sou · GVB379 · 2008-01-01 00:00:00 — Genom tydliga mål och höga kvalitetskrav och genom att undvika detaljstyrning samt fokusera på kvalitet och stabila spelregler skapas förutsättningar för att stärka de professionella i deras arbete. I den departementspromemoria med förslag till ny skollag m.m. som utarbetas av SkollagsberedningenTPF12FPT kommer principerna för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun liksom mellan huvudman och rektor att behandlas. Statlig styrning på skolområdet innebär att sätta resultatmål för en verksamhet och följa upp dem (mål- och resultatstyrning), att tilldela verksamheten erforderliga resurser för att nå dessa mål samt att följa upp att verksamheten når målen genom att arbeta på ett ändamålsenligt sätt och att resurserna används effektivt (process- styrning). 10TP PT Dir. 2002:76. 11TP PT Prop. 2006/07:1, utg. omr. 16, politikens inriktning . 12TP PT U 2006:E. Statlig styrning, organisation och ansvarsfördelning Styrning innefattar alla de åtgärder som ledningen i en organisa- tion vidtar för att påverka organisationens processer och resultat. Den nya myndighetsstruktur som utredningen föreslår ska underlätta statens styrning och minska behovet av särskilda regeringsuppdrag. 3.2.3Myndigheter för handikappfrågor i skolan Den svenska handikappolitiken utgår från den nationella hand- lingsplanen för handikappolitiken.TPF13FPT Regeringens principiella utgångspunkt är att alla elever har rätt till en bra skola där de kan trivas och ges förutsättningar att nå kunskapsmålen. Elever har dock olika behov av stöd. För att till- godose de skilda behoven behövs olika utbildningsalternativ, ibland med specialistkompetens eller specifika hjälpmedel. har i uppdrag att föreslå en ny struktur för samtliga förvaltningsmyndigheter inom skolväsendet m.m. Myndigheter som () och () med uppgifter att ge stöd eller ut- bildning till personer med funktionshinder berörs därmed av utred- ningen. Utgångspunkten för utredningen är att politiken på om- rådet ligger fast. Parallellt med myndighetsöversynen pågår också en särskild utredning om statliga specialskolor.TPF14FPT Grunden för minoritetspolitiken finns i propositionen Nationella minoriteter i Sverige.TPF15FPT Där slås bl.a. fast att det samiska folket är ett urfolk och en nationell minoritet. har i uppdrag att föreslå en ny struktur för samtliga förvaltningsmyndigheter inom skolväsendet m.m. Sameskolstyrelsen, som är förvaltningsmyndighet för de stat- liga sameskolorna, och berörs därmed av utredningen. Utgångspunkten för utredningen är att politiken på området ligger fast. 13TP PT Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79). 14TP PT U 2006:11. 15TP PT Prop. 1998/99:143. 4En ny myndighetsstruktur på skolområdet Varje myndighet måste utformas efter sitt uppdrag och statens krav. Oavsett hur ansvaret fördelas, är det angeläget att per- spektivet vidgas från den egna organisationen till statsförvaltningen och den offentliga sektorn som helhet. Med utgångspunkt i utred- ningsuppdraget och som ett led i den nationella strategin för att höja kvaliteten i skolan och säkra en likvärdig utbildning redovisas nedan ett förslag till en ny mer samlad, rationell och överskådlig myndighetsstruktur på skolområdet. Utredningens förslag: En ny myndighetsstruktur införs från . Organisationen innebär att statens ansvar för skolfrågorna samlas i tre nya skolmyndigheter. Skälen för utredningens förslag: I utredningens uppdrag ingår att, utifrån vissa givna förutsättningar, föreslå en ny och effektiv myndighetsstruktur som ska omfatta färre myndigheter än . Utredningen ska pröva vilka kärnuppgifter som staten ska svara för samt vilka former av stödjande eller utvecklande verksamhet som fortfarande ska rymmas inom det statliga åtagandet. I det följande redovisar utredningen sina överväganden och förslag till att samla statens ansvar för skolfrågorna i tre nya myndigheter . En ny myndighetsstruktur på skolområdet Färre och mer effektiva myndigheter Organisations- och strukturförändringar är nödvändiga för att effektivisera statsförvaltningen och anpassa verksamheten efter de målinriktade kvalitetskrav som ställs på skolområdet. Dagens splittrade struktur, som omfattar åtta enskilda skolmyndigheter och tre särskilda beslutsfunktioner, är ineffektiv och behöver för- ändras. Utvecklingen mot stora sammanhållna myndigheter är en tydlig trend inom statsförvaltningen och märks på område efter område. Senast har s.k. enmyndigheter bildats för bl.a. kriminalvården och kronofogdarna. Även och Arbetsmarknads- verket har omorganiserats. För att skapa en mer effektiv och kraft- full förvaltning bör även den nya myndighetsstrukturen på skol- området bygga på några få stora myndigheter med tydliga och av- gränsade statliga åtaganden. Därför föreslås att ansvaret för skol- frågorna samlas i tre nya myndigheter: Myndigheten för specialpedagogik. Inrättandet av dessa tre myndigheter påverkar dagens myndigheter med ansvar för skol- och utbildningsverksamhet. Omstruktur- eringen innebär vidare att föreslås överta ansvaret för Sameskolstyrelsens frågor. Bättre statlig styrning och kontroll Myndighetsstrukturen på skolområdet behöver utformas så att myndigheterna på bästa sätt kan utföra de uppgifter som regering och riksdag beslutar om. Dagens struktur är inte tillfredsställande. Det stora antalet myndigheter har lett till otydliga ansvarsför- hållanden, gränsdragningsproblem samt brister i styrning och upp- följning. Därför behöver antalet skolmyndigheter minska och statens åtagande renodlas och begränsas. En viktig princip för den samlade översyn som pågår inom hela statsförvaltningen är att framtidens myndigheter ska fokusera på statens kärnuppgifter. Det är naturligt att offentlig verksamhet om- prövas i takt med samhällets och omvärldens utveckling. En ny myndighetsstruktur på skolområdet blir det också självklart att överväga vilka uppgifter som ska vara statliga. Vissa av skolmyndigheternas uppgifter överlappar varandra. Andra uppdrag är så omfattande och oklara att myndigheterna har svårt att fokusera på sina kärnuppgifter. Exempel på överlappande eller sammanfallande uppgifter finns när det gäller ansvaret för skolutveckling och för s.k. främjandeuppgifter. Både MSU och SIT har t.ex. i uppdrag att ge stöd och stimulans för skol- huvudmännens kompetensutveckling i specialpedagogik för redan verksamma lärare. De regionala utvecklingscentrum som är kopplade direkt till universitet och högskolor har också en viktig uppgift när det gäller att stödja skolutveckling. Även CFL har upp- gifter av främst stödjande och pådrivande karaktär. Om denna oklara ansvarsfördelning kombineras med en otydlig styrning finns risk för dubbla budskap och att uppgifterna hanteras olika av myn- digheterna. I värsta fall kan även konflikter uppstå mellan dessa. Dagens skolmyndigheter är svåra att styra. I vissa fall räcker inte uppgifterna i instruktioner och regleringsbrev utan myndigheterna får nya uppgifter i särskilda regeringsuppdrag, som ibland sträcker sig över . Myndigheternas årsredovisningar ger därför sällan någon övergripande bild av hur väl verksamheten uppfyller sina mål. De ger inte heller tillfredsställande svar på frågor av den typ som bör ställas för att kunna värdera och ompröva verksamheten inom ramen för det löpande budgetarbetet och mål- och resultat- styrningen. Den nya myndighetsstruktur som föreslås syftar till att under- lätta regeringens styrning och minska behovet av särskilda rege- ringsuppdrag. Utredningen som föregick den nuvarande fördel- ningen av uppgifter mellan och anförde följande om regeringens styrning av myndigheterna: Regeringens styrning av myndigheterna bör ske genom instruktion, tydliga regleringsbrev och en god myndighetsdialog. Regeringen har alltså beslutat mål, lämnat uppdrag och krävt in återrapportering i regleringsbrev. När krav ställs på detta sätt, bör det inte föreligga pro- blem för myndigheterna att få klarhet om vad som åläggs dem. Uppdragen bör vara så utformade att de inte binder upp myndigheten så mycket att dess möjlighet att planera mer långsiktigt och strategiskt försvåras. Uppdragen bör vara sinsemellan samordnade och konse- kventa vad gäller innehåll och rapporteringskrav osv. Den särskilda utredaren framhöll också att den stora mängden regeringsuppdrag och övrig detaljerad styrning t.ex. av hur anslag En ny myndighetsstruktur på skolområdet får användas skapade problem av olika slag till förfång för Skol- verkets resultat.TPF1FPT Avsikten med den myndighetsmodell som föreslås är att skolmyndigheternas långsiktiga uppgifter tydligt ska framgå av deras instruktioner och att uppgifter på kort sikt ska anges i regleringsbrev. Antalet särskilda regeringsuppdrag bör begränsas och avse avgränsade uppgifter. Den tidigare regeringen har åter- kommande valt att genom många särskilda regeringsuppdrag i detalj precisera skilda skolmyndigheters ansvar och uppgifter. har också arbetssätt och inriktning föreskrivits i uppdragen. Även den nya regeringen har fortsatt på inslagen linje. Vissa rege- ringsuppdrag har varit och är av sådan karaktär att uppgiften redan ryms inom myndighetens kärnverksamhet enligt instruktion eller regleringsbrev. Det samlade intrycket är att dessa särskilda uppdrag påverkat skolmyndigheterna negativt så att deras inriktning på kärnuppgifterna delvis gått förlorad. Bl.a. erfarenheterna från MSU visar att regeringens styrning genom en mångfald särskilda regeringsuppdrag inte fungerat väl. Regeringen anlitar de olika skolmyndigheterna för att förmedla statsbidrag i förhållandevis stor omfattning. Det är viktigt att de stora investeringar som görs på skolområdet sker på ett så effektivt sätt som möjligt. Statsbidragen har olika syften att fylla och resurs- erna är av skiftande storlek. Regleringen av förmedlingen skiljer sig också åt. Genom att begränsa antalet myndigheter på skolområdet minskar staten antalet instanser som har att hantera statsbidragen. Sannolikt kommer flera skolmyndigheter även i fortsättningen att förmedla statsbidrag av olika slag. Hanteringen av statsbidrag med liknande ändamål och syften, t.ex. att stödja elever med funk- tionshinder, bör dock samlas i en och samma myndighet. Därmed blir såväl staten som myndigheten mer uppmärksamma på vilka resurser som finns och hur de används. Hanteringen bör alltså stramas upp. Ansvarsfördelningen mellan staten, skolhuvudmännen och de verk- samma i skolan behöver bli tydligare och tillämpas mer konsekvent. Myndighetsstrukturen på området måste anpassas bättre till en mål- och resultatstyrd skola. Det finns även behov av en tydlig 1TP PT Myndigheter på skolområdet – delrapport 1 och 2 från utredaren , . En ny myndighetsstruktur på skolområdet gränsdragning mellan förvaltning och politik vad gäller opinions- bildande verksamhet. Enligt utredningens uppfattning är det svårt att klargöra och kvantifiera förekomsten av sådan verksamhet inom skolmyndigheterna. (dir. 2006:123) har i uppdrag att för samtliga statliga myndigheter belysa förekomsten av opinionsbildning och eventuella problem i sammanhanget. Myndighetsstrukturen ska bidra till att tydliggöra ansvar och uppgifter på nationell respektive lokal nivå i ett mål- och resultat- styrt skolsystem. Friutrymmet för rektor och lärare ska vara stort. Enligt utredningens direktiv ska verksamhetens självbestämmande och den professionella friheten för lärare och rektorer öka. Av de angivna utgångspunkterna för utredningens arbete framgår tydligt att de statliga myndigheternas offentliga åtagande ska begränsas. Uppgifter som bör ankomma på kommuner eller andra organisa- tioner eller som i stället kan tas om hand av den privata marknaden ska lyftas bort från de statliga myndigheterna. Ansvaret för skolans utveckling Decentraliseringen på skolans område har inneburit en renodling av statens och skolhuvudmännens ansvar och roller. Arbetet med att utveckla formerna för att stödja skolutveckling är en grannlaga uppgift. Den måste utgå från den nuvarande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Staten och kommunerna har ett delat ansvar för skolan. Staten anger målen och ramarna för utbildningen samt ansvarar för nationell likvärdighet och den enskildes rätts- säkerhet. Skolhuvudmännen har det fulla ansvaret för skolans drift och verksamhet. Huvudmännen bestämmer hur målen ska nås, hur verksamheten ska organiseras och vilka resurser som ska satsas. Kommuner och övriga huvudmän har således ansvaret för att be- driva verksamheten på ett sådant sätt att alla elever ges förut- sättningar att nå de nationella målen. I en mål- och resultatstyrd skola är kvalitetsutvecklingen på skolnivå först och främst ett ansvar för varje skola. Staten ska följa hur skolhuvudmännen uppfyller de nationella målen, men att utveckla verksamheten pedagogiskt och metodiskt är en uppgift huvudsakligen för huvudmännen. Det kräver en tydlig rågång mellan att å ena sidan på nationell nivå generellt stödja och En ny myndighetsstruktur på skolområdet stimulera utveckling och å andra sidan på lokal nivå bedriva skol- utveckling. Den enskilda skolans utvecklingsarbete är grunden för en god utbildning och en god skolmiljö. Huvudansvaret för detta vilar på de professionella i skolorna, dvs. förskolechefer/rektorer och lärare. Huvudmännen har ett särskilt ansvar för att skapa goda för- utsättningar för utveckling. Statens del av ansvaret för skolans utveckling tar sin utgångs- punkt i målen i skollagen (1985:1100) om en likvärdig skola i hela landet. Tydliga mål och en väl fungerande uppföljning och gransk- ning av kvalitet och resultat ger huvudmän och skolor viktiga för- utsättningar för att bedriva kontinuerligt utvecklingsarbete. För att trygga en likvärdig utbildning bör dock staten i viss omfattning kunna bistå och ge underlag till huvudmän och skolor för deras utvecklingsarbete. Staten bör därför vid behov vidta åtgärder av generell karaktär för att inom nationellt prioriterade områden stödja den lokala kvalitetsutvecklingen. Staten bör dock inte ta på sig något eget an- svar för det pedagogiska utvecklingsarbetet hos enskilda huvudmän eller skolor. Statens åtgärder bör utformas så att de inte begränsar huvudmännens ansvar. Skolhuvudmännen har i sin egenskap av arbetsgivare ansvar för den kontinuerliga kompetensutvecklingen av den undervisande personalen och för att denna har nödvändiga insikter i gällande föreskrifter.TPF2FPT Lärarnas kompetensutveckling är ett arbetsgivaransvar och därmed främst en uppgift för huvudmän- nen och skolorna. Den måste utgå från den enskilda skolans egna behov och förutsättningar. När staten ser behov av att rikta främjande eller stödjande in- satser mot huvudmän och skolor, bör dessa insatser vara av generell och opartisk karaktär, så att staten inte genom sina myndigheter ingriper i huvudmannens, förskolechefens/rektorns eller lärarnas ansvar. Statliga myndigheter som driver nätverk I utredningens direktiv framhålls behovet av att renodla statens uppgifter och åtaganden inom området. Utredningen konstaterar att både MSU och CFL har utvecklat användningen av nätverk i sitt arbete med att stödja och driva på utvecklingen av den lokalt be- 2TP PT 2 kap. 7 § skollagen. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Nätverken har fått stöd i form av personella och ekonomiska resurser av myndigheterna. En nätverksorganisation är en decentraliserad organisation som hålls ihop av olika relationer och kontakter, ofta utan att ha något egentligt centrum. Utredningen har frågat sig om det i fortsättningen bör anses vara ett statligt åtagande att initiera och förvalta nätverk med syfte att åstadkomma utveckling på det lokala planet. Olika aktörer inom ett nätverk kan samverka för att nå gemensamma mål, men de kan även ha motstridiga intressen. Det finns en risk att ett nätverk som leds av en myndighet kan ses som legitimerande. Nätverket kan komma att bidra till en indirekt normgivning som inte nödvändig- tvis till alla delar överensstämmer med den statliga regleringen inom området. En nationell skolmyndighet som motor i ett nätverk kan ses som ett uttryck för ett top-down perspektiv, vilket står i direkt motsats till decentraliseringens grundläggande tanke om att lokal skolutveckling ska bygga på skolledarnas och lärarnas erfaren- het och professionalism. Utredningen anser därför myndigheter på skolområdet endast undantagsvis bör starta, driva och förvalta nätverk. Risken är påtag- lig att staten genom att ta på sig ett ansvar för att driva nätverk i ut- vecklingssyfte underminerar mål- och resultatstyrningen genom att ta över och begränsa huvudmännens och de professionellas grund- läggande ansvar för att utveckla verksamheten. Nätverk kan däremot vara en praktisk metod för kommuner och andra skolhuvudmän för att i samverkan med regionala utveck- lingscentrum bedriva skolutveckling. En helt annan fråga är sådana nätverk som etableras mellan olika statliga myndigheter i syfte att utveckla myndigheternas egna rutiner och verksamhet liksom sådana referensgrupper som myn- digheterna använder för att inhämta kunskap i olika sammanhang. Folkbildningens frihet och självstyre I propositionen om folkbildningTPF3FPT föreslogs en ändrad ansvars- fördelning mellan staten och folkbildningen. Inom de ramar som riksdag och regering lade fast skulle folkbildningen själv ta ansvar för fördelning av statsbidrag, administration och organisation samt för uppföljning och utvärdering. Dessa uppgifter skulle fullgöras av 3TP PT Prop. En ny myndighetsstruktur på skolområdet ett folkbildningsråd – en ideell förening som bildades av , Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation () och . På så sätt skulle den statliga detalj- regleringen och myndighetsutövningen inom området kunna upphöra. Föredragande statsråd utgick från att rådet skulle ta ini- tiativ till och finansiera forsknings- och utvecklingsarbete inom området. RiksdagenTPF4FPT ställde sig bakom grundtanken om en övergång från statlig regelstyrning till målstyrning av bidragsgivningen till folk- bildningen. Övergången borde åtföljas av en ökad frihet och ett ökat ansvar för folkbildningen att själv administrera och organisera sin verksamhet. Genom riksdagsbeslutet övergick folkbildningen från att i hög grad vara in- ordnad i den statliga förvaltningen till en form av självstyre och egenförvaltning inom ramen för statens mål och riktlinjer. I propositionen FolkbildningTPF5FPT hade regeringen samma princi- syn på folkbildningen. Riksdag och regering skulle även fort- sättningsvis lägga fast övergripande mål och motiv för att bevilja statsbidrag. Inom dessa gränser skulle studieförbund och folkhög- skolor själva lägga fast målen för sin verksamhet. I Lära, växa, förändra. Regeringens folkbildningspropositionTPF6FPT föreslogs att principerna enligt beslut om statens stöd till folkbildningen ska ligga fast. Folkbildningen ska stå fri från staten och själv formulera sina mål och utforma sin verksamhet. Staten ska formulera sina syften med statsbidraget och folkbildningen själv ta ansvar för att fördela statsbidraget samt att följa upp och utvärdera den verksamhet som finansieras med statsbidrag. De grundläggande dragen av frihet och självstyre talar för att folkbildningen i största möjliga utsträckning ska stå fri i för- hållande till myndigheterna på skolområdet. Mot denna bakgrund ser utredningen det som naturligt att den utvecklingsstödjande verksamhet som CFL har bedrivit med inriktning mot folk- bildningen upphör. Vidare bör det övervägas om inte Folkbild- ningsrådet självt bör ansvara för hantering och förmedling av de statsbidrag till folkbildningen som administreras av de statliga skolmyndigheterna. 1990/91:UbU18, rskr. 1990/91:358. 5TP PT Prop. 1997/98:115. 6TP PT Prop. 2005/06:192. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Förbättrad tillgänglighet och kvalitet Vid utformningen av myndighetsstrukturen på skolområdet är det viktigt att beakta statens möjlighet att säkerställa likvärdighet för medborgarna i såväl statlig som och enskild verksamhet. Kommunerna ansvarar för en mycket stor del av vår konsumtion av offentliga finansierade tjänster. Verksamheten på skolområdet sor- terar huvudsakligen under kommunalt huvudmannaskap. Det finns emellertid ett behov av en större nationell enhetlighet på skol- området. Likvärdighet kräver central styrning i form av normering, tillsyn och kvalitetsgranskning samt uppföljning och utvärdering. Kvaliteten i verksamheten och rättssäkerheten behöver säkerställas. Kravet på likvärdighet har således ett pris i form av en mer centrali- serad statlig förvaltning. Dagens myndighetsstruktur på skolområdet gör det svårt för föräldrar, allmänhet, huvudmän och andra intressenter att över- blicka myndighetsstrukturen och ansvarsfördelningen för att iden- tifiera kontaktvägarna i olika frågor. Med färre myndigheter och tydligare ansvarsfördelning mellan dem blir de statliga uppgifterna lättare att sköta. blir transparensen och tillgängligheten för medborgarna högre. En förändrad myndighetsstruktur är också motiverad av eko- nomiska skäl. De ekonomiska resurserna utnyttjas inte optimalt inom dagens struktur. Elva olika myndigheter och särskilda be- slutsfunktioner medför uppenbar risk för dubbelarbete, vilket innebär ineffektiva lösningar. Utredningens förslag innebär att ansvaret för skolfrågorna koncentreras till några få större myndigheter. Små myndigheter och små geografiskt spridda enheter har ofta problem med höga administrativa kostnader, samordning, kompetensutveckling och sårbarhet. Färre skolmyndigheter kommer att bli mer kost- nadseffektivt. Samverkan är en förutsättning för det skolpolitiska utveck- lingsarbetet. Utifrån olika utgångspunkter ska skolmyndigheterna verka för att skapa en effektiv statsförvaltning, där ledstjärnan är En ny myndighetsstruktur på skolområdet att kvalitetssäkra utbildningen och verksamheten i skolan. Sam- arbetet ska grunda sig på en tydlig ansvarsfördelning. ställs närmast slentrianmässigt krav på att skolmyndigheterna ska sam- verka i arbetet med att fullgöra skilda åtaganden. Utredningen be- dömer att förutsättningarna för samverkan förbättras avsevärt genom att antalet myndigheter blir färre och att rollfördelningen dem emellan är tydlig. 4.2En ny myndighet för inspektion inrättas Utredningens förslag: En ny skolmyndighet inrättas från . Den nya myndighetens namn ska vara Skol- inspektionen. Myndigheten ska ansvara för inspektion, kvali- tetsgranskning och tillsyn över det offentliga skolväsendet för barn, ungdomar och vuxna, de fristående skolorna samt den av det allmänna anordnade förskoleverksamheten och skolbarns- omsorgen m.m. Den utbildningsinspektion och det övriga till- synsansvar som har förs till den nya Skolin- spektionen. Även sektorsansvaret för handikappfrågor förs från till Skolinspektionen. Ledningsformen för myndigheten ska vara enrådighetsmyndighet med insynsråd. Skälen för utredningens förslag: Enligt direktivenTPF7FPT ska utred- ningen överväga om inspektionen ska bli en självständig myndighet för kvalitetsgranskning och tillsyn. Regeringen har i budgetpropositionerna kon- staterat att den statliga utbildningsinspektionen behöver stärkas. Fokus ska ligga på måluppfyllelsen. Inspektionsresultaten ska vara jämförbara och offentliga, dvs. lättillgängliga för var och en. För ändamålet beräknar regeringen att berört anslag bör öka med för Statens skolverks utbildnings- inspektion. 7TP PT Dir. 2007:28. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Enligt direktiven till ska inspek- tionens uppgifter renodlas och förstärkas, så att fokus ligger på hur väl skolorna klarar kunskapsuppdraget. Utredaren ska överväga om inspektionen ska bli en självständig myndighet för kvalitets- granskning och tillsyn. Direktiven pekar vidare på att inspektionen måste utföras med god kvalitet och utifrån kunskap om vetenskap- liga metoder för att utvärdera skolors och verksamheters insatser. har till skillnad från de flesta länder från regeringen fri- stående förvaltningsmyndigheter.