sou · GVB371 · 2008-01-01 00:00:00 — Men när betalning enligt garantin lämnas för fordran på upp- sägningslön för tid från konkursbeslutet (7a § lönegarantilagen) är statens fordran oprioriterad enligt 18 § förmånsrättslagen. I den mån det blir aktuellt har statens regress- anspråk företräde i konkursen framför arbetstagarens återstående fordran. 6.1.4EG:s regler om statsstöd Det är inte tillåtet att genom stöd med statliga medel snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion så att det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I artikel 87 (1) EG-fördraget föreskrivs ett generellt förbud mot statligt stöd till näringsidkare. Under vissa förutsättningar kan statsstöd tillåtas efter granskning av kommis- sionen. Granskningen kan avse antingen en generell ordning eller stödåtgärder i enskilda fall. Kommissionen har utfärdat riktlinjer för tillämpningen av statsstödsreglerna. Enligt tidigare riktlinjer för statligt stöd ansågs en social skyddslagstiftning som riktar sig till arbetstagare över huvud taget inte falla in under bestämmelsen i artikel 87 (1) under förutsättning att det var fråga om generella, ickeselektiva och ickediskriminerande regler.TPF3FPT Därefter har riktlinjerna reviderats vid två tillfällen.TPF4FPT I riktlinjerna framgår att det är tillåtet med allmänna socialförsäkringssystem och allmänna ordningar för social trygghet enligt vilka vissa ersättningar betalas direkt till den 3TP PT Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning om omstrukturering av företag i svårigheter, EGT nr C 368, 23.12.1994, s 12–20, Celex nr 31994Y1223 (02). 4TP PT Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning om omstrukturering av företag i svårigheter, EGT nr C 288, 9.10.1999, s 2–18, Celex nr 31999Y1009(01) samt Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning om omstrukturering av företag i svårigheter, EGT nr C 244, 1.10.2004, s 2–17, Celex nr 52004XC1001(01). Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti friställda personalen utan inblandning av företaget. Stöd till företag i svårigheter kan endast bidra till utvecklingen av näringsverk- samheter utan att påverka handeln i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset om de villkor som läggs fast i rikt- linjerna uppfylls. Detta följer av kommissionens senaste riktlinjer . Utredningen ska överväga om förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti bör avskaffas helt eller delvis. Skälet till detta är, enligt direktiven, att enbart en förstärkning av företagsinteckningen skulle minska utdelningen till oprioriterade borgenärer, som inte sällan är mindre företag. Löneförmånsrätten ska lämnas oförändrad i den mån den rör andra fordringar än dem som staten tagit över. Enligt direktiven ska utredningen beakta om statsstöd samt redovisa konsekvenser för borgenärer, gäldenärer, det allmänna och andra som berörs av de förslag som lämnas. Utredningen ska vidare särskilt redovisa de ekonomiska konse- kvenser som förslaget ger upphov till. I den mån förslagen innebär kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå finansiering. 6.2.2Tillåter om statsstöd att förmånsrätten för statens återkrav avskaffas helt eller delvis? I gäller statlig lönegaranti, förutom vid konkurs, även vid företagsrekonstruktion. I förarbetena till lagändringen behandlades frågan om bestämmelserna stod i överensstämmelse med om statsstöd.TPF5FPT Regeringen konstaterade att bestämmelser om lönegaranti vid företags- rekonstruktion var en entydig rätt för arbetstagaren och att reglerna skulle tillämpas generellt enligt på förhand fastställda villkor. Förslaget skulle därför inte falla in under bestämmelserna i 5TP PT Ds 2003:17, Lönegaranti vid företagsrekonstruktion, Prop. 2004/05:57, Lönegaranti vid företagsrekonstruktion. Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti artikel 87 (1) fördraget och därför inte strida mot om statsstöd. Det nu aktuella förslaget innebär att staten förlorar sin förmånsrätt. Statens fordran gentemot aktuellt företag kvarstår, men blir oprioriterad. Det innebär att vid ett ackord i en företagsrekonstruktion kan statens fordran sättas ned på samma sätt som för övriga oprioriterade borgenärer, men i de allra flesta fall uppstår det inte några ekonomiska fördelar för de företag där lönegarantin har utbetalats. I stället kommer, som tidigare nämnts, utdelningen till oprioriterade borgenärer att öka. Utdelningen kommer, enligt nu gällande ordning, att fördelas proportionellt mellan samtliga oprioriterade borgenärer. Medel kommer inte att styras till vissa företag eller någon särskild bransch. Det är således inte fråga om något statligt stöd som kan påverka konkurrensen varför förslaget inte kan anses strida mot om statsstöd. 6.2.3Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti bör avskaffas Förslag: Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti ska avskaffas. Om företagsinteckningens förmånsrätt stärks på det sätt som utredningen har föreslagit kommer utdelningen till oprioriterade borgenärer att minska. Även utdelningen på förmånsberättigade lönefordringar försämras vilket, förutom att det påverkar statens regressrätt, även påverkar de anställda som har lönefordringar utöver vad som täcks av den statliga lönegarantin. Konsekvenser med anledning av minskad utdelning på förmånsberättigade löne- fordringar har kommenterats i avsnitt 5.9. Utdelningen till löneborgenärer och oprioriterade borgenärer kommer att minska i motsvarande mån som utdelningen till företagsinteckningsinnehavare ökar. I sammanhanget finns det anledning att peka på att även staten är en oprioriterad borgenär. Statens fordringar på betalning av skatt samt lönegaranti som inte täcks av förmånsrätten betalas bara i den mån de förmånsberättigade borgenärerna fått betalt. I någon mån är det därför motsägelsefullt att, som det sägs i direktiven, avskaffa förmånsrätten för statens regressrätt för att gynna de oprioriterade Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti Staten torde utan tvekan i de allra flesta fall vara den enskilt störste oprioriterade borgenären. Som anges i direktiven är oprioriterade borgenärer ofta mindre företag som t.ex. har fordringar som gäller levererade varor och tjänster. Även om det inte uttryckligen anges i direktiven har utredningen uppfattat att tanken är att särskilt denna grupp ska kompenseras för att förmånsrätten för företagsinteckningen stärks. Risken att den förbättring som uppnås genom att företagen får lättare att låna pengar utjämnas av att de får mindre utdelning i konkurser är påtaglig. Detta gäller särskilt som det inte kan uteslutas att det framöver kan komma att bli fråga om ett ökat antal konkurser, dels för att konjunkturläget kan förändras, dels för att en ökad kreditgivning i vart fall i någon mån leder till finansiering av mindre lönsamma projekt och i förlängningen fler konkurser. Ett förslag att stärka företagsinteckningens förmånsrätt bör därför kombineras med ett förslag som även gagnar de oprioriterade borgenärerna. Skälet för att slopa statens förmånsrätt för utbetald lönegaranti är som uttalas i direktiven att öka utdelningen till oprioriterade borgenärer i konkurs. Några andra skäl har inte anförts från något håll och utredningen har inte heller funnit andra fördelar med en sådan ordning. Frågan uppkommer då om det finns några nackdelar med ett sådant förslag. Den uppenbara nackdelen är naturligtvis att staten går miste om intäkter. Rent allmänt kan också hävdas att det stämmer dåligt överens med allmänna civilrättsliga principer att en part som uppfyller en annan parts åtaganden regressvis får en sämre rätt. Med ett förslag som ökar utdelningen till borgenärer utan förmånsrätt är det också viktigt att lägga på minnet att inte hela det belopp som tillfaller oprioriterade borgenärer kommer närings- idkare till del. Som nämnts är staten ofta en borgenär utan förmånsrätt och kakan ska delas mellan samtliga oprioriterade borgenärer. Utredningen konstaterar att den enda möjligheten att inom givna ramar öka utdelningen till oprioriterade borgenärer är att försämra statens förmånsrätt för utbetald lönegaranti. Frågan uppkommer då om förmånsrätten bör avskaffas helt eller delvis. Utredningen har i en bilaga till betänkandet bl.a. uppskattat ekonomiska konsekvenser av alternativa höjningar av företags- inteckningens förmånsrätt. Av bilagan framgår att en begränsning av statens förmånsrätt inte kommer medföra att utdelningen till andra oprioriterade borgenärer än staten ökar i sådan utsträckning Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti att det uppväger den minskning som följer av att företags- inteckningens förmånsrätt stärks. Redan detta talar för att förmånsrätten bör avskaffas i sin helhet. Även önskemålet om att en reglering ska vara tydlig och enkel att tillämpa är ett tungt vägande argument för att förmånsrätten inte bör bibehållas partiellt. Utredningen har därför stannat för att föreslå att statens förmånsrätt avseende utbetald lönegaranti avskaffas i sin helhet. När de nya förmånsrättsreglerna trädde i kraft försämrades företagsinteckningarnas värde och därmed företags- hypoteksinnehavarnas säkerhet. hade därför föreslagit dels att lagändringen skulle få full genomslagskraft först efter ikraftträdandet, dels att kreditgivare med säkerhet i företagshypotek skulle ha rätt att säga upp krediter . I övergångsbestämmelserna föreskrevs att beträffande företags- på grund av en inteckning som hade beviljats före ikraftträdandet skulle äldre bestämmelser tillämpas fram till . Vid en konkurs eller en utmätning som hade beslutats på grund av en ansökan som gjorts före ikraftträdandet skulle äldre bestämmelser alltid tillämpas. Skulle de nya bestämmelserna, om de tillämpades , ha medfört att ett företagshypotek tillsammans med övriga säkerheter inte längre hade utgjort betryggande säkerhet gavs borgenären under vissa angivna förut- sättningar rätt att säga upp den fordran för vilken företags- hypoteket upplåtits. Det visade sig att lydelsen av övergångs- bestämmelserna ledde till tolkningsproblem i de fall då en konkurs inleddes men ännu pågick . Frågan fick sin lösning genom NJA 2006 s 275 där fann att övergångsbestämmelserna skulle tillämpas så att när en konkurs hade inletts skulle äldre bestämmelser tillämpas avseende såväl underlaget för säkerheten som förmånsrätten till betalning, oavsett när konkursen avslutades. Om utredningens förslag genomförs kommer företags- inteckningshavarnas säkerhet att förbättras. bestämmelser för att trygga kreditgivarna är därför inte nöd- vändiga. Inte heller i övrigt innebär den av utredningen valda lösningen att det krävs några komplicerade övergångsbestäm- melser. Förslag: Lagändringarna bör träda i kraft . Äldre regler i 11 § förmånsrättslagen ska tillämpas för företagsinteckningar som upplåtits som säkerhet före ikraft- trädandet. Äldre regler i 28 § lönegarantilagen ska tillämpas vid konkurser och företagsrekonstruktioner som har inletts före ikraftträdandet. Ändringen i 11 § förmånsrättslagen Om inget alls föreskrivs kommer värdet av redan upplåtna företagsinteckningar att gälla i i stället för i av näringsidkarens egendom fr.o.m. . Det skulle innebära att kreditgivarens säkerhet stärks automatiskt utan att villkoren för krediten omförhandlas. Därför bör äldre regler gälla för företagsinteckningar som upplåtits som säkerhet innan ändringen i förmånsrättslagen träder i kraft. För de lån som lämnats mot säkerhet i form av företagsinteck- ning före ikraftträdandet gäller helt enkelt även fortsättningsvis äldre (dvs. nu gällande) regler. Förmånsrätten omfattar för sådana företagsinteckningar alltså av underlagets värde. Rent principiellt måste en sådan ordning anses vara tämligen självklar. Den behöver inte heller ge upphov till några praktiska tillämp- ningsproblem. Den avgörande tidpunkten bör alltså vara när företagsinteckningen uppläts till säkerhet för ett lån. en företagsinteckning är beviljad saknar betydelse. En lagändring enligt vad som här föreslås ger inte långivaren någon rätt att säga upp krediten till omedelbar betalning eller omförhandling. Lagändringen innebär ju inte att före ikraft- trädandet ställd säkerhet på något sätt försämras genom lag- ändringen. Däremot kan givetvis en långivare ha anledning att omförhandla villkoren med gäldenären, varvid gäldenären – för en gångs skull – kan sägas har ett förhandlingsmässigt övertag i det att han eller hon efter eget val kan ge långivaren den nya starkare förmånsrätten i utbyte mot andra lättnader. Tanken med en stärkt företagsinteckning är också att underlätta för företagen att låna pengar. Att gäldenären disponerar över en bättre säkerhet bör medföra att hans eller hennes möjligheter att få låna pengar ökar, liksom utsikten att förhandla om kreditvillkoren. Den föreslagna övergångsbestämmelsen ligger därför i linje med det uttalade syftet i direktiven att underlätta för företagen att låna pengar. Bestämmelsen innebär att man i framtida insolvenssituationer kan komma att ha inteckningsborgenärer som har företräde till olika procentuella andelar i gäldenärens egendom. Några hanteringsproblem kan knappast anses vara förenade med detta. Och även om det skulle kunna komplicera insolvenshanteringen i någon mån, menar utredningen att detta inte bör stå i vägen för gäldenärens möjligheter att påverka sin kreditsituation. Den föreslagna ändringen bör kunna träda i kraft . Ändringen i 28 § lönegarantilagen Ändringen i 28 § lönegarantilagen som innebär att statens förmånsrätt för regressfordringar avseende utbetald lönegaranti slopas behöver inte heller medföra några svårigheter att reglera övergångsvis. De nya reglerna bör tillämpas i de fall konkurs eller företagsrekonstruktion har inletts efter ikraftträdandet. Med inledande avses här, som annars, det föreligger ett beslut om konkurs alternativt företagsrekonstruktion. Det beslutet behöver inte heller vara lagakraftvunnet. Äldre regler gäller när insolvensförfarandet har inletts före ikraftträdandet. Den föreslagna ändringen bör kunna träda i kraft . 8 Konsekvenser av förslagen För utredningens arbete gäller bestämmelserna i kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I utredningens direktiv anges att utredningen ska redovisa konsekvenserna för borgenärer, gäldenärer, det allmänna och andra som berörs av de förslag som lämnas. Utredningen ska särskilt redovisa de ekonomiska konsekvenser som förslaget ger upphov till. I den mån förslaget innebär kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredaren föreslå finansiering. Utredningen lämnar två förslag. Dels att stärka företags- inteckningens förmånsrätt genom att den ska att gälla i av näringsidkarens egendom i stället för i , dels att avskaffa förmånsrätten för statens regressrätt för utbetald löne- garanti. För att kunna bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen har utredningen haft tillgång till ekonomisk kompetens från kommittéservice. De ekonomiska beräkningarna redovisas i en promemoria som har bifogats betänkandet, Ekonomiska konsekvenser av alternativa höjningar av förmånsrätten av företagsinteckningen och ett avskaffande av förmånsrätten för lönegarantin, se bilaga 2. Beräkningarna består av simuleringar av hur utdelning i konkurser skulle bli om utredningens förslag tillämpades. Utgångs- punkten är en databas med ett urval av konkurser i t.o.m. . Därefter har förhållanden beräknats , nämligen 2006. En mer ingående beskrivning av metoden för beräkningarna finns i promemorian. Här ska endast understrykas att beräkningarna är förenade med ett antal moment som gör uppgifterna osäkra. De ekonomiska konsekvenserna av förslagen påverkas i högsta grad av konjunkturen. Den faktor som har störst betydelse för statens kostnader till följd av konkurs är utan tvekan utvecklingen av antalet konkurser. Detta påverkar inte bara statens utgifter för lönegarantin, utan också skattefordringar i konkurs. Att uppgifterna härrör från endast ett län och bara omfattar är också sådana moment som kan påverka tillförlit- ligheten i beräkningarna. De redovisade beräkningarna ska därför betraktas som en indikation på ekonomiska effekter inte som en prognos. Bedömning: Förslaget att avskaffa förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti kommer att medföra ökade kostnader för staten. Denna kostnadsökning har beaktats av regeringen i beräkningarna av statsbudgeten. Att staten förlorar sin förmånsrätt för återkrav av utbetald lönegaranti beräknas minska statens intäkter med . medför samma förslag att utdelningen till staten i form av oprioriterad borgenär i fråga om andra fordringar (främst skatter och avgifter) beräknas öka med . Av utredningens beräkningar framgår att statens intäkter kan förväntas minska med totalt om förslagen genomförs. I budgetpropositionen beräknade regeringen att utgifterna för lönegarantin skulle komma att öka med 200 mil- joner kr 2008 och med 2009 till följd av en för- stärkt förmånsrätt för företagsinteckningen. I den ekonomiska vårpropositionen återkom regeringen och beräknade att utgifterna kommer att öka med ytterligare och med , om förmåns- rätten för statens regressfordringar avseende utbetald lönegaranti avskaffas. Utredningens förslag kommer alltså att innebära en försvagning av statsbudgeten. Denna försvagning har beaktats av regeringen i beräkningarna av statsbudgeten. En tanke när försvagade det dåvarande företagshypoteket var att åstadkomma en förbättrad kredit- uppföljning, vilket i förlängningen skulle leda till färre konkurser. När nu utredningen föreslår att företagsinteckningens förmånsrätt ska stärkas finns en risk att borgenärerna blir något mer vidlyftiga i sin kreditgivning. Detta kan i sin tur leda till fler konkurser och ökade kostnader för staten. Utredningen kan inte närmare bedöma hur stor den risken är. Den kan dock rimligen inte vara annat än marginell. Bedömning: Utredningens förslag kommer att medföra ekonomiska fördelar för små och medelstora företag. Utdelning i konkurser till borgenärer med förmånsrätt i företagsinteckning och borgenärer utan förmånsrätt kommer att öka. Utredningens förslag syftar huvudsakligen till att underlätta för företagen att låna pengar. Förslaget att stärka företagsinteck- ningens förmånsrätt kan förväntas påverka de ekonomiska förutsättningarna för framför allt små och medelstora företag och då främst i tillverkningsindustrin. Det är nämligen i första hand den kategorin av företag som använder företagsinteckningar för att låna pengar. Utredningen bedömer att förbättrade kreditmöjligheter kommer att medföra positiva ekonomiska konsekvenser för företagen, men kan inte presentera några beräkningar för det. Även förslaget att slopa statens förmånsrätt för återkrav beträffande utbetald lönegaranti kommer att medföra ekonomiska fördelar för små och medelstora företag. Av utredningens beräkningar framgår att utdelningen till oprioriterade privata borgenärer kommer att öka med . Oprioriterade borgenärer är ofta små och medelstora företag. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen, om de genom- förs, kommer att medföra ekonomiska fördelar för ett antal små och medelstora företag. Om detta kommer att ske i sådan utsträck- ning att det också påverkar sysselsättningen kan utredningen inte bedöma. Enligt utredningens direktiv ska utredningen även redovisa konsekvenserna för borgenärerna. Eftersom företagsinteckningens förmånsrätt stärks kommer kreditgivarna att få tillgång till bättre säkerheter. Men framför allt kommer utdelningen i konkurs till inteckningsborgenärerna att öka. Enligt utredningens beräkningar rör det sig om en ökning med . Detta belopp kommer till övervägande del att tillfalla bankerna. Utredningen bedömer att förslagen utöver det sagda inte med- för sådana konsekvenser som enligt kommittéförordningen eller direktiven ska redovisas. 9.1Förslaget till lag om ändring i förmånsrättslagen Allmän förmånsrätt följer därefter med företagsinteckning. Förmåns- rätten gäller i av värdet av den egendom som återstår sedan borgenärer med förmånsrätt enligt 3 a, 4, 4 a, 6–8, 10 och 10 a §§ har fått betalt. Bestämmelsen i paragrafen reglerar företagsinteckningens förmåns- rätt. Det har gjorts två ändringar i paragrafen. Procentsatsen för värdet av företagsinteckningens förmånsrätt har ändrats från . Övervägandena finns i avsnitt 5, särskilt 5.9. I paragrafen räknas de bestämmelser avseende fordringar med bättre förmånsrätt än företagsinteckning upp, som ska beaktas vid beräknande av det återstående värde som företagsintecknings- innehavarna har rätt till. Sedan bestämmelsen kom till har 3 a §, som föreskriver att förmånsrätt följer med fordran mot ett emittent- institut på grund av säkerställda obligationer, tillkommit. Den bestämmelsen har, sannolikt av förbiseende, inte fogats till uppräkningen i 11 §. I paragrafen har därför lagts till att även särskild förmånsrätt enligt 3 a § ska beaktas innan återstående värde beräknas till inteckningsinnehavaren. Av en särskild övergångsbestämmelse framgår att äldre bestäm- melser ska tillämpas på företagsinteckningar som upplåtits som säkerhet före ikraftträdandet. Övervägandena rörande detta finns i avsnitt 7. 9.2Förslaget till lag om ändring i lönegarantilagen I fråga om utbetalat garantibelopp inträder staten i arbetstagarens rätt mot konkursgäldenären eller gäldenären vid företagsrekonstruktion. Staten inträder dock inte i arbetstagarens rätt enligt 12 § förmåns- rättslagen (1979:979). Utdelning i konkurs för arbetstagarens fordran som ersatts av garantin tillfaller staten upp till detta belopp. Paragrafens första mening reglerar statens regressrätt mot den arbetsgivare vars arbetstagare fått ersättning ur lönegarantin. En mening har lagts till paragrafens första stycke. Genom tillägget har förmånsrätten för statens regressrätt avskaffats. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.3. Eftersom arbetstagaren själv alltjämt är bibehållen sin förmåns- rätt enligt 12 § förmånsrättslagen innebär ändringen bl. a. att hans eller hennes resterande fordran i förekommande fall har företräde framför statens regressanspråk. Av en särskild övergångsbestämmelse framgår att äldre bestäm- melser ska tillämpas vid insolvensförfaranden som inletts före ikraftträdandet. Övervägandena rörande detta finns i avsnitt 7. En särskild utredare skall föreslå en förstärkning av företags- inteckningens förmånsrätt i syfte att underlätta för företagen att låna pengar. Det skall också utredas om förmånsrätten för statens återkrav avseende lönegaranti helt eller delvis bör avskaffas. Behovet av en utredning Reglerna om förmånsrätt styr fördelningen av en konkursgäldenärs tillgångar mellan de borgenärer som har fordringar mot gäldenären från tiden före konkursen. Reglerna har också verkan vid utmätning av gäldenärens tillgångar. I vilken ordning olika fordringar har företräde regleras huvud- sakligen i förmånsrättslagen (1970:979).