sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Betänkande av Kommunala kompetensutredningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda frågor om den kommunala kompetensen och samverkan (dir. 2006:47). utsåg regeringen landshövding till särskild utredare. Utredningen antog namnet Kommunala kompetensutredningen (Fi 2006:04). Som experter i utredningen förordnades bitr. avdelningschef , projektledare , departementssekreterare , departements- sekreterare , departementssekreterare , departementsråd , departementssekreterare , kansliråd , kansliråd och kansliråd . förordnades departementssekreterare som expert. entledigades och som ny expert förord- nades rättssakkunnig . Utredningen har även haft tre referensgrupper som bistått med idéer och konkreta exempel från sina olika verksamhetsområden. Referensgrupperna har bidragit med viktig bakgrundsinformation och lämnat synpunkter på utredningens arbetsmaterial. I deras roll har däremot inte ingått att lämna synpunkter på utredningens slutliga bedömningar och förslag. I referensgruppen för frågor om riktlinjer för undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna samt sam- verkan har ingått vd , , kansliråd , , vd , Fastighetsägarna , vd , Återvinningsindustrierna, bitr. landstingsdirektör , , upphand- lingsexpert , , chefsjurist , Kommuninvest i , teknisk chef , Bergslagens kommunalteknik, handläggare , Företagarna, branschutvecklingschef , , avdelnings- direktör , Statskontoret, konkurrensråd , , socialchef , Föreningen och vd , Avfall . I referensgruppen för frågor om kommunalt stöd till närings- livet har ingått utredningssekreterare , Utredningen om allmännyttans villkor och förutsättningar (M 2005:04), sak- kunnig , , konkurrens- sakkunnig , , vd , Föreningen i , upphandlingsexpert , , vd , AB , ämnesråd , , handläggare , Företagarna, kommunchef , kommun, vd , , länsråd , i och processledare , . I referensgruppen för frågor om finansiering av statlig verksamhet har ingått ekonomichef , , utredare , , internkonsult , , stadsjurist , kommun, handläggare , Kommuner och Landsting, länsråd , i Värm- lands län, tjänsteman , Region och ekonomichef , . Departementssekreterare förordnades som huvudsekreterare fr.o.m. . Kammarrättsassessor förordnades som sekreterare fr.o.m. . Kammarrättsassessor förordnades som sekreterare fr.o.m. . Utredningens assistent har varit . Utredningen har hållit sex expertgruppsmöten, totalt åtta referensgruppsmöten, anordnat två hearings samt i övrigt samman- trätt med företrädare för kommuner, landsting, statliga myndig- heter, intresseorganisationer och näringslivet. Som exempel kan nämnas möten med Kommuner och Landsting, Före- tagarna och SmåKom. Utredningen har också gjort ett antal studie- resor inom samt till , . I enlighet med direktiven har utredningen samrått med (Fi 2003:02) och Utredningen om allmännyttans villkor och förutsättningar (M 2005:04). Samråd har även skett med Utredningen om territoriellt samarbete inom EU (N 2006:15) samt med vad gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små företag. Enligt direktiven skulle samråd även ske med den utredning regeringen avsåg att tillsätta för att analy- sera vissa konkurrensfrågor på området för offentlig närings- verksamhet (prop. 2005/06:100). Regeringen har dock inte tillsatt någon sådan utredning, varför samråd ej varit möjligt. Enligt direktivet skulle utredningen redovisa sitt arbete . Utredningen beviljades dock förlängd tid för redovisningen t.o.m. . Vårt uppdrag är därmed slutfört. Förslag till lag (2007:000) om vissa kommunala Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)...... Förslag till lag (2007:000) om försöksverksamhet med bildande av gemensam styrelse................................................ Samhällsutvecklingens konsekvenser för den Små kommuner och stora städer............................................. EU:s påverkan på kommuner och landsting .......................... Lokalt och regionalt utvecklingsarbete .................................. Samverkan och konkurrens mellan offentligt och privat ...... 2.7Utveckling av nya områden – mänskliga rättigheter och Den kommunala kompetensen ..................................... Regleringen av den kommunala kompetensen ....................... Undantag från lokaliseringsprincipen och 4.1.1 samverkan och lokaliseringsprincipen ..... 4.1.2 Internationellt engagemang och samarbete................. 4.2.1 Tillämpning av självkostnadsprincipen på 4.3Lagstadgade undantag från lokaliserings- och 4.3.2 tjänsteexport och kommunalt 4.3.3 Kommuners rätt att bistå utländska studerande ......... 4.3.6 Vissa kommunala befogenheter i fråga om 4.4 Förslag från andra utredningar om nya undantag .................. 4.5 Särskilt om förslag till undantag på avfallsområdet ............... 4.5.1 Kommunernas roll i avfallshanteringen - propositionen som drogs tillbaka ................................ Ståndpunkter i frågan ................................................... 4.5.3 Upphandling från samägt kommunalt bolag i 4.6Riktlinjer för eventuella framtida undantag från Förslag till riktlinjer för undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna.............. 4.7Förslag om ett generellt undantag från självkostnadsprincipen på konkurrensutsatta marknader 4.7.1 Behov av mer konkurrensneutrala villkor ................. 4.7.2 överväganden om ett generellt undantag 4.7.4 Utredningens förslag om ett generellt undantag Samordning av kompetensutvidgande lagstiftning........ Den allmänna kompetensen....................................... Den specialreglerade kompetensen ........................... 5.1.3 överväganden rörande smålagarna .............. 5.2.2 Avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m.................................................................... 5.2.3 Kommuners rätt att bistå utländska studerande....... Sysselsättning för handikappade................................ 5.2.6 Kommunalt stöd till ungdomsorganisationer........... 5.2.7 Kommunalt stöd till boendet..................................... 5.2.10 Stöd till åtgärder i vissa investeringsprogram 5.2.11 medverkan vid statlig trängselskatt........ 5.2.13 Vissa kommunala befogenheter i fråga om 5.2.14 Servicetjänster åt äldre ................................................ 5.3Förslag om en gemensam lag för vissa kommunala 5.3.1 Vilka smålagar ska tas med? 5.3.2 Hur ska kapitelindelningen se ut?.............................. 5.3.3 Finns behov av redaktionella ändringar? 5.3.4 Får förslaget några konsekvenser för annan finansiering av statlig verksamhet .............. 6.1Den kommunala kompetensen och statliga 6.2Allmänt om ansvarsfördelningen mellan stat, kommun Ansvarsfördelning för vägar ....................................... Ansvarsfördelning för järnvägar................................. Finansiering av infrastruktur...................................... 6.3.4 Kommunala bidrag till statliga väg- och 6.3.5 Förskottering av väg- och järnvägsinvesteringar ...... 6.4 Kommunalt engagemang i högskoleverksamhet.................. 6.4.1 Rättspraxis rörande kommunala bidrag till Samverkan med högskolorna...................................... 6.4.3 Kommunala bidrag till forskning och forskarutbildning vid statliga lärosäten ..................... 6.4.4 FoU i regi ................................................. 6.4.5 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun och landsting på utbildningsområdet ............................... 6.4.6 Högskoleutbildning utanför campus ........................ 6.4.7 En utvidgad kompetens för kommuner och landsting att lämna bidrag till Kommunalt stöd till näringslivet ................................ Kommunalt engagemang i näringslivsfrågor........................ 7.2Samhällsutvecklingen sedan ikraftträdandet av 1991 års 7.2.1 Nya förutsättningar för lokalt och regionalt Företagens mångfacetterade behov ........................... 7.3 Den statliga näringspolitiken och statliga stöd .................... Den regionala utvecklingspolitiken........................... Allmänna regionalpolitiska åtgärder.......................... 7.3.3 Kapitalförsörjning till små och medelstora 7.3.4 förslag om ett sammanhållet 7.4 kompetens på näringslivsområdet..................... Allmänt näringslivsfrämjande åtgärder ..................... Individuellt riktat stöd ............................................... 7.4.5 Aktuella avgöranden av intresse ................................ 7.5Kommuners kompetens att tillhandahålla lokaler till 7.5.1 Vad är en allmänt näringslivsfrämjande åtgärd ifråga om lokaler? 7.5.4 Förslag om en utvidgad kompetens att 7.6Förhållandet mellan 2 kap. 8 § KL och EG:s Undantag från statsstödsreglerna .............................. 7.6.3 Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse respektive tjänster av allmänt intresse ....................... 7.6.4 Analys av i förhållande till 2 kap. 8 § KL................................................................ 7.6.5 Utredningens bedömningar rörande behov av att anpassa kommunallagen till EG-rätten...................... Europeiska unionens sammanhållningspolitik ..................... EG:s strukturfondsprogram 2007–2013.................... 8.1.2 Programperioden –2013 i ...................... 8.1.3 Organisationsstruktur för genomförandet av strukturfondsperioden –2013............................. 8.1.4 Exempel på andra program......................................... Medfinansiering av EG:s fonder och program ..................... 8.2.1 medfinansiering i förhållande till Strukturfondsperioden –2006 ............................ 8.4En utvidgad kompetens för kommuner och landsting att medfinansiera projekt inom ramen för EG:s strukturfonder och program samt regionala 8.4.1 Lokaliseringsprincipen utgör hinder för projekt med nationell och internationell inriktning .............. 8.4.2 Ett undantag från lokaliseringsprincipen bör även omfatta de regionala tillväxtprogrammen.................. Allmänt näringslivsfrämjande åtgärder...................... Bilder av samverkan ............................................................... Kartläggningar av samverkan ..................................... Former för samverkan ........................................................... 9.3.2 Frågan om en generell regel för interkommunala avtal i kommunallagen................................................ 9.3.5 samverkan i privaträttslig form .............. 9.4Analys av behovet och konsekvenserna av utökade möjligheter till delegering av uppgift till anställd i annan Allmänt om delegering............................................... 9.4.2 Delegering till anställd i annan kommun .................. 9.4.4Utredningens bedömningar rörande behovet av en generell regel för delegering av 9.4.5 Förslag om utvidgning av bestämmelse om delegering från förvaltningschef till anställd............. 9.5Kommunal samverkan och konsekvenser för den lokala Demokrati kontra effektivitet ................................... Samverkan eller sammanläggning? 9.5.4 Nätverk och partnerskap – ett bredare perspektiv ... 9.5.5 Tjänstemännens roll i samverkan............................... 9.5.6 Ett teoretiskt perspektiv på samverkan och demokrati .......................................... 9.5.7 Demokratiska konsekvenser av samverkan i olika 9.5.8 Utredningens bedömningar om samverkan och demokrati .......................................... 9.6 samverkan och upphandling .............................. 9.6.2 Avtalssamverkan och offentlig upphandling ............ 9.6.3 Upphandling vid samverkan i kommunalförbund.... 9.6.4 Upphandling vid samverkan i gemensam nämnd...... 9.6.5 Köp mellan kommuner och kommunala bolag ......... samverkan och konkurrens ................................ Utvidgade möjligheter till samverkan ................ 9.8.1 Försöksverksamhet med bildande av gemensam Konsekvenser för självstyrelse............................ Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet................................................................ Konsekvenser för små företag ............................................... Förslag till lag (2007:000) om vissa kommunala Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) .... Förslag till lag (2007:000) om försöksverksamhet med bildande av gemensam styrelse.............................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Bilaga 2 Utlagda uppdrag ................................................................ Kommunallagen (1991:900) Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling Socialtjänstlagen (2001:453) Kommunala kompetensutredningen (i det fortsatta benämnd utred- ningen) tillsattes med syfte att anpassa den kommunala kom- petensen på ett antal områden till samhällsutvecklingen. I uppdra- get ligger att försöka uppnå en balans mellan medborgarnas rätt till likvärdig service, sunda konkurrensförhållanden för näringslivet och andra kommunala intressen. Utredningens direktiv återges i bilaga 1. Uppdraget kan delas in i sex olika områden, samtliga med kopp- ling till frågor om den kommunala kompetensen men ganska vitt skilda. Undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna. Samordning av kompetensutvidgande lagstiftning, de s.k. små- lagarna. finansiering av statlig verksamhet, i fråga om infra- struktur och högskoleverksamhet. Kommunalt stöd till näringslivet samt förhållandet till . finansiering av och program. Samhällsutvecklingens konsekvenser för den kommunala kompetensen (kapitel 2) Utredningens uppdrag har till syfte att anpassa den kommunala kompetensen till samhällsutvecklingen. Begreppet samhällsutveck- ling kan ur ett längre historiskt perspektiv innefatta t.ex. industria- liseringen och näringslivets strukturomvandling eller kommun- sammanslagningarna och dess betydelse för förverkligandet av väl- färdspolitiken. Utredningen har dock gjort en närmare avgränsning i tiden då kommunallagen med i princip nu gällande lydelser trädde i kraft. Det är flera förändringsprocesser i samhället som på ett avgörande sätt påverkat villkoren för offentlig verksamhet. Den ekonomiska globaliseringen, det svenska EU-medlemskapet och IT-revolutionen är några exempel. De pågå- ende demografiska förändringarna, t.ex. vad gäller befolkningens åldersstruktur, och dess konsekvenser har också stor betydelse för de kommunala verksamheterna och exempelvis möjligheten att klara av kompetensförsörjningen. Vad utredningen tolkat som kärnan i vårt uppdrag när det gäller anpassningen av den kommunala kompetensen till samhällsutveck- lingen, är att utredningen på ett antal områden ska studera hur gäl- lande lagstiftning tillämpas och om samhällsutvecklingen i någon bemärkelse gör att lagstiftningen är i behov av förändring. Kanske mest påtagligt när det gäller kommuners och landstings roller och ansvar , är mångfalden av uppgifter och hur dessa är samman- vävda med varandra. Kommuner och landsting agerar i ett sam- manhang där kärnverksamheterna ska bedrivas med hög servicenivå som omvärldsbevakning, samverkan med privata och andra aktörer, internationellt samarbete och regionalt utvecklings- arbete utgör allt mer självklara delar av den kommunala portföljen. Engagemanget på dessa områden väcker många frågor i förhållande till kommunallagens grundläggande kompetensbestämmelse. Den kommunala kompetensen (kapitel 3) Den kommunala självstyrelsen har en lång tradition i och är inskriven i grundlagen. innebär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och landsting. Några av de vikti- gaste förutsättningarna för den kommunala självstyrelsen är den lagstadgade kommunala kompetensen, den kommunala beskatt- ningsrätten och möjligheten att utkräva ett politiskt ansvar av de förtroendevalda. Kommunernas och landstingens existens, ställning, organisation och verksamhet är reglerade i regeringsformen, kommunallagen (1991:900, omtryckt 2004:93) och en omfattande speciallagstift- ning med inriktning på exempelvis socialtjänst, skolväsende och I egenskap av offentliga rättssubjekt är kommunerna även bundna av EG-rätten. Kommunallagen (KL) innehåller bl.a. bestämmelser om kom- munala indelningsgrunder, kommunernas uppgifter, kompetens och maktbefogenheter, handläggningen av kommunala ärenden samt kommunernas ekonomi och avgiftssättning. Den grund- läggande bestämmelsen om kommunernas och landstingens all- männa kompetens finns i 2 kap. 1 § KL, där det slås fast att kom- muner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska hand- has enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Inom kommunalrätten finns vissa grundprinciper som i de flesta fall begränsar den kommunala kompetensen. Principerna är gene- rellt tillämpliga och för undantag från dessa krävs lagstöd. De prin- ciper utredningen sett som mest centrala för uppdraget är lokalise- ringsprincipen, självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. Undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna (kapitel 4) Lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § KL innebär att kommunala åtgär- der måste ska ha anknytning till kommunens eller geografiska område eller deras medlemmar för att anses som kom- petensenliga. finns enligt rättspraxis ett utrymme för kommuner och landsting att agera på ett sätt som är förenligt med lokaliseringsprincipen även om insatserna går utanför det geogra- fiska området. Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet. Enligt 8 kap. 3 c § KL får kommuner och landsting inte ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaden (löner, räntor, avskrivningar m.m.) för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. Principen syftar bl.a. till att hindra kommunen från att utnyttja den monopolsituation som ofta finns vid avgiftsfinan- sierad verksamhet, oberoende av om verksamheten drivs i egen regi eller på entreprenad. På några områden har lagstiftaren beslutat om lagstadgade undantag från lokaliseringsprincipen och/eller självkostnadsprinci- pen. Exempel på områden där undantag gjorts är tjäns- teexport och internationellt bistånd, agerande vid extraordinära händelser, elproduktion, kollektivtrafik och sjuktransporter. Utred- ningen har utifrån direktiven riktat in sitt arbete på att beskriva befintliga lagstadgade undantag, utan att göra någon översyn eller bedömning av innehållet i lagstiftningen. Förslag om riktlinjer för beredning och utformning av framtida undantag De undantag som gjorts från principerna har tillkommit undan för undan utan samordning. Som en följd av samhällsutvecklingen kan det av olika skäl komma att uppstå behov av att göra fler undantag från principerna för vissa kommunala verksamheter. Införande av ytterligare undantag på enskilda verksamhetsområden bör dock enligt utredningens mening ske restriktivt, med tanke på att princi- perna uppfattas som grundläggande och viktiga för den kommunala verksamheten. Utredningen föreslår ett antal riktlinjer för införande av undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen samt när dessa kan bli tillämpliga. Bl.a. föreslås vissa riktlinjer för hur nya förslag till undantag ska beredas och utformas. Vidare för- ordar utredningen att samverkan i första hand ska över- vägas innan undantag görs från lokaliseringsprincipen. När det gäller undantag från självkostnadsprincipen föreslår utredningen en riktlinje som anger att verksamhet som bedrivs på en konkurrensutsatt marknad bör drivas på affärsmässig grund, och att det därmed finns skäl för undantag från självkostnadsprincipen. Riktlinjerna som utredningen föreslår får inte någon formell juridisk status. De kan fungera som underlag vid utformning av undantag inom ramen för statliga utredningar eller liknande samt användas av riksdag och regering vid bedömning av behovet av eventuella framtida undantag från principerna. Förslag om ett generellt undantag från självkostnadsprincipen på konkurrensutsatta marknader Frågan om ett generellt undantag övervägdes i samband med att självkostnadsprincipen fördes in i kommunallagen 1994, men till- bakavisades då av regeringen. var att det var lämpligare att överväga särskild reglering på enstaka områden, snarare än en generell reglering. Den utveckling som skett med undantag som därefter tillkommit löpande utan samord- ning går i linje med regeringens ståndpunkt. Utredningen gör bedömningen att samhällsutvecklingen nu medfört ett större inslag av konkurrens mellan kommunala och privata aktörer än för regeringens ställningstagande. Enligt utredningens mening är det angeläget att finna vägar att komma till rätta med de konkurrensproblem som infinner sig på de områden där kommuner och landsting agerar på konkurrensutsatta marknader. Ett hinder för möjligheten att skapa mer konkurrensneutrala villkor är att kommuners och landstings prissättning som huvudre- gel styrs av självkostnadsprincipen, oavsett om man agerar inom konkurrensutsatta marknader eller inte, utom där det finns lagstad- gade undantag. Utredningen föreslår att det införs ett lagstadgat krav på att kommuner och landsting, som med stöd av 2 kap. 1 och 7 §§ KL bedriver intäktsfinansierad näringsverksamhet inom frivilliga icke lagreglerade områden på en marknad som är ägnad för konkurrens, som huvudregel ska bedriva denna verksamhet på affärsmässig grund. Sådan verksamhet ska redovisas särskilt och skilt från annan verksamhet. Syftet med förslaget är att skapa mer konkurrensneu- trala villkor. Med näringsverksamhet avses verksamheter som brukar beteck- nas som sedvanlig affärsverksamhet. Annan näringsverksamhet är i princip inte tillåten. Undantag från denna grundprincip kan klassificeras i de tre grupperna specialreglerad kompetens, anknytningskompetens samt försäljning av tillfälligt överskott. Begreppet affärsmässig grund innebär att varken självkost- nadsprincipen eller likställighetsprincipen får tillämpas, samt att det görs ett undantag från vinstförbudet i 2 kap. 7 § KL. Förslaget begränsas till kompetensenlig verksamhet inom det frivilliga området. Utredningens förslag omfattar inte obligatoriska verksamheter eller sådan frivillig verksamhet som regleras av speciallag. Endast tjänster som bör vara helt intäktsfi- nansierade ska omfattas av undantaget. Motsatsvis omfattas försla- get således inte verksamheter som till någon del är skattefinansie- rade. Undantagsvis kan det dock finnas situationer där det är befo- gat att en kommun eller ett landsting skattefinansierar viss verk- samhet, som under normala omständigheter skulle ha drivits under marknadsmässiga former enligt den föreslagna undantagsbestäm- melsen. Det finns därför en möjlighet att frångå kravet på affärs- mässighet om det föreligger särskilda skäl. Utredningens förslag innebär att det inom bestämmelsens till- lämpningsområde uppställs ett krav på att kommuner och landsting ska iaktta marknadsmässig prissättning. Någon förändring eller utvidgning av den kommunala kompetensen i övrigt är inte avsedd. Förslaget påverkar inte innebörden av självkostnadsprincipen som sådan. Samordning av smålagarna i en gemensam lag (kapitel 5) Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag av lagstiftnings- teknisk karaktär som syftar till att ge en bättre översikt över de s.k. smålagarna. I utredningens uppdrag har inte ingått att göra en över- syn av lagarna som sådana. En stor del av kommunernas och landstingens kompetens åter- finns i speciallagstiftningen. De kompetensutvidgande smålagarna reglerar vitt skilda områden.