sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — I allmänhet finns det en liten risk för att höjda avgifter till det offentliga medför att de drabbade företagens bärkraft försämras och att det i sin tur leder till färre arbetstillfällen. Förslaget om kemikalieavgifterna innebär att den höjs för några få företag, i vissa fall , men att avgifterna sänks för det stora flertalet (under rubriken framgår att avgifterna för dessa bli 300 000–). Avgiftssystemets konstruk- tion medför en differentiering av avgiften till förmån för de som tillverkar eller importerar små mängder. Vår bedömning är att det föreslagna avgiftssystemet snarare främjar sysselsättningen än motverkar den, genom att det totala avgiftsuttaget blir lägre och att företag med små mängder inte blir hämmade genom höga avgifter. Avgiften för den nationella prövningen av bekämpningsmedel höjs vilket kan ge en effekt av minskad lönsamhet hos företagen. Det kan finnas en viss risk att några av de mer betalningssvaga företagen kan komma att slås ut, vilket därmed innebär färre arbetstillfällen. Vår bedömning är resurstillskottet Kemikalie- inspektionen får kommer att förbättra ansökningarnas handlägg- ningstid och gör att företagen kan starta försäljningen tidigare. Avgiften för prövning av verksamt ämne föreslås inte ändras i annat avseende än att biologiska bekämpningsmedel ska subven- tioneras. Detta kommer inte att belasta de andra företagens avgiftsnivåer, varför sysselsättningen hos dem inte kommer att påverkas. De företag som erhåller subventionen ges chans att etablera sig på marknaden och kan därför komma att innebära att tillskott av arbetstillfällen. Den enskilde medborgaren blir normalt inte föremål för prövning och tillsyn och betalar inte några avgifter för det. Men det är den slutlige konsumenten som betalar kostnaden för det som produ- cerats, varför det ligger i dennes intresse att det offentligas verk- samhet kan utföras så effektivt och resurssnålt som möjligt. I det avseendet är inte avgifter för prövning och tillsyn något undantag. De förslag vi lämnar i utredningen ska ge bättre förutsättningar för en effektivare och mer ändamålsenlig kemikalietillsyn Detta innebär att det pris som konsumenten i slutänden betalar delvis kommer att finansiera en effektivare och mer resurssnål kemikalie- tillsyn . Enskilda ansöker normalt inte om prövning av bekämpnings- medel och påverkas därför inte av dessa förändringar. Vårt förslag syftar till att bl.a. stödja biologiska bekämpningsmedel som om de visar sig vara verksamma och uppfylla kraven i prövningarna kan komma enskilda till nytta. Våra förslag påverkar inte målen för jämställdhet och integration och ger inga effekter på sysselsättningen. 8Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll Lagstiftning är ett betydelsefullt styrmedel på kemikalieområdet och en förutsättning för att kunna nå målet Giftfri miljö. Av samma skäl är det angeläget att lagstiftningen får genomslag. Då bör de flesta kunna förstå den. Alla företag hanterar kemikalier av något slag, de flesta män- niskor kommer i kontakt med dem, privat och/eller yrkesmässigt, och kemikalierna riskerar att förr eller senare hamna i vår gemen- samma miljö. Ska alla kunna förstå och följa reglerna måste de vara begripligt utformade och praktiskt tillämpbara. Men reglerna på kemikalieområdet är många, ofta mycket detaljerade och svår- tolkade. Regelmassan och dess komplexitet tycks öka kontinuer- ligt, inte minst som en följd av hur EG-rätten utvecklas. Det är svårt att överblicka vad som gäller när samma sakfråga kan vara reglerad på helt olika sätt från flera lagstiftningar och det är oklart hur reglerna är förenliga med varandra. I utredningen har vi gett exempel på situationer som både enskilda och tillsynsmyndigheter kan hamna i. Resultaten från tillsynsmyndigheternas projekt, liksom vår egen utvärdering av hur säkerhetsdatabladen fungerar (eller inte fun- gerar) när dessa uppfyller lagkraven, visar på svårigheter i prak- tiken. EG-rätten växer ofta fram genom arbete i arbetsgrupper med experter på det aktuella sakområdet. Ovanpå detta tillkommer för- handlingar och kompromisser mellan , minister- Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll Slutprodukten blir en mix som blir svår för enskilda att förstå och att rätta sig efter. Länsstyrelser och kommuner har ofta erfarenheter av att tillämpa reglerna på både stora och små företag och av att integrera tillsyn över flera lagstiftningar . Centrala verk är oftast specialiserade. Vi har fått synpunkter från länsstyrelser och kom- muner om att deras erfarenheter inte tas till vara, de centrala verken arbetar isolerat. Ska behoven av tillsyn slippa svälla bortom vad som kan vara rimligt att finansiera med offentliga medel eller avgifter, kan kontroll av efterlevnad dessutom behöva läggas ut på ackrediterade organ (se bilaga 3). Men det förutsätter en tillämpbar och tydlig lagstiftning. Därför bör en sådan ansats finnas redan under lag- stiftningsprocessen. utreds ofta tillsyn och tillämpning långt efteråt. Då är praktikerna redan överspelade. Små företag ska följa samma komplexa regelmassa som de stora företagen. Medan stora företag har goda möjlighet att delta i eller att bevaka lagstiftningsprocessen, saknar ofta små företag sådana möjligheter. Den färdiga lagstiftningen träffar företag med anställ- da som oftast inte är experter. Problemen kan illustreras med den förvirrade begreppsvärld som EG-rättsliga dokument levererar kring viktiga begrepp som utsläppande på marknaden, vara, produkt, artikel, bered- ning, blandning, preparat m.fl. Varje dokument har sin egen definition och definierar samma begrepp på olika sätt eller samma sak med olika begrepp. Till detta kommer en lång rad naturveten- skapliga facktermer. Företag och tillsynsmyndigheter ska följa och tillämpa alla. Begreppen stämmer inte alltid med det allmänna språkbruket. Vad som definieras som en vara i en lag kan vara en kemisk produkt i en annan eller en förpackning i en tredje. Exempelvis har det i vägledningsarbetet för Reach hävdats att en skrivare till en dator är en vara och gemene man betraktar troligen även skrivarpatronen som en vara, men patronen är förmodligen en förpackning. Det beror på att avsikten är att bläcket (kemikalien) i den ska komma ut. Som en följd av detta skulle i så fall en vanlig kulspetspenna också kunna vara en förpackning liksom en fyrverkeripjäs. På grund av ett EG-direktiv är fyrverkeripjäsen dock en vara enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll Ett annat exempel är reglerna om säkerhetsdatablad. Bladen ska vara utformade i syfte att tillfredsställa allas behov och därmed de tillfredsställer få. Ett tredje exempel är när regler om kemiska produkter (allt oftare harmoniserande direktverkande förordningar), utan hänsyn till platsspecifika förhållanden och konsekvenser för enskilda börjat tränga sig in på områden som tidigare omfattats av lagstiftning av helt annan typ (minimidirektiv eller nationella regler) och som tar platsspecifika hänsyn. Ökad samverkan och behov av en övergripande utvärdering och diskussion Vi menar att det kan behövas en övergripande europeisk utvär- dering av hur det går att tillämpa och genomdriva regelmassan som rör kemiska produkter samordnat. En bedömning av varje rättsakt för sig räcker inte. Utvärderingen bör utföras av andra än de myndigheter och experter inom gemenskapen som varit med om att arbeta fram dem, exempelvis av universitet. Det behövs även en diskussion om hur framkomlig vägen är att fortsätta öka lagstiftningens komplexitet och omfattning på nu- varande sätt. Det kan behövas en samlad europeisk strategi för hur de olika slagen av lagstiftningsinstrument (minimidirektiv, harmo- niserande direktiv, EG-förordningar) ska användas och hur de ska mixas för att samspela med varandra på kemikalieområdet. Med allt ökande handel och ett ökat flöde av kemiska ämnen, som möts med allt mer lagstiftning på nuvarande sätt, erhålls annars en allt oformligare regelmassa. har tagit upp frågan om regelbördan i sin utvär- dering av miljömålen under avsnittet om strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Rådet menar att åtgärder för att nå miljö- målen måste i högre utsträckning än tidigare vidtas utan att öka regelbördan.TPF1FPT Utveckling går mot ökad styrning från EU. Det gäller också tillsynen (se nedan). Ökar även styrningen av tillsynen i varje enskild rättsakt utan hänsyn till tillsynen som helhet, kan resultatet i förlängningen bli en både svårtillämpad och svårkontrollerad regelmassa med svag styreffekt. 1TP PT Miljömålen – nu är det bråttom, 2008, s. 258. Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll 8.1.1Reach och kommande översyner Reach innehåller artiklar om när olika delar av förordningen ska ses över. Den primära nyttan med förordningen är att den tvingar fram kunskaper och en förmedling av information om kemiska pro- dukter. Men i Reach finns även artiklar som berör platsknutna frågor på både områdena yttre miljö och arbetsmiljö. Förordningen gör anspråk på att reglera frågor som annan EG-rätt (och i även nationell lagstiftning) redan reglerar i mer eller minde utsträckning. När de olika delarna av Reach ses över enligt den beslutade tidtabellen är det därför viktigt att förordningen ses i sitt samman- hang. Det är nödvändigt att alla slags kompetenser medverkar i översynen. Det gäller exempelvis kompetens som rör fysikalisk- kemiska egenskaper, platsknutna frågor och platsknuten tillsyn, arbetsmiljö och yttre miljö samt information och kommunikation. Se över begreppsdefinitioner i Reach Företagen som distribuerar kemiska produkter utan att lagra dem omfattas inte av definitionen av distributörer i Reach. Som en följd av detta är det tveksamt om sådana företag omfattas av kraven på säkerhetsdatablad. Inte heller anges distributörer av varor i definitionen i Reach av distributörer eller aktörer i distributionskedjan. Det är därmed tveksamt om de omfattas av skyldigheterna i artikel 33. Vi finner det viktigt att definitioner ändras så att systemet med krav på information uppåt i distributionskedjan blir komplett. Ökad handel och förmedling av kemiska produkter via Internet utan att befatta sig fysiskt med de kemiska produkterna blir annars ett sätt att undkomma kraven i Reach. 8.1.2Bättre regler om säkerhetsdatablad Det saknas översynsregler i Reach om säkerhetsdatabladen. De brister som ingressen till tidigare direktiv uttryckte medvetenhet om har ännu inte lett till förändring. Vi finner det vara behövligt att se över reglerna, trots frånvaro av översynsregler. Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll I hyr företag in konsulter för att kunna förstå den lagreglerade informationen om kemikalier och hur de ska hantera dessa. I andra länder, exempelvis i , har myndigheterna rätt att tvinga företagen att hyra konsulter för samma sak. Kunskapen om bristerna i säkerhetsdatabladen fanns långt innan reglerna fördes in i Reach. Ändå är en fungerande överföring av information är en nyckelfaktor i Reach. Reglerna bör ändras så att bladen har en möjlighet att fungera från kommunikationssynpunkt. Vid en översyn bör expertkompe- tens i form av kommunikatörer och informatörer balanseras mot jurister, kemister och andra naturvetare. Med mer ändamålsenliga regler om säkerhetsdatablad vore det också värt att undersöka om Reach bör reglera att certifierade personer med erforderlig kompetens ska kontrollera bladen innan primärleverantörer får släppa ut den kemiska produkten på mark- naden. Väl utformade och kompetent gjorda säkerhetsdatablad minskar sannolikt behoven av tillsyn över bladens kvalitet. 8.1.3Informationskrav om ämnen i varor Nuvarande regler i Reach om att ett företag ska lämna ut efterfrågad information om ämnen i varor är ett viktigt steg framåt. har vi kunnat konstatera att bestämmelsens utformning gör den svår att tillämpa och beivra. Spridningen av kemiska ämnen via det ökande varuflödet är viktigt att kunna komma till rätta med. Kemikalieinspektionen föreslog 2004 ett system för hälso- och miljöinformation om varors innehåll av farliga kemiska ämnen.TPF2FPT Vi anser att frågan om infor- mation är viktig, dels för att företagen själva ska kunna ta ansvar och dels för att samhället ska kunna ingripa om det behövs. De nuvarande reglerna i Reach om information om ämnen i varor bör förbättras så att de blir lättare att tillämpa. 2TP PT Information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen, Kemikalieinspektionens rapport 6/04. Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll 8.2Öka den politiska styrningen Vi ser det som nödvändigt att den politiska styrningen ökar över vilka regler som förhandlas fram, hur dessa utformas och över processen att arbeta fram dem. Flera centrala verk liksom tilläm- pande myndigheter, under den centrala nivån, behöver involveras i processen, exempelvis genom krav i deras regleringsbrev. Vi bedömer att det också är viktigt att regeringen styr den strategiska samordningen av den operativa tillsynen. Det går inte att förvänta sig att flera centrala verk, 21 länsstyrelser och 290 kommuner och som var för sig prioriterar självständigt från olika utgångspunkter ska kunna samordna sig strategiskt utan en samordnande styrning av åtminstone de statliga myndigheterna. Styrbehovet blir extra viktigt om det riskerar att uppstå kon- kurrens mellan tillsynen av varor (enbart platsknuten tillsyn av varor är avgiftsfinansierbar) och tillsynen av kemiska produkter (både platsknuten tillsyn och produkttillsyn av varor är avgifts- finansierbar). Platsknuten tillsyn bedrivs av enbart länsstyrelser och kommuner. Styrbehovet är viktigt också om de samlade resurserna för tillsyn ska samverka effektivt. Vi menar därför att regeringen bör styra de statliga myndig- heterna konsekvent under för att tillsyn och lagtillämp- ning ska kunna motverka ett ökande problem med spridning av farliga ämnen via varor. I sin tur bör de statliga myndigheterna kunna tillsynsvägleda kommunerna i syfte att ge viss påverkan på kommunala prioriteringar. Operativ tillsyn av varor kan bidra till att motverka att farliga ämnen från kemiska beredningar som är tillverkade i infogas i varor i senare produktionsled och hamnar i kretsloppet. Vi anser därför att regeringen via regleringsbreven bör styra kemika- lietillsynen så att; -Kemikalieinspektionen ökar sin operativa produkttillsyn över begränsningsregler av formulerares utsläppande på marknaden av kemiska produkter. Denna bör Kemikalieinspektionen främst bedriva med hjälp av förordnad personal på länsstyrelserna. Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll -länsstyrelserna bedriver platsknuten tillsyn över begränsnings- reglerna av formulerarnas användning av kemiska produkter. -länsstyrelserna tillsynsvägleder kommunerna i konkreta regio- nala projekt för platsknuten tillsyn över begränsningsreglerna av sådana formulerare som faller under kommunalt tillsynsansvar. Resultatet följs upp av länsstyrelserna och vidarerapporteras till . -tillsynsvägleder länsstyrelser och kommuner om den platsknutna tillsynen över begränsningsreglerna i samarbete med Kemikalieinspektionen. Tillsynen bidra till att motverka att farliga ämnen i varor som är tillverkade i andra länder hamnar i kretsloppet. Via regleringsbrevet styr regeringen även så att; -Kemikalieinspektionen ökar sin marknadskontroll (produkt- tillsyn) i butiksledet av sådana varor som omfattas av begräns- ningsregler om innehållet av farliga ämnen. Denna kan myndig- heten utföra med sin fast anställda personal. -Kemikalieinspektionen ökar sin produkttillsyn över begräns- ningsregler och av dem som för in varor till från andra länder, bland annat utifrån resultaten från marknadskontrollen. Myndigheten tar hjälp av för att bevaka vilka företag som för in sådana varor. Även denna kan Kemikalieinspektionen bedriva med sin fast anställda personal. och Kemikalieinspektionen bör sammanställa och utvärdera resultaten från den samlade tillsynen efter exem- pelvis och rapportera detta till regeringen. Styrningen bör ske via regleringsbreven för Kemikalieinspek- tionen, och länsstyrelserna. Det första steget bör vara att och Kemikalieinspektionen arbetar fram en kort plan för genomförandet i samarbete med länsstyrelserna så att de olika tillsynsmomenten kommer i rätt ordning och går att planera och budgetera för. Planen bör i princip bestå av en tidtabell med uppgifter om vem som gör vad, hur och när i samverkan med vem. Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll 8.3Förtydliga rollfördelningen mellan medlemsstater och Echa och klargör registreringsunderlagens status Vi har i avsnitt 2.11 redovisat att Echa ansvarar för att kontrollera registreringsunderlagen i vissa avseenden och kvaliteten på dessa för av de inlämnade underlagen. Trots kontrollansvar kan inte Echa ingripa rättsligt mot dem som brustit eftersom tillsynen är nationell. Den nationella tillsynsmyndigheten har å den andra sidan ingen skyldighet, och kanske inte ens möjlighet, att på egen hand utföra kontroll och genomdriva rättelse av sådant som är ålagt Echa. Det är också otydligt vilken status informationen i registreringsunderlagen har vid tillämpningen av övriga delar av Reach och annan lagstiftning. Det går inte att säga klart i vilken utsträckning registreringsunderlagen är bindande vid bedömningar av exempelvis klassificering och informationen i säkerhetsdatablad. Vi menar att frågan om överstatlighet och ansvar för att ingripa bör göras tydligt. Antingen är ansvaret Echas och deras kontroll av , eller en annan procentsats, uttrycker den politiskt satta ambitionsnivån som är rimlig för det europeiska samhället att finansiera. Eller, bör det göras tydligt att alla ambitionsnivåer över Echas är nationella. Bör ambitionsnivån gälla bör nationella tillsyns- myndigheter som huvudregel ingripa enbart på Echas begäran. Då läggs ett tydligt ansvar på företagen för och det nationella kostnadsansvaret för tillsyn blir tydligt. Är ambitionsnivån nationell bör medlems- staternas tillsynsmyndigheter ingripa på Echas begäran för att bistå i Echas kontroll av sina . Myndigheterna bör sedan kunna ingripa gentemot alla registreringsunderlag, klassificeringar, exponeringsscenarier och säkerhetsdatablad. Detta bör framgå av lagstiftningen. Ett sådant system lägger ett ansvar på företagen, men medlemsstaterna bestämmer ambitionsnivån på kontrollen. Oavsett fördelningen av ansvaret är det nödvändigt att klargöra vilken status registreringsunderlaget ska ha vid tillämpningen av andra regler. Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll 8.4Tillsynens organisation möter nya behov Som vi belyst tidigare i utredningen utvecklas lagstiftningen åt det hållet att olika delar av regelverket reglerar samma slags frågor. EG- rätten tycks allt mer reglera både produktfrågor och platsfrågor och inslagen av överstatlighet ökar. har pekat på svagheter i den svenska tillsynsorganisationen. Andra aspekter på utvecklingen som påverkar tillsynen är den ökade handeln med kemiska produkter och varor, men också handeln med avfall. Tillsynen ska kunna bedrivas mot aktörer längs handels- och distributionsflöden över administrativa gränser och nationsgränser, men varje tillsynsmyndighets ansvar omfattar ett begränsat geografiskt område av vilka de flesta är små. är under översyn och ett förslag disku- teras om inrättande av regioner med tillsyn under statligt ansvar i huvudsak. Här ingår frågan om miljötillsynen och huvudmanna- skapet för denna. Kommunerna svarar för den kostnadsmässigt dominerande insatsen i miljötillsynen.TPF3FPT En utgångspunkt i den utredning som granskat är att påverkan från EU kommer att fortsätta öka . Ett uttryck för detta är den uppmärksamhet på effektivt genomslag av reglerna som utvidgningen av unionen har väckt och de 27 medlemsstaternas olikheter. Förslaget om ett minimikriterier för tillsyn och om straffbestämmelser på miljö- området är exempel på detta. Ett annat uttryck är institutionella reformer i EU. Här nämns nya EU-myndigheter med ökade krav på rapportering som exempel. Sammantaget anser utredningen att det svenska medlemskapet i allt högre grad påverkar tillsynen. Man lyfter även fram nytänkandet i och förändringarna mot färre regioner samt EU:s regelförenklings- arbete (better regulation). uppfattade också att EU inom flera områden ställer ökade krav på medlemsländerna att respektera EG-rätten, vilket innebär ökade krav på den svenska organisationen för kontroll av regelefterlevnad.TPF4FPT (SOU 2004:100) tog upp samma tema. Vi har samma uppfattning som utredningarna ovan. 3TP PT Granskning i statens tjänst (SOU 2002:14) avsnitt 5.5.1 och Tillsyn (SOU 2004:100), s. 14 och 83. 4TP PT Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) s.251. Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll Myndighetsstrukturen för miljötillsynen har inte setts över som helhet och prövats mot nya tiders behov. Väsentliga delar av kemi- kalietillsynen går inte att bryta loss från övrig miljötillsyn. Det finns helt nya aspekter att beakta än dem som gällt historiskt. Hur nationell central, regional och miljötillsyn ska knytas till ökad överstatlig styrning av miljötillsynen över en allt komplexare och mer integrerad lagstiftning är en sådan aspekt. En annan är hur detta ska förenas med lokal förankring och planering. Vi anser att regeringen kan behöva överväga att se över hela tillsynsorganisationen på miljöområdet. 8.5Förbättra kraven på återrapportering EU ställer i sina rättsakter krav på medlemsstaterna att rapportera hur länderna har införlivat lagstiftningen. Krav ställs också på regelbunden rapportering av resultat från tillämpningen. Reach fordrar att rapporterar om tillämpningen av Reach till vart femte år.TPF5FPT Den första rapporten ska lämnas . Denna ska innehålla resultaten från offentliga inspektioner, den övervakning som genomförts, de påföljder som föreskrivits och andra åtgärder samt beskriva vårt tillsynssystem och införda sanktioner. Vissa delar av tillsynen över Reach föreslår vi ska vara decentra- liserad till kommunerna. Ett av flera skäl är att det inte går att bryta loss tillsynen av kemikalier från annan miljötillsyn. Ska en förändring ske på den punkten måste tillsynen ses över i sin helhet. Oavsett utfall av en sådan översyn ställer en ordning med decentra- liserat tillsynsansvar krav på fungerande återrapportering för att som nation ska kunna visa hur Reach och annan EG-rätt genomförs. Utredningen som granskat (SOU 2008:62) tar upp frågan om svag återrapportering inom tillsynsvägledningen. Det försvårar att beskriva konsekvenser av förslag som rör tillsynen utan att ha tillgång till data om objekt, ansvarsfördelning, kostnader, intäkter etc. Den här utredningen har fått samla in uppgifter om tillämpning. fick fick samla in motsvarande uppgifterTPF6FPT. Tillsyns- utredningen hade behov av liknande data. 5TP PT Artikel 117. 6TP PT SOU 2005:59 avsnitt 4.3. Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll slår att ansvaret för miljötillsynen ses över. Sker en sådan översyn lär samma behov av data om kostnader, avgifter, omfattning i form av antal objekt, mängd utförd tillsyn etc. återkomma. Det finns med andra ord återkommande behov av olika slags data som rör tillsynen. I 9 § tillsynsförordningen finns regler som gör det möjligt för en tillsynsvägledande myndighet att föreskriva om återrapportering från länsstyrelser och kommuner. Bemyndigandet är dock avgrän- sat till sådana uppgifter och information som de centrala verken behöver för sin tillsynsvägledning. Det omfattar inte vad en behörig myndighet enligt en viss rättsakt behöver för att kunna ställa samman information som ska ha. Upp- draget som behörig myndighet behöver inte sammanfalla med det tillsynsvägledande uppdraget. Behoven av data kan dock helt eller delvis sammanfalla.