sou · GWB340 · 2008-04-22 00:00:00 — Bredband till hela landet beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera det nuvarande bredbandsstödet. Utredaren skulle också ta ställning till om det är motiverat med fortsatta statliga åtgärder för att främja bredbandsutbyggnad i små orter och på landsbygd, och i så fall föreslå stödinsatser. Ett stöd skulle i så fall utformas utifrån erfarenheter av nuvarande stöd. Uppdraget skulle redovisas . utsågs kommunal- rådet i , , till särskild utredare. utsågs ett antal experter i utredningen. Expertgruppen bestod av IT-strategen (Kom- muner och Landsting), infrastrukturansvarige (Lant- brukarnas riksförbund), kanslirådet , departements- sekreterare , ämnessakkunniga , projekt- samordnaren (IT -), system- utvecklaren (Företagarna), projektledaren (IT- och telekomföretagen), utvecklingschefen () samt projektspecialisten (). utsågs kanslirådet till huvudsekreterare och departementssekreteraren till sekreterare. utsågs även ekonomie magister och civilekonom till sekreterare i utredningen. har varit utredningens assistent. Utredningen, som har tagit namnet Bredband 2013, överlämnar härmed betänkandet SOU 2008:40 Bredband till hela landet. Härigenom är utredningens arbete avslutat. Uppdraget och dess genomförande .............................. Vägen fram till mina förslag .................................................... 2.1.1 Bredband är avgörande för framtiden.......................... 2.1.2 Bredband bör vara brett och uppgraderingsbart......... 2.1.4 Marknaden bygger inte ut överallt .............................. 2.1.5 Kostnad för utbyggnad i eftersatta områden .............. 2.1.6 Fortsatt övergripande ansvar för staten ...................... Stöd till basinfrastrukutur ....................................................... 2.2.2 Eftersatta områden utan kommersiell utbyggnad ...... 2.2.5 Samordning med den kommunala planprocessen....... Prioritering av utbyggnad ............................................ Övrig finansiering inklusive ideellt arbete................... Stödets andel av finansieringen .................................... Öppet anbudsförfarande m.m...................................... Tillgänglighet för andra än nätägare............................. Anslutningspunkter och överföringskapacitet............ 2.2.14 Samhällets krishanteringsförmåga m.m....................... Fördelning av medel................................................................. Vissa övergripande organisationsfrågor....................... Samförläggning och kanalisation ................................. Samordning av kommunernas IT- Beskrivning av regelverket............................................ Prövning av offentligt åtagande ................................... Konsekvenser för kommunernas ekonomi ................. Konsekvenser för brottsligheten.................................. Konsekvenser för små företag...................................... Konsekvenser för jämställdhet..................................... Konsekvenser för att nå integrationspolitiska mål ..... Del B Beskrivning och analys............................................. Redovisning av bredbandsstödet 2001–2007.............. Underlag för redovisningen................................................... Stöd till IT-infrastrukturprogram.............................. Stöd till områdesnät.................................................... 4.3.3 Stöd till ortssammanbindande nät ............................. Stöd till stomnät ......................................................... 4.3.5 Stöd till eftersatta telenät ........................................... Några centrala bestämmelser ..................................... Redovisning av utfall.............................................................. Mottagare av stöd ....................................................... Finansiering av stödprojekten.................................... 4.4.4 Vad användes stödet till ?........................................... Vilka tjänster tillhandahålls? Analys av bredbandsstöden –2007..................... Förutsättningar för analys..................................................... Resultatanalys avseende fysisk utbyggnad ........................... 5.2.1 Omfattande utbyggnad till tätorter........................... 5.2.2 Täckning och teknik är beroende av vald operatör .. 5.2.3 Omfattande utbyggnad av fiberoptiska nät .............. 5.2.4 Särskilt om ADSL och fiberoptiska nät .................... 5.2.5 Skiftande möjligheter till uppgradering av näten...... En internationell jämförelse....................................... Tillgänglighet för andra än nätägaren ................................... Påverkan på marknad och konkurrens ................................. 5.4.1 Stödets inverkan på konkurrenssituationen.............. 5.4.2 Har stödet påverkat annan utbyggnad?..................... Konkurrens i stadsnäten............................................. Modellen för samverkan ........................................................ 5.5.1 Var modellen rätt väg att gå? 5.5.2 Statlig detaljplanering eller inte? 5.5.3 Den svenska modellen jämfört med andra länder..... Utvärdering av stödets organisation ..................................... 5.6.2 Organisationen har i huvudsak fungerat bra............. 5.6.3 Bygg vidare på befintlig organisation......................... Samhällsnyttan av stödet 2001–2007..................................... Följande kalkylförutsättningar gäller......................... Övriga samhällsekonomiska effekter......................... 5.7.4 Sammanfattande bedömning och slutsats ................. Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur ................. 6.1.1 Metod för PTS kartläggning....................................... Tillgång till xDSL........................................................ 6.1.3 Tillgång till returaktiverad kabel-tv ........................... Tillgång till fiber-LAN ............................................... 6.1.5 Tillgång till 3G-tekniken HSPA ................................ 6.1.6 Tillgång till 3G-tekniken CDMA2000 ...................... Vår analys av gråzoner ........................................................... Vår känslighetsanalys för områden utanför tätort ............... Slutsatser av kartläggningen................................................... Utveckling och trender på bredbandsområdet .............. Hur ser användarna ut?.......................................................... Utveckling av befintliga och nya tjänster ............................. Webbsidor och Internettjänster................................. 7.2.5 Företag, IT och Internet............................................. 7.2.6 Tv och andra former av rörlig bild ............................. 7.2.7 Framtida krav på överföringshastighet ...................... Behov och nytta av bredband i glesbygd och Lokalt näringsliv och regional utveckling............................. 8.1.1 Bredband gjuter nytt liv i gamla branscher ............... 8.1.2 Bredband är nödvändigt för fortsatt 8.1.3 Bredband är en förutsättning för nyföretagande ...... 8.1.4 Bredband en plattform för regional utveckling ........ Vardagsliv och livskvalitet ..................................................... Ett konkurrenskraftbaserat synsätt ...................................... Beräkningar av investeringskostnader ......................... Resultat av kostnadsberäkningarna....................................... Slutsatser av kostnadsberäkningarna ......................... Metod för analys......................................................... Resultat av utvärderingen........................................... Slutsatser av analysen ................................................. Del C Bilagor ................................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................. Bilaga 2 Bredband internationell jämförelse........................ Bilaga 3 Nyttan av bredband – Några exempel från Bilaga 4 Övriga samhällsekonomiska effekter ...................... Bilaga 5 Metodbeskrivning PTS kartläggning av grundläggande förutsättningar för tillgång till IT- infrastruktur med hög överföringskapacitet. Bilaga 6 Nyttobedömning – att uppskatta betalningsvilja. Bilaga 7 Marknadsbeskrivning ........................................... Bilaga 8 Analys av 3G-teknikerna och UMTS/HSPA ............................................................ Internationellt sett har länge legat långt fram när det gäller att bygga ut bredband och att använda IT. Tillgången till bredband blir allt viktigare för att klara ett normalt deltagande i samhället både för företag och för enskilda. En väl utbyggd IT infrastruktur med hög överföringskapacitet (bredband) i hela landet kan medverka till att ge likvärdiga förutsättningar för företagande och vardag i olika delar av landet. Den kan även medverka till att möta de stora utmaningar som finns på miljöområdet. Bredband bör klara av en lägsta överföringshastighet om /s symmetriskt och vara möjligt att uppgradera för högre hastigheter vartefter behoven växer. Målen för IT-politiken slår fast att staten ska ha ett över- gripande ansvar när det gäller utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Detta övergripande ansvar har kommit till uttryck i det stöd till bredbandsutbyggnad som utgått –2007. Genom stödet har bredband byggts ut till områ- den som annars inte skulle ha fått bredband på länge, vilket min utvärdering visar. Trots detta finns det fortfarande områden och småorter, i alla delar av landet, som fortfarande saknar förutsätt- ningar för tillgång till sådan infrastruktur. Antalet kan komma att öka i takt med att den IT-infrastruktur som redan finns behöver uppgraderas, som det inte finns så stora kommersiella incitament för dessa områden. Detta är inte tillfredställande. Jag anser därför att staten även i fortsättningen bör ta ett övergripande ansvar för att bredband byggs ut i alla delar av landet. Detta bör ske genom de åtgärder som jag föreslår i detta betänkande. Jag föreslår att det inrättas ett stöd för att bygga ut bredband till eftersatta områden utanför tätort inklusive småorter, där kommu- nen bedömer att en marknadsmässig utbyggnad inte kommer till stånd . Mitt underlag visar att det i sådana områden finns 145 000 personer och 39 000 arbetsställen som saknar förutsättningar för tillgång till bredband. Det motsvarar av befolkningen och av arbetsställena i dessa områden. Det finns dock anledning att tro att t.o.m. de områden som anses som utbyggda kan stå utan fullgod IT-infrastruktur . Det beror på att kraven på överföringskapacitet ökar, och på att den befintliga infrastrukturen monteras ner. Jag bedömer därför att antalet kan komma att öka som mest till 525 000 personer respektive 149 000 arbetsställen. Det skulle motsvara av befolkningen och av arbetsställena i dessa områden. Jag föreslår ett statligt stöd för åtgärder –2013. Stödet ska användas till att bygga anslutningspunkter till eftersatta områden utanför tätorter, inklusive småorter. Detta möjliggör i sin tur olika typer av accessnät och operatörer. En anslutningspunkt som är byggd med stöd, ska i sin tur göra det möjligt att ansluta en övervägande andel av de boende eller verksamma i det eftersatta området med en uppkoppling om minst /s i båda riktningarna, dvs. Detta möjliggör överföring av rörliga bilder. Den IT-infrastruktur som byggs ska även gå att uppgradera, eftersom kraven på överföringshastighet kommer att öka . En sådan utbyggnad kommer att kosta . Min analys visar att investeringen är samhällsekonomiskt lönsam, eftersom den ger ett överskott i ett 30-årigt perspektiv. Det statliga stödet bör finansieras genom att ett nytt anslag om totalt uppförs på statsbudgeten för utbyggnad av bredband i eftersatta områden. Medel bör fördelas om från utgifts- områdena 6 och 22 tillsammans med de medel som inte har utnytt- jats av tidigare beslutad beräknad ram på inkomstsidan för bred- bandsstöden (prop. 1999/200:86, bet 1999/2000:TU9, rskr.1999/2000:256). Det bör även gå att använda intäkter från auktioner med stöd av lagen om elektronisk kommunikation för att finansiera bredbandsutbyggnad. Det kan t.ex. ske genom att man inrättar en särskild fond. Andelen stöd begränsas till . Resten av finansieringen ska komma från operatörerna, kommunerna, och regionalpolitiska medel från utgiftsområde 19. Jag föreslår att kommunernas medfinansiering uppgår till . För att ideellt arbete ska stimuleras, ska kommunerna kunna avräkna vär- det från den kommunala medfinansieringen. Min bedömning är att den organisation som har upprättats för att hantera det tidigare bredbandsstödet till största delen har funge- rat tillfredställande. Mina förslag bygger därför på samma organisation för det stöd som tillkommer. Det är, i likhet med tidigare stöd, kommunerna som kan ansöka om stödet om de vill. Det är alltså även i fortsättningen frivilligt för kommunerna att använda stöden. Beslutande myndigheter är läns- styrelsen, de regionala självstyrelseorganen eller samverkans- organen i län eller . Kommunerna ska uppda- tera sina IT-infrastrukturprogram och upphandla tillhandahållandet av nätet. Kommunerna ska bland annat komplettera IT-infra- strukturprogrammen med en beskrivning av hur planeringen av IT- infrastruktur samordnas med planprocessen enligt plan- och bygg- lagen. Kommunerna ska också i programmen göra en prioritering av utbyggnad utifrån företags, enskildas och offentligas behov av bredband. () får i uppdrag att kartlägga förutsättningarna för bredband och att redovisa utfall av och prognoser för bredbandsstöden. Jag föreslår också att PTS och länsstyrelsernas (eller motsvarande) instruktioner ändras så att IT- infrastruktur blir en ordinarie arbetsuppgift. Under mitt arbete har jag uppmärksammats på att planeringen av IT-infrastruktur bör samordnas med . Det behövs en närmare analys av den lämpligaste formen för detta och jag föreslår bl.a. att ett uppdrag lämnas till . I mitt uppdrag har det även ingått att bedöma behov av åtgärder för att främja samförläggning av IT-infrastruktur och kanalisation (vid anlägg- ning av annan infrastruktur). Min slutsats är att förutsättningarna för samförläggning skulle gynnas om förordningen om samför- läggning av kanalisation upphävs och inarbetas i de stödförord- ningar som jag nu föreslår. Utvärdering av tidigare stöd Stöden till att bygga ut bredband –2007 har bidra- git till att bredband har byggts ut i områden där det annars inte skulle ha skett. Den OPS-liknande modell1 som har använts för att finansiera bredbandsstöden, dvs. där staten tillsammans med kom- muner, operatörer och finansierar utbyggna- den, har varit framgångsrik. Varje satsad statlig krona har växlats upp med i princip lika mycket från andra finansiärer. till den totala omslutningen av stödutbyggnaden har stöden totalt svarat för , kommunerna för , operatörerna för , för och regionalpolitiska medel för . Operatörerna själva uppskattar den totala omslutningen i stödprojekten till per . En övervägande andel av investeringarna, 85 pro- cent, har använts till att anlägga ny infrastruktur. Mellan (beroende på operatör) av all ny infrastruktur som har anlagts har varit fiberoptiska kablar. I kommunerna finns det många olika tekniker och varierande grad av täckning, beroende på vilken operatör som har anlitats för stödutbyggnaden. En tydlig effekt av stöden är att har en hög andel bredbandsanslutningar generellt och även sett till lands- bygden. Det gäller både fiber och xDSL. En annan slutsats är att stöden har bidragit till att principen om skäliga och icke-diskrimi- nerande villkor har fått brett genomslag. Tillämpningen har i prak- tiken varierat beroende på vilken operatör som har anlitats, vilket också har kritiserats. Trots detta bedömer jag att stöden generellt sett har bidragit till en förbättrad konkurrenssituation i små orter och på landsbygd, samt att tidigare slutna nät har öppnats. Det finns dock behov av att analysera och definiera begreppet. Jag före- slår därför att PTS får i uppdrag att analysera och definiera vad skäliga och icke-diskriminerande villkor innebär. Det är inte helt tydligt. När det gäller hur stödet ska organiseras, anser jag att den orga- nisation som har byggts upp kring stöden i huvudsak har fungerat bra. De stödprojekt som har inrättats vid Kommuner och Landsting samt vid länsstyrelserna (eller motsvarande beslutande myndighet) har lyckats väl med sina uppdrag, utifrån de givna förutsättningarna. 1 Offentlig privat samverkan. När det gäller stödet till fastighetsnät har detta endast använts i begränsad omfattning; har totalt av den beräknade ramen på 1 100 miljoner använts. Intresset för att söka skattereduktionen har varit begränsat, men det har ökat något mot stödperiodens slut. Detta kan bl.a. bero på att det nu i större utsträckning faktiskt finns områdesnät att ansluta fastigheterna till. Statskontoret har i en lönsamhetskalkyl belyst de samhälls- ekonomiska effekterna av den bredbandsutbyggnad som fått stöd av staten. Sammantaget visar kalkylen med god marginal en positiv samhällsekonomisk lönsamhet. Till detta kan läggas övriga samhällsekonomiska effekter som är svårare att uppskatta. Min sammanfattande slutsats är att samhällsnyttan av stödet har stått i proportion till kostnaderna, dvs. att bredbandssatsningen 2001–2007 har varit samhällsekonomiskt lönsam. From an international perspective, has long been at the forefront when it comes to expanding broadband and using IT. Access to broadband is becoming increasingly important for maintaining normal participation in society, both for companies and individuals. A well developed IT infrastructure with high transmission capacity throughout the country can help provide equal conditions for business and everyday life in different parts of the country. It can also help in meeting the major challenges that exist in the area of environment. Broadband should be able to maintain a minimum transmission speed of /s symmetric and be upgradable to higher speeds as needs develop. The objectives of IT policy make clear that the state must have overall responsibility with regard to expanding IT infrastructure with high transmission capacity. This overall responsibility is expressed by means of the funding to broadband expansion that was paid during 2001–2007. This funding has facilitated the expan- sion of broadband to areas that otherwise would not have gained access to broadband for some time to come, as shown in my assessment. Nonetheless, there remain areas and small towns throughout the country that still lack the of gaining access to infrastructure of this kind. These may grow in number as the existing IT infrastructure needs to be upgraded, while at the same time there are no major commercial incentives in these areas. This is not a satisfactory situation. I therefore consider that the state should take overall responsibility to ensure that broadband is expanded in all parts of the country in the future as well. This should be done through the measures I propose in this report. I propose that funding be established to expand broadband to neglected areas outside of urban areas and small towns, where the municipality considers that expansion based on market conditions will not come about within five years. My data shows that in areas of this kind there are currently 145 000 people and 39 000 work- places that lack the possibility of gaining access to broadband. This corresponds to 10 per cent of the population and 12 per cent of the workplaces in these areas. There is, however, reason to believe that even areas that are currently considered as being developed can soon be without IT infrastructure. This is because the demands for transmission capacity are increasing and that existing infrastructure is being dismantled. For this reason, I estimate that these figures could rise to, at most, 525 000 people and 149 000 workplaces. This would correspond to 38 per cent of the population and 45 per cent of the workplaces in these areas. I propose government funding for measures during the period 2009–2013. This funding should be used to build access points for neglected areas outside of urban areas and small towns. This in turn will allow different types of access networks and operators. An access point that is built using this funding will, in turn, make it possible to provide a majority of those living or working in the neglected area with a connection of at least /s in both directions, i.e. This will allow the transmission of moving pictures. It should also be possible to upgrade the IT infrastructure that is built, since demands regarding transmission speeds will increase in the future. An expansion of this kind will cost at least 300 million. My analysis shows that this investment will be profitable from a socio-economic perspective, since it produces a surplus over a 30-year perspective. This government funding should be financed by establishing a new appropriation amounting to a total of 000 million in the central government budget for expansion of broadband in neglected areas. Funds should be re-distributed from expenditure areas 6 and 22, together with funds that have not been used in previously adopted estimated frameworks on the revenue side of broadband funding (Govt. 1999/200:86, Committee Report 1999/2000:TU9, 1999/2000:256). It should also be possible to use revenue from auctions under the Act to finance broadband expansion. This can be done by such means as establishing a special fund. The percentage of government funding should be limited to 50 per cent. The rest of the financing should come from operators, municipalities, and regional policy funds from expenditure area 19. I propose that municipal co-financing amount to 10 per cent. To encourage voluntary work, municipalities should be able to deduct the value from the municipal co-financing. My evaluation is that the organisation created to deal with the previous broadband funding has, for the most part, functioned satis- factorily. My proposals are therefore mainly based on the same organisation with regard to additional funding. As with previous funding, municipalities are eligible to apply for funding if they wish to do so. Thus it is optional for municipalities to use the funding in the future as well. Decision-making authorities are county administrative boards, the regional self-government bodies, or coordination bodies in or . Municipalities should update their IT infrastructure programmes and procure network provision. Municipalities should supplement IT infrastructure programmes with an account of how IT infrastructure planning is coordinated with the planning process under the Planning and Act. In their programmes, municipalities should also assign priorities to expansion based on the broadband needs of companies, individuals and the public sector. and should be instructed to make an annual survey of the conditions for broadband and to report the results of and forecasts for broadband funding. I also propose that the instructions to the and and county administrative boards (or equivalent body) be changed so that IT infrastructure becomes a permanent task. During my work, I was made aware that IT infrastructure planning should be coordinated with the Planning and Act. A more detailed analysis of the most suitable form for this is necessary, and I propose that this task be assigned to , and Planning. My remit also included assessing the need for measures to promote collocation of IT infrastructure and canalisation (when establishing other infrastructure). My con- clusion is that the potential for collocation would benefit if the ordinance on collocation of canalisation was repealed and integrated in the funding ordinances that I now propose. Evaluation of previous funding