och biståndsorganisationer som skapats för att hantera osäkerhet och komplexitet hos fiskeresurser. Listan på exempel kan naturligtvis göras längre, och visar på praktiska tillämpningar av metoder för att hantera komplexitet, trösklar och osäkerhet i ekologiska system. För fler exempel se (2004) och et. (2006). 4.3 Snabba storskaliga överraskningar att styra nätverk? Olika styrningsstrategier och administrativa modeller kommer att fungera olika bra beroende på formen av förändring (se figur 2.1.). Metoderna som beskrivits ovan fungerar väl för att hantera långsammare förändringar under stor osäkerhet. I regel kräver arbetssätten att aktörer som naturresursanvändare och myndighetsrepresentanter – ges tillfälle att träffas upprepade gånger och bilda förtroendebaserade sociala nätverk (et. 1997, 1992). En utmaning för den här typen av nätverksbaserad styrning utgörs av det faktum att olika chocker som utlöses av effekter av klimatförändringar kan vara storskaliga, och utspela sig mycket Det finns en rad exempel på tillämpningar för att hantera tröskeleffekter, osäkerhet och överraskningar. SOU 2007:60 Bilaga B 31 41 snabbt (et. 2004, Re 2006). Detta ger beslutsfattare att agera, eller anpassa sig till förändringar. Ett konkret exempel på detta är avrinningsområdesbaserade organisationer som kan fungera väl om förändringar i landskapet eller vattenresurser är långsamma, och om effekterna matchar avrinningsområdets geografiska skala. Vid större chocker och överraskningar relaterade till vattenresurser (exempelvis möjliga hälsorelaterade kriser, storskaliga översvämningar, snabba förändringar i omgivande mark som indirekt påverkar vattenkvalitén) kan behovet av ett mer omfattande samarbete med samhällsaktörer och myndigheter komma att bli uppenbar. I ett sådant läge finns det ett behov av att på läns- och nationell nivå skapa en kapacitet att bringa samman viktiga expertgrupper, myndigheter och icke-statliga organisationer (se Galaz et. 2007, Kickert et. 1997, Koppenjan et. 2004) Även om det senare kan tyckas vagt, och/eller falla inom ramen för det arbete som redan nu görs av och/eller kommunernas krishanteringsenheter, skiljer sig denna ihopkoppling för social-ekologiska system markant från konventionell krisberedskap. För ekologiska system med inneboende tröskeleffekter handlar det inte om att återställa viktiga samhällsfunktioner efter en kris, utan om att samordna kunskapen och agerandet hos statliga organisationer och intressenter innan ekosystemet passerar en möjlig kritisk tröskel. Detta har visat sig svårt då det för tillfället inte finns någon vetenskaplig konsensus om hur man exakt definierar tröskelvärden. Det finns dock intressanta exempel på där detta visat sig möjligt. De tydligaste exemplen är den brittiska regeringens hantering av mul- och klövsjukan 2001, samt den internationella samordningen i samband med den överraskande spridningen av SARS. Båda exemplen visar på det stora behovet av att snabbt etablera ett nära samarbetet med relevanta forskningsgrupper, samt en mycket snabb samordning av berörda myndigheter (2005, Heymann 2006, Galaz 2007). Bilaga B 31 SOU 2007:60 42 Kapitel 5. När anpassning inte räcker till från anpassning till omställning Förvaltningsformer kan ses som en viktig del av social-ekologiska system. Vi har tidigare konstaterat att det finns mer eller mindre önskvärda tillstånd. Mindre önskvärda tillstånd kallas ibland för sociala fällor, som kan vara svåra att ta sig ur (1987) och där anpassningar inte räcker till för att skapa social, ekonomisk eller ekologisk hållbarhet. Ett exempel på detta är anpassningar i jordbrukssystemen i västra inte svarat på signaler på irreversibla miljöförändringar vilket resulterade i en förlust av ekosystemtjänster och social utslagning (2004). I dessa situationer krävs det istället kapacitet att göra större omställningar i systemet till styrskick som möjliggör framväxten av nya förvaltningsformer, t.ex. adaptiv samförvaltning (et al. 2005, et al. I den vetenskapliga litteraturen kallas denna typ av stora omställningar för transformationer (Gunderson & Holling 2002, et al. Denna typ av storskaliga omställningar kan ses som övergångar från ett social-ekologiskt tillstånd till ett annat. Vår förståelse för hur sådana omställningar sker är begränsad (Gunderson & Holling 2002). Det finns ofta en större kunskap om önskvärda tillstånd, än om vad som krävs för att ta samhällen dit. En framtida forsknings- och policyutmaning blir därför att fokusera på omställningar, och identifiera vilka faktorer som hindrar eller gynnar önskade omställningar i social-ekologiska system.