sou · GWB374 · 2008-07-04 00:00:00 — Krav på internkontroll i kommunerna regleras i kommunallagen (1991:900). I 9 kap. 9 § sägs bland annat att revisionen ska granska om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och att den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder Delegationen redovisar i rapporten tryggar vi trygghetssystemen? en kartläggning av vilka insatser myndigheterna, arbetslöshets- kassorna och kommunerna genomfört eller planerar att genomföra för att minska de felaktiga utbetalningarna utifrån delegationens arbete med orsaker till och omfattning av felaktiga utbetalningar. 2 Kartläggningen visar att planerade åtgärder varierar stort mellan organisationerna och att det, i förhållande till orsaker och omfatt- ning av felaktiga utbetalningar, är förhållandevis få åtgärder som planeras. De planerade åtgärderna återges i korthet nedan. Gemensamt för samtliga välfärdssystem som administreras av är att en regel om dubbelattestering vid utbetal- ning av belopp på eller mer har införts. På så sätt minskar risken både för oavsiktliga fel och för interna oegentligheter. En förstudie beträffande rimlighetskon- troller i de IT-baserade handläggningsstöden genomförs 2008. Avsikten är att handläggningsstöden ska utvecklas så att de innehåller rimlighetsvariabler beträffande belopp, antal dagar eller kombination av olika förmåner. Vid avvikelser från vad som är rimligt ska automatisk signal ges till handläggaren före utbetalning. har även ingått ett avtal med för att möjliggöra effektivare kontokontroller. Kontrollen innebär att löpande kommer att skicka frågor till banken rörande förändringar och nyupplägg av konton. Syftet är att i större utsträckning kunna hitta och stoppa såväl interna oegentlig- heter som bedrägeriförsök mot . Det kontrollinstrument, Qben II, som utvecklats för att bedöma omfattningen av misstänkta bidragsbrott omarbetas . är dock restriktiv med att göra för- ändringar i de frågor som ingår i Qben II eftersom det försvårar jämförelser . De felorsaker som identifierats i delegationens arbete kommer att ingå i den riskanalys och den åtgärdsplan som görs 2008. Mot bakgrund av IFAU:s rapport om Arbetsförmedlingens anvisningar av lediga platser som presenterades arbetar Arbetsförmedlingen med att ta fram rutiner för att införa stickprov av om de sökande verkligen sökt anvisade arbeten.3 Rutiner för uppföljning av förmedlingens åtgärder avseende 2Hur tryggar vi trygghetssystemen? Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 9. 3Hur fungerar Arbetsförmedlingens anvisningar av lediga platser? IFAU, rapport 2008:5. Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder sökande som redovisat att de inte sökt anvisade arbeten kommer att införas. Liknande kontroller genomfördes även . Ett systemstöd för stickprovskontroller av arbetsgivares rekvisitioner planeras. Arbetsförmedlingen kommer även att införa stickprovs- kontroller av kvalitén på handläggningen inom myndigheten. Dessutom är inriktningen att anpassa och effektivisera befintliga kontroller utifrån förändringar av program och insatser. En övervägande del av CSN:s kontroller sker maskinellt och genom ett elektroniskt informationsutbyte med olika samverkans- aktörer. De riskanalyser som CSN har gjort pekar på ett behov av fler kontroller för att i efterhand hitta ytterligare felaktiga utbetal- ningar. CSN har därför utökat kontrollerna av att studerande har bedrivit de studier som de har fått studiemedel för, både för stude- rande i och utomlands, samt stärkt kontrollen av de stude- rande som lämnat motstridiga uppgifter om tidigare utbildning. Dessutom planeras att även kontrollera inkomstuppgifter för studerande som läst en termin och inkomsten för de studerande som får tilläggslån samt öka kontrollen av avvikande belopp och avvikande utbildningstider för att säkerställa att rätt belopp betalats ut. gör CSN även återkommande stickprovsgransk- ningar inom tidigare granskade områden där kvalitetsbrister i handläggningen har funnits. Korta rapporter över resultaten tas fram direkt efter de månatliga granskningarna och kontoren arbetar löpande med förbättringar i handläggningen. Inom planeras att ge tidsbegränsade beslut om ekonomiskt bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande. Det kommer att innebära en bättre närvarokontroll av framför allt de personer som valt att ordna sitt eget boende och inte bor på någon av . Inom arbetslöshetskassorna håller ett nytt gemensamt ärende- hanteringssystem på att införas, vilket kommer att innebära gemensamma arbetsprocesser vid handläggningen på arbetslöshets- kassorna. Vidare planeras kontroll av beviljad arbetslöshetsersätt- ning gentemot utbetald premiepension. Kommunerna gör bedömningen att de redan genomför alla kontroller före utbetalning som är möjliga inom gällande lagstift- ning. Då uppgift om förmögenhet kan hämtas från har kontrollmöjligheterna på detta område försämrats. Uppgifter om ränteinkomster och innehav av fastigheter kan dock fortfarande erhållas från . Det stora problemet för kommunernas del är att kontrollerna i huvudsak är och Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder därmed tidsödande samt att vissa kontroller baserar sig på kontroll av gamla uppgifter, såsom taxeringsbeslut. 4.3Ytterligare åtgärder bör vidtas Många av de orsaker till felaktiga utbetalningar som identifierats i delegationens arbete och som bedöms orsaka felaktiga utbetal- ningar i väsentlig omfattning kommer troligen att kvarstå efter genomförande av de planerade åtgärderna. Det handlar framför allt om fel som beror på felaktiga uppgifter om arbete och arbetstid, felaktiga uppgifter om boende, felaktiga uppgifter om förmögenhet, felaktig bedömning av förmåga, samt slarv eller bristande kunskap hos allmänhet och handläggare. Delegationen utvecklar i det följande sin syn på vilka åtgärder som ytterligare bör vidtas. När det gäller inkomster, arbete/arbetstid, boende och förmö- genhet är sådana förhållanden möjliga att kontrollera i större utsträckning än vad som görs men resursinsatsen för att genomföra mer heltäckande kontroller skulle bli mycket hög. De utbetalande organisationerna skulle manuellt i varje ärende behöva ringa arbetsgivare och banker, besöka bostäder/bostadsområden, kontrollera med Posten etc. Även om sådana åtgärder vidtogs i varje enskilt fall skulle handläggaren inte vara helt säker på det inte fanns en annan arbetsgivare eller en annan bank som borde ha kontrollerats. Det säger sig självt att sådana kontrollkrav inte kan ställas på myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner i varje enskilt ärende så länge de inte har möjlighet att kontrollera upp- gifterna elektroniskt. Delegationen föreslår därför ett antal regel- ändringar i kapitel 5 som syftar till att förbättra kontrollmöjlig- heterna på dessa områden. När det gäller slarv och bristande kun- skap finns det enligt delegationens bedömning, utöver de planerade åtgärderna, en rad generella åtgärder som myndigheter, arbetslös- hetskassor och kommuner bör vidta för att minska de felaktiga utbetalningarna. Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder 4.3.1Information, utbildning och samverkan Delegationens bedömning: Myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner bör utveckla: informationen till allmänheten, utbildningen av handläggare, och De oavsiktliga fel som orsakas av allmänheten bedöms utgöra av de totalt felaktigt utbetalda beloppen. I undersökningar som delegationen genomfört uppger en relativt stor andel av allmänhet och handläggare att blanketterna upplevs som svåra att fylla i och att informationsmaterialet är krångligt.4 Myndigheterna strävar efter att i högre grad göra det möjligt för den sökande att göra sin ansökan/anmälan på internet, vilket ökar möjligheten att ge aktuell information till den sökande och att säkra att alla nödvändiga uppgifter är ifyllda. Problemet med svår- begripliga formulär och krångligt informationsmaterial löses dock inte med att ansökan/anmälan görs elektroniskt, utan här behöver myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner arbeta mer aktivt. För att få en hög användarvänlighet bör fokusgrupper involveras i arbetet med att ta fram informationsmaterial och blanketter. Dessa kan nyttjas av flera myndigheter . Även om blanketter och information ska vara anpassade till respektive förmån torde det finnas ett värde i myndighetsövergripande samarbete i dessa frågor. Andra orsaker till oavsiktliga fel är bristande kunskap om regelverk och om behovet att anmäla ändrade förhållanden. Genom riktad information är det möjligt att minska förekomsten av dessa fel. I detta samarbete måste också beaktas att utformningen av informa- tionen inte försvårar en utredning av brott. Arbetet med att för- ändra och förenkla blanketter och IT-lösningar bör därför ske efter samråd med polis och åklagare. Generellt gäller att följande insatser bör genomföras: Ansökan ska utformas så att det är lätt att fylla i rätt uppgifter. 4 Vem fuskar och varför, s. 51, Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 6. Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder Den sökande ska vid ansökningstillfället ha tillgång till en enkel beskrivning av aktuella regler. På ansökningsblanketten ska tydligt framgå vilka underlag som ska ingå i ansökan. Informationen som lämnas vid ansökan ska innehålla precise- rade uppgifter om vilka ändrade förhållanden den sökande är skyldig att anmäla till myndigheten. Information ska ges om att felaktigt utbetalda belopp återkrävs. Information ska lämnas om bidragsbrottslagen. En ytterligare bidragande orsak till att ersättningar betalas ut fel- aktigt är att informationen inte är enhetligt utformad mellan ersättningssystemen. Frågor och information om inkomster, boende, förmåga och liknande uppgifter som den sökande ska lämna kan utformas på liknande sätt och underlättar därmed för den sökande. Ett bättre handläggarstöd skulle dessutom minska oavsiktliga fel som beror på att handläggaren lämnar felaktig eller otydlig information. Ett myndighetsövergripande samarbete kan fungera som ett forum för utbyte av idéer om hur information till sökande kan för- bättras och därmed orsakerna till fel minimeras, hur informationen kan göras mer enhetlig, liksom hur förtroendet för utbetalande myndigheter och organisationer kan öka. Utbildning m.m. av handläggare En orsak till oavsiktliga fel är att handläggare lämnar felaktig eller otydlig information. 5 De oavsiktliga fel som orsakas av handläggare beror på kompetensbrist, resurs- och tidsbrist, kom- plicerat, otydligt och svårkontrollerat regelverk samt brister i sam- verkan med andra organisationer. I handläggarenkäten svarade i genomsnitt av handläggarna att de har tillräcklig utbild- ning för att utföra de kontroller som bör göras. Nästan var fjärde handläggare anser sig således inte ha tillräcklig utbildning för detta ändamål. Skillnaderna mellan organisationerna är stora, men gene- rellt finns det ett kontinuerligt utbildningsbehov om kontroll- rutiner. 5 Varför blir det fel? Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 5. Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder Enligt delegationens bedömning bör myndigheter, arbetslös- hetskassor och kommuner göra ytterligare satsningar på hand- läggarutbildning inom följande områden: Utbildning i gällande regelverk, kontrollrutiner och sekretess- bestämmelser. Utveckling av vägledningar och riktlinjer så att det klart framgår vilka underlag som krävs för att en utbetalning ska kunna göras. Utveckling av samverkan och informationsutbyten med andra organisationer I kontrollrapporten påpekas behovet av lokala nätverk där förutom handläggare från utbetalande myndigheter, kommuner och arbets- löshetskassor även representanter för polis, åklagare och försäk- ringsbolag deltar. 6 För att ge stöd till denna typ av lokala nätverk bör ett motsvarande nätverk finnas på central nivå. På så sätt kan principiella frågor som väcks på lokal nivå fångas upp och bli före- mål för diskussion om ändringar av rutiner och regelverk för hela landet. Nationella och lokala nätverk skulle också kunna utgöra forum för informationsutbyte mellan myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna m.fl. i generella ärenden. Ett sådant nät- verk skulle kunna var ett komplement till det utökade myndighets- samarbete inom SAMEB som delegationen föreslagit i avsnitt 5.5.3. Ett utökat och utvecklat informationsutbyte mellan olika orga- nisationer kan ske inom ramen för befintliga regelverk. Delega- tionen har i sitt arbete med riskanalyser i gränssnitten mellan myn- digheterna identifierat flera områden där risken för felaktiga ut- betalningar är stor och där åtgärder kan vidtas inom ramen för gällande regelverk.7 Det gäller informationsutbyte mellan och arbetslöshetskassorna, samt , folkbokföringen, och alla utbetalande organisa- tioner. 6Hur tryggar vi trygghetssystemen? Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 9. 7Riskanalys av gemensamma gränssnitt och ansvarsområden i trygghetssystemen, ESV, . Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder Det finns brister i de interna rutinerna hos som medför att handläggare inte alltid följer beslutade rutiner, bl.a. på grund av tidsbrist, vilket leder till risk för felaktig utbetalning av dubbla dagersättningar, t.ex. sjukpenning och arbetslöshetsersätt- ning . Risken omfattar även retroaktiva utbetalningar av dagersättningar. Skärpta interna rutiner och riktlinjer, ökad sam- verkan med arbetslöshetskassorna och ett förbättrat handläggar- stöd är åtgärder som bör vidtas av . Arbetsförmedlingen erhåller uppgifter om uppehållstillstånd genom filöverföring från . För när- varande kan dock Arbetsförmedlingens handläggare inte utläsa datum för när uppehållstillstånd beviljats. En ändring i Arbets- förmedlingens handläggningssystem, som gör att uppgiften fram- går, kommer att göras . , folkbokföringen, och alla utbetalande organisationer Enligt 2 § folkbokföringsförordningen (1991:749) ska Totalförsva- rets pliktverk, , , Statens person- och adressregisternämnd, , Kronofogde- myndigheten, och kommunerna, med undantag för socialtjänsterna, underrätta om adress så snart det finns anledning att anta att den adress en person har inte är regi- strerad i folkbokföringen. Uppgiftsskyldighet finns således för flera myndigheter, däremot kan rutinerna förbättras avseende hur uppgiftslämnandet ska gå till. Möjligheter att lämna information automatiskt i elektroniskt for- mat efterfrågas. Informationsinsatser behöver genomföras gent- emot de uppgiftsskyldiga. Ett generellt problem för är att utreda vilka perso- ner som är bosatta i landet eller utvandrade. får inte uppgifter om ändrade eller felaktiga adresser från t.ex. CSN avse- ende studiestödstagare och återbetalare som befinner sig utom- lands. Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder Mot bakgrund av ovanstående har fått ett reger- ingsuppdrag att utveckla och effektivisera tillhandahållandet av folkbokföringsuppgifter i samhället (Dir. 2007:123). Uppdraget ska redovisas till . 4.3.2Ett utvecklat IT-baserat handläggarstöd Delegationens bedömning: Myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner bör vidareutveckla de IT-baserade handläggar- stöden med inbyggda kontroller. Delegationens orsaksstudier visar att handläggarstöden anses vara tungrodda och otillräckliga. 8 Exempel på detta är att ändringar i ett ärende är mycket tidskrävande, avsaknad av väsentliga uppgifter i handläggarstödet, avsaknad av varningssignaler och mycket manu- ella rutiner vid sidan om stödsystemet. Detta innebär t.ex. att handläggaren drar sig för att ändra i ett ärende då ändring av en detalj kan medföra att hela ärendet måste startas om från början. Att häva ett gammalt beslut, ta ett nytt beslut och bekräfta det nya beslutet, medför att det lätt blir fel i processen. Detta medför i sin tur återkrav som ska hanteras. Stödsystemen uppfattas även som opraktiska och klumpiga att arbeta i, överblick saknas, inmatningar och beräkningar behöver göras vid sidan av. Väsentliga uppgifter saknas i systemen. Varningssignaler, t.ex. vid extrema förändringar sedan förra ansökan, saknas. Det finns således på ett flertal områden behov av ett utökat IT- baserat handläggarstöd för att få bättre fungerande kontroller. Ett utbyggt sådant stöd innebär inte bara en snabbare handläggning utan också att handläggningen kan styras så att nödvändiga kon- troller måste göras för att handläggaren ska komma vidare i hand- läggningen. En del oavsiktliga fel kan på så sätt undvikas. Den lagda propositionen (2007/08:160) om utökat elektroniskt informationsutbyte ställer krav på utvecklingen av IT- baserade handläggarstöd som dels ger erforderligt stöd i handlägg- ningen, dels motsvarar de sekretesskrav som ställs. Detta gäller t.ex. direktåtkomst till uppgifter i beskattningsverksamhet och till socialförsäk- ringsdatabas, rätt att ta del av uppgifter om sökande 8 Varför blir det fel?, Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 5. Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder från Arbetsförmedlingen, ersättning eller annat stöd till enskild från CSN. Förslaget ger också möjlighet att hos ta del av uppgifter som avser inkomstslaget kapital och återbetalning av skatt samt ger rätt att ta del av uppgifter som läm- nats till kommun avseende introduktionsersättning. I samman- hanget förtjänar det att påpekas att det inom EU pågår ett omfat- tande arbete med att utforma regler som möjliggör elektroniskt informationsutbyte mellan medlemsstaterna i syfte att förbättra kontrollen av personer som förflyttar sig mellan länderna och sam- tidigt uppbär olika former av ersättning från välfärdssystemen. Erfarenheterna från det informationsutbyte som infördes , som gjorde det möjligt för arbetslöshetskassorna, CSN, länsarbets- nämnderna och att utbyta information om enskilda elektroniskt, är att det kan ta innan informations- utbytet fungerar väl. Statskontorets utvärdering av informations- utbytet visade att samarbetet mellan de ingående parterna funge- rade ganska väl, men att det fortfarande 2006 fanns problem. 9 Flera uppgifter som behövdes för kontroller kunde exempelvis inte hämtas i elektronisk form, de flesta förmånsslag genomgick inte automatiska kontroller och i viss mån förekom alltjämt felaktiga dubbelutbetalningar. Huvudorsaken var brister i de legala och administrativa förutsättningarna för informationsutbytet. Delega- tionen har vidare funnit att de olika tidsbegrepp och inkomst- begrepp som används i olika välfärdssystem väsentligt försvårar informationsutbyten och kontroll. Strävan bör således vara att ge begreppen en mer enhetlig utformning. En förutsättning för väl fungerande och kostnadseffektiva kon- trollrutiner är att handläggarstöden så långt det är möjligt innehål- ler alla de uppgifter som krävs för kontroll, att de är enkla att använda och att de är elektroniska. Så långt möjligt bör stödsyste- men vara byggda så att kontrollerna är obligatoriska, antingen genom automatisk kontroll eller genom att kontroll måste göras innan man kommer vidare i handläggningen. 9 Informationsutbyte kräver bra förutsättningar - En utvärdering av informationsutbytet mellan arbetslöshetskassorna, och , Statskontoret 2006:7. Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder 4.3.3Insatser för att förhindra och upptäcka interna oegentligheter Delegationens bedömning: Risk- och sårbarhetsanalyser av interna oegentligheter bör genomföras regelbundet och behörig- heter bör hållas aktuella. Vid utveckling av IT-baserade handläggningssystem bör hän- syn tas till risken för interna oegentligheter. har ett nätverk bestående av representanter från , , , , , , och arbetat med att identifiera riskområden för interna brott i samband med utbetalningar från välfärdssystemen och att dela erfa- renheter och kunskap för att vidta åtgärder mot interna brott. Syftet med arbetet har varit att stödja en hög säkerhetsnivå för utbetalningar från välfärdssystemen. Inom nätverket har erfarenheter utbytts om hur riskhantering med inriktning på interna brott ska kunna följas upp och åtgärder fortlöpande vidtas. Vidare har frågor som handlar om att utveckla former för en god incidentberedskap diskuterats, t.ex. hur man skapar bra kontaktvägar till åklagare vid misstänkta brott av den typ som det handlar om här. Verksamhet som är i riskzonen för interna oegentligheter inom statlig och är framför allt utbetalande funktioner där anställda kan utöva inflytande eller makt gentemot utomstående. Närhet och kontroll över pengar utgör alltid en risk för felaktiga eller otillbörliga utbetalningar. Särskilt utsatta befattningar är ekonomipersonal, systemförvaltare, personal som hanterar redovisningsmedel och personal i särskild förtroende- ställning. Några slutsatser som kan dras från arbetet är bland annat att risk- och sårbarhetsanalyser måste genomföras regelbundet och behörigheter måste hållas aktuella, säkerhetsaspekten måste beaktas vid utveckling av nya data- system, det måste finnas en god struktur för kontroll i samband med anställning, minst två personer ska behövas för att en betalning ska kunna verkställas, Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder onormalt stora belopp som ska utbetalas ska bli föremål för sär- skild kontroll, myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna konti- nuerligt bör genomföra utbildning i säkerhetsfrågor, inpasseringssystem med inloggningsfunktion ska finnas på arbetsplatsen, rutiner ska finnas för dubbelkommando vid känsliga moment, och beroende av nyckelpersoner ska undvikas. Det är viktigt att myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor har rutiner vid nyrekrytering till arbetsuppgifter med höga säker- hetskrav med fokus på att minska risken för interna brott. Exempel på sådana rutiner kan vara att luckor i den sökandes uppgifter om tidigare anställningar ska följas upp, egna referenser tas och den sökande bör uppmanas att lämna utdrag ur brottsregistret i oöpp- nat kuvert så att arbetsgivaren kan se att inga sidor avlägsnats från utdraget. Frågor om korruption måste beaktas i det inre säkerhets- arbetet. Delegationens bedömning: Myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner bör utveckla kostnadseffektiva kontrollmetoder. Uppföljning bör göras av kontrollverksamhetens kostnads- effektivitet. Av samtliga handläggare som besvarade handläggarenkäten in- stämmer drygt varannan i att insatser mot bidragsbrott har en hög prioritet inom myndigheten. 10 Det finns dock inte någon tydlig prioritering av kontrollarbetet på myndigheterna. Både i hand- läggarenkäten och i de orsaksseminarier som anordnats inom delegationens arbete har tidsbrist och stress framförts som viktiga förklaringar till att myndigheten begår oavsiktliga fel och att föreskrivna kontroller inte görs. Även om kontroller ingår i handläggningsprocessen är detta inte en garanti för att de alltid utförs. Om kontroll som ingår i hand- läggningen blir eftersatt är det viktigt att myndigheten har väl 10 Hur tryggar vi trygghetssystemen? Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 9. Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder fungerande efterkontroller och återkravsverksamhet som är konse- kvent och inte tillåts att bortprioriteras. Vidare måste rutiner utvecklas som säkrar att resultat av efter- kontroller återkopplas till berörda handläggare. är det stora skillnader mellan återkrävda felak- tigt utbetalade belopp och den bedömda omfattningen av de fel- aktiga utbetalningarna, vilket tyder på att kontrollerna inte är effektiva. Enligt omfattningsrapporten uppgick återkraven till mellan 1 och av de totalt utbetalda beloppen. 11 Endast för ersättning från CSN och ersättning i form av bilstöd ligger återkraven på av de utbetalda beloppen.