sou · GVB328 · 2008-01-01 00:00:00 — En mycket gynnsam effekt av försöksverksamheten utan timplan var enligt Timplanedelegationen (SOU 2005:101) att det i försöks- skolorna blivit allt vanligare att arbetslagen ägnade tid åt strukture- rade och fördjupade pedagogiska diskussioner, samt att målen i allt högre grad sattes i centrum för både arbetslagens planering och deras pedagogiska överväganden. Det var också en positiv utveckling att elevernas väg mot målen nu i högre grad var en gemensam fråga för arbetslaget. I betänkandet konstaterades positiva effekter av det målorienterade arbetssättet, t.ex. som en lärare uttryckte det: Den största förändringen för oss var att tydliggöra målen för alla; lärare, elever och föräldrar. Vi lärare är mer medvetna om läroplanens mål . Det känns som om eleverna också blivit mer medvetna om vad de skall lära sig i skolan.. Att sätta målen i centrum för skolarbetet måste enligt delegatio- nen ses som en självklarhet i en mål- och resultatstyrd skola. De deltagande skolorna hade lagt ned mycket kraft på att förstå, tolka och bryta ned målen som sedan utvärderades, dokumenterades, stämdes av och kommunicerades med elever och föräldrar. Delegationen konstaterade vidare att det intensifierade mål- arbetet hade bidragit till mer av pedagogiska diskussioner på sko- lorna. Arbete med målen och hur dessa kunde följas upp, för varje elev och för arbetslaget eller skolan, var dock ett av de områden där behovet av kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte var särskilt stort. Man konstaterade att det fanns ett generellt stort behov av att skapa ökad tydlighet om målen och målstrukturen: Delegationen anser att det finns ett generellt behov av att tydliggöra målen och målstrukturen i läroplanen och i kursplanerna. Vi förordar därför att dagens målsystem ses över. En målsättning för översynen bör vara att systemet skall uppfattas som robust och tydligt av alla. Vi anser vidare att mål bör fastställas för fler tillfällen under än 5 och år 9, och då särskilt för basfärdigheter under de ti- diga åren. Vi anser att även detta bör utredas. I ett särskilt yttrande av ledamöterna , som stödjer de förslag och insatser som delegationen före- slår vid ett eventuellt avskaffande av timplanen i , framhålls betydelsen av att behålla målstrukturen. På den statliga nivån behöver skolans och ämnenas mål förtydligas och bli färre. Detta visar bland annat NU 03. Det är synnerligen viktigt att det finns såväl strävans- som uppnåendemål. Ett system med enbart uppnåendemål skulle motverka en positiv resultatutveckling och för- svåra realiserandet av individuella utvecklingsplaner. Till delegationens betänkande fanns även en antologi med forskar- uppsatser av dem som deltagit i utvärderingen av försöks- verksamheten. Bland annat skrev att tidigare forskning slagit fast att medvetande om målen är en självklar förut- sättning för att mål- och regelstyrning skall kunna fungera. Till ex- empel såg Vedung (1998) ägarskap till målen som en väsentlig 15TP PT Från uppsats av , (SOU 2005:102) tankegång i målstyrningens idé. Elever skulle inte bara känna till skolans mål utan skulle i samarbete med lärare även formulera dem. Övergången till ett decentraliserat styrsystem var tänkt att innebära en så kallad deltagande målstyrning. När eleverna tillfrågades, skrev , på höstterminen i årskurs 8 hade de ännu inte fått några betyg men trots det var med- vetenheten mycket större om betygskriterier än om kursplanens mål. Bara var femte elev – fler i försöksskolorna – hade läst eller diskuterat kursplanerna i basämnen (svenska, engelska respektive matematik), men varannan elev hade bekantat sig med betygs- kriterier i samma ämnen. Det är inget plötsligt påfund som gör att många lärare är i färd med att tänka annorlunda i en skola utan timplan vad gäller förhål- landet mellan tidsanvändning, mål- och resultatstyrning och kvali- tetsarbete, framhöll . En garanterad undervis- ningstid, uttryckt i t.ex. matematik, kunde invagga både lärare och föräldrar i en falsk trygghet om ett självklart samband mellan kvantitet och kvalitet. En garanterad lärtid, däremot, signalerade enligt författaren kvalitetstid och uttrycktes i en strävan att garantera att eleverna tillägnade sig kunskaper. Samma författare skrev i en annan skriftTPF17FPT i samband med en utvärdering inom försöksverksamheten, att timplaner hade beslutats i samband med läroplansöversynerna och signalerat ämnets status. I skriften angavs att det i många skolor fanns en längtan efter att bryta den tayloristiska organisationsprincipen för skolverksamheten. Inget i skriften tar upp timplanen som ett sätt att ange en ambitionsnivå för undervisningen, dvs. att konkretisera vilken undervisningsvolym som kursplanen var tänkt för och därmed visa vilken vikt olika ämnen tillmäts, hur de prioriteras sinsemellan. 16TP PT Från en uppsats av , vid (SOU 2005:102) 17TP PT (2003) Gränslöst arbete – inom vissa gränser. Lärares och rektorers uppfattning om arbete utan timplan i , vid tillkallades en utredare med uppdrag att göra en kart- läggning och utvärdering av skolans ledningsstruktur (dir. 2003:36). UtredningenTPF18FPT hade genom en enkät till landets samtliga kommunala rektorer, rektorer i fristående skolor och skolchefer samlat in fakta och uppfattningar om ledning och styrning i skolan . Enkäten visade att rektorer värderar högst att statens mål- och styrdokument ger frihet att utforma undervisningen och gav således ett starkt stöd för principen bakom statens målstyrning. Men om man i stället talade om en mål- och resultatstyrning, som rimligen måste inkludera utvärdering av resultaten, fick man däremot en mycket låg värdering. Lika lite uppskattades statens kontroll, tillsyn och inspektion. Den relevanta frågan som utredaren ställde var: Hur kan man acceptera en målstyrning och önska sig ha stora frihetsgrader när det gäller arbetet med hur man når målen, utan att vara beredd på att få sina resultat utvärde- rade?. Många rektorer (kommunala rektorer , rektorer i fristående skolor ) svarade att lade för stor vikt vid betyg och prov, vilket man ansåg försvårade arbetet som rektor. En tolkning kunde enligt utredaren vara att man upplevde att denna form av resultatmätning tog alltför stor uppmärksamhet i förhållande till andra viktiga uppgifter. En annan tolkning, som inte står i motsats till den första, var att många lärare och rektorer inte uppskattade att deras resultat jämförs med andras, eftersom man uppfattade sig ha så olika förutsättningar för att nå goda resultat. Medan rektorerna ansåg att den statliga styrningen var ganska oproblematisk, uppfattade flera av dem att den kommunala styr- ningen var väl detaljerad. I vissa fall gick politiker och förvaltning direkt in och styrde i pedagogiska frågor, t.ex. genom att bestämma att en viss pedagogisk metod skulle användas i kommunens skolor. I andra fall kunde rektor känna sig detaljstyrd när det gällde att utforma sin organisation och använda tilldelade resurser. Rektor- erna kunde även uppleva att kommunen styrde genom att lägga på dem uppgifter de inte ansåg sig borde ha. I allmänhet kunde dock rektorerna i framgångsrika skolor hantera detta problem, antingen genom att själva sovra bland uppgifterna eller genom att arbeta mer än vad som borde vara nödvändigt. 18TP PT Skolans ledningsstruktur - om styrning och ledning i skolan (SOU 2004:116) Ett mål- och resultatstyrt styrsystem förutsätter, enligt utreda- ren, alltid mätning av måluppfyllelse och resultat. Läroplanernas nationella mål är allmänt accepterade, vilket utredaren kunde notera genom enkätundersökningen, intervjuer och hearingar. Trots detta konstaterades ett bristande intresse för resultatmätning bland såväl skolchefer som rektorer i många kommuner. Vidare noterades att man i relativt liten utsträckning använde sig av statens och huvudmannens egen resultatuppföljning i styrningen och led- ningen av skolor. En anledning till detta kunde vara att det histo- riskt funnits, och alltjämt finns, en alltför för stark betoning av målens styrförmåga utan att koppla dessa till mätning av mål- uppfyllelse och resultat. Utredaren bedömde att detta hade skapat en obalans i styrsystemet som också kan ha lett till att många an- vänder begreppet målstyrning för att beskriva mål- och resultat- styrning. I delbetänkandeTPF19FPT diskuterades skolans styr- ning och särskilt utbildningens likvärdighet. I läro- och kurs- planerna finns enligt kommittén ett antal övergripande bestämmel- ser för undervisningen med syfte att garantera likvärdigheten, t.ex. betygsbestämmelserna i skolformsförordningarna. En diskussion om innebörden av kravet på likvärdighet och dess förhållande till krav på likformighet är nödvändig enligt kommitténs bedömning. Den nationella likvärdighetens utformning och det lokala politiska handlingsutrymmet kan variera efter olika politikområdens karak- tär. Likhetskravet kunde enligt kommittén innebära olika saker: att den tjänst som levereras skall vara likadan, t.ex. 9-årig grundskola, att villkoren skall vara lika för alla, t.ex. att köerna till vård skall vara lika korta över hela landet, eller att olikheter i individers förut- sättningar bör jämnas ut, t.ex. mer stöd till svagare elever. En annan aspekt på kravet på likvärdighet bedömdes vara i vilken utsträck- ning som olikheter i utförandet och kvalitet kan tillåtas mellan kommuner och landsting beroende på lokala prioriteringar. En ytterligare fråga är hur statens ansvar för likvärdigheten bör utfor- mas. I det fortsatta arbetet är det enligt kommitténs bedömning en av de mer angelägna uppgifterna att fördjupa övervägandena rörande kraven på likformighet respektive likvärdighet. 19TP PT Utvecklingskraft för hållbar välfärd, delbetänkande från (SOU 2003:123) Styrningen av skolan skulle vila på två ben – angivande av mål och kontroll av resultat och kvalitet. Uppföljning, utvärdering och statlig tillsyn skulle enligt utbildningsutskottet garantera likvärdig- heten i skolsystemet (bet. 1990/91:UbU4). 2.1Syftet med uppföljning och utvärdering Uppföljning och utvärdering hanteras ibland närmast som syno- nyma begrepp men har olika syften och besvarar därmed olika frågor. Den främsta skillnaden är med ord det värde- rande inslaget, där uppföljning ger en beskrivande bild värderas den granskade verksamheten vid utvärderingTPF20FPT. Andra skiljande kännetecken som anges är: vill ge en samlad, översiktlig bild av skolsektorn, vill ge saklig, värderingsfri, partipolitiskt neutral information, innebär regelbunden och fortlöpande insamling av information, informationen är mest kvantitativ (sifferuppgifter, nyckeltal och liknande), och innebär oftast totalundersökningar (när urval sker är det viktigt att det är representativt). syftar till en djupare analys/förståelse (än vad uppföljning gör), innebär en granskning och värdering av särskilt utvalda områden, samt sker vid särskilda tillfällen, oftast på uppdrag av någon. konstaterar i boken och perspektiv (1994) att styrning som process förutsätter att resultat bedöms och påverkar fortsatt styrning. Att syn- liggöra resultat skall därmed inte enbart ses som en kontroll av hur ansvaret för verksamheten fullföljts, det handlar om hur verksamheten skall drivas vidare. Thoursie menar även att resulta- ten skall ställas i relation till det ansvar som tilldelats stat, kommu- ner och skola, och att skolans resultat och verksamhet skall utvär- deras mot de mål som ställts upp för skolsystemets olika nivåer. 20TP PT (1999) Att utvärdera skolan Verktyg för utvärdering Resultat- och kvalitetsredovisningar utgör en förut- sättning för delaktighet vid beslut om målsättningar för skolan lik- som förbättringsinsatser då de erbjuder alla berörda en gemensam bild av verksamheten. Vid en öppen redovisning utgör de också underlag för val mellan olika skolor och utbildningsinriktningar.TPF21FPT En målmedveten och noggrann uppföljning och utvärdering av verksamhetens måluppfyllelse utgör också en förutsättning för de- centraliseringen av skolan för att kunna kontrollera och vid behov korrigera eventuella brister som äventyrar likvärdigheten i syste- met. Ansvaret för att verksamhetens resultat och kvalitet följs upp har i första hand huvudmännen, dvs. kommuner och fristående hu- vudmän, men det antas ske på alla nivåer för att visa resultat och ge underlag för förändringar. Enligt regeringens riktlinjer skulle det nybildade bygga upp ett system för uppföljning och utvärdering av skolans resultat och kvalitet. Detta kom att organiseras i tre olika verksam- hetsgrenar/program; uppföljning, utvärdering och tillsyn. I upp- draget ingick att utveckla ett nationellt provsystem som, utöver att konkretisera läroplanens kunskapssyn och kursplanernas ämnessyn och vara ett stöd för läraren i dennes bedömning av elevers kunska- per, också skulle bilda underlag för såväl uppföljning som utvärde- ring av likvärdigheten i utbildningen. Tillsyn, som ligger nära ut- värderingens område, har av definierats som kontroll av om huvudmännen följer nationella lagar och förordningar, dvs. efterlevnad av bestämmelserTPF22FPT. statistikutredning hade till uppgift att pröva hur den stat- liga statistikverksamheten skulle kunna effektiviseras. Utredningen föreslog i sitt betänkande Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) att ansvaret för styrningen av den statliga statistiken så långt möjligt skulle de- legeras till huvudanvändarna av statistiken. Regeringen bedömde att delegeringen borde avgränsas till statistik för vissa sektors- områden eller till statistik med endast en huvudanvändare. avlämnade den tillkallade genomförandekommittén sitt slut- 21TP PT Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning Kvalitet och likvärdighet (skr. 1996/97:112) 22TP PT (1999) Att utvärdera skolan Verktyg för utvärdering betänkande Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1). överfördes enligt kommitténs för- slag stora delar av ansvaret för den officiella statistiken inom av- gränsade sektorsområden från i huvudsak , , till 24 andra statliga myndigheter. fick ansvaret för den officiella statistiken inom skolområdet. Ett av huvudsyftena med statistikreform var att öka an- vändarnas inflytande över statistiken genom att myndigheter blev beställaransvariga och därigenom fick möjlighet att styra och kon- trollera produktionen av den statistik de ansvarar för. Reformen väntades leda till att statistiken skulle bli mer relevant för använ- darna, statistiksystemet mer flexibelt och statistikproduktionen mer effektiv.TPF23FPT Enligt information på är uppfölj- ningssystemets uppgift att regelbundet ge riksdag och regering en samlad bild av skolverksamheten och att ge skolhuvudmännen möjlig- het att jämföra sin verksamhet med andras och . Systemet skall också ge underlag för framställning av den officiella statistiken inom skolsektorn, dvs. statistik för samhällsplanering, forskning, allmän in- formation och internationell rapportering.. Uppföljningssystemet består till stora delar av uppgifter som tas fram inom ramen för den tämligen omfattande officiella statistiken, uppdelad på verksamhetens organisation, dess resultat samt kost- nader för verksamheten: 23TP PT wwwU .scb.seU Bilaga 3 SOU 2007:28 hur skolverksamheten är organiserad i t.ex. årskurser elevstatistik avseende alla elever med uppgift om årskurs, bakgrundsfaktorer som kön och ev. utländsk bakgrund, språkval etc. statistik över alla anställda lärare och skolledare inkl. uppgifter om utbildning och tjänsteomfattning etc. betyg avseende samtliga årskurs 9-elever i grund- resultat på nationella prov i årskurs 5 för ett urval resultat på nationella prov i årskurs 9 för samtliga ele- ver (urvalsundersökningar ). kostnader för samtliga skolhuvudmän per verksam- hetsform, uppdelad på olika kostnadsslag som under- visning, lokalkostnader, skolskjuts etc. Huvudmännen är skyldiga att lämna de uppgifter begär enligt den så kallade uppgiftslämnarförordningen (SKOLFS 2000:157). Om skolhuvudmannen inte fullgör sin uppgiftsskyldighet får förelägga denne att vid vite fullgöra sin skyldighet (SFS 1992:1083). Med stöd av grundskoleförordningen föreskriver för insamlingen av provresultat i årskurs 9 att det åligger skolhuvudmannen att samordna insändning av det material, de resultat och de uppgifter som efterfrågas av och de insti- tutioner som på uppdrag av utvecklar och konstruerar provenTPF24FPT. Utöver de uppgifter som ingår i den officiella statistiken är även attitydundersökningar en del av det nationella uppfölj- ningssystemet. Enkätundersökningen, som genomförts /94, omfattar i ett representativt urval av elever i årskurs 4-6 och 7-9 samt lärare och föräldrar. Undersök- ningen ger en bild av hur de tillfrågade uppfattar skolan och dess måluppfyllelse inom områden som inte lätt låter sig mätas med hjälp av vanlig statistikinsamling, t.ex. när det gäller hur under- visningen uppfattas, förekomst av mobbning och skolors arbete för att förebygga kränkningar liksom elevers möjlighet till inflytande. 24TP PT föreskrifter om obligatoriska ämnesprov i årskurs 9 i /2007 (SKOLFS 2006:5). Enligt uppgift från tjänstemän vid förbereds en motsvarande reglering för insamling av resultat på nationella ämnesprov i årskurs 5. Statskontoret konstaterar i en studie att den s.k. Skolverks- utredningen (dir. 1990:60), som lämnade ett förslag till hur det blivande skulle organiseras, föreslog att den nationella utvärderingen skulle inriktas mot de grundläggande målen så som de uttrycks i skollag, läroplan och kursplaner. Utvärderingen skulle också kännetecknas av långsiktighet, kontinuitet och tillförlighet. Statskontoret sammanfattar utvär- deringarnas syfte till i allt väsentligt tre typer; att ge en samlad kunskap om förhållandena i skolan, att undersöka vad eleverna lärt sig samt att utvärdera och utveckla kunskapen om hur styrdokument som läroplaner och kursplaner uppfattas och används i skolan.TPF25FPT hade arbetat fram ett program för utvärde- ringTPF26FPT av verksamheten. Valet av vilka områden som skulle bli före- mål för utvärdering skulle grundas på resultat av uppföljning eller andra signaler om att det förelåg problem i verksamheten eller om det av andra skäl fanns behov av en fördjupad kunskap. Syftet med utvärdering anges vara dubbelt – dels att utgöra kontroll, dels att ge underlag för beslut om förändringar i syfte att främja utveckling. Programplanen lyfter bland annat fram att utvärderingen skall syfta till att bedöma uppfyllelsen av de nationella målen för skolan samt att borde utveckla metoder för kvalitetsbedömning av skolan och att elev- och avnämarbedömningar bör utnyttjas i högre grad än dittills. Den definition av utvärdering som tillämpat är: att granska och värdera särskilt utvalda delar av verksamheten (inom barnomsorg och skola) gentemot överenskomna kriterier.TPF27FPT 25TP PT Statskontoret (1996) Statens styrning av verksamhet – En studie åt , Rapport 1996:12 (bilaga till SOU 1996:169) 26TP PT (1994) Programplan Utvärdering, 27TP PT (2006) strategi och långsiktiga plan för utvärderingsverksamhet, dnr 2007:539 2.4Insatser för ökad kvalitet I diskussionen om en likvärdig skola används begreppet kvalitets- säkring relativt ofta i propositioner och betänkanden. Begreppet är etablerat i näringslivet, ofta kopplat till olika kvalitets- säkringsmetoder. Utbildning av barn och ungdomar är mer kom- plext och mångfasetterat än så, och tanken skulle kunna ledas fel om man använder begreppet i den betydelsen. Det är sannolikt i mycket få sammanhang som något inom utbildningsområdet kan garanteras eller säkras, t.ex. hur man kan garantera att alla elever når målen i ett ämne. Om detta har många kritiker inom skol- området varit överens. Man menar att det mer är fråga om kvali- tetsutveckling, ett begrepp som bättre bedöms passa för tjänste- och kunskapsproduktion. hade en skepsis utvecklats mellan regerings- kansliet och vad gäller synen på hur man kan bygga upp ett nationellt kontrollsystem och vad det borde innehålla. Den till- trädande skolministern prioriterade arbetet med att utveckla utbildningens kvalitet och likvärdighet och efterlyste andra, skarpare instrument för att lyfta upp kvalitetskontrollen som hon menade var eftersatt. I Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning - Kvalitet och likvärdighet (skr. 1996/97:112), avlämnad , be- dömde regeringen att en likvärdig utbildning kräver att arbetet med att bedöma, värdera och utveckla kvaliteten i skolan stärks på alla nivåer. Ett decentraliserat mål- och resultatstyrt skolsystem krävde enligt regeringen en stark central myndighet som aktivt skulle följa upp och hävda utbildningens likvärdighet och kvalitet. Tre nya in- strument introducerades för ett uppstramat kvalitetsarbete på såväl nationell nivå som på huvudmannanivå och på skolnivå: kvalitets- indikatorer, kvalitetsgranskning och kvalitetsredovisning. Reger- ingen menade att roll behöver utvecklas, så att verket mera aktivt än hävdar de nationella målen för skolväsendet. måste i större utsträckning genom information, debatt och kommentarer påverka skolväsendets utveckling i kraft av den kunskap som vinns genom uppföljning, utvärdering och tillsyn. med en kvalitetsbedömning för att bidra till en kvalitetssäkring av svensk skola. Kommunernas ansvar för det offentliga skolväsendet förutsätter att varje kommun uppfyller de krav på uppföljning och utvärdering samt vidtar de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa utbildningens kvalitet i enlighet med de nationella målen. I följande utvecklingsplanTPF28FPT (skr. 1998/99:121) bedömde regeringen att den svenska skolan stod sig väl i ett internationellt perspektiv, men att variationen inom och mellan skolor var hög. Därför ansåg regeringen att resultaten skulle analyseras noga för att måluppfyllelsen ytterligare skulle kunna öka. Varje kommun och skola förutsattes värdera sina resultat och genomföra konkreta förbättringar i enlighet med förordningen (1997:702) om kvalitets- redovisning i skolväsendet. Kvalitetsredovisningen, som skall tas fram, skall innehålla en bedömning av i vilken mån de nationella målen för utbildningen har uppnåtts och en redogörelse för vilka åtgärder huvudmannen eller skolan avser att vidta om målen inte har uppnåtts. I den senaste utvecklingsplanenTPF29FPT (skr. 2001/02:188) poängterades ännu tydligare att det i ett decentraliserat och mål- styrt system krävdes en omfattande och noggrann nationell upp- följning, utvärdering, granskning och tillsyn kombinerad med kon- sekventa insatser för att utveckla det lokala kvalitetsarbetet. För att varje elev skulle ges bästa möjliga förutsättning att nå utbildnings- målen krävdes därför ett kontinuerligt kvalitetsarbete, bl.a. med hjälp av kvalitetsredovisningen. En förutsättning för decentraliseringen och införandet av den mål- styrda skolan var, som tidigare nämnts, att den löpande skulle följas upp och utvärderas. Redovisningar av skolans kvalitet och resultat ger underlag för bedömningar om dess måluppfyllelse, hur huvud- män och skolor förvaltat sitt ansvar för skolan och därmed graden av likvärdighet i systemet. Sådana redovisningar utgör därmed un- derlag för beslut om förbättringsinsater för att öka kvaliteten när brister kan konstateras. 28TP PT Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – samverkan, ansvar och utveckling 1998/99:121) 29TP PT Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 2001/02:188) konstaterade i sin årsredovisning /96 brister i huvudmännens ansvarstagande för att styra och kontrollera kvali- teten i skolorna. Många kommuner har inte någon fungerande egenkontroll, skrev verket, och framför allt de små kommunerna saknade kompetens för tillsyn, uppföljning och utvärdering. utvecklingsplan betonades att kommunernas och skolornas uppföljnings- och utvärderingsarbete i högre grad borde inriktas mot att genomföra regelbundna bedömningar av skolans kvalitet.