sou · GVB346 · 2008-01-01 00:00:00 — Skulle det visa sig att denna bedömning var felaktig kan förekomsten av ett högt antal skadefall medföra att fondfrågan kommer i ett annat läge. Den skada som kan uppkomma vid GMO-inblandning synes i första hand bero på att försäljningspriset måste sänkas för det parti skörd som måste GMO-märkas. Vidare kan olika följdskador uppstå, t.ex. kostnader för märkning och särhållning. Sker inblandning i senare led, t.ex. genom sammanblandning i silo, kan skadorna bli mer omfattande. Det är dock inte givet att sådana skador är ersättningsgilla enligt civilrättsliga regler, särskilt om risken för skada hade kunnat förutses och undvikas genom rimliga försiktighetsåtgärder. Den skada som i första hand skulle komma att ersättas genom en eventuell ersättningsfond skulle i likhet med vad som gäller i vara skillnaden i försäljningspris vid GMO-inblandning överstigande tröskelvärdet för märkning, , jämte kostnader för omställning av mark och provtagning. att dessa kostnader blir förhållandevis begränsade. Även detta talar mot att en särskild ersättningsfond etableras. Det skulle i och för sig kunna övervägas att inrätta en fond som ger ersättning i större utsträckning än enligt vad som följer av det danska systemet. Ersättning skulle t.ex. kunna utges enligt de civilrättsliga reglerna om full ersättning vid sakskada. Det är dock tveksamt om en sådan reglering skulle anses förenlig med de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om statsstöd, vilka diskuteras närmare i det följande. Som framgår av kapitel 6 har särskild lagstiftning införts för att säkerställa att en skadelidande tillförsäkras ersättning för vissa typer av skador, t.ex. atomskador och oljeskador till sjöss. Sådana åtgärder har inte sällan motiverats med att skadorna kan tänkas bli mycket stora och skadevållaren därför riskerar att sakna förmåga att ersätta skadorna. När det gäller GMO-inblandning kan skadorna förväntas bli förhållandevis begränsade och det saknas särskild anledning att befara att skadevållaren typiskt sett skulle sakna förmåga att göra rätt för sig. Skulle denna situation trots allt uppstå kan miljö- skadeförsäkringen vara tillämplig, dock inte om den skadelidande är ett jordbruksföretag av större omfattning. De skäl som motiverade att särskilda ersättningssystem infördes beträffande t.ex. atom- och oljeskador synes således inte föreligga beträffande förluster till följd av GMO-inblandning. Miljöskadeförsäkringen kan också bli tillämplig i fall då det inte kan utredas vem som har orsakat skadan. Eftersom det för skadeståndsansvar enligt 32 kap. är tillräckligt att en skadevållare med övervägande sannolikhet i vart fall bidragit till skadan kan det antas att denna situation inte kommer att uppstå särskilt ofta vid GMO-inblandning. Om GMO-odling av den aktuella grödan inte förekommer i närområdet, kan det knappast anses utrett att det är fråga om en skada som omfattas av 32 kap. . inte föreligga rätt till ersättning från den nämnda fonden i en sådan situation. Inte heller risken för att en skadevållare inte kan identifieras talar således för att en ersättningsfond bör etableras. Gemenskapsrättsliga regler om statsstöd Som närmare utvecklats i avsnitt 7.1.3 gjorde kommissionen bedömningen att den danska ersättningsfonden utgjorde statsstöd, men att den ändå kunde godkännas på vissa bestämda villkor. Kommissionen beaktade att fonden är avsedd att vara en tillfällig lösning som skall avvecklas så snart lämpliga försäkringslösningar finns att tillgå och att fonden under alla förhållanden skall ha en varaktighet . Vidare togs hänsyn till att ersättning skall utges endast vid GMO-inblandning överstigande och endast beträffande vissa angivna skadeföljder, främst skillnad i försäljningspris. Enligt kommissionen förelåg därför inte någon risk för överkompensation. Kommissionen beaktade också en uppgift från danska myndigheter att en skadelidande enligt dansk civilrätt endast delvis har möjlighet att få ersättning vid GMO-inblandning. Enligt danska myndigheter krävs för rätt till ersättning att den skadelidande bevisar att GMO-odlaren handlat oaktsamt, och någon rätt till ersättning föreligger inte när det inte kan bevisas vem som har orsakat skadan. Enligt danska myndigheter var därför en fond nödvändig för att säkerställa att drabbade hålls skadeslösa. Som framgår av utredningens genomgång i det föregående torde möjligheten att få ersättning för motsvarande skada enligt svensk civilrätt vara förhållandevis goda. Bl.a. bygger ju reglerna i 32 kap. på strikt ansvar och sänkt beviskrav beträffande orsakssamband. Det får därför anses osäkert om motsvarande ersättningssystem i skulle anses utgöra en proportionell åtgärd som berättigar till avsteg från de gemenskapsrättsliga principerna för statsstöd. De flesta lantbrukare innehar lantbruksförsäkring. I denna ingår regelmässigt ansvarsförsäkring. Från tillämpningsområdet undantas i allmänhet miljöskada som består i eller är en följd av förorening av eller annan inverkan på vattendrag, sjö, vattentäkt eller annat vattenområde, grundvatten samt mark, byggnad, anläggning eller anordning. Även om frågan inte prövats, får GMO-spridning antas utgöra annan inverkan på mark och skulle därför falla utanför tillämpningsområdet för ansvarsförsäkringar som utformats på detta sätt. Skäl för obligatorisk ansvarsförsäkring Ett sätt att säkerställa att en skadelidande får ersättning är att den som bedriver viss verksamhet genom lagstiftning åläggs att inneha ansvarsförsäkring som täcker den aktuella skadan. Ett sådant krav finns t.ex. beträffande den som driver atomanläggning och transporterar olja till sjöss. Även vissa yrkesgrupper, t.ex. revisorer och fastighetsmäklare, skall enligt lag inneha ansvarsförsäkring som skyddar mot skadeståndsanspråk. Ett annat exempel är den obligatoriska trafikförsäkringen. Krav på ansvarsförsäkring är mindre vanliga i än i många andra länder. En skyldighet att inneha sådan försäkring synes främst ha införts i vissa situationer där det finns risk för stora skadeståndsanspråk, vilket i sin tur kan leda till att skadevållaren saknar förmåga att göra rätt för sig. Utformning av ett eventuellt krav på ansvarsförsäkring Att i lag föreskriva en skyldighet för GMO-odlare att inneha ansvarsförsäkring innebär i praktiken ett förbud mot GMO-odling, så länge en sådan försäkring inte erbjuds på marknaden. Det är uppenbart att ett sådant krav skulle brista i proportionalitet och därmed strida mot på området. Detta problem skulle i och för sig kunna lösas genom att försäkringsgivare som erbjuder ansvarsförsäkring för lantbrukare i lag åläggs en skyldighet att erbjuda ansvarsförsäkring även Det finns dock starka skäl som talar mot att försäkringsgivare åläggs kontraheringsskyldighet vid företagsförsäkring.35 Kontraheringsplikt har tillämpats på försäk- ringsprodukter som redan erbjuds på marknaden. I detta fall skulle försäkringsbolagen tvingas erbjuda en försäkringsprodukt de över huvud taget inte har i sitt försäkringssortiment. En annan lösning kan vara att i lag föreskriva att den som avser att odla GMO skall vara skyldig att inneha ansvarsförsäkring, under förutsättning att en sådan är möjlig att teckna. Ett sådant krav synes inte brista i proportionalitet. Det kan dock ifrågasättas om tillräckligt starka skäl finns att föreskriva en skyldighet att inneha en sådan försäkring. Erbjuds denna typ av försäkring på marknaden kan det antas att många GMO-odlare också tecknar den, eller annars gör bedömningen att den egna ekonomin är så stark att ett eventuellt ersättningsanspråk kan täckas även utan försäkring. Kommer GMO-odlare att efterfråga ansvarsförsäkring? Det är sannolikt att många jordbrukare som kommer att bedriva GMO-odling önskar teckna ansvarsförsäkring som skyddar mot ersättningskrav med anledning av GMO-inblandning. Uppstår en sådan efterfrågan är det sannolikt att berörda försäkringsbolag på eget initiativ ändrar villkoren för ansvarsförsäkring så att skada av detta slag omfattas, alternativt erbjuder ett särskilt tillägg till ansvarsförsäkringen som omfattar denna typ av skada. Såvitt känt erbjuds inte en sådan försäkring ; eftersom kommersiell GMO-odling inte förekommer, har frågan naturligtvis inte aktualiserats. Enligt företräde för flera försäkringsbolag är det fullt möjligt att utveckla en ansvarsförsäkring för GMO-odling, om efterfrågan finns. Det bör noteras att rätten till försäkringsersättning kan falla bort, om den försäkrade vid försäkringsfallet försummat att följa en säkerhetsföreskrift som följer av försäkringsvillkoren eller av 35 Se Kontraheringsplikt vid företagsförsäkring m.m., Ds 2005:42, särskilt s. 43 ff. Jfr 3 kap. 1 § försäkringsavtalslagen (2005:104) och 5 § andra stycket trafikskadelagen (1975:1410). författning som villkoren hänvisar till. Bestämmelser om detta finns i 8 kap. 12 § försäkringsavtalslagen. Det är därför av stor betydelse hur villkoren för en ansvars- försäkring som avser skador till följd av GMO-inblandning utformas. En stor majoritet av lantbrukarna innehar lantbruksförsäkring, i vilken ingår egendomsförsäkring. Denna omfattar regelmässigt fullvärdesförsäkring beträffande plötslig och oförutsedd skada på verksamhetens produkter. Försäkringen gäller dock inte för skördeskada. För gröda erbjuds i stället en tilläggsförsäkring som brukar benämnas grödaförsäkring. Försäkringen omfattar i allmänhet endast hagelskada och omsåddsskada. Endast en mindre del av lantbrukarna har grödaförsäkring. Det står mot denna bakgrund alltså klart att skador till följd av GMO-inblandning inte omfattas av en lantbrukares egendoms- försäkring eller grödaförsäkring. Skäl för skydd för GMO-skada i egendomsförsäkringen För den skadelidande vore det praktiskt om ersättning vid GMO- inblandning utgick ur egendomsförsäkringen. Den skadelidande skulle härigenom kunna få ersättning på ett snabbt och enkelt sätt samt slippa vända sig mot GMO-odlaren med sina anspråk. Eftersom försäkringsgivare på lantbruksområdet har stor kunskap och erfarenhet om odlarnas förutsättningar skulle denna lösning sannolikt innebära att regleringen av skadan sker på ett kostnadseffektivt sätt. Försäkringsgivaren skulle ha möjlighet att när det är befogat vända sig mot skadevållaren för att kräva utbetalt belopp åter. Som närmare diskuterats i det föregående kan antalet skadefall med anledning av GMO-inblandning antas bli litet och skadorna förhållandevis begränsade. Att egendomsförsäkringen utökas så att den omfattar skador med anledning av GMO-inblandning kan således inte antas ge upphov till någon nämnvärd fördyring av Häri ligger en stor skillnad i förhållande till andra skördeskador, som kan bli omfattande och således innebär ett större risktagande för försäkringsgivaren. Vidare kan försäkrings- givaren i sina villkor begränsa försäkringens omfattning på lämpligt sätt, t.ex. genom att undanta skada med anledning av GMO- inblandning på eller lägre. Villkoren för ersättning ur den danska fonden innehåller en sådan begränsning. Det bör i detta sammanhang noteras att ersättning vid egendomsförsäkring enligt 6 kap. 1 § andra stycket försäkrings- avtalslagen bara betalas för att själva värdet av egendomen har minskats eller gått förlorat, om inte annat avtalats. Kommer lantbrukare att efterfråga försäkringsskydd mot GMO- skador? Även om en lantbrukare har möjlighet att vända sig mot den GMO-odlande grannen med ersättningskrav, t.ex. genom stämning vid domstol, är det sannolikt att de flesta skulle föredra att reglera skadan genom sitt försäkringsbolag. I synnerhet i rättsförhållandet mellan grannar framstår det som angeläget att ersättningsfrågor av detta slag får en snabb och enkel lösning utan att grannarna råkar i konflikt med varandra. Det kan således antas att många lantbrukare är angelägna att försäkra sig mot denna typ av skador. Förorenaren betalar-principen och incitament att undvika skada Ett argument mot att anspråk med anledning av GMO-inblandning regleras på detta sätt kan vara att det i enlighet med principen att förorenaren betalar bör vara GMO-odlaren som står för kostnaderna för skada och försäkring, och inte den skadelidande eller dennes försäkringsbolag. Försäkringsgivaren kommer dock att ha möjlighet att kräva utbetalda belopp åter av skadevållaren. I flertalet fall kan detta inte antas bereda försäkringsgivaren några större problem, vare sig den ansvarige innehar ansvarsförsäkring eller inte. I den omfattning ett civilrättsligt ansvar föreligger kommer således principen att förorenaren betalar att upprätthållas. Att anspråk med anledning av GMO-inblandning regleras genom egendomsförsäkringen torde inte heller ha någon inverkan på en GMO-odlares incitament att undvika GMO-inblandning. GMO-odlaren kan fortfarande bli ersättningsskyldig enligt skadeståndsrättsliga regler och kommer att omfattas av Jordbruks- verkets tillsyn över tillämpningen av odlingsföreskrifterna. Mot denna bakgrund kan en lösning där skador med anledning av GMO-inblandning ersätts genom lantbrukarens egendoms- försäkring inte antas leda till att en GMO-odlares incitament att förebygga skada minskar. Vid utredningens kontakter med företrädare för försäkrings- branschen har framkommit att det inte finns intresse från branschen att låta skydd mot skada till följd av GMO- inblandning omfattas av egendomsförsäkringen eller grödaför- säkringen. Eftersom kommersiell GMO-odling inte förekommer i efterfrågar lantbrukarna inte ett sådant skydd. Vid dessa kontakter har det dock inte kommit fram någonting som tyder på att de skador som är aktuella här inte skulle vara försäkringsbara. Inleds kommersiell GMO-odling i , kan det antas att lantbrukare i allt större utsträckning efterfrågar försäkringsskydd mot skador på grund av GMO-inblandning. Uppstår en sådan efterfrågan är det sannolikt att en eller flera försäkringsgivare kommer att erbjuda försäkringsskydd för att tillgodose denna efterfrågan. Det är inte osannolikt att det kan komma att utgöra en konkurrensfördel för en försäkringsgivare att erbjuda försäkring av detta slag, särskilt på ett tidigt stadium av kommersiell odling i . Utredningen bedömer mot denna bakgrund att det vid en omfattande kommersiell odling av GMO i sannolikt kommer att finnas en marknad för försäkringsskydd mot skador med anledning av GMO-inblandning. Bedömning: En lagstadgad skyldighet för GMO-odlare att inneha ansvarsförsäkring som täcker skadeståndsansvar till följd av GMO-inblandning bör inte införas. En tänkbar åtgärd för att säkerställa att en skadelidande tillförsäkras ersättning skulle vara att införa en skyldighet för GMO-odlare att inneha ansvarsförsäkring, i den mån en sådan erbjuds på marknaden. En sådan åtgärd skulle kunna kompletteras med ett åläggande för försäkringsgivare som erbjuder ansvars- försäkring för lantbrukare att också erbjuda denna typ av försäkring. Som närmare utvecklats i det föregående kan de skador som kan uppstå till följd av GMO-inblandning antas bli förhållandevis begränsade. Risken för att en skadelidande blir utan ersättning på grund av att den ansvarige saknar förmåga att betala framstår därför som låg. Härvid bör också beaktas att miljöskadeförsäkringen under vissa förhållanden kan ge ett visst skydd. De skäl som motiverat en lagstadgad skyldighet för vissa yrkesgrupper och verksamhetsutövare att inneha ansvarsförsäkring synes inte vara särskilt starka beträffande GMO-odlare. Utredningen har bedömt att GMO-odlare med all sannolikhet kommer att efterfråga försäkringsskydd för skada med anledning av GMO-inblandning, i den utsträckning de inte anser sig själva kunna täcka eventuella skadestånd och därför saknar behov av försäkring. Det är således troligt att försäkringsgivare kommer att erbjuda ett sådant skydd, antingen som en del av den allmänna ansvarsförsäkringen för lantbrukare eller som en särskild tilläggsförsäkring för GMO-odlare. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det inte finns tillräckligt starka skäl att föreslå en lagstadgad skyldighet för GMO-odlare att inneha ansvarsförsäkring. Bedömning: En offentligrättslig ersättningsfond för skador till följd av GMO-inblandning bör inte införas. Huvudsyftet med att inrätta en ersättningsfond skulle vara att säkerställa att den som drabbas av GMO-inblandning tillförsäkras ersättning helt eller delvis. Den skadelidande blir då inte beroende av den osäkra möjligheten att få ersättning av någon som är skadeståndsskyldig. Om den skadelidande kan vända sig direkt till fonden, kan ersättningsfrågan lösas snabbt och effektivt utan att det behöver uppstå konflikt mellan grannar. Samexistensen skulle därmed främjas. Det allmänna intresset att undvika domstols- processer skulle också tillgodoses. Att inrätta en offentligrättslig fond för att säkerställa att skadelidande tillförsäkras ersättning för vissa typer av skador är emellertid en ovanlig åtgärd som bör övervägas endast om goda skäl talar för detta. Dessa skäl måste vara särskilt starka om de anspråk som skall ersättas inte avser personskada. Utredningen har bedömt att möjligheterna enligt civilrättsliga regler att få ersättning för skada genom GMO-spridning överlag framstår som goda. Vidare saknas anledning att befara att anspråken blir så omfattande att skadevållarna generellt inte kan göra rätt för sig. Det är angeläget att anspråk med anledning av GMO-inbland- ning handläggs på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. En utgångspunkt måste vara att en särskild administration inte bör byggas upp om antalet anspråk kan antas att bli litet och anspråken begränsade. Det bör även beaktas att inrättandet av en ersättnings- fond kan motverka att en mer marknadsmässig lösning med tiden växer fram, låt vara att denna effekt möjligen blir något mindre om fonden från början tidsbegränsas. I beaktande av att möjligheterna att få ersättning för skador till följd av GMO-spridning med stöd av civilrättsliga regler generellt sett får anses goda, kan det ifrågasättas om inrättandet av en ersättningsfond är förenlig med gemenskapsrättens regler om statsstöd. Detta torde vara ännu mer tveksamt i händelse fonden utformas så att skada ersätts i större omfattning än enligt det danska systemet. En fond skulle hur som helst endast få utgöra en tillfällig lösning, som enligt kommissionen skall avvecklas så snart lämpligt försäkringsskydd erbjuds på marknaden. Även om vissa skäl kan anföras till stöd för att en ersättningsfond skall inrättas, anser utredningen sammantaget att dessa skäl inte är särskilt starka. Utredningen lämnar därför inte något förslag om att en offentligrättslig ersättningsfond för skador till följd av GMO-inblandning skall inrättas. Skulle det emellertid visa sig att utredningen har felbedömt antalet skador och deras omfattning, kan en fondlösning komma i en annan belysning. 8.7.7Utgångspunkter för ett alternativt förslag om ersättningsfond För att bredda bedömningsunderlaget finner utredningen trots vad som angetts ovan skäl att redovisa hur en ersättningsfond skulle kunna utformas. Det bör understrykas att flera olika utformningar är möjliga, vilket med tydlighet framgår av utredningens genom- gång av fondlösningar respektive förslag till sådana i , och . Utredningens nedan skissade förslag utgår i huvudsak från det i införda ersättningssystemet. Fonden bör administreras av , som har att pröva ansökningarna om ersättning. Verkets beslut bör kunna överklagas till länsrätt. En utgångspunkt bör enligt utredningens mening vara att ersättning utgår endast vid GMO-inblandning överstigande trös- kelvärdet . Det framstår inte som ändamålsenligt att ersättning utgår från en ersättningsfond med anledning av frivilliga åtaganden som sträcker sig längre än vad som följer av det i gemenskapsrätten fastställda tröskelvärdet för märkning. Vidare bör en förutsättning för ersättning vara att provtagning och analys skett enligt föreskrivna regler. Härigenom säkerställs konsekvens och förutsebarhet i tillämpningen, som risken för missbruk minimeras. Ersättning bör utgå endast om GMO-odling av den aktuella grödan förekommit i sådan närhet till den drabbade odlingen att pollen- eller fröspridning från någon annan fastighet sannolikt har orsakat inblandningen. Är det sannolikt att inblandningen uteslutande uppstått av annan anledning, t.ex. på grund av GMO- haltigt utsäde, dåligt rengjord skördeutrustning eller samman- blandning i samband med transport, bör ersättning inte utgå. Rätt till ersättning bör föreligga beträffande skillnaden i det faktiska försäljningspriset för den skörd som måste GMO-märkas och det normala försäljningspriset. Ersättning bör också utgå för kostnaden för provtagning och analys, förutsatt att provet utvisar en GMO-inblandning överstigande . Även kostnader för omställning av mark som använts för ekologisk jordbruks- produktion bör vara ersättningsgilla. Andra följdskador som uppstår på grund av GMO-inblandning bör inte vara ersättningsgilla. Skador av detta slag kan antas vara svåra att beräkna på ett någorlunda förutsebart sätt. Det är vidare osäkert om kommissionen skulle godta ett ersättningssystem som säkerställer ersättning för skador som inte ersätts enligt det danska systemet. Skador som uppstår i senare led, t.ex. med anledning av att GMO-haltiga grödor blandas med andra leveranser av samma gröda som därför också måste GMO-märkas, bör således inte heller omfattas av rätten till ersättning. Fråga är i dessa fall om risker av mer affärsmässigt slag, vilka inte lämpligen bör omfattas av det särskilda skydd som en ersättningsfond ger. förmögenhetsskada, t.ex. sänkta fastighetspriser, bör inte ersättas. Ett krav för att ersättning skall utbetalas bör vara att odlaren överlåter sin eventuella rätt till skadestånd till staten. Överlåtelsen bör endast avse rätt till skadestånd för sådana skada som ersätts genom den särskilda ersättningsordningen. Det bör naturligtvis inte krävas att odlaren skall överlåta annan rätt till skadestånd med anledning av GMO-inblandningen, t.ex. beträffande sådana följd- skador som inte ersätts av fonden. Finansiering av fonden skulle kunna ske genom en skatt införs på försäljning av GM-utsäde eller genom att en skatt tas ut vid odling av GM-grödor. Mot bakgrund av att de aktuella skadorna mer specifikt är knutna till odlingen av GM-grödor och då en skatt på odlad yta sannolikt lättare kan administreras bör det senare alternativet väljas. Eftersom fonden i ett inledningsskede endast kommer att ha begränsade tillgångar bör staten stå som garant för att fonden kan ersätta drabbade odlare. För att uppnå detta ändamål måste medel avsättas i statsbudgeten. Fonden bör vara tidsbegränsad. bör regeringen utvärdera hur fonden har fungerat och ta ställning till om den bör fortsätta existera eller avvecklas. Lag om statlig ersättning för vissa förluster till följd av spridning av genetiskt modifierade organismer 1 § Jordbrukare som lidit ekonomiska förluster med anledning av att genetiskt modifierade organismer blandats in i skörden skall ha rätt till ersättning av staten för sin skada under de förutsättningar som anges i denna lag. Genetiskt modifierade organismer skall ha samma betydelse som i 13 kap. 4 § . 2 § Ersättning betalas endast om 1.inblandningen av genetiskt modifierade organismer överstiger det tröskelvärde för märkning av jordbruksprodukter som genetiskt modifierade som fastställts inom gemenskapsrätten, 2.det är sannolikt att inblandningen av genetiskt modifierade organismer till väsentlig del orsakats av spridning av pollen eller frön från en eller flera fastigheter i närområdet, och 3.provtagning och analys av provet har skett enligt de föreskrifter som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Har den jordbrukare som ansöker om ersättning avsiktligt medverkat till att inblandningen av genetiskt modifierade orga- nismer har uppstått, skall ersättning inte utgå. Har ersättning betalats enligt denna lag, inträder staten intill det utgivna beloppet i den skadelidandes rätt till ersättning. 3 § Ersättning utbetalas endast för