sou · GVB370 · 2008-01-01 00:00:00 — I nedanstående tabell sammanfattas skillnaden i vissa frågor vid delat ägande mellan staten och privata aktörer jämfört med ett helstatligt ägande. Sammanfattning av vad som skiljer mellan ett av staten helägt Full kontroll vid stämman. Samordning med övriga ägare om bolagets styrning och om tillsättande av styrelse. Intäkter i samband med försäljning. avkastning från verksamheten som tillfaller Tydligt regelverk leder till Aktörer som är vana att arbeta med vinstmaximering som överordnat mål kommer in effektivitetsvinster än vid ett helt statligt Extern kompetens tillförs. Staten kan sätta upp Måste vara överens med övriga ägare om särskilda mål vid sidan av vinstmaximering. 6.3.2Utförsäljning av någon storflygplats till regioner/kommuner/privata intressenter Vid en bolagisering av där staten äger hela bolaget kan man tänka sig att någon de större flygplatserna läggs i ett eget bolag som helt eller delvis säljs ut till den aktuella regionen, berörda kommuner och/eller privata intressenter. Genom att helt eller delvis sälja någon av de flygplatser som genererar stora överskott finns möjligheten att flygplatsen utvecklas effektivare, och om en enskild storflygplats drivs på ett effektivare sätt kan denna i sin tur fungera som ett vägledande exempel för andra flygplatser och leda till produktivitets- förbättringar inom flera delar av sektorn. Statens ansvar för den svenska flygplatsinfrastrukturen Om flygplatser säljs ut till regionala aktörer tillförs dessutom kompetens om regionala förhållanden, som möjligheten att anpassa flygplatsens utveckling till annan regional utveckling förbättras. Kopplingen mellan de faktiska kostnaderna och den faktiska nyttan av flygplatsen stärks. Flygplatsen kan på ett tydligare sätt bidra till att stärka regionens konkurrenskraft. Det är också möjligt att frågorna kring verksamhetens miljöpåverkan blir enklare att bereda och att en bättre dialog kan föras kring dessa frågor vid ett regionalt ägande. Ett delat ägande mellan regionala företrädare och det regionalt förankrade näringslivet eller andra privata aktörer skulle också kunna vara en tänkbar lösning. Vid en försäljning måste man ta hänsyn till flygplatsens roll som en del av det samlade svenska flygplatssystemet. Inom ramen för det gällande regelverket kring avgifter och tillgång till tider för start och landning skulle man kunna tillgodose möjligheten för alla aktörer att få tillgång till flygplatsens infrastruktur på ett liknande och icke-diskriminerande sätt. Det finns inom flera exempel på stora flygplatser som, helt eller delvis, sålts till privata intressenter. Bland dessa kan nämnas flygplatserna i , , och . 6.3.3Utförsäljning av regionalt strategiska flygplatser För flertalet av de flygplatser som i första hand är att betrakta som strategiska ur ett regionalt perspektiv men som ligger inom kan man också tänka sig en övergång till ett regionalt/kommunalt ägande. De fördelar med ett sådant ägande som nämnts under 6.3.2 ovan är högst relevanta även för flygplatser med en mindre verksamhets- volym. En av de viktigare nyttorna vid ett ändrat ägande för dessa flygplatser är förmodligen en ökad kostnadseffektivitet genom bland annat samordning med andra kommunala och regionala verksamheter. Flygplatsen roll som en del av den totala regionala utvecklingen stärks också. Statens ansvar för den svenska flygplatsinfrastrukturen 6.3.4Uppdelning av infrastruktur och drift på flygplatserna En modell som föreslogs3 av den flygplatsutredning som tillsattes 1989 är att det skulle bildas två aktiebolag på samtliga större flygplatser – dels ett fastighetsbolag som äger flygplatsens anläggningstillgångar i form av banor och terminaler, dels ett bolag för driften av flygplatsen. I utredningen förslogs att fastighetsbolagen på de dåvarande statliga flygplatserna skulle ha fortsatt statlig majoritet men att bolagen även skulle erbjuda delägarskap till regionala och lokala intressenter. Även driftbolagen på de statliga flygplatserna föreslogs ha ett statligt majoritetsägande med . Utredningen föreslog att , , och skulle vara nationellt strategiska flygplatser till följd av sin storlek och att var strategisk av regionalpolitiska och försvars- politiska skäl. Av kostnadseffektivitetsskäl föreslogs att de aktuella flygplatserna skulle drivas som helägda statliga bolag. För övriga flygplatser föreslogs ett stomnät med 14 flygplatser som i aktiebolagsform skulle drivas av stat och kommuner gemensamt. För att få ingå i stomnätet skulle flygplatserna ha minst 100 000 passagerare och därtill vara samhälls- ekonomiskt lönsamma. För att en flygplats skulle få ingå i stomnätet krävdes att staten fick möjlighet att bli delägare i flygplatsens driftbolag. Ett helstatligt centralt förvaltningsbolag skulle bildas för att förvalta aktierna i de delägda bolagen. Detta bolag skulle även förvalta aktierna i bolagen på de av staten helägda flygplatserna. I stomnätet skulle en rörlig avgift för varje flygplansrörelse tas ut. Denna avgift skulle på samma sätt som för väg- och järnvägs- trafik i teorin baseras på den samhällsekonomiska marginal- kostnaden för varje rörelse. Fasta avgifter skulle täcka övriga kostnader på flygplatserna. Den fasta avgiften skulle tas ut i form av ett totalt belopp per flygbolag avseende kostnaderna för samtliga flygplatser i stomnätet som flygbolaget opererar på. Regeringen valde att inte gå vidare med utredningens förslag. 3 Flygplats – De svenska flygplatserna (SOU 1990:55). 7 Utgångspunkter för mina förslag Mitt uppdrag är enligt direktiven att med utgångspunkt från de transportpolitiska målen lämna förslag till inriktning och prioritering av det långsiktiga statliga ansvaret för flygplatser. Den grundläggande utgångspunkten för mitt utredningsarbete har därför varit att statens engagemang kring flygplatserna ska utformas så att det bidrar till den transportpolitiska målupp- fyllelsen både på ett övergripande plan och när det gäller delmålen. Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- försörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Detta mål preciseras genom sex stycken delmål: 1.Ett tillgängligt transportsystem. Transportsystemet ska utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transport- behov kan tillgodoses. Transportsystemets utformning och funktion ska medge en hög transportkvalitet för medborgarna och näringslivet. Det långsiktiga målet för trafiksäkerheten ska vara att ingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor. Transportsystemets utformning och funktion ska anpassas till de krav som följer av detta. Transportsystemets utformning och funktion ska bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås. Transportsystemets utformning och funktion ska bidra till att uppnå målet för den regionala utvecklingspolitiken samt motverka nackdelar av långa transportavstånd. Utgångspunkter för mina förslag 6.Ett jämställt transportsystem. Målet ska vara ett jämställt transportsystem, där transportsystemet är utformat så att det svarar mot både kvinnors och mäns transportbehov. Kvinnor och män ska ges samma möjligheter att påverka transport- systemets tillkomst, utformning och förvaltning och deras värderingar ska tillmätas samma vikt. Mot bakgrund av utformningen av mitt uppdrag anser jag att delmålen om tillgänglighet, regional utveckling och god miljö är de som är mest relevanta. Vid mina överväganden har även delmålet om ett jämställt transportsystem varit en av utgångspunkterna. Målen om säkerhet och hög kvalitet ser jag som grundföru- tsättningar för att någon över huvud taget ska kunna bedriva flygplatsverksamhet; förutsättningarna för att uppfylla dessa mål är väl omhändertagna i det regelverk som finns kring dagens verksamhet. När det gäller förmågan att skapa grundläggande tillgänglighet på perifert belägna orter har flyget, enligt min uppfattning, en särställning bland trafikslagen. Möjligheten att nå andra delar av landet med en rimlig restid är på dessa orter helt beroende av tillgången till flyg och några verkliga alternativ i form av andra trafikslag är i många fall inte aktuella. Flyget är det enda av trafikslagen som kan skapa en tillfredställande internationell tillgänglighet. Med delvis samma utgångspunkter som gäller för grundläggande tillgänglighet har flyget stor betydelse för att uppnå målet för den regionala utvecklingspolitiken och för att motverka långa transportavstånd. Möjligheten att etablera och bedriva företag- samhet i perifert belägna delar av landet är beroende av att företagare och kunder kan ta sig till och från den aktuella orten . I många fall är då flyget det enda alternativet. Mot dessa båda mål där flyget på ett positivt sätt bidrar till måluppfyllelsen måste målet om en god miljö ställas. I avsnitt 7.2.1 beskriver jag flygets miljöpåverkan i relation till övriga trafikslag. Flygets miljöpåverkan i form av utsläpp till luft och buller måste hanteras inom ramen för arbetet med de 16 miljökvalitetsmål som antagits av . Utgångspunkter för mina förslag 7.2Behov av samverkan mellan trafikslagen och mellan statliga aktörer För att uppnå de transportpolitiska målen krävs vidare en samverkan mellan trafikslagen. Varje trafikslag bör användas vid den typ av transporter där de är effektivast. För flyget gäller detta, enligt min uppfattning, främst vid internationella resor och inrikes resor över långa avstånd och från orter i perifera lägen där de alternativa transportmöjligheterna är begränsade. Nedan belyser jag behovet av samverkan mellan trafikslagen utifrån ett miljö- perspektiv, vad gäller den samordnade investeringsplaneringen samt mellan statliga aktörer och bidragssystem. 7.2.1Behov av samverkan utifrån ett miljöperspektiv För att uppnå miljökvalitetsmålen krävs att fler resor görs med de kollektiva transportmedel som har minst miljöpåverkan och att de negativa miljöeffekterna inom de olika trafikslagen minimeras. Flyget ger upphov till luftföroreningar genom utsläpp av koldioxid, kväveoxider, svaveldioxid, kolmonoxid och ofullständigt förbrända kolväten. Luftfartens klimatpåverkan beräknas i ett globalt perspektiv till av den totala påverkan på klimatet till följd av olika mänskliga aktiviteter. Utsläppen av koldioxid från svenskt inrikesflyg samt från utrikes avgående trafik från uppgick till 2,1 miljoner ton1, vilket motsvarar av landets totala koldioxid- utsläpp. Av detta svarade inrikesflyget för . Som jämförelse kan nämnas att utsläppen från svenska vägtransporter står för av de totala svenska utsläppen. Nedanstående tabell illustrerar utsläppen av koldioxid per personkilometer vid olika typer av resor med olika fordon inom de olika trafikslagen 1 Luftfartsstyrelsen, Flygets utveckling . Utgångspunkter för mina förslag Tabell 7.1 Utsläpp av koldioxid/personkilometer 2006 med olika fordon, gram Koldioxid gram per personkilometer Personbil (genomsnittsbil med 2 passagerare) Buss (60 passagerare) Tåg (X-2000 – beläggning) Inrikesflyg (beläggning) Källa: , och Luftfartsstyrelsen. Flygtransporterna står alltså för en relativt liten andel av de totala utsläppen men för högst utsläpp av koldioxid per personkilometer. Trafiktillväxten inom utrikesflyget gör att utsläppen från sektorn ökar, trots de förbättringar som görs genom teknisk utveckling av bränslesnålare motorer och effektivare flygning. I vissa delar av landet är alternativet till en flygresa inte en resa med ett annat kollektivt transportmedel utan en bilresa, alternativt en anslutningsresa med bil till närmsta flygplats. Om man antar att en sådan resa görs av en ensam passagerare uppnås inte någon miljövinst vad gäller utsläpp av koldioxid; resultatet blir istället en ökad miljöbelastning. Även säkerhets- aspekten talar mot att bilen väljs som alternativ. En förbättrad järnvägsinfrastruktur har i delar av landet inneburit att tåget, vid inrikes resor, blivit ett alternativ på sträckor där flyget har haft en betydande andel. En sådan utveckling har inträffat på sträckor som –och – . I takt med att järnvägsalternativet förbättras minskar behovet av flygplatsinfrastruktur. Jag har därför studerat tänkbara effekter av investeringar inom de andra trafikslagen, se avsnitt 7.2.2. Även införandet av snabbfärjan till har inneburit minskad efterfrågan på flygtransporter. Att jämföra utsläpp av koldioxid per personkilometer för färjetrafiken är dock svårt med tanke på att en stor del av Gotlandstrafiken består av gods som fraktas på trailrar samt personbilar. Det kan dock konstateras att snabbfärjan inte är miljövänligare än flyget. För utrikes resor ökar däremot efterfrågan i takt med den ökade globaliseringen. De företag som behöver goda utrikesförbindelser lokaliserar sig därför gärna till Stockholms-, Göteborgs- eller där det finns ett stort utbud av utrikeslinjer. Utgångspunkter för mina förslag Sammanfattningsvis kan jag konstatera att inrikesflygets miljöpåverkan i ett totalt perspektiv är begränsad och att alternativet till inrikes resor med flyg i många fall är bilresor. I mina förslag har jag utgått från att det inte finns någon anledning för staten att stödja driften av flygplatser på de orter där en tågresa ur tillgänglighetssynpunkt är ett rimligt alternativ till flyget. Däremot anser jag att det ur tillgänglighetssynpunkt är viktigt att över hela landet skapa förutsättningar för internationella förbindelser. Staten har därför enligt min uppfattning ett ansvar för att bidra till att skapa förutsättningar för att driva flygplatser som tillhandahåller sådan trafik. 7.2.2Samverkan kring investeringsplaneringen – förändringar i det totala transportsystemet För att nå flertalet av de transportpolitiska målen krävs, som jag tidigare nämnt, ett trafikslagsövergripande perspektiv och en samverkan mellan trafikslagen. Det är önskvärt att denna samverkan sker i planeringsprocessen när det samlade transportsystemet utformas. Då kan fyrstegsprincipens2 första två steg underlätta möjligheten att hitta alternativa vägar att nå de transportpolitiska målen. Steg ett innebär en analys av åtgärder som kan påverka transportbehovet och val av transportsätt och steg två innebär en analys av åtgärder som ger effektivare nyttjande av befintlig infrastruktur. I samband med och trafikverkens arbete med inriktningsunderlaget inför den långsiktiga infrastrukturplane- ringen har man samrått med mig. Vid samråden har behovet av att studera hur framtida investeringar inom väg- och järnvägssystemen påverkar flygtrafik- systemet aktualiserats. Genom att studera utvecklingen av möjlig restid och restidsvinster för resor med bil och järnväg i ett antal relevanta relationer kan de framtida effekterna för flygplats- systemet och för relationerna mellan de olika trafikslagen belysas. Av tabell 7.2 nedan framgår dagens restid från respektive stadskärna till med flyg, tåg och med bil på ett antal sträckor. Uppgifterna är hämtade från reseplanerare och gäller resmöjligheter en vardag. 2 Enligt fyrstegsprincipen ska förslag till lösningar på identifierade problem i transportsystemet diskuteras och prövas förutsättningslöst i fyra steg. Utgångspunkter för mina förslag bilalternativet är körtider vilket innebär att de inkluderar raster; i flygtiderna förutsätts kollektiv anslutningsresa. Metoden att mäta restid mellan stadskärnor har sina begräns- ningar eftersom resor sällan har själva stadskärnan som start- eller målpunkt. Tabellen har därför kompletterats med den tid det tar att resa från respektive stadskärna till flygplatsen med bil. I järnväg- salternativet är det dessutom den absolut snabbaste förbindelsen som anges. Trots dessa invändningar kan det vara intressant att i vissa relationer jämföra restiden. Tabell 7.2 Restid mellan och ett antal orter med flyg, tåg och bil, timmar:minuter Källa: reseplanerare. Genom att se hur förutsättningarna för väg- och järnvägstrafik på bland annat ovanstående sträckor kan förväntas förändras under den kommande planperioden kan det framtida behovet av flyg- platser belysas. Av tabell 7.3 nedan framgår hur restiderna med tåg har utvecklats och fram till . Av tabellen framgår också beräknade restider 2020 om de åtgärder inom järnvägssystemet som ligger i planerna genomförs. Utgångspunkter för mina förslag Tabell 7.3 Restid med järnväg på olika sträckor 1995, 2006 och 2020, timmar:minuter Tiderna i tabell 7.3 avser ett genomsnitt av samtliga förbindelser med X2000 och avviker därför för motsvarande tider i tabell 7.2 som avser snabbaste förbindelse. Förutom de sträckor som nämns ovan kommer skilda infra- strukturprojekt som byggs eller utreds att påverka flygplatssystemet. Bland dessa projekt kan följande nämnas: Ostlänken – eventuell förbindelse till Götalandsbanan med förbindelse till Vidare kan etableringen av en ny flygplats i , , och den planerade trafikstarten på Airport komma att påverka flygplatssystemet. kommun överväger möjligheten att bekosta ett industrispår till flygplatsen för godstrafik, detta bland annat mot bakgrund av lokaliseringen av förvarets centrallager till som saknar egen flygplats och därför kommer att nyttja vid behov av flygfrakt. I diskuteras möjlig- heterna att anlägga ett nytt resecentrum i anslutning till flygplatsen. Om de planer som finns inom väg- och järnvägssektorn realiseras kommer detta enligt min uppfattning att leda till en minskad efterfrågan av inrikes flygtransporter inom de aktuella regionerna. Utgångspunkter för mina förslag 7.2.3Samverkan mellan statliga aktörer och mellan investeringar och övriga bidragssystem Inom luftfartssektorn görs investeringar inom Luftfarts- verket, där regering och riksdag i samband med treårsplanerna tar ställning till verkets investeringsplaner. Vid sidan av dessa planer kan verket självt besluta om enskilda investeringar där investerings- kostnaden understiger . I de regionala länstransportplanerna görs prioriteringar av investeringar i trafikanläggningar dit delar av flygplatsinfra- strukturen räknas. Även regionala utvecklingsanslag och EU-medel används i vissa fall vid flygplatsinvesteringar. Därutöver har regeringen i vissa fall beslutat om särskilda medel för investeringar i flygplatser. Samhällets stöd till driften av flygplatserna och till själva flygtrafiken går även det via ett antal olika system – dels genom att internt korssubventionerar ett antal icke lönsamma flygplatser, dels genom det statliga driftbidraget och kommunala bidrag till icke-statliga flygplatser och slutligen via den av Rikstrafiken upphandlade flygtrafiken. De olika investerings- och bidragssystemen måste enligt min uppfattning samordnas för att effektivisera den totala resurs- användningen. Detta bör ske både på nationell och regional nivå. Jag återkommer i avsnitt 8.3 till mina förslag i denna fråga. I direktiven till denna utredning anges att jag ska analysera och ge förslag till vilka alternativa möjligheter, som finns för att säkerställa en god interregional tillgänglighet, vid sidan av flyget. Vidare sägs att potentialen till samverkan med andra trafikslag ska belysas. För att åstadkomma en regional infrastruktur där de olika trafikslagen kan komplettera varandra anser jag att det är nödvändigt att frågor om flygplatsernas infrastruktur och kostnaderna/finansieringen för denna finns med i diskussionerna om samordning och prioritering mellan olika infrastruktur- satsningar. Detta innebär att det finns en viktig koppling mellan det regionala arbetet med inriktningsunderlaget inför den lång- siktiga infrastrukturplaneringen och mina förslag. Luftfartsstyrelsen har i samband med arbetet med inriktnings- underlaget inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen gått ut med en enkät. Enkäten skickades till länens planeringsansvariga regionala organ, som i sin tur gick ut med enkäten till samtliga Utgångspunkter för mina förslag icke-statliga flygplatser med linjetrafik. I enkäten ställdes frågor om beslutade och planerade investeringar – 2019. Vidare ställdes frågor om flygplatsernas syn på brister i anslutande väg- och järnvägsinfrastruktur och om den bedömning man gör av trafikutvecklingen på den egna flygplatsen . Avsikten med att gå via de planeringsansvariga regionala organen var att frågorna i enkäten skulle samordnas och diskuteras regionalt. Det är enligt min uppfattning önskvärt att regionerna tar ett ökat ansvar för flygplatsinfrastrukturen när det gäller planering, prioritering och fördelning av medel. Som nämnts ovan är det viktigt att samråd sker mellan den regionala och den nationella nivån när det gäller sambandet mellan drift, investeringar och trafik. I takt med att utvecklingen går mot större regioner kommer möjligheterna att samordna flygplatsverksamhet att förbättras. Erfarenheterna från de nuvarande försöken med större regioner tyder också på att möjligheterna att genomföra prioriteringar mellan de olika trafikslagen förbättras vid samverkan inom större geografiska områden. 7.3Faktisk utveckling och prognoser över flygtrafikens utveckling I avsnitt 2.3 redogjorde jag för ett antal prognoser över framtida utveckling av flygtrafiken. Där konstaterade jag att spännvidden mellan utfallen i de olika prognosalternativen var betydande. Efter- som den framtida utvecklingen av framförallt inrikesflyget är av avgörande betydelse för det framtida behovet av flygplatser har jag gjort en bedömning av sannolikheten för de olika nivåerna på utfallet i prognoserna. Det är viktigt att påpeka att prognoser på så lång sikt som är förenade med mycket stora osäkerheter. Osäkerheterna består i bedömningar kring bland annat aktörernas långsiktiga strategier, den nationella och globala konjunkturen, medborgarnas miljömedvetenhet, konsekvenser av införandet av handelssystem för utsläppsrättigheter samt lågkostnadsflygets påverkan på mark- naden. När det gäller utvecklingen av inrikestrafiken (antal passagerare) kan jag konstatera att den har stagnerat och att den nuvarande Utgångspunkter för mina förslag utvecklingen troligen följs av en negativ tillväxt enligt låg-scenariot, det vill säga en negativ årlig tillväxt på - och med -1,för (tabell 2.2). Bakgrunden till min bedömning är följande: Kabinfaktorer och antal passagerare per avgång är på rekordhöga nivåer och antalet landningar fortsätter att minska. De av flygoperatörernas valda strategier medför att ingen eller mycket lite ny kapacitet tillförs. Globaliseringen har förskjutit fokus mot utrikesresor. Alternativa kommunikationsmedel har förbättrats (till exempel tågförbindelser och IT-kommunikation). En minskad efterfrågan leder till försämrat utbud i form av färre avgångar och mindre flygplan med sämre prestanda och komfort, vilket i sin tur medför minskad efterfrågan, och så vidare. För utrikesflygets del anser jag att den mest sannolika utvecklingen ligger mellan utfallen i låg- respektive medel-scenariot, vilket inne- bär en årlig tillväxt på mellan . För är motsvarande siffror mellan . Bakgrunden till min mer positiva bedömning vad gäller utrikestrafiken är följande: Tillväxten kommer att vara särskilt stark på flygplatser fungerande som nav för transfertrafik samt på flygplatser med flygbolag som arbetar med lågkostnadsstrategi. Globaliseringen har förskjutit fokus mot utrikesresor. 7.4Ekonomiska förutsättningar för drift av flygplatser På de 16 flygplatser som drivs av finns ett starkt samband mellan antalet passagerare och rörelseresultatet. I figurerna 7.1 och 7.2 nedan framgår antalet passagerare och rörelse- resultat för . Av figurerna framgår även korrelationen mellan antalet passagerare och rörelseresultatet. Utgångspunkter för mina förslag Figur 7.1 Totalt antal passagerare och rörelseresultat 2006 vid statliga flygplatser med mer än 1 miljon passagerare Figur 7.2 Totalt antal passagerare och rörelseresultat 2006 vid statliga flygplatser med mindre än 1 miljon passagerare Mycket talar för att det finns en kritisk massa och om en flygplats har ett passagerarantal som understiger denna är det mycket svårt att driva verksamheten med ekonomiskt överskott.