sou · GVB360d3 · 2008-01-01 00:00:00 — 5Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet 5.1Karteringar av översvämningar, ras, skred och erosion I finns områden som på grund av läge, topografi och markens beskaffenhet utgör riskområden för jordskred, ras och översvämning. Sådana naturolyckor innebär stora kostnader för samhället samt risker för människoliv, men går att förebygga i rimlig grad. antog 1986 en proposition om förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor (1985/86:150). fick ansvaret att ta fram översiktliga stabilitets- karteringar samt att fördela statsbidrag till förebyggande åtgärder mot naturolyckor i bebyggda områden. utför Rädd- ningsverket även översiktliga översvämningskarteringar längs delar av de större svenska vattendragen enligt uppgifter i myndighetens regleringsbrev. 5.1.1Befintliga översvämnings- och stabilitetskarteringar samt inventering av stranderosion Kartläggning av riskområden av översvämningar, ras och skred innebär ett arbete i flera steg - översiktliga karteringar, detaljerade karteringar, vid behov fördjupade karteringar av stabilitet samt förebyggande åtgärder. De översiktliga karteringar som Räddnings- verket framställer pekar på områden som inte har tillfredsställande säkerhet och där detaljerade utredningar bör genomföras. De detal- jerade utredningarna kan visa att förhållandena är tillfredsställande eller ligga till grund för fortsatt utredning eller projektering av förebyggande åtgärder och ansökan om statsbidrag. För detaljerade utredningar ansvarar kommun eller fastighetsägare. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet Syftet med översiktliga översvämningskarteringar är att översiktligt identifiera områden med risk för översvämning längs vattendrag. Kartorna utgör ett stöd i räddningstjänstens insatsplanering och handlingsplan samt tjänar som underlag i kommunens översiktliga planering. De används vid granskning av kommuners samhällsplanering. av landets vattendrag har prioriterats av för översiktlig kartering, vilket motsvarar 1 . har karterats i 56 vattendrag inom 154 kommuner, se figur 5.1. Figur 5.1 Översiktligt karterade vattendrag (2007) Källa: , 2007. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet Karteringarna görs för beräknat 100-årsflöde respektive dimensio- nerande flöde. 100-årsflödet beräknas utifrån statistisk analys av observerade vattenföringsserier och inträffar med risken 1 på 100 . Sannolikheten att flödet inträffar är . Dimensionerande flöde beräknas enligt riktlinjer för dimensione- ring av dammar av riskklass I, då maximalt ogynnsamma förut- sättningar kombineras, se avsnitt 4.2.2. Beskrivning av vattendraget sker med hjälp av damm- och broritningar, vattendragets egenskaper och omgivande topografi. Vattenståndet beräknas i sektioner tvärs vattendraget med hjälp av en hydraulisk modell och interpoleras fram längs vattendraget. Beräkning av översvämmat område sker med stöd av Lantmäteriets digitala höjddatabas. Kartläggningen sker med hjälp av GIS (geografiskt informationssystem). Vid detaljplanering av bebyggelse inom riskområden krävs mer detaljerade beräkningar av vattenstånd och noggrannare beskriv- ning av topografin. Lantmäteriets höjddatabas baseras på höjddata var 50:e meter och har ett medelfel i höjdled . Avvikelsen kan vara positiv eller negativ. Databasen är avsedd för övergripande planering. För noggrannare beräkningar och karte- ringar krävs mer detaljerade höjddata. Karteringarna överlämnas från till berörda kommuner och länsstyrelser i rapport- och digital form. De digitala kartskikten kan kopplas till andra lämpliga kartor som visar översvämningsrisker för bl.a. bebyggelse och vägar. Kartskikten kan även kopplas till olika koordinatsatta register som anger riskområden för skred, miljöfarlig verksamhet m.m. Kommunerna rekommenderas av att vid behov upprätta en åtgärdsplan för vilka områden som bör genomgå en detaljerad utredning och eventuella förebyggande åtgärder. Till stöd för kommuner och länsstyrelser i arbetet med riskhante- ring ansvarar för att genomföra översiktliga karteringar av markens stabilitetsförhållanden inom bebyggda områden i ler- och siltslänter. Syftet är att identifiera områden som med den översiktliga karteringsmetoden inte kan anses som stabila samt att ge underlag för var detaljerade utred- Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet ningar bör utföras. var 151 kommuner stabilitetskarterade. Tre kommuner var även karterade med avseende på raviner och slänter i morän och grov sedimentjord. Genomförda stabilitets- karteringar överlämnas till berörda kommuner och länsstyrelser i både kartformat och i digital form som kartskikt. Översiktlig stabilitetskartering genomförs i två steg en förstu- die samt en huvudstudie. Förstudien görs mycket översiktligt i samråd med kommunen med syftet att avgränsa områden som ska behandlas i huvudstudien. Huvudstudien genomförs i två etapper och är ett pågående riksomfattande arbete som utförs successivt kommun för kommun. Den första etappen innebär att särskilja områden med respektive utan förutsättningar för ras och skred utifrån jordart, topografi, närhet till vattendrag och grundvatten- utströmning. Den andra etappen innebär att utifrån fältunder- sökningar och beräkningar särskilja områden som inte kan klassas som tillfredsställande stabila eller där stabilitetsförhållandena inte kan klarläggas. För dessa områden bör en detaljerad geoteknisk utredning genomföras. Huvudstudien ger inga exakta svar om skredrisken. Inför upprättande av detaljplaner och bygglov behövs minst en detaljerad geoteknisk utredning för att fastställa markens stabilitet. Figur 5.2 visar vilka kommuner som stabilitetskarterats samt vilka karteringssteg som genomförts. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet Figur 5.2 Totalt antal stabilitetskarterade kommuner förstudie/huvudstudie (2007). I färgade kommuner har någon form av förstudie/huvud- studie utförts. Källa: , 2007b. , , genomför en inventering av omfattningen av stranderosion i i samverkan med berörda kommuner. Syftet med inventeringen är att få en översikt av var stranderosion förekommer utmed landets kuster och vid stränder längs sjöar och vattendrag. har inventeringen utförts för samtliga kuststräckor inklusive intilliggande större och mindre öar samt de större sjöarna. I det fortsatta arbetet kommer vattendrag att inventeras. Inventeringen kan ligga till grund för en första över- gripande bedömning av omfattningen av stranderosion. Komplette- rande undersökningar behövs för bestämning av riskområden, behov av förstärkningsåtgärder samt som underlag för fysisk plane- ring. För varje kommun redovisas kända erosionsförhållanden respektive förutsättningar för erosion. Kända erosionsområden baseras på uppgifter från kommunerna med beskrivning av geolo- Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet giska förhållanden, erosionsstatus och eventuella erosionsskydds omfattning och typ. Utöver detta ingår en kartläggning över var förutsättningar finns för stranderosion utifrån geologiska förut- sättningar. Inventeringen publiceras successivt på SGI:s hemsida. 5.1.2Användningen av karteringar i den kommunala planeringsprocessen Inom ramen för utredningen har vi låtit utföra en undersökning om hur kommuner beaktar översvämningar, ras och skred i den kommunala planeringsprocessen, hur de hanterar översiktliga karteringar samt i vilken omfattning egna karteringar görs. Enkäten har skickats till samtliga kommuner, alltså både till de som har karterats av , och de som inte har karterats. Enkäten besvarades av 136 kommuner. Mer än hälften av de som svarat har haft skador till följd av översvämningar, nära hälften till följd av ras/skred och cirka en fjärdedel av både och. Resultaten beskrivs kortfattat nedan, se även Bilaga B 15. Av de 136 som svarat har beaktat över- svämningsrisker i planeringen, framförallt i detaljplaner men även i översiktsplanen. Mer än hälften har inte gjort några egna karteringar. Motiven till detta har varit tillräcklig kännedom om lokala förhållanden och förutsättningar, att ingen exploatering vidtas i riskområden, resursbrist, bristande underlag m.m. 58 kommuner uppger att det finns översiktliga översväm- ningskarteringar från , vilket bör betraktas som lågt då hade karterat vattendrag som berörde 154 kommuner. Av dessa har 45 använt sig av karte- ringarna och ansett att dessa varit till stöd. Karteringarna har framförallt använts i översikts- och detaljplanearbetet, inte alls i samma utsträckning i infrastrukturprojekt. Cirka två tredjedelar av de som använt karteringarna uppger att dessa har påverkat kommunens beslut, att karteringarna är lättförståeliga, men även för grova. En tredjedel av de som använt karteringarna anser att informationen är pålitlig. Två tredjedelar har lagt in karteringarna i kommunens GIS-system. Endast nio kommuner håller karte- Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet ringarna à jour, vilket motiveras med resursbrist, bristande erfaren- het samt att eget material finns. Hälften har följt upp karteringarna med egna analyser som maxflöden och fördjupad kartering. Sju har ansökt om bidrag för förebyggande åtgärder. Drygt hälften av de 136 som svarat och då främst de kommuner som haft översvämningskador uppger att de behöver externt stöd i sin översvämningsplanering. Stödet rör detaljerade karteringar, tyd- liga klimatscenarier angående havsnivåer, flöden samt oberoende expertstöd. Av svarsfrekvensen framgår att av de 136 som svarat har beaktat stabilitetsrisker, då främst i detaljplaneringen. Merparten av de övriga uppges sakna sådana risker, men även resursbrist och bristande underlag anges som motiv. Egna karteringar har utförts av 54 kommuner. Att man inte utfört karteringar beror enligt de som svarat främst på avsaknad av risker samt resursbrist. Endast 29 kommuner uppger att de har tillgång till översiktliga karteringar från . hade stabilitetskarterat 151 kommuner. Av undersökningen framgår att en relativt stor andel av kommunerna, , inte känner till karteringarna överhuvudtaget. I stort sett samtliga som känt till dem har använt sig av karteringarna och ansett att de varit till stöd i översikts- och detaljplanearbetet samt i fördjupningar, men även i infrastrukturprojekt. 19 kommuner anser att karteringarna har påverkat kommunens beslut och att de är förankrade i kommunen, att de är lättförståeliga, till stor del pålitliga, men för grova. Flera förvaltningar använder dem, men sällan räddningstjänsten. Få har lagt in karteringarna i kommunens GIS-system och hållit dem à jour. Anledningar uppges bland annat vara att karteringarna anses för grova, resursbrist, att de inte påverkar kommunens beslut om planering samt att de tidigare ej funnits digitalt. Merparten av de som svarat har följt upp karteringarna med egna fördjupade analyser. Fjorton har ansökt hos om bidrag för förebyggande åtgärder. Nästan hälften av de 136 som svarat uppger att de behöver externt stöd i sin planering angående ras och skred, och ett relativt stort antal uppger att de inte har kunskap om området. Stödet omfattar karteringar, uppdateringar av befintligt kartmaterial, för- Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet djupade analyser, tolkning av karteringar, expertkompetens och ekonomiskt stöd. Drygt 40 kommuner har på något sätt tagit hänsyn till klimatförändringar. Av dessa har många beaktat förväntat högre vattenstånd i vattendrag och hav i översiktsplanerna. Den van- ligaste åtgärden har varit en höjning av den lägsta grundläggnings- nivån. Nya regler vid planering av va-system är en annan åtgärd som nämns. Flera uppger att säkerheten höjts genom större hänsyn till översvämning, men utan nedskrivna regler. Två tredjedelar har inte beaktat klimatförändringar. Anledningar anges vara att man inte identifierat riskerna, bristfälligt underlag, resurs- och kompe- tensbrist samt brist på signaler från myndigheter, politiker och experter. av kommunerna uppger att de kommer att planera för förändringar framöver av bland annat säkerhetsföre- skrifter och säkerhetsmarginaler för översvämningar, ras och skred. Många är dock osäkra och anser att det är för tidigt att ta egna beslut. Man avvaktar tydligare beslutsunderlag från myndigheter m.fl. Kommunernas önskemål om förbättringar samt behov av stöd Kommunerna har i undersökningen lämnat förslag för att förbättra översiktliga översvämningskarteringar. Det finns önskemål om bättre höjddata, ökad detaljeringsgrad, ökad använd- ning av kommuners primärdatabaser på grund av brister i Lant- mäteriets databas, ökad tydlighet avseende det digitala skiktets höjdsystem samt utökad och förklarande information i samband med karteringsarbetet. Det finns också en uttalad önskan från kommunerna om ökat stöd i planeringsprocessen angående bestämmelser om hur över- svämningsrisker ska hanteras, tydligare klimatscenarier, analys- och kompetensstöd, rådgivning från oberoende experter, ökad samverkan mellan kommuner och myndigheter samt resurser till karteringar. Man önskar också mer detaljerade karteringar i områden med stor risk för skada. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet Avseende stabilitetskarteringarna så önskar man fördjupningar för att trovärdigheten ska öka, en ökad täckningsgrad samt mer utförlig information. Man vill få kartlagt högriskområden vad gäller stabilitet i kombination med översvämningsrisker och riskområden utanför tätorter, samt fördjupade inventeringar utmed större vattendrag. Ekonomiskt stöd och kompetensstöd från experter och myndigheter uppges också vara angeläget. 5.1.3Karteringar i ett förändrat klimat, överväganden och förslag bör fortsatt få i uppdrag att ansvara för översiktlig kartering av översvämningsområden samt stabilitetsförhållanden i bebyggda områden, se även avsnitt 4.3.1 och 4.3.2. Det är angeläget att karteringarna fortsättningsvis beaktar förändringar i klimatet. Behovet av en översyn av redan karterade områden med avseende på klimatförändringar behöver klargöras. Där behov finns bör därefter kompletterande karteringar utföras. Vi anser att kartorna ska vara allmänt och kostnadsfritt tillgängliga, och finnas i digital form. Den detaljerade karteringen/utredningen anser vi fortsatt bör vara kommuners och fastighetsägares ansvar. Kostnad för en omräkning av översvämningskarteringar av 100-årsflöde bedöms vara . Det är angeläget att en översyn av befintliga karteringar i förhållande till ett förändrat klimat i första hand fokuserar på de mest riskutsatta områdena. Flödesbilden över landet kommer att ändra karaktär. I vissa vattendrag bedöms 100-årsflödet få betydligt kortare återkomsttid, medan det i andra råder motsatta förhål- landen. I vissa områden ökar risken för ras och skred, medan den i andra bedöms oförändrad eller till och med minska. Nya riskom- råden kan också tillkomma i icke-karterade vattendrag. SGI har genomfört en nationell översiktlig kartläggning över kustområden med förutsättningar för stranderosion. Kartlägg- ningen av risker för stranderosion i bebyggda områden bör för- djupas med avsikt att kunna ligga till grund för eventuellt behov av mer detaljerade utredningar och förstärkningsåtgärder, se även avsnitt 4.3.3. Hänsyn bör tas till klimatförändringar som föränd- ringar i havsnivån. Kostnaderna för kartering av stranderosion inom bebyggda områden längs kusten beräknas enligt SGI uppgå till . Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet kommer en kostnad på för utveckling av modeller. Områden med stort natur- och rekreationsvärde är också viktiga att beakta, men bör komma i andra hand. Vår strävan är att samla ansvaret för samtliga översiktliga karteringar. bör, i samarbete med SGI, få ansvar för kartering av stranderosion inom bebyggda områden. Det finns behov av att fördjupa den genomförda analysen av geografiska områden med förutsättningar för ras och skred mot bakgrund av klimatförändringarna (Fallsvik et al, 2007). Likaså finns det behov av en översiktlig nationell kartdatabas över förut- sättningar för skred inom bebyggda områden och potentiella exploateringsområden. Dessa förslag behandlas vidare i avsnitt 5.2. Av kommunundersökningen framgår att kommunerna efter- frågar mer detaljerade karteringar och mer detaljerat höjdunderlag. Lantmäteriets höjddatabas är avsedd för översiktlig planering. Med den ökade riskbilden som ett förändrat klimat innebär kan inte databasen anses vara tillfyllest. Behov finns av en ny nationell höjddatabas med större noggrannhet än dagens, se vidare avsnitt 5.2. Kommunerna efterfrågar kompetensstöd från myndigheter och experter samt mer information i samband med karteringarna. har ansvar för att tillhandahålla underlag för kommu- nernas samhällsplanering. Detta ansvar bör förtydligas ytterligare, se vidare avsnitt 5.10 om ansvarsförhållanden samt 5.8 om informa- tion och kunskapsstöd. Det finns också behov av att expert- myndigheter som och stödjer kommunerna i plan- arbetet, vilket behandlas i avsnitt 5.5, 5.8 och 5.10. Av kommunundersökningen framgår att det finns uppenbara brister i kommunens vetskap om att översiktliga karteringar har genomförts. Vi anser att kommunerna bör se över sina rutiner för hur dessa karteringar ska användas och vidmakthållas. Vi anser också att bör öka tydligheten i informationen till kommunerna i karteringsarbetet. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet bör få fortsatt uppdrag att översiktligt kartera översvämningsrisker och stabilitetsförhållanden av ras- och skred i bebyggda områden samt med hänsyn till klimatföränd- ringar. bör även klargöra behovet av översyn av redan utförda karteringar med beaktande av förändringar i klimatet, samt utföra sådana kompletteringar. bör också få i uppdrag att, i samarbete med SGI, kartlägga risker för stranderosion i bebyggda områden. Kartorna ska vara allmänt och kostnadsfritt tillgängliga och i digital form. En mycket viktig del i arbetet med att anpassa samhället till ett förändrat klimat är tillgången och tillgängligheten till kunskap. Förutom att ta fram ny kunskap finns det ett stort behov av att klargöra vilken kunskap och information som finns och att göra den lätt tillgänglig. Omfattande material relevant för riskanalyser, planering och anpassningsåtgärder finns hos länsstyrelser, andra statliga myndigheter, kommuner, organisationer och forsk- ningsinstitut. Klimatförändringar kommer att påverka alla samhällssektorer men i olika grad och det är angeläget att samtliga ges möjlighet att på ett enkelt sätt tillgodogöra sig det underlag som finns och som krävs för det egna verksamhetsområdets anpassning. I följande avsnitt pekar vi på ett antal databaser som är viktiga för många aktörer vid anpassning till ett förändrat klimat och som bör göras mer lätttillgängliga eller förbättras. 5.2.1Behov av en bättre nationell höjddatabas Användningen av digital geografisk information har ökat kraftigt . Tekniken, kunskapen och möjligheterna kring digitala analysmetoder har utvecklats och möjliggjort nya använd- ningsområden för geografisk information. I många analyser är man beroende av topografisk information av god kvalitet. Den höjd- databas, , som Lantmäteriet slutförde , har inte tillräcklig upplösning och noggrannhet för många av de analyser som det finns behov av att utföra . Höjd- databasen levereras som ett rutnät med ett punktavstånd på Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet och med ett medelfel i höjdled . För vissa projekt har intressenter själva valt att utföra egna mätningar för att erhålla mer detaljerade höjddata. Den relativt dåliga upplösningen på höjddatabasen gör det svårt att använda den som grund ens för översiktliga karteringar. Kritik har också framförts av olika användare angående den höga kostnaden för användning av den nationella höjddatabasen. Det kan knappast anses rationellt och kostnadseffektivt att olika höjddatabaser skapas samt att det dessutom också uppstår osäkerheter kring vilka höjdsystem som använts. Lantmäteriet arbetar nu med att ta fram underlag för en ny svensk höjdmodell och vissa tester har gjorts. Beslut har ännu inte fattats om höjdmodellen. Modellen kommer i bästa fall att levereras som ett rutnät med mellan punkterna och med ett medelfel . Hela skulle ingå i en sådan modell. Möjligen skulle vissa områden kunna prioriteras högre, beroende på finansiering och intresse. Kostnaden för uppbyggnad av en sådan databas beräknas till . I denna kostnad ingår vidmakthållande under själva uppbyggnadsfasen. Kostnad för ajourhållning av databasen tillkommer. Vi anser att det är angeläget att Lantmäteriet får resurser och uppdraget att skapa en ny nationell höjddatabas med tätare och noggrannare höjddata än dagens, i stort i enlighet med det förslag som arbetas fram av Lantmäteriet. Vi bedömer det även som viktigt att en sådan höjddatabas kompletteras med ytterligare två höjdkurvor längs kusten på 1- och 2-metersnivån för att underlätta planeringen vid en stigande havsnivå. En sådan databas bör göras allmänt och kostnadsfritt tillgänglig för offentliga aktörer som kommuner och myndigheter. bör få resurser för att skapa en ny nationell höjddatabas med tätare och noggrannare höjddata än dagens. Databasen ska vara allmänt och kostnadsfritt tillgänglig för kommuner och myndigheter och i digital form. I instruktionen till bör framgå att myndig- heten får ansvar för anpassning till ett förändrat klimat inom sitt ansvarsområde, se avsnitt 5.10.2. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet 5.2.2Nationell databas över skredförutsättningar Ett klimat med större och även intensivare nederbörd samt ökad avrinning i stora delar av landet förväntas få betydande konsekven- ser för markens byggbarhet och för säkerheten och skadebilden hos infrastruktur och bebyggelse. Den översiktliga analysen i avsnitt 4.3.2 pekar på att områden som bedöms ha godtagbar stabilitet kan bli instabila vid ökad nederbörd vilket kan leda till ras och skred. Benägenheten för erosion och ravinbildning förväntas också öka inom delar av landet. SGI har, i samarbete med SGU, Lantmäteriet och Räddnings- verket, på uppdrag av regeringen tidigare redovisat en modell för en nationell översiktlig kartdatabas över skredförutsättningar i ler- och siltjordar. Avsikten var att kartdatabasen skulle vara ett underlag för översiktlig planering, så att släntstabiliteten säkrare skulle kunna hanteras genom plan- och byggprocessen. Databasen föreslogs produceras inom områden med hög eller måttlig skred- frekvens, vilket uppskattningsvis rörde sig om 200 300 kartblad för hela landet. Kostnaden för produktion och förvaltning av 200 kartblad uppskattades till . (SGI, 2001) Denna kostnad bedöms av SGI inte ha ökat. Intresse för databasen torde, utöver hos kommuner och läns- styrelser, också finnas hos , , , byggbranschen, försäkringsbolag m.fl. Vi bedömer att en nationell kartdatabas över skredförutsätt- ningar är angelägen att upprätta. Översiktliga bedömningar över skredförutsättningar behövs även utanför områden med befintlig bebyggelse, då bl.a. infrastruktur riskerar att drabbas av ras och skred i större omfattning än . Databasen bör beakta klimat- förändringar och täcka såväl bebyggda områden som potentiella exploateringsområden. Skredförutsättningarna avses kunna be- dömas utifrån en GIS-analys baserad på jordarter och topografi. Som stöd för prioritering av vilka områden som ska ingå i databasen bör inledningsvis en fördjupad analys av geografiska områden med förutsättningar för ras och skred genomföras. Den fördjupade analysen bör lämpligen bygga på arbetet med över- gripande kartor över jordars förändrade stabilitet som tagits fram inom utredningen (Fallsvik et al, 2007). Databasen bör göras allmänt tillgänglig samt vara kostnadsfri och finnas i digital form. Avsikten är att kartdatabasen ska komplettera översiktliga karteringar. Den bör också kunna samordnas med Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet karteringar av andra typer av naturolyckor, exempelvis översväm- ningar. SGI bör få i uppdrag att, i samarbete med SGU, Lantmäteriet och , upprätta en nationell kartdatabas över skredförutsättningar inom bebyggda områden och potentiella exploateringsområden.