sou · GVB320 · 2008-01-01 00:00:00 — har uppgett att landningsavgiften fyller en viktig funktion och att avgiftsförfarandet fungerar bra. FSU bedömer därför att reglerna om landningsavgiften inte bör ändras. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Bedömning: Reglerna bör utformas så att de rättssäkerhets- garantier som följer av artikel 6 i uppfylls. ratificerade den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) och har successivt även ratificerat konventionens tilläggsprotokoll. gäller som svensk lag och är därmed direkt tillämplig här i landet. Lagar och föreskrifter får inte meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen (2 kap. 23 § regeringsformen). Enligt artikel 6 åtnjuter en person som står anklagad för brott de rättssäkerhetsgarantier som räknas upp där, bl.a. rätten till en rättvis offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Begreppet brott är enligt den praxis som bildats genom för de mänskliga rättigheterna autonomt, vilket innebär att begreppet skall ges en självständig och allmängiltig tolkning.TPF1FPT Hur det nationella rättssystemet klassificerar en anklagelse är därför inte ensamt avgörande. Det är i första hand tre kriterier som avgör vad som är ett brott i konventionens mening, nämligen klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet.TPF2FPT Det är tillräckligt att ett av kriterierna är uppfyllt för att artikel 6 skall vara tillämplig. Det första kriteriet, klassificeringen i den nationella rätten, bildar ofta endast en utgångspunkt för den fortsatta prövningen. Om en förseelse klassificeras som ett brott i den nationella rätten, är det emellertid tillräckligt för att förseelsen också skall betraktas som brott i konventionens mening. De två övriga kriterierna, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet, är normalt de mest betydelsefulla. Kriterierna leder inte sällan till att förseelser som avkriminaliserats i den nationella rätten ändå bedöms som brott i konventionens mening. Av betydelse för kriteriet gärningens natur är bestämmelsens räckvidd 1TP PT , Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 2002, s. 146. 2TP PT Se t.ex. m.fl. mot , avgörande , Öztürk mot , dom och mot , avgörande . Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Är bestämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp talar det för att fråga är om brottslig gärning i konventionens mening. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande snarare än att kompensera för skada, är handlingen till sin natur straffrättslig. Bedömningen av kriteriet påföljdens natur och stränghet görs i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen. har funnit att de svenska bestämmelserna om skattetillägg omfattas av artikel 6, eftersom de är generella och deras syfte både är avskräckande och bestraffande.TPF3FPT har konstaterat att det föreligger stora likheter mellan skattetillägg och miljösanktionsavgifter vad gäller sanktionernas ändamål.TPF4FPT Det är vanskligt att säga hur skulle komma att bedöma av FSU föreslagna avgifter. Det finns skäl som talar mot att klassificera de överträdelser som kan föranleda avgift som brott i konventionens mening. Avgifterna har emellertid som syfte att avskräcka och ersätter det straff som överträdelsen tidigare kunde föranleda. Det kan därför inte uteslutas att bestämmelsernas syfte anses vara sådant att artikel 6 är tillämplig. Reglerna bör därför utformas så att de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 6 uppfylls. 7.1.4Europarådets rekommendation om administrativa sanktioner Bedömning: Reglerna bör utformas så att de rättssäkerhets- garantier som följer av rekommendation om administrativa sanktioner uppfylls. R (91) 1 om administrativa sanktioner. principer för användningen av sådana sanktioner. Rekommenda- tionen riktar sig främst till medlemmar, däribland , men är inte rättsligt bindande. 3TP PT Janosevic mot och och Vulic mot , båda avgörandena . 4TP PT NJA 2004 s. 840. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem rekommendationen är enligt dess ingress att användningen av administrativa sanktioner ökat. Det har blivit vanligt att avkriminalisera lagöverträdelser och ersätta straffet med en administrativ sanktion. Många administrativa reaktioner som utgör en sanktion enligt rekommendationen, faller även under tillämpningsområde. Denna rättsligt bindande konvention reglerar i stor utsträckning samma frågeställningar som behandlades i rekommendationen. Rekommendationen har emellertid ändå ett eget existensberättigande. Sanktionsbegreppet i rekommenda- tionen torde vara något vidare än straffbegreppet i konventionen. Rekommendationen behandlar vidare några frågeställningar som inte behandlas i konventionen. Tillämpningsområdet för rekommendation definieras enligt följande: This recommendation applies to administrative acts which impose a penalty on persons on account of conduct contrary to the applicable rules, be it a fine or any punitive measure, whether pecuniary or not. These penalties are hereinafter referred to as administrative sanctions. The following are not considered to be administrative sanctions: –measures which administrative authorities are obliged to take as a result of criminal proceedings; –disciplinary sanctions. Rekommendationens principer innebär att sanktionernas innehåll och villkoren för att ålägga sanktioner skall framgå av lag (princip 1), förbud mot retroaktiv tillämpning (princip 2), förbud mot dubbla administrativa sanktioner grundade på samma gärning och till skydd för samma intressen (princip 3) och krav på snabb handläggning (princip 4). Varje åtgärd som kan leda till en administrativ sanktion riktad mot en viss person skall leda till ett slutligt avgörande (princip 5). En person som riskerar en administrativ sanktion skall vidare informeras om anklagelserna och de bevis som åberopas till stöd för dessa. Han eller hon skall dessutom beredas möjlighet och tillräckligt med tid för att besvara anklagelserna (princip 6). Bevisbördan skall enligt rekommenda- tionen ligga på den administrativa myndigheten (princip 7). Det skall slutligen vara möjligt att överklaga myndighetens beslut till domstol (princip 8). R (91) 1 om administrativa sanktioner är som tidigare nämnts inte bindande för . Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Naturligtvis bör dock ändå de principer som anges i rekommenda- tionen beaktas vid utformningen av bestämmelser om sanktions- avgifter på yrkesfiskets område. 7.2Vilka överträdelser skall omfattas? Bedömning: De överträdelser som skall föranleda sanktions- avgift bör inte fordra någon mer omfattande utredning eller bedömning. De bestämmelser vars efterlevnad skall upprätt- hållas genom hot om avgift bör vara klara och tydliga. FSU har i avsnitt 6.4 funnit att flertalet överträdelser av bestäm- melser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet bör föranleda sanktionsavgift. Det är emellertid inte alla sådana överträdelser som lämpar sig för att omfattas av ett sanktionsavgiftssystem. Att systemet skall bygga på snabb handläggning medför att sanktions- avgifter bör utlösas endast av lätt konstaterbara överträdelser för vilka utredningsinslaget är begränsat. Av samma skäl bör avgift inte komma ifråga om mer ingående bedömningar behöver göras. De bestämmelser vars efterlevnad skall upprätthållas genom hot om avgift bör vara klara och tydliga. Om det krävs tolkning för att avgöra vad den enskilde skall göra för att följa regeln, lämpar den sig inte för att sanktioneras i sådan ordning. Med utgångspunkt i uppställda kriterier har FSU gått igenom den del av fiskelagstiftningen som omfattas av uppdraget. Den huvudsakliga regleringen återfinns i ett stort antal EG-förord- ningar. Utöver den omfattande gemenskapsrättsliga regleringen finns ett flertal föreskrifter utfärdade av . Genomgången har gett vid handen att det finns cirka etthundra bestämmelser som lämpar sig för att inordnas i ett system med sanktionsavgifter. FSU bedömer att systemet med det föreslagna urvalet blir tillräckligt omfattande för att motivera ett införande. I urvalet återfinns några bestämmelser som inte direkt kan sägas innebära en anmälnings- och rapporteringsskyldighet (avsnitt 6.3.3). Hit hör t.ex. regler som föreskriver att vissa särskilda landningshamnar skall användas. Som huvudregel är det i tillåtet att landa fisk var som helst. Vid landning av fångster och vissa arter från vissa områden och vid direktlandningar av tredje- Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem landsfartyg i svenska hamnar får fångsten dock endast landas i vissa utpekade hamnar. Det gäller bl.a. för landningar av torsk eller kummel som är fångad eller har förvarats ombord i , eller samt landningar av sill, makrill eller taggmakrill (9 kap. kontroll- föreskrifter). Bestämmelserna om särskilda landningshamnar uppvisar stora likheter med dem som innebär en anmälnings- och rapporteringsskyldighet, bl.a. därför att de syftar till att möjliggöra offentlig kontroll av yrkesfisket. Detsamma gäller för bestämmelser om att visst dokument skall medföras på fiskeresa. FSU har därför låtit förslaget omfatta även dessa. 7.2.2Lag, förordning eller myndighetsföreskrift Förslag: De bestämmelser vars efterlevnad skall upprätthållas genom hot om avgift skall framgå av specifika hänvisningar i förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Det ligger närmast till hands att utgå från att i lag eller förordning ange dels de bestämmelser som skall omfattas av ett system med sanktionsavgifter, dels storleken på avgiften. Ett tänkbart alternativ är dock att bemyndiga att utfärda föreskrifter med sådant innehåll inom de ramar lagstiftaren anger. En sådan ordning finns på arbetsmiljöområdet där enligt 8 kap. 5 § arbetsmiljölagen jämte 18 § första stycket 4 arbetsmiljöförord- ningen fått bemyndigande att meddela föreskrifter om sanktions- avgifter (avsnitt 4.6). Bemyndigandet gäller dock endast ett begränsat område. I förarbetena till aktuella bestämmelser angav regeringen att det skulle föra för långt att låta Arbetarskydds- styrelsen (numera ) helt bestämma det område som skall omfattas av sanktionsavgifter.TPF5FPT Att ge bemyndigandet skulle göra regelverket mer flexibelt. En ordning där regeringen i förordning anger att viss överträdelse av en bestämmelse skall föranleda sanktionsavgift innebär att regeringen förutsätts korrigera förordningen när den underliggande regleringen ändras. Det kan förväntas att regeringen måste göra ett inte obetydligt antal konsekvensändringar. Ändringar behöver bl.a. göras till följd av de årliga EG- 5TP PT Prop. 1993/94:186 s. 50. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem förordningar som beslutas i slutet av och som tilldelar medlemsstaterna nationella fiskekvoter för de viktigaste fiskbestånden (TAC-förordningar). Skulle få bemyndigandet kan myndigheten snabbt vidta behövliga följdändringar. Verket har omfattande bemyndiganden att utfärda materiella föreskrifter inom en rad om- råden. Dessa föreskrifter omfattas till viss del av straffansvaret i fiskelagen. besitter också nödvändig sakkunskap. Det finns dock flera tungt vägande skäl mot en ordning som den ovan beskrivna. En bedömning av om en viss överträdelse skall medföra sanktionsavgift bör innefatta ett övervägande av om över- trädelsen skall undantas från det straffsanktionerade området (avsnitt 7.12). Detta talar starkt för att eller regeringen bör avgöra vilka regelbrott som skall omfattas av ett system med sanktionsavgifter. Ett beslut om sanktionsavgift är föranlett av ett regelbrott. Avgiften uppvisar flera likheter med ett bötesstraff. FSU har i avsnitt 7.1.3 utgått från att artikel 6 i är tillämplig på sanktionsavgifterna. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att regleringen av en avgift som alltså uppvisar stora likheter med straff utformas på så långt avstånd från lagstiftaren. Mot den bakgrunden är det principiellt tveksamt att överlåta till en förvaltningsmyndighet att avgöra vilka överträdelser som skall föranleda sanktionsavgift och/eller avgiftens storlek. Det är vidare en fördel från tydlighetssynpunkt om alla sanktioner finns samlade i lag eller förordning. Det underlättar betydligt för möjligheten att informera sig om vilka överträdelser som är sanktionerade i vilken ordning. Tillgängligheten är dessutom större för lagar och förordningar än vad som är fallet för myndighetsföreskrifter. Det är således FSU:s uppfattning att eller regeringen bör avgöra omfattningen av systemet med sanktionsavgifter och besluta om avgifternas storlek. I valet mellan lag och förordning talar det relativt stora antalet ändringar som kommer att behövas för att bestämmelserna intas i förordning. FSU bedömer att ett stort antal bestämmelser lämpar sig för att inordnas i ett system med sanktionsavgifter (avsnitt 7.2.1). En ordning där varje enskild bestämmelse pekas ut blir därför omfattande. Ett alternativ är att genom generella hänvisningar ange vilka bestämmelser som avses, t.ex. att alla överträdelser av bestämmelser Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem om anmälnings- och rapporteringsskyldighet skall föranleda sanktionsavgift. Från de generella hänvisningarna skulle det emellertid bli nödvändigt att göra ett antal undantag. Detta beror på att det även inom denna kategori finns överträdelser som inte lämpar sig för att ingå i ett sanktionsavgiftssystem. Behovet av undantag gör att fördelen med de generella hänvisningarna går förlorad. Därtill kommer att generella hänvisningar minskar efter- strävad tydlighet och försvårar användning av olika avgiftsnivåer. FSU föreslår därför att de överträdelser som skall föranleda sanktionsavgift klart utpekas i bilaga till förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Författningsregleringen beträffande de anmälnings- och rapporteringsskyldigheter som omfattas av FSU:s förslag i denna del är omfångsrik och detaljerad. I många fall regleras skyldigheten att vidta en viss åtgärd i ett flertal bestämmelser. Huvud- bestämmelsen finns ofta i en EG-förordning som sedan kompletteras av en eller flera bestämmelser i föreskrifter. FSU bedömer att en förseelse, t.ex. underlåta att föra fiskeloggbok på korrekt sätt, normalt bör föranleda endast en avgift. För att i dessa fall undvika att en förseelse föranleder flera avgifter har dessa bestämmelser som avser samma typ av skyldigheter grupperats i strecksatser i den tidigare nämnda bilagan. Avgift utgår i dessa fall med samma enda belopp oberoende av hur många enskilda bestämmelser fiskaren genom förseelsen brutit mot. Det avgörande är således om skyldigheten fullgjorts eller inte. Är det däremot fråga om olika typer av överträdelser kan naturligtvis flera avgifter utgå, oaktat att överträdelserna begåtts vid samma tillfälle eller under samma fiskeresa. 7.3Uppsåt eller oaktsamhet kontra strikt ansvar Förslag: Sanktionsavgift skall tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Strikt ansvar skall således gälla. Avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. Bedömnings- inslaget blir betydligt mindre än om det för ansvar skulle krävas oaktsamhet eller uppsåt. Dessutom kan överträdelser beivras i Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem högre utsträckning än vad som är fallet . För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar från rätts- säkerhetssynpunkt bör det dock finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Det kan visserligen inte helt uteslutas att de överträdelser som här kan komma i fråga i enskilda fall kan begås trots att rimliga försiktighetsmått har vidtagits. Det får emellertid anses föreligga en stark presumtion för att en yrkesfiskare, som får förutsättas ha god kännedom om fiskelagstiftningen, inte kan överträda de avgifts- sanktionerade reglerna utan uppsåt eller oaktsamhet. Det finns ett antal andra förutsättningar för att strikt ansvar skall vara försvarbart från rättssäkerhetssynpunkt. Bland annat måste den presumtion som det strikta ansvaret innebär hållas inom rimliga gränser. Den enskilde får inte åläggas en orimlig bevisbörda för att undgå avgift. Det måste finnas ett utrymme för befrielse från avgift om ett påförande skulle anses obilligt. De närmare förutsättningarna för att underlåta att påföra avgift behandlas i avsnitt 7.13. FSU bedömer att den föreslagna utformningen av bestämmelserna tillgodoser den enskildes intressen i berörda avseenden. Mot bakgrund av det anförda förordar FSU att sanktionsavgift skall tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Strikt ansvar skall således gälla. Förslag: Sanktionsavgiften för en enskild överträdelse får uppgå till och högst . För att åstadkomma önskad styreffekt är det av stor vikt att sanktionsavgift påförs frekvent vid överträdelser som kan föranleda avgift och att detta sker efter det att överträdelsen ägt rum. Så kan endast ske om det är enkelt att avgöra hur stor avgift en överträdelse vid varje enskilt tillfälle skall föranleda. En sådan ordning ger också den förutsägbarhet som är nödvändig för att systemet med sanktionsavgifter skall vara godtagbart från rätts- säkerhetssynpunkt. Det förhållande att det antal skilda över- Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem trädelser som kan orsaka avgift är relativt begränsat ger också ökat utrymme att schablonisera avgiftsbeloppen. Enligt FSU:s bedömning bör därför avgift utgå enligt en på förhand fastställd taxa. Avgiftens storlek bör anges i förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Vid fastställande av avgiftens storlek bör beaktas dels över- trädelsens allvar, dels betydelsen av den bestämmelse som över- trätts. Det torde inte i första hand vara avgiftens storlek som avgör systemets påverkansgrad. Av större vikt från effektivitetssynpunkt är att överträdelser i högre grad beivras. Avgifterna torde därför generellt kunna hållas på en måttlig nivå. I FSU:s tilläggsdirektiv framhåller regeringen också intresset av att sanktionerna inte upplevs som alltför ingripande och belastande för berörda näringsidkare. FSU bör därför beakta behovet av ett balanserat sanktionssystem. Det bör även uppmärksammas att överträdelserna generellt sett leder till måttfulla bötesstraff. Vidare bör i detta sammanhang beaktas att många av de anmälnings- och rapporteringsskyldigheter som omfattas av sanktionsavgiftssystemet är mycket frekventa. Vissa skall uppfyllas före eller efter varje fiskeresa, några under samma resa. Den yrkesfiskare som inte följer reglerna riskerar därför att snabbt åläggas ett flertal avgifter. Det sammanlagda beloppet kan i dessa fall, även om den enskilda avgiften är relativt låg, uppgå till stora belopp. I nu berört avseende skiljer sig fiskeområdet från andra sektorsområden, t.ex. miljö- och livsmedelsområdena, där motsvarande anmälnings- och rapporteringsskyldigheter är av engångskaraktär eller endast återkommande. För att sanktionsavgiften skall få en styrande effekt kan den emellertid inte vara alltför låg. Dessutom förutsätter gemenskaps- rätten att de åtgärder som vidtas vid regelöverträdelser effektivt berövar de ansvariga det ekonomiska utbytet av densamma eller framkallar effekter som står i proportion till överträdelsens allvar, i syfte att avskräcka från ytterligare överträdelser av samma slag.TPF6FPT FSU har mot denna bakgrund bedömt att avgiftsutrymmet i fiskelagen för avgiften bör vara från till . För de enskilda överträdelser som föreslås bli avgiftsbelagda bör dock avgiften bestämmas till högst . 6TP PT Artikel 31.2 rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken, EGT L 261, 20.10.1993, s. 1 (Celex 31993R2847). Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Den lägsta avgiften föreslås utgå vid flertalet överträdelser, bl.a. vid underlåtenhet att i rätt tid inge fiskeloggboksblad, kustfiske- eller fångstjournal till . Högst avgift bör överträdelser av bestämmelser om förhandsanmälan och särskilda landnings- hamnar föranleda. Sistnämnda regler, som är av central betydelse från kontrollsynpunkt, blir tillämpliga främst vid stora fångster som representerar ett stort ekonomiskt värde. Dessa överträdelser är allvarligast bland dem som bör föranleda sanktionsavgift. Avgiften bör i dessa fall differentieras i förhållande till fiske- fartygets storlek (avsnitt 7.4.3). Överträdelser av bestämmelser om bl.a. anmälan om fiskeredskap inför kommande förvaltningsperiod placeras på en nivå om . Föreslagna avgifter är generellt sett högre än de normerade böter som utdöms för dessa överträdelser. FSU bedömer att det är nödvändigt för att skall uppfylla sina gemenskapsrättsliga förpliktelser. Bedömning: Upprepade överträdelser skall föranleda en ny, men inte en förhöjd, avgift. En särskild fråga är hur upprepade överträdelser skall behandlas. På miljöområdet har en ordning med höjda avgifter för sådana överträdelser valts. I 3 § förordningen om miljösanktionsavgifter anges att om en miljösanktionsavgift har beslutats för en över- trädelse och den ålagde därefter upprepar en sådan överträdelse, skall avgift för den nya överträdelsen tas ut med dubbla det belopp som föreskrivs för överträdelsen. Det gäller dock endast om överträdelsen upprepas från det tidigare beslutet om miljösanktionsavgift. FSU har övervägt att föreslå höjda avgifter för upprepade över- trädelser. Införandet av sanktionsavgifter syftar till att förbättra regelefterlevnaden. Det är mot den bakgrunden allvarligt om en yrkesfiskare trots beslutad avgift upprepar överträdelsen. Av legitimitetsskäl bör det därför finnas möjlighet att vidta mer kraftfulla åtgärder om ett beslut om sanktionsavgift inte avhåller den ålagde från att upprepa överträdelsen. Det finns dock skäl som talar mot höjda avgifter vid upprepade överträdelser på fiskeområdet. Som tidigare nämnts är många av de Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem anmälnings- och rapporteringsskyldigheter som omfattas av sanktionsavgiftssystemet mycket frekventa. Det skulle kunna leda till att höjd avgift togs ut i orimligt stor utsträckning, något som inte står i samklang med FSU:s uppdrag att beakta behovet av ett balanserat sanktionssystem. FSU bedömer att höjda avgifter för upprepade överträdelser inte heller är nödvändigt för att systemet skall få en styrande effekt på regelefterlevnaden. För den som ålagts sanktions- avgift kommer att ha en möjlighet att återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd . Denna möjlighet bör ha en betydligt starkare styrande effekt än en höjd avgiftsnivå. Förslag: För överträdelser av bestämmelser om förhands- anmälan och särskilda landningshamnar bör avgiften differentieras i förhållande till fiskefartygets storlek. I övrigt bör avgiften vara enhetlig. För de överträdelser som föreslås kunna leda till sanktionsavgift ådöms normerade böter. De normerade böterna bestäms bl.a. med hänsyn till fiskefartygets motorstyrka. Fråga är om sanktions- avgifterna bör differentieras på liknande sätt. I systemet med miljösanktionsavgifter finns en viss differentiering av avgifterna. I tilläggsdirektiven till FSU framhålls behovet av ett enkelt regelverk. En differentiering av sanktionsavgifterna kan sägas i någon utsträckning motverka detta. För att en differentiering skall vara motiverad bör därför enligt FSU:s uppfattning ett par omständigheter föreligga. För det första krävs att det finns ett tydligt samband mellan fiskefartygets storlek eller motorstyrka och skadan eller risken för skada vid en överträdelse. Skadan kan bestå i felaktig kvotavräkning eller negativ inverkan på fiskbestånden.