sou · GVB376 · 2008-01-01 00:00:00 — Det förhållandet att leverantörerna nu får en skyldighet att lagra trafikuppgifter och att myndigheterna därför i praktiken inte bara behöver hoppas på, utan t.o.m. kan lita på, att de historiska uppgif- terna finns kvar , är inte en omständighet som innebär att bestämmelserna behöver förändras. Avvägningen av vad som är allvarlig brottslighet påverkas således i princip inte av leve- rantörernas förmåga att leverera utifrån en begäran om utläm- nande av trafikuppgifter och inte heller av att de brottsbekämpande myndigheterna kan förväntas att i något ökad utsträckning än begära och därmed få ut trafikuppgifter som man även tidigare haft rätt att få ut men som varit utplånade. De nuvarande reglerna innebär att trafikuppgifter endast kan lämnas ut för brott som är minst lika allvarliga som de brott som anges när utlämnande enligt en europeisk arresteringsorder kan ske. Det innebär att trafikuppgifter lämnas ut till de brottsbekäm- pande myndigheterna endast om det brott som ska utredas med tillgång till uppgifterna är lika allvarligt som de brott som kan för- anleda att svenska medborgare lämnas ut enligt arresteringsordern. Om förutsättningarna för myndigheternas tillgång till trafikuppgif- terna gjordes snävare skulle det innebära att trafikuppgifter inte skulle kunna användas i brottsbekämpningen i samma utsträckning som och i många fall till oacceptabla konsekvenser för möjlig- heterna att bekämpa allvarliga brott. Det skulle kunna med- Myndigheternas tillgång till trafikuppgifter föra att själva syftet med lagringen av trafikuppgifter inte uppnåd- des. Det förhållandet att lagringen ger en mer förutsebar tillgång till trafikuppgifter ändrar inte heller innebörden i den avvägning mellan brottsbekämpningsintresset och integritetsskyddet som lig- ger bakom de nuvarande reglerna. Vi bedömer därför att det inte finns något behov av att förändra de bestämmelser som gäller för att de brottsbekämpande myndigheterna ska få begära ut tra- fikuppgifter. Inte heller finns det skäl att i anledning av lagringen av trafikuppgifter göra någon förändring av de övriga grundläggan- de förutsättningarna för metoderna. Uppgifter om abonnemang (kataloguppgifter) ska enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK lämnas ut till brottsbekämpande myndigheter om fängelse är föreskrivet för brottet och det kan för- anleda annan påföljd än böter i det enskilda fallet. Det är uppgifter som leverantörerna i stor omfattning lagrar och som ofta är nödvändiga för att identifiera abonnenten eller den registre- rade användaren. Dessa uppgifter kan alltså lämnas ut vid misstanke om mindre allvarliga brott än vad som nämndes. Uppgifterna ska lagras enligt direktivet om lagring av trafikuppgifter. Om det skulle införas ett krav på att denna typ av uppgifter en- dast skulle få lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna vid allvarligare brottslighet, skulle det medföra en avsevärd försäm- ring från brottsbekämpningssynpunkt. Många av de brott som upp med hjälp av uppgifterna skulle inte ha samma för- utsättningar att bli utredda . Liksom när det gäller ut- lämnande av övriga uppgifter till de brottsbekämpande myndighe- terna, har den reglering av förutsättningarna för utlämnande som gäller lagts fast efter en bedömning av proportionalitetskravet enligt regeringsformen, och direktivet om integritet och elektronisk kommunikation. Denna bedömning änd- ras enligt vår mening inte av det förhållandet att lagringen av upp- gifterna blir en skyldighet . Vi anser därför att ett ge- nomförande av direktivet, som överlåter åt medlemsstaterna att avgöra för vilka brott de lagrade uppgifterna ska få användas, inte motiverar en ändring av bestämmelsen om utlämnande av sådana uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation. Myndigheternas tillgång till trafikuppgifter 11.6Ska det finnas undantag för utlämnande av uppgifter i vissa fall? I 36 kap. 5 § RB finns bestämmelser om vad som brukar kallas frå- geförbud, alltså det förhållandet att personer med s.k. särställning inte får höras som vittnen i vissa fall. Det rör exempelvis advokater, läkare, tandläkare, präster och journalister. En särskild fråga är om lagringen av trafikuppgifter bör föra med sig några begränsningar i möjligheten för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till trafikuppgifter som har anknytning till sådana yrkesutövare. Det är tekniskt omöjligt och dessutom olämpligt av integritets- skäl att införa ett system där det vore förbjudet för leverantörerna att lagra trafikuppgifter som kan knytas till personer som omfattas av bestämmelsen. I stället blir frågan om det ska finnas begräns- ningar för de brottsbekämpande myndigheterna i möjligheten att få ut sådana uppgifter. finns inga begränsningar när det gäller att knyta ett beslut om hemlig teleövervakning till en person som i vissa fall omfattas av 36 kap. 5 § RB. Personen kan vara skäligen misstänkt själv, eller så kan det finnas synnerlig anledning att anta att en misstänkt har ringt till eller på annat sätt kontaktat denne (se 27 kap. 20 § RB). Inte heller finns det något krav på att uppgifter ska förstöras av de brottsbekämpande myndigheterna om det t.ex. visar sig att en misstänkts teleadress har kontaktat en advokats teleadress (utan att teleövervakningen var knuten till advokatens teleadress). I detta avseende finns det med andra ord inget skydd för den s.k. klientsekretessen , dvs. det förhållandet att någon har haft kontakt med en advokat. Det kan i övrigt nämnas att det inte finns några begränsningar när det gäller att verkställa hemlig teleavlyssning rörande dessa per- soner, med undantag för telemeddelanden mellan en skäligen miss- tänkt och dennes försvarare. Enligt 27 kap. 22 § RB ska avlyssning- en avbrytas om det framkommer att det är fråga om ett sådant meddelande. De upptagningar och uppteckningar som finns ska då förstöras i de delarna. Som framgått finns inte heller några begränsningar i detta avse- ende i fråga om utlämnande enligt lagen om elektronisk kommuni- kation. Redan i samband med att hemlig teleövervakning infördes dis- kuterades vilket skydd som skulle finnas för bl.a. de yrkeskategori- er som omfattas av 36 kap. 5 § RB. Regeringen ansåg att det inte behövdes något undantag för verkställighet av tvångsmedlet utan Myndigheternas tillgång till trafikuppgifter menade att en uttryckligt reglerad proportionalitetsprincip var till- räcklig (prop. 1988/89:124 s. 26 ff.). Det anges numera i 27 kap. 1 § tredje stycket RB att bl.a. hemlig teleövervakning får beslutas en- dast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat mot- stående intresse. I den bedömningen måste givetvis ingå sådana faktorer som vilka typer av uppgifter och hur stor uppgiftsmängd som begärs ut liksom en persons särställning enligt 36 kap. 5 § RB. Utrymmet för domstolen att knyta ett beslut om hemlig teleöver- vakning till personer med sådan ställning är alltså mycket begränsat (jfr prop. 1988/89:124 s. 28). Till det kommer att det är möjligt för domstolen att, för det fall tillstånd ges, föreskriva villkor för verkställigheten för att begränsa integritetsintrånget. Vid begäran om utlämnande enligt lagen om elektronisk kom- munikation gäller inte 27 kap. 1 § RB. För polisens del finns be- hovs- och proportionalitetsprinciperna reglerade i 8 § polislagen (1984:387). För tullens del finns kravet på proportionalitet reglerat i exempelvis 6 kap. 1 § tullagen (2000:1281). Principerna anses ock- så gälla generellt utan uttryckligt lagstöd vid ingripande åtgärder från myndigheternas sida mot enskilda. Vår bedömning är att de bestämmelser om lagring av trafikupp- gifter som vi föreslår inte bör föranleda några begränsningar av möjligheten för de brottsbekämpande myndigheterna att använda hemlig teleövervakning respektive utlämnande enligt lagen om elektronisk kommunikation med anknytning till personer som av- ses i 36 kap. 5 § RB. Det skulle bli en märklig ordning om sådana begränsningar infördes som det klart mer ingripande tvångsmedlet hemlig teleavlyssning får verkställas i de fallen. 12Balansen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd Bedömning: Såsom förslagen om lagring av trafikuppgifter har ut- formats bedömer vi att det har uppnåtts en god balans mellan brottsbekämpningens intressen och integritetsskyddet. 12.2Balansen i våra förslag Bestämmelser om lagring av trafikuppgifter håller på att genomfö- ras i alla länder i EU. Det följer av medlemskap i unionen att direktivet om lagring av trafikuppgifter ska genomföras i svensk rätt. Vid våra överväganden om hur det ska ske ska vi utforma för- slag som skapar en balans mellan medborgarnas integritetsskydd och deras intresse av en effektiv brottsbekämpning. Direktivet in- nehåller inte bara en uppräkning av vilka trafikuppgifter som ska lagras utan också flera artiklar som ska garantera en rimlig propor- tionalitet mellan brottsbekämpningens intressen och integritets- skyddet. Det gäller t.ex. den längsta acceptabla lagringstiden, att uppgifterna ska utplånas vid slutet av och att uppgifterna ska skyddas mot olika åtgärder som är skadliga för integriteten. I vårt uppdrag ingår att belysa de integritetsaspekter som aktua- liseras vid lagringen av trafikuppgifter. Det ska ske med utgångs- punkt i 2 kap. regeringsformen och artikel 8 i så att det nationella genomförandet av direktivet om lagring av tra- fikuppgifter är förenligt med dessa stadganden. Vi ska föreslå regler som syftar till att stärka skyddet för integriteten och motverka missbruk av uppgifterna. Våra förslag ska vara förenliga med data- skyddsdirektivet och direktivet om integritet och elektronisk kommunikation. Regeringsformen innehåller i 2 kap. 12 § en uttrycklig propor- tionalitetsprincip av innebörd att rättighetsinskränkande lagstift- Balansen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd ning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Motsvarande princip finns i artikel 8 i och formuleras där som att vars och ens rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin kor- respondens inte får inskränkas annat än om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa angivna intressen. In- skränkningar i integritetsskyddet får göras endast om det motstå- ende intresse som ska tillgodoses är så starkt och integritetsskydds- intresset så förhållandevis svagt att inskränkningen framstår som proportionerlig. Nyttan av lagringen ska stå i rimlig proportion till den integritetsskada som lagringen kan orsaka (jfr SOU 2007:22 s. 449 ff.). Det ska med andra ord finnas en balans mellan brottsbe- kämpningens intressen av att trafikuppgifter lagras i angiven om- fattning och integritetsskyddet. I det följande gör vi vår bedömning om våra förslag motsvarar en sådan balans. Direktivet om lagring av trafikuppgifter har tagits fram inom EU mot bakgrund av de fördelar från brottsbekämpningssynpunkt som har kunnat konstateras i flera medlemsländer. I skäl 9 i ingres- sen i direktivet om lagring av trafikuppgifter: Eftersom lagring av uppgifter har visat sig vara ett så nödvändigt och effektivt redskap för de brottsbekämpande myndigheternas utredningar i många medlemsstater och framför allt i allvarliga fall som organiserad brottslighet och terrorism är det därför nödvändigt att se till att brottsbekämpande myndigheter får tillgång till lagrade uppgifter i enlighet med de villkor som föreskrivs i detta direktiv. Antagandet av ett instrument om lagring av uppgifter i enlighet med kraven i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihe- terna är därför en nödvändig åtgärd. Behovet av trafikuppgifter bör diskuteras utifrån den precisering och beskrivning av nyttan som de brottsbekämpande myndigheter- na kan göra. Den självklara utgångspunkten måste vara att det är medborgarna i allmänhet och brottsoffren som för sin trygghet och upprättelse har behov av en effektiv bekämpning av särskilt den allvarliga brottsligheten. Vi har kommit fram till att tillgången till de trafikuppgifter som enligt våra förslag ska omfattas av lagringsskyldigheten är av avgö- rande betydelse för brottsbekämpningen och att de ofta är helt nödvändiga för att utredningarna över huvud taget ska kunna föras framåt. Bakgrunden till vår bedömning framgår i avsnitt 6.5. Balansen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd medför lagring av trafikuppgifter ett påtagligt intrång i integritetsskyddet. Vi konstaterade i avsnitt 5.2 att integritetsin- trånget vid lagring av trafikuppgifter sker redan genom att det all- männa säkrar tillgången till trafikuppgifterna, dvs. när lagringen sker av respektive uppgift. Det har framhållits att den psykologiska effekt det innebär att människor vet om att uppgifter lagras om deras kommunikation är den stora integritetsskadan i samman- hanget och inte att de brottsbekämpande myndigheterna får ut en mycket liten del av de lagrade trafikuppgifterna i ett begränsat antal ärenden . Det innebär att det är viktigt för tilliten till syste- met för lagring och förtroendet för brottsbekämpningen att re- gleringen är klar och tydlig så att medborgarna känner till både vad som ska lagras och att lagringen av trafikuppgifter inte innebär att myndigheterna har någon slags fri tillgång till uppgifterna utan att det bl.a. krävs misstankar om allvarliga brott för att uppgifterna ska få lämnas ut av leverantörerna. Det krävs också att det finns flera integritetsskyddande bestämmelser kring lagringen av trafikuppgif- ter. Vi ser att den främsta risken för integritetsförluster för den en- skilde ligger i att trafikuppgifterna på ett felaktigt sätt, genom upp- såtliga handlanden eller av oaktsamhet, sprids från leverantörerna till obehöriga och i att leverantörerna använder trafikuppgifterna för andra ändamål än de tillåtna. Det är svårt att bedöma hur stora riskerna är, men våra förslag syftar i flera avseenden till att minska riskerna för att enskilda drabbas av integritetsintrång och orsakas skador till följd av detta. Vi har föreslagit att lagringen ska ske på flera håll så att uppgif- ter om varje persons kommunikation inte finns samlad på ett och samma ställe i ett centrallager utan är spridd hos leverantörerna. Lagringstiden ska, främst av integritetsskäl, vara begränsad till , vilket enligt vår mening är den kortaste tid som kan accepteras för att lagringstiden inte ska bli så kort att det leder till begräns- ningar i det brottsbekämpande arbetet. Efter lagringstidens slut ska trafikuppgifterna utplånas. Vid sidan om de i övrigt tillåtna ända- målen enligt 6 kap. LEK ska leverantörerna få behandla uppgifterna endast för att lämna ut dem efter beslut om hemlig teleövervakning eller enligt bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation eller för att lämna över dem till annan som fullgör lagringen. Det innebär att ändamålet för behandling av de lagrade trafikuppgifter- na är starkt begränsat och inte kan ändras utan ett uttryckligt stöd i lag. Vidare ska leverantörerna vidta särskilda tekniska och organisa- toriska åtgärder för att säkerställa ett tillräckligt skydd vid behand- Balansen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd lingen av lagrade trafikuppgifter. Det ska med andra ord ställas höga krav på kvalitet och säkerhet för lagringen. Dessutom förut- sätts att endast särskilt behörig personal hos leverantörerna har till- gång till uppgifterna. Om trafikuppgifterna är personuppgifter får de inte föras över till annat land som inte har en adekvat nivå för skyddet av uppgifterna. Som ett skydd mot missbruk av de lagrade trafikuppgifterna finns straff- och skadeståndsrättsliga bestämmel- ser, som i olika avseenden verkar preventivt och reparativt. Regler- na stadgar straff för t.ex. dataintrång och brott mot tystnadsplikten och ger rätt till skadestånd vid otillåtna kränkningar av den person- liga integriteten och rätt till ersättning för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada. Till skyddet hör också den verksamhet som ska bedrivas av tillsynsmyndigheten och som ska gå ut på att kontrollera att leverantörernas verksamhet avseende lagring av tra- fikuppgifter följer gällande regelverk. Ytterst kan tillsynsmyndig- heten besluta att en leverantörs verksamhet ska upphöra. En del i integritetsskyddet är också att det blir ett tydligt regel- system så att var och en kan bedöma vilket integritetsintrång man kan drabbas av. Enligt vår bedömning innefattar författningsförsla- gen så tydliga och väl avgränsade regler som är rimliga att ha när bestämmelserna måste utformas så att de så långt som möjligt blir oberoende av den tekniska utvecklingen. Författnings- förslagen och de motiv för dem som vi har anfört tydliggör vilka trafikuppgifter som ska lagras, vem som ska lagra och hur lång lag- ringstiden är men också vilka säkerhetsåtgärder till skydd för integ- riteten som lagringen ska omges av. Integritetsskyddet kommer också att preciseras i tillsynsmyndighetens föreskrifter. Till det kommer att den enskilde har möjlighet att enligt 26 § PUL en gång få besked av leverantören bl.a. om vilka personuppgifter om den sökande som behandlas (jfr skäl 15 i ingressen i direktivet om lagring av trafikuppgifter). Även de förutsättningar som gäller en- ligt och lagen om elektronisk kommunikation för att de brottsbekämpande myndigheterna ska få tillgång till de lag- rade trafikuppgifterna är tydliga, även om det för vissa uppgifter kan vara något oklart om de ska anses vara uppgifter om abonne- mang eller andra uppgifter (se 6 kap. 20 § första stycket 1 och 3 LEK samt avsnitt 2.3.2). Vi bedömer att vi genom förslagen om hur direktivet om lagring av trafikuppgifter ska genomföras har preciserat den balans mellan intresset av en effektiv bekämpning av allvarlig brottslighet och intresset av skydd för enskildas integritet som direktivet bygger på. Vi menar också att förslagen uppfyller de krav som artikel 29- Balansen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd gruppen och Europeiska datatillsynsmannen har ställt för skyddet av den personliga integriteten. Vid vår bedömning beaktar vi också att tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teleövervakning och utlämnande enligt lagen om elektronisk kommunikation förut- sätter att hänsyn tas till integritetsskyddet genom den proportiona- litetsprövning som ska ske i varje enskilt ärende. När balansen mellan brottsbekämpningens intressen och integ- ritetsskyddet bedöms har också möjligheterna till kontroll av leve- rantörerna och myndigheterna som hanterar trafikuppgifter bety- delse. För leverantörernas del avses den kontroll som kommer att utövas av tillsynsmyndigheten och som ytterst ska säkerställa att leverantörerna följer gällande regelsystem så att trafikuppgifterna kan komma brottsbekämpningen till del och så att lagringen sker i avsedd omfattning och med fullgott integritetsskydd. Vid bedömningen om balansen blir god är också kontrollen av de myndigheter som utnyttjar trafikuppgifter i sin brottsbekäm- pande verksamhet viktig. Vi bortser här från att de tjänstemän som deltar i verksamheten givetvis är underkastade ett straffrättsligt an- svar för bl.a. dataintrång, tjänstefel och brott mot tystnadsplikten. Enskilda som blir föremål för användning av hemliga tvångsmedel har begränsade möjligheter att påkalla en rättslig prövning genom överklagande av tillstånd till tvångsmedelsanvändningen. Utöver den kontroll i förhand som kravet på tillstånd av domstol för an- vändning av hemlig teleövervakning innebär finns det olika slag av tillsyn och kontroll som utövas i efterhand. och Justitiekanslern utövar tillsyn över bl.a. den brottsbekämpande verksamheten. och Datainspektionen utövar till- syn över Säkerhetspolisens personuppgiftsbehandling. Datainspek- tionens tillsyn omfattar även den öppna polisens och personuppgiftsbehandling. I propositionen Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid använ- dandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (prop. 2006/07:133) föreslås att personer som har utsatts för hemliga tvångsmedel, t.ex. hemlig teleövervakning, ska underrättas om det. En underrättelse ska dock skjutas upp och får även underlåtas om en uppgift i underrättelsen omfattas av sekretess. Underrättelseskyldigheten ska inte omfatta utredningar om sabotagebrott, brott mot rikets säkerhet och terro- ristbrott, dvs. brott som knyter an till Säkerhetspolisens verksam- hetsområde. Vidare föreslås att det under regeringen inrättas en fristående och självständig myndighet, Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden, som ska utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och därmed Balansen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd Nämnden ska på begäran av en en- skild vara skyldig att kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel och om det har skett i enlighet med lag eller annan författning. Nämnden ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts. Det ska erinras om att ett utlämnande av trafikuppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation inte är ett hemligt tvångsmedel. BRU har föreslagit att bestämmelserna om hemlig teleövervak- ning i och utlämnanden av trafikuppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation ska föras samman (SOU 2005:38 s. 182 ff.). Förslaget innebär i praktiken att möjligheten att få trafikuppgifter enligt bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation upphör. Ett viktigt skäl är enligt BRU att integri- tetsskyddet än mer skulle förstärkas genom att det som huvudregel skulle krävas tillstånd hos domstol till hemlig teleövervakning för att få ut uppgifterna. Vi instämmer i de bedömningar som låg bak- om förslaget. Förslaget bereds i Justitiedepartemen- tet. Om förslaget genomförs innebär det att samtliga trafikuppgif- ter som lämnas ut till brottsbekämpande myndigheterna kommer att falla inom ramen för den tillsyn som Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden kommer att utföra. Det är vår bedömning att den sammantagna innebörden i våra förslag innebär att det har uppnåtts inte bara en rimlig utan en god balans mellan brottsbekämpningens intressen av att trafikuppgifter lagras i angiven omfattning och skyddet för den personliga integri- teten. 13 Fördelning av kostnaderna 13.1Sammanfattning av våra förslag och bedömningar Lagringsskyldigheten medför kostnader för att identifiera, spara, lagra och lämna ut trafikuppgifter. Kostnaden för att genomföra lagringsskyldigheten och an- passningsskyldigheten kan beräknas till omkring 200 mil- joner kronor. Kostnaden för att lämna ut uppgifterna kan beräknas till . Leverantörerna ska stå kostnaderna för lagring, säkerhet och anpassning av systemen. Det allmänna ska ersätta leve- rantörerna när uppgifter lämnas ut i enskilda ärenden. får efter samråd med Åklagarmyn- digheten, , och meddela föreskrifter om ersättningen. Våra förslag innebär en lagringsskyldighet och en anpassningsskyl- dighet för leverantörer som är anmälningspliktiga enligt lagen om elektronisk kommunikation. Till skillnad mot nuvarande reglering som ger möjlighet till lagring av vissa trafikuppgifter endast för sär- skilt specificerade ändamål innebär vårt förslag en mer generell lag- ringsplikt för leverantörerna. Lagringsskyldigheten innebär att fler typer av trafikuppgifter än tidigare ska lagras och att lagringen ska ske . Antalet trafikuppgifter som ska lagras kommer således att öka och i många fall innebär det att trafikuppgifterna kommer att lagras än . Sammantaget innebär detta att den volym trafikuppgifter som ska finnas lagrad blir be- tydligt större än . Våra förslag innebär också att leverantörerna måste införa olika typer av säkerhetsåtgärder och säkerhetsrutiner som tar sikte på att lagrade uppgifter ska ha hög kvalitet och på att skyddet för enskil- das integritet ska vara högt. Det krävs ny teknik och nya administrativa system för att leve- rantörerna ska kunna identifiera, spara och sedan lagra trafikupp- gifterna med den säkerhet som krävs.