sou · GVB361 · 2008-01-01 00:00:00 — Av redovisningen framgår vilka delar av uppdra- get som avrapporterats i utredningens delbetänkande, förslagen i delbetänkandet samt de beslut som fattats av regering och riksdag med anledning av dessa förslag. Avslutningsvis redogörs för slut- betänkandets uppläggning och innehåll samt utredningsarbetets genomförande. De offentliga utgifterna utgör i en hög andel av BNP sam- tidigt som graden av decentralisering av uppgifter till kommuner och landsting är stor i ett internationellt perspektiv. Kommuner och landsting ansvarar bl.a. för utgiftstunga områden som skola, hälso- och sjukvård samt barn- och äldreomsorg. varierar behoven av olika offentliga tjänster mellan kommunerna och mel- lan landstingen, liksom även skattekraften, dvs. skattebasen per invånare. En övergripande ambition för riksdag och regering är att kom- munerna och landstingen ska ha likvärdiga ekonomiska förutsätt- ningar att kunna ge sina invånare likvärdig service oberoende av olika strukturella förhållanden såsom exempelvis kommun- invånarnas ålder och inkomster. Det stora offentliga åtagande som lagts på kommuner och landsting förutsätter att staten tillskjuter medel till kommun- sektorn utöver kommunernas egna skatte- och avgiftsintäkter. Därutöver behövs även en omfördelning mellan kommuner och mellan landsting. Inom ramen för ett särskilt system för kommunal- Utredningens uppdrag och betänkandets uppläggning ekonomisk utjämning hanteras både de medel som staten tillskjuter och de medel som omfördelas mellan kommunerna och mellan landstingen. Sammantaget ger systemet en långtgående utjämning av kommunernas och landstingens intäkter och strukturellt betingade kostnadsskillnader. Systemet i dess nuvarande utformning infördes . (För en beskrivning av systemet se kapitel 2). 1.2Utredningens uppdrag och genomförande Mitt uppdrag enligt direktiven (Dir 2005:26) är att löpande följa upp det system för kommunalekonomisk utjämning som infördes . Utöver den löpande uppföljningen har jag haft i uppdrag att analysera ett antal specifika frågeställningar. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. Detta betänkande utgör utredningens slutbetänkande. lämnade jag till regeringen del- betänkandet Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjäm- ningen – med förslag om organisation samt löne- och byggkost- nadsutjämning (SOU 2006:84). Nedan redovisas en sammanfattning av uppdragets olika delar. I uppdraget ingår att: svara för en löpande uppföljning och utvärdering av systemet och säkerställa behovet av dataunderlag för en sådan uppfölj- ning, följa upp förändringar i inkomstutjämningen och i kostnads- utjämningens olika delar och skapa metoder för en sådan upp- följning, löpande följa verksamhets- och kostnadsutvecklingen i de kom- munala verksamheterna, löpande följa förändringar i samhällsutvecklingen och i de kom- munala verksamheterna i de delar som har betydelse för utjäm- ningssystemet, samt följa behovet av uppdateringar av kostnadsutjämningens olika delar och vid behov lämna förslag till uppdateringar. Utredningens uppdrag och betänkandets uppläggning I mitt uppdrag ingår att analysera om det finns strukturella kost- nadsskillnader som inte beaktas i utjämningssystemet. Därvid bör analyser av löneutvecklingen i kommuner och landsting och en översyn av den regionala indelningen för byggkostnadsfaktorn pri- oriteras. I uppdraget ingår också att överväga och föreslå lämplig organi- satorisk lösning för en permanent uppföljning av utjämnings- systemet och inriktningen på det fortsatta arbetet efter ett upp- byggnadsskede. I första hand ska prövas att verksamheten läggs i befintlig myndighet. Enligt direktiven bör utvecklingen av kommunernas VA- kostnader bli föremål för fortsatt uppföljning. Äldreomsorgs- modellen bör följas upp utifrån ett könsperspektiv. Hälso- och sjukvårdsmodellen och andra delar av landstingens verksamhet bör analyseras ytterligare, och då särskilt sjukvårdskostnaderna i . Även andra delar av kostnadsstrukturen inom landstingens ansvarsområde, exempelvis psykiatrin och missbrukar- vården, bör analyseras ytterligare. 1.3Förslagen i delbetänkandet samt statsmakternas beslut med anledning av dessa förslag Mina förslag i delbetänkandet (SOU 2006:84) i sammanfattning Jag föreslår i delbetänkandet att två nya delmodeller införs i kostnads- utjämningen för utjämning av strukturellt betingade löneskillnader i kommunsektorn, en för kommunerna och en för landstingen. I delmodellen för kommunerna beräknas de strukturella löne- skillnaderna utifrån följande variabler: medellönen för kommun- anställda i angränsande kommuner, köpeskillingen på småhus samt förvärvsarbetargraden i kommunen. I delmodellen för landstingen beräknas de strukturella löneskillnaderna utifrån en variabel: lönerna i den privata sektorn i länet. Utjämningen ska enligt mitt förslag finansieras gemensamt av samtliga kommuner respektive landsting med samma belopp per invånare. Tilläggets storlek bör enligt mitt förslag i huvudsak bestämmas utifrån de framtagna regressionsmodellerna. Den faktiska standardiserade genomsnittliga Utredningens uppdrag och betänkandets uppläggning lönen för kommunen/ska dock enligt förslaget utgöra ett tak. Jag föreslår ingen automatisk uppdatering av den indexserie som ligger till grund för utjämningen, utan istället att en större översyn görs av såväl indexserierna för de faktiska lönenivåerna som för regressions-modellerna. Därmed blir de nya utfallen för enskilda kommuner och landsting inte möjliga att förutse och påverka. Jag föreslår i delbetänkandet att en förändring görs av komponenten för utjämning av byggkostnader i delmodellen bebyggelsestruktur. Utjämningen föreslås fortsättningsvis bli baserad på regionala skillnader i lönekostnader för byggnadsarbetare samt skillnader i klimat. Uppföljning och uppdatering av lönestatistiken för byggnadsarbetare bör lämpligen ske . Uppdateringen av delmodellen hälso- och sjukvård Jag föreslår i delbetänkandet att en uppdatering görs av kostnads- matriserna i delmodellen hälso- och sjukvård, baserad på vård- konsumtionen i . Även en uppdatering av un- derlaget för beräkning av antalet HIV-patienter föreslås. Jag föreslår i delbetänkandet att de kommuner som får de största negativa förändringarna i kostnadsutjämningen till följd av mina förslag avseende utjämning av lönekostnader och bygg- kostnader, får ett tillfälligt införandebidrag. Det be- tyder att för dessa kommuner medges en anpassning till de föreslagna förändringarna i utjämningssystemet. Min bedöm- ning i delbetänkandet är att det inte är motiverat med något särskilt införandebidrag för landstingen. Utredningens uppdrag och betänkandets uppläggning Jag föreslår i delbetänkandet att en ny permanent uppföljnings- organisation inrättas med uppgift att löpande ge underlag till re- geringen om den kommunalekonomiska utjämningen, exempelvis beräkningar, analys och förslag som efter beredning kan ligga till grund för beslut av regeringen eller om uppdateringar eller andra förändringar i systemet. Uppdraget att löpande följa upp utjämningssystemet ska enligt mitt förslag läggas på Statskontoret. Jag förordar också att ett av regeringen utsett särskilt beslutsorgan inom Statskontoret ska besluta om inriktningen och prioritering- arna för myndighetens löpande uppföljning av utjämningssystemet och fatta beslut om de rapporter som ska överlämnas till reger- ingen. Regeringen kan besluta att beslutsorganets ordförande ska vara Statskontorets generaldirektör, alternativt utse en extern ord- förande. Den löpande uppföljningen av utjämningssystemet ska enligt mitt förslag vara statligt finansierad. ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100) be- handlar regeringen förslagen i utredningens delbetänkande. Reger- ingen föreslår att lönekostnadsutjämningen införs, men med ett begränsat genomslag och utan det tak som ligger i mitt förslag. Re- geringen föreslår i övrigt att de av mig föreslagna förändringarna av byggkostnadsutjämningen samt den föreslagna uppdateringen av hälso- och sjukvårdsmodellen genomförs. Regeringen aviserar även att Statskontoret ska få som ett permanent uppdrag att löpande följa upp utjämningssystemet. Regeringen föreslår inga införande- regler. Regeringen framhåller i vårpropositionen bl.a. följande: – Den av utredaren föreslagna lönekostnadsutjämningen införs inte fullt ut enligt förslaget beroende på svårigheten att avgöra hur stor del av skillnaderna i lönekostnad som är strukturellt betingade. Genom- slaget begränsas av utfallet i den föreslagna utjäm- ningsmodellen (regressionen) men utan den föreslagna begränsningen till den faktiska lönenivån i respektive kommun och landsting. Det sistnämnda för att helt eliminera påverkan av den faktiska lönenivån. Att införa en lönekostnadsutjämning förutsätter förslag till lagändring i denna proposition. Utredningens uppdrag och betänkandets uppläggning –De av utredaren föreslagna förändringarna i byggkostnads- utjämningen genomförs . Förslaget förutsätter ingen lag- ändring. –Delmodellen för hälso- och sjukvård i landstingens kostnads- utjämning uppdateras i enlighet med utredningens för- slag. En sådan uppdatering kräver ingen lagändring. –En ny permanent uppföljningsorganisation inrättas i en- lighet med utredningens förslag. Uppdraget, som omfattar att lö- pande följa upp utjämningssystemet, läggs på Statskontoret. beslutade i enlighet med regeringens förslag (2006/07 FiU20, rskr. 2006/07:221). Regeringen aviserar också i vårpropositionen att en parlamenta- risk utredning ska tillsättas med uppdrag att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjäm- ning. I syfte att värna utjämningssystemet kommer regeringen att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppdrag att ut- värdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning, in- klusive de förändringar som föreslås. Alternativa metoder för in- komstutjämning med ett mer långsiktigt perspektiv skall utredas. Ut- redningen kan bland annat pröva möjligheten att utjämna de ekono- miska förhållandena mellan kommunerna genom förändringar av den kommunala skattebasen. Översynen syftar till att undanröja tillväxt- hämmande faktorer och stärka incitamenten för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning. Utredningen skall även beakta konsekvenser för utjämningssystemet av reformer som påverkar den kommunala sektorn, t.ex. avvecklingen av den statliga fastighetsskatten. Utred- ningen tillsätts . Ett slutbetänkande beräknas kunna lämnas . Inkomstutjämningen utreds och hanteras med förtur så att ett delbetänkande avseende inkomstutjämningen kan lämnas un- der 2009. Utredningens uppdrag och betänkandets uppläggning 1.4Slutbetänkandets innehåll samt arbetets genomförande I detta slutbetänkande avrapporterar jag ett antal förslag till upp- dateringar eller förändringar av kostnadsutjämningens olika del- modeller. Jag har följt upp och utvärderat delmodellerna för utjäm- ning mellan kommuner inom följande områden administration, resor och räddningstjänst, som är en kompo- nent inom delmodellen bebyggelsestruktur. Vidare avrapporterar jag rörande landstingen en uppdatering av glesbygdskomponenten i hälso- och sjukvårdsmodellen. I mitt del- betänkande föreslogs som nämnts en uppdatering av stora delar av hälso- och sjukvårdsmodellen, och i och med den nu avrapporte- rade glesbygdskomponenten blir uppdateringen av hälso- och sjuk- vårdsmodellen komplett. För kommunerna finns nio delmodeller i kost- nadsutjämningen, och för landstingen tre delmodeller. finns därutöver delmodeller för utjämning av löne- kostnader för både kommuner och landsting. I och med detta slutbetänkande har jag följt upp hela eller delar av sex av kommunernas delmodeller samt en av landstings- modellerna. Jag har vidare föreslagit införandet av de nya delmo- dellerna för löneutjämning. Urvalet av delmodeller för löpande uppföljning har gjorts efter en översiktlig genomgång av samtliga delmodeller, där respektive delmodells konstruktion och behov av uppföljning, förändring eller uppdatering har värderats efter dis- kussioner med utredningens experter och sakkunniga. I kostnadsutjämningen ingår således ytterligare några del- modeller utöver de som jag har följt upp och avrapporterat. Jag har i utredningsarbetet inte behandlat delmodellerna för barn- och ungdom med utländsk bakgrund, befolkningsförändringar eller kollektivtrafik. En uppföljning av dessa delmodeller och kompo- nenter kan enligt min mening med fördel prioriteras av Stats- kontoret inom ramen för myndighetens kommande uppdrag att Utredningens uppdrag och betänkandets uppläggning löpande följa upp den kommunalekonomiska utjämningen. I be- tänkandet fäster jag även uppmärksamhet på vissa brister i den gränsregionala statistiken, som har betydelse för den kommunal- ekonomiska utjämningen. Presentation av utredningens förslag till uppdateringar och förändringar av olika delmodeller i kostnadsutjämningen I bilaga 2a och 2b redovisas det samlade utfallet av den kom- munalekonomiska utjämningen för kommuner och för landsting enligt nu gällande utjämning. I bilaga 3a och 3b redovisas motsva- rande utfall för kostnadsutjämningen totalt och för de olika del- modellerna. För var och en av de delmodeller i kostnadsutjämningen som behandlas i slutbetänkandet redovisas utfallet av förslagen till upp- dateringar eller förändringar med de standardkostnader som skulle ha gällt 2007 om förslagen genomförts då. Detta bl.a. för att un- derlätta jämförelser med den befintliga utjämningen (genom- förandet av förslagen föreslås till 2009). För samtliga delmodeller i kostnadsutjämningen för kom- munerna som är föremål för uppdatering eller förändring redovisas en resultatbilaga. Varje resultatbilaga avslutas med en tabell som visar resultatet som ett vägt genomsnitt per län. I respektive av de kapitel som innehåller förslag till uppdateringar eller förändringar av olika delmodeller finns avslutningsvis en tabell som redovisar utfallet per kommungrupp. I denna tabell redovisas genomgående det ovägda genomsnittet. Det vägda snittet, som alltså redovisas länsvis i bilagorna, ger en bild av den regionala eller länsvisa fördelningen av medel totalt sett. Det ovägda snittet, som alltså redovisas per kommungrupp i de olika kapitlen, visar utfallet för en representativ kommun i respektive grupp. I bilaga 13a visas de samlade effekterna av utredningens förslag per kommun i form av differenser per delmodell och totalt i för- hållande till innevarande års utjämning. Eftersom förslagen beträf- fande landstingen enbart berör delmodellen hälso- och sjukvård redovisas utfallet av utredningens förslag i kapitel 9, som behandlar denna delmodell. I bilaga 13b visas standardkostnad för respektive kommun 2007 med beaktande av utredningens förslag. Utredningens uppdrag och betänkandets uppläggning kan jämföras med bilaga 3a, som alltså visar motsvarande standard- kostnader i den befintliga utjämningen. Specifika frågeställningar enligt direktiven I kapitlet om delmodellen för äldreomsorg redovisas även en upp- följning av denna modell ur ett könsperspektiv. I kapitlet om hälso- och sjukvårdsmodellen behandlas förutom en uppdatering av gles- bygdskomponenten även sjukvårdskostnaderna i kom- mun samt vissa frågor rörande psykiatri och missbruk. En upp- följning av kommunernas VA-kostnader redovisas under ett sär- skilt delavsnitt. Utredningens sekretariat har kompletterats med konsultmedverkan i delar av arbetet. har tagit fram en ny applikation för tillgänglighetsberäkningar i glesbygd och med stöd av den nya applikationen genomfört nya beräkningar. () har på flera områden gjort statistiska bearbetningar till grund för utredningens arbete. Docent har gjort en uppdatering av normkostnaderna i äldreomsorgsmodellen samt vissa analyser av utfallet av denna uppdatering. Statskontoret gjorde en genomlysning av utjämningen inom individ- och familjeomsorgen, som legat till grund för utredningens fort- satta arbete med delmodellen individ- och familjeomsorg. Därtill kommer att flera av utredningens experter och sakkunniga har del- tagit aktivt i det operativa utredningsarbetet. 2Den kommunalekonomiska utjämningen en beskrivning I kapitlet ges inledningsvis en kort historik över hur den kommunal- ekonomiska utjämningen har förändrats . Därefter redo- görs för uppbyggnaden av de fem delarna i utjämningen. Avslut- ningsvis kommenteras utfallet från systemet innevarande år. Det samlade utfallet för respektive kommun och landsting av hela systemet respektive av kostnadsutjämningen framgår av bilagorna 2 och 3. En beskrivning av systemets olika delar återfinns även i utredningens delbetänkande, SOU 2006:84. Den historik som redovisas i avsnitt 2.1 har samma innehåll som motsvarande avsnitt i delbetänkandet. Även vissa av de beskrivande delarna i öv- rigt har sin motsvarighet i delbetänkandet. Under större delen av har kommuner och landsting fått någon form av statligt bidrag i syfte att utjämna skillnader i eko- nomiska förutsättningar. System med inslag av utjämning mellan kommuner och mellan landsting har funnits . Det skatteutjämningssystem som infördes bestod av två delar: inkomstutjämning samt ett särskilt utjämningsbidrag till kommuner och landsting med hög utdebitering alternativt ett re- ducerat bidrag till kommuner och landsting med låg skattesats. Vid sidan av utjämningssystemet fanns ett flertal specialdestinerade statsbidrag. Detta system kom att gälla fram till och med även om systemet modifierades i omgångar; exempelvis infördes Den kommunalekonomiska utjämningen en beskrivning en särskild skatteutjämningsavgift för kom- muner med mycket hög skattekraft, för att utjämna de mest ex- trema skillnaderna i skattekraft mellan kommunerna. genomfördes omfattande förändringar i de statliga bi- dragssystemen till kommuner. Den största förändringen var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen ersattes med ett ge- nerellt bidrag. Utjämningssystemet kom att bestå av tre delar: in- komstutjämning, kostnadsutjämning samt ett tillägg till kommuner med stor befolkningsminskning. Kommuner med en skattekraft som var högre än den av staten garanterade nivån hamnade utanför bidragssystemet. För landstingen gjordes endast små förändringar . bestod statsbidrags- och utjämningssystemet av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag samt införanderegler. Till skillnad från tidigare system omfattades alla kommuner och landsting, vilket bl.a. innebar att systemet kunde användas vid ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna. Utjämningen blev statsfinansiellt neutral genom att såväl in- komst- som kostnadsutjämningen finansierades av kommuner och landsting. Den statliga finansieringen utgjordes av det generella statsbidraget. Vissa förändringar genomfördes av delar av kost- nadsutjämningen , och infördes en justerad inkomstutjämning för vissa kommuner. Orsaken var att man ville undvika negativa marginaleffekter av skatteinkomster efter in- komstutjämningen vid en ökning av skatteunderlaget. I övrigt kom systemet att bestå t.o.m. utgången av . Den kommunalekonomiska utjämningen en beskrivning 2.2Den kommunalekonomiska utjämningens fem delar Det nu gällande utjämningssystemet infördes och består av fem olika delar: I det följande redogörs närmare för de fem delarna i utjämnings- systemet. I inkomstutjämningen sker en långtgående utjämning av skatte- inkomster mellan kommuner och mellan landsting. Staten svarar för merparten av finansieringen av inkomstutjämningen. Den stat- liga finansieringen härrör från det tidigare generella statsbidraget, som avskaffades i och med införandet av nuvarande system. Avgif- ter från de kommuner och landsting som har den allra högsta skat- tekraften svarar för resterande del av finansieringen. Bidraget/avgiften för kommuner och landsting i inkomst- utjämningen beräknas utifrån skillnaden mellan den egna beskatt- ningsbara inkomsten per invånare och ett skatteutjämnings- underlag som för kommuner motsvarar av medelskatte- kraften och för landsting 110 %.TPF1FPT Skatteunderlaget räknas upp med hjälp av uppräkningsfaktorer till utjämningsårets nivå. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa ni- våer får betala en inkomstutjämningsavgift. För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån av medelskattesatsen i landet 2003 och för bidragsberättigade landsting utifrån av medelskattesatsen . För avgifts- skyldiga kommuner och landsting beräknas avgiften istället utifrån av medelskattesatsen. Utjämningen är alltså långtgående men inte fullständig. 1TP PT Medelskattekraften är summan av kommunernas och landstingens skatteunderlag (enligt årliga taxeringsbeslut) före utjämningsåret dividerat med befolkningen per året före utjämningsåret. Den kommunalekonomiska utjämningen en beskrivning är det 12 kommuner som har en skattekraft som över- stiger av rikets uppräknade medelskattekraft. Dessa kom- muner betalar tillsammans en inkomstutjämningsavgift på 3,3 mil- jarder kronor. Flertalet av kommunerna är förortskommuner i . kommun har den högsta skattekraften och får betala en inkomstutjämningsavgift på per invånare. Ett antal glesbygdskommuner och vissa små kommuner får de största bidragen per invånare. Lägst skattekraft och högst bidrag har som erhåller ett inkomstutjämningsbidrag på per invånare. Jämförelsevis befolkningsrika kommuner får givetvis större bidrag totalt sett än små kommuner. Högst bidrag totalt sett får kommun, med (som jämförelse kan nämnas att samtliga kommuner i sammantaget får ). Totalt erhåller bidragskommunerna i bi- drag. Sammanlagt tillförs kommunsektorn genom inkomstutjämningen för kommuner. Av landstingen (inklusive ) hade endast en skattekraft som överstiger ga- rantinivån på av medelskattekraften. Detta medför att betalar en inkomstutjämningsavgift på per invånare. Övriga landsting erhåller inkomstutjämningsbidrag. Högst bidrag får med per invå- nare. Totalt sett får det största bidraget, . betalar nära i av- gift medan övriga landsting får totalt i bidrag. I kostnadsutjämningen utjämnas för strukturellt betingade kost- nadsskillnader, dvs. skillnader som kommunerna och landstingen inte kan råda över. En grundprincip är att endast utjämna för strukturella skillnader i verksamheter som är obligatoriska för kommunerna och landstingen. Utjämning sker i ett antal delmo- deller med hänsyn till åldersstruktur och hälsa, socioekonomi samt geografi. Kostnadsutjämningen baseras på den s.k. standardkostnads- metoden, som innebär att en teoretiskt beräknad kostnad per Den kommunalekonomiska utjämningen en beskrivning kommun/landsting tas fram för var och en de verksamheter som är föremål för utjämning och att tillägg eller avdrag i modellen baseras på i vilken utsträckning standardkostnaden för den enskilda kom- munen/avviker från den genomsnittliga standard- kostnaden i riket. Standardkostnadsmetoden infördes i och med utjämningssystem. Kostnadsutjämningen mellan kommu- nerna finansieras helt av kommunerna, dvs. summan av enskilda kommuners bidrag och avgifter är lika stora. Även landstingens bidrag och avgifter tar ut varandra. Kostnadsutjämningen är således statsfinansiellt neutral. För kommunerna finns nio delmodeller i kostnadsutjämningen. För landstingen finns tre delmodeller, men i en av dessa, delmodellen för befolkningsförändringar, sker ingen omfördelning eftersom inget landsting upp- fyller kriterierna för ett tillägg. Var och en av delmodellerna har unika strukturella faktorer som bas för utjämningen. Tabell 2.1 Delmodeller och strukturella faktorer samt omfördelning i miljarder kronor i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting värvsfrekvens, skattekraft samt be- Åldersstruktur, hemspråk, glesbygd * Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga, övriga utrikes födda från arbetslösa utan ersättning, ensamstå- ende kvinnor med barn, andel män med låg inkomst samt bebyggelse- täthet. * Barn till ensamstående för- äldrar, lagförda ungdomar, barn med utländsk bakgrund, samt kommunens folkmängd