sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — har ett och samma begrepp använts, men med olika betydelser i skilda författ- ningar. Ett exempel på detta är begreppet direktåtkomst, som ibland men inte alltid avser utlämnande på elektroniskt medium. Vidare har skilda tekniker använts för att beskriva de ändamål för vilka verksamheten, och därigenom behandlingen av personuppgifter, bedrivs. I en del registerförfattningar har ändamålen delats upp i primära och sekundära ändamål. De sistnämnda syftar bland annat till att beskriva de ändamål för vilka uppgifter får lämnas ut från den aktuella verksamheten. Detta har i sin tur medfört att oklar- heter har uppstått bland annat om hur sådana bestämmelser för- håller sig till den så kallade finalitetsprincipen i personuppgiftslagen (och i dataskyddsdirektivet), en princip som innebär att uppgifter inte får behandlas för andra ändamål än de för vilka uppgifterna har samlats in. Denna brist på samordning och enhetlighet har lett till oklarheter i tillämpningen och svårigheter att överblicka regel- verket, vilket i sin tur innebär en risk för onödiga integritets- förluster. Vilken form av inskränkning det är frågan om bör framgå av reglerna Registerförfattningarna innehåller regler som syftar till att skydda den enskildes integritet vid framför allt automatiserad behandling Vanligtvis finns där också regler av motsatt innebörd som medger direktåtkomst och utlämnande av uppgifter till andra myndigheter och enskilda. Av vikt i sammanhanget är därför att regler av dessa slag har en sådan utformning att det går att utläsa vari inskränkningen består och hur stor den är. Så är dess- värre inte alltid fallet. Grundläggande bestämmelser om så kallad direktåtkomst brukar i allmänhet ha form av lag. Skälet till detta är att frågan om direkt- åtkomst har ansetts central från integritetsskyddssynpunkt. Vad som avses med detta begrepp kan dock inte anses helt klarlagt. Den grundläggande innebörden av begreppet torde vara att någon för myndigheten utomstående har rätt att på egen hand söka i myndig- hetens databaserade informationssamlingar, dock utan att själv kunna bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet (se t.ex. prop. 2004/05:164 s. 83 f.). I begreppet direktåtkomst ligger också att den som är ansvarig för informationssamlingen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av. Genom direktåtkomsten öppnas alltså myndighetens informationssamlingar helt eller delvis för den utomstående. Om det är fråga om uppgifter som omfattas av sekretess, måste man alltså i förväg fastställa att den utomstående har rätt att ta del av informationssamlingen utan att någon sekretessprövning skall göras i det individuella fallet. En bestämmelse som tillåter direktåtkomst har inte ansetts i sig innebära en sådan uppgiftsskyldighet som enligt 14 kap. 1 § SekrL medför att ett utlämnande av uppgifter till en annan myndighet inte hindras av sekretess. Det torde bero på att det i bestämmelser om direktåtkomst brukar anges vilka myndigheter som får ha direktåtkomst till den aktuella myndighetens informations- samlingar. Förhållandet uppmärksammades bland andra av Lag- rådet med anledning av reformen för behandling av personupp- gifter inom , och (prop. 2000/01:33). Enligt Lagrådet vore det önskvärt om en for- mell överensstämmelse åvägabragtes mellan registerlagarna och sekretesslagen så att sekretessbrytande effekter av föreskrifter om direktåtkomst regleras i sekretesslagen i anslutning till 14 kap. 1 och 3 § §§ SekrL. I avsaknad av en sådan överensstämmelse borde man enligt Lagrådet i de fall direktåtkomsten skall vara sekretess- brytande ange detta med ett skall och därmed ansluta till 14 kap. 1 § SekrL. I de fall då direktåtkomsten däremot inte avses vara sek- retessbrytande borde detta anges med ett får och därmed ansluta till 14 kap. 3 § SekrL, vilket innebär att en sekretessprövning enligt denna bestämmelse måste göras innan åtkomsten kan medges. Regeringen och följde inte Lagrådets synpunkter i det nämnda lagstiftningsärendet, och synes inte heller ha gjort så i andra lagstiftningsärenden där direktåtkomst har reglerats. Den regleringsmodell som i allmänhet används är således att det i den aktuella registerlagen anges att direktåtkomst får medges. Därut- över meddelar regeringen i en förordning kompletterande bestäm- melser om uppgiftsskyldighet. I lagen brukar det inte hänvisas till att det i förordning finns sådana sekretessbrytande regler. Av lagen framgår alltså i allmänhet inte att direktåtkomsten kompletteras av bestämmelser om uppgiftsskyldighet. I stället ger lagen, med ordet får, intryck av att direktåtkomst är möjlig först efter en sekretess- prövning med stöd av 14 kap. 3 § SekrL. Ett utlämnande av uppgifter som sker på grund av en bestäm- melse om uppgiftsskyldighet, och som därmed ansluter till 14 kap. 1 § SekrL, får anses innebära en typiskt sett större integritetsskada än ett utlämnande som sker med stöd av 14 kap. 3 § SekrL. Från integritetsskyddssynpunkt är det således angeläget att det redan i lagen – vid sidan av de från integritetsskyddssynpunkt i och för sig viktiga bestämmelserna om vilka myndigheter som får medges direktåtkomst – framgår vad slags inskränkning i integriteten som det är frågan om. Inte minst är detta betydelsefullt på områden med stark sekretess, såsom på skatteområdet där absolut sekretess gäller. Det vore därför önskvärt att bestämmelser om direkt- åtkomst utformas så att det framgår huruvida denna åtkomst kom- pletteras med bestämmelser om uppgiftsskyldighet. Därmed kan den enskilde redan av de grundläggande bestämmelserna i lagen läsa ut vilken slags integritetsinskränkning det är frågan om. Särskilt önskvärt vore att man genom en generell lösning ska- pade överensstämmelse mellan sekretesslagen och regler om direkt- åtkomst när det gäller utbyte mellan myndigheter av uppgifter som omfattas av sekretess. Ännu ett problem från integritetsskyddssynpunkt utgör de för- fattningar som innehåller regler om så kallade sekundära ändamål. I dessa författningar brukas anges att uppgifter, vid sidan av de pri- mära ändamålen, får behandlas för att tillhandahålla information till någon annan myndighet eller till enskilda. Ett av de grundläggande kraven i personuppgiftslagen är att personuppgifter bara får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Ett annat krav är att de inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket det samlades in. Mot denna bakgrund fyller de sekundära ändamålen sin plats i och med att de anger för vilka andra ändamål än de primära, som uppgifter får behandlas genom insamling, lagring och annan behandling inom den aktuella myndighetens verksamhet. Bestämmelser om sekundära ändamål är emellertid proble- matiska från den synpunkten att de ibland också avses ge svar på frågan om när uppgifter får lämnas ut. avser de sekundära ändamålen att uttömmande reglera för vilka ändamål och till vilka som uppgifter får lämnas ut. Så är fallet i den reglering som avser behandling av personuppgifter inom brottsbekämpande verksamhet. Där synes bestämmelserna syfta till att, i betydligt större omfattning än vad som gäller enligt sekretesslagen, inskränka möjligheterna att lämna ut uppgifter till andra myndig- heter. Om bestämmelserna skall tillämpas i enlighet med detta syfte torde man för uppgifter som behandlas i enlighet med lagen – vilket bör vara i stort sett alla uppgifter eftersom handläggningen i allt väsentligt är datoriserad – i praktiken ha infört en absolut sek- retess i förhållande till andra myndigheter, trots att det i sekre- tesslagen anges att sekretess på detta område gäller med ett omvänt skaderekvisit. Bestämmelser om sekundära ändamål kan också vara avsedda att inte uttömmande ange när uppgifter får lämnas ut. Ett sådant syfte framgår i allmänhet inte av lagtexten, men brukar anges i förar- betena. På skatteområdet omfattar de sekundära ändamålen utläm- nande till såväl myndigheter som till enskilda som bedriver författ- ningsreglerad verksamhet. I lagtexten görs ingen skillnad mellan utlämnanden som sker på grund av uppgiftsskyldighet, efter en sekretessprövning enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen eller därför att det är fråga om utlämnande av offentliga uppgifter. Bestämmelsen synes utgöra någon slags exemplifiering av när utlämnanden kan komma att ske (jfr prop. 2000/01:33 s. 99). Även denna typ av bestämmelser försvårar möjligheterna att avgöra vilket skydd respektive vilka inskränkningar i den enskildes integritet som det är fråga om. Ett grundläggande problem i sammanhanget synes vara att inte heller när det gäller bestämmelser i registerförfattningar om ända- mål med behandlingen har lagstiftaren på något enhetligt sätt tagit ställning till hur sådana regler förhåller sig till bestämmelser i andra lagar som också kan ha betydelse i sammanhanget. Problemet behandlades bland annat av Lagrådet beträffande förslaget om lag- stiftning för behandling av personuppgifter på socialförsäkrings- området (prop. 2002/03:135 s. 159 f.). En reglering av nu nämnt slag skulle möjligen bli tydligare om bestämmelser om sekundära ändamål enbart fick ha till syfte att ange när uppgifter får samlas in och behandlas i verksamheten i form av lagring och på annat sätt. Utlämnande av uppgifter till andra myndigheter kan regleras vid sidan av de sekundära ända- målen. Därvid kan anges vilka uppgiftsskyldigheter som skall fin- nas. Därutöver torde det från integritetsskyddssynpunkt inte behövas andra bestämmelser om utlämnande av uppgifter än de som syftar till att precisera i vilka fall utlämnanden rutinmässigt får ske till andra myndigheter med stöd av 14 kap. 3 § SekrL. I övrigt torde det från integritetsskyddssynpunkt vara tillräckligt att ett utlämnande prövas enbart utifrån bestämmelserna i sekretesslagen. Utlämnande till enskilda av uppgifter enligt rätten att ta del av all- männa handlingar kan för övrigt inte – på grund av bestämmelserna i 2 kap. 3 § TF – begränsas i någon annan lag än sekretesslagen, såvida inte denna lag särskilt hänvisar till den aktuella register- författningen. Sammantaget visar kommitténs analys av det inte helt lättillgäng- liga området för registerförfattningar att skyddet för den person- liga integriteten väsentligt skulle förbättras om regelverket utfor- mades enhetligare, tydligare och mer i överensstämmelse med bestämmelserna i framför allt sekretesslagen. Det skydd för den personliga integriteten som tillkommer vuxna människor omfattar i princip också barnen. Några särregler i lag- stiftningen om barns integritetsskydd finns heller inte. Vad som emellertid gör det motiverat att ändå särskilt analysera barnens situation är den nödvändiga men i vissa fall kanske alltför långt- gående begränsning av deras integritetsskydd som följer av att de står under förmyndarskap. Inom och hälso- och sjukvårdens område till- godoses integritetsskyddet i första hand genom att myndigheternas utåtriktade verksamheten bygger på frivillighet, även om tvångs- åtgärder undantagsvis får tillgripas. Likaledes krävs som huvudregel samtycke när personuppgifter skall behandlas eller sekretessbelagda uppgifter lämnas ut till enskilda. Också möjligheten till insyn och information har en integritetsskyddande funktion. Genom rätten att ta del av myndigheternas sekretesskyddade dokumentation i angelägenheter som rör individen själv kan denne utöva en viss kontroll, vilket förebygger myndighetsmissbruk och kan undanröja en i sig påfrestande ovisshet om eventuella integritetskränkningar. Förvaltningslagens bestämmelser om rätt till insyn liksom sekre- tesslagens huvudregel att sekretess inte gäller i förhållande till den uppgiften berör, är exempel på denna typ av skyddsregler. Rätten till personlig integritet gäller således alla, men möjlig- heten att hävda denna rätt är begränsad för barn som inte uppnått myndig ålder. Som huvudregel är det vårdnadshavarna och inte barnen själva som bestämmer i angelägenheter som rör deras per- son och som har rätt att ta del av uppgifter om barnen. I takt med att barnen blir äldre och mognare avtar dock vårdnadshavarnas – i regel föräldrarnas – lagliga bestämmanderätt över barnen. En grundläggande princip i är att barnets bästa skall beaktas. Principen är nära förknippad med det förhål- landet att barn endast i begränsad utsträckning kan bestämma över sig själva. Ett av syftena bakom principen är att konventions- staterna skall förmås att utforma sin lagstiftning i enlighet med barnets bästa men också så, att den som har rätt att bestämma å barnets vägnar ges incitament att se till barnets intresse. En annan princip i är att barn skall ha rätt att fritt få uttrycka sina åsikter och att bli hörda. Barnet skall särskilt beredas möjlighet, antingen direkt eller genom företrädare, att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet. Det finns ingen nedre åldersgräns angiven för när barnet har rätt att få komma till tals och uttrycka sina åsikter. I är principen om barns och ungas rätt att få göra sig hörda införd i flera lagar, bland andra , socialtjänstlagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga. Kommitténs kart- läggning och analys har emellertid visat att det såväl i lagstiftningen som i dess tillämpning finns olösta konflikter mellan å ena sidan barnets rätt att komma till tals och föräldrarnas rätt att bestämma. I sådan lagstiftning där integritetsskyddet består i krav på sam- tycke från den enskilde, t.ex. i samband med behandling av person- uppgifter eller utfående av sekretessbelagda handlingar, är barnet helt utlämnat till den vuxnes åsikter huruvida samtycke skall läm- nas eller inte. Behandling av personuppgifter ökar i skolan och integritetskänslig information görs tillgänglig i elektronisk form, exempelvis i form av webbrapporter om frånvaro och individuella När vårdnadshavarens och barnens intresse är motstridiga går föräldrarnas bestämmanderätt i de allra flesta fall före principen om barnets bästa. En myndighet kan visserligen i vissa situationer underlåta att ge föräldrarna tillgång till sekretess- belagda uppgifter om det finns risk för att barnet far illa om upp- giften röjs för vårdnadshavaren. Om vårdnadshavaren lämnat sam- tycke till att uppgifter lämnas till någon annan, exempelvis en jour- nalist, ges däremot ingen möjlighet för en myndighet att vägra lämna ut uppgifterna, inte ens om myndigheten skulle anse eller misstänka att utlämnandet strider mot barnets bästa. Föräldrarnas bestämmanderätt går i detta fall före hänsynen till barnets integri- tet. Även i lagstiftning där konventionens principer om hänsyns- tagande till barnets bästa är uttryckligen införda, t.ex. i social- tjänstlagen, skapar motsättningen mellan barnets rätt att komma till tals och föräldrarnas bestämmanderätt problem med avseende på barnets behov av integritetsskydd. Trots att socialtjänstlagen föreskriver att även små barn skall höras, kan inte höra ett barn utan föräldrarnas samtycke. Det gör härvidlag ingen skillnad om socialnämnden anser att ett samtal med barnet är nödvändigt för att kunna utröna dess inställning. Det har ansetts att bestämmelserna i socialtjänstlagen inte har getts en sådan utformning att den inskränker föräldrarnas bestämmanderätt över barnet. Att en myndighet agerar mot vårdnadshavarens vilja anses såle- des vara ett så stort ingrepp i bestämmanderätten över barnet, att även uttryckliga bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals, får ge vika för vårdnadshavarens bestämmanderätt. Detta ställningstagande har lett till ändringar i passlagen som innebär att möjligheten att i vissa situationer frångå kravet på föräldrarnas samtycke, uttryckligen anges i lagen. Lagstiftningen kan alltså i vissa avseenden förefalla oklar och motsägelsefull, vilket kan ge upphov till ovisshet om var gränserna för barnens integritetsskydd egentligen går. I andra fall har lagstif- taren däremot otvetydigt löst konflikten mellan barnens och för- äldrarnas rättigheter till föräldrarnas fördel. Det kan ifrågasättas hur väl grundade dessa överväganden är och i vad mån lagstiftaren verkligen har haft klart för sig att barnen principiellt och enligt har lika stor rätt till skydd för sin personliga integritet som vuxna. Exempelvis utgör lagstadgade krav på sam- tycke i många situationer ett mycket bra skydd för att vuxnas integritet inte kränks, men ett bräckligt skydd för barnens integri- tet i de fall då barnet och dess vårdnadshavare inte har samman- fallande intressen. Av sådana skäl är det angeläget att det i lagstift- ning som begränsar den personliga integriteten eller specifikt berör barns förhållanden, ges tillräcklig uppmärksamhet åt den särskilda problematik som barnens behov av integritetsskydd innebär. Här- igenom bör det för framtiden åtminstone kunna undvikas att deras integritetsskydd slentrianmässigt får vika för föräldrarnas rätt att bestämma över sina barn. Många av de allmänna iakttagelser som redovisats rörande sådana brister i lagstiftningsarbetet som kan gå ut över skyddet för den personliga integriteten har relevans också när det gäller den i kom- mitténs direktiv särskilt utpekade lagstiftning vars ändamål är en effektiv brottsbekämpning. Bristerna gäller inte minst det bered- ningsunderlag som legat till grund för de reformer som har genomförts eller föreslagits på detta område. Bristerna gäller också sättet att motivera ny lagstiftning, där kommittén kunnat konstatera att invändningar kan riktas mot hur propor- tionalitetsprincipen tillämpas och mot hur de integritetsbegrän- sande effekterna av föreslagna åtgärder framställs. Kommittén har inte underlag för att i varje särskilt fall påstå att lagstiftningen skulle ha fått ett annat innehåll om proportionali- tetsprincipen hade använts på ett mer aktivt och omsorgsfullt sätt. Att integritetsskyddet i några fall har eftersatts till följd av att denna princip inte har beaktats fullt ut förefaller däremot mycket troligt. Som framhållits är det emellertid ibland svårt att veta om mer noggranna överväganden har förekommit än vad som finns redovisat i lagstiftningens förarbeten. Kommittén vill därför under- stryka vikten av att alla för integritetsskyddet relevanta bedöm- ningar som görs i ett lagstiftningsärende också blir dokumenterade. Lagstiftningen riskerar att mötas med misstro om inskränkningar i integritetsskyddet till förmån för nya tvångsmedel, spanings- metoder, sekretesslättnader eller andra åtgärder på brottsbekämp- ningsområdet inte motiveras på ett övertygande sätt. Erfarenheter från andra områden visar också att den omsorg som lagstiftaren lägger ner på att formulera sina överväganden i skrift brukar betala sig i form av en bättre och mer sammanhållen lagstiftning. En tendens i lagstiftningsarbetet på brottsbekämpningsområdet och även i den allmänna debatten som det finns anledning att upp- märksamma, är att statens skyldighet att tillförsäkra medborgarna trygghet och säkerhet mot brott, dvs. vad som brukar benämnas rättstrygghet, i stället framställs som en skyldighet för staten att värna medborgarnas personliga integritet. Det sistnämnda skydds- behovet kan sedan i sig framställas som ett skäl för specifika integ- ritetsbegränsande åtgärder. En sådan sammanblandning av begrep- pen rättstrygghet och personlig integritet kan i värsta fall leda till en omotiverad balansförskjutning mellan behovet av en effektiv brottsbekämpning och intresset av integritetsskydd i lagstift- ningen. En annan sak är att hänsynen till brottsoffren är ett utom- ordentligt relevant skäl för lagstiftning som inskränker den per- sonliga integriteten. Kommittén vill därför endast framhålla att det inte går att föra ett resonemang som ensidigt går ut på att ju mer den personliga integriteten inskränks genom lagstiftning desto bättre skyddas den personliga integriteten. En annan tendens på brottsbekämpningsområdet är att lagstifta- ren tonar ned integritetshänsynen och hastar fram lagstiftning när de yttre hoten mot samhället ökar eller upplevs ha ökat. Denna tendens är i och för sig förståelig, inte minst mot bakgrund av de terrorhandlingar som utförts runt om i världen. Kom- mitténs attitydundersökning tyder också på att en stor majoritet av befolkningen anser att statens kontroll över medborgarna bör öka ytterligare i syfte att motverka terrorism och annan grov brottslig- het. Från integritetsskyddssynpunkt kan det emellertid inte accep- teras att vare sig yttre hot eller medborgargruppers önskemål tas till intäkt för att göra proportionalitetsbedömningarna mindre noggranna eller på annat sätt eftersätta kvaliteten i lagstiftningen. Genom lagstiftning som trädde i kraft fick polisen ökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. Det skedde genom att andra principer antogs än de som lagstiftaren tidigare hade sagt vara grundläggande från rätts- säkerhets- och integritetsskyddssynpunkt. Krav på direkt koppling till en misstänkt person övergavs i fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, krav på att det skall finnas en skäligen misstänkt övergavs i fråga om hemlig kameraövervakning och likaså övergavs det dittills absoluta villkoret straffminimum för brottet. Såvitt framgår av lagstiftningens förarbeten genomfördes reformen utan att nya eller tidigare okända omständigheter åbero- pades och utan att de negativa effekterna för den enskildes inte- gritetsskydd analyserades så ingående som man hade kunnat för- vänta sig vid en så stor förändring. Behovet av reformen från poli- siär synpunkt motiverades inte heller särskilt utförligt. Exempelvis angavs beträffande ett sänkt straffminimum för de aktuella brotts- typerna i huvudsak endast att det hade varit till fördel för utred- ningen av en inträffad grov stöld om hemliga tvångsmedel hade kunnat sättas in i den utredningen. Någon sådan i regeringsformen föreskriven proportionalitetsavvägning, som borde ha skett mellan behoven av brottsbekämpning och inte- gritetsskydd, redovisades inte i lagstiftningsärendet. Det är naturligtvis möjligt att mer noggranna och djupgående överväg- anden gjordes än vad som finns dokumenterat i ärendet. I så fall har emellertid dessa överväganden grundats på bedömningar rörande de med lagstiftningen förbundna integritetsskadorna som inte heller finns redovisade. I vilket fall som helst går det inte att av lagstiftningens förarbeten utläsa att den avvägning som ledde till en reducering av integritetsskyddet var så omsorgsfull och välgrundad som frågans genomgripande betydelse borde ha föranlett. Den parlamentariska kontrollen över tvångsmedelsanvändningen är svag och i praktiken inskränkt till jämförelser mellan andelen resultatrika tvångsmedelsanvändningar från till ett annat. Den årliga redovisningen till baseras i stort sett enbart på uppgifter från och . Dessa uppgifter sätts inte i relation till andra relevanta uppgifter. har en kraftig ökning skett av antalet meddelade tillstånd till användning av tvångsmedel. Vad denna ökning beror på går inte att avläsa i de lämnade redovisningarna. Årsvisa fluktuationer i antalet meddelade tillstånd och i antalet resultatrika fall kommen- teras inte närmare. Inte heller redovisas bakgrundsmaterial och jämförande material. Åtskilliga anmärkningar av systemkaraktär kan alltså riktas mot det sätt varpå den parlamentariska kontrollen över tvångsmedelsanvändningen bedrivs. Trots att bristerna har varit kända har ingen ny ordning för insyn och kontroll införts. Det införda systemet med offentliga ombud får ses som ett välkommet initiativ från statsmakternas sida, inte minst mot bakgrund av den ökade risk för integritetsförluster som 2004 års Det är emellertid svårt att bedöma i vad mån ord- ningen med offentliga ombud har fyllt sitt syfte, eftersom det ännu inte gjorts en noggrann uppföljning och utvärdering av hur väl ordningen har fungerat. För att kunna fullgöra sina uppgifter är polisen beroende av spaningsmetoder som innebär någon form av avlyssning eller över- vakning och som sker i hemlighet.