sou · GVB385 · 2008-01-01 00:00:00 — Som ett otillbörligt försök till påverkan kan t.ex. räknas att i närheten av författningsdomstolens byggnad arrangera möten eller demonstrationer i syfte att påverka ledamöterna i deras dömande. I förekommer inte en oberoende förhandskontroll av lagars eller andra författningars grundlagsenlighet liknande den som utövas av Lagrådet i . Den kontroll som utförs t.ex. av justitie- ministeriet utgör inte en självständig lag- eller normprövning i den mening uttrycket används i denna rapport. Den norska grundlagen innehåller inga bestämmelser om dom- stolars lagprövningsrätt. har ändå, , haft ett system med lagprövning. Efter en dom av Høyesterett , den s.k. Kløftadomen (Rt 1976 s. 1), framstår den norska lag- prövningsrätten som fast etablerad och accepterad i praxis. I målet, som gällde beräkningsgrunder för ersättning vid expropriation, uttalade Høyesterett att domstolar enligt säker konstitutionell sedvanerätt har kompetens att pröva lagars grundlagsenlighet. Uppfattningarna var dock delade mellan domstolens ledamöter om vad som krävdes för att en lag skulle förklaras grundlagsstridig. Tvistefrågorna gällde dels själva tolkningen av grundlagsregeln, dels vilken hänsyn som borde tas till lagstiftarens egen bedömning av att lagen inte stred mot grundlagen. Beträffande den senare frågan fastslog majoriteten (9 av 17 ledamöter) att hänsyn måste tas till vilken typ av grundlagsregel som berördes. En uppdelning gjordes därvidlag mellan regler om maktdelning mellan olika statsorgan, rättigheter av ekonomisk karaktär och skyddet för enskilda individers personliga frihet och säkerhet. När det gällde den förstnämnda gruppen av regler fann Høyesterett att lagstiftarens egen bedömning i stort sett måste respekteras, medan grundlagens genomslagskraft beträffande de fundamentala rättig- heterna för enskildas frihet och säkerhet måste vara betydande. Beträffande rättigheter av ekonomisk karaktär slog majoriteten fast att lagprövningsrätten skulle bli mer eller mindre innehållslös om domstolarna inte utnyttjade denna om de fann det ställt bortom rimligt tvivel att lagen leder till ett resultat som strider mot Høyesterett framhöll i domen att lagprövningsrätten är både viktig och önskvärd och uppmanade inte domstolarna till någon direkt försiktighet vid prövningen. En slutsats som har dragits av Kløftadomen är att domstolarna torde ha ganska fria händer att bedöma en lags grundlagsenlighet när denna fråga inte mer ingående har diskuterats vid lagens anta- gande, men att de troligtvis måste ta viss hänsyn till lagstiftarens syn på innebörden av en viss grundlagsregel när denna inte kan betecknas som helt klar. Ett fel måste således inte vara direkt flag- rant för att lagen ska sättas åt sidan. Domstolarna får dock inte pröva huruvida en lag strider mot allmänna rättsgrundsatser eller mot grundlagens anda och principer, utan ska enbart granska att lagstiftningen, formellt eller innehållsmässigt, håller sig inom de av grundlagen givna ramarna. rättspraxis har bekräftat de principer för normprövning som lades fast i Kløftadomen, även om domstolarnas motivering därvidlag inte helt har följt majoritetens resonemang i Kløftadomen. I Høyesteretts praxis bekräftas också att domstolen inte drar sig för att utöva lagprövning, även i mål som hade kunnat avgöras utan åbe- ropande av grundlagens regler. har prövningen av lagars förenlighet med blivit ett allt vanligare inslag i Høyesteretts praxis. Bakgrunden är bland annat införandet av den s.k. menneskerettsloven enligt vilken och vissa på rättighetsområdet inkorporerades i norsk rätt. Dessa konventioner gavs därmed ett uttryckligt företräde framför den nationella rätten. Rätten till lagprövning tillkommer samtliga domstolar i . Emellertid är det bara den högsta instansens domar som är prejudi- cerande och bindande för övriga domstolar. Lagprövningen kan bara utövas under en konkret, pågående rättegång. Resultatet av granskningen blir, för det fall en lag anses strida mot grundlagen, inte att lagen ogiltigförklaras utan att den inte kan läggas till grund för en dom i det pågående målet. För att tillse att grundlagen respekteras anses de norska dom- stolarna också ha möjlighet att, när det verkar olämpligt att åsido- sätta en lag, tolka den så att frågan om grundlagsstridighet inte uppkommer. Så skedde t.ex. i den expropriationsfråga som var aktuell i den nämnda Kløftadomen. Om en lag medger flera tolk- ningar ska således en norsk domstol välja den som bäst harmo- nierar med grundlagsregeln. Normkontroll i – författningsdomstolen (Tribunal Constitucional de ) Efter död påbörjades utvecklingen mot ett demo- kratiskt styrelseskick i . antogs den nu gällande grundlagen, genom vilken även författningsdomstolen inrättades. antogs lagen om författningsdomstolen (del Tribunal Constitucional). började domstolen arbeta. 2.Domstolens organisation och sammansättning 2.1Allmänt om domstolens organisation Den spanska författningsdomstolen består av tolv ledamöter med en mandattid utan möjlighet till omval. En tredjedel av ledamöterna byts ut . Domstolen är indelad i två kammare med sex domare i varje. Varje kammare är i sin tur upp- delad i två sektioner om tre domare. Ledamöterna har en bakgrund som domare, åklagare, advokater, professorer och statsanställda och ska ha erfaren- het och goda vitsord från sin tidigare verksamhet. En ledamot får under sin mandattid inte ha något annat arbete, inte inneha någon post av representativ natur och inte vara politiskt aktiv. 2.2Utnämningen av domstolens ledamöter Författningsdomstolens ledamöter utnämns av kungen. Fyra av ledamöterna nomineras av kongressen och fyra av senaten, i båda fallen med tre femtedels majoritet. Två ledamöter nomineras av regeringen och två av Consejo General del Poder Judicial. (Ett råd vars kanske huvudsakliga uppgift är att garantera de dömande orga- nens oberoende i förhållande till regeringen. På engelska .) En av ledamöterna utnämns av kungen till författningsdomstolens president , efter förslag av dom- stolen i plenum. Som huvudregel avgörs mål av författningsdomstolen i plenum. Författningsbesvär från enskilda (se nedan) prövas dock normalt av kamrarna men kan även de avgöras i plenum i speciella fall. Sek- tionerna om tre domare är inblandade i den inledande handlägg- ningen av målen och fattar bland annat beslut om huruvida ett för- fattningsbesvär ska tas upp till prövning. Beslut som fattas i plenum – liksom i kamrarna och av sek- tionerna – förutsätter en två tredjedels majoritet av de deltagande domarna. Författningsdomstolen prövar – på begäran av regeringschefen, del Pueblo (en ombudsman med upp- gift att skydda mänskliga rättigheter), femtio kongressleda- möter, femtio senatsledamöter eller det verkställande organet respektive folkförsamlingen i en kommun – om en lag eller annan författning med ställning som lag är förenlig med grund- lagen. En begäran kan också göras av en domare vid en vanlig domstol som vid prövningen av ett enskilt mål ställs inför frågan om en lags grundlagsenlighet, om tolkningen av lagen har bety- delse för målets utgång. Prövning av författningsbesvär från enskilda om rättighetskrän- kande behandling eller beslut av myndigheter eller domstolar. För att en ansökan ska tas upp till prövning av författnings- domstolen krävs att alla andra möjligheter till rättslig prövning är uttömda. En ansökan av detta slag kan också göras av Defensor del Pueblo och av åklagare. Kompetenskonflikter mellan staten och kommuner eller mellan olika kommuner. Kontroll av grundlagsenligheten av kommunernas författningar. 3.2Författningsdomstolens domar och beslut och effekterna av en dom om grundlagsstridighet Författningsdomstolens domar publiceras i Boletín Oficial del Estado där också eventuella skiljaktiga meningar redovisas. Domarna vinner rättskaft dagen efter publiceringen. Alla domar, utom de som avser enskildas påståenden om rättighetskränkning, är bindande för alla medborgare, domstolar och andra institutioner. Om författnings- domstolen i en dom förklarar en lag eller annan författning grund- lagsstridig, upphör lagen att gälla i den del den har funnits strida mot grundlagen. Om inte författningsdomstolen beslutar annat, ska resten av lagen fortfarande gälla. Normkontroll i – författningsdomstolen Införandet av en författningsdomstol ansågs vara en av de vik- tigaste förändringarna i den västtyska konstitutionella strukturen vid antagandet av den nya grundlagen . Man ville efter ha en grundlag som tydligt byggde på demokratiska och humanistiska värden. Författningsdomstolen inrättades som en yttersta garant för den nya grundlagens företrädesrätt och skydd för mänskliga rättigheter. Domstolen fick redan vid införandet en stark ställning med en omfattande befogenhet. Denna ställning har ytterligare stärkts och författningsdomstolen utgör ett organ med stort inflytande på det tyska samhället och landets konstitutionella utveckling. 2.Domstolens organisation och sammansättning 2.1Allmänt om domstolens organisation Författningsdomstolen har en från regeringen oberoende förvalt- ning. Förbundsdagen beslutar om författningsdomstolens budget efter äskande direkt från domstolen. Domstolen har 16 ledamöter som tjänstgör i två olika avdelningar (senater) med åtta ledamöter i varje. De båda senaterna har olika kompetensområden och arbetar självständigt och oberoende av varandra. Senaterna är vidare indelade i kammare som i sin tur sammanträder med tre ledamöter. Kamrarna fattar många beslut i den första prövningen av främst författnings- besvär. 2.2Utnämningen av domstolens ledamöter Hälften av domstolens ledamöter väljs av förbundsdagen (med två tredjedelsmajoritet) och den andra hälften väljs av förbundsrådet (med två tredjedelsmajoritet). Ämbetstiden är utan möjlig- het till omval. En domare som har blivit oförmögen att tjänstgöra eller har begått brott kan efter beslut av författningsdomstolen försättas i s.k. indisponibilitet eller skiljas från tjänsten. Domarna måste vara mellan 40 och och ha avlagt domarexamen. Tre ledamöter i varje senat måste komma från någon av de högsta federala domstolarna. De övriga brukar vara professorer, andra högre domare eller f.d. politiker (som dock alla också måste uppfylla det formella kravet att ha avlagt domarexamen). Det faktum att både förbundsdagen och förbundsrådet utser ledamöterna och att det krävs en kvalificerad majoritet vid valen av ledamöterna motverkar enligt många en utpräglad partipolitisering av domstolen. En kandidat som alltför tydligt avviker från den allmänna synen på domstolens roll skulle troligen inte få det breda parlamentariska stöd som krävs. Domarna i författningsdomstolen har, i likhet med andra tyska domare, en oavhängig ställning och anses enbart lyda under lagen. Detta markeras bland annat genom att domarna inte får till- höra parlamentet eller regeringen, varken på förbunds- eller del- statsnivå. Huvudregeln är att de mål som tas upp till prövning avgörs av en senat ensam. En senat är beslutför med minst sex av de åtta leda- möterna. Om den aktuella senaten inte har tillräckligt många leda- möter närvarande för beslutförhet, men ett avgörande av ett mål eller delfråga är brådskande, ska senatens ordförande genom lott- dragning utse ledamöter ur den andra senaten som ersättare. Vilken senat som ska pröva vilken typ av fråga framgår av den särskilda lagen om författningsdomstolen. Om den ena senaten vid prövningen av ett mål vill avvika från den andra senatens ställningstagande i en rättsfråga måste frågan avgöras i plenum, dvs. av de båda senaterna gemensamt. I sådana fall ska minst två tredjedelar av ledamöterna i respektive senat vara närvarande. Kamrarna med tre ledamöter har stor betydelse vid den första prövningen av författningsbesvär, eftersom dessa avgör om pröv- ningstillstånd ska meddelas. De prövar dessutom författnings- besvären i sak i vissa enklare fall (se nedan under Behörighets- områden). Den tyska författningsdomstolen tillerkänns i grundlagen långt- gående befogenheter och har successivt, sedan den inrättades, bland annat genom domstolens egen tolkning av sin kompetens, fått en alltmer central betydelse i det tyska samhället. En kortare beskriv- ning av domstolens olika behörighetsområden lämnas i avsnittet nedan. Prövning av kompetenskonflikter i federala angelägenheter, mellan federationen och delstaterna, eller mellan olika delstater. Prövning av tvister mellan olika konstitutionella organ om grundlagstillämpning. Mål får föras upp av presidenten, förbunds- dagen, förbundsrådet, , politiska partier, parla- mentariska grupper och enskilda förbundsdagsledamöter. Ett exempel är om förbundsdagen har antagit en lag som ska under- tecknas av presidenten, men denne anser att förbundsdagen inte haft behörighet att besluta i den aktuella frågan. Presidenten kan då hänskjuta frågan till författningsdomstolen för avgörande. Prövning av grundlagsenligheten hos lagar och förordningar. Prövningen kan, i huvudsak, delas in i tre grupper: abstrakt prövning, konkret prövning och författningsbesvär. De tre typerna av prövning beskrivs något mer nedan. Ansökan om abstrakt prövning av en lags författningsenlighet får göras av och delstats- regeringarna. Även förbundsdagen kan, på förslag av minst en tredjedel av dess ledamöter, ansöka om denna typ av normpröv- ning. Reglerna om abstrakt normkontroll är ett medel för att säker- ställa samexistensen mellan federal- och delstatsrätt samt att norm- hierarkin respekteras. Prövningen utövas på basis av den ansökan som har inlämnats till domstolen. Muntlig förhandling hålls inte och någon egentlig motpart kan inte sägas existera. Vanligast är att den abstrakta normkontrollen utövas i samband med politiskt kontroversiella frågor, jfr t.ex. domstolens avgöranden om den tyska abortlagstiftningen. En domstol som i ett pågående mål anser att en viss regel strider mot grundlagen måste hänskjuta frågan till författningsdomstolen för avgörande. Detsamma gäller om osäkerhet råder om en folkrättslig regel är en del av den tyska rätten. Den ordinarie domstolen är i dessa fall inte beroende av parts yrkande om hänskjutande. Den domstol som begär besked måste själv ange i vilken utsträckning avgörandet är beroende av lagens förenlighet med grundlagen samt vilken grundlagsregel som lagen kan anses strida emot. Författningsdomstolen prövar bara den uppkomna frågan i den omfattning som krävs för att bedöma om den frågande domstolen har rätt i sin uppfattning. I avvaktan på författningsdomstolens avgörande vilandeförklaras målet vid domstolen. För konkret normprövning krävs det att författningsdomstolens ställnings- tagande beträffande grundlagsenligheten är avgörande för målets utgång. Detta kriterium tillämpas strikt av författningsdomstolen, som annars kan avstå från att besvara en begäran från den frågande domstolen. Den konkreta normkontrollen är betydligt vanligare än den abstrakta. Vem som helst (Jedermann) som anser sina rättigheter kränkta av lagar, domar, myndighetsbeslut eller andra handlingar från tyska offentliga organ kan anföra författ- ningsbesvär. Prövningen av författningsbesvär förutsätter dock att författningsdomstolen först meddelar prövningstillstånd. Sökanden ska göra sannolikt att han eller hon personligen på ett direkt sätt har fått någon av sina grundlagsskyddade rättigheter kränkta av en myndighet och att kränkningen alltjämt pågår. För att författnings- domstolen ska pröva anförda författningsbesvär måste alla andra möjligheter till rättslig prövning i det aktuella ärendet ha uttömts. Författningsdomstolens prövning är inte inriktad på den materiella riktigheten av den aktuella domen eller det aktuella beslutet och ska inte ses som en form av överklagande eller resning. Prövningen gäller endast om domstolen eller myndigheten har tillämpat grund- lagen på rätt sätt. Beslut om prövningstillstånd fattas av kamrarna. –2000 meddelades prövningstillstånd för av författningsbesvären. Vissa ärenden för vilka prövningstillstånd har meddelats prövas sedan i sak av kamrarna och inte av senaterna. Det gäller t.ex. fall där rättsläget redan är klarlagt av författningsdomstolen och det framstår som uppenbart att sökanden har rätt. Ärenden av mer principiell betydelse hän- skjuts dock alltid till en senaten för avgörande. För alla tre grupper gäller att prövningen inte begränsas till frågan om regeln/beslutet kränker någon av grundlagens fri- och rättigheter utan kan avse alla former av grundlagsstridighet hos normer och myndighetsbeslut. 3.2Något om ordinarie domstolars normprövning Alla tyska domstolar har skyldighet (och rätt) att pröva en lags grundlagsenlighet innan den läggs till grund för en dom. Detta följer av regeln om konkret normkontroll i artikel 100 (1) i den tyska grundlagen. Skillnaden mellan de ordinarie domstolarnas och författningsdomstolens normprövning är att de först nämnda inte har rätt att förklara en lag grundlagsstridig; det kan endast författ- ningsdomstolen göra. Endast om den ordinarie domstolens norm- prövning resulterar i ställningstagandet att det är klarlagt att en aktuell regel inte strider mot grundlagen, får den domstolen själv avgöra frågan. Vid osäkerhet, eller om domstolen finner regeln vara grundlagsstridig, ska frågan överlämnas till författningsdomstolen. Domstolarna inom det ordinarie domstolsväsendet får däremot utan inskränkningar pröva – och underkänna – förordningars och andra lägre normers grundlagsenlighet samt grundlagsenligheten av lagar antagna före ikraftträdandet av den nu gällande grundlagen. Författningsdomstolen är, enligt sin egen praxis, inte behörig att pröva lagar som har antagits innan grundlagen trädde ikraft. 3.3Något om förhållandet mellan författningsbesvär och den allmänna talerätten Enligt artikel 19 (4) i den tyska grundlagen har den som fått sina grundlagsstadgade rättigheter kränkta av ett offentligt organ alltid rätt att väcka talan mot beslutet vid en ordinarie domstol. Tanken är att detta ska vara det primära förfarandet medan författnings- besvär till författningsdomstolen ska vara en subsidiär möjlighet, en form av extraordinärt rättsmedel eller sista utväg. rättighetskränkning ska således först väckas vid en ordinarie dom- stol och sedan ha förts genom samtliga instanser innan författ- ningsbesvär kan anföras. Talerätten enligt Art. 19(4) gäller för den som vill klaga på ett rättighetskränkande beslut av domstol eller annan myndighet. Den gäller, till skillnad mot författningsbesvären, däremot inte för den som vill hävda att en lag kränker de grundlagsskyddade rättig- heterna. Det går heller inte att använda den allmänna talerätten mot en dom från högsta instans, medan författningsbesvär kan anföras även mot dessa. 3.4Författningsdomstolens domar och beslut och effekterna av en dom om grundlagsstridighet Med några undantag avgör författningsdomstolen sina mål med majoritetsbeslut. Vid lika röstetal blir utgången att någon kränk- ning av grundlagen eller annan federal lag inte har ägt rum. Under vissa förutsättningar kan en form av icke-slutligt, interimistiskt avgörande från författningsdomstolen meddelas (s.k. einstweilige Anordnung). Om författningsdomstolen vid normprövningen finner att den aktuella bestämmelsen är grundlagsstridig, kan den ogiltigförklara bestämmelsen. Beslutet om ogiltighet får även retroaktiv verkan. Den retroaktiva verkan av ogiltigförklaringen kan orsaka stora praktiska problem. Om författningsdomstolen t.ex. har förklarat att en skattelag är oförenlig med grundlagen – en oförenlighet som måste anses ha förelegat redan från början av lagens existens – skulle alla som betalat skatt enligt denna lag kunna komma att kräva sina pengar tillbaka. För att undvika alltför långtgående verk- ningar av ogiltigförklaringar har författningsdomstolen utvecklat en praxis som innebär att domstolen i stället förklarar en lag vara i visst avseende oförenlig med grundlagen (Unvereinbarerklärung). Lagen får i sådana fall inte tillämpas så att den strider mot grund- lagen. Oförenlighetsförklaringen kan också utformas så att tillämp- ningsförbudet inte träder i kraft förrän har förflutit; under fristen förutsätts lagstiftaren som regel vidta erforderliga åtgärder för att råda bot på oförenligheten. Normkontroll i – författningsdomstolen antog det ungerska parlamentet en lag om inrättandet av en författningsdomstol. Grunderna för denna lag hade emellertid redan tidigare beslutats inom ramen för de runda-bords-samtal som ägde rum i samband med övergången till demokrati i . Syftet med inrättandet var att säkerställa ett styrelseskick präglat av demokrati och skydd för mänskliga rättigheter. Författningsdom- stolen började arbeta . 2.Domstolens organisation och sammansättning 2.1Allmänt om domstolens organisation Grundläggande regler om domstolens arbete, organisation och behörighet finns i den ungerska grundlagen. Ytterligare bestäm- melser finns i lagen om författningsdomstolen, som har getts en ställning över vanlig lag eftersom den kräver kvalificerad majoritet i parlamentet för att ändras. Författningsdomstolen består av elva ledamöter, som har en mandattid med möjlighet till omval för ytterligare en mandattid. Ingen ledamot kan dock fortsätta tjänstgöra sedan han eller hon har fyllt . Ledamöterna har under sin mandattid straffimmunitet och kan inte utan författningsdomstolens medgivande åtalas för brott. Endast författningsdomstolen i plenum har möjlighet att avsätta en ledamot. 2.2Utnämningen av domstolens ledamöter Ledamöterna av författningsdomstolen väljs av parlamentet. För- slag på kandidater lämnas av en nomineringskommitté bestående av en representant för varje politiskt parti representerat i parlamentet. Parlamentet fattar beslut om utnämning av ledamöterna med två tredjedels majoritet. Enligt grundlagen kan bara jurister med enastående teoretiska kunskaper eller med erfarenhet av juridiskt arbete komma ifråga som ledamöter av domstolen. En ledamot av författnings- domstolen får inte vara medlem i ett politiskt parti eller på annat sätt vara politiskt aktiv. Författningsdomstolen fattar de flesta beslut i plenum men kan också, i mindre omfattande eller uppmärksammade ärenden och i preliminära frågor, besluta i mindre sammansättningar om tre leda- möter. Den ungerska författningsdomstolen har en omfattande behörighet och prövar många typer av mål, varav flertalet rör prövning av normers grundlagsenlighet. Nedan presenteras de huvudsakliga behörighetsområdena. Konkret och abstrakt efterhandskontroll av lagars förenlighet med grundlagen. Författningsdomstolen prövar – på begäran av t.ex. enskilda, juridiska personer, vanliga domstolar eller myndigheter – om gällande lagar är förenliga med grundlagen. Det finns inte något krav på att den som begär författnings- domstolens prövning ska vara direkt berörd av den aktuella lagen i ett enskilt fall. Denna typ av prövning har spelat en mycket stor roll under övergång till en demokratisk stat eftersom domstolen har förklarat många av lagarna från tiden före demokratiseringsprocessen grundlagsstridiga och där- för ogiltiga. Abstrakt förhandskontroll av lagförslag. Republikens president har vad som kallas ett konstitutionellt veto, som innebär att han kan stoppa lagar som antagits av parlamentet, innan de träder i kraft. Inför övervägandet av ett veto kan presidenten initiera ett ärende vid författningsdomstolen om kontroll av den aktuella lagens förenlighet med grundlagen. Prövning av lagars förenlighet med de internationella fördrag som har anslutit sig till. Denna prövningskompetens har sin bakgrund i ett stadgande i den ungerska grundlagen där accepterar allmänt vedertagna folkrättsliga principer och garanterar att den inhemska rätten ska vara förenlig med landets internationella åtaganden. En prövning av detta slag kan initieras av vissa i lag angivna organ samt av författningsdom- stolen själv. Prövning av författningsbesvär.