sou · GVB393 · 2008-01-01 00:00:00 — Länsberedningen talade om det yttersta ansvaret för trygghet, säkerhet och välfärd, en allmän strävan till decentralisering i beslutsfattandet, likformighet och överblick, lokalkännedom och detaljkunskap samt uppgiftsfördel- ning efter ändamålsenlighet. talade om demo- krati och legitimitet, finansiering, rättssäkerhet, likvärdighet, hus- hållning och effektivitet samt lägsta effektiva nivå. Dessa kriterier låter sig inte fångas i ett principiellt stadgande i grundlag. Det framstår då som mindre lämpligt att endast låta ett av kriterierna återspeglas, nämligen att beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Det skulle skapa en icke önskvärd bindning och inte gynna den kommunala självstyrelsen. Vi ser inte någon fördel med en sådan bestämmelse. Skulle ett principstadgande om närhet i beslutsfattandet ändå anses önskvärt bör ledning för dess utformning kunna hämtas i om självstyrelse. Principen skulle kunna bilda ett eget stycke till den av expertgruppen i avsnitt 6.2 föreslagna bestämmelsen – en tydligare markering av den kommunala självstyrelsen – och förslagsvis ha följande lydelse. Vid lagstiftning ska beaktas intresset av att offentliga uppgifter utförs av myndigheter som ligger så nära medborgarna som möjligt. 11En avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter Vår bedömning: Någon avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter i regeringsformen bör inte göras eftersom det strider mot samverkanstanken. Som vi tidigare redovisat har ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen inte reglerats på annat sätt i regeringsformen än att det föreskrivs att kom- munernas åligganden och befogenheter ska meddelas i lag. Vad gäller den närmare ansvarsfördelningen framhölls i motiven till regeringsformen att förhållandet mellan staten och den kommunala självstyrelsen präglas av en helhetssyn där staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Utifrån dessa utgångspunkter ansågs det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser kring en självstyrelse- sektor. I stället menade man att arbets- och befogenhetsfördel- ningen i ganska vid omfattning måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen (prop. Det nu redovisade synsättet delades också av (betänkandet s. 197 och 198) som menade att det även för framtiden var angeläget att gränserna för en själv- styrelsesektor inte slogs fast i grundlagen. Detta hindrade emeller- tid inte enligt kommittén att vissa principer för ansvars- och En avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter uppgiftsfördelningen kunde komma till uttryck i regeringsformen. Generellt sett handlade det om en uppgift skulle ombesörjas cen- tralt eller decentraliserat och om statliga myndigheter eller kom- munala självstyrelseorgan skulle svara för den. Med detta som utgångspunkt menade att vissa offentliga uppgifter lämpade sig mindre väl för ett kommunalt ansvar, t.ex. sådana uppgifter som handlar om att trygga riksintressen eller som av andra skäl kräver ett stort mått av likformighet eller överblick över hela landet. För själva prövningen av huvudmannaskapet när det gällde de övriga uppgifterna framhöll kommittén särskilt betydelsen av om den aktuella verksamheten gagnades av att beslutsfattandet skedde nära människorna och så att lokala och regionala synpunkter och förhållanden kunde vägas in i besluten. I sammanhanget betonades också de demokratiska aspekterna. Enligt kommittén låg som tidigare nämnts i princip beslutsfattandet i en demokratiskt vald församling eller av nämnder som utsetts av en sådan församling närmare medborgarna än beslutsfattandet i de lokala och regionala statliga myndigheterna. Med ett sådant synsätt borde enligt kommittén statliga myndigheter främst handlägga sådana uppgifter som med hänsyn till sin karaktär eller geografiska räckvidd inte lämpade sig för ett kommunalt ansvar. Något direkt förslag till hur här angivna principer för ansvars- och uppgiftsfördelningen skulle kunna komma till uttryck i regeringsformen lämnades dock inte av . Två skäl anfördes. Det ena var att preciserade bestämmelser krävde en ingående genomgång och analys av olika beslut i huvudmanna- skapsfrågor, vilket inte varit möjligt av tidsskäl. Det andra var att det från självstyrelsesynpunkt inte varit lämpligt att genomföra en avgränsning, i synnerhet som diskussionen framför allt handlat om en ökad samverkan mellan stat och kommun. För att markera vikten av den kommunala självstyrelsen och ge uttryck för betydelsen av att offentliga beslut fattas så nära med- borgarna som möjligt föreslog i stället kommittén att väsentliga bestämmelser om kommuner skulle samlas i ett särskilt kapitel i regeringsformen och att det i en bestämmelse skulle understrykas den betydelse principen om självstyrelse ska tillmätas i normgivningssammanhang. Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrkte eller hade inget att erinra mot kommitténs bedömningar och förslag. i län anförde att den princip kommitténs formulerat som en utgångspunkt för ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala organ var fel i grunden. Det fanns inget som sade att kommunala självstyrelsebeslut med automatik skulle ligga närmare medborgarna än statliga beslut (se vidare under avsnitt 10). Kommunala frågor innefattande regionfrågor, kompetensfördel- ningsfrågor och självstyrelse är även frågor som legat inom ramen för den avslutade upp- drag. I det uppdraget har också ingått att bedöma behovet av förändringar i uppgifts- och ansvarsfördelning mellan de statliga och kommunala nivåerna. Som en utgångspunkt för kommitténs arbete har gällt att bibehålla en långtgående självstyrelse inom ramen för ett starkt nationellt ansvar för likvärdig välfärd i hela landet och att det yttersta ansvaret för den offentliga verksam- heten hos riksdag och regering inte ska rubbas. I sitt slutbetän- kande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10 s. 15 och 16) – som är föremål för remiss- behandling – har kommittén föreslagit en ny regional samhälls- organisation med tydligare roller och uppgiftsfördelning och en gemensam läns- och regionkommunindelning med väsentligt färre enheter än . När det gäller uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten och den sektorn konstateras i betänkandet att en effektiv användning av offentliga resurser kräver utrymme för lokala och regionala avvägningar och prioriteringar. Enligt kom- mittén är därför ett stort mått av självstyrelse avgörande för det offentliga välfärdsåtagandet också på ska kunna fullföljas. finns det ett starkt och legitimt nationellt intresse av att styra den kommunala verksamheten. Det gäller inte minst behovet av att värna och vidareutveckla likvärdigheten i välfärdstjänsterna. Det medför enligt kommittén att ansvaret för de En avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter flesta välfärdstjänsterna i praktiken delas av staten och den kom- munala sektorn. Enligt uppvisar det delade ansvaret flera strukturella problem. Någon ändrat ansvar föreslås dock inte av kommittén. I stället föreslås en samlad och sektorövergripande strategi för statens styrning av kommunerna och en fastlagd ord- ning för samråd med kommunerna för att på så sätt förbättra sam- spelet (se vidare avsnitt 12). Ett gemensamt tema för såväl som ställningstaganden när det gäller uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de statliga och kommunala nivåerna är det delade ansvaret. Det är också det tema som framhölls i motiven till regeringsformen för regleringen av förhållandet mellan staten och den kommunala självstyrelsen, nämligen att detta präglas av en helhetssyn där staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälle- liga mål. Det är också expertgruppens uppfattning att preciserade bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan statliga och kom- munala organ – exempelvis i form av en s.k. kompetenskatalog – inte bör tas upp i grundlag eftersom det strider mot samverkans- tanken. Det är knappast görligt att peka ut några områden där endast kommunerna har ett ansvar. Ett närliggande exempel är sjukvården. Det är en av tveklöst viktigaste uppgifter men handhas i samverkan mellan kommunerna och staten. En upp- räkning av uppgifter skulle leda till onödiga låsningar och täta ändringar. Något förslag på hur en sådan avgränsning skulle kunna återges i regeringsformen lämnas därför inte av expertgruppen. Däremot föreslår gruppen i avsnitt 6 vissa principer för ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna som ska komma till uttryck i regeringsformen (se 1 kap. 8 § i författnings- förslaget). I sammanhanget vill vi också hänvisa till diskussionen i avsnitt 10 om ett principstadgande om närhet i beslutsfattandet 12Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan statlig och nivå I vårt uppdrag ingår att ta fram förslag till förfaranden för att före- bygga och lösa konflikter mellan den statliga och den kommunala nivån. Behovet av sådana förfaranden ökar självfallet om de bestäm- melser vi föreslår i avsnitt 6 och 7 införs eftersom principen om självstyrelse då kommer att ha en fastare förankring i regeringsformen. Tvistlösningsmekanismer kan principiellt vara av två olika slag. Dels kan det i beredningsprocessen av ärenden byggas in för- faranden – informella eller genom uttrycklig reglering – för att klara ut frågeställningar där parterna har olika uppfattning, dels kan det finnas olika möjligheter att i efterhand, i praktiken genom någon form av domstolsförfarande, lösa en uppkommen konflikt på grund av att en reglering uppfattas som inskränkande på den kommunala självstyrelsen. I det senare fallet kan man i sin tur skilja mellan tvister som rör en föreskrifts förenlighet med principen om självstyrelse i ett konkret fall (konkret normkontroll) å ena sidan och situationer där man utan att ett ärende aktualiserar en fråga generellt prövar en bestämmelses förenlighet med en för- fattning på högre nivå – i detta fall regeringsformen – (abstrakt normkontroll). Expertgruppen diskuterar i det följande förslag av båda slagen. Vad gäller åtgärder under beredningsprocessen är en möjlighet en starkare och mer formaliserad roll för kommunerna. Vidgade granskningsuppgifter för Lagrådet har också förts fram som ett Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan Vidare kan man tänka sig ett särskilt beredningsför- farande i i form av ett särskilt utskott eller en särskild nämnd. Vad gäller tvistlösningsmekanismer av det senare slaget är ett alternativ som har förts fram i debatten att rättsprövningslagens tillämpningsområde skulle utvidgas så att den gäller även för kom- muner och landsting. Ett annat alternativ är att införa någon form av författningsdomstol, antingen inom ramen för det befintliga domstolsväsendet eller genom att en särskild funktion tillskapas. Beroende på hur en sådan domstolsfunktion organiseras kan den enbart syssla med konkreta ärenden eller också få till uppgift att allmänt pröva författningars förenlighet med författningar högre upp i normhierarkin. Enligt ska utredningen utreda frågorna om lagprövning och om det finns behov av en författ- ningsdomstol. Som en bakgrund till denna del av utrednings- uppdraget återges i direktiven vissa uttalanden av konstitutions- utskottet i ett tillkännagivande (bet. 2000/01:KU11, rskr. 2000/01:149). I tillkännagivandet sägs bland annat att uppenbarhetsrekvisitet bör belysas, inte minst med hänsyn till att inför- livats med svensk rätt och att anslutit sig till EU. Konstitu- tionsutskottet uttalade också att utredningen borde undersöka på vilket sätt en förstärkt lagprövning bör kunna utövas och att detta till exempel borde kunna innefatta överväganden kring Lagrådets ställning och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol eller om prövning bör ske inom det vanliga domstolsväsendet. underströk att det är angeläget att man belyser möjligheterna att även fortsättningsvis garantera domstols- väsendets självständighet och undvika politisering av domstolarna. Inom har som nämnts inledningsvis en expertgrupp – här benämnd normgruppen – fått i uppdrag att redo- visa olika exempel på hur ett system för normkontroll kan kon- strueras. Dess överväganden och förslag har stor relevans för frågan om tvistlösningsmekanismer inom ramen för principen om kom- munal självstyrelse. Självstyrelsekonventionen innebär bland annat (artikel 11) att kommunerna ska ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om självstyre som finns fastlagda i grund- lagen eller den nationella lagstiftningen. texten till konventionen ska denna kontroll kunna göras av dom- stol eller liknande organ. I samband med anslutningen till konventionen diskuterades om det svenska rättssystemet kunde anses stå i överensstämmelse med konventionens krav på denna punkt mot bakgrund av att alla administrativa beslut i inte kan göras till föremål för dom- stolsprövning i vanlig ordning. I propositionen uttalades att även om flertalet sådana beslut kunde överklagas hos förvaltnings- domstol fanns beslut som inte följde denna väg. Dessa beslut över- klagades i stället hos regeringen eller förvaltningsmyndighet som högsta instans. Det framhölls att det emellertid finns en yttersta möjlighet att få lagligheten av ett myndighetsbeslut prövad av domstol även när beslutet inte normalt överklagas dit. Med tillämp- ning av 11 kap. 11 § regeringsformen kunde således Regerings- rätten bevilja resning i ärenden där regeringen eller en förvaltnings- myndighet var högsta instans. I den mån ett myndighetsbeslut berörde en kommun på ett sådant sätt som krävdes för att kravet på s.k. saklegitimation skulle vara uppfyllt, kunde kommunen använda resningsförfarandet för att få beslutets laglighet domstolsprövad. Systemet ansågs uppfylla artikelns krav (prop. 1988/89:119 s. 6). I den förklarande texten till konventionen påpekas att ett exem- pel har noterats i en stat där det är möjligt att tillgripa en typ av extraordinärt förfarande kallat resning trots att administrativa beslut inte på vanligt sätt kan överklagas till domstol och att detta förfarande, som är möjligt om beslutet grundas på en uppenbart felaktig tillämpning av lagen, uppfyller konventionskraven. Den stat som åsyftas är . är det kammarrätterna som prövar ansökningar om resning om ärendet slutligt avgjorts av en förvaltningsmyndig- het (8 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Såvitt nu är av intresse är Regeringsrätten således prövningsinstans endast beträffande beslut av regeringen (prop. 1993/94:116, bet. 1993/94:KU36). På de allmänna domstolarnas område har det funnits lagbestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar resning kan beviljas. Inom det förvaltningsrättsliga området har en sådan reglering tidigare helt saknats, främst på grund av det förhållande att de skäl som ska föreligga för att resning ska få beviljas är mer skiftande här än på de allmänna domstolarnas område. Frågan om en lagreglering har dock varit föremål för diskussion ända och som ett resultat av ett utrednings- Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan betänkande Några frågor angående Regeringsrätten (SOU 1992:138) kom en lagreglering till stånd (prop. 1994/95:27 s. 166–167, bet. 1994/95:JuU6). Regleringen skiljer sig dock något från regle- ringen på de allmänna domstolarnas område, där resningsgrunderna – handläggningsfel, jäv, nya omständigheter och bevis, oriktig rätts- tillämpning eller annat synnerligt skäl – har lagfästs (jfr 58 kap. 1 och 2 §§ ). I avvaktan på ett kommande arbete med en reformering av förvaltningsprocessen ansågs det tillräckligt att grundförutsättningarna för att bevilja resning reglerades i lag. Principen har tagits in i 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291) där det således sägs att resning får beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. Såvitt känt har det endast förekommit en gång att en kommun ansökt om resning därför att den ansett att staten brutit mot prin- cipen om självstyrelse. Regeringsrätten prövade en ansökan om resning från i ett av regeringen avgjort ärende rörande utjämningsavgift m.m. Regeringsrätten avslog ansökningen (RÅ 2000 ref. 19). Principen att det ska finnas tillgång till rättsmedel är en av de bärande principerna i självstyrelsekonventionen. Som tidigare redo- visats (avsnitt 3.3.3) har med anledning av om lokal och regional demokrati i under punkten Rättsligt skydd för och samråd med kommunerna rekommenderat att det i detta sammanhang ska finnas en tvistlösningsmekanism enligt regeringsformen som kan användas av kommunerna och landstingen för att överklaga brott mot prin- cipen om självstyrelse. om kom- munal självstyrelse skulle då enligt kongressens rekommendationer kunna tjäna som riktmärke för bedömningen av sådana över- trädelser. Detta skulle enligt kongressen kunna betyda att man inrättade en författningsdomstol. Ett annat alternativ vore att stärka kommunernas och landstingens ställning i förhållande till genom att inrätta en parlamentarisk munal självstyrelse som ska höra båda parter, det vill säga staten och kommunerna/landstingen. 12.2.1En fastlagd ordning för samråd m.m. Punkt 6 i artikel 4 i Självstyrelsekonventionen innehåller krav på att kommunerna, i den mån det är möjligt, ska rådfrågas och på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen i alla frågor som direkt berör dem. Den svenska förvaltningstraditionen bygger också på en sådan ordning. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattnings som behövs ska tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Detta beredningskrav gäller både s.k. riksstyrelseärenden som propositioner, förordningar m.m. och ärenden i enskilda fall, s.k. förvaltningsärenden. Ett viktigt led i beredningen av regeringens ärenden är det så kallade utredningsväsendet. Formerna för detta utredningsarbete är inte grundlagsfästa utöver vad som följer av reglerna om remissför- farandet som redovisats. Enligt motiven till 7 kap. 2 § borde formerna för regeringens interna beredning av olika slag av regeringsärenden inte låsas fast i grundlag (prop. 287–288). Det framhölls i samman- hanget att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen. I kommittéförordningen (1998:1474) har regeringen föreskrivit att om förslagen i ett utredningsbetänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, konsekvenserna i det avseende ska anges i betänkandet (15 §). I detta ligger en skyldighet för kommittéerna att analysera sådana konsekvenser. föreslog i sitt remissvar över Själv- styrelsekommitténs betänkande att kommuner och landsting alltid ska höras i lagstiftningsfrågor som berör dem. Vidare har Kommuner och Landsting i ett positions- dokument () där de båda förbunden redovisar sin syn på vilka principer som bör vägleda statens styrning av kommuner, landsting och regioner, föreslagit en särskild process med syfte att säkra principernas tillämpning i samband med ny lagstiftning. En bärande idé i dokumentet är att regering och riksdag ska involvera Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan politiska företrädare för den lokala och regionala nivån i en dialog om de avvägningar som måste göras. Dialogen ska ses som ett alternativ till en juridisk prövning och förutsätts medverka till en ömsesidig förståelse och ett samspel utifrån medborgarnas behov och intressen. Lagförslaget och dess konsekvenser avses bli föremål för överläggningar mellan politiska företrädare för kommun- och landstingssektorn och för det departement som tagit fram för- slaget. Protokoll från överläggningarna ska bifogas förslaget så att kan ta del av de uppfattningar som kommun- och lands- tingssektorns företrädare framfört. Om kommun- och landstings- sektorns företrädare så begär ska en särskild självstyrelseprövning ske i samband med riksdagsbehandlingen på så sätt att det ansvariga utskottet ska kalla politiska företrädare för kommun- och lands- tingssektorn till överläggningar i ärendet. Utskottets betänkande ska redovisa de synpunkter som framförs vid dessa överläggningar. Som tidigare redovisats under avsnitt 5 Utgångspunkter för våra överväganden har också (SOU 2007:10) före- slagit vad man kallar en fastlagd ordning för samråd mellan staten och kommunerna (betänkandet s. 107–118). Bakgrunden är det delade ansvaret för många välfärdstjänster och kravet på ett kon- struktivt samspel mellan staten och kommunerna för att åtagandet visavi medborgarna ska kunna utföras väl. Enligt förslaget ska sam- rådet omfatta ekonomiska och andra övergripande förutsättningar för kommunerna att klara sina uppgifter, utformningen av den statliga styrningen samt utfallet för medborgarna. Enskilda regeringsärenden omfattas inte. Någon närmare reglering behövs i och för sig inte, enligt kommittén, men av tydlighetsskäl och för att betona den varaktiga karaktären liksom för den demokratiska förankringen föreslås att regeringen genom förordning ska besluta närmare föreskrifter för samrådet. För genomförandet av själva samrådet föreslås att en delegation inrättas i . Delega- tionens ledamöter och ordförande bör utses av regeringen. Leda- möter som representerar kommunerna utses efter förslag av samman- slutning för kommunerna. Till ordförande bör den minister utses som ansvarar för kommunala frågor. Ett angivet minsta antal samman- träden bör anges, liksom att varje ledamot ska ha möjlighet att påkalla ytterligare sammanträde. Delegationens verksamhet bör redovisas för i regeringens återkommande skri- velse om utvecklingen inom den kommunala sektorn. Den före- slagna ordningen är tänkt att komplettera befintliga samråds- Den ger inte kommunerna någon vetorätt. Betänkan- det är föremål för remissbehandling. Som vi redovisat har en allmän utgångspunkt varit att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer i grundlag. I sammanhanget har framhållits att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och inne- börden i förslag som läggs fram för bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen. kan konstateras att den svenska förvaltningstradi- tionen bygger på att kommunerna, i den mån det är möjligt, ska rådfrågas och på lämpligt sätt i planerings- och besluts- processen i alla frågor som direkt berör dem. Detta är också i linje med krav. Bland annat deltar regelmässigt företrädare för kommuner och landsting i kommittéer och andra utredningar som har betydelse för dem. De är också remiss- instanser. Formerna för detta samråd har dock växlat . Som exem- pel kan nämnas att det fram till mitten av 1990- talet fanns en ordning för återkommande överläggningar kring mer övergripande frågor mellan staten och kommunerna genom den så kallade stat/kommunberedningen. Det förslag som nu för fram under beteck- ningen en fastlagd ordning för samråd mellan staten och kom- munerna liknar också mycket en återgång till den tidigare ord- ningen för stat- kommunberedningen. Skillnaden är närmast att formerna för samrådet ska formaliseras. Någon lagreglering av samrådet föreslås visserligen inte av kommittén, men förslaget innebär att regeringen med egna föreskrifter ska låta sig bindas. Ett alternativ som i högre grad än förslag skulle säkerställa ett samråd mellan staten och kommunerna är att meddelar grundläggande bestämmelser om samrådet i lag.