sou · GWB331 · 2008-04-01 00:00:00 — I projekteras ett nytt tingshus. Detta kan, under förutsättning att hyresnämnden kvarblir i sina nuvarande lokaler, troligen också rymma miljödomstolen. I ryms inte miljödomstolen i tingsrätts nuvarande lokaler. I projekteras ett nytt tingshus. I kommer inte en förstärkt miljödomstol att rymmas i tingsrättens nuvarande lokaler. I är läget oklart. kommer också att behöva mer lokaler. Enligt förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas dom- kretsar är som tidigare nämnts , , , och tingsrätter också miljödomstolar. Bortsett från har övriga nämnda tingsrätter varit miljödomstolar alltsedan dessa domstolars tillkomst . blev miljödomstol i stället för i samband med den omfattande reformeringen av domstolsväsendet som har pågått det . Alla överklaganden från miljödomstolarna görs hos Miljööverdom- stolen som tillhör och är belägen i . Mål som handläggs vid miljödomstolarna I 20 kap. 2 § första stycket anges vilka typer av mål som inleds i en miljödomstol och som miljödomstolen således prövar som första instans. Det är mål enligt , enligt lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och enligt lagen (1985:206) om viten. Även ansökningar enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, Sevesolagen, prövas av miljödomstol som första instans. De mål där miljö- domstol är första instans utgörs i huvudsak av ansökningar om tillstånd till A-verksamheter och vattenverksamheter. Miljödom- stolarna prövar också som första instans bl.a. mål om skadestånd för miljöskador och olika former av intrångsersättning. Av 20 kap. 2 § andra stycket följer att miljödomstol också prövar olika typer av beslut som överklagats från länsstyrelserna och andra statliga myndigheter. Till följd av förslagen i vårt första del- betänkande utgår vi från att miljödomstolarna också kommer att handlägga mål enligt PBL, se avsnitt 2.4. Antal mål och handläggningstider Hur respektive domstol väljer att prioritera påverkar handlägg- ningstiderna för de olika måltyperna. Omloppstiderna skiljer sig åt ganska markant mellan de olika miljödomstolarna, med en differens . Ansökningsmålen utgör i majoriteten av miljödomstolarna 25–av samtliga mål. I miljödomstolen i är ansökningsmålen färre, , och i miljödom- stolen i utgör ansökningsmålen av samtliga mål. I vissa miljödomstolar tar det vanligtvis dubbelt så att få ett ansökningsmål avgjort jämfört med övriga måltyper medan skillnaderna i andra miljödomstolar är marginella. Mål om miljöfarlig verksamhet tar, oavsett om det är fråga om ansök- ningsmål eller överklagandemål, i de flesta miljödomstolar normalt betydligt att avgöra än övriga måltyper. Miljödomstolarna fick tillsammans –2006 in i genomsnitt 1 580 mål . I genomsnitt avgjorde miljödom- stolarna drygt 1 600 mål . Antalet inkomna mål i miljödomstolarna i , och låg på ungefär samma nivå för vart och ett av åren. En viss minskning av antalet inkomna mål i dessa domstolar skedde dock . I miljödomstolarna i och ökade antalet inkommande mål totalt . I alla miljödomstolar förutom miljödomstolen i är antalet inkomna s.k. förstainstansmål färre än antalet överklagade mål. Av statistik framgår vid en jämförelse med att antalet inkomna mål ökade hos samtliga miljödomstolar utom , som fick in ungefär lika många mål båda åren. Antalet inkomna mål om A-verksamheter som i vid bemärkelse handlar om tillstånds- och villkorsfrågor har varit ungefär 100 (2004–2006) vid miljödomstolarna. Av dessa kan ca 75 mål uppskattas avse fullständiga tillståndsprövningar enligt . Motsvarande siffror för avgjorda mål är 90 respek- tive 65. När det gäller vattenverksamheter uppgår antalet inkomna mål som i vid bemärkelse handlat om tillstånds- och villkorsfrågor till ungefär 280 vid miljödomstolarna. Av dessa utgör cirka 220 fullständiga tillståndsprövningar enligt miljö- balken. Siffrorna för avgjorda mål är 300 respektive 225. Vi har även gjort en preliminär bedömning av måltillström- ningen efter en samorganisation med fastighetsdomstolarna, se bilaga 9. Målstatistik för miljödomstolarna finns i bilaga 10 för och i bilaga 11 för . Målutvecklingen för miljödomstolarna kan också illustreras med följande sammanställning. kom det alltså in 1 483 mål till miljödomstolarna. kom det in 1 765 mål. Miljödomstolen består av en ordförande som ska vara lagfaren domare i tingsrätten, ett miljöråd samt två sakkunniga ledamöter. Ytterligare en lagfaren domare och ett miljöråd får ingå i domstolen. Ett miljöråd ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. En av de sakkunniga ledamöterna ska ha erfarenhet av frågor som faller inom Ordföranden i miljö- domstolen bestämmer med hänsyn till målets beskaffenhet om den andre sakkunnige ledamoten ska ha erfarenhet av industriell eller verksamhet. De tingsrätter som är miljödomstolar är också fastighetsdom- stolar och personalen vid samtliga miljödomstolar handlägger även fastighetsmål. Tingsrätten får för ett särskilt mål eller ärende förordna ett miljöråd att tjänstgöra som fastighetsråd eller ett fastighetsråd att tjänstgöra som miljöråd. Fastighetsråden har utbildning som lantmätare och långvarig erfarenhet av fastighets- bildning och fastighetsvärdering. Miljödomstolarna kan således vid behov utnyttja denna kompetens genom att utse fastighetsråd att tjänstgöra vid avgörandet av vissa miljömål, 41 § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. En överflyttning av PBL-målen till miljödomstolarna medför att dessa mål kommer att utgöra en relativt stor andel av det totala antalet inkomna mål i respektive miljödomstol, se avsnitt 2.4. Vi har i vårt första delbetänkande (SOU 2007:111) därför föreslagit vissa ändringar bl.a. i fråga om miljörådens kompetens. Förutom rådmän, miljöråd och sakkunniga ledamöter finns i miljödomstolarna föredragande som bereder målen. Samtliga miljödomstolar har fast anställda föredragande, som utgör en viktig del i beredningen av målen. I vissa miljödomstolar finns också tingsfiskaler och tingsnotarier som arbetar med miljömålen. Flertalet av de fast anställda föredragandena har bakgrund som jurister och vissa har arbetat med miljöfrågor. En del föredragande har erfarenhet från arbete vid eller har varit notarier i länsrätt. Mål som överklagas till miljödomstol bereds normalt av föredragandena. De bereder målen självständigt, skriver förslag till dom och föredrar målen för rätten. När det gäller ansökningsmålen är det normalt rådmän eller miljöråd som sköter beredningen innan målen sätts ut till huvudförhandling. Före- dragandena deltar således endast i mindre utsträckning vid bered- ningen av dessa mål. Miljödomstolarnas personalförhållanden och synpunkter i lokaliseringsfrågan I skrivelsen Fortsatt reformering av tingsrättsorganisationen (skr. 2002/03:126) förutskickade regeringen en förändring av tingsrätts- organisationen i bl.a. . Regeringen ansåg att borde minskas genom att de delar av som utgör västerort och söderort förs från tingsrättens domkrets. Söderortsmålen borde enligt regeringen föras till . Vidare ansåg regeringen att Handens och tingsrätter borde läggas samman till en ny tingsrätt, , och att den nya tingsrätten borde vara miljö- domstol och fastighetsdomstol samt handlägga länets utsöknings- mål. Sedan ställt sig bakom regeringens bedömning (2003/04:JuU4, rskr. 2003/04:21) gav regeringen i uppdrag åt bl.a. och att gemensamt lämna olika förslag med huvudsakligt syfte att effektivisera rättsväsendet i . I uppdraget ingick att skulle lämna förslag till närmare lokalisering och domkretsindelning av de tingsrätter i som regeringen bedömt borde få en ny yttre organisation. Detta arbete ledde slutligen till att de delar av som utgjordes av miljödomstolen och fastighetsdomstolen lades samman med . Omorga- nisationen medförde att ändringar behövde göras i bl.a. kungörelsen (1971:549) om fastighetsdomstol och i förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar. Ändringarna beslutades och trädde i kraft . Vid handläggs miljö- och fastighetsmålen på två enheter. På dessa enheter finns 9 rådmän, 1 tingsfiskal, 4 miljöråd, 3 fastighetsråd, 2 notarier, 6 beredningsjurister och 12 berednings- sekreterare. Vid dessa enheter handläggs också en fjärdedel av över- klagade utsökningsärenden för . Fastighetsråden tjänstgör även vid andra domstolar. Med hänsyn till de fattade besluten om domstolarna i med omnejd har synpunkter inte inhämtats från i frågan om miljödomstolarnas lokalisering. I tjänstgör vid enheten för fastighetsmål och miljö- mål 3 rådmän, 2 miljöråd, 1 beredningsjurist och 3 domstols- sekreterare. är placerat vid en annan tingsrätt. Domstolen har totalt 40,5 anställda, varav 8 ordinarie domare och 2 miljöråd. Antalet sökande till rådmanstjänster vid har varit: 4 (Dnr 61-02), 4 (Dnr 1-05) och 3 (Dnr 48- 05). Miljödomstolen i har fått in flera ansökningar om gruvverksamhet. Sådana mål är särskilt betungande. har en tjänst som miljöråd dragits in, vilket gör att arbetssitua- tionen är besvärlig. Miljödomstolarna bör lokaliseras till orter där det finns förutsättningar att rekrytera kvalificerad personal, dvs. både jurister och naturvetare samt ingenjörer. Det är viktigt att finna kluster för miljö- och miljörättsområdet. Således är det en fördel om orten kan erbjuda flera arbetsgivare inom dessa områden, så att aktuella personer kan se möjligheten att flytta mellan olika arbetsgivare. De prövningsmyndigheter som prövar tillstånd till B- verksamheter och som kommer att pröva även A- verksamheter och vattenverksamheter bör vara fler än antalet miljödomstolar, förslagsvis 8–10 myndigheter. Ett av skälen till detta är att resorna annars skulle bli för långa, åtminstone i norra . Antalet sådana myndigheter påverkas också av den framtida regionindelningen i landet. Miljödomstolen vid , som också är fastighets- domstol, leds av en chefsrådman och är indelad i två rotelgrupper. Rotelgrupp 1 består av 2 rådmän, 2 miljöråd, 2 beredningsjurister och 2 domstolssekreterare. Rotelgrupp 2 består förutom av chefsrådmannen av 2 rådmän, 2,5 miljöråd (en miljörådstjänst delas med ), 2 beredningsjurister och 3 domstols- sekreterare. Fastighetsmålen är fördelade på båda rotelgrupperna. För fastighetsmålen finns ett fastighetsråd, som också tjänstgör på andra domstolar. Tingsrätten har totalt 63 anställda, varav 12 ordinarie juristdomare, 4 miljöråd och 1 fastighetsråd. Antalet sökande till rådmanstjänster har varit: 7 (Dnr 29-01), 4 (Dnr 22-03), 4 (Dnr 29-06), 5 (Dnr 103-06), 3 (Dnr 60-07) och 4 (Dnr 131-07). lockade en tjänst som miljöråd 44 sökande från olika platser i landet. Det enda alternativ som är tänkbart när det gäller nuvarande dom- krets är att förlägga kansliorten till . Vid överväganden av de två alternativen finns ett flertal omständigheter att beakta. Miljödomstolen och dess föregångare har verkat i . Verksamheten är alltså väl etablerad på orten. Kontinuiteten har bidragit till att domstolen har kunnat utveckla en organisation och rekrytera personal som motsvarar även de högt ställda kraven på verksamheten. Domstolen har också en etablerad och effektiv beredningsorganisation. Det saknas enligt stöd för att hävda att har ett försteg när det gäller möjligheten att rekrytera kvalificerad personal. har endast en rådman rekryterats till miljö/. Sedan domstolen blev miljödomstol har tekniska ledamöter rekryterats i tre fall. Den förste tjänstgjorde tidigare vid och valde i samband med miljöbalksreformen placering i . De övriga två har rekryterats från och i . Slutsatsen av dessa exempel är att rekryteringen till miljödomstol inte är regionalt präglad utan sker med hela riket som rekryteringsområde. När det gäller rekryteringsfrågan är det viktigt att framhålla att personal av alla kategorier ska rekryteras, men med gemensamt intresse just för verksamheten vid en miljödomstol. Bland domstolens nuvarande personal har särskilt framhållits värdet av att bo och arbeta i en mindre ort med närhet till naturen. Påpekas bör att , som erbjuder motsvarande arbetsuppgifter inom det miljörättsliga området, har omfattande och därtill likartade organisationer, såväl i fråga om inriktning som storlek i och . Det finns goda förutsättningar för specialisering och kompe- tensutveckling inom domstolen. Att partsrepresentanter m.fl. har noterat och uppskattat detta kan utläsas ur en rapport som upprättat efter en intresseundersökning. Domstolen är centralt belägen inom domsområdet och en genomgång av samtliga mål som kom in visar att dessa är väl spridda över området, dock med koncentrationer till Karlstadsområdet, Strömstad-Tanumområdet, Lysekil-Uddevalla- Stenungsundsområdet, med , norra samt Halmstadsområdet. Nytillkommande PBL-mål och fastighetsmål bedöms inte förändra den bilden på något avgörande sätt. En stor del av målen avgörs och kommer att avgöras efter skriftlig handläggning. Domstolens lokalisering har då ingen praktisk betydelse för parterna. I övriga mål hålls muntliga förhandlingar med syn på stället. Viktigast är då reseavstånden från kansliorten till de orter där syn ska hållas. För ca två tredjedelar av de till domstolen inkomna målen är reseavståndet kortare från än från . I lokaliseringsfrågan måste också beaktas att förändringarna inte får påverka handläggningstiderna för befintliga mål i miljö- domstolarna negativt. En ny organisation på annan ort för med sig självklara omställningsproblem av olika slag. En lyckad övergång förutsätter dessutom att befintlig personal verkligen följer med till den nya orten, vilket, efter vad som framkommit, inte alls är någon självklarhet när det gäller miljödomstolen i . Särskilt större mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet kräver stor erfarenhet av och gedigna kunskaper i rättsområdet om hand- läggningen ska kunna ske inom de tider som parterna har kunnat förvänta sig vid Vänersborgsdomstolen. Eftersom meningen är att miljödomstolen vid eventuellt ny lokalisering även ska ta över de nya PBL-målen ökar problemen ytterligare, särskilt med hänsyn till den snäva tidsramen. samband med övertagandet av PBL-målen kommer med all säkerhet att medföra starkt förlängda handläggningstider. Lokaliseringsfrågan har också en större domstolsstrukturell aspekt. Miljödomstolen utgör en stor del av den samlade och bidrar till att tingsrätten blir admini- strativt och judiciellt självbärande. Uppenbarligen skulle den inte få någon sådan betydelse i . Det torde inte heller i övrigt vara någon fördel för verksamheten vid att tingsrätten tillförs ytterligare funktioner. Det kan inte heller bortses från de direkta merkostnader avseende hyror m.m. som sannolikt skulle uppstå genom omlokalisering till den betydligt hetare lokalhyresmarknaden i . är alltjämt ett betydande administrativt centrum, med så gott som alla de institutioner som kännetecknar en residensstad. Betydande delar av natur- och miljövårdsenheter finns i staden. är säte för . Högskola finns på orten och kommer att finnas i . Det kan också sättas i fråga om /ligger utanför vad vi vill kalla . har orterna en betydande karaktär av satellitstäder åt . Det finns redan goda allmänna kommunikationer för pendling. Dessa blir ännu bättre när väg E 45 byggts om till huvudsakligen motorvägsstandard och när järnvägen fått dubbelspår (pågående arbeten). Från har som framgår av ovan redovisade synpunkter vidare inkommit en rapport från en undersökning med uppgifter från externa intressenter inhämtade vid möten . Rapporten ingår i MPU:s underlagsmaterial. Miljödomstolen vid är indelad i fem rotlar, var och en med en rådman som chef. Vid miljödomstolen tjänstgör fem miljöråd som delar förstainstansmålen mellan sig med utgångs- punkt i respektive miljöråds specialområde (en miljörådstjänst delas med ). För beredning av mål finns fyra beredningsjurister. I miljödomstolen finns fyra domstolssekre- terare. Fastighetsmålen är fördelade på fyra rotlar. För fastighets- målen finns två fastighetsråd som också tjänstgör i andra Totalt har tingsrätten ca 60 anställda, varav 20 är ordinarie domare, miljöråden och fastighetsråden inräknade. Antalet sökande till rådmanstjänster har varit: 7 (Dnr 40-00), 5 (Dnr 84-00), 8 (Dnr 06-01), 6 (Dnr 74-04), 3 (Dnr 22-05), 5 (Dnr 94-05) och 4 (Dnr 72-07). lockade en tjänst som miljöråd 36 sökande från olika platser i landet. Historiskt sett blev vald som kansliort för domstolen på grund av sin centrala placering i domsområdet. Det går att komma vart som helst i domsområdet på två–. Såväl tåg- som vägförbindelser är goda och det finns en flygplats med dagliga avgångar till bl.a. . Vidare finns dagliga allmänna kommunikationer för resor till . När det gäller miljöråden behövs de fem som finns för att täcka respektive specialistområde. Tre av miljöråden är bosatta i och två i . Ett miljöråd pensioneras . Det är inte möjligt att bibehålla en hög kompetensnivå om domsområdet delas upp i två delar. Därtill är den allmänna trenden när det gäller reformering av domstolsorganisationen att domstolsområdena blir större, inte mindre. Miljödomstolen har inte haft några rekryterings- problem. De domare som arbetar vid domstolen har samtliga en mycket hög kompetens och har sökt sig till av olika anledningar. Flertalet domare är bosatta i och det är inte troligt att de vill flytta från orten. Domstolen har inte heller haft några rekryteringsproblem när det gäller sekreterare och beredningspersonal. Vid de senaste rekryteringstillfällena avseende beredningspersonal har det funnits flera sökande med notarie- meritering. Avdelning 2 vid består av tre rotlar och utgör miljödomstol. Där handläggs även fastighetsmålen och en liten del av tvistemålen samt vissa domstolsärenden. På avdelningen tjänstgör 1 chefsrådman, 2 rådmän, 4 domstolssekreterare, 3 miljö- råd och 1 beredningsjurist. är placerat vid en annan Totalt finns det vid tingsrätten och länsrätten ca 42 anställda, varav 10 är ordinarie domare. Antalet sökande till rådmanstjänster har varit: 3 (Dnr 104-00), 2 (Dnr 33-01) och 2 (Dnr 32-07). lockade en tjänst som miljöråd sju sökande från olika platser i landet. Vid övervägandena om lämpligt antal domstolar och deras lokali- sering måste det beaktas vad som ska hända med fastighets- domstolarna. Om dessa läggs samman med miljödomstolarna vinner man i effektivitet. En sådan domstol i södra skulle få in ca 350 mål . Om man skulle besluta att flytta från miljödomstolen i till skulle domstolen tillföras ytterligare minst 100 mål . I den typ av mål som miljödomstolarna prövar och kommer att pröva (t.ex. PBL-mål) är det mycket vanligt att avgörandet sker först efter huvudförhandling och syn i närheten av berörd plats. Sedan EuropakonventionenTPF1FPT blev lag i är det nästintill omöjligt att avgöra ett mål på handlingarna om en part begär syn eller muntlig förhandling. Det innebär således att de mål domstolen prövar medför många resor. Det är för personalen vid miljödom- stolen krävande att företa dessa resor, inte sällan i mörker och dålig sikt trots att domsområdet bara omfattar södra . För det fall hela skulle tillhöra samma domsområde kommer resorna att bli än mer omfattande och det kan med fog antas att det får en negativ inverkan på handläggningstiderna. Ett av miljöråden vid domstolen har när det gäller hans 15 senaste resor beräknat reslängden om stationeringsorten hade varit i stället för . Vid åtta av dessa resor hade res- längden ökat med mer än och vid sex av resorna hade reslängden ökat med kring till uppemot . Skillnaderna i ressträckor framgår av tabellen nedan. 1TP PT Europeiska konventionen d. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Från t o r Från t o r Vi lämnar här i korthet uppgifter om domstolar som kan tänkas som alternativ till dagens miljödomstolar. Antalet anställda vid kommer , efter en beslutad sammanslagning med att uppgå till ca 250, varav ca 50 ordinarie domare. har samman- lagt ca 140 anställda. Av dessa är 25 ordinarie domare. Vid , där det finns ca 65 anställda, är 11 personer ordinarie domare. har ca 38 anställda, däribland 10 ordi- narie domare. , slutligen, har ca 55 anställda, varav 10 ordinarie domare. För handläggningen av ett mål eller ärende i en domstol gäller alltid en viss processlag. Det finns , om man bortser från administrativa ärenden, tre sådana lagar, nämligen rättegångs- balken, förvaltningsprocesslagen och ärendelagen. För olika typer av mål och ärenden finns det i anslutning till materiell lagstiftning ofta särbestämmelser som kompletterar, utesluter eller gör in- skränkningar i de bestämmelser som finns i den processlag som är tillämplig. I det följande ska frågor om processordningen behandlas med sikte på ett ställningstagande till vilken eller vilka processlagar som i fortsättningen bör svara för den grundläggande regleringen av förfarandet i en miljödomstol i de fall där ett beslut av en förvaltningsmyndighet har överklagats dit samt för vissa andra måltyper, t.ex. mål om utdömande av vite. Kapitlet kommer att disponeras på så sätt att vi först i korthet redogör för framväxten av de olika processlagarna, varefter vi ser på likheter och skillnader mellan förvaltningsprocesslagen och ärendelagen. Slutligen redogör vi för processordningen i miljödomstolarna och fastighetsdom- stolarna. Fram fanns det för mål och ärenden i domstolar endast en grundläggande processlag, nämligen lag. För särskilda måltyper och för särskilda domstolar fanns det dock i annan lagstiftning åtskilliga särbestämmelser. Införandet av vår nuvarande rättegångsbalk medförde ett behov av differentiering. Förfarandet enligt den nya balken kom nämligen att präglas av ett relativt detaljerat regelsystem, starkt inriktat på att passa väl för tvistemål i klassisk mening och för brottmål. Målen skulle enligt balken normalt avgöras efter en huvudförhandling vid vilken principer om muntlighet, omedelbarhet och koncentration skulle råda. För att möjliggöra en tillämpning av dessa principer krävdes att varje tvistemål genomgick ett omfattande förberedelse- skede i domstolen. För brottmålens del fick regler om förunder- sökning hos polis och åklagare fylla samma funktion. Den nya regelsystem var inte möjligt att tillämpa för den frivilliga rättsvård som förekom vid domstolarna, t.ex. ärenden enligt , och lagen (1904:48 s. 1) om samäganderätt. För den skull infördes med en särskild processlag för den frivilliga rätts- vården, lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden (ärendelag). Den lagen innehöll några få enkla handlägg- ningsregler genom vilka balkens grundprinciper ersattes av regler om en i huvudsak endast skriftlig handläggning. I oreglerade frågor hänvisade lagen till balken. , som innehåller bortemot 800 paragrafer, är så uppbyggd att den ska tillämpas i samtliga instanser som har att pröva saken. I 21 § lagen (1946:804) om införande av nya finns visserligen en bestämmelse som gör balkens hovrättsbestämmelser tillämpliga när en förvaltningsmyndighets avgörande enligt särskilda bestämmelser får överklagas till hovrätt. Några bestämmelser som avser överklaganden från en förvaltnings- myndighet till en tingsrätt finns dock inte i anslutning till balken. När det gäller förfarandet i allmänna förvaltningsdomstolar fanns det inga uttryckliga lagregler. I viss utsträckning torde dock regler i gamla och nya ha tillämpats analogt. Vid förvaltningsdomstolsreformen fann man att tiden var mogen för en fullständigare, enhetligare och mer systema- tiserad reglering av förfarandet i dessa domstolar (se prop. 1971:30 del 2 s. 290–291). Regleringen borde vara självständig i förhållande till och mindre utförlig än den balken represen- terade. Föredragande departementschefen pekade på den skillnad som ligger i att de allmänna domstolarna i motsats till förvalt- ningsdomstolarna har att handlägga dispositiva tvistemål.