sou · GVB3104 · 2008-01-01 00:00:00 — Särskilt för myndigheterna är detta vik- tigt, eftersom det finns de normala, reglerade, vägarna för kommu- nikation mellan regeringen och myndigheten. Det blir en öppnare dialog när jag inte direkt företräder regeringen eller kansliet, och det är lättare att vända sig till någon som finns utanför, som inte upplevs som en myndighetsperson. Också för Storstadskansliet kan det vara svårt att lämna besked under en pågående process som ännu inte har lett till beslut. Jag har som koordinator en initiativmöjlighet som svårligen till- kommer till exempel Storstadskansliet. Med detta menar jag att jag har kunnat ha direkta kontakter med företrädare för centrala myn- digheter för att diskutera innehåll och organisation i deras engage- mang i utanförskapspolitiken. Genom att jag mera har upplevts ha en konsultroll har jag på ett helt annat sätt kunnat diskutera olika sätt att arbeta än jag skulle haft som företrädare för . Jag har, som en följd av detta, kunnat ha en friare roll för att ge direkt råd om arbetet, utan att någon annan än jag själv har behövt svara för innehållet i råden. Jag har större möjligheter att peka på goda förebilder, men också varna för vissa erfarenheter, utan att det för den skull behöver vidtas åtgärder i förhållande till den enskilda verksamheten som utpekas. Det finns också ett stort behov för i första hand kommunerna att kunna fråga om råd i arbetet, men framför allt att lotsas rätt i de ovana kontakterna med myndigheter och regering. För många kommuner hör det inte till vanligheterna att ha direkta kontakter med myndigheter för ett gemensamt arbete på samma grund. De vanligast kontakterna mellan kommunerna och myndig- heterna handlar om fördelning av medel och kontroll av hur dessa används. Jag har bara genom att medverka på de första mötena mellan parterna kunnat få igång ett samarbete, inte genom att berätta hur man ska göra, utan bara hjälpt till med ett gemensamt språk. Mina erfarenheter av arbetet understryker vikten av information och utbildning för de inblandade parterna. Den kunskap och erfa- renhet som vunnits av lokalt utvecklingsarbete måste tas tillvara, och spridas vidare till alla som berörs av arbetet. har regelbundet ordnats årliga konferenser som handlat just om spridning av erfarenheter och kunskaper. Det känns angeläget att dessa möten mellan de som arbetar på det lokala planet fortsätter, inte minst för att kommunerna och deras anställda måste få en chans att mötas över kommungränserna och lära av varandra. Också de möten som har arrangerats under namnet Storstads- mötet, alltså en träff för ledningarna för kommuner, myndigheter och regering, bör fortsätta. Grunden för ett framgångsrikt lokalt utvecklingsarbete ligger i tydliga mål från de avtalsslutande par- terna, alltså regeringen och kommunledningarna. Föreligger inte denna tydlighet försvåras ett effektivt lokalt arbete. Försäkrings- kassan, som har lagt fast en intern arbetsordning för samverkan, uttrycker detta i sin rapport till regeringen (070928) som att man avvaktar interna beslut hos kommunen huruvida de har för avsikt att teckna samverkansöverenskommelse eller inte och i några fall ha kommunerna inte varit intresserade av att teckna en överenskommelse. Uppstarten har på sina håll varit trevande med vissa svårigheter att nå fram till kommunerna som samverkanspart. Beskrivningen visar tydligt behovet av att hela organisationen är engagerad i att bryta utanförskapet. Förståelsen måste finnas i hela organisationen, annars blir arbetet en sidoaktivitet av projekttyp, något som sker vid sidan om den ordinarie organisationen. Uppdraget att identifiera och undanröja hinder för samarbete har däremot varit mycket enkelt. Det finns inga redovisade hinder av formell art. Inte heller målkonflikter mellan den statliga och den kommunala verksamheten har kunnat identifieras, varken tidigare med de första sju kommunerna eller nu under arbetet som koordinator. Detta betyder inte att det inte finns hin- der, men dessa härrör då i stor utsträckning till olika kulturer, olika myndighetsroller, ett annat sätt att placera sig själva i en hierarki. Sedan finns det naturligtvis rent praktiska hinder i form av olika datasystem, sekretessregler och andra administrativa rutiner, men dessa har i regel kunnat redas ut på det lokala planet. Det som är svårt att klara ut, och som därmed kan ta , är att komma fram till hur den gemensamma processen ska formas för att få fram både en strategisk stadsdelsplanen och en överenskom- melse om samverkan. Som redovisats ovan (kap. 2) finns det en ovana för så starka organisationer som kommunerna och myndig- heterna att sätta sig ner och gemensamt arbeta fram gemensamma mål, strategiska dokument och handlingsplaner. Däremot är det lättare när man hittar fram till en gemensam verksamhet som upp- levs som positiv för alla inblandade. Den försöksverksamhet som växte fram i Malmös fyra stadsdelar under namnet Lokala arbets- och utvecklingscentra har utvecklats till en permanent verksamhet för hela kommunen, där kommunen, Försäkrings- kassan och Arbetsförmedlingen gemensamt bedriver ett arbete för att få fler i egen försörjning, också de som står längst från arbets- marknaden. Att vara en resurs på lokal och regional nivå för samordning, dvs. inspirera, stödja, följa arbetet och förmedla erfarenheter, har därför varit och är den kanske viktigaste uppgiften. Jag har med- verkat på ett antal möten och konferensen med statliga myndighe- ter på regional och lokal nivå för att förmedla de kunskaper och erfarenheter som vunnits . Jag har vidare inspirerat till och deltagit i de första mötena mellan kommunen och de statliga myndigheterna som koordinator. Dessutom har jag medverkat vid ett antal centrala konferenser. Samverkan utanför den egna myndigheten har under de som gått sedan starten för storstadspolitiken blivit mycket vanli- gare. Insikten om behovet av, och nyttan med, samarbete i olika riktningar har blivit mera av allmängods. Inom de större statliga myndigheterna finns nu i regel egna enheter som arbetar just med de olika uppdragen som finns för samverkan med andra. Som exempel kan nämnas med sin centrala avdelning, men också Brå och , som genom regelbundna konferenser bygger upp kunskap och organisation för en bättre samverkan. som detta är sagt, kan man fortfarande förundras över att samma myndighet kan nå så olika resultat på olika platser. Visst är det så att kommunerna agerar olika, har olika organisation och förutsättningar, men ändå är det förvånande att se hur till exempel Myndigheten för skolutveckling, som rimligen har samma arbets- sätt över hela landet, ändå får en olikartad hantering i olika kom- muner. Också har, trots ett likalydande förslag till avtal, inte lyckas träffa avtal med alla kommuner. Det är ett omfattande arbete att ta reda på orsakerna till att det är så, men det borde vara en intressant uppgift för framtiden att försöka hitta orsakerna och hur de kan avhjälpas. Som koordinator har jag också fungerat som informations- spridare till i första hand de nya kommunerna som erbjöds att teckna lokala utvecklingsavtal, med berättelser om goda exempel och annan vägledning för att komma igång med arbetet. En viktig fråga har ofta handlat om hur avgörande det inre kommunala arbe- tet är, dvs. en stabil organisation som innefattar hela kommunen, väl förankrad i den politiska ledningen och som engagerar hela kommunen i arbetet för att bryta segregationen. Det finns anledning stryka under att arbetet med att bryta segrega- tionen, som målet för politiken var formulerat, kräver samtidiga och samordnade insatser från alla berörda parter. De nya mål som regeringen nu föreslår i budgetpropositionen förändrar inte den bilden. Färre individer i utanförskap och färre områden som präglas av utanförskap torde också kräva insatser på bred front. Ska dessa bli effektiva måste de samordnas på lokal nivå. Då fyller fortfarande de lokala utvecklingsavtalen ett viktigt syfte. För kommunernas del förutsätter frågan om att bryta segrega- tionen och minska utanförskapet, att den uppmärksammas vid alla beslut, på samma sätt som t.ex. jämställdhet eller hållbar utveckling ska finnas med i bedömningen vid alla beslut. Mycket talar för att många vardagsbeslut kan få större, negativa, effekter i utsatta bostadsområden än i andra områden, utan att det har varit avsikten. Erfarenheter pekar på att generella nedskärningar, osthyvelsprin- cipen, drabbar hårdare i utsatta områden än i mera välmående. En av kärnpunkterna i kunskapsöversikten Storstad i rörelse (SOU 2005:29) är att en bred och sammanhållen politisk insats på både nationell och lokal nivå där olika politikområden strävar i samma riktning är en förutsättning för att insatserna ska få önskad effekt. Vidare sägs att insatser som är samordnade och rum har klart större förutsättningar att få genomslag än enstaka insatser. Endimensionella insatser blir ofta kortvariga och kostsamma med marginella effekter. Erfarenheterna från de kommuner som tidigare deltagit i arbetet inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen pekar i samma rikt- ning, det är bara genom att hela kommunen engageras som situa- tionen kan förändras för människor som lever i ett utanförskap. Det är sedan en annan sak att konkreta insatser för att få fler i arbete eller ytterligare satsningar på skolor av naturliga skäl kon- centreras till dessa områden. Men att se segregationen enbart som arbetslöshet eller svaga skolresultat är att förminska problemet med segregationen. Som framgått tidigare menar i Rapport 2005 att förutsättningarna för att målet om att bryta segregationen ska kunna nås är att arbetet breddas till flera politik- områden, såsom bostads- social- utbildnings- och arbetsmarknads- områdena. På det lokala planet innebär det att kommunernas samt- liga förvaltningar engageras i arbetet med att bryta segregationen. Ett förslag är därför att kommunerna också för egen del tar ställning till dels politiska riktlinjer för att bryta segregationen, dels fastställer en central organisation i kommunen som samordnar kommunens egna insatser. Sektorsinsatser får inte vara motsatsen till tvärsektoriella insat- ser. Det kommer under alla förhållanden att krävas båda generella insatser inom ramen för välfärdspolitiken och tvärsektoriella insat- ser för att segregationen och utanförskapet ska kunna brytas. De generella sektorinsatserna kommer alltid att vara grunden för de insatser som görs, vare sig det sker i utvalda bostadsområden eller för alla människor i en given situation. Det tvärsektoriella arbetet kompletterar och koncentrerar arbetet i de mest utsatta områdena, där den vanliga generella välfärdspolitiken inte är tillräcklig. Den form av nätverksförvaltning som behöver utvecklas i arbetet med att bryta segregationen kräver både förståelse och engagemang. Insatser som är samordnade mellan olika aktörer har större förutsättningar att ge önskat resultat. När var och en ensam startar, om än så vällovliga, aktiviteter är risken stor att de blir kostsamma och kortvariga. Det behövs därför en sammanhållen politik där myndigheterna ser det lokala utvecklingsarbetet som en del i deras ordinarie uppgift, och något som behandlas inom den ordinarie organisationen. Regeringen säger också, i budgetpropositionen , att inriktning av politiken bland annat ska vara att myndigheterna som är aktiva inom områdena arbete, utbildning, trygghet och tillväxt ska få möjligheter till lokal flexibilitet i sin verksamhet och aktivt delta i de lokala partnerskapen. Det finns ytterligare ett område som bör uppmärksammas, bostadspolitiken. Många utanförskapsområden sammanfaller med det vi kallas miljonprogramsområden, områden som står inför behovet av omfattande renoveringsbehov. Det må finnas en diskus- sion om vem som ska betala alla de miljarder som upprustningen kommer att kosta, men insatserna behöver göras också i skenet av att minska utanförskapet och bryta segregationen, inte bara att byta stammar och andra tekniska åtgärder. Ett krav är därför att de statliga myndigheterna rakt igenom sin organisation måste vara medvetna om hur deras insatser för de mest utsatta områden hänger ihop med deras specifika uppgifter i förordning och regleringsbrev. Därav följer också att uppdragen från regeringen till myndigheterna via instruktioner och reglerings- brev måste betona att detta ingår i respektive myndighets uppdrag. Organiserad samverkan på regional nivå? Det finns en mängd samverkansorgan som verkar inom eller i närheten av de frågor som den utvecklingspolitiken handlar om. Några exempel på aktuell samverkan som återfinns i de flesta regioner är (Finsam), ett fyrpartssamarbete mellan kommun, landsting, Arbetsförmedlingen och Försäkrings- kassan (SFS 2004:793). Kring den regionala utvecklingen finns i regel också partsorgan, och tillkommer också samverkan kring och Socialfonden. AMV har i kommunerna en arbetsmarknadsnämnd som är ett annat tänkbart organ som också kan hantera de utveck- lingsfrågorna. Kring kommunerna finns sedan ofta ytterligare former av samverkan via olika kommunalförbund, t.ex. Göteborgs- regionens samordningsförbund (GR), Södertörnssamverkan m.m. Det finns mycket som talar för att utnyttja befintliga sam- verkansorgan i första hand, och att de kompletteras med den eller de parter som behövs, till exempel polisen. Det kan också diskute- ras hur effektivt det är med en samrådsgrupp, där de olika före- trädarena bara är intresserade av några få av de frågor som behand- las. Samtalen i många samrådsorgan blir ofta en dialog mellan kommunen och en myndighet i taget. Det är då rimligt att den nödvändiga samverkan i stället inom den styrorganisation som finns i kommunen centralt respektive i det område som är aktuellt, där man kan förutsätta att diskussionerna har närmare beröring med alla involverade parter. Den samverkan som förutsätts inom ramen för den utvecklingspolitiken bör i första hand ske på så lokal nivå som möjligt, dvs. Då kommer de som berörs och som är direkt inblandade i verksamheten att ha ett värdefullt forum för planering och verkställande av beslutade insatser liksom att vara mottagare av den uppföljning och utvärdering som förutsätts ske. Kopplingarna inom respektive organisation uppåt mot respektive beslutsnivåer sker då via de ordinarie beslutsvägarna inom respek- tive organisation, och de ansvariga på högre nivåer har då en direkt insyn i, och ett ansvar för, vad som planeras och genomförs. En slutsats av detta är att det ät svårt att hitta en gemensam politisk nivå för de parter som samverkar. Olika myn- digheter har olika definitioner av vad som menas med regional nivå. Ett förslag för att ge möjlighet att dra upp de stora riktlinjerna, liksom att i förekommande fall kunna göra jämförelser mellan insatserna i olika kommuner, är därför att ett regionalt urbant möte genomföras , enligt den modell som används centralt. Delta- gare på ett sådant möte kan vara dels den politiska ledningen i resp. kommun, dels länsansvariga inom AMV, , Poli- sen och MSU. /regionen bör vara företrädda. Till mötet kan också övriga statliga myndigheter inbjudas, liksom utvärderare m.m. Regeringen bör vara representerad. Synpunkter och förslag till kommuner och myndigheter Samverkan mellan olika parter är inte alltid lätt, och jag vill peka på några av de erfarenheter och kunskaper som har vunnit , och som upprepas under mitt arbete som koordinator. Jag ska avsluta med att sammanfatta dessa kunskaper inför det som ligger framför oss – hur politiken ska kunna nå målen. Kommunerna är ovana vid en direkt samverkan, alltså att gemen- samt mellan kommunen och en statlig myndighet gemensamt pla- nera och genomföra en verksamhet. Den grundläggande uppfatt- ningen om att vara ett självständigt politiskt organ leder ofta till att kraven på staten i första hand blir mer pengar, så sköter vi arbe- tet. För kommunerna betyder samverkan primärt ett samarbete inom kommunens olika organ. Det beror inte enbart på känslan av självständighet, utan också på att kommunerna helt enkelt är så stora – och starka – organisationer att de har fullt upp med att sam- verka inom sig själva. Resultatet blir oftast att kommunen arbetar vidare med sina uppdrag, utan att reflektera över om det möjligen finns någon utanför den egna kommunala kompetensen som man borde sam- verka med för att lösa problemen. När det blir aktuellt, så har arbetet gått så långt att en inbjudan till samverkan och samarbete oftast betyder att ett färdigt program läggs på bor- det för de tilltänka samarbetsparterna att skriva under. Även om det som har arbetats fram inom kommunen oftast är bra, så är det ingen god grund för ett gemensamt, förtroendefullt samarbete. Erfarenheter och forskning, inte minst genom den omfattande utvärdering som skett kring storstadspolitiken, pekar tydligt ut ett par förslag som bör beaktas. 1.Se till att hela kommunen är medveten om vad som planeras och genomförs inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. Se till att det finns en genomtänkt organisation, en kedja som innefattar den politiska ledningen, kommunledningskontoret och den verkställande organisationen ute i stadsdelen. Att bryta segregationen och förändra bilden av ett bostadsområde kräver att hela kommunen är engagerad. Det löser sig inte genom att lämna frågan till en projektgrupp vid sidan av den vanliga orga- nisationen. Ge tydliga mandat till styrgruppen i stadsdelen som ska göra jobbet 2.Ta samarbete på allvar. Tänk igenom vilka som, utanför kommunen, kan tänkas behöva vara med i samarbetet, vilka som kan tänkas bidra med en eller flera byggstenar. Ta vara på kunskap och idéer som finns, så går det lättare sedan. Partner- skap är svårt när så stora organisationer som kommunen och statliga myndigheter ska vara med, och ännu svårare när man bjuder in företag och föreningar. Men bara för att det är svårt, så ska man ju inte låta bli att försöka. Hur ser det då ut på den statliga sidan? Också här finns det ett antal kritiska synpunkter att börja med. Den statliga verksamheten är organiserad i sektorsmyndigheter. Visst finns det en variation mellan olika myndigheter, men i grun- den så håller man sig inom sina råmärken, och har begränsad insyn och kunskap om vad som sker inom andra delar av den statliga sfären. Resultatet blir här att man rullar på enligt sina egna förord- ningar, instruktioner och regleringsbrev. Står det inte i reglerings- brevet så blir det inte gjort, även om det skulle bli bättre gjort om man kunde samarbeta med andra med liknande problem eller mål. Det är rimligt att i varje fall de större myndigheterna har enheter som har till uppgift att dels följa vad som händer inom andra poli- tikområden och myndigheter, dels har till uppgift att stödja ökad samverkan med parter utanför den egna myndigheten. har en formell uppbyggnad som borde främja samverkan mellan de olika enheterna och departementen. Konsti- tutionen förutsätter ju att regeringen fattar kollektiva beslut, och därmed finns det ju en sista försäkring för att inga beslut fattas utan att man har kunskap om hur andra beslut påverkas. I prakti- ken finns precis samma svårigheter för samverkan som det finns i kommunerna. har varit ett av få organ för samverkan som har överlevt . Delegationen skulle snart ha kunnat fira 10-års jubileum, och då konstaterat att resultatet har blivit bättre och bättre . Det visar att det går att förändra även väl inarbetade strukturer, även om det tar tid. Regeringen har beslutat att lägga ner utan att, än så länge, ange hur den aktiva samverkan centralt ska främjas i fortsättningen. Enligt budgetpropositionen ska de lokala utvecklingsavtalen finnas kvar för att möjliggöra lokala partnerskap mellan statliga myndig- heter, kommuner, privata aktörer och det civila samhället för genomförandet av det lokala utvecklingsarbetet. Mina förslag till myndigheter och regering är därför att avsätta resurser för en ökad samverkan med både andra myndigheter och med kommunerna för att arbetet med det övergripande målet att bryta segregationen ska kunna nås. Hur stora dessa resurser kan vara beror förstås på hur stor myndigheten är, men också på hur den organiseras. Samverkan bör ha sin tyngdpunkt på så lokal nivå som möjligt. Utöver vad som kan göras inom ramen för de ordinarie resur- serna bör regeringen överväga om inte särskilda resurser bör fogas till arbetet med lokala utvecklingsavtal, resurser som skulle under- lättar för både kommuner och myndigheter. En i sammanhanget liten kostnad skulle som fria medel ha en positiv inverkan på möjligheterna att administrera samverkan mellan kommunen, myndigheterna, privata aktörer och det civila samhället. Sammanfattning av slutsatser och förslag. Det är inte enkelt att i några korta punkter sammanfatta alla de erfarenheter och kunskaper som vunnits under arbetet med storstadspolitiken. Ett omfattande arbete har dock gjorts i form av utvärderingar och forskning kring det lokala utvecklingsarbetet, och de erfarenheter som jag drar av arbetet som koordinator sam- manfaller i hög grad med dessa slutsatser. Följande slutsatser kan dras utifrån den forskning och de utvär- deringar av storstadspolitiken som föreligger, främst Storstad i rörelse (SOU 2005:29) och Storstadssatsningens implementering (, 2006). 1.Gemensamma insatser gör skillnad. En negativ utveckling i ett område avstannar eller vänds i positiv riktning. 2.En bred och sammanhållen politisk insats på både nationell och lokal nivå där olika politiska områden strävar i samma riktning är en förutsättning för att man ska få önskad effekt. 3.Insatser som är samordnade och rum har klart större förutsättningar att få genomslagskraft än enstaka sektorsinsat- ser. Endimensionella insatser blir ofta kortvariga och kost- samma med marginella effekter. 4.Gemensamma insatser underlättas av att berörda parter avsätter resurser som avser samarbetets formella delar. Samarbete måste administreras, underhållas och utvecklas. 5.Instrumentet - lokala utvecklingsavtal - bidrar till ett helhets- perspektiv, långsiktighet och kontinuitet i synen på stadsdelen. Det medför att kommunen måste samverka med andra lokala aktörer och samverkan måste också ske inom och mellan olika myndigheter. Avtalen stimulerar till ett flerdimensionellt sätt att arbeta som skiljer sig från traditionell förvaltningskultur. 6.Genom avtalen finns ett nära samspel mellan den lokala och centrala nivån som är viktig inte minst för att centrala beslut måste fattas med lyhördhet för vad som sker lokalt. Samord- ning av finansiella resurser gör det möjlighet att lokalt pröva nya arbetssätt. 7.I flera utvärderingar försöker man besvara frågan om vad stor- stadssatsningen har bidragit med för den kommunala verksam- heten. Några punkter från : (Storstadssatsningens implementering. Skapat förutsättningar för ett mer strukturerat utvecklings- arbete i berörda bostadsområden genom att synliggöra både problem och lösningar, men också att synliggöra olika kompetenser och aktörer. Ökat den politiska och kommunala förankringen av arbetet mot segregation. Stärker och påskyndar redan existerande utvecklingsproces- ser. Skapar större förståelse mellan olika parter som är involve- rade i arbetet mot segregation och stärker strukturer för lokal samverkan. En bred och sammanhållen politisk insats på både nationell och lokal nivå där olika politiska områden strävar i samma riktning är en förutsättning för att politiken ska få önskad effekt. Insatser som är samordnade och rum har klart större förutsättningar att få genomslagskraft än enstaka projekt. Endimensionella insatser blir ofta kortvariga och kostsamma med marginella effekter. Dessa två punkter sammanfattar erfarenheterna från både forsk- ningen och praktiken . De pekar ut hur den utveck- lingspolitiken ska kunna nå de uppsatta målen. Storstad i rörelse. Kunskapsöversikt över utvärderingar av stor- stadspolitikens lokala utvecklingsavtal (SOU 2005:29). (, ). Underlagsrapporter till Rapport 2005, 2004. Det går bra, men det ser fortsatt dåligt ut, Nihad Bunar, 2004, nr 12.