sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Kostnaderna för den enskilda prestationen Vi uppfattar inte att det finns några grundläggande problem att ange kostnaderna för enskilda prestationer. I den mån en myn- dighetsledning eller önskar sådan information finns det inga teoretiskt sett metodmässiga svårigheter att ta fram sådan information med rimliga krav på precision och säkerhet, även om informationen på grund av mättekniska problem aldrig kan visa en alldeles sann bild av kostnaderna. Många myndigheter kan också hämta sådan information direkt från sina redovisningssystem. De praktiska möjligheterna att ta fram sådan information avgörs i hög grad av hur exakt de enskilda medarbetarnas tid redovisas. Kvantifieringar av tidsåtgång behöver dock inte bygga på fullskalig tidredovisning, även andra metoder är möjliga. Befintliga redovisningssystem ger således möjlig- heter att ta fram detta slag av information vilket också framgår av många myndigheters årsredovisningar. Det är därför knappast detta som betraktas som ett svårt problem när det talats om svårigheter- na att koppla ihop resultatinformation med finansiell information. Kostnader för vissa prestationstyper Det kan finnas ett behov av att ibland diskutera statens verksamhet utifrån frågor som gäller t.ex. hur mycket de statliga myndig- heterna lägger ner på information och utvärdering och ekonomi- administrativ verksamhet. Denna typ av frågor kan inte besvaras genom att infor- mation på något mer direkt sätt hämtas från redovisningssystemen. Även om t.ex. den enskilda myndigheten har tidredovisnings- system, kan skärningen på prestationstyper variera. Ett visst projekt kan t.ex. ha ett inslag av information utan att projektet i redovisningssystemet beskrivs i sådana termer. I de sammanhang denna form av information om kostnader för statlig verksamhet behöver tas fram bygger informationsbehovet ofta på någon form av specifik definition. Det förutsätter därför särskilda kartläggningsinsatser att få fram sådan information. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Vad staten satsar i syfte att uppnå ett visst mål I många sammanhang har det efterlysts information om hur mycket staten satsar på en viss verksamhet i syfte att nå ett visst mål. Det är teoretiskt möjligt att föreställa sig att alla statens kostnader fördelar sig i den nuvarande eller någon annan mål/verk- samhetsstruktur. Två grundläggande begränsningar finns med sådana fördelningar. Många enskilda aktiviteter och kostnader för dessa kan hänföras inte bara till ett utan till flera politikområden. Problemet kan, vilket delvis redan sker, hanteras. Stor osäkerhet kommer dock alltid att vidlåda alla kostnadsaggregeringar. Just frågan om olika nycklar för kostnadsfördelning kan i grunden också vara politiskt kontro- versiell. Målstrukturer varierar över tiden beroende på hur de sam- hälleliga problemen uppfattas. Målstrukturen är i grunden en, åtminstone delvis, politisk fråga. Om en åtgärd i första hand skall ses som syftande mot Y-målet eller X-målet, kan vara föremål för olika bedömningar. Dessa begränsningar förklarar säkert till väsentlig del varför det upplevs som förenat med så stora svårigheter att svara på frågor efter hur mycket lägger vi egentligen ner för att öka den kulturella delaktigheten eller minska barnolycksfall?. Vi menar inte att dessa frågor är omöjliga att besvara. Vårt påpekande gäller att det måste accepteras att det alltid kommer att vara förenat med krav på situationsspecifika definitioner för att ta fram sådan information, och att relativt stor osäkerhet kommer att vidlåda denna information. Kostnader för statens insatser i förhållande till måluppfyllelse Diskussionen om kostnader versus resultat har också gällt att det borde kunna vara möjligt att tala om vad måluppfyllelsen kostar. Frågan kan vara: Vad får vi ut av de fem miljarder som satsats för att uppnå ett visst mål?79 79 Tankegången uttrycktes mycket klart av : Den ekonomiska styr- ningen i staten utgår ifrån övergripande politiska visioner och mål. Givet dessa visioner och mål innebär resultatstyrning att besluten om mål och inriktning för olika verksamheter bör grundas på dokumenterade resultat och erfarenheter. De finansiella förutsättningarna bör vara i balans med de mål och resultatkrav som läggs fast för verksamheten. Den ekonomiska styrningens planeringsfas, med beslut om mål och ramar, förutsätter därför en uppföljnings- och utvärderingsfas där det samlade resultatet bedöms, dvs. såväl måluppfyllelsen i resultat- Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Tankegången kan ifrågasättas på två grunder. Den ena är de grundläggande begränsningarna när det gäller att ta fram informa- tion om måluppfyllelse. Den diskussionen har vi fört tidigare. Det avgörs i grunden av hur säkert vi kan fastställa olika kausala samband. Vi har framför allt betonat att dessa svårigheter, åtmin- stone praktiskt sett, beror på sådana faktorer som den statliga insatsens omfattning, hur sammansatt den är, dess tidsförlopp och komplexiteten i det fenomen som skall påverkas. Många statliga insatser som syftar till vissa mål passerar gränsen för det utvärde- ringsbara i den meningen att vi inte kan ange vilka effekter insatserna haft. Även om vi bortser från problemet med kostnads- sidan – som är nog så allvarligt – så har vi alltså svårigheter med att få fram information om effekterna. Relevansen för olika beslut Den andra grunden för vårt ifrågasättande är hur denna kunskap kan användas. Även om vi löser alla problem med hur sambandet ser ut ex post; hur kan vi använda denna kunskap om effekterna av de olika statliga åtgärderna och kostnaderna för dem för att bedöma en verksamhet – dess inriktning, dess mål och kostnaderna för den? Någon direkt koppling mellan denna efterhandskunskap och vilka beslut som bör fattas finns naturligtvis inte. Om målupp- fyllelsen har varit god, kan det motivera ytterligare satsningar, i andra fall motsatsen. Dessa ställningstaganden kan göras först på basis av kunskap om vad som har lett fram – respektive inte lett fram – till olika effekter. De kostnads- och effektsamband som vi kan konstatera ex post behöver inte vara giltiga för framtiden. Det kan vara så att relationen mellan insatser/kostnader och effekter betingades av vissa faktorer som i sig förändrats över tiden. Desto mer sannolika framstår sådana förändringar då den statliga insatsen inte direkt påverkar bara den avsedda målvariabeln utan även rader av andra förhållan- den som i sin tur kan påverka sannolikheten för olika förändringar. Mot bakgrund av detta resonemang finns en risk för överdrivna förväntningar på vissa former av resultatinformation. Även om vi i styrningen som resursförbrukningen i den finansiella styrningen samt sambandet dem emellan. Denna bedömning utgör ett underlag för beslut avseende såväl mål och inriktning som resurser. Ds 2000:63, Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens, s. 22. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar efterhand och med stor säkerhet kan konstatera att som satsats på en viss verksamhet lett till vissa effekter och att vi därigenom kan uttala oss om sambandet mellan kostnader och effekter, kan vi knappast uttala oss om giltigheten av detta samband . Det konstaterade sambandet gäller under vissa be- tingelser, det kan gälla priser, olika sociala processer, inter- nationella förhållandet etc. Vi kan alltså utifrån de gjorda utvär- deringarna inte dra någon slutsats om vilka effekter en satsning på kommer att ha. Problemet kan te sig annorlunda vid mer avgränsade presta- tioner. En styrning som helt sker i prestationstermer har större förutsättningar att kunna bygga på prislappar. Den diskussion som vi fört innebär alltså att vi anser oss kunna avvisa föreställningen att information om resultaten under generellt skall kunna transformeras till förslag om vilka resurser som en verksamhet skall ha följande år. Detta får betydelse även för vilken information regeringen skall lämna till och i vilka dokument detta skall ske. De resonemang vi fört utmynnar i uppfattningen att informations- kraven på myndigheterna tydligare skall kopplas till de uppgifter myndigheterna har. Myndigheterna skall informera regeringen om hur de genomfört sitt uppdrag. Allmänt set är det också självklart att resurserna som tilldelas en myndighet måste ha samband med de krav som ställs på den. Vad diskussionen om det som brukar beskrivas som sambandet mellan resultatstyrning och finansiell styrning därutöver handlar om är inte lika klart. En del av problembeskrivningen har sin grund i hur resultatstyrning och finansiell styrning definierats. Just det för- hållandet att resultatstyrning och finansiell styrning definitions- mässigt har sagts hänga samman, som delar av ekonomistyrningen, leder naturligen till krav på att sambandet mellan dem skall kunna visas och någon form av modell i vilket detta kan uttryckas. Trots de omfattande insatser som gjorts att hitta ett sätt att göra detta samband tydligt kvarstår dock pro- blemet. Vi har försökt precisera detta problem. Det har lett fram till en, enligt vår mening, mera realistisk syn. Myndigheterna bör i sina Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar årsredovisningar kunna redovisa information om sin verksamhet och om kostnaderna för sina prestationer. Sådan information kan tas fram genom redovisningssystemen. Emellertid måste det accepteras att mer komplexa kartläggningar av olika samband mellan kostnader och resultat måste ske ad hoc och med accepterande av stor osäkerhet. Det gäller både information om hur mycket resurser som staten satsar i syfte att uppnå ett visst mål och vilka kostnader staten faktiskt haft för att uppnå ett visst mål. Våra förslag har utformats utifrån de utgångspunkter som vi redovisat i kapitel 2. De rör synen på förvaltningen i det demo- kratiska systemet och är i huvudsak av normativ karaktär. I kapitel 3 beskrivs framväxten av den inomstatliga styrningen och vilka föreställningar som påverkat detta. I kapitel 4 har vi sett på hur styrningen fungerar i praktiken. I det närmast föregående kapitlet (5) har vi analyserat olika synsätt och antaganden som är centrala för hur styrningen av den statliga förvaltningen skall utformas och vilken information om den statliga verksamheten som kan tas fram och hur detta bör ske. Denna diskussion har lett fram till ett antal ställningstaganden av betydelse för våra två huvudfrågor: Hur skall regeringen styra och kontrollera sin förvaltning för att denna på bästa sätt skall förverkliga regeringens politik? Vilken information kan och bör tas fram om statlig verksamhet, vilka krav kan ställas på informationen och vem skall ta fram den? Vi har tidigare påpekat att det inte har varit vår uppgift att belysa alla företeelser och frågor som skulle kunna rymmas inom dessa två grundfrågor. Det betyder att vi inte kommer att ta upp t.ex. grund- läggande frågor om den s.k. svenska förvaltningsmodellen, orga- nisationsformerna för statlig verksamhet eller principerna för myndighetsstrukturen. Vi berör inte frågor som rör delegering av visst arbetsgivaransvar och formerna för att tillsätta vissa befatt- ningshavare har också utelämnats. Detsamma gäller frågor som rör interna beredningsprocesser och – i huvudsak – lagstift- ningens roll. Den bild vi tecknat i de föregående kapitlen kan i många avseenden tyckas nedslående. Grundläggande brister i regeringens styrning av myndigheterna beskrivs på samma vis som för tjugo eller . De reformer som genomförts för att komma till rätta med dessa problem bygger på administrativa och ibland verk- lighetsfrämmande föreställningar om politiska och administrativa processer. Detta har lett till att det utvecklats ritualiserade pro- cesser som pågår parallellt med det som kan uppfattas som den reella styrningen. Själva processerna kan leda till att verksamheter inriktas på annat än det som var deras syfte och att de bidrar till fragmentering av den statliga verksamheten. Denna bild skymmer lätt att även betydande förbättringar skett. Medvetenheten om styrfrågor är en helt annan än för några decennier sedan. Vår bedömning är också att kompetens har höjts vad gäller själva verksamheten men också när det gäller t.ex. personalledning och ekonomiadministration. Vi menar att beskrivningen av olika brister till väsentlig del avspeglar orealistiska föreställningar om vad som kan lösas genom reformer i den inomstatliga styrningen, och att frågan om sam- hällets styrbarhet ibland förväxlas med frågan om hur regeringen kan styra sin förvaltning. Mycket av det som beskrivits som mera konkreta problem, allt från målexercisen i regleringsbreven till bristande information om sambandet mellan resultat och kost- nader, avspeglar också olika antaganden som inte blottlagts och prövats. Vi har också hävdat att uppfattningen om vilken information politiker behöver ha och om gränsen mellan politik och förvaltning i hög grad formats utifrån en administrativ uppfattning om hur politik bör skapas och vilken roll politikerna bör ha. Vårt betänkande bygger delvis på ett annat synsätt än det som tidigare dominerat. Detta kommer också till uttryck i våra utgångs- punkter. De ställningstaganden som gjordes i föregående kapitel var: Uppdraget till myndigheterna bör formuleras så att det kan rea- liseras inom ramen för myndighetens befogenheter. Styrningen och arbetsformerna inom måste vara sådana att de stödjer och inte motverkar samordning mellan myndigheter. Analyser av vilka verksamheter som kan bidra till olika poli- tiska mål bör ske ad hoc och i former som är ändamålsenliga för regeringen. Föreställningen att hela den statliga verksamheten skall prövas i budgetprocessen är orealistisk. Inte heller kan det förväntas att omfattande omprövningar normalt görs inom ramen för den årliga budgetprocessen. V. Vi bejakar informellt utbyte i frågor som regeringen kan besluta om enligt 11 kap. 6 § RF. Detta utbyte förutsätter dock kunskap om vad som faktiskt gäller både i och hos myndigheterna. Det finns inte anledning att skapa särskilda formella proce- durer för att utkräva ansvar av myndighetschefer utöver vad som finns . Det finns anledning att ställa helt olika krav på information beroende på hur den skall användas. Olika sorters information bör beställas och tas fram på olika sätt och ha olika producenter. Informationskraven på myndigheterna skall tydligare än kopplas till de uppgifter myndigheterna har. Myndigheterna bör i sina årsredovisningar kunna redovisa information om sin verksamhet och om kostnaderna för enskilda prestationer. Komplexa kartläggningar av olika samband mellan kostnader och resultat måste ske ad hoc och med accepterande av stor osäker- het. Förvaltningsmyndigheterna är av vitt skilda slag. Det betyder dock inte att myndigheterna kan delas in i ett antal kategorier utifrån hur styrningen skall gå till och hur mycket styrning det bör vara. En av de professionellt mest krävande uppgifterna för Regerings- kansliets tjänstemän bör vara att ge råd om hur styrningen skall utformas i det enskilda fallet. De faktorer som vi diskuterade i kapitel 2 är då viktiga. Vi förfäktar inte någon ny uniform modell för styrningen av statsförvaltningen. I stället bör styrningens minsta gemensamma nämnare – de element som är gemensamma för alla myndigheter – vara så liten som möjligt för att kunna beakta olikheter mellan verksamheter och myndigheter. Detta synsätt innebär och medför att det inom bör ägnas mindre kraft åt den rutinmässiga, löpande styr- ningen av enskilda myndigheter. Detta är viktigt eftersom det öppnar för att mer kraft kan ägnas åt styrning med strategiskt fokus och inriktning på hur olika myndigheters verksamhet sam- mantaget skall bidra till att politiska strävanden kan förverkligas. 6.3.1Instruktionen det centrala dokumentet Instruktionen skall vara det centrala dokumentet för reg- eringens styrning av myndigheterna. En viktig utgångspunkt är att regeringens styrning av myndig- heterna hitintills i alltför hög grad kanaliseras genom de årliga regleringsbreven, även om deras innehåll i många delar är detsamma år . Instruktionen saknar direkt koppling till den årliga budgetprocessen utan är i stället ett beslut som gäller tills vidare. I instruktionen bör regeringen ange vilka uppgifter den tilldelat myndigheten för att nå de mål regeringen har för myndighetens verksamhet. I den enskilda myndighetens instruktion bör myndighetens uppgifter tydligt framgå. Dessa skall formuleras i termer som svarar mot myndighetens befogenheter och möjligheter. finns goda exempel på myndighetsinstruktioner som är skrivna just på detta sätt. Detaljeringsgraden i instruktionen kan variera från myndighet till myndighet. Om regeringen anser att vissa krav bör uttryckas tämligen detaljerat, bör också detta kunna göras i instruktionen. Vi har svårt att se att det skulle vara olämpligt att vid behov vara något mera detaljerad just i instruktionen jämfört med vad som är fallet . Det avgörande är hur detaljerat regeringen vill styra. Till skillnad från myndighetsförordningen och olika författningar som gäller flera myndigheter skall en myndighets instruktion tydliggöra den enskilda myndighetens uppdrag. Vi inser dock att vårt förslag om instruktionen, tillsammans med vad som i det följande föreslås beträffande regleringsbreven, kan väcka farhågor om att instruktionen kan utvecklas till ett mycket omfattande dokument. En farhåga som kan formuleras med frågan: Vad hindrar att instruktionen fylls med allt det som tidigare funnits i regleringsbrevet? Det är självklart att vi inte kan ge några garantier kring detta. Vi tror dock att det är sannolikt att trösklarna blir högre när det gäller instruktionen just genom att det inte är ett årligt dokument som skall tas fram för hundratals myndigheter i en starkt rutiniserad process. Att se instruktionen som det centrala dokumentet i regeringens styrning kommer enligt vår mening att skapa en annan rytm i myndighetsstyrningen. Inslaget av kontinuitet blir tydligare. Det är bra eftersom skälen till en myndighets existens och dess uppdrag i regel är desamma . Instruktionernas livslängd kommer visserligen att kunna variera till följd av att verksamheter och myndigheter är olika. Men det är snarare en fördel än en nackdel. För flertalet myndigheter får instruktionerna ett betydligt längre liv än nuvarande regleringsbrev. Vi vill särskilt peka på de fall där myndighetens verksamhet regleras i lag och där instruktionen i huvudsak anger att myndigheten har till uppdrag att tillämpa viss lagstiftning. För andra myndigheter kan instruktionen behöva om- arbetas oftare. Enligt vår bedömning har nuvarande fokuseringen på arbetet med regleringsbreven lett till ett myndighetscentrerat arbetssätt. De krav som ställs definieras utifrån just en enskild myndighets perspektiv. Frågor om den enskilda myndighetens samband med andra myndigheter bör aktualiseras i arbetet med instruktionen. Det kan därför ibland finnas anledning att diskutera instruktioner- na för myndigheter med starka verksamhetsmässiga samband sam- . 6.3.2Verksamhetsdelen i nuvarande regleringsbrev utgår Verksamhetsdelen i regleringsbreven avskaffas generellt sett. Regeringen skall i fortsättningen ange endast de finansiella vill- koren för respektive myndighet i regleringsbrevet. Förslaget innebär att verksamhetsdelen inklusive avsnittet om organisationsstyrning och uppdrag i nuvarande regleringsbrev utgår. syfte är att vara en kanal för en mera detaljerad årlig styrning av myndigheterna. Vårt förslag bygger inte på att vi på principiella grunder anser att en sådan styrning skulle vara felaktig. Vi menar dock att det i normalfallet inte är nödvän- digt att utöver den långsiktiga, fleråriga styrningen i lagar, instruk- tionen och andra författningar styra myndigheterna ytterligare. Vi delar inte uppfattningen att detta är nödvändigt, generellt sett, utan menar att verksamhetsbeslut som har en tidshorisont bör kunna fattas av myndigheten inom de ramar som ges av instruk- tionen m.m. Vårt förslag har också sin grund i att just förekomsten av ett årligt regleringsbrev leder till icke önskvärda och svår- stoppade konsekvenser. Vi har funnit att regleringsbrevens årliga tillskott till styrningen av myndigheterna utöver vad som redan framgår av instruktionerna och i vissa fall lag i praktiken är litet. De mål, och till viss del även återrapporteringskrav, som förmedlas i reglerings- breven är som regel inte av årlig karaktär. Tvärtom återkommer samma krav . ett visst år består i mycket stor utsträckning av avlagringar av mål och åter- rapporteringskrav . Karaktären på målen förklaras till stor del av verksamhetsstruk- turen. I hög grad följer sedan formuleringen av återrapporterings- kraven dessa mål. Det är svårt att mera översiktligt ge en samman- fattande bild av återrapporteringskraven. De är mycket skiftande; såväl detaljerade som allmänt formulerade. Många återrapporte- ringskrav framstår som konstruerade. Vi är medvetna om att regleringsbreven i sin nuvarande form är ett uttryck för föreställningen att det i detta dokument sker en koppling mellan vilka resultat myndigheten förväntas att leverera och kostnaderna för dessa resultat.1 Vi menar dock att denna 1 , Regleringsbrev och andra styrdokument för , s. 7. koppling i realiteten är mycket svag i dagens regleringsbrev. Annars skulle t.ex. förändringar i de mål eller andra styrsignaler som finns i regleringsbreven leda till att anslagen förändrades. Även om det på ett plan är självklart att verksamhet och pengar skall ha ett samband har vi också kunnat konstatera att karaktären på detta samband är mycket diffust (kap. 5.8.3). Vi har också konstaterat att det finns en betydande dubbelreglering vad gäller verksamhetsdelen i regleringsbreven, i myndigheternas instruktioner och i andra författningar. Detta gäller även den s.k. organisationsstyrningen i regleringsbreven. Mycket av det som uttrycks i andra beslut och författningar upp- repas i regleringsbreven. Flera av dem vi intervjuat har hävdat, vilket möjligen kan uppfattas som en förklaring till denna dubbelreglering, att det finns en föreställning om att det är det som står i regleringsbrevet som faktiskt gäller. Detta är ett skäl till att det i regleringsbreven förs in uppmaningar som redan har angetts i myndighetens instruktion eller som erinrar om att den skall tillämpa lagen på ett visst område. Det gör i sin tur att intresset från olika särintressen inom och myndigheterna att få in frågor i reglerings- brevet blir ännu större. Detta medför att arbetet med reglerings- breven drar allt mera resurser inom och medför, ofta realiserade, risker för en näst intill okontrollerbar påbyggnad av regleringsbreven. har också av både politiker och tjänstemän inom och bland företrädare för myndigheter beskrivits som överlastade. Detta har lett till ett par olika, och delvis motstridiga, kon- sekvenser. Den ena konsekvensen är det vi i föregående kapitel benämnt detaljeringsparadoxen. Mängden styrsignaler innebär att det till syvende och sist blir myndigheterna själva som står för prioriteringarna. Men mängden styrsignaler kan också styra bort verksamheten från det regeringen avsett. Oavsett vad som är avsikten kan t.ex. informationskrav påverka vad som faktiskt kommer att göras i myndigheterna. Kraven kan alltså ha en styreffekt som inte behöver avspegla de politiska ambitionerna och även ge upphov till sub- optimeringar, både inom en myndighet och på en mer övergripande nivå. Det kan också vara tänkbart att dessa konsekvenser kom- bineras på så sätt att myndigheten visserligen väljer att göra det den själv vill, men att den anpassar rapporteringen om sin verksamhet till det regeringen särskilt begärt. Det är alltså viktigt med medvetenhet inom om vilka konsekvenser krav på information kan ha, inte minst i kontakterna med tjänstemän på lägre nivåer i myndigheterna.