sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — Det första man här bör beakta är att en fullständig ren- odling vare sig är möjlig eller önskvärd – ansvaret kommer i någon mening alltid att vara delat. Också i län där ännu har det regionala utvecklingsansvaret har de kommunala organen viktiga uppgifter inom området, varav många vuxit fram inom ramen för de allmänna befogenheter som kommunallagen ger. Omvänt kommer staten, även med en långtgående kommunali- sering av uppgifter, att ha det yttersta, nationella ansvaret för den regionala utvecklingen och själv sköta betydelsefulla uppgifter också på regional nivå. Oavsett uppgiftsfördelning kommer staten likaså alltid att ha legitima anspråk på att reglera verk- samhet, liksom den även har intresse av att lämna utrymme för självstyrelse och utvecklingskraft inom den kommunala sektorn. Att forma en ändamålsenlig regional samhällsorganisation handlar således inte om att resa murar mellan statligt och kom- munalt, utan om att lägga en stabil institutionell grund för en kontinuerlig reformprocess och en samverkan med tydliga roller – att skapa förutsättningar för goda processer, om man så vill. En förutsättning för ett sammanhållet, tvärsektoriellt utveck- lingsuppdrag är lika fullt att ett organ i varje region ges utrymme att utifrån ett regionalt helhetsperspektiv ta ett samlat utvecklings- ansvar. Den närmare uppgiftsfördelningen handlar därför om att tydliggöra roller och skapa utrymme för ett tydligt och legitimt regionalt ledarskap, som förmår att mobilisera och samordna de samlade utvecklingsresurserna och har mandat att företräda regionen i omvärlden. Därmed utkristalliserar sig två parallella uppdrag: Ett utvecklingsuppdrag som handlar om att med ett regionalt perspektiv prioritera, samordna och genomföra olika utveck- lingsinsatser utifrån en hållbar, sammanhållen strategi. Detta uppdrag är politiskt till sin karaktär och knutet till det regionala ledarskapet. Ett myndighetsuppdrag som handlar om tillsyn, tillstånd och annan rättstillämpning, samt om uppföljning, utvärdering och tvärsektoriell kunskapsbildning, som grund för samordning av statliga insatser i frågor som regeringen särskilt anger. Uppgifter med anknytning till regional utveckling uppdrag skall bidra till ett mer samlat statligt uppträdande på regional nivå. Utvecklingsuppdraget, så långt det är utmejslat, axlas av olika organ i olika län: i och samt i län med samverkansorgan är det en självstyrelseuppgift, medan det i övriga län är en statlig uppgift som axlas av länsstyrelserna. Viktiga ut- vecklingsuppgifter vilar dessutom i alla län på sektorsmyndigheter. Även myndighetsuppdraget är uppdelat mellan läns- styrelser, sektorsmyndigheter och kommuner. Såväl rättssäkerhet som likvärdighet talar för ett sammanhållet statligt ansvar för dessa uppgifter, liksom att de bör hanteras åtskilt från utvecklingsupp- draget. Genom att så långt som möjligt samordna sådana uppgifter på regional statlig nivå ges dessutom utrymme för en mer samlad, tvärsektoriell hantering av dessa uppgifter. Med andra ord talar såväl rättssäkerhet och likvärdighet som effektivitetshänsyn och strävan att lägga varje uppgift på lägsta effektiva nivå för att läns- styrelserna får ett mer samlat myndighetsuppdrag. I kapitel 6 presenteras förslag i denna riktning. Kommittén har analyserat argumenten för ett statligt respektive ett kommunalt utvecklingsuppdrag utifrån de principer som pekades ut i kommitténs delbetänkande.TPF3FPT Som underlag har kom- mittén bland annat haft de utvärderingar av försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning som Statskontoret och gjort, liksom den underlagsrapport som konsultföretaget har gjort för kommitténs räkning.TPF4FPT I analysen konstateras att såväl ett kommunalt organ som en statlig myndighet har en demokratisk legitimitet. I det senare fallet utgår legitimiteten dock från hela svenska folket via riksdag och regering, medan ett regionalt politiskt organ ger regioninvånarna rätt att råda över sina egna angelägenheter direkt via regionalt utsedda politiska företrädare. Detta är grundtanken bakom den kommunala själv- styrelsen och principen om att decentralisera uppgifter till lägsta effektiva nivå. Med sin demokratiska förankring direkt i regionen torde ett kommunalt organ dessutom ha större legitimitet att mobilisera 3TP PT Jämför med SOU 2007:13 Regional utveckling och regional samhällsorganisation (Sekretariatsrapport nr 3 till ), avsnitt 3.3. 4TP PT Statskontoret 2004:32 Regionalt ansvar på försök i och . Bättre sam- ordning och effektivare resursutnyttjande? ; , J. (2004) Regionförsök och demokrati, – demokrati – demokratisk legitimitet och regionalt utvecklingsarbete i och ; Nordregio och EuroFutures (2006), op. cit. Uppgifter med anknytning till regional utveckling regionens utvecklingsresurser och företräda den gentemot om- världen. Dessutom är den avvägning mellan olika politikområden som krävs – att formulera en sammanhållen strategi och göra tvär- sektoriella prioriteringar – utpräglat politisk till sin karaktär. Även i effektivitetshänseende förefaller således ett kommunalt regionalt ledarskap vara att föredra. Den eftersträvade samordningen under- lättas också av att huvuddelen av de resurser som på kort sikt är aktuella att samla inom ramen för ett mer tvärsektoriellt regionalt utvecklingsuppdrag redan är kommunala. Dessa slutsatser under- stöds ytterligare av de goda erfarenheter som försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i och Västra Göta- lands län uppvisat.TPF5FPT Den främsta farhågan förknippad med ett kommunalt ansvar för utvecklingsuppdraget tycks i stället vara att det skall leda till ökade regionala skillnader och därmed minskad likvärdighet. Därför är det viktigt att poängtera att staten, precis som , måste ansvara för att alla regioner har rimliga utvecklingsförutsättningar genom fördelning av utvecklingsresurser. Härvid skiljer sig utvecklings- uppdraget inte från de volymmässigt vida större uppgifter inom vård, skola och omsorg som kommuner och landsting redan har anförtrotts, och där staten genom det kommunala utjämnings- systemet ansvarar för att de skall ha likvärdiga förutsättningar att fullgöra sina åtaganden. Det finns slutligen, som ovan påpekats, av rättssäkerhetsskäl, behov av en tydlig rågång mellan det politiskt präglade utveck- lingsuppdraget och myndighetsuppgifter som tillsyn och till- ståndsprövning, där regelverket ibland kan komma i konflikt med strävandena efter en hållbar tillväxt och utveckling. Sammantaget talar således analysen tämligen entydigt för att utvecklingsupp- draget bör vara en uppgift, medan staten axlar myndig- hetsuppdraget. Avgränsningen av dessa båda uppdrag är långt ifrån given. För det första kommer staten alltjämt att kontrollera nationella instru- ment av avgörande betydelse för den regionala utvecklingen, inom bland annat utbildnings-, forsknings-, arbetsmarknads- och trans- portpolitiken. För det andra hamnar ett antal uppgifter i gråzonen mellan utvecklings- och myndighetsuppdragen. Främst gäller det stöd till enskilda företag inom ramen för den regionala utveck- 5TP PT Förutom ovan nämnda utvärderingar redovisar i och i (2006) Erfarenheter av samverkan i stort sett bara goda erfaren- heter av försöksverksamheten. Uppgifter med anknytning till regional utveckling lingspolitiken, landsbygdspolitiken och jordbrukspolitiken. Medan de båda sistnämnda stödformerna knappast ger något ut- rymme för regional anpassning, är de regionalpolitiska företags- stöden väl integrerade finansieringsinstrument i till- växt- och strukturfondsprogrammen. De bör därför ses som en del av utvecklingsuppdraget. I takt med att landsbygdspolitiken om- disponeras från detaljreglerade stöd till enskilda jordbruksföretag till bredare utvecklingsinsatser bör också den integreras i utveck- lingsuppdraget. På motsvarande sätt ser kommittén en klar poäng med att inom miljöområdet hålla isär renodlade myndighetsuppgifter som tillsyn och annan rättstillämpning från mer utvecklingsinriktad natur- och kulturmiljövård. De senare bör ses som integrerade delar i den samlade utvecklingsstrategin och bör därför införlivas i utveck- lingsuppdraget. Den femte frågan handlar om vilken geografisk indelning som är lämplig för att organisera utvecklings- respektive myndighetsupp- draget. Kommittén har närmat sig frågan genom att diskutera krite- rierna storlek, avstånd, identitet och anpassning, där de tre först- nämnda kriterierna ger förutsättningarna för det fjärde. Dessa tre kriterier pekar nämligen i olika riktning – mot stora regioner, mot små regioner respektive mot förankring i identitetsbaserade regioner. Det är tydligt att det krävs en avvägning mellan dessa kriterier, en geografi inom vilken sektorspolitiken kan omsättas i en sammanhängande och territoriellt anpassad utvecklingspolitik. Det måste röra sig om en geografi som är tillräckligt stor för att besitta en kraftfull och heltäckande uppsättning utvecklings- instrument, men är tillräckligt homogen för att man skall kunna enas om en gemensam agenda och gemensamma priorite- ringar. Det innebär inte att näringsstrukturen måste vara den- samma i hela regionen. Tvärtom är det från sårbarhetssynpunkt önskvärt med en viss diversifiering.TPF6FPT Arbetsmarknadsregionerna utgör naturliga byggstenar i utform- ningen av administrativa regioner. Administrativa gränser som skär 6TP PT Jämför med Nordregio och EuroFutures (skriftserie 2006) regionala indelning – om tillväxtperspektivet får råda samt EuroFutures (skriftserie 2006) Ansvarsfördelning på regional nivå: hur kan den se ut? Uppgifter med anknytning till regional utveckling igenom arbetsmarknadsregioner försvårar planering av infra- struktur, kollektivtrafik och annan utvecklingsplanering. Däremot kan en administrativ region mycket väl bestå av flera arbetsmark- nadsregioner, särskilt med tanke på att regionförstoringen medför att arbetsmarknadsregioner stadigt växer samman. Framtidens arbetsmarknadsregioner har för kommitténs räkning gjort en framskrivning av dagens arbetsmarknadsregioner till 2030 som underlag för kommitténs överväganden om lämplig regional indelning. Vägledande för kommittén har också varit att varje region skall besitta strategiska utvecklingsresurser, som arbetsmarknads- regioner av tillräcklig storlek för att växa av egen kraft samt univer- sitet och högskolor med betydande fasta forskningsresurser. Regional kollektivtrafik, allra helst på järnväg, och infrastruktur- planering är exempel på verksamheter som kräver ett vidare geo- grafiskt perspektiv än dagens normallän. Också arbetet med har inför programperioden –2013 nödvändig- gjort en särskild indelning i åtta programområden. De studier som kommittén låtit göra, liksom annat tillgängligt underlag, pekar entydigt mot att flertalet uppgifter med anknyt- ning till regional utveckling är betjänta av att hanteras samman- hållet i väsentligt större geografiska områden än dagens normallän. Kommittén bedömer att ett befolkningsunderlag på en halv miljon invånare eller mer är önskvärt. En jämnare befolkningsfördelning skulle också minska skillnaderna i utvecklingsresurser mellan olika län. Väsentligt större regioner än dagens normallän torde dessutom vara en förutsättning för den vidareutveckling av det regionala ut- vecklingsuppdraget som kommittén skisserar i slutet av avsnitt Indelningen i administrativa regioner kan inte avgöras enbart av tillväxtpolitiska behov. Också andra regionala uppgifter måste vägas in – främst hälso- och sjukvården – liksom statens och kom- munernas behov av en rationell regional samhällsorganisation. I kapitel 8 diskuteras den framtida läns- och regionkommunindel- ningen, utifrån en sammanvägning av dessa faktorer. 7TP PT Jämför med rubriken framtida förstärkningar av det regionala utvecklings- uppdraget. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Regional samhällsorganisation – staten Länsstyrelserna spelar en nyckelroll i strävandena att åstadkomma en bättre samlad stat på regional nivå. Viktiga ingredienser i dessa strävanden är att ge länsstyrelserna ansvar för att samla den statliga tillsynen i länet för att möjliggöra samverkan över sektorsgränser, att ge länsstyrelserna ett nytt uppdrag att redovisa tvärsekto- riella kunskapsunderlag för regeringen – ett led i en ny, direkt dialog mellan regeringen och respektive län, i syfte att åstad- komma en bättre samordning inom staten i ett tvärsektoriellt perspektiv, samt att tydliggöra och landshövdingens roll som statens företrädare i länet, snarare än som länets företrädare gentemot staten. Inom det regionala utvecklingsområdet innebär denna renodling och förstärkning av länsstyrelsernas myndighetsuppdrag att de uppgifter som omfattas av försökslagstiftningenTPF8FPT övergår till regionkommunerna, liksom vissa natur- och kulturmiljövårdande insatser och genomförandet av delar av den europeiska sammanhållningspolitiken i (jämför med avsnitt 5.2 nedan). Däremot föreslår kommittén, som ovan framgått, att läns- styrelserna behåller uppgiften att för räkning bereda stödärenden inom jordbruks- och landsbygdspolitiken, så länge utrymme för regional anpassning – och därmed för regional politisk prioritering – i praktiken saknas. Regional samhällsorganisation – den kommunala sektorn Kommittén har tidigare i detta kapitel definierat ett utvecklings- uppdrag och ett myndighetsuppdrag och kommit till slutsatsen att utvecklingsuppdraget bör axlas av ett kommunalt organ på regional nivå. Den närmare utformningen av den kommunala sidan av den regionala samhällsorganisationen diskuteras i avsnitt 7.2. Denna diskussion utmynnar i slutsatsen att direktvalda regionala organ 8TP PT Lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional samhällsorganisation presenteras närmare i avsnitt 3.3.1 i SOU 2007:13 Regional utveckling och regional sam- hällsorganisation (Sekretariatsrapport nr 3 till ). Uppgifter med anknytning till regional utveckling med egen beskattningsrätt bör ha ett sammanhållet ansvar för regi- onal utveckling hälso- och sjukvård i väsentligt större län än dagens normallän. En ny geografi, nya uppgifter och ett nytt politiskt uppdrag motiverar också en ny beteckning – regionkommuner. De ersätter landstingen och övertar deras uppgifter, beskattnings- rätt och konstitutionella ställning. Efter hand som dessa region- kommuner tar form och visar sig mogna att ta på sig ytterligare uppgifter kan staten överväga att ge dem ett bredare, mer tvärsek- toriellt regionalt utvecklingsuppdrag. I små län med få kommuner och med ett begränsat regionalt ut- vecklingsuppdrag kan visserligen indirekt valda regionala organ med ansvar enbart för regionala utvecklingsfrågor vara ett funktio- nellt alternativ. Det regionala utvecklingsuppdrag och de kriterier för läns- och regionkommunindelning som kommittén förslår be- döms dock sammantaget inte lämna något utrymme för en sådan lösning i någon del av landet. Dessutom är det viktigt att samhälls- organisationen är överblickbar och någorlunda likformig i landets olika delar. Därför avstår kommittén från att lämna något förslag till differentierad uppgiftsfördelning och organisation inom det regionala utvecklingsområdet. Kommitténs förslag: I varje län får en regionkommun ett sam- manhållet regionalt utvecklingsuppdrag, reglerat i en särskild lag om regionalt utvecklingsarbete. Därmed läggs en robust, institutionell grund på vilken ett bredare, tvärsektoriellt uppdrag kan byggas, efter hand som regionkommunerna visar sig kunna axla detta. Kommitténs bedömning: Horisontella mål som hållbarhet, jäm- ställdhet och integration spelar en central roll i det regionala ut- vecklingsarbetet. Med det breda, mer tvärsektoriella regionala ut- vecklingsuppdrag som regionkommunerna föreslås få har de goda förutsättningar att arbeta med dessa mål. Ansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling är uppsplittrat på alltför många aktörer, och uppgiftsfördelningen varierar från län till län. Följden har blivit en fragmenterad tillväxt- Uppgifter med anknytning till regional utveckling och utvecklingspolitik och en svag och svåröverskådlig regional samhällsorganisation. För att komma till rätta med dessa problem vill kommittén föra samman ett antal uppgifter till ett bredare, mer tvärsektoriellt regionalt utvecklingsuppdrag, som ett komplement till den dominerande sektorspolitiken och som en förbindelse mellan sektorer av betydelse för hållbar tillväxt och utveckling. Detta regionala utvecklingsuppdrag vill kommittén ge nybildade regionkommuner som ersätter landstingen och övertar deras upp- gifter, beskattningsrätt och konstitutionella ställning. renodlas länsstyrelsernas uppgifter till ett utvecklat myndighets- uppdrag med fokus på statlig samordning, tillsyn, tillstånd och annan rättstillämpning samt uppföljning, utvärdering och tvär- sektoriell kunskapsbildning. Härigenom förtydligas rollerna och grunden läggs för ett legitimt regionalt ledarskap, direkt demokra- tiskt förankrat i regionen och med mandat att företräda regionen i omvärlden. Det bör påpekas att detta inte innebär att region- kommunerna, konstitutionellt eller i något annat avseende, över- ordnas kommunerna. Det finns ett behov av en sammanhållen och överblickbar reglering av det regionala utvecklingsuppdraget, som spänner över ett flertal politikområden och som berörs av en rad författningar. är det viktigt att denna reglering ger utrymme för en ut- veckling av detta uppdrag, med sikte på ett bredare, mer tvär- sektoriellt regionalt utvecklingsuppdrag. Därför föreslår kom- mittén att en lag om regionalt utvecklingsarbete införs. Lagför- slaget har utformats utifrån lagen (1996:1414) om försöksverksam- het med ändrad regional ansvarsfördelning med syfte att tydliggöra och reglera främst regionkommunernas uppgifter inom området. Dessa uppgifter, varav flertalet regleras i lagförslaget, består i att 1.utarbeta och besluta om ett regionalt utvecklingsprogram (RUP) för länet, samt att leda och samordna arbetet med RUP. Som en del av detta arbete skall regionkommunerna även -ange geografiska regionintressen, ett juridiskt icke bindande regionplaneinstrument som tillför RUP en tydlig geografisk dimension, samt -utarbeta en indikativ regiontrafikplan, 2.utarbeta förslag till regionala program inom den europeiska sammanhållningspolitiken samt att överta upp- giften att bereda och ta ställning till ansökningar om bidrag Uppgifter med anknytning till regional utveckling från dessa program; bör också programstrukturen anpassas efter regionkommunindelningen, 3.besluta om användningen av det regionala utvecklingsanslag som föreslås ersätta det så kallade länsanslaget inom den regio- nala utvecklingspolitiken, 4.leda och samordna arbetet med regionala tillväxtprogram, 5.i samverkan med främst verka för att landsbygds- politiken integreras i det regionala utvecklingsarbetet, 6.utarbeta och besluta om länsplan för regional transportinfra- struktur, som integreras i den mer övergripande regiontrafik- planen, 7.bedriva lokal och regional kollektivtrafik, ensam eller tillsam- mans med länets kommuner, 8.bedriva regionalt folkhälsoarbete, 9.bedriva regional naturvård, vilket, utöver landstingens åtaganden inom området, föreslås bestå i planering och frilufts- liv, skötsel av statliga naturreservat och annat fältarbete, 10.regionalt anpassa, konkretisera och verka för de nationella miljömålen, 11.bedriva regional kulturmiljövård genom att bland annat besluta om användningen av den del av kulturmiljövårdsanslaget som fördelas regionalt, 12.bedriva regional kulturverksamhet, vilket, förutom lands- tingens omfattande åtaganden inom området, består i att fatta beslut om statsbidrag till regionala kulturinstitutioner, samt 13.bedriva regionalt jämställdhetsarbete. Därutöver förutsätts regionkommunerna, i minst samma utsträck- ning som landstingen , ta egna initiativ inom ramen för de all- männa befogenheter som kommunallagen ger och överta lands- tingens åtaganden vad gäller folkhögskolor, naturbruksgymnasier och delägande i regionala ALMI-bolag, länsturismorgan med mera. Hållbarhet, jämställdhet och integration är viktiga horisontella mål för regional utveckling. Dessa mål kräver ett tvärsektoriellt arbetssätt, där man ser till helheten och där mål som hållbarhet, jämställdhet och integration inte riskerar att försvinna som udda Uppgifter med anknytning till regional utveckling inslag inom respektive politikområde. Ett mer tvärsektoriellt arbetssätt har därför varit en genomgående strävan i kommitténs arbete. Detta kommer bland annat till uttryck i det sammanhållna regionala utvecklingsuppdrag som regionkommunerna i detta kapitel föreslås få, samt i förslagen om ett tydligare territoriellt per- spektiv inom staten i kapitel 5. Dessa förslag syftar sammantaget till att ge utrymme för ett arbetssätt som överbryggar sektors- gränser och möjliggör hållbara helhetslösningar. Regionala utvecklingsprogram (RUP) Kommitténs förslag: De nya regionkommunerna skall utarbeta och besluta om regionalt utvecklingsprogram (RUP) för länet samt leda och samordna arbetet med att genomföra RUP. Som en del av RUP skall regionkommunerna även ange geo- grafiska regionintressen, ett icke juridiskt bindande regionplanein- strument som tillför RUP en tydlig geografisk dimension. Det skall också i (1987:10) anges att de kommunala översiktsplanerna skall innehålla ett avsnitt som redovisar hur regionintressena beaktats. I En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013 anger regeringen att regionala utveck- lingsprogram (RUP) även framgent skall utarbetas på länsnivå och ligga till grund för det regionala utvecklingsarbetet. Det är naturligt att regionkommunerna, på samma sätt som landstingen i och och samverkansorganen , får i uppgift att utarbeta och leda genomförandet av RUP. Därtill föreslår kom- mittén att RUP kompletteras med ett rumsligt planeringsin- strument. Behovet av ett regionalt perspektiv i den rumsliga planeringen är otvetydigt och ökar stadigt i takt med att lokala arbetsmarknader växer och flätas in i varandra. Redan nuvarande lagstiftning ger regeringen möjlighet att inrätta regionplaneorgan i hela landet. redovisade också i huvudsak positiva erfarenheter från regionplanearbetet i , det enda län där en regi- onplan upprättas.TPF9FPT är regionplanering enligt (1987:10, PBL) en omständlig och tidskrävande 9TP PT SOU 2005:77 Får jag lov? Om planering och byggande. Uppgifter med anknytning till regional utveckling process, som främst torde vara motiverad just i med dess höga exploateringstryck. Den är heller inte tvingande för länets kommuner, vilket medför att man i strävandena att jämka samman motstridiga kommunala ståndpunkter får förlita sig till andra, informella instrument. En regionplanering med rättsverkan skulle å andra sidan innebära ett grundskott mot det kommunala planmonopolet. Därtill skulle det skapa regionplaneorgan som i viktiga avseenden är överordnade kommunerna och därmed underminera den svenska modellen med en nivå, där kommuner och landsting är likställda. Då förefaller det mer välbetänkt att ta fasta på och förstärka regionkommunernas förmåga att på frivillig väg jämka samman motstridiga kommunala intressen, i form av ett tydligt politiskt mandat och kraftfulla utvecklingsresurser. Genom att knyta det tänkta regionplaneinstrumentet till RUP, snarare än att reglera det genom PBL, skulle den regionala utvecklingsplaneringen tillföras substans och mer direkt länkas samman med den kommunala fysiska planeringen, helt enligt intentionerna med ESDP.TPF10FPT Dess- utom skulle man frigöra sig från de formkrav som PBL ställer och avdramatisera hela frågan om ett regionalt rumsligt planeringsin- strument. Därför föreslår kommittén att regionkommunen i varje län, med hanteringen av riksintressen som förebild och som en del av RUP, skall ange geografiska regionintressen. Dessa kan exempelvis vara: