sou · GVB389 · 2008-01-01 00:00:00 — En stor del av det vi vill bevara genom naturvården är kulturmarker med höga biologiska värden. Natur- vården måste kunna se och värdera helheten och undvika att isolera olika naturvårdsprojekt från varandra. Jakt som metod för beståndsbeskattning 20.3Mål behövs för beståndsreglering Jakt som syftar till att reglera viltstammar förutsätter tydliga mål. Nuvarande mål för de stora rovdjuren anger endast minimi- respek- tive etappmål. Rovdjurspolitiken anger inga toleransnivåer, slutmål eller tak för stammarnas utveckling. Dagens målformuleringar kräver mindre kunskap om rovdjursstammarnas sammansättning och storlek, eftersom de tillstånd att fälla rovdjur som antals- mässigt medges endast behöver sättas så lågt att stammarna inte minskar till följd av jakten. Obegränsat ökande rovdjursstammar är med dagens rovdjurspolitik inget formellt problem. Denna ambi- tionsnivå har kunnat accepteras i av uppbyggnad av rov- djursstammarna. När nu rovdjursstammarna behöver förvaltas på en alltmera permanent nivå ställs större krav på precision i förvaltningen, där både miniminivåer, etappmål och toleransnivåer blir centrala inslag i de regionala förvaltningsplanerna. En rovdjursförvaltning vars syfte är att balansera stammarna på en förutbestämd nivå eller inom ett intervall kräver goda grunddata. Tillförlitliga inventeringar av rovdjursstammarna är grunden för all förvaltning. Vidare krävs goda kunskaper om stammarnas tillväxt- takt samt kunskaper om de olika arternas sociala organisation och effekter av olika förvaltningsmodeller. Någon enhetlig förvalt- ningsmodell som gäller för samtliga rovdjursarter finns ej. Alla rov- djur måste förvaltas utifrån sina biologiska förutsättningar, även om beståndssbeskattning genom jakt kan vara ett nödvändigt inslag. Jakt på en av de stora rovdjursarterna kan påverka förutsätt- ningar för en eller flera av de övriga stora rovdjursarterna. En ökande vargstam kan påverka förekomsten av bytesdjur för lo, medan förekomst av lo i ett annat sammanhang kan öka tillgången på kadaver som t.ex. järven utnyttjar. Den framtida rovdjursför- valtningen kommer därför att ställa större krav på inventering och på samförvaltning av flera arter. Jakt som metod för beståndsbeskattning Utredningens förslag: Dagens jaktlagsstruktur är inte anpassad till jakt på stora rovdjur. En rovdjursförvaltning som syftar till ett bra urval kräver en god jaktlig organisation. Det behövs inga särskilda beslut från samhällets sida om hur jakten ska organise- ras. Markägare och jägare och deras organisationer bör verka för lämpliga samverkansformer. En ändring i lagen om viltvårdsom- råden föreslås för att underlätta samordnad jakt på björn och lodjur inom viltvårdsområden. Härigenom underlättas indirekt också samverkan mellan viltvårdsområden i samma syfte. I äger markägaren jakträtten. I de delar av landet där ren- skötsel bedrivs har också en medlem i en sameby jakträtt inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lapp- marker där renskötsel är tillåten. Detta gäller både på statlig och privat mark. Jakten kan upplåtas till fysisk eller juridisk person genom avtal. Samebyar eller medlemmarna i en sameby får dock inte upplåta sin jakträtt. Dagens jaktlagsstruktur är inte anpassad till jakt på stora rov- djur. Det finns dock, enligt vad utredningen erfarit, ett stort intresse i de län som har stora rovdjur att samverka i rov- djursjakt. och norra har dessutom en större tradition av att samarbeta i större jaktliga enheter, medan samma tradition är mera begränsad i . En rovdjursförvaltning som syftar till ett bra urval kräver en god jaktlig organisation. utvecklas nya samarbetsformer vid rovdjursjakt. Några särskilda beslut om hur den ska organiseras behöver inte krävas från samhällets sida. Det bör vara upp till markägare och jägare och deras organisationer att verka för lämp- liga samverkansformer. Lagstiftningen om viltvårdsområden behö- ver dock justeras för att underlätta samordnad jakt inom viltvårds- områden och därigenom också underlätta samordning mellan vilvårdsområden i samma syfte. Jakten på storvilt har en hög organisationsgrad, vilket innebär att många markägare/jakträttsinnehavare har sammanslutit sina marker i större jaktliga enheter. Av dessa är viltvårdsområdena reglerade i särskild lagstiftning. Övriga samverkansformer är i Jakt som metod för beståndsbeskattning huvudsak frivilliga och regleras i civilrättsliga avtal eller överens- kommelser. Jakt på övrigt vilt kräver i de flesta fall ingen särskild registre- ring. Det är vanligt att samverkan endast gäller vid älgjakt och att övrigt vilt enbart jagas på den egna ägda eller arrenderade mar- ken. Samordning av jakt i viltvårdssområden innebär ibland att man även jagar övrigt vilt över hela det registrerade området. I § 24 lagen (2000:592) om viltvårdsområden öppnas vissa möjligheter för gemensamhetsjakt även på stora rovdjur. Möjligheten att organisera jakt på stora rovdjur i samordnad form behöver dock vidgas. Utredningen förslår ett tillägg i 23 § lagen om viltvårdsområden som ökar möjligheterna att i stadgarna för viltvårdsområden kunna besluta om samordnad jakt på björn och lodjur, om viltvårds- områdets stadgar så medger. Rovdjuren befinner sig högst upp i näringskedjan och utnyttjar stora arealer, vilket innebär att de aldrig kan förekomma i så täta bestånd som de bytesdjur de lever av. Även om de större rovdjurs- arterna kan ha höga tätheter kommer det alltid att vara glest mellan rovdjuren. Det ställer särskilda krav på förvaltningen och den jakt- liga organisationen. Utredningens förslag: fattar beslut om licensjakt inom de förutsättningar som i övrigt gäller. medges skyddsjakt på björn och såväl skyddsjakt och licens- jakt för lodjur. Licensjakt bör vara den dominerande förvaltningsformen för att beskatta bestånden. Skyddsjakt på skadevållande djur bör vara ett komplement. Allmän jakt på stora rovdjur är inte lämplig, då den saknar antalsbegränsning. Stora rov- djur är känsligare för okontrollerad jakt än andra arter, därför att de förekommer i lägre numerär. En allmän jakt är inte heller förenlig med bestämmelserna i och habitatdirektiv. För björn och lodjur som enligt utredningen har gynnsam bevarandestatus föreslås att licensjakt i geografiskt avgränsade områden ska vara den dominerande jaktformen. Med utredningens förslag blir det respektive länsstyrelse som fattar besluten om licensjakt i framti- den inom de förutsättningar som i övrigt gäller. Jakt som metod för beståndsbeskattning Utredningens förslag: Skyddsjakt på stora rovdjur ska medges med stöd av tydliga kriterier, som bör framgå av de regionala förvaltningsplanerna. Det bör uppdras åt och Viltskadecenter att ta fram riktlinjer för kriterierna. Beslut om skyddsjakt i det enskilda fallet fattas av . I rovdjursförvaltningen är det angeläget med en snabb respons när allvarliga problem uppstår. I ett läge där rovdjursstammar med gynnsam bevarandestatus är föremål för skyddsjakt bör eventuella skyddsjaktsbeslut expedieras relativt snabbt. Effekterna av skydds- jakten bör bedömas inför följande års rovdjursförvaltning och eventuell licenstilldelning i en adaptiv förvaltning. I syfte att underlätta handläggningen och förutsägbarheten i rovdjursförvaltningen bör tydliga kriterier finnas när skyddsjakt ska medges. Dessa bör ingå i de framtida regionala förvaltnings- planerna. och Viltskadecenter bör få i uppdrag att ta fram riktlinjer för skyddsjaktsbeslut. Rätten att bedriva skyddsjakt bör tillhöra jakträttsinnehavaren, som ofta är den som är berörd, och den eller de som innehavaren av jakträtten vill sätta i sitt ställe. kan eller vill drabbade inte själva genomföra skyddsjakten. På jakträttsinnehavarens begäran bör det ankomma på respektive länsstyrelse att svara för skydds- jakten efter samråd med berörda. Länsstyrelserna bör i förekom- mande fall kunna organisera och genomföra skyddsjakten, t.ex. i samarbete med jägarorganisationerna. Utredningens förslag: All jakt på björn bör föregås av övnings- på björn med jägarmässigt stöd. Ingen jägare bör tillåtas delta i jakt på björn utan att först ha övningsskjutit med god- känt resultat och därmed också inhämtat tillräcklig kunskap om björnens förhållandevis begränsade träffområde. Jägarorganisa- tionerna bör som en del i det allmänna uppdraget utveckla ett system för övningsskjutning för björn med minimikrav för del- tagande i björnjakt som ska kunna tillämpas på landets jakt- skyttebanor. Jakt som metod för beståndsbeskattning Björnen har lång livslängd och låg naturlig dödlighet när den upp- når vuxen ålder. Hanbjörnar har tydligt avgränsade hemområden som de försvarar mot andra hanbjörnar. De dödar också ungar av den egna arten. Det är förutsättningar som måste beaktas i björn- förvaltningen. Jakt efter åtel har varit föremål för diskussion. Det främsta motivet mot åteljakt är risken att björnar vänjer sig vid vittring av människor som lägger ut och ser till åteln (habituering) och där- igenom kan bli problembjörnar. Ett motiv för åteljakt skulle kunna vara att jakten kan gå lugnt tillväga och att detta minskar risken för skadskjutning, samt att det kan ge vissa möjligheter till urval. Risken med tillvänjning till vittring av människa i samband med åteljakt bör dock inte underskattas. Det kan leda till en ökat intresse från björnarna att söka sig till områden eller bebyggelse med vittring av människa i hopp om att enkelt finna föda. Det riskerar etablera ett vanebeteende som kan vara mycket svårt att komma bort ifrån. I takt med den ökade kvoten för jakt på björn har tyvärr även de dåliga skotten tenderat att öka. Antalet skadeskjutningar vid björnjakt i främst två av länen har väckt berättigad uppmärk- samhet. Orsaken till skadeskjutningar är av flera slag. En viktig faktor är att björnen har ett betydligt mindre träffområde för dödande skott än t.ex. älg. Övningsskjutning på älgfigur inför älgjakten med krav på god- känt resultat är standard i de flesta älgjaktslag i . Sär- skilda övningsbanor för detta finns i hela . För björnjakt saknas denna övningstradition . För den som övningsskjutit på älgfigurer och ställs inför en jaktbar björn finns härigenom en risk för att björnens träffområde för dödande skott blir överskattat. Resultatet kan bli en allvarligt skadeskjutning med onödigt lidande för björnen och ett för alla inblandade mycket farligt eftersök. Skottskadade björnar som överlever kan dessutom utveckla beteenden som gör dem till pro- blembjörnar, vilket t o m kan hota människor om de på grund av skada tvingas söka sig in i bebyggelse i sitt sökande efter föda. Andra orsaker till misslyckade skott kan vara rädsla för björnen i skottögonblicket, oerfarenhet vid jakt hos jägare som främst ser björnjakten som troféjakt eller att man i sin iver att skjuta en björn skjuter i dåliga lägen när björnen är i stark rörelse eller på för långt håll. I har t.ex. inte mindre än 13 björnar beskjutits utan att återfinnas, trots eftersök. Jakt som metod för beståndsbeskattning var 40 björnar. Det är en oacceptabel frekvens dåliga eller t.o.m. slarviga skott. Utredningen föreslår mot denna allvarliga bakgrund att ett system för övningsskjutning på björn införs i . Jägar- organisationerna bör som en del i sitt allmänna uppdrag få ansvar för att utveckla systemet som ska kunna användas vid i princip alla jaktskyttebanor. Skillnaden mot övningsskjutning på älg bör självfallet vara att man skjuter på en björnfigur med korrekt träffområde och att fokus i övningsskyttet bör ligga på skott med jägarmässigt stöd på lämpligt håll i syfte att understryka vikten av att det första skottet måste vara direkt dödande. finns även elektroniska alternativ för övningsskjutning. De är mera kostsamma men effektiva och fyller samma funktion under förutsättning att övningsskjutningen startar med kravet på stor säkerhet när första skottet avlossas. Ett system för övningsskjutning på björn bör enligt utredningen bygga på frivilligt engagemang och positivt kamrattryck. Även för tillfälliga gästjägare bör samma skjutprov vara en självklarhet. Jakt- lagen bör, liksom vid älgjakten, ställa kraven på godkänd övnings- skjutning. Ett i lag obligatoriskt system för årlig övningsskjutning, skulle vara kostsamt att administrera och sannolikt ändå kunna kringgås av den som inte accepterar regelverket. De etiska principerna vid jakt måste alltid understrykas. De ingår som centrala delar i jägarexamen. Särskilt jaktledare och jägar- organisationer och deras tidskrifter har ett ansvar för att dessa frågor alltid hålls levande i jägarmiljön. Naturområden med stora rovdjur är exotiskt för många människor. Rovdjuren bidrar till att förstärka bilden av vildmark och utgör ett dragplåster vid marknadsföringen av olika typer av naturupplevel- ser. Intresse för naturturism är stort i och bara vetskapen om att det finns vilda stora rovdjur kan räcka för att locka turister till . Det finns många exempel där vilda djur blivit stora nationella tillgångar genom turismen. Lejon, gorillor, isbjörnar, valrossar, elefanter, kängurur och valar är bara några exempel. Attraktions- kraften hos varg och björn är av samma klass och det finns åtskil- liga människor som är beredda att betala för att få se, höra och spåra vilda rovdjur. Många människor lockas dessutom av att bara få vistas i naturmiljöer där man vet att stora rovdjur lever. Intresset för rovdjuren är stort både i och internationellt och rovdjursturism har stor potential. har ett antal svenska företag som bedriver rovdjursturism vuxit fram. Även om rovdjursturismen är en ganska ovanlig i så är det fullt möjlighet att t.ex. boka en björnsafari med goda chanser att se björn på nära håll. Det finns också verksamhet där turister kan få följa forskare som pejlar sändarförsedda björnar, liksom guidade turer med visningar av björniden och andra spår av rovdjur. Turer inriktade på varg kan innebära spårning i ett känt revir i kombination med kvällsturer för höra vargflocken yla. Även kurser i spårning är en del av förekommande rovdjursturism. Natur- och ekoturismen växer väldigt snabbt i världen och årli- gen reser tiotals miljoner turister internationellt i huvudsyfte att uppleva natur och vilda djur. Därtill finns en mycket stor grupp andra resenärer där naturupplevelser ingår som en viktig del av semestern. I är rovdjurens värde som turistresurs bristfälligt undersökt. Olika grupper bl.a. och har dock framhållit att vilda vargar tillsammans med älg och björn är en av svensk turisms allra största oanvända tillgångar, värda . I är rovdjursturismen mer utvecklad än i och flera företag arrangerar björnskådning vid åtel. har allt mer etablerat sig som ett av främsta länder för björnskådning, med många besökare från bl.a. och . Åtling anses av många personer verksamma inom rovdjurs- turism vara en förutsättning för större intäkter. För varg och järv krävs åtling med kött, fisk eller kadaver av döda djur, medan det för björn även kan fungera med åtlar bestående av t.ex. melass, äpplen och havre, åtminstone under vissa perioder av året. Åtling är dock problematiskt eftersom det kan medföra en risk att t.ex. björnar lär sig att förknippa vittringen av människor med tillgång till föda. I bedrivs björnturism även utan användning av åtel, t.ex. i form av vistelser i björnmarker med visning av iden och björnspår. Rovdjursturismens utveckling bromsas i viss mån av bristande kunskaper kring verksamhetens möjligheter, både hos myndigheter och i allmänhet. Även de lokala attityderna till rovdjur är betydelsefulla. Det kan vara svårt att framgångsrikt utveckla rovdjursturismen om det finns ett tydligt rovdjursmotstånd hos delar av lokalbefolkningen (Ednarsson 2005). Det finns ett starkt samband mellan åsikterna om rovdjuren och åsikten om rovdjursturism. Även företagare som själva är positiva till rovdjur kan låta bli att föra fram rovdjuren som en tillgång eftersom man inte vill provocera dem som är negativa (Ednarsson 2005). Det finns exempel där lokalt motstånd utgjort så allvarliga stör- ningar att entreprenören valt att avveckla sin verksamhet med rov- djursturism. Negativa ståndpunkter kan tänkas minska i takt med att turism kring stora rovdjur ökar och allt fler kan se de positiva effekterna härav. kan eventuellt också skogsbruk utgöra ett visst hinder eftersom det kan vara svårt att starta en långsiktig verksamhet i en vacker miljö där skogen riskerar att avverkas. Rovdjursturism kan i vissa fall vara särskilt lämpad inom skyddade områden, förutsatt att verksamheten inte hindrar skyddets syfte. I förekommer numera en relativt omfattande jaktturism när det gäller klövvilt och småvilt. Även jakt på stora rovdjur kan vara en inkomstbringande verksamhet i de fall lagstiftningen med- ger detta och stammarna är tillräckligt stora. Enligt utredningen måste dock stora krav på dokumenterad skjutförmåga och på led- sagare ställas i sådana fall. Jakten måste alltid bedrivas enligt etiska principer så att riskan för skadeskjutningar och lidande för djuren minimeras. Jakt på stora rovdjur betingar höga priser på flera håll i världen. Till , och kommer exempelvis jägare från hela världen för att jaga björn och varg. Samlade satsningar på rovdjursturism genom exempelvis avtal mellan stora markägare och entreprenörer kan bidra till vidareut- veckling av verksamheten. Enligt utredningen finns en positiv inställning till rovdjursturism bl.a. hos flera skogsbolag. 22Rovdjursförvaltning i och m.m., erfarenheter från och Den gällande norska rovdjurspolitiken lades fast i proposition nr. 15 (2003–2004) Rovdjur i norsk natur och i betänkande nr 174 av Energi- och miljökommittén. Målet är bl.a. att säkra bärkraftiga rovdjursstammar och en fortsatt aktivt och allsidigt bruk av utmarksresurserna och ett levande lokalsamhälle. Det fastslås nationella beståndsmål för rovdjuren: 65 årliga föryngringar av lodjur 39 årliga föryngringar av järv 15 årliga föryngringar av björn 3 årliga föryngringar av varg i förvaltningsområdet för varg- föryngring 850–1 200 häckande par av kungsörn indelas i åtta förvaltningsregioner till vilka kopplats politiskt sammansatta regionala rovdjursnämnder med ansvar för förvalt- ningen av björn, järv, lo och varg. Syftet är att förankra förvalt- ningen regionalt och lokalt. I varje region fastställs beståndsmål för en eller flera av de stora rovdjursarterna. Stor vikt läggs på att öka förvaltningens förutsägbarhet för de berörda, att öka den lokala acceptansen, att minska förlusterna av tamdjur och ren och slutligen att öka deltagandet i förvaltningen genom att möjliggöra jakt på rovdjur när bestånden så tillåter. Miljövärndepartementet är högsta myndighet for all viltförvalt- ning i , och styr genom anslag, föreskrif- ter och regleringsbrev. Departementet genomför regeringens poli- tik och följer upp de aktuella prioriteringarna i rovdjurspolitiken i och m.m., erfarenheter från och och regeringens satsningar. Departementet utser rovdjursnämn- dernas medlemmar och är överklagningsinstans för nämndernas beslut. Direktoratet för naturförvaltning (DN) är den nationella myn- digheten för viltförvaltning och underställd miljövärndeparte- mentet. DN ansvarar for övervakningsprogrammet, beslut enligt viltloven, inhämtning av kunskap genom finansiering av forsk- ningsprojekt och förmedling av kunskap och information. Direkto- ratet är slutligen rådgivande organ för departementet. Statens naturoppsyn (SNO) är en del av Direktoratet för natur- förvaltning. SNO är det operativa organet på fältet och har lokal- kontor över hela landet. Rovdjurssektionen arbetar bl.a. med att hjälpa djurägare att dokumentera viltskador, fältarbete i samband med övervakning av rovdjur, bekämpande av miljöbrott riktade mot stora rovdjur och jakt efter beslut av central viltmyndighet. SNO har lokala rovdjursrepresentanter över hela landet. Rovviltnämnderna är politisk sammansatta och finns i varje för- valtningsregion. Nämnderna har det övergripande ansvaret för rov- djursförvaltningen i regionen, och ska bl.a. utforma och genomföra en regional förvaltningsplan for rovdjur. Nämnderna beslutar också normalt om kvoterna vid skyddsjakt, licensjakt och kvotjakt på de olika arterna. Fylkesmannen, som närmast motsvarar länsstyreslen, ansvarar bl.a. för förvaltningen av kungsörn och skyddsjakt på de andre arterna inom ramen för rovdjursnämndernas eller direktoratets beslut. Fylkesmannen har också en rådgivande funktion i förhål- lande till rovviltnämnderna. i och m.m., erfarenheter från och Figur 22.1 Karta över förvaltningsregioner i och m.m., erfarenheter från och SOU 2007:89 Tabell 22.1 Översikt över beståndsmål per förvaltningsregion Region 8 Troms och 10*** *Region 4 och 5 har gemensamma mål for antal föryngringar av varg **Varav 4 föryngringar i Finnmark ***Varav 3 föryngringar i Finnmark För kungsörn er målet för alla regioner att upprätthålla dagens häcknings bestånd (850–1 200 häckande par). –2007 (oktober–februari) registrerades totalt 17 familjegrupper av varg i och . Två av grupperna uppehöll sig bara i (Julussa och Kynna), två hade revir på tvärs över (, – ) och 13 hade revir endast i . Vargarna i gränsreviren räknas enligt överens- kommelse till den svenska vargstammen. i och m.m., erfarenheter från och Figur 22.2 Karta över vargförekomst i och gränsregionen mot Det gränsöverskridande renbetet i och Det gränsöverskridande renbetet har förekommit och har stöd i gammal sedvänja. Rättigheterna erkänns av både och och har fått sitt starkaste uttryck i den s.k. Lappkodicillen som fogades till den mellan och ingångna gränstraktaten, varigenom gränsen i och m.m., erfarenheter från och mellan de båda länderna drogs upp. Lappkodicillen kodifierar att samerna har en rätt att bedriva renskötsel över landsgränsen. har det gränsöverskridande renbetet reglerats genom överenskommelser mellan och , varigenom Lappkodicillen varit suspenderad under konventionernas giltig- hetstid. Den senaste överenskommelsen, konventionen den 9 feb- ruari 1972 mellan och om renbetning (SÖ 1972:15), Renbeteskonventionen, upphörde att gälla fr.o.m. . I en skrivelse (skr. 2004/05:79) till anförde den förra regeringen att det gränsöverskridande renbetet i och skulle kunna fortsätta utan några väsentliga olägenheter för ren- skötseln i respektive land med stöd av den alltjämt gällande Lapp- kodicillen. , 2004/05:MJU12, hade inget att invända mot regeringens bedömning. I budgetpropositionen anförde den nuvarande regeringen att man delade den förra regeringens ståndpunkt i frågan och att förhandlingar med syfte att få till stånd en ny konvention pågår mellan länderna. Lappkodicillen medger att samernas etablerade rättigheter skall fortsätta men inför vissa begränsningar och preciseringar i utöv- ningen av rättigheterna. En av kärnpunkterna i kodicillen är att samerna skall kunna företa sina säsongsförflyttningar med renarna trots att det tillkommit en statsgräns mellan betesområdena. Det andra huvudelementet i kodicillen är av offentligrättslig art, nämligen regler om var den enskilde samen skall vara medborgare och vem som skall utöva världslig och andlig jurisdiktion över territoriet. Kodicillen innehåller detaljerade regler om medborgar- skap, rätt till land och vatten, neutralitet i krig, intern förvaltning och om domsrätt. När det gäller samers rättigheter i grannlandet är främst kodi- cillens 10 § av intresse för utredningen. I bestämmelsen motiveras gränsbetestrafiken dels med samernas behov, dels med att flytt- ningarna sker enligt gammal sedvana. Vidare framgår att huvud- regeln är att de inflyttade samerna har samma rättigheter som lan- det egna samer när det gäller nyttjande av land och vatten. Det innebär att nationella regler gäller för det andra landet samer vid uppehåll i det andra landet. i och m.m., erfarenheter från och Enligt Art- och habitatdirektivet, bilaga 4, har population av varg inom renskötselområdet undantag från det strikta artskyd- det och populationen tas även upp i direktivets bilaga 5 med arter som får förvaltas. har motsvarande undantag i Bernkon- ventionen.