sou · GVB338 · 2008-01-01 00:00:00 — Sannolik- heten för ett sådant händelseförlopp är kanske inte särskilt stor; större är kanske sannolikheten för ett avsiktigt intrång för att tillgodogöra sig en resurs vars farlighet ännu inte upphört. Riskerna för läckage och skadeverkningar påverkas av tre fakto- rer, nämligen (1) inre faktorer som sammanhänger med förvarets konstruktion och de naturliga barriärer som finns mellan det använda kärnbränslet och biosfären, (2) yttre faktorer såsom klimat och jordskorpans stabilitet, samt (3) ett framtida avsiktigt eller oavsiktligt intrång i förvaret. (1) kan förutses och kontrolleras med relativt hög tillförlitlighet, (2) med något mindre tillförlitlighet – och (3) med en mycket begränsad – för att inte säga obefintlig – tillförlitlighet. Ett beslut om ett framtida slutförvar är med andra ord i vissa avseenden ett beslut under osäkerhet. Detta förhållan- de uppmärksammades av KASAM vid olika seminarier, som sammanfattades kunskapslägesrapport. Osäkerheten får sin särskilda betydelse i kärnavfallsfrågan, men det framhölls också att samhälleliga beslut i allmänhet endast undan- tagsvis kan fattas på ett helt säkert underlag – hållfastheten för framtiden går sällan att avgöra. Därtill kommer att beslut under osäkerhet inte med nödvändighet är något negativt – särskilt om säkerheten är medvetandegjord. Osäkerhet kan bli ett viktigt perspektiv på den egna verksamheten och innebär t.ex. positivt en beredskap att kritiskt granska och att ge tidigare säker kunskap en annan vikt, när sammanhangen vidgas och nya faktorer till- kommer. Mot denna bakgrund formulerades den s.k. KASAM-principen: Ett slutförvar bör utformas så att det dels gör kontroll och åt- gärder onödiga, dels inte omöjliggör kontroll och åtgärder. Vår generation bör med andra ord inte lägga ansvaret för slutförvaret på senare generationer men bör å andra sidan inte heller beröva fram- tida generationer deras möjlighet att ta ansvar (1987-års kunskaps- lägesrapport, s. 92; 1992-års kunskapslägesrapport, s. 15-16; Etik och kärnavfall 1988, s. 201). Målsättningen är alltså dubbel: drifts- säkerhet och åtgärdbarhet. Kontroll ska vara obehövlig men möjlig. Åtgärdbarhet innebär att slutförvaret ska kon- strueras med målet att redan från början åstadkomma högsta möjliga säkerhet, men ska det finnas utrymme för för- ändring och förbättring. Det grundläggande problemet med det använda kärnbränslet är den joniserande strålningen. Den avtar visserligen med tiden till skill- nad från t ex den kemiska giftigheten hos stabila element som kvicksilver och arsenik, men kan om det använda bränslet inte hålles väl inneslutet åstadkomma stora skadeverkningar på levande organismer, särskilt under de första århundradena efter uttaget ur reaktorn. Betydande problem återstår efter årtusenden och det använda kärnbränslet måste hållas åtskilt från liv och människor i mer än 100 . Man måste dels förhindra att människor och annat levande utsätts för direkt gamma- och neutronstrålning från bränslet (i närheten av bränslet är stråldosnivåerna höga även efter 100 ), dels att ingen del av bränslet läcker ut ur förvaret och via grundvatten och livsmedel når människor och miljö. Insikten om problemets vidd gör det nödvändigt att med all kraft åstadkomma en fungerande slutförvarslösning. Vårt använda kärnbränsle skulle annars kunna förorsaka skador på liv och människor som lever såväl som om flera - om inte kärnavfallet intill dess hålls effektivt. avskilt från biosfären. Den kvardröjande strålningen och dess farlighet under flera fram i tiden är ett mått på den utmaning som kärnavfallsfrågan utgör för vår generation. I grund och botten är det en etisk och moralisk utmaning. Framtida generationers väl och ve längre in än vi kan föreställa oss kan påverkas av vårt handlande . Vi kommer att återkomma till dessa frågor längre fram i denna rapport, men redan på detta stadium finns det anled- ning att påminna om en grundläggande tankeregel i dessa stora frågor. Ett ställningstagande i kärnavfallsfrågan måste alltid präglas av rimlighet. Olika omständigheter måste avvägas mot varandra och man måste beakta att handlingsalternativen – eller underlåtenheten att handla – också har konsekvenser som innebär risker och ibland kanske större risker än det aktuella alternativet. Långsiktigheten i problemet är en nyttig påminnelse om kärnavfallsfrågans bedövan- de utmaning – men också denna omständighet bör i en samlad be- dömning behandlas i en anda av rimlighet. I detta kapitel kommer vi att gå igenom de olika lagar, föreskrifter och rekommendationer, som anger de krav och kriterier som ett framtida slutförvar i måste uppfylla. Vi kommer också att ge en beskrivning och tolkning av de moraliska och etiska förut- sättningar som uttalade eller outtalade är invävda i detta regelverk (och som på olika sätt påverkats av internationella aktörer på bl.a. strålskyddsområdet). Det regelverk som vuxit fram har väg- letts av vissa grundläggande politiska ställningstaganden. Dessa kan sammanfattas i följande punkter. Det använda bränslet ska inte upparbetas. Avfallet från de svenska kärnkraftverken ska omhändertas inom landets gränser. ska inte slutförvara kärnavfall från andra länder. Dessa olika beslut är förankrade i internationella överenskommel- ser och fördrag. De har alla sin speciella bakgrund och förklaring. Beslutet att inte upparbeta kärnavfallet sammanhänger t.ex. med att det innehåller plutonium som anrikas i upparbetningsprocessen. Plutonium kan användas för tillverkning av kärnvapen. Detta är ett viktigt skäl att avstå från upparbetning och i enlighet med en inter- nationell strävan att förhindra kärnvapenspridning. 2.1Strålskyddslagen, kärntekniklagen och Kärnkraften och hanteringen av det använda kärnbränslet är rättsligt huvudsakligen reglerade genom lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet (kärntekniklagen), strålskyddslagen (1988:220) och (1998:808). Här anges de grundvillkor som måste uppfyllas av ett kommande slutförvar. I 10 § kärntekniklagen sägs bl.a. att den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall svara för att de åtgärder vidtas som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall eller däri uppkommet kärnämne som inte används på nytt. En liknande formulering finns även i 13 § strålskyddslagen , där sägs bl.a. att Den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning skall svara för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras och, när det behövs, slutförvaras på ett från strålskydds- synpunkt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller kasserade strål- källor som använts i verksamheten. Av central betydelse i detta sammanhang är också det regelverk som finns i . Där finns bl. a. föreskrifter om upprättande av miljökonsekvensbeskriv- ningar (MKB) och hur de som närmast berörs (t.ex. markägare) ska få inflytande i beslutsprocessen. KASAM har vid olika tillfällen i seminarier och kunskapslägesrapporter analyserat MKB som ett verktyg i beslutsprocessen (se t.ex. KASAM:s kunskapsläges- rapport , SOU 1995:50, kap. 5). Frågan om kärntekniklagens förhållande till behand- lades vid ett seminarium som KASAM arrangerade (KASAM rapport 2007:1). Till denna fråga återkommer vi i kapitel 6 om beslutsprocessen. publicerades ett antal rekommendationer och kriterier av de nordiska tillsynsmyndigheterna (den s.k. ; se även KASAM:s kunskapslägesrapporter , kap. 5 och 1995, kap. 7) bl.a. om förvarsplatsens geologi, djup och utformning av förvaret, återfyllning och förslutning av förvaret och konstruktion av avfalls- kapslarna. Dessa kriterier kan ses som föregångare till myndig- heternas nu gällande föreskrifter och allmänna råd. Även SKB har definierat kriterier för slutförvarssystemets olika komponenter (se kapitel 4). Följande redovisning av rekommendationer syftar till att ge en allmän bakgrund till nu gällande föreskrifter, allmänna råd och kriterier. anger att ett slutförvar bör utformas med i princip tre slags barriärer: behållare, buffert/återfyllning och berg. Ända- målet med dessa olika barriärer är att förhindra eller fördröja sprid- ning av radioaktiva ämnen. För att realisera detta ändamål, måste barriärerna uppfylla ett antal allmänna kriterier. Behållarna/avfallskapslarna ska enligt ha en sådan mekanisk och kemisk stabilitet att de ger en nära nog fullständig isolering av radioaktiva ämnen under en tillräckligt lång tidsrymd. Kraven på kapslarna är störst under de första tusen åren tills den största delen av de radioaktiva ämnena hunnit sönderfalla. Före- komsten av långlivade s.k. transuraner ställer dock krav på en ut- hållig stabilitet och isoleringsförmåga i över 100 . Buffert och återfyllning utgör ytterligare barriärer mot spridning av radionuklider. Bufferten omsluter kapseln i deponeringshålet. Återfyllningen ska stabilisera transporttunnlar och hålla bufferten kring kärnavfallsbehållarna på plats. Sammantaget ska buffert och återfyllning bidra till slutförvarets totala stabilitet och kärnavfallets långsiktiga inneslutning och isolering. Berget, dvs. förvarsplatsen, bör enligt ge goda naturliga förutsättningar för att förvara och isolera radioaktiva sub- stanser. Generella kriterier som ges är bl.a. lågt grundvattenflöde inne i förvaret, lång transporttid för grundvattnet från förvaret till biosfären, geokemiska egenskaper som medverkar till en låg korro- sionshastighet hos kapselmaterialet och lokalisering till en region med låg tektonisk och seismisk aktivitet. 2.3Föreskrifter och allmänna råd () och () är de centrala myndigheterna för tillsynen av SKB:s arbete och har i olika föreskrifter och allmänna råd förtydligat de krav som ställs på ett slutförvar för det högaktiva kärnavfallet. SKB har kärnkraftsindustrins uppdrag att ta ansvar för att dessa krav blir uppfyllda. De grundläggande kraven på slutförvaring av kärnavfallet från svenska kärnkraftverk finns i kärntekniklagen. Som framgått av av- snitt 2.1 ansvarar den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet också för att de åtgärder vidtas som behövs för att på ett säkert sätt slutförvara kärnavfallet (10 §). De mer detaljerade bestämmelserna har utformats av SSI och SKI i särskilda föreskrifter. Vissa anvis- ningar har också sammanfattats i s.k. allmänna råd, som inte är bindande. SKI har antagit föreskrifter om säkerhet vid slutförvaring av kärnämne och kärnavfall (2002:1). Här uttalar man sig med anmärkningsvärd tydlighet inte endast om målsättningen, utan också om den konstruktion som säkerheten kräver. Säkerhet är enligt SKI:s allmänna råd till föreskrifterna förmågan hos ett slut- förvar att hindra spridningen av radioaktiva ämnen. Denna säkerhet ska upprätthållas genom ett system av tekniska och naturliga barriärer, som innesluter, förhindrar eller åtminstone fördröjer spridningen av radioaktiva ämnen (3 §). Slutförvarsdjupet ska ge tillräckliga stabila och gynnsamma förhållanden för att slutför- varets barriärer ska fungera som avsett (Allmänna råd, s. 7). Barriärsystemet ska ha tålighet mot olika typer av händelser och innehålla flera barriärer så att säkerhet upprätthålls trots enstaka brister i en barriär (7 §). Betongkon- struktioner ska t.ex. erbjuda ett effektivt skydd om själva kärnav- fallsbehållaren börjar läcka. Av SSI:s föreskrifter om skydd av människors hälsa och miljön vid slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall (SSIFS 1998:1)framgår bl.a. att människors hälsa och miljön skall skyddas från skadlig verkan av joniserande strålning, dels då de olika stegen i det slutliga omhändertagandet av använt kärnbränsle och kärnavfall genomförs, dels . Det slutliga omhändertagandet får inte orsaka svårare effekter på människors hälsa och miljön utanför gränser än vad som accepteras inom (3 §). Föreskrifterna klargör också att kärnavfallet inte får vålla någon skada så länge den skadliga strålningen består, dvs. i över 100 (jfr figur 1.1 och 1.2). SSI anger också i sina föreskrifter vilken skyddsförmåga som slutförvaret ska ha. Sannolikheten för att en människa i den grupp som utsätts för den största risken att skadas av ett sådant läckage får inte överstiga en på miljonen. I första hand tänker man då på de människor som lever i förvarets närhet och utsätts för joniserande strålning som läckt ut från förvaret genom de tekniska och natur- liga barriärerna till t.ex. grundvatten, sjöar och vattendrag. Hur man i praktiken ska kunna visa att ett slutförvar inte innebär en högre risk än en på miljonen är naturligtvis en komplicerad fråga. En närmare analys av riskbegreppet finns i fördjupningsrapport på slutförvaring av kärnavfall – individ, samhälle och kommunikation (KASAM Rapport 2007:4). 2.4Bästa möjliga teknik och optimering Enligt SKI:s föreskrifter (6 § 2002:1) ska varje komponent i slutförvaret konstrueras med hänsyn till bästa möjliga teknik. För en definition av detta begrepp hänvisar SKI till 2 kap. 3 § . Av förarbetena till denna bestämmelse framgår (prop. 1997/98:45 del 2 s. 16-17) att tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Den behöver dock inte finnas i . SSI har i sina allmänna råd om tillämpning av sina före- skrifter SSIFS 1998:1 understrukit att slutförvaret måste utformas med hjälp av bästa möjliga teknik och att detta gäller både förlägg- ningsplats, utformning, bygge och drift av slutförvaret (s. 2). I under Allmänna hänsynsregler m.m. (2 kap.) kan man läsa att Vid en yrkesmässig verksamhet skall bästa möjliga teknik användas för att undvika skador. Tekniken skall från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Den ursprungliga termen är inte bästa möjliga teknik, utan bästa tillgängliga teknik (engelska , BAT). Detta påpekades i samband med ett seminarium om den s.k. alter- nativfrågan (se kapitel 3) som KASAM anordnade . I realiteten är det i det svenska regelverket ingen skillnad mellan dessa begrepp. Detta framgår bl.a. av förarbetena till , där det sägs att bästa möjliga teknik måste vara tillgänglig och från teknisk och ekonomisk synpunkt industriellt möjlig att använda (2006:1, s. 19). Optimering är vid sidan av BAT ett viktigt krav på slutförvaret (4 § SSIFS 1998:1). I SSI:s allmänna råd om tillämpning av dessa föreskrifter sägs att optimering och bästa möjliga teknik bör användas parallellt i syfte att förbättra förvarets skyddsförmåga (s. 2). Optimering kan beskrivas som en tillämpning av den s.k. ALARA-principen. Den joniserande strålningen, som människor kan riskera att utsättas för, ska inte endast understiga ett visst föreskrivet gränsvärde; den ska vara As Low As Reasonably Achievable, dvs. så låg som rimligen är möjligt. Ett system med tröskeldoser övergavs av ICRP i och med nya kunskaper om att inga doser över bakgrundsnivån kunde be- traktas som säkra. Optimering är enligt SSI:s föreskrifter en be- gränsning av stråldoser till människor så långt detta rimligen kan göras med hänsyn tagen till såväl ekonomiska som samhälleliga aspekter (2 §). Det främsta medlet för optimering är risk- eller säkerhetsanalyser, som syftar till att beskriva slutförvarets skydds- förmåga efter en förslutning. Vad är sannolikheten för att de tek- niska barriärerna bryts ner (t.ex. genom korrosion)? Hur stor är risken för att olika typer av klimatförändringar försämrar slutför- varets skyddsförmåga? Dessa frågor kan besvaras genom att stude- ra slutförvarets utveckling under en serie olika – och inte helt osannolika – händelseförlopp (scenarier). När det gäller t.ex. kli- matförändringar bör man i första hand studera konsekvenserna av istider och permafrost. En central punkt i SSI:s föreskrifter och allmänna råd är kraven/rekommendationerna på redovisning av risk för olika tids- perioder efter förslutning. Detta problemkomplex behandlas i för- djupningsrapporten för slutförvaring av kärnavfall – samhälle, teknik och natur, KASAM Rapport (2007:3). Etiska frågor kring kärnavfall faller under s.k. miljöetik. När man studerar de etiska förutsättningarna för det svenska regelverket kring frågan om slutförvaring av använt kärnbränsle, är det viktigt att skilja mellan beskrivande och normativ miljöetik (eller mer generellt mellan beskrivande och normativ etik). Inom den beskrivande miljöetiken försöker man upptäcka, be- skriva och klassificera människors, gruppers eller samhällens miljö- värderingar. Man kan t.ex. söka att (1) beskriva och klassificera de moraliska värderingar som direkt eller indirekt styr miljövårdens och miljöpolitikens utformning och (2) analysera hur människor i allmänhet reagerar på miljöpolitiska åtgärder (utifrån deras egna grundläggande värderingar om hur man som människa ska förhålla sig till naturen). Det är viktigt att understryka att det är många andra än de som sysslar med universitetsämnet etik som ägnar sig åt beskrivande etik. Forskare inom både samhällsvetenskap, huma- niora och etik bedriver forskning inom området beskrivande etik. Vi skulle kunna tala om värderingsforskning på miljöområdet som en mer generell kategori av forskning. Utan en sådan värde- ringsforskning, blir det svårt att på ett meningsfullt sätt bedriva en Vi behöver få kunskap om vilka grundvärderingar människor har när det gäller vårt förhållande till naturen, särskilt om: hur dessa grundvärderingar förmedlas, tolkas eller kanske t.o.m. med ignoreras av institutioner och myndigheter, hur dessa grundvärderingar är kopplade till handlingar och lev- nadssätt, och hur man på ett framgångsrikt och acceptabelt sätt kan påverka människors moraliska värderingar, osv. Det som är specifikt för etiker är att de inte nöjer sig med att beskriva människors grundläggande värderingar eller attityder emot naturen, utan vill också kritiskt och konstruktivt granska dessa värderingar. Ett sådant konstruktivt och kritiskt studium av miljöfrågorna kan kallas normativ etik. Inom normativ miljöetik försöker man att kritiskt och konstruktivt granska de moraliska värderingar som direkt eller indirekt styr miljövårdens och miljö- politikens utformning och människors reaktioner på dessa. Här är några exempel på normativa miljöetiska frågor: Bör vi försöka bevara utrotningshotade arter och i så fall varför och i vilken utsträckning? Bör vi ta hänsyn till kommande människogenerationer vid t.ex. nyttjandet av icke-förnybara naturresurser som fossila bränslen? Har vi i vår generation rätt att göra av med all olja? Om vi har rätt till detta bör framtida generationer i så fall kompenseras på något sätt? Etiska teorier om vad som är kriteriet på rätt handling spelar en viktig roll inom den normativa etiken. Man brukar vanligtvis skilja mellan konsekvensetik och pliktetik. Konsekvensetiken utgår från att det är konsekvenserna som avgör huruvida en handling är rätt eller fel – pliktetiken utgår snarare från själva handlingen. Ett exempel kan klargöra skillnaden. Det är moraliskt fel att ljuga. Men detta kan tolkas på två olika sätt. Antingen är själva handlingen att ljuga fel. Eller så är handlingen fel, därför att den medför konse- kvenser som är skadliga eller destruktiva. Följande fråga skulle nu kunna ställas till det ovan samman- fattade svenska regelverket kring slutförvaring av använt kärn- bränsle: Vilken etisk teori är förutsatt i detta regelverk? Ett svar kan ta sin utgångspunkt i ett bidrag till ett tidigt KASAM-semina- rium om Etik och kärnavfall 1987 (se 28). att den dominerande formen av konsekvensetik är utilitarismen och att denna är väl lämpad för sannolikhetsanalys. Den ekonomiska vetenskapens behandling av risk och osäkerhet har också utilitarismen som sin filosofiska bas. Den formaliserade riskanalysen bygger nästan uteslutande på utilitaristiska modeller. Grundprincipen inom utilitarismen kan formuleras på olika sätt, men enligt en utformning är en handling moraliskt rätt om den sannolikt – för alla som berörs av handlingen – medför ett större överskott av lust över lidande än varje annan handling. Tillämpat på frågan om ett beslut om konstruktionen av ett slutförvar för det svenska använda kärnbränslet blir alltså den grundläggande mora- liska och etiska frågan följande: Är det sannolikt att detta beslut – för alla som berörs av beslutet och dess genomförande – innebär ett större överskott av lust över lidande än varje annan handling? Den utilitaristiska teorin förefaller ligga mycket nära till hands om man vill ge en etisk tolkning av det svenska regelverket om slutförvaring av använt kärnbränsle. Den grundläggande frågan handlar om att minimera kärnavfallets skadeverkningar i form av lidande, sjukdom och död. Därvid ska man beakta alla som berörs av handlingen, dvs. också framtida generationer. Risk- och säker- hetsanalysen förser oss med svaret också på kärnavfallsfrågans etiska utmaning. Bästa tillgängliga teknik förutsätts kunna minska riskerna och optimering syftar till att så litet som rimligen är möj- ligt ska läcka ut från förvaret i form av radionuklider som kan skada liv och människor. Men det finns vissa inslag i det svenska regelverket som inte lika naturligt låter sig tolkas med hjälp av en utilitaristisk teori. Dit hör t.ex. den grundläggande principen om producentansvar, dvs. att den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall svara för att de åtgärder vidtas som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall eller däri uppkommet kärnämne som inte används på nytt (kärnteknik- lagen, 10 §). Denna princip om producentansvar (polluter pays principle) har varit av grundläggande betydelse för hanteringen av använt kärnbränsle i . Den berör en mer allmän ansvars- princip, som framhävts i olika nationella och internationella sam- manhang i deras verksamhet. Med polluter avses här främst ett ansvar hos kärnkraftsproducenterna, men man kan i uttrycket även tolka in ett ansvar för dem som använt elektriciteten, dvs. Detta innebär att vi i har ett gemensamt ansvar för landets radioaktiva avfall. Det ska inte lämnas över till komm- ande generationer, utan tas om hand . Vi kan kalla detta ansvarsprincipen. Producentansvarsprincipen, liksom ansvarsprincipen i mer all- män betydelse, kan naturligtvis i sin tur motiveras utilitaristiskt. Om vi iakttar dessa principer, så blir konsekvenserna bättre och skadeverkningarna av det använda kärnbränslet mindre. Man skulle emellertid också kunna ifrågasätta om producentansvarsprincipen och ansvarsprincipen verkligen ligger i linje med den utilitaristiska principen. Någon skulle kanske kunna ge skäl för att en annan för- delning av ansvaret för det använda kärnbränslet medför bättre konsekvenser. I är den federala regeringen ansvarig för slut- förvaringen. Erfarenheterna av denna modell är kanske inte allt- igenom positiva – men det kanske beror på andra saker än ansvars- fördelningen. Ansvarsprincipen är tydligt förankrad i det internationella regel- verket för hanteringen av kärnavfallet. antog 1995 grund- läggande principer för hanteringen av radioaktivt avfall (The Principles of ). Enligt artikel 5 ska avfallet hanteras på ett sätt som inte pålägger framtida generatio- ner oskäliga bördor. Med hänvisning till dessa principer utveckla- des denna tanke i Joint Convention on the Safety of and on the Safety of . är anslutet till denna konvention. Enligt Artikel 1 är konventionens målsättning bl.a.: att säkerställa att det, under alla faser av hantering av använt kärn- bränsle och radioaktivt avfall, finns effektiva skydd mot möjliga faror så att individer, samhället och miljön skyddas från skadliga verkningar av joniserade strålning, nu och , på ett sådant sätt att be- hoven och strävandena hos dagens generation tillgodoses utan att äventyra möjligheten för kommande generationer att tillgodose sina behov och strävanden. 1997/98:145, bilaga 59, s. 161). Denna formulering anknyter till vissa etiska resonemang, som har blivit vanliga i internationella miljösammanhang.