sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — att den enskilde av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt. För den skyddade folkbokföringen föreslogs gälla ett omvänt skaderekvisit, dvs. ett utlämnande skulle endast medges om det står klart att uppgiften kan röjas utan att skada uppkommer. drog slutsatsen att trots att skyddad folkbokföring på många sätt skulle ge ett högre sekretesskydd än kvarskrivning, kunde det finnas ett intresse hos personer som har flyttat att kombinera ett beslut om skyddad folkbokföring med kvarskrivning på den gamla folkbokföringsorten. Om adressupp- gifterna lämnades ut kunde kvarskrivning ge ett extra skydd. 2005/06:161 konstaterade regeringen att många myndig- heter helt eller delvis saknade möjligheter att sekretessbelägga adressuppgifter. Ett generellt skydd för adressuppgifter m.m. före- slogs därför införas. Förslaget har därefter beslutats och införts i bestämmelserna i den tidigare presenterade 7 kap. 1 a § sekretessla- gen. Regeringen föreslog även att sekretessbestämmelser till skydd för elevs identitet, adress och liknande uppgifter om enskilds per- sonliga förhållanden skulle införas inom högskoleområdet, vuxen- utbildningen och vid Verket för Högskoleservice. Liknande bestäm- melser fanns redan för förskoleklassen, , gymnasie- skolan, särskolan, specialskolan, sameskolan och riks- internatskola. De föreslagna reglerna finns införda i 7 kap. 9 § femte stycket sekretesslagen. Ett tredje förslag, som senare har införts i 7 kap. 1 b § sekretesslagen, innebar ett generellt skydd hos myndigheter för uppgift om kopplingen mellan en enskilds verkliga identitet och fingerade personuppgifter. Enligt bestämmelsen gäller ett omvänt skaderekvisit. Förändringarna trädde i kraft . förslag om skyddad folkbokföring har inte lett till något regeringsförslag. föreslog i sitt betänkande Ändrad könstillhörighet – förslag till lag (SOU 2007:16) inte någon skyl- dighet för en intygsgivare att utfärda nya intyg och betyg till den som har bytt identitet. Utredningen underströk vikten av att olika intygsgivare m.fl. ställer sig positiva till framställningar från den som har bytt identitet med önskemål att få nya intyg, betyg, m.m. utfärdade med den nya identiteten. har bedömt att 27 § förvaltningslagen (1986:227) om omprövning ger rätt för skol- ledare att ändra skolbetyg m.m. efter identitetsbyte. De förföljda personernas perspektiv Att leva med skyddade personuppgifter är psykiskt, socialt och ekonomiskt påfrestande. Problemen med att leva med skyddade personuppgifter har beskrivits tidigare. Vi bedömer det ändå som nödvän- digt att peka på några av de största svårigheter som de flesta med någon form av skyddade personuppgifter drabbas av. m.fl. har under arbetet med rapporten (l)ömda – en studie om kvinnor och barn med skyddade person- uppgifter (Skrifter från vid universi- tet, No 17/2007) följt kvinnor som lever med skyd- dade personuppgifter. De konsekvenser som redovisas i rapporten återkommer även i annan litteratur. Dessa erfarenheter samman- faller också med det andra hotade personer än sådana som har utsatts för våld i nära relationer har berättat om för . Den dominerande känslan hos den som har utsatts för allvarliga hot eller våld är rädsla för att gärningsmannen än en gång ska hitta sitt offer. Denna känsla lever kvar . Rädslan blandas med en misstro mot att det skyddsnät som har byggts upp är tillräckligt. Trots att man har brutit med familj, släktingar och vänner är de förföljda rädda att någon ska avslöja dem. I synnerhet finns det en oro att myndigheter inte kan skydda adressuppgifterna, antingen p.g.a. bristande sekretessregler, okunskap eller slarv. De som lever med skyddade personuppgifter uppger att de ofta tvingas förklara för olika myndighetspersoner vad skyddet innebär och vilka rutiner som myndigheten har att följa, dvs. den som är hotad måste stän- digt vara aktiv för att säkerställa skyddsnivån. Många berättar också om hur förföljaren lyckas få myndigheter och andra att avslöja den förföljdes adress, vilket tvingar den förföljde att flytta gång på gång. Den som lever med skyddade personuppgifter upptäcker inte sällan att det är mycket svårt att efterleva de krav som ställs för att garantera skyddet. Det är inte möjligt att skapa rutiner för vardagen eftersom sådana kan ge förföljaren ledtrådar om var man befinner sig. Eftersom man kan ha kontakt med perso- ner man har känt tidigare är det tvunget att skapa ett nytt kontakt- nät, vilket kan vara svårt eftersom man sannolikt inte mår bra psykiskt eller vågar lita på andra fullt ut. Om den förföljde tvingas flytta upprepade gånger försvåras också möjligheten att etablera någon kontakt med nya människor. Han eller hon isolerar sig där- för ofta, vilket inte sällan leder till ytterligare ohälsa. Skydd av personuppgifter, med undantag för den som har finge- rade personuppgifter, innebär att den hotade personens uppgifter inte längre finns med i några offentliga register. Det betyder att den hotade inte kan söka om lån eller krediter, eftersom det inte går att göra någon kreditupplysning. Det går i vissa fall inte att få s.k. e- legitimation via sin bank. Andra konsekvenser är att eftersom posten eftersänds via skattekontoren tar det extra tid, vilket inne- bär att betalningar av räkningar kan bli försenade, med försenings- avgifter som följd. Den som är förföljd vågar ofta inte heller lämna ut uppgifter till andra än myndigheter, eftersom registeruppgifterna kan läcka ut. Det betyder att man inte har bibliotekskort, har pre- numerationer eller ens, i vissa fall, arbetar. Många företag uppger att de inte kan garantera skydd för deras kunder från att deras registeruppgifter lämnas ut. Det gäller t.ex. Internetleverantörer, mobiltelefonoperatörer och resebolag. I vissa fall är registeruppgifter t.o.m. offentliga. Så är t.ex. fallet för boende hos de kommunala bostadsbolagen. Uppgift om adress- uppgift skyddas av sekretess enligt 7 kap. 1 a § sekretesslagen, men däremot skyddas inte namnuppgiften och fastighetsbeteckningen av någon sekretessbestämmelse. Eftersom många hotade personer har fått hjälp av med att flytta är det sannolikt att ett stort antal av dem bor i den kommunala allmännyttan. För den som vill veta var någon bor går det alltså att söka genom de kommunala bostadsbolagen. De negativa effekterna av skyddade personuppgifter påverkar varandra. Den som är rädd för att uppgifter ska läcka från en arbetsgivare vågar inte arbeta, vilket gör att den förföljde tvingas leva under knappa ekonomiska förutsättningar och kanske mår dåligt psykiskt. Den som är rädd mår dåligt och kan inte arbeta osv. Effekterna på de förföljda är ganska lika varandra, oavsett vilket skydd man har. De beror mycket på det hot man upplever mot sig, hur man agerar och mår, och om man kan lita på människor och myndigheter man kommer i kontakt med. Den som lever med skyddade personuppgifter kan visserligen i bästa fall undgå ytterligare brott mot sig, men däremot förlängs lidandet av brotten eftersom de skyddade personuppgifterna i sig har så negativa effekter. lever mer än 4 200 barn med skyddade personuppgifter i , varav ca 3 600 har sekretessmarkering och ca 600 är kvar- skrivna. Antalet barn som lever med fingerade personuppgifter är inte känt. För barn är det kanske extra svårt att leva med skyddade personuppgifter. Barn som lever med skyddade personuppgifter saknar ofta den nödvändiga tillhörigheten och identiteten. För- följda familjer tvingas flytta ofta och det finns vittnesmål om dem som har behövt byta namn för att undkomma förföljelsen. Barnen tvingas ljuga om vem man är. Familjen saknar kanske umgänge och isolerar sig. Barnen kan inte ha någon relation till andra släktingar, vilket gör att de inte kan förstå sitt historiska sammanhang och ursprung. Det förekommer ibland att en förälder har umgängesrätt till barnen, trots att den andra föräldern lever med skyddade person- uppgifter p.g.a. våld och hot inom relationen. Finns det fortfarande risk för förföljelse läggs det då en mycket stor börda och psykisk påfrestning på barnen. Barnet, som har känslomässiga band till båda föräldrarna, kan bli ett verktyg för den förälder som förföljer att få veta var familjen bor. T.ex. kan barnet luras att berätta var han eller hon idrottar, går i skolan, vem han eller hon leker med eller hur familjen bor. Den andra föräldern, som säkerligen inser faran, riskerar att pressa barnet att inte avslöja något. Det kan i sin tur leda till att barnet skuldbeläggs eller att ett naturlig umgänge med den andra föräldern omöjliggörs. Många föräldrar i dessa familjer vittnar om problem med skol- betyg. Trots att det finns sekretessregler för alla nivåer av skolgång, från förskola till vuxenutbildning, finns det osäkerheter om vad som händer om en elev som har skyddade personuppgifter får betyg, som registreras. Likaså finns det en oro för vad som händer om eleven söker till gymnasium eller högskola med betygen, som då registreras igen. Många skolor och ideella föreningar lägger ut fotografier och artiklar på den egna hemsidan. Enligt personuppgiftslagen (1998:204) får personuppgifter, t.ex. namn och foton, behandlas bara om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen. Om detta lagkrav inte respekteras finns det en risk för att barn i familjer som förföljs avslöjas vid en vanlig sökning på Internet. Flera av de myndigheter som utredningen har varit i kontakt med har vittnat om att det kan vara svårt att tillämpa bestämmelserna om skyddade personuppgifter. Dessa problem drabbar i förläng- ningen den som skyddet är till för. har centraliserat beslut och handläggning av skyd- dade personuppgifter från 120 skattekontor till sju regionala kon- tor. Sammanlagt har ca 25 handläggare i landet rätt att besluta om skydd. De handlägger samtliga ärenden, t.ex. folkbokföring, inkomst- taxering och fastighetstaxering, som rör skyddade personer. Huvudregeln är att när får in en ansökan om skyd- dade personuppgifter fattas ett interimistiskt, positivt beslut i avvaktan på utredning. Det finns dock exempel på när beslutet har dragit ut . T.ex. har det för utredningen redovisats ett fall där det dröjde ett nyfött barn kvarskrevs, trots att mamman hade skyddade personuppgifter. Antalet försändelser som förmedlar uppgår till ca 500 000. Det förekommer att förmedlar brev till den hotade personen av förföljaren, eftersom handläggarna vid myndigheten kanske inte har någon kunskap om vem gärnings- mannen är. poängterade i en intern rapport att myndigheten hade genomfört utbildning i samtalsme- todik, men att ytterligare åtgärder för att öka likformigheten i bedömningarna var nödvändiga. Det föreslogs att en central funk- tion inom skapas för olika frågor om skydd av person- uppgifter. I rapporten pekades också på att det i flera av Skatte- verkets interna system finns säkerhetsbrister, dvs. Skydd för personuppgifter SOU 2008:81 personer med skyddade personuppgifter är tillgängliga utan sekretesskydd. Både från personer som lever med skyddade personuppgifter och från de ideella organisationer som verkar på området riktas kritik mot myndigheter för att de inte alltid tillämpar reglerna rätt. Det påpekas t.ex. att det saknas myndighetsinterna föreskrifter och rutinbeskrivningar och att kunskapen därför är för låg hos handläggarna. och t.ex. Brottsoffermyndighe- ten har uppgett att de får många frågor om sekretess och skyddade personuppgifter från både privatpersoner och myndighets- företrädare. Inom sjukvården har det i landet funnits flera olika rutiner avse- ende kvarskrivna personer. Inom vissa landsting har man använt reservpersonnummer, s.k. U-reservnummer. En erfarenhet, som utredningen har fått del av, visar på en svårighet med att använda parallella personnummer. I exemplet hade en kvinna, innan hon medgavs att använda skyddade personuppgifter, registrerats som patient på sjukhuset. När hon senare sökte vård och behövde genomföra en provtagning beslutade kliniken att skydda henne med ett reservpersonnummer, eftersom hon nu var kvarskriven. Eftersom reservnumret inte överensstämde med övriga uppgifter kasserades dock blodproven av laboratoriet innan någon analys hade skett. Tiden innan korrekt medicinering kunde sättas in för- längdes . I andra landsting har man inte registrerat patientens namn, men väl dennes personnummer för att identifiera honom eller henne, om han eller hon var kvarskriven. Samord- ningen mellan landstingen, och mellan landsting och privata vård- givare, har försvårats av att rutinerna har varit olika. Genom den nya patientdatalagen (se prop. 2007/08:126) som trädde i kraft ska samordningen förbättras. Lagen innebär en sam- manhängande reglering av personuppgiftsbehandlingen inom hälso- och sjukvården och en mer sammanhållen IT-samverkan inom vården. Vi vill dock påpeka att en större samverkan också innebär att fler kan få åtkomst till mer information vilket ställer särskilda krav på vårdgivarnas beslut att ge ut behörigheter till skyddade personuppgifter. Det har tidigare poängterats (t.ex. i prop. 1997/98:9, s. 53 ff.) att ett beslut om fingerade personuppgifter medför svåra komplikatio- ner för både de inblandade personerna och myndigheter. Områden som har lyfts fram som särskilt besvärliga är administration av pen- sion och inom socialförsäkringsområdet. Vi bedömer att det i första hand är fyra företeelser som framträder som de allra tydligaste problemen. För det första har många av de luckor som tidigare fanns i bestämmelserna relativt täppts igen. Tillämpningen av de nya reglerna har ännu inte uppmärksammats av de som är berörda. har myndigheterna saknat de juridiska möjligheterna att hemlighålla information om personer som är förföljda. När dessa regler nu till stor del finns släpar tilliten till myndigheterna efter. De erfarenheter som kommuniceras ligger i många fall till- baka, dvs. de skildrar ofta ett rättsläge som inte längre gäller. För det andra förefaller det som om tillämpningen av sekretess- reglerna hos vissa myndigheter fortfarande inte ger tillräckligt skydd för många av dem som utsätts för systematisk förföljelse. Orsaken till detta verkar både vara frånvaro av handlingsplaner och rutiner, och bristande kunskaper hos handläggarna. I flera fall verkar det också som att det i datasystemen och registren saknas stöd för att hantera skyddade personuppgifter, vilket innebär en ökad risk för att uppgifter som omfattas av sekretess lämnas ut till någon obehörig. För det tredje kan man visserligen konstatera att det inom den privata sektorn inte finns någon offentlighetsprincip, dvs. det finns ingen allmän skyldighet för företag, föreningar och fysiska perso- ner att tillhandahålla uppgifter om enskildas adresser och andra förhållanden. Trots det förefaller det som att det finns en befogad oro hos många förföljda personer att företag kommer att lämna ut uppgifter om dem. Det finns exempel på företag som t.ex. säljer uppgifter ur sina kundregister. För det fjärde finns det fall där nuvarande bestämmelser inte ger tillräckligt skydd, eftersom det är mycket svårt att efterleva de vill- kor som skyddet kräver. Det gäller i synnerhet kvarskrivning. Ett annat problem, som återkommer inom alla de områden som utredningen behandlar, är frågan om när skyddet inte längre behövs. På samma sätt som när det gäller besöksförbud är det svårt att veta om frånvaron av hotbild beror på att skyddsåtgärderna fungerar eller på att gärningsmannen har slutat med förföljelserna. Generellt kan man säga att internationell forskning visar att i de grövsta fallen av systematisk förföljelse ger gärningsmannen sällan upp förrän efter mycket . Det är mycket svårt att hindra en motiverad gärningsman från att leta reda på en person som finns med i ett register med sitt rik- tiga namn. Den generella sekretessbestämmelsen i 7 kap. 1 a § sek- retesslagen omfattar t.ex. inte namn och personnummer, dvs. det går att pussla ihop namn med t.ex. den inblandade myndighetens adress och få reda var personen befinner sig. Det här har gjort att de som upplever hotet mot dem som mycket allvarligt ibland gömmer sig bakom falska namn, oavsett om de har beviljats finge- rade personuppgifter eller inte. En diskussion som har funnits om skyddade person- uppgifter rör exempel på personer med skyddade personuppgifter som har kunnat använda skyddet för att begå kriminella handlingar, t.ex. bedrägerier. Det är självfallet viktigt att möjligheterna att få skyddade personuppgifter kringgärdas av relevanta villkor och att en skyddad person inte kan undandra sig förpliktelser. Reglerna måste utformas så att detta kan undvikas i största möjliga utsträck- ning, men det får inte innebära ett hinder mot att de som behöver skydd kan få det. 8.4Åtgärder för att underlätta för personer med skyddade personuppgifter Bedömning: Från ett brottsofferperspektiv talar starka skäl för en lagreglering av formerna för sekretessmarkering. Frågan bör behandlas vidare inom ramen för (Fi 2007:11). Frågan om att lagreglera formerna för registrering av sekretess- markering har diskuterats och avvisats . Till stöd för en lagreglering har det bl.a. anförts att det vore bra om den som inte har beviljats sekretessmarkering fick en möjlighet att få frågan överprövad. har den som får ett negativt beslut från enbart rätt att begära att myndigheten omprövar sitt eget beslut enligt 27 § förvaltningslagen. Regeringen konstaterade i prop. 1997/98:9 att frågan om att lag- reglera en möjlighet att markera att en person är förföljd i folk- bokföringsregistren är komplicerad. Därefter har frågan behandlats vid ett antal tillfällen. kom i betänkandet Brottsoffer Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40) fram till att en lagreglering inte behövdes med hänsyn till att en sekre- tessmarkering enbart är en varningssignal. Utredningen menade att även om en högre instans beslutar om sekretessmarkering, binder likväl detta beslut inte den som senare ska pröva om någon regel i sekretesslagen är tillämplig (SOU 1998:40, s 321). poängterade i sitt delbetänkande Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) att sekretessmarkeringen innebär flera nackdelar, bl.a. att beslut inte kan överklagas. Utredningen ansåg inte att det var någon framkomlig väg att lösa problemen med att förändra förfarandet hos myndigheterna när det gäller handläggningen av skyddade per- sonuppgifter och behovet av förstärkt sekretesskydd för våldsut- satta personer genom att enbart lagreglera förfarandet med sekre- tessmarkering. föreslog därför en ny bestämmelse om skyddad folkbokföring (SOU 2002:71, s. 103). Offentlighets- och sekretesskommittén tog i sitt betänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) inte uttryckligen ställning till frå- gan om lagreglering av sekretessmarkering. I författningsförslagen saknades dock förslag om någon annan ordning än den som gäller , dvs. det föreslogs inte några bestämmelser om sekretess- markering i den nya sekretesslagen. Regeringen behandlade frågan senast och konstate- rade då att de skäl som har anförts av bl.a. mot införandet av klagorätt i frågor om sekretessmarkeringar fort- farande hade bärkraft (prop. 2005/06:161, s. 56). tillsattes en särskild utredare för att göra en allmän översyn av folkbokföringslagen (Fi 2007:11). Utredningen ska även redovisa om det är lämpligt att införa en författningsre- glering av sekretessmarkeringarna (Dir. 2007:123). I sammanhanget bör det påpekas att det är ett stort antal pers- oner som får sekretessmarkering i folkbokföringsregistret. Vi har noterat att inte har utformat några allmänna råd om handläggningen av dessa ärenden. En lagreglering och en möjlighet att överklaga beslut skulle troligen öka förutsättningarna för en mer likformig bedömning i dessa fall. En lagreglering skulle också ge den som har fått ett avslag på sin ansökan om sekretessmarkering och den som har fått ett beslut om att skyddet ska upphöra en möjlighet att överklaga besluten. nerhet för den som har medgetts sekretessmarkering kan det vara svårt att presentera ett relevant beslutsunderlag för Skatte- verket. Om personen inte har utsatts för hot eller annan förföljelse kan det antingen bero på att gärningsmannen är motiverad att begå brott mot personen eller på att skyddsåtgärderna har fungerat. Om något brott inte har anmälts till polisen har sannolikt varken gärningsmannen eller brottsoffret haft någon fördjupad kontakt med någon rättsvårdande myndighet. Brottsoffret har dessutom flyttat från den ort där de ursprungliga brotten ägde rum, eftersom det är en förutsättning för att kvar- skrivning ska medges. Ofta tvingas i sådana situatio- ner att förlita sig på det beslutsunderlag som fanns tillgängligt redan vid det förra beslutstillfället. Av brottsoffret, som kanske fortfarande fruktar förföljelser, kan då ett negativt beslut uppfattas som om skyddet tas bort för . Det ligger i sakens natur att denna avvägning är svår. Gränserna för utredningsskyldigheten bör dock definieras i lagen. En lagreglering av formerna för sekretessmarkering kan erbjuda en möjlighet att lagfästa förutsättningarna för att medge sekre- tessmarkering vid ansökan och vid senare omprövning. En sådan ordning skulle leda till en större förutsebarhet för den sökande. Det har tidigare påpekats av bl.a. att ett beslut om sekretessmarkering inte är bindande för den myndighet som senare beslutar om utlämnande av uppgiften. I praktiken finns det dock en stark tendens att myndigheterna i stor utsträckning stödjer sig på den bedömning som har gjort i frågan om sekretessmarkering. Ett negativt beslut från får således direkt påverkan på tillämpningen hos myndigheterna. Från brottsoffrens perspektiv förefaller det därför som att det finns anledning att införa en lagreglering av formerna för sekre- tessmarkering. Frågan behöver dock analyseras vidare för att inte sådana bestämmelser ska komma i konflikt med folkbokförings- systemet i övrigt. Vi konstaterar att redan har det uppdraget och överlämnar därför våra syn- punkter dit. Förslag: Vid beslut om fingerade personuppgifter ska domsto- len inte bara beakta om kvarskrivning kan ge ett tillräckligt skydd utan även hotets förväntade tidslängd och andra effekter av kvarskrivning som kan försvåra för den enskilde. Vid beslutet om att medge någon fingerade personuppgifter ska beaktas den tid personen kan förväntas behöva skydd. Att hotet förväntas finnas kvar är ett skäl som talar för att medge personen fingerade personuppgifter framför kvar- skrivning. Fingerade personuppgifter ska även kunna medges om det med hänsyn till personens behov och personliga förhål- landen i övrigt framstår som lämpligare än någon annan åtgärd. Personer som har medgetts kvarskrivning upplever stora praktiska problem i vardagslivet. Några av dessa svårigheter har vi tidigare pekat på. Det finns ett behov av att överväga hur situationen för dessa personer, dvs. både vuxna och barn, kan underlättas. Det bör t.ex. diskuteras om vardagslivet för personer med kvarskrivning skulle underlättas om de istället medgavs fingerade personuppgifter eller om något annat alternativ kunde få det avsedda resultatet. kan man konstatera att det sannolikt finns många personer som skulle behöva fingerade personuppgifter, men som inte skulle klara av att leva med de mycket stränga villkor som följer på ett sådant beslut. Lagstiftaren har beslutat att tillämpningen av skyddade person- uppgifter ska ske enligt en viss hierarki, med utgångspunkt i bl.a. hotbilden. Det kan dock konstateras att de objektiva förutsätt- ningar för beslut om kvarskrivning respektive fingerade person- uppgifter är mycket lika. - Beredd att undvika kontakt med familj och Konkret risk (av särskild Konkret risk (riskerar att) (NJA 1994 s. 497 I) Brott, förföljelse eller Allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa eller frihet enligt lagen. annat sätt enligt lagen. Enligt förarbetena (prop. 1997/98:9) kan straffvärde motsvarande 6–8 mån fängelse vara en riktlinje. Får begränsas , men som huvudregel gäller beslutet tills vidare.