sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — Utredaren befarar, trots detta, att personer som kan beviljas skuldsanering, och alltså kan lösa sin överskuld- sättning från det att saneringen beviljats, istället för att an- söka om skuldsanering kommer att vänta till dess preskriptions- tiden avseende konsumentfordringarna har löpt ut. Vi anser att det saknas reell grund för den farhågan. Preskriptionsreglerna innebär att människor och kreditgivare inte belastas av krediter som uppkommit långt tillbaka i tiden och som skulle varit betalda om gäldenären hade kunnat betala. Skuld- sanering ges till personer som är kvalificerat insolventa. Ett in- förande av en absolut preskriptionstid skulle innebära att det finns en mekanism som kan minska risken för kredittagare att bli kvali- ficerat insolventa och öka möjligheterna för dem att göra rätt för sig och för borgenärerna att få betalt. Även om förslagen om förändringar i skuldsaneringslagen genom- förs bedömer vi att det behövs fler möjligheter att stimulera kredit- tagare att göra rätt för sig så snart och långt de kan. Exempel på sådana möjligheter redovisas nedan. kan en person vara föremål för KFM:s verkställighetsåtgärder . Detta anses av många, bl.a. utredaren, som oskäligt. Särskilt när det klart framgår att gäldenären aldrig kommer att kunna betala de fordringar för vilka verkställighet sker. Ju går, desto svårare är det att driva in en skuld. Blir skulden inte betald genom indrivnings- och verkställighetsåtgärder inom en rimlig tid kommer borgenären med mycket stor sanno- likhet inte att få betalt för kapitalbeloppet. I bästa fall betalas någon del av löpande räntor och avgifter. Utredaren menar att de faktiska ekonomiska verkningarna av en tidsgräns är mycket små för borge- nären. Vi delar denna uppfattning. Det förhållandet att en fordran inte går att driva in med hjälp av tvångsmedel innebär inte att den bör förlora sitt värde i andra sammanhang där den kan göras gällande. Den bör t.ex. kunna an- vändas som underlag för ansökan om konkurs eller omfattas av en skuldsanering. Det är möjligt för en skuldtyngd gälde- när att ge bort sina eventuella tillgångar innan han avlider. Vår entydiga erfarenhet är att dessa gäldenärer, i vart fall i den mån de varit föremål för myndighetens verkställighetsåtgärder, inte har några tillgångar att ge bort. En tidsgräns för indrivning kan införas oberoende av om regler om absolut preskription införs. Men naturligtvis finns det ett sam- band. I slopades tidsgränserna för indrivning när reglerna om absolut preskription infördes. 3.3Räntetak vid indrivning m.m. Om ett räntetak införs när en skuld lämnas över till KFM anser utredaren att det skulle skapas ett incitament för gäldenären att inte betala utan i stället låta sig bli föremål för KFM:s åtgärder. Detta för att komma i åtnjutande av en lägre ränta. Att gäldenärer frivilligt väljer att bli kunder hos KFM framför att efter förmåga göra rätt för sig stämmer inte överens med våra erfarenheter av hur den stora majoriteten gäldenärer agerar. Det är i flera olika hän- seenden betungande för en gäldenär att vara föremål för myndig- hetens åtgärder. Bortsett från de rent ekonomiska begränsningarna är stigmatiseringen i sig betungande. Det är ingenting gäldenären normalt kalkylerar med för att komma i, vad en borgenär kan uppfatta som, ett bättre läge. När en skattskyldig får ett underskott på sitt skattekonto debit- erar staten kostnadsränta efter tre olika nivåer; hög kostnadsränta, mellanränta eller låg kostnadsränta. Vilken nivå som debiteras beror på orsaken till underskottet och på beloppets storlek. Hög ränta debiteras bl.a. när beloppet är skönstaxerat. Mellanränta på- förs bl.a. när den slutliga skatten debiteras. Från den tidpunkt underskottet på skattekontot överlämnas till KFM debiteras skulden, oavsett vilken ränta som debiterats tidigare, alltid den låga kost- nadsräntan. Staten har alltså valt att sänka sina räntekrav när skulden blir föremål för verkställighet. Vi har inte kunnat se att gäldenärer som kan betala väljer att låta sig restföras för att en lägre räntesats ska löpa på fordringen. Om ett räntetak införs kommer gäldenären, när han väl har hamnat hos KFM, lättare kunna betala skulden. Dessutom kan ett räntetak vid indrivning medföra att en gäldenär som redan finns hos KFM får en samlad hantering av hela sin skuldsituation. Detta skulle öka möjligheten för gäldenären att söka efter en samlad och mer definitiv lösning på sin situation. Om man vill skapa möjligheter för människor som är över- skuldsatta att, så långt de har möjlighet, betala sig ur sin situation, kan det behövas ingrepp i den allmänna avtalsfriheten. Detta är inget konstigt i sig. Konsumentlagstiftningen utgör i sin helhet ingrepp i den friheten och det är inte någon som ifrågasätter det berättigade i det. 3.4Avräkning på kapitalbeloppet före ränta Detta är ett förslag som ska möjliggöra för gäldenären att slutbetala skulden . Ju en fordring är obetald desto större är risken att räntor och avgifter kommer att överstiga det ursprungliga kapitalbeloppet. Gäldenärens möjligheter att komma ur kreditförhållandet minskar trots att han i många fall har betalat hela fordringens nominella värde och mer därtill. många skuldförhållanden vid liv är den löpande debiteringen av räntor och avgifter som läggs till skuldens kapitalbelopp. En skuld som från början var fullt möjlig att betala blir på detta sätt omöjlig att reglera. Detta gynnar egentligen inte heller borgenären eftersom borgenärens intresse är att få betalt för sin fordran. En berättigad fråga är varför det finns ett system och regelverk som skapar incitament för och möjliggör detta. Vi har svårt att förstå varför det systemet omhuldas av den svenska lagstiftaren. Det är rimligt att det för alla kredittagare ska vara möjligt att betala en kredit utan att riskera att hamna i en situation där skulden hålls vid liv, och kanske till och med växer, trots att ursprungs- fordringen är betald för länge sedan. Den föreslagna avräknings- regeln skulle skapa incitament för överskuldsatta och evighetsgälde- närer att ta tag i sin ekonomiska situation. Den skulle innebära ett ljus i mörkret. Scenariot att kredittagare skulle avstå från att betala skulder som löper med hög ränta för att i något skede få möjlighet att betala av på kapitalskulden först är ett påstående som inte stöds av fakta eller erfarenhet. De kredittagare som skulle kunna tänka sig att agera på ett sådant sätt, med de nackdelar det skulle innebära för dem, är enligt inte så många att de kan inverka på kredit- givningen i stort. Avslutningsvis vill vi på nytt framhålla att det är förvånande att utredaren inte i något fall har ansett de förslag som KFM och har fört fram med syftet att förhindra överskuld- sättning och att underlätta för de överskuldsatta att ta sig ur sin situation bör genomföras. Det verkar som om vi kommer att bevara de överskuldsattas hopplösa situation ännu framöver. Något borde kunna göras för att lindra det utanförskap som många överskuldsatta lever i . Alla vill göra rätt för sig – även de över- skuldsatta. Både de överskuldsatta och samhällsekonomin skulle må bäst av att dessa människor erbjuds en möjlighet att återvända till ett normalt ekonomiskt liv. Att inte göra någonting i det läget känns inte alls tillfredsställande. En utredare skall överväga hur förfarandet för företagsrekonstruk- tion kan förbättras och samordnas med konkursförfarandet. I upp- draget ligger att utreda om det är lämpligt att införa ett samlat för- farande för företagsrekonstruktion och konkurs. Vidare skall utredaren lämna förslag om skuldnedsättning för överskuldsatta företagare med personligt ansvar för företagets skulder. I ett samhällsekonomiskt perspektiv är det av betydelse att en seriös företagare snabbt kan komma tillbaka efter en konkurs, ofta mer erfaren och med större utsikter till framgång. Utredaren skall också undersöka varför privatpersoner som är så skuldsatta att de inom överskådlig framtid inte kan betala sina skul- der inte söker, eller inte beviljas, skuldsanering. Utredaren skall, beroende på vad undersökningen visar, föreslå åtgärder som under- lättar för dessa gäldenärer att ta sig ur överskuldsättningen. Utredaren skall slutligen lämna förslag till lagändringar som inne- bär att förbudet mot att i konkurs återvinna skatter och avgifter avskaffas. Uppdraget skall redovisas . Behovet av en utredning En väl fungerande insolvensrätt är en förutsättning för entreprenör- skap, företagande och tillväxt. Insolvenslagstiftningen behöver för- bättras i ett företagar- och tillväxtperspektiv, särskilt med avseende på små och medelstora företag. Lagstiftningen bör tillhandahålla de verktyg som erfordras för en effektiv hantering av företag i ekonomisk Företagande är ett risktagande och det måste finnas en balans mellan å ena sidan att främja risktagande och acceptera misslyck- anden och å andra sidan att motverka en snedvriden konkurrens och illojala beteenden. Insolvensrätten påverkar också privatperso- ners ekonomiska och sociala förhållanden. Långvarig överskuld- sättning skapar sociala problem och utanförskap vilket i sin tur leder till kostnader för samhället. Det är alltså angeläget att lagstiftningen har den samhällsekonomiskt mest effektiva utformningen. Konkurslagen (1987:672) utgör grunden i den svenska insolvens- rätten. Konkurs innebär att en gäldenärs samlade tillgångar tvångs- vis tas i anspråk för att betala borgenärernas fordringar. Enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion kan en näringsidkare som har betalningssvårigheter få till stånd en rekonstruktion av före- taget i ett särskilt förfarande utan konkurs. Enligt skuldsanerings- lagen (2006:548) kan fysiska personer som är så skuldsatta att de inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom en överskådlig framtid helt eller delvis befrias från ansvar för betalningen av sina skulder. I vissa avseenden har det riktats kritik mot den nuvarande lag- stiftningen. Förfarandet vid företagsrekonstruktion anses vara tidsödande och kostsamt. Regleringen anses inte vara anpassad för betalningssvårig- heter i mindre företag. En annan sida av problemet är att företag genom att rekonstruktionsförfarandet inleds kan undvika konkurs under en i sammanhanget . Kraven för att en ansökan skall beviljas är i huvudsak formella. Misslyckas rekonstruktionen, vilket inte är ovanligt, har ytterligare tid och resurser gått åt utan någon nytta för företaget, borgenärerna och samhällsekonomin. När sedan företaget försätts i konkurs, återstår ofta inte någon egendom alls som kan täcka fordringarna. En väsentlig del av kritiken gäller brister i samordningen mellan lagen om företagsrekonstruktion och konkurslagen. Båda lagarna ger möjlighet till rekonstruktion av företag som har drivits såsom juridiska personer. Rekonstruktion enligt lagen om företagsrekon- struktion innebär att den juridiska personen rekonstrueras (företags- rekonstruktion). Rekonstruktion genom konkurs innebär däremot typiskt att den juridiska personen avvecklas men att verksamheten eller delar av den säljs till en annan fysisk eller juridisk person (verksamhetsrekonstruktion). Antalet företagsrekonstruktioner är mycket litet i förhållande till antalet verksamhetsrekonstruktioner genom konkurs. Kritiken mot den nuvarande lagstiftningen gäller både den bristande samordningen mellan de två förfarandena och de skilda materiella regleringarna. Det finns i och för sig goda skäl till att de materiella reglerna kring konkurs respektive företagsrekonstruktion skiljer sig åt. Skillnaderna kan dock få till följd att särintressen styr valet av för- farande på bekostnad av allmänintresset. Ett exempel är att gälde- närens avtal behandlas olika. I en företagsrekonstruktion är huvud- regeln att avtal fortsätter att gälla, medan en verksamhetsrekonstruk- tion genom konkurs innebär att avtal upphör. Viljan att komma ur ett avtal kan då komma att styra valet av insolvensförfarande. Ägare och borgenärer med säkerhet kan gynnas av att en verksam- het rekonstrueras genom konkurs. Om verksamheten flyttas över till en ny juridisk person, tyngs den inte längre av gamla skulder till oprioriterade borgenärer. För leverantörer och andra oprioriterade fordringsägare innebär en verksamhetsrekonstruktion genom konkurs i regel större för- luster än en lyckad företagsrekonstruktion. Detta gäller även om borgenärerna inom ramen för företagsrekonstruktionen tvingas att genom ett fastställt ackord avstå en del av sina fordringar. En verksamhetsrekonstruktion genom konkurs har också andra nack- delar. Genom att delar av skuldbördan kan lyftas bort från en verk- samhet uppnår denna en obefogad konkurrensfördel. Detta kan i sin tur medföra att verksamheten kan drivas vidare trots att den ur ett samhällsekonomiskt perspektiv inte är lönsam. Dessa förhållan- den torde också vara en förklaring till den negativa attityd som finns hos näringsidkare till andra näringsidkare som gått i konkurs. Leverantörer och konkurrenter ser att verksamheten fortsätter med samma ägare och i samma lokaler men utan ansvar för de skulder som den numera upplösta juridiska personen har. Mot denna bakgrund bör det utredas om insolvenshanteringen kan förbättras genom att lagstiftningen görs mera samordnad. Vidare behöver en möjlighet till skuldnedsättning för närings- idkare utredas. Många företagare har ett obegränsat personligt ansvar för skulder i verksamheten. En del av dem har drivit verksamheten under enskild firma och har därmed direkt kommit att ansvara för alla skulder i verksamheten. Andra har drivit den som en juridisk person men har på grund av borgensåtaganden eller andra skäl blivit solidariskt ansvariga för den juridiska personens skulder. Fysiska personer behåller ansvaret för kvarvarande obetalda skulder efter en konkurs. Privatpersoner kan få skuldsanering under vissa förut- sättningar, men näringsidkare är i praktiken utestängda från den möjligheten trots att just de löper stor risk att drabbas av över- skuldsättning. Den som fortfarande bedriver näringsverksamhet får beviljas skuldsanering endast om det finns särskilda skäl med hän- syn till näringsverksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffen- het. För många företagare leder verksamhetens misslyckande till en privatekonomisk katastrof och en skuldbörda som omöjliggör alla försök att starta företag på nytt. Redan sociala skäl talar alltså för att det bör finnas en möjlighet till skuldnedsättning även för näringsidkare. Dessutom är det – ur ett samhällsekono- miskt perspektiv – viktigt att en seriös företagare snabbt kan komma tillbaka efter en konkurs, ofta mer erfaren och med större utsikter till framgång. är det viktigt att respekten för ingångna avtal inte urholkas. Frågan om skuldnedsättning för näringsidkare har sådant samband med ett samordnat insolvensförfarande att de båda frågorna bör utredas . En näraliggande fråga som också behöver utredas är de s.k. evig- hetsgäldenärernas situation. Det rör sig om privatpersoner som är så skuldsatta att de inom en överskådlig framtid inte kan betala sina skulder. Orsakerna till varför de inte söker, eller inte beviljas, skuld- sanering torde variera. Från flera håll har det framförts att det finns ett behov av åtgärder för att underlätta för dem att ta sig ur över- skuldsättningen. En anpassning av skuldbördan skulle underlätta för den enskilde att själv påverka sin situation genom eget arbete till nytta för sig själv, för borgenärerna och för samhället. I denna del behöver analyseras dels varför det fortfarande, efter tillkomsten av skuldsaneringsinstitutet, förekommer evighets- gäldenärer, dels vad som kan göras för att minska problemen. Slutligen finns det behov av att ta fram ett underlag för att avskaffa förbudet mot att i konkurs återvinna betalda skatter och avgifter till konkursboet. Förmånsrätten för skatter och avgifter av- skaffades på förslag av i betänkandet Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1). Kommittén föreslog också att förbudet mot återvinning av inbetalda skatter och avgifter skulle avskaffas. Den dåvarande regeringen valde att inte genomföra detta förslag. uttalade dock att även åter- vinningsförbudet borde avskaffas och uppdrog åt regeringen att ta fram ett förslag om detta (bet. 2002/03:LU17 och rskr. 2002/03:22). Ett avskaffande av återvinningsförbudet ger upphov till en del följd- frågor, bl.a. när det gäller konsekvenserna för en företrädares ansvar enligt skattelagstiftningen. Också dessa behöver utredas. visst beredningsunderlag i överväganden, men det behöver kompletteras. En särskild utredare bör utses och ges följande uppdrag. En av utredarens uppgifter är att överväga hur ett förfarande för företagsrekonstruktion kan förbättras och samordnas med konkurs- förfarandet. Det övergripande syftet med ett samordnat insolvensförfarande skall vara att ta till vara borgenärernas intressen. En utgångspunkt är att förfarandet skall vara tillämpligt på alla slags gäldenärer men så flexibelt att varje gäldenär kan hanteras på det sätt som lämpar sig bäst i det enskilda fallet, som samhällets och borge- närernas kostnader minimeras. Det är särskilt viktigt att små och medelstora företag ges möjlighet till ett effektivt förfarande för ackord eller företagsrekonstruktion. En annan utgångspunkt är att både företagsrekonstruktion och verksamhetsrekonstruktion skall vara möjliga i det samordnade förfarandet. Vidare skall parterna ha stor frihet att i mån av enighet och överenskommelser disponera över processen och utfallet. Lagstiftningen skall också leda till förutsebara resultat så att frivilliga uppgörelser underlättas. Ekono- misk brottslighet skall motverkas och missbruk av lagstiftningen förhindras. Utredaren skall sträva efter en ordning där företag som bedöms ha förutsättningar att bli lönsamma rekonstrueras, där olönsamma avvecklas och där hänsyn tas till alla berördas intressen. I arbetet med att samordna förfarandena behöver utredaren ta ställning till en rad frågor, formella och materiella, där det finns skillnader mellan de olika förfarandena. I ett samordnat förfarande skulle inriktningen i det enskilda fallet kunna bestämmas först efter det att gäldenärens ekonomiska situation har utretts. Utredaren skall överväga för- och nackdelarna med en sådan lösning, liksom i vad mån det bör vara möjligt för en gäldenär eller en borgenär att välja inriktning på förfarandet redan från början. Det finns skäl som talar för att en ansökan i vissa fall bör kunna begränsas till att avse enbart företagsrekonstruktion eller konkurs. Det skall utredas vilka allmänna förutsättningar som bör gälla för att en ansökan i ett samordnat förfarande skall tas upp och om det bör finnas särskilda kriterier, beroende på vilket förfarande ansökan avser eller på vem som tar initiativ till det. I och med ett konkursbeslut förlorar gäldenären möjligheten att bestämma över sin egendom och får inte åta sig förpliktelser som kan göras gällande i konkursen. En förvaltare utses av domstolen att företräda konkursboet och ta hand om egendomen. Under en företagsrekonstruktion behåller gäldenären däremot rådigheten över sina tillgångar. Utredaren skall ta ställning till under vilka förut- sättningar gäldenären i ett samordnat förfarande helt eller delvis bör förlora rådigheten över tillgångarna, när detta bör ske och när en rekonstruktör eller förvaltare bör utses. Utredaren skall också upp- märksamma andra rättsverkningar av att ett förfarande inleds, t.ex. i fråga om anstånd med betalning och om förbud mot försäljning av tillgångar. Utredaren skall uppmärksamma vilka uppgifter, befogenheter och ansvar som bör läggas på en rekonstruktör eller motsvarande person i ett samordnat förfarande. Det gäller också frågan om vilka krav som bör ställas på denne. Vid en företagsrekonstruktion upprättas en s.k. rekonstruktions- plan. En rekonstruktör skall undersöka om verksamheten kan drivas vidare, hur detta kan ske och om det finns förutsättningar för gäldenären att träffa en ekonomisk uppgörelse med borgenär- erna. Utredaren skall överväga vad som skall vara styrande i valet mellan företagsrekonstruktion, verksamhetsrekonstruktion genom konkurs eller nedläggning av verksamheten i ett samordnat förfar- ande. Utredaren skall särskilt uppmärksamma vilket inflytande enskilda borgenärer och borgenärskollektivet bör ha och vilka tids- frister som skall gälla. Ackordsbestämmelserna spelar stor roll för möjligheten att rekonstruera ett företag. Ackordet innebär att gälde- nären så långt möjligt betalar sina borgenärer. En ökad användning av ackordsinstitutet kan leda till en mindre negativ syn på den insolvente gäldenären och insolvenshanteringen bland närings- idkare i allmänhet. Det skall utredas vilka ändringar som bör göras i förutsättningarna för ackord, såväl i fråga om vilka som skall delta som i fråga om inflytandet på beslutet. Det skall eftersträvas att det samlade borgenärsintresset kan samverka med det samhällsekono- miska intresset av att företag som kan bedömas bli lönsamma drivs vidare och olönsamma företag avvecklas. Under insolvenshanteringen kan gäldenärens situation förändras så att den valda inriktningen framstår som mindre lämplig. skall överväga vad som bör krävas för att inriktningen skall ändras och hur detta skall kunna ske på ett så smidigt sätt som möjligt. I händelse av en verksamhetsrekonstruktion genom konkurs upphör naturligen alla gamla avtal att gälla medan motsatsen gäller vid företagsrekonstruktion. Skillnader i hur gäldenärens avtal be- handlas i dagens olika förfaranden kan leda till att samhällseko- nomiskt sett fel förfarande väljs. Med utgångspunkt i Förmåns- rättskommitténs förslag i slutbetänkandet Gäldenärens avtal vid insolvensförfaranden (SOU 2001:80) och med beaktande av de synpunkter som har lämnats av remissinstanserna skall utredaren ta ställning till vad som bör gälla för en gäldenärs avtal under och efter ett samordnat förfarande. Bara om det bedöms nödvändigt med hänsyn till utredarens förslag i övrigt, skall utredaren ta upp andra materiella frågor som kan ha betydelse i en insolvenssituation, t.ex. kvittning, förmåns- rätt och sakrättsligt skydd. Detsamma gäller konkurskostnader och andra skulder som boet har ådragit sig (s.k. massaskulder), liksom lönegaranti och annan arbetsrätt. Utredaren skall inte heller be- handla tillsynsfrågor eller domstolens uppgifter, annat än i den mån det föranleds av övriga ställningstaganden. Utredaren skall följa och anpassa sina förslag till beredning av frågan om en ny konkurstillsyn. Lagen om företagsrekonstruktion är inte tillämplig på banker och vissa andra finansiella företag. Utgångspunkten bör vara att även dessa företag skall omfattas av ett samordnat förfarande. I pågår ett lagstiftningsarbete med avseende på insolvenshantering av större banker, dvs. banker med central bety- delse för stabiliteten i det finansiella systemet. Utredaren skall följa beredningen av frågan och anpassa sina förslag därefter. Ett samordnat förfarande kan lagtekniskt åstadkommas på olika sätt. I första hand skall utredaren pröva om nya regler om företags- rekonstruktion bör arbetas in i konkurslagen. Ett alternativ kan vara att samla alla regler i en ny insolvensrättslig lag. Ett annat sätt kan vara att behålla lagen om företagsrekonstruktion, men bättre samordna denna lag med konkurslagen. Utredaren skall välja den lösning som bedöms vara mest ändamålsenlig. Vid sitt val av lös- ning skall utredaren fästa vikt vid intresset av klarhet, enkelhet och lättillgänglighet. Utredaren skall beakta de grundläggande syftena bakom Förmåns- rättskommitténs förslag och direktiven till Utredningen om en starkare företagsinteckning (Ju 2007:02). Det har ifrågasatts om företagare och andra berörda har tillräck- lig kännedom om insolvensregleringen och vart de kan vända sig om de har betalningssvårigheter. Utredaren skall analysera i vad mån det finns behov av informationsåtgärder eller andra åtgärder och hur detta i så fall lämpligen kan ordnas.