sou · GWB334 · 2008-04-07 00:00:00 — 1 § Statliga myndigheter, en kommun eller ett landsting får ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga enk- lare förvaltningsärenden med de begränsningar som anges i denna lag (samtjänst vid medborgarkontor). Inga ändringar i sak föreslås. Genom lagen regleras möjligheterna att sluta avtal om inrät- tande av medborgarkontor. Lagens tillämpning är fortsatt begrän- sad till de fall där medborgarkontor inrättas med stöd av samtjänst- avtal enligt lagen. Regeln är inte en generell reglering av samarbete mellan myn- digheter. Den är inte heller en generell reglering av förutsättning- arna för inrättande av medborgar- eller servicekontor. Regeln är i första hand en kompetensregel för den utförande myndigheten. Om myndigheter ingår ett avtal enligt lagen får de ställa sin personal till förfogande för att på eget ansvar utföra ser- viceuppgifter åt en annan myndighet. Detta är annars inte möjligt för vare sig statliga eller kommunala myndigheter. Bestämmelsen tillåter också den utförande myndigheten att utföra uppgifterna på egen bekostnad, även om den också öppnar för andra finansie- ringsformer. Sista ledet i bestämmelsen eller att använda varandras personal till att utföra sådan verksamhet föreslås tas bort. Skälet är att for- muleringen är otydlig och delvis missvisande. Avseende förvalt- ningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning är det, pga. det individuella anställnings- eller uppdragsavtalet, inte fråga om att myndigheternas använder varandras personal.1 I den delen är for- muleringen alltså missvisande. När det gäller förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning täcks innehållet i det sista ledet redan av bestämmelsens första led, där det sägs att myndig- heterna för varandras räkning får utföra vissa uppgifter. Syftet med strykningen är att skapa större tydlighet. Någon ändring i sak är inte avsedd. 2 § Ett samtjänstavtal ska ange vilka förvaltningsuppgifter som ska omfattas av samtjänsten. Förvaltningsuppgifter som innebär myndig- hetsutövning ska anges särskilt. Om samtjänstavtalet omfattar förvaltningsuppgifter som kräver tillgång till personuppgifter, ska det av avtalet framgå vilka förvalt- ningsuppgifter som avses och vilken tillgång till personuppgifter som behövs. Kravet i första stycket på tidsbegränsning av avtalen föreslås slopas i konsekvens med att lagen är permanent. Avtalen ska, liksom tidigare, ange vilka förvaltningsuppgifter som ingår i samtjänsten. En ny bestämmelse införs i första stycket innebärande att uppgifter som innebär myndighetsutövning ska anges särskilt. Detta innebär en lättnad jämfört med den nuvarande ordningen att avtalet ska ange varje enskild handläggare som har förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Kravet i andra stycket på att handläggare ska anges med namn föreslås slopas. Som en följd av det blir det i praktiken omöjligt att uppfylla kravet på att det ska anges exakt vilka andra arbetsuppgif- ter den enskilda handläggarna har i övrigt. Detta krav föreslås där- för slopas. Av samma skäl föreslås att kravet att avtalet ska ange den enskilde handläggarens tillgång till personuppgifter utanför samtjänsten slopas. När de enskilda handläggarna inte namnges i samtjänstavtalet går det heller inte att ange exakt vilka personuppgifter handläg- garna i samtjänsten kommer att ha tillgång till. Det är emellertid fortfarande viktigt att det dokumenteras vilken hantering av per- sonuppgifter som sker i . Det ska därför i sam- tjänstavtalet framgå vilka förvaltningsuppgifter som kräver tillgång till personuppgifter. Detta gäller för förvaltningsuppgifter som kommentaren till 5 §. innefattar myndighetsutövning såväl som för förvaltningsuppgifter som inte gör det. Det ska också anges vilken tillgång till person- uppgifter som behövs för utförandet av de förvaltningsuppgifter som kräver sådan tillgång. kommer därigenom att ange all hantering av personuppgifter som kan förekomma i sam- tjänsten. Av 9 § följer att handläggaren endast får ges tillgång till de personuppgifter som behövs för att utföra de förvaltningsuppgifter som omfattas av samtjänstavtalet. I praktiken har regeringen ansett det tillräckligt att det i de avtal som godkänts har angivits vilka verksamhetssystem som handläg- garen har tillgång till och vilken typ av personuppgifter som finns där. Kravet innebär alltså inte att samtliga uppgifter som kan förekomma räknas upp. Därigenom får begränsningen i samtjänst- avtalet en motsvarighet till behörighetshanteringen vid myndig- heterna. En samtjänsthandläggare som handlägger ett visst ärende ges samma tekniska behörighet och omfattas av samma regler som andra handläggare som handlägger samma ärenden. I övrigt föreslås endast språkliga förändringar. 5 § Om samtjänsten innefattar förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innebär myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personuppgifter, ska den myndighet som ansvarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som ska utföra dessa uppgifter. Kravet att ett anställnings- eller uppdragsavtal ska upprättas kvar- står oförändrat. När ett sådant avtal upprättats, innebär det att handläggaren inordnas i den ansvariga myndighetens personal. Det är följaktligen inte fråga om att myndigheterna använder varandras personal för att utföra förvaltningsuppgifter. De använder sin egen personal. Formuleringen om att myndigheterna använder varandras personal är alltså missvisande och föreslås därför slopas. Regeln begränsar inte i något avseende en myndighets utrymme att sluta ett anställnings- eller uppdragsavtal i allmänhet. I övrigt föreslås endast språkliga ändringar. 8 § Myndighetsutövning i samtjänst får inte omfatta andra ärenden, för vilka en kommun ansvarar, än de som nämns i andra stycket. En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i den kommunala myndighetens namn 1.ta emot ansökningar om plats och, med undantag för barn som behöver särskilt stöd enligt 2 a kap. 9 § skollagen (1985:1100), fördela platser och lämna erbjudanden om plats för barn i förskole- verksamhet och skolbarnsomsorg enligt 2 a kap. skollagen, 2.lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gymna- sieskolan och vuxenutbildning enligt skollagen, 3.ge tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vattentoalett enligt en föreskrift, eller 4.bevilja parkeringstillstånd för handikappade. Ett nytt första stycke införs med den begränsning som finns i 6 § första stycket. Begränsningen i andra stycket 4 till beslut i enklare fall föreslås slopas. Handläggaren i samtjänsten omfattas därigenom helt av samma regler som andra handläggare med samma uppgifter, och myndigheten har samma ansvar för handläggarens utförande av uppgifterna som för andra handläggare. Se avsnitt 6.4.1. Regeringens proposition 1985/86:80 om ny förvaltningslag Regeringens proposition 1990/91:117 En ny kommunallag Regeringens proposition 1993/94:187 Försöksverksamhet med med- borgarkontor Regeringens proposition 1993/94:188 Lokal demokrati Regeringens proposition 1996/97:105 samverkan Regeringens proposition 1996/97:90 Bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor Regeringens proposition 2001/02:109 Förlängd försöksverksamhet vid medborgarkontor Regeringens proposition 2003/04:85 Samtjänst vid medborgarkontor Ds 1993:67 Servicesamverkan vid medborgarkontor SOU 1995:61 Myndighetsutövning vid medborgarkontor SOU 2007:72 kompetens i utveckling , och , , Skadeståndslagen: En kommentar, andra upplagan, , juridik, 2006 , och , Bo, Förvaltningslagen med kom- mentarer, 2 uppl., , juridik, 2007 , och , , Kommunallagen: en handbok med lagtext och kommentarer, 10 uppl., , juridik, 2008 , , Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, , Iustus, 1989 Statskontoret, Mot en modern och sammanhållen förvaltning – Dilemman och strategiska vägval i förvaltningspolitiken (Stats- kontoret 2005:124) Statskontoret, Mot en modern och sammanhållen förvaltning – Erfarenheter från sex myndigheters samverkan i 15 projekt (Stats- kontoret 2005:125) Statskontoret, Mot en modern och sammanhållen förvaltning – Åtagande för fortsatt servicesamverkan (Statskontoret 2005:126) Myndighetssamverkan vid lokala servicekontor Dir. 2007:68 En särskild utredare skall stödja de statliga myndigheterna i deras arbete med att inrätta lokala servicekontor. Utredaren skall också stödja andra samverkansinitiativ, bl.a. den vårproposition (prop. 2006/07:100) aviserade försöksverksamheten med nystarts- centrum och samverkansöverenskommelser mellan myndigheter och kommuner för att bryta utanförskapet. I uppdraget ingår vidare att utreda former för samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner. Utredaren skall driva på utvecklingen av en effek- tivare offentlig service och tjänsteproduktion som utnyttjar den moderna informations- och kommunikationsteknikens möjlig- heter. Målet skall vara att förbättra tillgängligheten till offentlig service i hela landet och att möjliggöra en fortsatt effektivisering av den offentliga tjänsteproduktionen. I uppdraget ingår också att utreda behov av förändringar i lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor. Förslag till regeringen om ytterligare åtgärder som behöver vid- tas för att åstadkomma en väl fungerande samverkan skall lämnas . Översynen av lagen om samtjänst vid medborgarkontor skall redovisas . Arbetet skall avslutas med en samlad redovisning av uppnådda resultat . I regeringsförklaringen framhålls att det är viktigt med tillgång till samhällsservice i hela landet. Regeringen har i budgetpropositionen för (prop. 2006/07:1, utg.omr. 2) konstaterat att de statliga myndigheterna alltmer koncentrerat sin verksamhet till större orter. är det viktigt att statliga myndigheter har en sådan lokal närvaro att de kan ge medborgare och företag en god service. Ett kostnadseffek- tivt sätt att upprätthålla servicen är att myndigheter i högre grad samverkar. Regeringen avser därför att främja en ökad samverkan och stimulera inrättandet av lokala servicekontor. insatser för ökad samverkan Insatser för att främja en ökad lokal samverkan inleddes . I betänkandet Lokalkontor – ett medel för sektorssamordning, förbättrad service och regional utveckling (SOU 1990:72) föreslog Stat-kommunberedningen olika åtgärder för att utveckla och stödja inrättandet av lokalkontor och andra former av lokal samverkan. En viss försöksverksamhet med lokal samverkan mellan statliga myndigheter genomfördes som ett resultat av betänkandet, men någon mera omfattande satsning genomfördes inte. började olika initiativ att växa fram på lokal nivå. Allt fler kommuner inledde försök med nya former av lokal servicesamverkan genom att inrätta s.k. medborgarkontor. tog regeringen initiativ till en femårig försöksverksamhet genom propositionen Försöksverksamhet med medborgarkontor (prop. 1993/94:187). En ny lag – lagen (1994:686) om försöksverk- samhet med medborgarkontor – trädde i kraft . För- söksverksamheten utvidgades när lagen (1997:297) om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor trädde i kraft. I propositionen Samtjänst vid medborgarkontor (2003/4:85) föreslogs att den pågående försöksverksamheten skulle bli perma- nent. Enligt lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor får statliga myndigheter, en kommun eller ett landsting ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och även handlägga enklare för- valtningsärenden med de begränsningar som anges i lagen eller att använda varandras personal till att utföra sådan verksamhet. tjänsten får i de fall arbetsuppgifterna innefattar inslag av myndig- hetsutövning endast omfatta sådana i lagen uppräknade förvalt- ningsuppgifter. Ett samtjänstavtal skall godkännas av regeringen. Sedan försökslagen infördes har endast ett fåtal sam- tjänstavtal godkänts av regeringen. De senast godkända avtalen är mellan kommun, i , länsarbetsnämnden och läns allmänna försäkrings- kassa (godkänt ), mellan kommun och i (godkänt ) samt mellan , och i (godkänt ). Erfarenheter från arbete med nya former för lokal servicesamverkan Statskontoret, , Centrala studiestöds- nämnden, , , och Migra- tionsverket har i gemensamma projekt arbetat med att utveckla, pröva och etablera nya former för lokal servicesamverkan. Utveck- lingsarbetet, som haft arbetsnamnet VISAM (vi samverkar), har bedrivits genom femton lokala samverkansprojekt i olika delar av landet. De samverkande myndigheterna har i rapporten en modern och sammanhållen förvaltning (VISAM, 2005) redovisat resultaten och erfarenheterna av sitt arbete. En av slutsatserna är att samverkan vid tillhandahållandet av tjänster kan leda till ökad nytta för medborgare och företag och en kostnadseffektivare tjänsteproduktion. finns det olika förhållanden som kan försvåra en samverkan. Därför krävs enligt myndigheterna politiska ställningstaganden och initiativ för att samverkan skall bli en kraftfull och framgångsrik utvecklings- strategi. De i VISAM ingående myndigheterna har gjort ett gemensamt åtagande att fortsätta och fördjupa arbetet för en ökad samverkan. Som en första åtgärd har ett strategiskt samverkansforum bildats. Uppdrag om förvaltningssamverkan i glesbygd i har haft i uppdrag att identifiera samverkansmöjligheter mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting i glesbygdsområden och att aktivt initiera samverkan mellan dessa. En redovisning av uppdraget har lämnats (dnr. 2005/6412). konstaterar att det finns behov av att utveckla samverkan mellan olika statliga myndigheter och mellan de statliga myndigheterna och kommunerna. Att utveckla samver- kan handlar enligt om ett långsiktigt förändrings- arbete där ansvaret i första hand ligger hos dem som är direkt berörda. menar dock att det är angeläget att stimu- lera sådana processer som syftar till en utvecklad samverkan. Arbetet kan enligt påskyndas genom att regeringen ställer tydliga krav och förväntningar på myndigheterna och att detta görs samordnat och inte enbart myndighet för myndighet. Förstärkt samordning för att bryta utanförskapet i städer har regeringen arbetat för att skapa möjligheter och undanröja hinder för människor som bor i utsatta stadsdelar och att göra stadsdelarna attraktivare. Inom ramen för det lokala utvecklingsarbetet har samarbete mellan statliga och kommunala verksamheter utvecklats. Samverkan sker genom lokala utveck- lingsavtal (prop. 1997/98:165 Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden ). Regeringen gav reglerings- brev uppdrag till , , , Myndigheten för skolutveckling och Rikspolis- styrelsen att bidra till de lokala utvecklingsavtalen genom att träffa samverkansöverenskommelser med ett 20-tal berörda kommuner. För att förstärka och underlätta samverkan och samordning på regional och lokal nivå tillsatte regeringen en koor- dinator för samverkan inom storstadspolitikens lokala utvecklings- arbete (dir. 2006:66). En slutrapport skall lämnas till regeringen . Förordningen om regionalt utvecklingsarbete I förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete finns bestämmelser om statliga myndigheters medverkan i det regionala utvecklingsarbetet. Statliga myndigheter skall vid överväganden om verksamhetsminskningar – i samråd med och tillsam- mans med andra berörda myndigheter, kommuner, landsting och privata intressenter – undersöka möjligheten att genom samord- ning eller samverkan upprätthålla eller utveckla verksamheten inom området. Länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen i och samt samverkansorganen i och har haft i uppdrag att utforma lokala utvecklingsprogram för kommersiell service. Syftet har varit att analysera serviceutveck- lingen i länen, enas om gemensamma mål samt att upprätta planer på åtgärder. Detta har genomförts i breda partnerskap med företrä- dare för kommuner, lokalt näringsliv, serviceinrättningar, statliga servicebolag samt lokala utvecklingsgrupper. I detta arbete har också sambanden mellan tillgången till kommersiell och offentlig service övervägts. Den statliga sektorns geografiska fördelning På gemensamt uppdrag av (dir. 2004:93) och (dir. 2004:87) har forskare vid undersökt hur den statliga sektorns geografiska fördelning i landet har förändrats . Undersökningens resultat har redovisats i rapporten geografi, och , (Ansvarskom- mitténs skriftserie, ). Författarna svarar själva för innehål- let i rapporten. Av rapporten framgår att statlig verksamhet har koncentrerats snabbare än befolkningen. Statlig service som tidigare funnits utspridd i landskapet med hög tillgänglighet till direkta personliga kontakter dras tillbaka till större orter eller blir tillgänglig bara på vissa tider, genom att samma personal betjänar ett större område. Utvecklingen skiljer sig dock mellan olika myndigheter och tjäns- ter. Den geografiska reträtt som framgår av rapporten behöver dock inte alltid betyda att service och tillgänglighet minskar. Ny avståndsöverbryggande teknik kopplar samman olika nivåer inom myndigheterna och öppnar för en större rumslig flexibilitet. Myn- digheterna strävar efter att ge service via flera olika kanaler. Den till synes uttunnade service man möter på ett litet kontor kan i själva verket innebära möjligheter till elektroniska kontakter med hela myndighetens verksamhet. Uttunningen av den platsbundna personliga servicen ger emel- lertid upphov till en stor aktivitet i orter där myndigheter drar ner sin verksamhet. Strategier utvecklas för att kunna behålla service som är tillgänglig för alla och som innebär fortsatta möjligheter till direktkontakter mellan myndighet och allmänhet. Försök görs att upprätta gemensamma servicepunkter där medborgaren kan få hjälp med sina olika behov av samhällsservice. Drivkraften för dessa är dels att myndigheterna själva ser svårigheter att fortsatt upprätt- hålla servicen, dels att kommunerna är aktiva för att organisera den offentliga servicen på ett samlat sätt. Enligt rapporten är förändringarna inom den statliga sektorns lokala organisation en okoordinerad process som till stor del drivs av myndigheterna var och en för sig. Det framstår enligt författar- nas mening som motiverat att staten arbetar mer med samord- ningen av offentlig service på lokal nivå. bedömningar om utvecklingen av den offentliga servicen I sitt slutbetänkande – Se landsbygden! Myter, sanningar och fram- tidsstrategier (SOU 2006:101) – menar att den bristande sektorssamordningen på alla offentliga nivåer är en av de främsta orsakerna till att tillgången till offentlig service på lands- bygden alltmer försämras, vilket kan medverka till negativa konsek- venser för samhällsekonomin. Om de drivkrafter som styr dagens förändringar består, ser kommittén följande utvecklingsscenario: fortsatt omvandling av statlig service från direktkontakt till internetbaserade tjänster, fortsatt geografisk koncentration av arbetsställen och anställda i statlig verksamhet, den geografiska koncentrationen av statlig service går snabbare än koncentrationen av befolkningen, medborgarnas genomsnittsavstånd till statlig service ökar, viss stabilisering när det gäller regionala centra; städer kring 100 000 invånare kan behålla eller få fler statligt anställda, tillbakagången sker i första hand genom beslut i de enskilda myndigheterna utifrån deras avvägning av kostnader, tillgänglig- het och möjligheter att utveckla kvalitet i det egna tjänsteutbu- det, lokala strategier försvåras om myndigheter fortsätter att ut- veckla verksamheter var för sig, en okoordinerad process där varje myndighet styrs av sitt eget uppdrag, lokala och kommunala strategier för att rädda servicen växer fram men i ett ojämnt mönster. Organisations- och strukturförändringar är nödvändiga för att effektivisera den statliga förvaltningen och anpassa verksamheten till förändrade krav. Ett viktigt inslag i de senare årens utveckling har varit sammanslagningen av tidigare myndighetskoncerner bestående av myndigheter på såväl central som regional och lokal nivå, exempelvis . Som en följd av detta har många myndigheter kunnat effektivisera sin verksamhet genom att införa en mera rationell organisation på regional och lokal nivå. Utveck- lingen har också inneburit att verksamheten organiseras så att stor- driftsfördelar tillvaratas och att specialistkompetens utnyttjas på ett bättre sätt. Det är angeläget att effektiviseringen fortsätter genom fortsatta organisations- och strukturförändringar. är det viktigt att trygga den lokala närvaro som fortfarande behövs genom att utveckla nya organisations- och arbetsformer. Medborgare och företag ställer allt högre krav på tillgänglighet och kvalitet i den offentliga servicen. Tillgången till offentlig ser- vice är emellertid i viss mån beroende av var i landet man bor. Framför allt är det behoven av personliga möten mellan medbor- gare och förvaltning som kan bli svårare att tillgodose genom att myndigheternas verksamhet alltmer koncentreras till större orter. Lokal myndighetssamverkan är också angelägen för att förenkla företagens myndighetskontakter och underlätta nyföretagande. Ett kostnadseffektivt sätt att upprätthålla en god samhällsservice i hela landet är att myndigheter samverkar. Olika former av lokal samverkan sker . Utvecklingen av den lokala statliga ser- vicen är emellertid splittrad och sker utan samordning. Det saknas en gemensam strategi för utvecklingen av de statliga myndigheter- nas lokalkontorsnät. Det finns stora möjligheter till serviceförbättringar och effektivi- seringar genom en ökad samverkan mellan myndigheter som behö- ver ha en lokal närvaro för att tillgodose de krav som ställs av med- borgare och företag. Regeringens satsningar på e-förvaltning och e- tjänster ger nya möjligheter att via lokala servicekontor också öka tillgängligheten till myndigheter som inte finns representerade på den lokala nivån. Genom att stimulera utvecklingen, undanröja hinder och samordna arbetet vill regeringen öka samverkan mellan statliga myndigheter och med kommuner för en bättre service i hela landet – i såväl glesbygd som storstäder och anpassad till de olika behov av tillgänglighet och service som finns bland medbor- gare och företag. Det är också viktigt att de lokala servicekontoren utformas så att de är tillgängliga för alla. Myndigheterna har i mycket liten omfattning utnyttjat de möj- ligheter att ingå avtal om samverkan som lagen om samtjänst vid medborgarkontor ger. Endast ett fåtal ansökningar har inkommit och godkänts av regeringen. Det finns skäl att överväga om det finns hinder eller begränsningar i lagen som avhåller myndigheter från att ingå sådana avtal. I vissa fall har de krav som ställs i lagen upplevts som onödigt krångliga och administrativt betungande. Lagen anses vidare endast ge mycket begränsade möjligheter till samverkan i frågor som rör myndighetsutövning. ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100) avise- rade regeringen sin avsikt att inleda en försöksverksamhet med så kallade nystartscentrum i ett antal kommuner och stadsdelar där utanförskapet är särskilt stort. Försöket syftar till att finna en sam- verkansform där olika aktörer samlas under ett och samma tak, i syfte att underlätta för den enskilde att få snabb och välriktad hjälp och stöd för att etablera sig i och på arbetsmarknaden. Genom att samla privata, offentliga och ideella aktörer kan den enskilde snabbare och enklare få hjälp med t.ex. utbildning, jobb- matchning, starta-eget-stöd eller hälsovård. Formerna för denna samordning bereds inom med inriktningen att verksamheten skall inledas . , och be- driver gemensamt ett arbete för att införa servicekontor där de tre myndigheterna tillsammans möter medborgaren. Detta arbete ligger väl i linje med regeringens ambition att erbjuda medborgaren en gemensam ingång till de statliga myndigheterna.