sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Mot denna bakgrund är det inte förvånande att lagidrotterna fotboll, innebandy, is- hockey och handboll toppar listan av förbund med omfattande LOK-stödsaktiviteter (tillsammans med ridsport). Inte heller är det förvånande att företrädare för just lagidrotter och stora föreningar var särskilt positiva till bidraget i RF:s LOK-stödsutredning.TPF23FPT Som mått på ovan nämnda fem idrotters dominans i LOK- stödssammanhang kan tilläggas att de 2003 svarade för mer än två tredjedelar av samtliga deltagartillfällen. Omräknat till kronor och ören tillfördes dessa fem idrotter hela , vilket motsvarade av ett totalt stöd på . Enbart fotbollen fick drygt 202 miljoner kronor.TPF24FPT Att en så stor del av LOK-stödet går till idrotter som fotboll, ishockey och innebandy innebär även ett gynnande av pojkars idrottande. Förklaringen är att bidraget inte tar hänsyn till om deltagarna är flickor eller pojkar som den senare gruppen i större utsträckning är företrädda inom lagidrotter. Detta märks inte minst i RF:s egen LOK-stödsstatistik. Bland de tio idrotter som 2003 redovisade flest deltagartillfällen hos pojkar uppgick lagidrotterna till av samtliga redovisade aktiviteter. Hos flickorna var fördelningen betydligt jämnare: endast var lagidrotter.TPF25FPT Av samtliga deltagartillfällen svarar pojkar för cirka 60 procent.TPF26FPT Vidare premieras idrotter med omfattande barn- och ungdoms- verksamhet. Detta kan framstå som trivialt med tanke på att bidraget just är avsett som ett stöd till barn och ungdomars idrottande. innebär det onekligen en begränsning för exempelvis där medlemmarna 23TP PT m.fl. (2006), s. 41–42. 24TP PT Ibid., bilaga 5. 25TP PT Ibid., s. 18–19. De redovisade procentsatserna baseras på tabellerna över pojkars och flickors deltagartillfällen. Som ytterligare stöd för slutsatsen kan nämnas att i nästan samtliga ålders- kategorier framkom att fotboll, ishockey och innebandy – i samtliga fall lagidrotter med stark pojkdominans – toppade listan på idrottsgrenar med många deltagartillfällen. Det enda undantaget utgjorde ridsport som i ålderkategorin 7–placerade sig på en andra plats. 20–23. 26TP PT Ibid., s. 18. I rapporten påpekas dock att könsfördelningen blir betydligt jämnare om man exkluderar fotbollen ur beräkningarna. Detta är säkert sant – men inte särskilt relevant. Enligt samma logik går det att hävda att hela LOK-stödet tillfaller ridsporten under förutsättning att alla andra idrotter exkluderas ur beräkningarna. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter av förklarliga skäl ofta passerat 20-årsstrecket. På motsvarande sätt kan hävdas att förbund med idrottsverksamhet för de allra yngsta – exempelvis – drabbas av att stöd inte utgår för aktiviteter . Att LOK-stödet är neutralt i fråga om idrottsaktiviteternas innehåll innebär även en fördel för billiga idrotter. Stödet är ett stimulansbidrag och inte ett kostnadstäckningsbidrag. Beloppens storlek baseras på antalet deltagare och sammankomster men påverkas inte alls av om verksamheten består av terränglöpning eller segling. För idrottsföreningar med låga omkostnader är detta givetvis positivt. Av samma skäl går det även att hävda att stödet gynnar rika idrotter eftersom bidrag utgår oavsett föreningens eller den enskilda idrottens förutsättningar till finansiering från annat håll. Även LOK-stödet kan ses som en variant på fördelningsprincipen att stöd ska utgå efter storlek. Bidraget styrs endast av mängden sammankomster och deltagare och utan hänsyn till faktorer som kön, ålder, geografi eller idrottsverksamhet. Detta innebär inte att bidraget är neutralt i förhållande till sådana aspekter – som påpekats ovan finns det tvärtom idrotter och verksamheter som gynnas av nuvarande regelverk. Däremot kan det ses som ett uttryck för RF:s generella motstånd mot att utnyttja LOK-stödet som ett mer aktivt styrmedel, till exempel för att främja jäm- ställdhet eller integration. I detta sammanhang kan tilläggas att LOK-stödets utformning varit föremål för diskussion på samtliga RF-stämmor sedan slutet av 1980-talet.TPF27FPT Bland föreslagna reformer kan nämnas alltifrån höjda bidragsbelopp, ändrade åldersregler, ökad tilldelning för flickors idrottande till särskilda satsningar glesbygdsföreningar. Vid RF-stämma motionerade om att begränsa antalet bidragsberättigade aktivitetstillfällen för yngre åldersgrupper i syfte att motverka allt för hårda idrottssatsningar . Vidare föreslogs ökat stöd till äldre ungdomar för att stimulera föreningarna att skapa aktiviteter som behåller de unga i föreningslivet även längre upp i åldrarna.TPF28FPT Motionen avslogs dock 27TP PT För en redogörelse av frågans behandling åren 1989–2005, se ibid., s. 13–16. 28TP PT , Motion nr 24, Översyn av det lokala aktivitetsstödet, Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter med motiveringen att LOK-stödet utgör ett stimulansbidrag som ska vara enkelt och utan allt för styrande direktiv. Därtill hänvisades till RF:s utredning som visat att det stora flertalet idrottsföreningar anser att bidraget är ett rättvist sätt att fördela pengar.TPF29FPT RF-stämmans många debatter om LOK-stödets utformning vittnar om två saker. För det första är det en markering av att idrottsrörelsen tilldelats huvudansvaret för bidragets konkreta utformning. Även om eventuella förändringar ytterst måste godkännas av regeringen är det inom RF-kollektivet – och inte i en dialog mellan RF och staten – som regelsystemet diskuteras. För det andra visar de många reformförslagen på potentiella strategier att genom förändringar i LOK-stödets regelverk uppmuntra olika förändringsprocesser inom idrottsrörelsen. Sådana strategier till- lämpas för övrigt redan på nivå. Som exempel kan nämnas att stad infört en åldersindelning i sitt s.k. medlemsaktivitetsbidrag. Syftet är att begränsa allt för intensiv träning hos de yngsta idrottsutövarna. Medan äldre ungdomar (10– ) kan söka medel för sammanlagt 120 aktiviteter , tillåts endast bidrag för 40 aktiviteter hos barn i åldern 7–. Handslaget är en intressant satsning, inte bara på grund av sin omfattning, utan även eftersom det kan sägas utgöra det största samhällsexperiment som idrottsrörelsen i varit inblandat i. (, idrottsforskare, ) Handslaget är benämningen på den storskaliga statliga satsning på lokal utvecklingsverksamhet som påbörjades och som innebar att idrottsrörelsens barn- och ungdomsverksamhet tillfördes under en fyraårstid. Handslaget är intressant på flera sätt. Som bidragsform betraktat kan det ses som det statliga LOK-stödets raka motsats: medan LOK-stödet är ett allmänt och permanent stimulansbidrag med låg grad av styrning, fick Handslaget formen av tidsmässigt avgränsade insatser med fokus på ett begränsat antal utpekade områden. Därtill var satsningen betydande – både i ekonomiska termer och med avseende på antalet gemomförda föreningsaktiviteter. Även om det inte var första 29TP PT RS-utlåtande över motion 24, RF-stämmans protokoll, 11–. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter gången som staten avsatte särskilda medel till föreningsutveckling på lokal nivå, finns det skäl att karakterisera Handslaget som en exceptionell satsning utan tidigare motsvarighet i svensk idrotts- politik. 9.4.1Handslagets syfte, utformning och fördelningsprinciper Utformningen av Handslaget är ett belysande exempel på den idrottspolitiska ansvarsfördelningen att staten formulerar vad man vill uppnå med sitt stöd – medan idrottsrörelsen därefter avgör hur dessa mål ska realiseras. Regeringens syften med Handslaget Regeringens övergripande mål med Handslaget formulerades i socialdemokraternas valmanifest års riksdagsval. Inten- tionen var att under den kommande mandatperioden tillföra idrottsrörelsen sammanlagt ur AB Svenska Spels överskott under förutsättning att idrottsrörelsen tog på sig att: öppna dörrarna för fler satsa mer på flickidrotten delta i kampen mot droger intensifiera samarbetet med skolorna. godkändes satsningen av . bemyndigades regeringen att på AB Svenska Spels kommande bolagsstämma avsätta för finansiering av Handslagets första år.TPF30FPT Beloppet kom därefter att höjas med ytterligare för att uppgå till totalt år fyra. fattade regeringen sitt formella beslut. I beslutet fastställdes Handslagets övergripande målområden. Därtill fram- hölls särskilt värdet av att idrottsrörelsen skulle vidta åtgärder för att: erbjuda lustfyllda och hälsofrämjande aktiviteter för barn- och ungdomar som inte deltar i idrottsverksamhet 30TP PT Prop. 2002/03:1, Utgiftsområde 17, s. 131–132. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter skapa förutsättningar för flickor att utöva idrott på det sätt de själva önskar uppmuntra idrottsföreningar och skolor att tillsammans utveckla metoder som lockar alla elever till fysisk aktivitet i olika former. låter tusen blommor blomma Med utgångspunkt i regeringens målformuleringar, blev det RF:s uppgift att konkretisera hur Handslaget skulle organiseras och pengarna fördelas. Förbundets övergripande strategi blev att begränsa den centrala styrningen. Eftersom satsningen syftade till att utveckla lokal idrottsverksamhet, ansågs det viktigt att tillvarata föreningarnas egen kreativitet och vilja att utvecklas. Tanken var således att de lokala föreningarna skulle formulera sina egna utvecklingsaktiviteter inom Handslagets ramar medan special- främst skulle ansvara för information och uppmuntran. RF:s begränsade styrning avsåg även dess förhållande till specialidrottsförbunden. Här var utgångspunkten att alla idrotter är unika i fråga om förutsättningar, behov och problemområden. Därför skulle specialidrottsförbunden ha stor frihet att självständigt utforma sina egna strategier. Eller som RF själv formulerat saken: Därför blev utgångspunkten att låta tusen blommor blomma. Den centrala styrningen minimerades. Var och ett av förbunden fick arbeta fram sin strategi för att, utifrån sina förutsättningar, uppnå Hand- slagets mål, intention och riktning. De fick stor frihet i arbetet och att utforma sin satsning inom den egna idrotten och regionen. Före- ningarna uppmanades att formulera idéer och föra en dialog med sitt SF eller DF, som i sin tur tog ställning till satsningen. Riks- idrottsförbundets förhållningssätt är att varje SF själv bestämmer över sin idrott och att de olika idrotterna själva vet bäst hur verksamheten ska utformas och bedrivas. Handslaget har inte varit ett undantag. Med dessa utgångspunkter fördelades Handslagets resurser över fem områden. Den största potten, , avsattes till föreningsstöd via specialidrottsförbunden. Kännetecknande för detta bidrag var att varje SF självständigt beslutade om medlens fördel- ning utifrån den egna idrottens behov och förutsättningar. Bidraget fördelades mellan specialidrottsförbunden med utgångspunkt i Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter deras tilldelning av RF-bidrag och lokalt aktivitetsstöd (50/50). Medlen fick däremot inte utnyttjas för förbundens centrala kostnader. Det näst största bidraget var föreningsstöd via distriktsförbunden. Medlen, totalt , avsåg samverkansprojekt med skolan. Pengarna fördelades mellan distriktsförbunden i proportion till det lokala aktivitetsstödets omfattning i distriktet. En tredje bidragspost var särskilda medel till speciella insatser i föreningar eller förbund. Detta bidrag fördelades av RF och bestod av tre delar: tillgänglighet till anläggningar, ledarförsörjning och s.k. fleråriga projekt. Bland de konkreta verksamheter som till- delades stöd via denna bidragspost finns exempelvis insatser på flyktingförläggningar, verksamhet för funktionshindrade eller etablering av näridrottsplatser i storstadsområden. Totalt avsattes till dessa ändamål. av Handslaget, totalt , avsattes för administrativt stöd åt för merkostnader kopplade till att administrera satsningen och utforma s.k. utvecklingsplaner. Detta stöd fördelades så att alla SF och DF fick ett grundbidrag på . Resterande medel fördelades i proportion till förbundens tilldelning av RF-bidrag samt lokalt aktivitetsstöd (50/50) . Slutligen avsattes till RF för utvärdering samt för att täcka kansliets kostnader för bland annat information och rådgivning till förbund och föreningar. En utförlig ekonomisk sammanställning av bidragets fördelning ges i tabellen nedan. Tabell 9.3 Ekonomisk sammanställning över Handslagets fördelning (MSEK) stöd SF/DF Spec. insatser (RF) (22,5) (8,5) Källa: uppgifter från . Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Handslaget inleddes och avslutades . En rättvis beskrivning av Handslagets omfattande och mångfacet- terade verksamhet kan inte göras i detta sammanhang. Problemet är inte främst avsaknad av data. Som visas nedan, har uppföljningen av Handslaget omfattat alltifrån statistikinsamling och självvärde- ringar till rena forskningsinsatser. Problemet är istället den stora mångfalden av satsningar och strategier. Medan vissa förbund har valt att prioritera mellan Handslagets olika områden har andra förbund låtit föreningarna själva bestämma. Medan vissa förbund satsat betydande belopp på ett begränsat antal aktiviteter har andra valt att sprida stödet över så många föreningar som möjligt. Därtill har föreningarnas aktiviteter varit av mycket olika karaktär. Statistiska redogörelser för antalet genomförda satsningar och deltagare är således trubbiga, kvantitativa mått. De är indikatorer på att aktiviteter ägt rum – men de belyser inte hur dessa verksam- heter varit utformade eller deras resultat. publicerade RF en sammanfattade rapport om Handslaget. Merparten av rapporten består av kvantitativa data om antalet utförda aktiviteter och deltagare. Trots reservationen ovan är dessa uppgifter på många sätt en spännande och imponerande läsning. Som exempel kan nämnas att enbart satsningen på före- ningsstöd via specialidrottsförbunden utmynnade i över 37 000 lokala utvecklingsinsatser. I tabell 9.4 visas deras fördelning över Handslagets prioriterade områden: Tabell 9.4 Föreningsstöd via SF – antal satsningar Procent (%) Öppna dörrarna för fler Källa: Här är Handslaget s. 44–45. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Att bedöma antalet deltagare i en så omfattande satsning som Handslaget är naturligtvis svårt. Enligt RF ska dock drygt två miljoner barn och ungdomar ha deltagit i en handslagsaktivitet . I tabell 9.5 visas deltagarnas fördelning mellan år och . Antalet deltagare i handslagssatsningar (i tusental) Källa: Här är Handslaget, s. 11. En närmare jämförelse av olika idrotter uppvisar stora variationer i antalet utförda satsningar och deras inriktning. Inte förvånande råder det dessutom ett tydligt samband mellan stora och populära barn- och ungdomsidrotter och antalet genomförda aktiviteter. Flest insatser utfördes inom idrotterna fotboll, ishockey, inne- bandy, bordtennis och handboll. Dessa svarade för av samtliga projekt. Betydligt färre satsningar utfördes i idrotterna bob/rodel (19), dragkamp (50) och triathlon (66).TPF31FPT Antalet genomförda satsningar sammanhänger givetvis med förbundens ekonomiska resurser. En mer ingående diskussion om RF:s fördelningsprinciper i Handslaget ges i avsnitt 9.4.4. I detta sammanhang kan det emellertid konstateras att föreningarnas för- utsättningar att tilldelas handslagsmedel i stor utsträckning styrdes av deras SF-tillhörighet. Som tabell 9.6 visar, fick fotbollen mest med en tilldelning på . Lägst belopp, sammantaget , fick föreningar i Svenska Isseglarför- bundet. De fem SF med störst tilldelning fick sammanlagt vilket motsvarar av det totala föreningsstödet via specialidrottsförbunden. 31TP PT Här är Handslaget, summeras, (2008), s. 44–45. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter SOU 2008:59 SF med störst medel att dela ut SF med minst medel att dela ut En jämförelse av aktiviteternas inriktning visar att det övergripande målet att öppna dörrarna för fler var det populäraste. Inom alla idrotter har sådana aktiviteter bedrivits. I ett trettiotal SF har minst hälften av alla satsningar tillhört denna kategori. I vissa fall har nästan all verksamhet fokuserats på nyrekrytering. Som exempel kan nämnas att av alla handslagsaktiviteter inom friidrotten och triathlon kan hänföras till detta område.TPF32FPT Betydligt mer ojämnt var intresset att satsa på tjejers idrottande. I två idrotter – bowling och konståkning – dominerade detta starkt. Inom bowling svarade satsningen på flickor för av samtliga genomförda aktiviteter. Hos konståkningen blev andelen . Just dessa förbunds tydliga satsning på tjejers idrot- tande är intressant så till vida att bowlingen är tydligt pojk- dominerad (mindre än tre av tio aktiva medlemmar är flickor) medan konståkning är en idrott som nästan uteslutande utövas av flickor. I det stora flertalet idrotter var området dock inte lika prioriterat. I cirka 20 SF svarade tjejsatsningarna för eller mer.TPF33FPT I nästan lika många idrotter, 18 stycken, lockade området . Som ytterligare mått kan nämnas att de fem SF som satsade högst belopp på tjejers idrottande till- sammans svarade för mer än hälften av det totala föreningsstödet på detta område. 32TP PT Ibid., s. 50–51. 33TP PT Ibid., s. 15. SOU 2008:59 Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter SF som utbetalt mest medel till området Satsa på tjejers idrottande Utbetalat (kr) förbundets satsningar (%) aktiva medlemmar (%) Källa: Här är Handslaget, s. 52–53. Med skolsamverkan avsågs projekt i syfte att utveckla metoder och former för att erbjuda elever fysisk aktivitet under skoldagen. Huvudansvaret på detta område lades på distriktsförbunden, som fick sammanlagt att fördela på lokala sam- arbetsprojekt. Därtill utvecklade även många specialidrottsförbund egna motsvarigheter. Enligt RF:s uppgifter gav distriktsförbunden medel till närmare 5 200 projekt medan specialidrottsförbunden stöttade drygt 2 100 stycken. Med området hålla tillbaka avgifterna avsågs aktiviteter där föreningarna gavs möjlighet att utveckla strategier för att motverka den s.k. kostnadsspiralen. Som exempel kan nämnas skidskytte- föreningar där medel använts till materialinköp vilket underlättat för nyrekrytering och nybörjarträning eftersom barn och ung- domar kunnat låna utrustning.TPF34FPT Slutligen kunde medel även sökas för kampen mot droger. Detta var utan tvekan området med minst antal handslagsaktiviteter, endast av samtliga SF-stödda satsningar. Som dock RF konstaterat, kan även låga procenttal utgöra betydande belopp. Ur ett historiskt perspektiv innebar således de 13,9 mil- joner kronor som utdelades för ändamålet en av de största riktade förebyggande insatserna som idrottsrörelsen någonsin genom- fört.TPF35FPT 34TP PT Ibid., s. 22–23. 35TP PT Ibid., s. 24. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter 9.4.3Hur gick det? och forskarsamfundet bedömer Handslagets effekter Återrapporteringskrav, utvärdering och forskning som handslagsmedel utdelats, har regeringen krävt att RF ska inkomma med en fullständig redovisning av verksamhetens inriktning, satsningar på prioriterade områden samt uppnådda effekter. Det fjärde året, 2006, beslutades dessutom att RF skulle lämna en samlad redogörelse. I denna skulle en bedömning göras av hur många fler flickor och pojkar som börjat idrotta och motionera till följd av satsningen samt vilka insatser som gjorts inom Handslagets olika områden.TPF36FPT antog RF en övergripande plan som omfattade fem områden: redovisning/rapportering av fakta, granskning och värde- ring, forskning, stöd till SF:s och DF:s egna utvärderingar och erfarenheter från handläggningen av satsningen. Ett centralt led i RF:s uppföljningsverksamhet utgjordes av de rapporter som inkom från SF och DF efter varje avslutat år. Dessa uppgifter låg till grund för RF:s återrapportering till regeringen och utgjorde underlag för utveckling av Handslagets utformning och administration. RF:s årliga sammanställningar har både innehållit kvantitativa uppgifter om Handslagets utveckling och exempel på lyckade insatser. Framförallt den sista, summerande rapporten är informativ även om vissa uppgifter saknas, såsom det administrativa stödets (totalt ) fördelning mellan olika . Av de totalt som RF reserverade för utvärdering och rådgivningsverksamhet, avsattes för oberoende utvärderingar av forskare. I processen att anlita forskare anlitades ) som åtog sig att lysa ut medel, granska inkomna anslagsansökningar och föreslå medelstilldelning. Med CIF:s bistånd tilldelades medel till 22 forskningsprojekt. Kännetecknande för dessa studier var att de behandlade Handslaget men att forskarna hade stor frihet att – inom ramen för Handslagets fem områden – formulera och genom- föra sina forskningsprojekt. tillkom ytterligare ett forskningsprojekt på initiativ från RF. –2007 genomfördes således sammanlagt 23 vetenskapliga utvärderingar av 36TP PT Återrapporteringskraven rörande Handslaget preciseras i regeringens beslut om RF:s disposition av medel från AB . Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Samtliga av dessa har återrapporterats till RF och finns att ladda ned från förbundets hemsida (). För att få en samlad bild gavs även professor emeritus i uppdrag att göra en vetenskaplig bedömning av samtliga forskningsprojekt och mot denna bakgrund analysera Handslagets resultat och effekter. redovisade sin analys i februari 2008.TPF37FPT Sammanfattningsvis kan konstateras att betydande insatser gjorts för att följa upp, utvärdera och analysera Handslaget. Inte minst i jämförelse med andra bidragsformer framstår kunskapsläget som förhållandevis gott. Nedan diskuteras några centrala aspekter av Handslaget med utgångspunkt i RF:s slutrapport och analys. Betydelsen av ett Handslag Enligt RF har Handslaget haft stora och positiva effekter för svensk idrott. I sin summering av satsningen understryker för- bundet att Handslaget både skapat engagemang och entusiasm. Satsningen har gett idrottsrörelsens många förbund och föreningar möjlighet att utveckla nya idéer och förverkliga gamla visioner. Man har även fått resurser för att se över sina tränings- och tävlingsformer och utveckla nya strategier för att locka till sig barn och ungdomar. Vidare har Handslaget skapat mötesplatser där idrottens olika parter kunnat träffas, utbyta erfarenheter och lära sig av varandras likheter och olikheter. De största vinnarna har dock varit barn och ungdomar. I detta sammanhang framhålls särskilt föreningarnas samarbete med skolan där Handslaget nått barn som inte självmant sökt sig till idrotten och gett många unga chansen att möta idrotter som de annars inte skulle ha kommit i kontakt med.TPF38FPT Även är i flera avseenden positiv, även om han pekar på vissa problem och tillägger att det ännu är för tidigt att avgöra satsningens långsiktiga effekter. Enligt hans bedömning har Hand- slaget både inneburit nyrekrytering till barn- och ungdomsidrotten och en vitalisering av verksamheten genom att många inom idrottsrörelsen har tvingats till reflektion och nytänkande. 37TP PT , Forskning om Handslagets genomförande och resultat – en utvärderande sammanställning, (2008). 38TP PT Här är Handslaget, s. 38–40. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Handslaget har därmed varit framgångsrikt som ett kunskaps- projekt och även av betydelse för framtida satsningar.TPF39FPT Har Handslaget öppnat dörrarna för fler? Utan tvekan har Handslaget initierat en stor mängd aktiviteter. Men vad innebär det? Har Handslagets övergripande mål om att öppna dörrarna för fler infriats? Har nya barn- och ungdoms- grupper sökt sig till idrotten? Det är ingen enkel uppgift att bedöma i vilken utsträckning som Handslaget gett idrottsrörelsen nya medlemmar. Å ena sidan finns det forskarrapporter som indikerar att satsningen medfört nyrekry- tering, särskilt i åldern 9–. Å andra sidan menar att sådana skattningar alltid är svåra att göra dels för att det inte går att avgöra vilka barn som skulle börjat även utan Handslaget, dels eftersom ett besvärande bortfall i forskarnas enkätstudie gör skattningarna osäkra.TPF40FPT