sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Transit kan beskrivas som den el som transporteras genom ett tredje land. Transit i det svenska stamnätet orsakar kostnader för systemoperatören. Samti- digt kan även svensk export och import orsaka transit i andra län- der vilket medför ökade kostnader för systemoperatörer i dessa länder. kunde kompensation för transitflöden erhållas genom gränstariffer men eftersom dessa har avskaffats har system- ansvariga inom ramen för den överenskommit om en transitmekanism som syftar till att ersätta systemansvariga för de kostnader de har. ETSO har tilläm- pat diverse olika modeller och ytterligare en ny modellvariant träder i kraft . Det är osäkert hur länge denna mekanism kommer att vara i bruk vilket försvårar möjligheten till långa prognoser. Då omöjligen kan prognostisera hur mycket transit som kommer att transporteras över det svenska stamnätet eller bedöma hur stor transit kan komma att orsakas i andras nät medför detta att inte kan avgöra om transit kommer att bli en kostnad eller en intäktspost. Uppgifter om den korrekta kostnaden/intäkten finns dock tillgänglig för då avstämningsbeslutet ska meddelas. Sammanfattningsvis anser utredningen att Energimarknads- inspektionen vid fastställandet av en intäktsram bör godta sådana kostnader som krävs för en ändamålsenlig och effektiv drift av nät- verksamheten. När det gäller kostnader som företagen kan påverka bör som ovan nämnts någon form av krav på effektivitet ställas på företagen när det gäller bl.a. kostnader för drift och underhåll samt nätadministration. Utredningen har ovan gett exempel på olika modeller som skapar incitament till effektivisering av nätverksam- heten. Det bör dock närmast ankomma på inspektionen att utar- beta sådana modeller. Det är därvid viktigt att inspektionen vid framtagandet av modellerna beaktar företagens olika förutsätt- ningar när det gäller t.ex. nätets ålder och dess geografiska läge. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter De intäkter som bör tas med och kontrolleras mot intäktsramen är de intäkter som nätföretagen erhållit från nätverksamheten . Förutom intäkter för överföring av el och anslut- ningsavgifter bör andra avgifter som anknyter till verksamheten ingå, t.ex. eventuella faktureringsavgifter, krav- och påminnelse- avgifter m.m. (jfr 1 kap. 5 § ellagen och 3 kap. 28 § STEMFS 2005:2TPF9FPT). Som ovan påpekats bör t.ex. inte finansiella tillgångar ingå i nätföretagens kapitalbas. Därmed följer också att vinster från dessa tillgångar inte ska räknas in i intäktsmassan vid bedömningen av om företagen har haft en skälig intäkt. Inte heller andra intäkter som inte härrör från nätverksamheten ska tas med, t.ex. intäkter från bredbandsverksamhet, mätartjänster och entreprenadtjänster som görs för annans räkning. Som angetts ovan i detta avsnitt kan den fastställda intäkts- ramen komma att överskridas om det sker en stor och kanske oväntad anslutning som genererar en stor engångsintäkt för nät- företaget. För nätföretaget gäller det i så fall att balansera denna engångsintäkt med något lägre överföringsavgifter för att företa- gets faktiska intäkter totalt sett ska hålla sig inom intäktsramen. För att undvika onödiga variationer i överföringsavgifterna bör nätföretaget ha möjlighet att ansöka hos Energimarknads- inspektionen om att den faktiska intäkten från anslutnings- avgifterna periodiseras under en längre tidsrymd. En sådan ansökan bör beviljas om intäkterna från anslutningar varit betydande i förhållande till de intäkter från anslutningar som nätföretagen normalt har haft från det aktuella redovisnings- området. Motsvarande bör gälla för intäkter för att flytta befintliga ledningar. Även på intäktssidan finns några speciella fall som endast gäller . Ett exempel på detta är s.k. flaskhalsintäkter. Denna intäkt uppstår till följd av brist på kapacitet när marknads- aktörernas önskemål om handel mellan två elspotområden över- stiger den faktiska kapaciteten. Konsekvensen blir att marknaden splittras i prisområden och skillnaden mellan vad köparen i import- området och säljaren i exportområdet betalar kan ses som en kapa- citetsavgift/flaskhalsintäkt. Flaskhalsintäkter samlas in av elbörsen och fördelas mellan de systemansvariga i enligt särskilt av- 9TP PT Föreskrifter om ändring i Statens energimyndighets föreskrifter och allmänna råd om lämnande av vissa uppgifter för bedömning av nättariffers skälighet (STEMFS 2003:3). Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter tal som sträcker sig fram . Storleken på denna in- täkt är oförutsägbar och varierar betydligt mellan åren till följd av skilda förutsättningar avseende exempelvis hydrologi, prisnivåer, efterfrågan och tillgänglighet i produktionen. 5.3.9Justering av avkastningen med hänsyn till kvalitet Förslag: Nätföretagens kvalitet vad gäller sättet att bedriva nät- verksamheten ska påverka intäktsramens storlek. En sådan bedömning ska kunna medföra att den beräknade avkastningen höjs eller sänks. Regeringen eller, efter regeringens bemyndi- gande, ska bemyndigas att med- dela föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätföre- tagens sätt att bedriva nätverksamheten. I ett inledningsskede bör utar- beta en modell där antalet avbrott och avbrottens längd får in- verkan på den beräknade avkastningen. bör även andra leveranskvalitetsaspekter och kvalitetsvariabler kunna inverka på avkastningens storlek. Avbrott som överstiger bör tills vidare hållas utanför kvalitetsregleringen. En särskild översyn bör dock göras i syfte att på lämpligaste sätt samordna regelverken för kvalitets- reglering och avbrottsersättning. I ellagen finns ett stort antal bestämmelser som ställer krav på nätföretagens leveranssäkerhet och kvalitet på överföring av el. I 3 kap. 1 § anges t.ex. att ett nätföretag svarar för att dess ledningsnät är säkert, tillförlitligt och effektivt och för att det på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av el. Nätföretag är också skyl- diga att upprätta risk- och sårbarhetsanalyser. Enligt 3 kap. 9 § ska överföringen av el vara av god kvalitet och ett nätföretag är skyldigt att avhjälpa brister hos överföringen i den utsträckning kostna- derna för att avhjälpa bristerna är rimliga i förhållande till de olägenheter för elanvändarna som är förknippade med bristerna. kommer en miniminivå för leve- ranssäkerheten i överföring av el att börja tillämpas. Enligt huvud- regeln i 3 kap. 9 a § ska ett nätföretag se till att avbrott i överföringen Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter av el till en kund aldrig överstiger . Av 12 kap. följer att har en generell tillsynsskylighet över att nätföretagen följer bestämmelserna i ellagen. Därutöver finns bestämmelser i 4 kap. som innebär att man vid skälighets- bedömningen ska ta hänsyn till kvaliteten på överföringen av el, t.ex. avbrottsfrekvens och spänningskvalitet (se prop. 2001/02:56 s. 21). Slutligen finns bestämmelser i 10 kap. om ersättning direkt till kunder vid elavbrott, s.k. avbrottsersättning. Det finns flera anledningar till att inkludera en kvalitetsaspekt i regleringen av nätföretagens intäkter. En anledning är att detta skapar incitament för nätföretagen att planera sina drifts- och underhållskostnader samt investera i elnäten på ett sådant sätt att nivån på kvaliteten i överföringen av el upprätthålls eller förbättras. Detta är särskilt viktigt om regleringen i övrigt är utformad på ett sätt där kostnadsminimering främjas vilket i sig skulle kunna leda till en försämring av kvaliteten . Införandet av en kvalitetsaspekt kan i sådana fall balansera eventuella negativa effekter av regleringen på nätföretagens vilja att investera i elnäten för att upprätthålla eller förbättra leveranskvaliteten. En annan anledning till att införa en kvalitetsaspekt i regleringen är att skapa incitament för nätföretagen att bedriva nätverksam- heten på ett effektivt sätt. Om regleringen av nätföretagens intäk- ter enbart fokuserar på att bedöma vilka kostnader som kan anses vara skäliga för att tillhandahålla en nättjänst, oberoende av kvali- tet, riskerar kunderna att få betala höga nättariffer i förhållande till den kvalitet i överföringen av el som levereras. Genom att införa en kvalitetsaspekt i regleringen riktas fokus i stället på att kvaliteten i överföringen av el ska vara så hög som möjligt i förhållande till de kostnader som överföringen genererar. Införandet av en kvalitets- aspekt bidrar därmed till att skapa incitament för nätföretagen att upprätthålla eller förbättra leveranskvaliteten på ett kostnads- effektivt sätt. Slutligen kan införandet av en kvalitetsaspekt också styra före- tagens agerande mot en generell samhällsekonomisk optimal nivå vad gäller kundernas betalningsvilja för en given nivå på leverans- kvaliteten. I praktiken kan det vara svårt att definiera exakt var denna nivå befinner sig. Det avgörande är dock inte att hitta själva nivån, utan att veta åt vilket håll regleringen styr i förhållande till den samhällsekonomiska optimala nivån på leveranskvaliteten och att anpassa utformningen av kvalitetsregleringen därefter (se mer Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter om den samhällsekonomiska nivån nedan under rubriken regleringens inverkan på avkastningen). Olika former av kvalitetsreglering Kvalitetsreglering kan bl.a. utformas så att den kopplas till den ekonomiska regleringen, t.ex. så att den påverkar den intäktsram som ska fastställas. Kvalitetsregleringen kan även utformas genom en särskild reglering i form av t.ex. standarder, normer eller krite- rier för leverenskvalitet. En effektiv kvalitetsreglering uppnås genom användning av båda modellerna. Den första varianten regle- rar och styr kvalitetsnivån över hela kundkollektivet (s.k. aggrege- rad nivå) medan den andra varianten oftast är riktad på en mer de- taljerad nivå och i princip definierar på kundnivå den lägsta accep- tabla kvalitetsnivån (selektiv reglering). Som exempel på den första varianten kan nämnas Energi- marknadsinspektionens kvalitetsreglering i nätnyttomodellen. I nättnyttomodellen beräknas en förväntad avbrottskostnad. Kost- naden värderas i princip utifrån information om kundernas upp- skattade betalningsvilja. Med stöd av företagens avbrottsdata (antal och minuter) beräknas därefter en verklig avbrottskostnad. Om denna är mindre än den förväntade sker inget kvalitetsavdrag. Är däremot den beräknade verkliga avbrottskostnaden större än den förväntade sker ett avdrag mellan skillnaden mellan verklig och för- väntad avbrottskostnad. Det finns dock ett golv i kvalitets- regleringen som innebär att avdraget aldrig kan överstiga en viss nivå. Bestämmelserna i 3 kap. § 9 a ellagen som fastställer att en nät- koncessionshavare ska se till att avbrott i överföringen av el till en elanvändare aldrig överstiger är exempel på den andra varianten av kvalitetsreglering.TPF10FPT finns i 10 kap. ellagen bestämmelser om avbrottsersättning till kunder i vissa fall då överföringen av el har avbrutits. Dessa bestämmelser infördes (prop. 2005/06:27) och innebär att nätföretagen är skyldiga att betala avbrottsersättning till berörda kunder då överföringen av el har avbrutits under en sam- manhängande period om minst (9–16 §§) och avbrot- tet är hänförligt till ett fel som beror på ett hinder inom nätägarens kontrollansvar. Avbrottsersättningen beräknas utifrån avbrotts- 10TP PT Som angetts ovan träder denna bestämmelse i kraft . Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter periodens längd och ersättning utgår med en procentsats av den årliga nätavgiftskostnaden. Stora kunder får därmed i kronor räknat en högre ersättning. Ersättningen ska ges direkt till kunden. I lagen finns ett antal undantag då ersättning inte ska utgå. Det främsta syftet med regleringen om avbrottsersättning är enligt förarbetena att skapa ekonomiska drivkrafter för nätföretagen att förbättra näten så att långvariga avbrott blir alltmer sällsynta. En ekonomisk kompensation till elanvändarna efter tolv timmars avbrott är även motiverad utifrån ersättningens reparativa funktion (prop. 2005/06:27 s. 35). I nätnyttomodellen medräknas kostnader för avbrottsersättning, vilket i praktiken innebär att ett nätföretags debiteringsgrad förbättras det året avbrottsersättningen betalas ut. Regleringen med nätnyttomodellen tillämpas dock genom en tillsyn i efterhand, vilket gör att en utbetald avbrottsersättning inte får någon betydelse för nästkommande period/år. Ett nätföretag kan alltså inte retroaktivt höja sina tariffer eller rulla över kostnaderna till nästa period. Eftersom långvariga avbrott i huvudsak är väderrelaterade och därmed kan variera kraftigt är det i princip omöjligt för ett nätföretag att med säkerhet planera sin tariffsättning med hänsyn till eventuell påverkan på debiteringsgraden genom utbetald avbrottsersättning i en efter- handsreglering. Därmed kan nätföretagen i praktiken inte utnyttja utbetald avbrottsersättning som en kostnad fullt ut. Nätföretagen som däremot systematiskt har dålig leveranskvalitet och därmed alltid ligger i golvet i nätnyttomodellens kvalitetsfunktion skulle dock kunna få det felaktiga incitamentet att betala ut avbrotts- ersättning i stället för att vidta åtgärder för att förbättra leverans- kvaliteten. har dock andra möjlighe- ter att tillse att kvaliteten i överföringen av el håller en acceptabel nivå t.ex. med stöd av 3 kap. 9 § ellagen vilken föreskriver att överföringen av el ska vara av god kvalitet. Både kvalitetsregleringen i nätnyttomodellen och bestämmel- serna om avbrottsersättning har sina begränsningar då de är relativt trubbiga verktyg. Man kan t.ex. ifrågasätta om varje typ av avbrott ska bedömas på samma sätt. Enligt utredningens mening är det mer rimligt att allvarligheten av ett avbrott bör skilja mellan om det drabbar en stor industri jämfört med t.ex. ett fritidshus, om kun- derna har informerats om avbrottet i förväg och eventuellt när avbrottet sker. har dock nyli- gen tagit fram nya föreskrifter avseende avbrottsrapportering som möjliggör en sådan differentiering. Föreskrifterna kommer att leda Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter till att kvaliteten på de inrapporterade uppgifterna förbättras jäm- fört med dagens rapportering. Den nya avbrottsrapporteringen, som även kommer att inkludera korta avbrott (avbrott kortare än ), kommer att gälla och avse rapportering av uppgifter . är det även önsk- värt att kunna ta hänsyn till spänningskvaliteten i regleringen. Man skulle även kunna tänka sig att bedöma andra former av kvalitet som t.ex. kvaliteten på kundservice såsom krav på svars- tider vid telefonsamtal och responstider för felavhjälpning m.m. I finns dock inte någon utvecklad mätnings- metod för detta.TPF11FPT För att kunna komma fram till ett bra resultat är man dessutom tvungen att definiera den servicenivå som kunderna förväntar sig och vad de är villiga att betala för detta. Det kan dock inte uteslutas att kan ta fram metoder för en sådan bedömning. Utredningen anser därför att man i en bestämmelse i ellagen inte bör låsa fast vad som avses med uttrycket kvalitet. Därmed kan andra typer av kvalitet komma att påverka intäktsramens storlek. Sammanfattningsvis anser utredningen således att det vid be- dömningen av skäligheten i nätföretagens intäkter bör ingå en bedömning av kvaliteten i nätföretagens sätt att bedriva nätverk- samheten. I ellagen bör därför införas en bestämmelse som anger att hänsyn ska tas till kvaliteten på överföringen av el vid bestäm- mandet av intäktsramen. bör bemyn- digas att meddela föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i överföringen av el. bör regleringen i första hand rikta in sig på antalet avbrott och avbrottets längd men bör bedöm- ningen även gälla t.ex. spänningskvaliteten. Särskilt om reglerna om avbrottsersättning Innan utredningen behandlar frågan om hur kvalitetsregleringen ska påverka intäktsramen förs i detta avsnitt en diskussion om hur reglerna om kostnaderna för avbrottsersättning bör hanteras vid fastställandet av intäktsramen och hur de avbrott som ger upphov till den kundspecifika avbrottsersättningen bör hanteras i kvalitets- 11TP PT Sådana metoder finns i vissa andra länder, t.ex. , och . Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter regleringen i övrigt. Utredningen har valt att åskådliggöra tre alter- nativ för hur kostnaden respektive avbrotten kan hanteras. Oavsett vilket alternativ som väljs kommer reglerna att kunna utformas så att nätföretagen ges incitament att förbättra kvaliteten i över- föringen av el, om än på olika sätt. Alternativ 1 – avbrottsersättningen jämställs med en icke påverkbar kostnad Den första alternativet är att den kostnad som uppstår vid utbetal- ning av avbrottsersättningen jämställs med en icke påverkbar kost- nad vid fastställandet av nätföretagens intäktsram. Om kostnaden räknas in i intäktsramen innebär detta att nätföretaget kan ta ut motsvarande intäkter av kundkollektivet som helhet. Därmed får nätföretagen kostnadstäckning genom intäktsramen för de utbetal- ningar till kunderna som sker i form av avbrottsersättning. Ersätt- ningen fungerar i detta fall som en typ av försäkring, där pengar omfördelas mellan kunder utifrån de lagstadgade krav om ersätt- ning som finns vid längre avbrott i överföringen av el. Kund- kollektivet som helhet är därmed med och betalar den ekonomiska kompensation som utgår till den enskilde på samma sätt som i t.ex. en hem- eller bilförsäkring. Genom att kostnaden för avbrottsersättningen i detta alternativ inkluderas i intäktsramen kommer reglerna om avbrottsersättningen i sig inte att skapa några incitament för nätföretagen att förbättra överföringskvaliteten för att undvika framtida längre avbrott och utbetalningar. Sådana incitament kan dock till viss del skapas indirekt genom att de ersättningsgrundade avbrotten, dvs. de som överstiger , inkluderas i den övriga kvalitetsregleringen. De längre avbrotten kommer då att påverka utfallet av nät- företagens faktiska kvalitet och leda till att nätföretaget får ett större kvalitetsavdrag, dvs. en större sänkning av intäktsramen, än vad som annars hade varit fallet. För att inte riskera en alltför stor sänkning av intäktsramen till följd av längre elavbrott kommer nätföretagen att kontinuerligt behöva arbeta med att förbättra överföringskvaliteten. En risk med ett sådant förslag är dock att det är tveksamt om en reglering på aggregerad nivå ensam kan skapa motsvarande drivkrafter på en selektiv nivå (kundnivå). Genom att t.ex. ha en överkvalitet för vissa kunder (tätort) kan man neutrali- sera påverkan av långvariga avbrott för andra kunder (glesbygd) på Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter en aggregerad nivå. Nätföretagen som också i övrigt har problem med leveranskvalitet och skulle ligga i kvalitetsregleringens golv skulle också helt sakna incitament att minska påverkan av lång- variga avbrott. Därmed skapas inte alla de drivkrafter för ett säkrare elnät som är syftet med reglerna om avbrottsersättningen.TPF12FPT Alternativ 2 – avbrottsersättningen jämställs med en påverkbar kostnad Det andra alternativet är att avbrottsersättningen jämställs med en påverkbar kostnad. Även i detta alternativ tas avbrottsersättningen med som en kostnad vid beräkningen av intäktsramen. Eftersom ersättningen jämställs med en påverkbar kostnad kommer ersätt- ningen dock att påverka utfallet vid de effektiviseringsjusteringar eller dylikt som tar fram i syfte att effektivisera nätföretagens verksamheter (jfr avsnitt 5.3.8). Detta får då till följd att nätföretagets påverkbara kostnader justeras nedåt. Beroende på hur man värderar avbrottet i den övriga kvali- tetsregleringen skapas incitament för nätföretagen att bibehålla eller höja kvaliteten i näten. På samma sätt som gäller för alternativ 1 ovan är det dock tveksamt om en reglering på aggregerad nivå ensam kan skapa motsvarande drivkrafter på en selektiv nivå (kundnivå). Detta alternativ kan även kombineras med alternativ 1. Alternativ 3 – Avbrott som överstiger hålls utanför kvalitets- regleringen Det tredje alternativet är att kostnaden för utbetald avbrotts- ersättning inte räknas in när nätföretagens intäktsramar fastställs. Detta innebär att nätföretagen inte får ta ut kostnaden för avbrottsersättningen av kundkollektivet. I stället är det nätföre- tagen själva som får stå för denna kostnad. Om det sker längre av- brott som omfattar ett stort antal av nätföretagets kunder kan kostnaden för avbrottsersättningen komma att uppgå till bety- dande belopp, då avbrottsersättningen som mest kan uppgå till nätavgifter för den enskilde kunden vid varje avbrottstillfälle. Detta skapar starka incitament för nätföretagen att förbättra över- föringskvaliteten när det gäller längre avbrott. 12TP PT Se t.ex. prop. 2005/06:27 s. 22 där det betonas att även hushållen på landsbygden ska kunna lita på att eldistributionen fungerar på ett tillfredsställande sätt under de oväder som återkommer höst- och . Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter fungerar i detta fall mer som en ersättning som ska utgå oavsett skadans storlek än som en försäkring, vilket också är det uttryckliga syftet med bestämmelserna (se prop. 2005/06:27 s. 29– 33). För att nätföretagen inte ska få en dubbel ekonomisk sanktion till följd av de längre avbrotten bör dessa i så fall hållas utanför den övriga kvalitetsregleringen. I annat fall kommer dessa avbrott att få genomslag på nätföretagets intäkter på två sätt. Dels genom att utfallet i kvalitetsregleringen försämras, vilket leder till en sänkning av intäktsramen, dels genom att det uppstår en kostnad i form av utbetald avbrottsersättning, en kostnad som nätföretagen inte får täckning för genom intäktsramen. Det framgår inte av förarbetena till införandet av reglerna för avbrottsersättningen hur dessa regler ska samverka med regleringen av nätföretagens intäkter. Det uttalade syftet med reglerna för avbrottsersättningen är dock framförallt att dessa regler ska skapa ekonomiska drivkrafter för nätföretagen att förbättra elnäten så att långvariga avbrott blir alltmer sällsynta (se prop. 2005/06:27 s. 30 f och 60). Detta talar starkt för att kostnaden för avbrotts- ersättningen bör hållas utanför intäktsramen. Som nämns ovan är det dock möjligt att skapa drivkrafter för nätföretagen att på en aggregerad nivå förbättra elnätet även om kostnaden för avbrotts- ersättningen inkluderas i intäktsramen. Detta uppnås genom att de längre avbrotten inkluderas i kvalitetsregleringen och/eller genom att jämställa avbrottsersättningen med en påverkbar kostnad, vilket innebär att de längre avbrotten kan få genomslag på nätföretagens kvalitetsutfall, och därmed även på intäktsramen. Risken är dock att incitamenten för att kvalitetsförbättra elnäten på selektiv nivå minskar. Ett förslag att låta avbrottsersättningen jämställas med en icke påverkbar eller påverkbar kostnad skulle som ovan angetts i prakti- ken medföra att incitamenten för nätföretagen att förbättra överfö- ringskvaliteten när det gäller längre elavbrott minskar. Således tvärtemot vad som i förarbetena anges som skäl för att bestämmel- serna infördes. Inom utredningen har som argument för att ändå lämna ett sådant förslag angetts att bestämmelserna om avbrotts- ersättning är så kraftfulla att de ensamma kan få till följd att nätfö- retag kan gå i konkurs samt att är ensamt med så höga Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter ersättningskrav på nätföretagen.TPF13FPT Vidare finns i lagen ingen gräns för antalet fall då avbrottsersättning ska betalas ut. Teoretiskt kan således ett nätföretag som drabbas av ett antal större oväder bli tvungen att betala ut ersättning under ett och .