sou · GWB330 · 2008-03-20 00:00:00 — Som en följd omorganiserades rådet 2004 och delades istället in i tre ämnesövergripande divisioner, en grundforskningsdivision (med projektfinansiering), en strategisk division och en innova- tionsdivision. Därigenom har närmat sig den finansierings- modell som råder i och i , om än inom ramen för en sammanhållen myndighet. Den holländska erfarenheten leder också i riktning mot fragmentering inom en samlad organisation. NWO (Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek) är i praktiken en sammansmältning av tidigare oberoende finansiärer, som integre- rats i den nya strukturen med i princip oförändrat mandat. Detta mandat är visserligen bredare än för de svenska ämnesråden, men den centrala nivåns styrning är svag. I är erfaren- heten därför att myndigheten som enhet blivit svagare än sina ingående delar, eftersom delarnas identitet är knuten till området 1TP PT A : Evaluation of , Technopolis 2001. snarare än till den samlade myndigheten. Detta har lett till att större och samlade initiativ lagts utanför NWO (till exempel inom nanoområdet), vilket i sin tur ytterligare har försvagat NWO:s identitet och position. En komplikation med finansieringsmonopol gäller paradoxalt nog samordningen av olika områden och olika uppgifter. Den löser i teorin samordningsproblemen, men erfarenheterna visar att slutresultatet kan bli en otymplig verksamhet, där många av de gamla organisatoriska barriärerna lever vidare, om det inte finns ett tydligt mandat för den centrala ledningen. En annan erfarenhet är att ledningen måste kunna stå fri från kortsiktiga styrförsök från departement och samhällsintressen om den med kraft ska kunna fullgöra de forskningspolitiska målsättningarna. En tredje modell bygger på blandade uppgifter inom ett decentra- liserat myndighetssystem. Då förväntas en finansiär kunna hantera en bredare uppsättning uppgifter, dock inom ett avgränsat ansvars- område. Ett exempel är det brittiska forskningsrådssystemet, där råd uppdelade efter vetenskapliga fält har uppgifter som sträcker sig från forskarutbildning till kommersialisering. () och () i arbetar också med en bred handlingsrepertoar. Föreställ- ningen är att skilda traditioner mellan områden, t.ex. naturveten- skap och medicin, gör det nödvändigt att ha områdesspecifika finansiärer. innebär en sådan uppdelning att olika upp- gifter inom samma område kan hanteras med respekt för områdets traditioner och specifika villkor. Denna modell innebär att en finansiär följer utvecklingen över hela linjen, från grundläggande forskning till tillämpningar och med återkopplingar dem emellan. Dess svaghet, åtminstone i mer resurssvaga system, är att den kan leda till fragmentering och underkritisk kompetens inom vissa områden. Den riskerar också leda till dubbleringar och gränsstrider mellan olika råd, eftersom det ofta saknas en naturlig strategisk ledningsnivå ovanför varje sektorsspecifik finansiär (till exempel i och i ). Vissa kritiska uppgifter kan också behöva skötas centralt, t.ex. genom en organisation för analys och uppföljning av finansiärernas verksamhet, för internationellt sam- arbete eller stöd till kommersialisering. Därför har olika typer av strategiska allianser mellan finansiärerna inrättats, t.ex. i Storbritan- nien med () och i viss mån också i med . Den politiska styrningen av forskningsfinansiärerna är också väsentligt starkare i än i ; t.ex. är alla råden ålagda att redovisa effekter av sitt stöd – också ekonomiska sådana. Därför kan verksamheten inom formellt fristående och oberoende råd styras tydligare. I dessa länder finns också stora departement till skillnad från i . Avvikelser från den utlagda kursen kan synliggöras och korrigeras tidigare än vad som är fallet i den svenska förvaltningsmodellen av självständiga myndigheter. Ska en sådan modell införas i krävs en tydligare styrning av forskningsfinansiärernas verksamhet än . Ur två aspekter; dels för att råden ska lägga ett större fokus på att behandla hela värdekedjan, dels för att de ska utveckla sin strategi- och expert- funktion. Utredningen kommer därför att föreslå att en myndig- hetsstyrelse inrättas, som fungerar samordnande och koordine- rande, med ekonomiskt och innehållsligt ansvar för hela råds- strukturen. Samordning och koordinering av statens instrument för forsk- ningsfinansiering är ett huvudtema för denna utredning. Erfaren- heterna från andra länder visar att detta inte är en okomplicerad uppgift. Mycket kraft måste därför läggas på att finna styrmedel som kan få genomslag i finansiärernas verksamhet. Avsikten är att föreslå en organisationsform vilken ger en bättre överblick över forsknings- och innovationssystemets utveckling och som kan utveckla bättre styr- och stödmedel för att forskningssystemet ska kunna åstadkomma hög vetenskaplig kvalitet, skapa samhällsnytta och resultera i omfattande innovationsaktivitet. Uppgiften för forskningsfinansieringsorganisationen är vittomfattande och om- fattar allt från bedömning av projektansökningar till analys av den internationella vetenskapliga och teknologiska utvecklingen och roll i denna. Utredningen gör bedömningen att dagens myndighetsorganisation hanterar vissa av dessa upp- gifter men att en hel del förväntade effekter har uteblivit. Denna bedömning lägger grunden för utredningens förslag. Det finns ett behov av betydligt bättre samordning mellan insatser och stöd- former, bättre uppföljning, tydligare och mer välinformerade strategier och omvärldsbevakning. Utvecklingen i omgivning går tydligt i riktning mot en ökad grad av samordning av forsknings- och innovationspolitiken. Bakgrunden är den allt tätare relationen mellan forskning och innovation; vilket har skapat ett intresse för politiken att inte enbart reglera och styra dessa verksamheter var för sig, utan också relationerna dem emellanTPF2FPT. En annan förklaring till samordnings- ambitionerna är informationsöverbelastningen i de politiska syste- men – möjligheterna att få överblick över den vetenskapliga och teknologiska utvecklingen är begränsade. För att kunna hantera detta gap har det i många länder utvecklats en nivå som ligger mellan främjande myndigheter och politikenTPF3FPT. Inrättandet av denna nivå har dock inte varit liktydigt med en starkare styrmodell. I vissa länder har dessutom starkare samordning kunnat åstadkommas utan att någon särskild organisatorisk överbyggnad har behövt bildas. Denna informations- och uppgiftsasymmetri mellan myndig- heter och regeringar handhas alltså på olika sätt i olika länder, i vissa fall genom införandet av stordepartement för såväl forsk- nings- som näringspolitiska frågor (, ), inrättandet av forsknings- och innovationspolitiska råd och andra övergripande rådgivningsnivåer (, , Storbritan- nien), eller i form av samordning på myndighetsnivån (, , , , delvis också ). Gemensamt är att dessa länder därigenom utvecklat mekanismer för att utveckla förståelsen av forsknings- och innovations- systemens utveckling globalt och nationellt, och i ökande grad anpassat forskningsfinansieringen och dess instrumentering där- efter. Aktörerna och rollerna förblir i huvudsak de samma: forskningsråd och innovationsstödjande myndigheter med program för grundläggande forskning, tillämpad forskning och för kommer- sialisering/nyttiggörande, riktade mot enskilda aktörer eller mot samverkande grupper. Den stora skillnaden är att olika instrument och aktiviteter hos olika aktörer samplaneras i olika grad – ibland sällan, ibland mer ofta. 2TP PT , W. , Science and Innovation, 2003. 3TP PT , Organising and Innovation Policy, kommande i Science and Public Policy, 2008. utmärker sig vid en internationell jämförelse genom avsaknaden av starkare och mer bindande former för samordning. Med en viss förenkling kan man hävda att samordningen i förskjutits till den utförande nivån, bland enskilda forskare och forskargrupper, där olika styrsignaler och finansieringsformer tas emot. Även om detta sannolikt leder till resurssnålhet och flexi- bilitet, riskerar det också att leda till fragmentering och under- försörjning av viktiga kunskapsområden. Dessa problem har identi- fierats också i många andra länder och är en av anledningarna till att länder i omgivning ökat koordineringen av sina policyinstrument och utvecklat starkare former för analys och strategiutveckling. har tidigt försökt utveckla olika slags samordnings- mekanismer, t.ex. med Forskningsberedningen 1962, tillkomsten av och införandet av forskningspro- positionerna 1981. Också reform, med paragraf 5-förord- nandena som gav forskningsministern ansvaret för alla fyra myndigheterna, kan ses som ett steg i denna riktning. Kvar står dock bilden av bristande samordning och avsaknaden av en mellanliggande nivå, som dels kan fungera som ett led mellan de övergripande politiska målformuleringarna och genomförandet i form av utlysningar och program och dels kan förse den politiska ledningen med underlag och analyser. brottas med samma samordnings- och asymmetriproblem som andra länder men har inte kommit lika långt i förfiningen av mål och medel för den samlade forsknings- och innovationsfinansieringen. En utmaning för samlade forskningsfinansierande myndigheter – som normalt är resultatet av sammanslagningar av tidigare självständiga myndigheter och råd – är att åstadkomma samordning mellan olika områden och olika uppgifter. Erfarenheterna från länder med en samlad finansieringsstruktur pekar entydigt på att den centrala nivåns styrning måste vara stark. Om adekvata styrinstrument saknas tenderar de ingående delarna och funktion- erna att återuppstå och samordningen går om intet. Vetenskaps- rådets interna organisation med avseende på den centrala sam- ordningen av grundforskningsfinansieringen kan tyvärr sägas ha haft dessa svårigheter. En samlad myndighet, som täcker allt från projektfinansiering till nyttiggörande och som verkar inom hela det vetenskapliga spektret, måste åstadkomma en rimlig balans mellan ämnes- fördjupning och uppgiftsbredd, med ett tydligt förändrings- och Detta kräver betydande insatser för samordning och koordinering av insatserna, inom och mellan dess olika delar och funktioner. Detta är en stor utmaning, kanske den svåraste i forskningspolitiken . Det är , enligt utredningens förmenande, nödvändigt att anta den, om de forsk- ningspolitiska målen om excellens och global konkurrenskraft ska kunna uppnås. Dagens forskningsfinansieringsstruktur är alltför splittrad och alltför svårstyrd för att förverkliga den ambition som finns om högkvalitativ forskning som en viktig källa för tillväxt och samhällsutveckling. För att åstadkomma den önskvärda samordningen behövs en central nivå med överblick över, och styrmedel för, hela verksam- heten, som kan följa den operativa verksamheten inom de olika delarna/divisionerna/råden och tillse att de arbetar i enlighet med de uppsatta målen. Det behövs funktionella och trovärdiga instru- ment för att följa upp verksamheten och korrigera eventuella avvikelser från de mål som satts upp av regering och riksdag, men även för att utvärdera effekten av insatta medel på utvecklingen i akademi och samhälle. Sådan styrning av den operativa verksam- heten och uppföljningen handlar framförallt om utformningen av övergripande strategier och fastställande av de ekonomiska ramarna för olika delar av verksamheten. Utredningens slutsats är att dagens forskningsfinansierings- system inte fungerar optimalt, främst genom en alltför osyste- matisk koppling mellan finansieringen av starka forskningsmiljöer med betydande del grundforskning och stödet till innovation. Resultatet blir alltför svaga länkar mellan de internationellt mest framträdande forskningsgrupperingarna och innovationsnätverken, till men för långsiktiga utveckling som kunskapsnation. Ett förbättrat finansieringssystem ska ge förutsättningar för dessa forskningsmiljöer att på en och samma gång ytterligare fördjupa sina grundforskning och intensifiera samverkan med andra aktörer som företag, institut men också offentliga organisationer. Utredningen har analyserat olika modeller för att effektivisera forskningsstödet och öka samspelet mellan grundforskning, inno- vation och nyttiggörande. Förslaget är att åstadkomma en för- bättrad effekt genom att sammanföra stödet till dessa olika aktiviteter inom ämnesorienterade divisioner/råd, på det sätt som gäller i t.ex. den brittiska rådsstrukturen. I jämförelse med den brittiska modellen vill utredningen dock skärpa styrningen av divisionerna/rådens verksamhet, genom att en nivå inrättas som övervakar att råden i sin verksamhet förenar kvalitet och relevans och att det sker en uppföljning och utveckling av insats- former och instrument. Denna nya centrala nivå skulle därigenom kunna svara för övergripande strategier för den statliga forsknings- och innovationsfinansieringen. 4.1En sammanhållen organisation för forskningsfinansiering Utredningen förespråkar en sammanhållen struktur för den svenska forskningsfinansieringen. Utredningen förordar därför bildandet av en ny myndighet, Forsknings- och innovations- myndigheten, där den statliga forskningsfinansierande verksamhet som bedrivs i , Fas, Formas och regi sammanförs. För att underlätta en tydlig styrning av myndigheten föreslår utredningen att den placeras direkt under Utbildningsdeparte- mentet. En motsvarighet till ett § 5-förordnade för högskole- och forskningsministern bör utformas för att hantera en gemensam styrning med de olika departementen. Inom den nya myndigheten ska finnas fyra nya råd. Vart och ett av dessa råd ska finansiera såväl grundläggande forskning som tillämpad forskning och såväl forskarinitierad forskning som forskning vars problem definierats inom utlysningar. Vart och ett av dessa råd ska arbeta mångdimensionellt, med ansvar för såväl forskningskvalitet relevans och effekt. Hela värdekedjan ska stå i fokus för verksamheten. Utredningen föreslår att delar av naturvetenskapen samt teknik från , kompetensområden och Rymd- styrelsen bildar ett råd. Forskning kring klimat, miljö, areella näringar från Formas bildar tillsammans med grundläggande forsk- ningsinriktningar från VR ett råd. Medicin, viss forskning inom livsvetenskaperna och hälsorelaterad forskning från VR och samlas inom ett råd medan de samhällsvetenskapliga och humanistiska disciplinerna från Fas, och samt den utbildningsvetenskapliga forskningen bildar ett råd. En ny organisation kan ge grundforskningen väsentligt bättre utvecklingsvillkor . Dagens finansieringssystem arbetar med alltför småskaliga och fragmenterade stödformer, där nydanande forskningsansatser har svårt att finna utrymme och där de uppsatta målen om kraftsamling och konsolidering är svagt tillgodosedda. I en samlad organisation kan enklare, mer kon- sistenta och genomskinliga modeller för finansiering införas, som ett system för uppföljning och utvärdering av olika finansieringsformer kan införas. En viktig anledning till detta förslag är behovet av en utökad samverkan mellan starka forsk- ningsmiljöer och nyttiggörande. Den nuvarande myndighetsstruk- turen bedöms inte vara tillräckligt sammanhållen för att åstad- komma sådana kopplingar. Trots avsikterna bakom reform, och trots återkommande direktiv från regeringen, har myndigheterna själva inte klarat av att uppnå sådan samverkan. Bedömningen är att de även kommer att ha svårt att åstadkomma detta, varför en gemensam ledning och styrelse erfordras för att nå målet om fördjupad samverkan. Det synes också som om avsaknaden av gemensamma målsättningar mellan myndigheterna har haft en menlig inverkan på universiteten och högskolornas förutsättningar för profilering. Utredningen är tveksam till om grundforskningsfinansierade projekt finner vägen till behovsmotiverade forsknings- och utvecklingsprojekt på ett systematiskt sätt. Trots de initiativ i denna riktning som har tagit, menar utredningen att det saknas en nationellt sammanhängande struktur för hela värdekedjan. Många lovvärda satsningar har gjorts, men utan systematik och utan ambitionen att skapa ett långsiktigt, sammanhängande system av insatser och åtgärder. Utredningen menar därför att det behövs en myndighet med ett samlat ansvar för forskning och innovation. I dagens system har myndigheternas olika inriktning lett till en polarisering av verk- samheten till förfång för viktiga insatser i gränslandet mellan olika myndighetsuppdrag. Gränsdragningarna har förhindrat insatser som kan binda samman forskning och forskningsresultat från grundforskning, tillämpad forskning och innovation, liksom forsk- ning som sker inom olika steg i industriella värdeskedjor, inom livsmedel, skog m.fl. områden. En myndighet med ett samlat ansvar för att genomföra forskningspolitiken bör ha bättre förutsättningar att integrera ett tydligt systemperspektiv i forskningsfinan- sieringen. Många slagkraftiga finansieringsverktyg har nyttjats under myndigheternas första , men det har saknats upp- följning och utvärderingar om verktygens effekter. bör det framhållas att styrdokumenten för de fyra myndigheterna är sparsamma med uppdrag om samverkan och arbetsfördelning kring större satsningar. Rollfördelningen mellan de statliga forsknings- finansiärerna och andra offentliga aktörer inom kommersialisering och stöd för små och medelstora företag är inte heller klarlagda, vilket inte gagnar effektiviteten i insatserna. Utredningen har också kunnat konstatera att forskningsfinansieringssystemet, trots ambitioner i motsatt riktning, är mycket omfattande och heterogent. Trots avsikten att , Fas och Formas samt skulle stå för huvudparten av den statliga forskningsfinansieringen, så förekommer det forskningsrådslik- nande organisationer i många statliga myndigheter; dessutom finns en betydande finansieringsström som inte är kvalitetskontrollerad alls. Syftet med reform var att underlätta för forskarna och för lärosätena att kraftsamla och skapa förutsättningar för starka excellenta forskningsmiljöer, och för att skapa förutsättningar för att forskningen skulle generera nytta och innovationer i samhället. Denna förenkling har inte kommit till stånd. Därför menar utredningen att en betydande del av de forskningsmedel som fördelas genom andra myndigheter bör överföras till den nya myndigheten. Det är emellertid angeläget att den nya myndigheten är lyhörd gentemot en bred krets av intressenter, och att den utvecklar mekanismer för dialog med dessa. Utredningens förslag förutsätter att en större del av forskningens basfinansiering förmedlas via de direkta anslagen till universitet och högskolor. Dock tar inte utredningen ställning till kriterier eller former för resursfördelning (se t.ex. [U 2004:03] betänkande SOU 2007:81). Tyngdpunkten i dagens forskningsfinansieringssystem ligger i att hantera stora mängder projektansökningar och att fördela relativt begränsade bidrag till enskilda forskare eller små grupper. Denna grundläggande finan- siering måste hanteras annorstädes, eller på annat sätt, utan att kvalitetskriterier och konkurrens för den skull åsidosätts. På så sätt kan den nya forskningsfinansiären koncentrera sig på större och bredare uppgifter. Det löpande arbetet med en stor volym ansök- ningar till dryga hundratalet beredningsgrupper skulle annars hämma utvecklingen av andra typer av verktyg. Utredningen förutsätter också att basfinansieringen till den nya organisationen för industriforskningsinstituten förstärks, i enlighet med det förslag som remissbehandlas: Handlingsplan för en ny instituts- sektor Ds 2007:39. Utredningen förespråkar att den nya myndigheten får ett gemensamt anslag. Bibehålls flera anslag bör dessa kanaliseras till den nya myndigheten centralt och inte fördelas till de olika råden. Utredningen förespråkar, utifrån de negativa erfarenheterna på samverkan som setts inom , att medlen fördelas till den nya myndigheten i ett samlat anslag som dess styrelse får ansvar för att fördela till respektive råd. Förutsättningarna för rådsöverskridande insatser inom den nya myndigheten försvagas om det sker en direkt styrning av anslag och anslagsposter till råden och deras deluppgifter, bland annat eftersom det medför färre möjligheter att skapa ekonomiska incitament för samverkan. Reformen riskerar att bli urvattnad om det inte finns förutsätt- ningar för en kraftfull ledning och styrning till gemensamma satsningar av verksamheten inom myndigheten. Generella sats- ningar för övergripande frågor som klimat och innovation måste kunna generera insatser från alla råd utan att ett lapptäcke av bemyndiganderamar måste läggas. Regeringen bör utse hela styrelsen för den nya myndigheten. Den nya myndigheten behöver en styrelse med ansvar för uppföljning av den nationella forskningens och olika satsningars utveckling samt utvecklingen av hela värdekedjan. Styrelsen bör även ha ansvar för fördelning av resurser till olika områden, baserat bl.a. på budgetunderlag, verksamhetsplaner och analyser från de olika råden. Styrelsen bör bestå av avnämare av forskning och av erfarna forskare från både grundforskning och mer tillämpade inriktningar. Styrelsemedlemmarna bör inte ingå i berednings- grupper inom organisationen. I myndigheten bör varje råd (styrel- se) ha ansvar för strategiska frågor, verksamhetsplan, verksam- hetsuppföljning och ekonomi. I detta ansvar ingår att värdera utvecklingen av nya finansieringsformer, identifieringen av insats- områden samt en värdering av effekterna och vilka initiativ som ytterligare bör vidtas. Råden ansvarar för forskningens veten- skapliga kvalitet, så att högsta kvalitet i forskningen uppnås, att centrala vetenskapliga områden beforskas och att forskningen kommer till användning i både samhälle och näringsliv. möterna i dessa råd bör kunna ingå i beredningsgrupper, i det egna eller andra råd. är de dock gemensamt ansvariga för att rådets samlade målsättningar genomförs. Råden bör ha en majoritet av forskare men råden bör också ha ledamöter med erfarenhet av forskningsresultatens användning i samhälle och näringsliv. Elektorsvalsförordningen för dessa råd bör utformas så att forskare inom såväl grundläggande som tillämpade områden kan väljas. Myndighetens verksamhet bör ledas av en styrelse och en generaldirektör bör ansvara för det dagliga arbetet. Varje råd bör ledas av en rådsdirektör, som tillsätts av myndighetens styrelse i samråd med generaldirektören. Rådsdirektören ska ha en eller (helst) flera huvudsekreterare med olika kompetens och bakgrund till sin hjälp i ledningen av verksamheten. Huvudsekreterarna kan ha olika arbetsuppgifter. Varje råd måste vidare ha ett admi- nistrativt kvalificerat kansli. Kansliet hanterar såväl framtagning av strategiska underlag och analyser som stöd i beredningsarbetet och administrativa uppgifter. Kansliet ska arbeta i nära samarbete med den centrala förvaltningen och de stabsenheter som finns för juridik, analys, forskningskommunikation och utveckling av nya samarbetsformer. Nedan beskrivs några förslag på gemensamma funktioner som bör organiseras i den centrala förvaltningen. Även dessa funktioner bör ha styrkommittéer som består av fler än enbart anställda i organisationen. Framförallt bör representanter för andra myndig- heter och intressegrupper men även sakkunniga i uppgiften kunna ingå i sådana styrkommittéer. Utöver de gemensamma verk- samheterna och administration bör respektive råd ha hög kompe- tens inom sitt ansvarsområde i form av kvalificerade forsknings- sekreterare. Inom vart och ett av dessa råd kommer det också att behövas olika former av beredningsgrupper och grupper för tvärsgående forskningsinsatser liksom för att ta fram underlag i olika strategiska frågor. En viktig uppgift är även att understödja samverkan mellan råden i ad hoc-kommittéer för specifika sats- ningar. Beredningsgrupperna bör ha ett bredare uppdrag än vad som är fallet i och Formas. Analys, strategi och internationell verksamhet har de statliga forskningsfinansiärerna olika typer av analys- och strategienheter.