sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Närmare detaljer om hur utvecklings-, samverkans- och besluts- processen bör gå till kommer inte att föreslås av utredningen. De väsentligaste momenten är att interoperabilitet i första hand ligger inom myndigheternas verksamhetsansvar, att Vervas har en sam- ordnande funktion för att underlätta interoperabiliteten och att man i denna process, när det utvecklas gemensamma specifikatio- ner av olika slag, håller så nära kontakt som möjligt med SIS. Utredningens ställningstaganden framgår av kapitel 13. 12.5IT-standardiseringsfrågor med näringspolitiska och andra syften Av tidigare kapitel framgår ett antal andra aspekter på IT-standar- disering än sådana som direkt har med e-förvaltning att göra. En sådan aspekt är den näringspolitiska: främjande av innovationer och småföretag insatser för att öka näringslivets deltagande i offentliga myndigheters standardiseringsarbete, t.ex. genom ökad an- vändning av SIS bevakning av de effekter som den offentliga användningen av IT-standarder har på näringslivet, bl.a. på datakonsultmarkna- den främjande av IT-standardisering på områden där stat och kom- mun har stora intressen, t.ex. turistbranschen, och där företags- strukturen (många små företag) är ogynnsam för samverkan. Den funktion som hanterar ovanstående åtgärder bör fördelas mellan de näringspolitiska myndigheterna , ITPS och Vin- nova i enlighet med deras verksamhetsområden. Den andra aspekten är den sektor- och departementsövergri- pande monitorfunktionen över IT-standardiseringens organisato- riska system i sin helhet, som beskrivits tidigare och som ligger nära det huvudmannaansvar som regeringen via UD har för SSR. Utredningens slutliga överväganden och förslag framgår av ka- pitel 13. 13 Överväganden och förslag I detta kapitel redogör vi kortfattat för våra förslag i frågor som kräver åtminstone regeringsbeslut. Motiven framgår under rubri- ken Överväganden. I kapitlet finns även ett antal idéer och syn- punkter på policyer, utredningar m.m. som utredningen funnit sär- skilt intressanta att föra fram men som inte nödvändigtvis kräver regeringsbeslut utan kan beslutas av andra instanser. Några av dessa synpunkter sammanfattas under rubriken . Förslagen har så långt möjligt ordnats efter sin huvudsakliga tillhö- righet i tre olika avsnitt: statens nationella ansvar för IT-standardisering och internatio- nell samordning det ansvar som ryms inom det verksamhetsansvar som finns hos myndigheter, kommuner och landsting, organisationer med standardiseringsuppgifter m.fl. Vervas roll som ansvarig för förvaltningsgemensamma speci- fikationer och annan samordning som gäller IT-standardisering. Slutligen finns ett förslag som rör roll. Observera att förslagen på vissa områden, t.ex. informationssäkerhet, kunde ha delats upp mellan flera avsnitt, men vi har för överskådlighetens skull lagt alla förslag inom respektive område i det avsnitt där vi bedömer att tyngdpunkten finns, i informationssäkerhetens fall i avsnittet om myndigheternas verksamhetsansvar. 13.1.1Bättre understöd för beredning av 98/34-kommittéens ärenden m.m. Enligt våra utredningsdirektiv behöver samordningen förbättras vid beredningen av de politiska initiativ till IT-standardisering som tar. Direktiv /34/EG ger t.ex. kommissionen rätt att ge uppdrag till de europeiska standardiseringsorganen, efter hörande av medlemsstaterna. Av kapitel 4 i detta betänkande framgår att det har varit svårt för UD, som tillsammans med handlägger dessa frågor, att få fram underlag från berörda sektorer och experter i den offentliga sektorn när ärenden kommit från EU, trots ansträng- ningar att skapa nätverk på departement och myndigheter. Ett skäl kan vara att det i dessa frågor inte finns någon fast krets av hand- läggare och experter, eftersom IT-standardiseringsfrågorna varierar. Dessutom är frågorna ofta så konkreta att den möj- liga kretsen av experter är mycket liten. Inriktningen av vår utredning har varit att problemet kan lösas genom ett nätverk eller råd med representanter för olika verksam- heter i samhället som berörs av IT-standardisering. Detta nätverk kan då lättare hitta dem som kan yttra sig i den aktuella frågan. Det pågår även ett informationsflöde (utöver 98/34-frågorna) som kan nyttjas bättre än : SIS får information från om nya . Vi- dare sprids information om notifiering av planerade svenska och andra medlemsstaters standardiseringsprojekt. Till kommer information om ärenden om handelshinder och ärenden från WTO som berör standardisering. Till UD kommer information om utvecklingen inom UN/ CEFACT. Vi har konstaterat att det i UD:s beredning har varit problem att få kontakt med, och få svar från, de experter i som kunnat ha synpunkter på IT-relaterade 98/34-ärenden. Något slags grupp eller nätverk bör därför skapas som kan få fram ett tillräckligt bra underlag på den korta tid som i allmänhet står till buds. Samman- sättningen av rådet ska vara funktionellt snarare än representativt motiverad, dvs. det ska innehålla personer som har kunskap om konkreta standardiseringsfrågor inom respektive verksamhetsom- råde och som, när sådan kunskap saknas, kan förmedla kontakt med andra personer med den mycket specifika och aktuella kun- skap som IT-standardiseringsfrågor normalt kräver. Tre organisatoriska lösningar har studerats. Den första lösningen är ett fristående nätverk med tillhörande kansli, med samma konstruktion som (den tidigare) e-nämnden, dvs. en egen myndighet. Eftersom nätverket enligt vår uppfattning inte behöver fatta formella beslut är det dock inte nödvändigt att ge det ställning av en egen myndighet. Den andra lösningen är ett råd liknande den konstruktion som valts för samordning av marknadskontroll av varor (produktkon- troll), dvs. , vilket regleras av förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor och som fungerar som ett nationellt samordningsorgan i frågor om marknadskontroll. Rådet består i huvudsak av myndigheter som utövar marknads- kontroll, med generaldirektören för Swedac som ordförande. Sek- retariatet sköts av Swedac. Rådet stödjer myndigheterna, organise- rar erfarenhetsutbyte och utarbetar handlingsplaner. Rådet inne- håller inga representanter för näringslivet och andra externa aktörer. ska samråda med representanter för andra myndigheter samt med företrädare för näringsliv, konsu- menter och andra intressenter för att inhämta synpunkter av bety- delse för marknadskontroll. Kontakterna med näringsliv och kon- sumenter ska ske genom att dessa återkommande deltar vid rådets möten. Vi antar att skälet att inte ta med näringslivet i själva rådet är att rådet i första hand är ett samarbete för tillsynsmyndigheter med myndighetsutövning. Om rådsmodellen, t.ex. enligt mönster från , skulle väljas för det föreslagna nätverket för IT-standardisering i ett s.k. IT-standardiseringsråd (i fortsätt- ningen kallat ITSR) finns inte något formellt argument mot att näringslivet deltar, utan alla parter skulle kunna delta på lika villkor på det sätt som skedde i den tidigare beskrivna svenska SOGITS- gruppen. En möjlighet är att knyta rådet till som redan är involverat i 98/34-handläggningen. Inrättande av detta råd vid innebär dels att kollegiets remissarbete underlättas genom att det blir lättare att hitta lämpliga mottagare av remisserna, dels att rådet får en rådgivande och stödjande funktion i förhållande till UD och i sakfrågorna. Förslaget innebär att beredningen inom såväl UD som Kom- merskollegium underlättas. Rådet skulle dessutom bistå Kommers- kollegium i den formellt samordnande funktion som kollegiet har på detta område. Rådet skulle däremot inte ta över någon handläggning utan den sker vid de berörda myndigheterna eller andra organisationer. har yttrat sig över vårt förslag om ett råd, och har bl.a. ställt sig frågande inför IT-standar- diseringsrådets formella status som råd.TPF1FPT En tredje lösning är att knyta rådet till Standardise- ringsråd (SSR), enligt ett avtal mellan staten och SSR. I detta avtal skulle uppgifter, sammansättning och finansiering överenskommas. Det som talar för denna lösning är att SSR redan har representanter både för stat, kommuner, landsting och näringsliv, samt att det är nära till SIS och några av de informationsflöden som är viktiga för samordningsuppdraget. Huvuduppgifterna hos SSR skiljer sig från ITSR, som skulle få en direkt roll som stödfunktion i den statliga beredningen av 98/34-ärendena. ITSR skulle dock inte få till upp- gift att ta ställning till dessa ärenden kollektivt utan man skulle, på samma sätt som om det knöts till , få till upp- gift att underlätta beredningen genom att hitta rätt instanser och få fram ett bra underlag. Rådet ska även kunna bistå i beredningen av politiska initiativ som tas i andra internationella organ än EU. Det bör även kunna vara ett forum för diskussion och omvärldsanalys på IT-standardi- seringens område. Som forum för informationsutbyte mellan olika parter utgör ITSR en direkt parallell till SSR:s fullmäktige, som i stora delar representerar samma intressen som ITSR skulle göra. ITSR behöver dock en annan sammansättning än SSR, med fler och mer operativa representanter och större spridning mellan sektorer som är relevanta just för IT-standardiseringen. En förbättrad beredning av 98/34-direktivets ärenden ska ske med hjälp av ett råd, , med företrädare för de i sammanhanget viktigaste myndigheterna och organisationerna inom stat, kommuner och landsting samt standardiseringsinriktade 1TP PT PM . marknaden och tekniska regler. personer från näringslivet och andra experter, t.ex. från standardi- seringsorgan (inklusive ITS och SEK), departement samt användar- och konsumentintressen. Även frågor från kommittologiförfaran- det kan bli standardfrågor, vilket motiverar att experter från sådana områden, t.ex. geografisk information, kan ingå i rådet. Rådet ska innehålla högst omkring 30 personer, utöver ordfö- randen, för att möjliggöra någorlunda effektiva fysiska möten; den huvudsakliga kontaktformen blir dock troligen e-post. Rådets uppgift är att bistå UD och när svenska ståndpunkter i internationella IT-standardiseringsfrågor tas fram. Rådet ska också delta i diskussioner och informationsut- byte om frågor som rör det internationella arbetet med standardi- seringsfrågor på IT-området. En anställd bedöms vara tillräckligt för att sköta ärendehanter- ing, dvs. utskick av remisser, mottagande och sammanställning av remissvar och administration av rådets arbete. Ledamöter, arbetsuppgifter och finanisering bör överenskom- mas mellan staten och SSR i ett särskilt avtal om rådet organisato- riskt ska höra till SSR. Om en överenskommelse inte kan nås med SSR förs rådet organisatoriskt över till , och då utses ordförande och ledamöter i rådet av . 13.1.2IT-standardisering som ett organisatoriskt system Behovet av en övergripande instans Våra utredningsdirektiv syftade bl.a. till att skapa en bättre över- blick över vilka organisationer som arbetar inom standardiserings- området och vilket arbete som görs, t.ex. erkända och övriga stan- dardiseringsorganisationer respektive föreskriftsarbete och de facto-arbete inom den offentliga förvaltningen. Samarbetet mellan de olika delarna av standardiseringen bör förbättras; bl.a. behövs en bättre arbetsfördelning mellan myndigheternas insatser och stan- dardisering i de erkända standardiseringsorganisationerna. saknas en tydlig rollfördelning mellan de olika aktörerna, så det är därför svårt att peka ut vem som kan ha en övergripande roll på IT-standardiseringens område och vem som kan ta ställning till arbetsfördelningen i stort mellan de olika aktörerna; både e-för- valtningens och näringspolitikens aktörer skulle kunna ha intresse Överväganden och förslag SOU 2007:47 av sådana bedömningar utan att själva ha en tillräckligt över- gripande roll. En instans bör ha till uppgift att följa hur de olika delarna av standardiseringskedjan utvecklas och samverkar, dvs. en sektors- och departementsövergripande monitorfunktion för IT-standardi- seringens organisatoriska system i sin helhet, särskilt i de delar som har med den offentliga sektorn att göra. Denna uppgift kan med fördel läggas på SSR. Vi övergår nu till några frågor som har med IT-standardise- ringen att göra men som också gäller standardisering i allmänhet och som involverar flera olika instanser. IT, liksom IT-standarder, förekommer numera i många olika slags verksamheter. Intresset av, kunskapen om och tillgängligheten till IT-standarder är dock mycket växlande och i hög grad en fråga för mycket specialiserade experter. Användning av IT-standarder har dock så stor betydelse för en effektiv IT-användning att man på många områden bör verka för en ökad tillgänglighet av dessa stan- darder. På informationssäkerhetsområdet har t.ex. Verva i sin rap- port till utredningenTPF2FPT påpekat behovet av att kontinuerligt struktu- rera och informera mottagarsidan om vilka standarder som finns och i vilka sammanhang de kan vara lämpliga att tillämpa. Även i Vervas rapport om upphandlingTPF3FPT framgår problem som rör tillgängligheten: Det finns ingen central förteckning över standarder som är organiserad efter användningsområde och som ger en översikt över standardernas syfte och innehåll. En särskild olägenhet uppstår när en myndighetsföreskrift hänvisar till en standard som måste införskaffas av den som ska följa föreskriften. Det innebär att det kostar pengar att följa en obligatorisk föreskrift. Att söka efter standarder är en av SIS viktiga verksamhetsgrenar, bl.a. utifrån deras eget stora standardregister. Detta är dessutom en tjänst som ofta anlitas av användare. Ett system av olika register 2TP PT Verva: Informationssäkerhet – standardisering för ledning och styrning samt för säkerhet i system, produkter och tekniska skyddskomponenter. 3TP PT Verva: Standarders påverkan på aktörerna i offentlig upphandling PM, 2007–02–23 med standarder av olika slag inom både SIS, myndigheter och branschorganisationer skulle troligen därför fylla ett stort behov hos användarna. Regeringens bedömde i IT-propositionen (prop. 2004/05:175) att deltagandet från myndigheterna kan behöva förstärkas. Detta gällde just arbetet med IT-standarder men resonemanget kan utvidgas till standarder i allmänhet. Standarder i allmänhet, inte bara IT-standarder, är nämligen ett redskap för statliga myndighe- ter, kommuner och landsting att fullgöra sina uppdrag, t.ex. att förbättra interoperabiliteten mellan olika system – en fråga där vi föreslår ett uttryckligt förordningskrav på myndigheterna. För att uppnå ett ökat engagemang kan det också vara nödvän- digt att arbete med standarder skrivs in i vissa myndigheters instruktioner, regleringsbrev etc. Vår utredning har pekat på att detta saknas hos vissa näringspolitiska myndigheter. Vi kan där- emot inte avgöra vilka myndigheter som saknar, men som skulle behöva, särskilda regeringsuppdrag på detta område. Behov av ytterligare studier Några ytterligare exempel ges nedan på fördjupade studier av del- frågor som skulle behöva göras: utformning av mätinstrument och liknande för att kunna rela- tera IT-standardisering till olika verksamhetsmål som t.ex. besparingar, tillväxt, infrastrukturens och e-tjänsternas lön- samhet , kundanpassning, flexibilitet eller uthållighet utformning av myndigheternas drivkrafter för att delta i standardiseringsarbete och i att tillämpa standarder. arbetsfördelningen mellan myndighetsintern standardisering och formell standardisering, genom i första hand SIS för utveckling av nya standarder formerna för samverkan mellan offentlig sektor och näringsliv i standardiseringsfrågor ansvaret för förvaltning av IT-standarder som används i offentlig verksamhet policyer för spridning av, tillgänglighet och införandestöd till, användning och förvaltning av IT-standarder som används i offentlig verksamhet. den offentliganställda personalens kompetens på IT-standar- diseringsområdet, framför allt verksamhetsansvarigas förstå- else för IT-standardiseringens betydelse samt den ledande per- sonalens insikter i standardiseringsarbetets olika processer och instrument. Utredningen föreslår inga konkreta utredningsinsatser på dessa områden, utan listan ovan kan ses som en idébank för eventuella framtida projekt inom standardiseringsarbetets ledande organ. Standardiseringsråd ska få i uppdrag att utreda följande i samråd med SIS och Verva: Hur kan finansieringen lösas på ett sätt som ökar tillgänglighe- ten till SIS standarder, särskilt på IT-området, t.ex. i de fall hänvisning sker till standarder i föreskrifter? I vilka delar av den offentliga sektorn kan man med fördel nyttja SIS mer för att utveckla standarder, t.ex. förvaltnings- gemensamma krav och begreppsstandarder? Vilka förändringar i SIS arbetsformer skulle underlätta ett all- mänt ökat samarbete mellan myndigheter och SIS? Hur initieras ett samordnat system av register över standarder, förvaltningsgemensamma krav m.m. för att fylla behovet av en central förteckning över standarder som är organiserad efter användningsområde och som ger en översikt över standarder- nas syfte och innehåll? Vilka särskilda utredningar i övrigt behöver göras för att ge underlag för förslag om hur standardiseringen, särskilt IT- standardiseringen, i sin helhet kan effektiviseras? 13.1.3Expertis för näringspolitiska analyser av och främjandeinsatser för IT-standarder och deras användning Syftet med standardisering och gemensamma kravspecifikationer inom den offentliga sektorn är dels att effektivisera den offentliga förvaltningen, dels att underlätta kommunikation med omvärlden och då framför allt med företagen. Standardisering är därför i grun- den en näringspolitisk fråga. Därmed uppstår en valsituation som gäller formerna för hur standarder beslutas, vilket kan illustreras med valet mellan två vitt skilda beslutsmodeller:TPF4FPT å ena sidan en standardiseringsprocess som utgår från den offentliga sektorns behov och beslutas inom denna å andra sidan en process där staten pekar ut kriterier och sedan möjliggör för företagen att lansera standarder inom denna ram, som staten sedan anpassar sig till. Skillnaden är att i det första fallet faller implementerings- och anpassningskostnaden på företagen, medan den i det andra fallet faller på staten och eventuellt på de företag som inte får sina stan- darder accepterade. Dagens situation är en blandning av de båda principerna. förslag till standardisering av rekryterings- processen (t.ex. arbetssökandes CV enligt den s.k. HR-XML-stan- darden) är ett exempel på den första principen. Upphandlingen av IT-tjänster, t.ex. i ramavtalen, tillämpar däremot i stor utsträckning den andra principen, dvs. där den offentliga sektorn anpassar sig till standarder som erbjuds av leverantörerna utan att det förekommit några beslut om kriterier och principer för vilka krav som bör ställas på dessa standarder. Slutsatsen av detta är att redan beslutsprocessen i samband med den offentliga sektorns standardisering har en näringspolitisk inne- börd, där kostnader i olika grad läggs på antingen den offentliga sektorn eller företagen. När det gäller elektronisk kommunikation, dvs. den del av IT som erbjuds av telekomsektorn, den fysiska IT-infrastrukturen och 4TP PT Se PM från : Hur bör staten standardisera IT? Om standar- diseringsmodeller. de tjänster som direkt hänger samman med denna, så är sambandet mellan tjänsternas utformning och marknadsstrukturen klart och tydligt etablerat, bl.a. genom att det finns en särskild lag (lagen om elektronisk kommunikation) vars huvudsyfte är att slå vakt om konkurrensen på marknaden. Här är PTS den ansvariga myndighe- ten. När det gäller IT-tjänsterna högre upp i värdekedjan, t.ex. e-för- valtningens tjänster, finns inte samma skydd mot monopolise- ringstendenser från utbudssidan och inte heller samma uppmärk- samhet på hur marknaden fungerar och liknande näringspolitiska frågeställningar. Standardiseringens roll för ekonomisk tillväxt har påvisats i olika europeiska studier, och har pekat ut en proaktiv standardiseringsstrategi som en viktig prioritet för att förbättra EU:s konkurrenskraft. Betydelsen av standarder och standardiseringsprocessen i innovationssystemet kan knappast för- nekas, men mycket återstår att säga om hur kopplingarna ser ut – hur samverkan mellan FoU och standardisering bidrar till tillväxt och konkurrenskraft och hur man genom medvetna forsknings- och näringspolitiska satsningar bättre kan nyttja denna kunskap. IT-standarder i offentlig förvaltning har alltså inte bara bety- delse för e-förvaltningens utveckling, utan även tydliga näringspo- litiska aspekter har framkommit i vårt utredningsarbete: frågan om huruvida företagen eller den offentliga sektorn ska bära huvudkostnaden för implementering av standarder graden av involvering av SIS IT-standarders betydelse för innovationer och forskning behovet av ökad kunskap om IT-standarder, särskilt bland småföretag åtgärder för att öka konkurrensen bl.a. på datakonsultmarkna- den och i upphandlingen av dokumentformat genom stimulans av format som bygger på öppna standarder åtgärder i övrigt för att främja tillväxt genom ökad användning av IT-standarder, framför allt i den offentliga sektorn men även i den övriga ekonomin åtgärder för att motverka inlåsning av användare i olika leverantörslösningar. Dessa frågor bevakas inte alls eller enbart i liten utsträckning av de näringspolitiska myndigheterna , respektive inriktning på innovationssystem gör det naturligt att innovationsaspekter på IT-standardiseringen handläggs där. Visst arbete pågår inom Nätverket för elektroniska affärer (), där offentlig sektor och vissa organisationer och företag samverkar kring att främja elek- troniska affärer, men detta sker endast på nätverksbasis. Vad gäller har myndigheten i en skrivelse till utred- ningenTPF5FPT yttrat att man är tveksam till att även får ett ansvar för IT-standardiseringsfrågor. Skälen till denna tveksamhet är framför allt att det är olämpligt att ge både och uppgifter inom näraliggande områden samt också att ett uppdrag som gäller ett så specifikt och snabbt utvecklande område som IT- standardisering kräver hög kompetens och därmed stora resurser, som inte bör delas mellan två myndigheter. I skrivelsen beskriver att man bedriver ett program för att stimulera införande av elektroniska affärslösningar i små- och medelstora företag samt att man har tidigare bedrivit andra program med liknande syften. Programmen innebär dock inte att förordar vissa lösningar, utan man stödjer projekt som bygger på företagens egna behov och möjligheter. bör, menar myndigheten, även fortsättningsvis vara den aktör som sam- ordnar och informerar om olika initiativ riktade mot småföretag. anser att myndigheten därför bör vara informerad om arbe- tet med IT-standardisering, även om man själv inte strävar efter någon aktiv roll i detta arbete. Utredningen har förståelse för de skäl anför, men vi menar ändå att är en lämplig myndighet för frågor som gäller IT-standarders betydelse för småföretag och deras utveckling inom vissa marknader. Även ITPS kan, i sin roll som utrednings- och analysorgan med näringspolitisk inriktning, vara aktuellt för studier inom IT-stan- dardiseringsområdet; man ordnade t.ex. ett internationellt semina- rium om dessa frågor . Sammanfattningsvis bör samtliga dessa tre myndigheter få i uppdrag av regeringen att bevaka IT-standardiseringsfrågor inom deras respektive verksamhetsområde och att återrapportera till regeringen. Uppdragen till och bör vara återkom- mande och kan förändras med hänsyn till utvecklingen, medan uppdraget till bör ges i dess instruktion. 5TP PT E-post från (ställföreträdande generaldirektör) och vid . Regeringen ska ge och i uppdrag att bevaka närings- politiska aspekter på IT-standardisering enligt följande: bevakar IT-standarders betydelse för småföretag och deras utveckling inom vissa marknader. ITPS bevakar standarders effekter på marknader och konkur- renskraft.