sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Enligt tysk lag får vid fastighetsvärdering i samband med expropriation inte tas hänsyn till vare sig förvärvarens särskilda behov av marken eller avträdarens intresse av egendom. Utrednings- och rättegångskostnader betalas av den part som tar initiativ till expropriationen eller den som ska betala ersättning. Nöd- vändiga och relevanta kostnader och utlägg för biträde betalas upp Expropriationsersättning i några andra länder till en viss nivå. Den part som på grund av försumlighet orsakar kost- nader ansvarar för dessa. har liksom genomgått en utveckling som inneburit avreglering och privatisering. Verksamheter som för 20 eller normalt skulle ha varit offentliga utvecklas och drivs numera av privata företag. Järnvägar, telekommunikation, vattenförsörjning, tillhandahållande av mark för bebyggelse och ägande av offentliga fastigheter är alla exempel på denna förskjutning från den offentliga till den privata sektorn. Denna utveckling har dock varken påverkat rätten till expropriation eller utformningen av reglerna om rätt till ersättning. Den tyska författningsdomstolen har, i ett beslut om fastighets- reglering, betonat att förutsättningen för att expropriera är att det finns ett allmänt intresse. Så länge det allmänna intresset föreligger spelar det ingen roll om expropriationen gynnar en part inom den offentliga eller privata sektorn. Domstolen har dock framhållit att i de fall då det finns både offentliga och privata (s.k. blandade) intressen bör syftet med expropriationen noggrant utredas. Rätten till ersättning vid expropriation har ingen grundlag som skyddar rätten till privat egen- dom, men redan av () framgick att expro- priation endast fick genomföras med stöd av lag. Rätten till ersätt- ning regleras i och dels genom lag (det finns separata lagar för och men bestämmelserna är liknande om än inte identiska), dels av rättspraxis. Vad gäller frågan om ersätt- ning är huvudprincipen att den som tvingas avstå sin egendom ska hållas skadeslös, dvs. fastighetsägaren ska hamna i samma ekono- miska läge efter som före expropriationen. Lagstiftningen reglerar inte vilket värdebegrepp som ska användas, men i praxis används marknadsvärdet i de flesta fall. Detta innebär att vid expropriation ersätts marknadsvärdet samt eventuella störningar och skadevållande påverkan. I avsaknad av ett marknadsvärde – för byggnader såsom Expropriationsersättning i några andra länder kyrkor, skolor och sjukhus – kan återanskaffningsvärdet komma i fråga. Värderingsmetoderna är inte fastställda i lag, men av praxis framgår att domstolarna accepterar vissa metoder. Den vanligaste värderings- metoden är att hänvisa till uppgifter från försäljning av jämförbara fastigheter. I och har ersättningsreglerna ett undantag som ungefär motsvarar den svenska influensregeln. Av både lagar och rättspraxis framgår att vid fastställande av ersättning ska inte tas hänsyn till den ökning eller minskning av egendomens värde som orsakats av de offentliga åtgärder som vidtagits före expropriationen. I grunden anses detta inte ingå i egendomens marknadsvärde. Ägare till fastig- heter som blir föremål för expropriation kan ha svårt att acceptera denna regel då den innebär att andra som säljer sina fastigheter på den öppna marknaden har kunnat tillgodogöra sig värdeökningen. Enligt de myndigheter och domstolar som tillämpar bestämmelsen skulle det emellertid i praktiken bli svårt att förutse vad som händer med värdet i avsaknad av ett sådant undantag. I ersätts utöver marknadsvärdet något som kallas markens utvecklingsvärde (development value). Detta värde motsvarar förväntningar om att marken skulle kunna utvecklas för en mer lön- sam användning och kan således liknas vid det svenska begreppet förväntningsvärde. Förutsättningen är att fastighetsägaren ska kunna visa att utvecklingsvärdet förelåg vid värderingstidpunkten. I princip innebär det att tillstånd till den ändrade markanvändningen ska ha beviljats. Syftet med reglerna är att vid expropriation försöka sätta den berörda markägaren i samma situation som den som säljer på den öppna marknaden. Expropriationsersättning i några andra länder Hänsyn till att egendomen kan ha ett särskilt värde för förvärvaren Det tas ingen hänsyn till att egendomen kan ha ett särskilt värde för förvärvaren om inte detta värde återspeglas i marknadsvärdet. Något särskilt värde beaktas inte vid bestämmande av ersättningen. Ersätt- ningen motsvarar således endast säljarens förlust. Hänsyn till att den egendom som exproprieras kan ha ett särskilt personligt värde för avträdaren Av de ersättningsregler som finns i lag framgår uttryckligen att ersätt- ning inte omfattar någon kompensation för att expropriationen i sig är tvingande. har dock privatpersoner getts en rätt till en extra ersättning (s.k. home loss payment) för att kompensera den personliga kränkningen det innebär att tvingas lämna sitt hem. Ersätt- ningen betalas med högst av marknadsvärdet. I och (men inte ) har i några fall gjorts gällande att även juridiska personer bör ha rätt till en liknande ersättning för kränk- ning. Det finns emellertid ingen ersättning som beaktar att den aktu- ella egendomen kan ha ett särskilt personligt värde för säljaren. Vid överklagande av expropriationsbeslut eller erbjudande om ersätt- ning har markägaren rätt att höras vid rättegång. I regel följer frågan om kostnader resultatet av beslutet. Om markägarens talan är fram- gångsrik så ersätts kostnader av den förvärvande parten. Om den är delvis framgångsrik ersätts en del av kostnaderna. Förlorar markägaren behöver denne inte betala den förvärvande partens kostnader såvida han eller hon inte kan anses ha agerat mycket försumligt. har det skett en successiv utveckling mot privatisering av flera av samhällets grundläggande funktioner. har möj- ligheten att använda expropriation vid markåtkomst fortsatt att vara tillgänglig för de privatiserade organen. När det gäller marknadsvärdet som grund för ersättningen har inte skett någon förändring. Expropriationsersättning i några andra länder tanke på att de privata organen driver verksamhet med vinstsyfte har detta dock orsakat en del kritik. Det centrala begreppet vid bestämmande av expropriationsersättning är marknadsvärdet. Enligt våra tilläggsdirektiv kan den kartläggning som redovisades i delbetänkandet ge anledning att ifrågasätta om dagens regler faktiskt uppnår sitt syfte, nämligen att ersätta marknadsvärdet på den egen- dom som tas i anspråk. Vi har därför fått i uppgift att analysera hur de ersättningar som fastställs av domstol eller myndighet vid olika slag av tvångsförfoganden förhåller sig till marknadsvärdet och ana- lysera orsakerna till de i kartläggningen nämnda skillnaderna. Vi ska även studera och göra jämförelse med storleken av de arrendeav- gifter som har bestämts av arrendenämnd. På grundval av analysen ska vi ta ställning till om det finns an- ledning att ändra ersättningsreglerna och om den praxis som har utvecklats i fråga om värdering av egendom vid tvångsförfoganden är lämplig. Utgångspunkten ska vara att den ersättning som fast- ställs genom beslut av myndighet eller domstol motsvarar minst marknadsvärdet på den egendom som tas i anspråk eller minskningen av egendomens marknadsvärde, om en del av den tas i anspråk. 6.2Grundprinciper för ersättning vid expropriation Grundprincipen för ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen är att den som får egendom exproprierad ska ha samma förmögen- hetsställning efter expropriationen som om denna inte hade ägt rum.TPF1FPT Det är med andra ord minskningen av fastighetsägarens för- mögenhet som ska ersättas. Av detta följer också den allmänna prin- cipen att det enbart är skada som uppstår genom expropriationen 1TP PT Prop. 1971:122 s. 165 f. eller den exproprierade delens användande som ska ersättas. En grund- läggande förutsättning för rätt till ersättning är vidare att det har upp- stått en ekonomisk skada – ersättning betalas således inte för affek- tionsvärden och liknande.TPF2FPT Att enbart ekonomiska skador ersätts innebär att s.k. ideella skador inte är ersättningsgilla.TPF3FPT Detta medför att ersättning inte ska betalas för t.ex. psykiskt lidande som fastighets- ägaren har drabbats av till följd av expropriationen.TPF4FPT De centrala ersättningsbestämmelserna finns i 4 kap. 1 § första stycket expropriationslagen, som har följande lydelse. För fastighet, som exproprieras i sin helhet, skall, i den mån ej annat följer av vad som sägs nedan, betalas löseskilling med belopp som mot- svarar fastighetens marknadsvärde. Exproprieras del av fastighet, skall intrångsersättning betalas med belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde, som uppkommer genom expropriationen. Uppkommer i övrigt skada för ägaren genom expropriationen, skall även sådan skada ersättas. Expropriationsersättning skall dock inte betalas för mark som ingår i allmän väg och som enligt en detaljplan är avsedd för sådan allmän plats för vilken kommunen är huvudman. Av stycket framgår att man skiljer på tre olika ersättningsarter. Löse- skilling, som ska betalas då en hel fastighet exproprieras, intrångs- ersättning, som ska betalas vid expropriation av del av fastighet och annan ersättning, som avser ersättning för övriga ekonomiska skador som fastighetsägaren kan drabbas av på grund av expropriationen. Av huvudregeln framgår vidare att ersättningen ska bestämmas med utgångspunkt från fastighetens marknadsvärde (om en hel fastighet tas i anspråk) eller marknadsvärdeminskning (om en del av en fastighet tas i anspråk). Expropriationslagen innehåller ingen legaldefinition av begreppet marknadsvärde, men i förarbetena anges att med marknadsvärde avses det pris fastigheten sannolikt skulle betinga vid försäljning på den allmänna marknaden under av expropriationen opåverkade för- hållanden, se vidare avsnitt 6.3.TPF5FPT Vid uppskattningen av fastighetens marknadsvärde ska hänsyn inte tas till sådana värdepåverkande fak- torer som föranleds av själva expropriationen, t.ex. den värdehöj- ande effekt som kan uppstå genom den exproprierandes särskilda 2TP PT Prop. 1971:122 s. 192. 3TP PT Följdskador av ekonomisk natur – t.ex. minskat bruksvärde – kan dock ersättas. Se t.ex. NJA 2000 s. 737 där en följdskada ersattes med tillämpning av 5 kap. 3 § expropriationslagen. 4TP PT Ersättning kan dock betalas för oro som leder till marknadsvärdeminskning – s.k. psykiska immissioner – i den mån detta bedöms som skäligt enligt bestämmelserna i 4 kap. 2 § expropria- tionslagen, jfr NJA 1988 s. 376. 5TP PT Prop. 1971:122 s. 171. intresse av att förvärva fastigheten – eller ta i anspråk den aktuella egendomen – eller den värdesänkande effekt som kan följa av att fastigheten kan vara svår att sälja på den allmänna marknaden på grund av den expropriation som är aktuell.TPF6FPT Vi återkommer i kap- itel 10 till den inte alltid så självklara gränsdragningen mellan vad som är en skada som direkt följer av själva expropriationen och en s.k. företagsskada, dvs. en skada som följer av ändamålet med expro- priationen. Principen att marknadsvärdet utgör utgångspunkten för beräkning av ersättning vid expropriation har egentligen funnits ända sedan 1866 års expropriationsförordning.TPF7FPT I denna förordning infördes en regel om att uppskattningen av ersättningen skulle ske efter vad jord eller lägenhet av lika beskaffenhet och godhet i orten högst gäller. Begreppet marknadsvärde som sådant infördes dock inte uttryck- ligen förrän med de gällande ersättningsreglerna i expropria- tionslagen. Med marknadsvärde menas enligt förarbetena till expro- priationslagen det pris som fastigheten sannolikt skulle betinga vid en försäljning på den allmänna marknaden.TPF8FPT Det har hävdats att denna tolkning endast ska uppfattas som en vägledning om begreppets huvudsakliga innebörd och inte som en slutlig definition,TPF9FPT vilket framgick redan av förarbetena till expropriationslagen. Inom fastighetsekonomi och i synnerhet fastighetsvärdering är marknadsvärdet ett väsentligt begrepp som har disku- terats och förändrats. brukar man i den fastighetsekono- miska litteraturen ofta tala om marknadsvärdet som det mest sanno- lika priset vid en försäljning på den öppna/allmänna marknaden. Det finns i och för sig mer långtgående definitioner av begreppet marknadsvärde, där man ställer mer detaljerade krav på marknads- situationen.TPF10FPT Det kan dock ifrågasättas om preciseringarna leder till 6TP PT Prop. 1971:122 s. 171 f. och t.ex. NJA 2002 s. 45. PT Förordningen angående jords eller lägenhets avstående för allmänt behov. 1971:122 s. 171. 9TP PT , Värderingsrätt, 1998, s. 379. 10TP PT Vad som kan ses som europeisk standard är följande: Market value is the estimated amount for which a property should exchange on the date of valuation between a willing buyer and a willing seller in an arms-length transaction after proper marketing wherein the parties had each acted knowledgeably, prudently and without compulsion. (International Valuation Standards Committe – IVSC). En än mer detaljerad amerikansk variant: The most probable price which a property should bring in a competitive and open market under all conditions requisite to a fair sale, the buyer någon ökad klarhet av innebörden utöver vad uttrycket mest sanno- likt pris innebär, eftersom det är svårt att i praktiken bedöma om kraven är uppfyllda.TPF11FPT Marknadsvärdet kan således ses som ett statistiskt begrepp eller annorlunda uttryckt en tankekonstruktion (en abstraktion). Om man tänker sig att en fastighet säljs ett mycket stort antal gånger på den öppna marknaden vid ett och samma tillfälle, kommer man att få något slag av frekvensfunktion, se figur 6.1. Det mest sannolika priset (= marknadsvärdet) motsvarar i en sådan frekvensfördelning det pris som har flest antal noteringar.TPF12FPT Att olika priser betalas för samma objekt är naturligt med tanke på olika köpares och säljares uppfattningar och/eller kunskap om objektet, förhandlingsskicklighet, tillgänglig tid, ekonomisk situation, osv. Figur 6.1 Definitionen av marknadsvärde Mest sanno- likt pris and seller, each acting prudently, knowledgeably and assuming the price is not affected by undue stimulus. Implicit in this definition is the consummation of a sale as of a specified date and the passing of title from seller to buyer under conditions whereby: (1) buyer and seller are typically motivated; (2) both parties are well informed or well advised, and each acting in what he or she considers his or her own best interest; (3) a reasonable time is allowed for exposure in the open market; (4) payment is made in terms of cash in U.S. dollars or in terms of financial arrangements comparable thereto; and (5) the price represents the normal consideration for the property sold unaffected by special or creative financing or sales concessions granted by anyone associated with the sale. (– FNMA). 11TP PT Se t.ex. , The definition of market value. Criteria for judging proposed definitions and an analysis of three controversial components, , vol 16 No2, 1998, s. 159 f. Jfr även avsnitt 6.5.3. 12TP PT Jfr dock diskussionen i avsnitt 6.5.3. Det är således viktigt att skilja på pris och marknadsvärde. Priset är det belopp som faktiskt har betalats, eller kommer att betalas, för fastigheten vid en överlåtelse på den allmänna marknaden. Priset är alltså kopplat till en verklig överenskommelse, medan marknads- värdet uttrycker vad som sannolikt skulle betalas . Det är med andra ord inte alls säkert att fastigheten, i en verklig försäljningssituation, säljs till det pris som motsvarar det bedömda marknadsvärdet. Tvärtom kan man av figur 6.1 utläsa att de flesta fastigheter säljs till ett pris som avviker från marknadsvärdet – uppåt eller nedåt. 6.4Metoder för att bestämma ersättningen När en fastighet exproprieras i sin helhet ska ersättning alltså be- talas i form av löseskilling med ett belopp som svarar mot fastig- hetens marknadsvärde. Vilka metoder som ska användas för att be- stämma marknadsvärdet framgår inte av ersättningsbestämmelserna, utan domstolarna och andra beslutsfattare har frihet att utnyttja de värderingsmetoder som – med utgångspunkt från den utredning som finns tillgänglig – med största sannolikhet leder fram till ett marknads- värde.TPF13FPT Marknadsvärdet bestäms vanligen enligt ortsprismetoden. Andra metoder som brukar användas är avkastningsvärdemetoden och produktionskostnadsmetoden.TPF14FPT Ortsprismetoden innebär att man gör en analys av köp på den öppna marknaden av fastigheter som är jämförbara med expropria- tionsobjektet. Korrigeringar (normeringar) måste därvid vanligtvis göras för att så långt möjligt utjämna de materiella skillnaderna mellan jämförelsefastigheterna och objektet för värderingen samt skillnaderna mellan jämförelseköpen och värderingstidpunkten. Avkastningsvärdemetoden innebär att man gör en beräkning av värdet med utgångspunkt från expropriationsobjektets sannolika framtida avkastning. Vanligtvis försöker man beräkna nuvärdet av den framtida, årliga nettoavkastningen genom kapitalisering eller diskontering efter en lämplig antagen räntesats. Produktionskostnadsmetoden används främst för värdering av an- läggningar av olika slag. Enligt den metoden görs först en beräk- ning av återanskaffningskostnaden för ett objekt av motsvarande 13TP PT Prop. 1971:122 s. 171. 14TP PT Prop. 1971:122 s. 172 f. Därefter görs en nedräkning av denna kostnad med hänsyn till anläggningens värdeminskning på grund av ålder och bruk. Expropriationslagen anvisar alltså inte någon särskild värderings- metod, men det framhölls i förarbetena att utredningsarbetet i ett expropriationsmål i första hand ska inriktas på att få fram material som gör det möjligt att tillämpa ortsprismetoden. Först om sådant material inte finns att tillgå eller är klart otillfredsställande finns det anledning att bestämma löseskillingen på grundval av någon av de andra metoderna.TPF15FPT Tanken har sålunda varit att lagstiftningen ska ange målet för värderingen – inte metoderna. Vid expropriation av del av en fastighet ska intrångsersättning betalas. Denna ersättning ska svara mot den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. Marknads- värdet före och efter expropriationen ska i princip beräknas enligt de riktlinjer som gäller för beräkningen av löseskillingen vid expropriation av hel fastighet. I praktiken är det dock ofta svårt att använda denna metod (den s.k. differensmetoden) – särskilt när in- trånget (skadan) är begränsat och skillnaden mellan de två marknads- värden som ska bestämmas därmed är liten.TPF16FPT Marknadsvärdeminskningen brukar då i stället bestämmas genom s.k. direktuppskattning. Beträffande detta sätt att bestämma ersättningen uttalades bl.a. följande i förarbetena.TPF17FPT Det kan givetvis ibland, t.ex. när det exproprierade området utgör endast en ringa del av fastigheten, vara svårt att påvisa någon skillnad i mark- nadsvärde mellan den odelade fastigheten och restfastigheten. Som regel torde man dock med fog kunna räkna med att en viss skillnad före- ligger åtminstone såtillvida att en köpare inte skulle kunna vara beredd att avstå från någon del av fastigheten utan reduktion av priset. Mot bak- grund härav synes det motiverat att i sådana fall döma ut ersättning be- stämd exempelvis till ett visst belopp per kvadratmeter. Detta synsätt har även bekräftats i praxis.TPF18FPT Som hjälpmedel för att bestämma marknadsvärdeminskningen i det enskilda fallet finns en lång rad normer och schablonmetoder utarbetade, som bygger på olika former av direktuppskattningar. 15TP PT Prop. 1971:122 s. 172 f. 16TP PT Jfr , Ersättning för intrång i jordbruksfastigheter, Principer för en rättsenlig värderingsmetodik – speciellt med sikte på markåtkomst för vägar och järnvägar, 2001, s. 133 f. och 176 f. 17TP PT Prop. 1971:122 s. 189. 18TP PT NJA 2007 s. 695. har stöd i praxis.TPF19FPT Några exempel på normer och schablonmetoder som brukar tillämpas är följande.TPF20FPT skogsnorm, som används för olika former av intrång i skogsmark.TPF21FPT åkernorm, som används för intrång av kraftlednings- stolpar i jordbruksmark. jordbruksnorm, även kallad vägnormen, som används för vägintrång på jordbruksfastigheter. Lantmäteriets metoder för t.ex. o underjordiska ledningar i ,TPF22FPT oersättning för förlängda ägoavstånd, som används bl.a. vid stängning av järnvägsöverfarterTPF23FPT och otomtanläggningar, som används för värdering av växter och anläggningar på tomtmark.TPF24FPT Fastighetsägaren är som nämnts berättigad till annan ersättning för skada som inte täcks av löseskilling och intrångsersättning. Annan ersättning avser enbart skador av ekonomisk art. Den ekonomiska skadan kan bestå antingen i att fastighetsägaren drabbas av en direkt utgift eller att denne går miste om en inkomst.TPF25FPT Lika med kontanta inkomster anses dels värdet av naturaförmåner, dels värdet av eget arbete som fastighetsägaren utför och annat sådant som med någon grad av säkerhet kan skattas i pengar. Som redan har nämnts kom- penseras inte affektionsvärden och liknande. Syftet med ersättningen ska även här vara att ge fastighetsägaren möjlighet att bibehålla det ekonomiska läge som skulle ha förelegat om någon expropriation inte hade skett.TPF26FPT Liksom inom skadeståndsrätten måste det föreligga ett adekvat orsakssammanhang mellan expropriationen och skadan. 19TP PT NJA 1959 s. 354 20TP PT För mer detaljerade studier av olika värderingsmetoder m.m. kan hänvisas till och Hans Stark, Expropriationslagen, En kommentar, 2 uppl., s. 176 f., , Vär- deringsrätt, Särskilt om ersättning och värdering vid expropriation, 1998, s. 142 f. och s. 373 f., , Ersättning för intrång i jordbruksfastigheter, Principer för en rättsenlig värderings- metodik – speciellt med sikte på markåtkomst för vägar och järnvägar, 2001, s. 127 f. samt , Expropriation och fastighetskris – ett dilemma för officialvärderingen?, till , 1993, s. 506 f. 21TP PT En ny norm är under utarbetande av Lantmäteriet i samarbete med företrädare för olika parts- intressen. 22TP PT LMV-rapporterna 1991:6 och 1994:4. 23TP PT 1994:3. 24TP PT 1999:7. 25TP PT Jfr NJA 1960 s. 125 I och II. 26TP PT Prop. 1971:122 s. 192. I allmänhet ska ingen ersättning betalas om skadan skulle ha in- träffat även om expropriationen inte hade kommit till stånd. Om en skada under alla förhållanden skulle ha inträffat, men expropriationen gör skadan större än annars, bör ersättningen begränsas till mer- beloppet.TPF27FPT Gemensamt för flera av de värderingsmetoder och normer som har beskrivits ovan är att den direktuppskattning som görs är in- riktad på den berörde fastighetsägarens avkastningsvärde.TPF28FPT En årlig skada uppskattas, varefter denna nuvärdeberäknas så att minskningen i avkastningsvärdet kan bestämmas. Med ledning av dessa beräkningar uppskattas sedan minskningen i marknadsvärdet, vilket betalas som intrångsersättning, varefter eventuell överskjutande del av avkast- ningsvärdeminskningen kompenseras genom annan ersättning. Utredningens bedömning: Marknadsvärdet ska även fortsätt- ningsvis vara den grundläggande utgångspunkten för hur skadan vid en expropriation – eller någon annan form av tvångsförvärv av fast egendom – ska bestämmas. Därutöver ska, precis som , ersättning betalas för övriga ekonomiska skador som uppkommer genom tvångsförvärvet. Enligt direktiven bör utgångspunkten för ersättningsbestämmel- serna vara att den ersättning som fastställs i form av löseskilling eller intrångsersättning genom beslut av myndighet eller domstol ska motsvara minst marknadsvärdet på den egendom som tas i an- språk – eller minskningen av egendomens marknadsvärde, om en del av den tas i anspråk. Mot den bakgrunden ska i det följande själva marknadsvärdebegreppet och dess tillämpning diskuteras. 6.5.1Uppgår ersättningen till marknadsvärdet?