sou · GVB328 · 2008-01-01 00:00:00 — skolgång genomföras minst en gång per termin. Från årskurs 1 till vårterminen i årskurs 5 skulle utvecklingssamtalen kunna kom- pletteras med skriftlig information om föräldrarna önskade detta. För att stödja lärarnas betygssättning skulle betygskriterier utfärdas i anslutning till kursplanernas kravnivå efter årskurs 5 och 9. Dessutom skulle kriterier utfärdas för två högre nivåer för årskurs 9. Betyg med en sexgradig skala kom dock aldrig att införas då den nya regering som tillträdde lade fram en proposition – Betyg i det obligatoriska skolväsendet (prop. 1994/95:85) – med för- slag till ett nytt betygssystem. Huvudförslagen i betygs- propositionen var att elever och föräldrar främst skall informeras muntligen om elevernas kunskapsutveckling, s.k. utvecklings- samtal, och att betyg skall sättas från och med höstterminen i årskurs 8. Betyg i ämnen skulle ges i en tregradig skala: Godkänd (G), Väl godkänd (VG) och Mycket väl godkänd (MVG). Reger- ingen bedömde i propositionen att betygskriterier endast behövdes för ett betygssteg. Om en elev inte nådde upp till kursplanens krav på godkänd nivå skulle han eller hon inte få något betyg i ämnet. Eleven skulle dock ha rätt att få ett skriftligt omdöme i ämnen när betyg saknas. lade regeringen ytterligare en proposition (prop. 1995/96:206) om betygsfrågan i . Den tog bl.a. upp möjligheten att sätta blockbetyg i natur- och samhälls- orienterande ämnen, NO- och SO-ämnen. Enligt regeringens be- dömning borde lärare, som så önskar, kunna välja att i stället för ämnesbetyg sätta ett sammanfattande betyg för respektive ämnes- block. För att underlätta för lärarna att sätta blockbetyg fick Skol- verket i uppdrag att bearbeta kursplanerna i de två ämnesblocken, bl.a. att utarbeta mål att sträva mot. Verket fick också i uppdrag att fastställa betygskriterier för ämnesblocken. I propositionen Vissa betygsfrågor m.m. (prop. 1994/95:85) tog regeringen upp frågan om nationella prov och konstaterade att det behövs ett nationellt provsystem för att bibehålla en likvärdig ut- bildning över riket och för att mäta kvalitet och kunskaper. Skol- verket fick genom regeringsbeslut i uppdrag att utveckla ett nationellt provsystemTPF4FPT. Syftet med proven var att ge 4TP PT Ett uppdrag till om ett nationellt provsystem, U1999/3290/S lärarna stöd i att analysera och bedöma elevernas starka och svaga sidor som underlag för nödvändiga insatser, att ge lärarna stöd vid bedömningen av om eleverna har nått uppställda mål i kursplanerna samt att stödja principen om en likvärdig bedömning och en rättvis betygssättning. fick ett nytt uppdrag, som ersatte det tidigare. Syftet med detta var att stärka möjlig- heterna att kvalitetssäkra såväl betyg som resultatredovisning. I december 2004TPF5FPT utvidgades det tidigare provuppdraget. Syftet med det nationella provsystemet angavs vara att bidra till ökad måluppfyllelse för eleverna, förtydliga målen och visa på elevers starka och svaga sidor, konkretisera mål och betygskriterier, stödja en likvärdig och rättvis bedömning och betygs- sättning, och ge underlag för en analys av i vilken utsträckning kunskaps- målen nås på skolnivå, på huvudmannanivå och på nationell nivå. I uppdraget till ligger att utveckla och förvalta ett prov- system för bestående av nationella ämnesprov för års- kurserna 5 och 9 samt att utveckla en provbank för diagnostiska material med en prioritering av de tidigare åldrarna inom läs- utveckling och matematik. fick dessutom i uppdrag att ta fram förslag till mål för ämnena svenska och matematik i årskurs 3 samt att utforma nationella prov i dessa ämnen.TPF6FPT I diskussionerna om övergången från tid- och regelstyrning till mål- och resultatstyrning av har ofta timplanen setts som ett hinder för den lokala friheten att tolka och precisera de nationella målen och utforma undervisningen. I läroplanskommitténs betänkande skrevs att timplanen skulle bidra till nationell likvärdighet genom att ange en minsta garanterad undervisningstid för eleverna. Timplanen skulle främst utgöra en grund för vilka resurser kommunen minst måste avsätta för undervisning och ange en minsta tid för de obligatoriska ämnena. 5TP PT Uppdrag till avseende det nationella provsystemet, U2004/5293/S 6TP PT Uppdrag till att föreslå mål att uppnå och nationella prov i årskurs 3, U2006/9851/S I läroplanspropositionen bedömde regeringen att timplanen för framför allt behövdes för att stärka skollagens mål om en likvärdig utbildning. Genom centralt fastställda kursplaner skulle ämnesinnehållet garanteras och genom timplanerna under- visningens minsta omfattning. Däremot skulle timplanerna inte ses som liktydigt med elevernas schema. Timplanernas betydelse be- dömdes dock ha minskat i och med regeringens förslag om en tyd- ligare styrning av kunskapsinnehåll och krav på bättre uppföljning och utvärdering. tillsattes Timplanedelegationen med uppgift att förbereda, leda, stödja och utvärdera en försöksverksamhet med utbildning utan timplan i (dir. 1999:90). Försöks- verksamheten med utbildning utan timplan i kom att omfatta knappt 900 kommunala grundskolor i 79 kommuner. Den femåriga försöksverksamheten startade /01. I delega- tionens slutbetänkande, Utan timplan - för målinriktat lärande (SOU 2005:101), framkom att en timplan passar dåligt i en mål- och resultatstyrd skola. Även många verksamma inom skolan upp- fattar timplanen som ett hinder för skolans utveckling. En avveckling av timplanen kan enligt betänkandet bidra positivt till en ökad måluppfyllelse och en förbättrad trivsel och arbets- tillfredsställelse för både elever och lärare. Delegationen ansåg att det finns ett generellt behov av att göra målen och målstrukturen i läroplanen och i kursplanerna tydliga och förordade därför att dagens målsystem ses över. Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom . Regeringen beslutade att förlänga försöksverksamheten till . ansåg i sitt betänkandeTPF7FPT att det är de professionella i verksamheten som tillsammans skall avgöra hur målen skall nås. Lärarna skulle ges ett mera direkt ansvar för verk- samhetens utformning och förnyelse. Det handlade i grunden om ett nytt perspektiv där läraryrket hade vidgats till att också omfatta lokal måltolkning, lokalt kursplanearbete, lokal utvärdering och förmåga att organisera egna läroprocesser. Målstyrningen ökade enligt kommittén kraven på att personalen skulle ha goda kunskaper i 7TP Att lära och leda - En lärarutbildning för samverkan och utveckling (SOU 1999:63) läroplansteori och ha förmåga att analysera den pedagogiska verk- samheten ur ett organisationsperspektiv. Ett lokalt ansvarstagande betydde enligt kommittén att personalen skulle få större möjlighet att styra kunskapsprocessen, vilket skulle medföra ett ökat ansvar för elevernas kunskapsutveckling. Kommittén skrev bl.a. att arbeta i ett spänningsfält mellan ambi- tion och realitet ställer krav på goda insikter i hur skolans styrsystem med deltagande målstyrning, läroplan, kursplaner och betygssystem är avsett att fungera. Det ställer även krav på kunskaper om hur skolan styrs via regler, normer och ideologier. Som lärare förväntas man i ökad utsträckning kunna identifiera, beskriva och förhålla sig till dessa skolans olika arenor och olika aktörer. I propositionen En förnyad lärarutbildning (prop. 1999/2000:135) bedömde regeringen att decentraliseringen av utbildningssystemet skulle få konsekvenser för lärarutbildningens utformning och in- riktning. Lärare förväntades gemensamt, och i samverkan med elever, avgöra hur verksamhetsmålen skall nås. Läraryrket vidgades till att också omfatta arbete med hur mål i läroplaner och kurs- planer skulle tolkas, samt att utvärdera undervisningen. Med syfte att bidra till att främja skolans utveckling och kvali- tetssäkra läraryrket tillsattes en utredning om auktorisation av lärare (dir. 2006:31). fick ett förändrat och vidgat uppdrag genom tilläggsdirektiv (dir. 2006:140) som ersatte det tidigare direktivet. Auktorisation av lärare är enligt regeringens mening ett sätt att kvalitetssäkra och utveckla verk- samheten och att utifrån verksamhetens behov lyfta fram lärare med särskilt ansvar för utvecklings- och kvalitetsarbetet. Härige- nom, menar regeringen, kan ett auktorisationssystem bidra till läraryrkets professionalisering genom att tydliggöra, inte minst gentemot elever och vårdnadshavare, vilka krav som ställs på lärares kompetens och behovet av utveckling inom yrket. Enligt direktiven motiveras utredningen av att samhällsförändringarna och styr- dokumenten ställer nya och annorlunda krav på lärarna jämfört med den tidigare regelstyrda skolan: Det förutsätts att lärarna tillsammans med ledning och kollegor utför ett kvalificerat pedagogiskt arbete på lokal nivå med att tolka och pre- cisera de nationella målen och med att löpande utveckla och anpassa undervisningen, så att varje elev ges förutsättningar att nå målen i varje ämne. Därutöver ställs högre krav på att kunna utvärdera hur elever ligger till i förhållande till de nationella målen, förmåga att analysera behov av individanpassade stödinsatser, dokumentera och reflektera över sitt arbete samt utveckla en demokratisk dialog med barn och elever. 1.3Mottagare av statens styrdokument Statens styrdokument för är skollagen, läroplanen, kursplanerna, betygskriterierna, grundskoleförordningen samt före- skrifter och allmänna råd. Alla dessa bestämmelser har dem som arbetar med och i skolan som målgrupp.TPF8FPT I ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) sades bl.a. följande: Lärare och skolledare är de som närmast skall ansvara för att verksam- heten i skolan genomförs enligt läroplanerna och att utbildningen be- drivs i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Det förhållandet att läroplanerna primärt riktar sig till lärarna inne- bär inte att lärarna skulle undantas från kommunernas ledning. Skolan skiljer sig i detta avseende inte från annan verksamhet. Om en lärare brister i sina åligganden enligt läroplanerna är det sålunda kommunens eller annan skolhuvudmans uppgift att, i första hand genom sin skolledning, inskrida för att åstadkomma rättelse. Genom riksdagsbesluten med anledning av ansvarspropositionen lades dagens ansvarsfördelning fast mellan dels stat och skol- huvudmän, dels politiker och professionella. Ansvarsfördelningen innebär bland annat: Staten anger mål och riktlinjer. I skollagen anges de grundläggande målen för utbildningen; grundläggande demokratiska värderingar, aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. Mål och riktlinjer anges i läroplaner för de olika skolformerna. Läroplanerna riktas primärt till lärare och skolledare men också till huvudmannen. Kommunerna ansvarar för att verksamheten genomförs enligt de beslut riksdag och regering fattar. Kommunerna skall ha stor frihet att organisera verksamheten och vara skyldiga att använda lärare utbildade för den under- visning de skall bedriva. Kommunerna är skyldiga att ge lärare fortbildning. Ett system för uppföljning och utvärdering skall ge riksdag och regering en samlad bild av skolverksamheten. 8TP PT I det fortsatta används begreppet styrdokument som samlingsbegrepp för de omnämnda författningarna. Med begreppet måldokument avses läroplan och kursplaner. Läroplanerna riktar sig således primärt till lärarna och skolledarna. Det innebär dock inte att skolorna är undantagna från kommun- ernas ledning. Skolan skiljer sig i detta avseende inte från annan verksamhet. Om en lärare brister i sina åtaganden enligt läroplanerna är det sålunda kommunens eller annan skolhuvudmans uppgift att, i första hand genom sin skolledning, inskrida för att åstadkomma rättelseTPF9FPT. Skollagen fastställs av och anger de övergripande målen och bestämmelserna för skolverksamheten. I bilaga 3 till skollagen finns timplanen som anger utbildningens omfattning i i timmar för respektive ämne och ämnesgrupper samt totalt. Skollagen riktar sig till alla som har ansvar för eller arbetar i skolan. Huvudmannen ansvarar för att verksamheten be- drivs i enlighet med lagen. Detta sker bl.a. genom att tilldela sko- lorna tillräckliga resurser och att verksamhetens resultat följs upp. I skollagen sägs inget om utbildningens innehåll och resultat i konkreta termer. Det som föreskrivs i skollagen (4 kap. 1 §) är att utbildningen i skall syfta till att ge eleverna de kun- skaper och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att delta i samhällslivet samt att utbildningen skall kunna ligga till grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan. Skollagen anger även att det i annan författning kan finnas föreskrifter om mål och riktlinjer för utbildningen, utbildningens innehåll och utbildning- ens omfattning (1 kap. 12 §). I grundskoleförordningen anges bland annat vad som skall ingå i läroplanen och kursplanerna. Här anges de föreskrifter som reger- ingen på bemyndigande beslutar om och som behövs utöver dem som finns i skollagen men som inte ses som ändamåls- enliga att ha i läroplanen. Grundskoleförordningen vänder sig i första hand till lärarna och skolledarna. 9TP PT skollagskommitté Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) Läroplanen fastställs av regeringen efter att regeringen redovisat principerna och inriktningen för läroplanen för . Den riktar sig i första hand till lärarna och skolledarna. Som nämnts ovan har huvudmannen ett ansvar för att den pedagogiska perso- nalen följer målen och riktlinjerna i läroplanen. Genom att t.ex. följa upp verksamheten i skolorna i kommunens kvalitets- redovisning har huvudmannen möjlighet att ta sitt ansvar. I kursplanerna för ämnen anges den inriktning som undervisningen skall ha, uttryckt som mål att sträva mot och mål som eleverna skall ha uppnått efter det femte respektive det nionde skolåret. Kursplanerna för fastställs av regeringen efter förslag från . Kursplanernas målgrupp är lärarna i de olika ämnena. Rektors roll är främst att ansvara för att undervis- ningsresultaten följs upp och att undervisningen i övrigt bedrivs enligt bestämmelserna i skollagen och grundskoleförordningen. I detta ingår ett ansvar för likvärdigheten i lärarnas betygssättning, t.ex. genom att få till stånd lärargemensamma diskussioner om ut- gångspunkter för bedömning och betygssättning i skolan. I skollagskommitténs betänkande (SOU 2002:121) anges att Målen i kursplaner och programmål riktar sig naturligen i första hand till eleverna men kraven på måluppfyllelse riktar sig givetvis även till dem som leder undervisningen, dvs. Detta är en viktig distinktion. Det är självklart så att det är eleverna som skall nå målen och att det är lärarna som i sin undervisning skall skapa förutsättningar för elevernas lärande. Det är därmed betydelsefullt hur målen skall formuleras så att eleverna kan ta del av dem och förstå vad som avses. Kursplanen blir inte enbart ett verktyg för lärarna utan är även att betrakta som en varudeklaration, dvs. ett dokument som talar om vad eleven kan förvänta sig av undervis- ningen och vilka krav som ställs på eleven. Betygskriterierna skall precisera vilka kunskapskvaliteter som enligt kursplanerna krävs för betygen Väl godkänd och Mycket väl godkänd i respektive ämne. Betygskriterierna, som fastställs av , riktar sig på samma sätt som kursplanerna till lärarna. Kursplaner och betygskriterier för publiceras i Skol- verkets författningssamling, SKOLFS. I publikationen Kursplaner och betygskriterierTPF10FPT har kursplanerna och betygskriterierna sam- manfogats med andra kommentarer på ett praktiskt men formellt oklart sätt, t.ex. framgår det inte vad som är bindande be- stämmelser respektive information. Det är också denna publikation som lärarna ofta har tillgång till. Målgrupperna för de olika styrdokumenten sammanfattas över- siktligt i tabell 1 nedan. I tabellen är målgrupperna uppdelade efter vem som har det övergripande ansvaret respektive vem som har det direkta (verkställande) ansvaret samt till vem styrdokumenten rik- tar sig (läsaren). Vidare anges vad eller vem styrdokumentet rör. Tabell 1 Ansvar för och mottagare av styrdokument Ett alternativt sätt att illustrera ansvaret för styrdokumenten är nedanstående figur. 10TP PT (2000) Kursplaner och betygskriterier 2000, Figur 1 Ansvar för genomförande av styrdokument Det är huvudmannens ansvar att skollagens bestämmelser följs och att det anställs skolledare och lärare som har kompetens att genomföra verksamheten i enlighet med läroplanen och kurs- planerna. Huvudmannen kan dock inte sägas ha det direkta ansva- ret för undervisningen i ett enskilt ämne. Rektors ansvar är att verksamheten följer läroplanens mål och riktlinjer, men denne har inte det direkta ansvaret för själva undervisningen. Alla dokument rör lärarna som självklart skall ha kunskaper om skollagens be- stämmelser, de skall följa de mål och riktlinjer som finns i läro- planen och för undervisningen i det egna ämnet följa anvisningarna i kursplanen. Grundskoleförordningens föreskrifter om bland an- nat betygssättning ingår också i de föreskrifter lärarna skall ha in- sikter i. Kursplanen måste dock ses som lärarnas huvuddokument. 1.3.6Lärares planering av undervisningen Utbildningens innehåll styrs av läroplanen och kursplaner i de äm- nen som anges i timplanen. Läroplanen, som är det övergripande måldokumentet för , anger mål och riktlinjer för hur utbildningen skall genomföras. Läroplanen formulerar vad grund- skolan som helhet skall leda till, och anger dels mål för den värde- grund som allt arbete i skolan skall bygga på, dels mål för de nor- mer och värden som eleverna skall tillägna sig samt de kunskaper som eleverna skall ha fått efter en genomgången grundskola. anges även riktlinjer för alla som arbetar i skolan, främst för lärare och rektor. Läroplanen utgör den pedagogiska ramen för undervis- ningen i skolan. I kursplanerna anges målen för utbildningen i ett ämne och i un- dervisningenTPF11FPT i ämnet arbetar lärare och elever tillsammans för att nå målen. Kursplaner kan ha olika utformning, men samtliga anger vad undervisningen i ämnet syftar till och vilka kunskaper eleverna minst skall ha efter genomförd undervisning (mål att uppnå). Där- utöver anges mål att sträva mot för undervisningen. Om läroplanen anger ramarna för utbildningen, så utgör kurs- planerna de delar som tillsammans med läroplanens allmänna mål skall bilda helheten. För att utbildningen skall bli en helhet krävs det att läroplanen och kursplanerna är utformade så att de tillsam- mans kan utgöra en sådan. Helheten i utbildningen erhålls natur- ligtvis inte genom måldokumenten i sig. Det finns ingen naturlag som säger att delarna ger helheten – hur bra undervisningen än är i de olika ämnena. Det är bland annat genom lärarnas gemensamma planering och genomförande av undervisningen som förutsätt- ningar för helheten skapas. Enligt grundskoleförordningen skall det för varje skola finnas en arbetsplan som skall användas för ge- nomförandet av de fastställda målen för utbildningen. Utöver bestämmelsen om arbetsplan finns det inte så många be- stämmelser som anger planeringskraven för utbildningen. I läro- planen anges att lärare och elever tillsammans skall planera och ut- värdera undervisningen. I grundskoleförordningen anges att under- visningstid är arbete som planerats av lärare och elever tillsammans och som eleverna genomför under lärares ledning. Även utan be- stämmelser bör det ligga i en professionell lärarroll att planera un- dervisningen så att den ligger i linje med såväl kursplanens mål som de mer övergripande målen. I flera betänkanden efter besluten om läroplanen behandlas verk- tygen för mål- och resultatstyrningen. Styrförhållandet mellan läro- planen och kursplanerna och timplanens funktion är exempel på områden som har diskuterats. En annan och viktig diskussion är det andra benet i mål- och resultatstyrningen, nämligen betydel- sen av att följa upp och värdera resultaten. 11TP PT Undervisning, meddelande av kunskaper (källa ) tillsattes en kommitté – – med upp- drag att belysa det inre arbetet i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom och föreslå åtgärder för att stimulera den peda- gogiska utvecklingen (dir. 1995:19). I kommitténs betänkandeTPF12FPT fördes diskussionen om målstyrningen och det lokala arbetet vidare. Decentralisering är – ansåg kommittén – ett långsiktigt projekt som innebär nya roller på alla nivåer och för alla agerande. Tillfälliga bakslag och misslyckanden får inte leda till kortsiktiga ingripanden, som kan störa den långsiktiga processen. Statens inflytande över skolan skulle enligt kommittén ha form- en av övergripande mål, som skulle ha en grundläggande karaktär och utformas med sikte på att stå sig . Ändå måste de fortlöpande ses över. De statliga och kommunala styrdokumenten [skulle] ge stadga åt skolans verksamhet och garantera dess kvalitet, men får inte utgöra hinder för dess utveckling. förslag, vad gäller frågor som faller inom ramen för denna utrednings direktiv, ledde inte till någon proposition. En arbetsgrupp tillsatt av dåvarande statsrådet fick bl.a. i uppdrag att göra en översyn av läroplanerna som styr- instrument. Arbetsgruppen skulle följa upp den förändring i styr- systemet som genomfördes i syfte att stärka läroplanernas betydelse. Den komplicerade målstrukturen med mål att sträva mot re- spektive mål att uppnå i styrdokumenten gav enligt arbetsgruppenTPF13FPT olika signaler om hur uppdraget skulle förstås och tolkas. Å ena sidan finns en uppenbar risk för en ensidig betoning på enstaka, mätbara variabler. Å andra sidan noteras en ökad diskussion om nödvändiga åtgärder. Uppmärksamheten kring resultatmätningar hade enligt arbetsgruppen stärkt behovet av mätbara uppgifter – främst betygen. Detta hade lett till att viktiga diskussioner om mål som tar sikte på helhet, sammanhang, kvalitativa bedömningar etc. riskerat att minska i betydelse. Arbetsgruppen förde en diskussion om de två måltyperna och hänvisar till VärdegrundsprojektTPF14FPT som 12TP Skolfrågor – om en skola , slutbetänkande (SOU 1997:121) 13TP PT Samverkande styrning – om läroplanerna som styrinstrument (Ds 2001:48 ) 14TP PT (2000) beskrev relationen mellan strävans- och uppnåendemål på följande sätt: Strävansmålen är både samhällets uppdrag till skolorna och ett redskap i lärarnas planeringsarbete. Målen att sträva mot ska vara själva ut- gångspunkten i skolornas arbete, medan mål att uppnå ska vara ut- gångspunkten i utvärderingen av elevernas kunskaper. Till skillnad från uppnåendemålen kan en diskussion om strävansmålen handla om hela skolans verksamhet och förhållningssätt, vilken värdegrund man har, skolans organisation, arbetssätt, elevers deltagande etc. Arbetsgruppen fann vidare: Att utgå från läroplanen i det pedagogiska arbetet ställer krav på lärare att i samspel med de lärande läsa och tolka en text som fastställts på en politisk nivå, där man sällan har tillgång till de som ursprungligen skapade texten De nationella målen skulle, enligt principen som grundades i ansvarspropositionen, läggas till grund för såväl den lokala plane- ringen av undervisningen som för beskrivningar av vilka krav som skall ställas på prestationer och därmed vilka betyg som skall sättas. Enligt arbetsgruppen borde den nuvarande målstrukturen med två målnivåer – mål att sträva mot och mål att uppnå – ses över och ersättas med en målnivå. Arbetsgruppens rapport styrning – Om läro- planerna som styrdokument (Ds 2001:48) remitterades inte men vissa av förslagen har återkommit i skollagsarbetet. De förslag som gällde målstrukturen krävde dock, enligt arbetsgruppen, ytterligare utredning för att kunna läggas fram för . Regeringen in- stämde i denna bedömning.