sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Utredningen har svårt att se att ett starkt stöd för en sådan presumtion kan föreligga på ifrågavarande område. Åläggande av avgiftsskyldighet som är beroende av att överträdelsen har skett med uppsåt eller oaktsamhet bör lämpligen överlämnas till allmän domstol. Vidare ställs det mycket höga krav på förutsebarheten i fråga om sanktionsavgifter. Enligt de av regeringen uppställda och av riks- dagen antagna principerna för användning av sanktionsavgifter ska det vara möjligt att i det enskilda fallet förutse hur stor en avgift ska bli (se avsnitt 10.5.2). Utrymmet för att överlåta skönsmässiga bedömningar till en förvaltningsmyndighet torde vidare generellt vara betydligt mindre än till domstol. Överträdelser av lotterilagen kan vara av mycket skiftande svårhetsgrad. Möjligheten att värdera en överträdelses svårhetsgrad och ta individuella hänsyn begränsas i ett system med sanktionsavgifter. Även detta talar för att avgifts- frågan överlämnas till domstol. I samband med utvecklandet av de principer som bör utgöra grund för sanktionsavgifter (se avsnitt 10.5.2) uttalade regeringen att sådana avgifter kunde bli aktuella i synnerhet för de fall då man på ett speciellt område har behov av ett regelsystem som säker- ställer en särskilt fast och konsekvent praxis och som är lätt för berörda myndigheter att tillämpa (prop. 1981/82:142 s. 21). ansluter sig till regeringens principuttalande. Således bör sanktionsavgifter vara aktuella endast beträffande lätt konstaterbara överträdelser för vilka utredningsinslaget är begränsat. Sanktionsavgifter bör inte komma i fråga om mer ingående bedöm- ningar behöver göras. Fråga blir då om det beträffande de i lotteri- lagen straffbelagda handlingarna föreligger en sådan fast och konsekvent praxis som bör krävas. Lotterilagen är och kommer att förbli en förbudlagstiftning med en vid definition av begreppet lotteri. Av detta följer att en pröv- ning måste göras i varje enskilt fall om en företeelse utgör ett lotteri eller ej. Vidare finns främjandeförbudet (38 § lotterilagen) för vilkets tillämpning fråga inom tryckfrihetens område kan bli aktuellt (jfr NJA 1961 s. 715). Mot ovannämnda bakgrund kan det enligt utredningen svårligen hävdas att det föreligger en så fast och konsekvent praxis vad gäller överträdelser av lotterilagen att införande av sanktionsavgifter med strikt ansvar kan förordas. För att det konstaterade behovet av snabbare och effektivare reaktioner mot överträdelser ska kunna uppfyllas krävs enligt utred- ningen att tillsynsmyndigheten beslutar om sanktionsavgifter. Ett system där tillsynsmyndigheten måste ansöka om avgiftens ut- dömande hos en domstol bedöms inte uppfylla behovet av effekt- ivitet och snabbhet. Sammanfattningsvis finner utredningen att anspråken på rätts- säkerhet i detta fall inte kan tillgodoses genom ett sanktionssystem som uppfyller behovet av effektiva och snabba reaktioner på över- trädelser av de i lotterilagen straffbelagda handlingarna. Det ska i detta sammanhang nämnas att i avsnitt 8.10, föreslår nya bestämmelser om automatspel i syfte att illegalt spel på spelautomater och liknande anordningar effektivare ska kunna bekämpas av tillsammans med polisen. Förslag: får besluta att en anmärkning eller varning ska förenas med en straffavgift. Avgiften tillfaller staten. Skälen för förslaget: Den allvarligaste administrativa sanktionen enligt den nya lotterilagen kommer att vara återkallelse av till- ståndet. Denna sanktion får anses tillräcklig i sig själv. Om Spel- marknadsinspektionen beslutar att meddela anmärkning eller varning är det också en allvarlig reprimand. ekonomiskt känn- bart blir det emellertid först om tillståndshavaren får betala någon typ av sanktionsavgift för överträdelsen. En sådan avgift förfinar dessutom ytterligare sanktionsmöjlig- heter. Här föreslås därför att när den meddelar beslut om anmärkning eller varning, enligt mönster från lagen om bank- och finansieringsrörelse, får förena beslutet med en skyldighet att betala en straffavgift. Denna straffavgift ska tillfalla staten. Det är som bedömer om tillstånds- havaren agerat på ett sätt som bör medföra att tillståndshavaren meddelas anmärkning eller varning. Straffavgiften avser samma agerande som den som föranledde anmärkningen eller varningen. Avgiften är ett ytterligare instrument för att gradera överträdelsen. Det framstår därför som rimligt att inte behöver vända sig till domstol för att få straffavgiften utdömd, utan själv får fastställa hur stor avgiften ska vara i det enskilda fallet. Bestämmelsen behandlas närmare i författningskommentaren. Där berörs bl.a. beräkningsgrunden. Förslag: Om den som har tillstånd enligt den nya lotterilagen underlåter att lämna föreskrivna upplysningar om sin verk- samhet till får påföras en försenings- avgift med högst . Avgiften tillfaller staten. Beslut om förseningsavgift fattas av . Skälen för förslaget: Enligt 50 § lotterilagen är bl.a. den som har tillstånd enligt lagen skyldig att på begäran av tillsynsmyndigheten lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar eller annat som behövs för tillsynen. För att kunna utföra sina tillsynsuppdrag effektivt är det av vikt att inom föreskriven tid får del av upp- gifter från tillståndsinnehavarna. Försening är i normalfallet en sorts ordningsförseelse som ofta har sin grund i en felhantering någon- stans i organisationen. För sådana fall är förseningsavgift, enligt mönster från lagen om bank- och finansieringsrörelse (BFL), en adekvat reaktion som också ger en tydlig signal till tillstånds- innehavaren. Ett system med förseningsavgifter blir administrativt mer lätthanterligt för än att regelmässigt tillgripa vitesföreläggande. Om en tillståndsinnehavare skulle mot- sätta sig att ge in upplysningar bör dock kunna förelägga spelanordnaren vid vite att komma in med upp- lysningarna. Vid upprepade fall av försening kan det även bli aktuellt att tillgripa anmärkning eller varning. Liksom i BFL bör det föreskrivas att avgiften får bestämmas till högst . En hög avgift bör tillämpas för de stora spel- anordnarna, medan det för de mindre bör kunna tas ut en lägre avgift. Det bör dessutom finnas en möjlighet att i enskilda fall sätta ned avgiften. Om förseningen är ursäktlig eller ringa bör inspektionen få jämka avgiften, vid behov ända ned till noll. Av direktiven följer att ska bedöma behovet av att upprätthålla ett främjandeförbud liknande det som finns i 38 § lotterilagen och hur ett sådant i förekommande fall lämp- ligen bör utformas. Vidare ska utredningen vid ett eventuellt inför- ande av koncessions- eller licensförfarande analysera och lämna alter- förslag till ett främjandeförbud som säkerställer att framtida licenshavare garanteras ett obehindrat utövande av sin verksamhet i utan påverkan av sådana aktörer som inte innehar tillstånd i . Ytterligare utredningspunkter som nämns i direktiven och som måste anses ha beröringspunkter med frågorna rörande ett främjande- förbud är följande. Utredningen ska analysera vilka olika möjligheter som finns för att möjliggöra för tillståndshavare att exklusivt kunna erbjuda spel till människor i utan påverkan av aktörer utan licens eller koncession och då redovisa lämpliga åtgärder. Möjligheten och lämpligheten av att förbjuda banker och andra att förmedla pengar som betalning för spel utan tillstånd ska kartläggas samt ska det utredas huruvida Internet- eller telefonleverantörer kan blockera IP- adresser och telefonnummer som används för illegalt spel, med beak- tande av tillämpligt EG- och . Det förslag till en framtida spelreglering som presenteras i betänk- andet har till syfte att den svenska spelpolitiken ska uppnås i den nya lagstiftningen. förslag innebär dels att lagstiftningen stramas upp, dels som alternativ två att ett delvis nytt system för tillstånd i vissa spelformer införs. För att alternativ två ska kunna föreslås förutsätts att det främjandeförbud som finns i nu gällande lotterilag måste skärpas. För det fall främjandeförbudet inte kan skär- pas gör bedömningen att en delvis system för tillstånd med nya aktörer inte kan införas. Av 9 § lotterilagen följer, med vissa undantag, att lotterier får anordnas endast efter tillstånd. Enligt det s.k. främjandeförbudet är det för det första inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i för- värvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri (38 § första stycket 1 lotterilagen). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock medge undantag från förbudet att främja del- tagande i ett utom landet anordnat lotteri, om lotteriet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande, och den utländska lotterianordnaren har rätt enligt det egna landets regler att anordna lotteri eller vadhållning samt att sam- arbeta internationellt (38 § andra stycket). I förarbetena till bestämmelsen anges att främjande av deltagande i ett otillåtet lotteri eller i ett utländskt lotteri kan ske på flera olika sätt, t.ex. genom att utbjuda, avyttra eller tillhandahålla lotter eller delaktig- hetsbevis i lotterierna, genom att uppbära eller förmedla insatser eller genom att förmedla vinster (prop. 1993/94:182 s. 78). Vidare anges där att ett främjande kan ske genom att sprida inbjudan, plan, vinstför- teckning, dragningslista eller liknande meddelande beträffande lotteri- erna. Normala betalningsuppdrag av det slag som utförs bl.a. av Posten och bankerna är enligt samma lagmotiv inte att anse som otill- låtna enligt bestämmelsen. Ett främjande av deltagande i ett lotteri kan också ske genom annonsering eller annan spridning av meddelanden om lotteriet (prop. 1998/99:29 s. 9). Vidare har Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 2004 ref. 96 ansett att en person, som mot ersättning upplåtit plats på sin hemsida för en s.k. banner med länk till ett ut- ländskt vadhållningsföretag, har främjat deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Av redogörelsen ovan följer motsatsvis att det inte är förbjudet att delta i lotterier som anordnats olovligen i eller som anordnats utomlands. Den som i strid med 38 § lotterilagen främjar deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anord- nat lotteri får av tillsynsmyndigheten meddelas föreläggande att upp- höra med den verksamheten. Ett sådant föreläggandet får förenas med vite (52 § lotterilagen). I stället för denna administrativa sanktion kan straffrättsligt ansvar under vissa förutsättningar utkrävas av den som i strid med 38 § lotterilagen främjar deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri. Vad först gäller den som främjar deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet gäller följande. Enligt 54 § första stycket 1 lotterilagen döms den som uppsåtligen eller av grov oakt- samhet olovligen anordnar lotteri till böter eller fängelse . I 56 § lotterilagen upplyses att bestämmelserna i 23 kap. gäller om flera har medverkat till brott enligt 54 §. Således kan den som främjar deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet straffas för medverkan till brott mot lotteri- lagen med stöd av 23 kap. 4 § . Naturligtvis kan även ansvar enligt allmän straffrätt bli aktuellt, nämligen medverkan till antingen dobbleri eller grovt dobbleri (16 kap. 14 § eller 14 a § samt 23 kap. 4 § ). Beträffande den som främjar ett utom landet anordnat lotteri kan en uttrycklig straffbestämmelse i 54 § andra stycket lotteri- lagen aktualiseras. Enligt den bestämmelsen döms den som olov- ligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från , dömas till böter eller fängelse . I ringa fall döms dock inte till ansvar (54 § tredje stycket lotterilagen). Eftersom anordnande av lotterier utom riket inte i sig utgör ett brott enligt svensk lag utgör inte heller ett främjande i av sådana lotterier någon straffbar medverkan. 11.3.1Finns det behov av ett främjandeförbud? Bedömning: Behovet av ett främjandeförbud kommer även fort- sättningsvis att vara starkt. Skälen för bedömningen: Det förslag till en framtida spelreglering som presenteras i betänkandet har till syfte att uppnå den svenska spelpolitiken. förslag innebär dels att lagstiftningen stramas upp, dels att ett delvis nytt system för tillstånd i vissa spel- former införs. Utredningen har kommit fram till att regleringen av lotterier även bör vara en förbudslagstiftning. Med andra ord ska det krä- vas stöd i lagen, oftast genom beviljat tillstånd, för att få anordna Det torde vara helt nödvändigt att kombinera förbudslag- stiftningen med ett främjandeförbud som så långt som möjligt kan bidra till att motverka att det inom landet förekommer spel om pengar som saknar erforderligt lagstöd. För att ett delvis nytt system med tillstånd ska kunna föreslås krävs att de nya aktörer som erhåller tillstånd kan utöva dessa utan konkurrens från utlandet. Ett av syftena med den framtida spel- regleringen är att kanalisera det spel som sker på utländska webbsidor till de tillståndsgivna aktörerna i . För att detta ska ske krävs att det främjandeförbud som finns skärps. Om främjandeförbudet inte kan skärpas kan enligt utred- ningen inte heller förordas att det införs ett delvis nytt system med tillstånd för nya aktörer. 11.3.2Närmare om utformningen av främjandeförbudet Förslag: Främjandeförbudet, som återfinns i 38 § första stycket 1 lotterilagen, utformas så att det är förbjudet att främja deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av den nya lotterilagen. Den till främjandeförbudet knutna specialstraffrättsliga bestäm- melsen, som återfinns i 54 § andra stycket lotterilagen, utvid- gas till att avse alla överträdelser av det ovannämnda främjande- förbudet. Skälen för förslaget: har det rått förbud mot att främja deltagande i ett inom landet anordnat otillåtet lotteri eller ett utom landet anordnat lotteri (framgår detta främjandeförbud av 38 § första stycket 1 lotterilagen). Förbudet har historiskt även varit knutet till ett specialstraffrättsligt stadgande i lotterilagen eller motsvarande författning. I och med införandet av lotterilag avkriminal- iserades dock främjandeförbudet. Som skäl för avkriminaliseringen anfördes att det hos polis- och åklagarmyndigheter hade registrerats jämförelsevis få ärenden som gällde misstanke om brott mot bl.a. den straffbestämmelse som avsåg främjandeförbudet. Med hänsyn till de få ärenden som förekommit och då det i många fall torde vara tillräckligt med ett vitesföreläggande för att nå det önskade resultatet ansåg regeringen att bl.a. främjandeförbudet inte längre borde vara kriminaliserat (prop. 1993/94:182 s. 86). Genom en lagändring som trädde i kraft (SFS 1998:1475) straffbelades emellertid åter främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet(54 § andra stycket lotterilagen). Skälet till att främjande- förbudet såvitt avsåg främjande av deltagande i utländska lotterier kom att straffbeläggas på nytt var att vitesinstitutet i dessa fall inte ansågs tillräckligt verkningsfullt (prop. 1998/99:29 s. 5 och 8). EG-rättsliga frågor har uppkommit beträffande såväl främjandeför- budet i 38 § lotterilagen som straffbestämmelsen i 54 § andra stycket samma lag. Det har närmare bestämt satts i fråga om bestämmelserna strider mot diskrimineringsförbudet i EG-rätten, som innebär att nationell lagstiftning inte får vara diskriminerande eller tillämpas på ett diskriminerande sätt. I 38 § första stycket 1 lotterilagen görs visser- ligen uttryckligen skillnad mellan lotterier anordnade inom landet och lotterier anordnade utom landet. Regeringsrätten fann dock i RÅ 2004 ref. 95 att 38 § lotterilagen inte är diskriminerande, eftersom förbudet gäller främjande av alla, svenska som utländska, lotterier till vilka tillstånd inte lämnats. Vad gäller straffbestämmelsen i 54 § andra stycket lotterilagen finns det enligt utifrån ordalydel- sen fog för ett påstående att bestämmelsen diskriminerar lotterier anordnade i andra medlemsstater inom EU. Som framgått av redo- görelsen för gällande rätt i avsnitt 11.2 är det emellertid bl.a. enligt 54 § första stycket lotterilagen och 23 kap. 4 § även brottsligt att främja deltagande i ett inom landet anordnat otillåtet lot- teri. Någon otillåten diskriminering torde det enligt utredningen därför inte vara fråga om. Någon hållpunkt för att nu ifrågavarande bestämmelse tillämpas på ett diskriminerande sätt mot lotterier anord- nade i andra medlemsstater har utredningen inte funnit. Avslutnings- vis kan enligt utredningen varken främjandeförbudet eller de sank- tioner som kan komma i fråga vid en överträdelse av detsamma anses vara oproportionerliga med hänsyn till syftena med den föreslagna lotterilagen. Sammanfattningsvis anser att varken 38 § eller 54 § lotterilagen strider mot diskrimineringsförbudet i EG- rätten. Emellertid bör anmärkas att Regeringsrätten i det ovannämnda rättsfallet, RÅ 2004 ref. 95, noterade att 38 § första stycket 1 lotteri- lagen hade getts en olycklig formulering. Vidare föreslog Lotteri- utredningen i sitt slutbetänkande (SOU 2006:11 s. 283) att det i stället borde föreskrivas att det inte är tillåtet att främja deltagandet i ett lotteri som inte anordnats med stöd i lotterilagen. Med anledning av den föreslagna ändringen av främjandeförbudets lydelse föreslog vidare att kriminaliseringen i 54 § andra stycket lotterilagen borde avse överträdelser av förbudet, vare sig främjandet hade avsett ett svenskt eller utländskt lotteri. påpekade att det inte var fråga om någon utvidgning av det krimina- liserade området, utan en ändring som innebär att ett främjande av deltagande i ett olovligt svenskt lotteri kommer att anses som ett självständigt brott och inte enbart som medhjälp (a. SOU s. 285). Förevarande utredning delar ovannämnda för- slag till ändringar av främjandeförbudet och av den till förbudet knutna straffbestämmelsen. 11.4Förbud mot förmedling av betalningar för otillåtna spel Den teknologiska utvecklingen det sista decenniet har gett nya möjlig- heter till förmedling av spel om pengar. Framväxten och vidareutveck- lingen av kommunikationsteknologin, såsom bl.a. Internet och mobil- telefoni, har gett spelbolagen möjlighet att använda teknologin för att anordna och marknadsföra spel. har teknologin öppnat för nya spel och gjort spel om pengar mer tillgängligt och enklare att an- vända för spelarna. Den teknologiska utvecklingen har gett en ökning av antalet nationella och internationella spel om pengar. Det handlar om tips och odds på idrottsarrangemang, kasinospel, bingo och tradi- lotterier. Det mest kända spelet som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor i torde vara poker via Internet. har det blivit alltmer vanligt att delta i spel om pengar som på ovannämnda sätt förmedlas med hjälp av elektro- magnetiska vågor och där spelanordnaren och spelaren befinner sig på olika platser. Utvecklingen av dessa elektromagnetiskt förmed- lade spel har gjort att spel om pengar generellt, och särskilt spel som saknar tillstånd, har blivit mer tillgängligt för spelarna. Hög tillgänglighet räknas som en riskfaktor för att utveckla spelproblem. Vid spel som förmedlas med hjälp av elektromagne- tiska vågor är den sociala kontrollen av spelaktiviteten liten, efter- som aktiviteten pågår mellan spelaren och datorn, mobiltelefonen eller annan teknisk utrustning som används av spelaren för att spela. Härtill har många (interaktiva) elektromagnetiskt förmedlade spel möjlighet till höga insatser och vinster samt har en hög dragningsfrekvens. Detta är faktorer som kan ge ökad risk för spelproblem. Uppgiften enligt direktiven är att kartlägga möjligheten och lämp- ligheten av att förbjuda banker och andra att förmedla pengar som betalning för spel utan tillstånd. De spel som i huvudsak torde avses är utom landet anordnade spel som tillhandahålls svenska spelare före- trädesvis via Internet. För att kunna betala insats i spel som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor behövs normalt någon form av elektronisk överföring av betalningen till spelanordnaren. Elektronisk betalnings- överföring är därför en viktig förutsättning för att kunna genomföra spel som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. I vissa fall har den som förestår betalningsförmedlingen tillgång till information om att betalningen avser deltagande i spel om pengar utan svenskt till- stånd. I det internationella elektroniska kortbetalningssystemet an- vänds detaljhandelskoder (Merchant Category Code, MCC) som nor- malt berättar vilken typ av inköpsställe som mottar betalningen. Verk- samhet som rör spel om pengar har en egen detaljhandelskod. Detta system skulle kunna användas för att stoppa förmedling av insatser och vinster avseende otillåtna spel. En annan möjlighet skulle kunna vara att upprätta en förteckning som upptar de relevanta spelanord- nare till vilka betalningsförmedlingar ska stoppas. Beträffande räckvidden av det i 38 § lotterilagen upptagna främ- jandeförbudet uttalades i förarbetena till bestämmelsen att normala betalningsuppdrag av det slag som utförs bl.a. av Posten och bankerna inte är att anse som otillåtna enligt bestämmelsen (prop. 1993/94:182 s. 78). anförde i sitt slutbetänkande Från tom- bola till Internet (SOU 2000:50 s. 192) att varken nätoperatörer eller banker som tillhandahåller nättjänster respektive banktjänster torde omfattas av lagrummet i dess nuvarande utformning så länge det är fråga om ett rent passivt tillhandahållande. Den efterföljande tillade härtill i sitt slutbetänkande Spel i en förän- derlig värld (SOU 2006:11 s. 275) att ett främjande enligt gällande rätt torde förutsätta någon faktisk åtgärd från förmedlarens sida, samt att förmedlaren i förväg haft kännedom om, eller möjligen endast bort känna till, avsikten med den begärda åtgärden. Ett vidare ansvar än så torde, såvitt kunde bedöma, förutsätta en lag- reglerad skyldighet att agera. Utredningen påpekade dock avslutnings- vis att det är förenat med svårigheter att avgränsa främjandeförbudets räckvidd och att det inte är omöjligt att en domstol i det enskilda fallet skulle kunna komma till ett annat slut. Något nytt som föranleder en gentemot avvikande uppfattning om främjande- förbudets räckvidd har inte framkommit. I det följande ges en kort redogörelse för betalningsförmed- lingar när det gäller kortbetalningar. Vidare görs en genomgång av vissa andra länders regleringar på detta område. Avslutningsvis redo- visas utredningens överväganden beträffande möjligheten och lämplig- heten av att införa ett förbud mot förmedling av betalningar som avser otillåtna spel. Betalningsförmedlingen för spel som förmedlas med hjälp av elektro- magnetiska vågor torde i huvudsak ske genom att spelaren använ- der sig av kortbetalning. I är alla kort som ges ut av de stora bankerna knutna till VISA eller . Korten kan delas in i olika korttyper. De tre vanligaste korttyperna är bankkort, betal- kort och kreditkort. Bankkort (även kallat debetkort) innebär att beloppet debiteras direkt på kontoinnehavarens bankkonto. Betal- kort ger kortinnehavaren kreditmöjlighet upp till ett visst belopp och skuldbeloppet betalas efter en angiven tid. Kreditkort fungerar som ett betalkort, men skuldbeloppet kan rullas över till en ny tids- period samt att ränta utgår på skuldbeloppet. När det gäller kortbetalningar baseras dessa på två typer av kort- system. Det finns dels ett trepartssystem, dels ett fyrpartssystem. I ett fyrpartssystem – som dominerar i – finns 1.kortinnehavaren/spelaren, 2.kortutgivande bank/spelarens bank, 3.säljföretaget/anordnaren av det speltjänsten, och 4.kortinlösande bank/bank som har inlösenavtal med spelanordnaren och i sin tur får ersättning för sitt utlägg från den kortutgivande banken. Exempel på denna typ av kort är kort som är knutna till VISA och .