sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — Inom vissa lärosäten ser det mycket olika ut vid olika fakulteter respektive vetenskapsområden. Somliga lärosäten pekar på att fördelningen av medel inte görs efter nyckel- tal utan efter bedömningar som huvudsakligen är av kvalitativ art, även om olika nyckeltal kan finnas med som underlag för bedöm- ningarna. Flera lärosäten redovisar att man bedriver ett utvecklings- arbete mot förfinade modeller av interna resursfördelningssystem. 2 kan konstatera att ett omfattande arbete med interna modeller för resursfördelning pågår vid lärosätena. Utredningen kan vidare konstatera att samordningsvinster skulle kunna erhållas, om lärosätena i större utsträckning utbytte erfarenheter av detta arbete. Förutom arbetet med dessa olika modeller pågår även en En ny anslags- och resurstilldelningsmodell mer kvalitativ utvärdering av forskning och forskningsmiljöer. Som exempel på sådana aktiviteter kan nämnas den utvärdering av humanistisk och samhällsvetenskaplig forskning som hög- skola lät genomföra för att genomlysa verksamheten inför nya och koncentrerade satsningar på ett antal utvalda miljöer.TPF66FPT Dessutom genomförde högskolan en grundlig undersökning av lärosätets publicering och citering (även i andra sammanhang än de vetenskapliga). En likartad genomlysning görs av . Vid har genomförts en stor, av den nya universitetsledningen initie- rad, utvärdering kallad Kvalitet och förnyelse (KoF). Denna stort upplagda utvärdering med cirka 180 främst internationella experter ska, enligt rektors och prorektors inledande appell på utvärde- ringens hemsida, ge en god grund för framtida satsningar på viktig, stark och nydanande forskning. Här betonas att led- ningarna på olika nivåer söker efter ett gott beslutsunderlag inför framtida strategiska satsningar [] och stöd i arbetet med att uppmuntra, utveckla och stödja god forskning.TPF67FPT Vid universitets samhällsvetenskapliga fakultet genomfördes en strategisk utvärdering för att identifiera metoder och instru- ment för att fortlöpande kunna följa och värdera forskningen.TPF68FPT Behovet av att finna indikatorer och kvalitativa utvärderings- instrument för att fördela forskningsresurserna har således resul- terat i flera forskningsutvärderingar på enskilda lärosäten. Mot bakgrund av dessa som det tycks mycket positiva erfarenheter av lärosätenas initiativ kan tiden nu anses vara mogen för att införa en modell med indikatorer och utvärderingar för att fördela forsk- ningsresurserna nationellt. Ett första steg i denna riktning kan vi se i Budgetpropositionen för . Här används en kvalitetsindikator för att fördela det direkta forskningsanslaget till lärosätena; som fördelningsnyckel används huvudsakligen fördelning av forskningsbidrag. Dessutom för- delades inte de tillkommande forskningsresurserna via vetenskaps- områden.TPF69FPT 66TP PT 2007. 67TP PT Utvärderingen resulterade i den digra slutrapporten and Renewal 2007. An overall evaluation of research at 2006/2007. 68TP PT 2007, s. 8. 69TP PT Se prop. 2007/08:1, Utgiftsområde 16, s. 205. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell 2:s förslag: Universitetens anslagsmedel för forskning ska fördelas efter prestation och kvalitet. Därför införs en modell med utvärderingar och indikatorer. Den konkurrensutsatta delen av forskningsramen för varje universitet fördelas: efter kvalitetsutvärderingar av forskningen, efter mätningar av fält- normaliserade citeringar av internationell vetenskaplig produk- tion, av externa medel, av antal disputerade lärare och av antal kvinnliga professorer. Dessa kriterier ska även användas vid fördelning av nya anslagsmedel. Diskussioner om forskningens kvalitet och indikatorer för att mäta denna kvalitet och kopplingen till resursfördelning har diskuterats i . pekade den dåvarande socialdemokratiska regeringen på hur angeläget det är att kvalitetskriterier tillmäts ökad betydelse vid fördelning av resurser.TPF70FPT I Resursberedningens betänkande Kvalitet och dynamik finns en grundligt utförd diskussion om huruvida resurstilldelning till forskning och forskarutbildning ska kunna relateras till resultat- och aktivitetsmått.TPF71FPT Här finns ett grundläggande utredningsarbete utfört som fortfarande till vissa delar har sin aktualitet. I sina inle- dande resonemang lyfter betänkandet fram de självklara utgångs- punkterna: att öka effektiviteten, höja kvaliteten och optimera resursanvändningen. För att åstadkomma detta och för att på samma gång ge förutsättningar för att övriga mål i högskolelagen uppfylls betonas att incitament (både morötter och piskor) måste skapas för att driva på den utveckling som i och för sig ligger i universitetsverksamhetens egen natur. Resursberedningen pekar också på nödvändigheten av att finna mätinstrument som har adekvata mått för det som ska mätas. Systemet för mätning måste också få som resultat att resurserna fördelas på ett rättvist och genomskinligt sätt. Frågan är dock vad som är rättvist. 2 anser att varje system som sjösätts måste – förutom att mäta forskningens kvantitet och kvalitet – framför allt stimulera 70TP PT Prop. 1983/84:107 om forskning, s. Jfr även idem bil. 71TP PT Jfr SOU 1993:102, kap. 3. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell systemet att utvecklas mot de mål som förväntas få en kvalitetshöjande effekt och som uttrycks med de använda nyckelorden koncentration, profilering och samverkan. Även i styrutredningens betänkande Högskolans styrning disku- teras kriterier för att mäta forskningens kvalitet och utredningen påpekar att dessa kvalitetskriterier kan tillhöra beslutsunderlaget även på nationell nivå. Trots denna positiva beskrivning av möjlig- heterna att mäta forskningens kvalitet kommer utredningen fram till bedömningen att statsmakterna inte bör fördela resurser med dessa kriterier med hänvisning till att det inte går att göra på motsvarande sätt som helårsstudent och helårsprestation inom den grundläggande högskoleutbildningen. I stället föreslås att beslutsunderlaget för regeringen bör förbättras genom utförliga strategidokument och att budgetdialogerna borde utvidgas.TPF72FPT 2 kan konstatera att de strategidokument och de budgetdia- loger som genomförts i praktiken ej motsvarar det ge- nomarbetade beslutsunderlag som styrutredningen efterfrågade.TPF73FPT Vilka indikatorer av de ovan uppräknade kan då vidareutvecklas och tillskapas för att åstadkomma prestations- och kvalitets- relaterade kriterier? SUHF proklamerade under valdebattssom- maren 2006 ett Manifest. I detta dokument pekar man på ett antal åtgärder för att stärka forskningen vid de svenska lärosätena. Däribland finns kravet på att nytillkommande statliga anslag ska fördelas i relation till i konkurrens erhållna externa medel. 2 har gjort beräkningar på hur ett sådant system skulle kunna falla ut (se avsnitt 3.2.5 och bilaga 10, tabell 4). De gjorda beräkningarna visar hur problematiskt ett system blir som endast mäter en sida av kvaliteten i den mångdimensionella organisation som ett universitet utgör. 2 anser att frågan om vad som är universitetsverk- samhetens kvalitet måste fördjupas och att man måste identifiera fler indikatorer utöver externa medel. Vilka indikatorer finns respektive kan vidareutvecklas och till- skapas, enligt 2:s uppfattning? De indikatorer som utred- ningen närmare har granskat och värderat är följande: antal profes- sorer, antal professorer av underrepresenterat kön, antal dispu- terade lärare och antal avlagda doktorsexamina, externfinansiering, mätning av vetenskaplig publicering inklusive patent, mätning av 72TP PT SOU 2000:82, s. 73TP PT Jfr diskussionen i och där anförd statsvetenskaplig litteratur om . En ny anslags- och resurstilldelningsmodell citeringsgrad, samverkansuppgiften inklusive näringslivsfinan- siering och internationalisering. Dessutom har vi bedömt hänsyns- taganden till frågan om underrepresenterat kön över huvud taget. Utredningen har också vid sina överväganden varit observant på frågan om input- respektive outputfaktorer. Självklart är det så att stora tillgängliga resurser också innebär att produktionen blir större och bättre. Att i görligaste mån skapa indikatorer som mäter kvaliteten i den åstadkomna produktionen har varit utredningens strävan. Av dessa indikatorer har 2 utmejslat följande: fältnorma- liserade citeringar av internationell vetenskaplig produktion, externa medel, antal disputerade lärare och forskare samt antal kvinnliga professorer. Därtill kommer kvalitetsutvärderingar av forskning. Inför den första föreslagna resurstilldelningsperioden finns inga kvalitetsutvärderingar gjorda, vilket innebär att endast hälften av universitetens konkurrensutsatta forskningsresurser faktiskt kon- kurrensutsätts. 2:s förslag: Antalet disputerade bland undervisande och forskande personal samt antalet kvinnliga professorer ska utgöra indikatorer för omfördelningen av de konkurrensutsatta forsk- ningsmedlen. Varje indikator omfördelar . Det svenska akademiska systemet kvalitetssäkrar sin verksamhet genom en ingående prövning av studenter och personal. Den forskande och undervisande personalen prövas kontinuerligt för och i sina tjänster. Vid doktorsexamen sker en rigorös kvalitets- kontroll av den akademiska lärlingen. Tjänstetillsättningar, docen- turutnämningar, professorsbefordringar görs efter ett ingående och öppet sakkunnigförfarande. Vid ansökning om externa (och interna) medel och inför antagning av vetenskapliga artiklar i tidskrifter och monografier i olika serier bedöms forskarnas produkter i så kallad peer review. Utan tvivel står det klart att det akademiska karriärsystemet premierar kvalitet i forskningen. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Universitet och högskolor är professionsorganisationer som i sin tur är viktiga verktyg för att skapa andra samhälleliga profes- sioner genom den utbildning och legitimering man tillhandahåller. Företagsekonomiprofessorn har kallat universiteten för en slags superprofession, inom vilken formell granskning av prestationer och kvalitet på den undervisande och forskande perso- nalen är ständigt pågående. Han konstaterar vidare att lärosätena är kunskapsorganisationer, i vilka det ackumulerade mänskliga kapi- talet är den viktigaste indikatorn på framgång.TPF74FPT Att mäta antalet lärare med den högsta akademiska kompetensen innebär därför att en mätning av kvalitet äger rum. På samma sätt är antalet dispu- terade lärare/forskare en indikator på personalens kvalitet. Visser- ligen kan denna bild problematiseras genom påpekanden om att det finns skillnader i nivå mellan olika universitet och att det kan gå inflation i titlar. Det ställs olika krav inför docentutnämningar vid olika universitet och inom olika discipliner. Lärosäten med högre prestige kan rekrytera mer kvalificerad personal oberoende av titlar. Som kommentar till detta kan anföras att det helt säkert finns en lägsta kvalitetsnivå för respektive befattningar i det svenska högskolesystemet, eftersom man i systemet kontrollerar varandra genom sakkunnigprocesserna. Därtill kan konstateras att lärosäten med högre kvalitet på sin personal förstås presterar mer och bättre beträffande andra resurstilldelningsindikatorer. Ett kraftfullt incitament att åstadkomma en ökning av antalet kvalificerade lärare är att ekonomiskt premiera de lärosäten som har ett stort antal disputerade lärare och forskare, många docenter och en hög professorstäthet. Ett argument mot detta är att universitet med en stor utbildningsvolym (exv. och Lunds univer- sitet) skulle bli gynnade av en sådan indikator i förhållande till exempelvis och , som har en stor forsk- nings- men liten utbildningsvolym. Om huruvida en viktning av utbildningsvolymen behövs, blir en uppgift för intermediären att analysera. Cirka hälften av lärarna i universitet och högskolor är odispu- terade. För att få undervisningen mer forskningsanknuten är det nödvändigt att höja kompetensnivån hos lärarkåren. Forsknings- anknytningen av grundutbildningen behöver stärkas och behovet av övrig kompetensutveckling hos de akademiska lärarna under- strykas. 2 är dock mycket angelägen att påpeka att forsk- 74TP PT 2007. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell ningsanknytning av undervisning inte enbart löses genom att öka antalet disputerade lärare. Forskningsanknytningen handlar om mer än så, inte minst om undervisningsmetoder och aktuell kurslitteratur. (Se vidare avsnitt 3.1.6 angående forskningsanknyt- ningskomponent som en del av anslaget till grundutbildningen.) 2 föreslår mot bakgrund av ovanstående resonemang att antalet undervisande och forskande personal (viktade på ovan- stående sätt) ska utgöra en indikator för omfördelning av av den konkurrensutsatta forskningsdelen av anslaget. I Högskolelagen stadgas: I högskolornas verksamhet ska jäm- ställdhet mellan kvinnor och män alltid iakttas och främjas (1 kap. 5 §). Det grundläggande argumentet för allt jämställdhetsarbete är givetvis att det innebär förverkligande av det fundamentala värdet rättvisa. Kvinnor såväl som män måste erbjudas lika möjligheter att bidra till det akademiska arbetet. Ett grundläggande arbete har under det senaste århundradet långsamt sjösatts för att uppnå kvinnors fulla delaktighet i högskolevärlden. Förutom denna strä- van efter rättvisa finns en annan viktig dimension av jämställd- hetsarbetet, nämligen att det utgör ett mått på kvalitet. För det första kan konstateras att stora delar av den begåvningsreserv som legat i träda beroende på den könsmässiga och sociala sned- rekryteringen till högskolan har inneburit stora kvalitets- förluster. För det andra så innebär strävandet efter kritisk massa inte endast att en akademisk miljö måste ha en viss storlek; den måste också ha en mångfald av högt rankad personal. Att skapa en heterogen miljö av forskare torde vara en framgångsfaktor som knappast kan underskattas. Att som ironiskt påpekar skapa ett forskarlag endast med målvakter torde knappast i längden åstadkomma en högproduktiv forskningsmiljö.TPF75FPT Utgångspunkten att mångfalden i forskarmiljön utgör en kvalitetsfaktor delas också av BefattningsutredningenTPF76FPT, som kommer att lägga sina förslag mot bakgrund av denna analys. Det finns å ena sidan vissa indikationer som tyder på att de kvalitetsrelaterade indikatorer som här föreslås för resursfördelning 75TP PT 2005, s. Jfr även den norska utredningen i akademia gylne muligheter, 2007 s. 34. En ingång i ämnet ges i Jämställdhet inom universitet och högskolan: en bibliografi med kommentarer 2003. 76TP PT Dir. 2006:48. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell till forskning skulle kunna innebära en backlash för kvinnor (externfinansiering).TPF77FPT Å andra sidan finns det vissa indikationer som tyder på att kvinnor kan gynnas (fältnormaliserade citering av vetenskaplig produktion). För att ge ett incitament till att beakta frågan om underrepresenterat kön kan indikatorn antalet profes- sorer av underrepresenterat kön positivt påverka lärosätena att fortsätta att verka för en mer jämställd forskningsmiljö. Utredningen föreslår indikatorer för att prestations- och kvalitetsrelatera resurstilldelningen till forskning: erhållna externa medel, vetenskapliga citeringar och personalstyrka. Alla dessa tre indikatorer skulle kunna kvalificeras i förhållande till underrepre- senterat kön. Som vi vet av statistiken är jämvikten mellan antalet män och kvinnor mycket olika på olika nivåer i det akademiska karriärsystemet. I kort sammanfattning kan vi med hjälp av statistik för det första konstatera att kvinnor generellt sett är väl representerade i utbildning på alla tre nivåer. Beträffande de akademiska befattningarna blir andelen kvinnor lägre ju högre upp man kommer i hierarkin. Det hela blir som mest tydligt beträffande andelen kvinnliga professorer som endast utgjorde av kåren. Dessa förhållanden kan beskrivas med nedanstående enkla figur med statistiskt material hämtat ur med statistik för . 77TP PT Kjønnsbalanse i akademia, s. 39. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Figur 3.1 Andelen kvinnor och män på olika nivåer vid de svenska lärosätena (studenter och doktorander är nybörjare) För det andra kan vi konstatera det mer än välkända faktum att mäns och kvinnors studieval fortfarande i icke ringa utsträckning är beroende av traditionella uppfattningar om och värderingar av manligt och kvinnligt. För att åstadkomma miljöer med en gynnsam balans mellan antalet män och kvinnor i högskolans forskningsmiljöer är det därför rimligt att mäta och vikta faktorn underrepresenterat kön vetenskapsområdesvis. Detta innebär följaktligen att tilldelningen av forskningsmedel till områden som lärarutbildning och vårdvetenskap där kvinnor har en stark ställning också kommer att påverkas negativt liksom vid veten- skapsområden med traditionellt manlig dominans såsom teknik och naturvetenskap. På så sätt drivs alla områden mot ett aktivare jämställdhetsarbete. Den norska utredningen i akademia gylne muligheter har föreslagit åtgärder som mer riktar in sig mot att premiera enskilda institutioner som rekryterar kvinnor. Dessa får så att säga ett pris på sitt huvud (stykkepris). Dessa och liknande åtgärder borde mycket väl kunna genomföras på lärosätesnivå som ett led i ett aktivt jämställdhetsarbete. Utredningen föreslår emellertid åtgärder på aggregerad nivå för att i ett slag påverka hela systemet. För att ge ytterligare incitament för lärosätena att arbeta med jämställdhetsfrågan och därtill väl medveten om det ekonomiska incitamentets ofta avgörande bety- delse har utredningen därför övervägt att vikta underrepresen- terat kön beträffande alla de indikatorer som är aktuella att använda En ny anslags- och resurstilldelningsmodell vid resurstilldelningen till forskning. Om man befinner sig utanför det spann 40–60 som allmänt anses som den önskvärda fördel- ningen av kön, innebär detta en negativ återverkan på resursför- delningen. I det följande diskuteras kort dessa överväganden. (1) Externa medel. När lärosätet mottar externa medel för forskning är det i de flesta fall så att det finns en projektledare som har sökt och står som ansvarig för projektet. Att vara projektledare är en statusposition inom akademin. Förmodligen är det så att antalet manliga projektledare är större än antalet kvinnliga. Exem- pelvis så har det i Stiftelsen redovis- ning av statistik över projekt konstaterats att antalet kvinnliga projektledare relativt sett är färre än antalet kvinnliga projekt- deltagare i relation till antalet deltagande män.TPF78FPT Att mäta antalet projektledare och tilldela resurser efter eventuellt underrepresen- terat kön skulle därför vara en mer jämställdhetsdrivande faktor än att göra det efter antalet projektdeltagare. Två tveksamheter till detta förfaringssätt anmäler sig dock. För det första är det högst sannolikt att lärosätena snabbt skulle uppmana sina forskargrupper att beakta detta förhållande av strategiska skäl. Även om en framryckning av kvinnor till dessa positioner skulle vara positiv, är det frågan om denna faktor skulle spela så stor roll för att driva jämställdheten inom akademin? Positionen som projektledare skulle kunna instrumentaliseras på så sätt att ett informellt och reellt ledarskap skulle kunna bli ett annat än det formella. För det andra återspeglar förmodligen faktorn projektledare personalstyrkan på lärosätena ganska väl. Dessutom skulle förmodligen antalet kvinnor i projekten inte bli fler och manlig underrepresentation skulle heller inte förändras. Å andra sidan kan man notera att och i en rapport inom ifrågasatt ansöknings- kulturen inom det tekniska vetenskapsområdet ur ett genus- perspektiv. Inom detta vetenskapliga fält sker ansökningarna vanligtvis i grupp och den viktiga frågan blir: vem får/kan och vem får/kan inte vara med?TPF79FPT De stora programsatsningarna på SSF, och VR har – förutom att man menat att de främjat forskning av karaktären more of the same – kritiserats för att de missgynnar yngre forskare och kvinnor. I har man i en forskningsrapport konstaterat att tilgangen til eksterne forskningsmidler være en av grunnene til hvorfor det er færre 78TP 2003, s. 105. 79TP PT Källhammer 2007, s. 17 & 26f. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell kvinner i akademia og fremfor alt en av forklaringene til hvorfor det tar lengre tid for kvinner å nå toppositioner i akademia.TPF80FPT För att befrämja jämställdhetsarbetet beträffande erhållna externa medel kunde man tänka sig att räkna på underrepresenterat kön beträffande projektledare. Det torde dock i första hand vara åtgärder som finansiärerna initierar som är de mest verksamma. Det rör sig här både om jämställdhet i de normala ansöknings- och beviljandeprocesserna och om riktade satsningar.TPF81FPT (2)Publiceringar. Skulle det underrepresenterade könets publi- ceringar kunna erbjuda en möjlighet till att positivt driva jämställd- hetsfrågan? Många bedömningar tyder dock på att kvinnor inom akademin tenderar till att undervisa och administrera mer samt att relativt sett oftare åta sig uppdrag i styrelser, kommittéer och dylikt.TPF82FPT Detta innebär en konkurrensnackdel som män inte tende- rar att drabbas av när de befinner sig i kategorin underrepresenterat kön. Att koda publiceringar i relation till kön låter sig förstås göras men skapar ytterligare komplikationer i ett system som redan kommer att bli komplicerat nog ändå. I 2:s förslag till indikator för att mäta vetenskaplig produktion utjämnas för dessa skillnader via fältnormaliseringsmetoden (se avsnitt 3.2.6 och bilaga 8). (3)Personal. Indikatorn personal ska vägas i två olika delar: antal anställda lärare och forskare som är disputerade samt antal kvinnliga professorer. Denna indikator uttrycker grundförhållandet beträffande samspelet mellan män och kvinnor inom akademin. Om ojämnhet föreligger beträffande dessa faktorer, är de strate- giska åtgärder som lärosätet vidtar av reell och förhållandevis bestående karaktär. Vad beträffar antalet anställda ligger siffrorna gott och väl inom den knäsatta rimliga ramen om 40 och 60 pro- Det skulle kunna vara rimligt att ge de vetenskapsområden som befinner sig inom ramen 40 60 en högre siffra (exempelvis 1,2) per individ än de områden som har underrepresenterat kön, men även inom vetenskapsområden kan obalansen mellan män och kvinnor i enskilda ämnen vara mycket olika. professorer finns inget vetenskapsområde och få ämnen som ligger inom ramen 40 60. Om jämn könsfördelning stimuleras inom den högsta anställningsformen i forskarsamhället, kommer en jämn 80TP PT Hovdhaugen 2004, s. 68. 81TP PT Jfr 2006. 82TP PT Jfr Hovdhaugen 2004, kap. 6. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell könsfördelning att automatiskt eftersträvas inom de lägre tjänste- kategorierna. I avslutningen av sin forskningsrapport om de så kallade Thamprofessurerna skriver historikern : Men går det att bedriva ett framgångsrikt jämställdhetsarbete inom universiteten med politiska styrmedel som den lokala självstyrelsen breder ut sig alltmer?TPF83FPT Jordanssons analys av den vidare finansieringssituationen för dessa professurer pekar på att det konkreta jämställdhetsarbetet lokalt inte främjas enbart med ökad frihet utan också behöver kraftfulla incitament för att komma till stånd.TPF84FPT Mångfald är en kvalitet. Därför bör det mest kraftfulla incitamentet som akademin liksom de flesta andra verksamheter har, nämligen resurstilldelningssystemet, innehålla en indikator som tydligt främjar kvalitetsfaktorn jämställdhet. Mot bakgrund av ovanstående föreslår utredningen att antalet kvinnliga professorer vid lärosätena ska vara en indikator för fördelning av av de konkurrensutsatta resurserna. På så sätt uppnås en dubbel kvalitetsmätning: genom värderandet av den högsta akademiska kompetensen och genom beaktandet av den kvalitet som blir resultatet av ett ökat antal kvinnliga professorer. 2:s förslag: De totala externa medlen ska utgöra en av indikatorerna och omfördela av de konkurrens- utsatta forskningsmedlen.