sou · GVB362 · 2008-01-01 00:00:00 — kompensation utgår för skillnader i effektivitet eller politiska ambitioner. Diagram 6.1 Bidrag-/avgiftsförändring vid sänkning av personalkostnadsindex Differens 70/. 383 Min -387 Differens 70/. 189 Min -192 Källa: Bearbetning av underlag från SCB. Vid en sänkning av kompensationen till skulle föränd- ringen för av kommunerna hamna inom inter- vallet +/- per invånare. Sänks kompensationen till skulle av kommunerna hamna inom detta inter- vall. Träffsäkerheten skulle sjunka från drygt 91 till . En sänkning av kompensationsgraden skulle få till följd att kommuner med nettokostnader som överstiger standardkost- naden skulle få en lägre kompensation än . Beror de höga kostnaderna på låg effektivitet vore en sänkning rimlig men då skulle kommuner med personer med omfattande vård- behov inte bli kompenserade för detta och då skulle syftet med personalkostnadsindex inte uppnås. Nuvarande kompensation på är godtyckligt valt för att inte full kompensation ska utgå för skillnader i effektivitet och politiska ambitioner. Vi har inte funnit några motiv för att ändra den nuvarande kompensationsgraden varken uppåt eller nedåt. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS De föreslagna förändringarna föranleder ändringar i LSS-utjäm- ningslagarna och ändringar i LSS-utjämningsförordningen. För- fattningsförslag har redovisats som första avsnitt efter samman- fattningen av betänkandet. Där föreslås förändringar i LSS-utjäm- ningslagarnas 3 § samt att de två lagarna sammanförs till en lag, lag om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funk- tionshindrade. Lagen föreslås träda i kraft . Sam- tidigt föreslås att nuvarande LSS-utjämningslagar upphävs. De förändringar som våra förslag innebär för LSS-utjämningsförord- ningen redovisas inte särskilt i detta betänkande, men framgår av texten i olika avsnitt. Dessutom lämnas förslag till lag om ändring i 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Utfallseffekterna för varje kommun av de här föreslagna föränd- ringarna har beräknats som om de införts . Som ett mått på utjämningssystemets träffsäkerhet har vi jämfört kommunens utfall i kostnadsutjämningen med kommunens redovisade nettokostnad för LSS-verksamhet. Det är inte möjligt att jämföra utjämningsberäkningarna med senare nettokostnader än . Måttet på träffsäkerheten är, bl.a. av det skälet, identiskt med den metod som tillämpades i förra årets delbetänkande (SOU 2006:69). Med träffsäkerhet avsågs därvid andel modellskattningar som hamnar inom en 15-procentig felmarginal, dvs. andelen kommuner där skillnaden mellan utfallet i kostnadsutjämningen avviker från den redovisade nettokostnaden med . Med grundläggande standardkostnad avses utfallet utan inverkan av nuvarande koncentrations- och personalkostnadsindex. Standardkostnaden beräknas då som antalet insatser multiplicerade med den nationella genomsnittskostnaden för respektive insats. Den slutliga standardkostnaden, vilken ligger till grund för kost- nadsutjämningen, erhålls efter att den grundläggande standard- kostnaden multiplicerats med de båda indexen. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Tabell 6.2 Träffsäkerhet vid alternativa beräkningar av LSS-utjämningen Källa: SCB. Träffsäkerheten, som vi valt att mäta den, blir något lägre jämfört med nuvarande utjämning om koncentrationsindex bibehålls i utjämningen. Vårt förslag att ta bort koncentrationsindex från standardkostnadsberäkningen innebär en förbättrad träffsäkerhet, med en förenkling av utjämningssystemet. Genom att ta bort koncentrationsindex blir flera kommuner med hög andel LSS- insatser inte längre underkompenserade i förhållande till sina kost- nader. På motsvarande sätt blir kommuner med låg andel LSS- insatser överkompenserade i lägre grad. Påverkbarheten förblir ungefär densamma som i nuvarande utjämning. Av diagram 6.2 framgår att skillnaderna mellan kommunernas beräknade standardkostnader 2007 enligt nuvarande och föreslagen utjämning och deras redovisade nettokostnader är relativt likartade. Även de grundläggande standardkostnaderna beräknade enligt nuvarande och föreslagen modell skiljer sig på ungefär likartat sätt från nettokostnaderna. Skillnaderna mellan slutlig standardkostnad och grundläggande standardkostnad visar betydelsen av indexen. I utredningens förslag tillämpas dock endast personalkostnadsindex. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Diagram 6.2 Kommunerna fördelade efter skillnad mellan standardkostnad 2007 enligt nuvarande och föreslagen modell och redovisade nettokostnader 2005 Differens i kronor per invånare Källa: Bearbetning av underlag från SCB. Trots att träffbilden mellan nuvarande utjämning och utredningens förslag är relativt lika kan ändå skillnaderna i utfall för enskilda kommuner bli märkbara. De största förändringarna i utfall beror på att personlig assistans enligt läggs in i beräkningarna och att det görs en uppdelning av de i RS redovisade kostnaderna för personlig assistans på LSS respektive . Vidare påverkas ett antal kommuner av att personer som bor i särskilt anpassad bostad tas bort från utjämningsberäkningarna. Uppdateringen av kost- nadsfördelningen på de olika insatserna ger däremot endast upphov till begränsade omfördelningseffekter. För ett flertal kommuner dämpas dock de totala omfördelningseffekterna av att personal- kostnadsindex räknas om. av kommunerna får förändrade bidrag/avgifter som är per invånare. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Diagram 6.3 Utfallsförändring jämfört med utjämning Källa: Bearbetning av underlag från SCB. Cirka 15 kommuner förlorar per invånare och som mest per invånare. Närmare 35 kommuner får en förbättring med per invånare och som mest per invånare. Att träffsäkerheten förbättras marginellt med de föreslagna förändringarna och uppdateringarna framgår inte speciellt tydligt vid en jämförelse av skillnaderna mellan nettokostnader och stan- dardkostnader. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Diagram 6.4 Kommunerna fördelade efter skillnad mellan standardkostnad 2007 och nettokostnad 2005 med nuvarande och föreslagen Källa: Bearbetning av underlag från SCB. I diagram 6.5 görs en kommunvis jämförelse mellan nettokostna- den och standardkostnaden i föreslagen kostnadsutjämning om denna hade gällt . Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Diagram 6.5 Kommunvis jämförelse mellan nettokostnad 2005 och Standardkostnad 2007 enl förslag 101 111 121 131 141 151 161 171 181 191 201 211 221 231 241 251 261 271 281 Kommunerna rangordnade efter nettokostnad Källa: Bearbetning av underlag från SCB. Överensstämmelsen är förhållandevis god även om det finns några större avvikelser och det finns kommuner som genom utjämningen blir både överkompenserade och underkompenserade i förhållande till sina kostnader. Utfallet av de föreslagna förändringarna per kommun för samtliga kommuner framgår av bilaga 7. Vi har uppdragit åt SCB att göra utjämningsberäkningar enligt nuvarande och enligt föreslaget system. Dessa beräk- ningar är preliminära beroende på att samtliga kommuners inläm- nade RS inte var helt färdiggranskade vid beräknings- tillfället (). Dessutom har några kommuner efter nämnda beräkningstillfälle gjort vissa ändringar i den inlämnade insatsstatistiken vilket inte heller kunnat beaktas. Detta påverkar både de beräknade genomsnittskostnaderna för olika LSS- insatser enligt både nuvarande och föreslaget system och enskilda kommuners beräknade standardkostnad och index. Regeringen har beslutat att en uppdatering av index ska göras års utjämning. I våra jämförelser mellan nuvarande och föreslaget system har därför en sådan uppdatering gjorts. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Genomsnittskostnaderna har samma relativa fördelning som utjämning men utgår från RS , dvs. Tabell 6.3 I preliminära beräkningarna använda genomsnittskostnader per LSS-insats och -vuxna (riktvärde) -barn i familjehem Källa: SCB, SKL och egna beräkningar. Träffsäkerheten vid en 15-procentig felmarginal jämfört med nettokostnader ligger för nuvarande utjämning i nivå med utjämning om index uppdateras till nivå, men ca 9 pro- centenheter lägre om ingen indexuppdatering görs. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Tabell 6.4 Träffsäkerhet vid alternativa preliminära beräkningar av LSS- utjämningen Nuvarande system, uppdaterade index Nuvarande system, ej uppdaterade index Föreslagen modell inkl. koncentrationsidex, upp- Föreslagen modell exkl. koncentrationsidex, upp- Källa: SCB. Träffsäkerheten med den föreslagna utjämningen blir något högre än med den nuvarande med uppdaterade index samt något högre än . Utfallet av de föreslagna förändringarna per kommun redovisas inte för enskilda kommuner i betänkandet. 6.5Kan LSS-utjämningen förenklas? Utredningen vill även redovisa andra möjliga lösningar på hur en utjämning av skillnader i LSS-kostnader mellan kommuner skulle kunna lösas. Ett alternativ som övervägts innebär en förenkling av utjämningsberäkningarna som leder till att påverkbarheten samti- digt begränsades något. Beräkningen av en kommuns standard- kostnad begränsas därvid till de LSS-insatser som har de största kostnadsvariationerna mellan kommunerna, dvs. boende för vuxna, daglig verksamhet och personlig assistans enligt LSS och . Kostnadsfördelningen mellan de ingående LSS-insatserna uppdate- ras där det är aktuellt i enlighet med utredningens förslag i avsnitt 6.4.1 och personer boende i särskilt anpassad bostad ingår ej. För personer som har både insatsen boende för vuxna och insatsen personlig assistans ingår, liksom i utredningens förslag, endast den första insatsen i beräkningen av standardkostnaden. Koncentra- tionsindex ingår inte i beräkningarna och en omräkning av personalkostnadsindex görs. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Kostnadsutjämningen skulle således begränsas till att omfatta de insatser där kostnadsvariationerna mellan kommunerna är störst och där variationer av betydelse mellan kommuner förekommer. I beräkningen av standardkostnaden ingår därför inte de LSS-insatser där kostnadsvariationerna mellan kommunerna är små. Att begränsa antalet insatser i beräkningen av standardkostnaden inne- bär både en förenkling och en minskad påverkbarhet i utjämningen. ökar risken för att utjämningen kan få styrningseffekter på besluten om LSS-insatser. Det finns ett incitament för kommu- nerna att förorda sådana insatser som beaktas i kostnadsutjäm- ningen framför sådana som inte ingår i beräkningen under förut- sättning att de olika insatserna är utbytbara. Valet av LSS-insatser i en förenklad utjämning bör i så fall göras så att risken för att de utvalda insatserna är utbytbara mot de som inte valts ut är så liten som möjligt. Vissa insatser, t.ex. barn i särskilt boende, förekommer inte i alla kommuner medan andra insatser, t.ex. daglig verksamhet, före- kommer i samtliga kommuner. Barn i familjehem förekommer inte alls i 2/3 av kommunerna och endast ett fåtal kommuner har fler än tre personer som beviljats insatsen. Diagram 6.6 Antal LSS-insatser per kommun efter typ av insats 2005 Källa: Bearbetning av insatsstatistik. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Det är även betydande skillnader i den totala kostnaden för de olika insatserna och hur mycket var och en av insatserna omfördelar i kostnadsutjämningen. Insatsen barn i familjehem omfördelar endast medan insatsen boende vuxna omförde- lar . Tabell 6.5 Beräknad kostnad per insatstyp och omfördelning i LSS-utjämningen exklusive inverkan av K-IX och PK-IX Avlösar- Korttids- Korttids- Boende Kr/inv i riket , kr/inv Min, kr/inv % omfördeln inom insats % av tot omfördeln netto % av tot omfördeln brutto Källa: Egna beräkningar. Den i utjämningen schablonberäknade standardkostnaden för insatsen boende vuxna varierar per invånare. Skillnaderna är betydligt mindre för flertalet övriga insatser även om höga värden kan förekomma för enstaka mindre kommuner. Av diagram 6.7 framgår att variationerna i kostnad för boende vuxna varierar betydligt, medan summan av de fem insatser med lägst kostnad varierar avsevärt mindre. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Diagram 6.7 Kostnad per invånare för vissa LSS-insatser. Schablonberäknat och rangordnat efter insatsen boende vuxna Fyra insatser med liten variation 101 111 121 131 141 151 161 171 181 191 201 211 221 231 241 251 261 271 281 Kommunerna rangornade efter beräknad kostnad för insatsen boende vuxna Källa: Egna beräkningar. Denna förenklade utjämningsmodell har beräknats i två alternativ, ett som utgår från de två insatserna särskilt boende för vuxna och daglig verksamhet. Det andra alternativet utgår från de två nämnda insatserna plus personlig assistans enligt både LSS och , dvs. I förekommande delar har genomsnittskostnaderna för olika insatser uppdaterats som i utredningens förslag liksom att antalet boende i särskilt anpassad bostad inte ingår. Genom att begränsa antalet insatser i förhållande till nuvarande utjämning och utredningens förslag uppnår man inte den totala nettokostnaden för kommunernas LSS-verksamhet. En uppräkning görs därför till den riksgenomsnittliga nettokostnaden för LSS. Koncentrations- index tas bort och personalkostnadsindex beräknas utifrån de totala personalkostnaderna, dvs. i praktiken inklusive samtliga insatser trots att endast de dyraste insatserna ingår. Att utgå från de totala personalkostnaderna vid beräkningen av personalkostnadsindex i en utjämningsmodell som inte omfattar samtliga insatser innebär en viss schablonisering. Genom RS ges dock inga möjligheter att beräkna de enskilda kommunernas personalkostnader för delar av LSS-verksamheten. Som framgår av tabellerna 6.4 och 6.6 är det Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS nödvändigt att ett personalkostnadsindex ingår i beräkningarna för att en tillräckligt hög träffsäkerhet ska kunna uppnås. De här skisserade förändringarna skulle föranleda ändring i 3 § LSS-utjämningslagarna och ändringar i LSS-utjämningsförord- ningen. Under förutsättning att inte föreslår föränd- ringar i nuvarande ansvarsfördelning för LSS och eller föreslår större förändringar av innehållet i nuvarande LSS-insatser borde det vara fullt möjligt att införa även dessa förändringar från . Då denna förenklade lösning skulle innebär en viss begränsning av påverkbarheten blir förutsättningarna att överföra LSS-utjäm- ningen till det kommunalekonomiska utjämningssystemet något större i förhållande till utredningens förslag. Utfallseffekterna för varje kommun av de här föreslagna föränd- ringarna har beräknats som om de införts . Utfallet för enskilda kommuner redovisas dock inte i betänkandets bilagor. Som ett mått på utjämningssystemets träffsäkerhet har vi jämfört kommunens utfall i kostnadsutjämningen med kommunens redovi- sade nettokostnad för LSS-verksamhet. Träffsäkerhet vid alternativa beräkningar av LSS-utjämningen för Beräkningsalternativ med 2 insatser Beräkningsalternativ med 4 insatser Beräkningsalternativ med 2 insatser Beräkningsalternativ med 4 insatser Källa: SCB. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Träffsäkerheten med två alternativt fyra LSS-insatser och med ett personalkostnadsindex blir i nivå med nuvarande utjämningssystem vilket innebär att någon nämnvärt försämrad träffsäkerhet inte uppkommer trots begränsningen till betydligt färre faktorer i beräkningarna. Utjämningssystemet förenklas därigenom som påverkbarheten blir något mindre än i nuvarande utjämning och enligt utredningens förslag. finns det en viss risk för att kommunernas i sina beslut om insatser, då det är möjligt, tende- rar att prioritera insatser som ingår i kostnadsutjämnings- beräkningarna framför de som inte ingår. Av diagram 6.8 framgår att skillnaderna mellan kommunernas beräknade standardkostnader 2007 enligt nuvarande utjämnings- modell och de förenklade utjämningsmodellerna och deras redovi- sade nettokostnader är relativt likartade. Utan personalkostnadsindex blir dock träffsäkerheten för den grund- läggande standardkostnaden sämre än motsvarande för nuvarande utjämningsmodell och enligt utredningens förslag. Diagram 6.8 Kommunerna fördelade efter skillnad mellan standardkostnad 2007 enligt nuvarande utjämning förenklad modell och redovisade nettokostnader 2005 B-modell 2 insatser utan index B-modell 4 insatser utan index B-modell 2 insatser med PK-index B-modell 4 insatser med PK-index Differens i kronor per invånare Källa: Bearbetning av underlag från SCB. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS av kommunerna får med två LSS-insatser förändrade bidrag/avgifter på per invånare. Med fyra insatser ökar denna andel till . B-modell 2 insatser med PK-index B-modell 4 insatser med PK-index Förändring i kronor per invånare Källa: Bearbetning av underlag från SCB. Liksom i utredningens förslag skulle ca 15 kommuner förlora per invånare och som mest per invånare om fyra insatser ingår i beräkningarna. Cirka 10 kommu- ner får en förbättring med per invånare och som mest per invånare. Om endast två LSS-insatser ingår i beräkningarna blir skillnaderna något större. Preliminära beräkningar ger ungefär samma träffsäker- het som 2007, dvs. och i nivå med nuvarande utjämning med uppdaterade index men något sämre än den av utredningen föreslagna. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS 6.6En opåverkbar kostnadsutjämning, men först på En viktig uppgift för utredningen har varit att undersöka möjlig- heterna att minska påverkbarheten på utfallet i LSS-utjämningen för den enskilda kommunen. Men enligt tidigare analyser och enligt de undersökningar utredningen låtit göra (se avsnitt 6.2 och bilaga 3) finns det uppenbarligen inga strukturella faktorer som i tillräck- ligt hög grad samvarierar med omfattningen av kommunernas LSS- insatser eller kostnaderna för verksamheten. Orsaken till att det inte går att hitta opåverkbara strukturella faktorer, som förklarar de stora kostnadsskillnaderna mellan kom- munerna är som nämnts tidigare att söka i historiska förhållanden. tillhörde vård och service för funktionshindrade perso- ner till största delen landstingens ansvarsområde och när kommu- nerna övertog ansvaret för LSS-verksamheten enligt den nya lag- stiftningen fick de ordna bostäder, vård och service inom kommu- nen och strukturen blev på detta sätt mer eller mindre permanen- tad, trots att det egentligen inte fanns något skäl för att just denna kommun skulle göra stora insatser. Till bilden hör också att de kommuner, som var framstående i detta arbete, kom att fungera som vårdmagneter och dra till sig funktionshindrade personer, som var i behov av olika specialiserade verksamheter. Så länge kommunerna får full kostnadskompensation är detta inget större problem för kommunen, men om finansieringssystemet inte funge- rar tillfredsställande kan det uppstå en besvärlig situation för kommunen. bör man kunna räkna med att de nuvarande stora skill- naderna jämnas ut. För detta talar att tillflödet av nya funktions- hindrade personer inte är bestämt av den nuvarande strukturen. Kvarstående orsaker till de kommunala skillnaderna skulle dock kunna vara genetiska faktorer, när det gäller utvecklingsstörning, samt den ovan nämnda specialiseringstrenden. För att undersöka om det sker någon utjämning av den nuva- rande strukturen har samtliga kommuner utom två rang- ordnats utgående från andelen med LSS-insatser i åldersgruppen 23–2000 och på basis av denna rangordning indelats i 10 decilgrupper om vardera 28–29 kommuner. Tabell 6.7 visar genom- snittet för andelen med insatser respektive samt den procentuella ökningen av genomsnittet mellan åren för Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Genomsnittet per grupp är beräknat oviktat, dvs. utan hänsyn till antalet personer i respektive kommun. Tabell 6.7 Genomsnittlig andelen med LSS-insatser per decilgrupp och samt procentuell ökning. Som framgår av tabellen är ökningstakten 2000–2005 högre, ju högre decilgrupp, dvs. det pågår en successiv utjämning av andelen i befolkningen med LSS-insatser. För kommunerna med den största LSS-verksamheten - räknat i andel av befolkningen med insatser – ökade som genomsnitt andelen med insatser – 2005 relativt lite under det att den ökade kraftigt i kommunerna med medelstor och liten LSS-verksamhet. I kolumnen näst längst till höger beräknas ökningstakten i förhållande till genomsnittet för alla kommuner. I kolumnen längst till höger är detta omräknat till årsbasis. En ny princip för LSS-utjämning skulle kunna vara att utgå från de historiska förhållandena och till dessa foga en mekanism för successiv utjämning av kostnaderna. Den senare skulle kunna base- ras på den trend som uppmätts för en basperiod, exempelvis den senaste femårsperioden. Den uppmätta förändringen är i efterhand opåverkbar för den enskilda kommunen eftersom den redan inträffat och den successiva utjämningen är en förändring som direkt kan observeras och mätas. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Tekniskt skulle detta kunna gå till så att för ett givet år beräknas för varje kommun en standardkostnad för LSS-verksamheten genom att kommunens kostnad för verksamheten basåret multipli- ceras med ett utvecklingsindex, som förändras med en årlig, negativ eller positiv procentsats. Procentsatsen görs beroende av den rela- tiva omfattningen av kommunens verksamhet per invånare jämfört med riksgenomsnittet för basåret och kalibreras så att den överens- stämmer med trenden för kommuner med samma relativa omfatt- ning av verksamheten . Den erhållna standard- kostnaden används sedan för att beräkna utjämningen mellan kommunerna. Ett sätt att beräkna procentsatsen kan vara att indela kommu- nerna i klasser beroende på omfattningen av LSS-verksamheten mätt som andel personer med LSS-insatser i förhållande till befolk- ningen. För varje klass bestäms utvecklingen av kostnaden per invånare i fasta priser . Utvecklingstakten räknas om till en årlig förändring. Den reduceras sedan med den motsva- rande årliga, totala utvecklingen för samtliga kommuner så att den blir positiv för den kommunklass, som haft en snabbare utveckling, och negativ för den som haft en långsammare. Genom att kostnadsutvecklingen genomsnittligt varit lägre för kommuner med höga kostnader per invånare än för dem med låga, skulle de förra erhålla ett lägre utvecklingsindex än de . Kostnadsskillnaderna mellan kommunerna skulle på detta sätt successivt komma att avklinga i takt med den uppmätta trenden. Metoden behöver analyseras närmare i olika avseenden för att se vilka effekter den skulle medföra under olika antaganden. En simuleringsmodell har därför utvecklats, där det är möjligt att stu- dera utfallet såväl totalt för kommunerna som för enskilda kom- muner under olika förutsättningar (se bilaga 5). De alternativ som studerats avser dels valet av intervall för upp- datering av systemet (basperiodens längd), dels om uppdateringen också skall omfatta beräkning av ett nytt utjämningsindex som då baseras på den senast tillgängliga kostnadsutvecklingen. Simule- ringsmodellen har utvecklats i fyra basvarianter med olika uppdate- ringsintervall – 2, 3, 4 och . Initial basperiod för beräkningen är i tvåårsmodellen –2006, i treårsmodellen –2006 etc. De faktiska kostnaderna, som normkostnaderna ska utgå från, avser initialt i samtliga fall . Modellberäkningarna utgår från redovisningen av kostnader och insatser för LSS-verksamheten Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS För ett 70-tal kommuner saknas uppgifter på antingen kostnader eller insatser under ett eller flera av dessa år. För att få full jämförbarhet mellan olika tidsperioder har därför dessa kommuner uteslutits. Utjämningsindex för den första perioden bestäms genom regression avseende kostnadsutvecklingen under respektive bas- period. Indexet anges i procent, där 100 betyder oförändrad kost- nad.