sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — har bl.a. till uppgift att ha tillsyn över Säker- hetspolisens behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen. Granskningen skall särskilt ta sikte på 5 § polisdatalagen, som reglerar polisens möjligheter att behandla känsliga personuppgifter. har uttalat att gällande regelverk ger utrymme för sådana arbetsrutiner att det finns risk för att 5 § polisdatalagen, och därigenom förbudet mot åsiktsregistering i 2 kap. 3 § första stycket RF, åsidosätts. Enligt innebär inte de nya bestämmelser som i detta avseende föreslagits av Polisdata- utredningens någon förstärkning av kraven i förhållande till vad som gäller . Även ansåg att det också finns en påtaglig risk för att förbudet mot åsiktsregistrering över- träds i samband med övervakning av personer verksamma i politiska ytterlighetsgrupperingar. har vid sina utredningar av hur ärenden om personalkontroll hanterats –1996 funnit att ett antal personers anställningsförhållanden har påverkats på ett orimligt sätt av personalkontrollen. Regeringen har i dessa fall betalat ut ersättning ex till de drabbade. gäller en ny lag på området, säkerhetsskyddslagen, vilken reglerar det som kallas registerkontroll och särskild personutredning enligt den nämnda lagen. Av denna lag framgår att en särskild relevansbedömning skall göras innan uppgift lämnas ut för säkerhetsprövning från Säkerhetspolisens register och andra polisregister. Denna bedömning görs av , som inrättades i samband med att den nya säkerhetsskyddslagen trädde i kraft. prövar också om den omfrågade personen skall ges tillfälle att yttra sig över uppgiften innan den lämnas ut, något som endast i ytterst få undantagsfall förmenas den omfrågade. Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) Den nya ordningen för hanteringen av ärenden om register- kontroll (tidigare personalkontroll) synes betydligt mer tillfreds- ställande från integritetsskyddssynpunkt än tidigare ordning och ger också bättre insyn och kontroll, såväl parlamentarisk som med- borgerlig. –kritiserade starkt det sätt på vilket tvångsmedlet hemlig avlyssning hade kommit att tillämpas inom verksamhetsområde. Enligt kommissionen hade domstolar, åklagare och polis tillsammans medverkat till att enskildas integritet kränkts på ett sätt som inte var i överensstäm- melse med lagstiftarens intentioner. Avlyssningarna hade använts för att samla in överskottsinformation och inte för att utreda det brott för vilket tillståndet hade meddelats. I tusentals fall hade uppgifterna samlats in på ett sätt som saknade stöd i lag. Sådan information hade också lämnats ut i samband med personal- kontroll, varigenom själva rättsgrunden för denna underminerats. –Det finns inte någon parlamentarisk insyn och kontroll i Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel, vare sig enligt de grundläggande reglerna i och i lagen om hemlig kameraövervakning eller enligt tvångs- medelslag, vars giltighetstid vid upprepade tillfällen har förlängts och som därför alltjämt är i kraft. Inte ens Säkerhetstjänstkommis- sionens starkt kritiska synpunkter på tvångsmedelsanvändningen har ännu föranlett någon ny ordning för insyn och kontroll. –Regeringen har beslutat en proposition om användning av tvångsmedel i förebyggande syfte på bl.a. Det problem som framhållits med gällande ordning, som ansetts ge uttryck för dubbla budskap från statsmakternas sida, kan därmed rättas till. Tvångsmedelsanvändningen kan härigenom ske på ett sätt som bättre stämmer överens med Säkerhetspolisens uppgift att uppdaga och förhindra brottslig verksamhet, och en extensiv tolkning av tvångsmedelsreglerna behöver inte längre tillämpas. –I sitt remissyttrande över regeringens förslag om användning av tvångsmedel i förebyggande syfte framhöll emellertid Lagrådet att Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) det finns brister i underlaget för den föreslagna lagstiftningen. För- slagets förenlighet med artikel 8 i hade enligt Lagrådet behandlats på ett mycket summariskt sätt, och frågan huruvida rätten enligt artikel 13 i konventionen till ett effektivt rättsmedel är tillgodosedd hade inte berörts alls. – I konsekvens med att en tvångsmedelsanvändning i förebyggande syfte nu föreslås, borde behovet av lag övervägas. Denna fråga har dock inte berörts av regeringen i propositionen. – fann att det kunde ifrågasättas om inte den praktiska tillämpningen av tidigare regler i vissa fall stred mot grundlagens förbud mot att registrera någon enbart på grund av hans politiska åskådning. Nämnden, som bl.a. har till uppgift att ha tillsyn över Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter, ansåg att det även med det nu gällande regelverket finns risk för att för- budet mot åsiktsregistrering åsidosätts. fann att Säkerhetspolisen i betydande utsträckning hade noterat uppgifter i strid med förbudet mot åsiktsregistrering. Enligt kommissionen finns det också en påtaglig risk för att sådan otillåten registrering sker i samband med övervakning av personer verksamma i politiska ytterlighets- grupperingar. – Kritik av allvarligt slag har framförts av Säker- hetstjänstkommissionen både mot den lagstiftning som reglerar tvångsmedelsanvändningen inom och mot det sätt varpå denna lagstiftning tillämpas. Både kommissionen och har kritiserat Säkerhetspolisens register- hantering. Det har i fråga om såväl tvångsmedelsanvändningen som registerhanteringen gjorts gällande att lagstiftningen och tillämp- ningen av denna i en rad hänseenden inte tillräckligt beaktar rätts- säkerhets- och integritetsskyddsaspekter. Även om en del av denna kritik avser historiska förhållanden har den i väsentliga delar fog för sig även med avseende på dagens förhållanden. Det kan exempelvis konstateras att uttalade rekommendation Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) att regeringen borde grundligt överväga hur polisdatalagen skulle kompletteras med föreskrifter i fråga om registrering av uppgifter i Säkerhetspolisens register, ännu inte lett till resultat, i följd varav farhågor att regeringsformens förbud mot åsiktsregistrering överträds alltjämt är relevanta. Likaledes kan det konstateras att starkt kritiska syn- punkter på tvångsmedelsanvändningen inom ännu inte föranlett någon ny ordning för insyn och kontroll. –Ett reformarbete på området har emellertid inletts. I vissa avseenden går detta reformarbete långsamt; sålunda är 2001 framlagt utredningsförslag om ny polisdatalag fortfarande under övervägande inom . Å andra sidan har efter relativt korta beredningsförfaranden förslag lagts fram om dels nya möjligheter att använda hemliga tvångsmedel i syfte att förhindra brott, dels användning av ett nytt tvångsmedel, hemlig rums- avlyssning (buggning). Det förstnämnda förslaget har den för- tjänsten att det bättre än den nuvarande ordningen stämmer över- ens med Säkerhetspolisens uppgift att uppdaga och förhindra brott. Förslaget har också i huvudsak accepterats av Lagrådet, som dock funnit brister i förslaget vad gäller avvägningen av behovet gentemot de integritetsaspekter som användningen av tvångsmedel för med sig. Vid riksdagsbehandlingen av proposition 2005/06:177 med förslag till en ny lag som ger möjlighet att använda hemliga tvångsmedel i förebyggande syfte har med stöd av 2 kap. 12 § tredje stycket RF beslutat att lagförslagen skall vila . Förslaget om buggning avstyrktes däremot av Lagrådet med hänvisning till att behovet av ett så synnerligen integritetskänsligt tvångsmedel inte har redovisats och att det dessutom kan ifråga- sättas om den föreslagna ordningen fyller rimliga krav på rätts- säkerhet och överensstämmer med . Även för- slaget till en ny lag som medger buggning i proposition 2005/06:178 har beslutat skall vila . –Det är inte kommitténs uppgift att bedöma behovet av de tvångsmedel och sekretessbrytande regler som är nödvändiga för att Säkerhetspolisen skall kunna fylla sin funktion. Kommittén saknar varje förutsättning att kunna göra sådana rent polisiära och verksamhetsmässiga bedömningar, vilka bland annat måste baseras på professionella analyser av hotbilder nationellt och i omvärlden. Däremot kan det konstateras att de båda nämnda förslagen om tvångsmedelsanvändning i preventivt syfte och buggning till- sammans innebär en väsentlig försämring av det redan otillfreds- Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) ställande skyddet för den personliga integriteten på området. Inte minst skulle båda dessa nya möjligheter innebära att Säkerhets- polisen får tillgång till en betydligt större mängd integritetskänslig överskottsinformation än vad nuvarande ordning innebär. Som Lagrådet anmärkt har någon närmare redovisning av vilka starka skäl av behovskaraktär som bör föranleda att buggning införs som nytt tvångsmedel inte lämnats. Om sådana starka skäl likväl finns måste dessa redovisas och underkastas en intresseavvägning, baserad på proportionalitetsprincipen. Ett annat skäl för att i dags- läget ifrågasätta ett införande av de båda förslagen är att de av och påtalade riskerna för att förbudet mot åsiktsregistrering åsidosätts ännu inte har åtgärdats, liksom att det arbete som pågår inom med att skapa ett system med förstärkt parlamentarisk kontroll inte är avslutat. – Om Säkerhetspolisen ges möjlighet att använda tvångsmedel för att förhindra brottslig verksamhet, är en naturlig konsekvens att behovet av tvångsmedelslag ses över. Den översyn av lagen som pågår med en analys av behoven av lagen skall dock vara avslutad innan ånyo har att pröva förslagen till en ny lag om användning av hemliga tvångsmedel i förebyggande syfte. 13Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten Det är otillfredsställande att det i försvarsverksamheten saknas ett sekretesskydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Från integritetsskyddssynpunkt är det önskvärt att signal- spaningsverksamheten regleras i lag så att verksamheten blir avgränsad och så att det klart uttalats vem som, förutom regeringen och Försvarsmakten, får vara uppdragsgivare. Gällande ordning är bristfällig också på så sätt att användningen av sökbegrepp inom signalspaningen regleras i liten utsträck- ning, och att det till viss del är oklart vilka regler som gäller. En annan brist från integritetsskyddssynpunkt är att någon tillsyn inte sker av den signalspaning som ligger utanför försvarsunder- rättelseverksamheten. Grundläggande regler om behandling av personuppgifter i försvarsverksamhet bör ges lagform. I ett sådant sammanhang bör noggrant övervägas hur gallringsregler skall utformas, eftersom det har ett stort integritetsskyddsvärde att uppgifter bevaras så att insyn och kontroll kan ske i efterhand . Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Försvarsunderrättelseverksamheten syftar till att tillgodose behovet av tidig förvarning om hot mot landet så att åtgärder för att höja beredskapen hinner vidtas samt att tillgodose Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten de underrättelsebehov som uppstår till följd av internatio- nella verksamhet. Den militära säkerhetstjänstens uppgift är att upptäcka, identifiera och möta säkerhetshot som riktas mot Försvarsmakten och dess säkerhetsintressen både inom och utom landet. Häri ingår att biträda polisen i de uppgifter som den har beträffande skyddet för rikets säkerhet. Säkerhetsintressena omfattar eller kan hänföras till personal, materiel, anläggningar, information samt planering och planer i vid bemärkelse. Säkerhetshotande verksamhet kan före- komma i form av underrättelseverksamhet, sabotage, subversiv verksamhet, terrorism och kriminalitet. Försvarsmakten är en myndighet under regeringen. De grund- läggande uppgifterna för Försvarsmakten framgår av bestämmel- serna i förordningen (2000:555) med instruktion för Försvars- makten. Enligt dessa bestämmelser skall grunden för Försvars- maktens verksamhet vara förmågan till väpnad strid. Försvarsmak- ten skall kunna försvara mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån. Hela skall kunna försvaras. Försvarsmakten skall också bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom att kunna genomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer och säkerhetsfrämjande samarbete samt kunna lämna stöd till humanitär verksamhet. Dessutom skall Försvarsmakten bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande. Försvarsmakten skall ha den opera- tiva förmåga, de kompetenser och den insatsorganisation som regeringen beslutar. Försvarsmakten skall även upprätthålla den beredskap som regeringen beslutar. Beredskap, organisation och planläggning för Försvarsmakten skall medge att dess förmåga kan anpassas för att motsvara förändrade krav och behov. Försvars- makten skall genomföra den planläggning och vidta de förberedel- ser som behövs för att kunna lösa myndighetens uppgifter. Enligt den nämnda förordningen skall Försvarsmakten särskilt leda och bedriva försvarsunderrättelseverksamhet och militär Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten säkerhetstjänst samt leda och samordna signalskyddstjänsten inom totalförsvaret. Enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet skall sådan verksamhet bedrivas för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhets- politik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred (1 §). Av lagen framgår vidare att regeringen skall bestämma försvars- underrättelseverksamhetens inriktning. Från Försvarsdepartemen- tet har inhämtats att detta i huvudsak sker genom ett årligt beslut av regeringen, som är hemligt (1 §). Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas av Försvars- makten och de andra myndigheter som regeringen bestämmer. Inom Försvarsmakten bedrivs denna verksamhet av den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST). Enligt förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet är de övriga myn- digheterna , och (2 §). Försvarsunderrättelseverksamhet skall enligt den nämnda lagen fullgöras genom inhämtning, bearbetning och analys av information (2 §). Analyser av hotbilder och bedömningar i under- rättelsefrågor skall rapporteras till och andra berörda myndigheter. De myndigheter som skall bedriva försvars- underrättelseverksamhet får, enligt regeringens närmare bestäm- mande, etablera och upprätthålla samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer (3 §). Sådant samarbete får ske endast under förutsättning att syftet med samar- betet är att tjäna den svenska statsledningen och det svenska total- försvaret (3 § förordningen). De uppgifter som myndigheterna lämnar till andra länder och internationella organisationer får inte vara till skada för svenska intressen. Lagen anger vidare att försvarsunderrättelseverksamheten inte får avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten inom ramen för polisens och andra myndigheters brotts- bekämpande och brottsförebyggande arbete. Den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten Inom Försvarsmakten bedrivs försvarsunderrättelseverksamheten av den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST). Verk- samheten leds av chefen för och dennes ställföreträdare. består av ett Underrättelsekontor, ett Säkerhetskontor, två avdelningar för ledning och administration samt en speciell enhet för särskild inhämtning av underrättelser (KSI). () är en annan av de myndigheter som har till uppgift att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. Det är en civil myndighet under regeringen. Myndigheten leds av en generaldirektör, under vilken det finns en stab och åtta avdelningar jämte vissa särskilda funktioner. FRA:s verksamhet regleras i förordningen (1994:714) med instruktion för . Där anges att myndighetens uppgift är att bedriva signalspaning enligt den inriktning som regeringen, Försvarsmakten och övriga uppdragsgivare anger. FRA är således en uppdragstagande myndighet som skall utföra signal- spaning i enlighet med vad olika uppdragsgivare anger såsom mål- sättning och syfte. På detta sätt ligger FRA:s verksamhet till viss del utanför försvarsunderrättelseverksamheten. Hur verksamheten kan avgränsas är dock i viss mån oklart, eftersom det är oklart vilka myndigheter och organ som kan vara uppdragsgivare åt FRA. 11- septemberutredningen erinrade i sitt betänkande Vår beredskap efter (SOU 2003:32 s. 128 f.) att bland uppdragsgivarna ingår Säkerhetspolisen och . Utredningen pekade på att rapporteringen till dessa uppdragsgivare, främst Säkerhetspolisen, innehöll bl.a. information om terrorism och extremism. Enligt utredningen hade FRA uppfattningen att verksamhet som bedrivs i förhållande till denna kategori av uppdragsgivare inte omfattas av regleringen i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten FRA skall enligt nämnda förordning särskilt följa förändringen av signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signal- skyddet, fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva verksamheten samt utföra matematiska bedöm- ningar av kryptosystem för totalförsvaret. Signalspaningen innefattar inhämtning, bearbetning och analys samt rapportering till myndighetens olika uppdragsgivare (2005:50 s. 55 f.). Signalspaning sker genom att man med mot- tagarsystem och andra elektroniska hjälpmedel registrerar tele- sändningar och signaler för att hämta in information som kan användas i underrättelseverksamheten. Signalerna kan komma från kommunikation genom tal, telegrafi, data och fjärrskrift (kommu- nikationsspaning) eller ha andra funktioner i samband med radar, navigering eller överföring av mätvärden (teknisk signalspaning). Signalspaning riktar sig mot alla typer av eterburna telesändningar. FRA delger underrättelser i enlighet med riktlinjer som stats- makterna ställer upp. är en av mottagarna av underrättelser. Den underrättelseinformation som delges rör huvudsakligen internationella relationer, krishärdar och de interna- uppdrag i vilka svensk personal deltar. Därutöver delges viss information rörande terrorism, exportkontroll, protokollära ärenden och händelser i närheten av svenskt territorium. Myndig- heter under Utrikes- respektive Försvarsdepartementet får under- rättelser som hör till respektive myndighets ansvarsområde. har promemorian En anpassad försvars- underrättelseverksamhet (Ds 2005:30) utarbetats. I promemorian lades fram ett antal förslag till lagändringar och ny lagstiftning i syfte att anpassa försvarsunderrättelseverksamheten till de växande underrättelsebehoven inom utrikes-, försvars- och säkerhets- politiken. För det första föreslogs att mandatet för verksamheten i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet ändras från yttre militära hot till yttre hot. Det föreslogs också att gräns- dragningen mellan polisiär verksamhet och försvarsunderrättelse- verksamhet förtydligas. Även en tydligare reglering av inriktning, rapportering av underrättelser och inhämtning med särskilda metoder föreslogs. Det lämnades också i en ny lag om signal- spaning i försvarsunderrättelseverksamhet förslag på ett uttryckligt lagstöd för signalspaningen i syfte att anpassa verksamheten till den tekniska utvecklingen. Förslaget innebar att signalspaningen inte bara skall få avse eterburna signaler utan också signaler som befinner sig i tråd. Promemorian innehöll också förslag som syftar Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten till att förstärka samhällets funktioner för inriktning och kontroll av underrättelseverksamheten. Regeringen beslutade om en lagrådsremiss med förslag till lagändringar beträffande försvarsunderrättelseverk- samheten och en ny lag om FRA:s signalspaning som i huvudsak stämmer överens med förslagen i departementspromemorian. Bland skillnaderna kan nämnas att det i lagrådsremissen föreslås att de tillstånd som skall krävas för vissa inriktningar av signal- spaningen skall vara tidsbegränsade. Vidare föreslås att en propor- tionalitetsprincip skall tillämpas vid tillståndsprövningen. Till- ståndsprövningen hos () skall enligt lagrådsremissen ske i en särskild avdelning med juridisk kompetens. I lagrådsremissen föreslås också att det hos FRA inrättas ett integritetsskyddsråd med uppgift att fortlöpande ha en intern insyn i de åtgärder som vidtas i syfte att skydda integriteten i samband med signalspaningsverksamheten. I lagrådsremissen föreslås vidare ytterligare förstärkningar av FUN:s kontroll av signalspaningen på så sätt att nämnden ges rätt att besluta om att en viss pågående inhämtning av information skall avbrytas eller att inhämtad information skall förstöras. Lagrådsremissen innehåller också ett förslag om att det införs ett sekretesskydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hos Försvars- makten och FRA. Lagrådet har i ett yttrande anfört att vissa kompletteringar i den föreslagna lagen om signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet bör göras för att en godtagbar balans skall kunna uppnås mellan å ena sidan enskildas grundlags- och konven- tionsskyddade krav på skydd mot intrång i privatlivet och å andra sidan det allmännas rätt och skyldighet att tillvarata nationella säkerhetsintressen. Lagrådet anmärker i det sammanhanget att – i motsats till vad regeringen anfört i lagrådsremissen – ett intrång i privatlivet sker redan genom att staten bereder sig tillgång till teletrafiken och inte först när ett visst meddelande avskiljs för analys. De kompletteringar som Lagrådet föreslår anknyter i första hand till bestämmelserna rörande den tillståndsgivning som enligt regeringen skall ske när en myndighet önskar ge FRA:s signal- spaning en viss inriktning samt till kontrollen av FRA:s verksam- het. Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten I säkerhetsskyddslagen (1996:627) finns bestämmelser om säker- hetsskydd. Med säkerhetsskydd avses skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet samt skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess (6 §). Säkerhetsskydd kan också avse skydd mot terroristbrott (terrorism), även om brotten inte hotar rikets säkerhet. Med rikets säkerhet avses såväl den yttre säkerheten för det nationella oberoendet som den inre säkerheten för det demokratiska statsskicket. Skyddet för den yttre säkerheten tar i första hand sikte på totalförsvaret. Den polisiära delen av säkerhetsskyddet ansvarar Säkerhetspolisen för (se kapitel 12). Försvarsmakten har enligt 4 § 2 förordningen med instruktion för Försvarsmakten att leda och bedriva militär säkerhetstjänst. För att kunna uppfylla syftet med säkerhetsskyddslagen måste För- svarsmakten vidta vissa säkerhetsskyddsåtgärder. Dessa åtgärder kategoriseras i lagen som informationssäkerhet, tillträdesbegräns- ning och säkerhetsprövning (7 §). Säkerhetsprövning omfattar ofta registerkontroll och särskild personutredning. Huvudansvaret för den militära säkerhetstjänsten har MUST:s Säkerhetskontor. Dess uppgift är att upptäcka, identifiera och möta säkerhetshot som riktas mot Försvarsmakten och dess säkerhets- intressen såväl inom som utom landet (Ds 2005:55 s. 45 f.). Häri ingår bl.a. att biträda polisen i dess uppgift att skydda rikets säker- het. Försvarsmaktens säkerhetsintressen kan hänföras till personal, materiel, anläggningar, information samt planering och planer i vid bemärkelse. Den säkerhetshotande verksamhet som riktas mot Försvars- makten brukar delas in i underrättelseverksamhet, kriminalitet, sabotage, subversiv verksamhet samt terrorism. Den kan riktas mot hela eller delar av Försvarsmaktens intresseområde, t.ex. mot för- svarsindustrin.