sou · GVB370 · 2008-01-01 00:00:00 — Jag vill dock betona att det bör vara upp till bolaget och dess ledning att bedöma om och när en överlåtelse av de olika flygplatserna kan vara lämplig. Bolaget bör därefter ta upp en diskussion med berörda parter om former och tidsplan för övertagande. Det bör också noteras att dessa diskussioner kan komma att ta tid och att det bör vara upp till bolaget att genomföra diskussioner och överlåtelser i en takt man finner lämplig. I mina direktiv nämndes särskilt frågan om flyg- plats, mot bakgrund att har begärt att få inleda förhandlingar om att överföra flygplatsen till en lokal eller regional organisation. Som en följd av att faller inom kategorin regionalt strategiska flygplatser anser jag att förhandlingar om ett regionalt övertagande av flygplatsen bör inledas. Även har kategoriserats som regionalt strategisk och bör därför övergå till ett regionalt ägande. Vid dessa förhandlingar bör enligt min uppfattning stor hänsyn tas till de betydande bidrag till investeringar som regionen gjorde vid byggandet av den nya flygplatsen . Jag anser att det transportpolitiska uppdrag som har i sin helhet ska föras över till det nya bolagen. Min bedömning är att detta enklast görs i form av ägardirektiv. I och med att verkets nuvarande uppgifter och transport- politiska ansvar kommer att ligga fast innebär bolagiseringen inte någon förändring i denna del. Verkets roll och grundläggande uppgift att vara en av de statliga aktörerna som tillhandahåller infrastruktur kommer att vara densamma. fick i uppdrag av regeringen att se över och lämna förslag till reviderade transportpolitiska mål. Uppdraget ska redovisas . Vid sidan om det genom ägardirektivet fastställda transport- politiska uppdraget bör ägaren fastställa de finansiella mål och riktlinjer som gäller för affärsverket. Den gällande modellen med mål för räntabilitet och soliditet samt riktlinjerna för utdelning som gäller för affärsverket överensstämmer med den modell som tillämpas för stora delar av de statliga bolagen. Även den prisrestriktion som finns för verket bör föras över till bolagen. Tillsammans med de förväntade bestämmelserna till följd av om flygplatsavgifter och Luftfarts- styrelsens möjlighet att med stöd av luftfartsförordningen reglerar avgifter anser jag att en av ägaren satt restriktion för prishöjningar garanterar att bolagen inte nyttjar sin monopolliknande ställning på flygplatserna. I avsnitt 6.3.1 har jag tidigare behandlat frågan om olika alternativ för ägande av ett bolagiserat . Skillnaderna mellan ett av staten helägt bolag och ett bolag med privata delägare har där analyserats. Jag anser att slutsatsen av dessa resonemang bör vara att staten bör överväga att ta in privata minoritetsägare i flygplatsbolaget, för att ytterligare främja effektiviteten i och utvecklingen av bolaget. Tillkommande ägare bör representera ett flygplatskunnande som kan utveckla driften av och affärskunnandet vid flygplatserna. Exempel på områden där extern kompetens kan vara vital för bolaget är frågor som rör affärs- och destinationsutveckling. Exakt vilken typ av flygplatskunnande som är lämpligt och som kan tillföra mest värde bör analyseras av ägaren. Jag anser däremot inte att det vore lämpligt med ett privat majoritetsägande, inte minst mot bakgrund av min bedömning att det transportpolitiska uppdraget i sin helhet bör överföras till bolaget. Jag har i avsnitt 5 beskrivit utvecklingen i några europeiska länder vad gäller flygplatshållning och flygtrafiktjänst. De senare årens utveckling har inom båda områdena gått mot en ökad konkurrens- utsättning och bolagisering. Mitt förslag till bolagsstruktur utgår från en utveckling med ett ökat inslag av privata aktörer både inom flygtrafiktjänsten och inom flygplatshållningen. Vid mina övervägande kring bolags- strukturen har jag tagit hänsyn till att den valda strukturen ska underlätta och möjliggöra framtida förändringar till följd av till exempel nya krav från EU och en ökad konkurrensutsättning inom sektorn. Strukturen ska också bidra till transparens för att underlätta konkurrens och affärsmässighet inom såväl flygtrafik- ledningen som flygplatshållningen. En central utgångspunkt har vidare varit att skapa enheter som är långsiktigt finansiellt uthålliga och livskraftiga. Mitt förslag är att affärsverket ombildas till två fristående bolag i enlighet med nedanstående figur. Figur 9.1 Förslag till bolagsstruktur Som framgår av figuren föreslår jag en uppdelning av flygtrafik- tjänsten i två dotterbolag under moderbolaget . I det ena bolaget läggs den verksamhet som bedöms bli konkurrensutsatt det vill säga den lokala flygtrafiktjänsten. I det andra bolaget läggs den del som även bedöms kommer att kvarstå som en monopolverksamhet. 9.6Motiven för mina förslag 9.6.1Bolagisering och bolagets omfattning I avsnitt 6 har jag redogjort för både för- och nackdelar med att driva som affärsverk respektive bolag. Jag har även redogjort för de kriterier som bör vara uppfyllda för att en statlig myndighet ska vara lämplig att bolagisera. Slutsatsen av dessa resonemang är att fördelarna mycket tydligt talar för en bolagisering av verksamhet. Den vik- tigaste fördelen är den inre effektivisering av verksamheten som kan uppnås vid en bolagisering. Detta är delvis en följd av att bolagsformen omgärdas av ett enkelt, etablerat och allmänt känt Genom att man verkar inom ramen för bestämmelserna i aktiebolagslagen förbättras och förenklas även möjligheterna att samverka med externa parter. Min bedömning är att den nya associationsformen kommer att höja den inre effektiviteten i . Ett effektivare tillhandahållande av infrastrukturen stärker möjligheterna att erbjuda en grundläggande tillgänglighet i olika delar av landet. Detta bidrar i sin tur till att målen för den regionala utvecklings- politiken kan uppnås. har ett omfattande effektiviseringsarbete genomförts inom verket, men jag delar dock verkets egen bedöm- ning att det finns ett behov av ytterligare utveckling, rationalisering och effektivisering. Detta gäller även i hög grad de riktigt stora flygplatserna. Jag har i avsnitt 3.3 redogjort för utvecklingen vid de största nordiska flygplatserna. Det visar sig att trafikutvecklingen vid legat betydligt under den vid de övriga nordiska storflyg- platserna. Detta kan bara delvis förklaras av nedgången i inrikes- flyget samt av utvecklingen vid övriga flygplatser i Stockholms- regionen. En kontinuerlig uppföljning av utvecklingen vid bolagets flygplatser genom jämförelser mot representativa flygplatser i övriga är viktig för att bedöma de svenska flygplatsernas prestationer. De ekonomiska kraven på bolaget bör på samma sätt som affärsverket gör följa den modell som finns för övriga statlig bolag. Detta innebär att mål sätts upp för avkastning på eget kapital och soliditet. Vidare finns även riktlinjer för årlig utdelning. Som nämnts ovan kommer endast flygplatser som bedöms vara nationellt strategiska på lång sikt att finnas kvar inom bolaget. Genom att dessa flygplatser ligger i bolaget, och så länge bolaget har staten som majoritetsägare, tillförsäkras ägaren kontroll över de delar av det nationella flygtransportsystem som är av avgörande betydelse för det totala systemets funktion. I förlängningen kan man ställa sig frågan om ett sammanhållet bolag även för dessa flygplatser är nödvändigt. Vad som talar för att vissa flygplatser ändå hålls ihop är de stordriftsfördelar som rätt tillvaratagna kan bidra till en effektiv och rationell flygplats- hållning. Det finns också vissa övergripande funktioner inom dagens där ett sammanhållet flygplatssystem kan vara De övergripande kostnader som dessa funktioner ger upphov till kan då fördelas på fler flygplatser. De svenska flygplatserna utgör ett sammanhållet system med som nav. Jag anser att det på kort och medellång sikt finns ett värde av att del av detta system hålls samman. För att hela systemet ska fungera tillfredsställande är det av största vikt att navet drivs så effektivt som möjligt. har genererat, och räknar i sin affärsplan att kunna generera, den avkastning på insatt kapital som staten har som målsättning. Soliditeten förväntas också öka. Som ägare av flygplatser kommer staten genom detta att få en avkast- ning som motsvarar avkastningen på alternativa möjligheter för placeringen av det kapital som binds i flygplatserna. Detta som man uppnår de fördelar som nämnts ovan. En följd av uppdelningen mellan och Luftfarts- styrelsen är att är direkt engagerat i den övergripande återrapportering av den transportpolitiska målupp- fyllelsen som samordnas av . Verket rapporterar i stället direkt till regeringen om de egna bidragen till måluppfyllelsen i årsredovisningen. I en bolagiserad verksamhet, där uppdraget att bidra till att uppfylla de transportpolitiska målen läggs fast i ägardirektiv, kommer återrapporteringen att ske i former som i stor utsträck- ning motsvarar den rapportering som görs . Ägaren har också möjlighet att utöver detta begära särredovisning av bolagets agerande i specifika frågor och av konsekvenserna av detta agerande. Vidare kan ägaren i direktiven ställa krav på bolaget vad gäller underlag för olika ställningstaganden till exempel i form av inleverans av statistik. De risker som jag kan se med en bolagisering utifrån ett tranportpolitiskt perspektiv är samma risker som man kan identifiera med nuvarande verksamhetsform nämligen att balansen mellan det affärsmässiga och det transportpolitiska uppdraget inte upprätthålls. Genom att låta det transportpolitiska uppdraget bestå kommer de flygplatser som ingår i bolaget och de transportmöjligheter som dessa erbjuder på ett aktivt sätt medverka till den transportpolitiska måluppfyllelsen. Vad gäller möjligheterna för staten att styra bolaget gör jag bedömningen att dessa inte kommer att försämras i och med bytet av associationsform. Tvärtom kommer tillämpningen av aktie- bolagslagen och de rutiner som finns för att styra de statliga bolagen att leda till en tydligare och mer effektiv styrning. Genom att ta in ägare med flygplatskunnande som minoritetsägare kan man förmodligen få till stånd en snabbare effektivisering som det transportpolitiska uppdraget kan bibehållas. Bakgrunden till mitt förslag med en uppdelning av de båda verksamheterna flygplatshållning och flygtrafiktjänst är att de båda till sin karaktär är olika. Om man väljer att hålla samman verk- samheterna kan detta enligt min mening försvåra en framtida strukturomvandling inom respektive enhet. Genom en separation kan respektive verksamhet utvecklas med ett större fokus på vad som gynnar den egna verksamheten. Vikten av möjligheten till en effektiv strukturomvandling ska ses som bakgrund av den föränderlighet och utvecklingstakt som kännetecknar flygmark- naden. Tydligheten ökar och risken för korssubventioner mellan monopolverksamheten inom En Route och övrig verksamhet minskar. I ett sammanhållet bolag blir det också svårare att uppnå en effektiv och ändamålsenlig kapitalstruktur eftersom de båda verksamheterna skiljer sig åt i detta avseende. Det som möjligtvis skulle kunna vara en nackdel med att dela upp verksamheten är att möjligheten att samordna flygverksam- heten ur bland annat miljösynpunkt minskar vid en uppdelning. Min bedömning är dock att de fördelar som nämnts ovan mycket klart överväger de eventuella nackdelar ur samordningssynpunkt som en uppdelning skulle innebära. Utgångspunkten för uppdelningen av flygtrafikledningen i två enheter är att uppnå transparens och möjlighet till insyn i den verksamhet som kommer att verka på en konkurrensutsatt marknad. Genom att lägga den verksamhet som förmodas bli kon- kurrensutsatt i ett eget bolag förhindras eventuell korssubventione- ring och underprissättning. För en uppdelning av verksamheterna talar också att de olika verksamheterna styrs av olika krav och har En Routeverksamheten är samordnad av Eurocontrol medan den lokala flygtrafiktjänsten är en nationell angelägenhet och starkt kopplad till respektive flygplats. Modellen med En Routeverksamheten i ett bolag underlättar också möjligheterna att på ett effektivt sätt samverka med andra länder inom ramen för det europeiska samarbetet. Sett ur ett europeiskt perspektiv är det bara och som inte har sin flygtrafiktjänst organiserad som bolag. Däremot varierar det mellan länderna huruvida man valt att lägga flyg- trafiktjänsten som ett från flygplatserna fristående bolag eller inte. Det bör noteras att det i normala fall är tveksamt att bolagisera en verksamhet som utgör ett monopol. Bakgrunden till mitt förslag att trots detta bolagisera En Route verksamheten är dels den omdaning som sker inom den internationella regleringen av flygtrafiktjänsten dels att bolagsformen ger bättre möjligheter att genomföra framtida strukturförändringar till följd av detta. För en bolagisering talar också det faktum att motsvarande verksamhet i övriga huvudsakligen bedrivs i bolagsform och att framtida samarbete då underlättas om även den svenska verksamheten bedrivs inom denna associationsform. Den infrastruktur som tillhör flygtrafiktjänsten bör, i enlighet med den nuvarande affärsområdesuppdelningen, överföras till aktuell del av . Genom att infrastruktur och drift hålls samman uppnås ett effektivt beslutfattande vid investeringar som är anpassade till verksamhetens behov. 9.7Vikten av att dra nytta av erfarenheter från tidigare genomförda bolagiseringar redogör i rapporten av () (RiR 2005:11) för den granskning som genomförts kring bolagiseringen av SJ. Granskningen har omfattat planeringen av bolagiseringen, själva ombildningen och den uppföljning som gjorts. Generellt anser att frånvaron av dokumentation vad gäller överväganden, analyser och beslut innebär att det inte varit möjligt att klarlägga alla delar av den process som legat till grund för besluten om bolagisering. Vad gäller förberedelserna för bolagiseringen anser Riksrevi- sionen att dessa var ofullständiga och otillräckliga. En av orsakerna till detta var att regeringen, enligt , på oklara grunder införde två väsentliga restriktioner för bolagiseringen nämligen att den skulle genomföras och att något kapital inte skulle tillföras de nybildade bolagen. Genom dessa båda restrik- tioner blev beredningen och analysen av affärsplanerna och de samlade ekonomiska konsekvenserna bristfälliga. Eftersom bolagen underkapitaliserades och genom utform- ningen av överlåtelseavtalen skapades inte rimliga förutsättningar för de nybildade bolagen. Ägaren tog heller inte till sig den information och de varningar som kom från de konsulter man anlitat eller från de nybildade bolagens styrelser. ifrågasätter därför om bolagiseringen av SJ kan sägas överens- stämma med statens ägarpolicy vars uttalade ambition är att skapa långsiktigt hållbara förutsättningar för de statligt ägda verksam- heterna. tar också upp bristen på klara ställningstaganden från regeringen i olika regleringsfrågor av betydelse för järnvägs- sektorns utveckling och man rekommenderar avslutningsvis att regeringen överväger att: säkerställa att transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser finns på plats redan innan bolagsbildningar genomförs de nybildade bolagen kapitaliseras på ett sätt som säkerställer långsiktiga utvecklingsmöjligheter nomineringsprocesserna för bolagsstyrelserna utvecklas bolagen styrs med aktiebolagsrättsligt giltiga direktiv den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn tydliggörs. 9.7.2Överväganden kring hur tidigare gjorda erfarenheter kan tillämpas vid bolagiseringen av Regeringen har från och med årsskiftet 2002/03 samlat resurser och kompetens för förvaltningen av det statliga ägandet inom en särskild enhet på . Genom att samla förvaltningen på detta sätt har en omfattande erfarenhet och ett brett kunnande om bolagsfrågor byggts upp. är min uppfattning att de brister i berednings- och beslutspro- cesserna som noterat vid bolagiseringen av SJ inte kommer att upprepas. Den utvärdering som gjorts innebär dessutom att det finns ett bra underlag för att utveckla och förbättra de processer som leder fram till en bolagisering. Genom att ett antal bolagiseringar har genomfört har dessutom ägarförvaltningens organisation och resurser kunnat byggas upp för att hantera dessa förändringar. Situationen har i detta avseende förbättrats avsevärt jämfört med den situation som rådde vid bolagiseringen av SJ. Vad gäller kapitaliseringen av visar den finansiella analys som jag redogjort för i avsnitt 9.3.2 att både flygplatsdelen och flygtrafiktjänsten med den kapitalstruktur de har skulle klara betydande förändringar i form av minskade intäkter eller ökade kostnader. Detta utan att bolagens soliditet skulle sjunka till oacceptabelt låga nivåer. Med den tidsplan som jag föreslår, nämligen en bolagisering av , finns det gott om tid att undvika de problem pekat på vad gäller nominering och tillsättning av styrelser i de nya bolagen. Jag anser därtill att det är av största vikt att styrelserna i de nybildade bolagen tillsätts i så god tid att de har möjlighet att agera som en tydlig part och mottagare av information och direktiv redan under själva ombildningen. betonar vikten av att ägarstyrningen för de statliga bolagen bör vara tydlig och utformas på ett sådant sätt att de får aktiebolagsrättslig giltighet. Jag har tidigare i avsnitt 9.5.2 redogjort för de målsättningar i form av ekonomiska mål och ägardirektiv som jag anser bör gälla för bolagen. Genom ägardirektiv uppnås en styrning som är bolagsrättsligt bindande och de ekonomiska målen bör som för verket utformas enligt de principer som finns för statlig bolagsverk- samhet. I ägardirektiven bör enligt min uppfattning frågor om det transportpolitiska uppdraget och till exempel ägarens behov av statistikleveranser preciseras. I sin rapport om bolagiseringen av SJ tog avslutningsvis upp frågan om regleringen av järnvägssektorn och de statliga bolagens roll inom sektorn. Eftersom flygsektorn styrs av ett omfattande, och till stora delar internationellt gemensamt, regelverk gör jag bedömningen att de frågor som aktualiserats under denna punkt inte har någon motsvarighet inom flygsektorn. 9.8Återstående arbete kring bolagiseringen Enligt min bedömning finns ett antal frågor där ytterligare analyser måste göras inför en bolagisering. Till dessa hör en värdering av tillgångar och skulder, samt en uppdelning av dessa på de olika bolagen. En understruktur för verksamheten måste tillskapas och beräkning av pensionsskulden på individnivå genomföras. Detta arbete pågår och kommer att rapporteras till regeringen . Möjligheten att teckna försäkringar mot bland annat följder av terrorism kan förändras vid en bolagisering. Vid de kommunala flygplatserna som oftast bedrivs i bolagsform, har man löst detta genom att gemensamt upphandla en ansvarsförsäkring. Denna upphandling har gjorts av de kommunala flygplatserna intresse- organisation (SRFF). Slutligen måste beslut inom EU om avgiftssättningen för flygtrafiktjänsten och en eventuell skärpning av kraven på särredovisning beaktas. Tillkommande förslag och bestämmelser inom det senare området skulle kunna leda till att möjligheterna till korssubventionering inom bolaget förändras. 10.1Effekter av kategoriseringen av flygplatser ur ett transportpolitiskt perspektiv Jag har föreslagit en indelning av samtliga flygplatser i tre kate- gorier med utgångspunkt från respektive flygplats bidrag till den transportpolitiska måluppfyllelsen. Eftersom både statliga, kom- munala och privata flygplatser kategoriserats kommer indelningen att leda till ett system där samtliga flygplatser värderas utifrån den transportpolitiska nyttan. Jämfört med dagens system där indelningen mellan statliga och icke-statliga flygplatser enbart är historiskt betingad kommer mitt förslag att leda till ett flygplatssystem där statens engagemang bestäms utifrån flygplatsens bidrag till regionens trafikförsörjning. Jag har valt att betrakta tillgängligheten utifrån ett trafikslags- övergripande perspektiv och mina förslag innebär varken en förbättring eller väsentlig försämring av tillgängligheten. Däremot kommer förslaget till kategorisering, och den prioritering som denna innebär, att leda till ett totalt system som är mer robust och mer hållbart ur ett transportpolitiskt såväl som ett ekonomiskt perspektiv. I samband med att tillgängligheten mäts bör, enligt min upp- fattning, konsumentperspektivet vara i fokus. När det gäller möjligheten att ta sig till och från olika delar av landet spelar flyget i vissa fall en helt avgörande roll, som det intar en särställning för den internationella tillgängligheten. Mina förslag stärker möjligheterna att denna trafik ska kunna upprätt- hållas även i ett långsiktigt perspektiv. Förslaget till kategorisering innebär att det statliga stödet till flygplatser bör minska och eventuellt upphöra om – och i takt med – att alternativa transportmöjligheter utvecklas. I de flesta fall innebär detta förbättrade järnvägsförbindelser, vilket i sin tur förbättrar möjligheterna att nå det transportpolitiska delmålet om en god miljö. Det finns också anledning att tro att den minskning av inrikesflyget som gjorda prognoser visar kommer att innebära en överflyttning av resande till andra kollektiva transportmedel. Mitt förslag är att , , och kategoriseras som övriga flygplatser vilket innebär att de inte kan bli aktuella för statlig ersättning. Jag gör bedömningen att närheten till andra flygplatser, och i vissa fall utbudet av alternativa transportmöjligheter, innebär att en god tillgänglighet kan upp- rätthållas i de aktuella regionerna. Den samlade bedömningen är att mina förslag inte kommer att påverka tillgängligheten i någon nämnvärd omfattning för vare sig medborgare eller näringsliv. Möjligheten att på lång sikt tillhandahålla flygplatskapacitet i perifera delar av landet kommer dessutom att förbättras. Genom att Luftfartsstyrelsen ges i uppdrag att regelbundet följa och vid behov justera kategoriseringen kommer systemet att vara robust över tiden. Luftfartsstyrelsen kommer även att bedöma hur eventuellt nytillkomna flygplatser ska kategoriseras, vilket sam- mantaget innebär att det går att hantera de förändringar som i dags- läget kan förutses inom flygplatssystemet. 10.2Ersättningssystemet och förslagens ekonomiska effekter Mina förslag kring ersättningssystemet innebär en prioritering och att vissa flygplatser ställs utanför ersättningssystemet. Detta innebär i sin tur att den genomsnittliga underskottstäckningen kommer att kunna höjas väsentligt. För de flygplatser som ingår i systemet innebär detta att de i högre grad än ersätts av staten för att de bidrar till en fungerande infrastruktur som jag bedömt som viktig för den samlade transportförsörjningen. Genom att maximera ersättningen till av det faktiska underskottet minskar risken för att effektivisering och utveckling vid de aktuella flygplatserna uteblir. Förslaget till konstruktion av ersättningssystemet innebär nämligen att ersättningen inte automatiskt minskar om flygplatsen lyckas minska sina drifts- kostnader; på samma sätt ökar inte ersättningen automatiskt för de flygplatser som har en negativ kostnadsutveckling. Jag har initierat en omkalibrering av fördelningsmodellen för driftbidraget. Den nuvarande tillämpningen av modellen har inneburit att vissa flygplatser har blivit överkompenserade för upphandlingskostnader som övertagits av staten. Mitt förslag innebär att denna kompensation tas bort. Detta innebär att ersättningen helt baseras på transportpolitiska överväganden, och ersättningen till drift av flygplatser utgår från flygplatsernas prestationer för att skapa förutsättningar för transportpolitisk måluppfyllelse. Genom att systemet finansieras med hjälp av utdelning från det bolagiserade stärks kopplingen till det totala flygplatssystemet. De statsfinansiella effekterna av förslaget är att anslaget under utgiftsområde 22, Driftbidrag till icke-statliga flygplatser, som uppgår till (prop. 2006/07:1) upp- hör.