sou · GVB3111 · 2008-01-01 00:00:00 — I stället ska enligt kommitténs förslag 13 kap. 3 § PBL innehålla de bestämmelser som motsvarar de nuvarande bestämmelserna i 13 kap. 4 § om överklagande av beslut. Kommittén har föreslagit att det i 4 § förs in regler om vem som har rätt att överklaga. Enligt kommitténs förslag ska det i 4 § in- föras en bestämmelse om att beslut av kommunala myndigheter får överklagas av den som beslutet angår, om avgörandet går honom eller henne emot. När ett sådant beslut angår staten ska det enligt Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål kommitténs förslag få överklagas av förvaltande myndighet. Vidare har kommittén föreslagit en regel om att en kommun ska få överklaga ett beslut som berör kommunens intressen och som har gått kommunen emot. Motsvarande skulle gälla också ett region- planeorgan eller ett kommunalförbund. Vidare har det föreslagits att det i paragrafen införs bestämmelser om talerätt för ideella organisationer. Omdisponering av paragrafer i 13 kap. PBL Vi vill först fästa uppmärksamheten på en fråga av redaktionell natur. Paragrafföljden i nuvarande 13 kap. är i viss mån ologisk. Kapitlet inleds med två paragrafer som anger vilka beslut som går att överklaga varefter följer en paragraf som anger hur man överklagar. Därefter kommer ytterligare en paragraf som anger vilka beslut som går att överklaga. Vi anser att kapitlet bör inledas med tre paragrafer som anger vilka beslut som kan överklagas och till vilken instans överklagande ska göras. Därefter bör följa tre paragrafer som anger vem som får överklaga ett beslut och sedan en paragraf som anger formen för överklagandet. Av fotnoter framgår hur våra förslag förhåller sig till den nuvarande paragrafnum- reringen. Förslaget behandlas närmare i författningskommentaren. Enligt 13 kap. 4 § första stycket får beslut enligt 12 kap. 3 § att helt eller i en viss del upphäva ett beslut om detalj- plan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked överklagas hos regeringen. Andra beslut av enligt 12 kap. får inte överklagas. 2006/07:98 och av våra direktiv framgår att denna ordning ska vara oförändrad. Vi föreslår därför ingen ändring i lydelsen av nuvarande 13 kap. 4 § första stycket TPF1FPT PBL. Det finns ingen anledning för MPU att föreslå någon annan ordning än den som angetts i nyssnämnda proposition och i våra direktiv, nämligen att andra beslut av än sådana som avser 12 kap. ska överklagas till miljödomstol. Detta medför att den 1TP PT Se 13 kap. 3 § första stycket PBL i vårt förslag. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål nuvarande bestämmelsen i 13 kap. 4 § andra stycket om över- klagande av planbeslut blir obehövlig. Som framgår av våra direktiv omfattas utredningsuppdraget inte av instansordningen för ärenden och mål som berör Försvarsmakten, , För- svarets materielverk eller . I den nuvarande lydelsen av tredje stycket i 13 kap. 4 § TPF2FPT bör därför endast den ändringen göras att allmän förvaltningsdomstol byts ut mot miljödomstol. Enligt nuvarande lydelse av 13 kap. 4 § fjärde stycket krävs prövningstillstånd vid överklagande av en länsrätts dom till kammarrätten. I 23 kap. 1 § andra stycket MB finns dock en bestämmelse enligt vilken det krävs prövningstillstånd vid överklagande till av en dom eller ett beslut av en miljödomstol i dit överklagat mål. Enligt en ändring (SFS 2005:687) i 23 kap. 1 § MB som träder i kraft ska det alltid krävas prövningstillstånd vid överklagande till av en dom eller ett beslut av en miljödomstol. Det sista stycket i nuvarande lydelse av 13 kap. 4 § PBL kan därför utgå. En allmän bestämmelse om talerätt När det gäller nämnda förslag till talerätt kan det först konstateras att regeringen i prop. 2006/07:122 föreslagit en ny 13 kap. 6 § PBL enligt vilken ideella organisationer som avses i 16 kap. 13 § MB tillerkänns en sådan talerätt som kommittén har föreslagit. Ändringen föreslås träda i kraft . Kommitténs förslag angående talerätt avser i övrigt dels vem som generellt sett får överklaga ett beslut, dels rätt för statliga och kommunala organ att i vissa fall överklaga. Frågan om talerätt tas visserligen inte uttryckligen upp i våra direktiv. Den har dock ett sådant samband med reglerna om överklagande att den inte kan förbigås. Frånsett frågan om talerätt för ideella organisationer har inte heller frågorna om talerätt behandlats i något annat samman- hang efter det att kommitténs betänkande lades fram. Kommittén har sålunda föreslagit att ett kommunalt beslut får överklagas av den som beslutet angår, om avgörandet går honom eller henne emot. Detta förslag har mötts av viss remisskritik. Som Regeringsrätten och Kammarrätten i framhåller överens- 2TP PT Se 13 kap. 3 § andra stycket PBL i vårt förslag. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål stämmer kommitténs förslag med vad som redan gäller enligt 22 § FL. I 16 kap. 12 § MB föreskrivs dock att överklagbara domar eller beslut får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot. För att klargöra att samma princip gäller vid miljödomstols prövning av överklaganden enligt PBL som enligt MB är det lämpligt att även PBL innehåller en allmän regel om vem som har rätt att överklaga. Utredningen bedömer att det blir tydligare om det, liksom i MB, direkt i PBL anges vem som får överklaga ett beslut i stället för att hänvisa till 22 § FL. En sådan bestämmelse kan införas i ett nytt första stycke i utredningens förslag till ny 13 kap. 4 §. Syftet med förslaget är således inte att åstadkomma någon förändring av gällande ordning utan en överensstämmelse med den grundläggande bestämmelsen om rätt att överklaga myndigheters beslut i 22 § FL. Statens talerätt i egenskap av sakägare har föreslagit att ett beslut som avses i 13 kap. 2 § ska få överklagas av förvaltande myndighet när det angår staten. Förslaget har i huvudsak godtagits av remissinstanserna. I nuvaran- de lydelse av 13 kap. 7 § PBL finns en bestämmelse som ger Luft- fartsverket, tillsynsmyndighet för kärnenergianläggning, Försvars- makten, och rätt att överklaga beslut om lov eller förhandsbesked inom vissa skydds- eller säkerhetsområden. Enligt kommittén finns i sådana fall ofta också förutsättningar för att ingripa enligt 12 kap. PBL. Kommittén framhåller (SOU 2005:77 s. 856) att det finns skäl att närmare överväga regleringen av statliga myndigheters rätt att överklaga i de fall då staten får anses inta en sakägarroll. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 800) var utgångspunkten att berörd statlig myndighet har rätt att överklaga. Genom att regeringen i allmänhet prövat ärenden, bl.a. samtliga detalj- planer, där statliga myndigheter överklagat och genom att rege- ringen då följt förarbetsuttalandena, har enligt kommittén dessa i huvudsak fått genomslag i praxis. Kommittén pekar dock på att det kan finnas olika praxis hos myndigheter och domstolar och framhåller att med hänsyn inte minst till förslaget om överföring av besvärsprövningen till domstol det är angeläget att lagen i fortsättningen så tydligt som möjligt reglerar frågorna. En tydlig rätt för berört statligt organ att överklaga synes enligt kommittén Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål ligga närmast till hands. Det naturliga är enligt kommitténs överväganden att i enlighet med gällande praxis låta ansvarig förvaltande myndighet företräda staten i berörda fall. Härvid har kommittén hänvisat till att uttrycket förvaltande myndighet förekommer för att beteckna den myndighet som har att utöva den rätt som tillkommer staten bl.a. finns i före- skrifter (DVFS 2000:5) om hur fastighetsregistrets inskrivningsdel ska föras. Kommittén har också föreslagit att den tidigare nämnda bestämmelsen i 13 kap. 7 § PBL om vissa statliga myndigheters rätt att överklaga ska upphävas. Det framgår emellertid av kommitténs överväganden att den nuvarande bestämmelsen i 13 kap. 7 § och den föreslagna regeln om rätt för förvaltande statlig myndighet att överklaga inte täcker varandra. Kommitténs förslag om att upphäva nuvarande 13 kap. 7 § synes istället motiveras av att den statliga kontroll som kan vara avsedd med överklaganderegeln i 13 kap. 7 § i allt väsentligt utövas med tillämpning av bestämmelserna i 12 kap. PBL. Det ligger emellertid utanför MPU:s uppdrag i vad det avser den ändrade instansordningen för PBL-mål att göra överväganden om det sakliga innehållet i 12 kap. PBL. MPU anser därför att den nu berörda rätten för statliga myndigheter att överklaga kan införas i utredningens förslag till ny 13 kap 4 §. har vidare föreslagit att en kommun ska få överklaga ett beslut som berör kommunens intressen och som har gått kommunen emot. Motsvarande ska enligt kommitténs förslag gälla regionplaneorgan eller kommunalförbund. När det gäller regionplaneorgans och kommunalförbunds möjligheter att över- klaga motiverar kommittén sitt förslag med att man föreslår att bestämmelsen i 12 kap. 1 § om kontroll i mellan- kommunala frågor ska upphävas. besvärsrätt enligt PBL kan aktualiseras i flera olika sammanhang. Beslut om upphävande av ett kommunalt planbeslut får, inte minst med hänsyn till den roll kommunen enligt PBL har när det gäller planläggning, alltid anses angå den kommun som fattat beslutet på ett sådant sätt att rätt att överklaga måste finnas. Rätt att överklaga bör finnas oavsett om upphävandet skett vid prövning enligt 12 kap. eller efter över- klagande enligt 13 kap. Frågan är hur en bestämmelse som tydlig- gör en besvärsrätt i enlighet med gällande praxis skulle Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål kunna utformas och om det finns behov av en sådan regel. Som kommittén påpekar handlar det om en rad sinsemellan olikartade situationer. Till skillnad mot vad som tidigare föreslagits när det gäller statliga myndigheter handlar det nu inte om att endast förtydliga att en sakägarliknande ställning ska innebära rätt att överklaga. Det är också tveksamt om det går att i förväg fånga in alla de situationer där en rätt att överklaga skulle kunna vara motiverad och att på ett tydligt sätt i lagtext precisera dessa situationer. Det behöver liksom finnas ett utrymme för att i praxis pröva var gränserna för en rätt att överklaga bör gå. Enligt vad som framkommit under utredningen har den praxis som utbildats angående en grannkommuns rätt att överklaga inte medfört några särskilda svårigheter. Till detta kommer att en kommun ofta intar partsställning till följd av en regel i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291), fortsättningsvis kallad FPL. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Kommunens rätt att komma till tals är alltså tillgodosedd i betydligt större omfattning än vad som gäller för statliga myndig- heter. MPU finner därför vid en sammantagen bedömning inte anledning att föreslå någon särskild bestämmelse om rätt för kommuner att överklaga. 2.2.4Samordning mellan prövningen enligt 12 och 13 kap. PBL Som nämnts i inledningen till detta betänkande kan enligt 12 kap. PBL meddela beslut angående områden av riks- intresse. Om beslutar att upphäva en plan eller ett lov ska sådana beslut även i fortsättningen överklagas till regeringen. Vid remissbehandlingen av slutbetänkande har vissa problem som kan uppkomma på grund av den ändrade instansordningen för planärenden kommenterats. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål Enligt Regeringsrätten bör det analyseras vidare hur de ärenden som fortfarande ska prövas av regeringen bör avgränsas. Utredningens förslag innebär att flertalet mål ska gå till domstol medan överklagade ingripanden enligt 12 kap. ska överklagas till regeringen. Detta kommer att innebära att det kan uppkomma olika situationer med blandade mål. Några exempel på situationer som kan uppkomma anges nedan. Enligt mening kvarstår här vissa frågor att utreda. En enskild kan ha klagat på en plan utifrån sina intressen som upphävt planen med stöd av 12 kap. Ska i sin prövning också ta ställning till den enskildes klagan så att denne kan föra sitt ärende vidare i domstol, eller nöja sig med sin egen överprövning som ju leder till ett upphävande? Vad händer sedan om regeringen går emot och anser att planen kan godtas när det gäller 12 kap. -prövningen. Regeringen torde då inte kunna pröva den enskildes talan. Skall ärendet då återförvisas till eller överlämnas till miljödomstolen? Detta kan förlänga handläggningstiderna. En annan problematisk situation kan vara när bedömt att det inte är motiverat med en 12 kap.- prövning och en enskild överklagar planen just med påverkan på t.ex. ett riksintresse som grund. Det kan förekomma och ett befintligt exempel är rättsprövningen angående för . Då blir det domstolen som får pröva riksintressepåverkan, trots att sådana bedömningar – enligt utredningen – fortsatt bör ligga på regeringen. Ärendet kan också få två spår på så sätt att den enskilde i sitt överklagande åberopar både enskilda intressen och riksintresse- påverkan som upphäver planen med stöd av 12 kap. Om regeringen då inte delar bedömning och anser att upphävandet inte haft stöd har ju den enskilde rätt att få samtliga delar i sin talan prövad av domstol, dvs. både de enskilda intressena och påverkan på riksintresset. Då kommer domstolen att pröva det som redan är prövat av regeringen och det finns inte något som hindrar att domstolen kommer till en annan slutsats. Så är det ju redan med rättsprövningen , men då är det ju Regeringsrätten som prövar regeringens beslut. Enligt utredningens förslag tycks det bli så att den utvidgade miljödomstolen kommer att, åtminstone rent faktiskt, kunna göra en sådan överprövning av ett regeringsbeslut. i har anfört: Enligt förslaget till 13 kap. 3 § kan beslut enligt 12 kap. 3 § att upphäva kommunens beslut att anta en detaljplan överklagas hos regeringen. beslut att ta in planen för prövning enligt 12 kap. kan inte överklagas. beslut i ett av t.ex. kommun eller enskild överklagat planärende får överklagas hos plan- Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål Hur undviks dubbelprövning i de fall som läns- styrelsen prövar en plan enligt 12 kap. och som går vidare till regeringen som slutinstans, som samma plan blir föremål för överklagande av en enskild där domstol är slutinstans? Frågan huru- vida de s.k. prövningsgrunderna i 12 kap. har blivit godtagbart behand- lade kan med den föreslagna lydelsen av 13 kap. 7 § prövas såväl av regeringen som av domstolen. Att det finns en möjlighet till en dubbelprövning av samma planfråga i olika instanser med risk för olika utgång är inte bra. föreslår att det införs en skyldighet att överlämna ärendet till regeringens prövning i sådana situationer. 2002/03:27, som låg till grund för ändringar i instans- ordningen för vissa överklaganden enligt PBL, anfördes(s. 17-18): Om en länsstyrelse beslutar om statlig kontrollprövning enligt 12 kap. PBL av ett kommunalt beslut, som kommunens beslut överklagas med stöd av 13 kap., kan vissa samordningsfrågor upp- komma. Eftersom och regeringen har svarat såväl för den statliga kontrollprövningen enligt 12 kap. PBL som för prövningen av överklaganden har någon särskild samordning inte ansetts nödvändig. I PBL-propositionen (1985/86:1 s. 368) förutsattes att i berörda fall skulle göra en samlad bedömning och avgöra hela ärendet i samma beslut. I praktiken har det förekommit att länsstyrelser avvaktat med prövningen av överklaganden av kommunens beslut till dess ärendet om den statliga kontroll- prövningen är avslutat. Med den avgränsade reform av instans- ordningen som föreslås finns det endast skäl att för en speciell situation ytterligare överväga samordningsbehovet. Risk för att en fortsatt överprövning kan komma att ske i olika instanser kommer att finnas endast när inom ramen för den statliga kontrollen ingriper med stöd av 12 kap. PBL och upphäver ett kommunalt beslut om lov eller förhandsbesked och måste pröva ett över- klagande av samma kommunala beslut. Risken är dock mycket liten, närmast teoretisk. De kommunala beslut som överprövar inom ramen för den statliga kontrollen enligt 12 kap. PBL är mycket begränsade till antalet och avser till övervägande del planbeslut. Att det finns överklaganden är också ovanligt. Ett sätt att i de fall, som ändå kan uppkomma, undvika risken för en samtidig prövning av samma ärende i olika instanser, är att avvaktar med prövningen av överklagandena till dess den statliga kontrollprövningen enligt 12 kap. PBL är slutligt avgjord. Detta är ett förfarande som ibland redan har tillämpats. Om prövningen avser helt olika frågor behöver dock inte en samtida prövning på olika håll innebära några nackdelar. Sannolikt uppkommer samordningsproblem endast i de fall då överklagandena avser frågor av samma slag som i kontroll- prövningen enligt 12 kap. PBL. Den i förarbetena till PBL angivna principen, att enskilda sakägare och andra intressenter normalt inte skall kunna åberopa motstående allmänna intressen för att få ett Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål kommunalt beslut omprövat (prop. 1985/86:1 s. 365), torde innebära att prövningen enligt 12 kap. PBL blir avgörande. Kan det då anses finnas någon risk för sådana samordningsproblem att situationen behöver regleras? Redan det förhållandet att det förekommer två parallella former för överprövning av beslut enligt PBL innebär att det är oundvikligt att frågan om samordning kan uppkomma. Som nämnts kommer problem dock att uppstå endast i mycket få fall. Situationen i dessa fall kan variera mycket. Det är därför knappast möjligt att konstruera några regler för samordning som passar för alla tänkbara situationer. Att prövningen i domstol av enskilda över- klaganden avvaktar kan i många fall vara den lämpligaste lösningen. I andra fall kan det av t.ex. processekonomiska skäl vara mera för- delaktigt att domstolen prövar enskilda överklaganden utan att avvakta den statliga kontrollen enligt 12 kap. PBL. Det finns alltså övervägande fördelar med att också i fortsättningen lämna frågan om formerna för samordning oreglerad. Det gör det möjligt för att välja mellan att avgöra samtliga frågor i ett sammanhang eller att avvakta med överklagandeprövningen. Det är också möjligt för domstolen att välja att avgöra målet eller att avvakta med sin prövning. Hand- läggningen kan alltså anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet. I normalfallet avser en länsstyrelses prövning enligt 12 kap. PBL detaljplaner eller områdesbestämmelser. Resonemanget i det ovan angivna uttalandet från prop. 2002/03:27 avser det fall som då var aktuellt, nämligen den möjlighet som har att om det finns särskilda skäl kontrollpröva ett lovbeslut. Det ligger i sakens natur att det som några remissinstanser kallat för dubbelprövning kan bli mer frekvent när de planer som har rättsverkan i fort- sättningen ska överklagas till miljödomstol. Det torde likväl bli fråga om ett fåtal ärenden . Efter efterhörande hos några länsstyrelser går det att göra bedömningen att det rör sig om högst ett 20-tal ärenden . I en sammanställning från av länsstyrelsernas årsredovisningar för anges antalet upphävda beslut enligt 12 kap. 3 § PBL uppgå till fem. Två ärenden överklagades det året till regeringen. Den utgående balansen för samtliga länsstyrelser var 165 ärenden. Av samman- ställningen framgår dessutom att uppgifterna i årsredovisningarna inte är tillförlitliga. Regeringsrätten har i ett mål om rättsprövning (RÅ 1994 ref. 39) uttalat att det i ett förvaltningsärende vid prövningen av en enskild persons överklagande i ett planärende inte Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål finns något hinder mot att beakta – förutom klagandens enskilda intresse – också de allmänna intressen som enligt hans påstående står emot planen. Detta kommer även i fortsättningen att gälla när en plan prövas av miljödomstolen. Däremot kommer det inte att finnas anledning att pröva grunder som gäller enskilda intressen i den överprövning som sker inom ramen för kontrollprövningen enligt 12 kap. PBL. Med den ordning som gäller är det möjligt för att göra en samordnad prövning. I fortsättningen måste länsstyrel- sen skilja på kontrollprövningen och överklagandet. Det är flera väsentliga skillnader mellan kontrollprövningen och vad som förekommer i ett överklagat ärende. För det första är det myndig- heten själv som initierar kontrollprövningen. För det andra är någon domstolsmedverkan överhuvudtaget inte aktuell inom ramen för kontrollprövningen. Den enskildes rätt till domstols- prövning kan bara komma till stånd enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Den situationen kan alltså uppstå att Regeringsrätten överprövar en fråga som redan har behandlats av domstolarna. Det är troligen för det mesta olämpligt att ett överklagande prövas innan kontrollprövningen är avslutad. Som påpekades i lagstiftningsärendet om domstolsprövning av lov utom planområde är det angeläget i ett planärende att frågor som kan prövas enligt 12 kap. PBL tas upp redan under samråds- förfarandet. I de flesta fall torde det redan i detta skede framgå vilka motstående intressen som finns och av vilken omfattning dessa är. Med den nya instansordningen blir det mer angeläget att de som företräder motstående intressen visar lyhördhet för varandras synpunkter för att i görligaste mån undvika segdragna processer. När konflikt ändå uppstår framgår det av PBL:s systematik att riksintressena väger tyngre än de enskilda intressena. Därför bör i allmänhet kontrollprövningen vara avslutad när överklagandena prövas. Det kan då bli fråga om mycket långvariga förfaranden. Som framgår av återgivna propositionsuttalanden kan det vara motiverat att på ett informellt sätt avvaktar med att ta ställning i ett överklagat ärende. Det kan inte heller uteslutas att det kan vara lämpligt med en parallell prövning. Det måste dock också kunna finnas situationer då berörda intressenter har ett befogat intresse av att få ett klart besked från om hur ett överklagande hanteras. Därför bör det anges i lagtexten att får skjuta upp prövningen av ett överklagande om det gäller ett kommunalt beslut som är Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål föremål för prövning enligt 12 kap. PBL. En sådan bestämmelse bör föras in i 12 kap. I lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, fortsätt- ningsvis kallad LAFD, finns bestämmelser om överlämnande av s.k. blandade mål. Om ett överklagande innefattar även en fråga som det ankommer på regeringen att avgöra ska länsrätten enligt 14 a § överlämna målet till kammarrätten för handläggning enligt 9 §. För kammarrättens del innebär detta att om ett besvär innefattar även en fråga, som det ankommer på regeringen att avgöra, och kammarrätten finner att frågorna inte bör avgöras var för sig, ska kammarrätten med ett eget utlåtande överlämna målet till rege- ringens prövning. Den målgrupp där s.k. blandade mål varit vanligast före- kommande är mål rörande bygglov där prövningen avsett både sådana rättsfrågor som allmän förvaltningsdomstol ska pröva och sådana lämplighetsfrågor som regeringen ska pröva. Genom en lagändring som trädde i kraft ändrades instans- ordningen för vissa överklaganden enligt PBL. Ändringen innebär att överklagade ärenden om bygglov, marklov och rivningslov m.m. numera i sin helhet ska prövas av domstol i stället för av rege- ringen. Den ordning som i aktuellt avseende nu gäller enligt PBL innebär att det kan ifrågasättas om bestämmelserna om överläm- nande av mål i LAFD behöver finnas kvar. Frågan övervägdes i samband med att nämnda ändring av instansordningen i PBL skulle genomföras. Under det ärendets beredning framkom att det fort- farande kan finnas blandade mål inom andra rättsområden. I propositionen som låg till grund för ändringarna ansåg regeringen därför att bestämmelserna om överlämnande inte borde upphävas (prop. 2002/03:27 s. 19).