sou · GVB352 · 2008-01-01 00:00:00 — Det huvudsakliga motivet till lagändringen var att socialnämn- den bör kunna väcka talan om ett minskat umgänge, framför allt om nämndens utredningar visar att barnet mår dåligt eller riskerar att fara illa om umgänget fortsätter i den ordning och omfattning som har bestämts tidigare. Det betonades dock att talerätten inte är begränsad till detta utan gäller generellt (prop. 2005/06:99 s. 89). Således finns det redan en möjlighet för socialnämnden att vända sig till domstolen med en egen talan. En sådan talan skulle alltså kunna innefatta ett yrkande om att ett villkor om umgänges- stöd bör tas bort, något som kan ha blivit resultatet av de övervägan- den socialnämnden gjort i frågan (se SOU 2005:43 s. 175 f.). dock understrykas att det i första hand bör komma i fråga att utnyttja talerätten i fall då ingen av föräldrarna agerar (prop. 2005/06:99 s. 89 f.). I förarbetena (a. prop. s. 89) nämndes att det säger sig självt att socialnämnden bör vara särskilt försiktig att väcka talan om ett utökat umgänge i de fall föräldrarna inte vill agera. – Situationen kan tyckas vara i viss mån jämförbar med den som uppstår i de fall då socialnämnden, till följd av den nu föreslagna uppföljnings- skyldigheten, begär att ett villkor om umgängesstöd skall upphöra att gälla. Ett umgänge som inte är förenat med inskränkande villkor skulle nämligen kunna betraktas som ett utökat umgänge. Sådana betänkligheter skall emellertid inte innebära att socialnämnden bör avstå från att väcka talan om att ett villkor om umgängesstöd bör upphöra att gälla (jfr 5 kap. 2 § socialtjänstförordningen). Det måste också erinras om att nämnden är oförhindrad att framställa ett yrkande om vissa modifikationer av villkoren, t.ex. att umgänget skall ske utan umgängesstöd, men (eller på viss plats). När det framstår som motiverat kan nämnden även framställa ett yrkande med innebörd att umgänget helt bör upphöra. Den sistnämnda situationen kan uppstå när det – i strid med vad domstolen förutsatte vid det tillfälle då det ursprungligen förordnades om umgängesstöd – visat sig att umgänget inte under överskådlig framtid torde kunna ske utan att ett umgängesstöd är närvarande. Interimistiska beslut under rättegång Normalt bör det bli aktuellt att besluta om umgänge i närvaro av umgängesstöd först när domstolen skiljer målet från sig, och då under förutsättning att en umgängesutredning gjorts (se 6 kap. 19 § FB). Ett beslut om umgängesstöd kan emellertid även fattas interimistiskt, dvs. för tiden till dess att en umgängesfråga har av- gjorts genom en dom eller ett beslut som har vunnit laga kraft eller föräldrarna har träffat ett avtal (se 6 kap. 20 § FB). Om ett mål som berör umgängesfrågan är anhängiggjort fram- står det inte som ändamålsenligt att socialnämnden väcker en egen talan. Av 5 kap. 2 § socialtjänstförordningen framgår emellertid att socialnämnden skall göra en framställning eller ansökan hos den domstol till vilken ett ärende hör, om den får veta att någon åtgärd behöver vidtas i fråga om bl.a. umgänge. får således redan med gällande regelverk anses vara skyldig att anmäla för rätten att ett villkor om umgänge i när- varo av umgängesstöd kan eller bör upphöra, om målet alltjämt pågår. Vidare följer av 6 kap. 20 § andra stycket FB att rätten är skyldig att ompröva ett interimistiskt beslut i samband med att ett mål eller ärende skall avgöras. Rätten bör därvid på nytt samråda med nämn- den för det fall ett fortsatt umgänge med umgängesstöd övervägs. 7.8.3Socialnämnden skall vara skyldig att utse umgängesstöd Förslag: Domstolen får genom uttrycklig lagreglering möjlighet att ålägga socialnämnden att utse en person som skall medverka vid umgänget som umgängesstöd. Frågan om domstol genom lagstiftning borde ges möjlighet att ålägga kommunen att utse ett umgängesstöd har som tidigare nämnts övervägts men avvisats med hänvisning till att det i praktiken största problemet torde vara att det kan vara svårt för socialnämn- den att finna lämpliga personer som är beredda att åta sig upp- draget. Frågan ansågs alltså inte kunna lösas lagstiftningsvägen (prop. 1997/98:7 s. 76, bet. LU12 s. 46, rskr. 229–230). Min utgångspunkt är att en förutsättning för att socialnämn- derna skall åläggas en skyldighet att ställa upp med umgängesstöd är att det generellt sett finns en realistisk möjlighet för nämnderna att efterkomma ett sådant krav. Att det finns svårigheter att hörsamma en domstols- begäran om medverkan i samband med umgänge kan spåras i en mängd olika faktorer. En sådan faktor är att domstolarna beslutar om att kontaktperson skall närvara vid umgänget under orimligt långa perioder, t.ex. i samband med helgumgänge med övernatt- ningar. Detta begränsar av naturliga skäl socialnämndens möjligheter att finna någon lämplig och villig kontaktperson för uppgiften. En annan viktig omständighet anses vara den bristande kon- takten mellan domstolar och socialnämnder inför förordnanden av detta slag. I likhet med vårdnadskommitté anser jag att detta är oacceptabelt. Allt talar för att socialnämndernas förutsätt- ningar att utse umgängesstöd förbättras, om domstolarna är tydliga med sina avsikter innan beslut om sådant stöd meddelas. förhandsindikation ger nämligen socialnämnden möjligheter till framförhållning (se avsnitt 7.8.4). Redan en uppstramning av för- farandet bör alltså kunna leda till en situation som är väsentligt bättre än den som råder . En skyldighet för kommunerna att utse umgängesstöd måste leda till att större satsningar görs för att de lagkrav som ställs skall kunna följas. Vid första anblicken synes detta vara en kostnads- fråga, men därjämte också en fråga om hur man finner lämpliga personer för uppdraget. Det finns emellertid skäl att tro att ändrade prioriteringar inom kommunerna, dvs. inom ramen för nuvarande anslag, skulle kunna bidra till att situationen åtminstone förbättras. Att socialnämn- derna agerar på ett tidigt stadium bör också i många fall kunna medföra att det kan göras besparingar i ett annat led, inte minst eftersom detta kan motverka att en konflikt om umgänget eskalerar. Det måste nämligen med skärpa betonas att kommunernas skyldighet att med stöd och hjälp bistå dem som vistas i kom- munen inte upphör i och med att socialnämnden gett till känna att den saknar möjligheter att ställa upp med umgängesstöd. Av 5 kap. 1 § SoL följer att socialnämnden – i sin omsorg om barn och ungdom – skall tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om bl.a. umgänge har avgjorts. Eftersom omsorgen om barn och ungdom är en obligatorisk upp- gift för kommunen, är den skyldig att se till att ekono- miska och andra resurser ställs till verksamhetens förfogande så att åliggandena enligt SoL blir fullgjorda i den omfattning som lagen kräver. Utöver vad som sagts finns också anledning att särskilt upp- repa vissa faktorer som för socialnämndernas del kan underlätta arrangemanget med umgängesstöd. Jag har tidigare be- tonat att rätten skall göra en prövning av om det finns behov av umgängesstöd. Det är barnets intressen i frågan som skall stå i fokus, inte föräldrarnas. Umgängesstöd bör med andra ord begränsas till situationer då det ur barnets synvinkel är befogat. Vidare har jag framhållit att domstolen bör besluta om umgänge i närvaro av umgängesstöd endast om ett sådant arrangemang framstår som lämpligt . Följaktligen bör avsikten vid förordnandetidpunkten aldrig vara att umgängesstödet skall när- vara vid umgänget under en oöverskådlig framtid. Om förutsätt- ningarna för ett umgänge utan umgängesstöd inte fram- står som goda, bör alltså rätten inte välja denna lösning. nämnderna ges vidare en skyldighet att överväga behovet av och förutsättningarna för ett fortsatt umgänge med umgängesstöd. Vid dessa överväganden bör nämndens skyldighet att väcka talan respek- tive att under ett pågående mål anmäla att ändringar bör göras i fråga om umgängesstödets närvaro betraktas som naturliga inslag. Därutöver vill jag betona att ett förordnande om umgänge med umgängesstöd bör vara realistiskt i fråga om tid och plats. Även om t.ex. ett helgumgänge med övernattning ur barnets perspektiv kan framstå som en god lösning, bör beslutet naturligtvis präglas av hänsynstaganden till personaladministrativa realiteter. – Jag åter- kommer nedan till vad som bör gälla för domstolens kontakter med socialnämnden inför ett planerat beslut om umgängesstöd. Genom de nu föreslagna skärpta urvalskriterierna torde ett fler- tal av de fall i vilka kontaktperson (umgängesstöd) beviljas falla bort. skapas förutsättningar för att de faktiska för- hållandena utvärderas kontinuerligt i de fall då umgängesstöd ställts upp som villkor för umgänget. Detta är i ett senare led ägnat att fri- göra resurser för socialnämnderna. Mot denna bakgrund finns enligt min uppfattning utrymme för att ge domstol en laglig möjlighet att ålägga socialnämnder att utse personer som skall medverka vid umgänget som umgängesstöd. 7.8.4Om domstolens kontakter med socialnämnden Förslag: Domstolen skall samråda med socialnämnden inför beslut om att det vid umgänget skall medverka umgängesstöd. Införandet av en skyldighet för socialnämnderna att utse umgänges- stöd betyder inte att domstolen bör kunna avstå från att ta kontakt med höra efter om nämnden kan fullgöra det uppdrag som domstolen avser att besluta om. Tvärtom bör kontakten ses som ett viktigt och naturligt inslag i domstolens hantering. Även om socialnämnden ges en skyldighet att medverka, kan det nämligen inte uteslutas att nämnden får svårt att göra det i den utsträckning som domstolen har ansett vara till barnets bästa. kan det grunda sig på att det är problematiskt att finna personer som är villiga och lämpliga att ta på sig ansvaret som umgängesstöd. Detta kan gälla generellt inom en viss kommun, men också i det konkreta fall som domstolen har tagit upp till Även om socialnämnden har tillgång till lämpliga personer som kan fungera som umgängesstöd, kan det visa sig att dessa är uppbundna av andra ärenden. I andra situationer kan det visserligen finnas tillgång till personer som i och för sig kan ställa upp som umgängesstöd. Av olika skäl kanske de likväl – med hänsyn till barnets behov – inte framstår som lämpliga i den aktu- ella situationen. Det är ur alla synvinklar lämpligt att socialnämnden ges möjlig- het att meddela domstolen vilka förutsättningar som finns innan domstolen förordnar om umgängesstöd, trots att det i praktiken kan innebära att nämnden därvid måste medge att den inte kan bistå med en åtgärd som den enligt lag skall svara för. Ett motsatt för- hållningssätt skulle i somliga fall kunna leda till att domstolen för- ordnar om ett umgänge som över huvud taget inte kan komma till stånd, dvs. trots att domstolen och parterna har en grundad anled- ning att anta att umgängesstöd kommer att ställas till förfogande. Detta gagnar i slutändan inte någon och kan leda till att domstolen tvingas att ompröva sitt beslut. För att ytterligare inskärpa betydelsen av att domstolen på eget initiativ tar kontakt med socialnämnden bör det föreskrivas att domstolen skall samråda med socialnämnden inför sitt beslut. Där- igenom skapas förutsättningar för en dubbelriktad kontakt mellan domstol och socialnämnd. Utgångspunkten för samrådet skall vara att socialnämnden kan och skall svara för umgängesstöd i en realistisk omfattning. Härvid bör umgängets varaktighet och tidsmässiga förläggning beaktas. Domstolen bör vid samrådet inte utgå från att socialnämnden kan och skall ställa upp med umgängesstöd vid umgänge med övernatt- ning. (Å andra sidan bör det givetvis inte finnas något formellt hinder mot att en sådan lösning diskuteras och väljs.) Liksom anförde i sitt remissvar vårdnadskommittés betänkande (dnr Ju2005/5191/L2) anser jag att utgångspunkten måste vara att det alltid bör vara möjligt för social- nämnden att i någon form tillgodose barnets behov av umgänge med föräldern. Samrådet mellan nämnd och domstol bör därför i första hand handla om omfattningen av och tiderna för umgänge med umgängesstöd samt önskvärda kvalifikationer hos den person som skall erhålla uppdraget, t.ex. språkkunskaper. roll vid samrådet bör i princip vara att ge besked om de personalresurser som står till buds – inte att påverka dom- stolen att besluta eller inte besluta om umgänge eller umgängesstöd i Det får inte råda tvivel om att det är domstolen som beslutar om umgänget och de eventuella villkor som i barnets intresse bör ställas upp. – Synpunkter på lämpligheten av umgänge med umgängesstöd torde emellertid därjämte ofta ha framkommit i samband med en umgängesutredning (se 6 kap. 19 § FB). Ett besked från socialnämnden om att den inte kan ställa upp i önskvärd omfattning bör dock vara ett besked som domstolen tar intryck av. Vid valet mellan att forcera socialnämnden att utse en för ändamålet inte lämplig person som umgängesstöd under hela den tid som domstolen före samrådet förutsatt eller att låta ett mer kvalificerat umgängesstöd närvara vid umgänget bör det ligga i barnets intresse att den senare lösningen väljes. – Det bör här också erinras om att nämnden har en egen talerätt i umgängesfrågor. Om socialnämnden vid samrådet förklarar att den inte under några omständigheter kan få fram en person som är lämplig att vara umgängesstöd i det aktuella fallet, bör domstolen avstå från att förordna om ett sådant umgängesvillkor. Vad som sagts måste dock förutsättas bli en undantagssituation. Det framstår under alla omständigheter inte som acceptabelt att socialnämnden åberopar ekonomiska skäl för att inte ställa upp med umgängesstöd i någon som helst utsträckning. I andra fall blir det kanske aktuellt att förordna om umgänge med umgängesstöd i mycket begränsad omfattning. Detta kan ha sin orsak i att socialnämnden har svårt för att finna personer med de särskilda kvalifikationer som krävs, t.ex. språkkunskaper. Lik- som i alla beslut som gäller umgänge skall barnets bästa vara avgörande för om domstolen ändå bör förordna om umgänge med umgängesstöd. Om det mot bakgrund av barnets bästa hade varit lämpligast att förordna om visst umgänge i närvaro av umgängesstöd, men ett sådant umgänge på grund av vad som framkommit vid samrådet med socialnämnden inte kan äga rum (eller inte kan äga rum i den utsträckning som hade varit önskvärd), bör detta komma till uttryck i beslutet. Detta ger en signal till parterna och socialnämn- den om att det kan finnas skäl för ett ändrat ställningstagande från rättens sida, om och när personal kan frigöras eller rekryteras för nämndens räkning. Vidare kan det vara av betydelse för Socialstyr- elsens och länsstyrelsernas tillsyn över . Redan enligt nuvarande praxis förutsätts att domstolen tar kon- takt med socialnämnderna före ett beslut om kontaktperson. praktiska konsekvensen av mina förslag i denna del blir därför möj- ligen inte så stor. Vidare följer, som tidigare nämnts, av 5 kap. 1 § SoL att socialnämnden har en skyldighet att tillgodo- se behovet av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om umgänge avgjorts. Förslaget skapar likväl förutsätt- ningar för en mer stringent hantering av frågorna, parat med en lagfäst garanti för att samhällets institutioner bistår med det stöd som de berörda personerna har rätt att förvänta sig. 7.8.5Socialnämndernas hantering av frågor om umgängesstöd Förslag: beslut att utse viss person som umgängesstöd skall inte få överklagas. Ett villkor om umgänge med umgängesstöd härrör i allmänhet från en tvist mellan föräldrarna om umgänget som har varit underkastad domstolsprövning. Det ligger i sakens natur att domstolen skall kunna förordna om umgängesstöd även mot någon av de berördas vilja. synes många socialnämnder lösa frågan genom att med- dela ett beslut om bistånd (ämbetsberättelse 2002/03 s. 252 ff.). En socialnämnd kan emellertid inte besluta om bistånd mot den enskildes vilja. Enligt min uppfattning skulle såväl domstolens som socialnämndens intentioner att tillgodose barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna gagnas, om parterna inte kan disponera över frågan efter domstolens avgörande. Mina ställningstaganden ovan innebär att socialnämnden blir automatiskt förpliktad att utse umgängesstöd när domstolen för- ordnat om detta. befattning med saken får därmed anses som en ren verkställighetsåtgärd i enlighet med vad domstolen –efter samråd med nämnden – har bestämt. –och skall – därmed inte lösa frågan genom att meddela beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen. Frågan är om även själva valet av umgängesstöd kan anses ingå som ett led i verkställigheten av domstolens beslut. Beslut av rent verkställande art går nämligen inte att överklaga (jfr t.ex. , En introduktion till förvaltningsrätten, 8:e uppl., 2005, s. 89). Verkställighetsbeslut som innefattar ett mera självständigt av- görande eller en självständig prövning av moment som inte tidigare prövats kan föranleda att man bör anlägga ett annat betraktelsesätt. Detsamma gäller, om tidigare beslut under förfarandet får om- prövas. Är verkställighetsbeslut utrustade med en självständig effekt kan det således inte uteslutas att de bör kunna överklagas (se Hans Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970, s. 582 f., och JO:s beslut i dnr 1838-2002 angående handlägg- ningen av ett biståndsärende rörande plats i särskilt boende). I förevarande fall är det alltså socialnämnden som förutsätts utse en person som skall fungera som umgängesstöd sedan domstolen i sitt avgörande slagit fast detta umgängesvillkor. En viss stödperson kan visserligen ha varit aktuell redan i samband med domstolens samråd med nämnden. Det är dock först när beslutet därefter verkställs av socialnämnden som det slutligt bestäms vem som skall anlitas som umgängesstöd. Vidare förutsätts att denna person skall kunna bytas ut av socialnämnden om han eller hon av någon anled- ning bör entledigas från uppgiften, utan att domstolen skall behöva engageras på nytt. Det skulle kunna hävdas att det i och för sig förekommer moment i socialnämndens verkställighet av ett domstolsbeslut om umgängesstöd som har sådana rättsverkningar för den enskilde att han eller hon har ett berättigat intresse av att få utformningen av arrangemanget prövat av domstol. Den enskildes situation kan på- verkas av valet av umgängesstöd, t.ex. om en person anlitas som inte har förmåga att kommunicera med föräldrarna. Vikten av att en lämplig person utses till umgängesstöd framgår också av att möjligheterna till rekrytering av kvalificerade stödpersoner är en fråga som bör aktualiseras redan under rättens samråd med social- nämnden. Därmed kan frågan indirekt påverka själva huvudbeslutet. Mot bakgrund av att nämnden redan inför domstolen förutsätts ha gett till känna att någon eller några personer finns att tillgå för uppdraget – något som domstolen bör ha tagit fasta på – kan emellertid socialnämndens beslut att utse viss person inte betraktas som uttalat självständigt. Enligt min uppfattning är beslutet att utse viss person som umgängesstöd i stället ett slags naturlig fort- sättning på huvudbeslutet och av klart underordnad betydelse i förhållande till umgängesvillkoret som sådant. I denna riktning talar även i viss mån att domstolens villkor om umgängesstöd inte förutsätter att parterna samtyckt till att vill- koret meddelas, men också att den person som fungerar som umgängesstöd inte föreslås bli utrustad med några särskilda befogenheter (se nedan). Det ligger närmast till hands att dra slut- satsen att samtliga avgöranden som socialnämnden meddelar i an- ledning av domstolens beslut om umgängesstöd, däribland alltså i fråga om vem som skall utses till umgängesstöd, skall anses vara av rent verkställande art. Därmed skulle socialnämndens val av um- gängesstöd inte vara ett överklagbart beslut. För att undanröja tveksamheter om de rättsliga aspekterna av nämndens val av umgängesstöd anser jag att det i förtydligande syfte bör framgå i att socialnämndens beslut att utse viss person som umgängesstöd inte får överklagas. Ett överklag- andeförbud kan inte anses stå i strid med artikel 6.1 i Europa- konventionen, eftersom det här inte är fråga om beslut rörande en sådan civil rättighet som enligt konventionen måste kunna bli föremål för domstolsprövning. Det uppställda umgängesvillkoret som sådant kan givetvis överklagas i allmän domstol. Nämnden behöver alltså inte ta formell hänsyn till någon part i ett biståndsärende, som med åberopande av principerna om fri- villighet och självbestämmande i socialtjänstlagen råder över frågan om umgängesstöd (och som därmed också skulle ha rätt att avböja åtgärden). Ställningstagandet undanröjer de tveksamheter som rått när det gäller socialnämndernas handläggning av frågan om kon- taktperson vid umgänge (se avsnitt 7.4 och ämbetsberättelse 2002/03 s. 252 ff., särskilt s. 267 ff.). ges alltså genom förslaget en otvetydig möjlig- het att verkställa beslutet om umgängesstöd även mot någon av de berördas vilja. Det ankommer också på socialnämnden att avgöra vem som skall utses till umgängesstöd. Föräldrarna och barnet får följaktligen formellt sett högst begränsade möjligheter att påverka vem som utses. När detta står klart för alla inblandade torde många meningsskiljaktigheter förhoppningsvis kunna läggas åt sidan – den formella möjligheten att i obstruerande syfte välja bort en viss person är högst begränsad. suveränitet i frågan kan ha en välgörande effekt på socialnämndernas resurshushållning och lär kunna bidra till en större kontinuitet i umgängesrutinerna. Naturligtvis måste likväl den som utses som umgängesstöd vara lämplig för uppdraget. Det framstår emellertid inte som nödvändigt att särskilt nämna lämplig- hetskriteriet i författningstexten (jfr 3 kap. 6 § tredje stycket SoL). En förälder som är missnöjd med umgängesstödet är formellt sett hänvisad till att väcka talan i domstol eller överklaga rättens beslut, alternativt begära en ny prövning av ett interimistiskt för- ordnande i ett pågående mål. Vad som sagts gäller dock inte, om socialnämnden självmant vidtar någon förändring inom ramen för domstolens förordnande. Det kan nämligen inte bortses från att umgängesstödets funktion förutsätter att han eller hon har båda föräldrarnas – men givetvis också barnets – förtroende. Att en förälder är missnöjd med vem som är umgängesstöd, kanske för att umgängesstödet uppfattas som olämpligt eller partiskt, kan också i slutändan riskera att drabba barnet negativt. Föräldrarnas och barnets inställning är således viktig, trots att de har begränsade möjligheter att disponera över frågan på verk- ställighetsstadiet. bör därför i möjligaste mån vara ly- hörd för föräldrarnas inställning till vem som skall vara umgänges- stöd och ge dem tillfälle att lämna synpunkter innan umgänget kommer igång (jfr JO 1994/95 s. 283, i vilket Justitieombuds- mannens kritik mot socialnämnden dock i första hand synes ha ut- gått från att nämnden utsett vårdnadsutredaren till kontaktperson utan att föräldern hade blivit tillfrågad). Detsamma gäller barnets inställning, i den mån den kan klargöras. Det kan givetvis också finnas fall då någon av föräldrarna eller barnet har ett adekvat skäl för att initiera ändringar i valet av umgängesstöd sedan umgänget väl påbörjats. Även i de fallen kan en viss följsamhet från socialnämndens sida vara välgörande för det fortsatta umgänget, t.ex. när det uppstår låsningar av prestigeskäl. Om det visar sig att nämndens personaltillgång inte (längre) räcker till för att bistå med umgängesstöd i den utsträckning som domstolen förordnat om, bör det som tidigare nämnts ankomma på socialnämnden att anmäla förhållandet till rätten för det fall det rör sig om ett interimistiskt beslut. I andra situationer bör nämnden själv väcka talan om att umgängesvillkoret skall ändras, såvida inte någon av föräldrarna har tagit ett sådant initiativ. Ärendet i vilket viss person utses till umgängesstöd avser inte myndighetsutövning mot enskild i den bemärkelse som avses i 11 kap. 8 § SoL.