sou · GWB3120 · 2008-12-15 00:00:00 — I propositionen angav regeringen följande i fråga om förhållandet mellan förklaring av en substans som narkotika eller hälsofarlig vara5. Den utredning som föregår ett beslut om kontroll av en vara enligt lagen (om förbud mot vissa hälsofarliga varor, här anmärkt) torde normalt kunna göras betydligt mindre omfattande än en utredning inför narkotikaklassificering. I många fall torde en ny varas egenskaper likna de redan narkotikaklassificerade varornas. Kan man efter en mera ingående utredning av varans egenskaper och verkningar i ett senare skede konstatera att förutsättningar föreligger för narkotikaklassifice- ring, bör varan flyttas över till narkotikalagstiftningen. Om så inte sker kan varan även fortsättningsvis kontrolleras genom den särskilda lagen. Visar utredningen redan inledningsvis att det rör sig om narko- tika skall naturligtvis narkotikalagstiftningen tillämpas från början. Syftet med lagstiftningen om hälsofarliga varor angavs vid lagens tillkomst i första hand vara att få kontroll på handeln med hälso- farliga varor som i princip saknar något mera allmänt användnings- område för enskilda eller för industri, vetenskap eller sjukvård6. Så är inte längre fallet i och med att GBL och 1,4-butandiol förklarades som hälsofarliga varor. Dessa båda substanser används för industriellt bruk i i mycket stor omfattning. Substan- serna har även kommit att missbrukas i stor omfattning. De sär- skilda problemen med GBL och 1,4-butandiol behandlas i ett sär- skilt kapitel (kap. 21). Trots att rekvisiten för att en substans ska anses som narkotika respektive hälsofarlig vara är relativt likartade, torde det i princip aldrig uppkomma problem att fastställa om en viss kontrollerad substans omfattas av narkotikalagstiftningen eller lagstiftningen om hälsofarliga varor. Skälet till detta är att en uppräkningsdefini- tion med sluten definitionsmängd används både för att reglera vilka substanser som är att anse som narkotika och som hälsofarliga varor. En i huvudsak uttömmande uppräkning görs av vad som faller under det ena respektive andra begreppet7. När det gäller hälsofarliga varor anges dessutom i lagtexten (2 § lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor) att lagen inte ska tillämpas på varor som är narkotika enligt narkotikastrafflagen, sådana medel som 1997/98:183, s. 1. 1997/98:183, s. 38 f. 1997/98:183, s. 38. 7I fråga om vad som är att anse som narkotika eller hälsofarliga varor förekommer dock några få generiska definitioner. Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor SOU 2008:120 avses i dopningslagen eller läkemedel som är godkända inom Europeiska unionen. Till skillnad mot vad som gäller för narkotika och hälsofarliga varor används, som nämnts, en generisk definition när det gäller att fastställa vilka dopningsmedel som är förbjudna enligt dopnings- lagen. Frågan blir då om denna lagstiftningsteknik innebär problem när det gäller att fastställa vad som omfattas av dopningslagstift- ningen och hur dopningslagen förhåller sig till kontrollsystemen beträffande narkotika och hälsofarliga varor. Enligt den information som utredningen fått förekommer det ytterst sällan några tillämpningsproblem för rättsväsendet när det gäller att fastställa om en substans ska anses som dopningsmedel eller ej. Skälet till att så är fallet är att dopningsmedlen anses klart kunna definieras ur medicinsk och farmakologisk synpunkt. Till- komsten av den inofficiella listan över substanser som bör betrak- tas som dopningsmedel enligt dopningslagen, som Expertgruppen för dopningspreparat enligt dopningslagen tagit fram, underlättar den praktiska tillämpningen av lagen. Expertgruppen har dock anfört att det förekommit vissa problem att fastställa huruvida en substans ska räknas som dopningsmedel enligt 1 § a) eller 1 § b) dopningslagen. Man har även pekat på att tillämpningen av 1 § d) innebär problem, då man anser att det är svårt att konstatera att kemiska substanser både ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon. Expertgruppen har framfört att det skulle räcka antingen med att de kemiska sub- stanserna ökar produktion av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon, alternativt att de kemiska substanserna ökar frigö- relse av testostron och dess derivat eller av tillväxthormon. Till denna fråga återkommer utredningen i kapitel 25. Gränsdragningsproblem i fråga om dopningsmedel i förhållande till narkotika eller hälsofarliga varor tycks vara sällsynta. Det har dock förekommit i fråga om GHB, som efter domstolsprövning inte ansågs vara ett förbjudet dopningsmedel. GHB kom sedermera att förklaras som narkotika, först nationellt och senare även av FN. Avslutningsvis återkommer utredningen till frågan om sakliga skäl motiverar att regleringen av narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel inte är likartad och om det finns skäl för föränd- ringar i detta avseende. Den fråga som då först bör ställas är vilka krav som regleringen bör uppfylla, dvs. vilka krav bör gälla för de system som fastställer vilka ämnen som är förbjudna och straffbara att hantera? SOU 2008:120 Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor Ett grundläggande krav är rättssäkerheten. Det ska vara förutse- bart vad som är tillåtet och vad som är förbjudet. Detta anser utredningen vara ett grundläggande och oeftergivligt krav. Detta gäller inte bara för den enskilde utan även för t.ex. polis, tull, åkla- gare, domstolar och sociala myndigheter. En osäkerhet om ett ämnes karaktär skapar också osäkerhet i myndigheternas handlägg- ning. Självfallet ska heller ingen kunna straffas för att ha hanterat ett ämne som inte har de egenskaper och effekter som anges i 8 § narkotikastrafflagen. De substanser som är förklarade som narkotika eller hälsofarliga varor är i princip uttömmande uppräk- nade8. Det är därför förutsebart vilka ämnen som det är straffbart att hantera. Det system som finns såvitt avser narkotika och hälsofarliga varor uppfyller därför enligt utredningens uppfattning väl kraven på rättssäkerhet. Självfallet är det av stort intresse för samhället att den procedur som leder fram till bestämmande av ett ämne som narkotika, hälsofarlig vara eller dopningsmedel är så kort som möjligt. Det är givetvis djupt olyckligt att människor hinner skadas eller dö från det att ett nytt farligt ämne upptäcks till dess att ämnet blir förbjudet att hantera. Som förut angetts anses de ämnen som omfattas av dopningslagen klart kunna avgränsas ur medicinsk och farmakologisk synpunkt. Såvitt gäller dopningspreparaten finns därför med nuvarande generiska definition inte problemet med tidsutdräkt. Detta – liksom det förhållandet att det i den rättsliga hanteringen av dopningsfrågor inte bedöms vara problem att bestämma vad som utgör dopningsmedel – framstår givetvis som ett starkt argument för att behålla nuvarande system för att definiera förbjudna dopningsmedel. Vad gäller nuvarande regler för att fastställa vad som är narkotika eller hälsofarliga varor är själv- fallet handläggningstiden ett problem. Denna handläggningstid består av ett antal olika moment. Bland dessa kan följande nämnas. Handläggande myndighet måste få kännedom om ämnets före- komst, ämnet måste kemiskt analyseras och definieras, ämnets egenskaper och effekter måste klarläggas, framställan om att ämnet ska förklaras som narkotika eller hälsofarlig vara ska göras till regeringen, handläggning av frågan om eventuellt handelshinder enligt EG-lagstiftningen ska äga rum och ämnet ska föras in i författningstext. Utredningen kommer nedan att föreslå ett flertal åtgärder som syftar till att förkorta den beskrivna processen. 8 Några få generiska definitioner i fråga om vad som är att anse som narkotika eller hälso- farliga varor förekommer. Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor SOU 2008:120 förslagen, som presenteras utförligt nedan, finns ett mera effektivt bevakningssystem i fråga om nya droger som introduceras, en ökad beredskap i analys- och beredningsarbetet samt möjlighet för åkla- gare att under vissa omständigheter i det enskilda fallet omhänderta en vara, när det kan antas att varan är avsedd att brukas så att den kan förorsaka skada eller dödsfall. Härutöver föreslår utredningen att de möjligheter till snabbare handläggning av frågan om handels- hinder som finns, bör utnyttjas i avsevärt större utsträckning än vad som är fallet. Även om handläggningstiden också i framti- den i en del fall kan bli relativt lång anser utredningen dock – inte minst med hänsyn till de åtgärder som kommer att föreslås nedan – att rättssäkerhetsaspekten starkt talar för att även behålla det nuva- rande sättet att fastställa vad som är narkotika och hälsofarlig vara. Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att ligger i framkant när det gäller att klassificera nya substanser. Som sagts är de förbjudna dopningsmedlen en relativt enhetlig grupp såvitt avser framställning, effekt och risker med missbruk. Narkotika, och i viss mån även hälsofarliga varor, är i alla dessa avseenden mycket mer olika. Detta gäller i hög grad effekter och typ av skador vid missbruk. Även i fråga om ursprung och framställning finns mycket stora skillnader mellan t.ex. växtbase- rade ämnen och rent syntetiskt framställda sådana. Skillnader i far- lighet mellan olika typer av narkotika kan också vara betydande. Vad som sagts visar ytterligare på behovet av en noggrann bedömning av ett ämne innan det föreslås bli narkotikaförklarat. Ett annat krav på de nu aktuella reglerna är att de ska vara enkla och lättförståeliga. Var och en ska kunna veta vad som är tillåtet eller förbjudet. Enligt utredningens mening uppfyller gällande lagstiftning med två olika typer av system – dels en uppräknings- definition i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, dels en gene- risk definition i fråga om dopningsmedel – detta krav så långt det kan anses möjligt. Den generiska definitionen erbjuder självfallet inte fullständig förutsebarhet på samma sätt som en uppräknings- definition men är enligt utredningens mening dock fullt godtagbar. I avsnitt 6.3 har begreppet designer drugs berörts. Det gäller huvudsakligen stimulantia med amfetaminliknande struktur9, som är av syntetiskt ursprung, vilket innebär att de – i likhet med andra syntetiska och halvsyntetiska droger – framställs genom kemiska processer i laboratorium. Genom att framställa molekyler som är 9 Drug designing kan också iakttas i fråga om andra drogtyper än amfetaminer, t.ex. fenta- nyler och petidiner. SOU 2008:120 Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor väldigt lika redan befintliga kontrollerade molekyler kan man på ett relativt enkelt sätt få fram nya varianter (analoger) av det narko- tikaförklarade ämnet. Detta sätt att tillverka nya analoger brukar kallas drugs designing och de droger som erhålls designer drugs. I massmedia har det ofta förekommit inslag eller artiklar om designer drugs. Det har uppgetts att man till och med genom vanlig kökskemi i hemmet kan skapa nya varianter på redan kända droger. Detta sker genom att man i någon mindre mån förändrar den aktuella drogens kemiska struktur. Utredningen vill i detta sammanhang poängtera att om det antingen i den allmänna narkotikakonventionen eller i psykotropkonventionen särskilt angetts att även isomerer, estrar, etrar, salter eller stereoisomerer av ett uppräknat narkotiskt ämne är narkotika, är – som förut anförts – en på detta sätt designad drog narkotika enligt gällande lag. Det kan givetvis diskuteras om etrar, estrar osv. av alla typer av narkotika bör bedömas som narkotika rent generellt, alltså inte bara de som redan är narkotika p.g.a. att de uttryckligen är upptagna i internationella konventioner. En sådan åtgärd skulle sannolikt innebära att en stor del designer drugs så att säga automatiskt skulle vara narkotika. Självfallet skulle detta leda till en mycket snabb handläggning i fråga om narkotikabestämning av ämnet. Att fastställa vad som är en eter, ester osv. av ett ämne är möjligt. Problemet är dock att man inte, vid en analys av ett ämne, med säkerhet kan fastställa om det har en euforiserande effekt och än mindre om det är beroendeframkallande, vilket krävs i fråga om narkotika. Av bl.a. detta skäl kan de krav på rättssäkerhet som bör finnas, inte uppfyllas. En annan tanke att alla etrar, estrar osv. av narkotika rent generellt skulle vara hälsofarlig vara leder till samma problem, eftersom det inte med säkerhet kan fastställas att ämnena har de egenskaper som avses i lagen om förbud mot vissa hälso- farliga varor. En lösning av de slag som beskrivits bör därför inte övervägas. Mot bakgrund av det nu anförda anser utredningen att det finns sakliga skäl för att lagstiftningskomplexen i fråga om narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel inte är likartade. Det finns därför inte skäl för förändringar av systematiken i dessa. vill i detta sammanhang framhålla att utredningen är väl medveten om den problematik som gäller i fråga om s.k. industrihampa. HD har i ett avgörande (NJA 2007 s. 219) anfört att innehav av industrihampa, som odlats med tillstånd av Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor SOU 2008:120 och som innehafts av en person som tillgripit hampan från odlingen, objektivt sett inte är att bedöma som narkotikabrott. Enligt uppgifter till utredningen är denna fråga föremål för över- vägande inom . 20.2Kan kontrollsystemen göras mer överskådliga? 20.2.1Bör antalet författningar minskas? Bedömning: Antalet författningar som reglerar narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel ska inte minskas. Enligt direktiven ska utredningen överväga om kontrollsystemen kan göras mer överskådliga genom att antalet författningar, som reglerar området, minskas. När man har att överväga denna fråga måste följande beaktas. Antalet författningar kan minskas på olika sätt. Det kan dels ske genom att de kontrollsystem som reglerar narkotika, dopnings- medel och hälsofarliga varor läggs samman i en lag och i en förord- ning, dels genom att man reglerar narkotika och hälsofarliga varor i en lag och en förordning, dels genom att man i en lag sammanför de båda lagar som gäller narkotika. Som beskrivits i detta kapitel är de kontrollsystem som reglerar narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor utformade på olika sätt. Som framgått har olikheterna sina logiska förklaringar. Enligt utredningens mening finns det därför inte skäl att ha en gemensam lag och en gemensam förordning som reglerar kontrollerade substanser i form av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor, eftersom en sådan reglering skulle definiera de kontrollerade substanserna på olika sätt; antingen genom en upp- räkningsdefinition eller genom en generisk definition. Till detta kommer – vilket mycket starkt betonats av myndigheter och enskilda som utredningen varit i kontakt med – att det är viktigt att upprätthålla den stora respekt som narkotikabegreppet åtnjuter i . Detta skulle enligt utredningens mening knappast kunna ske om man reglerade narkotika i samma lagstiftning som dop- ningsmedel och hälsofarliga varor. I detta sammanhang kan nämnas att ett brott enligt narkotikastrafflagen (1968:64) har ett straff- maximum på fängelse , medan straffmaximum för att bryta SOU 2008:120 Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor mot förbudet att hantera en hälsofarlig vara endast är fängelse . Ett annat sätt att minska antalet författningar kan, som nämnts, vara att reglera narkotika och hälsofarliga varor i en lag och en förordning. Även om både narkotika och hälsofarliga varor regleras genom uppräkning, kvarstår dock det problem som utredningen pekat på ovan i fråga om att sammanföra narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor i en lag, nämligen att respekten för narko- tikabegreppet inte torde kunna upprätthållas genom en sådan kon- struktion. Enligt utredningen mening är det inte heller lämpligt att i en gemensam lag sammanföra regleringen i narkotikastrafflagen och lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Straffbestämmelserna i fråga om narkotika är mycket centrala i svensk straffrätt. Det vore enligt utredningens mening inte lyckat att betunga den regleringen även med administrativa bestämmelser som i huvudsak tar sikte på den legala användningen av narkotika. Av ovan anförda skäl föreslår utredningen ingen minskning av antalet författningar. 20.2.2Kan uppräkningen av kontrollerade substanser göras mera lättöverskådlig, m.m.? Förslag: Ett sätt att åstadkomma större tydlighet i fråga om vilka substanser som är förklarade som narkotika, som utred- ningen föreslår, är att det i förordningen (1992:1554) om kon- troll av narkotika tas in en bestämmelse som uttryckligen anger att förteckningar både avser sådana ämnen som FN förklarat som narkotika och sådana ämnen som narkotikaförklarat. För att uppnå större överskådlighet i fråga om vilka lagar som reglerar olika kontrollerade substanser i , bör det i narkotikastrafflagen (1968:64) anges att bestämmelser om straff för olovlig befattning med dopningsmedel respektive hälso- farliga varor finns i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dop- ningsmedel (den s.k. dopningslagen) respektive lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Motsvarande hänvis- ningar bör tas in i dopningslagen. I narkotikastrafflagen bör även tas in en hänvisning till lagen (1992: 860) om kontroll av Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor SOU 2008:120 narkotika, som innehåller administrativa bestämmelser i fråga om narkotika. Bedömning: För att ytterligare öka överskådligheten kan vid varje ändring i fråga om vilka substanser som är narkotikaklassificerade, trycka om sina förteckningar över narkotika så att dessa innehåller en uttömmande uppräkning av vilka substanser som är förklarade som narkotika. förteckningar över narkotika skulle vidare i förekommande fall kunna innehålla s.k. CAS- nummer, vilket underlättar arbetet med att identifiera en enskild substans. Dessa frågor ankommer det dock slutligt på Läke- medelsverket att ta ställning till. I utredningens direktiv anges att det ibland kan vara omständligt att bedöma om hanteringen av en viss vara är laglig, på grund av att antalet författningar på området är omfattande och att flera av de ämnen som förklaras som narkotika anges på flera ställen. Det är därför enligt direktiven önskvärt med ökad tydlighet avseende vilka varor som lagstiftaren anser vara så hälsofarliga att de inte får han- teras av alla och envar. Mot bakgrund av vad som anförts konstaterar utredningen att det inte är aktuellt att minska antalet författningar som reglerar narkotika. Andra lösningar krävs, för att göra uppräkningen av vad som är att anse som narkotika mer lättöverskådlig. Ett sätt att åstadkomma större tydlighet i fråga om vilka substanser som är förklarade som narkotika och som utredningen här föreslår, är att det i 3 § förordningen om kontroll av narkotika, i anslutning till bemyndigandet för att upprätta och kungöra förteckningar över narkotika, tas in en bestämmelse som uttryckli- gen anger att förteckningar ska avse både sådana ämnen som FN förklarat som narkotika och sådana ämnen som narkotikaförklarat. För att öka överskådligheten kan dessutom vid varje ändring trycka om sina för- teckningar över narkotika. Detta skulle få till följd att verkets för- teckningar skulle innehålla en uttömmande upp- räkning av vilka substanser som är förklarade som narkotika. Det har från bl.a. () även framförts önskemål om att förteckningar i förekommande fall även bör innehålla s.k. CAS-nummer, eftersom detta skulle underlätta SKL:s arbete med att identifiera vilken sub- SOU 2008:120 Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor stans som i varje enskilt fall är i fråga. Utredningen konstaterar att detta dock är frågor som det slutligt ankommer på Läkemedels- verket att ta ställning till. För att uppnå större överskådlighet i fråga om vilka lagar som reglerar olika kontrollerade substanser i , bör det i narko- tikastrafflagen anges att bestämmelser om straff för olovlig befatt- ning med dopningsmedel respektive hälsofarliga varor finns i dop- ningslagen respektive lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Motsvarande hänvisningar bör tas in i dopningslagen. I lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor anges i 2 § att lagen inte ska till- lämpas på bl.a. varor som är narkotika enligt narkotikastrafflagen och sådana medel som avses i lagen om förbud mot vissa dop- ningsmedel. Någon hänvisning i lagen om förbud mot vissa hälso- farliga varor motsvarande den som föreslås i narkotikastrafflagen respektive lagen om förbud mot vissa dopningsmedel krävs därför inte. I narkotikastrafflagen bör även tas in en hänvisning till lagen om kontroll av narkotika, som innehåller administrativa bestämmelser i fråga om narkotika. 20.3Bör förteckningen över hälsofarliga varor ses som en väntelista? Bedömning: En bärande tanke bakom införandet av lagstift- ningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor var att kunna kontrollera vissa kemiska ämnen som används i berusningssyfte, men som vid tiden för förslag om kontroll inte uppfyller de kriterier som krävs för narkotikaklassificering och kanske heller aldrig skulle komma att göra detta. Att se lagstiftningen om hälsofarliga varor huvudsakligen som en väntelista inför en senare narkotikaförklaring är därmed inte aktuellt, eftersom vissa av de reglerade substanserna inte har potential att bli förklarade som narkotika. Detta hindrar dock inte att det kan förekomma situationer där ett ämne som förklarats som hälso- farlig vara, i ett senare skede anses ha förutsättningar att klassi- ficeras som narkotika. bör i ett sådant fall flyttas över till narkotikalagstiftningen. Detta förhållande förtar dock inte den bärande tanken bakom lagen (1999:42) om förbud mot vissa Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor SOU 2008:120 hälsofarliga varor, att lagen utgör ett komplement till narkotika- strafflagen (1968:64). I den proposition där regeringen föreslog att lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor10 skulle införas, uttalade regeringen (prop. 1997/98:183 s. 37) att syftet med den ändrade narkotikadefinitio- nen, som man föreslagit i samma proposition, var att möjliggöra ett snabbare klassificeringsförfarande i fråga om narkotika. Regeringen framhöll dock att det – trots den ändrade narkotikadefinitionen – inte kommer att bli möjligt att narkotikaklassa alla varor som marknadsförs eller används i berusningssyfte. Man hänvisade till att flera dödsfall med sådana varor som inte varit reglerade enligt någon lagstiftning inträffat och att flera företag utnyttjar detta förhållande för att fullt lagligt sälja sådana varor där effekten framställs på ett sådant sätt att man ska tro att de är narkotikaliknande. Regeringen anförde att det bör vara möjligt att framför allt begränsa handeln med sådana varor. I propositionen 1997/98:183 (s. 38) angav regeringen att förut- sättningar för ett förbättrat kontrollförfarande av nya droger kan åstadkommas bl.a. genom att en särskild lag med förbud mot vissa hälsofarliga varor införs, i första hand med syfte att få kontroll över handeln med hälsofarliga varor som i princip saknar något mera allmänt användningsområde för enskilda eller för industri, veten- skap eller sjukvård. Vidare anförde regeringen att det – för att en vara ska omfattas av lagen – bör krävas att den på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och att den används, eller kan antas användas, i berusningssyfte eller liknande påverkanssyfte.