sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nät- myndigheten får meddela före- skrifter om insamling av de uppgifter som behövs för bedöm- ning av nättariffers skälighet. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nät- myndigheten får meddela före- skrifter om 1.insamling av de uppgifter som nätmyndigheten be- höver för att meddela ett fastställelsebeslut enligt 5 kap. 1 § och ett avstäm- ningsbeslut enligt 5 kap. 10 §, samt 2.indelning av elnätet i komponenter och kompo- nentslag. Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 18–20 §§, 3 kap. 3, 6–8, 9 b, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§, 8 kap. 4 a § samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2–4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstill- stånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Regeringen får meddela före- Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 18–20 §§, 3 kap. 3, 6–8, 9 b, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§, 5 kap. 1, 9–11, 15 och 20 §§, 8 kap. 4 a § samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2–4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstill- stånd krävs vid överklagande till kammarrätten. beslut att efter en ansökan av en nätkon- cessionshavare enligt 5 kap. 8 § inte ändra en fastställd intäkts- ram får inte överklagas. Regeringen får meddela före- 13TP PT Senaste lydelse 2005:1110. skrifter om överklagande av andra beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. skrifter om överklagande av andra beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. 1.Denna lag träder i kraft i fråga om 12 kap. 2 §, i fråga om 1 kap. 5 a §, 5 kap. 1–7 §§ och 13 kap. 5 § samt i övrigt . 2.Den första tillsynsperioden enligt 5 kap. 2 § börjar . 3.Inför den första tillsynsperioden ska nätmyndigheten fastställa nätkoncessionshavarnas ingående kapitalbas utifrån de befint- liga tillgångar som används för att bedriva nätverksamheten. 4.Värdet av elnätet vid fastställandet av den ingående kapital- basen ska motsvara genomsnittskostnaden för att vid tiden för värderingen investera i likartade tillgångar under liknande objektiva förutsättningar (nuanskaffningskostnad). Om det föreligger särskilda skäl får värdet beräknas på annat sätt. Där- efter ska ett åldersavdrag göras av värdet. 5.Om en nätkoncessionshavare vill visa att dess elnät är yngre än åldersavdraget enligt punkten 4 ska koncesisonshavaren till nätmyndigheten ge in en sammanställning av den genom- snittliga åldern för varje enskilt komponentslag. Om uppgift därvid saknas i ett komponentslag om en komponents ålder ska ett åldersavdrag göras av nuanskaffnings- kostnaden för denna komponent. 6.Värdet av övriga tillgångar vid fastställandet av den ingående kapitalbasen ska ske utifrån bokfört värde. Om det föreligger särskilda skäl får värdet beräknas på annat sätt. 7.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för nättariffer som avser tid före . Utredningens uppdrag enligt direktiven är att se över frågor som rör bl.a. regleringen av överförings- och anslutningsavgifter samt analysera den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession.TPF1FPT Uppdraget kan delas in i fyra delar. I den första delen ingår att lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndigheten godkänner eller fastställer nätföretagens överförings- och anslutningsavgifter innan de får börja gälla. När det gäller anslutningsavgifterna kan utredningen alternativt föreslå ett regelverk där tillsynsmyndigheten fastställer nätföretagens metoder för att fastställa anslutningsavgifterna innan metoderna får börja gälla. Utredaren ska utgå från att förhandsprövning av nät- företagens överförings- och anslutningsavgifter ska baseras på det nuvarande regelverket för bedömning av skälighet. Uppdraget i denna del har sin bakgrund i det s.k. elmarknadsdirektivet (och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG). I den andra delen ingår att mot bakgrund av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1228/2003 av om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande el- handel och dess syfte att ta bort gränstarifferna för handel med el, överväga om förordningens regler även bör omfatta utlands- förbindelser som är anslutna till regionnätet. Utredaren ska lämna förslag till hur de utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska regionnätet kan hanteras så att dessa förbindelser behand- las enligt samma grunder som de utlandsförbindelser som är anslutna till stamnätet. 1TP PT Dir. 2006:39, 2007:27 och 2007:86. Direktiven finns intagna som bilagor till betänkandet. I den tredje delen ingår att analysera om den nuvarande upp- delningen mellan områdeskoncession och linjekoncession samt dess koppling till reglerna för tariffsättning och redovisning är lämplig för att åstadkomma ändamålsenliga, driftsäkra och kost- nadseffektiva elnät och, om så inte är fallet, föreslå åtgärder för detta. Slutligen ingår i den fjärde delen att beakta de slutsatser som dras vid analysen av den nuvarande uppdelningen mellan områdes- koncession och linjekoncession på elmarknaden och är relevanta för jämförelse mellan el- och gasmarknaden, i det förslag som lades fram i slutbetänkandet El- och naturgasmarknaderna – energi- marknader i utveckling (SOU 2004:129). I denna del av uppdraget ingår att närmare analysera sambandet mellan koncession och monopolrättigheter, hur koncessionen kan effektivisera en utbygg- nad av naturgasnät och hur konkurrensen på den svenska natur- gasmarknaden påverkas. I uppdraget ingår också att analysera behov av undantag från koncessionskrav samt om sådant behov finns lämna förslag i denna del. Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden. I syfte att ta reda på hur frågorna i uppdraget har behandlats i öviga nordiska länder har företrädare från utredningen besökt tillsynsmyndigheterna i (Energitilsynet), () och (Vassdrags- och Ener- gidirektorat). Utredaren har även besökt för att där infor- mera sig om de önskemål som finns angående anslutning till det svenska regionnätet och villkoren för detta, och har vidare i erhållit information i samma frågor av företrädare för (ledamoten ). Ålands- kontoret i och kraftnät har vid ett sammanträde ytterligare informerat utredningen om förhållandena på . Utredaren har vidare sammanträffat med företrädare för mobil- nätföretag () och elnätföretag (och ). Vid ett gemensamt sammanträde har utredningen samrått med (N 2007:02) och därvid diskuterat frå- gor som berör båda utredningarna. har på utredningens uppdrag bl.a. upprättat en promemoria hur utredningens förslag kan påverka nätföretagens incitament att investera och ett diskussionsunderlag rörande utvär- deringskriterier för elnätstariffer. Promemorian finns intagen som bilaga 4 till betänkandet. har även i andra delar varit utredningen behjälplig. I enlighet med våra direktiv har vi samrått med . Av utredningens direktiv framgår att vissa delar av uppdraget ska redovisas . Det rör frågorna som avser förslag till lagstiftning och det regelverk som krävs för att tillsyns- myndigheten ska göra en förhandsprövning av nätföretagens tarif- fer och anslutningsavgifter eller metoder för att fastställa dessa avgifter samt de förslag som avser utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska regionnätet. Dessa delar redovisas i detta betänkande. Övriga uppdrag kommer att redovisas i ett slut- betänkande . 1.3.1Regleringen av tariffer för överföring av el I har prisregleringen av elnätverksamhet och tidigare även elpriset historiskt skett genom kontroll i efterhand. I samband med omregleringen av elmarknaden behölls den svenska traditionen med fri prissättning, där elnätsföretagen sätter sina tariffer efter vissa generella riktlinjer.TPF2FPT Tarifferna fastställs såle- des inte av tillsynsmyndigheten i förväg utan myndigheten ges först möjlighet att pröva om dessa är skäliga i efterhand. Om myn- digheten efter denna prövning finner att tarifferna inte är skäliga ska företaget föreläggas att sänka dessa. Orsaken till att denna 2TP PT Med nättariff avses enligt 1 kap 5 § ellagen (1997:857) avgifter och övriga villkor för över- föring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät reglering behölls var bland annat att det var en väl inarbetad modell som passade väl in i den svenska rättstraditionen. I proposition Handel med el i konkurrens (prop. 1993/94:162 s. 59) konstaterades att nättariffer och övriga villkor för nättjänster liksom tidigare borde vara underkastade reglering och att utgångspunkten för fast- ställande av skäliga avgifts- och tariffnivåer för överföring av el borde vara gällande praxis. En bärande princip i ellagen (1997:857) är att den som har nät- koncession är skyldig att på skäliga villkor överföra el för annans räkning (3 kap. 9 §). Vid tillsyn av avgifterna ska skälighetsbedömningen inrikta sig på nätkoncessionshavarens samlade prestation. Enligt 4 kap. 1 § ellagen ska nätkoncessions- havarens samlade intäkter vara skäliga i förhållande till både de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet och nät- koncessionshavarens sätt att bedriva verksamheten (subjektiva för- utsättningar). De objektiva förutsättningarna är sådana förutsättningar som nätkoncessionshavaren inte kan påverka. De främsta objektiva faktorerna är antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi och effekt samt kostnaden för överliggande nät. En viktig subjektiv faktor är det enskilda företagets kvalitet på överföringen av el, inbegripet leveranssäkerhet och spänningskvalitet. I propositionen Genom- förande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. (prop. 2004/05:62) konsta- terade regeringen att elmarknadsdirektivet drar en klar skiljelinje mellan vilka frågor som tillsynsmyndigheten kan pröva i efterhand respektive vilka som ska prövas på förhand. Huvudregeln är att bl.a. överföringstariffer ska fastställas eller godkännas på förhand, vilket motiveras med att det skapas en stor osäkerhet på marknaden om de tariffer som tillämpats av företagen kan ändras av en tillsynsmyndighet. Direktivets bestämmelser ger dock medlemsstaterna en möjlig- het att välja mellan att tillämpa huvudregeln eller att endast fast- ställa eller godkänna de metoder som tarifferna är baserade på. har ett system med tillsyn över nätföretagens över- föringsavgifter i efterhand. En övergång till en renodlad förhands- tillsyn, dvs. att tillsynsmyndigheten på förhand fastställer eller godkänner företagens överföringsavgifter skulle, utöver att med- verka till en ökad europeisk harmonisering, innebära såväl fördelar som nackdelar för svenskt vidkommande. 2004/05:62 fram- höll regeringen att metoden för överföringstariffer borde utformas så att den kompletterar de regler om tariffers utformning som finns i ellagen. Då det saknades underlag för att kunna ta ställning till denna fråga ansåg regeringen att det under en över- gångsperiod borde införas en ordning där metoden för tariff- sättningen anges direkt i lagstiftningen. Regeringen anmälde i pro- positionen att man avser utreda frågan och återkomma till riks- dagen med förslag. I artikel 23.2 a i elmarknadsdirektivet anges att tillsynsmyndigheten ska ansvara för att fastställa eller godkänna metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer, innan dessa träder i kraft. När det gäller engångsavgifter för anslut- ning, s.k. anslutningsavgifter, ger bestämmelsen, i likhet med vad som gäller för överföringsavgifter, medlemsstaterna en möjlighet att välja mellan två olika tillsynssystem. Medlemsstaterna kan välja antingen ett system där tillsynsmyndigheten fastställer eller god- känner anslutningsavgifterna i förväg eller ett system där tillsyns- myndigheten i förväg endast fastställer eller godkänner de metoder som nätföretaget använder för att beräkna eller fastställa anslut- ningsavgifterna. Anslutningsavgifter ska, sammantaget med över- föringsavgifterna, vara skäliga enligt bestämmelsen i 4 kap. 1 § el- lagen. I likhet med prissättning på överföringsavgifter bygger den nu gällande ordningen i på en fri prissättning där nät- företagen själva bestämmer sina anslutningsavgifter och där till- synsmyndighet först i efterhand kan pröva om dessa varit skäliga. Regeringen redovisade i prop. 2004/05:62 att det direkt i lag- stiftningen bör anges mer eller mindre detaljerade parametrar för hur företagen ska utforma sina anslutningsavgifter. Även beträf- fande företagens anslutningsavgifter bör det, , införas en ordning där metodparametrarna anges direkt i lagstiftningen. Denna ordning bör kompletteras med bestämmelser i ellagen där de faktorer som ska beaktas av företagen vid utfor- mandet av anslutningsavgifterna tydligt anges. Propositionen medförde också att en ny bestämmelse infördes i ellagen om tidsfrister för tillsynsmyndighetens prövning av villkor för anslutning. Myndigheten ska normalt pröva sådana ärenden . Myndigheten får förlänga med Om den som anhängiggjort ärendet samtycker får tidsperioden förlängas ytterligare. Regeringen anmälde i propositionen att man avser att utreda frågan om anslutningsavgifter och återkomma till med ett förslag som innebär att tillsynsmyndigheten ska göra en för- handsprövning av företagens anslutningsavgifter eller av de meto- der som de använder för att fastställa anslutningsavgifter. 1.3.3Utlandsförbindelser anslutna till regionnät Det svenska elnätet är förbundet med andra länder med hjälp av ett flertal utlandsförbindelser på olika spänningsnivåer. har 14 utlandsförbindelser med spänning på eller över. Dessa överföringsförbindelser ägs eller förvaltas vanligen av stamnäts- företaget och kostnaderna för flertalet ledningar räknas in i kost- nadsunderlaget för respektive stamnätstariff. På svensk sida för- valtas flertalet av dessa utlandsförbindelser av . Den övervägande delen av elhandeln med utlandet sker på dessa spänningsnivåer. Det finns dock ett fåtal utlandsförbindelser anslutna till regionnätet, bl.a. överföringsförbindelser till , och övriga samt . Två utredningar, och El- och gasmarknads- utredningen, har tidigare behandlat frågan om utlandsförbindelser anslutna till regionnät. behandlade frågan om nätavgifterna för kablarna till och i sitt slut- betänkande Elnätsföretag – särskild förvaltning och regionnätstariffer (SOU 2001:73). Enligt bedömning fanns inga skäl för en särskild behandling av utlandskablar som är anslutna till regionnätet. Det är fråga om anslutningar av elektriska anlägg- ningar till regionledningar, dvs. samma slag av anslutning som t.ex. av svenska lokalnät till regionnät. I betänkandet angavs som exem- pel Gotlandskabeln som är en del av regionnät och vars högre kostnader slås ut på kundkollektiv. En liknande konstruktion kunde, enligt utredningen, vara tänkbar beträffande och . Kostnaderna borde emellertid i så fall enligt utredningen bäras av elkunder eller skattebetalare i respektive . I sitt delbetänkande El- och naturgasmarknaderna – europeisk harmonisering (SOU 2003:113) behandlade El- och gasmarknads- utredningen frågan om hur utlandsförbindelser ska behandlas när och rådets förordning (EG) nr 1228/2003 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel börjar tillämpas. Förordningen, vars främsta syfte är att ta bort gräns- tarifferna för handel med el inom EU, innehåller bl.a. regler för hantering av systemoperatörernas kostnader vid gränsöver- skridande handel med el och principer för fördelning av kapacitet vid s.k. flaskhalsar vid överföringen av el. Enligt El- och gas- marknadsutredningens bedömning omfattas inte utlandsförbindelser som förbinder regionala nät med andra medlemsstaters överförings- system – t.ex. Ålands- och Bornholmsförbindelserna – av förordningens bestämmelser. I förordningen nämns dock inte hur utlandsförbindelser som är anslutna till annat nät än stamnätet ska hanteras. Regeringen har därför ansett att det finns anledning att överväga om reglerna bör omfatta även utlandsförbindelser som är anslutna till regionnätet. I kapitel 2 ger utredningen en allmän beskrivning av ellagens bestämmelser om utformning av nättariffer. I kapitlet ges även en historisk bild av hur bestämmelserna har ändrats sedan ellagen trädde i kraft . Kapitel 3 ger en internationell utblick över hur bestämmelserna om tillsynen över nätföretagens intäkter ser ut i , och . I kapitel 4 finns utredningens överväganden och förslag till bestämmelser om införandet av en förhandsprövning. I kapitlet ges de grundlägganden förslagen i denna del. I kapitel 5 följer utred- ningens överväganden och förslag när det gäller det mer detaljerade regelverket som krävs vid en övergång till en förhandsprövning av nätföretagens intäkter. Förutom förslag till ändringar i ellagen för utredningen i detta kapitel även ett resonemang om hur regleringen bör utformas på förordnings-, föreskrifts- och beslutsnivå. I kapit- let finns även utredningens bedömning när det gäller vissa proces- suella frågor. I kapitel 6 behandlas utredningens överväganden och förslag när det gäller utlandsförbindelser anslutna till det svenska regionnätet. I kapitel 7 redogör utredningen för ekonomiska och andra kon- sekvenser av utredningens förslag och i kapitel 8 behandlas ikraft- trädande och övergångsfrågor. Slutligen, i kapitel 9, finns en författningskommentar. Utredningens huvuduppgift i detta delbetänkande är att lämna för- slag till den lagstiftning som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndigheten i förväg ska godkänna eller fastställa nät- företagens samlade intäkter från nätverksamheten. Nätföretagens intäkter kommer framför allt från de överförings- och anslutnings- avgifter som företagen debiterar sina kunder. Bestämmelser om hur nätföretagens nättariffer ska utformas samt vad skälighets- bedömningen av företagens samlade intäkter ska baseras på finns i ellagen (1997:857). Kapitlet inleds (avsnitt 2.2) med en kort beskrivning av ansvarig tillsynsmyndighet för regleringen av nättarifferna. Därefter (avsnitt 2.3) följer en redogörelse för hur ellagens bestämmelser om utformningen av nättariffer ser ut och hur de har ändrats sedan den nuvarande ellagen trädde i kraft . I avsnitt 2.4 ges en kortfattad beskrivning av hur tillsynsmyndighetens tillämpning av regelverket ser ut samt hur tillsynsprocessen går till i praktiken. I avsnitt 2.5 ges en kortare redogörelse över tillsynsmyndighetens granskning av 2003 – nättariffer. Slutligen finns i avsnitt 2.6 ett särskilt avsnitt som i korthet tar upp svenska kraftnäts särställning på nätområdet. Av 12 kap. 1 § ellagen framgår att nätmyndigheten har tillsynen över efterlevnaden av lagen och av föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen när det gäller bl.a. överförings- och anslutningsavgifter. Regeringen har med stöd av 1 kap. 7 § ellagen utsett Statens energi- myndighet () att handlägga de frågor som ligger på nätmyndigheten.TPF1FPT I förordningen (2004:1200) med instruktion för anges att det inom Energi- myndigheten ska finnas en som bl.a. har till uppgift att besluta om föreskrifter och besluta i ärenden som rör uppgifter enligt ellagen. När det gäller tillsynen över nätföretagens intäkter framgår det av ellagen att denna tillsyn ska utövas av nätmyndigheten. Utredningen refererar hädanefter i huvudsak till som ansvarig tillsynsmyndighet, eftersom det är denna enhet inom Energi- myndigheten som i praktiken utövar tillsynen. Förutom tillsynen över nätföretagens överförings- och anslut- ningsavgifter bevakar inspektionen också att leveranskvaliteten är god. Inspektionen kontrollerar även att nätföretagen sköter avläs- ningen av kundernas mätare och hanterar byten av elhandlare på ett smidigt och snabbt sätt. Av ellagen följer vidare att Energi- marknadsinspektionen har en tvistelösande funktion när det gäller t.ex. kostnader och villkor för anslutning och mätning av el. Vid inspektionen arbetar omkring 60 personer, varav ca 30 per- soner arbetar på tillsynsavdelningen. På denna avdelning finns ca 25 handläggare och chefer som direkt arbetar med tillsyn i olika for- mer, t.ex. bl.a. koncessionshantering, icke koncessionspliktiga elnät, mätning och rapportering, årsrapporter, företagens inrap- portering avseende elnät och naturgasnät. För direkt tarifftillsyn inklusive nätnyttomodellen har inspektionen avsatt fyra årsarbets- krafter. kommer Energimarknads- inspektionen att bli en egen myndighet. Hur instruktionen för myndigheten ska se ut är inte klart. En statlig utredning är tillsatt för att genomföra bildandet av den nya myndigheten.TPF2FPT 1TP PT Se 1 § elförordningen (1994:1250). 2TP PT Se dir. 2007:140, Inrättande av en ny myndighet för tillsyn av energimarknaderna. 2.3Ellagens bestämmelser om utformningen av nättariffer Den nuvarande ellagen trädde i kraft och inne- bar en del större förändringar i förhållande till den dåvarande lag- stiftningen på elområdet.TPF3FPT Beträffande bestämmelserna om utform- ningen av nättarifferna omfattade dessa förändringar dock i huvud- sak endast språkliga och redaktionella ändringar. Den äldre lagen hade nämligen redan tidigare kompletterats med de nya bestämmelser om nättariffernas utformning som trädde i kraft i samband med genomförandet av elmarknadsreformen. Genom reformen ändrades bl.a. ansvaret för de olika aktörerna på el- marknaden. Huvudprincipen är att åstadkomma en klar boskillnad mellan å ena sidan produktion och försäljning av el och å andra sidan överföring av el (nätverksamhet). Produktionen och för- säljningen ska ske i konkurrens medan nätverksamheten, som innefattar innehavet och driften av elnäten och är ett i huvudsak naturligt monopol, även i fortsättningen regleras och övervakas på särskilt sätt för att säkerställa en effektiv nätverksamhet. I delas överföringen av el in i olika nivåer beroende på kapacitet. Det är av tekniska och ekonomiska skäl lämpligt att överföra stora kvantiteter vid hög spänning. Av bl.a. dessa skäl de- las landets nätverksamhet in i stamnät, regionnät och lokalnät. Stamnätet är det nationella nätet för överföringen av el genom hela landet samt för import och export. Stamnätet har spänningsnivåer mellan 220 och och täcker i princip hela . Stamnätet förvaltas och drivs av . Regionnäten ansluter till stamnätet och har vanligen spänningsnivåer på mellan och . Deras väsentliga funktion är att överföra el mellan olika stamnätspunkter och ett stort antal anslutnings- punkter på lokalnäten. Regionnäten är en länk mellan stamnätet med sina höga spänningsnivåer som tillämpas på lokalnäten. En viktig uppgift för regionnätsföretagen är att transformera ned spänningen på stamnätsnivå till de lägre spänningsnivåerna i lokalnäten. Tre nätföretag – , och – äger större delen av de svenska regionnäten. Under regionnäten finns lokalnäten där 3TP PT Genom ikraftträdandet av ellagen upphörde lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestäm- melser om elektriska anläggningar och lagen (1994:618) om handel med el, m.m. att gälla. elleveranserna sker till flertalet slutkunder. Spänningen i de lokala näten ligger vanligen på 20, 10 eller , medan den lägsta spän- ningsnivån är 0,4 kV. Lokalnäten ägs av ett stort antal nätföretag. Enligt bestämmelserna i 2 kap. ellagen krävs tillstånd (konces- sion) för att bygga och använda elektriska starkströmsledningar.