sou · GVB3107 · 2008-01-01 00:00:00 — Vanligen innebär detta ett direkt förhållande mellan avsändaren (myndigheten) och mottagaren (allmänheten), men det förekom- mer även indirekt opinionsbildande verksamhet där avsändaren når mottagaren via ett eller flera mellanled. I vissa fall kan även avsän- daren av information vara någon annan än en myndighet, t.ex. en förening, som har ett särskilt myndighetsuppdrag. Exempel på detta finns bl.a. inom trafiksäkerhetsområdet och miljöområdet. I den mån det är möjligt är avsikten härmed även att separera opinionsbildning från lobbning, vilket med denna begreppsanvänd- ning främst avser kommunikation i syfte att direkt påverka beslutsfattare och där processen vanligen äger rum utan insyn. Det hindrar inte att beslutsfattare indirekt kan bli påverkade av opinionsbildning riktad mot allmänheten, eller att just detta kan Förekomsten av opinionsbildande verksamhet vara ett del av det underliggande syftet med aktiviteten, exempelvis om det är fråga om en argumentation i egen sak. Inte heller hindrar det att opinionsbildning och lobbning kan förekomma i kombina- tion. Definitionen innefattar både sådan verksamhet som myndig- heterna bedriver på direkt uppdrag av regeringen (eller ) och sådan som är egeninitierad.2 () har inom ramen för sitt upp- drag att stödja riksdagsledamöterna utrett hur stora budgetposter tio statliga myndigheter hade för PR och information . anmärkte i sin rapport (Dnr 2004:1716) att myndigheternas redovisningar inte var direkt jämförbara. Beloppen innehöll i många fall uppskattningar samt olikheter vad gäller redovisning av löne- kostnader m.m. Informationsverksamheten hos myndigheterna var i vissa fall delegerad, varför någon komplett bild av den ekono- miska omfattningen inte kunde erhållas. Tankesmedjan publicerade en rapport med titeln idémarknaden – en surveyundersök- ning om myndigheternas idé- och opinionsbildning. Timbro upp- skattade, med metodmässiga reservationer, att myndigheternas s.k. idéarbete kostade ca . Den i rapporten omväxlande användningen av begreppen idéarbete respektive idé- och opinionsbildning avsåg att fånga idé- och opinionsbildning i en vidare mening än konkreta kampanjer med tydlig udd3. Bakom detta fanns ett resonemang enligt följande: En snäv definition av vad som utgör påverkan på politik och samhälls- opinioner tar sikte på annonskampanjer, informationsmaterial, debatt- artiklar osv. som tar tydlig ställning för en viss politisk uppfattning. Fenomenet opinionsbildningsarbete rör dock mer sofistikerade meto- der än just tydliga ställningstaganden för en viss politisk åsikt. Bakom en särskild kampanj, eller försök till opinionspåverkan, finns en under- vegetation av forskning, analys, litteratur, konferenser, seminarier, opinionsundersökningar och annat som sällan tar tydlig ställning men där valet av forsknings- och analysmetod, författare, talare på konfe- rens m.m. driver en fråga i en viss riktning. Problemet med en sådan 2 Definitionen ansluter till vad som anförs i betänkande SOU 2000:1. 3 Timbro (2005b), s. 6. Förekomsten av opinionsbildande verksamhet definition är att den riskerar att bli alltför vid och att den inte är möjlig att undersöka i detalj. är det centralt för en uppskattning av opinionsbildning generellt att studera just de mer sofistikerade meto- derna för politik- och opinionspåverkan.4 Timbros undersökning omfattade inledningsvis 89 myndigheter varav 66 svarade. Ur det ursprungliga urvalet togs senare 17 myn- digheter bort ur undersökningen med motivet att myndigheterna var små och bedrev verksamhet av liten omfattning. Även vissa större myndigheter togs bort ur undersökningen då deras verksam- het enligt Timbros bedömning inte var av den art att den inbegriper idé- och opinionsbildning, t.ex. , och Polisväsendet. För vissa myndigheter ansåg Timbro att man inte kunde uppskatta anslagsgivningen, t.ex. Arbetsmarknads- styrelsen, varför dessa föll bort ur undersökningen. Också myn- digheter med främsta uppdrag att finansiera forskning exkludera- des. Timbro angav i sin undersökning att sådan verksamhet som var att förknippa med myndighetens grunduppdrag, t.ex. myndighets- utövning, tillsyn, normgivning och annat verkställande av förvalt- ningsuppdrag inte inräknades i begreppet idé- och opinionsbild- ning. Ej heller ingick – enligt Timbro – information och annonser som syftar till att informera om en myndighet eller dess uppdrag.5 har genom en enkät undersökt den externa informationsverksamheten hos 50 statliga myndigheter , se bilaga 2. Myndigheterna har ombetts specificera sina tio belopps- mässigt största informationsaktiviteter detta år, och i det samman- hanget ange vilka respektive hur stor andel av de enskilda aktivite- terna som myndigheten själv anser vara av opinionsbildande karaktär.6 Myndigheterna ombads även redovisa vilken definition av opinionsbildande verksamhet den använt när den besvarade enkäten. Utfallet av undersökningen redovisas i sin helhet i bilaga 3. 4a.a., s. 5. 5a.a., s.6 f. 6Som vägledning för myndigheterna angavs definition av opinionsbildning: Processer genom vilka opinion uppstår, vidmakthålls och förändras.. Opinion definieras i sin tur som sammanfattande benämning på en samling åsikter, attityder och värderingar. Förekomsten av opinionsbildande verksamhet Undersökningen visar att det råder skilda uppfattningar om vad som bör betraktas som opinionsbildande verksamhet bland de till- frågade myndigheterna. Det sammanhänger med att myndigheterna gör olika tolkningar av begreppet. En uppfattning som finns bland myndigheterna är att deras informationsverksamhet – även om den syftar till påverkan av allmänheten – inte kan anses vara opinions- bildande då verksamheten grundas på fakta snarare än på värde- ringar i något avseende. En annan bland de undersökta myndighe- terna förekommande uppfattning är att myndigheter anser att de endast informerar om sådant som är bestämt i lag och att verksam- heten därför inte kan räknas som opinionsbildande. Ett genom- gående intryck från enkätsvaren är även att begreppet opinions- bildande verksamhet har en negativ klang bland myndigheterna, vilket i sig torde bidra till att många myndigheter anser att de endast till liten – om ens i någon del – bedriver en verksamhet som kan anses vara opinionsbildande. Även det fåtal myndigheter som uttryckligen har opinionsbildning som uppgift redovisar en liten omfattning av sådan verksamhet. Som redovisades ovan har valt att defi- niera opinionsbildande verksamhet som en extern informations- aktivitet riktad mot allmänheten i syfte att aktivt påverka dess kun- skaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning. Med denna definition har kommittén granskat myndigheternas svar. I de fall en myndighet inte har hänfört en informationsaktivitet till kategorin opinionsbildande, har kommittén i sin granskning gjort detta om aktiviteten enligt kommitténs bedömning kan anses rymmas inom definitionen. Detta har resulterat i att flera informationsaktiviteter klassificerats som opinionsbildande av kommittén men inte av myndigheten. Typexempel på sådana aktiviteter rör rekryterings- insatser, marknadsföring samt informationskampanjer i vad som av myndigheten benämns vara i kunskapshöjande och attitydpåver- kande syfte. I några fall, t.ex. och Statens energimyndig- het, har myndigheterna i undersökningen angivit att de i sin infor- mationsverksamhet i vissa fall arbetar via mellanled och inte direkt mot allmänheten, men där allmänheten i ett senare steg är den vik- tiga mottagaren. I sådana fall har det också varit möjligt för att räkna in även dessa aktiviteter under rubri- ken opinionsbildande. Aktiviteter som är riktade mot professio- nellt verksamma, t.ex. vårdpersonal, eller forskarsamhället har dock inte kategoriserats som opinionsbildande. Förekomsten av opinionsbildande verksamhet Det bör också framhållas att definitionen innebär att den läm- nade informationen ska påverka i en viss avsedd riktning, vilket i sin tur medför att informationen inte får vara alltför allmänt hållen för att betraktas som opinionsbildande. En viss önskad kunskap, attityd eller ett visst önskat beteende förutsätts därför vara syftet bakom informationsaktiviteten för att den ska vara opinions- bildande. Slutligen innebär definitionens kriterium om aktiv påver- kan av kunskaper, attityder och beteenden, att myndighetens behöver bearbeta informationen för att den ska fylla syftet i det aktuella fallet. Det räcker alltså inte med att passivt vidarebefordra innehållet i en beslutad lag eller förordning för att aktiviteten ska anses vara opinionsbildande. Det nu sagda kan leda till frågan om vilken typ av information som med kommitténs definition inte bedöms som opinions- bildande. Typexempel på sådan information är kungörelse av beslutade lagar och förordningar, tillhandahållande och samman- ställningar av faktauppgifter utan vidare bearbetning eller rekom- mendation, samt allmän presentation av myndighetens uppgifter och annan information av servicekaraktär. Av bilaga 3 framgår att den sammanlagda externa informations- verksamheten hos de 50 undersökta myndigheterna upp- gick till . Utifrån vad som kan utläsas ur materialet bedömer kommittén att en knapp tredjedel, eller något är kostnader för aktiviteter av opinionsbildande karaktär. Nedan anges de myndigheter som enligt undersökningen hade en opinionsbildande verksamhet som över- steg . Förekomsten av opinionsbildande verksamhet SOU 2007:107 Informationsaktiviteter av opinionsbildande karaktär över- försvarsdagar, rekrytering m.m. kampanj ohälsa, pappabrevet skogens dag, skogen i skolan kampanj om säkerhet på Internet stimulera till intresse för demokratifrågor (skolval Källa: undersökning. Det bör i anslutning till tabellen anges att myndigheterna inte läm- nat en helt jämförbar ekonomisk redovisning i sina enkätsvar.7 En vanlig olikhet är att myndigheten inte ansett sig kunna uppskatta de interna personalkostnaderna för de olika informationsaktivite- terna och därför inte fördelat dessa på de olika informations- aktiviteterna, än mindre kunnat specificera eventuell andel av opinionsbildning. Detta implicerar att kostnadsuppfattningen sammanlagt är i underkant. Som en hjälp för att analysera de olika aktiviteterna i tabell 1 har dessa delas in i undergrupper för att svara på frågan om vilka områ- 7 De kostnader som skulle inkluderas var. bl.a. löner, sociala avgifter, kostnader för konsulter, tryckning, distribution etc. samt del av gemensamma kostnader, se bilaga 2. Förekomsten av opinionsbildande verksamhet den som beloppsmässigt tog i anspråk mest resurser . Det bör understrykas att detta bara är en ögonblicksbild för som dessutom endast avser de 50 myndigheter som ingår i under- sökningens urval. Myndigheter som av någon anledning inte bedrev någon opinionsbildande verksamhet av större beloppsmässig omfattning (enligt den av kommittén använda definitionen och bedömningen) återfinns alltså inte i listan. Det innebär t.ex. att myndigheter som och , som inte bedrev några kampanjer men som bedrivit uppmärksam- made sådana , inte är representerade. Av tabell 1 framgår att en stor del av myndigheternas opinions- bildande verksamhet rör rekrytering av personal. Här märks Försvarsmakten, vars aktiviteter bl.a. syftar till rekrytering för internationella insatser men också att väcka intresse för värnplikts- tjänstgöringen och en yrkesbana i myndigheten. Vad gäller värn- plikten bedriver även informationsaktiviteter av opinionsbildande karaktär, då vikten av att få de mest lämpliga ur en åldersklass att göra värnplikten ökat i takt med försvarets änd- rade organisation och uppgifter. En annan variant av rekrytering är när universitet och högskolor försöker intressera potentiella stu- denter för lärosätets utbildningar. En andra stor kategori avser trafiksäkerhetsinformation hos Ban- verket och . Här finns kampanjämnen av typen säkert beteende i närheten av järnväg, att stärka att inte köra bil berusad, att skapa förståelse för trafiksäkerhetskameror och att öka kunskapen om betydelsen av att hålla hastigheten. En tredje kate- gori av opinionsbildande verksamhet rör internationellt bistånd. Här genomför Sida aktiviteter för att väcka intresse för internatio- nellt utvecklingssamarbete, inklusive särskilda aktiviteter riktade mot skolan. En fjärde kategori rör energi- och miljöfrågor där Ener- gimyndigheten bedriver en energisparkampanj (Bli energismart!) och en radonmätningskampanj. En femte kategori rör folkhälso- och socialförsäkringsfrågor, där de förstnämnda bedrivs både i traditionell myndighetsform (och ett särskilt råd vad avser organdonation) och av kommittéer inom alkohol- och narkotikaområdena. En till folkhälsofrågorna nära- liggande verksamhet rör socialförsäkrings- information. Här finns en informationskampanj med syfte att bidra till att sänka ohälsotalet, samt det attitydpåverkande s.k. pappa- brevet där pappor informeras om återstående antal föräldra- Förekomsten av opinionsbildande verksamhet återkommer till karaktären på den opinionsbildande verksamheten under avsnitt 5.4.4. 5.3.1Förekomsten av artiklar författade av myndighetsföreträdare I syfte att undersöka förekomsten av och karaktären på debatt- artiklar författade av myndighetsföreträdare har kommittén grans- kat debattsidorna på (DN), (SvD), (GP) och (SSD) t.o.m. . Undersökningen har givit ett material som omfattar ca 600 publicerade artiklar. Sammantaget innebär detta att ca 700 myndighetsföreträdare finns represente- rade som författare, eftersom vissa av artiklarna har fler än en undertecknare. Undersökningen ger bl.a. underlag för att dra slut- satser om utvecklingen över tiden, typ av innehåll i debattartiklarna samt vilka myndigheter som är representerade bland författarna. Med myndighetsföreträdare avses i detta sammanhang chefen för en myndighet eller dennes ställföreträdare, med titel som generaldirektör, överdirektör, överbefälhavare, rektor vid universi- tet eller högskola, ombudsman, landshövding m.fl. I undersök- ningen har det sålunda förutsatts att en artikelförfattare som undertecknar med denna titel skriver i egenskap av att företräda en myndighet, snarare än att denne skriver som privatperson.8 Inne- hållet i de granskade artiklarna stöder detta antagande, även om gränsfall kan finnas i sådana fall en myndighetsföreträdare skriver om ett ämne som inte i första hand är en fråga för den aktuella myndigheten. vill redan i detta sammanhang under- stryka att den ser det som i grunden värdefullt och berikande att myndighetsföreträdare, likaväl som myndighetsanställda i allmän- het, deltar i den offentliga debatten.9 Anställda i myndigheter har enligt den grundlagsstadgade yttrandefriheten självfallet samma rätt att offentligt uttrycka uppfattningar som alla andra medborgare. Det bör också understrykas att Tryckfrihetsförordningens regler 8Artiklar undertecknade av myndighetstjänstemän i egenskap av särskild utredare alternativt ordförande eller ledamot i en kommitté har inte medtagits i underökningen. 9En svårighet kan dock uppstå för medborgarna att avgöra när en myndighetstjänsteman uttalar sig i egenskap av att företräda en myndighets uppfattning eller som privatperson. Förekomsten av opinionsbildande verksamhet om anonymitet och meddelarfrihet syftar till att samhällsdebatten ska tillföras ett så allsidigt material som möjligt och att underlaget för en kritisk granskning ska bli så brett som möjligt. Figur 1: Antal myndighetsföreträdare som författat debattartiklar respek- tive antalet debattartiklar i , SvD, GP och SSD fr.o.m. t.o.m. Källa: undersökning. Av figur 1 ovan framgår att tendensen för antalet publicerade artiklar varit kraftigt stigande under en följd av år. fördubblades i det närmaste antalet publicerade artiklar, för att därefter utvecklas i mera måttlig takt. Antalet har genom- snittligen hållit sig kring 60 artiklar . Från med 78 artiklar har antalet publicerade artiklar dock minskat märkbart. Med ett antagande om att det sammanlagt publiceras åtminstone 1 500 debattartiklar i de fyra dagstidningarna, innebär det att högst av artiklarna skrivits av myndighetsföreträdare. Undersökningen visar också att många artiklar har en med- författare som inte är en myndighetsföreträdare enligt kommitténs definition, se figur 2 nedan. Vanligast är att en tjänsteman eller expert, vilket är fallet i av artiklarna. I av fallen är medförfattaren en representant från en intresse- Förekomsten av opinionsbildande verksamhet organisation i någon form eller från ett företag. I ett fåtal fall är medförfattaren en styrelseledamot i myndigheten eller en politiker. Figur 2: Andel artiklar med medförfattare som inte är myndighetschef Källa: undersökning. I tabell 2 anges hur som en myndighetsföreträdare varit författare eller medförfattare till en debattartikel. Antalet myndighetsföreträdare som uppträtt 10 gånger eller mer uppgår till 23 personer. Det förklarar av samtliga publiceringar, se även bilaga 4. Företrädare för sammanlagt 124 myndigheter har publicerat sig på de undersökta debattsidorna . Med ett antagande om att medeltalet myndigheter varit ca 600, innebär det att ungefär tre fjärdedelar av myndighe- terna inte förekommit på de undersökta tidningarnas debattsidor. Av intresse är vidare att de publicerade debattartiklarna endast är en delmängd av ett större antal artikelmanus från myndighets- företrädare som inkommer till tidningarnas debattredaktioner. har erfarit att huvuddelen av de artikel- förslag som inkommer till de största tidningarnas debattredaktio- ner refuseras. I en del fall kan dock sådana manus publiceras i en mindre tidning. SOU 2007:107 Förekomsten av opinionsbildande verksamhet Antal publiceringar från myndighetsföreträdare med 10 eller fler publicerade debattartiklar under åren 1997till 2007 Ombudsmannen mot etnisk diskriminering Källa: undersökning. Något kan också kunna sägas om debattartiklarnas karaktär i en mer kvalitativ mening. Många av artiklarna är svåra att klassificera på ett enkelt och tillförlitligt sätt. En egenhet hos många debatt- artiklar i det undersökta materialet är att de kan variera i graden av styrka i argumentationen och vinklingar under artikelns förlopp. En slutsats – där en sådan dras – kan t.ex. vara mer försiktig än vad det redovisade materialet eller den i artikeln förda argumentationen indikerar. Förekomsten av opinionsbildande verksamhet Ett sätt att kategorisera artiklarna är att relatera dessa till typ av argumentation. Här kan materialet grovt delas in i tre grupper. Från 1) tillrättaläggande och sakupplysning, till 2) en argumentation i en fråga, ofta underbyggd av redovisning av någon typ av faktaunderlag till 3) plädering i fråga, ofta av principiell karaktär med driven retorik. I det undersökta materialet har de tre grup- perna bedömts vara relativt jämnt företrädda med viss övervikt för gruppen 3).10 Ett annat sätt att kategorisera artiklarna är att relatera artiklarna till förhållande till gällande politik på det aktuella områ- det. Även här kan man göra en grov uppdelning i tre grupper. Från 1) den grupp som tydligt stöder den förda politiken, över 2) den grupp där förhållandet till den förda politiker är otydligt eller inte är föremål för diskussion, till 3) den grupp som avviker från den förda politiken. Exempel på det sistnämnda är när en myndighets- företrädare argumenterar för att något som beslutats av regeringen eller är olämpligt eller bör ändras. Alla tre grupper finns representerade i signifikant utsträckning där gruppen 2) är störst följd av 3). Gruppen 1), att myndighetsföreträdaren uttryckligen stöder den förda politiken, förekommer mindre ofta. En av för- klaringarna till det är troligen publicistisk. Nedan återges några exempel för att åskådliggöra hur klassifice- ringen fungerat. Debattartiklarnas innehåll refereras kortfattat. Exempel 1: Föräldraförsäkringen utnyttjas ojämlikt. (GD Riks- försäkringsverket) I en debattartikel i med rubriken ovilliga att dela lika refererades en undersök- ning där av kvinnorna ville dela mer lika på föräldraförsäkringen. Det konstateras i artikeln att kvinnorna förmodligen inte vill dela med sig av ledigheten. Detta skulle kunna kallas för mansförtryck då männen förnekas tid med sina barn. En ytterligare effekt är att kvinnornas position på arbetsmarknaden försämras. Ordningen upprätthålls genom en ond cirkel där mammorna är nöjda med att ta ut större delen av ledigheten med barnen medan papporna inte vill eller förmår kämpa för sin rätt till mer tid med barnen.. 10 Ett ganska vanligt upplägg på en debattartikel ur undersökningen är att en undersökning som myndigheten gjort eller låtit göra presenteras och därefter förs ett resonemang som avslutas med mer eller mindre tydliga slutsatser. Förekomsten av opinionsbildande verksamhet Artikeln avslutas med en diskussion om vad man böra göra åt problemet. Fortsätta som , villkora försäkringen med att mamman och pappan tar ut hälften var, eller villkora med ytterli- gare pappa- och mammamånader. För- och nackdelar med olika lösningar diskuteras utan att något alternativ uttryckligen förordas. Det viktigaste, oavsett vilken väg vi väljer, är att vi kvinnor måste inse att dagens ordning måste upphöra. Artikeln har i undersökningen bedömts tillhöra typ av argu- mentation 3) respektive förhållande till gällande politik 3). Kritik mot regeringens högskoleproposition(rektor I en debattartikel i med rubri- ken Ett okunnighetens förakt för högskolan kritiseras regeringens proposition om högskolan. Artikeln kritiserar bl.a. regeringens förslag om att utse externa styrelseordförande för hög- skolan samt att regeringen försöker skaffa sig direkt inflytande över verksamheten i högskolan, något som i artikeln anses direkt olämpligt. Kritik framförs vidare mot förslagen att ändra förutsätt- ningarna för befordran till professor samt ändringar vad gäller professorernas oavsättlighet. Artikeln avslutas så här. På några svepande sidor behandlar regeringen principiella frågor, som på ett grundläggande sätt påverkar den svenska kunskapsorganisationen, och framlägger torftigt motiverade förslag till ändringar i struktu- rer, som allt som allt visat sig utomordentligt framgångsrika och i hög grad bidragit till landets framgångar i både välstånd och anseende. Artikel har i undersökningen bedömts tillhöra gruppen typ av argumentation 3) respektive förhållande till gällande politik 3). Försvarets utveckling () I en debattartikel i med rubriken för vårt nej till Nato beskrivs allt större sammanlänkning med EU vad gäller utformningen av viktiga delar av försvaret. stärks enligt artikeln kopp- lingen indirekt till Nato. Problemet med detta är att inte kan utöva något inflytande inom Nato genom att vi inte tillhör Förekomsten av opinionsbildande verksamhet De förra försvarsbeslutet var otillräckligt och arti- keln refererar att vissa har beskrivit beslutet som underfinansierat. I artikeln sägs vidare att kommande försvarsbeslut måste inne- hålla omfattande och långsiktiga förändringar inom personal- och materielförsörjningen. Det krävs radikala helhetsgrepp med sikte på den försvarsmakt långsiktigt ska ha. Heliga principer måste omvärderas. Försvarsplaneringen präglas därtill av systemfel och behandlar för korta tidsperioder. Slutligen behöver rollfördel- ningen mellan regeringen, departementet och Försvarsmaktens högkvarter ändras under intryck av hur försvarsministerier i andra länder i den euroatlantiska kretsen är organiserade. Artikeln har i undersökningen bedömts tillhöra gruppen typ av argumentation 3) respektive förhållande till gällande politik 3). ska utreda fusk med lagfart (GD I fanns en debattartikel med rubriken ser vi över falska husköpen. I artikeln refereras till att infört artiklar som handlar om att inskriv- ningsmyndigheten på grundval av falska köpebrev vid fastighets- försäljningar beviljat lagfart.