sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — utvärderingen samt i halvtidsrapporterna till regeringen även rapportera kring den internationella utvecklingen ur ett över- gripande perspektiv. För att värna om det gemensamma ansvaret och förankringen av den fördjupade utvärderingen ska flyttas till . ska ha i princip samma sammansätt- ning som med representation på GD-nivå. ska med undantag för fördelning av medel till miljöövervakning (se kapitel 7) ha samma ansvarsområden som och arbeta med den fördjupade utvärderingen och halvtidsrapporten. Miljömålsin- stitutets GD ska vara ordförande i rådet. ska även fortsättningsvis ha ett samlat ansvar för att ta fram en gemensam utvärdering, men blir ytterst ansvarig för både halvtidsrapporterna och den fördjupade utvärderingen och har även i övrigt ett ansvar för att ge regeringen underlag för fortsatt utveckling av miljöarbetet. För att stärka åtgärdsstrategiarbetet föreslår utredningen att får ett utpekat administrativt samordnings- ansvar för alla de tre åtgärdsstrategierna. De involverade myndig- heterna för de utpekade miljömålen inom respektive strategi ska fortsatt ha ett gemensamt ansvar för att åtgärdsstrategirapporterna tas fram och ska fungera som processledare. Genom det samlade ansvaret med de tre åtgärdsstrategierna får en strategisk roll för hela miljömålsarbetet. De tre åtgärdsstrategierna kan kopplas ihop på ett övergripande plan. Arbetet med strategierna har skett framförallt i slutfasen av arbetet med den fördjupade utvärderingen. Utredningen bedömer att det behöver starta tidigare och vara ett mer kontinuerligt arbete som kan befruktas genom särskilda utvärderingar och forskning. Genom sin centrala roll i miljömålsarbetet kan under arbetets gång identifiera behov av att knyta ytterligare myndigheter till åtgärdsstrategiarbetet, tillfälligt eller permanent. Myndigheten ska då påtala detta för regeringen som kan definiera uppdraget i berörd myndighets regleringsbrev. Även myndighetens forskningsmöjligheter kan användas för en strategisk utveckling av miljömålssystemet. Det är viktigt att myndigheten har en hög grad av profes- sionalism för att gransknings- och utvärderingsresultaten ska få genomslag i miljöpolitiken. Både sakkunskap och metodologiskt kunnande krävs. En väsentlig aspekt av arbete är integritet gentemot miljövårdsmyndigheter, sektorsmyndigheter Som ett stöd till de två huvuduppgifterna ska ha en forskningsanknytning. De utvärderings- och granskningsansvariga bör vara väl orienterade om aktuell forskning och om den internationella utvecklingen på miljöområdet. Här avses omvärldsbevakning både inom samhällsutveckling på miljö- området och forskning. En hög vetenskaplig kompetens i myndig- heten bör säkerställas. Detta bör bl.a. ske genom att ett permanent forskarråd kopplas till myndigheten som stöd till ledning. I första hand ska dra nytta av existerande forskning. I kapitel 2 ges ett exempel på vilken typ av forskning som kan befrukta arbetet med sektorsintegration och att nå miljömålen. Om ett forskningsbehov identifieras som inte tillgodoses av andra forskningsfinansiärer ska emellertid ha möjlighet att finansiera egen forskning. Den forskning som ska bedriva ska ses som ett komplement i miljö- och miljömålsarbetet. kan härigenom addera en ytterligare dimension i forskningen för att koppla samman de olika miljömålen och åtgärdsstrategierna i ett helhetsperspektiv. För att få en hög kvalitet som organi- sationen inte ska växa sig allt för stor ska forskningsverksamhet omfatta en kombination av både producerande och beställande verksamhet. Myndigheten ska ha möjlighet att komplettera med externa finansieringskällor, t.ex. från EU eller andra forskningsfinansiärer, när det är förenligt med myndighetens uppdrag. Utredningen föreslår att det Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald ska flyttas från till , vilket beskrivs i kapitel 11. Denna verksamhet förstärker ytterligare forskningsanknytning. För att främja en hållbar samhällsutveckling och för att få ut största möjliga miljönytta integreras miljömålsarbetet med en sam- hällsekonomisk aspekt. För att förstärka detta arbete föreslår utredningen att verksamheten inom för miljö- studier flyttas till den nya myndigheten. Dess uppdrag att granska den samhällsekonomiska effektiviteten i miljöarbetet kommer att vara till nytta både i den reviderande verksamhet som utför och i den fördjupade utvärderingen. Expert- gruppen för miljöstudier har funnits som en kommitté under och ska bidra till att bredda och fördjupa underlaget för framtida miljöpolitiska och samhälls- ekonomiska avgöranden inom miljöområdet och därigenom för- bättra förutsättningarna för att miljövårdens resurser får mesta möjliga effekt och måluppfyllelse. Inom ramen för expertgruppens verksamhet har bl.a. rapporterna A broader palette: The role of technology in climate policy och Att vända skutan – ett hållbart fiske inom räckhåll producerats. Verksamheten ska enligt expert- gruppens direktiv utvärderas . Genom att göra den fördjupade utvärderingen mer självständig gentemot miljömålsmyndigheterna och tydligt knyta ihop den med forskning och en generell miljögranskning bedömer utredningen att miljömålsarbetet kan vidareutvecklas och effektiviseras. En vidgad utvärderingsgrund kan bidra med fler infallsvinklar och andra sätt att förstå miljöproblemen. är inte bara problemförståelsen utan också problemlösningen väsentlig i den fördjupade utvärderingen. Genom att ge en roll i åtgärdsstrategiarbetet får myndigheten en tydlig ingång till processen med att ta fram åtgärdsförslag. I åtgärdsstrategiarbetet kan kunskaper i kombination med kunskaperna hos miljömåls- och sektorsmyndigheterna leda fram till konkreta åtgärdsförslag för att öka måluppfyllelsen av miljö- kvalitetsmålen. Det upplägg som utredningen föreslår ställer höga krav på den nya myndighetens generaldirektör. Generaldirektören ska kunna åstadkomma ett fruktbart samarbete inom myndighetens två verk- samhetsområden och kunna agera självständigt gentemot miljö- måls- och sektorsmyndigheterna. ska generaldirektören främja ett gott samarbetsklimat och kunna förankra eventuella för- ändringsförslag i . Upplägget ställer också krav på samordning vid fördelningen av medel för miljömålsuppföljning och medel för miljöövervakning, där det förstnämnda administreras av och det senare av (se kapitel 7). Dessa två väsentliga delar i miljömålssystemet måste samverka för att systemet ska vara effektivt. bör därför samråda med innan medlen för miljö- målsuppföljning fördelas. ska även fortsatt vara en central förvaltnings- myndighet på miljöområdet och ha ett pådrivande och samlande ansvar i miljöarbetet. Verket ska fortsatt bidra med underlag och expertkunskap till regeringen. ska ha ett ansvar för att vägleda övriga myndigheter i miljöarbetet, bland annat med hjälp av granskande och utvärderande verk- samhet. Verkets övergripande ansvar för miljömålsfrågor flyttas till , liksom ansvaret att generellt utvärdera miljö- arbetet i förhållande till övriga myndigheter. ansvar för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information av sina tio miljökvalitetsmål består. Verkets samordnande ansvar för åtgärdsstrategierna tas bort men verket har ett ansvar att tillsammans med andra berörda myndig- heter delta i arbetet med åtgärdsstrategierna. 6.4De årliga miljömålsrapporterna och övrigt informationsarbete inom miljömålssystemet Utredningen gör bedömningen att den rapportering som skett inom miljömålssystemet kan minska utan att systemet för den skull urholkas. Ett steg i denna riktning har redan tagits genom att regeringen beslutade att länsstyrelsernas uppdrag att till regeringen rapportera kring miljömålsarbetet ska upp- höra. En annan del i rapporteringen är de Facto, den årliga miljö- målsrapporteringen, vars primära mottagare utgörs av regering och riksdag. Ett argument för en årlig rapport har varit regeringens behov av underlag till budgetpropositionen. Enligt Styrutred- ningens betänkandeTPF22FPT kan man ifrågasätta realismen i att göra en årlig prövning av verksamheten i samband med budgetprocessen. I praktiken mäktar inte departementen med att gå djupare in i alla områden när anslagsnivåerna ska sättas. I linje med detta kan behovet av en årlig miljömålsrapportering till regeringen ifrågasättas. de Facto-rapporterna är uppskattade av myndigheter och kommuner.TPF23FPT Rapporterna ses som en bra och kontinuerligt åter- kommande bedömning av utvecklingen och redovisar situationen på miljömålsområdet på ett lättfattligt sätt. Informationen från når dock inte utanför myndighetssfären i någon större utsträckning. I utvärderingen framförs syn- 22TP PT SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. 23TP PT Salino & Faugert (2004). punkten att bör anpassa sina produkter efter olika målgrupper om kunskapen om miljömålssystemet ska få en vidare spridning.TPF24FPT skriver i sin rapportTPF25FPT att för att olika aktörer ska se sin roll i miljöarbetet behöver de känna till vilka de mest angelägna miljöfrågorna är. Kanske är kunskaperna om miljömålen inte viktiga på detaljnivå, men målen kan fungera som hjälp att prioritera och ge inspiration. anser vidare att det krävs såväl bättre förståelse och kunskaper för att få till stånd mer hållbar konsumtion som att myndigheter och företag genom sin planering och sina produkter ger den enskilda individen större möjligheter att handla mer miljöanpassat i sin vardag. Utredningen föreslår att de årliga miljömålsrapporterna till regering och riksdag ersätts med en halvtidsrapport mellan de för- djupade utvärderingarna. På så sätt kan den administrativa bördan både på och andra berörda myndigheter minska. Regering och riksdag får en kontinuerlig uppdatering av hur miljö- målsarbetet fortlöper . Genom detta skapas utrymme för att i mellanperioderna producera information för olika mål- grupper utan bundenhet till ett specifikt format. Informationen kan exempelvis fokuseras på något enskilt mål eller specialanpassas för en utpekad målgrupp för att få större genomslag. Målgrupper som är identifierade i nuvarande informations- och kommunikationsstrategi är förutom regering, riksdag och myndig- heter också näringsliv, intresseorganisationer, lärare och elever samt allmänheten. Tanken är inte att ska överta miljömåls- och sektorsmyndigheternas informationsansvar, utan att ska förstärka informationsarbetet genom övergripande information om miljömålssystemet och genom specialinriktad information på områden som bedöms vara särskilt viktiga. Samarbete mellan och de mål- och sektorsansvariga myndigheterna är viktigt i informationsinsatserna. Härigenom kan befintliga resurser för miljömålsrapporteringen utnyttjas bättre och medvetenheten om miljömålssystemet och kunskaperna om miljöarbetet kan spridas på en bredare front. 24TP PT Ibid. 25TP PT 2008. Utredningen anser inte att upplägget med en fördjupad utvärdering bör ändras. Ge en samordnande roll för all miljöövervak- ning, vilket ska specificeras i verkets instruktion. Det utökade ansvaret medför ett behov av resursförstärkning på förvalt- ningsanslaget med två tjänster. Flytta beslutanderätten för miljöövervakningsmedlen från till . Medel för miljöövervak- ning ska fördelas efter samråd med . Specificera i instruktion eller regleringsbrev att de myndigheter som bedriver övervakning av miljö är skyldiga att rapportera om detta till . Gör en översyn av myndigheternas policy och prissättning av miljöövervakningsdata i syfte att skapa en konsekvent hantering och öka tillgängligheten på miljöövervakningsdata. Utredningen ansluter till förslag att utöka föreskriftsrätt för miljöövervakning. Miljöövervakningen är en av verkets kärnuppgifter. I 3 § NV- instruktionen anges att verket ska ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet och miljöutvecklingen. I 10 § anges att ska för- dela medel som behövs för uppföljningen av miljökvalitetsmålen och för miljöövervakningen samt viss internationell rapportering. Utöver instruktionen finns anvisningar i regleringsbreven, t.ex. angavs i regleringsbrevet för att verket ska bygga upp ett nationellt referensregister över naturinventeringar och andra undersökningar av naturmiljön. Medräknat både hantering av miljöövervakningsprogrammen och rapporteringen omfattade miljöövervakning ca en tiondel av verkets totala arbetsinsats . Miljöövervakningen syftar till att bevaka tillståndet i miljön, att bidra med information och kunskap och att upptäcka förändringar i miljötillståndet. Miljöövervakningen är ett komplext system med många aktörer inblandade på nationell, regional och lokal nivå. Arbetet är decentraliserat och bedrivs av myndigheter, företag och ideella organisationer. Vilka data som samlas in påverkas fram- förallt av regeringens krav och den internationella agendan via direktiv och andra svenska internationella åtaganden men också via t.ex. miljökvalitetsnormerna i . ansvarar för viss samordning av miljöövervak- ningen i och driver ett nationellt miljöövervaknings- program. Via fördelas medel till miljöövervakning, uppdelat i olika program, från anslag 34:2 Miljöövervakning. Medlen fördelas på årsbasis men programmen löper . I praktiken ansvarar för en över- gripande fördelning mellan de olika nationella programmen medan gör fördelningar inom programmet och har det praktiska ansvaret för programmens genomförande. Naturvårds- verket skriver avtal med forskningsinstitut, konsultfirmor eller andra organisationer som utför övervakningen och rapporterar till s.k. datavärdar, som kvalitetsgranskar resultatet och rapporterar vidare till t.ex. SCB eller . En datavärd är för det mesta någon större myndighet, t.ex. , , , i undantagsfall ett universitet (SLU) eller någon konsult () i enlighet med avtal med . På nationell nivå finns också sakmyndigheter och sektorsmyndig- heter som finansierar och bedriver övervakning inom sina respektive områden, exempelvis SGU och . SSI har ett eget program för att ta fram dataunderlag för miljömålet Säker strålmiljö. Data som tas fram inom det nationella systemet är i allmänhet offentliga. Den regionala miljöövervakningen inriktar sig främst på programområdena sötvatten, hav och luft. Länsstyrelserna har ett samordningsansvar och tar fram regionala miljöövervaknings- program för respektive län. Finansieringen kommer delvis, till , från anslag för miljöövervakning, från vilket länsstyrelserna kan ansöka . kommer från , från kommuner och landsting och även från andra anslag som disponerar. Här kan anslaget för biologisk mångfald nämnas, där verket bl.a. ansvarar för att ge uppdrag att inventera djur- och växtliv och för kalkningsprogrammets genomförande. Länsstyrel- sernas samordnar insamlingen av data för den regionala uppföljningen av miljökvalitetsmålen. RUS har också ett utvecklingsansvar för regionala indikatorer kopplat till nationella indikatorer. Ett gemensamt indikatorsystem har möjliggjort jäm- förelser mellan länen. RUS finansieras bl.a. från medlen för miljö- målsuppföljning som fördelas av . På nivå skiljer sig miljöövervakningen mycket åt från kommun till kommun. En del kommuner har en omfattande bevakning medan andra saknar långsiktiga program. Inget av anslag för miljöövervakning fördelas till kom- munerna. Kommunerna ansvarar bl.a. för att samla in uppgifter om badvatten (styrt av EU-direktiv) och luftkvalitet (kopplat till miljökvalitetsnormer). Genom 26 kap 22 § kan företag som påverkar miljön åläggas att undersöka miljöeffekterna. Företagen kan enas om en samordnad recipientkontroll när ett större geografiskt område påverkas, t.ex. ett vattendrag eller ett län. Verksamhets- utövarna finansierar i huvudsak denna övervakning, men recipient- kontrollprogrammen kan kompletteras inom ramen för de regionala medel som hanterar. har här inget direkt ansvar för genomförandet men kan agera som metodstöd. Även ideella föreningar bidrar till miljöövervakningen, kanske främst kring den biologiska mångfalden. , , och är några av de föreningar som levererar data kring djur- och växtbestånd. En stor del av de ideella föreningarnas uppgifter samordnas i ArtData- bankens register. Ett flertal indikatorsystem finns som används i olika rapporteringar. Indikatorerna är en del i miljömålsuppföljningen och kan vara ett sätt att enkelt informera om miljöutvecklingen. På miljömålsportalen finns ett system för nationell och regional miljö- målsuppföljning. Kommunala indikatorer håller på att utvecklas. har tagit fram en uppsättning av 87 indikatorer för hållbar utveckling, varav tolv har valts ut som Avsikten är att de ska ge en översiktlig bild av hållbar utveckling i . Det finns en ambition att minska på antalet indikatorer. I sin samordning använder sig av ett flertal instrument, bland annat har man skapat gemensamma datalager hos nationella datavärdar och man ger rekommendationer och råd kring metoder för miljöövervakning, kvalitetssäkring och hur man genomför miljöövervakningsprojekt. Miljöövervakning som finansieras från (har tilldelats för nationell och regional miljöövervakning) ska enligt avtal använda sig av dessa olika instrument. Den miljöövervakning som finansieras av rådet är emellertid inte den övervägande delen av all miljöövervakning som sker. För övrig miljöövervakning sker metodstödet på samarbetsbasis. Gemensamma utvärderingar ses också som en del i samordningen. har rätt att utfärda föreskrifter för den övervakning som följer av ram- direktivet för vatten, men har i övrigt ingen föreskriftsrätt. De generella bestämmelserna om miljökvalitetsnormer ger stöd för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter. En viktig del i miljöövervakningen är avrapportering och informationsspridning, vilket i stor utsträckning sker via data- värdskapen genom nationell och internationell rapportering, presentationer på webben samt genom rapporter ofta i samarbete med ett flertal andra myndigheter. Övervakningen av påverkans- faktorer såsom t.ex. utsläpp och belastningsberäkningar sker genom det s.k. SMED-konsortiet. står för Svenska Miljö- EmissionsData där IVL, SLU, och samarbetar. Syftet med verksamheten är att utveckla och driva nationella emissions- databaser. lägger mycket tid på rapportering, Miljödataenhetens tjugo anställda arbetar i stort sett enbart med information och rapportering. Enheten sammanställer rapporter om utsläpp till luft, vatten och från avfall, samt om utsläpp av farliga ämnen. Enheten arbetar även med IT-stöd för t.ex. gransk- ning och lagring av data. En stor del av miljöövervakningen är internationellt relaterad. Enligt rapporten arbete är av miljöövervakningen styrd av internationella krav. Ett arbete pågår från verkets sida att i internationella förhandlingar sträva efter en effektivisering genom att i så stor utsträckning som möjligt utnyttja redan pågående mätningar och synkronisera olika Enligt tidigare nämnd rapport lades nästan 60 åak på internationellt rapporteringsarbete. Natur- vårdsverket har gett i uppdrag att ansvara för all internationell rapportering åren 2006–2014 vad gäller utsläpp till luft och vatten samt avfallsområdet. föreslår i sitt betänkande En utvecklad havsmiljöförvaltningTPF1FPT att ansvar för styrning och samordning av miljöövervakning och andra återkommande under- sökningar måste förtydligas. Regeringen bör enligt förslaget ge utökad rätt att utfärda föreskrifter om innehåll och genomförande av miljöövervakningsprogram. Naturvårds- verket bör hålla nere antalet utförare och se till att avtalen är tydliga. Vidare förslår utredningen att ett nytt råd, , ska ansvara för samordning av miljöövervakning på vattenområdet. Ett nytt havsmiljöinstitut ska ge vetenskapligt stöd till övervakning av miljön och göra kvalificerade analyser, synteser och utvärde- ringar och även ha en viktig roll för informationsspridning rörande miljötillståndet i havet. föreslår också att vattenmyndigheterna ges rättsliga befogenheter att förelägga enskilda vattenanvändare att delta i eller bekosta övervaknings- program. 7.2Utredningens bedömning och förslag I de intervjuer utredningen genomfört har framkommit att Natur- vårdsverkets arbete i fråga om miljöövervakning i huvudsak upp- fattas som väl utfört men att det finns brister i samordningen både avseende insamling, lagring och dokumentation. Utredningen kan konstatera att det inte finns något enhetligt datasystem för sammanställning av data vare sig på nationell eller regional nivå. Koordineringen av de olika mätningarna brister och de olika data- värdarna är inte samordnade i sitt sätt att bearbeta och presentera data. Det handlar om brist på information om vilka mätningar som genomförs, begränsad tillgänglighet till databaser, varierande dokumentation och kvalitetsmärkning och brist på standarder i presentation av data.TPF2FPT rapportTPF3FPT påtalar att de olika 1TP PT SOU 2008:48 En utvecklad havsmiljöförvaltning. systemen för indikatorer medför att de myndigheter som är ansvariga för uppdatering och tolkning av mätresultat gör dubbelarbete. Den splittrade finansieringen och de skilda bevekelsegrunderna för de olika delarna av miljöövervakningen försvårar Naturvårds- verkets möjligheter att genomdriva ett enhetligt system. Exempel- vis kommer den övervägande delen, , av finansieringen av den regionala miljöövervakningen från andra källor än de medel som miljömålsrådet fördelar, vilket begränsar möjligheter att utforma kraven på inrapporteringen. Den kommunala miljöövervakningen finansieras över huvud taget inte med statliga medel. Ett annat exempel är den miljöbalksstyrda recipientkontrollen, där det finns små möjligheter att med stöd i lagen kräva en enhetlig rapportering eller att få rapporter kring alla parametrar. begränsade föreskriftsrätt för miljö- övervakningen bidrar också till problemet, då verket i stor utsträck- ning är hänvisad till modellstöd på samarbetsbasis. Utredningen har också fått synpunkter på den tidsmässiga planeringen av övervakningen, där t.ex. viss data inte funnits till- gänglig för att kunna tas med i den fördjupade utvärderingen. Här finns ett inbyggt problem i systemet, rapporteringen styrs både av nationella och internationella krav vilket försvårar synkro- niseringen av datainsamlingen. Europeiska Miljöbyrån (EEA) arbetar i viss utsträckning för att förbättra samordningen av inter- nationella direktiv, bland annat genom med SEIS (). pekar i sin rapportTPF4FPT på att användningen av internationella miljödata kan utökas i miljömålsuppföljningen. I några av intervjuerna har synpunkter på roll som medelsfördelare för miljöövervakningsprogrammen framförts; vissa intervjuade menar att rådets inblandning inte medför något mervärde för processen. Innan instiftades fördelades medlen av . Vid miljö- målssystemets införande gavs rätten att fördela medlen, eftersom miljöövervakningen är nära kopplad till bedöm- ningen av miljömålsarbetet. En beredningsgrupp under rådet förbereder underlagen för medelsfördelningen. inrättades dessutom ett antal referensgrupper där man samlar 3TP PT 2008. 4TP PT Ibid. berörda myndigheter och organisationer inför planering och revision av respektive övervakningsprogram. Referensgrupperna fungerar som rådgivare till respektive myndighets representanter i beredningsgrupp och har genom sin sammansätt- ning bättre möjligheter än beredningsgruppen att sätta sig in i och påverka detaljerna kring de olika programmen. Drivande i dessa referensgrupper är i regel representant. Den påbörjade implementeringen av vattendirektivet ökar kraven på miljöövervakningen. Det finns en svaghet i samord- ningen på vattenområdet, där det funnits en otydlig ansvarsfördel- ning mellan och vattenmyndigheterna. I Natur- vårdsverkets regleringsbrev för förtydligades dock verkets samordnande uppdrag. Utredningen har med hänsyn till uppdrag valt att inte gå djupare in på problematiken kring vattendirektivet. En nationellt helt samordnad miljöövervakningsprocess är inte möjlig att åstadkomma utan omfattande ändringar av bl.a. ansvars- fördelningen i systemet.