sou · GWB374 · 2008-07-04 00:00:00 — Ansökan skall innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma den sökandes rätt till bidrag. Det åligger den sökande att redovisa samtliga tillgångar och skulder som har betydelse för rätten till bidrag. De ansökningsblanketter som finns för att få förmögenhetsbase- rade bidrag behöver utvecklas så att det underlättar för den sökande att lämna korrekta uppgifter som myndigheten erhåller fullständiga uppgifter. Det innebär att blanketten specifice- ras på relevanta tillgångsslag såsom privatbostadsfastighet och privatbostadsrätt, aktier och andra delägarrätter, livförsäkring och livränta, kontanter och bankmedel, samt inre och yttre lösöre, t.ex. bilar och båtar. Sammantaget gör delegationen bedömningen att kraven på de utbetalande organisationerna har höjts när det gäller kontroll av förmögenhet som möjligheterna till kontroll har försäm- rats. Förmögenhetsbedömningen kommer att grunda sig på de uppgifter som den sökande lämnar in. Detta är inte en tillfredsstäl- lande ordning. En av grundprinciperna för att säkerställa att rätt ersättning betalas ut från välfärdssystemen bör vara att de uppgifter som ska ligga till grund för ersättning ska vara noggrant definierade och möjliga att enkelt kontrollera. Om förmögenhet ska ligga till grund för rätten till förmåner måste det finnas möjlighet att på ett effektivt sätt genomföra kontroller. När så inte är fallet kommer de felaktiga utbetalningarna att öka och välfärdssystemens legitimitet kan ifrågasättas. Mot bakgrund av de försämrade kontrollmöjligheterna föreslår delegationen att kravet på den sökande skärps när det gäller upp- gifter om förmögenhet. I regelverken om bidrag som grundar sig på uppgifter om förmögenhet bör anges att Det åligger den sökande att redovisa samtliga tillgångar och skulder som har bety- delse för rätten till bidrag. Myndigheterna måste anpassa ansök- ningsblanketterna till de nya förhållandena så att de innehåller enkla men detaljerade uppgifter om den sökandes tillgångar och skulder. För att säkerställa att rätt ersättning betalas ut måste effektiva kontrollmöjligheter införas. 5.4Underrättelseskyldighet för kommunerna vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Delegationens förslag: Underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas till att omfatta kommunernas socialnämnder. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att pröva om det är lämpligt att vissa utökade möjligheter till elektroniska informationsutbyten mellan myndigheter införs. I uppdraget låg även att i fråga om uppgifts- lämnande vid misstanke om felaktiga utbetalningar skulle utredaren överväga om och under vilka förutsättningar en myndighet ska vara skyldig att underrätta en annan myndighet om en sådan misstanke. Utredningen, som antog namnet informationsutbytes- utredning, överlämnade betänkandet Utökat elektro- niskt informationsutbyte (SOU 2007:45). Utredningen föreslog bl.a. att en anmälningsskyldighet införs för vissa myndigheter när det finns anledning anta att ett bidrag eller en annan ekonomisk förmån för personligt ändamål från välfärdssystemen felaktigt har beviljats eller betalats ut till en enskild från vissa myndigheter. Skyldigheten föreslogs gälla för bl.a. Arbetsförmedlingen, Försäk- ringskassan, , och arbetslöshetskas- sorna. Anmälan ska göras till den myndighet som har beviljat eller betalat ut förmånen. Utredningen föreslog inte att kommunerna skulle åläggas någon underrättelseskyldighet. I denna del anförde utredningen att undantag bör göras för kommunerna (socialnämnderna) med hänsyn till att den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100) inte är tillämplig på sekretessbelagda uppgifter inom och kommunerna därför är förhindrade att lämna ut sådana uppgifter. Utredningen såg inte heller anledning att för nu föreslå en ny ordning som på ett påtagligt sätt skulle kunna förändra förutsättningarna för det arbete som bedrivs rörande försörjningsstöd eller enligt socialtjänstlagen i övrigt. Remissutfallet beträffande underrättelseskyldighet för kommunerna Flertalet remissinstanser hade ingen erinran mot utredningens bedömning i denna del. ansåg dock att det borde övervägas att låta underrättelseskyldigheten gälla även för kommunerna. Migrations- verket anförde bl.a. att i betänkandet görs bedömningen att kom- munerna (socialnämnderna) inte ska omfattas av skyldigheten att lämna ut uppgifter eftersom generalklausulen i sekretesslagen inte är tillämplig på uppgifter som omfattas av sekretess inom social- tjänsten och att kommunerna därför är förhindrade att lämna ut sådana uppgifter . erinrade om att general- klausulen inte heller är tillämplig beträffande uppgifter i ärenden om bistånd åt asylsökande, eftersom samma sekretessbestämmelse gäller i dessa ärenden som för upp- gifter inom (7 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen). Det är sannolikt beträffande uppgifter i ärenden om bistånd åt asyl- sökande som anmälningsskyldigheten främst kommer att få bety- delse för del. Med stöd av den föreslagna sekre- tessbrytande bestämmelsen kommer att kunna lämna ut uppgifterna. I linje med det sagda finns det enligt mening anledning att överväga om inte en mot- svarande sekretessbrytande bestämmelse som föreslås för bör införas också för kommunerna. lösning skulle skapa tydlighet. En annan fördel med den lösningen är att samma regler skulle gälla för och kommun- erna beträffande uppgifter om bistånd. kommun ansåg att motiven för att kommunerna (socialnämnderna) inte ska omfattas av skyldigheten är svagt utvecklad och att det bör övervä- gas om inte anmälningsskyldigheten ska omfatta även socialnämnd- erna. erinrade inledningsvis att enligt bidrags- brottslagen, som trädde i kraft , är det numera en skyldighet för kommuner att anmäla till en polis- eller åklagarmyn- dighet om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts. Utredningens förslag kommer mot denna bakgrund att innebära stora svårigheter vid tillämpningen i kommunerna då det måste vara mycket tydligt vad som ska anmälas och inte. Bedömningen i propositionen om underrättelseskyldighet Regeringen beslutade propositionen Underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (prop. 2007/08:48). Någon underrättelseskyldighet för kommun- erna (socialnämnderna) föreslogs inte. I denna del anförde reger- ingen att kommunerna visserligen är anmälningsskyldiga enligt bidragsbrottslagen. Det kunde därför enligt regeringen möjligen ligga nära till hands att även ålägga dem en underrättelseskyldighet. Underrättelseskyldighet för kommunerna har dock inte föreslagits av utredningen. Företrädare för har under utredning- ens arbete framhållit att det är av stor betydelse att en förtroende- situation byggs upp mellan och den enskilde. Den åsikten har framförts att en underrättelseskyldighet skulle försämra möjligheterna att åstadkomma en sådan förtroendesituation. Enligt regeringens mening borde därför, mot bakgrund av nu redovisade omständigheter, kommunerna inte utan närmare utredning åläggas en underrättelseskyldighet. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2007/08:SfU7, rskr. 2007/08:166) och lagen (2008:206) om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen trädde i kraft . Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen innehåller en underrättelseskyldighet för vissa närmare angivna myndigheter när det finns anledning att anta att ett bidrag eller en annan ekonomisk förmån för personligt ändamål från välfärdssystemen felaktigt har beslutats eller betalats ut från vissa myndigheter. De förmåner som omfattas av underrättelse- skyldigheten är sådana som beslutas av Arbetsförmedlingen, , , Migrations- verket, kommunerna (socialnämnderna) och arbetslöshetskassorna. Skyldigheten att lämna ut uppgifter gäller samma myndigheter, med undantag för kommunerna (socialnämnderna). Dessutom gäller skyldigheten för och . Skyldigheten gäller dock inte i brottsbekämpande verksamhet. Skyldigheten gäller inte om den till vilken underrät- telse ska lämnas inte har behov av den eller annars särskilda skäl föreligger. Som skäl för införandet av lagen anfördes i den ovan nämnda propositionen bl.a. att en viktig del i de samlade ansträngningarna är att kunna upptäcka bidragsbrott och andra felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen. En förutsättning för detta är att den beslutande myndigheten genom egna kontroller eller genom information från andra får vetskap om att en förestående eller gjord utbetalning är felaktig. Information från andra myndigheter är ytterst värdefull i detta sammanhang. Under informationsutbytes- utredningens arbete har det framkommit att det hos myndighe- terna förekommer information som företrädare för myndigheterna upplever som rent stötande att inte kunna lämna vidare. Det är mot denna bakgrund angeläget att myndigheter kan bistå varandra för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. informationsutbytesutredning lämnade inget förslag om att kommunerna skulle åläggas någon underrättelseskyldighet. I betänkandet anfördes två skäl för detta, dels att generalklausulen i sekretesslagen inte är tillämplig på sekretessbelagda uppgifter inom och att kommunerna därför är förhindrade att lämna ut sådana uppgifter, dels att utredningen inte såg någon anledning att för föreslå en ny ordning som på ett påtagligt sätt skulle kunna förändra förutsättningarna för det arbete som bedrivs rörande försörjningsstöd eller enligt socialtjänstlagen i övrigt. Det förhållande att sekretesslagen inte är tillämplig på sekre- tessbelagda uppgifter inom och att kommunerna därför är förhindrade att lämna ut sådana uppgifter, utgör inte något tillräckligt tungt vägande skäl mot en underrättelseskyldig- het. I detta sammanhang finns anledning att betona, såsom närmare utvecklat ovan, att generalklausulen inte heller är tillämplig beträffande uppgifter i ären- den om bistånd åt asylsökande, eftersom samma sekretessbestäm- melse gäller i dessa ärenden som för uppgifter inom . Detta förhållande utgjorde dock inget hinder mot att Migrations- verket omfattas av underrättelseskyldighet enligt lagen om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Det kan vidare ifrågasättas om en underrättelseskyldighet, på sätt utredningen hävdat, på ett påtagligt sätt skulle kunna förändra förutsättningarna för det arbete som bedrivs rörande försörjnings- stöd eller enligt socialtjänstlagen i övrigt. Företrädare för social- tjänsten har under utredningens arbete framhållit att det är av stor betydelse att en förtroendesituation byggs upp mellan social- tjänsten och den enskilde. Den åsikten har framförts att en under- rättelseskyldighet skulle försämra möjligheterna att åstadkomma en sådan förtroendesituation. Man kan självfallet instämma i betydel- sen av att en förtroendesituation byggs upp mellan och den enskilde. Det är dock svårt att se att ett sådant förtroen- deförhållande skulle vara beroende av att den enskilde ska kunna förlita sig på att inte underrättar en annan myndighet eller en arbetslöshetskassa för det fall att det finns anledning att anta att den enskilde felaktigt eller med ett för högt belopp fått ett bidrag eller en ersättning. I sammanhanget finns anledning att beakta att en kommun enligt 6 § bidragsbrottslagen (2007:612) har en skyldighet att göra en anmälan till en polis- eller åklagarmyndig- het om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts. En sådan anmälningsskyldighet har inte ansetts oförenlig med önskan att åstadkomma en förtroendesituation mellan och den enskilde. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreligger inte till- räckliga skäl för att socialnämnderna ska undantas från under- rättelseskyldighet enligt 2 § lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. De allmänna skälen för en underrättelseskyldighet har redo- gjorts för ovan. Därutöver kan, som framhållits av Migrations- verket, även påpekas att en sådan lösning skapar tydlighet och samma regler kommer att gälla för och kommun- erna beträffande uppgifter om bistånd. Mot denna bakgrund bör kommunernas socialnämnder omfattas av underrättelseskyldigheten enligt 2 § lagen om underrättelseskyl- dighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Delegationen lämnar i denna del ett författningsförslag. 5.5.1Utvecklingen av anmälda bidragsbrott Delegationen har bedömt att de avsiktliga felaktiga utbetalningarna uppgår till ca . Detta innebär en omfat- tande bidragsbrottslighet som till stora delar är dold. De anmälda misstänkta bedrägerierna mot har ökat markant , från 794 anmälda brott 2003 till 8 552 anmälda brott 2007. finns det brottsstatistik avseende bidragsbrott mot kommuner, arbetslös- hetskassor och Arbetsförmedlingen samt PPM, CSN och . Brottsanmälningarna från dessa myndigheter och organisationer uppgick till 51 stycken oktober , varav kommunerna svarade för 39 stycken. har totalt 3 038 bidrags- brott och bedrägerier mot välfärdssystemen anmälts. Om antalet anmälningar blir detsamma de övriga tre kvartalen skulle det innebära knappt 12 000 anmälningar 2008, vilket skulle vara en ökning med drygt 3 000 anmälningar jämfört med . Med anmälningar avses anmälda brott till polis och åklagare. Även brott som ägt rum tidigare, men anmälts under redovisningsåret finns med i statistiken. Förslag till regeländringar SOU 2008:74 Anmälda brott 2003–2008, hela landet Bedrägeri, grovt bedrägeri, Mot PPM, CSN och De totalt 8 552 anmälda bedrägeribrotten mot utgör av de totalt anmälda bedrägeribrotten. Jämfört med totalt anmälda brott i hela landet 2007 utgör anmälningar . Totalt anmälda brott i hela landet var 1 306 2007. Omfattningen av anmälda bedrägeribrott mot Försäkrings- kassan 2007 jämförs med annan brottslighet i tabell 5.3 nedan. Tabell 5.3 Anmälda brott 2007, hela landet – varav skattebrott, grovt skattebrott Bedrägeri, grovt bedrägeri, bedrägligt beteende – med kontokort (ej automat) I antal brottsanmälningar 2007 låg bidragsbedrägerier mot Försäk- ringskassan i nivå med kontokortsbedrägerier. Enbart Försäkrings- kassans anmälningar tyder på att helårssiffran närmar sig 12 000 brottsanmälningar, vilket är i nivå med det totala antalet anmälningar av ekonomisk brottslighet. Gemensamt för flera av brottskategorierna är att det bedöms finnas stora mörkertal. Detta gäller rattfylleri som främst upptäcks genom polisens kontroller, många typer av bedrägerier och för- falskningsbrott, miljöbrott som upptäcks i tillsynsmyndigheternas kontrollverksamhet, ekonomisk brottslighet då det i många fall saknas offer som kan anmäla brottet samt att ekobrott är ett så kallat spaningsbrott. Brottsligheten är således dold och upptäcks endast genom särskilda kontroller eller spaning. Ju mer resurser som satsas på kontroller och ju effektivare kontrollverksamheten blir desto fler brott kommer att upptäckas. Effekter av ny lagstiftning Bidragsbrottslagen (2007:612) trädde i kraft . Lagen innebär att bidragsbrott har blivit tydligt definierat avseende innebörd och påföljd och att bidragsbrott blivit ett eget brotts- område. I korta drag innebär lagen att den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden kan dömas för bidragsbrott. Jämfört med den tidigare bedrägerilagstiftningen är även grov oaktsamhet brottsligt. Dessutom räcker det att fara för felaktig utbetalning har förelegat. Berörda myndigheter är skyldiga att göra anmälan till polis eller åklagare om det kan miss- tänkas att ett bidragsbrott har begåtts. Ett vidgat brottsområde till- sammans med en anmälningsskyldighet torde medföra ett ökat antal brottsanmälningar de närmast åren. har haft interna riktlinjer om anmälningsskyldighet varför effekten inte bör bli så stor på denna myndighet. Antalet anmälda brott från övriga myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner bedöms dock öka till följd av bidragsbrottslagen. En sådan ökning är redan märkbar när det gäller brottsanmälningar från kommuner och arbetslöshetskassor. trädde lagen (2008:206) om underrättelseskyl- dighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen i kraft. Denna lag innebär att , , Skatte- verket, , , Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna blir underrättelse- skyldiga gentemot utbetalande myndigheter och organisationer om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Underrät- telseskyldigheten torde innebära att antalet utredningsimpulser om misstänkta brott ökar och att antalet brottsanmälningar därmed också kommer att öka. Ytterligare en faktor som kan påverka antalet brottsanmälningar är det utökade elektroniska informationsutbyte som regeringen föreslagit (prop. 2007/08:160). I huvudsak syftar det föreslagna utökade informationsutbytet till att brott och misstag ska kunna förebyggas i ökad utsträckning. När ett sådant informationsutbyte har utvecklats torde därmed brottsligheten minska. Regeringen har beslutat om en utredning om bidragsspärr (dir. 2007:176). En särskild utredare ska överväga om det är lämpligt att införa en ny konsekvens av brott enligt bidrags- brottslagen (2007:612), benämnd bidragsspärr. Innebörden av en sådan ytterligare konsekvens är att den som befunnits skyldig till bidragsbrott inte ska ha rätt att få en förmån från välfärdssystemen. Utredaren ska redovisa sitt arbete . Införandet av en bidragsspärr skulle troligen ha en förebyggande effekt på bidragsbrott och därmed bidra till att brottsligheten minskar. Effekter av samverkan mot bidragsbrott påbörjade , polisen och Åklagar- myndigheten i en samverkan kring hanteringen av anmälningar av bidragsbedrägerier. Bakgrunden var tv-programmet Uppdrag gransknings serie om hur lite kontroll som riktades mot bidragsfusk och det faktum att i anmälde få bedrägerier. Samverkan fick namnet Västmanlands- modellen och beslutade , Rikspolis- styrelsen och om en gemensam strategi för att bekämpa bidragsbedrägerier inom socialförsäkringen, baserad på Västmanlandsmodellen, vilket innebar att modellen spreds över hela landet. Västmanlandsmodellen har utvärderats av Brå, på uppdrag av delegationen.13 Även , och 13 Samverkan mot bidragsbedrägerier, exemplet och . Brå, rapport 2008:6. har genomfört en utvärdering av Västman- landsmodellen.14 Utvärderingarna visar bl.a. att kvaliteten på anmälningar blivit bättre, antalet anmälningar om misstänkta brott mot socialförsäkringen har ökat kraftigt och fler har blivit lagförda. beslutade myndighetscheferna för ringskassan, och att anta en handlingsplan för att bekämpa bidragsbrott. Handlingsplanen innebär bl.a. att bidragsbrotten ska ha fortsatt hög prioritet, särskilt utsedda handläggare ska finnas inom , polisen och , precisionen och kvalitén i anmälningarna ska öka ytterligare samt att samarbetet mellan myndigheterna på alla nivåer ska utvecklas. I och med införandet av bidragsbrottslagen uppmärksammas behovet av samverkan och krav ställs på att Västmanlandsmodellen utvidgas till att omfatta fler aktörer, såsom kommunernas social- tjänster, arbetslöshetskassorna, CSN, Arbetsförmedlingen och . I allt fler kommuner utses särskilda utredare av bidragsbrott som kan samverka med polis och åklagare.15 Sammantaget innebär en utökad och utvecklad samverkan att brottsanmälningarna kan förväntas öka. visar Brå:s utvärdering att en mängd andra faktorer också spelar in, såsom vilka resurser som avsätts för kontroll och vilka områden kontrol- lerna inriktas mot, dvs. många lättutredda små brott eller färre svårutredda allvarliga brott. Bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet tillsam- mans med fler och effektivare kontroller och en ökad samverkan mot brott kommer enligt delegationens bedömning att leda till ett ökat antal brottsanmälningar . Hur stor denna ökning kommer att bli är mycket svårbedömt men det kommer att bli en ökad belastning på polis och åklagare. finns det förväntningar hos de utbetalande organisationerna på snabb och effektiv hantering av brottsanmälningarna och en ökad andel lag- förda. Brå:s utvärdering av Västmanlandsmodellen visar att ett Handlingsplan för att bekämpa bidragsbrott. Utvärdering av Västmanlands- modellen. konsekvent införande av de tre hörnstenarna i modellen: särskilt utsedda personer inom respektive organisation, gemensam utbild- ning och regelbundna träffar, leder till en bra samverkan och effek- tivare hantering. Utvärderingen visar dock även att vad som anmäls har stor betydelse för samverkan samt att det saknas ett gemensamt forum för att diskutera mål, resurser och kontrollinsatser. Delega- tionen utvecklar i det följande förslag inom dessa två områden. 5.5.2Införande av administrativa sanktioner Delegationens förslag: Regeringen tillsätter en utredning om införande av en administrativ sanktionsavgift vid överträdelser mot lagstiftningen om välfärdssystemen. Behov av administrativa sanktioner brottsanmälningar har ökat dramatiskt . Detta kan förklaras med en bättre samverkan med polis och åklagare, interna direktiv om att brott ska anmälas samt ökade kontrollinsatser. En väsentlig del av det ökade antalet brottsanmäl- ningar från svarar välfärdssystemet tillfällig för- äldrapenning för. De ökade kontrollinsatserna där, till följd av rapporterna om att det förelåg ett stort missbruk av detta välfärds- system, innebar att en mängd misstänkta brott upptäcktes och anmäldes till polis och åklagare. Enligt statistik svarade tillfällig föräldrapenning för av antalet brotts- anmälningar 2007, vilket ska jämföras 2004–2006. I sin utvärdering av Västmanlandsmodellen har Brå gått igenom 185 brottsanmälda ärenden (förundersökningar). Genomgången visar att det anmälda beloppet sjunkit från i genomsnitt 20 000–2004 till 1 000–2006/2007. Det högsta beloppet 2004 var och det lägsta . Det högsta beloppet 2006/2007 var och det lägsta . De högre beloppen handlar nästan uteslutande om andra ärendeslag än tillfällig föräldrapenning, som sjukpenning och bostadsbidrag. Majoriteten av ärendena är på belopp som är tio gånger mindre 2006/2007 än 2004.16 16 Samverkan mot bidragsbedrägerier, Brå, rapport 2008:6. De utvärderingar som är gjorda av Västmanlandsmodellen visar att antalet lagföringar har ökat men att andelen som lagförs har minskat. Detta kan bero på flera faktorer såsom att andelen ärenden där förundersökningar inte inleds har ökat, det finns problem med att bevisa uppsåt samt att det är väntetid till tingsrätten. Brå:s utvärdering visar att det är urvalsprocessen (vilken typ av bidragsbedrägerier som anmäls) och inte mängden och kvaliteten på brottsanmälningarna som i första hand avgör om anmälningen leder till lagföring. val av vad som kontrolleras avgör vilka ärenden som hanteras inom Västmanlandsmodellen. När fick extra resurser och valde att kontrollera tillfällig föräldrapenning blev det främst dessa brottsanmälningar som hanterades av polis och åklagare. Bedrägerier med tillfällig för- äldrapenning utmärks av att beloppen ofta är låga och att gärnings- personerna är vanliga småbarnsföräldrar. Detta framkallade en negativ inställning hos en del poliser och åklagare, som ansåg att för mycket fokus lades på mindre allvarlig brottslighet. Utifrån perspektivet minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen är många små brott mot ett välfärdssystem minst lika allvarligt som färre men större brott mot ett annat välfärds- system. Missbruket av tillfällig föräldrapenning minskar detta systems legitimitet och innebär att det i sin helhet kan ifrågasättas. Genom att upptäcka och beivra brottsligheten värnas systemet. Det är således viktigt att kontrollinsatser genomförs mot både de små brotten och de stora brotten. Det är också viktigt att det finns ett fungerande sanktionssystem mot såväl små som stora brott. Befintliga sanktioner finns i bidragsbrottslagen och innebär att alla misstänkta brott ska anmälas till polis och åklagare oavsett belopp.