sou · GVB321 · 2008-01-01 00:00:00 — Vidare sägs att detta direktiv har ett mycket begränsat tillämpningsområde då det inte omfattar rätt till skadestånd för den ekologiska brukare som inte vill få in genetiskt modifierade orga- nismer på sina åkrar.TPF12FPT delar inte tolkning av miljöansvarsdirektivets regler för avhjälpande. Vi har redovisat vår närmare analys av direktivets innehåll i delbetänkandet Ett utvidgat 11TP PT Genetiskt modifierade organismer – det möjliga och det rimliga (RIR 2006:31 s. 8 f.). 12TP PT A.a., s. 27. Allmänt om biologisk mångfald och genetiskt modifierade organismer miljöansvar.TPF13FPT I vissa delar återkommer denna analys även i detta betänkande. De oklarheter som gäller i fråga om miljöansvar, skadestånd och återställande ses över i denna utredning. Frågor som rör samexistens utreds separat i en utredning under Jordbruks- departementet, Ansvarsfrågan vid odling av genmodifierade grödor.TPF14FPT I fråga om riskbedömningar och avvägningar vid tillstånds- givningen är det viktigt, som påpekar, att miljö- balkens allmänna hänsynsregler – t.ex. försiktighetsprincipen, bästa möjliga teknik och alternativa metoder samt särskilda etiska hänsyn inbegripet bedömning av samhällsnytta – tillämpas. Enligt gentekniklagstiftningen gäller ett strängt ansvar vid innesluten användning, avsiktlig utsättning och utsläppande på marknaden av genetiskt modifierade organismer. Bestämmelserna, som vänder sig till tillverkare och andra som sysslar med dessa verksamheter, ger möjlighet att ställa krav ifall nya omständigheter eller ny kunskap ger anledning till misstanke om att genetiskt modifierade organismer kan innebära risker för människors hälsa eller miljön. Reglerna syftar till att förhindra att skador uppkom- mer. När en genetiskt modifierad art en gång släppts ut på mark- naden gäller inga särskilda försiktighetsregler (förutom bestäm- melser om samexistensTPF15FPT)för den enskilde brukaren. Det är dock denne som får bära avhjälpandeansvaret enligt 2 kap. 8 § och 10 kap. om en sådan skada uppkommer. 13TP PT SOU 2006:39. 14TP PT Jo 2006:01 (Dir. 2006:38). 15TP PT notifierade ett förordningsförslag om samexistens till kommissionen. Förordningen bemyndigar att utfärda föreskrifter om försiktighetsåtgärder för att undvika att genetiskt modifierade organismer sprids till någon annans jordbruksmark eller blandas med någon annans produkter och därmed orsakar ekonomisk skada till följd av att produkterna måste märkas som genetiskt modifierade. Allmänt om biologisk mångfald och genetiskt modifierade organismer 2.3.4Cartagenaprotokollet om biosäkerhet till 1992 års konvention om biologisk mångfald Regeringen beslutade att ratificera Cartagena- protokollet. Protokollet, som trädde i kraft , reglerar internationell handel med genetiskt modifierade organis- mer. Exempelvis regleras ett internationellt informationsutbyte avseende beslut om export/import av genetiskt modifierade organismer, men även rörande information om nationella regelverk, användande av genetiskt modifierade organismer i livsmedel, foder och för bearbetning m.m. Protokollet ger indirekt förutsättningar för att upprätta system för spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och genetiskt modifierade produkter genom möjligheten att ställa krav på information och på segre- gation mellan genetiskt modifierade organismer och icke genetiskt modifierade organismer från de exporterande länderna. Ett viktigt motiv för protokollets tillkomst var att av världens länder saknade nationella regler för genetiskt modifierade organismer (siffran är ). Bristen på nationella regelverk gäller i första hand . Även inom EU och övriga i-världen, som visserligen hade nationell lagstiftning avseende genetiskt modifierade organismer, saknades ännu regler för gränsöverskridande transporter/internationell handel med genetiskt modifierade organismer. En av utgångspunkterna för arbetet med protokollet var därför att det skulle stödja länder utan egen lagstiftning om genetiskt modifierade organismer. Reglerna för hantering av genetiskt modifierade organismer harmoniseras på global nivå vilket underlättar för både forskning och industri. Protokollet anger en miniminivå för vad som krävs av nationella regler. är protokollet helt genomfört i EG:s lagstiftning, främst genom direktiv /18/EG samt förordning (EG) nr 1949/2003 om gränsöverskridande förflyttning av gene- tiskt modifierade organismer och förordning (EG) nr 1830/2003 om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är framställda av genetiskt modifierade organismer. EU:s lagstiftning går på vissa områden längre än de krav som protokollet ställer. Allmänt om biologisk mångfald och genetiskt modifierade organismer För att stödja det informationsutbyte som följer av protokollet har ett förmedlingscentrum för biosäkerhet (, BCH) inrättats vid protokollets sekretariat. Information publiceras på BCH:s hemsida och görs därigenom även tillgänglig för allmänheten. Motsvarande nationella BCH har inrättats i många länder (i finns information om biosäkerhet på webbplatsen . Protokollet innehåller även bestämmer om utvecklande av en ansvarsordning för skador som kan uppstå genom gränsöver- skridande förflyttningar av genetiskt modifierade organismer. En arbetsgrupp har tillsatts för att utarbeta förslag på hur en sådan ansvarsordning skall kunna se ut. 3Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av genetiskt modifierade organismer I detta avsnitt analyseras i vilken utsträckning reglerna i miljö- balken och bestämmelserna i miljöansvarsdirektivet ger möjlighet att ställa krav på avhjälpandeåtgärder vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av genetiskt modifierade organismer. I enlig- het med utredningsuppdraget diskuteras även behovet av att förändra det svenska regelverket i syfte att skapa ett tillfreds- ställande skydd för miljön. 3.1Hur kan genetiskt modifierade organismer orsaka en skada på den biologiska mångfalden? Det som avgör om en genetiskt modifierad organism kan orsaka skada på den biologiska mångfalden är vilken egenskap som är modifierad och vilken art organismen tillhör. Arttillhörigheten avgör till stor del vilka organismer den genetiskt modifierade orga- nismen samspelar med. Den modifierade egenskapen påverkar vilken effekt den genetiskt modifierade organismen kan ha på andra organismer. Egenskapen kan i vissa fall även påverka hur orga- nismen sprids och hur konkurrenskraftig den är (fitness). Om man ändrar generna i en organism kan organismens nya egenskaper påverka samspelet med andra organismer och miljön. Det är därför viktigt att man bevakar att genförändringarna vid alla typer av växtförädling, även traditionell, inte åstadkommer oönskade effekter på samspelet med andra organismer eller på miljön i sin helhet. Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av Spridning av genetiskt modifierade organismer är inte en effekt i sig men däremot ofta en förutsättning för att en effekt på den biologiska mångfalden skall uppkomma. Det finns därför skäl att särskilt redogöra något för förutsättningarna för genspridning. Med begreppet genspridning avses vanligen allt ifrån fysisk spridning av individer, frön och pollen till att introducerade gener, genom hybridisering och efterföljande återkorsning, införlivas i en mottagande populations genförråd (s.k. genetisk introgression). En sådan bred innebörd av begreppet tillämpas även i denna utredning. Ett antal omständigheter gör riskdiskussionen om genspridning speciell. Gener – transgena eller inte – har till skillnad från exem- pelvis miljögifter en inneboende potentiell förmåga till förökning. Om hybrider etableras finns också en uppenbar risk att gensprid- ningen är irreversibel; det går ofta inte att sanera vilda växt- och djurarters genförråd då dessa väl mottagit nya gener. Dessutom är de flesta enskilda gener i praktiken osynliga. Med detta menas att man utifrån utseende eller andra egenskaper oftast inte kan avgöra om en individ bär på en främmande gen. Istället krävs laborativa analyser av DNA. Spridning av främmande arter kan resultera i förlust av genetisk variation, sänkt fitness (överlevnads- och reproduktionsförmåga) samt, i vissa fall, utdöenden. Ett antal faktorer spelar in för att en gen skall kunna spridas och orsaka introgression (att genen införlivas i den mottagande populationen). Inte minst måste de givande och mottagande arterna/populationerna förekomma tillsammans och ha möjlighet till befruktning, vilket hos växter bland annat kräver överlappande blomningstid. En annan central faktor är hur fitness påverkas, dels av hybridiseringen, dels av den modifierade genen. Att gener sprids, exempelvis i form av pollen, leder inte nödvändigtvis till befruktning. Inte heller är det givet att hybridisering leder till en livskraftig individ eller introgression, eller att introgression leder till en konkurrenskraftig individ. Det bör påpekas att genspridning från genetiskt modifierade organismer inte endast omfattar den eller de nya gener som tillförts en organism med hjälp av genteknik. Även övriga gener i genomet – de som fanns i den ursprungliga organismen/populationen – 1TP PT För en utförlig redovisning av genspridningsproblematiken, se 5597 Ekologiska effekter av GMO (2006). Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av följer med när exempelvis pollen från en transgen växt sprids i naturen. Beroende på den genetiska sammansättningen hos den givande (transgena) och mottagande (vilda) populationen kan detta påverka såväl själva genspridningsförloppet som dess effekter. Om de inblandade populationerna är genetiskt lika är ett stort fokus på den enskilda transgenens egenskaper befogat. I andra situationer kan genetiska skillnader i genomet som helhet vara av minst lika stor betydelse för om/hur främmande gener sprids och vilka konsekvenserna blir. Det senare gäller exempelvis när transgenen tillförts en organism som redan tidigare varit utsatt för konven- tionell förädling eller domesticering vilket i sig kan påverka över- levnads- och reproduktionsförmågan i det vilda. Hastigheten med vilken nya genvarianter sprider sig i en population är till stor del beroende av hur dessa påverkar fitness, vilket förenklat kan beskrivas som den sammantagna förmågan hos en organism/genotyp till överlevnad och reproduktion. Hög fitness för en växt innebär att den har en konkurrensfördel vilket kan ge möjlighet till snabb förökningstakt i populationen, medan låg fitness innebär att växten missgynnas av det naturliga urvalet och riskerar att försvinna. Gener och genvarianter som inte påverkar fitness benämns selektivt neutrala. Att studera fitness är i praktiken ofta svårt. Ett flertal faktorer som verkar under olika skeden av livet – så kallade fitnesskompo- nenter – påverkar total fitness. Av praktiska skäl är studier av fitness i princip alltid inriktade på endast någon eller några sådana faktorer. Hos växter påverkas fitness bland annat av förmågan till befruktning och frösättning, mängden frö som produceras, andelen frö som överlever och klarar att gro. Hos organismer med mer komplicerade livshistorier, som fiskar, kan antalet fitnesskompo- nenter bli omfattande eftersom totala fitness i regel bestäms av ett stort antal beteenden och fysiologiska processer, vilka ofta påverkar varandra i ett komplext samspel under olika livsstadier. Studier av fitness kompliceras ytterligare av att fitness normalt varierar i såväl tid som rum. Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av 3.1.2Vilken kunskap finns om de ekologiska effekterna vid spridning av genetiskt modifierade organismer? Vilka skador som kan uppstå, och om skador alls kan uppstå, till följd av användning av genetiskt modifierade organismer är också svårt att säga. Forskningen om ekologiska effekter av genetiskt modifierade organismer befinner sig ännu i en initial fas där man i hög utsträckning diskuterar/spekulerar över möjliga risker och scenarier, men där riktiga data angående genspridning och dess långsiktiga effekter till stor del saknas. Enligt bedömning behövs kunskap framför allt när det gäller effekter av genetiskt modifierade organismer på gennivå. Kunskaperna är, trots en 20-årig praxis med genetiskt modifierade organismer fortfarande mycket begränsade. I , där genetiskt modifierade grödor har odlats i stor skala har man inte genomfört uppföljningar av effekter av genspridning. Bland de empiriska resultat som finns är det endast ett fåtal som har relevans för och svenska förhållanden. En stor del av de resultat som redovisats för exempelvis raps är av begränsat värde för kommande riskbedömningar. Många rapporter behandlar huvudsakligen frågan om med vilka arter raps kan hybridisera. Sådan kunskap är givetvis viktig, men helt otillräcklig för att belysa basala frågor som hur snabbt gener sprids från genmo- difierad raps och om sådan spridning har någon ekologisk bety- delse. Rent allmänt är undersökningar av genspridning från gene- tiskt modifierade organismer och rum fåtaliga, och sådana saknas till exempel ännu helt från . Med tanke på de skilda förutsättningar som gäller för olika arter och för olika miljöer är det vanskligt att dra några långtgående slutsatser av dessa fall för del. Vidare är mycket av den internationella forskningen inriktad på globalt viktiga jordbruksgrödor vilka antingen inte är aktuella för odling i eller som saknar vilda släktingar i den svenska (t.ex. ris, bomull, soja, majs och solros). Raps utgör ett undantag genom att vara jämförelsevis väl studerad och vara både odlad och ha vilda släktingar i . Det är möjligt att det i förekommit genspridning via pollen till konventionell raps och andra arter i närområdet vid fältförsök. Det saknas emellertid kunskap om vilka de långsiktiga effekterna kan bli av storskalig användning. Bristen på kunskap om långsiktiga ekolo- giska effekter gäller inte enbart raps, utan återspeglar kunskapsläget Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av för genetiskt modifierade organismer i stort. Rent generellt vet vi inte tillräckligt om vad som händer när ej modifierade organismer hybridiserar med vilda artfränder, och kunskaperna är ännu sämre då det gäller genetiskt modifierade organismer. För att möjliggöra analys av framtida effekter av genspridning över större geografiska områden och längre tidsrymder är det ofta nödvändigt att komplettera empiriska resultat från experiment och fältförsök med teoretisk modellering. 3.1.3Faktorer som kan leda till skada på biologisk mångfald I det följande beskrivs händelseförelopp och effekter på den biolo- giska mångfalden som skulle kunna uppkomma vid användning av genetiskt modifierade organismer. Vissa effekter skulle kunna upp- komma i flera av de beskrivna situationerna, men för överskåd- lighetens skull redovisas varje effekt endast en gång. Samma faktorer kan leda till skada på såväl gennivå som art- respektive landskaps- och ekosystemnivå. Med den modifierade egenskapen avses både den avsedda föränd- ringen och sådana förändringar som uppkommit i den genetiskt modifierade organismen som en konsekvens av den avsedda förändringen. De effekter som beskrivs för genetiskt modifierade organismer kan även uppkomma med hybrider mellan genetiskt modifierade organismer och andra organismer. Detta förutsätter förstås att det finns organismer som kan korsa sig med den genetiskt modifierade organismen och att hybriderna är konkurrenskraftiga. Den genetiskt modifierade organismen blir oönskad och svår att bekämpa i fältet En genetiskt modifierad organism kan ges egenskaper som gör att den är svår att bekämpa i fältet. Den skulle alltså uppträda som ett ogräs. Exempel på sådana egenskaper är herbicidtolerans (tolerans mot ogräsbekämpningsmedel), ändrad köldhärdighet och torktole- rans. Detta kan leda till ökad användning av herbicider (andra än dem som den genetiskt modifierade organismen är tolerant mot), vilket – bl.a. beroende på hur herbiciderna används – skulle kunna leda till Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av att mer herbicider läcker ut i miljön. Det kan om vissa organismer skadas av herbiciden, leda till effekter på artnivå och på ekosystemnivå, t.ex. om ekosystemet i en bäck skadas. Den genetiskt modifierade organismen är invasiv i miljön En genetiskt modifierad organism kan ges egenskaper som gör att den blir mer konkurrenskraftig i naturmiljön. Detta förutsätter att den genetiskt modifierade organismen har egenskaper – såsom sjukdomsresistens eller köldhärdighet – som gör att den bättre klarar de faktorer som begränsar förekomsten av den icke modi- fierade organismen. Dessutom krävs att den genetiskt modifierade organismen kan konkurrera med andra organismer i ekosystemet. Detta kan leda till negativa effekter genom att populationen av någon eller några andra arter minskar eller trängs undan. Det kan i sin tur påverka populationer av andra arter som är beroende av de utträngda arterna och leda till effekter på ekosystemnivå. Även egenskaper som ger sänkt fitness kan dock utgöra problem. Omfattande genflöde i kombination med sänkt fitness hos hybrider kan resultera i att en mottagande population minskar och till och med dör ut. De långsiktiga effekterna av sådana förluster är ofta svåra att överblicka. Motsvarande fenomen har uppmärksammats som ett allvarligt hot i andra naturvårds- sammanhang, där individer från genetiskt främmande (icke trans- gena) populationer rymmer eller planteras ut i stor skala och kommer i kontakt med lokalt anpassade vilda artfränder. erfarenheter av sådan genspridning är viktiga att ta med i resone- manget när det gäller riskbedömningar för genetiskt modifierade organismer. Spridning och hybridisering med främmande arter, individer och gener som inte är genetiskt modifierade utgör ett problemområde som uppmärksammas allt mer (se nedan om intro- duktion av främmande arter och genotyper). Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av Den genetiskt modifierade organismen har en effekt på andra organismer I vissa fall har den genetiskt modifierade organismen en direkt effekt på andra organismer. Sådana egenskaper kan t.ex. vara insektsresistens där den genetiskt modifierade organismen produ- cerar ett protein som dödar vissa insekter, eller svampresistens, som leder till förändrade reaktioner i förhållande till vissa svampar. Detta kan leda till indirekta effekter på organismer som är beroende av de insekter eller svampar eller liknande som den genetiskt modifierade organismen påverkar och skulle därmed kunna leda till effekter på art- eller ekosystemnivå. Direkta effekter kan uppkomma på andra organismer – som insekter, svampar eller jordlevande organismer – än de avsedda och på så sätt påverka biologisk mångfald på artnivå. Detta kan exempelvis ske genom att en Bt-gröda – en gröda som tillförts genetiskt material från jordbakterien Bacillus thuringiensis, som producerar ett protein som fungerar som gift mot vissa insekter – drabbar fel organismer, såsom gynnsamma arter som är preda- torer på ogräs och skadeinsekter. Användning av den genetiskt modifierade organismen leder till ändrade brukningsmetoder som kan påverka den biologiska mångfalden Bruk av herbicidtoleranta grödor kan leda till effektivare ogräsbe- kämpning och ensidigare användning av vissa bekämpningsmedel. Detta kan leda till negativa effekter för organismer som är beroende av ogräset, t.ex. insekter som lever på ogräs och kanske i förlängningen även på fåglar som lever på sådana insekter. Andra följder av ensidig användning av vissa bekämpningsmedel kan vara förhöjda selektionstryck som gynnar spontant uppkomna resistenta genotyper, vilket kan ge problem med resistenta ogräs. Om ogräs blir resistenta leder detta till att de bekämpningsmedel som är anpassade för användning vid odling av genetiskt modi- fierade herbicidtoleranta grödor är effektiva. I stället måste man återgå till andra ogräsbekämpningsmetoder som används inom konventionell och ekologisk odling. Grödor som har gjorts resistenta mot insekter, svamp, virus etc. kan leda till resistensutveckling hos den aktuella skadegöraren genom att Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av grödan i sig medför ett högt selektionstryck för resistensutveck- ling. Resistensutveckling hos skadegöraren innebär att skadegö- raren måste bekämpas i den genetiskt modifierade grödan med samma metoder som används inom konventionell och ekologisk odling. Det kan inte uteslutas att en sådan resistent organism även får en konkurrensfördel i ekosystemet. Den genetiskt modifierade organismen påverkar biogeokemiska processer Genetiskt modifierade organismer befaras även kunna påverka biogeokemiska processer, särskilt kretsloppet av kol och kväve genom nedbrytning av organiskt material i marken. Detta kan ske om den genetiskt modifierade organismen påverkar jordlevande organismer. 3.1.4Introduktion av främmande arter och genotyper – verksamhet med liknande risker som genetiskt modifierade organismer Det kan vara fruktbart att knyta samman diskussionen om risker med genetiskt modifierade organismer med diskussionen och forskningen som bedrivs inom problemområdet introduktion av främmande arter och genotyper, eftersom det – beroende på organism och tillförd egenskap – kan finnas paralleller. Dessutom är de basala processerna desamma oavsett om de individer och gener som sprids är transgena eller inte. Det finns en ökande medvetenhet, särskilt inom fiskevården, om att spridning av främmande arter och genotyper kan utgöra ett hot mot den biologiska mångfalden. Varje art har sin unika genuppsättning, men inom alla arter förekommer genetiska skillnader både mellan olika populationer och mellan olika individer inom en population. Exempelvis är inom arten lax olika populationer sinsemellan genetiskt unika, dvs. varje bestånd har sin specifika genetiska uppsättning. Introduktion av främmande arter eller genotyper, dvs. exemplar av en art med en distinkt genetisk uppsättning som inte naturligt hör till platsen utan är anpassad till en annan miljö, riskerar att Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av påverka det ekosystem, med dess olika arter med respektive genetiska uppsättningar, som den förflyttas till. Det är väl känt att introduktion av främmande arter eller genotyper kan få allvarliga ekologiska konsekvenser. Exempel på detta är den okontrollerade spridningen av inplanterade kaniner i och den utarmning av mängden fiskarter – främst så kallade ciklider – som blivit resultatet av introduktionen av nilabborre i . Även i finns exempel på växter och djur, som avsiktligt eller oavsiktligt, har förts in i landet och sedan spridit sig på ett oönskat och okontrollerbart sätt. Ett exempel är jättebjörnlokan som – efter att ha introducerats som dekorativ trädgårdsväxt – spridit sig utanför trädgårdarna och invaderat naturliga biotoper och trängt undan inhemska växtarter. har rekom- menderat att arten skall utrotas i . Ett annat exempel är den spanska skogssnigeln som oavsiktligt förts till , sannolikt i samband med fartygstransporter av grönsaker och trädgårdsväxter. Snigeln är känd som den s.k. mördarsnigeln, vilket kan ha att göra med att den orsakar förhållandevis stor skada på växtlighet och har, på de platser där den förekommer, lett till minskade popu- lationer av inhemska snigelarter. I har man konstaterat ett relativt stort antal främmande arter, varav de flesta med stor säkerhet har kommit via ballastvatten från fartyg. I fick inplanteringen av svensk lax katastrofala följder sedan det visat sig att den svenska laxen bar på en parasit som den norska laxen, till skillnad från den svenska, inte var resistent mot.