sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — Ett regeringsuppdrag med inskrivet samråd med andra myndigheter underlättar också att få prioritet för detta arbete i dessa myndigheter. 4.3.3Uppdragens utformning och användning Det är enligt utredningens intervjuer vanligt med kritik inom mot uppdragens utformning. En del uppdrag upplevs vara för detaljerade och andra för svepande. Många pekar på de stora antalet detaljerade uppdrag på havsmiljöområdet i RB för . En återkommande åsikt är att uppdragen och deras utformning inte är tillräckligt avstämda innan de beslutas, vilket leder till mer- arbete och behov av preciseringar och ibland också förändringar i uppdragsbeskrivningen när det visar sig att det inte är praktiskt möjligt eller lämpligt att genomföra dem på det stipulerade sättet. Men det finns också intervjupersoner som är nöjda, enhetschefer som anser att de uppdrag som lagts på enheten varit avstämda och väl utformade. Det finns en uppfattning inom att uppdragen inte alltid kommer till användning och att uppdragsgivaren inte haft klart för sig vad uppdraget skulle användas till. Men det finns också en förståelse för att politiska prioriteringar kan ändras både nationellt och inom EU, vilket kan förändra aktualiteten och behovet av ett redan lagt uppdrag. Från departementet finns kritik att uppdragen ibland inte uppfyller tillräckliga krav på kvalitet, konkretion och konsekvens- analys, vilket då gör det svårt att hantera och få igenom förslagen. En uppföljning på av de uppdrag som redo- visades av visar dock att mottagaren varit nöjd i majoriteten av fallen. Av totalt 58 redovisade uppdrag (regeringsuppdrag och återrapporteringskrav) bedömdes 39 som väl genomförda. För 11 av uppdragen fanns anmärkningar. I övriga fall saknades av olika anledningar bedömningar av kvaliteten. Anmärkningarna handlade om brister i konsekvensanalysen, avsaknad av förslag till författningstext, problem med data- underlaget, otillräcklig motivering till förslag, för personliga reflek- tioner, för omfattande redovisning eller för ytlig redovisning. För två tredjedelar av uppdragen har gått att utläsa hur de använts av mottagaren. Vanligast var att de utgjort underlag för internationell rapportering och beslut om svenska positioner. Nästan lika vanligt var att de lett till särskilda beslut, t.ex. om ändringar i förordningar. En del av uppdragen krävde nya kompletterande uppdrag till och en del ledde till andra insatser i verket. I några fall krävdes inga åtgärder eller var uppdraget redan överspelat. 4.3.4Naturvårdsverkets arbete med beställningarna i regleringsbreven bedömer att väl genomför sina uppgifter enligt regleringsbreven och att verket i årsredovisningen redogör för sina insatser på ett trovärdigt sätt. Den plikttrogna redovisningen av återrapporteringskrav och regeringsuppdrag vittnar, enligt ESV, om god förmåga att leverera det regeringen efterfrågar. Även från har i intervjuerna framkommit att verket har god kompetens, är ambitiöst och genomför sina upp- gifter med stort engagemang även om det också finns kritik att kompetensen brister inom vissa områden. Internt inom finns kritik mot det interna arbetet med uppdragen som kan upplevas som administrativt tungt med både interna styrgrupper och externa referensgrupper för varje uppdrag. Det skulle enligt denna kritik vara möjligt att effektivisera arbetet genom att samordna styrgrupper och extern avstämning för kluster av uppdrag. En uppfattning finns därför att uppdragen tar mer av resurser än de ger av kunskap och nyttigt underlag. Från olika nivåer i organisationen finns också åsikten att verket är över- ambitiöst i sitt utförande av uppdragen. Återkommande i våra intervjuer med cheferna på är synpunkten att verkets försök att prioritera omintetgörs genom att bortprioriterade områden dyker upp som krav i nästa års regleringsbrev. Det har dock inte gått att få konkreta exempel på detta från verket och det har därför heller inte varit möjligt för utredningen att utröna om så är fallet. En iakttagelse utredningen gjort är att i RB för finns krav på visst underlag för inter- nationell rapportering inom områden som explicit prioriterats ner inom Klimatavdelningen, nämligen arbetet med hållbar konsum- tion och produktion och med FN:s kommission för hållbar utveckling (CSD). Som framgått av kapitel 3 menar ESV i sin analys utifrån årsredovisningar och andra dokument, att är en produktionsorganisation som väl genomför ett stort antal angivna uppgifter. Det är, enligt ESV, svårare att se hur det samlande och pådrivande arbetet sker och hur de enskilda resultaten kopplar till de övergripande miljökvalitetsmålen. I ett pressat produktionsläge och med en ansträngd ekonomi kan, enligt ESV, finnas risk att sådana uppgifter skjuts . En risk kan också vara, menar ESV, att verksamheten utvecklas inom- professionellt med utgångspunkt i de lösningar som etablerats i verksamheten . En myndighets verksamhet har, enligt ESV, en inbyggd konserveringsmekanism som kan slå igenom och bli självgående. Botemedlet är att göra krav på förnyelse till en del av såväl styrning som uppföljning. Regeringen skulle för kunna utnyttja avsnittet Organisationsstyrning i regleringsbrevet för att ställa sådana krav. ESV menar att det finns positiva kvaliteter i att är en produktionsorganisation och att regeringen bör värna om detta kapital i verksamheten. Regeringen och verket bör dock, enligt ESV, bli tydligare i att visa sambanden och skapa en röd tråd i styrningen. En metod kan, enligt ESV, vara att samla in de goda exempel som finns från styrning av och i andra myndigheters verksamhet. ESV nämner , , , eller några av universiteten (eller ). har, enligt ESV, tydliggjort medborgarperspektivet och skapat en röd tråd mellan uppdrag och övergripande mål å ena sidan och den operativa verksamheten – hur den planeras, genom- förs och redovisas – å andra sidan. Verket har också samordnat centrala administrativa processer och redovisar sin produktivitet. har arbetat på ett liknande sätt genom att tydliggöra sina uppdrag och genomföra en konsekvent uppföljning. Riks- åklagaren har omorganiserat sig i en plattare struktur. Skälet är att politiskt fattade beslut inte ska fastna i en hierarkisk kedja. Genom att effektivisera administrationen har antalet åklagare kunnat öka. Riksåklagaren har också skapat utvecklingscentra för att löpande förnya organisationen. , som är en produktionsorganisation, har infört modeller för ständiga förbättringar. har utnyttjat externa aktörer för att få underlag för prioritering och förnyelse av verksamheten. har på ett systematiskt sätt förenklat sin administration och minskat antalet nivåer för att frigöra resurser för forskning och utveckling. Ett gemensamt drag för dessa exempel är deras systematik och konsekvens. Myndigheterna har, enligt ESV, utgått från uppdraget inför medborgarna och sett till att detta fått genom- slag i hela styrkedjan. De har tagit ett samlat grepp över verksam- heten och gått från fragmentering till helhetssyn. 4.4Förslag i andra utredningar och rapporter överlämnade sitt betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning.TPF7FPT I betänkandet presenteras en ny syn på hur regeringen kan styra förvaltningen. Utredningen föreslår att verksamhetsdelen i regleringsbreven avskaffas. Endast de finansiella villkoren bör anges i reglerings- breven. Instruktionen ska vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndigheterna. Där ska tydligt framgå vilka uppdrag myndigheten har i termer som svarar mot myndig- hetens befogenheter och möjligheter. Beslut om verksamhet med en tidshorisont på endast bör kunna fattas av myndigheten själv inom de ramar som ges av lagar, instruktionen och andra för- ordningar. Därmed skapas möjlighet för mindre ryckighet i styr- ningen. 7TP PT SOU 2007:75 Att styra staten- regeringens styrning av sin förvaltning. Styrningen bör i större utsträckning kunna ske informellt. Formerna för detta bör diskuteras mellan departement och myn- digheter. finns betydande osäkerhet både i och inom myndigheterna om vilken informell styrning som är tillåten. Det behövs kommunikation och utbildning för att undan- röja dessa osäkerheter. Mål- och resultatdialogen bör finnas kvar. Dialogen bör vara väl förberedd på ömse håll och ske med fokus på myndigheternas kärnverksamhet. behöver, enligt betänkandet, ytterligare vässa sina rutiner i detta avseende. Det styrsystem som finns innebär, enligt , att stor tid läggs ned i på att utarbeta de årliga regleringsbreven till myndigheterna. Myndigheterna å sin sida lägger mycken tid och resurser på att svara upp mot regeringens – i vissa fall mycket omfattande och detaljerade – återrapporterings- krav. förslag innebär enligt betänkandet att mindre tid behöver ägnas inom åt rutinmässig, löpande och ettårig styrning och att mer kraft kan ägnas åt strategisk styr- ning som är inriktad på hur olika myndigheters verksamhet sammantaget kan bidra till att politiska strävanden kan förverkligas. Tillskottet av styrsignaler i dagens regleringsbrev är enligt betänkandet litet. Det är vanligt med upprepningar av uppgifter som redan anges i myndighetens instruktion eller i andra bestäm- melser. Med utredningens förslag ges, enligt betänkandet, myndig- heterna en mer realistisk roll när det gäller att ta fram information till regeringen. Myndigheterna bör redovisa hur verksam- heten genomförts men det bör vara möjligt att efter dialog med regeringen redovisa delar av verksamheten mer översiktligt och lämna en mera fördjupad redovisning med längre tidsintervall. Myndigheterna ska i årsredovisningen redovisa inriktningen, omfattningen och kostnaderna vad gäller uppgifter om tilldelats dem genom lag, instruktion eller annat regeringsbeslut. förslag får stöd i boken inom ramen för forskningsprojektet och sam- hällets organisiering. Författarna menar att den löpande och detaljerade styrningen bör tonas ned och den övergripande och strategiska styrningen behöver förstärkas. 8TP PT Premfors R., . Betänkandet från har remitterats. ekonomiska vårpropositionTPF9FPT skriver regeringen att en utgångspunkt för det fortsatta arbetet kommer att vara att styrningen bör bli mer långsiktig och strategisk, mer flexibel i förhållande till myndigheters skilda förutsättningar och i mindre grad bygga på omfattande årliga återrapporteringskrav. Vidare sägs att ett första steg i denna riktning ska tas genom att kravet på en enhetlig verksamhetsstruktur av statsbudgetens indelning i nuvarande politik- och verksamhetsområden utgår. 4.4.2Andra utredningar och forskningsrapporter för forskning om offentlig sektor (SCORE) har i flera rapporter publicerat forskning om regeringens styrning av den offentliga förvaltningen. I en särskild studie om styrningen av NaturvårdsverketTPF10FPT och processen att ta fram regleringsbrev 2000 framträder flera av de drag som också vår utredning noterat. Det är ett dilemma att myndighetshandläggaren, som är placerad på administrativa enheten på departementet, inte har sak- kunskap om de olika verksamhetsområden som styrs genom regleringsbrevet. Den samordnande myndighetshandläggaren får svårt att bedöma de olika sakhandläggarnas synpunkter och krav. Rapporten konstaterar dock att det över huvudtaget är svårt för en enda person att ha kunskap om alla de sakområden som omfattas av uppdrag och att det inte finns någon given sakenhet som neutralt skulle kunna ta uppgiften. Studien visar att hade svårt att bedöma utifrån skrivningarna i RB vad som krävdes av verket. För vissa återrapporteringskrav och uppdrag i RB hade krävts en uppföljande dialog. Verket hade ibland en känsla av att beställaren inte intresserade sig för resultatet av återrapporteringskraven. styr en stor del av verk- samhet och det var, enligt studien, ett problem för verket att RB fastställs så sent . Den politiska ledningens roll i processen på departementet var, enligt undersökningen, mer reaktiv än styrande. I studien skrivs också om de täta kontakterna mellan 9TP PT Prop. 2007/08:100. 10TP PT (2001). handläggare på departement och myndighet, som kan få som konsekvens att handläggare från verk respektive departement driver frågor som inte är lika angelägna för verket eller Miljö- departementet som helhet. Intervjuade på departementet har enligt studien framfört att betraktar RB som betydligt viktigare än man inser på departementet. I studien sammanfattas om regleringsbrevet som styr- instrument: Att verket läser regleringsbrevet så noga och att det uppfattas som ett så levande dokument ses (av departementet) mer som ett argument för att bli tydligare i sina formuleringar för att ska förstå vad som menas, inte som en möjlighet att så att säga vässa sitt styrinstrument. När det väl finns en möjlighet att styra gör regeringen det inte. En tänkbar förklaring är att det inte finns någon anledning att styra. Det informella samarbetet mellan verk och departement och de roller man intagit upplevs fungera väl och det krävs inga ytterligare styrinstrument för att verket ska agera enligt departementets önskemål. Studien lyfter också fram behovet av samordning mellan departe- menten i som anges vara en förutsättning för att kunna styra myndigheternas arbete. Tidsbristen i slutfasen av arbetet med RB utpekas som ett hinder för samordningen över departementsgränserna. I rapporten styr? från och Sam- hälle (SNS) analyseras regeringens styrning av sin förvaltningTPF11FPT. Rapporten menar att mål/medel rationalitet är en förutsättning för en väl fungerande förvaltning och att denna rationalitet inte trängt in tillräckligt djupt för att de politiska beslutsfattarna ska känna sig hemma i systemet. De tre viktigaste problemen är, enligt rapporten: 1. att det inte är en politisk prioritet att leda förvalt- ningen och att det saknas en grundlig strategisk analys av det problem som ska lösas, 2. att saknar strategisk kapacitet för att styra de alltmer komplexa verksamheterna samt 3. att fördelningen av ansvar mellan huvudaktörerna inte är tydlig. Rapporten föreslår bl.a. att strategiska kapacitet utvecklas och att det i genomsnitt bör finnas 3–4 11TP PT m.fl. (2002). personer per myndighet för strategisk styrning med åtminstone en som är forskarutbildad. I rapporten föreslås också fler självständiga utvärderingsmyndigheter för viktiga samhällssektorer. I ?TPF12FPT studeras regeringens styrning och särskilt resultatstyrningen vid åtta olika myndigheter, varav Natur- vårdsverket är en. Generella slutsatser som dras är att budget- underlagen har en teknisk inriktning och att det inte finns något årligt dokument där regeringen får information om myndighetens framtida inriktning av verksamheten, om prioriteringar och ambitionsnivåer. Det konstateras vidare att det finns många studier och uttalanden som tyder på att styrningen via regleringsbrev inte fungerar tillfredställande. Det finns för många mål, åter- rapporteringskrav och uppdrag och målen ger ingen eller begränsad vägledning för myndigheternas prioriteringar. Ett antal förklaringar till de omfattande regleringsbreven presenteras: man bygger på RB , de generella kraven har vuxit i omfattning, kraven i RB tillkommer på handläggarnivå i informellt samarbete mellan departement och verk (oheliga allianser), varje berörd enhet vill få ett avtryck i RB för att markera enhetens och frågornas betydelse, det finns en bra att ha mentalitet samt att samarbete med andra partier kan ha lett till tillägg i slutskedet i arbetet med RB. Avhandlingen konstaterar vidare att RB är mer en tjänstemanna- produkt än ett politiskt styrt dokument. Om mål- och resultat- dialogen sägs att den i allmänhet är väl förberedd vilket är en förut- sättning för ett gott resultat. Bäst har den fungerat då det funnits en för styrning, ledning och resultat starkt engagerad stats- sekreterare och en likaledes intresserad myndighetschef. Avhandlingen visar också att det är vanligt att myndigheternas verksamhetsplan bygger på RB. Alla de studerade myndigheterna ansåg att RB var värdefullt som utgångspunkt för planeringen, att det gav stadga åt arbetet. Även om formuleringarna i RB ibland var oklara så gav de i alla fall klara besked på vissa viktiga punkter om de finansiella villkoren och om tidpunkter för redovisning. 12TP PT Mundebo (2008). I ett interdepartementalt projekt har på regeringens uppdrag prövats om en processbaserad horisontell verksamhetsstyr- ning kan bidra till att utveckla resultatstyrningen och effektivisera statsförvaltningen. Tre interdepartementala arbetsgrupper har studerat regeringens styrning på tre områden, nämligen nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden, vuxnas lärande och utlandsmyndigheternas författningsreglerade service till svenskar. I rapporten från projektetTPF13FPT konstateras att samtliga fallstudier visar att arbete med styrning är fragmenterat, utan nämnvärd samordning mellan olika enheter och departement och utan samlad strategi. Processerna överlappar varandra, flera aktörer har likartade arbetsuppgifter och konkurrerar delvis med varandra och ansvarsförhållandena är otydliga. Analys- och planeringsfasen i styrningsarbete har stora brister, vilket medför att den kunskap som finns inom kansliet och på myndigheterna inte tas till vara. Den gemensamma beredningen som den nu används främjar inte en strategisk styrning. Aktörerna kommer in för sent och istället för konstruktiva diskussioner om mål, samverkan och nytta blir det förhandling där särintressen tar överhanden. Rapporten menar att den suboptimering som den nuvarande styrningen bidrar till sannolikt är omfattande. Vidare sägs att styrningens komplexitet är kraftigt underskattad och att mer tid och resurser behöver läggas på analys och planering och på ett gemensamt lärande tillsammans med myndigheterna. En effektiv styrning kräver kunskap om och förståelse för den operativa verksamheten ute i myndigheterna och därmed en kunskapsuppbyggnad i . Enligt rapporten skulle det gå att arbeta mer helhetsinriktat. Fallstudierna visar att det fungerar som metod att göra en gemensam processbeskrivning, analysera styrningen och identifiera samverkansbrister och möjliga förbättringar. Rapporten föreslår att ska få i uppdrag att tillsammans med intresserade huvudmän i ta fram förslag till ett eller ett par projekt som kan bli mer djuplodande än de genom- förda fallstudierna som mer haft karaktären av förstudier. Bland de tentativt föreslagna projekten nämns att säkerställa som levande hav. 13TP PT Fi 2006/2687 Förslag till nya arbetssätt för att utveckla förmåga att förverkliga regeringens politik. Intervjuer på visar att tjänstemännen har svårt att hinna tänka strategiskt, långsiktigt och genomtänkt och att det gäller också när regleringsbreven ska tas fram. Som framgått av avsnittet 4.4 är det många utredningar som konstaterat brister i regeringens styrning av sina myndigheter. Ett avgörande dilemma är att mycket av arbetet vid ett departement styrs av dagsagendan genom nyhetsflödet, frågor från och den internationella mötesagendan. Det är svårt att i denna ström av nya kortsiktigt uppfordrande uppgifter freda tid för ett mer långsiktigt arbete. Myndighetsstyrning får således ofta en undanskymd roll i den snabbrörliga och arbetstyngda verksamheten i . Den dialog som sker mellan och Natur- vårdsverket i samband med fastställandet av regleringsbreven tycks ha sin tyngdpunkt i en diskussion om verket har resurser att utföra de preciseringar och korrigeringar till verksamheten som kraven i RB innebär. I detta sammanhang finns ingen diskussion om vad som på ett mer övergripande plan är de strategiskt viktiga upp- gifterna för verket. Utredningen har inte kunnat utröna om en sådan diskussion finns i andra sammanhang. En viktig fråga är därför hur RB ska uppfattas och hur styrning och dialog sker i sin helhet, dvs. i spannet mellan instruktionen och de konkreta årliga preciseringarna och justeringarna i RB. Det breda sakområdet med utlöpare till i stort sett alla samhällets aktörer och verksamheter, verkets många olika uppgifter och roller gör att verksamheten är genuint svår att överblicka och att styra. Det är få andra myndigheter som har ett så brett fält att verka inom. Jämförbart skulle kunna vara det sociala området. ESV har gjort en jämförelse med och också med Högskole- verket, vilka båda bedöms ha en bättre struktur i redovisningen av sin verksamhet. Orsaken kan enligt ESV vara att de verkar inom områden för vilka det politiska åtagandet har avgränsats och utformats . verksamheten är ändå förhållandevis ny jämfört med verksam- heterna vid många andra myndigheter. roller har förändrats sedan början av 1990- talet. Verket har gått från att vara utförare till att bli beställare och vägledare. Utredningen bedömer att regeringen behöver arbeta vidare med att klargöra för sig själv och för verket hur verksam- heten ska avgränsas, vilka som är kärnuppgifterna och vilka rollför- väntningar som regeringen har på verket. bör utveckla en resultat- och kostnadsbaserad redovisning för att skaffa sig en egen uppfattning om verksamheten som grund för den interna styrningen och som bas för dialogen med departementet och som utgångspunkt för regeringens styrning. Årsredovisningen bör bli mer heltäckande och på ett strukturerat sätt fånga in verkets arbete med kärnuppgifterna. Det är inte bara inom som har problem med att styra och att komma överens med sin myndighet om regleringsbrevens omfattning och innehåll. Det kan delvis sägas ligga i sakens natur att beställaren vill ha ut mer av myndigheten än den anser sig ha resurser för. Vissa intervjuade på har också sett meningsskiljaktigheterna kring RB som en naturlig del i en förhandlingsprocess. Redovisningen från ESV visar att antalet uppdrag till Natur- vårdsverket inte är anmärkningsvärt stort. Verket har emellertid uppgivit att allt arbete enligt de preciserade kraven i RB drar en stor del av verkets resurser. Omfattande och detaljerade regleringsbrev är, som framgått av andra utredningar och som framgår i ESVs rapport, vanligt och således inte unikt för . Utredningen bedömer emellertid att diskussionerna kring regleringsbreven fått en sådan utveckling att det skadar förtroendet mellan departement och myndighet och att något måste göras för att bryta den onda cirkeln. Bottom up eller Top down – styrning nerifrån eller uppifrån? Intrycket av hur samverkan fungerar mellan departement och myndighet är inte entydigt. Det förefaller fungera bäst på mellan- nivå. Flera chefer för enheterna på och deras motparter på verket vittnar om en meningsfull dialog där det går att resonera sig fram till en samsyn om vilket stöd och underlag departementet behöver och kan få. Dessa dialoger omfattar i vissa fall inte bara det löpande arbetet utan även förväntningar . Men när regleringsbreven tas fram förefaller det sätta igång en process som inte har sin utgångspunkt i samsynen i dialogerna. En förklaring kan vara att den processen blir mer nerifrånstyrd när varje handläggare ska tänka sig in i vad just hon behöver som underlag för sitt arbete . Här spelar också de s.k. handläggarenklaverna troligen en roll. Med ett regerings- uppdrag vet handläggaren på departementet att jobbet blir gjort och den handläggare och enhet på verket som får uppdraget är garanterad resurser och uppbackning. Det är naturligtvis inte fel att handläggare sinsemellan diskuterar vilket underlag som saknas för en viss sakfråga. Men det måste finns en samlad strategisk och politisk bedömning som grund för att avgöra vad som ska prioriteras. Mål- och resultatdialogen tycks, enligt de uppgifter utredningen kunnat få fram, för det mesta vara försiktig och ofta begränsad till enskilda konkreta frågor. Den tar i allmänhet inte upp strategiska och övergripande frågor och fyller därmed inte gapet mellan en lös instruktion och detaljerade regleringsbrev. Den frustration som finns i relationen mellan departement och myndighet verkar heller inte ha ventilerats i dessa sammanhang. Dialogen sker en gång och ägnas . Därmed finns kanske inte heller tids- mässigt möjlighet för en djupare dialog.