sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — Vi har saknat anledning att bedöma hur stort det utrymmet är. En överföring av ansvar från till Kemikalie- inspektionen för tillsynen av kosmetiska och hygieniska produkter bör vägas mot risken att skapa ett olämpligt gränssnitt till läke- medel. Exempelvis kan vissa produkter marknadsföras som kosme- tiska och hygieniska produkter trots att de i realiteten är läkemedel. I sådana fall ska ett tillsynsärende drivas med stöd av läke- medelslagstiftningen. Andra aspekter att beakta är att Läkemedels- verkets produktregister för kosmetiska och hygieniska produkter som skiljer sig från Kemikalieinspektionens avseende syfte, uppbyggnad och innehåll. Vidare har en biverk- ningsrapportering liknande den som finns för läkemedel. ansvar rör explosiva, brandfarliga och oxide- rande egenskaper hos även kosmetiska och hygieniska produkter. Exempelvis kan drivgaserna i sådana produkter vara explosiva. nuvarande ansvar splittrar därmed även Läke- medelsverkets ansvar. Därtill är vissa kosmetiska produkter viktiga även med hänsyn till arbetsmiljön, exempelvis hårvårdsprodukter som frisörer använder. Vi menar att gränsdragningsproblem lätt uppstår på kemikalie- området och att gränser måste dras på något sätt. Vi anser att det vore rimligt att samla ansvaret för tillsynen över primärleverantörer och alla slags kemiska produkter enligt både Reach och hos samma myndighet. Denna bör samverka med myndigheten som ansvarar för tillsynen enligt läkemedelslagstiftningen. Alter- nativet ter sig mindre ändamålsenligt, med splittrat ansvar enligt miljölagstiftningen på två myndigheter och uppbyggnad av dubbla kompetenser. Det som kan tala mot en sådan lösning är att den centrala kosmetikatillsynen fördelas på två myndigheter. Hälso- aspekterna på kosmetikaområdet är i stora delar undantaget från Reach. En lämplig tidpunkt för en översyn och förändring kan vara i anslutning till genomförandet av den EG-förordning om kosme- tiska och hygieniska produkter som är under arbete inom EU. Tills dess anser vi att Kemikalieinspektionen bör ha det centrala tillsyns- ansvaret för kosmetiska och hygieniska produkters påverkan på miljön enligt Reach. Vi anser att det inte är lämpligt att två centrala Förslag till en ny tillsynsorganisation myndigheter bygger upp kompetens för tillsyn över kemiska produkters miljöpåverkan enligt samma nya lagstiftning innan tillsynens hemvist är utredd. Tills vidare bör därmed Läkemedels- verkets tillsynsansvar omfatta produkternas påverkan på män- niskors hälsa (följer av och bygger på EU:s kosmetika- direktiv) och det utrymme som finns i för tillsyn över produkternas påverkan på miljön. Tillsynen av försvarets verksamheter bör vara fortsatt statlig. Det nuvarande ansvaret är otydligt reglerat. Viss del faller under Kemi- kalieinspektionens ansvar. I linje med det nuvarande ansvaret bör generalläkaren ha tillsynsansvar för all hantering av kemiska produkter och varor inom försvarets verksamheter, utom sådana delar som vi föreslagit ska omfattas av Kemikalieinspektionens ansvar för primärleverantörer. Liksom bör generalläkaren ha tillsynsansvaret för in- och utförsel av varor. Ansvaret bör vara tydligare än . Motsvarande ansvar bör gälla för tillsyn enligt Reach och andra EG-förordningar på kemikalieområdet. Länsstyrelsernas kompetens är betydelsefull Som framgått har det funnits behov av kompetens även om arbetsmiljö- och miljöskydd för att bedriva viktiga delar av pro- dukttillsyn. Det framgår även att det behovet har ökat i och med Reach. Kompetensen kan bara upprätthållas av myndigheter som utför arbete enligt lagstiftning eller regler som motiverar detta. fann 1984 att den kemikalie- tillsyn som då hade bedrivits var i huvudsak platsknuten tillsyn med stöd av miljöskyddslagen. har Kemikalieinspektio- nen bedrivit produkttillsyn över företag som släpper ut kemiska produkter på marknaden. Denna har bedrivits separerad från den regionala platsknutna tillsynen. Ensidigt utförande av platsspecifik Förslag till en ny tillsynsorganisation tillsyn och frånvaro av produkttillsyn övergick således till separe- ring av båda slagen av kemikalietillsyn. Vi anser att båda slagen av tillsyn är nödvändiga för att samhäl- lets kemikaliekontroll ska fungera. Dagens lagstiftning skapar behov av mer samordning eftersom produkttillsyn som rör infor- mation om kemikalier är beroende av kompetens även från den platsknutna tillsynen. Men ska båda slagen av tillsyn vara framgångsrika är det fortsatt nödvändigt att bedriva båda två så att den ena förhindras släcka ut eller ta över den andra. Traditioner och metoder för den typen av tillsyn som dominerar på en viss myndig- het kan vara starka och får lätt övertaget. En person lär inte ensam kunna upprätthålla egna rutiner och arbetsmetoder och påverka övriga delar av myndigheten att anamma dem. En integrering av all produkttillsyn i den platsknutna tillsynen utan möjligheter till central styrning medför ökade risker om den sistnämnda försvagar särskilt de delar av produkttillsynen som rör klassificering, märkning och informationsöverföring. Det är delar som även blivit föremål för ökat inslag av överstatlighet och behov av kontakter med andra länder och samverkan med Echa. Det regionala incitamentet för att prioritera och bedriva just sådana delar av produkttillsynen var svagare redan innan överstatligheten jämfört med incitamentet för den platsknutna tillsynen. Det är dock starkare med avseende på sådan produkttillsyn som är nära knuten till den platsknutna, exempelvis över regler om behörighet att hantera eller använda en kemikalie. Sådan produkttillsyn bedrivs också. Det underlättar för företagen om de i så stor utsträckning som möjligt behöver ha kontakt med bara en tillsynsmyndighet, som bedriver både platsknuten tillsyn och produkttillsyn. Länsstyrelserna ansvar omfattar platsknuten tillsyn över tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter och vattenverksam- heter. De har ett ansvar för produkttillsyn, men detta är mycket otydligt. Många länsstyrelser uppfattar sig sakna ett sådant ansvar. Kommunernas ansvar för produkttillsynen på samma verksamheter är tydligt. Ansvaret för den platsknutna tillsynen över flertalet tillstånds- pliktiga miljöfarliga verksamheter har länsstyrelserna överlåtit till kommunerna. Enligt ett utdrag från länsstyrelsernas dataregister hade länsstyrelserna överlåtit av tillsynen , men tillsynen över de största verk- samheterna (A-verksamheter) fanns i stor utsträckning kvar under Förslag till en ny tillsynsorganisation har reglerna om vilka verksamheter som är tillståndspliktiga ändrats. Dels har ca 1 000 mindre sådana verksamheter (B-verksamheter) försvunnit från tillståndslistan och dels har några tusen täkter (också B-verksam- heter) tillkommit. Länsstyrelserna har ansvar för att tillsynsvägleda kommunerna beträffande deras platsknutna tillsyn och deras pro- dukttillsyn. Vi anser det vara viktigt att länsstyrelserna har ett tydligt ansvar för att bedriva produkttillsyn vid de verksamheter som de också bedriver platsknuten tillsyn över. Undantag bör enbart gälla sådan produkttillsyn som centrala verk bedriver. Länsstyrelsernas ansvar för kemikalietillsynen bör inte vara dubblerat med kommunerna, med risk för att ansvaren faller mellan stolarna. Ett exempel på betydelsen av att länsstyrelserna har ett tillsyns- ansvar kan åskådliggöras med att ett ganska begränsat antal stora industrianläggningar använder den största mängden bekämpnings- medel i klass I, som är den högsta riskklassen (se fotnot avsnitt 2.5.3). ansvar innebär i det faller att kunna kontrollera förekomsten av tillstånd enligt 14 kap. för att använda sådana medel och att dessa hanteras på rätt sätt. Användningen av kemiska produkter kan vara omfattande i sådana stora tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter som faller under länsstyrelsernas ansvar för platsknuten tillsyn. Det finns producenter av varor som använder mellan 2 500 och 3 000 kemiska produkter i sin verksamhet. Det finns dessutom regler om begräns- ningar av farliga ämnen som rör användning. Genom Reach tillkommer regler som rör användningen av kemiska produkter, exempelvis rekommendationer om riskhanteringsåtgärder i expo- neringsscenarier och villkor i tillstånd som rör användning. Liknande regler finns även i 14 kap., exempelvis om cisterner för olja och bränslen. I EU:s förordningar om ozonnedbrytande ämnen och f-gaser finns regler om utsläppskontroll. Verksamhetsutövarna ska följa exponeringsscenariernas krav på identifierad användning och kan behöva upprätta egna kemikalie- säkerhetsrapporter om de avviker från exponeringsscenarierna. Då ska företaget både identifiera och tillämpa riskhanteringsåtgärder för sin egen användning. dessutom ut produkten på marknaden för en ny identifierad användning blir bestämmelser om utsläppande på marknaden tillämpliga, bland annat regler om att informera om rekommenderade skyddsåtgärder, som helt eller SOU 2008:73 Förslag till en ny tillsynsorganisation delvis kan vara sådana som företaget identifierat för sin egen användning. Alla dessa krav är intimt knutna till verksamheter som oftast har tillstånd enligt och som kan reglera användning som helt eller delvis sammanfaller med krav i EG-förordningar. Tillståndsvillkor kan röra produktval och användning av kemikalier av betydelse för den tekniska processen eller för skötsel av anlägg- ningen och därmed också för annan miljöpåverkan. Länsstyrelsernas tillsynsobjekt består i huvudsak av ned- strömsanvändare (inklusive formulerare). Verksamhetsutövarna ansvarar enligt Reach för att informera uppåt och för att vidare- förmedla information i distributionskedjan om upptäckta brister i säkerhetsdatablad. Länsstyrelserna bör medverka i sådana tillsyns- projekt som rör tillsyn längs hela distributionskedjan. Sådana projekt underlättas om länsstyrelserna medverkar i planering och genomförande tillsammans med Kemikalieinspektionen. Utan tydligt ansvar för länsstyrelserna för produkttillsyn, uppstår ett glapp mellan de centrala myndigheternas produkttillsyn och kom- munernas. Glappet avser sådana företag som har mest kontakt med genom den platsknutna tillsynen, men som inte kommunerna har anledning att prioritera produkttillsyn över eller som Kemikalieinspektionen saknar ansvar för. Vi menar därför att det är viktigt att länsstyrelserna får ansvar för både produkttillsynen och den platsknutna tillsynen i alla delar över sådana verksamheter och anläggningar som faller under deras tillsynsansvar. För de fall som Kemikalieinspektionen ansvarar för produkttillsynen omfattar länsstyrelsernas ansvar bara platsknuten tillsyn. Den erfarenhet och kompetens som länsstyrelserna därmed bygger upp blir viktig för både kommunerna och Kemikalieinspek- tionen när det gäller tillsynsvägledning. Kommunerna kan i ökad omfattning få stöd och hjälp från regional nivå och behöver inte belasta enbart Kemikalieinspektionen. Det blir möjligt att centralt följa upp och utvärdera den decentraliserade kemikalietillsynen via 21 länsstyrelser istället för att göra det direkt mot 290 kommuner. Länsstyrelserna blir en viktig länk mellan den centrala och lokala nivån och kan samordna den centrala tillsynsvägledningen. Utredningen som granskat ansåg att Natur- vårdsverket arbete måste vara riktat mot länsstyrelserna samt att förhållandet mellan nationell och regional tillsynsvägledning måste klargöras. Förslag lämnades om att länsstyrelserna ska ha ansvaret Förslag till en ny tillsynsorganisation för att samordna, styra och utveckla kommunernas tillsyn enligt miljöbalken.TPF4FPT 4.2.5Det kommunala operativa tillsynsansvaret bör vara kvar Vi har tidigare nämnt att kommunernas dubbla tillsynsansvar med statliga myndigheter bör upphöra. Det underlättar för det stora antalet tillsynsobjekt, särskilt för de många små företagen, om de i så stor utsträckning som möjligt behöver ha kontakt med bara en tillsynsmyndighet som bedriver både platsknuten tillsyn och produkttillsyn. Enligt vår mening är ett kommunalt tillsynsansvar för delar av kemikalietillsynen därför både nödvändigt och ger stora fördelar. Det går inte att förlägga all slags tillsyn över kemikalier i en egen tillsynsorganisation, skiljd från övrig miljötillsyn. Platsknuten tillsyn över kemiska produkter är intimt knuten till och oskiljaktig från annan platsknuten miljötillsyn, exempelvis tillsyn över regler som ställer krav på försiktighetsmått (inklusive produktval) och andra riskhanteringsåtgärder. Krav på riskhanteringsåtgärder och försiktighetsmått finns i , Reach och andra EG-förord- ningar såsom i kapitel V i ODS-förordningen. Inte heller vore en konsekvent uppdelning av produkttillsyn på statliga myndigheter, och platsspecifik tillsyn enligt på statliga eller kommunala myndigheter ändamålsenlig. Även en sådan ansvarsfördelning skulle medföra att två tillsynsmyndigheter bedrev tillsyn enligt miljölagstiftningen över kemikalier på nästan alla företag. Utanpå dessa två skulle bedriva platsspecifik tillsyn över kemikalier enligt arbetsmiljölagen. Uppdelningen skulle påverka små företag särskilt negativt. På exempelvis ett företag i grossist- eller butiksledet skulle en statlig myndighet komma att bedriva tillsyn över hur kemikalierna är märkta, om de är förslutna på rätt sätt och över den information som grossisten eller butiken ska förmedla i distributionskedjan, medan kommuner skulle bedriva tillsyn över hanteringen av kemi- kalierna på platsen. Vi finner att en sådan ordning är olämplig. Vi har konstaterat att kommunerna även spelar en viktig roll för att bistå de statliga myndigheterna. Kommunala miljönämnder når företagen på ett sätt som statliga regionala och centrala myndighe- ter inte förmår, genom sina täta kontakter med företagen. 4TP PT SOU 2008:62, s. 28 och 247. Förslag till en ny tillsynsorganisation större företag har vittnat om att de ofta kontaktar kommunen med frågor som rör lagstiftningen just på grund av de snabba och enkla kontaktvägarna, istället för att kontakta statliga myndigheter. tillsyn medför även att flera ögon kan upptäcka problem och brister som har sin egentliga upprinnelse hos företag högre upp i distributionskedjorna. Ett exempel på detta är när kommunernas tillsyn resulterade i hjälp åt Kemikalieinspektionen att identifiera över 70 primärleverantörer som brast i regelefterlev- naden.TPF5FPT Den kommunala tillsynen gör det även lättare att upptäcka företag som ska anmäla sig till produktregistret. Det är möjligt för företag av alla storlekar att direktimportera kemikalier genom handel över Internet. Genom sin lokalkännedom eller genom sam- verkan med kommunens bygglovshantering kan kommunerna upptäcka tillkomsten av eller förekomsten av lager från företag som bedriver sådan handel. Det är även lättare för dem att i butiksledet upptäcka innehavare som själva importerar eller för in kemikalier, eller att göra det vid annan miljötillsyn, exempelvis på byggarbets- platser. Vi delar slutsatser att det finns starka band mellan kemikalietillsyn och andra kommunala upp- gifter. Ska en större principiell förändring göras anser vi att frågan om kommunernas kemikalietillsyn bör ingå i en bedömning av miljötillsynen i sin helhet. En sådan ligger utanför den här utred- ningens uppdrag att göra. Vi anser dock att det finns skäl att minska på det kommunala ansvaret för produkttillsynen av kemiska produkter, dels för att det inte bör finnas parallella ansvar, och dels för att produkttillsynen över tillverkare och importörer (registranter enligt Reach) bör vara statlig. Vi har tidigare kommit fram till att marknadskontroll av kemiska produkter i andra led i distributionskedjan än tillverkare, importörer och andra primärleverantörer kan utövas av kommu- nerna. Vi föreslår därför att ansvaret för produkttillsynen av kemiska produkter hos andra aktörer än dessa förblir kommunalt för de verksamheter där kommunen bedriver även platsknuten tillsyn. 5TP PT Kemikalieinspektionens stormarknadsprojekt, se avsnitt 2.6.3. Förslag till en ny tillsynsorganisation 4.2.6Organisationen för operativ tillsyn över farliga ämnen i varor Kemikalieinspektionen bör fortsätta ansvara för all tillsyn gällande regler om utsläppande på marknaden av varor som innehåller farliga ämnen. Ansvaret anser vi ska omfatta tillsyn över och EG-förordningar som avser utsläppande på marknaden av varor inom tillämpningsområde. Vi anser att det är angeläget att tillsynen över begränsningar av kemiska ämnen i varor ökar i omfattning. Vi utgår från samma bedömningar som vi har gjort för den operativa tillsynen av kemiska produkter. Tillsynen av begräns- ningar i varor har dock vissa särdrag som gör att vi kommer till andra slutsatser i fråga om en lämplig tillsynsorganisation. Det ökade varuflödet och de hälso- och miljöproblem som det medför kräver särskilda insatser och angreppssätt. I syfte att säkerställa en låg förekomst av otillåtna ämnen i varor som produceras i är tillsynen över företag som använder kemiska produkter i sin varuproduktion viktig. För varor som produceras i andra länder behöver tillsynen över begränsnings- reglerna koncentreras till företagen som för in varorna till . Vi anser det vara mest angeläget att prioritera tillsyn över företagen högst upp i tillverknings- och distributionskedjorna. De som släpper ut varorna på marknaden har sällan den kunskap om innehållet som behövs för att undvika hälso- och miljörisker. Det finns ingen motsvarighet till kraven på produktinformation som gäller för kemiska produkter. Kemikalieinspektionen lämnade 2004 in en rapportTPF6FPT till reger- ingen om information om farliga ämnen i varor. Utredningen lämnade förslag på olika sätt att prioritera och bedöma olika varor eller varugrupper, men presenterade inte konkreta produktgrupper mot bakgrund av de föreslagna prioriteringsgrunderna. Av rapporten framgår att för vissa produktgrupper har det funnits uppenbara behov av att lagstifta. Här nämns bland annat begränsningar och informationskrav som rör träskyddsbehandlat virke och varor som innehåller asbest. Det finns också ett EG- direktiv som rör produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. 6TP PT Information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen, Kemikalieinspektionens rapport 6/04. Förslag till en ny tillsynsorganisation Rapporten konstaterar att en fungerande tillsyn naturligtvis är oerhört viktig för efterlevnaden och konkurrensneutraliteten mellan företag. Vi delar den uppfattningen. Har det varit viktigt att lagstifta i frågan är det lika viktigt att genomdriva efterlevnaden av den. har få varugrupper omfattats av förbud eller begräns- ningar vad gäller kemikalieinnehållet. När sådana begränsnings- regler saknas gör principen om fri rörlighet av varor det svårt att ställa krav som rör kemikalier i en vara med stöd av allmänna hänsynsregler. omfattar dock allt fler varugrupper. Därtill kommer särskilt farliga ämnen att omfattas av tillståndsplikt enligt Reach. Metodiken för marknadskontroll av varor med avseende på kemikalieinnehållet behöver utvecklas. Den föreslagna EG-förord- ningen om ackreditering och marknadsövervakning, se avsnitt 2.7.2 kan påverka den utvecklingen. Varuprov och kostnader för provtagning är generellt sett högre för marknadskontrollen av varor än av kemiska produkter. Det finns oftare anledning att ta prov på varor än på kemiska produkter eftersom det saknas krav på information om varans kemiska inne- håll. Även om vårt förslag till nya bestämmelser i om varuprov och provtagning skulle möjliggöra viss kostnadstäckning kommer det ändå att bli fråga om kostnader för tillsynsmyndig- heten. Vi menar att det är angeläget att tillsynsmyndigheterna priori- terar tillsyn över begränsningar om målet om en Giftfri miljö ska gå att nå. Vi anser att tillsynsansvaret för all produkttillsyn över begränsningsregler som rör varors utsläppande på marknaden bör läggas på Kemikalieinspektionen. Eventuell tillsyn av hänsynsregler på varor bör inte decentraliseras. Sådan tillsyn är i så fall förknippad med en EG- rättslig problematik som gör detta olämpligt. Den platsknutna tillsynen innefattar användningen av kemiska produkter och inkluderar infogning av kemiska ämnen i varor. Denna bör länsstyrelserna och kommunerna ansvara för på grund av den nära kopplingen till frågor som rör produktionsprocesser. Förslag till en ny tillsynsorganisation 4.2.7Regeringen bör styra varutillsynen Vi bedömer att det är viktigt att regeringen styr den strategiska samordningen av den operativa tillsynen. Det går inte att förvänta sig att flera centrala verk, 21 länsstyrelser och 290 kommuner och som var för sig prioriterar självständigt från olika utgångspunkter ska kunna samordna sig strategiskt utan en samordnande styrning av åtminstone de statliga myndigheterna. Styrbehovet blir extra viktigt om det riskerar att uppstå konkur- rens mellan tillsynen av varor (enbart platsknuten tillsyn av varor är avgiftsfinansierbar) och tillsynen av kemiska produkter (både plats- knuten tillsyn och produkttillsyn av varor är avgiftsfinansierbar). Platsknuten tillsyn bedrivs av enbart länsstyrelser och kommuner. Styrbehovet är viktigt också om de samlade resurserna för tillsyn ska samverka effektivt. Vi menar därför att regeringen bör styra de statliga myndighe- terna konsekvent under för att tillsyn och lagtillämp- ning ska kunna motverka ett ökande problem med spridning av farliga ämnen via varor. I sin tur bör de statliga myndigheterna kunna tillsynsvägleda kommunerna i syfte att ge viss påverkan på kommunala prioriteringar. Operativ tillsyn av varor kan bidra till att motverka att farliga ämnen från kemiska beredningar som är tillverkade i infogas i varor i senare produktionsled och hamnar i kretsloppet. Vi föreslår därför regeringen att via regleringsbreven styra kemikalie- tillsynen så att; -Kemikalieinspektionen ökar sin operativa produkttillsyn över begränsningsregler av formulerares utsläppande på marknaden av kemiska produkter. Denna bör Kemikalieinspektionen främst bedriva med hjälp av förordnad personal på länsstyrelserna. -länsstyrelserna bedriver platsknuten tillsyn över begränsnings- reglerna av formulerarnas användning av kemiska produkter. -länsstyrelserna tillsynsvägleder kommunerna i konkreta regi- onala projekt för platsknuten tillsyn över begränsningsreglerna av sådana formulerare som faller under kommunalt tillsyns- Förslag till en ny tillsynsorganisation Resultatet följs upp av länsstyrelserna och vidare- rapporteras till . -tillsynsvägleder länsstyrelser och kommuner om den platsknutna tillsynen över begränsningsreglerna i sam- arbete med Kemikalieinspektionen. -Tillsynen bidra till att motverka att farliga ämnen i varor som är tillverkade i andra länder hamnar i kretsloppet. Vi föreslår att regeringen via regleringsbrevet styr myndigheterna så att; -Kemikalieinspektionen ökar sin marknadskontroll (produkt- tillsyn) i butiksledet av sådana varor som omfattas av begräns- ningsregler om innehållet av farliga ämnen. Denna kan myndig- heten utföra med sin fast anställda personal. -Kemikalieinspektionen ökar sin produkttillsyn över begräns- ningsregler och av dem som för in varor till från andra länder, bland annat utifrån resultaten från marknadskontrollen. Myndigheten tar hjälp av för att bevaka vilka företag som för in sådana varor. Även denna kan Kemikalieinspektionen bedriva med sin fast anställda personal. och Kemikalieinspektionen bör sammanställa och utvärdera resultaten från den samlade tillsynen efter exempel- vis och rapportera detta till regeringen. Styrningen bör ske via regleringsbreven för Kemikalieinspek- tionen, och länsstyrelserna. Det första steget bör vara att och Kemikalieinspektionen arbetar fram en kort plan för genomförandet i samarbete med länsstyrelserna så att de olika tillsynsmomenten kommer i rätt ordning och går att planera och budgetera för. Planen bör i princip bestå av en tidtabell med uppgifter om vem som gör vad, hur och när i samverkan med vem. Styr EU-arbetet och samordningen