sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — Syftet med reformerna var att öka avkastningen genom att använda effektivare skötselmetoder. Nästa större politiska ingripande i jordbrukssektorn skedde . Reformen framkallades av att stora mark- områden odlades upp i som det blev möjligt att relativt billigt frakta spannmål över haven. Detta ledde till prisfall på spannmål i som animalieproduk- tionen fick tillgång på billigt foder. Vissa länder tillät fri import av spannmål från för att gynna animalieproduktionen. var ett sådant exempel som importerade billig spannmål och exporterade animalieprodukter. valde däremot att stänga gränserna för importspannmålen genom att införa skyddstullar. 11TP PT I detta avsnitt redovisas i huvudsak de marknadsregleringar som är av stor betydelse för jordbrukets produktionsinriktning. Det finns självklart andra regelverk som påverkar jordbrukarnas produktionsbeslut, exempelvis bestämmelser som utgår från rörande regler om grön mark och spridning av stallgödsel. Dessa andra regelverk kommer att beröras i det fortsatta arbetet i den utsträckning som analysen kräver det. Frågor om investeringsstöd, startstöd och miljöersättningar för att uppmuntra vissa brukningsformer och produktionsformer berörs i avsnitt 7.3.5. genomfördes en återgång till frihandel på jordbruksområdet. De olika regleringar som införts under för att hantera den snabbt ökande export av animalie- produkter togs bort. Den ekonomiska depression som drabbade världsekonomin omkring nådde även jordbrukssektorn med snabbt fallande priser som följd. Genom de åtgärder som då genomfördes var den jordbrukspolitik född som fortfarande finns kvar. Syftet med de jordbrukspolitiska åtgärderna var att främst skydda producenterna från snabbt fallande priser. Producenterna skulle genom ett tullskydd kunna ges stabila priser inom landet utan konkurrens från andra länder. Politiskt drevs dessa åtgärder igenom i en uppgörelse mellan bondeförbundet och socialdemo- kraterna i den s.k. kohandeln. byggdes reg- leringarna ut till att omfatta i stort sett alla jordbruksprodukter. 1990 fattades fem stora jordbrukspolitiska beslut som till innehåll speglade de problem som var aktuella . Ett grundläggande mål var att tillförsäkra den svenska marknaden en tillräcklig mängd livsmedel. präglades av brist på arbetskraft i industrisektorn. Det gav en jordbrukspolitik som syftade till underlätta en överföring av arbetskraft från jordbruket till industrin. kom även jordbrukets miljöpåverkan att innefattas i den svenska jordbrukspolitiken. jordbrukspolitiska beslut var målet att befolkningen som arbetade i jordbruket skulle få samma möjligheter som utövare av andra näringar att uppnå en skälig inkomststandard och bli delaktiga i den allmänna välståndsstegringen. För att uppnå detta beslutade statsmakterna om en viss nivå på prisstödet och en lämplig storlek på produktionen. Prisstödet skulle vara sådant att gårdar skulle kunna ge full lönsamhet. En viktig utgångspunkt beslut var att underlätta överföringen av arbete och kapital från jordbrukssektorn till andra delar av näringslivet. Det betonades dock att denna överföring skulle ske på frivillig väg. Produktionsmålet för det svenska jord- brukets sattes till och med ökad beredskapslagring till . beslut innebar en återgång till tidigare mål om att all jordbruksmark skulle utnyttjas för jordbruksproduktion och att familjejordbruket skulle vara den dominerande företagsformen. Ett huvudsyfte med politiken var att de som var sysselsatta inom jordbruket skulle ges en ekonomisk och social standard som var likvärdig med andra jämförbara grupper i samhället. Genom priset på produkterna skulle inkomstmålet uppnås för i första hand de heltidssysselsatta i jordbruket. Hela åkermarken skulle hållas kvar i produktion och animalieproduktionen skulle hållas på sådan nivå att det motsvarade inhemsk konsumtion. beslut antogs ett nytt övergripande mål för en samlad livsmedelspolitik. Detta beslut innebar att tidigare mål om att upp- rätthålla livsmedelsberedskapen bibehölls. Detta skulle ske genom en långsiktig och planerad hushållning med de naturresurser som används i jordbruket och genom att miljöfrågorna fick en fram- trädande roll. Avgifter infördes på handelsgödsel och växtskydds- medel och ett stöd infördes för skötsel av arealer med högt naturvärde. Som likvärdiga delmål under beredskapsmålet ställdes konsumentmålet och producentmålet. Med konsumentmålet mena- des att konsumenterna skall ha tillgång till livsmedel av god kvalitet till rimliga priser och med producentmålet menades att jordbrukar- na skulle ha en standard som var likvärdig med andra yrkesgrupper. 7.3.21990 års jordbrukspolitiska beslut Regleringen av det svenska jordbruket bestod fram av i princip två grundelement, gränsskyddet och den interna marknads- regleringen. Den interna marknadsregleringen innebar att för de prisreglerade varorna kan sägas att den svenske jordbrukaren var garanterad avsättning för allt som producerades till ett på förhand framförhandlat pris. I den utsträckning som jordbrukaren produ- cerade överskott skulle detta avsättas på världsmarknaden med hjälp av exportstöd. Exportstödet finansierades av näringen, kon- sumenterna och skattebetalarna. Utöver prisstödet till jordbruket lämnades direktbidrag som utbetalas per djur eller per arealenhet. fattade beslut om grunddragen i en ny livs- medelspolitik som syftade till marknadsanpassning och avreglering av jordbruket. Den svenska livsmedelspolitiska reformen genomfördes för en tänkt situation där står utanför EU och där GATT-förhandlingarna förutsågs resultera i en liberalisering av handeln med jordbruksprodukter. Syftet med beslutet var att genom avreglering och marknadsanpassning uppnå ökad effekti- vitet och balans i livsmedelsproduktionen. Reformen förväntades medföra att den svenska produktionen skulle anpassas till en nivå som högst motsvarade det inhemska avsättningsutrymmet och en lönsam export. För att underlätta anpassningen till den nya politiken gavs jord- brukarna möjlighet att ta del av ett omställningsprogram. Jord- brukarna fick bidrag för den mark som ställdes om till annan produktion än odling av prisreglerade grödor. Bland de omställningsåtgärder som var tillåtna ingick bl.a. odling av Salix för energiändamål samt odling av spannmål och oljeväxter för energiändamål. I genomsnitt uppgick bidraget till /ha. Vid anläggning av lövskog, däribland Salix, gavs ett anläggningsstöd med /ha. Det ställdes stora förhoppningar till att odling av Salix skulle bli ett viktigt område vid omställningen av åkermarken. Totalt sett blev det dock endast ca som ställdes om för odling av Salix. Den totala omställningsarealen uppgick till . som det livsmedelspolitiska beslutet trädde i kraft, , ansökte om medlemskap i . Därigenom förändrades de förutsättningar som gällde beslut. EG:s jordbrukspolitik påminner till sin uppbyggnad om den svenska jordbrukspolitiken års beslut. EU-medlemskapet innebar en återreglering av svenskt jordbruk. Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) – Common Agri- cultural Policy (CAP) – utgör en av grundpelarna i EG-samarbetet. Jordbrukspolitiken var länge det enda politikområde inom EG som drevs gemensamt. Redan i utformades jordbruks- politiken på ett sätt som förutsatte att medlemsstaterna under- ordnade sig rådet och kommissionens beslut när det gällde att uppfylla fördragspunkterna. I anges den gemensamma jordbrukspolitikens mål: Höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tek- niska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av pro- duktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften. På så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnads- standard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar inom jordbruket. Tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser. Den gemensamma jordbrukspolitiken består av en pris- och marknadsreglerande del och en struktur- och regionalpolitisk del. Den pris- och marknadsreglerande delen är av störst betydelse. Strukturpolitiken har emellertid kommit att spela en allt större roll . En av utgångspunkterna för jordbrukspolitiken var att mark- naden måste avskärmas från världsmarknadens prisbildning för att de jordbrukspolitiska målen skulle kunna uppnås. På denna i princip slutna hemmamarknad skulle priserna hållas uppe på en sådan nivå att jordbrukarna fick en tillfredsställande inkomst och konsumenterna tillgång till livsmedel till rimliga priser. Schematiskt kan marknadsregleringens utformning illustreras med figur 7.1. Schematisk beskrivning av EU:s marknadsregleringar Fram till beslutet om reformen av den gemensamma jordbruks- politiken var genomförandet av den gemensamma marknaden och gemenskapspreferensen uppbyggd kring ett pris- stödsystem. Den gemensamma marknaden upprätthölls genom ett admi- nistrativt bestämt riktpris fastställt för en standardprodukt på den inhemska marknaden. Detta riktpris kan sägas vara ett eftersträvat producentpris. Tröskelpriset fås genom att minska riktpriset med handelsmarginaler och transportkostnader från importhamn till en tänkt förbrukningsplats för importerade varor. Tröskelpriset anger således det lägsta pris som en vara kan komma in på EG-mark- naden. Tröskelpriset skyddas mot omvärldens prisnivå genom ett gräns- skydd. Detta skydd mellan världsmarknadspris och tröskelpris utgörs av importavgift. Det bör noteras att avgiftsberäkningen alltså baseras på ett eftersträvat men inte uppnått riktpris. Det skisserade gränsskyddssystemet gällde, med vissa variationer, för den över- vägande delen av produktionen (spannmål, socker, mjölk, mejeri- produkter, fårkött, fläsk, nötkött, ägg och fjäderfäkött). För olje- fröer och proteingrödor samt fodermedel, med undantag av spann- mål, saknas gränsskydd. Odling av sådana grödor stöddes med direkta bidrag. På den inhemska marknaden kan genom interventionsköp hindra att priset sjunker under interventionspriset, som normalt ligger 10 under riktpriset. Marknadspriset i EG bestäms av utbud och efterfrågan inom de ramar som de administrativt fastställda priserna ger. Marknads- priset rör sig normalt mellan riktpriset och interventionspriset. med överskott tenderar marknadspriset att pressas ner mot interventionsnivån. Marknadspriserna kan såväl inom som mellan EU-länderna variera i betydande utsträckning beroende på skillnader i marknadssituationen. På en fri marknad skall prisskill- naden i princip motsvara transport- och hanteringskostnader. Exportsubventioner används för att utjämna prisskillnader mellan marknadspriset i EU och världsmarknadspriset. Eftersom EU:s prisnivå normalt överstiger världsmarknadsnivån innebär detta att bidrag lämnas till EU:s jordbruksexportörer. Pris- och marknadsregleringarna i EG:s jordbrukspolitik kom- pletteras med många åtgärder som syftar till att förbättra jord- brukets struktur, dess regionalpolitiska effekter eller miljön. Resultatet av den förda politiken blev att produktionen ökade. I vissa avseenden var den gemensamma jordbrukspolitiken alltså framgångsrik. blev kostnaderna och överskottsproduk- tionen ett växande problem. Inom CAP infördes mjölk- kvoter för att få bukt med den stegrande överproduktionen. infördes regler om kompensation för träda. Den belastning som jordbruket utgjorde på budgeten, på miljön, och på de interna- handelsrelationerna gjorde att rådet beslutade om en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken, den s.k. Syftet med reformen var att få bättre balans mellan utbud och efterfrågan i jordbruksproduktionen och att minska miljöbelast- ningen från jordbruket. Ett av de viktigaste elementen i reformen var att jordbruksstödet delvis omfördelades från ett prisstöd till ett s.k. kopplat direktstöd (inkomststöd i form av arealstöd och djur- bidrag). De garanterade prisnivåerna sänktes sedan den gemensamma jordbrukspolitiken infördes. MacSharry-reformen innehöll också ett antal kompletterande åtgärder såsom stöd till miljövänliga brukningsmetoder, stöd för skogsplantering och villkor för förtidspensionering. Dessa åtgärder blev grunden för det nuvarande miljö- och landsbygdsprogrammet (se avsnitt 7.3.5). Reformen innebar att en stor del av kostnaderna för jordbruks- stödet flyttades från livsmedelskonsumenterna till skattebetalarna. Jordbruksreformen innebar emellertid inte att de traditionella instrumenten i jordbrukspolitiken – gränsskydd, intervention, och exportbidrag avskaffades, men att de minskade i betydelse. Inom ramen för träffades inom Världshandels- organisationen (WTO) vid ett möte i (Round Agreement) en överenskommelse om en minskning av nationella stöd, lättnader i importrestriktioner och hårdare restriktioner gällande exportstöd. kom nästa reform av EU:s jordbrukspolitik, Agenda 2000.TPF12FPT Kommissionen presenterade ett förslag till ändrad inriktning av jordbrukspolitiken genom Agenda 2000: Ett starkare och större . Ett uttalat syfte var att underlätta utvidgningen av EU i centrala och östra delar och att bevara jordbruket i hela unionen. Några viktiga mål för CAP i Agenda 2000-förslaget var ökad marknadsorientering och ökad konkurrenskraft i jordbruket, säkerhet och kvalitet i livsmedelsindustrin, stabila jordbruks- inkomster, integration av miljöhänsyn i jordbrukspolitiken, utveck- ling av landsbygden, förenklingar och en ökad decentralisering. beslöt , i enlighet med förslagen i Agenda , om en förändring av jordbrukspolitiken. Agenda 2000-reformen innebar en fördjupning av de reformer som beslutades . De administrativa priserna sänktes ytter- ligare för spannmål och nötkött, som direktersättningar- na höjdes. Reformen utvidgades till att även gälla mjölk. Ett nytt inslag i reformen var att produktionen av livsmedel kopplades samman med jordbrukets ansvar för miljö, djuromsorg och 12TP PT lämnade jordbruksministern en proposition Riktlinjer för arbete med jordbruks- och livsmedelspolitiken inom Europeiska unionen. 1997/98:142. I propositionen förespråkade regeringen att det även i fortsättningen skall finnas en gemen- sam jordbrukspolitik inom EU men att det skall vara möjligt att komplettera den med nationella åtgärder. Som skäl för den gemensamma politiken angavs bl.a. följande. Utan en gemensam politik skulle den inre marknaden inte fungera. För att marknaden skall fungera måste det råda likartade konkurrensvillkor. Det angavs även effektivitetsskäl. Kostnaderna för administration kan därigenom minska. Det ansågs även positivt att kunde påverka övriga medlemsländer inom bl.a. miljö-, djurskydds- och livsmedelsområdena. Regeringen föreslog tre övergripande mål för EU:s jordbruks- och livsmedelspolitik. Kon- sumenternas efterfrågan skall styra jordbrukarnas och livsmedelsindustrins produktion. Produktionen skall vara långsiktigt hållbar från både ekologiska och ekonomiska utgångs- punkter. EU skall hävda frihandelns principer på livsmedelsmarknaden. Regeringen ansåg vidare att det måste sättas in åtgärder som främjar bl.a. miljöanpassade brukningsmetoder, djurhänsyn, regional utveckling och landsbygdsutveckling för att målen skall uppnås. Stöden bör vara riktade mot att säkerställa miljövärden, lands- bygdens utveckling och vissa regionala mål. Regeringen såg därigenom möjligheter att minska såväl de samhällsekonomiska kostnaderna som budgetkostnaderna. beslutade i enlighet med propositionen. För att jordbrukarna skulle få ta del av direktstöden krävdes att regler för bl.a. miljöomsorg skulle uppfyllas. Jord- brukare som använde mycket arbetskraft kunde ges fördelar i stöd- systemet. Dessa delar i reformpaket blev dock frivilliga att tillämpa. I samband med Agenda 2000 antogs rådsförordningen (EG) nr 1257/1999 om stöd till utveckling av landsbygden. I denna förordning fastställs ramarna för EU:s stöd till en hållbar utveck- ling av landsbygden. Därmed lyftes landsbygdsfrågorna in som en andra pelare i CAP. Förslag till en ytterligare och relativt omfattande reformering av CAP lades fram av kommissionen och medförde radikalt ändrade villkor för stödet till jordbruket. Det viktigaste skälet till ett så omfattande reformpaket var de kommande internationella handelsförhandlingarna i WTO. Det bedömdes även vara viktigt att reformbeslutet fattades före med ytterligare 10 medlemsländer eftersom problemet med att skapa politisk enighet kring en reform förväntades öka med ett större antal länder. fattades beslut om att införa ett helt nytt stöd, fri- kopplat från produktionen, som ersätter de tidigare kopplade direktstöden och en del av prisstöden. Utgångspunkten för reformen var att EU:s jordbruk skulle vara konkurrenskraftigt på världsmarknaden. Interna produktionskvoteringar och kvoter för subventionerad export skulle inte få hindra expansion För att jordbrukarna skall kunna bedriva en uthållig produktion är syftet med det nya stödet att ge jordbrukarna en grundtrygghet. Jord- brukarna skall för att få ta del av det nya stödet uppfylla de regler som EU ställer upp för miljö, djuromsorg och livsmedelssäkerhet. Detta syftar till att skapa en trygghet bland konsumenterna för de livsmedel som jordbruket producerar. Systemet trädde i kraft . Gårdsstödet, som det nya stödet kallas, är frikopplat från spe- cifika jordbruksprodukter och ges i princip till all jordbruksmark. Stödet ges oavsett hur marken används, dock skall marken hållas i brukbart skick (hävdas) för att vara stödberättigad. får en del av marken inte användas för jordbruksproduktion, eftersom EU önskar kunna kontrollera utbudet av jordbrukspro- dukter. Enligt reformen ger det frikopplade stödet upphov till s.k. betalningsrätter som jordbrukaren kan sälja med eller utan medföl- jande mark. Köparen måste ha mark för att aktivera rätten och det går bara att ha en rätt per hektar. stödutbetalningarna åren 2000 2002. För vissa produktområden (energigrödor, proteingrödor, durumvete och ris) finns de kopp- lade stöden kvar för att ge en tydligare styrning av dessa marknader. Till skillnad från tidigare tillämpningar av marknadsregleringarna gavs nu ett visst utrymme för nationella tillämpningar. Medlems- staterna fick själva besluta om bl.a. ikraftträdande, modell för fördelning av stödrätter samt grad av kopplade stöd. Det totala direktstödet (inklusive gårdsstödet) uppgick för del till . Reformen innebär även en successiv minskning , år av gårdsstöden till förmån för stöden för landsbygdsutveckling (s.k. modulering). Senast efter det att samtliga medlemsstater har genomfört systemet med samlat gårdsstöd (vilket sannolikt innebär ) skall kommissionen överlämna en rapport om reformen och dess följder samt eventuellt förslag på nya reformer. Dessutom beslöt i samband med uppgörelsen om en ny långtidsbudget att kommissionen även skall genomföra en översyn av EU:s budgetstruktur på samtliga politikområden. Jordbruks- politiken nämns dock explicit som ett relevant område för över- synen. Denna rapport skall presenteras 2008 2009. 7.3.4Direkta stöd till bioenergi inom den gemensamma jordbrukspolitiken Inom CAP finns det ett antal styrmedel som syftar till att gynna produktionen av råvaror för bioenergiproduktion: Stöd till odling av energigrödor. Odling av industri- och energigrödor på uttagen areal. Utförsäljning av spannmål från interventionslager för etanol- tillverkning (inte aktiverat ). Projektstöd inom landsbygdsstöden. Krisdestillation av vin till etanol. Stöd till anläggning av Salix (nationellt stöd). får av nationella medel ge /ha i anläggningsstöd vid plantering av Salix. skall godkänna stödprogrammet. Stöd till vinetanolproduktion på den interna marknaden. Stöd ges med /ha/år för odling av energigrödor. kan stöd lämnas till totalt 2,0 miljoner ha för hela EU. uppgick den maximala arealen till och de nya medlemsländerna omfattades inte. I lämnades stöd för . har stödet ökat i omfattning till ca . Totalt för EU uppgår arealen till ca . Det är möjligt att odla industri- och energigrödor på uttagen areal (träda). omfattar ansökningarna för odling till energiändamål på uttagen areal . Inom EU:s marknadsordning för vin finns det regler som inne- bär att återstoderna från vinframställning måste destilleras. Det finns också möjlighet till destillation vid onormalt stora överskott. Alkohol som tas över av interventionsmyndigheten skall säljas genom ett anbudsförfarande till användning som bränsle. Maximalt får 700 000 hl vinalkohol säljas som bränsle inom EU per kvartal. finns 16 företag som är godkända för att köpa vinalkohol. /06 har anbudspriserna uppgått till /liter. Rik- tade utförsäljningar får göras för spannmål som finns i interven- tionslager för tillverkning av etanol. Prisnivåer under interventions- priset får accepteras. har utförsäljning skett av råg lagrad i . I samband med Agenda 2000 antogs rådsförordningen (EG) nr 1257/1999TPF13FPT om stöd till utveckling av landsbygden. I denna förordning fastställdes ramarna för EU:s stöd till en hållbar utveckling av landsbygden . Därmed lyftes landsbygdsfrågorna in som en andra pelare i CAP. inleds ett nytt landsbygdsprogram för stöd och ersätt- ningar till landsbygden. programmet skall främja tillväxt, konkur- renskraft, förretagande och sysselsättning, och har höga ambitioner för miljön. Det svenska förslaget till landsbygdsprogram för tiden 2013 bereds av EU och beslut förväntas . En översiktlig beskrivning av det programmet finns i en faktaruta i kapitel 6 i Del 1. 13TP PT Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar. Programmet 2000-2006 utvecklades utifrån det tidigare program- met – Miljöersättningsprogrammet – som omfattade perioden –1999 och förslag som lades fram . Regeringen gav 1999 i uppdrag åt och Jord- bruksverket att ta fram ett förslag till program för skogsåtgärder enligt Agenda 2000 respektive ta fram ett underlag för miljö- och landsbygdsprogram för perioden 2006. Tyngdpunkten i det svenska miljö- och landsbygdsprogrammet, som gällde t.o.m. låg på miljöfrågor. Stor vikt låg också vid socioekonomiska aspekter, bl.a. genom att miljöersättningarna i hög grad bidrar till jordbrukarnas sysselsättning och inkomst. Målgruppen var primärt lantbrukare. I fråga om landsbygdsutveck- ling var programmet därmed i hög grad inriktat på att främja utvecklingen inom lantbruket och i mindre grad på att allmänt främja utvecklingen på landsbygden som inkluderar andra näringar än lantbruk. Miljö- och landsbygdsprogrammet skall främja en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av lands- bygden och näringsgrenarna jordbruk, livsmedelsproduktion och skogsbruk. Programmet var indelat i två insatsområden, Insatsområde I med åtgärder för att främja ett ekologiskt hållbart jordbruk och Insats- område II med åtgärder för att stärka en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden. Programmet omfattade cirka 25 olika åtgärder. Kostnadsramen för var för Insatsområde I och för Insatsområde II. Stöden i programmet finansieras till av svenska staten och för övrigt av (garantisektionen). EU:s medfinansiering varierar beroende på åtgärd och geografiskt område. Flera stödformer har krav på privat medfinansiering. Insatserna inom LBU med koppling till bioenergi har varit mycket små. Det fanns inom programmet 2000 2006 möjlighet att inom projektstöden lämna bidrag även till bioenergisatsningar. Merparten av dessa medel har emellertid gått till verksamheter inom den traditionella jordbruksproduktionen. delade ut till satsningar på verksamheter som syftar till att öka kunskapen om bioenergi- produktion.TPF14FPT 14TP PT Det regelsystem som styr gårdsstödet innebär bl.a. att av stödet som lämnades till de jordbrukare som fick mer än i stöd skall överföras till lands- bygdsutvecklingsprogrammet. skall överföras och därefter fem pro- cent. I beslutet om hur EU:s jordbruksreform skulle genomföras i angavs att 20 mil- joner kronor skulle avsättas för satsningar på förnyelsebar energi .