sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Frågan om att minimera växthusgasT - utsläpp, t.ex. genom klok infrastrukturplanering ochT transport- minimering, ingår inte i nuvarande uppdrag till av- seende tillsyn i samband med att en plan upprättas. LagT (1998:839), 9 § anger att: LänsstyrelsenT skall avge ett gransknings- yttrande över förslaget. Av yttrandet skall framgå om . bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till, de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Länsstyrelserna saknar dessutom ofta nödvändiga resurser för att på djupet kunna granska planer och initiera mellankommunal samverkan. innehåller krav på att visa hur planerna bidrar till att uppfylla miljökvalitetsnormer. Däremot saknas krav på att samhällsplaneringen ska styra mot miljökvalitetsmålen, t.ex. Miljökvalitetsnormerna kan ibland styra mot mer utglesad bebyggelse om de tillämpas strikt. Miljömålet God bebyggd miljö innehåller ett delmål som har bäring på minskade växthusgasutsläpp och transportbehov. föreslår i sin fördjupade utvärdering av miljömålen (Bo- Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter verket, 2007) att delmålet rörande planeringsunderlag ska nås 2015, istället för nuvarande måldatum 2010, som man föreslår vissa förtydliganden rörande behovet av miljöanpassade tran- sporter. Krav på att konkreta åtgärder ska vidtas eller på en viss specificerad minskning av transportbehovet eller energiåtgången liksom på viss ökning av andelen förnybara energikällor saknas dock i det aktuella delmålet. 14.4.2Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beredningen anser att strävan att minimera växthusgasutsläpp bör genomsyra samhällsplaneringen. Lagstiftningen inom plan- och byggområdet bör omformas. Länsstyrelsernas stödjande och över- vakande roll bör stärkas och tillämpningen av lagarna förbättras. Detta bör kunna ske genom att 1.Öka kommunernas mandat och skyldigheter att verka för minskan- de transportbehov och lägre växthusgasutsläpp vid upprättande av plan Kommunernas möjligheter och skyldigheter att ta nödvändiga hänsyn för att minska transportbehoven vid översiktsplanering bör stärkas. /bör omformas så att det vid varje upprättande av plan, eller revidering av sådan, ska ställas krav på att redovisa hur planen bidrar till att minska växthusgas- utsläppen, t.ex. genom att minimera transportbehoven och minska energianvändningen. Detta kan ske genom lämplig lokalisering av olika slag av bebyggelse och genom att tillgänglighet till kollek- tivtrafik prioriteras och dagens parkeringsnorm ses över. För att skapa nödvändiga sanktionsmöjligheter bör också när det gäller utsläpp av växthusgaser, på samma sätt som gäller för hälsa och säkerhet, ges möjlighet att ändra en plan, dvs. formellt upphäva, som inte uppfyller kriterierna i lagstiftningen. 2.Förstärka stödfunktionen och tillsyn samt skapa verktyg för att samordna planering saknar en samordnad lagstiftning om regional utvecklings- planering. I förordningen (2007:714) om regionalt tillväxtarbete stadgas dock att samordning med bland annat kommunens över- siktsplanering särskilt ska eftersträvas i arbetet. Beredningen anser att samordningen mellan kommuner bör förstärkas. bör ges en starkare roll för samordningen genom ett tydligt mandat Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter att initiera och driva samordningsfrågor samt tydligare bestäm- melser om statlig kontroll och ingripande i de fall en lämplig mellankommunal samordning inte kommer till stånd. Ansvars- utredningens förslag rörande organisationen av mellankommunalt samarbete bör beaktas vid den närmare utformningen av bestäm- melserna. 14.5Drivmedelsskatter, kilometerskatter och trängselskatter Priser på drivmedel, koldioxid- och energiskatter Det finns ett samband mellan låga priser på fossila drivmedel, ett utspritt tätortsboende och hög drivmedelskonsumtion per bil och per capita. Nivån på ett lands drivmedelsskatter påverkar driv- medelspriset och har därför stor betydelse för den långsiktiga utvecklingen av landets transportsystem. Men nivån påverkar också utvecklingen på kortare sikt. Höjs priset/drivmedelsskatten ökar efterfrågan på mer bränslesnåla bilar, äldre bilar med hög bränsle- förbrukning skrotas tidigare, bilarna körs bränslesnålare och en överflyttning sker till andra transportslag. Drivmedel beskattas i med energiskatt, koldioxidskatt och moms. Beskattningen har till en del fiskala syften, dvs. att få inkomster till statskassan, och till en del bredare miljömässiga och rena klimatpolitiska syften. Den samlade beskattningen på driv- medel i , liksom i flera andra EU-länder, är i ett globalt perspektiv relativt hög. Tabell 14.1 Energiskatt och koldioxidskatt på drivmedel från (kronor per liter) Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Energiskatten på diesel är betydligt lägre än motsvarande skatt på bensin. Skillnaden uppgår till ca per liter om hänsyn tas till att diesel har ett högre energiinnehåll än bensin. Fordonsskatten är högre på personbilar som använder diesel jämfört med bensinbilar, för att den samlade beskattningen ska bli mer teknikneutral. En förklaring till den lägre skatten på dieselbränsle är att diesel till stor del används för långväga godstransporter. Drivmedelspriserna bestäms både av produktpriserna på bensin och diesel och den gällande skattenivån i landet. Produktpriserna bestäms i sin tur i hög grad av det rådande världsmarknadspriset på olja. Detta pris sätts i dollar varför den aktuella växelkursen också påverkar prisnivån i . Oljepriset har sett över varierat och ökat mycket kraftigt . Ökande produktkostnader har medfört att det reala priset på bensin och diesel har ökat något . Genomslaget på drivmedelspriset av ökande produktkostnader har dock dämpats genom att bolagen reducerat sina marginaler. Trots de ökande råoljepriserna har produktkostnaderna, i svenska kronor, snarare minskat något som följd av att dollarn sjunkit kraftigt i värde. Dagens () drivmedels- priser är därför inte högre än de priser som använts i Energi- myndighetens och prognos, trots att prognosen utgick från ett betydligt lägre råoljepris. I det internationella energiorganet IEA:s, senaste energiscena- rios, (IEA, 2007) redovisas bedömningar av hur priserna på råolja, naturgas och kol kan komma att utvecklas . Priserna hamnar något högre än IEA:s tidigare bedömningar, främst p.g.a. att utbyggnaden av ny produktionskapacitet har gått långsammare än vad IEA antagit. Oljepriset kan, enligt IEA, komma att sjunka från dagens nivåer till per fat till 2015 för att därefter stiga något till per fat till 2030. Men IEA menar att priset kommer att fortsätta fluktuera kraftigt, och att de pris- antaganden man gör är mycket känsliga för faktorer som handlar om i vilken utsträckning och takt planerade investeringar i utökad produktion genomförs, OPEC-ländernas produktionsöverenskom- melser, framtida geopolitiska spänningar och utvecklingen av till- växten i länder som och . Sammanfattningsvis är ändå IEA:s bedömning att det genom- snittliga råoljepriset bör komma att ligga på en nivå som är lägre än dagens. Prisutvecklingen på kort sikt är enligt IEA dock mycket osäker. Om råoljepriserna och produktpriserna på Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter bensin och diesel stiger ytterligare kommer det att slå igenom på bensin- och dieselpriset till konsumenterna. Förslag till ändrade skattenivåer och framhåller i underlaget till Kontrollstation 2008 (och Naturvårds- verket, 2007) att skatten på bensin- och diesel behöver höjas för att klimatmålen till 2020 och på ska vara möjliga att nå. Myndigheterna föreslår att skatten på bensin- och diesel höjs med per liter; med moms motsvarar det en höjning med ca per liter. Storleken på höjningen motiveras bl.a. av att den motsvarar sänkningarna av energiskatten på bensin och diesel –2005, som koldioxidskatten stegvis höjdes. Omräknat till bensinpris motsvarar förslaget en ökning av priset till ca /l (jämfört med genomsnittliga bensin- pris). För diesel motsvarar förslaget en ökning av priset till ca /l (jämfört med genomsnittliga dieselpris). Myndigheterna föreslår att skattesatserna på bensin och diesel därefter justeras, utifrån utvecklingen av konsumentprisindex, KPI, som redan görs och den reala BNP-utvecklingen år . Förslaget motiveras av att det finns ett tydligt samband mellan ekonomisk tillväxt (BNP– och inkomstutveckling), trafiktillväxten, vägtrafikens energieffektivitet och den samlade drivmedelskonsum- tionen. har koldioxid- och energiskatten på drivmedel realvärdesäkrats genom en omräkning med konsumentpris- index (KPI). Ur fiskal synpunkt är detta motiverat för att behålla det reala skatteuttaget. Men det är enligt myndigheternas upp- fattning också viktigt att ekonomiska styrmedel, som syftar till att minska negativa miljöeffekter, sätts på en sådan nivå att hänsyn tas till inkomstutvecklingen, och samhällets ekonomiska tillväxt. Det finns därför enligt myndigheterna motiv att inte bara indexera bränsleskatterna med inflationen (mätt med KPI) utan även med den reala BNP-utvecklingen. De sammantagna effekterna i form av minskade utsläpp av koldioxid av de båda förslagen beräknades till /. Skattehöjningen som följer av att nivån på skatten räknas upp med BNP-utvecklingen, utöver den KPI-indexering som görs , skapar också förutsättningar för ytterligare minskande utsläpp från transporter perioden . Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Enligt myndigheterna bör dessutom energiskatten på diesel- bränsle successivt höjas till en med bensin likvärdig beskattning, sett till energiinnehållet. föreslås att den förhöjda fordonsskatten för dieselbilar tas bort. En styrning av bränsleför- brukningen via skatten på drivmedel är att föredra framför en styrning via fordonsskatten, eftersom fordonsskatten är oberoende av körsträcka. Det bör, enligt myndigheterna, också utredas om det är möjligt att återbetala delar av den inbetalda energiskatten på dieselbränslet till lastbilsåkerier som kompensation för höjningen av energiskatten. , , föreslår att koldioxidskatten på bensin och diesel bör höjas, men menar att nivån på höjningen, till skillnad från förslaget om stegvis höjning med BNP, bör bestämmas utifrån de mål för koldioxidsläppen som beslutas (, 2007a). har genomfört en rad beräkningar av vilka skattehöjningar som krävs för att exempelvis det transport- politiska målet om en stabilisering av koldioxidutsläppen i transportsektorn till 2010 ska kunna nås. I Tilläggsuppdraget till Klimatberedningen redovisar Energi- myndigheten och ett bearbetat underlag baserat på beräkningar (och 2007). En höjning av skatten på bensin och diesel till en kol- dioxidskattenivå på /kg innebär exempelvis ett ökat pris på drivmedel med ca /liter jämfört med dagens nivåer. En sådan höjning av drivmedelspriserna beräknas leda till utsläppsminsk- ningar på mellan 2-2,koldioxid om den införs . Effekten varierar beroende på hur prisökningen kan komma att påverka antalet fordon som drivs med biodrivmedel (eller el) . Även andra nivåer på höjningar av skatten på bensin och diesel kan vara aktuella och har diskuterats i Klimatberedningen. I tabellen nedan sammanfattas beräknade utsläppseffekter från några olika nivåer på skattehöjningar. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter SOU 2008:24 Tabell 14.2 Sammanfattning av aktuella skatteförslag med beräknade utsläppseffekter Beräknad utsläppseffekt , miljoner Årlig BNP och KPI justering till Källa: och 2007, Klimatberedningen. Beräkningarna av vilka utsläppsminskningar som kan följa av höjda drivmedelspriser är osäkra. De bygger i hög grad på historiska samband när det gäller priskänslighet och tar därmed inte hänsyn till t.ex. ändrade värderingar och/eller eventuella teknikgenombrott i sektorn. Detta tillsammans med de tidigare redovisade osäker- heterna om produktprisernas utveckling talar för att beslut om skatteförändringar bör ske stegvis. har beslutat om att höja skatten på bensin med /liter för bensin av miljöklass 1 och skatten på diesel av miljöklass 1 och 2 med /liter. Skatten på miljöklass 3 diesel höjdes med /liter för att öka pris- konkurrensen på området. För att inte förändra skattevillkoren mellan personbilar som drivs med diesel respektive bensin sänktes fordonskatten på dieselbilar. beslutade sam- tidigt om en höjning av reseavdraget. Avdrag från inkomst av tjänst får göras för resor till och från arbetet utgående från resenärens faktiska kostnader. Eftersom gränsen för avdrag är kan avdrag vanligen inte göras för kollektivtrafikresor men görs för arbetsresor med bil. Flera utredningar (SOU 2003:67, /framåt 2007 m.fl.) har framfört att rese- avdraget bör förändras till att enbart baseras på reslängd, oberoende av transportslag, på liknande sätt som i och . Därmed ges ett ökat incitament till att resa kollektivt för personer Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter som har långa arbetsresor. Det stora flertalet resenärer påverkas inte av en omläggning av systemet. En konsekvens av en sådan ändring kan vara att den medför kostnadsökningar för hushåll i glesbygden med mycket begränsad tillgång till kollektivtrafik och små möjligheter till alternativ till bilen för att ta sig till och från arbetet. I konstruktionen av ett förändrat reseavdrag bör även ingå möjlighet till undantag eller kompensation för glesbygdsområden. Det kan medföra att den sammanlagda statsfinansiella kostnaden för reseavdraget kan be- höva öka något jämfört med dagens system. En omläggning av reseavdraget med ovanstående inriktning har inte utretts i alla detaljer. utredningar i (bl.a. 2006) och erfarenheter från och bör kunna utgöra en bra grund för en sådan analys. Införande av kilometerskatt för lastbilar har utretts och diskuterats . Kilometerskatten togs bort i samband med att blev medlem i EU. Regering och riksdag har vid ett flertal tillfällen uttalat en positiv grundinställning till att återinföra skatten. Det skulle ge incitament för energieffektivare godstransporter och därmed reducera utsläppen av koldioxid från lastbilstransporter. och stödjer i underlaget till kontrollstation 2008 att en kilometerskatt för lastbilar införs enligt de principer som las fram av (SOU 2004:63). Myndigheterna menar att kilometerskatt inte är att betrakta som ett direkt klimatstyrmedel, men att det ändå är av intresse att väga in konsekvenserna för växthusgasutsläppen vid ett införande av styrmedlet. Kilometerskatten kan ses som ett komple- ment till energi- och koldioxidskatter på drivmedel. En kilometer- skatt för lastbilar på den nivå som kationsanalys () och () har föreslagit (/ITPS 2007a) beräknas begränsa ökningen av godstransporter på väg och leda till sänkta koldioxidutsläpp på ca /år. deltar i ett samarbete med några andra EU-länder om avgifter för godstransporter på väg. Dessa avgifter regleras av Vägavgiftsdirektivet (direktiv /38/EG) som innehåller bestäm- melser om uttag av vägtullar, vägavgifter och fordonsskatter för Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Kilometerskatt för tunga fordon kan vara ett effek- tivt styrmedel att ersätta dagens Eurovinjettsystem med. Det möjliggör att en avgift baserad på körsträcka tas ut på alla tunga fordon, oavsett var de tankar. Påverkan på konkurrensförhållanden mellan inhemska och utländska åkerier utjämnas på detta sätt. Några länder har redan infört ett kilometerskattesystem (Tysk- land, , och ) och flera är på väg. En kilometerskatt syftar främst till att minska externa kostnader för- utom koldioxidutsläpp, dvs. slitage, buller samt utsläpp av partiklar, kväveoxider och svaveldioxid. En kilometerskatt kan baseras på principen om marginalkostnadsprissättning. Av och analyser framgår att positiva effekter, bl.a. på utsläppen av koldioxid, kan förväntas av en kilometerskatt, men myndigheterna menar att det krävs att de samhällsekonomiska fördelarna uppväger system- och administrationskostnaderna för att ett införande av skatten ska vara motiverat. Tekniskt avancerade lös- ningar kan bli kostsamma och enklare lösningar bör därför utredas innan beslut tas om införande av en kilometerskatt. Effekterna på produktion och sysselsättning bedöms generellt som små, men variationen är stor inom olika branscher och mellan regioner. För att få avsedd effekt bör kilometerskatten också differentieras med avseende på fordonens vikt och miljöklass. och analyser indikerar sammantaget att systemkost- naderna och vinsterna till följd av kilometerskatter är av samma storleksordning. Systemkostnaderna kan reduceras om den elek- troniska utrustning som ska användas för betalning av kilometer- skatten kan utnyttjas även för andra ändamål (och , 2007b). Trängselskatter syftar, liksom kilometerskatter, inte i första hand till att reducera klimatpåverkan från vägtrafiken utan till att just minska trängsel och reducera miljöpåverkan i stadskärnor. Men de bidrar till att utsläppen av koldioxid minskar, genom minskad trafik och genom den effektivisering som sker av trafiken i området med skatt. Trängselskatten i kan, enligt , (2007a) ses som ett första steg mot en regional prissättning av väg- utrymmet. När energi- och koldioxidskatter används som huvud- Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter sakliga styrmedel för att internalisera de externa effekterna från trafiken, betalar bilister i glesbygd samma skatt som bilisterna i tätortsområden. Med en ökad regional differentiering av transport- politikens styrmedel ökar förutsättningarna för att biltrafik beskattas mer i de områden där bilens kostnader för samhället är högst och där bilen i högre grad kan ersättas av kollektiva transportmedel. Trängselskatt har införts i genom riksdagsbeslut. Kommunen kan inte besluta om förändringar i avgiftssystemet och inte heller om hur intäkterna ska användas, eftersom det är fråga om en skatt. Om andra kommuner vill införa liknande system ställs de inför samma hinder. (dir. 2004:96) har i uppgift att se över hur regeringsformen kan ändras så att rätten att ta ut trängselskatt delegeras till kommuner. Det är enligt utred- ningens expertgrupp möjligt att genomföra en sådan förändring i lagstiftningen men det är frågan om en betydande ändring. 14.5.2Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beredningen konstaterade i kapitel 13 att en utvidgning av EU:s handelssystem till att även omfatta vägtransporter är önskvärd . Skälen är desamma som för sjöfart och flyg. Beredningen förordar, i avvaktan på att vägtransporter på kan komma att ingå i ett EU-gemensamt handelssystem, att den fortsatta styrningen på nationell nivå huvudsakligen sker via drivmedelskatterna. Beredningen vill påminna om de principiella fördelarna med en bred, likformig beskattning av drivmedel. Beskattningen främjar på en rad sätt en effektiv användning av fossila drivmedel, ett bränslesnålt körsätt, val av bränslesnåla fordon och färdmedel samt fossilfria alternativ som el- och vätgasfordon och biodrivmedel. Beredningen föreslår därför höjningar av drivmedelskatterna. Beredningen gör bedömningen att skatten på bensin och diesel behöver höjas för att uppsatta klimatmål och på ska vara möjliga att nå, och så länge som vägtransporter inte ingår i ett EU-gemensamt handelssystem. Vid en höjning av dessa skatter behöver dock hänsyn tas till negativa fördelningseffekter som kan uppstå. Sådana effekter bör dock i första hand inte hanteras och kompenseras inom systemet för skatter och avgifter Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter på utsläpp av växthusgaser, eftersom det i så fall skulle undergräva den önskade effekten i form av minskade utsläpp. Negativa fördelningseffekter kan motverkas, t.ex. genom en mindre justering av reseavdraget som inte fullt ut motsvarar höjningen av drivmedelsskatten. Principen för reseavdraget bör förändras så att det endast kopplas till reseavstånd, oberoende av transportslag, på liknande sätt som i och . Hur förslaget ska utformas i detalj behöver särskilt utredas. För att hinna ge full effekt till 2020 och bidra till en betydande minskning av koldioxidutsläppen i behöver priset på bensin och diesel bli högre . Ett steg i den rikt- ningen har tagits i och med den skattehöjning som infördes . Beredningen finner att skatten på bensin och diesel, utöver 2008-års höjning, behöver höjas till en nivå som motsvarar en prisökning på per liter jämfört med nuvarande pris- nivåer. Med nuvarande prisnivåer avser Beredningen genom- snittliga prisnivåer på bensin och diesel uppräknade med den skattehöjning som införts . Skattenivåerna på bensin och diesel bör därefter höjas stegvis år för att bidra till att de klimatpolitiska målen nås. En utgångspunkt bör vara att skatten höjs i enlighet med den reala BNP-utvecklingen. Höjningen adderas till den indexuppräkning av skattenivån med KPI som redan görs. Nivån på skattehöjningarna bör också ta utgångspunkt i hur utsläppen utvecklas mot uppsatta mål. Utvecklingen av världsmark- nadspriserna på olja och produktpriserna (i svenska kronor) på bensin och diesel behöver också vägas in. Utvecklingen av drivmedelsskatterna i våra grannländer kan också behöva vägas in då stora skillnader i drivmedelspriser mellan länder kan leda till en omfattande gränshandel utan att utsläppen minskar. Det bör införas en kilometerskatt för tunga lastbilstransporter i , förutsatt att en teknik med rimliga system- kostnader är tillräckligt väl utvecklad. Systemet ska utformas så att hänsyn kan tas till transporter inom skogsnäringen som saknar alternativ till transport på väg och på ett sätt som är förenligt med . Kilometerskatten kan ses som ett komple- ment till skatter på drivmedel. Kilometerskatten gör det möjligt att en avgift baserad på fordonets körsträcka kan tas ut på alla tunga fordon oavsett var de tankar. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Trängselskatter syftar inte i första hand till att reducera trafikens klimatpåverkan men ger ett bidrag till att utsläppen av koldioxid minskar. Trängselskatter gör det möjligt att differentiera det pris som sätts på transporter i olika delar av landet. Bered- ningen är av uppfattningen att de kommuner och regioner som så önskar ska ges möjlighet att införa trängselskatter och ges rätten att besluta om hur intäkterna ska användas. 14.6Biodrivmedel och andra alternativa tekniker med låga utsläpp av växthusgaser Biodrivmedel stod 2005 för omkring en procent av den totala drivmedelsanvändningen inom EU. Användningen har ökat snabbt . Det är s.k. biodiesel (främst raps- metylester, ) som dominerar och utvecklingen påverkas i hög grad av vad som händer i . Landet stod 2005 för ungefär hälften av EU:s samlade användning av biodrivmedel. Det har tidigare främst varit jordbrukspolitiska skäl bakom initiativen att öka användningen av biodrivmedel, men använd- ningen har också motiverats av att den leder till ett minskat olje- beroende. har möjligheten att bidra till minskade utsläpp av växthusgaser kommit mer i förgrunden. För att skapa förutsättningar för att EU:s bindande, men villkorade, mål (se kapitel 6) ska kunna nås har Euro- peiska kommissionen tagit fram ett förslag till ramdirektiv. I för- slaget till direktiv (KOM (2008)19) anges bl.a. Andelen energi från förnybara energislag ska utgöra av den totala bensin- och dieselkonsumtionen i transportsektorn 2020 i EU och i respektive medlemsland. Användning av el från förnybara energislag får räknas med, förutsatt att ingen dubbelräkning sker med användningen i andra sektorer. För att ett biodrivmedel ska få räknas av mot målet, måste framställningen av drivmedlet i fråga uppfylla vissa hållbarhets- kriterier. De omfattar kolbalans i odling, biologisk mångfald Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter samt ett beräknat koldioxidnetto vid livscykelanalys.