sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Avsaknad av styrning måste på mot- svarande sätt avvägas mot potentiell bristande måluppfyllelse. En tredje aspekt utgör bidragets hanterbarhet i systemet. I denna dimension ingår olika frågor kopplade till bidragets administration, kontroll och uppföljningsrutiner. Är bidraget enkelt att admi- nistrera? Är det enkelt att söka? Kan bidraget manipuleras eller finns det kontrollrutiner som säkerställer att medel inte utdelas till fel grupper eller till fel ändamål? Även här finns en direkt koppling till bidragets generella legitimitet, så till vida att allt för byrå- kratiska ansökningsprocedurer och omfattande återrapporterings- krav troligtvis ger upphov till missnöje hos bidragets mottagare, som avsaknaden av kontrollrutiner riskerar att leda till bristande måluppfyllelse, felaktigheter och – i värsta fall – rena oegentligheter. En fjärde aspekt handlar om bidragets avgränsning till andra bidrag/bidragsformer. Här är det inte minst viktigt att analysera bidragets betydelse för den berörda gruppen i förhållande till andra bidrag. Stödjer bidraget verksamheter som redan finansieras på andra sätt? Finns det en risk att bidraget motverkar eller ger oönskade effekter på verksamheter vilka stöds med andra bidrag? Viktigt är även att bedöma vilka som är bidragsberättigade. Är de valda avgränsningarna rimliga eller finns det behjärtansvärda verk- samheter som exkluderas? Finns det grupper som utestängs från bidraget och som inte heller kan söka motsvarande stöd från annat håll? Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter En femte och sista aspekt är bidragets effekter. Centrala frågor i detta sammanhang är givetvis om bidraget leder till avsedda mål och ifall uppnådda resultat står i rimlig proportion till de politiska insatserna? Kort sagt: är bidraget värt besväret, eller finns det bättre sätt att utnyttja statens resurser? 9.1.2Riksidrottsförbundets fördelning av statens stöd: efter storlek eller behov? I regeringens förordning om statsbidrag till idrotten fastslås att RF ansvarar för bidragets närmare fördelning på verksamheter och ändamål. Däremot preciseras inte hur denna fördelning ska gå till. Förbundet har således full frihet att välja en rad olika fördel- ningsprinciper – under förutsättning att de är förenliga med stats- bidragets övergripande syften. En första möjlighet är att basera fördelningen på kvalitativa bedömningar av olika verksamheters faktiska behov. Vid en sådan princip kan exempelvis särskild tilldelning motiveras för idrotter med höga anläggnings- eller materialkostnader. Likaså kan särskilt stöd till elitidrott motiveras med argumentet att sådana aktiviteter har högre omkostnader än exempelvis breddidrott bland ung- domar. Kännetecknande för en sådan fördelningsprincip är att den utgår från skilda idrotters olika förutsättningar och tanken att statens stöd kan utgöra en utjämnande faktor. En andra fördelningsstrategi är att utnyttja bidragsfördelningen som styrmedel. Om man exempelvis vill påskynda jämställdhets- processen inom idrottsrörelsen finns möjligheten att öronmärka delar av anslaget för specifika jämställdhetssatsningar. En alternativ strategi är att belöna medlemsförbund som kan redovisa en jämn könsfördelning i sin medlemskår eller en positiv utveckling . En förutsättning för att fördelningsprincipen ska ge avsett resultat är att statens stöd är av sådan omfattning att berörda förbund och föreningar finner det mödan värt att engagera sig i de specifika projekten eller att utvecklas på sätt som gynnar deras anslagstilldelning. Ett tredje alternativ är att tillämpa olika former av rättvise- principer. En möjlig strategi är givetvis att sprida statens stöd så jämnt som möjligt mellan olika medlemsförbund, det vill säga ge alla ett lika stort belopp oavsett idrottens storlek och/eller ekono- miska förutsättningar. En rakt motsatt lösning är att basera Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter fördelningen på kvantitativa mått såsom antalet medlemmar och föreningar, utförda aktiviteter eller utbildningsinsatser. Det statliga stödet till idrottsrörelsen är komplext. Det är uppdelat på ett antal olika bidrag och det fördelas efter en rad skilda principer. I mer eller mindre utsträckning kan därmed alla ovan nämnda principer anses förekomma i RF:s bidragshantering. Med denna reservation bör dock två saker framhållas. För det första kan det konstateras att bidragsfördelningen inom RF i huvudsak baseras på kvantitativa mått. Faktorer som antalet aktiva medlemmar, föreningar och omfattningen av LOK- stödsaktiviteter är centrala i den interna bidragsfördelningen – inte minst för det s.k. basbidraget till specialidrottsförbunden och den interna fördelningen av handslagsmedel. En fördelning efter storlek kan motiveras med rättviseargument. Det kan karakteriseras som en strategi där objektiva kriterier knyts till en fördelningsprocess där den totala bidragssumman aldrig är tillräcklig för att till- fredsställa de många medlemsförbundens skilda behov och intres- sen. är det en fördelningsprincip som inte nödvändigtvis alltid är förenlig med statens idrottspolitiska mål. Dessutom finns det situationer – vilket inte minst fördelningen av Handslaget visat – där fördelningen efter kvantitativa mått kan ge upphov till både oväntade och oönskade resultat. För det andra finns det inte några i objektiv mening rättvisa eller neutrala fördelningsprinciper. Oavsett hur RF fördelar statens stöd, kommer vissa förbund, aktiviteter eller perspektiv att gynnas på bekostnad av andra. Förbundets faktiska fördelning kan därmed alltid betraktas som ett uttryck för en intern maktkamp där vissa intressegrupper är starkare representerade än andra. 9.2Statens stöd till specialidrottsförbundens verksamhet Ett av de äldsta bidragen i statens stöd till idrotten utgör stats- bidraget till . Bidraget finansieras via stats- anslaget, genom bidrag från AB och med RF:s egna ränteintäkter. Det fördelas av Riksidrottsstyrelsen efter förslag från en särskild beredningsgrupp. SF-stödet har ökat och uppgick till totalt . Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter 9.2.1SF-stödets syfte och bidragsfördelning I direktiven till denna utredning ingår uppdraget att klargöra hur utgångspunkter för fördelning av stats- bidraget till specialidrottsförbunden förhåller sig till statens syften med bidraget.TPF2FPT I regeringens förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet (SFS 1999:1177) framgår att kan till- delas stöd för att: utveckla kvalitén i idrottsrörelsens barn- och ungdomsverk- samhet samt i idrottsverksamhet i övrigt så att verksamheten främjar en god etik, ökat deltagande, ideellt engagemang, jäm- ställdhet och integration möjliggöra förberedelser inför och deltagande i internationell tävlingsverksamhet. I regeringens riktlinjer för statens stöd ingår SF-bidraget i verk- samhetsgrenen Verksamhet av gemensam natur inom idrotts- rörelsen. Målet för denna verksamhetsgren är att: främja idrottsverksamhet i hela landet stödja sådan verksamhet som främjar integration, jämställdhet, god etik och ökat deltagande av kvinnor och män i alla åldrar motverka dopning, våld och diskriminering. RF:s nuvarande principer för fördelning av bidrag till special- idrottsförbunden fastställdes i ett principdokument av Riksidrotts- styrelsen 1991 och reviderades därefter av RF-stämman 1997.TPF3FPT Systemet bygger på treåriga budgetar och planeringsperioder. Detta innebär att specialidrottsförbunden äskar medel för sin ordinarie verksamhet . Förbundens äskanden ska vara uppdelade på programmen tävling, motion och administration. Bidragsfördel- ningen baseras på bedömningar av specialidrottsförbundens utveckling . Grunden för dessa utgörs av förbundsstatistik rörande LOK-aktiviteter, utbildningsinsatser, antalet föreningar och aktiva medlemmar. Av betydelse är även specialförbundens årsberättelser samt återkommande dialoger mellan RF och varje enskilt specialidrottsförbund. 2TP PT Kommittédirektiv 2006:135, Utvärdering av statens stöd till idrotten, s. 7. 3TP PT Se Principer för fördelning av SF-bidraget. Fastställt av RS , reviderat av RF- stämman 1997 (, u å). Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Beredning av specialförbundens äskanden utförs av en särskild bidragsfördelningsgrupp bestående av tre representanter från Riks- idrottsstyrelsen och tre representanter från specialidrottsför- bunden. Det är Riksidrottsstyrelsen som fastställer berednings- gruppens sammansättning och beslutar om slutgiltigt bidrags- belopp. RF:s fördelningsprinciper har varit föremål för både debatt och omprövning. Som exempel kan nämnas att en särskild projektgrupp 1996 fick i uppdrag av Riksidrottsstyrelsen att utarbeta en s.k. solidarisk bidragsfördelningsmodell med utgångspunkt i RF:s policydokument Idrotten vill. Det förslag som förelades styrelsen byggde på principen att specialidrottsförbund med god ekonomi skulle beskattas för att finansiera dels särskilda bidrag till kategoriförbunden, dels en särskild pott till Riksidrotts- styrelsens förfogande för idrottspolitiska insatser i enlighet med Idrotten vill. Förslaget bifölls inte. konstaterade tvärtom att man inte funnit något alternativ till gällande fördelningsprinciper. I ett uttalande till RF-stämman 1997 tillades att man funnit att dagens bidragssystem – komplet- terat med annan tillgänglig statistik om förbunden och deras verk- samhet samt dialog med förbunden – väl möjliggör en bidrags- fördelning som både tar ställning till de enskilda förbundens ekonomisering och slår vakt om mångfald, utveckling och tillväxt inom svensk idrott.TPF4FPT pågår en ny översyn av bidragssystemet till både . Det huvudsakliga problemet är att rådande fördelningsmodell uppfattas som alltför statisk med följden att förändringar i förbundens storlek – oavsett om det handlar om stagnation eller tillväxt – inte tillräckligt återspeglas i bidragsgivningen. 9.2.2Vad gör specialidrottsförbunden med bidraget? I samband med att regeringen beslutar om statsbidrag till idrotts- rörelsen, fastställs ett antal återrapporteringskrav. Dessa är av stor betydelse för möjligheten att bedöma om statsbidraget utnyttjas i enlighet med statsmakternas intentioner. 4TP PT Idrottens finansiering, Riksidrottsstyrelsens förslag till RF-stämman i . Se även Riksidrottsstyrelsens förslag och utlåtande över motion rörande Översyn av modell för fördelning av SF-bidrag vid RF-stämman i . Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter sker huvudsakligen i förbundets verksamhetsberättelser. Viss kompletterande information ges även i samband med att dessa överlämnas till regeringen. Regeringens återrapporteringskrav har skiftat något mellan åren. I frågan om statens stöd till specialidrottsförbunden finns det dock ett antal återkommande teman. Det första är SF-stödets relativa betydelse för förbundens totala ekonomi. Detta mått, den s.k. självfinansieringsgraden, indikerar förbundens beroende av statens stöd. Uppgifterna redovisas kontinuerligt i RF:s verksamhets- berättelser. Förbundens självfinansieringsgrad är ett kvantitativt mått som trots sin enkelhet ger intressant information om specialförbundens olika ekonomi och existensvillkor. Men RF åläggs även att inkomma med ett antal mer kvalitativa bedömningar av SF-stödets fördelning och effekter. Enligt riktlinjer ska förbundet redovisa: inriktning och effekter av de olika förbundens arbete för integration, jämställdhet och mot diskriminering stödets fördelning mellan kvinnor och män i olika åldrar en bedömning av hur stor andel av bidraget som används för direkt eller indirekt stöd till bredd- respektive elitverksamhet. Till skillnad från förbundens självfinansieringsgrad är det, så vitt vi kan bedöma, dessa återrapporteringskrav som inte uppfylls. I RF:s verksamhetsberättelse omnämns visserligen att förbundet bedrivit olika former av jämställdhetsprojekt. Däremot görs inga försök att bedöma vare sig inriktningen på eller effekten av special- idrottsförbundens jämställdhetsarbete. Inte heller redovisas stats- bidragets användning fördelat på kön eller ålder. I frågan om integration meddelas att sex beviljats medel för utvecklingsprojekt varav åtminstone ett avsåg att inte- grera invandrarkvinnor. Därtill presenterades en idrottsförening som fått handslagsmedel för att aktivera flyktingbarn i en små- ländsk bruksort. Däremot saknas systematiska redogörelser av medlemsförbundens insatser för integration och mot diskrimine- ring. Likaså saknas helt analyser av statsbidragets fördelning mellan bredd- och elitverksamhet. Det kan möjligtvis hävdas att regeringens återrapporteringskrav är högt ställda. Bedömningar av exempelvis hur statens stöd för- delas mellan bredd- och elitidrott eller effekten av specialidrotts- Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter förbundens integrationsarbete är rimligtvis svåra att göra. är det anmärkningsvärt att merparten av regeringens återrapporte- ringskrav rörande SF-stödet varken följs upp eller ens kommen- teras i RF:s verksamhetsberättelser. Det leder dessutom ofrånkom- ligen till slutsatsen att RF:s återrapportering saknar information som gör det möjligt för regeringen att bedöma hur specialidrotts- förbunden använder sina bidrag och huruvida statsbidragets syften därmed kan anses vara uppfyllda. I avsaknad av information från RF blir frågan om det går att bedöma SF-stödets inriktning och effekter via andra källor som utredningar, egna utvärderingar eller forskning. I detta samman- hang måste det konstateras att forskningsläget är minst sagt magert rörande specialidrottsförbundens verksamhet. Det finns över huvud taget inga aktuella vetenskapliga studier som belyser vad förbunden gör, deras likheter och skillnader i förutsättningar och intresseområden eller hur de prioriterar olika mål och verksam- heter. Med denna reservation följer nedan en bedömning av SF- stödets fördelning mellan kvinnor och män samt mellan elit- och breddverksamhet. Ett intressant sätt att analysera SF-stödets fördelning mellan kvin- nor och män presenterades av Fritidsutredning. Utredning- en tillsattes med direktivet att dels kartlägga kvinnors och mäns fritidsvanor, dels analysera fördelningen av offentliga resurser till fritidsverksamhet ur ett jämställdhetsperspektiv. Upp- draget utfördes av och utmynnade i betänkandet Fritid i förändring.TPF5FPT Även om rapporten analyse- rade fritidssektorn i sin helhet, ägnades stort utrymme åt idrotts- frågor och särskilt det offentliga idrottsstödets fördelning mellan kvinnor och män. I frågan om statens idrottsstöd avgränsades analys till RF:s bidrag till specialidrottsförbunden. Uppgiften visade sig vara komplicerad. Problemet var nämligen att olika beräkningssätt gav vitt skilda resultat. Om till exempel det totala organisationsstödet (203,1994) delades med andelen aktiva kvinnliga idrottsutövare i RF () skulle kvinnornas andel av totalbeloppet uppgå till totalt 5TP PT SOU 1996:3, Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Om samma beräkningsprinciper istället tillämpades för varje enskilt specialidrottsförbund och beloppen därefter summerades blev kvinnornas sammanlagda andel betydligt lägre, endast . Än större skillnader, en differens på hela , uppstod om samma beräknings- principer gjordes på specialidrottsförbundens egna kapital. Som konstaterade, låg förklaringen till de skilda resultaten i att kvinnorna inte är jämnt spridda över : de utgör en majoritet i vissa förbund och en minoritet i andra. Att kvinnorna sammantaget utgjorde av RF:s medlemskår medförde således inte att de med automatik tillgodogjorde sig en lika stor andel av statens idrottsstöd. Situa- tionen bedömdes som otillfredsställande om målet var att det statliga stödet skulle fördelas lika mellan kvinnor och män. Eller som själv formulerade saken: kvinnorna fanns helt enkelt inte där pengarna fanns. Slutsatsen blev därför: De två sätten att beräkna förhållandet mellan andel aktiva och andel tilldelat bidrag, synliggör den faktiska variationen på tilldelningen av medel till olika idrotter, eller enkelt uttryckt att kvinnlig idrott får mindre stöd. I förlängningen innebär detta att om beslut togs att speciellt stödja kvinnor inom idrotten skulle beräkningsgrunderna för tilldelning av stöd behöva förändras. lät göra en motsvarande jämförelse av RF:s basbidrag till specialidrottsförbunden . Enligt RF:s stati- stik uppgick kvinnorna detta år till av de aktiva inom idrottsrörelsen och det totala SF-stödet till . Om organisationsstödet i sin helhet hade fördelats till kvinnor och män i förhållande till deras totala antal skulle kvinnor- nas andel ha utgjort . När beräkningen istället baserades på bidrag och könsfördelning inom varje enskilt SF blev kvinnornas andel dock lägre, totalt . Det kan naturligtvis invändas mot beräkningar av detta slag. I RF:s fördelning av SF-stöd ingår ett antal olika bedömnings- grunder varav den könsmässiga fördelningen endast utgör en. Därtill kan fördelningen av bidrag i sig inte leda till slutsatser rörande förbundens nyttjande av dessa medel. kan det inte förnekas att beräkningarna indikerar att SF-stödet såväl 1995 som 2005 fördelats efter principer som missgynnat kvinnor som kollektiv. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter SF-stödets fördelning mellan bredd- och elitverksamhet För frågan om specialidrottsförbundens syn på bredd respektive elitidrott utgör en studie av Idrottsutredning den alltjämnt bästa kunskapskällan.TPF6FPT Studiens syfte var att undersöka hur för- bunden definierade begreppen tävling och motion samt hur de prioriterade mellan dessa två verksamheter. Källmaterialet bestod av anslagsäskanden och årsredovisningar från tolv förbund komp- letterat med ett begränsat antal intervjuer. Förbunden var strate- giskt utvalda och representerade stora och små idrotter, nya och gamla, tävlingsinriktade och motionsinriktade samt sommar- och vinteridrotter. Tillsammans omfattade de mer än hälften av idrotts- rörelsens medlemskår och de organiserade idrotterna: fotboll, innebandy, korpidrott, gymnastik, handikappidrott, skolidrott, landhockey, vattenskidor, skridsko, skidor, cykel och orientering. I undersökning framkom att specialidrotts- förbunden vanligtvis definierade tävling som idrottsaktiviteter med fokus på prestation oavsett ålder eller färdighetsnivå. Motion definierades på motsvarande sätt som verksamhet med syfte att uppnå rekreation, gemenskap och där tävlingsinslaget var av underordnad betydelse. I frågan om prioriteringar konstaterades att tävlingsinriktningen är starkt dominerande i RF-familjen. Med undantag för Korpen och , framhölls nämligen tävlingsverksam- heten som förbundens huvudsakliga arbetsuppgift. Typiska ansvarsområden på förbundsnivå var följaktligen att organisera landslagsverksamhet och utveckla de egna elitidrottarna, arrangera nationella och internationella tävlingar, utbilda tränare och domare, upprätthålla och utveckla den egna idrottens regelverk, admi- nistrera licenser, information samt rekrytering och utveckling av talanger. I en avslutande analys pekade på en diskre- pans mellan specialidrottsförbundens starka fokus på tävlingsverk- samhet och idrottsrörelsens gemensamma stadgar och idédoku- ment (Idrotten vill) där bredd och elit betonas lika starkt. Följden blev en viss obalans genom att statens mål visserligen sammanföll med idrottsrörelsens gemensamma visionsdokument – men att dessa idéer inte nödvändigtvis återspeglades i specialidrottsför- bundens faktiska verksamhet. 6TP PT SOU 1998:76, Idrott & motion för livet, kap. 4. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Flera SF ser det heller inte som sin uppgift att arbeta med att utveckla bredd och motion och hänvisar till att det är ute i föreningarna som motionsverksamheten sker. Arbetet med tävlingsverksamhet är det som är mest utbrett inom RF:s specialidrottsförbund.TPF7FPT Även i detta utredningsarbete har specialidrottsförbunden grans- kats. Undersökningen kan enklast beskrivas som en uppföljning av den förra studie. Anslagsäskanden och verksamhetsberättelser har således rekvirerats från ovan nämnda tolv specialidrottsförbund. Dessa data har komplette- rats med statistik och uppgifter från RF och berörda förbunds- kanslier. Inledningsvis studerades verksamhetsberättelser i syftet att undersöka hur förbunden själva beskrev sina prioriteringar mellan bredd och elit, insatser i frågor som jämställdhet och integration samt det statliga stödets betydelse. Resultatet bekräftade i allt väsentligt tidigare slutsatser. Merparten av specialidrottsförbundens verksamhetsberättelser hade starkt fokus på tävlingsverksamhet och uppnådda elitidrottsresultat. Betydligt fåordigare var redogörelser av breddidrottsaktiviteter, den lokala föreningsidrotten och statliga satsningar såsom Handslaget och LOK-stödet. Även jämställdhets- och integrationsfrågor hade ofta en underordnad roll. I vissa verksamhetsberättelser avgränsades hela jämställdhetsproblematiken till konstaterandet av att för- bundet bedriver idrottsverksamhet för båda könen. På motsvarande sätt förekom integrationsaspekter främst i diskussioner om breddad rekrytering. Inte förvånande var det framförallt de s.k. kategoriförbunden som avvek från gängse mönster. Som exempel kan nämnas Korpens och tydliga profilering mot bredd- och motionsidrott och fokus på idrottens integrationsaspekter. Som kompletterande indikatorer på specialidrottsförbundens verksamhet analyserades deras anslagsäskanden . I dessa ska förbunden uppge sina uppskattade bruttokostnader uppdelat i programmen tävling, motion och administration. Dessa bedöm- ningar kan ses som ett mått på inriktningen av deras verksamhet. Som tabell 9.1 visar, bedömde de tolv förbunden sammantaget att deras omkostnader uppgick till . Fördel- ningen mellan de tre kostnadskategorierna blev följande: 7TP PT Ibid., s. 109. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Tabell 9.1 Tolv specialidrottsförbunds uppskattade bruttokostnader fördelat på tävling, motion och administration (SEK), ur anslagsäskanden Procent (%) 57 (%) 21 (%) 22 (%) 100 (%) Källa: anslagsäskanden . Som tabell 9.1 visar, uppskattade förbunden att merparten av deras kostnader var kopplad till tävlingsverksamhet: vilket motsvarade av det totala kostnads- beloppet. () utgjordes av admi- nistrationskostnader medan utgifterna för motionsaktiviteter var lägst och uppgick till nästan (). Vid en närmare granskning framkommer vissa inbördes skillnader. Några förbund, såsom och , utmärkte sig genom att nästan uteslutande ha utgifter för tävlings- verksamhet och administration. Mot detta stod Korpen som av princip inte betraktar sina aktiviteter som tävlingsverksamhet även om ett tävlingsmoment ofta ingår. Slutligen utmärkte sig genom att huvudsakligen ha utgifter för administra- tionskostnader och att omkostnaderna för tävlings- och motions- verksamhet var ungefär lika stora. Specialidrottsförbundens uppskattade bruttokostnader utgör en ytterligare indikator på att deras arbete framförallt kretsar kring den egna tävlingsverksamheten. Det finns dock skäl att inte dra allt för stora slutsatser utifrån bidragsansökningar. För det första säger dessa ingenting om förbundens faktiska kostnader. Hur förbunden i praktiken utnyttjar sina tilldelade medel är något som RF inte Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter följer upp.TPF8FPT För det andra utgör begreppen tävling och motion inga motsatspar. Utgifter som vissa förbund därmed bedömer som tävlingsverksamhet kan således klassificeras som motionsidrott av andra osv. 9.2.3Överensstämmer RF:s fördelningsprinciper med statens syften? Det kan konstateras att uppgifter saknas för en mer ingående bedömning av hur specialidrottsförbunden utnyttjar sina stats- bidrag. Vårt huvudintryck är dock att stödet främst används för att finansiera ett centralt kansli och för administration av den egna kärnverksamheten.