sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — Inrikt- ningen och omfattningen av skolinspektionen har utretts av Utbild- ningsinspektionsutredningen, och förslag kring detta har lämnats i betänkandet Tydlig och öppen – förslag till en stärkt skolinspektion (SOU 2007:101). Förslagen från dessa utredningar berör i högsta grad frågorna kring uppföljning, utvärdering och granskning inom Frivux. anser att utbildningsinspek- tionen ska inriktas på att granska varje nivå i skolsystemet med utgångspunkt i ansvarstagandet för skolans kunskapsuppdrag. Skol- huvudmannens ansvarstagande ska granskas avseende de förutsätt- ningar som ges verksamheten och att verksamheten följs upp och utvecklas. På skolnivå ska rektors ansvarstagande granskas, t.ex. an- svaret för kvalitetsarbete, för att behov av åtgärdsprogram utreds, utarbetas och följs upp samt för en likvärdig betygssättning och Lärarnas ansvarstagande ska granskas huvudsakligen genom bedömning av hur rektor tar sitt ansvar. Inom den formella vuxenutbildningen anser utbildningsinspek- tionsutredningen att den huvudsakliga granskningen bör ske på huvudmannanivå och behandla frågan om vilket ansvar kommunen tar för verksamheten, verksamhetens målgruppsanpassning, rekry- tering och information, uppföljning av dess kvalitet samt resultaten. Den främsta anledningen till denna minskade omfattning av gransk- ningen anger utredningen vara begränsade resurser. anger utredningen att granskningen av fristående skolor ska leda till en granskningsrapport som ska behandla både huvudmannens, rektorns och lärarnas ansvarstagande. För förslaget om frivux leder dessa båda bedömningar till en mot- sättning mellan den granskning som anges för den formella vuxen- utbildning i stort och den som anges för fristående verksamheter. Inom Frivux kommer kommunen visserligen ha ett verksamhets- ansvar för eventuella kommunala vuxenutbildningsanordnare, men en del av de huvudmannauppgifter som Utbildningsinspektionsutred- ningen anger vara områden för granskning, t.ex. hur medborgarnas utbildningsbehov kartläggs och tillgodoses, samt om det finns lär- centra i kommunen, är uppgifter som inom Frivux inte har en direkt koppling till genomförandet av utbildning. Bland annat av den anledningen är det min uppfattning att den formella vuxenutbild- ningen inte enbart bör granskas enbart på huvudmannanivå, utan även på verksamhetsnivå. Den kommunalt anordnade verksamheten ska inte heller granskas på annat sätt än den fristående verksam- heten. Sammantaget är det min bedömning att granskningen av all formell vuxenutbildning, oavsett anordnare, bör granskas på såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå, på samma sätt som sker inom ungdomsskolan. De viktigaste verktygen för den statliga tillsynen är inspektionerna i form av platsbesök, samt den skriftliga rapportering som lämnas i form av kvalitetsredovisningar. Det saknas skäl för att tillsynsmyn- dighetens möjligheter till effektiv tillsyn ska vara begränsade för fristående vuxenutbildningsanordnare i förhållande till övriga anord- nare. ska därför ha rätt att inspektera verk- samheten och inhämta de upplysningar som behövs för tillsynen, på samma sätt som gäller inom det offentliga skolväsendet i övrigt. anser att förberedelserna inför inspektionerna ska förbättras, bl.a. genom att utbildningsanordnarna upprättar skriftliga självvärderingar. Dessa självvärderingar ska inne- hålla två delar, en del som innehåller en deklaration av regelefter- levnaden, och en del som innehåller en bedömning av arbetet med kunskapsuppdraget. anser också att självvärderingen ska vara offentlig. Jag anser att upprättandet av självvärderingar som en förbe- redelse inför inspektioner samt offentliggörandet av dessa ska ingå som element i formerna för den tillsyn som ska gälla inom Frivux. Jag delar uppfattning i detta avseende och ställer mig bakom förslaget som bör gälla även inom Frivux. Offentliggörandet av självvärderingarna kan bli ett viktigt instrument som leder till ett bättre underlag för den enskilde att göra sitt val av anordnare. genomförs inspektionerna enligt plan från Statens skol- verk hos de olika utbildningsanordnarna.TP F27FPT Regeringens ambition är att denna inspektion ska genom- föras vart tredje årTPF28FPT. Det finns inget skäl att andra förutsättningar ska gälla inom Frivux för anordnare med enskild huvudman. Jag an- ser därför att fristående vuxenutbildningsanordnare bör inspekteras , eller vid behov ännu tätare. För fristående skolor finns en särskild form av inspektion kallad förstagångsinspektion. Denna inspektion genomförs hos fristående skolor som fått ett nytt tillstånd. ska denna förstagångsinspektion genomföras senast under skolans andra verk- samhetsår. är till form och innehåll likadan som en reguljär inspektion. 27TP PT Redovisning av plan om utbildningsinspektionen (Dnr 2003:02232), 2003. 28TP PT Prop. 2006/07:1, Utgiftsområde 16. föreslår att förstagångsinspek- tioner vid fristående skolor ska genomföras utifrån ett bedömt be- hov, men att riktmärket ska vara senast tredje verksamhetsåret. Jag har tidigare angett att en förenklad ansökningsprocess bör kompletteras med en mer grundlig uppföljning. En av dessa åtgärder anser jag ska vara att förstagångsinspektionen hos fristående vuxen- utbildningsanordnare ska genomföras efter etablering. Jag anser att riktmärket ska vara månader efter etableringstillfället. En snabb uppföljning av att verksamheten bedrivs på det sätt som uppgivit i ansökan säkerställer en långsiktig verk- samhet. Eventuella brister kan på detta sätt uppdagas tidigt, och den fristående anordnaren får därvid en möjlighet att rätta till dessa innan verksamheten etablerat sig alltför mycket. En förstagångs- inspektion från etableringstillfället torde i jäm- förelse med förslag inte innebära någon utökad arbetsbörda på för den myndighet som ska utöva tillsyn m.m, förutsatt att detta arbetssätt tas i bruk direkt i samband med införandet av Frivux. kommer dock förmodligen att innehålla en stor andel etableringar för att sedan klinga av, vilket kan leda till en initialt ökad arbetsbelastning. Statlig uppföljning och utvärdering Den statliga tillsynen och den kommunala insynen ska komplet- teras av skyldigheter för den fristående anordnaren att delta i upp- följning och utvärdering. I detta fall anser jag att utformning och omfattning av denna skyldighet ska vara av liknande slag inom Frivux som för fristående skolor. I enlighet med vad som gäller inom hela skolväsendet för övriga anordnare, såväl offentliga som fristående, ska enskilda som beviljats tillstånd att anordna formell vuxenutbildning vara skyldiga att år- ligen upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning enligt förordningen om kvalitetsredovisning. Jag har ovan angett att jag anser att nationella prov ska vara obligatoriska inom den formella vuxenutbildningen, och detta ska då även innefatta fristående anordnare av vuxenutbildning. Enligt gällande rätt är nationella prov inte obligatoriska inom den formella vuxenutbildningen. Lärare bör dock använda nationellt fast- ställda prov som ett hjälpmedel för att bedömningsgrunderna ska bli så enhetliga som möjligt över landet. Det följer av bestämmelsen i 4 kap. 6 § i komvuxförordningen och gäller alltså bara för den skolformen. Bestämmelsens formulering anger att syftet med de nationella proven i första hand är att främja en likvärdig betygs- sättning, och bidra till rättsäkerheten. De nationella proven foku- serar alltså mest på att åstadkomma enhetlighet mellan anordnarna. genomför av alla kommunala vuxen- utbildningsanordnare nationella provTPF29FPT. Etableringen av fristående utbildningsanordnare kommer att medföra att betyg kommer att sättas och utfärdas av betydligt fler aktörer . Det kommer alltså att finnas skäl för ett förstärkt skydd av likvärdighet och en- hetlighet vid betygssättning. Av den anledningen anser jag att de nationella prov som är frivilliga, ska bli obligatoriska för den formella vuxenutbildningen utom för särskild utbildning för vuxna. eller motsvarande myndighet ska besluta om föreskrifter för och utformningen av de nationella proven. Den formella vuxenutbildningen utvecklas mot att bli allt mer flexibel, och en av de tydligaste yttringarna på det är möjligheten för den enskilde att starta sina studier när som helst . Denna flexibilitet försvårar genomförandet av nationella prov i dess nuva- rande form, där fasta datum anges för genomförande av de nationella proven. Jag anser att eller motsvarande myndighet bör uppdras att utveckla formerna för de nationella proven inom vuxenutbildningen så de anpassas till vuxenutbildningens karaktär, dock på ett sådant sätt att syftet med proven uppfylls. 29TP PT Enligt statistik framtagen av på uppdrag av utredningen. 5.2.3Kommunal insyn samt uppföljning och utvärdering Utredningens förslag: Den kommun där en fristående utbild- ningsanordnare är etablerad ska ha rätt till insyn i verksamheten. Även en elevs hemkommun ska på förekommen anledning ha rätt till insyn hos en fristående utbildningsanordnare i annan kommun. Den fristående utbildningsanordnaren ska vara skyldig att delta i lägeskommunens uppföljning och utvärdering av vuxenutbild- ningen, i den utsträckning kommunen bestämmer. Utredningens bedömning: Omfattningen av kommunens rätt till insyn bör definieras av syftena med insynsrätten. Kommunens insynsrätt bör utövas genom inhämtande av skriftligt material och en dialog med den fristående anordnaren. Den kommunala insynen ska vara en del av den offentliga uppfölj- ningen av de fristående vuxenutbildningsanordnarna. Frågan är om denna insyn ska vara en rättighet eller en skyldighet för kommunen. En del i kommunens ansvarsområde är att ta tillvara den enskilde vuxenstuderandes intressen. Förutom detta har kommunen såväl ett ansvar som ett intresse av att följa upp att de offentliga medel som betalas till en anordnare används på ett ändamålsenligt sätt. I detta perspektiv kan den kommunala insynen ses som ytterligare en del av kommunens ansvarsområde, och utgöra en skyldighet. Alterna- tivet är att kommunens insyn ses som ett verktyg för kommunen för att kunna uppfylla sitt ansvar enligt ovan. Jag anser att den kommunala insynen i de fristående anordnarnas verksamhet ska utgöra ett verktyg för kommunen att fullgöra sina uppgifter inom det totala ansvarsområdet. Av den anledningen ska den kommunala insynen formuleras som en rätt för kommunen till insyn i de fristående anordnarnas verksamhet. Syftet med den kommunala insynen I systemet för fristående skolor anges ett viktigt syfte för kommunens insynsrätt i den fristående verksamheten vara att kommunen ska kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov grundat på skolans åtaganden och elevernas behov. Detta syfte är dock inte giltigt på samma sätt inom Frivux eftersom ersättningsbeloppet redan fastställts i förväg. Den kommunala insynsrätten inom Frivux har dock några andra syften, där några sammanfaller med bakgrunden till kommunens insynsrätt i fristående skolor. Ett syfte är, som ovan nämnts, att den kommunala insynsrätten ska göra det möjligt för kommunen att uppfylla sitt ansvar att ta tillvara den enskildes intressen. För att stödja den enskilde individen i valet av utbildningsanordnare måste kommunen ha tillgång till rele- vant dokumentation kring anordnarnas verksamhetsupplägg, per- sonalprofil och verksamhetsresultat i form av t.ex. genomströmning, deltagarutvärderingar och betygsstatistik. Det kan också uppstå till- fällen då den enskilde uppfattar att anordnarens verksamhet inte motsvarar det som utlovats eller marknadsförts. I dessa fall, och även flera, är insynsrätten en förutsättning för att kommunen ska kunna uppfylla sitt ansvar. Kommunen ska också se till att offentliga medel används på ett ändamålsenligt sätt. Även i detta fall är en rätt till insyn en förut- sättning för att kommunen ska kunna följa upp användningen av de offentliga medel som finansierar den fristående vuxenutbildningen. Detta ger dock inte kommunen en rätt att granska den fristående anordnarens ekonomi eller liknande, utan enbart själva utbildnings- verksamheten. I den föreslagna ersättningsmodellen ska kommunerna fastställa ersättningsnivåerna för den formella vuxenutbildningen. En del i underlaget för att fastställa dessa är ett brett samråd mellan berörda parter i kommunen. Samråd mellan kommunen och de fristående anordnarna är rent generellt något som jag anser vara en viktig för- utsättning för ett väl fungerande system. Jag anser att insynsrätten bidrar till en meningsfull samverkan mellan kommunen och de fri- stående anordnarna. Kommunen kan anmäla missförhållanden hos den fristående an- ordnaren till tillsynsmyndigheten. En anmälan ska basera sig på goda grunder. Kommunen måste alltså ha någon form av fakta- underlag som leder fram till beslutet om en anmälan. Ett syfte med den kommunala insynsrätten är att kommunen ska kunna skaffa det nödvändiga faktaunderlaget för ett beslut om en anmälan till tillsyns- myndigheten. I detta fall anser jag att den kommunala insynsrätten är till gagn såväl för kommunen som för den fristående anordnaren. En allmänt hållen skyldighet för kommunen om anmälning av miss- förhållanden skulle kunna leda till anmälningar som enbart grundar sig på utsagor av enskilda personer. En risk skulle också finnas att anmälningar sänds in utan föregående samtal med anordnaren. Å andra sidan skulle det stora steget till anmälan utan goda grunder, riskera att hämma kommunerna i deras benägenhet att anmäla miss- tänkta missförhållanden. Den kommunala insynen i de fristående skolorna varierar mycket från kommun till kommun. Min uppfattning är att varia- tionen kan beskrivas vara så stor att den spänner mellan i princip inget utnyttjande av insynsrätten alls, till inspektionsliknande besök hos de fristående skolornaTPF30FPT. Det råder också en betydande osäker- het kring omfattningen av den kommunala insynsrätten. Basala frågor som vilken information insynsrätten ska omfatta, hur insynsrätten ska utövas, vem i kommunen som har rätt att utöva den, samt vad insynen ska leda till, besvaras olika från kommun till kommun. I en sådan situation riskerar en allt för detaljerad beskrivning av omfatt- ningen av kommunens insynsrätt inom Frivux spilla över till systemet för fristående skolor. Jag väljer därför att inte göra en uppräkning av olika exempel, utan definierar omfattningen av den kommunala insynsrätten inom Frivux baserad på syftena med insynsrätten. Rätten till insyn måste i grunden härledas till syftena med denna rättighet. Jag anser därför att man måste göra en rimlighetsbedöm- ning av åtgärderna som krävs för att uppnå syftena, för att komma fram till omfattningen av insynen. Den vägledande principen ska alltså vara att ställa sig frågan: vad är rimligt för att kommunen ska kunna ta tillvara den enskilde individens intresse, följa upp att offent- liga medel används på ett ändamålsenligt sätt, samt skaffa underlag för ett eventuellt beslut om anmälan till tillsynsmyndigheten? Jag anser dock att en miniminivå för omfattningen av kommu- nens insynsrätt är att kunna kräva att en meningsfull dialog uppstår mellan kommunen och den fristående utbildningsanordnaren. Jag anser däremot inte att insynsrätten ska ge kommunen rätt till in- spektionsliknande besök hos den fristående anordnaren. Frågan är också om den kommunala insynsrätten tar vid där statens tillsyn slutar, eller om de i viss mån överlappar varandra. Framför allt gäller detta i fråga om den information och de under- 30TP PT Min uppfattning baserar sig på samtal kring denna specifika fråga med , , samt ett antal kommuner. Det finns dock inga genomförda under- sökningar i frågan. lag som inhämtas. Min uppfattning är att det är oundvikligt med en viss överlappning mellan kommunens insyn och den statliga tillsynen. I vissa fall ska samma information och samma underlag kunna användas för att de båda behoven ska tillfredsställas. Exempel på detta är att den fristående utbildningsanordnarens kvalitetsredovis- ningar ska kunna användas av såväl staten som kommunen, samt att frågor som rör verksamhetens kvalitet ska kunna ställas av såväl stat som kommun. Underlag som inhämtats av staten som en del i till- synen ska också kunna användas av kommunen som ett led i dess insyn, och vice versa. Ordet insyn kan lätt ge bilden av iakttagande och bevakning. Jag anser dock inte att insynen i första hand ska gå ut på att kommunen ska kontrollera den fristående vuxenutbildningen. Eftersom omfatt- ningen av insynen ska avgränsas av syftena, och åtgärderna ska vara motiverade av att uppfylla syftena, så ska formerna följaktligen korrelera med omfattningen. Min uppfattning är att omfattningen av insynen inte kräver avancerade former, utan att formerna för den kommunala insynen inom Frivux kan basera sig på två element, skrivet material och dialog. De skriftliga kvalitetsredovisningarna, som även fristående vuxen- utbildningsanordnare är skyldiga att upprätta, anser jag kunna vara en viktig källa för kommunens insyn. Vid de tillfällen kommunen genomför mer djupgående utvärderingar av den formella vuxenutbild- ningen i kommunen ska även fristående anordnare leverera skriftligt material till detta. Kommunen har även stora möjligheter att utöva delar av sin till- synsrätt genom att granska den skriftliga rapportering som de fri- stående utbildningsanordnarna lämnar in, t.ex. deltagarrapportering och betygsstatistik. Viktiga kvalitetsaspekter inom vuxenutbildningen är genomströmning, avbrott och godkända studieresultat. Dessa uppgifter kan kommunen inhämta från den rapportering som de fristående utbildningsanordnarna är skyldiga att lämna, vilket gör att ett särskilt rapporteringssystem inom ramen för insynsrätten inte är nödvändigt för dessa uppgifter. En bärande tanke i Frivux är ju att kommunen och de fristående utbildningsanordnarna ska samarbeta för att erbjuda en väl fun- gerande vuxenutbildning. Av den anledningen anser jag att dialogen inom tillsynen inte nödvändigtvis behöver ha formen av en kontroll. Många delar i Frivux baserar sig på en fungerande dialog mellan kommunen och de fristående anordnarna. Regelbundna samtal mellan kommunen och en fristående utbildningsanordnare kring framtids- planer och verksamhetsutfall, förberedelser inför fastställande av kursutbud och ersättningsnivåer, större träffar mellan kommunen och samtliga utbildningsanordnare, gemensamma kurser eller ut- vecklingskonferenser, samt gemensamma samtal kring bedömnings- och utvärderingsfrågor är exempel på inslag i en dialog som samlat kan lämna underlag i kommunens insyn. Jag anser att denna dialog ska vara den centrala källan för kommunens insyn, och att det inte ska behövas en särskild form för kommunens insyn. Ett av syftena med kommunens insynsrätt är ju att inhämta underlag för en eventuell anmälan till tillsynsmyndigheten. Även om man kan misstänka att en dialog under sådana omständigheter inte blir lika positivt laddad som en allmänt utvecklingsinriktad dialog, anser jag inte att detta syfte ger anledning till mer utökade former för insynen. En viktig fråga är vad resultatet av en sådan insyn kan bli. Jag anser steget vara för långt mellan inhämtande av underlag och anmälan för att inte peka på möjligheter till åtgärder mellan dessa. I förarbetena till bestämmelserna för fristående skolor anges, som tidigare nämnts, att kommunens rätt till insyn inte ger kommunen någon rätt till någon form av påpekande till den fri- stående skolanTPF31FPT. En vidare tolkning av denna formulering kan vara att kommunens kommentarer eller rekommendationer inom ramen för insynsrätten inte har någon rättsverkan för den fristående skolan. Geografisk avgränsning av insynsrätten Frivux kommer att skilja sig från systemet för fristående skolor på det sättet att tillståndet för fristående vuxenutbildning ska vara giltigt i hela landet. Det går också att säkert förutsäga att ett antal studerande kommer att välja utbildningsanordnare i andra kommu- ner än hemkommunen eller nationella anordnare, t.ex. vid distans- utbildning. En speciell fråga uppstår då hur kommunens insynsrätt ska gälla utanför den egna kommungränsen. En möjlighet är att koppla kommunens insynsrätt till studerande från den egna kommunen. Detta skulle innebära att hemkommunen automatiskt har insynsrätt hos alla de anordnare som kommuninne- 31TP PT prop. 2001/02:35 s.60. För nationella anordnare eller anordnare av utbild- ningar som attraherar många deltagare från andra kommuner skulle detta dock innebära en dialogskyldighet, en skyldighet att lämna kvalitetsredovisningar, samt att delta i utvärderingar från ett stort antal kommuner. Jag anser därför att hemkommunens rätt till insyn hos anordnare som är etablerade utanför kommungränsen ska uppstå på förekom- men anledning och begränsas till de fall då en studerande från hem- kommunen påtalat felaktigheter hos anordnaren. Fristående vuxenutbildningsanordnare ska, i enlighet med vad som gäller för fristående skolor, vara skyldiga att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering kom- munen gör av den formella vuxenutbildningen i kommunen. Skäl för särreglering för fristående vuxenutbildningsanordnare i förhållande till fristående barn- och ungdomsskolor saknas. Skyldigheten ska gälla oavsett om kommunen har en vuxenutbildning i egen regi eller inte. Utsträckningen eller omfattningen av uppföljningen och ut- värderingen ska bestämmas i överensstämmelse med vad som ovan sagts rörande omfattningen av kommunens insynsrätt. Utredningens förslag: En utbildningsanordnare som har beviljats tillstånd och som inte längre uppfyller kraven för tillståndet får av tillsynsmyndigheten föreläggas att uppfylla dem. Ett föreläg- gande ska innehålla uppgifter om de åtgärder som myndigheten anser nödvändiga för att tillståndskraven ska uppfyllas. Om före- läggandet inte följs får tillsynsmyndigheten besluta om återkal- lande av tillståndet. Detsamma gäller om utbildningsanordnaren inte iakttar skyldigheten att tillse att eleverna deltar i riksomfat- tande prov. Ett beslut om återkallande av tillstånd får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Utredningens bedömning: Fristående vuxenutbildning bör om- fattas av eventuella beslut om skärpta sanktionsmöjligheter. De skäl som gäller för fristående skolor beträffande möjligheterna för tillsynsmyndigheten att meddela åtgärdsförelägganden och att återkalla tillstånd om ett sådant föreläggande inte följs kan anföras även för Frivux och därför föreslås motsvarande reglering. Regeringen har som ovan nämnts aviserat sin avsikt att skärpa sanktionsmöjligheterna för fristående skolor som inte följer regel- verket eller som brister kvalitetsmässigt och som inte snabbt åtgärdar detta. Regeringen utreder också att inom ramen för skollagsbered- ningen se över en möjlighet för den nationella utbildningsinspek- tionen att utdöma vite och i synnerligen allvarliga fall snabbt stänga skolor. Jag lämnar av denna anledning inga särskilda förslag i fråga om statliga sanktioner inom Frivux, utan konstaterar att motsvarande regler kring sanktioner för fristående skolor bör gälla för fristående anordnare av vuxenutbildning. I dagens system för fristående skolor har kommunen ingen möj- lighet att bestämma om sanktioner. Jag anser att samma princip ska gälla inom Frivux. Fristående vuxenutbildningsanordnare bedriver sin verksamhet under statlig tillsyn, och därför är det också den statliga tillsynsmyndigheten som ska besluta om sanktioner. Kommunens betalningsskyldighet gentemot en fristående an- ordnare uppstår dock genom den enskilde individens fria val av ut- bildningsanordnare. Detta förhållande skapar i praktiken en form av sanktionsmöjlighet för den enskilde. Om den enskilde väljer att avbryta sin utbildning hos en anordnare p.g.a missnöje, upphör också kommunens skyldighet att utbetala ersättning. Överklagande av beslut om återkallande av tillstånd