sou · GWB3120 · 2008-12-15 00:00:00 — Det bör i detta sammanhang nämnas att ledningen för länskri- minalpolisen vid i redan tidigt i utredningsarbetet påtalade de stora problemen som använd- ning av GBL och 1,4-butandiol föranleder och svårigheterna att med nuvarande lagstiftning komma till rätta med problemen. Utredningen har vid besök i sammanträffat med åkla- Problemen med GBL och 1,4-butandiol gare, polis och sociala myndigheter och fått beskrivningar av miss- brukets allvar och omfattning. Utredningen har även haft flera sammanträffanden med branschorganisationen och kemifö- retagen genom dess företrädare samt företrädare för . Organisationerna har visat stor förståelse för problemen och en vilja att medverka till en lös- ning som minskar missbruket utan att innebära större ingrepp i företagens verksamhet än som är nödvändigt. Som framgått ovan finns starka argument för att GBL och 1,4- butandiol ska regleras som narkotika. Alternativ till en sådan reglering har också diskuterats. Enligt utredningens mening har dock argumenten för en narkotikaförklaring en sådan tyngd att de inte kan frångås. En reglering av GBL och 1,4-butandiol som nar- kotika föreslås således ske. EG-rätten hindrar inte att GBL och 1,4- butandiol narkotikaförklaras. En narkotikaförklaring av GBL och 1,4-butandiol kommer att innebära stora förändringar för de företag som får tillstånd att hantera narkotika i form av GBL eller 1,4-butandiol, jämfört med vad som gäller . Det bör dock här erinras om att en tillsynsre- glering även kommer att föreslås i fråga om hälsofarliga varor. Skillnaderna i fråga om kontroll torde därmed inte bli särskilt stora. Det kan i detta sammanhang också erinras om att Läkemedelsver- ket har tillsyn över försäljning m.m. av teknisk sprit. Denna verk- samhet – som volymmässigt vida överstiger försäljningen av GBL och 1,4-butandiol – fungerar uppenbarligen väl. Vid narkotikaförklaring av GBL och 1,4-butandiol behöver ändringar göras i lagen om kontroll av narkotika. I 2 § föreslår utredningen att det anges att när regeringen särskilt föreskriver det, får narkotika även hanteras för industriellt ändamål. Härutöver föreslås ett tillägg i 12 § lagen om kontroll av narkotika där det framgår att regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, och , i fråga om narkotika som används för industriellt ändamål får meddela undantag från före- skrifter. Det är enligt utredningens mening viktigt att kontrollen av GBL och 1,4-butandiol inte blir mer långtgående än vad som kan krävas. Hänsyn måste självfallet – så långt möjligt – tas till att GBL och 1,4-butandiol är industrikemikalier som har stor legal använd- ning. Detta är inte fallet med de substanser som regleras som narkotika. Utöver det nu anförda föreslår utredningen även att en ny rubrik (Bemyndiganden) införs i lagen om kontroll av narko- tika, före 12 §. Problemen med GBL och 1,4-butandiol Ändringar i förordningen om kontroll av narkotika behöver också göras. I 2 § bör införas en reglering om att de substanser som anges i en ny bilaga37 – förutom för medicinskt, vetenskapligt eller annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget – även får hanteras för industriellt ändamål. angiven reglering innebär att endast GBL och 1,4-butandiol får hanteras industriellt. Detta är av särskild vikt eftersom det inte finns anledning att öppna för indust- riell användning av narkotika i fråga om andra substanser än GBL och 1,4-butandiol. Det finns dock enligt utredningens mening inte skäl att begränsa den tillåtna hanteringen av GBL och 1,4-butandiol i förhållande till övriga substanser som är förklarade som narkotika, när GBL och 1,4-butandiol klassificeras om från hälsofarliga varor till narkotika. Enligt den reglering som gäller får substanserna – som hälsofarliga varor – hanteras endast för ett vetenskapligt eller industriellt ändamål (3 § andra stycket lagen [1999:42] om förbud mot vissa hälsofarliga varor). Den föreslagna regleringen innebär alltså en viss utvidgning av de ändamål för vilka GBL och 1,4- butandiol får hanteras jämfört med . Mot bakgrund av att GBL och 1,4-butandiol hanteras industri- ellt i mycket stora mängder krävs att och Tull- verket får möjlighet att anpassa gällande bestämmelser till dessa särskilda förhållanden. För att möjliggöra detta krävs i förord- ningen om kontroll av narkotika ett bemyndigande av regeringen att dessa båda myndigheter, i fråga om narkotika som används för industriellt ändamål, får meddela undantag från föreskrifter. Enligt utredningens mening är det endast GBL eller 1,4-butan- diol i en sådan form som har narkotisk effekt och som i denna form kan komma att missbrukas, som bör kräva tillstånd. Tyngdpunkten ligger självfallet på den rena GBL och 1,4-butandiol som förs in i landet och som – före denaturering eller inblandning av andra ämnen – säljs vidare eller används i industriell verksamhet. Rengö- ringsmedel som i liten mängd innehåller GBL men som vid intag inte kan ha narkotisk effekt, bör t.ex. inte kräva tillstånd. Detsamma bör lämpligen gälla i fråga om produkter innehållande GBL eller 1,4-butandiol som på grund av inblandning av andra pro- dukter inte kan användas för missbruksändamål. Det kan t.ex. gälla produkter som målarfärg. Det bör ankomma på den som hanterar en produkt innehållande GBL eller 1,4-butandiol att bedöma om kemikalien har narkotisk effekt och om kemikalien i föreliggande 37 Bilagan bör lämpligen benämnas bilaga 3, eftersom bilaga 2 utgörs av en förteckning över substanser som kräver intyg enligt 5 a § förordningen om kontroll av narkotika. Problemen med GBL och 1,4-butandiol form kan komma att missbrukas. Vid tveksamhet bör Läkemedels- verket kontaktas i egenskap av tillståndsmyndighet. Ett tillstånd att hantera GBL och 1,4-butandiol kommer alltså att vara förenat med villkor om exempelvis förvaring, redovisning och kontroll. Den olägenhet dessa leder till kan minskas eller und- vikas genom att denaturera eller på annat sätt blanda in ämnen och på detta sätt göra varan omöjlig att missbruka. När så skett krävs inte längre tillstånd till hanteringen. Den kan då inte heller genom tillgrepp eller avledning leda till narkotikabrott. Innan regeringen i förordning beslutar att GBL och 1,4-butan- diol ska förklaras som narkotika krävs att förslaget till sådan reglering notifieras hos enligt Europaparla- mentets och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och före- skrifter. En följd av att GBL och 1,4-butandiol föreslås regleras som nar- kotika blir att avgifter kan komma att tas ut av de företag som ansöker om tillstånd till hantering av dessa substanser. Detta följer av att verksamhet är avgiftsfinansierad. I kapit- let om ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag kommer avgiftsfrågan att ytterligare behandlas. Avslutningsvis vill utredningen erinra om att , som tidigare nämnts, på Riksåklagarens uppdrag har genomfört en allsidig genomgång av farlighetsbedömningen kring enskilda nar- kotikapreparat. Uppdraget har redovisats i , Utvecklingscentrum , rapport av narkotika (Rätts-PM 2005:17). I denna rapport anger (s. 34) att farligheten hos en viss narkotika (eller grupp av nar- kotika) i juridiskt hänseende kan sammanfattas med en värdering (gradering), från F1 till F6, där F6 avser högst grad av farlighet och där F0 markerar att medlet inte kunnat farlighetsbestämmas, antingen på grund av att anledning saknats (t.ex. att medlet inte påträffats i ) eller att tillräcklig dokumentation inte kunnat spåras. har vid denna farlighetsbedömning åsatt GHB farlighetsklass 5, dvs. näst högst farlighetsklass, där heroin återfinns i högsta farlighetsklass (F 6). Det påpekas att den redovi- sade skalan för grader av farlighet endast har till syfte att vara väg- ledande vid farlighetsbedömningar enligt narkotikastrafflagen. Om GBL och 1,4-butandiol av regeringen kommer att narkotikaförkla- ras, torde det enligt utredningens mening ligga nära till hands att de allmänna domstolarna i narkotikabrottmål kommer att jämställa Problemen med GBL och 1,4-butandiol dessa båda substanser med GHB i farlighetshänseende mot bak- grund av att GBL och 1,4-butandiol efter intag i människokroppen omvandlas till just GHB. har uttalat att det finns anledning att anse att GHB är minst lika farligt som ecstasy och att en s.k. normaldos vid missbruk av GHB bör kunna bestämmas till drickfärdig lösning, dvs. vad som ungefärligen ryms i en kapsyl till en eller liknande (NJA 2002 s. 365). Det bör i detta sammanhang påpekas att GBL och 1,4-butandiol givetvis är narkotika även om ett företag fått tillstånd att använda dem i sin verksamhet. Om den används på annat sätt eller av annan än som framgår av beslut om tillstånd saknar tillståndet betydelse. En sådan användning ska därför bedömas på samma sätt som annan olaga befattning med narkotika. 22Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt att arbeta med okontrollerade missbrukssubstanser förbättras? Som framgått ovan (avsnitt 16.1.1) är det och () som ansvarar för utredningen av om en substans, som inte är narkotika enligt internationell över- enskommelse, ska förklaras som narkotika i . Den närmare arbetsfördelningen mellan och , när det gäller förklaring av en substans som narkotika, har utredningen redogjort för ovan (avsnitt 16.3.1). Där framgår att det är som bereder ärenden om narkotikaförklaring dels av nya läkemedel, dels av redan godkända läkemedel. I samma avsnitt framgår att även bereder ärenden i fråga om narkotikaförklaring av andra substanser, om det gäller en sub- stans som har potentiell medicinsk användning. Om substansen inte har potentiell medicinsk användning bereder istället FHI ären- det. Den myndighet som har berett ärendet anmäler sedan till regeringen att narkotikaförklaring bör ske. Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt 22.1.2Förklaring av en substans som hälsofarlig vara Som anförts ovan (avsnitt 16.1.2) är det () som har till uppgift att bevaka och utreda behovet av kontroll av varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa häl- sofarliga varor. Detta är en uppgift som FHI haft sedan lagen trädde i kraft . Även om ansvaret rent formellt åvilar FHI, krävs det att FHI har kontakt med och hjälp av andra myndigheter, däribland , t.ex. när det gäller att ta fram faktaunderlag i fråga om oreglerade missbrukssubstanser. 22.1.3Den framtida arbetsfördelningen mellan och Bedömning: Den framtida arbetsfördelningen mellan Läkeme- delsverket och (), när det gäller att utreda om en substans bör bli föremål för kontroll i , ändras inte. Enligt de uppgifter som utredningen inhämtat från företrädare för och fungerar samarbetet och arbetsfördel- ningen mellan de båda myndigheterna väl, när det gäller att utreda om en substans bör bli föremål för kontroll i . Av detta skäl och eftersom utredningen anser att den faktiska arbetsfördelningen mellan och är logisk och funktionell när det gäller att utreda om en substans bör kontrolleras som narkotika eller hälsofarlig vara, föreslår utredningen ingen förändring av myndigheternas ansvarsområden i denna del. Däremot föreslår utredningen nedan en anpassning av och instruktioner för att de korrekt ska återge den arbetsfördelning som råder mellan de båda myndigheterna i fråga om bevak- ning och utredning av behovet av narkotikaklassificering av varor. Utredningen hänvisar till kapitel 22.4 i denna del. När utredningen nu övergår till att diskutera om myndigheternas sätt att arbeta med narkotika och hälsofarliga varor kan förbättras, görs detta således med utgångspunkt i att den nuvarande arbetsför- Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt delningen mellan och ska bestå. En annan utgångspunkt, när det gäller frågan om myndigheter- nas sätt att arbeta med narkotika och hälsofarliga varor kan förbättras, gäller sättet att förklara en substans som narkotika eller hälsofarlig vara. För svensk del gäller, som tidigare beskrivits, i huvudsak en uppräkningsdefinition vid förklaring av substanser som narkotika eller hälsofarliga varor. De substanser som förklaras som narkotika eller hälsofarliga varor finns i huvudsak uttöm- mande uppräknade och det går att förutse vilka ämnen som det är straffbart att hantera (se avsnitt 20.1.3 ovan). Utredningen har ovan (avsnitt 20.1.3) gjort bedömningen att det inte finns skäl att ändra det sätt på vilket narkotika och hälsofarliga varor definieras. Utredningen har dock pekat på att det är en nackdel att de uppräk- ningssystem som används för att reglera vilka ämnen som är att anse som narkotika eller hälsofarliga varor får till följd att det kan ta avsevärd tid att få en oreglerad substans förklarad som narkotika eller hälsofarlig vara. Utredningen kommer nedan (avsnitt 22.4, 22.5 och 22.6) att föreslå vissa åtgärder som syftar till att åstadkomma ett snabbare förfarande för att få en oreglerad substans kontrollerad som nar- kotika eller hälsofarlig vara. 22.2Något om arbete med utredning av narkotikaklassificering I avsnitt 11.1 har som myndighet presenterats. I förevarande avsnitt ska något sägas om arbete med utredning av narkotikaklassificering av läkemedel eller sub- stanser med potentiell medicinsk användning. I nästa avsnitt (avsnitt 22.3) kommer Statens folkhälsoinstituts (FHI) nuvarande arbete med bevakning och utredning av nya missbrukssubstanser att behandlas. Därefter kommer utredningen att övergå till att behandla vilka åtgärder som kan vidtas för att åstadkomma ett snabbare förfarande för att få en oreglerad substans kontrollerad som narkotika eller hälsofarlig vara. I de situationer där utreder en narkotikaför- , gäller detta i de allra flesta fall redan godkända läkemedel som efter en tids användning visat sig ha sådana beroendeframkal- lande egenskaper att en narkotikaförklaring aktualiserats. Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt även förekomma att substanser med potentiell medicinsk använd- ning förklaras som narkotika efter utredning av verket. Däremot förekommer det sällan att nya läkemedel, som kommer ut på marknaden, redan från början klassas som narkotika. Det förekommer oftare att en substans kommer under kontroll efter utredning och anmälan av FHI än efter utredning och anmä- lan av . Skälet till detta är att framställningen av s.k. designer drugs fått stort genomslag och att dessa designer drugs huvudsakligen omfattas av FHI:s ansvarsområde. 22.3Närmare om Statens folkhälsoinstituts nuvarande arbete med bevakning och utredning av nya missbrukssubstanser I avsnitt 11.2 har () som myndighet presenterats. Där framgår bl.a. att FHI har till uppgift att främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador, att ansvara för över- gripande tillsyn på bl.a. narkotikaområdet och att särskilt bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte utgör läkemedel och behovet av kontroll av varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. En direkt följd av klassificeringsarbetet är också behovet av ett tillståndsförfarande och en tillsynsstrategi. I fallet med hälsofarliga varor är FHI till- ståndsmyndighet, medan narkotikaförklarade substanser faller under tillstånds- och tillsynsansvar. I praktiken förekommer ett tydligt samarbete de båda myndigheterna emellan. Härutöver har FHI även uppdraget att vara nationell enhet (natio- nell kontaktpunkt) för för kontroll av nar- kotika och narkotikamissbruk (ECNN), som är ett organ inom EU (se avsnitt 13.5). Enkelt uttryckt kan sägas att FHI ur ett folkhälsoperspektiv har ett ansvar för bevakning och utredning av sådana missbrukssub- stanser som det saknas kunskap om. FHI:s arbete med bevakning och utredning av okontrollerade missbrukssubstanser sköts av en person. Enligt verk- samhetsplanen avdelar FHI av en hel- tidstjänst till detta arbete. var den faktiska siffran lägre p.g.a. FHI:s omlokalisering från till och även under innevarande år påverkas arbetet ogynnsamt p.g.a. omlokali- seringen. Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt Det praktiska arbetet hos FHI med att bevaka och utreda oreglerade missbrukssubstanser sker i huvudsak genom löpande kontakter med nationella myndigheter och organisationer samt internationella organ, primärt ECNN. En viktig informationskälla utgör de myndigheter och organisationer som ingår i det s.k. . Utredningen har redogjort för detta nätverk i avsnitt 12.2. NADiS består, som nämnts, av experter från olika myndigheter och organisationer med direkt koppling till olika delar av drogområdet. Det svenska nätverket består av representanter från FHI, , , Rikskriminalpoli- sen, samt dess laboratorium, (), rättskemiska avdelningen vid Rättsmedicinal- verket (RMV), Giftinformationscentralen, (), Avdelningen för kli- nisk farmakologi vid , Dopingla- boratoriet vid , Anestesikliniken vid och Ungdomsteamet i . Andra informationskällor är CAN:s rapporteringssystem om droger (CRD), som FHI aktivt bidrar till, samt och hälso- och sjukvården som är anmälningsskyldiga till FHI enligt lag (se kap. 14). FHI får information även från andra håll än de nu nämnda. Man har enskilda kontaktpersoner och rapportörer inom landet, men får även information från utlandet, dels från ECNN och andra EU- länder, dels från länder som inte ingår i EU, t.ex. , och . Dessutom söker FHI även information på Internet; hos Internetbutiker som säljer droger och på olika diskussionsfora m.m. Genom att hålla sig underrättad om vilka typer av okontrolle- rade missbrukssubstanser som bjuds ut till försäljning på Internet och genom att granska de diskussioner om olika droger som före- kommer på olika diskussionsfora, kan FHI få en bild av hur det aktuella drogmissbruket ser ut. Som angetts ovan (avsnitt 12.2) utbyter man inom NADiS-nät- verket information om nya substanser, gamla substanser samt för- ändringar i drogmissbruk. Fokus ligger på narkotika men omfattar även hälsofarliga varor, och nätverket samlar in både hård och mjuk information. Utifrån gjorda beslag lämnar tull, polis och SKL information om vilka droger som de kan se är aktuella på den svenska missbruksmarknaden, genom analyser av kroppsvätskor av RMV erhålls uppgifter om vilka substanser drogtestade personer Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt intagit och genom uppgifter från Giftinformationscentralen kompletteras informationsunderlaget om olika förgiftningsfall. Av redogörelsen ovan (avsnitt 12.2) framgår vidare att NADiS använder en sluten sida på Internet där nätverkets medlemmar informerar varandra om nya fynd och observationer utan att obehöriga kan ta del av informationen. Genom kontaktnätet får man ett snabbt erfarenhetsutbyte och möjligheten ökar för berörda myndigheter att snabbt få fram väsentliga fakta och hinna agera innan missbrukets effekter blir för allvarliga. Utöver den elektro- niska webbkommunikationen träffas medlemmarna i det svenska nätverket, som nämnts, på återkommande NADiS-möten med 6–8 månaders intervall. En viktig fråga vid dessa möten är att nå enighet om i vilken ordning klassificeringsdokument för nya substanser ska tas fram för vidare befordran till regeringen med anmälan från FHI (narkotikaförklaring i fråga om substanser utan potentiell medi- cinsk användning samt hälsofarliga varor) eller (narkotikaförklaring av läkemedel och substanser med potentiell medicinsk användning) om att substanserna bör kontrolleras. Inom kan också projektgrupper med experter skapas utifrån specifika problemområden. Det finns t.ex. en växt- droggrupp. fanns en grupp som koncentrerade arbetet kring Internetdrogproblematiken. Tillsammans med bedrivs också ett arbete med en s.k. bevakningslista för att uppdaga aktuella substanser. FHI:s internationella samarbete med ECNN kring nya miss- brukssubstanser ingår i en fortlöpande process men med halvårs- visa avstämningar. Enligt rådets beslut /387/RIF av är informationsutbyte, riskbedömning och kontroll avseende nya psykoaktiva ämnen reglerat. Arbetet med rapporteringen till ECNN är prioriterat inom EU. fanns 65 substanser registrerade i det särskilda varningssystem (early warning system) som ECNN ansvarar för. Inför varje rapporteringstillfälle till ECNN hämtar FHI in upp- gifter från tull, SKL och RMV om förekomsten av missbrukssub- stanser, både reglerade och oreglerade sådana. FHI skickar då ut en lista med missbrukssubstanser som kan tänkas dyka upp i och inom övriga EU. Listan består av en s.k. excelfil som ska fyllas i av respektive myndighet. De uppgifter som efterfrågas är t.ex. antal beslag, typ av beslag, i vilken form substansen förekommer samt totalvikt. Det finns även utrymme för myndighetens egna kommentarer samt möjlighet att tillföra ytterligare substanser. Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt Om en ny missbrukssubstans dyker upp i mellan halvårsredovisningarna till ECNN skriver FHI en rapport om upptäckt av en ny psykoaktiv substans, en s.k. (new psychoactive drug) till ECNN, som för in substansen i sin databas över droger. En viktig uppgift för FHI är att ta fram klassificeringsdokument för nya missbrukssubstanser, som ännu inte är kontrollerade. FHI:s ansvarsområde gäller, som tidigare angetts, framtagandet av klassificeringsdokument dels i fråga om substanser som kan komma att förklaras som narkotika men som inte har potentiell medicinsk användning, dels i fråga om substanser som kan förkla- ras som hälsofarliga varor. ansvarar, som nämnts, för klassificeringsdokument dels i fråga om droger som är läkeme- del, dels i fråga om ämnen med potentiell medicinsk användning. Klassificeringsdokumenten, som i princip är likalydande oavsett om det är FHI:s eller formulär som används, innehåller fysikaliska data och uppgifter om hur den aktuella sub- stansen framställs, uppgifter om individuella och sociala risker samt risker ur ett folkhälsoperspektiv, rapporterad förekomst av den aktuella substansen, uppgifter om vilka som missbrukar substansen samt substansens effekter, hur substansen köps, huruvida det finns en legal marknad och en medicinsk användning av substansen samt vilken kontrollstatus substansen har. Klassificeringsdokumenten tas fram i samråd med de myndigheter som ingår i NADiS-nätver- ket och en viktig fråga vid nätverkets möten är, som anförts, att nå enighet om i vilken ordning klassificeringsdokument för nya sub- stanser ska tas fram för vidare befordran till regeringen med anmä- lan om att substanserna bör kontrolleras. Enligt uppgift från FHI är arbetet med förklaring av substanser som narkotika eller hälso- farliga varor administrativt tungrott. FHI har det administrativa ansvaret och ordföranderollen för , både dess nationella och skandinaviska del. FHI ansvarar även administrativt för Samrådsgruppen för narkotikafrå- gor, men i denna grupp cirkulerar ordförandeskapet mellan de del- tagande myndigheterna och organisationerna. Samrådsgruppen har behandlats ovan (avsnitt 12.1). Samrådsgruppen träffas med 6–9 månaders intervall och utgör ett forum för att diskutera frågor på narkotikaområdet som uppmärksammats av praktiska och policy- mässiga skäl. Syftet är bl.a. att belysa och försöka lösa befintliga eller förväntade problem som inte naturligt faller inom berörda myndigheters ansvarsområden eller som av andra skäl inte upp- Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt Gruppen fungerar också som en viktig informations- kanal för nyckelpersoner på narkotikaområdet. Varken FHI:s ansvar för eller Samverkans- gruppen för narkotikafrågor finns reglerat i författning eller regleringsbrev. Bedömning: Nya tider och nya sätt att komma över droger krä- ver nya arbetssätt från myndigheternas sida, i en ambition att försöka hålla jämna steg med samhällsutvecklingen. Internet är en viktig del av dagens samhälle, som erbjuder många stora för- delar i fråga om bl.a. informationssökning och informations- hantering. Internet har dock även negativa sidor, t.ex. ett omfattande utbud av både lagliga och olagliga droger samt vad som närmast är att ses som reklam för sådana varor. En viktig och angelägen uppgift för samhället blir då att hantera dessa negativa sidor. Internet i drogsammanhang är inte enbart av ondo.