sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Situationen måste då lösas med beak- tande av de prioriteringar som kan vara mest ändamålsenliga med hänsyn tagen till krisens karaktär och en större helhet. Det ter sig inte rimligt att även om en kategori personer utbildats med stöd av medel från en viss myndighet, denna personalkategori aldrig skulle System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens kunna få nyttjas för något annat ändamål än det som den först- nämnda myndigheten bestämt. Situationer kan naturligtvis uppstå, särskilt under krisartade förlopp, där personal måste kunna tas i anspråk – om de är lämpade för det – även av en annan aktör, som kan behöva just den kompetensen då. Avtalen bör där- för utformas principiellt så att det finns klausuler som, i förekom- mande fall efter medgivande, öppnar möjlighet för insatser även utanför det verksamhetsområde som avtalet från början främst var avsett att täcka. När det gäller avtal anser utredningen att individen principiellt bara ska kunna ha ett aktivt avtal med stat, kommun eller landsting. Genom en sådan smidig tillämpning av resurser med hänsyn till prioriterade behov kan den resurs som den frivilliga personalen utgör komma till stor nytta och ge en effektiv hjälp där den bäst behövs. De resurser som då nedlagts på deras utbildning, oavsett vem eller vilka som ursprungligen bekostat den, kan då ge ett stort mervärde för hela samhället oavsett för vilken institution de genomför sin insats i det aktuella fallet. Det är utredningens mening att det är av stor betydelse att rela- tionen mellan de offentliga institutionerna och de frivilliga öppnar för en flexibel och mångsidig möjlighet till insats, självfallet under beaktande av vad de frivilliga har för kompetens och psykiska och fysiska förutsättningar att genomföra uppgifterna. 6.10Avtal, försäkringsfrågor m.m. Det har inte varit möjligt för utredningen att i detalj utforma för- slag vad gäller olika typer av avtal på annat sätt än att vissa generella krav som bör finnas med i alla typer av avtal kan kommenteras. Medlemmar i frivilliga försvarsorganisationer omfattas, tillsam- mans med pliktiga, de som deltar i räddningstjänst m.fl. under utbildning, tjänstgöring och viss föreningsverksamhet av lag (1977:265) om statligt personskadeskydd och lag (1977:226) om statlig ersättning vid ideella skada m.m. Ytterligare bestämmelser finns i förordning (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd. Enligt den förstnämnda lagen lämnas ersättning för sjukdom, bestående nedsättning av arbetsförmågan och vid dödsfall. Enligt den sistnämnda lagen lämnas ersättning för vissa kostnader, inkomstförlust, sveda och värk, lyte och men samt särskilda System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens Försäkringen administreras av och Kammarkollegiet. Principiellt kan sägas att detta motsvarar det arbetsskadeskydd som gäller på den svenska arbetsmarknaden. Efter det att frivilliga nyttjats i en insats är det av stor vikt att en uppföljning görs av vad som skett, hur de frivilliga nyttjats och hur de utfört sina uppgifter. Därefter bör en utvärdering ske som syftar till att erfarenheter förs tillbaka både till den egna ordinarie organi- sationen liksom till de frivilliga själva och till den organisation som svarat för deras utbildning. Det finns flera viktiga skäl till att en sådan uppföljning och utvärdering görs till en tydlig skyldighet hos den institution som använt sig av frivilliga resurser. Några av dessa skäl bör särskilt understrykas när det gäller just de frivilligas delta- gande i en verksamhet som hör till totalförsvaret eller krisbered- skapen. De frivilliga som genom utbildning och övning, ofta under fritid eller semester, förkovrat sig så att de genom avtal anförtrotts ansvar för att kunna delta under kris för samhället, har ett berätti- gat krav på att få både erkänsla för det, liksom en väl genomförd återkoppling av hur det hela gått. Självfallet måste alla, såväl ordina- rie personal som frivilliga, vara införstådda med att både positiv och negativ kritik kan förekomma när händelseförloppet granskas i efterhand och olika åtgärder och insatser får en belysning i mer analyserande form. Det väsentliga är att en sådan uppföljning och utvärdering sker i organiserad form och att de som deltagit frivilligt för möjlighet att delta i den. Uppföljning och utvärdering har till syfte att ge sådana erfaren- heter som framkommit ur händelseförloppet att insats nästa gång kan ske med bättre och systematiserad kunskap. För såväl ordinarie personal som de frivilliga kan det leda till att rutiner kan behöva ändras, organisation ändras, ny utrustning anskaffas eller kunska- per i olika avseenden förbättras eller förnyas. Det kan leda till nytt uppdrag för en frivilligorganisation att utbilda i annan form eller med nya kunskapsinslag, eller med ny utrustning osv. För att utbildning av frivilliga ska ge gott resultat är det därför nödvändigt att särskilt ge akt på deras behov av fortlöpande kom- pletterande utbildning grundad på aktuella erfarenheter liksom att System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens de ges möjlighet att delta i övningar som förekommer inom det område som avtalet täcker. För den ordinarie personalen är detta behov självfallet lika uttalat, men enklare att åstadkomma eftersom de fortlöpande introduceras i sådana ändringar i sitt arbete. Utredningen vill därför särskilt understryka detta behov av uppföljning och utvärdering mot bakgrund av de frivilligas insatser och deras möjligheter att göra förnyade insatser med gott resultat som har sin grund i senast gjorda erfarenheter. Den institution i samhället som den frivillige slutit avtal med bör självfallet också känna ansvar för att fortlöpande hålla viss kontakt med den frivillige, informera om nyheter inom verksam- hetsområdet samt påminna om nya utbildningar och övningar som kan vara aktuella. 6.12Registerhållning av frivillig personal för totalförsvar och samhällets krisberedskap Den personal som genom uppdrag från olika offentliga aktörer erhållit sådan utbildning att den ger grund för att teckna avtal om medverkan och insats under påfrestningar och kriser måste finnas administrativt enkelt tillgänglig när behovet påkallar det. Frågan om tillgänglighet är av avgörande betydelse för att ett system med utnyttjande av frivillig personal ska fungera och att de offentliga aktörerna när behovet uppstår snabbt och enkelt kan få tillgång till dem. finns flera olika former för att lösa denna fråga om till- gänglighet. Kommunerna har ofta, var och en för sig, sina avtalsbundna personer i register, eller databaserade. Formerna är mycket varierande, allt från enkla larmlistor med telefonnummer till avancerade databaserade system med omfattande information om utbildning, specialkunskaper, övningsdeltagande, senaste till- fälle för insats osv. Också landstingen har olika system för att kunna nå egen och frivillig personal vid större olyckshändelser som snabbt kräver stor insats av i första hand medicinalpersonal. Olika myndigheter har ofta egna register över personal bundna genom avtal för olika uppgifter under krisförhållanden. Som exem- pel kan nämnas att Frivilliga flygkårens flyggrupper är tillgängliga länsvis åt flera olika myndigheter där dessa myndigheter vänder sig System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens till en sådan länsvis organiserad chef för en flyggrupp ur Frivilliga flygkåren. För totalförsvarets behov är register- förande myndighet för all personal i totalförsvaret som inom ramen för ordinarie arbete eller av plikt är bundna för deltagande i total- försvaret under höjd beredskap och krig. Det omfattar således all militär personal (inklusive hemvärnspersonal och sådan frivillig personal som genom avtal förbundit sig att tjänstgöra i totalförsva- ret under höjd beredskap och krig), polispersonal, medicinalperso- nal, räddningstjänstpersonal etc. Totalt omfattar register över två miljoner personer. har utvecklat ett datastöd för att bl.a. hålla rätt på de Frivilliga resursgrupperna (FRG) och Försvarsut- bildarna har även de utvecklat ett datastöd för att kunna redovisa frivilliga inom dess organisationsstruktur. och har på regeringens uppdrag utrett förutsättningarna för att skapa och vidmakthålla ett nationellt kompetensregister. Det skulle omfatta all personal som genom utbildning eller tjänstgöring fått sådan kompetens att den kan bedömas behövas under olika typer av kriser för samhället oavsett om dessa kriser har säkerhets- politisk bakgrund eller ej. Utredningen visar att det är fullt möjligt att göra det. Att bygga upp basen skulle inledningsvis kosta ca 3– och att driva den skulle kosta uppskattningsvis halva denna summa. Dess funktionalitet förutsätter naturligtvis att alla som genomgått kompetensgivande utbildning och som på frivillig grund är villiga att teckna ett avtal med staten och kommunerna och landstingen för en frivillig insats, blir inregistrerade i systemet med den information som behövs för att de ska kunna ianspråktas på ett effektivt och snabbt sätt. En sådan databas kan byggas upp med stöd av de olika register som redan finns, varav några redovisats ovan. Det ligger också nära till hands att pröva tanken att hålla sam- man alla olika uppgifter om sådan viktig kompetenspersonal i ett nationellt kompetensregister som skulle vara tillgängligt för alla myndigheter, kommuner och landsting som har behov av att snabbt få information om vilken kompetens som är tillgänglig för dem om någon kris eller påfrestning skulle kräva snabb insats och där ordinarie personal inte bedöms räcka till. Nackdelarna med flera olika registerförande institutioner är flera. Den sammanlagda kostnaden för att bygga upp och förvalta System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens ett stort antal olika register, som också kan förväntas innehålla del- vis överlappande information, blir stor. Tillgängligheten begränsas till vad varje register för sig kan ge för information. Ska tillgänglig- heten öka måste flera olika register samköras (om det är tekniskt möjligt) eller gås igenom manuellt, något som blir otympligt under förhållanden där snabbhet är eller kan vara avgörande. Flera olika register som inte hålls samman eller kan nyttjas gemensamt löper också risken att medföra stora kompetensförluster, t.ex. varje gång någon flyttar från en kommun till en annan och då faller ur det register denne finns i på avflyttningsorten eller har genomgått någon ny eller förbättrad utbildning men inte får den registrerad. De invändningar som framförts mot ett mer nationellt oriente- rat sammanhållet system för att hålla rätt på den viktiga kompe- tenspersonalen för kriser är av väsentligen två olika slag. Det har anförts att de kostnader som ett nationellt sammanhål- let register skulle medföra skulle bli stora och att det skulle avskräcka särskilt många små institutioner som skulle vara med och bekosta registret men inte skulle se någon påtaglig nytta för egen del med ett sådant register. Häremot torde kunna invändas att denna kostnad sannolikt skulle bli helt försumbar. Staten torde ha ett grundläggande behov av att hålla rätt på all militär personal, polispersonal all medicinalpersonal etc. Registerhållning för detta behov sker således varför uppbyggnadskostnader och förvaltning av ett utökat register som omfattar även all frivillig per- sonal i övrigt skulle bli relativt liten och sannolikt bli mindre än den mer eller mindre utvecklade förvaltning av flera olika register som äger rum. Vidare har anförts att varje institution har ett starkt önskemål om att i olika avseenden hålla rätt på just den personal och de fri- villiga resurser som den tecknat avtal med om insats och betalat kostnaderna för utbildning för. Ett nationellt sammanhållet register skulle lätt kunna bli anonymt för de många små institutionerna och de har invänt att de skulle få problem att lätt utnyttja registrets möjligheter att nå just den personal som är deras och som behövdes. Detta argument bygger på uppfattningen att det tänkta registret i flera avseenden skulle vara otillgängligt, svårt att hantera eller kräva särskild utbildning av den personal som ska arbeta i det. Sär- skild oro förefaller finnas för att ett nationellt sammanhållet regis- ter inte blir upplagt så att de önskemål, t.ex. en liten kommun, eller en myndighet med särskild kompetensinriktning har, så att det System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens verkligen blir lätt att nå de olika kompetenser som behövs just för den egna verksamheten eller det egna området. Denna typ av invändningar är enligt utredningen lätta att komma till rätta med i ett system där t.ex. alla kommunala bered- skapshandläggare får information och utbildning i hur åtkomlighet till ett sammanhållet register ska skötas. För kommuner, landsting, myndigheter etc. torde dessa invändningar också vara av den arten att de lätt kan hanteras inom ramen för utbildning och information. Till utredningen har även framförts att frivilligorganisationerna själva skulle kunna ta över ansvaret för att driva det tänkta registret. Utredningen ser dock vissa svårigheter förenade med en sådan roll för dem. För att hålla det aktuellt måste de som förvaltar registret samarbeta med avseende adresser, flyttningar etc. Det är inte givet att en sådan roll mellan och en eller flera frivilligorganisationer går att förena med datalagstiftningen eller i övrigt är ändamålsenlig för . Vidare har staten och kommunerna som nämnts redan kostnader för att driva register avseende personal inom det militära försvaret, polisen, hälso- och sjukvårdspersonal, FRG etc. och det ter sig mot den bakgrunden orationellt att betala grundkostnader för nya system när den tek- niska plattformen redan finns och som endast i olika avseenden behöver kompletteras. För det tredje kan det finnas säkerhets- aspekter på hur ett sådant register hanteras som kan leda till kom- plikationer om registret förvaltas av en eller flera frivilligorganisa- tioner inom ramen för de frivilliga försvarsorganisationernas struktur, inte minst om dessa kan komma att undergå strukturför- ändringar m.m. . Det av utredningen beskrivna framtida systemet också tänkt att det är myndigheter och kommuner/landsting som ska ha rätt att avropa frivillig personal ur systemet och därmed också ha rätt att ställa krav på vilka uppgifter om enskilda som bör finnas där för att det ska tjäna det ändamål det är till för. Detta avrop grundas på ett avtal som i princip (undantag kan dock finnas) bör gälla mellan en enskild person och staten/kommunen och som i detta avseende egentligen inte berör en frivilligorganisation. I vilka avseenden ett sådant register kan byggas inom ramen för integritetsskydd m.m. i nuvarande datalagstiftning är en fråga som självfallet måste prövas noggrant. Principiella synpunkter och kostnads- samt effektivitetssyn- punkter talar således för att registret bör drivas av staten i samar- bete med kommuner och landsting. Det ger också en viss tydlig System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens officiell prägel åt det och gör att de som på frivillig grund står i det kan känna att det i väsentliga avseenden är en ansvarsfull och viktig sak de tjänar. Om regeringen stannar för att föreslå ett sådant nationellt sam- manhållet register bör det byggas upp så att de grundläggande behov och önskemål som användarna har av det tillgodoses. Det gäller självfallet sådana krav som lättillgänglighet, att slagningar i det kan ske enkelt med utgångspunkt i de olika behov som finns, inte minst från lokala och regionala institutioner, eller från sådana användare som har speciella krav på vilka kompetenser eller upp- gifter som behövs. kan det vara så att det inte är personer som är aktuella att registerföra utan del av en viss organisation med en kontaktperson osv. Olika krav kan också finnas på sekretess och minimering av risk för obehörig användning. Utredningen har, med beaktande av de olika invändningar som framförts i diskussion om registerhållning av de frivilligas kompe- tenser, stannat för att det i många olika avseenden ter sig rationellt och ändamålsenligt att sträva efter att söka hålla samman de olika uppgifter som bör finnas om kompetenspersonal för krisförhållan- den i en gemensam form. De olika register som redan finns med många av de uppgifter som efterfrågas bör, enligt utredning- ens mening, kunna hållas samman i en gemensam form där de kompetenser finns som behövs för de olika insatser som förutses. Det innebär att grundläggande civil eller militär utbild- ning bör finnas med, olika former av frivillig utbildning bör redovi- sas, deltagande i övningar eller insatser som visar senast gjorda ianspråktagande, typ av avtal eller kontrakt som visar var, hur och hur länge vederbörande kan ianspråktas vid insats m.m. Vidare bör det finnas uppgifter om den frivillige är beredd att delta vid insats med viss typ av utrustning (t.ex. motorsåg eller fordon) eller t.ex. med hund som fått någon form av utbildning (t.ex. vid eftersök). Den lämpliga tekniska formen för en sådan sammanhållen kom- petensbas är inte utredningen beredd att uttala sig om. Det skulle kräva särskild genomgång av samtliga nu aktuella register, deras IT- lösningar och förutsättningar för samordning, något som inte varit tidsmässigt möjligt. Den tekniska formen behöver alltså studeras särskilt. Den kan möjligen åstadkommas genom att befintliga register kan sammanhållas på något sätt eller att en särskild databas byggs upp. Frågan om en lämplig form för att på nationell nivå hålla reda på all personal som har rätt kompetens och avtal för att kunna nyttjas bör dock enligt utredningens mening på allvar prövas System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens vad gäller kostnader och teknisk lösning. Det gäller självfallet också en prövning av integritetsfrågorna. Utredningen vill dock för sin del tydligt ange att den ser påtag- liga fördelar med ett nationellt register förvaltat av en central statlig myndighet. Det skulle rimligen ge den största effekten och vara den mest rationella och kostnadsbesparande lösningen och kunna ge alla frivilliga en tydlig roll i beredskapssystemet. Om staten, kommunerna och landstingen gemensamt finansie- rade en sådan databas och såg till att den hölls aktuell skulle den kostnad som föll på envar bli mycket liten. Delvis har staten att bära en väsentlig del av dessa kostnader genom den regis- terhållning som ändå måste ske av personal som behövs i totalför- svaret under höjd beredskap och krig. En förutsättning för att registret ska fungera bra och bli ett stöd för myndigheterna, kommunerna och landstingen är således att de uppgifter som ska finnas i det hålls aktuella. Det förutsätter natur- ligtvis att alla som har att hålla rätt på dessa grundupp- gifter rapporterar in dem till den centrala förvaltningen av ett nationellt kompetensregister. Där bör också göras körningar kon- tinuerligt som säkerställer att de personer som finns i registret har rätt adress och telefonnummer så att de kan nås om behovet påkal- lar det. 6.13Erfarenheter från studiebesök i När det gäller frågan om hur försäkringsskyddet för frivilligperso- nal under tjänstgöring ser ut, kan utredningen hänvisa till den modell som tillämpas i och som utredningen vid sitt studie- besök där fick information om. Utredningen har genomfört en studieresa till för att få belyst frivilligorganisationernas roll och samarbete med staten. Frivilligorganisationernas roll i skiljer sig från de svenska organisationernas bland annat genom att de norska har som väsentligaste uppgift att sprida information och kunskap om totalförsvarsfrågor, vilket väsentligen innebär en försvarsupplys- ningsroll. Av besöket i framgick också att de enskilda orga- nisationerna hålls samman av en paraplyorganisation som står för en dialog med de enskilda organisationerna om såväl ekonomiskt stöd som inriktning av uppgifterna. System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens nisationerna i omfattas av det försäkringssystem som gäller för de statsanställda i . Vidare framgick att det i Bergen pågår ett försök med upp- rättande av ett samlat register över frivilliga. Faller försöket väl ut kan det bli aktuellt att införa ett nationellt, heltäckande register över samtliga frivilliga i . 6.14Sammanfattning av skälen för utredningens förslag Skälen för att söka följa en likartad process från alla ansvariga institutioner vad gäller försörjning med frivillig personal är att detta i hög grad underlättar för alla som arbetar med dessa frågor, såväl inom myndigheterna som hos de frivilliga organisationerna, att med rationell administrativ och enkel hantering söka finna for- mer för en snabb och effektiv process för rekrytering, utbildning, avtalsbindning, registrering, ianspråktagande och utvärdering, något som hela idén med nyttjande av frivilliga syftar till. Eftersom frivilliga, beroende på kompetens och form för avtals- bindning, förutsätts kunna ianspråktas såväl inom det militära för- svarets verksamhet som inom samhällets krisberedskap är det vik- tigt att alla administrativa rutiner vad avser organisationernas och institutionernas relationer med varandra följer ett gemensamt mönster oavsett organisation och institution och oavsett var i lan- det relationen behöver aktualiseras. Utredningen har funnit att viktiga delar av den process som den föreslår bör följas och byggas ut, redan – men endast delvis – följs . Viktiga delar saknas. Främst gäller det att olika myndigheter och institutioner har olika inslag av sina egna rutiner och sitt eget språkbruk i sina regelverk och handböcker, något som försvårar samarbete och ger merarbete för organisationerna som ska söka lära sig och följa flera olika rutiner beroende på vilken institution i samhället som man ha relationer till. Det finns ett tydligt behov av en mer genomarbetad och för alla gemensam regelsamling och vägledning inte minst mot bakgrund av att frivilliga, oavsett organi- sationstillhörighet, kan komma att behöva ianspråktas inom olika delar av totalförsvaret och krisberedskapen och därvid bör följa samma grundläggande regelverk. Den form för uppdrag till de frivilliga organisationerna som tillämpas behöver få en större tydlighet och stadga, inte minst inom System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens den regionala och lokala beredskapsverksamheten. Det är främst Försvarsmakten och MSB som bör utveckla dessa former gemen- samt och som därigenom kan ge systemet en gemensam profil och enhetlighet. Även vad gäller avtalskonstruktioner för frivilliga finns ett påtagligt behov av enhetlighet och enkelhet som inte bör komplice- ras av om den frivillige t.ex. nyttjas i krisberedskap utanför den kommun där hans eller hennes huvudavtal gäller. För att systemet ska fungera smidigt mellan såväl civila insatser som insatser i ett militärt sammanhang, är det angeläget att frågor om ersättnings- former och försäkringar löses på ett så enhetligt sätt som möjligt för alla former av frivillig medverkan. Sättet som frivilliga kan behöva ianspråktas på behöver följa tydliga och gemensamma regler, inte minst om det blir möjligt att ha dem i ett för hela landet sammanhållet register, eller det finns möjlighet att på ett smidigt sätt nyttja flera register. Frågan om ett gemensamt register för att kunna utnyttja den kompetens som de frivilliga har måste också lösas då i annat fall effekten av de nedlagda resurserna på deras utbildning och färdig- het endast delvis kan komma till nytta. Det är mycket betydelsefullt att all beredskapsverksamhet utvärderas kontinuerligt, inte minst efter en insats där beredskaps- organisationen satt på prov. De frivilliga som då medverkat behö- ver självfallet medverka i en sådan utvärdering och resultaten där- ifrån bör ligga till grund för eventuellt ny eller annorlunda utbild- ning eller träning. 7Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig försvarsorganisation