sou · GVB32 · 2008-01-01 00:00:00 — I en studie utgiven av Arbetslivs- institutetTPF6FPT diskuteras om förekomsten och ökningen av sådana anställningar kan ha haft en segregerande effekt på arbetsmarknaden genom att svaga grupper har drabbats hårdare än starka. Resultaten är i flera fall entydiga, och visar exempelvis att utrikes födda, oavsett kön, har en högre sannolikhet att ha ett tillfälligt jobb jämfört med infödda arbetstagare. Andelen sysselsatta är fortfarande mycket låg bland flyktingar som tagits emot i kommunerna, även om det skett en ökning . pågår ett förändrings- och utvecklingsarbete när det gäller kommunernas introduktion för utrikes födda. undertecknade generaldirektörerna för de statliga myndig- heterna , , Migrations- verket och samt Kommuner och Landsting en överenskommelse i syfte att förbättra och utveckla introduktionen för utrikes födda genom aktivare samverkan över sektorsgränserna. Enligt en rapport från IntegrationsverketTPF7FPT som bygger på enkäter till flyktingsekreterare och flyktinghandläggare i 52 kommuner, har det skett förbättringar i introduktionen, men bristerna är fortfarande stora. Undervisningen i svenska varvas med arbetsplatspraktik i större utsträckning än vad som framkommit i tidigare års undersökningar. Fler än hälften har dock fortfarande inte fått någon arbetsplatspraktik under sin introduktion och ännu färre har fått en praktik inom sitt yrkesområde. Variationerna mellan kommunerna är dock mycket stora. Preliminära bearbetningar av denna enkätundersökning tyder på att arbetsplatspraktik under introduktionen ökar chansen att ha ett arbete . Ett annat preliminärt resultat är att det finns tecken på att deltagande i introduktionen fördröjer inträdet på arbetsmarknaden i . 6TP PT Wallette, M. (2004), , Tillfälliga jobb som en ny form av segregering på arbetsmarknaden? Artikel i årgång 10, nr 4. 7TP PT 2005a. 2.1.2Förklaringar till olikheter på arbetsmarknaden finns på efterfrågesidan Liksom tidigare kan inte heller i den senaste rapporten finna något empiriskt stöd för att skillnaderna på arbetsmarknaden skulle bero på utbudet, dvs. i egenskaper eller beteenden hos den utrikes födda befolkningen. Inte heller finns något empiriskt stöd för att utbildningsnivå, sökaktiviteter eller eventuella kulturella olikheter skulle kunna förklara de stora skillnaderna i sysselsättning mellan utrikes och inrikes födda. Det saknas dock fortfarande kunskaper om den invandrade befolk- ningens kunskaper i svenska och vilka effekter kunskaper i svenska har på arbetsmarknaden. Däremot konstaterar återigen att det finns empiriskt stöd för att förklaringarna till skillnaderna på arbetsmarknaden måste sökas på efterfrågesidan, dvs. i hur arbetsgivare, fackföreningar och folk i allmänhet upp- fattar och värderar personer från andra länder och deras kompe- tens. Denna slutsats grundar sig på en mängd studier som ger tydliga indikationer på att diskriminering förekommer. Diskrimi- nering skulle alltså vara förklaringen till skillnaderna på arbets- marknaden, en bild som förstärks av t.ex. resultat från kvantitativa studier som visat att infödda ungdomar med föräldrar födda i har lägre sysselsättning och högre arbets- löshet än andra infödda ungdomar, trots att alla har samma utbild- ningsnivå, skolbetyg i genomsnitt och skolbetyg i svenska. Ett annat exempel är att adoptivbarn som är födda i länder som innebär att man har ett svenskt utseende har lägre arbetslöshet än adoptivbarn som är födda i , eller . En annan förklaring till skillnader i sysselsättning mellan utrikes och inrikes födda kan ligga i vilka rekryteringskanaler man använder sig av. I rapport 2005 hänvisas till en nyligen publicerad och en kommande doktorsavhandlingTPF8FPT som samstäm- migt visar att de flesta jobben tillsätts genom informella rekryte- ringsmetoder, men i olika grad för inrikes och utrikes födda. De som är födda i fick jobb via informella kanaler i betydligt högre utsträckning än vad som var fallet för utrikes födda. 8TP PT Segendorf, O. (2005) och Behtoui (2005a och b). studierna hade av de inrikes födda fått sitt jobb via informella kanaler, att jämföras med en dryg tredjedel av dem som är födda i ett icke-västligt land respektive utanför . I båda studierna ställer man sig frågan om vilka kanaler som ger bäst utdelning. De kommer fram till liknande mönster: Inrikes födda som fått jobb via informella kanaler har högre lön jämfört med dem som fått jobbet via formella kanaler. För dem som är födda i icke- västliga länder är förhållandet det motsatta. Informella kanaler ger således olika avkastning i form av lön för inrikes och utrikes födda. Segendorfs avhandling visar även att för dem som är födda utanför ger släkt och vänner-kanalen den lägsta lönen. En förkla- ring är sannolikt olikheter i de nätverk som omger individen, och utrikes födda får lägre lön när de använder sig av informella kontakter eftersom de saknar de rätta kontakterna, dvs. personer som har en god ställning på arbetsmarknaden. Dessa resultat visar tydligt att Arbetsförmedlingens insatser för att etablera kontakter mellan arbetssökande och arbetsgivare är särskilt viktig för per- soner födda utanför . Även om inte tillhör de länder som aktivt rekryterar högutbildad arbetskraft från andra länder, har vi ändå många högutbildade i den utrikes födda befolkningen. av de utländska medborgarna i har en universitets- utbildning, vilket endast överträffas av , , och . De utländska medborgarna i är t.o.m. mer högutbildade än i och , som aktivt rekryterar högutbildad arbetskraft från hela världen. För både den enskilde och samhällsekonomin är det viktigt att personer med akademisk utbildning får ett arbete där deras kvalifikationer kommer till sin rätt. Får man det i ? Resultatet från en studie som har undersökt sambandet mellan utbildning och yrke för personer med akademisk utbildningTPF9FPT visar att av inrikes födda akademiker hade ett kvalificerat arbete , men att motsva- rande andel för utrikes födda endast var . Omräknat till antal personer innebär detta att det fanns ungefär 30 000 utrikes födda akademiker som inte hade ett arbete som motsvarade deras kvalifikationer. Den lägsta andelen akademiker 9TP PT och (2004), enligt Rapport 2005, . med ett kvalificerat arbete, oavsett vistelsetid i , fanns bland personer som är födda i afrikanska och . Detta slöseri med kompetens kan enligt bero på diskriminering och avsaknad av de kontakter som är viktiga kanaler in till arbetsmarknaden. En viktig iakttagelse uppges vidare vara att på arbetsmarknaden kan ge långsiktiga konsekvenser. De utrikes födda akademiker som börjar sin karriär på den svenska arbetsmarknaden i ett arbete med låg status löper en risk att på lång sikt bli inlåsta i mindre kvalificerade yrken. Denna risk gäller i synnerhet kvinnor. forskning har slagit fast att det är viktigt med arbets- livserfarenhet i . Tidigare studier har också haft ett longitudinellt perspektiv, men inte analyserat arbetets kvalifikationsgrad. Genom en ny studie som bygger på registerdata över samtliga utrikes födda med akademisk utbild- ningTPF10FPT tillförs ett longitudinellt perspektiv. I denna analys ingår de nästan 10 000 personer som kommit till och som fortfarande bodde kvar i . Resultaten antyder att det inte räcker med att börja på ett jobb – vilket som helst – för att akademikernas kompetens ska få utdelning på arbetsmarknaden på lång sikt. 2.1.5Hur fungerar arbetsmarknadspolitiken för utrikes födda?TPF11FPT Behöver man ens ställa sig frågan om hur arbetsmarknadspolitiken fungerar för personer som är utrikes födda? Varför skulle det fungera på annat sätt bara för att man råkar vara född i ett annat land än ? Utgångspunkten måste naturligtvis vara att det inte finns några särskilda egenskaper hos den utrikes födda befolk- ningen som motiverar särskilda åtgärder för utrikes födda. Det enda som skiljer utrikes födda från inrikes födda är att man som nyanländ i måste lära sig det svenska språket, komplettera sin utbildning och få kunskaper om den svenska arbetsmarknaden. Inte sällan krävs också vissa kunskaper i det engelska språket (utredningens anmärkning). Eftersom det har framgått att det i genomsnitt finns vissa skillnader mellan inrikes och utrikes 10TP PT Studien presenteras i Rapport integration 2005, , och har gjorts av . 11TP PT Avsnittet bygger på Rapport 2005 (). I de fall andra källor anges utgörs de av referenser som hänvisas till i denna rapport. föddas möjligheter att få ett arbete är det emellertid intressant att närmare titta på de arbetsmarknadspolitiska insatser som erbjuds utrikes födda. Skillnaderna består främst av att de som är födda utomlands inte har ett lika stort kontaktnät i som de som är födda här och i den mån de har det ingår inte personer som själva har en god förankring på arbetsmarknaden lika ofta i detta nätverk. Vi vet också att diskriminering på arbetsmarknaden innebär att de som är födda utomlands sorteras bort från listan över tänkbara kandidater till lediga arbeten. Arbetsmarknadspolitik kan vara ett sätt att överbrygga dessa hinder, och mycket talar för att intensifierade arbetsförmedlingsinsatser kan vara särskilt effektiva för många utrikes födda, både på Arbetsförmedlingen och inom t.ex. bemanningsföretag. För att få en överblick över det integrationspolitiska perspektivet i olika utvärderingar som gjorts om arbetsmarknadspolitikens effekter för utrikes födda har beställt två rapporter där omkring 250 styrdokument och rapporter analyse- ras.TPF12FPT Först och främst konstateras att det är svårt att se ett syste- matiskt utvärderingstänkande när det gäller regeringens beställ- ningar av arbetsmarknadspolitiska utvärderingar ur ett integra- tionsperspektiv, även om det finns en början till en sådan kunskap i de senaste regleringsbreven för AMS och nadspolitisk utvärdering (IFAU). Trots bristen på en samordnad utvärderingsstrategi finns enligt Sohlman dock en hel del resultat från gediget genomförda effektutvärderingar, i synnerhet sedan IFAU startade. Även om alla i kategorin utrikes födda inte är nytillträdande på arbetsmarknaden och av den anledningen beroende av ekonomiskt bistånd, har utredningen ansett det vara värdefullt att närmare beskriva hur arbetsmarknadspolitiken fungerar för denna grupp. Det är ett faktum att det är fler hushåll med en eller flera utrikes födda som har ekonomiskt bistånd jämfört med hushåll som består av personer som är födda i . Många av dessa är beroende av ekonomiskt bistånd till följd av att man både är arbetslös och står utanför de delar i det generella socialförsäkringssystemet som bygger på inkomstbortfallsprincipen. 12TP PT Sohlman (2006a och b). 2.1.6Lönesubventioner till ordinarie arbetenTPF13FPT Det mest entydiga resultatet från utvärderingsforskningen är att lönesubventioner i ordinarie jobb på den ordinarie arbetsmark- naden ger de bästa resultaten för deltagarnas framtida chanser att komma in på arbetsmarknaden. Detta resultat står sig oavsett om det handlar om män, kvinnor, yngre eller äldre, inrikes eller utrikes födda personer. Ju mer det arbetsmarknadspolitiska programmet liknar ett vanligt arbete, desto bättre effekter ger det för den person som deltar i programmet. Enligt uppgifter från AMS gäller det framför allt för anställningsstöd med lägre subventionerings- grad. Förmodligen beror detta på att personer som får denna typ av insats redan står relativt nära arbetsmarknaden. Denna typ av pro- gram kan på så sätt ses som en slags subventionerad provanställ- ning där arbetslösa får en chans att komma in i ett riktigt arbete. Nackdelen med program som subventionerar delar av lönen är att det kan leda till undanträngningseffekter, det vill säga att antalet vanliga (icke subventionerade) arbeten minskar. anser dock att man kan acceptera en viss undanträngning, om syftet är att förmå en arbetsgivare att fokusera på personer som har svårigheter att etablera sig på arbetsmark- naden, t.ex. ungdomar och utrikes födda. Det finns bara ett fåtal studier av effekterna av intensifierad arbetsförmedling och de flesta är från 1970- och . Endast en inkluderar gruppen utrikes födda. Alla visar dock att inten- sifierad arbetsförmedling ger positiva resultat. Trots fåtalet utvär- deringar finns det mycket som talar för att effekterna kan vara särskilt positiva för utrikes födda. Förklaringen är sannolikt att arbetsförmedlarnas kontaktnät med arbetsgivare hjälper till att övervinna svårigheter för personer som saknar personliga nätverk. Sohlman (2006a). Sohlman (2006a). Effekterna av arbetsmarknadsutbildning är utvärderade i lika stor utsträckning som lönesubventioner till ordinarie arbeten. Utrikes födda ingår som kontrollvariabel i de flesta av dessa utvärderingar och i några studeras effekterna separat för utrikes och inrikes födda. Inriktningen på arbetsmarknadsutbildningen förändrades , vilket bland annat innebar att det infördes ett kvantitativt mål för utbildningarnas resultat: av deltagarna skulle ha ett arbete efter avslutad utbildning. Det finns två studier som analyserar effekterna av denna förändring. En studie är inriktad på arbetsgivarkontakternas betydelse i utbildningen. Det visar sig att utbildningar med hög måluppfyllelse är sådana som riktar sig mot bristområden, där arbetsgivarna är med på idéstadiet, där det görs fler tester och intervjuer och där praktik förekommer hos arbetsgivare med brist på personal. Det som kännetecknar dessa utbildningar är att de ligger mycket nära arbetsmarknaden. Utbildningar med låg måluppfyllelse är mer in- riktade på deltagarnas behov. Utomnordiska medborgare är under- representerade i utbildningar med hög måluppfyllelse.TPF16FPT 2.1.9Arbetsmarknadsverkets säråtgärder för utrikes födda Trots principen om att utrikes födda inte bör särbehandlas finns det några program som särskilt riktar sig till personer med be- gränsad erfarenhet av den svenska arbetsmarknaden. De flesta har tillkommit : Försöksverksamhet med arbetsplatsintroduktion (API/SIN) för vissa invandrare. Arbetsplatsbedömning av yrkeskompetens. När det gäller försöksverksamheten med arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare har AMS rapporterat till reg- eringen att av deltagarna har ett arbete efter att de lämnat programmet. Denna försöksverksamhet ska bli permanent, enligt regeringens budgetproposition för . 15TP PT Ibid. 16TP PT och (2003). 2.1.10Arbetsmarknadspolitikens inriktning för utrikes födda Som tidigare nämnts ger arbetsmarknadspolitiska program i form av subventionerade löner i ordinarie anställningar och stöd till näringsverksamhet de bästa resultaten för de personer som deltar. Sannolikt har också intensifierade arbetsförmedlingsinsatser posi- tiva effekter. Mycket talar därför för att dessa typer av program skulle kunna vara särskilt lämpade för personer som saknar kon- takter ut i arbetslivet och som riskerar att utsättas för diskri- minering i samband med rekrytering. Ett sätt att få en uppfattning om arbetsmarknadspolitikens inriktning när det gäller utrikes födda är att se i vilken typ av program de är över- och underrepre- senterade. Det finns dock ingen statistik över vad som skulle kunna kallas intensifierad förmedlingsverksamhet, så inom detta område går det inte att dra några slutsatser. Däremot finns det riklig tillgång till statistiska uppgifter om de arbetsmarknadspolitiska programmen. Fram till deltog inte utrikes födda i arbetsmark- nadspolitiska program i samma proportion som de som var in- skrivna som arbetslösa på en arbetsförmedling. har dock gruppen utrikes födda givits högre prioritet, vilket fått till konsekvens att de anvisas till arbetsmarknadspolitiska program något oftare än andra.TPF17FPT Av större intresse är i vilken typ av program som utrikes födda prioriteras. Ett problem i detta sammanhang är att det bara finns tillgång till beskrivande statistik av utrikes och inrikes födda, vilket kanske inte ger en rättvisande bild av arbetsförmedlingarnas prio- riteringar. Det kan ju finnas en mängd andra faktorer än födelse- landet som ligger bakom skillnader i fördelningen. Den deskriptiva statistiken visar dock att utrikes födda är överrepresenterade inom utbildningsprogrammen. Detta gäller i synnerhet inom de korta förberedande kurserna, det vill säga pro- gram som enligt utvärderingarna inte ger särskilt goda resultat för individernas framtida sysselsättningssituation.TPF18FPT Fram var utrikes födda underrepresenterade i de program som påminner mest om vanliga arbeten, det vill säga den typ av program som utvärderingar visat ge de bästa effekterna.TPF19FPT Det verkar dock ha skett en förskjutning under de allra senaste 17TP PT Sohlman (2006a). 18TP PT och 2003 enligt Sohlman (2006a). 19TP PT Sohlman (2006a). I budgetpropositionen för redovisas att utrikes födda är överrepresenterade i utbildningsprogram, i synnerhet i de för- beredande programmen, samt att de också är något överrepre- senterade i program med lönesubventioner till ordinarie arbeten (anställningsstöd). 2.1.11Fördelning på arbetslöshet och program bland inskrivna på Arbetsförmedlingen För att mer i detalj kunna studera fördelningen mellan program och arbetslöshet hos dem som är inskrivna vid arbetsförmedlingarna har använt de uppgifter som finns i databas . I AMS redo- visningar används fördelningen mellan inrikes och utrikes födda i kategorin öppet arbetslösa som jämförelsenorm. Överrepresen- tation av utrikes födda innebär att deras andel är högre i ett visst program än bland de arbetslösa. utgjorde de utrikes födda av samtliga arbetslösa. Den högsta överrepresentationen av utrikes födda fanns i kategorin övriga inskrivna vid Arbetsförmedlingen, där var födda utomlands. Denna övrig kategori är också den antalsmässigt största kategorin efter de öppet arbetslösa. Nästan 17 000 personer födda utomlands var inskrivna i övrig kategorin. De som finns i denna övrig kategori bedöms inte kunna ta ett arbete omgående och räknas därför inte in bland arbetslösa, långtidsarbetslösa eller långtidsinskrivna. De får också begränsad service från Arbetsförmedlingen. Förmodligen består denna övriga kategori tills stor del av de utrikes födda som deltar i de kommu- nalt finansierade arbetsmarknadsprogrammen eller i den kommu- nala vuxenutbildningen. Den näst högsta överrepresentationen av utrikes födda finns i förberedande utbildningar, där en dryg tredje- del var födda utomlands. Utrikes födda är också något överrepre- senterade i subventionerade anställningar, vilket är en positiv utveckling jämfört . Däremot är de utrikes födda underrepresenterade bland dem som fick stöd till start av närings- verksamhet. Samma mönster framkommer när de som är inskrivna på Arbetsförmedlingen delas upp i män och kvinnor. Oavsett om de är utrikes eller inrikes födda, är kvinnor överrepresenterade i övrig- kategorin och i förberedande utbildning, och underrepresenterade bland dem som får stöd till start av näringsverksamhet. Dessutom är kvinnor generellt sett underrepresenterade bland dem som får någon form av subventionerad anställning. Däremot finns ingen skillnad inom grupperna kvinnor respektive män som hänger ihop med deras födelseregioner. 2.1.12Sökandekategori 14 Övriga inskrivna har utifrån sin databas tittat närmare på de personer som ingår i sökandekategori 14 övriga inskrivna och kommit fram till att det är mycket stora skillnader i utbildningsnivå mellan utrikes och inrikes födda i denna sökandekategori. Bland de utrikes födda finns en större andel med enbart förgymnasial utbildning, men den största skillnaden finns i andelen med efter- gymnasial utbildning. Nästan en tredjedel av de utrikes födda har en eftergymnasial utbildning, att jämföra med en knapp femtedel av dem som är födda i . En annan skillnad är att de utrikes födda i större utsträckning befinner sig i de åldrar som anses vara mest attraktiva på arbetsmarknaden (25 ). Vidare har många av de utrikes födda varit ganska i , men anmärkningsvärt är att över hälften () varit i . Nästan hälften () har dessutom varit i . Det är vanligare att kvinnor har en eftergymnasial utbildning och befinner sig i arbetsmarknads- attraktiv ålder jämfört med män. Olikheterna i bakgrundsegenskaperna mellan utrikes och inrikes födda placerade i övrig kategorin antyder att bedömningen av utrikes födda kanske inte alltid utgår från individens förutsätt- ningar på arbetsmarknaden. Jämfört med dem som är födda i är de utrikes födda i betydligt högre utsträckning högutbil- dade och i åldersgruppen 25–. ställer sig frågan om en förklaring kan vara att dessa högutbildade kommit till och därför är svåra att placera på arbets- marknaden eller i något av Arbetsförmedlingens program. Tabell 2.1 Bakgrundsegenskaper hos personer inskrivna på Arbetsförmedlingen i sökandekategori 14 Övriga inskrivna, december . 0–2 år 3–4 år 5–9 år 10–19 år Källa: databas . Av de drygt 5 000 högutbildade utrikes födda personer som var inskrivna i övrig kategorin hade varit i än , vilket kan förklara varför de hamnat i denna kategori. hade dock varit i och . I antal personer innebär det att det fanns drygt 2 000 utrikes födda högutbildade personer inskrivna i övrig kategorin som varit i i minste . Antalet utrikes födda högutbildade som varit i uppgick till nästan 1 500 personer, varav drygt hälften var kvin- nor. Tabell 2.2 Inskrivna på Arbetsförmedlingen i sökandekategori 14 Övriga inskrivna december . Utrikes födda med eftergymnasial utbildning, fördelning på vistelsetid i . 0–2 år 3–4 år 5–9 år 10–19 år Källa: databas . Utrikes födda är också mycket överrepresenterade i kategorin förberedande utbildning. Enligt AMS årsredovisning för ryms många typer av aktiviteter inom denna kategori, t.ex. studie- besök, vägledningssamtal samt teoretiska och yrkesorienterande kurser. Syftet med den förberedande utbildningen är att förbereda deltagarna till arbetsmarknadsutbildning, göra den arbetssökande mer aktiv och att matcha personen direkt mot ett arbete. Över- gången från detta program till arbete är betydigt lägre än från andra program.TPF20FPT Enligt uppgifter från AMS kan deltagande i förbere- dande utbildningar även leda till att man efter denna utbildning påbörjar en reguljär utbildning, startar eget eller får praktik. Vid en jämförelse av utrikes och inrikes födda som är inskrivna i sökandekategorin förberedande utbildning, framkommer samma skillnader som för övrig-kategorin. De som är födda utomlands har i betydligt högre grad en eftergymnasial utbildning och befinner sig i åldersspannet 25 . Bland de utrikes födda högutbildade i förberedande utbildning har två tredjedelar eller drygt 1 250 perso- ner varit i . 20TP PT av dem som gick i förberedande utbildning hade arbete . Förutom utrikes födda är personer med funktionshinder överrepresenterade i programmet, enligt Rapport . Som tidigare nämnts framgår i att utrikes födda i ökad utsträckning tagit del av de arbetsmarknads- politiska program som ges i AMS regi. Det framgår också att det största antalet och den starkaste överrepresentationen av utrikes födda finns i program och kategorier som inte direkt syftar till en omedelbar övergång till den ordinarie arbetsmarknaden. En annan viktig faktor att studera är den politiska styrnings- processen. Målen för arbetsmarknadspolitiken har tidigare inne- hållit en målkonflikt mellan programmens effektivitetskrav, dvs. andelen som får arbete efter programmet, och prioriteringen av dem som har det svårast på arbetsmarknaden. Utrikes födda är en prioriterad grupp inom de flesta av målen. har ett kvantitativt verksamhetsmål för arbetsförmedlarna varit att 70 pro- cent av dem som gått i en arbetsmarknadsutbildning ska ha ett arbete och att antalet långtidsinskrivna ska minska. Målet för långtidsinskrivna togs bort . Enligt kan dessa styrande kvantitativa mål ge starka incitament för den enskilda arbetsförmedlaren att prioritera arbetet med dem som har de största chanserna att få ett arbete på den ordinarie arbetsmarknaden.