sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — värden prioriterades i förhållande till områden som var lämpligare från plansynpunkt.TPF10FPT Från flera håll har omvittnats att expropriationsersättningarna alltjämt ofta bestäms till högre belopp än vad som är skäligt. Det är bl.a. på kommunalt håll en utbredd uppfattning att expropriation är en ekono- miskt ofördelaktig förvärvsform. Detta har i vissa fall lett till att kom- munerna inriktat sin planering på områden som kunnat förvärvas utan expropriation, trots att andra områden skulle varit lämpligare från plan- synpunkt. En sådan ordning är uppenbart otillfredsställande. Av förarbetena framgår också att höga markpriser och markvärde- stegring i sig upplevdes som ett problem.TPF11FPT Höga expropriationsersättningar är ogynnsamma från allmän synpunkt inte bara därigenom att de medför stora påfrestningar på den exproprier- andes ekonomi och leder till ovidkommande hänsyn i planerings- sammanhang. De får också återverkningar i fråga om den allmänna prisnivån på mark och bidrar till att skruva upp denna på ett från sam- hällsekonomisk synpunkt olyckligt sätt. – – – Markvärdestegringen, särskilt i och i närheten av tätorterna, har länge utgjort ett allvarligt problem som det har varit svårt att komma till rätta med. Mot bak- grund härav är det minst sagt otillfredsställande om ersättningar vid expropriation bestäms på ett sätt som innebär att denna värdestegring inte bara godtas utan t.o.m. uppmuntras. hade i sitt tredje delbetänkande,TPF12FPT som låg till grund reform, föreslagit att det som numer kallas värdetidpunkten, dvs. den tidpunkt till vilken marknadsvärdebe- dömningen ska knytas,TPF13FPT skulle förläggas till den tidpunkt då an- sökan om expropriation inkom till regeringen eller, om sådan ansökan inte var nödvändig, då talan väcktes vid domstol. Därigenom skulle kommunerna undgå att vid expropriation för genomförande av stadsplan m.m. betala ersättning för den värdeökning som plan- genomförandet efter den tidpunkten medförde på mark inom plan- området och som kommunen själv åstadkommer genom åtgärder av olika slag. Departementschefen ansåg dock att man borde gå längre än vad utredningen hade gjort i ansträngningarna att förebygga s.k. oförtjänt markvärdestegring. Frågan skulle därför angripas med en annan tek- nik än den som utredningen hade anvisat. Han menade att vid 10TP PT Prop. 1971:122 s. 166. 11TP PT Prop. 1971:122 s. 166. 12TP PT SOU 1969:50. 13TP PT Jfr 4 kap. 4 § expropriationslagen. expropriation för tätbebyggelse borde en särskild presumtionstid- punkt införas, vilken skulle ligga så långt tillbaka i tiden att några förväntningsvärden av spekulativ natur, som hade samband med en tillämnad ändrad markanvändning, normalt sett ännu inte hade ut- bildats inom området i fråga. Han menade vidare att om det konsta- terades att den aktuella marken hade stigit i värde efter presumtions- tidpunkten, så skulle värdestegringen presumeras hänföra sig till expropriationsändamålet och alltså inte ersättas om det inte blev utrett att värdestegringen berodde på något annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt.TPF14FPT Vad gäller frågan om hur långt tillbaka i tiden presumtions- tidpunkten skulle ligga anfördes i propositionen att tidsperioden inte borde vara alltför lång. Skälet för detta var dels att ju längre tillbaka presumtionstidpunkten ligger desto mer minskar sannolik- heten för att värdestegringen beror på tätbebyggelseutvecklingen, dels att utredningssvårigheterna ökar ju som ska över- blickas. Förslaget i propositionen blev därför att regeln borde gälla den värdestegring som har ägt rum före ansökningen om expropriation, dock aldrig tillbaka än före den dag då talan väcks vid domstol. Den i propositionen föreslagna presumtionsregeln godtogs vid utskottsbehandlingen.TPF15FPT Bestämmelsen, som i propositionen fick sin placering i 111 a § i den då gällande expropriationslagen, trädde i kraft . som presumtionsregeln trädde i kraft föreslogs ytter- ligare reformering av expropriationslagen. I departementspro- memorian Ds C 1972:1 föreslogs några ändringar avseende presum- tionsregeln, nämligen att regeln skulle göras tillämplig även vid expropriation för andra ändamål än tätbebyggelse. Vidare föreslogs att presumtionsregelns tillämpning skulle förbehållas stat och kommun, eftersom det inte fanns tillräckliga skäl att låta enskilda rättssubjekt undgå att betala fastighetens marknadsvärde inklusive förväntningsvärden. Slutligen föreslogs att stat och kommun skulle kunna tillämpa presumtionsregeln även vid rättighetsexpropriation. I propositionen godtog departementschefen förslaget att utvidga presumtionsregelns tillämpning till att avse samtliga expropriations- ändamål. När det gäller frågan om presumtionsregelns tillämpning skulle förbehållas stat och kommun anförde departementschefen dock att ett av regelns huvudsyften, att dämpa markvärdesteg- 14TP PT Prop. 180–181. 15TP PT CU 1971:27. ringen, tillgodosågs effektivast om den tillämpades även när enskild exproprierar. Vidare sker expropriation regelmässigt för att till- godose allmänna behov och det ansågs därför rimligt att enskilda rättssubjekt får expropriera till samma markpriser som stat och kommun. I fråga om rättighetsexpropriation instämde departements- chefen med de i promemorian framförda förslagen.TPF16FPT reform medförde alltså att presumtionsregeln kunde tillämpas vid expropriation för samtliga ändamål samt vid såväl äganderätts- som rättighetsexpropriation. Vidare kunde den åberopas såväl av det allmänna som av enskilda rättssubjekt. Regeln placerades i 4 kap. 3 § i den nya expropriationslagen, vilken trädde i kraft . Presumtionsregeln har ändrats . I samband med införandet av fick para- grafens andra stycke ändrad lydelse på grund av att reglerna om detaljplaner och antagande av sådana ändrades. kompletterades första och andra styckena med uttrycket utrymme, vilket var en följd av införandet av tredimensionell fastighetsin- delning . MarkersättningsutredningenTPF17FPT tillsattes med uppdrag att utvärdera och göra en översyn av presumtionsregeln.TPF18FPT Utredningen föreslog två ändringar i 4 kap. 3 § expropriationslagen. Det ena förslaget innebar att bevisbördan i mål där presumtions- regeln åberopas skulle ändras vad gällde orsaken till en konstaterad värdeökning. I stället för att, som , ålägga den exproprierade fastighetsägaren bevisbördan för att ökningen av fastighetens mark- nadsvärde berodde på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt, skulle bevisbördan flyttas över på den exproprierande som alltså skulle bevisa att värdeökningen berodde på förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Detta innebar med andra ord att presumtionen för att ersättning inte ska betalas för värdeökningen togs bort. 16TP PT Prop. 17TP PT Ju 1994:10. 18TP PT Utredningen lämnade betänkandet Presumtionsregeln i expropriationslagen, SOU 1996:45. Det andra ändringsförslaget innebar att 4 kap. 3 § första stycket expropriationslagen inte skulle tillämpas för värdestegring som var att hänföra till täkt av jordarter som avsågs i 18 § naturvårdslagen (1964:822).TPF19FPT Förslagen fick ett blandat mottagande från de remissinstanser som yttrade sig över betänkandet. I princip kan svaren delas in i tre kategorier, med i grova drag lika många förespråkare för varje. Vissa remissinstanser ansåg att utredningens förslag inte var tillräckligt långtgående och att presumtionsregeln borde upphävas i sin helhet. Andra remissinstanser ansåg att presumtionsregeln i princip skulle bibehållas oförändrad. En tredje kategori var de remissinstanser som antingen ansåg att presumtionsregeln skulle behållas eller som inte uttalade sig alls i den frågan – men som menade att presumtions- regeln i vart fall borde ändras i huvudsak i enlighet med utred- ningens förslag. Förslagen har inte lett till lagstiftning. Presumtionsregeln har givetvis tillämpats såväl direkt som indirekt i ett flertal fall – vid förrättningar enligt t.ex. fastighetsbildnings- lagen och ledningsrättslagen och vid förhandlingar om ersättning enligt t.ex. väglagen. Det finns dock inte något praktiskt genom- förbart sätt att närmare studera hur denna tillämpning har gestaltat sig. Enligt Lantmäteriets rättsfallsregister har presumtionsregeln be- handlats i ett tjugotal mål i och i hovrätterna. Merparten av målen behandlar frågan om vad som ska anses vara värdet vid presumtionstidpunkten respektive värdet vid värdetid- punkten och i förlängningen vad som ska anses vara visat eller inte rörande värdeutvecklingen mellan dessa tidpunkter, liksom orsakerna till denna utveckling.TPF20FPT Ett av de i fotnoten ovan berörda målen avgjordes av , nämligen NJA 1982 s. 757.TPF21FPT I målet var fråga om en kommun som hade getts tillstånd att expropriera en obebyggd fastig- 19TP PT Naturvårdslagen upphävdes då trädde i kraft. Bestäm- melserna i 18 § naturvårdslagen motsvaras av 9 kap. 6 § i kombination med vissa bestämmelser i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 20TP PT Se t.ex. V74:1, V80:4, V80:13, V80:14, V81:15, V81:40, V82:11, V82:18, V83:9, V84:5, V95:1, V95:14, V96:2 V97:9, V02:10, V02:14 och V03:8 i Lantmäteriets Rättsfallsregister. 21TP PT =V82:11 i Lantmäteriets rättsfallsregister. het om 391 kvm. Enligt en gällande stadsplan utgjorde 320 kvm kvartersmark för enskilt bebyggande och 71 kvm gata. Kommunen åberopade presumtionsregeln medan fastighetsägarna hävdade att värdet av nybyggnadsrätten enligt den nya stadsplanen redan före- låg vid presumtionstidpunkten och att presumtionsregeln således inte var tillämplig. anförde bl.a. följande. När i expropriationsmål den exproprierande yrkar att presumtionsregeln skall tillämpas och markägaren bestrider detta, åligger det den exproprier- ande att visa att en värdeökning ägt rum och storleken därav. För att kunna göra detta måste den exproprierande i princip visa värdet av fastigheten vid såväl presumtionstidpunkten som värdetidpunkten, i fråga om värdet vid presumtionstidpunkten i före- kommande fall jämkat med hänsyn till höjning av det allmänna pris- läget fram till värdetidpunkten. Vid bestämmandet av presumtions- värdet skall, såsom framhålles i förarbetena (prop. 1971:122 s. 182), vanliga regler för fastställande av löseskilling gälla. Värdebestämning i expropriationsmål måste i stor utsträckning ske genom skälighets- uppskattning (jfr prop. 1971:122 s. 170). Om tillgänglig utredning i målet inte ger tillräckligt underlag för fastställande av värdet vid de båda jämförelsetidpunkterna eller någon av dem, får därför sådant osäkert värde med tillämpning av grunderna för 35 kap 5 § bestämmas till ett med hänsyn till omständigheterna skäligt belopp inom ramen för parternas ståndpunkter. gjorde därefter en analys av parternas bevisning rörande värdet vid presumtionstidpunkten och fann att detta värde – uppräknat med konsumentprisindex till värdetidpunkten – upp- gick till . Domstolen konstaterade därefter följande. Fastighetens värde vid värdetidpunkten, beräknat utan tillämpning av presumtionsregeln, skall ostridigt ej anses ha varit lägre än det av hovrätten beräknade nybyggnadsvärdet och överstiger således avsevärt det till samma tidpunkt uppräknade presumtions- värdet. I målet har inte visats att värdeökningen under presumtions- tiden berott på annat än förväntningar om ändring av markens tillåtna användningssätt. Ersättning skall följaktligen utgå endast för presum- tionsvärdet, uppräknat enligt vad ovan angivits till . Ett hovrättsfall från senare tid kan också nämnas.TPF22FPT fick tillstånd att expropriera mark för anläggande av den tredje landningsbanan vid . På de i målet aktuella fastigheterna togs ett område om totalt omkring 262 ha i anspråk, 22TP PT , , T 5501-01. (Lantmäteriets Rättsfallsregister V03:8). varav 172 ha utgjordes av skogsmark och 84 ha av en befintlig grus- täkt. Expropriationsområdet omfattades inte av någon detaljplan, men området hade berörts av ett flertal översiktsplaner. I målet prövades bl.a. frågan om ersättning för förlust av förväntnings- värden inom skogsmarken.TPF23FPT Hovrätten fann i fråga om ersättning för förväntningsvärden att det var fullt rimligt att anta att läget intill gjorde att det vid presumtionstidpunkten fanns allmänna förväntningar om viss exploatering, främst för flygplatsanknuten verksamhet, som i någon mån påverkat markpriserna. De planer och skisser som fanns gav dock enligt hovrätten inte anledning att uppskatta det område inom vilket det fanns välgrundade förväntningar till mer än ca 15 ha. I brist på närmare utredning godtogs fastighetsdomstolens bedöm- ning att förväntningsvärdet var /kvm vid presumtionstidpunkten, vilket efter uppräkning ledde till att värdet vid värdetidpunkten bedömdes till . Det är svårt att ur de studerade rättsfallen dra några mer gene- rella slutsatser rörande bevisvärderingen och det underlagsmaterial som har lagts till grund för värdebedömningarna. Det kan dock konstateras att av de 19 fall där presumtionsregeln verkligen prövades bedömdes ersättningen till ett belopp som understeg det gällande marknadsvärdet i 13 fall, dvs. i omkring 2/3 av fallen, medan det i övriga sex fall, av olika skäl, bedömdes att regeln inte var tillämplig. Av fallen avsåg 16 expropriation. I de tre övriga tillämpades ledningsrättslagen, fastighetsbildningslagen och byggnadslagen. I NJA 1981 s. 933 var fråga om förhållandet mellan influens- regeln i 4 kap. 2 § expropriationslagen och presumtionsregeln.TPF24FPT fann att presumtionsregeln är det instrument som lagstiftaren tillhandahåller för att en kommun vid expropriation för tätbebyggelse ska kunna tillgodogöra sig sådan markvärdestegring som har föranletts av dess egen planläggningsverksamhet och att värdeökningen till följd av en detaljplan inte kan anses vara en s.k. företagsnytta. PT I målet prövades även fråga om företagsnytta vad gäller grustäkten. Se i den frågan av- PT Målet berörs närmare i avsnitt 10.4. Utredningens förslag: Den s.k. presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen upphävs. 9.6.1De grundläggande skälen bakom presumtionsregeln Som har framgått av avsnitt 9.3 infördes presumtionsregeln för att det ansågs oskäligt att expropriationsersättningen skulle innefatta kompensation för uppkomna förväntningsvärden. I förarbetena kan man se att det i första hand var två klart uttalade grundsyften som lagstiftaren avsåg att uppnå med presumtionsregeln. 1.Det första huvudskälet var att den exproprierande inte ska be- höva betala för sådana värden som har tillskapats genom dennes egna insatser. 2.Det andra huvudskälet var att ersättningsnivån vid markåtkomst generellt sett ansågs vara för hög, vilket delsU U innebar påfrest- ningar för den exproprierandes ekonomi, delsU U kunde leda till att fel områden planlades och exploaterades. I det följande ska de nämnda grundskälen närmare belysas.TPF25FPT Förvärvaren får betala för värden som denne själv har tillskapat En första fråga är alltså vilka värden som olika förvärvare i dagens läge kan anses ha skapat i olika markåtkomstfall? När presum- tionsregeln infördes kunde begreppet förvärvare i hög grad lik- ställas med staten eller kommunen. Numer är dock begreppet mer komplext och innefattar en lång rad av olika s.k. huvudmän – varav många tillhör den enskilda sektorn. gjorde en omfattande analys av frågan om värdestegring av mark och hur en sådan värdeökning bör hanteras.TPF26FPT Utredningen preciserade bl.a. ett antal faktorer, värdestegringskategorier, som vid sidan av den grundläggande värdefaktorn leverans av mark, kan ge upphov till värdeökning. 25TP PT Jfr : Har expropriationslagens presumtionsregel spelat ut sin roll?, , 2003, s. 537 f. 26TP PT SOU 1957:3. Indragning av oförtjänt jordvärdestegring. Utan att mer i detalj gå in på utredningens resonemang eller slutsatser i övrigt, kan man med utgångspunkt från utredningens diskussion urskilja följande fem grupper av värdefaktorer.TPF27FPT 1.Fastighetsägarens egna investeringar i mark, anläggningar och byggnader. 2.Allmän ekonomisk utveckling på grund av teknologiska fram- steg, näringslivs- och befolkningstillväxt, förändringar i efterfrågan och priser, osv. 3.Nya naturtillgångar upptäcks på en fastighet, t.ex. mineraler, grus eller torv. 4.Investeringar i teknisk infrastruktur, skolor, kollektivtrafik, m.m. rättsutvidgning genom planläggning och tillståndsgivning. Vilka av dessa värden kan då en tvångsförvärvare anses ha bidragit till genom egna insatser och investeringar? När det gäller kate- gori 1, fastighetsägarens egna investeringar, torde det normalt saknas samband med den exproprierande (såvida det inte har betalats sub- ventioner eller investeringsbidrag till fastighetsägaren). När det gäller kategori 2 och 3 är bilden inte lika självklar. Övergripande samhälls- beslut påverkar givetvis den allmänekonomiska utvecklingen och offentliga geologiska karteringar och åtgärder som en viss förvärvare har utfört skulle kunna tänkas ha bidragit till upptäckten av natur- tillgångar. Det är dock i dessa fall oftast fråga om ganska indirekta samband mellan denna typ av insatser och en eventuell markvärde- stegring. Kategorierna 1–3 torde vi alltså kunna lämna därhän i det nu aktuella sammanhanget. Ett mer direkt samband finns dock för kategorierna 4 och 5. Investeringar i teknisk infrastruktur m.m. och planläggning innebär som regel att obebyggd mark blir mer attraktiv för bebyggelse – eller annan exploatering – och är således en avgörande förutsättning för att förväntningar om ändrad markanvändning och därmed en markvärdestegring ska uppstå. Vad olika insatser i form av invest- erings- och planeringsverksamhet egentligen består av kräver dock en närmare precisering. 27TP PT Utredningen diskuterar egentligen nio olika värdestegringsfaktorer men i enlighet med den refererade artikeln av , kan konstateras att vissa är av mindre intresse och att andra kan infogas i en och samma kategori. När det gäller investeringar i teknisk infrastruktur, samhällsser- vice, m.m. (kategori 4) är det nödvändigt att göra en åtskillnad mellan två olika slag av anläggningar. (a)Anläggningar som i huvudsak är skattefinansierade och där offentliga organ normalt, eller åtminstone oftast, är huvudmän. Hit hör t.ex. allmänna vägar, järnvägar, naturvård, skolor, dag- hem och sjukvårdsinrättningar. I detta fall är det alltså kollektivet skattebetalare som bidrar till värde- ökningen på omkringliggande mark och i ett sådant fall skulle det ursprungliga motivet bakom presumtionsregeln kunna sägas alltjämt bestå. (b)Anläggningar där finansieringen sker genom avgifter från dem som brukar anläggningen. Det kan exemplifieras med vatten- och avloppssystem, allmänna platser i en detaljplan och ledningar för fjärrvärme, el och telekommunikation. Här förekommer såväl offentliga organ som olika företag inom t.ex. el- och telekom- branschen som huvudmän. Liksom även olika sammanslut- ningar av fastighetsägare – normalt samfällighetsföreningar. Till denna grupp kan också räknas anläggningar som byggs ut genom försorg. I dessa fall är det, till skillnad mot det föregående fallet, brukarna som helt eller delvis kan sägas finansiera anläggningarna i slutänden. I sådana fall är det således dessa brukare som borde vara förtjänta av värdestegringen på omkringliggande mark, snarare än den expro- prierande – eller samhället/skattekollektivet i stort. Att planering och tillståndsgivning i form av bl.a. bygglov (kate- gori 5) är nödvändiga medel för att skapa en totalt sett lämplig mark- användning behöver inte diskuteras. Samordning av markanvändning, infrastruktur och bebyggelse är en grundförutsättning för en god miljö – och i förlängningen därmed även en markvärdestegring. En första fråga är dock i vad mån den värdeökning som normalt uppstår då en fastighet detaljplaneläggs eller ges bygglov kan hän- föras till en produktiv planeringsinsats av det allmänna. Till större eller mindre del kan det nog antas att denna värdestegring även beror på andra faktorer, t.ex. ökad efterfrågan på bostäder, som i sin tur har sin grund i en allmänekonomisk utveckling. För det andra kan det ifrågasättas om själva beslutsmakten i sig, att kunna bestämma över markanvändningen, ska tas till intäkt för att beslutsfattaren också ska ha rätt till hela eller delar av den markvärdestegring som uppstår. I så fall borde kommunen i konse- kvensens namn ha rätt till viss del av den markvärdestegring som uppkommer när bygglov eller strandskyddsdispens beviljas på oplan- erad mark – något som vi inte vill förespråka.TPF28FPT I uttrycket den exproprierandes egna insatser bör således läsas in: kostnader som den exproprierande har lagt ned och sedan inte kan få täckning för från sina kunder/brukare. Kostnaderna för såväl bygglovshantering som planläggning kan kommunen enligt särskilda regler i debitera fastighetsägarna/exploatörerna.TPF29FPT Någon principiell rätt till värdestegringen därutöver är det enligt vår mening svårt att motivera. Vi kan således konstatera att i vissa fall – när en värdeökning upp- står till följd av investeringar i sådana anläggningar som i huvudsak är skattefinansierade – så kan man fortfarande säga att förvärvaren, utan en presumtionsregel, skulle kunna få betala för värden som beror på dennes egna insatser. Se beträffande dessa fall avsnitt 9.6.2. I övriga fall kan förvärvaren i och för sig ofta ha en stor del i skapandet av förväntningsvärden, men eftersom förvärvaren i dessa fall i sin tur kan få täckning för sina kostnader från dem som i slut- änden ska bruka anläggningen, kan det ifrågasättas varför den berörde markägaren vid ett tvångsförvärv ska behöva avstå från sin mark till ett lägre pris än det gällande marknadsvärdet. Ersättningsnivån – från ett samhällsekonomiskt perspektiv Expropriation är ett, av flera, markpolitiska medel för att åstad- komma en samhällsekonomiskt lämplig markanvändning. De ändamål för vilka expropriationen (eller annan tvångsvis markåtkomst) sker, bör alltså vara samhällsekonomiskt lönsamma. Det värde som till- skapas genom expropriationen, med hänsyn tagen till transaktions- kostnaderna, måste därför överstiga det värde som kan uppnås om expropriationen inte genomförs.TPF30FPT Den samhällsekonomiska lönsamheten är i princip oberoende av själva expropriationsersättningen. Storleken på ersättningen be- 28TP PT Som vi återkommer till i kapitel 10 är det också en oskriven lag att s.k. plannyttor, t.ex. byggrätt enligt en detaljplan, tillfaller den berörde fastighetsägaren – låt vara med vissa in- skränkningar i form av s.k. exploatörsbestämmelser. 29TP PT Se 11 kap. 5 § . 30TP PT Jfr även avvägningsbestämmelserna i t.ex. 2 kap. 12 § expropriationslagen och 6 § lednings- rättslagen. stämmer i en marknadsekonomi endast hur expropriationsföre- tagets vinst fördelas mellan den exproprierande och fastighetsägaren. På vilken nivå ersättningen bör ligga är således primärt en ren för- delningsfråga. Som har berörts var det en huvudlinje i argumentationen för införandet av presumtionsregeln att ersättningsnivån vid expro- priation ansågs vara för hög. Om man anlägger ett övergripande ekonomiskt perspektiv på detta kan man dock konstatera, att för de flesta fastigheter torde det samhällsekonomiska värdet minst motsvara fastigheternas marknadsvärde. En expropriationsersättning som uppgår till marknadsvärdet (eller mer) är mot den bakgrunden motiverad. Detta gäller även om marknadsvärdet är baserat på för- väntningar – under förutsättning att förväntningarna är välgrundade och realistiska.TPF31FPT Det finns alltså inget grundläggande samhällsekonomiskt skäl för att undanta förväntningsvärden från expropriationsersättningen. Ersättningsnivån leder till högre kostnader Som har framgått av avsnitt 9.3 anförs i förarbetena mer än ett argument för att en expropriationsersättning som inkluderar för- väntningsvärden leder till för höga ersättningsbelopp.