sou · GWB31 · 2008-02-28 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Omslagsbild: /Sjöharen Amerikansk kammanet i mynningen till , beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att redovisa förutsättningar för anslutning till den internationella konventionen om kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment. förordnade statsrådet sjösäkerhetsdirektören , , som särskild utredare. Som experter förordnades avdelningsdirektören , , och kanslirådet , . Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnas betänkande Barlastvattenkonventionen – om anslutning (SOU 2008:1). Uppdraget är därmed slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Barlastvattenkonventionens bakgrund och status ................. Konventionens syfte och innehåll........................................... Effekter av konventionens genomförande ............................. Utvecklingen inom IMO och andra internationella 3.3.1 Samarbete mellan HELCOM och OSPAR ................ Förutsättningar för anslutning ...................................... Skifte av barlastvatten .............................................................. Skifte enligt huvudregeln.............................................. 4.1.2 Särskilda områden för skifte......................................... System för behandling av barlastvatten .................................. Tillgängligheten av system ........................................... Mottagningsanordningar för barlastvatten............................. Andra godkända metoder ........................................................ Anslutning med reservation .................................................... Den rättsliga regleringen.............................................. Införlivande av barlastvattenkonventionen i svensk rätt ....... 5.2.2 Lagen om åtgärder mot förorening från fartyg........... 5.3Konventionens regler i förhållande till gällande 5.3.2 Lagen om åtgärder mot förorening från fartyg........... Genomförande av konventionens bestämmelser ........... Tillämpningsområde och definitioner................................... Hantering av barlastvatten..................................................... 6.3.1 Särskilt om godkännande av system .......................... Undantag och dispens ................................................ Anordningar för mottagning av sediment............................ Barlastvattenhanteringsplan och barlastvattendagbok ........ Besiktning och certifiering......................................... Inspektion av fartyg.................................................... 6.7Särskilda åtgärder mot överföring av skadliga vattenlevande organismer och patogener ............................. 6.7.2 Meddelande av förbud och förelägganden ................ Varning om barlastvattenintag................................... Straff och/eller sanktionsavgift............................................. 6.8.1 Den närmare utformningen av Det straffrättsliga förfarandet.................................... Statens ansvar vid otillbörlig försening ................................ Information och rapportering............................................... Konsekvenser för berörda myndigheter............................... Konsekvenser för sjöfartsnäringen m.fl. .............................. 9.1Förslag till lag om kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment.................................................... 9.2 Förslag till lag om ändring i .............................. 9.3 Förslag till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen .............. 9.4Förslag till lag om ändring i lagen om medverkan vid polisiär övervakning...................................... Internationell konvention om kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment 2004............................... har haft i uppdrag att redovisa förutsätt- ningarna för att tillträda den internationella konventionen om kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment, barlastvattenkonventionen. Konventionen antogs vid en diplomat- konferens om fartygs hantering av barlastvatten , anordnad av FN:s internationella sjöfartsorganisation, IMO. Uppdraget har även omfattat att föreslå lämpliga författnings- texter. Utsläpp av barlastvatten utgör ett potentiellt hot mot akvatiska ekosystem och dricksvattentäkter. Med barlastvattnet kan akvatiska växter och djur samt bakterier, virus och svampar transporteras till områden som de inte kan sprida sig till naturligt. Främmande organismer som släpps ut med barlastvatten kan orsaka stor ekologisk och ekonomisk skada i den nya miljön. Syftet med barlastvattenkonventionen är att förebygga, begränsa och slutligen eliminera överföring av skadliga vattenlevande organismer och patogener genom kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment. Konventionen träder i kraft 12 måna- der efter den dag då minst 30 stater, vilkas handelsflottor samman- lagt motsvarar av världshandelsflottans brutto- dräktighet, har blivit parter till den. Per har 11 stater, vilkas handelsflottor motsvarar av världs- handelsflottans bruttodräktighet, tillträtt konventionen. Ett effektivt genomförande av barlastvattenkonventionen skulle betydligt minska riskerna för överföring av skadliga vattenlevande organismer och patogener. De samhällsekonomiska vinsterna av detta torde vara stora. En anslutning till barlastvattenkonventionen skulle även bidra till ett uppfyllande av internationella åtaganden. Inom ramen för konventionen om skydd av Östersjö- områdets miljö (Helsingforskonventionen) och konven- tionen för skydd av den miljön i nordöstra (OSPAR) pågår arbeten för att främja medlemsstaternas tillträde till barlastvattenkonventionen. Ett direktiv om en marin strategi i syfte att uppnå en god miljöstatus i EU:s hav har antagits av och ministerrådet . anser med hänsyn härtill att bör ansluta till barlastvattenkonventionen så snart förutsättningar härtill föreligger. Barlastvattenkonventionen omfattar samtliga fartyg i internationell trafik. På dessa fartyg ska barlastvattnet hanteras enligt konven- tionens bestämmelser. Detta är en förutsättning för att barlast- vattnet ska få släppas ut. Reglerna innebär att fartyg antingen ska skifta barlastvatten i områden med ett vattendjup om från närmaste land, eller behandla barlastvattnet med godkända system så att koncentrationen av skadliga vattenlevande organismer och patogener inte överstiger angivna gränsvärden. I vattenområden som inte uppfyller konven- tionens krav på djup och avstånd från land, får särskilda områden inrättas där fartyg tillåts skifta barlastvatten. mellan och , beroende på när fartygen är byggda och hur stor barlastvattenkapacitet de har, ska en övergång ske till hantering av barlastvattnet enbart genom behandling ombord på fartygen. kommer det inte längre att vara tillåtet för något fartyg att utföra skifte av barlastvatten. Kraven på skifte och på behandling av barlastvattnet genom godkända system gäller inte om barlastvattnet lämnas till en mottagningsanordning i land eller om någon annan godkänd metod för hantering av barlastvatten används. , och stora delar av är inte tillräckligt djupa för att skifte av barlastvatten ska kunna utföras på det angivna avståndet från land. Detta innebär att de flesta fartyg som anlöper svenska hamnar, liksom många svenska fartyg som anlöper en Nordsjö- eller Östersjöstats hamn, inte kan utföra skifte av barlastvatten med uppfyllande av konventionens kriterier för vattendjup och avstånd från land. Undersökningar som () har utfört visar vidare att det inte är lämpligt att inrätta särskilda områden för skifte i ekonomiska zon. Några sådana områden har inte heller inrättats av någon annan stat . kan således inte besluta att konventionens bestämmelser om skifte av barlastvatten ska gälla samtliga fartyg som anlöper svenska hamnar och inte heller samtliga svenska fartyg som anlöper annan stats hamn. bedömer att dispens från kraven på hantering av barlastvatten inte kan utfärdas generellt för fartyg som inte kan uppfylla kraven på skifte. Utredningen bedömer vidare att mottagningsanordningar för barlastvatten i land inte bör installeras. Några andra godkända metoder för hantering av barlastvatten finns inte . Att hantera barlastvattnet genom behandling ombord på fartygen med godkända system blir inte ett krav för alla fartyg . Utredningen anser att det inte är lämpligt att införa sådana krav tidigare än vad konventionen anger. kan således inte uppfylla barlastvattenkonventionens bestämmelser om hantering av barlastvatten till fullo . Utredningen föreslår därför att ansluter till barlast- vattenkonventionen och i samband med det anmäler en reservation med innebörd att , av skäl som hänför sig till geografiska, hydrografiska och hydrologiska förhållanden, inte kommer att fullständigt kunna tillämpa konventionens bestämmelser om utförande av skifte av barlastvatten på samtliga fartyg som omfattas av konventionen. Denna reservation kommer emellertid att gälla endast . kommer att kunna uppfylla konventionens bestämmelser om hantering av barlastvatten fullt ut. En särskild fråga rör tillgängligheten av godkända system för behandling av barlastvatten. Enligt en preliminär bedömning av , , kommer sådana system att vara tillgängliga i tillräcklig omfattning först eller i varje fall . Enligt barlastvattenkonventionen ska fartyg byggda och senare med en barlastvattenkapacitet hantera sitt barlastvatten med godkända behandlings- system. Detta har föranlett IMO:s högsta beslutande organ, Assembly, att anta en resolution inne- bärande att tillträdande parter rekommenderas att, , inte tillämpa krav på behandling av barlastvatten genom godkända system på fartyg som byggs och som har en barlastvattenkapacitet . Utred- ningen föreslår att följer denna rekommendation och meddelar IMO om denna avsikt i samband med att konventionen tillträds av . föreslår att bestämmelserna i barlast- vattenkonventionen införs i en ny lag, benämnd lagen om kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment (barlastvatten- hanteringslagen). Denna lag föreslås kompletteras med en förordning. Detta regelverk kommer i sin tur att behöva fyllas ut med ett flertal myndighetsföreskrifter. är central förvaltningsmyndighet med ett sektors- ansvar för sjöfarten och med ett ansvar för att sjöfartens påverkan på miljön minimeras. Verket har , genom , ansvaret för införlivandet av en mängd internationella bestäm- melser om teknisk, operativ och miljömässig säkerhet i svensk lagstiftning. Utredningen föreslår därför att ges i uppdrag att genomföra stora delar av barlastvattenkonventionens bestämmelser och att utöva tillsyn över fartygens efterlevnad av reglerna. Enligt utredningens förslag kommer lagen att innehålla bestäm- melser om bl.a. hantering av barlastvatten, mottagningsanordningar för sediment, barlastvattenhanteringsplaner och barlastvatten- dagböcker, tillsyn och påföljder vid överträdelser. Förslagen innebär bl.a. följande. Innan barlastvatten släpps ut från fartyg i Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon, samt från svenska fartyg utanför dessa områden, ska barlastvattnet ha hanterats på föreskrivet sätt. Fram till de tidpunkter fartyg ska ha godkända behandlingssystem ombord, ska skifte av barlastvatten utföras på de fartyg där detta kan ske i enlighet med konventionens bestämmelser. Mottagningsanordningar för sediment ska inrättas på de platser där rengöring eller reparation av barlastvattentankar förekommer och som anvisas av . Fartyg ska tillämpa en barlastvattenhanteringsplan och föra en barlastvattendagbok. Fartyg ska vidare besiktigas, certifieras och inspekteras i enlighet med barlastvattenkonventionens bestämmelser. En särskild avgift, s.k. barlastvattenavgift, ska påföras fartygets rederi vid otillåtet utsläpp av barlastvatten. Denna avgift ska beslutas av och kunna överklagas till sjörättsdomstol. En straffrättslig påföljd ska kunna komma i fråga vid sidan av barlastvattenavgiften. Påföljden vid övriga överträdelser ska vara straffrättslig. Under vissa förutsättningar ska sådana förbud och förelägganden som är nödvändiga för att säkerställa att fartyg inte släpper ut barlastvatten förrän det kan ske utan att utgöra en risk för miljön, människors hälsa, egendom eller resurser kunna meddelas av . Utredningen föreslår vidare att ges i uppdrag att utfärda varningar om barlastvattenintag i vissa områden. Utredningen anser även att det bör finnas en möjlighet att besluta om tilläggsåtgärder till konventionens bestämmelser i form av förbud mot utsläpp av barlastvatten inom vissa områden på svenskt inre vatten. Exempel- vis kan utsläpp av obehandlat barlastvatten från internationell sjöfart i och , som utgör dricksvattentäkter, inne- bära särskilt stora risker för miljön. Utredningen föreslår därför att bemyndigas att besluta föreskrifter om sådana förbud, efter att ha hört , om det är nödvändigt för att förebygga och begränsa överföring av skadliga vattenlevande organismer och patogener. Införlivandet av barlastvattenkonventionens bestämmelser kom- mer att medföra en del mindre ändringar i gällande författningar. Barlastvattenhanteringslagen med tillhörande förordning föreslås träda i kraft först i samband med barlastvattenkonventionens ikraftträdande. Ett bemyndigande för att godkänna system för behandling av barlastvatten föreslås dock träda i kraft . De av utredningen föreslagna tilläggsåtgärderna bör också kunna bli gällande innan konventionen träder i kraft, eftersom de avser beslut som enbart skulle komma att gälla på svenskt inre vatten. The assignment to the Inquiry was to account for the prerequisites for to accede to the Inter- national Convention for the Control and Management of Ships Ballast Water and Sediments, the Ballast Water Convention. The Convention was adopted on February 13, 2004 at a diplomatic conference on for Ships, arranged by IMO, the of the UN. The assignment also included proposing appropriate statutory texts. The discharge of ballast water constitutes a potential threat to the aquatic ecological systems and drinking water catchments. Ballast water may transport aquatic plants and animals as well as bacteria, virus and fungi to areas to which these would not spread in a natural way. Alien organisms discharged with ballast water may cause huge ecological and economic damage to their new environ- ment. The purpose of the Ballast Water Convention is to prevent, minimize and ultimately eliminate the transfer of harmful aquatic organisms and pathogens by control and management of ships ballast water and sediments. The Convention will come into force 12 months after the day on which a minimum of 30 states, the merchant fleets of which correspond to at least 35 per cent of the gross tonnage of the world merchant fleet, have become parties to it. As per eleven states, the merchant fleets of which correspond to 3,46 per cent of the gross tonnage of the world merchant fleet, have acceded to the Convention. An efficient implementation of the Ballast Water Convention would considerably reduce the risks of transferring harmful aquatic organisms and pathogens. The societal gains from this are probably great. Acceding to the Ballast Water Convention would also contribute to a fulfilment of the international commitments of . Within the framework of the Convention on the Protection of the in the Baltic Area (the Convention) and the Convention for the Protection of the Environment of the North-East () work is in progress to promote the accession of the member states to the Ballast Water Convention. A Directive on a strategy, aiming at a good environmental status in the seas of the EU in 2020, at the latest, has been adopted by Parliament and , 2007. Taking the above into consideration, it is the opinion of the Inquiry that should accede to the Ballast Water Convention as soon as the adequate prerequisites exist. The prerequisites of for accession The Ballast Water Convention comprises all ships in international traffic. On board these ships the ballast water shall be managed in accordance with the provisions of the Convention. This is a requirement for ballast water discharge. The provisions state that ships shall either exchange their ballast water in areas where the depth is at least 200 metres at a minimum distance of 50 nautical miles from the nearest land or treat the ballast water by approved systems in order to ensure that the concentration of harmful aquatic organisms and pathogens does not exceed the stipulated limits. In areas which do not comply with the requirements of the Convention for depth and distance from land special zones may be established where ships are allowed to exchange their ballast water. Between the years 2009 and 2016, depending on the year of construction and the ballast water capacity of the ships, a transition from ballast water exchange shall be made to managing ballast water on board only. As from 2016 ballast water exchange will no longer be allowed for ships. The requirements for exchange and for managing ballast water in approved systems do not apply if the ballast water is delivered to reception facilities or if another approved method for managing ballast water is used. The Baltic Sea, and great parts of the North Sea are not deep enough for ballast water exchange at the stipulated distance from land. This means that most ships entering Swedish ports, as well as many Swedish ships entering ports in Baltic Sea and North Sea countries cannot exchange ballast water and thus also comply with the criteria of the Convention as regards depth and distance from land. Further, investigations made by the Swedish Meteorological and () show that of special zones for ballast water exchange within the Exclusive Economic of (EEZ) is not advisable. Neither have such zones not yet been established by any other states. Thus, cannot require that the provisions of the Convention on ballast water exchange shall apply to all ships entering Swedish ports nor to all Swedish ships entering ports in other countries. It is the opinion of the Inquiry that a general exemption from the requirement for ballast water manage- ment cannot be granted to ships which cannot comply with the exchange requirement. Furthermore, it is the opinion of the Inquiry that reception facilities for ballast water should not be installed. No other approved methods for managing ballast water are known to exist for the time being. The requirement to manage ballast water on board by treatment in approved systems in all ships will not be in force until 2016. Inquiry does not consider it appropriate to introduce such requirements ahead of the stipulations of the Convention. Thus cannot fully comply with the require- ments of the Ballast Water Convention on ballast water manage- ment until 2016. The Inquiry therefore suggests that should accede to the Ballast Water Convention and, in this connection, register a reservation that , for geographical, hydrographical and hydrological reasons, will not be able fully to comply with the stipulations of the Convention as regards ballast water exchange in all ships concerned by the Convention. However, this reservation will be in force for a limited period of time. As from the year 2016 will be in a position to comply fully with the stipulations of the Convention as regards ballast water management. A special issue concerns the availability of approved ballast water management systems. A preliminary estimate made by , , indicates that a satisfactory range of such systems will not be available until 2010 or even 2011. According to the Ballast Water Convention ships built in 2009 and later with a ballast water capacity of less than 5 000 cubic metres shall be able to conduct ballast water management that complies with requirements of approved systems. This has made the supreme decision-making body of IMO, the Assembly, adopt a resolution stating that acceding parties are recommended, for a limited period of time, not to require treatment of ballast water by approved systems on board ships built in 2009 and which have a ballast water capacity less than 5 000 cubic metres. The Inquiry proposes that follows this recommendation and communicates its intention to do so when depositing its instrument of accession with the IMO.. Inquiry suggests the regulations of the Ballast Water Convention to be introduced in a new Act, named The Act on Control and Management of Ships Ballast Water and Sediments (the Act). This Act should be supplemented by a new Ordinance. These regula- tions also need to be supplemented by a number of Authority Regulations. () is a central administrative authority with responsibility for the sector and also for reducing the environmental impact of to a minimum. SMA is today, via the Swedish Safety Inspectorate, responsible for the incorporation of a number of international regulations regarding technical, operational and environmental safety in Swedish law. The Inquiry therefore proposes the SMA to be assigned the task to implement great parts of the Ballast Water Convention regulations and to supervise the ships observance of the regulations. The Inquiry proposes the Act to comprise regulations for example on ballast water management, sediment reception facilities, ballast water management plans, and ballast water record books, surveys and sanctions in case of violation. The proposals deal with the following matters, inter alia. Before ballast water is discharged from ships in the Swedish territorial sea or the Swedish Exclusive Economic (EEZ), and from Swedish ships outside these areas, ballast water management shall have been conducted as stipulated. Up till the time when ships are obliged to have approved management systems on board, ballast water exchange shall be conducted where this can be performed pursuant to the regulations of the Convention. Sediment reception facilities shall be established in places where cleaning or repair of ballast tanks occur, as decided by the SMA. Ships shall implement a ballast water management plan and keep records in a ballast water record book. Furthermore, inspections, certifications and surveys shall be performed pursuant to the provisions of the Ballast Water Convention. A special fee shall be charged the company in case of unlawful ballast water discharge. This fee is to be decided by the SMA; it should be possible to appeal against it at a Court. Penal law sanctions shall be possible in addition to the ballast water fee. The sanction in case of other violations should be penal. Under certain conditions the SMA shall have the right to issue such prohibitions and orders that are needed to ascertain that ships do not discharge ballast water until this can be done without imposing a hazard to environment, health, property or resources. Inquiry further proposes that the should be commissioned to issue warnings against ballast water intake in certain areas. Inquiry is further of the opinion that the possibility should be given to decide upon further measures in addition to the provisions of the Convention, in the form of prohibitions against discharge of ballast water in certain areas of Swedish inland waters. For example, discharge of untreated ballast water from international ship traffic in and , which are sources of drinking water, would constitute particularly great hazards to the environ- ment. Thus the Inquiry proposes the SMA to be authorized, after consulting the , to issue such prohibitions if needed in order to