sou · GWB334 · 2008-04-07 00:00:00 — Den ska ge förutsättningar för att myndigheterna ska kunna organisera samtjänsten på ett flexibelt sätt i syfte att effektivisera sin verk- samhet och i syfte att förbättra servicen till den enskilde. Å andra sidan ska regleringen ge tydliga förutsättningar för ansvar och ansvarsutkrävande och skydda den enskildes integritet. 5.4.1Krav att handläggare ska namnges i samtjänstavtalet, 2 § STL Genom att ett individuellt avtal upprättas kommer samtliga ovan redovisade regler om olika typer av ansvar att gälla. Dessa regler kommer att gälla lika för handläggare i ett servicekontor som för andra handläggare med motsvarande uppgifter, men som inte arbetar i servicekontoret. Som redovisats saknar det övergripande samtjänstavtalet själv- ständig betydelse för både myndighetens eller handläggarens ansvar. Ansvarsfrågorna är beroende av det anställnings- eller upp- dragsavtal som sluts med den enskilde handläggaren. Om handläg- garen namnges i samtjänstavtalet saknar betydelse för de inblan- dade myndigheternas ansvar gentemot varandra och gentemot enskilda. Det saknar också betydelse för handläggarens ansvar gentemot de inblandade myndigheterna om han finns angiven i samtjänstavtalet. Det medför därför inga konsekvenser avseende ansvar om kravet på att ange handläggare vid namn i samtjänst- avtalet slopas. I en del fall kan handläggaren som har myndighetsutövande uppgifter också tänkas ha andra sådana uppgifter i en av de myn- digheter som han är anställd i. Genom att ta bort kravet på att det i samtjänstavtalet avges vilka enskilda personer som har myndig- hetsutövande uppgifter bortfaller också kravet att det ska anges vilka förvaltningsuppgifter dessa handläggare har utanför sitt arbete i servicekontoret. Vidare försvinner genom vårt förslag möjligheten att i sam- tjänstavtalet dokumentera exakt vilka personuppgifter handläg- garna i servicekontoret har tillgång till om de har uppgifter utanför servicekontoret. Vi föreslår visserligen att man bevarar kravet att det av samtjänstavtalet framgår vilka personuppgifter som behand- las i servicekontoret.8 Att kravet slopas kommer dock att leda till att dokumentationen av den enskildes tillgång till personuppgifter blir mindre fullständig. De praktiska konsekvenserna av detta är enligt vår bedömning begränsade. Det kan först noteras att det naturligtvis fortfarande kommer att finnas dokumentation av vilka uppgifter enskilda per- soner har i och utanför samtjänsten. Detta framgår av anställnings- beslut, förordnanden, arbetsbeskrivningar och liknande styrande dokument på samma sätt som för andra anställda. Vidare är till- gången till personuppgifter dokumenterad och begränsad genom beslut om behörigheter. Även här är förhållandena för handläggare i servicekontoret identiska med de som gäller för andra anställda. Den enda skillnaden mot andra anställda är att dessa beslut m.m. finns i fler än en myndighet. Slutligen kan påpekas att det i prakti- ken knappast kommer att vara aktuellt med någon mer omfattande blandning av olika ärenden hos olika myndigheter. Det är inte tro- ligt att den som arbetar i servicekontoret kommer att ha omfat- tande arbetsuppgifter med omfattande tillgång till personuppgifter både i servicekontoret och i verksamheter utanför servicekontoret. 8 Se avsnitt 4.4.1. Dessutom kvarstår enligt vårt förslag kravet i 9 § att handläggaren bara får ges tillgång till de personuppgifter som krävs för arbets- uppgifterna. I sammanhanget bör också påpekas att det inte finns någon generell skyldighet för myndigheter att på ett samlat sätt doku- mentera varje enskild anställds tillgång till personuppgifter. Detta gäller även för den som är deltidsanställd i flera myndigheter. Ett slopande av kravet innebär alltså inte att integritetsskyddet blir lägre i servicekontoren än i myndigheternas verksamhet i övrigt. Det innebär att den högre skyddsnivån, som råder enligt nu gäl- lande bestämmelser i , ersätts av ett skydd på samma nivå som i myndigheternas verksamhet i övrigt. Som framgår nedan i kapitel 7 avstår vi nu från att föreslå lätt- nader i regleringen av hantering av personuppgifter i servicekonto- ren. Det är utredningens uppfattning att integritetsriskerna vid myndighetsöverskridande handläggning bör tas på största allvar. Vi avser därför följa dessa frågor under det fortsatta utvecklingsarbe- tet och återkommer med förslag till långsiktig reglering om det visar sig påkallat. När det gäller just frågan om att namnge varje enskild handläg- gare och i detalj föreskriva vilken tillgång handläggaren kommer att ha till personuppgifter utanför servicekontoret framstår dock enligt vår mening försämringen i integritetsskyddet som obetydlig. Sam- mantaget väger kravet på enklare avtalshanteringen betydligt tyngre än de mycket begränsade integritetsrisker som ett slopande av kra- vet i 2 § STL på att namnge enskilda handläggare skulle kunna innebära. Vi föreslår därför att detta krav tas bort. 5.4.2Särskilt anställnings- eller uppdragsavtal, 5 § STL Syftet med kravet i 5 § STL på att myndighetsutövande uppgifter och förvaltningsuppgifter som ger tillgång till personuppgifter regleras i ett särskilt uppdrags- eller anställningsavtal är att knyta den handläggare som utför sådana uppgifter till den myndighet som ansvarar för uppgifterna. Genom ett sådant avtal knyts perso- nen till den ansvariga organisationen och myndighetsutövningen blir en del av den ordinarie verksamheten.9 Det är därigenom aldrig fråga om att använda en annan myndighets personal för myndig- 1996/97:90 s. hetsutövande uppgifter, eftersom handläggaren genom det indivi- duella avtalet ingår i den egna personalen. Som framgått ovan är det individuella avtalet centralt för såväl myndighetens som handläggarens ansvar. Enligt vår uppfattning är det rimligt att myndighetsutövande uppgifter och förvaltningsuppgifter som ger tillgång till person- uppgifter utförs av handläggare som ingår i den ansvariga myndig- hetens personal. Det krävs i och för sig inte någon särskild regel för att detta ska gälla, men det kan vara motiverat av ansvars- och tyd- lighetsskäl. Att behålla kravet får inte heller några praktiska konse- kvenser. Vi anser därför att kravet i 5 § bör kvarstå. När det gäller kommunala uppgifter innebär regeln en utvidg- ning av möjligheterna att delegera kommunala beslut. beslutanderätt får endast delegeras till den som är anställd i kom- munen 6 kap. 33 § KL. Allt som sagts ovan om statliga uppgifter som utförs av anställda med dubbel anställning hos annan myndig- het gäller även kommunala uppgifter när den utförande handlägga- ren knyts till kommunen genom anställning. Kommunallagen ger dock inte kommunerna rätt att delegera beslutanderätt till upp- dragstagare. Det finns ingen anledning att begränsa denna möjlig- het. Även av detta skäl bör alltså regeln finnas kvar. 5.4.3Begränsade beslutsbefogenheter, 6 § STL Det är en självklar utgångspunkt och ett grundläggande rättssäker- hetskrav att den myndighet som enligt lag eller författning är ansvarig för ett visst ärende också har kontroll över det sätt på vil- ket dess uppgifter utförs. Detta inbegriper kontroll och styrning över vem som utför uppgifterna. Myndigheten måste se till att per- sonerna har en adekvat kompetens, erforderlig utbildning och i övrigt de förutsättningar som krävs för att de ska kunna fatta kor- rekta beslut. Det vore under inga omständigheter acceptabelt att myndigheterna efterger några krav på sina beslutsfattande handläg- gare. Detta gäller samtliga myndighetens anställda eller uppdrags- tagare, oavsett om de är anställda på hel- eller deltid och oavsett om de har ytterligare anställningar vid andra myndigheter. Myndigheten måste också ha kontroll över utvecklingen av praxis på det egna området och i de egna besluten. Dessa krav gäller all myndighetens verksamhet. De innebär i praktiken att myndig- heten måste ha kontroll över vilka enskilda personer som i myn- dighetens namn ägnar sig åt myndighetsutövning. Myndigheten skapar förutsättningar för denna kontroll genom att upprätta ett avtal direkt med den enskilda handläggare som ska ha ansvar för handläggningen av ärendena inom det egna ansvars- området i servicekontoret. Därigenom blir handläggningen en del av myndighetens ordinarie verksamhet. Förhållandet mellan hand- läggaren och myndigheten, mellan handläggaren och den enskilde, samt mellan myndigheten och den enskilde kommer att styras av samma regler som styr verksamheten i övrigt. Begränsningsregeln i 6 § innebär dock att vissa handläggares beslutsbefogenheter begränsas i förhållande till andra handläggare, trots att det ställs samma krav på dem och trots att de omfattas av samma ansvarsregler. Det saknas tydlig motivering till dessa begränsningar i lagens förarbeten. Avsikten kan dock inte vara att myndigheten ska ställa lägre krav på handläggare som arbetar i ett servicekontor än på andra handläggare. En sådan ordning vore oacceptabel ur rättssäkerhetsperspektiv. Lika oacceptabelt vore att ställa lägre krav på kvaliteten i besluten. Det är lika viktigt att gyn- nande beslut är korrekta som att betungade beslut är det, i synner- het eftersom gynnande beslut normalt inte kan omprövas och inte ens överklagas. När ett individuellt anställnings- eller uppdragsavtal finns, före- ligger enligt vår mening inget skäl att ha någon särskild lagreglering av handläggarens befogenheter utöver vad som gäller för alla stat- ligt eller kommunalt anställda. Det är den enskilda myndigheten som ansvarar för hur och av vilken personal deras uppgifter utförs. Det finns ingen anledning att ha någon specialreglering för just anställda med uppgifter inom ett servicekontor, som inte gäller för t.ex. den som tjänstgör i en telefonkundtjänst. Den ansvariga myn- digheten kommer att vara helt ansvarig för uppgiftens utförande, för arbetsledning etc. Den anställde kommer att vara fullt ansvarig inför den ansvariga myndigheten som arbetsgivare. Vi föreslår därför att begränsningarna i 6 § andra stycket slopas helt. Vår bedömning: Regeln i 7 § STL om vilka uppgifter med myn- dighetsutövning på det statliga området, som får förekomma i en samtjänst, är ett uttryck för överreglering och ett hinder för en önskad utveckling. Regeringen kan utan bemyndigande före- skriva om vilka ärenden som får förekomma i en samtjänst. Om regeringen inte föreskriver om detta, står det myndigheterna fritt att själva låta anställda eller uppdragstagare utföra uppgifter med myndighetsutövning. Regeln i 8 § STL ger kommunerna lagstöd för att delegera beslutanderätt i vissa ärenden även till uppdragstagare. Det praktiska behovet av större flexibilitet på det området är mindre än när det gäller statliga ärenden. Bestämmelsen bör därför kvar- stå oförändrad. Begränsningsregeln i 6 § första stycket STL kommer därigenom endast att gälla förvaltningsuppgifter som kommuner ansvarar för. Vårt förslag: 7 § STL upphävs, varigenom föreskriftsrätten på området återförs till regeringens restkompetens. Begränsningsregeln i 6 § första stycket STL flyttas till 8 §, där den utgör ett nytt första stycke. Vi ska enligt våra direktiv analysera om en precisering av vilka för- valtningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och som kan ingå i samtjänstavtal kan ske på något annat sätt än direkt i lag. När det gäller förvaltningsuppgifter som inte omfattar myndig- hetsutövning finns inga sakliga begränsningar för vilka tjänster som får finnas i ett servicekontor. Myndigheter kan alltså fritt välja vilka tjänster som ska ingå i ett servicekontor så länge de inte innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personuppgifter. Detta gäller oavsett om de ingående ärendena är statliga eller kommunala. I 1 § STL nämns som exempel på sådana serviceuppgifter att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan liknande hjälp till enskilda. När det rör sig om tjänster som innefattar myndighetsutövning finns flera begränsningar i STL. Begränsningarna avser dels vilka ärendetyper som över huvud taget får förekomma, dels vilka typer av beslut som får fattas av handläggaren i samtjänsten. Endast i lagen uppräknade ärenden får ingå i samtjänsten när de innefattar myndighetsutövning. Således krävs lagändring för att tillföra ytter- ligare uppgifter. Lagen omfattar fyra statliga och fyra kommunala ärendeslag som anges i 7 och 8 §§ STL. I 7 § anges ärenden inom det statliga området och i 8 § kommunala ärenden. Förväntningarna är höga på att servicekontor ska kunna ge med- borgare och företag alltmer fullödig service. Vårt uppdrag är ett uttryck för denna höjda ambitionsnivå. Utvecklingen har gått från trevande försöksverksamhet till utveckling av långsiktiga, perma- nenta samverkanslösningar för att bättre tillgodose medborgares och företags behov. Det är inte möjligt att i förväg förutse vilken tjänstesamverkan som kan komma att aktualiseras. Man bör därför skapa så goda förutsättningar som möjligt för en generell utveck- ling på alla förvaltningens ansvarsområden, i alla situationer där det är möjligt. För verksamheter som inrättas enligt STL innebär dagens reglering att förutsättningarna för mer omfattande utvecklings- arbete begränsas. Våra överväganden och förslag utgår från att det även kommer att vara så att enskilda myndigheter har ansvaret för olika ärenden.1 Vi utgår också från att ärenden som innefattar myndig- hetsutövning kräver en särskilt tydlig reglering till skydd för den enskilde. 6.4.1Beslut i enklare fall, 7 och 8 §§ STL I de flesta av de uppräknade ärendeslagen begränsas de ärenden som får handläggas i samtjänsten till enklare fall. Skälen till denna begränsning berörs endast flyktigt i lagmotiven. Där sägs att föl- jande principer ska gälla för myndighetsutövning vid medborgar- kontor:2 Det ska bara vara fråga om frekventa och okomplicerade för- valtningsärenden. Myndighetsutövningen ska bara gälla beslut som är gynnande eller neutrala för den enskilde. Ärendena ska vara av sådant slag att utrymmet för handläggaren att göra självständiga bedömningar är begränsat. Handläggarens tillgång till känslig information bör vara begrän- sad. De skäl som där anförs för dessa principer är dock något dunkla. Det hänvisas i allmänna ordalag till risk för intressekollisioner. Vems intressen som skulle kollidera framgår dock inte. Det är också oklart hur man ur denna diffusa risk kan härleda de principer som det hänvisas till. Det ligger nära till hands att anta att begräns- ningarna i själva verket är betingade av en allmän försiktighet p.g.a. att det rörde sig om en försöksverksamhet. Som vi diskuterat ovan är det enligt vår mening en självklarhet att en myndighet ser till att den handläggare, som har till uppgift att utföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning, har till- räckliga förutsättningar för att göra detta. Det kan inte ställas lägre krav på vissa handläggare eller på vissa beslut. Den reglering av den 1996/97:90 s. 22. 1996/97: s. 16 f. enskilda handläggarens förhållande till myndigheten, som redan gäller och som vi föreslår ska gälla även fortsättningsvis, ger till- räckliga förutsättningar för styrning och ansvar vid handläggningen av ärenden i servicekontoret. Verksamheten där bör därför regleras som all annan verksamhet. I konsekvens därmed och i konsekvens med våra förslag ovan om att slopa begränsningarna i 6 § föreslår vi att begränsningarna i 8 § till beslut i enklare fall slopas. Det är möjligt att myndigheterna även fortsättningsvis vill begränsa utbudet av tjänster och ärenden i servicekontoren till enklare ärenden. Detta är dock en bedömning som myndigheterna bör göra på eget ansvar och inte något som bör föreskrivas i lag. En begränsning till enklare ärenden i servicekontoren kan inte leda till att myndigheternas ansvar för handläggarnas arbete i servicekonto- ren på något sätt förändras eller begränsas jämfört med vad som gäller i övrigt. 6.4.2Katalogen över statliga ärenden, 7 § STL Som vi konstaterat innebär det särskilda anställnings- eller upp- dragsavtalet att myndighetsutövningen sker inom den ansvariga myndighetens organisation. Det står myndigheten fritt att fördela uppgifter bland sina egna anställda. För detta krävs inget författ- ningsstöd. Ärendekatalogen i 7 § STL innebär alltså en ren be- gränsning för myndigheten. Skälet till att lagen begränsat vilka ärenden som får handläggas i ett servicekontor är att det varit fråga om försöksverksamhet. Det har alltså aldrig varit avsikten att begränsa de ären- den som kan förekomma i en samtjänst till just dessa ärenden.3 Lagen har tidigare innehållit fler ärenden, som tagits bort.4 förarbeten har också innehållit ytterligare förslag till lämpliga ären- den.5 En fortsatt reglering av det slag som finns i STL skulle alltså förutsätta att efter hand prövar alla tänkbara kom- binationer av ärenden och lagstiftar om hur de får kombineras. En sådan ordning framstår som uppenbart orimlig och i praktiken ohanterlig. En flexiblare ordning förutsätter därför enligt vår mening att ärendekatalogen i lagen slopas. 1996/97:90 s. 30 f. 2003/04:85 s. 13. 5SOU 1995:61 s. 175–274. Om ärendekatalogen slopas innebär detta att samma regler kommer att gälla för myndigheternas fördelning av ärenden inom den egna organisationen oavsett om ärendena handläggs i ett servi- cekontor eller i myndighetens övriga organisation. Det skulle inne- bära att varje statlig myndighet på eget ansvar skulle kunna låta handläggare med deltidsanställning eller deltidsuppdrag fatta beslut i vilka ärenden som helst inom myndighetens ansvarsområde. I konsekvens med vad vi tidigare anfört om att samma regler bör gälla för all myndighetens ärendehandläggning är detta enligt vår mening rimligt. Vi föreslår därför att katalogen i 7 § upphävs i sin helhet. Det kan dock av såväl tydlighetsskäl som för att underlätta styr- ningen av förvaltningens utveckling vara påkallat med viss central styrning av vilka ärenden som får förekomma i ett servicekontor. Styrning och reglering av de statliga myndigheterna ankommer som nämnts på regeringen. Bestämmelsen i 7 § har alltså ett materi- ellt innehåll som, när det inte finns lagstiftning på området, faller inom regeringens restkompetens.6 Genom att upphäva bestämmel- sen återför normgivningskompetensen till regeringen. Regeringen har därför utrymme att i en förordning föreskriva vilka statliga ärenden med myndighetsutövning som anställda eller upp- dragstagare i en samtjänst får utföra. En sådan förordningsreglering kan både bidra till att skapa tydlighet och ge förutsättningar för bättre styrning och uppföljning av utvecklingen. Eftersom frågan faller under restkompetensen krävs inget bemyndigande. Det bör observeras att det inte är fråga om att föra över ärenden mellan myndigheter. Genom anställnings- eller uppdragsavtalet sker ju handläggningen inom den ansvariga myndighetens organisation. Därför krävs det inte något bemyndigande för att regeringen ska kunna föreskriva om förvaltningsuppgifter i samtjänsten ens när det i lag föreskrivs vilken myndighet som ska utföra en viss upp- gift.7 En reglering i förordning skulle inte innebära något praktiskt hinder mot utvecklingen. En förordningsändring kräver relativt lite administration och betydligt än en lagändring. Myndig- heterna måste i vilket fall som helst planera verksamheten i ett gemensamt servicekontor långt innan verksamheten påbörjas. Myndigheterna kan i ett tidigt skede fästa regeringens uppmärk- samhet på behov av förordningsändringar för att möjliggöra nya 6Se avsnitt 3.2. 7Se avsnitt 3.2.1. ärendeslag i servicekontoret. Sådana ändringar skulle kunna bere- das, beslutas och träda i kraft utan att vålla några särskilda förse- ningar i myndigheternas utvecklingsarbete, som ju ändå sker med lång framförhållning. Vi avstår från att lämna förslag till en sådan förordning. Vi före- slår här endast att 7 § upphävs. Vi pekar också på möjligheten att överföra bestämmelsen till en förordning, som efter hand utökas med ytterligare ärenden allteftersom det praktiska behovet uppstår. Bestämmelsen i 6 § första stycket hänvisar till både 7 och 8 §§. När 7 § upphävs måste hänvisningen i 6 § första stycket till 7 § tas bort. 6.4.3Kommunala uppgifter 8 §, STL När det gäller kommunala uppgifter är de allmänna förutsättning- arna för kommunernas möjligheter att fördela uppgifter bland de egna anställda samma som ovan redovisats när det gäller statliga uppgifter. En central skillnad är att kommunala uppgifter inte utan lagstöd får delegeras till annan än anställd i kommunen. Ärende- katalogen i 8 § innebär alltså en utvidgning av kommunens möjlig- heter, eftersom den medger att de uppräknade ärendena utförs av en uppdragstagare. På det kommunala området finns därför skäl att bevara en lagreglerad ärendekatalog. är det praktiska behovet av att utvidga möjlig- heterna att delegera kommunala ärenden mindre än behovet av att skapa flexibilitet för statliga ärenden. Den bristande flexibiliteten på det kommunala området är därför mindre angelägen att åtgärda. Vi föreslår inga förändringar i ärendekatalogen i 8 § när det gäller vilka ärenden som får handläggas i servicekontor, varken i utvidgande eller begränsande riktning. Vi avser återkomma i frågan senare i utredningsarbetet. När 7 § upphävs kommer begränsningen i 6 § första stycket en- dast att gälla 8 §. Bestämmelsen i 6 § första stycket föreslås därför av tydlighetsskäl införas som ett nytt första stycke i 8 §. 7Servicekontorets hantering av personuppgifter Vår bedömning: Grundansatsen när det gäller hantering av per- sonuppgifter är densamma som när det gäller reglering av ser- vicekontorens verksamhet i övrigt: den verksamheten bör regle- ras av de generella regler som gäller för all myndighetens verk- samhet. Inom ramen för gällande sekretessregler finns förut- sättningar för att praktiskt hantera den överföring av person- uppgifter som kan bli aktuell ett servicekontor (eftergift av sek- retess). Därutöver skulle konsekvenserna av en generell sekre- tessbrytande regel för servicekontor bli svåröverblickbara och långtgående. Vår bedömning är därför att eventuella ändringar bör införas först sedan utredningen haft tillräcklig tid att analy- sera konsekvenserna. Vi återkommer till frågan senare i utred- ningsarbetet. Utredningen ska utifrån det övergripande önskemålet att under- lätta samverkan mellan myndigheter utreda om möjligheterna för myndigheter, som ingått samtjänstavtal, att använda varandras upp- gifter vid utförandet av förvaltningsuppgifter bör utökas i förhål- lande till vad som är tillåtet enligt befintlig reglering. Därvid bör såväl befintliga sekretessbrytande bestämmelser som möjligheten att efterge sekretessen enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen beaktas. Utredningen ska förutom effektivitetsaspekter i sin analys beakta de konsekvenser sekretessbrytande regler kan få för den enskildes integritet. Eftersom frågan om hantering och utbyte av personuppgifter är komplex har vi i denna fas av arbetet endast analyserat den av myn- Servicekontorets hantering av personuppgifter digheterna föreslagna lösningen att en generell sekretessbrytande bestämmelse införs. Vi avser fortsätta att analysera frågan i det kommande arbetet för att senare kunna föreslå en sammanhållen reglering av hanteringen av personuppgifter inom samtjänst. Vi kommer därvid att tillvarata de praktiska erfarenheter som görs för att i detalj kunna analysera hur en reglering kan utformas som till- godoser såväl krav på effektivitet och service som krav på skydd för den enskildes integritet. Servicekontoret är inte i något avseende en egen organisation. Det är någon myndighet, statlig eller , som är ansvarig för varje del av verksamheten i kontoret. Servicekontoret blir inte hel- ler en myndighet i den mening som avses i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen, TF. Reglerna om handlingsoffentlighet 2 kap. TF ska därför tillämpas av var och en av de deltagande myndigheterna på samma sätt som i andra delar av myndighetens verksamhet.