sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — När det gäller mobiloperatörernas prissättningsstrategier är detta knappast något problem eftersom de tillämpar nationella enhets- taxor. Priserna får generellt betraktas som överkomliga för den största delen av användarna både vad gäller taltelefoni och, , dataöverföring. Det kan dock finnas skäl att följa prisut- Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna vecklingen särskilt med avseende på eventuell prisdifferentiering mellan tätort och glesbygd. Det kan noteras att satellitkommuni- kation är betydligt dyrare än andra mobila lösningar (se ovan) och torde vara ett alternativ för en mindre grupp som främst består av yrkesanvändare. Tillgänglighet i krissituationer m.m. För att så långt möjligt säkerställa kommunikationsvägar i krissitu- ationer och göra möjligheterna att nå samhällets nödtjänster så goda som möjligt är det avgörande att kunna ringa och använda datakommunikationer obehindrat av tid och plats. Däremot före- slås mot bakgrund av de skäl som framgår nedan inga nya särskilda lösningar för trådlös kommunikation i krissituationer eller när det gäller möjligheten att kunna nå samhällets nödtjänster med hjälp av sådan kommunikation. Nödroaming för larmnumret 112 har beskrivits ovan och är genomfört i hela landet. Ett system med krisroaming har införts enligt vad som också beskrivits ovan. Systemet bör utvärde- ras när det har använts under verkliga förhållanden. Jag delar PTS syn att målsättningen bör vara att minska behovet av särskilda lösningar för personer med funktionshinder genom att ha generella lösningar som tillgodoser allas behov. Döva, tal- och hörselskadade kan dock ha svårt att komma i kontakt med nöd- numret 112 när de befinner sig utanför bostaden. En utvärdering av den pågående försökstjänsten larma 112 via SMS får visa vilket fortsatt behov som finns för denna tjänst. Regeringen och flera andra instanser har pekat på behoven av att kunna ge samhällsviktiga funktioner prioritet både i fasta och mobila kommunikationsnät. Frågan bör även fortsättningsvis hållas ihop och ses ur ett helhetsperspektiv som innefattar både trådbundna och trådlösa nät. Av bl.a. detta skäl, och då jag gör bedömningen att frågan går utöver uppdraget enligt utredningsdirektiven, görs inga närmare överväganden när det gäller trafikprioritering av sam- hällsviktiga funktioner. Krisroaming har inte heller någon högre prioritet i operatörernas nät, och är inte specifikt avsedd för sam- hällsviktiga användare. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Utredningen 2013 har i sitt betänkande Bredband till hela landet gjort bedömningen att det är osannolikt att någon marknadsdriven uppgradering eller nyanläggning av infrastruktur sker i någon större utsträckning i eftersatta områden utanför tät- orter, inklusive småorter, fram (som har varit den utredningens tidshorisont). Det är även sannolikt att TeliaSonera framöver kommer att lägga ned delar av det fasta accessnätet för telefoni i mer glesbefolkade områden på grund av höga driftskost- nader.TPF53FPT I dessa områden kan trådlösa accesstekniker vara ett alternativ då investeringskostnaden är lägre jämfört med trådbundna alterna- tiv. Detta kan ge ytterligare förutsättningar för tillgång till bred- band med högre överföringshastighet i vissa områden på kommer- siell basis, inte minst då det frigjorda frekvensutrymmet i UHF- bandet tas i bruk för tvåvägskommunikation som en följd av ned- släckningen av det analoga marksända TV-nätet. Dessa frekvenser är särskilt intressanta då det är möjligt att bygga en infrastruktur med god geografisk täckning med förhållandevis få och bas- stationer. Som redogjorts för i avsnitt 2.3.3 kommer frekvensut- rymmet mellan 790 och att kunna upplåtas för andra ändamål än TV-sändningar. Detta utrymme kan alltså tas i bruk för tvåvägskommunikation som en följd av regeringsbeslutet med anledning av nedsläckningen av det analoga marknätet för TV. I betänkandet Bredband till hela landet gör den särskilda utreda- ren bedömningen att en IT-infrastruktur med hög överföringshas- tighet till hushåll och företag 2008 innebär en bredbandsanslutning på minst /s både nedströms och uppströms. En uppströms hastighet på Mbit/s är av stor vikt för både privatpersoner och företag då behovet av att skicka kapacitetskrävande filer som exempelvis ritningar, rapporter, foton, videoklipp m.m. ökar. Det är också denna kapacitet som i betänkandet Bredband till hela lan- det förordas som lämplig och rimlig att kräva för en utbyggnad av bredband med stöd i eftersatta områden utanför tätorter, inklusive småorter, fram . Om hänsyn tas till de tjänster som förväntas utvecklas de kom- mande åren och den efterfrågan på högre överföringshastigheter på 53TP PT Det kan noteras att det inte finns någon skyldighet för företaget att tillhandahålla telefoni till fast anslutningspunkt som en samhällsomfattande tjänst (ang. samhällsom- fattande tjänster se avsnitt 4.1.3). Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna accessnivå som detta kommer att medföra till 2013 kommer en överföringshastighet nedströms på ca /s enligt det ovan- nämnda betänkandet vara nödvändig för att kunna ta del av de van- ligaste tjänsterna. Därför bör enligt samma betänkande en IT-infra- struktur som byggts med det stöd som föreslås kunna uppgraderas till att klara av överföringshastigheter på minst /s. Detta talar för att de investeringar som görs ska vara möjliga att uppgra- dera, vilket även brukar beskrivas som skalbar eller framtidssäker infrastruktur. Användning av fast trådlös kommunikation skiljer sig från tråd- bunden kommunikation genom att dess kapacitet begränsas av bl.a. tillgängligt frekvensutrymme, antalet samtidiga användare i en radiocellTPF54FPT, väder och topografiska förhållanden. Dessa faktorer påverkar i sin tur inte minst skalbarheten – dvs. möjligheten att ansluta fler användare med samma individuella kapacitet till en nod – och framtidssäkerheten i fråga om vilka möjligheter noden har att öka kapaciteten lägre fram. Bredbandsanslutningar tillhandahålls första hand genom tråd, vilket ger förutsättningar för överfö- ring med hög kapacitet till var och en med därtill medföljande möj- ligheter att använda högkapacitetstjänster såsom högupplöst video. Det är möjligt att de ekonomiska förutsättningarna för utbygg- nad av trådbundet bredband kommer att förbättras över tiden beroende på faktorer som bl.a. förbättrad teknik, stordriftsfördelar, att nätet successivt byggs allt längre ut och en ökad betalningsvilja till följd av ett ökande ekonomiskt värde av en bredbandsanslut- ning. Oavsett hur det förhåller sig med detta har trådlös fast kom- munikation en kritisk roll att spela i situationer där det saknas ekonomiska förutsättningar för trådbunden anslutning. De bostäder och fasta arbetsställen som inte kan få bredband genom tråd bör därför inom samma tids- ram tillförsäkras möjlighet till trådlös bredbandsanslutning. Bred- band kan tillhandahållas trådlöst både genom fasta trådlösa lös- ningar, t.ex. WiMAX, eller genom nät för mobil kommunikation, t.ex. HSPA. Det viktiga ur mitt perspektiv är att alla som önskar får möjlighet att använda en bredbandig anslutning i hemmet och på arbetsplatsen, oavsett teknik. Detta ska alltså skiljas från det för- slag till politiskt mål för mobil kommunikation som jag tidigare utvecklat. 54TP PT Detta gäller inte radiolänk, som är en dedikerad punkt-till-punkt-förbindelse. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Mitt förslag till politiskt mål i denna del innebär att trådlöst bredband 2013 – förutom för bostäder och fasta arbetsställen där det finns kommersiella incitament att tillhandahålla detta också ska finnas tillgängligt i någon form för bostäder och fasta arbetsställen där det inte finns sådana incitament.TPF55FPT Annorlunda uttryckt blir det politiska målet i praktiken att hela befolkning ska ha möjlighet att använda trådlöst bredband i sin bostad och på fasta arbetsställen senast år 2013.TPF56FPT De hushåll och fasta arbetsställen som då kommer att ha tillgång till trådbundet men inte trådlöst bredband torde vara försumbara i sammanhanget. Jag har valt därför att jag bedömer det som realis- tiskt, och för att det harmonierar med förslagen i betänkandet Bredband till hela landet samt med utgången av den nuvarande pro- gramperioden för Europeiska unionens sammanhållningspolitik och den svenska strategin för regional konkurrenskraft och syssel- sättning. En utgångspunkt i svensk IT-politik och inom EU är att utbyggnad av IT-infrastruktur i första hand ska ske genom marknadens för- sorg. Om detta sker i tillräcklig utsträckning finns inga behov av offentliga åtgärder utöver regulatoriska åtgärder som syftar till att få till stånd en väl fungerande konkurrens på marknaden. De andra åtgärder jag föreslår inom ramen för detta betänkande och som syftar till att effektivisera och marknadsutsätta användningen av radiospektrum, bör genom ett ökat utbud på radiofrekvenser i kombination med en fungerande konkurrens sammantaget kunna bidra till förverkligandet de politiska mål om tillgänglighet som föreslås i detta avsnitt. Staten har dock ett ansvar för områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden. Som framgår ovan är det inte med de förutsättningar som råder troligt att 100 procents yttäckning av taltelefoni och en grundläggande dataöver- föringstjänst kan åstadkommas under en överskådlig framtid. Inte heller kommer, som också konstaterats, trådbundet bredband att 55TP PT Ang. nuvarande tillgång se t.ex. SOU 2008:40 s. 172. 56TP PT Detta bör skiljas från huruvida alla hushåll och fasta arbetsställen kommer att använda trådlöst bredband. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna tillhandahållas till alla av kommersiella aktörer . De kommersiella förutsättningarna är betydligt bättre för trådlöst bredband till hem och fasta arbetsplatser, men såväl för att åstadkomma en yttäckning som trådlöst bredband till alla hem och arbetsplatser krävs investeringar i s.k. kärnnät. Dessa förbinder basstationer eller antenner med det övriga kom- munikationsnätet och består av optisk fiber eller radiolänk. I betänkandet Bredband till hela landet föreslås att avsätts för finansiering av bl.a. sådan infrastruktur i en basinfrastruktur för de områden där sådana investeringar inte kan förväntas göras på kommersiella grunder. Om det inom ramen för det återrapporteringssystem som jag föreslår längre ned eller av andra skäl inte bedöms möjligt att upp- fylla de föreslagna politiska målen utifrån det ovanstående, kan staten använda flera instrument för att nå hela vägen fram: -Staten kan inom den EU-rättsliga ramen för samhällsomfat- tande tjänster använda särskilda fondmedel för ytterligare utbyggnad eller ålägga en operatör att åstadkomma viss tillgäng- lighet (USO-förpliktelser). Förutsättningarna för detta har redogjorts för ovan.TPF57FPT Staten kan välja att upphandla kompletterande täckning då nät som skulle kunna tillhandahålla den önskade täckningen bedöms vara utbyggda i den utsträckning som kan motiveras kommersiellt. Upphandling kan också vara ett sätt att åstadkomma samhällsomfattande tjänster. Staten kan överväga att inom ramen för EU:s stats- stödsregler åstadkomma önskad täckning genom stöd till utbyggnad. Även detta instrument bör användas först i en situ- ation då nät som skulle kunna tillhandahålla den önskade täck- ningen bedöms vara kommersiellt fullt utbyggda. -Täckningskrav som tillståndsvillkor. Regeringen ska enligt vad jag närmare föreslår i avsnitt 4.2.5 kunna föreskriva om att ett visst tillstånd ska förenas med villkor, t.ex. i form av grundkrav då frekvenser fördelas genom auktion, eller genom att täck- ningskrav fastställs i en s.k. skönhetstävling. Täckningskrav är enligt min mening med avseende på statsfinansiella konsekven- ser jämförbart med andra former av statlig finansiering. 57TP PT För att staten ska kunna använda detta instrument krävs att tjänsterna innefattas i den definition av USO-tjänster som beslutas på EU-nivå. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Dessa modeller analyseras närmare i avsnitt 4.2.4. De ändringar i direktivet om samhällsomfattande tjänster som kan följa av Europeiska kommissionens förväntade USO-medde- lande kan komma att påverka möjligheterna för att finansi- era utbyggnad av exempelvis mobilnätstäckning med hjälp av USO- medel. Det är osäkert om det finns erforderlig majoritet för att ta bort rekvisitet i artikel 4 i direktivet (se avsnitt 4.1.3) att anslut- ningen ska vara i en fast anslutningspunkt. Det kan övervägas om bör verka för att bestämmelsen ska vara en minimiregel, och att de stater som vill ställa högre eller mer flexibla krav – t.ex. avseende mobilitet och bandbredd – ska kunna göra detta i enlighet med denna bestämmelse. Beslut har fattats på kommersiella grunder att bygga ut CDMA450 och GSM EDGE till ungefär 90 procents yttäckning med minst 90 procents ytsannolikhet utomhus och den faktiska utbyggnadsgra- den för båda dessa nät ligger med det måttet nära detta mål.. Som nämnts ovan är den beräknade yttäckningen inomhus utan fast riktantenn för GSM EDGE tillsammans med UMTS-2100 för taltjänsten och för datatjänsten, medan den befintliga yttäckningen för CDMA450 är för taltjänsten och för datatjänsten. Utredningen har låtit beräkna kostnader för ytterligare utbygg- nad av dessa nät.TPF58FPT Nedan visas kostnader för fortsatt utbyggnad av nät för data- och talöverföring. För att illustrera kostnaden per ytterligare täckt permanentboende har en brytpunkt beräknats där kostnaden för dessa boende att använda satellittelefoni skulle vara lägre än kostnaden för att bygga och driva de ytterligare nätdelarna. En viktig aspekt som inte fångas upp av en sådan jämförelse är dock värdet av att de som bor inom redan täckta områden skulle kunna använda sin mobila terminal i nya områden. Detta värde är svårare att beräkna. Som tidigare nämnts har dessutom den enda satellittjänst som kombinerar datakommunikation och taltelefoni en maximal dataöverföringskapacitet på endast 28,8 kbit/s och är inte tillgänglig inomhus. 58TP PT Se vidare bilaga 3. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Figur 4.5 Kostnader i för fortsatt utbyggnad av ett GSM EDGE-nät för data- och talöverföring Figur 4.6 Kostnader i för fortsatt utbyggnad av ett CDMA450-nät för data- och talöverföring Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Mycket talar för att det kan bli billigare att producera yttäckning med marktäckande systemTPF59FPT i en relativt nära framtid. Som nämnts ovan kommer troligen CDMA450-nätets maximala sändarräckvidd öka . Vidare har tillgången till elektricitet stor inverkan på kostnaden för en basstationssite. Kostnaden för att dra nya elledningar är /m beroende på terräng. dras inte elledningar mer än någon enstaka kilome- ter. I kommun, som bedömts vara den dyraste, är den genomsnittliga extrakostnaden för el per site. Tredje världens brist på elnät och dess begränsade ekonomiska ramar har dock lett till att det utvecklas lösningar med basstationer som inte kräver elnätsförsörjning. Ett alternativ utan elnät som undersöks i och som används i bl.a. är vindkraft. Sådana och andra tekniska faktorer kan komma att påverka opera- törers bedömningar om vilken utbyggnadsgrad som är lönsam. GSM EDGE är en förhållandevis gammal teknik som dock tro- ligen under en överskådlig framtid kommer att finnas kvar, inte minst med tanke på den stora mängd terminaler som är avsedda för eller kompatibla med GSM-näten. Frågan vilka ytterli- gare investeringar som bör göras med denna teknik kan ställas, men blir främst en fråga för operatörernas kommersiella överväganden. UMTS900 (UMTS i 900 MHz-bandet) är den teknik som har de största framtidsutsikterna, åtminstone om man frågar systemleve- rantörerna. Denna infrastruktur har helt andra möjligheter att upp- graderas på , om så önskas. Det sistnämnda kräver dock en noggrann analys och torde ligga en bit framåt i tiden. I tabellen nedan redogörs kostnaderna för samtliga mobiltelefo- nitekniker vid utbyggnad mot 100 procents yttäckning för en över- skådlig jämförelse. Datascenarierna i tabellen omfattar en taltjänst och en grundläggande dataöverföringstjänst med minst 200 Kbit/s. 59TP PT Sådana system är att skilja från satellitsystem. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Tabell 4.2 Jämförelse av mobiltelefonitekniker vid utbyggnad mot 100 pro- cents yttäckning Antal invånare inom ny Antal nya siter som behövs Av tabellen framgår att CDMA450 är den billigaste tekniken för att uppnå en yttäckning på för tal och en grund- läggande dataöverföringstjänst med (minst) 200 Kbit/s. Det kan noteras att taltelefoni med UMTS900 med dagens förutsättningar är det näst billigaste scenariot vid 100 procents yttäckning. Detta trots att UMTS900 är det dyraste sättet att uppnå täckning med en datatjänst på (minst) 200 Kbit/s. I bilden nedan illustreras hur den totala utbyggnadskostnaden för yttäckning stiger mot 100 procents täckning. Det är tydligt att det är vid ca 88–som kostnaden för samtliga utbygg- nadsscenarier eskalerar, om än i varierande grad. sker detta något senare, men då är kostnaden för detta scena- rio redan långt högre än för de övriga. Generellt kan sägas att utbyggnad av de sista av landets yta står för ca 50 pro- cent av den totala utbyggnadskostnaden. 60TP PT För UMTS900 – som inte finns utbyggt – har befintlig täckning för GSM EDGE tillsammans med UMTS2100 använts. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Figur 4.7 Jämförelse av mobiltelefonitekniker vid utbyggnad mot 100 pro- cents yttäckning Total utbyggnadskostnad (MSEK) I fallande total kostnad: För vidare diskussion av statens olika möjligheter att uppnå täck- ning, se avsnitt 4.2.4. Ett möjligt sätt för staten att finansiera ytter- ligare täckning kan vara att använda intäkter från spektrumauktio- ner. På skulle även intäkter från incitamentsbaserade avgifter för frekvensanvändning – när ett sådant system införs – kunna användas för detta ändamål. Det är enligt min mening önsk- värt att avgifter som belastar området för trådlös kommunikation i så stor utsträckning som möjligt återförs till området. Syftet med detta är att så långt möjligt undvika snedvridningar av efterfrågan på elektroniska kommunikationer i allmänhet och trådlösa kom- munikationer i synnerhet. Detta torde vara i linje med gällande politiska mål för sektorn. Återförande av medel från radiospekt- rumauktioner till sektorn kan exempelvis åstadkommas genom en liknande lösning som vid införandet av trängselskatt i Stockholm.TPF61FPT I det fallet inrättades en fond i för överföring av intäkterna från trängselskatten till investeringar i väginfrastruktur. Om staten överväger att finansiera ytterligare täckning av mobil nätkapacitet i någon form måste dock naturligtvis sådana faktorer som kan komma att förändra operatörernas syn på vad som är en lönsam täckningsgrad noga beaktas. 61TP PT Prop. 2006/07:109, Införande av trängselskatt i , s. 26 ff. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Enligt gällande politiska mål ska utbyggnad av IT-infrastruktur i första hand ske genom marknadens försorg. Som anges ovan kan det kan bli billigare att producera yttäckning med marktäckande system i en relativt nära framtid. Olika operatörer kan dock välja att erbjuda större eller mindre geografisk täckning och högre eller lägre överföringskapacitet i enlighet med sina respektive affärspla- ner. De åtgärder jag i detta betänkande föreslår för en moderniserad radiospektrumförvaltning syftar till att öka det sammanlagda utbu- det av radiofrekvenser. En större tillgång på denna insatsvara och en mognare marknad kan öka incitamenten att använda resulte- rande mobil överskottskapacitet till att erbjuda tillträde till det egna nätet för andra operatörer där dessa saknar egen täckning, s.k. roaming. Det är dock högst osäkert bl.a. utifrån de strategiska överväganden operatörer kan göra om de kommer att sluta avtal om roaming som resulterar i alla svenska mobilanvändare kommer att få maximal yttäckning. Staten måste därmed, om den överväger att finansiera ytterligare mobil täckning i någon form, förhålla sig till att kunder till olika operatörer kan ha olika god tillgänglighet i olika delar av landet. Som beskrivs i avsnitt 4.2.4 nedan kan dock roamingvillkor ställas vid en upphandling av mobil tillgänglighet. Ett sådant roamingvill- kor behöver naturligtvis inte inskränka sig till sådan eventuell ny infrastruktur som tillkommer som en följd av upphandlingsavtalet, utan skulle åtminstone i teorin kunna användas för att tillhanda- hålla täckning för andra operatörers kunder mellan sådana områden där deras egen operatör har täckning och där nyanläggning av infra- struktur skett till följd av statlig upphandling. Mot detta måste vägas de ytterligare kostnader en sådan lösning medför. Det kan noteras att en mer generell roamingskyldighet inte kan övervägas inom ramen för denna utredning, eftersom sådana åtgär- der omfattas av regler i EU-direktiven om elektronisk kommuni- kation och 8 kap. Av detta följer att beslut om sådana skyl- digheter fattas av den myndighet som regeringen bestämmer efter bl.a. en definition av relevant marknad och en bedömning som visar att det saknas effektiv konkurrens på den marknaden.TPF62FPT 62TP PT PTS beslutade efter en sådan marknadsanalys att det råder effektiv konkurrens på den relevanta marknaden i fråga. 04-6951/23. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Utbyggnad av trådlöst bredband, dvs. en anslutning med betydligt högre kapacitet än den grundläggande mobila kommunikations- tjänst som diskuterats ovan, bör uteslutande ske på kommersiella grunder. Möjligheten att detta görs till de hushåll och fasta arbets- ställen som inte har möjlighet att få bredband torde förbättras avsevärt om det förslag till stöd för utbyggnad av en basinfra- struktur som föreslås i betänkandet Bredband till hela landet genomförs. Tillgången till sådan basinfrastruktur skulle kunna sänka kostnaden för att tillhandahålla trådlösa kommunikations- tjänster på platser där operatörerna bedömer det olönsamt. Här kan det noteras att företaget , en del av som är det företag som står bakom WiMAX-standarden för trådlöst bredband, i den spektrumauktion för 2,6 GHz-bandet som avslutades förvärvat ett tillstånd för använd- ning av i det bandet till en kostnad av . Flera andra operatörer fick i samma auktion frekvensband som kan komma att användas för LTE när den tekniken finns tillgänglig. Beslut om mål för tillgänglighet till trådlös kommunikation är till sin natur politiska och berör bl.a. områden som glesbygdspolitik och näringspolitik. Sådana beslut bör därför fattas av riksdag och regering. Den politiska styrningen i dessa frågor kan ske i flera steg och med olika instrument. Övergripande mål kan fastställas av , brytas ned i delmål av regeringen och verkställas av den sektorsansvariga myndigheten med utgångspunkt i exempelvis instruktion och regleringsbrev. Genom det återrapporterings- system som jag föreslår kommer regeringen att ha god kunskap både om den faktiska situationen och om möjlig eller förväntad utveckling. Regeringen bör ge PTS i egenskap av sektorsansvarig myndighet i uppdrag att regelbundet mäta och utvärdera konkret tillgänglighet till mobil och annan trådlös kommunikation i förhållande till de av riksdag och regering fastslagna målen. I detta arbete bör inte bara länsstyrelserna inkluderas utan även andra berörda myndigheter, operatörer, kommunerna och grupper som företräder olika använ- darkonstellationer såsom lokala/regionala organisationer, konsu- Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna menter, företag och myndigheter. Fokus bör vara användares behov och upplevelse av tillgänglighet till trådlösa kommunikatio- ner. Vidare bör myndigheten för regeringen redovisa plane- rad och möjlig utbyggnad med etablerad och ny teknik.