sou · GVB360d3 · 2008-01-01 00:00:00 — Det finns också en ökad risk för spridning av smittämnen och gifter om översvämningar uppströms för ut föroreningar i sjöar och vattendrag som används som dricksvattentäkt. Infrastrukturen för vattenförsörjningen har mycket lång livslängd och kan vara känslig för ett förändrat klimat t.ex. om vattentäkter blir otjänliga. En långsiktigt säkrad försörjning och distribution av vatten är en central fråga för samhällets funktion och vår överlevnad. Ett varmare och fuktigare klimat kan leda till att olika sjukdomar som inte förekommer i vårt land får fäste här. Risken är också betydande att fästing- och andra insektsburna sjukdomar som drabbar människor och djur får en ökad spridning. Luftföroreningar och utdragna värmeböljor är andra faktorer som kan påverka hälsan vid klimatförändringar. Även system för dag- och avloppsvatten måste dimensioneras för att hantera en ökad frekvens av stora nederbördsmängder. Sådana åtgärder stärker indirekt även samhällets allmänna bered- skap mot svåra påfrestningar. Förebyggande insatser och genomförda utredningar Regeringen har i olika sammanhang pekat på behovet av ökade insatser från samhällets sida för att förebygga skador till följd av naturolyckor. I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) fastslog regeringen att det finns ett behov av ökade insatser från samhällets sida för att förebygga skador av höga vattenflöden. Som en följd av ställningstagandena i propositionen har regeringen beslutat om förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Av förordningen följer att de statliga myndigheterna skall analysera om det finns sårbarheter och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet. Vissa utpekade myndigheter har även ett särskilt ansvar att vidta åtgärder i form av planering och förberedelser. Arbete pågår nu inom med att ta fram en proposition om krisberedskap. Som en följd av det s.k. Tuveskredet 1977 fick Statens rädd- ningsverk 1987 i uppdrag att ta fram översiktliga stabilitetskarte- ringar och har karterat knappt hälften av landets kommuner. Den översiktliga stabilitetskarteringen skall utgöra ett stöd i den ordinarie kommunala riskhanteringen då kunskaper om ras och skred ofta är begränsad i kommunerna. På uppdrag av utförs förstudierna av och huvudstudien av konsultfirmor. Till stöd för den kommunala riskhanteringen utför Räddnings- verket också översiktliga karteringar av översvämnings- hotade områden utmed de större vattendragen. har vattendrag karterats. De översiktliga översväm- ningskarteringarna kan utgöra en bra grund för kommunernas översiktliga fysiska planering och för räddningstjänstens planering. På uppdrag av utförs karteringarna av eller konsultfirmor. Stabilitets- och översvämningskarteringar identi- fierar riskområden och kan också ligga till grund för bedömningar av för vilka områden kommunerna bör gå vidare och utföra detaljerade utredningar. drog slutsatsen i sitt delbetänkande (SOU 2002:50 s. 155) att det finns åtgärder som i viss mån skulle kunna minska antalet översvämningar men att dessa medför stora kostnader för samhället i form av bortfall av elproduktion och omfattande påverkan på bebyggelse och naturmiljö. Kommittén ansåg dock att det inte finns systematiska brister i nuvarande vattendomar och föreslog inga ändringar i reglerna. Utredningen konstaterade däremot att det finns andra åtgärder som förefaller mer ändamålsenliga, t.ex. utbyggnad av så kallade älvsamordnings- grupper och ökad hänsyn till risk för översvämning i den fysiska planeringen. För att förebygga naturolyckor och därmed begränsa såväl kostnader som lidande finns möjlighet för kommuner att söka statsbidrag för förebyggande åtgärder mot naturolyckor. Statsbidrag medges inte för före- byggande åtgärder inför nyexploatering av mark och inte heller för underhållsåtgärder som underlåtits av fastighetsägare. har antalet ansökningar ökat och många av de förebyggande åtgärderna är stora, komplexa och kostsamma. Åtgärderna måste ofta prövas i miljödomstol. redovisade regeringsuppdraget att göra en översyn av nuvarande system för att förebygga natur- olyckor såsom t.ex. ras och skred. I rapporten föreslog Räddnings- verket att bidragsystemet för förebyggande åtgärder mot natur- olyckor även skall omfatta vissa långsamma naturskeden som kan leda till akuta lägen, samt att tvingande åtgärder, enligt olika myndighetsbeslut och regelsystem t.ex. miljö- och arkeologiska undersökningar, som erfordras för att kunna genomföra den förebyggande åtgärden skall vara bidragsberättigad kostnad. Medel för förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor utbetalas av från anslaget 7:2 Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra olyckor. Någon särskild lagstiftning för detta finns inte utan reglering sker utifrån tidigare bedömningar och praxis genom årliga beslut. Regeringen uppdrog åt att i samverkan med och andra berörda myndigheter utvärdera de ekologiska, ekonomiska och sociala konsekvenserna för skogsbruket av stormen . Analysen skall utgöra ett underlag för framtida rådgivning och insatser för återbeskog- ning. Uppdraget skall slutrapporteras . Frågeställningar rörande jordbruket med koppling till sårbarhet och klimatförändringar har behandlats i ett antal rapporter. I rapporten för skördeskador i samband med naturkatastrofer (dnr Jo2003/1612/Veg) analyseras statens ansvar för dessa skördeskador. Likaså har koordinerat ett beredskapsprojekt, STUDS (Större Utbrott av Smittsamma Djursjukdomar), som bör vara en utgångspunkt med avseende på dessa frågeställningar. En särskild utredare skall göra en kartläggning av samhällets sårbarhet och beredskap för extrema väderhändelser och långsiktiga klimatförändringar samt bedöma behovet av anpassning till ett förändrat klimat för olika sektorer i samhället. effekter av klimatförändringarna bör beaktas. Den särskilde utredaren skall också identifiera och studera verksamheter som är särskilt sårbara för extrema väderhändelser. göra en kartläggning av sårbarheten och sannolikheten för extrema väderhändelser och klimatförändringar på kort, medellång och lång sikt samt bedöma vilka anpassningsåtgärder som behöver vidtas och kostnaderna, totala såväl som marginella, för dessa, bedöma kostnader för skador och kompensationsåtgärder till följd av förväntade klimatförändringar utifrån olika scenarier och extrema väderhändelser på kort, medellång och lång sikt, bedöma vilka konsekvenser klimatförändringar kan få för människors hälsa, identifiera olika nyckelaktörer i samhället som kan minska sårbarheten, såväl inom offentlig verksamhet som i privat näringsliv och på nationell, regional och lokal nivå, redovisa åtgärder som redan vidtas av myndigheter, kommuner och företag för att minska påverkan från extrema väderhändelser och från klimatförändringar, identifiera eventuella organisatoriska brister vad gäller ansvaret för beredskap vid extrema väderhändelser och för anpassning till ett förändrat klimat, föreslå hur systemet för statliga bidrag till förebyggande åtgärder beträffande översvämningar, ras och skred kan effektiviseras, redovisa erfarenheter av försäkringsskyddet för allmänheten, bostadsrättföreningar, ideella föreningar, småföretagen och jordbruket samt bedöma behov av åtgärder för att förbättra skyddet, analysera behovet av fler och mer detaljerade klimatscenarier för att minska osäkerheten i bedömningarna om behoven av anpassningsåtgärder och beskriva möjligheterna till och behoven av att utveckla klimatscenarierna, klargöra behovet av ökad kunskap om sårbarhet för klimatförändringar inom olika samhällssektorer och ange behov av fortsatt arbete inom respektive sektor samt av ytterligare forskning, belysa konsekvenser av kommande klimatförändringar för europasamarbetet inom olika områden, t.ex. bevarandet av biologisk mångfald, vid behov föreslå lagstiftningsåtgärder, organisationsföränd- ringar eller ett ändrat eller förtydligat myndighetsansvar för att förbättra möjligheterna att möta konsekvenserna av framtida extrema händelser och gradvisa klimatförändringar med beaktande av det fredstida krishanteringssystemet i sin helhet, när det gäller , , och ytterligare områden där konsekvenserna kan bli stora vid översvämningar, redovisa både översvämningsriskerna och avtappningsmöjlig- heterna samt föreslå åtgärder för att komma till rätta med eventuella problem och föreslå finansiering för de föreslagna åtgärderna, föreslå hur statens och kommunernas förebyggande åtgärder kan utvecklas och lämna förslag till hur de s.k. älvsamord- ningsgrupperna och länsstyrelsernas roller kan utvecklas och utvärdera genomförda karteringar för att göra en bedömning av kvalitén och användbarheten av dessa samt redovisa hur dessa karteringar hanteras i den kommunala planeringsprocessen. Arbetets genomförande, tidsplan, m.m. Den särskilde utredaren skall i sitt arbete utgå från den kunskap som finns om framtida klimatförändringar. Resultaten av den regionala klimatmodellering som utförts vid och studie Anpassning till klimatförändringar (2005) skall särskilt beaktas. Samhällets sårbarhet bör utifrån detta kartläggas i olika tidsperspektiv och med hänsyn tagen till takten i klimatförändringarna enligt olika scenarier. Erfarenheterna av tidigare statliga insatser vid extrema väder- händelser och naturolyckor skall tas till vara. De s.k. älvsamord- ningsgrupperna liksom länsstyrelsernas uppgifter är här bety- delsefulla. Erfarenheter av hur statliga myndigheter arbetar med anpassning till förändringar i klimatet skall tas till vara. Inom ramen för nordisk energiforskning pågår ett större arbete för att kartlägga konsekvenser av klimatförändringar i . Den särskilde utredaren bör beakta resultatet från detta arbete. Den särskilde utredaren skall följa regerings och riksdags fortsatta arbete med samhällets krisberedskap. Samråd skall ske med relevanta myndigheter, kommuner, näringslivet, vetenskapliga institutioner, experter, forskare och organisationer. Utredaren skall beakta motsvarande arbete och beskriva hur några med jämförbara länder, t.ex. , och , behandlar frågan om samhällets sårbarhet och förebyggande åtgärder samt förekomsten av statliga bidrag till sådana åtgärder. Vidare skall utredaren följa det arbete som pågår inom FN och EU när det gäller förebyggande åtgärder och anpassning till effekter av klimatförändringar. För förslag som läggs fram skall samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser redovisas. För de förslag som har statsfinansiella konsekvenser skall utredaren föreslå finansiering. I de samhällsekonomiska beräkningarna skall sannolikheten för de olika utfallen beaktas. En bedömning av sociala och ekonomiska konsekvenser för enskilda och näringsliv samt vilken miljöpåverkan förslagen får om de fullföljs skall också genomföras. Utredaren skall till regeringen redovisa översvämningsrisker och avtappningsmöjligheter när det gäller , , och ytterligare områden där konsekvenserna blir stora vid översvämningar. Utredaren skall också föreslå åtgärder för att komma tillrätta med eventuella problem. Ett slutbetänkande skall lämnas . Tilläggsdirektiv till utredningen om effekterna av klimatförändringar och hur samhällets sårbarhet för dessa kan minskas (M 2005:03) Förlängd tid för delredovisning av uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade miljöministern en särskild utredare att utreda effekterna av klimat- förändringar och hur samhällets sårbarhet för dessa kan minskas (dir. 2005:80). Ett slutbetänkande skall lämnas . skulle utredaren enligt de ursprungliga direktiven delredovisa uppdraget vad avser översvämningsrisker och avtappningsmöjligheter för , och och ytterligare områden där konsekvenserna kan bli stora vid översvämningar. Utredningstiden för att delredovisa uppdraget förlängs. Upp- draget skall delredovisas . Klimat- och sårbarhetsutredningens rådgivande kommitté och arbetsgrupper Klimat- och sårbarhetsutredningens rådgivande kommitté Per Brandtell, Försvarsdepartementet , Kommuner och Landsting , , , del av tiden , , del av tiden , , , , , Svenskt näringsliv , fysisk planering och bebyggelse , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Andres Muld , , , , , , kommuner och landsting, kommuner och landsting, , , , , kommun, , , , Per Löfling , kommun, Arbetsgruppen för jord- och skogsbruk samt naturmiljö Lantbrukarnas riksförbund-Skogsägarna, , , , , , , , Statens lantbruksuniversitet-Alnarp, lantbruksuniversitet-Alnarp, lantbruksuniversitet-Ulltuna, Arbetsgruppen för hälsa och vattenresurser geologiska undersökningar, Bo Thunholm , Statens , , , , , Analysfrågor som stöd vid bedömningen av systemens/områdenas sårbarhet Följande analysfrågor har utgjort ett av underlagen vid bedöm- ningarna av de olika systemens/områdenas sårbarhet för klimat- förändringar och extrema väderhändelser i olika tidsperspektiv. Frågorna berör systemens/områdenas uppbyggnad, konsekvenser, åtgärder och kostnader. Vad är systemets/områdets uppgift? Vem/vilka ansvarar för detta och har uppgifter inom området? Vilka typer/delar/samband m.m. bedöms utsatta/känsliga inom systemet/området med avseende på klimatpåverkan? Framträder skillnader beroende på vilken nivå man betraktar systemet/området (nationell, regional, lokal eller annat)? Har den geografiska aspekten stor betydelse? Hur ser systemets/områdets olika typer/delar/samband ut vad gäller livslängd och omställningstid? I vilken mån är systemet/området redundant/flexibelt i sin helhet eller i olika delar? Gäller det oavsett påfrestning? I vilken mån finns beroenden mellan olika system/områden som kan påverka konsekvenser och åtgärder? Vilka konsekvenser – positiva (nytta) eller negativa (skada) – har uppkommit inom olika anläggningstyper/delar/samband i respektive system/område på grund av extremhändelser/olika klimatfaktorer ? Beskriv typ av konsekvens direkta klimatkonsekvenser (t.ex. översvämning, skred, torka), direkta system/områdeskonse- kvenser (t.ex. raserade broar, nätskador, stormfällning, sjuk- domsutbrott) samt indirekta samhällskonsekvenser (t.ex. störd drift på grund av utebliven elförsörjning och kommunika- tioner). Hur allvarlig har konsekvensen blivit? Hänsyn bör tas till tid, geografisk utbredning, konsekvensens intensitet. Skadeavhjälpande, återuppbyggande och förebyggande åtgärder Vilka åtgärder har vidtagits för att återställa systemen/områdena vid skada? De skadeavhjälpande åtgärder som har koppling till klimataspekter i ett längre tidsperspektiv bör framförallt be- aktas. Vilka förebyggande åtgärder har vidtagits för att minska eller motverka befarad konsekvens? I detta ingår även forskningsinsatser. Finns några hinder som omöjliggör förebyggande åtgärder (kan röra ansvar, organisation, författningar)? Hur bedöms systemets/områdets olika typer/delar/samband förändras till de olika tidsperspektiven? Har användningen/be- hoven av systemen/områdena förändrats? Beakta typer/delar/sam- band som har planerats och som kommer att finnas inom dessa tidsperioder. Vilka anläggningstyper/delar/samband bedöms utsatta/känsliga? Det är viktigt att ta hänsyn till geografin. Bedöms en anpassning till klimatförändringar ske successivt? Hur ser denna ut, och mot vilka klimatfaktorer? Kan det finnas geografiska skillnader? Kräver en successiv anpassning styrning? Kan man se behov av nya system/områden eller delar av sådana? Uppstår nya beroenden som man bör beakta? Har någon förändring skett vad gäller beroenden av andra system? Vilka konsekvenser – positiva eller negativa – bedöms uppstå av olika klimatfaktor inom olika typer/delar/samband i syste- men/områdena om inga förebyggande åtgärder vidtagits eller ingen successiv anpassning skett? Beskriv typ av konsekvens direkta klimatkonsekvenser, direkta system/områdeskonsekvenser, indirekta samhällskonsekvenser. Hur allvarlig/positiv blir konsekvensen? Hänsyn bör tas till tid, geografi, intensitet, frekvens. Finns det konsekvenser som är acceptabla på grund av föränd- ringar i klimatet? Detta kan tolkas som att man tar skadan när den kommer och åtgärdar den då, i stället för att förebygga. Kan man se brytpunkter på grund av specifika klimatfaktorer när olika delar/typer/samband inom olika system/områden måste förändras ett osäkerhetsresonemang framförallt på mycket lång sikt? Skadeavhjälpande, återuppbyggande och förebyggande åtgärder samt kostnader Vilka åtgärder måste vidtas för att återställa systemen/områdena efter en somskada? Vilken kostnad innebär det? Vilka ytterligare kostnader uppkommer på grund av skadan eller utebliven försörjning m.m., som indirekta kostnader? Vilka förebyggande åtgärder – anpassningsåtgärder kan vidtas för att minska eller motverka befarad konsekvens? Vad kostar dessa anpassningsåtgärder? Om man vidtagit före- byggande åtgärder tidigare, i vilken mån behövs nya komplette- rande åtgärder? Krävs åtgärder angående ansvar, författningar, finansiering m.m.? Vilka studier/forskning behövs? Klimatförändringar och fysisk planering av bebyggelse Klimat- och sårbarhetsutredningen har till uppgift att analysera sårbarheten mot extrema väderhändelser och långsiktiga klimatförändringar och föreslå åtgärder för att minska sårbarheten. En betydande del av analysarbetet sker i olika arbetsgrupper med representanter från myndigheter, länsstyrelser, kommuner, Kommuner och landsting, branschorganisationer m. fl. En av arbetsgrupperna inriktar sina analyser på förändrade risker för översvämning längs vattendrag och kust med konsekvenser för bebyggelse samt förändrade risker för ras, skred och kusterosion. Utredningen grundar sina analyser på klimatscenarier framtagna av Rossby Center vid , vilket var en av utgångspunkterna i direktivet. Scenarierna visar samstämmigt på ökad nederbörd under större delen av året på både kort, medel och lång sikt (2020-, ), framför allt i västra samt i fjällen. Flödena bedöms öka på en del håll och minska på andra, beroende på nederbörd, ökad temperatur och avdunstning. Intensiteten i nederbörden förväntas stiga, vilket även påverkar dagvattensys- temen med risk för översvämning av hårdgjorda ytor inom bebyg- gelsen. Havsnivåerna förväntas likaså stiga, olika mycket i olika delar av landet beroende på landhöjningen. Utredningens delbetänkande Översvämningshot. Risker och åtgärder för , och , SOU 2006:94, fokuserade på översvämning och avtappning av de . I delbetänkandet föreslogs att nybyggnation bör undvikas under den dimensionerande nivån. Vissa undantag skulle dock kunna göras för t ex enstaka villor, fritidshus, vägar med förbifartsmöjligheter, men ej under 100-årsnivån. Förslaget bygger på de rekommen- dationer som länsstyrelserna i lämnade Översvämningsrisker i fysisk planering. Rekommendationer för markanvändning vid nybebyggelse. Rekommendationerna utgick ifrån dagens klimat. De riktar sig i första hand till kommuner, men även andra aktörer inom området fysisk planering. I delbetän- kandet gick vi dock inte in på frågan om hur dessa förslag skall implementeras, utan avsåg att återkomma till frågan i huvud- betänkandet. Med stöd av en enkät inventerade utredningen /2006 kommunernas hantering av översvämning, ras och skred i den kommunala planeringsprocessen utifrån dagens situation liksom i planeringen för ett framtida klimat. En majoritet av de svarande (svarsfrekvens ) har beaktat översvämningsrisker i planeringen och ofta i flera skeden, utifrån karteringar eller egna analyser. Avseende ras och skred har drygt hälften beaktat riskerna. Knappt en tredjedel av kommunerna har beaktat kommande klimatförändringar. Undersökningen pekar på behov av ett utökat och tydligare stöd i planeringsprocessen. Boende vid vatten har blivit alltmer eftertraktat. En allt större del av byggandet sker i kustzonen, i nära hälften. I kustzonen (från kust) finns av landets byggnader. Andelen hus som byggts inom 100 m från strand har mer än fördubblats enligt rapporter från och . Denna bebyggelse upptar av kuststräckan. Under utredningens arbete har framkommit att det finns ett hårt tryck på byggande i områden som klassas som översvämningskänsliga. I ett förändrat klimat kan situationen komma att förvärras. Översvämningar, ras och skred samt kustero- sion kan i ökande utsträckning komma att drabba befintliga bostä- der och annan bebyggelse, varvid åtgärder kan behöva vidtas. Utredningen återkommer i slutbetänkandet med förslag. Att förebygga skador i befintlig bebyggelse är dock både komplicerat och kostsamt. Det är därför viktigt att genom en långsiktig planering av nybebyggelse förebygga skador. risker eller vid framtida klimatförändringar bör inte bebyggas utan särskilda försiktighetsåtgärder. Enligt utredningens erfarenhet är det planerings- och kunskaps- underlag, som ska ligga till grund för kommunernas översiktliga och detaljerade planering, ofta alltför bristfälligt och otillgängligt för att kommunerna ska kunna ta hänsyn till risker för natur- olyckor i dagens klimat liksom i ett framtida klimat. De kommu- nala planerarna och tekniska förvaltningarna uppger osäkerheter om på vilka nivåer man ska planera framöver och på svårigheten att argumentera mot önskemål om attraktivt vattennära byggande men med risk för översvämningar. I PBL 2 kap 3 § framgår att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl. a. de boendes hälsa, till jord-, berg- och vattenförhållandena. I betänkandet SOU 2005:77 är denna specificering borttagen. I stället anges mer allmänt den fysiska miljöns egenskaper, möjligheterna att undvika och förebygga risker för människors hälsa och säkerhet, där säkerhet och hälsa har en vid betydelse. Med tanke på de större risker för översvämningar, ras, skred och erosion som en långsiktig klimat- förändring kan komma att innebära, är det än mer viktigt att lagstiftningen är tydlig, och inte alltför allmänt hållen. I utredningens arbetsgrupp har det också framkommit att det finns svårigheter och oklarheter kring hur säkerhetshöjande och skadeförebyggande åtgärder ska säkerställas i detaljplan, varför detta ibland hänskjuts till bygglovprövningen. I betänkandets kap 5 § 6 anges att det i detaljplan får bestämmas att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig förändring av markens användning förrän viss skydds- eller säkerhetsanläggning genomförts för att säkerställa markens lämplighet för byggande. Det torde finnas behov av att ge tydligare villkor angående åtgärder och lämplighetsprövning. Även i bygglovprövningen uppges det saknas kunskap om hur risk- och säkerhetsfrågor ska hanteras. Krav på höjdsättning av mark och högsta tillåtna nivå för vatten och avlopp uppges inte alltid få den roll som krävs för ett säkert byggande. Det är viktigt att detta beaktas tidigt i planerings- processen. Arbetsgruppen har också diskuterat roll i planeringsprocessen. Det gäller rådgivningsrollen, att tillhandahålla relevant planerings- och kunskapsunderlag, exempelvis flödes- nivåer, som bör beaktas vid planläggning och bygglovgivning. Det gäller också myndighetsrollen, att det råder brist på erfarenhet om vilket handlingsutrymme har för den så kallade över- prövningen. Angående den statliga kontrollen, kap 12 i PBL, har rätt att pröva kommunens beslut i detaljplan, om det kan befaras att beslutet innebär att frågor om användning av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på lämpligt sätt, borttagits i SOU 2005:77. Detta borttagande innebär snarare en inskränkning i möjligheter till överprövning. Vi anser att det kan finnas behov av att förtydliga och förstärka roll i processen. Klimat- och sårbarhetsutredningens uppdrag är bl.a. att föreslå åtgärder för att minska sårbarheten för långsiktiga klimatföränd- ringar och extrema väderhändelser. Bebyggelsens sårbarhet för översvämningar, ras, skred och kusterosion är en viktig del i detta arbete. Ett stärkande av planeringsprocessens hänsynstagande till dessa risker samt ett förtydligande av författningar och ansvar är därför mycket viktigt.