sou · GVB362 · 2008-01-01 00:00:00 — Genom att kommunerna med höga kostnader per innevånare som genomsnitt haft en lägre kostnadsutveckling än kommuner med låga kostnader blir utjämningsindex för de förra lägre än 100 och för de senare högre. Formeln för utjämningsindex är: U = K*Kost + L, där U = Utjämningsindex och Kost = Kostnad per invånare för LSS-verksamheten samt K och L = de skattade koefficienterna. I tabell 6.8 visas koefficienterna K och L skattade för olika tids- perioder. Som exempel visas också utfallet för en kommun med en årskostnad på 4 250 respektive per invånare. Den högre siffran är omkring medelvärdet för de av kom- munerna som ligger högst och den lägre för de som ligger lägst. Koefficienter och utfall av utjämningsindex skattat på olika Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Som framgår av tabellen varierar skattningarna något beroende på vilken tidsperiod som använts. Utjämningsindex avser i tvåårsmodellen initialt åren 2006–2009 och är då baserat på kostnadsutvecklingen –2006 samt kostna- den per innevånare , dvs. med fördröjning beroende det tar innan kostnadsdata blir tillgängliga. Med hjälp av utjämningsindex och den faktiska kostnaden per invånare beräknas normkostnaden för åren 2008–2009. I modellen beräknas också en simulerad faktisk kostnad för åren 2007–2009. Utjämningsindex uppdateras sedan på basis av den simulerade kostnadsutvecklingen –2008 samt kostnaderna per invånare . Simuleringen fortsätter sedan på samma sätt med beräkning av utjämningsindex för följande period. De simuleringar som utredningen låtit göra, och som redovisas i bilaga 5, pekar på att den här redovisade metoden skulle kunna vara en möjlig lösning på LSS-utjämningen, men att det skulle ta relativt , förmodligen , innan fördelningen av LSS- kostnaderna skulle vara jämn. Spridningen i kommunernas faktiska kostnadsutveckling är en mycket kritisk parameter för LSS-kostnadsutjämningen. Om spridningen är hög blir avvikelsen stor mellan normkostnad och faktisk kostnad, dvs. utjämningen fungerar dåligt. Som anförts ovan har spridningen initialt bestämts empiriskt med utnyttjande av data –2006 beroende på modellvariant. Kostnads- spridningen antas sedan vara under hela simuleringsperio- den. Å andra sidan är det rimligt att anta att införandet av ett utjäm- ningssystem baserat på normkostnad leder till en minskad sprid- ning i den faktiska kostnadsutvecklingen mellan kommuner efter- som det inte längre blir möjligt att få kostnadstäckning genom utjämning för kostnader som överstiger normkostnaden. Systemet skulle vidare kunna innehålla incitament till besparingar genom att kompensation inte ges för en kostnadsutveckling snabbare än genomsnittet för kommuner på samma kostnadsnivå. Effekterna av en reducerad spridning i kommunernas faktiska kostnadsutveckling skulle, som redovisas i bilaga 5, leda till ett bättre fungerande utjämningssystem. LSS-verksamheten är mycket speciell genom att det i små kommuner kan uppstå eller försvinna mycket stora kostnader per invånare genom enstaka, mycket kostsamma fall, som kan till- komma eller avvecklas inom . Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS att förutse i ett utjämningssystem. En rimlig lösning kan vara att man antingen löser detta på försäkringsbasis i någon form, genom undantagsbestämmelser för det enskilda fallet eller genom riktade statsbidrag som utbetalas efter ansökan. Utredningen har här redovisat en möjlig lösning som bygger på för de enskilda kommunerna opåverkbara faktorer. I korthet inne- bär den att det för varje kommun beräknas en standardkostnad genom att kommunens kostnad för LSS-verksamheten multiplice- ras med ett utvecklingsindex som förändras med en årlig negativ eller positiv procentsats. Procentsatsen relateras till verksamhetens omfattning i kommunen. Allt eftersom nya kostnadsdata kommer fram blir det möjligt att med hjälp av simuleringsmodellen göra ytterligare analyser för att belysa systemets egenskaper i olika avse- enden och bestämma en slutlig systemutformning. Metoden måste dock utvecklas ytterligare och kan införas först när tillräckligt empiriskt underlag finns tillgängligt vilket uppskat- tas ta omkring . 7Införandet av de föreslagna förändringarna i kostnadsutjämningen 7.1När bör de föreslagna förändringarna införas? Utredningens förslag: Förändringarna i kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet bör införas . Införandeperioden för kostnadsutjämningen för kommunernas LSS-verksamhet pågår till och med 2008.1 begränsas avgiften som en kommun ska betala till högst per invånare och endast ett begränsat antal kommuner torde komma att beröras. , då avgiftsgränsen var per invånare, begränsades avgiften för 15 kommuner. Fram skedde en reducering av det bidrag som en kommun hade rätt till. Under förutsättning att inte föreslår förändringar i nuvarande ansvarsfördelning för LSS och eller föreslår större förändringar av innehållet i nuvarande LSS-insatser bör våra förslag kunna införas . I propositionen Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade (prop. 2002/03:151) bedömde regeringen att frågan om huruvida verksamhet enligt LSS kan infogas i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet bör övervägas på nytt när införande- perioden har avslutats. Skälet till att LSS-utjämningen lagts som ett separat system skiljt från det kommunalekonomiska utjämningssystemet är att underlaget för beräkningen av standardkostnaden skiljer sig från Se punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till LSS-utjämningslagarna. Införandet av de föreslagna förändringarna i kostnadsutjämningen underlaget i den kommunalekonomiska kostnadsutjämningen. Där utgörs underlaget för beräkningarna av faktorer som anses uppfylla kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen. LSS-utjämningen utgörs däremot av beslut om insatser som kommunerna själva fattat och som kommunen redovisat till Social- styrelsen. Dessutom baseras beräkningen av varje kommuns perso- nalkostnadsindex bl.a. på de kostnader för verksamheten som kommunen redovisat till SCB i räkenskapssammandraget. Då våra förslag inte ändrar denna påverkbarhet i någon större utsträckning finns ingen grund för att föreslå att LSS-utjämningen överförs till det kommunalekonomiska utjämnings- systemet. Om personalkostnadsindex kunde tas bort och effek- terna av detta index kunde beaktas på annat sätt vore det inte helt orimligt att föra in kostnadsutjämningen för LSS som en delmodell i den kommunalekonomiska kostnadsutjämningen. För att minska kommunernas påverkbarhet har vi diskuterat möjligheterna att ersätta personalkostnadsindex med möjligheten att söka ett riktat statsbidrag för kommuner med funktions- hindrade med omfattande vårdbehov. Detta skulle dock skapa behov av administrativa resurser och en viss påverkbarhet för berörda kommuner skulle ändå kvarstå i samband med ansök- ningsförfarandet. 7.2Förslag till nya införanderegler Utredningens förslag: Kommuner som till följd av utredningens förslag får en utfallsförsämring överstigande per invånare har rätt till ett tillfälligt införandebidrag motsvarande det belopp som överstiger per invånare. De föreslagna förändringarna leder för det stora flertalet kommu- ner till begränsade förändringar av bidrag och avgifter varför någon motsvarande införandeperiod som när systemet infördes inte behövs. Genom de föreslagna förändringarna är det ca 15 kommu- ner som förlorar mer än per invånare och som mest per invånare. SOU 2007:62 Införandet av de föreslagna förändringarna i kostnadsutjämningen Vi anser att de kommuner som får en avgiftshöjning eller en bidragsminskning till följd av de föreslagna förändringarna som överstiger per invånare bör få ett bidrag motsvarande det belopp som överstiger per invånare. Mot bakgrund av att den största försämringen är ca per invånare bör bidraget endast utgå , dvs. Bidraget bör beräknas enligt följande. En kommun vars bidrag 2008 minskar eller vars avgift 2008 ökar med mer än per invånare enligt förslaget jämfört med en kommuns bidrag respek- tive avgift enligt nuvarande system om de föreslagna föränd- ringarna skulle ha gällt har rätt till ett tillfälligt införande- bidrag motsvarande det belopp som överstiger per invånare. Om de föreslagna förändringarna införts har kostnaderna för införandereglerna beräknats till ca . Vi föreslår att kostnaderna för införandereglerna finansie- ras antingen genom en motsvarande minskning av anslaget 48:1 Kommunalekonomisk utjämning eller genom en motsvarande nivåjustering av anslaget 48:2 Statligt utjämningsbidrag för LSS- kostnader. De föreslagna införandereglerna återfinns i utredningens för- fattningsförslag. Utredningens förslag: Utjämningssystemet bör bli föremål för en löpande uppföljning och utvärdering. Regeringen redovisade i propositionen Utjämning av vissa kostna- der för stöd och service till funktionshindrade (prop. 2002/03:151) bedömningen att utjämningssystemet kontinuerligt bör följas upp och ses över. hade Kommittén utjämning av LSS- kostnader föreslagit att en uppföljningsgrupp skulle tillsättas för att följa upp utjämningssystemet. har under följt upp utjämningssystemet och drar nu slutsatsen att en löpande uppföljning av systemet behövs även fortsättningsvis för att följa kostnadsutvecklingen och träffsäkerheten. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet och dess före- gångare har varit under mer eller mindre ständig uppföljning och utredning . ekonomiska vår- proposition aviserade regeringen att den avser att ge Statskontoret i uppgift att löpande följa upp systemet för kommunalekonomisk utjämning och att senare ta ställning till den närmare utformningen av detta. Vi anser att kostnadsutjämningen för LSS, i likhet med systemet för kommunalekonomisk utjämning, bör bli föremål för en motsvarande löpande uppföljning och utvärdering. Det kan finnas fördelar med att förlägga uppföljningen av LSS-utjämningen till samma organisation som kommer att ansvara för uppföljningen av den kommunalekonomiska utjämningen. Vi avstår dock ifrån att lämna förslag om i vilken form eller var en sådan uppföljning bör ske. har uppdraget att utveckla statistiken inom äldre- och handikappomsorg. Den kontinuerliga regi- strering av insatser m.m. inom äldre- och handikappomsorgen som avses insamlas fr.o.m. bör göras på ett sådant sätt att den kan utnyttjas för att utveckla LSS-utjämningen (se avsnitt 4.6.2). Sedan kostnadsutjämningen för LSS infördes har och svarat för uppgiftsinsamling, granskning och publicering av insatsstatistik och räkenskapssammandrag från kommunerna. SCB har ansvarat för utjämningsberäkningarna och för beslut om bidragens och avgifternas storlek och deras utbetal- ning och avräkning i samband med utbetalning av kommunal- skattemedel. Kommunerna kan påtala brister i underlaget för beslutet till . En samrådsgrupp med representanter från dessa tre myndighe- ter samt , och Kom- muner och Landsting samråder kring olika frågor som uppkommer inför de årliga utjämningsberäkningarna. Vår bedömning är att denna samrådsgrupp har en viktig funktion för att upprätthålla och förbättra kvalitén i underlaget för beräkningarna. Vi ser ingen anledning att föreslå förändringar i de olika myn- digheternas ansvar vad rör LSS-utjämningen. Samrådsgruppens roll kan eventuellt behöva preciseras när formerna för en löpande upp- följning av LSS-utjämningen ska utformas och fastställas. 9.1Förslaget till lag om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade Bestämmelsen överensstämmer med motsvarande bestämmelser i 1 § LSS-utjämningslagarna. I bestämmelsen har dock, för tydlighets skull, även lagts till en hänvisning till . I paragrafens första och andra stycke, som motsvarar 2 § första stycket LSS-utjämningslagarna, anges vilka kostnader för kommu- nerna som ska ingå i kostnadsutjämningen. Insatsen enligt 9 § 9 LSS rymmer såväl bostad med särskild service för vuxna som insat- sen annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Till skillnad från vad som gäller ska sistnämnda insats inte ingå i kostnadsutjäm- ningen. Av andra stycket framgår att inte heller biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assi- stans enligt 9 § 2 LSS ska ingå i beräkningen om en person har beviljats både den insatsen och insatsen bostad med särskild service. En bestämmelse motsvarande tredje stycket återfinns i 2 § andra stycket LSS-utjämningslagarna. 3–7 §§ Bestämmelserna överensstämmer i huvudsak med 3–7 §§ LSS- utjämningslagarna. 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Föreslagna ändringar utgör endast följdändringar. Hänvisningar till LSS-utjämningslagarna har ersatts av en hänvisning till 6 § i den här föreslagna lagen om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. för verksamhet enligt LSS En särskild utredare får i uppdrag att följa upp och se över det na- kostnadsutjämningssystemet för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). svara för en uppföljning och utvärdering av det nationella kost- nadsutjämningssystemet för verksamhet enligt LSS och vid be- hov föreslå förändringar på såväl kort som lång sikt, bedöma i vilken utsträckning målet med systemet uppnåtts och om systemets utformning ger resultat som kan betraktas som rättvisa, undersöka effekterna av tidseftersläpningen i underlaget för utjämningsberäkningarna samt stabiliteten i utfallet mellan åren och om systemet, trots viss eftersläpning, ger ett rättvisande re- sultat, följa upp och vid behov se över de genomsnittskostnader för olika LSS-insatser som skall användas i beräkningarna av stan- dardkostnaderna, undersöka om, hur och i vilken omfattning påverkbarheten på underlaget för beräkningarna kan ha inverkat på utfallet i LSS- utjämningen och vid behov föreslå åtgärder som kan vidtas för att begränsa påverkbarheten, samt undersöka om det finns samband mellan utjämningssystemet och förändringar inom kommunens LSS-verksamhet. Utgångspunkten för förslagen på lång sikt skall vara ett utjäm- ningssystem med faktorer som uppfyller kriteriet att vara opåverk- bara för den enskilda kommunen. Om utredaren anser att det finns behov av justeringar i systemet inför bidrags- och , skall förslag till sådana redovi- sas till regeringen . Resterande delar av upp- draget skall redovisas . Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) trädde i kraft . LSS skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Målet är att per- soner med omfattande funktionshinder skall ha möjlighet att leva som andra medborgare i samhället. Genom att ansvaret för de olika insatserna ligger hos kommunerna, markeras att personer med funktionshinder skall ha samma ställning i kommunerna som alla andra kommunmedborgare. LSS är en rättighetslag. Alla som ingår i LSS personkrets och dessutom uppfyller villkoren för de i lagen angivna insatserna har rätt till dessa. Insatserna skall anpassas till mottagarens individuella behov och den enskilde skall i största möjliga utsträckning ges in- flytande och medbestämmande över de insatser som ges. Av re- geringens proposition om stöd och service till vissa funktionshind- rade (prop. 1992/93:159) framgår att LSS inte är en detaljstyrande lag utan syftar till att definiera rättigheter för människor med funktionshinder. Kommuner och brukare skall tillsammans ut- forma stödet på bästa möjliga sätt. Huvudmannaskapsförändring, ekonomiska regleringar och tidigare utjämning I och med införandet av LSS överfördes huvudmannaskapet för bl.a. omsorgen om personer med utvecklingsstörning från lands- ting till kommuner. Huvudmannaskapsförändringen för omsorgs- verksamheten genomfördes länsvis successivt –1996. Huvudmannaskapet för stödet till personer med fy- siska och psykiska funktionshinder åvilade re- dan kommunerna. Den ekonomiska regleringen av huvudmannaskapsförändringen skedde genom en skatteväxling, dvs. satsen så mycket att det motsvarade kostnaderna för den överförda verksamheten och att kommunerna i länet höjde skattesatsen i motsvarande mån. Till följd av ojämnt fördelade övertagna kostna- der mellan kommunerna inom respektive län träffades länsvisa överenskommelser om s.k. mellankommunala utjämningssystem. Den länsvisa kostnadsutjämningen löstes på olika sätt i enskilda län, vilket resulterade i att det uppstod flera olika typer av modeller för utjämning mellan kommuner – modeller med olika varaktig- hetstider. Införandet av ett nationellt kostnadsutjämningssystem för LSS- verksamhet föregicks av ett omfattande utred- ningsarbete av olika kommittéer och arbetsgrupper. Frågan och därmed sammanhängande problem blev därmed belyst i flera be- tänkanden och promemorior (SOU 1994:70, SOU 1994:144, Ds 1996:47, Ds 1997:34, SOU 1998:151 och Ds 1999:72). En slutsats i dessa var att det fanns behov av en utjämning av de stora kostnads- skillnader för LSS-verksamhet som fanns mellan kommuner. Det var dock svårt att skapa ett utjämningssystem som inte var påverk- bart. –lämnades två statsbidrag till kom- muner som kompensation för höga kostnader avseende verksamhet enligt LSS (prop. 1999/2000:115 –2002 och prop. 2002/03:1 ). Dessa bidrag infördes i avvaktan på att ett na- tionellt system för utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS skulle införas. Statsbidragen har varit en form av högkostnads- skydd för vissa kommuner. Det ena statsbidraget på kompenserade kommuner med höga redovisade kostnader och det andra statsbidraget på lämnades, efter ansökan, till kommuner som hade särskilt höga kostnader på individnivå. Regeringen gav i uppdrag att utvärdera fördelningsmodellen för dessa statsbidrag. Socialsty- relsens slutsats i slutrapporten (dnr Fi2002/995) var bl.a. att vissa kommuner överkompenserades genom den valda modellen. I syfte att få säkrare statistik fick i uppdrag att inhämta statistik för LSS-insatser på individnivå. Regeringen tillsatte en parlamentarisk kom- mitté med uppgift att föreslå hur en utjämning av kostnadsskillna- der mellan kommuner för verksamhet enligt LSS skulle kunna ut- formas. redovisade kommittén, som antog nam- net av LSS-kostnader, sitt förslag till ut- jämningssystem i betänkandet Utjämning av LSS-kostnader (SOU Sedan betänkandet remissbehandlats och Lagrådets ytt- rande över lagförslagen inhämtats, överlämnade regeringen i sep- tember 2003 propositionen Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade till (prop. 2002/03:151). Ett nationellt system för utjämning av LSS-kostnader Ett kostnadsutjämningssystem för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) infördes (prop. 2002/03:151, bet. 2003/04:FiU9, rskr. 2003/04:40). Systemet regleras i lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader en- ligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- rade respektive lagen (2003:887) om utjämningsbidrag för kom- muner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS-utjämningslagarna) samt i förord- ningen (2004:9) om utjämningsbidrag till och utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och ser- vice till vissa funktionshindrade (LSS-utjämningsförordningen). har utjämningssystemet tillämpats . Huvudsyftet med utjämningen är att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS trots stora skillnader i andelen personer med beslut om insatser enligt LSS och stora kostnadsskillnader för LSS-verksamhet. Kostnads- utjämningssystemet för LSS är nationellt, och utjämningen sker i ett separat system helt skiljt från det ordinarie utjämningssystemet för kommuner och landsting. Kostnadsutjämningssystemet omfattar samtliga kommuner. För varje kommun beräknas en standardkostnad i kronor per invånare för LSS-verksamhet. Kostnadsutjämningen sker genom att kom- muner med en beräknad standardkostnad under riksgenomsnittet betalar en avgift till staten som motsvarar skillnaden mellan kom- munens standardkostnad och den genomsnittliga standardkostna- den i landet. Kommuner med en beräknad standardkostnad över riksgenomsnittet får på motsvarande sätt ett bidrag av staten. Sär- skilda införanderegler tillämpas –2008 och kostnaderna för införandereglerna finansieras under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. När systemet är fullt infört kommer sum- man av bidragen i landet att motsvara summan av avgifterna. tistiska centralbyrån (SCB) svarar för beräkningarna i systemet och beslutar om bidrag till och avgifter för kommunerna. omfördelades i LSS-utjämningen mellan kommunerna. Varje kommuns standardkostnad beräknas genom att antalet personer med verkställda beslut om insatser enligt LSS multiplice- ras med en nationell genomsnittskostnad för respektive insats. Alla tre personkretsar i LSS och samtliga insatser enligt lagen, med un- dantag av insatsen råd och stöd, samt assistansersättning enligt 20 § lagen (1993:389) om assistansersättning () ingår i beräk- ningen av standardkostnaden och omfattas således av utjämningen. För att i kostnadsutjämningen även kunna ta hänsyn till skillnader i vårdtyngd och till stordriftsfördelar i verksamheten beräknas för varje kommun ett personalkostnadsindex och ett koncentrations- index. Skälet till att LSS-utjämningen lagts i ett separat system skiljt från det ordinarie utjämningssystemet är att underlaget för beräk- ningen av standardkostnaden skiljer sig från underlaget i det ordi- narie kostnadsutjämningssystemet. I det ordinarie utjämningssy- stemet utgörs underlaget av faktorer som anses uppfylla kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen. Underlaget i sy- stemet för kostnadsutjämning för LSS-kostnader utgörs däremot av beslut om insatser som kommunerna själva fattat och som kommunen redovisat till . Dessutom baseras beräk- ningen av varje kommuns personalkostnadsindex bl.a. på de kost- nader för verksamheten som kommunen redovisat till SCB i det s.k. räkenskapssammandraget. I propositionen Utjämning av vissa kostnader för stöd och ser- vice till funktionshindrade (prop. 2002/03:151) bedömde reger- ingen att frågan om huruvida verksamhet enligt LSS kan infogas i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet bör övervägas på nytt när lagens införandeperiod har avslutats. Införandeperioden pågår, enligt ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till LSS-ut- jämningslagarna, . Regeringen beslutar inför varje bidrags- och avgiftsår om de för- ändringar som skall göras i bestämmelserna om beräkningarna av bidrag och avgifter. Koncentrations- och personalkostnadsindex har endast uppdaterats års utjämning. Skälet för att inte göra årliga uppdateringar är att minska påverkbarheten på underlaget för systemet. beslutade att vissa ändringar i LSS- utjämningslagarna skulle träda i kraft . Lagänd- ringarna innebär bl.a. att sådana fel och brister i underlaget för be- slut om bidrag och avgifter i utjämningssystemet som påtalas först i samband med ett överklagande av slutliga beslut, skall beaktas av regeringen endast om det finns synnerliga skäl (7 § andra stycket LSS-utjämningslagarna, prop. 2005/06:7, bet. 2005/06:FiU13, rskr. 2005/06:19). Frågan aktualiserades genom att kommuner i överklaganden påtalade felaktigheter i sina inlämnade underlag efter det att fastställt bidrag och avgifter i 2004 respektive kostnadsutjämning för verksamhet enligt LSS. Andra regeringsuppdrag med anknytning till LSS-utjämningen För att belysa vissa frågeställningar med anknytning till kostnads- utjämningssystemet för LSS, som uppkommit efter att systemet infördes, har regeringen lämnat uppdrag till och .