sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Den övergripande och generella konsekvensanalys som vi har gjort av förhöjda ersättningsnivåer har byggt på förutsättningen att er- sättningen totalt sett skulle höjas med 10, – helt oberoende av vilka lagändringar som skulle kunna tänkas leda till en sådan nivåhöjning. Bedömningar har således gjorts av vad en sådan högre ersättningsnivå skulle innebära för totalkostnaderna för olika verksamheter inom skilda samhällssektorer och för priset för slutanvändarna. En grundläggande fråga är förstås vad som bör läggas in i be- greppet ekonomiska konsekvenser. Höjda ersättningar vid expropria- tion leder uppenbarligen till förmögenhetsöverföringar. En helt annan ekonomisk konsekvens är hur kostnaderna för att producera varor och tjänster förändras och hur dessa förändringar påverkar produ- center och konsumenter. I vår analys i det följande kommer vi i och för sig att redovisa de förmögenhetsförändringar, som förhöjda ersättningsnivåer innebär, men den enligt vår mening mest väsent- liga konsekvensanalysen är vilka kostnadseffekter som en högre er- sättning skulle få för producenter och för konsumenter inom olika verksamheter.TPF1FPT 14.2.2Grundläggande fakta för olika verksamheter Av de olika verksamheter som finns i samhället och som på ett eller annat sätt är beroende av att förvärva fast egendom, kan man sär- skilja två olika huvudfall, nämligen dels i huvudsak marknads- baserad verksamhet, dels i huvudsak offentlig verksamhet. Till den förstnämnda kategorin hör främst bostadsmarknaden och tele- kommunikationsmarknaden. Till den andra kategorin hör i första hand järnvägar, allmänna vägar, natur- och kulturvård samt olika former av verksamhet.TPF2FPT Energisektorn kan sägas inta en 1TP PT Grundtankarna bakom våra analyser, som t.ex. innebörden av begrepp som förmögenhets- överförning, utgift och kostnad, redovisas mer ingående i bilaga 5. 2TP PT Gränsdragningen mellan det ena och det andra är förstås inte knivskarp, men i det här aktu- ella sammanhanget torde det räcka att uttrycka skillnaderna utifrån en huvudsaklighets- princip. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. mellanställning i och med att olika förutsättningar gäller för t.ex. elnätsverksamhet respektive elhandel och elproduktion. producerades ca 30 000 lägenheter i landet. Av dessa var småhus (villor/radhus) med äganderätt, bostadsrätter och hyreslägenheter.TPF3FPT Den genomsnittliga produktionskostnaden, inklusive markkostnader, för lägenheter i flerbostadshus var och för småhuslägen- heter . Mot bakgrund av dessa siffror kan den årliga totala produktionskostnaden uppskattas till ca 70 miljar- der kronor. Markvärdets andel av den totala produktionskostnaden var för riket som helhet ca 15 procent.TPF4FPT Det är inte möjligt att ur dessa siffror göra några beräkningar av de totala utgifterna för markanskaffning – bl.a. av det skälet att en betydande del av nyproduktionen sker på kommunernas s.k. mark- reserv. Markvärdet kan således inte översättas till den direkta ut- giften för förvärv av marken i fråga. Enligt statistik från () var den totala investeringen 2006 ca , varav ca 6,5 miljarder utgjorde investeringar i nätdrift. Enligt uppgifter från utgör investerings- utgiften för det man kallar ledningsrättTPF5FPT mellan 0,5 och 5 procentTPF6FPT av den totala investeringen i fysisk infrastruktur för telekommuni- kationer. De fortsatta beräkningarna bygger på den högre procent- 3TP PT Officiella Statistik. 4TP PT Se betänkande, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn, SOU 2002:115, s. 208. Under den långvariga högkonjunktur som har rått är det troligt att denna procentsats har varit något högre i tillväxtregioner. 5TP PT Det bör anmärkas att med detta avses ledningsdragning för fiberkablar och att uppgifterna inte innefattar markåtkomst för s.k. sajter för basstationer för mobiltelefoni. Vi har inte haft tillgång till några uppgifter om de sistnämnda utgifterna. 6TP PT Den lägre siffran står för kabel i mark och den högre för ledningsgator. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. Vi bedömer att den utgör en tämligen god uppskattning för branschen som helhet. har genom ett förfrågningsunderlag inhämtat upp- gifter från av elnätsföretagen. Dessa anger en samlad årlig utgift för markåtkomst på ca som anges motsvara av den samlade investeringsutgiften, som då alltså skulle uppgå till ca för de berörda före- tagen. uppskattar att investeringarna kommer att ligga på ca , varav maråtkomsten svarar för eller ca 50 miljoner kronor.TPF8FPT Utgifterna för anskaffning av mark för allmänna vägar uppgår till ca med en investeringsbudget på . Utgiften för markåtkomst utgör så- ledes av den samlade investeringsutgiften. investeringsvolym är ca , varav utgifterna för markåtkomst uppgår till ca . Som andel av investeringsutgifterna uppgår utgifterna för markför- värv således till . Med naturvård menas i det här aktuella sammanhanget i huvudsak områdesskydd enligt . Genomförandet av sådant om- rådesskydd kan ske antingen genom att staten (eller 7TP PT Endast elenergi omfattas av studien, dvs. 8TP PT förväntas investeringarna stiga för att uppnå ca . Våra fortsatta beräkningar bygger siffror. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. )TPF9FPT eller kommunen beslutar om användningsrestrik- tioner enligt 7 kap. eller genom att staten (Naturvårds- verket) eller kommunen förvärvar fastigheten i fråga. När det gäller naturreservat är det i praktiken som via statsbud- geten tillhandahåller de medel som behövs till följd av de beslut som länsstyrelserna formellt meddelar. Vid den förhandling som sker i anslutning till bildandet av ett naturreservat får de ersättningsberättigade fastighetsägarna välja mellan att behålla äganderätten eller sälja berörd fastighet till staten. Formellt beslut om användningsrestriktioner aktualiseras i regel när förhandlingarna har slutförts med flertalet av de ägare som berörs av ett planerat områdesskydd. Vid försäljning baseras förhand- lingen på ett värdeutlåtande över marknadsvärdet. Detta värde har då bedömts utifrån helt marknadsmässiga grunder – dvs. oberoende av ersättningsbestämmelserna i och i expropriations- lagen. –2007 varierade utgiften för inköp av fastigheter mellan och . betalade intrångsersättningar på mellan och . Det ligger i sakens natur att utgifterna för markåtkomsten utgör lejonparten av investeringsutgifterna när det gäller naturvård. Utöver dessa finns utgifter för gränsarbeten, infor- mationsinsatser samt för byggnader och anläggningar. Sammantaget gör vi bedömningen att man kan se det som att den årliga utgiften för markåtkomst uppgår till av den samlade ut- giften. Inom ramen för anslaget Åtgärder för biologisk mångfald för har avsatt ca för fastighetsförvärv och intrångsersättning. Med utgångspunkt från de ovan redovisade erfarenhetssiffrorna –2007 och tendensen gör vi bedömningen att – eller – åtgår till fastighetsköp och resterande – dvs. – betalas som intrångsersätt- ning. Eftersom köpen – enligt egen utsago – inte påverkas av ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen, skulle den delen av verksamhet kunna undantas från den 9TP PT beslutar om biotopskydd inom skogsmark. beslutar om öv- rigt områdesskydd. Studien omfattar inte de områdesskydd som har beslutats av Skogs- styrelsen. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. här gjorda analysen. Vi har dock valt att låta redovisningen omfatta både köp och beslut, men redovisar de båda genomförandeform- erna åtskilda från varandra.TPF10FPT Den kommunala verksamheten är komplicerad att bedöma i detta sammanhang, eftersom den spänner över ett brett fält. Kommunen har av lagstiftaren getts rollen att vara markförvärvare och markför- medlare i många situationer. Det är kommunen som ska förvärva och till staten överlåta mark för allmän väg inom tätorterna. Kom- munen ska vidare förvärva mark för gator, parker m.m., som kom- munen är huvudman för, och det är kommunen som enligt lagen om allmänna vattentjänster har ansvaret för vatten och avlopp inom tätbebyggda områden. En av grundtankarna bakom presumtions- regeln utgår från just det förhållandet att kommunen ska förvärva mark, för att sedan överlåta den till en exploatör. Kommunerna kan också, vid sidan av staten, besluta om vissa områdesskydd enligt och om bevarande av kulturhistoriskt värdefull be- byggelse. Vi återkommer till kommunernas roll senare i kapitlet. I tabell 14.1 redovisas hur stor utgiften för markåtkomst är som procentandel av den samlade investeringsutgiften. För alla verksam- heter utom för naturvården är denna andel låg. Naturvården avviker dock kraftigt. 10TP PT Skälet till att båda förvärvsformerna kan vara av intresse är att de kan sägas utgöra kommunicerande kärl vid en förändring av ersättningsnivån, se vidare i det följande. SOU 2008:99 Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. Tabell 14.1 Den samlade investeringsutgiften och utgiften för markåtkomst för de studerade verksamheterna (70 000) (15)TPF (10 000) Vi saknar uppgifter om markanskaffningsutgifterna i absoluta tal för telekommunikationer och för bostadsbyggande. Uppgifterna för energisektorn är något underskattade, eftersom av elnäts- företagen inte omfattas liksom inte heller leverantörer av andra energi- former än el. I siffrorna för naturvården saknas de biotopskydd som beslutas av . Givet dessa ofullständigheter är det vår bedömning att den samlade årliga utgiften för markåtkomst torde uppgå till . 14.2.3Utgifts- och inkomsteffekter av en förhöjd ersättningsnivå Med utgångspunkt från den redovisade totala utgiften om ca 1,5 milj- arder kronor skulle alltså en höjning av ersättningsnivån med 10, leda till en årlig utgiftsökning för mark- åtkomst med ca , respek- tive . I tabell 14.2 redovisas hur stor absolut ökning som blir resultatet vid olika procentsatser för de olika verksamhetsområdena. 11TP PT På bostadsmarknaden sker endast en del av produktionen på mark som har förvärvats direkt för en genomförd exploatering – bl.a. till följd av att utbyggnad sker på mark som in- går i den s.k. kommunala markreserven. Procentsiffran är därför missvisande hög i det här aktuella sammanhanget. 12TP PT Procentsatsen baseras på uppgifter rörande framdragning av fiberkablar. För basstationer saknar vi uppgifter. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. Tabell 14.2 Ökade absoluta utgifter () vid olika procentuella nivåhöjningar av ersättningen för olika verksamhetsområden Ökade investeringsutgifter i procent I tabell 14.3 redovisas den relativa ökningen av den samlade invester- ingsutgiften – givet utgiftsandelarna för markåtkomst i utgångs- läget – för de olika verksamheterna vid de tre olika alternativen för höjda ersättningsnivåer. Tabell 14.3 Ökade utgifter (i procent) vid olika ersättningsnivåökningar för de studerade verksamhetsområdena Av tabellen framgår att de totala utgifterna ökar med som mest mellan med undantag för områdena bostadsbygg- ande och naturvård. För naturvården blir genomslaget betydligt större. Siffran för bostadsbyggande är inte helt relevant, eftersom en del av den mark som behövs för bostadsbyggande inte förvärvas med stöd av markåtkomstreglerna, t.ex. de markförvärv som görs Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. av privata exploatörsföretag och de exploateringar som sker på kom- munernas markreserver. De ökade utgifterna motsvaras av ökade absoluta bruttoinkomster. Den som får försäljningsintäkten (frivillig eller exproprierad) ska dock betala reavinstskatt. är den av den skatte- pliktiga kapitalinkomsten. Ökningen av nettointäkten beror därför på hur mycket den skatte- pliktiga kapitalvinsten ökar. Om ökningen av den skattepliktiga kapitalvinsten är lika stor som den ökade ersättningen får den av- trädande fastighetsägaren behålla av bruttointäkten. Staten får i så fall en ökad skatteintäkt på av den ökade ersättningen. I den mån den höjda ersättningsnivån inte utlöser sådan beskattning, blir ökningen mindre. 14.2.4Kostnadseffekter av en förhöjd ersättningsnivå Som närmare beskrivs i bilaga 5 behöver vi omvandla de ökade utgifterna till kapitalkostnader för att få ett underlag för beräkning av effekterna för producenter och konsumenter. Rent företags- ekonomiskt utgörs kapitalkostnaden av summan av beräknade räntekostnader och avskrivningar. För fastigheter i allmänhet bör man kunna utgå från att avskrivningar inte förekommer och att således endast den ökade räntekostnaden ingår i den ökade kapital- kostnaden.TPF13FPT Med den förenklingen och med en antagen räntenivå om blir alltså den årliga ökningen av kapitalkostnaden av den ökade totala utgiften. I tabell 14.4 redovisas hur stor ökningen av kapitalkostnaderna – med angivna förutsättningar – blir med utgångspunkt från de procentuella utgiftsökningar som redovisades i tabell 14.3. 13TP PT Vi är medvetna om att avskrivning bör göras i upplåtelsefallen, t.ex. vid ledningsrätt, även om upplåtelserna i och för sig görs . Som framgår av det följande är det emellertid vår bedömning att en ökad detaljeringsgrad inte skulle innebära någon ändring i sak av de slutsatser som dras. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. Tabell 14.4 Procentuell ökning av kapitalkostnaden vid olika procentsatser för de studerade verksamhetsområdena Med de givna förenklade förutsättningarna blir alltså ökningen av kapitalkostnaden tämligen blygsam för alla verksamheter med undan- tag av för naturvården. Även om analysen utvecklas och förfinas, t.ex. genom att en avskrivning tillförs, torde det komma att handla om procentuellt sett små förändringar. För att slutligen nå fram till hur mycket de samlade produk- tionskostnaderna förändras skulle vi behöva uppgifter om hur den samlade kostnadsmassan i produktionen fördelar sig mellan kapital- kostnader och övriga driftskostnader. Sådana uppgifter har vi emellertid inte tillgång till. Allmänt kan konstateras att omfatt- ningen och karaktären hos dessa övriga driftskostnader torde variera mellan verksamhetsområdena. För naturvården gäller att de övriga driftskostnaderna sannolikt är väsentligt mindre än för t.ex. ut- byggnad av järnvägar och vägar. Om vi gör det extrema antagandet att kapitalkostnaderna utgör hela produktionskostnaden, kan vi konstatera att produktionskostnaderna ändå skulle påverkas endast marginellt. Inte ens vid en fördubbling av ersättningarna skulle produktionskostnaderna – med utgångspunkt från de siffror som redovisas i tabell 14.4 – öka med – bostadsbyggande och naturvård undantagna. För naturvården blir ökningen 4,5 pro- cent. Vid rimligare antaganden om övriga produktionskostnader, skulle vi få än mindre ökningar av de samlade produktionskost- naderna. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. 14.2.5Sammantagna effekter av en förhöjd ersättningsnivå I detta avsnitt görs en sammanfattande beskrivning av effekterna för de olika berörda verksamhetsområdena samt för kommunerna. En fråga som därvid ska beröras är hur effekterna av de höjda ersättningarna torde komma att fördela sig mellan producenter och konsumenter, dvs. hur stor del av den ökade produktionskostnaden som producenten kan föra vidare på konsumenten genom pris- ökningar. Som närmare framgår av bilaga 9 torde varken det slutliga försälj- ningspriset för bostadsfastigheter och bostadsrätter eller hyres- nivån för hyresrätter påverkas mer än marginellt av en förhöjd ersättningsnivå vid markanskaffningen. Det huvudsakliga skälet för detta är att bostadsmarknaden i allt väsentligt är marknadsstyrd och att högre ersättningsnivåer endast innebär en omfördelning av vinster mellan olika berörda intressenter i exploateringskedjan fram till slutprodukten. För dessa olika intressenter – t.ex. kommunerna – kommer det förstås att innebära vissa effekter. Vi återkommer till kommunerna senare i avsnittet. Hyressättningen är visserligen inte marknadsstyrd, eftersom privata hyresvärdar enligt det s.k. bruksvärdesystemet måste an- passa sina hyror till hyresnivån inom det allmännyttiga bostads- beståndet och eftersom de allmännyttiga företagen förutsätts arbeta efter en självkostnadsprincip. Som närmare berörs i bilaga 9 är dock självkostnadsprincipen inte helt renodlad och framför allt kan kommunen, som förmedlare av mark för bebyggelse, inte överlåta exploateringsmark till ett pris som vare sig understiger eller över- stiger marknadsvärdet. Den situation som i första hand behandlas i bilaga 9 är att kom- munen tillämpar presumtionsregeln och således kan förvärva mark till ett pris som understiger dess marknadsvärde.TPF14FPT En snarlik situa- tion uppkommer om kommunerna skulle behöva förvärva marken till ett pris som överstiger marknadsvärdet. Även i ett sådant fall måste vidareförsäljningen till byggherren ske efter marknadsmäss- iga grunder. Bostadsmarknaden påverkas således i princip inte av 14TP PT Effekterna i det avseendet har behandlats även i avsnitt 9.6.1. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. ersättningsnivån, men för kommunerna innebär högre priser förstås en ökad kostnad. Lagbestämmelserna om expropriationsersättning torde visser- ligen påverka prisnivån även vid frivilliga förvärv, vilket i för- längningen skulle kunna leda till en viss marknadsvärdehöjning. Sammantaget är det emellertid vår bedömning att effekterna på bostadsmarknaden av en förhöjd ersättningsnivå vid tvångsförvärv av mark – på de nivåer som har studerats – totalt sett torde vara små. Marknaden för telekommunikationer får anses vara präglad av en tämligen skarp konkurrens. Den enskilde producenten kan därför inte – av konkurrensskäl – utan vidare övervältra ökade kostnader på konsumenterna i form av höjda priser. Å andra sidan kan det antas att samtliga producenter skulle påverkas på i huvudsak samma sätt av ökade kostnader för markanskaffning. Vid en given produk- tionsvolym kan man således förvänta sig att alla producenter berörs i princip i lika hög grad av en sådan kostnadsökning. Om inte efterfrågan är mycket priskänslig, vilket den enligt vår bedömning knappast kan anses vara, så kan man alltså förvänta sig att ökade kostnader för alla producenter leder till att priserna ökar och att volymen minskar. Eftersom förändringen av kapitalkost- naderna är liten, under en procent, bör dock dessa förändringar bli små. Elnätet finansieras i huvudsak genom nätavgifter som elkonsu- menterna betalar. Enligt vad såväl som har framfört är det sannolikt att ökade ersättningar får genomslag på dessa avgifter. Vår bedömning är dock att en sådan höjning av nätavgifterna rimligen måste bli ganska liten. Av tidigare redovisade beräkningar framgår att den ökade kapitalkostnaden för ökade ersättningar blir – vid en höjning av ersätt- ningsnivån . Vår samlade bedömning är att de slutliga konsumenterna, dvs. alla som konsumerar elektricitet, torde få betala för höjda ersättningar för markåtkomst genom en margi- nell höjning av nätavgifterna. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. Vår genomgång innefattar inga bedömningar avseende andra energiformer, som t.ex. naturgas. Allmänna vägar och järnvägar Kostnadseffekterna för allmänna vägar och järnvägar är små, under en halv procent. Eftersom det handlar om offentliga verksamheter bör de ekonomiska effekterna även analyseras från ett budget- perspektiv. Det kan då konstateras att höjda ersättningsnivåer för markåtkomst innebär en utgiftsökning. Antingen kan verksam- heterna få samma budgettilldelning som tidigare – och därmed möjligen behöva minska sin verksamhet – eller tilldelas en budget- förstärkning som motsvarar de höjda ersättningsnivåerna. Ett sätt att få ett mått på följderna om verken inte skulle få någon budgetförstärkning är att ställa den ökade utgiften för mark- åtkomsten i relation till den totala investeringsutgiften. På så sätt kan man få en uppfattning även om i vilken grad investeringarna måste minska i en sådan situation. För skulle den direkta påverkan innebära att invester- ingarna måste minska med mellan – beroende på i vilken grad ersättningsnivån höjs. För skulle påverkan bli större, någonstans mellan . Man torde sålunda visserligen få räkna med att en ökad ersättningsnivå kan medföra vissa effekter för utbyggnaden av såväl vägar som järnvägar, som man inte kan helt bortse från. Vår bedömning är dock att effekt- erna, med hänsyn till de trots allt tämligen små kostnadsökning- arna, inte behöver bli särskilt stora. Vi återkommer till de direkta budgetmässiga effekterna av våra förslag i avsnitt 14.3. I mångt och mycket gäller samma analys för naturvården, som har redovisats för vägar och järnvägar. Det är även i naturvårdens fall fråga om en i huvudsak statlig och skattefinansierad verksam- het, på vilken man även bör lägga ett budgetperspektiv. Det som skiljer naturvården från de utpräglade infrastuktur- verkens verksamhet är att markåtkomstkostnaderna för naturvårdens del utgör en mycket stor andel av de totala kostnaderna. Vid åt- minstone de högre ersättningsnivåhöjningar som har studerats skulle Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. markanskaffning därför behöva minskas märk- bart. Alternativt måste ytterligare medel i motsvarande grad till- föras. En särskild effekt av höjda ersättningar är att relationen mellan de fall där staten förvärvar marken i fråga och där fastighetsägarna väljer att behålla marken, men med användningsrestriktioner, sanno- likt kommer att förändras. Enligt vad som närmare utvecklas i bilaga 10 gör själva bedömningen, att en ersätt- ningshöjning inte nämnvärt skulle förändra be- rörda fastighetsägares inställning i valet mellan köp och intrångs- ersättning. Vid en ersättningshöjning bedöms emellertid effekten bli att endast ett fåtal fastighetsägare väljer att sälja fastigheten till staten för marknadsvärdet. uppskattning är att andelen köp då kommer att uppgå till ca 20 pro- cent av den årliga investeringsutgiften. Vid en höjd ersättning görs bedömningen att flertalet fastighetsägare kommer att välja att bibehålla äganderätten. av den årliga investeringsutgiften bedöms då komma att användas för intrångs- ersättning. Eftersom intrångsersättningen, enligt de för denna analys givna förutsättningarna, överstiger det marknadsvärde som skulle betalas vid ett köp, innebär denna förskjutning att en mindre areal kan skyddas för samma summa pengar. I ett avseende bör en korrigering göras av de uppgifter som läm- nas i bilaga 10. I bilagan saknas uppgift om att , vid sidan av den ordinarie reservatsbildningen och utan ersättning, har avsatt 70 000 ha skyddsvärd skog som kan räknas in i miljömålet. Om man till detta lägger de naturreservat som har bildats , återstår att skydda ca 100 000 ha av de 320 000 ha som miljömålet avser. I genomsnitt ligger de priser som betalas för skogsmarken på per hektar. Grovt uppskattat är så- ledes den kvarstående utgiften för att uppnå miljömålet . Med oförändrat årligt anslag () och oförändrade ersättningsregler skulle det således ta ytterligare att uppfylla miljömålet. Höjda ersättningsnivåer skulle förlänga från (vid 10 procents höjning av ersättningsnivån) till uppåt dubbla tiden (vid 100 procents nivåhöjning). pågår i och för sig diskussioner om det ansvar som andra stora skogsägare än bör ta för uppfyllandet av miljömålet. Ett ökat sådant ansvar skulle kunna skynda på uppfyllandet av miljö- målet. har dock anslag minskat något i den framlagda budgeten för . Det är givetvis inte Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. möjligt att med bestämdhet uttala sig om framtiden i detta avse- ende. Vår bedömning är dock att effekterna för naturvården av för- höjda ersättningsnivåer torde bli i vart fall märkbar om bedömningen görs på 10–och med allt annat oförändrat. Som vi redan har varit inne på har kommunerna en bred verksam- het som på olika sätt berörs av ersättningsreglerna vid markåt- komst. Höjda ersättningsnivåer kommer således att få betydelse för kommunerna på flera sätt. En roll, som närmare beskrivs i kapitel 9 och i bilaga 9, är att kommunen enligt gällande rätt förutsätts bedriva en aktiv mark- politik.