sou · GVB3101 · 2008-01-01 00:00:00 — Syftet är att utveckla kriterier och bedömningsgrunder för att kunna beskriva måluppfyllelse och granskningsområden i mer kvalitativa termer. Utredningen bedömer att det statistiska underlaget baserat på den nationella statistiken som används i planeringen av inspektions- besök bör utvecklas. används en liten del av innehållet i systemet och analyser utifrån pedagogiska frågeställningar saknas i stort sett. För att en framtida inspektionsmyndighet ska kunna göra en bedömning av tidsintervall eller omfattning av en inspektion måste den ha tillgång till ett underlag av tillräcklig kvalitet som omfattar både tillsyns- och kvalitetsaspekter. måste därför på ett systematiskt sätt utveckla och använda sig av både gamla och nya redskap och metoder som ger ett användbart underlag. Utredningen har här gett exempel på flera olika metoder som behöver utvecklas och utprövas. Främst handlar det om en förbättring av statistikunderlag och användning av självvärderingar. Utredningen föreslår att inspektionsmyndigheten får regeringens uppdrag att utveckla dessa metoder. Platsbesöket – inriktning, genomförande och rapportering Utredningens bedömning: Platsbesöken syftar till att skaffa underlag som stöd för inspektionens bedömningar. Besöket bör med utgångspunkt i ett effektivt förarbete anpassas till lokala förhållanden och präglas av systematiska undersöknings- metoder. Besöket ska vidare kännetecknas av en tillit till och tillvaratagande av verksamhetens ambition och vilja att utvecklas och förbättras. Skälen för utredningens bedömning Utredaren ska enligt direktiven bl.a. undersöka möjligheten att anpassa inspektionens uppläggning utifrån en av utbildningsinspektionen gjord bedömning av situationen hos respektive huvudman, skola och verksamhet. genomför alla inspektioner av skolor på ett relativt likartat sätt. Variationen i inspektionerna beror mera på lagregleringen av skolformen och på skolans storlek än på en prövning av om skolan befinner sig i ett gynnsamt eller ogynnsamt läge. Platsbesöket är den del i den nuvarande inspektionen som värderas högt av både inspektörer och granskade. Den dialog som förs utmärks enligt många av ett nyfiket utforskande och en möjlighet för personal och skolledningar att verbalisera och synliggöra det pågående arbetets inriktning och problem. Enligt ESV:s effektutvärdering av inspektionenTPF13FPT är upplevelsen att bli sedd och lyssnad på central. I syfte att bygga på denna erfarenhet och den styrka som utmärker den nuvarande inspektionen gör utredningen i detta avsnitt överväganden kring platsbesökets syfte, innehåll och form. I avsnittet förs ett resonemang om flexibla och lokalt anpassade platsbesök, så kallade proportional visits samt resonemang om en grundläggande struktur för rapportering. En förutsättning för att genomföra mer lokalt anpassade inspek- tioner är att det finns ett ändamålsenligt och robust underlag inför platsbesöket. Utredningen bedömer bl.a. att det i underlaget bör ingå en av verksamheten genomförd självvärdering. Med en lokalt anpassad inspektion menas i detta fall att såväl frekvens, innehåll som tidsåtgång för inspektionen kan variera. Enligt utredningens bedömning kan detta ske utan att försämra likvärdighet och jäm- förelsemöjligheter mellan skolor och . Samtliga inspektioner bör inledas med att insamlad dokumenta- tion analyseras på ett systematiskt och likvärdigt sätt. finns fem enheter inom för utbildningsinspektion. Detta ställer särskilda krav på kvalitetssäkrade rutiner. utbildningsinspektion – ger den några effekter? i alla delar av inspektionen bör finnas mellan de olika enheterna och garanteras av fastställda och uttalade kriterier för bedömning av underlagens kvalitet och hållbarhet. Utredningens bedömning är att inspektionen kan ske med ett glesare intervall i de verksamheter där huvudmannens själv- värdering och övrigt underlag, t.ex. statistikmaterial, visar på ett väl fungerande kvalitets- och utvecklingsarbete och goda resultat. Även i kommuner som inte visar på ett utvecklat kvalitetsarbete kan det mycket väl finnas verksamheter som bedriver ett gott arbete. I de fall verksamheten bedöms nå goda resultat utifrån insamlade data kan en kortare inspektion eller en förenklad inspektion ske. Med goda resultat avses i detta sammanhang att skolan har inkommit med en självvärdering och andra dokument som bedöms vara av god kvalitet utifrån fastställda kriterier. Skolan ska också visa att det finns påtagliga bevis för att innehållet i dessa överensstämmer med verkligheten. En kortare eller förenklad inspektion bör till stor del bygga på intervjuer med skolledning, personalgrupp och en elevgrupp för att säkerställa att de uppgifter som lämnats har en saklig grund. Därefter kan en rapport samman- ställas med sammanfattande bedömningar som pekar på verksam- hetens eventuella behov av utveckling och förändringsarbete. När analysen pekar på uppenbara brister eller svagheter i en verksamhets genomförande och förutsättningar, bör dessa brister vara utgångspunkt för bedömningen av nivån för den kommande inspektionen. Vid stora brister eller många oklarheter bör man kunna genomföra en utvidgad eller fördjupad inspektion. I en sådan kan flera områden inspekteras mer genomgripande för att bidra till en mer välgrundad granskning, bedömning och analys av den problematik som finns. Lokalt anpassade inspektioner bedrivs som ett utvecklingsarbete bl.a. inom den holländska inspektionen. De utvecklingsarbeten som pågår i bör kunna utgöra underlag för inspektions- myndighetens utveckling av en svensk modell. Den holländska inspektionen är inte så hårt styrd av formen för självvärderingar som exempelvis Ofsted. Grunden för den holländska inspektionen bygger på de data man samlat i en skoldatabas där varje enskild skola finns registrerad med uppföljningsdata, rapporter och själv- värderingar. genomförs en form av standard- inspektioner på samtliga skolor. Dessa följs sedan upp via en årlig enkät till samtliga skolor. Denna årliga uppföljning kan göras både som ett kortare besök eller från skrivbordet. Syftet är att göra en riskanalys för att besluta om inspektion eller inte samt att följa upp resultatförändringar från tidigare inspektion. Om standardinspek- tionen så föranleder genomförs tätare inspektioner i de skolor som bedöms vara i riskzonen för försämrade resultat. Dessutom görs vissa inspektioner enbart med inriktning på kvalitets- och förbätt- ringsarbete och ibland görs oannonserade inspektioner.TPF14FPT I det kvalitetsgranskande uppdraget bör inspektionen sträva efter en samverkan med verksamhetsföreträdarna. Analysen av skolans måluppfyllelse i vid mening bör ske i förhållande till elevernas resultat. Därigenom kan kvalitetsarbete och undervisning utvecklas. På så sätt kan inspektionen bidra till bättre förutsätt- ningar för skolor att genomföra verksamheten i förhållande till kunskapsuppdraget. Detta är också något som bör vara platsbesökets huvudsakliga inriktning och ambition. Inspektionen ska genomföras med ett förhållningssätt – eller en code of conduct – som baseras på en tillit till verksamhetens vilja och förmåga att utveckla och förbättras. Dessa förhållningssätt har tidigare beskrivits av enligt följande. agerar utifrån statens intresse och i ett nationellt perspektiv. ska bidra till förbättring genom sakkunskap och ett utifrånperspektiv på de områden av verksamheten som omfattas av utredningen. Ömsesidighet är en allmän utgångspunkt vid utbildnings- inspektion. Intervjuer och informella samtal, iakttagelser i verk- samheten och lokala utvärderingar och andra dokument är grund för bedömningen. Granskningen ska genomföras med saklighet, opartiskhet och med respekt för lokala förhållanden, för den lokala utförarens ansvar och för enskilda individer, vid besöken i kommunen, skolorna och övriga enheter, såväl som vid den skriftliga rapporteringen. Utredningen ska sträva efter att både starka och svaga sidor lyfts fram. kan påtala förbättringsbehov. Bedömningar av undervisningen och övrig verksamhet ska göras i syfte att utveckla och förbättra kvaliteten och stärka föräldrars och varje elevs rättssäkerhet. 14TP PT Inspectie van het Onderwijs. 2005–29. Supervisory Framework for Primary Education. I de fall bedömer att nationella krav inte uppfylls eller att det finns allvarliga kvalitetsbrister kräver att huvud- mannen vidtar åtgärder för att rätta till bristerna. Utredning och bedömning ska karakteriseras av största möjliga öppenhet och resultat återföras muntligt och skriftligt till dem som granskats.TPF15FPT Utredningen bedömer att denna beskrivning av inspektionens för- hållningssätt i princip kan gälla även fortsättningsvis. Det är viktigt att särskilja rollerna och ansvaret mellan inspektörerna och de inspekterade. Inspektörerna ska peka på formella brister och kvalitativa förbättringsbehov, men inte ha en konsultativ roll. möjlighet att bidra till utveckling och förbättring av kvaliteten måste bygga på ömsesidighet och tydlighet. Den granskade verksamheten har ansvaret för verksamheten och är ägare av resultaten. Det är alltså den inspekterade verksamheten, främst skolhuvudmannen och rektorn, som har det fulla ansvaret att vidta åtgärder och välja vägar. Utbild- ningsinspektionen ska inte frånta verksamheten dess ansvar för det fortsatta arbetet. Inspektionens resultat i form av rapporter och de bedömningar som görs i dessa bör förankras hos mottagaren. Det bör tydligt och klart framgå om vad man är överens och hur den överlämnade rapporten kommer att brukas i det fortsatta arbetet. En enklare inspektion bedöms av utredningen kunna genomföras med ett kortare besök i verksamheten. Då intervjuas skolledning, och slumpmässigt utvald lärargrupp och elevgrupp utifrån fråge- ställningar som analysen av självvärdering och andra dokument väckt. Syftet med dessa intervjuer är att undersöka giltigheten i utsagorna om kvaliteten i det pågående arbetet och att dessa har stöd i form av evidens för att så är fallet. Någon eller efter ett sådant besök är det rimligt att inspektionen för rektor presenterar en rapport där bedömningen av de olika områdena diskuteras och belyses. Därefter ges rektorn för att inkomma med synpunkter och reflektioner om hur han/hon bedömer rapportens giltighet. Rektor kan i samman- hanget också förklara hur man avser att arbeta vidare med såväl eventuellt påtalade brister och förslag på förbättringsområden. 15TP PT 2005: Inspektera för att förbättra. Beställningsnummer: 04:850. Utredningen bedömer att normalinspektionen kan genomföras med ungefär samma tidsomfattning som . Det innebär att två inspektörer besöker en medelstor skola . Flera inspektörer och/eller en ökad tid kan ägnas åt skolor med en mer omfattande verksamhet. Vid större skolor eller mer komplexa verk- samheter är det också rimligt att urvalet av antalet deltagare både i elev- och lärargrupper är större. Utredningen bedömer att samtliga inspektioner i möjligaste mån bör sträva efter en lokal anpassning utifrån såväl den förberedande analysen som verksamhetens inrikt- ning. Det är exempelvis rimligt att anta att inspektionen ska välja särskilda intervjugrupperingar beroende på den förberedande analys som gjorts. Det kan handla om särskilda ämneslärargrupper, specialpedagoger, karaktärsämneslärare, årskursvis, programvis, elevgrupper från särskilda årskurser, program och kurser eller elev- vårdspersonal, helt beroende på den gjorda analysen. Även i detta fall är syftet med intervjuerna i första hand att undersöka giltig- heten i utsagorna om kvaliteten i självvärderingen och att det finns evidens för att så är fallet. I dagens inspektion används ett slumpmässigt urval av elev- och personalgrupper, vilket är att föredra ur ett mer vetenskapligt metodiskt perspektiv. Då söker man svar på frågor inom ett bredare fält med en större möjlighet att uttala sig mer i generella termer. Men vid en mer anpassad inspektion bör denna princip kunna överges till förmån för grupperingar som kan ge perspektiv på de specifika områden man i första hand vill belysa och utreda. Även ordningen i mötena med de olika grupperna kan spela roll för inspektionens genomförande. De intervjuer utredningen gjort tyder på att det finns stora olikheter mellan olika inspektionsteam och enheter. Ska man träffa lärare eller elever först? Vilken modell ger mest för den fortsatta inspektionen? Vilka förhållanden eller uppgifter kan man kvalitetssäkra genom triangulering eller liknande metoder? Vems inställning väger tyngst? Svaret på frågor av denna karaktär bör sökas genom att inspektionen kvalitetssäkrar sina metoder. Det finns också skäl att överväga möjligheten att med egna eller externa undersökningar, t.ex. med stöd av forskning, bedöma de olika angreppssättens förtjänster och nackdelar. Genomförda intervjuer och rapportTPF16FPT pekar på att inspektörernas legitimitet som bedömare till stor del beror på om de relaterar sina iakttagelser till skeenden i utbildningsinspektion – ger den några effekter? Utredningen har under sin korta tid inte hittat annat stöd för klassrumsbesöken än detta. De internationella erfarenheter som finns av utvärderingar av genomförda lektionsbesök är tvetydiga. Det finns undersökningar som tyder på att skolled- ningen ser dem som ett viktigt kunskapsstillskott. Den granskade läraren upplever dem som en begränsning av den professionella friheten att utifrån kompetens och erfarenhet välja undervisnings- form och innehållTPF17FPT. Andra undersökningar tyder på att klassrums- observationer betonar ämnen och ämnesundervisning på bekostnad av läroplanens krav på ämnesövergripande studier och helheter.TPF18FPT Enligt utredningens bedömning tyder mycket av den europeiska dokumentationen av lektionsbesök i hög utsträckning på idén att utgå från någon form av mönsterlektion. Detta är inte något som kan sägas svara mot det svenska mål- och resultatstyrda systemet och lärares frihet att planera och genomföra undervisningen tillsammans med elever och kollegor. Även om undervisningens relevans i förhållande till exempelvis kursplaner mycket väl skulle kunna ingå i en inspektion är det utredningens bedömning att detta är en alltför omfattande uppgift för en inspektionsmyndighet. Dessutom är detta ett ansvar som i första hand ligger på rektorn. Möjligheten att via klassrumsbesök samla in underlag av detta slag ställer stora krav på omfattning av antalet lektionsbesök, formaliserade observationsmetoder och ämneskompetens hos inspektörerna. Underlag om undervisningens genomförande bör istället samlas in via självvärderingar och intervjuer. I kapitel 3 har utredningen diskuterat att inspektioner i klassrum bör göras i vissa fall. Frågor som skulle kunna motivera sådana fördjupade inspektionsinsatser kan t.ex. vara resultat som tyder på brister i matematik eller läs- och skrivutveckling, arbetsro och arbetsklimat, brister i den arbetsplatsförlagda utbildningen eller liknande. För denna typ av klassrumsinspektioner krävs att den utförs av inspektörer med en specifik kompetens inom det aktuella problemområdet. Trots de beskrivna invändningarna är det utredningens bedömning att inspektörerna även fortsättningsvis bör genomföra klassrumsbesök. Klassrumsobservationerna kan även ha 17TP PT i , red: Skolans kontrollregim –Ett kontraproduktivt system för styrning. HLS-förlag, 2006. 18TP PT i Pedagogisk Forskning i årg 5 nr 3. Skolinspektion i och Hjälp till självhjälp eller självstyrning med betslet i munnen? det uttalade syftet att samla in uppgifter som kan ligga till grund för intervjuer och dialoger kring pågående och föreslagna förbätt- ringsåtgärder. Skälet är att besöken i klassrummen upplevs öka legitimiteten för inspektionen som helhet. Det är dock viktigt att det klargörs att lektionsbesöken genomförs med detta relativt enkla syfte. Det finns i lektionsbesöken inga syften att bedöma den enskilde lärarens undervisning, fungera som metodiklektor, eller bedöma skolans undervisning i sin helhet. Klassrumsbesöken syftar endast till att det i samtalen ska kunna relateras till lokala exempel. Med denna mer allmänna utgångspunkt finns det ingen anledning att överväga någon form av urval av klasser som ska besökas. Insamlade data räcker ändå inte till generaliseringar eller mer sanna utsagor om förhållandena på den enskilda skolan. Utredningens förslag: Rapporter ska i nära anslutning till platsbesöket färdigställas och återkopplas till verksamheten. En inspektionsrapport bör vara relativt kortfattad och innehålla följande delar: Helhetsbedömning, bedömning utifrån kvalitets- kriterier och bedömning av regelefterlevnad. De kriterier utifrån vilka bedömningarna görs ska öppet redovisas och finnas tillgängliga, bl.a. på inspektions- myndighetens hemsida. Utredningens bedömning: I helhetsbedömningen bör både starka och svaga sidor redovisas. Den kvalitativa bedömningen bygger i huvudsak på inspektörernas värdering av själv- värderingens giltighet. För varje inspektionsområde anges graden av kvalitet på en fyrgradig skala. Skälen för utredningens förslag och bedömning: Utredaren ska bl.a. föreslå former för rapportering och publicering av rapporter från genomförda inspektioner. upplevs tiden mellan inspektion och avslutande rapportering som alltför lång både av och av rapportens mottagare. Att snabba på denna process är viktigt då en rapportering i direkt anslutning till inspektionen är mer aktuell och mer användbar för verksamheten. Därmed bedöms sannolikheten öka för att rapporten också på ett tydligare sätt kommer verksamheten tillgodo. Utredningen har i kapitel 2 pekat på delar av den problematik och de svårigheter som är förenade med att skapa likvärdiga, rätts- säkra och jämförbara rapporter. Utredningens bedömning är att detta arbete kan utvecklas och förbättras genom de förslag till för- ändrade arbetsformer för inspektionen som utredningen lämnar. Utredningen bedömer att inspektionsmyndighetens rapporter bör innehålla tre delar. Rapporterna bör inledas med en helhetsbe- dömning av skolan som baseras på underlag utifrån fyra kunskaps- källor som ger evidens på verksamhetens kvaliteter. Verksamhetens egen dokumentation i självvärderingen som bedömer både tillsyns- och kvalitetsfrågor, dokument- och statistikbedömningar, Rapportens andra del bör bestå av en kvalitetsbedömning på en fyrgradig skala av utvalda, inspekterade områden. Rapportens tredje del bör innehålla resultatstatistik, tillsynsaspekter och själv- värderingen. När inspektionsteamen genomfört sina intervjuer och observationer bör dessa sammanställas, analyseras och bedömas i förhållande till uppsatta kriterier. Efter någon vecka bör rapporten i sin helhet kunna återkopplas till rektorn eller huvudmannen. Åter- kopplingens syfte är tudelat och omfattar både tillsyn och kvalitets- granskning. Utredningen föreslår att beslut med anledning av tillsynsfrågor där brister påtalas endast kortfattat ska sammanställas i rapporten. En hänvisning kan göras till en bilaga där rektorns självvärdering är bedömd och granskad. Huvuddelen av återkopplingen bör ta upp kvalitetsgranskningsfrågor där skolans resultat relateras till nedan- stående områden: Kvalitetsarbetets genomförande i termer av planering, uppfölj- ning, analys och åtgärder, elever i behov av särskilt stöd, förutsättningar för lärande och bedömning och betyg. De bedömningar som inspektionen gör bör diskuteras utifrån tankar om ömsesidighet, jämställda villkor och att verksamheten ska äga resultaten. Bedömningarna bör formuleras i förhållande till ansvarsnivå, där rektor och lärare är de ansvarsnivåer som ska gå att särskilja på den enskilda skolan. Efter återkopplingen bör rektorn ges möjlighet att inkomma med synpunkter och värderingar av inspektionen. I detta sammanhang kan rektorn påtala områden där det finns såväl samsyn som motsättningar mellan verksamhetens och inspektionens tolkning och bedömningar. Rektorn kan här också beskriva hur man har för avsikt att arbeta vidare. Dessa synpunkter och utvecklingsstrategier kan biläggas rapporten som en del av dokumentationen från genomförd inspektion. Det har flera fördelar att avsluta återrapporteringen med att rektorn ges möjlighet att komplettera rapporten med sina synpunkter både på inspektionens genomförande och på dess bedömningar. Det kan betraktas som en del av de utvärderingar av inspektionsverksamheten som bör göras. Sådana kommentarer ger också en bra grund för uppföljande inspektioner. Tydliga och öppna bedömningskriterier Utredningen har i kapitel 3 diskuterat frågan om att kvaliteten i är-värden och bör-värden, dvs. kvaliteten i utredningsunder- laget respektive inspektörens tolkning av styrdokumenten, är avgörande för hur en utbildningsinspektion ska kunna uppfylla sin uppgift. Av dessa resonemang framgår att utredningens ställnings- tagande är att underlagen för inspektörernas bedömningar – bedömningskriterier – måste utvecklas och vara kända. Bedöm- ningskriterier som inspektionsmyndigheten tagit fram kan också få en styrande effekt. Utredningen är medveten om en sådan risk. Den styrningseffekt som eventuellt uppstår måste därför ligga i linje med intentioner i de styrdokument mot vilka kvalitetsgransk- ningen sker. Effekten bör dock kunna mildras genom att inspek- tionsmyndigheten förutsätts utarbeta kriterierna så att det blir brett förankrade i utbildningssystemet. Om bedömningskriterierna kommer att utvecklas på ett öppet sätt gentemot professionen, bedömer utredningen också att de kan bli allmänt accepterade. Utredningen anser att de kvalitetsbedömningar som ska göras i inspektionsrapporterna bör bygga på en fyrgradig skala med följande värdeomdömen: 1.icke godtagbar kvalitet, dvs. det finns svagheter inom ett flertal områden, 2.godtagbar kvalitet, dvs. några viktiga svagheter finns, 3.god kvalitet, dvs. det finns i huvudsak mer styrkor än svagheter eller, 4.mycket god kvalitet, vilket innebär till övervägande del styrkor. Som bedömningsunderlag bör åtminstone två av omdömena preciseras, godtagbar kvalitet och mycket god kvalitet. Utifrån ett sådant underlag går det att peka ut inom vilka områden kvaliteten har brister. I tabell 5 visas ett påbörjat exempel på hur bedöm- ningskriterier för rektors ansvarstagande inom området kvalitets- arbete skulle kunna formuleras. Tabell 5 Exempel på bedömningskriterier för rektors ansvarstagande för kvalitetsarbetet Uppföljning sker med viss regelbundenhet. analyseras ibland och ger användbar information för bedömning av skolans arbete. Skolledningen har viss överblick över de yngre elever- nas kunskapsutveckling och inte endast bestående av resultat på nationella prov. Skolan har delvis utvecklat dokumentationen av elevers kunskapsutveckling i många ämnen och re- sultaten används ibland till övergripande presenta- tioner och diskussioner. Uppföljning sker med regelbundenhet. seras noga och ger användbar information för be- dömning av skolans arbete. Skolledningen har god överblick över de yngre elever- nas kunskapsutveckling i alla ämnen. Skolan har utvecklat dokumentationen av elevers kunskapsutveckling i alla ämnen och resultaten an- vänds till övergripande presentationer och diskussio- 4.3Granskning av ansvarstagandet på huvudmannanivå Utredningens bedömning: Granskningen bör omfatta de upp- gifter som enligt skollagen ligger på kommunen som huvudman. Fristående huvudmän granskas på motsvarande sätt. Huvudin- riktningen för kvalitetsgranskningen av skolhuvudmännen ska vara deras ansvarstagande för kvalitetsarbetet. Skälen för utredningens bedömning: I utredningens uppdrag ingår att föreslå hur inspektionen effektivare kan granska kommunernas ansvarstagande för skolan, men även för kvaliteten i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Utredningen behandlar i detta avsnitt huvudmannens ansvarstagande. Framställ- ningen av granskningsområden gör inga anspråk på att vara full- ständig utan ska läsas som ett principiellt resonemang med exempel från författningarna.