sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — Som stöd för att uppnå målet har 118 miljoner CAN avsatts för 11 olika projekt runt om i landet. Den federala regeringen har även beslutat om skattenedsättning med per liter. Vissa delstater ger även befrielse från vägskatter för etanolbilar. har som målsättning att 500 mil- joner liter RME skall produceras och konsumeras inom . produceras mindre än . För att nå målet lämnas stöd till olika projekt och det ges nedsättning av driv- medelsskatten med 0,4 CAN per liter. beslutade i den s.k. Biofuels Action Plan att uppnå en procents användning av biodrivmedel i form av bioetanol eller biodiesel, dock skulle detta omfatta . har tillämpat flera olika stödsystem för produktion av bioetanol. Fram ges ett produktions- stöd. Investeringsstöd lämnas till nya anläggningar. Det är möjligt att blanda in bioetanol i bensin utan att detta behöver anges på produktdeklarationen. Det finns bestämmelser om att max etanol får inblandas i drivmedel eftersom det finns uppfattningar om att högre inblandning riskerar att skada motorer- na. Etanolproduktionen är baserad på spannmål. Eftersom detta är den huvudsakliga ingrediensen i djurfoder i så finns en oro att en stark ökning av efterfrågan på spannmål från driv- medelsindustrin kommer att orsaka problem för animalieproduk- tionen. är världens nästa största förbrukare av bensin efter . Etanolproduktionen var ungefär lika stor som (). I har beslut fattats om att stödja en ökad användning av bioetanol. För att nå målet har stöd lämnats till att utveckla teknik i såväl odlingsledet som inom processindustrin. Jordbruket som producent av bioenergi internationell översikt har beslutat om en frivillig etanolinblandning på 3 15 pro- cent i all bensin. Om beslutet hade varit tvingande så hade landets behov av etanol varit mellan 2 och . Efter- som det blev frivilligt och bensinbolagen motsätter sig inbland- ningen vid hamndepåer måste ett separat system byggas för etanolen så att kunden har möjlighet att välja vid pumpen. har ungefär 50 000 tankställen. I ser forskarna etanol som ett mellanspel innan en mer långsiktig lösning som t.ex. vätgas blir kommersiell. Etanol måste, precis som bensin, importeras eftersom landet inte har tillräckligt med mark för en storskalig råvaru- produktion för etanoltillverkning. har för avsikt att investera i för att säkra etanolimporten. Man har även funderingar på att blanda in ETBETPF5FPT istället för etanol. Behovet av etanol blir ungefär detsamma. Raffinaderierna kan ställa om till . Raffinaderierna upphörde med att tillverka MTBE av hälso- och miljöskäl. är världens största producent av palmolja och är till- sammans med världsledande exportör. arbetar med en plan för biobränsle. Enligt utkastet till planen skall börja producera biodiesel för transport- sektorn och industrisektorn fr.o.m. samt för export till . I planerna ingår även att försäljning av B5 skall bli obligatoriskt . 5TP PT Etyltertiärbytyleter. 6TP PT Metyltertiärbytyleter. Jordbruket som producent av bioenergi internationell översikt SOU 2007:36 Världsproduktionen av bioetanol 2001 2005*, miljoner liter Källa: F.O. Lichts World Ethanol and Biofuel Report nr 4, . SOU 2007:36 Jordbruket som producent av bioenergi internationell översikt Världsproduktionen av biodiesel 2000 2006*, tusen ton EU (F.O.Lichts) EU (EBB) EU:s andel (%) Källa: F.O. Lichts World Ethanol and Biofuel Report nr 16, . Produktionskostnaderna för bioenergi varierar mycket mellan länder samt mellan råvaror och använd produktionsteknologi. Enligt , vilken främst analyserar biodrivmedel, är det endast som kunde producera etanol med lönsamhet vid ett världsmarknadspris på råolja på omkring per fat vilket var den prisnivån som rådde . Den nivå på oljepriset som skulle kunna ge en lönsam produktion i , och EU, utan behov av subsidier, är generellt betydligt högre. Uppskattningarna varierar härvidlag mellan och per fat. De faktorer som påverkar lönsamheten mest är, enligt rapporten, inhemska marknadspriser på energi- grödor, vilket är ett resultat av det regionala utbudet och efter- frågan på varan, samt av inrikes- och handelspolitiken. Kostnaden för råvaran representerar mer än halva kostnaden vid etanolproduk- tion. På medellång sikt, när det gäller de s.k. första generationens drivmedel, är det effektivaste sättet att minska produktionskost- naden således att använda en billigare råvara. 7TP PT Avsnittet bygger på material hämtat från , Directorate for Food, Agriculture, and Fisheries, , Agricultural Market Impacts of Future Growth in the Production of Biofuels, 2005, AGR/CA/APM (2005)24. Jordbruket som producent av bioenergi internationell översikt Figur 17.1 Produktionskostnader för etanol, biodiesel och oljebaserade bränslepriser i några av de viktigaste producentländerna/om- rådena, 2004, USD per liter bränsle Notes: Notes for Table 1 apply. Bars with bold lines indicate the country for which cost data originally is found in the literature. Cost estimates for other countries are based on their respective crop prices and regional information about their energy mix in the electricity generation, but on the same technology assumptions. By-product values are taken into account in the cost estimates where relevant. Notes: Ethanol and biodiesel production costs are based on data available in the literature (see Smeets et al., 2005) referring to particular countries or regions production costs for those countries or regions are shown in bold figures. Calculations for other countries or regions take into account differences in feedstock and by-product prices, as well as differences in exchange rates and shares of oil and gas in domestic electricity production, but assume the same technology as used in the country or region the literature data refer to. By-product values are taken into account in the cost estimates where relevant. 1)P P Regional Supply Costs (RSC) of gasoline and diesel are calculated as the sum of the crude oil price per litre plus approximated costs of refining and regional distribution, as reported by Metschies, G.P. : International Fuel Prices (IFP). Net fuel prices without tax additionally take into account approximated local industry and distribution costs as reported by IFP. Gross fuel prices are observed prices at the pump, reported by IFP. Gasoline prices for the EU-15 are weighted averages of prices in , and , with 2004 ethanol production quantities as weights. Diesel prices for the EU-15 are weighted averages of prices in , and , with 2004 biodiesel production quantities as weights. Sources: Cost data: Secretariat based on data provided in Smeets et al. (2005). Fuel price data: IEA (2005); Metschies, G.P. : International Fuel Prices 2005 and earlier issues. Källa: , AGR/CA/APM (2005)24. tar även upp en jämförelse av arealbehovet för att täcka ett givet behov av biodrivmedel. För att ersätta av drivmedelskonsumtionen i , och EU (15) krävs att mellan av jordbruksarealen tas i anspråk. Mot- svarande siffra för är . Jordbruket som producent av bioenergi internationell översikt behovet beror även på att har en relativt låg bränsle- konsumtion per capita. Arealuppskattningarna tar inte hänsyn till teknologisk utveck- ling eller ökningar i hektaravkastningen. Det finns givetvis skillnader i tillgången på kapital för FoU i de jämförda länderna likaväl som skillnader i tidsåtgång när det gäller att implementera ny kunskap. Detta skulle kunna minska behovet av areal för bio- energiproduktion snabbare i vissa länder än andra. siffror indikerar att EU inte kommer att kunna nå 5,75 procentmålet 2010 utan att importera biodrivmedel eller råvara till biodrivmedel. Figur 17.2 Biobränslenas andel av bränslekonsumtionen i transport- sektorn och arealbehov vid biobränsle i några större producentländer/områden Notes: Current biofuel shares include ethanol and biodiesel only shares are on an energy basis. World area shares are calculated relative to land used for cereals, oilseeds and sugar globally (World 1)P )P and within the five major biofuel producing regions only (World 2)P )P . All areas requirements are calculated on the basis of average crop area and yield data for 2000 2004 and transport fuel consumption in 2004. For these calculations, the 2004 shares in the feedstock mix are assumed to remain unchanged. Note that calculations for the EU exclude ethanol transformed from wine which represented absolut of EU ethanol production in 2004. Sources: Secretariat. Källa: , AGR/CA/APM (2005)24. Jordbruket som producent av bioenergi internationell översikt har alltså stora konkurrensfördelar jämfört med OECD- länderna både vad gäller produktionskostnad och arealtillgång. Liknande fördelar torde, enligt rapporten, med stor sannolikhet gälla för andra tropiska och subtropiska länder. Till exempel , och vissa Latinamerikanska länder torde kunna pro- ducera biobränslen med en jämförbar kostnadseffektivitet. Den omfattande globala satsningen på bioenergi kommer enligt att resultera i en betydande ökning av efterfrågan på jordbruksprodukter och substantiellt påverka marknaden för dessa. Dagens huvudsakliga producentländer av bioenergi förväntas avse- värt reducera exporten av berörda råvaror och öka importen av desamma. bedömer att världsmarknadspriserna på olje- växter kommer att öka , samt sockerpriserna med , som ett resultat av en ökad bioenergiproduktion. Figur 17.3 Ökning av råvarubehovet för produktion av biobränsle givet att nationella mål uppfylls Note: to the different representation of etahnol production relative to that in other countries, the share for sugar cane is not available. Source: Secretariat. Källa: , AGR/CA/APM (2005)24. Jordbruket som producent av bioenergi internationell översikt Världsmarknadspriset på råolja påverkar den relativa lönsamheten för biobränslen på ett avgörande sätt. Oljepriset låg som nämnts tidigare i snitt på per fat och har stigit ytterligare. När skrevs låg priset kring per fat. I nedanstående diagram visas den nivå till vilken oljepriset skulle behöva stiga för att göra en viss bio- bränsleproduktion konkurrenskraftig utan skattesubventioner eller med andra ord den nivå som skattefri bensin och diesel motsvarar produktionskostnaden för alternativa biobränslen. Figur 17.4 Brytpunkt där oljepriset motsvarar produktionskostnaden för olika biobränslen Note: Threshold prices represent estimated crude oil prices at which domestic tax-free gasoline and diesel prices are equal to the production costs of ethanol and biodiesel, respectively, taking into account the differences in their energy content. These calculations assume unchanged production costs at their calculated 2004 level and therefore do not consider changes in feedstock prices and costs for process energy due to changed crude oil prices. Källa: , AGR/CA/APM (2005)24. Jordbruket som producent av bioenergi internationell översikt EU:s import av etanol har ökat (2000 2004). Detta är en kraftigare ökning än för världen totalt. I fall har importen 2004 ökat betydligt mer än till EU som helhet. Trots att den svenska marknaden är liten har varit en relativt betydande köpare av framförallt brasiliansk etanol. 2004 svarade för 5 6 pro- cent av världens import av etanol. Tabell 17.6 EU:s och världens import av etanol 2000 2004 (miljoner liter) EU: andel av total import andel av total import Källa: F.O. Lichts World Ethanol and Biofuels Report. Som nämnts i kapitel 10 kan EU:s handelsstatistik inte användas för att få en bild av importen av biodiesel då denna saknar ett eget KN-nummer. bedömer dock att EU sannolikt inte har någon import av biodiesel. För biogas som drivmedel saknas särredovisning av produk- tionen inom EU varför några uppskattningar om eventuell handel med biogas för drivmedelsändamål inte låter sig göras. EU:s gränsskydd på jordbruksområdet skyddar produktionen av flertalet jordbruksråvaror och förädlade produkter från importkon- kurrens. Den genomsnittliga tullen på jordbruksområdet är . Tullen på etanol är hög i förhållande till det genom- snittliga gränsskyddet på jordbruksområdet. Det höga tullskyddet gäller oavsett vilken råvara etanolen har framställts av, dvs. oavsett om etanolen har tillverkats av jordbruksråvara eller skogsråvara. Om tullnivån inte sänks kommer även cellulosaetanol – den andra generationens biodrivmedel – alltså att omfattas av samma höga skyddsnivå. Den högsta tullen på etanol i EU är /hl (odenaturerad etanol, KN 2207.10). Detta motsvarar en värdetull 8TP PT Avsnitt 17.4 bygger på uppgifter från , Handelsaspekter på biodriv- medelsområdet, PM 119-0109-2007, . Jordbruket som producent av bioenergi internationell översikt på 40 beroende på priset på etanolTPF9FPT. EU kan inte tillämpa jordbruksavtalets skyddsklausul för etanol, vilket innebär att det inte kan bli aktuellt med tilläggstullar. Det är dock möjligt att importera etanol tullfritt från MULTPF10FPT, AVS-länder samt som kan dra nytta av förmånsavtal (GSP+). Bland dessa länder finns dock ingen betydande exportör, möjligen med undantag av , som exporterar till EU. För de som inte omfattas av något av dessa arrangemang (t.ex. , ) gäller MGNTPF11FPT-tull. För biodiesel är gränsskyddet vanligen mycket lågt (6,) eftersom produkten tullklassificeras som en industrivara. För råvarorna till biodiesel (oljeväxtfröer och vegetabiliska oljor) råder det nästintill frihandel vilket hänger samman med att EU har ett stort importbehov för dessa produkter. För oljeväxtfröer tas ingen tull ut alls inom EU och för de vegetabiliska oljorna tillämpas tullar på 0 . Inom EU finns alltså en situation där tillverkningen av en typ av biodrivmedel – bioetanol – har ett högt tullskydd, medan en annan typ – biodiesel – sker i importkon- kurrens. Europeiska kommissionen har analyserat och valt bort alterna- tivet att avveckla tullarna för biodrivmedel i ett bakgrundsdoku- ment till biodrivmedelsstrategin (SEC(2006) 142). De positiva konsekvenserna av en avreglering jämfört med den strategi kom- missionen har fört fram ansågs vara bl.a. större minskningar av växthusgaserna och lägre kostnader per enhet för att minska ut- släppen. Kommissionen bedömde dock att avregleringsalternativet skulle leda till att hela EU:s konsumtionsbehov av etanol skulle importeras. Detta skulle medföra att färre jobb skapas inom EU jämfört med alternativet i kommissionens strategi (produktion inom EU). Dessutom skulle den ökade produktionen av sockerrör i enligt kommissionen medföra risker för den biologiska mångfalden i . Innan blev medlem i EU var tullsatsen för importerad etanol, men tullfrihet gällde om etanolen skulle an- vändas till kemisk omvandling. När blev medlem i EU 1995 antogs fördraget om Europeiska unionen vilket innebar att de tidigare svenska tullarna upphörde att gälla och att EU:s tullar kom att gälla vid import till . Det innebar att den svenska tull- 9TP PT Ju lägre priset är på etanolen desto högre blir värdetullsekvivalenten. 10TP PT Minst Utvecklade Länder. 11TP PT MGN Mest Gynnade Nation. Jordbruket som producent av bioenergi internationell översikt satsen vid import av etanol kom att höjas rejält. Resultatet av de förhandlingar som skedde ungefär inom ramen för Uruguayrundan ledde visserligen till viss sänkning av tullen i EU, dock inte till samma låga nivå som tidigare tillämpat. Vid import till EU från tredje land är tullsatsen 19,2 /hl för odenaturerad etanol (HS 2207 10) och 10,2 /hl för denaturerad etanol (HS 2207 20). Det verkar vara en vanlig missuppfattning att den svenska etanoltullen har höjts men någon sådan höjning har inte skett. Däremot ändrade regeringen reglerna för skattebefrielse för etanol från vilket innebär att de som importerar etanol för inblandning i bensin får skatte- befrielse endast om de har betalat tull för odenaturerad etanol. I vissa situationer kan bedömningar utifrån ett strikt företags- ekonomiskt perspektiv vara direkt missledande då det gäller att skapa en uppfattning om en åtgärd är önskvärd eller motiverad ur ett samhälleligt perspektiv. Klassiska exempel är när det föreligger effekter vilka inte är direkt prissatta på marknader, eller när existe- rande priser inte fullt ut reflekterar individers betalningsvilja på marginalen eller det totala resursutnyttjandet. I dessa situationer är det således nödvändigt med en kompletterande samhällsekonomisk analys. För en frågeställning lik den som ställs i den aktuella utred- ningen finns det ett flertal omständigheter som talar för att det föreligger icke-marknadsprissatta effekter. En mer eller mindre uttalad målsättning om att minska oljeberoendet, försörjnings- trygghet samt minskade utsläpp av växthusgaser är tre sådana omständigheter, vilka var och en motiverar en samhällsekonomisk analys. Att en sådan analys skall utföras står även i utredningens direktiv. Vi kan som experter i utredningen konstatera att några samhällsekonomiska beräkningar inte finns med i utredningens slutbetänkande. Vid en samhällsekonomisk analys ställs värdet av en åtgärd mot värdet av de resurser som används, vilket leder till att såväl ett effektivt resursutnyttjande som ett mer hållbart samhälle beaktas. Nyttan av samhällsekonomisk analys är särskilt tydlig vid beräk- nande av samhällsekonomiska marginalkostnader för olika åtgär- der, givet att de olika åtgärderna syftar mot samma mål. I detta fall är ett uppenbart sådant mål reduktion av växthusgasutsläpp. Genom produktion av bioenergi kan fossil energi ersättas och därmed minska de totala utsläppen av växthusgaser. Det föreligger dock en rad möjliga åtgärder för att minska dessa utsläpp, där en del av dessa just handlar om olika typer av produktion av bioenergi. För att kunna avgöra hur vi kan uppnå en viss reduktion till lägsta möjliga resursåtgång behöver därmed dessa ställas mot åtgärder inom andra sektorer. Eller omvänt, hur kan vi uppnå så stor reduktion som möjligt för en given mängd resurser? En sådan bedömning är inte möjlig utifrån denna utredning, då de samhälls- ekonomiska kostnaderna inte är beräknade. En politik för hållbar utveckling kan knappast anses vara hållbar om den inte genomförs med minsta möjliga resursåtgång. fram- håller till exempel kostnadseffektivitet i genomförandet av politi- ken i samma artikel som slår fast betydelsen av en politik för håll- bar utveckling. Givetvis är det så att man genom att producera inhemsk bio- energi vill uppnå fler mål än bara reduktion av växthusgaser. Dessa andra mål inkluderar till exempel sysselsättningstillfällen på lands- bygden (även om det totala antalet sysselsättningstillfällen på nationell nivå troligtvis minskar, vilket även utredningen påpekar), högre grad av självförsörjning av energi samt minskat oljeberoende. Att det finns flera mål innebär dock inte att det därmed är omöjligt att genomföra en samhällsekonomisk analys. Analysen skulle exempelvis kunna ta sin utgångspunkt i att beräkna åtgärdskost- naderna för reduktion av växthusgaser och jämföra dessa med åtgärdskostnader inom andra sektorer. Beroende på perspektiv kan en sådan jämförelse inkludera åtgärder inom andra länder eller avgränsas nationellt. En eventuell merkostnad för den föreslagna produktionen inom jordbruket blir därmed en prislapp för de ytterligare effekter vilka inte är prissatta, till exempel en högre grad av självförsörjning. På detta sätt blir merkostnaden tydlig och en rimlighetsbedömning kan göras. Vi vill även lyfta fram och betona en aspekt som utredningen också nämner. Om målet är att producera bioenergi inom riket bör rimligtvis samtliga de sektorer som kan bidra ingå i en sådan analys. Att begränsa sig till en partiell analys där endast jordbruk ingår, innebär att analysen inte inkluderar möjligheten att bedöma ifall åtgärder inom andra sektorer kan vara billigare. En sådan partiell analys leder därmed troligtvis till förslag som medför alltför höga kostnader, givet det övergripande målet om till exempel en viss mängd biobränsle. Skogen torde vara en konkurren- skraftig sektor för produktion av biobränsle samt en framtida sådan för biodrivmedel. Sammanfattningsvis riskerar de rekommendationer som lämnas i utredningen att leda till onödigt dyra åtgärder, kostnader som i slutändan bärs av skattebetalare och konsumenter. Hur sannolikt detta är går inte att bedöma då de samhällsekonomiska effekterna inte är analyserade. Jordbrukets roll som bioenergiproducent Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera det svenska jordbrukets förutsättningar som producent av bioenergi. Vidare skall förslag till tydliggörande av samhällets syn på den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi utvecklas. En långsiktigt hållbar energitillförsel är av central betydelse för svensk energipolitik. Det har bl.a. tagit sig uttryck i ett ökat intresse för möjligheterna att inom jordbruket odla grödor för energiändamål. Mot bakgrund av EU:s jordbruksreform och de beslut om ambitionerna vad gäller användningen av förnybar energi som fattats inom EU finns det behov av att kartlägga jordbrukets framtida roll som energiproducent och dess möjlighet att bidra till energiomställningen. Enligt regeringens mening finns det ett starkt behov av att för alla berörda aktörer tydliggöra den långsiktiga inriktningen av omställningsarbetet för att öka användningen av förnybara energi- källor. Detta som ett led i arbetet med att skapa ett långsiktigt hållbart samhälle. För att stimulera investeringar i produktion av bioenergi och driva på en ökad användning av bioenergi är ett sådant tydliggörande av stor vikt. Framsteg i forskningen rörande bioenergi har också stor betydelse för utvecklingen på området. Andelen förnybar energi av den totala energitillförseln är mycket hög i . baseras på förnybar energi. För el- produktionen är andelen förnybar energi under ett normalår . Jordbrukets bidrag till energitillförseln uppskattas till ca . Detta motsvarar av den totala användningen av bio- bränslen, torv, m.m. Den svenska energipolitiken betonar vikten av att ytterligare öka användningen av energi från förnybara källor som ett led i omställningen till ett hållbart samhälle. Visionen är att på lång sikt skall basera hela sin energitillförsel på förnybar energi. Det finns uttryckliga mål på kort sikt om att andelen energi från förnybara källor skall öka, både för total energianvändning och för elproduktion. De styrmedel som används för att främja ökad användning av bioenergi generellt respektive speciellt för elpro- duktion är marknadsekonomiska till sin natur och bygger på fri konkurrens mellan olika förnybara energikällor respektive mellan olika typer av bioenergi. Fasta biobränslen från jordbruket som t.ex. energiskog (salix), rörflen, spannmål och halm har haft svårt att konkurrera med biobränslen från skogsbruk, skogsindustri samt importerade biobränslen generellt, beroende på de för- hållandevis höga kostnaderna för jordbrukets fasta biobränslen samt vissa egenskaper hos halm och salix när dessa används som fasta biobränslen. Bioenergi från jordbruksverksamhet används framför allt till uppvärmning och elproduktion samt som råvara i industriella processer för att producera vissa motorbränslen. Grödor som kan användas till uppvärmning och elproduktion är t.ex. energiskog (salix), rörflen, spannmål och halm medan de biobaserade motor- bränslen som används i någon större utsträckning i är bio- etanol, rapsmetylester () och biogas. I odlas nära 15 000 ha salix att jämföra med 20 000 ha som är den sammanlagda odlingen i hela EU. Skörden från den svenska energiskogsodlingen används främst i form av bränsleflis till uppvärmning. Den största arealen är koncentrerad till Mälar- dalen men odlingar finns från upp till . Det finns möjlighet att ansöka om ett anläggningsstöd för odling av salix som finansieras nationellt. odlas rörflen i för energiändamål på ca 400 ha. Dis- kussionen och forskningssatsningar om rörflen har främst knutits till norra där rörflen har en relativt hög produk- tivitet. Marknaden för rörflen är ännu inte utvecklad. SOU 2007:36 Bilaga 1