sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Några medlemsstater har även ska- pat organisatoriska lösningar för sitt interna arbete med öppen programvara inom administrationen. 10.5Användning av öppen programvara inom olika sektorer I arbetet har utredningen identifierat två sektorer som skulle kunna vara särskilt aktuella för ytterligare spridning av öppen program- vara. Kommunerna är en sådan sektor. I första hand handlar det om programvara för de verksamheter som är generella för alla kommu- ner. Det skulle kunna finnas en potential att dela på utvecklings- kostnader eller sprida programvara som är öppen källkodslicensie- rad. Den andra sektorn som är tänkbar är skolområdet. Kommuner och Landsting arbetar med att sprida informa- tion om öppna program för kommuner och landsting. Man har bl.a. upprättat ett lagringsutrymme på Internet för öppen källkodspro- dukter – , som dock ännu så länge enbart innehåller ett fåtal applikationer. Kommuner och landsting har fått lägga ut programvaror som har utvecklats av dem och som kan vara intres- santa för andra. Avsikten är att det i första hand är leverantörer som ska använda sig av när dessa erbjuder lösningar till kommuner och landsting men också myndigheter är välkomna att bidra med program och programmoduler baserade på öppen källkod. Inledningsvis ser SKL som ett sätt att få erfarenhet att arbeta ihop och dela på utvecklingsresurser. Öppen programvara i offentlig sektor Den ekonomiska föreningen består av ett 60-tal kommuner som har undersökt olika affärsmodeller för att få till stånd de verksamhetslösningar man eftersträvar. Programvara under öppen källkodslicens kan vara ett av flera olika alternativ. Viktiga frågor är en licensiering som gör att resultatet i första hand kan användas av de kommuner som ingår i Sambruk. Det är dock inte givet att öppen källkod är det första valet för Sambruk. Man har inte heller lagt upp någon produkt på . Inom skolområdet har man haft ett uppdrag att arbeta för en mjuk infrastruktur. Syftet har varit att standardisera informationshanteringen. I arbetet har funnits ett krav på att man ska använda öppna standarder när man tar fram IT-lösningar för skolan. Produkter baserade på öppen källkod har dock inte varit prioriterade i detta sammanhang. Bortsett från den verksamhetsinriktade användningen använder en del skolor Linux i sina datorer för elever. Syftet kan vara att få kostnadseffektiva lösningar för den enskilda skolan. 10.6Öppen programvara – analys Strukturering av öppna programvaror efter användningsområden Programvaror kan, oavsett om de är öppna eller slutna, indelas i olika kategorier som har olika syften, som används i olika samman- hang och som vänder sig till helt olika brukarkategorier. Förutsätt- ningar och hinder för att utveckla och använda öppna programva- ror är i hög grad beroende av de olika användningsområdena. Vid analysen bör man därför ta hänsyn till de sammantagna förutsätt- ningarna i form av olika marknadskrafter för respektive kategori och inte dra alla öppna programvaror över en kam. Några olika kategorier, bedömningsgrunder och bedömnings- förslag anges nedan i de följande tabellerna. Ju mer av bedöm- ningen som finns i kolumnen stor, desto bättre är förutsättningarna för öppna program. Öppen programvara i offentlig sektor Inom teknikinriktade områden är öppen källkod ett helt naturligt och internationellt marknadsledande alternativ, t.ex. den s.k. LAMP-plattformen för webbutveckling, bestående av pro- dukterna Linux, Apache, MySQL och PHP//Python. Tabell 10.2 Tekniska drifts- och utvecklingsplattformar Exempel – Server- och utvecklingsprogram som operativsystem, programspråk Grad av kultur/språk/branschneutralitet Potential som öppen källkod Tabell 10.3 Inbäddade system Exempel – Operativsystem, databaser inbyggda i mobila system Grad av kultur/språk/branschneutralitet Potential som öppen källkod Tabell 10.4 Generella Internetorienterade verktyg Exempel – Publiceringsverktyg, sökmotorer Grad av kultur/språk/branschneutralitet Potential som öppen källkod Öppen programvara i offentlig sektor Tabell 10.5 Generella slutanvändarprogram Grad av kultur/språk/branschneutralitet Potential som öppen källkod Tabell 10.6 Generella professionella program Exempel – Ekonomi- och personaladministration Grad av kultur/språk/branschneutralitet Potential som öppen källkod Tabell 10.7 Branschspecifika program Grad av kultur/språk/branschneutralitet Potential som öppen källkod Öppen programvara i offentlig sektor Tabell 10.8 Nationella program Grad av kultur/språk/branschneutralitet Potential som öppen källkod När det gäller professionella, branschspecifika och nationella pro- gramvaror skiljer sig alltså förutsättningarna troligen åt från de mer etablerade, teknikorienterade öppna plattformarna. Det kan därför behövas särskilda stöd- och stimulansåtgärder som kompenserar för de svagare marknadskrafterna, om man vill få ett genomslag för öppna programvaror även på dessa områden. En analys har gjorts för att undersöka om vissa typer av program ska främjas – och i så fall i vilka former. Det kan handla om finansi- ellt stöd, generella informationsinsatser, råd och stöd genom gene- rella vägledningar eller stöd genom en användargruppering. Ett kryss (X) i diagrammet nedan visar att det finns ett främjandebe- hov. Till branschspecifika program räknas bl.a. journalsystem, även om de också kan beskrivas som sektorsövergripande. Nationella program avser i första hand kommunernas verksamhet men kan även vara diarieförings- och ärendehanteringssystem. SOU 2007:47 Öppen programvara i offentlig sektor (X) Med utgångspunkt från erfarenheter i förvaltningen kan man sprida generell information och ge generellt stöd t.ex. i form av vägledningar. (X) Information avser formatet ODF – inte (X)Finansiering (X) Avser juri- bör lösas i den När det gäller teknikorienterade områden är potentialen störst. I dessa fall kan främjandet bestå av att medvetandegöra. Det är inte givet att en användargrupp kommer till av sig själv, utan det kan krävas stöd för att få igång verksamheten. Öppen programvara i offentlig sektor Inbäddade system berör inte slutanvändarna utan är en fråga för de leverantörer som tillhandahåller system. Generella Internetorienterade verktyg har en fungerande användargrupp och många program är vitt spridda. Generella slutanvändarprogram kan i vissa fall ha en stor poten- tiell användargrupp, eftersom privata företag, offentlig förvalt- ning och privatpersoner utgör användare. Det finns en funge- rande marknad för denna typ av programvaror. Generella professionella program och branschspecifika pro- gram omfattar användning hos både privata företag och offent- lig förvaltning men har en begränsad användargrupp. Priskäns- ligheten bedöms som låg, vilket inte talar för att konkurrens genom öppna program skulle påverka användningen. Open source-potentialen bedöms som liten. För nationella program kan det vara aktuellt med främjandeåt- gärder för att förbättra konkurrensen. I första hand handlar det om tillämpningar som kommunerna skulle kunna dra nytta av i sin verksamhet. Ett främjande skulle kunna bestå av ett samar- bete inom kommunsektorn. Till nationella program kan även räknas diarieföring och ären- dehantering. Om marknaden inte kan erbjuda de lösningar som behövs är det tänkbart att man i en användargrupp kan utveckla gemensamma kravspecifikationer. ska enligt tilläggsdirektivet analy- sera de rättsliga konsekvenserna av en ökad användning av öppen källkod. Vi har därför gett ett uppdrag med detta syfte till Verva, som för ändamålet har anlitat , . Nedan återfinns ett sammandrag av hans rapport.TPF2FPT Den som vill ha en mer fullständig bild av de upphovsrättsliga utgångspunkterna hänvisas direkt till rapporten. 2TP PT Verva. Rättsliga konsekvenser av ökad användning av öppna programvaror, PM av . Öppen programvara i offentlig sektor Juridiska aspekter på öppna program i den offentliga sektorn har behandlats i några tidigare rapporter.TPF3FPT Den offentliga sektorn utvecklar och låter utveckla stora mängder datorprogram (specialutvecklade program). Betydande delar av dessa program skulle, mot bakgrund av att förvaltningen har likartade behov, kunna användas i andra verksamheter än för dem de ursprungligen skapats. En sådan återanvändning av datorprogram skulle kunna leda till effektivitetsvinster men har även potential att höja kvaliteten på förvaltningens IT-tjänster och att bidra till en mer enhetlig IT-infrastruktur och mer enhetliga elektroniska tjänster för medborgarna. Syftet med detta avsnitt är att översiktligt redovisa de juridiska förutsättningarna för återanvändning av datorprogram och pro- gramkod som utvecklats av eller för den offentliga sektorn (stat eller kommuner). Det handlar dels om att identifiera eventuella rättsliga hinder mot en ökad återanvändning, dels om att föreslå rättsliga åtgärder för att i praktiken underlätta en ökad återanvänd- ning. Vi diskuterar däremot inte huruvida återanvändning av dator- program, generellt eller i det enskilda fallet bör eftersträvas av praktiska eller ekonomiska skäl. undersökning aktualiserar en antal rättsliga frågor som kan hänföras till olika rättsliga sakområden. Av central betydelse är reglerna om upphovsrätt till datorprogram och reg- lerna om upplåtelse och överlåtelse av upphovsrätt, men även vill- kor i vanligt förekommande licenser måste diskuteras. Vidare är det nödvändigt att ta ställning till om regler om offentlig upphandling, regler om myndigheters kompetens enligt stats- och kommunalrätten och regler om sekretess kan förhindra återanvändning på olika sätt. Även andra typer av rättsregler kan behöva beaktas vid valet av strategi för en ökad återanvändning. De rättsliga frågeställningarna blir dessutom fler eller mer omfattande genom att återanvändning av datorprogram i praktiken kan komma till stånd på ett antal olika sätt. 3TP PT Se t.ex. Samverkan genom öppna program. Juridiska frågeställningar (), , 2004 (tillgänglig på ) och Öppen programvara i offentlig förvaltning – en inblick (), , 2003 (tillgänglig på . Öppen programvara i offentlig sektor Sammantaget innebär ovanstående att en utredning av begränsad omfattning inte fullständigt kan behandla alla rättsliga frågor som kan aktualiseras. Framställningen ska därför ses som en inledande orientering, där ambitionen har varit att identifiera och diskutera de konkreta rättsliga frågorna som återanvändningen aktualiserar – inte att allmänt redogöra för upphovsrätt, offentlig upphandling etc. Den som söker introduktioner av detta slag hänvisas i stället till allmänna framställningar i läro- och handböcker på respektive område. Framställningen tar inget sammanhållet grepp över licenser för att skapa fri programvara eller program med öppen källkod (öppna program) i den offentliga sektorn. Däremot berörs rättsfrågor med anknytning till öppna program i den utsträckning sådana licenser används för att främja återanvändningen av datorprogram inom den offentliga sektorn. Den relevanta upphovsrättsliga regleringen vid återanvändning av specialutvecklade datorprogram kan kortfattat beskrivas på föl- jande sätt. De flesta datorprogram som utvecklas av eller för den offentliga sektorn är originella på det sätt som krävs för att de ska anses vara upphovsrättsligt skyddade verk. Upphovsrätten innebär att rättig- hetsinnehavaren har en ensamrätt att förfoga över verket genom kopiering eller tillgängliggörande för allmänheten av programmet. Ensamrätten när det gäller datorprogram omfattar t.ex. installation, körning och bearbetning av programmet. I ensamrätten finns vissa även inskränkningar som t.ex. ger behöriga användare rätt att säkerhetskopiera ett datorprogram eller att göra nödvändiga änd- ringar i det för att det ska fungera på avsett sätt. Det upphovsrättsliga skyddet gäller programmet i källkods- och maskinkodsform samt s.k. förberedande designmaterial. Upphovsrätten tillkommer alltid initialt den fysiska person som skapat verket. Upphovsrätten till datorprogram som skapats av en anställd på en myndighet som ett led i hans eller hennes arbetsupp- gifter eller efter instruktioner av myndigheten övergår dock till myndigheten om annat inte har avtalats mellan parterna (40 a § upphovsrättslagen). När en myndighet anlitar en extern konsult för att utveckla eller bearbeta ett datorprogram bestäms vem som Öppen programvara i offentlig sektor innehar upphovsrätten till resultatet i parternas avtal. Avtalsbruket på området varierar. Myndigheten förvärvar upp- hovsrätten, medan det andra gånger krävs att myndigheten får en mer eller mindre långtgående licens att nyttja programmet. I Vervas standardavtal för myndigheters upphandling av IT- konsulttjänster skiljs t.ex. på resurs- och resultatuppdrag: Vid resursuppdrag, dvs. avtal som innebär att konsulten ska ställa vissa konsultresurser till kunden förfogande, gäller att upphovsrätten till resultatet tillkommer myndigheten. Vid resultatuppdrag, dvs. avtal om att ett visst resultat ska leve- reras av konsulten, gäller i stället enligt standardavtalet att par- terna ska välja mellan tre alternativa regleringar av upphovsrät- ten – en överlåtelse av upphovsrätten, en mycket långtgående licens och en mer begränsad licens. Modern programutveckling innebär sällan att ett nytt program ska- pas helt från grunden. Som ett komplement till skrivandet av egen programkod används ofta olika utvecklingsverktyg som samman- fogar färdiga kodmoduler som medföljer verktyget. I andra fall tas utgångspunkten i befintliga program eller delar av program som licensierats enligt fria licenser och som sedan modifieras för att passa det aktuella behovet. Ett sådant arbetssätt innebär att myndigheten inte kan förvärva upphovsrätten till alla delar av det färdiga programmet, utan myn- dighetens rättigheter kommer i viss utsträckning att bestämmas av licensvillkoren för de använda delarna. Kodmoduler i kommersiella utvecklingsverktyg licensieras normalt utan några betungande krav på licenstagare som använder programmet. Programkod som licen- sieras enligt vissa fria licenser, t.ex. den mest kända och flitigt använda General (GPL) och den nya European Union Public License (EUPL) som är anpassad till europeiska rättsförhållanden, innehåller emellertid en s.k. copyleft-klausul. Detta innebär förenklat att den aktuella licensen måste tillämpas på hela det bearbetade datorprogrammet när det distribueras, t.ex. när programmet av den externa konsulten görs tillgängligt för myndig- heten. En återanvändning av specialutvecklade datorprogram kräver ofta att datorprogrammet förändras på något sätt. En sådan föränd- ring innebär i många – men inte alla – fall en bearbetning av dator- programmet i upphovsrättslig mening. Öppen programvara i offentlig sektor håller en bestämmelse om att den som förvärvat rätten till ett verk, om inget annat uttryckligt eller underförstått avtalats, inte får ändra verket (28 §). När det mer specifikt gäller datorprogram gäller att behöriga användare av datorprogrammet, om inget annat avtalats, får göra sådana ändringar i programmet som är nödvändiga för att han ska kunna använda programmet för dess avsedda ända- mål. Detta gäller även vid rättelse av fel (§). I en överlåtelse av upphovsrätten till ett datorprogram får nor- malt anses ingå en rätt att fritt ändra i programmet, men för den förvärvande myndigheten kan det finnas anledning att förtydliga detta i avtalet. När det i det följande talas om att en myndighet har förvärvat upphovsrätten förutsätts det att en rätt att ändra pro- grammet ingår. En licenstagares rätt att bearbeta verket bestäms i de flesta fall av det konkreta avtalet. Avtalsregleringen kan innebära allt ifrån att inga ändringar får ske till att alla ändringar är tillåtna. I traditionella licenser för standardprogram är det förra vanligt, medan det senare är vanligt i licenser för öppna program. Ändringsrätten när det gäller programvara som är specialutvecklad för en kund innebär något mitt emellan. Den som ändrar ett datorprogram på ett sätt som inte är helt okvalificerat får ett upphovsrättsligt skydd för sin bearbetning. Den som vill använda ett bearbetat datorprogram kan alltså behöva ha tillstånd från flera rättighetshavare. Genom att licensiera ett program enligt en öppen licens med en copyleft-klausul säkerställs att det ursprungliga programmet och alla senare ändringar som distribueras kan nyttjas enligt samma generösa licensvillkor. En bearbetning av ett datorprogram kan normalt inte utföras utan tillgång till programmet i källkodsform. Rätten att få tillgång till programmets källkod måste dock särskiljas från rätten att upp- hovsrättsligt bearbeta programmet. Den som enligt ett avtal har upphovsrätten till ett specialutvecklat datorprogram har inte där- igenom automatiskt rätt att få tillgång till källkoden. Detsamma gäller en licenstagare som enligt lag eller avtal har rätt att ändra programmet.TPF4FPT En annan sak är att en sådan rätt i vissa fall kan intol- kas i det enskilda avtalet. Frågan om tillgången till källkoden bör emellertid regleras uttryckligt i avtalet. I avtal om specialutvecklade datorprogram där licenstagaren har en ändringsrätt förekommer 4TP PT På samma sätt gäller att tillgången till källkoden inte automatiskt ger en rätt att bearbeta verket. Upphovsrätt, tillgång till källkod och rätt att ändra i datorprogram (), Lov&Data nr , sid. 17 (tillgänglig på . Öppen programvara i offentlig sektor det att denna ges rätt att få tillgång till källkoden, antingen direkt från konsulten eller i bestämda situationer via en tredje man där källkoden har deponerats. En av de grundläggande tankarna med öppna program är att deras källkod ska vara tillgänglig. De närmare formerna för detta regleras i de flesta fall uttryckligen i den aktuella licensen. Om inte annat avtalats – uttryckligen eller underförstått – får den som förvärvat rätten till ett verk inte vidareöverlåta eller vida- relicensiera verket (28 §). Om en myndighet har förvärvat upp- hovsrätten till ett datorprogram anses normalt en rätt att vidare- överlåta eller vidarelicensiera programmet ingå, men för den för- värvande myndigheten kan det finnas anledning att förtydliga detta i avtalet. När det i det följande talas om att en myndighet har för- värvat upphovsrätten förutsätts det att myndigheten har en rätt att vidarelicensiera programmet. Vid sidan av ensamrätten (eller den ekonomiska rätten) som behandlats ovan innefattar upphovsrätten även en ideell rätt. Upp- hovsmannen ska anges när verket används, i den omfattning och på det sätt som god sed kräver (namngivningsrätten). Vidare gäller att verk inte får ändras så att upphovsmannens litterära eller konstnär- liga anseende eller egenart kränks. Verket får inte heller göras till- gängligt för allmänheten i sådan form eller i sådant sammanhang som är kränkande för upphovsmannen (den s.k. respekträtten). Praxis när det gäller den ideella rättens tillämpning på datorpro- gram saknas, men det kan antas att namngivningsrätten innebär att åtminstone upphovsmän som gjort mer betydande insatser vid utvecklingen av ett datorprogram ska anges på ett lämpligt ställe när programmet körs och i anslutning till källkoden i de fall när den distribueras. Det kan argumenteras för att rätten att bli namngiven är mer långtgående när det gäller öppna program, eftersom driv- kraften att skapa öppna program i många fall inte är en direkt eko- nomisk ersättning utan marknadsföring av den egna personen. Respekträtten är dock troligen av relativt begränsad betydelse när det gäller datorprogram, och det är i de flesta fall svårt att se att ändringar eller användningar av ett program skulle vara kränkande för upphovsmannens litterära anseende. Den ideella rätten är av naturliga skäl starkt kopplad till upp- hovsmannen. Den ideella rätten kan inte överlåtas utan bara efter- skänkas, om det gäller en till art och omfattning begränsad använd- ning av verket. Detta innebär att en eftergift av t.ex. namngivnings- rätten måste vara tillräckligt begränsad och dessutom preciserad för Öppen programvara i offentlig sektor att vara bindande. Det har diskuterats om detta kan leda till pro- blem i samband med licenser för öppna program, där upphovsman- nen normalt förbinder sig att acceptera alla framtida ändringar och användningar av hans eller hennes program. Den bedömning som görs här är emellertid att upphovsmannen i denna situation ändå får anses ha tillräcklig tydlig inblick i vad som kan komma att hända med verket för att eftergiften normalt ska anses vara bindande. När det gäller anställdas datorprogram övergår den ideella rätten till arbetsgivaren redan vid skapandet. diskuterar i rapporten från Verva olika fall av åter- användning inom staten samt mellan stat och kommun. För infor- mation om dessa fall hänvisas till rapporten. Hans slutsats är att det på flera punkter kan finnas en osäkerhet kring hur den gällande lag- stiftningen ska tillämpas och att denna osäkerhet kan hämma åter- användningen. Mot denna bakgrund kan det i utredningens mening vara lämp- ligt att någon form av vägledning utarbetas. Vägledningen skulle både kunna beskriva hur myndigheter bör agera vid upphandling av utveckling och hur det bör gå till väga för att underlätta återan- vändning av de program som de tagit fram. Naturligtvis bör annat än juridiska frågor tas upp i en sådan vägledning. Det finns även anledning att överväga om det ska ges en generell rekommendation om att myndigheters datorprogram, så långt möjligt, ska finnas tillgängliga för återanvändning inom den offent- liga sektor eller mer generellt i samhället. 11 Andra viktiga policyfrågor 11.1Vilka är de centrala policyfrågorna? Vi har behandlat IT-standarders betydelse: som redskap för att främja EU:s inre marknad och att undvika att IT-standarder blir nationella handelshinder (kapitel 4), för e-förvaltningen, inklusive inköp och upphandling (kapitel 5–10). I detta kapitel ska vi beröra några viktiga policyfrågor som delvis går utanför ramen för IT-standardiseringens betydelse för e-för- valtningen. I vår enkät till de statliga myndigheterna (se Bilaga 3) ställde vi ett antal frågor om policy på IT-standardiseringens område. Några svar är följande: 47 av de 62 myndigheter som besvarade enkäten tyckte att det behövs en nationell standardiseringspolicy för staten, och 45 av de 62 myndigheterna ansåg att detta behov gäller hela offentliga sektorn. Exakt vilka frågor som bör ingå i en sådan policy framgår inte av enkäten, men engagemang i standardiseringsarbetet och använd- ning av standarder kan vara två viktiga frågor, eftersom: 11 av 62 myndigheter, liksom 4 av 10 landsting, deltar i arbete med IT-standardisering inom SIS; några andra standardise- ringsorganisationer nämns också, och 60 av 62 myndigheter liksom alla de svarande 10 landstingen tycker att det är mycket eller ganska viktigt att tillämpa stan- darder på svensk nivå. 130 av 147 svarande kommuner tycker att användandet av IT-standard inom verksamhet bör öka. Vi inleder med en analys av hur den tekniska utvecklingen och marknaden har påverkat förutsättningarna för och betydelsen av IT-standardisering. Därefter diskuteras begrepps- standardisering, som allt mer betraktas som en nyckelfråga, när- ingspolitiska frågor samt behovet av överblick över IT-standardise- ringen som ett organisatoriskt system, vilket inkluderar myndig- heternas förhållande till framför allt SIS. 11.2Teknik- och marknadsutvecklingens betydelse för IT-standardiseringen IT-standarderna, och den offentliga sektorns roll i användningen och utvecklingen av dessa, sker inte isolerat utan i ett intensivt samspel med marknaden – både nationellt och internationellt. Dis- kussionen om den miljö som tekniken och marknaden skapar har behandlats i en rapport som utarbetat på vårt upp- dragTPF1FPT och som refereras nedan, för att ge en ram för bedömning av samordning av IT-standardiseringen. Under det senaste dryga decenniet har det skett en enorm stan- dardisering och utveckling mot ökad likformighet.