sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Förvaltningsmyndigheterna är av vitt skilda slag och kan inte delas in i ett antal skilda kategorier utifrån hur styrningen skall utformas eller hur mycket styrning det bör finnas. En av de professionellt mest krävande uppgifterna för tjänstemän bör vara att ge råd om hur styr- ningen skall utformas i det enskilda fallet. Detta synsätt innebär att det inom bör ägnas mindre kraft åt den rutin- mässiga, löpande och ettåriga styrningen av enskilda myndigheter. Mer kraft kan då i stället ägnas åt strategisk styrning som är inriktad på hur olika myndigheters verksamhet sammantaget kan bidra till att politiska strävanden kan förverkligas. Tillskottet av styrsignaler i dagens regleringsbrev vad avser verksamhetsdelen är litet. Det är vanligt med upp- repningar av uppgifter redan angivna i myndighetens instruktion eller i andra bestämmelser. I myndighetens instruktion bör regeringen ange de uppgifter den tilldelat myndigheten för att nå de mål regeringen åsyftar med myndighetens verksamhet. De informella kontakterna kan utvecklas vidare och i vissa fall även semiinstitutionaliseras. Det är viktigt att departementen regelbundet för diskussioner med sina respektive myndigheter om form och innehåll i dessa kontakter. Sammantaget innebär förslagen att betydande tid kan frigöras inom och också inom myndigheterna. Denna kan i stället utnyttjas för t.ex. arbetet med analyser och omprövningar och till en förbättrad verksamhetsrapportering till . Vi föreslår därför följande: Instruktionen skall vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndigheterna. I den enskilda myndighetens instruktion bör myndighetens upp- drag tydligt framgå. Detta skall formuleras i termer som svarar mot myndighetens befogenheter och möjligheter. Instruktionen saknar direkt koppling till den årliga budgetprocessen och gäller tills vidare. Detta skapar möjlighet för mindre ryckighet i styrningen. Verksamhetsdelen i regleringsbreven avskaffas generellt sett. Reg- eringen skall i fortsättningen ange endast de finansiella villkoren för respektive myndighet i regleringsbrevet. Beslut om verksamheten med en tidshorisont på endast bör vanligen kunna fattas av myndigheten själv inom de ramar som ges av lagar, instruktionen och andra förordningar. Formerna för informella kontakter bör diskuteras mellan departe- ment och myndigheter. Osäkerheter om informella kontakter måste undanröjas bl.a. genom utbildningsinsatser. Osäkerheter om vad som är tillåtet eller inte i fråga om de in- formella kontakterna är betydande både inom och bland myndigheterna. Det är viktigt att alla berörda strävar efter en gemensam uppfattning om informella kontakters betydel- se. Däremot ligger det i sakens natur att det, precis som , finns stora variationer i omfattningen av informella kontakter. Mål- och resultatdialoger bör dock hållas med alla myndigheter, vara väl förberedda på ömse håll och röra respektive myndighets kärnverksamhet. bör ytterligare vässa sina rutiner i detta avseende. Möjligheterna att utifrån de övergripande målen ta fram informa- tion om statlig verksamhet svarar inte mot de krav den nuvarande s.k. verksamhetsstrukturen ställer. Denna bygger på felaktiga förställningar om hur mål – från övergripande politiska mål till mål på lägsta verkställande nivå – steg för steg kan brytas ner. Resultatinformation kan inte heller aggregeras på det sätt som förutsätts i verksamhetsstrukturen. Utvecklingen av olika doku- ment har också i hög grad påverkats negativt av verksamhets- strukturen utan att dess syften infriats. Det finns ett legitimt behov av att indela den statliga verksamheten och statsbudgeten på olika sätt. Så var fallet även innan nuvarande verksamhetsstruktur infördes. Det är naturligt att dessa indelningar förändras . Vårt förslag om att avskaffa verksamhets- strukturen har sin grund i hur den nu är utformad och oriktiga antaganden om möjligheten att bryta ner mål och aggregera information. Det gäller således inte ändamålsenligheten i att be- gagna sig av indelningar. 4.3Regeringens och behov av information Beslutsfattare behöver tillgång till relevant information om verk- samheten och utvecklingen på olika samhällsområden. Det behövs underlag dels för omprövningar, dels för den information reg- eringen skall lämna till . Enligt våra utredningsdirektiv skall vi också överväga vilka möjligheter och begränsningar som föreligger för att på ett systematiskt sätt pröva statliga verksam- heter och myndigheter med stöd av resultatinformation. Vi har dragit slutsatsen att det inte behövs några särskilda former eller organisatoriska grepp för att tillgodose behovet av information vid omprövningar. Denna verksamhet skall i enlighet med vår syn på omprövning av verksamhet styras av politikerna och anpassas till den konkreta situationen. Formerna för ompröv- ningsarbetet både kan och bör variera. Egentlig omprövning av verksamhet sker inte i budgetprocessen. ningen av dessa frågor i det årliga budgetarbetet har lett till ritualiserade processer. Våra ställningstaganden innebär också att myndigheterna ges en annan och en mer realistisk roll när det gäller att ta fram infor- mation till regeringen. Vår syn på hur uppdragen till myndig- heterna formuleras innebär att myndigheterna bör kunna redovisa hur uppdragen har genomförts. Det bör dock vara möjligt att efter dialog med regeringen redovisa delar av verksamheten mer översiktligt och lämna en mera fördjupad redovisning med längre tidsintervall. Myndigheterna skall i årsredovisningen redovisa inriktningen, om- fattningen och kostnaderna vad gäller uppgifter som tilldelats den genom lag, instruktion eller annat regeringsbeslut. Myndigheterna har i regel goda möjligheter att avgöra vilken information som bäst beskriver den egna verksamheten. Nuvarande budgetunderlag ersätts av ett beräkningsunderlag inför kommande budgetår som skall lämnas . Förslaget avser att motverka en utveckling av budgetunderlaget i riktning mot gamla tiders mycket detaljerade anslagsframställ- ningar. Om myndigheterna önskar lämna eller om regeringen begär särskilda analyser, bör så ske i särskild ordning. Underlag för omprövningar av en eller flera myndigheters uppdrag bör i huvudsak tas fram utanför den berörda myndigheten/myn- digheterna. Sådana omprövningar bör aktualiseras ad hoc. När mera genomgripande omprövningar aktualiseras bör dessa under- lättas genom att det ställs högre krav på förmåga att identifiera var relevant kunskap finns. Kommittéväsendet bör nyttjas mer strategiskt. Förutsättningarna för omprövningar bör förbättras. Vi avvisar tanken på att införa ett fast och rutiniserat förfarande för regeringens omprövning av en eller flera myndigheters uppdrag. Sådan omprövning görs utifrån vad som vid tillfället i fråga är politiskt angeläget. Detta ad hoc-mässiga förhållningssätt måste dock vägas mot att det kan finnas vissa lägen där sådana ompröv- ningar med viss automatik kan komma att aktualiseras, t.ex. inför ett kommande skifte på myndighetens chefspost. När det däremot gäller mera genomgripande omprövningar av t.ex. mål och medel på ett område krävs att bättre än kan bistå politikerna med underlag. Detta är också en naturlig uppgift för , som en del av det dagliga arbetet. Det är viktigt att frågorna om politikens kunskapsunderlag inte reduceras till en fråga om utvärderingar. Slutligen bör det vara möjligt att i högre grad än nyttja kommittéväsendet för att få översikt över vilken kunskap och vilka forskningsområden som kan ge underlag för omprövningsarbetet. Budgetpropositionen bör renodlas till ett framåtriktat dokument. Årsredovisningen för staten bör vara det centrala redovisnings- dokumentet om den statliga verksamheten. Förslaget påverkar omfattningen av budgetpropositionen och pro- cessen kring utarbetandet av budgetpropositionen. Renodlingen bygger på att årsredovisningen för staten blir det huvudsakliga redovisningsdokumentet. Regeringen skall till i särskilda skrivelser beskriva ut- vecklingen på olika samhällsområden och analysera effekterna av statens verksamhet. När budgetpropositionen renodlas uppstår ett legitimt behov av andra slags redovisningar. Detta informationsbehov består av två separata delar. Dels information om utvecklingen inom olika samhällsområden, dels i vilken utsträckning utvecklingen har något samband med de statliga insatserna. Vi föreslår ingen närmare reglering av detta. Det är regeringen som måste bestämma vilka skrivelser den avser lämna. Dessutom kan i lämplig form tillkännage sin mening om vilken information den önskar. Den syn som vi beskrivit i detta betänkande får, om den får genomslag, konsekvenser på flera plan. De förslag vi lämnar får vissa omedelbara och uppenbara konsekvenser för arbetet inom och myndigheterna och för relationen mellan regering och myndigheter. Vi menar dock att våra förslag också skapar förutsättningar för andra och på lång sikt mer betydelsefulla konsekvenser. Dessa konsekvenser följer dock inte med automatik av att de konkreta förslagen genomförs utan inträffar endast om man medvetet efter- strävar dem. skapar våra förslag möjligheter att förskjuta arbetet från det rutinmässiga till det strategiska, att mål- och resultatdialogerna görs mera heltäckande och får större faktisk betydelse, att det i vardagsarbetet kommer att finnas en bättre överblick över var kunskap finns som är relevant vid formandet av politiken på olika områden etc. I hög grad innebär detta att en ny professionell roll formas för tjänstemän. Våra förslag skapar också förutsättningar för en effektivare informationsgivning till . Den närmare innebörden av denna måste preciseras genom överläggningar mellan regering och riksdag. För myndigheterna blir instruktionen det centrala dokumentet. Därmed försvinner den ryckighet som uppstått genom regleringsbreven. måste myndigheterna med större självständighet analysera hur deras egen verksamhet skall beskrivas och vad som bör tillmätas störst vikt i en sådan be- skrivning. Våra förslag förutsätter förändringar i arbetsuppgifter, arbets- sätt och delvis andra relationer både inom och mellan och myndigheterna. I sin tur förutsätter dessa förändringar en delvis förändrad kompetens inom . Det förutsätter att tjänstemän får ökade kunskaper om vilka faktorer som påverkar styrningen. Det ställer större krav på deras förmåga att se sambanden mellan olika verksamheter. Det medför också krav på att kunna identifiera relevant kunskap och inte se kunskap och underlag för politikerna enbart som en fråga om uppföljningar och utvärderingar av befintlig verksamhet. Det kräver avsevärt större färdigheter att följa och analysera information då analysen av årsredovisningarna inte bara blir en fråga om avprickning av olika återrapporteringskrav. En förbättrad styrning kan därmed inte ses bara som en fråga om att förverkliga de mera konkreta förslag vi presenterat. I hög grad handlar det i stället om att förvärva kompetens och om andra långsiktiga förändringar. Detta blir desto tydligare eftersom våra förslag innebar en brytning med många invanda tänkesätt. behövs drivande krafter för att till stånd dessa förändringar. Vi menar att det måste vara en fråga för regeringen själv att göra rollfördelningen i ett sådant förändringsarbete tydlig. Årsredovisningen skall inne- hålla resultaträkning, balansräk- ning och finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på stats- budgetens inkomsttitlar och anslag samt sådan information i övrigt som ger en rättvisande bild av den verksamhet som staten bedriver.27 lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten Härigenom föreskrivs att 38 § lagen (1996:1059) om stats- budgeten skall ha följande lydelse. , dock senast efter budgetåret, skall regeringen se till att en årsredovisning för staten lämnas till . Årsredovisningen skall inne- hålla resultaträkning, balansräk- ning och finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på stats- budgetens inkomsttitlar och anslag. Denna lag träder i kraft den X. förordning om ändring i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag1 dels att 3 kap. 2 § och 9 kap. 1–2, 4–5 §§ skall upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 9 kap. 1, 3–4 §§ skall utgå, dels att 1 kap. 3–4 §§, 3 kap. 1 §, 9 kap. 3 § och rubriken till förordningen, rubriken till 9 kap., samt rubriken närmast före 1 kap. 3 § skall ha följande lydelse, Förordning om årsredovisning och beräkningsunderlag lämna årsredovisning och budget- lämna årsredovisning och beräk- Därutöver skall delårsrapport upprättas och lämnas till regeringen av myndigheter som det närmast föregående räken- skapsåret 1.hade kostnader överstigande , 2.enbart hade andra intäkter än sådana av anslag, eller 3.hade sådana intäkter som avses i 2 som uppgick till . Dessa handlingar skall kortfattat ge underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndighetens verk- samhet. 1Senaste lydelse av 3 kap. 2 § 2007:4. 2Senaste lydelse 2004:155. skall avse all den verksamhet laget skall avse all den verksam- som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finan- sieras eller i vilken form verk- finansieras eller i vilken form resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på som tilldelats den genom lag, instruktion eller annat regerings- har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. I de fall regeringen inte be- slutat om krav på återrapporte- och kommentera hur prestation- erna har utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och Myndigheten skall senast den Myndigheten skall senast den underlag till regeringen. underlaget skall innehålla myn- dighetens förslag till finansie- ring av verksamheten de tre finansiering av verksamheten de tre närmast följande räkenskaps- 3 Senaste lydelse 2006:1310. innehålla de förslag till särskilda innehålla de förslag till särskilda bemyndiganden som avses i 20 § bemyndiganden som avses i 20 § anslagsförordningen (1996:1189) anslagsförordningen (1996:1189) och som myndigheten behöver och som myndigheten behöver för att få göra åtaganden som för att få göra åtaganden som medför utgifter under följande medför utgifter under följande Om den ackumulerade anslagsbehållningen på ett anslag myndigheten disponerar vid det senaste räkenskapsårets slut upp- går till av anslaget, skall myndigheten redovisa den planerade användningen av anslagsbehållningen under såväl det pågående som de tre följande räkenskapsåren. Myndighetens förslag skall rymmas inom ramen för regeringens beslut om verksamheten. Denna förordning träder i kraft den X. förordning om ändring i totalförsvarets budgetförordning (1989:924) Härigenom föreskrivs att 16, 28 och 33 §§ totalförsvarets budgetförordning (1989:924) skall ha följande lydelse. framgå verksamhetens resultat i framgå verksamhetens resultat i förhållande till de uppdrag som förhållande till de uppdrag som regeringen har lämnat i regle- regeringen har lämnat i instruk- ringsbrev eller i särskilda beslut. tion eller i särskilda beslut. Avvikelser skall förklaras. vikelser skall förklaras. steg från handlingsregler skall från handlingsregler skall moti- Av resultatredovisningen skall också framgå väsentliga för- ändringar som genomförts i organisationen. verksamhetens fördelning på delprogram, en översiktlig produktionsredovisning, förändring av effekter avseende kvantitet och kvalitet samt totalt förbrukade resurser fördelade på delprogram och upp- nådda effekter. vad som har uppnåtts närmast vad som har uppnåtts närmast med de i regleringsbrevet upp- med de av regeringen uppsatta 1Senaste lydelse 1992:39. 2Senaste lydelse 1992:39. framgå verksamhetens resultat i framgå verksamhetens resultat i förhållande till de uppdrag som förhållande till de uppdrag som regeringen har lämnat i regle- regeringen har lämnat i instruk- ringsbrev eller i särskilda beslut. tion eller i särskilda beslut. Avvikelser skall förklaras. Avvikelser skall förklaras. steg från handlingsregler skall steg från handlingsregler skall Av resultatredovisningen skall också framgå väsentliga för- ändringar som genomförts inom organisationen. verksamhetens fördelning på verksamhetsgrenar, utvecklingen av myndighetens prestationer med avseende på kostnader, intäkter, volym och kvalitet, utvecklingen av myndighetens produktivitet samt effekter av verksamheten som direkt kan iakttas. Denna förordning träder i kraft den X. 3 Senaste lydelse 1992:39. förordning om ändring i förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området Härigenom föreskrivs att 5 och 10 §§ förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Beslut i fråga om bidrag enligt denna förordning meddelas av efter hörande av . Bedömningen av en ansökan Bedömningen av en ansökan skall, utöver vad som framgår av skall, utöver vad som framgår av 1 3 §§, göras med utgångspunkt 1 3 §§, göras med utgångspunkt från de mål som regeringen har från de mål som regeringen har angivit för bidraget i regle- angivit för bidraget. får meddela närmare föreskrifter om bidragets användning samt formerna för ansökningsförfarandet. lad redovisning till regeringen lad redovisning till regeringen om statsbidragets användning i om statsbidragets användning i förhållande till bidragets syfte förhållande till bidragets syfte och de mål som angetts i myn- och de mål som regeringen an- Denna förordning träder i kraft den X. 1 Senaste lydelse 2001:315. förordning om ändring i förordningen (2000:216) om statsbidrag till organisationer som främjar integration Härigenom föreskrivs att 7, 10 och 15 §§ förordningen (2000:216) om statsbidrag till organisationer som främjar integration skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Verksamhetsbidrag får lämnas till verksamhet som främjar bidraget skall göras med ut- bidraget skall göras med ut- gångspunkt från de mål som gångspunkt från de mål som regeringen anger i regleringsbrev skall göras med utgångspunkt skall göras med utgångspunkt från de mål och prioriteringar från de mål och prioriteringar som regeringen anger i reglerings- som regeringen anger. samlad redovisning till regeringen samlad redovisning till regeringen om statsbidragets användning i om statsbidragets användning i förhållande till bidragets syfte förhållande till bidragets syfte och de mål som angetts i och de mål som regeringen Denna förordning träder i kraft den X. 1Senaste lydelse 2007:505. 2Senaste lydelse 2007:505. 3Senaste lydelse 2007:505. började sitt arbete . I och med detta betänkande är uppdraget avslutat. Utredningens huvuduppdrag är att lämna förslag till hur styr- formen resultatstyrning bör förändras och utvecklas i syfte att förbättra styrningen av myndigheterna. Dessutom skall utred- ningen ange vilka förutsättningar detta kräver och vilka begräns- ningar som finns. Direktiven återges i bilaga 1. Vi har konstaterat att själva styrformen resultatstyrning inte går att definiera på ett sådant sätt att det tydligt går att skilja mellan resultatstyrning och annan styrning. I vår analys har vi därför utgått från vad de konkreta reformerna i styrsystemet handlat om. Dessa har gällt hur regeringen skall styra förvaltningen så att den bidrar till att förverkliga det regeringen vill uppnå. De har också gällt hur det skall säkras att regering – och riksdag – skall få den information som krävs för att kunna fatta beslut om och styra den statliga verksamheten. Vi har därför preciserat två huvudfrågor: 1.Hur skall regeringen styra och kontrollera sin förvaltning för att denna på bästa sätt skall förverkliga regeringens politik? 2.Vilken information kan och bör tas fram om statlig verksamhet, vilka krav kan ställas på informationen och vem skall ta fram den? Vår formulering av uppdraget innebär att det skulle kunna omfatta ett mycket stort antal frågor. Det har dock varit nödvändigt med ett antal avgränsningar. Dessa redovisas i avsnitt 2.2.3. att vi inte behandlar bl.a. frågor som rör den s.k. svenska förvalt- ningsmodellen, organisationsformerna för statlig verksamhet, lagstiftning som styrmedel och överlåtelse av myndighetsutövning. Vi behandlar inte heller frågor som rör interna bered- ningsprocesser i samband med budgetregleringen och inte heller myndigheternas interna styrning. Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt. Den särskilde utredaren och sekretariatet har haft en fast veckotid för planering, överläggningar, genomgång av texter m.m. Nio sammanträden, inklusive ett internat och ett avslutande sammanträde , har hållits med utredningens experter. Sekretariatet har dessutom haft särskilda överläggningar med en eller flera av experterna. Den tid som vi haft till förfogande har begränsat möjligheterna att bygga våra analyser och förslag på material som vi själva samlat in. Därför har vi i stor utsträckning valt att ställa frågor till material som andra samlat in, ofta med andra syften än våra. Vi har dock gått igenom visst primärmaterial i form av instruktioner, regle- ringsbrev, årsredovisningar och budgetpropositioner. Vi har också intervjuat ett antal statssekreterare och departementsråd och företagit vissa andra studier. Materialets karaktär beskrivs närmare i avsnitt 4.2. I arbetet har vi också studerat propositioner, utskottsbetänkan- den m.m. för att belysa framväxten av olika institutionella arrange- mang och deras syften. Vi har också studerat litteratur som har relevans för våra frågor. Särskilt genom litteraturstudierna har vi kunnat fånga in olika internationella erfarenheter. Olika webb- platser har dessutom fungerat som informationskällor. Vi har inbjudit olika kategorier av befattningshavare till sär- skilda överläggningar. Vi har bl.a. ordnat fyra seminarier för myn- dighetschefer. Vi har också medverkat vid olika sammankomster ordnade av myndigheter, departement och föreningar. Vi har deltagit i olika internationella seminarier, bl.a. Inter- national och for . Vi har också besökt i . I enlighet med direktiven har vi samrått med Ansvarskom- mittén, och Översyn av stabsmyndig- heterna. anordnade vi ett seminarium med företrädare för och olika myndigheter samt några forskare. Seminariet syftade till att diskutera en del tentativa förslag. Parallellt med arbete har Ekonomistyrnings- verket (ESV) genomfört ett projekt om mål- och resultatstyrning inom ramen för budgetprocessen. Utredningen har tagit del av den rapport detta projekt resulterade i. I det närmast följande kapitlet, Utgångspunkter och angreppssätt, beskrivs vad vi ansett vara grundförutsättningarna för arbetet. Vi diskuterar också våra grundfrågor mer utförligt och analyserar möjligheterna att utvärdera olika reformer av den inomstatliga styr- ningen. I kapitel 3, Regeringen styr riket – ett styrsystem växer fram, beskriver vi hur den inomstatliga styrningen förändrats och hur den ser ut . Kapitel 4, Styrningens praktik, är en redovisning av det empi- riska materialet. Det handlar om praktiken i förhållande till ansträng- ningarna att förbättra styrningen och att säkra resultatinformation. Mot bakgrund av detta kapitel diskuterar vi i kapitel 5, Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar, tänkbara förklaringar till det vi observerat. Beror olika svårigheter på t.ex. tekniska problem i själva genomförandet eller har de att göra med mera grundläggande problem? Kapitlet leder fram till ett antal ställningstaganden som vi anser bör ligga till grund för våra förslag. I kapitel 6 redovisar vi våra förslag och i kapitel 7 olika kon- sekvenser av dessa förslag. Kapitel 8 innehåller författningskom- mentarer. I detta kapitel beskriver vi utgångspunkterna för vårt arbete. Vi presenterar två grundfrågor och ger en bakgrund till dessa. Slutligen diskuterar vi vilka möjligheter som finns att utvärdera den inomstatliga styrningen. Vårt arbete bygger på några utgångspunkter som är av närmast normativ karaktär.