sou · GWB3100 · 2008-11-17 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om bidragsspärr 2008_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice 2008_SOU register S-format.indd 1 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga om det är lämpligt att införa en ny konsekvens av brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612), benämnd bidragsspärr. Om utredaren fann det lämpligt med en sådan spärr skulle det övervägas vilka förutsättningarna skulle vara för att bidragsspärr ska beslutas och hur den närmare regleringen skulle utformas. Till särskild utredare förordnades hov- rättsrådet . Att som experter biträda utredningen förordnades den 18 feb- ruari 2008 vice överåklagaren , numera kammarrätts- rådet , Kammarrätten i , rättssakkunnige , , f.d. utredaren , Arbetsförmedlingen, enhetschefen , Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen, numera föredraganden , finansutskottet, rådmannen , Västman- lands tingsrätt, ämnessakkunniga , Finansdeparte- mentet, chefsjuristen , , och verksamhetsutvecklaren , Försäkrings- kassan. entledigades som expert i utredningen och ersattes av controllern , . Som sekreterare anställdes rådmannen . Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. De står i huvudsak bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Samråd har skett med Utredningen om enhetligare regler om återkrav (Fi 2007:15). Utredningen (Fi 2007:14) överlämnar betänkandet Bidragsspärr (SOU 2008:100). Uppdraget är härmed slutfört. Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom Utredningens uppdrag och arbete ................................ Den straffrättsliga regleringen...................................... Något om brotten mot välfärdssystemen ....................... Anmälningar avseende bidragsbrott och bedrägerier ............ 5.4Något kort om påföljderna för bedrägeri och 5.5Tidigare brottsbelastning hos personer som är misstänkta för bedrägerier ....................................................... Ett eller flera brott m.m........................................................... Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott ............................................. Omfattningen av brott mot välfärdsystemen......................... 6.1.3 Myndigheternas redovisningar 2007 och 2008............ 6.1.4 Omfattningen av brott i särskilda förmånsslag........... Polisanmälningar och lagföringar................................. Attityder till bidragsbrott ........................................................ Ekonomiska förmåner som omfattas av Ekonomiska förmåner utanför socialförsäkringen................. Rättsverkningar och andra följder av brott ..................... 8.1Frågor som prövas av allmän domstol, åklagare 8.1.2 Utvisning på grund av brott ......................................... Avgift till brottsofferfonden ........................................ Förverkande av egendom.............................................. 8.2 Frågor som prövas av förvaltningsmyndighet........................ 8.2.2 Återkallelse av legitimationer inom hälso- Sanktioner i andra länder .......................................... Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen... Sanktioner vid självförvållad arbetslöshet m.m.................... 10.2.1 Tillämpliga bestämmelser........................................... 10.2.2 Syftet med bestämmelserna ....................................... 10.2.3 Något om tillämpningen ............................................ Sanktioner vid oriktiga eller vilseledande uppgifter 10.3.1 Gällande ordning ........................................................ 10.3.2 Syftet med bestämmelserna ....................................... 10.3.3 Tillämpning av bestämmelserna om uteslutning 10.3.4 Konsekvenser för den enskilde av uteslutning Nedsättning och indragning av ersättning inom socialförsäkringen samt återkrav av felaktigt utbetald Nedsättning och indragning av ersättning ........................... 11.1.1 Tillämpliga bestämmelser........................................... 11.1.2 Syftet med bestämmelserna ....................................... Återkrav av ersättning inom socialförsäkringen m.m.......... Återkrav av studiestöd............................................... Bör en bidragsspärr införas? Behovet av åtgärder mot felaktiga utbetalningar ................. Närmare om syftet med en bidragsspärr .............................. Övriga invändningar mot en bidragsspärr ............................ Bistånd enligt socialtjänstlagen.............................................. Förmåner enligt lagen om mottagande av asylsökande Förmåner som tillkommer annan än den som har begått Övriga förmåner bör omfattas av tillämpningsområdet ...... 15.5.1 Stöd som skulle kunna jämställas med 15.5.2 Stöd som skulle kunna jämställas med 15.5.3 Förmåner som inte kan väntas bli föremål för bidragsspärr i någon större omfattning ............... 15.5.4 Det förhållandet att välfärdssystemen ständigt är föremål för förändring talar för att tillämpningsområdet görs så vitt som möjligt........... Tillämpningsområdet kan behöva övervägas på nytt ........... Förutsättningar för en bidragsspärr ............................. Bidragsspärr bör endast komma i fråga för den som befunnits skyldig till bidragsbrott................................. Närmare om godkända strafförelägganden och beslut Inom vilken tid ska bidragsspärr beslutas?........................... Endast allvarlig brottslighet bör omfattas ............................ 16.5.1 Ett preciserat straffvärde bör inte användas 16.5.2 Högt belopp som en särskild spärrgrund.................. 16.5.3 Brottslighetens omfattning som grund 16.5.4 Grova bidragsbrott bör alltid utlösa bidragsspärr .... 16.5.5 Särskilt om ringa bidragsbrott ................................... 16.5.6 Vårdslösa bidragsbrott ............................................... Undantag från bidragsspärr ....................................... Särskilda hänsyn till barn....................................................... Bidragsspärr bör inte åläggas om det är uppenbart Myndighetens bedömning bör ske med utgångspunkt från förhållandena vid beslutstillfället .................................. Bidragsspärren bör beräknas i kalendertid ........................... Bör bestämmelser om bidragsspärr meddelas i lag eller förordning?..................................................................... Bestämmelser om bidragsspärr bör samlas i en särskild lag........................................................................ Handläggningen av ärenden om bidragsspärr....................... 22.1.1 Underrättelser om domar m.m. avseende 22.1.2 Underlaget för prövningen av frågan 22.1.3 Omedelbar verkställighet ........................................... Omprövning och upphävande av tidigare fattade beslut ..... 22.2.2 En bidragsspärr bör kunna upphävas vissa fall.......... Underrättelse om beslutet och delgivning............................ 22.4.1 Överklagande bör ske hos allmän 22.4.2 Tidsfrist för överklagande .......................................... 22.4.3 Allmänna ombudet hos ............... 22.4.4 Rättens sammansättning vid överklagande av länsrätts beslut ........................................................ Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor..... Myndigheternas interna behov av att behandla uppgifter i ärenden om bidragsspärr...................................................... Behövs det ett myndighetsgemensamt Behandling av uppgifter i myndigheternas databaser........... Behovet av följdändringar.......................................... Nedsättning och indragning av ersättning enligt lagen om allmän försäkring ............................................................. Samordning av förmåner ....................................................... Deltagande i arbetsmarknadspolitiska program................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................ Förslaget till lag (2010:xx) om bidragsspärr......................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring ............................................................. 27.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten......................... 27.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens Bilaga 2 Bedrägeri mo , några exempel........ Bilaga 3 Undersökning av förhållandena i vissa länder ............. Bilaga 4 Sammanställning av resultatet av undersökningen om internationella förhållanden ................................... Praxis från Kammarrätten i fråga om uteslutning Förmåner som bör omfattas av bidragsspärrslagens Utredningen har fått i uppdrag att överväga om det är lämpligt att införa en ny konsekvens av brott enligt bidragsbrottslagen, benämnd bidragsspärr. Innebörden av en sådan konsekvens skulle vara att den som befunnits skyldig till bidragsbrott inte ska ha rätt att få en förmån från välfärdssystemen. Om utredningen skulle anse att det är lämpligt att införa en sådan ny konsekvens av bidragsbrott ingår i uppdraget att föreslå den närmare regleringen av denna. Utredaren ska överväga hur allvarlig bidragsbrottsligheten ska vara för att en bidragsspärr ska kunna beslutas samt bidragsspärren ska gälla. En utgångspunkt för uppdraget har varit att en bidragsspärr inte ska följa av bidragsbrott som har bedömts som ringa eller mindre allvarliga. En annan utgångspunkt har varit att ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:543) inte ska kunna bli föremål för ett beslut om bidragsspärr. Utredningen har emellertid också haft i uppdrag att överväga om även andra förmåner bör undantas från tillämpningsområdet. I uppdraget ingår också att särskilt överväga om det är lämpligt att arbetslöshetsförsäkringen omfattas av regle- ringen. I uppdraget ingår vidare att bedöma om det bör vara möjligt att underlåta ett beslut om bidragsspärr vid särskilt ömmande fall. Utredaren ska särskilt beakta möjligheten att ta hänsyn till de kon- sekvenser en bidragsspärr skulle ha för barn vars vårdnadshavare dömts för bidragsbrott. I utredarens uppdrag ingår vidare att bedöma om det bör vara möjligt att fatta interimistiska beslut om bidragsspärr. Utredningen ska också beakta internationella förplik- telser på området. Bör en bidragsspärr införas? Enligt en bedömning som Delegationen mot felaktiga utbetal- ningar (FUT-delegationen) har gjort uppgår de felaktiga utbetal- ningarna från välfärdssystemen till . Av dessa utgör enligt delegationen avsiktliga fel från de sökande, oavsiktliga fel från de sökande och fel från myndigheter. De felaktiga utbetalningarna och de avsiktliga felen på området är större än vad som tidigare antagits. Undersök- ningar av den typ som FUT-delegationen gjort kan naturligtvis alltid ifrågasättas. utbetalas dock totalt sett så stora belopp från välfärdssystemen att även om den andel av de felaktiga utbetalningarna där brott förekommit är liten så får dessa fel en omedelbar statsfinansiell betydelse. Staten har ett ansvar för att hushållningen med statens medel är god. I det ansvaret ligger bl.a. att välfärdssystemen ska vara kostnadseffektiva och att de förmåner som betalas ut tillfaller dem som är berättigade till det. En god hus- hållning med statens medel kräver alltså att åtgärder vidtas för att så långt som möjligt undvika felaktiga utbetalningar. Undersökningar har vidare visat att det finns en överseende atti- tyd till bidragsbrott hos delar av befolkningen. Attitydundersök- ningar som gjorts i visar visserligen att människor på ett övergripande plan är starkt fördömande mot bidragsbrott. Det finns dock en relativt hög acceptans för missbruk av systemen i olika avseenden. Det finns därför ett behov av åtgärder för att påverka attityderna. Det behövs givetvis åtgärder på bred front för att motverka fel- aktiga utbetalningar. Bidragsspärr är enligt utredningens uppfatt- ning en sådan åtgärd. Innebörden av en bidragsspärr bör vara att den som dömts för ett bidragsbrott inte ska ha rätt till en förmån oavsett om han eller hon i övrigt uppfyller de villkor som gäller för förmånen i fråga. Det övergripande syftet med en bidragsspärr är att värna väl- färdssystemen på lång sikt. En bidragsspärr skulle kunna verka på två sätt. Det ena är att bidra till att regelverket kring välfärds- systemen uppfattas som rimligt och därmed värt att rätta sig efter. En bidragsspärr skulle alltså kunna ha en normbildande effekt. Den andra effekten som en bidragsspärr bör kunna få är att den vid sidan av den straffrättsliga påföljden verkar avskräckande. Det finns bestämmelser som innebär att den som har lämnat felaktiga uppgifter eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden av betydelse för rätten till ersättning kan drabbas av att rätten till framtida förmåner upphör. Sådana sanktionsbestäm- melser finns inom stora delar av socialförsäkringen och inom arbetslöshetsförsäkringen. Regleringen är dock inte heltäckande. Erfarenheterna från tillämpningen av bestämmelserna är blandade. På socialförsäkringsområdet tillämpas inte bestämmelserna alls. Tilllämpningen av bestämmelserna inom arbetslöshetsförsäkringen varierar och det är inte självklart att just dessa utgör en bra förebild för att bygga upp ett generellt regelverk som gäller för alla för- månsslag. Det framstår därför inte som ett realistiskt alternativ att införa nya för alla förmånsslag generella bestämmelser efter samma modell som redan finns. De problem som finns med felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen kan inte helt motverkas genom effektivare kontroll hos myndigheterna. Vissa uppgifter som enskilda lämnar till grund för ansökningar om ekonomiska förmåner är svåra att kontrollera. Det gäller t.ex. om den enskilde arbetar. Även om myndigheternas möjligheter till effektiva kontrollrutiner förbättras går det därför inte att helt förhindra felaktiga utbetalningar med sådana insatser. Myndigheterna måste även i fortsättningen grunda sina beslut på uppgifter från enskilda som är svåra att kontrollera. Att myndigheterna har ett kontrollansvar utgör därför inte ett bärande skäl mot att en bidragsspärr införs. En bidragsspärr kan i vissa fall komma att innebära att den enskilde blir hänvisad till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänst- lagen (2001:453) för sin försörjning. En sådan konsekvens är redan accepterad inom arbetslöshetsförsäkringen. I vissa förmånssystem ställs det dessutom krav för att den enskilde ska få rätt till ersätt- ning, vissa ersättningsnivåer är t.ex. beroende av tidigare förvärvs- inkomst. Även om motiven för välfärdssystemen i allt väsentligt kan sägas handla om att säkerställa den enskildes försörjning kan det inte anses att en bidragsspärr strider mot välfärdssystemens grundläggande syften, så längre en bidragsspärr framstår som rimlig och proportionerlig i förhållande till brottet. Enligt utredningens mening finns det ett behov av åtgärder för att värna välfärdssystemen och motverka bidragsbrott. En generell reglering som innebär att en bidragsspärr införs skulle kunna med- verka till detta. Utredningen har inte funnit några beaktansvärda nackdelar med en bidragsspärr och föreslår därför att en sådan in- förs. Regelverket måste dock utformas så att en bidragsspärr fram- står som rimlig och proportionerlig i förhållande till bidragsbrottet. Endast allvarliga fall av bidragsbrott bör därför bli föremål för beslut om bidragsspärr. Av utredningens direktiv följer att en bidragsspärr inte ska omfatta ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen. Ekonomiskt bistånd syftar till att tillgodose en lägsta skäliga levnadsnivå hos den enskilde. Den som omfattas av lagen om mottagande av asyl- sökande m.fl. har inte rätt till ekonomiskt bistånd. Inte heller eko- nomiska förmåner enligt sistnämnda lag bör därför omfattas av en reglering om bidragsspärr. Den föreslagna lagen om bidragsspärr bör inte heller omfatta förmåner som enligt lag eller förordning tillfaller annan än den sökande. Det gäller t.ex. underhållsstöd till barn. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns vissa sank- tionsbestämmelser som gör det möjligt för en arbetslöshetskassa att besluta att den som lämnat oriktiga uppgifter utesluts som medlem eller att han eller hon frånkänns ersättning . Utredningen anser sig inte ha tillräckliga förutsättningar att säkert bedöma vilka konsekvenserna skulle bli om de befintliga sanktions- formerna inom arbetslöshetsförsäkringen tas bort för att ersättas med en bidragsspärr. På i huvudsak den grunden föreslår utred- ningen att den föreslagna lagen om bidragsspärr inte omfattar för- måner inom arbetslöshetsförsäkringen. En bidragsspärr bör bara kunna bli aktuell vid vad som kan sammanfattas som allvarliga lagöverträdelser där det varit fråga om ett flagrant och påfallande klandervärt beteende hos den enskilde. Enligt utredningens mening bör en bidragsspärr därför endast ta sikte på allvarliga bidragsbrott. Till allvarliga bidragsbrott, och som alltså bör kunna leda till beslut om bidragsspärr, hör först och främst brott som har rubrice- rats som grovt bidragsbrott. Bidragsbrott av normalgraden och vårdslöst bidragsbrott bör kunna föranleda bidragsspärr om brottet eller den samlade brottsligheten rört ett högt belopp eller annars brott bör aldrig kunna utlösa beslut om bidragsspärr. Av rättssäkerhetsskäl bör det krävas att frågan om någon har gjort sig skyldig till brott först prövats av allmän domstol i ett brottmål eller att den enskilde har godkänt ett strafföreläggande avseende sådant brott innan det blir aktuellt med ett beslut om bidragsspärr. Även om den enskilde har begått ett allvarligt bidragsbrott kan det finnas personliga omständigheter hos denne som medför att det vore oskäligt att meddela en bidragsspärr. Det kan t.ex. finnas behov av att medge undantag från en bidragsspärr om ett barn till den dömde skulle drabbas oskäligt hårt av en sådan. Även andra ekonomiska eller sociala förhållanden hos den dömde kan medföra att en bidragsspärr inte framstår som försvarbar. Utredningen före- slår därför att det införs en bestämmelse som gör det möjligt för den beslutande myndigheten att underlåta att besluta om en bidragsspärr, även om grundförutsättningarna för en sådan i och för sig finns. Mot bakgrund av att endast allvarliga brott ska kunna komma i fråga för en bidragsspärr bör emellertid undantagsmöjlig- heten begränsas till sådana fall då en bidragsspärr skulle vara uppen- bart oskälig. Om någon ny omständighet inträffat efter det att beslutet om bidragsspärr fattats som skulle kunna utgöra skäl för undantag från bidragsspärren får en beslutad bidragsspärr upphävas. En bidragsspärr ska gälla , om det inte finns särskilda skäl för att bestämma spärrtiden på annat sätt. Spärrtiden ska då kunna bestämmas till lägst och högst . Den enskilde ska emellertid inte behöva drabbas av en bidrags- spärr efter det att han eller hon blivit dömd för bidrags- brottet. Utredningen föreslår därför en preskriptionsliknande bestämmelse, enligt vilken en bidragsspärr inte ska få beslutas senare än efter det att brottmålsdomen vunnit laga kraft eller ett strafföreläggande godkänts. Beslutande organ och förfarandet Beträffande vilket organ som bör besluta i ärenden om bidragsspärr har utredningen sett två huvudalternativ. Det ena är att allmän domstol beslutar om spärren i samband med att det straffrättsliga ansvaret för bidragsbrott prövas. Det andra alternativet är att den förvaltningsmyndighet som handlägger frågor om respektive förmån beslutar om bidragsspärren. Enligt utredningens mening finns det en rad skäl för att de allmänna domstolarna bör fatta besluten om bidragsspärr. Ett skäl för detta, som väger tungt, är att det för den enskilde skulle vara kostnads- och tidsbesparande att frågor som har samband med brottet prövas i ett sammanhang. Ett annat skäl för denna lösning är att det kan vara en fördel om ett beslut om bidragsspärr kan följa som en snabb reaktion på brottet eftersom snabba reaktioner får antas ha bättre förutsättningar att få effekt. Det finns emellertid en rad omständigheter som sammantagna talar för att berörda förvaltningsmyndigheter bör fatta beslut om bidragsspärr. Det är inom förvaltningsmyndigheterna som särskild sakkunskap finns om de olika välfärdssystemen. Beslut om återkrav av felaktigt utbetalda förmåner och beslut om nedsättning eller indragning av ersättning fattas i administrativ ordning. Om ett beslut om bidragsspärr meddelas kan det vidare uppstå behov hos förvaltningsmyndigheten att vidta åtgärder för att avbryta utbetal- ning av en redan beviljad förmån. Det framstår som naturligt att alla beslut som på något sätt rör rätten till en förmån fattas av en och samma myndighet. Utredningen har vidare föreslagit att en omprövning av ett beslut om bidragsspärr bör kunna ske. Det är naturligt att en sådan omprövning sker hos samma organ som fattat det ursprungliga beslutet om bidragsspärr. Sammantaget innebär detta att utredningen förordar att den förvaltningsmyndighet som beslutar om utbetalning av en ekonomisk förmån också beslutar om bidragsspärren. Förfarandet hos förvaltningsmyndigheten bör följa förvalt- ningslagens bestämmelser. Beslut om bidragsspärr bör kunna över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om bidragsspärr avseende sådana ekonomiska förmåner som avses i bidragsbrottslagen (2007:612). Lagen gäller dock inte sådana ekonomiska förmåner som beslutas med stöd av lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl., lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453). Lagen gäller inte heller sådana ekonomiska förmåner som tillfaller någon annan än den som ansö- ker om förmånen. 2 § Med bidragsspärr avses ett beslut om att en person som gjort sig skyldig till brott enligt bidragsbrottslagen inte har rätt till den förmån som brottet avsett. 3 § Beslut om bidragsspärr fattas av den myndighet eller den kommun som beslutat om den förmån som brottet avsett. 4 § Bidragsspärr ska beslutas för den som har gjort sig skyldig till grovt bidragsbrott. Detsamma gäller den som gjort sig skyldig till annat brott enligt bidragsbrottslagen, som inte är ringa, om brottet eller den samlade brottsligheten avsett ett högt belopp eller annars varit av stor omfattning. En bidragsspärr ska inte beslutas, om det med hänsyn till den enskildes personliga förhållanden är uppenbart oskäligt. 5 § Ett beslut enligt 4 § ska när det gäller frågan om någon har gjort sig skyldig till brott enligt bidragsbrottslagen grunda sig på en dom som har vunnit laga kraft eller ett godkänt strafföreläggande. 6 § En bidragsspärr ska bestämmas till . Om det med hänsyn till omständigheterna vid brottet finns särskilda skäl, får spärren dock bestämmas till lägst och högst . 7 § Ett beslut om bidragsspärr gäller . 8 § En bidragsspärr får inte beslutas senare än efter det att den dom som avses i 5 § vunnit laga kraft eller, om strafföre- läggande utfärdats, strafföreläggandet godkänts. 9 § Har någon ny omständighet inträffat eller blivit känd efter det att beslutet om bidragsspärr har fattats, får bidragsspärren hävas om det skulle vara uppenbart oskäligt att låta spärren fortsätta att gälla. 10 § Beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs för överklagande till kammar- rätten. Denna lag träder i kraft och tillämpas på brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612) som har begåtts efter ikraftträdandet. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring