sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Genomförandet av programmens insatser kan utföras i ordinarie organisationers verksamhet eller i form av gemensamma projekt. Även den innehållsliga avgräns- ningen av programmen varierar. Genomförandet av RTP utgår ifrån befintliga resurser. Programmen står för en samlad redovisning av genomförande och finansiering av olika planerade insatser och projekt. Programmen har således ingen egen finansiering utan alla ingående aktörer förväntas bidra till programmens finansiering. omfattade beslutade projektmedel inom ramen för tillväxtprogrammen ca 26 mdkr. Staten står för drygt hälften av medlen (), privata aktörer , kommuner och landsting . Finansieringen från EU beräknas till omkring 9 procent.18 är viktiga finansiella instrument för RTP. Introduktionen av var också bakgrunden till framväxten av RTP. Regeringens beslut om en nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007- 2013 innebar bl.a. att tidsbegränsningen av tillväxtprogrammen har upphört.19 8.4En utvidgad kompetens för kommuner och landsting att medfinansiera projekt inom ramen för och program samt regionala tillväxtprogram En kompetensutvidgande bestämmelse införs som ger kommuner och landsting möjlighet att, trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, medfinansiera projekt inom ramen för och program samt regionala tillväxtprogram. Bestämmelsen förs in i den lag (2007:000) om vissa kommunala befogenheter som utredningen föreslår i kapitel 5. 18Regionala tillväxtprogrammen 2006 – På väg mot ett fokuserat tillväxtarbete, , s. 65. 2007/08:1 Budgetproposition , utgiftsområde 19, s. 19. finansiering av och program Utredningens bedömning: Kravet på offentlig medfinansiering utgör inte skäl för att vidga kommuners och landstings möjligheter att lämna individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare eller deras kompetens att bedriva näringsverksamhet. Den kommunala internationella verksamheten bedrivs under delvis andra förutsättningar än de som gällde , då den nuvarande kommunallagen trädde i kraft. En viktig faktor är EU-medlemskap. En direkt konsekvens av EU- medlemskapet är möjligheter att få del av unionens ekonomiska medel, bl.a. för strukturpolitiskt utvecklingsarbete. EU:s sammanhållningspolitik syftar till att utveckla hela regioner och är inte begränsad till enskilda kommuner. För att få del av de medel som tilldelats inom ramen för strukturpolitiskt arbete krävs nationell offentlig medfinansiering. Det är bl.a. utifrån detta grundläggande krav som behovet av medfinansiering uppstår. Det är ett faktum att möjligheter att nyttja EU-medel skulle komma att påverkas för det fall den kommunala medfinansieringen inte skulle vara kompetensenlig. Inledningsvis kan konstateras att kommuner och landsting har varit stora medfinansiärer till strukturfondsprogrammen. Det har i programmen ibland angivits att medfinansiering är önskvärd men det förekommer också uppgift att programmen ställt krav på sådan medfinansiering. Det har också ansetts angeläget att ha kommunernas aktiva engagemang i projekten. Vidare har kommuner och landsting uppmuntrats att bedriva egna projekt. I de första halvtidsutvärderingarna av perioden –1999, som i kom redan i programmens inledningsskede, var bristen på medfinansiering en av de stora frågorna.20 Även om staten inte ställer några uttryckliga krav på med- finansiering, så förväntas och budgeteras för en sådan. Den kommunala medfinansieringen är således förhållandevis stor. För det fall att kommunallagen utgör hinder för sådan med- finansiering får antingen den kommunala kompetensen utvidgas eller andra offentliga aktörer blir mer aktiva medfinansiärer. Den modell som använt sig av för att genomföra programmen innebär ett starkt regionalt och lokalt inflytande över 20 Regionala tillväxtprogrammen 2006 – På väg mot ett fokuserat tillväxtarbete, , s. 30. finansiering av och program hur medlen fördelas. Detta faktum i kombination med en omfattande medfinansiering har sannolikt bidragit till att många kommunala företrädare anser att de fått en betydelsefull roll i arbetet med att skapa tillväxt. 8.4.1Lokaliseringsprincipen utgör hinder för projekt med nationell och internationell inriktning Kommuners och landstings engagemang i många av EG:s fonder och program bygger på samverkan mellan olika aktörer och projekten kan vara inriktade på åtgärder utanför kommungränsen samt i vissa fall även över nationsgränsen. De nya regionala strukturfondsprogrammen bygger dessutom på ett flerlänssamarbete. Även ett projekt inom den egna kommunen kan ha en tydlig nationell eller internationell inriktning. I rättspraxis har, vid bedömning av om insatser för främjande av t.ex. forskning, turism och näringsliv är kompetensenliga, omfatt- ningen av kommunens insats ställts mot den förväntade kommunala nyttan av åtgärden. medfinansiering kan i sådant fall komma att bedömas strida mot lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § KL, eftersom det kan vara svårt att påvisa tillräckligt tydlig nytta för kommunen eller eller kommunmedlemmarna. Utredningen föreslår att ett undantag från lokaliseringsprincipen införs för att principen inte ska utgöra hinder för kommuners och landstings internationella samarbete kring t.ex. forskning och satsningar som kan anses motiverade utifrån regional nytta. Bestämmelsen innebär dock endast ett undantag från lokaliserings- principens krav på anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar. För att en åtgärd ska vara kompetensenlig krävs alltjämt att den ska avse en angelägenhet av allmänt intresse. Allmänintresset bedöms ytterst i utgångspunkten om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen eller befattar sig med angelägenheten. finansiering av och program 8.4.2Ett undantag från lokaliseringsprincipen bör även omfatta de regionala tillväxtprogrammen Utredningen föreslår att undantaget från lokaliseringsprincipen även omfattar de regionala tillväxtprogrammen. Bakgrunden till förslaget i denna del är att utredningen uppmärksammats på att det finns kommunala insatser inom den regionala utvecklingspolitiken (numera regionala tillväxtpolitiken, se ovan) som sker över kommun- gräns och att sådana insatser kan strida mot lokaliseringsprincipen. Därför behöver även dessa insatser beaktas i utredningens förslag. Det skulle annars kunna ifrågasättas varför kommuner och lands- ting inom ramen för EG:s program ska få finansiera vissa åtgärder med undantag från lokaliseringsprincipen, men inte inom ramen för andra program. Många av de projekt som medfinansieras inom ramen för strukturfonderna återfinns också i tillväxtprogrammen. Vad som gäller för medfinansiering av strukturfonderna gäller därför i viss utsträckning också insatser inom ramen för regionala tillväxtprogram. Till skillnad från strukturfondsprogrammen är tillväxtprogrammen i och för sig begränsade till ett län. Vissa insatser kan dock t.ex. vara internationellt inriktade. I utredningens direktiv framhålls att bestämmelsen i 2 kap. 8 § andra stycket KL gör att kommuner och landsting har väldigt begränsade möjligheter att lämna stöd till enskilda näringsidkare. En fråga för utredningen är därför om det finns behov av en kompetensutvidgning för att kommuner och landsting ska kunna medfinansiera enskilda företags projekt. Som framgått ovan har kommuner och landsting varit mycket aktiva aktörer i –2006, i vart fall avseende den Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), och de har också varit en av de största medfinansiärerna. I vilken omfattning de medfinansierat sådana projekt som de själva ansvarat för eller medfinansierat andras projekt har inte närmare kunnat utredas. Det kan inte uteslutas att ett projekt riktat mot ett fåtal företag skulle kunna komma att bedömas som individuellt riktade stöd till dessa företag vid en domstolsprövning, och därmed strida mot 2 kap. 8 § KL, eftersom åtgärden inte inriktats på företagar- kollektivet i allmänhet. Även det förhållandet att ett projekt vänder finansiering av och program sig mot ett mycket begränsat antal näringsidkare kan innebära att allmänintresset i 2 kap. 1 § KL inte är uppfyllt. Den samman- ställning som utredningen inhämtat från talar emellertid för att det främst handlat om generella insatser för näringslivet.21 Då andelen offentliga projektägare varit hög talar även det för att kommuner och landsting i vart fall inte i någon större omfattning medfinansierat enskilda företags projekt, utan att de flesta insatser som gjorts sannolikt kan betecknas som allmänt näringslivs- främjande åtgärder. I regeringens nationella strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013 anges att förut- sättningarna för näringslivets deltagande i strukturfondsprogrammen bör förbättras samt att det ska bli mer fokuserade program.22 Vidare har regeringen uttalat att en stor andel av projekten bör bedrivas av andra än offentliga aktörer.23 Om fler projekt kommer att bedrivas av enskilda företag så kan konsekvensen bli att andelen medfinansiering blir lägre, eftersom sådana projekt som regel inte kommer att kunna medfinansieras p.g.a. bestämmelsen i 2 kap. 8 § KL. Om mer fokuserade program kan påverka kom- muners och landstings möjligheter att medfinansiera är oklart. Mot denna bakgrund bedömer inte utredningen att kravet på offentlig medfinansiering utgör skäl för att vidga kommuners och landstings möjligheter att lämna individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare. Vidare framgår av direktiven att det i skrivelser till regeringen framförts kritik mot att kommunallagen utgör ett hinder för ett ändamålsenligt utnyttjande av de strukturfondsmedel m.m. som finns tillgängliga för svenska aktörer. De skrivelser som åsyftas kommer från kommun.24 De domar som legat till grund för skrivelserna har beskrivits ovan (avsnitt 8.2.1) När det gällde projektet (Filmdekor) fann länsrätten bl.a. att verksamheten inte kunde anses utgöra sådan näringsverksamhet som normalt sett ankommer på kommun att bedriva. 21Dnr Fi2006:04/2006/10. 22En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007– 2013, 2006, s. 35, 37. 2006/07:1 Budgetproposition , utgiftsområde 19, s. 42. 24Dnr Fi2004/2831. finansiering av och program Enligt 2 kap. 7 § KL har kommuner och landsting rätt att vara verksamma på en rad områden som brukar benämnas sedvanlig affärsverksamhet. Utredningen har inte funnit anled- ning att utifrån kommuners och landstings behov av att kunna utnyttja strukturfondsmedel föreslå någon kompetensutvidgning i denna del. En eventuell utvidgning av kommuners kompetens att bedriva näringsverksamhet måste bedömas utifrån en bredare analys av andra faktorer än EG:s fonder och program. Att göra en sådan analys ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningen har enligt dir. 2006:47 ett omfattande uppdrag rörande samverkan. Utredningen ska översiktligt beskriva erfaren- heterna av samverkan samt utvärdera konsekvenserna av samverkan för bl.a. verksamhetens effektivitet och för den lokala demokratin. Utredningen har även i uppdrag att se över kommunallagens for- mer för samverkan, överväga behovet av att införa en generell regel för interkommunala avtal i kommunallagen samt av vidgade möjlig- heter till delegering av uppgift till anställd i annan kommun. Utredningens uppdrag begränsar sig till frågor om samverkan mellan kommuner och/eller mellan landsting. Det innebär att vi inte närmare går in på t.ex. samverkan mellan kommuner och stat- liga myndigheter1 eller näringslivet. Vi tar heller inte upp frågor om gränsöverskridande samverkan med våra nordiska grannländer. (I viss mån berör vi samverkan med andra länder i den del av vårt uppdrag som rör medfinansiering av EG:s struktur- fonder och program m.m., se kapitel 8.) Begreppet samverkan saknar en entydig definition. Med samverkan avses en mängd fenomen som interkommunala avtal, gemensamma förvaltningar (kommunalförbund och gemensamma nämnder), interkommunala företag, gemensamma tjänster, projekt och andra typer av samrådsorgan.2 Det går också att tala om olika grader av samarbete eller samverkan. Från t.ex. samråd som utgörs av sporadiska kontakter och informationsutbyte till fördjupad sam- 1Regeringen beslutade att tillsätta en utredning som bl.a. ska utreda former för samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner (dir. 2007:68 Myndighetssamverkan vid lokala servicekontor). 2Gossas, M. samverkan och statlig nätverksstyrning, s. 9. verkan som innebär en gemensam politik på ett eller flera områden.3 Utredningen använder genomgående begreppet samverkan, oavsett om det avser tillfälliga projekt eller fördjupad samverkan inom ramen för ett kommunalförbund. Det finns en lång tradition av samverkan i olika omfattning och form. har samverkan allt mer framställts som ett sätt att effektivisera verksamheter, att öka kompetensen, att hantera krav på specialistkunskaper m.m. Sam- verkan har även nämnts som en tänkbar lösning på de utmaningar den offentliga sektorn står inför mot bakgrund av den ekonomiska och demografiska utvecklingen, och mer eller mindre som en nöd- vändighet för små kommuner. Det är uppenbart att interkommunal samverkan kommer att vara nödvändig även , oavsett om kommunstrukturen förändras eller ej, skriver i sitt slutbetänkande.4 Omfattande reformer av samhällsorganisationerna i våra nord- iska grannländer har också lagt grunden för en diskussion om ansvarsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna och om kommunsammanläggningar även i . I underlag till skriver å ena sidan att det på finns så stora fördelar med större kommuner att staten redan nu aktivt bör stimulera en sådan utveckling.5 Å andra sidan skriver och att behovet att ändra på kommunstrukturen långt ifrån är akut. Deras beräkningar uti- från dagens utjämningssystem visar att glesbygdskommunerna i inland skulle förlora ekonomiskt på en samman- läggning.6 Medan de danska kommunerna tvingats till sammanläggning utifrån tanken att en kommun behöver minst 30 000 invånare, har den inte tagit initiativ till några mot- svarande reformer. Den rådande meningen har varit att sådana initi- ativ ska komma från kommunerna själva. Viss uppmuntran gavs av förra regeringen genom möjligheten att söka bidrag för att utreda fördjupad samverkan och sammanläggning, vilket beviljades till 3Baldersheim, H. m.fl. Demokratins geografiska gränser – en antologi om storlek, demokrati och effektivitet, s 94f. 4SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s. 271. 5Häggroth, S. Staten och kommunerna, s. 85. 6Sundström, B. och , L. Färre kommuner?, s. 138. , och samt till , och Gullspång.7 I en första delrapport från , och beskrivs de ekonomiska sparbeting som kommer att följa för kom- munerna utifrån den demografiska utvecklingen framöver (mins- kade behov av skola, ökade behov av vård och omsorg). En viktig fråga för framtiden blir hur man ska klara av att tillhandahålla god service och hur personalförsörjningen ska tryggas. En sammanläggning av de tre kommunerna skulle dock med dagens utjämningssystem innebära att den nybildade kommunen får intäkts- förluster. noteras att de juridiska begränsningar som finns för samverkan elimineras vid sammanläggning.8 utta- lade dock politiska företrädare för de tre kommunerna att de inte är mogna för en sammanläggning, utan i första hand ska inrikta sig på samverkan.9 (Fi 1995:02) lade fram ett antal förslag på bättre förutsättningar för kom- munal samverkan, och skrev då bl.a. följande:10 Den rådande ekonomiska situationen för den offentliga verksamheten kräver att kommunerna och landstingen utnyttjar sina allt mer begränsade resurser effektivt. Vidgade möjligheter till sambruk och samverkan inom den kommunala sektorn kan bidra till ytterligare effektivisering och till att bibehålla en god kvalitet i verksamheten. samverkan bör därför underlättas och stimuleras. Texten har stor aktualitet även för dagens situation. Vad har då hänt sedan Kommunala förnyelsekommitténs uppdrag? Svenska kommuner och landsting har en bredare erfarenhet av att samverka, EU-medlemskapets konsekvenser – t.ex. genom EG-rätten – har blivit allt tydligare och den tekniska utvecklingen har skapat nya förutsättningar för samverkan med IT-stöd. Den svenska reger- ingen har gjort en mängd insatser för att främja ökad samverkan. Det handlar t.ex. om ny lagstiftning, informationsspridning och ekonomiska bidrag. Utredningen anser vidare att det skett en förändring i inställ- ningen till samverkan. Inom de tekniska verksamheterna 7 Dnr Fi2006/365/OFA/KE, Fi2006/3254/OFA/KE. Ansökningar om medel från , , och (dnr Fi2006/2651) kommuner respektive från och kommuner (dnrFi2006/6664) beviljades ej. 8Befolkningen och den kommunala ekonomin – en förstudie av sammanläggning av , och kommuner, i , s. 10SOU 1996:137 och gemensam nämnd, s. 71. och senare även gymnasieskolan har samverkan länge varit ett etablerat arbetssätt. har samverkan utvecklats inom så gott som samtliga kommunala verksamheter, och samverkan var närmast ett modeord som fanns med överallt som en patentlösning på de flesta problem och framtida utma- ningar. Vi menar nu att inställningen gått från att se samverkan som en problemlösare (vi måste samverka för att spara pengar) till att vara en av flera verksamhetsformer. Syftet är inte bara att bli mer effektiv och minska kostnader, utan framför allt att öka kompetensen i organisationen och skapa en bättre beredskap för framtida utmaningar.11 Denna förändrade inställning har också inneburit högre krav på kvaliteten i samverkan. Det ställs krav på att samverkan verkligen innebär effektivisering och ökad kvalitet i utförandet samt innefattar demokratiska kontrollfunktioner. har i ett underlag till utredningen bl.a. beskrivit behoven av samverkan för att klara den framtida personal- och kompetensförsörjningen i kommuner och landsting. Frågan om hur kommunerna ska trygga personalförsörjningen är central , mycket p.g.a. det rekryteringsbehov som uppstår när generationen av fyrtiotalister lämnar arbetsmarknaden. Behovet av personal kommer också förändras inom olika verksamheter, i takt med att befolkningens sammansättning förändras och det t.ex. blir en större andel äldre. Även den tilltagande specialiseringen i kom- munala verksamheter ställer ökade krav på framför allt de mindre kommunerna. Personalstatistik från Kommuner och Landsting som bygger på en uppdelning av 147 yrkeskoder visar t.ex. att i stort sett samtliga yrken finns representerade i de större kommunerna medan bara omkring hälften finns i de små.12 Det saknas en heltäckande bild av den kommunala samverkan som förekommer i . En del material har dock producerats i form av ett antal kartläggningar och rapporter som beskriver samverkan, både utifrån olika verksamheter och utifrån sam- verkansform. Utredningen kommer i det följande översiktligt sammanfatta delar av detta material. 11Jfr t.ex. , S. A matter of trust – in the Swedish Municipal Context. 12Sundström, B. Samverkan i samverkansområden. Dnr Fi2006:06/2006/13. Det bör påpekas att det är svårt att göra en historisk tillbaka- blick över utvecklingen av samverkan. De uppgifter som finns tillgängliga är den statistik som fört om kommunalförbund . Övrigt material berör främst och . respektive 2002 genomförde dåvarande och enkätundersökningar bland samtliga kommuner och landsting för att kartlägga och analysera samverkan i landet. Undersökningen resulterade i en sammanställning av ca 360 samverkansprojekt. konsta- teras att det sannolikt fanns långt fler samverkansprojekt än vad sammanställningen visar. Studien drar följande mer allmänna slut- satser av de projekt som granskades.13 Största delen av samverkan sker i löst reglerade former som pro- jekt, nätverk och avtal. Det är vanligast att samverkan sker mellan både kommuner och landsting, tätt följt av samverkan endast mellan kommuner. Största delen av samverkan sker mellan angränsande kommuner inom det egna länet. Alla kommuner och landsting deltar i någon form av samverkan. Förbundens uppgift om 360 projekt kan jämföras mot data i andra studier. har kartlagt samverkan inom kommun och där funnit ett 80-tal samverkanskonstellationer med andra kommuner.14 En kartläggning av interkommunal samverkan i östgötaregionen identifierade nära 280 pågående interkommunala samverkansaktiviteter i län.15 Øresundsinstituttet har på uppdrag av utredningen och genomfört en enkätstudie riktad till samtliga 33 kommuner i . Inom ramen för studien rapporteras 168 exempel på formell sam- verkan. Det främsta skälet till samverkan enligt tillfrågade kom- muner i är kompetensbehovet – såväl när det gäller att i 13 Interkommunal samverkan – En undersökning av samverkan mellan kommuner och landsting i , och . 14Gossas, M. Kommunen som nätverksaktör – En kommunreform för 2000-talet. 15Hådal, L. m.fl., Kommunala samverkansmönster. allmänhet rekrytera kompetent personal, som att rekrytera speci- alistkompetens.16 I rapporten kommuner? – Om små kommuners problem och utmaningar beskrivs förekomsten av samverkan i de 75 kom- muner i som har färre än 10 000 invånare. Av rapporten framgår att 65 av kommunerna deltar i en eller flera gemensamma nämnder eller kommunalförbund. Fem kommuner har valt att endast samverka genom avtal eller tjänsteköp och från övriga fem saknas uppgift. Det är främst inom verksamheter som har skal- fördelar som samverkan sker, t.ex. räddningstjänst och renhållning. P.g.a. de stora avstånden samverkar kommuner i inland i mindre utsträckning än övriga kommuner i studien.17 har gjort en kartläggning av sam- verkan i 22 glesbygdskommuner i norra . Kommunerna samverkade i hög utsträckning inom tekniska verksamheter. Samverkan förekom också i de fall kommuner delade på specialist- kompetens, då en ensam kommun inte själv hade möjlighet att erbjuda en heltidstjänst. Samverkan var däremot mindre vanlig inom välfärdsområdet, sannolikt på grund av de långa geografiska avstånden. Samordning av verksamheter inom skola, barn- och äldreomsorg var vanligare inom respektive kommun. En slutsats av studie var att viljan att höja kompetensen i kommunen var ett tyngre motiv bakom samverkan än behovet att göra besparingar.18 Utan att räkna antalet samverkansprojekt eller liknande gjorde Kommuner och Landsting en mer generell analys av inom vilka verksamhetsområden samverkan är vanligast. Av studien framkom bl.a. att informell samverkan finns på alla verksamhets- områden. Formell samverkan är inte så vanlig på välfärdsområdet, med undantag för uppgifter som fordrar specialistkompetens eller kräver en kritisk massa som underlag. Den slutsats som dras är att välfärdstjänster levereras där människor bor, vilket gör att det inte finns några skalfördelar med samverkan på det området. Skal- fördelar finns däremot inom områdena miljö, plan- och bygg samt teknik.19 och gemensam nämnd beskrivs närmare i avsnitt 9.3. Inledningsvis kan dock sägas att 16Kommunalt samarbete i , Øresundsinstituttet. Dnr Fi2006:04/2006/6. 17Sundström, B. och , L. Färre kommuner?, s. 18Samordning av verksamhet – en kartläggning, . 19Samverkan pågår – möjligheter och begränsningar, Kommuner och Landsting. antalet kommunalförbund och gemensamma nämnder ökat och att ungefär 260 av 290 kommuner deltar i något sådant samarbete. Av de 20 landstingen deltar 16 i kommunalförbund eller gemensam nämnd. I underlag från Kommuner och Landsting framgår att det inte finns någon koppling mellan kommunstorlek och deltagande i kommunalförbund och gemen- samma nämnder. Det är alltså inte bara de mindre kommunerna som väljer att samverka i dessa former för att skapa ett större befolkningsunderlag. Det är lika vanligt att en stor och en liten kommun väljer att samverka, t.ex. för att möta ökade effektivitets- krav.20 Vid sidan av ovan nämnda, mer generella kartläggningar av kom- munal samverkan går det att finna redogörelser för samverkan inom olika verksamhetsområden i flera statliga utredningar.