sou · GVB3112 · 2008-01-01 00:00:00 — kartlägga och analysera hur arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen fungerar och samspelar med det offentliga utbildningsväsendet och föreslå förändringar som gör att gränsen mellan dessa och övriga yrkesutbildningar blir tydligare, och undersöka hur samverkan mellan de olika utbildningsformerna kan förbättra kompetensförsörjningen och föreslå hur sam- verkan ska gå till för att arbetsmarknadsutbildningen ska bli ett effektivt komplement till utbildningspolitikens insatser. Arbetsmarknadsutbildningen inom ramen för förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program är avsedd för arbetslösa kvinnor och män som behöver förbättra sin kompetens eller helt byta yrkesinriktning. Arbetsmarknadsutbildning kan vara både yrkesinriktad och förberedande. Den yrkesinriktade arbets- marknadsutbildningen ska i ett kortare perspektiv anpassas efter såväl nationella och regionala behov som lokala behov på arbets- marknaden med målet att anpassa arbetskraftens kompetens efter arbetsmarknadens behov. Det betyder att utbildningen ska ges inom de områden där det finns brist på arbetskraft eller där det finns risk för att sådan brist kan uppstå. Den förberedande utbild- ningen ska bland annat tillgodose de arbetssökandes baskunskaper för att kunna gå vidare till den yrkesinriktade utbildningen. Den yrkesinriktade utbildningen benämns i direktivet som arbetsmark- nadsutbildning. Arbetsmarknadsutbildningen fyller en tillväxt- och fördelnings- politisk funktion. Det innebär i stort att utbildningen ska under- lätta för företag att expandera genom att bl.a. förmedla arbetskraft med rätt kompetens och medverka till att hjälpa arbetssökande att få den kompetens som efterfrågas på arbets- marknaden. Dessutom är tanken att arbetsmarknadsutbildningen ska bidra till att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden genom att såväl kvinnor som män ges möjlighet till bredd i valet av de utbildningar som erbjuds. I takt med att vuxnas lärande fått en framskjuten position i utbildningspolitiken och regeringen har avsatt medel som ska användas för att bygga upp en infrastruktur i kommunerna för vux- enutbildning, har frågan om kompetensförsörjningen i sin helhet fått ökad aktualitet. Ett stort antal kommuner har med de avsatta medlen skapat lokala lärcentrum där man samlar olika utbild- ningsformer och där berörda utbildningsanordnare samverkar med representanter från arbetsmarknaden. Förutom den kommunala vuxenutbildningen knyts kvalificerad yrkesutbildning och i vissa fall även arbetsmarknadsutbildning till dessa lärcentrum. Därutöver har regionala kompetensråd etablerats i varje län. Dessa har till uppgift att analysera arbetsmarknadens behov av kompetens och påverka berörda aktörer att initiera utbildnings- insatser som är anpassade till regionens behov. Där det befaras bli brist på arbetskraft, exempelvis inom vård och omsorg, vissa hantverksyrken och yrken med inriktning mot tillverkningsindustrin, svarar inte utbildningsvolymerna i gymna- sieskolan mot de långsiktiga behoven. Regeringen har därför, i syfte att göra gymnasieskolans yrkesinriktade utbildningar mer attraktiva och öka kvalitén i dem, tillsatt en Yrkesutbildnings- delegation (dir. 2004:72) som bland annat har till uppgift att stimulera utvecklingen och stärka rekryteringen till dessa utbild- ningar. Ett annat uppdrag delegationen har är att på olika nivåer bistå med råd och information i syfte att stärka samverkan mellan olika huvudmän och arbetslivet och därmed skapa förutsättningar för ett brett utbud av yrkesinriktade utbildningar i hela landet. Sammantaget har alltså en rad insatser initierats på utbildnings- politikens område för att trygga den långsiktiga kompetensförsörj- ningen. I samband med detta finns skäl att se över arbetsmarknads- utbildningens roll. Syftet är att förhindra överlappningar i utbild- ningsutbudet och förhindra situationen att utbildningar som borde genomföras inte blir av därför att ansvarsfrågan mellan arbets- marknads- och utbildningspolitiken är oklar. Det är därför viktigt att tydliggöra arbetsmarknadsutbildningens roll i relation till den statligt styrda kvalificerade yrkesutbildningen (KY), den yrkes- inriktade gymnasieskolan och kommunens åtagande för vuxnas lärande. En annan fråga är hur berörda aktörer kan medverka till att förbättra samverkan så att arbetsmarknadsutbildningen kan bli ett effektivt komplement till utbildningspolitiken. I det arbetet bör utredaren studera de regionala kompetensrådens roll, hur lär- centrum fungerar och följa Yrkesutbildningsdelegationens arbete för bättre samverkan med andra huvudmän. Studiefinansiering till deltagare i utbildning varierar mellan olika utbildningsformer. I förslagen om hur arbetsmarknadsutbildningen kan komplettera utbildningspolitikens insatser ska utredaren också beakta risken för övervältring av ansvar och kostnader till staten från arbetsgivare och individer, såväl kvinnor som män. En viktig utgångspunkt för utredaren ska vara att arbetsmarknadsutbildning eller förberedande utbildning som insats för arbetslösa ungdomar endast bör användas för ungdomar med särskilt behov och inte ska vara ett alternativ till utbildningar där ordinarie studiestöd lämnas. Hur kan kvaliteten, effektiviteten och innehållet i arbetsmarknads- utbildningen och den förberedande utbildningen för kvinnor och män förbättras? granska arbetsmarknadsutbildningen och föreslå hur kvaliteten, effektiviteten och innehållet i utbildningen kan förbättras och anpassas till efterfrågan på arbetskraft så att den motsvarar såväl arbetsmarknadens krav som behoven hos olika grupper av kvinnor och män, ta ställning till om betyg eller certifikat efter avslutad arbets- marknadsutbildning innebär att kvaliteten i utbildningen höjs och att arbetsgivarens intresse av att anställa ökar, och redovisa sitt ställningstagande, kartlägga den förberedande utbildningens kvalitet, effektivitet, innehåll och inriktning och bedöma i vilken utsträckning den kan motiveras utifrån det arbetsmarknadspolitiska uppdraget samt om det finns skäl att föreslå en annan organisation för delar av den förberedande utbildningen. Erfarenheten har visat att arbetsmarknadsutbildningens dimensio- nering och inriktning kopplat till efterfrågan resulterar i god mål- uppfyllelse. Men det finns också andra faktorer som arbetsförmed- lingen kan påverka för att höja utbildningens kvalitet och effekti- vitet, t.ex. vilken målgrupp utbildningen riktar sig till, graden av arbetsgivarkontakter före, under och efter utbildningen och avväg- ningen mellan praktik och teori. Den pedagogiska utformningen, möjligheten att få betyg eller certifikat, samt kontakten med arbetsförmedlingen och dess tjänster i form av jobbsökaraktiviteter har också betydelse. I en internationell undersökning (, Inter- national Handbook of Labour Market Policy and Evaluation [1996]), där arbetsmarknadspolitiska program i fyra EU-länder jämförs, lyfts även medverkan från parterna på arbetsmarknaden och andra intresseorganisationer fram som betydelsefulla för kvaliteten i arbetsmarknadsutbildningen. En viktig fråga för utredaren att beakta och en klassisk mål- konflikt inom den svenska arbetsmarknadspolitiken är dock den om enskilda arbetsgivare får ett omotiverat stort inflytande på såväl utbildningens innehåll som urval av deltagare, vilket leder till fel- aktiga incitament i måluppfyllelse och till konkurrenssnedvridning. Ett annat exempel på att medverkan från parterna har betydelse presenteras i rapporten Det nationella IT-programmet (SwIT) från (). Vid en jämförelse mellan SwIT:s utbildning och jämförbar utbildning inom () visade det sig att de individer som deltog i en SwIT-utbildning hade större chans att få ett arbete efter avslutad utbildning. En trolig förklaring till resultatet menar författarna är att SwIT-deltagarna hade tätare kontakter med pre- sumtiva arbetsgivare och bättre stöd från SwIT:s kontaktpersoner före och än deltagarna i AMV:s utbild- ningar hade. Utredaren bör därför närmare studera hur SwIT-utbildningarna var utformade. Utredaren ska även studera andra modeller som kan ligga till grund för förslag om hur arbetsmarknadsutbildningarna kan förbättras. Frågan om betyg har fått ökad aktualitet. Utbildningsdeparte- mentet utredde frågan om betyg och intyg. I departe- mentsskrivelsen Rätten att sätta och utfärda betyg (Ds 2005:35) lämnas förslag till utformning av en modell som ger enskilda utbildningsanordnare möjlighet att sätta betyg och utfärda betyg och intyg enligt de regler som gäller för det offentliga skolväsendet för vuxna. Förslaget innebär att det kan bli möjligt för elever i arbetsmarknadsutbildningen att få betyg eller intyg av privata utbildningsanordnare som är godkända av . I övrigt har det inom vissa branscher vuxit fram ökade krav på att kunskaper skall verifieras med certifikat eller liknande. När utreda- ren ska ta ställning till vilken betydelse betyg eller certifikat har för arbetsmarknadsutbildningens kvalitet och för anställningsbarheten är det därför viktigt att också arbetsgivarnas syn på betyg och certifikat kartläggs. När det gäller den förberedande utbildningen är den främst till för att ge arbetslösa de baskunskaper som är nödvändiga för att de ska kunna påbörja arbetsmarknadsutbildning. Den förberedande utbildningen kan emellertid bestå av flera andra insatser, bl.a. yrkesbedömningar i form av tester, språkutbildning, starta-eget utbildning, utbildning på grund- och gymnasienivå för arbets- handikappade eller långtidsinskrivna invandrare samt motivations- höjande kurser framför allt för deltagare i aktivitetsgarantin och andra kompletterande utbildningar för personer med utländsk hög- skoleutbildning. Insatserna är följaktligen mycket olikartade och har även olika syften. Det finns därför skäl att undersöka på vilket sätt de kan motiveras utifrån det arbetsmarknadspolitiska upp- draget och om det finns anledning att föreslå en annan organisation eller ett annat huvudmannaskap för delar av dessa insatser. Bör staten förbättra sin styrning av arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen? undersöka hur styrmedlet resultatmål påverkat deltagarurvalet på arbetsmarknadsutbildningen och eventuella efterföljande anställningars inriktning, anställningsform och varaktighet, bedöma om nuvarande styrning är ändamålsenlig, och om den inte är det, föreslå hur styrningen kan förändras så att så många som möjligt får ett arbete och att utbildningarna verkligen kommer de arbetssökande kvinnor och män som bäst behöver dem till del och riktas mot de yrken där det finns risk för rekryteringssvårigheter, och undersöka varför övergångarna från förberedande utbildning till arbetsmarknadsutbildningen är så få för olika grupper av kvinnor eller män, och om styrningen har betydelse i samman- hanget, föreslå hur den kan förbättras och förändras så att fler går från förberedande utbildning till arbetsmarknadsutbildning. Sedan resultatmålen infördes , som innebar att AMS satte ett mål om att en viss procent av deltagarna ska få ett arbete efter avslutad utbildning, har andelen som fått arbete med eller utan subvention efter slutförd arbetsmarknadsutbildning ökat. minskade antalet deltagare i arbetsmarknadsutbildningen relativt kraftigt . Antalet deltagare i de för- beredande utbildningarna ökade däremot markant för att därefter återgå till ungefär samma nivå som . Detta förhållande åskådliggörs av nedanstående tabell som också visar att kostnaden för arbetsmarknadsutbildningen minskat medan den ökat för den förberedande utbildningen trots att volymen inte ändrats nämnvärt. 1.Genomsnitt antal deltagare . 3.Andel i arbete efter avslutad utbildning. Tabellen visar också att fördelningen mellan kvinnor och män i arbetsmarknadsutbildningen är ojämn. Bland annat har utbild- ningsinriktningar där kvinnor dominerar minskat. AMS har i upp- drag att med olika insatser bredda kvinnors och mäns utbildnings- val. I vissa utbildningar har det inneburit förändringar, men gene- rellt har förändringarna varit små. I revisorers rapport om styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna (2002/03:2) behandlas bland annat frågan om hur resultatmål i arbetsmarknads- utbildningen kan leda till att svaga grupper nedprioriteras i utbild- En grupp som riskerar att nedprioriteras är utrikes födda. Kunskaper om vad deltagarens födelseland och vistelsetid i betyder för måluppfyllelsen är också av vikt. En undersökning genomförd av IFAU (2003:10) bekräftar att det i arbetsmarknadsutbildningar med hög måluppfyllelse finns många personer som står nära arbetsmarknaden, det vill säga har erfarenhet och kompetens som visat sig underlätta möjlig- heterna att få och behålla ett arbete redan före utbildningen. Att utbildningar har hög måluppfyllelse behöver därför inte betyda att de har den effekt som eftersträvas. Om utbildningar erbjuds perso- ner som kan antas kunna få arbete även utan insatser, har den sam- hällsekonomiska effekten helt uteblivit. I departementspromemo- rian En effektivare arbetsmarknadsutbildning (Ds 2000:38) anser utredarna att statsmakternas styrning skulle kunna bli tydligare om det fanns ett primärmål för arbetsmarknadsutbildningen och dess- utom ett mål som formuleras utifrån fördelningspolitiska över- väganden. Med de senaste årens försvagade konjunktur har minskade volymer i arbetsmarknadsutbildningen ansetts vara befogade. Men en del av minskningen kan också vara ett uttryck för att arbets- förmedlingarna, av hänsyn till resultatmålet, inte vågar satsa på angelägna utbildningar därför att de arbetslösas kompetens inte motsvarar de kvalifikationskrav som ställs. En annan möjlig för- kan vara att yrkesinriktade utbildningar i det offentliga utbildningsväsendet fått större betydelse, vilket medför att beho- ven av arbetsmarknadsutbildningar kan ha minskat. Den förberedande utbildningen har varit tänkt att tillgodose utbildningsbehoven hos personer som saknar nödvändiga bas- kunskaper för att dessa sedan ska kunna gå vidare till arbetsmark- nadsutbildningen. Men trots försöken med denna utbildningsform har övergången till arbetsmarknadsutbildningen legat på en låg nivå. Av dem som avslutade förberedande utbildning åter- fanns i arbetsmarknadsutbildning varav kvinnor och män. I flera budgetpropositioner har regeringen uppmärksammat AMS på att den stora volymen förberedande utbildning måste minska till förmån för arbetsmarknadsutbildning och att över- gången från förberedande utbildning till arbetsmarknadsutbildning måste öka, särskilt för kvinnor. Hur målen utformas är en viktig fråga när det gäller att styra arbetsmarknadsutbildningen så att den ger samhällsekonomiska vinster som den på ett effektivt sätt förändras i takt med konjunkturens svängningar. Utredaren ska undersöka vad resultatmålen spelat för roll i praktiken och bedöma om det finns skäl att förändra målen och styrningen för såväl arbetsmarknads- utbildningen som den förberedande utbildningen. Hur kan man få prognoser över bristyrken och planeringen av arbets- marknadsutbildningen att bättre stämma överens? analysera hur väl nationella, regionala och lokala prognoser för bristyrken stämmer överens med de arbetsmarknadsutbild- ningar som genomförs och föreslå hur planeringen av utbild- ningarna kan förbättras för att bättre tillgodose nationella, regionala och lokala brister, och belysa vilken roll arbetsmarknadens parter, de regionala kompe- tensråden och andra organ har i planeringen av arbetsmark- nadsutbildningen och om det finns skäl att föreslå ytterligare samverkan, beskriva hur den ska gå till. Arbetsmarknadsutbildning planeras och upphandlas på läns- nivå och varje länsarbetsnämnd har ansvar för att lokalisera brist- yrken inom sin region. Därutöver sker en samverkan mellan regio- ner för att tillgodose utbildningsbehov som sträcker sig över ett större arbetsmarknadsområde. Den behovsanalys länsarbets- nämnder och arbetsförmedlingar genomför ska avspegla sig i inriktningen på den upphandlade arbetsmarknadsutbildningen. Analysen bygger på prognoser som sedan kompletteras med det utbildningsbehov som framkommer i direktkontakt mellan arbetsförmedlingar och arbetsgivare. Dessutom ska arbetsmark- nadsutbildningarnas omfattning anpassas till det nationella utbudet av yrkesinriktade utbildningar, så att AMS inte genomför utbild- ningar som andra aktörer redan bedriver. Ett decentraliserat beslutsfattande har fördelar men kan också innebära nackdelar när det gäller den nationella överblicken. Följ- den kan bli att utbildningar inte kommer till stånd, att likartade utbildningar genomförs i det offentliga utbildningssystemet eller att utbildningar upphandlas och bedrivs utifrån regionala och lokala brister, trots att det finns arbetslösa med rätt kompetens i andra delar av landet. En viktig aspekt i sammanhanget är också den att dagens arbetslöshetsförsäkring är utformad så att arbetslösa ska vidga sitt sökområde såväl geografiskt till att omfatta hela landet som yrkesmässigt. Utredarens uppgift är alltså att ta reda på hur prognoser och andra kanaler i form av kontakter med arbetsmarknadens parter och andra organ kan förbättras så att det blir en god överensstäm- melse mellan behov och efterfrågan på utbildning med hänsyn till såväl nationella som regionala och lokala behov. Hur kommer behovet av arbetsmarknadsutbildning att se ut i fram- tiden? analysera möjliga framtida förändringar på arbetsmarknaden och uppskatta det framtida behovet av arbetsmarknadsutbild- ning, och analysera vilken typ av åtgärder som behövs inom arbetsmark- nadspolitiken för att det inte ska bli personalförsörjnings- problem i vissa branscher . AMS bedömer att det kommer att bli personalförsörj- ningsproblem i många yrken inom branscherna vård och omsorg, bygg och anläggning, vissa utbildningsinriktningar samt teknik och industri. Strukturomvandlingen pågår i vårt samhälle. De nya jobben förväntas till stor del uppstå i den kunskapsintensiva tjänstesektorn, medan jobben inom t.ex. den arbetsintensiva industrin, där arbetsmarknadsutbildningen har haft en bety- dande roll, kommer att bli allt färre till följd av rationaliseringar och effektiviseringar. Utbildningsnivån och inriktningen bland de kvinnor och män som blir arbetslösa kan komma att avvika till viss del från vad som efterfrågas på arbetsmarknaden. Vidare påverkar könsstereotypa föreställningar hos både arbetssökande och arbets- givare utbudet och efterfrågan på arbetsmarknaden, vilket bör mot- verkas. Det reguljära utbildningssystemet ska hantera de stora, mer långsiktiga svängningarna i kompetensefterfrågan, men arbets- marknadsutbildningen ska även kunna avhjälpa brist- situationer i det korta perspektivet på arbetsmarknaden. Utredarens analys av möjliga framtida förändringar på arbets- marknaden och uppskattning av på vilket sätt arbetsmarknads- utbildningen kan förebygga bristsituationer blir ett viktigt underlag för strategiska överväganden när det gäller hur arbetsmarknads- utbildningen ska utformas och dimensioneras i förhållande till andra arbetsmarknadspolitiska program . I de fall utredningens förslag innebär kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten eller kommunsektorn ska utredaren föreslå en finansiering. Redovisningen ska även omfatta en separat bedömning av förslagens konsekvenser för kommuners och berörda myndigheters administration. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska under arbetet samråda med arbetsmarknadens parter och de regionala kompetensråden. Även andra berörda intresse- organisationer och myndigheter ska hållas informerade om arbetet. Utredaren ska också samråda med Yrkesutbildningsdelegationen (dir. 2004:72), utredningen om översyn av den eftergymnasiala yrkesutbildningen (dir. 2006:33) och den referensgrupp som utses inom med företrädare för de departement som närmast berörs av de frågor utredaren ska behandla. Utredaren ska regelbundet rapportera till om hur arbetet fortskrider. Uppdraget ska slutredovisas . Individbaserad statistik ska genomgående presenteras, kom- menteras och analyseras efter kön, födelseland/region och ålder där det inte finns särskilda skäl mot detta. Tilläggsdirektiv till utredningen om en (N 2006:10) Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall se över arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen inom ramen för förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Tilläggsuppdraget innebär att utredaren skall rapportera delar av uppdraget . Delbetänkandet skall innehålla en analys över hur väl de arbetsmarknadsutbildningar som genomförs stämmer överens med nationella, regionala och lokala prognoser över bristyrken. Utredaren skall även lämna de förslag till åtgärder som analysen ger upphov till. Vidare skall utredaren i delbetänkandet redovisa en kunskaps- översikt över vilka utbildningsinsatser som är effektivast för arbetslösa ungdomar mellan med särskilda behov. Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade det dåvarande statsrådet med ansvar för arbetsmarknadsfrågor en särskild utredare med uppdrag att se över arbetsmarknadsutbild- ningen och den förberedande utbildningen inom ramen för förord- ningen (2006:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Utredaren skall redovisa uppdraget . Utredaren skall bland annat analysera hur väl de arbetsmarknadsutbildningar som genomförs stämmer överens med prognoser över bristyrken. och föreslå hur planeringen av utbildningarna kan förbättras för att bättre avhjälpa nationella, regionala och lokala brister. Omlägg- ningen till en ny arbetsmarknadspolitik med ett tydligare fokus på jobb och effektiva insatser innebär exempelvis att arbetsmarknads- utbildningen skall vara ett instrument som inriktas på att förstärka den arbetslöses kompetens och koncentreras till områden där det är brist på arbetskraft. Uppdraget om att analysera hur behovet av arbetsmarknadsutbildningen bättre kan stämma överens med efterfrågan är i detta sammanhang en viktig fråga. Utredningen bör därför få i uppdrag att redovisa denna del i ett delbetänkande. Ungdomsarbetslösheten är hög i och var tredje ung människa har en mycket svag anknytning till arbetsmarknaden. Särskilt svårt är situationen för ungdomar som avbrutit sina gymnasiestudier eller har ofullständiga betyg från gymnasiet. Det är viktigt att ungdomar får det stöd som behövs på ett tidigt stadium så att utslagning motverkas. Regeringen avser att införa en jobbgaranti för ungdomar som skall ersätta kommunalt ungdomsprogram (KUP) och ungdomsgarantin (UG). I jobb- garantin kan såväl utbildning som praktik ingå. I nuvarande direktiv ingår att granska arbetsmarknadsutbildningen och den förbe- redande utbildningen och föreslå hur kvaliteten, effektiviteten och innehållet i utbildningen kan förbättras och anpassas till efterfrågan på arbetskraft så att den motsvarar såväl arbetsmarknadens krav som behoven hos olika grupper av kvinnor och män. Ungdomar är en av dessa grupper. Av direktivet framgår också att utredaren skall kartlägga och analysera hur arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen fungerar och samspelar med det offent- liga utbildningsväsendet och föreslå förändringar som gör att gränsen blir tydligare. En aspekt som skall beaktas i det samman- hanget är att arbetsmarknadsutbildning eller förberedande utbild- ning som insats för arbetslösa ungdomar endast bör användas för ungdomar med särskilda behov. Dessa skall inte vara alternativ till utbildningar där ordinarie studiestöd lämnas. Mot bakgrund av att regeringen kommer att införa en jobbgaranti för ungdomar där utbildning och praktik skall ingå är det angeläget att få kunskap om vilka utbildningsinsatser som bör erbjudas ungdomar. Utredaren får därför i uppdrag att i ett delbetänkande redovisa en kunskapsöversikt över vilka utbildningsinsatser som är effektivast för att ungdomar med särskilda behov snabbare skall kunna etablera sig på arbetsmarknaden.