sou · GVB342 · 2008-01-01 00:00:00 — Ytterligare en faktor som nämns i sammanhanget är statens expansion, som antas leda till en institutionell mångfald och komplexitet där det blir allt svårare att utöva ett kollektivt ledar- , , Vernby & Sektoriseringen av staten får således till följd att regeringens kollektiva beslutsfattande undergrävs. Fler beslut fattas istället i bilaterala uppgörelser mellan enskilda ministrar och regerings- chefen. En sådan utveckling skulle främst drabba länder som , där de kollektiva beslutsformerna i regeringen är som starkast, medan länder med utpräglat ministerstyre har ett lägre anpassningstryck. Understödjande för utvecklingen sägs också vara den minskade betydelsen av sociala motsättningar. De sociala banden mellan olika grupper i samhället har försvagats och de stora ideologiska striderna anses vara avgjorda. Väljarna vänder sig till de ledare som anses ha bäst kvaliteter för att leda landet, istället för att orientera sig efter social tillhörighet. Att klassröstningen är ett avtagande fenomen även i har konstaterats i forskningen (1994). Förknippad med denna utveckling är också folk- rörelsernas svagare ställning och partiernas kris. Partierna har allt svårare att rekrytera medlemmar och partikongresserna förlorar i innebörd till förmån för partiledningens egna utspel. Partiernas försvagade folkrörelsekaraktär innebär ökad toppstyrning där partiledarna blir alltmer frikopplade från sina partiorganisationer. Dessa strukturella faktorer antas sammantaget leda till en om- vandling av parlamentarismen och kan alltså inte tillskrivas enskilda politiska ledare och de politiska omständigheter som i vissa fall råder. Utgångspunkten för vår bedömning av författningspolitiska konsekvenser är regleringen regeringsform av den exekutiva maktutövningen. Regeringen har enligt 1 kap. 6 § RF till uppgift att styra riket och är ansvarig inför . Stats- ministern utses på förslag av talmannen efter samråd med före- trädare för partierna i . Statsministern måste emellertid inte ha uttryckligt stöd av en majoritet i utan väljs så länge inte en majoritet röstar emot den föreslagna statsministern. Dessutom innehåller regeringsformen inga krav på att regeringen och därmed statsministern måste söka nytt stöd efter ett riks- dagsval. Statsministern utser övriga statsråd, fastställer departe- mentsindelningen och bestämmer vem som skall bli departements- chef. Statsministern kan också entlediga statsråd. Från statsminister till president? fäller statsministern, eller om statsministern självmant avgår, leder det till hela regeringens avgång. I regeringsformens 7 kap. regleras regeringsarbetet. Här sägs endast att det för beredningen av regeringsärenden skall finnas ett regeringskansli, samt att det i detta ingår departement för skilda verksamhetsgrenar och att regeringen fördelar ärendena mellan departementen.1 Regerings- ärenden avgörs vid ett av statsministern lett regeringssammanträde, där respektive departementschef är föredragande för de ärenden som hör till det egna departementet. Den sammantagna effekten av dessa författningspolitiska regler är att statsministern innehar en tämligen stark ställning. De författningspolitiska konsekvenserna måste därför bedömas mot bakgrund av önskvärdheten i en utveckling där regerings- chefen blir än starkare. Vi menar dock, mot bakgrund av de resultat vi presenterat i denna rapport, att det för tillfället vore förhastat att ändra regelverket kring regeringsbildningen, regeringschefens ställ- ning och regeringsarbetet på grundval av att regeringschefens ställ- ning kommit att bli för stark. Tvärtom menar vi att mycket av den utveckling som beskrivs i litteraturen speglar en kris för de poli- tiska partierna snarare än för parlamentarismen. Partiorganisatio- nerna har förlorat sin forna maktställning bland annat till följd av att allt färre väljer att engagera sig partipolitiskt, som partierna orienterat sig från att vara breda folkrörelseorganisationer till att bli mer av centralt styrda kampanjorganisationer som mobi- liseras i huvudsak i samband med valen. Därmed blir regerings- cheferna i de parlamentariska systemen helt naturligt mer frikopp- lade från den egna partiorganisationen och de partier som stödjer regeringen i parlamentet. Att mot den bakgrunden införa konsti- tutionella regler som avser att begränsa regeringschefens ställning i det parlamentariska systemet är knappast lösningen på problemati- ken. Den analys som gjordes i samband med författningsreformen 1974 av regeringen och regeringschefens ställning torde alltjämt vara giltig. Grunden för parlamentarismen är att regeringen fungerar som ett arbetande utskott sprunget ur . Så länge den delegerade makten kan kontrolleras och ansvar utkrävas finns ingen anledning att eftersträva annat än ett så effektivt styre som möjligt. 1 är en sammanhållen myndighet under statsministerns ledning. , , Vernby & Låt oss därför avslutningsvis kortfattat kommentera några av de reformer som föreslagits i den författningspolitiska debatten i . Stärka ställning gentemot regeringen En obligatorisk omröstning om statsministern i samband med val till skulle framtvinga krav på större parlamentariskt stöd för statsministern än vad som är fallet. Om man dessutom över- gick till positiv förtroendeprincip, till skillnad från nuvarande för- hållanden där den negativa förtroendeprincipen ger statsministern möjlighet att stanna kvar tills dess en majoritet bildas emot regeringschefen, skulle definitivt roll stärkas i regerings- bildningen. skulle det sannolikt försvåra regeringsbild- ningar eftersom varje statsminister skulle behöva positivt stöd från en majoritet i . Risken för nyval skulle öka. En möjlighet är också att statsministern, tvärtemot intentionen med reformen, skulle gå stärkt ur en sådan omröstning. Med ett explicit majori- tetsstöd kan i det fortsatta arbetet bli än mer försvagad i förhållande till regeringen. kan då i större utsträckning komma att framstå som ett lydigt transport- kompani. Mer makt över regeringsbildningen kan således medföra minskad makt i övriga ärenden för . En annan åtgärd vore också att, i likhet med konventionen i , införa krav på att regeringsmedlemmar skall rekry- teras ur . Detta skulle kraftigt inskränka regeringschefens möjliga val av statsråd. Risken är emellertid att viktiga erfarenheter som finns representerade i regeringen, exempelvis från näringslivet, från fackföreningarna och från förvaltningen, skulle gå förlorade. Ytterligare en diskuterad möjlighet är att låta pröva statsministerns utnämningar av statsråd genom offentliga utfråg- ningar, såsom exempelvis sker i den amerikanska kongressen och i när kommissionärer skall utses. En offentlig utfrågning som sedan följs av en förtroendeomröstning skulle in- skränka statsministerns möjligheter att utan offentlig genomlys- ning själv utse sina statsråd, som kandidaterna stärks av det parlamentariska förtroendet. Det skulle gå emot de principer som 1970-talets grundlagsutredare menade borde gälla för regeringsbildningsprocessen. Där betonade man att regeringen bör Från statsminister till president? vara så obunden som möjligt för att finna sin bästa tänkbara sam- mansättning och de interna arbetsformer som bäst gagnar styret av landet. En tänkbar konsekvens av offentliga utfrågningar av stats- råd är att de främjar rekrytering av experter till regeringen, medan allmänpolitiskt kompetenta statsråd missgynnas. Man bör således noga överväga vad det är för typ av statsråd vi önskar ha i regeringen innan man genomför en dylik reform. Det bör också sägas att en reform av den här karaktären knappast skulle förebygga politiska skandaler, som föranleder ministrars avgång. En generell minskning av regeringens maktbefogenheter vore ett annat sätt att försvaga statsministerns position. Så kan exempelvis utnämningsmakten inskränkas. Detta skulle dock få till följd att regeringen möjligheter att styra riket försvåras, varför den typen av reformer måste bedömas mot bakgrund av styrelse- skickets principer i sin helhet. Reglera regeringens organisation och arbetsformer författning fanns länge reglerat hur många departement och statsråd som skulle finnas. Med reformen 1974 ville man komma ifrån en situation där regeringen var organisatoriskt bunden för att istället finna de arbetsformer som den ansåg mest lämplig för styret av riket. En tänkbar reform för att inskränka regeringschefens ställning vore således att återgå till det gamla systemet. Det är dock oklart vari vinsten skulle bestå medan effek- tivitetsförlusten kan vara betydande. En reglering som däremot kan övervägas är att ställa större krav på beredning och öppenhet i för- farandet vid exempelvis departementsreformer. Här har mycket små möjligheter till insyn och kontroll varför ansvarsutkrä- vandet försvåras. En annan möjlig reform beträffande regeringens arbetsformer gäller den i samband med författningsreform omdebatte- rade frågan om beslutsregler vid regeringssammanträdet. I det fall beslutsregler reglerades konstitutionellt, exempelvis i form av en fastlagd majoritetsregel vid beslut under regeringssammanträden, skulle statsministerns ställning försvagas. Risken är dock att det kollegiala inslaget i regeringsarbetet skulle undergrävas och att regeringschefer oftare skulle utsättas för kuppförsök under regeringssammanträdet. Det kan komma att framtvinga fler , , Vernby & regeringsriser, alternativt än mer frekvent förekommande regeringsombildningar. Valsystemet får konsekvenser för regeringens ställning Den variation i styrkeförhållanden som finns mellan regerings- chefer i olika länder kan till stor del tillskrivas skillnader i valsy- stemen. Majoritära valsystem tenderar att generera majoritetsre- geringar med relativt starka regeringschefer. Proportionella valsy- stem, å andra sidan, tenderar att generera koalitionsregeringar där regeringschefens ställning är betydligt svagare. Det finns också stöd i forskningen för att personifieringen och betydelsen av parti- ledarna är större i majoritära system än i proportionella (2004). Sannolikt skulle därför en ändring i valsyste- met få konsekvenser för regeringschefens ställning. Här finns dock få möjligheter för svenskt vidkommande att med hjälp av ändringar i valsystemet komma tillrätta med regeringschefens starka ställ- ning; tvärtom skulle en ändring sannolikt stärka statsministern ytterligare. De som av andra skäl önskar införa ett majoritärt valsy- stem i bör därför beakta de konsekvenser det skulle få för regeringschefens ställning. Limits to the ascendancy of the parliamentary party group in Dutch politics. I Parlia- mentary party groups in European democracies: Political parties behind closed doors, red. A. Koole. Armingeon, , , . Comparative political data set 1960–2002, , , uppdaterat 2005–01–05. President : How did get him? I The presidentialization of politics: A comparative study of modern democracies, red. Ox- ford: . Bakvis, 2000. Prime minister and cabinet in : An autocracy in need of reform? (): 60–79. Bakvis, . Wolinetz. : Executive dominance and presidentialization. I The presidentialization of politics: A comparative study of modern democracies, red. : A prime ministerial government. I Cabinets in Western Europe, 2. uppl., red. Basingstoke: ; , N.Y. The Professionalisation of politics recon- sidered: A study of the Swedish cabinet 1917–2004. Parlia- mentary Affairs 60: 66–83. Shifting dimensions of citizen control. Scandinavian Political Studies 27: 89–113. , , . . Democratic delegation and accountability: Cross-national pat- terns. I Delegation and accountability in parliamentary democra- cies, red. , . man. När verklig- heten sparkar bakut. Om övergången från opposition till regering. Berlinski, , Dewan & . The length of ministerial tenure in the , 1945–97. 37: 245–262. A. W. . Prime ministers, presiden- tialism and smokescreens. Political Studies 54: 671–690. van Biezen, . The presidentializa- tion of Spanish democracy: Sources of prime ministerial power in post-Franco . I The presidentialization of politics: A comparative study of modern democracies, red. Blondel, , red. The profession of government minister in Western Europe. Blondel, , red. Cabinets in Western Europe, 2. uppl. Party factions and government reshuffles: A general hypothesis tested against data from 20 post-war democracies. 13: 327– 333. Presidentialization, Italian style. I The pre- sidentialization of politics: A comparative study of modern democracies, red. , , Vernby & Can presiden- tialism work like parliamentarism? Government and Opposition 40: 60–89. : Delegation and accountability in minority situations. I Delegation and accountability in par- liamentary democracies, red. : The life and death of govern- ment coalitions. I Coalition governments in Western Europe, red. : Uni- versity Press. Kammare, kommuner och kabinett. A new political system model: Semi- presidential government. 8: 165–187. , , red. Semi-presidentialism in Europe. Semi-presidentialism: Concepts, consequences and contesting explanations. 2: 314–330. : Ministerial accountability and col- lective responsibility. I Cabinets in Western Europe, 2. uppl., red. Basingstoke: ; , N.Y. Fiers, Stefaan & . The low countries: From prime minister to president-minister. I The presidentialization of politics: A comparative study of modern democracies, red. The British Presidency. How Canadians govern themselves. 6. uppl. : Library of Parliament, Public Information Office. , Reuven Y. The failure of presidential parliamentarism: Constitutional versus structural presidentialization in parliamentary democracy. I The presidentialization of politics: A comparative study of modern democracies, red. Why the prime minister cannot be a president: institutional imperatives in and . Parliamentary Affairs 58: 53–70. The British prime minister: more than first among equals. I The presidentialization of politics: A comparative study of modern de- mocracies, red. : Ox- ford University Press. Presidents, prime ministers and chancellors: Executive leadership in western democracies. Basingstoke: Pal- grave . The presidentialisation of political leader- ship: British notions and German observations. The Political Quarterly 76: 430–438. 1995. Inledning. I grundlagar och riksdagsordningen. Väljare: Svenskt väl- jarbeteende under . How does cabinet instability affect political performance? Portfolio volatility and health care cost contain- ment in parliamentary democracies. 92: 577–591. Cabinet turnover in parliamentary democracies. Uppsats presenterad vid möte för i , 28–. Indridason, Indridi H. A theory of coalitions and clientelism: Coalition politics in , 1945–2000. 44: 439–464. , , Vernby & Party-leader effects in : A multi-methods approach. Electoral Studies 25: 248–269. Juberías, 2003. : Delegation and accountability in a newly established democracy. I Delegation and accountability in parliamentary democracies, red. Kassim, , B. The national co-ordination of EU policy: The domestic level. : A parliamentary democracy with a semi-presidential constitution. I Delegation and accountability in parliamentary democracies, red. : Searching for democracy along three dimensions of citizen control. Scandinavian Politi- cal Studies 27: 153–174. Det svenska statsskicket, 2. uppl. Lijphart, , red. Parliamentary versus presidential gov- ernment. Trichotomy or dichotomy? 31: 125–46. Patterns of democracy: Government forms and performance in thirty-six countries. Media and the presidentialization of par- liamentary elections. Federal republic of . I Cabinets in Western Europe, 2. uppl., red. Basingstoke: ; , N.Y. Nödvändigt se över reglerna för maktställning. Italian politics after the 2001 general election: Plus ça change, plus cest la même chose? Parliamentary Affairs 55: 626–642. Klassröstning i : Rationalitet, lojalitet eller bara slentrian. : Nerenius & Santerus. Paniagua Soto, . : A fledgling parliament 1977– 1997. Parliamentary Affairs 50: 410–422. Semi-presidentialism: A political model at work. 31: 128– 36. : Presidentiali- zation in a consensual democracy. I The presidentialization of politics: A comparative study of modern democracies, red. The consequences of ministerial recruitment for policy-making in Western Europe. Acta Politica 35: 86–103. Normer eller nytta? Om de politiska driv- krafterna bakom departementsindelning. : Acta Universitatis Upsaliensis. Explaining European Union adjustments in central administration. Scandinavian Political Studies 30: 204-228. A presidentializing party state? The federal republic of . I The presidentialization of politics: A comparative study of modern democracies, red. Poguntke, , red. The presidentialization of politics: A comparative study of modern democracies. Proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riks- dagsordning m.m. 2001–2005. , , Vernby & I Politikens ramar och aktörer. Femton uppsatser om vårt politiska system till- ägnade , red. The : Still a single chain of command? The hollowing out of the model. I Delegation and accountability in parliamentary democracies, red. : Multiple veto points, informal coordination, and problems of hidden action. I Delegation and accountability in parliamentary democracies, red. : Stable parties, chancellor democracy, and the art of informal settlement. I Coalition gov- ernments in Western Europe, red. Output of the Spanish Cortes (1979–2000): A case of adaption to party government. Euro- pean 45: 551–579. Managing sleaze: Prime minister and news management in conservative and socialist . nication 14: 461–486. Spanish politicians and the media: Controlled visibility, and soap opera politics. Par- liamentary Affairs 57: 196–208. Comparative constitutional : An inquiry into structures, incentives and outcomes. I Cabinets in Western Europe, 2. uppl., red. Basingstoke: ; , N.Y. Scarrow, , . Farrell. From social integration to electoral contestation: The changing distri- bution of power within political parties. I Parties without partisans: Political change in advanced industrial democracies, red. . . Wattenberg. : Ox- ford University Press. : II - Regeringsarbetet. Betänkande avgivet av grundlagsberedningen. : VI – Statsskick. : VI – Statsskick. Land skall med lag byggas: författningshistoria: I konstitutionella urkunder. Delegation and accountability in parliamentary democracies. 37: 261–89. Strøm, , . . Delegation and accountability in parliamentary democracies. : Virtual parliamentarism. I Delegation and accountability in parliamen- tary democracies, red. Strøm, , & . A more fragile chain of governance in . West European Politics 28: 781–806. och hans värld. Parlamentarismen i : Utveckling och utformning till 1945. , , Vernby & Timmermans, Arco & . Andeweg. The : Rules and mores in delegation and accountability relationships. I Delegation and accountability in parliamentary democracies, red. , 1992 [1959]. Parliamentary government and presidential government. I Parliamentary versus presidential government, red. : Delegation and accountability in a changing parliamentary democracy. I Delegation and account- ability in parliamentary democracies, red. Cabinet government: An elusive ideal? 81: 701–722. Adapting the model: Provin- cial and territorial cabinets in . Public Money and Man- agement 21 (April): 17–24. de , Lieven. Parliamentary and party pathways to the cabinet. I The profession of government minister in Western Europe, red. Makten framför allt: En antologi om statsminister . 2.Från socialbidrag till arbete. 3.Föräldraskap vid assisterad befrukt- ning. – en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet. 5.Summa summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? Ett aktivt stöd i rättsprocessen. 7.Den nya inskrivningsmyndigheten. 8.Nya förutsättningar för ekobrotts- bekämpning. 9.Svenskan i världen. 10.Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. 11.Regional utveckling och regional samhällsorganisation. 12.Hälso- och sjukvården. 13.Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation. 14.Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad. Rapport nr 1: Om bara någon kunde säga vad jag ska göra för att få en bostad så skulle jag göra det. Rapport nr 2: Måste man ha tur? Studier av yngre på bostadsmarknaden i svenska städer. Rapport nr 3: Effektiv bostadsservice och förmedling av bostäder – ur ett dubbelt användar- perspektiv. Rapport nr 4: Unga vuxna på bolånemarknaden. 15.Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställdhetsintegrering. Goda råd om jämställdhetsintegreringen. En idébok för chefer och strateger. för jäm- ställdhetsintegrering. 16.Ändrad könstillhörighet – förslag till ny lag. 17.Äktenskap för par med samma kön. 18.Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar. 19.Friskare tänder – till rimliga kostnader. 20.Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. 21.GMO-skador i naturen och försäkringar. 22.Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys. 23.Genomförande av tredje penningtvätts- direktivet. 24.Veterinär fältverksamhet i nya former. 25.Plats för tillväxt? 27.Auktorisation av patentombud. 28.Tydliga mål och kunskapskrav i grund- skolan. Förslag till nytt mål- och uppfölj- ningssystem. 29.Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? 30.Två nya statliga specialskolor. En ny myndighet mot olyckor och kriser. 32.Tillväxt genom turistnäringen. – när kan de nya EU-reglerna börja tillämpas? 34.Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas. 35.Flyttning och pendling i . 36.Bioenergi från jordbruket – en växande resurs. 37.Vård med omsorg – möjligheter och hinder. 38.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2007. levandes ansvar, framtida generationers frihet. 40.Valsystem och representationseffekter. En jämförande studie av 25 länder. 41.Misstroendeförklaring och regerings- bildning 1994–2006. Regeltillämpning och författnings- politiska alternativ. 42.Från statsminister till president? regeringschef i ett jämförande perspektiv. Föräldraskap vid assisterad befrukning. Summa summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? Ett aktivt stöd i rättsprocessen. Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning. Äktenskap för par med samma kön. Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys. Hur tillämpas expropriationslagens ersätt- ningsbestämmelser? Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas. Valsystem och representationseffekter. En jämförande studie av 25 länder. Misstroendeförklaring och regeringsbildning –2006. Regeltillämpning och författningspolitiska alternativ. Från statsminister till president? regeringschef i ett jämförande perspektiv. Svenskan i världen. En ny myndighet mot olyckor och kriser. Från socialbidrag till arbete. Ändrad könstillhörighet – förslag till ny lag. Friskare tänder – till rimliga kostnader. Vård med omsorg – möjligheter och hinder. Hållbar samhällsorganisation med utvecklings- kraft. Regional utveckling och regional samhälls- organisation. Hälso- och sjukvården. Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relationer. Genomförande av tredje penningtvätts- direktivet. Plats för tillväxt? Flyttning och pendling i . Tydliga mål och kunskapskrav i . Förslag till nytt mål- och uppföljnings- system. Två nya statliga specialskolor. Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. Veterinär fältverksamhet i nya former. Bioenergi från jordbruket – en växande resurs. Den nya inskrivningsmyndigheten. Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad. Rapport nr 1: Om bara någon kunde säga vad jag ska göra för att få en bostad så skulle jag göra det. Rapport nr 2: Måste man ha tur? Studier av yngre på bostadsmarknaden i svenska städer. Rapport nr 3: Effektiv bostadsservice och förmedling av bostäder – ur ett dubbelt användar- perspektiv. Rapport nr 4: Unga vuxna på bolånemarknaden. GMO-skador i naturen och försäkringar.