sou · GVB398 · 2008-01-01 00:00:00 — Representationsargumentet fokuserar kvantitativa utgångspunkter för jämställdhet – ur demo- kratisk synvinkel bör det råda en praktiskt taget jämn könsfördel- ning inom alla viktiga samhällsområden såsom t.ex. högre utbild- ning och forskning. Intresse- och resursargumenten fokuserar kva- litativa utgångspunkter för jämställdhet. Båda könen har rätt att få sina intressen och behov tillgodosedda i de aktiviteter som utveck- las. Det finns också ett allmänintresse i att allas olika resurser och erfarenheter tillvaratas och integreras i väsentliga samhälleliga verk- samheter såsom arbetsliv, utbildning och forskning.TPF25FPT De stora problem som gäller jämställdheten på framför allt högre lärartjänster inom akademin är väl kända och dokumente- rade. Fram till disputation finns kvinnor enligt statistiken numera representerade i stort sett i samma utsträckning som män. Därefter avlänkas de i en takt som ökar med befattningsgraden. Tillträdet till meriteringsanställningarna är naturligtvis särskilt viktigt när det gäller att skapa likvärdiga förutsättningar för en akademisk karriär oberoende av kön, vilket utredningen uppmärksammat i de förslag som presenterats i kapitel 5 En sammanhållen karriärväg. Särskilt viktigt är också att kvinnorna – både av demokrati- och kvalitets- skäl – når en rättvisande representation på de högsta lärarbefatt- ningarna. Men, så länge dold diskriminering förekommer sker bortsållningen ändå, såsom utvecklats i kapitel 4 Rådande befatt- ningsstruktur. Det är därför också viktigt att bevaka bl.a. de proces- ser där detta sker och att försöka bygga in mekanismer som kan motverka detta. Typiskt sett medför nya lösningar som består i en avreglering av anställningsprocessen nackdelar ur jämställdhetssynpunkt. m.fl. har visat hur jämställdheten gagnas av formaliserade tillsätt- ningsförfaranden med hög grad av transparens.TPF26FPT Några verktyg för att kompensera sådana negativa effekter lyfts fram i detta kapi- tel. Det gäller betydelsen av att beredningsorgan m.m. är upp- 25TP PT Ang. detta, den s.k. representationsteorin, se vidare exempelvis , (1995): The Politics of Presence. 26TP PT , och (1997): Nepotism and sexism in peer-review, Nature, Vol. 387, ss. 341–343. byggda enligt mixité-principen, dvs. har en könsbalanserad sam- mansättning. En mer direkt resultatinriktad åtgärd är att på profes- sorsnivån, genom rektorsbeslut, medge fri kallelse av underrepre- senterat kön. En tidigare kraftfull insats för jämställdheten var det s.k. Tham- paketet . Det innefattade två moment – en engångssatsning på ett antal tjänster som professor respektive forskarassistent inom områden med många kompetenta kvinnor åtföljd av en särskild förordning, som föreskrev obligatorisk s.k. positiv särbehandling, och den regel om fakultativ positiv särbehandling som åter- finns i 4 kap. 16 § HF. Reformen understöddes av att regeringen också ställde upp s.k. professorsmål, dvs. lärosätesspecifika mål för andelen kvinnor bland nyutnämnda professorer . Så sker fortfarande och den nu aktuella perioden sträcker sig över åren 2005–2008. Det finns anledning att granska existerande regelverk utifrån hittillsvarande erfarenheter av positiv särbehandling och begräns- ningarna i EG-rätten, jfr kapitel 2 Europeiska Unionen och de gemenskapsrättsliga ramarna. Efter en dom i (målet C-407/98, ) där avfärdade Tham-för- ordningen som stridande mot EG-rätten – som domsto- len godkände den förvaltningspraxis som bygger på det s.k. jäm- ställdhetsintervallet i enlighet med 4 kap. 15 § HF (dvs. sådana sakliga grunder som stämmer överens med jämställdhetspolitiska mål, en s.k. sekundär bedömningsgrund) – har förordningen upphört att gälla. Bestämmelsen i 4 kap. 16 § HF finns emellertid kvar trots att i sin dom tog avstånd även från denna. Bakgrunden är olika resonemang om att domen bygger på ett missförstånd och att regeln – som ju inte är tvingande utan bygger på att högskolan för en enskild tjänst eller grupp av tjänster fakultativt har beslutat om att tillämpa positiv särbehandling – ändå skulle vara förenlig med EG-rätten.TPF27FPT Som tidigare redovisats i kapitel 2 Europeiska Unionen och de gemenskapsrättsliga ramarna är det ett faktum att positiv särbe- handling enligt 4 kap. 16 § HF, på grund av den oklarhet som råder, inte används . Vidare, skulle regeln tillämpas och ärendet föras vidare till ÖNH måste den senare – om nämnden inte underkänner regeln på grundval av den tidigare domen i – rimligen på nytt begära förhandsbesked från . 27TP PT Jfr t.ex. SOU 2004:55 Ett utvidgat skydd mot könsdiskriminering, s. 274. mot denna bakgrund motiverat att låta bestämmelsen utgå, vilket är utredningens förslag. Man hade naturligtvis kunnat tänka sig att efter en omformule- ring behålla en regel om positiv särbehandling i själva högskoleför- ordningen. Mot bakgrund av den allmänna utgångspunkten om ett ökat självbestämmande på lärosätesnivån, och den konkreta förank- ring i närmiljön som inte minst just åtgärder som innebär positiv särbehandling kräver, menar utredningen emellertid, att det utrymme som kan finnas för positiv särbehandling bäst regleras i lärosätets egen anställningsordning. Vidare, trots de särskilda reg- lerna om bedömningsgrunder för skilda befattningar i högskole- förordningen, torde utrymme finnas för en viss utvidgande tolk- ning av jämställdhetsintervallet i svensk förvaltningspraxis. Varje lokal reglering bör beakta, att enligt EG-rätten är det fråga om positiv särbehandling så snart man uppställer en regel om att ge företräde åt underrepresenterat kön – även vid lika meriter. Den nuvarande regeln i 4 kap. 16 § HF ger uttryck för den traditionella svenska uppfattningen att positiv särbehandling handlar om att ge företräde åt en person av underrepresenterat kön med sämre – men tillräckliga - meriter än den förbigångne, eller det som i NJA 2006 s. 683 valt att kalla stark positiv särbe- handling. En regel i den lokala anställningsordningen kan t.ex. utformas på följande sätt: Om det bland dem som kommer ifråga för anställ- ningen finns personer av bägge könen med lika eller i det närmaste likvärdiga sådana kvalifikationer som avses i 4 kap. 15 § HL ska sökande av underrepresenterat kön anställas om inte särskilda skäl talar däremot. En sådan skrivning kan också kombineras med anvisningar till eventuella sakkunniga, bedömargrupper etc., som operationaliserar jämställdhetsintervallet enligt 4 kap. 15 § HF på ett tydligare sätt. Det kan handla om instruktionen att – i stället för att till varje pris rangordna de sökande, jfr 4 kap. 22 § HF – ange om två eller flera kandidater så att säga befinner sig på samma trappsteg, dvs. har lika eller i det närmaste likvärdiga meriter. Upp- sala universitet har i sin anställningsordning redan laborerat med en sådan terrasserad skala. ska påpekas, att utrymmet för att nå resultat med hjälp av jämställdhetsintervallet och positiv sär- behandling inom ramen för de regler som har föreslagits ofta är begränsat. Undersökningar har visat att sökanden av bägge könen ofta nog saknas och att där sådana finns kan dessa långt ifrån alltid jämställas ifråga om meriter. Kvantitativa mål är alltså fortsatt viktiga verktyg i jämställd- hetsarbetet och det gäller inte bara regeringens s.k. professorsmål utan också lokala mål beträffande samtliga befattningskategorier. Vid sidan av kallelseförfarandet och principen om mixité finns fort- satt anledning att arbeta aktivt med det utrymme som kan finnas för positiv särbehandling. Här finns anledning att särskilt upp- märksamma de utrymmen för jämställdhetsambitioner som finns vid adjungeringar och gästlärarbefattningar. De liknar kallelseförfa- randet – se vidare nedan – på det sättet att det här handlar om att handplocka meriterade individer för en anställning. Då gäller det att se även kvinnor. I ett sådant sammanhang kan klart uppställda bindande målsättningar – jfr i målet C-158/97 Badeck - få ett mer genomslag. Det gäller förstås också i förhållande till andra anställningar som tillsätts under hand, t.ex. vikariat och allmänna visstidsanställningar grundade på LAS. Ambitionerna att nå uppställda mål kan förstärkas med ekono- miska styrmedel. I den norska utredningen i akade- mia – gylne muligheterTPF28FPT föreslås t.ex. att kvinnor får ett pris på sitt huvud, ett stykkepris. delar Resursutred- ningens bedömning, att denna och liknande åtgärder med fördel kan genomföras på lärosätesnivån som ett led i ett aktivt jämställd- hetsarbete.TPF29FPT Det är vidare i gränslandet mellan det acceptabla jämställdhets- intervallet enligt 4 kap. 15 § HF och kriterierna för meritvärde- ringen som sådan, som möjligheterna för positiv särbehandling kan realiseras. Redan av Deltidsdirektivet 97/81/EG föl- jer möjligen att det ska anses som diskriminering att inte ta hänsyn till akademisk ålder vid meritvärdering, dvs. att omfattningen och kvaliteten på den vetenskapliga meriteringen i form av bl.a. publi- kationer måste ställas i relation till tiden i anställning och därmed till föräldraledighet, deltid osv. Här kan vidare åter refereras till dom i målet C-158/97 Badeck, där man funnit det berättigat, att vid urvalet av kandidater till en viss anställning vissa positiva och negativa kriterier beaktas som i och för sig är köns- neutrala till sin utformning och även kan komma män till del, men som i allmänhet gynnar kvinnor. Därför kan det beslutas att tjäns- teår, ålder och dagen för senaste befordran, endast beaktas om det har betydelse för de sökandes lämplighet, kvalifikationer och yrkeserfarenheter. På samma sätt kan det fastslås att familjesitua- 28TP PT , (2007). 29TP PT SOU 2007:81 Resurser för kvalitet, s. 231. tion eller partnerns inkomst saknar betydelse och att deltidsan- ställningar, ledigheter och sent avslutade utbildningar på grund av barn eller vårdbehövande närstående inte skall ha några negativa inverkningar. – Att kvinnors meriter p.g.a. s.k. dold diskrimine- ring riskerar att inte bli validerade på samma sätt som mäns har redan tidigare berörts i kapitel 4 Rådande befattningsstruktur. Drivkraften befordringsreform var som bekant en önskan om mångfald och förnyelse inom forskningen. Genom uttryckliga erkännanden av den professorskompetens som fanns inom lärarkollegiet skulle såväl sambandet mellan goda insatser och karriärutveckling stärkas, som proportionerna bland framför allt professorerna ändras till fördel för bristfälligt representerade grup- per och ämnen. Ur utredningens perspektiv är särskilt argumentet om den akademiska karriärens attraktivitet bärande för de förslag som presenteras här. Det första förslaget rör rätten till prövning för befordran i all- mänhet. Eftersom lärosätena föreslås få möjlighet att inrätta egna lärarkategorier, och bestämma såväl de behörighetsregler som de bedömningsgrunder som ska vara tillämpliga i dessa fall, är det utredningens mening att de även måste kunna utveckla verksam- hetsanpassade karriärvägar på basis av dessa. Förutsättningar måste också ges för att skapa ett samspel mellan de egna kategorierna och de som anges i högskoleförordningen. Utredning föreslår därför att rätten till prövning för befordran ges en generell utformning. I linje med detta ska den som innehar en läraranställning tills vidare efter ansökan befordras tills vidare till annan läraranställning som han eller hon har behörighet för och för vilken han eller hon dessutom bedöms lämplig vid en prövning enligt de bedömningsgrunder som högskolan ställt upp. Följaktligen föreslår utredningen att beford- ran av en person med anställning som biträdande lektor kan ske till biträdande professor eller till annan sådan läraranställning som hög- skolan bestämt i sin anställningsordning. Som ett led i att skapa bättre rörlighet tillika karriärmöjligheter föreslår utredningen för det andra, att rätten till prövning för befordran utvidgas till att omfatta vetenskapligt kompetenta tillsvi- dareanställda. InLASade personer i kategorin annan undervisande och forskande personal är avskurna från befordran och befin- ner sig därmed i en slags professionell återvändsgränd. Detta är inte en rimlig ordning för framtidens universitet och högskolor. Befordran av vetenskapligt kompetenta tillsvidareanställda ska gälla till anställning tills vidare som professor, biträdande professor eller annan läraranställning som högskolan bestämt i sin anställ- ningsordning. Tillämpliga behörighets- och lämplighetskrav måste givetvis vara uppfyllda. En konsekvens av denna ordning är att lärosäten kommer att kunna skapa bryggor in i akademin för per- soner som varit verksamma inom andra arbetsmarknadssektorer. De kommer att kunna anställas som annan forskande och undervi- sande personal och ges förutsättningar att konsolidera sina meriter för att därefter ansöka om befordran in i högskolans befattnings- struktur. Det tredje förslaget rör den gällande principen, att ämnesområdet för anställningen inte får ändras så länge en och samma person är anställd (t.ex. 4 kap. 17 § HF). Den motiveras framför allt av intresset att förhindra att reglerna om ledigkungö- rande och tillsättning i öppen konkurrens kringgås på otillbörliga sätt. Vid befordran har denna princip emellertid visat sig problematisk. Applicerad på befordran gäller rätten till pröv- ning för befordran endast det ämnesområde inom vilket den sökande ursprungligen blev anställd.TPF30FPT Ämnesområdet utgör alltså utgångspunkten för behörighetsbedömningen. Har då förändringar skett, antingen så att ämnet blivit obsolet eller genomgått en så omfattande utveckling att t.ex. professorskompetens är möjlig att uppnå annat än på ett mindre delområde, alternativt att personen i fråga kommit att bli verksam och därmed även meriterat sig inom ett annat ämnesområde än det som angivits för anställ- ningen, så kan befordran inte ske. Att befordran av i övrigt kompetenta lärare på detta vis omöjlig- görs är enligt utredningen inte befogat. Utredningen föreslår där- för, att när det gäller befordran av lärare så ska huvudregeln fortsatt vara att ämnesområdet förblir detsamma, men vid behov ska justeringar kunna göras genom beslut av rektor. Även fortsatt gäller emellertid att någon egentlig rätt för individen att bli befordrad inom annat ämnesområde än det den ursprungliga anställningen avser inte föreligger. För befordran av vetenskapligt 30TP PT Fastställt av ÖNH Beslut (reg.nr 27-184-02). kompetenta tillsvidareanställda ska gälla, att rektor bestämmer ämnesområdet för anställningen i samband med befordran. Även när det gäller anställningsförfarandet har utredningen funnit att högskoleförordningens regler kan bestå av en ram som lokalt fylls med innehåll genom regler i lärosätets anställningsordning. Något summariskt innebär detta, att reglerna om upprättande av anställningsprofil och ledigkungörande såväl som om anställnings- förslagets utformning kvarstår, men att formerna för beredningen, liksom för kvalitetssäkringen av beslutsunderlaget, bestäms av lärosätet. För att motverka diskriminering föreskrivs dock fortsatt att sammansättningen av eventuella beredande organ ska vara könsmässigt balanserade. Som en allmän bakgrund för den funktion som lärosätets anställningsordning fortsatt ska fylla på detta område vill utred- ningen påminna om skrivningarna i den Europeiska stadgan för fors- kare och Riktlinjer för rekrytering av forskare (2005/251/EG, Stad- gan och Riktlinjerna). Riktlinjerna för rekrytering av forskare – avsnitt 2 i bilagan till rekommendationen – som utgörs av allmänna principer och krav som bör följas av arbetsgivare och finansiärer då forskare utses eller rekryteras innehåller bl.a. följande skrivningar: Ändamålet är att skapa en gemensam europeisk standard: en attraktiv, öppen och hållbar europeisk arbetsmarknad för forskare. Vid rekrytering bör öppna, positiva och effektiva ansökningsruti- ner som medger insyn och internationella jämförelser användas, som utlysningarna inte bör vara så specialiserade att lämpliga kandidater avskräcks. Urvalskommittéerna bör ha en jämn könsfördelning och bred kompetens som många olika urvalsmetoder bör användas. Information om rekryteringsförfa- randet, urvalskriterierna, antalet lediga platser och karriärmöjlig- heterna bör föreligga i förväg. Meriter bör bedömas både kvalitativt och kvantitativt och innefatta många skilda bedömningskriterier som karriäravbrott inte skall ses som något negativt utan som ett potentiellt värdefullt bidrag till en flerdimensionell yrkes- utveckling för forskare. Alla typer av rörlighet bör betraktas som ett viktigt bidrag till forskarens yrkesutveckling. Det första steget vid rekrytering är att definiera den profil som ska gälla för den aktuella anställningen, dvs. bestämma ämnes- området, besluta om tillämpliga behörighetsgrunder samt avgöra vilka bedömningsgrunder som ska tillmätas vikt och hur dessa sedan ska vägas mot varandra. Förutom det första ledet, där lag- stiftaren dock deklarerat att åtminstone vad gäller profes- sorer så ska ämnesområdet vara så brett som möjligt (för att garantera många sökanden och därmed hög kvalitet), så är proces- sen i stora delar styrd av högskoleförordningen och tidigare refor- mer har i huvudsak förflyttat beslutsfattandet till lokal nivå. Den av regeringen angivna formeln lämpar sig utan tvekan bäst när en verksamhet saknar en mer specifik inriktning och det gäller att finna den bästa kandidaten alla kategorier. När mer specialiserad kompetens däremot behövs uppstår problem och turerna kring en rekrytering kan bli i det närmaste farsartade. Detsamma gäller de situationer då extern finansiering föreligger av en given kandidat och ingen annan. Utredningen anser, att i då verksamhets- strategiskt tänkande och verksamhetsprofilering efterfrågas i allt större utsträckning så måste det vara möjligt för lärosäten att söka kandidater såväl brett som smalt. Till skillnad mot tidigare gäller ingen specificerad ordning för ledigkungörande, annat än en uppmaning att använda ett sätt som är likvärdigt med nationell annonsering. Utredningen ser ingen anledning till förändring på denna punkt, men vill ändå understryka vikten av väl valda strategier så att kvalitet och rörlig- het inte får stryka på foten. Särskilt önskvärt vore en för sektorn koordinerad annonsering, vilket närmare beskrivs i avsnitt 8.6. En webbplats som innehöll alla högskolors aktuella anställningar skulle mycket snabbt bli oerhört attraktiv, nationellt såväl som interna- tionellt. finns ett sätt att komplettera underlaget i en pågående rekry- teringsprocess – en riktad inbjudan till ytterligare kandidater. Till- vägagångssättet, som enbart gäller professor, förutsätter att så väl de sakkunniga utsetts som att anställningen utannonserats, vilket givetvis begränsar medlets användbarhet. kalla en lämplig person utan föregående utlysning av anställningen är en annan – och betydligt mer flexibel – metod för strategisk rekrytering. Kallelse har funnits tidigare men då med en delvis annan motivbild. Som omnämnts i kapitel 3 Internationella nedslag finns ett sådant förfarande i . Det sker utan ledigförklaring eller upp- rättande av tjänsteförslag men med sakkunnigutlåtande som ett led i processen. Metoden var mycket populär tills det vid en utvärde- ring visade sig att kvinnor missgynnas vid denna form av rekrytering. använder därför inte förfarandet i samma utsträckning , enligt vad utredningen erfarit. Den finska erfarenheten är givetvis värd att beakta. Befattnings- utredningen menar, att en kallelsemöjlighet bör införas i det svenska systemet, men i första hand just som en direkt jämställd- hetsåtgärd. Att, som utredningen föreslår, i situationer där en ojämn könsfördelning föreligger i utgångsläget, tillåta kallelse av en person av underrepresenterat kön, som har behörighet för anställ- ningen och som dessutom bedöms lämplig vid en prövning enligt de bedömningsgrunder som högskolan har ställt upp, har förut- sättningar att bli ett kraftfullt verktyg för jämställdheten. Utrymmet för s.k. positiv särbehandling är, som framgått i det tidigare, begränsat. Att direkt – automatiskt och ovillkorligt – lägga underrepresenterat kön till grund för ett anställningsbeslut har avvisats av . Här handlar det emellertid inte om att rekrytera en person av visst kön. Vid ett kallelseförfarande handlar det alltid om att under hand handplocka en namngiven individ, som om hon eller han anställs alltid anställs på sina individuella meriter. Att inrätta en professur och kalla en professor är emellertid ett strategiskt beslut, som har finansiella och andra verksamhetsrelate- rade konnotationer, bl.a. jämställdhetspolitiska. Att under vissa omständigheter medge ett sådant förenklat kallelseförfarande på delvis andra villkor än annars – se vidare nästa stycke – torde enligt utredningens mening inte stå i strid med gemenskapsrätten. Kallel- seförfarandet står ju delvis öppet också för andra situationer, obe- roende av kön. Rekrytering på vanligt sätt, med ledigkungörande, är vidare alltid en möjlighet. Införandet av en sådan kallelsemöjlig- het som den föreslagna, skulle erbjuda helt nya vägar att nå fram- tida professorsmål avseende andelen kvinnor. Vid jämn könsfördelning bör kallelse kunna accepteras där det finns särskilda skäl oavsett kön. Där utgångsläget är en ojämn könsfördelning bör kallelse av en person av annat än underrepre- senterat kön emellertid kräva synnerliga skäl. Särskilda skäl kan t.ex. vara att extern finansiering knutits till en viss person. I dagslä- get förekommer i sådana fall inte sällan krystat smala befattnings- beskrivningar, som tillsättningen avbryts om rätt person inte rankats högst. Synnerliga skäl kräver mer. Det kan t.ex. gälla nya områden där befintlig kompetens är enkönad och andra kandi- dater alltså inte finns att tillgå. Kallelseförfarandet ska avse verkligt strategiska rekryteringar och förfarandet gäller bara professor. Samtliga beslut rörande kal- lelse ska fattas av rektor utan rätt till delegering. Det är alltså hon eller han som bl.a. har att bedöma vad som i det enskilda fallet ska anses utgöra ojämn respektive jämn könsfördelning, något som måste avgöras i sin organisatoriska kontext. När det gäller inbjudan anser utredningen att två justeringar av dagens regler behövs. Möjligheten till inbjudan bör dels omfatta även anställningar som biträdande professor, dels ska den tremåna- ders frist som gäller för förfarandet räknas från ansökningstiden utgång och inte från utseendet av sakkunniga, detta som en följd av det förslag om lokalt bestämmande över kvalitetssäkringsprocessen som också föreslås. Som nämnts inledningsvis har sakkunnigförfarandets funktion och utformning länge diskuterats. En bedömning av likar, s.k. peer review, är ett framträdande kvalitetssäkringsinstrument inom aka- demin. Beträffande det underlag som används för bedömning intar sakkunniginstitutet en särskild plats. Det tillkom och ersatte fakulteten som sakkunniginstans – tidigare hade dess leda- möter överlagt sinsemellan om vem som skulle anses lämplig för en ledig professur. Frågan är dock om så mycket förändrades då de sakkunniga främst skulle hämtas från den egna fakulteten. Utformningen har därefter varierat över åren, och så även de sakkunnigas roll i beslutsfattandet, men kritiken består alltjämt. Främst har detta gällt brister i förfarandets förment objektiva karaktär och problemet med jävsförhållanden såväl som, och kan- ske i synnerhet, den tidsutdräkt som ofta är förenad med sakkun- nigförfarandet. anser vissa t.o.m. att högskolan som arbetsgi- vare i princip har avhänt sig anställningsprocessen genom outsour- cing av rekryteringsbeslutet. Ett annat problem rör små områden. Där få är aktiva får samma personer oftare agera sakkunniga än inom discipliner och på platser där de berörda är fler. Kravet på att det också ska finnas kvinnor bland de sakkunniga, i förening med att dessa fortfarande utgör en minoritet inom högskolan, har lett till att kvinnliga professorer ofta är oerhört belastade av bl.a. sakkunniguppdrag.