sou · GWB365 · 2008-06-25 00:00:00 — När det gäller lämplighetsprövningen av en jurist som utan att vara advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå driver juridisk verksamhet i egen regi har hos utbildats en relativt fast praxis (Renfors m.fl., Rättshjälpslagen och annan lagstiftning om rättsligt bistånd : en kommentar, juridik, 2 uppl., 2006, s. 132 f.). En jurist som öppnar egen verksamhet får när han begär biträdesförordnande första gången till beslutande myndighet lämna in de merithandlingar han vill åberopa. I allmänhet förordnas han därefter till biträde enligt rättshjälpslagen om angelägenheten är av enkel beskaffenhet, såsom vissa familjerättsliga ärenden. Nästa gång han begär biträdesförordnande kontrolleras hur han skött föregående uppdrag. Har detta skötts utan anmärkning kan han räkna med att få ytterligare förordnanden i enklare ärenden. Om även dessa sköts väl kan han kvalificera sig för förordnanden i mer komplicerade ärenden. Om ett föreslaget biträde har bristande processuell erfarenhet förordnas inte han eller hon som rättshjälpsbiträde (RN 240/2000). En offentlig försvarare ska i princip vara advokat (21 kap. 5 § ). Dessutom krävs att advokaten bedöms lämplig för uppdraget. Genom en lagändring infördes en möjlighet att förordna någon annan person än en advokat om det finns särskilda skäl för det. Det krävs dock att det är fråga om en person som har avlagt för behörighet till domarämbetet föreskrivna kunskaps- prov och som dessutom anses lämplig. Departementschefen anförde i samband med lagändringen att det är av stor vikt att uppdrag som offentlig försvarare förbehålls den yrkeskår som står under offentligrättslig tillsyn och därför har ett särskilt ansvar för att uppdraget utförs på ett ur både det allmännas och den enskildes synpunkt tillfredsställande sätt (prop. 1972:4 s. 264 f.). Dessa uppdrag borde därför enligt departementschefen även fortsätt- ningsvis i princip inte lämnas till andra än advokater. Eftersom det i vissa domkretsar inte fanns tillräckligt med advokater ansågs det emellertid nödvändigt att i sådana fall kunna utse någon annan än en advokat. Departementschefen framhöll också att det kan vara fråga om en jurist som visserligen inte är advokat men som den misstänkte hyser särskilt förtroende för på det speciella rättsområdet. Det kan t.ex. vara fråga om en medlem i ett fackförbund som vänder sig till en erfaren förbundsjurist. Om den misstänkte har föreslagit en behörig person som offentlig försvarare, ska han eller hon förordnas om det inte medför avsevärt ökade kostnader eller det annars finns särskilda skäl emot. För målsägandebiträden gäller samma behörighetsregler som för rättshjälpsbiträden (4 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde och 26 § rättshjälpslagen[1996:1619]). Det innebär att ett måls- ägandebiträde ska vara advokat, biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. Då det gäller ett målsägandebiträdes kvalifikationer framhöll departementschefen i lagens förarbeten att ett målsägandebiträde måste ha goda kunskaper i de regler som gäller för förunder- sökningen och rättegången i brottmål (prop. 1987/88:107 s. 28). För att kunna ta till vara målsägandens intressen på rätt sätt i samband med förhör m.m. borde det enligt departementschefen också krävas att biträdet har goda kunskaper i straffrätt. Även uppgiften att föra biträdets talan ansågs kräva god juridisk kompetens. Den som ska komma ifråga för ett förordnande som målsägandebiträde borde alltså ha breda juridiska kunskaper och erfarenheter. Departementschefen menade att detta krav generellt borde kunna anses uppfyllt beträffande advokater och biträdande jurister på advokatbyråer. I fråga om vilka som i övrigt skulle komma ifråga som målsägandebiträde fanns det enligt departe- mentschefens mening inte anledning att ha någon annan reglering än när det gäller biträden enligt rättshjälpslagen. Departe- mentschefen framhöll dock att uppdragen som målsägandebiträde bara bör ges till dem som uppfyller högt ställda krav på juridisk kompetens och personlig lämplighet för uppgiften, vilket i praktiken borde leda till att det i första hand är advokater som kommer i fråga. För detta talade enligt departementschefen även intresset av en kompetensmässig balans mellan den offentlige försvararen och målsägandebiträdet, liksom intresset av att upp- dragen som målsägandebiträde inte uppfattas som mindre kvalificerade. Utredningen om målsägandebiträde har i sitt betänkande Målsägandebiträdet – Ett aktivt stöd i rättsprocessen (SOU 2007:6, s. 246 ff.) lagt fram förslag till skärpta krav på målsägandebiträdens behörighet. Utredningen har framhållit att uppdraget som måls- ägandebiträde är ett krävande uppdrag som förutsätter inte bara kunskaper om brottmålsprocessen och kunskaper i skadeståndsrätt, utan också kännedom om den situation som ett brottsoffer befinner sig i och vilka reaktionsmönster som brott kan orsaka. Utredningen anser därför att personer som inte har juristexamen bör vara uteslutna från att få uppdrag som målsägandebiträde och att det dessutom bör krävas att den som vill bli förordnad har erfarenhet av att föra talan i domstol. Detta ligger enligt utredningen i linje med tidigare uttalanden om att endast de som motsvarar högt ställda krav på juridisk kompetens och personlig lämplighet bör komma i fråga. Eftersom advokattiteln i sig för en viss kvalitet och det dessutom inte finns anledning att ställa lägre krav på målsägandebiträden än på offentliga försvarare, föreslog utredningen en ny bestämmelse enligt vilken det till målsägandebiträde ska utses en advokat som är lämplig för uppdraget. Endast om särskilda skäl föreligger ska det enligt utredningens förslag vara möjligt att förordna någon annan än en advokat. I enlighet med vad som gäller för offentliga försvarare anser utredningen att det bör krävas att den som inte är advokat ska ha avlagt för behörighet till domarämbetet föreskrivna kunskapsprov och dessutom vara lämplig för det aktuella uppdraget. Bestämmelsen ska enligt utredningen kunna tillämpas t.ex. när en advokatbyrå som har några biträdande jurister anställda specialiserar sig på att ta uppdrag som målsägandebiträde och advokaten på byrån inte har möjlighet att ta de uppdrag som erbjuds (a.a. s. 247). Av remissvaren framgår att remissinstanserna är positiva till förslaget att skärpa kraven på målsägandebiträden. Någon pekar dock på att även biträdande jurister bör kunna komma ifråga. avstyrker förslaget att endast advokater ska kunna förordnas och anser att även biträdande jurister på advokatbyråer bör komma ifråga. framhåller att det finns biträdande jurister som är engagerade i frågor rörande brottsoffer och som besitter tillräckliga kunskaper för att kunna tillvarata målsägandens intressen. Särskild företrädare för barn Till särskild företrädare får enligt 5 § lagen om särskild företrädare för barn förordnas en advokat, biträdande jurist på en advokatbyrå eller någon annan. Ett grundläggande krav som ställs på den som ska förordnas som särskild företrädare är att han eller hon på grund av sina kunskaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt lämplig för uppdraget. Det ställs alltså strängare krav på en särskild företrädare än på ett rättshjälpsbiträde. I propositionen anfördes följande beträffande dessa strängare krav (prop. 1998/99:133 s. 33 f.): Uppdraget som särskild företrädare för barn innebär (dock) att särskilda krav måste ställas på den som kan komma i fråga för att förordnas. Det gäller särskilt de personliga egenskaper en sådan person bör besitta. Dessa särskilda krav på lämplighet bör komma till uttryck i lagtexten. De särskilda kraven gäller till att börja med förmågan att utöva uppdraget så att barnets bästa sätts i främsta rummet och – i den mån som förutsättningar finns för det – hänsyn tas till barnets egen vilja. Det måste ställas stora krav på förmågan att sätta sig in i barnets situation, att kommunicera med barnet och att vinna dess förtroende. De särskilda kraven gäller vidare förmågan att hantera en mycket känslig situation som ofta kan innefatta komplexa intressekonflikter. Den som skall utses bör ha stor integritet, kunna vinna förtroende både hos personal på daghem och skola, tjänstemännen inom , och – i möjligaste mån – hos vårdnadshavarna. Det bör betonas att den särskilda företrädaren måste stå fri i förhållande till polis- och åklagarmyndigheterna men också i förhållande till en vårdnadshavare som inte berörs av misstankarna om brott. En uppenbar förutsättning för att den särskilda företrädaren skall kunna utföra uppdraget på ett riktigt och förtroendeskapande sätt är att det inte finns fog för att uppfatta honom eller henne som partisk i den konflikt som kan finnas mellan vårdnadshavarna. Det är också viktigt att den som förordnas som särskild företrädare för barn har erfarenheter av förundersökning och rättegång i brottmål. Företrädesvis bör personer som har erfarenhet av uppdrag som målsägandebiträde i ärenden av liknande karaktär och som har utfört de uppdragen på ett tillfredsställande sätt kunna anlitas för uppdrag som särskild företrädare. För att anses lämplig för uppdraget krävs alltså att särskilda krav när det gäller erfarenheter och kompetens är uppfyllda. Att i lagtexten ange mer specifika kriterier när det gäller kraven på den som skall utses framstår inte som meningsfullt. Regeringen bedömer det inte heller lämpligt att formellt begränsa gruppen av personer som skall kunna utses till endast advokater. Visserligen följer av den erfarenhet som krävs att det i de allra flesta fallen kommer att vara advokater som utses. En begränsning skulle dock kunna innebära att i och för sig lämpliga personer inte kan komma i fråga. Begränsningen torde inte heller tillräckligt tillgodose kraven på särskild lämplighet. Mot denna bakgrund framstår det som mest ändamålsenligt att i lagtexten ställa upp allmänt formulerade krav på särskild lämplighet. Lagrådet har påtalat att kraven på personliga egenskaper och yrkeserfarenhet bör återspeglas i lagtexten. Regeringen delar Lagrådets bedömning men anser att lagtexten också bör återspegla de formella kraven på en särskild företrädare och att lagtexten på samma sätt som gäller för t.ex. målsägandebiträden bör ange den personkrets som framför allt kommer i fråga för uppdragen. Det är lämpligt att personkretsen för uppdraget som särskild företrädare huvudsakligen är densamma som för offentliga biträden. Om det är aktuellt med ett offentligt biträde för den underårige i en process enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) bör i möjlig mån en samordning ske. Förutsatt att en person uppfyller krav på lämplighet för bägge uppdragen bör han eller hon utses i båda fallen. Frågan om tillräcklig kompetens hos dem som utses aktualiserar frågan om särskilda utbildningsinsatser. Regeringen avser att genom kontakter med berörda myndigheter samt de organisationer som kan bidra med erforderlig kompetens på området verka för att lämpliga utbildningsinsatser för särskilda företrädare för barn kommer till stånd. 3.5Förordnande av offentliga biträden vid I mitt uppdrag ingår bl.a. att redovisa i vilken utsträckning förordnar offentligt biträde enligt 18 kap. 1 § utlänningslagen. Av yttrande till JO (JO:s beslut , dnr 3961-2004) framgår att verket då i någon mån hade förändrat rutinerna för handläggningen av asylärenden. De ärenden där uppehållstillstånd bedömdes kunna beviljas och ärenden där ansökan bedömdes vara uppenbart ogrundad eller av annan anledning var av okomplicerad natur handlades i en särskild ordning och utan att offentligt biträde förordnades. På detta sätt skulle resurser frigöras för handlägg- ningen av de ärenden som var mer komplicerade. I övriga ärenden, som bedömdes kunna leda till antingen ett avvisningsbeslut eller ett beslut om uppehållstillstånd, förordnades ett offentligt biträde för sökanden och handlingarna i ärendet kommunicerades med biträdet. I samband med av kontor i (JO:s beslut , dnr 24-2007) framkom att rutinerna för förordnande av offentligt biträde i asylärenden på nytt hade ändrats. förordnas ett offentligt biträde i stort sett i alla ärenden när en ansökan kommer Det gäller även sådana ärenden där det kan förväntas att ansökan kommer att bifallas. har förklarat att skälet till den ändrade ordningen är att antalet asylsökande har ökat så kraftigt att verket inte längre har möjlighet att göra den inledande bedömning av ärendet som förutsattes i den tidigare modellen. kom 36 207 asylsökande till . Migrations- verket fattade sammanlagt 30 802 beslut om offentliga biträden. Dessa beslut gällde i huvudsak asylsökande. Varje beslut kan avse flera sökande i samma familj. Nedan redovisas närmare antalet förordnanden –2007 samt kostnader för biträdena . Antal beslut om offentliga biträden –2007 Utgifter för offentligt biträde vid Belopp (kr) Offentliga biträden, asylprövning Offentliga biträden, tillståndsprövning Offentliga biträden, prövning verkställighetshinder har i en promemoria daterad beskrivit verkets rutiner för förordnande av offentliga biträden. Den följande beskrivningen bygger i huvudsak på promemorian och de kompletterande upplysningar som Migra- tionsverket har lämnat. utgångspunkt för förordnande av offentliga biträden är att advokater och biträdande jurister på advokatbyråer i normalfallet uppfyller lämplighetskravet. De behöver därför inte visa sin lämplighet när de anmäler intresse för att ta emot förordnanden. Andra personer måste däremot styrka sin lämplighet genom att visa prov på utbildning och erfarenhet m.m. Verket har beslutat att uppdra åt vissa chefer att införa advokater och biträdande jurister i verkets adresslista över offentliga biträden samt att pröva lämpligheten hos andra biträden. De utpekade cheferna har var och en sitt geografiska område att bevaka. Uppgiften har delegerats till regionala kontaktpersoner. Det åligger de nu nämnda kontaktpersonerna att avgöra om en person som inte är advokat och eller biträdande jurist på en advokatbyrå kan anses lämplig för uppdrag som offentligt biträde. Som regel ska en sådan person ha juristexamen eller stora kunskaper inom utlänningsrätten. Det förutsätts också att ett förordnande kan bidra till att angelägenheten kan behandlas på ett bättre och mer effektivt sätt än annars. När någon som inte tidigare haft förordnande som offentligt biträde anmäler intresse för att bli förordnad får vederbörande därför skicka in uppgifter om sin juridiska utbildning, tjänstgöring som jurist, erfarenhet av utlän- ningsärenden och eventuella referenser. kon- trollerar dock inte om biträdet har en gällande ansvarsförsäkring (jfr prop. 1996/97:9 s. 216 samt Renfors m.fl., Rättshjälpslagen och annan lagstiftning om rättsligt bistånd : en kommentar, juridik, 2 uppl., 2006, s. 132). Efter godkännande registreras personen på adresslistan över offentliga biträden i Migrations- verkets datasystem. Sammanlagt 1 460 biträden finns upptagna på listan. Majoriteten av dem är antingen advokater eller biträdande jurister på advokatbyrå. Listan visar hur många förordnanden varje biträde har haft sedan det första förordnandet men inte hur många ärenden som för ögonblicket är aktuella. utlänningshandbok framhålls att adresslistan endast är ett hjälp- medel som inte har någon avgörande betydelse för vem som i det enskilda fallet ska förordnas som offentligt biträde. har ansett att en jurist som inte är advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå kan föras upp på listan om han eller hon har erfarenhet av något eller några utlänningsärenden. Resultatet har blivit att adresslistan innehåller ett antal biträden med relativt begränsad erfarenhet av utlännings- ärenden och processföring. Listan över offentliga biträden har enligt ändå stor betydelse. Biträdena är angelägna om att få finnas på listan och vissa har fått uppfattningen att det inte bara är nödvändigt för att få uppdrag utan också tillräckligt. Trots vad som framhålls i verkets utlänningshandbok om att adresslistan bara är ett hjälpmedel som inte har någon avgörande betydelse för vem som i det enskilda fallet ska förordnas, har tidigare framfört att den kvalitetskontroll som görs innan nya personer förs upp på listan talar för att den är något mer än en adresslista. synes verkets inställning dock vara att förteckningen endast är en adresslista. anser att ett offentligt biträde bör ha F-skattesedel samt, i princip och av kostnadsskäl, kontor inom en radie av 10–från sökandens vistelseort. Om ärendet handläggs långt bort från sökanden kan det enligt vara bättre att biträdet finns nära handläggningsorten. Sökandens intresse att ha biträdet på nära håll får då stå tillbaka. När sökanden själv föreslår att en viss person ska förordnas som offentligt biträde förordnas som regel den personen om han eller hon uppfyller lämplighetskraven. Verket gör också en bedömning av om det skulle medföra avsevärt ökade kostnader i förhållande till andra alternativ eller om det finns andra särskilda skäl mot att det föreslagna biträdet förordnas. Finns det inget uttalat önskemål från utlänningens sida om något visst biträde, förordnar Migrations- verket som regel någon som finns med i adresslistan. Migrations- verket har inte utfärdat några riktlinjer för hur uppdragen ska fördelas bland biträdena utöver de allmänna kraven på lämplighet och geografisk närhet. Det är beslutsfattaren eller handläggaren av ett ärende som bestämmer att ett biträde ska förordnas. Ärendet överlämnas därefter till en assistent som sköter förordnandet. Handläggaren informerar assistenten om det finns behov av särskild kompetens i ärendet eller om det av annat skäl finns anledning att ta särskilda hänsyn vid valet av biträde. Så kan t.ex. vara fallet om det är ett ensamkommande barn som ska ha biträde eller en kvinna som vill ha ett kvinnligt biträde. Det är dock assistenten som väljer ett biträde på listan, kontaktar vederbörande och därefter förordnar biträdet. Om sökanden har begärt ett visst biträde och han eller hon inte anses lämplig ankommer det på beslutsfattaren eller handläggaren i ärendet att avslå sökandens begäran och förordna ett annat biträde. Det är också beslutsfattare eller handläggare som prövar frågor om byte eller entledigande av biträde. har utsett en tjänsteman som ska vara verkets egen expert i frågor om offentliga biträden och ansvara för att en enhetlig praxis bildas inom verket. De tidigare nämnda kontakt- personerna ska rapportera erfarenheter av biträden till den centralt placerade experten, som i sin tur ska se till att erfarenheterna sprids inom verket. Experten har också ansvar för verkets praxis när det gäller att avföra olämpliga biträden från adresslistan och ska handlägga en eventuell anmälan till när ett biträdes arbete kan ifrågasättas. har påbörjat ett projekt, Offentliga biträden i utlänningsärenden, med målet att effektivisera användningen av offentliga biträden i utlänningsprocessen och på så sätt främja rättssäkerheten för de sökande. Projektet ska också leda till att kompetensen och kunskapen i frågor om offentliga biträden ökar inom verket, bland offentliga biträden och andra intressenter. Projektet ska redovisas genom rapporter och det ska hållas seminarier i ämnet, både internt och externt. Projektet ska ledas av en projektledare på . Det ska också finnas en styrgrupp och en referensgrupp för projektet. I referensgruppen ska ingå företrädare för , , Svensk flyktinghjälp (SWERA) och Rådgivnings- byrån för asylsökande. Det löpande arbetet ska fördelas på delprojekt, där varje del leds av en av projektdeltagarna. avser att inom ramen för projektet utarbeta förslag på tydliga rutiner och riktlinjer för förordnande av offentliga biträden, framför allt på ett sådant sätt att uppdragen fördelas sakligt, rättvist och opartiskt. Verket ska vidare se över sin delegationsordning när det gäller beslut om förordnande av Särskild tonvikt ska läggas på att lämplighets- bedömningen i varje enskilt ärende ska göras på rätt nivå. Det ska skapas ett system som gör att personalen på ett snabbt och enkelt sätt kan få den information som behövs för att det bäst lämpade biträdet ska förordnas. Systemet ska också ge en samlad överblick över biträdena och deras uppdrag. Projektet ska bl.a. klargöra vilka krav på kompetens som kan ställas på ett offentligt biträde. Man avser att se över det nuvarande kravet på att biträdet ska finnas på nära håll och överväga i vilka fall kompetensen är viktigare än den geografiska närheten. Det ska vidare utarbetas förslag till instruktioner till offentliga biträden. Tanken med detta synes vara att det ska framgå av förordnandena vad som ingår i ett uppdrag som offentligt biträde och vad sökanden bör kunna förvänta sig av sitt biträde. Inom ramen för projektet ska man också ta fram ett system för tydlig återkoppling mellan och de offentliga biträdena, utarbeta rutiner för uppdagande av brister hos biträdena och för att de som missköter sig inte ska kunna användas i andra ärenden. Rutinerna för entledigande av offentliga biträden ska ses över. Förutsättningarna för en central expertfunktion på området ska utredas och riktlinjer för denna funktion utarbetas. Det ska utses kontaktpersoner inom området Asylprövning, vilka ska stödja den centrala expertfunktionen. Inom området Rättslig styrning ska också inrättas en stödjande funktion. Expertfunktionen och kontaktpersonerna ska ha det övergripande ansvaret för att rättshjälpsfrågorna och rättsutvecklingen på området bevakas inom verket. I samråd med kontaktpersonerna ska expertfunktionen driva frågor om effektiviseringar och förbättringar. Projektet ska också arbeta med frågor om ersättning till biträden och utarbeta tydligare krav på innehållet i kostnadsräk- ningarna. Förskottshanteringen ska ses över liksom verkets rutiner för beslut om ersättning. Även delegations- och kompetensfrågan när det gäller beslut om fastställande av ersättning till offentliga biträden ska övervägas. Projektet ska avslutas och redovisas genom en slutrapport . 3.6Offentliga biträden i domstolarna Migrationsöverdomstolen har genom de mål som överklagas kunnat konstatera att kvaliteten på de offentliga biträdena varierar och att det förekommer allt från mycket skickliga biträden till de som håller mycket låg nivå. Migrationsöverdomstolen har vidare märkt att migrationsdomstolarna prutar kraftigt på ersättningarna till biträdena, vilket även Migrationsöverdomstolen gör. Det gäller särskilt i de många fall då det offentliga biträdet inte anför de konkreta skäl för prövningstillstånd som faktiskt kan finnas i målet, utan i huvudsak hänvisar till lagtexten. En annan vanligt förekommande situation är att det offentliga biträdet som grund för prövningstillstånd endast anför att målet har fått en felaktig utgång i migrationsdomstolen. Eftersom Migrationsöverdomstolen inte kan bevilja prövningstillstånd av det skälet sätter domstolen ofta ned ersättningen till biträdet även i sådana fall. Biträden som har fått sin ersättning nedsatt av en migrations- domstol klagar ofta på detta. Migrationsöverdomstolen har dock inte meddelat prövningstillstånd i något mål om skäligheten av yrkat arvode, eftersom det inte har bedömts föreligga några prejudikatsskäl. Däremot har Migrationsöverdomstolen tagit upp ett mål som gällde frågan om biträdet hade rätt att få ersättning vid migrationsdomstolen för arbete avseende mottagande och genom- gång av beslut (MIG 2008:8). Migrations- överdomstolen konstaterade i domen att det arbete som hänför sig till bl.a. ett biträdes genomgång av beslut tillsammans med klienten, omfattas av den ersättning som biträdet har tillerkänts av . I det aktuella fallet hade underrättat sökandena om innehållet i beslutet och advokatens arbete kunde därför inte anses gå utöver det förväntade rutinarbete som omfattades av den ersättning han tidigare fått av . Någon ytterligare ersättning för genomgång av beslutet med klienterna skulle därför inte utgå vid migrationsdomstolen.