sou · GVB321 · 2008-01-01 00:00:00 — Försäkringslösningen har dessutom den fördelen att den skadelidande inte på samma sätt som enligt det lagreglerade systemet behöver uttömma de möjligheter som finns att få ersättning i annan ordning innan han kan få ut sin skadeersättning. Det räcker att han kan göra sannolikt att han inte kan erhålla ersättning från den ansvarige. Bety- delsen av den skillnad som här kan föreligga mellan ersättnings- systemen skall emellertid inte överdrivas. Å andra sidan finns vissa nackdelar förknippade med en försäkrings- lösning. Om inte försäkringen görs obligatorisk finns det inte någon garanti för att försäkringssystemet vidmakthålles om det skulle visa sig ekonomiskt ofördelaktigt från försäkringsgivarens synpunkt. Skulle försäkringsåtagandet upphöra, bortfaller också rätten till ersättning för skada som inträffat . Vidare är rätten till ersättning begränsad på ett sätt som, särskilt när det gäller s.k. serieskador, kan vara ganska otillfredsställande. Miljöskadefondens ansvar är inte begränsat i detta avseende.TPF23FPT Utredningen bedömde att förvaltningen av den föreslagna fonden borde vara enkel och att den lämpligen kunde överlåtas till kammarkollegiet, som sysslade med förvaltning av ett flertal statliga fonder. En enkel form för förvaltning ansågs vara att sätta in fondmedlen på statsverkets checkräkning i eller att placera medlen på räntebärande konto hos . Kammarkollegiets sätt att förvalta fonden ansågs inte behöva regleras i lag.TPF24FPT 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990-talet När betänkande departements- behandlades inkom med ännu ett förslag på en försäkringslösning. Försäkringsbolagen och hade gjort ett åtagande att fullgöra försäkringsgivarens förpliktelser enligt det förslaget. Mot bakgrund av att det då förelåg ett färdigt förslag till försäkringslösning som gav skadelidande i princip samma skydd som den av utredningen föreslagna miljöskadefonden och då försäkringslösningen gav fördelar framför fondlösningen främst när det gällde finansiering, skadereglering och administration, ansåg departementschefen att försäkrings- lösningen borde väljas.TPF25FPT Sålunda föreslogs att en miljöskade- försäkring skulle skapas. Reglerna om en obligatorisk miljöskade- försäkring infördes i lagen (1989:387) om miljö- skadeförsäkring samt i förordningen (1989:365) om miljöskadeför- säkring. Departementschefen uttalade att det i fråga om återställnings- och saneringsåtgärder för vissa gamla skador där ett personligt ansvar inte kunde krävas ut och där behovet av skyndsamma insatser var stort för att förhindra svåra miljökonsekvenser, borde finnas möjlighet till finansiering över statsbudgeten. Kostnader för återställnings- och saneringsåtgärder kom således inte att omfattas 23TP PT SOU 1987:15. s. 24TP PT A. utredning s. 157 f. 25TP PT Prop. 1987/88:85 s. 201. Riksdagsbehandlingen föranledde inga ändringar i dessa hänseenden.TPF26FPT I slutbetänkande utvärderades miljöskadeförsäkringen med överväganden och förslag i fråga om de framtida formerna och villkoren för försäkringen.TPF27FPT Även frågan om miljöskadeförsäkringen borde utvidgas till att omfatta även saneringskostnader vid företagsnedläggelser, de s.k. handräcknings- fallen, behandlades. I betänkandet konstaterades bl.a. att väldigt få anspråk hade framställts under försäkringens första , och att inget av anspråken föranlett att någon ersättning utbetalats, vilket förkla- rades av den relativt begränsade omfattningen som ersättnings- rätten hade enligt miljöskadeförsäkringen och dess villkor. Redan försäkringens subsidiära natur ansågs utgöra en begränsning. Man menade dock att den grundläggande principen om att förorenaren skall betala innebar att ingrepp i försäkringens subsidiära natur knappast kunde göras. I fråga om förutsättningarna för preskrip- tion fanns – bl.a. till följd av att försäkringen varit i kraft så och att villkoren för preskription inte tillämpats i någon nämnvärd utsträckning – inga synbara brister. Utredaren menade vidare att man borde beakta att mer eller mindre katastrofbetonade händelser kunde inträffa och att det vid en sådan skada kunde bli fråga om utbetalningar ur försäkringen med mycket betydande belopp. I utredningen diskuterades även om den enskildes rätt till ersättning skulle stärkas och i anledning av detta gjordes en översyn av försäkringsvillkoren. De ändringar i försäkringsvillkoren som diskuterades var bl.a. att låta dessa bli mera heltäckande på skadelidandesidan, så att rätten till ersättning även skulle avse juridiska personer och alla slags näringsidkare. Villkoren för näringsidkare såg ut på samma sätt som de gör . Utredaren stannade för – bl.a. med hänvisning till 1987/88:JoU23. 27TP PT SOU 1993:78. planerna att införa en försäkring för saneringskostnader som i så fall skulle innebära ett mer omfattande skydd där den skadelidande är en juridisk person – att inte föreslå någon ändring av villkoren. Även tanken att låta försäkringen omfatta ren förmögenhets- skada avfärdades mot bakgrund av försäkringens sociala natur samt svårigheten att uppskatta omfattningen av sådan skada och därmed uppnå täckning genom försäkring. Vad gällde kravet på att den skadelidande, innan ersättning kunde utgå ur försäkringen, måste göra sannolikt att ersättning inte kunde utfås av den ansvarige, framfördes tanken att ge skade- lidande möjlighet att framställa sina ersättningsanspråk direkt till försäkringskonsortiet, som sedan i sin tur fick vända sig mot den ersättningsansvarige. Också en sådan lösning avstod man ifrån, bl.a. med hänvisning till den principiellt viktiga subsidiära konstruk- tionen. Däremot menade utredaren att skadelidande skulle ges möjlighet att få ersättning för nödvändiga kostnader för att driva process för att därmed kunna konstatera att försäkringsvillkoren uppfyllts under förutsättning att den skadelidande anmält skadan hos försäkringskonsortiet innan utredning vidtogs eller process inleddes. Dessutom föreslogs vissa detaljändringar och klar- göranden. Försäkringskonsortiet godtog de föreslagna ändringarna. Såvitt gällde undantagen i försäkringsvillkoren saknades enligt utredaren skäl att föreslå några ändringar. I fråga om preskription föreslogs samma gräns för sakskada som för personskada, dvs. att ersättning inte skulle utgå för skada som huvudsakligen var att hänföra till tiden före . Villkoren ändrades i enlighet med utredningens förslag. I diskuterades försäkringskon- sortiets förenlighet med svenska och europeiska konkurrensregler, bl.a. regeln om dominerande ställning, som förbjuder företag att missbruka en dominerande ställning på marknaden.TPF28FPT Med hänvis- ning till att miljöskadeförsäkringen var unik och att någon motsvarande produkt inte fanns på marknaden, som det inte ansågs möjligt att skapa en sådan produkt på annat sätt än 28TP PT Se 19 § konkurrenslagen (1993:20). genom en liknande konstruktion, ansågs försäkringen inte stå i strid med konkurrensregler. Såvitt gällde frågan om upphandling av miljöskadeförsäkringen anförde utredningen att statens intressen var av sådan styrka, särskilt om försäkringen skulle utvidgas till att också omfatta de s.k. handräckningsfallen som tidigare belastat statskassan, att det knappast kunde vara rimligt att överlåta åt föreningen för miljö- skadeförsäkringen att ombesörja eventuella upphandlingar. Om upphandling skulle ske, borde staten sköta den menade utredaren. Sammanfattningsvis förordade utredaren att det gällande försäkringssystemet skulle bibehållas eftersom det inte framkom- mit något som skulle kunna föranleda bedömningen att dagens ordning inte skulle kunna användas även eller att det fanns någon bättre lösning. Vid tiden för miljöskadeförsäkringsutredningen omfattade miljö- skadeförsäkringen inte återställnings- eller saneringsåtgärder. Sådana åtgärder fick i stället finansieras över statsbudgeten i de fall den ansvarige inte kunde betala. I enlighet med utrednings- uppdraget redovisades de särskilda problem som kunde vara förenade med de s.k. handräckningsfallen. En tänkbar lösning, som innebar ett ökat ansvar för förorenaren, presenterades också. Handräckningsärenden gäller normalt företag som gått i konkurs. Eftersom tillgångarna i konkursboet sällan räcker till saneringsåtgärderna, bekostas sanering med statliga medel. ökade statens utgifter för sådana åtgärder. Den bakomliggande orsaken till detta förklarades med ökningen av antalet konkurser under lågkonjunkturen i kombination med en ökad miljömedvetenhet. I miljöskadeförsäkringsutredningens rapport konstaterades att det fanns ett behov av regler om finansiering på annat sätt än över statsbudgeten.TPF29FPT Handräckningskostnaderna hade för det allmänna dittills uppgått till . I rapporten diskuterades olika alternativa lösningar, bl.a. att låta det vara som tidigare, dvs. låta staten svara för kostnaderna. Som skäl för en sådan lösning anfördes att det kunde te sig omotiverat att tillskapa ett särskilt regelsystem för de förhållandevis 29TP PT SOU 1992:135. ringa medel, , som utbetalats för handräckningskostnader. Emellertid pekade man på risken för katastrofskador – liknande den som inträffade i i Tecko- matorp – och de betydligt dyrare saneringsprojekt sådana skador kunde leda till. över en längre tidsperiod menade man att kostnadsbilden sannolikt skulle vara en annan än den var 1992. Utredaren ansåg att det var principiellt viktigt att den som förorenar också betalar för uppkomna skador. Mot denna bakgrund ansåg utredaren att det fanns skäl att gå vidare med diskussionen om en utvidgad miljöskadeförsäkring. En annan lösning som diskuterades var att införa förmånsrätt i konkurs för saneringskostnader. Det konstaterades emellertid att konkursboet i regel fortsätter att bedriva den miljöfarliga verksam- heten, antingen genom att fortsätta den faktiska driften eller genom att boet förvarar avfall eller dylikt. Statens fordran blir i sådana fall att bedöma som en fordran riktad mot konkursboet, eller med andra ord en massafordran, som skall betalas före konkursfordringarna. Skulle det i något fall vara så att boet inte blir ansvarigt kan det från allmänna konkursrättsliga synpunkter starkt ifrågasättas om staten på detta sätt skall gynnas framför konkurs- borgenärerna. Förslaget om förmånsrätt i konkurs avfärdades bl.a. mot denna bakgrund. I rapporten diskuterades även en lösning där den ansvarige åläggs att ställa säkerhet för framtida återställningskostnader. Inte heller detta ansågs som en godtagbar lösning, bl.a. därför att kostnaden för att hålla säkerheten inte skulle stå i proportion till den låga risken att behöva ta säkerheten i anspråk. Dessutom innebar det stora praktiska svårigheter att kontrollera alla företag. Utredaren menade dock att krav på ställande av säkerhet var en lämplig lösning för verksamheter med förutsebara återställningsbehov. Utredaren förde även en diskussion rörande för- och nack- delarna med en fond respektive en försäkring. I detta hänseende delade utredningen den uppfattning som departementschefen gett uttryck för i prop. 1987/88:85 och förordade – för det fall valet stod mellan en fond- eller försäkringslösning – en försäkrings- lösning, förutsatt att det skulle gå att åstadkomma ett försäkrings- åtagande med rimliga villkor. Med detta som utgångspunkt diskuterades hur en utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet skulle kunna genomföras trots de problem som fanns, bl.a. i konkurssituationer. Ett sådant problem kunde vara mot vem ett saneringsföreläggande skulle riktas. förutsättning att konkursboet inte fortsatte verksamheten ansågs ett sådant föreläggande inte kunna riktas mot boet. Konkursboet ansågs däremot vara rätt adressat för ett föreläggande om boet bedrivit en miljöfarlig verksamhet. En fordran på boet skulle då bli en massafordran som betalas före konkursfordringarna. Det var bl.a. mot denna bakgrund som utredaren avstod från att lägga fram förslag om förmånsrätt i konkurs. En komplikation som redovi- sades gällde svårigheterna för borgenärerna att förutse att staten kunde, genom att upprepa ett tidigare mot konkursgäldenären rik- tat saneringsföreläggande mot konkursboet, omvandla en ordinär fordran till en massafordran. En annan fråga gällde vilka som skulle betala till försäkringen. Utredaren var öppen för olika lösningar; antingen enbart större företag, som sannolikt skulle orsaka större kostnader per försäk- ringsfall, eller alla som bedriver tillståndspliktiga och anmälnings- skyldiga verksamheter. Att blanda in icke anmälningspliktiga verksamheter ansågs praktiskt omöjligt. För att fördelarna med en försäkringslösning inte skulle gå förlorad ansåg utredaren att det borde vara samma försäkrings- givare för miljöskador som för saneringskostnader. Såvitt gällde försäkringsbelopp, premiesättning och försäkringsvillkor krävdes grannlaga överväganden menade utredaren, även om det ansågs vara klart att saneringsbehov uppkomna före miljöskyddslagens ikraftträdande inte skulle omfattas. Detsamma gällde fall där handräckningsförfarandet påbörjats före ikraft- trädandet av de nödvändiga lagändringarna. Som en tänkbar avgränsning föreslogs att ersättningsrätten gjordes beroende av att verksamhetsutövaren brutit mot miljöskyddslagens bestämmelser, eller mot villkor i ett eventuellt tillstånd. Ersättningsgilla saneringsåtgärder föreslogs begränsade till att enbart avse nödvändiga åtgärder för att i förebyggande syfte undanröja skador eller risk för skador på omgivningen. I slutbetänkandet tog utredaren slutlig ställning i frågan genom att förorda en utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet genom en särskild saneringsförsäkring och hänvisade bl.a. till att försäk- ringskonsortiet preliminärt angivit hur försäkringsvillkoren skulle kunna se ut.TPF30FPT Utredaren medgav visserligen att en försäkringslös- ning innebar en del komplikationer. Dessa ansågs dock inte värre än att de gick att lösa. 30TP PT SOU 1993:78. I fråga om förutsättningarna för ersättning ansåg utredaren att ersättningsrätten borde göras beroende av att en begäran om rättelse eller handräckning enligt 41 a § eller 47 § miljöskyddslagen (motsvarande 26 kap. 17 och 18 §§ ) är för handen. Härigenom skulle rätten till ersättning begränsas till fall då verk- samhetsutövaren inte uppfyllt sina skyldigheter enligt miljöskydds- lagen. Utredaren motiverade denna avgränsning med att skador i första hand skulle förebyggas. Dessutom ansågs det inte tilltalande att en försäkring föll ut även om den ansvarige hade gjort allt som enligt lagen ankom på honom. Detta skulle bl.a. strida mot försäkringens subsidiära natur. Eftersom ett förordnande om rättelse eller en handräckningsbegäran inte kunde riktas mot någon okänd, skulle saneringsförsäkringen inte omfatta fall där det inte kunde utredas vem som var ansvarig för skadan. För att undvika framtida tvister föreslogs att en definition av vad som avses med saneringsåtgärder borde införas.TPF31FPT I betänkande föreslogs att miljöskade- försäkringssystemet skulle utvidgas till att även omfatta en saneringsförsäkring i syfte att bl.a. minska statens kostnader för efterbehandling.TPF32FPT Utredningens resonemang innebar i stora delar en upprepning av vad redan kommit fram till, även om man nu också konstaterade att försäk- ringslösningen i förhållande till en fondlösning innebar en nackdel, eftersom den inte kunde användas för att finansiera saneringen av gamla skador. Emellertid ansåg man sig inte ha tid att utreda en fondlösning. Slutligen menade man att valet stod mellan att behålla det rådande systemet med en viss finansiering över statsbudgeten eller att utforma en saneringsersättning genom att utvidga miljöskadeförsäkringssystemet. Eftersom det är svårt, för att inte säga omöjligt, att komma åt den enskilde förorenaren, ansågs den bästa lösningen vara en kollektiv försäkring som träder in först i andra hand. Övervägande skäl talade därför för att införa den av Miljöskadeförsäkrings- 31TP PT Se avsnitt 5.6.2 not 13. 32TP PT SOU 1996:103. utredningen föreslagna saneringsförsäkringen. Till skillnad från den utredningen ansåg dock att även fall, då det inte kunde utredas vem som var ansvarig för föroreningen, skulle betalas ur försäkringen, eftersom man därigenom skulle uppnå bättre överensstämmelse med miljöskadeförsäkringen. För att inte vinsten med en försäkringslösning framför en fondlösning skulle gå förlorad förordades att det borde vara samma försäkringsgivare för såväl miljöskadeförsäkringen som saneringsförsäkringen. Såvitt gällde försäkringsbolagens samverkansformer föreslogs i betänkande att de i försäkringskonsortiet ingående försäkringsbolagen borde kunna samverka för att till- handahålla miljöskadeförsäkringen och den föreslagna sanerings- försäkringen på samma sätt som . I motsats till Miljö- skadeförsäkringsutredningen ansågs dock inget hinder föreligga mot att upphandla försäkringen. Vid denna bedömning tog man hänsyn till bl.a. de konkurrensfrågor som skulle kunna aktualiseras. Även frågan om en eller flera försäkringsgivare skulle anlitas berördes och en konstruktion liknande vad som gällde för ersättning från trafikskadelagen framfördes. Sammanfattningsvis menade man att ett system med flera försäkringsgivare skulle innebära en mycket omfattande förändring av miljöskade- försäkringens konstruktion som inte var önskvärd och inte ens möjlig. För att försäkringen skulle leva upp till de konkurrensrättsliga kraven ansåg man det nödvändigt att utsätta försäkringen för upphandling med anbudskonkurrens eller eventuellt överlåta upphandlingen till . Som skäl för att upphandla angavs möjligheten till en korrekt prissättning. Om det var meningsfullt med upphandling berodde dock på om det fanns något intresse på marknaden för att lämna anbud på försäkringen. Den svaga marknaden för vanliga ansvarsförsäkringar och avsakna- den av en återförsäkringsmarknad talade mot upphandling som ett medel att främja korrekt prissättning. Det framfördes att inget svenskt bolag ensamt hade kapacitet att göra det ifrågavarande åtagandet. Det konstaterades vidare att samverkan i viss omfattning under alla förhållanden skulle bli nödvändigt, även om utländska försäkringsbolag med ensam kapacitet visat intresse för försäk- Med hänvisning till ett beslut av , i vilket det fastslagits att det inte fanns förutsättningar för någon konkur- rens, kunde samarbetet om att i konsortium teckna miljöskade- försäkring inte anses strida mot några konkurrensregler. Miljö- balksutredningen menade därför att det inte fanns något som talade för att staten av konkurrensskäl skulle vara tvungen att upphandla försäkringen. 1997/98:45, Miljöbalk Regeringen konstaterade i likhet med Miljöskadeförsäkringsutred- ningen att krav på ställande av säkerhet inte var en lämplig generell lösning och menade därför att, under förutsättning att det gällande systemet skulle ändras, valet stod mellan att utvidga miljöskade- försäkringssystemet eller att bilda en fond. I denna del hänvisades till departementschefens uttalande i förarbetena till ändringen i miljöskyddslagen som regeringen ansåg alltjämt äga giltighet.TPF33FPT De förhållandevis ringa medelsutbetalningarna från staten för sane- ringsåtgärder utgjorde ett argument som talade emot att ändra gällande system, som innebar att staten betalade. Regeringen kom emellertid fram till att en kollektiv försäkringslösning som träder in först i andra hand ändå skulle vara bättre därför att enstaka, mycket kostsamma saneringsfall kunde tillkomma och att den som förorenar så långt möjligt borde betala, som det var svårt att komma åt den enskilde förorenaren. Övervägande skäl ansågs således tala för att införa den föreslagna försäkringen. Till skillnad från ansåg regeringen emel- lertid att ersättning inte skulle betalas ur försäkringen i fall då det inte kunde utredas vem som var ansvarig för föroreningen. Som anförts i remisskritiken skulle de ekonomiska och rättsliga konsekvenserna av en motsatt lösning vara svårbedömbara. Regeringen menade att det annars skulle vara svårt att avgränsa de fall som skulle vara ersättningsgilla från dem som inte skulle vara det. Såvitt gällde själva systemet för försäkringen anförde regeringen att en utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet till att omfatta även efterbehandlingskostnader hade ett sådant samband med den 33TP PT Prop. 1987/88:85. nuvarande försäkringen att, om de ekonomiska eller administrativa fördelarna med en försäkringslösning framför en fondlösning inte skulle minska, det vore önskvärt med samma försäkringsgivare för såväl miljöskadeförsäkringen som saneringsförsäkringen. Ersätt- ningsgilla kostnader borde enligt regeringen begränsas till följder av miljöfarlig verksamhet. Vidare menade regeringen att de som drev sådan miljöfarlig verksamhet, som krävde tillstånd eller anmälan, borde bidra till försäkringen med belopp som bestämdes av rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämde. Regeringen föreslog att stat och kommun skulle undantas från skyldigheten att betala till saneringsförsäkringen med hänvisning till att de inte kunde försättas i konkurs. Bolag som ägdes eller drevs av staten eller en kommun skulle dock omfattas av bidragsskyldigheten. En obligatorisk miljöskade- och saneringsförsäkring infördes i enlighet med förslaget i propositionen. I förordningen (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring infördes bestäm- melser om bl.a. försäkringsgivare och nivån på bidragsskyldigheten. Villkoren i övrigt godkändes och beslutades av regeringen. 5.8Synpunkter på det rådande systemet 5.8.1Sammanställning av in- och utbetalade medel *Åren 1989 1998 omfattade försäkringsskyldigheten endast miljöskadeförsäkringen. MF: Miljöskadeförsäkring, SF: Saneringsförsäkring En del av översynen av försäkringarna rör själva systemet för upphandlingen, som sker av utan att lagen om offentlig upphandling tillämpas. Med tanke på att staten for- mellt beslutar villkoren och vem som skall vara försäkringsgivare och således torde vara närmast att betrakta som försäkringstagare, uppkommer fråga om staten inte också borde ses som upphand- lande enhet enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, som i så fall skall tillämpas. Man kan vidare fråga sig om inte redan den omständigheten att – som ombesörjer upphandlingen – täcker ett behov i det allmännas intresse som majoriteten av medlemmarna i föreningen faller in under lagen om offentlig upphandling, innebär att skall betraktas som en upphandlande enhet enligt 1 kap. 6 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, som i så fall blir tillämplig. har i yttrande till Miljö- ansvarsutredningen bedömt – framför allt med hänsyn till att försäkringarna synes finansieras med allmänna medel – att rege- ringen är den upphandlande enheten vid upphandlingen av miljö- skadeförsäkringen och saneringsförsäkringen och att lagen om offentlig upphandling (1992:1528) därför skall tillämpas vid upphandlingen. I slutbetänkande bedömdes statens intressen vad avser miljöskadeförsäkringen vara av sådan styrka att det knappast kunde vara rimligt att överlåta åt att ombesörja eventuella upphandlingar.TPF34FPT Sedan försäk- ringen utvidgats med en saneringsförsäkring torde detta gälla i än högre grad . Att upphandlingen sker utan tillämpning av lagen om offentlig upphandling och utan delaktighet från sådana intressen som försäk- ringarna har till uppgift att ta tillvara framstår som otillfreds- ställande. Med en sådan ordning är dessutom möjligheterna till insyn mycket begränsade, vilket bl.a. kan ifrågasättas utifrån Århuskonventionens – som ratificerade – bestämmelser om allmänhetens rätt till miljöinformation. Att villkoren i praktiken förhandlas fram mellan och försäkringsgivaren är inte det från alla synpunkter lämpligaste. Om så sker kan de förhandlande parterna förväntas ha ett gemen- samt intresse, som nog inte alltid är förenligt med de skadelidandes intresse av ett bra försäkringsskydd, av att hålla nere och administrativa kostnader och att begränsa villkoren för utbetalning. 34TP PT SOU 1993:78 s. 137 f.