sou · GWB315 · 2008-03-04 00:00:00 — Utredaren ska också göra en bedöm- ning av om det är möjligt för en kommun att, utöver de nationella kraven och kvalitetskriterierna, ställa ytterligare krav på utförare som ska verka i just den kommunen. I och med att det, genom ett införande av den föreslagna lagen om valfrihetssystem, inte kommer att råda någon tvekan om huru- vida ett avtalsförhållande föreligger eller inte mellan kommunen och leverantören, anser utredaren att önskemålet om nationella krav och kvalitetskriterier inte längre har samma aktualitet. Utreda- ren har därför valt att avstå från att presentera något förslag i den frågan. Det arbete med kvalitetsindikatorer som bedrivs av Social- styrelsen och Kommuner och Landsting kan leda till att vissa preciserade nationella kvalitetskrav kan ställas på soci- altjänstens verksamhet som rör äldre och personer med funktions- nedsättning. Dessa krav bör då, enligt utredarens mening, gälla för samtliga utförare. Något hinder mot kommunspecifika kvalitetskrav har utredaren inte funnit, så länge som kraven är i nivå med eller går utöver de nationella kraven i gällande rätt. De villkor som ställs måste också uppfylla alla de EG-rättsliga principer som gäller i detta samman- hang, dvs. icke-diskriminering, öppenhet, förutsägbarhet, ömse- sidigt erkännande och proportionalitet. En tilläggstjänst kan dels vara en tjänst som ingår i ett bistånds- beslut men som brukaren vill utöka på något sätt, t.ex. hur ofta tjänsten utförs, dels en tjänst som inte ingår i biståndsbeslutet. Tilläggstjänsterna baseras på en överenskommelse mellan brukaren och utföraren och betalas av brukaren själv. Av direktiven till utredningen framgår att utredarens förslag ska säkerställa och om möjligt underlätta att sådana tilläggstjänster kan erbjudas. Enligt utredarens mening underlättar den föreslagna lagen om valfrihetssystem i sig, för externa utförare att erbjuda s.k. tilläggs- tjänster. Den kommunala kompetensen bör dock inte utvidgas för att göra det möjligt även för kommuner att erbjuda och utföra sådana tjänster. En möjlighet att tillhandahålla tilläggs- tjänster kan medföra negativa konsekvenser för småföretagsamhet inklusive kvinnors företagande, något som den förslagna lagen om valfrihetssystem istället är avsedd att uppmuntra. Framför allt sak- nas det ett allmänt intresse av att kommunerna befattar sig med denna typ av verksamhet. Vissa av de tjänster som är tilläggstjänster kan också vara service- tjänster enligt lagen (2006:492) om kommunala befogenheter att tillhandahålla servicetjänster åt äldre. är det lagen trädde i kraft, och enligt utredarens bedömning bör då en uppföljning och översyn av lagen göras. Dels för att få en bild av vilken effekt lagen har haft för tjänstemarknaden och dels, och framför allt, för att klarlägga effekten för brukarna. Ska lagen om kommunala befogenheter att tillhandahålla servicetjänster åt äldre finnas kvar, finns ett stort behov av ett klargörande när det gäller gränsdragningen mellan den s.k. servicelagen och SoL. Ett förtyd- ligande torde vara nödvändigt för att en skälig levnadsnivå verkli- gen ska garanteras inom biståndets ram och för att enskilda indi- vider inte felaktigt ska hänvisas till servicetjänster eller köp av tilläggstjänster. samverkan kring ett valfrihetssystem och utförare i annan kommun Utredaren har inte funnit några juridiska hinder när det gäller sam- verkan mellan kommuner under processen med att bygga upp ett valfrihetssystem, när man arbetar fram kvalitetskrav och ersätt- ningssystem m.m. Mer problematiskt är det för kommuner att samverka kring utförandet av tjänster. Möjligheten att samverka i dessa fall, och den enskilde brukarens möjlighet att välja utförare utanför hemkommunen, påverkas av socialtjänstlagens regler om vistelsekommunens ansvar. De kommuner som inför det av utredaren föreslagna valfrihets- systemet kommer att kunna sluta avtal med hemtjänstutförare utanför kommungränsen, även då utföraren är en annan kommun, och brukare kommer att ha möjlighet att välja utförare utanför hemkommunen i de fall då avtal finns. När det gäller brukare som har behov av hemtjänstinsatser utförda i en annan kommun än hemkommunen, under en tillfällig vistelse där, finns däremot ingen möjlighet för hemkommunen att sluta avtal med den tillfälliga vistelsekommunen. En ändring i lagstiftningen skulle kunna utöka brukarens valfrihet och underlätta för äldre och personer med funktionsnedsättning, att vistas i andra kommuner, och göra det möjligt för kommuner att samverka även i dessa fall. Frågan om behovet av ändringar i lagstiftningen bör enligt utre- darens mening överlämnas till den utredning som enligt direktiv 2008:13 har till uppgift att se över socialtjänstlagens regler om vistelse- kommunens ansvar. Utredarens bedömning är att det föreslagna valfrihetssystemet vidgar möjligheten till samverkan när det gäller särskilda boendeformer. Utredaren har övervägt om korrigeringar i social- tjänstlagens bestämmelser om vistelsekommunens ansvar bör före- slås för att ytterligare utöka brukarens valmöjlighet när det gäller särskilda boendeformer i annan kommun, men har funnit att de negativa effekterna kan bli för stora. Utredarens synpunkter i frå- gan bör också de överlämnas till den utredning regeringen har till- satt, med uppgift att se över socialtjänstlagens regler om vistelse- kommunens ansvar. För att underlätta samverkan ser utredaren det som angeläget att Kommunala kompetensutredningens förslag om sam- verkansformen gemensam styrelse realiseras. För att underlätta och uppmuntra kommuner att införa ett valfri- hetssystem har regeringen avsatt . Av dessa medel förslår utredaren att tilldelas till Ekono- mistyrningsverket för uppförandet av en nationell databas för annon- sering om valfrihetssystem. och Kommuner och Landsting tilldelas vardera för råd och stöd till kommunerna vid tillämpningen av den nya lagen. Resterande fördelas mellan de kommuner som ansöker om stimulansbidrag och som påbörjar ett arbete med att utreda förutsättningarna för att införa ett valfrihetssystem i kom- munen. Ansökan och utbetalning av stimulansbidrag ska ske och avslutas . Ekonomiska konsekvenser av valfrihetssystem Förslaget om ny lag om valfrihetssystem medför, enligt utredarens mening, inte några påtagliga ekonomiska konsekvenser för de myndigheter som väljer att tillämpa den. För domstolsväsendet däremot kan lagen förväntas ha en besparande verkan eftersom en förmodad effekt av lagen är att antalet överprövningar kommer att minska i förhållande till de som sker enligt . Även förslagen till ändringar i socialtjänstlagen väntas medföra besparingar – för domstolsväsendet med anledning av att mål som rör särskild avgift kommer att minska, och för länsstyrelserna där den ärendemängd som rör ansökningar om särskild avgift torde komma att reduceras. Förlaget om nationell databas väntas medföra kostnader för . För att täcka myndighetens kostnader föreslår utredaren att 10 av stimulansbidragets 300 miljoner anslås till myndigheten. Genom den föreslagna lagen om valfrihetssystem klargörs rätts- läget inom ett område där osäkerheten tidigare varit stor. Klargö- randet kan i sig medföra ett ökat intresse hos kommuner och landsting att använda sig av valfrihetssystem. Lagförslaget ger kommuner och landsting ytterligare ett verktyg som de kan använda, i ett läge då de vill konkurrenspröva verksamhet som drivs i egen regi för att överlåta valet av utförare till brukaren. Förslaget får inte några negativa konsekvenser för den kommunala själv- styrelsen. Lagen om valfrihetssystem väntas medföra en ökad valfrihet och ett ökat inflytande för äldre och personer med funktions- nedsättning. Avsikten är att individens möjlighet att välja ska göra den offentligt finansierade servicen mer lyhörd för den enskilde brukarens behov och önskemål. För näringslivets del medför lagförslaget en regelförenkling och detta kan medföra förbättrade möjligheter för företag att verka och utvecklas genom att på ett enklare sätt kunna konkurrera med kommunernas egenregiverksamhet. Det gäller även för s.k. non- profitorganisationer. Valfrihetssystem gynnar mångfald och ger ökade möjligheter för småföretag, idéburen verksamhet och kooperativ av olika slag att ta sig in på marknaden. En majoritet av vård- och omsorgs- personalen är kvinnor och genom lagförslaget ges dessa en helt ny möjlighet att starta företag inom den bransch där de tidigare varit anställda. Ansvaret för hälso- och sjukvården delas mellan stat, landsting och kommun. Staten har det övergripande ansvaret för hälso- och sjuk- vårdspolitiken. Landstingen och kommunerna har ansvaret för att tillgodose befolkningens och patienternas hälso- och sjukvårds- behov. De ska se till att invånarna får vård vid sjukhus, vårdenheter, i särskilda boenden eller i det egna hemmet. Landstingens och kommunernas huvuduppgift är vara uppdragsgivare och finansiär av de aktiviteter som ska utföras. Hälso- och sjukvård behöver inte utföras i offentlig regi med undantag för psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård. Även andra uppgifter som innebär myndighetsutövning får, med vissa undantag, inte utföras av privata vårdgivare även om de finan- sieras med offentliga medel. Intresset för valfrihetssystem inom hälso- och sjukvård ökar i . Det tydliga inslaget i de system som utvecklats är att invå- naren placeras ännu mer i fokus . Systemen kännetecknas av att invånaren själv ges möjlighet att välja utförare och att invåna- ren, om hon eller han inte finner sitt val nöjaktigt, kan välja om. Enligt utredarens mening kan den föreslagna lagen om valfri- hetssystem användas även inom hälso- och sjukvården. Ett fåtal bestämmelser kommer i praktiken att tillämpas på olika sätt inom hälso- och sjukvården respektive men detta medför inte behov av författningsreglering – varken i den föreslagna lagen eller i annan författning. Den kommunala hälso- och sjukvården och utförs i nära samverkan och det är, enligt utredarens mening, nöd- vändigt för verksamheten att även den kommunala hälso- och sjuk- vården kan ingå i ett valfrihetssystem. Den nya lagen om valfrihetssystem och ändringarna i social- tjänstlagen föreslås träda i kraft . The main remit of the inquiry chair is to examine the conditions for giving older people and persons with disabilities more opportu- nity to choose their provider of social services. The inquiry chair is to present proposals for a free choice system that is geared to Swedish and Community legislation on public procurement and that is easy to apply, increases choice and influence for older people and persons with disabilities and promotes a diversity of providers. To make it easier for municipalities to go over to a free choice system, the Government has set aside million for grants to stimulate and accelerate implementation. The remit of the inquiry chair includes proposing how to use this incentive grant. In supplementary terms of reference the inquiry chair has also been instructed to clarify whether legal conditions exist to also use the free choice system proposed by the inquiry chair for elderly and disabled care in health care. New act on free choice systems The inquiry chair proposes the introduction of a new act, the act on free choice systems. The act is intended to function as a volun- tary tool for municipalities and county councils that want to com- petition test services provided in-house so as to be able to transfer the choice of provider to the user. The proposed act is an alterna- tive to the Public Procurement Act (2007:1091) and can be applied to health care services and social services, i.e. B services, category 25 in annex 3 to the Public Procurement Act. Alternatives to in-house provision of services The inquiry chair establishes that there is a contractual relationship between the public authority that is the buyer of the services and the supplier of the services, and this means that one of the above two acts must be applied when competition testing in-house provi- sion. The alternatives open to a public authority are therefore to -run the service in-house; -make agreements with external suppliers for the provision of services after a procurement under the Public Procurement Act; or -make agreements with external suppliers under the act on free choice systems. The purpose of the public authority in competition testing the ser- vices will determine which act is applied. The act on free choice systems is suitable when the authoritys purpose is to move power from politicians to citizens, to increase the choice and influence of users and to promote a diversity of providers. It is the public authority that decides whether to apply the act on free choice systems and, if so, for what services. Moreover, the authority decides what requirements prospective providers of ser- vices must meet before agreements can be made. One important part of the political process in applying the act on free choice systems is deciding what requirements to specify for prospective providers of social services or health care. and above the fundamental requirement that the service has to be con- ducted in accordance with current law, there are a number of other requirements that municipalities and county councils can set up on condition that they comply with the principles of Community law that are applicable in this context, i.e. non-discrimination, transpar- ency, predictability, mutual recognition and proportionality. One question that the political leadership must decide about is quality requirements. Other requirements that it is relevant to set up for suppliers can include requirements concerning the level of educa- tion of staff and managers, liability insurance, financial capacity, cooperation between the provider and the authority, R&D coop- eration, crisis and disaster preparedness and accessibility. The list of requirements may look completely different depending on the service being bought and the aims of the public authority. The effects of the requirements set up must be analysed in advance so as to be able to attain objectives specified for the free choice system. The higher the requirements set, the fewer the companies that will be interested in an agreement with the author- ity. Small businesses, and therefore also women entrepreneurs, are seldom able to live up to high levels of requirements concerning financial capacity, for example. All requirements have to be stated in the contract documents. When applying the act on free choice systems, the public authority must specify in the contract documents what requirements the provider must meet for an agreement to be concluded. In addition, the authority also has to state the payment that the supplier will receive for providing a particular service. The basis of the free choice system is that there is no price competition between suppli- ers. The public authority lays down the price in advance. All pro- viders, including, in principle, the in-house provider, will be paid according to the same principles. The design of the payment can vary depending on the service being bought; the main thing is for it to be transparent and non-discriminatory, i.e. the same for every- one. In addition, there should be a description of the service, contact information, monitoring, follow-up and control rules and the other contractual terms and conditions. and above the type of requirement set out above, this refers to rules on the term of agreements, rules for the amendment of contractual conditions, the duty to provide information, the monitoring and follow-up of the service, cancellation of the agreement due to a breach of contract and the possibility for the supplier to cancel the agreement if, for instance, it does not succeed in attracting enough users. To give interested providers access to information that the author- ity has introduced or is planning to introduce or change a free choice system, the act contains a duty for the public authority to advertise in a national database. The contract documents will have to be available in the database. Under the proposal of the inquiry chair, the database will be administered by the Authority. In contrast to the position for public pro- curement, free choice systems will be advertised continuously. The main purpose of the database is to make it easier for pro- viders to find municipalities and county councils that have intro- duced a free choice system. Another purpose is to simplify the exchange of experience between authorities that are considering the system or want to develop it. It is proposed that advertising be compulsory in the national database but can also take place in other appropriate media. Application and award of contracts Suppliers interested in providing services in the authoritys free choice system submit their application to the authority. The authority assesses whether the providers that have applied meet the requirements in the contract documents. If so, the supplier is entitled to sign an agreement with the authority. Unlike under the Public Procurement Act, the tenders do not have to be assessed according to the principles of most advantageous in financial terms or lowest price. All providers that meet the requirements in the contract documents are admitted to the system. An agree- ment under civil law is signed between the authority and the pro- vider. One of the fundamental requirements in Community law is the right to have your case heard. The proposed act on free choice systems therefore contains the possibility of requesting a review by a general court. The court has to order correction in cases where the public authority has breached the fundamental principles of equal and non-discriminatory treatment or some other provision of the act. A correction can also be sought if an authority does not approve a provider because the authority makes the assessment that the provider does not meet the requirements in the contract documents. In that case, the provider can request a review of the authoritys decision by the county administrative court. For the court to order correction, the applicant, i.e. a provider who has not yet been approved in the system, must show that it has suffered damage or may suffer damage as a result of the incorrect action of the authority. Under the proposed act, the public authority is responsible for the user obtaining adequate information about the free choice system and about all the providers the user can choose between – including the authority's own in-house service. The information has to be objective, relevant, easy to understand, readily accessible and, above all, comparable concerning different providers. The infor- mation has to be in writing and be available both in printed form and on the municipalitys website and it has to be formulated on the basis of the needs of the individual. Certain information mak- ing it possible to compare the different providers must be included in the information material: examples are the education and com- petence of staff. Choice of provider and no-choice alternative The individual user has to be supported by the authority in choos- ing a provider. The authority is responsible for assisting the indi- vidual and explaining what the freedom to choose entails and what providers are available. Measures taken under the Act build on a decision to provide assistance and in these cases the assistance officer has an important role to play. In the social ser- vices it is the public authority that has contact with the providers and makes sure that the users choice is put into effect. For people who are not capable of choosing by themselves, or who want help from someone else in making their choice, there are rules on deputies, representatives and legal assistance as in ordinary cases when free choice systems have not been introduced. The choice is an opportunity for the user. A person who does not want to choose, will not have to do so. In these cases, the user will be referred to the no-choice alternative decided in advance by the public authority and described in the authoritys information material. The same quality requirements apply to the no-choice alternative as to the other providers. The individual also has to be given the chance to change pro- vider in a simple way. It is the individuals opportunity to choose and choose again that is the very core of the system and that is intended to help to maintain and further develop the quality of the services included. Monitoring, follow-up and checks One very important factor for a functioning free choice system and for the confidence of the individual in the system is that monitor- ing of and checks on both external suppliers and the in-house ser- vice functions well. It is the public authority that is responsible for checking that all the requirements specified in the contract docu- ments are met throughout the term of the contract. If this is not the case, the authority has to take the necessary measures and ulti- cancel the agreement Social services and free choice systems If a municipality chooses to introduce a free choice system, this affects how the municipality makes its choice of providers and the system enables the user to have access to more providers and greater diversity concerning the content of the services involved. But the act on free choice systems does not affect the responsibil- ity of the social welfare and the right of the individual user to assistance is neither extended nor restricted. However, in its present form, the provision in the Social Ser- vices Act on when a decision on assistance has to be executed can restrict the possibility of the individual user to choose a provider. To prevent this, the inquiry chair proposes adding a provision to the Act allowing the social welfare committee to wait before executing a decision on assistance. A consequential amendment must also be made to clarify that in certain cases the county administrative board is not to apply for a special charge. These amendments are necessary to enable a user to choose to wait before receiving a service, so as to receive it from a particular pro- vider, without the municipality risking a special charge for a deci- sion that has not been executed. It will only be possible to execute a decision at a later time at the request of the individual user. If the decision has not been executed within one year, it has to be recon- sidered. The inquiry chair proposes that be instructed to follow up the application of the proposed provisions. The proposed act on free choice systems does not affect the activities of the social services in a way that results in any need for more detailed control and monitoring. However, when free choice systems are introduced, greater demands may need to be made on the statistics collected regularly about social services in areas including their level of detail and frequency. According to the inquiry chair, the matter should be transferred to the inquiry chair with the remit (under terms of reference 2007:146) of reviewing the collection and publication of statistics concerning the local government sector. Part of the remit of the inquiry chair is to propose national requirements and quality criteria that have to be fulfilled before a provider is approved in the free choice system. The inquiry chair also has to make an assessment of whether it is possible for a municipality to set up additional requirements, over and above the national requirements and quality criteria, for providers operating in that particular municipality. The introduction of the proposed act on free choice systems means that there will not be any doubt as to whether or not there is a contractual relationship between the municipality and the sup- plier. The inquiry chair therefore considers that the for national requirements and quality criteria no longer has the same relevance.