sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — Om lärosätena aktivt ska kunna profilera verksamheten krävs handlingsutrymme för interna om- prioriteringar. Den otydlighet i högskoleförfattningarna vad gäller styrelsens respektive fakultetsnämndernas ansvar för kvalitets- frågorna som Stening identifierat bör undanröjas. Det bör enligt 2 av regleringen tydligt framgå att de innehållsliga frågorna är fakultetsnämndernas ansvar. Eller för att uttrycka det med Stenings terminologi det är deras ansvar att besluta om hur man ska göra det. Statsmakternas reglering av den interna organisationen där- utöver bör begränsas. Enligt vad den nuvarande regeringen anförde i propositionen Frihet att välja – ett ökat inflytande för universitet och högskolor när styrelseledamöter utses delar den 2:s uppfattning att den interna organisationen för universitet och högskolor så långt möj- ligt ska beslutas av respektive lärosäte. Regeringen har , nu senast i budgetpropositionen , aviserat att den avser att återkomma med ytterligare förslag till åtgärder för att för att minska den politiska styrningen och stärka lärosätenas självstän- dighet.TPF97FPT En utredning ska tillsättas för att utarbeta förslag om hur den statliga styrningen i olika avseenden ska minskas för att öka lärosätenas självbestämmande. 2 hoppas att våra övervägan- den kommer att beaktas av en kommande utredning. 96TP PT Stening 2005, s. 10. 97TP PT Prop. 2007/08:01, Utgiftsområde 16, s. 119. 3En ny anslags- och resurstilldelningsmodell I delbetänkandet Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildningTPF1FPT presenterades en rad förslag beträffande såväl ett nytt styrsystem som ett nytt resurstilldelningssystem för grund- läggande högskoleutbildning. Sedan delbetänkandet lämnades har en ny struktur för den högre utbildningen beslutats av genom införandet av tre nivåer inom svensk högre utbildning. Mot bakgrund av denna förändring lämnar 2 ett delvis nytt förslag till resurstilldelningsmodell för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, men vill påpeka att förslagen tar sin utgångspunkt i delbetänkandets förslag och i många avseenden är en vidareutveckling av dessa. I detta och nästa kapitel redovisas 2:s hela förslag till ny anslags- och resurstilldelningsmodell för såväl utbildning på de tre nivåerna som för forskning. Samtliga förslag och beräkningar har gjorts utifrån de anslag som gäller för och de resul- tatuppgifter som finns tillgängliga . Det innebär att ingen hänsyn har kunnat tas till regeringens förslag i budgetpropo- sitionen , eftersom utredningens beräkningar är gjorda innan propositionen presenterades. Eftersom den modell som 2 föreslår i detta betänkande, enligt utredningens bedömning kan införas fr.o.m. , kommer samtliga beräknings- underlag att ha förändrats inför ett eventuellt införande av syste- met. 2:s redovisade belopp och resultat av indikatorer är såle- des inte de slutgiltiga, utan bör betraktas som en illustration för att beskriva modellen. 2:s förslag till anslags- och resurstilldelningsmodell omfat- tar utöver statliga universitet och högskolor inom Utbildnings- departementets ansvarsområde även 1TP PT SOU 2005:48. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell (SLU) – i enlighet med 2:s direktiv – samt de enskilda utbild- ningsanordnarna och Stiftelsen , eftersom statens avtal med dessa är utformade på ett sådant sätt att 2 finner detta naturligt. Däremot omfattar utredningens förslag inte i , med vilken staten har ett avtal som är utformat på ett annat sätt. 2:s förslag beträffande resurs för forsknings- anknytning (avsnittet 3.1.6) omfattar utöver redan nämnda lärosäten även de enskilda utbildningsanordnare som har stats- bidrag för utbildning men inte för forskning. I samtliga tabeller i detta kapitel och i kapitel 4 har () och i (LHS) redovisats gemensamt eftersom övertar ansvaret för verksamheten vid LHS. Den modell för att fördela resurser till universitet och hög- skolor som utredningen föreslår är ett sammanhängande förslag som ska bidra till att skapa bättre långsiktiga planeringsförutsättningar för universitet och högskolor stärka sambandet mellan utbildning och forskning höja kvaliteten i såväl utbildning som forskning 2:s förslag till modell för att fördela anslagsmedel till univer- sitet och högskolor innebär också att fördelningen av medel, såväl tillkommande som befintliga, görs utifrån förutbestämda kriterier. Modellen innebär således att framtida resurstilldelning för utbild- ning och forskning är beroende av hur lärosätena lyckas i sina ansträngningar, och inte av politiska överväganden som sällan redo- visas öppet. 2 vill med sina förslag ge universitet och högskolor lång- siktiga planeringsförutsättningar. Förslagen, som beskrivs i slutet av detta kapitel samt i kapitel 4 är följande: Fyraåriga planeringsperioder införs. Det innebär att anslagen till lärosätena beräknas för en fyraårsperiod, men beslutas av . I anslaget till respektive lärosäte ingår en utbildningsram. Hälf- ten av utbildningsramen utgör en bas och hälften en resultat- baserad del. är anslagen fasta och påver- kas inte av uppnådda resultat. I anslaget till respektive univer- En ny anslags- och resurstilldelningsmodell sitet ingår en forskningsram. Hälften av forskningsramen utgör en bas och hälften en konkurrernsutsatt del. Resultatet i utbildningen i form av helårsstudenter påverkar den resultatbaserade halvan av utbild- ningsramen nästkommande fyraårsperiod. Resultatet av utvärde- ring av forskningen och av indikatorerna påverkar den konkurrensutsatta halvan av forskningsramen nästkommande fyraårsperiod. Basresursen för utbildning respektive forskning påverkas med fördröjning av förändringen av den resultatbaserade delen av utbildningsramen respektive den konkurrensutsatta delen av forskningsramen. Utöver de beskrivna medlen för utbildning och forskning till- kommer eventuell ersättning för särskilda uppdrag, samt för vissa lärosäten en lärosätesresurs för konstnärliga utbildningar som kan omprövas inför en ny fyraårsperiod. Beräknade medel för såväl utbildning som forskning avräknas med 12-delar på samma sätt som forskningsanslaget avräknas i nuvarande system. 2:s förslag beträffande resurstilldelningssystem är utformat så att det ska bidra till ökad kvalitet i utbildning och forskning och även till ett starkare samband dem emellan. Dessa förslag är i sammanfattning följande: Resurstilldelningen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå består av en grundersättning per helårsstudent för samtliga helårsstudenter samt tre olika tilläggsersättningar som är beroende av undervisningsmetod m.m., men inte av vilket ämne kursen tillhör. Modellen innebär att kvalitetshöjande och sär- skilt resurskrävande undervisningsmetoder, på såväl grundnivå som avancerad nivå, kan få tilläggsersättning, som dock måste rymmas inom utbildningsramen. Grundersättningen förstärks i förhållande till dagens lägsta ersättningsbelopp så att grundersättningen motsvarar den bas- nivå som gällde när det nuvarande systemet infördes . Per capitaersättning för helårsdoktorander införs. Därmed omfattar resurstilldelningsmodellen högre utbildning på samt- liga tre nivåer. Förslaget innebär att resursåtgången för utbild- En ny anslags- och resurstilldelningsmodell ning på forskarnivå synliggörs och att framtida statsmaktsbeslut om dimensioneringsförändringar beträffande forskarutbildning åtföljs av resursökningar eller resursminskningar. Kvaliteten i utbildning på grundnivå och avancerad nivå stärks genom att en resurs för forskningsanknytning inkluderas i ersättning för helårsstudenter. Resursen överförs från lärosätets forskningsanslag. Resursen för forskningsanknytning, som inkluderas i grundersättningen per helårsstudent, stärker också sambandet mellan forskning och utbildning. En kvalitetsrelaterad tilldelning införs för utbildning på grund- nivå och avancerad nivå. Den består av ytterligare tilläggsbelopp som stärker kvaliteten i utbildningen och tilldelas beroende av resultatet av lärosätesutvärderingarna . En lärosätesresurs för vissa lärosäten med konstnärlig utbildning införs i enlighet med förslaget i delbetänkandet Ett utvecklat resurstilldelningssystem till högskolans grundutbildning. Det innebär att medel för särskilt resurskrävande utbildningar kon- centreras till ett fåtal lärosäten. Resurserna för utbildning ska i princip följa studenterna och doktoranderna så att deras val av lärosäte och utbildning ger effekt på fördelningen av resurser mellan lärosäten. Kvalitet och aktivitet i universitetens forskning premieras genom att hälften av befintliga anslagsmedel till forskning kon- kurrensutsätts och fördelas utifrån kvalitets- och aktivitets- baserade kriterier. Eventuellt nya tillkommande anslagsmedel för forskning fördelas utifrån samma kriterier. Anslagsmedel till forskning vid högskolor avgränsas till att i förekommande fall avse en eller flera forskningsprofiler. Resur- ser för en forskningsprofil beräknas till , varav avser utbildning på forskarnivå som förs till utbildningsdelen av anslaget och avser forskning. Hindren för en utveckling mot gränsöverskridande utbildning och forskning undanröjs genom att utbildningsområden respek- tive vetenskapsområden som grund för resurstilldelning till utbildning och forskning avskaffas. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Varje lärosäte tilldelas ett anslag som består av resurser för såväl utbildning som forskning. Ett anslag medför en friare disposi- tion av resurserna vilket är nödvändigt eftersom utbildning och forskning på många sätt är sammanvävda. För att förstå modellen i sin helhet med fyraårsperioder och beräkningen av anslagen, krävs att de olika delarna i resurstill- delningssystemet är kända. Dessa redovisas därför i detta kapitel innan hela modellen redovisas i nästa kapitel, som också innehåller beräkningar av anslagsmedel för utbildning respektive forskning. 3.1Ny modell för resurstilldelning till utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå 2:s förslag: Resurstilldelningen för utbildning på grund- nivå och avancerad nivå består av en grundersättning per helårsstudent som gäller för samtliga helårsstudenter. En resurs för forskningsanknytning inkluderas i grundersättningen. Per capitaersättning för helårsprestationer avskaffas. Utöver grundersättningen kan en tilläggsersättning utgå som är beroende av undervisningsmetod m.m., men inte av vilket ämne kursen tillhör. Det bör finnas tre olika tilläggsersättningar. Modellen innebär att kvalitetshöjande och särskilt resurskrä- vande undervisningsmetoder, på såväl grundnivå som avancerad nivå, kan få tilläggsersättning. Omfattningen av tilläggsersätt- ningar begränsas. Ytterligare kvalitetshöjning kan ske genom fler tilläggsbelopp, som erhålls beroende av resultatet av läro- sätesutvärderingar Per capitaersättningar för helårsdoktorander införs. Därmed omfattar resurstilldelningsmodellen utbildning på samtliga tre nivåer. En grundersättning per helårsdoktorand samt två olika tilläggsersättningar ska kunna utgå. Omfattningen av såväl grundersättning som tilläggsersättningar för helårsdoktorander begränsas. En lärosätesresurs för vissa lärosäten med konstnärlig utbild- ning införs i enlighet med förslaget i delbetänkandet Ett utveck- lat resurstilldelningssystem till högskolans grundutbildning. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell 3.1.1Det nuvarande resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå Det nuvarande resurstilldelningssystemet för utbildning på grund- nivå och avancerad nivå, tidigare grundläggande högskoleutbild- ning, infördes /94 och innebar en genomgripande förändring av resurstilldelningen till universitet och högskolor. Sedan 1977 års högskolereform hade resurser tilldelats respektive lärosäte för var och en av de fem utbildningssektorer som de dåvarande utbildningslinjerna var indelade i samt till fristående kurser. Därtill kom särskilda anslag för lokalhyror samt för inred- ning och utrustning. Tilldelade resurser kunde avräknas på ett sådant sätt att hela anslaget kunde förbrukas även om inte alla platser på linjer och kurser kunde utnyttjas. Det system som infördes skulle enligt propositionen Högre utbildning för ökad kompetensTPF2FPT ge incitament för såväl effektivitet och god omvårdnad av studenterna som hög kvalitet på utbildningen.TPF3FPT Enligt förslaget i propositionen skulle huvuddelen av resurserna för grundutbildning tilldelas varje universitet och högskola som en per capitaersättning för fullgjorda studieresultat (helårsprestationer) medan en rörlig resurs (studentpeng) skulle följa varje aktiv student. Därtill kom att en del av resurserna skulle fördelas enbart utifrån kvalitetsbedömningar.TPF4FPT En viktig princip i det resurstilldelningssystem som infördes var den om enhetliga per capitabelopp, dvs. ersättnings- beloppen för helårsstudenter och helårsprestationer. Alla univer- sitet och högskolor skulle erhålla lika stora per capitaersättningar för kurser inom samma utbildningsområde.TPF5FPT Utbildningsområdena skulle motsvara de traditionella fakultetsområdena, nämligen humanistiskt, teologiskt, juridiskt, samhällsvetenskapligt, natur- vetenskapligt, tekniskt, farmaceutiskt, odontologiskt och medi- cinskt utbildningsområde samt därtill undervisnings- och vård- utbildningsområdena samt det konstnärliga området. Ytterligare ett område tillkom för sådana kurser som inte naturligt kunde inord- nas i dessa områden, vilket benämndes övrigt. 1992/93:169. PT Ibid., s. 8 PT Vid införandet av resurstilldelningssystemet 1993 ingick inte denna komponent. Regeringen föreslog i prop. 199394:77 att en kvalitetsdel skulle införas i systemet från /96. Den infördes dock aldrig. 5TP PT Ibid., s. 17. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Per capitabeloppen för humanistiskt, teologiskt, juridiskt och samhällsvetenskapligt utbildningsområde motsvarade den bastill- delning som den s.k. (även kallad Grund- ) hade föreslagit i slutbetänkandet Resurser för högskolans grundutbildningTPF6FPT inom ämnesgruppen humanistisk, teologisk och juridisk utbildning. föreslog att basnivån – dvs. den resursnivå som var den minsta nödvändiga för att akade- misk undervisning alls skulle kunna bedrivas – borde tillämpas för juridisk, humanistisk och religionsvetenskaplig utbildning. Den av utredningen framräknade basnivån innebar per helårsstudent, och grundade sig på den lärarinsats med kringkost- nader och kostnader för gemensamma ändamål som krävdes för att studenterna skulle få lektionsundervisning i grupper om ca 30 studenter och undervisning i mindre grupper med ca 15 studenter.TPF7FPT Ersättning för lokalkost- nader ingick inte i beräkningen. I framhölls att beräkningsgrunden, 6 timmars undervisning i 30-grupp och 3 timmars undervisning i 15-grupp, inte skulle betraktas som norm, utan endast som en beräkningsgrund för den schablon utredningen föreslog. Per capitabelopp för övriga utbildningsområden innebar vid införandet av systemet 1993 att respektive område i princip behöll de resurser som gällt totalt för området . /95 inkluderades ersättning för lokalhyror och ersättning för kostnader för lånefinansierade anläggningstillgångar i per capitaersättningarna, vilket innebar att de samlade per capitaersättningarna ökade för de olika utbildningsområdena med 25–. Därutöver har per capitabeloppen, de s.k. pris- lapparna, räknats om med pris- och löneomräkning och justerats beroende på om någon särskild ersättning tillförts grund- utbildningsanslaget eller om besparingar gjorts inom grundutbild- ningen. En utförlig beskrivning av utvecklingen av per capitaersätt- ningarna har gjorts i delbetänkandet Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning.TPF8FPT 6TP PT SOU 1992:44. 7TP PT Ibid., s. 8TP PT SOU 2005:48, s. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell gav regeringen i uppdrag att följa upp resurstilldelningssystemet. Uppdraget innebar bl.a. att en översyn av nivåerna för per capitaersättningen för olika utbildningsområden skulle göras. lämnade sin rapport av resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildningTPF9FPT . Av rapporteringen framgår att företrädare för universitet och högskolor påpekat att resurstilldelning baserad på utbildnings- områden i sig verkar konserverande. Utbildningsområdena avspeg- lar i stort den traditionella fakultetsindelningen och eftersom per capitabeloppen inom de olika utbildningsområdena/fakultets- områdena är historiskt betingade motverkas förändringar och utveckling framför allt inom de områden som har den lägsta tilldelningen. I rapporten framgår också att utbildning som tradi- tionellt givits enbart som lärarledd undervisning i större grupper alltmer innehåller andra undervisningsformer. Såväl inom huma- niora som inom samhällsvetenskap behövs inslag av färdighets- träning och laborationsliknande övningar, med hänvisning till yrkeslivets krav. Vidare påpekas i rapporten att användningen av datorer ingår i alla typer av utbildningar, varför tillgången till datorer och datorsalar är ett generellt behov som inte är avgränsat till vissa områden. Inte heller förändringar i undervisningsmetoder som exempelvis problembaserat lärande är enligt rapporten avgrän- sat till något specifikt utbildningsområde, vilket också gäller för internationalisering i form av studentutbyte och utlandsförlagd utbildning. Sammantaget konstateras i rapporten att den beskrivna utveck- lingen innebär att gränserna mellan traditionella föreläsningsämnen och mer resurskrävande ämnen luckrats upp. Rapporten pekar på att det ofta framhållits vid de besök som genomfördes vid samtliga lärosäten att de moment som betingar de högre ersättnings- beloppen inom naturvetenskap och teknik, nämligen laborationer, övningar i mindre grupper och handledning, även förekommer inom de samhällsvetenskapliga och humanistiska områdena. I rapporten noteras också att fler och fler kurser klassificeras på mer än ett utbildningsområde. Detta beror på utvecklingen mot fler tvärvetenskapliga program och kurser samt nya ämnen som inte naturligt hör hemma inom ett specifikt utbildningsområde. 9TP PT rapportserie 1997:27 R. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell tendens som iakttas vid lärosätesbesöken är också att en gradvis förskjutning skett beträffande kursklassificering så att man i större utsträckning utgår från undervisningsmetoder och hur resurs- krävande en kurs är vid klassificeringen, i stället för den ämnes- mässiga tillhörigheten. Detta innebär, enligt rapporten, att kurser som ämnesmässigt skulle anses tillhöra t.ex. det samhällsveten- skapliga området, klassificeras om till t.ex. naturvetenskap på grund av inslag av laborationer eller annan färdighetsträning. föreslår i rapporten att en översyn borde göras av huruvida utbildningsområden är den lämpligaste indelnings- grunden för resurstilldelning. Verket konstaterar att om utbild- ningsområden som indelningsgrund för resurstilldelning förhindrar den pedagogiska utvecklingen och förnyelse i undervisningsmeto- der är det rimligt att överväga en förändring av denna indelnings- grund. Vidare konstaterar verket att den förskjutning i uppfatt- ningen om vad som bör avgöra kursernas klassificering på utbild- ningsområden också pekar på behovet av en översyn. uppföljning gjordes , endast efter införandet av resurstilldelningssystemet, och redan då föreföll resurstilldelning baserad på kursernas tillhörighet till utbildningsområden vara otidsenlig. har vidare på regeringens uppdrag undersökt vilka skillnader som finns i lärosätenas klassificering av kurser på utbildningsområden. Undersökningar genomförs med bör- . Av den första rapporten, Klassificering av kurser – ett regeringsuppdragTPF10FPT, som kom 2003 framgår att lärosätena är relativt samstämmiga i klassificeringen av utbildningar när man ser till ämnesgrupper. Kartläggningen visar dock att vissa skillnader finns. Samma ämne kan klassificeras på olika utbildningsområden vid olika lärosäten. T.ex. klassificerade en teknisk högskola av sina studenter inom företagsekonomi som tillhörande tekniskt utbildningsområde. Av rapporten framgår att alla lärosäten som verket talat med har upplevt svårigheter att klassificera sina kurser och att det är problematisk att internt inom lärosätet motivera klassificering av kurser där ämnet traditionellt tillhör ett utbild- ningsområde men där undervisningsmetoderna skulle motivera en annan klassificering. Vidare framgår av rapporten att flera lärosäten framfört synpunkter på att högskolevärlden förändrats mycket sedan systemet infördes, vilket gör det svårare att klassificera 10TP PT 2003a. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Bl.a. har regleringen av fakultetsindel- ningen försvunnit och nya tvärvetenskapliga kurser har tillkommit. Många upplever enligt verket att klassificeringen är mycket proble- matisk. Att klassificera kurser har bl.a. beskrivits som ett träsk. Man upplever att utbildningsområdena rör sig mer och mer mot varandra och eftersom systemet är framvuxet ur en traditionell fakultetsindelning måste man kunna sitt ämnes historia för att förstå klassificeringen. Frågan om utbildningsområden som grund för resurstilldelning togs också upp i den s.k. Styrutredningen.TPF11FPT I betänkandet Högsko- lans styrningTPF12FPT konstateras att utbildningsområdenas ersättnings- nivåer har egentligen sin grund i tidigare förhållanden, vilka i bety- dande utsträckning saknar aktualitet . Ingenting har egentligen gjorts för att modernisera och rationalisera dess grunder.TPF13FPT Utre- daren anser vidare att diskussionen om förändringar i ersättnings- nivåer hade varit enklare om ersättningsnivåerna hade varit knutna till andra kategorier än just utbildningsområdena. Som ett tänkbart alternativ hänvisas till det engelska systemet med fyra kategorier som ersättningsgrundande och med fasta relationstal dem emellan. De olika kategorierna grundas på utbildningens karaktär, dvs. i vad mån praktik, laboratoriearbete etc. är nödvändigt för att nå uppsatta mål. Enligt utredaren är en sådan modell att föredra fram- för den svenska modellen som innebär att utbildningens organisa- tionstillhörighet är avgörande. Utredaren föreslår därför att en indelning av ersättningsnivåer utreds närmare. Denna indelning ska enligt förslaget göras efter utbildningens art och den bör innebära färre nivåer och minskad spännvidd mellan nivåerna. Varken med rekommendationer eller förslag har lett till något förslag från regeringens sida beträffande förändringar av resurstilldelningssystemet. 2 kan också konstatera att den tendens som Högskole- verket rapporterade i uppföljningsrapporten om en gradvis för- skjutning vid kursklassificering så att man i större utsträckning utgår från undervisningsmetoder och hur resurskrävande en kurs är vid klassificeringen, i stället för den ämnesmässiga tillhörigheten, också kan iakttas beträffande regeringens egen hantering av utbild- ningsområden. 11TP PT Dir. 1999:70. 12TP PT SOU 2000:82 13TP PT Ibid., s. 102. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Regeringen tillämpade vid övergången till det nya resurstilldel- ningssystemet 1993 de beräkningar som Resursberedningens gjort i betänkandet Ersättning för kvalitet och effektivitetTPF14FPT där förslaget till nytt resurstilldelningssystem presenterades. I en bilaga till betän- kandet redovisades de schabloner som beredningen hade använt för att räkna fram respektive lärosätes takbelopp inom det nya syste- met. Schablonerna angav den procentuella fördelningen av års- studieplatser från de tidigare utbildningslinjerna till utbildnings- områden. Exempelvis visade schablonen för omräkning av psyko- loglinjens platser till platser på olika utbildningsområden att Resursberedningen beräknade att av platserna hänfördes till det medicinska utbildningsområdet, vilket inte kan sägas vara förenligt med att utbildningsområdena skulle motsvara de tradi- fakultetsområdena. Om så hade varit fallet skulle alla platser på psykologutbildningen ha betraktats som samhällsveten- skap.