sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Följaktligen blir också den reglermässiga värde- ringen av nätföretagens kapitalkostnader högre jämfört med de kapitalkostnader som de befintliga näten ger upphov till. Å andra sidan har ett äldre nät i regel högre driftskostnader jämfört med ett nyare nät. Anledningen är att ju äldre nätet är, desto större blir behovet av underhåll och därmed stiger drifts- kostnaderna . Ett nytt nät kräver inte lika stort underhåll, men genererar i stället höga kapitalkostnader till följd av den om- fattande investeringen. Beroende på hur regleringen av nätföre- tagens intäkter är utformade i stort kan alltså en för hög värde- ring av elnätet balanseras av att drifts- och underhållskostnaderna blir för lågt värderade, och vice versa. Det faktum att ingångs- värderingen av kapitalbasen antingen överstiger eller understiger det befintliga nätets värde behöver alltså inte vara ett problem om intäkterna som helhet bedöms vara skäliga. Om ett rent eller ett kvalitetsjusterat nuanskaffningsvärde används, kommer även övriga kostnader, t.ex. drifts- och under- hållskostnader, att behöva schabloniseras för att nätföretagens in- Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter täkter som helhet ska regleras på en skälig nivå. Detta ställer höga krav på att schablonerna utformas på ett sådant sätt att ett företag inte systematiskt gynnas eller missgynnas till följd av den värde- ringsmetod för kapitalbasen som används. Att i hög grad schablo- nisera de olika delarna i tillsynsmodellen riskerar att öka komplex- iteten och minska renodlingen i regleringen. Det är därför en stor fördel om man inte för in fler aspekter i de olika delarna av model- len än nödvändigt. Anledningen till detta är att modellen för skälighetsbedömningen på så sätt blir både enklare att förstå och att tillämpa. Ur detta perspektiv är det, enligt utredningens uppfattning, en klar fördel om den metod som används för att fastställa kapital- basens ingångsvärde tar sin utgångspunkt i nätens nuanskaffnings- värde, men att detta värde reduceras utifrån hur gammalt nätet är, dvs. genom att beräkna ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde. Det tyngsta argumentet för att låta värderingen av kapitalbasen ta sin utgångspunkt i ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde är att risken för att nätet värderas för högt eller för lågt därmed begränsas. En alltför hög värdering av elnätet, t.ex. till det fulla nuvärdet av ett väl avskrivet nät, skulle ge upphov till höga vinster som måste anses oskäliga (se dock utredningens förslag nedan om ett s.k. kapital- basgolv). En sådan värdering skulle medföra att kunderna får betala högre nättariffer än när nätets nedskrivna värde beaktas. Omvänt kan en för låg värdering av nätet i stället kan leda till att företagen inte får en rimlig kostnadstäckning för gjorda investeringar. Värderingen av elnätet och de kapitalkostnader som denna vär- dering resulterar i utgör i regel en stor andel av nätföretagens totala kostnader. Vilken metod som används för att värdera elnäten kan därmed få stor ekonomisk betydelse för företagen. Eftersom upp- byggnaden av elnäten har skett successivt skiljer sig nätens ålder mellan nätföretagen. Detta talar för att kapitalbasens ingångsvärde bör beräknas utifrån ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde. Sammantaget anser utredningen därför att övervägande skäl talar för att kapitalbasen bestäms utifrån ett åldersjusterat nuan- skaffningsvärde. För att regleringen som helhet ska hålla ihop kommer därmed även resterande delar av tillsynsmodellen, t.ex. bedömningen av nätföretagens drifts- och underhållskostnader, att behöva utformas så att de avspeglar nätens åldersbestånd (se vidare avsnitt 5.3.8). Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Olika steg för att beräkna ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde De tillgångar som ska värderas och ingå i kapitalbasen bör vara de tillgångar som krävs för att bedriva nätverksamhet (jfr 1 kap. 4 § ellagen). Den i särklass största delen i kapitalbasen är företagens elnät men även övriga tillgångar som krävs för att bedriva verksam- heten bör ingå i kapitalbasen, t.ex. IT-system och fastigheter. Det bör i denna del inte vara någon skillnad om nätföretaget äger till- gången själv eller om företaget hyr tillgången av någon annan (jfr dock utredningens förslag i avsnitt 5.3.8 om att nätföretagens kostnader för hyra av en tillgång inte ska beaktas som en kostnad). Som exempel på tillgångar som inte bör ingå i kapitalbasen kan nämnas olika typer av finansiella tillgångar. Nedan lämnar utredningen förslag på hur elnätet initialt bör värderas. För andra tillgångar än elnätet bör det bokförda värdet normalt kunna tillämpas som värderingsmetod. Anledningen är att dessa tillgångar i regel utgör en mindre andel av kapitalbasen och att det kan underlätta den administrativa hanteringen av regleringen. Värderingen av dessa tillgångar kan dock även ske på annat sätt, t.ex. om ett nätföretag hyr viss utrustning. Initial värdering av elnätet genom ett åldersjusterat nuanskaffnings- värde Det åldersjusterade nuanskaffningsvärdet kan beräknas på kompo- nentnivå genom att nätföretagen lämnar in uppgifter om tillverk- ningsår för varje anläggningsdel, komponentgrupp, komponent, eller del av komponent i elnätet till inspektionen. Utifrån dessa uppgifter, samt antaganden om de olika komponenternas livslängd, kan inspektionen beräkna den återstående livslängden på elnätet. En fråga som måste hanteras om åldersbestämningen sker på detta sätt är hur komponenter, som består av flera delar som var för sig är utbytta vid olika tillfällen och därmed har olika återstående livs- längd, ska åldersbestämmas. Här bör i sådana fall någon form av viktning ske, t.ex. utifrån genomsnittsålder eller delkomponenter- nas kostnad. En vägledande princip för hur denna viktning ska gå till bör vara att den på ett så rättvisande sätt som möjligt avspeglar åldersbeståndet i nätföretagens nät. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter En annan fråga som behöver hanteras om åldersbestämningen ska ske på komponentnivå är hur åldersbestämningen av kompo- nenter ska ske när nätföretagen inte kan uppge någon ålder, dvs. när uppgifter om ålder saknas. Detta problem kan hanteras genom att införa en lägsta nivå, ett golv, vid värderingen av komponen- terna (ett s.k. komponentgolv). Nätföretagen skulle därmed inte kunna få en lägre värdering av de ingående komponenterna än mot- svarande golvet. Vid införandet av förhandsprövningen i tillämpades exempelvis en modell där företagen fick tillgodogöra sig av nuanskaffningsvärdet av en komponent om företagen inte kunde visa den exakta åldern på denna komponent. Om en sådan modell införs är det dock viktigt att reglerna utfor- mas så att de inte skapar incitament för företagen att medvetet undanhålla information om komponenternas ålder. Ett golv, eller lägsta nivå, kan också införas för elnätet som hel- het (ett s.k. kapitalbasgolv). I praktiken motsvarar detta golv ett antagande om vad den genomsnittliga åldern, eller resterande livs- längden, på elnäten uppgår till. Om elnätens livslängd antas vara och golvet fastställs till exempelvis av det fulla nuan- skaffningsvärdet, så innebär detta att nätet, ur regleringssynpunkt, har en återstående livslängd . Om ett kapitalbasgolv införs måste nätföretagen bedöma om deras elnät är äldre eller yngre än den antagna genomsnittsåldern för elnäten totalt sett, dvs. det fast- ställda golvet. Om nätföretaget har ett elnät som är äldre än den antagna genomsnittsåldern behöver inga uppgifter om åldersbe- stämning lämnas in. Värdet på elnätet kommer då automatiskt att bestämmas till av nuanskaffningsvärdet. Om nätföre- taget bedömer att dess elnät är yngre än den antagna genomsnitts- åldern måste företaget däremot lämna in uppgifter till inspektionen som visar detta. Detta innebär att företagen måste genomföra en åldersinventering av hela sitt nät och lämna in dessa uppgifter till inspektionen. Nätet kommer då att värderas utifrån den angivna genomsnittsåldern på sitt elnät, som alltså kommer att bli högre än det fastställda kapitalbasgolvet. En konsekvens av att införa ett komponentgolv respektive ett kapitalbasgolv vid ingångsvärderingen av kapitalbasen är att de nätföretag, vars nät är mycket gamla och kanske i praktiken är avskrivna, ändå får tillgodoräkna sig en kapitalbas. I praktiken kan detta leda till att kunderna får betala mer för en och samma tjänst, dvs. överföringen av el, än om en korrekt åldersbestämning hade kunnat göras (se mer om konsekvenser av förslaget nedan). Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter måste dock finnas regler för hur komponenter ska värderas som inte kan åldersbestämmas. Att införa ett komponentgolv är därmed i princip en förutsättning för att kunna administrera regleringen. Administrativa skäl talar för att även ett kapitalbasgolv bör införas. Genom att acceptera en värdering av elnätet motsvarande kapital- basgolvet kan nätföretagen undvika en betydande administrativ kostnad, som dessutom i många fall troligen skulle visa sig vara omotiverad då åldern för en stor del av nätet ändå måste uppskat- tas. Förutsatt att det finns nätföretag som väljer denna lösning bör detta i sin tur underlätta inspektionens administration kring ingångsvärderingen, då det blir en mindre mängd uppgifter att hantera. Det är också av stor vikt att osäkerheten kring frågor som t.ex. nätföretagens initiala kapitalbas minimeras. En modell där nätföretagen ska visa genomsnittsåldern för varje slag av kompo- nent skulle kunna leda till ett stort antal tvister mellan företagen och med följden att ingångsvärdet på kapitalbasen inte skulle bli slutligt bestämd förrän efter det att den nya regleringen har börjat att tillämpas. Även av denna anledning är det därför en fördel med någon form av schablon- metod används vid uppskattningen av komponenternas ålder. Utredningen anser därför att det bör införas ett kapitalbasgolv vid ingångsvärderingen av elnätet. Hur många företag som väljer att acceptera en ingångsvärdering som motsvarar kapitalbasgolvet, respektive väljer att lämna in upp- gifter för att få en högre värdering av sina elnät, beror i hög grad på vilken nivå på kapitalbasgolvet som fastställs. Ju lägre nivån på kapitalbasgolvet är, desto fler företag kommer att lämna in upp- gifter för att få en högre värdering av den ingående kapitalbasen än motsvarande golvet. Av administrativa skäl bör därmed kapitalbas- golvet inte sättas för lågt. är det viktigt att beakta kun- dernas intresse av låga nättariffer. Ju högre nivån på kapitalbas- golvet är, desto större intäkter, och därmed nättariffer, kan nät- företagen ta ut från kunderna. Det finns mycket begränsad information om hur gamla elnäten i är. Fortum har till utredningen redovisat siffror som visar på att företagets svenska nät i genomsnitt är drygt . Åldern på företagets nät i och är ungefär densamma. Sifforna avser nätens genomsnittsålder i respektive land och det finns därmed redovisningsområden som har yngre respektive äldre nät. Fortum har till utredningen uppgett att genomsnittsåldern på de svenska näten kommer att sjunka eftersom Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter stora nyinvesteringar planeras. Även om Fortum har lagt ned mycket arbete för att ta fram korrekta uppgifter har företaget enligt uppgift varit tvungen att uppskatta stora delar av nätets ålder. Siffror från andra företag har inte gått att få fram. Det är därmed svårt för utredningen att med någon större precision bedöma elnätens genomsnittsålder. Utbyggnaden av elnätet har emellertid skett successivt och det finns därför anledning att anta att näten i en inte obetydlig omfattning redan är avskrivna. Å andra sidan har bestämmelserna i ellagen om avbrottsersättning och de minimikrav på leveranssäkerhet som träder ikraft fått till följd att nätföretagen påbörjat respektive planerar för stora nyinve- steringar i elnäten . Mot bakgrund av ovanstående, samt det faktum att kundernas intresse av låga nättariffer särskilt bör beaktas, anser utredningen att kapitalbasgolvet bör kunna sät- tas till av nuanskaffningsvärdet. Utredningen vill betona att bristen på tillgänglig data över elnätens ålder innebär att den föreslagna nivån på kapitalbasgolvet snarare ska betraktas som ett rimligt antagande om elnätens genomsnittsålder än en väl under- byggd siffra. När det gäller nivån på komponentgolvet anser utredningen att detta golv bör ligga betydligt lägre jämfört med nivån på kapital- basgolvet. Anledningen är att ju högre nivån på komponentgolvet är, desto mindre incitament skapas för de nätföretag som vill ha en högre värdering än kapitalbasgolvet att göra sitt yttersta för att ta reda på den genomsnittliga åldern för varje komponentslag. Utred- ningen anser därför att kan vara en rimlig nivå på kom- ponentgolvet. bör bemyndigas att meddela föreskrifter om indelning av komponenter i olika kompo- nentslag. I sammanfattning kan en tillämpning av det föreslagna kapital- basgolvet vid övergången till den nya regleringen med förhands- granskning initialt innebära en överskattning av många nätföretags anläggningskapital och därmed medföra en överkompensation av dessa företag. Anledningen är att de företag som väljer att använda kapitalbasgolvet i genomsnitt torde ha en äldre kapitalbas än de företag som väljer att specificera åldern på anläggningstillgångarna, alltså genomsnittligen äldre än de som motsvarar 50-procent- nivån. Det är dock också möjligt att vissa företag med ett yngre elnät ändå väljer att utnyttja golvet för att därmed minska det administrativa arbetet. Det finns inte något säkert underlag för att i Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter förväg bedöma effekten. Utredningens bedömning att en initial överkompensation av flera nätföretag är möjlig, men att denna effekt relativt snabbt kommer att bli mindre betydelsefull. De företag som använder kapitalbasgolvet kommer över tiden att erhålla ett kapitalgap till följd av att företagens anläggnings- kapital i sin helhet antas vara halvgammalt och därför skrivs av enhetligt . Nätföretagens kapitalkostnads- ersättning blir då realt avtagande , samti- digt som de också genom nyinvesteringar bygger upp nytt kapital. Med en jämn investeringstakt kommer den samlade kapitalbasen att börja växa först efter de inledande tjugo åren. Denna effekt torde bli märkbar men bedöms vara av mindre betydelse (se figur nedan). Åldersjusterat nuanskaffningsvärde med schablon "Gamla" anläggningar - schablon En effekt av utredningens förslag om nya principer för kapital- kostnadsberäkning bör nämnas i detta sammanhang. Följden av uppräkningen av elnätet till nuanskaffningsvärdet och en därpå följande ålderjustering blir att nätföretagen överkompenseras efter- som kompensation för inflation redan ges i den nominella räntan.TPF4FPT Denna effekt kan förstärka den ovan redan nämnda möjligheten till initial överkompensation av nätföretag. En möjlighet att åtgärda 4TP PT Denna fråga behandlas närmare i bilaga 4. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter detta är att försöka återskapa en kapitalbas som ligger så nära det värde som en korrekt bokföring hade resulterat i. Genom att elimi- nera inflationspåverkan skulle samtliga nätföretag, oavsett historik, bli jämställda vid en och samma tidpunkt med befintligt nät men värderade till standardkostnad och justerade med avseende på ålder. Möjligheten för nätföretagen att överdebitera sina kunder skulle därmed minska. Nackdelen med en inflationseliminering är dock att detta i hög utsträckning är en teoretisk beräkning. Många fakto- rer är okända och andra kan inte beaktas, vilket kan medföra att flera nätföretag riskerar att få en för låg kapitalbas. Med hänsyn främst till denna osäkerhet om hur en inflationseliminering slår för det enskilda företaget anser utredningen att det vid byte av en regleringsmodell är acceptabelt med en viss felmarginal i det inle- dande skedet och att någon inflationseliminering inte bör göras vid beräkningen av den initiala kapitalbasen. Det är också så att nätföretagen historiskt har tillämpat olika metoder för beräkning av kapitalkostnaderna vilket kan antas ha påverkat tarifferna (se bilaga 4). Det är mycket svårt att ange effekten av att en annan princip tillämpas vid beräkningen av det reglermässiga kapitalbasgolvet. En övergång till nya beräknings- principer torde kunna leda till att vissa företag erhåller en över- kompensation medan andra företag erhåller en lägre ersättning än förväntat för sina investeringar. Det finns således flera osäkerheter i samband med byte av prin- ciper för kapitalkostnadsberäkning och tillämpning av ett generellt kapitalbasgolv som skulle kunna innebära en möjlighet för vissa nätföretag att överdebitera kunderna under de första tillsyns- perioderna. Det är inte möjligt att kvantifiera denna risk för över- debitering, men det är utredningens bedömning att den kommer att vara begränsad och relativt snabbt övergående. Den nya regleringen som utredningen föreslår syftar till en långsiktigt över- blickbara och stabila nättariffer, men vid bytet till denna nya reglering går det inte att undvika vissa tillfälliga negativa effekter. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Beräkning av ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde i praktiken Den administrativa processen kring värderingen av den initiala kapitalbasen och beräkningen av ett åldersjusterat nuanskaffnings- värde av elnätet innehåller flera steg. Steg 1 är att utfärdar föreskrifter om vilka uppgifter som nätföretagen måste lämna in för att ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde ska kunna beräknas och hur el- nätet ska delas in i komponenter och komponentslag. När det gäller själva åldersbestämningen föreligger inger bemyndigande. Inspektionen har dock möjlighet att lämna allmänna råd i denna del. I steg 2 rapporterar företagen in de uppgifter som krävs för att beräkna ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde. Oavsett om företa- gen vid värderingen av elnätet väljer att tillämpa kapitalbasgolvet eller komponentgolvet ska uppgifter om samtliga tillgångar redovi- sas till inspektionen. De företag som väljer att tillämpa kompo- nentgolvet ska därtill ge in uppgifter om de olika komponent- slagens genomsnittliga ålder. Som angetts ovan ska den ovan beskrivna schablonvärderingen endast tillämpas på komponenter i elnätet. Övriga tillgångar värderas enligt huvudregeln utifrån bok- fört värde. Inrapporteringen sker i enlighet med de föreskrifter som inspektionen har utfärdat. Inspektionen har enligt 12 kap. 1 § ellagen rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de hand- lingar som behövs för tillsynen. Om ett företag vägrar att lämna uppgifter kan inspektionen med stöd av denna paragraf begära in dessa uppgifter. En sådan begäran får förenas med vite. Steg 3 omfattar en verifiering av de uppgifter som företagen har lämnat in. Ansvaret för att verifiera uppgifterna ligger inom ramen för inspektionens tillsynsarbete. Förutom en övergripande bedöm- ning av rimligheten i de uppgifter som företagen lämnar in kan en verifiering även ske genom exempelvis revisioner eller stickprovs- kontroller av inlämnade uppgifter. Därefter beräknas i steg 4 det åldersjusterade nuanskaffnings- värdet på nätet och värdet på övriga tillgångar. I nedanstående avsnitt lämnar utredningen förslag till hur utredningen anser att nuanskaffningsvärdet för nätet bör beräknas. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Beräkningen av nuanskaffningsvärdet utgår ifrån vad det kostar att bygga ett helt nytt nät till dagens priser. Utredningen föreslår att prissättningen av de investeringar som tillsammans utgör elnätet ska baseras på standardkostnader. Med standardkostnader bör av- ses genomsnittskostnaden för att investera i likartade tillgångar under liknande objektiva förutsättningar. Genom att använda standardkostnader skapas enhetliga och gemensamma regler för hur de kapitalkostnader som uppstår till följd av en viss typ av investering ska beräknas. Standardkostnaderna kan därmed bidra till att främja nätföretagens produktivitets- och effektivitetsutveckling. Standardkostnaderna utgör därmed ett viktigt element i den prestationsbaserade regleringen av nätföretagens samlade intäkter som tillämpas i . Om standardkostnader används blir det också enklare ur reglersynpunkt att jämföra hur olika företags investeringar har bedömts, jämfört med om bedömningen utgår ifrån företagets egna kostnader, alternativt en måttstock baserad på flera företags kostnader. Detta leder i sin tur till en hög transparens i skälighetsbedömningen. Eftersom standardkostnader inte är företagsspecifika kommer sannolikt en bedömning av nätföretagens investeringskostnader på detta sätt att innebära att företag för vissa investeringar blir över- kompenserade, medan de för andra blir underkompenserade. Detta blir en naturlig följd av att använda standardkostnader. En stan- dardkostnad ska dock sättas så att den motsvarar det genomsnitt- liga värdet för vad investeringskostnaden i normalfallet uppgår till. Standardkostnader kan tas fram på olika sätt. Ett sätt är att utgå ifrån de kostnader som branschen själva tar fram i den s.k. EBR- katalogen (katalogen är dock endast tillämplig för material och arbete på lokal- och regionnäten). För att bibehålla insyn och kon- troll över hur branschen prissätter olika komponenter kan inspek- tionen på ett aktivt sätt medverka vid framtagandet av . Ett annat sätt att beräkna standardkostnaderna på kan vara att inspektionen själv, eller med hjälp av utomstående konsulter, beräknar kostnaderna för att genomföra de investerings- alternativ som anges. Standardkostnader kan även tas fram genom att jämföra investeringskostnader i och andra länder för motsvarande investering som sker under liknande förhållanden. Ytterligare ett alternativ är att låta standardkostnaderna utgöras av upphandlade kostnader för olika investeringar. Att ta fram standard- Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter kostnader kommer att vara ett resurskrävande arbete för inspektionen såväl inför den initiala värderingen som för den därefter löpande uppdateringen av kostnaderna (angående konsekvenser för inspektionen, se kap. 7). Vid utformningen av standardkostnader för olika investerings- alternativ kommer ett antal praktiska frågor att behöva hanteras. En sådan fråga är på vilken detaljnivå som standardkostnader ska tas fram. En annan fråga är hur många kategorier av standard- kostnader som ska finnas för en viss typ av investering. Utredning- ens uppfattning i denna fråga är att det vid utformningen av stan- dardkostnader för olika investeringsalternativ bör tas hänsyn till att kostnaderna för att genomföra en viss typ av investering skiljer sig åt beroende på vilka objektiva förutsättningar som ligger till grund för investeringen. Exempelvis bör standardkostnaderna variera beroende på om investeringen sker i lokal-, region- eller stamnätet samt utifrån vilka topografiska förutsättningar som gäller där inve- steringen genomförs. Exempelvis är det i regel dyrare att genom- föra investeringar i tätort, i kustlandskap eller i bergig terräng jämfört med investeringar som genomförs i mindre kuperade områden på landsbygden. Därmed kommer standardkostnaderna för en viss typ av investering i praktiken att bestå av en eller flera kategorier, beroende på vilka objektiva förutsättningar som ligger till grund för investeringen. Standardkostnader är inte alltid möjligt eller lämpligt att till- lämpa vid värderingen av en investering, eller för alla typer av till- gångar som krävs för att bedriva nätverksamhet. Exempelvis lämpar sig standardkostnader bäst när det gäller att prissätta material och komponenter i elnätet. Inspektionen bör också ha möjlighet att frångå standardkostnaderna om det föreligger särskilda skäl.