sou · GVB338 · 2008-01-01 00:00:00 — I beslutade kommunfullmäktige med knapp majoritet att avböja fortsatt sam- arbete med SKB, medan klara majoriteter i och uttalade sig för de föreslagna platsundersökningarna. Efter överenskommelse med de båda återstående kommunerna igångsattes platsundersökningar i Forsmark och i närheten av kärnkraftsverk. Mycket omfattande undersök- ningar har genomförts i de båda områdena, bl.a. ett stort antal borrhål (600–) som ska ge besked om bergets hållbarhet, sprickzoner, vattengenomströmning och vattentryck, samt grundvattnets kemiska sammansättning. Med stöd av dessa undersökningar kommer SKB att göra sitt val av plats för ett kommande slutförvar och därefter göra sin ansökan. Enligt SKB:s beräkningar ska slutförvaret vara redo att ta emot den första kap- seln 2018 och den sista ca 2050. Ca 4 500 kapslar kommer då att vara deponerade i slutförvaret. Därefter återstår en förslutning av förvaret. SKB har beräknat att en sådan förslutning kommer att ske ca 2060. 5.4KASAM:s bedömning av förstudier och platsundersökningar SKB inlämnade en komplettering till sitt Fud- program 1998 (Fud-K) med titeln redovisning av metod, platsval och program inför platsundersökningsskedet). Där redo- visades de överväganden om platsvalet som antytts i avsnitt 5.2. Programmet omfattade också en del överväganden om metodvalet som berörts tidigare i denna rapport (se t.ex. kapitel 3). I detta sammanhang vill vi fokusera på platsvalet (Fud-K, del III) och förundersökningsprogrammet (Fud-K, del IV). SKB:s grundläggande slutsats var att alla platser utom de under- sökta områdena i har en berggrund som be- döms som potentiellt lämplig för ett slutförvar. De tekniska och miljömässiga förutsättningarna är också goda. Efter en närmare analys kom SKB till slutsatsen att prioritera Forsmark, Simpevarp och norra för provborrningar och fortsatta utredningar, samt ytterligare utredningar om förutsättningarna för alternativet /Fjällveden. Enligt SKB ger detta alternativ en rimlig balans mellan önskemålet om ett robust program och en skälig nivå på erforderliga insatser och engagemang från samhällets sida (Fud-K 2000 s. 18). KASAM publicerade sitt yttrande över Fud-K 2000. Den övergripande bedömningen var positiv. De presenterade för- studierna var enligt KASAM välgjorda inom ramen för sina syften Eftersom kunskaperna om bergartsgeologi, sprickförekomst, hydrogeologi och vattenkemi är ofullständiga, uttalade KASAM, kan man inte förutsätta att de kommande plats- undersökningarna ger positivt resultat. Därför är det också viktigt att behålla bredden i platsundersökningsprogrammet under ytter- ligare någon tid. publicerade SKB också en omnämnd rapport (R-01-10) med särskild inriktning på de kommande plats- undersökningarna. Denna rapport fick ett mycket gott betyg i KASAM:s yttrande och ansågs kunna bli mönsterbildande för undersökningar som ska läggas till grund för miljökonsekvens- beskrivningar i andra sammanhang. I denna rapport – liksom som i den tidigare (dvs. Fud-K 2000) – berördes t.ex. den cen- trala frågan om lokalisering av sprickzoner. Sprickzonernas be- tydelse för platsvalet underströks och med instämmande citerades t.ex. följande konstaterande i Fud-K: Om förvaret inte kan inplaceras på ett rimligt sätt .. i förhållande till regionala plastiska skjuvzoner, regionala sprickzoner eller större lokala sprickzoner, är platsen inte lämplig för ett djupförvar. KASAM menade i sitt yttrande 2002 över SKB:s Fud-program 2001 att SKB:s platsundersökningsprogram var alltför ensidigt in- riktat på naturvetenskapliga och tekniska frågor. Dessa är naturligt- vis centrala, men bör kompletteras med samhällsvetenskapliga stu- dier om den berörda befolkningen och berörda lokalsamhällen. Exempel på sådana frågeställningar är platsundersökningsskedets effekter på informations- och demokratikrav inklusive arbets- och beslutsprocesser på det politiska området. Andra exempel är even- tuella effekter på lagstiftningsområdet, förändringar i regionala för- hållanden med avseende på arbetsmarknad och ekonomi samt utveckling av opinioner lokalt och nationellt vad gäller det fortsatta arbetet med ett slutförvar. Inte minst kan det vara intres- sant att studera frågor om massmedias roll i opinionsbildningen (SOU 2002:63 s. 116). Även från andra håll, bl.a. berörda kommuner, framfördes likartade synpunkter. Med tanke på dessa önskemål är det tillfredsställande att SKB driver ett särskilt samhällsforskningsprogram med syfte att bredda perspektivet på kärnbränsleprogrammets samhälls- aspekter, höja kvaliteten på beslutsunderlagen och MKB-dokumen- ten, och bidra till forskningen om samhällsaspekterna av stora industri- och infrastrukturprojekt. SKB har koncentrerat sitt samhällsforskningsprogram på fyra områden, nämligen: Socioekonomisk påverkan – samhällsekonomiska effekter (2 delprojekt). Beslutsprocesser (2 delprojekt). Opinioner och attityder – psykosociala effekter (3 delprojekt). Omvärldsförändringar (1 delprojekt). I en första etapp finansierades alltså sammanlagt åtta olika projekt inom dessa fyra områden. I sitt yttrande över SKB:s Fud-program 2004 uppfattade KASAM det som en brist att området Omvärlds- frågor i denna etapp endast undersöks i begränsad omfattning. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att SKB i handlingsplanen i bilaga A till Fud-program 2004 talar om snabba, genomgripande och oförutsägbara samhällsförändringar, som man bör tänka på i samband med slutförvarets säkerhet (Fud-program 2004 s. 371). Samhällsforskningsprogrammet omfattar () tolv olika projekt. Fyra projekt har tillkommit, men inget av dessa ligger inom området omvärldsförändringar utan är närmast att hän- föra till det tredje området, dvs. Opinioner och attityder – psyko- sociala effekter. På denna punkt finns det alltså anledning att upprepa den kritik som KASAM uttalade i sitt Fud-yttrande 2005. Därmed förblir det också oklart i vilken utsträckning som det sam- hällsvetenskapliga forskningsprogrammet är relaterat till befintliga kunskapsluckor med relevans för MKB-processen och de grund- läggande säkerhetsfrågor, som är förknippande med det framtida upprättandet av ett slutförvar för använt kärnbränsle. har KASAM påpekat behovet av sam- hällsvetenskaplig forskning, som ett komplement till den tekniska och naturvetenskapliga. Detta behov har också bejakats av kärn- kraftsindustrin. finansierar SKB ett program för sam- hällsforskning, vars olika delprojekt utförs av ett antal institutioner vid några av de svenska universiteten. KASAM har dock ansett att det är av vikt för forskningens trovärdighet att det att det även finns forskning som finansieras av andra än verksamhetsutövarna och SSI och SKI. En rapport av , Uni- versitet har sammanställts på uppdrag av KASAM och utgör en kunskapsöversikt över den samhällsvetenskapliga forskning och litteratur som producerats kring kärnavfallsfrågan i , med fokus på den aktuella forskningen. Syftet har varit att kart- lägga omfattningen av och inriktningen på den fristående samhälls- vetenskapliga forskningen i frågan om kärnavfall i i relation till den forskning som initierats och finansierats av de aktörer som är delaktiga i beslutsprocessen i kärnavfallsfrågan. Rapporten visar att den samhällsvetenskapliga forskningen i fråga om kärnavfall är till övervägande delen finansierad av sektorns egna aktörer, främst SKB, men i viss mån även SSI och SKI. Endast ett forskningsprojekt med stiftelsefinansiering och ett projekt med EU finansiering har identifierats (dessa medel handhas dessutom av samma forskare). SKB:s samhällsforskningsprogram har av naturliga skäl karaktären av tillämpad forskning, med fokus på lokaliseringsproblematiken. I rapporten redovisas ett antal forskningsfrågor som kan anses vara angelägna t.ex. Miljöfrågor och energipolitik, Internationella och globala sammanhang, Kom- munernas utsatta position samt etisk-filosofiska aspekter. Den platsvalsprocess som beskrivits och bedömts i detta kapitel förefaller vara mer av historiskt intresse. Forsmark i kommun och Laxemar i är föremål för platsundersökningar. Ett kommande slutförvar kommer att lokali- seras till någon av dessa platser – under förutsättning att regeringen godkänner SKB:s ansökan om tillstånd att uppföra en slutförvars- anläggning. Den tidigare platsvalsprocessen är dock inte enbart av historiskt intresse. Den kastar sin skugga lika långt in som den kommande slutförvarsanläggningen är avsedd att skydda oss och kommande generationer mot kärnavfallets skadeverkningar. Slut- förvarsprojektets trovärdighet är beroende av att denna process uppfattas som vetenskapligt hållbar. Motsättningen mellan den systematiska och den flexibla platsvalsmodellen är därmed inte av- skriven. En urvalsprocess som slutar med att platsvalet reduceras till ett val mellan två områden i nära anslutning till existerande kärnkraftsanläggningar kan väcka många kritiska frågor. Har hän- synen till lokal acceptans fått spela en alltför framträdande roll i jämförelse med geologiska frågor? Har ett inlandsalternativ av- skrivits utan tillräckligt vägande skäl? Avskrivningen av ett inlands- alternativ innebär bl.a. att man inte kan göra en närmare jämförelse mellan t.ex. grundvattenflöden i ett kustnära alternativ och ett inlandsalternativ. Under alla omständigheter förefaller det ange- läget att SKB på ett tydligt sätt redovisar sin syn och hur man har gått tillväga. Resultaten av platsundersökningarna i Forsmark och Laxemar kommer att vara centrala i SKB:s kommande ansökan () om uppförande av en slutförvarsanläggning. Avslutningsvis finns det anledning att återkomma till frågan om behovet av samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning i samband med planering och genomförande av stora, tekniskt avancerade projekt som exempelvis kärnavfallsprojektet. KASAM har i olika sammanhang understrukit värdet av SKB:s samhälls- forskningsprogram, men också framhållit behovet av fristående forskning om kärnavfallets sociala, ekonomiska, juri- diska och etiska aspekter. Dessa aspekter bör i största möjliga utsträckning studeras utanför de organisationer som har kärn- avfallsfrågan som sin huvuduppgift. Det ökar förutsättningarna för att det kan komma fram kunskap som kan tjäna som kritiskt underlag inför kommande beslut. Sammanfattningsvis vill KASAM alltså understryka behovet av en strategisk, fristående och långsiktig samhällsforskning kring kärnavfallsfrågan som dessutom kan komma till nytta för andra storskaliga projekt som är av nationellt intresse. 6.1Beslutsprocessen – en social barriär? I SKI:s allmänna råd till föreskrifterna 2002:1 framhålls (s. 8) att de fysiska barriärerna i ett slutförvarssystem kan vara av två olika slag: tillverkade (t.ex. kopparkapseln som innesluter kärnbränslet) eller naturliga (bergsformationer). Till dessa bägge slag av barriärer kan man emellertid foga en tredje, nämligen en social barriär. Vikten av ett sådant utvidgat flerbarriärsystem har framhållits av sociologen , jfr figur 6.1 (se 2001 s. 203-219 och 2002 s. 14-18). – i betydelse av välinformerad och kritisk opinionsbildning samt en demokratisk beslutsprocess – kan utgöra en sådan barriär. skriver (2001 s. x): För det första har inte minst lokalsamhället varit en barriär – i meningen hinder – för kärnkraftsföretag och myndigheter, genom att i flera fall hindra transporter av avfall och arbetet (undersökningar av berggrunden) med att finna en plats för slutförvaringen. I denna be- tydelse är samhället en barriär som hindrar avfallet från att bli slut- förvarat på särskilt utvalda platser. I är Rädda det bästa exemplet på en social barriär i denna mening. För det andra kan samhället, på samma sätt som de andra barriärerna, fungera som en skyddsbarriär som hindrar avfallets spridning till biosfären. Kompe- tenta och ansvarskännande människor kan övervaka förvaret, och långt in , genom att bevara det i samhällets kollektiva minne, och på så sätt förhindra mänskliga intrång, både avsedda (plu- toniumtjuvar) och icke-avsedda (sökandet efter åtråvärda natur- resurser). Denna sociala barriär är naturligtvis en analogi - den är av annan natur än de naturliga och tekniska barriärerna. Men på ett liknande sätt som dessa har den sociala barriären sin skyddsfunktion, sina begränsningar och sina kontrollsystem. Likväl kan den sociala beslutsprocessen indirekt påverka slutförvarssystemets skydds- förmåga. Figur 6.1 Den utvidgade flerbarriärsprincipen Många aktörer, i sista Källa: s. 207. Tabellen i figur 6.1 vill tydliggöra att samhället på olika sätt (den sociala barriären) bidrar till att det använda kärnbränslet inte tillåts skada människan och miljön. Tabellen ger en förenklad bild av sammanhangen, men KASAM anser den värdefull som en utgångs- punkt för en diskussion om beslutsprocessen för slutförvaret för använt kärnbränsle. I detta kapitel kommer vi att koncentrera oss på den besluts- process som kommer att leda fram till ett ställningstagande till SKB:s kommande ansökan att upprätta ett slutförvar för använt kärnbränsle KASAM har vid olika tillfällen uppmärksammat frågor i anslutning till beslutsprocessen. anordnade KASAM tre olika seminarier i samarbete med (). Dessa seminarier behandlade den ofrånkomliga osäkerhet som varje beslut i kärnavfallsfrågan är förknippade med. Det långa tidsperspektivet tydliggör denna osäkerhet även om det finns en betydande osäkerhet förenade med beslut också på kortare sikt. Seminarierna utgick från en enkel modell för välgrundat besluts- fattande som förtjänar att upprepas. Å ena sidan kräver ett väl- grundat beslutsfattande medvetenhet om de mål samhället vill upp- nå och de värderingar som bör styra den verksamhet som besluten gäller. Å andra sidan krävs också kunskap om relevanta fakta. Pro- blemet med beslut i kärnavfallsfrågan är att kunskapsbasen är ofullständig och att säker kunskap inte står till förfogande vid det nödvändiga beslutstillfället. Därför måste ett beslut om en viss lösning präglas av insikten att andra lösningar kan bli aktuella . Denna öppenhet kommer till uttryck i den s.k. KASAM-principen, som tidigare berörts i denna kunskaps- lägesrapport: ett slutförvar bör utformas så att det dels gör kontroll och åtgärder onödiga, dels inte omöjliggör kontroll och åtgärder. Vår generation bör med andra ord inte lägga ansvaret för slutförvaret på senare generationer men bör å andra sidan inte heller beröva kommande generationer deras möjlighet att ta ansvar (KASAM:s kunskapslägesrapport , s. 15-16). Målsättningen är enligt citatet dubbel: driftssäkerhet och reparerbarhet, kontroll obehövlig men möjlig, förvar under säkrast möjliga former men också utrymme för förändring. Vid senare seminarier och i kunskapslägesrapporter har KASAM vid olika tillfällen kommit in på frågan om innehållet och kraven på den miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som ska bifogas en an- sökan om att upprätta ett slutförvar för använt kärnbränsle. anordnades en internationell konferens, som redovisades i KASAM:s kunskapslägesrapport (kap. 5). Frågan återkom kunskapslägesrapport, där ett seminarium 1997 presente- rades. Förutom MKB-processen behandlades frågor som Hur handläggs de kommande tillståndsansökningarna? Vilka lagar är tillämpliga? Vad är innebörden av det kommunala vetot? Men seminariet koncentrerade sig till stor del på den förestående plats- valsprocessen (se kap. 5). Frågan om använt kärnbränsle har varit föremål för en besluts- process som pågått . och inneburit många ställ- ningstaganden både av SKB och av offentligrättsliga organ. Den offentliga beslutsprocessen har kommit in i ett nytt skede i och med att SKB inlämnat en ansökan enligt kärn- tekniklagen om tillstånd att anlägga en inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle i direkt anslutning till Clab i samt har aviserat ansökningar om att anlägga ett slutförvar för använt kärnbränsle. KASAM anordnade seminariet Slutför- av använt kärnbränsle – regelsystem och olika aktörers roller under beslutsprocessen (KASAM Rapport 2007:1). Syftet med seminariet var just att beskriva regelsystemet och vilka roller olika aktörer har under beslutsprocessen. Ett annat mål med seminariet var att identifiera eventuella oklarheter under denna beslutsprocess. En ytterligare fråga av intresse var att diskutera det sätt på vilket underlaget till ett framtida beslut tas fram. Den följande framställningen utgår från den nämnda rapporten från KASAM:s seminarium . Beslutsprocessen regleras av i första hand tre olika lagar, näm- ligen , kärntekniklagen och . Dessa tre lagar är centrala i tre olika beslutsprocesser som berör varandra på olika punkter. Det har redan framgått att SKB har lämnat in ansökan om tillstånd enligt kärntekniklagen för inkapslingsanläggningen och att företaget avser att lämna in en ansökan enligt kärn- tekniken om anläggande av ett slutförvar för använt kärnbränsle. Dessa ansökningar bereds av SKI (i nära samarbete med SSI), som yttrar sig till regeringen. Det står redan nu klart att SKI inte kom- mer att avge något yttrande till regeringen över den förstnämnda ansökan förrän i samband med ett ställningstagande till ansökan om ett slutförvar och att denna beslutsprocess på något sätt kommer att samordnas med den beslutsprocessen enligt miljö- balken (se nedan) Regeringen fattar sedan beslut om att bevilja eller avslå de båda ansökningarna enligt kärntekniklagen. Om tillstånd beviljas, utfärdar SKI och SSI särskilda villkor. planerar SKB att lämna in en ansökan om tillstånd enligt för hela slutförvarssystemet. Denna ansökan bereds av miljödomstolen som yttrar sig till regeringen. Under miljödom- stolens beredning av ärendet kommer den att inhämta synpunkter från bl.a. SKI och SSI. Ett regeringsbeslut om tillåtlighet enligt förutsätter i princip att den berörda kommunens fullmäktige har tillstyrkt ansökan. av- styrker ansökan får alltså regeringen inte tillåta verksamheten (det kommunala vetot). Om regeringen finner att verksamheten är tillåtlig, håller miljödomstolen sannolikt en ny förhandling och meddelar beslut om tillstånd och villkor enligt . I samband med att SKB lämnar in ansökan om tillstånd för inkaps- lings- och slutförvarsanläggningen aktualiseras också planärendet hos den berörda kommunen. Kommunen upprättar en detaljplan i enlighet med . Om regeringen ger sitt tillstånd till anläggningen antar kommunfullmäktige en detaljplan, som sedan ligger till grund för SKB:s ansökan om bygglov. Figur 6.2 illustrerar de olika stegen, de olika lagarna och de olika aktörerna i prövningsprocessen, dvs. grundstrukturen i den fram- tida beslutsprocessen. Den innehåller många detaljer, som belyses i KASAM:s rapport 2007:1. I samband med seminariet identifierades också en del oklarheter i beslutsprocessen som kan behöva klar- göras. Dessa oklarheter visar sig inom tre olika områden. Figur 6.2 Huvuddragen i processen fram till beslut i kärnavfallsfrägan (ur KASAM rapport 2007:1, s. 17. upprättar och lämnar in ansökan om tillstånd enligt kärntekniklagen för inkapslingsanläggningen och Clab upprättar och lämnar in ansökan om tillstånd enligt kärntekniklagen för slutförvaret samt ansökan om tillstånd enligt för slutförvarssystemet aktualiserar planärendet hos kommunen prövar enligt (resulterar i ett yttrande) SKI (SSI) bereder ansökan om till- stånd enligt kärnteknik- lagen för slutförvaret och inkapslings- anläggningen/Clab samt yttrar sig till regeringen ger tillstånd och med- Källa: SKB Rapport s. 20. 6.3.1Oklarheter när det gäller samordningen av ärendenas beredning inom och mellan förvaltningsmyndigheter, miljödomstol och regeringskansli En viktig förutsättning för en demokratisk beslutsprocess är att myndigheternas behandling av olika ärenden sker på ett öppet och transparent sätt. Hur kommer miljödomstolen att pröva SKB:s ansökan och på vilket sätt avgör SKI om SKB uppfyller kärnteknik- lagens krav? Hur avgör SSI om SKB uppfyller SSI:s föreskrifter? Hur kommer det att gå till i praktiken när regeringen och dess kansli prövar ärendena enligt kärntekniklagen och enligt miljö- balken? 6.3.2Oklarheter i användningen av vissa centrala termer och begrepp I den offentliga diskussionen om slutförvaring används ibland olika begrepp eller normativa principer utan att det framgår om dessa är hämtade från lagar, förordningar, myndighetsföreskrifter eller re- kommendationer. Begreppen används dessutom ofta i olika be- tydelser och ibland på ett oklart sätt. Exempel på sådana begrepp är: Alternativa metoder, alternativa utformningar och bästa möjliga teknik. Alternativa platser, lämplig plats och bästa plats. KASAM anser att det i den kommande diskussionen är angeläget att dessa begrepp klargörs och att deras normativa status klarläggs. 6.3.3Oklarheter beträffande slutförvarets bakomliggande ändamål Vid tillåtlighetsprövning enligt har bestämningen av ändamålet med den föreslagna anläggningen en central betydelse. Ändamålsformuleringar svarar på frågan varför? Vad är anled- ningen till att man önskar konstruera ett slutförvar för använt kärnbränsle? Svaret på den frågan är grundläggande för nästa tanke- led, nämligen hur ska ett slutförvar förverkligas, dvs. metod/utformning och plats. Dessa olika tankeled måste iakttas av den sökande. Ändamålet med en slutförvarsanläggning är inte lokal acceptans eller att tillämpa en viss metod (t.ex. KBS-3-metoden). Ändamålet med ett slutförvar för använt kärnbränsle har ytterst formulerats av samhället på en politisk nivå (riksdag och regering). I detta fall kan man finna en övergripande ändamålsbestämning i kärntekniklagen. Det finns nämligen i 10 § formulerad en allmän skyldighet för tillståndshavare (alltså den som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet) att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall. SKB har beskrivit ändamålet och syftet med slutförvar för använt kärnbränsle på följande sätt i sin ansökan om tillstånd att anlägga en inkapslingsanläggning: SKB:s syfte är att skapa ett slutförvar för använt kärnbränsle från de svenska kärnreaktorerna inom gränser och med frivillig medverkan av berörda kommuner. Slutförvaret ska byggas, drivas och förslutas med säkerhet, strålskydd och miljöhänsyn i fokus. Det ska vara utformat så att olovlig befattning med kärnbränsle förhindras både före och efter förslutning. Den långsiktiga säkerheten ska baseras på ett system av passiva barriärer. Slutförvaret ska etableras av de generationer som dragit nytta av de svenska kärnreaktorerna och utformas så att det förblir säkert även utan framtida underhåll eller övervakning. KBS-3-metoden uppfyller detta syfte. SKB kommer därmed att söka tillstånd enligt kärntekniklagen och för de till- ståndspliktiga anläggningar som är en förutsättning för att slutförvara använt kärnbränsle enligt KBS-3-metoden KASAM anser att det är angeläget att klarlägga i vilken uträckning denna ändamålsbestämning är förankrad i olika författningar och andra uttalanden av policykaraktär som antagits av regering, riks- dag och tillsynsmyndigheter. Beslutsprocessen i kärnavfallsfrågan aktualiserar en hel serie juri- diska detaljproblem och flera av dem belystes vid KASAM:s seminarium om regelsystem och olika aktörers roller under beslutsprocessen (se KASAM Rapport 2007:1). Ett speciellt problem har redan berörts. SKB har valt att dela upp ansöknings- processen i två steg och först ansöka om tillstånd enligt kärn- tekniklagen om att anlägga en inkapslingsanläggning och där- efter lämna in ansökan enligt för inkapslingsanlägg- ningen och ansökningar enligt både kärntekniklagen och miljö- balken om att uppföra en slutförvarsanläggning. Under seminariet riktades viss kritik mot denna uppdelning. An- sökan om inkapslingsanläggningen låser upp ansökan om slutför- varet vid en viss metod, nämligen KBS 3-metoden. Kritiken gick ut på att alternativdiskussionen i ansökan om slutförvaret i praktiken skulle vara överspelad genom att ansökan om att uppföra en in- kapslingsanläggning utgår från att KBS-3-metoden ska användas.