sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — I kommittédirektivet (2005:147) anges att Om förslagen kan för- väntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras. Något sådant förslag har inte presenterats, för det fall det inte skall anses underförstått att alla kostnader skall rymmas inom varje verksamhets befintliga anslag. Huruvida detta är en finansiering i dess rätta bemärkelse kan dess- utom ifrågasättas. Jag anser att kostnaderna för det allmänna är underskattade. Redovisningen är också i vissa delar vilseledande, eller i vart fall irrelevant. I avsnitt 14.2.4 (tabell 14.4) redovisas den procentuella ökningen av kapitalkostnaden. För anges exempelvis att vid en ökning av ersättning för markåtkomst ökar kapitalkostnaden . Ökningen anges vara tämligen blyg- sam. För statens kostnader för byggande av vägar är detta en helt ointressant uppgift. En ökning av marklösenkostnaden för allmänna vägar med exempelvis innebär att ett större belopp skall finansieras med allmänna medel. Detta är en oåterkallelig kostnad som aldrig kan hämtas hem. Vägrätt är en nyttjanderätt som inte ens i teorin kan realiseras i pengar. Den dag vägrätten eventuellt upphör skall marken återgå till markägaren utan kostnad. Visserligen modifieras resonemanget i ett senare avsnitt: Efter- som det handlar om offentliga verksamheter, bör de ekonomiska effekterna även analyseras från ett budgetperspektiv. Det kan då konstateras att höjda ersättningsnivåer för markåtkomst innebär en utgiftsökning. Varför över huvud taget ha med den tidigare redo- visningen om kapitalkostnader? Redovisningen bidrar endast till att röra till begreppen. Även i detta avseende är jag för en ökad tydlig- het. Om fastighetsägarna får högre ersättning innebär det en ökad kostnad i motsvarande grad för staten, bortsett från eventuella skatteeffekter. Vad gäller skatteeffekterna är dessa mycket förenk- lat beskrivna. Som jag anmärkt ovan är det inte ens självklart på vilket sätt de ökade ersättningarna kan komma att beskattas. Den ökade nettoersättningen till fastighetsägarna beskrivs ha en positiv effekt för samhällsekonomin. Detta utvecklas inte närmare. Vad jag kan begripa borde motsvarande neddragning i investeringar i infrastruktur verka i motsatt riktning. Vad det är frågan om är en förmögenhetsöverföring, där samma summa pengar, i , med flera fall, överförs från det allmänna till enskilda fastighetsägare. Det är viktigt att denna fråga, som i grund och botten är ideologisk, lyfts fram och inte göms i vilseledande tabeller. Jag delar inte utredningens bedömning av vad som är små för- ändringar och vilka som är märkbara. För del talar man om en årlig utgiftsökning om , innebärande en total utgiftsökning för miljömålet levande skogar om . Om jag har uppfattat det rätt avser det en tidsperiod om . Denna kostnadsökning anses som märk- bar. menar utredningen att kostnadsökningen för staten i övrigt är liten. Men – den årliga ökade utgiften för enbart Väg- verket och har bedömts till vid en utgiftsökning om (på grund av att indi- viduellt värde skall ersättas och orsakat av de övriga föreslagna förändringarna). blir således den ökade kost- naden för och . Jag kan inte inse varför hos Ban- verket och anses ha en liten påverkan på statsfinanserna medan ökade kostnader om 110 miljoner är märkbar. Kostnaden för och kommer att bestå så länge nya vägar och järnvägar byggs och förändras. Att så som görs i utredningen, jämföra kostnadsökningar relativt verksamhetens volym, är bara intressant så länge man utgår ifrån att kostnads- ökningen skall täckas inom respektive verk och med oförändrade anslagsmedel. I sådant fall är det givetvis enklare för och att omfördela resurserna än för . Utifrån statsbudgeten är emellertid lika mycket oavsett vilken verk- samhet den placeras i. Jag anser att bedömningen om (utöver de som avser ersättning för individuellt värde) är en underskattning av de ökade kostnader som blir effekten av borttagandet av presumtionsregeln, borttagandet av nyttodelen i 4:2, borttagandet av toleransavdrag inbegripet ökad processbenägenhet. Jag vill åter framhålla att det saknas förslag till finansiering av förslaget. Enbart för , och innebär föreslaget en kostnadsfördyring, eller en minskning av verksamheten, med . Ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen har fungerat väl . Utredningen har inte påvisat att tillämpningen av bestämmelserna har lett till några stötande resultat, vare sig de har tillämpats direkt vid markförvärv eller indirekt vid överenskommelse mellan parterna i sådana fall då expropriation kunnat tillgripas. Överenskommelser har träffats i ca 95–av de fall där ersätt- ningsbestämmelserna varit aktuella. Jag anser därför att det inte finns skäl att genomföra de genomgripande ändringar som föreslås. De ändringar som föreslås kommer att generellt leda till väsent- ligt ökade kostnader för det allmänna. Detta kommer även att bli fallet vid frivilliga överenskommelser, eftersom man kan förvänta sig att förhandlingarna om ersättning kommer att ha den nya högre nivån som utgångspunkt. Utredningen anger att där samtliga före- slagna ändringar ska tillämpas i ett aktuellt markåtkomstfall, det kan handla om en fördubbling av ersättningsnivån, och att det, där vinstfördelning ska tillämpas och där markförvärvet leder till en mycket stor värdeökning, ersättningshöjningen blir betydande. Enligt min mening kommer en ökning på för markåtkomsten att få en oerhört stor betydelse för möjligheten att på det för samhället mest effektiva sättet planera bostadsbyggande, infrastruktur etc. Det finns därför en uppenbar risk att de föreslagna förändring- arna genom denna kostnadsökning kommer att lägga en hämmande hand över samhällsplaneringen. Såvitt jag kan förstå har inte heller något av de andra länder som utredningen undersökt så generösa regler för markägaren som föreslås här. Utgångspunkten för ersättningsbestämmelserna är att markägaren genom ersättningen ska försättas i samma situation som om expropriationen inte ägt rum, dvs. de har en reparativ funktion. Jag anser inte att det finns skäl att i expropriationssammanhang frångå huvudprincipen att ersättning för ideell skada inte utgår i skade- ståndssammanhang. Ett påslag på löseskillingen/intrångsersätt- ningen för det individuella värdet syftar enligt utredningen till att markägaren ska få den ersättning som han är beredd att sälja marken för vid en frivillig överenskommelse. Det är svårt att förstå det rim- liga i att en markägare, särskilt när det är fråga om en juridisk person, som inte har något större intresse av att äga just den aktuella marken ska få ett påslag på . Utredningen föreslår ju även att presumtionsregeln avskaffas, vilket medför att det schabloniserade påslaget för det individuella värdet ska beräknas även på förväntningsvärden, vilket jag starkt motsätter mig. I de fall det är fråga om råmark som ska förvärvas föreslås markägaren således få ersättning för uppkomna förvänt- ningsvärden, och dessutom ett påslag på på marknadsvärdet inklusive förväntningsvärde. En sådan regel är inte rimlig. Även här frångås skadeprincipen, vilket jag är emot. Utgångs- punkten för att över huvud taget få tillstånd att expropriera är att ändamålet är ett angeläget allmänt intresse. Jag är tveksam till att börja rangordna förvärven efter den typ av verksamhet det är fråga om. Här kan det också bli fråga om svårigheter vid bestämningen av i huvudsak marknadsmässiga villkor. Jag anser att i vart fall det argumentet, att stat och kommun ska slippa ersätta en värdestegring som de själva gett upphov till, som låg till grund vid införandet av presumtionsregeln fortfarande väger tungt, och att presumtionsregeln därför bör finnas kvar. Regeln har indirekt betydelse vid förhandlingar mellan markägare och förvärv- are, och utgör därvid en prisdämpande faktor som medverkar till att regelsystemet inte blir prisdrivande. Regeln bidrar till att för- hindra spekulativa förväntningsvärden baserade på förväntningar om ändring i markens framtida användningssätt, inte sådana värden som kan hänföras till andra orsaker. Jag anser därför att sådana värdeökningar som kan hänföras till ändringar i markens framtida användning inte bör tillfalla den enskilde markägaren. Det är inte denne som har tillskapat det mervärde som uppkommer på marken. Mervärdet uppkommer genom att kommunen har funnit att den marken är lämpligast för det aktuella ändamålet, och där är beredd att göra investeringar i form av planläggning m.m. Enligt min mening har presumtionsregeln fungerat väl och det har inte påvisats att markägare blivit lidande vid dess tillämpning. Utredningen föreslår ett flertal grundläggande förändringar av ersätt- ningsreglerna i expropriationslagen. Dessa förändringar påverkar i sin tur en mängd andra lagar som hämtar sina ersättningsregler från expropriationslagen. De förändringar som föreslås kommer att påverka samhällsbyggande på olika sätt. I vissa fall sker påverkan synligt och direkt, i andra fall på ett indirekt och ansamlat sätt. Med detta menar jag att de nätägande teleoperatörernas verksamhet berörs direkt till följd av förändringarna i expropriationslagen och ledningsrättslagen och indirekt till följd av de förändringar som träffar de för telebranschen nödvändiga el-nätägande bolagen. Vidare påverkas det övriga näringslivet genom sitt beroende av goda elektroniska förbindelser och som teleoperatörernas kunder. Utred- ningens uppfattning om konsekvenserna av föreslagna ändringar är ofullständig och mycket sent redovisade. Det saknas en helhets- analys för hur denna förändring kommer att verka tillsammans med andra pågående lagförslag. Jag menar att utredningen inte förstått vidden av och inte på ett tillfredsställande sätt beskrivit konsekvens- erna av förslagen. I korthet anser jag att följden av en lagstiftning i enlighet med utredningens förslag skulle få följande konsekvenser. De förändringar som föreslås innebär att skadeprincipen över- ges. Skadeprincipen har, , varit den teoretiska grunden för ersättningens bestämmande i och i övriga västerländskt orienterade länder. Att överge skadeprincipen öppnar för inför- ande av subjektivt baserade ideella ersättningar utan samband med ekonomisk skada, men som i allmänhetens ögon kan fram- ställas som behjärtansvärda. Den balans mellan parterna som befrämjat frivilliga överenskom- melser mellan fastighetsägare och dem som behöver ianspråkta mark bortfaller. Frivilliga överenskommelser har träffats i den absoluta merparten (95–)TPF1FPT av fallen där tvångsförfog- anden av marken annars varit alternativet. Med utredningens för- slag kommer officialprövning av ersättning att bli det normala sättet att bestämma ersättningen. Parternas motiv för frivilliga överenskommelser om markupplåtelse kommer att minska mycket kraftigt. 1TP PT Se delbetänkande SOU 2007:29 avsnitt 5.4 s. 138–139. Detta i sin tur leder till att de ianspråktaganden som behöver ske för angelägna allmänna intressen i mycket högre utsträckning än tidigare kommer att prövas i processer i olika domstolar. Dom- stolarnas verksamhet kommer därmed också att påverkas med ökade kostnader och, om domstolarnas resurser inte förstärks, längre handläggningstider som följd. Kostnadsnivån för brukande av teletjänster kommer att öka. priserna för dessa nyttigheter kommer att öka både för näringslivet och för privata brukare. En kapitalöverföring som inte kan motiveras utifrån ekono- miska principer kommer att ske från dem som behöver ta annans mark i anspråk för angelägna allmänna angelägenheter till dem som äger mark. På grund av att de rättsliga medel som finns för tvångsvis åtkomst till mark för allmänna angelägna anläggningar blir så kostsamma och långsamma kommer de endast att användas i fall där en investering med stor säkerhet kan bli lönsam. För verksamheter som inte finansieras genom skattemedel kommer investeringar i utbyggnad av nät där lönsamhet inte finns att ske med betyd- ligt större restriktivitet än . Jag ställer mig starkt frågande till om direktiven för utredningen verkligen ger utrymme för förslag som får till effekt att de åtkomst- möjligheter till mark som finns för angelägna allmänna intressen i praktiken inte längre kommer att genomföras om inte en strikt ekonomisk lönsamhet för alla investeringar som sker kan påräknas. Den regionala påverkan detta kommer att ha för näringsliv och boende utanför expansiva tätortsregioner samt den påverkan detta kommer att ha för samhällsekonomin över huvud taget har inte på allvar beaktats i utredningen vilket enligt direktiven borde ha gjorts. Jag menar att utredningen i praktiken går utöver direktiven genom att så kraftigt stärka markägarens ställning på angelägna allmänna intressens bekostnad. Med dessa förslag riskerar att gå från att vara ett i-land till att bli ett u-land i fråga om infrastruktur. Jag delar inte utredningens tolkning av de tre domar om värdering av ersättning för ledningsrätt som föregåtts av nyttjanderätt som avgjort och som analyseras i kap. 6 i utredningen. Domarna ger inte stöd för att de ifrågasättanden som finns i direktiven skulle vara korrekta. Redan i utredningens delbetänkande ifrågasatte jag utredningens sätt att värdera vad som är låg och vad som är hög ersättning för intrång. Jag menar att ersättningen skall ha sin grund i marknadsvärdet för marken i den användning den har, med bortseende från de värden som kan finnas i den bransch som ianspråktar marken. Är ortspriset korrekt värderat, vilket inte ifrågasatt, är marknadsvärdet inte högre än de som dömdes ut för den betesmark som ianspråktogs. Förslaget om ersättning för individuelltU värde.U Den ekonomiska skada som föreslås kunna ersättas genom en förändrad lagstiftning ersätts sannolikt som övrig skada enligt den nu gällande 4 kap. 1 § andra punkten. Att utvidga rätten till ersättning för skador som inte kan mätas i ekonomiska termer är främm- ande för svensk lagstiftning och förekommer endast till följd av lidande vid vissa typer av i lag utpekade brott. Att med schablon- belopp om på marknadsvärdet garantera en högre er- sättning än marknadsvärdet med påstående att den allmänna synen är annorlunda nu än och styrka detta med en icke i detalj redovisad gallupundersökning är inte ett argument som övertygar. Valet av procentuellt påslag ger dessutom en högre beloppsmässig utdelning för fastighetsägaren ju högre marknads- värdet blir. Att det individuella värdet skulle variera som ett procentuellt påslag är knappast förenligt med en rättvis ersättning vare sig för den drabbade eller för den som skall ersätta värdet. Följden av den nya influensregelnU U blir, såvitt jag kan förstå, att fastighetsägaren i fall då fastigheten delvis tas i anspråk får full ersättning för marknadsvärdeminskningen och dessutom en värde- fullare fastighet. Med andra ord får fastighetsägaren betalt två gång- er, först vid ianspråktagandet och därefter vid eventuell senare för- säljning av restfastigheten. Förslaget att upphäva presumtionsregelnU ,U 4 kap. 3 § får till följd att fastighetsägaren får ersättning för mer eller mindre realistiskt grundade förväntningsvärden som denne inte skapat själv och som kanske inte skulle ha kunnat realiseras alls och därför, liksom alla förväntningsvärden, är behäftade med en stor osäkerhet. Den exproprierande kan därtill få betala två gånger för mark som behövs för angelägna allmänna intressen. Det måste i sammanhangen på- pekas att det är förväntningsvärden om ständigt ökande fastighets- priser som just , , ställer till stor dramatik i stora delar av samhällsekonomin. När det gäller förslaget om vinstfördelningU U menar jag att det förslaget är undermånligt utrett och jag kan inte ställa mig bakom De argument som förs fram till förmån för förslaget är inte förankrade i verkligheten. Förslaget bygger på teoretiska spekula- tioner av en handfull personer, utan vare sig insyn eller kunskap om de verksamheter som kommer att beröras av en sådan regel. Införandet träffar, tvärt emot utredningens ambition att undanta verksamheter med reglerad prissättning, verksamheter vars pris- bildning är mycket starkt omgärdad av regler och i mycket stor utsträckning övervakad av respektive branschs tillsynsmyndighet. På förfrågan har tillsynsmyndigheten för telebranschen, PTS, uttalat varningar för införande av de förslag som föreligger. Det finns en mycket stor och omfattande reglering av villkor och priser i de avreglerade el- och telebranscherna. Man kan dessutom i telebranschen se en stor iver på både europeisk och inhemsk nivå att införa nya regler som innebär stora pålagor på branschen (t.ex. trafikdatalagring, signalspaning, specificerade fakturor). Jag skulle vilja avliva den myt som spritts att förändring från affärsdrivande verk till bolag och ett ökat antal nätägande bolag inom telekom- sektorn skulle innebära någon avgörande skillnad i fråga om mark- nadsanpassning av verksamheten. Det är således vare sig utrett eller visat att den förändring som skett från offentligrättsligt ägande till privaträttsligt ägande innebär att fastighetsägares rätt till ersättning för ianspråktagen mark försämrats eller att fastighetsägare blir sämre behandlade jämfört med tidigare. Jag delar utredningens uppfattning att det inte är möjligt att in- föra en vinstfördelningsregeln efter modell fastighetsbildnings- lagen. Utredningen borde ha stannat där. Jag anser att det är omöj- ligt att utforma en regel efter den nytta som ianspråktagen mark har för ledningsägaren. Jämförelsen mellan mobilbasstationer och det enskilda byggandet av IKEA-varuhus är inte relevant. Det finns inget självständigt utbud av mark för med teknikbod, vilket det finns för mark ämnad för kommersiella byggnader såsom IKEA-varuhus. Det utbud av mark som finns för telekomändamål är helt skapat av de förfrågningar från de ytterst få företag som behöver etablera sådan infrastruktur för att bedriva sin verksamhet. Valet av plats för mast och bod är vidare i första hand bestämd av de nätplaneringsmässiga förutsättningar som gäller för radionät. I prak- tiken innebär detta att dessa företag har mycket begränsade möjlig- heter att kunna välja plats, fastighet eller markägare för att uppföra en mast som passar in i företagets nätstruktur. Företagen är bero- ende av att markägaren på en viss för nätplaneringen godtagbar plats ger sitt tillstånd till en etablering och endast i undantagsfall finns möjlighet att välja mark hos annan markägare. Med de nu föreslagna reglerna minskar markägarnas motiv för att frivilligt ge sådant tillstånd. Att ersättningen dessutom föreslås bestämmas efter det värde marken skulle ha haft om den kan jämställas med en tomt eller, om ianspråktagen mark inte kan jämställas med en tomt, efter vad parterna skulle ha kommit överens om på frivillig väg, ger i prak- tiken mycket märkliga processuella konsekvenser där rättssäker- heten riskerar att sättas på undantag. En sådan regel, med de förarbetsuttalanden som görs, kommer att orsaka märkliga bevissituationer i de kommande processerna om tomt och frivillighet skall vara mätare av nyttan. Utredningen tycks inte ha förstått att det i allmänt tillgängliga telenätet skall vara möjligt för kommunikation mellan alla som är anslutna mot detta allmänna telenät oavsett var de finns och vilken teleoperatör som anlitas och oavsett om det gäller livsviktiga nödsamtal eller onyttig kommunikation. För den skull är det nödvändigt att tele- ledningar, och telestationer finns. Nytta av mark hör inte ihop med ersättning utan med tillåtligheten vilket inte omfattas av denna utredning. ErsättningU för kostnader i förvaltningsmyndighet.U Jag delar departementschefens synpunkter i prop. 1991/92:127 s. 47–50TPF2FPT, och menar att förslaget om införande av rätt till kostnadsersättning i förvaltningsmyndighet inte är sakligt motiverat den här gången heller. Det finns inget stöd för påståendena om att fastighetsägare vars mark tas i anspråk genom förrättning i förvaltningsmyndighet blir förfördelade eller har anledning att känna sig missgynnade på sökandens bekostnad av lantmäterimyndighetens handläggning av sådana ansökningar. Den bild av upplevd underlägsenhet hos fastig- hetsägaren och andra rättighetshavare vars rätt kan komma att in- skränkas som skulle motivera ett införande av en sådan ordning har inte i utredningen visats motsvara verkligheten och de påståenden som framförts kan i vart fall inte motivera ett undantag från de allmänna förvaltningsrättsliga reglerna. att det inte föreligger rätt till ersättning för ombudskostnader och liknande vid hand- läggning av ärenden i förvaltningsmyndigheter. KonsekvensU av ändrad lagstiftning.U Ersättningar för mark betalas i de allra flesta fall enligt avtal. I vissa fall betalas engångsersättningar 2TP PT Se avsnitt 12.2.2. och i andra fall betalas ersättningen periodiskt. Upplåtelseavtalen har olika löptid. betalas således engångsersättningar för sådant som anlagts och periodiska avgift för sådant som kan vara anlagt . Informationen om kostnader som ligger till grund för uppgiften 0,5–är insamlade i syfte att i den s.k. LRICTPF3FPT kalkylen fastställa den kostnadstäckande eller kostnadsorienterade ersättning som PTS kan ålägga en teleoperatör att betala enligt beslut som innehåller förpliktelser enligt 4 kap. 8 § lagen om elektronisk kommunikation. Det är därför rimligt att tro att rapporterande inte gjort någon åtskillnad på kostnaden för mark som åtkommits genom beslut om ledningsrätt jämfört med genom avtal. Några uppgifter om absoluta investeringsbelopp har utred- ningen inte haft tillgång till. Dessutom finns skäl att tro att de siffror som ligger till grund för PTS intervalluppgift inte omfattat båda varianterna av LRIC. Trots det har utredningen, i tabeller, ansett sig kunna räkna ut den relativa ökningen för tre olika alternativen +10 %, +50 % och +100 % och dra slutsatser om hur mycket kostnaderna kommer att öka och konsekvenserna för branschen i stort. För telebranschen har utredningen, trots att utredningen i fotnot 6 säger att den känner till att uppgifterna inte är vederhäftiga, godtagit och använt upp- giften, 0,5–av branschens investeringsutgifter, som underlag för sina beräkningar och trots att de borde ha förstått att PTS inte menar ledningsrätt utan tillgång till mark oavsett upplåtelseform. Vilken relevans siffrorna från kan anses ha är inte klart. Siffrorna är hämtade från tabell nr 3.1.TPF4FPT Den som läst för får klart för sig att investerings- volymen varierar mellan åren och att beloppen innehåller kostnader för inköp av anläggningstillgångar med en varaktighet . Det betyder att periodiskt utbetald ersättning för mark inte finns med. Dessutom är allehanda nyttigheter inklusive olika mjukvaror som ingår i en verksamhet som en aktör på telemarknaden be- driver medräknade i beloppen. I databas kan den intresserade också se fördelningen av kostnaderna presenterade procentuellt (3.2). Av hemsida kan man få uppfattningen att det inte finns 3TP PT LRIC, Long Run Incremental Cost, definieras i (PTSFS 2004:5) och används enl. § 1 för beräkning av kostnadsorienterad prissättning som baserar sig på en långsiktig särkostnad för en effektiv operatör som använder sig av modern teknik, och inkluderar påslag för fördelade samkostnader som en effektiv operatör har under kon- kurrensmässiga förhållanden. Denna kalkylmetod används i två sammanhang. Dels för prissättning av samtrafik i fasta allmänna telefonnätet och tillträde till accessnätet och dels för prissättning av terminering av samtal i mobila allmänna telefonnät. 4TP PT /statistik, tele några kostnader alls för markåtkomst, vilket ju inte stämmer med verkligheten. All statistik handlar om vad som undersöks och hur frågan ställs samt vilken möjlighet de svarande har, att t.ex. ur sina redovisningar, hitta svaren på de frågor som ställs. Teleoperatör- ernas bokföring är i normalfallet inte ordnad så att det är möjligt att utan orimligt stor arbetsinsats få fram uppgifter om kostnaderna för markåtkomst.