sou · GWB322 · 2008-03-10 00:00:00 — Eftersom regeringen inte har specificerat storleken på anslagsmedlen till EU-revisionen, är det istället interna budget- beslut inom som avgör omfattningen på EU-revisionen. Omfattningen av EU-revisionens verksamhet är således beroende av den sammanvägda prioriteringsbedömning som gör för EU-revisionen och alla andra verksamheter som verket bedriver. Utifrån ovan diskuterade krav på oberoende har utredningen övervägt om det finns någon annan tillgänglig organisatorisk lösning som skulle vara att föredra framför dagens lösning med att EU-revisionen utförs inom . Utredningen har analyserat möjligheterna att föra EU-revisionen till någon av de andra stabsmyndigheterna, eller till en helt annan myndighet under regeringen. Vidare har utredningen sett till möjligheten att inrätta EU-revisionen som en egen myndighet, med eller utan administra- tivt stöd från annan myndighet eller inordning i så kallad värd- myndighet. Utredningen har inte funnit övertygande argument för dessa lösningar men vill ändå understryka betydelsen av att EU-revi- sionens krav på oberoende inte ska kunna ifrågasättas. Utredningen menar dessutom att oberoendet kan tydliggöras på andra sätt än genom en förflyttning av verksamheten. Utredningen återkommer i kapitel 5 med konkreta förslag i frågan. 4.2.3Utvecklingen av en modern e-förvaltning Regeringen har satt som mål att ska återta en ledande position inom e-förvaltningsområdet fram . Den inom EU officiella definitionen på e-förvaltning lyder: är verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med orga- nisatoriska förändringar och nya kompetenser.6 Bland de åtgärder regeringen vidtagit kan nämnas att en statssekreterargrupp för elektronisk förvaltning inrättats. Regeringen har också fattat beslut om en handlingsplan för e-förvaltning med konkreta åtgärder som ska genomföras under dels och dels . Förvaltningspolitisk utveckling – ett politiskt uppdrag Enligt utredningens mening bör utgångspunkten för allt förvalt- ningspolitiskt utvecklingsarbete vara att det i grunden ska drivas från politisk nivå, det vill säga från regeringen. Detta gäller i allmänhet och det gäller alldeles särskilt när det handlar om mer genomgripande förnyelse, som exempelvis utvecklingen av e- förvaltning. Om regeringens styrning är den ena av förvaltningspolitikens nyckelfrågor är den andra hur myndighetsledningarna förmås att ta ledningen i genomförandet av regeringens förvaltningspolitiska ambitioner. Utredningen föreslår i kapitel 5 nya arbetsformer som tydliggör såväl regeringens roll som myndighetschefernas ansvar i den riktigt stora förnyelseprocess som vi just nu är inne i, det vill säga utvecklingen av e-förvaltningen. Utredningen har under sitt arbete kunnat konstatera att Verva haft ett svårt uppdrag. Från några håll har framhållits att myndighetens arbete med att skapa arenor för erfarenhetsutbyte varit värdefulla. Bland annat har anförts att statens E-forum är ett bra exempel på hur myndigheten arbetat med arenor för myndigheternas samverkan. Utredningen gör dock sammantaget bedömningen att resursåtgången i Vervas arbete med utveckling av e-förvaltning 6 Handlingsplan för eFörvaltning – nya grunder för IT-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning (Fi 2008/491/OFA/SF). knappast kan sägas stå i proportion till de faktiska resultat som åstadkommits. Det finns heller inte, enligt utredningens mening, anledning att förvänta sig att en myndighet av Vervas storlek ska kunna spela en avgörande roll när det gäller den framtida e-förvaltningsutveck- lingen. Utredningen menar därför att det finns skäl att överväga om inriktningen på e-förvaltningsarbetet inte bör, i än högre utsträck- ning , präglas av en federativ inriktning där de stora och resursrika myndigheterna som och vilka själva har åtskilliga medborgarkontakter, i nära samverkan med , bildar stommen i utvecklingen. På så sätt kan , med sin tradition av strategisk styrning från regeringen och decentraliserat beslutfattande i fristående myndigheter, välja en annan och mer flexibel väg på e-förvalt- ningens område än vad till exempel en del av våra grannländer gjort då man anammat mer centralstyrda modeller. torde det då finnas goda förutsättningar för att ett sådant vägval i federativ anda ger större möjligheter till ett system som präglas av ständig för- nyelse och utvecklingskraft. De största myndigheterna, vilka står för en ansenlig del av statens samlade IT-kostnader, arbetar aktivt med att utveckla e-lösningar gentemot medborgarna. Det pågår därmed ett mycket kraftfullt utvecklingsarbete när det gäller e-förvaltning i svensk statsförvaltning. brister det alldeles uppenbart i sam- ordningen av detta utvecklingsarbete. I sammanhanget är det dock viktigt att ha realistiska förvänt- ningar på vilken samordning som verkligen kan ske i praktiken. Till exempel har framhållit att sektoriseringen i gör det svårt att åstadkomma beslut och lös- ningar som tar ett helhetsperspektiv på olika problem vilka spänner över departements-, sektors- och myndighetsgränser.7 En uppgift av central karaktär i e-förvaltningsarbetet är standar- disering. Den statliga IT-standardiseringsutredningen8 har också lagt förslag angående standardisering bland annat av system och begrepp inom IT-området vilka denna utredning beaktat. Att olika statliga myndigheter och system ska kunna utbyta information får 7SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. 8SOU 2007:47, Den osynliga infrastrukturen – om förbättrad samordning av offentlig IT- standardisering. sägas vara ett grundkrav ur såväl ett medborgar- som hushållnings- perspektiv. Utredningen vill dock framhålla att det finns skäl att fundera över vilken typ, och grad, av standardisering som tjänar medborgarna och den samlade effektiviteten i staten bäst. Det finns alltid en risk att standardiseringssträvanden blir ett mål i sig och att insatta resurser inte motsvarar den nytta man får samt att standardiseringen, om den drivs för långt, motverkar ett kreativt utvecklingsarbete. Utredningen menar vidare att det är viktigt att regeringen har ett stöd på området, vilket inte nödvändigtvis ges av en stabsmyn- dighet, som följer och utvecklar e-standardiseringen mot bakgrund av att denna nu sker på olika nivåer, internationellt och nationellt. Såväl inom FN och EU liksom i vårt eget land drivs standardise- ringen fram på bred front. Utvecklingen är på intet sätt någon isolerad statlig företeelse utan drivs av den tekniska utvecklingen och marknadsmekanismer. Att staten finns med som en viktig part i arbetet är dock av största vikt såväl för statsförvaltningen som för ställning som ledande e-nation. Enligt utredningens uppfattning kommer detta arbete att kräva att resurser nära regeringen tas i anspråk men också att resurser ute i de olika myndigheterna kommer till användning. Andra utvecklingsprocesser som utredningen vill lyfta fram på e-förvaltningsområdet är arbetet med e-faktura och e-inköp. Inom dessa områden har haft ansvar för att utveckla viktiga funktioner vilka syftar till mer resurseffektiva arbetssätt i statsförvaltningen. Utredningen har övergripande gått igenom upphandlingsproble- matiken i staten, vilket redovisas under 4.2.10. Det finns dock skäl att redan här lyfta fram det uppdrag Verva har angående ramavtalsupphandling på IKT-området. Oavsett vilken lösning utredningen väljer att förorda när det gäller det framtida stabs- stödet på e-förvaltningsområdet bör frågan om IKT-upphandlingen nu lösas på ett praktiskt och pragmatiskt sätt för att säkra verk- samhetens stabilitet. Utredningen återkommer i följande kapitel till förslag om hanteringen på . Nya arbetsformer bör prövas Såväl när det gäller utvecklingen av e-förvaltningsfrågor som kompetensutveckling och andra förvaltningspolitiska frågor bör mer flexibla och tidsbegränsade arbetsformer övervägas. Med tanke på de resultat som uppnåtts är det viktigt att söka lösningar vilka inte innebär att man bygger fast sig i en myndighetsstruktur utan att verksamheterna med automatik utvärderas och omprövas. Arbetet med e-förvaltning bör, enligt utredningens mening, präglas av att processen tar tillvara myndigheternas egen utveck- lingskraft. En ny struktur bör därför också ge myndigheterna en arena för utbyte av erfarenheter och idéer. Likaså bör myndig- hetscheferna, och då inte minst de i myndigheter med stora IT- resurser och mycket frekventa medborgarkontakter, ges ett tydligt inflytande över den samlade e-utvecklingen i staten. Det torde till exempel vara lämpligt att normeringsansvaret när det gäller bland annat standardisering hanteras på ett sådant sätt att såväl de stora myndigheterna som centrala funktioner inom kan medverka i processen som leder fram till beslut om nya eller förändrade normer. Att skapa en arena där de stora och e-intensiva myndigheterna möter i konkreta framåtsyftande diskussioner om det praktiska genom- förandet av regeringens e-handlingsplan är, enligt utredningens uppfattning, av största vikt för att planens mål ska kunna realiseras. roll i arbetet med att hävda som en ledande IT-nation Utredningen vill också peka på betydelsen av att staten genom ett e-arbete på hög nivå kan bli en viktig samverkanspartner för näringslivet när det gäller att sammantaget hävda roll som en stark e-nation. Att på rätt sätt inkludera företrädare för näringslivet i det fortsatta arbetet med att utveckla e-förvaltningen bör kunna ge flera positiva effekter. Dels kan näringslivets kompe- tens användas för att utveckla statens, och den samlade offentliga sektorns, arbete med e-utveckling. Dels kan man härigenom skapa en arena där såväl näringslivet som och statsför- valtningen i övrigt på ett samlat sätt kan verka för att stärka position som en ledande e-nation. Arbetet med kompetensförsörjning är central såväl i de enskilda myndigheternas utvecklingsarbete som ur den samlade statsförvalt- ningens framtidsperspektiv. Utredningens principiella uppfattning är därför att myndigheterna, och myndighetsledningarna, bör åläggas ett stort eget ansvar för att prioritera och lyfta fram dessa frågor i myndigheternas inre arbete. I praktiken kan detta sägas vara ett av myndighetsledningarnas mest strategiska uppdrag. Det är knappast lämpligt att stabsstödet tar över en alltför stor del av de enskilda myndigheternas ansvar här. Grundregeln är att myndigheterna ansvarar för sin egen kompetensförsörjning. Det finns dock områden där staten bör ta ett helhetsperspektiv på vissa kompetensbehov som är relativt specifika för staten. Utredningen återkommer nedan till denna diskussion. Utbildningar – en viktig del i kompetensutveckling Av stabsmyndigheterna är det framför allt Verva och Ekonomi- styrningsverket som inom olika områden bidrar till myndig- heternas kompetensförsörjning genom bland annat olika utbild- ningsinsatser. Till Vervas uppgifter, vilka ålades myndigheten när den bildades , hör att följa, analysera och utveckla den strategiska kom- petensförsörjningen i staten. Verva ska vidare stödja myndig- heternas verksamhetsutveckling avseende övergripande frågor om organisering och styrning genom att utveckla modeller och metoder samt erbjuda utbildningar inom sitt verksamhetsområde. anordnar också utbildningar inom sitt ansvarsområde, det vill säga inom områden som rör ekonomi- styrning och budgetfrågor. Enligt verket föreligger ett förhållande- vis stort intresse för utbildningarna vilka helt finansieras genom avgifter. Förutom utbildningsfunktionen, vilken tidigare fanns inom , fördes ett antal frågor över från till Verva . Bland dessa ingick det europeiska utvecklingssamarbetet inkluderande bland annat uttagningsprov för arbete i EU:s institutioner, så kallade concours. I en skrivelse till regeringen anför Verva att den besparing man upplever har lagts på myndigheten i och med att det så kallade äldreanslaget D:003 nu förbrukats kommer att ge stora konsekvenser för verksamhetsgrenen En kompetent förvalt- ning. Verva hemställer därför att regeringen ska besluta att Verva får teckna ramavtal för statsförvaltningens räkning inom området En kompetent förvaltning i syfte att myndighetens roll ska renodlas mot en beställar- och kravställarroll. Vidare hemställer verket om att man inte ska ha uppdraget att administrera och informera om concours samt att de villkor i regleringsbrevet för som är kopplade till utbildningar som tidigare anordnats av tas bort. Till grund för sin hemställan lyfter Verva fram att det förvalt- ningspolitiska stödet, som myndigheten ansvarar för, på bör fokuseras på en kraftsamling mot en elektronisk förvaltning. Det förvaltningspolitiska stödet av mer allmän karaktär bör minska ytterligare. Verva önskar istället fokusera på instruktionsenliga uppdrag och arbetsgivarpolitiskt stöd. Erfarenheterna från Vervas arbete visar att det kan vara svårt att hävda betydelsen av kompetensförsörjningsfrågan när denna ska vägas mot framför allt intresset av att utveckla e- förvaltningen. De frågor som har mindre resurser till sitt förfo- gande tenderar att alltmer försvinna ur fokus och det har uppfattats som att frågorna om kompetensförsörjning har ned- eller bort- prioriterats. Detta utgör i sig, enligt utredningens mening, ett skäl att pröva om dagens lösning, med ett ansvar men ett diffust sådant för Verva när det gäller strategiska kompetensförsörjningsfrågor, verkligen är den mest ändamålsenliga. Utredningen gör redan här bedömningen att frågor kring kompetensutveckling och andra förvaltningspolitiska insatser inom av regeringen utpekade områden bör utvecklas i en form som har tydligt prioriterade resurser. Dessa viktiga frågor bör inte, genom den organisatoriska lösning som väljs, riskera att prioriteras bort i konkurrens med mer direkt funktionsinriktade frågor. Vad gäller utbildningen för personal, vilken också kan komma andra delar av statsförvaltningen tillgodo där så är lämpligt, liksom övriga uppgifter som övertogs av Verva från anser utredningen att kopplingen till 9 Skrivelse med anledning av utebliven ersättningsfinansiering av äldreanslaget D:003 (Fi2007/8988). övrigt kompetensutvecklingsarbete får anses vara relativt svag. Detta hindrar inte att det bör prövas om det finns något annat organ med ett brett utbildningsuppdrag och lämplig kompetens- sammansättning som skulle kunna ansvara för utbildningsupp- draget gentemot bland andra . Det bör i sammanhanget också påpekas att det funnits vissa överlappningar mellan utbildningar på ekonomi- och budget- området mellan och Verva. I en framtida organisation bör sådana överlappningar om möjligt självklart undvikas. Stöd till, och utveckling av, kompetensförsörjning En annan fråga utredningen har att ta ställning till handlar om Vervas uppdrag att, enligt instruktionen, stödja och utveckla arbe- tet med den strategiska kompetensförsörjningen och verksamhets- utvecklingen i statsförvaltningen. Rent principiellt anser utredningen att utvecklingen av kompe- tenser och verksamheter bör ses som en naturlig del av regeringens arbete med att formulera och bedriva förvaltningspolitik. Att dele- gera uppgifter som är av policykaraktär är inte lämpligt. Att arbeta strategiskt med kompetensförsörjning syftar ytterst till att fortlöpande säkerställa att kompetens finns för att nå verksamhetens mål på ett effektivt sätt såväl . För myndigheterna har kompetensförsörjningen en stor bety- delse för verksamhetens resultat. Förmågan att attrahera, rekrytera, utveckla och behålla kompetenta medarbetare påverkar möjlig- heterna att fullgöra det uppdrag som riksdag och regering har givit dem. Detsamma gäller arbetet med att trygga ett gott ledarskap, en ändamålsenlig kunskapshantering, ett öppet arbetsklimat och hälsosamma arbetsmiljöer. Sammantaget är en väl fungerande kompetensförsörjning en nyckelfråga för statsförvaltningen. Rätt kompetens är avgörande för förmågan att uppnå goda resultat och utvecklas. Genom den arbetsgivarpolitiska delegeringen har myndig- heterna ett eget ansvar, men därigenom också en betydande frihet, att själva utforma sin organisation. Detsamma gäller väsentligen de funktioner som har betydelse för kompetensförsörjningen. Endast den enskilda myndigheten själv kan utforma arbetssätt som säkrar en kompetensförsörjning utifrån verksamhetens behov. hindrar inte att regeringen har ett strategiskt och, övergripande ansvar för kompetensförsörjningen i staten. Regeringens uppgift i sammanhanget är att ange mål och följa upp myndigheternas arbete. Verva har, som tidigare nämnts, i uppdrag att följa och analysera kompetensförsörjningen i statsförvaltningen, stödja och utveckla arbetet med den strategiska kompetensförsörjningen och verksam- hetsutvecklingen i statsförvaltningen, samt utforma eller erbjuda utbildningar för enskilda myndigheter. Som utredningen sagt talar övervägande skäl för att ansvaret för den förstnämnda uppgiften bör ligga på den myndighet som svarar för stabsstödet inom uppföljningsområdet. Det andra uppdraget till Verva att stödja och utveckla arbetet med den strategiska kompetensförsörjningen syftar till att under- lätta och driva på myndigheternas arbete. I uppdraget ingår också att öka förståelsen för behovet av att tänka långsiktigt. Enligt utredningens uppfattning bör här grunddragen i den arbetsgivarpolitiska delegeringen vägleda utformningen av det långsiktiga arbetet med den strategiska kompetensförsörjningen. Det bör skapas tydlighet om vad som ingår i regeringens över- gripande politiska ansvar och om vad som ingår i ansvaret för den konkreta kompetensförsörjningen som ligger på myndigheterna och dess ledningar. I sammanhanget är viktigt att understryka att kompetensförsörjningsfrågorna i mer allmän mening är generella för olika organisationer. Det finns därmed stöd att söka på den privata marknaden. När det gäller den organisatoriska formen för kompetensför- sörjning avser utredningen att återkomma i kapitel 5. 4.2.5Prognoser och information om statlig ekonomi uppdrag, vilket har beskrivits i kapitel 2, är att bidra med beslutsunderlag till regeringen för den ekonomiska politiken. Uppdraget är av största strategiska betydelse när det gäller att ge regeringen stöd i att styra riket, förverkliga politiken och att utveckla statsförvaltningen. ansvarar för statsredovisningen och gör prognoser och analyser av den statsfinansiella utvecklingen. Den statliga ekonomin redovisas bland annat som resultat- och balansräkning, utfall på stats- budgeten och i nationalräkenskapstermer. regeringens budgetarbete och för regeringens och andra intres- senters uppföljning av statsbudgeten och budgetpropositionen. Dessa ska bland annat varna för större avvikelser från budgeten, inte minst när det gäller utgiftstaket. I prognoserna ska också analysera och informera om aktuella statsfinansiella frågor. Under utredningens arbete har ingen kritik framförts mot hur fullgör detta uppdrag. Snarare har det i samtal med olika företrädare för betonats att det är av stor vikt att denna verksamhet kan drivas under långsiktigt stabila förutsättningar. Sammantaget ser inte utredningen några skäl att föreslå föränd- ringar, vare sig vad gäller verksamheten med prognoser och infor- mation om statlig ekonomi eller dess organisatoriska struktur och hemvist. En central utgångspunkt för de statliga verksamheterna är att de övergripande besluten om inriktning tas av statsmakterna, det vill säga riksdag och regering. För att styra de statliga verksamheterna har statsmakterna olika styrformer till sitt förfogande. Bland dessa är självklart lagstiftning och annan normgivning av grundläggande betydelse. Likaså är regeringens utnämningsmakt ett viktigt styr- medel. Vidare är kontrollmakt av betydelse för styr- ningen av och kontrollen över statsförvaltningen. De stabsmyndigheter denna utredning har i uppdrag att se över är, om än i varierande grad, främst involverade i den ekonomiska styrningen av statsförvaltningen. I dagens system är ekonomi- styrningen uppdelad i dels finansiell styrning, dels resultatstyrning. I sammanhanget bör påpekas att också ekonomistyrningen i sig bygger på normgivning genom lag, förordning och föreskrifter. I sitt avlämnade slutbetänkande10 diskuterar, och kriti- serar, dagens system för resultatstyrning och ett antal förslag läggs i syfte att förenkla och effektivisera liksom att visa på behovet av en mer strategisk och tydlig styrning av stats- förvaltningen. Mot bakgrund av de förslag presenterade finns det, enligt utredningens bedömning, skäl att 10 SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. ha beredskap för större förändringar inom den samlade styrningen. Företrädesvis gäller detta resultatstyrningen. Utredningen gör bedömningen att det även i fortsättningen bör finnas en tydlig funktion inom stabsmyndigheterna vilken har i uppdrag att svara för utveckling och förvaltning av metoder/model- ler och regelverk för ekonomi- och resultatstyrning. Ekonomistyr- ningsverkets verksamhet fungerar härvidlag huvudsakligen väl. Utredningen ser därför inga skäl att föreslå några förändringar när det gäller uppdrag inom ekonomistyr- ningens område. Utredningen vill dock poängtera att en fortsatt utveckling och ett pågående institutionellt lärande kring styrning, liksom på alla andra områden, förutsätter löpande uppföljning av att de uppsatta målen nås. Att den funktion som har ansvar för utveckling och förvaltning av metoder/modeller och regelverk också ska följa upp tillämpningen av modellerna, och därmed av hur dessa fungerar, får anses givet. I detta sammanhang vill dock utredningen betona att det finns skäl att fortlöpande diskutera och ta ställning till frågan om gränsdragning mellan den löpande uppföljningen och en mer förutsättningslös utvärdering både av enskilda myndigheter och av större systemsamband. betonar mycket starkt betydelsen av utredning och uppföljning ad-hoc som anpassas till den konkreta situationen och den speciella myndigheten, detta som komplettering till en mer löpande uppföljning. För mera omfat- tande och förutsättningslösa utvärderingar, som genomförs vid sidan av löpande uppföljning och reguljära myndighetsanalyser, förfogar regeringen bland annat över kommittéväsendet. Utredningen har undersökt hur stabsmyndigheternas utbud av kompetensutveckling och råd och stöd till övriga statsförvaltningen hanteras. Utredningens grundinställning är att genomförandet av utbildningsinsatser i sig inte nödvändigtvis är ett statligt åtagande. I den mån det finns kompetens på den öppna utbildningsmarknaden, vilken passar statsförvaltningens behov, finns det skäl att nyttig- göra sig av denna istället för att bedriva egen utbildnings- verksamhet inom staten. Det finns anledning att lyfta fram att den statliga ekonomi- styrningen innehåller många specifika element. Detta gör att det inte sällan krävs en specialistkompetens såväl för att direkt hand- lägga som att utbilda i och ge råd i styrningsfrågor. Det går inte generellt att avgöra om staten själv ska svara för utbildnings- Det är därför viktigt att de myndigheter som ansvarar för utbildningsinsatser på allvar prövar förutsättningarna för att utnyttja det utbud som finns, eller skulle kunna finnas, på mark- naden när det gäller relevanta utbildningar. Inom detta område, liksom inom andra områden där utred- ningen diskuterar möjligheten till konkurrensutsättning, vill utred- ningen framhålla att statens och därigenom regeringens aktiva arbete för att medverka till att marknadslösningar uppstår är av mycket stor betydelse. Utredningen har vidare uppmärksammats på att Ekonomistyr- ningsverkets normeringsansvar inom det ekonomiadministrativa området ibland kan ge upphov till gränsdragningsproblem gente- mot andra myndigheter. Det finns ett antal förordningar som reglerar bland annat betalningar, kapitalförsörjning och hantering av utestående fordringar hos statliga myndigheter. Riksgälds- kontoret, och Kammarkollegiet har rätt att ge ut föreskrifter till respektive förordning.