sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — Man avstod dock från att mer samlat uppskatta ekono- miska eller andra konsekvenser av de exempel som fördes fram. I utredningsarbetet har sekretariatet haft flera tillfällen att sam- tala med praktiskt verksamma inom kommunerna. Det som då framgår är att man inte anser att det är ett stort problem i sig att styras av staten. Det är inte heller problematiskt att det kommer nya uppdrag under förutsättning att villkoren för finansieringen är klargjorda i förväg. Det stora problemet som kommunerna upple- ver är att det finns så många och olika statliga . Poängen med självstyrelse menar man är förmågan att lokalt kunna ta 22En intressant analys är dock , Varaktiga effekter? Om ekonomisk utveckling i Kommundelegationens spår (Kfi rapport 2004:73). Studien belyser effekterna av de så kallade kommunakuterna. 23Sveriges Kommuner och Landsting (2005) Statens detaljstyrning ur ett kommunalt perspek- tiv. ansvar för helheten. Det är just denna strävan efter helhetsbedöm- ningar som försvåras när statens styrning är motstridig. Man upp- fattar också att den statliga styrningen i vissa avseenden är präglad av ryckighet och att kommunerna ofta får dåliga förutsättningar för framförhållning. Tillfälliga bidrag skapar oförutsägbarhet och minskar utrymme för lokala prioriteringar Ett inslag i den statliga styrningen är att staten tämligen frekvent söker bidra till förbättring av olika verksamheter genom finansiellt stöd av olika slag. Tillfälliga statsbidrag för att finansiera fler anställda inom en viss verksamhet eller för att höja kompetensen bland personalen är för de allra flesta kommuner svåra att tacka nej till. Både de anställda och kommunens invånare skulle reagera om kommunledningen väljer att inte ta emot statsbidraget. Detta gäller oavsett vilka villkor bidraget är förknippat med och oavsett om den egna kommunen faktiskt har det problem som staten avser att adressera. Följden kan bli att de prioriteringar som kommunen själv har gjort inför en kommande period delvis rycks undan. Att de statliga initiativen ibland kommer så snabbt bidrar också till att de egna planerings- och prioriteringsprocesserna förrycks. Problem med oförutsägbarheten kan exemplifieras med bidraget för genomförande av den tidigare beskrivna så kallade kompetens- stegen, en statlig satsning för att höja kompetensen hos vård och omsorgspersonal. Villkoren för att erhålla bidrag i den första fasen uppfattades som tämligen väl avvägda. Kommunerna sökte bidrag, fick godkänt och satte i gång att organisera lärprocesser för sin per- sonal inom äldreomsorgen. När sedan villkoren för fas två av sats- ningen hade bestämts, kunde man i flera kommuner konstatera att om man hade känt till dessa från början, skulle kommunen ha lagt upp den första fasen på ett helt annat sätt och därmed sannolikt sammantaget ha uppnått ett betydligt bättre resultat. Kommunföreträdare uppfattar att de ofta får alldeles för kort förberedelsetid för att de statliga extraresurserna ska kunna användas effektivt. I kompetensstegens andra fas inryms så kallade utbildningsvikariat. Beslutet om utformningen av regler för dessa fattades av regeringen . månad tog statliga aktörer kontakt med kommuner och ifrågasatte varför man på nivå inte redan var i gång med satsningen. Företrädare för kommuner frågar sig också om offentliga resur- ser används på ett ändamålsenligt sätt i de olika tillfälliga satsning- arna. Kommunerna kan på grund av de korta ställtiderna inte skapa förutsättningar att åstadkomma de resultat som förväntas. Om man gavs bättre planeringsförutsättningar, skulle man kunna leverera mer nytta för pengarna. Man lyfter också fram förhållandet att satsningarna alltför sällan blir ordentligt utvärderade. Man ifråga- sätter hur staten får vetskap om vad satsningen lett till och man beklagar att man inte själva får återkoppling som kan leda till lärande på hemmaplan. Ett annat exempel på problem framgick av tidigare material till kommittén kring medborgare med så kallade sektorsövergripande behov, nämligen AMS och länsarbetsnämndernas ständigt varie- rande anslag för olika åtgärder. Kommunen bygger upp en organi- sation och förbereder sig för att kunna samverka genom att genomföra vissa åtgärder. Men nya signaler från AMS om hastigt ändrat resursläge innebär att en kommun kan ha både personal och lokaler i beredskap som inte kan nyttjas med allt vad det innebär. Kommunen ansvarar men befogenheter delegeras till professionerna Statlig styrning i form av så kallade professionsstyrning finns inom regleringen av skolan, eftersom staten genom författningar delege- rar vissa beslutsbefogenheter direkt till skolans anställda. Kommu- nala företrädare för såväl skolstyrelser som för kommunstyrelser ställer sig frågande till den statliga styrningen inom skolområdet. Man menar att detta är en anomali. Det samlade ansvaret för att utbildningen genomförs ligger på kommunen. Det är mot kommu- nen som kritiken riktas och det är där ansvaret ska utkrävas om det finns brister. Men många av de beslutsbefogenheter som krävs för att genomföra åtagandet riktar staten genom reglering direkt till skolledare och lärare. Detta för med sig att både kommuner och skolledare får mycket otydliga mandat. Kommunen svarar för de ekonomiska resurserna, skolledare fattar beslut utan koppling till sin kommunala huvudmans beslut om verksamheten och förvalt- ningschefen blir mer eller mindre ett rundningsmärke. Vidare menar man att det finns en principiell skillnad i förhållande till den professionsstyrning som också finns inom hälso- och sjukvården. När de professionella där har vissa direkta befogenheter, kan de också ställas till ansvar. () prövar om yrkesutövare inom hälso- och sjukvården har gjort sig skyldig till fel i sin yrkesutövning. Någon motsvarighet finns inte inom skolområdet. Ett sammantaget intryck av synpunkterna från kontakter med lokala kommunföreträdare är att man upplever att vissa inslag i den statliga styrningen förrycker de egna planerings- och prioriterings- processerna. Vid tillfälliga ekonomiska satsningar och olika former av projektbidrag anpassar sig kommunen till villkoren, men samti- digt påverkas den egna förmågan till strategiskt långsiktiga bedöm- ningar av vad som är viktigt för kommunen och invånarna negativt. Sådan statlig styrning bidrar inte till utan hämmar snarare den kommunala kreativiteten och utvecklingskraften. Många statliga insatser tar sikte på problem som förvisso finns i många kommuner men som för den skull inte behöver vara ett av de större problemen i den enskilda kommunen. Man framhåller att det finns stora skill- nader mellan landets kommuner och att invånarnas behov därför varierar starkt. 6.3Morgondagens stat/kommunrelation I detta avsnitt ingår fyra inslag i en förändrad stat/kommunrelation som vi bedömer skulle kunna vara väsentliga för att ett bättre sam- spel mellan staten och den kommunala sektorn ska skapas i framti- den. 6.3.1Strategisk informationsförsörjning – grundvalen för en god relation Uppföljning och utvärdering är ur en rad aspekter grundläggande för såväl den statliga styrningen som en bättre fungerande stat/kommunrelation. Det finns lovvärda ambitioner men brister och svårigheter vad gäller såväl täckning som till- gång på jämförbara data. Tillgången på utvärderingar och andra fördjupade analyser är i många avseenden ofullständig. Dagens system för informationsförsörjning kring de kommunala sektorena ger således ett intryck av splittring. delsektorer finns relativt välutvecklade uppföljningssystem, till exempel inom skolområdet och inom vissa delar av hälso- och sjukvården, medan tillgången på såväl statistik som kvalificerad analys är mycket outvecklad på andra. Ett generellt problem är att statistik och annan kvantitativ redovisning ofta är avgränsad till aspekter som belyser välfärdsproducentens perspektiv snarare än medborgarens. Informationssystemen är dessutom mycket fokuserade på ekonomiska omständigheter och på kvantitativa uppgifter. Vidare saknas i hög grad analyser av hur olika statliga styrmedel fungerar i praktiken och vilka de samlade effekterna blir av mängden olika styrinstrument. Dessa omständigheter bör ses i relation till de kriterier som kommittén lade fast i delbetänkandet, främst demokrati och legitimitet – att ge medborgaren överblick, kun- skap och möjlighet till delaktighet i hantering och beslut; verk- samheten skall vara öppen för insyn och omfattas av uppfölj- ning, utvärdering, kontroll, revision och i tillämpliga fall direkt tillsyn, likvärdighet i ett nationellt perspektiv – verksamhet skall vara tillgänglig och i princip ge samma nytta i hela landet oavsett ansvarsfördelning, kraven på hushållning och effektivitet. Hushållning och effektivitet handlar inte minst om en strävan att verksamheterna skall vara hållbara, både ekonomiskt, socialt och miljömässigt. Det är också viktigt att informationsunderlagen i vissa stycken inrymmer ett dynamiskt effektivitetsbegrepp, det vill säga att det även finns indikatorer på utvecklingskraft. I besluts- fattandet kring kommunerna behövs insikt om anpassningar av organisation och verksamheter såväl till olika förutsättningar i lan- det som till förändrade förutsättningar . I ett internationellt perspektiv är ett före- gångsland vad gäller officiell statistik och tillgång på många olika slag av databaser. Dessa skapar goda underlag för såväl samhällsve- tenskaplig forskning som uppföljning och utvärdering av offentliga åtgärder, något som bland annat Kommittén Välfärdsbokslut kon- staterat.F24F Det finns överlag ovanligt goda möjligheter att följa för- ändringar av välfärdsresurser och ofärd på individnivå. Men samti- digt konstaterade denna kommitté kunskapsluckor. 24 SOU 2001:79 Välfärdsbokslut för 1990-talet. gaste ansågs vara de begränsade möjligheterna att bedöma hur olika välfärdstjänster fungerar sett ur medborgarens perspektiv och att det saknas tillförlitliga uppgifter om verksamheternas kvalitet. I de befolkningsbaserade intervjuundersökningar som genomförs sak- nas i huvudsak frågor om den enskildes möte med välfärdssektorn. Sekretariatets studie om medborgare med sektorsövergripande behov avslöjade en total brist på data när det gäller individer som möter mer än ett system. I samband med reformen av statsbidragen till kommunerna fanns ambitioner att statsmakternas styrning skulle bli mer resultatinriktad och att styrningen skulle baseras på uppföljning och utvärdering. Även om uppföljningen och utvärde- ringen skulle ske sektorsvis, skulle de viktigaste uppgifterna sam- manfattas och ingå som en del i en övergripande uppföljning. Några initiativ när det gäller informationsförsörjning har tagits, nämnas kan tillkomsten av den så kallade Kommundatabasen. Detta arbete har bedrivits i kommittéform . Kom- mittén gavs namnet Rådet för kommunala analyser och jämförelser (RKA).F25F Syftet med databasen som kan nås på internet är att den skall vara ett nav för kommunala jämförelser och analyser – man ska på övergripande nivå kunna följa hur verksamheterna i olika kommuner utvecklas i jämförelse med andra. Tanken var också att databasen skulle bidra till att så kallad benchmarking mellan kommuner skulle växa fram på bredare front. Detta har dock ännu ej blivit resultatet, något som enligt rådets avslutande betänkande kan bero på att nyckeltalen i databasen pub- liceras för sent i förhållande till budget- och styrningsprocesserna i kommuner och landsting. Ett annat problem är att nyckeltalen i databasen säger alltför lite om kvaliteten i servicen, vilket gör det svårt att bedöma produktivitet och effektivitet. En ytterligare för- är även att det bredvid Kommundatabasen finns andra informationskällor, till exempel den databas som utvecklat och tillhandahåller. 25 Uppdraget har slutrapporteras genom betänkandet SOU 2005:110 Jämförelsevis. Styrning och uppföljning med nyckeltal i kommuner och landsting. Kommunala jämförelser i andra länder Enligt både RKA och StatskontoretF26F är jämförelser i kommunsek- torn längre komna i andra länder, främst i och . I har statliga strategier för systematiska jämförelser tilläm- pats i form av den så kallade Best Value- modellen. Denna syftar till att genom nyckeltalsjämförelser mellan kommuner säkerställa att medborgarna får tillgång till bästa möjliga service. En efterföljande modell är CPA (Comprehensive Perfor- mance Assessment) som sammanfattar all service i ett samlat omdöme. Dessa omdömen ska sedan påverka dels statsbi- draget till den individuella kommunen, dels hur detaljerad uppfölj- ningen av denna kommuns verksamhet ska vara nästkommande år. I finns det nationella informationssystemet KOSTRAF27F där information om kommunala tjänster och resursanvändning inom olika områden registreras och sammanställs. Viktiga mål är att få fram god styrinformation om och fylkeskommu- nal verksamhet och att skapa underlag dels för en bättre statlig och styrning, dels för en bättre dialog mellan kommunerna och deras invånare. Dessutom är ett delmål att förenkla inrapporte- ringen från kommunsektorn till staten. Systemet är ett permanent system och det innehåller ett mycket stort antal nyckeltal. Som exempel finns uppgifter om skola, hälsovård, soci- altjänster, kultur, miljö, tekniska tjänster och kollektivtrafik. Ur KOSTRA hämtas bland annat underlag för beräkningar av ett samlat produktionsindex för kommunala tjänster. Detta index beräknas av en arbetsgrupp med deltagare från olika departement, kommunsektorn och Statistiska Sentralbyån som led i rapporter om utvecklingen av den kommunala ekonomin och utgör ett underlag i rapporteringen inför de konsultationer som inom ramen för en permanent ordning hålls . Även i finns ett sammanhållet system för uppföljning av kommunernas ekonomi och verksamheter. Staten har fastställt regler för den kommunala redovisningen, bland annat i form av en gemensam och obligatorisk kontoplan. Den löpande inrapporte- ringen från kommunerna sker direkt från deras ekonomisystem till inrikesministeriet och statistik. Genom standardise- ringen och den moderna teknologin har informationen en hög 26Statskontoret har på uppdrag av Expertgruppen för Studier i Samhällsekonomi (ESS) ställt samman rapporten vet staten vad kommunerna gör? 27KOSTRA = KOmmune-STat-RApportering. aktualitet och god jämförbarhet. tar vidare fram kommunala nyckeltal som dels utgör basinformation, dels är eko- nomiska indikatorer. Som ett led i strukturreformen har den danska regeringen även aviserat att man avser att inrätta ett särskilt kommunala verksamheten. Detta ska systematiskt följa upp den lokala och den regionala offentliga verksamheten och offentligt redovisa jämförelser av resultaten. Sammanfattningsvis är kraven på underlag för uppföljning och informationssystem mer strikta än i och det handlar om gemensamma system där medverkan obligatorisk. Behov av en nationell informationsförsörjning Ett skäl till brister i de nuvarande svenska systemen för statistik och annan informationsuppföljning är att själva funktionen inte är enkel i sig och att den kräver resurser av olika slag. En samlad och kvalificerad belysning av kommunala verksamheter som medger såväl uppföljning av tendenser på medborgarnivån som undersök- ning av samband mellan offentliga insatser och måluppfyllelse för medborgare/brukare kräver en samlad och målinriktad satsning. Dessutom bör en sådan satsning ske i samförstånd mellan staten och kommunerna. Mer konkret kan man formulera grundläggande krav i termer av en god statistisk infrastruktur som på ett kostnadseffektivt sätt registrerar och lagrar relevanta basdata. I ett sådant ingår ändamåls- enliga system för tillhandahållande såsom nyckeltalsdatabaser och kunskapsingångar för fördjupade analyser. En fungerande kun- skapsbildning kräver också en strikt styrning av datarapporteringen – samsyn kring relevanta begrepp, standardisering av definitioner, statistiska kriterier med mera. möter man argument från företrädare för kommunerna att frågor om olika slags uppgiftslämnande bör ses i ljuset av rätten till självstyre. Men en samlad uppgiftsinsamling som följer gemen- samma rutiner och kriterier är en grundförutsättning för ett funge- rande system för uppföljning och utvärdering. Medborgarnas behov av att få skärskåda den offentliga verksamheten och att kunna jämföra resultat är rimligen det övergripande intresset i sammanhanget. Dessutom torde det vara en fördel både för stat och kommun att det finns en stabil kunskapsgrund för överläggningar om ekonomiska resurser och för beredning av olika förändringar i statens styrning av kommunala verksamheter. Som redan utvecklats ovan i avsnitt 6.1.4 finns ett ökande intresse för styrning som påverkar förmågan att utnyttja och att generera kunskap. En fungerande kunskapsstyrning förutsätter att det finns system för att registrera relevanta förändringar i den pågående verksamheten och dess villkor samt kanaler för att föra över infor- mation så att kunskapsbildningsprocessen underlättas. Det finns flera skäl till att kunskapsstyrningen inom olika välfärdssektorer ökar i betydelse. En av orsakerna är att den statliga styrningen allt- mer inriktas på att bästa möjliga kunskap används i verk- samheterna. Behov av kvalificerad analys för kunskapsbildning Både för att uppföljningssystemen skall ge användbar information och för en kvalificerad kunskapsbildning behövs en organisation i nätverk av analytiker som utifrån flöden av fakta, nyckeltal och fördjupade studier skapar kunskap med relevans för verksamheter och för beslutsfattande. måste beaktas att kunskapsbild- ning kring offentliga verksamheter inte alltid är okontroversiell. Den organisatoriska hemvisten för kunskapsbildningen är inte given på förhand. Av tidigare utredningsunderlag beträffande staten framgick att det på många statliga utgiftsområden finns specialiserade kun- skapsorgan med ansvar för forskning, utredning och utveckling. Man får dock konstatera att inom de områden där kommunerna har verksamhetsansvar är det snarare statliga sektorsmyndigheter som svarar för uppföljning och utvärdering än specialiserade kunskaps- organ.F28F 28 De två sektorsinriktade forskningsråden FAS (forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap) och Formas (forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhälls- byggande) samt den utbildningsvetenskapliga kommittén inom , antas till någon del finansiera forskning med relevans i de stat/kommunala sammanhangen. System för en förbättrad uppföljning och kunskapsutveckling Med hänsyn till betydelsen för stat/kommunrelationen och för utvecklingskraften i de kommunala verksamheterna finns det skäl att överväga följande som led i ett förbättrat system: standardisering och gemensamma system som en grund- läggande förutsättning, metodik för flerdimensionella bilder av kommunen, till exem- pel i form av ett samlat välfärdsindex,F29F en organisation (eventuellt i form av ett institut) med kvalifice- rad kompetens som utifrån den löpande utvecklingen och pågå- ende analyser har ansvar för samlade bedömningar av tillstånd och utveckling av kommunala verksamheter och den samlade kommunala måluppfyllelsen. Förbättringar inom systemet ska naturligen ses mot bakgrund av de behov som skulle finnas inom ramen för den konsultationsprocess som skisseras i avsnitt 6.3.3 och ett eventuellt organ för avdöm- ning som skisseras i avsnitt 6.3.4 6.3.2Ett ramverk för en samlad statlig styrning av kommuner Syftet med detta avsnitt är att skissera någon form av ramverk som kan vara användbart för fortsatta resonemang kring statens styr- ning av kommunerna. Statskontoret har i ett antal rapporterF30F till kommittén analyserat dagens styrning av kommuner och landsting inom några verksam- hetsområden. Rapporterna ligger som en grund för resonemanget i följande avsnitt. Begreppet styrning kan användas i olika sammanhang och ges olika innehåll. När vi här använder det utgår vi från samma synsätt som Statskontoret har. Styrning är alla former av insatser som syf- tar till att förmå någon att handla på ett givet sätt. I detta ligger att styrningen bygger på en medveten tanke om vad man vill uppnå 29Detta skulle tillgodose behov att visa att en kommun kan vara bra på ett område med lägre ambitionsnivå i något annat avseende. Det skulle vara en stor fördel att kommunen skulle kunna kommunicera samlade resultat i sådana termer, både till de egna medborgarna och i en resultatdialog med staten. 30Hur styr staten kommunerna? – ett förslag till kartläggnings och analysmodell, Statskontoret (2003:26) Varför begränsar eller ökar staten kommunernas handlingsutrymme? Stats- kontoret(pm 2004:129), Modeller för styrning, Statskontoret(2005:2), Reglering och andra styrmedel, Statskontoret (2005:28). (eller förhindra) och styrningen är medlet för att uppnå detta. Med detta synsätt blir styrning ett relationsbegrepp; någon styr och någon annan styrs. Den statliga styrningen kan indelas i reglering och andra styrme- del. Utmärkande för reglering är att det är den styrform som har giltighet även utan den styrdes samtycke. Reglering består av lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Normalt är reglering förpliktande och absolut bindande men det finns också exempel på att reglering anger att kommunen får eller bör göra något. Centrala delar av styrningen av de specialreglerade verksamheterna i kom- munerna måste enligt regeringsformen ske i form av reglering. Det gäller både kommunernas befogenheter och åligganden och enskilda medborgares skyldigheter och rättigheter. Andra styrme- del är villkorliga, det vill säga inte tvingande, de innefattar ofta men inte alltid en partsrelation och/eller en förhandling mellan aktö- rerna. Exempel på andra styrmedel är handlingsplaner, statsbidrag och överenskommelser. Vi har i tidigare avsnitt mer i detalj berört sådant som styrning genom normering samt statsbidrag som styrmedel. I Statskontorets rapporter Modeller för styrning och Reglering och andra styrmedel redovisas tre modeller för styrning. I den för- sta modellen ligger ett kommunalt utföraransvar, i den andra ett kommunalt genomföraransvar, och i den tredje modellen skisseras ett kommunalt verksamhetsansvar. Utgångspunkten för indel- ningen i modellerna är den grad av styrning som staten eftersträvar. Modellerna är teoretiska men har utvecklats utifrån noggranna analyser av vissa verksamheter och av hur dagens styrning av dessa ter sig. Uppdragen till Statskontoret omfattade de specialreglerade verksamheterna. Verksamheter som närmare har studerats är för- sörjningsstöd, drogförebyggande åtgärder, missbrukarvård, äldre- omsorg, grund- och gymnasieskola, plan- och byggverksamhet samt miljö. Modellen med kommunalt utföraransvar innebär att det är staten som anger målen för och ambitionen med den aktuella verksamhe- ten. Staten är således den som bestämmer vad som ska uppnås med verksamheten och kommunens roll är att se till att detta utförs på bästa sätt. Den kommunala handlingsfriheten är starkt begränsad. Kommunens beslut avseende prestationerna överklagas normalt med förvaltningsbesvär. I modellen med kommunalt genomförandeansvar fastställer sta- ten målen för verksamheten på generell nivå, exempelvis i form av ett antal eftersträvansvärda tillstånd. Dessa värdeomdömen kan vid behov kompletteras med ett antal principer som också ska tilläm- pas. Staten ger en allmän anvisning om målen och ambitionen för verksamheten, men lämnar ett utrymme för kommunen att själv påverka verksamhetens innehåll och utformning. I den mån kom- munens beslut kan överklagas sker detta genom kommunalbesvär (laglighetsprövning). I modellen med verksamhetsansvar inskränker sig staten i stort till att genom reglering ge kommunen en skyldighet att svara för en viss verksamhet. Kommunen får själv bestämma målen och ambi- tionerna. Det kommunala handlingsutrymmet är mycket stort. Den första modellen, utföraransvar, ställer krav på att för det som kommunen ska prestera är klart avgränsbar och mät- bar.