sou · GVB36 · 2008-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av att det stora flertalet åklagare bara ibland tillhandahåller information om målsägandebiträde i den mån det inte gjorts av polisen, drar utredningen slutsatsen att många målsägande som kunde ha tillfrågats om målsägandebiträde, inte får en sådan fråga. Nästan en fjärdedel av de åklagare som besvarat enkäten om målsägandebiträden säger att dokumentation om att information lämnats om målsägandebiträde ofta saknas. De resterande tre fjärdedelarna av åklagarna uppger att den saknas . Sammanfattningsvis visar åklagarnas svar på att det finns en otydlighet när det gäller kontrollen och dokumentationen av lämnad information om målsägandebiträde. Resultaten tyder också på att information om målsägandebiträde inte tillmäts någon större betydelse i polisens verksamhet. Det har visat sig att lagföringen är högre i regioner där det finns ett tätt samarbete mellan polis och åklagare. misstänker att detta mönster gör sig gällande även i fråga om förordnande av målsägandebiträden, d v s att där samordning och återkoppling mellan polis och åklagare i fråga om målsägande- biträde fungerar väl, förordnas målsägandebiträde regelmässigt vid de brott, där det råder en presumtion för att målsägandebiträde ska förordnas och dessutom i ett tidigt skede av förundersökningen. Enligt 21 a § förundersökningskungörelsen finns det en skyldighet att dokumentera information som lämnats om målsägandebiträde. Eftersom information inte alltid dokumenteras menar utredningen att det måste finnas rutiner som säkerställer att eventuella önskemål och behov av målsägandebiträde från målsäganden själv såväl som av polisen eller anhörig med säkerhet kommer åklagaren till handa. Ambitionen måste vara att så snart förundersökningen har inletts och när information har lämnats till målsäganden, förundersökningsledaren bör informeras om huruvida det finns önskemål eller behov av målsägandebiträde. På så sätt kan målsägandebiträdet förordnas i ett tidigare skede av förundersökningen än vad som sker . Utredningen har i de avsnitt som följer nedan olika förslag på hur en bättre samordning mellan polis och åklagare kan åstadkommas. En sådan samordning kan komma till stånd genom förtydliganden i lagstiftningen om när information om målsägande- biträde ska lämnas och om vem som ska bära ansvaret för att information lämnas, men också genom förbättringar i RAR- systemet och slutligen genom väl utformade riktlinjer för polisens och åklagarnas informationsarbete. Utredningen föreslår att 13 a § förundersökningskungörelsen förtydligas och förstärks så att det framgår att alla målsägande som utsatts för ett brott med fängelse i straffskalan ska underrättas om de regler som gäller för förordnande av målsägandebiträde, om det inte är uppenbart att sådan information inte behöver lämnas. Den utformning som lagstiftningen om målsägandebiträde har och som täcker alla brott med fängelse i straffskalan, i både och specialstraffrätten, innebär att målsägande vid ett mycket stort antal brott har möjlighet att begära att ett målsägandebiträde förordnas för dem. Vägledning om information från polisen till målsägande finns i (2001:1), En handledning för polisens del i lokalsamhällets brottsofferstödjande arbete, där det om information bl a står att erfarenhet och sunt förnuft måste ytterst avgöra behovet av information (s. 35). Synsättet att informations- skyldigheten till målsäganden ska genomföras med sunt förnuft och utifrån förhållanden i det enskilda fallet finns även i boken från teori till praktik, som har skrivits av , och . Enligt 13 a § förundersökningskungörelsen ska information ges när brottet är sådant att det kan komma i fråga att förordna målsägandebiträde. Information om målsägandebiträde bör således ges vid samtliga brott på vilka fängelse kan följa, eftersom målsägande i de här fallen har en möjlighet att begära att målsägandebiträde förordnas. Men eftersom det ska göras en behovsprövning vid många av de brott vid vilka det är möjligt att ett målsägandebiträde kan förordnas, blir konsekvensen av den här bestämmelsens utformning att informationsskyldigheten inte är absolut. En bedömning av om målsäganden är i behov av målsägandebiträde ska göras av domstolen. Såsom texten i förundersökningskungörelsen är formulerad har emellertid polis- mannen en vidsträckt möjlighet att bedöma om det är meningsfullt att ge information i det enskilda fallet. Polismannens egen uppfattning om vem som är berättigad till målsägandebiträde kan därför komma att avgöra om information lämnas till målsäganden. Föreställningar som den enskilde polismannen eller kvinnan har, t ex om att målsägandebiträde bara kan förordnas vid sexualbrott eller vid våld i nära relationer, kan styra den information som lämnas till målsäganden. Bristande kunskap kan således spela en stor roll vid lämnandet av information. Polisen kan också vara ovillig att informera om det råder tvekan om vilka brott som begåtts. Det kan därför ifrågasättas om förundersöknings- kungörelsens formulering om skyldigheten att informera om målsägandebiträde ger för stort utrymme för den enskilde polismannen att bedöma om information om målsägandebiträde överhuvudtaget ska ges. Utredningen har utifrån sina egna undersökningar och samtal med berörda yrkesgrupper fått belägg för att det brister i informationen om målsägandebiträde. Till viss del är frågan om hur information om målsägandebiträde hanteras en utbildningsfråga, men utredningen menar att problemen inte enbart handlar om utbildning utan också gäller formuleringarna i förundersök- För att skapa en likformig och rättvis information bör den aktuella författningstexten vara tydligare. Det är särskilt angeläget eftersom den berör stora grupper av människor. Utredningen menar att det är fel att utesluta ett större antal målsägande från att få information om målsägandebiträde. Utgångspunkten är att om det finns en lagstiftning som tillämpas på samtliga brott med fängelse i straffskalan, bör enligt huvudregeln hela den krets av målsägande som omfattas av lagstiftningen informeras om den. Det skulle, menar utredningen underlätta för alla parter, om det uttryckligen framgick att de som omfattas av lagstiftningen ska få information om målsägande- biträde. Därför föreslår utredningen att 13 § andra stycket förundersökningskungörelsen ändras så att det framgår att huvudregeln är att alla målsägande som utsatts för brott med fängelse i straffskalan ska få rätt till information om de regler som gäller om målsägandebiträde. Utredningen föreslår att 13 a § förundersökningskungörelsen får följande lydelse: Alla målsägande som utsatts för ett brott med fängelse i straffskalan skall underrättas om de regler som gäller för förordnande av målsägandebiträde, om det inte är uppenbart att sådan information inte behöver lämnas. Den föreslagna ändringen utgör ingen ändring i sak utan är enligt utredningens mening ett förtydligande av 13 a § förundersöknings- kungörelsen. Utredningen har funnit att det inte är tillräckligt att målsäganden får veta att det finns en möjlighet att förordna ett målsägande- biträde. Därför är det angeläget att polis och åklagare tar reda på målsägandens behov eller önskemål av målsägandebiträde. Utredningen menar att informationsskyldigheten bör omfatta att polis och åklagare skaffar sig uppgifter om målsägandens inställning i frågan om målsägandebiträde. Utredningens grundinställning är således att informations- skyldigheten bör skärpas. Lagstiftningens utformning innebär emellertid att många målsägande inte kan beviljas ett målsägande- biträde. Det gör att en viss inskränkning av informations- skyldigheten är nödvändig. Därför menar utredningen att det bör lämnas ett utrymme för att i vissa uppenbara fall låta bli att informera målsäganden. Det innebär emellertid också att informationsskyldigheten måste tillämpas med god kännedom om regelverket. Den som informerar målsägande måste bl a veta att förutom när det gäller mål om sexualbrott, kommer en behovsprövning att göras med hänsyn till målsägandens situation, brottets art och om offret utsatts för en kränkning. En invändning som kan göras mot förslaget är att ett större antal framställningar om målsägandebiträde måste prövas av domstolen enligt gällande rätt, och av åklagarmyndigheten, enligt utred- ningens förslag. Utredningen menar emellertid att lagen är formulerad så att den kan ge sådana följder. Med en god utbildning för berörda parter och med ett bra och lättförståligt skriftligt informationsmaterial torde det inte bli någon nämnvärd ökning av antalet framställningar om målsägandebiträde. Däremot kommer ett antal målsägandebiträden kunna förordnas tidigare än de gör . 5.9.4Tidpunkten för information. Utredningen föreslår att 13 a § förundersökningskungörelsen preciseras så att det framgår att information om målsägandebiträde ska ges i samband med polisanmälan, om inte särskilda skäl föranleder att informationen bör ges i ett senare skede. Att målsägande får kännedom om möjligheten att beviljas ett målsägandebiträde i det inledande skedet av förundersökningen är inte bara väsentligt utan kan också vara avgörande för rätts- processens utgång, bl a eftersom det kan säkerställa att måls- äganden verkligen deltar vid huvudförhandling. Målsägandebiträdet kan också bidra till att målsäganden inte drar sig ur och inte vill medverka. Ett målsägandebiträde som är med från början och vägleder målsäganden kan avvärja den rädsla och osäkerhet som många målsägande känner inför rättsprocessen. Om information om målsägandebiträde lämnas på ett tidigt stadium kan ett målsägandebiträde förordnas under förundersökningens inledande skede. Målsägandebiträdet kan därigenom få möjlighet att höra målsägandens berättelse , delta vid det inledande förhöret liksom vid senare förhör och ta kontakter med andra i samhället som kan ge målsäganden stöd och hjälp. Det har särskilt stor betydelse i ärenden som rör våld mot kvinnor, där målsäganden kan vilja ta tillbaka sin berättelse och där stödet från såväl målsägandebiträdet som andra är viktigt för att ärendet ska kunna fullföljas. Lagtexten i förundersökningskungörelsen preciserar inte någon exakt tidpunkt för när informationen om målsägandebiträde ska lämnas, utan anger bara att det ska ske . Den här formuleringen gör det möjligt för polis att avvakta med att lämna information om målsägandebiträde. Det är också i överensstämmelse med det förhållningssätt som polisen ger uttryck för i sina dokument om brottsoffer. Det är inte givet att målsäganden, ens vid grövre brott underrättas om möjligheten att få målsägandebiträde vid anmälan, vilket bl a framkommer av den tidigare nämnda inspektionen av våldtäktsärenden. Utredningen anser att polis och åklagare har alltför vaga regler och rutiner att hålla sig till när det gäller tidpunkten för när information ska lämnas om målsägandebiträde. I många fall kan förflyta från det att en förundersökning inleds till dess att åtal väcks. Då kan det vara helt avgörande för målsäganden att information om målsägandebiträde ges så snart förundersökningen har inletts. Propositionen om målsägandebiträde (prop. 1987/88:107) visar också att regeringen räknat med att ett målsägandebiträde ska kunna starta sitt arbete tidigt och i vissa fall redan innan ett förordnande kommit till stånd (s. 45). Med målsägandens rättsäkerhet som utgångspunkt anser utredningen att principen om att information om målsägande- biträde ska ges till målsägande bör vidhållas, men att den också ska förstärkas. Det bör vara huvudregel att information om målsägandebiträde ges i samband med polis- anmälan och det ska enligt utredningen framgå av förundersök- ningskungörelsen. Det kan finnas situationer när principen om att information ska ges vid anmälanstillfället måste frångås, därför att det finns särskilda omständigheter avseende målsäganden som gör att det inte är meningsfullt att informera. Det bör emellertid vara ett undantag att information om målsägandebiträde inte ges vid anmälanstillfället, t ex därför att målsäganden är skadad, förts till sjukhus eller är i ett sådant tillstånd, att det inte är någon mening med att ge denne information. För att garantera att information om målsägandebiträde verkligen ges vid polisanmälan, föreslår utredningen att förundersökningskungörelsen ändras, så att lagtexten preciserar att tidpunkten när information ska lämnas är i samband med polisanmälan. 5.9.5Ansvaret för information om målsägandebiträde Utredningen föreslår att bestämmelsen i 13 a § förundersök- ningskungörelsen utvidgas på så sätt att åklagaren ges ansvaret för att kontrollera om information om målsägandebiträde lämnats. Utredningens enkät har visat att det stora flertalet åklagare inte regelmässigt informerade målsägande om målsägandebiträde, när sådan information inte hade lämnats av polisen. Av det kan slutsatsen dras att det finns en grupp av målsägande som kunde ha informerats om möjligheten att få ett målsägandebiträde förordnat för sig men som inte fått sådan information. Utredningen ställde i sin enkät till åklagarna frågan om vem som tar ansvaret för att målsäganden får information om målsägandebiträde. Åklagarna gavs svarsalternativen polisen, åkla- garen eller förundersökningsledaren. Fördelningen på de tre svarsalternativen var jämn men med en övervikt för det svars- alternativ som angav att polisen tar ansvaret för informationen. Enligt utredningens mening är svaren inte förvånande, eftersom det är polisen som möter det stora flertalet målsägande först och polisen som lämnar information till de flesta målsägande. Det är inte heller svårt att förstå den osäkerhet som svaren ger uttryck för, eftersom det inte finns några tydliga riktlinjer om vem som bär det slutgiltiga ansvaret för att information om målsägandebiträde ska lämnas. En uppföljande fråga i enkäten till åklagarna gällde vem som bör bära ansvaret för att information om målsägandebiträde lämnas. Över hälften av dem som svarade menade att polisen borde ha det ansvaret, medan svarade förundersökningsledaren och åklagaren. Av svaren att döma har åklagarna inget emot att en person med ansvar för förundersökningen bär ansvaret också för informationen. fanns det allmänt hållna skrivningar om ansvars- fördelningen mellan polis och åklagare i fråga om informations- skyldigheten i Riksåklagarens allmänna råd Målsägande i brottmål (RÅC 1:122). Där uppgavs att det först och främst var polisens ansvar att informera målsägande, men att åklagaren skulle vara observant på behovet av målsägandebiträde. är det förunder- sökningsledarens ansvar att se till att de skyldigheterna gentemot målsäganden enligt förundersökningskungörelsen fullgörs. Det finns emellertid ingen uttrycklig bestämmelse om vem som bär det slutgiltiga ansvaret för att information om målsägandebiträde lämnas. Eftersom förordnande av målsägandebiträde kan ske under hela rättsprocessen och även i högre rätt är det viktigt att andra än polisen kan ge målsägande information om målsägandebiträde. Även med hänsyn till att nya omständigheter kan tillkomma under förundersökningens gång, är det viktigt att målsägande som inte begärt målsägandebiträde tillfrågas om de önskar ett målsägande- biträde. Utredningen anser att det är givet att det först och främst är polisens uppgift att informera om målsägandebiträde. En av orsakerna till att det brustit i informationen om målsägandebiträde har emellertid varit att ingen har burit det yttersta ansvaret för att sådan information verkligen tillhandahållits. Utredningen menar att åklagarna bör ta ett större ansvar för att komplettera den information som lämnas av polisen. Det är naturligt att det slutgiltiga ansvaret för att målsäganden får rätt information vilar på åklagaren, som har att fatta beslut i åtalsfrågan. Dessutom ska åklagaren i de fall där det krävs ett förordnande av målsägande- biträde, leda förundersökningen. Utredningen menar också att det som kommer till uttryck i de upphävda allmänna råden om att åklagarna har ett ansvar för information i sista hand bör befästas i förundersökningskungörelsen. Även med hänsyn till utredningens förslag att åklagaren ges rätten att förordna målsägandebiträde ter det sig rimligt att åklagaren får ett ansvar att kontrollera att information om målsägandebiträde lämnas. Dessutom är det viktigt att det skapas en kontrollfunktion av att informationsskyldigheten verkligen fullgörs. Ett sådant förty- dligande blir också en del av det rättskedjeperspektiv som ska genomsyra polisens och åklagarmyndighetens verksamhet. 5.9.6En broschyr om målsägandebiträde Utredningen föreslår att får uppdraget att i samråd med utarbeta en broschyr om målsägandebiträde. I polisens pilotundersökning om brottsoffers upplevelser av polis, åklagare och domstol, Brottsoffren i rättsprocessen , som gällde den information som polisen ger till målsägande, var de brottsoffer som fått muntlig information betydligt fler än de som hade fått skriftlig information (s. 12). Även i – en utvärdering av tillämpningen av lagen om målsägandebiträde m m, visade det sig vara vanligast att information om målsägandebiträde lämnades muntligen. Ett resultat av utredningens undersökningar är att allmänhetens kunskap om målsägandebiträde inte är tillräckligt stor och att information om målsägandebiträde inte ges av polis och åklagare i tillräcklig utsträckning. Nationell skriftlig information om målsägandebiträde finns inte i någon större utsträckning. Även på det lokala planet saknas i huvudsak sådan skriftlig information. Det finns inte heller särskilt mycket lokal information om brottsofferstöd i allmänhet. Den skriftliga information om målsägandebiträde som finns tillhandahålls av polisen, och . har ingen skriftlig information som riktar sig till brottsoffer men en kortfattad information på sin hemsida Riksåklagaren beslutade om en handlingsplan för åklagarväsendets brottsofferarbete, Brottsoffer – en redovisning av tre regerings- uppdrag, som gäller från . Den anger en inriktning för arbetet med att säkerställa att brottsoffers berättigade krav på åklagarorganisationen uppfylls. uppger i handlingsplanen att broschyrer till viss del tillgodoser behovet av information (s. 11). Åklagarmyndig- heten tycks emellertid vara medveten om att informationen till målsägande kan förbättras, eftersom det i handlingsplanen står att rutiner bör utarbetas för att säkerställa att brottsoffer ges relevant information vid rätt tillfälle. ger ut broschyren Till dig som utsatts för brott, i vilken det finns ett avsnitt om målsägandebiträde, och har information om målsägandebiträde på Internet. Texterna i såväl som Domstols- verkets informationsbroschyrer är formulerade så att de riktar sig företrädesvis till dem som utsatts för sexuella övergrepp. Trots stora satsningar på brottsoffer är den skriftliga informationen till brottsoffer begränsad. Detta gäller även information om målsägandebiträde. Med tanke på det värde som överlämnandet av en broschyr kan ha för brottsoffret, behöver den skriftliga informationen om målsägandebiträde både förbättras och utökas. Målsägande som behöver målsägandebiträde tillhör ofta sådana grupper av brottsoffer som definieras som särskilt utsatta eller särskilt sårbara. De har ofta ett särskilt stort behov av tydlig och lättillgänglig information. En stor förbättring i tillgången på information kommer att ske genom det initiativ som tagits av polisen att utarbeta en nationell broschyr till brottsoffer, vilken ska tillhandahållas genom RAR-systemet. Broschyren kommer emellertid inte enbart att gälla målsägandebiträde utan kommer också att ta upp många andra former av stöd och hjälp som ett brottsoffer kan behöva. Eftersom det finns flera dokument om rättsprocessen och brottsoffren samt om stöd och hjälp till brottsoffer, anser utredningen att det ligger ett värde i att det finns en skrift som enbart rör målsägandebiträdet. Såväl svensk som utländsk forskning visar på vikten av skriftlig information till brottsoffer. Med hänvisning till sådan forskning och mot bakgrund av den breda krets av brottsoffer som omfattas av lagstiftningen om målsägandebiträde, anser utredningen att det behövs en kort skriftlig information som enbart omfattar reglerna om målsägandebiträde. I enlighet med det föreslår utredningen att får uppdraget att i samråd med utarbeta en broschyr om målsägandebiträde. I arbetet med den här broschyren bör lägga särskild vikt vid ett tydligt och lättfattligt språk så att målsägande inte kan misstolka vilka förutsättningar som gäller för att målsägandebiträde ska kunna förordnas. bör broschyren översättas till engelska och till de vanligaste invandrarspråken. Broschyren ska kunna användas av polisen på samma sätt som polisen använder sig av Till dig som utsatts för brott. Den nya broschyren ska också kunna tillhandahållas av de advokater som önskar ta uppdrag som målsägandebiträde. 5.9.7Översyn av polisens datasystem för anmälnings- upptagning Utredningen föreslår en översyn av polisens RAR-system med syfte att målsägande får den information de ska ha enligt lagstiftningen och att informationen dokumenteras i större utsträckning än vad som sker . Polisens system för rationell anmälansrutin (RAR) har beskrivits i avsnitten 5. 6 och 5. Där framgår att systemet är upplagt så att på den inledande bilden om målsägande finns huvudsakligen uppgifter om information om brottsofferstöd. målsägandebiträde och besöksförbud återfinns i RAR-systemet på en särskild bild som följer efter den allmänna informationen om beslut under förundersökningen och brottsofferstöd som ska ges till alla brottsoffer. Då målsägandebiträde är lika viktigt för många målsägande som brottsofferstöd, bör information om målsägande- biträde lämnas av polisen i samma skede som information ges om brottsofferstöd. Av den anledningen anser utredningen att uppgifterna om målsägandebiträde borde handläggas tidigare när en polisanmälan behandlas i RAR-systemet. De uppgifter om målsägandebiträdet i RAR-systemet som handläggaren ska registrera, kommer kronologiskt långt efter de grundläggande uppgifterna om målsäganden. Handläggaren måste dessutom göra ett särskilt val för att komma till bilderna om information i 13 § förundersökningskungörelsen. En riktigare ordning vore att uppgifter om information om målsägandebiträde hanterades tidigare i handläggningen. Att uppgifter om målsägandebiträdet behandlas på samma bild i RAR-systemet som uppgifter om besöksförbud kan misstolkas. Ytterst är det i och för sig en utbildningsfråga, d v s all polispersonal som möter brottsoffer bör ha god kännedom om lagstiftningen om målsägandebiträde. Men för den som inte har tillräcklig kunskap om lagstiftningen kan utformningen av RAR göra att det uppfattas som om målsägandebiträde förordnas för målsägande som utsatts för upprepad brottslighet av typen hot och trakasserier. Dessutom registreras uppgifter om målsägandebiträdet före uppgifter om det aktuella brottet, vilket enligt utredningen ter sig ologiskt. beslutade Rikspolischefen att ändra RAR-systemet så att det blir tvingande för anmälningsupptagaren att informera om målsägandebiträde i ärenden som gäller våldtäkt. Utredningen menar att en sådan förändring bör gälla fler brottstyper. Ifråga om bedömningen av vilka brott som utvidgningen ska gälla bör utgångspunkten vara de brott för vilka det råder presumtion för att målsägandebiträde ska förordnas, d v s 1 § punkt 1 lagen om målsägandebiträde. Utredningen anser att det är angeläget att informera alla målsägande som omfattas av den första punkten på samma sätt som det är tvingande att informera alla målsägande i våldtäktsbrott om målsägandebiträde. Även vid ett antal andra grova brott bör RAR-systemet vara utformat så att det blir obligatoriskt att lämna information om målsägandebiträde. Det får ankomma på att avgöra vilka ytterligare brott som i RAR-systemet ska behandlas på samma sätt som våldtäkt och sexualbrott. Uppgifter om målsägandebiträdet i RAR-systemet kan föras över till förundersökningsprotokollet med hjälp av Dur-Två.