sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — Regeringen ansåg också att införandet av en generell konstitutionell reglering av nödrätten kan öka risken för maktmissbruk: Man kan frukta att skrivna regler om nödrätt har den psykologiska effekten att myn- digheterna tvekar mindre att använda dessa normer i exceptionella situationer.52 Enligt schweizisk doktrin baserad på praktiska erfarenheter från de bägge världskrigen finns i vilket fall som helst en utom-konstitutionell nödrätt.53 Den gäller i exceptionella situationer av svår kris, såsom krig eller stora naturkatastrofer, som förhindrar de högsta organen och speciellt parlamentet att verka i vanlig ordning.54 I en sådan situation får regeringen fatta sådana beslut som nöden kräver, även om dessa går emot konstitutionen.55 Om parlamentet kan samlas ska det besluta om nödtillstånd och om att ge oinskränkt makt till regeringen. Kan parlamentet inte samlas, får regeringen ändå 165.1), med en övre tidsgräns , då den automatiskt förfaller om den ej har konstitutionell basis och ej har godkänts i en folkomröstning (paragraf 165.3, se också paragraf 140.1c). En sådan lag kan ej förnyas (paragraf 165.4). I grundlagen sägs ingenting om omständigheterna som kan leda till användandet av denna befogenhet. 51Une nouvelle réglementation du droit de nécessité ne simpose pas Communiqués, Département fédéral de et , 16.06.2006 53Bellanger, , opt. cit., s.1269. 54Bellanger, , opt. cit., s.1268-9 ; nouvelle réglementation du droit de nécessité opt. 55Venedigkommissionen, opt cit. Concept of public emergency. besluta om nödtillstånd och fatta nödvändiga beslut.56 Parlamentet har befogenhet att bekräfta detta nödtillstånd.57 Nödtillstånd tillämpades i under de bägge världskrigen. beslutade parlamentet att ge regeringen oinskränkt makt att vidta de åtgärder som var nödvändiga för att garantera säkerhet, enighet och neutralitet. Med detta beslut som grund fattande regeringen och departementen nästan ettusenfyrahundra förordningar, många illegala eller icke-författningsenliga.58 Nödtillståndet upphörde helt . Under dessa sju krigs- och krisår låg parlamentets kontroll- funktioner delvis i träda.59 Detsamma skedde under andra världs- kriget. Det var dock först , efter det att ett folkini- tiativ kallat Återgång till direktdemokrati vunnit både majori- teten av befolkningens och majoriteten av kantonernas stöd, som regeringen förlorade sin oinskränkta makt. Enligt , professor i juridik vid universitet i , var regeringens beslut att bibehålla nödtillståndet efter krigsslutet ett missbruk av nödrätten.60 nouvelle réglementation du droit de nécessité ne simpose pas Communiqués, DFJP, 16.06.2006 2006/2006-06-160.html Bellanger, (2001). Droit de nécessité et état dexception i , . och (red..), , s.1261–1271. fédérale instituant des mesures au maintien de la sûreté intérieure (LMSI) 56Bellanger, , opt. cit., s.1269. 57Venedigkommissionen, opt cit. Concept of public emergency. 58Bellanger, , opt. cit., s. 1269. 60Ibid, s.1270. Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik Avant-projet fedpol du 31.01.2006 fédérale instituant des mesures au maintien de la sûreté intérieure (LMSI) ar.0025.File.tmp/Vorentwurf_BWIS_II_fr.pdf Rapport sur la sécurité interieure de la 2006 ht_innere_sicherheit.Par.0043.File.tmp/f_s01_s92.pdf Tack till och för hjälp med källhänvisningar. har en relativt noggrann reglering av nödlägen i konstitu- tionen. Som framgår av kapitel 3.3 reglerar den spanska grundlagen proklamation, förlängning och tidsbegränsningar för de tre olika typerna av nödtillstånd som finns. Konstitutionen reglerar också i vilken mån de grundläggande fri- och rättigheterna får inskränkas vid ett nödtillstånd och relativt detaljerade grundläggande skydd finns uppställda för den demokratiska ordningens fortlevnad. I ljuset av nutidshistoria är detta föga förvånande. var en diktatur och har hotats av inhemsk terrorism och separatism. I likhet med har den senare delvis varit fredlig () och delvis mycket våldsam (). Terrorist- attacker har varit regelbundna och i stor utsträckning hotat statens grundvalar, genom anslag t.ex. mot ledande politiker, folkvalda och högt uppsatta tjänstemän. Förutom de konstitutionella föreskrifterna finns regler för de tre nödtillstånden, larmberedskap, undantagstillstånd och belägrings- tillstånd (på spanska estado de alarma, estado de excepción och estado de sitio), i en s.k. organisk lag,61 4/1981.62 61Begreppet organisk lag diskuteras närmare i kap. 3.3, fotnot 5. 62Översättning av originaltexten: , . Liksom i det finska och tyska systemet svarar de olika nödtill- stånden mot olika grader och typer av hot. Till skillnad från dessa konstruktioner innefattar det spanska systemet dock tre (snarare än två) olika grader. Enligt 4/1981 utlyses larmberedskap i hela eller delar av landet vid: (a) katastrofer eller olyckor såsom jord- bävningar, översvämningar eller stads- och skogsbränder; (b) epi- demier, svårartad smittspridning o.dyl.; (c) avbrott i väsentlig offentlig verksamhet när den inte omfattas av strejkrätten eller (d) brist på livsnödvändiga förnödenheter (paragraf 4). Larmberedskap proklameras genom regeringsdekret, där också syftet och tidsbe- gränsningen (dock maximalt ) för larmberedskapen samt dess geografiska utbredning fastställs. När nödläget drabbar ute- slutande en autonom region, kan regionens president begära att regeringen utlyser larmberedskap (paragraf 5). Regeringen ska underrätta deputeradekammaren om utlysandet av larmtillstånd och lämna de upplysningar denna kräver. Regeringen ska också underrätta deputeradekammaren om de dekret den utfärdar och som rör larmberedskapen denna är i kraft (paragraf 8). Endast deputeradekammaren kan förlänga larmberedskapen; fastställs då den räckvidd och de villkor som ska gälla under förlängningen (paragraf 6). Larmberedskap innebär att alla civila myndigheter i det område som berörs, alla poliskårer i de autonoma regionerna och kom- munerna samt övrig personal i dessa ställs under regeringens (eller, efter bemyndigande från denna, presidenten för den autonoma regionens) direkta befäl. Regeringen kan ålägga dem arbetsupp- gifter utanför deras ordinarie arbetstid eller arbetsfält i den mån det är nödvändigt för att skydda personer, egendom och platser. När den behöriga myndigheten är presidenten i en autonom region, kan denne begära medverkan av statliga säkerhetskårer och säkerhets- styrkor, som då arbetar under sin vanliga ledning (paragraferna 7 och 9). Dekretet om utlysande av larmberedskap eller påföljande dekret kan innehålla beslut om: (a) begränsningar eller villkor för trafik eller vistelse på bestämda tider och platser; (b) tillfällig rekvisition av egendom av olika slag samt arbetsplikt; (c) kortvarigt över- tagande av industrier, fabriker, verkstäder eller lokaler av olika slag, med undantag av privatbostäder; (d) ransonering av vissa tjänster eller livsnödvändiga varor och (e) säkerställande av tillgången till nödvändiga förnödenheter (paragraf 11). I nödvändiga fall kan Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik regeringen också föreskriva åtgärder som rör vatten och skogsbränder, eller kräva insatser från företag samt mobilisering av deras personal (paragraf 12). Medan larmberedskap proklameras vid olyckor av olika slag, utlyses undantagstillstånd när det politiska systemet eller den allmänna ordningen utsätts för allvarliga störningar. Detta andra, allvarligare nödtillstånd kan således komma ifråga när ett fritt utövande av medborgarnas fri- och rättigheter, den normala funk- tionen hos demokratiska institutioner och offentliga tjänster som är väsentliga för samhället, eller något annat element i den allmänna ordningen störs så allvarligt, att det ordinarie myndighetsutövandet inte förmår återställa och upprätthålla denna (paragraf 13.1). Regeringen begär i sådana fall bemyndigande av deputerade- kammaren att proklamera undantagstillstånd (paragraf 13.1-2). Begäran om bemyndigande, bemyndigandet och proklamationen måste innehålla syfte och geografisk utbredning av undantagstillståndet, vilka rättigheter som tillfälligt upphävs och hur länge undantags- tillståndet ska vara (dock maximalt ) (paragraf 13.2 och konstitution paragraf 116.3). Dekretet om undantagstill- stånd ska antas vid ett regeringssammanträde (paragraf 14). Reger- ingen kan begära att deputeradekammaren förlänger undantagstill- ståndet med om de förhållanden som föranledde utlysandet av undantagstillståndet fortgår; den kan också begära ändringar i bemyndigandet (paragraf 15.1, 3). Regeringen kan i för- tid upphäva undantagstillståndet; i sådant fall ska deputerade- kammaren underrättas (paragraf 15.2). Ett undantagstillstånd innebär som regel mer långtgående restriktioner i de grundläggande fri- och rättigheterna än larm- beredskap. Vid ett undantagstillstånd får förvaltningsmyndigheten i frihetsberöva personer som på goda grunder kan misstänkas komma att störa den allmänna ordningen. Deras rätt till information om skälet till frihetsberövandet och rätt till advokat ska respekteras och behörig domare underrättas (paragraf 16). 4/1981 reglerar och begränsar på lik- nande sätt hur inskränkningar i vissa andra fri- och rättigheter får göras, i det fall deputeradekammarens bemyndigande innefattar till- fälligt upphävande av dessa rättigheter: när husrannsakan får göras utan domstolsorder finns sålunda speciella närvaroregler och regler för förande av protokoll (paragraf 17); när brevhemligheten till- fälligt upphävs får kontroll endast göras om det är nödvändigt för att utreda förmodat brottsliga handlingar eller för att upprätthålla den allmänna ordningen (paragraf 18); om censur införs får den inte innebära någon form av förhandscensur (paragraf 21); när mötesfriheten inskränks får politiska partiers, fackföreningars och arbetsgivarorganisationers stadgeenliga möten inte förbjudas (para- graf 22), osv. I många fall ska också behörig domare underrättas. får också, i det fall deputerade- kammarens bemyndigande tillåter detta, förbjuda strejker och på olika sätt begränsa rörelsefriheten, både för specifika personer och för allmänheten (paragraferna 22 och 23). Den kan ta alla slags vapen, ammunition och explosiva ämnen i beslag och beordra att industri- eller affärsföretag och nöjeslokaler tillfälligt upphör med sin verk- samhet (paragraferna 25 och 26). När störningen av den allmänna ordningen har gett upphov till eller sammanfaller med en olycka, katastrof, epidemi, avbrott i offentlig verksamhet eller brist på förnödenheter kan regeringen dessutom vidta de åtgärder som föreskrivs för larmtillstånd (se ovan) (paragraf 28). I övrigt stipuleras inga ändringar i balansen mellan den lag- stiftande och den beslutsfattande makten vid ett undantagstill- stånd. Belägringstillstånd – det tredje och mest långtgående nödtill- ståndet i det spanska systemet – kan deputeradekammaren, på för- slag av regeringen, proklamera om ett uppror eller en väpnad aktion mot suveränitet eller oberoende, dess territoriella integritet eller konstitutionella ordning inträffar eller hotar att inträffa och inte kan lösas med andra medel (paragraf 32.1, se också konstitution paragraf 116.4). Vid utlysandet ska villkor och geo- grafisk utbredning av belägringstillståndet fastställas, samt hur länge belägringstillståndet ska vara och vilka rättigheter som får inskränkas (paragraf 32.2-3). Utöver vad som föreskrivs för larm- och undantagstillstånd får inskränkningar göras i den anhållnes rätt till information om skälet till frihetsberövandet och i rätten till advokat (paragraf 23.3). Deputeradekammaren kan också, när den utlyser belägringstillstånd, bestämma vilka brott som under beläg- ringstillståndet ska prövas i militärdomstol (paragraf 35). Under belägringstillstånd spelar de militära myndigheterna en stor roll på det territorium där nödtillståndet råder. Den militära myndigheten ska fungera som regeringens verkställande organ på sådant territorium och kan därmed använda sig av de extraordinära befogenheter regeringen fått (paragraf 33). Den ska också offent- liggöra och sprida kungörelser om nödvändiga insatser och före- Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik byggande åtgärder (paragraf 34). De civila myndigheterna ska ge den militära myndigheten begärd information och upplysningar om den allmänna ordningen (paragraf 36). Regeringens spelar dock fortfarande en viss roll: den utser den verkställande militära myndigheten, leder dess verksamhet, och ska fortsätta att utöva de befogenheter som inte överlämnats till den militära myndigheten (paragraferna 33b och 36). Regeringens arbetsutskott för krissituationer (La comisión delegada del gobierno para situaciones de crisis) är det högsta beslutande orga- net i det nationella krisledningssystemet. Utskottet skapades 1986 och omorganiserades efter bombattentaten i . Det består av regeringschefen, som är ordförande, de vice regeringscheferna, försvars-, inrikes- och utrikesmi- nistrarna, statssekreteraren för säkerhetsfrågor, statssekreteraren- direktören för Centro Nacional de Inteligencia samt kabinetts- chefen i , som också är utskottets sekreterare.63 Utskottet har till uppgift att leda och samordna nödvändiga åtgärder i krissituationer, att godkänna det regelverk som utgör basen för ledningssystemet i nöd- eller krissituationer både nati- onellt och internationellt, att godkänna de planer för infrastruktur och åtgärder som behövs för att garantera kontinuiteten i reger- ingens handlande samt att vardagslivet kan gå vidare i situationer som kan innebära ett hot mot spanska medborgares liv, säkerhet eller välfärd.64 4/1981 har aldrig tillämpats.65 63Ministerio de Defensa de . Situaciones de crisis ditoria=F#4033 Översättning av originaltexten: , . 65E-mailkorrespondens, , Gabinete Técnico del SEGENPOL, , , . Ministerio de Defensa de . Situaciones de crisis =T&&keyword=&auditoria=F#4033 4/1981, de 1 de Junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio. har en relativt ny lagstiftning för nödlägen, den s.k. Civil Contingencies Act . De lagar den ersätter – civil- försvarslagarna för fall av väpnat anfall (Civil Defence Act och Civil Defence Act (Northern )) och lagarna om extra- ordinära befogenheter (Emergency Powers Act och Emergency Powers Act (Northern )) – var äldre än ett halvt sekel och hade i stort sett inte ändrats eller moderniserats under årtiondenas lopp. Att reglerna inte var adekvata framgick vid ett antal kriser : mul- och klövsjukeepidemin som började , de svåra översvämningarna 2000 och bensinprotesterna . Till följd av detta påbörjade regeringen arbetet med att utforma en ny lagstiftning. Efter remiss och parlamentarisk bered- ning antogs den nya lagen i slutet av 2004.66 har under många årtionden levt med hotet från inhemska terrorister, som verkat främst i , men också emellanåt i andra delar av landet.67 Till detta har lagts ytterligare ett hot från militanta och extremistiska mus- limska grupperingar och individer. Även om hotet också finns i andra europeiska länder anses det av flera skäl (såsom den brittiska utrikespolitiken och det stora antalet icke-integrerade muslimska invandrare) vara speciellt stort i . 66Civil Contingencies Secretariat. Civil Contingencies Act 2004: a short guide (revised) Explanatory Notes to Civil Contingencies Act 2004 67Annan separatism, såsom den skotska, har inte varit våldsam i någon nämnvärd utsträckning. Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik har ingen egentlig skriven författning och saknar alltså konstitutionell reglering av nödtillstånd. Civil Contingencies Act innefattar däremot ett relativt detaljerat regelverk som kan komma att gälla i nödlägen. Lagen är indelad i två delar: Del 1 gör räddningsverksamheterna och de lokala myndigheterna juridiskt ansvariga för riskbedömning, planering för krissituationer samt krisövningar. Del 2 av lagen (med titeln ) innehåller regleringar om maktförhållandena i en allvarlig nödsitu- ation. I det följande diskuteras huvudsakligen del 2, då den lokala krisberedskapen faller utanför ramen för denna rapport. Nödlägen ges detaljerade definitioner i Civil Contingencies Act. Ett nödläge definieras som en händelse eller en situation som hotar att tillfoga människor eller miljön allvarlig skada, eller krig eller terrorism som hotar att allvarligt skada landets säkerhet. Skada tillfogad människor måste innebära att händelsen eller situationen leder till, eller kan leda till, något av följande: dödsfall, kroppsskada eller sjukdom; hemlöshet; skadegörelse på egendom; avbrott i till- gången till pengar, mat, vatten, energi eller bensin; avbrott i kom- munikationssystemen; avbrott i transportsystemen eller avbrott i sjukvårdsrelaterade verksamheter (paragraferna 1 och 19). Skada tillfogad miljön måste innebära att händelsen eller situationen leder till eller kan leda till smitta av land, vatten eller luft med biologiska, kemiska eller radioaktiva ämnen, eller rubbningar eller förstörelse av djur- eller växtliv. Det finns dock en viktig skillnad mellan definitionen i del 1 av lagen (paragraf 1) och den i del 2 (paragraf 19): I del 1 är hotet lokalt (a place in the ); i del 2 är det regionalt eller nationellt (the or... a Part or region). Detta avspeglar att del 1 reglerar mindre, lokalt begränsade nödsituationer, medan del 2 reglerar mycket allvarliga och geografiskt utbredda nödsituationer.68 Civil Contingencies Act fastställer att beslut om nödförord- ningar (emergency regulations) fattas av regeringen och prokla- meras av drottningen eller, om ett regeringsmöte med prokla- mation av drottningen inte kan ordnas utan allvarlig försening, av en enskild överordnad minister (senior minister) eller premiär- ministern (paragraf 20). Nödförordningarna ska så snart som skäli- gen möjligt föreläggas parlamentet. 68 Civil Contingencies Act 2004: a short guide opt cit; Explanatory Notes to Civil Contingencies Act opt cit. efter det att de förelagts parlamentet om dess bägge kamrar inte godkänt dem (paragraf 27.1). Om parla- mentets bägge kamrar så beslutar, ska nödförordningarna upphöra eller ändras (paragraf 27.2-3). Om parlamentet eller någon av dess kamrar inte är i verksamhet när nödförordningar proklameras, ska det sammankallas (paragraf 28). Inget hindrar dock regeringen från att besluta om nya nödförordningar (paragraf 27.4). Nödförordningar ska ej införas i hela eller delar av , eller utan att representanter för dessa landsdelar hörts. Undantag får dock göras om nöden så kräver, och inverkar ej på förordningarnas giltighet (paragraf 29). Nödförordningar får göras för maximalt , men nya förordningar får alltid göras (paragraf 26). Nödförordningar får innehålla alla de bestämmelser som den person som beslutar om dem anser lämpliga för att förebygga, kon- trollera eller lindra nödläget och dess effekter (paragraf 22.1). Bestämmelser får införas också på områden som normalt regleras genom lagstiftning och får innebära förändring av gällande lagstift- ning (paragraf 22.3). Förordningarna får bl.a. innebära konfiskering eller ödeläggelse av egendom, restriktioner i rörelsefriheten och mötesfriheten, evakuering och överförande av domsrätt till dom- stol, inklusive domstol upprättad genom nödförordningarna (para- graf 22.3).69 Nödförordningarna får inte ändra lagen om de mänsk- liga rättigheterna (Human Rights Act 1998) eller del 2 av Civil Contingencies Act (paragraf 23.5). De får också ändra strafflagen bara inom vissa gränser (se paragraf 23.4). I övrigt finns få restrik- tioner i hur nödförordningar får användas. och kommer sålunda till slutsatsen att [t]he regulation- making powers are of awesome scope.70 Den person som beslutar om nödförordningarna måste ta i beaktande att parlamentet och de högsta domstolarna i , och (och Court of Session) ska kunna behandla förordningarna eller åtgärder tagna med stöd av förordningarna (paragraf 22.5). I Civil Contingencies Act betonas också vikten av att förordningarna står i proportion till faran (para- graferna 20.5 och 23.1). Det finns likaså begränsningar för nödför- ordningarnas omfattning: de får bl.a. ej förbjuda deltagande i strejk 69 Regler för upprättandet av sådan domstol finns uppställda i paragraf 25 av Civil Contingencies Act. 70 , and (2006). The Civil Contingencies Act 2004 Risk, Resilience and the in , s. 153, se också s. 161-8. Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik (paragraf 23.3). I förarbeten och kommentarer till lagstiftningen betonas att det s.k. Triple , dvs. kraven på nödvändighet, geografisk proportionalitet och situationens allvar, innebär ett tillräckligt skydd mot missbruk av nödförordningarna. och menar dock att dessa tre krav inte sammanställts och klargjorts på ett adekvat sätt i lagstiftningen (något som ovanstå- ende sammanfattning av lagstiftningen också illustrerar). Speciellt kravet på att situation ska vara allvarlig is not adequately reflected i lagtexten, enligt och . Inget av dessa krav behöver heller fastställas på ett objektivt sätt: sålunda behöver inga bevis eller underrättelser framläggas, något som efter är kontroversiellt i Storbritannien.71 Krisberedskap handhas av Civil Contingencies Secretariat (CCS). CCS är en del av Cabinet Office (motsvarande svenska statsråds- beredningen) och arbetar med andra departement och avdelningar, statliga verk, regioner, privata företag och frivilligorganisationer. Sekretariatet ansvarar för analys av potentiella hot som kan leda till nödläge, informationsinsamlande och -spridning, koordination med lokala myndigheter, internationellt samarbete inom EU och NATO, krisövningar samt säkerställandet av effektiv infrastruktur i en nödsituation. CCS ger i sitt informationsmaterial en mer konkret definition av potentiella nödsituationer, som inkluderar bl.a.: hårt väder, översvämningar och torka; terrorism; olyckor i transportsystemen; djur- och växtsjukdomar; stora strejker; industriolyckor och miljöförorening.72 Vid en katastrofartad eller allvarlig kris samlas Cabinet Office Briefing Rooms (COBR), som är regeringens krishante- ringsenhet. Vid en katastrofartad kris leds arbetet av premiär- ministern; vid en allvarlig kris är inrikesministern eller en fack- minister ansvarig för ledarskapet.73 I sådana kriser är regeringens mål att: (1) skydda liv och, i möjligaste mån, egendom samt lindra lidande; (2) så snabbt som möjligt återupprätta avbruten samhälls- service och se till att vardagslivet fortsätter samt (3) upprätthålla 71Walker och Broderick opt. cit., s. 154, 158, 160. 73Central Government Arrangements for Responding to an Emergency: Concept of Operations, s. 2-3. rättstaten och den demokratiska processen. I praktiken kan det visa sig omöjligt att uppnå alla mål i det första skedet av en allvarlig kris. Därför ska ministrarna ge vägledning om en under förhållandena lämplig balans mellan de tre olika målen.74 Vissa aspekter liknar de danska och norska systemen (se ovan). Sålunda är principerna om närhet och likhet desamma, och även det brittiska systemet använder sig av en krisledningsstruktur med ett leddepartement (Lead Government Department (LGD)).75 Led- departementent arbetar tillsammans med COBR, och det är i prin- cip leddepartementet som sammankallar COBR, förutom vid en katastrofartad kris. För terroristattacker finns dessutom speciella procedurer upp- ställda, i den s.k. . Samma- lunda gäller för katastrofer som hotar centrala , inklusive regeringsbyggnaderna.76 Figur 4.1 Den centrala statsmaktens krishantering i . Källa: Central Government Arrangements for Responding to an Emergency: Concept of Operations, . 74Central Government Arrangements opt cit. 75Central Government Arrangements opt cit. 76Den senare planen heter Continuity of Central Government Plan, se Central Government Arrangements opt cit. Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik