sou · GWB397 · 2008-11-17 00:00:00 — har också beslutat om olika samhälls- system, t.ex. försäkringssystemen, och har stiftat de lagar som inte sällan utpekas som problematiska i konkreta samverkansprojekt, t.ex. sekretesslagen. Det finns alltså en tydlig politisk dimension av samverkan i sak. Frågor av detta slag kan och bör inte avgöras lokalt, utan är grundläggande politiska frågor. Konkreta långsiktiga verksamheter ska inte bygga på provisoriska lösningar, som undantag, dispenser och medgivanden. De kommuner och myn- digheter som försöker förverkliga politiska mål ska självfallet inte heller göra detta i någon rättslig gråzon. En sammanhållen service kräver centrala initiativ, inte bara på det förvaltningspolitiska området utan också ett sammanhållet ansvar för olika politikområ- den ur ett medborgarperspektiv. Vår bedömning är att regeringen inte har utnyttjat det egna styrningsmandatet för att åstadkomma servicesamverkan. Den har inte heller gjort generella ansatser för att förbättra förutsättning- arna för styrning och reglering över sektors- och politikområdes- gränser. De enskilda myndigheterna har inom ramen för och regeringens styrning mycket stora möjligheter att organisera sin verksamhet och att för övrigt besluta om hur deras uppgifter ska utföras. Styrsystemet leder i stort till att de enskilda myndigheterna sköts effektivt och ansvarsfullt inom sina respektive områden. När samverkan eftersträvas, fungerar däremot styrningen mindre väl. 24 Se t.ex. /03:1, Utgiftsområde 2, Bilaga 1, s. 7. Utgångspunkten för den enskilda myndighetens serviceförbätt- rande åtgärder är dels medborgares och företags behov inom den egna myndighetens ansvarsområde, dels den egna organisationens effektiviseringsbehov. De enskilda myndigheterna är ambitiösa i arbetet med att analysera medborgares och företags behov av tjänster inom sina respektive ansvarsområden. De kan dock inte förväntas se medborgarens samlade behov. Detta beror inte på att myndigheterna gör fel utan på att styrningen syftar till att de ska handla inom ramen för sitt mandat och ta ansvar för sitt eget område. En myndighet kan inte förväntas ta ansvar för förvalt- ningspolitiken i dess helhet.25 Det är inte heller någon enskild myn- dighets uppgift att ta ansvar för den enskildes helhetssituation. Detta gäller samverkan i sak kring frågor som för den enskilde framstår som ett sammanhang, men där ansvaret faller på flera myndigheter. På liknande sätt förhåller det sig när det gäller den fysiska närva- ron i olika delar av landet. Varje myndighet utgår från vilka behov av dess tjänster som finns i olika delar av landet, och vilket underlag som därigenom ges för närvaro. Myndigheterna strävar också efter att lokalisera kvalificerade handläggningsuppgifter till orter där man bedömer att det finns ett tillfredsställande rekryteringsunder- lag. Enskilda myndigheter tar normalt inte hänsyn till behovet av service i allmänhet på en viss ort, dvs. till sin egen roll i ett sam- hällssammanhang på orten. Det kan inte heller sägas ligga i deras uppdrag. Generellt gäller att såväl myndigheter som regering utgått från att utveckling bör bygga på myndigheternas initiativ. Man kan t.ex. notera att slutade med att myn- digheterna kom överens om fortsatt samverkan.26 De, och kanske regeringen, förutsatte att det var myndigheterna som skulle ta initi- ativ till och ansvar för den fortsatta samverkan. Varje enskild myndighet får konkreta styrsignaler för att utveckla sin egen verksamhet effektivt. Tydlig styrning saknas där- emot när det gäller service och samverkan för att åstadkomma en helhet av flera myndigheters verksamhet. Regeringen har inte defi- nierat vad som avses med god och samordnad förvaltningsservice eller vad medborgarna ska kunna förvänta sig i det avseendet. När det på sin höjd finns svepande uttalanden om vikten av samverkan, Statskontoret 2008:3, Staten regionalt och lokalt, citat på s. 134. 26Rapporten en modern och sammanhållen förvaltning. Åtagande för fortsatt servicesamverkan, särskilt s. 18 f. är det inte att vänta att myndigheterna ska åstadkomma ett system för samverkan inom staten, än mindre mellan stat och kommun. Kommunerna har i sammanhanget två roller. De är en del av den offentliga förvaltningen. I den rollen är kommunen alltså en orga- nisation som ska samverka med andra myndigheter i leveransen av kommunala tjänster. Kommunerna har också en roll som sam- manslutning av och representant för kommuninvånarna. I denna politiska roll kan kommunen ha synpunkter på vilken statlig service som bör finnas i kommunen utifrån sådana utgångspunkter som att man vill locka enskilda och företag att slå sig ned i kommunen. Detta är alltså delvis, men inte helt, en roll som avser politik för regional tillväxt. Båda dessa roller är relevanta i sammanhanget, och de bör skiljas åt, även om de i och för sig är delvis överlappande. Den enskilda kommunen har inget formellt inflytande över de statliga myndigheternas organisation. Detta innebär att de har små möjligheter att påverka lokaliseringen av statlig service, även om sådana försök i och för sig gjorts t.ex. när enskilda kommuner tagit direktkontakt med statliga myndigheters ledning i syfte att påverka myndighetens styrning. Att kommunen inte har några sådana möj- ligheter är i och för sig helt konsekvent och formellt korrekt, efter- som ansvaret för den statliga servicens utformning och lokalisering faller på regeringen, som i sin tur är ansvarig inför . Skulle kommunerna ges ett direkt inflytande över regeringens och myn- digheternas styrning skulle detta innebära att det demokratiska ansvaret gjordes otydligt. Kommunerna har också små möjligheter att åstadkomma sam- verkan med statliga myndigheter i sakfrågor. Det saknas en själv- klar kanal för detta. När sådant samarbete förekommer, bygger det ofta på lokala initiativ och på att lokala myndighetsföreträdare varit intresserade av att samverka med kommunen. Samarbetet är i all- mänhet beroende av enskilda eldsjälar och saknar därför bärkraft. Det är oftast inte heller generaliserbart. Utrymmet för lokal sam- verkan på lokalt initiativ har också begränsats genom att myndig- heterna har stärkt den interna styrningen genom effektivare cen- tralstyrning. har dock kraven på samverkan vuxit fram allt starkare, vilket särskilt markeras i våra direktiv. dubbla, dels bättre service till medborgarna, dels ett effektivare och mer rationellt utnyttjande av våra gemensamma resurser. Ytterligare en roll för kommunerna är att vara utförare av stat- liga tjänster, i första hand inom ramen för samverkanskontor. Potentialen i det avseendet behöver inte beskrivas ytterligare här. Det finns ett fåtal exempel på att statliga myndigheter, i första hand Polisen, samarbetar med kommuner genom att låta kom- munalt anställda biträda myndigheten med vissa enklare uppgifter. 3.8Vår bedömning av styrsystemet Styrningen av servicesamverkan är alltför otydlig Dagens serviceutveckling är beroende av enskilda myndigheters, kommuners eller andras initiativ. Myndigheterna fokuserar, precis som man kan förvänta sig, på den egna organisationens effektivitet och på den egna myndighetens kontakter med sina avnämare. Flera myndigheter har själva inom ramen för VISAM-samarbe- tet påpekat att frivillig samverkan mellan myndigheter inte är en på lång sikt framkomlig väg för att utveckla medborgarservicen.27 Drivkraften effektivisering kan i och för sig leda till lösningar som främjar även service. Det sker t.ex. när myndigheter samverkar för att bibehålla service som man effektiviserar de egna verksamheterna. Interna drivkrafter kan vara starka och bör utnyttjas men är inte tillräckliga styrmedel. Ingenting garanterar att effektiviseringar leder till servicesamverkan, när det inte finns några sådana övergripande mål. Vidare drivs naturligtvis varje myndighet och kommun av en strävan att göra de egna tjänsterna tillgängliga för medborgarna. Detta sker dock huvudsakligen utifrån mål och ambitioner som ställs upp inom den egna organisationen. är den centrala styrningen alltför otydlig och svag. Det saknas i stort sett generella mål för god service och för myndigheternas samverkan. De mål som finns är i många fall på en hög abstraktionsnivå och svåra att omsätta i intern styrning på myndigheterna. 27 Mot en modern och sammanhållen förvaltning: Dilemman och strategiska vägval i förvaltningspolitiken (Statskontoret, AMS, FK, , , , , 2005) s. 40-41. En starkare styrning av service och samverkan kräver inte några organisatoriska förändringar eller förändringar i fördelningen av ansvar mellan olika delar av den offentliga förvaltningen. Den är också helt möjlig att genomföra inom ramen för regeringens, myn- digheternas och kommunernas nuvarande befogenheter.28 Flera stora myndigheter rör sig i riktning mot en tydligare central styrning av den egna verksamheten. Sammanslag- ningen av myndigheters regionala organisationer till enmyndighe- ter är ett exempel. Trenden går mot tydligare intern styrning, även vid sidan om dessa organisatoriska förändringar. En starkare cen- tralstyrning på olika nivåer inom staten som helhet bör enligt vår mening inte tillåtas leda till att samverkan med andra organisationer försvåras. En starkare central styrning bör i stället utnyttjas som ett verktyg för att ställa tydliga krav på service och samverkan. För att förverkliga detta mål krävs att regeringen tar ansvar för att styrningen av förvaltningen vägleds av ett tydligt helhetsper- spektiv på både myndigheternas service och deras olika sakområ- den. Kommunerna måste då också ingå i sammanhanget. Det är därför enligt vår uppfattning nödvändigt att utveckla former för att förtydliga kommunernas serviceroll och inkludera denna i styr- systemet. Ett helhetsperspektiv är nödvändigt för att åstadkomma den samordning av både olika verksamheter och av olika sakområ- den, som krävs för att förverkliga en likvärdig service för alla. I andra länder finns exempel på redan genomförd, mer eller mindre långtgående tvärsektoriell och organisatorisk servicesamverkan och samordning. I finns t.ex. Samservicekontor där kommuner och statliga myndigheter levererar service. I samarbetar kommunala och statliga tjänstemän i NAV-kontor29 i arbetslag kring människor i utanförskap. I finns en frontmyndighet, Centerlink, för medborgarnas första kontakt med förvaltningen.30 I det fortsatta utredningsarbetet avser vi att återkomma till frå- gor om den svenska offentliga serviceorganisationen på . De lösningar som vi föreslår , både vad gäller struktur, styrning 28Jfr delbetänkandet Lättare att samverka avsnitt 3.2.1. 29NAV – Ny Arbeids- og Velferdsforvaltning. 30Se t.ex. , Internationella exempel på lokal samverkan mellan myndigheter, konsultrapport till utredningen . och IT-användning inom serviceområdet, måste vara sådana att de efter hand kan anpassas till en mer långtgående organisering av ser- vicesamverkan. 4 Struktur för tillgänglig service 4.1En servicestruktur som utgår från den befintliga I detta kapitel redogör vi för vår syn på det pågående arbetet med att etablera statlig lokal närvaro i servicekontor och samverkans- kontor. Vi redogör också för en generell fysisk servicestruktur som ska syfta till att göra kommuners och statliga myndigheters tjänster samordnat tillgängliga för alla och tillgodose krav på effektivitet, rättssäkerhet och service. Med fysisk servicestruktur menar vi kontor och servicepunkter av andra slag. Vi föreslår prin- ciper för hur servicekontor och servicepunkter ska etableras, där- emot inte den exakta geografiska lokaliseringen. Synpunkter på de pågående etableringarna av servicekontor Förslag: Regeringen uppdrar åt Arbetsförmedlingen, Försäkrings- kassan och att samråda med berörda kommuner angå- ende deras pågående och kommande etableringar av lokala service- kontor och samverkanskontor. En gemensamt framtagen, kommu- nal och statlig fysisk servicestruktur ska eftersträvas i varje kom- mun. Uppdraget ska lämnas , utan att vårt slutbetänkande avvaktas. Alla kommuner i landet gör på något sätt service till- gänglig för sina invånare och företagare, men mönstren varierar starkt. De etableringar av lokala som Arbetsförmedlingen, och har inlett, ska enligt planerna pågå till 2011. Vi anser att samråd mellan kommunerna och de statliga myndigheterna bör inledas i alla kommuner där kontorsetableringen ännu inte är låst i avtal, kon- Struktur för tillgänglig service trakt och liknande. Regeringen bör möjligt ge de statliga myndigheterna i uppdrag att samråda med kommunerna. Det är naturligtvis inte möjligt att nu föreslå att en ny service- struktur ska börja byggas upp från noll. Vi föreslår inte heller något moratorium för pågående etableringar av kontor i kommunerna. är det synnerligen viktigt att det utvecklingsarbete som pågår runt om i landet, inriktas så att servicelösningar utvecklas enligt de riktlinjer som vi föreslår, inte endast optimeras inom de statliga myndigheternas verksamhet. Utvecklingen av service- strukturen bör fortsätta, bl.a. med att kommunerna och de statliga myndigheterna samråder om hur de lokala lösningarna för en service- samverkan ska formas. I nästa kapitel tar vi upp frågan om hur en process med samråd och styrning bör se ut på . Våra förslag utgår alltså ifrån den struktur med kommunala och statliga kontor som finns . Men en utgångspunkt är också medborgarperspektivet som enligt vår uppfattning förutsät- ter gemensamma kommunala och statliga lösningar. De kostnads- besparingar som är möjliga genom att kommunala och statliga myndigheter t.ex. samutnyttjar lokaler ska givetvis också tillvaratas. I slutbetänkandet återkommer vi till vilka effektiviseringar och rationaliseringar som samverkan kan möjliggöra. 4.2En grundstruktur för serviceleverans Förslag: En grundläggande struktur för offentlig service ska bygga på närvaro i olika former och med olika bredd och djup. Den ska också bygga på utvecklade former för samverkan mellan kommu- nerna och de statliga myndigheterna. Huvudkomponenter i ser- vicestrukturen är lokala servicekontor, där myndigheterna har per- sonal, och servicepunkter där service ges via IT. Servicevägledare hänvisar dem som har behov av det. På en servicepunkt ska det vara möjligt att få teknisk assistans. De olika benämningar som förekommer för kommunala och stat- liga kontor kan verka förvirrande. De tre statliga myndigheterna använder benämningarna lokala servicekontor och samverkans- kontor. Kommuner använder olika benämningar på de egna konto- Struktur för tillgänglig service Vi använder här enbart benämningen lokala servicekontor för såväl kommunala som statliga kontor. Dessa kan vara större eller mindre. Därutöver använder vi benämningen servicepunkter. IT och telefoni står för merparten av kontakterna Telefonen är förstahandsalternativet för medborgarnas kontakter med myndigheterna. Webb-tjänster bör utvecklas i sådana former att de inte utesluter vissa medborgargrupper. Möj- ligheter till personligt möte vid besök på fysiska kontor ska finnas när detta behövs. Personligt möte på distans med hjälp av bl.a. webb-kamera är en mellanform. Lokala servicekontor tar emot personliga besök För många människor kommer lokala servicekontor att vara den naturliga kontaktpunkten för service. Servicekontoren kan se olika ut beroende på var de finns och vilka behov de i första hand är avsedda att tillfredsställa. Servicekontoren ska dock ha ett minimi- utbud som är gemensamt för alla. Genom att samlokalisera kontor och samutnyttja personal och lokaler kommer kommunala och statliga myndigheter att vara fysiskt tillgängliga på fler platser och i fler sammanhang än som är möjligt. I vissa servicekontor samutnyttjar myndigheterna per- sonal, i andra enbart lokaler. På landsbygden, där avstånden är stora och efterfrågan på varje enskild myndighets service är liten, bör och statlig service alltid samlokaliseras. Servicepunkter ska finnas på platser och i sammanhang där det inte är motiverat eller möjligt att ha ett servicekontor, men där det ändå behövs lösningar för att komma i kontakt med förvaltningen. Ser- vicepunkter får särskild betydelse på landsbygden där avstånden till bemannade kontor kan vara stora. Vid servicepunkterna går det att kontakta myndigheterna med tekniska hjälpmedel, men myndig- heterna har ingen egen personal på plats. Struktur för tillgänglig service På många orter har statliga myndigheter verksamhet i sina egna lokala förvaltningskontor utan samlokalisering eller samtjänst med andra. Kommunala förvaltningar finns givetvis också i sina egna kontorslokaler. Den servicestruktur som vi föreslår här berör inte de specialiserade kontorens fysiska lokaliseringar. Servicevägledare ska finnas i statliga och kommunala servicekontor och ha till uppgift att hänvisa den enskilde till rätt myndighet och i vissa fall att se till att ett fysiskt möte kommer till stånd. De ska också kunna finnas i servicepunkter vid myndigheters receptioner, i folkbiblioteken och andra platser där det finns personal, vars huvuduppgift är att informera och vägleda besökare. Med IT, telefoni samt servicekontor och servicepunkter når den stora majoriteten av människor fram till myndigheterna och kan klara av de flesta ärenden. Men det finns också medborgare som av något skäl inte kan använda dessa servicekanaler. De har inte bara svårare att komma i kontakt med myndigheterna utan kanske också större behov av detta än många andra. De skulle kunna vara betjänta av en handläggare besöker dem. Organisationer och personer utanför den offentliga förvaltningen bör kunna delta i utförandet av offentliga uppgifter. I de fall när det inte finns tillräckligt underlag för en kontorsetablering, men det finns behov av en kontaktpunkt mot förvaltningen, bör kommuner och statliga myndigheter samverka med aktörer utanför förvalt- ningen. Personer inom vissa företag eller ideella organisationer kan t.ex. fungera som ledsagare eller ombud för medborgare som har ett stort behov av stöd eller stort antal myndighetskontakter. Vi avser att fortsätta utredningen av vilken typ av aktörer och vilka servicefunktioner som skulle kunna komma i fråga. Struktur för tillgänglig service Förslag: Ett nät av lokala servicekontor ska vara basen för den offentliga servicen i landet. I kontoren ska såväl samtjänst som samlokalisering utnyttjas. Befintliga kommunala medborgarkontor och statliga servicekontor ska vara en utgångspunkt för det fort- satta arbetet med att utveckla kontorsnätet. Kommunala och stat- liga funktioner ska samlokaliseras i största möjliga utsträckning. Servicekontor som huvudform för fysiska medborgarmöten Lokala servicekontor där både kommunala och statliga myndighe- ter är representerade, bör vara det huvudsakliga sättet att möjlig- göra personligt möte. Ett nät av lokala servicekontor bör vara basen för offentlig myndighetsservice . Kontorens lokalisering bör avgöras utifrån medborgarnas behov av myndighetskontakter, myndigheternas behov av nå ut till medborgarna, geografiska förut- sättningar m.m. Vilka myndigheter som finns representerade i ett visst servicekontor avgörs från fall till fall. Servicekontor ska vara bemannade med myndighetspersonal. Personalen ska kunna svara på frågor och eventuellt göra viss handläggning som hör till de deltagande myndigheterna. Vid ett sådant kontor kan också finnas bemanning från en myndighet som är närvarande endast efter bokning eller vid vissa tider. Vid ett ser- vicekontor bör det alltid finnas möjlighet att anordna möten med representanter för myndigheter som inte annars har personal i kontoret. Huvudsyftet med servicekontoren är att tillgängliggöra kommu- ners och statliga myndigheters tjänster. Det bör finnas ett gemen- samt, standardiserat minimiutbud av tjänster i ett servicekontor, eventuellt kompletterat med fler tjänster från kommuner och myn- digheter. Detta serviceinnehåll bör vara detsamma för alla kontor. Syftet med en gemensam miniminivå är att medborgaren ska veta vilken service man kan förvänta sig få på kontoret. Miniminivån bör också ange vilka enskilda myndigheter och kommunala funk- tioner som alltid ska finnas representerade. Struktur för tillgänglig service inte hindra deltagande kommuner och myndigheter att var för sig eller tillsammans tillhandahålla ytterligare service. Vi vill åter- komma med förslag till standardiserat innehåll, sedan vi har utrett frågan vidare. Formerna för att tillhandahålla tjänsterna kan variera beroende på ort och sammanhang. Ett av syftena med ett standardiserat ser- viceinnehåll är att göra det möjligt av välja form för utförandet utan att det påverkar kvaliteten i innehållet. Den kommunala eller stat- liga myndighet som är ansvarig för en viss service, måste därför beskriva denna på ett standardiserat sätt. Det inbegriper vilken reglering som finns, vilket stöd som behövs för att utföra tjänsten, t.ex. informationsresurser, samt kraven på den som utför tjänsten. Det sistnämnda innebär att man bl.a. tar ansvar för den utbildning som tjänstemannen behöver. En och samma tjänsteman kan natur- ligtvis inte hantera alla tänkbara ärenden i ett kontor där ett flertal myndigheter är representerade. Vi avser återkomma till de arbetsgi- varpolitiska frågorna i det senare skedet av utredningen. Det bör finnas servicevägledare på alla servicekontor. Detta bör gälla oavsett vilka myndigheter som finns representerade i konto- ret. Utöver tjänster som förekommer i samtjänst vid servicekontoren, bör samlokalisering användas i så stor utsträckning som möjligt. Kommunala och statliga myndigheter bör alltid samlokaliseras när det är möjligt och inte är uppenbart obehövligt. Samlokalisering kräver betydligt mindre samordningsarbete än samtjänst. kan samlokalisering dramatiskt förbättra tillgängligheten till de offentliga tjänsterna. Dels blir fler myndigheter till- gängliga tillsammans, vilket underlättar för medborgarna, dels bidrar samlokalisering till minskade etableringskostnader som möj- liggör ett finmaskigare kontorsnät. Samlokalisering innebär, till skillnad från samtjänst, ingen egentlig samverkan i sak mellan de samlokaliserade myndigheterna. Ett minimikrav är dock att det finns en servicevägledare och att myndigheterna har någon form av gemensam receptionstjänst med möjlighet till tidsbokning och lik- nande. I storstäder och större tätorter finns underlag för flera kontor. Det kan då tänkas att tjänster i en del av dessa mer ändamålsenligt Struktur för tillgänglig service bör organiseras i kontor som är inriktade mot specifika behov hos en viss medborgargrupp. I den nu föreslagna servicestrukturen är huvudmannaskapet för sakfrågor oförändrat eller i vart fall fördelat på olika huvudmän. De enskilda servicekontoren kan ha olika huvudmän, nämligen statlig myndighet eller kommun. I de fall statliga myndigheter etablerar kontor med begränsat öppethållande kan kommunen utöka detta med egen personal, som kan bistå med vägledning och som kan boka möten med statliga myndigheters representanter. Man kan då säga att kommunen i någon mening tar över huvudmannaskapet för etableringen. Även om personalen skulle vara anställd av flera olika myndigheter, och följaktligen kontoret i någon mening har flera huvudmän, så är det i praktiken oundvikligt att en organisation har huvudansvar för t.ex. lokaler och inventarier. Någon myndighet måste också vara ansvarig arbetsgivare för den servicevägledare, som enligt vårt förslag bör finnas i servicekontoret. Detsamma gäller receptionstjänsten i kontoret om den är gemensam. Det finns olika sätt att organisera ett servicekontor, beroende på befintliga statliga och kommunala etableringar, ambitioner och pla- ner hos deltagande aktörer m.m. Den exakta lokala strukturen bör förhandlas fram av de berörda myndigheterna och kommunerna i den process som beskrivs i följande kapitel. De statliga myndigheterna har, med få undantag, inte som mål att vara närvarande i varje kommun. För kommuner är det däremot självklart att på något sätt ordna för att ge upplysningar och service till sina invånare.