sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — Det skall då alltjämt finnas en möjlighet att, vid behov, fortsätta driva verksamheten i statlig regi i djurglesa områden. Det är viktigt att osäkerhet om de framtida förutsättningarna för veterinär verksamhet kan undvikas så långt möjligt. Sådan osäker- het kan leda till att aktörerna avvaktar med investeringsbeslut och andra initiativ på marknaden. Det gäller inte minst distriktsveteri- närer som planerar att bli entreprenörer. Mot den bakgrunden bör en privatisering genomföras stringent och i enlighet med en i för- väg uppgjord plan. Därigenom ges inte heller marknadens aktörer möjlighet att påverka processens framskridande genom passivitet eller på annat sätt. Däremot är det viktigt att formerna för en om- läggning till privat drift fastställs i samråd med aktörerna, främst de statliga distriktsveterinärer som skall bli entreprenörer eller an- ställda av privata aktörer. Statligt stöd i nya former För att säkerställa tillgång till samhällsviktiga veterinärtjänster i hela landet bör ett statlig stöd till privatpraktiserande veterinärer som tillhandahåller sådana veterinärtjänster, såsom organiserad jour och smittskyddsarbete, övervägas. Offentligt stöd till näringsverksamhet förekommer inom många områden. Dessa kan vara riktade till ett enskilt företag och utgöra ersättning för att företaget upprätthåller en i förväg definierad samhällsviktig tjänst. De kan också vara generella och i samma syfte vara tillgängliga för en obestämd grupp av företag, som efter ansökan kan få del av stöden. Ett stöd av den förra typen lämnas till . Bolaget är ett statligt företag som skall se till att det finns tillgång till vissa grundläggande betaltjänster i hela landet. Bolaget får stat- ligt stöd med ca för att ge denna service. har stödet i praktiken uppgått till när bolaget dragits med stora underskott. Som närmare redovisats i kapitel 10 har infört ett system med statliga bidrag till privatpraktiserande veterinärer. Det finns numera praktiskt taget inga offentliganställda veterinärer med kli- nisk verksamhet i . Bidraget utgör en ersättning för att vete- rinärerna håller jour, s.k. klinisk veterinärvakt, i en specificerad omfattning och beräknas . De privatpraktiserande veterinärerna är en viktig del i smittskyddet i . Skyldigheten att bistå i smittskyddsarbete följer uttryckligen av generella lagreg- ler. Dessutom innebär jourbidraget en förpliktelse att bistå staten med vissa, inte närmare definierade, samhällsviktiga veterinärtjäns- ter. Ett liknande system bör införas i som ett kompletterande styrmedel vid sidan av en eventuell statlig veterinärverksamhet. Det norska systemet är dock onödigt komplicerat och innehåller kon- struktioner som kan ge upphov till störningar i jourens funktions- sätt. Den veterinära jouren i har t.ex. helt upphört att fun- gera i samband med att bidragsnivåerna varit föremål för förhand- ling mellan och veterinärorganisationerna. Stödet bör också knytas till en uttrycklig skyldighet att i skälig utsträckning bistå med smittskyddsarbete. Denna skyldighet bör således inte enbart grundas på generella lagstadgade förpliktelser. Offentliga stöd av denna typ är, som framgått i kapitel 11, inte okomplicerade från ett EG-rättsligt perspektiv. departementet har det nuvarande stödet till de statliga distrikts- veterinärerna anmälts till Kommissionen, som inte haft någon in- vändning. Det innebär att stödordningen, som i praktiken utgör ett driftstöd till en konkurrensutsatt kommersiell aktör, är tillåten en- ligt . Här skall då särskilt noteras att det inte sker någon redovisning av hur stödet används i veterinärstationerna. Det går därmed inte att utreda hur mycket av stödet som avser samhällsnyttiga tjänster, såsom jour och smitt- skyddsarbete, och hur mycket som används för att korssubventio- nera annan veterinär verksamhet. Mot denna bakgrund bör ett statligt stöd till veterinär fältverk- samhet utformas som en väl avvägd ersättning för en tydligt defini- erad motprestation. Motprestationen skall avse organiserad, sche- malagd jourtjänst och visst smittskyddsarbete. Detsamma bör, så långt möjligt, gälla även kvarvarande stöd till distriktsveterinärerna. Därmed blir stödet mer konkurrensneutralt än . Det innebär att nya och bättre rutiner för redovisning av hur anslags- medlen används i de kvarvarande statliga veterinärstationerna måste införas. Med en sådan utformningen av stödordningen är det möjligt att den faller utanför tillämpningsområdet för . Undantag gäller nämligen för tjänster med s.k. allmänt ekonomiskt intresse.TPF4FPT Om så är fallet behöver stödordningen inte anmälas till eller godkännas av Kommissionen. Om undantaget inte skulle vara tillämpligt kan, med hänsyn till att den nuvarande stödordningen är tillåten, antas att även nu skisserade stödformer skall kunna accep- teras. Syftet med förändringen är ju i första hand att undanröja konkurrenssnedvridningar. Förändringen i stödsystemets utform- ning bör dock anmälas till Kommissionen. Ett system med statliga bidrag till viss veterinär service kan ut- formas med utgångspunkt i andra stödformer som tillämpas för privat näringsverksamhet. Ett sådant stöd ges till handel med dag- ligvaror och drivmedel i glesbygd.TPF5FPT Stöden till veterinär service bör, i likhet med den nämnda stödformen, omfatta ett investeringsbidrag och någon typ av servicebidrag som bl.a. skall säkerställa den vete- rinära jourens funktion. Ett jourbidrag bör, i motsats till vad som gäller för servicebidragen till dagligvaruhandel m.m., inte vara tids- begränsat utan kunna utgå fortlöpande. Dessutom bör någon form 4TP PT Se t.ex. dom i mål nr C-280/2000 i det s.k. Altmarkmålet. Se även Kommissionens beslut /842/EG 5TP PT Sådana stöd utgår enligt förordningen (2000:284) om stöd till kommersiell service. av driftbidrag övervägas. Investeringsbidrag och driftbidrag kan eventuellt ges bara i områden där marknaden inte medger en lön- sam veterinärverksamhet. Det ger möjlighet för privata aktörer att träda in även i sådana områden. Det innebär att statliga distrikts- veterinärer och privatpraktiker kan erbjudas mer konkurrensneu- trala verksamhetsförutsättningar än i områden där de alltjämt är konkurrenter. Med nämnda glesbygdsstöd som förebild bör bidrag till veterinär verksamhet, efter ansökan, fördelas av som också får i uppdrag att följa upp resultaten av lämnade bidrag i länet. En cen- tral statlig myndighet bör få ett samlat ansvar, för fördelning av stöden och för utvärdering av effekterna på nationell nivå. Inte heller en bidragslösning, som den nu beskrivna, är helt in- vändningsfri från konkurrenssynpunkt. Nya snedvridningseffekter uppstår mellan företag på samma marknad som får, respektive inte får, stöd. Bidragssystemet innebär också en ökad administrativ be- lastning på företagen. Denna drabbar i särskilt hög grad de små fö- retagen. Som framgått är en majoritet av veterinärföretagen en- mansföretag. Den administrativa bördan bör dock vara relativt be- gränsad och består i att ansöka om stöd på en blankett, som fast- ställts av myndigheterna. Det tillkommer även viss rapportering, som behövs för att bedöma systemets funktionssätt och behovet av fortsatt stöd. Den senare uppgiften bör i huvudsak kunna fullgöras med datorstöd via webbaserade informationslösningar. Snedvridningseffekterna måste bedömas med hänsyn till att bi- dragen skall avse en väl avgränsad samhällsnyttig motprestation, som krävs bara av de veterinärer som får bidrag. Den klart över- vägande andelen av veterinärföretagens verksamhet kommer att avse djursjukvård för sällskapsdjur och häst och bedrivas . För sådan verksamhet skall i fortsättningen ingen statlig ersättning lämnas. Därigenom bör de konkurrenssnedvridande effekterna kunna mildras avsevärt jämfört med i dagens system. Företrädare för de privatpraktiserande veterinärerna i utredningen har också med bestämdhet understrukit att ett system som det föreslagna är att föredra från konkurrenssynpunkt jämfört med den nuvarande ordningen. De ansvariga myndigheterna bör dock fortlöpande följa upp att bidragen är så utformade att de motsvarar kostnaden för motpre- stationen. Data som rapporteras om jourverksamheten, ställda i relation till kriterierna för bidragen, bör kunna utnyttjas för sådana analyser. En konstruktionen där är beslutande myndighet i bidragsärenden och tillsynsmyndighet för den operativa veterinärverksamheten inte är helt optimal från förvaltnings- politiska utgångspunkter. Det finns dock inget förbud mot en så- dan konstruktion. Den innebär också vissa synergieffekter genom att den kunskap som förvärvas vid handläggning av bidragsärenden kan utnyttjas i andra delar av länsveterinärernas verksamhet. De principiella invändningar som kan riktas mot denna lösning är också avsevärt svagare än när det gäller t.ex. dubbla roller med tillsyn och djursjukvård. En särskild fråga är om det kan finnas alternativa sätt att finansiera den veterinära verksamheten inom det statliga ansvarsområdet. Mot den bakgrunden bör prövas om statens kostnader för stödet till veterinär verksamhet kan finansieras på ett annat sätt än genom allmänna skatter. Avgiftsfinansiering finns t.ex. på flera områden och har diskute- rats inom ytterligare några områden. Sålunda har t.ex. föreslagits att det statliga stödet till den samhällsomfattande postservicen skall finansieras med en avgift om per försändelse.TPF6FPT I har en del av statens kostnader för den veterinära jouren finansierats med en avgift på djurmat. En avgift skulle t.ex. kunna tas ut av djurägare i samband med veterinärbesök. En avgift kan också tas ut från vete- rinärföretagen och beräknas per anställd eller per verksam veterinär i företaget. I båda fallen uppstår en administrativ börda för staten och för veterinärföretagen. Det uppstår också svårigheter med att göra lös- ningen konkurrensneutral, så att inte de små företagen belastas mer än de större. Sammantaget skulle, enligt utredningens bedömning, kunna tas in via en avgift av detta slag. Det är ett för litet belopp för att motivera ett nytt regelsy- stem, som leder till nya administrativa rutiner och vars funktions- sätt också fortlöpande måste övervakas. Dessutom är det oklart om en avgift av detta slag inte i själva verket utgör en ny punktskatt. Mycket talar för det. Det finns t.ex. inget tydligt samband mellan betalning av avgiften och motprestationen från det allmänna. 6TP PT Ds 1997:58, Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet Slutsatsen blir att kostnaderna för att uppfylla de djurpolitiska målen i veterinärsektorn alltjämt bör finansieras via anslag och att anlagsramen bör vara i stort sett oförändrad i förhållande till vad som beräknats. Det innebär att det för finns ca 101 miljo- ner kronor att disponera.TPF7FPT Av dessa bör mellan hälften och två tredjedelar kunna användas för direkta stödinsatser på veterinär- marknaden. De avlägset boende djurägarna kan beräknas förbruka ca . En del av anslaget bör avsättas till förstärk- ning av länsstyrelsernas resurser i samband med att nya uppgifter tillförs länsveterinärerna. Den andel av anslaget som används cent- ralt i , och som uppgick till drygt 50 pro- cent inklusive centralt redovisade produktionskostnader, bör kunna minska. betalade staten per statlig distrikts- veterinär i vad som närmast utgör ett allmänt driftstöd, dvs. stöd för att täcka underskotten i veterinärstationerna. Det är mot bak- grund av SLI:s slutsatser sannolikt att veterinärerna ute på fältet, när de ges egen kontroll över kostnader och intäkter, kan leda och anpassa verksamheten så att underskotten kan minska eller undvi- kas. Det innebär att behovet av driftstöd minskar eller upphör. Det skall också understrykas att den veterinära fältverksamheten i sig inte är kapitalintensiv. Djursjukvård för sällskapsdjur kräver något större investeringar. I den delen bör de enskilda veterinär- företagen själva ta beslut om inriktningen utifrån marknadens be- hov och förutsättningar. Det ankommer således inte på utred- ningen, eller på myndigheterna, att närmare peka ut hur och i vilka former verksamheten skall bedrivs, t.ex. i veterinärstationer, i en- mansföretag, i kombinationer av dessa eller i andra konstellationer. Det bör avgöras av veterinärerna på fältet utifrån de lokala markna- dernas förutsättningar och egna önskemål. Allt tyder på att smittskyddsorganisationen och rollfördelningen mellan myndigheterna fungerat väl. Utredningsuppdraget avser inte heller primärt att se över verksamheten i denna del. Där- emot får förslagen inte leda till att smittskyddet försämras. 7TP PT Se prop. 2006/07:1, utgiftsområde 23, sid. 38 rikstäckande statlig veterinärverksamhet med nuvarande förutsätt- ningar behövs inga förändringar i smittskyddsorganisationen. Vid en privatisering måste ett antal åtgärder övervägas, för att smitt- skyddet skall förbli effektivt. Det finns ingen anledning att förändra ansvarsfördelningen mellan och Staten eller att, med undantag för den veterinära fältverksamheten, ut- vidga, inskränka eller förändra någon av myndigheternas uppdrag inom smittskyddsområdet. Detta gäller även i förhållandet mellan de centrala myndigheterna och länsstyrelserna. I den mån det finns förbättringar att göra i dessa relationer, bör frågan hanteras inom ramen för det utvecklingsarbete som fortlöpande bedrivs inom smittskyddsorganisationen. Det innebär också att även skall ha långtgående rättigheter att kalla in och leda praktiserande veterinärer, egna eller utomstående, för tjänst- inför eller vid ett sjukdomsutbrott. I kapitel 5 har visats att hotbilden förändras på ett sätt som kan innebära nya utmaningar. Flera myndigheter med centrala roller inom smittskyddet har understrukit att det från ledningssynpunkt finns klara fördelar med systemet med statsanställda fältveterinärer. På en privatiserad veterinärmarknad måste, mot den bakgrunden, tillförsäkras långtgående rättigheter att kalla in, utbilda och leda veterinär personal med enskild verksamhet. Dessa rättigheter måste förenas med lika långtgående skyldigheter för veterinärerna. Skyldigheterna måste regleras på ett sätt som är lika tillförlitligt som de anställningsavtal, som utgör den rättsliga grunden för ledningsfunktion i förhållande till de statliga distriktsveterinärerna. På en privatiserad veterinärmarknad bör, liksom , ett ganska stort antal veterinärer knytas direkt till smittskyddsorganisationen, i praktiken till . Det kan antas att samma veterinä- rer som inledningsvis ingår i denna grupp. Den bör, som framhållit i sin krisplanering, omfatta ca 150 snabbt omflyttningsbara veterinärer, men den skall också snabbt kunna utvidgas mer än vad som är möjligt. Det finns flera sätt att reglera de veterinära skyldigheterna i denna del. En första möjlighet erbjuds i författning och föreskrifter där vill- koren för jourbidrag föreslås regleras. Där preciseras närmare vad de deltagande veterinärernas motprestation skall avse ifråga om jouråtagande och smittskyddsarbete. En veterinär som inte fullgör skyldigheterna mister sitt jourbidrag och därmed också de eventu- ella övriga bidrag, investerings- och driftbidrag, som föreslås kunna lämnas i systemet. Det utgör en kännbar sanktion. Veterinärer, som frivilligt ingår i systemet, kan också antas ha en ärlig avsikt att i ett krisläge bistå med de insatser som krävs. En marknadsmässig ersättning skall dessutom betalas i samband med beordrad tjänst- . Därmed finns ingen anledning anta att de deltagande vete- rinärerna, annat än i sällsynta fall, undandrar sig sina skyldigheter. En andra möjlighet utgörs av ett utbyggt s.k. epiteam, som be- skrivits i kapitel 5, avsnitt 5.3.7. Det står Jordbruks- verket fritt att genom anställning eller upphandling knyta det ytterligare antal veterinärer till sig, som verket anser behövs. Denna möjlighet kommer att finnas kvar. Veterinärerna i epiteamet utgör en extra resurs i smittskyddsorganisationen. Flera epiteam kan vid behov inrättas med olika inriktning och grad av specialisering. Par- terna kan fritt utforma villkor om omfattning av insatsen, krav på inställelsetid, placering i landet och ersättning för tjänsterna. byggs epiteamet ut med fler veterinärer. Systemet bör ha stor potential att utvecklas vidare. En tredje möjlighet är en lagstadgad och straffsanktionerad skyl- dighet för alla veterinärer att på anmodan av bistå med smittskyddsarbete. En sådan anmodan skall förutsätta att det finns särskilda skäl för åtgärden. Särskilda skäl kan t.ex. föreligga när övriga tillgänglig veterinära resurser är otillräckliga för att ett sjukdomsutbrott eller spridning av smitta skall kunna förhindras eller för att sjukdomen annars skall kunna bekämpas effektivt. Sär- skilda skäl att kalla in veterinärer kan uppstå oavsett skede och så- ledes redan i den inledande larmfasen. En nackdel ligger däremot i att beredskapsstyrkan inte är lika sammanhållen som . Deltagarna representerar många små företag med olika bakgrund och de kan ha olika syn på veterinära frågor. De saknar en gemensam organisationskultur. Det kan för- svåra en systematisk samverkan. En gemensam kultur och värde- grund har betydelse när det gäller att bygga upp attityder och kun- skap. Bristerna i dessa avseenden måste därför mötas med en mål- medveten team i kombination med tydliga nätverk ut- ifrån de nya förutsättningarna. Utbildning och övning, som skall vara en del av veterinärernas åtaganden, är en viktig komponent i en sådan strävan. Det kan också bli aktuellt att ersätta den gemen- samma organisationskulturen med nya typer av kontaktytor och identitetsskapande åtgärder. En särskild yrkestitel, liksom interak- tiva system för intern informationsspridning, för nätverksbyggande och för kommunikation mellan myndigheten och deltagarna och mellan deltagarna inbördes, kan t.ex. övervägas. En annan möjlig åtgärd är att bilda ett epizootiforum eller ett smittskyddsråd där företrädare för berörda myndigheter och veterinärer med smitt- skyddsuppgifter ingår. Ett sådant organ kan ha flera olika uppgif- ter, men informationsutbyte, kunskapsspridning samt medvetan- dehöjande och förtroendeskapande aktiviteter kan vara några ex- empel. Det befintliga kan användas eller tjäna som förebild. En rikstäckande statlig distriktsveterinärorganisation innebär svå- righeter om problemet med dubbla roller med veterinär verksamhet och med tillsyn över densamma, skall kunna lösas. Det är dock en viktig fråga om förtroendet för de centrala veterinära förvaltningsuppgifterna i , bl.a. tillsynen över veterinär verksamhet, skall kunna upprätthållas på ett trovär- digt sätt. En utgångspunkt är att tillsyn inte skall bedrivas i en myndighet som är aktör på veterinärmarknaden. En lös- ning förutsätter att endera den statliga veterinärverksamheten, eller den centrala tillsynsuppgiften, överförs från till ett befintligt eller nybildat statligt organ. Antalet myndigheter som vid sidan av kan bli aktuella för tillsynsuppgifter, eller för att vara huvudman för distriktsveterinärerna, är begränsat och de har blivit färre genom nedläggningen av . De befintliga myndig- heter som kan komma fråga är i praktiken SVA och Livsmedels- verket. Båda uppgifter, att vara huvudman för de stat- liga distriktsveterinärerna respektive att utöva central tillsyn, är rutinmässiga till sin karaktär. De avser i hög grad administrativa göromål i en affärsverksamhet, alternativt i offentlig förvaltning. Affärsverksamheten avser rutinmässig djursjukvård och djur- hälsovård samt, centralt i organisationen, fakturering, personal- frågor, IT-stöd, marknadsföring, inköp av varor och utrustning, kravrutiner etc. Förvaltningsuppgiften innebär bl.a. att bistå tillsynsmyndig- heterna med stöd i den operativa tillsynen, att samordna tillsynsin- satser, att samla data om resultaten av tillsynen samt att samman- ställa rapporter utifrån sådana data. SVA är ett veterinärmedicinskt expertorgan och kunskapsscen- rum, specialiserat på djurs sjukdomar och smittämnen och hur de sprids mellan djur, från djur till människor och i miljön. SVA be- driver ingen verksamhet med föreskriftsarbete och meddelar inga myndighetsbeslut mot bakgrund av sådana föreskrifter. SVA sak- nar också erfarenhet av tillsynsarbete. Det finns en risk att SVA:s profil och roll som expertorgan kan bli mer diffus om uppgifter som de nu beskrivna tillförs myndigheten. Några tydliga synergier kan inte heller identifieras, även om SVA också bedriver uppdrags- verksamhet med kvalificerade laboratorietjänster. Det är mot denna bakgrund mindre lämpligt att SVA övertar ansvaret för någon av de aktuella uppgifterna. Det är också svårt att finna skäl för att överföra någon av upp- gifterna till . veterinära verk- samhet avser köttbesiktning och veterinärkontroller före slakt. Någon koppling mellan och veterinär verksamhet utanför köttkontrollområdet, t.ex. djurens hälso- och sjukvård, finns inte. Därmed saknas också kopplingar till frågor om tillsyn över sådan verksamhet. Det finns därmed ingen befintlig myndig- het som kan vara naturlig att överväga i detta sammanhang. Då återstår att ta ställning till alternativet med att inrätta ett nytt stat- ligt organ. har ett samlat ansvar för veterinära frågor som innefattar myndighetsutövning. Det gäller både lantbruksdjur, sällskapsdjur och häst. utfärdar föreskrifter om import och export av djur, behörighets- och legitimationsfrågor, smittskydd etc. övertar verket också det centrala statliga ansvaret för djurskyddet från Djurskyddsmyn- digheten. De statliga distriktsveterinärerna bedriver en konkur- rensutsatt affärsverksamhet. Det är mot den bakgrunden, och för- utsatt att verksamheten alltjämt skall vara riksomfattande, mest naturligt att låta behålla de veterinära tillsynsupp- gifterna, som också har många synergier med en rad andra uppgif- ter i med anknytning till veterinär verksamhet. Ansvaret för distriktsveterinärerna måste, i sådant fall, överföras till ett nybildat statligt organ. Flera olika former kan övervägas för en statlig veterinärverksam- het. I praktiken kan den bedrivas i myndighetsform, i ett statligt bolag eller i en stiftelse. Av de principer som fastlagts för statlig verksamhet framgår att statlig verksamhet inte skall bedrivas i stiftelseform.TPF8FPT Stiftelse- formen, som regleras i stiftelselagen (1994:220), är i första hand anpassad till förvaltning av en tillgång eller en förmögenhet för ett bestämt ändamål. Den är mindre lämpad för drift av en affärsverk- samhet med en stor mängd löpande transaktioner. Möjligheten till insyn i verksamheten är också mycket begränsad. Även från före- tagsekonomiska och konkurrensfrämjande skäl framstår stiftelse- formen som mindre lämplig för den aktuella verksamheten.TPF9FPT Bestämmelser om aktiebolag finns i aktiebolagslagen (2005:51). Ett aktiebolag är, i likhet med en stiftelse, en juridisk person med egen förmögenhetsmassa. Utmärkande för aktiebolaget är att äga- ren normalt inte svarar för bolagets förbindelser. Aktiebolags- formen är, i motsats till stiftelseformen, anpassad för löpande eko- nomisk förvaltning i näringsverksamhet. Enligt gällande riktlinjer för statlig verksamhet, som närmare framgår av den förvaltningspolitiska propositionen, skall en kon- kurrensutsatt statlig verksamhet normalt inte bedrivas i myndig- hetsform. För sådan verksamhet bör bolagsformen istället över- vägas. Om konkurrensen på den aktuella marknaden bedöms som otillräcklig, eller om behovet av offentlig insyn är särskilt stort, är däremot myndighetsformen att föredra. Riksdag och regering har ställt upp fem kriterier för att bolags- formen skall kunna bli aktuell i statlig verksamhet.TPF10FPT Enligt dessa kriterier skall en verksamhet i statlig bolagsform förutsätta att verksamheten bedrivs på en marknad med fungerande konkur- rens, verksamheten har en betydande omfattning, verksamheten bedrivs fullt ut på kommersiella villkor och är oberoende av anslagsmedel, verksamheten inte styrs av politiska uppgifter och mål samt att verksamheten inte innefattar myndighetsutövning.