sou · GWB331 · 2008-04-01 00:00:00 — Bestämmelsen i 2 kap. 1 § rättsgångsbalken som ger hovrätterna ställningen av tillsynsmyndigheter över tingsrätterna torde numera, på grund av ställning som central administrativ myndighet för domstolarna, sakna nämnvärd praktisk betydelse. Detta gäller särskilt för miljödomstolarna eftersom en av hov- rätternas kvarstående funktioner är att fastställa antalet nämnde- män i flertalet av tingsrätterna. Som bekant saknas nämndemän i Vi ska visserligen i ett kommande betänkande överväga frågan om nämndemän i de framtida miljödomstolarna. Redan på grundval av de preliminära överläggningar som utredningen haft i denna fråga kan dock förutskickas att ett nämndemannainstitut motsvarande det som finns vid tingsrätterna i övrigt inte kommer att föreslås för miljödomstolarnas vidkommande. Däremot har hovrätterna den viktiga uppgiften att tillhandahålla tingsfiskaler. Sådana domare under utbildning bör finnas även i miljödomstolarna. Fiskalsutbildningen nödvändiggör dock inte att hovrätterna och miljödomstolarna har en enhetlig geografisk indelning. Om man väljer att samlokalisera miljödomstolarna med fastig- hetsdomstolarna men låter de båda domstolsslagen även ha olika processregler och instansordningar framstår en sådan lösning som den som förespråkar som följdriktig. I ett sådant fall kan man tänka sig att fastighetsdomstolarnas avgöranden även kommer att överklagas till de olika hovrätterna och inte till . Som vi återkommer till i våra överväganden om handläggningsreglerna är det dock rimligare att utgå från att även fastighetsmålen kommer att överklagas till . Skulle detta inte bli fallet är det i och för sig inget som hindrar att fastighetsdomstolens avgörande överklagas till en hovrätt vars gränser inte överens- stämmer med den framtida miljödomstolens domsområde. En sådan lösning skulle kunna bli en följd av ett genomförande av förslag (se avsnitt 2.2.1) om en sammanläggning av miljödomstolarna i och . Hovrätternas domkretsar avviker som framgår av bilaga 5 i betydande omfattning från vattenavrinningsområdena. Detta gäller samtliga hovrätter. I finns tre hovrätter, Hovrätten för , Hovrätten över och och . Inom samma område finns det två miljödomstolar; i och i . En samordning med hovrätternas domkretsar i denna del av landet skulle därför innebära tillkomsten av ytterligare en miljödomstol. Med utgångspunkt i de allmänna kriterier för domstolsorganisationen som vi har redovisat i avsnitt 2.2.1 kan vi inte se att det finns skäl för ytterligare en miljödomstol i . Snarare skulle en sådan lösning vara till nackdel när det gäller kravet på specialisering, bl.a. eftersom det skulle medföra ett mindre antal tekniska ledamöter vid varje miljödomstol i . Domkretsarna för Hovrätten för och för överensstämmer inte med länsindelningen för , eftersom tidigare tillhör . En anpassning av miljödomstolarnas områden till hovrätts- områdena skulle därför för denna del av landet medföra samma situation som den som uppstår på grund av att vattenavrinnings- områdena inte överensstämmer med den administrativa indel- ningen. Således skulle ett bygglovsbeslut fattat av byggnads- nämnden eller motsvarande nämnd i kommun överklagas till i och därifrån till miljödomstolen i om man skulle följa förslag. Vore det däremot fråga om en strandskyddsdispens avseende kommun men meddelad av i skulle överklagandet enligt huvudregeln i 20 kap. 9 § gå till miljödomstolen i eller enligt förslag även om strandskyddsdispensen skulle avse samma fastighet som bygglovsbeslutet. Sett ur detta perspektiv skulle en anpassning av miljödomstolarnas domkretsar till hovrätternas domkretsar varken innebära någon skillnad eller någon förbättring jämfört med nuvarande anknytning till vattenavrinningsområdena. Det är med hänsyn till det anförda inte lämpligt att miljö- domstolarnas domkretsar överensstämmer med hovrätternas. Vi ska enligt våra ursprungliga direktiv beakta koncentrations- utredningens slutsatser. En alternativ domkretsindelning är kon- centrationsutredningens förslag till indelning av landet i sju regioner. Vi har redogjort för detta förslag i avsnitt 2.1.8. Av bilaga 7 framgår hur förslaget till regionindelning ser ut och hur detta förhåller sig till indelningen i huvudavrinningsområden. Kon- centrationsutredningens förslag avviker väsentligt från indelningen i huvudavrinningsområden. När det gäller den administrativa indelningen av landet i län och kommuner pågår en utveckling mot större regioner som har inletts med storlänen i och . Koncentrations- utredningens förslag till fördelning av ansvaret för vissa frekventa ärenden mellan sju länsstyrelser är sannolikt ett led i denna utveckling. Det är dock oklart vad strävandena mot en ny regional indelning kommer att leda till. Vår utgångspunkt är att reglerna om en ny instansordning för PBL-målen samt de förslag i fråga om miljödomstolarnas organisation som vi lägger fram i detta betänkande ska träda i kraft . Med stor sannolikhet kommer frågan om en ny länsindelning inte att vara avgjord redan då. Ett förslag i fråga om miljödomstolarna, som bygger på den nuvarande länsindelningen, framstår inte heller som hållbart på lång sikt. Med hänvisning till de angivna omständigheterna finns det inte anledning att utforma miljödomstolarnas domkretsar i enlighet med koncentrationsutredningens förslag. Vattendistrikten är indelade efter landets vattenavrinningsområden och överensstämmer till stora delar med miljödomstolarnas dom- kretsar. Detta framgår av bilaga 4 och bilaga 6. För en utomstående betraktare torde det knappast framstå som rimligt att det enligt en och samma lag finns två myndighetsorganisationer som är indelade enligt samma principiella utgångspunkter men där den slutliga distriktsindelningen inte sammanfaller. I EG-sammanhang kan det t.ex. bli aktuellt att redovisa hur ett åtgärdsprogram enligt ram- direktivet för vatten ska genomföras. Det torde då uppstå svårigheter att förklara varför vattenmyndigheterna och de myndig- heter som har att pröva och överpröva frågor om tillstånd och omprövning av tillstånd inom ramen för ett sådant åtgärdsprogram inte har samma geografiska ansvarsområde. Den naturliga utgångs- punkten borde därför vara att samordna myndighetsområdena för miljödomstolarna och vattenmyndigheterna. Som vi angett i avsnitt 2.1.7 var frågan föremål för bedömning i samband med imple- menteringen av ramdirektivet för vatten. Även om föredragande statsrådet med hänvisning till de naturgeografiska principerna tillbakavisade vissa av miljödomstolarnas förslag till samordnad distriktsindelning skulle enligt statsrådet framtida erfarenheter kunna leda till en ändrad distriktsindelning. För vår del har vi svårt att instämma i uppfattningen att en samordning av indelningen skulle strida mot grundläggande naturgeografiska principer. De avvikelser som vi har beskrivit i avsnitt 2.1.7 är i själva verket inte mer omfattande än att en samordning av vattendistrikten med miljödomstolarnas domkretsar förefaller både möjlig och rimlig. Vi har i avsnitt 2.1.7 redovisat det samband som finns mellan vattenmyndigheternas verksamhet och prövningen enligt 9 och 11 kap. genom att tillstånd, godkännande eller dispens enligt 16 kap. 5 § inte får meddelas för en ny verk- samhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Vi har också påvisat att det finns förslag som går ut detta samband ska stärkas. Förvaltningsplaner för ål som avses i rådets förordning 1100/2007, se avsnitt 2.1.7, bör omfatta de avrinningsområden som definieras i enlighet med bestämmelserna i ramdirektivet för vatten, dvs. de huvudavrinningsområden som vattendistrikten är indelade i. Jämför man EG-författningen med t.ex. 11 kap. 8 § och 24 kap. 5 § första stycket 1. framstår det klart att åtgärder enligt förordningen, som vid ikraftträdandet är gällande lag i , kan aktualisera ärenden vid de framtida prövningsmyndigheterna och hos miljödomstolarna. Det torde inte vara någon tvekan om att det är till fördel att i ett sådant sammanhang kunna göra bedömningar avseende ett avrinningsområde i dess helhet. Utgår man från att miljödomstolarnas domkretsar sammanfaller med miljöprövningsmyndigheternas verksamhetsområden blir för- delarna med en samordning med vattenmyndigheterna uppenbara. Detta innebär dock inget ställningstagande till kansliorternas placering när det gäller prövningsmyndigheterna. Även om man inom ett visst område stannar för tre olika kansliorter – en för miljödomstolen, en för prövningsmyndigheten och en för vatten- vårdsmyndigheten – måste den geografiska enhetligheten i fråga om verksamhetsområdena anses vara en god utgångspunkt för framtida samordningssträvanden. Indelningen av vattendistrikten har varit föremål för statsmakternas överväganden. Till grund för dessa överväganden låg en genomgång i SOU 2002:105 av de grund- läggande geografiska förhållandena. Resultatet har blivit att indel- ningen av vattendistrikten har lagfästs genom bestämmelser i 5 kap. 10 § . Detta har bl.a. en EG-rättslig bakgrund. Miljödomstolarnas domkretsar å andra sidan bestäms av regeringen på förordningsnivå. Domkretsarna har därmed samma statsrättsliga förankring som vattendomstolarnas domsområden hade. Detta är en ordning som har gällt . har domkretsindelningen ändrats . Som vi angett i avsnitt 2.1.1 var tanken med detta att man ville ha fria händer att allt efter nya erfarenheter ändra indelningen. intagit ståndpunkten att det inte finns anledning att lagreglera domkretsindelningen eller på annat sätt överföra beslutanderätten till (2005/06:JuU1, s. 77). Med hänsyn tagen till dessa omständigheter framstår det som naturligt att det blir domstolar- nas och inte vattendistriktens områden som ändras. Viktigast är att fastslå principen att domkretsarna och vattendistrikten ska sam- ordnas. Om dessutom prövningsmyndigheterna får samma distriktsindelning som miljödomstolarna och vattendistrikten, är förutsättningarna goda för den enhetlighet som enligt våra direktiv ska eftersträvas. En geografisk samordning genom vilken miljödomstolarnas domkretsar anpassas till vattendistrikten innebär som vi närmre angett i avsnitt 2.1.7 i huvudsak följande. vatten- avrinningsområde samt några områden längs förs till miljödomstolen i från miljödomstolarna i respektive . Vidare flyttas, när det gäller miljödomstolarna, från till . Slutligen flyttas några avrinningsområden i nordvästra och i från miljödomstolen i till miljödomstolen i . Detta skulle i sin tur innebära en viss utjämning av miljödom- stolarnas arbetsbelastning. Vi har i vårt förra betänkande och i bilaga 9 till detta betänkande gjort en uppskattning av måltillströmningen till miljödomstolarna efter en ändrad instansordning för målen enligt PBL, en nedflyttning av tillståndsprövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter till och en samorganisation med fastighetsdomstolarna. Beräkningen får naturligtvis korrigeras om domkretsarna för miljödomstolarna anpassas till vattendistrikten. Vi har därför gjort en preliminär bedömning av konsekvenserna för måltillströmningen på grund av en sådan anpassning. Det bör anmärkas att beräkningen är osäker i flera hänseenden. Dels har vi inte kunnat ta hänsyn till de förändringar som bara berör delar av vissa län. Vidare har det inte varit möjligt att beräkna hur miljömålen slutligt kommer att fördelas. Dessutom påverkas bedömningen av våra kommande förslag om fördelningen av uppgifter i fråga om vattenverksamheter mellan miljödomstolarna och de framtida prövningsmyndigheterna. Dessa faktorer kan vi alltså inte ta hänsyn till. Vår preliminära bedömning framgår av följande uppställning. SOU 2008:31 Överväganden och förslag Som nämnts är våra beräkningar osäkra på flera punkter. Miljödomstolarna i och får sannolikt inte en så stor måltillströmning som anges i tabellen. Miljödomstolarna i Väners- borg och kan däremot beräknas få en större mål- tillströmning. I avsnitt 2.2.2 finns en sammanställning av miljödomstolarnas målutveckling. Enligt den sammanställningen har målbalansen i nuvarande miljödomstolen i ökat i betydande omfattning –2007. I övriga miljödomstolar kan noteras en i stort sett oförändrad eller minskad målbalans. Om man anpassar miljödomstolarnas domkretsindel- ning till indelningen i vattendistrikt innebär det en avlastning vad gäller arbetsbördan för miljödomstolen i och ett ökat målunderlag för miljödomstolen i . En sådan utjämning av arbetsuppgifterna är till nytta för organisationen i dess helhet. I avsnitt 2.1.2 har vi redogjort för forumbestäm- melser. Av denna redogörelse framgår att bestämmelserna redan tar hänsyn till det förhållandet att miljödomstolarnas domkrets- indelning inte överensstämmer med den administrativa indelningen i län och kommuner. Beslut som överklagas från en myndighet till miljödomstol ska som framgår av vår redogörelse i avsnitt 2.1.2 prövas av den miljödomstol inom vars område myndigheten som först har prövat ärendet är belägen. I fråga om överklagande av beslut om bygglov m.m. enligt PBL innebär detta att beslutet ska överklagas från till den miljödomstol inom vars domkrets det beslutande kommunala organet är beläget. Detta medför som vi redogjort för att olika beslut från samma läns- styrelse kan komma att överklagas till två olika miljödomstolar om länet omfattas av två miljödomstolars domkretsar. Vi vill då fram- hålla att denna situation kan förutses bli tämligen sällsynt. Det har inte varit möjligt att utforma en bilaga till betänkandet som tydligt visar förhållandet mellan kommungränserna och vattendistrikten respektive miljödomstolarnas domkretsar. Det finns dock möjlig- het att göra en sådan jämförelse på länsstyrelsernas hemsida på InternetTPF1FPT. De allra flesta kommuner befinner sig redan inom en och samma miljödomstols domkrets. Vårt förslag till ändrad domkrets- indelning kommer inte att ändra på detta. Inte heller kommer avvikelserna mellan indelningen i län och kommuner och domkretsarna i nämnvärd omfattning att avvika från gällande ordning om man ser till hela landet, jfr bilaga 4 och 6. Som vi har angett medger bestämmelserna i att ett mål utan större omgång flyttas från en miljödomstol till en annan. Detta kan i teorin bli aktuellt vid prövning av en strand- skyddsdispens och ett bygglov avseende samma fastighet. Det kan dock diskuteras om sådana överflyttningar av mål är lämpliga så länge som de materiella bestämmelserna i och inte är samordnade. Som framgår av förarbetsuttalanden (se avsnitt 2.1.2) till 20 kap. 9 § var det inte heller den här typen av problem som avsågs när man valde att utforma bestämmelserna i 20 kap. 9 § med förebild i motsvarande bestämmelser i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Det problem man ville undvika var att alla frågor från en central myndighet överklagades till en miljödomstol i . Såvitt vi har funnit har den nuvarande utformningen av 20 kap. 9 § inte medfört några större praktiska problem, t.ex. såsom att det förelegat osäkerhet om vilken som är rätt miljödomstol. Det finns inte någon anledning att anta att problemen skulle öka med den nya instansordningen för PBL-målen. Snarare torde det vara främjande för stabiliteten i systemet att kunskapen ökar om till vilken miljödomstol ett mål från en viss kommun hör genom att ärendefrekvensen på grund av den nya ordningen för PBL-målen ökar. Skulle man vilja ändra lagstiftningen är det snarare reglerna i 20 kap. 9 § än principerna för domkretsindelningen som bör ses över. En lösning att överväga vore då att ha samma regler som för fastighetsbildningsmålen. För dessa mål gäller enligt 15 kap. 1 § fastighetsbildningslagen att ett överklagande ska tas upp av den domstol inom vars område en fastighet är belägen. Om fastigheten eller fastigheterna som berörs ligger under flera fastighetsdomstolar, ska överklagande ske till den domstol under vilken huvuddelen ligger. En liknande regel finns i 20 kap. 8 § för mål som miljödomstol prövar som första instans. Med hänsyn till de motiv som i förarbetena, se avsnitt 2.1.2, angetts för den nuvarande utformningen av 20 kap. 9 § första stycket är det dock inte lämpligt att i detta sammanhang gå in på några närmare överväganden i frågan om till vilken miljödomstol överklagande ska ske. Den frågan är det lämpligt att vi återkommer till i samband med att vi behandlar en ny instansordning för A- verksamheter och vattenverksamheter samt en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Vi anser alltså att bestämmelserna i 20 kap. 9 § första stycket inte inne- bär något hinder mot att anpassa miljödomstolarnas domkretsar till vattendistrikten. Sammanfattningsvis anser vi att en anpassning av miljödom- stolarnas domkretsar till indelningen i vattendistrikt är väl motiverad med hänsyn tagen till såväl önskemålen om samordning och förenkling vad gäller regler och myndigheter inom det miljö- rättsliga området som kraven på en mer bärkraftig och långsiktigt hållbar domstolsorganisation. Utredningens bedömning: Vid en sammantagen bedömning framstår den nuvarande ordningen vad gäller miljödomstolarnas antal och lokalisering som lämplig. finns det miljödomstolar vid tingsrätterna i , , , och . Enligt våra direktiv ska vi överväga antalet miljödomstolar och var dessa ska vara lokaliserade. Utgångspunkter enligt direktiven är att domstolarna ska ha en funktionell geografisk spridning som organisationen ska skapa förutsättningar för specialisering, kompetensutveckling och en effektiv beredningsorganisation. Den framtida lokaliseringen ska enligt direktiven också säkerställa möjligheten att rekrytera kvalificerad personal. Vi har i avsnitt 2.2.1 redogjort närmare för de utgångspunkter som har beaktats i arbetet med att lägga samman tingsrätter. Vi har också redovisat förslag till en ändrad lokalisering av miljödomstolarna. domstolarna lokaliseras till fem av hovrätternas kansliorter. Vidare har vi redogjort för de nuvarande miljödomstolarnas synpunkter i lokaliseringsfrågan. De kriterier som sägs ha varit vägledande för de senaste årens omorganisationer av tingsrätterna förefaller med hänsyn till de promemorior som och till- ställt oss fortfarande vara aktuella och måste givetvis beaktas av oss. Riktlinjerna för domstolsorganisationen är dock allmänt hållna och är inte direkt avsedda som underlag för överväganden om lokaliseringen av miljödomstolarna. Den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter är inte lika relevant för miljödomstolarna som för tingsrätterna i allmänhet, främst därför att miljödomstolarna inte handlägger brottmål. Givetvis försvårar det våra överväganden att det saknas vägledande uttalanden i fråga om miljödomstolarnas storlek. Förändringarna av tingsrätternas organisation har bl.a. lett till att flera av de domstolar som har miljödomstolar, med behållen kansliort, lagts samman med andra tingsrätter. De tingsrätter som det är fråga om har alltså i samband med omorganisationerna ansetts uppfylla kraven på en bärkraftig organisation. Det finns inte heller någon anledning att anta att någon av dessa domstolar kommer att läggas ned inom överskådlig framtid. Det är alltså oklart vilka storlekskrav som gäller för miljödom- stolarnas del. I tidigare sammanhang har ansett att en domstol ska ha 8–10 ordinarie domare för att vara tillräckligt bärkraftig. Vi har i vårt första betänkande bl.a. föreslagit bestäm- melser som medger att en lagfaren domare i miljödomstol ensam i mål enligt PBL bl.a. får avgöra mål av enkel beskaffenhet. I alla andra mål deltar alltid ett miljöråd i miljödomstolarnas avgöranden. I fråga om miljödomstolarna bör därför med hänsyn till samman- sättningsreglerna även miljöråden räknas in vid överväganden om domstolarnas storlek och bärkraftighet. har föreslagit att miljödomstolarna i och läggs samman. Dessa domstolar kommer att uppfylla uppfattning avseende antal domare endast om man ser tingsrätten och i fall även länsrätten som en enhet. Om de övriga miljödomstolarna bemannas i enlighet med de förslag som vi lagt fram i vårt betänkande om en ny instansordning för PBL-målen kommer dessa miljödomstolar även om man inte räknar in övriga domare vid de aktuella tingsrätterna att vara tillräckligt stora för att uppfylla uppfattning när det gäller antalet domare. Utan miljödomstolarna blir ingen av dessa tingsrätter, utom möjligen miljödomstolen vid tings- rätt, tillräckligt stor för att tillgodose storlekskravet. Enligt regeringen (se avsnitt 2.2.1) har rekryteringen till ordinarie domaranställningar och till domarbanan inte lockat lika många jurister som . Detta gäller särskilt domstolar utanför storstadsområdena. Inte minst på grund av ett stort antal pensions- avgångar kan man räkna med att domstolarnas bemanningsproblem kommer att förstärkas . För domstolar som ligger utanför storstadsområdena kommer dessa svårigheter att finnas oavsett om de har miljödomstolar eller inte. Samtliga miljödomstolar är belägna i regionala centralorter och kan inte anses ha större rekryteringsproblem än andra tingsrätter med motsvarande lokalisering. Däremot kan det naturligtvis inom de olika domkretsarna finnas orter som är mer attraktiva än miljö- domstolarnas nuvarande kansliorter. Några av miljödomstolarna har påpekat att rekryteringen till dessa domstolar sker med hela riket som bas och att det inte har förekommit några problem vid rekrytering av personal till domstolarna. Uppgifter som vi har inhämtat från för domstolsväsendet stöder denna uppfattning. En omständighet, som bl.a. Statskontoret påpekat (se avsnitt 2.2.1), är att möjligheterna till specialisering kräver att en domstol har ett tillräckligt stort målunderlag. Vid ett första betraktande kan man möjligtvis få uppfattningen att miljödomstolarnas rättstillämp- ning äger rum inom ett tämligen smalt område. Redan nu är dock antalet författningar som miljödomstolarna har att tillämpa betydande. Dessutom medför miljödomstolarnas officialprövnings- skyldighet att dessa domstolar i betydligt större utsträckning än tingsrätterna i allmänhet självmant måste beakta vilka rättsregler som är tillämpliga i ett mål eller ärende. När miljödomstolarna tillförs PBL-målen tillkommer ett rättsområde med ett omfattande regelkomplex. Under sådana omständigheter är givetvis kravet på specialisering särskilt angeläget för miljödomstolarnas del. Man kan dock knappast förvänta sig att domarna specialiserar sig på en viss del av miljödomstolarnas rättsområde. Minst lika viktigt som de enskilda domstolarnas storlek är i det sammanhanget att de domare som rekryteras till miljödomstolarna är så välutbildade som möjligt i fråga om relevant lagstiftning. har här en central roll. Även vid de regionala miljödomstolarna bör dock utbildningen av de unga juristerna ges hög prioritet. notarieutbildningen bör det inte finnas författningsmässiga hinder för att hela utbildningen genomförs vid en miljödomstol. Vidare bör de fiskaler vid hovrätterna som uttrycker intresse för detta i största möjliga utsträckning erbjudas tjänstgöring vid miljö- domstolarna. Enligt förslag bör miljödomstolarna lokali- seras till storstäderna. Med hänsyn till att utannonserade domar- tjänster regelmässigt lockar flest sökande till storstädernas tingsrätter är detta givetvis en rimlig ståndpunkt. En domare anställs dock inte direkt i miljödomstolen utan anställningen avser en tingsrätt i dess helhet. Vid de största tingsrätterna tillämpas enligt vad vi har erfarit ett system där rådmännen cirkulerar mellan olika uppgifter enligt ett visst schema. I ett sådant system kan en domare inte påräkna att få syssla enbart med sådana mål som handläggs vid miljödomstolen. Detta överensstämmer inte med de krav på specialisering som kan ställas för miljödomstolarnas vidkommande. En annan omständighet som bör beaktas när samlokalisering med storstadsdomstolarna övervägs är att de mål som miljödomstolarna har att pröva inte är underkastade särskilda regler om skyndsam handläggning som gäller för t.ex. brottmål med häktade eller ungdomar . Särskilt storstadsdom- stolarna torde ofta ha att handlägga synnerligen resurskrävande brottmål.