sou · GWB350 · 2008-05-15 00:00:00 — Kontanthanteringen är, som brottsrapporteringen visar, en måltavla för återkommande angrepp från vad som är eller kan liknas vid den grova, organiserad brottsligheten. Även andra verksamheter som ryms inom våra förslag under begreppet skyddsobjekt riskerar att bli utsatta både för vinningskriminalitet, t.ex. skjutvapenstölder, och för andra återkommande brottsliga angrepp av systemhotsliknande karaktär från den grova, organiserade brottsligheten. Det sagda gäller närmast Försvars- makten och området allmän ordning och säkerhet. Sammantaget har vi således funnit att grov, organiserad brottslighet bör föras in under lagens skyddsändamål. I våra överväganden har vi funderat över om det skulle vara lämpligt att begränsa skyddsändamålet till vissa bestämda slag av verksamheter/skyddsobjekt. Vi har därvid funnit att en sådan ordning inte är ändamålsenlig. Lagen ska kunna ha en beständighet över tiden och det är inte möjligt att förutse vilka yttringar den grova, organiserade brottsligheten kan ta . I detta sammanhang ska också sägas att vi har funnit att den utvidgning av skyddsändamålen som vi föreslår inte egentligen påverkar de intressen rörande medborgarnas rörelsefrihet som regeringsformen reglerar. I mångt och mycket kommer de ökade skyddsnivåerna inte att förekomma vid sådana anläggningar m.m. som allmänheten normalt har tillträde till. När det däremot gäller frågan om huruvida den systemhotande brottsligheten bör utgöra ett skyddsändamål är utgången inte lika uppenbar. Denna brottslighet är förvisso ett allvarligt problem och kan i sina mer aggressiva yttringar vara ett hot mot vårt demokratiska rättssamhälle. Det får därför inte råda någon som helst tvivel om att kampen mot brottsligheten är en kärnuppgift för samhället. Men det är svårt att se vilken reell betydelse som ett skyddsändamål som systemhotande brottslighet i sin mer ren- odlade och självständiga form skulle kunna få för skyddet av de skyddsobjekt som vi tänker oss. Systemhotande brottslighet är i regel, men inte alltid, både ad hoc- och personrelaterat och den kan beröra snart sagt vilken verksamhet som helst, och det är därmed inte på något förutsebart sätt möjlig att länka samman med en viss slags verksamhet/anläggning. Flertalet situationer skulle falla utanför skyddslagens systematik. Det är ju för övrigt primärt en huvuduppgift för de brottsbekämpande organen att ta sig an den individrelaterade brottsligheten. Och för det ändamålet erbjuder reglerna i bl.a. polislagen och användbara verktyg. ska inte bortses från att systemhotande brottslighet kan yttra sig som hot mot en myndighet eller en institution och där man således i förekommande fall kan knyta skyddsbehovet till t.ex. en förvaltningsbyggnad. Men även sådana situationer torde i regel vara kopplade till en enskild händelse och därför inte passa för ett skyddsobjektsarrangemang. Och det även om den skyddslag- stiftning vi föreslår i och för sig inte hindrar tillfälliga skydds- objektsförklaringar. Vår slutsats blir i alla händelser att systemhotande brottslighet i sin mer självständiga form inte ska omfattas av lagens skydds- ändamål. Som beskrivits ovan kan systemhotande brottslighet vara en del i den kriminalitet som den grova, organiserade brottsligheten står för. Sådana situationer ryms under det föreslagna skydds- ändamålet grov, organiserad brottslighet. I extrema fall kan system- hotande brottslighet till och med definieras som terroristbrott (se 2 § 2 lagen om straff för terroristbrott) och därmed falla under det skyddsändamålet. 9.3Skydd för allmänheten mot skador av farlig verksamhet Ett av den nuvarande skyddslagens ändamål är att göra det möjligt att skydda allmänhetens mot skador orsakade av militär verksamhet (se avsnitt 2.4.2). Under vårt utredningsarbete har påpekats för oss att inte bara militär verksamhet medför risker eller kan vara farlig för allmän- heten, utan att också olyckor i civil verksamhet kan ge upphov till beaktansvärda risker och att det därför vore önskvärt att tillträdes- begränsningar kunde beslutas med stöd av skyddslagen också för civila verksamheter. T.ex. har föreslagits att vissa civila forsknings- anläggningar och fabriker borde kunna förklaras som skyddsobjekt för att skydda allmänheten mot skador i samband med olyckor. När det gäller önskemålet om att skyddsobjekt ska kunna beslutas också för att skydda allmänheten mot skador till följd av civil verksamhet vill vi först säga att ett sådant skyddsintresse principiellt och systematiskt inte hör hemma i en lagstiftning som syftar till att skapa särskilt skydd för samhällsviktiga anläggningar och som kan innebära inskränkningar i allmänhetens rörelsefrihet. Att vi redan har en liknande bestämmelse för militär verksamhet ändrar egentligen inte på denna inställning. Och det finns en tydlig skillnad som trots allt kan motivera att en bestämmelse för det militära området ändå finns i skyddslagstiftningen. Den militära verksamheten intar en särställning just när det gäller sambandet mellan allmänhetens rörelsefrihet och dess risk att utsättas för skada. En typiskt sätt farlig militär verksamhet av det slag som det här kan vara fråga om, t.ex. stridsövningar, äger normalt rum på land eller vatten dit allmänheten i regel skulle ha tillträde enligt allemansrätten. Inte sällan torde det dessutom finnas behov av att kunna förklara ett övningsområde som skyddsobjekt på andra i lagstiftningen angivna skäl, t.ex. för skydd mot spioneri. Verksamhet vid exempelvis civila forskningsanläggningar och fabriker bedrivs däremot normalt inom tydligt avgränsade och avspärrade områden där redan byggnadstekniska skyddsarrangemang förmår hålla allmänheten på ofarligt avstånd. synnerhet när det gäller verksamheter som vid en olycka kan innebära faror för allmänheten torde ett sådant skydd vara regel. Härtill kommer att en typiskt sett för omgivningen farlig civil verksamhet i regel är omgärdad av säkerhetsbestämmelser av skilda slag i specialregelverk. Med det anförda faller sig det sig inte onaturligt att skyddsobjekt till skydd för allmänheten, såsom , kan komma i fråga avseende militär verksamhet men inte avseende civil verksamhet. Civila verksamheter i exempelvis forskningsanlägg- ningar och fabriker får ordna skyddet för allmänheten och omgivningen i övrigt med hjälp av byggnadstekniska åtgärder och i övrigt på det sätt som speciallagstiftningen kan erbjuda och påbjuda. Vi anser oss alltså inte kunna biträda önskemål om att utvidga lagens skyddsändamål till att även avse risker vid civil verksamhet. Nuvarande reglering – med möjlighet att skydda allmänheten från att skadas till följd av militär verksamhet – bör dock behållas oförändrad. Att Försvarsmaktens övningsverksamhet minskat påtagligt i landet saknar här betydelse, eftersom skydds- behovet typiskt sätt är oförminskat på de håll verksamheten ändå bedrivs. De militära skyddsområdena avskaffas. Frågan huruvida skyddsobjekt bör kunna inrättas även till skydd för områden med vattendjupinformation av särskild betydelse för totalförsvarets militära del, liksom frågan om förbud mot luftfart över vissa militära skyddsobjekts- områden föreslås bli föremål för fortsatta överväganden i andra former. Den allmänna översyn av skyddslagen som vi enligt våra direktiv har att göra omfattar också de militära skyddsområdena. I upp- draget ligger således att se över bestämmelserna i skyddslagen om möjligheten att förklara större områden omkring militära anläggningar för skyddsområden, liksom områden med geografiska förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret. I likhet med beslut om skyddsobjekt måste ett beslut om militära skydds- områden vara föranlett av ett skyddsändamål som anges i 1 § skyddslagen. Att ett område är militärt skyddsområde innebär att utlänningar inte får uppehålla sig i området när det råder höjd beredskap eller som regeringen med hänsyn till försvars- beredskapen bestämmer. finns av regeringen beslutade 17 militära skyddsområden i landet, i huvudsak längs med landets kust från i norr till ett mindre område utanför . De är närmare angivna i skyddsförordningen. Med dessa korresponderar ett antal restriktionsområden för luftfart som regleras i för- ordningen (2005:801) om restriktioner för luftfart inom vissa områden. Inom dessa restriktionsområden är med vissa undantag Förbudet är inte begränsat till utlänningar. En mer utförlig beskrivning av bestämmelserna om militära skyddsområden finns under avsnitt 2.4.6. Historiken kring reglerna om skyddsområden finns beskriven i förarbetena till den nuvarande skyddslagen (prop. 1989/90:54 s. 21 ff.). Under utredningsarbetet har vi haft överläggningar med Försvarsmakten om de militära skyddsområdena. Därvid har vi väckt bl.a. frågor rörande behovet av en reglering såsom den ser ut . Tänkbara alternativ har diskuterats. Vid överläggningarna har Försvarsmakten särskilt framhållit att systemet med militära skyddsområden numera har sin egentliga betydelse bara när det gäller vattendjupinformation. Härefter har Försvarsmakten till utredningen lämnat över en daterad PM Militära skyddsområden, vari både behovet och effekten av militära skyddsområden starkt sätts i fråga. Man föreslår därför att möjligheten att inrätta militära skydds- områden tas bort, under förutsättning att det blir möjligt att bilda skyddsobjekt med ett större geografiskt område än vad som normalt behövs vid ett skyddsobjekt. I likhet med vad som gäller i fråga om skyddsobjekten går regle- ringen rörande militära skyddsområden tillbaka till tiden () före utbrott. skulle ge befästningsområdena (landfästningar och kustfästningar) ett bättre skydd mot främst olovlig insyn genom möjligheter till en skärpt utlänningskontroll inom ett område omkring befästningsområdet. En av grundvalarna för systemet med skyddsområden var således utlänningslagstiftningen. Med en i grunden samma konstruktion har en motsvarande reglering införts i den nuvarande skyddslagen. Reglerna där ersatte bestämmelserna i förordningen (1976:935) om skyddsområden och kontrollområden som begränsade utlänningars möjligheter att uppehålla sig i närheten av viktiga försvarsanläggningar. De enligt förordningen tillträdesbegränsade områdena för utlänningar, kontroll- respektive skyddsområden, byttes i skyddslagen ut mot ett enhetligt begrepp, militärt skyddsområde. Vid tillkomsten av skyddslagen fann man alltså att det även i fortsättningen skulle finnas särskilda regler som begränsar utlän- ningars tillträde till säkerhetsmässigt känsliga områden, dvs. områden där viktiga militära anläggningar är belägna eller där viktiga militärgeografiska förhållanden föreligger. Den nya regleringen föregicks av diskussioner om vi verkligen skulle ha sär- skilda bestämmelser av detta slag; inga andra demokratiska länder än och hade ett motsvarande regelsystem. Som skäl för att behålla ett regelverk anfördes i den aktuella propositionen (prop. 1989/90:54 s. 47 ff.) att vår situation var unik genom landets militärgeografiska läge i kombination med gränsernas sträckning, skärgårdarnas utseende och det intresse från främmande makter som visats våra förhållanden. I sistnämnda hänseende berördes den dåtida s.k. TIR-bilstrafiken, dvs. att utländska lastbilar i flera fall observerats under omständigheter som inte tycks förenliga med normal godsbefordran. I samman- hanget framhölls också att allemansrätten dessutom medför att enskilda personer har en mer vidsträckt rätt att röra sig fritt i naturen i vårt land än på de flesta andra håll. Mot bakgrund av att efterlevnaden av de tillträdesbegränsande reglerna var svår- kontrollerad, särskilt i glesbygd, kunde dock enligt propositionen effektiviteten hos bestämmelserna sättas i fråga. De ansågs likväl utgöra ett instrument som var ägnat att i vart fall försvåra icke önskvärd aktivitet i närheten av viktiga försvarsanläggningar. Slutsatsen blev därmed att vi inte borde avhända oss detta instrument i kampen mot underrättelseverksamhet som riktas mot . Reglerna i skyddslagen om tillträdesförbud för utlänningar till militära skyddsområden skulle, såsom enligt tidigare regelverk, gälla redan i fredstid. Den ordningen kom i skyddslagen att bestå . Ty genom en lagändring begränsades det generella tillträdesförbudet till att gälla endast när det råder höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskapen. inskränktes på mot- svarande sätt förbudet för luftfart inom restriktionsområden. Tilläggas bör att det ursprungliga tillträdesförbudet enligt skyddslagen inte gällde undantagslöst. Om det fanns särskilda skäl för det, kunde Försvarsmakten ge tillstånd för utlänningar att vistas i ett militärt skyddsområde. Vid tillståndsprövningen skulle särskilt beaktas om utlänningen var stadigvarande bosatt i eller hade någon annan fast anknytning hit. Motsvarande dispens- möjligheter finns också i dagens reglering. Lagändringen föranleddes av ett förslag från Försvars- makten som grundades på att det med rådande säkerhetshot var skäligt med en annan syn på tillträde till de militära skydds- områdena än vad som varit fallet . föreslog Försvarsmakten att ett antal militära skyddsområden skulle avvecklas. Enligt den proposition (prop. 1995/96: 221) som låg till grund för lagändringen ansågs militära skyddsområden och restriktions- områden för luftfart alltjämt tillgodose en del av det behov av säkerhetsskydd som Försvarsmakten behöver inom vissa områden. Den förändrade bilden av hotet mot säkerhet medför dock enligt propositionen att rätten till tillträde till sådana områden kan vidgas ut utan att syftet med bestämmelserna går förlorat. Slut- satsen i propositionen blev därmed att förbudet för utlänningar att uppehålla sig inom militära skyddsområden ska begränsas till tid när det råder höjd beredskap. Med hänsyn till att Försvarsmakten vid en skärpt säkerhetspolitisk situation redan i ett tidigare skede – med dåtidens synsätt – måste kunna påbörja återtagning av krigs- duglighet ska förbudet också kunna gälla under tid som regeringen med hänsyn till försvarsberedskapen bestämmer. Under fredstida förhållanden innebär dagens reglering alltså att det inte råder några restriktioner i utlänningars möjligheter att vistas inom militära skyddsområden. Ett system med militära skyddsområden med syfte att skydda viktiga förhållanden för landets försvar mot i första hand insyn från främmande makt har funnits i vårt land . Genom systemet skapades ett skydd för invasionsförsvarets fasta försvarsanläggningar mot främst olovlig underrättelseverksamhet från marknivå eller kustnära vatten. Systemet innebar att utlän- ningar utestängdes från befästningsområden och senare i praktiken även från områden av militärgeografisk betydelse. Skyddet var från början i huvudsak inriktat på områden med kustartilleri- anläggningar samt armébatterier i övre gränstrakter. Att vi haft ett system för militära skyddsområden hänger intimt ihop med vår försvarspolitik som helt och hållet varit inriktad på ett invasionsförsvar mot angrepp över land och vatten, med en inriktning mot slutet av den försvarsepoken på att kunna möta ett överraskande eller strategiskt anfall. I takt med de säkerhetspolitiska förändringarna har den svenska försvarspolitiken ändrats i grunden och därmed bort från invasionsförsvarsmodellen. Detta har återspeglats i bl.a. synen på systemet med militära skyddsområden. avskaffades förbudet mot tillträde för utlänningar till militära skyddsområden under fredstid. Trots att skyddsområdena därmed bara blev vilande, ansågs de likväl fylla en funktion. Men har betydelsen och behovet av säkerhetsskydd i form av militära skyddsområden, och för den delen också restriktions- områden för luftfart, fortsatt att minska. Frågan är nu om inte systemet som sådant helt saknar värde i sammanhanget. Det mesta talar nämligen för att det har spelat ut sin roll för det svenska militära försvaret. Så gott som samtliga befästningsanläggningar för kustartilleri och arméartilleri i skyddsområdena är permanent avveck- lade för försvarsändamål. I den delen finns alltså inte längre något att skydda genom systemet med militära skyddsområden. Inte bara de säkerhetspolitiska förändringarna med åtföljande ominriktning av vårt militära försvar till ett insatsförsvar utan också den militär- tekniska utvecklingen har betydelse i sammanhanget. Under- rättelseverksamhet mot militära installationer och andra anlägg- ningar sker numera primärt inte landbaserat på platsen, utan från luften medels flyg eller satellit och i regel med hjälp av sensor- teknik och andra elektroniska verktyg. Låt vara att detta inte alltid, och helt, utesluter förekomsten av en närbaserad underrättelse- inhämtning mot mer detaljbetonad information. Mot den här bakgrunden är det i alla händelser uppenbart att det inte längre finns några på skyddsintressen grundade skäl för att behålla systemet med militära skyddsområden, vare sig för befästningsområden, marinbaser och liknande eller i fråga om områden som skulle kunna vara militärgeografiskt intressanta. Till detta ska läggas att vi anser det obehövligt, otidsenligt och förlegat att för en del av de människor som finns i vårt land ha kvar en reglering som i princip är rättighetsinskränkande. Det behov av skydd som trots allt fortfarande finns för fasta militära installa- tioner och andra anläggningar, och för övrigt för områden med information om geografiska förhållanden av militärstrategisk betydelse, ska principiellt sett regleras genom generella bestäm- melser om tillträdesbegränsningar och inte med regler som gäller enbart mot utlänningar. Dessutom borde det vara så att om det finns ett skyddsbehov, ska det rimligen tillgodoses . Behandlingen tidigare i detta betänkande av ämnet skyddsobjekt innebär att vi föreslår att det på det militära området fortsatt ska finnas skyddsobjekt av skilda slag: i huvudsak anläggningar, fartyg m.m. samt övningsområden. Det betyder att de försvars- anläggningar som finns som skyddsobjekt inom de militära skyddsområdena fortsatt ska kunna behålla sin status som skydds- objekt. Försvarsmakten har i sin promemoria om militära skydds- områden efterlyst en möjlighet att låta dessa skyddsobjekt omfatta ett större geografiskt område än vad som normalt erfordras. Skyddslagstiftningen innehåller inga konkreta regler om ett skyddsobjekts eller militärt skyddsområdes största eller minsta storlek. I praktiken är det dock så att militära skyddsområden har en betydligt större utbredning än skyddsobjekt. Frågan om vilken utsträckning ett skyddsobjekt ska ha beslutas efter en avvägning mellan skyddsbehoven och de motstående intressena av öppenhet och tillgänglighet och med beaktande av nödvändigheten av att begränsa andra olägenheter som ett skyddsobjektsbeslut kan inne- bära. Regelverket erbjuder således anpassningsmöjligheter. Om det inträffar förändringar över tiden i hotbilden, kan det vara befogat att låta ett skyddsobjekt få en vidare utbredning än vad som annars normalt skulle vara fallet. Detta blir särskilt påtagligt vid lägen med höjd beredskap. Det ankommer på den som beslutar att en anläggning m.m. ska vara skyddsobjekt att ange objektets utsträck- ning och gränser. Lagstiftningen ger alltså redan ett utrymme för en flexibilitet. Mer än så är därmed inte att säga om Försvars- maktens önskemål. Att avskaffa systemet med militära skyddsområden som vi således förespråkar aktualiserar också en annan fråga om kompensatoriska åtgärder, nämligen för skyddet av militär- geografisk viktiga områden, och då framför allt sådana med kritisk vattendjupinformation. Några av dagens militära skyddsområden avser sådana områden. Försvarsmakten har tagit upp frågan om inte skyddsvärda områden bör kunna göras till skyddsobjekt. Vad saken från ett skyddslagsperspektiv gäller är alltså i praktiken, om dagens skyddskonstruktion med tillträdesförbud för utlänningar under tid då det råder höjd beredskap behöver ersättas av möjligheter till skyddsobjektsarrangemang med tillhörande tillträdesförbud för alla obehöriga som ska gälla redan i fredstid. dag finns inte möjlighet att göra t.ex. ett område med strategiskt betydelsefull vattendjupinformation till skyddsobjekt, förutsatt att där inte finns några militära installationer. Uppgifter om djup- information skyddas genom sekretesslagstiftningen, och då främst genom bestämmelserna om försvarssekretess i 2 kap. 2 § sekretess- lagen och genom bestämmelser i lagen om skydd för landskaps- information. Enligt den senare lagstiftningen får sjömätning inom Sveriges sjöterritorium, med undantag av bl.a. insjöar, inte göras utan tillstånd av Försvarsmakten. Det skydd för vattendjup- information som finns i lagstiftningen ger inte samma konkreta skyddsmöjligheter som en skyddsobjektsstatus för ett område skulle ge. Här ska tilläggas att en av regeringen bildad samordningsgrupp för havsmiljöfrågor (SamHav) som leds av hos regeringen har aktualiserat frågor om lättnader i sekretessen kring djupinformationen. Vidare har regeringen i regleringsbrevet för Försvarsmakten avseende angett att Försvarsmakten ska fortsätta och intensifiera arbetet med att se över kriterierna för bedömning av vattendjupinformationens militära värde. I arbetet ska Försvarsmakten väga in frågor om förändrade hot och om andra samhällsområdens behov av djupinformation. En tidsplan för en översyn av alla relevanta vattenområden ska redovisas , och en lägesrapport ska lämnas i delårsrapporten . Vi har inte funnit behov av att närmare undersöka frågor om huruvida landområden med geografiska förhållanden av militär betydelse, om sådana över huvud taget numera finns, skulle behöva kunna skyddas som skyddsobjekt. Annat gäller emellertid för vattendjupinformation. Här vill det, bl.a. genom de skyddsregler som redan finns, synas som att det kan föreligga ett mer uttalat skyddsbehov. Försvarsmakten har också framfört att områden med sådan information kan ha ett mycket högt militärt skyddsvärde. I princip är vi av uppfattningen att det bör finnas en möjlighet att skyddsobjektsförklara områden med strategiskt viktig vatten- djupinformation. nödgas vi konstatera att vi inte har haft utrymme att fördjupa oss mer i frågorna. Om Försvarsmaktens uppdrag rörande vattendjupinformationens militära värde bekräftar att det på sina håll längst vår kust finns områden som behöver ges det extra skydd som en skyddsobjektsstatus ger, bör det skapas möjlighet till detta i skyddslagen. I avvaktan på ett sakligt underlag om på vilka platser och i vilka hänseenden som skyddsobjektsstatusen för vattendjupinformation behövs, anser vi inte att vi bör föreslå en bestämmelse i ämnet i förslaget till skyddslag. En sådan skulle höra hemma i lagens uppräkning av möjliga skyddsobjekt i 6 § och den skulle kunna ha följande lydelse: områden med vattendjupförhållanden av särskild betydelse för totalförsvarets militära del. Ett sådant skyddsobjekt skulle inte omfatta allmänna farleder. Av allt att döma skulle antalet sådana skyddsobjekt bli litet, och knappast fler än en handfull. Regeringen borde i första hand besluta om sådana skyddsobjekt, dock med möjlighet att överlåta beslutanderätten till Försvars- makten. Frågan om ett förstärkt skydd för vattendjupinformation har egentligen inte någon direkt koppling till frågan om avskaffandet av de militära skyddsområdena. Ett skyddsintresse för vattendjup- information har aktualitet redan i fredstid, medan skyddsreglerna för militära skyddsområden är relaterade till tid då det råder höjd beredskap. Trots detta kan det vara en fördel att regeländringarna i förekommande fall görs i ett sammanhang. Ett avskaffande av de militära skyddsområdena aktualiserar frågan om motsvarande ändringar i förordningen om restriktioner för luftfart inom vissa områden. Under vårt utredningsarbetet har emellertid fråga uppkommit om behovet av ett förbud mot luftfart, och det redan i fredstid, över vissa militära skyddsobjektsområden. Alltså en reglering liknande den som enligt förordningen gäller områden kring ett antal kriminalvårdsanstalter.