sou · GWB368 · 2008-07-04 00:00:00 — Enligt 2 och 3 i övergångs- bestämmelserna ska de nya reglerna om arbetsansvarig och särskilt sakkunnig först tillämpas i ärenden om bygglov som kommer in till kommunen från . Detta för att det är delvis nya yrkesgrupper som inte har haft krav på certifiering eller bindande krav på kunskap och erfarenhet och där behövs tid för att kunna få ut tillräckligt många på marknaden. När det gäller den kontrollansvarige motsvaras dennes certifiering i allt väsentligt av dagens krav på kvalitetsansvariga och för dessa behövs inte motsva- rande övergångstid. Den gällande lydelsen av lagen gäller, enligt 4, för ärenden som kommit in till kommunen före . Även de gällande sanktionsreglerna gäller enligt 5 för överträdelser som skett före detta datum. När det gäller de föreslagna bestämmelserna om planförfarandet har kommunen en valmöjlighet att fortsätta använda nu gällande regler om förfarandet har inletts före ikraftträ- dandet. Detta regleras i 6 och bestämmelsen innebär också att kommunen får möjlighet att växla över till de nya reglerna även i pågående planärenden. 18.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. ska i den omfattning som framgår av 3 kap. (1987:10) uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om 1.bärförmåga, stadga och beständighet, 2.säkerhet i händelse av brand, 3.skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, 4.säkerhet vid användning, 5.skydd mot buller, 6.energihushållning och värmeisolering, och 7.hushållning med vatten och avfall. Dock ska hissar i byggnader samt linbaneanläggningar för person- transport ha det utförande och den utrustning som skäligen kan fordras för att de egenskapskrav på byggnadsverk som anges i första stycket samt de lämplighets- och tillgänglighetskrav som anges i 3 kap. 3 § ska uppfyllas . Bestämmelsen kommenteras i avsnitt 9.5. Ändringen i första stycket är en följd av att kraven på lämplighet och tillgänglighet har flyttats till PBL. Paragrafens andra stycke är i princip en flyttning från gällande 2 a § BVL, som enligt utredningens förslag upphävs. Bestämmelser om bygglov, tillsyn och kontroll m.m. finns i (1987:10). Bestämmelsen är ett förtydligande och beror på de förslag som utredningen har lämnat i avsnitt 9 om prövning, tillsyn och kon- troll av byggandet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som närmare behövs för att ett bygg- nadsverk ska uppfylla kraven enligt 2 §. Paragrafen behandlar bemyndigandefrågor. Lydelsen är dels en följd av de förslag utredningen har lämnat i avsnitt 9 om prövning, tillsyn och kontroll av byggandet, dels en följd av att utredningen har valt att reglera flyttning av byggnadsverk som nybyggnad. Flyttning av byggnadsverk regleras i 3 kap. PBL. Gällande lydelse av 21 § BVL innehåller dessutom bemyndiganden som rör upp- förande eller ändring av byggnad i exprimentsyfte. Sistnämnda bemyndigande har endast använt en gång och fyller inte längre något syfte. 18.3Förslag till lag om ändring i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m. m. En byggfelsförsäkring ska finnas vid nybyggnad och ombyggnad enligt 1 kap. 10 § 3 och 7 (1987:10) av en byggnad som helt eller till övervägande del ska användas som bostad för permanent bruk. I paragrafen har införts begreppen nybyggnad och ombyggnad enligt definitionerna i 1 kap. 10 § PBL. I fråga om en- eller tvåbostadshus (småhus) gäller i stället för vad som sägs i 1 § att en byggfelsförsäkring ska finnas vid 2.tillbyggnad enligt 1 kap. 10 § 4 och sådana ändringar som avses i8 kap. 1 § 3 b–i (1987:10), om det finns behov av en sådan försäkring. En byggfelsförsäkring behövs dock inte 1.om åtgärden enligt 8 kap. 4 § inte kräver bygglov, eller 2.för arbeten som utförs av byggherren själv eller av hans anställda. Bestämmelsen kommenteras i avsnitt 15.4. Förutom att begreppen nybyggnad, tillbyggnad och ändring har införts enligt defini- tionerna i PBL har i andra stycket punkt 2 införts ett undantag från den obligatoriska byggfelsförsäkringen för arbeten som utförs av byggherren själv eller av hans anställda. I 9 kap. 3 § första stycket punkt 14 PBL ska vid det tekniska samrådet göras en genomgång av vilka arbetsmoment som bygg- avser att utföra själv eller med hjälp av sina anställda. Denna genomgång grundas på byggherrens uppgifter och resulterar i att gör en prövning av behovet av försäkring enligt den nya regeln i 1 b §. Den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet () prövar behovet av en försäkring enligt 1 a § första stycket 2 och andra stycket 2. Om ett småhus inte ska användas för permanent bruk, får nämnden trots bestämmelsen i 1 a § första stycket 1 besluta att någon byggfelsför- säkring inte behövs. Bestämmelsen kommenteras avsnitt 15.4. I paragrafen har införts en skyldighet för att pröva behovet av försäk- ring även mot bakgrund av 1 a § andra stycket punkt 2, dvs. med ledning av de uppgifter som nämnden får vid det tekniska samrådet enligt 9 kap. 3 § första stycket punkt 14 PBL om byggherrens egen arbetsinsats i projektet (självbyggeri). Översyn av vissa frågor i plan- och bygglag- En särskild utredare ska se över vissa frågor i plan- och bygglag- stiftningen. Utredaren ska undersöka möjligheterna att ytterligare förenkla och förtydliga de regler som styr den fysiska planeringen och vissa byggrelaterade frågor samt lämna förslag till de författ- ningsändringar som behövs. Utredaren ska bland annat utreda möjligheterna att förenkla förfarandet vid detaljplane- läggning, undersöka möjligheten att införa en initiativrätt till detaljplane- läggning och en rätt till besked från kommunerna i sådana ären- den samt möjligheten att förkorta tiden för kommunernas handläggning av planärenden generellt, undersöka möjligheten att effektivisera instrumenten för kon- troll och tillsyn enligt bygglagstiftningen, utreda möjligheten att differentiera val av kontroll och kontroll- form beroende på bland annat byggherrens kompetens, undersöka möjligheten att förtydliga roll- och ansvarsför- delningen mellan byggherre, kommun, kvalitetsansvariga och sakkunniga samt i förekommande fall vilka kompetenskrav som bör ställas, utreda om krav på vissa uppgifter i kontrollplaner bör för- fattningsregleras, utreda sanktionssystemets effektivitet och behovet av föränd- ringar, analysera behovet av att författningstekniskt tydliggöra förhållandet mellan (1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, samt utreda och förtydliga vilka krav som ska ställas vid ändring, underhåll respektive flyttning av byggnadsverk. Utredaren ska i samtliga delar lämna förslag till de författnings- ändringar som behövs. Förslagen ska säkerställa att föreskrivna krav uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Av stor betydelse är också att de bestämmelser som påverkar byggsektorn utformas så att en god konkurrens främjas i större utsträckning än vad som är fallet . Det står utredaren fritt att utöver vad som anges i dessa direktiv lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller till de ytterligare förenklingar av regelverket som bedöms vara lämpliga. Uppdraget ska redovisas . Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté med parlamentarisk medverkan med uppgift att se över plan- och bygglagstiftningen. Kommittén antog namnet . Kommittén lämnade sitt slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). Betänkandet har remissbehandlats. I propositionerna Ny instansordning för PBL-ärenden (prop. 2006/07:98) och Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122) har regeringen behandlat några av förslagen i betänkandet. I propositionen Ny instansordning för PBL-ärenden har regeringen föreslagit att godkänner en inriktning för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för PBL-ärenden. beslutade att anta propo- sitionen (bet. 2006/07:CU31, rskr. 2006/07:191). I propositionen Ett första steg för en enklare plan- och bygglag har regeringen föreslagit vissa förenklingar och förtydliganden av bestämmelserna i i syfte att underlätta arbetet för berörda parter i plan- och byggprocessen. Med utgångspunkt i betänkande och med beaktande av remissinstansernas synpunkter gör regeringen bedömningen att ett antal frågor behöver utredas ytterligare. gäller främst frågor förknippade med detaljplane- och bygg- processerna. I olika sammanhang har det påpekats att vissa förändringar i PBL är nödvändiga för att främja goda konkurrensförhållanden. Kon- kurrensverket har bland annat fört fram vikten av en reformering av PBL för att komma till rätta med det bristande konkurrens- trycket inom byggsektorn. Särskilt mindre eller nyetablerade före- tag uppges ha svårigheter att komma in på byggmarknaden efter- som de till skillnad från de etablerade och finansiellt starkare före- tagen inte klarar av den långa och komplicerade planprocessen. Det är alltså från konkurrenssynpunkt angeläget att så långt möjligt begränsa den tid det tar från initiativ till att byggandet kommer igång. Även behovet av för samhället angelägna investeringar, t.ex. i bostäder, infrastruktur och omställningen av energisystemet, ställer krav på att planprocessen i sin helhet kan effektiviseras. Detaljplan används för den närmare regleringen av markens användning, bebyggelse och andra anläggningar. Förfarandet vid upprättande av en detaljplan är ingående reglerat i 5 kap. (1987:10, PBL). I bestämmelserna anges vilka handlingar som ska utarbetas, vilka program-, förslags- och utställningsskeden planeringen ska omfatta, vilka tider som ska hållas, vilka som ska höras etc. Undantag från detta förfarande – s.k. enkelt planför- farande – får användas om detaljplanen är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenlig med översikts- planen och granskningsyttrande. Användningen av enkelt planförfarande har en mer utbredd omfattning än vad som kunde förutses vid lagens till- komst. Användningen skiftar visserligen mellan kommunerna, men i genomsnitt uppskattas av landets detaljplaner utar- betas på detta enklare sätt. Skälen kan vara att många detaljplaner numera omfattar mer begränsade områden eller att kommunerna bedömer att planerna saknar intresse för allmänheten. framhåller att en detaljplan inte bör göras mer detaljerad än nödvändigt och har föreslagit lättnader för kommunen att välja lämplig planerings- och beslutsprocess. För- farandereglerna bör enligt kommittén förtydligas och ändras för att medge en förenkling och effektivisering av detaljplaneprocessen. Kommittén har bland annat föreslagit att planprogram och samråd ska kunna undvaras i de fall planförslaget överensstämmer med översiktsplanen. Regeringen gör bedömningen att förfarandet för upprättande av detaljplan kan förenklas och förtydligas ytterligare. Utredaren ska därför se över bestämmelserna i 5 kap. PBL i sin helhet. Erfaren- heterna från användningen av enkelt planförfarande i flera kommuner bör därvid tas till vara. Det finns skäl att utreda om inte de nya bestämmelserna bör ha det enkla planförfarandet som utgångspunkt alternativt utreda under vilka omständigheter och förhållanden som det enkla planförfarandet ska kunna tillämpas, t.ex. när planförutsättningarna helt eller delvis klarlagts med stöd av annan lagstiftning. De förslag som lämnas bör även omfatta förfarandet för utarbetande av områdesbestämmelser och fastig- hetsplaner. För- och nackdelar, inte minst från demokratisynpunkt, bör analyseras. Initiativrätt till detaljplaneläggning och förkortning av kommunernas handläggningstider Alla aktörer vid planering och byggande, såväl privata som offent- liga, är i hög grad beroende av att detaljplaneprocessen är så smidig som möjligt och att tidsåtgången är rimlig och förutsägbar. Före- trädare för byggsektorn har efterlyst en ökad förutsägbarhet för fortsatt planläggning och projektering genom tidigt besked från kommunen om kommunens avsikter när ett visst projekt presente- ras. I sammanhanget kan nämnas att och har anpassat sina plan- och bygglagstiftningar till byggherrarnas behov av ett tidigt besked. I och i flera länder i EU har man dess- utom på olika sätt försökt förkorta kommunernas handläggning av planärenden generellt. Regeringen gör bedömningen att detaljplaneprocessen i dess helhet kan förkortas. har berört dessa fråge- ställningar men har valt att inte lämna några författningsförslag. Utredaren ska därför undersöka möjligheten att införa en initiativ- rätt till detaljplaneläggning för olika exploatörer samt en rätt för sådan exploatör att få besked från berörd kommun huruvida kommunen avser att inleda ett detaljplanearbete eller inte. I detta sammanhang ska utredaren också, bland annat mot bakgrund av erfarenheterna i andra länder, undersöka möjligheten att effekti- och förkorta kommunernas handläggning av planärenden. Prövning, tillsyn och kontroll av byggnadsarbeten m.m. De verktyg som anvisas i gällande plan- och bygglagstiftning och som ska bidra till att föreskrivna krav på byggnaders tekniska egen- skaper infrias har i flera avseenden inte visat sig vara helt ändamåls- enliga. har därför haft till uppgift att analysera och lämna förslag till författningsändringar. Kommittén konstaterar dock liksom remissinstanserna att flera hithörande frågor kräver ytterligare genomlysning. Även regeringen bedömer att det fortfarande finns utestående frågor som behöver utredas. processen för kommunernas prövning av bygglov samt bygg- anmälan, instrumenten för kommunernas tillsyn, dvs. byggsamrådet, utseende av kvalitetsansvarig, beslut om kontrollplan och kon- trollform, beslut om krav på sakkunnigbevis samt beslut om slutbevis, och kontrollen av byggnadsarbeten. De nämnda frågorna behöver analyseras med avseende på om dessa har avsedd verkan och på ett effektivt sätt bidrar till att föreskrivna krav uppnås. Kommunernas prövning av bygglov samt bygganmälan har konstaterat att byggsamrådet inträffar då byggprojektet redan är färdigprojekterat och möjlig- heten att rent praktiskt påverka projektet är liten. För att tidigare- lägga bedömningen av om kraven i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., BVL, är uppfyllda har PBL- kommittén därför föreslagit att bygganmälan tas bort och att den prövning som görs i samband med bygganmälan i stället ska ske i samband med bygglovsansökan. Regeringen konstaterar att det finns nackdelar med att kommunerna ingriper mot byggprojekt som inte uppfyller föreskrivna krav först i efterhand. ser regeringen svårig- heter med att som föreslår kontrollera om en byggnad uppfyller alla föreskrivna krav redan på bygglovsstadiet. Utredaren ska därför undersöka möjligheten att hitta anmäl- nings- och tillståndsformer som säkerställer kommunernas möjlig- het att på ett tidigt stadium ingripa mot byggprojekt som inte bedöms uppfylla kraven utan att ansvarsfördelningen för kon- trollen av projektet mellan byggherren och kommunen påverkas. I PBL regleras statens ansvar för tillsyn och uppsikt i 1 kap. 8 § och kommunernas tillsyn i 9 kap. Regeringen kan konstatera att gränsdragningen mellan tillsyn och kontroll enligt PBL är oklar. Vidare är bestämmelserna om till- syn och kontroll inte helt enkla att tillämpa, vilket har lett till ineffektivitet i hela det system som ska säkra efterlevnaden av bygglagstiftningen. avstod från att lämna förslag till ändringar i denna del. Mot bakgrund av de remissvar som har inkommit med anledning av betänkande ska utredaren dels undersöka möjligheten att renodla och förtydliga begreppet tillsyn i PBL, dels utreda möjligheterna att effektivisera kommunernas tillsyn över byggandet. I detta sammanhang bör utredaren beakta att i sam- verkan med länsstyrelserna har haft regeringens uppdrag att lämna förslag på förtydligande av statens roll och ansvar för tillsyn och uppsikt i PBL. Uppdraget redovisades i rapporten statligt ansvar i . Rapporten kommer att remitteras . I remissvaren till betänkande har flera kommuner framfört att det finns ett behov av att införa en möjlig- het att ta ut tillsynsavgifter eftersom kommunerna inte anser sig få täckning för sina kostnader. Regeringen gör bedömningen att frå- gan om avgifter för tillsyn bör utredas närmare. Bestämmelser om byggsamråd finns i 9 kap. 8 § PBL. Vid byggsam- rådet ska en genomgång göras av arbetenas planering, de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga för att kraven ska antas kunna uppfyllas och den samordning som behövs. Över samrådet ska ett protokoll föras. redovisar en del brister i samrådet, bland annat att samrådet inträffar för sent och lämnar litet utrymme för påver- kan. Kommittén har därför lämnat vissa förslag till ändringar i den aktuella bestämmelsen, bland annat om att byggsamrådet ska kunna delas upp och genomföras . Regeringen konstate- rar att byggsamrådet inte alltid fungerar på det sätt som har avsetts i bygglagstiftningen. Kommitténs förslag löser inte heller den pro- blematik som är förknippad med samrådet. Utredaren bör därför, med beaktande av överväganden, ytterligare undersöka hur bestämmelserna om byggsamråd behöver ändras eller förtydligas. Bestämmelser om kvalitetsansvarig finns i 9 kap.13–15 §§ PBL. Den kvalitetsansvarige utses och arvoderas av byggherren. Den kvalitetsansvarige ska se till att kontroll- och rivningsplaner följs samt närvara vid byggsamråd, besiktningar och andra kontroller. är det byggherren som ansvarar för att alla arbeten utförs enligt föreskrivna krav och meddelade beslut. Den kvalitetsan- svariges roll och ansvar i förhållande till byggherren och kommunen uppfattas därför ofta som oklar. Regeringen ger utreda- ren i uppdrag att undersöka hur den kvalitetsansvariges roll och uppgifter bör utformas. I detta sammanhang bör undersökas vilka kompetenskrav som bör ställas på den kvalitetsansvarige i för- hållande till dennes uppgifter. bör benämningen på den kvalitetsansvarige övervägas. Bilaga 1 SOU 2008:68 Beslut om kontrollplan och kontrollform Bestämmelser om kontrollplan och former för kontroll finns i 9 kap. PBL. Vid byggsamrådet eller möjligt därefter ska kommunen, om det inte är uppenbart onödigt, besluta om en kon- trollplan för arbetena. I kontrollplanen ska anges vilka kontroller som behövs för att byggprojektet ska kunna antas uppfylla före- skrivna krav, vilka intyg och andra handlingar som ska företes kommunen samt vilka anmälningar som ska ske till kommunen. I detta sammanhang väljer kommunen också om kontrollen ska utföras genom dokumenterad egenkontroll, av fristående sak- kunniga eller av . har konstaterat att kontrollen enligt kontroll- planen uppfattas som en ren formalitet eftersom bestämmelserna i inte ställer specifika krav på innehållet i kontrollplanen och inte heller på utförandet och dokumentationen av kontrollerna. har dock inte lämnat några förslag till förtyd- liganden i PBL. Regeringen konstaterar att uppgifter om exem- pelvis kontroll av ventilation och radon samt vissa energianvänd- ningsuppgifter ofta saknas i kontrollplanerna trots att dessa upp- gifter krävs enligt annan lagstiftning. Regeringen ger utredaren i uppdrag att utreda möjligheten att närmare författningsreglera vilka uppgifter som bör vara obliga- toriska i kontrollplanen. Av 9 kap. 9 § PBL framgår att kontrollen av byggnadsarbeten ska utföras genom dokumenterad egenkontroll, av en fristående sak- kunnig eller, om det finns särskilda skäl, av . ansåg att egenkontrollen inte fungerar tillfreds- ställande. Skälen till detta är flera enligt kommittén: byggherren har inte alltid ett intresse av att kontrollera att de tekniska egenskaps- kraven kommer främst, att det inte finns särskilda krav på egen- kontrollens utförande och att kommunerna brister i sin tillsyn. Vidare har konstaterat att de fristående sak- kunniga har en svår roll med kluvna lojaliteter och utan egentliga befogenheter. Kommunen saknar dessutom möjlighet att kräva att fristående sakkunniga styrker sin kompetens, t.ex. genom person- certifiering eller genom ackrediterat kontrollorgan. har behandlat kontrollfrågorna utan att lämna några förslag till författningsändringar. Flera remissinstanser efter- frågar överlag mer oberoende kontroll. Utredaren ska därför dels analysera alternativa sätt att kontrollera byggandet, dels se över om befintliga kontroller och kontrollformer kan effektiviseras. Utreda- ren bör vidare utreda om det är lämpligt att differentiera kraven på kontrollerna och formerna för kontrollen beroende på byggnads- arbetenas omfattning och byggherrens kompetens. I detta sam- manhang bör särskilt belysas behovet av styrkande hur och av vem kontrollen har utförts samt behovet av kontroll genom särskilda sakkunniga eller motsvarande vid s.k. självbyggeri. Byggherren har enligt 9 kap. 1 § PBL ansvaret för att föreskrivna krav och meddelade beslut avseende byggnadsåtgärder uppfylls. Denne ansvarar också för att kontroller utförs i tillräcklig omfatt- ning. Vissa kontroller kan utföras först efter att byggnaden har tagits i bruk, exempelvis avseende energianvändning och radon. Ofta är det således först efter ibruktagandet som vissa krav går att kontrollera och sanktionera. I situationer då byggherren överlåter fastigheten direkt efter färdigställandet, ofta en bostadsrättsförening eller egnahemsägare, uppstår ett oklart ansvarsförhållande för kontroller och åtgärdande av eventuella brister. Regeringen konstaterar att denna typ av tidiga överlåtelser från byggherren till annan part har blivit allt vanligare som behovet av kontroller efter byggnadens ibruk- tagande har ökat. Regeringen ger därför utredaren i uppdrag att utreda om bestämmelserna om ansvar för uppfyllande av före- skrivna krav och meddelade beslut behöver ändras. Bestämmelser om sanktioner finns i 10 kap. PBL. har föreslagit höjningar av sanktionsavgifterna. Kommitténs förslag i denna del behandlas i propositionen Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122). har framfört att det finns behov av en mer genomgripande översyn av systemets grunder och dess utformning med syfte att stärka efter- levnaden av lagstiftningen. Denna uppfattning delas av remiss- instanserna. Utredaren ska därför utreda sanktionssystemets effektivitet och föreslå nödvändiga förändringar. Säkerställa att beslut om bygglov vinner laga kraft menar att det är ett betydande rättssäkerhets- problem att beslut om bygglov i en del fall inte vinner laga kraft. En enskild som anses vara berörd av ett beslut om bygglov men inte har fått del av beslutet kan överklaga detta . För att undvika den fördröjning och den osäkerhet ett sådant överklagande innebär har kommittén föreslagit att det ska vara en skyldighet för kommunen att delge alla berörda beslut om bygglov. Regeringen delar kommitténs bedömning att det är olämpligt att beslut om bygglov inte alltid vinner laga kraft, men menar att kommitténs förslag skulle medföra ett omfattande merarbete och stora kostna- der för kommunerna utan att någon fullständig lösning på pro- blemet uppnås. Även fortsättningsvis kommer det att vara svårt att utreda vilka som är berörda av ett visst beslut. I stället bör utreda- ren analysera om det finns andra möjligheter att säkerställa att beslut om bygglov vinner laga kraft, exempelvis genom ett kun- görelseförfarande. Tydliggöra förhållandet mellan PBL och BVL Det finns ett behov av samordning av processerna i PBL och BVL. De tekniska egenskapskraven formuleras som funktionskrav i BVL medan förfarandet och de instrument som finns för att säkerställa att kraven uppfylls finns i PBL. hade i uppdrag att se över förhållandet mellan PBL och BVL men har inte redovisat förslag i denna del. Den otydliga kopplingen mellan lagarna samt bristande logik vid hänvisning mellan lagarna har lett till tillämpningsproblem. Det finns således skäl att klarlägga och tydliggöra sambanden mellan de två lagarna. Utredaren ska analysera behovet av att författnings- tekniskt tydliggöra förhållandet mellan PBL och BVL. Förtydligande av krav på byggnadsverk vid ändring m.m.