sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — Reglerna om förundersökningsförfarandet har emellertid också till syfte att ge den misstänkte inblick i åklagarens bevismaterial och möjliggöra för honom att få detta justerat och berikat. Därigenom blir det lättare för den misstänkte att förbereda sitt försvar. Ett ytterligare syfte med förundersökningen kan sägas vara att undersöka om något enskilt anspråk finns och vilka omständigheter det i så fall grundas på (22 kap. 2 § rättegångs- balken och SOU 1992:61 s. 269). En förundersökning kan delas upp i två stadier. Det första stadiet omfattar det förberedande spanings- och efterforskningsarbetet som har till syfte att fastställa om brott förövats och vem som kan misstänkas för brottet (spaningsstadiet) och det andra stadiet omfattar den utredning som äger rum sedan misstanke riktats mot en viss person (utredningsstadiet) (JO 1997/98 s. 98). När en förundersökning har kommit till utredningsstadiet har det konsekvenser bl.a. för frågan om vem som är behörig att leda utredningen. Vi återkommer till detta i avsnitt 3.5. Förundersökningsförfarandet omgärdas med sekretess till skydd såväl för själva utredningen som för de enskilda som kan komma att beröras av förundersökningen. Det finns ett antal principer som gäller vid förundersökningens bedrivande. Samtliga dessa är uppställda för att garantera den enskildes rättssäkerhet under brottsutredningen. De grundläggande principerna beträffande formerna för förundersökningen anges i 23 kap. 4 § . Objektivitetsprincipen innebär att omständigheter och bevis skall tas till vara oavsett om de är till den misstänktes för- eller nackdel. Vidare gäller att en förundersökning bör bedrivas på sådant sätt att ingen onödigt utsätts för misstanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet. Detta brukar benämnas hänsynsprincipen. Under förundersökningen gäller också ett skyndsamhetskrav. Vidare föreskrivs att förundersökningen skall läggas ned, om det inte längre finns skäl att fullfölja den. I fråga om förundersökning mot den som är gäller ett särskilt skyndsamhetskrav (4 § lagen [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). Också beträffande förundersökningar där målsäganden vid tiden för anmälan inte fyllt har för vissa fall föreskrivits ett särskilt skyndsamhetskrav (2 a § förundersökningskungörelsen [1947:948]). Det finns även andra bestämmelser som ställer upp krav på att förundersökningen skall bedrivas med skyndsamhet. Det gäller bl.a. när den misstänkte är häktad (24 kap. 18 § ). Även ett antal andra principer måste beaktas under en förundersökning nämligen ändamåls-, behovs- och proportion- alitetsprinciperna (se bl.a. JO 2001/02 s. 51). Ändamålsprincipen innebär att en regel som tillåter ett ingripande mot en enskild inte får användas för något annat ändamål än vad lagstiftaren har avsett. Detta ändamål framgår normalt av regelns ordalydelse. Det gäller t.ex. beträffande de bestämmelser i som reglerar de brottsutredande organens möjligheter att vidta tvångsåtgärder av olika slag under en förundersökning. Behovsprincipen innebär att ett ingripande får göras endast om det behövs för att man skall uppnå det åsyftade resultatet och proportionalitetsprincipen innebär att en åtgärd mot en enskild får vidtas endast om skälen för den uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den enskilde. Behovs- och proportionalitetsprinciperna anses gälla generellt utan uttryckligt lagstöd som allmänna rättsgrundsatser. Pro- portionalitetsprincipen framgår dock även uttryckligen i ett antal bestämmelser i (t.ex. 24 kap. 1 § tredje stycket, 25 kap. 1 § tredje stycket och 27 kap. 1 § tredje stycket). Under förundersökningen får förhör hållas med var och en som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för utredningen (23 kap. 6 § ). Under vissa förutsättningar kan en person tvångsvis hämtas eller tas med till förhör, och det finns också en skyldighet för den enskilde att stanna kvar hos polisen för förhör (23 kap. 7–9 §§ ). Som framgått tidigare kan de olika straffprocessuella tvångsmedel som finns beskrivna i 24–28 kap. komma till användning vid en förundersökning under de förutsättningar som närmare anges i dessa kapitel (23 kap. 16 § ). När förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet skall han underrättas om misstanken när han hörs. Den misstänkte och hans försvarare har rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit vid undersökningen. De har vidare rätt att ange vilken utredning de anser önskvärd och i övrigt anföra vad de anser nödvändigt. Underrättelse om detta skall lämnas eller sändas till den misstänkte och hans försvarare, varvid skäligt rådrum skall beredas dem (23 kap. 18 § ). I samband med att någon underrättas om att han är skäligen misstänkt skall han upplysas om att den som är misstänkt för brott är berättigad att redan under förundersökningen anlita biträde av försvarare samt att offentlig försvarare under vissa förutsättningar kan förordnas (21 kap. 3 och 3 a §§ samt 12 § förundersöknings- kungörelsen). Beslut om att inleda förundersökning fattas av en polismyndighet eller en åklagare. Har förundersökningen inletts av polis- myndigheten och är saken inte av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förundersökningen avseende brottet övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall också i annat fall överta ledningen av för- undersökningen om det är påkallat av särskilda skäl (23 kap. 3 § första stycket ). De nu nämnda reglerna är obligatoriska. Åklagaren är således skyldig att inträda som förundersökningsledare om något av de nämnda fallen föreligger. I polisledda förundersökningar finns det en skyldighet för den polisiäre undersökningsledaren att hålla åklagaren underrättad om utredningen (2 § förundersökningskungörelsen). Hur omfattande denna skyldighet är beror på omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. på brottets beskaffenhet. Bestämmelsen i förundersöknings- kungörelsen kom till för att skapa en möjlighet för åklagaren att rent faktiskt utöva sin rätt enligt 23 kap. 3 § första stycket att ta över undersökningsledningen. Det är således åklagaren som har beslutanderätten i förhållande till polis- myndigheten i frågan om han skall leda en viss förundersökning eller inte. När åklagaren är förundersökningsledare har han rätt att begära biträde av polisen vid förundersökningens verkställande. Han får också uppdra åt en polisman att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet (23 kap. 3 § andra stycket ). Även om åklagaren teoretiskt har möjlighet att verkställa brottsutredningen på egen hand brukar åklagaren i praktiken så gott som alltid utnyttja sin rätt enligt att begära biträde av polismyndigheten. Här skall dock framhållas att polismyndigheten inte är skyldig att lämna åklagaren det biträde som begärs, om det t.ex. saknas resurser. kan dock inte vägra biträde på grunder som har att göra med en bedömning av hur förundersökningen från utredningssynpunkt bör läggas upp eller inriktas (Fitger, s. 23:20). I vissa författningar finns särskilda bestämmelser om för- undersökningsledning. Sådana finns bl.a. i 5 kap. polisförordningen (1998:1558) som handlar om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen. Vi återkommer till dessa bestämmelser i avsnitt 6.2 och behandlar dem därför inte här. Domstolen är i princip inte inblandad i förundersöknings- förfarandet. Det finns dock undantag t.ex. när det gäller vissa tvångsmedelsfrågor samt när det finns behov av att förordna offentlig försvarare eller målsägandebiträde redan under för- undersökningen. Behörigheten att för polismyndighetens del vara för- undersökningsledare får inte delegeras till någon annan än en polisman (3 kap. 6 a § polisförordningen). Det är regeringen som bestämmer vad som avses med polisman (4 § polislagen). Enligt 1 kap. 4 § polisförordningen avses med polisman länspolismästare, biträdande länspolismästare, polismästare, polisöverintendent, polisintendent och polissekreterare. Även kommissarie, inspektör och polisassistent samt polisaspirant som under tjänstgöringstid fullgör aspirantutbildning vid en polismyndighet är polismän. Dessutom är vissa befattningshavare vid polis- män. När det i talas om åklagare avses både allmänna åklagare, dvs. åklagare vid och Ekobrotts- myndigheten, och – i den utsträckning som följer av särskilda bestämmelser – särskilda åklagare, t.ex. JK och JO. Regler om åklagares behörighet att leda förundersökningar finns i 7 kap. , åklagarförordningen och andra författningar. Om befogenheten att besluta i åtalsfrågan är förbehållen en viss åklagare – t.ex. riksåklagaren eller JK – ankommer det på denne att ta ställning till frågan om förundersökning skall inledas (Karnov 2004/05 del 2, s. 2915 not 654). och har i samråd utfärdat allmänna råd om ledningen av förundersökning i brottmål, det s.k. fördelningscirkuläret (ÅFS 2005:9 respektive FAP 403–5). Vi går inte närmare in på dessa bestämmelser eftersom de inte har relevans för de frågor som behandlas i detta betänkande. 3.6Förundersökningsledarens ansvar och befogenheter m.m. Bestämmelser om förundersökningsledarens ansvar finns i förundersökningskungörelsen. Förundersökningsledaren har enligt 1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen ansvar för förundersökningen i dess helhet. Förundersökningsledaren har inte bara det yttersta ansvaret för vilka utredningsåtgärder som bör eller inte bör vidtas utan principiellt också ett ansvar för på vilket sätt åtgärderna genomförs och för hur olika åtgärder skall prioriteras sinsemellan (SOU 1987:72 Del 2 s. 127). Förundersökningsledaren skall vidare se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Han skall också ge dem som biträder honom behövliga direktiv för arbetet. Om förundersökningsledaren under brottsutredningen finner att enskilt anspråk kan grundas på brottet skall han, under vissa förutsättningar, underrätta målsäganden om detta (22 kap. 2 § andra stycket ). Om offentlig försvarare enligt 21 kap. 3 a § skall utses för den misstänkte är det förundersökningsledaren som skall anmäla detta hos rätten. Han skall även göra en anmälan hos rätten om målsäganden begär att få ett målsägandebiträde eller om det annars finns anledning att förordna ett sådant biträde (23 kap. 5 § ). Förundersökningsledaren kan också begära vittnesförhör inför rätten under förundersökningen (23 kap. 13 § ) och har även möjlighet att göra en hel del ytterligare fram- ställningar till rätten. SOU 2007:5 Förundersökning i brottmål När det under förundersökningen krävs en åtgärd av domstol skall åklagaren alltid inträda som förundersökningsledare (2005:9). En rad beslutsbefogenheter är knutna till förundersöknings- ledarskapet. Här kan särskilt nämnas möjligheten att besluta om tvångsmedel, bl.a. hämtning till förhör (6 § förundersökningskun- görelsen), beslag (27 kap. 4 § ), husrannsakan (28 kap. 4 § ) samt kroppsvisitation och kropps- besiktning (28 kap. 13 § ). Undersökningsledaren kan också inhämta yttrande från sakkunnig (23 kap. 14 § ) m.m. ankommer det dessutom på förundersökningsledaren att besluta i vissa frågor rörande förhör, bl.a. om vilka som får närvara vid förhöret och att vad som har förekommit vid ett förhör inte får uppenbaras (23 kap. 10 § ). Han skall också bestämma om i vilken ordning den misstänkte eller hans försvarare, om de är närvarande vid förhöret, skall få ställa frågor till den som hörs (23 kap. 11 § ). Det anses emellertid att samtliga dessa uppgifter kan delegeras till den person som skall leda förhöret. En sådan delegering torde dock endast kunna göras till en polisman (se bl.a. SOU 2003:114 avsnitt 7.7.8). Förundersökningsledarens ansvar för undersökningens bedrivande är detsamma oavsett om det är polismyndigheten eller åklagaren som leder förundersökningen. Däremot finns det skillnader mellan polismyndighetens och åklagarens befogenheter. Bland åtgärder som åklagaren ensam har rätt att besluta kan nämnas förundersökningsbegränsning (23 kap. 4 a § ). Även vissa tvångsmedelsbeslut är exklusivt förbehållna åklagaren. Det gäller t.ex. anhållningsbeslut (24 kap. 6 § ). Vi kommer att återkomma till de befogenheter som är förbehållna polisen respektive åklagaren (se kapitel 11). Där finns också en kortare beskrivning av de tvångsmedel som vi har nämnt i detta avsnitt. När det under en förundersökning blir aktuellt att fatta sådana beslut som tillkommer åklagaren ensam, måste han inträda som förundersökningsledare om detta inte redan har skett. Även enskilda polismän har ett antal befogenheter under en brottsutredning. Här kan nämnas befogenhet att vidta sådana tvångsåtgärder som gripande (24 kap. 7 § första stycket rätte- gångsbalken), medtagande till förhör (23 kap. 8 § rättegångs- balken), beslag (27 kap. 4 § ), husrannsakan (28 kap. 5 § ) samt kroppsvisitation och kropps- besiktning (28 kap. 13 § ). Vi kommer i ett särskilt avsnitt (11.3) att behandla de befogenheter som tillkommer enskilda polismän mer utförligt. En förundersökning kan bringas att upphöra på två sätt. Finns det inte längre anledning att fullfölja förundersökningen skall den läggas ned (23 kap. 4 § andra stycket ). Också reglerna om förundersökningsbegränsning (23 kap. 4 a § rätte- gångsbalken) kan få till följd att förundersökningen läggs ned. Har en fullständig förundersökning utförts skall åklagaren besluta i frågan om åtal skall väckas (23 kap. 20 § ). Bestämmelsen i 23 kap. 4 § andra stycket syftar på de allmänna grunderna för nedläggning av förundersökning. De vanligaste är att misstanke inte har uppstått mot någon gärnings- man, att spår efter brottslingen inte har kunnat anträffas, att den misstänkte har avlidit eller avvikit, att den misstänkte befunnits oskyldig samt att det visat sig att inget brott föreligger (prop. 1981/82:41 s. 33). Beslut om förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a § respektive om åtal enligt 23 kap. 20 § rättegångs- balken fattas – som framgått ovan – av åklagare. är således inte behörig att fatta sådana beslut. Behörighet att besluta att lägga ned en förundersökning enligt 23 kap. 4 § andra stycket tillkommer emellertid också polisiära förundersökningsledare. 4Tillsyn och annan kontroll över polis- och åklagarväsendena I det här kapitlet kommer vi att reda ut vissa termer och begrepp som är av betydelse för den fortsatta framställningen i betänkandet. Det gäller framför allt tillsynsbegreppet (avsnitt 4.2). Vårt utredningsuppdrag omfattar visserligen inte frågan om tillsynen över polis- och åklagarväsendena. Att vi ändå vill redogöra för vår uppfattning om innebörden i tillsynsbegreppet beror på att vi därigenom också kan klargöra skillnaden mellan tillsynsverksamhet och det som vårt uppdrag omfattar, nämligen internutrednings- verksamhet. I kapitlet finns också en redogörelse för över- prövningsinstitutet (avsnitt 4.3). Kapitlet innehåller slutligen en beskrivning av den tillsyn och annan kontroll som finns över polis- och åklagarväsendena (avsnitten 4.4–4.6). Innebörden i begreppet tillsyn är inte helt klar. När det gäller tillsyn över polis och åklagare är man till stor del hänvisad till att utgå från hur den som tillsyn betecknade kontroll som utövas över statliga myndigheter är inriktad och organiserad. Man finner då att uttrycket tillsyn används för att beteckna flera olika slag av kontroll av den verksamhet som bedrivs av myndigheterna. Allmänt gäller emellertid att det är fråga om en kontroll som syftar till att vidmakthålla och förbättra kvaliteten i verksamheten i det eller de hänseenden som tillsynen avser. Utmärkande för tillsyn i egentlig bemärkelse är vidare att den utövas av en överordnad myndighet eller av någon annan som är fristående i förhållande till den myndighet som kontrolleras. Det kan vara fråga om en myndighet på en högre nivå inom den myndighetsorganisation där tillsynsobjektet ingår. Tillsyn och annan kontroll över polis- och åklagarväsendena detta kan nämnas tillsyn över polis- myndigheterna (se avsnitt 4.4). Tillsyn kan också bedrivas av organ som är organisatoriskt helt fristående från den verksamhet som är föremål för tillsynen. Sådana organ är bl.a. JK och JO (se avsnitt 4.6). Den kontroll av den egna myndighetens verksamhet som enligt 7 § verksförordningen (1995:1322) ankommer på myndighetens chef faller däremot utanför tillsynsbegreppet. En stor del av den tillsyn som bedrivs består i en kontroll av att de inom mål- och resultatstyrningen fastlagda målen för verksamheten uppnås och att anvisade medel också i övrigt används på det sätt som och regeringen har avsett. Det rör sig således om en tillsyn som i första hand är inriktad på att tillgodose intresset av att statsförvaltningen fungerar effektivt och med god hushållning av allmänna medel. Tillsyn kan även vara av rättslig art och i första hand gälla frågan om en viss verksamhet bedrivs rättsenligt och i överensstämmelse med kraven på rättssäkerhet för den enskilde. En sådan tillsyn måste för att fylla sin funktion väsentligen inriktas på en granskning av handläggningen av enskilda ärenden. Det särskilda förfarande som tillämpas för handläggningen av anmälningar mot polisanställda och åklagare, internutrednings- förfarandet, utgör inte tillsyn. Syftet med de särskilda regler som gäller för anmälningar mot anställda inom polisen är att säkerställa ett snabbt åklagarinträde. Sedan ärendet har överlämnats till åklagaren skall det i princip handläggas på samma sätt som vilken brottsutredning som helst. Åklagarens bedömning sträcker sig således inte utanför det straffrättsligt reglerade området. När det gäller anmälningar mot åklagare handläggs dessa numera huvudsakligen inom samma myndighet, (se avsnitt 4.5), varför de redan av det skälet faller utanför tillsynsbegreppet. Till åklagarväsendet hör emellertid också Ekobrotts- myndigheten. Även den myndighetens handläggning av an- mälningar mot åklagare anställda där är huvudsakligen myndighets- intern. Det gäller dock inte om anmälan avser generaldirektören och inte heller i övrigt om det finns skäl att överlämna anmälan till riksåklagaren. Enligt ÅFS 2006:12 skall ärenden om brott i tjänsten rörande åklagare som huvudregel handläggas av Riksenheten för polismål. Riksåklagaren skall handlägga anmälningar med påstående att en överåklagare eller vice överåklagare vid ett utvecklingscentrum eller Tillsyn och annan kontroll över polis- och åklagarväsendena vid har gjort sig skyldig till brott i tjänsten. Ärenden om brott av riksåklagaren eller den som utövar riksåklagarens tjänst, skall överlämnas till riksåklagaren för vidare befordran till behörig instans. Detsamma gäller för åklagare som tjänstgör vid riksåklagarens kansli. Om det finns anledning att göra anmälan till eller att initiera ett särskilt tillsynsärende skall ärendet överlämnas till riksåklagaren för fortsatt handläggning. Dessa bestämmelser trädde i kraft . handlade Utvecklingscentrum i anmälningar om att en annan åklagare än en överåklagare eller vice överåklagare vid ett utvecklingscentrum eller vid Ekobrotts- myndigheten hade gjort sig skyldig till brott i tjänsten. Anmälningar mot överåklagare och vice överåklagare vid ett utvecklingscentrum eller vid handlades även då av riksåklagaren. En form av rättslig kontroll som utövas inom åklagarväsendet ut- görs av överprövningsverksamheten. Systemet med överprövningar anses vara en grundläggande del av åklagarväsendets interna system för uppföljning och kontroll av kvaliteten i åklagarbeslut. Rätten att överpröva ett åklagarbeslut är ett utflöde av bestämmelserna i 7 kap. 2 och 5 §§ . Förfarandet är dock inte författningsreglerat utan har utvecklats i praxis och bygger i huvudsak på de uttalanden som gjordes i samband med budgetpropositionen 1984/85 (prop. 1984/85:100 bil. 4 s. 69 f., bet. 1984/85:JuU30 s. 3 f.). En överordnad åklagare kan inte bestämma hur en underordnad åklagare skall besluta i ett enskilt ärende. Riksåklagaren, över- åklagare och vice överåklagare får däremot enligt 7 kap. 5 § överta uppgifter som skall utföras av lägre åklagare. Ett sådant övertagande innebär att den högre åklagaren träder in i den lägre åklagarens ställe och övertar ansvaret för åklagaruppgiften. Alla åklagarbeslut inom ramen för ett straffprocessuellt förfarande kan bli föremål för överprövning. Som exempel kan nämnas beslut i åtalsfrågor och beslut att inte inleda eller att lägga ned en förundersökning. Även beslut i tvångsmedelsfrågor, t.ex. ett anhållningsbeslut, kan överprövas. Tillsyn och annan kontroll över polis- och åklagarväsendena Ett övertagande av ett ärende med stöd av 7 kap. 5 § rättegångs- balken kan avse hela den fortsatta handläggningen eller en viss begränsad åklagaruppgift i ärendet. I det senare fallet återlämnas ärendet oftast efter den högre åklagarens beslut, t.ex. av innebörd att en nedlagd förundersökning skall återupptas, till den lägre åklagarnivån. Ett beslut som skall prövas av domstol, t.ex. ett åtalsbeslut, tas normalt inte upp till överprövning. Det görs i regel inte heller någon överprövning, om saken efter framställning kan prövas av domstol, t.ex. ett beslut om beslag. Vidare överprövas ett åklagarbeslut i princip bara en gång. Det innebär bl.a. att riks- åklagaren i princip endast överprövar beslut som ursprungligen har fattats av en överåklagare eller en vice överåklagare. Det står dock riksåklagaren fritt att ta upp ett överprövningsbeslut som har fattats av en lägre åklagare till prövning. Överprövningen kan i allmänhet ske på grundval av samma utredningsmaterial som legat till grund för det överprövade beslutet. För att ett överprövningsärende skall tas upp krävs att den som begär överprövning har ett legitimt intresse i saken. Vanligast är att överprövningsärendet inleds på grund av att en misstänkt, en tilltalad, en målsägande eller t.ex. en myndighet som har att övervaka det rättsområde det gäller hos den högre åklagaren begär att denne skall överpröva den lägre åklagarens beslut eller åtgärd. I andra fall ges till högre åklagare in en direkt anmärkning eller anmälan mot den lägre åklagaren med påstående att denne har handlat felaktigt. Det är vanligen överåklagare och vice överåklagare vid ett nationellt utvecklingscenter som företar överprövningen av ärenden som handläggs av lägre åklagare. En chefsåklagare är i fråga om åklagaruppgifter nämligen sidoordnad övriga åklagare på kammaren och tillåts inte att företa någon överprövning. Mest frekvent är överprövning av beslut i åtalsfrågor samt beslut att lägga ned eller inte inleda förundersökning, dvs. beslut varigenom åklagaren slutligt avgör ärendet (se prop. 2004/05:26 s. 14 f.). Som framgått tidigare (avsnitt 3.5) kan även polismyndigheten leda en förundersökning. Ett av polismyndigheten meddelat beslut om att inte inleda förundersökning eller att lägga ned en förundersökning kan på begäran av någon som berörs överlämnas till åklagare för förnyad prövning. Allmän åklagares behörighet att pröva ett sådant beslut meddelat av polismyndigheten har sin grund Tillsyn och annan kontroll över polis- och åklagarväsendena i bestämmelserna om förundersökningsledning i 23 kap. som innebär att åklagaren när som helst kan överta ledningen av en förundersökning. Varken den form av överprövning som sker internt inom åklagarväsendet eller den prövning som en åklagare gör av ett beslut fattat av polismyndigheten anses utgöra tillsyn (jfr SOU 2003:41 s. 72). 4.4Den ordinära kontrollen över polisen Kontrollen över polisen sker på såväl central som lokal nivå. Endast en del av denna kontroll sker dock i form av tillsyn i egentlig mening. Det är som ensam står för den ordinära tillsynen inom polisen. är central förvaltnings- myndighet för polisväsendet och har i denna egenskap tillsyn över detta. skall också verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet (7 § första stycket polislagen [1984:387]).