sou · GWB38 · 2008-02-28 00:00:00 — För att betona den gemensamma grunden och att de skillnader som fanns främst var motiverade av skiftande förutsättningar för olika 42TP PT Utkast till lagrådsremiss med förslag till ny skollag m.m., , U2005/5584/S. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag former av huvudmannaskap föreslogs att begreppet fristående skolor skulle bytas ut mot enskilda skolor.TPF43FPT Eftersom kommittén föreslog enhetliga regler för alla skolformer uppställdes inga särskilda villkor för godkännande och rätt till bi- drag. Däremot utvidgades kravet på att en enskild huvudman skulle vara godkänd till att gälla alla skolformer. Två kriterier ställdes upp för detta. Det första var att huvudmannen skulle ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Det innebar alltså att samma krav ställdes på alla skolor oavsett om de hade en offentlig eller enskild huvudman. Bl.a. slopades kravet på att en skola ska ha minst 20 elever. Det andra kriteriet var att verksam- heten vid en fristående skola inte fick innebära påtagligt negativa följder för det offentliga skolväsendet i kommunen eller, rörande gymnasieskolor, samverkansområdet. Det kravet som tidigare hade gällt för rätt till bidrag gjordes nu till ett krav för att en skola skulle kunna godkännas. Det innebar att den särskilda prövningen av rätten till bidrag togs bort. En enskild skola som uppfyllde kraven för godkännande skulle alltså automatiskt också vara berättigad till bidrag. Parallellt med arbetade alltså 2000 med den framtida utformningen av gymnasie- skolans studievägsutbud. Arbetet skedde i nära samråd mellan de båda kommittéerna och lagförslag rörande gymnasieskolan byggde på den struktur som hade arbetat fram för flertalet av de övriga skolformerna. Det innebar att kapitlet om gymnasieskolan, liksom för andra skol- former, inleddes med gemensamma bestämmelser för all gymnasie- verksamhet oavsett huvudmannaskap och att det sedan följde regler för först den offentliga och sedan den enskilda gymnasieskolan. Som nämndes inledningsvis bearbetades och förslag i det utkast till lagrådsremiss som Utbildnings- och sände ut på remiss . I remissen föreslogs, precis som Skollagskom- mittén hade gjort, ett samlat skolväsende för barn och ungdomar där all offentligt finansierad skolverksamhet skulle ingå. Förslaget om att byta beteckning på de skolor som har enskild huvudman förkastades dock med hänvisning till att termen fristående skolor är så inarbetad. Grunden för det samlade skolväsendet byggde på ett konstaterande av att reglerna för de fristående skolorna under 43TP PT De skolor med enskild huvudman som valde att stå kvar utanför skolväsendet behöll, enligt förslaget, beteckningen fristående skolor. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag de senaste två decennierna hade samordnats allt mer med det offentliga skolväsendet. Det gällde t.ex. principerna om skolans all- männa mål och värdegrund samt regler rörande lärare, skolledning, kvalitetsarbete och avgiftsfrihet. För att ytterligare förstärka lik- heterna i den kommande skollagen skulle därför i stort sett samma regelsystem gälla för alla skolor oavsett huvudmannaskap. Lagtek- niskt innebar det att det kapitel i skollagen som särskilt reglerar de fristående skolorna (9 kap.) tas bort. Istället skulle den nya skol- lagen byggas upp i tre steg. Det första innehöll, enligt förslaget, allmänna föreskrifter för alla skolformer. Därefter följde ett kapitel för varje skolform med bestämmelser som gällde oavsett om det var en offentlig eller enskild huvudman för verksamheten. Det tredje steget utgjordes slutligen av att det i respektive skolforms- kapitel fanns regler som var specifika för offentliga respektive en- skilda huvudmän. Den tredje typen innehöll alltså huvuddelen av de särregler som finns för de fristående skolorna. De rör t.ex. att skolverk- samheten i princip ska vara öppen för alla, förutsättningarna för godkännande av en enskild huvudman och för att kunna få kom- munala bidrag. Den föreslagna utformningen av reglerna om god- kännande överensstämde med kommittéernas förslag med den skillnaden att i remissen fanns kravet på att en fristående grund- skola ska ha minst 20 elever kvar. Reglerna om tillsyn av offentliga skolor finns i myndighetens instruktion. Tillsynen av fristående skolor regleras däremot i 9 kap. skollagen. I remissen föreslogs att tillsynsreglerna istället skulle tas in i skollagen. Till det kopplades också en rätt för den som har tillsyn över skolverksamhet (det kan vara , en kommun, en länsstyrelse eller ) att utföra inspek- tioner och få ta del av handlingar och annat material som behövs för tillsynen. I fråga om sameskolor hade föreslagit att sådana skolor också skulle kunna ha enskild huvudman. Det för- slaget avstyrktes i remissen eftersom det ansågs lämpligare att endast staten kan vara huvudman för en sameskola. I utkastet till lagrådsremiss föreslogs att fristående gymnasie- skolor skulle få rätt att anordna individuella program. Det har senare genomförts separat, se nedan. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag En översyn av förutsättningarna för att starta en fristående skola Regeringen gav i uppdrag att tillsam- mans med och Kommuner och Landsting överväga och lämna förslag om prövning och bidrag för fristående skolor. skulle också redovisa vilka åtgärder som vidtagits med anledning av tidigare uppdrag att skärpa rutiner och metoder för tillståndsprövning och inspektion av fristående skolor. redovisade i en delrapport hur arbetet dittills hade förlöpt.TPF44FPT Av redovisningen framgår bl.a. följande. har stärkt sin kompetens att kunna genomföra bedömningar av de ansökande huvudmännens ekonomi. I samband med det har också ansökningsblanketterna förtydligats. När det gäller kommunernas konsekvensbeskrivningar arbetar med att förbättra den information som går ut till kommunerna i samband med att de ska yttra sig över en ansökan. Det hålls också särskilda informations- möten om detta. Beträffande den återstående delen av uppdraget fortsatte diskus- sionerna mellan , Kommuner och Landsting samt . Resultatet av dessa presenterades i en rapport från . Rapporten har remissbehandlats . Förslagen i rapporten presenteras närmare i kapitel 3. Där redovisas också de synpunkter som lämnats på förslagen . Sammanfattningsvis kan här nämnas att bland de frågor som tagits upp märks t.ex. tidpunkten för ansökan om att få starta en fristående skola. Parterna har enats om att föreslå att ansökan ska ha kommit in till året innan verksamheten ska inledas. gäller som senaste dag för ansökan. För att underlätta planeringen ytterligare ska Skol- verket normalt sett ha fattat beslut ansök- ningsåret. I rapporten presenteras också förslag till åtgärder för att för- bättra underlaget för bedömningar av vilka konsekven- ser en etablering av en fristående skola kan komma att få. Till att börja med föreslås att utredningsansvar görs tydligare genom en ändring i skollagen. Det ska då också framgå på vilka grunder bedömer kommunernas konsekvensbeskriv- ningar. Därigenom ska det tydligare framgå vilken information 44TP PT , dnr 2005:2943. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag kommunerna bör tillhandahålla för att skapa ett fullgott besluts- underlag för . I anslutning till detta ska för- bättra anvisningar i samband med att en ansökan om etablering sänds till de berörda kommunerna för yttrande. När det gäller frågan om bidrag enades parterna om att den nuvarande principen där kommunen lämnar bidrag till en fristående skola på samma grunder som kommunen använder för att fördela resurser till de egna skolorna ska ligga till grund för kommunens beslut även fortsättningsvis. Detta gäller alla skolformer utom gymnasiesärskolan (och gymnasieskolans individuella program) men anser att även reglerna för fristående skolor som mot- svarar gymnasiesärskolan bör närma sig reglerna för fristående skolor för övriga skolformer. Några överväganden rörande bidrag till fristående skolor för elever med individuellt program inom gymnasieskolan gjordes däremot inte eftersom möjligheten för sådana utbildningar inte hade införts förrän under slutskedet av gruppens arbete, se nedan. Även om det i rapporten ansågs att grundprincipen för bestäm- mande av bidrag skulle stå fast föreslogs vissa förtydliganden. Skollagen och förordningarna borde specificeras så att det tydligt framgår för vilka kostnadsslag en fristående skola har rätt till bidrag. Förutom det grundbidrag som då räknas fram ska tillägg kunna utgå för t.ex. elever i behov av särskilt stöd och för vissa, särskilt kostsamma inriktningar av gymnasieskolans nationella program. Liksom tidigare ska kommunerna, enligt rapporten, redovisa bidragsbeloppen och hur dessa har räknats fram för respektive kostnadsslag. Ersättning för lokaler och mervärdes- skatt ska redovisas särskilt. Om bidragsbeloppet varierar mellan årskurser i den obligatoriska skolan ska de olika beloppen redo- visas. Det föreslås dock att anvisningar för redovis- ningen ska göras tydligare. De bidragsbelopp som räknas fram ska grundas på kommunens budget och redovisas till . ska publicera dem på sin webb- plats inom en månad; . De inrapporterade beloppen ska sedan – när det gäller gymnasieskolan – användas för den s.k. riksprislistan som gäller för gymnasieutbildningar där elevens hemkommun inte själv anordnar det nationella program- met i fråga. (Riksprislistan bygger på en frivillig rapport- ering). Bidragsbeloppen ska gälla för kalenderår men om kommunen ändrar grunderna för resursfördelningen till de egna skolorna under De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag kalenderåret ska det gälla även för de fristående skolorna i kom- munen. Slutligen behandlades frågan om överklagande av beslut om bidrag men något förslag i den delen lades inte fram dels eftersom parterna inte hade kunnat enas i frågan, dels med hänvisning till att lämnat ett tillkännagivande till regeringen om att beslut om bidrag ska kunna överklagas genom att en möjlighet till förvaltningsbesvär införs. Däremot lämnades förslag om hur samråd och samverkan mellan kommunerna och de fristående skol- orna kan ske. Kommuner och Landsting och åtog sig att utarbeta stödmaterial för detta. Fristående gymnasieskolor får erbjuda individuella program innan lämnade sin rapport fattade riks- dagen beslutTPF45FPT som innebar förändringar på flera punkter för de fri- stående skolorna. För det första gavs fristående gymnasieskolor möjlighet att även kunna erbjuda elever utbildning på ett individu- ellt program. För de eleverna ska kommunen betala bidrag enligt överenskommelse med den fristående skolan. Hänsyn ska då tas till skolans åtagande och elevens behov men däremot uttrycks inte principen om att kommunens resursfördelning till den egna verk- samheten av samma slag ska vara normerande. Vidare bestämdes det att etableringsfrihet ska gälla för förskolor och fritidshem som uppfyller vissa kvalitetskrav. Det betyder att kommunen ska lämna tillstånd till alla förskolor och fritidshem som uppfyller kraven och också lämna bidrag till verksamheten. I samband med detta gjorde också uttalanden om bl.a. att lika villkor ska gälla för alla skolor oavsett driftsform samt, som nämnts, att kommunala beslut om bidrag till fristående skolor ska kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. 45TP PT 2005/06UbU13 och protokoll 2005/06:120 avseende beslut . 2Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis En enskild som vill driva förskoleverksamhet eller fritidshem ska ha tillstånd av kommunen där verksamheten ska bedrivas. Det innebär att kommunen dels ska godkänna förskolor och fritidshem som uppfyller de krav som ställs i 2 a kap. 14 § skollagen, dels ska lämna bidrag till sådan enskild verksamhet som 1.har fått tillstånd enligt 14 § och 2.är öppen för alla barn som har rätt till motsvarande offentliga verksamhet. Den enskilda förskolan eller fritidshemmet är dock inte skyldigt att ta emot barn om det föreligger betydande organisatoriska eller praktiska hinder. På motsvarande sätt är kommunen inte skyldig att betala bidrag för barn som är i behov av särskilt stöd om det leder till betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Kommunen är inte heller skyldig att betala bidrag om den en- skilda verksamheten innebär påtagligt negativa följder för den egna verksamheten eller om den enskilda verksamheten tar ut oskäligt höga avgifter. När bidraget bestäms ska det beräknas med ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn för mot- svarande verksamhet. Särskilda regler gäller om statsbidrag lämnas till kommunen. Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis Som framgick i avsnitt 1.6 finns det två olika system för pröv- ningen av enskilt bedriven förskoleklass. Det innebär att det också finns två olika sätt att bestämma bidragen till sådan verksamhet. När det gäller förskoleklass med en enskild huvudman som inte är en fristående skola är det kommunen där verksamheten ska be- drivas som prövar frågan om godkännande utifrån vissa i 2 b kap. 7 § skollagen angivna kriterier. Om godkännande lämnas står utbild- ningen under kommunens tillsyn (8 §). Bidrag kan lämnas till verk- samheten men kommunen har ingen skyldighet att betala bidrag även om verksamheten uppfyller kraven för att godkännas. Vidare får inte de avgifter som tas ut i den enskilda verksamheten vara oskäligt höga. Om kommunen väljer att betala bidrag får det inte oskäligt avvika från kommunens egen kostnad för motsvarande utbildning (10 §). Det andra fallet avser sådana fristående skolor som redan är godkända för undervisning i men som ansöker om att också få anordna undervisning i förskoleklassen. I de fallen är det inte den berörda kommunen utan som svarar för pröv- ningen. Om godkänner verksamheten ställs den under tillsyn på samma sätt som t.ex. en fristående grund- skola. Kriterierna för godkännande och rätt till bidrag överens- stämmer i huvudsak med vad som gäller för fristående skolor. Det betyder alltså att när förskoleklass anordnas av en fristående skola är kommunen skyldig att betala bidrag. Bidrag för undervisning i förskoleklass vid en fristående skola ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna förskoleklassen. Hänsyn ska också tas till elevens behov och skolans åtagande. På samma sätt som för övriga skolformer är kommunen inte skyldig att betala bi- drag motsvarande en elevs särskilda behov om det leder till betyd- ande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Med hänsyn till omfattningen av undervisningen i förskole- klassen gäller begränsningen att kommunerna inte är skyldig att betala bidrag för mer än eller . Tidsgränsen är relaterad till att förskoleklassen, precis som annan skolverksamhet, är avgiftsfri, men att det endast gäller i den angivna omfattningen. För tid därutöver gäller reglerna om skol- barnomsorg vilket bl.a. innebär att avgift får tas ut. Bidrag för den verksamheten bestäms enligt reglerna i 2 a kap. skollagen. Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis 2.1.3Grundskolan och den obligatoriska särskolan prövar, godkänner och förklarar fristående grund- och motsvarande obligatoriska särskolor berättigade till bidrag. Det är sedan elevens hemkommun som är skyldig att betala bidraget. Det ska, liksom förskoleklassen vid en fristående skola, bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna skolverksamheten av motsvarande slag. För elever som har behov av särskilt stöd är kommunen inte skyldig att betala bidrag för det särskilda stödet om det leder till betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kom- munen. På motsvarande sätt är den fristående inte skyldig att ta emot elever om det skulle medföra samma typ av svårigheter för skolan. Kravet på godkännande gäller bara för skolverksamhet som omfattas av skolplikt. beslut om fristående gymnasie- skolor avser därför bara rätten till bidrag. I samband med ett sådant beslut ska ange till vilket nationellt program som den aktuella utbildningen ska hänföras i bidragshänseende. Det är elevens hemkommun som är skyldig att lämna bidrag till skolor som har förklarats ha rätt till bidrag. Storleken på bidraget ska i första hand bestämmas på samma grund som kommunen fördelar resurser till det nationella programmet i den egna verksamheten. Hänsyn ska dock även tas till elevens behov och skolans åtagande. Om kommunen inte själv anordnar det nationella programmet i fråga ska bidraget istället bestämmas enligt den s.k. riksprislistan som fastställer . Därutöver ska kommunen lämna särskilt bidrag för elever som har behov av särskilt stöd, om inte det orsakar betydande organisa- toriska eller ekonomiska konsekvenser för kommunen. Med det korresponderar den fristående skolans rätt att neka att ta emot stöd- krävande elever om det skulle vålla svårigheter av samma slag och effekt för den fristående skolan. För elever med individuella program gäller andra regler för bi- drag. För dem ska bidraget bestämmas efter överenskommelse mellan kommunen och den fristående skolan. Det sägs dock även Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis här att hänsyn ska tas till den fristående skolans åtagande och elevens behov. Fristående skolor som ger utbildning inom gymnasiesärskolan kan av förklaras berättigade till bidrag. Liksom för övriga skolformer som prövas på detta sätt är elevens hemkommun skyl- dig att betala bidrag. På samma sätt som för elever på gymnasie- skolans individuella program ska bidraget bestämmas efter över- enskommelse mellan den fristående skolan och elevens hemkommun. För det fall att någon sådan överenskommelse inte kan träffas be- slutar regeringen om bidragets storlek. Dessa regler finns i 9 kap. 8 c § skollagen. 2.2Praxis kring kommunernas bidragsbeslut Även om möjligheten till överklagande av kommunernas bidrags- beslut är begränsade till laglighetsprövning finns ett antal domstols- avgöranden som ger en bild av hur bidragsreglerna har tillämpats. När det gäller tillämpningen av kravet på att kommunen ska be- stämma bidragen på samma grund som används när kommunen för- delar resurser till den egna, motsvarande skolverksamheten kan de frågeställningar som har varit föremål domstolarnas bedömning delas in i tre kategorier. Den första är mål som handlar om kommunernas beslutsunderlag är tillräckliga för att över huvud taget kunna bedöma om resurs- fördelningen sker på samma grund. Den andra kategorin är mål som rör användandet av schablonbelopp medan den tredje avser tolkning av begreppen elevens behov och skolans åtagande. För förskolan och förskoleklassen förekommer också avgöranden som rör tillämp- ningen av att bidrag inte oskäligt får avvika från kommunens resurs- fördelning. När det gäller användandet av olika typer av schabloner kan den kategorin i sin tur delas upp i olika underkategorier utifrån vilka kostnadsslag det är fråga om. Man kan då särskilja avgöranden rör- ande lokalkostnader, skolpliktsavdrag, mervärdesskatt och skolmål- tider. är det viktigt att påpeka att flera av domarna berör flera av kategorierna. I de fallen görs särskilda hänvisningar. Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis I några mål har domstolarna också prövat kravet på att bidrag till enskild förskola eller förskoleklass inte oskäligt får avvika från kommunens resursfördelning till den egna verksamheten. De avgör- andena redovisas i slutet av detta avsnitt. Det finns några avgöranden där domstolarna enbart har prövat om kommunernas beräkningsunderlag och resursfördelningsmodeller har varit tillräckligt tydliga för att det ska vara möjligt att bedöma om bidragen är riktiga. Se t.ex. Länsrättens i domar från den 12 respektive i mål nr 384-06, 1165-05 och 26-06. Länsrätten i fann i dom från att den modell som en kommun tillämpade för bidrag vad gäller den behovsstyrda tilldelningen skiljer sig i beräkningssätt mellan kommunens grundskolor och de fristående grundskolorna. Tilldel- ningen ansågs därför strida mot 9 kap. 6 § tredje stycket skollagen (mål nr 114-03). Ytterligare avgöranden med anknytning till den frågeställningen redovisas i avsnittet om otydliga grunder för beräkningen – schablon- mässighet. En kommun hade räknat med att antalet elever i var högre än det faktiskt var, vilket i sin tur medförde att genomsnitts- kostnaden per elev och därmed också bidraget till den fristående skolan, fastställdes till ett lägre belopp. Dessutom var beräkningen schablonmässig. Kammarrätten i ansåg i dom från (mål nr 1749-2000) att kommunens beräknings- sätt stred mot 9 kap. 6 § skollagen eftersom bidraget till den fristå- ende skolan inte var beräknat efter samma grunder som kommunen tillämpade vid fördelning av resurser till den egna . I motsvarande situation rörande en gymnasieskola kom länsrätten i fram till samma slutsats i dom från (mål nr 3673-04) Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis Otydliga grunder för bidragstilldelning – schablonmässighet Kammarrätten i underkände i dom (mål nr 7553-97) en kommuns beräkningsmetod för kostnader för bl.a. social struktur och administration eftersom domstolen menade att underlaget inte gav möjlighet att bedöma om resursfördelningen var likvärdig. kommun hade i bidragstilldelningen gjort avdrag för de kostnader som kommunen har till följd av ansvaret att bereda samt- liga ungdomar i kommunen gymnasieutbildning. Kammarrätten i fann i domen från att kommunen inte visat hur kommunen hade kommit fram till att avdraget borde vara (mål nr 3492-04). Avdragets ansågs därmed schablon- mässigt beräknat på ett sätt som stred mot 9 kap. 8 a § skollagen och kommunens beslut upphävdes. hade beträffande IT-kostnader och pensions- kostnader menat att dessa var svåra att fördela men att de fristående gymnasieskolorna kompenserades genom att kommunen inte av- räknade kommunspecifika kostnader. Länsrätten i fann i dom att det inte kan anses förenligt med skollagen att göra en kvittning mellan okända belopp då det inte framgick hur beloppen beräknats och inte heller preciserats hur man kom fram till beloppen (mål 5949-05). Metoden ansågs ha sådana brister att det inte var möjligt att bedöma om eleverna på de fristående gymnasieskolorna tillförsäkrades likvärdiga resurser. Kraven i 9 kap. 8 a § skollagen ansågs därför inte uppfyllda. Länsrätten i kom fram till en liknande slutsats avseende kommuns beräkningsmetod i dom (mål nr 7521-04). I det fallet rörde det sig om ett generellt avdrag för förvaltningsgemen- samma kostnader som länsrätten ansåg att kommunen inte hade kunnat precisera. I två domar bedömde Länsrätten i Östergöt- land en fristående skolas rätt till bidrag. Det första (mål nr 1824-01) gällde en beräkningsmodell där den fristående skolan fick en lägre basersättning än de kommunala skolorna med hänvisning till att kommunen hade kostnader för en vikariepool, ett datasystem för intern kommunikation och anslutning till kommunens telefon- växel. Länsrätten ansåg inte att detta utgjorde en tillräcklig grund för skilda bidrag utan ansåg att just en basersättning borde vara lika stor för alla skolor. Kammarrätten meddelade inte prövningstillstånd. Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis Det andra målet (mål nr 1954-01) gällde tilläggsbidrag för s.k. socioekonomiska kriterier där kommunen gjorde stor skillnad mellan genomsnittsbidraget för kommunala och fristående skolor (jämfört med ). Länsrätten menade att det saknades kriterier för att kunna bedöma om ersättning utgick på lika villkor och upp- hävde därför beslutet. Länsrätten i har i ett liknande avgörande (mål nr 2885-06) underkänt en beräkningsmodell som grundar sig på schablonersättningar. Länsrätten i fann i dom från att kommunens beräkning av avdrag för skolpliktskostnader inte var tillräckligt preciserade. Avdraget ansågs därför schablonmässigt och stred mot 9 kap. 6 § skollagen (mål nr 1237-03).