sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — Verket är medvetet om att detta ställer nya krav på medarbetarna som får allt fler roller att behärska och ett arbete pågår för att utveckla policyer och rutiner för att genomföra omställningen. I detta arbete finns flera aspekter. Det kan vara fråga om att ge medarbetarna rätt verktyg och utbildning för att kunna agera som projektledare och få flera aktörer att genomföra en viss typ av åtgärd på ett enhetligt Det kan också vara fråga om att utarbeta riktlinjer och säker- ställa att det finns stöd till handläggarna att hantera frågorna admi- nistrativt korrekt, eller att främja att konsultuppdrag och bidrag följs upp för att kunna föra in resultaten i det fortsatta arbetet. Utredningen bedömer att verket behöver förstärka omställnings- arbetet på flera sätt. Det finns tecken på att på grund av hög arbetsbelastning blivit allt för produktionsinriktat. Tiden går åt till att klara av de uppdrag man har blivit tilldelad och inget större utrymme ges att reflektera över mer övergripande och långsiktiga frågor. Utredningen bedömer att behöver avsätta mer tid för strategiska frågor. Det gäller såväl på ett övergripande plan för att t.ex. skapa en röd tråd i verksamheten för att knyta ihop olika insatser till övergripande mål som inom de respektive avdelningarna för att skapa en långsiktighet i de olika verksamhets- områdena. Verksamhetsprioriteringarna bör även beakta vilken miljönytta som kan uppnås. Ansträngningar måste göras för att implementera verksövergripande strategier på avdelnings- och enhetsnivå. För att kunna implementera prioriteringarna måste de kopplas ihop med tillgängliga resurser. Genom en övergripande plan kring vilka områden som bör prioriteras blir det också tydligare var det är möjligt att sänka ambitionsnivån för att frigöra resurser. Prioriteringar bör konkretiseras mer verksövergripande för att öka flexibiliteten mellan avdelningarna och sekretariaten. En jämnare arbetsbelastning mellan de olika avdelningarna bör efter- strävas. För att få ett bra underlag för strategiska frågor bör också en både resultatmässig och resursmässig uppföljning av den egna verk- samheten prioriteras. Genom att skapa sig en tillförlitlig bild av tidsåtgång och vilka resurser som läggs ned på ett specifikt område kan ledning lättare prioritera inom den egna verksamheten, lättare koppla ihop nedlagda resurser med miljö- nytta och ge regeringen ett bra underlag för att bedöma verksam- hetens behov. Utredningen har genom sina intervjuer noterat att det på vissa områden finns en osäkerhet hos personalen kring vilken roll verket ska ha. Det gäller främst förhållningssätt gentemot sektorsmyndig- heterna samt verkets pådrivande roll där det finns ett behov av att internt definiera verkets roll och arbetsmetoder. Både Statskontorets rapport, ESV:s rapport och utredningens intervjuer tyder på att uppföljningen av bidragen och konsultupp- dragen blir eftersatt. Arbetet görs men inte i tillräcklig utsträck- ning. Uppföljningen borde vara en självklar del i utvecklingen av det fortsatta arbetet och behövs för att främja en lärande organisa- tion. Flera av intervjuerna ger belägg för att personalen själv upplever att utvärdering inte görs i den utsträckning som behövs. ESV:s rapport samt rapporter och promemorior visar att det finns förbättringar att göra i fråga om det ekonomi- administrativa arbetet på verket. Det tar tid innan påtalade brister åtgärdas och dokumentering av rutiner behöver förbättras. Utred- ningen menar att omfattningen av bidragsförmedlingen samt konsultanvändandet, i kombination med den decentraliserade organisationen där stort ansvar ligger på enskilda handläggare ute på sakavdelningarna, motiverar ett extra stöd för att utveckla och upprätthålla goda rutiner för bidragsvillkor, avtalsskrivande, utbetalningar, utnyttjande av bemyndiganden etc. Utredningen anser att en internrevision kan fungera som ett sådant stöd. Utredningen anser att det opinionsbildande arbetet kan förstärka samhällets omställning till en hållbar utveckling och att informationsuppdrag bör förtydligas i instruk- tionen. I denna slutsats har utredningen utgått från Förvaltningsut- redningens definition av opinionsbildande verksamhet som en extern informationsaktivitet inriktad mot allmänheten i syfte att aktivt påverka dess kunskaper, attityder eller beteenden i avsedd riktning. Regeringen bör ta ställning till vilka områden som ska prioriteras. Förutom det ovan nämnda bedömer utredningen att det finns behov av att förändra verksamheten på en rad områden. Dessa områden är det internationella arbetet, utvärdering av miljömåls- systemet, miljöövervakningen, tillsynsarbetet, verkets roll i pröv- ning av mål och ärenden, saneringsarbetet samt friluftslivet. Det kan röra sig både om verkets interna arbete och ansvarsfördel- ningen mellan myndigheterna inom miljövårdsorganisationen. Detta kommer att behandlas i kapitel 5–11. I fråga om personal bedömer utredningen att kompetensen på verket generellt är god. Som beskrivs i avsnitt 3.4.2–3 ovan pågår emellertid förändring av behoven. Utredningen bedömer att verket behöver upprätthålla en långsiktig kompetensförsörjningsstrategi som tar hänsyn till de ändrade förhållandena i miljöpolitiken. Exempelvis kan projektledarrollen inom verket behöva förstärkas liksom den administrativa kompetensen. Strategin bör också ta hänsyn till den ökade konsultanvändningen, dels i den bemärkelsen att verket bör ha kriterier för vilken kompetens som ska finnas internt, dels i bemärkelsen att verket bör höja sin beställar- kompetens för att på ett effektivt sätt definiera, upphandla, stödja och följa upp genomförandet av konsultinsatser. Även om verket inte upplever några svårigheter att nyrekrytera finns risk att det förhållandet kan komma att ändras. Exempelvis kan den förskjutning av miljöarbetet som skett från central till regional nivå påverka antalet alternativa arbetsgivare för en miljösakkunnig, vilket kan leda till ökad konkurrens om gruppen. Det låga löneläget bidrar inte heller i positiv bemärkelse till möjligheten att rekrytera lämplig personal. Vilken kompetens som väljer att ha internt och vilken kompetens man väljer att köpa in kan vara avgörande för verkets förmåga att långsiktigt upprätthålla sin roll som central miljömyndighet. Inom vissa områden, exempelvis tillsynsvägled- ning, upplever utomstående att verket har tappat i kompetens. En konsultrapport gör att uppgiften förvisso blir utförd, men den egna förståelsen av problemet blir inte lika djup som om rapporten utarbetats internt. Utredningen har gett i uppdrag till att föreslå kriterier för vilken typ av tjänst som bör utföras av Naturvårds- verkets egen personal respektive utföras av extern part. I Univecos rapport föreslås följande generella kriterier för konsultanvändning: stadigvarande/bestående myndighetsarbete bör rymmas inom förvaltningsanslaget med egen personal, dvs. där bör ingå arbete med styrning och ledning, verksamhetsutveckling, normgiv- ning, vägledning, uppföljning och utvärdering samt beställning och styrning av informationsspridning av resultaten från olika projekt så att de kommer till användning. Konsulter bör användas för tillfällig för- stärkning inom förvaltningsanslaget vid arbetstoppar, särskilda projekt och när speciell kompetens behövs. De kriterier Univeco bedömer vara mest tillämpliga för Natur- vårdsverkets köp av konsulter när det gäller kompetensförstärk- ning är: Tillföra specialistkunskaper som myndigheten inte kan eller ska besitta Tillföra detaljkunskap på vissa områden Tillföra nya ögon på verksamheten, ta sig ur hemmablindheten Göra kartläggningar på områden som varit okända för myndigheten Utredningen finner att Univecos förslag är en lämplig utgångs- punkt för att analysera om konsultsituationen på bör förändras. har i så gott som alla budgetunderlag mellan åren 2003–2008 påpekat att myndighetens förvaltningsresurser är ansträngda. är det inte ovanligt att en myndighet äskar mer medel från regeringen, det kan sägas ligga i förhandlingsspelets natur. Men i fall finns flera faktorer som pekar på att förvaltningsanslaget faktiskt inte räcker till för verkets uppgifter. Uppgifterna har ökat som förvaltningsanslaget i praktiken minskat. Den kraftiga ökningen av konsultanvänd- ningen kan delvis förklaras med att det inte har funnits möjlighet att anställa mer egen personal p.g.a. bristande resurser på förvalt- ningsanslaget. ESV menar att några av verkets centrala uppgifter som det pådrivande och samlande arbetet eftersätts på grund av högt produktionstryck och Statskontoret pekar på att verket tvingas prioritera att förbruka medel utan tid att reflektera över det arbete som redan genomförts. De anställda upplever att det inte finns utrymme för egna initiativ och att nedprioriteringar leder till nya krav från regeringen. Som utredningen kommer att visa i de följande kapitlen finns områden där har en unik roll som omvärlden upplever att verket inte lever upp till. Det gäller bland annat prövning av mål och ärenden och vägledning i tillsynsarbetet. Verket har inte heller några stora vinster att hämta genom att skära ner på sina OH-kostnader eftersom personal- och lokalkostnaden redan ligger på en låg nivå. Utredningen bedömer att den nuvarande situationen inte är kostnadseffektiv. Bristande uppföljning och utvärdering gör att utfört arbete och vunna erfarenheter inte utnyttjas fullt ut. Därtill kommer den höga konsultanvändningen, med dubbelt så höga kostnader jämfört med om arbetet utförts av intern personal. Den höga konsultanvändningen omfattar inte bara områden där verket av kompetensskäl eller med anledning av tillfälliga arbetstoppar behöver köpa in tjänster, utan konsulttjänster köps också in varaktigt för långsiktig kärnverksamhet. För att få ett bättre utnyttjande av vunna kunskaper anser utredningen att uppföljning och utvärdering bör få en större omfattning. Ytterligare en åak per sakavdelning bör ägnas åt detta, dvs totalt 4 nya tjänster. De nya tjänsterna kan exempelvis fungera som pådrivare och ett metodstöd till den övriga avdelningen i att följa upp och sprida kunskaper från bl.a. bidragsredovisningar och konsultrapporter. Åtgärden bidrar till att beställarkompetensen på verket kan utvecklas. Detta kan både höja kunskapsnivån på Natur- vårdsverket och bidra till att vidareutveckla och förbättra utförandet hos bidragsmottagare och konsulter. Konsultanvändning kan vara kostnadseffektivt i vissa fall, t.ex. om omfattningen är för liten för att det skulle löna sig att sköta verksamheten internt eller när det gäller specialistkompetens som inte kan upprätthållas internt. När det gäller den egna kärnverk- samheten som varaktigt utförs av konsulter blir emellertid kostnaderna högre än om arbetet sköts av egen personal. Långsiktigt kommer det höga konsultanvändandet också att urholka myndighetens egen kompetens vilket kommer inverka menligt på förmåga att som central aktör kunna stötta och vägleda miljöarbetet både inom andra myndigheter, näringsliv och allmänhet för att se till att de medel som satsas leder till att miljömålen nås. Utredningen anser därför att stadigvarande SOU 2008:62 Verksamhet och resurser myndighetsuppgifter för bör utföras av egen personal. För att få underlag till ett mer kostnadseffektivt utnyttjande av de statliga medlen har utredningen uppdragit åt Univeco att utifrån ovan presenterade kriterier sammanställa en kostnadsberäkning över hur nuvarande sakanslag och förvaltningsanslag bör fördelas. Eftersom uppdraget utförts under tidspress har Univecos rapport fokuserat på de anslag som finansierar flest konsulter, anslagen 34:2 samt 34:3. Univecos bedömning är att ca 17 tjänster som utförs av konsulter inom de två anslagen är stadigvarande myndig- hetsuppgifter som bör utföras av verkets egen personal, se tabell 3.6. Tabell 3.6 Utförda konsultarbeten som rör stadigvarande myndighetsuppgifter Föreskriftsarbete och vägledning inom vatten- Datakonsulter, projektledning för att handla Artinventeringar och åtgärdsprogram för hotade arter, centralt verksamhetsstöd Rent principiellt kan förvaltningskostnader tagna från sakanslagen ifrågasättas. För att ska kunna bedöma kostnaderna för statens förvaltning behöver dessa kostnader kunna särskiljas, vilket är en av poängerna med att samla myndigheternas egna kostnader på särskilda förvaltningsanslag. Arbetets karaktär har dock betydelse, om det gäller tillfälliga projekt kan finansiering via sakanslag i vissa fall vara motiverat. har uppmärksammat att vissa kostnader för egen personal tas från verkets sakanslag men visar att detta grundar sig på skrivningar i reglerings- brevet där regeringen medgivit denna användning. En sådan finan- siering av den egna personalen kan försvåra möjligheterna för myn- digheten att planera kommande års arbete, eftersom regleringsbrevets villkor blir fastställda först – december. Om det redan i beskrivningen av anslagets ändamål i budgetpropositionen anges att anslaget får användas för den egna personalen kan dock vissa av planeringssvårigheterna minska. För del finns flera områden där sakanslags- finansiering av den egna personalen förekommer, i enlighet med verkets regleringsbrev. Största posterna rör administration av Klimatinvesteringsprogrammet, arbete med LIFE+ samt arbete med EG:s ramdirektiv för vatten. De två förstnämnda områdena bedömer utredningen vara tidsbegränsade väl definierade projekt, vilket alltså kan motivera fortsatt finansiering från sakanslagen. Det sistnämnda, arbete med EG:s ramdirektiv för vatten, bedömer dock utredningen vara en stadigvarande uppgift för verket. Förutom arbete med vägledning och miljöövervakning specificerades regleringsbrev att har ett samordnande ansvar för genomförande av ramdirektivet för vatten i . lades fem åak på dessa uppgifter. Utredningen utesluter inte att det utöver våra förslag går att åstadkomma vissa effektiviseringar inom verksamheten. Detta behövs för att kunna skapa utrymme för de ovan nämnda prioriterade områdena, bl.a. mer strategisk planering av verksamheten, att förtydliga verkets roll gentemot sektorsmyndig- heterna och opinionsbildande arbete. Utredningen bedömer inte att det finns effektiviserings- möjligheter som tillåter ett realt sett minskat förvaltningsanslag. Utredningen föreslår att ska omfattas av intern- revisionsförordningen, vilket ska specificeras i verkets instruktion. Detta ska ses som hjälp att utveckla det decentraliserade administrativa arbetet och förstärka den administrativa kompetensen. En internrevision innebär ett utökat ansvar som motsvarar ca två tjänster. Internrevisionen bör samordnas med den interna granskning som genomför . Utredningen anser vidare att bör arbeta mer aktivt med opinionsbildande verksamhet. Verkets opinionsbildande uppdrag bör förtydligas i instruktionen. Utredningen anser också att förvaltningsanslaget bör ökas med medel motsvarande fyra nya tjänster för att förbättra uppföljning och utvärdering. Härigenom utnyttjas genomfört arbete bättre och SOU 2008:62 Verksamhet och resurser möjligheten att vidareutveckla och förbättra utförandet hos bidragsmottagare och konsulter ökar. Utredningen föreslår att nuvarande konsultuppdrag som rör stadigvarande myndighetsuppgifter ska utföras av egen personal. Medel motsvarande 17 tjänster ska föras från verkets sakanslag till förvaltningsanslaget. Härigenom uppnås en kostnadseffektivisering eftersom dessa tjänster kostar mindre med egen personal jämfört med inhyrd. Även förutsättningarna för att långsiktig upprätthålla en relevant kompetens på verket förbättras, vilket rimligtvis inverkar positivt på möjligheter att utföra sina åligganden på ett effektivt sätt. Utredningen anser även att personal på som arbetar med stadigvarande myndighetsuppgifter ska finansieras från förvaltningsanslaget. Medel motsvarande fem tjänster ska föras från verkets sakanslag till förvaltningsanslaget. Härigenom förbättras verkets möjligheter att långsiktigt kunna planera den aktuella verksamheten. Åtgärden ger även en tydligare bild av hur stora de faktiska förvaltningskostnaderna är. Förvaltningsanslaget ska efter genomförandet av de av utred- ningen föreslagna överföringarna ha en utveckling som medger att personalstyrkan kan bibehållas Utredningen rekommenderar följande: Det översiktligt strategiska arbetet inom verket bör prioriteras Uppföljning och utvärdering av både internt genomfört arbete och arbete utfört av externa konsulter och bidragsmottagare bör prioriteras Verket bör utarbeta en strategi för hur verket ska arbeta mot sektorsmyndigheterna Den administrativa kompetensen bör förstärkas En långsiktig kompetensförsörjningsplan bör upprätthållas Tydliggör och strukturera instruktionen så att det klart fram- går vilka uppdrag har i termer som svarar mot verkets befogenheter och möjligheter. Inled en process för att åstadkomma en samlad strategisk helhetssyn på verksamhet som grund för den löpande styrningen av verket. Överväg en styrning med fleråriga mål- och strategiperioder. Utnyttja den nya möjligheten att ta bort verksamhetsdelen ur regleringsbrevet och bygg, i varje fall , den årliga styrningen av på en informell dialog inom ramar som bör anges av Miljödeparte- mentets ledning. Utveckla mål- och resultatdialogen så att den blir mer strategiskt relevant. Ge i uppdrag att utveckla en resultat- och kostnadsredovisning. Förtydliga och utveckla samordningsfunktionen på Miljö- departementet genom att inrätta en särskild grupp för styr- ningen av . Det finns allmänna krav på svenska myndigheter som regleras i regeringsformen, förvaltningslagen och myndighetsförordningen. Exempel på sådana krav är att verksamheten ska bedrivas effektivt, enligt gällande rätt med tillförlitlig och rättvisande redovisning av verksamheten och med god hushållning. Regeringens styrning av specifika myndigheter sker skriftligen formellt via instruktion, regleringsbrev och regeringsuppdrag. Det förekommer också skriftliga instruktioner för deltagandet i EU:s expertgrupper och i internationella förhandlingar. Muntlig formell styrning finns på övergripande nivå via mål- och resultatdialogen som sker mellan departementsledning och myndighetschef. Informella kontakter är vanliga och finns på olika nivåer, men kan variera i omfång för olika departement och myndigheter. arbetsuppgifter regleras givetvis också, som framgått av kapitel 3, i en mängd författningar på miljöområdet, främst och dess förordningar. Instruktionen är det centrala övergripande verktyget för regeringens styrning av en specifik myndighet. Som framgått av kapitel 3 anges inledningsvis i instruktionen för att verket ska vara pådrivande och samlande i miljöarbetet. Den andra paragrafen anger att verket ska bidra med underlag och expertkunskap i regeringens arbete på miljöområdet, nationellt och internationellt. I den tredje paragrafen sägs att verket har ett över- gripande ansvar för miljömålsfrågor och där anges också vilket särskilt ansvar verket har för tio av miljömålen. ytterligare uppgifter framgår av 4–6 §§ i instruktionen. Det handlar om verkets roll i förhållande till andra myndigheter, ansvaret för tillämpningen av liksom ansvaret för miljöövervakning, forskning, kunskapsförmedling och sektorsintegration. Vidare anges ansvar att följa styrmedels effektivitet, att analysera och väga in samhällsekonomiska juridiska och internationella aspekter och att bidra med stöd i miljöfrågor i det regionala tillväxt- och utvecklingsansvaret. Ansvar för vissa specifika sakområden utpekas också, nämligen för avfallsfrågor, förvärv av värdefulla natur- områden, friluftsfrågor, jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen och omgivningsbuller. Instruktionen är det övergripande dokumentet och grunden för verksamhet. (RB) är verktyg för regeringens årliga styrning av verket. () beskriver i sin rapport till utredningen vilka krav och villkor som, enligt reglerna i , gäller för regleringsbreven. RegleringsbrevetTPF1FPT är ett av de viktigaste instrumenten för regeringens styrning av myndigheterna i syfte att nå de politiska målen inom de ekonomiska ramar som fattat beslut om. RB ska ha sin utgångspunkt i de mål som beslutat om. Det bör vara kortfattat och anpassat till de förutsättningar som gäller för den enskilda myndighetens verk- samhet. Innehållet ska ligga inom ramen för myndighetens instruk- tion och de beslut som har fattats av . I instruktionen anges myndighetens ansvarsområde och uppgifter. Verksamhets- delen i RB anger vad regeringen vill ska uppnås inom ramen för detta ansvarsområde och dessa uppgifter. Information som inte har en naturlig plats i RB bör placeras på annat ställe. Däremot kan hänvisningar göras till andra dokument. ESV menar i rapporten till vår utredning att en rimlig tolkning av detta är att ett långt och omfattande regleringsbrev avses ha en bestämmande och styrande effekt och uttrycker de krav och kriterier som myndigheten ska bedömas mot. är indelade i en verksamhetsdel och en finansiell del. I verksamhetsdelen finns en uppdelning efter verk- samhetsområden och verksamhetsgrenar för det aktuella politik- området, dvs. i detta fall miljöpolitiken. För varje verksamhets- område och verksamhetsgren anges specifika mål och återrapporteringskrav. I verksamhetsdelen finns också en uppräk- ning och beskrivning av de olika regeringsuppdrag som beställs 1TP PT fick sin centrala roll när regeringen formulerade de nu gällande bestämmelserna får myndigheternas Års- och resultatredovisning. Ett tidigare krav på att myndigheterna skulle utveckla verksamhetsmål med grund i övergripande mål för verksamheten eller samhällssektorn togs då bort. Myndigheternas återrapportering skulle istället göras efter specificeringar i respektive regleringsbrev. Detta skulle utformas med utgångspunkt i de verksamhetsmål som regeringen och inte myndigheten skulle sätta. Myndigheternas uppgift som ansvariga för en sektor eller ett område försvann som utgångspunkt i regeringens styrning. Reformen hade sin grund i en rapport från revisorer. Enligt revisorerna i rapporten och användning av resultat i var regleringsbrevet ett av viktigaste styrmedel inom ramen för resultatstyrningen av statsförvaltningen. Det är en strävan att så långt möjligt samla regerings- uppdragen i RB men regeringsuppdrag kan också ges under det löpande verksamhetsåret. Den finansiella delen anger budget- ramarna för myndigheten och de villkor som är knutna till olika anslagsposter. Enligt ansvariga vid ska RB uppfattas som en precisering i förhållande till instruktionen och innehålla uppgifter om frågor där behöver ändra inriktning av pågående verksamhet eller där det är problem. har dock inte uppfattat att regleringsbreven har karaktär av precisering och korrigering utan har förstått dem mer som ett uttryck för regeringens prioriteringar av verkets upp- gifter för . Den årliga verksamhetsplaneringen utgår från RBs struktur för verksamhetsområden och verksamhets- grenar. Processen kring regleringsbreven och regeringsuppdragen tas fram i en process där i en första fas hand- läggarna vid de olika enheterna på departementet framför önskemål på vad som bör vara med i RB. Inom varje enhet finns en sam- ordnare som sammanställer önskemålen och motiven för dessa samt förankrar med enhetschefen. En viss första gallring av önske- målen från handläggarna sker i detta skede. I denna fas kan det också komma förslag från andra departement. myndighetshandläggare för Naturvårds- verket är placerad vid den administrativa enheten och är den som samordnar hela departementets arbete med regleringsbreven. Myndighetshandläggaren (huvudsamordnaren) har en genomgång med enheterna om de olika önskemålen, vilken resulterar i en andra gallring, och gör därefter en sammanställning som förankras i den politiska ledningen, vilken kan göra ytterligare prioriteringar. Genom de tre gallringarna bantas den ursprungliga listan. Hur mycket bantningen omfattar varierar givetvis , men det är i allmänhet en mindre del av kraven som stryks.