sou · GWB32 · 2008-02-28 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom (United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and their Property) kan införlivas i svensk rätt. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv. Chefen för , statsrådet , förordnade ambassadören till särskild utredare . Kansliråden och förordnades att ingå som experter i utredningen. Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare i utredningen . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om statsimmunitet i svensk rätt, överlämnar härmed betänkandet Immunitet för stater och deras egendom (SOU 2008:2). Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Folkrättens regler om statsimmunitet ........................... Vad är statsimmunitet?............................................................ Gällande folkrätt i fråga om statsimmunitet .......................... 2.4.1 Vilka subjekt kan ha rätt till statsimmunitet?............. 2.4.2 Avstående från immunitet mot domsrätt ................... 2.4.3 När har en stat rätt till immunitet mot domsrätt? 2.4.4 När har en stat inte rätt till immunitet mot 2.4.5 Immunitet mot verkställighet...................................... 2.5Statsimmunitet i förhållande till de mänskliga Andra typer av rättslig immunitet ................................. Allmänt om immunitet ............................................................ 3.2Immunitet för statschefer, regeringschefer, 3.3Diplomatisk och konsulär immunitet enligt Utländsk militär personal ........................................................ Närmare om vissa länders praxis i fråga om Statsimmunitet i svensk rätt ........................................ Regerings- och departementsuttalanden .............................. 5.3.2 Angående den europeiska konventionen om 5.3.3 Angående FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom........................................... 5.4Sammanfattning av statsimmunitet i svensk rätt och en jämförelse med folkrätten och andra länders praxis ............ 5.4.3 Avstående från immunitet mot domsrätt ................. 5.4.4 Gränserna för immunitetens omfattning .................. Immunitet mot verkställighet/tvångsåtgärder.......... FN:s konvention om immunitet för stater och deras Närmare om innehåll............................ (artikel 1–4)................................................................. 6.4.3 Allmänna principer (artikel 5–9) ............................... 6.4.4 Förfaranden där statsimmunitet inte får åberopas (artikel 10–17)............................................................. 6.4.5 Staters immunitet mot tvångsåtgärder i samband med domstolsförfaranden (artikel 18–21)................. 6.4.6 Övriga bestämmelser (artikel 22–24) ........................ Slutbestämmelser (artikel 25–33)............................... Konventionen i förhållande till gällande sedvanerätt........... Kodifiering av sedvanerätten...................................... 6.5.2 Områden som lämnats utanför konventionen .......... Konventionen i förhållande till svensk praxis ...................... 6.6.2 Avstående från immunitet mot domsrätt.................. 6.6.3 Gränserna för immunitetens omfattning .................. Immunitet mot verkställighet/tvångsåtgärder .......... Överväganden och förslag .......................................... 7.1Ratificering av FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom....................................................... 7.1.1 Skäl för ett svenskt tillträde till konventionen.......... Förklaringar vid ratificering?...................................... Införlivande av konventionen i svensk rätt .......................... Behov av lagstiftning?................................................. Alternativ för införlivande.......................................... 7.2.3 Allmänna utgångspunkter vid val av form för 7.2.4 Val av metod för införlivande av konventionen........ 7.3.1 Inkorporering av hela eller endast delar av Behövs kompletterande bestämmelser?..................... 7.3.3 Ändringar i eller tillägg till befintlig lagstiftning?..... Konsekvenser av förslaget ..................................................... 8.1Förslaget till lag om immunitet för stater och deras konvention om immunitet för stater och deras egendom .................................................... Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag till hur FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom (United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and their Property) kan införlivas i svensk rätt. I uppdraget har ingått att göra en översikt över folkrättens regler om statsimmunitet, att jämföra svensk praxis med andra länders rätt vad gäller statsimmunitet, samt att analysera konven- tionen och jämföra den med befintlig svensk domstolspraxis. Utredningen har vidare haft i uppdrag att analysera om inkorpo- rering eller transformering av konventionen till svensk rätt är mest ändamålsenligt och vilka konsekvenser de olika metoderna kan få. Slutligen har utredningen haft till uppgift att lämna förslag till de författningsändringar som blir nödvändiga för att införliva konven- tionen och lämna författningskommentarer, samt att avgränsa statsimmuniteten mot andra typer av rättslig immunitet. Folkrättens regler om statsimmunitet Statsimmunitet innebär att en stat inte är skyldig att underkasta sig en annan stats domstolars (eller andra organs) dömande eller verk- ställande jurisdiktion. Om talan väcks mot en stat vid en domstol i en annan stat, medför rätten till immunitet att domstolen inte kan ta upp talan till prövning. Immuniteten har sin grund i principen att staterna är suveräna och jämställda och inte kan utöva makt över varandra (par in parem non habet imperium). Principen om statsimmunitet har utvecklats från att tidigare innefatta en absolut rätt för stater till immunitet inför en annan stats domstolar, till att numera tillämpas restriktivt och enbart omfatta immunitet för statligt höghetshandlande (acta jure En stats kommersiella eller privaträttsliga handlande (acta jure gestionis) undantas enligt den restriktiva immunitetsteorin från rätten till immunitet inför en annan stats domstolar. Förutom olika bilaterala avtal som reglerar frågor om statsimmunitet, finns det en europeisk konvention om stats- immunitet som dock har ratificerats av endast ett fåtal stater. Det har saknats någon allmän internationell överens- kommelse i fråga om statsimmunitet och det finns stora variationer i hur den restriktiva immunitetsteorin tillämpas i sina detaljer. Vissa huvudsakliga principer kan dock urskiljas som allmänt erkända. Enligt sedvanerätten åtnjuter en stat i princip inte immunitet mot andra staters domstolars domsrätt i mål som rör statens kommersiella eller privaträttsliga verksamhet, anställningskontrakt där arbetet utförs i forumstaten, person- eller sakskador orsakade av staten inom forumstatens territorium, fast egendom i forum- staten, statens intressen i egendom på grund av arv eller gåva eller vid förvaltning av egendom, immateriella rättigheter i forumstaten, statens deltagande i associationsrättsliga subjekt i forumstaten, statens kommersiella användning av fartyg, samt skiljeförfaranden där staten är part. Immunitet mot verkställighet ses som separat från immunitet mot domsrätt. På det här området har det inte skett motsvarande utveckling i statspraxis som i fråga om immunitet mot domsrätt. Andra typer av rättslig immunitet Vid sidan av statsimmuniteten finns i folkrätten även andra typer av immunitet, såsom den immunitet som statschefer, regeringschefer, utrikesministrar m.fl. åtnjuter i kraft av sin ställning (ratione personae), diplomatisk och konsulär immunitet, immunitet för s.k. ad hoc-diplomater och immunitet för utländsk militär personal. Statschefers immunitet grundas liksom statsimmuniteten på principen om staters inbördes jämställdhet. Den diplomatiska och konsulära immuniteten avser att trygga ett effektivt fullgörande av de uppgifter som åvilar beskickningar såsom företrädare för sina stater. Sådan immunitet grundas alltså på en funktionalitetsprincip. Denna typ av immunitet är reglerad Wienkonvention om diplomatiska förbindelser, respektive Wienkonvention om konsulära förbindelser. konventioner har ratificerats av ett stort antal stater, däribland , och anses utgöra sedvanerätt. Immunitet för utländsk militär personal regleras ofta genom avtal. Statsimmunitet i svensk rätt I saknas allmän lagstiftning beträffande immunitet för stater och deras egendom. Det finns dock lagstiftning som reglerar immunitet avseende främmande statsfartyg och främmande staters luftfartyg, och som grundar sig på internationella konventioner. Svensk domstolspraxis i fråga om statsimmunitet är relativt begränsad. I den domstolspraxis som finns har dock statsimmuni- tet ansetts gälla såsom en sedvanerättslig princip. anses stater åtnjuta immunitet i tvister som rör statsakter i egentlig mening, men däremot inte när en tvist angår åtgärder av kommersiell eller eljest privaträttslig karaktär som en stat har företagit. har uttalat att domstolarna ofta i praktiken torde vara hänvisade till att göra en helhetsbedömning av de omständigheter som, med hänsyn till immunitetsrättens syften, i den föreliggande situationen talar för och mot rätten att åberopa immunitet. I svensk domstolspraxis förespråkas således numera den restriktiva immunitetsteorin. I de mål där immunitet gjorts gällan- de, varav flera rört utländska ambassader, har dock i de allra flesta fall immunitet beviljats. Vid en jämförelse mellan och vissa andra länder, vars praxis närmare redogörs för i betänkandet, framstår andra länders domstolar som generellt sett mer benägna att tillåta rättsliga förfaranden mot främmande stater, med hänvisning till ingångna avtals privaträttsliga karaktär (de jure gestionis). har på det internationella planet under en relativt varit förespråkare av den restriktiva immunitetsteorin. FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom Arbetet inom FN med att ta fram en konvention i fråga om statsimmunitet har pågått . Konventionen utgör i huvudsak en kodifiering av gällande sedvanerätt, men med vissa preciseringar av sedvanerätten i olika avseenden och med kompro- misser i frågor där olika meningar rått om innehållet i folkrätten. I en av de inledande artiklarna i konventionen finns definitioner av vad som i konventionen avses med begreppen domstol, stat och affärstransaktion. Konventionen anger som en allmän princip att en stat åtnjuter immunitet mot förfaranden i andra staters domstolar enligt vad som anges i konventionen. Staten kan också avstå från sin immunitet, antingen uttryckligen före eller efter det att en tvist har uppstått, eller underförstått genom att staten frivilligt deltar i ett domstolsförfarande som part. Efter uppställandet av dessa allmänna principer anges i konven- tionen ett antal fall där immunitet inte kan åberopas. Dessa fall är desamma som de som erkänts i sedvanerätten och avser statens affärstransaktioner med utländska fysiska eller juridiska personer, anställningskontrakt där staten är arbetsgivare och arbetet utförs i forumstaten, person- eller sakskador som vållats av staten inom forumstatens territorium, statens rättigheter till eller intressen i fast egendom i forum- staten, eller i egendom på grund av arv eller gåva eller vid för- valtning av egendom (t.ex. konkursbon), statens rättigheter till eller påstådda intrång i olika immateriella rättigheter som är registrerade eller skyddade i forumstaten, statens deltagande i associationsrättsliga subjekt i forumstaten, statens kommersiella användning av fartyg, samt skiljeförfaranden där staten är part. Konventionen uppställer också olika undantag från undantagen, dvs. anger fall där immunitet ska gälla trots att det är fråga om ett fall där immunitet normalt inte gäller. Konventionen reglerar även frågan om staters immunitet mot tvångsåtgärder i samband med domstolsförfaranden, såväl före som Sådana tvångsåtgärder får enligt konventionen i princip vidtas endast efter samtycke från den berörda staten. I konventionen finns också särskilda bestämmelser för hur delgivning ska ske med en annan stat och regler för när tredsko- dom mot en stat kan meddelas. Konventionen påverkar inte diplomatisk eller konsulär immuni- tet och inte heller immunitet ratione personae för statschefer och andra personer. Inte heller påverkar den sådan immunitet som enligt folkrätten åtnjuts av en stat avseende luftfartyg eller rymdföremål som ägs eller drivs av en stat. Straffrättsliga förfaranden lämnas utanför konventionens reglering. Även frågan om statsimmunitet avseende militär verksamhet lämnas oreglerad. Konventionen berör inte heller frågan huruvida statsimmunitet kan eller inte kan åberopas i fråga om allvarliga kränkningar av grundläggande mänskliga rättigheter. Konventionens bestämmelser påverkar inte de internationella avtal som redan gäller mellan konventionsstaterna och som har samband med förhållanden som behandlas i konventionen. I frågor som inte regleras av bestämmelserna i konventionen fortsätter folkrättens sedvanerättsliga regler att gälla. Konventionen i förhållande till svensk praxis Konventionen tar sin utgångspunkt i den restriktiva immunitets- teorin, och överensstämmer därmed med vad som uttalats i svensk domstolspraxis. Konventionen skiljer sig i viss mån från svensk domstolspraxis i fråga om definitionen av begreppet stat och i fråga om metoden för gränsdragning mellan vad som är acta jure imperii och acta jure gestionis. I artiklarna 10–17 i konventionen behandlas förfaranden där statsimmunitet inte får åberopas. I artiklarna anges såväl under vilka förutsättningar immunitet inte kan åberopas som när immunitet kan åberopas. I stället för den helhetsbedömning av olika omständigheter som talar för och mot rätten att åberopa immunitet, som gällt i svensk domstolspraxis, innebär konventionen alltså en uttrycklig reglering av immunitet respektive icke-immunitet på olika rättsområden. I fråga om immunitet mot tvångsåtgärder och verkställighet tillåter nuvarande svensk lagstiftning om främmande statsfartyg – vilken är baserad Brysselkonvention rörande fastställande av vissa gemensamma bestämmelser i fråga om statsfartygs fri- och rättigheter – tvångsåtgärder mot en främmande stats fartyg och fartygslast i större utsträckning än FN- konventionen gör. påverkar dock inte den svenska konventionsbaserade lagstiftningen i denna del. tillämpar svenska domstolar huvudsakligen sedvanerätt och tidigare domstolspraxis i frågor om statsimmunitet. Ett svenskt tillträde till konventionen innebär att svenska dom- stolar får tillgång till ett skrivet regelverk i frågor om statsimmuni- tet. Det innebär också en ökad förutsebarhet för svenska fysiska och juridiska personer i deras eventuella förbindelser med främ- mande stater eller främmande staters enheter. Utredningen anser därför att ska ratificera konventionen. Införlivande av konventionen i svensk rätt Konventionen är utformad på ett sådant sätt att den utan kompletterande bestämmelser kan tillämpas direkt av såväl dom- stolar som enskilda parter. Det är därför möjligt att införliva den i svensk rätt genom inkorporering. Konventionen är resultatet av ett mångårigt arbete och utgör i många avseenden en kompromiss mellan olika uppfattningar. För att den svenska tillämpningen av konventionen ska överensstämma med övriga konventionsstaters tillämpning är det viktigt att bestämmelserna kan läsas i sitt sammanhang. Utrymmet för att omformulera bestämmelserna är mycket begränsat. En rätts- tillämpning grundad direkt på den autentiska konventionstexten bör främja en framtida enhetlig statspraxis. Utredningen föreslår mot bakgrund av bl.a. dessa omständigheter att hela konventionen införlivas i svensk rätt genom inkorporering. Förslaget om inkorporering av konventionen medför enligt utred- ningens mening inte några särskilda konsekvenser i ekonomiskt hänseende. Tidpunkten för när författningsförslaget ska börja gälla är beroende av tidpunkten när träder i kraft, vilket sker när trettio stater har ratificerat konventionen. har konventionen ratificerats av fyra stater. Utredningen föreslår därför att regeringen bemyndigas att bestämma tidpunkten för när lagstiftningen ska träda i kraft. The Inquiry has been instructed to present proposals on how the United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and their Property from 2004 can be made part of Swedish law. The remit has included preparing an overview of the rules of international law on State immunity, comparing Swedish practice with law in other countries concerning State immunity, and analysing the Convention and comparing it with existing Swedish case-law. The Inquirys remit has also included analysing whether incorporation or transformation of the Convention into Swedish law is most appropriate and what consequences can arise from the different methods. Finally, the Inquiry has been instructed to present proposals concerning the legislative amendments that will be necessary and to present explanatory notes, and to differentiate between State immunity and other types of legal immunity. Rules of international law on State immunity State immunity means that a State is not obligated to subject itself to the adjudicative or executive jurisdiction of the courts (or other organs) of another State. If legal action is initiated against a State in a court of law in another State, the right to immunity means that the court cannot take up the matter for examination. Immunity is based on the principle that States are sovereign and equal entities and cannot exercise power over one another (par in parem non habet imperium). The principle of State immunity has developed from previously comprising an absolute right of States to immunity before the courts of another State, to now being applied restrictively and only including immunity for acts in the exercise of sovereign authority (acta jure imperii). Under the theory of restrictive immunity, a States commercial or civil law actions (acta jure gestionis) are excluded from the right to immunity before the courts of another State. In addition to various bilateral agreements that regulate issues of State immunity, there is also a European Convention on State immunity from 1972 that has, however, only been ratified by a few States. So far a general international agreement on State immunity has not existed and there are great variations in the way the theory of restrictive immunity is applied in all its detail. Certain main principles can, however, be distinguished as generally recognised. Under customary law a State, in principle, is not entitled to immunity from the jurisdiction of other States courts in cases concerning the States commercial or civil law activities, employment contracts where the work is carried out in the State of the forum, personal injuries or material damages caused by the State in the territory of the State of the forum, real estate in the State of the forum, the States interests in property arising from an inheritance or gift or in administration of a property, intellectual property rights in the State of the forum, the States participation in companies or other collective bodies in the State of the forum, the States commercial use of ships, and arbitration procedures in which the State is a party. Immunity from enforcement is seen as something separate from immunity from jurisdiction. In this area, there has not been a corresponding development in State practice as in the case of immunity from jurisdiction. Other types of legal immunity Apart from State immunity, international law also includes other types of immunities, such as the immunity enjoyed by heads of state, heads of government, foreign ministers and others by virtue of their position (ratione personae), diplomatic and consular immunity, immunity for ad hoc diplomats and immunity for foreign military personnel. As with State immunity, immunity for heads of state is based on the principle of the mutual equality of States. Diplomatic and consular immunity is intended to ensure the efficient performance of those duties incumbent upon embassies as representatives of their States. Accordingly, immunity of this kind is based on a principle of functionality. It is regulated in the 1961 Convention on Diplomatic Relations and the 1963 Convention on Consular Relations. Both of these conventions have been ratified by a large number of States, including , and are recognised as customary law. Immunity for foreign military personnel is often regulated through agreements. State immunity in Swedish law There is no general legislation in concerning immunity of States and their property. There is, however, legislation that regulates immunity concerning ships of foreign States and aircraft of foreign States, and which is based on international conventions. Swedish case-law regarding the issue of State immunity is not particularly extensive. Nonetheless, in the case-law that does exist, State immunity has long been considered to apply as a principle of customary law. It is currently considered that States enjoy immunity in disputes that concern acts of State in the proper sense, but not, however, when a dispute involves measures of a commercial or other civil law character that a State has undertaken. The Supreme Court has stated that in practice, courts would often be obliged to make an overall assessment of the circumstances which, bearing in mind the purposes of the right to immunity, present arguments for and against the right to invoke immunity in the particular situation. Accordingly, Swedish case-law currently advocates the theory of restrictive immunity. In those cases where immunity has been claimed – of which several have involved foreign embassies – immunity, however, has for the most part been granted. In a comparison between and certain other countries, whose practice is more closely examined in the report, courts in other countries generally appear more willing to allow legal procedures against foreign States with reference to the civil law character (de jure gestionis) of agreements entered into. At international level, has been an advocate of the theory of restrictive immunity for a relatively long period of time. The UN Convention on Jurisdictional Immunities of States and their Property Work in the UN to produce a Convention concerning State immunity has been underway for many years. The Convention in general comprises a codification of current customary law, but with certain clarifications of customary law in various respects and with compromises in issues where different opinions have existed concerning the content of international law. One of the introductory articles of the Convention contains definitions as to what is meant by the terms court, state and commercial transaction in the Convention. The Convention states as a general principle that a State enjoys immunity from the jurisdiction of the courts of other States subject to the provisions of the Convention. can also forgo its immunity, either explicitly before or after a dispute has arisen, or implicitly by the State voluntarily participating in a court proceeding as a party. After setting forth these general principles, the Convention lists a number of instances in which immunity cannot be claimed. These instances are the same as those recognised in customary law and refer to: the States commercial transactions with foreign natural or legal persons, employment contracts where the State is the employer and the work is performed in the State of the forum, personal injuries or damage to property that are caused by the State in the territory of the State of the forum,