sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Ny inriktning av frivillig beredskapsverksamhet av Utredningen om frivillig försvarsverksamhet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag (dir. 2008:2) att lämna förslag om den frivilliga försvars- verksamhetens framtida inriktning och uppgifter inom totalförsva- ret och samhällets krisberedskap. Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen dåvarande general- direktören och chefen för att vara särskild utredare. Som sekreterare förordnade departe- mentschefen informationschefen och ställföre- trädande generaldirektören vid Styrelsen för psykologiskt försvar, . Som sakkunniga i utredningen förordnade departementschefen ämnesrådet och departementssekre- teraren Per Brandtell, båda vid Försvarsdepartementet. Som experter i utredningen förordnade departementschefen brigadgeneralen vid Försvarsmakten, enhetschefen vid , samordna- ren . vid , utreda- ren vid Statskontoret samt handläggaren från Kommuner och Landsting. Utredningen har antagit namnet Ny inriktning av frivillig bered- skapsverksamhet. Utredningen överlämnar denna dag betänkandet (2008:101) Ny inriktning av frivillig beredskapsverksamhet. Uppdraget är härmed slutfört. utredningar inom området........................................ Genomförda förändringar efter 2001 ..................................... Analys och tolkning av uppdraget .......................................... Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas ........................................... Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven.............. Bakgrund och kortfattad historik ........................................... Frivilligförsvarets hittillsvarande roll och uppgifter.............. 2.5Statsmakternas inriktning av säkerhets- och 2.5.3 Statsmakternas inriktning av den nationella krisberedskapen och krishanteringen.......................... 2.6 Sammanfattning av skälen för utredningens förslag.............. De frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven .............. Vad menas med folkförankring? 3.4Behov av särskilda insatser vad gäller informations- och ungdomsverksamhet inom försvars- och Frivilliga försvarsorganisationers roll...................................... Sammanfattning av skälen för utredningens förslag .............. Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven .............. 4.3Allmänt om behovet av frivilligpersonal inom olika Behov inom området militärt försvar...................................... Behov inom området civilt försvar.......................................... Behov inom området samhällets krisberedskap ..................... 4.7Frivilligförsvarets roll och förutsättningar för att täcka 4.8Frivilligförsvarets förutsättningar att medverka till rekrytering vid utlandsmissioner............................................. 4.9Slutsatser vad avser inverkan på behov av och inriktning av frivillig försvarsverksamhet................................................. 4.10 Sammanfattning av skälen för utredningens förslag .............. Den frivilliga försvarsverksamhetens roll ....... Begrepp och principiella riktlinjer .......................................... Krisberedskap och krishantering ................................. Behov av författningsstöd ....................................................... 5.4Frågan om Hemvärnets roll för utbildning och bemanning inom området militärt försvar ............................. 5.5 Styrning med uppdrag ............................................................. 5.6Hur bör den frivilliga försvarsverksamheten utvecklas för att svara mot framtida behov?........................................... 5.7Anpassning av de frivilliga försvarsorganisationerna till en ny uppdragsstyrning ........................................................... Sammanfattning av skälen för utredningens förslag.............. System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven............ 6.4Allmänna principer för personalförsörjning med frivillig 6.5Berättigad beställare och hur behovet ska 6.6Behov av samordnande myndigheter under 6.7Stöd till rekrytering till frivilligorganisation mot 6.8Utbildning mot behov och kontroll av utbildningskvalitet och nivåkrav ........................................... 6.9När kan frivilligpersonal sättas in i operativ verksamhet?...109 Avtal, försäkringsfrågor m.m. ............................................... Utvärdering och uppföljning................................................. Registerhållning av frivillig personal för totalförsvar och Erfarenheter från studiebesök i ................................. Sammanfattning av skälen för utredningens förslag ............ Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven ............ 7.4Vilka kriterier är relevanta mot bakgrund av ny 7.5Överväganden om ny inriktning av kriteriestruktur och 7.6 Förslag till kriterier ................................................................ 7.7Vilka av dagens organisationer svarar mot de föreslagna 7.8Vilka organisationer bör ingå i en ny struktur och vilka Sammanfattning av skälen för utredningens förslag ............ System för den statliga finansieringen av de frivilliga Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven ............ Brister i nuvarande ordning................................................... Principer för en ny ordning av det statliga stödet................ 8.5.2 Ny inriktning av ekonomiskt stöd ............................ Förslag till ett nytt system för statligt stöd ......................... Sammanfattning av skälen för utredningens förslag............ Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem .................................... Analys och tolkning av uppdraget ........................................ Effekter av nytt ekonomiskt stödsystem m.m..................... 9.6Förslag till utveckling av framtida struktur och Sammanfattning av skälen för utredningens förslag............ Nytt förmånssystem till hemvärns- och Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven............ Exempel på svagheter med nuvarande ordning.................... Principer för en ny ordning................................................... Förslag till ändring av förordningen om (1994:523 ) om förmåner till frivilliga och förordningen (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän............... Sammanfattning av skälen för utredningens förslag ............ rekryteringssystem och frivilligförsvaret ....................... Frivilligorganisationernas bidrag till rekrytering av En modell för rekrytering med stöd av Sammanfattning av skälen för utredningens förslag ............ Frivilligförsvaret och ungdomsverksamhet.................... Internationella konventioner m.m. ....................................... Bör ungdomsverksamheten föras över till Ungdomar och utbildning i väpnad strid och ........... Vad bör ungdomsrekrytering och ungdomsutbildning inom frivilligförsvaret syfta till?............................................ Förslag till principer för ungdomsrekrytering och ungdomsutbildning inom frivilligförsvaret .......................... Sammanfattning av skälen för utredningens förslag ............ Behov av en ny förordning .................................................... Förslag till ny förordningstext .............................................. I kapitel 1 behandlar utredningen mycket kortfattat tidigare utred- ningar och vissa resultat av dem. Därefter följer ett avsnitt om hur utredningsarbetet bedrivits som avsatts. Utredningen har arbetat i en nära dialog med de frivilliga för- svarsorganisationerna. Det har skett dels genom att dessa inbjudits delta i två halvdagsseminarier. Vid det första har direktiven gåtts igenom och en diskussion förts om innebörden av dessa och hur utredningen tolkat dem. Vid det andra har diskussionen gällt några viktiga frågor som varit föremål för överväganden under arbetets gång och som utredningen under slutskedet önskat höra organisa- tionernas uppfattning om. Alla organisationer har beretts tillfälle att inkomma med underlag till utredningen mot bakgrund av direktiven och ett antal frågeställningar som utredningen specifice- rat. Försvarsmakten och har var och en inom sitt ansvarsområde lämnat utredningen underlag om nuva- rande förhållanden. I kapitel 2 behandlar utredningen frågor om den frivilliga för- svarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas. En mycket kortfattad historisk återblick görs inledningsvis varefter utredningen går in på bedömningen av de framtida rollerna för de frivilliga försvarsorganisationerna. Främst bygger utredningen sin analys på de dokument som hit- tills föreligger vad gäller den framtida försvarspolitikens inriktning samt inriktningen av samhällets krisberedskap. Eftersom Försvars- beredningens rapport ännu inte lett till ställningsta- gande från statsmakternas sida har utredningen endast översiktligt kunnat behandla frågor som gäller utvecklingen av Hemvärnet/de nationella skyddsstyrkorna och de frivilliga försvarsorganisationer- nas roll i förhållande till dem. Utredningen bedömer att en roll för de frivilliga försvarsorgani- sationerna främst gäller uppdrag som avser att täcka de centrala myndigheternas och kommunernas behov av utbildad personal inom vissa tydligt avgränsade kompetensområden inom det militära försvaret, främst Hemvärnet/de nationella skyddsstyrkorna samt samhällets krisberedskap. Eftersom rollen innebär att organisationerna ska verka inom både totalförsvaret och inom samhällets krisberedskap föreslår utredningen att benämningen på dessa organisationer i fortsätt- ningen blir frivilliga beredskapsorganisationer En annan roll avser uppdrag inom området information som syftar till att organisationerna medverkar till att sprida information om och deltar i en bred och insiktsfull diskussion om vårt lands säkerhets- och försvarspolitik samt samhällets krisberedskap. Denna fråga behandlas även i kapitel 3. En tredje roll avser rekrytering av ungdomar till ungdomsverk- samhet som har som långsiktigt syfte att ge en god framtida rekryteringsbas för Försvarsmakten samt till andra verksamhets- områden inom samhällets krisberedskap. I kapitel 3 behandlar utredningen de frivilliga försvarsorganisa- tionerna betydelse för folkförankringen. Utredningen konstaterar att begreppet folkförankring är svårgripbart och har en begränsad relevans utifrån dagens förhållanden. Utredningen understryker det komplexa i begreppet och svårigheterna att ge detta en modern innebörd. Begreppet har inte samma relevans som under det . Utredningen anser därför att begreppet inte längre ska användas för att beskriva uppgifter för de frivilliga försvarsorgani- sationerna. Med utgångspunkt i några olika perspektiv söker utredningen ringa in organisationernas betydelse inom detta område. Det första perspektivet avser organisationernas betydelse för en fortgående information och diskussion om vårt lands säkerhets- och försvarspolitik samt samhällets krisberedskap. Tillsammans med många andra fristående organisationer, främst de politiska partierna och medierna, bidrar dessa organisationer till denna information och diskussion. Inte minst är denna verksamhet viktig bland ungdomar. Även bland etniska minoritetsgrupper är en sådan information och diskussion viktig då de ofta kommer från samhäl- len och kulturer där en demokratiskt uppbyggd frivillig försvars- verksamhet inte är vanlig. Det andra perspektivet avser organisationernas betydelse för att ge den enskilde möjlighet att göra en personlig insats inom de aktuella samhällsområdena. De ger därmed många institutioner i samhället som har ansvar för totalförsvar och krisberedskap möj- lighet att på frivillig grund rekrytera engagerade personer som efter utbildning kan göra en god insats. Dessa personer ger därmed också goda exempel och förebilder för andra att medverka i sam- hället när fara eller kris föreligger. I kapitel 4 behandlas den grundläggande frågan om behovet av frivilliga inom olika samhällsområden. Utredningen konstaterar först att en sådan rekrytering och insats av frivilliga oftast är ett för samhället mer kostnadseffektivt sätt att lösa personalbehov vid kris än att hålla en större egen organisation permanent, eller att genom avrop på marknaden betala för sådan kompetens. Behoven är emel- lertid relativt olika mellan det militära försvaret och det civila sam- hällets krisberedskap, även om kunskaper kan komma till nytta inom båda områdena. Det är därför viktigt att personer som har lämplig utbildning och kompetens också kan göra insatser inom båda områdena så långt som kompetensen i bred mening gör det möjligt. Inom försvarets område torde det i ett framtidsperspektiv främst vara Hemvärnet/de nationella skydds- styrkorna som i första hand kommer att behöva rekrytera från de frivilliga organisationerna. Försvarsmaktens insatsförband, som i första hand nu är avsedda för utlandsuppdrag, kommer att efter- fråga dem endast vad gäller vissa speciella kompetenser och då i relativt litet antal. Inom samhällets krisberedskap föreligger ett svårbedömt och mångfacetterat behov av olika kompetenser på olika nivåer i samhället. Utredningen bedömer att det är viktigt att en noggrann efter- frågeanalys, grundad på behov, görs på olika håll av dem som har ansvaret för totalförsvar och krisberedskap samt att Försvarsmak- ten respektive Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB får i uppdrag att hålla samman dessa behovsanalyser och beräkningar i syfte att dels kunna göra realistiska budgetunderlag, dels kunna ge frivilligorganisationerna ett bra underlag för inrikt- ning av rekrytering och utbildningsverksamhet. I kapitel 5 lämnar utredningen, mot bakgrund av de i tidigare kapitel anförda synpunkterna på frivilligförsvarets roll samt beho- ven från samhällets olika institutioner, mer konkretiserade syn- punkter på den frivilliga försvarsverksamhetens roll . Det gäller inom totalförsvarets två grenar, civilt försvar och militärt försvar, samt inom området samhällets krisberedskap. Vissa frågor om författningsstöd och Hemvärnets/de nationella skyddsstyrkor- nas roll för utbildning och bemanning inom området militärt för- svar berörs också. Utredningen behandlar även i detta kapitel de grundläggande frågorna om hur uppdragsstyrningen till organisationerna bör se ut samt att det i princip endast är genom uppdragsstyrning som verk- samheten bör stödjas och att det är så den frivilliga för- svarsverksamheten bör utvecklas för att svara mot behov som finns hos de ansvariga myndigheterna och hos kommunerna. I kapitel 6 lämnar utredningen ett förslag om hur ett system skulle kunna se ut för hur myndigheter kan försörjas med frivillig personal. Till väsentliga delar finns det , men gäller inte överallt i landet och har delar mellan olika verksamheter där myn- digheterna och organisationerna utvecklat samarbetsmönster som kan skilja sig åt väsentligt. Utredningen anser att det är stora fördelar förbundna med ett så långt möjligt likformigt, processorienterat system för all verksam- het som behöver försörjas med frivilliga från de aktuella organisa- tionerna. För att de grunder utredningen lämnar förslag om ska kunna utvecklas och komma i tillämpning så brett som möjligt föreslår utredningen att Försvarsmakten och MSB får i uppdrag att i samverkan med berörda institutioner i samhället och med de fri- villiga organisationerna utveckla, konkretisera och fördjupa detta system ytterligare. I kapitel 7 behandlar utredningen frågor om vilka kriterier som ska krävas för att en organisation ska kunna tillhöra den aktuella gruppen av organisationer och komma ifråga för uppdrag. Utredningen anser att de särskilda kriterier som diskute- rats och tillämpats i många avseenden är orationella och över tiden svåra att tillämpa. Kriterierna utestänger vissa organisationer som mycket väl kunde vara med och låter andra vara med som kanske egentligen borde höra till någon annan del av samhällets stödfor- mer. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att endast de krite- rier som generellt bör gälla för samhällsstöd (dvs. demokratisk organisation, etiskt godtagbar verksamhet, icke-diskriminerande medlemsrekrytering, svara mot beställarmyndighetens värdegrund samt förutsättningar för insyn och kontroll vad avser ekonomi och verksamhet) bör gälla . Det innebär att de myndigheter m.fl. som efterfrågar frivilliga för sina behov bör kunna ingå avtal med vilken organisation som helst som fyller de nämnda generella kraven. Endast sådana organisationer som bedriver verksamhet som av skydds- eller säkerhetsskäl bör bli föremål för författningsreglering och stå under viss tillsyn bör räknas upp i förordningen och då anges som att de får bedriva denna verksamhet. Det innebär att andra organisationer inte bör få göra det. Det gäller t.ex. utbildning i väpnad strid. I kapitel 8 lämnar utredningen förslag om hur ett system för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna bör se ut . Utredningen har gått igenom nuvarande form för ekonomiskt stöd och funnit att det i flera avseenden inte fungerar bra. Utred- ningen har därför funnit att utgångspunkten i fortsättningen ska vara att endast uppdrag med inlagda OH-kostnader bör vara utgångspunkten for uppbyggnaden av ett nytt system. Det bygger på att Försvarsmakten och MSB i samverkan, men var och en inom sitt ansvarsområde för totalförsvar och krisbered- skap, gör en sammanställning av de analyser av de behov av frivil- liga som föreligger , samt de behov som före- ligger inom områdena information samt ungdomsverksamhet. Dessa behov ligger till grund för myndigheternas budgetunderlag till regeringen. Regeringen tar ställning till det och anvisar medel inom respektive myndighets anslag. Med hjälp av dessa kan myn- digheterna därefter i dialog med varandra och övriga berörda insti- tutioner i samhället komma fram till ramar för hur medlen ska pri- oriteras samt börja en dialog med organisationer av skilda slag som önskar vara med och lämna förslag till och ta på sig uppdrag som svarar mot budgetar och behov. Uppdragen ska alltså finansieras så att även s.k. OH-kostnader finns med i uppdragen. Det innebär att några särskilda styrande ekonomiska bidrag i övrigt, som riktar sig till t.ex. att ge särskilt stöd till administration i fortsättningen inte ska finnas. Det skapar bättre förutsättningar än i dagens system att flera organisationer tillsammans kan åta sig uppdrag. Utredningen har också funnit att det tjänar både myndigheterna och organisationerna bäst om uppdragen kan ges en relativt lång- siktig form så att ryckighet vad gäller ekonomiskt underlag und- viks. Därmed får organisationernas inriktning på stabilitet och kva- litet i genomförande av utbildningsuppdrag, informationsverksam- het och ungdomsverksamhet större förutsättningar att ge utslag. Avtrappning av uppdrag och växling av uppdrag till annan eller andra organisationer måste dock självfallet vara möjligt att göra om någon organisation inte kan genomföra uppdragen på det önskade sättet. Utredningen anser också att uppföljning av genomförda upp- drag är av stor betydelse för att de resultat som önskas också nås. I kapitel 9 diskuterar utredningen sammanhanget mellan frivil- ligförsvarets nuvarande organisatoriska struktur och det bidragssy- stem som gällt. Utredningen har funnit att det nuvarande stödsystemet i olika avseenden, i förening med andra faktorer, har inneburit att nuvarande struktur tenderar att konserveras. Vissa strukturella förändringar har dock skett, men mycket långsamt och delvis under motstånd internt. Många av organisationerna visar också på ett sjunkande medlemstal. Det förslag till framtida ekonomiskt stödsystem som utred- ningen lämnar kommer att för många av organisationerna innebära starka incitament att vidta åtgärder vad gäller intern struktur eller att en dialog måste öppnas med andra organisationer i syfte att gemensamt åstadkomma en mer rationell struktur för att inom ramen för de uppdragsmedel som kommer att finnas börja verka mer effektivt. Frågor om organisatoriska förändringar inom frivilligförsvaret är dock, enligt utredningens mening, i första hand något som orga- nisationerna själva har att ta ansvar för. I syfte att söka medverka till att en strukturförändring kan åstadkommas, som mer ligger i linje med framtida behov från myndigheterna och de ekonomiska medel som kan bli aktuella, föreslår dock utredningen att staten söker medverka till lösningar genom att utse en person eller en delegation som kan föra en dialog med organisationerna och som kan söka medverka till lösningar på uppkommande praktiska pro- blem vad gäller administration, lokaler, personal etc. Enligt utred- ningens mening bör flertalet åtgärder i detta hänseende vara genomförda vid inledningen av 2010 då de nya systemen föreslås börja verka. I kapitel 10 lägger utredningen fram ett begränsat förslag till ändringar i förmånssystemen för hemvärns- och frivilligpersonal. Begränsningen hänför sig till det förhållandet att Försvarsbered- ningen föreslagit att frivilligförsvarets anknytning till Hemvär- net/de nationella skyddsstyrkorna bör bli mer strukturerad och att avtal för frivilligpersonal generellt bör ansluta till en utvecklad form av de nuvarande hemvärnsavtalen. Hur denna anknytning kan komma att gestaltas är dock oklart. Detta innebär att alla frågor som gäller avtal, ersättningar, försäkringar, ersättningar för skador på person, materiel etc. måste ses över i sin helhet. I avvaktan härpå bör endast smärre ändringar göras. Utredningen gör dock en mycket översiktlig bedömning av hur ett nytt förmånssystem m.m. bör byggas upp mot bakgrund av att frivilliga förutsätts kunna verka inom såväl militärt försvar som inom samhällets krisberedskap, något som förutsätter enhetlighet och administrativ enkelhet för alla former av frivilliga i deras med- verkan inom försvaret eller samhällets krisberedskap. I kapitel 11 tar utredningen upp frågor om sammanhanget mel- lan Försvarsmaktens rekryteringssystem och de frivilliga försvars- organisationernas roll i detta. Det sker mot bakgrund av Försvars- beredningens diskussion om främst Hemvärnets/de nationella skyddsstyrkornas roll och frivilligförsvarets anknytning till dem. Utredningen har på denna punkt endast sökt fördjupa diskussionen något. I denna fråga har utredningen också fört en diskussion med . Utredningen diskuterar i detta kapitel olika möjliga lösningar på rekryteringsfrågor inom ramen för ett modifierat pliktsystem, något som Försvarsberedningen nämner. Särskilt viktigt är att i detta sammanhang se på den ungdomsverksamhet som frivilligför- svaret bedriver och i vilken utsträckning den kan tjäna som en vik- tig faktor i ett framtida rekryteringssystem för såväl Försvarsmak- tens insatsförband som för de nationella skyddsstyrkorna. I kapitel 12 tar utredningen upp frågor om ungdomsrekryte- ringen och ungdomsverksamheten i frivilligförsvaret. Utredningen pekar på de viktiga aspekter som tidigare berörts i kapitel 11, men konstaterar också att denna verksamhet i olika avseenden behöver omgärdas med vissa restriktioner med hänsyn till att anslu- tit sig till viktiga om barnens rätt som bl.a. syftar till att förhindra för tidig rekrytering till soldater av ungdomar.