sou · GVB396 · 2008-01-01 00:00:00 — Även risken för alltför vidsträckta bemyndiganden gör att jag bestämt tar avstånd från tanken att i en lag generellt skulle delegera befogenheten att besluta om belastande avgifter till regeringen. Det skulle enligt min uppfattning inte vara förenligt med de i föregående avsnitt redovisade motivuttalandena. Det bör vara en strävan i lagstiftningsarbetet att åstadkomma avgränsade och preciserade avgiftsbemyndiganden (se avsnitt 7.6). Inte minst kartläggningen visar att det brister i sådana avseenden . En generell lag skulle motverka en förbättring på området. De skäl som anfördes mot att ha en särskild lag med avgiftsbemyndiganden har enligt min mening således fortfarande full bärkraft. Det har såvitt jag förstår inte framkommit något som talar för en annan metod än den som diskuterades då. Fördelen med en särskild bemyndigandelag på avgiftsområdet väger enligt min mening inte upp de nackdelar tekniken skulle innebära; en otymplig lag, dubbelreglering och ökad risk för alltför vidsträckta bemyndiganden. Strävan bör i stället – som – vara att av- giftsbemyndigandena placeras i anslutning till de centrala materiella föreskrifterna inom ett ämnesområde. 10.1Uppdraget i denna del I mitt uppdrag ingår att bedöma behovet av ändringar i avgiftsför- ordningen (1992:191) (AF). Enligt vad som anges i direktiven är det i vissa fall oklart om en bestämmelse i AF gäller tvingande avgifter eller inte. Det framgår t.ex. inte av 5 § AF om principen om full kostnadstäckning ska gälla som ekonomiskt mål även i offentligrättslig verksamhet. Enligt regeringen finns det ett behov av att se över förordningen så att det tydligare framgår vad som gäller för tvingande respektive frivilliga avgifter. Jag utgår ifrån att regeringen med offentligrättslig verksamhet åsyftat verksamhet som helt eller delvis finansieras med belastande avgifter. Utredningens förslag: Avgiftsförordningen bör förtydligas så att det klarare framgår att nuvarande 5 § kan omfatta också belastande avgifter. Bestämmelsen om överklagande i 14 § bör anpassas till bestämmelserna om överklagande i förvaltnings- lagen (1986:223). AF beslutades och regeringen beslutade förord- ningsmotiv till förordningen (1992:3). Enligt 5 § första stycket AF gäller att – om inte något annat ekonomiskt mål har angetts – full kostnadstäckning ska uppnås. För sådana avgifter som tas ut enligt 4 § (avgifter för t.ex. tidskrif- ter, kursmaterial, konferenser och kurser, rådgivning och lokaler) får myndigheten själv, inom ramen för full kostnadstäckning, be- sluta om grunderna för avgiftssättningen om inte regeringen har beslutat något annat (5 § andra stycket). Regeringen har i direkti- ven uttalat att det tydligare bör framgå huruvida 5 § första stycket omfattar både belastande och frivilliga avgifter. Enligt 1 § AF finns i förordningen bestämmelser i anslutning till 17–19 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten, budgetlagen. Det ligger nära till hands att tolka den bestämmelsen som en upplys- ning om att förordningen innehåller verkställighetsföreskrifter till de angivna bestämmelserna i budgetlagen. I 17 och 18 §§ budget- lagen finns bestämmelser om budgetering och redovisning på stats- budgeten av inkomster och utgifter. Bestämmelser om redovisning fanns tidigare i 27–30 §§ AF men de är upphävda och åter- finns i stället i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. I 19 § budgetlagen finns bestämmelser om frivil- liga avgifter. Mot den bakgrunden ligger det nära till hands att anse att AF bara gäller frivilliga avgifter och är en utfyllnad till 19 § bud- getlagen. Så kan dock inte vara fallet. Det bör inledningsvis noteras att AF är medan bud- getlagen är . Den nuvarande 1 § infördes utan övriga ändringar annat än i vissa detaljer. Det kan alltså redan av den an- ledningen uteslutas att AF är en verkställighetsförordning till bud- getlagen. De materiella bestämmelserna i förordningen är inte heller till sin karaktär sådana att de kan anses vara verkställig- hetsföreskrifter. Att bestämmelserna i 9–24 §§ stöder sig på bemyndiganden från är helt klart (prop. 1989/90:138, 1989/90:FiU38, rskr. 1989/90:289) och framgår också av förord- ningsmotiven. Om ingen precisering görs av begreppet avgifter i förordningen är en rimlig tolkning att därmed åsyftas alla sorters avgifter, dvs. både de belastande och de frivilliga. Denna tolkning stöds av inne- hållet i 3 § där det påpekas att en förutsättning för att en myndig- het ska få ta ut avgifter är att det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Den bestämmelsen måste uppfattas så att även avgifter för vilka krävs bemyndigande av riks- dagen omfattas av den. I kommentaren till 5 § i förordningsmotiven (s. 9) sägs också att det av paragrafen följer att – om eller regeringen inte har beslutat något annat ekonomiskt mål – myndigheten ska beräkna avgiften så att myndighetens kostnader för verksamheten täcks. Detta tyder ju på att regeringen när bestämmelsen beslutades ansåg att den omfattade såväl belastande som frivilliga avgifter. I förordningsmotiven (s. 1) hänvisas till regeringens uttalanden i prop. 1991/92:100 Bilaga 1. I bilagan redovisade regeringen bl.a. vilka huvudprinciper som borde gälla för styrning av avgiftsfinansi- erad verksamhet. Bl.a. angavs att full kostnadstäckning i normal- fallet borde gälla som ekonomiskt mål (a. bilaga s. 53). Regeringen begärde dock inte godkännande av de angivna princi- perna utan anförde i hemställan (p. 8) att regeringen skulle bereda tillfälle att ta del av vad föredraganden anfört om styr- ning av statsförvaltningen och de finansiella förutsättningarna för myndigheterna, dvs. den formulering som används när regeringen endast önskar upplysa – alltså inte föreslå – något. hemställde endast att skulle lägga propo- sitionen till handlingarna i den delen (1991/92:FiU20 s. 60). I det sammanhanget begärde alltså regeringen inte något generellt bemyndigande i fråga om det ekonomiska målet för avgiftsuttag. Något annat generellt bemyndigande för regeringen att besluta att avgiftsnivån på belastande avgifter ska vara full kostnadstäckning om något annat inte bestämts har jag inte kunnat finna. Såvitt avser ansöknings- och expeditionsavgifterna finns dock ett sådant bemyndigande (prop. 1989/90:138, 1989/90:FiU38, rskr. 1989/90:289). Se vidare avsnitt 7.3.2 och 7.3.3. Föreskrifter om belastande avgifter ingår i vad som brukar benämnas det primära lagområdet, dvs. det område där normgiv- ningskompetensen ligger hos riksdagen1. För att regeringen ska kunna meddela föreskrifter på området krävs alltså ett bemyndi- gande. Avsaknaden av generellt bemyndigande skulle således kunna leda till slutsatsen att 5 § inte kan uppfattas som omfattande mer än de frivilliga avgifterna samt ansöknings- och expeditionsavgifter. Så som AF utformats behöver detta dock inte vara fallet. Av 5 § framgår till en början att en förutsättning för tillämp- ningen av bestämmelsen är att inget annat ekonomiskt mål för verksamheten har beslutats. I 6 § AF anförs vidare att en myndig- het får bestämma avgiftens storlek endast efter särskilt bemyndi- gande. Detta är i och för sig ett självklart påstående men får i sam- manhanget ses som en upplysning om att avsikten är att regeln i 5 § första stycket ska tillämpas endast i de fall myndigheten i annat sammanhang fått befogenhet att bestämma storleken på en avgift. Det blir alltså aktuellt för myndigheten att tillämpa bestämmelsen först när ett bemyndigande i en annan författning finns. Detta bemyndigande kan avse såväl en frivillig som en belastande avgift. Förutsättningen för att det ska vara fråga om det senare är att riks- 1 , Stjernquist s. 325 dagen bemyndigat regeringen eller myndighet som regeringen be- stämmer att besluta om storleken av avgiften. Myndigheten bör kunna utgå ifrån att regeringen haft befogenhet att delegera avgifts- sättningen till den i de fall det är fråga om en belastande avgift. Bestämmelsen innebär ju dock att regeringen i de fall det är fråga om en belastande avgift så att säga utnyttjar ett kommande bemyn- digande i förväg. Jag kan dock inte se något konstitutionellt hinder mot detta eftersom det blir aktuellt för myndigheten att tillämpa bestämmelsen och besluta om avgiftsnivån först när ett bemyndi- gande finns. Det är givetvis angeläget att det klart framgår hur långt en bestämmelse sträcker sig. Den bör därför förtydligas. Lämpligen görs det genom att 5 § första stycket och 6 § första stycket bildar en paragraf. Därigenom tydliggörs att det för myndigheten blir aktuellt att tillämpa bestämmelsen först när medgivande till avgiftsuttag lämnats i annat sammanhang. För att någon oklarhet inte ska råda bör bestämmelser om avvikelser från principen om full kostnadstäckning återfinnas i anslutning till bemyndigandet att ta ut avgiften. Eftersom det är fråga om rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas föreskrifter (8 kap. 9 § andra stycket) och som riktar sig till allmänheten ska de meddelas i författning och kungöras i (1 och 4 §§ lagen [1976:633] om kungörande av lagar och andra författningar). De kan således inte beslutas genom regleringsbrev (jfr bet. 1998/99:KU10 s. 51). Jag kan inte se annat än att 5 § andra stycket respektive 6 § andra stycket handlar om samma sak, nämligen vad som ska gälla för fastställande av storleken på de avgifter som avses i 4 §. Dessa stycken bör slås samman till en paragraf. Som 5 § första stycket är utformad skulle den läst isolerad kunna uppfattas så att den avser även regeringens egna föreskrifter om storleken på avgifter. I denna del skulle den i praktiken vara innehållslös eftersom regeringen alltid kan meddela föreskrifter som avviker från sina egna tidigare meddelade föreskrifter. I 1 a § AF anges dock att bestämmelserna i förordningen gäller myndig- heter under regeringen. Genom det förtydligande jag föreslår fram- går detta såvitt gäller 5 § också av själva bestämmelsen. Jag föreslår också att bestämmelsen om överklagande i 14 § anpassas till den nya ordningen för överklagande av myndigheters förvaltningsbeslut. Lämpligen bör den bestämmelsen och överkla- gandebestämmelsen i 24 § slås samman till en paragraf med egen rubrik. 11Kartläggning av om det finns beslut som står i konflikt med PSI-direktivet 11.1Uppdraget i denna del Enligt direktiven ska jag också kartlägga om det finns beslut om finansiering av myndigheters verksamhet rörande informa- tionstjänster som står i konflikt med och rådets direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet). Syftet med PSI-direktivet är att europeiska företag ska ges större möjligheter att vidareutnyttja information från den offentliga sek- torn. Detta avses bidra till ekonomisk tillväxt och skapande av arbetstillfällen. I direktivet anges minimiregler för vidareut- nyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter. Det gäller avgiftsprinciper men även exempelvis hur handlingar ska göras tillgängliga och krav på icke-diskriminering. Det är medlemsstaterna som avgör om vidareutnyttjande ska tillåtas, men om så sker gäller vad som anges i direktivet. Om möj- ligt ska handlingarna göras elektroniskt tillgängliga. Med vidareutnyttjande av handlingar (i det följande informa- tion) avses annan än offentliga myndigheters användning av infor- mationen för annat ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket informationen framställdes. Med offentlig myndighet avses enligt direktivet statliga, region- ala och lokala myndigheter samt organ som lyder under offentlig rätt. Detta innebär att information som finns hos såväl statliga Kartläggning av om det finns beslut som står i konflikt med PSI-direktivet myndigheter som kommuner och landsting omfattas av direktivet. Likaså omfattas information som finns hos andra organ över vilka sådana myndigheter har visst inflytande. PSI-direktivet omfattar inte information som finns hos offent- liga radio- och TV-företag eller hos utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner. Enligt direktivet får avgifter tas ut för myndigheters tillhanda- hållande av information för vidareutnyttjande. Avgifterna får dock inte överstiga kostnaden för insamling, framställning, reproduktion och spridning av informationen, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Enligt 5 § avgiftsförordningen (1992:191) ska avgifter beräknas så att full kostnadstäckning uppnås, om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutats. (Se vidare avsnitt 3.2.2 och 10.) I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) föreslog regeringen att en enhetlig princip skulle införas för myndigheternas uttag av avgifter när de i elektronisk form tillhandahåller begärda uppgifter. Principen föreslogs vara att avgifter endast bör grundas på kostnaden för att ta fram och distri- buera uppgifterna. Utgångspunkten var att underlätta för medbor- gare, förvaltning och företag att utnyttja den information som för- valtningen förfogar över. Regeringen konstaterade att slagit fast full kostnadstäckning som princip för avgiftssättning för tillhandahållande av olika varor och tjänster, vilket kommit till uttryck i avgiftsförordningen, men att det där saknades uttrycklig reglering av tillhandahållande av uppgifter i elektronisk form. Detta hade lett till olikartad tillämpning. Regeringen pekade på att det borde komma till klart uttryck i förordningen att dessa avgifter ska grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera informationen men däremot inte på kostnaderna för insamling och lagring. Den aviserade att dåvarande () skulle få i upp- drag att ta fram ett underlag för beräkning av vilka kostnader som borde täckas (a. prop. s 64). I propositionen framhöll regeringen vidare att det i vissa fall kan finnas skäl att ta ut en avgift som också bidrar till att täcka kostna- derna för t.ex. insamling och registrering av informationen. För sådana fall förespråkades att det skulle behövas särskild författ- Kartläggning av om det finns beslut som står i konflikt med PSI-direktivet Härigenom skulle förutsättningarna inte ändras nämnvärt för myndigheter med stor del avgiftsfinansierad verk- samhet. För dessa har regering eller riksdag redan tagit ställning till finansiering enligt vissa bestämda principer (a. prop. s 64). beslutade enligt regeringens förslag beträffande uttag av avgifter för information i elektronisk form (bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294). Eftersom den aktuella verksamheten övergick från RRV till () var det i stället ESV som fick upp- draget. En rapport1 arbetades fram med preciseringar och anvis- ningar rörande avgiftssättning och beräkning av kostnader för till- handahållande av elektronisk information. ESV underströk att avgifterna normalt inte ska täcka någon del av kostnaderna för insamling, bearbetning m.m. som ingår i myndighetens anslags- finansierade verksamhet. ESV konstaterade att det egentligen är fråga om samma överväganden oavsett om det gäller att beräkna kostnaderna för informationsuttag eller för någon annan avgifts- belagd verksamhet. Resonemanget var att principen om full kost- nadstäckning fungerar även för den del av verksamheter som gäller tillhandahållande av elektronisk information. Principen om full kostnadstäckning kan appliceras på själva uttaget av information ur en databas. ESV har senare även givit ut en handledning om avgifts- sättning.2 11.4Åtgärder med anledning av PSI-direktivet När det gäller den del av PSI-direktivet som behandlar avgiftsnivåer har utgångspunkten varit att beslut av prop. 1997/98:136 och föreskrifterna i avgiftsförordningen ligger väl i linje med det. I vissa fall har dock andra principer för avgiftssätt- ning än dessa generella beslutats. Inför medlemsländernas rapport- ering 2005 om införlivandet av PSI-direktivet i de nationella bestämmelserna, uppmanade samtliga depar- tement att gå igenom sina respektive regleringsbrev och genomföra erforderliga förändringar beträffande de undantag från kostnads- täckningsprinciperna som fanns så att inte några undantag från PSI-direktivets principer skulle finnas. 1ESV 1999:6 Att beräkna kostnader m.m. för information i elektronisk form 2ESV 2001:11 Sätt rätt pris! Kartläggning av om det finns beslut som står i konflikt med PSI-direktivet pågår ett arbete inom med att ta fram en förordning som införlivar PSI-direktivet. Det tar dock inte sikte på de delar som berör avgiftssättningen. I denna del gäller således avgiftsförordningen. Verva har på regeringens uppdrag tagit fram vägledningen Myn- digheters tillämpning av PSI-direktivet (dnr 2006/25). I den går myndigheten igenom direktivet och dess innebörd samt ställer det i relation till offentlighetsprincipen. Myndigheternas avgiftssättning vid tillhandahållande av informa- tion har undersökts tidigare. Följande två utredningar kan nämnas. utredde frågor om geografisk lägesrelaterad information. I betänkandet Lantmäteriet – nya vägar för ökad sam- hällsnytta (SOU 2003:111) redovisas bl.a. prissättning vid några statliga myndigheter som har information som huvudprodukt eller där tillhandahållande av information utgör en viktig del av verk- samheten. Exempel ges även från kommunerna. Utredningen redo- visar följande exempel. tillhandahåller lägesbundna meteorologiska, hydrologiska och oceanografiska data samt miljödata. Miljödata, hydrologiska data och data som används för icke-kommersiella ändamål inom ramen för forsknings- eller utbildningsprojekt tillhandahålls mot uttagskostnad med viss fastställd minimiavgift. Övriga data till- handahålls mot en avgift som motsvarar kostnaderna för uttaget samt ett bidrag till insamlingskostnaden. Kartläggning av om det finns beslut som står i konflikt med PSI-direktivet geologiska undersökning (SGU) För att utnyttja information från SGU erlägger användaren en nyttjanderättsavgift som kan bestå av en årlig avgift eller en en- gångsavgift. Nyttjanderättsavgifterna ska vara satta så att de täcker uttagskostnaderna samt ger ett bidrag till förvaltning och utveck- ling av databaserna. tillhandahåller sjögeografiska data i form av digitala och tryckta sjökort, geodetiska punkter, vattenståndsmärkes- beskrivningar samt djupdata. Uppgifter från den s.k. sjökortsdata- basen prissätts utifrån det ekonomiska målet att intäkterna från försäljningen ska täcka kostnaderna för uttagen samt ajourhållandet av databasen. Från djupdatabasen tillhandahålls information mot uttagskostnad. geografiska information omfattar främst Vägdataban- ken (VIS) och Nationella Vägdatabasen () samt databaserna för avstånds- och trafikinformation. Prissättningen av datauttag baseras vanligen på uttagskostnad, men användare som utför upp- gifter till gagn för sektorsansvar erhåller i vissa fall in- formation utan kostnad. För Vägdatabasen har regeringen angett särskilda principer för prissättningen. Dessa innebär att avgifterna ska baseras på uttags- kostnaden samt en andel av driftkostnaden för databasen. Statskontoret gjorde 2005 på regeringens uppdrag en övergripande kartläggning av myndigheternas gällande licens- och avtalsvillkor vid tillhandahållande av sådan information som PSI-direktivet av- ser3. Tjugotvå myndigheter som upprättar, förvaltar och tillhanda- håller grundinformation inom ramen för sin myndighetsverksam- het valdes ut och besvarade en enkät. Av svaren framgick att 13 3 Statskontoret 2005:120 Fritt fram att avtala om offentlig information? Kartläggning av om det finns beslut som står i konflikt med PSI-direktivet myndigheter inte tillhandahöll någon information för kommersiellt vidareutnyttjande eller tillhandahöll informationen avgiftsfritt. Nio av de tillfrågade myndigheterna tillämpade licensvillkor eller andra avtalsvillkor vid tillhandahållandet till vidareutnyttjande marknads- aktörer. Åtta av dessa myndigheters avtalsupplägg undersöktes. Frågan om prissättning uppmärksammades särskilt endast beträf- fande försäljning av informationsuttag från vägtrafik- registret. För sådan försäljning gällde självkostnadsbaserad prissätt- ning med pålägg upp till en nivå som bedöms som marknadsmässig i förhållande till jämförbara konkurrenter. I syfte att kartlägga avgiftssättningar som görs med undantag från de av uttalade principerna och som dessutom skulle anses kunna stå i konflikt med den högst tillåtna avgiftsnivån enligt PSI- direktivet, genomförde utredningen en enkätundersökning . PSI-direktivets räckvidd styrde omfattningen av kartläggningen. En myndighets användning av en annan myndighets information omfattades därmed inte. Kartläggningen begränsades till att gälla statliga myndigheter under regeringen. Med hänsyn till svårig- heterna att veta vad informationsanvändarna avser att använda in- formationen till har någon avgränsning i det avseendet inte gjorts. Utredningen upprättade en enkät som sändes till departementen (bilaga 4). Enkäten utformades så att den i ett första steg sorterade ut sådana myndigheter som tillhandahåller information till annan än myndighet mot betalning och därefter sådana myndigheter som medgetts undantag från kostnadstäckningsprincipen. Beträffande dessa myndigheter efterfrågades bl.a. genom vilka beslut undan- tagen framgår. Utgångspunkten för att avgränsa undersökningen var ESV:s myndighetsregister. Detta innehöll 250 myndigheter under reger- ingen. Myndigheter som var under avveckling togs inte med och inte heller sådana som enligt ESV rapport 2005 inte redo- visat några avgifter, endast redovisat belastande avgifter eller endast redovisat avgiftsintäkter från andra myndigheter. Vidare valdes de myndigheter bort där det bedömdes uppenbart att de endast har sådan information som inte omfattas av PSI-direktivet, dvs. huvud- sakligen utbildnings- och kulturinstitutioner. Kartläggning av om det finns beslut som står i konflikt med PSI-direktivet des utifrån myndighetens instruktion. Avgränsningarna ledde till att kartläggningen kom att omfatta 143 myndigheter. 11.7Resultat och slutsatser av enkätundersökningen Utredningens bedömning: Det är endast för en myndighet som det finns anledning att se över det ekonomiska målet för att säkerställa att det är förenligt med PSI-direktivet. Enkätundersökningen genomfördes och resultatet speglar således de förhållanden som gällde då. Svar på enkäten inkom beträffande 142 myndigheter. Bortfallet gäller (). AMS ingick i den kartläggning som Statskontoret genomförde4 och myndigheten uppgav då att den inte tillhandahåller någon in- formation för vidareutnyttjande. En översiktlig genomgång av styrdokumenten beträffande AMS tyder på att myndigheten inte omfattas av något undantag som står i strid med PSI-direktivet. Det bortfallet bör därför inte påverka de slutsatser som kan dras av undersökningsresultatet. Beträffande sju myndigheter svarade departementen ja på frågan om det fanns beslut eller föreskrifter som gjorde det möjligt för myndigheten att sälja information med ett annat ekonomiskt mål än full eller delvis kostnadstäckning. För ytterligare fyra myndig- heter uttrycktes på samma fråga osäkerhet eller hänvisades till praxis. Således har den fortsatta undersökningen omfattat elva myndigheter. Av de sju myndigheter beträffande vilka departementen svarat att det fanns undantag från kostnadstäckningsprincipen sorterades fyra bort. Orsaken var att det av svaren på frågan om vad det eko- nomiska målet för verksamheten var framgick att detta var delvis kostnadstäckning. Två myndigheter sorterades bort eftersom den tillhandahållna informationen inte omfattades av PSI-direktivets avgiftsprincip. En myndighet visade sig vid närmare efterforskning ha full eller delvis kostnadstäckning vid försäljning av information. Slutligen sorterades en myndighet bort därför att avgiften för registerutdrag bestämdes av regeringen med beaktande av kost- nadstäckningsprinciperna. 4 Statskontoret 2005:120 (se även avsnitt 11.5.2) Kartläggning av om det finns beslut som står i konflikt med PSI-direktivet Enkäten gav således anledning till ett närmare studium av tre myndigheter. Dessa är , och .