sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Enligt tidigare rättspraxis har det bl.a. ansetts vara en angelägenhet att anslå medel till en rådgivningsverksamhet bland kommunens jordbrukare, dvs. en form av branschstöd. Regerings- rätten ansåg att anslaget var en åtgärd av allmän natur i syfte att främja jordbruksnäringen i kommunen och att komplettera den statliga verksamheten på området.31 I rättsfallet RÅ 1993 ref. 35 hade kommunfullmäktiges beslut att anslå för sponsring av en golftävling överkla- gats. Av utredningen i målet framgick att kommunens stöd till golftävlingen avsetts utgöra ett led i strävanden att sprida informa- tion om kommunen beträffande företagsverksamhet, arbetstillfäl- len, fritid och service. Kommunen hade särskilt betonat att man velat främja en ökad inflyttning till kommunen och allmänt tillgo- dose det lokala näringslivet och kommunförvaltningens arbets- kraftsbehov. Regeringsrätten ansåg inte att kommunen överskridit sin befogenhet. I bedömningen uttalade Regeringsrätten följande: Enligt rättspraxis har kommunerna befogenhet att inom vissa gränser vidta åtgärder för att främja nu angivna intressen. Mot bakgrund av vad kommunen anfört får antas att kommunens stöd till golftävlingen varit ägnat att leda till effekter av det slag som eftersträvats. Det har inte visats att stödet skulle ha haft en omfattning som stått i missför- hållande till den förväntade nyttan av evenemanget eller att det skulle ha innefattat något otillbörligt gynnande av någon enskild. Individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare får bara lämnas om det finns synnerliga skäl för det. Det är således endast i undan- tagsfall som det finns ett rättsligt utrymme för kommunala stödin- satser. I glesbygdsområden, där avstånden mellan olika servicein- rättningar är långa, kan bortfall av enskild service, t.ex. avsaknad av en livsmedelsbutik eller en bensinstation, medföra att en kommun har rätt att ekonomiskt stödja en innehavare om stödet är nödvän- digt för att uppnå en viss minimistandard av kommersiell service åt 31 RÅ 1974 ref. 33. Kommunalt stöd till näringslivet En kommun anses även kunna understödja hotellverk- samhet, när enskilda personer och företag inte är beredda att göra de nödvändiga insatser som krävs för att trygga tillgången till hotell i kommunen. I betänkandet till ny kommunallag föreslog att individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare skulle få lämnas endast om det var nödvändigt för att motverka större arbetslöshet i kommunen eller och om stödet kunde antas ha avsevärd betydelse för att motverka arbetslösheten eller om det fanns andra särskilda skäl för det. Någon ändring av gällande praxis åsyftades inte av kommittén i detta hänseende.32 Kommitténs förslag till utformning av bestämmelsen om individu- ellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare godtogs dock inte, utan bestämmelsen fick i stället den utformning den har enligt gällande lag. I specialmotiveringen till 2 kap. 8 § KL angavs följande exempel på vad som kan tillåtas.33 Om en viss verksamhet, trots att den normalt faller utanför den kom- munala kompetensen, har en anknytning till redan befintlig och erkänd verksamhet kan det te sig opraktiskt eller verklighetsfräm- mande att inte tillåta verksamheten. Några praktiska exempel är stuve- riverksamhet i kommunägda hamnar, förädling och försäljning från kommunägda grustag samt försäljning av plantskoleväxter från stads- trädgårdar. När det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst service- område som normalt hävdas av den privata företagsamheten kan det uppkomma ett rättsligt utrymme för kommunala åtgärder som annars skulle betraktas som otillåtna. Denna kompetensgrund har särskild betydelse i glesbygdsområden där det har blivit allt längre mellan livsmedelsaffärerna och bensinsta- tionerna. När servicenivån sjunker klart under det acceptabla kan kommunen ha rätt att ekonomiskt understödja enskilda näringsidkare för att garantera en viss minimistandard av kommersiell service till hushållen. Många kommuner har sett sig föranlåtna att göra ekonomiska insat- ser för att trygga tillgången på hotell i kommunen. Sådana insatser kan vara kompetensenliga, när det står klart att enskilda företag och perso- ner inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna. åberopades ofta rådande eller befarad arbetslöshet som motiv för att tillåta kommunala ingripanden i det egentliga näringsli- vet. Regeringen har lagt fram en proposition om näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87). I denna framhålls bl.a. den fortsatta 32SOU 1990:24 Ny kommunallag, s. 16, 67. 1990/91:117 Ny kommunallag, s. 152. Kommunalt stöd till näringslivet strukturomvandlingens betydelse för landets framtida ekonomiska resurser och att den typ av uppehållande företagsstöd som tillämpades är lämpliga. Allmänt sett gäller alltså en restriktiv syn på kommunala stödinsatser gentemot enskilda företag. När det gäller avgränsningen av tillåtna insatser måste dock rättstil- lämpningen kunna anpassas till samhällsutvecklingen. Vad som ska ligga i begreppet synnerliga skäl kan således komma att förändras beroende på utvecklingen i samhället. Frågan hur konkurrenshänsyn påverkar den kommunala kompe- har i tidigare rättspraxis berörts i rättsfallet RÅ 1993 ref. 93. Bakgrunden var att kommunfullmäktige i Bodens kommun beslu- tat att till ett enskilt företag vid namn i bevilja dels ett avskrivningslån om , dels ett treårigt driftsbidrag om 0,5 mnkr. Stödet avsåg uppförandet av ett i som bl.a. skulle innehålla en företagshälsovårdscentral som skulle ha som inriktning "att arbeta med och bli en resurs" för i huvudsak småföretagare inom Bodens kommun. Beslutet överklagades och klaganden anförde bl.a. att beslutet om bidrag vilade på orättvis grund samt att kommunfullmäktige överskridit sin befogenhet med hänsyn till att bidrag gavs till ett privat kommersiellt företag. Kommunen anförde för sin del att kommunen har rätt att allmänt främja näringslivets utveckling inom kommunen och därför måste kunna engagera sig i extern företagshälsovård. Inledningsvis fann Regeringsrätten att kommunens åtgärd att lämna lån och bidrag för inrättande av en företagshälsovårdscentral i inte kan anses ägnad att på sådant sätt främja när- ingslivets utveckling inom kommunen att beslutet enbart på denna grund skulle omfattas av den kommunala kompetensen. Härefter gick Regeringsrätten in på ordningen med företagshälsovård och fann, med hänvisning till behandling av frågan att det uppenbarligen fanns ett ställningstagande från statsmakternas sida i sak som går ut på att kommuner i förekommande fall bör engagera sig i även extern företagshälsovård, att det med fog kunde göras gällande att en kommuns engagemang i extern företagshälsovård i och för sig omfattas av den kommunala kompetensen. Emellertid ska, fortsatte Regeringsrätten, de ifrågavarande lånen och bidragen lämnas till ett visst enskilt företag, nämligen Företagarnas Hus i Kommunalt stöd till näringslivet Detta företag avses i sin tur engagera sig i företagshäl- sovård som dock ska bedrivas av ett annat rättssubjekt i konkur- rens med andra enskilda företag som inte får del av motsvarande förmåner. Den nu ifrågavarande företagshälsovården kommer sålunda att gynnas framför annan, av andra företag bedriven före- tagshälsovård. I målet har inte visats att förekommande behov av extern företagshälsovård inte kan tillgodoses på annat sätt. Reger- ingsrätten fann därför att kommunfullmäktiges beslut måste anses vila på orättvis grund, och avslog därför överklagandet. I det följande beskrivs rättsfall där Regeringsrätten har prövat frågan om synnerliga skäl för individuellt inriktat stöd till enskild näringsidkare från en kommun enligt kommunallag. Borgenstecknande för ett privat företags lån i syfte att främja sysselsättningen inom kommunen I rättsfallet RÅ 1993 ref. 98 hade kommunfullmäktige i kommun tecknat borgen såsom för egen skuld för att förhindra en konkurs i ett trähusföretag, vilket enligt kommunens uppfattning skulle ha lett till omfattande arbetslöshet i en redan svår arbetslös- hetssituation. Kammarrätten, vars dom fastställdes av Regerings- rätten, ansåg att kommunalt stöd till enskild näringsidkare, i vart fall för att motverka arbetslöshet, enligt den nya lagen inte kan godtas annat än i rena undantagsfall. Då borgensåtagandet avsåg ett företag i en bransch som var föremål för en omfattande struktur- omvandling och vad kommunen anfört inte visat att den ifrågava- rande kommunala stödåtgärden skulle ha sådan betydelse för mot- verkande av arbetslöshet inom kommunen att kravet på synnerliga skäl var uppfyllt, upphävde kammarrätten det överklagade beslutet. Kommunalt stöd till hotell- och restaurangrörelse I rättsfallet RÅ 1995 ref. 98 har ett beslut av kommunfullmäktige om stöd till hotell- och restaurangrörelse ansetts kompetensenligt. Kommunfullmäktige i kommun hade beslutat om ett nytt arrendeavtal avseende driften av hotell- och restaurangverk- samhet för ett hotell som kommunen hyrde . I målet var ostridigt att det aktuella hotellet var det enda som var beläget i kommunens centrum och att närmaste hotell och motell var Kommunalt stöd till näringslivet belägna åtta respektive därifrån. Det fanns – främst med hänsyn till näringslivet i kommunen – behov av centralt till- gängliga hotellrum, och det stod vidare klart, att den aktuella hotell- och restaurangrörelsen inte skulle ha kommit till stånd utan stöd från kommunen. Kommunalt borgensåtagande för ett lån I rättsfallet RÅ 2000 ref. 1 var frågan om kommun överskridit sin befogenhet genom ett borgensåtagande för ett lån om som det kommunala bolaget i , , avsåg att lämna för finansiering av bygginvesteringar i lokaler för ett privat strukturfondsprojekt. Projektet innebar att fyra privata bolag bildade ett särskilt bolag, , som skulle utveckla ett TV- och filmcentrum i f.d. industrilokaler i . Ett av de privata bolagen, som ägde fastigheten, skulle stå för grundläggande bygginvesteringar om ca , varav bolaget skulle söka lokalise- ringsstöd enligt nationella regler för . RUTAB skulle hyra omkring 10 000 kvm av fastigheten, svara för kompletterande bygginvesteringar om , som skulle finansieras med bank- lån, och förväntades bli täckta av stöd från till och av motsvarande bidrag från . RUTAB skulle hyra ut lokalerna till , som skulle svara för investeringar om ca i teknik och personal. skulle vidare söka lokaliseringsstöd enligt nationella regler för samt marknadsföra de samlade inspelningsresurserna bland produktionsbolag m.fl., men även marknadsföra projektet som besöksmål för företag och allmänheten. Kammarrätten fann inledningsvis att det aktuella borgensåta- gandet inte kunde anses allmänt främja näringslivet i kommunen utan att det var fråga om individuellt inriktat stöd till enskilda när- ingsidkare. Vad avsåg frågan om det förelåg synnerliga skäl för stö- det uttalade kammarrätten följande: Vad kommunen anfört och åberopat rörande arbetslöshetssituationen och därtill hörande problem visar inte, enligt kammarrättens mening, att beslutet om borgensåtagande har sådan betydelse för sysselsätt- ningen och befolkningsutvecklingen i kommunen att det på denna grund kan anses kompetensenligt. Kommunens hänvisning till att tu- rism och utbildning gynnas medför inte någon annan bedömning. Inte heller kan vad kommunen anfört angående EU:s regionalpolitiska stöd Kommunalt stöd till näringslivet och att sådant förutsätter regional eller medverkan leda till att beslutet om borgen faller inom den kommunala kompetensen. Slutligen anser kammarrätten att de omständigheter kommunen åbe- ropat sammantaget inte visar att kravet på synnerliga skäl är uppfyllt. Kammarrätten fann således att kommunfullmäktige genom det överklagade beslutet överträtt sin befogenhet och upphävde därför beslutet. Sedan kommunen överklagat kammarrättens dom fast- ställde Regeringsrätten domen. 7.4.5Aktuella avgöranden av intresse Kammarrätten i har i ett mål, som rör frågan om ett kommunalt borgensåtagande för i utgör ett otillåtet stöd till enskild näringsidkare, fört in kon- kurrenssynpunkter i sin bedömning.34 Domen är överklagad men Regeringsrätten har ännu inte tagit ställning till frågan om pröv- ningstillstånd.35 Bakgrunden var att kommunfullmäktige i kommun beviljade i borgen under vissa villkor för ett lån på högst 18,5 mnkr avsett för uppförande av en egen lokal. Beslutet överklagades och klagandena anförde bl.a. att borgensförbindelsen stred mot 2 kap. 8 § KL eftersom Friskis & Svettis i detta avseende måste betraktas som enskild näringsidkare och att det inte är någon angelägenhet att lämna sådant stöd som borgen. Inledningsvis fann kammarrätten att den verksamhet som Fris- kis i bedriver är sådan att den faller inom området för den kommunala kompetensen, men konstaterade att även kompetensenliga insatser emellertid är underkastade de all- männa principer som gäller för verksamhet. Vidare fann kammarrätten, vid en samlad bedömning av vad som framkommit om i verksamhet, att föreningen är att betrakta som en näringsidkare enligt 2 kap. 8 § KL. Härefter gjorde kammarrätten följande bedömning: Det ifrågavarande borgensåtagandet ska således lämnas till en viss näringsidkare, vilken ska bedriva verksamhet i konkurrens med andra näringsidkare, som inte får del av motsvarande förmån. I målet har inte visats att förekommande behov av sådan verksamhet som Friskis & 34Mål nr 6516-05. 35Mål nr 3258-06. Kommunalt stöd till näringslivet i bedriver inte kan tillgodoses på annat sätt. Inte heller har det i övrigt framkommit några synnerliga skäl för undantag från förbudet mot understöd till enskilda näringsidkare. Kammarrätten fann därför att kommunfullmäktiges beslut stred mot lag och upphävde beslutet. En aktuell tomtmarkförsäljning som är föremål för laglighets- prövning enligt kommunallagen och där även Europeiska kommis- sionen inlett ett formellt granskningsförfarande är Åre kommuns försäljning av tomtmark till för . Priset låg strax under taxeringsvärdet och Lidl hade anmält intresse för att köpa samma mark för 6,6 mnkr. I målet åberopade klaganden som grund för att beslutet var olagligt att det innefattar ett otillåtet stöd till en enskild näringsid- kare och även innefattar ett otillåtet statsstöd. Klaganden anförde bl.a. att den aktuella överlåtelsen inte har föregåtts av något anbudsförfarande och att det inte har gjorts en oberoende värde- ring av marken. Vidare hade Lidl meddelat kommunen att företaget var berett att betala 6,6 mnkr för marken vilket innebär att kom- munen gått miste om 4,6 mnkr. Kommunen anförde bl.a. att markförsäljningen till är av synnerligen stor vikt för samhällsutvecklingen och innebär att flera viktiga samhällsfunktioner kan lokaliseras enligt kommunens planer för att uppnå optimal samhällsnytta med kvaliteter i sam- hällsbyggandet för byns framtoning, service, miljö och kommersia- litet. Det pris som fastställts är skäligt och något stöd föreligger inte ur prissynpunkt. Länsrätten i fann att det inte framkommit att Åre kommun genom beslutet gynnat och inte heller att beslutet innebär ett stöd som avses i artikel 87 första stycket EG- fördraget.36 Länsrättens dom är överklagad till Kammarrätten i som meddelat prövningstillstånd.37 beslutade Europeiska kommissionen att inleda ett formellt granskningsförfarande avseende markförsäljningen.38 36Mål nr 791-05. 37Mål nr 1715-06. 38Stöd nr C 35/2006. Försäljning av tomtmark under marknadspris, uppmaning att komma in med synpunkter enligt artikel 88.2 i EG-fördraget, EGT C 204, s. Kommunalt stöd till näringslivet 7.5Kommuners kompetens att tillhandahålla lokaler till näringslivet Utredningens huvudförslag: En bestämmelse införs i 2 kap. 8 § KL som ger kommuner vidgad kompetens att tillhandahålla lokaler för uthyrning till företag under förutsättning att mark- nadshyra tillämpas. Ett alternativt förslag: En bestämmelse införs i 2 kap. 8 § KL som tydliggör kommuners kompetens att tillgodose små före- tags behov av lokaler samt, om särskilda skäl föreligger, även tillgodose övriga företags behov av lokaler. I många kommuner är lokalförsörjningen en viktig del i de kom- munala näringslivsinsatserna för att medverka till företagsetable- ringar och till de lokala företagens expansion, även om det som vi beskrivit ovan även finns många andra faktorer av betydelse. I vissa fall är kommunerna den dominerande aktören på den lokala fastig- hetsmarknaden. På orter där det finns andra aktörer som tillgodo- ser företagens behov av lokaler avvecklar många kommuner sitt fastighetsinnehav. Det har heller inte alltid varit fråga om att kom- muner aktivt valt att utöka sitt fastighetsinnehav. I samband med t.ex. konkurser kan kommuner känna sig tvingade att förvärva lokalerna eftersom det saknas andra intressenter. Vidare pågick en statlig satsning genom Stiftelsen Industricentra som byggde industrilokaler. När staten avvecklade Industricentra och sålde sina lokaler kom en stor del av dessa att köpas av kom- muner och kommunala bolag. Många kommuner är verksamma i s.k. teknikparker (science parks) och inkubatorer (företagskuvöser). En teknikpark kan sägas vara ett innovationssystem byggt på triple-helix-principen, som tar sin utgångspunkt i samspelet mellan kommuner, näringsliv och högskola. Teknikparkerna ska vara en kreativ miljö, där företagen utvecklas och expanderar. Företagens utveckling kan underlättas genom t.ex. forskning, kompetensutveckling, nätverksaktiviteter, sociala aktiviteter och gemensam marknadsföring. Förutom före- tagslokaler kan det finnas lokaler för utbildning och forskning samt konferensverksamhet och ett antal servicefunktioner. En inkubator stödjer unga företag i deras utveckling av affärskunnande i en miljö som främjar företagsutveckling. Inkubatorn kan vara ett verktyg Kommunalt stöd till näringslivet för att utveckla nya idéer och ny teknologi. Som framgår i betän- kandets kapitel 6 gör utredningen bedömningen att samhälls- utvecklingen medfört att en det inte alltid är ändamålsenligt att vid en prövning av kompetensenligheten i en insats göra skillnad mel- lan syftet att bygga lokaler dels för näringslivet, dels för utbildning. Detta eftersom sådana satsningar allt oftare görs samlat. Även Europeiska kommissionen uppmuntrar inrättande av olika former av kluster av små och medelstora företag och innovativa poler runt offentliga forskningsinstitut.39 Några teknikparker är helt kommunalt ägda medan andra kan ägas av privata företag eller gemensamt med kommuner. Verksam- heten utvecklas ofta av en ideell förening, en stiftelse, ett bolag eller inom ett projekt. Deltagare förutom kommuner kan vara hög- skolor och universitet, landsting, länsstyrelser, Företagarna och . Det finns också flera teknikparker där det inte finns någon inblandning. Som exempel på teknikparker kan Science Park , i och i nämnas. När det gäller Science Park ägs fastigheten av kommunen, men en ideell förening bestående av högskolan, fyra kommuner, , Handelskammaren, Företagarna, och driver parken genom ett aktiebolag. Fastigheten till ägs av sju olika fastighets- ägare men utvecklingen av parken styrs av ett kommunalt bolag. ägs och drivs i aktiebolagsform utan något kommunalt ägande. 7.5.1Vad är en allmänt näringslivsfrämjande åtgärd ifråga om lokaler? Det är generellt sett inte någon uppgift för kommunerna att tillgodose näringslivets behov av lokaler. Det enskilda näringslivet utgörs av enskilda företag/näringsidkare. Vad som åsyftas med näringsidkare framgår inte av kommunallagen. Lagens förarbeten ger inte heller någon närmare ledning. Begreppet näringsidkare torde tolkas vitt vilket innebär att det enskilda näringslivet kan utgöras av ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. 39 Gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation (2006/C 323/01). Kommunalt stöd till näringslivet Var gränserna går för den kommunala kompetensen , utifrån den samhällsutveckling som skett sedan bestämmelserna i 2 kap. 8 § infördes i kommunallagen, är enligt utredningens upp- fattning oklart. I förarbetena till kommunallagen angavs som exempel på åtgärd som kan vara allmänt näringsfrämjande att till- godose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under förutsättning att verksamheten inriktas på företagarkollekti- vet i allmänhet. Förarbetsuttalandet bygger på äldre förarbetsutta- landen och rättspraxis. var det vanligt att kommuner uppförde hantverks- och industrihus på sina industriområden för att bereda hyreslokaler åt de ofta kredit- och kapitalsvaga småföre- tag som för sin verksamhet behövde tillgång till detta. Att det fortfarande ligger inom ramen för kompetensen att bygga småindu- stri- och hantverkshus förefaller klart. har dock andra typer av företag och verksamheter vuxit fram och antalet småföre- tag har ökat betydligt inom tjänstesektorn. Att en kommun tillgodoser behov av lokaler avser att en kom- mun uppför eller förvärvar lokaler i syfte att hyra ut lokalerna till företagen. Det förhållandet att kommuner hyr ut lokaler som redan finns i deras ägo har, såvitt utredningen erfarit, inte ansetts kom- petensöverskridande. I praxis har grundsatsen att kommunala åtgärder ska ha en allmän inriktning ansetts överträdd när det varit fråga om att uppföra industribyggnad för huvudsakligen ett enda företag.40 Frågor om gränsdragning mellan vad som utgör otillåtna eller tillåtna lokal- hållningsåtgärder har förekommit bl.a. i fall då det varit fråga om lagligheten av en kommuns beslut att bilda ett särskilt rättssubjekt för lokalhållningsändamål eller att tillskjuta kommunala medel till sådant rättssubjekt. Att tillgodose hantverkets och småindustrins behov av lokaler under förutsättning att verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet har dock ansetts kompetensen- ligt.41 Däremot har, oavsett verksamhetens ändamål enligt bolags- ordning eller stadgar, en kommun ansetts överskrida sina befogenheter när det varit fråga om lån eller borgensåtagande till rättssubjekt för att uppföra industribyggnad som skulle hyras ut till RÅ 1975 ref. 23. 41RÅ 1966 ref. 7. Kommunalt stöd till näringslivet ett enda enskilt industriföretag.42 Detsamma gäller medelstillskott i syfte att gottgöra hyresbortfall som uppkommit genom att ett enskilt företag befriats från att betala hyra.43 Utformningen av bolagsordning eller stadgar kan också ha betydelse för om beslutet anses kompetensenligt. Det är en grund- läggande princip att den verksamhet som överlämnas till privat- rättsliga organ ska falla inom den kommunala kompetensen och att risken för kompetensöverskridanden vid verksamhetens utövande ska vara ringa.44 Avsaknad av precision i ändamålsbestämningen i bolagsordning eller stadgar genom formuleringen annan därmed förenlig verksamhet kan således medföra att det kommunala beslutet blir kompetensöverskridande. Om det kan anses ligga inom den kommunala kompetensen att även tillhandahålla lokaler för bl.a. handels- och tjänsteverksamhet har avgjorts i ett mål av Kammarrätten i Sundsvall.45 Bak- grunden var att kommunfullmäktige i kommun beslutat att anta en ny bolagsordning för ett av kommunen helägt bolag. Enligt bolagsordningen har bolaget till föremål för sin verksamhet att inom kommun förvärva, bebygga, förvalta, uthyra och försälja fastigheter eller tomträtter avsedda för hantverk, industri, handel och tjänsteverksamhet samt främja kommunens näringsliv och att vara en del av kommunens näringslivspolitik bl.a. genom att tillhandahålla lokaler och mark. Länsrätten i upphävde beslutet med följande motivering:46 I propositionen till nu gällande kommunallag anknyts till äldre praxis att hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler kan tillgo- doses om verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet. Någon förändring av praxis har härefter inte skett genom nytt avgö- rande av Regeringsrätten.