sou · GWB388 · 2008-10-14 00:00:00 — För att säkerställa att den elektroniska versionen och underskriftsexemplaret både till form och till innehåll överens- stämmer med varandra bör underskriftsexemplaret vara en utskrift från den elektroniska fil som ligger till grund för publicering av den elektroniska versionen på webbplatsen. Det elektroniska dokumentet bör alltså skapas först. Av samma skäl bör författningen kungöras i ett elektroniskt dokumentformat som säkerställer sådan överensstämmelse, t.ex. pdf eller ett format med liknande egenskaper, se ovan avsnitt 6.8.3 och 6.8.4. En särskild fråga är vilken rättslig betydelse ett s.k. omtryck ska ha. anges i 21 § författningssamlingsförordningen att en författning bör tryckas om när den blir svåröverskådlig till följd av ändringar. Omtryck kan ske antingen i samband med en ändring eller vid något annat lämpligt tillfälle (s.k. fristående omtryck). I det första fallet beslutar regeringen om omtryck som ändringsförfattningen utfärdas. Författningen tas därefter in i sin helhet i SFS och en upplysning om omtrycket lämnas i författningens ingress som ett sista stycke.TPF19FPT I det andra fallet fattas inget särskilt regeringsbeslut. Det är i stället utgivaren av SFS som bestämmer om och när ett omtryck ska ske. Även vid ett fristående omtryck intas författningen i sin helhet i SFS. Något utfärdande- datum anges emellertid inte och författningen saknar en ingress. Själva tanken med ett omtryck är att underlätta för en användare att ta del av en författning i sin aktuella lydelse, när den har ändrats eller på ett mer genomgripande sätt. Har flera ändringar skett i en paragraf kan det vara nästintill omöjligt för en person som saknar juridiska kunskaper att annars utläsa dess gällande lydelse med hjälp av SFS.TPF20FPT När möjligheten till fristående omtryck infördes framhölls två fördelar. Dels att omtrycket kan utformas på ett mer lättillgängligt sätt när dess uppgift bara är att lägga fram texten i dess helhet och inte framhäva de senaste ändringarna. Dels att departementen eller utgivaren av SFS kan ombesörja omtrycket som passar bäst t.ex. vid en lättnad i arbetsbördan.TPF21FPT Ett fristående omtryck innefattar inte något kungörande. Enligt ett motivuttalande ska ett fristående omtryck uppfattas endast som ett praktiskt hjälpmedel utan rättsverkningar. Vid eventuell bristande överensstämmelse mellan grundtexten och omtrycket ska grundtexten ha företräde.TPF22FPT När ett omtryck sker i samband med en ändring av en författning, kungörs författningsändringen genom att den omtryckta författningen införs i SFS. De delar av författningen som kungörs presenteras alltså i en autentisk version i omtrycket. Det får emellertid anses oklart vilken rättslig status de delar av den omtryckta författningen har som inte utgör ändringar. I dessa delar har författningen tidigare kungjorts och intagits i SFS i en autentisk version. Enligt utredningens mening är det angeläget att skapa en ordning som är tydlig för användarna. Utgångspunkten bör vara att en användare ska kunna lita på de författningar som intas i SFS. 19TP PT Ingressen är författningens inledning. Exempel: Lagen kommer därför att ha följande lydelse från och med den dag då denna lag träder i kraft. Se Gröna boken, s. 91. 20TP PT Se SOU 1970:48 s. 54 f. där utfallet av ett experiment redovisas. Utredningen hade anmodat tre yngre hovrättsjurister att sätta ihop den aktuella lydelsen av två paragrafer i två olika författningar som hade ändrats . Juristerna ansåg att arbetet var svårt och att de trots noggrannhet hade kvar en känsla av osäkerhet om resultatet blev rätt. Det visade sig också att en jurist hade gjort ett sakligt fel beträffande en paragraf och i övrigt var tre utskrifter behäftade med obetydliga fel. 21TP PT SOU 1970:48 s. 58. 22TP PT SOU 1970:48 s. 58. Det stämmer även väl överens med den rådande ordningen där det är den tryckta publikationen SFS som innehåller den officiella och autentiska lagstiftningen och att en läsare kan utgå från att innehållet där är korrekt.TPF23FPT Alla användare kan inte förväntas ha kännedom om skillnaden mellan ett omtryck och ett kungörande eller mellan omtryck av olika slag. Med hänsyn till det sagda anser utredningen att det är rimligt och lämpligt att staten tar samma ansvar för författningar som förs in i SFS genom ett omtryck som när en författning kungörs i SFS. På detta sätt uppnås alltså en större enhetlighet och det ligger med utredningens synsätt ett stort värde i att all publicering av författningar som sker på den särskilda webbplatsen för SFS återger en version som användaren kan förlita sig på. Häremot skulle visserligen kunna invändas att ett fel i omtrycket leder till en oavsiktlig ändring av författningstexten eller till ett slags andra kungörande av en och samma bestämmelse. Enligt utredningens uppfattning bör det dock vara möjligt att i dessa fall göra en rättelse på samma sätt som vid vissa fel i samband med kungörandet. Skulle så inte ske, får intresset av att användaren kan lita på innehållet i SFS anses väga tyngst. En förutsättning bör dock vara att omtrycket skett genom ett beslut av regeringen. Att låta ett fristående omtryck få företräde framför den version som utfärdats och kungjorts av regeringen kan inte anses godtagbart. Ett fristående omtryck kan visserligen vara ett gott hjälpmedel, när möjligheten till överblick försvåras av många ändringar i en författning. Det fristående omtryckets betydelse begränsas dock av att det inte är tänkt att ha några rättsverkningar, trots att användaren lätt kan få det intrycket. Det kan också leda till oklarheter att på den särskilda webbplatsen för SFS publicera autentiska versioner parallellt med versioner som inte har denna särskilda status. Den rådande ordningen med fristående omtryck bör därför avskaffas vid en övergång till ett elektroniskt kungörande. Detta behöver självfallet inte hindra att konsoliderade versioner av en författning publiceras i någon annan ordning, skilt från publiceringen av SFS. Utredningens förslag innebär alltså att ett omtryck i SFS endast ska få ske i samband med en ändring av författningen och att den version av författningen som i sin helhet intas i SFS genom omtrycket ska anses som autentisk. 23TP PT Skr. 2003/04:168 s 35. 6.8.6Tillstånd till publicering m.m. Bedömning: En av rättscheferna i ska ansvara för övergripande frågor som rör SFS i elektronisk form. Innan en lag eller en förordning kungörs ska en chefstjänsteman inom det departement där ärendet har handlagts godkänna att författningen förs in i SFS. Chefstjänstemannen får delegera den uppgiften. Om det rör sig om en författning utfärdad av en myndighet, ska en behörig person där godkänna att författningen förs in i SFS. Utgivarens funktion och trycklovsförfarandet i dagens system är en av rättscheferna i utgivare av SFS. Uppgiften innebär bl.a. ett ansvar för frågor av mer övergripande natur som har med författningssamlingen och själva publiceringen att göra. Enligt 3 § andra stycket författningssamlingsförordningen ska utgivaren avgöra bl.a. om en myndighetsföreskrift ska kungöras i SFS enligt 6 § tredje stycket kungörandelagen. Tillstånd till tryckning av en författning som ska intas i författningssamling ska enligt 19 § meddelas av utgivaren. Utgivaren får delegera till annan att meddela trycklov. Innan tillståndet lämnas ska en chefstjänsteman vid det fackdepartement som handlagt ärendet godkänna att författningen trycks. Även den aktuella chefstjänstemannen kan delegera ansvaret till en annan person. Om det rör sig om en författning utfärdad av någon annan än regeringen ska tillstånd till tryckning av författningen lämnas av en behörig person vid den aktuella myndigheten. Trycklovsförfarandet omfattar alltså två steg: först granskas och godkänns texten av någon vid det ansvariga departementet om det rör sig om en lag eller förordning, och därefter meddelar tjänstemän vid granskningsenheten, för den utgivande rättschefens räkning, det slutliga trycklovet. Delvis avser kontrollerna olika saker, och den slutliga granskningen är begränsad till utformningen av författningen. Ansvar, kontroll och tillstånd i ett elektroniskt system Kungörandet kommer även enligt utredningens förslag att vara ett efterföljande och fristående moment i förhållande till regeringens beslut att utfärda en författning. Det praktiska arbetet med kungörandet, dvs. införandet av författningen i SFS på webbplatsen, kommer liksom att utföras av personal vid . Även i ett elektroniskt kungörandesystem kommer det att uppkomma frågor angående SFS av mer övergripande natur som någon måste ta ställning till och besluta om. Utredningen har mot denna bakgrund funnit att det är lämpligt att behålla en ordning som innebär att det finns en person med ett särskilt ansvar för sådana övergripande frågor. Enligt utredningen lämpar sig dock benämningen utgivare mindre väl i sammanhanget. Den funktion som en utgivare av SFS innehar, och som den ansvariga personen i ett elektroniskt system kommer att inneha, är inte densamma som en utgivare av t.ex. en tidskrift. Benämningen är därför något missvisande. Utredningen föreslår att en rättschef i utses såsom särskilt ansvarig för frågor som rör SFS. Det rör sig inte om ett ansvar för innehållet i författningarna utan alltså om ett övergripande ansvar för sådant som har med författningssamlingen att göra, t.ex. att besluta om när publicering av myndighets- föreskrifter ska ske i SFS. För att säkerställa att den författningstext som kungörs elektroniskt är den avsedda och identisk med den författning som regeringen beslutat utfärda fordras enligt utredningen att en särskild kontroll sker. Det ansvaret bör inte ligga på den som är utgivare av SFS. I stället bör samma befattningshavare som meddelar samtycke till trycklov kunna komma i fråga för uppgiften, dvs. en chefstjänsteman inom det departement där ärendet har handlagts eller någon annan efter delegation (se 19 § författningssamlingsförordningen). Genom att lämna tillstånd till publiceringen på webbplatsen ska han eller hon bekräfta att den kungjorda författningen är korrekt och överensstämmer med den författning som regeringen har beslutat att utfärda. Utredningens förslag påverkar inte möjligheten att kungöra vissa myndighetsföreskrifter i SFS enligt 6 § tredje stycket kungörandelagen, se nedan avsnitt 6.8.7. lämnas alltså ett första godkännande till trycklov av en behörig person vid Därefter passerar föreskriften granskningsenhetens kontroll och ett slutligt trycklov beviljas. Förutom det sista steget kommer ordningen att vara densamma i det föreslagna systemet. Det ska således ankomma på en behörig person vid den myndighet som utfärdat föreskriften att lämna tillstånd till att föreskriften förs in i SFS. Dessutom krävs alltså att den ansvariga rättschefen i har godkänt att myndighetsföreskriften kungörs i SFS. Det förhållandet att tillstånd till införandet i SFS har lämnats av en behörig person och att kungörandet har skett på ett korrekt sätt bör dokumenteras och ska i efterhand kunna verifieras. Vidare bör förfarandet kunna ske med hjälp av elektroniska rutiner. Tanken är alltså inte att tillståndet ska behöva ges på samma sätt som trycklov beviljas , dvs. genom en anteckning på ett papper som innehåller författningen. Utredningen har i det föregående angett att det i vart fall är mindre lämpligt att använda elektroniska signaturer bl.a. med hänsyn till svårigheten att på lång sikt bevara den särskilda status som signaturen skänker ett elektroniskt dokument (se ovan avsnitt 6.5). En elektronisk signatur behåller sin giltighet i som längst . Därefter måste den förnyas för att gälla. Av det skälet är det inte lämpligt att förse författningar med elektroniska signaturer, i vart fall inte sådana signaturer som är kopplade till en fysisk person. En lösning kan emellertid vara att använda en annan typ av elektronisk signatur, en s.k. elektronisk stämpellegitimation, eftersom den kan uppdateras automatiskt. En annan ordning är att personerna ges särskild behörighet till systemet och får identifiera sig med hjälp av särskilda inloggnings- uppgifter och lösenord. För att skydda författningarna mot manipulation kan det kombineras med ett s.k. checksumme- förfarande. Tillståndet bör under alla förhållanden lämnas i omedelbar anslutning till att kungörandet sker. Själva åtgärden att föra in författningen i SFS bör i syfte att uppnå enhetlighet ske centralt och inte av varje departement. En ordning som kan rekommenderas är att den fil som innehåller den elektroniska versionen av författningen, företrädesvis i ett format med egenskaper som pdf, låses definitivt direkt efter regeringssammanträdet. Som ovan påpekats anser utredningen att det är lämpligt att arbetet med att ta fram författningstexter sker med hjälp av xml. Därigenom kan man uppnå att alla författningar som tas fram inom följer en viss mall. Om är rätt utformad skulle den formella trycklovskontroll som granskningsenheten vid nu utför bli obehövlig. Sammanfattningsvis anser utredningen att det även i fortsättningen ska finnas en person utsedd att inneha ett ansvar för övergripande frågor som rör SFS, dock inte när det gäller tillstånd till att författningen förs in i SFS och blir tillgänglig på webb- platsen. Sådant tillstånd ska i stället lämnas av någon vid det ansvariga departementet när det gäller lagar och förordningar och när det gäller myndighetsföreskrifter av en behörig person vid myndigheten. 6.8.7Webbplatsen och dess innehåll Förslag: SFS ska publiceras elektroniskt på en särskild webb- plats. En författning ska anses kungjord när det har gjorts tillgänglig i SFS på webbplatsen. Bedömning: Kungörande ska kunna ske en gång per arbetsdag. Det ska för varje författning framgå vilken dag den har kungjorts. Webbplatsen ska, utöver kungjorda författningar, innehålla i stort sett samma information som det nuvarande årliga bokbandet av SFS gör. Möjligheten att kungöra förordningar i andra författningssamlingar och publikationer än SFS ska utgå och behovet av s.k. notiser i SFS försvinner därmed. Publiceringen ska ske på en särskild webbplats Som inledningsvis framhållits ska kungörandet dels innebära en god möjlighet för alla att ta del av nya författningar, dels göra det möjligt för allmänheten att ta reda på vad som utgör gällande rätt. Övergången till ett elektroniskt kungörande får inte innebära någon försämring i något av dessa avseenden. Enligt utredningens mening är det viktigt att SFS tydligt åtskiljs från annan information från staten. Det är också viktigt att webbplatsen för SFS är lätt att hitta, och publiceringen bör därför ske på en plats där allmänheten finner det naturligt att söka efter Flera skäl talar enligt utredningen för att publiceringen bör ske på en särskild webbplats med en särskild server, inrättad endast för ändamålet att publicera SFS, utan annat syfte än att kungöra författningar och förmedla vissa andra uppgifter som förs in i SFS. För att uppnå fördelarna av en publicering på en särskild webbplats är emellertid namnet på webbplatsen – webbadressen – av betydelse. Enligt vad utredningen har erfarit finns inte några lämpliga webbadresser tillgängliga som är helt fristående. Därför bör SFS publiceras på en särskild webbplats med ett namn som anknyter till regeringen och regeringens officiella webbplats. Eftersom det är regeringen som utfärdar och kungör lagar och förordningar är kopplingen naturlig. Genom att ändå skapa en särskild webbplats åtskiljs SFS på ett tydligt sätt från annan information. Det finns då också möjlighet att skapa en särskild layout som skiljer sig från den som i övrigt finns på regeringens webbplats. Utredningen anser att det är mindre lämpligt att låta kungörandet ske på någon annan befintlig webbplats, t.ex. . Som framgått tjänar rättsinformationssystemet ett annat syfte än kungörandet, och systemen bör därför tydligt hållas isär. Inom rättsinformationssystemet finns det ett behov av att kunna förädla författningstexten och skapa ett mervärde som inte helt går att förena med kungörandets syfte och funktion. Endast författningar som kungjorts elektroniskt ska föras in i SFS på webbplatsen SFS kommer enligt förslaget att publiceras elektroniskt på en webbplats och kungörandet att ske genom att en författning intas i den elektroniska författningssamlingen. Som redan framhållits ska webbplatsen inte tjäna något annat syfte än att bära SFS och således endast ha till funktion att kungöra författningar och förmedla den information som förmedlas genom den tryckta publikationen. Webbplatsen kommer alltså att omfatta kungjorda lagar och förordningar. ska enligt 6 § tredje stycket kungörandelagen även en myndighetsföreskrift kungöras i SFS om det saknas annan författningssamling i vilken kungörandet kan ske eller om det av särskilda skäl anses vara den lämpligaste åtgärden. I praktiken har bestämmelsen tillämpats bl.a. vid publicering av vissa föreskrifter av stort allmänt intresse, t.ex. föreskrifter om sedlar och mynt.TPF24FPT Enligt utredningen bör möjligheten att kungöra myndig- hetsföreskrifter i SFS behållas. Det praktiska förfarandet bör kunna ordnas på i stort sett samma sätt som . Det rör sig om endast ett fåtal föreskrifter . Ordningen borde därför inte ge upphov till några stora praktiska problem. Webbplatsen bör kunna kompletteras med ny information och kungörande ske varje helgfri vardag, utom eller andra dagar vid större . Eftersom det är av betydelse en författning har kungjorts bör det även i ett elektroniskt kungörandesystem framgå när en författning gjordes tillgänglig på webbplatsen motsvarande den nuvarande uppgiften om när en författning kom ut från trycket. En författning kungörs en gång och enligt den ordningen som gällde vid tillfället för kungörandet. Ett förslag om elektroniskt kungörande bör därför inte omfatta redan kungjorda författningar utan tar sikte på de författningar som kungörs efter det att en ny ordning har trätt i kraft. Detta för också med sig att de författningar som har tagits in i SFS har kungjorts enligt den nuvarande ordningen och inte omfattas av informationen på webbplatsen (se nedan avsnitt 7.1). Vilken information, utöver kungjorda författningar, ska lämnas på webbplatsen? Liksom bör SFS, och alltså informationen på webbplatsen, omfatta ett register. Det bör enligt utredningen gå att söka sig till en viss SFS, dels via en kronologisk förteckning, dels via ett sakregister. Vidare bör vissa av de upplysningar som förs in i det bokband som utges en gång lämnas på webbplatsen. Enligt 6 § författningssamlingsförordningen ska bokbandet innehålla bl.a. notiser, dvs. underrättelser om vilka förordningar som har kungjorts i någon annan författningssamling än SFS eller i någon annan publikation. kan en förordning enligt 4 § andra stycket kungörandelagen kungöras i en annan författningssamling, 24TP PT EnligtT 6 § lagen (1982:1255) om författningssamlingar för riksdagsförvaltningen och ska låta utge (). Av 7 § samma lag framgår att av beslutade författningar ska kungöras i RBFS. I paragrafen föreskrivs vidare att författningar som är av allmänt intresse i stället får kungöras i . eller i annan publikation, om det av särskilda respektive synnerliga skäl finns anledning till det. Som exempel på särskilda skäl anges i bestämmelsen det förhållandet att möjligheten att överblicka författningssamlingen underlättas av en sådan publicering. I motiven till bestämmelsen (prop. 1975/76:112 s. 70 f. och 1979/80:120 s. 5) angavs att en del förordningar, som inte är undantagna från kungörelsekravet, kan vara mycket speciella eller beröra en starkt begränsad krets av intressenter eller ett begränsat lokalt område. Enligt motiven skulle SFS kunna bli alltför omfattande och besvärlig att överblicka om författningssamlingen skulle betungas av sådana författningar. Kravet på kungörande i SFS kan också få till följd att ett omfattande material i vissa fall måste tas in i SFS trots att det framstår som opraktiskt och medför onödigt höga tryckkostnader. Bestämmelsens syfte är alltså i första hand att avlasta SFS. Om kungörandet sker på elektronisk väg genom att SFS publiceras som en elektronisk författningssamling spelar emellertid storleken av ett dokument eller av författningssamlingen inte längre någon roll. Det skäl som ligger bakom undantags- bestämmelsen faller därför bort. Det förhållandet att samtliga lagar och förordningar kungörs på en och samma plats, nämligen i SFS, innebär enligt utredningen en fördel. Att kungörandet i vissa fall sker genom en myndighet innebär ytterligare led i produktionskedjan som borde kunna avvaras. Eftersom förordningar inte kommer att kungöras på annan plats än i SFS saknas behov av s.k. notiser (se 5 § författningssamlings- förordningen).TPF25FPT Webbplatsen behöver alltså inte innehålla några sådana upplysningar. Däremot bör det liksom anges vilka centrala myndigheter under regeringen som låtit ge ut en författningssamling, vilka andra myndigheter under regeringen som låtit ta in författningar och allmänna råd i sådan författnings- samling samt vilka centrala myndigheter under regeringen som har kungjort författningar på annat sätt än i författningssamling eller publicerat allmänna råd enligt 28 § (se förslag till ändring i 6 § författningssamlingsförordningen). SFS innehåller även s.k. tillkännagivanden.TPF26FPT Det rör sig om kortare meddelanden med information om vissa beslut eller 25TP PT Se dock föreslagna övergångsbestämmelser till kungörandelagen och författningssamlings- förordningen. 26TP PT 29 § andra stycket författningssamlingsförordningen. dylikt som det finns behov av att upplysa en större krets om, t.ex. årliga referensränta. Även bör SFS och således webbplatsen omfatta sådana meddelanden. Vid tillkänna- givanden är det inte fråga om någon normgivning utan enbart om information i en viss fråga. Som ovan angetts ska SFS vara enkel att ta del av och det ska vara tydligt för användaren vad syftet med den aktuella webbplatsen är. Någon form av information om SFS och webbplatsen samt en vägledning för hur användaren kan söka sig till en viss författning bör därför lämnas. Som redan nämnts bör det även anges vilka författningar som omfattas av webbplatsen, dvs. sådana författningar som kungjorts sedan den nya ordningen trätt i kraft. Det bör även framgå var tidigare kungjorda författningar kan återfinnas. Enligt 25 § författningssamlingsförordningen ska författningar som ingår i författningssamling kunna köpas såväl årgångsvis som var och en för sig. Årsabonnemangen bör om möjligt kunna begränsas till en viss ämnesgrupp av författningar. Eftersom SFS inte längre kommer att ges ut i tryckt form kommer det inte att vara möjligt att köpa eller abonnera på SFS på samma sätt som . Enligt utredningen bör emellertid även ett elektroniskt kungörandesystem omfatta någon form av liknande service, exempelvis i enlighet med den danska modellen där en användare kan anmäla sin e-postadress och ange ett visst sökområde för att sedan få ett meddelande när en ny författning inom det angivna området har kungjorts. Utredningens förslag innebär att det av en särskild paragraf, 3 a § kungörandelagen, framgår att SFS ska publiceras elektroniskt på en särskild webbplats och att en författning ska anses kungjord när den har gjorts tillgänglig i SFS på webbplatsen. I paragrafen anges också att publiceringen sker genom regeringens försorg, något som framgår av 4 § kungörandelagen. om vilken rättslig status den elektroniska versionen ska ha, se ovan avsnitt 6.8.5. Enligt utredningens bedömning nödvändiggör förslaget inte någon följdändring i lagen (1998:281) om skydd för beteckningen SFS, eftersom det tydligt framgår genom hänvisningen i lagen till 4 § kungörandelagen vilken författningssamling som avses. Bedömning: En särskild IT-lösning med en särskild databas bör skapas för ändamålet att kungöra författningar elektroniskt.