sou · GWB310 · 2008-02-28 00:00:00 — Utredningen återkommer i kapitel 11 till en närmare beskrivning av olika myndigheters in- satser inom och i anslutning till socialförsäkringsområdet. Varför en Inspektion över socialförsäkringen? bedriver internt kontrollarbete, bland annat genom löpande uppföljning och kontroll av ärenden, intern- revision, hantering av kundsynpunkter och kundundersökningar. bidrar också med att ta fram underlag, utvärderingar och analyser i olika frågor (se vidare bilaga 4). Regeringen har således för sina bedömningar att huvudsakligen bygga på information och analyser från interna arbete med uppföljning, utvärdering och kontroll. Arbete som utförs internt kan dock aldrig få en helt oberoende ställning. Det är därför enligt utredningen viktigt, inte minst för tilltron till social- försäkringen, och andra berörda myndigheter, att det finns en extern och oberoende myndighet med uppdrag att granska socialförsäkringsområdet. En sådan myndighet står enligt utredningens mening inte i motsatsställning till det interna arbete som pågår, utan syftar tvärtom till att komplettera och stötta det interna kvalitetsarbetet. Utredningen vill särskilt betona att en extern myndighet för tillsyn och granskning inte fråntar Försäk- ringskassan, PPM eller ansvaret för uppföljning och kontroll av den egna verksamheten. 3.7Det pågår ett omfattande förändringsarbete inom har genomgått en stor omorganisation i och med förstatligandet och myndigheten är inne i ytterligare en omställningsprocess. Bland annat har den struktur som varit uppbyggd kring, med starka läns- organisationer, upphört. Starkare fokus läggs på att föra samman olika delar till större organisatoriska enheter, som kontaktvägarna gentemot de försäkrade utökas. Avsikten med förändringsprocessen är bland annat att öka förutsättningarna för styrning av verksamheten och att höja kvalitén. Den nya organisationen kommer att införas successivt . Det ska finnas en nationell telefonkundtjänst och ett gemen- samt nummer till . Den nationella telefonkund- tjänsten ska lokaliseras till fem platser i landet. Vidare ska det finnas nationella försäkringscentra på 20 platser i landet. Dessa ska handlägga ärenden där behoven av personliga möten mellan hand- läggaren och kunden inte är stora. På 60 orter ska lokala försäk- Varför en Inspektion över socialförsäkringen? Där ska handläggas mer komplicerade ärenden vilka som regel kräver personliga möten. Möjligheterna till själv- betjäning ska också öka. En viktig och stor uppgift i detta samman- hang är att anpassa datorsystem till föränd- ringarna. Det finns enligt utredningen ett tydligt behov av extern utvärdering av effekterna av omställningen. 3.8Oklara resultat av samverkan En tydlig politisk ambition är att samordningen mellan trygghets- systemens olika delar ska förbättras, liksom samordningen av de olika myndigheter och verksamheter som syftar till att minska utanförskapet genom att bland annat arbeta för att motverka sjukskrivningar och förbättra rehabiliteringen. Det bedrivs och utvecklas kontinuerligt en omfattande samverkan mellan Försäk- ringskassan och andra aktörer såsom Arbetsförmedlingen, hälso- och sjukvården samt . Pilotverksamheten med förstärkta insatser för långtidssjuk- skrivna (), som bedrivs i hela landet, har inte visat på några entydiga resultat, bl.a. beroende på att alltför få av dem som gått vidare till rehabiliteringsinsatser har lämnat sjuk- försäkringen. har initierat en utvärdering av . Denna utvärdering utgör ett viktigt underlag för hur bör fortsätta framöver. De metoder och arbetssätt i som bedöms vara effektiva bör implementeras i den reguljära ärendehandlägg- ningen. Finansiell samordning syftar till att genom samordnade rehabi- literingsinsatser minska utanförskapet och ge fler personer möjlig- het att återgå i arbete. Arbetet sker i samordningsförbund. Regeringen ser positivt på att det bildas allt fler samordnings- förbund i landet. Det går inte att fastställa i vilken utsträckning samverkan underlättar återgång i arbete, eller vilka former av samverkan som har bäst förutsättningar att nå goda resultat efter- som det fortfarande saknas en samlad resultatredovisning av olika samverkansinsatser. Regeringen ser allvarligt på detta och förut- sätter att och andra berörda aktörer vidtar åtgärder för att kunna redovisa resultat och effekter av samverkans- insatser.12 12 BP08, utgiftsområde 10, s. 22. Varför en Inspektion över socialförsäkringen? Stora resurser avsätts till olika samverkansinitiativ men ingen aktör har ansvar för att följa upp och utvärdera insatserna. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att samverkans- projekten omfattas av en löpande och oberoende granskning. Innan bildades utövade Riksförsäkrings- verket tillsyn över de allmänna försäkringskassornas verksamhet. Enligt utredningens uppfattning har inte något framkommit som pekar på att behovet av sådan extern tillsyn har minskat. Det finns ett tydligt behov av en extern och oberoende granskningsmyndig- het, med såväl bred som djup sakkompetens, som utför systematisk och löpande granskning inom socialförsäkringen. Den enskilt viktigaste faktorn för detta är omfattningen av socialförsäkringssystemet. Systemet står för närmare hälften av statens sammanlagda utgifter och de beslut som fattas har stor betydelse för enskildas grundläggande försörjnings- villkor. Regeringen har därför ett tydligt behov av en myndighet för granskning av och andra myndigheter med uppdrag inom socialförsäkringsområdet. Utredningen kan inte se att ett sådant uppdrag kan genomföras inom ramen för Försäk- ringskassan eller av någon annan statlig myndighet. 4 Eventuella oönskade effekter Den förändring som inrättandet av en ny myndighet innebär påverkar det rådande systemet och i en sådan situation kan vissa oönskade effekter uppstå. I detta avsnitt redovisas och analyseras de problem som utredningen identifierat som väsentliga. 4.1Styrning och ansvarsfördelning vid extern granskning Utredningens bedömning: Det är viktigt att ansvarsförhållan- dena regleras tydligt och att den föreslagna myndighetens verksamhet inte hamnar i konflikt med rådande styrsystem. En myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialför- säkringen medför inte någon begränsning i det ansvar För- säkringskassan eller annan berörd myndighet har för intern uppföljning och kontroll. Problem med otydlighet i styrning och ansvarsfördelning har fram- hållits som ett argument mot att inrätta externa tillsynsfunktioner över statliga myndigheter. Ett trepartsförhållande (regeringen, tillsynsobjektet och tillsynsmyndigheten) skulle kunna medföra oklarhet om vem som egentligen styr. Det skulle också kunna skapa osäkerhet om vem som har det övergripande ansvaret för en rättssäker och likformig tillämpning av socialförsäkringen. Dessa oklarheter anfördes som argument för att avvakta med att inrätta en tillsynsfunktion i samband med bildandet av Försäkringskassan.1 Det är enligt utredningens mening viktigt att ansvarsförhållan- dena inte kan ifrågasättas. Det måste vara tydligt vem som ansvarar 1 21+1 1. En sammanhållen administration av socialförsäkringen, SOU 2003: 63, s. 100. för vad och vem granskningsfunktionen rapporterar till. Utred- ningen vill återigen poängtera att en extern granskningsfunktion inte i något avseende begränsar eller annan berörd myndighets ansvar för intern uppföljning och kontroll. Det är dock viktigt att Inspektionens verksamhet står i samklang med det rådande styrsystemet. Enligt utredningen bör den föreslagna myndigheten rapportera till regeringen, som i sin tur nyttjar under- lagen för sin styrning av den granskade myndigheten. Parallellt med att rapporter överlämnas till regeringen bör den myndighet som berörs informeras (se kapitel 6). 4.2Behovet av tillsyn och granskning avgör Utredningens bedömning: Avgörande för om tillsyn och granskning behövs, är inte om granskningsobjektet är statligt, privat eller kommunalt. Det måste i stället vara behovet av tillsyn och granskning som är styrande. Tillsyn utövas traditionellt sett av ett statligt organ och riktas vanligtvis mot icke statliga objekt. Det har framhållits att en ny granskningsmyndighet innebär en risk för obalans i statsförvalt- ningen då statliga myndigheter ej bör granska andra statliga myn- digheter. Av den kartläggning som Statskontoret gjort på utred- ningens uppdrag framkommer att det finns åtminstone 15 statliga myndigheter som har som sin huvudsakliga uppgift att bedriva tillsyn eller granskning av annat slag över statlig verksamhet.2 Som exempel på myndigheter med rena tillsyns- eller inspektionsupp- drag kan nämnas JO, JK, Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen (IAF), Järnvägsstyrelsen och Högskoleverket.3 Bredare uppdrag som granskning, uppföljning och utvärdering utförs enligt kartläggningen exempelvis av , , (), politisk utvärdering (IFAU) och Verket för Förvaltningsutveckling (Verva).4 2Statskontorets PM (2007:107) Statlig tillsyn och effektivitetsgranskning av annan statlig verk- samhet – en övergripande kartläggning och några fördjupade exempel. 3Hit hör enligt Statskontorets redovisning också och . 4Till denna grupp hänförs också , och internationellt utvecklingssamarbete (SADEV). Det finns således flera exempel på att statliga myndigheter utövar tillsyn eller annan granskning över statlig verksamhet. Enligt utredningen är det inte avgörande om granskningsobjektet är statligt, kommunalt eller privat. I stället bör behovet avgöra, inte om det handlar om statlig verksamhet eller ej. 4.3Risk för överlappande uppdrag med befintliga kontrollfunktioner? Utredningens bedömning: JO och JK utövar tillsyn över statlig verksamhet. Det finns enligt utredningen ingen risk för att deras uppdrag krockar med Inspektionens uppdrag. När det gäller Statskontoret och ESV kan regeringen styra dessa så att dubbelarbete kan undvikas. och en ny extern granskningsmyndighet kommer att ha olika uppdragsgivare och det kan finnas en viss risk för överlappning. Kontakter mellan myndigheterna bör minska riskerna. Extern granskning och kontroll över socialförsäkringsområdet utövas som tidigare nämnts av en rad olika myndigheter, bland andra JK och JO. Dessa gör extraordinära insatser gentemot flera verksamheter som dessutom står under tillsyn av en statlig myndig- het. Så förhöll det sig tidigare också inom socialförsäkringssektorn när RFV hade ansvar för tillsynen över de allmänna försäkrings- kassorna. Såvitt utredningen kan bedöma förelåg då ingen överlappning mellan den tillsyn som utövades av de tre myndig- heterna. Risken för att problem skulle uppstå vid inrättande av en Inspektion över socialförsäkringen bedömer utredningen som liten. Statskontoret respektive ESV initierar inte själva några insatser inom socialförsäkringsområdet. Myndigheterna agerar i stället på uppdrag från regeringen, eller en kommitté och fokus för insatserna ligger som regel på vissa bestämda fråge- ställningar och täcker således bara vissa delar av socialförsäkrings- området. Genom att regeringen styr insatserna kan utredningen inte se att det föreligger någon risk för överlappningar i förhållande till den föreslagna myndigheten även om denna tilldelas ett brett mandat. Den verksamhet som eventuellt skulle kunna överlappa Inspek- tionens uppdrag är effektivitetsrevision. revisionen lyder under varför myndigheterna har olika uppdragsgivare och agerar utifrån sina respektive uppdrag. I sam- manhanget bör nämnas att effektivitetsgranskning inte är löpande och systematisk och att myndigheten sedan bildades har publicerat sju rapporter rörande förhållanden inom socialförsäkringssektorn. Även om det kan uppstå en viss överlappning mellan Inspektionen och Riks- revisionens granskningar bör denna ses i ljuset av att myndig- heterna har olika huvudmän och därmed delvis olika syften. Risker för eventuell överlappning bör också kunna hanteras genom ömse- sidiga kontakter mellan myndigheterna. 5En ny myndighet möjliga alternativ för hur Inspektionen kan organiseras Utredningen ska enligt direktiven lämna förslag till hur en funktion för tillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäkrings- området kan organiseras. Det finns två huvudsakliga modeller som kan tas som utgångspunkt för denna diskussion; a)att Inspektionen inrättas som en ny myndighet. b)att Inspektionens verksamhet blir en tilläggsuppgift till en redan existerande myndighet. Valet av organisation styrs av den föreslagna myndighetens uppdrag. Organisationsformen är också beroende av hur omfattan- de verksamheten kommer att bli och av en rad andra faktorer. Utgångspunkten för valet bör vara att organisationen bidrar till att stärka myndighetens genomslag, kvalitet och effektivitet. 5.1Utgångspunkter för den nya organisationen Inspektionens huvuduppgifter ska vara att bidra till att öka rättssäkerheten, minska antalet felaktiga utbetalningar samt förse regeringen med underlag för styrning och kontroll, bland annat så att förtroendet för socialförsäkringen stärks. Utgångspunkten hur den nya organisationen är att den ska vara en myndighet med oberoende ställning och stark integritet med förutsättningar att bygga upp en verksamhet där ansvars- förhållanden och gränsdragningar regleras tydligt En ny myndighet möjliga alternativ för hur Inspektionen kan organiseras där styrsystem, arbetssätt och metoder bidrar till hög kvalitet och effektivitet i verksamheten som är förutsägbar, dvs. har en väl utvecklad metodik och tydliga bedömningsgrunder som är synlig i de myndigheter som ska granskas. 5.2Sammanslagning eller samlokalisering? Utredningens bedömning: De vinster som skulle kunna upp- nås genom att den föreslagna Inspektionen inlemmas i en befintlig myndighet kan erhållas på ett minst lika effektivt sätt genom att Inspektionen samlokaliseras med annan lämplig myndighet. Utredningens utgångspunkt är enligt direktiven att den befintliga myndighetsstrukturen ska utnyttjas. Detta kan ske på två sätt. Det första alternativet är att bilda en ny myndighet och att utnyttja möjligheten till exempelvis samlokalisering med en annan myndighet. Det andra alternativet är att den nya verksamheten förläggs hos en befintlig myndighet och blir en del av denna myn- dighets verksamhet. Såväl en samlokalisering som en sammanslagning kan ge vissa kostnadsbesparingar. I bägge fallen kan upparbetade administrativa strukturer och system utnyttjas, exempelvis för redovisning, fakturahantering samt löneadministration. Personalfrågor kan lösas i en gemensam HR-funktion. Även gemensamma IT-stöd skulle kunna användas. Lokalfrågan kan dock utgöra ett problem vid en eventuell sammanslagning eftersom det inte är givet att den myn- dighet som då anses bäst lämpad vid en sammanslagning har lokal- mässig överkapacitet, varken på kort eller på lång sikt. Både vid en samlokalisering och en sammanslagning är målet att minska de administrativa kostnaderna. Mot den bakgrunden är en samlokalisering det bästa alternativet eftersom denna lösning utgår från att man väljer en myndighet där förutsättningarna för minska- de administrativa kostnader blir styrande och inte vilken verksam- het myndigheten bedriver. Andra motiv kan gälla till exempel att utveckla metoder och genomföra utbildningar. Detta kan enligt utredningens mening ske med gott resultat oavsett om Inspek- En ny myndighet möjliga alternativ för hur Inspektionen kan organiseras tionen blir en ny myndighet eller om den kommer att ingå som del i en annan myndighet. Som tidigare nämnts framhålls i utredningens direktiv att regeringen avser minska omfattningen av den statliga administra- tionen och att utredningen i första hand bör pröva om verksam- heten kan inordnas i den befintliga myndighetsstrukturen. Direktiven till trots menar utredningen att det inte kan finnas några begränsningar i att föreslå att en ny myndighet inrättas om detta alternativ bäst gagnar syftet med verksamheten. Detta särskilt sett ur perspektivet att socialförsäkringssystemet omsatte , medan områdena för andra tillsynsmyndigheter inte tillnärmelsevis har den omslutningen. Det kan noteras att rapporterar att det inte är självklart att små myndigheter blir kostnadsineffek- tiva, samt att myndigheter med färre än 50 anställda kan ha samma administrativa årskostnader per anställd som betydligt större myndigheter.1 5.3Alternativet sammanslagning med befintlig myndighet Utredningens bedömning: Inspektionens uppdrag bör inte infogas i någon befintlig myndighet. Att slå ihop Inspektionen med en befintlig myndighet riskerar att leda till en försvagning i auktoritet och genomslag. Det finns argument som skulle kunna tala emot en egen myndig- het. I vissa avseenden tar det relativt sett att få igång en verksamhet som skapas från grunden. Exempelvis saknas det styr- dokument och upparbetade rutiner för hur det löpande arbetet ska bedrivas. måste såväl verksamhetsmässiga som admi- nistrativa frågor lösas även vid ett samgående med en annan myndighet. Teoretiskt skulle ett antal myndigheter kunna utgöra bas för en Inspektion över socialförsäkringen. De myndigheter som enligt utredningen kan diskuteras är Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen (IAF), ling (IFAU), och Statskontoret. 1 SOU 2007:107, s. 106. En ny myndighet möjliga alternativ för hur Inspektionen kan organiseras heters uppdrag och verksamhet beskrivs i kapitel 11. Nedan redovisas för- och nackdelar med en sammanslagning med respek- tive myndighet. IAF:s verksamhet liknar i vissa avseenden den verksamhet som ska bedrivas av Inspektionen. Verksamheterna är emellertid inte helt likartade. IAF har ett normerande uppdrag vilket Inspektionen inte före- slås få. Inspektionen över socialförsäkringen föreslås ha både ett tillsyns- och ett effektivitetsgranskningsuppdrag. IAF:s uppdrag innefattar enbart tillsyn. IAF har inte ett heltäckande ansvar för arbetsmarknadsområdet. Inspektionens föreslås ha ett ansvars- område som täcker hela socialförsäkringsområdet och föreslås dessutom kunna utöva granskning inom gränsytorna mot exem- pelvis arbetsmarknadsområdet, hälso- och sjukvården och social- tjänsten, samt över olika samverkansorgan och – insatser (se vidare kapitel 7). Verksamhetsmässigt är vinsterna troligen begränsade. De för- delar som skulle uppstå med en sammanslagning är främst av administrativ karaktär. Sådana administrativa vinster kan dock erhållas vid samlokalisering med en rad andra myndigheter. Det är dessutom komplicerat att inrätta en myndighet som lyder under olika departement. Enligt utredningens mening skiljer sig IFAU:s verksamhet från den föreslagna Inspektionens på flera avgörande sätt. IFAU är främst en kunskapsproducerande forskningsorganisation. Tillsyn är en art- främmande verksamhet för IFAU. Utredningen gör bedömningen att en sammanslagning kan skapa risk för att IFAU tappar i verk- samhetsfokus . Problemen med att ha verk- samheter som lyder olika departement har redan lyfts fram. En ny myndighet möjliga alternativ för hur Inspektionen kan organiseras Utredningen anser att konstruktion och storlek är sådan att den i och för sig skulle kunna rymma Inspektionens verk- samhet. Myndigheten har en bred erfarenhet både av tillsyn och granskning. Vidare finns vissa beröringspunkter mellan Social- styrelsens uppdrag och socialförsäkringsområdet. medverkar i samverkan kring rehabilitering med och Arbetsförmedlingen. Att lägga Inspektionen som en ny avdelning inom skulle kunna medföra administra- tiva vinster. Det finns emellertid också betydande nackdelar med att lägga Inspektionens verksamhet under hatt. Inspek- tionens föreslagna tillsynsuppdrag skiljer sig avsevärt från den verksamhet som bedriver. Tillsyn inom hälso- och sjukvården sker till största delen genom direkt tillsyn; ofta i enskilda patientärenden som har anmälts av hälso- och sjukvården eller av patienten. Enskilda kan alltså göra en anmälan till Social- styrelsen, vilket inte kommer att bli fallet när det gäller Inspek- tionen. Dessa olikheter riskerar att skapa oklarheter hos allmän- heten och inte minst hos berörda individer. har ett omfattande uppdrag och utredningen bedömer att det finns risk för att Inspektionens uppdrag margi- naliseras och inte blir synligt. Ett uppenbart problem är att signal- värdet för Inspektionen kan komma att begränsas och att dess auktoritet därmed undergrävs. Utredningen vill också lyfta fram att stora förändringar kan komma att ske inom . I ett framlagt betänkande2 föreslås att tillsynen över social- tjänsten och hälso- och sjukvården slås ihop och bildar en egen myndighet. Betänkandet är föremål för remiss- behandling. En fördel med att infoga Inspektionen i Statskontoret är att myndigheten har viss upparbetad kunskap om socialförsäkrings- området. Dessutom har Statskontoret en upparbetad rapporterings- rutin som överensstämmer med den som föreslås gälla för den nya myndigheten. 2 Samordnad och tydlig tillsyn av , SOU 2007:82. En ny myndighet möjliga alternativ för hur Inspektionen kan organiseras Det finns emellertid flera problem med en sammanslagning. Det är ännu oklart vilka förslag utredningen av stabsmyndig- heter (Dir. 2007:20) kommer att lämna när det gäller Statskontorets framtida uppdrag och dimensionering. Statskontorets verksamhets- område omfattar hela den statliga förvaltningen och statligt finansierad verksamhet. Statskontoret har vidare inget tillsyns- uppdrag. En sammanslagning med skulle medföra att Statskontorets breda uppdrag kompletteras med en verksamhetsdel som skulle bedrivas med fokus mot en ekonomiskt omfattande men i sak begränsad sektor av förvaltningen. Det finns därmed en uppenbar risk för motsättningar mellan det breda och det djupa uppdraget vad gäller prioriteringar och kompetensuppbyggnad. Utredningen menar att en sammanslagning skulle skapa en allvarlig risk för snedvridning och obalans i Statskontorets verksamhet. Statskontorets sektorsoberoende skulle också kunna ifrågasättas. Ytterligare en faktor som kan vara ett problem i styrningshän- seende är att Statskontoret lyder under . Utredningen bedömer att en sammanslagning med inte skulle medföra några påtagliga synergieffekter. 5.4Utredningens slutsatser och förslag Utredningens bedömning: Genom att inrätta en ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen skapas goda förutsättningar för genomslag, effektivitet och tydlighet. Utredningens förslag: Inspektionen över socialförsäkringen inrättas som en ny myndighet. Utredningen gör bedömningen att det inte finns någon myndighet där Inspektionens uppdrag med fördel skulle kunna infogas och där synergieffekter skulle uppstå. De redovisade myndigheterna har samtliga ett mycket bredare verksamhetsfält eller andra huvud- sakliga verksamhetsfält än socialförsäkringsområdet och några nämnvärda synergieffekter eller kostnadsbesparingar jämfört med en samlokalisering med någon annan verksamhet har utredningen inte funnit. Att slå ihop Inspektionen med någon av de redovisade myndig- heterna skapar i stället risker för att Inspektionens auktoritet och En ny myndighet möjliga alternativ för hur Inspektionen kan organiseras Signalvärdet av en oberoende funktion kan begränsas om Inspektionens verksamhet riskerar att inte bli tillräckligt tydlig. Därutöver finns en risk att ett tillkommande uppdrag till en redan befintlig verksamhet skapar en obalans och snedvridning i den befintliga verksamheten. Utredningen menar mot den bakgrunden att det sammantaget inte finns någon optimal eller lämplig myndighet som Inspektionens verksamhet kan in- rymmas i. Utredningen bedömer att det alternativ som bäst uppfyller de krav som bör ställas på Inspektionen – att utgöra en oberoende funktion för löpande och systematisk tillsyn och effektivitets- granskning över socialförsäkringsområdet, med auktoritet och högt signalvärde samt en samlad hög kompetens inom socialförsäkrings- området – är att organisera Inspektionen som en egen myndighet.