sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — Bekvämlighet under resan: på stationen, vid sittplats, i restaurangvagn, på toalett, vid byte och så vidare. Hantering av förseningar, t.ex. störningsinformation I detta sammanhang är det också viktigt att fånga upp skillnader i mäns och kvinnors upplevelser av hur järnvägsresandet utvecklas. sker denna typ av undersökningar decentraliserat – av operatörer, av Rikstrafiken, av trafikhuvudmän och av , vilka naturligt nog fokuserar på olika aspekter av resandet. En undersökning av hur kundnöjdheten utvecklas på marknaden för persontrafik med järnväg efter en konkurrensutsättning bör ha ett perspektiv som omfattar hela resan. Vid mätningarna bör särskild vikt läggas vid att göra mätningar jämförbara mellan olika tidpunkter och operatörer. Dessutom är det av vikt att jämförbara studier av subjektiva faktorer görs både före och efter konkurrensutsättningen. Den löpande uppföljningen bör redovisa någon form av kundnöjdhetsindex, baserat på frågor som omfattar hela resan – från bokning till ankomst och eventuella klagomål i efterhand, liksom ett sammanfattande omdöme. Även jämställdhetsperspektivet bör belysas genom att jämföra hur kvinnor och män svarat på samma frågor. Undersökningen bör göras på ett representativt urval och vara fullt jämförbar mellan olika tidpunkter. Vid en genomgripande utvärdering kan det därutöver finnas skäl att se djupare på särskilda problemområden som framkommit i den löpande uppföljningen. Det är inte otänkbart att ett högre konkurrenstryck kan få effekter på tillgängligheten för funktionshindrade. Också detta kan ses som en kvalitetsfaktor men skiljer sig genom att den också är ett absolut krav från samhällets sida. På så vis blir förmågan att kunna erbjuda resor med hög tillgänglighet för funktionshindrade inte ett konkurrensmedel på samma vis som andra kvalitetsfaktorer. Det hindrar givetvis inte att vissa järnvägsföretag kan vilja upprätthålla en högre nivå än vad lagen kräver och i större utsträckning än andra profilera sig mot denna målgrupp. Av flera skäl finns det därför anledning att bevaka utvecklingen av tillgängligheten för funktionshindrade efter en konkurrensutsättning. I sin rapport hänvisar Econ till undersökningar av tillgängligheten för funktionshindrade som tidigare gjorts för bland annat räkning, men som har varit behäftade med vissa metodproblem. Vidare anges att inom pågår ett projekt för att kartlägga hur funktionshindrade uppfattar sin livssituation och därmed identifiera viktiga åtgärder för att förbättra funktionshindrades situation. Enligt planerna ska en pilotstudie genomföras , och den första rapporten publiceras , för att därefter följas av liknande undersökningar . Med längre intervall kan särskilda områden djupstuderas. Projektledningen på har till Econ uppgett att man förutser att samarbete kommer att ske med berörda myndigheter och andra intresserade organisationer. Den löpande uppföljningen bör rapportera utvecklingen av centrala mått för tillgängligheten, liksom utvecklingen av de tillfrågades faktiska resande. Jag instämmer med Econ i att arbetet lämpligen bör samordnas med undersökning, och frågorna formuleras efter samråd mellan utvärderaren och . Uppgiftsinsamlandet bör kunna samordnas med de uppgifter som redan tas in om resande och kvantiteter. Vidare bör antalet fordon anpassade för rörelsehindrade följas upp. Om det behövs för att kunna utvärdera situationen före och efter reformernas genomförande kan det vara av intresse att inkludera åtminstone mer övergripande mått i pilotstudie . Vid en mer genomgripande utvärdering bör den ansvariga utvärderaren samordna en eventuell djupstudie med fördjupade undersökningar. Analysen av prisutvecklingen bör utgå från den statistik SCB samlar in för prisindex. Urvalet baseras på sekretessbelagda uppgifter om hur stor andel av omsättningen som härrör från olika sträckor och ungefärligen hur långt i förväg bokning sker. Med ett stort antal biljetter, vars exakta utformning är okänd för prissättaren, bör SCB:s data ge en tillräckligt god bild för den löpande uppföljningen. Därutöver bör redovisningen omfatta utvecklingen av priser för kommersiell trafik och upphandlad trafik då de trafikerar samma sträckor. Som ett alternativ eller ett komplement kan även i fortsättningen den av beställda KTH- rapporten läggas till grund för att bedöma prisutvecklingen. Transportstyrelsen eller bör i så fall ansvara för att rapporten framställs. För att både löpande och i utvärdering vid kontrollstationer kunna beakta den tekniska och ekonomiska utvecklingens effekter på resandet bör utvecklingen av resekostnader för järnvägsresor även relateras till utvecklingen av resekostnader för andra färdsätt. De kvantiteter som redovisas av med hjälp av är passagerarkilometer och antalet resor. Av affärssekretesskäl redovisas dock inte dessa uppdelade på sträckor eller på operatörer. Myndigheterna har dock information för varje operatör. Sammantaget ger utvecklingen av passagerarkilometer och antalet resor information om huruvida utvecklingen beror på förändringar i längd eller frekvens i resandet. Om detta redovisas separat för kommersiell och upphandlad trafik ges dessutom en indikator på i vilken mån de två konkurrerar med varandra. Redovisning av utvecklingen av den upphandlade trafiken bör åläggas Rikstrafiken och trafikhuvudmännen. För att skilja effekterna av reformer på järnvägssidan från den allmänna utvecklingen i ekonomin och i trafiken bör även utvecklingen av transportarbetet på nationell nivå relateras till utvecklingen av resandet med andra färdsätt. Information om detta bör tillhandahållas av som statistikansvarig myndighet. När det gäller mätningar av punktlighet och turtäthet, liksom uppföljning av jämställdhetsaspekterna, bör uppgifter kunna hämtas från som även i fortsättningen bör vara behjälplig i statistikproduktionen till underlag för utvärderingens mer genomgripande analys. Rikstrafiken och trafikhuvudmännen bör även fortsättningsvis följa upp och utvärdera kundnöjdheten i den trafik de ansvarar för. Utvärderaren bör ansvara för att med underlag från bl.a. trafikoperatörernas egna mätningar sammanställa och redovisa kundnöjdhetsindex för den kommersiella trafiken. Operatörerna bör åläggas att lämna uppgifter till utvärderaren som underlag till denna redovisning. Uppgifter från resenärsorganisationer, klagomålsärenden från m.fl. bör också kunna nyttjas som underlag i detta arbete. Beträffande tillgängligheten för funktionshindrade bör pilotstudie ligga till grund för mer genomgripande utvärdering tillsammans med utvärderaren. Konkurrensvillkoren och utvecklingen av konkurrensen på marknaden till följd av ett genomförande av mina förslag bör följas på särskilt två områden. Dels gäller det hur strukturen på marknaden förändras med fokus på marknadskoncentration, företagsrörlighet och möjligheter för befintliga aktörer att utöva sin marknadsmakt. Dels gäller det hur tillgången till sådana nödvändiga gemensamma funktioner som t.ex. spår, fordon och biljettsystem utvecklas. Här gäller också att fästa särskild uppmärksamhet vid vilka möjligheter nya potentiella aktörer har att konkurrera med de redan etablerade företagen. Ett sätt att mäta konkurrenstrycket på en marknad är att se till antalet företag och deras storlek, den s.k. marknadskoncentrationen. För att mäta marknadskoncentrationen är det lämpligt att i den löpande uppföljningen använda det s.k. Hirschman-Herfindahl-indexet (HHI) där man ser på summan av alla aktörers kvadrerade andel av Höga värden på HHI indikerar att antalet aktiva aktörer är litet, vilket ökar risken både för lägre intensitet i konkurrensen och för otillåtna samarbeten som kan hämma konkurrensen. En förutsättning för att kunna använda måtten är dock att man avgränsar vilken/vilka marknader som är relevanta. (För en närmare beskrivning av HHI- måttet och dess användning se Econ Pöyrys rapport.) Jag menar att HHI över företagens omsättning bör kunna tjäna som en indikator över hur koncentrationen på marknaden ser ut och utvecklas. Det betyder inte att det bör vara det enda måttet utan slutsatser om utvecklingen bör givetvis kompletteras med mer kvalitativ analys. Ett alternativ är att som sker basera HHI på personkilometer. Ett sådant index tas fram av på uppdrag av Järnvägsstyrelsen. Som detta index beräknas ger det dock inte möjlighet att ta hänsyn till ägarstrukturer, vilket ger ett lägre och således inte helt rättvisande index än annars. En annan indikation på konkurrensintensiteten kan ges av hur stor andel av företagen som rör sig in på eller ut från en marknad . En hög rörlighet indikerar därvid att det är enkelt för utmanare att ta sig in på marknaden och att konkurrenstrycket slår ut de minst effektiva företagen. En låg rörlighet kan å andra sidan tyda på att det är svårt att utmana de befintliga marknadsaktörerna, och att de är skyddade från konkurrenstryck eller rentav har ingått ett otillåtet samarbete för att hålla konkurrensen borta. På samma sätt som för mått på marknadskoncentration måste, som också Econ påpekar, analysen av rörlighet basera sig på en definition av en relevant marknad. Mått på rörlighet anknyter nära till frågan om inträdeshinder för utmanare på marknaden. Jag återkommer till denna diskussion. Men genom att även se närmare på vilken typ av aktörer som träder in och ut ur marknaden kan man få kompletterande information om marknadsförutsättningarna. Ett intressant mått på hur väl konkurrensen fungerar är företagens så kallade marknadsmakt, det vill säga deras förmåga att ta betalt över sina marginalkostnader. En övergripande bild kan erhållas genom att studera vinstmarginalerna (främst rörelsemarginalerna, det vill säga resultat efter avskrivningar dividerat med omsättning) i olika företag och branscher, men man måste hålla i minnet att skillnader kan bero på olika effektivitet, organisation eller redovisningsmetod likväl som på bristande konkurrens. Vinstmarginaler är därmed i viss mån ett trubbigt mått, eftersom bristande konkurrens inte är den enda orsaken till höga vinstmarginaler. Inte minst i en kapitalintensiv bransch som järnvägsindustrin kan det dessutom föreligga stora skillnader mellan olika företags kapitalkostnader beroende på om de hyr eller äger sin materiel, hur materielen avskrivs i redovisningen och hur deras finansieringsstrukturer ser ut. En mer djuplodande analys av vinstmarginalerna och marknadsmakten kan dock enligt min uppfattning vara användbar vid framtida utvärderingar och beslut om marknadsreglering. Höga fasta kostnader och andra inträdeshinder I alla branscher gör höga fasta kostnader det svårare att ta sig in på marknaden för en utmanare. Är kostnaderna dessutom irreversibla, dvs. icke återvinningsbara, och det således saknas ett andrahandsvärde för den anläggning eller egendom man tvingas investera i blir inträdeströskeln än högre. Det gäller dock i mindre utsträckning företag som ingår i stora koncerner, eller på annat sätt har god tillgång till riskkapital. Generellt gör emellertid höga fasta, ibland irreversibla, kostnader det mer riskfyllt att göra en nyinvestering. Redovisningsmått som tyder på höga fasta kostnader gör att en reglerare bör vara särskilt uppmärksam på sådana inträdeshinder. En bild av hur höga de fasta kostnaderna är ges av redovisningens kostnader för avskrivningar samt av finansiella kostnader som jag menar bör kunna användas för att skapa en indikator på hur pass utmaningsbar marknaden är. Även här bör man dock beakta att måtten påverkas av effektivitet, organisationsformer, finansieringsstrukturer och redovisningsregler. Avskrivningskostnaderna för ett företag som äger lok och vagnar kommer exempelvis att skilja sig avsevärt från dem för ett bolag som hyr sina fordon. Förutom höga investeringskostnader kan även andra typer av barriärer påverka etableringen på marknaden. En uppföljning bör därför även ske av t.ex. konkurrensbegränsande regleringar, kontraktstider i den upphandlade trafiken eller andra faktorer som kan ha betydelse för etablering och konkurrensvillkoren på marknaden. Järnvägsstyrelsens årliga branschanalys omfattar förhållanden som dessa och bör även i fortsättningen ligga till grund för att bedöma och utvärdera utvecklingen på marknaden. Tillgång till gemensamma funktioner I en bransch som persontrafik på järnväg avgörs möjligheten att etablera sig, utöver ett formellt tillstånd att driva trafik, i hög utsträckning av tillgången till nödvändiga gemensamma funktioner eller flaskhalsar som spårkapacitet, fordon och fordonsservice eller, i tillämpliga fall, gemensamma system för information och biljettbokning. Tilldelningen av tåglägen kommer sannolikt, liksom , även i fortsättningen vara ett viktigt konkurrensmedel för aktörerna på den framtida persontrafikmarknaden. Att processen för tilldelning av spårkapacitet är transparent är därför centralt inte bara för de företag som redan finns på marknaden, utan i lika hög utsträckning för den aktör som överväger att ge sig in i konkurrensen. Denna transparens måste gälla både vid planering när tidtabellerna bestäms och för prioritering när oplanerade störningar har uppstått. Från konkurrenssynpunkt är det därmed av intresse att följa upp både vilka principer som används, hur de tillämpas samt föra statistik över t.ex. icke använda tåglägen i syfte att se om detta utgör ett faktiskt problem. Beskrivningen av såväl utvecklingen av kapacitetstilldelningsmodellen som tillämpningen av den lär i huvudsak bygga på dokumentation. En mer genomgripande utvärdering bör komplettera detta med en undersökning av hur både befintliga och potentiella aktörer ser på processen, dess transparens och möjlighet för utomstående att bli tilldelade attraktiva lägen och hur de behandlas vid oplanerade störningar. Det kan även vara intressant att närmare analysera orsakerna bakom eventuellt icke utnyttjade tåglägen i syfte att klarlägga om detta främst beror på systemets utformning eller företagens egna överväganden. Tillgång till fordon och service samt kompetens Fordonsförsörjningen är central för att åstadkomma en fungerande konkurrens i såväl den kommersiella som i den upphandlade trafiken. Hur lätt det är för en utmanare att få tillgång till lok och vagnar är därmed ett viktigt mått på konkurrenstrycket. Detsamma gäller tillgången till underhållstjänster. Kvaliteten på dessa, i synnerhet vad gäller fordon, kan dessutom vara ett viktigt konkurrensmedel för nya operatörer. En ny aktör kan profilera sig genom att erbjuda särskild komfort eller snabbhet, eller genom att priskonkurrera med äldre vagnmateriel. Uppgifter om hur såväl den statligt som den privat ägda fordonsparken utvecklas och till vilka villkor den tillhandahålls bör således ligga till grund för att indikera tillståndet på fordonsmarknaden. Till frågan om tillgång på fordon och service hör även tillgång till rätt kompetens för att driva en verksamhet på persontrafikmarknaden. En sådan verksamhet behöver tillgång till personal med flera olika kompetenser. Vad gäller underhåll och service behövs tekniker med rätt kompetens för att hantera den vagnpark som är avsedd för persontrafik. Vad gäller den dagliga driften behövs även tillgång till lokförare. Om tillgången på personal med rätt kompetens är bristfällig kan detta påverka konkurrensförhållandena på marknaden och försvåra nytillträde. Bland annat uppgifter om antal och lokalisering av verkstäder och depåer liksom tillgången till kompetens bör enligt min mening vara lämpliga och informativa mått för att bedöma utvecklingen på underhållsmarknaden. Dessa m.fl. bör ingå i en kvalitativ beskrivning av marknaden till grund för närmare analys och utvärdering. Informations-, biljett- och bokningssystem Den fortsatta utvecklingen av ett gemensamt biljettsystem inom ramen för Samtrafiken liksom utformning och genomförandet av den nya styrorganisationen enligt mina förslag bör följas upp noga. Vidare bör verksamheten löpande följas för att se i vilken utsträckning nya aktörer får tillgång till dess resurser. Samtrafiken bör åläggas att dels rapportera från genomförandet (villkor kring anslutning etc.), dels löpande rapportera hur verksamheten fortskrider. I samband med en utvärdering av genomförandet av den nya organisationen bör även befintliga och potentiella aktörer intervjuas för att kartlägga deras erfarenheter av hur informations- och biljettsystemen fungerat i praktiken samt hur dessa system påverkar möjligheterna för nya aktörer att komma in på marknaden. Järnvägsstyrelsen, från Transportstyrelsen, hanterar bl.a. frågor som ger information om vilka problem som kan finnas inom persontrafiken med järnväg. Till uppgifterna hör bl.a. tvistlösning. Tvisterna kan exempelvis röra tilldelningen av kapacitet, avgifter eller tillhandahållandet av vissa tjänster. Härigenom samt genom övriga tillsynsuppgifter torde Transportstyrelsen få information om hur företagen agerar på marknaden samt information om eventuella problem. Genom mitt förslag till marknadstillträdesmodell är det vidare Transportstyrelsen som ska pröva ansökningar från trafikhuvudmännen om utvidgad trafikeringsrätt. Beslutet ska kunna överklagas till domstol. En sammanställning av relevanta ärenden hos Transportstyrelsen och i domstol kan ge viktig information om eventuella problemområden på den konkurrensutsatta marknaden för persontrafik. Uppgifter om företag och deras finansiella förhållanden till grund för att mäta marknadskoncentration, marknadsmakt och företagsrörlighet bör kunna hämtas ur Transportstyrelsens företags- och tillståndsregister samt ur järnvägsföretagens bokslut och annan företagsredovisning. Operatörerna bör åläggas att rapportera in sådana uppgifter, utläst ur årsredovisningen för den svenska verksamheten, till utvärderaren. I detta sammanhang kan det vara lämpligt att den befintliga ekonomiska särredovisning som företagen är skyldiga att lämna till Järnvägsstyrelsen utvidgas för dessa syften. Företagens behov av sekretess bör dock beaktas vid redovisningen av resultat och tillgång till data, i linje med det resonemang om effektiva mått som jag fört ovan. Beträffande marknadens tillgång till de här diskuterade gemensamma funktionerna bör såväl som Rikstrafiken få i uppgift att löpande avrapportera utvecklingen. bör fortsatt (utöver de uppgifter som formulerats i det särskilda regeringsuppdraget om utvecklingen av en kapacitetstilldelningsmodell) ställa samman och redovisa statistik från resultatet av den årliga tågplaneprocessen. Tillståndet på såväl fordonsmarknaden som underhållsmarknaden bör följas noga av utvärderaren, bl.a. vad gäller företagsetablering och utveckling av konkurrensen. Jernhusen och bör få i uppdrag att löpande redovisa hur mark och anläggningar används. Rikstrafiken och Transitio bör föra statistik och redovisa användningen av den statliga respektive kommunala fordonsflottan. I övrigt bör uppgifter om utvecklingen av fordonsflottan på järnvägsmarknaden kunna hämtas ur relevanta fordonsregister. bör få i uppdrag att redovisa uppbyggnad och utveckling av det gemensamma informations- och biljettsystemet. Utvärderaren bör få en sammanhållande uppgift i att med hjälp av underlag från berörda myndigheter och järnvägsoperatörer följa och beskriva samt analysera utvecklingen av järnvägsoperatörernas tillgång till spår, fordon och biljettsystem. Statistik och löpande rapporter från , Rikstrafiken m fl offentliga fordonsförvaltare samt från Samtrafiken bör utgöra underlag för analys och utvärdering. Utvärderingsarbetet kan därutöver formas kring kvalitativa bedömningar och intervjuer eller enkäter till företagen om vilken tillgång de har, och hur villkoren ser ut, till funktioner som dessa. Transportstyrelsens och klagomålsärenden och tvister mellan marknadsaktörer bör utgöra ytterligare underlag för att följa hur marknadsvillkoren utvecklas. De båda myndigheterna gör få i särskild uppgift att sammanställa statistik från denna ärendehantering till underlag för en mer genomgripande analys och utvärdering av förhållandena på marknaden. Att införa konkurrens i den kommersiella trafiken kan ha effekter också på samhällets aktörer dvs. myndigheter och andra berörda organ med ansvar för den samhällsköpta trafiken. Även om den upphandlade trafiken redan är konkurrensutsatt kommer också denna att påverkas på olika sätt av att den kommersiella trafiken avregleras. Sannolikt påverkas omfattningen och inriktningen på den upphandlade trafiken av mina förslag liksom konkurrenssituationen i enskilda upphandlingar. Detta kan även leda till betydelsefulla indirekta effekter för konsumenterna i form av påverkan på pris, kvantitet och kvalitet. Det förslag till ny marknadstillträdesmodell som jag lägger kommer självfallet vidare att ha effekter på Rikstrafikens och trafikhuvudmännens verksamhet. Ett område som kan komma att påverkas är budgetar och förutsättningarna för att finansiera upphandlad trafik. Exempelvis skulle ett eventuellt behov av att upphandla mer trafik leda till att kraven på dessa aktörer ökade. Men utvecklingen kan lika gärna gå åt andra hållet genom att den kommersiella marknaden växer och tar över sådan trafik Mina förslag om långsiktiga trafikförsörjningsprogram och annonseringsförfarande kommer däremot utan tvekan att påverka upphandlingsprocessen och ställa ökade krav på berörda parter. Därutöver kan upphandlingssituationen även påverkas av att det finns flera aktörer inom den kommersiella persontrafiken. Hur förhållandet mellan kommersiell och upphandlad trafik utvecklar sig är lämpligt att följa också för att kunna skapa sig en bild av hur trafikhuvudmännens verksamhet påverkas av konkurrensutsättningen. Därmed bör operatörerna åläggas att redovisa sitt transportarbete i den kommersiella trafiken och Rikstrafiken och trafikhuvudmännen ska redovisa den upphandlade trafiken. Även de berörda myndigheterna och deras arbete med anledning av de föreslagna förändringarna bör givetvis också följas upp. Initiativet till sådan uppföljning och utvärdering bör dock ligga hos regering och Riksdag och behandlas därför inte närmare i mina överväganden här. Trafikhuvudmännens och Rikstrafikens upphandlingsdokumentation samt uppgifter och redovisning från Transportstyrelsen, med fler ansvariga myndigheter på järnvägsområdet bör ligga till grund för att mäta effekterna för samhällets aktörer. förefaller det däremot inte finnas någon sammanhållen statistik över hur konkurrensen i Rikstrafikens och trafikhuvudmännens upphandlingar inom järnvägstrafiken utvecklas , varför en sådan sammanställning kommer att behöva göras i särskild ordning. Den löpande uppföljningen bör redovisa mått över konkurrensen i den upphandlade järnvägstrafiken. Detta mått bör visa åtminstone antalet anbud, vinnande anbud och genomsnittligt anbud för de kontrakt som upphandlats. Dessa bör relateras till tidigare anbud för samma eller liknande avtal, varvid skillnaderna analyseras. Man bör även följa omfattningen av och inriktningen på upphandlad trafik. Vad gäller inriktning kan det bl.a. vara intressant att följa fördelningen mellan upphandling i form av entreprenader och i form av ett antal platser på kommersiellt drivna tåg. Trafikhuvudmännens och Rikstrafiken långsiktiga trafikförsörjningsprogram kommer att resultera i ett gediget underlag för att bedöma utvecklingen av trafiken. Detta gäller särskilt den upphandlade trafiken men kan även ge grund för översiktliga bedömningar om konkurrensutrymmet på den kommersiella delen av marknaden. Här bör man se närmare på i vilken utsträckning och på vilket sätt de givna signalerna avspeglar sig i de kommersiella aktörernas verksamhet antingen inom den kommersiella trafiken eller inom den upphandlade trafiken. Berörda myndigheter bör åläggas att dokumentera och tillställa programmen till utvärderaren som får i uppgift att sammanställa informationen till grund för närmare analys och utvärdering. Vidare bör en sammanställning göras av Transportstyrelsens ärenden inkl. eventuella överprövningar rörande utvidgad trafikeringsrätt.