sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — Upphandling av trafik ska endast genomföras där marknadens intresse uteblir. Dagens lagreglering av samhällsköpt trafik bibehålls men kopplas till en förtydligad och transparent prövning av utvidgad trafikeringsrätt enligt i förväg kända kriterier och tumregler. Rikstrafiken ska således ha rätt att organisera transportpolitiskt motiverad interregional trafik, trafikhuvudmännen ska ha trafikeringsrätt inom länet/regionen och möjlighet ska finnas för trafikhuvudmännen att få utvidgad trafikeringsrätt över länsgräns om man kan erbjuda en bättre trafikförsörjning än vad marknaden kan åstadkomma. Transportstyrelsen får ansvaret för att pröva ansökningar om utvidgad trafikeringsrätt och fatta beslut med närmare villkor för sådan trafik. Överprövning av besluten ska kunna ske i domstol. Möjligheter till samverkan mellan kommersiell och samhällsköpt trafik genom köp av platser i befintliga tåg kvarstår. Jag har enligt mina direktiv i uppgift att utreda hur ökad konkurrens mellan kommersiella aktörer ska kunna åstadkommas som resenärernas önskemål om kvalitet och tillgänglighet tillgodoses. Nyttan ska med andra ord öka för resenärerna och samhället genom ökad valfrihet, prisvärda resor till önskad kvalitet samt möjligheter till ett ökat utbud genom ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser. Olika alternativ för att direkt eller stegvis öppna persontrafikmarknaden ska belysas. I detta kapitel diskuteras hur en modell för marknadstillträdet kan se ut på den framtida järnvägsmarknaden, dvs. regler och process för att få trafikeringsrätt för att organisera eller utföra persontrafik på järnvägen47. Utgångspunkten ska enligt mitt uppdrag vara att SJ AB:s exklusiva trafikeringsrätt avskaffas. Inga monopol eller ensamrätter ska finnas vare sig i operatörs- eller organisatörsled. Den interregionala trafiken ska i mesta möjliga utsträckning ske på marknadens villkor och kommersiellt lönsam trafik ska inte subventioneras och utföras av samhället. Alternativen ska bedömas med och utan rätt för regionala aktörer att organisera trafiken i flera län. De två modeller som råder på persontrafikmarknaden , en kommersiell marknad och en marknad där trafiken upphandlas av samhället i konkurrens mellan operatörer, ska fortsatt ges förutsättningar för att kunna utvecklas var för sig och i samverkan. För att det ska finnas utrymme på spåren för den kommersiella trafiken inkl. godstrafiken att utvecklas kan det dock vara nödvändigt att begränsa viss av samhället subventionerad trafik. Jag ska därför också föreslå principer och kriterier till grund för att reglera och hantera konkurrens från den upphandlade gentemot den kommersiella trafiken. Marknadstillträdet bör regleras genom en enkel och tydlig lagreglering och ett transparent och rättssäkert prövningsförfarande. Men behovet av att reglera och styra marknadstillträdet handlar inte bara om gränserna mellan samhällsköpt och kommersiell trafik48. Tillgången till spåren kommer alltid att vara mer eller mindre begränsad, oberoende av hur många aktörerna är och även med de utbyggnader av infrastrukturen som sker eller planeras ske. Den trafik som bedrivs på de befintliga spåren ska som jag redan nämnt vara den som ger största möjliga nytta för resenärerna och för samhället. För given tillgång till infrastruktur måste därför den bästa sammansättningen ske av tågtrafiken. Fördelningen ska göras utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv och med beaktande av de transportpolitiska målen. Med hänsyn till att alla slag av tågtrafik har en stark trafikökningspotential så torde långtgående kompromisser och avsteg behöva göras från önskemål om tåglägen från de olika trafikoperatörerna. 47Där inget annat anges används i det fortsatta begreppet operatörer för dem som utför persontrafik på järnväg. Organisatörer av trafik är huvudsakligen trafikhuvudmän och Rikstrafiken men även andra aktörer kan få auktorisation för att organisera trafik. 48Med samhällsköpt trafik avses här av samhället, dvs. stat eller kommun, upphandlad och kontrakterad trafik mot finansiell ersättning eller annan typ av kompensation. Med kommersiell trafik avses trafik som bär sina kostnader genom biljettintäkter och utan inslag av subventioner eller annan kompensation från samhället. Uppdraget ska ta sin utgångspunkt i tidigare utredningar. I mitt betänkande för resenärer och gods49 (1) föreslog jag att tillträdet för järnvägens persontrafikmarknad skulle ske genom en blandad modell där ökad konkurrens om resenärerna kan kombineras med ett av samhället garanterat och styrt utbud. Modellen innebar i korthet att licensierade järnvägsföretag, dvs. de som uppfyller de grundläggande villkoren i järnvägslagstiftningen, skulle tillåtas bedriva kommersiell persontrafik i konkurrens över hela det svenska järnvägsnätet. Det skulle således inte råda något monopol vare sig i operatörsledet eller i organisatörsledet. För den linjebundna persontrafiken borde denna organiseringsrätt dock regleras och kontrolleras genom ett tillståndsförfarande. En trafikutövare som ansåg sig lida skada av att ny trafik etableras skulle vidare enligt förslaget kunna påkalla s.k. skadlighetsprövning. Bevisbördan för att visa på sådan skada skulle ligga på den befintliga utövaren. Oavsett om sådan skada kunde påvisas skulle trafikeringstillstånd alltid ges om den nya trafiken ledde till en avsevärt bättre trafikförsörjning. Den som bedrev kommersiell trafik skulle dock inte kunna påkalla en skadlighetsprövning gentemot annan kommersiell trafik. I rapporten får köra var?50 föreslog och att liberaliseringen av persontrafikmarknaden skulle ske stegvis, med sikte på 2010, och utifrån en segmentering av marknaden. Som ett första steg skulle charter- och nattågsmarknaden öppnas för konkurrens, vilket också formellt genomförts . Andra segment som pekades ut var daglig storregional arbetspendling, för vilken trafik trafikhuvudmännen förslogs få ett ökat ansvar, samt långväga resande. och föreslog vidare ett tillståndsförfarande för trafik över mer än en länsgräns och att kriterier skulle utformas för att förhindra konkurrens i alltför hög grad mellan storregional trafik och långväga kommersiell trafik. För trafik över en länsgräns skulle det räcka med ett anmälningsförfarande. Staten, genom och Rikstrafiken, skulle emellertid även framöver ansvara för den långväga persontrafiken. Rikstrafikens och trafikhuvudmännens roll Rikstrafikens och trafikhuvudmannens roll skulle enligt den föreslagna modellen i 1 vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafikutbud med villkor som samhället vill se 50Vem får köra var? En idéskiss till förändrat marknadstillträde till persontrafiken på järnväg. och garantera kommer till stånd. Rikstrafiken och trafikhuvudmännen skulle beskriva och motivera det önskade utbudet i långsiktiga trafikförsörjningsprogram. Kommersiell trafik kunde vara en del av detta utbud men Rikstrafiken och trafikhuvudmännen kunde också välja att skapa förutsättningar för utbudet genom bidrag eller upphandling av trafik eller genom andra stimulansåtgärder. Upphandling av trafik borde göras när de kommersiella aktörerna inte bedömdes kunna åstadkomma ett i tiden hållbart utbud som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset. Ansvaret för att organisera och i förekommande fall upphandla sådan trafik skulle enligt förslaget liksom åvila Rikstrafiken och trafikhuvudmännen. Av det principiella förslag som presenterades av 1 framgick emellertid inte hur den närmare avgränsningen mellan den kommersiella och den samhällsköpta trafiken skulle ske. Inte heller utvecklades närmare hur planeringen och upphandlingen av kompletterande trafik rent praktiskt och tidsmässigt skulle ske för att ett totalt sett från samhällets synpunkt tillfredsställande utbud skulle kunna säkerställas. I det fortsatta återkommer jag till dessa frågor. Planering av den samhällsköpta trafiken Beslut om vilken trafik som trafikhuvudmännen ska ansvara för och upphandla bygger på trafikeringsplaner fattade utifrån kommunala politiska beslut och ambitioner för kollektivtrafiken i länet. Det förslag om långsiktiga trafikförsörjningsprogram som jag varit inne på tidigare och som jag återkommer till , ska inte förväxlas med de trafikförsörjningsplaner som trafikhuvudmännen har att ta fram enligt trafikhuvudmannalagen51. Lagen anger inte hur planerna ska omhändertas eller följas upp. Trafikplanerna används av ansvariga på nivå bl.a. som budgetunderlag och presenterar den framtida trafiken mer i termer av visioner om vad huvudmannen önskar åstadkomma. Därigenom saknas i dagens planer ett underlag för att bedöma hur trafiken i konkreta ordalag kommer att se ut med linjer och linjedragning, tidtabeller och priser, kostnader och lönsamhet - alternativt behov av samhälleliga insatser. Normalt går planeringen till så att de trafikhuvudmännen var och en fattar beslut om ambitioner för trafikens omfattning inom sitt län, till synes oberoende av varandra. I allt större utsträckning och omfattning sker dock inom vissa regioner trafikplanering och upphandling i samverkan med andra trafikhuvudmän inom ramen för olika 51 Enligt 6 § lag (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik ska omfattning och grunder för prissättningen av länstrafikansvarigas trafik anges i en trafikförsörjningsplan som trafikhuvudmannen antar efter samråd med dem som är länstrafikansvariga. Planen ska även omfatta åtgärder för handikappanpassning samt miljöskyddande åtgärder. För den regionala trafiken finns inte några tydliga gemensamma utgångspunkter eller politiska mål, annat än de som bestäms av den nationella styrningen genom järnvägslagstiftningen och den gemensamma processen för kapacitetstilldelning. Jag konstaterar också att mycket av planeringen bygger på kraftig utbyggnad av infrastrukturen, dock utan att åtföljas av en riskanalys för att hantera den situation att denna utbyggnad inte kommer till stånd. Det faktum att stora delar av såväl anslutande som i länet genomgående trafik bedrivs på rent kommersiella villkor och inte upphandlas återspeglas normalt inte i trafikhuvudmännens planer. Därför går inte att i planerna närmare utläsa trafikhuvudmännens åtagande och roll i förhållandet till sådan kommersiell trafik. Inte heller kan dessa dokument i någon större utsträckning tjäna som planeringsunderlag för kommersiella och andra utövare av järnvägstrafik. Rikstrafikens planering för den interregionala tågtrafiken utgår från myndighetens uppgift att avtala om sådan trafik som inte bedrivs av trafikhuvudmän eller av järnvägsföretag på kommersiell grund men som är transportpolitiskt motiverad. Inom ramen för sitt åtagande att avtala om sådan trafik har Rikstrafiken tagit fram en bedömningsmodell bestående av åtta kriterier för när avtal kan aktualiseras. 1.Trafiken kan inte bedrivas på kommersiella grunder, dvs. kan inte upprätthållas utan subvention från det offentliga. 2.Trafiken upprätthålls inte av trafikhuvudman. 3.En betydande andel av resandet är interregionalt53. 4.Resandet har inte karaktären av daglig pendling. 5.Trafiken är transportpolitiskt motiverad. 6.Trafiken har en interregional karaktär. 7.Trafiken är prioriterad enligt Rikstrafikens tillgänglighetsstudier. 8.Kostnaden för trafiken inryms i Rikstrafikens upphandlingsanslag. I Rikstrafikens tillgänglighetsstudier har beräkningar gjorts över hur möjligt det är att med kollektivtrafik ta sig till och från kommunhuvudorten i olika ärenden. Givet antaganden om vad som kan ses som en god tillgänglighet till olika resmål i form av restid, ankomsttid, tid för återresa och vistelsetid, hur många dagar det ska vara möjligt att resa etc. har följande s.k. tillgänglighetskriterier tagits fram. tillgängligheten till högre utbildning, 52Kriterier för grundläggande transportbehov (RT 2005-156/40) 53Interregionala resor har Rikstrafiken definierat som resor på vilka passerar minst en länsgräns eller två kommungränser. tillgängligheten till sjukvård, tillgängligheten till kultur, service och inköp, tillgängligheten till internationella resor samt tillgängligheten till s.k. alternativa målpunkter i angränsande län. Myndigheten har vidare slagit fast att målet med Rikstrafikens avtal bör vara att åstadkomma en grundläggande interregional tillgänglighet i form av en basstandard i alla delar av landet. Denna kommer att se olika ut i olika delar av landet beroende på befolkningsunderlag, andel interregionala resenärer och total trafikvolym. Behovet av insatser påverkas också av vilka alternativa resmöjligheter som finns. Till skillnad från trafikhuvudmannatrafiken har trafik som avtalas av Rikstrafiken en tydligare prägel av kompletterande trafik. Trafikhuvudmannatrafiken har däremot en mer samordnande roll. Det betyder dock inte att trafikens gränser och omfattning gentemot den kommersiella trafiken är utan betydelse utan kanske snarare tvärtom. Jag har i mina möten med trafikhuvudmän, järnvägsföretag och andra intressenter i den samhällsköpta trafiken erfarit att Rikstrafikens bedömningsmodell varit uppskattad på så vis att den tydliggjort ambitioner och gränser för det statliga ingripandet i persontrafiken. De som berörs av Rikstrafikens avtal har kunnat anpassa sina förväntningar till grund för den egna planeringen, oavsett om det gällt trafikhuvudmän eller marknadens aktörer. Det faktum att motsvarande tydlighet saknas från trafikhuvudmännens sida är däremot bekymmersamt och gynnar knappast vare sig samverkan mellan berörda parter eller ger förutsättningar för konkurrens i den kommersiella trafiken. Jag anser att en sådan tydlighet måste tillskapas. Rikstrafikens kriterier bör enligt min mening kunna användas som utgångspunkt och inspirationskälla för att utveckla en motsvarande anpassad bedömningsmodell när det gäller det offentliga åtagandet i trafikhuvudmannatrafiken. Trafikhuvudmännen bör vidare på motsvarande sätt lägga bedömningar om tillgängligheten och analysera alternativa resmöjligheter inom det trafikområde man ansvarar för till grund för trafikplaneringen. Sådana bedömningar och analyser bör göras i ett trafikslagsövergripande perspektiv och framgå av de långsiktiga trafikförsörjningsprogram som jag föreslår att såväl trafikhuvudmännen som Rikstrafiken ska utarbeta. Trafikförsörjningsprogrammen ska innehålla samhällets minimikrav och ambitioner för den trafik, såväl järnvägstrafik som andra former av persontrafik, som bör finnas för medborgarna. Jag återkommer till och utvecklar detta förslag närmare längre fram i kapitlet. 4.2Utveckling av den kommersiella trafiken Som jag påpekat i mitt förra betänkande bör järnvägen fortsätta att utvecklas mot ett i alla avseenden allt öppnare system. Samhällets roll som företrädare för ett medborgarperspektiv ska vara att utveckla förutsättningarna för att bedriva järnvägstrafik inom ramen för befintlig infrastruktur och formulera villkor för att utnyttja den. Marknadens aktörer bör däremot ges frihet att utveckla trafiken så att den tillgodoser kundernas behov och samhällets intressen. Enligt den gällande transportpolitiken ska den länsgränsöverskridande persontrafiken med järnväg i första hand ske genom trafik som sker på kommersiella villkor. Direktiven till utredningen pekar vidare på att en väl fungerande marknad för persontrafik med järnväg bidrar till att tillgodose resenärernas och samhällets krav på ett attraktivt, effektivt och långsiktigt hållbart trafikutbud av god kvalitet. I sin tur kan det ge upphov till ett ökat järnvägsresande till förmån för tillväxt, sysselsättning, tillgänglighet och miljö. Konkurrens mellan kommersiella operatörer ger vidare utrymme för ett mer varierat utbud och erbjuder resenärerna en ökad valfrihet när det gäller sättet att resa med järnväg. Även om låga priser och hög kvalitet givetvis är eftersträvansvärt är kanske än viktigare att tågoperatörerna förmår att tillgodose resenärernas individuella krav. Inte alla resenärer premierar den snabbaste resan eller en resa till lägsta pris. Minst lika viktigt kan vara service, komfort och bekvämlighet för vilket man kan vara beredd att betala mer alternativt en långsammare resa med en lägre servicegrad för vilken man sannolikt förväntar sig att bli kompenserad genom ett lägre pris. Vilka förutsättningar finns för att bedriva trafik med kommersiell lönsamhet? Att för en utomstående skilja den trafik som är kommersiellt lönsam från annan trafik låter sig inte lätt göras. Det är i princip endast det enskilda företaget som utifrån sitt speciella upplägg kan avgöra vad som är lönsamt eller inte. Inom ramen för arbetet i 1 gav jag i uppdrag att kalkylera och prognostisera järnvägens företagsekonomiska lönsamhet som den såg ut då, med 1997 som basår, och . Beräkningar gjordes med utgångspunkt i främst SJ AB:s s.k. egentrafik, dvs. den trafik som bolaget betecknar som kommersiellt lönsam. Huvudsakligen var det långväga, interregional trafik men i underlaget ingick också viss trafikhuvudmannatrafik av mer regional karaktär som till följd av ett stort resandeunderlag bedömdes ha förutsättningar för att vara kommersiellt lönsam. Beräkningarna visade att var det i stort sett endast trafiken på Västra stambanan mellan och som var företagsekonomiskt lönsam. Prognoserna över den framtida utvecklingen och förutsättningarna för att driva järnvägstrafik med lönsamhet pekade dock på en klar förbättring. Fram beräknades resandet öka och kostnaderna per producerad enhet sjunka. Förutom trafiken på Västra stambanan visade nu också trafiken på och Ostkustbanan på en klar lönsamhet. Av trafiken på dessa tre stråk består av långväga trafik. Och även om lönsamheten för de övriga stråken fortfarande var negativ var det sammanräknade nettot positivt för de totalt tio stråk som ingick i studien. Huvudsakligen förklarades detta av att persontransportarbetet på de tre lönsamma stråken stod för merparten, eller två tredjedelar av trafiken på de tio stråken. Av detta drog den slutsatsen att det inte var omöjligt att man skulle kunna trafikera samtliga tio stråk med ett positivt netto.54 kalkyler över lönsamheten i persontrafiken tycks bekräfta den uppåtgående trend som identifierade i sin studie. Man skulle till och med kunna säga att den har vida överträffats. Detta förklaras främst av en fortsatt ökande resandevolym särskilt i den kortväga trafiken men även det långväga resandet visar på en allt större ökning. (Se vidare avsnitt 3.2 om transportarbetets utveckling.) Av beräkningar55 avseende trafikens intäkter och kostnader till grund för investeringskalkyler (med ) framgår t.ex. att endast omkring hälften av linjerna i den interregionala trafiken går med underskott. För flertalet av dessa är underskottet relativt litet eller nära noll och fler än tidigare visar på en viss vinst. Om man på motsvarande sätt skulle dela in den interregionala trafiken i stråk som gjorts i studie framgår att flera stråk än tidigare nu uppvisar vinst. Enligt kalkyler går dock den regionala trafiken fortfarande till övervägande del med underskott men det finns också linjer där trafiken går med vinst. I beräkningarna har en framskrivning av utvecklingen gjorts . Av dessa framgår att med fortsatt utveckling av resandet kommer allt fler linjer och stråk i den interregionala trafiken kunna uppvisa lönsamhet. I den regionala trafiken kan man dock ana en viss tillbakagång i denna utveckling (endast någon enstaka linje visar nu på lönsamhet). Det bör dock påpekas att resultatet av kalkyler och beräkningar måste tolkas med stor försiktighet. Det gäller särskilt slutsatser om nätfördelningen och om enskilda trafiklinjer. Resultatet kan dock ge en indikation om riktningen på trafikens utveckling i stort 54 Lönsam persontrafik på järnväg. 55 Sampers/Samkalk-körning (verklig trafik 2006 och omvärld 2006) och stråkvis liksom om de framtida förutsättningarna för att driva trafiken med lönsamhet. Skattefinansierad korssubventionering bör ej tillåtas hämma marknadens utveckling För att nya järnvägsaktörer ska vara villiga att etablera sig krävs att de möter samma villkor som andra aktörer på marknaden. Inslag av subventioner och möjlighet för aktörer med tillgång till skattemedel att späda på inkomster på annat sätt än genom biljettintäkter måste ses som klart hämmande inslag på en öppen konkurrensutsatt marknad. Möjligheten att slippa skattefinansiera sådan persontrafik på järnväg som är kommersiellt lönsam anser jag vara viktig att värna. Det gäller inte bara den långväga trafik som bedrivs på kommersiella villkor. Utöver den positiva trend vad gäller järnvägens kommersiella utveckling som beskrivits ovan har jag även under utredningens gång stött på exempel från mera regionala upplägg som visar på en kommersiell potential. Mot denna bakgrund framstår det som än mer viktigt att inte i onödan begränsa möjligheten att den kommersiella trafiken kan ta marknadsandelar också i de mer kortväga relationerna. Korssubventionering på en fungerande konkurrensmarknad är både en naturlig och tillåten företeelse och det står givetvis enskilda företag fritt att bedriva verksamhet utan full kostnadstäckning finansierat med vinster från andra delar av verksamheten. Korssubventionering från en dominerande aktör, normalt i form av underprissättning av en viss vara eller tjänst, och som görs i syfte eller får till effekt att konkurrenter trängs undan är däremot ett förbjudet missbruk av dominerande ställning enligt konkurrensreglerna. Men även underprissättning genom korssubventionering som görs av en icke dominerande aktör, och som därför inte träffas av konkurrensreglernas förbud, kan naturligtvis ge motsvarande undanträngande effekt. Det avgörande är här att den som korssubventionerar genom sin särställning eller unika position kan låta en verksamhet långvarigt fortgå med underskott genom andra intäkter än de man vunnit i konkurrens med andra. Inom konkurrensrätten utgår dominansbegreppet från den ställning och de marknadsandelar ett företag har på den eller de s.k. relevanta marknaderna i ärendet. En trafikhuvudman eller annan offentlig aktör behöver dock inte vara särskilt stor i termer av marknadsandelar för att korssubventionering med hjälp av skattemedel ska leda till skadliga effekter på marknaden. Beroende på marknadsavgränsningen i det aktuella fallet omfattas inte heller sådan korssubventionering nödvändigtvis av konkurrensreglernas förbud. I avsaknad av en mer generellt verkande lagreglering krävs därför särskilda åtgärder för att stävja konkurrenshämmande effekter från skattesubventionering i den konkurrensutsatta trafiken. Ett sätt att göra detta är genom att en så strikt åtskillnad skapas att de två trafiktyperna aldrig kommer att mötas på samma marknadsarena. nätverksegenskaper och utifrån kravet om att den samhällsköpta trafiken ska kunna samverka med den kommersiella förefaller det emellertid vara en mindre praktisk och ändamålsenlig lösning. Enligt min mening bör det inte finnas möjlighet för huvudmän att organisera och bedriva trafik som är kommersiellt lönsam som man inom samma verksamhet driver trafik finansierad med skattemedel. Ett krav på bokföringsmässig åtskillnad mellan trafik som bedrivs med kommersiell lönsamhet och sådan som kräver subventioner bör därför ställas på huvudmännen. På motsvarande sätt som för järnvägsföretagen bör järnvägslagstiftningens krav på särredovisning av offentliga medel vidare göras tillämplig även för trafik som organiseras av berörda myndigheter. En sådan särredovisning bör också vara ett krav och utgöra underlag för bedömningar om utvidgad trafikeringsrätt. Jag återkommer till denna fråga längre fram i betänkandet. Avveckling av monopolet och ett tydligt gränssnitt mot samhällsköpt trafik Som nämnts ovan är en utgångspunkt i mina direktiv att inga ensamrätter ska finnas för att organisera och utföra persontrafik på järnväg. SJ AB:s monopol bör därför avvecklas och förutsättningar och gränser för den samhällsköpta trafiken preciseras och förtydligas.