sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Det har dock visat sig att t.ex. SIS standarder om informationssä- kerhet endast i begränsad utsträckning når småföretagen; endast högst av dem som köper dessa standarder tillhör kate- gorin småföretag med upp till tio anställda (enligt uppgift från SIS). Ett exempel på i vilken utsträckning statliga myndigheter, kommuner och landsting använder etablerade standarder ges i stu- dien Användbarheten och tillgängligheten hos statliga webbplatser som genomfördes av dåvarande . Studien undersökte, med hjälp av en konsult, hur myndigheter följde Web Accessibility Initiatives () rekommendationer. är ett initiativ inom det internationella konsortiet W3C, och upp- draget är att tillsammans med organisationer världen över arbeta för en tillgänglig webb. var en av anledningarna till att tillgänglighets- center tog initiativ till en svensk version av WAI:s rekommenda- tioner, tillsammans med Statskontoret, det svenska och . Initiativet ledde till att Statskontoret tog ansvar för att tillsammans med bl.a. tillgänglighetscentret ta fram Vägledningen för 24-timmarswebben 2.0, som antogs av dåva- rande . Därefter har mycket hänt hos statliga myndigheter och på andra främst offentliga webbplatser. Vägledningen kom (2007) ut i en ny version – nu med Verva som ansvarig myndighet. Verva har också regelbundna uppföljningar av tillgängligheten (se Vervas webbplats). Sammantaget kan man konstatera att tillgängligheten till offent- liga webbplatser har förbättrats väsentligt , även om det fortfarande finns mycket kvar att göra. 11.5.2Förvaltningsansvar för existerande standarder (av olika slag) med relaterade behov av införandestöd Standardiseringsarbetet handlar om en hel kedja med insatser – att initiera och utveckla standarder där sådana behövs, att medverka till att dessa standarder sprids och används samt att förvalta de stan- darder som utvecklas. Med de standarder, gemensamma kravspecifikationer etc. som myndigheter ansvarar för följer också att förvaltningsansvaret är klart definierat, eftersom myndigheterna inte räknar med att någon annan än de själva har förvaltningsansvaret. När standarderna utvecklats i ett samarbete mellan den offentliga sektorn och mark- naden kan frågan om arbetsfördelningen i de olika momenten dock vara oklar. En fråga som hänger samman både med utveckling och använd- ningen av standarder är vilken kompetens som finns och krävs i standardiseringsfrågor. saknas i stor utsträckning kunskaps- förmedling om och förståelse för standarder vid universitet och högskolor, trots att behovet är stort, framför allt bland verksam- hetsansvariga personer inom hela den offentliga sektorn. Kun- skapshöjande insatser bör antagligen ske i nära samarbete med standardiseringsorganisationerna. 11.5.3Utvecklingen av standarder och relationen till standardiseringsorganisationerna, i första hand SIS Som framgått av detta betänkande finns det många standardise- ringsorganisationer internationellt sett. De organisationer som måste stå i centrum för den offentliga sektorns uppmärksamhet när det gäller IT-standarder, och då framför allt för e-förvaltningen, är SIS i och på den europeiska nivån. är en av tre organisationer som erkänts av EU och SIS är, tillsammans med två andra organisationer, på motsvarande sätt formellt erkända på den svenska nivån. Frågan om de mest effektiva formerna för samverkan mellan stat, kommun och landsting å ena sidan och SIS å den andra har ställts i ett antal utredningar och rapporter sedan 1980-talet.TPF18FPT Eftersom IT-standarderna har så stor betydelse för e-förvaltningen har dessa frågor väckts igen i samband med vår utredning. Utredningen har tittat närmare på de formella relationerna mellan myndigheter och SIS och vad som gäller enligt lagen om offentlig upphandling (). Som framgått av kapitel 3 har Standardiseringsråd (SSR), som består av företrädare för regering och näringsliv erkänt SIS, SEK och ITS. Vart och ett av dessa tre organ har sina tydligt avgränsade verksamhetsområden; de konkurrerar inte – och ska inte konkurrera – med varandra eller med utländska nationella standardiseringsorgan. En svensk statlig myndighet som överväger att antingen initiera ett nytt standardiseringsprojekt eller delta i ett redan pågående projekt ska normalt sett vända sig till det standardi- seringsorgan som är verksamt inom just det området, eftersom endast det standardiseringsorganet kan leverera den efterfrågade tjänsten – en formell standard. Tjänsten, som i så fall består av att tillhandahålla den administ- rativa ramen kring en standardiseringsprocedur, kan direktupp- 18TP PT De viktigaste utredningarna är: Hänvisning till standard. Förhållandet mellan myndighetsföreskrifter, standarder och SIS-märkning av produkter. Hänvisning till standard – som standardiseringsorganen ser det. Synpunkter på betänkande års standardiseringsutredningen. Standardiseringens roll i EFTA/EG-samarbetet. Betänkande av utredningen om statens insatser för standardiseringens utveckling, (Åslings utredning). Effektivisering av standardiseringsverksamhetens organisation i . Styrgrupp (med som ordförande) tillsatt av . 1993– 1994. Standardiseringen och staten – konsekvenser av standardiseringens nya organisation. Effektivare stöd till standardiseringen. Förslag till strategi och struktur för standardiseringen i inför 2000-talet. Utredningsman och styrgrupp (ordförande ). Strategi för främjande av svenskt inflytande i internationell standardisering. handlas utan krav på att SIS ska lämna anbud (, 6 kap. 2 b § tredje punkten), eftersom verksamheten bedrivs med ensamrätt. är det uppenbart att relationen mellan myndigheter och SIS inte kan ha formen av upphandling med syftet att åstad- komma en formell standard, eftersom en sådan utvecklas som ett samarbete mellan ett antal aktörer som representeras i en teknisk kommitté som administreras av SIS. Däremot kan SIS åta sig upp- drag, som ett led i förberedelser för en formell standard eller lik- nande. Myndigheternas samarbete med de nationella standardiserings- organisationerna kan beskrivas som att myndigheterna kommer överens med t.ex. SIS om att delta i ett standardiseringsprojekt till- sammans med andra intressenter. Denna form skiljer sig från den form använder, nämligen mandatering med finansiering till standardiseringsorganet. I åtminstone Informa- tionstekniska standardiseringen (ITS) och förmodligen även i Svensk Elstandard (SEK) kommer förslagsställare (myndigheter eller andra intressenter) och standardiseringsorganet överens om att starta ett gemensamt arbete där nästan allt arbete utförs av intressenterna. Det arbetssättet håller nere de extra kostnaderna för att starta ett nytt projekt, vilket i sin tur möjliggör att de administ- rativa kostnaderna kan hållas relativt låga. Intressenterna kan å sin sida vara beredda att betala för standar- diseringsorganets arbetssätt, röstregler, kontakt med små och medelstora företag, användarrepresentation, översättning till svenska, direktmedlemskap eller svenska delegationer, deltagare från universitet och högskolor, gratis standarder, affärsmodeller m.m. Myndigheternas användning av SIS tjänster Det pågår en diskussion om huruvida de statliga myndigheterna använder SIS tjänster optimalt. Det kan finnas hinder av olika slag som minskar myndigheternas intresse för att vända sig till SIS. Ett hinder har redan berörts ovan, nämligen att en part inte ensidigt kan kontrollera tidsplanen vid öppen standardisering och därför kan få svårt att säkerställa leverans enligt t.ex. regeringens tidsplan. Ett problem som upplevs exempelvis av och är att myndigheters hänvisning till standarder i sina föreskrifter innebär att man tvingar aktörer att betala för anskaffning av stan- darder för att kunna följa föreskrifterna. De hinder som myndigheterna kan uppleva för att anlita SIS kan bidra till att man väljer andra vägar i standardiseringsarbetet. Ovan har vi nämnt alternativet med en standardiseringsliknande process inom den egna myndigheten, eventuellt tillsammans med vissa kommuner. Det bör dock observeras att även en sådan kan vara anmälningspliktig enligt 98/34-direktivets regler, om den standard eller specifikation som skapas kan vara ett handelshinder. Det finns också andra vägar, särskilt inom specialiserade professio- ner, t.ex. revisions- och redovisningssektorn, eller annat funge- rande internationellt samarbete, ibland i form av konsortier, som gör att standarder kan etableras internationellt. Några exempel på detta har getts i kapitel 6, t.ex. UN/CEFACT, SFTI (Svefakturan), HR-XML (AMS) och XBRL (). Det finns dock flera sektorer där myndigheterna har ett ganska omfattande samarbete med SIS, t.ex. inom sektorn geografisk information (, , etc), vård- och omsorgssektorn, skolsektorn, tekniska sektorer och säkerhetsområdet. SIS finansieringsmodell har framförts som ett problem i våra intervjuer. Frågan om en förändring, och eventuellt en ombalanse- ring, av finansieringskällorna går visserligen utanför IT-standardi- seringens och därmed vår utrednings område, men eftersom finan- sieringsfrågan i intervjuer med standardiseringens användare kommer upp som ett av de stora upplevda problemen, har vi inte kunnat undvika att orientera oss något. En grov bild av hur SIS intäkter fördelar sig visar att av SIS totala inkomster kommer från försäljning av stan- darder (böcker m.m.), utbildning och konsultuppdrag, från projektavgifter för deltagande i tekniska kommittéer och lik- nande och finansieras med statsbidrag. Våra intervjuer visar att myndigheter och småföretag upplever utgifterna för såväl deltagande i standardiseringsprocessen som förvärv av standarder som höga, ibland avskräckande höga. Eftersom båda dessa poster representerar huvuddelen av SIS intäktskällor verkar problemet olösligt, så länge det är fråga om ett nollsummespel, dvs. minskning av utgiften för det ena inte utan vidare kan finansieras med en ökning av utgiften för det andra. En svårighet för SIS är dock att intressenterna på många områden ofta är många och små. Om dessa aktörer skulle finansiera hela processen för att möjlig- göra gratis tillgång till standarderna skulle det grovt räknat kunnat leda till att dagens deltagandeavgifter fördubblas. Det kostar både tid och pengar att uppfylla önskemål från t.ex. småföretagens sida om förbättrad tillgång till standarder. Medlemmar i standardise- ringsorgan kan själva vara med och påverka arbetet i organisatio- nen, men till slut är det alltid fråga om medlemmarna är beredda att betala högre avgifter eller om kunderna är beredda att betala mer för standarderna. En variabel som är svårare att kvantifiera är aktörernas egen arbetskraft som deltagare i tekniska kommittéer och liknande. Med all säkerhet är denna kostnadspost sammantaget större än t.ex. aktörernas deltagandeavgifter, som enbart täcker kommittéarbetets kostnader för ledning och administration, men kostnader för eget deltagande uppstår ju även om aktörerna genomför en informell eller intern standardisering. Vidare bör kostnaderna för deltagande jämföras med de intäkter eller minskade kostnader som aktörerna kan få som resultat av genomförd standardisering. Det verkar med andra ord som om resonemang om aktörernas deltagandekostnader tycks bygga på en ofullständig bild av faktiska kostnader i olika alternativ. Oavsett detta är det viktigt att påpeka problemet med finansiering särskilt för mindre organisationer (dit även små kommuner kan räknas), t.ex. kostnader för att tillsätta experter i syfte att delfinansiera samhällets behov av standardise- ring. Olika länder och standardiseringsorganisationer har olika prin- ciper, vilket visar att det finns alternativa möjligheter. I vissa länder där standardiseringsarbetet inte är så etablerat på marknaden är statsbidragen större än i . Problemet med upplevda höga kostnader för standarder som man måste ha enligt hänvisning i olika föreskrifter, skulle behöva undersökas noggrannare. Det vore av rättssäkerhetsskäl önskvärt om den offentliga sektorns företrädare och SIS kunde komma överens om särskilda avgiftsprinciper i samband med sådana hän- visningar. I tidigare kapitel har vi behandlat IT-standarders betydelse för EU:s inre marknad och för regelsystemet, för att säkerställa att nationella standarder och myndighetsföreskrifter inte skapar natio- nella handelshinder. Vi har även behandlat behovet av förbättrad samordning av den svenska beredningen inför EU-besluten. Vidare har vi studerat olika aspekter av IT-standardernas sam- band med e-förvaltningen och hur den offentliga upphandlingen behandlats, under med Verva som ett redskap på myndighetsnivån. Grundstommen i denna del är det ansvar som varje statlig myndighet, kommun och landsting har för att använda IT-standarder i sin egen verksamhet. Detta kapitel har syftat till att försöka bredda bilden av de poli- cyfrågor som aktualiseras i samband med IT-standardisering i offentlig sektor. Tillsammans kommer dessa olika aspekter att kräva kompetens och resurser i större utsträckning än nu och delvis nya funktioner. Den näringspolitiska dimensionen har diskuterats, dvs. undvi- kande av inlåsning hos leverantörslösningar och användningen av öppna standarder i offentlig förvaltning utifrån ett konkurrens- främjande perspektiv samt främjande av innovationer och småfö- retagsamhet med hjälp av IT-standarder. Vidare har begreppsstandardiseringen diskuterats som inte enbart är en IT-fråga utan en fråga som får tillspetsad betydelse som en absolut nödvändig förutsättning för en fortsatt utveckling av e-förvaltningen. Vi har identifierat ett behov av en övergripande funktion, för monitoring av hela standardiseringsarbetet, vilket har starka sam- band med den roll som Standardiseringsråd har. Det finns flera frågor som har mycket nära anknytning till stan- dardiseringsorganisationerna, särskilt SIS – t.ex. arbetsfördelningen mellan myndighetsintern standardisering och formell standardise- ring, spridning, införandestöd, tillgänglighet och förvaltning av IT- standarder samt kompetensfrågor. Det gäller nu att utforma en tydlig arbetsfördelning för att alla dessa frågor ska komma till sin rätt. 12 Samordning och organisation 12.1Tidigare utredningar m.m. om central samordning Central samordning och formerna för denna har varit ett allt mer återkommande diskussionsämne i olika utredningar vi gått igenom och fram till . Nedan refererar vi kort- fattat denna diskussion som en bakgrund till våra egna övervägan- den om samordningens former. I en rapport om samhällets grundinformationTPF1FPT föreslogs följande samordningsåtgärder: En särskild förordning tas fram om samhällets grundläggande information. Förordningen bör definiera området, kräva att informationen ska göras tillgänglig på ett enhetligt sätt i elek- tronisk form samt peka ut tre ansvariga myndigheter – Lant- mäteriverket, och Riksskatte- verket. En samverkansgrupp bildas av dessa myndigheter. Särskilda rutiner införs för departementen i anslutning till bud- getprocessen i . En arbetsgrupp inom () bildas med upp- drag att lämna förslag på hur arbetet inom RK organiseras. En gemensam standard fastställs med sikte på en enhetlig terminologi för ovannämnda informationsansvariga myndig- heter för att möjliggöra ett informationsutbyte inom och utom förvaltningen. 1TP PT En arbetsgrupp inom : Samhällets grundläggande information. Remissvaren på utredningen visar en bred uppslutning kring idén om ökad samordning, såväl på myndighets- som regeringskansli- nivå, men det är i stor utsträckning oklart vad remissinstanserna egentligen menar med samordning. Det går inte heller att utläsa i vilken utsträckning myndighe- terna vill ha tvingande regeringsbeslut, utom möjligen vad gäller som uttalat förespråkar sådana. Däremot vill alla ha samordning i , vilket förmodligen betyder att myndigheterna vill delta i en samordningsprocess på regeringsnivå. Man kan i remissvaren bl.a. se skillnader i synen på hur långt samordningen ska drivas. Några vill standardisera den offentliga förvaltningens system hela vägen nerifrån och upp, såväl teknisk plattform som begrepp, enligt något slags integrationsprincip. Andra begränsar sig till gemensamma begrepp samt gränssnitt för att garantera interoperabilitet. Resultaten av utredningsförslagen måste betecknas som magert. Någon förordning tillkom inte som en direkt följd av arbetsgrup- pen, inte heller någon formell samverkansgrupp mellan de tre myn- digheterna eller någon arbetsgrupp i . De tre myndigheterna fortsatte sitt informella samarbete, även om en bristande harmonisering av standarder fortfarande komplicerar kommunikationen mellan vissa av dem. Vad som vidare hände var att e-nämnden inrättades , vilken var administrativt knuten till Statskontoret. Nämnden hade ett samordningsansvar och föreskriftsrätt för att skapa enhetlighet inom e-förvaltningen. Dessa uppgifter fördes över till den då nybildade förvaltningspolitiska myndigheten och i samband med detta lades e-nämnden ner. nyttjade inte sin föreskriftsrätt under sina två verksamhetsår. Vidare bildades med representanter för ett antal offentliga instanser. Rådet är begränsat till geodatafrågor, med uppgift att vara rådgivande till Lantmäteriet. Den samordning som inträffat har alltså skett successivt och utifrån konkreta ärendetyper. 12.1.2Digitala tjänster – hur då? slutbetänkande Digitala tjänster – hur då? (SOU 2003:55)TPF2FPT innehöll följande förslag om bred samordning inom det offentliga standardiseringsområdet: Regeringen bör initiera ett handlingsprogram för informations- standardisering och utse en förhandlingsman som utarbetar former för samverkan och finansiering av gemensamma insatser i kontakt med viktiga näringslivsbranscher. Möjligheterna till punktvis informationsstandardisering bör uppmärksammas och olika initiativ för att skapa informations- plattformar bör stödjas både av statsmakterna och av näringsli- vets branschorgan. En interdepartemental beredningsprocess för gemensamma utvecklings- och investeringsfrågor bör inrättas i . var blandad när det gäller en ökad central samordning av standardiseringsarbetet. Interdepartemental samverkan tillstyrks däremot i allmänhet, men det finns även flera tunga motståndare; , och analys () befarade t.ex. en ökad central styrning av tjänsteut- vecklingen. Detta visar hur svårt det är att skilja standardiserings- frågorna från tjänsteutvecklingen, där det decentraliserade ansvaret för tjänsteutvecklingen gör att standardbesluten lätt blir en mer eller mindre oavsiktlig konsekvens av verksamhetsbeslut. KTH förordade en svensk samordning av allt deltagande från svensk sida i internationella standardiseringsorganisationer, vilket till viss del påminner om vårt uppdrag att förbättra samordningen av beredningen av de svenska ärendena inför EU:s standardisering. Däremot har inte regeringen uttalat sig för en samordning av det svenska deltagandet i alla internationella standardiseringsorganisa- tioner. Ansvaret för deltagande i dessa är fördelat på olika myndig- heter beroende på vad saken gäller. I övrigt förordade sektorsvisa avtal och en central arena, dock inte centralt beslutsfattande, allt i enlighet med den svenska förvaltningsmodellen. Man framförde även ett behov av centralt metodstöd, särskilt för de små myndigheterna. 2TP PT Digitala tjänster – hur då? 12.1.3Statskontorets, e-nämndens och Vervas diskussion om central samordning av e-förvaltningen Vi har även gått igenom en serie promemorior från Statskontoret (2002–2004), e-nämnden (2005) och Verva (2006), vilket ger oss möjlighet att följa en attitydförskjutning till frågan om central samordning. Författarna till dessa texter strävar efter att balansera de IT- och förvaltningspolitiska perspektiven mot varandra Slutli- gen hamnar man i övertygelsen att det är nödvändigt med en över- gripande IT-arkitektur för hela förvaltningen. Enligt Statskontoret ()TPF3FPT sker avvägningen mellan å ena sidan principen om självständigt ledda myndigheter och självstyrelse och å andra sidan behovet av en aktör som förmår att ta ett samlat ansvar och möjlighet för det offentliga att uppträda som en sammanhållen enhet. Man ville dels åstadkomma förvalt- ningsgemensamma regler för det elektroniska informationsutbytet, dels tillhandahålla verksamhetsoberoende basfunktioner. I en följande promemoria ()TPF4FPT beskrev Statskontoret att dess samverkan med dåvarande (), () och () förändrat förutsättningarna för att utveckla nya tjänster. Gemensamma standarder utvecklas, en infra- struktur för identifiering och signering etableras och centrala rättsliga hinder undanröjs. Vidare nämndes några exempel på informationsstrukturering (ar- kitekturer) inom vissa sektorer, t.ex. rättsinformationssystemet, AMS Platsbanken samt Studera.nu. behövdes, menade , en övergripande samordning kombinerad med rådgivning. Berörda myndigheter behövde komma överens om grundläggande, XML-baserade tekniska standarder för struktu- rerat informationsutbyte och man borde centralt fastställa några grundläggande tekniska principer för hur informationsutbytet skall gå till och ett regelverk med huvudprincipen att peka ut informa- tionsansvariga myndigheter inom olika sektorer. Statskontoret (2003)TPF5FPT hävdade senare att så gott som samtliga myndigheter efterfrågar en tydligare styrning från regeringens sida. 3TP PT Statskontoret. Framställning med förslag till åtgärder för en sammanhållen elektronisk förvaltning. 2002–04–03. 4TP PT Statskontoret. Utveckling av 24-timmarsmyndigheter. 5TP PT Statskontoret. Samverkande 24-timmarsmyndigheter – Sammanhållen elektronisk förvaltning. Man efterfrågade en dialog med regeringen och om hur regeringens övergripande mål skall tillämpas i respektive myndighet vad gäller e-tjänsterna. konstaterade att det mesta av myndigheternas strategier och planer fortfarande skedde i ett stuprörstänkande, dvs. inom ramen för det egna verksamhetsmandatet. Förklaringen enligt dem var reglerna för kostnadsfördelningen. I rapporten aviserade Statskontoret även bildandet av , vilken inrättades fr.o.m. . Nämndens uppgift var att ta fram gemensamma stan- darder och gemensamma tjänster för de statliga myndigheternas elektroniska kommunikation. I promemorian Den offentliga förvaltningen i e-samhället. (2004)TPF6FPT förde Statskontoret fram begreppen nätverksförvaltning och arkitektur som nyckelbegrepp. Den tveksamhet till en bred arkitektur som fanns 2002 hade nu försvunnit. Vidare föreslog Statskontoret att valtning (som inrättats) borde besluta om ett ramdokument – e- – som skulle styra och väg- leda det fortsatta arbetet med att utforma förvaltningens elektro- niska processer och strukturer. Detta är ett förslag som fortfarande (2007) upprepas, nu från Verva. De aktuella punkter som föreslogs utifrån arkitekturen var: interaktion mellan olika förvaltningsenheters verksamhets- och informationssystem den offentliga förvaltningens informationshantering tillgången till förvaltningsgemensamma funktioner och resurser. Vad gäller nätverksförvaltning och nätverksfunktioner konstatera- des att det fanns en skillnad gentemot länder med en annan för- valtningstradition än den svenska och även finska (sida 31): I länder med en centralistisk förvaltningsmodell utvecklas nätverks- funktionerna ofta till ett omfattande gemensamt förvaltningssystem som begränsar myndigheternas möjligheter att utforma egna förvalt- ningssystem på ett optimalt sätt, och som begränsar utrymmet för in- novativa lösningar. Det finns en betydande risk för att sådana synsätt 6TP PT Den offentliga förvaltningen i e-samhället. Diskussionsunderlag om en arkitektur för en modern nätverksförvaltning. Statskontoret (2004:27). får ett genomslag i de gemensamma europeiska lösningarna. bör därför aktivt verka för att gemensamma europeiska regler begrän- sas till vad som behövs för att skapa ett fungerande gränsöverskri- dande förvaltningsnätverk. I en rapport till e-nämndenTPF7FPT (2005) konstaterade föl- jande: Standarder skall naturligtvis användas när så är möjligt, men de löser sällan hela problemet.