sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — I huvudmannaskapet ingår som ett minimum att reglera verksamheten mer eller mindre utförligt och att tillse att denna reglering efterlevs. Finansieringen kan skötas helt i offentlig regi eller garanteras på annat sätt, såsom genom 1 Termen marknadsmisslyckande är egentligen inte särskilt lyckad, eftersom det handlar om den mycket vidare kategorin av situationer där det råder ett glapp mellan individuell och kollektiv rationalitet, men termen är etablerad. Den centrala förvaltningens struktur privata avgifter, medfinansiering eller andra hybridformer. Ansvaret på produktionen slutligen kan vila helt på den offentliga sektorn själv eller på andra aktörer (företag, organisationer eller enskilda) via avtal. Formerna för det offentligt ingreppet kan varieras relativt oberoende i dessa tre dimensioner, varför antalet kombinationer är stort, i synnerhet om man beaktar alla de hybridlösningar som förekommer. En analys av dessa alternativ och de krav de ställer är huvudämnet för kapitel 3 i rapporten. Arbetsfördelning inom offentlig sektor Den offentliga sektorn är ingen monolit, och ett antal alternativ står ofta till buds för att omsätta ett offentligt huvudmannaskap i praktik. Den klassiska frågan är om ansvaret skall vila på nationell eller på regional/lokal nivå. Arbetsfördelningen mellan stat å ena sidan och kommun och landsting å den andra kan se ut på många sätt. I vissa fall är uppgiftstilldelningen mer eller mindre självklar, men i många fall finns argument för och emot olika alternativ. Internationellt är spridningen stor vad gäller decentraliseringsgrad, finansiell självständighet på regional och lokal nivå, och så vidare. Hur arbetsfördelningen görs är betydelsefullt; man kan inte utgå från att full intresseharmoni råder mellan stat och kommun. Även inom statlig sektor finns en arbetsfördelning att reglera. Vad skall utföras av departement och vad skall göras av myndig- heter? Krävs en eller flera myndigheter för att lösa uppgiften? I denna rapport tas den existerande arbetsfördelningen i stort för given, både mellan stat och sektor och mellan departement och myndigheter.2 Däremot diskuteras i ett antal fall hur många myndigheter som kan krävas för en väl fungerande verksamhet. Vidare ses problemen i rapporten ur ett statligt perspektiv. Det innebär exempelvis att frågor om den kommunala självstyrelsens räckvidd och innebörd inte berörs. 2 Om arbetsfördelningen mellan stat och kommun finns en stor litteratur; se (2002) och (2004) med vidare referenser. Beträffande arbetsfördelningen mellan departement och myndigheter, se m.fl. (2002). Den centrala förvaltningens struktur Att riksdag och regering har fattat ett beslut innebär inte automatiskt att de politiska intentionerna blir verklighet. Implementeringen kräver stor omsorg. Grundproblemet är att varje verksamhet av någon komplexitetsgrad förutsätter en långtgående arbetsfördelning mellan uppdragsgivare och uppdragstagare, ofta i flera led. Efter- som man generellt inte kan utgå från att full intresseharmoni råder mellan de båda parterna i en sådan relation, ställs särskilda krav på hur relationen arrangeras, vilka incitament som etableras, etcetera. Detta är ämnet för kapitel 4 i rapporten. Huvudsyftet är att analysera vilka konsekvenserna blir av olika val i ovanstående avseenden och vilka krav respektive val ställer på den institutionella utformningen av den statliga sektorn, mot bakgrund av den interna logiken hos olika lösningsalternativ. För varje del- sektor inom den statliga sektorn kan man skissera en grund- organisation som uppfyller vissa fundamentala krav och som kan bilda utgångspunkt för en diskussion av hur en sektor bör organi- seras. Detta innebär naturligtvis inte att det inte finns alternativ till denna grundlösning, blott att bevisbördan flyttas till den som förordar en annan lösning. Fokus ligger i enlighet med uppdraget på förvaltningens struktur, definierad i ovanstående dimensioner. En utgångspunkt har därvid varit att strukturen och sättet att organisera spelar stor roll, måhända större än de styrdokument, styrelseformer och tillsättnings- ärenden som tilldrar sig uppmärksamhet i den allmänna debatten. I den rationalistiska beslutsmodell som är utgångspunkten för analysen nedan antas hushållen, företagen och andra aktörer i samhället välja mellan olika handlingsalternativ på basis av sina respektive preferenser. Hushållen söker maximera sin nytta under 3 En mer utförlig presentation av analyshjälpmedlen i detta avsnitt ges i (1999). Den centrala förvaltningens struktur givna budgetramar, företagen söker maximera avkastningen på kapi- talet etc. Detta decentraliserade beslutsfattande kan under vissa, ganska orealistiska, förutsättningar visas leda till effektiva utfall.4 Med effektivitet menas i detta sammanhang att välfärden inte kan ökas för någon utan att den minskar för någon annan (s.k. Pareto-effektivitet). som detta kan utnyttjas som ett argument för decent- raliserat beslutsfattande, är det klart att förutsättningarna långt ifrån alltid är uppfyllda och att det därför uppkommer marknads- misslyckanden.5 Nischen för offentliga åtaganden blir mot denna bakgrund att undanröja sådana marknadsmisslyckanden. Marknadsmisslyckanden kan systematiseras på olika sätt; en möjlig kategorisering ger följande lista: Negativa externa effekter: Det klassiska exemplet är negativ miljö- påverkan från produktion eller konsumtion (utsläpp av toxiska substanser, buller etc.). Kollektiva nyttigheter eller mer allmänt positiva externa effekter: Typiska exempel är delar av infrastrukturen respektive spridnings- effekter av utbildning. Lång tidshorisont: I vissa fall räcker inte den individuella ratio- naliteten för att garantera ett uthålligt nyttjande av en resurs. Den svenska skogsvårdslagen skapades vid för att råda bot på denna typ av marknadsmisslyckande. Informationsbrist: När varor och tjänster har högt kunskaps- innehåll, råder en asymmetrisk situation mellan producent och konsument, som kan leda till marknadsmisslyckanden. Autonomibrist: Om den som skall fatta beslut av någon orsak inte är beslutsfähig, som fallet är vid alkohol- och drogmissbruk, finns också risk för felaktiga jämvikter. Bristande konkurrens: Grundmodellen förutsätter att producenter och konsumenter var och en är så små att de inte kan påverka marknaden signifikant. I situationer med en eller få producenter eller konsumenter gäller inte detta. Konkurrensvårdande myndig- heter har till uppgift att övervaka marknader ur detta perspektiv. 4 För en auktoritativ framställning av standardresultaten, se t.ex. Arrow & (1971). En kritisk diskussion av standardmodellens fundamenta förs i Ackerman & (2004). 5 Termen marknadsmisslyckande är egentligen alldeles för snäv, eftersom det handlar om ett glapp mellan individuell och kollektiv rationalitet som uppträder i långt fler situationer än på marknader, men termen är etablerad. Den centrala förvaltningens struktur Det kan också hända att marknadsjämvikten är effektiv men inte anses fördelningsmässigt acceptabel; detta kan vara motiv för för- delningspolitiska ingrepp. Den kan också vara effektiv och acceptabel men inte ha önskvärda stabilitetsegenskaper (dvs. uppvisa konjunktur- svängningar), i vilket fall det kan vara aktuellt med stabiliserings- politiska ingrepp. Att man konstaterar att det föreligger ett motiv för ett offent- ligt ingrepp av något slag är inte tillräckligt. Man måste också bestämma vad som i så fall är den bästa formen av ingrepp – en skatt, en reglering eller liknande – och dimensionera ingreppet. Om en skatt är lämplig, hur hög bör den i så fall vara? Om en viss kollektiv nyttighet skall produceras, i vilken omfattning skall det då ske? Dessvärre finns det ingen generell metod för att finna ett tillfredsställande svar på dessa frågor. I praktiken kommer ganska mycket av beslutet att avgöras av en politisk process som inte säkert leder till korrekta resultat i den meningen att de återspeglar medborgarnas preferenser på ett adekvat sätt. Till ovanstående problem kommer risken för politikmisslyckanden. Det är inte säkert att de vidtagna åtgärderna leder till önskat resultat, och det kan också vara så att kostnaderna i vid mening för ingreppen överstiger den välfärdsvinst man gör genom att korrigera marknadsmisslyckandet. 2.2Former för det offentliga åtagandet Statligt huvudmannaskap är den grundläggande formen av ett statligt åtagande och innebär dels att staten på ett eller annat sätt reglerar hur en verksamhet skall bedrivas, dels ett organisatoriskt ansvar i någon form inom ramen för den juridiska personen staten. Statliga bolag eller av staten grundade stiftelser innebär med denna definition inte i och för sig statligt huvudmannaskap men kan vara förenade med ett sådant. är det klart att statlig närvaro i form av ett större bolag eller stiftelse får konsekvenser för hur en sektor fungerar. Statliga regleringar förekommer också på områden där staten i övrigt spelar en underordnad roll, till exempel på normalt funge- rande marknader. Här inskränker sig regleringarna då till grund- läggande krav på arbetsmiljö, produktsäkerhet och liknande. Den centrala förvaltningens struktur Huvudmannaskap är grundläggande i den meningen att det normalt föregår de andra typerna av statligt engagemang. Som framgår av kapitel 3 är det dock tänkbart med andra typer av engagemang utan statligt huvudmannaskap. Huvuddistinktionen vad gäller finansiering går mellan avgifter och skatter. Avgifter innebär att brukaren (i vid mening) finansierar verksamheten, medan skatter hämtas ur den allmänna fonden av skatteintäkter.6 Avgifter kan i sin tur vara offentliga eller helt privata. I det senare fallet bestämmer staten att en viss verksamhet (t.ex. en fordonsförsäkring) skall vara obligatorisk men överlåter produktion, prissättning och uppbörd av avgifter till privata producenter. Skatte- och avgiftsfinansiering skiljer sig i ekonomiskt hän- seende genom att skatter är förenade med en dödviktskostnad (excess burden of taxation), vars storlek beror på bland annat skatte- bas, skattesats och användning. Eftersom skatter på ett eller annat sätt brukar vara relaterade till inkomster medan avgifter inte är det, anförs ofta fördelningspolitiska motiv för skattefinansiering. På grund av den nämnda dödviktskostnaden aktualiserar detta den klassiska avvägningen mellan utjämning och effektivitet i den ekonomiska politiken. Det är därför vanligt med hybridlösningar för en och samma aktivitet – partiell avgiftsfinansiering kombinerad med anslag, som fallet är inom sjukvården. Det är också vanligt att en och samma myndighet har vissa delar av sin verksamhet avgifts- finansierad, medan andra delar är anslagsfinansierade. En annan viktig skillnad mellan avgifts- och skattefinansierade aktiviteter är att de senare granskas i en årlig budgetprocess. Statliga offentliga avgifter granskas också , men prövningen har här mer karaktären av rimlighetsbedömning. Beträffande övriga avgifter litar man i stor utsträckning till att konkurrensen fungerar. 6 Det finns också öronmärkta skatter, men de spelar en helt underordnad roll i det svenska skattesystemet. Den centrala förvaltningens struktur Medan myndigheter tidigare ofta ansvarade för all produktion inom myndighetens ram, har de flesta överlåtit åtminstone någon del av produktionsansvaret till utomstående producenter. Det är vanligt beträffande stödverksamheter som bevakning, städning och lokalförsörjning. De huvudsakliga motiven har varit en vilja att koncentrera sig på kärnverksamheten och att sänka kostnaderna för driften. har det blivit allt vanligare att hela verk- samheter har skilts ut från förvaltningen, antingen genom bolagisering eller genom att verksamheten lagts ut på entreprenad. Drivkraften har i dessa fall varit en mer grundläggande drift att skilja myndig- hetsuppgifter från ren tjänsteproduktion som kan bedrivas i kom- mersiella former. Ett särskilt uttryck för denna lösning är den så kallade common carrier-principen för infrastruktursystem, som inne- bär att staten behåller ett traditionellt ansvar för kärnan i infra- strukturen (t.ex. elnätet, järnvägsnätet), medan kommersiella opera- törer konkurrerar om tjänstemarknaden genom att köpa sig tillträde till denna infrastruktur. En långt driven arbetsfördelning är ett av det moderna samhällets huvudkaraktäristika. Både hushåll och företag är mer eller mindre beroende av andra för sin försörjning med grundläggande varor och tjänster. Formellt kan detta uttryckas som relationer mellan uppdrags- givare och uppdragstagare (på engelska principal och agent). Sam- tidigt som sådana relationer är en förutsättning för det industriella samhällets produktivitetsutveckling är de förknippade med en rad pro- blem. I många sammanhang är relationerna informella, och menings- skiljaktigheter kan då uppkomma beträffande tolkningen. Men även om det föreligger ett formellt kontrakt kan det uppkomma problem, eftersom alla kontrakt med nödvändighet är ofullständiga. För att en relation av detta slag skall fungera krävs tre saker: ett tydligt formulerat uppdrag, information om hur uppdragstagaren genomför sitt uppdrag och sanktionsmöjligheter i de fall uppdraget inte genomförs i enlighet med vad som överenskommits (respektive Den centrala förvaltningens struktur belöningar i motsatt fall)7. Lättast att uppfylla dessa krav är det om det existerar ett formellt kontrakt som specificerar uppdraget, såsom fallet normalt är i den privata sfären. 2.3.2Den offentliga sfären som en kedja av P/A-relationer Den svenska regeringsformen inleds med orden All offentlig makt utgår från folket. Formuleringen kan ses som en nyttig påminnelse om att de som arbetar inom den offentliga sektorn ytterst tar sitt uppdrag från medborgarna. För analysen av de problem som upp- kommer i utövandet av offentlig makt kan det vara fruktbart att se relationerna mellan olika instanser som en serie av uppdrags- förhållanden. Medborgarna väljer sina representanter i i allmänna val. sammansättning avgör sedan vem som kan bli statsminister och hur regeringen kommer att se ut. Regeringen har till sitt förfogande en förvaltning för att omsätta sitt program i praktisk politik. I vissa sektorer kompliceras situationen av att det är kommuner eller landsting som har ansvar för produktionen av de offentliga tjänster som är det konkreta uttrycket för den politiska majoritetens vilja. Inom den offentliga sfären är situationen av flera anledningar mer komplicerad än i den privata. Uppdragen är ofta otydligt for- mulerade; kontraktens ofullständighet blir här kännbar. Särskilt påtagligt har det varit i länder som som gått långt i riktning mot en formaliserad kontraktsstyrning.8 Sanktionsreper- toaren är begränsad, eftersom vissa typer av belöningar och sank- tioner sällan eller aldrig utnyttjas inom denna sfär. Generellt får normer större betydelse än materiella incitament i den offentliga sfären.9 Desto viktigare blir därför informations- och återförings- mekanismerna, eftersom de avgör vilket underlag uppdragsgivaren har för att utkräva ansvar och skapa ett normtryck gentemot upp- dragstagaren. Förenklat kan uppdragskedjan åskådliggöras som i diagrammet nedan. Uppdragskedjans centrala axel går från väljarna via riksdag, regering och förvaltning tillbaka till medborgarna. 7 Teoribildningen kring situationer med så kallad asymmetrisk information är mycket omfattande. För en enkel introduktion med tillämpning på den offentliga sfären och vidare referenser, se m.fl. (2000) och (2002). Mer avancerade framställningar är Laffont & Tirole (1993) och Bolton & Dewatripont (2005). 8 Detta aktualiserades bl.a. efter olyckan vid Cave ; se State Services Commission (1998). 9 Le Grand (2003). Den centrala förvaltningens struktur förs i ett antal mer eller mindre lokala loopar. Alla större myndigheter har en egen internrevision i enlighet med den ordning som först fastlades internrevisionsförordning.10 Fram till omorganisa- tionen av den statliga revisionen 2003 fungerade därutöver Riks- revisionsverket som en form av internrevisionsorgan för hela den statliga sektorn, underställt regeringen. Efter omorganisationen är en myndighet under , och regeringen saknar revisionsorgan gentemot myndighetssfären.11 På analogt sätt kan JO ses som ett externt tillsynsorgan under- ställt och JK som regeringens interna tillsynsorgan vad gäller rättsenligheten i myndighetsutövningen.12 I de sektorer där kommunerna eller landstingen bedriver myndig- hetsutövning eller är producenter av offentliga tjänster har mot- svarande statliga sektorsorgan ett tillsynsansvar (exempelvis Skol- verket och ). Besvärsfunktioner har också en roll som kontrollmekanismer. De är normalt ärendestyrda och skiljer sig därigenom från system- inriktade utvärderingsorgan, men även enstaka ärenden kan ibland tjäna som utgångspunkt för principiella diskussioner. Generellt gäller att de olika tillsyns- och revisionsorganen i kraft av offentlighetsprincipen också kommer att förse medborgare, mass- media och andra intressenter med information om hur den offentliga förvaltningen fullgör sitt uppdrag. 11En utredning med uppdrag att lösa detta problem och även att föreslå en förstärkning av internrevision i staten i allmänhet avlämnade sitt betänkande (SOU 2003:93). 12JK har även andra uppgifter, som faller utanför ramen för denna framställning. Den centrala förvaltningens struktur Schematisk bild av uppdragsrelationer och informationsåterföring inom den offentliga sektorn. De lodräta ofyllda pilarna mellan över- och underordnade organ avser normering och i förekommande fall belöningar eller sanktioner, medan återföringspilarna avser information som går från de utförande organen till de normerande, regering och riksdag. Fyllda pilar avser leverans av de slutgiltiga tjänsterna till medborgarna (myndighetsutövning resp. ren tjänsteproduktion). Den centrala förvaltningens struktur 2.3.3P/A-modellens användning Principal-agent-modellen är ursprungligen utvecklad för att beskriva och analysera förhållanden inom den ekonomiska sfären, närmare bestämt inom den disciplin som kallas industrial relations. Exempel på tillämpningar är relationerna mellan ett företags ägare och dess ledning, relationerna mellan företagsledning och anställda och för- hållandet mellan parterna i ett affärskontrakt (som kan vara två företag, ett företag och staten, osv.). Det grundläggande problem som man söker analysera är hur uppdragstagarens handlande skall bringas i överensstämmelse med det som uppdragsgivaren önskar åstadkomma. Att det kan uppstå problem beror till stor del på att uppdragstagaren är bättre informerad om vad som pågår i verk- samheten än uppdragsgivaren; det råder ett tillstånd av asymmetrisk information, och denna asymmetri är mer eller mindre inbyggd i själva situationen. Att detta är genuina problem råder det inget tvivel om; vi ser ständigt illustrationer på de intresseskillnader som råder mellan parterna, och nya lösningar utvecklas och diskuteras (bonussystem för företagsledare, ackords- kontra timlöne- system för anställda, auktionsmekanismer m.m.). Det är naturligtvis motiverat att ställa frågan hur relevant denna beskrivning är för relationer inom den offentliga sfären, där andra förutsättningar råder. Svaret är att denna beskrivning inte gör anspråk på att vara den slutgiltiga eller korrekta beskrivningen av den offent- liga sektorns problem men att den på väsentliga punkter kompletterar och korrigerar mer klassiskt hållna beskrivningar. Det finns en ten- dens inom den klassiska traditionen att förbise de intressemot- sättningar som faktiskt råder mellan ett parti och dess väljare, mellan ett partis ledning och dess medlemmar, eller mellan en regering och dess förvaltning. Ett exempel på det sistnämnda är den weberska byråkratimodellen, som utgår från att en förvaltning alltid realiserar det som den politiska ledningen önskar. Det är tämligen lätt att empiriskt verifiera att alla de intressekonflikter som exempli- fierats ovan är högst reella och att mycket inom den politiska sfären i själva verket blir obegripligt om man inte beaktar dessa intresse- konflikter. Framför allt mot bakgrund av den utveckling av den offentliga sfären som ägt rum inom OECD-området ter sig problematiserande beskrivningar av antytt slag som alltmer relevanta. De politiska partierna tappar stadigt medlemmar. Röstandet följer i minskande utsträckning traditionella klass- och intresse- Den centrala förvaltningens struktur gruppsmönster, och de politiska partierna utnyttjar i kampen om väljarna delvis samma instrument som företagen i jakten på kunder. Fackliga organisationer söker attrahera medlemmar med hjälp av privata tilläggstjänster som hemförsäkringar eller bensin till lägre pris. Inom förvaltningen har den traditionella ämbetsmannarollen måst utvecklas eller ersättas med något nytt, när den klassiska, myndighetsutövande och föga omfångsrika staten har utvecklats till en stor tjänsteproducent vid sidan av den klassiska rollen. I ökande utsträckning tillämpas entreprenader inom förvaltningen, vilket reser frågor av precis samma slag som inom den privata sfären: hur skall en kommun skriva kontrakt med en producent av barn- eller äldre- omsorg, vilka friheter skall producenten ges, vad är lämplig kontrakts- tid, och så vidare. Principal-agent-perspektivet på den offentliga sfärens relationer blir därmed alltmer relevant . Man kan gilla eller ogilla denna utveckling, men om man rätt skall förstå och analysera vad som händer, krävs beskrivningar som fångar upp det som är centralt. 2.4Indelning av den offentliga sektorn Den statliga sektorn kan indelas på en mängd olika sätt, beroende på syftet med indelningen. I relation till det här diskuterade principal- agent-problemet är de viktiga aktiviteterna policybildning, produk- tion av tjänster (myndighetsutövning och tjänsteproduktion) och kontrollverksamhet (tillsyn, utvärdering). En och samma myndigheter kan naturligtvis vara involverad i mer än sådan aktivitet, beroende på vilken länk i uppdragskedjan man betraktar. Budgetens nuvarande huvudindelning efter utgiftsområden fast- lades i samband med budgetreform 1993–94. Genom verksamhetsområden och verksamhetsgrenar ner till enskilda anslag bildar de en heltäckande hierarki för de statliga utgifterna. De har senare kompletterats med en parallell indelning i politikområden. Syftet med dessa har varit att underlätta analysen av kostnader för och resultat av den förda politiken. Institutionellt kan sektorn också delas in efter ansvarsområden för utskott eller departement. Dessa överensstämmer inte sinsemellan och inte heller med utgifts- eller politikområden. De föregående indelningarna är specifikt svenska och ser annor- lunda ut i andra länder. För att möjliggöra internationella jäm- Den centrala förvaltningens struktur förelser har man inom FN:s ram etablerat en funktionell indelning av de statliga utgifterna, Classification of Functions of Government (Cofog). Den utgör en möjlig hierarkisk indelning av den offent- liga sektorn bland alla andra tänkbara, men den har alltså det före- trädet att den är internationellt fastställd. Som i alla indelningar kan det ibland uppstå tveksamhet kring vart en viss utgift skall hän- föras, vilket också skapar en viss osäkerhet i de internationella jämförelser som görs. Cofog utgör inte desto mindre en viktig norm, och den kommer också att följas i sektorgenomgången i denna rapport.13 3Huvudmannaskap, finansiering och produktion Som konstaterades i avsnitt 2.4 kan formerna för det offentliga åtagandet beskrivas med hjälp av komponenterna huvudmannaskap, finansiering och produktion. Dessa tre dimensioner är i princip oberoende, vilket ger åtta tänkbara kombinationer från ren marknad utan statligt engagemang till fullt statligt ansvar för såväl huvud- mannaskap som finansiering och produktion. I själva verket före- kommer hybrider mellan dessa renodlade former ganska ymnigt, vilket gör att den faktiskt förekommande variationsrikedomen blir väsentligt större.