sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — Till statsrådet beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera förutsättningarna för att ombilda () samt vissa funktioner av () till aktiebolagsform (dir. 2007:36). Som särskild utredare förordnades regionrådet . Som huvudsekretare anlitades transportanalytikern , och som biträdande sekreterare controllern Per Savén. Utredningen har antagit namnet VTI/. Utredningen avlämnar härmed sitt betänkande Organisationsform för VTI och (SOU 2007:49). Uppdraget är därmed slutfört. Per Savén Innehåll Sammanfattning .................................................................. 9 1 Inledning................................................................... 19 1.1 Uppdraget................................................................................. 19 1.2 Avgränsningar .......................................................................... 19 1.3 Betänkandets uppläggning och disposition............................ 21 2 Forskning och analys för transporter och kommunikationer ....................................................... 23 2.1 Verksamhetsområdet forskning och utveckling .................... 23 2.2 Framväxten av VTI:s och uppgifter och organisation .............................................................................. 25 2.2.1 Statens väg och transportforskningsinstitut ............... 25 2.2.2 ................ 29 3 Forskning och analys i kunskapssamhället .................... 33 3.1 Mina bedömningar och slutsatser ........................................... 33 3.2 Direktiven................................................................................. 34 3.3 Mina utgångspunkter............................................................... 34 3.3.1 Tillgång till forskning och analys blir allt viktigare i kunskapssamhället ...................................... 34 3.3.2 Transportsystemet kräver sin egen forskning och analys ............................................................................. 36 3.3.3 Transporterna formar ...................................... 37 3.3.4 Transporterna i skärningspunkten för många samhällsintressen .......................................................... 38 5 Innehåll SOU 2007:49 3.3.5 Transporterna och klimatet..........................................41 3.3.6 Globalisering och internationell samverkan................42 3.3.7 En mer marknadsorienterad organisation av transportsektorn ...........................................................44 3.3.8 Ny regional organisation och ansvarsfördelning ........46 3.3.9 Statens ansvar ................................................................47 3.4 Min analys.................................................................................50 3.4.1 Fortsatt stort behov av forskning och analys..............50 3.4.2 Transporterna och transportforskningen som mindre lyckade marknader ...........................................52 4 Myndighet eller bolag..................................................57 4.1 Mina slutsatser och förslag ......................................................57 4.2 Direktiven .................................................................................58 4.3 Mina utgångspunkter ...............................................................58 4.3.1 Förvaltningspolitiska riktlinjer ....................................58 4.3.2 Myndighetsbegreppet och olika typer av myndigheter ..................................................................62 4.3.3 Konkurrensutsatt verksamhet......................................65 4.3.4 Statlig verksamhet i bolag.............................................70 4.4 Min analys.................................................................................76 4.4.1 Inledning........................................................................76 4.4.2 VTI:s och nuvarande verksamhetsformer ......77 4.4.3 De förvaltningspolitiska riktlinjernas tillämpning på VTI och ..........................................................78 4.4.4 Myndighetsspecifika överväganden .............................83 4.4.5 Organisationen av verksamheten vid nuvarande ..............................................................................83 4.4.6 Organisation av verksamheten vid nuvarande VTI.....88 4.4.7 Samordningsmöjligheter mellan VTI och .........97 5 En myndighet för analys och planeringsunderlag..........101 5.1 Mina slutsatser och förslag ....................................................101 5.2 Direktiven ...............................................................................104 5.3 Mina utgångspunkter .............................................................104 5.3.1 Inledning......................................................................104 6 Innehåll SOU 2007:49 5.3.2 Den statliga förvaltningens utveckling...................... 105 5.3.3 Översynen av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation ......................................... 106 5.3.4 Tvärsektoriella perspektiv och kunskapsbildningen inom staten ............................... 108 5.3.5 Analysverksamhetens samverkans- och kontaktbehov .............................................................. 111 5.4 Min analys............................................................................... 113 5.4.1 Inledning ..................................................................... 113 5.4.2 som egen myndighet ........................................ 113 5.4.3 Sammanslagning med andra transportmyndigheter ................................................ 117 5.4.4 Samband mellan och uppgifter...................................................................... 119 5.4.5 som en del i en större analysmyndighet.......... 121 5.4.6 Anslagsbehov .............................................................. 125 6 Ett bolag för forskning och utveckling......................... 127 6.1 Mina slutsatser och förslag.................................................... 127 6.2 Direktiven............................................................................... 129 6.3 Mina utgångspunkter............................................................. 129 6.3.1 Inledning ..................................................................... 129 6.3.2 i och utomlands ............. 130 6.3.3 VTI betydelse för transportforskningen i .... 137 6.3.4 VTI:s marknad ............................................................ 142 6.4 Min analys............................................................................... 146 6.4.1 Inledning ..................................................................... 146 6.4.2 Hela VTI bör bolagiseras ........................................... 146 6.4.3 VTI som del av en institutskoncern .......................... 148 6.4.4 Uppdraget för ett nytt bolag...................................... 149 6.4.5 Ett nytt bolag måste ha statlig grundfinansiering..... 152 6.4.6 Användningen av ett basanslag .................................. 154 7 Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål.............. 161 7.1 Mina slutsatser och förslag.................................................... 161 7.2 Direktiven............................................................................... 162 7 Innehåll SOU 2007:49 7.3 Mina utgångspunkter .............................................................163 7.3.1 Kapitalstruktur och kapitalbehov ..............................163 7.3.2 Ekonomiska mål..........................................................163 7.4 Min analys...............................................................................164 7.4.1 Rörelserisk...................................................................164 7.4.2 Pensionsskuld..............................................................165 7.4.3 Kapitalstruktur och behov av kapitaltillskott............166 7.4.4 Ekonomiska mål..........................................................169 7.4.5 Vissa övriga frågor i samband med en bolagisering..................................................................170 7.4.6 Handlingsplan för bolagiseringsprocessen................171 8 Förslagens konsekvenser ...........................................173 8.1 Mina bedömningar .................................................................173 8.2 Direktiven ...............................................................................173 8.3 Mina utgångspunkter .............................................................174 8.4 Min analys...............................................................................174 Referenser.......................................................................177 Bilagor Bilaga 1 Direktiv .............................................................................181 Bilaga 2 bedömning av FoU-miljöer..........................187 Bilaga 3 .......................................................189 Bilaga 4 Jämförelsevärden soliditet................................................227 Bilaga 5 VTI:s och balansräkningar ..................................229 8 Sammanfattning Uppdraget och verksamheterna Denna utrednings huvuduppgift är att analysera förutsättningarna för att ombilda () och vissa funktioner vid () till bolag. Vidare ingår i uppdraget att föreslå lämplig organisationsform och hemvist för den verksamhet som inte lämpar sig för en bolagisering. Ett villkor för ombildningen är att verksamheten kan finansieras och organiseras så att den tillgodoser regeringens behov av analys och stöd samt transportsektorns behov av forskning. VTI har ca 190 anställda med huvuddelen av verksamheten förlagd till . VTI utför kvalificerad tillämpad forskning och utveckling på uppdrag av myndigheter och andra beställare. Institutet finansieras till av anslag och till av uppdragsintäkter. VTI:s verksamhet syftar till att genom forskning och utveckling bidra till att uppfylla de transportpolitiska målen. har ungefär 30 anställda och har flyttat från till . Verksamheten är anslagsfinansierad. har till uppgift att ta fram underlag för det transportpolitiska utvecklingsarbetet och är ansvarig myndighet för officiell statistik inom samhällsområdet transporter och kommunikationer. Myndigheten samordnar även infrastrukturplaneringen och bidrar med analyser inom hela det transport- och kommunikationspolitiska området. Forskning och analys för transporter För att kunna ta ställning till hur den samlade verksamhet som och bedriver fortsättningsvis bör styras och organiseras och vilka förutsättningar den bör ges i övrigt måste motiven och premisserna för verksamheten klargöras. Sammanfattning SOU 2007:49 gripande slutsats är att det finns ett fortsatt stort behov av tillämpad samhällsmotiverad forskning och övergripande analyser på transportområdet, dvs. den typ av verksamhet som VTI och svarar för . Efterfrågan på kvalificerat planerings- och beslutsunderlag bedöms komma att öka framöver, både i fråga om kvantitet och om kvalitet. I ett utpräglat kunskapssamhälle blir tillgången till forskning och analys allt viktigare. Detta gäller inom snart sagt alla samhällsområden och transportsektorn utgör inget undantag i detta avseende. Transportsystemet är nära sammanvävt med samhället i övrigt och transporterna blir därför en viktig del både av problemen och av lösningarna när det gäller många stora samhällsfrågor. Det betyder att nästan all politik och samhällsplanering förutsätter goda insikter i transportsystemet och dess sätt att fungera. Som exempel kan nämnas transporternas roll för klimatpolitiken och globaliseringen samt de nya kunskapsbehov som kan uppstå vid en mer marknadsorienterad organisation av transportsektorn och en ändrad ansvarsfördelning inom den offentliga förvaltningen. Statens samlade insatser på transportområdet, och särskilt då förhållandet att en så stor del av verksamheten på området måste organiseras och finansieras i statlig eller offentlig regi, medför att staten har ett särskilt ansvar för att säkerställa att det finns planerings- och beslutsunderlag av hög kvalitet. Med detta följer också ett statligt ansvar för att det sker en kontinuerlig utveckling av planeringsunderlagen och planeringsmetoderna och att den kunskapsförsörjning och de analysfunktioner som behövs som stöd för verksamheten kan säkras. Detta gäller särskilt som det finns belägg för att sådana insatser kan ge mycket hög samhällsekonomisk återbäring. Att det finns en tillräcklig analyskapacitet och forskning avseende transporterna och transportsystemet är också i linje med strävandena att stärka kunskapsbildning och lärande vad gäller den statliga styrningen. Kunskapsuppbyggande forskning samt kvalificerade analyser och planeringsunderlag är till övervägande delen motiverade av ett allmänintresse. Detta medför att marknaden inte utan vidare kan förväntas tillgodose behoven. Tillgången till analysresurser, planeringsunderlag och en fortlöpande kunskapsförsörjning måste därför säkras genom ett offentligt åtagande. SOU 2007:49 Sammanfattning Myndighet eller bolag det gäller organisationsform för den forsknings- och analysverksamhet som behandlas i denna utredning står valet mellan myndighet och bolag. uppgifter är av en sådan art att det är svårt att se att en bolagisering skulle kunna medföra några fördelar för verksamheten som sådan eller för samhället i stort. Utredningen föreslår därför att verksamheten i dess helhet skall bedrivas i myndighetsform även i fortsättningen. Enligt utredningens uppfattning är det väsentligt att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas i verksamhet. Detta gäller i särskilt hög grad för uppgifterna inom ramen för statistikansvaret, men även för den övriga verksamheten. De särskilda förutsättningar för offentlighet och insyn och krav på tydliga ansvarskedjor som myndighetsformen ger är utomordentligt betydelsefylla i detta sammanhang. Det är också en stor fördel att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten kan bidra till öppenhet och insyn i verksamheten. Om man undantar statistikverksamheten har uppgifter visserligen inget starkt inslag av direkt myndighetsutövning i den meningen att man beslutar om enskildas rättigheter, skyldigheter eller förmåner. Uppgifterna att samordna planering och tillhandahålla prognoser och annat gemensamt planeringsunderlag av olika slag, liksom ansvaret för metodutvecklingen på området, kan dock ha en mycket stor indirekt styreffekt på de beslut som fattas i samhället och i stor skala påverka resursanvändningen i både privat och offentlig sektor. I verksamhet fattas alltså mängder av beslut som kan ha omfattande indirekt inverkan på enskilda medborgare och företag. Mot den bakgrunden bör det vara ett ovillkorligt krav att det finns full insyn i hur och på vilka grunder verksamheten bedrivs. Myndighetsformen ger överlägsna förutsättningar i detta avseende. Den ger också bättre än bolagsformen möjligheter att säkerställa att verksamheten kan bedrivas med stor integritet och stort oberoende, vilket är en förutsättning för att den ska kunna fullgöras effektivt och få önskvärt genomslag i samhället. Genom att utrednings- och analysverksamhet bedrivs i myndighetsform ökar också insynen i hur viktiga delar av transportpolitiken underbyggs och utformas. En fördel i detta sammanhang kan också vara att myndighetsformen ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till olika förutsättningarna för 11 Sammanfattning SOU 2007:49 statlig verksamhet och att regeringen relativt enkelt kan ändra i en myndighets uppgifter och ledningsform. En sådan flexibilitet kan vara en betydande fördel i den typ av övergripande analys- och planeringsverksamhet som främst svarar för. Utvecklingen i samhället och förändringar i organisationen av transportplaneringen kan komma att ställa delvis nya krav på planerings- och beslutsunderlagen. Det är därför inte självklart att de ska ha exakt samma utformning över tiden. Att regeringen har stora möjligheter att styra inriktningen av verksamheten vid kan mot den bakgrunden vara betydelsefullt. Utredningen föreslår att VTI ombildas till ett helägt statligt bolag. VTI:s verksamhet kan till övervägande delen betraktas som konkurrensutsatt och förvaltningspolitiska skäl talar därför för att VTI bör ombildas till bolag. Att verksamheten är angelägen för samhället är ett kriterium för att staten skall engagera sig i den, men däremot inte avgörande för valet av organisationsform. Några starka principiella hinder för en bolagisering föreligger inte. Om man ser till verksamhetens krav kan en ombildning av VTI från myndighet till bolag innebära flera betydelsefulla fördelar. Det skulle bl.a. underlätta utvecklingen av FoU-verksamheten och ge bättra förutsättningar att reglera verksamheten så att den inte medför konkurrenssnedvridningar. Bolagsformen kan ge bättre möjligheter att driva verksamheten affärsmässig och underlätta närvaron på en alltmer internationaliserad marknad med ökat inslag av konkurrens mellan olika FoU-utförare. Styrelsens ansvar för utvecklingen ökar och ledningsfunktionen kan effektiviseras. För ett bolag blir möjligheterna också större att engagera sig i samägande, konsortier och allianser, vilket kan behövas på . En bolagisering medför också att VTI får den associationsform till staten som de flesta andra har. En bolagisering bör dock ske endast om det kan förenas med sådana villkor att det nya bolaget kan upprätthålla samma huvudsakliga verksamhetsinriktning som nuvarande VTI. Detta förutsätter enligt utredningens uppfattning att bolaget kan tillförsäkras en basresurs som ungefär motsvarar dagens anslag till VTI. Om detta inte är möjligt förordas att VTI kvarstår som en uppdragsmyndighet med ett oförändrat uppdrag och övriga verksamhetsförutsättningar som . Någon samordning av nuvarande och bedöms inte vara lämplig. Det finns förvisso stora beröringspunkter mellan delar av VTI:s och verksamheter. De två organisationernas 12 SOU 2007:49 Sammanfattning har dock skilda roller och det framstår som angeläget att upprätthålla en klar rågång mellan myndighetsuppgifterna och uppdragsverksamheten. Det vore förtroendeskadligt och ineffektivt om de blandas samman. En sammanslagning skulle också omöjliggöra en bolagisering av VTI. En myndighet för analys och planering De verksamhetsgrenar som ingår i nuvarande – dvs. statistik, utredning och analys samt utveckling – har starka inbördes kopplingar. Detta medför att det ligger stora vinster i att verksamheten kan hållas samlad även fortsättningsvis. Detta leder dock inte till någon självklar slutsats om hur verksamhet i stort bör organiseras. I detta avseende finns flera alternativ som bör prövas. kan fortsätta att som vara en egen myndighet. Men skulle också kunna inordnas i en annan större myndighet med näraliggande verksamhet. Även roll och ansvar i analysfrågor kan behöva övervägas. Behovet av att se över förvaltningsstrukturen och minska antalet små myndigheter har varit en viktig utgångspunkt för utredningens överväganden i denna del. nuvarande verksamhetsvolym kan anses vara i underkant av vad som är mest effektivt för en myndighet med hänsyn till administrationskostnader, sårbarhet m.m. Bedömningen av om bör kvarstå som en egen myndighet påverkas också av de stora yttre påfrestningar som utsatts för genom omlokalisering till med åtföljande utbyte av i stort sett hela personalstyrkan. produktivitet påverkas naturligtvis av detta och verksamheten har en sådan komplexitet att det kan ta tid innan myndigheten av egen kraft kan komma upp i full kapacitet. Omställningen skulle troligen kunna hanteras lättare i ett större organisatoriskt sammanhang. Om olika alternativa organisatoriska hemvister för uppgifter skall undersökas, ligger det nära till hands att pröva om uppgifterna skulle kunna föras till andra myndigheter som är verksamma inom transportsektorn. Utredningen har dock kommit fram till att det finns uppenbara nackdelar med att föra uppgifterna till någon av de transportmyndigheter som finns . Det är dock inte uteslutet att den översyn av myndighetsstrukturen på transportområdet som pågår, skulle kunna leda fram till en situation där hela eller delar av verksamhet skulle kunna inordnas i en 13 Sammanfattning SOU 2007:49 större transportmyndighet på ett någorlunda naturligt sätt. Om detta vet vi emellertid inget . Det är vidare en mycket liten del av verksamheten vid som lämpar sig för att föra in under () . En uppdelning av utrednings- och analysverksamheten mellan och framstår därmed inte som någon rationell lösning. Det hindrar inte att det finns ett stort behov av att förstärka analysresurserna vid bl.a. . Bland annat för att kunna tillgodogöra sig underlag från forsknings- och analysverksamheten måste ha en förmåga att göra egna omvärldsanalyser och självständigt och kritiskt kunna pröva underlag som tas fram av sektormyndigheter, intresseorganisationer, m.fl. En sådan förstärkning bör dock kunna ske oavsett hur uppgifter organiseras. I finns ambitioner att utveckla ett planerings- och analyskluster som tar sin utgångspunkt bl.a. i den myndighetskonstellation som håller på att etableras på orten. Det är dock endast i förhållande till () som det finns någon större potential för synergier och samordningsvinster. ITPS har till stor del liknande uppgifter som , även om det handlar om skilda politikområden. Myndighetskulturen och förhållningssättet till verksamheten förefaller ha många likheter. En uppenbar fördel från samordningssynpunkt är att båda myndigheterna numera har sin huvudsakliga verksamhet lokaliserad i grannskap till varandra på Campusområdet i . I fråga om generell analys- och utvärderingskompetens och arbetssätten ställer och uppgifter och verksamhet mycket likartade krav. Gemensamt för myndigheterna är också ansvaret för officiell statistik med de särskilda krav detta ställer på verksamheten. Samverkans- och samordningsmöjligheterna borde i dessa avseenden vara mycket stora även om det handlar om olika politikområden. Men det finns också skillnader mellan de båda myndigheterna som i stor utsträckning har att göra med de olikheter som finns mellan de berörda politikområdena. Trots dessa skillnader anser utredningen att fördelarna med att integrera och i en myndighet överväger. Argument som talar för en sådan lösning är den tveksamhet som finns kring små myndigheters effektivitet, de omställningsproblem som utsatts för, att en sammanläggning bör kunna ske utan stora kostnader eftersom myndigheterna har sina lokaler i omedelbar närhet 14 SOU 2007:49 Sammanfattning av varandra och att verksamhetsformerna, arbetssätten och myndighetskulturen till stora delar är likartade. Ett ännu starkare skäl att integrera och verksamhet bör emellertid vara strävandena att utveckla statsförvaltningen genom att stärka kunskapsbildningen inom staten och att främja tvärsektoriella perspektiv som motvikt mot sektoriseringen. Förutsättningarna för att kunskaps- och forskningsbaserade utredningar, analyser, planeringsunderlag och utvärderingar ska få ett större genomslag inom kommunikations-, tillväxt- och regionalpolitiken borde således kunna öka genom tillkomsten av en större och mer resursstark analysmyndighet, som också har förutsättningar att anlägga ett mycket brett perspektiv på samhällsutvecklingen. Utredningens förslag är alltså att och slås samman till en myndighet. Det kan inte uteslutas att även vissa andra delar av statsförvaltningen med utpräglade analysuppgifter och uppgifter inom övergripande planering, exempelvis vissa funktioner vid Verket för näringslivsutveckling (), skulle kunna inordnas i en sådan organisation. bör möjligheten prövas att förlägga ITPS utlandsbaserade verksamhet direkt under eller till någon annan myndighet. Anslagsbehoven för uppgifter, med samma omfattning på verksamheten som och med den organisatoriska lösning som förordats, bedöms vara oförändrade på kort sikt och något mindre på .