sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — Kompetensen för sådan produkttillsyn är utspridd på flera myndigheterna på tre administrativa nivåer och på flera orter. Tabellen nedan försöker ge en bild av hur kompetenserna är spridda. Det är viktigt att inse att granskningen av alla avsnitt kan behöva beakta aspekter som rör arbetsmiljö, brand, kemi, toxi- kologi m.m. Kommunerna är med i tabellen om vi bedömt att kompetensen i ett visst avseende är mer allmänt förekommande. De flesta läns- styrelserna och en del kommuner har kompetens som kan stämma in under flera rubriker, men eftersom länsstyrelsernas operativa ansvar för tillsynen över säkerhetsdatablad är högst begränsad är de med för att belysa var sådan kompetens finns som centrala verk kan behöva som stöd för sin tillsyn. särskild kompetens finns hos 21 orter/290 orter Kemikalieinspektionen, länsstyrelse/kommun 21 orter/290 orter länsstyrelse/kommun, (Kemikalieinspektionen) 21 orter/290 orter Kemikalieinspektionen och förfogar över inspektörer som är specialiserade inom kemi och andra naturveten- skapliga områden, bland annat toxikologi och ekotoxikologi. Av tabellen i nästa avsnitt framgår att länsstyrelserna allmänt förfogar Kemikalietillsynen i ett sammanhang över god kompetens i kemi, medan kompetensen i toxi- kologi/ekotoxikologi är något mindre vanlig. Ett litet antal kommuner förfogar över kompetens för att utföra motsvarande tillsyn som Kemikalieinspektionen och . Av ca 400 inspektörer hade ca 30 kemikompetens med inriktning på yrkeshygien. Antalet inspek- törer minskar och är nu ca 350, enligt uppgifter från Arbets- miljöverket. Av de ovan nämnda myndigheterna saknar ansvar för att bedriva tillsyn över säkerhetsdatablad. Länsstyrel- sernas ansvar är begränsat till vissa slags kemikalier om utövarens miljöfarliga verksamhet är tillståndspliktig. Ansvaret avser då sådana kemikalier som är undantagna från Kemikalieinspektionens ansvar, exempelvis drivmedel. Vi bedömer att behoven av högt specialiserad eller särskild kompetens är betydligt mindre för annan produkttillsyn än sådan som avser kontroll av klassificering, märkning och kvaliteten på säkerhetsdatablad. 2.10Företagens ansvar och erfarenheter Företag med verksamheter i flera länder upplever att svenska tillsynsmyndigheter generellt har bättre kontroll, är effektivare och att företagen har öppnare och snabbare kontaktkanaler, vid jämförelse med tillsynsmyndigheter i många andra länder. En vanlig erfarenhet bland företag som tillverkar och levererar kemiska produkter är att de centrala myndigheternas tillsyn är gles eller mycket gles. Deras tillsyn sker sällan på plats. Olika lagtillämpning i kommunerna är ett problem. Företagen ser helst att tillsynen är statlig och förordar en tillsyns- organisation med en central statlig styrning och regionalt utförande. Med en annan modell måste den centrala vägled- ningen bli bättre för att motverka olikheterna. Lagstiftningen är i behov av förenkling för att bli överblickbar för företagen som ska följa den. Näringslivets organisationer och många medlemsföretag arbetar för ett bättre samspel mellan kunder och leverantörer av kemiska produkter. Reach har drivit på den utvecklingen. Före- tag som tillverkar kemiska produkter menar att små företag har Kemikalietillsynen i ett sammanhang missgynnats av säkerhetsdatabladens utveckling, från 2 sidor till dagens 7–8 och ännu mer genom Reach. En del företag ser en risk för att kommer att tillämpa Reach hårdare än andra medlemsländer. I det här avsnittet redogör vi för ansvaret för olika delar av kemikaliekontrollen från företagens synpunkt med de kopplingar som finns till tillsynsmyndigheterna. För att få en mer komplett bild av företagens ansvar har vi tagit med områden som inte kom- mer att ingå i våra förslag till ny tillsynsorganisation. Vi har delat in företagen i följande kategorier. Införsel av ämne/beredning Importör av ämne/beredning Grå ellips = aktör enligt Reach Kemikalietillsynen i ett sammanhang I kategorierna ingår vissa av de aktörer som definieras i Reach och några aktörer som kan urskiljas i annan kemikalielagstiftning. Ett företag kan ingå i flera av kategorierna genom att t.ex. vara både importör av ett ämne och nedströmsanvändare. Vi har inte tagit med exportörer eller sådana som för ut kemiska produkter ur till andra EU-länder, eftersom utförsel med några undan- tagTPF121FPT inte regleras särskilt i kemikalielagstiftningen. Allmänheten har ett ansvar för sin kemikaliehantering enligt de allmänna hänsynsreglerna i . Det finns dock relativt få specifika kemikaliebestämmelser som riktar sig mot privatpersoner. Vi har därför valt att inte ta med allmänheten i det här samman- hanget. Vi har inte heller redovisat den särskilda regleringen av avfall, främst av den anledningen att avfall ofta är undantaget från tillämpningsområdet för kemikalielagstiftningen. Vi har gått igenom vilka kemikalieregler som varje aktör kan omfattas av beroende på verksamhetens art och de kemiska produkter som ingår i verksamheten, se bilaga 2. Av genomgången framgår att regleringen är komplex på kemikalieområdet och att ett företag kan omfattas av många olika bestämmelser som rör import, införsel och hantering av kemiska produkter. Bilagorna säger emellertid inte så mycket om vilka regler som är tillämpliga i det enskilda fallet; hur stor andel av reglerna som gäller för ett visst företag varierar säkert avsevärt och det torde vara svårt att hitta något exempel på företag som omfattas av alla de angivna reglerna för en aktör. Det är också viktigt att peka på att reglerna på områ- det ofta ändras. Bilagorna ger således bara en ögonblicksbild av regelverket. De gör inte heller anspråk på att vara kompletta. I bilagorna används begreppet utsläppande på marknaden. Som framgår av avsnitt 1.4.4 har det begreppet varierande betydelse i olika sammanhang. När vi använder oss av rubriken marknaden i bilagorna avser vi begreppets vidaste definition för att kunna samla alla regler som gäller när aktören på något sätt gör ett ämne, en beredning eller en vara tillgänglig för någon annan utan att vara slutanvändare. Begreppet kan sedan ha olika innebörd i de olika posterna under rubriken. Vi har i bilagorna också angett vilka myndigheter som ansvarar för tillsynen i olika delar. Av den sammanställningen framgår att ett företag kan vara föremål för kemikalietillsyn från flera statliga myndigheter, t.ex. Kemikalieinspektionen, och 121TP PT Se bl.a. EG-förordning 204/2003 om export och import av farliga kemikalier och det svenska förbudet mot export av kvicksilver. Kemikalietillsynen i ett sammanhang Utöver tillsynsmyndigheterna på miljö- och hälsoområdet finns det exempel på sektorsmyndigheter, såsom , som har tillsynsansvar för viss hantering av kemiska produkter. En aktör kan vidare omfattas av både statlig eller kom- munal tillsyn. Den kommunala tillsynen kan vara uppdelad på olika nämnder, t.ex. miljö- och hälsoskyddsnämnden och räddnings- nämnden. 2.10.2Företagens erfarenheter av tillsynen och förberedelser för Reach Vi har haft kontakter med delar av näringslivet. På träffar som ord- nats på Teknikföretagen, Plast- & Kemiföretagen och har vi tagit del av erfarenheter av och synpunkter på myndigheternas tillsyn, vad de närvarande företagen anser blir viktigt i tillsynen, deras uppfattning om säker- hetsdatabladen och hur de förbereder sig för ikraftträdandet av Reach. Företag med verksamheter i flera länder upplever att svenska tillsynsmyndigheter generellt har bättre kontroll, är effektivare och att företagen har öppnare och snabbare kontaktkanaler, vid jämfö- relse med tillsynsmyndigheter i många andra länder. Frekvens, kompetens och samordning En vanlig erfarenhet bland företag som tillverkar och levererar kemiska produkter är att den centrala myndigheters tillsyn är gles eller mycket gles. Deras tillsyn sker sällan på plats, vilket även flera kommuner har fört fram till oss. När tillsynen väl sker håller den bra kvalitet, men den bör vara mer samordnad. Varje centralt verk upplevs prioritera för sig och företagen uppfattar ett glapp mellan och Kemikalieinspektionen i tillsynen av säker- hetsdatablad. Kemikalieinspektionens kompetens uppfattas vara hög, men lägre i frågor som rör brandfarlighet, avfall och arbets- miljö. Även länsstyrelsernas tillsyn uppfattas sällan ske på plats. Företagens uppfattningar stämmer väl med hur Kemikalieinspek- tionen och länsstyrelserna bedriver sin tillsyn när det gäller balansen mellan kontroll och information respektive vilka metoder som myndigheterna använder (se avsnitt 2.6.1 och 2.6.2). Kemikalietillsynen i ett sammanhang Ett företag kan bedriva verksamhet på flera ställen (företags- nivå) eller i flera anläggningar i (verksamhetsnivå). På företagsnivå är uppfattningen att det är många myndigheter som utför tillsynen, vilket blir särskilt märkbart när samma företag har anläggningar i flera kommuner eller län. Tillsynen kan även ske på olika sätt. Trots konstaterat få besök per anläggning i ett företag kan tillsynen sammantaget medföra många besök för företaget. Företagen vill ha tillsynsmyndigheter som dyker upp och samordnat, även på verksamhetsnivå. kan små företag eller enskilda anläggningar inom ett och samma företag ha begrän- sade möjligheter att hantera många frågor vid samma inspektions- tillfälle. Det förekommer ibland att flera myndigheter kontrollerar samma sakfråga med täta intervall. Ett exempel är när Arbets- miljöverket och med någon veckas mellanrum bedriver tillsyn enligt Sevesolagen över en anläggnings säkerhets- frågor för kemiska produkter, den kommunala räddningstjänsten gör samma sak enligt sin lagstiftning veckan därpå. Ingen vet om varandra. För andra sakfrågor kan det vara lika vanligt att myndig- heterna vare sig hörs eller syns av, men företagen betalar ändå tillsynsavgifter. Länsstyrelserna är sällan på plats. Tillsynen på anläggningarna kan också avse olika sakfrågor och olika lagstiftningar. Därför är överlappning på anläggningsnivå inte är lika vanligt som på företagsnivå. Samma kemiska produkt kan bli föremål för kemikalietillsyn även enligt annan lagstiftning än miljö- eller kemikalielagstiftningen, exempelvis av enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Många företag anser att sakkompetensen överlag sjunker ju längre myndigheten befinner sig från den centrala nivån, men det finns även gott om undantag från detta. Det finns också företag som erfarit att myndighetskontakter med den lokala myndig- heterna kan vara enklare och snabbare och ibland mer kompetent än med den centrala. Flera kommuners kompetens har utvecklas till det bättre, men den är ojämn. Det är vanligt att företagen kontaktar kommunerna om olika sakfrågor. Olika lagtillämpning i kommunerna är också ett problem. Företagen ser helst att tillsynen är statlig och förordar en tillsyns- organisation med en central statlig styrning och regionalt utföran- de, motsvarande den som råder på arbetsmiljöområdet.TPF122FPT Med en 122TP PT Samma uppfattning framförde vid våra kontakter med dem. Kemikalietillsynen i ett sammanhang annan modell måste den centrala vägledningen bli bättre för att motverka olikheterna. Sådan blir särskilt viktigt i inledningsskedet av Reach. Tillsynen över produktvalsregeln upplever många tillverkare som godtycklig, särskilt när myndigheten själv driver på utbytena för en specifik kemisk produkt. Det är svårt att påvisa om det finns eller saknas likvärdiga alternativ, hänsynen är många och utrednings- och redovisningsbördan blir stor när varje myndighet har kompe- tens att bara se sin del av helheten i bedömningen. Sker produkt- eller teknikutvecklingen någon annanstans är det dessutom svårt för ett företag i eller en anläggningsansvarig att avgöra eller påverka frågan i sak. Besluten fattas i andra fora inom företaget eller koncernen och både innanför och utanför EU. Företagen menar att marknadskrafterna har större betydelse för att driva på arbetet med produktval än tillsynen. Utvecklings- arbetet kan ha startat innan länsstyrelser och kommuner känner till att en viss kemisk produkt kan behöva fasas ut. När myndigheterna senare får vetskap om behovet är processen redan igång. Flera kemiföretags erfarenhet är att Kemikalieinspektionen sällan kontrollerar produktval för en kemisk produkt i taget vid sin tillsyn. Myndigheten driver i stället på det interna kontrollsystemet och systematiken i företagets löpande arbete med produktval. Länsstyrelserna och kommunerna går mer rakt på en viss kemisk produkt eller grupp av kemiska produkter och begär utredningar och information. Företagen uppfattar Kemikalieinspektionens tillvägagångssätt som positivare och mer pådrivande medan läns- styrelserna och kommunerna mer gräver ner sig i detaljer och enskildheter utan framgång, men med kostnader och merarbete som följd. Företag som ska anmälas till produktregistret uppfattar att detta orsakar ett omfattande merarbete. Alla förenklingar är välkomna. betalar företagen kemikalieavgift för alla produkter som de anmäler till produktregistret. De anser att en kemikaliebaserad Kemikalietillsynen i ett sammanhang avgift i stället bör vara knuten till den kemiska produktens omedel- bara risker för hälsa och miljö. Avgifter är inget problem om de ger förväntat resultat. Det är viktigt att veta att tillsynsavgifterna finansierar det de ska och att detta syns. Kemikalieavgifterna till Kemikalieinspektionen bör inte gå till allmänt miljömålsarbete. Kemikalieinspektionens inspek- tioner på plats är mycket glesa. Flera företag upplever att länsstyrelsernas avgifter inte är i proportion till deras utförda till- syn eftersom de sällan utför inspektioner. Flera företag upplever att tillsynsprojekt i grunden är positiva. Sådana ökar förutsättningarna för lika lagtillämpning. Men före- tagen önskar att projekten resulterar i myndighetsutövning och tydliga krav på rättelseåtgärder. Tillsynsprojekt som slutar i en rapport om kartlagda problem, utan tydliga krav på rättelse, leder till kostnader utan nytta för andra än myndigheterna själva. tvingas ställa upp med tid och resurser och förse myndigheterna med uppgifter och utredningar i samma utsträckning som mindre seriösa, vilka ändå undslipper de kostnader som krav på rättelse skulle innebära. Ställs krav som en följd av projektet, bör myndigheterna följa upp dem vid senare tillfälle och återkoppla projektets riktiga slut- resultat. Det är först efter genomförda rättelseåtgärder som nyttan med projektet blir synligt, inte efter kartläggningen. Internet - en ny handelsväg Tillsynsmyndigheterna kan framöver behöva uppmärksamma om detaljister eller andra företag anmäler egen direktimport av kemiska produkter till produktregistret. Handel via Internet upplevs inte ha någon volym , men det finns webb-sidor som säljer både giftiga och ogiftiga kemiska produkter. En oro finns för att allt mer omfattande och komplexa regelverk såsom Reach riskerar att öka en okontrollerad handel över Internet. Kemikalietillsynen i ett sammanhang Några leverantörer av kemiska produkter uppger att det är van- ligare med tillsyn över säkerhetsdatabladens kvalitet hos deras kunder och minst vanligt hos dem själva, trots att det är de själva och inte kunderna som har det rättsliga ansvaret för att utforma bladen. Företag som hanterar kemiska ämnen eller beredningar för att tillverka andra kemiska beredningar (formulerare), behöver de ofta använda datorer för att utforma säkerhetsdatabladen. Hanteringen kan avse flera hundra slags insatskemikalier för flera tusen olika slags produkter. Varje ny produkt har sin unika sammansättning. Insatskemikalierna är ofta importerade från andra länder. Utifrån inmatade uppgifter om ämnen och sammansättning i använda beredningar, räknar datorn fram hur blandningen ser ut i slut- produkten och skriver ut nya säkerhetsdatablad. Det är vanligt att formulerarna har interna rutiner för att bedöma inkommande säkerhetsdatablad och innehållet i den inkommande produkten innan den nyttjas i tillverkningen. Då kan företaget också bedöma möjligheterna till produktval. Uppfattningen om säkerhetsdatabladen tycks variera. Några formulerare menar att inkommande blad fungerar tillräckligt bra, men företagen behöver begära kompletterande information om sådant som leverantören inte är skyldig att uppge. Detta fordrar mycket egen kemikompetens som de ofta behöver ändå av andra skäl. Andra anser att säkerhetsdatabladen alltför ofta måste göras om för att kunna användas – det behövs en brygga mellan teori och praktik. De menar att det därför är bättre att tillsynsmyndigheterna säkrar att personal och företag som använder kemiska produkter får kompetens och fortbildning, i stället för att lägga ner tid och kraft på att rätta till kvaliteten på bladen från leverantören upp- ströms. Bladen ger ändå inte all information. Uppgifterna i säkerhetsdatabladen kan vara för oprecisa, exem- pelvis är haltintervallen för ingående ämnen ofta för breda för att det ska gå att räkna fram halterna i en ny beredning. Leverantören är inte skyldig att tillhandahålla alla uppgifter som kan behövas om ett kemiskt ämne. Genom egna analyser eller kontakter med leverantörer får formulerarna ibland fram andra och mer precisa uppgifter. De kan ibland få tillgång till sekretesskänslig infor- mation genom avtal med sekretessklausul. Kemikalietillsynen i ett sammanhang Bladen räcker inte alls till för slutanvändare med stora krav på detaljinnehåll, särskilt om den framställda produkten har stora krav på exakta halter av ett ämne eller är mycket känslig för störande ämnen som inte behöver vara redovisade. För andra är de fullt till- räckliga, men svårförstådda. Företag som tillverkar kemiska produkter menar att små företag har missgynnats av säkerhetsdatabladens utveckling, från 2 sidor till dagens 7–8 och ännu mer genom Reach. Ett svenskt medel- företag har färre än tio anställda. Det finns risk för att små företag inte kommer att förstå ens användningsområdet för den kemiska produkten. De menar att mottagarens perspektiv har saknats i lagstiftarens beställning av regelverket. Kraven har utformats för att innehålla allt som kan vara bra att veta. Det kommer att fordra hög kompetens och mycket arbete att få bladen rätt, inte enbart från en legalistisk utgångspunkt. Näringslivets organisationer och många medlemsföretag arbetar för ett bättre samspel mellan kunder och leverantörer av kemiska pro- dukter. Reach har drivit på den utvecklingen. Tillverkare av kemiska ämnen och beredningar har vanligen mer kunskap i kemi än många kunder eftersom deras verksamhet bygger på sådan kunskap. Det kan vara sämre beställt med den kunskapen hos köparen. Men utan aktiva kunder kan det vara svårt för även kunniga leverantörer att förstå kundens behov av infor- mation. Utan ansvarstagande leverantörer kan det å andra sidan vara svårt för en mindre kunnig men ändå aktiv kund att förklara sina behov. En analys visar vikten av att göra det till en affärsfråga att leverera bra information vid försäljning av kemiska produkter. Hantering av kemiska produkter hos kunden är en fråga om säker- het - intern och extern. Samverkan neråt och återkoppling uppåt i distributionskedjan av gjorda erfarenheter är därför värdefull. Reach fordrar en bättre dialog mellan författare av säkerhets- datablad och användarna det kommer att bli viktigt att se informa- tionen som en del av affärsverksamheten. En del företag ser en risk för att kommer att tillämpa Reach hårdare än andra medlemsländer. Kemikalietillsynen i ett sammanhang I det här avsnittet tar vi upp vissa frågor som vi anser kan komma att påverka kemikalietillsynens organisation, omfattning och inriktning. Tillsyn över Reach är grundläggande för att Reach ska få genomslag och bidra till att uppå målet Giftfri miljö. måste liksom övriga medlemsstater ta sitt ansvar för att kontrollera att landets företag uppfyller kraven i Reach. Att alla medlemsstater tar sin del av ansvaret är en förutsättning för att Reach ska fungera. Särskilt angeläget anser vi det vara att bedriva tillsyn av att företagen tidigast i kedjan (primärleverantörerna) uppfyller de grundläggande skyldigheterna i Reach. Exempelvis är det av stor vikt att prioritera kontrollen av att registreringspliktiga tillverkare och importörer anmäler sig för registrering och att registreringsun- derlaget grundas på rätt mängd av ämnet, att tillståndskrav uppfylls och att begränsningsreglerna följs. Det är också viktigt utöva tillsyn i syfte att få informationsflö- dena att fungera, dvs. kontroll av att säkerhetsdatablad tas fram och vidarebefordras och att nedströmsanvändarna tar sitt ansvar för att informera uppåt i kedjan. Sådan tillsyn etablerar Reach. I vårt delbetänkande (SOU 2007:80) Reach – genomförande och sanktioner redogjorde vi för viktiga delar av Reach. Vi har tagit del av slutrapportenTPF123FPT från projektet project, som arbetsgrupp för införande av Reach låtit genomföra här kallat . Detta var ett första försök från ett antal medlemsstater att identifiera vad som är viktigt för tillsynen av Reach. Frågan kommer att fortsätta diskuteras inom Echa. Vi har även beaktat vad som framkommit i några av våra kontakter med tillsynsmyndigheterna och med några EU-länder. Det pågår flera projekt inom Echa som rör tillsyn. Resultaten av dessa kommer att presenteras senare under det här året och kommande år. Vägledning kommer att tas fram och praxis utveck- las. 123TP PT Enforcement of Reach, Final report from EU Reach Enforcement project, February 2008. Kemikalietillsynen i ett sammanhang Bestämmelserna i lägger ett stort ansvar på näringslivets alla företag att ta fram, förmedla och tillämpa kunskaper och informa- tion om kemiska produkter. Detta ska de enskilda företagen göra både under eget ansvar och i samspel med varandra. Företagen ska även ta vara på erfarenheterna från tillämpningen av kunskaperna och gemensamt se till att dessa kommer fler tillgodo. På så vis reglerar Reach en process som successivt är tänkt ska kunna leda till ett allt bättre kemikalieskydd. Reach ger ansvaret för att granska kvaliteten på de framtagna kunskaperna och informationen till en överstatlig myn- dighet medan tillsynsansvaret är nationellt. De nationella myndigheterna har således dubbla roller, dels att bedriva tillsyn och dels att utföra tillsynsliknande uppgifter för att stödja Echa så att intentionerna med Reach får genomslag. Kraven på registreringspliktiga tillverkare och importörer Registreringen av ämnen är grundläggande för att Reach ska uppnå sitt syfte att få fram kunskap om kemiska produkters inneboende egenskaper och risker förknippade med dem. Registreringen är också central för att övriga delar av Reach ska fungera som det är avsett. Kontroll av efterlevnaden av registreringsplikten är således av stor vikt. Registreringsplikten hos Echa gäller för alla som tillverkar eller importerar ämnen, som sådana eller ingående i beredningar, i mängder på . En registreringsanmälan ska också lämnas för alla ämnen som är avsedda att avges från en vara under normala eller rimligen förutsebara förhållanden. Registreringen kommer att ske stegvis för de ämnen som fanns på marknaden när Reach trädde i kraft. Sista datum är för vissa registreringspliktiga ämnen som tillverkas i mängder mindre än . I korthet ska underlaget för registreringen innehålla teknisk dokumentation om ämnets egenskaper, användning och klassifice- ring samt – i vissa fall – vägledning för säker användning i en kemikaliesäkerhets- rapport.TPF124FPT Kraven på den tekniska dokumenta- tionen är högre ju större mängder som tillverkas eller importeras. Kemikaliesäkerhetsrapporten ska för farliga ämnen som tillverkats 124TP PT Gäller vid mängdgränser över . Kemikalietillsynen i ett sammanhang eller importerats i mängder över innehålla exponerings- scenarier med bl.a. driftförhållanden och rekommenderade risk- hanteringsåtgärder för identifierade användningar. Under registreringsprocessen kommer Echa bara att göra en enkel kontroll av att anmälningarna är fullständiga.