sou · GWB354 · 2008-05-16 00:00:00 — Förbudet att lämna ut en uppgift är i regel inte ovillkorligt, utan knutet till ett skaderekvisit som kan vara rakt eller omvänt. Det raka skaderekvisitet innebär att sekretess gäller endast om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs, dvs. en presumtion för offentlighet. Det omvända skaderekvisitet innebär att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada, dvs. en presumtion för sekretess. Vanliga skaderekvisit som anges i sekretessbestämmelserna är skada eller men. Med skada avses ekonomisk skada. Begreppet men avser i första hand integri- tetskränkningar och personligt obehag på annat sätt. Det kan även inbegripa ekonomiska konsekvenser för en enskild. Det finns men om ett utlämnande är till påtaglig nackdel för den berörde. Så kan förhållandet vara även om utlämnandet är fullt rättsenligt och i övrigt acceptabelt.TPF105FPT Det raka skaderekvisitet innebär att skadebe- dömningen kan göras inom ganska vida ramar.TPF106FPT Avsikten är att skadebedömningen i huvudsak ska kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften och att den inte behöver avse en bedömning av skaderisken i ett enskilt fall. Avgörande är om uppgiften är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös, ska den normalt anses falla utanför sekretessen. Skulle uppgiften å andra sidan vara av sådant slag att den lätt kan komma att missbrukas, ska den anses vara omfattad av sekretess. Det omvända skaderekvisitet utgår från att sekretess är huvudregel. Utlämnaren har ett begränsat utrymme för sin bedömning. I praktiken innebär detta att uppgifter inte kan lämnas ut om det saknas kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgiften.TPF107FPT Inom de områden där absolut sekretess gäller behöver det emellertid inte göras någon skadebedömning utan sekretessbedömningen görs i dessa fall enbart med hänsyn till uppgiftens art. Vid prövning av om ett utlämnande av en allmän handling som innehåller personuppgifter kan ske har myndigheten alltid att beakta 7 kap. 16 § sekretesslagen. Bestämmelsen innebär att sekretess gäller för personuppgift om det kan antas att ett utläm- 105TP PT Prop. 1979/80:2 del A s. 83, KU 1979/80:37, rskr. 1979/80:179. 106TP PT Prop. 1979/80:2 del A s. 80 och 81. 107TP PT Prop. 1979/80:2 del A s. 82. nande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med person- uppgiftslagen (1998:204).TPF108FPT Trots att uppgifterna i en allmän handling är belagda med sekre- tess kan handlingen under vissa omständigheter lämnas ut. Sekretess hindrar t.ex. inte att uppgift lämnas till regeringen eller , och sekretess hindrar inte heller att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förord- ning, 14 kap. 1 § sekretesslagen. Även i fall där det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda bryts normalt sekretessen, 14 kap. 3 § sekretesslagen, den s.k. generalklausulen. Sekretess hindrar vidare inte att uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksam- het, 1 kap. 5 § sekretesslagen. Sekretess hindrar heller inte att uppgift lämnas ut i de fall den som sekretessen avser att skydda medger ett utlämnande eller att uppgift lämnas till den som är sökande, klagande eller annan part i ett ärende hos en myndighet, 14 kap. 4 och 5 §§ sekretesslagen. Myndigheters och privata organs behandling av personuppgifter i bl.a. datorer regleras av bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) i den utsträckning det inte finns avvikande bestämmel- ser om detta i någon annan lag eller i en förordning. Avvikande bestämmelser i s.k. särskilda registerförfattningar gäller ofta för behandling av personuppgifter i myndigheters verksamhet. I avsnitt 12X .7X beskrivs närmare den allmänna regleringen av behandlingen av personuppgifter. behöver information från beskattningsverksamhet. I den verksamheten gäller, såvitt är av betydelse för den aktuella informationen, sekretess enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen. 108TP PT En parlamentarisk kommitté överväger om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen bör ändras eller upphävas, dir. 2008:26. Enligt 9 kap. 1 § första stycket sekretesslagen gäller sekretess i myndighets verksamhet, som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestäm- mande av skatt, för uppgift om enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden. Motsvarande sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdataba- sen enligt lagen (2001:181) om behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet (skattedatabaslagen). Med skatt avses, enligt, 9 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen, skatt på inkomst och annan direkt skatt samt omsättningsskatt, tull och annan indirekt skatt. Med skatt jämställs bl.a. arbetsgivaravgift, prisregleringsavgift och liknande avgift. Med verksamhet som avser bestämmande av skatt avses bl.a. bestämmande av preliminär skatt, slutlig skatt och mervärdesskatt. Med verksamhet som avser bestämmande av skatt jämställs verksamhet som avser bestämman- de av pensionsgrundande inkomst. Med verksamhet som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt avses bl.a. taxering för inkomst. Skattesekretessen enligt 9 kap. 1 § första stycket sekretesslagen omfattar inte bara själva taxeringsärendena m.m. utan också t.ex. registerföring och annan verksamhet som har anknytning till förfarandet men saknar ärendekaraktär.TPF109FPT Av styckets andra mening framgår det att sekretess även gäller i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen. Med uttrycket förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen menas att den sekretess som gäller hos den registerförande myndigheten, , blir tillämplig också hos myndigheter som har direktåtkomst, så länge uppgifterna är kvar i databasen. Görs utdrag ur databasen eller används uppgifter ur den på annat sätt i den direktanslutna myndighetens verksamhet, blir de sekretessbestämmelser som kan finnas för denna verksamhet i stället tillämpliga. När uppgifter ur beskattningsdatabasen lämnas ut på medium för automatiserad behandling till annan myndighet är t.ex. inte skattesekretessen tillämplig efter utlämnandet. När ett sådant utlämnande infördes för att skulle kunna bedöma ärenden enligt den numera upphävda lagen (2004:1237) om särskild sjukförsäkrings- avgift, justerades bestämmelsen i 9 kap. 1 § första stycket sekre- tesslagen så att skattesekretessen kom att gälla för de inhämtade 109TP PT Prop. 1979/80:2 del A s. 258. uppgifterna från beskattningsdatabasen också hos Försäkringskas- san i ärende om särskild sjukförsäkringsavgift.TPF110FPT De uppgifter som omfattas av sekretessen är uppgifter om en- skildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretessen i beskattningsverksamhet är enligt huvudregeln absolut, dvs. det finns inte något skaderekvisit. I förarbetena till sekretesslagen angavs det i fråga om valet av styrka hos sekretessen på aktuellt område att man måste eftersträva en lämplig avvägning mellan skydds- och offentlighetsintressena.TPF111FPT De skattskyldigas långtgående plikt att lämna uppgifter om sina förhållanden gav skyddsaspekten en särskild tyngd. Man kunde nämligen inte bortse från att det av den stora mängden skattskyldi- ga skulle upplevas som integritetskränkande att uppgifter i deras självdeklarationer kom till offentligheten, även om en del av dessa uppgifter i och för sig var av tämligen alldaglig beskaffenhet. Insynsintresset kunde tillgodoses genom att man lät processen vid skattedomstol vara offentlig samt att man undantog beslut om taxering och om skatt m.m. från sekretessen. Skattesekretessen enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen är så stark att den även hindrar att den sekretessbelagda informationen berättas för massmedierepre- sentanter för publicering, dvs. sekretessen går före meddelarfrihe- ten enligt grundlagarna. Enligt 9 kap. 1 § tredje stycket sekretesslagen gäller inte sekre- tessen beslut som innebär att skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms samt beslut som innebär att underlag för be- stämmande av skatt fastställs. Det finns dock tre undantag från huvudregeln om att sekretessen inte gäller beslut. De fall där beslut omfattas av sekretess är beslut i ärende om förhandsbesked i taxerings- eller skattefrågor, vissa beslut som har fattats av samt vissa integritetskänsliga uppgifter i beslut i ärenden om trängselskatt. I femte stycket i paragrafen finns det ytterligare undantag från sekretessen. Där föreskrivs det att uppgifter utan hinder av sekretessen får lämnas till enskilda enligt vad som föreskrivs i bl.a. skattedatabaslagen. Det nu anförda innebär att huvuddelen av uppgifterna i den beskattningsdatabas som ska föras enligt skattedatabaslagen omfattas av absolut sekretess. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . 110TP PT Prop. 2004/05:21 s. 55. 111TP PT Prop. 1979/80:2 del A s. 253 ff. Behandling av personuppgifter i beskattningsverksamheten behandling av personuppgifter i sin beskattnings- verksamhet regleras i skattedatabaslagen och i förordningen (2001:588) om behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet (skattedatabasförordningen). Skattedatabaslagen tillämpas vid behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier, 1 kap. 1 § skattedatabaslagen. En enskild har inte rätt att motsätta sig behandling av hans eller hennes personuppgifter som är tillåten enligt skattedatabaslagen. Enligt 2 kap. 1 § skattedatabaslagen ska det i beskattningsverk- samheten finnas en samling uppgifter som med hjälp av automati- serad behandling används gemensamt i verksamheten för de ändamål som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ skattedatabaslagen (beskatt- ningsdatabasen). Beskattningsdatabasens primära ändamål framgår av 1 kap. 4 § skattedatabaslagen. Bestämmelsen är utformad så att i stort sett hela verksamhet inom beskattningsområdet omfattas av ändamålsbeskrivningen. Bestämmelsen omfattar bl.a. informa- tion som behövs hos för fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter och avgifter och bestämmande av pensionsgrundande inkomst. De sekundära ändamålen regleras i 1 kap. 5 § skattedatabaslagen. Av bestämmelsen framgår vilka uppgifter som får tillhandahållas för verksamheter utanför . Enligt bestämmelsen får uppgifter behandlas för tillhandahållande av information som behövs i författningsreglerad verksamhet hos någon annan än för bl.a. fastställande av underlag för samt redovis- ning, bestämmande, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter. Beskattningsdatabasen får enligt 2 kap. 3 § skattedatabaslagen innehålla uppgifter om en fysisk persons identitet, medborgarskap, bosättning och familjeförhållanden. Vidare får databasen innehålla uppgifter om registrering för skatter och avgifter och underlag för fastställande av skatter och avgifter. Med underlag för fastställande av skatter och avgifter avses t.ex. uppgifter som lämnas i deklara- tioner om inkomst eller kontrolluppgifter från arbetsgivare. Vidare får databasen innehålla uppgifter om bestämmande av skatter och avgifter. Härmed avses bl.a. uppgifter om inbetald preliminär skatt och socialavgifter, fastställd slutlig skatt för inkomst av tjänst eller kapital. Bestämmelser som reglerar tillgången till uppgifterna i beskatt- ningsdatabasen finns i skattedatabaslagen, skattedatabasförord- ningen och i sekretesslagen. I förarbetena till den lag som föregick skattedatabaslagen, skat- teregisterlagen (1980:343),TPF112FPT ansåg regeringen att utgångspunkten för utbyte av uppgifter mellan skatteområdet och annat verksam- hetsområde bör vara att de enskilda medborgarna bör kunna utgå från att uppgifter av känslig natur som lämnas för viss verksamhet inte används också för annan verksamhet. Det framhölls att ett uppgiftsutbyte i sådana fall skulle av många kunna upplevas som otillbörligt. Regeringen pekade å andra sidan på att det måste beaktas dels att informationsutbyte mellan myndigheter kan minska den enskildes uppgiftslämnande och statsförvaltningens kostnader, dels att sådant utbyte kan möjliggöra angelägna kontroller. Vid den intresseavvägning som således måste ske bör man, enligt regeringen, inte tillåta uppgiftsutbyte i andra fall än då intresset av utlämnande klart bedöms överväga risken för otillbör- ligt integritetsintrång. Av betydelse är bl.a. frågan hur pass nära de ifrågavarande verksamhetsområdena ligger varandra, i vilken mån uppgifterna är sekretesskyddade hos den mottagande myndigheten samt om det finns möjlighet att i förväg underrätta de enskilda om uppgiftsutbytet. I motiven till skattedatabaslagen uttalade regeringen bl.a. följan- de när det gäller myndigheters inhämtande av uppgifter från andra myndigheters register:TPF113FPT En utgångspunkt bör vara att myndigheter skall kunna utnyttja auto- matiserade förfaranden i sin ärendehantering i största möjliga omfatt- ning, dock under förutsättning att behandlingen av personuppgifter inte medför risk för otillbörligt intrång i enskildas personliga integri- tet. För myndigheter finns vanligtvis särskilda författningar som regle- rar vilka automatiserade register eller andra personuppgiftssamlingar som får föras av myndigheten eller annars på vilket sätt personuppgif- ter får behandlas. I dessa författningar regleras även ändamålen med behandlingen. En myndighet som tar emot uppgifter från andra myn- digheter har vanligen inte rättsligt stöd för att behandla uppgifterna 112TP PT Prop. 1979/80:146 s. 26 f. 113TP PT Prop. 2000/01:33 s. 111 f. annat än i enlighet med de för myndigheten gällande författningarna. Någon risk för att mottagande myndigheter skall behandla person- uppgifter som hämtas in på medium för automatiserad behandling på ett sätt som inte är avsett torde inte finnas. Under förutsättning att den utlämnande myndigheten har möjlighet att avgöra vilka uppgifter som skall lämnas ut saknas det därför enligt regeringens mening an- ledning att reglera när uppgifter får lämnas ut på medium för automa- tiserad behandling. Det finns med andra ord inte några bärande skäl för att i informationsutbytet mellan myndigheter skilja på utlämnande som görs på papper och utlämnande som sker elektroniskt. Om en myndighet får eller skall lämna ut uppgifter till annan myndighet, t.ex. med stöd av sekretesslagen eller andra författningar, bör det således vara upp till myndigheterna att avgöra på vilket sätt det skall göras. Någon reglering av möjligheterna för myndigheterna att lämna ut uppgifter till andra myndigheter på medium för automatiserad behand- ling behövs inte. Utlämnande av uppgifter från beskattningsdatabasen till andra myndigheter på medium för automatiserad behandling har alltså inte reglerats särskilt i skattedatabaslagen. När det gäller direktåtkomst till uppgifter i skattedatabasen finns det däremot en uttömmande reglering i skattedatabaslagen av i vilka fall sådant får förekomma. I fråga om andra myndigheter är det bara och som får ha direktåtkomst till beskattningsdatabasen. Det konstaterades i förarbetena till skattedatabaslagen att det finns flera myndigheter utöver och som regelmässigt behöver tillgång till uppgifter i beskattningsdatabasen, men att dessa behov i de flesta fall torde kunna tillfredsställas genom ett effektivt utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling.TPF114FPT behöver information från Försäkringskas- san som finns i vissa ärenden enligt socialförsäkringslagstiftningen. Sekretessen i socialförsäkringsärenden regleras i 7 kap. 7 § sekre- tesslagen. Av bestämmelsen framgår att sekretess gäller hos i ärende enligt bl.a. lagstiftningen om allmän försäkring för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra person- 114TP PT Prop. 2000/01:33 s. 133. liga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen i socialförsäkringsärenden gäller även för uppgifter i beslut i sådana ärenden. Vid sekretessprövningen enligt 7 kap. 7 § gäller alltså ett rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för offentlighet. Avgörande för om uppgiften kan lämnas ut är om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Av förarbetena framgår det att när det gäller t.ex. uppgifter om enskildas sjukskrivningsperioder torde man som regel ha skäl att anta att det är en sådan risk förenad med ett utlämnande att sekretess ska iakttas. Framför allt gäller det när den som begär uppgiften inte vill uppge ändamålet med sin förfrågan eller uppträ- der anonymt.TPF115FPT I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Socialförsäkringssekretessen enligt 7 kap. 7 § sekretesslagen hindrar inte att den sekretessbelagda informationen berättas för massmedierepresentanter för publicering, dvs. meddelarfriheten enligt grundlagarna tar över sekretessen. Behandling av personuppgifter i socialförsäkringsärenden hanterar stora mängder av personuppgifter om nästan hela landets befolkning. Uppgifterna hämtas in dels från de enskilda själva, dels från andra myndigheter och organ. Uppgifterna behandlas i ett tjugotal s.k. socialförsäkringsregister som tillsam- mans utgör socialförsäkringsdatabasen. Behandlingen av person- uppgifter inom verksamhet regleras i lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäk- ringens administration (SofdL) och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administ- ration. Enligt 1 § SofdL tillämpas lagen vid behandling av personuppgif- ter i verksamhet som gäller socialförsäkringsförmåner samt andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen handläggs av eller (socialförsäkringens administration). 115TP SFSPT 2008:206, se prop. 1979/80:2 del A s. 190. Lagen är tillämplig om behandlingen är helt eller delvis automatise- rad eller om personuppgifter ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av uppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. I 4 § SofdL före- skrivs det att den samling uppgifter som med hjälp av automatise- rad behandling används gemensamt i verksamhet som avses i 1 § utgör socialförsäkringsdatabasen. De primära ändamålen med behandlingen regleras i 7 § SofdL och avser behandling av personuppgifter för tillgodoseende av de behov som finns inom socialförsäkringens administration. Försäk- ringskassan och får således i sin verksamhet behandla personuppgifter om det är nödvändigt bl.a. för att tillgodose behov av underlag som krävs för att den registre- rades eller annans rättigheter eller skyldigheter i fråga om förmåner och ersättningar som nämns i 1 § ska kunna bedömas eller faststäl- las, samt för att handlägga ärenden, 7 § punkt 2 och 4. De sekundära ändamålen anges i 8 § SofdL. Dessa ändamål avser utlämnande av personuppgifter från myndigheter inom socialför- säkringens administration. I 8 § första stycket SofdL anges de ändamål som omfattar utlämnande av personuppgifter till organ utanför socialförsäkringens administration som har direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsdatabasen. Bestämmelsen innehåller tre punkter och avser utlämnande av personuppgifter till , arbetslöshetskassorna, och de för kommunerna och landstingen gemensamma organet för administration av personalpensioner. Av 8 § första stycket punkt 1 SofdL framgår det att personuppgifter som behandlas för de ändamål som anges i 7 § också får behandlas av för tillhandahållande av information som behövs som underlag för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och andra stöd åt enskilda i den verksamhet som bedrivs av Centrala studiestöds- nämnden och arbetslöshetskassorna. I 8 § andra stycket SofdL anges de ändamål som avser utläm- nande till andra organ än de som har direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsdatabasen. Det anges att även får behandla personuppgifter som behandlas för de ändamål som anges i 7 § för att tillhandahålla information utanför den egna myndigheten på grund av bl.a. sådan bestämmelse om skyldighet att lämna ut uppgifter till andra myndigheter som avses i 14 kap. 1 § andra meningen sekretesslagen och sådant medgivande att lämna ut uppgifter som följer av särskilda bestämmelser i lag eller förordning. I 17–20 §§ SofdL finns det bestämmelser om direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsdatabasen. Enligt 17 § SofdL är direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen tillåten endast i den utsträckning som det anges i lag eller förordning. I 18–20 §§ SofdL finns det bestämmelser om att myndigheter och organ får ha direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen samt under vilka förutsättningar deras direktåtkomst får förekomma. , arbetslöshetskassorna, och de för kommunerna och landstingen gemensamma organet för administration av personalpensioner får ha direktåtkomst. När det gäller direktåtkomst för och arbetslöshetskassorna anges det att regeringen meddelar föreskrif- ter om vilka uppgifter direktåtkomsten får omfatta. I 24 och 25 §§ SofdL finns det bestämmelser om sökbegrepp. Känsliga personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen eller uppgifter om lagöverträdelser m.m. som avses i 21 § den lagen får inte användas som sökbegrepp vid sökning i socialförsäkringsdata- basen. Personuppgifter som rör hälsa får dock användas som urvalskriterium vid sammanställningar, om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Lagen om behandling av personuppgifter inom socialförsäkring- ens administration innehåller även bestämmelser om utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling som tar sikte även på svenska myndigheter. Enligt 21 § SofdL får personuppgif- ter i socialförsäkringsdatabasen som får lämnas ut till den registre- rade lämnas ut till denne på medium för automatiserad behandling. Personuppgifter i socialförsäkringsdatabasen får i övrigt lämnas ut på medium för automatiserad behandling endast om det behövs för något av de ändamål som anges i 8 § SofdL, dvs. de sekundära ändamålen. Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet ska i tillämpliga delar gälla också handlingar hos arbetslöshetskassorna i den mån handlingarna hör till verksamheten med prövning av ärenden om arbetslöshetsersätt- ning, 1 kap. 8 § sekretesslagen och bilagan till den lagen. Vid tillämpningen av sekretesslagen jämställs arbetslöshetskassorna med myndigheter. Till ärenden om arbetslöshetsersättning hänförs även ärenden om beräkning av dagpenning som arbetslöshetskas- sorna hanterar för att förenkla ärendehanteringen hos Försäkrings- kassan och . Ärenden om medlem- skap i en arbetslöshetskassa omfattas emellertid inte av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess om inte uppgiften förekommer i ett ärende om arbetslöshetsersättning.TPF116FPT Arbetslöshetskassan kan alltså utan hinder av sekretess till vem som helst lämna ut uppgifter om medlemskap, om kassan vill det. 2007/08:118 föreslås det att reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess från görs tillämpliga hos arbetslöshetskassorna även i verk- samhet som avser prövning av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem. Även om det inte sägs uttryckligen i propositio- nen får det förutsättas att med medlem därvid avses även anslutna till Alfa-kassan. Arbetslöshetsförsäkringssekretessen regleras i 7 kap. 10 § andra stycket sekretesslagen.