sou · GVB367 · 2008-01-01 00:00:00 — uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka med- borgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. har på uppdrag av genomfört en övergripande analys av regeringsformen från ett könsperspektiv. Genomgången har bl.a. syftat till att ge en bild av regeringsformens nuvarande utformning i detta hänseende och ge underlag för vidare överväganden. Uppdraget redovisas i denna rapport. De bedömningar och förslag som presenteras i rapporten är författarens egna. ledamöter har inte prövat och tagit ställning till innehållet i rapporten. Kön och/eller genus................................................................. Regeringsformen och kvinnors och mäns jämlikhet som en mänsklig rättighet ........................................... Folkrätten och mänskliga rättigheter ..................................... EG-rätten och mänskliga rättigheter ...................................... Regeringsformen och mänskliga rättigheter .......................... Formell respektive reell jämställdhet...................................... Likhet och skillnad................................................................... Universalitet och partikuläritet ............................................... Könsneutrala respektive könsspecifika formuleringar........... Offentligt och privat ................................................................ Regeringsformen och jämställdhet.......................................... Regeringsformen ur tre strukturella teman..................... Representation/valsystem........................................................ 5.1.3 Majoritetsval i ? 5.2.1 Representativ demokrati och direkt demokrati .......... 5.2.2 Argument för och emot folkomröstningar ................. 5.2.3 Typer av folkomröstningar i ............................ 5.2.4 Nationella folkomröstningar i ......................... 5.2.5 Valdeltagandet vid allmänna val ................................... 5.2.6 Åsiktsskillnader mellan kvinnor och män ................... Utnämningsmakten/System för tjänstetillsättningar ............ Förslag till fördjupade studier och analyser.................... Tabeller och ..........................................................figurer Denna rapport, som utförts på uppdrag, syftar till att göra en övergripande genomgång av den svenska re- geringsformen ur ett könsperspektiv. Genomgången ska ge en bild av regeringsformens nuvarande utformning i detta avseende samt ge underlag för vidare överväganden under utredningens fortsatta arbete. Ett annat syfte är att mot bakgrund av den övergripande genomgången lämna förslag på områden eller frågeställningar som bör bli föremål för fördjupade studier och analyser. Enligt (Dir. 2004:96) ska en parla- mentariskt sammansatt kommitté göra en samlad översyn av grundlagen. Kommittén ska särskilt inrikta sig på att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka medborgarnas för- troende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. I uppdraget ingår därför att göra en utvärdering och översyn av val- systemet, samt av de bestämmelser som reglerar regeringsbild- ningsprocessen och förhållandet mellan riksdag och regering i övrigt. Uppdraget omfattar även en översyn av folkomröstningsin- stitutet. Kommittén ska vidare utreda frågorna om lagprövning och om det finns behov av en författningsdomstol. I det sammanhanget ska utredningen undersöka om det finns behov av att tydliggöra domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. I kommitténs uppdrag ingår härutöver att se över möjligheterna att öka öppen- heten vid tillsättningar av högre statliga tjänster. I (Dir. 2004:96) hänvisas även till ett uttalande av . Där anges att utgår från att man i samband med en översyn av den svenska författningen gör en analys av den fram- tida maktfördelningen bl.a. utifrån ett könsperspektiv (bet. 2003/04:KU9, rskr. 2003/04:148). Detta uttalande gjordes med anledning av en motion om behovet att tillsätta en utredning som kritiskt granskar och analyserar författningen bl.a. utifrån ett könsmaktsperspektiv (Motion 2002/03:K296 (v)). I motionen an- fördes att vår författning framstår som strikt könsneutral. Den förefaller behandla båda könen lika. Män och kvinnor har formellt samma demokratiska fri- och rättigheter. Men författningen kan emellertid inte ses isolerad från samhället, ett samhälle där jämlik- het i realiteten inte råder mellan kvinnor och män. I motionen an- fördes vidare att ojämlikheten mellan könen inte handlar om likhet eller skillnad utan om makt, om definition av makt och om den orättvisa fördelningen av makt (ibid.). Det förhållandet att kvinnor (som grupp) är underordnade män (som grupp) ställer bl.a. krav på en ny syn på författningen. har bl.a. mot denna bakgrund beslutat att initiera ett arbete med en sådan analys. En översyn av den svenska författningen – regerings- form – utifrån ett könsperspektiv har inte tidigare gjorts i utred- ningssammanhang. Inom ramen för denna rapport har en inventering av forsknings- läget avseende den svenska regeringsformen ur ett könsperspektiv gjorts. Denna inventering visar att det finns få statsvetenskapliga studier om författningen ur ett könsperspektiv. De relevanta studier som finns tillgängliga återfinns i första hand inom den juri- diska forskningen, men även där är förhållandevis begränsad (se 2001 Genusforskning inom juridiken). Här kan särskilt nämnas (1997) , en problematisering av föreställningen om rätten, där rättsfilosofiska frågeställningar belyses ur ett genusperspektiv, (2001) avhandling – en analys av nationell och internationell rätt, där den centrala frågan är vad menas med köns- diskriminering i svensk rätt, samt (2004) avhandling Making Just Rights? om mainstreaming-strategin som grunden för att implementera kvinnors mänskliga rättigheter i internationell rätt. Därutöver kan (1999) avhandling av genus i rätten och samhället, en tvärvetenskaplig studie över svenska kvinnors rätt till jämställdhet i ett formellt jämlikt rättsystem om- nämnas. Genom en analys av företagares jämställdhetsarbete och arbetsdomstolens bedömning av mål om lönediskriminering visar avhandlingen hur sociala normer konstruerar genus på arbetsmark- naden. (1999) avhandling mellan kvinnor och män i EG-rätten, en feministisk analys undersöker könsjämlikhet –1997 på EG-rättens område. Avhandlingen visar hur lagstiftningen som ska råda bot på diskri- mineringen av kvinnor används som medel för att upprätthålla maskulina normer. I antologin inför lagen? 1999) behandlas bl.a. vilka förbud mot könsdiskriminering som finns i internationella konventioner, vilken syn på kön som kom- mer till uttryck i domstolsbehandlingar, samt konsekvenserna av en könsneutral lagstiftning.TPF1FPT En internationell utblick visar på motsvarande resultat. Det finns förhållandevis få statsvetenskapliga studier som explicit behandlar författningar och konstitutionella frågor ur ett könsper- spektiv. Däremot finns vissa studier inom juridiken. Ett viktigt bidrag är antologin (Dobrowolsky & red. 2003), där den konstitutionella utvecklingen i flera länder redogörs för av jurister, rättssociologer och statsvetare. Antologin belyser i första hand kvinnors deltagande i såväl den konstitutio- nella utvecklingen som etableringen av nya politiska institutioner, samt i viss mån konsekvenserna av kvinnors deltagande. Ett annat viktigt bidrag är antologin of Constitutional Jurisprudence (Baines & red. 2005), i vilken jurister belyser författ- ningar ur ett komparativt perspektiv. Inget nordiskt land ingår i jämförelsen, däremot den franska, spanska och tyska konstitutio- nen. Därutöver bör även juristen och professorn omnämnas. Hon har publicerat flera verk om konsti- tutionella frågor. Det mest aktuella bidraget är Are Women Human? : and other international dialogues (2006). 1TP PT För tidigare studier se även (1978) Kvinnans rättsliga och sociala ställning i –1976, (1979) Kvinnor och rätt, samt , och (1990) Kvinnors rätt. har explicit analyserat betydelsen av hur konstitutioner formuleras.TPF2FPT Internationella forskare framhåller särskilt den sydafrikanska konstitutionen som ett föredöme när det gäller jämställdhet (Dobrowolsky & red 2006, Baines & red. 2005, 2006). Inom ramen för grundlagsutredningens upp- drag har jag följaktligen gjort en övergripande analys av denna konstitution. Istället för att presentera slutsatserna från denna analys i ett separat avsnitt, har analyserna arbetats in i löpande text. Det finns ett förhållandevis rikt utbud av statsvetenskaplig forskning om representation/valsystem ur ett könsperspektiv. Däremot är utbudet begränsat när det gäller statsvetenskapliga studier ur ett könsperspektiv om personvalssystemet, folkomröst- ningar och utnämningsmakten/systemet för tjänstetillsättningar. Den mest relevanta forskningen inom dessa områden diskuteras i kapitel 5. Denna rapport inleds med en kort beskrivning av rapportens centrala begrepp. Begreppen kön, genus, intersektionalitet samt mainstreaming ges särskild belysning. Därefter följer en analys av regeringsformen med särskild betoning på regeringsformens kapitel 1 Statsskickets grunder, kapitel 2 Grundläggande fri- och rättig- heter, kapitel 3 , kapitel 6 Regeringen, kapitel 7 Regeringsarbetet, kapitel 8 Lagar och förordningar, samt kapitel 11 Rättskipning och Förvaltning. Denna analys finns i kapitel tre till fem. Kapitel 3 utgår från den teoretiska diskussionen om kvinnors och mäns jämlikhet som en mänsklig rättighet. Inledningsvis beskrivs mänskliga rättigheter som de definieras i den internatio- nella folkrätten och EG-rätten. Därefter analyseras i vilken utsträckning mänskliga rättigheter inkorporerats i den svenska regeringsformen. Denna analys är primärt beskrivande till sin karaktär och syftar till att ge läsaren en bakgrund till de internatio- nella rättssystem som är en del utav. 2TP PT Se även (1987) Womens : An introduction to Feminist , (1989), Feminism and the of , samt (1988), . I kapitel fyra diskuteras jämställdhetsbegreppet och dess olika definitioner och innebörder. Mot bakgrund av sex analytiska kate- gorier analyseras vilken syn på jämställdhet som karaktäriserar den svenska regeringsformen. Denna analys är primärt problema- tiserande till sin karaktär och syftar till att ge läsaren analytiska verktyg för att kritiskt diskutera regeringsformen. I kapitel fem analyseras regeringsformen ur tre strukturella teman: representation/valsystem, folkomröstningsinstitutet, samt utnämningsmakten och systemet för tjänstetillsättningar. I det första avsnittet görs en specialstudie om kvinnorepresen- tation. Detta avsnitt består av fyra delar. Inledningsvis analyseras kvinnorepresentationen i i relation till valsystem. Där- efter diskuteras kvotering som en metod för att få en jämnare balans mellan kvinnor och män i beslutsfattande församlingar. Därpå följer en diskussion om eventuella konsekvenser för kvinno- representationen i riksdag vid en förändring av valsystem. Sist analyseras personvalsinslaget ur ett könsperspektiv. I det andra respektive tredje avsnittet analyseras folkomröst- ningsinstitutet samt utnämningsmakten ur ett könsperspektiv. Sammantaget tar kapitel fem genom sin analys av valsystemets effekter på kvinnorepresentationen, folkomröstningsinstitutet, samt utnämningsmakten särskilt fasta på om att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen. Rapporten avslutas med förslag på områden eller frågeställ- ningar som bör bli föremål för fördjupade studier och analyser under utredningens fortsatta arbete. I direktiven för denna övergripande genomgång anförs att en analys av regeringsformen ska göras ur ett könsperspektiv. I det följande görs en översiktlig redogörelse för begreppet kön och dess rela- tion till andra centrala begrepp såsom genus och intersektionalitet. Avsnittet avslutas med en diskussion om begreppet mainstrea- ming. 2.1Kön och/eller genus Kön och genus är centrala begrepp inom det forskningsfält som brukar sammanfattas under beteckningen genusforskning.TPF1FPT Olika forskare använder begreppen på olika sätt. T.ex. har den ameri- kanska antropologen (1975) gjort en distinktion mellan kön och genus (sex/gender), enligt vilken kön (sex) hän- visar till biologiskt kön och genus (gender) till socialt kön. Medan kön är givet och beständigt representerar genus det konstruerade och kulturellt varierande och därmed det som går att förändra. Andra forskare såsom filosofen (1990) menar att även kön är föränderligt och varierande. Vad kön är och innebär är i lik- het med genus kontextuellt bestämt. Under 1960-, 1970- och användes i första hand begreppet kön eller kvinno- och könsforskning. Denna tidiga genusforskning handlade generellt om att lyfta fram kvinnor i sammanhang där de tidigare varit dolda eller bortglömda. 1TP PT För en redogörelse för kön- och genusbegreppen, se Gothlin 1999. Se även 2002, 2001, samt 1998. För aktuell läsning om genusforskning, dess frågor och villkor, se t.ex. (2002, 2003) och red. (2004). ningen handlade om vad som brukar benämnas kompletterande forskning – add women and stir. Tilläggsforskning, dvs. att fylla luckor i kunskapen därför att genus (oftast kvinnor) inte synlig- gjorts inom ämnet, kan ses som ett första steg i begreppsutveck- lingen. Den teoretiska utvecklingen i den statsvetenskapliga kvinno- och könsforskningen dominerades av ett patriarkatsperspektiv. Detta perspektiv belyste särskilt repro- duktionen av en mansdominerad samhällsordning och hade kopplingar till marxistisk forskning. Forskningen handlade i första hand om kvinnors aktiviteter utanför den etablerade politiken, t.ex. kvinno- och fredsrörelsen. genusforskning har generellt i större utsträckning än den tidigare uppmärksammat bägge könen i relation till varandra och maktaspekten dem emellan. innebär därmed ett tydligare fokus på de uppfattningar om könen och relationen dem emellan som konstrueras i samhället och de konsekvenser det får på såväl individuellt som strukturellt plan. Termen genus infördes således för att kunna dra en skiljelinje mellan det sociala och kulturella från det biologiska. Den teoretiska utvecklingen inom området visar dock att det blivit mindre givande att göra dessa indelningar. Genom att vidhålla åtskillnaden mellan kön/natur (biologiskt givet) och genus/kultur (socialt konstruerat) riskerar man att fastna i egna kategoriseringar i stället för att granska och kritisera dem. Av detta skäl talar allt fler forskare om genus om allt som rör relationen mellan kvinnor och män. Flera nordiska forskare använder likväl begreppet kön. De menar t.ex. att det är onödigt att översätta engelskans gender med genus, eftersom det svenska ordet kön redan betyder både det som sex och det som gender betyder på engelska. Andra anser att makt- aspekten eller den politiska sprängkraften försvinner om begreppet genus ersätter mer vardagliga och politiskt mer förståeliga begrepp som kvinnor eller kön. Vissa menar att genusbegreppet tillsammans med uttrycket mainstreaming allt mer kommit att användas i den etablerade politiken och därmed delvis förlorat sin kritiska potential. Förskjutningen från s.k. kvinnofrågor till s.k. genus- frågor kan leda till att maktperspektivet förblir i bakgrunden (2002). Genussystem, genuskontrakt, genusordning Vidare kan genusbegreppet användas för att analysera relationerna kulturellt bestämda könskategorier och hur de hanteras politiskt och rättsligt. Historikern har utvecklat teorin om genussystem, ett system som förklarar hur relationen mellan kvinnor och män utrycks och återskapas på samhällets olika nivåer (SOU 1990:44 Demokrati och Makt i , 2001). Genussystemet bygger på två grundläggande principer eller logiker: isärhållandets princip och den manliga primat. Principen om isärhållande går ut på att relationen mellan kvinnor och män dikotomiseras. Kvinnor och män betraktas som två olika varelser, som hör hemma i olika sfärer och som bör beblanda sig så lite som möjligt med varandra. Detta resulterar i en könssegregering. I symbios med den första principen finns den andra principen – principen om den manliga . Den innebär att det som upp- fattas som manliga egenskaper och sysslor värderas högre än de egenskaper och sysslor som faller inom den kvinnliga sfären, vilket leder till hierarkisering. Enligt har varje historisk tid sitt specifika uttryck för genussystemet. Hon talar om ett genus- kontrakt för att visa på variationer och rum och systemens föränderlighet. Enligt kan 1990-talets karakte- riseras av en genusordning där män dominerar och har tolknings- företräde. Ordningen upprätthålls genom att genuskategorierna hålls isär och görs olika. Filosofen och queerfeministen har kritiserat den konventionella uppdelningen i kön (biologi) och genus (socialt förvärvade egenskaper) och menar i stället att kön är lika socialt konstruerat som genus (, 1993). Enligt kan inte kvinnlighet respektive manlighet med självklarhet kopplas samman med det biologiska könet. Kvinnlighet kan lika väl hänföras till en individ med en manskropp, precis som manlighet kan hänföras till en individ med en kvinnokropp. Hon menar att en manlig dragshowartist uppvisar ett lika konstruerat genus som en kvinna som spelar upp sin kvinnlighet. Sociologen och statsvetaren menar att kön ofta associeras med den stabila naturliga kroppen som genus placeras ovanpå och Men som och påtalar: Snarare än att anta detta scenario, menar , bör vi även undersöka hur könet skapas. (2005 sid. 115). Enligt är kön en imitation av de kulturella och sociala konstruktionerna kvinna och man – det är en imitation av en imitation. När vi härmar dessa konstruktioner – när vi iscensätter genus i tal och handling – utför vi en performativ akt. Kön är således inte något som är, utan något som skapas. Sammanfattningsvis kan det konstateras att genus är ett mång- facetterat begrepp och att det bland forskare råder olika åsikter om termen genus och andra relaterade begrepp. En minsta gemen- samma nämnare är emellertid att genus är socialt och kulturellt skapat och att det är genusforskningens uppgift att undersöka hur det ser ut och vad det innebär. Att forska ur ett genusperspektiv innebär framförallt att problematisera genus. Begreppet intersektionalitet är ett analysverktyg som fokuserar på skärningspunkten mellan olika maktordningar som baseras på kön, klass, etnicitet, ras, ålder, sexualitet, etc. Det hänvisar till det kom- plexa och dynamiska samspelet mellan sociala kategorier såsom kön, klass, etnicitet, ålder och andra olikhets/skillnadsskapande kategorier och hur relationen mellan dem skapar maktordningar i olika situationer och sammanhang. Poängen är inte att lägga till en variabel efter en annan, utan snarare att analysera hur olika makt- ordningar konstruerar varandra, hur de kan försvaga och förstärka varandra, respektive komplettera och konkurrera med varandra (2005). Begreppet intersektionalitet har sitt ursprung i s.k. black feminism och myntades av Kimberle Crenshaw (1989, 1993) dels för att visa på de olika former av diskriminering som färgade kvinnor kunde utsättas för – både sexism och rasism i samhället (strukturell intersektionalitet) – och dels som en kritik mot den feministiska och den antirasistiska rörelsen för att inte erkänna att svarta kvinnors identitet och villkor formades av både kön och ras (och andra faktorer) (politiskt intersektionalitet). En intersektionell ansats innebär således att såväl identiteter som strukturella mönster av inkludering och exkludering formas av fler än en faktor. I introducerade intersektionalitetsbegreppet av ekonom- historikern de los , kulturgeografen och sociologen (de los , 2002, 2005). För dem är intersektionalitet såväl ett analytiskt begrepp som ett emancipatoriskt projekt för att synliggöra det motstånd som finns mot maktutövningar och för att utmana maktsitueringar inom feministisk teoribildning och kunskapsproduktion. Stats- vetarna och har i sina resonemang av intersektionalitetsbegreppet lyft fram behovet av problematisera vad vithet som norm innebär för feministisk kunskapsproduktion (Carbin & Tornhill 2004). Begreppet intersektionalitet har anammats av den Europeiska Kommissionen. Kommissionen understryker att denna integrerade ansats ska ses som ett nödvändigt steg mot ökad jämställdhet, bl.a. genom att på ett mer effektivt sätt kunna åtgärda diskriminering som baseras på flera grunder (se t.ex. , Article 13). Begreppet har även inkorporerats av den internationella folkrätten. för mänskliga rättigheter klargör att stater måste adress the ways hur discrimination against women is often intertwined with discrimination on other grounds (, General 28, Equality of rights between men and women (article 3) UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1 /Add.10 (2000).) I för jämställdhet (2006–2010) anförs vidare att det är viktigt att bekämpa diskriminering på flera grunder av invandrarkvinnor och kvinnor som tillhör etniska minoriteter (Kommissionen, En färdplan för jämställdhet 2006–2010). Mainstreaming är det engelska ordet för jämställdhetsintegrering och har sedan kvinnokonferensen i varit en central strategi för flera länder för att befrämja ökad jämställdhet. Begreppen jäm- ställdhetsintegrering infördes i 1999 och ingår i EU:s nya vägvisare för jämställdhet åren 2006–2010. Jämställdhetsinte- grering innebär att ett jämställdhetsperspektiv ska finnas med i allt offentligt arbete där beslut fattas och resurser fördelas. Enligt definition utgör jämställdhetsintegrering (om)organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg i processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet. Enligt regeringens definition innebär jämställdhetsintegrering för regeringen att varje statsråd ansvarar för att målsättningarna för jämställdhet uppfylls inom deras eget politikområde samt att ett av statsråden ansvarar för samordning och uppföljning av jämställd- hetspolitiken (Nya vägar: organiseringen av jämställdhetsarbetet i , 2004, Jämställdhetsintegrering i – fokus för arbetet 2006, 2005). För innebär det att ett jämställdhetsperspektiv ska finnas med i alla steg av beslutsprocesserna inom samtliga politikområden och att ansvaret för detta ligger inom respektive politikområde (ibid.).TPF2FPT 2TP PT Se 2007, Gender Mainstreaming in the EU Member States, , för en analys av genomförandet av jämställdhetsintegrering på regeringskanslinivå i EU:s medlemsländer. 3Regeringsformen och kvinnors och mäns jämlikhet som en mänsklig rättighet I detta kapitel redogörs för de viktigaste överenskommelserna om kvinnor och mäns jämlikhet som en mänsklig rättighet i den inter- nationella folkrätten och EG-rätten. Därefter följer en redogörelse om hur kvinnor och mäns jämlikhet som en mänsklig rättighet ut- trycks i den svenska regeringsformen. Kapitlet avslutas med en diskussion om hur(uvida) doktrinerna om mänskliga rättigheter inkorporerats i regeringsformen. Avsikten med denna redogörelse är att kort beskriva det internationella regelverket som har anslutit sig till och därmed är en del utav. 3.1Folkrätten och mänskliga rättigheter Att kvinnor och mäns jämlikhet är en grundläggande mänsklig rättighet är ett relativt nytt fenomen. Det framhölls i stadga, som skrevs under i . har jämlikhet som en mänsklig rättighet skrivits in i såväl internationella överenskommelser, konventioner och deklarationer som nationella författningar. Nedan redogör jag för de viktigaste internationella överenskommelserna.TPF1FPT 1TP PT Avsnittet bygger på bl.a. Amnéus 2005, red. 1999, Kouvo 2004, Lerwall 1999, 2001. Se även Mänskliga rättigheter. Kvinnors rättigheter (2002), samt red. (1995).