sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — De objektiva förutsättningarna ska enligt prop. 2001/02:56 omfatta sådana förutsättningar som nätföretaget själv inte kan påverka. Enligt inspektionen utgör de koncessionsbeviljade led- ningarna på stam- och regionnätsnivå objektiva förutsättningar. Anledningen till detta är att det i en beviljad koncession för en led- ning bl.a. finns specificerade villkor om vilken sträckning ledningen 11TP PT , dnr 79-03-3062. ska ha, vilken spänningsnivå som gäller och till viss del vilket tek- niskt utförande ledningen ska ha. Därmed kan den koncessions- beviljade ledningen betraktas som en objektiv förutsättning som nätföretaget har att förhålla sig till. För lokalnäten beviljas koncession för ett område. Detta inne- bär att nätföretaget inom det koncessionsbeviljade området själv kan välja, inom ramen för plan- och byggbestämmelser, elsäker- hetsverkets säkerhetskrav och miljörättsliga begränsningar, vilken utformning nätet ska ha. Inom det koncessionsbeviljade området kan nätföretaget således själv bestämma vilka spänningsnivåer som ska finnas i elnätet (dock under förutsättning att dessa inte över- stiger den beviljade högsta spänningsnivån), vilken sträckning led- ningarna ska ha, vilken typ av ledning det ska vara, antal transfor- matorer m.m. Om det inom redovisningsområdet (lokalnätet) finns linjekoncession måste dock nätföretagen ta hänsyn till vilken sträckning och vilka villkor som gäller för denna linjekoncession. Detta begränsar i viss mån valet av ledningarnas sträckning inom redovisningsområdet. har prioriterat gransk- ningen av lokalnätstariffernas skälighet (områdeskoncession). Vid prövningen av lokalnättariffernas skälighet tillämpar inspektionen en metod som omfattar dels den s.k. nätnyttomodellen, dels ett antal andra analysinstrument och verktyg. Prövningen tar sin utgångspunkt i de tekniska och ekonomiska uppgifter som nät- företagen är skyldiga att redovisa enligt Statens energimyndighets föreskrifter och allmänna råd om lämnande av vissa uppgifter för bedömning av nättariffers skälighet (STEMFS 2003:3)TPF12FPT, nät- företagens årsrapporter, vilka består av bl.a. balans- och resultat- räkningar, samt en särskild rapport innehållande mer tekniska upp- gifter. Eftersom nätföretaget kan påverka elnätets utformning i ett område (områdeskoncession) anser det faktiska elnätet inte vara objektivt i ellagens mening, utan sna- rare konsekvenser av val som nätföretaget har gjort. Inspektionen har därför i stället valt att beakta de objektiva förutsättningarna för respektive lokalnät genom att bygga ett helt nytt fiktivt elnät, ett s.k. referensnät, för det aktuella området. Detta görs med hjälp av en särskild beräkningsmodell (nätnyttomodellen). I modellen byggs referensnätet upp utifrån vissa grundläggande objektiva för- 12TP PT STEMFS 2003:3 har ändrats genom STEMFS 2005:2. utsättningar som gäller för nätföretaget, t.ex. vad gäller antalet kunder och kundernas energiuttag. Det framräknade värdet på nätföretagets referensnät, dvs. den beräknade kapitalbasen, har avgörande betydelse för utfallet i modellen. Ett annat betydelsefullt ekonomiskt värde är den skäliga kapitalkostnaden för att investera i ett nytt nät för det aktuella året, granskningsåret. Kapitalkostnaden bör bestämmas så att avkast- ningen motsvarar den som under granskningsåret krävs för att attrahera kapital för investeringen, i konkurrens med alternativa placeringar med motsvarande risk och investeringshorisont. På basis av en bedömd anskaffningskostnad för ett nytt nät – kapitalbasen – har beräknat en skälig årlig kapitalkostnad för nätet, den s.k. kalkylräntan. Kalkylräntan är beräknad som en vägd genomsnittlig kostnad (Weighted Average Capital Cost, WACC) för att anskaffa erforderligt kapital. Under- laget för övriga kostnader för att bygga referensnätet är på visst sätt hämtade från branschens egen planerings- och kalkyleringskatalog, . De baseras därmed inte på det aktuella nät- företagets bokförda kostnader.TPF13FPT Bedömningen av nätföretagets sätt att bedriva verksamheten kan innefatta flera faktorer, t.ex. avbrott, spänningskvalitet och kundservice. har valt att foku- sera sin bedömning på avbrottsfrekvensen och begär därmed in uppgifter om avbrottsstatistik från nätföretagen. Företagens sätt att bedriva verksamheten bedöms därmed i huvudsak utifrån anta- let elavbrott som har förekommit under den aktuella gransknings- perioden samt elavbrottens längd. Med hjälp av nätnyttomodellen beräknas och värderas alltså den prestation som företagen har utfört under det aktuella gransk- ningsåret. Värderingen av prestationen kallas i modellen för nät- nytta. Nätnyttan jämförs med nätföretagets samlade intäkter. Kvoten mellan nätföretagets samlade intäkter och nätnyttan kallas för debiteringsgrad. Debiteringsgraden ger en första, preliminär indikation på intäkternas skälighet. En hög debiteringsgrad kan vara en indikation på att ett nätföretags intäkter är oskäliga, men det kan också finnas andra orsaker till varför debiteringsgraden är hög. För att hitta förklaringar till, eller stödjande argument för varför en debiteringsgrad är hög används ett antal andra verktyg. 13TP PT För en utförligare beskrivning av hur referensnätet är uppbyggt hänvisas till konsultrapporten från insidan, ., . sådant verktyg är (Data Envelopement Analysis). beskriver företagens potential till effektivitetsförbättring . Till skillnad från nätnyttomodellens beräkningar baseras på nätföretagens bokförda kostnader. ger information om nätföretagens relativa – inbördes – kostnads- effektivitet och utgör därmed enligt inspektionen ett viktigt kom- plement till nätnyttomodellen. använder sig förutom av flera olika verktyg för att internt komplettera nätnyttomodellens beräkningar, bl.a. jämförelserapporter. I dessa rapporter skapas ett snittföretag, ett s.k. jämförelseföretag, utifrån ett antal förut- bestämda urvalskriterier. Inspektionen beräknar också ett antal nyckeltal baserat på uppgifter från nätföretagens årsredovisning och årsrapport. Sammantaget anser att de ovan angivna verktygen ger en bild av vilken nivå på nätföretagens sam- lade intäkter som kan vara rimlig i förhållande till den prestation företaget har utfört, samt vad orsaken kan vara till att nätföretagets intäkter eventuellt överstiger denna nivå. Nätföretagen har rätt att ta ut avgifter för anslutning av elektriska anläggningar som matar in el till elnätet, respektive tar ut el från elnätet. Vid skälighetsbedömningen av anslutningsavgifterna för uttag av el från elnätet använder sig av en schablonmodell. Detta får den följden att vissa anslutningsavgifter kommer att överstiga nätföretagets verkliga kostnad medan andra anslutningsavgifter tvärtom kommer att vara lägre än denna kost- nad. Det ligger i sakens natur att schabloner inte exakt motsvarar uppkomna kostnader. Till en början använde en schablon- modell endast vid bedömningen av anslutningsavgifter inom tät- bebyggda områden men inspektionen har börjat tillämpa en liknande schablonmodell även för anslutningsavgifter utanför tätbebyggt område. En anledningen till att inspektionen började tillämpa en schablonmodell var att inspektionen på grund av det stora antalet ärenden därigenom kunde spara administrativa kostnader för kundkollektivet utan alltför stora negativa effekter för enskilda. Vid skälighetsbedömningen av anslutningsavgifter för inmatning av el till elnätet tillämpar huvud- principen att det är nätföretagets faktiska kostnader för anslut- ningen som i huvudsak avgör storleken på anslutningsavgiften. Där de bedöms möjligt används dock standardkostnader inom ramen för prövningen. har utarbetad en promemoria, vari inspektionens schablonmodell framgår.TPF14FPT Det bör noteras att inspektionen inte har någon föreskriftsrätt när det gäller anslut- ningsavgifter och att promemorian därmed inte är bindande. Nedan följer en kortare sammanfattning av inspektionens promemoria. tillämpar två olika schabloner beroende på om anslutningen sker inom tätbebyggt område eller utanför. Schablonerna gäller i första hand anläggningar upp till säkrings- storleken . Inspektionen tillämpar vid bedömningen av om en fastighet ska anses ligga inom en sammanhållen bebyggelse en avgränsning av begreppet som anknyter till den definition som finns i 5 kap. 1 § (1987:10) som anger när detaljplan krävs. Uttrycket samlad bebyggelse ska enligt förarbetena till ha den innebörd som det har i vanligt språkbruk. Som riktmärke har tio till tjugo enbostadshus eller ett par mindre fler- bostadshus angetts.TPF15FPT Inspektionen har i promemorian även hänvisat till Kammar- rättens i tolkning av begreppet sammanhållen bebyg- gelse. Domstolen anger i ett mål att begreppet inte bör få alltför vidsträckt betydelse. Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra sammanhållen bebyggelse måste ses till dels syftet med att tillämpa schablonavgifterna, dels vad som anses ingå i de av 14TP PT Nätanslutningsavgift - upplysning om principer och normer som inspektionen använder vid bedömning av skäliga villkor för anslutning till elnätet (uppdaterad ). 15TP PT Prop. 1985/86:1 s. 148, 152 och 552 f. Ligger den fastighet som ska anslutas alltför glest och långt ifrån befintlig transformatorstation kan fastigheten inte anses ligga inom samman- hållen bebyggelse.TPF16FPT Anslutningsavgiftens storlek inom sammanhållen bebyggelse sammanställde 1999 engångsavgifter för an- slutning hos 188 av landets nätföretag. Denna sammanställning visade bl.a. på att riksgenomsnitt för anslutningsavgifter var ca exklusive mervärdesskatt för anslutningar inom säkringsintervallet 16–. Länsrätten har dock med hän- visning till utvecklingen av faktorprisindex och konsumentpris- index bedömt att schablonen ska justeras till . Kammarrätten har därefter fastställt detta belopp.TPF17FPT Energimarknads- inspektionen använder därför detta belopp som en grundavgift i sin schablonmodell inom sammanhållen bebyggelse. I sådan bebyggelse är förutsättningarna för att ansluta kunder oftast likartade och marginalkostnaden per anslutning är låg med liten variation. Detta eftersom landets elnät till största delen är utbyggt inom sam- manhållen bebyggelse. kan i enstaka fall frångå de fast- ställda schablonerna och tillåta en högre eller lägre anslutnings- avgift inom sammanhållen bebyggelse än vad schablonen medger. Inspektionen anser att det är av vikt att tillämpningen av en schabloniserad anslutningsavgift inom sammanhållen bebyggelse inte bryts av olika undantagsregler. Inspektionen anser dock att det kan vara motiverat att ge extra ersättning om den faktiska lednings- sträckan väsentligt överstiger en sträcka om 60 meter.TPF18FPT 16TP PT Kammarrättens i dom i mål nr 3970-03. 17TP PT Kammarrättens i dom i mål nr 4592-05. 18TP PT Jfr Länsrättens i domar i mål nr 2504-04 och i mål nr 2508-04. Anslutningsavgiftens storlek utanför sammanhållen bebyggelse har även när det gäller anslutningar med säkringsstorlek 16–utanför sammanhållen bebyg- gelse utgått ifrån en grundavgift. Till denna avgift kommer en til- läggsavgift.TPF19FPT har genom användandet av bran- schens s.k. beräknat grundavgiften till . Denna grundavgift innefattar poster och frekvenser som enligt inspektionen vanligtvis ingår och bör finnas med i en schablo- niserad grundavgift. Denna avgift täcker således skäliga kostnader för anslutningen, inklusive en mindre längd lågspänningsledning. Inspektionen anser att denna längd normalt kan anses uppgå . Därefter tillkommer en tilläggsavgift om anslutningen innebär en ledningslängd . Tilläggsavgiften beräknas utifrån en fastställd schablonkostnad per meter som anses motsvara en skälig kostnad. Denna kostnad har av inspektionen fastställts till per meter för lågspänning och per meter för hög- spänning. Om el ska överföras längre sträckor än anses den överstigande längden utgöra högspänningsledning. Nätföretaget tillåts därför debitera kunden för lågspänning, resterande del högspänning samt för transformatorkostnad, eftersom en transformator krävs vid övergång från högspänning till låg- spänning. Schablonkostnaden för en stolpstation har bestämts till och för en satellitstation till . Den faktiska ledningssträckan mellan anslutningspunkten på det befintliga nätet och anläggningen som ska anslutas utgör normalt sett grunden för beräkningen av tilläggsavgiften. Är skillnaden mellan den faktiska ledningssträckan och fågelavståndet orimligt stort gör dock inspektionen en djupare granskning av orsaken till detta. 19TP PT Denna modell har varit uppe för prövning i kammarrätten, se Kammarrättens i domar i mål nr 5957-03 och i mål nr 4680-05. Nedanstående avsnitt bygger på information från Energi- marknadsinspektionen om hur inspektionen i praktiken bedriver tillsyn. Beskrivningen fokuserar på prövningen av lokalnäts- tariffernas skälighet. Granskningen av lokalnätstariffernas skälighet påbörjas kort efter räkenskapsårets slut, dvs. då tarifferna har tillämpats. Arbetet inleds med att skickar ut brev till samliga nätföretag med information om vilka uppgifter som ska rapporteras in till inspektionen inför granskningen. Inrappor- tering sker via en webbaserad inrapporteringsmall. sker huvuddelen av kvalitetssäkringen av de inrapporterade uppgifterna hos inspektionen. De värden som är avvikande under- söks närmare. För att klargöra eventuella otydligheter och för att rätta till felaktigheter inleds en kommunicering med nätföretagen. Kommunicering sker sedan fortlöpande under hela prövningens gång. I samband med att företagen lämnar in sin årsredovisning periodiseras också inkomsterna och utgifterna till intäkter respektive kostnader för det aktuella räkenskapsåret. Energivolymerna justeras dock inte på motsvarande sätt. På basis av de uppgifter som nätföretagen har rapporterat in beräknas sedan nätnyttan för respektive företag med hjälp av nät- nyttomodellen. Nätnyttan är den beräknade ekonomiska värde- ringen av den prestation som nätföretaget har utfört . Nätnyttan jämförs med nätföretagets samlade intäk- ter. Kvoten mellan nätföretagets samlade intäkter och nätnyttan kallas för debiteringsgrad. Debiteringsgraden ger en indikation på nättariffernas skälighet. En debiteringsgrad över 1,0 visar att nät- företagets intäkter överstiger den beräknade nätnyttan. Detta är en indikation på att intäkterna kan vara för höga, dvs. Det finns ca 190 redovisningsområden som bedriver nät- verksamhet. Enligt förarbetena till ellagen kan Energimarknads- inspektionen inrikta sitt arbete mot att granska de som markant avviker. Vid det första granskningstillfället, avseende tariffer, valde inspektionen att närmare granska de nätföretag som hade en debiteringsgrad över 1,3, eller 1,2 i kombination med en låg leveranssäkerhet. Vid granskningen avseende 2004 och tariffer valde inspektionen att närmare granska de nätföretag som hade en debiteringsgrad på eller över 1,2. För dessa företag upp- rättar inspektionen ett preliminärt besked där det framgår dels vil- ken debiteringsgrad det aktuella företaget har fått enligt nätnytto- modellens beräkningar, dels inspektionens bedömning av vilka faktorer som kan förklara den högre debiteringsgraden. Som tidi- gare nämnts använder inspektion en DEA-modell, jämförelse- rapporter och nyckeltal för att hitta förklaringar till de avvikelser som inspektionen har uppmärksammat för de berörda nät- företagen. Exempelvis kan oförutsedda händelser inträffa som påverkar nätföretagets prestation på ett sätt som nätföretaget inte kan kontrollera och som nätnyttomodellen inte tar hänsyn till. När Energimarknadsinspektionen har bestämt vilka nätföretag som ska omfattas av en fördjupad granskning med avseende på intäkternas skälighet meddelas detta skriftligt till företagen. Ett sådant besked ska inspektionen enligt huvudregeln i ellagen med- dela senast efter räkenskapsårets slut, annars får inspektionen inte meddela förelägganden. Vid den fördjupade granskningen beaktar inspektionen all relevant information som har framkommit i ärendet. Nätföretaget ges också möjlighet att under processens gång inkomma med synpunkter. När ett ärende är färdigberett, dvs. när Energimarknads- inspektionen har det underlag som behövs, meddelas ett beslut. Beslutet kan innebära att tillsynen inte har lett till någon anmärk- ning. I dessa fall avskrivs ärendet från vidare handläggning. Om inspektionen finner att ett nätföretags samlade intäkter har varit oskäliga kommer beslutet att bestå av ett föreläggande med krav på återbetalning till kunderna. Beslutet ska vara tydligt, vilket ställer krav på ett avgränsat och specificerat åläggande för företaget. Under skäl för beslut redogörs för den beräknade skäliga intäkts- nivån och de övriga omständigheter som kan medges påverka eller inte påverka denna nivå. Beslutet kan därmed sägas utmynna i fast- ställandet av en intäktsram, inom vilken nätföretagets samlade intäkter bör hållas för att de ska bedömas som skäliga. Själva beslutsmeningen innehåller dock ett föreläggande att sänka före- tagets intäktsnivå genom att återbetala fastlagt belopp till berörda kunder. 2.5Erfarenheter av tillämpningen av regelverket Den nu gällande beräkningsgrunden för nättariffernas skälighet har ännu inte prövats av domstol. till- lämpade sin nuvarande tillsynsmetod för bedömning av lokalnäts- tariffernas skälighet på 2003 års nättariffer. Efter att inspektionen medgett ändring i ett antal ärenden kvarstår krav på 13 redovisningsområden att återbetala ca till sina kunder. Samtliga dessa ärenden har överklagats till Länsrätten i . har begärt och beviljats anstånd av länsrätten t.o.m. att inkomma med yttrande i fråga om två av dessa redovisnings- områden. Såväl överklagandena som inle- dande yttranden till länsrätten är mycket omfattande. Nätföretagen har i första hand yrkat att länsrätten ska undanröja inspektionens beslut. Grunderna för detta är bl.a. att nätnyttomodellens resultat inte kan anses utgöra ett uttryck för skälig nättariff enligt 4 kap. 1 § ellagen, att inspektionen har överskridit sin kompetens genom att enbart grunda sitt beslut på nätnyttomodellen, och att inspektionens handläggning av ärendet står i strid med grundläggande förvaltningsrättsliga principer som objektivitets- och likhetsprincipen samt utredningsgrundsatsen. Företagen har i andra hand yrkat att återbetalningsskyldigheten sätts ned, i första hand till , då de anser att de annars inte ges rätt att tillämpa en nättariff som är att betrakta som skälig enligt ellagen. har i yttranden till länsrätten bestridit nätföretagens yrkanden om att inspektionens beslut ska undanröjas. Som angetts ovan har inspektionen medgett att de överklagande besluten ändras så att återbetalningsbeloppen till viss del sänks. i målen väntas komma . har beträffande tariffer inledningsvis granskat 181 redovisningsområden. Inspektionen har beslutat att den fortsatta tillsynen avseende tariffer ska inrikta sig på 55 redovisningsområden som enligt nätnyttomodellen haft en debiteringsgrad om 1,2 eller mer. Av dessa återstår 42 ären- den att meddela beslut i efter det att inspektionen avskrivit 13 ärenden. Granskningen av nättariffer kommer att fortgå . Beträffande tariffer har granskat 177 redovisningsområden. Inspektionen har beslutat att den fortsatta tillsynen avseende tariffer ska inrikta sig på 24 redovisningsområden med en debiteringsgrad på 1,2 eller över. Övriga redovisningsområden har underrättats om att de inte är uttagna för fortsatt tillsyn. När det gäller granskningen av nättariffer är nät- företagens inrapportering av uppgifter till nätnyttomodellen klar. kvalitetsgranskning av lämnade upp- gifter från 182 redovisningsområden pågår. Det svenska stamnätet ägs av staten och förvaltas av det statliga affärsverket . Förutom uppgiften att förvalta, driva och vid behov bygga ut det av staten ägda stamnätet för el och de av staten ägda överföringsförbindelserna till andra länder är bl.a. systemansvarig myndighet enligt ellagen och som sådan tillsynsmyndighet avseende driftssäkerhet inom det nationella elsystemet. I systemansvaret ingår att verket har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. har således något av en särställning jämfört med övriga nätföretag. Som kommer att framgå senare i detta betänkande finns det kostnader och intäkter som är exklusiva för , vilket innebär att tillsynen över kommer att skilja sig något jämfört med andra nätföretag. Av bestämmelsen i 4 kap. 9 § tredje stycket ellagen följer att de kost- nader som har till följd av systemansvaret för el, och som inte kan hänföras till en viss kund eller kundkategori, skall ingå i kostnadsunderlaget för stamnätstariffen. Därmed ingår i kostnadsunderlaget för nättariffen såväl kostnaderna för Svenska kraftnäts affärsverksamhet som vissa kostnader för dess myndig- hetsuppgifter avseende systemansvaret för el. Detta innebär for- mellt att har tillsynsansvar även för de senare kostnaderna, trots att myndigheten i övrigt inte har tillsynsuppgifter som gäller systemansvaret. När denna bestämmelse föreslogs som ett tillägg till ellagen pekade regeringen på denna komplikation (prop. 1997/98:159 s. 49). Det var rimligt, enligt regeringens mening, att samtliga elkunder stod för de kostnader som följer av Svenska kraftnäts systemansvar och som inte kan hänföras till en viss kund eller kundkategori. Ett praktiskt sätt att uppnå detta var att låta sådana kostnader för systemansvaret ingå i kostnadsunderlaget för stamnätstariffen, eftersom alla elkunder, direkt eller indirekt, betalar denna nättariff. Regeringen aviserade att den avsåg att närmare utreda frågan om hur styrning och tillsyn av Svenska kraftnäts båda verksamheter skall utövas. har till utredningen redogjort för vissa ytter- ligare komplikationer som är en följd av verkets särställning. Dessa är dock inte en följd av utredningens förslag om en övergång till en förhandsprövning och behandlas därför inte vidare här. 3Regleringen i andra nordiska länder I , och tillämpas en förhandsprövning av nätföretagens intäkter. Den närmare regleringen av intäkterna vari- erar dock mellan de olika länderna. I och fast- ställer tillsynsmyndigheten en intäktsram. Denna anges i som ett sammanlagt fastställt belopp som inte får överstigas och i som en fastställd maximal intäkt per levererad kWh. I fastställs i stället metoderna för hur prissättningen ska beräknas. Även regleringen av anslutningsavgifter skiljer sig mellan de olika länderna. Nedan följer en sammanfattande redogörelse av regleringen av nätföretagens intäkter i , och . 3.2.1Den finska elmarknadslagen m.m. är den viktigaste myndigheten i när det gäller tillsyn och kontroll av energimarknaderna. Myndigheten har bl.a. i uppgift att säkra att elmarknadslagenTPF1FPT följs samt att över- vaka marknadens funktion och främja konkurrensen. Myndigheten ska också se till att principerna för prissättning av elöverföring upprätthålls samt bevilja tillstånd för nätföretag. Myndigheten kan inleda en undersökning gentemot företag efter anmälan från såväl 1TP PT Elmarknadslag (386/1995). Mer detaljerade bestämmelser om vilka krav som ställs för nätverksamheten finns i elmarknadsförordningen (518/1995). Regleringen i andra nordiska länder kunder som på eget initiativ. Vid myndigheten arbetar ca 30 perso- ner, varav 8 med tillsynen över bl.a. överföringen av el på lokal- nätsnivå. Därutöver finns ytterligare ett par personer som arbetar med tillsyn över region- och stamnät. I finns drygt ett hundratal nätföretag. Syftet med elmarknadslagen är enligt lagens första paragraf att säkerställa förutsättningarna för en effektiv elmarknad så att till- gången på el till ett skäligt pris och med tillräcklig god kvalitet kan tryggas. Elnätsverksamhet får enligt huvudregeln endast utövas efter tillstånd av . Tillstånd kan beviljas om sökanden uppfyller vissa i lagen uppställda krav.