sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — Ett sådant exempel är när några kommuner i ett län gått samman för att skapa en case managerfunktion i förhållande till invånare med tunga missbruks- problem. Ett fjärde problem som tas upp är att länsgränser i vissa fall läg- ger hinder i vägen för samverkan mellan kommuner som har ett funktionellt samband men ligger i olika län. Samverkan mellan två räddningstjänster på var sin sida om gränsen uppfattas som svårt eftersom länsstyrelserna inte sällan har olika praxis. Kommuner som skapar en gemensam organisation för miljöfrågor blir föremål för tillsyn från två länsstyrelser, vilket blir resurskrävande för orga- nisationen. Kommuner som har likartade problem, såsom höga so- cialbidragskostnader och hög ungdomsarbetslöshet kan behöva samarbeta för att uppnå verksamhetsvolym och därigenom kvalitet trots att de ligger på var sin sida om en länsgräns. Inte sällan upp- står då problem i relationerna till såväl försäkringskassorna som länsarbetsnämnderna. Dessa kan ha helt olika tolkning av regler och olika vilja till samarbete med kommunsidan. Ett problem, mer av effektivitetskaraktär, har att göra med höga transaktionskostnader. Samverkan särskilt i de mindre formalise- rade formerna kräver för styrningen ofta både politiska gruppe- ringar och särskilda tjänstemannagrupper som tar löpande diskus- sion om verksamhetens inriktning, utveckling och budget. Även när man har kommunalförbund eller gemensam nämnd bildas det ofta särskilda informella grupperingar av politiker i anslutning till, men vid sidan av dessa. Den politiska ledningen i kommunerna känner att de annars inte har tillräcklig möjlighet att påverka den löpande driften, inriktningen på verksamheten eller den ekono- miska utvecklingen. Statens roll när det gäller samverkan Det mönster av samverkan man ser växa fram är ett svar på olika problem för kommunerna. Kommunerna driver själva utvecklingen men staten har också en roll. Genom förändringar i lagstiftningen har samverkan underlättats inom flera områden. Staten har också genom olika slag av aktiviteter sökt påverka kommuner att påbörja eller intensifiera samverkan. Däremot har staten inte tagit några initiativ till att tvinga fram samverkan mellan små kommuner. I andra historiska skeden har agerandet från statens sida varit an- norlunda. Det har funnits perioder då staten starkt har förordat samarbete inom verksamheter som ansetts strategiska och också kunnat fatta beslut om tvingande samverkan för kommuner som inte själva valde samverkanslösningar. Det kan finnas en risk för att vissa verksamheter i de minsta kommunerna framöver blir mycket sårbara. De invånare som är beroende av sådana verksamheter riskerar att inte få det stöd de behöver och har rätt till. Den fråga som uppkommer är om staten borde inta en mer aktiv hållning när det gäller samverkan mellan de små kommunerna i stället för som bara un- derlätta och följa utvecklingen. Man kan hävda att en uppifrån initierad sammanläggningsreform för vissa kommuner skulle utgöra en inskränkning av den kommu- nala självstyrelsen. Man kan lika väl hävda att ett stort och sanno- likt växande behov av samverkan också i hög grad inskränker den kommunala självstyrelsen. När behovet av att eventuellt ändra kommunindelningen disku- teras görs ibland jämförelser med vilka motiv som fanns för de tidi- gare indelningsändringarna. Det framförs då att kommunernas si- tuation var väsentligt annorlunda inför reformen än den är . Kommunerna var inne i en expansionsfas. En stor tillkom- mande uppgift var utbyggnaden av . Det behövdes ett större befolkningsunderlag än vad som fanns i de många små kommunerna för att skolväsendet skulle nå upp till målsättningen. Det behövdes också större ekonomisk bärkraft i de enskilda kom- munerna. Det finns givetvis stora skillnader mellan situationen nu och då men det är också värt att notera likheterna. Även då var vikande befolkningsunderlag ett bekymmer för många kommuner. beräknades att en fjärde- del av kommunerna skulle komma att minska sin befolkning kraf- tigt och att ytterligare en fjärdedel också skulle minska de närmaste 15 åren.F11F Även om man inte kan säga att kommunerna är inne i en expansionsfas av samma slag som framför allt utbyggnaden av innebar måste man konstatera att de kommunala uppgifterna ändå kontinuerligt utvidgats och att viktiga, ekonomiskt och på andra sätt tunga, uppgifter ligger framför dem. Ett exempel är relativt nytillkomna komplicerade uppgifter inom miljöområdet. har kommunerna beroende på arbetsmarknadssituationen också fått lov att ta på sig nya uppgifter när det gäller rehabilitering och sysselsättning för stora grupper av invånare. Det samlade arbetsgivaransvaret för skolan liksom nya uppgifter inom omsorgerna är andra exempel på det utvidgade uppdraget. Det är oomtvistligt att en krävande uppgift för kommunerna, inte minst för de små, blir det växande behovet av äldreomsorg. Det är inte osannolikt att medborgarnas förväntningar på att kommuner i allt högre utsträckning ska engagera sig i olika trygghetsskapande/ brottsförebyggande uppgifter växer. Det kan således konstateras att i vissa avseenden är likheterna i frågan om kommunstorlek stora mellan förhållandena och . En annan likhet är att det innan den första reformen hade vuxit fram ett nätverk av samverkan kommuner emellan. Det fanns både samverkan som byggde på frivillighet och sådan där staten hade mandat att tvinga kommunerna att samarbeta kring vissa verksam- heter. Detta komplicerade mönster upplevdes av olika skäl som ne- gativt. Ett skäl var att den kommunala självstyrelsen ansågs vara i fara eftersom kommunerna inte själva rådde över sina angelägen- heter. Ett annat skäl som angavs då och finns är av demokra- tikaraktär. blir från ett medborgarperspek- tiv inte tydlig och formerna för ansvarsutkrävande är komplicerade och mer indirekta eftersom de består av flera led. Från politiska företrädare för mindre kommuner uttalas inte helt sällan att ett viktigt motiv för att skapa större kommuner skulle vara att detta skulle ge ett större urval individer till de kommunala förtroendeuppdragen. 11 SOU 1961:9 Principer för en ny kommunindelning. Vid analysen av de små kommunernas situation framöver kan man inte ensidigt se till deras egna förutsättningar eller till statens krav på att verksamheterna ska kunna uppnå en viss kvalitet. Efter- som dagens situation för många av de små kommunerna är att de åtgärdar litenhetsproblem genom samverkan måste man också stu- dera samverkansmönstret. Inte sällan är det en större kommun som är samverkanspartner. Hur de större kommunerna påverkas av de mindres förväntan på att få en partner med muskler måste därför också tas med. De större kommunernas ibland rätt tunga roll med att bygga upp och utveckla verksamhet med egna ekonomiska me- del för att sedan kunna ge systerligt stöd till de små omkringlig- gande, kan skapa ett problem. Inte sällan har företrädare för större kommuner en tämligen bestämd uppfattning om att en par- tiell indelningsreform blir nödvändig. I budgetpropositionen 2005/06 fanns skrivningar om att sam- verkan mellan kommuner inte bara är viktigt för att kunna hantera ekonomiska problem utan också för att förbättra verksamheterna. Där konstaterades att det kan komma förslag från kommuner om en sammanläggning med andra kommuner, i syfte att långsiktigt förbättra möjligheterna till en god service. Då kommunerna själva har bäst insyn i problemen bör de också fortsatt ha ansvar för att ta initiativ till sådana lösningar. Regeringen avsåg att genom olika in- satser underlätta för kommuner som ville gå samman.F12F Kommittén har i sina hittillsvarande diskussioner givit uttryck för att ett förslag om en indelningsreform avseende de mindre kommunerna inte är aktuellt. Det är inte uteslutet att sammanlägg- ning av vissa kommuner, små med små eller små med större, skulle kunna innebära bättre förutsättningar för de små att möta en del av de problem som finns och som kommer att accentueras . Behovet av sammanläggningar bör dock bedömas av kommunerna själva och de bör också själva utifrån sådana bedöm- ningar ta nödvändiga initiativ. Statens roll bör vara att kraftfullt underlätta för de kommuner som kommer fram till att man önskar genomföra en sammanläggningsprocess. Utifrån de nationella in- tressen som finns bland annat av fungerande och likvärdig service i hela landet bör statens roll också vara att nära följa utvecklingen i just de små kommunerna. Detta bör göras på ett systematiskt sätt. 12 Regeringens proposition 2005/06: 1, Budgetpropositionen, Allmänna bidrag till kommuner. 5.2.4Särskilda insatser för de små kommunerna Formerna för att följa de små kommunernas utveckling skulle kunna utformas utifrån följande huvudsakliga linjer. För det första får staten själv, genom sin regionala nivå, läns- styrelserna, en roll när det gäller att samla in data systematiskt och följa kommunernas utveckling utifrån vissa parametrar. För det andra får kommunerna själva på olika sätt möjlighet och skyldighet att beskriva sin situation utifrån vissa utgångspunkter. Vi har tidigare konstaterat att de små kommunerna i många avse- enden har mycket olika förutsättningar och att deras antal sanno- likt kommer att öka. Därför bör statens sätt att följa utvecklingen präglas av att man inte drar alla över en kam. Detta är ett av skälen till att vi menar att bör få ett relativt självständigt an- svar för att följa utvecklingen i de små kommunerna inom sitt geo- grafiska område. Uppdraget skall dock utföras mot vissa, på för- hand givna, utgångspunkter för uppföljningen. I arbetet med just de små kommunerna bör man också kunna ha stor nytta av den mer generella uppföljning av kommunsektorn vilken beskrivs i ett senare avsnitt. Ett sådant ansvar för länsstyrelserna rimmar väl med statens be- hov av att ha ett adekvat kunskapsunderlag baserat på förhållan- dena på regional nivå. Vi har tidigare beskrivit tankar kring länssty- relsernas roll när det gäller att göra heltäckande och sammanvägda bedömningar av läget i länet. Regeringen kommer genom uppdrag till sina regionala organ att kunna få både mer samlade bilder av ut- vecklingen för de små kommunerna och tidiga varningar när det gäller enskilda kommuner av olika storlek som kommer i särskilda svårigheter. Uppföljningarna kan genom kommunernas verksam- hetsplaner och budgetar samt genom årsredovisningar ge en ade- kvat bild av den ekonomiska utvecklingen. Genom olika tillsyns- uppgifter, bland annat inom socialtjänstområdet, har också länssty- relserna naturliga möjligheter att följa utvecklingen. Det systema- tiskt framtagna underlaget bör också kunna kompletteras av per- sonliga kontakter med kommunledningarna. Regeringen kan vidare ge uppdrag till större sektorsmyndigheter, med uppgifter relaterade till kommunsektorn, att inom ramen för befintlig uppgiftsinsamling genomföra specialsammanställningar. Sådana sammanställningar kan med fördel göras utifrån den kom- mungruppsindelning som används i kommitténs ? Om små kommuner problem och utmaningar.F13F Den tredje uppföljningsmetoden syftar till att ge kommunerna möjlighet att på ett djupare sätt beskriva sin egen syn på utveck- lingen. Genom enkäter kan de små kommunerna ges möjlighet att med viss regelbundenhet lämna beskrivningar. Enkäterna kan inne- hålla frågeställningar kring befolkningsutvecklingen, den ekono- miska utvecklingen samt kring personal- och kompetensförsörj- ningssituationen. Vidare kan de ge möjlighet för kommunerna att lämna synpunkter på hur olika inslag i den statliga styrningen på- verkar kommunens förmåga att fullgöra sina åtaganden. Uppgifter kring kommunens politiska organisation, tendenser när det gäller rekrytering av och avhopp bland förtroendevalda kan också vara relevanta. Systemet för kommunalekonomisk utjämning syftar till att ut- jämna för strukturella skillnader mellan kommuner och ge alla lik- värdiga förutsättningar att klara de olika kommunala uppgifterna. Liten befolkning är inte en egen faktor i kostnadsutjämningen an- nat än när det gäller antalet elever i . För att i övrigt få kompensation för liten befolkning i utjämningssystemet krävs att en kombination av olika kriterier är uppfyllda, till exempel liten folkmängd per ytenhet eller utspridd befolkning. Systemet innebär dock att om två kommuner går samman kan effekten bli att de sammantaget får mindre ersättning från utjämningssystemet än vad de fått som enskilda kommuner. Systemet är konstruerat för att ge en långtgående utjämningseffekt vilket innebär att sådana negativa konsekvenser vid samgående blir naturliga. Kommittén kan aktuali- sera frågan om en särskild analys av hur utjämningssystemet skulle kunna ändras eller kompletteras för att negativa effekter i samband med sammanläggning av kommuner skall kunna mildras eller un- danröjas. 13 , B. och , L. (skriftserie 2006) Färre kommuner? Om små kommuners problem och utmaningar. 6 Primärkommunerna och staten Detta kapitel belyser på olika sätt stat/kommunrelationen. I ett första avsnitt ges en översiktlig beskrivning av den statliga styr- ningen som den ser ut . De frågeställningar som särskilt pekas ut i kommitténs tilläggsdirektiv kommenteras. I det andra avsnittet ges en samlad bild av hur styrningen upp- fattas av företrädare för kommunerna. I ett tredje avsnitt presenteras fyra inslag för en förbättrad rela- tion mellan stat och kommun. För det första är det angeläget att på olika sätt förstärka systemen för uppföljning och utvärdering av de kommunala verksamheterna. Det är också angeläget med en stärkt kunskapsbildning om resultat och effekter av olika slags statlig styrning. Vidare finns det skäl att söka åstadkomma en förbättrad dialog mellan företrädare för staten och för kommunerna för att skapa både ökad förståelse och gemensam problemanalys. Ett ytterligare inslag i en framtida relation är eventuellt en institutio- naliserad form för att lösa upp tvister som uppstår mellan parterna i stat/kommunrelationen. För det fjärde behövs det ett genomtänkt ramverk för hur den statliga styrningen utformas. Den nuvarande styrningen har brister och behöver prioriteras och fokuseras. I en promemoria om stat/kommunrelationen som kommittén diskuterade konstaterade sekretariatet att relatio- nen mellan staten och den kommunala nivån präglas av en viss brist på tillit. Den är komplicerad och inte friktionsfri. När välfärdsstaten växte fram, fanns det samband mellan ett lokalt, kommunalt befolkningsansvar och ett statligt övergripande ansvar och detta byggde på de politiska partierna. Partierna stod för information underifrån och upp. Men allteftersom har de kommu- nala uppgifterna blivit allt fler och också mer specialiserade. Det har i sin tur lett till att debatten om såväl förändrade behov som idéer för förändrad politik och nya åtgärder numera sker inom ramen för professionella nätverk snarare än genom helhetsskapande har det blivit svårare för riksdagspartierna att tvärs igenom det demokratiska systemets olika nivåer hålla samman frågor som rör verksamheter hos kommuner och lands- ting. Kontaktytorna mellan kommunerna och den nationella nivån präglas både av sektorisering och av en tyngdpunktsförskjut- ning från politiker till tjänstemän. För mindre än hade det stora flertalet kommuner i sin centrala förvaltning endast några få anställda. En kommunalkamrerare, en kommunalassistent och en eller några socialvårdsassistenter var en vanlig bemanning. kan det i en kommun med medianstorlek finnas 1 200 tillsvidarean- ställda. Att söka en förbättrad relation genom återgång till gamla förut- sättningar är lönlöst. De politiska partiernas roll som avgörande sambandskanal kan inte återskapas även om de politiska försam- lingarna givetvis alltid har det sista ordet. Det går inte att bortse från tjänstemännens roll både för kommunernas egen styrning och effektivitet och för relationen till staten. Viktiga frågor för kommittén är: Vad kan göras för att skapa en ökad samsyn kring vad som är de viktigaste uppgifterna för kommunerna? Vad bör krävas av kommunerna för att de ska kunna svara upp mot nationellt fastlagda ambitioner? Hur bör staten styra och hur kan kommunerna tillförsäkras ett rejält handlingsutrymme? I denna rapport anläggs ett kommunalt perspektiv – hur ser kom- munernas villkor ut , hur ser den statliga styrning ut som rik- tas mot kommunerna och hur reagerar de på denna? Ett annat per- spektiv är statsmaktens med fokus på hur effektiv styrningen är när det gäller att uppnå de nationella målen. Det tredje och grund- läggande perspektivet är medborgarnas, de har ett intresse av att den offentliga verksamheten håller en hög kvalitet, följer fattade beslut och erbjuds så att likvärdiga villkor uppnås. kan man ibland konstatera glapp mellan och regeringens utfästelser och kommuners möjligheter att leva upp till dessa utfästelser. kan det även handla om bristande kommu- nal vilja att göra så. Sådana glapp fräter på medborgarnas förtro- ende för det politiska systemet, i synnerhet när konflikter kommer i öppen dager genom att en kommun inte följer ett domstolsutslag. För medborgaren är det sannolikt självklart att kommunpolitiker följer lagen. är en anledning till dessa konfliktsituationer ibland bristande förståelse från statens sida för svåra prioriteringar hos kommuner och landsting. Medborgarens perspektiv och statens perspektiv behandlas inte primärt i denna genomgång utan det är det primärkommunala per- spektivet som betonas. 6.1Statens styrning av kommunerna i stora drag I det följande redovisas en översiktlig bild av den statliga styr- ningen av primärkommunerna som den ser ut , inklusive några styrmetoder och inslag i stat/kommunrelationen som tas upp sär- skilt i kommitténs tilläggsdirektiv. 6.1.1Den samlade statliga styrningen Ansvarsfördelningen mellan den nationella och den kommunala nivån är nästan aldrig sådan att ansvaret ligger enbart på en nivå utan inom flertalet kommunala verksamhetsområden finns det en arbetsfördelning mellan å ena sidan staten och å andra sidan kom- muner och landsting. Relationen beskrivs ibland som en slags vill- korlig decentralisering med ett ansvar för kommuner och landsting att verkställa politiken som staten förbehåller sig rätten att på olika sätt påverka och ingripa.F1F Inom ramen för den grundläggande regleringen i regeringsfor- men styr staten kommuner och landsting på flera olika sätt: genom regler som läggs fast i lagar, förordningar och myndig- hetsföreskrifter, genom statsbidrag och andra system som påverkar finansiering av kommunala verksamheter, genom olika former av beslutskontroll, såsom underställelse- skyldighet, förvaltningsbesvär och laglighetsprövning, efterkontroll i form av tillsyn och uppföljning/utvärdering, genom krav på olika slag av planering.F2F 1Petersson, , Kommunalpolitik (5.uppl. 2Premfors, R. m.fl. (2003) Demokrati och byråkrati och op.cit. Det finns en tendens att lagarna blir mindre detaljerade. Detta hänger samman med en filosofi om målstyrning - statens normgiv- ning skall endast innehålla allmänna riktlinjer. Denna filosofi påverkar även de statliga myndigheternas föreskrifter som var omfattande och detaljerade. Avregleringen har även här med- fört att den statliga detaljstyrningen av kommunerna numera mins- kat.F3F Inom planområdet förekommer att vissa kommunala beslut måste underställas för godkännande. Vissa beslut kan även överklagas till regeringen. Antalet sådana underställelsebeslut blir dock allt mindre. Vidare står de allmänna förvaltningsdomsto- larna för beslutskontroll genom att kommunala beslut kan överkla- gas, dels genom förvaltningsbesvär, dels genom begäran om laglig- hetsprövning. Den sistnämnda kan karakteriseras som en form av medborgartalan vars funktion är att se till att den kommunala själv- styrelsen utövas på ett rättsenligt sätt.F4F Det ingår i flera statliga myndigheters uppdrag att utöva tillsyn över kommuner på olika sätt. Den statliga myndighet som utövar mest tillsyn över verksamhet är . Tillsyn och utvärderingar används allt mer av staten för att kontrollera den kommunala nivåns verksamhet.F5F Särskilt ålade staten kommuner och landsting omfattande planeringsskyldigheter – energiplaner, skyddsrumsplanering, kommunalekonomiska planer, med mera. Inom vissa sektorer blev sådan planering villkor för statsbidrag. har dock kommunerna inom många områden fått möjlig- het att pröva friare former för den kommunala planeringen.F6F Samti- digt tillkommer nya krav, såsom att kommuner ska upprätta hand- lingsplaner för vissa verksamhetsområden eller att individuella handlingsplaner ska upprättas för vissa grupper av brukare, inte minst inom . Något som inte framgår av den läroboksmässiga uppräkningen ovan är att bredvid en strikt styrning grundad på lagstiftning och 4Denna beteckning har numera ersatt den äldre beteckningen kommunalbesvär. Till skillnad mot förvaltningsbesvär gäller att laglighetsprövningen enbart innebär en granskning av ett besluts lagenlighet, inte dess lämplighet och det ifrågasatta beslutet kan enbart upphävas, inte ändras. Även påpekar att betydelsen av tillsyn ökar. andra formella regler finns en mjuk styrning.F7F Denna tar sig uttryck bland annat i rådgivning och metodutveckling för verk- samhetsstöd. Även den statliga tillsynen är ibland snarare främ- jande än kontrollerande. Detta gäller i stora stycken den tillsyn som bedrivs av . Ett annat exempel är länsstyrelser- nas tillsyn utifrån . I samband med införandet av den nya lagstiftningen förändrades den statliga kontrollen från en efterhandsgranskning till en statlig medverkan i förhand genom information och samråd under pågående planering. Till den mjuka styrningen bör även föras projektstyrning där ekonomiska medel ställs till förfogande för utveckling av en speci- fik verksamhet efter ansökningar från intresserade kommuner. I den mjuka styrningen ingår också sådan målstyrning som läggs fast genom att fastställer nationella mål, till exempel miljö- kvalitetsmålen för att främja hållbar utveckling. Kommunerna har fått en viktig roll att på lokal nivå genomföra dessa nationella mål. Inom den mjuka styrningen spelar kunskap, kunskapsbildning och kunskapsöverföring en stor roll. Det finns goda skäl att som led i den framtida mer tydligt definierade statliga styrningen ta till vara potentialen i kunskapsstyrning, det vill säga styrning som påverkar förmågan bland verksamma i systemen att generera och att utnyttja kunskap. har den statliga styrningen av kommunerna förändrats både vad gäller balansen bland de strikta formerna för styrning och avvägningen mellan strikt och mjuk styrning. Det finns en tendens att styrningen får allt fler mjuka inslag, något som hänger samman med en förändring från detaljstyrning till mer indirekta styrtekniker.F8F Ett viktigt inslag i övergången från detaljstyrning är att statens ekonomiska styrning av kommunerna radikalt förändrades 1993 i och med att ett stort antal specialdestinerade statsbidrag ersattes av ett nytt system med ett generellt statsbidrag, den så kallade påsen. etablerades den kommunala finansieringsprinci- pen med funktion att samlat reglera ekonomiska konsekvenser av statsmaktsbeslut som förändrar de kommunala åtagandena. Även vad gäller lagstiftningen har statsmakterna eftersträvat minskad detaljreglering. 7I EU-sammanhang talas numera ofta om s.k. mjuk normgivning (soft law)när man försöker skapa handlingsförmåga, nå konkreta politiska och ekonomiska resultat eller skapa flexibilitet genom att använda andra styrmedel än reglering. som reglerar obligatoriska uppgifter för kommuner väljs numera mestadels så kallad ramlagstiftning. Tanken med denna lagstift- ningsteknik är att endast skall formulera allmänna poli- tiska mål, lagarna skall innehålla få eller inga detaljerade bestäm- melser. Det finns exempel på motsatsen. Inom social- tjänsten och inom handikappolitiken har moment av rättighetslag- stiftning införts, det vill säga regler som för några grupper direkt anger att individen har rätt till vissa konkreta slag av service.