sou · GWB323 · 2008-04-03 00:00:00 — Evakueringen kom därför även att omfatta utländska familjemedlemmar till svenska medborgare och för att dessa personer skulle kunna resa in i krävdes det att de fick visering till Sverige.TPF3FPT Enligt utvärdering av Libanonkrisen upp- stod även frågan hur man skulle hantera viseringen när barn som var svenska medborgare var på besök hos släktingar som inte var svenska medborgare och där släktingen behövde följa barnen under transporten. Det förekom också att en svensk medborgare ville stanna kvar men önskade säkerställa att familjen kom till . Det var även problem med att skilja dem som var berättigade till evakuering från dem som inte var det och upprätthålla principen i svensk migrationspolitik om familjens enhet. Ytterligare problem var att identifiera personer som ville bli evakuerade men vars identitetshandlingar och pass inte var i ordning. I några fall fattades beslut med stöd av 11 § passförordningen att provisoriska svenska pass med kort giltighetstid fick utfärdas för att möjliggöra utresa.TPF4FPT 3TP PT Barnen kan ha varit svenska medborgare, se 1 och 4 §§ lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap, eller kunnat förvärva medborgarskap genom anmälan enligt 5 §. 4TP PT PM , hantering av Libanonkrisen redovisning, syn- punkter, åtgärder och förslag. Hanteringen av viseringarna komplicerades av att konsulatet i saknar behörighet att utfärda visering. Normalt hanteras dessa frågor av ambassaden i , , men det var inte möjligt i den rådande situationen. Då evakueringen till största delen skedde via fick viseringarna i stället skötas av den svenska ambassaden i . För att möjliggöra detta fick personal på plats i utfärda en hand- ling till var och en av de personer som behövde visering till om att visering skulle utfärdas på . Hur många sådana handlingar som utfärdades är oklart men enligt en UD-tjänsteman som var på plats i då 4 000–5 000 personer evakuerades så skrev han totalt mellan 30 och 40 handlingar om att visering skulle ske hos ambassaden i . Enligt uppgifter från ambassaden i utfärdade de emellertid endast två viseringar, vilka var enhetliga. Ambassaden i har uppgett att de utfärdade ett tiotal nationella viseringar. Enligt var det inga större problem att tillämpa det sedvanliga regelverket i utlänningslagen under Libanonkrisen. Det som orsakade problem var den praktiska hanteringen av viseringarna. När det gällde möjligheten att ansöka om uppehålls- tillstånd efter inresan till gav verket riktlinjer till till- ståndsenheterna att ansökan kunde prövas trots att utlänningen fanns i . Hur många som faktiskt sökte uppehållstillstånd är dock okänt. Det har från verkets sida inte skett någon uppföljning av vad som hände med de personer som inte var svenska med- borgare och som fick visering till . Det troliga är att många återvände frivilligt till när läget stabiliserades och då med sin svenska partner. Vad gäller det praktiska arbetet i hade Utrikesdeparte- mentets personal på plats löpande kontakter med och ambassaderna i och , bl.a. om de person- kontroller som behövde göras. Kontrollerna avsåg bl.a. om personen tidigare sökt uppehållstillstånd och fått avslag. Detta aktualiserades i några fall och ledde till att personerna nekades evakuering. Europeiska kommissionen har föreslagit en förordning om införande av en gemenskapskodex om viseringar, genom vilken alla bestämmelser om visering omarbetas och slås samman i en enda rättsakt.TPF5FPT Så vitt det kan bedömas innebär förslaget till förordning ingen ändring av det materiella regelverket. Kommissionen har även föreslagit inrättandet av gemensamma kontor för viserings- ansökningar.TPF6FPT Vidare har möjligheten att kompensera bristande konsulär representation, genom att en av EU:s medlemsstater får utfärda visum för en annan medlemsstats räkning i vissa tredje- länder, redan utvidgats ytterligare.TPF7FPT Underlaget för att ta ställning till behovet av ändringar i reglerna om inresa och viseringar är tämligen magert. Frågan har visserligen aktualiserats av evakueringen från men materialet därifrån är bristfälligt. Vi vet t.ex. inte säkert hur många viseringar som utfärdades, vilka tillämpningsproblem som uppstod eller vad som sedan har hänt med de personer som fick viseringar. Det är alltså svårt att utifrån erfarenheterna av Libanonkrisen få en uppfattning om vilka regler som skulle behöva ändras inför kommande händelser. Vid våra kontakter med personer som var på plats i och med företrädare för har det inte heller fram- kommit några önskemål om förändringar i regelverket. Det förefaller som om de bestämmelser vi har om inresa och visering fungerade även om det var en del praktiska problem. Det kan visserligen ifrågasättas om samtliga förutsättningar för en enhetlig visering var för handen; hade alla t.ex. medicinska reseför- säkringar eller hade man tillräckliga medel för uppehälle i ? Däremot gjordes vissa registerkontroller. Vad gäller kravet att den som söker visering på begäran skall visa upp dokument av vilka framgår syftet med och förutsättningarna för den planerade vistelsen i landet, är det rimligen krav som kan efterges i den aktuella situationen. Reglerna om nationell visering av humanitära skäl kan möjligen ha varit enklare att tillämpa under Libanonkrisen men underlaget medger inte några egentliga slutsatser. Vår slutsats är ändå att regelverket om inresa och visering fungerade under Libanonkrisen och att det inte finns skäl för oss 5TP PT KOM(2006) 403 slutlig, . 6TP PT KOM(2006) 269 slutlig, 31.5.2006. 7TP PT Beslut /15 av , EUT L 5, . att här gå vidare med viseringsfrågan. Däremot har det framgått att det var en mängd praktiska problem under Libanonkrisen. Detta berodde bl.a. på att det inte finns någon svensk utlandsmyndighet i , något som naturligtvis påverkade den praktiska hante- ringen. Det fanns inte heller någon representant för Migra- tionsverket närvarande i och en sådan närvaro hade möjligen underlättat behandlingen av viseringsfrågorna även om denna person inte hade haft behörighet att fatta beslut. Det behövs också riktlinjer för den praktiska hanteringen av viseringar och identitetskontroller i evakueringssituationer. Detta har även påpekats i utvärdering av Libanonkrisen men något sådant arbete har så vitt det är känt inte påbörjats. Det är viktigt att detta arbete inleds så att de praktiska erfarenheterna av Libanonkrisen kan tas till vara. Resultatet av den utredning som har tillsatt för att se över behovet av informa- tionshantering vid en katastrof utomlands kan också få betydelse för viseringarna genom att underlaget kan bli tillförlitligare.TPF8FPT 8TP PT Ju207/10948/P. 7 Konsekvenser av förslagen Kostnaderna för framtida katastrofinsatser är svåra att uppskatta och någon säker beräkning är inte möjlig att göra. Vid flodvågs- katastrofen belastades anslaget under utgiftsområde 5 Inter- nationell samverkan, 5:4 Ekonomiskt bistånd till enskilda utom- lands samt diverse kostnader för rättsväsendet med . Vid Libanonkrisen belastades anslaget med . Vid Libanonkrisen avsåg större delen av beloppet tran- sportkostnader medan det är svårare att ange någon exaktare fördelning av kostnaderna för flodvågskatastrofen, se avsnitt 5.2.1. och 5.2.2. Det är rimligt att anta att motsvarande kostnader kan uppstå vid kommande insatser. En reservation måste dock göras för att kostnaderna vid framtida händelser kan bli betydligt högre. Kost- naderna beror bl.a. på typen av händelse och hur många svenskar som berörs. En situation med t.ex. smitta kan kräva betydligt mer omfattande insatser med hänsyn till risken för smittspridning. Vad som kan antas är i alla fall att allt fler svenskar kommer att befinna sig utomlands , vilket skulle kunna leda till att kata- strofinsatser kan aktualiseras oftare. Det har också betydelse vilka belopp som staten kan komma att få åter med stöd av den enskildes ersättningsskyldighet enligt avsnitt 5 men även dessa belopp är vanskliga att värdera. Sammantaget kan den totala kostnaden för en katastrofinsats i varje fall uppgå till . Anslaget 5:4 används huvudsakligen för konsulärt ekonomiskt bistånd samt skydd av barn i internationella situationer men anslaget skall även kunna användas för initiala utgifter för insatser vid en katastrof utomlands, dvs. när Utrikesdepartements snabb- insatsstyrka samt stödstyrkan skickas iväg för bedömning. För finansiering av ytterligare insatser och åtgärder, som t.ex. evakuering, krävs ett regeringsbeslut. Under Libanonkrisen beslutade regeringen att fick överskrida anslaget 5:4 med totalt . Kommande händelser bör kunna hanteras på motsvarande sätt.TPF1FPT Utöver kostnaderna för katastrofinsatsen tillkommer de administrativa kostnaderna för att kräva ersättning enligt avsnitt 5. hanteras kraven enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd av och kostnaderna för detta består främst av lönekostnaderna för 2–3 personer. Den återkravsverk- samhet som en katastrofinsats kan aktualisera kan avse krav mot många personer och därför kräva mer personalinsatser. Kostnaden för detta är emellertid svår att beräkna då det gäller enstaka tillfällen och inte en reguljär kravverksamhet. Vilken admini- stration som krävs beror också på vilken roll försäkringsbolagen kommer att ha vid regleringen. Våra förslag torde inte ha någon betydelse för de intressen som anges i 15 § kommittéförordningen.TPF2FPT 1TP PT Frågan om hur kommunernas mottagningskostnader skall hanteras då personer har evakuerats till diskuteras i Ds 2007:51, Ersättningssystem i samverkan hantering av kommunernas kostnader i samband med naturkatastrofer, m.m. Enligt utredarens förslag bör regeringen i samband med ett evakueringsbeslut även avsätta medel för förväntade kom- munala kostnader. 2TP PT Enligt 15 § skall kommittén belysa förslagens konsekvenser för den kommunala själv- styrelsen, brottsligheten, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små före- tags villkor i förhållande till större företag, jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 8 Utformning av regelsystemet Enligt direktiven skall vi ta ställning till behovet av ny lagstiftning och nödvändiga författningsändringar för att reglera fördelningen av det ekonomiska ansvaret för en evakuering samt vid behov lägga fram författningsförslag. Däremot omfattar uppdraget inte en allmän översyn av lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Frågan om ersättningsskyldighet enligt avsnitt 5 kräver reglering i lag. Det är i och för sig möjligt genom att införa en särskild bestämmelse i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Frågan är om det krävs lagstiftning i övrigt. Vad gäller ansvaret som sådant för en katastrofinsats kan hän- visas till som påpekar att statens agerande även vid en kris bör vara lagbundet och beslutsordningen så långt som möjligt vara fastlagd i förväg.TPF1FPT Skälet för detta har närmare diskuterats i Kungliga Krigsvetenskapsakademiens Projekt kris- hantering och bl.a. sägs det att i orostider är behovet särskilt starkt av att medborgarna uppfattar att agerandet har stöd i regelverket som det måste vara utformat på sådant sätt att det till- godoser det krav på effektivitet som är nödvändigt vid en kris.TPF2FPT Vår slutsats är att det bör finnas en författningsberedskap för att hantera krislägen. Nästa fråga är om de författningar som redan finns är till- räckliga. I 12 § förordningen med instruktion för utrikesrepresenta- tionen anges visserligen att utlandsmyndigheterna skall ge svenska medborgare hjälp och bistånd samt bevaka och skydda deras intressen men den bestämmelsen är alltför allmänt hållen. Lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd är i och för sig tillämplig också vid stora katastrofer utomlands och det kan därför diskuteras 1TP PT SOU 2005:104 s. 314. 2TP PT När krisen kommer, Slutredovisning från Projekt krishantering, , 1994 s. 28 ff. att den skulle kunna vara användbar och att kravet på för- fattningsberedskap därigenom skulle vara uppfyllt. Detta skulle uppnås genom att införa en särskild bestämmelse som reglerar ersättningsskyldigheten samt att vi fastställer riktlinjer för tillämp- ningen av lagen vid kriser eller katastrofer. Riktlinjerna skulle vara utformade på sätt som vi har diskuterat, dvs. när en kata- strofinsats skall inledas, vart en evakuering bör ske etc. Erfaren- heterna under flodvågskatastrofen har dock visat att lagen inte är anpassad för denna typ av händelser. Det framgår också tydligt av lagtexten att inriktningen är på den enskilde och på situationer som visserligen kan vara omtumlande men inte med de följder vi har diskuterat. Katastrofinsatser ryms inte naturligt inom lagen då de går utöver lagens form av bistånd. Till detta kommer att ansvaret för katastrofinsatser innebär en skyldighet att agera (om än i undantagssituationer) och det är inte lämpligt att reglera en skyl- dighet genom att utsträcka en befintlig lagstiftning när lagen inte är tänkt eller anpassad för denna skyldighet. Vidare finns föreskrifter om utlandsmyndig- heternas beredskap som bl.a. anger att varje utlandsmyndighet har ansvar för att hålla beredskap för att bistå svenska medborgare och andra med åtgärder som kan behöva vidtas på grund av t.ex. krigs- fara eller naturkatastrofer. Att stödja statens ansvar för katastrof- insatser på beredskapsföreskrifterna kan emellertid inte heller vara välbetänkt då frågan om beredskap har andra adressater. Ordningen med katastrofinsatser bör därför regleras särskilt i lag som en speciell form av konsulärt stöd. Genom en särskild reglering i lag skapas även legitimitet för systemet genom att riks- dagen fastställer ramarna och att det tydliggörs att det är ett ansvar för undantagssituationer. Regeringen respektive () får sedan med stöd av en delegation med- dela vidare tillämpningsföreskrifter. Förslag till lag om konsulär katastrofinsats 1 § Vid allvarlig kris eller katastrof utomlands skall en konsulär katastrofinsats genomföras av staten för att bistå enskilda om för- utsättningarna enligt denna lag är uppfyllda. Bestämmelser om konsulärt ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands finns i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Denna lag gäller statens ansvar vid allvarliga kriser och katastrofer i utlandet som kräver insatser som går utöver det vanliga konsulära biståndet. Utgångspunkten är att den enskilde har ett eget ansvar vid vistelse utomlands, att staten vid nödsituationer i första hand kan bidra med hjälp till självhjälp och att statens ansvar enligt denna lag endast aktualiseras i vissa särskilda fall. Det finns flera definitioner av kris och katastrof. En vanlig beskrivning av en kris är att det är en situation där normala resurser inte räcker till för att hantera situationen.TPF3FPT En katastrof kan beskrivas som en allvarlig påverkan på samhället som orsakar omfattande materiella, ekonomiska och miljöfarliga förluster, vilka överstiger samhällets möjligheter att hantera situationen med egna resurser.TPF4FPT Statens insatser i dessa situationer benämns i lagen konsulär katastrofinsats för att skilja insatserna från det konsulära eko- nomiska biståndet och annat konsulärt stöd. 3TP PT SOU 2007:31 s. 48. 4TP PT Enligt bl.a. FN (UN/ISDR, 2004). 2 § En konsulär katastrofinsats skall genomföras vid kris eller katastrof utomlands om behoven av skydd, evakuering och andra åtgärder med hänsyn till händelsens karaktär, följder och omständ- ligheterna i övrigt inte kan tillgodoses på annat sätt. Bestämmelser om katastrofmedicinska insatser utomlands finns i lagen () om katastrofmedicinska insatser i utlandet vid en stor olycka eller katastrof. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 3, 4.1, 4.3 och 4.4. I bestämmelsen anges när en katastrofinsats skall inledas. Då en katastrofinsats endast skall inledas om behoven inte kan tillgodoses på annat sätt understryks att statens ansvar är sekundärt och att det kompletterar övriga aktörers insatser. Genom det valda uttrycks- sättet skapas inte någon rättslig grund för att staten skall ha ett ansvar för reseföretagens extra kostnader, se avsnitt 5.2.1. Vid tillämpningen är utgångspunkten att en katastrofinsats är humanitär och att dess syfte är att rädda liv och minska lidande. Detta övergripande syfte bör i varje situation vara en norm för bedömningen. De händelser som kan aktualisera en katastrofinsats kan vara naturkatastrofer, terrorism, tekniska olyckor, smitta och krigstillstånd men det är inte möjligt att förutse alla de situationer som kan bli aktuella . Varje enskild händelse är också unik och har skilda konsekvenser varför det inte är möjligt att fatta beslut enbart utifrån händelsens karaktär. Karaktären av händelsen kan dock ge indikation om att beredskapen inför ett eventuellt beslut måste höjas. Bedömningen bör i stället främst vara inriktad på följderna av händelsen. Har människor dödats eller skadats eller finns det risk för detta? Hur många svenskar är berörda? Vilka behov har svenskarna? Krävs t.ex. evakuering, sjukvård eller inkvartering? Finns det andra svenska resurser via reseföretag, försäkrings- bolag, svenska arbetsgivare m.fl. som kan möta dessa behov? Räcker resurserna i det drabbade landet? Dessa följder påverkar naturligtvis varandra. En mindre grupp skadade svenskar i ett land med begränsad infrastruktur är för- modligen i större behov av en svensk insats än en stor grupp svenskar som är oskadda i ett land med goda resurser. Andra omständigheter att beakta är om situationen var oförutsedd och att den enskilde oförskyllt hamnat i denna. Vidare måste det beaktas om en katastrofinsats är praktisk möjlig att genomföra, bl.a. med hänsyn till säkerhetsläget. Det krävs slutligen en sammanvägd bedömning av samtliga kända omständigheter och det avgörande är om behoven av skydd, evakuering och andra åtgärder kan tillgodoses på annat sätt. För att en katastrofinsats skall inledas krävs således att de åtgärder som den enskilde själv kan vidta, eller som vidtas av reseföretag och för- säkringsbolag, eller av myndigheterna i det land där händelsen inträffat, inte räcker för att tillgodose de behov som föreligger. Underlaget för bedömningar av insatsbehovet riskerar emellertid alltid att vara rätt osäkert. Som en vägledande princip inför beslutet bör därför gälla att om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras. En förutsättning är dock att insatsen går att genomföra med hänsyn till säkerheten. Omfattningen av insatserna i sig kommer att vara styrd av den enskilda händelsen, de drabbades behov och om behoven kan mötas på andra sätt. Självfallet gäller att kommunikation och sam- arbete i dessa frågor med det drabbade landet samt med reseföretag, försäkringsbolag och frivilligorganisationer är av stor betydelse. Det är troligt att det blir fråga om evakuering men även andra insatser såsom sjukvård och inkvartering kan komma att behövas. Större sjukvårdsinsatser kan dock komma att regleras i en särskild lag om katastrofmedicinska insatser utomlands. Vad gäller slutmålet för en evakuering bör det vara när så är möjligt, vid en situation med smitta kan andra överväganden krävas. Ansvaret för egendom ligger på den enskilde och vid en evakuering kan endast personliga ägodelar som ryms i ett ordinärt handbagage på flyg tas med. Vem som omfattas av en konsulär katastrofinsats 3 § En konsulär katastrofinsats kan omfatta 2.svenska medborgares utländska familjemedlemmar 3.flyktingar och statslösa personer som är bosatta i 4.en annan i bosatt utlänning än som avses i punkt 3. 4 § Vid tillämpning av denna lag skall frågan om någon är bosatt i avgöras enligt bestämmelserna om bosättning i i 2 kap. socialförsäkringslagen (1999:799). Bestämmelsen i 3 § behandlas närmare i avsnitt 4.2. och anger vilka som kan omfattas av en konsulär katastrofinsats. Med utländska familjemedlemmar avses maka eller make, alterna- tivt partner eller sammanboende, och barn . Vad gäller nordiska medborgare, och utländska medborgare som arbetar inom svenskt bistånd finns bestämmelser i 4 § föreskrifter om utlands- myndigheternas beredskap som innebär att de skall jämställas med svenska medborgare när åtgärder behöver vidtas på grund av t.ex. krigsfara eller naturkatastrofer. Dessa föreskrifter omarbetas . I frågan om kriterierna för bosättning hänvisas i 4 § till social- försäkringslagen (1999:799) på sätt som sker i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Beslut om konsulär katastrofinsats 5 § Beslut om konsulär katastrofinsats fattas av regeringen. Bestämmelsen innebär att det är regeringen som beslutar om att en katastrofinsats skall inledas. har i förslaget till lag om katastrofmedicinska insatser utomlands förordat att skall besluta om en katastrofmedicinsk insats skall inledas och som skäl för detta anfört att det i krislägen är av avgörande betydelse att snabbt kunna fatta beslut om akuta åtgärder och att regeringens ställningstagande inte alltid kan inväntas.TPF5FPT Enligt vår mening bör regeringen ha inflytande över ett beslut om katastrofinsats då frågan är av stor principiell vikt och kräver ett politiskt ställningstagande. Det kan även bli aktuellt att inte inleda en katastrofinsats, t.ex. för att säkerhetsläget omöjliggör en insats, och då är det särskilt påtagligt att frågan är politisk. Frågan kan visserligen kräva ett snabbt beslut men med hänsyn till att regeringen och har en helt annan beredskap för att hantera kriser än tidigare bör kravet på regeringsbeslut inte innebära någon större risk för fördröjning. Ett beslut om katastrof- insats kommer för övrigt också att kräva ett regeringsbeslut om att bevilja medel för insatsen, se avsnitt 7.1. Även om det är regeringen som har det yttersta ansvaret och fattar beslut om att katastrofinsatsen skall inledas samt hur den skall finansieras är det viktigt att understryka att det sedan bör vara som har att besluta om hur resurserna bör användas. Vid svåra avvägningar som gäller komplicerade priori- teringar som ytterst är politiska eller frågor som får stora inter- nationella konsekvenser är det dock möjligt att även frågor om verkställighet slutligen måste avgöras av regeringen. Innan ett beslut fattas av regeringen kommer en hel del åtgärder redan ha vidtagits av utlandsmyndigheten på plats, Utrikesdeparte- mentet och . Det kommer således att redan pågå ett arbete när beslutet fattas, vilket är naturligt då vissa åtgärder måste vidtas för att få en uppfattning om läget. Det kommer där- med att bli en gradvis växande insats som när förutsättningarna är uppfyllda leder till ett formellt beslut om en katastrofinsats. kan gången beskrivas enligt följande. Arbetet inleds med att chefen för utlandsmyndigheten begär stöd hos Utrikesde- partementet varvid chefen för departementets konsulära enhet (UD KC) kan fatta beslut om att aktivera snabbinsatsstyrkan. Sam- tidigt kan chefen för vända sig till med en begäran om att även stödstyrkans bedömningsenhet skall aktiveras. Beslut om detta fattas av generaldirektören eller chefen för verkets internationella avdelning. Dessa initiala åtgärder finansieras av anslaget 5:4 om ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands. Om det därefter bedöms att ytterligare insatser behövs måste regeringen fatta beslut om att anslaget får överskridas 5TP PT skrivelse Beredskapen för att omhänderta personer med hemvist i vid stora olyckor och katastrofer utomlands, s. 43. (jämför med Libanonkrisen då regeringen beslutade att Utrikes- departementet fick överskrida anslaget med ). Därefter sänds stödstyrkan i dess helhet ut och åtgärder vidtas för evakuering m.m. Det kan naturligtvis också vara så att det snabbt går att bedöma att läget är så allvarligt att hela stödstyrkan måste aktiveras direkt utan att bedömningsenheten först skickas ut. En tillämpning av denna ordning innebär att beslutet om en katastrofinsats i praktiken fattas med beslutet om finansiering. Det är också fullt tänkbart att det mycket snabbt framgår att läget är så prekärt att en katastrofinsats behövs. Informationen från t.ex. utlandsmyndigheten kan vara helt entydig på den punkten.