sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — Även i RÅ 2001 ref 56 ansåg Regeringsrätten att rätten att överklaga beslut kan grundas direkt på konventionen. Rätten till ett effektivt rättsmedel innebär, som framgått, för- utom en rätt till prövning också en rätt till kompensation. Efter- som möjligheterna till ideellt skadestånd enligt svensk rätt är relativt begränsade, har frågan huruvida svensk rätt i det avseendet tillräckligt uppfyller kravet på effektivt rättsmedel blivit föremål för prövning i svenska domstolar. I det s.k. Lundgrenmålet (NJA 2005 s. 462) uttalade att svensk domstol kan döma ut ideellt skadestånd även i fall där sådan rätt inte kan Skyddet för den personliga integriteten enligt och EU:s rättigh grundas på skadeståndslagen. Detta och andra avgjorda rättsfall redovisas mer utförligt under avsnitt 6.5.3. De högsta domstolarnas rättstillämpning får således anses innebära ett ökat genomslag för konventionsbestämmelserna i svensk rätt. F.d. justitierådet sammanfattar rätts- läget väl när han säger att de högsta rättsinstanserna numera är beredda att gå långt för att ge effekt åt konventionen även i fall då den inhemska lagen talar för en annan lösning (s. 37). 4 Skyddet i svensk rätt I och andra internationella fördrag har kommit till uttryck uppfattningen att den enskilde bör ha ett rättsligt skydd för sitt privatliv. I svensk rätt skyddas den enskildes privatliv i vissa särskilda hänseenden genom regeringsformens bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Där anges exempelvis att varje medborgare är skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och brevkontroll, även om lagstadgade inskränk- ningar i skyddet får göras under vissa förutsättningar. Något allmänt rättsligt verkande skydd för den enskildes integritet ges emellertid inte i den svenska grundlagen. Däremot finns ett mål- sättningsstadgande i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF som anger att det allmänna skall värna den enskildes privatliv. Bestämmelsen har inte någon bindande verkan för det allmännas utövning av den offent- liga makten, men den bekräftar den självklara inställningen att myndigheterna bör beakta den enskildes intresse av integritet, så långt det låter sig göras med hänsyn till andra, i många fall lagstadgade, skyldigheter som åvilar dem. Uppfattningen att den enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor kommer i svensk rätt till konkret uttryck inte främst i grundlag utan i vanlig lag. Det sker dels genom materiella bestäm- melser om skydd för den personliga integriteten och dels genom bestämmelser om kompensation vid överträdelser av de materiella bestämmelserna. Åtskilliga av de i angivna brotten mot person syftar helt eller delvis till att värna den enskildes inte- gritet, frid och ära. Samma syfte bär upp skadeståndslagens bestäm- melser om ideellt skadestånd. De inskränkningar i offentlighets- principen som sekretesslagens bestämmelser utgör bestäms också till väsentlig del av integritetsskyddshänsyn. De skyddsregler i vanlig lag som närmare undersöks i detta kapitel är de som skyddar den personliga integriteten i främst ideell mening. Det skyddsvärda intresset kan i detta sammanhang sägas Skyddet i svensk rätt vara den enskildes anspråk att information om hans privata ange- lägenheter inte skall vara tillgängliga för eller få begagnas av utom- stående utan hans vilja. Utmärkande för dessa bestämmelser är att de skyddar integriteten genom att de förhindrar att uppgifter blir tillgängliga för utomstående eller att uppgifterna används av utom- stående. 4.1.1Målsättningsstadgande till skydd för privatlivet Gällande grundlag innehåller inte någon rättsligt bindande regel som innebär ett allmänt integritetsskydd. Däremot finns i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF ett målsättningsstadgande och som anger att [d]et allmänna skall verka för att demokratins idéer blir väg- ledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Ett i 1 kap. 2 § RF uttalat mål för den samhälleliga verksam- heten är således att värna den enskildes privatliv. Bestämmelsen kan härigenom få politisk betydelse och frågan om dess effekt kan bli föremål för politisk kontroll (/Stjernquist m.fl., Grund- lagarna, 2 uppl. s. 55 f., härefter /Stjernqvist). Till viss del överlappas bestämmelsen av de rättsligt bindande fri- och rättig- heterna i 2 kap. RF (se nedan). Fri- och rättighetsutredningen framhöll att dessa ålägger det allmänna att avhålla sig från vissa ingripanden (SOU 1975:75 s. 184). Utredningen påpekade vidare att [e]tt avstående från att obehörigen ingripa i den ifrågavarande rättigheten ligger naturligtvis – programmatiskt – också inom ramen för 1 kap. 2 §, men den mest väsentliga funktionen för detta stadgande är att ålägga det allmänna att positivt verka för att den ifrågavarande rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas. Förhållandet mellan målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF och fri- och rättigheterna i 2 kap. RF kan således beskrivas så att det förstnämnda ger den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna, medan rättigheterna i 2 kap. RF garanterar den enskilde ett skydd mot det allmänna. Skyddet i svensk rätt 4.1.1.2Överväganden i samband med målsättningsstadgandets införande Fri- och rättighetsutredningen, vars förslag låg till grund för målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF, konstaterade att skydd för vad som kan kallas enskilds privatliv eller personliga integritet redan fanns i betydande utsträckning genom bestämmelserna i dåvarande 2 kap. 3 § RF, som införts i samband med RF (SOU 1975:75 s. 168 f.). Bestämmelserna skyddade mot sådana åtgärder från det allmännas sida som husrannsakan, intrång i brev, post- och teleförbindelser samt hemlig avlyssning. Härtill kom det av utredningen föreslagna förbudet mot åsiktsregistrering (se nedan) som visserligen främst var avsett att ingå som ett moment i skyddet för åsiktsfriheten men också verkar som ett skydd för enskildas personliga integritet. När det gällde frågan om regeringsformen borde innehålla något ytterligare, mera allmänt rättsligt skydd mot det allmänna för enskildas privatliv konstaterade utredningen att artikel 8 i Europa- konventionen föreskriver att envar har rätt till skydd för sitt privatliv. En allmän bestämmelse som skyddar mot kränkningar av enskildas personlighet fanns också i den västtyska grundlagen. Utredningen anförde att uppenbarligen är rättsregler av så allmänt och vagt innehåll inte lämpliga i regeringsformen. Man konstate- rade att begreppet personlig integritet visserligen förekom i svensk lagstiftning, men underströk att det inte kunnat ges någon klar avgränsning. Ett allmänt integritetsskydd i grundlagen framstod därför som uteslutet, om det utformades som en rättsregel. Utredningen hade också försökt klargöra om det på integritets- skyddets område fanns någon del som kunde förankras i grundlag, och hade därvid funnit att dataregistreringen var en särskild fråga som stod i förgrunden. Utvecklingen på detta område hade enligt utredningen väckt farhågor och oro i olika hänseenden. Framför allt gällde frågan de ökade risker som skapas för enskildas integritet genom möjligheterna att centralt registrera stora mängder av infor- mation om enskilda personer. Utredningen ansåg att det var grundväsentligt att enskilda människors integritet skyddas mot de risker som dataregistrering kan innebära. måste det emellertid beaktas att den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle. Avvägningen mellan olika intressen Skyddet i svensk rätt var i detta sammanhang en synnerligen svår uppgift. Med hänsyn till att den dåvarande datalagen (1973:289) skulle bli föremål för en allmän översyn avstod utredningen från att lägga fram något förslag om grundlagsskydd såvitt gällde dataregistrering. Däremot ansåg utredningen att principen, att den enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor, var så grundläggande i en demo- krati att den borde komma till uttryck i grundlagen, även om den enskildes rätt att bli lämnad i fred som sagt aldrig kunde vara absolut i ett samhälle och den enskildes privata sektor måste begränsas av gemenskapens krav. Utredningen föreslog att, när det inte var möjligt att föra in någon rättsregel om detta i regerings- formen, principen skulle tas upp i det målsättningsstadgande som man föreslog i 1 kap. 2 § RF och som slog fast vissa för med- borgarna grundläggande värden. Proposition 1975/76:209 I proposition 1975/76:209 påpekade det föredragande statsrådet att den enskildes privatliv i vissa särskilda avseenden skyddades genom de föreslagna bestämmelserna om skydd mot husrannsakan, intrång i förtrolig meddelelse, hemlig avlyssning och åsiktsregistrering (s. 131). Han delade emellertid Fri- och rättighetsutredningens uppfattning att grundsatsen om den enskildes rätt till en fredad sektor är av så väsentlig betydelse i en demokratisk stat att den bör komma till allmänt uttryck i regeringsformen. Som utredningen hade funnit var det dock inte möjligt att ge en regel av sådan innebörd ett så klart avgränsat innehåll att den kunde göras rättsligt bindande. Den borde i stället avfattas som ett målsättnings- stadgande om skydd för den enskildes privatliv. Att i detta sam- manhang, som några remissinstanser förordat, använda det för många människor mer svårbegripliga uttrycket personlig integritet fann han mindre lämpligt. Vid riksdagsbehandlingen anslöt sig och till propositionens principiella upplägg beträffande bl.a. den enskildes rätt till en fredad sektor (bet. KU 1975/76:56 s. 37 f.). Skyddet i svensk rätt 4.1.2Materiellt grundlagsskydd beträffande vissa delar av privatlivet I 2 kap. 3 § första stycket RF sägs att anteckning om medborgare i allmänt register inte utan hans samtycke får grundas enbart på hans politiska åskådning. Skyddet mot åsiktsregistrering är absolut i den meningen att det inte kan inskränkas annat än genom ändring av grundlag. Som skäl för detta skydd, som infördes genom ändringar i rege- ringsformen, angavs en allmän uppfattning om att åsiktsregistre- ring utan anknytning till befarade brottsliga handlingar inte skall få förekomma (SOU 1975:75 s. 134 f.). En viss form av registrering ansågs dock behöva vara tillåten. Man syftade här på Säkerhets- polisens register. Bestämmelser om ett liknande förbud fanns före grundlagsbestämmelsens införande i den dåvarande personal- kontrollkungörelsen (1969:446). Förbudet mot åsiktsregistrering gäller bara mot anteckning som görs utan den registrerades samtycke. Det är alltså möjligt att ange personers politiska hemvist i förteckningar över kandidater i politiska val och ledamöter i politiska församlingar (/Stjernquist s. 106 f.). Överväganden vid förbudets införande Fri- och rättighetsutredningen såg som sin främsta uppgift att förstärka grundlagsskyddet för den fria åsiktsbildningen såsom grundvalen för det demokratiska samhällsskicket (SOU 1975:75 s. 134 f.). Opinionsfriheterna fick därför enligt utredningens förslag endast delvis begränsas och då enbart för vissa syften. Utredningen föreslog att fri- och rättigheter aldrig skulle få begränsas så att den fria åsiktsbildningen sattes i fara samt att begränsningar av fri- och rättigheter aldrig skulle få göras enbart på grund av åskådning. Ett grundlagsskydd mot åsiktsregistrering ansågs förstärka detta skydd. I proposition 1975/76:209 anslöt sig föredragande statsrådet till utredningens uppfattning att åsiktsregistrering utan anknytning till befarade brottsliga handlingar inte skulle få förekomma, men menade å andra sidan att sådan registrering av säkerhetsregister som gjordes i det s.k. inte kunde undvaras som ett Skyddet i svensk rätt led i skyddet för det demokratiska samhällsskicket (s. 117 f.). Han framhöll att det måste anses vara värdefullt att de yttersta gränserna för det allmännas möjligheter att registrera medborgarnas politiska åsikter klart angavs i grundlagen. Förbudet mot åsiktsregistrering fick sin slutliga utformning genom det i propositionen intagna förslaget till lagtext. Före- dragande statsrådet anförde härvid (a. prop. s. 118) att en regel av denna lydelse innebär bl.a. att ett register där en person finns antecknad på någon grund som saknar varje samband med politisk åskådning inte får kompletteras med en anteckning om den registrerades åskådning i sådant hänseende. I detta fall får en anteckning av senast nämnt slag nämligen anses vara helt själv- ständig och därmed grundad enbart på den antecknades åskådning. Han påpekade att bestämmelsen däremot inte utgjorde något hinder mot att anteckningar t.ex. om partitillhörighet tillfördes register över personer som på andra grunder än enbart sin politiska åskådning kan betraktas som säkerhetsrisker. Grunden för anteck- ning är i detta fall att vederbörande med hänsyn till samtliga före- kommande omständigheter anses utgöra en sådan risk. Vid riksdagsbehandlingen anslöt sig till vad som anfördes i propositionen (bet. KU 1975/76:56 s. 29). 4.1.2.2Rätt till skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och andra liknande intrång samt rätt till förtrolig kommunikation Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§ (förbud mot dödsstraff och mot kroppsstraff samt mot tortyr och medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden). Varje medborgare är därjämte skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Skyddet infördes redan i samband med RF och förstärktes i vissa avseenden genom grundlags- ändringarna 1976. Gemensamt för rättigheterna enligt 2 kap. 6 § RF är att de kan begränsas endast enligt reglerna i 12 §. Se mer om dessa regler nedan. Skyddet i svensk rätt Skyddet gäller enbart gentemot det allmänna och således inte i förhållandet enskilda emellan. Det huvudsakliga skälet till att detta skydd begränsats till enskildas relation till den offentliga makten angavs i förarbetena vara att ett rättighetsskydd som skall gälla gentemot lagstiftaren, dvs. , måste ges i en form som binder denna, alltså i grundlag (prop. 1975/76:209 s. 85 f.). För att skydda medborgarnas rättigheter mot angrepp från andra enskilda är det däremot i de flesta fall tillräckligt med vanlig lag. Vidare är det inte praktiskt möjligt att låta rättighetsskyddet generellt avse också förhållandet mellan enskilda. I så fall skulle man vara tvungen att i grundlagen detaljerat ange vilka rättighetskränkande beteenden som är förbjudna för den enskilde och vilka rättighetsverkningar som är knutna till förbuden. En grundlagsreglering som generellt skyddar fri- och rättigheter också gentemot enskilda skulle därut- över medföra problem för civilrättens del. Som exempel kunde nämnas de konflikter som kan uppkomma mellan grundlagens rättighetsregler och de civilrättsliga reglerna på avtals- och egen- domsrättens områden. Med uttrycket det allmänna avsågs i detta sammanhang först och främst det allmännas verkställande organ: domstolar, andra myndigheter och ibland också privaträttsligt organiserade subjekt (prop. 1975/76:209 s. 86 och 140 f.). Uttrycket kroppsligt ingrepp avser främst våld mot människo- kroppen men också läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccinering och blodprovstagning och andra liknande företeelser som brukar betecknas med ordet kroppsbesiktning (/Stjernquist s. 110 f.). Kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång De åtgärder som betecknas med orden kroppsvisitation och hus- rannsakan har karaktären av undersökningar. Uttrycket liknande intrång avser främst intrång som har ett annat syfte, exempelvis polisens intrång i bostad för att avstyra lägenhetsbråk eller exekutiv åtgärd som avser föremål som, enligt vad som är känt, befinner sig i någon viss bostad. Syftet med en kroppsvisitation eller en husrann- Skyddet i svensk rätt sakan kan vara att säkerställa t.ex. bevisning i ett ärende hos domstol eller annan myndighet, eller att kontrollera viss verk- samhet. Skyddet mot husrannsakan gäller inte bara bostäder, utan också annan undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe. Därigenom skyddas inte bara den enskildes hem, utan också exempelvis partilokaler, redaktionslokaler och tryckerier. Rätten till förtrolig kommunikation Det skydd som 2 kap. 6 § RF avser säkerställa för förtrolig kom- munikation omfattar meddelanden som sänds med posten eller på annat sätt som brev, telegram, bandinspelningar, videogram eller över huvud taget i sådan form att de kan bli föremål för beslag (/Stjernquist s. 114 f.). Bestämmelsen avser endast för- troliga meddelanden, vilket innebär att skyddet inte omfattar exem- pelvis samtal i en folksamling eller radiosändningar. Inte heller är reklamblad och vykort skyddade. I samband med att behandlade förslag om hemlig tele- avlyssning (se prop. 1975/76:209) väcktes frågan huruvida rege- ringsformen (i dåvarande lydelse) skyddade, inte bara mot anskaf- fande utan även mot utnyttjande av upptagning av telefonsamtal. anförde (bet. JuU 1976/77:20 s. 24) att, även om grundlagsreglerna inte uppställer ett direkt krav i berört hänseende, det enligt utskottets mening fick anses bäst överens- stämma med integritetsskyddet i regeringsformen att grund- läggande bestämmelser ges i lag om hur och i vilken omfattning information som erhållits genom telefonavlyssning får utnyttjas. En reglering av hur upptagningar eller uppteckningar som gjorts vid hemlig teleavlyssning får utnyttjas finns i 27 kap. 24 § RB. Frågan om utnyttjande av s.k. överskottsinformation, dvs. uppgif- ter om ett annat brott än det som har legat till grund för avlyss- ningen, har numera getts en särskild reglering i 27 kap. 23 a § RB. Överväganden vid rättigheternas införande Grundlagberedningen (GLB) konstaterade när det gällde skyddet för den kroppsliga integriteten att tortyr, spöstraff och andra sådana kroppsliga ingrepp inom brottmålsprocessen eller kriminalvården var bannlysta i vårt land (SOU 1972:15 s. 159). Skyddet i svensk rätt Detsamma gällde dödsstraff, med undantag från allvarligare stats- brott under krigstid. Vissa andra kroppsliga ingrepp kunde dock förekomma. Som exempel nämnde beredningen vaccination, blod- provstagning, annan tvångsmässig läkarundersökning och kropps- visitation. Enligt beredningen kunde man emellertid som grund- regel slå fast i grundlagen att svenska medborgare skall skyddas mot kroppsvisitation och andra påtvingade kroppsliga ingrepp. De fall då sådana ingrepp skulle kunna företas inom den offentliga verksamheten förutsatte sålunda beslut genom lag. GLB:s förslag godtogs utan andra ändringar än att regeln om skydd mot kroppsliga ingrepp överfördes till 2 kap. RF (prop. 1973:90) samt att ett absolut förbud mot dödsstraff tillkom vid riksdagsbehandlingen (bet. KU 1973:26 s. 52). I fråga om skyddet mot husrannsakan anförde GLB att rätten till borde komma till uttryck på det sättet att svenska medborgare förklarades åtnjuta skydd mot husrannsakan (a. bet. s. 159). Beredningen påpekade att med husrannsakan åsyftades i svenskt lagspråk inte bara undersökning av hem i vanlig mening utan även annan undersökning av hus, rum eller slutet förvarings- ställe. Emellertid ansåg GLB att grundlagsskyddet endast borde omfatta bostaden. Förslaget till lagtext i propositionen innehöll dock, efter ett påpekande under remissbehandlingen, ingen begränsning i skyddet till att avse endast åtgärd i bostaden (a. prop. s. 246). Departe- mentschefen anförde härvidlag att uttrycket husrannsakan används för att beteckna varje undersökning av hus, rum eller slutet för- varingsställe som en myndighet vidtagit, oavsett syftet med under- sökningen. Det omfattade därför även exekutiva åtgärder i den mån dessa var förenade med undersökning av det slag som nämnts. Beträffande rätten till förtrolig kommunikation uttalade GLB att av liknande slag som negativ yttrandefrihet, dvs. skydd mot att tvingas ge sina åsikter till känna, var rätten till förtrolig kommuni- kation med andra människor genom post, telefon, telegram o.d. Enligt beredningens mening borde grundlagen garantera skydd mot intrång i sådan kommunikation. Vad som skall skyddas är förtrolig- heten. Beredningen anförde att detta innebär att organ för det allmänna inte får bryta brev eller andra slutna försändelser, avlyssna telefonsamtal eller röja innehållet i telegram utan stöd av bestäm- melse i lag. Skyddet gällde också andra former av hemlig avlyss- ning, t.ex. användande av dolda mikrofoner eller annan avancerad teknisk utrustning. Att stänga av en teleförbindelse på grund av att Skyddet i svensk rätt en abonnent inte betalat sitt abonnemang borde dock inte anses som ett intrång i grundlagens mening. Beredningen påpekade att bestämmelser i lagar som gäller vård av intagna och som medger censur av brev och andra skriftliga meddelanden till och från intagna innebär begränsningar i deras rätt till förtrolig kommunika- tion. Rätten till förtrolig kommunikation kommenterades inte särskilt i den fortsatta beredningen. Fri- och rättighetsutredningen föreslog när det gällde skyddet för kroppslig integritet i regeringsformen att man skulle skilja på begreppen kroppsligt ingrepp och kroppsvisitation, där det sistnämnda innebär undersökning av en persons kläder eller av det som någon bär med sig, medan det förstnämnda mera direkt tar sikte på människokroppen (SOU 1975:75 s. 144 f. och 199 f.). Skyddet mot husrannsakan föreslogs ges en mer vittomfattande lydelse genom att skyddet även skulle gälla andra liknande intrång. Därigenom skulle skyddet också omfatta fall då polisen exempelvis ingriper för att avbryta ett lägenhetsbråk, eller då en exekutiv åtgärd avser ett föremål som man vet finns på ett visst ställe. Utredningen ansåg vidare att skyddet för rätten till förtrolig kommunikation borde, med hänsyn till teknikens utveckling, göras både klarare och mera omfattande. Det befintliga skyddet innebar att bandinspelningar, videogram och överhuvudtaget meddelanden, som inte var skriftliga men ändå överbringades i sådan form att de kunde bli föremål för beslag, föll utanför skyddet om de inte befordrades med post. Rätten till förtrolig kommunikation skulle därför anges som skydd mot undersökning av brev, post eller andra försändelser och mot hemlig avlyssning eller upptagning av andra förtroliga meddelanden. Med denna utvidgning skulle skyddet också omfatta t.ex. fotografering av skriftliga handlingar och filmning av samtalandes läpprörelser för avläsning samt genom- lysning av brev för att utröna dess innehåll. Skyddet skulle dock fortfarande inte omfatta avlyssning, som sker i smyg men utan tekniskt hjälpmedel. I proposition 1975/76:209 anförde föredragande statsrådet att grundlagsregler om de kroppsliga fri- och rättigheterna i bety- dande utsträckning fungerar som en förstärkning av skyddet för opinionsfriheterna (s. 119 f.). Det var emellertid uppenbart att bestämmelserna om de kroppsliga fri- och rättigheterna hade verkan även utanför det område som avser skyddet för demokratin. Skyddet i svensk rätt De gav också uttryck för den respekt för den enskilda individens integritet som är utmärkande för ett rättssamhälle. Fördragande statsrådet ansåg att regeringsformens rättighets- reglering borde utformas så att den i huvudsak inte omfattar andra regler än sådana som måste anses vara av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket eller för den enskildes person- liga frihet och säkerhet. Fri- och rättighetsutredningens förslag fick anses stå i god överensstämmelse med denna grundsats, och han ville därför inte förorda någon utvidgning av det skyddade området utöver vad utredningen hade föreslagit. Han delade således utred- ningens uppfattning att det inte var möjligt att gå längre i fråga om skyddet för de i regeringsformen nämnda kroppsliga fri- och rättig- heterna än som gjorts i dessa förslag.