sou · GVB397 · 2008-01-01 00:00:00 — Avgifterna bör vara konkurrensneutrala och inte hämma företagens ut- veckling. Avgifterna bör vara förutsebara och uppfattas som legitima och rimliga. Administrationen av avgiftssystemet får inte kosta för mycket, varken för den myndighet som handhar systemet eller för dem som är ålagda att betala avgifter. Systemet för finansiering av den statliga verksamheten som helhet bör inte bli oöverskådligt. Om allt fler statliga verksamheter finansieras med av- Överväganden och förslag om legal metrologi gifter finns risken att det statliga finansieringssystemet som helhet blir alltmer svåröverskådligt. Enligt ESV är det därför viktigt att de sam- hällsekonomiska konsekvenserna vägs in i diskussionen om formerna för finansiering av statlig verksamhet. Statsmakterna bör besluta om tillsynens omfattning och inriktning. Efter- som tillsyn vanligen innebär ett ingrepp i enskilda medborgares eller företags förhållanden bör statsmakterna besluta om tillsynens om- fattning och inriktning. Vid avgiftsbeläggning bör därför effekterna på omfattningen av tillsynen beaktas när avgiftskonstruktionen och andra villkor för avgiftsbeläggning övervägs. Detta innebär bl.a. att över- väganden bör göras om myndigheten skall ges rätt att besluta om avgiftens storlek samt om avgiftsintäkterna skall få disponeras av myn- digheten. Tillsynsverksamhetens omfattning eller ambitionsnivå bör enligt ESV bestämmas av statsmakterna, och inte vara beroende av till- synsmyndighetens förmåga att generera avgiftsintäkter. Av bemyndigande bör framgå vilka slags kostnader som skall täckas med avgiften. Enligt ESV bör följande framgå av be- myndigande till regeringen att meddela föreskrifter om avgifter: vilket ekonomiskt mål som skall gälla för verksamheten, vilka slags kostnader i samband med tillsynen som skall täckas av avgifterna, samt på vilka grunder avgifterna skall bestämmas. Avgiftsintäkterna bör bruttoredovisas. Grundprincipen för offentlig- rättsliga avgifter är att avgiftsintäkterna inte disponeras av myndig- heten, utan tillförs statsbudgeten (redovisas mot inkomsttitel). Stats- makterna styr sedan verksamhetens omfattning och ambitionsnivå genom att anvisa anslag till denna. Principen har bl.a. sin grund i att en bättre överblick av den statliga verksamheten ges om inkomster och utgifter redovisas brutto på statsbudgeten. Tydligheten, eller trans- parensen, i redovisningen ökar. får då också möjlighet att pröva anslagstilldelningen och kan på så sätt ta ställning till vilken omfattning en viss verksamhet skall ha.TPF28FPT Hur väl överensstämmer dagens avgifter med principerna? Som bakgrund till utredningens fortsatta resonemang om lämplig finansiering av den framtida verksamheten är det intressant att diskutera hur väl dagens avgifter inom området legal metrologi lever upp till de principer för avgiftsuttag som redovisats ovan. SWEDAC:s avgifter inom området legal metrologi är av offent- ligrättsligt slag. Avgifterna, som ytterst belastar innehavarna av 28TP PT Motiven för bruttoredovisning framgår bl.a. av ett yttrande från finansutskott med anledning av ett förslag i budgetpropositionen 2004 om att skulle få tillgodogöra sig avgiftsinkomster från prövningsverksamheten (bet. 2003/04:FiU2). Överväganden och förslag om legal metrologi berörda mätinstrument via uppbörd av de kontrollorgan som utför omverifiering, är således tvingande till sin karaktär. bemyndigande har dock inte givits i lag, utan genom ett riksdags- beslut. SWEDAC:s rätt att ta ut avgifter beslutades sedan i för- ordningen om måttenheter, mätningar och mätdon. Avgifterna finansierar tillsyn som syftar till att säkerställa att de berörda mät- instrumenten håller av samhället föreskriven kvalitet, till nytta för alla konsumenter. Mot denna bakgrund kan bedömas att avgifterna lever upp till kriterierna att de skall motsvaras av en motprestation och att an- vändarna skall vara en väl avgränsad grupp. Utredningen kan heller inte se annat än att dagens avgifter är konkurrensneutrala och inte hämmar företagens utveckling samt är förutsebara och uppfattas som legitima och rimliga. Dagens avgiftssystem – med sin begrän- sade omfattning i kronor räknat och beträffande antal berörda kollektiv m.m. – torde heller inte vara överdrivet administrativt betungande och medför rimligen inte att systemet för finansiering av den statliga verksamheten som helhet blir för oöverskådligt. Genom att SWEDAC disponerar avgiftsintäkterna tillgodoses inte kriterierna att avgiftsintäkterna bör bruttoredovisas genom att tillföras statsbudgeten (redovisas mot inkomsttitel) och att stats- makterna sedan bör styra verksamhetens omfattning och ambi- tionsnivå genom att anvisa anslag till denna. Som kommer att fram- gå närmare av avsnitt 3.5 är det dock inte ovanligt att en myndighet får disponera intäkter från offentligrättsliga avgifter, även om en sådan lösning går emot den rekommenderade huvudregeln. Utöver detta pekar ESV i sin rapport även på några andra brister hos dagens avgiftssystem. Således anser ESV bl.a. att bemyndigande att ta ut avgifter bör anges i lag. Detta är, som framgått, inte fallet . Frågan om huruvida bemyndigandet för SWEDAC att besluta om avgifter bör ges en tydligare legal form ingår ju också bland dem utredningen skall behandla, och denna fråga återkommer vi till i avsnitt 3.5. Vidare anser ESV att dagens bemyndigande är mycket vittomfattande. Då tillsyn inte är något väldefinierat begrepp borde det enligt ESV framgå av bemyndigan- det vad för slags kostnader (vilka aktiviteter) som avgifterna skall finansiera. Som framgått ovan ifrågasätter ESV om de indirekta (verksövergripande) kostnader som inkluderas i dagens avgifter endast är sådana som kan hänföras till den verksamhet för vilken avgifterna tas ut. Överväganden och förslag om legal metrologi I avsnitt 3.4.2 sades att utredningens överväganden om lämplig finansiering för SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metro- logi inkluderar två frågor. Dels ur vilka källor medlen för verksam- heten bör hämtas. Dels hur medelstilldelningen till SWEDAC bör gå till. Frågan om hur medelstilldelningen bör gå till behandlar utred- ningen i sina överväganden (se avsnitt 3.4.4). Som en utgångspunkt för övervägandena analyserar utredningen i detta avsnitt för- och nackdelar med olika tänkbara källor till finansiering av SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metrologi. Därvid behandlas helt skattefinansierade anslag samt olika typer av avgifter. För- och nackdelar med helt skattefinansierade anslag Som sades ovan är den vanligaste formen för finansiering av statliga myndigheters verksamhet att myndigheten tilldelas anslag över statsbudgeten och att dessa anslag finansieras kollektivt av skatte- betalarna. Denna modell är alltid ett möjligt alternativ för finan- siering av verksamhet av det slag som SWEDAC bedriver inom området legal metrologi. Några formella hinder mot att införa en sådan finansieringsmodell föreligger inte såvitt utredningen kan bedöma. Som finansieringskälla betraktat har helt skattefinansierade anslag knappast några fördelar jämfört med avgiftsfinansiering. Jämfört med de kriterier som redovisas i faktaruta 3.2 skulle en fullständig anslagsfinansiering däremot ha fördelar som metod för medelstilldelning, i så måtto att verksamhetens omfattning och ambitionsnivå kommer att bestämmas av statsmakterna – genom prövning i den årliga budgetprocessen – och inte riskerar att på- verkas av hur stora avgiftsintäkter som genereras. Med den konstruktion som gäller för de avgifter som SWEDAC tagit ut (avgifter per kontrollerad våg och kontrollerat bränslemätdon) kan dock denna aspekt möjligen sägas vara av mindre relevans än på områden där avgiftsintäkterna fluktuerar kraftigt. Då antalet berörda mätinstrument är relativt stabilt går det nämligen att på åtminstone kort till medellång sikt prognostisera de totala avgiftsintäkterna med relativt god säkerhet – som fram- gått av tabell 3.2 har också avgiftsintäkterna inom legal metrologi Överväganden och förslag om legal metrologi varit relativt stabila under de senaste 7 8 åren. skall dock sägas att antalet berörda mätinstrument inte är helt statiskt, utan givetvis förändras i takt med samhällets utveckling. Som framgått av avsnitt 3.1.3 har t.ex. antalet verifieringspliktiga icke-auto- matiska vågar minskat relativt kraftigt under de senaste 10 15 åren – från ca 35 1993 till ca 20 000 . En nackdel med helt skattefinansierade anslag, jämfört med full- ständig eller delvis avgiftsfinansiering, är att verksamhetens kost- nader i ökad grad skulle komma att belasta statsbudgeten. I fallet med SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi är detta en aspekt som förtjänar att särskilt uppmärksammas, då stora delar av verksamheten har finansierats med avgifter. Förutsättningar för en allmän avgift I samband med att helt skattefinansierade anslag diskuteras bör även nämnas en tänkbar källa till finansiering som kan sägas ligga mellan helt skattefinansierade anslag och direkta avgifter. Det direkta föremålet för tillsynsverksamhet är kontroll av att tillsynsobjekt uppfyller författningsreglerade krav. Det övergripan- de syftet med tillsyn är dock i allmänhet att söka säkerställa att vissa väsentliga samhällsintressen värnas, t.ex. skydd för liv, per- sonlig säkerhet, hälsa eller miljö. På några samhällsområden finan- sieras tillsynen genom avgifter som tas ut, inte av de tillsynsobjekt som direkt förorsakar samhället kostnader för tillsyn, utan av dem som ytterst drar nytta av tillsynen. Ett exempel är Elsäkerhets- verkets tillsyn (inklusive marknadskontroll), som finansieras genom en elsäkerhetsavgift som tas ut av samtliga elabonnenter via deras elräkningar, i enlighet med förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet. intäkter från avgiften redovisas mot inkomsttitel, och verket tilldelas sedan anslag för sin verksamhet. Att vi menar att en sådan modell kan sägas ligga mellan anslag och en direkt avgift beror på dels att denna avgift inte tas ut av dem som direkt förorsakar samhället kostnader för tillsynen, dels att det kollektiv (elabonnenterna) som betalar av- giften är så pass heltäckande att det i stort sett motsvarar samtliga hushåll. Motsvarande finansiering finns för övrigt för tillsynen över elmarknaden, genom att – i enlighet med förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet – en s.k. nätövervakningsavgift för Överväganden och förslag om legal metrologi detta ändamål tas ut av elnätsföretag. Avgiften beräknas efter antalet elabonnenter och uppgår per kalenderår till för högspänningsabonnemang och för lågspänningsabonne- mang. Avgiften redovisas mot inkomsttitel (den ger ), och den ansvariga tillsynsmyndigheten (inom ) får sedan anslag för sin verksamhet. Den mättekniska verksamhet avseende elmätare som tidigare bedrevs av , och som har övertagits av SWEDAC, torde åtminstone delvis ha finansierats via denna avgift. I sammanhanget bör också nämnas att tillsyn över naturgas- marknaden, som också ansvarar för, finansieras genom en naturgasavgift – i enlighet med förordningen (2000:672) om naturgasavgift. Avgiften tas ut av ledningsinne- havare i relation till mängden överförd naturgas. Avgiften, som disponeras av myndigheten, inbringar totalt ca . Enligt av metrologiverksamhet har de mättekniska frågorna avseende gas- mätare, som överförts till SWEDAC, emellertid inte finansierats via denna avgift. En liknande avgiftsmodell, som den som gäller för finan- sieringen av , torde i princip vara möjlig att tillämpa för att finansiera tillsynen (såväl tillsyn över i drift varande mätinstrument som marknadskontroll) av de mätinstrument som är aktuella i det här sammanhanget. Dock varierar förutsättningar- na – och den praktiska genomförbarheten – mellan olika typer av mätinstrument: För att modellen enkelt skall kunna användas krävs rimligen att det finns ett existerande, återkommande betalningsflöde där avgiften kan inkluderas. Detta är fallet i de mätningssituationer där det rör det sig om endast en kund per mätare och om löpande mätning av ett pågående flöde (dvs. vatten-, värme-, el- och gasmätare). I dessa fall får kunden regelbundet en räkning i vilken avgiften skulle kunna ingå. Att etablera rutiner för hur leverantören sedan skall inleverera tillsynsavgifterna till stats- kassan, via lämplig myndighet, borde i dessa fall inte vara så tek- niskt komplicerat. Dels är antalet leverantörer relativt begränsat, dels finns motsvarande inbetalningsrutiner redan för t.ex. elsäkerhetsavgiften. Dock torde de administrationskostnader som tillkommer för staten variera mellan de olika mätarna. Överväganden och förslag om legal metrologi (ökad) tillsyn över elmätare torde endast krävas en ringa ökning av administrationskostnaderna, om finansieringen – vilket utred- ningen förutsätter – kan ske genom (en höjning av) nät- övervakningsavgiften. Detsamma gäller för gasmätare, om den mättekniska tillsynen – vilket utredningen förutsätter – kan inkluderas bland de ändamål för vilka naturgasavgiften tas ut. För vatten- och värmemätare – där det saknas motsvarande myndighetsavgifter – torde de tillkommande administrations- kostnaderna däremot bli klart större. Förutsättningarna ser annorlunda ut i de mätningssituationer där det handlar om många olika kunder per mätare och om mätning av många, enstaka händelser; detta är t.ex. fallet med taxametrar, bensinpumpar och icke-automatiska vågar, dvs. sådana som används i snabbköp, torghandel o.d. Visserligen kan man även i dessa fall tänka sig att det vid varje köptillfälle läggs på en tillsynsavgift på det kunden skall betala för sina varor e.d. Men administrationen för den vidare inbetalningen till stats- kassan blir rimligen mer komplicerad än beträffande åtminstone el- och gasmätare i föregående fall. Dels är antalet berörda taxiföretag, handlare, bensinmackar m.m. avsevärt större, dels existerar knappast motsvarande inbetalningsrutiner (om inte systemet för skatte- och momsinbetalningar kan räknas som en sådan). För- och nackdelar med olika tänkbara modeller för att ta ut direkta avgifter Utredningen har i detta avsnitt valt att koncentrera sig på direkta avgifter avseende mätinstrument. De delar av SWEDAC:s verksam- het avseende mätinstrument där det är tänkbart att avgiftsbelägga olika aktiviteter torde begränsa sig till tillsynen. Således är det knappast möjligt – eller ens önskvärt – att ta ut direkta avgifter för de aktiviteter som genomförs inom ramen för regelgivning, infor- mationsarbete eller internationellt samarbete. Detta hindrar dock inte att eventuella avgifter för tillsynsaktiviteter skall belastas med de indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till verksamheten. Tillsyn avseende mätinstrument omfattar två typer: marknads- kontroll och tillsyn över i drift varande mätinstrument. Vad be- träffar möjligheterna att ta ut avgifter skiljer sig förutsättningarna Överväganden och förslag om legal metrologi åt för dessa två typer av tillsyn, varför de i det följande behandlas var för sig. Direkta avgifter för marknadskontroll Som framgått av faktaruta 3.2 bör en avgift som finansierar myn- dighetsverksamhet i normalfallet belasta de objekt som myndig- hetsåtgärder riktas mot och som därför kan åläggas att betala avgifter för de kostnader de orsakar samhället för dessa åtgärder, t.ex. i form av tillsynsverksamhet. Frågan är då från vilka objekt en avgift kan tas ut för att finansiera marknadskontroll? Inom området legal metrologi skall marknadskontroll bedrivas avseende de mätinstrument som omfattas av mätinstrument- direktivet (MID) och direktivet om icke-automatiska vågar. Den marknadskontroll det här är fråga om avser en kontroll som utförs av nationella myndigheter på det egna territoriet avseende pro- dukter som omfattas av gemenskapslagstiftning. Marknadskon- trollen sker efter det att produkten släppts ut på marknaden, men vanligen innan den har tagits i bruk. Med marknaden avses i detta fall den gemensamma marknaden inom EU/EES och tidpunkten för produktens utsläppande på marknaden syftar på det första tillfälle då en produkt avsedd för en slutanvändare mot eller utan betalning görs tillgänglig inom gemenskapen. Detta innebär att de i verksamma objekt som anses släppa ut mätinstrument på marknaden är svenska tillverkare av mätinstrument samt de aktörer som importerar mätinstrument från länder utanför EU/EES. Dessa är ansvariga för att mätinstrument de släpper ut på marknaden lever upp till de legala metrologiska krav som ställs. Syftet med marknadskontrollen är att säkerställa att berörda tillverkare/importörer sköter sina åtaganden i detta hänseende. I det fall ett mätinstrument förs in på den svenska marknaden från ett land inom EU/EES gäller däremot att det är tillverkaren eller den som ursprungligen importerat instrumentet till den gemensamma marknaden, som skall se till instrumentet uppfyller förekommande legala krav. I detta fall skall den svenska importören således i princip kunna lita på att instrumentet upp- fyller gällande krav. De mätinstrument som omfattas av svensk marknadskontroll är således i princip de som antingen är tillverkade i eller införda på den gemensamma marknaden via . Överväganden och förslag om legal metrologi som kan anses orsaka samhället kostnader i form av marknads- kontroll är alltså svenska tillverkare eller svenska aktörer som importerat från länder utanför EU/EES, medan däremot svenska aktörer som importerat från länder inom EU/EES inte ger upphov till sådana kostnader. En avgift från de berörda aktörerna skulle t.ex. kunna tas ut med ett bestämt belopp eller som en andel av företagens intäkter från försäljning av legala mätinstrument e.d. Jämfört med de kriterier som redovisats i faktaruta 3.2 har dock en sådan modell flera nackdelar. Således skulle avgiften principiellt sett inte belasta samtliga företag som säljer mätinstrument på den svenska marknaden, eftersom import från länder inom EU/EES inte omfattas. Härmed skulle avgiften inte uppfylla kravet på konkurrensneutralitet. Ett (mer) konkurrensneutralt finansierings- system skulle däremot uppnås om motsvarande avgift infördes generellt på den gemensamma marknaden, men det kan givetvis inte ensidigt påverka. Att ta ut en direkt avgift för marknadskontroll är mot denna bakgrund knappast en lämplig lösning. Därmed torde de möjliga alternativen för den framtida finansieringen av marknadskontrollen vara: Att fullt ut låta marknadskontrollen bekostas genom direkta avgifter som tas ut för annan verksamhet. Detta gäller de facto för den, i och för sig begränsade, marknadskontroll som SWEDAC bedrivit avseende icke-automatiska vågar. Möjligen kan dock ifrågasättas om denna modell är helt förenlig med det i faktaruta 3.2 redovisade kriteriet att avgifter från ett kollektiv inte får bidra till att finansiera prestationer som avser ett annat kollektiv. Att fullt ut täcka marknadskontrollens kostnader med skatte- finansierade anslag över statsbudgeten. Med den rådande, kort- siktiga finansieringslösningen kan detta sägas gälla för mätinstrument som omfattas av MID, för vars genom- förande SWEDAC har fått extra anslag samt ett tillskott avseende de områden som övertagits från och . Ett alternativ till skattefinansierade anslag kan också vara en sådan allmän avgift som tas ut av dem som ytterst kan sägas dra nytta av marknadskontrollen, t.ex. elabon- nenterna beträffande elmätare. Överväganden och förslag om legal metrologi Att finansiera marknadskontrollen genom en kombination av ovanstående. Utredningens syn på lämplig finansiering redovisas i avsnitt 3.4.4 nedan. I sammanhanget kan för övrigt nämnas att för de flesta av de ca 15 svenska myndigheter som bedriver marknadskontroll så finansieras denna kontroll med skattefinansierade anslag över stats- budgeten. Således visade en undersökning som gjordes av att det utöver SWEDAC endast var som bedrev en helt avgiftsfinansierad mark- nadskontroll.TPF29FPT Utredningen pekade även på att marknadskontroll är indirekt avgiftsfinansierad, genom att elsäker- hetsavgiften inbetalas till statskassan. Marknadskontrollutred- ningens slutsats var att det utifrån principiella utgångspunkter inte var möjligt att införa avgiftsfinansiering av marknadskontrollen i någon större skala. Om marknadskontrollen i högre utsträckning än skall avgiftsfinansieras, så menade att det krävs någon form av harmonisering av avgiftsuttaget på EU-nivå. Direkta avgifter för tillsyn över i drift varande mätinstrument Den tillsyn över i drift varande mätinstrument som SWEDAC ut- för, syftar till att säkerställa att systemet fungerar och att reglerna följs, dvs. såväl att mätinstrumenten uppfyller de mättekniska kraven som att de genomgått föreskriven återkommande kontroll. Den grupp av aktörer (tillsynsobjekten) som förorsakar sam- hället kostnader för tillsynen är ägarna till mätinstrumenten, dvs. de i vars verksamhet berörda mätinstrument används för att mäta en produkt som säljs, t.ex. den handlare som utnyttjar en våg för sin försäljning, den distributör som levererar el, gas, värme eller vatten, etc. Det är också dessa aktörer som skall se till att anlita de oberoende kontrollorgan som utför den återkommande kontrollen. Att finansiera tillsynen över i drift varande mätinstrument med direkta avgifter torde i huvudsak kunna ske på två sätt: 29TP PT SOU 2004:57. Undersökningen visade också att tre myndigheter bedrev delvis avgifts- finansierad marknadskontroll. Överväganden och förslag om legal metrologi genom att använda den modell som finns beträffande vågar och bränslemätdon (dvs. en avgift som tas ut av kontrollorganen per kontrollerat mätinstrument, och som kontrollorganen in- kluderar i priset som instrumentets innehavare skall betala för omverifieringen) även på andra typer av mätinstrument, eller genom att belägga mätinstrumentens ägare med en direkt avgift. Dessa två typer av avgifter kan också, om så i övrigt befinns lämpligt, användas parallellt för olika mätinstrument. Däremot bör inte båda typerna av avgifter användas för ett och samma mät- instrument. För- och nackdelar med en avgift som tas ut av kontrollorganen per kontrollerat mätinstrument Vad beträffar den förstnämnda av de två modellerna (den som används) menar ESV i sin rapport av metrologiverk- samhet att den framför allt har fördelarna att administrations- kostnaderna för tillsynsmyndigheten bör vara relativt låga, i synnerhet när antalet innehavare av mätinstrument är mycket stort, samt att en avgift som tas ut som ett fast belopp per kontrollerat instrument är enkel och lättbegriplig för dem som är ålagda att betala. Till detta vill utredningen också tillägga att dagens modell är väl etablerad och tycks fungera väl på de områden där den används. ESV pekar i sin rapport också på vissa nackdelar som hypo- tetiskt sett kan uppstå med dagens modell, men ger dock egent- ligen inga belägg för att dessa nackdelar verkligen föreligger . Således menar ESV att när avgiften baseras på antalet kontrollerade instrument, så kan avgiftsintäkterna komma att variera på ett sätt som kan motverka en effektiv tillsyn. Vidare menar ESV att en avgift som tas ut av kontrollföretagen och som övervältras på ägarna av mätinstrument kan göra dessa mer benägna att slarva med den återkommande kontrollen. Som en tänkbar nackdel pekar ESV också på att kontrollföretagen kan uppleva det som en börda att utnyttjas som uppbördsorgan.TPF30FPT 30TP PT Utöver detta bör påpekas att ESV, som framgått, även ifrågasätter om dagens avgifter verkligen endast innefattar indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till den verksamhet för vilken avgifterna tas ut. Detta har dock enligt utredningens mening inte med avgiftsmodellen som sådan att göra (att en avgift tas ut per kontrollerat mät- instrument), utan med hur modellen tillämpas i ett enskilt fall (hur kostnadsunderlaget för avgiften beräknas). Överväganden och förslag om legal metrologi