sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Regional utveckling och regional samhällsorganisation har i sitt slutbetänkande Hållbar sam- hällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) lagt fram ett antal förslag till reformer. Dessa syftar till att gemensamt skapa en samhällsorganisation som är hållbar i den meningen att den bidrar till en god välfärd för medborgarna också i det längre framtids- perspektivet. egen förmåga att förnya sig för att möta framtidens behov, dess utvecklingskraft, är central för de reformförslag kommittén presenterat. förslag fokuseras på att reformera de institutionella ramarna för statens och den samlade kommunala sektorns sätt att fungera. Inte minst deras inbördes relation och förmåga att samverka och gemensamt bidra till att uppfylla medborgarnas rättmätiga krav och förväntningar betonas i slut- betänkandet. Staten och den statliga styrningen samt det samlade kommunala uppdraget är således två av de huvudområden kommittén arbetat med. Dessutom har kommittén inom två sak- områden, vilka lyftes fram av regeringen i tilläggsdirektiven (dir. 2004:93), fördjupat sin analys och även lagt mer detaljerade förslag. Dessa två områden är hälso- och sjukvården samt regional utveck- ling och regional samhällsorganisation. Inom dessa fyra huvudområden har sekretariatet tagit fram breda kunskapsunderlag, vilka redovisats för kommittén och . Dessa underlag, vilka då benämndes verk- samhetsgenomgångar, har utgjort en viktig grund för såväl de motiv kommittén anför för sina förslag och bedömningar som för hur utredningsprocessen drevs framåt och för de vägval kommittén då gjorde i arbetet. I slutbetänkandet refererar kommittén tämligen frekvent till dessa underlag som i denna utgåva benämns sekretariatsrapporter. I sekretariatsrapporten utveckling och regional sam- hällsorganisation har huvuddelen av det underlagsmaterial som kommittén inom detta utredningsområde utgått ifrån sammanställts. I långa stycken har rapporten därför karaktären av bred faktaredovisning och kartläggning av de närmare 20 politik- områden som berörts. Dess röda tråd är emellertid de sju över- gripande frågeställningar som kommittén i tur och ordning tagit ställning till i sina överväganden om uppgiftsfördelningen när det gäller regional utveckling och utformningen av den regionala sam- hällsorganisationen. Sedan kommittén diskuterade verksamhetsgenomgången månaderna /06 har den kompletterats med underlag som kommittén senare har behandlat. Den har också i görligaste mån uppdaterats vad gäller faktauppgifter. I sina resonemang bör rapporten dock betraktas som ett dokument från den tidpunkt när kommittén närmade sig de avgörande vägvalen. Kommittén svarar enbart för de hänvisningar som i slut- betänkandet görs till sekretariatsrapporterna. För innehållet i dess helhet, i denna och övriga sekretariatsrapporter, svarar sekretariatet. Denna rapport har författats av , sekreterare i . Innehåll och metod .................................................................. Begrepp och vägledande värden .............................................. Begreppet regional utveckling.................................. Andra vägledande värden ............................................. Uppgifter med anknytning till regional utveckling .......... Regional utvecklingspolitik och näringspolitik ..................... Regionala utvecklingsprogram (RUP) ........................ Regionala tillväxtprogram (RTP) ................................ 2.1.5 Näringspolitik och anknytande politikområden ........ 2.1.6 Regionalt samarbete över nationsgränser.................... Kompetensförsörjning och dynamiska arbetsmarknader...... Utbildning och forskning ............................................ 2.3 Fysisk planering, kommunikationer och miljö..................... 2.3.3 IT, elektronisk kommunikation och post ................. 2.4 Tvärsektoriella mål och politikområden ............................... Integrationspolitik och storstadspolitik.................... Det kommunala utjämningssystemet ........................ 2.5Aktörer, roller och resurser – en sammanställning med Regionindelningar i samhällsorganisationen ............. Partnerskap och flernivåstyrning ............................... En nordisk utblick....................................................... Analys och överväganden........................................... Vad är problemet? 3.2Geografisk logik för verksamheter med anknytning till Utgångspunkter för diskussion.................................. 3.2.2 Regional utvecklingspolitik och näringspolitik......... 3.2.4 Fysisk planering, kommunikationer och miljö ......... 3.2.5 Tvärsektoriella mål och politikområden.................... 3.3Ansvarsfördelning mellan staten och den kommunala 3.3.1 reformer och utredningar............................ Utvärdering av försöksverksamheten........................ Erfarenheter av samverkansorganen.......................... 3.3.6 Villkor och förutsättningar för kommunalt 3.3.7 Slutsatser: Ett utvecklingsuppdrag och ett myndighetsuppdrag tar form ..................................... Utgångspunkter för regionindelning ........................ 3.4.2 Nordregios och EuroFutures förslag ........................ 3.4.4 Andra ansatser till regionindelning ........................... Analys och avvägningar.............................................. 3.5 Regional samhällsorganisation – staten ................................ 3.6Regional samhällsorganisation – den kommunala Hälso- och sjukvården................................................ 3.6.2 Direkt eller indirekt valda regionala organ?.............. Beskattningsrätt och finansiering .............................. 3.6.4 Konstitutionell ställning och behov av 3.6.5 Olika lösningar i olika delar av landet? Landsting och/eller kommunalförbund .................... 4.1.2 Staten på regional nivå................................................ Regionkommunen och kommunerna ........................ 4.2.3 Staten på regional nivå ................................................ Modell utan regionala hälso- och sjukvårdshuvudmän........ Huvudalternativ utan landsting.................................. Alternativ med regionkommuner .............................. ska lämna förslag på hur ansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling ska fördelas mellan staten och den kommunala sektorn samt hur den regionala sam- hällsorganisationen bör utformas. I detta syfte har ett analys- underlag sammanställts som i tur och ordning försöker besvara följande frågor: 1.Hur ska begreppet regional utveckling definieras och avgränsas? 2.Vilka problem ska utredningen lösa inom området? 3.Vilka uppgifter med anknytning till regional utveckling bör hanteras på en nivå mellan den nationella och den lokala? 4.Hur bör ansvaret för dessa uppgifter fördelas mellan staten och den kommunala sektorn? 5.Vilken geografisk indelning är önskvärd för att hantera dessa uppgifter? 6.Hur bör staten organisera sig på regional nivå för att lösa sin del av dessa uppgifter? 7.Hur bör den kommunala sektorn organisera sig på regional nivå för att lösa sin del av dessa uppgifter? Uppgifter med anknytning till regional utveckling I budgetpropositionen anges att åtgärder av betydelse för den regionala utvecklingen främst återfinns inom politikområdena Regional utvecklingspolitik, Näringspolitik, Arbetsmark- nadspolitik, Utbildningspolitik, Transportpolitik, Forsknings- politik, Landsbygdspolitik, politikområden inom de areella näringarna, Kulturpolitik, Miljöpolitik, politikområdet IT, elektronisk kommunikation och post, Utrikeshandel, handels- och investeringsfrämjande, Storstadspolitik, Konsumentpolitik, Regional samhällsorganisation, Integrationspolitik och Allmänna bidrag till kommuner. Denna avgränsning har varit vägledande för den tentativa definition av begreppet regional utveckling som görs i avsnitt 1.2.1. Utöver ovan nämnda politikområden har även Folkhälso- politik och Jämställdhetspolitik kartlagts och analyserats. I kapitel 2 beskrivs dessa politikområden och motsvarande kommunala verksamheter vad gäller uppgifter och resurser, ansvarsfördelning och organisation, fördelade på fyra huvudområden: Regional utvecklingspolitik och näringspolitik, Kompetensförsörjning och dynamiska arbetsmarknader, Fysisk planering, kommunikationer och miljö, samt Tvärsektoriella mål och politikområden. Fokus sätts på uppgifter som hanteras på regional nivå samt på uppgifter som kan vara aktuella att anförtro regionala organ. Vad är problemet? Den andra frågan handlar om att definiera de problem som ska lösas. Flera faktorer har sammantaget kommit tillväxt- och utvecklingspolitiken att fokusera på den regionala nivån och har drivit fram strävanden efter ökat regionalt självstyre. Människors ökade rörlighet har inneburit att lokala arbetsmarknader vuxit och flätats in i varandra, den företeelse som brukar kallas regionför- storing. Den ställer krav på ett betydligt vidare perspektiv än den enskilda kommunen för att planera infrastruktur och kollektiv- trafik, utbildning och kultur och andra samhälleliga insatser som avgör en regions dragningskraft på människor och företag. har insikten vuxit om att villkoren varierar mellan olika landsändar, liksom att man lokalt och regionalt själv måste bidra till att skapa förutsättningar för tillväxt och utveckling. EU- medlemskapet och de utvecklingsinstrument det tillfört har ytterligare drivit på den regionala medvetenheten. De flesta torde numera vara överens om att en framgångsrik utvecklingsstrategi måste utgå från varje regions unika förutsättningar och prioriteringar. Regional delaktighet och förankring ökar dessutom möjligheterna att mobilisera inneboende utvecklingsresurser. Den regionala nivåns ökade betydelse har i sin tur blottlagt en rad strukturella brister i det regionala utvecklingsarbetet och den regionala samhällsorganisationen: Ansvaret för att skapa goda tillväxt- och utvecklingsförut- sättningar är redan på nationell nivå uppsplittrat på ett stort antal myndigheter och andra offentligfinansierade aktörer, som dessutom sorterar under olika departement. Dessa nationella myndigheter tillämpar olika regional indelning som sällan överensstämmer med länsindelningen, vilket underminerar länsstyrelsernas uppgift att samordna de statliga insatserna. På regional nivå finns, utöver länsstyrelser och andra statliga myndigheter, en rad kommunala organ, som landsting, kommunförbund, samverkansorgan och andra kommunal- förbund, med omfattande åtaganden inom området, och vid sidan av dem ett stort antal andra aktörer, helt eller delvis offentligt finansierade, med uppgift att stimulera företagande och utveckling. Dagens län överensstämmer dåligt med växande funktionella regioner, vilket är särskilt påtagligt i storstadsregionerna, men som även skapar problem i andra delar av landet. Konsekvensen av dessa strukturella brister är avsaknad av helhetssyn och sammanhållning samt överlappande och ibland direkt konkurrerande ansvarsområden, med brister i såväl utveck- lingskraft och effektivitet som överskådlighet som följd. Denna fragmentering försvårar dessutom överblick och politisk styrning av det samlade utvecklingsarbetet och skapar därmed också ett demokratiskt underskott. Den regionala utvecklingspolitiken förkroppsligar dessa strukturella svagheter. Dess ansats är att efter skiftande regionala förutsättningar skapa tillväxt i hela landet och griper över mer än ett dussin andra politikområden. Dess främsta exekutörer – länsstyrelserna, de regionala självstyrelseorganen och de kommunala samverkansorganen – saknar dock instrument för att påverka flertalet av dessa angränsande politikområden, och den regionala utvecklingspolitikens egna resurser fördelas efter kompenserande principer och behov av medfinansiering snarare än för att tillvarata tillväxtmöjligheter i alla delar av landet. Ett vidgat regionalt uppdrag? Den tredje frågan handlar om vilka uppgifter med anknytning till regional utveckling som bör hanteras på en nivå mellan den nationella och den lokala. Den nationella statliga nivån har det yttersta ansvaret för den regionala utvecklingen och måste även framgent svara för att: utforma de institutionella förutsättningarna för utveckling, fastställa nationella strategier och utvecklingsmål, följa upp och utvärdera insatserna för att nå dessa mål, svara för utvecklingsstödjande nationella strukturer, samt genom resursöverföring utjämna utvecklingsförutsättningarna mellan olika delar av landet. Det innebär att statliga myndigheter också kommer att ha viktiga uppgifter med anknytning till regional utveckling, även på regional nivå. Redan problemanalysen indikerar dock att väsentligt fler uppgifter än bör hanteras sammanhållet på regional nivå. Tills samma slutsats kommer även de två studier av geografisk logik för uppgifter med anknytning till regional utveckling som kommittén låtit gör, liksom ett stort antal andra utredningar som refereras i avsnitt 3.2. Syftet med att på detta sätt samla befogenheter och resurser till regional nivå är att skapa utrymme för ett tvärsektoriellt arbetssätt och en anpassning efter skiftande regionala förutsättningar. Ett tvärsektoriellt arbetssätt ger rimligen också ökat utrymme för horisontella mål som jämställdhet, hållbarhet och integration, vilka annars riskerar att fragmenteras och försvinna i de enskilda sektorerna. I själva verket kan ett sammanhållet regionalt utvecklingsuppdrag visa sig vara ett effektivare instrument för att åstadkomma en hållbar, jämställd och inkluderande utveckling än aldrig så klarsynta och ambitiösa handlingsplaner. En sådan decentralisering av befogenheter och resurser är dock inte okomplicerad, oavsett om den sker inom staten eller till ett kommunalt organ på regional nivå. Därför kan flera alternativ övervägas på en skala, där de begränsade uppgifter och resurser inom den regionala utvecklingspolitiken som länsstyrelserna, samverkansorganen och de regionala självstyrelseorganen besitter utgör den ena ytterligheten. I den andra ändan av skalan skisseras ett betydligt mer omfattande regionalt utvecklings- uppdrag, i linje med vad Nordregio och Eurofutures samt ITPS Mellan dessa båda ytterligheter kan flera alternativ tänkas, på såväl kort som lång sikt. Dagens ordning beskrivs ingående i kapitel 2, varför intresset här knyts till det senare alternativet. Inom rubrikområdet Regional utvecklingspolitik och näringspolitik (i vid mening) skulle det innebära att den regionala utvecklingspolitiken utvidgas genom att uppgifter och resurser överförs från: forskningspolitiken (delar av innovationspolitiken), Härigenom skulle den regionala utvecklingspolitikens samlade resurser öka från dagens 3,2 miljarder till , beroende på hur stora överföringar som görs främst från arbetsmarknads- och forskningspolitiken. Inom utbildnings-, arbetsmarknads- och forskningspolitikens område diskuteras på motsvarande sätt ett sammanhållet regionalt utbildnings- och forskningsuppdrag till de regionala högskolorna och andra anordnare av eftergymnasial utbildning med fokus inte minst på yrkesutbildningar. Tanken är att detta uppdrag ska komplettera det nationella grunduppdraget till högskolorna och säkerställa en anpassning efter det regionala näringslivets och arbetsmarknadens behov. Ett sådant uppdrag kan finansieras genom överföringar från anslagen till universitet och högskolor, kvalificerad yrkesutbildning, forskning och arbetsmarknadspolitik. Beroende på ambitionsnivå kan det röra sig om resurser i storleksordningen 5– . Vad gäller kulturpolitiken skisseras ett tydligare ansvar för regionala kulturinstitutioner genom en väsentligt vidgad frihet för den regionala huvudmannen att disponera statsbidragen till dessa (ca ). Beträffande fysisk planering utmynnar diskussionen i ett obligatoriskt men icke tvingande regionplaneinstitut i alla delar av landet. Vad gäller transportinfastrukturen erbjuder den regionala nivån en arena för att åstadkomma en önskvärd samordning mellan olika transportslag. Två instrument för detta kan vara en indikativ regiontrafikplan samt ett medfinansieringsansvar för infrastruktur av regional betydelse. Det senare skulle också tvinga fram tydligare regionala prioriteringar och större återhållsamhet i kraven på statliga insatser. Vad gäller kollektivtrafiken är det regionala perspektivet redan väl tillgodosett, men en länsindelning som bättre överensstämmer med pendlingsmönster möjliggör ännu effektivare trafiklösningar. Särskilt för regional tågtrafik kan det dock bli aktuellt att överväga ökade möjligheter för trafikhuvudmännen att få bedriva person- trafik över länsgränser. Inom miljöpolitiken skisseras en rågång mellan å ena sidan naturvårdande och andra förutsättningsskapande insatser och å andra sidan tillsyn, tillståndsgivning och annan rättstillämpning, där de förstnämnda uppgifterna med fördel kan integreras i ett övergripande utvecklingsansvar. Ansvarsfördelning mellan staten och den kommunala sektorn Den fjärde frågan handlar om ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn för ovan definierade regionala uppgifter. En fullständig renodling av det regionala utvecklings- ansvaret till antingen staten eller den kommunala sektorn är vare sig möjlig eller önskvärd – ansvaret kommer alltid att vara delat. Också i län där i försökslagens mening har det regionala utvecklingsansvaret har de kommunala organen viktiga uppgifter inom området. Omvänt kommer staten även med en långtgående kommunalisering av uppgifter att ha det yttersta ansvaret för den regionala utvecklingen och ansvara för bety- delsefulla uppgifter också på regional nivå. Den närmare ansvarsfördelningen handlar istället om att renodla och förtydliga roller och skapa utrymme för en sammanhållen, tvär- sektoriell tillväxt- och utvecklingspolitik, men också en god samverkan. Strävan bör därför vara att skapa förutsättningar för ett tydligt och legitimt regionalt ledarskap som förmår mobilisera och samordna de samlade utvecklingsresurserna och har mandat att företräda regionen i omvärlden. När det gäller vem som bör axla detta ledarskap, ett kommunalt eller ett statligt organ, vägs argument för ett kommunalt ledarskap under rubrikerna: mot argument för ett statligt ledarskap under rubrikerna: Samordning med andra statliga verksamheter, Genomslag för den nationella politiken, om den nationella sammanhållningen, Med stöd av tidigare utredningar i regionfrågan samt de utvärderingar av försöksverksamheten som genomförts görs en avvägning mellan dessa argument, som utmynnar i att för- delarna med ett kommunalt, politiskt ledarskap överväger. Ställ- ningstaganden till regional utvecklingsstrategi och avvägningar mellan olika insatser bör således göras av ett kommunalt organ och hållas isär från renodlad myndighetsutövning, som i stället är en naturlig statlig uppgift. Därmed utkristalliserar sig i två parallella uppdrag: Ett utvecklingsuppdrag som handlar om att prioritera, samordna och genomföra olika utvecklingsinsatser utifrån en sammanhållen strategi. Detta uppdrag är politiskt till sin karaktär och är knutet till det regionala ledarskapet. Ett myndighetsuppdrag, som handlar om tillsyn, tillstånds- givning och annan rättstillämpning, samt om uppföljning, utvärdering och tvärsektoriell kunskapsbildning. Detta uppdrag ska bidra till ett mer samlat statligt uppträdande på regional nivå. Avgränsningen mellan dessa båda uppdrag är långt ifrån given. För det första hamnar ett antal uppgifter i en gråzon mellan dem. Främst gäller det stöd till enskilda företag inom ramen för den regionala utvecklingspolitiken, landsbygdspolitiken och jord- brukspolitiken. Medan de båda sistnämnda stödformerna knappast medger något utrymme för regional anpassning, är företagsstöden inom den regionala utvecklingspolitiken redan ett väl integrerat finansieringsinstrument i tillväxt- och strukturfondsprogram och bör därför ses som en del av det övergripande utveck- lingsuppdraget. I takt med att landsbygdspolitiken omdisponeras från detaljreglerade stöd till enskilda jordbruksföretag till bredare utvecklingsinsatser kan också den integreras i det övergripande utvecklingsansvaret. För det andra kan villkoren för ett eventuellt kommunalt över- tagande av tidigare statliga uppgifter utformas på olika sätt, allt ifrån att tillämpa ett detaljerat statligt regelverk, via avtalslösningar till ett självständigt genomförande- och finansieringsansvar. Även om olika lösningar kan tänkas bör ett kommunalt ansvar långsiktigt ge ett visst handlingsutrymme. För det tredje bör ansvaret för den förutsättningsskapande regionala naturvården – rumslig planering och friluftsliv, skötsel av naturreservat och annat fältarbete – integreras i det regionala utvecklingsuppdraget, medan ansvaret för tillsyn och beslut om områdesskydd förblir en statlig uppgift. Inom kulturmiljöområdet bör länsstyrelsernas uppgifter renodlas till tillsynsrollen, medan fördelning av kulturmiljövårdsanslaget blir en regionkommunal uppgift. Den femte frågan handlar om vilken geografisk indelning som är lämplig för att lösa utvecklings- och myndighetsuppdragen. De studier som låtit göra, liksom annat tillgängligt underlag, pekar tämligen entydigt i riktning mot att flertalet frågor med anknytning till regional utveckling är betjänta av att hanteras i mer vidsträckta geografier än dagens normallän. Med utgångspunkt i Nordregios och EuroFutures förslag till regionindelning skisseras två alternativ till ny länsindelning. Det första alternativet innebär en indelning i sex län och avviker i främst norra från Nordregios och EuroFutures förslag: (i grova drag de fyra nordliga länen), Bergslagen (i grova drag , , och ), (i grova drag , , , och ), (i grova drag och ), (i grova drag , , och ) samt (i grova drag och ). Det andra alternativet innebär en indelning i nio län och överensstämmer med Nordregios och EuroFutures huvudförslag: (i grova drag och ), (i grova drag och ), (i grova drag och ), (i grova drag och län), (samma utsträckning som i ovanstående alternativ), (samma utsträckning som i ovanstående alternativ), (i grova drag ), (i grova drag , och ) samt (samma utsträckning som i ovanstående alternativ). De båda alternativen jämförs vad gäller utvecklingsresurser som befolkningsunderlag, universitet och högskolor med fasta forskningsresurser samt stora och dynamiska arbetsmarknads- regioner. Alternativet med sex regioner medför en jämnare fördel- ning av befolkning och utvecklingsresurser och ger dessutom samtliga län ett universitetssjukhus och ett hyggligt befolknings- underlag för detta. Den avgörande nackdelen är de stora avstånden och den dåliga överensstämmelsen med regionala identiteter i främst de båda nordliga länen. Alternativet med nio regioner till- mötesgår dessa båda intressen, men innebär i gengäld större skillnader i befolkningsunderlag och utvecklingsresurser. Båda alternativen torde dock ur såväl tillväxt- som sjukvårdssynpunkt vara att föredra framför dagens länsindelning. Färre och större län än torde också vara en förutsättning för ett eventuellt framtida, väsentligt vidare regionalt utvecklingsuppdrag av den art som ovan skisseras. Regional samhällsorganisation – staten Den sjätte frågan handlar om hur staten bör organisera sig på regional nivå för att lösa sina uppgifter med anknytning till regional utveckling. Länsstyrelserna har ett ytterligt omfattande och diversifierat ansvarsområde. Flertalet av dessa uppgifter har bäring på regional utveckling i vid bemärkelse, men endast en mindre del är att karaktärisera som utvecklingsinsatser med utrymme för politiska prioriteringar. De flesta av dessa senare uppgifter har redan överförts till samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan, i län där sådana finns. De befogenheter och resurser som kan bli aktuella att överföra till den kommunala sektorn, också med ett mycket vidsträckt utvecklingsansvar, utgör således en begränsad del av länsstyrelsernas verksamheter.