sou · GWB368 · 2008-07-04 00:00:00 — Med de utökade uppgifter vi föreslår ska ligga på KA är vi helt övertygade om att den KA som besöker arbetsplatsen måste ha nödvändig kompetens. Ett system med medhjälpare, som gör delar av KA-uppdraget, anser vi därför inte vara möjligt. Eftersom alltså hela värdet av KA- insatsen består i kvaliteten på KA:s eget agerande, är certifieringen i detta fall det som har störst betydelse. Att det företag som KA är anställt i är organiserat enligt ett kvalitetssystem vore naturligtvis Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet ett mervärde, men inte tillräckligt stort för att detta skulle motivera merkostnaden. Eftersom byggprojekten är spridda över hela landet, är det också viktigt att KA finns överallt. Att en koncentration av KA skulle göras till de stora konsultföretagen, och att tyngdpunkten därmed blir förlagd till storstadsregionerna, torde innebära merkostnader för uppdragen och därmed för byggherren. Särskilt olämpligt vore detta, eftersom KA ska kunna besöka arbetsplatsen vid åtskilliga tillfällen . Liksom kommer det i fortsätt- ningen att vara många ensamföretagare eller småföretag som kom- mer att agera som KA. Därför är det viktigt att kostnaden för dessa inte blir så stor, att de låter bli att skaffa en behörighet. Hela kontrollsystemet skulle i så fall riskera att falla. Om ett företag, t.ex. en avdelning inom ett stort konsultföretag, vill utföra KA-uppdrag, kan företaget med eller utan ackreditering göra detta. Lagen bör dock inte styra hur företagen vill organisera sina verksamheter. Av detta följer att vi inte rekommenderar systemet med både certifiering och ackreditering när det gäller KA och AA. Det bör räcka med en kompetensprövning genom ett certifieringsförfa- rande. Olika varianter av tredjepartskontroll Det finns även en mängd varianter av certifierade kontrollanter som är certifierade av ett certifieringsorgan, men inte efter samhällskrav, t.ex. certifierade besiktningsmän, certifierade brunns- borrare, certifierade radonkontrollanter, certifierade besiktnings- män för lagerinredningar, certifierade miljöinventerare, certifierade besiktningsmän av säkerhetsanordningar för lek osv. Listan kan göras hur lång som helst. Till detta kommer andra ännu mer specialiserade och behöriga kontrollfunktioner, grundade på branschregler, som kontrollanter av våtrum, fristående besiktnings- män av byggkeramik, kontrollanter av ventilerade golv osv. Alla dessa kontrollfunktioner kan betecknas som former av oberoende tredjepartskontroll med eller utan certifiering av certi- fieringsorgan, som i sin tur är ackrediterade eller oackrediterade för uppgiften samt med eller utan stöd i direkta samhällskrav. En vanligare form av behörighet, kan tillkomma den som utför ett visst arbete. Här finns varianterna certifierade, godkända, Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet auktoriserade, diplomerade, licensierade, legitimerade osv., även här med eller utan inblandning av ett certifierat organ och med eller utan ackreditering. Några exempel på detta är certifierade trähus- byggare, behöriga elinstallatörer och montörer av brandklassade fönsterpartier. Alla dessa former av behörighet anser vi vara branschangelägen- heter, som inte svarar mot grunderna för EG:s kontrollsystem- tänkande. Naturligtvis skulle man kunna tänka sig olika varianter av kontrollsystem för byggprojekt, t.ex. att: 1.Byggplatsen gör egenkontroll, medan ackrediterade kontroll- organ gör en slutkontroll. 2.PBL förlitar sig på den entreprenadjuridiska formen av besikt- ningar. 3.Entreprenörena har en avdelning som är ackrediterat kontroll- organ och som därmed kan svara för all kontroll. 4.Byggnadsnämnderna har en fristående, ackrediterad enhet som svarar för all kontroll. Dessa varianter kan sedan kombineras på olika sätt. Att helt förlita sig på entreprenadbesiktningar eller att certi- fierad byggplatspersonal svarar för all kontroll, är troligen inte rimligt med tanke på att byggentreprenörerna endast bygger enligt avtal med byggherren. Det skulle heller knappast fungera för småhus och liknande. Att ackrediterade kontrollorgan endast gör en slutkontroll, men att man i övrigt förlitar sig på egenkontrollen är inte någon effektiv lösning, eftersom de flesta allvarliga fel i konstruktionen inte kommer att synas vid en slutkontroll. Att kommunerna själva har en ackrediterad avdelning, som enbart sysslar med att kontrollera byggprojekt vore i och för sig en intressant lösning. Denna funktion skulle vara oberoende av alla parter, den skulle på ett bra sätt garantera att samhällskraven upp- fylls och den skulle finnas tillgänglig i alla kommuner. Vi delar emellertid ståndpunkt, att vägen till- baka till att byggnadsnämnderna granskar de krav samhället ställer upp, är stängd och troligen . Den huvudsakliga kontrollen behöver utföras genom andra organ än . Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Som ett exempel på länder där man har en utpräglad tredjepartskontroll, utförd av myndigheter, vill vi för jämförelsens skull redovisa förhållandena i . Kontroll och tillsyn i består av 16 delstater, var och en med sin egen bygg- lagstiftning (Landesbauordnung). Det finns dock vissa gemen- samma drag i de olika regelverken, och de kan sammanfattas enligt nedan. När byggherren ansöker om bygglov måste han anlita en godkänd arkitekt eller en bygginriktad civilingenjör, vilka upp- träder som bygglovsansvariga. Dessa måste vara medlemmar i Architekt- resp. Ingenieurkammer i den aktuella delstaten. De ansvarar för hela projekteringen i nio olika skeden. I varje kommun finns en undre byggnadstillsynsmyndighet (Untere Bauaufsichts- behörde), som utser en s.k. Prüfingenieur eller Prüfstatiker. Dennes uppgift är att kontrollera att den projektering som ligger till grund för ansökan motsvarar föreskrivna krav. Han ska bl.a. granska konstruktionens hållbarhet, som redovisas med hjälp av statiska beräkningar med tillhörande ritningar. Först när han har tillstyrkt ansökan kan bygglovet ges. En Prüfingenieur eller Prüfstatiker måste vara utbildad civil- ingenjör, och det krävs att han har arbetat hos en Prüfingenieur. Därefter måste vederbörande avlägga ett godkänt prov. finns det två kvalitetsansvariga, dels den arkitekt eller ingenjör som byggherren, enligt vad som har framgått ovan, har utsett till bygglovsansvarig, och dels en ingenjör, anställd hos entreprenören. Dessa båda ska se till att upprättade kontroll- planer (Bauablaufplan) följs och att kontroller görs. Den ovan nämnde Prüfingenieur eller Prüfstatiker ska informeras vid bestämda kontroller eller besiktningar. Han har rätt att göra stick- prov, t.ex. innan betonggjutning görs och att därvid kontrollera betongkvalitet och armeringsjärn. Utöver den nu berörda kontrollen finns det en extern kontroll som sköts av den statliga kontrollmyndigheten (Bauaufsichtsamt), som företräder varken byggherren eller entreprenören. Den myn- digheten ska se till att en generell säkerhet och standard hålls i hela , t.ex. när det gäller brandsäkerhet, statik, avstånd och Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet andra för säkerheten viktiga aspekter. Denna typ av kontroll görs oftast efter byggnadsstommens uppförande. Skulle det förekomma väsentliga fel vid kontrollen, har myndigheten rätt att stoppa vidare arbeten, tills felen är åtgärdade. Under hela byggprocessen ska hållas informerad om produktionens framskridande. kan göra oanmälda besök på arbetsplatsen för att kontrollera t.ex. säkerheten. Vid bristfällig säkerhet har rätt att stoppa arbetet. När projektet är avslutat, genomförs en slutbesiktning och ett slutbevis utfärdas, som innebär att garantitiden börjar löpa. Sammanfattningsvis kan det alltså sägas, att det tyska systemet har många inbyggda kontrollstationer, varav parterna i entreprena- den svarar för vissa, som också flera oberoende kontroller förekommer. Byggherren har till sitt förfogande en kvalificerad projektör, som även uppträder som kvalitetsansvarig. Entre- prenören tillhandhåller också en kvalitetsansvarig. Kommunen uppdrar åt sin Prüfingenieur eller Prüfstatiker att granska den gjorda projekteringen, och den personen fortsätter med att göra en kontroll även av utförandet. Utöver detta kommer den statliga myndigheten – Bauaufsichsamt – in i bilden för att kontrollera de statliga säkerhets- kraven. Avslutningsvis ska nämnas egen tillsyn på byggarbetsplatsen. Den tyska modellen kan således betraktas som en kombination av parternas egenkontroll och en oberoende kontroll av tredje man (både stat och kommun). Vi har inte i utredningen objektivt kunnat klarlägga effektivi- teten i den tyska ordningen. Svenska konsultföretag som har varit verksamma i har dock för utredningen återgett odelat positiva erfarenheter. Det finns alltså ingen grundad anledning att anta att det tyska systemet har sina brister i fråga om noggrannhet och seriositet bland aktörerna och inte heller när det gäller kvali- teten på slutresultaten av byggprocessen. Däremot förefaller det tyska systemet att för svenska förhållanden vara överdrivet tungt och därmed också i överkant resurskrävande. Tyvärr har vi inte heller hunnit att sätta oss in i alla de konsekvenser som den tyska modellen skulle medföra i form av resurstilldelning och kompe- tensutveckling hos de byggande parterna, i konsultbranschen, hos kommunerna och i synnerhet inom den statliga myndighet, som man i så fall skulle utse till kontrollorgan. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Ett helt nytt synsätt måste säkerligen introduceras för att lag- stiftaren skulle få gehör för något liknande i med den allmänna konservatism som anses råda i byggbranschen. I den stora grupp av branschkunniga personer som utredningen har haft kontakt med är det faktiskt bara enstaka röster som har höjts för att man nu bör ersätta eller komplettera byggherrens egenkontroll med en oberoende kontroll, som tillhandahålls av stat eller kom- mun eller – som i – bådadera. Den helt dominerande upp- fattningen är fortfarande, att byggherrens ansvar bör föranleda en egenkontroll, och att samhället därför ytterst också bör kunna utkräva ett ansvar av byggherren, om denne visar sig ha brustit. Dessutom krävs det uppenbarligen en helt ny typ av finansiering av hela kontrollapparaten, om man skulle införa ett flera oberoende kontrollorgan med förankring inom den offentliga sektorn. Mot denna bakgrund avstår vi ifrån att i utredningen överföra den tyska modellen ograverad till svensk rätt. Å andra sidan finns det enskildheter i den tyska ordningen, som är väl värda att ta fasta på i utredningens fortsatta överväganden. En ökad användning av utomstående konsulter för att granska projekteringen, en kompetent arbetsansvarig inom entreprenörens platsorganisation och en effektivare tillsyn, som yttrar sig i en närvaro på byggarbetsplatsen från byggnadsinspektörernas sida är några av dessa inslag, som går att förena med en i sina huvuddrag bestående ordning för . 9.5.9Ansvariga för kontrollen i byggprocessen Byggandet är en process som ofta är komplex och som i många fall har lång genomförandetid. Många aktörer är involverade i processen en . Materialleverantörer har ibland varierande kvalitetssäkring i tillverkningsprocessen. Dålig arbetsmiljö och skiftande väderförhållanden försvårar framdriften. Ritningarna stämmer inte med varandra, och det saknas ofta upp- gifter om viktiga förhållanden, vilket leder till att fackmässiga bedömningar måste göras. Med tillämpning av den gängse prin- cipen om löses på platsen undviker man att ännu flera fel uppträder på bygget. Sammantaget innebär de olika delarna i ett byggprojekt, antalet medverkande hantverksföretag och andra aktörer stora krav på samordning, kunnande, erfarenhet och kvali- Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet tetssäkring för att slutresultatet ska uppfylla de krav som samhället och byggherren ställer. Remissammanställningen visar att det finns en övervägande majoritet för att kontrollsystemet bör ses över och skärpas vad gäller ansvarsfrågor, kompetens i olika led och rutiner i samband med genomförande av kontroller. I remissvar på PBL- kommitténs förslag efterlyser man insatser för att åstadkomma högre kompetenskrav i branschen, bl.a. genom ett utökat inslag av certifieringar för olika parter. Mot bakgrund av de risker som finns för att fel uppstår vid byggande med flera aktörer och komplicerade utföranden är det angeläget, att alla medverkande har nödvändig kompetens och erfarenhet. ställs formella krav på kompetens när det gäller kontrollmomenten, på de kvalitetsansvariga och de fristående sakkunniga, dvs. de som för byggherrens räkning skall se till att överenskomna kontroller blir utförda. Vad gäller utförandet ställs inga formella krav på kompetens för t.ex. arbetsledare, trots att föreskrifter i t.ex. BBR och BKR har långtgående byggnads- och installationstekniska krav, som de rimligen måste känna till. Före PBL-reformen skulle det på varje arbetsplats där en lovpliktig åtgärd utfördes finnas minst en ansvarig arbetsledare, som skulle leda och ha fortlöpande tillsyn över arbetena, så att de utfördes på föreskrivet sätt. Huvudskälet till att den ansvarige arbetsledaren avskaffades, var att staten, inom det nya kontroll- systemet, inte hade någon anledning att lägga sig i hur byggherren organiserade sin arbetsledning och vilken kompetens personalen skulle ha (prop. 1993/94:178 sid. 80). I remissvaren till den under- liggande utredningen uttryckte dock flera instanser, att det fanns anledning att ha kvar den ansvarige arbetsledaren, även om den nya funktionen kvalitetsansvarig infördes. Det fanns aldrig någon kritik mot systemet med ansvarig arbetsledare det verkade. Det ansågs värdefullt att minst en person som befann sig på arbetsplatsen hade en viss garanterad utbildning om bl.a. sam- hällets regelverk. Funktionen hade med olika namn funnit ända . Den massiva kritiken som successivt vuxit fram mot kontrollsystemet bottnar bl.a. i att den nya funktionen kvalitetsansvarig inte har kunnat fylla behovet av en utbildad person på arbetsplatsen. Den kvalitetsansvarige har i praktiken små möjligheter att följa arbetet löpande, och det har inte heller varit dennes uppgift. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Vi har funnit att det fortfarande finns ett behov av att säkerställa en viss kompetens på arbetsplatsen. Den nya funktionen vill vi benämna arbetsansvarig. har vi inte ansett att det finns anledning att ta bort funktionen kvalitetsansvarig. Det behövs en kompetens som på olika sätt ska stötta byggherren i hans ansvar att uppfylla samhällskraven. Ända har kritik dock riktats mot benämningen kvalitetsansvarig. Vi har därför valt att döpa om den kvalitetsansvarige till kontrollansvarig. Även om den kont- rollansvarige inte formellt är straffrättsligt ansvarig för kontrollen, är det ändå hans huvudansvar gentemot byggherren att se till att kontroller genomförs på avsett sätt. Namnbytet är även en markering av att den kontrollansvarige enligt vårt förslag får utökade arbetsuppgifter i förhållande till nuvarande regler. Vi föreslår därför att begreppen kontrollansvarig och arbets- ansvarig införs i systemet. Båda begreppen rimmar bra med den tydlighet som eftersträvas i byggprocessen. Även den icke bygg- sakkunnige förstår vad som ligger i dessa funktioner. Den tidigare etablerade förkortningen AA blir kvar liksom begreppet KA. Erfarenheter visar att intresset för utbildning och uppföljning av ändringar i regelverk är mindre, när formella kompetenskrav saknas i bygglagstiftningen. Även detta är ett vägande skäl för att ställa kompetenskrav på arbetsplatsförlagd personal. Vi är övertygade om att kvaliteten i byggandet blir bättre, om samhället ställer krav på kompetens både på beställare- och utförandesidan. Der är rimligt och logiskt att så sker. Det har under arbetets gång uttryckts farhågor om att rollerna för dessa funktionärer skulle bli diffusa. Vi kan dock inte inse risken för detta. AA är en av entreprenadföretagen utsedd person som besitter kunskaper om regelverken och som har möjlighet att fortlöpande följa arbetet på plats. Om byggherrens egenkontroll genom entreprenadavtalet har förts över till entreprenören, kan AA vidare organisera kontrollinsatserna enligt kontrollplanen och se till att dessa kontroller genomförs på ett riktigt sätt. KA är byggherrens kontrollant, som genom stickprovsmässiga besök på arbetsplatsen kan konstatera att kontroller har genom- förts på överenskommet sätt och som även kan iaktta andra omständigheter under arbetet, som bör rapporteras till byggherren eller . Detta är inte konstigare än den rollfördel- ning som varit det normala utifrån entreprenadjuridiska utgångs- punkter . Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet 9.5.10Kontrollansvarig (KA) KA ska vara byggherren behjälplig och bör kopplas in tidigt i projektet då det redan på projekteringsstadiet görs vägval som har betydelse för den efterföljande kvalitetskontrollen. En KA ska normalt föreslås till vid bygglovs- och rivningslovsansökan. En KA behövs dock inte för tillbyggnader och ändringar av en- och tvåbostadshus och andra mindre åtgärder, om inte beslutat om annat. För skilda delar av ett projekt kan olika KA utses, varvid en av dem ska samordna deras uppgifter. KA ska ha den kunskap, erfarenhet och lämplighet som behövs för uppgiften. KA ska inför ge sin syn över projekte- ringens kvalitet och omfattning. KA ska tillsammans med byggherren och i samråd med AA upprätta förslaget till kontrollplan. KA ska se till att kontrollplaner och rivningsplaner följs. KA ska närvara vid samråd, tillsynsbesök och vid behov på arbetsplatsen. KA ska stickprovsmässigt se till att kontroller är utförda. KA ska vara fristående från utförandet. och utbildning prövas av ett ackrediterat certifieringsorgan. KA ska vara certifierad. KA ska dokumentera sina byggplatsbesök och notera iakttagelser som kan vara av värde vid utvärderingen inför slutbeskedet. KA ska ha lagstadgad rätt till tillträde till arbetsplatsen. Om KA missköter sig kan besluta att byggherren måste föreslå en annan person som KA. Nämnden ska anmäla sitt beslut till det certifieringsorgan som meddelat riksbehörigheten, vilket för kan dra in certifikatet. KA ska se till att intyg och andra verifikationer som behövs för slutbevis tas fram och redovisas för . Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet KA ska se till att det finns underlag för att teckna byggfels- försäkring, när en sådan behövs innan byggstart. KA får inte lämna sitt uppdrag förrän han meddelat detta till . Funktionen kvalitetsansvarig infördes genom prop. 1993/94:178 bl.a. som en garanti för byggherrens möjligheter att leva upp till kontrollplanens krav. Många är synpunkterna på KA, både bland remissinstanserna och i den allmänna debatten inom branschen. Det är t.o.m. så att KA:s berättigande har ifråga- satts. byggindustrier anser exempelvis att motsvarande funktion bättre hör hemma inom byggherrens eller entreprenörens organisation. anser dock i sitt remissyttrande att KA- rollen bör behållas och förstärkas. Även inom KA-leden hörs mycket kritik om hur KA-rollen har utvecklats. Många KA anser att de ännu inte har blivit helt accepterade av byggherrar och entreprenörer. KA-rollen har därför i många fall inskränkts till att mer eller mindre framgångsrikt samla in intyg om genomförda kontroller. Förväntningarna på KA:s roll vid kontroller kan variera fullständigt, eftersom den är så vagt formu- lerad i lagen. Det finns helt klart fall där KA gör en värdefull insats som gagnar byggherren. beror detta dock inte på PBL:s krav utan på att KA är upphandlad för ett större uppdrag. En KA är en kostnad för byggherren. Detta bidrar i hög grad till att insatsen ofta reduceras så mycket som möjligt. Man kan mot denna bak- grund starkt ifrågasätta, om KA:s insats verkligen har bidragit till en förbättrad kvalitet i byggandet. Vår bedömning är dock att KA-funktionen ger förutsättningar för att man ska få samhällskraven och byggherrens krav att bli bättre säkerställda i byggbranschen. Funktionen måste dock för- tydligas i lagen. valde att se KA som både bygg- ombud och samhällets förlängda arm. Ingen bland remissinstanserna ifrågasätter dessa dubbla lojaliteter. Eftersom själv inte kan ha en systematisk tillsyn över byggprojektet, är KA den som ligger närmast till hands för att vara samhällets ögon på arbetsplatsen. ligger det i bygg- intresse, att hans byggprojekt uppfyller samhällets mini- mikrav förutom de egna kraven på egenskaper och kvalitet. Miss- lyckas byggherren eller entreprenörerna med att uppfylla kraven, kan det stå byggherren mycket dyrt. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet sällan har nödvändig kunskap, är det viktigt för dem att få hjälp av en kunnig KA. Vi ansluter oss därför i stort till slutsatser, även om vi föreslår vissa justeringar. På samma sätt som vi senare kommer att utveckla om AA, bör det krävas certifiering för en KA. Nackdelen med ett obligatoriskt certifieringsförfarande är att certifieringsorganen inte har någon reell möjlighet att pröva personens lämplighet. Däremot har byggnadsnämnderna ofta denna insikt. Den naturligaste lösningen vore därför att certifie- ringsorganen prövar kunskaperna utifrån krav som formuleras av , medan kommunerna svarar för prövningen av lämp- ligheten. Skäl för att anse KA som olämplig skulle t.ex. kunna vara att KA inte finns inom rimligt avstånd från byggarbetsplatsen, att han har så många uppdrag att det blir svårt att uppfylla åtagandena, att KA:s kompetens är uppenbart otillräcklig trots certifieringen, eller att KA har misskött sina uppdrag. Införandet av det s.k.tjänstedirektivet (och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden) gör det dock inte möjligt för en myndighet att t.ex. göra en bedömning av KA:s lämplighet för en viss typ av projekt. Beslutet skulle med nödvändighet baseras på ett antal kriterier som inte är helt förutsägbara, vilket inte kan godtas enligt tjänstedirektivet. har dock kvar möjligheten att byta ut KA, om denne inte sköter de uppgifter som åläggs honom eller henne enligt PBL, och att meddela certifieringsorganet sitt beslut. Under de som KA-funktionen funnits, har ca 60 KA anmälts till certifieringsorganen som olämpliga. Detta motsvarar naturligtvis inte alla de fall där det hade varit befogat. Eftersom vår utgångspunkt är att samhället inte ska acceptera en KA eller AA som inte sköter sina uppdrag, är det angeläget att verkligen byter ut misskötsamma KA och rapporterar detta till cerifieringsorganen. Vi föreslår att detta markeras i lagtexten genom att det anges att ska efter förslag av byggherren besluta om en annan KA respektive AA. Frågan om hur länge en KA:s försumlighet ska vara en belastning för honom eller henne berörs inte i prop. 1993/94:178 eller i föreskrifter, KA2. Det är knappast rimligt att detta ska vara ett livstidsstraff. Vår bedömning är att indragningen av certifikatet aldrig bör gälla längre än en certifieringsperiod, dvs. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Vid ringa försummelser borde det räcka med en rapporte- ringsperiod, dvs. Eftersom inte heller certifieringsorganen kan ha någon realistisk möjlighet att bedöma en KA:s lämplighet i förväg, föreslår vi att certifieringsorganen ges möjlighet att pröva lämpligheten mot bakgrund av hur KA hanterat sitt uppdrag. Att KA är lämplig är en självklar utgångspunkt inför projektet. Om det visar sig att han inte sköter de uppgifter han åläggs, ska han bytas ut. Lämplighetsbedömningen utgår därmed från hur de faktiska uppgifterna sköts, och det hela blir därmed förutsägbart för KA. föreslog /1999 i ett utrednings- uppdrag från regeringen, att det borde finnas en särskild KA för rivningsarbeten, eftersom detta kräver en särskild kompetens. På motsvarande sätt kan man hävda, att en KA med byggbakgrund inte räcker till för att övervaka kontrollerna av installationsarbeten och tvärtom. Vi finner dock ingen anledning att KA-rollen i lagen ska nyanseras, så att det måste finnas ett antal specialversioner av KA-funktionen.