sou · GVB395 · 2008-01-01 00:00:00 — billigare i , , , m.fl. länder, för att inte tala om östeuropeiska länder inklusive , där det också anses finnas hyggligt meriterande universitet att gå på. Vad som kan tala till fördel utöver kostnadsnivån, är att kvaliteten vid högskolor och universitet rankas mycket högt, främst till följd av forskningen. Komparativa fördelar och kostnadsläge talar för att kommer att fortsätta att i huvudsak exportera varor och i stället importera tjänster. Specialiseringsmöjligheterna är emellertid närmast oändliga när det gäller tjänster och den internationella handeln med tjänster är i stor utsträckning s.k. inombranschhandel. Specialisering, som bygger på områden som är kunskaps-, forsknings- och kapitalintensiva kan resultera i export. Framgångs- rik produktionen för inhemsk konsumtion kan lägga grunden till specialisering i såväl internationell handel med tjänster som till internationella tjänstekoncerner. Det gäller likaväl som det gäller andra länder. Med stora bytesbalansöverskott följer ett stort sparandeöverskott. Kapitaltillgången ger en komparativ fördel när det gäller investeringar utomlands. har ett samlat överskott när det gäller direktinvesteringar utomlands. Det gäller också tjänsteföretag. Överskottet härrör nästan helt från två områden: finansiella tjänster och andra företagstjänster, bl.a. bevakning. Det svenska bevakningsföretaget står för anställda utomlands i svenska tjänsteföretag. De svenska utlandsinvesteringarna inom tjänsteområdet har successivt koncentrerats allt mer till ett enda mycket stort företag. De svenska framgångarna som direktinvesterare i tjänsteföretag utomlands vilar alltså på en mycket smal bas, men visar å andra sidan på att möjligheterna att skapa stora tjänsteföretag utomlands finns. Det är inte möjligt att tänka sig internationell handel med den sorts tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller utan att förändra den politik, de principer och traditioner som svensk offentlig förvaltning bygger på. Det gäller t.ex. lokaliseringsprincipen, som innebär att stat, landsting och kommuner var för sig ska betjäna sina egna invånare och inga andra, samt principen att tjänsterna ska Bilaga 4 till LU 2008 tillhandhållas efter behov, gratis eller till en låg avgift. Inledningsvis antyddes att för att internationalisering av välfärdstjänster ska ske så krävs det att privata företag tar över produktionen och att företagen ges fungerande marknader att arbeta på. Det ställer den nuvarande förvaltningspolitiken på svåra prov och krav på förändringar. För att diskutera vilken typ av förändringar det gäller studeras tre scenarier i rapporten. Scenario 1 – oförändrad politik Det första scenariot baseras på dagens förvaltningspolitik och de liberaliseringar av handeln som vidtagits eller kan förutses. En förvaltningspolitik, som baseras på lokaliseringsprincipen, produktion i egen regi och en begränsad mängd entreprenader samt sociala försäkringssystem som är förhållandevis heltäckande, kommer inte att leda till mer än en marginell ökning av den direkta handeln med välfärdstjänster och direktinvesteringar i företag på dessa områden. Brister i den svenska offentliga sektorns utbud kan komma att leda till en viss import av tjänster, antingen genom att offentliga myndigheter sparar resurser genom att köpa tjänster utomlands eller genom att otillfredsställd efterfrågan på sjukvård, utbildning, omsorg m.m. söker sig utomlands, där dessa tjänster är billigare. har en i förhållande till flera andra länder liten andel offentliga tjänster, som tillhandhålls av privata producenter, trots att volymen offentlig upphandling av varor och tjänster är stor i förhållande till BNP. De utländska företag som levererar vård- och utbildningstjänster är ytterst få. Det torde sammanhänga med de begränsade åtaganden gjort i internationella handels- förhandlingar, kombinerat med den tidigare stopplagen inom sjukvården och en livlig, politisk debatt om vinster i vård och utbildning är förenligt med målsättningarna för dessa verksam- heter. Det har skapat en osäkerhet som sannolikt skrämt och fortfarande skrämmer utländska investerare. Bilaga 4 till LU 2008 Scenario 2 – mer entreprenader och servicecheckar Ett andra scenario bygger på att gör tydliga utfästelser i de pågående handelsförhandlingarna (Doha-rundan), att den offentliga sektorn använder entreprenader i större omfattning och introducerar servicecheckar på fler områden. Om i stället för 10–av verksamheten inom vård, skola och omsorg 25–bedrevs av privata entreprenörer, på vilket sätt skulle det förändra utvecklingen? Det skulle ge underlag för fler företag att etablera sig på de områden där offentliga myndigheter dominerar. Dessa företag skulle, om de skulle tillåtas, till skillnad från offentliga myndigheter, kunna utveckla privata affärsverksamheter vid sidan av att leverera tjänster till uppdragsgivarna i den offentliga sektorn. Förutom att delta i offentlig upphandling i andra länder skulle företagen kunna utveckla export och bygga upp internationella koncerner på dessa privata affärsverksamheter. Servicecheckar skulle skapa en fri etableringsrätt (kombinerad med någon form av godkännande/certifiering) som inte offentlig upphandling och kundval medger. Det skulle gagna innovationer och nya entreprenörer. Genom tydliga utfästelser i internationella handelsför- handlingar, tydliga mål beträffande omfattningen av entreprenader och servicecheckar skulle de stabila spelregler skapas som krävs för att utländska investerare ska våga satsa på den svenska marknaden. Även om huvuddelen av effekten skulle komma att ligga på direktinvesteringar – svenska i utlandet och utländska i – så är det möjligt att en viss direkt handel med välfärdstjänster skulle uppstå. Möjligheterna till specialisering inom sjukvård, omsorg, utbildning, forskning, information m.m. förefaller väl så stora som inom finansiella tjänster, försäkringar, företagstjänster och annan tjänsteproduktion med omfattande inombranschhandel. Det relativt höga kostnadsläget i gör att bara högkvalitativa och specialiserade tjänster kan tänkas locka konsumenter från andra länder att komma till . Specialister kan åka till andra länder för att leverera tjänster, men kommer att i många länder betraktas som dyra. När svenska företag etablerat sig utomlands i låglöne- länder kan de tänkas erbjuda tjänster till svenskar, som är beredda att resa dit och betala privat därför att de offentliga vårdköerna i Bilaga 4 till LU 2008 är för långa eller kvaliteten i offentlig sjukvård och äldreomsorg är för låg. Avgörande för hur resandet över gränserna för att konsumera tjänster i andra länder utvecklas är om res- kostnaderna kommer att fortsätta att falla eller om åtgärderna för att avvärja hotet mot klimatet på jorden gör att resandet tvärtom kommer att fördyras kraftigt. Ska det bli någon export och några direktinvesteringar utomlands förutsätter det att andra länder också utökar upphandlingen av tjänster från privata entreprenörer eller introducerar servicecheckar som får utnyttjas av konsumenter i dessa länder för att köpa tjänster av utländska, certifierade företag. Scenario 3 – även utökad egenfinansiering Ett tredje och mera långtgående scenario kompletterar det före- gående scenariot med viss egenfinansiering av offentliga tjänster. Så länge de sociala försäkringssystemen täcker alla kostnader har medborgarna föga anledning att söka mindre kostsamma alternativ, vare sig i sitt eget land eller utomlands. Även om stat, landsting och kommuner kan tjäna pengar på att skicka patienter till ett annat län eller ett annat land så ger lokaliseringsprincipen medborgaren rätt att stanna på sin ort. Bara om konsumenter ges incitament genom hel eller delvis egenfinansiering kommer de i någon större utsträckning att söka efter mindre kostsamma alternativ. Egenfinansiering kan utgöra en grund för marknader. Men för att privata företag ska våga sig ut på dessa marknader måste de långsiktiga spelreglerna klargöras. Den offentliga sektorn och dess politiker måste ange vad som är den offentliga sektorns åtagande och vad som inte är det. Då ges privata företag en klar anvisning om vilka de framtida marknaderna är. Servicecheckar har en uppenbar begränsning: de avser väl definierade, specifika tjänster med viss utformning – inga andra. Produktutveckling förutsätter då politiska beslut. Egenfinansiering ger andra förutsättningar. Genom marknadsprisbildningen får företagen direktkontakt med människors betalningsvilja. Produkt- utvecklingen i företagen sker utan politiska begränsningar och administrativa långbänkar. Därför ger egenfinansiering helt andra möjligheter för marknadskrafterna att göra sig gällande när det gäller utvecklingen av nya produkter. Bilaga 4 till LU 2008 Vinster av handel och direktinvesteringar Mycket olika bedömningar har gjorts beträffande effekterna av en allmän liberalisering av handeln med tjänster. I en studie uppskattas att det ursprungliga förslaget till tjänstedirektiv inom EU skulle ha kunnat öka handeln med tjänster med mellan och direktinvesteringarna på tjänsteområdet med mellan inom EU. En annan studie uppskattade vinsten till eller av all konsumtion inom EU. Dessa vinster är inte att vänta eftersom det slutligt antagna tjänstedirektivet inte bygger på principen om ömsesidigt erkännande. Tullekvivalenterna vid tjänsteimport inför förhandlingarna i den s.k. Doha-rundan uppskattades i en studie till två- och ibland till tresiffriga procenttal. Bland utvecklade länder hade relativt höga importhinder och skulle ha mest att tjäna på en liberalisering. uppskattade tullekvivalenten till blott dryga och att den skulle minska som en följd av Doha-rundan. En stor del av effekten i Kommers- kollegiums liksom andra studiers bedömning utgörs av ökad produktivitet till följd av ökad konkurrens. uppskattning innefattade dock inte effekten på konkurrensen av ökade direktinvesteringar, utan enbart av handeln. Bedömningar av effekten av internationalisering av välfärdstjänster har inte kunnat göras framförallt därför att handeln med dessa är så gott som obefintlig . För välfärdstjänster är det direktinvesteringarnas effekter, som av allt att döma, kan bli de mest betydelsefulla. Den viktigaste effekten på kort sikt bör vara effekten av ökad konkurrens. Den bör leda till ökad produktivitet. Välfärdseffekter av ökat tjänsteutbud, innovationer, tekniköverföring, produktutveckling och ökade valmöjligheter ska läggas därtill. Det är effekter som uppträder på . Några av de svenska företag som uppstår till följd av en omfattande internationalisering av välfärdstjänsterna bör ha utsikter att bli världsomspännande koncerner. Vinsten för ett land av att äga multinationella företag inom tjänsteproduktionen kan liknas vid en kapitalplacering. Vinsten är den högre avkastning det svenska sparandeöverskottet kan ges på detta sätt jämfört med att placeras utomlands på något annat sätt. Bilaga 4 till LU 2008 bruttonationalinkomst utgörs av kapitalinkomster från utlandet är detta betydelsefullt.TPF2FPT Internationalisering av välfärdstjänster förutsätter betydande institutionella förändringar. En mer omfattande privatisering av produktionen av offentliga tjänster och privatisering till viss del av finansieringen är kontroversiella frågor. En fråga, som väcks och som inte har något självklart svar i någon historisk erfarenhet, är om en offentlig sektor i stor utsträckning kan bygga på köpta tjänster. Kan den demokratiska kontrollen då bibehållas? Sedan har svensk ekonomi fortlöpande liberaliserats. Frihandel återinfördes efter kriget och prisregleringar avskaffades, penning- och kapitalmarknader har avreglerats. En rad privata verksamheter har avreglerats helt eller delvis: godstrafik på väg, långväga busstrafik, flyg, taxi och bostäderTPF3FPT. Den mest omfattande och mest betydelsefulla avreglering som ägt rum är kreditmarknadsavregleringen. En rad infrastrukturtjänster – el, tele, post och järnvägar – har brutits ut ur den offentliga sektorn och tillhandhålls nu på marknadens villkor. Outsourcing av olika stödfunktioner i offentliga myndigheter praktiseras numera och upphandling sker av betydande delar av offentliga verksamheter som äldreboende, vårdcentraler och daghem. Skolor, hemtjänst, assistanstjänster, fotvård m.m. tillhandahålls mot vad som i praktiken är servicecheckar. Detta tyder på att den moderna staten har lärt sig att hantera marknadens krafter. Vilka är problemen? Det bereder inte några principiellt nya problem om entreprenader, servicecheckar och egenfinansiering successivt utvidgas till nya områden eller görs mer omfattande. Den större omfattningen gör att politiken tvingas bli än mer systemorienterad och inte i samma utsträckning kan lägga sig i detaljer, vilket kan uppfattas som en begränsning av politiken. 2TP PT Inte bara inkomster från direktinvesteringar utan även aktieutdelningar ingår som en post i BNI. Aktieägarnas hemvist avgör i vilket land inkomsterna hamnar, inte placeringen av huvudkontoret. Inkomsterna för landet av direktinvesteringar av svenska företag utomlands avgörs därför av vilka som äger de svenska företagen. Som svenskt företag räknas företag som ägs till av svenskar eller svenska företag. Bostadssektorn avreglerades i betydande grad genom att prisregleringen av bostadsrätter avskaffades, hyresregleringen ersattes av ett bruksvärdessystem och subventionerna i bostadsbyggandet togs bort. Bilaga 4 till LU 2008 Risken för korruption ökar i takt med att offentlig upphandling ökar och måste övervakas mer intensivt. Den hänsyn som kapitalbeskattning och näringspolitik måste ta till internationella förhållanden p.g.a. näringslivets successivt ökande internatio- nalisering förstärks. Detta är redan kända och hanterade problem, som ökar något i omfattning. Det är inte några principiellt nya problem. Förändringar i de sociala försäkringssystemen för att införa incitament för enskilda att söka tjänster som är billigare är det mest kontroversiella inslaget i en ökad internationalisering av välfärdstjänsterna. Tendensen har tvärtom varit att söka utvidga de sociala försäkringssystemen till nya områden och göra dem mer omfattande. Tandvårdsförsäkringen reformeras just nu i den riktningen. I andra riktningen har förändringar av arbetslöshetsförsäkring och sjuk- försäkring gått. Pensionsreformen 1995 innebar också en kraftigt utökad egenfinansiering genom att ersättningsnivåerna kunde förväntas komma att urholkas. Internationaliseringen av välfärdstjänster har inte kommit så långt. Det beror delvis på tjänsternas karaktär, att de förutsätter att konsumenten är närvarande när produktionen sker, men också på att tjänsterna i nästan alla länder huvudsakligen produceras och tillhandahålls av myndigheter i den offentliga sektorn. Den direkta handeln med välfärdstjänster har potential att växa, men kommer aldrig att blir särskilt omfattande på grund av tjänsternas karaktär. Handel med back-office-tjänster i den offentliga sektorn har en större potential att växa, men ligger utanför denna rapport. Störst potential har direktinvesteringar som bedöms kunna blir mycket omfattande och få stora effekter på produktivitet, produkt- utveckling och finansiering av välfärdstjänster. Det förutsätter emellertid betydande, institutionella förändringar i och andra länder, såsom att upphandling av produktionen av offentliga tjänster utvidgas avsevärt, att servicecheckar används i större omfattning och att egenfinansiering av välfärdstjänster – helt eller delvis – blir vanligare. En ökad internationalisering av välfärdssektorn kan ge betydande välfärdsvinster, som riskerna och kostnaderna Bilaga 4 till LU 2008 kan bedömas vara små och hanterbara. Mot vinsterna ska ställas att de nödvändiga institutionella förändringarna är politiskt kontro- versiella. De institutionella förändringar som krävs är kontroversiella därför att de kan tyckas hota de offentliga välfärdssystemen genom att privatisera produktionen och införa viss egenfinansiering. Paradoxalt nog kan det vara precis tvärtom. De offentligt finansierade välfärdssystemens framtida utveckling är i hög grad avhängig sysselsättningsutvecklingen i privat sektor. Goda förut- sättningar för ökad sysselsättning finns självfallet på de områden där efterfrågan växer, vilket i högsta grad gäller välfärdstjänster.TPF4FPT 4TP PT Se t.ex. SOU 2003:57, , R. [2005] och , J.O. [2006a och 2006b]. 1Internationalisering av välfärdstjänster*P P Världshandeln har ökat mycket kraftigt under de sex årtionden som gått sedan slut. I världen som helhet utgör export – liksom import – av varor och tjänster en tredjedel av ländernas samlade bruttonationalprodukt (BNP). var internationell handel synonymt med handel med varor. Undantag har varit transporter och resor. har handel uppstått med helt andra tjänster, s.k. affärstjänster. Det är en stor flora av finansiella tjänster, försäkringstjänster, konsulttjänster, IT-relaterade tjänster m.m. Inom dessa områden har företag i snabb takt också etablerat sig utomlands. Konsultfirmor, revisionsbyråer, banker, försäkringsbolag, annonsbyråer m.fl. har etablerat kedjor över hela världen. Ett internationellt avtal om handel med tjänster trädde i kraft – General on Trade in Services (GATS). Det bekräftar att tjänster blivit ett viktigt inslag i världshandeln. Tjänster utgör en femtedel av handeln och svarar för av direkt- investeringarna utomlands. Genom internationellt handelsutbyte har länder och deras invånare kunnat höja sin levnadsstandard. Varje land har exporterat det de varit förhållandevis effektiva på att producera och importerat det som de varit förhållandevis mindre effektiva på att producera. Ett land och dess företag och anställda har genom att exportera kunnat få mer betalt för sina varor och genom att importera kunnat köpa varor billigare än om de hade producerats i det egna landet. gäller detta inte längre bara varor utan också tjänster. Det väcker frågan vilken potential handeln med tjänster har att växa . *Ett särskilt tack riktas till för många och långa, kritiskt konstruktiva samtal. Tack också till och för en mycket noggrann manusgranskning. Bilaga 4 till LU 2008 Diagram 1.1 Handeln med tjänster för EU15, procentuell förändring i löpande priser 1992-2005 Offentliga tjänster ej registrerade annorstädes Personliga, kulturella, fritidstjänster Anm.: I diagrammet redovisas de 15 länder som efter utvidgningen var medlemmar av EU. Offentliga tjänster, ej registrerade annorstädes innefattar allt vad utländska representationer (diplomatiska, militära m.fl.) köper i form av varor och tjänster. En mycket ringa del härav torde utgöras av välfärdstjänster. Beteckningen är därför missvisande. I den mån handel förekommer med välfärdstjänster återfinns dessa under andra rubriker såsom personliga, kulturella, fritidstjänster m.fl. Källa: , Trade statistics, 2006/12/20. Ämnet för den här bilagan till (LU 2008) är internationell handel med sådana tjänster som i och i många andra länder i stor utsträckning produceras och tillhandahålls av den offentliga sektorn. Om inte bara den internationella handeln med tjänster i allmänhet skulle komma att växa kraftigt utan också internationell handel med tjänster som sjukvård, utbildning, äldreomsorg, forskning, statistik, väderleks- rapporter m.fl. tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller skulle göra det, skulle det kunna få stor betydelse för tillhanda- hållandet av dessa tjänster. skulle kunna köpa offentliga tjänster som sjukvård och utbildning billigare genom att importera Bilaga 4 till LU 2008 dem i stället för att producera dem själva. Eller så skulle dessa tjänster kunna exporteras och bereda dess producenter en bättre ersättning än de får . Vilka är utsikterna för en sådan utveckling? Kommer exportera eller importera sjukvård, utbildning och andra välfärds- tjänster? Det är ämnet för denna bilaga. Vissa debattörer har tagit fasta på att har en mycket stor och välutbyggd offentlig sektor och menar att därför borde kunna bli en stor exportör av sjukvård, vård och omsorg, utbildning m.m. Andra framhåller att svenskar redan åker till för att laga sina tänder, därför att det är mycket billigare där utan att för den skull vara en sämre vård. Utgångspunkten för denna rapport är om en internationalisering av dessa tjänster genom handel och direkt- investeringar gagnar välfärden i . Annorlunda uttryckt: kan internationell konkurrens på dessa områden gagna välfärden? Internationaliseringen kan lika gärna innebära import som export av välfärdstjänster. Internationaliseringen av ekonomi för med sig krav på harmonisering, inte bara av lagar, förvaltning och tjänster, utan också av skatter. För kan det innebära svårigheter att upprätthålla den höga skattenivån och att finansiera de offentliga åtagandena. I den föregående behandlades svårigheterna att framöver finansiera den offentliga sektorn och dess välfärdssystem i takt med att efterfrågan ökar.TPF5FPT Import av tjänster till lägre kostnader än de betingar i skulle kunna hjälpa till att lösa detta problem. Går det att påverka utvecklingen av den internationella handeln med välfärdstjänster? Finns det handelshinder i form av tullar, kvoter eller andra s.k. icke-tariffära handelshinder som skulle kunna avlägsnas? Finns det inslag i sjukvårds-, utbildnings-, forskningspolitiken och andra politikområden som kan ha betydelse för internationaliseringen av dessa tjänster? Spelar valet av förvaltningspolitik någon roll? I rapporten görs ett försök att översiktligt besvara dessa frågor som en bedömning görs av vilka vinster en inter- nationalisering av dessa tjänster kan tänkas ge. Möjligheter och vinster diskuteras i tre alternativa scenarier. Centralt i dessa scenarier är hur förvaltningspolitiken utformas. Detta blir centralt därför att följande fråga osökt infinner sig: Är det möjligt att tänka sig internationell handel med den sorts tjänster som den offentliga 5TP PT SOU 2004:19. Bilaga 4 till LU 2008 sektorn tillhandahåller utan att förändra den politik, de principer och de traditioner som svensk offentlig förvaltning bygger på? Det gäller t.ex. lokaliseringsprincipen som innebär att stat, landsting och kommuner var för sig ska betjäna sina egna invånare och inga andra och principen att tjänsterna ska tillhandhållas efter behov och vara i stort sett gratis. Offentliga tjänster är ett begrepp som är synonymt med tjänster som tillhandahålls genom den offentliga sektorn, huvudsakligen kostnadsfritt och finansierade med skatt. Trots att tjänsterna tillhandahålls kostnadsfritt kan såväl inomnationell handel som internationell handel förekomma. Det kan ske genom att offentliga myndigheter – eller företag som dessa myndigheter anlitar – köper och säljer dessa tjänster. Exempelvis kan ett svenskt, landstingsägt sjukhus skicka en patient till ett sjukhus i för behandling och betala för detta. Det ger upphov till en import av sjukvårdstjänster. Med offentliga tjänster avses i denna rapport tjänster som helt eller delvis finansieras med skattemedel, oavsett om de levereras av offentliga myndigheter eller privata företag. Internationell handel med sådana tjänster som den offentliga sektorn – i och i andra länder – tillhandahåller kan också ske helt privat. Tjänster som sjukvård, utbildning, omsorg, information, forskning etc. köps och säljs på privata marknader. I rapporten kommer begreppet välfärdstjänster att användas för att beteckna tjänsterna som sådana, oavsett hur de finansieras och av vem de produceras, försäljs och tillhandahålls. Begreppet välfärdstjänster kommer i rapporten att användas på ett sådant sätt att det omfattar alla sorters tjänster som tillhandhålls av den offentliga sektorn. Därmed omfattas även andra tjänster än vård, skola och omsorg, såsom infrastruktur- och kommunikationstjänster, information, forskning, administration, försäkrings- och bevakningstjänster, kultur- och fritidstjänster m.m. Välfärdstjänster kommer då att omfatta fler tjänster än som vanligen förknippas med begreppet välfärd.