sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — Beslut som om att återkalla ett godkännande eller rätten till bidrag till en fristående skola kan överklagas hos förvaltningsdomstol enligt 9 kap. 17 § skollagen. Jag anser att motsvarande möjlighet till över- klagande av beslut om återkallande av tillstånd ska gälla inom frivux. Detta kapitel har uteslutande handlat om det allmännas tillsyn, upp- följning och utvärdering av fristående vuxenutbildningsanordnare. Jag anser dock att sådan uppföljning och utvärdering med fördel skulle kunna kompletteras med en branschintern uppföljning och kvalitetssäkring. Det allmännas uppgift är främst att bevaka den en- skilde individens rätt och intressen inom Frivux. Individens och ut- bildningsanordnarens intresse sammanfaller dock i fråga om god verksamhetskvalitet och uppfyllande av villkor. I de fall en utbild- ningsanordnare uppsåtligt väljer att bedriva sin verksamhet på ett sätt så att det inte sker i enlighet med de regler som fastställts är skälet troligtvis inte att skada den enskilde individen, även om detta kan bli följden. Den främsta anledningen är troligen ekonomisk. Den som i första hand kan bli drabbad av detta agerande är natur- ligtvis eleverna hos utbildningsanordnaren, men i andra hand drabbar det också andra fristående anordnare, som då inte kan konkurrera på lika villkor. Av den anledningen borde det finnas goda motiv för ett engagemang inom branschen för att säkerställa kvalitet och lika konkurrensvillkor. Ett sådant arbete skulle då också gagna såväl den enskilde individen som kommun och stat. Det torde alltså finnas goda skäl för någon eller några av de orga- nisationer som finns inom vuxenutbildningsmarknaden, t.ex. eller auktoriserade utbildningsföretag (SAUF), att ta initia- tivet till ett system med intern kvalitetssäkring, peer-review m.m. 6En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare I direktiven för utredningen nämns svenskundervisning för invand- rare (sfi) särskilt i två sammanhang. Utredaren ska bedöma om det finns särskilda skäl att skilja sfi från övriga verksamheter. Jag har tolkat det som ett uppdrag att bedöma skälen för och emot att sfi ska innefattas i Frivux, och lämna ett förslag i frågan. Utredaren ska också beakta att folkhögskolor ska omfattas av sådana modeller som utredaren föreslår, t.ex. för att kunna bedriva sfi. I bakgrunden till utredningsuppdraget anges tillkännagivande till regeringen att regeringen bör återkomma till med förslag om regeländringar så att en rätt för folkhögskolor att an- ordna sfi kan införas. Jag har tolkat det som ett uppdrag att be- döma möjligheterna att inom Frivux ge folkhögskolorna en rätt att anordna sfi och lämna ett förslag i frågan. Sfi är en grundläggande utbildning i svenska språket för vuxna som inte har svenska som modersmål. Ett annat syfte enligt skollagen är ge de vuxna som saknar grundläggande läs- och skrivfärdigheter möj- lighet att förvärva sådana färdigheter på sitt eget modersmål eller annat språk. Sfi är en egen skolform. Sfi har bedrivits under . Utbildningen startade som en försöksverksamhet i samband med invandringsvågen . Målet var att skapa möjligheter för de studerande att så snabbt som möjligt lära sig svenska och införlivas i det nya samhället. har sfi, liksom övrig vuxenutbildning, genomgått flera föränd- ringar. beslutades att sfi inte skulle ha en egen läroplan. En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare tidigt trädde sfi-förordningen i kraft. Enligt en uttrycklig föreskrift i den nya förordningen skulle sfi i stället vila på de grundläggande värden som anges i läroplanen för de frivilliga skolformerna.TPF1FPT Sfi har däremot, liksom övriga skolformer en egen kursplan som fastställs av regeringen. Den senaste kursplanen för sfi gäller . Där betonas att sfi först och främst är en kvalificerad språkutbildning och att det är individens förutsättningar och behov som står i centrum. Det motiveras av att kunskaperna i svenska och förutsättningarna att tillgodogöra sig ett nytt språk kan variera kraftigt mellan olika individer.TPF2FPT Sfi är utformat som en rättighet för individen och en skyldighet för kommunen. Sfi är alltså en del av den tidigare beskrivna rättig- hetslagstiftningen. Kommunerna är skyldiga att tillhandahålla sfi för de individer som har rätt till utbildning. Den en- skilde har i princip rätt att delta i sfi om han eller hon saknar grund- läggande kunskaper i det svenska språket. Kommunen har en möjlig- het att uppdra åt annan att anordna utbildningen. Det svenska utbildningssystemet är, som tidigare nämnts, mål- och resultatstyrt. Målen för ämnet anges i kursplanerna, men hur undervisningen organiseras för att målen ska nås avgör lärare och elever tillsammans. Detta gäller även för sfi. Verksamheten inom sfi måste dock organiseras så att den – när det är aktuellt – kan ske paral- lellt med att grundläggande samhällsinformation ges. gavs grundläggande samhällsinformation inom sfi.TPF3FPT Det är kommunerna som har ansvaret för att i sitt arbete med introduktion för invandrare erbjuda samhällsinformation. Kommunen bestämmer hur den grund- läggande samhällsinformationen ska förmedlas. Det kan ske samord- nat med insatser, men informationen kan också ges i anslutning till svenskundervisningen eller i andra former.TPF4FPT Sfi får enligt sfi-förordningen även kombineras med t.ex. grund- läggande vuxenutbildning eller gymnasial vuxenutbildning, eftersom sådan samlokalisering av skolformer kan vara en fördel. 1TP PT läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). 2TP PT I prop. 2000/01:72 var den tidigare regeringens utgångspunkt att vuxenutbildningen skulle individualiseras. Detta ansågs särskilt viktigt i sfi där de studerande utgör en mycket hetero- gen grupp. Det framhölls också att sfi skulle kvarstå som egen skolform, vilken ståndpunkt har upprepats i Vissa frågor om vuxnas lärande, m.m. prop. 2005/06:148. s. 32. 3TP PT Enligt den tidigare lydelsen av bestämmelsen i 13 kap. 1 § skollagen skulle utbildningen också syfta till att ge kunskaper om det svenska samhället. 4TP PT prop. 2005/06:148 s. 30. En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare 6.1.1Samverkan med myndigheter och interkommunal samverkan Förutom att möjliggöra samlokalisering av skolformer anses det även vara av betydelse att olika myndigheter samverkar för att undvika målkonflikter kring en individs utbildning och försörjning. Av skollagen följer att kommunen, i samarbete med länsarbetsnämnden, ska verka för att eleven ges möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet och att sfi kan kombineras med andra aktiviteter såsom arbetslivsorientering, validering, praktik eller annan utbildning. Därmed betonas vikten av att systemet ska kunna tillhandahålla den parallellitet som gynnar både individen och sam- hället. har enligt såväl lagen om allmän försäkring som förordningen (2004:1299) med instruktion för Försäkrings- kassan, en skyldighet att i sitt rehabiliteringsarbete samverka med bl.a. hälso- och sjukvården, , arbetsmarknadsmyndig- heterna och andra berörda myndigheter, samt träffa överenskom- melse med kommun, landsting och länsarbetsnämnd. Vidare anges i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten att sådan verksamhet ska bedrivas i samverkan med aktörerna på arbetsmarknaden, t.ex. kommuner, enskilda företag och organi- sationer. Den tidigare regeringen konstaterade att behovet av med- verkan från arbetsförmedlingen kan variera, varför det inte ansågs lämpligt att i lag mer utförligt reglera den praktik med vilken sfi bör kunna kombineras.TPF5FPT De flesta kommuner i är små och har få invandrare, vilket kan minska möjligheterna att tillhandahålla en differentierad, individ- anpassad och kostnadseffektiv utbildning. Genom samverkan kan emellertid elevunderlaget bli större och fler kommuner skulle därmed kunna erbjuda ett ökat utbud och en likvärdig och kvalificerad utbildning i svenska. Den tidigare regeringen bedömde det som ange- läget att kommuner inom en arbetsmarknads- eller pendlingsregion etablerar en praktisk samverkan och att lokala eller regionala över- enskommelser om interkommunal ersättning för sfi skulle underlätta ett sådant arbete.TPF6FPT 5TP PT prop. 2005/06:148 s. 36. 6TP PT prop. 2005/06:148 s. 40. En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare Många invandrare studerar på folkhögskolor. En del deltar i regul- jär, upphandlad sfi. Andra deltar i kurser som integrerats i folkhög- skolornas allmänna kursutbud. Den tidigare regeringen ansåg det som mycket positivt att folkbildningen tillhandahåller andra typer av kurser i svenska än dem som ges inom sfi. Vidare framhölls att folkhögskolans metodik och pedagogik är en viktig förutsättning för att många individer, inte minst personer med invandrarbakgrund, ska få stöd för sitt lärande. Folkhögskolans pedagogik kan därför vara värdefull även inom sfi.TPF7FPT Sfi styrs, som sagts, av en nationellt fastställd kursplan och eleverna kan erhålla betyg efter avslutad kurs. Folkhögskolan kännetecknas av att varje enskild skola har stor frihet vad gäller kursernas inne- håll och utformning. Det innebär att folkhögskolans kurser, till skillnad från sfi, inte måste följa någon nationellt fastställd kurs- plan och att undervisningen är betygsfri. Frågan om folkhögskolorna ska ges rätt att anordna sfi har tagits upp av den tidigare regeringen, som konstaterade att en sådan föränd- ring skulle kräva omfattande ändringar i gällande regelverk, främst vad avser ersättningssystemet eftersom folkhögskolan i egenskap av huvudman fordrar en omdisponering av statsbidrag och en styrning av de medel som tilldelas folkhögskolan. En sådan förändring skulle vidare kunna påverka förhållandet mellan stat och kommun i fråga om huvudmannaskap, liksom frågan om studiefinansiering för del- tagaren.TPF8FPT har dock resonerat annorlunda.TPF9FPT har gett regeringen till känna att regeringen bör återkomma till med förslag till regeländringar och finansiering så att en rätt för folkhögskolor att anordna sfi kan införasTPF10FPT. PT Kunskap och kvalitet – elva steg för utvecklingen av gymnasieskolan, prop. 2005/06:148 s. 43. 9TP PT bet. 2005/06:UbU8 och bet. 2005/06:UbU22. 10TP PT rskr. 2005/06:180 och rskr. 2005/06:313. En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare Utredningens förslag: Utbildning i svenska för invandrare ska omfattas av frivux. En enskild ska kunna beviljas tillstånd att anordna även denna skolform. Utredarens bedömning: Det saknas skäl för att folkhögskolor ska ha en särskild rätt, motsvarande kommuners, att anordna ut- bildning i svenska för invandrare. Folkhögskolor bör få rätt att utfärda intyg om kunskaper motsvarande godkänt i sådan utbild- ning som uppfyller målen för utbildning i svenska för invand- rare. Denna möjlighet bör endast gälla verksamhet inom ramen för det ordinarie folkbildningsanslaget. 6.2.1Sfi inom eller utanför Frivux Mot bakgrund av vad som redovisats ovan finns en tydlig likhet mellan utbildning i svenska för invandrare och övriga delar av den formella vuxenutbildningen. Det är en egen, kursplanestyrd skolform med syfte att vara en kvalificerad språkutbildning. är denna skolform speciellt utformad för att kunna kombineras med arbetslivsorientering, validering, praktik eller annan utbildning. Utbildning i svenska för invandrare ska också uttryck- ligen kunna kombineras med förvärvsarbete, och har som ovan be- skrivits utvecklats från att vara en kombination av utbildning i svenska språket och samhällsinformation för invandrare. I detta avseende skiljer sig skolformen delvis från de övriga inom den formella vuxen- utbildningen. erbjuds invandrare ofta en kombination av utbild- ning i svenska för invandrare, samhällsinformation och ett antal andra insatser för att stödja integrationen. Huvudman för flertalet av dessa aktiviteter är kommunen. Vid de samtal jag under utred- ningsarbetet fört med företrädare från kommuner, har ett argument för särskiljande av utbildning i svenska för invandrare från Frivux varit att samordningen av de samlade integrationsinsatserna, där ut- bildningen ingår, skulle försvåras om den skulle kunna genomföras av en fristående anordnare. Skolformen är dock främst en kvalificerad språkutbildning, även om utbildning i svenska för invandrare i sitt sammanhang är en del En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare av det offentligas integrationsinsatser. Som en språkutbildning är den en del av det offentliga skolväsendet för vuxna. En avgörande bedömningsgrund för huruvida utbildning i svenska för invandrare ska vara en del av Frivux eller inte, är hur den be- rörda målgruppen skulle tjäna på det ena eller andra valet av lösning. Grundat på de besök utredningen gjort i kommuner och hos ut- bildningsanordnare anser jag det vara tydligt att den aktuella mål- gruppen ofta uttalar preferenser i fråga om anordnare och former för verksamheten. Det finns all anledning att tro att en ökad val- frihet kring utbildning i svenska för invandrare är efterfrågad av målgruppen. Många studerande har också varit i landet , och studerar svenska för invandrare parallellt med andra kurser inom den formella vuxenutbildningen, vilket talar för att hålla ihop de olika utbildningsverksamheterna. Sammantaget anser jag därför att det finns mer som talar för att utbildning i svenska för invandrare ska ingå som en del av Frivux. Jag anser dock att det är av största vikt att verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att såväl gällande regelverk följs, som att verksam- heten fungerar som en del av de samlade integrationsinsatserna, i de fall dessa är aktuella för den studerande. Av den anledningen anser jag, som framgått tidigare, att utbildningsanordnare som avser att erbjuda utbildning i svenska för invandrare, vid tillståndsgivningen särskilt anger att de åtar sig att bedriva verksamheten på ett sådant sätt att den samordnas med samhällets övriga integrationsinsatser. 6.2.2Utbildning i svenska för invandrare vid folkhögskolor De motiv som anges i utbildningsutskottet för folkhögskolornas rätt att anordna utbildning i svenska för invandrare är att folkhög- skolorna med sin miljö och pedagogik kan utgöra bra alternativ till kommunen. Jag instämmer i utbildningsutskottets bedömning att folkhögskolorna med sin speciella metodik och inte minst genom sin etablering av verksamhet i invandrartäta miljöer har stora möjlig- heter att erbjuda en bra verksamhet inom utbildning i svenska för in- vandrare. Jag upplever dock en svårighet i att jämställa folkhögskol- orna med kommunerna i fråga om rätten att anordna utbildning i svenska för invandrare. Kommunerna har enligt lag inte bara rättig- heten att bedriva verksamheten och erhålla statsbidrag för den, utan även skyldigheten att erbjuda utbildningen på de villkor som lag och förordning anger. Ett jämställande mellan en folkhögskola En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare och en kommun skulle i detta fall kunna innebära att en folkhögskola som inte erbjuder utbildning i svenska för invandrare, och inte heller haft för avsikt att göra det, vid anmälan från en behörig studerande skulle vara skyldig att erbjuda denna utbildning. En sådan konsekvens anser jag skulle riskera den grundläggande principen om folkbildningens oberoende ställning. tillkännagivande pekar på regeländringar som ger folkhögskolan rätt att bedriva utbildning i svenska för invandrare. bedriver många folkhögskolor denna utbildning, men inom ramen för entreprenadverksamhet. Verksamheten inom entrepre- naden är villkorad mellan kommunen och folkhögskolan i avtal, och utgör därför inte någon självständig rätt. Ett tillstånd inom Frivux ger dock anordnaren en rätt att bedriva verksamhet, och det är den enskilde individens val som avgör om en verksamhet ska bedrivas eller inte. Folkhögskolor kommer att ha samma möjligheter som andra anordnare att söka tillstånd att anordna formell vuxenutbild- ning, och därigenom erhålla rätten att bedriva utbildning i svenska för invandrare. Jag anser därför att möjligheten för folkhögskolor att inom Frivux erhålla rätt att bedriva utbildning i svenska för in- vandrare inte gör det nödvändigt att ytterligare utöka folkhögsko- lornas rättighet. Folkhögskolorna har en rätt att ge allmän behörighet till studier vid högskola.TPF11FPT I detta sammanhang intygar folkhögskolan att den studerande har kunskaper motsvarande godkänd nivå på gymnasie- skolans kärnämnen svenska eller svenska som andra språk, engelska, samhällskunskap, religionskunskap, matematik och naturkunskap. Verksamheten behöver inte bedrivas med samma metoder som vid gymnasieskolan, men ska leda till motsvarande kunskaper. Be- dömningen förutsätter att lärare och rektor vid folkhögskolan har systemkunskaper kring hur betygssystemet för gymnasieskolan fun- gerar. har i sina instruktioner fått ett uppdrag att göra en särskild uppföljning av kvaliteten på de långa allmänna kurser vid folkhögskolorna som ger behörighet till studier vid högskola och universitetTPF12FPT. erbjuder många folkhög- skolor kurser inom sin ordinarie verksamhet, som leder till samma mål som utbildning i svenska för invandrare utan att kursplanerna för skolformen styr formerna för verksamheten, och utan att verk- samheten formellt är denna skolform. För att erhålla en dokumen- 11TP PT föreskrifter 1996:22. 12TP PT Riktlinjer för 2008, U2007/7804//SV. En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare tation i form av ett betyg i utbildning i svenska för invandrare måste därför eleverna från folkhögskolan genomgå prövning, vilken folkhögskolan ofta bekostar. Jag anser att vägen fram till kunskaperna inte ska vara det avgöran- de för erhållande av dokumentation av erhållna kunskaper. Folkhög- skolorna har en möjlighet att göra en bedömning av kunskaper motsvarade nivån godkänt i de gymnasiala kärnämnena. Jag anser att det finns goda skäl för att samma möjlighet ska kunna gälla i fråga om kunskaper motsvarande nivån godkänt i utbildning i svenska för invandrare, även om kursen formellt inte varit sådan utbildning. Jag anser också att dessa bedömningar bör innefattas i den kvalitets- uppföljning som ska göras av . Jag anser dock inte att detta föranleder några förändringar i de gällande statsbidrags- reglerna, utan att rättigheten att utfärda intyg om kunskaper mot- svarande godkänt i utbildning i svenska för invandrare bör gälla verksamhet inom ramen för det ordinarie folkbildningsanslaget. 7 Avgränsningar mot andra system Frivux ska vara ett system som gäller för hela den formella vuxen- utbildningen. Som jag nämnde i det inledande kapitlet är den formella vuxenutbildningen dock bara en del av hela vuxenutbildningen. Detta innebär att Frivux kommer att fungera parallellt med andra system. I vissa fall kan aktörerna verka inom flera system. Ett tydlig- görande av avgränsningen mellan Frivux och dessa system är därför nödvändigt. Utredningens förslag: Kommunernas möjlighet att uppdrag åt annan att anordna formell vuxenutbildning ska kvarstå oföränd- rad. Bestämmelser om entreprenad flyttas till 1 kap. skollagen. är upphandlad utbildning det enda alternativet skollagen erbjuder till formell vuxenutbildning i regi. Ungefär en femtedel av den formella vuxenutbildningen i landet drivs på entre- prenad.TPF1FPT Fördelningen av entreprenadverksamheten mellan kommunerna varierar dock stort. Ungefär en tredjedel av landets kommuner upphandlar ingen verksamhet alls. I utredningsdirektiven sägs det att dagens möjligheter att lägga ut utbildning på entreprenad enligt regeringens mening inte är till- räckliga för att ge vuxna en större valfrihet och fler utbildningar av hög kvalitet. De kommunala anordnarna samt anordnare som genom- för utbildning på uppdrag av en kommun erbjuder inte alltid de utbildningar, former och lösningar vuxna har behov av. Vidare sägs det att utbildning på entreprenad i sin nuvarande form även i det 1TP PT lägesbedömning 2007, 2007. Avgränsningar mot andra system nya systemet bör kunna vara ett alternativ då det gäller t.ex. lär- lingsliknande utbildningar för enstaka personer inom smala yrkes- områden och då utbildningen är förlagd till branschföretag eller liknande. Jag ser dock inga skäl att inskränka kommunens möjligheter att upphandla vuxenutbildning på entreprenad. De kvalitetsbrister som vuxenutbildningen på entreprenad uppvisade för anser jag i stort sett vara åtgärdade. Kommuner med erfarenhet av vuxenutbildning på entreprenad har väl fungerande system för upp- handling och kvalitetsuppföljning, vilket gör att kommuner som ännu inte lagt ut verksamhet på entreprenad lätt kan hitta goda exempel om så blir aktuellt. Min bedömning är att entreprenader kommer att utgöra en liten del av den formella vuxenutbildningen , men att de trots allt kan bli viktiga instrument för ett antal kommuner, inte minst av Frivux. Kommuner som vill utöka sitt ut- bud eller har dragit ner på sin egenregi, i avvaktan på etablering av fristående vuxenutbildningsanordnare, kan hamna i ett osäkert läge om etableringen av fristående anordnare dröjer. I detta läge måste kommunen ha en möjlighet att upphandla utbildning för att säker- ställa tillgången till den utbildning som man har fastställt i sitt utbild- ningsutbud. Jag anser alltså att tre möjliga former för genomförande av formell vuxenutbildning ska samexistera, vuxenutbildning i kom- munal regi, vuxenutbildning på entreprenad och vuxenutbildning som bedrivs av fristående anordnare som har beviljats tillstånd enligt skol- lagen. Det ska dock vara helt klart att kommunen har kvar det fulla huvudmannaskapet för utbildningar som bedrivs på entreprenad. Utredningens förslag: Rätten att sätta och utfärda betyg ska inte användas för deltagare och elever inom verksamhet finansierad av folkbildningsanslaget. Folkbildningen har en mer än hundraårig historia, och har formats i nära anknytning till de traditionella folkrörelserna.TPF2FPT Studieförbund och folkhögskolor har ca 2,6 miljoner deltagare och elever i 2TP PT För en historebeskrivning se t.ex. Lära, växa, förändra prop. 2005/06:192. Avgränsningar mot andra system sina studiecirklar och folkhögskolekurserTPF3FPT. Statens stöd till folkbild- ningen uppgår till drygt tre miljarder krTPF4FPT. Syftet med statens stöd till folkbildningen är att stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin, bidra till att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation, bidra till att utjämna utbild- ningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället samt bidra till att öka intresset för och deltagandet i kulturlivet.TPF5FPT För folkbildningen fastställer staten endast syfte med statsbidraget, medan mål och regler fastställs inom folkbildningsverksamheten. Enligt folkbildningens verksamhetsbeskrivningar kännetecknas folkbildningen av att vara fri och frivillig, deltagarstyrd och formar egna utbildningsplanerTPF6FPT. Det innebär bl.a. att deltagarna väljer själva att delta, samt vilka kurser de ska delta i, att deltagarna ges ett stort inflytande över uppläggning och innehåll, samt att verksamheten inte styrs av kursplaner eller betygsmål. Folkbildningens kännetecken eller särart gör att den bildar stom- men i den icke-formella delen av svensk vuxenutbildning. Icke-formell utbildning kännetecknas bl.a. av friheten från formella regler i form av kursplaner och lagregleringar, men att utbildningen genomförs i organiserad form. Detta skiljer folkbildningen från den formella vuxenutbildningen som kännetecknas just av lagreglering, kursplaner och uppställda betygsmål. Genom att definiera skilda syften för den formella och den icke-formella vuxenutbildningen, och även tilldela specifika anslag till de båda områdena har staten slagit fast sitt in- tresse av att både den formella och den icke-formella vuxenutbild- ningen behåller sin särart. Min bedömning är att folkbildningen kommer att bli en viktig aktör inom Frivux.