sou · GVB379 · 2008-01-01 00:00:00 — är förhållandevis liten och inriktad på att vara ett beredningsorgan för regeringen. I andra länder är departementen är avsevärt större och inom dessa finns funktioner som i finns hos myndigheter. Det som förenar länderna inom EU är de krav som ställs genom olika EG-direktiv. Det ställs också krav på tillsynsmyndigheters oberoende. På nationell nivå får alltså fristående tillsynsmyndig- heter pekas ut och det finns inget som hindrar att dessa bedriver tillsyn över flera verksamheter. Utredningen konstaterar inledningsvis att det inte finns någon generell tillsynslag som lägger fast principerna för tillsyn. Till- synsutredningen (SOU 2004:100) har haft i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare för- valtningspolitiskt instrument, som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. Utredningens för- slag bereds inom . innefattar begreppet tillsyn inte sällan också andra verk- samheter, såsom rådgivning, allmän information, utvecklingsstöd och normering i form av utfärdande av föreskrifter. Tillsyns- utredningen föreslog att tillsynsbegreppet borde avgränsas för att förtydliga det offentliga organets uppdrag och lämnade förslag till definitioner av tillsynsbegreppet. Syftet var bl.a. att avgränsa den granskande tillsynen från normering (regelgivning, rådgivning etc.). definition förutsätter att tillsynsorganet ska vara organisatoriskt fristående från de verksamhetsansvariga inom tillsynsområdet och utföra sitt uppdrag oberoende och själv- ständigt. Dessa krav innebär att den tillsynsansvariga organisa- tionen inte ska ha möjlighet att styra den tillsynspliktiga verk- samheten genom andra medel, t.ex. genom att tilldela resurser eller ange resultatmål för verksamheten. bedömer att regeringen har behov av en ny fristående myndighet med huvudsaklig uppgift att ansvara för att säkra kvaliteten och regelefterlevnaden på skolområdet. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Myndigheten bör även svara för de tillsynsuppgifter som ligger på i form av handläggning av enskilda anmäl- ningsärenden. För att undvika rollkonflikter etc. ska inspektionen göras självständig. På liknande sätt har särskilda myndigheter in- rättats med inspektions- och tillsynsuppgifter på andra politikom- råden. På infrastrukturområdet har Järnvägsstyrelsen och Luftfarts- styrelsen bildats . Frågan om att bilda en gemensam trafikinspektionsorganisation på detta område utreds för när- varande (dir. 2007:105). Staten har signalerat att renodlings- principen är central på tillsynsområdet. Två separata skolmyndigheter ger förutsättningar för en tydlig rollfördelning dem emellan. Tydlighet bidrar till ökad förut- sägbarhet och därmed ökad rättssäkerhet för alla berörda. Utred- ningen delar också uppfattning att tillsyns- uppgifter inte ska blandas med utvecklande eller bidragsför- medlande uppgifter. Uppgifter av föreskrivande karaktär bör hållas åtskilda från tillsynen. anser att det inte finns något alternativ till att inrätta en skolinspektion som är fristående i förhållande till föreskrivande och utvecklingsstödjande skolmyndigheter. Radio- och samt och TV är andra exempel där staten har skilt den normerande verksam- heten från den inspekterande funktionen. Utredningen har vidare erfarit att regeringen avser att fr.o.m. inrätta en ny myndighet, . Sammanläggning av och Statens kärn- kraftinspektionTPF8FPT föreslås att de två tillsynsmyndigheterna läggs sam- man till en ny myndighet med sammanhållet ansvar för strålskydd och kärnsäkerhet. Även om det finns exempel på myndigheter som har såväl normgivnings- som tillsynsuppgifter är det enligt Skol- myndighetsutredningens bedömning viktigt att på skolans område särskilja normgivningen från kontrollen. Utredningen har efter övervägande funnit att kravet på en oberoende inspektion bäst till- godoses genom att uppgifterna placeras utanför i en sär- skild myndighet. Genom att renodla statens uppgifter och låta en separat myndig- het, , få ansvar för kursplaner och tillhörande kom- mentar- och referensmaterial skapas grundläggande förutsättningar för en opartisk granskning av skolans kunskapsresultat. 8TP PT Ds 2007:16. En ny myndighetsstruktur på skolområdet ningen föreslår i det följande att viss stödjande och utvecklande verksamhet som staten bör ansvara för ska föras till . Sådana uppgifter utförs främst av CFL och MSU. Detta inne- bär att kommer att få en förändrad roll. Utredningen anser det viktigt att inspektion och stöd bedrivs separat från varandra och med integritet. Förhållandet mellan tillsyn och främ- jande verksamhet inom har tidigare diskuterats i flera sammanhang. Både dåvarande () och revisorer har påpekat såväl att tillsyn bör ökas som att tillsyn inte bör blandas ihop med främjande verk- samhet.TPF9FPT Enligt utredningens uppfattning är ett huvudsyfte med refor- meringen av myndighetsstrukturen att skapa en ändamålsenlig nationell inspektion. Den bör få en viktig roll som drivande kraft i kvalitetsarbetet och ska bistå regeringen i arbetet med att uppnå målen för skolpolitiken. Det är också viktigt att de olika skol- myndigheterna samarbetar och samverkar för att nå goda resultat. Utgångspunkten är att all normering (vid sidan av och regeringens) som rör skolväsendet i vid bemärkelse – det centrala innehållet i utbildningen och därmed sammanhängande frågor – även i fortsättningen ska ligga på . Inspek- tionens ställningstagande i inspektions- och tillsynsbeslut till hur reglerna i skolförfattningarna bör tillämpas är i formell mening inte normering. Däremot innebär beslutet myndighetsutövning mot den berörda skolhuvudmannen och kommer att få normerande effekt inte bara för den inspekterade verksamheten utan också för skolväsendet som helhet. Tillsynen kan därmed tillföra norm- eringen värdefull information och tvärtom. Normgivningen är generell till sin karaktär, medan inspektionen är specifik. Risken för att två skolmyndigheter kan ha olika uppfattningar eller göra skilda bedömningar förtjänar att uppmärksammas men inte att överdrivas. Utredningen återkommer i det följande till vikten av samverkan och samordning. uppdrag är emellertid inte att i detalj föreslå hur arbetet ska bedrivas. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till den statliga utbildningsinspektionens framtida inriktning och utformning (dir. 2007:80). Utredaren ska även föreslå former för regeringens styrning av utbildningsinspektionen. Uppdraget gäller främst den 9TP PT tillsyn (2001:24) respektive Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidragsförmedling (2001/02:13), rapporter från RRV. En ny myndighetsstruktur på skolområdet kvalitetsgranskande delen av inspektionen där utvecklingsbehoven bedöms vara störst. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår utredningen att en ny skolmyndighet inrättas från . Myndighetens uppdrag ska omfatta följande ansvarsområden. I ett system som skolväsendet, där ansvaret för verksamheten är decentraliserat till kommuner och enskilda huvudmän och som bygger på mål- och resultatstyrning, krävs en tydlig och effektiv uppföljning, granskning, tillsyn och utvärdering. De krav som ställs i lag och andra föreskrifter måste hävdas aktivt. Staten måste kräva att åtgärder vidtas när kraven inte är uppfyllda. Dagens brister i mål- och resultatstyrningen av skolväsendet, bl.a. i läro- och kurs- planer, har bidragit till en försämrad måluppfyllelse och bristande likvärdighet i utbildningen. Regeringen har därför lagt om skol- politiken för att stärka kvaliteten. Kunskapsuppdraget sätts i centrum och den nationella inspektionen stärks. Staten behöver ett skarpt instrument för granskning och tillsyn över kvalitet och lik- värdighet på skolområdet. Återkommande kvalitetsgranskningar är värdefulla såtillvida att de identifierar brister i utbildningen. Såväl externa utvärderingar som egna bedömningar visar att kommunerna är posi- tivt inställda till inspektionerna samt att dessa på ett värdefullt sätt bidrar till det lokala kvalitetsarbetet. Inspektionen har i sig en kvalitetshöjande effekt. Genom att påtala brister och förbättrings- områden påskyndar den förbättringar inom verksamheten. Detta har bl.a. konstaterats av andra myndigheter på utbildnings- området.TPF10FPT , som utvärderat inspektions- verksamheten på uppdrag av , konstaterar att den bidrar till att skolorna tar tag i problemen.TPF11FPT 10TP PT 2007:31R Hur har det gått, en slutrapport om kvalitetsgranskningar åren 200 2006. 11TP PT utbildningsinspektion – ger den några effekter? Effektutvärdering genomförd på uppdrag av , , . En ny myndighetsstruktur på skolområdet Målet för den nya myndigheten ska vara att bidra till målupp- fyllelsen inom ansvarsområdet genom nationell skolinspektion. Detta ligger i linje med uttalandet i regleringsbrevet för avseende om att målet för utbildnings- inspektionen är att den ska bidra till ökad kvalitet, likvärdighet och måluppfyllelse inom verksamhetsområdet. Utredningen anser att detta ska ske utan att myndigheten på något sätt övertar det lokala ansvaret för genomförandet av nödvändiga förbättringsåtgärder. Enligt slutbetänkandeTPF12FPT är tillsyn ett sam- hällsstyrande instrument i situationer, där staten har garanterat medborgarna att en viss verksamhet ska nå upp till en viss standard. Kärnan i tillsynsrelationen är rätten för ett tillsynsorgan att granska ett tillsynsobjekt, dvs. den verksamhet för vilken staten fastställt normerna, och att rikta krav mot den ansvarige huvudmannen. Ut- redningens förslag till en allmän tillsynslag bereds i . Frågan om författningsreglering av tillsynen på skolområdet bereds också inom ramen för det arbete med en ny skollag som pågår i . Den tillsyn som och andra skolmyndigheter ut- övar kompletteras och begränsas av andra myndigheters gransk- ning. Förutom den interna kontroll och granskning som svarar för utövas också viss form av tillsyn av ombuds- män (JO), Justitiekanslern () och . Därutöver granskas och kontrolleras skolmyndigheternas verk- samhet av och ibland också av regeringens stabs- myndigheter. genomför den årliga revisionen men också effektivitetsrevision. Här har fokus legat på lika behandling och rättssäkerhet. JO:s och JK:s tillsyn utgör emellertid inte sådan särskild tillsyn som begränsar tillsynsansvar. JO granskar myndigheter ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv. kontrollerar att arbetsgivaren bedriver ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Verket kontrollerar också arbets- 12TP PT Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100). En ny myndighetsstruktur på skolområdet miljön utifrån ett helhetsperspektiv på riskerna i verksamheten (fysiska, psykiska och sociala risker). Utredningen anser att all tillsyn över det offentliga skolväsendet för barn, ungdomar och vuxna, fristående skolor samt den av det allmänna anordnade förskoleverksamheten och skolbarnsom- sorgen, utom den som avser arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftning, ska samlas i den nya Skolinspektionen. Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom omfattar förskoleklass, grundskola, obliga- torisk särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, specialskola och sameskola. Det offentliga skolväsendet för vuxna omfattar kom- munal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare. Det ansvar som harTPF13FPT för dessa frågor förs till den nya Skolinspektionen. Även tillsyn till följd av anmälningar och klagomål om miss- förhållanden i offentliga och fristående skolor bör föras över från till Skolinspektionen. Av det följande (avsnitt 4.3.2) framgår också att utredningen anser att sektorsansvaret för handikappfrågor ska följa tillsyns- och inspektionsverksamheten och föras från till Skol- inspektionen. Utredningens förslag innebär att den nya Skolinspektionen kommer att ha inspektions- och tillsynsverksamhet med stor insyn i hela skolväsendet. Verksamheten kommer att kräva hög kompetens inom sakområdet, inom utredningsmetodik och skol- juridik. Utredningen anser därför att det är lämpligt att myndig- heten blir värdmyndighet för . Vidare anser utredningen att de frågor som funktionen barn- och elevombudet för likabehandling ansvarar för också kan in- rymmas i Skolinspektionen och administreras som en särskild beslutsfunktion. Enligt Statskontorets undersökningTPF14FPT råder det ibland oklarhet om vilka uppgifter som ska ankomma på värd- myndigheten och förutsättningarna i övrigt för samverkan. Av den nya myndighetsförordningen (2007:515) följer också att en över- enskommelse ska träffas om detta mellan berörda organ. Utred- ningen menar att i samband med inrättandet av en ny värdmyndig- 13TP PT Förordningen (2002:1160) med instruktion för . 14TP PT Rapport 2004:9. En ny myndighetsstruktur på skolområdet het respektive en särskild beslutsfunktion är förutsättningarna goda att komma överens om ekonomi- och personaladministration samt i övrigt hur vissa ärenden ska hanteras. bör frågor om informationsutbyte mellan olika tillsynsfunktioner inom inspek- tionsmyndigheten regleras. Utredningen återkommer i det följande till dessa myndighetsuppgifter. Myndigheten bör ha en bred expertkompetens på skolområdet. Den bör också ha kvalificerad utvärderingskompetens och hög, ge- digen analytisk kompetens. Den juridiska kompetensen är väsent- lig, eftersom den behövs för analys och tillämpning av gällande lag- stiftning. Även bevakning av ändrad eller ny lagstiftning kommer att vara en central uppgift i myndigheten. Inspektionen ställs ofta inför många svåra juridiska problem. För detta behövs en rätts- funktion som kan ansvara för det rättsliga stödet och för utveckling av allmän förvaltningsrätt, skoljuridik och utbildning. God för- trogenhet med aktuell skolforskning är angelägen. Ett väl utvecklat kontaktnät med andra myndigheter, organisationer m.fl. är också av stort värde för myndighetens verksamhet. Samverkan mellan skolmyndigheterna är viktig för att öka måluppfyllelsen på skol- området. En samordningsfunktion bör ansvara för planering, samordning, uppföljning, analys och utvärdering av de regionala enheternas verksamhet. Den bör i samråd med den juridiska funktionen fort- löpande analysera hur regelverket och inspektörernas verksamhet fungerar i praktiken. Det finns vidare behov av en väl utvecklad informationsteknik inom den nya myndigheten. Inspektörernas verksamhetsfält är brett, varför kommunikationen med kollegor och andra myn- digheter och organ behöver fungera väl. Det är viktigt att Skol- inspektionen har en hög ambitionsnivå på detta område. En stöd- enhet bör samordna IT-frågor för verksamhetsområdet och svara för utveckling, underhåll och utvärdering av de verksamhets- anknutna IT-systemen samt rutiner för medelshantering och redo- visning. Vidare behövs administrativa stödfunktioner (personal, eko- nomi, upphandling, internservice etc.). Informations- och upplys- ningsverksamhet samt framtagandet av verksamhetsanknuten in- En ny myndighetsstruktur på skolområdet formation, t.ex. på myndighetens webbplats bör också ingå i stöd- funktionerna. Inspektionen kräver en regional organisation för att nå ut i landet. Då verksamheten rör alla skolor i alla kommuner, är det nöd- vändigt att ha en regional organisation så att inte restiden för inspektörerna blir orimligt stor. Utredningen återkommer nedan med förslag om hur Skolinspektionen ska överta nu- varande regionala lokalisering (se avsnitt 6.3.2). Med hänsyn till uppdragets karaktär och omfattning föreslår utred- ningen att den nya myndighetens namn ska vara Skolinspektionen. Namnet är kort och slagkraftigt. Dessutom finns det flera exempel på myndigheter med rikstäckande inspektionsverksamhet som betecknas på motsvarande sätt bl.a. Datainspektionen, Kemikalie- inspektionen och Lotteriinspektionen. För allmänheten blir det självklart att Skolinspektionen är en statlig myndighet med natio- nellt uppdrag. Mot bakgrund av den nya myndighetsförordningen (2007:515) och de riktlinjer för val av ledningsform som utformats med anledning av regeringens uttalade ambitioner kring hur myndigheter bör ledas anser utredningen att Skolinspektionens ledningsform ska vara enrådighetsmyndighet med insynsråd. Ledningsformen bedöms kunna tillgodose regeringens behov av en stark och direkt styrning. Verksamheten bedöms inte vara av så komplex karaktär att det finns ett behov av en förstärkt ledning med styrelse. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Utredningens förslag: Från förs ansvaret för inspektion, tillsyn och enskilda tillsynsärenden till Skol- inspektionen. BEO överförs också till den nya Skolinspek- tionen. Från till Skolinspektionen förs vidare de administrativa uppgifterna för Skolväsendets överklagande- nämnd. Även sektorsansvaret för handikappfrågor förs till Skolinspektionen. Ansvaret för arbetsplatsförlagd utbildning utomlands förs till Internationella programkontoret för utbild- ningsområdet. Till det nya förs vissa kärnuppgifter från MSU och CFL. Verksamhetsförändringarna föreslås gälla från . blir en ny myndighet med namnet Skol- verket. Myndighetens ledningsform föreslås bli enrådighets- myndighet med insynsråd. ska inte ha benämningen central förvaltningsmyndighet. 4.3.1Myndighetens roll och uppgifter Statens skolverks nuvarande organisation och uppgifter beskrivs utförligt i bilaga 3. ska verket genom utbild- ningsinspektion granska kvaliteten i skolväsendet och ha tillsyn, följa upp och utvärdera skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen, samt kontinuerligt se över kursplaner och betygskriterier. Myndighetens uppgifter styrs och hanteras i fyra verksamhetsgrenar: Uppföljning, Utvärdering, Utbildningsinspek- tion och Styrdokument. Diagrammet nedan visar kostnader (inkl. overheadkostnader) per verksamhetsgren samt Skolväsendets överklagandenämndTPF15FPT . De totala kostnaderna nedan uppgick till . 15TP PT Årsredovisning 2006, . En ny myndighetsstruktur på skolområdet Skälen för utredningens förslag: En viktig utgångspunkt för utredningens förslag till en framtida ansvarsfördelning har varit att skilja den uppföljande (statistiska) funktionen från den inspek- terande (granskande) funktionen. Utredningen bedömer att en så- dan distinktion av uppgifterna underlättar myndigheternas arbete. Förslaget om en ny myndighetsstruktur och inrättandet av Skol- inspektionen påverkar därför i stor utsträckning det nuvarande roll och uppgifter. Hela verksamhetsgrenen Utbild- ningsinspektion föreslås flyttas över till Skolinspektionen. Skol- verket påverkas också av att två myndigheter med främjande/ut- vecklande funktioner föreslås bli nerlagda. Vissa uppgifter av sådan stödjande karaktär som staten även i fortsättningen bör ansvara för föreslås bli överförda från CFL och MSU till det nya . Verkets uppgifter renodlas därmed. Uppgifter som kvarstår blir utbildningsstatistik, tillståndsprövning, medborgarservice, styr- dokument, resultatbedömning och utvärdering. Verksamhetsförändringarna föreslås gälla från . 4.3.2Verksamhet som förs från Genom utbildningsinspektion granskar kvaliteten i skolväsendet och har tillsyn över det offentliga skolväsendet med flera verksamheter. Inspektionen ska dels säkra att huvudmännen uppfyller statens krav enligt skolförfattningarna, dels bedöma hur verksamheterna utvecklas i riktning mot de nationella målen. En ny myndighetsstruktur på skolområdet handlar om en extern bedömning av både efterlevnaden av gällande bestämmelser och kvaliteten i verksamheten. Prioriteringen av in- spektionsuppdraget gör utbildningsinspektionen till den domine- rande verksamheten. Den svarar för av myndig- hetens kostnader (inkl. overheadkostnader). Som redan framgått föreslås att all inspektionsverksamhet samlas i den nya myndig- heten Skolinspektionen. Denna föreslås även ansvara för tillsyn och hantering av enskilda ärenden. Förslaget innebär att en mycket stor och viktig del av Statens skolverks verksamhet förs över till Skol- inspektionen. Inspektionsuppdraget framgår av myndighetens instruktion.TPF16FPT Regeringens krav på verksamhetsområdet preciseras i regleringsbrev för . I organisatoriska termer ryms verksamheten inom avdelningen för utbildnings- inspektion. tillsynsansvar över skolväsendet är långtgående. Utredningens bedömning är, som redan framgått, att all verksam- het som är nära förknippad med inspektionen ska hållas samman och föras över till Skolinspektionen. hanterar ärenden som rör enskilda. Det handlar om hantering av anmälningar och klagomål om miss- förhållanden i offentliga och fristående skolor m.m. Frågorna har nära samband med de frågor om diskriminering och annan kränk- ande behandling som BEO har att handlägga. inkom drygt 1 000 enskilda anmälningar som avsåg brister inom skola, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg till . Han- teringen av sådana anmälningar innebär att granska och kvalitets- säkra skolverksamheten utifrån gällande regelverk. Uppgifterna är i stor utsträckning av juridisk karaktär och ställer krav på hög kom- petens inom området. Skillnaden jämfört med in- spektion är att anmälningarna görs av enskilda. Utredningen menar att alla uppgifter som innebär att granska och kvalitetssäkra verk- samheten i förhållande till regelverket bör hållas samman. Utredningen föreslår därför att hanteringen av enskilda ärenden överförs från till Skolinspektionen. 16TP PT Förordning (2002:1160) med instruktion för . En ny myndighetsstruktur på skolområdet ska överväga hur på ett effektivt sätt kan samverka med Internationella programkontoret för utbildningsområdet (IPK) för att tillvarata resultatet från EU:s utbildningsprogram (se avsnitt 4.13.2). IPK-utredningenTPF17FPT menade att IPK måste spela en mer aktiv och initierande roll när det gäller utvecklingsprojekt inom ramen för EU-programmet. Program- kontorets samverkan med de centrala skol- och högskole- myndigheterna föreslogs därför fördjupas så att ett helhetsper- spektiv på utvecklingsinsatserna blir möjligt. På så sätt kan den samlade kapaciteten för analyser och spridning av resultat av pro- jekt på internationaliseringsområdet förstärkas. har i uppgift att främja yrkes- utbildningens utveckling genom vissa insatser med internationell inriktning. Uppdraget innebär upprättande och drift av ett natio- nellt referenscentrum för yrkesutbildning (NRP). Sådana natio- nella centrum har inrättats i alla EU-länder för att öka arbets- kraftens rörlighet i . Centrumet har uppgifter främst av stödjande och informerande karaktär. Uppdraget innebär också att förmedlar stöd till skolhuvudmän för arbets- platsförlagd utbildning (APU) utomlands för gymnasieelever. IPK- utredningen föreslog att stödet till APU förs över från till IPK och, såvitt gäller europeiska länder, samordnas med insatserna inom Leonardoda Vinci-delen av det nya EU-pro- grammet. För att renodla roll har prövat om verksamheten med informationsinsatser om yrkes- utbildning i ett europeiskt perspektiv kan inrymmas i IPK. Programkontoret har, utöver att administrera vissa utbildnings- program, uppgifter av stödjande och informerande karaktär. IPK har alltså uppgifter som till sin karaktär liknar NRP:s. Myndigheten har omfattande internationella kontakter. Utred- ningen finner att frågan om NRP:s placering bör bli föremål för ytterligare överväganden i samband med det arbete med att förnya IPK som pågår i . Däremot finner utredningen det naturligt att föra över ansvaret för fördelning av resurser för APU utomlands till skolhuvudmän till IPK från . 17TP PT Ett förnyat programkontor (SOU 2006:10). En ny myndighetsstruktur på skolområdet De statliga myndigheter som på central nivå har ansvar för en sam- hällssektor spelar en viktig roll i arbetet med att förverkliga de nationella målen för handikappolitiken. har 14 myndigheter ett särskilt ansvar för att dessa mål nås inom respektive sam- hällssektor. Ansvaret framgår av myndigheternas instruktioner och återspeglas även i deras regleringsbrev.