sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — När blev medlem i EU ändrades för- utsättningarna för kontrollverksamhet vad gäller varu- transporter mellan och andra EU-länder. Sedan den inre marknaden infördes råder i princip fri rörlighet för bl.a. varor inom EU. Enligt artikel 14.2 i skall den inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rör- lighet för varor, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. Den fria rörligheten är emellertid inte total. Vissa förbud mot och restriktioner för import, export och transitering är tillåtna enligt artikel 30 i EG-fördraget. Förutsätt- ningen är att restriktionerna grundas på allmän moral, allmän ord- ning eller allmän säkerhet eller intresset av att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskri- minering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. befogenheter att utföra varukontroll är alltså mer begränsade vid gräns mot EU-land än vad som gäller vid gräns mot tredje land. Reglerna för kontrollverksamhet vid yttre tullgräns finns i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen och i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning om en tullkodex. Dessa rättsakter kompletteras av bestämmelser i tullagen (2000:1281). Vid inre tullgräns regleras befogenheter i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). En närmare redovisning av reglerna i tullagen och inregränslagen lämnas i kapitel 32. Kontroll av postförsändelser vid distansförsäljning av punktskatte- pliktiga alkohol- och tobaksvaror trädde lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineralolje- produkter (LPK) i kraft. Lagen är tillämplig vid punktskatte- kontroll som avser sådan hantering av skattepliktiga varor som omfattas av rådets direktiv /12/EEG om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och över- vakning av sådana varor, det s.k. cirkulationsdirektivet. Enligt detta direktiv skall punktskattepliktiga alkohol- och tobaksvaror normalt beskattas i det land där de konsumeras. Om alkohol- eller tobaks- varor avsänds eller transporteras direkt eller indirekt av en säljare eller för dennes räkning från ett medlemsland till en privatperson i ett annat medlemsland, s.k. distansförsäljning, skall varorna beskattas i destinationslandet. Genom LPK infördes regler om att skall ha befogen- het att undersöka postförsändelser från andra EU-länder för att kontrollera om försändelserna innehåller alkohol- eller tobaks- varor. Regeringen har härefter , i enlighet med öns- kemål, lämnat information om kontrollen av postförsändelser. Detta skedde senast genom skrivelsen 2006/07:8, som avsåg kon- troller . Av skrivelsen framgår att under detta år inte valt ut någon postförsändelse för kontroll enligt lagen. öppnade 1 720 försändelser och omhändertog 824 049 cigaretter. Minskningen inleddes dock då antalet omhändertagna cigaretter minskade från 596 240 till 1 560 . I sina slutsatser anförde regeringen att minskningen har fortsatt och synes vara etablerad. Det visar att lagen har haft avsedd effekt, även om det inte kan uteslutas att den olagliga Inter- nethandeln med cigaretter och alkohol sker med andra distri- butionskanaler. Enligt regeringen innebär det inte att kontrollerna har spelat ut sin roll, utan det är högst sannolikt att kontroll- befogenheterna har en påtaglig preventiv effekt. Kontrollen av postförsändelser är därför fortfarande ett viktigt instrument för att säkerställa att svensk punktskatt tas ut vid postorderförsäljning eller liknande försäljning till svenska konsumenter. Den höga träff- säkerheten i kontrollverksamheten innebär att knappast några för- sändelser hindras i onödan. Enligt regeringen är det vidare inte san- nolikt att det finns någon annan kontrollmetod som skulle vara lika effektiv. En mer utförlig redovisning av reglerna i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaks- varor och mineraloljeprodukter lämnas i kapitel 32. har anslutit sig till konvention angående inter- nationell civil luftfart – Chicagokonventionen, också kallad ICAO- konventionen (SÖ 1946:2). Denna konvention reglerar internatio- nell civil luftfart. finns bl.a. internationella normer om transportörsansvar. Konventionens syfte är att upprätthålla säkerheten under internationell lufttrafik och att underlätta och främja luftfarten. Så gott som alla länder har anslutit sig till kon- ventionen. ratificerade konventionen , vilken trädde i kraft för svensk del . Den svenska luftfartslagstiftningen bygger till stor del på konventionen. Enligt konventionens bestämmelser skall transportörer kontrollera att passagerare vid ombordstigningen innehar pass och tillstånd för transit och inresa. Om passagerare vid ankomsten eller transit inte innehar nödvändiga resehandlingar skall transportörerna dock inte bötfällas, om de kan visa att de har vidtagit tillräckliga åtgärder för att kontrollera att passagerarna har innehaft nödvändiga handlingar. har också EG-rättsliga förpliktelser om transportörs- ansvar. I föreskrivs att de avtalsslutande parterna skall införa vissa bestämmelser på området (artikel 26). Dessa bestämmelser innebär en skyldighet för transportören att kontrollera inresehandlingar och ett ansvar för denne att ordna återresa för utlänningar som vägras inresa i en Schengenstat samt sanktioner mot den som befordrar utlänningar utan nödvändiga resehandlingar. kompletteras i denna del av rådets direktiv /51/EG av (direktivet om transportörsansvar). har uppfyllt sina EG-rättsliga för- pliktelser genom en ändring i utlänningslagen (motsvarande 9 kap. 3 § i den nya utlänningslagen [2005:716]), vilken trädde i kraft (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11). Skyldighet att lämna uppgifter till polisen och Både i polislagen, inregränslagen och tullagen föreskrivs skyldig- heter för transportföretag att bistå polisen och i dess övervaknings- och kontrollverksamhet. Transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från skall på begäran av en polismyndighet eller skyndsamt lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till (25 § polislagen, 15 § inregränslagen och 23 § tullagen). I fråga om passagerare är skyldigheten begränsad till uppgifter som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. En polismyndighet och får begära uppgifter om transporter och passagerare endast om upp- gifterna kan antas ha betydelse för myndigheternas brotts- bekämpande verksamhet. Transportföretagen får lämna uppgifterna på så sätt att de görs läsbara för polismyndigheten eller genom terminal- åtkomst (26 § polislagen, 16 § inregränslagen och 24 § tullagen). En polismyndighet och får ta del av uppgifterna på detta sätt endast i den omfattning och som behövs för att kontrollera aktuella transporter. Därvid får myndigheten i fråga inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt. Uppgifter om enskilda personer som läm- nats på annat sätt än genom terminalåtkomst, skall för- störas om de visar sig sakna betydelse för utredning och lagföring av brott. Utvidgad skyldighet att lämna passageraruppgifter vid luft- transporter och införandet av ett passagerarregister Europeiska unionens råd antog direktiv /82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare. Syftet med direktivet är att förbättra gräns- kontrollerna och bekämpa olaglig invandring genom att trans- portörer översänder förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter. Direktivet utgör också ett led i kampen mot terrorism. Direktivet genomfördes i svensk rätt genom bestämmelser som trädde i kraft (prop. 2005/06:129, bet. 2005/06:SfU14). I utlänningslagen infördes bestämmelser som innebär att transportörer som luftvägen transporterar passagerare till från en stat som inte tillhör EU, och som inte heller slutit avtal om samarbete enligt , skall – på begäran av polismyndighet – föra över information om de ankom- mande passagerarna så snart incheckningen har avslutats. Trans- portörer som underlåter att föra över uppgifter eller som har fört över ofullständiga eller felaktiga uppgifter skall betala en särskild avgift. Därutöver infördes en ny lag om passagerarregister. I detta register skall spara de uppgifter som trans- portörerna har överfört till myndigheten. En ny bestämmelse om absolut sekretess infördes också för uppgifter i registret (9 kap. 31 § SekrL). Skyldigheten för transportörerna att samla in passagerar- uppgifter rör fler typer av uppgifter än vad som omfattas av bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i polislagen, inregränslagen och tullagen. Uppgifterna skall överföras elektroniskt till Riks- polisstyrelsen eller, om det inte är möjligt, på annat lämpligt sätt. Transportören skall efter det att transportmedlet har anlänt till gränsövergångsstället radera de insamlade och över- förda uppgifterna. Denne är också skyldig att enligt 23–26 §§ per- sonuppgiftslagen informera passagerarna om den nu aktuella behandlingen av passageraruppgifterna. Enligt den nya registerlagen gäller en uppgiftsskyldighet i för- hållande till polismyndigheter och då uppgifter begärs ut för personkontroll vid inresa från tredje land. Regeringen har också bemyndigats att meddela föreskrifter om att uppgifter ur registret skall lämnas ut även till annan myndighet för personkontroll. Sekretess med omvänt skaderekvisit gäller, liksom för polisen, enligt 9 kap. 17 § första stycket 4 SekrL i och Kust- bevakningens brottsbekämpande verksamhet för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Därutöver gäller sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 10 SekrL med omvänt skaderekvisit för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i register som förs av enligt lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brotts- bekämpande verksamhet eller som annars behandlas med stöd av samma lag. Någon motsvarande sekretessbestämmelse för Kust- bevakningens behandling av personuppgifter finns inte. Kontroll av varor i samband med gränspassage ingår i fiskala verksamhet. I denna verksamhet gäller enligt 9 kap. 1 § för- sta stycket fjärde meningen SekrL sekretess med omvänt skade- rekvisit för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska för- Här råder alltså en presumtion för sekretess. Detsamma gäller myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur tulldatabasen enligt lagen (2001:85) om behandling av uppgifter i verksamhet (9 kap. 1 § första stycket femte meningen). Bestämmelsen är alltså tillämplig både hos och hos de myndigheter som har direktåtkomst till uppgifterna i databasen, dvs. I lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verk- samhet regleras den behandling av personuppgifter som före- kommer i fiskala verksamhet. Lagen gäller utöver per- sonuppgiftslagens bestämmelser och är uppbyggd på samma sätt som de lagar som reglerar behandlingen av personuppgifter på skatteområdet och hos . För behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet gäller särskilda regler. På detta område trädde en ny lag, lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, i kraft . Till skillnad från den tidigare lagen på området, har den nya lagen en annan utformning än polisdatalagen. I lagen regleras t.ex. inte vad som utgör underrättelseverksamhet respektive registerverksamhet. Däremot finns särskilda regler för vilka uppgifter som får behand- las i underrättelseverksamhet respektive i register. I förarbetena till lagen (prop. 2004/05:164) anförde regeringen att förslaget till en ny lag utgjorde en anpassning till den tekniska utvecklingen och de ökade kraven på effektivitet inom . De föreslagna reglerna innebar bl.a. att fick bättre möj- ligheter än tidigare att i sin brottsbekämpande verksamhet använda sig av information som finns i tulldatabasen. Vidare skulle andra brottsbekämpande myndigheter i större utsträckning kunna få ha åtkomst till register. Behandling av personuppgifter i verksamhet regleras i förordningen (2003:188) om behandling av person- uppgifter inom . Förordningen gäller utöver per- sonuppgiftslagens bestämmelser. I förordningen skiljer man mellan behandling av personuppgifter i kustbevakningsdatabasen och så- dan behandling där uppgifterna endast är tillgängliga för en begrän- sad grupp av tjänstemän. En mer utförlig redovisning av bestämmelserna i de nämnda registerförfattningarna lämnas i kapitel 32. Utredningen om personuppgiftsbehandling föreslog i betänkandet personuppgiftsbehandling, Integritet – Effektivitet (SOU 2006:18) att förordningen om behandling av personuppgifter inom verksamhet skall ersättas av en lag. I lagen skall anges de undantag, preci- seringar och förtydliganden som är nödvändiga i förhållande till personuppgiftlagen. Lagen skall inte omfatta den administrativa delen av verksamhet. Som förebild för förslaget har utredningen haft lagen om behandling av uppgifter i Tull- verkets brottsbekämpande verksamhet. Området för gränskontroll är mångfacetterat och svåröverskådligt, eftersom det omfattar flera olika myndigheters verksamheter som delvis förutsätts samverka, olika nivåer av kontroll beroende på om det är fråga om yttre eller inre gräns samt flera rättsområden och en mängd olika lagstiftningsfrågor. För att inte kartläggningen av det aktuella området skall bli alltför omfångsrik har utlännings- kontrollen – som visserligen är av intresse från integritetsskydds- synpunkt, men som framför allt väcker frågor om skydd för flyk- tingar och diskriminering av utländska medborgare – lämnats utanför denna redovisning. Redovisningen är alltså i huvudsak inriktad på kontrollen av svenska medborgare. Det kan inledningsvis konstateras att området , bl.a. på grund av anslutning till Schengen och utvidgningen av EU, har präglats av en strävan efter ökad effektivitet i brotts- bekämpningen i samband med gränskontroll och därmed, på bekostnad av den enskildes integritet, utökade kontrollbefogen- heter. Endast i viss mån har denna försämring av integritetsskyddet kompenserats av att EU-medlemskapet och anslutningen till inneburit en generellt sett för svenska med- borgare minskad kontrollnivå vid gränsöverskridande rörelser. infördes nya regler om pass. De nya reglerna innebär bl.a. att pass numera skall innehålla s.k. biometrisk infor- mation som kan utgöra underlag för datorstödd jämförelse och identifiering. Vid reglernas införande väckte detta i den allmänna debatten vissa farhågor från integritetsskyddssynpunkt. De nya reglerna innebär att biometriska data skall förstöras när passet har lämnats ut eller passansökan avslagits eller återkallats. Den biometriska informationen får inte heller användas vid sök- ning i dator. Samma begränsningar gäller i samband med att en bild i digitalt format tas vid passkontroll. Lagrådet ansåg för sin del att de nya reglerna, med den utformning dessa fått, från integritets- skyddssynpunkt inte skiljde sig på något avgörande sätt från de krav som enligt dåvarande regler uppställdes för att en passökande skulle kunna få ett pass. En förstärkning av sekretessen för fotografier i offentliga regi- ster, däribland passregistret, infördes . Det innebär att sekretess numera gäller med omvänt skaderekvisit. Fotografier kan alltså inte lämnas ut, om det inte står klart att detta kan ske utan att den avbildade eller någon närstående till denne lider men. Gällande regler om pass innehåller dock en stor brist från integritetsskyddssynpunkt, och den rör regleringen av pass- registret. Regleringen utgörs av en enda paragraf som finns i pass- förordningen. Av paragrafen kan utläsas att det skall finnas ett passregister, men inte vilka uppgifter detta register får innehålla och vad som i övrigt gäller för behandlingen av uppgifter i registret. Regleringen är alltså mycket fragmentarisk, vilket Lagrådet har anmärkt på (prop. 2004/05:119 s. 93). Dessutom är det inte till- fredsställande att ett register som omfattar en så stor del av befolk- ningen regleras i förordning och inte i lag. 14.3.3Befogenhet att undersöka och öppna postförsändelser Skydd mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse utgör en av de rättigheter som omfattas av 2 kap. 6 § RF, och som endast kan inskränkas genom bestämmelser i lag enligt 2 kap. 12 §. En sådan begränsning får endast göras för att tillgodose ett ända- mål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Den får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Skyddet för förtroliga för- sändelser omfattas även av artikel 8 i . Även enligt konventionen kan dock skyddet inskränkas, om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. Det allmänna har ansetts ha behov av att kunna undersöka och öppna brev i samband med utredning av brott. Bestämmelser om befogenhet att vidta sådana åtgärder har därför meddelats inom ramen för de straffprocessuella tvångsmedlen i 27 kap. RB. Enligt dessa bestämmelser skall för det första förutsättningar för beslag vara för handen. Föremålet i fråga skall alltså kunna antas ha bety- delse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott eller vara genom brott förverkat. För postförsändelser och andra enskilda handlingar gäller vidare särskilda begränsningar när det gäller befogenheterna att undersöka och öppna den typen av för- sändelser och handlingar. En sådan rätt tillkommer som huvudregel endast rätten, undersökningsledare eller åklagare. Inom området för gränskontroll har dock tullmyndighet haft en uttrycklig rätt att undersöka och öppna post- försändelser genom bestämmelser i tullagen och inregränslagen. Tullen ansågs ha denna rätt även genom bestämmelser som infördes . Dessa bestämmelser omfattade inte uttryck- ligen postförsändelser, men däremot lådor och andra utrymmen. I lagstiftningsärendet anmärkte Lagrådet att det var fråga om kon- trollåtgärder av så långtgående art, att de borde ges klarare lagstöd i tullagen än den föreslagna lagtexten innebar (prop. 1986/87:166 s. 232). Lagrådet ville dock inte göra gällande att rimliga kontrollåtgärder av ifrågavarande slag stod i strid med de förutsättningar för intrång i grundlagsskyddade rättigheter som uppställts i 2 kap. 12 § RF. Det allmänna intresset av att i möj- ligaste mån förhindra att exempelvis narkotika smugglades in i lan- det torde enligt Lagrådet motivera en viss kontrollverksamhet även när det gäller paket och andra försändelser. Det borde dock över- vägas att lagfästa de begränsningar i kontrollbefogenheterna som skyddet av brevhemligheten påkallade. Eftersom detta inte kunde ske utan närmare utredning, godtog Lagrådet den föreslagna para- grafen som ett provisorium. Regeringen återkom till frågan i samband med ett lagstiftnings- ärende om införandet av en ny lag, inregränslagen (prop. 1995/96:166). I detta sammanhang förde regeringen ett långt resonemang om huruvida tullmyndighets rätt att undersöka och öppna försändelser borde regleras genom , eller om den rätt som följde av gällande tullag skulle finnas kvar. I detta sammanhang konstaterade regeringen att [d]äremot är det naturligtvis extra känsligt ur integritetssynpunkt att öppna en sådan försändelse. För att göra detta ingrepp så begränsat som möjligt föreslår regeringen att ett öppnande skall kunna ske endast om det finns viss misstanke (anledning anta) om att försändelsen innehåller en vara som kan tas i beslag enligt bestämmelserna i . Med det sistnämnda avsåg regeringen den dåvarande lagen om straff för varusmuggling. Regeringen fortsatte [m]ed anled- ning av det anförda föreslår regeringen att det införs en bestäm- melse i 8 § i den nya lagen, där det tydligt framgår att tullen under vissa förutsättningar har rätt att undersöka och öppna post- försändelser. En paragraf med liknande innehåll införs i TL. Dessa förarbetsuttalanden ger intryck av att regeringen här tog ställning till den tidigare provisoriska lagstiftningen i tullagen när det gällde tullmyndighets befogenheter att öppna postförsändelser, och därvid fann att ett öppnande borde förutsätta att det finns misstanke om att försändelsen kan innehålla en vara som kan tas i beslag enligt straffrättsliga bestämmelser. Bestämmelser med ett sådant innehåll föreslogs också beträffande inregränslagen. När det däremot gällde tullagen innehöll regeringens förslag inte något motsvarande krav på att varan i fråga kan tas i beslag enligt sådana bestämmelser. Skälen till detta finner man i författningskommen- taren, där det helt kort konstaterades att [v]id den yttre gränsen är kontrollmöjligheterna större. Sålunda är det möjligt att öppna en försändelse om det finns misstanke om att denna innehåller en vara och att anmälnings- och uppgiftsskyldigheten inte fullgjorts. När det gäller befogenhet att i samband med kon- troll vid yttre gräns öppna försändelser uppställs således inte något krav på att åtgärden vidtas på grund av ett behov att bekämpa brott. I stället räcker det med att syftet är av rent fiskal art, nämligen att undersöka om anmälnings- och uppgiftsskyldigheten beträffande vissa varor har fullgjorts. De legitima skäl som enligt 2 kap. 12 § RF och artikel 8 i kan åberopas till stöd för en inskränkning i rätten till brevhemlighet, torde därmed uteslutande bestå i att inskränkningen skall vara nödvändig för landets eko- Eftersom inskränkningen i förarbetena inte motiverades med ett sådant skäl utan med hänsyn till brotts- bekämpningen, har grundlags- och konventionsenligheten av tul- lens befogenheter att vid yttre gräns öppna postförsändelser inte kommit att övervägas på det öppna och grundliga sätt som borde ha varit fallet. Inte heller har den explicit varit föremål för Lag- rådets granskning. Att frågan, om det är förenligt med 2 kap. RF och artikel 8 i att ge tullmyndighet befogenhet att öppna postförsändelser för avgifts- och skattekontroll, är mer svår- bedömd än vad som gavs intryck av i lagstiftningsärendet framgår vidare av det tidigare redovisade lagstiftningsärendet om lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaks- varor och mineraloljeprodukter. I detta ärende avstyrkte Lagrådet att skulle ges rätt att undersöka och öppna försändelser, eftersom det inte var sannolikt att skattebortfallet kunde bli av sådan omfattning att landets ekonomiska välstånd äventyrades (prop. 1997/1998:100 bil. När de nu gällande reglerna i 6 kap. 11 § tullagen infördes om befogenhet att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser, erinrade Lagrådet om sina synpunkter i det ärendet (prop. 1999/2000:126 s. 277) och anförde att det inte hade någon annan uppfattning än den Lagrådet då framförde. Lagrådets synpunkter i denna del kommenterades inte i propositionen. Från integritetsskyddssynpunkt kan det alltså inte anses till- fredsställande att tullens befogenheter att öppna postförsändelser vid yttre gräns inte i förarbetena har övervägts och diskuterats mot bakgrund av det syfte som ursprungligen var det enda motivet för inskränkningen i den grundlagsskyddade brevhemligheten, näm- ligen behovet av skatte- och avgiftskontroll. 14.3.4Införandet av ett passagerarregister och utvidgad uppgiftsskyldighet för lufttransportföretag