sou · GVB370 · 2008-01-01 00:00:00 — De ekonomiska förutsättningarna för flygplatsdrift har varit en viktig utgångspunkt Utgångspunkter för mina förslag vid mina överväganden kring driftbidraget till de icke-statliga flygplatserna. I avsnitt 2.2 har jag beskrivit olika metoder för att mäta tillgänglig- heten inom flygsektorn. Där konstaterar jag att begreppet tillgänglighet styrs av olika perspektiv och ändamål och att det saknas ett trafikslagsövergripande perspektiv. Jag anser därför att det finns skäl att konkretisera vad som menas med en god tillgänglighet. Min uppfattning är att värderingen av tillgänglighet bör utgå från ett konsumentperspektiv; det är konsumenternas behov som bör styra prioriteringar för att uppnå en tillfredsställande tillgäng- lighet i det svenska transportsystemet. De olika trafikslagen bidrar på olika sätt till att tillfredställa behovet av en god tillgänglighet och flyget intar en särställning när det gäller den internationella tillgängligheten. Det är också min bedömning att det endast är flyget som kan hantera möjligheten att förutom att kunna resa till och från även kunna göra motsvarande dagsförrättning från hela till hela . Jag konstaterar att trafikflödet inom det svenska inrikesflyget och utrikesflyget i stor utsträckning kan hantera detta behov på affärsmässiga grunder. I de fall perifera regioner saknar ekonomisk bärkraft för att på marknadsmässiga villkor kunna upprätthålla en viktig flyglinje av tillgänglighetsskäl tar staten detta ansvar genom Rikstrafikens trafikupphandling. Eftersom huvuddelen av flygsektorn är egenfinansierad är det viktigt att uppmärksamma flygets förmåga att skapa förut- sättningar för en god tillgänglighet och åtkomlighet både inrikes och utrikes där alternativa trafikslag saknas eller inte kan bidra på ett tillfredsställande sätt. Detta förutsätter goda transfermöjligheter på det svenska flygplatsnavet , det vill säga att en resenär kan ansluta till inrikes eller utrikes transfer för att kunna genomföra en dagsförrättning och med rimligt till förfogande. Med utgångspunkt från det existerande trafikutbudet kan följande bild tecknas av vad som kan anses vara en god tillgänglig- het inom flygsektorn: Utgångspunkter för mina förslag Resenärer ska vardagar kunna nå centrala med återresa därifrån . Övriga delar av ska kunna nås via och med återresa . Resenärer ska kunna anlända till europeiska målpunkter (viktigare huvudstäder och kommersiella centrum) klockan 12.00 på vardagar för att sedan kunna återkomma till hemmet . Motsvarande krav på vistelsetid bör gälla för åtkomligheten till svenska målpunkter från . Jag vill påpeka att ovanstående utgångspunkter bedömer tillgängligheten med trafikslaget flyg ur ett konsumentperspektiv; det har alltså ingen ambition att vara trafikslagsövergripande. Andra trafikslag bidrar med sina förutsättningar till en god tillgänglighet. På inrikes resor upp till tre timmars enkel resa är exempelvis tåget eller bilen det vanligaste transportsättet. Samverkan och brist på samverkan mellan trafikslagen bör i högre utsträckning uppmärksammas, exempelvis förutsättningarna att med tåg eller bil kunna ansluta till en flygplats för att uppnå ställda krav på en god tillgänglighet. Det centrala ur ett konsumentperspektiv är enligt min uppfattning när resenären kan vara framme vid målet för resan, hur länge resenären kan vistas där före återresa samt när resenären kan ansluta till inrikes och utrikes transfer med flyg. Jag har i avsnitt 2.2 redogjort för Rikstrafikens utveckling av ett analysverktyg som ska bedöma trafikslagsövergripande brister i tillgängligheten. Jag anser att Rikstrafikens utvecklingsarbete är värdefullt för möjligheterna att mäta den transportpolitiska måluppfyllelsen för delmålet om tillgänglighet. Jag har diskuterat frågan med Riks- trafiken och föreslår att man vid utvecklingen av analysverktyget tar ännu större hänsyn till de olika trafikslagens förutsättningar att bidra till en god tillgänglighet. Ett exempel på detta är att Rikstrafiken, för att testa den internationella tillgängligheten från landets kommuner, bör mäta när resenärer från olika kommuner kan vara framme vid en internationell flygplats. Utgångspunkter för mina förslag kompletteras med hur länge de kan vistas på förrättningsorten innan återresa måste ske. Det senare bör kunna ske med hjälp av Luftfartsstyrelsens mätningar av internationell vistelsetid. 8Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Samtliga flygplatser med linjetrafik bör delas in i de tre kategorierna nationellt strategiska, regionalt strategiska och övriga flygplatser. Flygplatser från vars centralorter man med bil eller kollektivtrafik kan resa till eller mindre bör kategoriseras som övriga flygplatser. Vissa flygplatser bör ingå i kategorin övriga flygplatser till följd av särskilda överväganden. Om en flygplats uppfyller de kriterier som fastställts för passagerarvolym och nytta, och inte kategoriserats som övrig flygplats, bör den betraktas som nationellt strategisk. Samtliga flygplatser som inte faller inom någon av kategorierna nationellt strategisk eller övrig bör betraktas som regionalt strategiska. Nationellt strategiska flygplatser: , , , , , , , , och . Regionalt strategiska flygplatser: , , , , , , , , , , , , , Oskars- hamn, , , , , , , , , , , , och . Övriga flygplatser: , , och . De flygplatser som drivs av och som klassi- ficeras som regionalt strategiska bör övergå till regionalt/kommunalt/privat huvudmannaskap. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen och under vilka former detta ska ske bör vara en fråga för det bolagiserade verket och de regionala intressenterna. För nationellt strategiska flygplatser bör staten garantera en ersättning som motsvarar av det redovisade underskottet för drift av flygplatsen. För regionalt strategiska flygplatser bör ersättningen från staten vara av det aktuella underskottet för drift av flygplatsen. För flygplatser från vars centralorter man med bil eller kollektivtrafik kan resa till på mellan 2 och bör den ersättning som beräknats i fördelnings- modellen minskas . För de flygplatser som kategoriserats som övriga flygplatser bör ingen ersättning utgå. Den totala ersättningen till icke-statliga flygplatser bör inledningsvis uppgå till . Investeringar på flygplatser där Rikstrafiken upphandlar merparten av den reguljära linjetrafiken bör föregås av ett samråd med myndigheten. Regionerna bör ta ett ökat ansvar för flygplatsinfrastrukturen vid planering, prioritering och fördelning av medel. Luftfartsstyrelsens flygräddningscentral bör få ansvaret för att säkerställa att flygplatser öppnas för akuta ambulanstrans- porter på tider när den aktuella flygplatsen normalt är stängd. Genom de transportpolitiska målen har staten åtagit sig ett ansvar att tillhandahålla en infrastruktur som möjliggör en grundläggande tillgänglighet i hela landet. Inom luftfartssektorn innebär detta att staten har ett ansvar att bidra till att infrastrukturen upprätthålls. Detta ansvar tas som jag tidigare beskrivit genom ägande eller genom stöd till driften av flygplatser som ägs av regioner, kommuner eller privata aktörer Av de 16 flygplatser som ägs av staten uppvisade 10 stycken ett negativt rörelseresultat 2006. Genom korssubven- tionering inom verket får de flygplatser som går med underskott en 100-procentig underskottstäckning. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen För kommunala och privata flygplatser med linjetrafik med under 380 000 årspassagerare utgår ett statligt driftbidrag. Den underskottstäckning som blir en följd av bidraget varierar mellan för de aktuella flygplatserna. Eftersom uppdelningen mellan statliga och icke-statliga flyg- platser är historiskt betingad kan det enligt min mening ifrågasättas om de olika graderna av underskottstäckning är motiverad ur ett transportpolitiskt perspektiv. Jag anser inte det, utan jag menar att staten bör ta ett större ekonomiskt ansvar för de flygplatser som kan betraktas som strategiska ur ett nationellt och ett regionalt perspektiv oavsett vem som äger och driver dessa. Jag föreslår därför att samtliga flygplatser, både statliga och icke-statliga, delas in i olika kategorier utifrån en bedömning av flygplatsens bidrag till den transportpolitiska måluppfyllelsen. Statens stöd till driften av flygplatserna i de olika kategorierna bör ligga på olika nivåer. Samtliga flygplatser, det vill säga både statliga och icke-statliga, bör delas upp i följande kategorier: Jag anser vidare att även flygplatser där det enbart bedrivs utrikes- trafik bör kunna komma ifråga för statligt stöd. Min bedömning är att funktion som nationellt nav inte påverkas av ett sådant regelverk. Detta skulle på vissa sträckor kunna uppfattas som att staten stödjer parallella trafiksystem inom de olika trafikslagen med ett överutbud som följd och med hänsyn till bland annat miljömålen skulle detta kunna uppfattas som tveksamt. Mot detta måste dock, enligt min mening, ställas de tillgänglighetsvinster som inter- nationell direkttrafik ger för de aktuella orterna. Uppdelningen i de olika kategorierna bör utgå från de över- vägande och kriterier som anges i avsnitt 8.1.6. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen 8.1.2Kategoriseringens effekt på ersättningssystemet Ersättningssystemet till de icke-statliga flygplatserna bör baseras på de olika kategorierna, och ersättningsnivån bör differentieras mellan nationellt strategiska och regionalt strategiska flygplatser. Stödet till nationellt strategiska flygplatser utanför Luftfarts- verket bör ligga på samman nivå som inom verket, det vill säga full underskottstäckning. För regionalt strategiska flygplatser bör målsättningen vara en underskottstäckning på . Resterande del av underskottet bör på samma sätt som , täckas av de regionala ägarna av bolaget. Genom att en del av underskottet ligger kvar hos de regionala aktörerna bibehålls drivkraften att utveckla och effektivisera verksamheten. Till de flygplatser som kategoriserats som övriga flygplatser bör inte någon statlig ersättning för flygplatsdrift utgå. Jag föreslår en initial nivå på ersättningen till de icke-statliga flygplatserna på . Om kategoriseringen av och huvudmannaskapet för någon eller några flygplatser ändras bör den totala ersättningen justeras som en följd av detta. I avsnitt 8.2 beskrivs utformningen av ersättningssystemet och hur jag anser att det bör finansieras. Regeringen pekade i utredningens direktiv på att det finns vissa regioner i landet med flera flygplatser som ligger förhållandevis tätt. För att nyttja den befintliga infrastrukturen på effektivast möjliga sätt ter det sig rimligt att göra en analys för varje sådan region och ta ställning till hur de framtida transportbehoven bäst kan tillgodoses. En sådan analys bör innehålla en bedömning av effekterna för tillgängligheten vid en koncentration till färre flygplatser inom regionen samt av möjligheterna att skapa en mer ändamålsenlig trafik med ett större upptagningsområde kring de kvarvarande flygplatserna. Jag återkommer i avsnitt 8.1.7 till mina överväganden kring flygplatserna i , och . Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen 8.1.4Kategoriseringens effekter för de statliga flygplatserna För de flygplatser som drivs av och som klassi- ficeras som regionalt strategiska kan man tänka sig ett alter- nativt huvudmannaskap. Om det inte finns ett tydligt regionalt intresse för att ta över flygplatsen skulle ett alternativ kunna vara att och regionen/kommuner under en övergångstid bildar ett gemensamt bolag kring flygplatsen. Inom ramen för detta bolag kan de båda parterna driva flygplatsen gemensamt. Min uppfattning är att ett ökat regionalt engagemang kring den egna flygplatsen bidrar till att stärka den regionala tillväxten och den regionala konkurrenskraften i stort. Genom ett regionalt/kommunalt/privat ägande kan arbetet med att utveckla flygplatsen ingå som en naturlig del i övrigt regionalt utvecklingsarbete. Den positiva trafikutvecklingen på de flygplatser där driften un- der senare år övergått från till regi anser jag talar för min uppfattning att ett ökat regionalt engagemang kan gynna både utvecklingen i regionen och vid själva flygplatsen. 8.1.5Förändringar och administration av kategoriseringen I takt med att infrastrukturen inom väg- och järnvägsområdet utvecklas är det troligt att kategoriseringen av vissa flygplatser kommer att förändras (jämför avsnitt 7.2.2). Även andra omvärlds- förändringar kommer förmodligen att påverka omfattning och inriktning av trafiken på de olika flygplatserna, vilket kan få konsekvenser för kategoriseringen. När en uppdelning har beslutats bör Luftfartsstyrelsen få i uppdrag att regelbundet, till exempel , följa upp och vid behov justera indelningen i de olika kategorierna. Luftfarts- styrelsen bör även bedöma i vilken kategori eventuellt nytillkomna flygplatser bör hamna. Uppföljningen och bedömningen görs genom att styrelsen värderar flygplatsens verksamhet och sätter detta i relation till fastställda kriterier. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Frågan om att fastställa kriterier för att bedöma i vilken kategori en flygplats bör hamna har varit central i mitt utredningsarbete. Jag har prövat och värderat ett antal tänkbara kriterier och slutligen valt att använda ett kriterium för att bestämma om en flygplats bör betraktas som övrig flygplats och två andra kriterier för att bedöma och bestämma vilka flygplatser som bör ingå i gruppen nationellt strategiska flygplatser. Vid prövningen av olika kriterier har kravet på mätbarhet och möjlighet att följa kriteriernas utveckling över tiden varit väg- ledande. Min målsättning har varit att undvika kriterier som innebär någon form av subjektiv bedömning. För vissa flygplatser har jag ändå, av olika anledningar, valt att göra avsteg från det resultat som en tillämpning av kriterierna ger. Dessa undantag redovisas för respektive kategori i avsnittet om tillämpning av kriterier, 8.1.7. Kriterium för övriga flygplatser För att fastställa vilka flygplatser som bör kategoriseras som övriga flygplatser föreslår jag en modifiering av den tvåtimmarsregel som finns inom dagens driftbidragssystem. Den nuvarande regeln innebär att kommunala och privata flygplatser i regioner där det finns kollektiva transportalternativ, som innebär att man kan resa till eller mindre, inte bör ges statligt driftsstöd. Jag anser att denna regel bör modifieras så att den på ett bättre sätt tar hänsyn till funktion som nationellt nav i det svenska flygplatssystemet. Mitt förslag är att flygplatser från vars centralorter man med bil eller kollektivtrafik kan resa till eller mindre bör kategoriseras som övriga flygplatser. Anledningen till att jag även valt att inkludera bilresor vid be- dömningen är det faktum att det i vissa relationer främst är bilresor till som är alternativet till en flygresa från den egna orten. Utöver kriteriet om restid till har jag för vissa flyg- platser gjort särskilda överväganden som innebär att även dessa bör ingå i kategorin övriga flygplatser. Vilka flygplatser som föreslås ingå i kategorin övriga flygplatser framgår av avsnitt 8.1.7. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Kriterier för nationellt strategiska flygplatser Jag anser att följande två kriterier, som baseras på en flygplats passagerarvolymer respektive nytta, bör användas för att bestämma om en flygplats bör betraktas som nationellt strategisk eller inte. Om en flygplats uppfyller något av nedanstående kriterier, sam- tidigt som den inte kategoriserats som övrig flygplats bör den betraktas som nationellt strategisk. Omfattningen på trafiken är enligt min uppfattning ett bra mått för att mäta vilket bidrag en flygplats ger till den transportpolitiska måluppfyllelsen och för att bedöma flygplatsens roll i det totala transportsystemet. Jag anser att inrikes och utrikes passagerare i detta avseende bör värderas lika. Det första kriteriet för att en flygplats bör betraktas som nationellt strategisk bör därför vara om den totala årliga passagerar- volymen överstiger 750 000. Eftersom endast ett av de båda kriterierna behöver vara uppfyllt har jag även valt att lägga en undre gräns för volymen i det fall en flygplats uppfyller kriterium 2, det vill säga nyttan av flygplatsen. Om en flygplats enbart uppfyller nyttokriteriet och inte volym- kriteriet på 750 000 passagerare måste den årliga passagerarvolymen överstiga 50 000 passagerare för att flygplatsen ska betraktas som nationellt strategisk. Verksamheten vid en flygplats måste enligt min uppfattning ha minst denna omfattning för att kunna betraktas som strategisk ur ett nationellt perspektiv. Som komplement till kriteriet om passagerarvolymer anser jag att nyttan av en flygplats för den aktuella regionen bör användas. För att skatta nyttan har jag valt att sätta antalet faktiska passagerare vid en flygplats i relation till potentiella passagerare det vill säga befolkningsunderlaget i den aktuella regionen. Genom denna beräkning mäts nyttjandegraden på den aktuella flygplatsen. För att mäta antalet potentiella passagerare har jag valt att använda mig av den statistik som tagit fram och Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen som anger hur många medborgare som har en viss flygplats som närmaste flygplats. Bedömningen av närheten baseras inte på faktiskt avstånd utan på restid med bil till närmaste flygplats. Samtliga personer som har en viss flygplats som sin närmsta betraktas som potentiella passa- gerare och sätts sedan i relation till antalet faktiska passagerare på den aktuella flygplatsen. Flygplatser som har en kvot mellan faktiska passagerare och potentiella passagerare som överstiger 2,5 bör betraktas som nationellt strategiska. Kvoten innebär att för varje invånare som har den aktuella flygplatsen som närmaste flygplats görs motsvarande 2,5 resor från flygplatsen. Vid denna bedömning har jag valt att undanta flygplatser med övervägande andel lågkostnadsflyg, eftersom dessa flygplatser enligt min bedömning har en annan form av upptagningsområde som är betydligt större. Som nämnts ovan måste en flygplats som endast uppfyller nyttokriteriet ha en årlig passagerarvolym som överstiger 50 000 passagerare för att betraktas som nationellt strategisk. Kriterium för regionalt strategiska flygplatser Samtliga flygplatser med nationell eller internationell linjetrafik som inte faller inom kategorin övriga flygplatser eller nationellt strategiska flygplatser med utgångspunkt från ovanstående bedöm- ningar bör betraktas som regionalt strategiska flygplatser. På samma sätt som gäller i dagens system får passagerarvolymen vid en sådan flygplats inte överstiga 380 000 årspassagerare för att verksamheten ska få ta del av det statliga ersättningssystemet för icke-statliga flygplatser. En tillämpning av mitt förslag om att de flygplatser från vilka man med bil eller kollektivtrafik kan resa till eller mindre skulle innebära att följande flygplatser (tabell 8.1) ingår i kategorin övriga flygplatser. SOU 2007:70 Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Flygplatser som föreslås ingå i kategorin övriga flygplatser till följd av tillämpning av kriteriet om restid till Färdsätt med vilket kriteriet uppfylls Jag har noterat att det vid bedrivs en omfattande verksamhet med skolflyg. Jag har dock gjort bedömningen att detta inte bör påverka kategoriseringen av som en övrig flygplats. Även och uppfyller den modifierade tvåtimmars- regeln men utgör tillsammans med ett sammanhållet flygplatssystem i . Det båda flygplatserna har som gemensam ägare och är ett komplement till bland annat för att klara av trafiken vid de tider som efterfrågan är som störst. Det är enligt min uppfattning olämpligt att de båda flygplatserna läggs i olika kate- gorier. Detta talar för att även bör ingå i kategorin nationellt strategiska flygplatser. Om inte ingår i ett med sammanhållet system bör flygplatsen betraktas som regionalt strategisk. Vid uppgår antalet årspassagerare till 1,8 miljoner. Mot bakgrund av trafikens karaktär, med i det närmaste uteslutande lågkostnadsflyg, och den betydande passagerarvolymen anser jag att bör ingå i kategorin regionalt strategiska flygplatser. Vad gäller flygplatserna i , och är min bedömning att det är orimligt att staten stödjer driften av två flygplatser som ligger så nära varandra och därtill relativt nära . Om man tillämpar kriteriet för övriga flygplatser det vill säga restiden till så finner man att det tar och att med snabbaste färdsätt resa från till . från är och . Dessa restider kommer att minska väsentligt när Ostlänken färdigställs. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Flygplatsen i ägs till av . Genom det driftavtal som finns mellan och står parterna för hälften av resultatet för den verksamhet som berör den civila flygtrafiken. Mot bakgrund av de leveransåtaganden har, i vilka man är beroende av flygplatsen, betraktar jag bolagets engagemang som mycket långsiktigt. När det gäller flygplatsen i anser jag mot bakgrund av det korta avståndet mellan de båda flygplatserna och att Norr- ligger precis på gränsen för tidskriteriet för övriga flyg- platser, att även bör ingå i kategorin övriga flygplatser. Om väljer att även fortsättningsvis bedriva flyg- platsverksamhet anser jag att det mot bakgrund av bland annat samarbetet mellan och kring den fjärde storstadsregionen vore värdefullt om trafiken vid de båda flyg- platserna samordnades. Med tanke på det korta avståndet mellan flygplatserna skulle en samordning av tidtabeller och marktrans- porter i det korta perspektivet väsentligt förbättra regionens utbud av utrikes linjetrafik. En annan möjlighet skulle kunna vara att driften av de båda flygplatserna läggs i ett gemensamt bolag som ägandet av infrastrukturen ligger kvar hos de nuvarande ägarna. Vid sidan av de två statliga flygplatserna i och finns i fyra kommunala flygplatser , , och . Näringslivsutvecklingen i stora delar av är positiv med nyetableringar inom bland annat gruvdrift. Min bedömning är att har en flygplatstäthet som överstiger behovet sett ur ett transportpolitiskt tillgäng- lighetsperspektiv. Av nedanstående tabell framgår antalet passagerare, befolkning samt arbetsplatser inom respektive flygplats upptagningsområde för , och . Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Tabell 8.2 Antal passagerare, befolkning och arbetsplatser för tre av de kommunala flygplatserna i , 2006 Källa: Luftfartsstyrelsen, och Infraplan. Som framgår av tabellen har minst antal personer som har flygplatsen som närmaste och minst antal arbetsplatser inom upptagningsområdet. Antalet passagerare är något lägre än vid och ligger betydligt under antalet vid . Infrastrukturen på är god med en nyasfal- terad bana och en genomförd terminal- utbyggnad. De tre flygplatserna ligger relativt nära varandra och av tabell 8.3 nedan framgår restid med bil från respektive kommuns huvudort till den egna flygplatsen och till näst närmaste flygplats. Restid med bil till egen flygplats och till näst närmaste flygplats Restid till egen flygplats Restid till näst närmaste flygplats Källa: reseplanerare och Rikstrafiken. har två flygplatser på rimligt avstånd. Flygplatsen i ligger från samhälle. Motsvarande avstånd från samhälle till är . har man en resa från centralorten till flygplatsen i . Vid en resa från flygplatsen i blir den ökade reslängden 4 mil räknat från samhälle jämfört med dagens avstånd till . Avståendet mellan tätorterna är . Mot bakgrund av ovanstående och de geografiska förutsätt- ningarna bör enligt min uppfattning placeras i kategorin övriga flygplatser. Som framgår av nedanstående karta ligger mellan och . Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Bild 8.1 Karta över De flygplatser som bör ingå i kategorin övriga flygplatser av särskilda anledningar framgår av tabell 8.4. Flygplatser som föreslås ingå i kategorin övriga flygplatser till följd av särskilda anledningar