sou · GWB322 · 2008-03-10 00:00:00 — Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2004:166) tillkallade ansvarigt statsråd en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till en preciserad och ändamålsenlig uppgifts- och ansvarsfördelning mellan , Statskontoret och en ny förvaltningspolitisk myndighet. Utredaren presenterade sina förslag i betänkandet Regeringens stabsmyndig- heter (SOU 2005:32). Som en konsekvens av utredningen renodla- des Statskontoret som utvärderingsmyndighet, avvecklades, ESV tillfördes vissa uppgifter och Verket för förvaltningsutveckling (Verva) bildades . Regeringen aviserade i budgetpropositionen (prop. 2006/07:1, UO2, avsnitt 5.5) avsikten att göra en översyn av stabs- myndigheterna och även överväga och utveckla Kammarkollegiets roll som stabsmyndighet. Syftet är att pröva om det finns ytter- ligare behov av att stärka och samordna det stöd som stabsmyndig- heterna ger regeringen i förvaltningspolitiska frågor såsom styr- ning, ledning, uppföljning, utvärdering och verksamhetsutveckling i staten. Stabsmyndigheterna inom det förvaltningspolitiska området Stabsmyndigheterna inom det förvaltningspolitiska området är de myndigheter som har till huvudsaklig uppgift att förse regeringen med underlag för ledning, styrning, uppföljning, utvärdering och utveckling av statsförvaltningen eller att på regeringens uppdrag erbjuda den övriga myndighetsorganisationen service och stöd. Sammanfattningsvis utför stabsmyndigheterna i huvudsak följande uppgifter. ESV utför uppdrag åt regeringen och ger stöd åt myndigheterna. ESV är central förvaltningsmyndighet för ekonomisk styrning av statlig verksamhet och utvecklar och förvaltar regelverk och meto- der för ekonomisk styrning på alla nivåer i staten. ESV gör progno- ser och analyser av den statsfinansiella utvecklingen, ansvarar för statsredovisningssystemet samt utvecklar och samordnar den statliga internrevisionen och är svensk revisionsmyndighet för EU- stöd. ESV utvecklar och förvaltar informationssystemet . ESV ger stöd till regeringen i lokalförsörjningsfrågor och ansvarar för statlig inköpssamordning. Myndigheten bedriver också utbild- nings-, stöd- och konsultverksamhet inom sina verksamhets- områden. Kammarkollegiets verksamhet riktar sig både till allmänheten och till statliga myndigheter. Kammarkollegiet har uppgifter av utpräglad juridisk och ekonomisk art. Som exempel på uppgifter av juridisk karaktär kan nämnas att kollegiet företräder Allmänna arvsfondens rätt. Kammarkollegiet erbjuder också tjänster till statliga myndigheter avseende ekonomi- och löneadministration samt indrivning av fordringar. Kollegiet lämnar stöd i frågor om riskhantering och driver försäkringssystemet inom staten. Vidare förvaltar Kammarkollegiet kapital för stiftelser och liknande med statlig anknytning eller anknytning till . verksamheter som riktar sig till andra än den statliga organisationen kan nämnas att kollegiet beslutar om resegarantier och auktoriserar tolkar och översättare. Statskontoret arbetar endast på uppdrag av regeringen med uppföljning och utvärdering av statlig och statligt finansierad verk- samhet. Statskontoret analyserar och granskar den offentliga för- valtningens funktionssätt. Statskontoret granskar även effekter av statliga åtgärder och reformer som skapar underlag för ompröv- ning. Statskontoret skall, i likhet med ESV och Verva, bistå regeringen med de underlag regeringen behöver för att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig statsförvaltning. Verva utför uppdrag åt regeringen och ger stöd till myndig- heterna. Vervas verksamhet omfattar dels utvecklingen av elektro- nisk förvaltning, dels strategisk kompetensförsörjning och verk- samhetsutveckling. Vidare ansvarar Verva för vissa av statens ramavtal inom IT-området. Myndigheten utfärdar föreskrifter för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter och är samord- ningsmyndighet för rättsinformationssystemet. Verva har vidare till uppgift att verka för ökad samverkan mellan stat och kommu- ner och mellan statliga myndigheter och näringsliv. En översyn av stabsmyndigheterna gjordes 1997 1998 (dir. 1997:27). Utredningen hade bl.a. i uppgift att se över hur dåvarande (RRV:s) uppgifter skulle hanteras i förhål- lande till Statskontoret. Förslaget fick till följd att Statskontorets verksamhet inriktades på att i högre grad genomföra utvärderingar av principiell och sektorsövergripande karaktär m.m. (prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:FiU1, rskr 1998/99:38. Vidare utreddes delar av stabsorganisationen (dir. 2005:32). Resultatet blev att utvecklingsfrågorna samlades i en myndighet, Verva (dir. 2005:143) och att ESV:s verksamhet utöka- des med bl.a. lokalförsörjningsfrågorna och statlig inköpssamord- ning som tidigare fanns på Statskontoret. Statskontoret renodlades till att bli en utvärderings- och uppföljningsmyndighet. Allmänna utgångspunkter för uppdraget Regeringen anser att svensk statsförvaltning skall vara rättssäker, effektiv och medborgarorienterad (prop. 2006/07:1, UO2, avsnitt 5.5). En effektiv förvaltning är en allt viktigare faktor i konkur- rensen om företagens etableringar i den globaliserade ekonomin och därmed av stor betydelse för tillväxt och sysselsättning. Med- borgare, företag och organisationer ställer allt högre krav på för- valtningen när det gäller kvalitet, tillgänglighet och opartiskhet. En av den svenska förvaltningsmodellens grundprinciper är en tydlig åtskillnad mellan politik och förvaltning. Denna åtskillnad skall stärkas. Samtliga myndigheters ledningsformer skall ses över och myndigheternas ansvar skall förtydligas. Verksamheten skall ha ett professionellt ledarskap och karakteriseras av öppenhet, saklighet och oförvitlighet. Svensk statsförvaltning måste vara för att i högre grad samverka och sätta medborgaren i centrum. Lokala servicekontor som är gemensamma för flera myndigheter kan behöva inrättas för att göra offentliga tjänster mer tillgängliga för medborgare och företag. Ny informations- teknik skall tillvaratas fullt ut. Integreringen i EU leder till att förvaltningen måste arbeta mer sammanhållet. Myndigheternas och deltagande i EU-arbetet bör kunna samordnas bättre. Ett viktigt syfte med detta är att åstadkomma ett enhetligare agerande i förhandlings- arbetet inom EU och en tillämpning som stämmer överens med de skyldigheter som följer av medlemskap. Förvaltningen bör även få bättre kunskap om EU och dess regelverk. För att möjliggöra regeringens utvecklingsarbete inom den statliga verksamheten och ge utrymme för nya politiska satsningar krävs beslutsunderlag som gör det möjligt att systematiskt ompröva statliga verksamheter och statliga åtaganden. Regeringen aviserade i budgetpropositionen att den vill utveckla arbetet med systematiska utvärderingar av statlig verk- samhet. Genom att säkerställa att myndigheterna och deras verk- samhet återkommande utvärderas, kan den årliga resultatstyrningen av myndigheterna avlastas. När det gäller den ekonomiska styrningen, och särskilt resultat- styrningen, kommer den till uttryck i relationen mellan dels rege- ringen och myndigheterna, dels och regeringen. En särskild utredare har givits i uppdrag att utvärdera styrformen resultatstyrning (dir. 2006:30). Uppdraget, som är inriktat på relationen mellan regeringen och myndigheterna skall avrappor- teras senast . Regeringen har även tillsatt en kommitté, Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123), med syfte att effektivisera verksamhet och se över vad som bör vara statliga åtaganden samt skapa goda förutsättningar för regeringens styrning. Uppdraget avrapporteras i två delar, med slutredovisning . skall ha en förmåga att möta generations- växlingar och främja myndigheternas kompetens. Staten skall vara en föredömlig arbetsgivare som kan attrahera, rekrytera samt utveckla och behålla kompetent personal. En ändamålsenlig kompetensförsörjning bidrar till att säkerställa ett högt förtroende för statsförvaltningen samt synen på staten som en föredömlig arbetsgivare. Det förändringstryck som finns på statsförvaltningen ställer stora krav på myndigheternas strategiska kompetensförsörj- ning. behöver professionella chefer och ledare. Det statliga ledarskapet skall utmärkas av en god förmåga att genomföra verksamheten med hänsyn till krav på rättssäkerhet och effektivitet samt av behovet av att bedriva ett ständigt utvecklings- och förbättringsarbete. En förutsättning för att statsförvaltningen skall fungera väl är att myndigheterna tillvaratar informationstekniken för att utveckla sina insatser. Utvecklingen av elektronisk förvaltning skall göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen. Målet är att skall ha återtagit en ledande position när det gäller elektronisk förvaltning. Regeringen avser att stärka styrningen av den förvaltningsgemen- samma utvecklingen. Ett prioriterat område är att säkerställa att förvaltningen utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare skall kunna utbytas. Vidare kommer regeringen att se till att statsförvaltningen i samverkan med kommuner och landsting utvecklar och tillämpar förvaltningsgemensamma specifikationer för säker kommunika- tion, elektronisk identifiering, signering, lagring samt sökning av elektroniska meddelanden och dokument. Angelägna projekt som skall samfinansieras skall identifieras. Regeringen avser att utveckla former för en sådan finansiering samt att fördela samordnings- ansvar för dessa projekt. Därtill skall uppföljningen och gransk- ningen av myndigheternas IT-baserade utvecklingsarbete stärkas. Behovet av en ändamålsenlig och effektiv stabsorganisation Omfattningen av det offentliga åtagandet, konkurrensutsatt verk- samhet och effektiviteten inom nuvarande stabsorganisation har inte prövats tillräckligt grundligt. Det behöver klargöras vad som är myndighetsuppgifter och vad som bör vara förbehållet den privata marknaden. Ansvarsfördelningen mellan stabsmyndigheterna behöver klar- göras på vissa områden. Den statliga förvaltningens organisation på såväl central som regional nivå behöver fortsatt utvecklas. Regeringens styrning av statliga verksamheter behöver effektiviseras och verksamhets- anpassas. Myndigheterna behöver ges ytterligare drivkrafter att utveckla sina verksamheter. Regeringens stabsmyndigheter har en viktig roll i detta utvecklingsarbete. Den nuvarande stabsorganisationen har utformats på grundval av successiva prövningar av berörda myndigheter. Resultatet har blivit en organisation som inte framstår som den mest ändamålsenliga. Grunden till detta står att finna i avsaknaden av gemensamma rikt- linjer för vilka uppgifter som lämpligen utförs av en stabsmyndig- het och i en fördelning av uppgifter mellan stabsmyndigheterna som snarare skapar oklarhet än fokusering på ett tydligt uppdrag. Det finns därför skäl att nu pröva ESV, Kammarkollegiet, Stats- kontoret och Verva och deras verksamhet utifrån ett helhets- perspektiv. Mot denna bakgrund behöver även regeringens behov av stabs- stöd tydligare definieras. Utredaren skall göra en översyn av ESV, Kammarkollegiet, Stats- kontoret och Verva. Översynen syftar till att effektivisera stabs- organisationen och dess verksamhet genom att klargöra vilken verksamhet som bör definieras som stabsstöd, klargöra respektive stabsmyndighets roll vad gäller å ena sidan att stödja regeringen och å andra sidan att utgöra stöd till förvaltningen i övrigt och klargöra vad som bör vara statliga åtaganden när det gäller konkurrensutsatt verksamhet inom stabsmyndigheterna. Utredaren skall särskilt granska och pröva vilka fördelar och nackdelar som blir följden av att verksam- heter av likartad karaktär sammanförs i en myndighet, om stabsmyndigheterna ansvarar för åtaganden som lämpligen kan utföras av andra myndigheter eller borde vara förbehållet privata den marknaden, efterfrågan från andra myndigheter av stabsmyndigheternas tjänster och hur reglerna för avgiftssättning/anslagsfinansiering påverkar utnyttjandet av myndigheternas tjänster, vilka överlappningar eller oklarheter i uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna som finns samt möjligheter att samlokalisera stabsmyndigheterna. Utredaren skall beräkna vilka besparingar förslagen kan leda till. Uppdraget gäller i första hand ovan nämnda myndigheter. andra myndigheters verksamhet i någon omfattning visar sig vara av intresse i sammanhanget får även dessa beröras av översynen. Detta gäller även verksamhet inom som skulle kunna utföras av annan myndighet. Utredaren skall redovisa organisatoriska, personalmässiga och ekonomiska konsekvenser av de förslag som läggs fram, inklusive behov av att omfördela resurser mellan myndigheterna. Uppdragets genomförande och tidplan Utredaren skall samråda med utredningen av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123) och utredningen av resultatstyrningen (dir. 2006:30) samt hålla sig informerad om arbetet i (dir. 2006:05). Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunk- ter. De anslagsmässiga konsekvenserna av olika förslag liksom personalkonsekvenser skall redovisas. Uppdraget skall redovisas . (Fi 2007:02) Utredaren ska ta ställning till förslagen i (Fi2007/7586) som rör stabsmyndigheternas roll i en framtida organisation för att koncentrera hanteringen av administrativa processer i statsförvaltningen. Vidare ska utredaren med anledning av de förslag om uppgifts- och ansvarsfördelning mellan berörda myndigheter som lämnas redovisa de ekonomiska konsekvenser som uppstår. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2007:20) gav det statsråd som ansvarar för allmänna frågor om statsförvaltningen en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av (), Kammarkollegiet, Statskontoret och Verket för förvaltningsutveckling (Verva) (Fi 2007:02). Utredningen har antagit namnet Stabsmyndighets- utredningen (Fi2007:02). Det ingår bl.a. i utredarens uppdrag att klargöra myndigheternas roll när det gäller att stödja regeringen och utgöra stöd till förvaltningen i övrigt. ESV har på eget initiativ lämnat en rapport till regeringen, Gemensamma lösningar för effektivare administration (Fi 2007/7586). I rapporten analyseras förutsättningarna för en mer koncentrerad administrativ hantering i statsförvaltningen. ESV lämnar förslag till hur en sådan utvecklingsprocess skulle kunna initieras och lämnar förslag i fråga om ESV:s och Kammarkollegiets respektive uppgif- ter i förändringsarbetet. Utredaren ska enligt direktiven pröva myndigheterna utifrån ett helhetsperspektiv och utifrån regeringens behov av framtida stabs- stöd. Mot denna bakgrund behöver även finansiella förslag lämnas till regeringen. De samlade resurserna för en ny stabsorganisation ska rymmas inom nuvarande ekonomiska ramar för Statskontoret, ESV, Kammarkollegiet och Verva. Utredaren ska, utöver vad som framgår av dir.2007:20, ta ställning till förslagen i ESV:s rapport i de delar de rör ESV:s och Kammar- kollegiets uppgifter i förändringsarbetet. Resultatet ska vägas in i redovisningen av uppdraget om en framtida stabsorganisation. Om utredarens förslag innebär att verksamheter bör föras över till annan myndighet, ska ekonomiska konsekvenser och personal- konsekvenser redovisas. Enligt de ursprungliga direktiven skulle uppdraget redovisas . Utredaren ska i stället redovisa uppdraget . Vetenskaplig meritering vid utbytestjänstgöring problemställningar och möjligheter Rapport på uppdrag av Med det primära syftet att god vetenskaplig teori i större utsträck- ning ska utnyttjas i operativt arbete överväger att föreslå en institutionaliserad möjlighet för forskare att , typiskt , arbeta tillsammans med fast anställda utredare i ordinarie verksamhet med avsikt att därefter återgå till sin forskning. Detta reser frågan om meritvärdet hos sådan utbytestjänst- , både i fråga om hur lockande det är för en skicklig forskare att söka sådan utbytestjänstgöring och hur den i så fall efteråt påverkar hans eller hennes fortsatta vetenskapliga karriär. Syftet med denna rapport är att belysa dessa frågor. Jag har till en början inhämtat information från ett antal europeiska länder om rörlighet mellan den akademiska världen och olika sam- hällsorgan och om bakomliggande strukturella faktorer, vilket redovisas under . Därvid framkom också mer allmänna synpunkter på sättet att tillämpa samhällsvetenskapliga forskningsresultat jämfört med naturvetenskapliga och medicinska. På grund av sin mer resone- rande karaktär har detta lagts i ett eget avsnitt. Därefter följer ett kort avsnitt om rörlighet i den akademiska världen i allmänhet. Sedan går jag in på det mer specifika för utbytestjänstgöring, nämligen en översikt över de incitamentsstrukturer i det svenska universitetssystemet som har betydelse i det sammanhanget. Därefter resonerar jag kring möjliga anpassningsåtgärder som föranleds av diskussionen i föregående avsnitt. Slutligen försöker jag sammanfatta de viktigaste slutsatserna. I ett brev till etablerade kontakter i framställde jag problematiken, dock i mer generella ordalag än i uppdraget. Främst betonades syftet att bättre utnyttja frontforskning, främst sam- hällsvetenskaplig, i operativa sammanhang samt frågan hur tillfälligt tidsbegränsat operativt arbete påverkar en forskares meriter och framtida karriär. Följande frågor ställdes, fast på engelska: Hur vanligt är det i ditt land att framstående samhällsvetare (eller humanister) tar kvalificerade arbeten utanför akademin med av sikt att komma tillbaka? Finns det institutionaliserade former för sådant sektorsbyte? Hur skulle ett tillfälligt sektorsbyte sannolikt påverka forska- rens ställning i den akademiska världen om han/hon beslutar sig för att komma tillbaka (både formella och informella faktorer)? Vilken attityd skulle en typisk prefekt ha när det gäller att bevilja tjänstledighet för ett sådant syfte? Skiljer sig svaren på de ovanstående frågorna avsevärt mellan universitet, mellan stora och små institutioner eller mellan ämnen? Är större rörlighet av denna typ allmänt önskvärd? Om inte, varför? Om ja, har du några konstruktiva idéer om hur den kan underlättas? En mer allmän fråga: finns det statistik över rörlighet mellan de akademiska, offentliga och privata sektorerna? De som tillfrågades var personer med samhällsvetenskaplig (i ett fall humanistisk) bakgrund, men som framför allt har en lång och bred erfarenhet av forskningssystemet i ledande roller. Samtliga var rektorer vid välkända universitet eller chefer för forskningsråd eller för deras samhällsvetenskapliga avdelningar. Jag bad dem uttryck- ligen att svara öppenhjärtigt som personliga vänner och inte som formella representanter för sina organisationer. Jag avstår därför från att nämna deras namn. Svar inkom från , , , och . En av dem som svarade hade också relevanta personliga erfarenheter från . På många punkter var svaren helt samstämmiga. Övergång till annan sektor med avsikt att komma tillbaka förekom mycket sällan och då som ett undantagsfall på grund av särskilda per- sonliga kvalifikationer. I blott ett fall nämndes ett institutionali- serat regelverk, nämligen i , där juridikprofessorer rekry- teras till författningsdomstolen för en lagstadgad maximal tid av och sedan normalt återvänder till akademin. Svaren beträffande meritvärde och attityder inom akademin var genomgående pessimistiska. Dock menade samtliga att ett ökat utbyte vore önskvärt, till och med mycket önskvärt. Ingen hade dock några konkreta rekommendationer. Endast en svarade systematiskt på frågorna; de andra hänvisade till någon för deras forskningssystem central strukturell faktor från vilken alla svar följde mer eller mindre automatiskt. Det var dock olika faktorer i olika länder. De redovisas landsvis nedan. Ett hinder som dock nämndes i vagare ordalag var att samhälls- vetenskapens resultat är av en annan karaktär än naturveten- skapernas och medicinens. Detta hindrar inte deras tillämpbarhet i princip, men försvårar den genom att mottagarna ofta är vana vid en annan typ av forskning. Detta utvecklas i ett särskilt avsnitt nedan. En mycket starkt styrande faktor för forskningen i är de s.k. Research Assessment Exercises () som genomförs med 5 års intervaller. De innebär genomgripande utvärderingar av alla forskningsinstitutioner som åsätts betyg som blir direkt avgörande för medelstilldelningen. De har höjt forsk- ningens status inom universiteten och enligt de flesta även kvalite- ten, bland annat för att varje forskare bara kan lämna in ett begränsat antal av de arbeten som publicerats , vilket gör att man undviker flera av de nackdelar – salamipublice- ring, banalt detaljkommenterande artiklar och liknande – som drivs fram av renodlat kvantitativa mått. Men har också haft tydliga strukturella effekter på den akademiska rörligheten. Det starkt reglerade systemet innebär – med endast en mild överdrift – att en institution direkt kan räkna ut vad närvaron eller frånvaron av en viss forskare innebär för institutionens ekonomi. Det har lett till ökad rörlighet mellan universitet – man köper helt enkelt forskare, nästan som fotbolls- spelare, och lönerna för toppforskare har ökat dramatiskt mycket mer än genomsnittet. Men innebär det att den som ägnar sig åt verksamhet utanför blir en belastning när han eller hon kommer tillbaka eftersom bidraget till blir blygsamt. Även om det naturligtvis förekommer att forskare söker sig från universiteten till samhället utanför är det nästan aldrig med avsikt att återvända. I finns en stor institutssektor, inte minst med samhällsvetenskaplig inriktning. Instituten har starka pressavdel- ningar och bedrivs ganska affärsmässigt med regeringen som en stor kund. Samverkan mellan forskning och offentlig förvaltning är därför ganska vanlig men sker nästan enbart i form av större projekt, ledda av någon forskningsledare inom institutsektorn. För samhällsvetenskapligt inriktade institut gäller det främst kom- munal- og regionaldepartementet. Motsvarande samverkan mellan förvaltning och universitet är av klart mindre omfattning. Det finns ett liknande förhållande mellan frivilligorganisationer och kultur- og kirkedepartementet. Frågan kan därför återföras till rörligheten mellan universiteten och instituten. Naturligtvis förser universiteten instituten med större delen av deras personal, men det är på en lägre ingångsnivå och det normala är att man sedan gör sin karriär inom institutet. När framstående forskare rekryteras till ett institut är det sällan som de återvänder, framför allt på grund av skillnaden i lönenivå. Rörligheten mellan universitet och mellan ämnen är också låg. Kännetecknande för är professorernas starka ställning inom ämnena. Lönen är hög i ett internationellt perspek- tiv, vilket kan ses som en kompensation för stor undervisnings- skyldighet, många administrativa åligganden och en intensiv närvaro vid . Det finns inga ekonomiska incitament att söka sig utanför , det är inte bra för karriären och det SOU 2008:22 Bilaga 3 är mycket tveksamt om en ledighetsansökan skulle beviljas av dekanen. Undantaget är det förekommer att högt kvalificerade ekonomer och jurister tar tillfälliga tjänster i den schweiziska för två eller och sedan återvänder. Men eftersom de flesta offentliga förvaltningar är kantonala är förutsättningarna små för liknande arrangemang inom andra områden. I finns ingen styrande faktor på samma sätt som i till exempel och . Rörligheten är hög mellan industrin och teknikvetenskaper respektive biovetenskaper, men inte mellan förvaltning och samhällsvetenskaper. (Ekono- merna utgör bara ett partiellt undantag.) Enskilda finska forskare är inte alls obenägna att söka sig till nya uppgifter, bland annat i internationella organisationer, så om man söker en förklaring i termer av allmän tröghet och konservatism, så gäller det systemet, inte individerna.