sou · GWB3107 · 2008-11-28 00:00:00 — Det är nödvändigt att ha en större egen analyskompetens för att inte bli alltför beroende av konsulter. Även ägarstyrningsarbete, inklusive dialog med företagen, kräver resurser. Det viktiga är att man i de funktioner och med de resurser som redan finns arbetar aktivt och engagerat med dessa frågor. Integrationen mellan finan- siell analys och hållbarhetsaspekter är en nyckel till framgång. AP-fonderna måste kunna arbeta praktiskt med hållbarhetsfrågor på ett sätt som uppfattas som rationellt och kompetent. Arbetar man utifrån en värdegrund som baseras på ett aktörsperpektiv, 1 I har utvecklats ett slags utbildningsprogram i ESG-frågor för i första hand styrelser i mindre pensionsfonder. Se skriften has arrived utg. av . kräver detta ett fördjupat informationsunderlag och en mer nyanse- rad analys. Detta förutsättter kompetens och resurser. Informationsförsörjning och analys i samtliga fonder utom AP7 och AP2 är beroende av en enda konsult som genomför s.k. screening för att spåra upp och värdera företeelser som är eller som skulle kunna utgöra brott mot de etiska och miljömässiga konven- tionerna. Så länge den interna kapaciteten för att hantera dessa frågor är så begränsad som den är finns klar en risk att konsulternas bedömningar blir alltför styrande. Det finns därför goda skäl för fonderna att satsa resurser på att bygga upp en större egen analys- och beställarkompetens så att man får reella möjligheter att kvalitetssäkra den input man får från konsulterna, och även kan göra viss egen research. Detta kan och bör kompletteras med samarbete med andra, dels de andra AP- fonderna, men också med andra investerare inom eller utom landet. Exempelvis erbjuder PRI ett forum för samarbete. Även om jäm- förelser alltid är vanskliga har vi kunnat notera att många jämför- bara institutioner utomlands, och med ansvarsfulla ambitioner, lägger ner betydligt större interna resurser på detta än vad AP- fonderna gör. AP-fondernas plattform för att utöva inflytande på företagen är det faktum att man äger aktier. Den plattformen ska utnyttjas effektivt och målmedvetet och i linje med fondernas antagna ägarpolicys. De historiskt betingade restriktioner som finns när det gäller AP- fondernas möjligheter att ta ett tydligt ägaransvar bör avvecklas. Det innebär dock inte att AP-fonderna ska ha ambitionen att vara aktiva ägare i alla företag där man äger aktier – bland annat måste AP-fonderna balansera ägarrollen mot investerarintresset. Dialog med företag i hållbarhetsfrågor har växt fram som en viktig arbetsmetod för bl.a. AP-fonderna. Det är viktigt att dessa utformas så att det inte leder till oklarhet i ägarrollen och i bolags- styrningen. AP-fonderna ska fortsätta arbeta aktivt när det gäller belönings- frågor visavi företagen. Inte minst det senaste halvårets internatio- nella turbulens på finansmarknaderna sätter fingret på vikten av att utforma belöningssystem som premierar ansvarsfullt agerande. AP-fondernas roll som aktiv ägare har alltsedan ATP-systemets tillkomst varit en starkt politiskt laddad och kontroversiell fråga. Detta är en väsentlig del av bakgrunden till de restriktiva skrivningar angående AP-fondernas roll som aktiva ägare som finns i det nuvarande regelverket. Vår bedömning är att riskerna för politiskt missbruk av fonderna framstår som begrän- sat och dessutom minskar med de förslag vi diskuterat om hur styrelsen ska utses och arbeta. Särskilt sjunde AP-fondens begräns- ningar att utöva en aktiv ägarroll är tydliga och handfasta, eftersom sjunde AP-fonden uttryckligen är förhindrad att rösta på svenska bolagsstämmor, trots att sjunde AP fondens kapital bara är ungefär en tiondel av buffertfondernas. Begränsningen för sjunde AP- fonden är både ologisk och otidsenlig och bör avskaffas.2 I övrigt finns skäl att se över även de begränsningar, främst inom ramen för placeringsreglerna, som de facto begränsar buffertfondernas möj- ligheter till ägarinflytande. En annan aspekt på ägarrollen är den motsättning som kan finnas mellan rollen som finansiell placerare och aktiv ägare. En ägare som deltar i nomineringskommittésarbete och kanske t.o.m. sitter i styrelsen kan inte i praktiken som placerare agera helt fritt, något som kan komma i konflikt med avkastningsmålet. Även här måste gälla att avkastningen är det överordnade målet. Eftersom fonderna inte ska vara riskkapitalister i någon mening, finns en gräns för hur långt det aktiva ägandet bör gå. Trenden bland ansvarsfulla investerare världen över är mot en policy präglad av dialog med företagen. Detta är en metod med klara förtjänster. Det som kan vara ett problem i sammanhanget är att detta sätt att arbeta är något som går utöver traditionell ägar- styrning. Ur bolagens perspektiv aktualiseras frågor om lika- behandling av ägare. Risker kan uppstå för oklar bolagsstyrning och brist på transparens i agerandet. Detta kräver ett genomtänkt förhållningssätt. Den mer proaktiva approach som börjar växa fram kräver både genomtänkta strategier och tillräckliga resursinsatser om verksam- heten ska vara produktiv. Vad gäller det förstnämnda finns en bra grund i de goda ägarpolicys som fonderna var för sig utvecklat. Det är givetvis viktigt att dessa också fullt ut tillämpas och följs upp. 2 Det kan noteras att detta föreslogs även av den s.k. (SOU 2004:47), liksom av (SOU 2005:87). Förtroendekom- missionen föreslog därutöver också en generell översyn av AP-fondernas placeringsregler, med syftet att skapa större frihet i fondernas placeringspolitik. Alla dessa förslag har den s.k. Pensionsgruppen för avsikt att ta upp till behandling . Arbetet inom ramen för och samarbetet med andra investerare har varit ett bra sätt att både skapa tryck på företagen och att dela kostnader. Det finns anledning att utvidga samarbetet mellan fonderna, t.ex. när det gäller röstning för utländska innehav. Här pågår för övrigt ett långt framskridet utredningsarbete inom ram. Detta skulle innebära att man till en jämförelsevis låg kostnad skulle kunna öka sin aktivitet som ägare på den interna- arenan. Det skulle också kunna handla om att utveckla ett värdegrundsarbete. Man skulle vidare kunna utveckla ett samarbete när det gäller hållbarhetsdialoger med svenska bolag, utan att komma i konflikt med den av statsmakterna önskade självständig- heten för de enskilda fonderna. Det är nödvändigt att utveckla metoder för att bedöma miljö- och etikaspekter även när det gäller onoterade bolag. Detsamma gäller också för andra tillgångsslag, t ex fastigheter. AP-fonderna, liksom de flesta andra institutionella investerare, har huvuddelen av sina placeringar i noterade bolag. Det är också den typen av bolag som genom de informations- och genomlysningskrav som finns är praktiskt möjliga att bevaka även när det gäller ESG-aspekter. I takt med att den icke-noterade marknaden, den s.k. private equity- marknaden, fortsätter växa i betydelse kan detta innebära problem. Om AP-fonderna väljer (och tillåts) att växa på den marknaden, kanske gå in som direkt ägare etc. kan det innebära att man investerar i bolag man i realiteten har alltför små möjligheter att kontrollera när det gäller ESG-frågor. Om man å andra sidan avstår från engagemang kan man få en alltmer påtaglig begränsning av sitt universum med risk för sämre diversifiering, högre risk och sämre avkastning. Här har fonderna en komplicerad avvägning att göra, där svaren aldrig är självklara. som det är viktigt att ha en tydlig ambition att bedöma och ta hänsyn till ESG-aspekter för alla slag av investeringar, kan man inte i alla lägen nå som långt som man skulle önska, eller från tid till annan prioritera olika frågor och aspekter när det gäller ESG-arbetet. Men det ska man i så fall kunna stå för – principen om följ eller förklara är tillämplig även här. Det bästa får inte bli det godas fiende. AP-fonderna har utvecklat genomarbetade policies och sam- arbetat aktivt med andra ägare när det gäller belöningssystem. Med tanke på den vikt dessa frågor har i ett förtroendeperspektiv är det viktigt att AP-fonderna fortsätter arbeta aktivt med detta. Inte minst det senaste halvårets internationella turbulens på finansmark- naderna visar på vikten av att utforma belöningssystem som pre- mierar ansvarsfullt uppträdande. 6.5Uppföljning, utvärdering och information Regeringens årliga utvärdering av AP-fondernas verksamhet bör fortsättningsvis också inkludera hållbarhetsfrågor. Det är också nödvändigt att utveckla kommunikationsstrategier kring detta. Fondernas arbete med hållbarhetsfrågor måste följas upp och utvärderas löpande. görs en utvärdering av regeringen i form av en skrivelse till , där dock ESG-aspekter inte tagits upp. Kommittén anser att hållbarhetsfrågor så långt möjligt ska integreras i den löpande analysen och förvaltningen. Då är det också rimligt att detta integreras i den generella utvärde- ringen. Någon god revisionssed finns än så länge inte utvecklad när det gäller hållbarhetsinformation. Inom revisionsbranschen arbetar man dock på detta som svar på den växande efterfrågan från marknaden. AP-fondernas styrelser och ledningar behöver aktivt och peda- gogiskt arbeta med att förklara och tydliggöra sin roll när det gäller frågor kring miljö och etik och hur man arbetar med detta i place- ringsverksamheten. Här har flera bra insatser gjorts, inte minst genom , men det är ett arbete som kräver långsiktighet och uthållighet. Det krävs också en proaktivitet – det är svårt att få ett bra genomslag om man bara informerar reaktivt dvs. när något (oftast negativt) redan inträffat. ABP: Today is 2007. Andra AP-fonden: Ägarpolicy. Barr, : Utvärdering av etikpolicyn Sjunde AP-fonden . Bauhn, Per: Aktörsperspektiv och AP-fondsetik. Bilaga 2 till utred- Donaldson, T och Dunfee, T: When ethics : the promise and peril of global business ethics. , Summer 1999; 41). : The future has arrived, 2008. Eurosif: European SRI Study 2008. : Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2003. 2004/2005: FiU 6. , Responsibility of Business is to Increase its Profits,1970. Första AP-fonden: Ägarpolicy . Koedijk, och , Jenke: Doing Well While Doing Good?. Bilaga 5 till utredningen. ()Ägaransvar och ägarmakt 2006). , R., , J. and Shoorman, F.: An integrative model of organizational trust, Academy of , Vol. 3, 1995. Mercer: Capital Markets size and Participants and Responsible Investing for Large Institutional Investors. Bilaga 4 till utred- ningen. Mercer: Performance 2007. PGGM: Pensioenfonds Zorg & Weltzijn, Annual Report 2007. Proposition 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade pensions- , : The Ethics of Investing. Making Money or Making a Difference?.Filosofiska Institutionen vid 2008. , : AP-fondernas inverkan på portföljbolagens arbete med etik och miljö. Bilaga 6 till utredningen. , : Förvaltning av aktieportföljer. Bilaga 3 till utred- ningen. SOU 1997:28 I demokratins tjänst, författare 2004:47 Näringslivet och förtroendet (Förtroendekommi- SOU 2005:87, . : Vägledning avseende ersättningar till VD och ledande befattningshavare 2006. Initiative : PRI Report on Progress 2008. Yermo, : Governance and Investment of Pubic Pension reserve Funds in Selected Countries .OECD Working Papers on Insurance and Private Pensions No.15, 2008. AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik En kommitté ska utvärdera Första-Fjärde och Sjunde AP-fonder- nas riktlinjer för miljö och etik samt riktlinjerna för bolagsstyrning. undersöka omfattningen och utformningen av kapitalförvalt- ning som tar miljömässiga och etiska hänsyn bland större pensionsfonder i och utomlands, bedöma konsekvenserna av att bedriva kapitalförvaltning med sådan inriktning, dels med avseende på förväntad avkastning och risk, dels med avseende på portföljbolagens arbete med miljö och etik, utreda den praktiska innebörden av kravet på att AP-fonderna ska uppbära allmänhetens förtroende och redovisa olika sätt att tillgodose detta krav, och mot denna bakgrund utvärdera AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik, respektive riktlinjer för bolagsstyrning, och föreslå förändringar i den utsträckning det är motiverat. Kommitténs utvärdering och förslag ska beakta AP-fondernas uppdrag som det framgår av lag och förarbeten, bl.a. att målet för verksamheten är hög långsiktig avkastning i förhållande till risken i placeringarna. Utvärderingen ska även omfatta regeringens årliga utvärdering av AP-fondernas verksamhet och vad som där sagts med anledning av de aktuella riktlinjerna. Kommitténs förslag ska inte försämra förutsättningarna för en effektiv styrning och utvär- dering av fonderna. Kommittén ska föreslå nödvändiga författ- ningsändringar. Uppdraget ska redovisas . AP-fonderna förvaltar den allmänna pensionens fonderade kapital. Alla som har eller har haft pensionsgrundande inkomster är syste- mets förmånstagare och kan därmed betraktas som AP-fondernas yttersta uppdragsgivare. Av uppdraget att förvalta ett kapital som tillhör andra följer krav på att bedriva förvaltningen inom givna ramar och riktlinjer. Denna förutsättning delar AP-fonderna med andra institutionella investe- rare. AP-fondernas särställning som allmänhetens gemensamma pensionsförvaltare medför emellertid att frågor om förvaltningens övergripande etiska riktlinjer får särskild vikt. I regeringsformen står det bl.a. att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet och att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande genera- tioner. som tar miljömässiga och etiska hänsyn har utvecklats starkt efter en blygsam start . Inledningsvis var denna typ av förvaltning begränsad till värde- pappersfonder som riktade sig till allmänheten, ofta på initiativ av kristna organisationer. Som exempel från kan nämnas fonder som uttryckligen undvek beröring med , med apartheid i eller med bolag som bidrog till miljöför- störing. Bland institutionella investerare fanns länge tveksamhet inför att låta andra än finansiella aspekter påverka förvaltningsverksamheten, mot bakgrund av skyldigheten att iaktta förmånstagarnas intressen (eng. fiduciary duty). Eftersom miljömässiga och etiska hänsyn kan uppfattas som en restriktion på verksamheten i synnerhet om hänsynstagandet har formen av uteslutningar som begränsar listan av tillåtna placeringar föreföll det logiskt och rimligt att förvänta sig en lägre avkastning som en följd av att välja en sådan inriktning av förvaltningsverksamheten. Uppmärksammade miljökatastrofer, exempelvis oljetankern som gick på grund utanför 1989, satte emellertid fingret på miljöriskernas ekonomiska konsekvenser (många institutionella investerare förlorade pengar som aktieägare i ). Det kunde därför hävdas att det var i hög grad förenligt med förmånstagarnas intressen att undvika väsentliga miljörisker. På liknande sätt kan krav på att portföljbolagen ska respektera mänskliga rättigheter uppfattas som en förutsättning för hållbara affärsmodeller och långsiktigt uthålliga vinster, vilket lång- siktiga investerare knappast kan bortse från. Det tidigare upplevda motsatsförhållandet mellan miljömässiga och etiska restriktioner å ena sidan och finansiella mål å andra sidan har därför förlorat kraft. Begreppet socialt ansvarsfulla investeringar (eng. socially responsible investment, SRI) har kommit att beteckna en förvaltning som har finansiella mål, vilka kan vara överordnade, men på samma gång beaktar miljömässiga och etiska krav. En inriktning mot SRI strider därför inte mot de institutionella investerarnas uppdrag att iaktta förmånstagarnas intressen. konstaterade en brett anlagd juridisk gransk- ning initierad av FN att det är förenligt med förmånstagar- nas intressen att i relevanta fall vidga perspektivet till andra omständigheter än de rent finansiella (Bruckhaus Deringer, The legal limits on the integration of environmental, social and governance issues into institutional investment, ). Enligt granskningen är detta möjligt, eller t.o.m. nödvändigt, när de åsyftade omständigheterna kan förväntas ha ekonomiska konse- kvenser, när uppdragsgivarna gett sitt samtycke (uttryckligen eller underförstått) eller i samband med val mellan annars likvärdiga placeringar. Dock ska förmånstagarnas intressen stå i förgrunden vid varje placeringsbeslut. De omständigheter som avses är frågor som rör miljö, mänskliga rättigheter i vid mening samt bolags- styrning (eng. environmental, social and governance issues, ESG). Dessa faktorer har kommit att betraktas som nära förknippade med hållbar utveckling som i sin tur har särskild betydelse för lång- siktiga investerare. Enligt den nämnda juridiska granskningen har flera länder, däribland , och , infört krav på att pensionsfonder ska offentliggöra i vilken omfatt- ning de beaktar ESG-kriterier i samband med förvaltningen av fondens tillgångar, vilket t.o.m. kan tolkas som ett implicit önske- mål om att så sker. Ett grundläggande ekonomiskt motiv för att föreslå eller främja användandet av hållbarhetskriterier i samband med förvaltning av bl.a. pensionsfonder kan sökas i behovet att balansera den asym- metri som uppstår till följd av aktieägarnas begränsade ansvar i förhållande till vinstmöjligheter (eng. limited liability), genom förekomsten av långsiktiga investerare som i sina placeringsbeslut tar hänsyn till ESG-faktorer och förutsättningarna för hållbara bolagsvinster och uthållig tillväxt. Behovet av balanserande mot- krafter har stärkts genom avregleringar som utökat mark- nadens spelrum och genom förekomsten av belöningssystem till ledande bolagsföreträdare som kan förstärka tendensen till kort- siktigt beteende (, , 2002). Ett annat ekonomiskt motiv har samband med de finansiella institutionernas växande storlek och betydelse som innebär att de med viss nödvändighet blir exponerade mot marknaderna som helhet, snarare än mot enskilda bolag. Det innebär i sin tur att de finansiella risker som institutionerna löper inte är specifika bolags- risker utan systematiska marknadsrisker. Den långsiktiga avkast- ningen blir därmed beroende av de breda marknadernas utveckling, som i sin tur bör vara en spegelbild av den vidare samhälls- ekonomiska utvecklingen. Begreppet universella ägare (eng. owners) har myntats för att beskriva stora finansiella institutioner för vilka ansvaret för den breda marknadsutvecklingen sammanfaller med skyldigheten att iaktta förmånstagarnas intres- sen (Hawley, , The of Fiduciary Capitalism, 2001). Ett sådant ansvar för den breda marknadsutvecklingen innebär att universella ägare inte kan bortse från negativa återverkningar av bristande miljöhänsyn, bristande hänsyn till mänskliga rättigheter eller bristande bolagsstyrning. Den bolagsstyrning som de finansiella institutionerna bedriver gentemot portföljbolagen påverkar dessa bolags långsiktiga resultat och ingår därför bland de ESG-kriterier som har ekonomiska konsekvenser och som institutionerna därför måste beakta under alla omständigheter. I bakgrunden ligger bl.a. risken för för- troendeskadliga ersättningsvillkor till ledande företrädare för bolagen, exempelvis genom att vara oproportionerligt generösa och/eller ge upphov till asymmetriska risker. Ekonomer analyserar denna problematik i termer av intressekonflikter och därav följande s.k. agentkostnader, dvs. kostnader som uppstår genom att en upp- dragstagare inte agerar i uppdragsgivarens intresse. Ett viktigt steg i utvecklingen togs i 1988 genom ett uttalande från med innebörden att rösträtten för aktier ingick bland de tillgångar som privata tjänstepensions- fonder har en skyldighet att förvalta på förmånstagarnas uppdrag (genom att utöva rösträtten), enligt Act (ERISA). Denna skyldighet utsträcktes till att även avse de amerikanska pensionsfondernas innehav i bolag utan- för . Liknande krav har därefter införts i principer för bolagsstyrning (2004, s. 37) och svensk kod för bolags- styrning (SOU 2004:130, s. 57). Finansiella institutioner, i synner- het långsiktiga investerare, förväntas därför utnyttja det inflytande som följer med rollen som ägare av börsbolag. Den praktiska tillämpningen av riktlinjer för miljö och etik och riktlinjer för bolagsstyrning är i väsentliga delar gemensam. Vissa medel kan användas både för att ta miljömässiga och etiska hänsyn och för att genomföra en viss ägarpolicy med syfte att skapa värden för aktieägarna. De vanligaste medlen är undvika vissa placeringar (negativa urval), föredra vissa placeringar (positiva urval), och utnyttjande av ägarrollen. För att undvika vissa placeringar (negativa urval) avgränsas ofta placeringsuniversum genom s.k. filtrering (eng. screening) som leder till att bolag som producerar vissa typer av produkter ute- sluts. Målet kan också vara att åstadkomma förändring genom att utesluta bolag på grundval av deras agerande och därpå offentlig- göra skälen för uteslutningen, vilket kan förväntas få större prak- tisk betydelse ju större och mer känd institutionen är. Positiva urval syftar till att identifiera antingen bolag eller branscher som bedöms vara framtida vinnare i något avseende eller de mest håll- bara bolagen inom varje bransch. Ägarrollen kan utnyttjas diskret genom dialog med ledningen i bolag där man önskar åstadkomma förändringar eller genom att mer tydligt utmana ledningen tillsam- mans med andra aktieägare. Det kan inte uteslutas att även andra medel kommer att utvecklas och tas i bruk. Om många investerare utnyttjar medlen kan aktiemarknadens värdering, och därmed kapitalkostnaderna, komma att skilja sig åt mellan bolag och bran- scher på ett sätt som gynnar hållbar utveckling. AP-fonderna ska förvalta tilldelade medel så att de blir till största möjliga nytta för pensionssystemet. Målet är långsiktigt hög av- kastning i förhållande till risken i placeringarna. Fonderna ska inte ha näringspolitiska eller ekonomisk-politiska mål. Rollen som förvaltare av statliga pensionsmedel ställer krav på att fonderna uppbär allmänhetens förtroende, varför hänsyn till miljö och etik ska tas i placeringsverksamheten utan att avkall görs på det över- gripande målet om hög avkastning. AP-fonderna ska fastställa en verksamhetsplan som inne- håller en placeringspolicy, en ägarpolicy och en riskhanteringsplan. Riktlinjerna ska bl.a. visa hur hänsyn till miljö och etik tas i place- ringsverksamheten utan att avkall görs på målet om hög avkastning. I ägarpolicyn ska det fastslås mål, medel, regler för beslutsfattande samt allmänna riktlinjer för bolagsstyrning. Sjunde AP-fonden som inte har rätt att rösta för fondens svenska aktier har undantagits från kravet att upprätta en ägarpolicy. Första-Fjärde samt Sjunde AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik har konvergerat över tiden och närmat sig den principiella utformning som ursprungligen föreslogs och utvecklades på initiativ av Sjunde AP-fonden, även om tillämpningen fortfarande varierar. Den numera gemensamma grunden för fondernas ageran- de på detta område är den etiska syn som staten gett uttryck för genom att underteckna internationella konventioner och överens- kommelser. AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik tar sikte på bolag som kan konstateras ha brutit mot sådana konventioner och överenskommelser. Fonderna försöker i första hand åstadkomma förbättringar genom att i rollen som aktieägare kontakta berörda bolag. Försäljning av aktierna tillgrips som en sista utväg, om kontakter med berörda bolag inte ger önskat resultat. Sjunde AP- fonden, som inte har rätt att rösta för fondens svenska aktier, arbetar primärt med uteslutning. Första-Fjärde AP-fonderna har, efter gemensam upphandling av analys- och rådgivningstjänster inom miljö och etik, bildat det gemensamma , genom vilket det sker en samordning av fondernas agerande i förhållande till utländska portföljbolag. det gäller svenska portföljbolag arbetar Första-Fjärde AP-fonderna däremot enskilt. Exempelvis har flera fonder, var för sig, bedrivit separata dialoger med utvalda svenska börsbolag om miljö och etik.