sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — Det särskilda personsäkerhetsarbetet tillämpas i första hand beträffande bevispersoner som medverkar i en förundersök- ning eller rättegång rörande grov eller organiserad brottslighet och deras närstående. Med bevispersoner avses målsägande och vittnen Övergripande systematik för framtidens skydd för personer som utsätts för stalkning men även misstänkta och tilltalade. Härutöver får programmet till- lämpas beträffande anställda inom rättsväsendet, t.ex. poliser, och deras närstående. Slutligen kan programmet tillämpas även beträffande andra personer om det föreligger särskilda skäl. Det kan handla om politiker, journalister och personer som utsätts för s.k. hedersrelaterade hot. Den som har beviljats inträde i programmet får hjälp av polisen med de säkerhetsåtgärder som bedöms nödvändiga och möjliga att genomföra, t.ex. skyddat boende. Den enskilde kan även få hjälp med myndighetskontakter och annat som krävs för att genomgå programmet. Ett viktigt inslag i personsäkerhetsarbete är att flytta den hotade personen långt bort från själva hotet. är dock ett relativt litet land, och det är därför inte alltid lätt att uppnå tillräcklig säkerhet vid en flyttning inom landet (prop. 2005/06:138 och SOU 2004:1). bygger upp ett allt större inter- nationellt nätverk för att möjliggöra att flytta personer utomlands. Kommittén om hot och våld mot förtroendevalda presenterade betänkandet Jakten på makten (SOU 2006:46). Bland förslagen fanns en bestämmelse om straffskärpning i 29 kap. om ett brott begåtts mot en förtroendevald eller dennes närstående p.g.a. förtroendeuppdraget. Vidare poängterades behovet av att partierna samverkar i syfte att stärka demokratin, motverka att förtroendevalda utsätts för övergrepp och ta ansvar för förtroendevalda som ändå blir utsatta för sådana handlingar. Övergrepp bör alltid anmälas till säkerhetsansvarige inom respek- tive politiska församling och till polisen. Utbildning och informa- tion var andra områden som kommittén framhöll som adekvata att utveckla. Kommittén ansåg att mediestrategier hos partierna var en annan viktig fråga. Handlingsplaner för att hantera våld mot förtroende- valda borde, enligt kommittén, finnas hos partierna, kommunerna, landstingen, , och . Myn- digheterna borde även utse kontaktpersoner och förstärka förmå- gan att genomföra strukturerade hot- och riskbedömningar. Kom- mittén föreslog också att en särskild delegation skulle skapas. SOU 2008:81 Övergripande systematik för framtidens skydd för personer som utsätts för stalkning I en interpellationsdebatt påpekade integra- tions- och jämställdhetsministern, som har ansvaret för demokra- tifrågorna i regeringen, att många av de förslag som Kommittén om hot och våld mot förtroendevalda hade presenterat hade förverkligats. I synnerhet gällde det myndigheterna, som på olika sätt hade ökat sin förmåga att hantera dessa problem. Ministern informerade om att hon hade för avsikt att kalla till överläggningar mellan regeringen, de politiska partierna och inblandade myndig- heter. Dessa överläggningar har ägt rum. Ministern avvisade försla- gen om en särskild delegation och en straffskärpningsbestämmelse för dessa brott. Enligt Arbetsmiljöundersökningen 2003 hade av de sys- selsatta intervjupersonerna utsatts för våld eller hot om våld i arbetet . Inom vård- och omsorgs- yrken hade av de svarande uppgett att de hade utsatts för våld eller hot om våld. Yrken med högst risk att drabbas för våld och hot var poliser () skötare, vårdare m.fl. () och socialsekreterare och kuratorer () (Arbets- miljöundersökningen 2003, /SCB). Enligt Brå:s omfattningsstudie hade av dem som hade utsatts för stalkning blivit det av någon som de hade kommit i kontakt med genom sin yrkesutövning (Brå Rapport 2006:3, s. 31). Brå tillfrågade även vissa yrkesgrupper – riksdagsledamöter, åkla- gare och psykiatriker – som bedömdes tillhöra dem som kan ha en särskilt hög risk att bli utsatta om deras upplevelser. De som besva- rade Brå:s enkät uppgav att kontakter per telefon, brev och e-brev var vanligast. Förföljelsen utvecklades dock sällan till att övergå till fysiskt våld. Hot om våld sattes som regel inte i verket. Knappt två tredjedelar av de svarande hade blivit ganska eller mycket skrämda av trakasserierna. Hälften av dem som hade sökt hjälp av sin arbetsgivare upplevde att de hade fått bra hjälp (Brå Rapport 2006:3, s. 39 ff.). Arbetsgivaren har en långtgående skyldighet att förhindra att den anställde utsätts för t.ex. våld och hot, samt att agera i de fall då den anställde redan har utsatts för något som kan komma att påverka dennes hälsa. Enligt 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen (1977:1160) ska arbetsgivaren vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga Övergripande systematik för framtidens skydd för personer som utsätts för stalkning att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. En utgångs- punkt ska därvid vara att allt sådant som kan leda till ohälsa eller olycksfall ska ändras eller ersättas så att risken för ohälsa eller olycksfall undanröjs. Arbetsgivaren ska särskilt beakta riskerna med s.k. ensamarbete. Arbetsgivaren är dessutom bl.a. skyldig att se till att det finns arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksam- het att tillgå (3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen) och att arbetstagaren får information om de risker som arbetet kan medföra (3 kap. 3 § arbetsmiljölagen). Dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen beslutade om föreskrifter om åtgärder mot våld och hot i arbetsmiljön (AFS 1993:2). Enligt föreskrifterna ska arbetsgivaren utreda de risker för våld eller hot om våld som kan finnas i arbetet samt vidta de åtgär- der som kan föranledas av utredningen. Arbetstagarna ska ha möj- lighet att tillkalla på snabb hjälp vid en vålds- eller hotsituation. Arbetstagare som har utsatts för våld ska snabbt få hjälp och stöd för att förebygga eller lindra såväl fysisk som psykisk skada. Arbetsgivaren ska ha särskilda rutiner för detta. De studier som finns om förföljelse mot personer p.g.a. deras arbete visar att förföljelsen främst kan indelas i två kategorier. För det första sker förföljelse i hämndsyfte eller för att utpressa någon, t.ex. på pengar. Ofta kan det finnas en koppling till organiserad brottslighet. För det andra förekommer förföljelse för att påverka beslutsfattande. Det kan t.ex. vara personer som upplever sig fel- aktigt behandlade av en myndighetsföreträdare eller inom sjukvår- den och därför vill påverka ett beslut. Inte sällan kan det finnas en psykisk problematik i bakgrunden (se t.ex. Brå Rapport 2005:18 och Brå Rapport 2006:3). Det är ofta svårt att få förföljelsen att upphöra. Det viktigaste är att sätta in insatser som riktas mot gärningsmannen, t.ex. att denne ges ett frihetsberövande straff eller att han eller hon bereds psyki- atrisk vård. Om detta inte lyckas eller om man inte på något annat sätt kan förmå gärningsmannen att upphöra med förföljelsen finns det i synnerhet två problem med förföljelse som riktas mot någon p.g.a. deras arbeten. För det första får man räkna med att den yrkesverksamme som regel inte vill eller kan sluta på sitt arbete, vilket annars sannolikt hade inneburit att förföljelsen hade upp- hört. För det andra är förföljelsen i första hand knuten till funktion och inte person, dvs. om en ny person sätts i det ursprungliga off- rets ställe är det troligt att förföljelsen övergår till att riktas mot SOU 2008:81 Övergripande systematik för framtidens skydd för personer som utsätts för stalkning den nya personen. Båda dessa problem påverkar hur skyddsåtgär- derna kan ordnas. Många arbetsgivare tar frågan om hot och våld mot deras anställda på stort allvar. En arbetsgivare som har arbetat systema- tiskt för att förebygga och förhindra förföljelse mot personalen är i . påbörjades vid ett arbete för att stärka skyddet för de anställda vid hot och risk för våld. Anledningen var att det fanns en upplevelse om att hoten mot personal, politiker och patienter hade ökat. Fyra typiska hotsituationer kunde identifieras. För det första personer som med hot försökte få läkare att skriva ut sjukintyg. För det andra personer som upplevde att de inte fick tillräcklig vård. För det tredje personer med rättshaveristiska drag och för det fjärde personer som försökte hota sig till narkotika. De polisanmälningar som gjordes till följd av dessa hot ledde dock inte till något annat än att de avskrevs. konstaterade också att man saknade ett internt regelverk och att det fanns okunskap om personalskyd- det i organisationen. i inrättade därför ett system för att hantera hot och våld mot anställda. Intern information om hot och våld samt stalkning publicerades på intranät. En personalskyddsgrupp bildades med ett antal nyckelpersoner, bl.a. säkerhetschefen, administrativa chefen, informationssäkerhetsche- fen och landstingsjuristen. Vid sammanträdena diskuteras ett antal pågående ärenden och beslut fattas om eventuella åtgärder. Arbetet syftar också till att ta fram en åtgärdslista för verksamhetscheferna. har vidare, vid sidan av företagshälsovården, upphandlat psykiatriker med specialkunskap om hot. Dessutom finns det möjlighet för medarbetarna att få juridiskt stöd av landstingsjuristen. Bland de åtgärder som personalskyddsgruppen kan besluta om finns ett antal tekniska verktyg, bl.a. att samla alla inkommande e-brev från den hotande i en funktionsbrevlåda, inspelning av telefonsamtal och larmtelefon. har även arrangerat en konferens för che- fer om stalkning. i uppskattar att antalet ärenden med hot och våld uppgår till 20–30 stycken . Av dem är åtta–nio allvarliga och pågår än . Två ärenden har gått till domstol. Gränserna för arbetsgivarens ansvar att förebygga hot och för- följelse mot en arbetstagare är svåra att definiera i detalj. Arbetsgi- varen bör alltid ha ansvaret för riskbedömning, rehabilitering och Övergripande systematik för framtidens skydd för personer som utsätts för stalkning arbetsanpassning om någon mår dåligt som en följd av sitt arbete. Detta följer också av de nuvarande bestämmelserna i arbetsmiljöla- gen. Det har tidigare påpekats att det enklaste sättet att få hot och förföljelse som riktas mot en arbetstagare är att denne slutar sitt arbete. En sådan åtgärd är dock knappast rimlig. Dessutom finns det många problem som följer av en sådan åtgärd, inte minst risken för att brotten övergår till att riktas mot en ny person. Det mest prioriterade bör därför vara att få gärningsmannen att upphöra med förföljelserna, som aldrig kan vara acceptabla i ett rättssamhälle. Att hindra förföljelse av en person som finns kvar på samma plats och funktion är mycket svårt. I de allra flesta fall är det omöj- ligt att skapa tillräckligt skydd för någon som inte omlokaliseras. T.ex. ställer som krav att den som ansöker om skyd- dade personuppgifter flyttar för att skyddet ska medges. Om adressuppgifterna har varit allmänt kända innebär inte sek- retessmarkeringen något egentligt skydd. Arbetsgivaren ställs här inför en mycket svår situation och det är viktigt att denne samråder med arbetstagaren om skyddet efter att ha bedömt riskerna. Socialtjänstlagens (2001:453) bestämmelser om skyldighet för kommunen att ge brottsoffer stöd och hjälp är subsidiär till andras skyldigheter, dvs. arbetsgivaren kan inte överlämna något ansvar till kommunen. I undantagsfall kan man dock tänka sig att social- tjänsten kan få ett visst ansvar för stöd och hjälp till den förföljde. Det skulle t.ex. kunna vara fallet om den förföljde slutar sitt arbete, men förföljelsen ändå inte upphör. Begäran till om hjälp måste i så fall komma från den förföljde och inte från arbets- givaren. Om förföljelsen innefattar brott eller om det finns anledning för den förföljde att ansöka om besöksförbud blandas polisen natur- ligtvis in i skyddarbetet. Det finns anledning att tro att även perso- ner som förföljs p.g.a. sitt arbete kommer att kunna ingå i Polisens lokala personsäkerhetsarbete som utvecklas. Det är nödvändigt att det sker samverkan mellan polisen och arbetsgivaren om hur skyddet bäst kan arrangeras. Det är troligt att det initialt kommer att finnas en gränsdragningsproblematik om vems ansvaret för vissa åtgärder är. Vem som ska bära kostnader för skyddsåtgärderna är en annan fråga som kan innebära diskussioner. Vi ser dock ingen anledning att fördjupa detta resonemang i detta sammanhang, eftersom frågan om arbetsgivarens arbetsmiljöansvar inte omfattas av utredningens direktiv. Vi konstaterar dock att gränserna för SOU 2008:81 Övergripande systematik för framtidens skydd för personer som utsätts för stalkning Polisens ansvar kommer att bli mer tydliga när det lokala personsä- kerhetsarbetet är helt utbyggt. Problemet med systematisk förföljelse är omfattande. De som utsätts drabbas ofta av problem och lidande av olika slag, psykiskt, socialt och ekonomiskt. Att komma till rätta med dessa frågor är en utmaning. Den tidi- gare redogörelsen har visat att många myndigheter redan har tagit initiativ till att starta projekt och förändra sina arbetssätt. Vi bedö- mer dock att dessa åtgärder inte är tillräckliga. För det första krävs det enligt vår uppfattning vissa helt nya bestämmelser. Vi föreslår därför ett antal författningsändringar. För det andra behöver till- lämpningen av nuvarande bestämmelser förbättras. Vi kommer att återkomma till detta när vi finner att det är angeläget att peka på brister eller lyfta fram framgångsrika exempel. Våra bedömningar och förslag kommer vi att presentera i detalj i de kommande kapitlen. Syftet med nedanstående redovisning är i första hand att ge en systematisk redogörelse av förslagen. Inte sällan har det riktats kritik mot att samhället i första hand inriktar sina insatser på att skydda dem som har utsatts för brott, i stället för att beivra brotten. Allmänt sett är det ett mycket stort antal brott som aldrig leder till åtal. För att verkningsfullt komma till rätta med problemen med stalkning anser vi det finns tre huvudområden som bör avhandlas. För det första måste insatser göras för att undanröja hotet om stalkning, dvs. insatser direkt riktade mot gärningsmannen. För det andra kan det dock i vissa fall vara omöjligt att komma till rätta med själva förföljelsen. Vissa gärningsmän kan betraktas som så motiverade att det inte är tillräckligt ens med långa frihetsberövan- den. Brottsoffret kommer i dessa fall att behöva skyddas. För det tredje är det i många fall nödvändigt att erbjuda brottsoffret andra stödåtgärder än skydd. Övergripande systematik för framtidens skydd för personer som utsätts för stalkning Våra förslag vilar på två mycket viktiga förutsättningar. För det första kommunernas skyldighet att erbjuda brottsoffren det stöd och den hjälp de behöver och för det andra att det inom Polisen finns ett fungerande system med strukturerade hot- och riskbe- dömningar. Enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, ansvarar varje kommun för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Utöver den här allmänna skyldigheten är kommunernas ansvar att bistå just brottsoffer dessutom särskilt tydliggjort i 5 kap. 11 § samma lag. Paragrafen har ett tydligt fokus på våldsutsatta kvinnor och barn och förstärktes dessutom i det avseendet . Ändringen innebar att socialnämnden särskilt ska, i stället för som tidigare bör, beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Polisens hot- och riskbedömningar Bedömningar av farlighet och dess risker har genomförts inom rättspsykiatrin . Metoderna och angreppssätten har dock förändrats . I är modellen HCR-20 den kanske mest kända och använda metoden för riskbedömning och riskhantering (SOU 2002:26, s. 214). Modellen används framför allt för att för- utse risken för våld bland psykiskt sjuka. Riskbedömningarna har också spridits till andra områden, bl.a. till kriminalvården och poli- sen. Riskbedömningarna kretsar kring de två mycket viktiga begrep- pen prediktion (att förutse) och prevention (att förhindra). Att förhindra att någon begår våldshandlingar är det viktigaste syftet med bedömningarna. är det svårare att vetenskapligt fast- ställa att man med en viss riskbedömningsmetod har lyckats för- hindra en viss person att begå våldshandlingar jämfört med att bevisa att metoden har fungerat för att förutse våldshandlingen. Om man inte kan identifiera den som löper risk att begå vålds- SOU 2008:81 Övergripande systematik för framtidens skydd för personer som utsätts för stalkning handlingar är det omöjligt att veta mot vilka personer som man ska rikta insatser mot för att förhindra våldshandlingar. Problemet är dock att även om man bara ska studera prediktion kommer i prak- tiken de professionella som finns i närmiljön verka för att förhindra att personerna använder det våld som studien syftade till att förutse (, Riskbedömningar inom psykiatrin: Kan våld i samhället förutsägas?, Rapport 2005:nr175, s. 53). De metoder som används mest beskrivs som strukturerade kliniska bedömningar. Den som använder modellen har en lista med faktorer som ska bedömas och ges riskpoäng. Han eller hon ska dock också väga in sin egen bedömning, dvs. intuition och erfa- renhet, som kan ha betydelse i det enskilda fallet. Denna typ av bedömning är generellt mer tillförlitlig än metoder som bara grun- das på exakta statistiska fakta eller bara på bedömarens magkänsla (M. Grann, Farlighetsbedömningar – en handbok, 2008, s. 65 ff.). Brå fann att det vid flera polismyndigheter saknades både enhetliga riktlinjer för hot- och riskbedömningar i ärenden om besöksförbud och riktlinjer och rutiner för hanteringen av besöksförbud. Endast vid åtta myndigheter fanns det upparbetade rutiner för riskbedömningar i ärenden där besöksför- bud hade meddelats (Brå, Besöksförbud – en utvärdering av lagen och dess tillämpning, Brå Rapport 2003:2). poängterade i delbetänkandet Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) vikten av att polisen gör korrekta och strukturerade hot- och risk- bedömningar. Utredningen föreslog att RPS skulle ges i uppdrag att utforma riktlinjer för riskbedömningar i ärenden om våld i nära relation. Regeringen beslutade att ge RPS detta upp- drag. I beslutet poängterade regeringen att hotbilden är viktig att kontinuerligt beakta i ärenden om besöksförbud och att det då fanns flera nya modeller för strukturerade riskbedömningar (Regeringsbeslut, Ju2003/8772/, ). RPS utfärdade riktlinjer och rutiner för Polisen vid ärenden om våld i nära relationer samt i ärenden om besöksförbud (RPS Rapport 2005:1). I rapporten poängterades att hot- och risk- bedömningar bör ses i ett helhetsperspektiv. De utgör ett hjälpme- del för att man i ett brottsofferperspektiv ska kunna förutse och bedöma behov av brottsofferstödjande och brottsförebyggande åtgärder. De är även ett betydelsefullt underlag i samband med en Övergripande systematik för framtidens skydd för personer som utsätts för stalkning brottsutredning för att förundersökningsledaren ska kunna ta ställ- ning till beslut om personella tvångsmedel m.m. Bedömningarna ska enligt RPS betraktas som färskvara och bör därför göras regelbundet. Om stalkaren är mycket aktiv rekom- menderar forskare att hotbilden omprövas så ofta som 2–, medan det i andra fall kan vara tillräckligt med en upp- datering varje halvår (M. Grann, Tio punkter för risk- och hot- bildshantering vid stalking, 2004). Den metod som de flesta polismyndigheter använder är den s.k. SARA:SV-metoden (Spousal Assault Risk Assessment guide för Polisen). Metoden är en strukturerad klinisk modell som är framtagen i , men har utvecklats inom ramen för ett pro- jekt där polismyndigheterna i , och deltog tillsammans med professorn . En checklista i SARA-manualen används för att bedöma risken för förnyat våld och för att ta fram ett underlag för beslut om skyddsåtgärder. bedrivs inte någon vidareutbildning vid Polis- högskolan om strukturerade hot- och riskbedömningar. redovisade professor och Polismyndig- heten i län samt i , polismästardistrikt ett riskbedömningsinstrument för stalkningssituationer, (Stalking Assessment and Manage- ment). Instrumentet innehåller tre avsnitt. För det första vilken typ av stalkning det är fråga om och vilka beteenden som ingår i för- följelsen. För det andra görs en bedömning av de s.k. riskfaktorerna hos gärningsmannen, dvs. kring dennes attityder, tillvaro och bak- grundshistoria. För det tredje bedöms de s.k. sårbarhetsfaktorerna hos offret om hur denne upplever förföljelsen. tittar man på brottsoffrets tillvaro och bakgrundshistoria. Vid tillämpningen av har man inom Polisen konstaterat att det så ofta är fråga om förföljelser inom nära relationer att riskbe- dömningen enligt ofta är tillräcklig. kan dock vara ett viktigt komplement. Det bör dock poängteras att det inte finns några publicerade utvärderingar av instrumentet. Rapporten om har överlämnats till RPS, som ännu inte har tagit ställning till hur arbetet inom Polisen för att sprida kunskapen om metoden ska fortskrida. Det är enligt vår uppfattning viktigt att poängtera att det finns fungerande modeller för strukturerade hot- och riskbedöm- ningar. Kunskapen om dem blir allt större och de tillämpas i allt fler fall. Utvecklingen måste dock fortsätta, bl.a. för att säkerställa SOU 2008:81 Övergripande systematik för framtidens skydd för personer som utsätts för stalkning att initiala bedömningar sker i ännu större utsträckning och att hotbilden fortlöpande följs upp. Det går dock inte att bortse från att våldshandlingar är kom- plexa sociala, psykologiska och biologiska fenomen. Statistiska data kan enbart ge stöd för att tolka sannolikheter. Modellen HCR-20 som påminner om SARA-bedömningen men som det finns mycket mer forskning kring, har visat sig ha rätt i av fallen när den indikerar att en person är farlig och i av fallen när den indikerar ofarlighet (ring, Riskbedömningar inom psykiatrin: Kan våld i samhället förut- sägas?, Rapport 2005:nr175, s. 62). Strukturerade hot- och riskbe- dömningar ger således inga absoluta sanningar, men ger ett betyd- ligt mer säkert resultat än gissningar eller att singla slant . Som tidi- gare har antytts är det dock viktigt att den som gör bedömningarna inte bara är förtrogen med modellen som sådan, utan även har kun- skaper om bakomliggande statistiska fakta och erfarenhet från lik- nande fall för att hot- och riskbedömningen ska bli så korrekt som möjligt. 4.2.4Åtgärder för att undanröja hoten Vår viktigaste utgångspunkt är att brott framför allt ska förebyggas genom insatser som riktas mot gärningsmannen. Det säkraste sät- tet att få allvarlig förföljelse att upphöra är att frihetsberöva gär- ningsmannen, även om någon absolut garanti inte kan ges. saknas det en straffbestämmelse som beaktar om ett antal brott begås mot ett brottsoffer som ett led i en systematisk förföljelse i andra fall än dem som fridskränkningsbrottet i 4 kap. 4 a § brotts- balken omfattar. Istället straffas gärningsmannen för enskilda brott, vilka som regel har ett lågt straffvärde. Ett sätt att hantera systematisk brottslighet är det sätt lagstiftaren har utformat de s.k. fridskränkningsbrotten i 4 kap. 4 a § . Enligt den bestämmelsen kan den som begår vissa upprepade brottsliga gär- ningar mot en tidigare partner eller annan närstående person dömas. Även för att komma till rätta med stalkningsbeteenden krävs det ett nytt straffrättsligt skydd. Vi behandlar den frågan i kapitel 5. Som ett led i en systematisk förföljelse förekommer det ofta att stalkaren utsätter sitt offer för andra gärningar än brott. Det kan bl.a. vara fråga om att fysiskt förfölja, ringa telefonsamtal eller Övergripande systematik för framtidens skydd för personer som utsätts för stalkning skriva brev som varken till sitt innehåll eller omfattning i sig når upp till att vara en brottslig gärning t.ex. för att det inte förekom- mer hot. i sitt sammanhang drabbar de brottsoffren på ett all- varligt sätt.