sou · GWB371 · 2008-06-24 00:00:00 — finns utrustning på samtliga regionkontor. fortsätter utbyggnaden på anstalter och häkten. Utredningens bedömning: Någon uppföljning av om besparingar gjorts på resor och konferenser har inte skett. Årsredovisningarna anger att kostnaderna för resor, representation och information har ökat från cirka till 2007 i löpande priser. Hur stor andel av detta som utgörs av resor och konferenser framgår inte av årsredovisningen. Beräknad besparing 10-20 mnkr . Kriminalvårdens redovisning: I samband med omorganisationen till en myndighet centraliserades upphandlingsfunktionen. Sedermera har den byggts ut. Någon administrativ besparing har inte skett. Utredningens bedömning: ska förstärkningen och professionaliseringen av upphandlingen ge förmånligare avtal som sparar pengar. Utredningen ifrågasätter varför den centraliserade upphandlingen inte redan gett utslag i besparingshänseende. Nytt avtal för tele- och datakommunikation Bedöms sänka årskostnaderna med 10-12 mnkr . Kriminalvårdens redovisning: Centraliseringen av telefonväxeln till en ny teknikplattform med 5 samverkande huvudväxlar beräknas ha lett till att 50 – 100 personer (deltid) har friställts för annat arbete. minskade verkets totala kommunikationskostnad med . Utredningens bedömning: Åtgärderna är genomförda. Besparingseffekterna överträffade förväntningarna i planen. Den samlade besparingen kan beräknas ligga på i kommunikationskostnad samt 25-50 mnkr i minskad personalkostnad. Transporttjänsten bör ta betalt av andra myndigheter och samordnas med kriminalvårdsmyndigheternas lokala transporter Transporttjänsten bör ta betalt av , och andra åt vilka den utför transporter. Samordning av transporttjänsten med de lokala kriminalvårdsmyndigheternas transportverksamhet. Bedömd besparing 5-10 mnkr . Kriminalvårdens redovisning: Översynen av transporttjänsten har påbörjats först . Utredningens bedömning: Åtgärden är inte genomförd och någon besparingseffekt har inte uppstått. Att den planerade utredningen inte kom till stånd uppges bero på att omorganisationsarbetet till en myndighet prioriterades. Transporttjänsten har flyttat till som en följd av kravet från regeringen om ersättningsjobb. Ledningen för Transporttjänsten är dock placerad på Huvudkontoret i . Flyttningen medför omställningskostnader i , då personal där inte har flyttat med till . På HK pågår nu ett arbete med översyn av transportverksamheten. En delredovisning har lämnats till regeringen. Alternativ till inställelse i domstol Tanken var att enklare häktesförhandlingar skulle kunna skötas genom videokonferenser. Detta skulle spara en mängd dyrbara transporter. Möjlig besparing bedömdes till 5-10 mnkr. Kriminalvårdens redovisning: Tre häkten har fått utrustning för videokonferens och denna utrustning används i varierande utsträckning för bl.a. omhäktning (av fallen). får ytterligare häkten sådan utrustning och målsättningen är att samtliga häkten ska ha möjlighet till kommunikation med domstolar, åklagare och advokater via videoteknik. Kommentarer till redovisningen: Användningen av videokonferensteknik är beroende av att även motparten är intresserad. Vad som skett är att motpartens intresse av att använda videoteknik har ökat. Det finns nu förutsättningar att t.ex. sköta nästan alla omhäktningar via videoteknik. har endast begränsade besparingseffekter uppnåtts. Ökade intäkter och rationellare arbetsdrift Intäkterna i arbetsdriften bedömdes kunna öka som produktionen effektiviserades. Delvis skulle detta ske genom att de intagna i större utsträckning skulle motiveras att delta i arbetsdriften. Sammanlagd besparingspotential bedömdes vara 30-50 mnkr . Kriminalvårdens redovisning: Ett projekt startades avseende utveckling av arbetsdriften. Arbetsdriften har tillförts ytterligare medel för att finansiera personal och investeringar i maskiner. Målet är en 80-procentig sysselsättningsgrad. Utredningens bedömning: redovisades på programmet arbetsdrift. hade motsvarande siffra sjunkit till . utnyttjas maskiner och lokaler uppskattningsvis bara . Endast 1 200 intagna deltar i arbetsdriften en genomsnittlig dag. Enligt årsredovisningarna har intäkterna av arbetsdrift och service ökat med - från till , en ökning med . Målet att öka intäkterna har alltså nåtts även om utfallet ligger i underkant jämfört med de beräkningar som gjordes i planen. Även driftskostnaderna för arbetsdriften har ökat. Dessa har ökat med – från till . Nettointäktsökningen blir cirka . Intäkterna i Kriminalvårdens arbetsdrift täcker kostnaderna till . Regeringens krav på Kriminalvårdens arbetsdrift när det gäller täckningsgrad är . Minskade förmåner för intagna Åtgärden syftade till att de intagna på samma sätt som andra medborgare skulle betala för läkar- och sjuksköterskebesök, tandvård, glasögon etc. , dock inte den fulla avgiften utan avgifter i förhållande till sina inkomster från arbetsdriften. Intagna som skulle avvisas till annat land skulle också vara skyldiga att spara till en del av sin färdbiljett. Besparing: 3-5 mnkr . Kriminalvårdens redovisning: De intagna får numera betala tandvård och glasögon med egna medel. Mer grundläggande tandvård bekostas av kriminalvården för intagna som har lång verkställighet. Besparingar har skett genom att intagna nu betalar en del av kostnaderna men också genom att färre går till tandläkaren när det inte är en fri förmån. Motsvarande gäller för glasögon. Det saknas lagstöd för att ta ut avgift för läkarbesök. Sådana avgifter har därför inte införts. En tanke har varit att de som ska utvisas ska få betala resan med de medel som de får från deltagande i arbetsdriften. Detta förslag har dock inte genomförts eftersom det skulle få negativa effekter för deltagande i arbetsdriften. Utredningens bedömning: Kriminalvården har inte angivit hur mycket man sparar genom att de intagna får betala glasögon och Rimligen är det ganska små besparingar som gjorts på detta område. Effektivare arbetsformer inom frivården En rad åtgärder nämndes: minska tiden för övervakning av klienter som fullföljt behandlingsprogram, minska antalet besök hos klienter som utför samhällstjänst, använda lekmän i intensivövervakningsverksamheten (elektronisk fotboja), införa en effektivare arbetsorganisation vid elektronisk övervakning, flytta vissa beslut till . Bedömd besparing: 10-15 mnkr. Kriminalvårdens redovisning: Verksamhetsanalyser har genomförts även för frivården och lett till ökad användning av lekmän i tillsynen, minskat antal kontroller och minskat antal dömda som står under övervakning. Kriminalvården har arbetat med att kvalitetssäkra de olika frivårdsprocesserna. Utredningens bedömning: Dygnskostnaden för frivård har ökat från per klient till . I fast pris har priset inte förändrats. Det tyder på att genomförda åtgärder inte givit några besparingar. Effekten på klienterna till följd av den minskade intensiteten i övervakningen är inte utvärderad. Ytterligare två åtgärder nämndes i handlingsplanen. Det var åtgärder som behövde utredas och eventuellt också krävde lagändringar och som därför var mera osäkra och långsiktiga. Det gällde överföring av sjukvården till landstingen i enlighet med normaliseringsprincipen (intagna i kriminalvården ska ha rätt till offentliga tjänster på samma villkor som andra medborgare) och en ändring i Specialfastigheters bolagsordning för att medge andra hyressättningsprinciper. Den första åtgärden är avförd från handlingsplanen, i enlighet med vad som redovisats ovan under punkt 5. Den andra åtgärden har inte genomförts på det sätt som avsågs i handlingsplanen. I stället genomfördes en omförhandling av alla hyresavtal med AB Specialfastigheter. På årsbasis sänktes hyrorna med . I tabell 3.1. sammanfattas utredningens bedömningar av gjorda besparingar. Bedömd möjlig besparing samt verkställd Avveckling av regionala myndigheter IT-drift och –förvaltning centraliserats Bättre utnyttjande av sjukvårdsresurser anstalter, inkl fotboja Billigare material i celler Stramare resepolicy, videokonferenser Transporttjänsten tar betalt av andra och Alternativ till inställelse i domstol Minskade förmåner för intagna Effektivare arbetsformer i frivård Handlingsplanen bedöms av utredningen ha givit cirka (196-243) i årliga besparingar. Därutöver har före och efter handlingsplanen minst lika mycket sparats. Utredningens bedömning: Det finns en återstående besparingspotential på vissa av de områden som handlingsplanen omfattar. Större besparingspotential bedömer utredningen att det finns beträffande utnyttjande av öppna anstalter, användning av fotboja, samordnad upphandling och ökat ett deltagande i arbetsdriften. Enligt direktivet ska utredningen identifiera och analysera ytterligare möjliga åtgärder för effektivisering av kriminalvården. I detta delbetänkande kan endast sådana åtgärder tas upp som kvarstår från tidigare utredningar och planer. Utredningen ska i sitt betänkande redovisa förslag och bedömningar grundade på analyser som återstår att göra. Det kan komma att innehålla åtgärder av helt annat slag. De största potentialerna bedömer utredningen utifrån denna utgångspunkt vara effektivare användning av öppna anstalter inklusive utökad användning av elektronisk övervakning med fotboja, effektivare central upphandling och ett ökat deltagande i arbetsdriften. Sammansättningen av intagna har visserligen ändrats något (se kapitel 5), men inte så mycket att det går att förklara varför öppna anstalter inte används i samma utsträckning som förut eller varför det inte skulle gå att utöka de öppna anstalternas verksamhet avsevärt, särskilt som ny teknik – elektronisk övervakning – kan utnyttjas. Detta är något som Kriminalvården redan prövar. En vanlig bedömning är att samordnad, professionell upphandling kan ge vinster på mellan av det upphandlade beloppets värde. Några vinster av den centralisering av upphandlingen som redan ägt rum har inte rapporterats av Kriminalvården köper varor och tjänster för en dryg miljard kronor . 2003 bedömdes verksamheten bedrivas i huvudsak professionellt men inte samordnat. De möjliga besparingarna bedömdes av Statskontoret till 10-20 mnkr. Utredningen bedömer att besparingspotentialen bör vara större. Om fler intagna kunde motiveras att delta i arbetsdriften skulle den kunna utvidgas avsevärt och intäktsöverskottet öka. En mer omfattande arbetsdrift ger också möjligheter att avlasta andra delar av verksamheten med möjlighet till personalbesparingar. Utredningens bedömning: Den produktivitetsförändring som kan registreras mellan och är minus . Produktivitetsminskningen är helt och hållet hänförlig då produktiviteten minskar . hade den ökat . Beläggningsgraden har stor betydelse för produktiviteten liksom den har det för möjligheterna att bedriva en bra kriminalvård. mål för beläggningsgraden var . En mycket stor del av den långsiktiga produktivitetsförbättring som ägt rum i kriminalvården är hänförlig till högre beläggningsgrad. är någorlunda jämförliga. 2007 är beläggningsgraden något lägre än . Det kan ses som en förklaring till varför produktiviteten är lägre. Men det förklarar inte varför beläggningsgraden är lägre eftersom ett stort antal dömda personer väntar på att bli intagna. Det är svårt att bedöma huruvida vidtagna åtgärder har givit några besparingar i verkligheten. Därför ställer utredningen frågan i detta kapitel om det går att avläsa i den faktiskt bedriva verksamheten huruvida effektiviteten har ökat. Har besparingarna slagit igenom i ökad effektivitet? Kan effektiviteten mätas? Ytterst gäller denna utredning frågan huruvida myndigheten behöver större eller mindre anslag. Fokus i delbetänkandet ligger därför på vad som brukar kallas den inre effektiviteten. Därmed avses hur resurser omvandlas till prestationer och om prestationerna produceras med mer eller mindre åtgång av resurser. Den yttre effektiviteten, som avser kostnaden för att nå kriminalvårdspolitikens mål, har också budgetkonsekvenser som kan vara värda att prövas, exempelvis om rehabiliteringen av kriminella är framgångsrik och leder till färre återfall och minskad brottslighet i samhället. Förutom att minska behovet av kriminalvård får det konsekvenser för polis, åklagare och domstolar och för samhället i övrigt. Den inre effektiviteten mäts med fördel i produktivitet. Därvid är det viktigt att de prestationer som relateras till resursförbrukningen överensstämmer med de prestationer som avses ge eller faktiskt ger det avsedda bidraget till uppfyllelsen av de kriminalvårdspolitiska målen. Prestationerna har både en kvantitets- och en kvalitetsdimension. Båda är viktiga att fånga i produktivitetsmåttet, men det är inte alltid möjligt att innefatta kvaliteten i måttet på prestationsvolymen. Viktiga kvalitetsaspekter kan då få redovisas separat. Alla de åtgärder som ingick i handlingsplanen för effektivisering av kriminalvården är inte av den arten att de bidrar till en ökad produktivitet. Vissa åtgärder minskar anslagsförbrukningen genom att föra in andra finansieringsformer eller överföra kostnadsansvar till andra organisationer. Andra åtgärder minskar kostnader genom att reducera prestationer eller försämra kvaliteten i verksamheten. Detta kan, men borde inte, registreras som ökad produktivitet. Huruvida så sker beror på om prestationerna och kvaliteten fångas i kriminalvårdens prestationsvolym. Nedan kommenteras några åtgärder i handlingsplanen som har sådana egenskaper att de inte bör påverka produktiviteten, men i vissa fall, beroende på ofullständiga mått, kanske ändå gör det. Kommentarerna avser respektive åtgärds effekter på produktiviteten, så som den mäts i föreliggande utredning. Därefter analyseras kriminalvårdens utveckling med stöd av produktivitetsmätningen. Transporttjänsten tar betalt av andra myndigheter för utförda tjänster. Till den del denna åtgärd enbart flyttar betalningsansvaret från Kriminalvården till någon annan påverkas inte produktiviteten. I föreliggande utredning ligger utlandstransporterna i princip utanför beräkningen av produktivitetsutvecklingen. För att kunna belysa kriminalvårdens utveckling i ett längre perspektiv innefattas den i vissa beräkningar, varför frågan då blir aktuell. Intäkter av utlandstransporterna ska inte ingå i produktivitetsmåttet och gör det heller inte i denna utredning. Komplikationen är dock inte aktuell eftersom åtgärden inte effektuerats. Ökade intäkter i arbetsdriften. Huruvida arbetsdriftens kostnader ska räknas brutto eller netto i produktivitetsberäkningen kan diskuteras. Här har valts att i första hand räkna kostnaderna netto, därför att arbetsdriftens prestationer – försålda produkter – eljest också borde räknas in i kriminalvårdens prestationsvolym. I föreliggande utredning räknas varken dessa prestationer eller den del av kostnaden som täcks av försäljningsintäkter in i produktiviteten. Arbetsdriften är en kostnad för kriminalvården bara till den del som den inte täcks av försäljningsintäkter. Minskade förmåner för intagna. Intagnas bidrag till finansieringen reducerar kriminalvårdens nettokostnader. Produktiviteten räknas emellertid i förhållande till bruttokostnaderna (bortsett från arbetsdriften), oavsett finansiering, varför produktiviteten inte påverkas. Om efterfrågan på sjukvård, tandvård etc. skulle minska till följd av avgifterna uppstår en kostnadsbesparing, som skulle inverka positivt på produktiviteten. Detta pga. att för kvaliteten i kriminalvården viktiga delprestationer – såsom sjukvård och tandvård – inte ingår i prestationsvolymen. De kan heller inte redovisas separat. Effektivare arbetsformer inom frivården. De åtgärder som ingick i handlingsplanen var en blandning av besparingar – minskade arbetsinsatser per klient i frivården med oklar påverkan på kvaliteten – omfördelning av uppgifter till andra delar av Kriminalvårdens organisation och allmänna effektiviseringar. Rätt genomförda bör de ha kunnat bidra till ökad produktivitet. mån de medfört reducerad kvalitet i övervakningen fångas detta dock inte i produktivitetsmåttet. Något mått på kvaliteten i frivårdens verksamhet, att redovisa separat, finns inte. Överföring av kostnadsansvaret för sjukvården till landstingen skulle medföra att produktiviteten ökar i kriminalvården så som den mäts i föreliggande utredning. Det beror återigen på att sjukvårdens prestationer inte ingår i måttet på produktivitet. Men någon egentlig produktivitetsökning i kriminalvården skulle det inte innebära. Komplikationen är inte aktuell eftersom åtgärden inte verkställts. För Kriminalvården mer fördelaktiga hyressättningsprinciper registreras, så som produktiviteten mäts i denna utredning, som en produktivitetsökning. Detta är emellertid enbart en omfördelning av kostnadsansvar, som inte har med kriminalvårdens produktivitet att göra. I känslighetsanalysen undersöks effekten av Kriminalvårdens hyreskostnadsutveckling på produktivitetsutvecklingen . 4.2Förändring av anstaltsstruktur och verkställighetsformer Anstaltsplatser kostar olika mycket beroende på om anstalterna är slutna eller öppna och beroende på vilken grad av säkerhet de har. Styckkostnad per vårddygn i olika verkställighetsformer (Säkerhetsklass A motsvarar tidigare riskklass I, säkerhetsklass B och C motsvarar tidigare riskklass II, säkerhetsklass D och E motsvarar tidigare riskklass III och F är tidigare klass IV, dvs. Anstalter säkerhetsklass B+C= II IÖV - Utsluss (2002) Utökad frigång (2002) Halvvägshus (2007) Källa: Kriminalvården, Statskontoret, 1997, egna bearbetningar av utredningen. En plats på en sluten anstalt kostade i medeltal medan en plats på en öppen anstalt i medeltal kostade . Det innebär att den slutna platsen kostade i genomsnitt mer. En förskjutning av anstaltsstrukturen mot en större andel slutna anstalter gör att kostnaderna ökar. 1989/90 stod de slutna anstalterna för av vårddygnen. 2007 stod de slutna anstalterna för av vårddygnen. Om en lika stor andel av de intagna vistats på öppna anstalter som /90 hade kriminalvården kostat mindre. Vårddygn i olika verkställighetsformer, exklusive /9 0/9 1/9 Häktenas andel av vårddygnen har ökat. Ett vårddygn i häkte kostar en något lägre än ett vårddygn på sluten anstalt. Intagna i s.k. § 34-vårdvistelse har inte ökat nämnvärt i antal och är ett relativt litet antal i förhållande till övriga kategorier. Ett vårddygn i ett sådant behandlingshem kostar mer än vårddygnen på öppna anstalter. En annan strukturförändring gäller andelen i frivård. i frivården kostar bara en bråkdel av vårddygnen på anstalter. I genomsnitt kostar ett vårddygn i frivården . Men frivården innefattar flera relativt nya vårdformer såsom samhällstjänst och elektronisk fotboja, som är betydligt dyrare. Allra dyrast av frivårdens verkställighetsformer är halvvägshus som kostar lika mycket som vårddygn på öppna anstalter. Flera kriminalvårdspolitiska reformer som här behandlas har syftat till att verkställigheten av straff i ökad utsträckning ska kunna ske utanför fängelser. Vårddygn i anstalter och frivård 1993/9 1 Någon stor förskjutning är det dock inte fråga om. Förskjutningen går inte som väntat i riktning mot mer frivård utan snarare mot något mer anstaltsvård. Andelen vårddygn i frivården låg kring av vårddygn. började andelen sjunka och har sedan legat strax . Om andelen i frivård varit densamma som /90 hade kriminalvården kostat mindre. Också inom gruppen slutna anstalter har strukturförändringar skett. publicerar Kriminalvården inte någon statistik över antal vårddygn i slutna anstalter uppdelade på säkerhetsklasser. Utredningen har gjort en uppskattning baserad på den månadsvisa beläggningsstatistiken och översatt de nya säkerhetsklasserna A-F till de gamla I-IV. Vårddygn slutna anstalter, fördelade på säkerhetsklasser Särskilt markant är att den högsta säkerhetsklassen successivt minskade sin andel av vårddygnen . 1997-98 sker en plötslig kraftig, ytterligare minskning av denna andel. Även den lägsta säkerhetsklassen tappar andelar . Den mellersta säkerhetsklassen växer däremot stadigt. Vårddygn, slutna anstalter efter säkerhetsklass, Källa: Kriminalvården, bearbetning av utredningen När utredningens beräkning av vårddygn enligt säkerhetsklasser jämförs med redovisningen framgår att kategorin med den lägsta säkerhetsklassificeringen vuxit mest, men att också kategorin med den högsta säkerhetsklassen vuxit, medan mellanklassen minskat. Andel vårddygn i anstalter efter säkerhetsklass 1989/90- 2007 Jämfört med 1989/90 är andelen vårddygn i den högsta säkerhetsklassen något mindre, medan klassen slutna anstalter (D+E) har ökat sin andel kraftigt. Det har framför allt gått ut över de öppna anstalternas andel. Den stora strukturförändringen inom frivården är att skyddstillsyn minskat kraftigt i omfattning och ersatts av en rad andra verkställighetsformer. Villkorligt frigivna har stadigt vuxit i antal. Dessa båda frivårdsformer är de billigaste. Dubbelt eller fyra gånger så dyra är vårdformerna samhällstjänst och kontraktsvård. Det är nya vårdformer, som ännu utgör en mindre andel av vårddygnen. 10-12 gånger dyrare än de billigaste frivårdsformerna är intensivövervakning med fotboja, utökad frigång och halvvägshus, som också är nya verkställighetsformer inom frivården. Kriminalvårdens anslag har ökat snabbt, så som redovisats ovan. /90 har verksamhetskostnaderna mer än fördubblats och ökat från 2,8 till 6,2 mdkr. Detta är dock inte liktydigt med en real kostnadsökning, dvs. en ökning i arbetade timmar, utnyttjade kvadratmetrar lokaler och förbrukningsvaror. Löner, hyror och priser har ökat kraftigt . Kostnaden per arbetad timme (lön plus sociala avgifter) i hela statsförvaltningen ökade och priserna på övriga resurser med i genomsnitt . Det gör att den reala ökningen av kostnaderna begränsas till . Kriminalvården kan ha haft en pris- och löneutveckling som avviker från övrig statsförvaltning. Kriminalvården har haft en långsammare utveckling av lönerna, räknat per arbetad timma, än statsförvaltningen i genomsnitt. Det kan, men behöver inte, bero på lägre löneökningar. Det kan också bero på att Kriminalvården haft en omfattande personalomsättning som gjort att många yngre med lägre löner ersatt äldre med högre löner. När detta är fallet underskattas beräkningen av ökningen av den reala resursförbrukningen. Mellan exempelvis och ökade antalet årsarbetskrafter (full arbetstid ) medan den reala kostnaden i produktivitetsberäkningen för samma arbetskraft minskat . Detta måste man vara uppmärksam på när produktivitetsutvecklingen används för att belysa effektiviteten i resursanvändningen. Även andra priser kan ha utvecklats på ett sätt som skiljer sig från övriga statsförvaltningen. Hyror är ett exempel. Den period som särskilt intresserar denna utredning är , de år under vilka Kriminalvården genomförde sitt effektiviseringsprogram. ökade verksamhetskostnaderna med . Den reala kostnadsökningen stannade på och antalet årsarbetskrafter på . De ökade kostnaderna och den ökade insatsen av personal (årsarbetskrafter) måste ställas i relation till omfattningen av verksamheten. Fler intagna och fler i frivården kostar givetvis mer. Vad är det då som kostar? För att rätt uppskatta belastningen på verksamhetens kostnader bör vi känna till styckkostnader för en mängd olika prestationer: vad det kostar att ta hand om en intagen i olika typer av anstalter, vad det kostar att ta emot och skriva in en intagen och vad det kostar att skriva ut en intagen, vad olika programverksamheter, utbildningsverksamheter, sjukvårdinsatser, insatser i samband med permissioner etc. kostar, vad olika frivårdsverksamheter kostar per klient och dygn – enkel övervakning, halvvägshus, fotboja etc. Kriminalvården redovisar inte kostnader för alla dessa prestationer, men för en del. Kostnaden per vårddygn i slutna anstalter och i öppna redovisas, liksom i §34-behandlingshem och i häkten. Kostnaden och frivårdsklient redovisas utan någon uppdelning på olika typer av verkställigheter.