sou · GWB3120 · 2008-12-15 00:00:00 — har diskuterats vilka omständigheter som kan vara vägledande för huruvida ett ämne kan antas bli brukat på ett sätt som kan leda till skada eller dödsfall. Vid bedömningen av om det i detta läge kan antas att ett ämne kan komma att bli klassificerat som narkotika eller hälsofarlig vara kan flera situationer tänkas. Om det finns ett beslut av regeringen att ämnet ska förklaras som narkotika eller hälsofarlig vara men beslutet ännu inte trätt i kraft, kan ingen tvekan råda huruvida för- utsättningar för skyddsomhändertagande föreligger. Detsamma gäller även när FN har förklarat ett ämne som narkotika enligt allmänna narkotikakonvention eller psykotropkon- vention men förklaringen ännu inte trätt i kraft. Inte heller om ärendet om klassificering har aktualiserats hos regeringen utan att något beslut hunnit fattas kan någon tvekan råda att förutsätt- ningar för skyddsomhändertagande föreligger. Om någon begäran från eller om klassifice- ring av en substans som narkotika eller hälsofarliga vara inte getts in till regeringen men det hos FHI eller påbör- jats en utredning om att ämnet ska begäras bli klassificerat, är en uppgift om detta förhållande tillräckligt för att det ska kunna antas att ämnet kommer att klassificeras och således – om övriga förut- sättningar föreligger – bli föremål för skyddsomhändertagande. Samma är förhållandet om någon av myndigheterna – sedan SKL eller analyserat och identifierat ämnet – förklarat att man känner till ämnet och avser att genast inleda arbetet med att få ämnet förklarat som narkotika eller hälsofarlig vara. En annan situation är om ämnet efter analys hos SKL eller visar sig vara helt okänt hos FHI och . Denna situation torde – med hänsyn till den bevakning av nya ämnen som myndigheterna enligt utredningens förslag ska bedriva – bli ovanlig. Den analys som SKL eller Tullver- kets laboratorium gör av ett ämne i denna situation leder dock normalt inte bara till att ämnet kemiskt identifieras och det fast- ställs om det är förklarat som narkotika eller hälsofarlig vara, utan även ämnets kemiska struktur och likhet med andra ämnen kan fastställas. Det har uppgetts att en betydande del av de nya ämnen som bjuds ut på Internet är s.k. designer drugs, dvs. Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. SOU 2008:120 endast smärre förändringar i molekylen gjorts i förhållande till ett känt och narkotikaförklarat ämne. Det förhållandet kan, som tidi- gare redovisats i detta betänkande, inte med säkerhet garantera att det nya ämnet har samma effekt och verkan som det likartade ämnet, men den omständigheten att man eftersträvat likhet med ett klassificerat preparat måste dock starkt anses tala för att ämnet kommer att bli förklarat som narkotika eller hälsofarlig vara. Om varan i den senast beskrivna situationen påträffats under sådana förhållanden att det framgår att den brukats och föranlett skada eller t.o.m. dödsfall, måste det mot bakgrund av detta och av SKL:s eller tullaboratoriets yttrande kunna antas att varan har sådana egenskaper som krävs för ett skyddsomhändertagande. För att i möjligaste mån underlätta åklagarens bedömning är det av stor vikt att SKL och i sitt analyssvar lämnar upp- lysning om huruvida det analyserade ämnet företer likhet med ett redan klassificerat ämne. 23.5.6Det fortsatta förfarandet hos åklagaren Förslag: Ärenden om skyddsomhändertaganden bör i huvudsak handläggas i enlighet med förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser. Efter det att åklagare fattat ett tillfälligt beslut om skyddsomhän- dertagande måste han eller hon få för den utredning som krävs för ett slutligt beslut. anser att kan bestämmas , men att giltighetstiden för beslutet får förlängas om det är nödvändigt. Om synnerliga skäl föreligger får det tillfälliga beslutet om skyddsom- händertagande förlängas ytterligare. Den som drabbas av ett omhändertagande ska delges det tillfälliga beslutet om skyddsom- händertagande, liksom senare det slutliga beslutet. Den som drab- bas av ett omhändertagande ska också i enlighet med förvaltnings- lagens reglering underrättas om uppgifter som tillförts ärendet av annan än honom eller henne själv och få tillfälle att yttra sig över dessa. I de fall där åklagaren p.g.a. tidigare yttranden har kännedom om ett ämne och vet att ämnet hos FHI eller är föremål för utredning och därför inte begär in något nytt yttrande, har åklagaren inget myndighetsyttrande i det aktuella ärendet att SOU 2008:120 Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. kommunicera med den som drabbats av ett tillfälligt beslut om skyddsomhändertagande. I ett fall som det förevarande får åklaga- ren istället kommunicera det tidigare yttrandet med den nu berörde. Berörd polismyndighet eller berörd enhet inom som ansvarar för den omhändertagna varan samt FHI och Läkemedels- verket ska underrättas om åklagarens tillfälliga och slutliga beslut om skyddsomhändertaganden. Även () ska underrättas i motsvarande omfattning. Skälet till att RPS ska underrättas är att myndigheten genom sitt övergripande nationella ansvar för brottsbekämpningen i landet har etablerade informa- tionskanaler till samtliga polismyndigheter och utan dröjsmål kan distribuera ett beslut om skyddsomhändertagande till samtliga myndigheter. Det är dessutom av betydande mervärde för Rikspo- lisstyrelsens operativa verksamheter samt underrättelsestyrda arbete mot Internetrelaterad narkotikabrottslighet inklusive brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, att få direkt information om sådana beslut. FHI och , som är de myndigheter som utreder klassificering av nya droger, ska enligt lagen, om det inte är obe- hövligt, föreläggas att yttra sig inom efter det att åklaga- ren fattat ett tillfälligt beslut om skyddsomhändertagande. Det är FHI:s eller uppgift att ta ställning till en aktuell varas egenskaper eller effekter. För att myndigheterna ska kunna fullgöra den uppgift som de åläggs i den föreslagna lagen – nämli- gen att yttra sig huruvida man anser att ett slutligt beslut om skyddsomhändertagande bör fattas och att ange skälen för detta – krävs att de har god kunskap om nya missbruksämnen. De yttran- den som FHI och ska avge och den kunskap om nya ämnen som bör finnas hos myndigheterna, ska ses mot bak- grund av vad utredningen tidigare föreslagit i kapitel 22 om de båda myndigheternas övervakning och granskning av nya ämnen. FHI:s eller ställningstagande ska grundas på om man anser att det ifrågavarande ämnet är sådant att en utredning bör inledas huruvida ämnet ska klassificeras som narkotika eller hälso- farlig vara. eller FHI:s bedömning att varan bör omhändertas och utredas för att ställning ska tas till klassifice- ringsfrågan innebär för åklagaren att det bör kunna antas att varan blir föremål för klassificering. Ofta kan det – om de kända fallen av skada är begränsade – i vart fall i ett utredningsskede bli fråga om att varan förslås bli förklarad som hälsofarlig vara. Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. SOU 2008:120 utredning – i enlighet med vad tidigare anfört – göras så snart det är möjligt. Om en vara således kan antas ha sådana egenskaper eller effekter som anges i lagen, ankommer det på åklagare att göra en bedömning av om det i det enskilda fal- let kan antas att varan är avsedd att brukas så att den kan förorsaka skada eller dödsfall. Yttrande från FHI och behöver inte begäras i de fall då åklagaren p.g.a. tidigare yttranden har kännedom om ämnet och vet att ämnet är föremål för utredning hos myndigheten. Inte heller behövs yttranden då regeringen redan beslutat att ämnet ska klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara men författ- ningen ännu inte trätt i kraft. Detsamma gäller i de fall där varan enligt beslut av FN förklarats som narkotika, men där beslutet ännu inte trätt i kraft i . Det åligger givetvis FHI och Läke- medelsverket att genast underrätta åklagaren om man funnit skäl att avbryta en utredning om klassificering av ett ämne som narko- tika eller hälsofarlig vara. Åklagaren ska också underrättas om att regeringen, sedan FHI eller föreslagit att ett ämne ska förklaras som narkotika eller hälsofarlig vara, beslutat att så inte ska ske. När FHI eller ger in sina klassificeringsun- derlag till regeringen med begäran om att ett ämne ska förklaras som narkotika eller hälsofarlig vara, är det viktigt att myndigheten i underlaget anger om skyddsomhändertaganden av det aktuella ämnet skett. Förslag: får själv ta ställning till vilken eller vilka åklagare som ska vara behöriga att handlägga ärenden om skyddsomhändertaganden. En väsentlig fråga i sammanhanget är vilken åklagare som ska vara behörig att handlägga ärenden om skyddsomhändertaganden. är en rikstäck- ande myndighet. De allmänna åklagarna har riksbehörighet att verka som åklagare i hela landet. De styrs därvid endast av de forumbestämmelser som gäller i fråga om vilken domstol som är behörig att handlägga ett mål eller ärende. SOU 2008:120 Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. Skyddsomhändertaganden torde komma att aktualiseras i hela landet. Som nämnts torde det ofta bli aktuellt att beslag övergår i skyddsomhändertaganden efter det att analys hos SKL eller Tull- verkets laboratorium visat att varan inte är föremål för kontroll som narkotika eller hälsofarlig vara. Om någon närmare reglering inte görs i lagen i fråga om vilken åklagare som är behörig att handlägga ärenden om skyddsomhändertaganden, kommer det slutligt att ankomma på själv att besluta i saken. Att överlåta till att besluta om var hand- läggningen av skyddsomhändertaganden rent geografiskt ska ske har självfallet sina fördelar. Myndigheten kan välja att förlägga verksamheten till ett mindre antal orter än vad som skulle bli fallet om det direkt av lag framgår vilken åklagare som är behörig att handlägga skyddsomhändertagandeärenden. Härigenom kan det bli möjligt för åklagarna att upparbeta värdefull erfarenhet om ären- detypen. Det kan t.ex. gälla ställningstagande till varor som åter- kommer och där fråga uppkommer om de bör bli föremål för skyddsomhändertagande. Det kan vidare gälla rutiner beträffande den specifika ärendehanteringen. Vissa nackdelar kan även förutses om det inte i lagen regleras vilken åklagare som är behörig att handlägga den aktuella ärendety- pen. Den geografiska spridningen av ärendena över landet kan komma att innebära problem när ett beslag snabbt ska hävas och åklagaren har att ta ställning till om ett tillfälligt skydds- omhändertagande ska beslutas. Detta gäller under förutsättning att ärendehanteringen, efter beslut av , har sam- lats på ett mindre antal orter. Skulle istället samma åklagare som beslutar om att häva ett beslag kunna fatta ett tillfälligt beslut om skyddsomhändertagande, torde hanteringen bli mycket smidigare och snabbare. Utredningen bedömer att antalet ärenden om skyddsomhän- dertaganden inte kommer att bli anmärkningsvärt många på varje åklagarkammare, om en spridning över landet väljs. Skulle ärende- typen spridas över landet skulle dock möjligheten till effektivitets- vinster gå förlorad. Av detta skäl och med beaktande av att det finns för- och nackdelar både med en spridning och med en kon- centration av ärendena, har utredningen stannat för att föreslå att det i lagen inte bör pekas ut vilken åklagare som är behörig att handlägga ärenden om skyddsomhändertaganden. Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. SOU 2008:120 själv har att ta ställning till hur man vill orga- nisera sin verksamhet i fråga om denna nya ärendetyp. Förslag: Skyddsomhändertaganden ska kunna prövas av allmän domstol med tillämpning av lagen (1996:242) om domstols- ärenden. Åklagarens beslut om skyddsomhändertagande bör kunna bli föremål för prövning i domstol. Med hänsyn till ärendenas karaktär och vem som är beslutsfattare anser utredningen att denna dom- stolsprövning bör ske i allmän domstol. Denna lösning överens- stämmer med den som valts i lagen (1988:688) om besöksförbud och lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Utredningen anser att för domstolarnas handläggning av pröv- ning av beslut om skyddsomhändertagande bör lagen om dom- stolsärenden (den s.k. ärendelagen) tillämpas. Denna lag innehåller bestämmelser om bl.a. domstolens sammansättning, vad en inle- dande skrift ska innehålla, uppgifter om skriftväxlingen, möjlighe- ten till sammanträde, domstolens beslut och överklagande av beslut till hovrätten eller . Tingsrätten ska pröva ett beslut om skyddsomhändertagande om det begärs av den som drabbats av skyddsomhändertagandet. Som sagts föregås ett beslut om skyddsomhändertagande av ett beslut om beslag. Den som drabbats av skyddsomhänderta- gandet är då samma person eller personer som drabbats av beslaget, om sådana kunnat identifieras. En prövning av tingsrätten ska kunna begäras av såväl det tillfälliga som det slutliga beslutet om skyddsomhändertagande. Den som varit part inför åklagaren intar denna ställning även inför domstol. Enligt 11 § ärendelagen intar även åklagaren partsställning i tingsrätten. I lagrummet anges nämligen att, om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, förvaltningsmyndigheten är motpart till den enskilde sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Som framgår av ärendelagen ska en begäran om tingsrättens prövning vara skriftlig. Den ska ställas till den åklagare som har fattat det beslut som begärs prövat. Åklagaren ska överlämna begä- ran och övriga handlingar i ärendet till behörig domstol. SOU 2008:120 Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. enligt besöksförbudslagen och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang bör enligt utredningens mening den tingsrätt som ska pröva frågan vara den där åklagaren ska föra talan i brott- mål i allmänhet. Enligt ärendelagen består tingsrätten vid hand- läggningen av ett ärende av en lagfaren domare. Om det finns sär- skilda skäl, med hänsyn till ärendets beskaffenhet, får tingsrätten dock bestå av tre sådana domare. Utredningen finner inte skäl att för ärenden om skyddsomhändertaganden förordna om annan sammansättning. Av 18 § förordningen (1996:381) med tingsrätts- instruktion följer att tingsnotarie eller notariemeriterad bered- ningsjurist inte får förordnas att på eget ansvar handlägga ärenden om skyddsomhändertaganden, eftersom dessa ärenden är att anse som tvistiga. Inte heller i övrigt har utredningen anledning att frångå vad som stadgas i ärendelagen om handläggningen. Det sagda innebär således exempelvis att domstolen ska se till att ären- det blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, att förfarandet i domstolen är skriftligt och att domstolen ska hålla sammanträde om det begärs av enskild part. Möjligheten till rättsligt biträde i frågor om skyddsomhändertagande får bedömas i enlighet med vad som gäller i allmänhet. Åklagarens beslut om skyddsomhändertagande grundar sig – förutom på den information han eller hon fått från SKL, FHI, och eventuellt andra beträffande den aktuella varans identitet och egenskaper – på hans eller hennes bedömning av risken att den ska brukas så att den kan förorsaka skada eller dödsfall. Ofta torde det vara lämpligt att, utöver åklagarens beslut och uppgifterna från den som begärt domstolens prövning, dom- stolen får en redovisning av åklagarens bedömning av den nämnda risken. Domstolen ska därför begära yttrande från åklagaren, om det inte är obehövligt. Som tidigare anförts inleds åklagarens förfarande med ett tillfäl- ligt beslut om skyddsomhändertagande. Ett sådant beslut gäller men kan förlängas. Ett tillfälligt beslut följs antingen av ett beslut om upphävande av skyddsomhändertagandet eller av ett slutligt beslut om skyddsomhändertagande. Ett sådant slutligt beslut leder sedan det vunnit laga kraft till att den aktuella varan får förstöras. Utredningen anser mot denna bakgrund att möjligheten att begära prövning av ett tillfälligt beslut bör finnas så länge beslutet gäller. Möjligheten att begära att tingsrätten prövar åklaga- rens slutliga beslut bör däremot självfallet inskränkas till . Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. SOU 2008:120 Enligt ärendelagen har domstolen ansvar för att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i ärendet. För tydlighetens skull bör i lagen om skyddsomhänderta- ganden anges att domstolen får begära in yttrande från FHI eller . Ett sådant yttrande torde främst avse förtyd- ligande av den berörda myndighetens ståndpunkt i de frågor som den yttrat sig över till åklagaren. I enlighet med ärendelagen ska tingsrättens beslut om skydds- omhändertagande kunna överklagas till hovrätten. Hovrättens beslut ska kunna överklagas till (). I likhet med vad som gäller beslut om tillträdesförbud anser utredningen att prövningstillstånd i hovrätten inte ska erfordras. För prövning i HD krävs däremot prövningstillstånd i enlighet med vad som nor- malt gäller. 23.5.9Destruktion av omhändertagen vara Förslag: Berörd polismyndighet eller berörd enhet inom Tull- verket ansvarar för att den omhändertagna varan förstörs, när ett beslut om skyddsomhändertagande vunnit laga kraft. När ett beslut om skyddsomhändertagande har vunnit laga kraft ansvarar berörd polismyndighet eller enhet inom för att den omhändertagna varan förstörs. 23.5.10 Behov av sekretess? Bedömning: Utredningen bedömer att det i ärenden om skyddsomhändertaganden inte finns tillräckliga skäl att införa en särskild bestämmelse om sekretess vare sig i fråga om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Utredningen anser att det i ärenden om skyddsomhändertaganden inte finns anledning att tro att det förekommer sådana uppgifter att det finns tillräckliga skäl att införa en särskild bestämmelse om sek- retess vare sig i fråga om enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden. Särskild sekretess bör mot den bakgrunden inte före- skrivas för uppgifter i ärenden om skyddsomhändertaganden. 24Särskilt om narkotikaprekursorn efedrin Bedömning: En reglering av efedrin som narkotika istället för som narkotikaprekursor skulle innebära att man skulle åstad- komma en skärpning i fråga om påföljder både för brott av normalgraden samt grovt och ringa brott. En sådan straffskärp- ning skulle vara välkommen, dels för att markera att det handlar om en substans som det är viktigt att bekämpa – inte minst mot bakgrund av att den kan användas för att tillverka den i förhål- lande till amfetamin avsevärt starkare narkotiska drogen met- amfetamin – dels för att intresset för att bekämpa denna drog skulle bli större. Eftersom efedrin är en reglerad narkotikapre- kursor kan den dock inte narkotikaförklaras av en enskild med- lemsstat inom den Europeiska unionen. Det är alltså inte möjligt för att ensamt reglera efedrin som narkotika. Utifrån den situation som gäller krävs andra vägar för att åtminstone i vissa fall kunna komma åt den illegala hanter- ingen av efedrin. Åklagarna bör därvid vid större beslag av efed- rin överväga att i första hand åtala för förberedelse till grovt narkotikabrott och i andra hand för grov olovlig befattning med narkotikaprekursorer. I tredje hand kan brott mot lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. komma ifråga. På motsvarande sätt bör åklagarna överväga om det kan anses möj- ligt med en skärpt rubricering vid grovt smugglingsbrott. Det ligger nämligen nära till hands att tro att efedrin vid stora beslag är avsett för metamfetamin-tillverkning. Åklagarna bör därför i första hand försöka leda detta i bevis. Det ankommer sedan på domstolarna att pröva om de finner att åklagaren kunnat styrka påstått brott. Skulle domstolarna anse att så är fallet skulle de tilltalade kunna dömas till stängare påföljder än vad som är fallet vid grov olovlig befattning med narkotikaprekursorer. Särskilt om narkotikaprekursorn efedrin Som nämnts i avsnitt 18.3 förekommer det i problem med efedra eller efedrin, som den aktiva substansen kallas1. Som nämnts används efedrin för att tillverka den narkotikaförklarade substansen metamfetamin. Metamfetamin är en variant av den narkotikaförkla- rade substansen amfetamin, men den är starkare och har en längre verkanstid än vanligt amfetamin. Förutom att användas som pre- kursor vid tillverkning av metamfetamin kan efedrin även användas direkt, som läkemedel. Efedrin finns alltså även som läkemedel. Det kan därmed för- skrivas legalt för enskilt bruk. Det som kommer att behandlas nedan är den illegala hanteringen av efedrin. Illegal tillverkning av metamfetamin är ett stort problem i bl.a. . I förekommer metamfetamin inte i någon större omfattning men har en markant ökning påvisats. Antalet beslag som görs av tull och polis tillsammans med rapporter från missbruksmarknaden visar på en uppåtgående trend , då de första större beslagen av metamfetamin gjordes i Sverige2. I avsnitt 2.1.5 framgår att det sammanlagda antalet beslag av metamfetamin i hela landet av svensk tull och polis uppgick till 485, samt att beslagtagen mängd uppgick till . I missbrukas i stor omfattning amfetamin, som alltså är en substans besläktad med metamfetamin. var amfetamin den näst vanligaste typen av narkotika som togs i beslag av tull och polis3. Mot bakgrund av att amfetamin i är en populär drog kan det befaras att även metamfetamin kan komma att öka i popu- laritet. Enligt och tillhör dock den grupp av länder i där illegala narkotikalaboratorier sällan förekommer förutom i enstaka fall och då oftast i mindre skala. Myndigheterna framhåller att däremot är intressant som transitland för narkotikakemikalier eftersom landet har ett väl utvecklat transportsystem med flera hamnar som anlöps av ett stort antal färjor och handelsfartyg.4 1Som nämnts i avsnitt 18.3 kallas efedrin ibland i folkmun amfetamin light och är ett medel som piggar upp och t.ex. gör att man efter sådant intag orkar träna mera. Efedrin kan som nämnts även användas som bantningsmedel. 2Rikskriminalpolisens och , Den illegala drogsituationen i , s. 7. 3Den vanligaste typen av narkotika som tull och polis beslagtog var cannabis. 4Rikskriminalpolisens och , Den illegala drog- situationen i , s. 18. Särskilt om narkotikaprekursorn efedrin Som framgått i avsnitt 18.3 förekommer det problem i med efedrin. Enligt nationell tullstatistik har tullens beslag sett ut på följande sätt: Tabell 1 beslag av efedrin – summa 4 699 st. tabletter summa 326 476 st. tabletter summa 3 475 st. tabletter summa 11 120 st. tabletter summa 33 633 st. tabletter gjordes även två st. beslag om vardera efedra, samt via dokumentkontroll5. Enligt uppgift från tullen är nästan samtliga beslag för gjorda på . Det rör sig om handel via Internet. Enligt tullen är förhållandevis många beslag mindre sådana om var- dera cirka 1 000 tabletter. Polisen har beslagtagit efedrin enligt följande: Tabell 2 Polisens beslag av efedrin – hävde polisen två mycket stora beslag, båda från , och beslagtaget gods lämnades tillbaka till de misstänkta. I det ena fallet rörde det sig om 49 016 tabletter och i det andra fallet 50 458 tabletter. Efedrin är, som nämnts i avsnitt 18.3, förtecknad som prekursor enligt och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av om narkotikaprekursorer. Den är därmed att anse som en narkotikaprekursor enligt 9 § narkotikastrafflagen (1968:64). Olovlig befattning med narkotikaprekursorer är enligt 3 b § narkotikastrafflagen kriminaliserad. Straffet för ett sådant brott av normalgraden är fängelse i högst . Vid grovt brott är straffskalan fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om ett brott är grovt ska det särskilt beaktas om 5 Det var i detta fall inte styrkt att det var fråga om efedra. Särskilt om narkotikaprekursorn efedrin