sou · GVB328 · 2008-01-01 00:00:00 — En utgångspunkt för reformen var också att en mål- och resultat- orienterad styrning av skolan innebär att verksamheten varken behöver eller skall detaljstyras med avseende på innehåll och ut- formning. I stället var avsikten att de nationellt uppsatta målen skall styra verksamheten genom att ligga till grund för lokalt ut- formade verksamhetsmål och undervisningsmål. Mål att sträva mot – mål att uppnå konstaterade att den förändrade styrningen och kravet på ökad valfrihet ställde tre krav på utformningen av läroplaner och kursplaner (SOU 1992:94, s. 142 f.): För det första måste läroplanerna klart ange en värdegrund utifrån vilken skolans normer och handlingar mot enskilda elever formas och utifrån vilken prioriteringar vad gäller resurser och tonvikt i innehållet kan göras. För det andra måste målen utformas på ett sådant sätt att de an- ger vad skolan skall sträva mot och arbeta efter och att det lokalt går att utforma specifika undervisningsmål. Utvärderingen av strävans- målen skulle enligt ge signaler till skolan om verksamhetens faktiska kvalitet. För kursplanernas del skulle strävansmålen ge underlag för lärares urval av innehåll. För det tredje måste även uppnåendemål anges för att ge referens- punkter för såväl den nationella som den lokala utvärderingen och betygssättningen. Sådana mål är enligt kommittén relaterade till likvärdigheten och gör det möjligt att göra jämförelser av kvalite- ten. föreslog att uppnåendemålen skulle ut- tryckas i de kunskaper och erfarenheter som eleven skall ha efter det femte skolåret respektive vid utbildningens slut. Regeringen ställde sig i princip bakom den av föreslagna modellen, men valde att uttrycka det som mål att sträva mot och mål att uppnå (se prop. 1992/93:220, s. 29 f.). Mål för årskurserna 5 och 9 föreslog vidare att den nationella regleringen på tre stadier i timplanen – lågstadiet, mellanstadiet och högstadiet – skulle upphöra. Kommittén föreslog att timplanen skulle fastställas med en uppdelning mellan årskurserna 1–5 respektive 6–9. beslutade på regeringens förslag om en timplan helt utan stadieindelning. Regeringen och tog dock fasta på Läroplanskommit- téns tankar att i kursplanerna definiera mål att uppnå efter den femte respektive nionde årskursen. hade mål definierats för respektive stadium, dvs. efter tredje, sjätte och nionde årskurs- erna. Regeringen ansåg att centralt fastställda krav som varje elev skall ha möjlighet att uppnå efter femte skolåret fyller flera funktioner. behövdes enligt regeringens uppfattning en nationell avstämnings- tidpunkt under den nioåriga skolgången, som kunde ligga till grund för inte bara lokal utan även för nationell utvärdering. Resultatet blev ett system med nationella prov för årskurs 5 och 9 i anslutning till de nationella målen och betygskriterier för årskurs 9. I propositionen om en ny läroplan m.m. (prop. 1992/93:220) kon- staterade regeringen att uppföljning och utvärdering är viktiga in- strument med vilka staten, huvudmännen och de ansvariga i skolan kan avläsa graden av måluppfyllelse och bedöma utbildningens re- sultat. Regeringen underströk att den lokala bedömningen skulle ses som en utvärdering av skolans resultat snarare än av den en- skilde elevens, men konstaterade att avstämningen var viktig även för eleverna och deras föräldrar. Regeringen betonade också att de föreslagna avstämningstillfällena inte innebar att lä- rarna undantogs ansvaret för att kontinuerligt utvärdera elevernas kunskaper och utveckling. Som ett ytterligare stöd för skolans egen utvärdering och avstämning mot de nationella målen föreslog re- geringen diagnostiska prov , dels mellan första året och avstämningen 5, dels mellan avstämningstillfället och slut. instämde i regeringens förslag (bet.1993/94:UbU1, rskr. 1993/94:82). Målsystemet har varit föremål för återkommande diskussioner se- dan Lpo 94 infördes. Det gäller främst konstruktionen med mål att sträva mot och mål att uppnå. Även antalet måltillfällen i grund- skolan och motsvarande skolformer samt uppföljningen av hur målen nås har diskuterats. Mål att sträva mot – mål att uppnå I regeringens skrivelse Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxen- utbildning – kvalitet och likvärdighet (skr. 1996/97:112) framhölls att målen att uppnå i tycktes ha blivit såväl planerings- som bedömningsmål. Mål att uppnå uppfattades som en sorts grundkurs och mål att sträva mot som en överkurs. Regeringen underströk att målen att sträva mot är de som skall utgöra utgångspunkten för arbetet i skolan. I Grundskola för bildning – Kommentarer till läroplan, kursplaner och betygskriterier pekade även på att tolkningen av mål att sträva mot och mål att uppnå utgjorde ett problem. Verket menade att det är att vända reformen upp och ned att utgå från mål att uppnå och först därefter arbeta mot mål att sträva mot. Verket underströk att mål att sträva mot skall styra undervis- ningen och prägla allt arbete i skolan. föreslog en arbetsgrupp inom dåvarande Utbildnings- departementet i promemorian Samverkande styrning. Om läroplanerna som styrinstrument (Ds 2001:48) att den nuvarande målstrukturen med två målnivåer – mål att sträva mot och mål att uppnå – skulle ses över och ersättas med en målnivå. Arbetsgruppen menade att de nationella målen borde läggas till grund såväl för den lokala planeringen och undervisningen som för beskrivningar av vilka krav som skall ställas på prestationer och därmed vilka betyg som skall sättas. I samband med rapporteringen av den nationella utvärderingen av 2003 (250) pekade på en målträngsel som bl.a. beror på att det finns ett stort antal mål och att gamla mål lever kvar parallellt med nya. Verket kon- staterade att lösningen möjligen finns i hur styrdokumentens upp- drag, i form av mål att sträva mot och mål att uppnå, uppfattas. En möjlig väg skulle enligt vara att, utan att därför sänka ambitionsnivån, minska antalet huvudsakliga ämnesmål. Tillsam- mans med en ökad precisering kan det ge en ökad samstämmighet i tolkningen och därmed i inriktningen av undervisningen. I lägesbedömning 2005 (nr 264) slog verket fast att en viktig förutsättning för måluppfyllelse är att de nationella styrdokumenten uppfattas som funktionella och styrande för kommuners och skolors verksamhet. kon- staterades att studier visar att kursplanernas struktur och innehåll uppfattas som otydliga av lärare. Tydligare kursplaner med ökad konkretisering av målen och ett mer lättillgängligt språk skulle en- ligt verket underlätta för lärare att kommunicera målen med elever och föräldrar. Verket menade också att tydligare kursplaner främjar en likvärdig bedömning och rättvis betygssättning samt ger ett ökat stöd för skolors uppföljning och bedömning av grundläggande kunskaper och färdigheter. Timplanedelegationen konstaterade i sitt slutbetänkande Utan timplan – för målinriktat lärande (SOU 2005:101) att dagens mål- system upplevs som komplicerat och av många missuppfattas som en trappa, där en elev först skall nå mål att uppnå för att sedan gå vidare mot mål att sträva mot. Enligt delegationen är det också pro- blematiskt att mål att uppnå ofta blir de enda mål som eleven mö- ter. Delegationen konstaterade vidare att antalet mål i olika ämnen och målens abstraktionsnivå uppfattas som ett problem, även om det enligt delegationen finns skolor och lärare som fullt ut tagit till sig systemet och ser det som ett stöd i sitt arbete. Delegationen uteslöt inte ett system med en målnivå, men konstaterade att det är logiskt att skilja på dels målen som verksamheten skall sträva och följas upp mot, dels de mål som varje elev minst bör nå och som bör följas upp och utvärderas löpande på individnivå. har röster successivt höjts för att mål att uppnå behöver definieras för ytterligare ett eller två tillfällen under grund- skoletiden. Framför allt har argument framförts om att det finns behov av mål tidigare än för år 5, bl.a. för att göra det möjligt att tidigt följa upp hur eleverna utvecklas mot målen främst vad gäller basfärdigheterna. I lägesbedömning 2005 görs exempel- vis bedömningen att det finns behov av att utreda hur kursplanerna i svenska och matematik kan kompletteras med mål för de lägre årskurserna. Timplanedelegationen menar i sitt slutbetänkande att mål för fler tillfällen skulle stärka målstyrningen ytterli- gare och underlätta för skolorna. Det finns enligt delegationen i första hand anledning att överväga behovet av att tydliggöra vilka basfärdigheter eleverna bör ha efter det andra eller tredje året i . Mål för fler tillfällen i skulle också göra det lättare att följa upp och utvärdera måluppfyllelsen på alla nivåer i systemet. Delegationen anser därför att mål bör fastställas för fler tillfällen under än 5 och år 9 och då särskilt för basfärdigheter under de tidiga åren. Ett mål- och resultatstyrt skolsystem förutsätter väl fungerande uppföljning. Det gäller för alla nivåer i systemet, dvs. för den en- skilde eleven, på skolnivå, på huvudmannanivå och på nationell nivå. är uppföljningssystemen beroende av hur mål- systemet är utformat. Exempelvis kan måluppfyllelsen svårligen följas upp på nationell nivå för år i där det saknas nationella mål. På lokal nivå måste det dock alltid finnas en kontinuerlig planering och uppföljning av utvecklingen mot målen. Sedan Lpo 94 trädde i kraft har regeringen vidtagit en rad åtgär- der för att stärka uppföljnings- och utvärderingssystemen samt för att stärka det systematiska kvalitetsarbetet på alla nivåer i systemet. I regeringens utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenut- bildning (skr. 1996/97:112) aviserades en satsning på att stödja kvalitetsutvecklingen inom skolan som bl.a. resulterade i förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skol- väsendet m.m. Enligt förordningen skall varje kommun och skola upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar. I regeringens skrivelse Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 2001/02:188) aviserades att kvalitetsar- betet skulle stärkas ytterligare på alla nivåer i utbildningssystemet. Regeringen slog fast att det måste finnas väl utvecklade former för att säkra kvaliteten i verksamheten. Det handlade bl.a. om åtgärder i syfte att förbättra informationen om och planeringen av den enskilde elevens studieutveckling. Genom förordningsändringar har regeringen förtydligat att den information som ges vid utvecklingssamtalet bör grunda sig på en utvärdering i relation till målen i läroplanen och i kursplanerna. Vidare är skolan skyldig att ge ett skriftligt omdöme om en elev inte nått målen i ett ämne eller ämnesblock i slutet av det nionde skolåret. Alla elever i den obligatoriska skolan skall vidare från och med ha en skriftlig individuell utvecklingsplan. är kvalitetsredovisningen ett centralt dokument vid utvärderingen av skolans resultat och måluppfyllelse. Ytterst syftar arbetet med kvalitetsredovisning till att främja kommunernas och verksamheternas lokala kvalitets- och utvecklingsarbete. Den svarar också för information om verksamhetens utveckling till elever, föräldrar och allmänhet samt utgör underlag för myndigheterna i deras arbete. Bilaga 1 SOU 2007:28 förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg av kravet på kvalitets- redovisning. system med nationella prov, diagnostiska instrument och kommentarmaterial är en viktig del av uppföljningssystemet. fick regeringens uppdrag (U2004/5293/S) att vidareutveckla det nationella provsystemet. Målet är förbättrade studieresultat och en ökad enhetlighet i hela landet när det gäller bedömning av resultat och vid betygssättning. För består provsystemet av nationella ämnesprov 5 och år 9. Proven är obligatoriska för år 9. De omfattar svenska/svenska som andraspråk, engelska och matematik. Prov- systemet består också av olika diagnostiska material samt en prov- bank, som främst innehållit material för gymnasieskolan. I provuppdraget ingår vidare att på urvalsbasis genomföra en försöks- verksamhet med insamling av resultaten från de nationella ämnes- proven 5 och specialskolans år 6, som grund för utformningen av en reguljär insamling. arbetar med att utveckla ett stickprovsbaserat system för rullande kunskapsutvärdering för samtliga ämnen i (motsvarande de kunskapsutvärderingar som genomförts i sam- band med nationella utvärdering av 2003). I bl.a. lägesbedömning 2005 konstateras att en tidig och tydlig uppföljning och bedömning av elevernas kunskapsut- veckling är en nödvändig väg till bättre resultat för . Verket konstaterar att det är alltför få skolor som kontinuer- ligt följer upp och bedömer kunskaper i andra ämnen än svenska, matematik och engelska. bedömer att obligatorisk skriftlig information till elev och vårdnadshavare i relation till må- len 5 bör införas. Verket menar också att de nationella proven 5 bör vara obligatoriska. Timplanedelegationen betonar i sitt slutbetänkande vikten av att ytterligare utveckla arbetet med att följa och utvärdera målupp- fyllelsen på individnivå, på skol- och huvudmannanivå samt på nationell nivå. Delegationen anser att en positiv effekt av om mål införs för fler tillfällen under är att det förbättrar förutsättningarna för att följa utvecklingen på alla nivåer i systemet. Delegationen menar att det krävs ytterligare insatser för att stödja skolor och kommuner i det systematiska kvalitetsarbetet. Delegationen konstaterar vidare att det nationella provsystemet i dess olika delar och på olika sätt värnar likvärdigheten i skolan. Delegationens intryck är dock att skolorna och huvudmännen inte i tillräckligt hög grad utnyttjar resultaten på de nationella proven för att analysera skolornas måluppfyllelse. Resultaten utnyttjas i första hand på individnivå och på nationell nivå. Detta innebär att en viktig funktion med de nationella proven går förlorad. Behovet av en översyn Regeringen kan konstatera att det finns behov av att öka tydlig- heten i dagens system för styrning av av främst följande tre skäl: För det första är det uppenbart att målsystemet har haft svårt att få genomslag i skolan. Systemet med mål att sträva mot och mål att uppnå upplevs som komplext av många av dem som är verksamma i skolan. Det uppfattas ofta som en trappa där mål att uppnå är ett första steg och mål att sträva mot ett nästa steg. Regeringen menar att mål att sträva mot i stället skall vara utgångspunkten för arbetet i skolan och vara det som verksamheten utvärderas mot. Varje elev bör dessutom ges möjlighet att nå så långt som möjligt i sin ut- veckling. Vidare har en målträngsel uppstått i den lokala under- visningsplaneringen bl.a. till följd av att antalet mål i läroplanen och kursplanerna är stort samt att mål från tidigare läroplaner ofta lever kvar parallellt med de nya målen. För det andra finns det behov av att stödja målarbetet genom att ha mål vid fler tillfällen än som i årskurs 5 och 9. Det behövs bl.a. för att bättre kunna bidra till en likvärdig utbildning, något som bör ses mot bakgrund av att det finns stora variationer i studie- resultat mellan olika skolor samt mellan flickor och pojkar. Fastställda mål för fler tillfällen bör öka tydligheten i systemet och vara ett stöd för lärarna i deras planering av arbetet. Det skapar dessutom bättre förutsättningar för att följa upp och utvärdera måluppfyllelsen såväl på individnivå som för skolan, kommunen och på nationell nivå. För det tredje måste uppföljningen av måluppfyllelsen utvecklas på alla nivåer i systemet. Genom att mål införs vid fler tillfällen under och motsvarande skolformer skapas bättre förutsättningar för detta. Det räcker dock inte. Styrsystemet måste stärkas på alla nivåer så att uppföljningen ger underlag för en analys som i sin tur bidrar till insatser för förbättring. Oberoende av vid hur många tillfällen under som mål fastställs kommer det alltid att också finnas behov av en kontinuerlig planering och avstämning av varje elevs utveckling mot målen. Varje elevs utveckling mot målen måste dokumenteras fortlöpande, så att den information som ges vid utvecklings- samtalet är tydlig. De framåtsyftande slutsatserna från utvecklings- samtalen skall sedan dokumenteras i de individuella utvecklings- planer som skall finnas för varje elev fr.o.m. . Det nationella provsystemet ger lärarna stöd att diagnostisera varje elevs kunskapsutveckling samt stödjer en likvärdig bedömning och betygssättning. På skolan och i kommunen är det viktigt att det sker en syste- matisk analys av styrkor och svagheter så att förbättringsåtgärder kan vidtas när det finns behov. Här är den årliga kvalitetsredovis- ningen ett centralt instrument. Även på den nationella nivån krävs en uppföljning som ger förutsättning för en strukturerad analys av behovet av förändringar på en övergripande nivå, t.ex. justeringar i regelverket eller i hur stödet till kommuner och skolor är utformat. Det nationella provsystemet, de rullande kunskapsutvärderingar som har aviserat samt den nationella utbildnings- inspektionen har en central roll i detta sammanhang. En särskild utredare skall se över hur mål- och uppföljnings- systemen för och motsvarande skolformer kan stärkas och utvecklas för att utveckla kvaliteten i utbildningen. Avsikten med översynen är att bidra till ökad måluppfyllelse genom att skolans uppdrag görs tydligare. Utgångspunkten för utredarens arbete skall vara att det mål- och resultatstyrda systemet skall stärkas. Målsystemet skall vara tydligt för dem som är verksamma i skolan och enkelt att kommunicera med elever och vårdnadshavare. Målen bör bli färre och tydligare så att de enklare kan följas upp på alla nivåer i systemet – på elevnivå, på skolnivå, på huvudmannanivå och på den nationella nivån – i både läroplanen och i kursplanerna. Sambanden mellan läroplanen och kursplanerna bör bli tydligare. Utredarens uppdrag innebär inte att en genomgripande översyn av innehållet i Lpo 94 skall göras. Skolans uppdrag, som det uttrycks i dagens styrdokument, är således oförändrat. Utredaren skall analysera orsakerna bakom de svårigheter som har funnits att införa och genomföra dagens system med mål att sträva mot och mål att uppnå i läroplanen (Lpo 94) och i kursplanerna. Utredaren skall mot denna bakgrund pröva hur målsystemet kan förtydligas och utvecklas. Utredaren bör sträva efter ett system där målen för både verksamheten och elevernas utveckling är tydliga. De skall kunna följas upp för verksamheten och för varje elev. Utredaren skall i detta sammanhang pröva om detta även fortsatt kräver olika typer av mål i styrdokumenten eller om det bör lösas med endast en typ av mål. Utredaren bör också pröva om relationen och skillnaden mellan mål i läroplanen och kursplanerna kan göras tydligare. Det bör framgå av utredarens bedömningar och förslag hur de nationella målen bör tillämpas i ett lokalt läroplans- och kursplanearbete där målen konkretiseras och arbetet mot målen planeras. Utredarens förslag skall inte påverka skolornas frihet att planera och organisera det pedagogiska arbetet, t.ex. genom att kunna välja ett ämnesintegrerat eller tematiskt arbets- sätt. Betygssystemets relation till målsystemet skall analyseras av ut- redaren. Utredaren skall i detta sammanhang pröva hur betygskri- terierna bäst kan samverka med ett reformerat målsystem samt om och i så fall hur betygskriterierna behöver anpassas till de före- slagna förändringarna av målsystemet. I utredarens uppdrag ingår dock inte att föreslå betyg vid andra tillfällen än eller ett för- ändrat antal steg i betygsskalan. Mål vid fler tillfällen Utredaren skall lämna förslag till ett system med mål och avstäm- ningstillfällen vid fler tillfällen i och mot- svarande skolformer än . Utredaren skall pröva om mål skall fastställas för tre eller fyra tillfällen i den obligatoriska skolan. Utredaren skall vidare pröva vid vilka tillfällen detta skall ske. En utgångspunkt för utredarens arbete i denna del skall vara att mål skall fastställas för och motsvarande skol- formers tidiga år, dvs. för årskurs 2 eller 3. Vid ställningstagandet till antal måltillfällen och vid vilka tillfällen mål skall fastställas bör hänsyn tas till att förskoleklassen omfattas av Lpo 94. Vidareutveckling och anpassning av uppföljningssystemet Utredaren skall lämna förslag till anpassningar av uppföljnings- systemet med anledning av de föreslagna förändringarna samt till hur uppföljningssystemet i övrigt kan vidareutvecklas och stärkas. Det gäller såväl för den enskilde elevens studieutveckling som för skolnivån, kommunnivån och den nationella nivån. Utvecklingen av det nationella provsystemet och dess användning har i detta sammanhang särskild betydelse. Anpassning av läroplanen (Lpo 94) och tillämpning i kursplanerna Utredaren skall lämna förslag till vilka justeringar som bör göras i läroplanen (Lpo 94) till följd av utredarens förslag till förändringar av målsystemet. Utredaren skall i detta sammanhang analysera kon- sekvenserna för samtliga verksamheter som omfattas av Lpo 94, dvs. , övriga obligatoriska skolformer, förskoleklassen och fritidshemmet, samt i sitt förslag beakta samtliga dessa skol- och verksamhetsformers behov. Utredaren skall även belysa vilka justeringar som kan komma att behöva göras i Lpf 94 som en kon- sekvens av förslagen. Utredaren skall dessutom visa hur det förändrade målsystemet kan tillämpas i kursplanerna genom att lämna förslag till hur ett urval av kursplaner bör förändras. Urvalet bör göras så att de representerar ämnen med olika karaktär. Frågan om mål- och uppföljningssystemet hör samman med frågan om huruvida det skall finnas en nationellt fastställd timplan eller inte. Regeringen kommer att besluta om den fortsatta beredningen av denna fråga efter att Timplanedelegationens förslag har varit föremål för remiss. Genomförande och redovisning av uppdraget Utredaren skall samråda med , Myndigheten för skolutveckling, , Specialskolemyndig- heten, Kommuner och Landsting samt Friskolornas Utredaren bör vidare samråda med t.ex. Lärarförbun- det, , , Elevorgani- sationen, elevråd (), och Skola samt Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO). Utredaren skall redovisa sina överväganden och förslag till regeringen. (Utbildnings- och ) Genomförda möten och intervjuer 1 Personer som intervjuats Intervjuer har genomförts med följande personer: , tidigare (per telefon) , , Liv Vågslid och , , Myndigheten för skolutveckling , tidigare Timplanedelegationen, m.fl. som arbetar med prov och kunskapsbedömning, , , (per telefon) och , Rektorer och lärare vid följande skolor har bidragit med värdefull, erfarenhetsbaserad kunskap om hur dagens målsystem fungerar i praktiken: Ösbyskolan, , kommun Ekedalsskolan, , kommun Köpmanholms skola, , kommun Flygskolan, kommun Helenelundsskolan, kommun , , Ellagårdsskolan, Risbroskolan, kommun Ursviksskolan, Ekhammarskolan, , kommun 3 Exempel på tillämpning av nytt målsystem i ett urval kursplaner Utredaren skall ge exempel på hur förslaget till nytt målsystem kan tillämpas i ett urval kursplaner. Inledningsvis inbjöds lärare och ämnessakkunniga i ämnena bild, matematik och historia till semina- rier om respektive ämneskursplaner. Arbetet har därefter bedrivits i mindre grupperingar. Nedan förtecknas deltagarna vid seminari- erna och vilka som bidragit i det fortsatta arbetet med respektive ämne: Deltagare i seminarium om kursplan i ämnet matematik , Ekedalsskolan, kommun , Ellagårdsskolan, , Risbroskolan, , , samt , , för lärarna i matematik, naturve- tenskap och teknik, LMNT vid och vid , och vid IPD, uni- versitet , och vid NCM, och vid , i , , , samt vid , samt vid Myndig- heten för skolutveckling Följande personer och organisationer har senare bidragit med synpunkter på utredarens förslag: , Ekedalsskolan, kommun, , Ellagårdsskolan, , , , , , för lärarna i matema- tik, naturvetenskap och teknik, LMNT, , , vid IPD, , PRIM-gruppen, tjänstemän vid , , lärare, Örbyskolan, , , lärarutbildare, , lärare, Folkparksskolan, , , lärare, , lärare, , , , lä- rare, Deltagare i seminarium om kursplan i ämnet bild , Skarpängsskolan i ,