sou · GVB3107 · 2008-01-01 00:00:00 — 5.Den opinionsbildande verksamheten måste som all verksamhet inom myndigheterna bedrivas med iakttagande av saklighet och opartiskhet. I övrigt finns få bestämmelser i lagar och för- ordningar vad gäller myndigheternas informationsverksamhet inklusive opinionsbildande sådan. Bestämmelserna i förvalt- ningslagen, verksförordningen och den nya myndighetsförord- ningen är allmänt hållna och reglerar inte särskilt opinions- bildande verksamhet. De närmare bestämningar om informa- tionsverksamhet som finns i instruktioner och regleringsbrev handlar främst om att utvidga ett informationsuppdrag, utöver vad som sägs i de nämnda generella bestämmelserna. 6.Ingen myndighet som undersökt sak- nar formellt stöd för sin informationsverksamhet och därmed även sådan som har opinionsbildande karaktär. Begränsningar av verksamheten är m.a.o. först och främst en styrningsfråga för regeringen såtillvida att regeringen kan förtydliga och avgränsa myndigheternas uppdrag. 7.Huvuddelen av den informationsverksamhet av opinions- bildande karaktär som undersökts av , bedöms till sitt innehåll vara av okontroversiell slag. Exempel på sådan information är trafiksäkerhets-, energispar- och rekryteringsinformation. 8.I de 50 myndigheter som omfattas av undersökning uppgår satsningarna på informationsverksamhet till ca . Av detta har sådan verksamhet som bedömts vara av opinionsbildande karaktär, uppskattats till ca . Antalet publicerade artiklar skrivna av myndighetsföreträdare på de undersökta dagstidningarnas debattsidor uppgår till ca 600 fr.o.m. t.o.m. . Antalet publicerade artiklar har stigit men har sjunkit . Det är dock ett begränsat antal myndigheter som fått debattartiklar publicerade i de undersökta tidningarna. Tre fjärdedelar av alla myndigheter har inte haft någon debatt- artikel införd i de undersökta tidningarna . Artiklarna uppvisar en hög grad av variation vad gäller typ av argumentation, förhållande till gällande politik samt konkretion i slutsatser. Det tjugotal myndigheter som är mest frekventa på de undersökta tidningarnas debattsidor uppvisar betydande variation vad avser politikområde, uppgifter, storlek och till- komstår. 9.Den organisatoriska formen för opinionsbildande verksamhet i statlig regi bör särskilt övervägas beroende på verksamhetens karaktär. I de fall regeringen av något skäl inte önskar ge verk- samheten den mer permanenta utformning som en placering i en existerande myndighet innebär, bör regeringen välja att inrätta en tillfällig myndighet av särskild art inom ramen för kommittéväsendet. På så sätt kan den opinionsbildande verk- samheten bedrivas på ett tidsbegränsat mandat och med precisa anvisningar. I kontroversiella frågor bör den opinionsbildande verksamheten stödjas av ett rådgivande organ med parlamenta- risk eller på annat sätt pluralistisk sammansättning. 10.I politiskt kontroversiella frågor som står inför ett avgörande, är det särskilt problematiskt att bedriva opinionsbildande verk- samhet i myndighetsform, inklusive i kommittéform. I sådana fall bör regeringen inte använda myndighetsformen över- huvudtaget, utan opinionsbildning är då en fråga för de poli- tiska partierna och intresseorganisationer. 11.Vid utformningen av opinionsbildande verksamhet inom myn- digheterna medför kraven på saklighet och opartiskhet begränsningar vid valet av medel. Statliga myndigheter bör därför göra även andra överväganden vid val av media än vad som följer ur en renodlad kommunikationssynpunkt. Sådana media som riskerar att ge ett förenklat budskap och inte belysa en frågeställning utifrån de olika perspektiv som i det enskilda fallet är relevanta bör användas med restriktivitet. Myndighe- ternas informationsverksamhet, inklusive opinionsbildande sådan, handlar således till stor del om att tillämpa gott omdöme i val av omfattning och medel. Enligt Förvaltningskommitténs bedömning är informations- verksamhet, och i synnerhet opinionsbildande sådan, svår att med god precision reglera med generella bestämmelser som träffar alla myndigheter. Att i förhand bestämma vad som är opinionsbildande information eller ej, och vad som av detta är kontroversiellt och därmed kan motivera särskilda regler, är knappast möjligt. Sannolikt är det en framkomligare väg att där det är befogat överväga vilket behov det finns av reglering – inklusive precisering och avgränsning – av informationsverksamheten. har många myndigheter bestämmelser i sina instruktioner som närmare specificerar informationsverksamheten. I vissa fall regleras denna även genom mål i regleringsbreven eller i särskilda regeringsbeslut, t.ex. vad gäller enskilda kampanjer. Dessa verktyg bör enligt fortsatt användas, för att öka, minska eller på annat sätt inrikta den enskilda myndighetens informations- uppdrag inklusive dess opinionsbildande verksamhet. Effekterna av informationsaktiviteter bör i relevanta delar följas upp och utvärde- ras gentemot det av statsmakterna formulerade syftet för verksam- heten. 7.2Överväg den organisatoriska formen I de flesta fall är informationsverksamheten inte problematisk ur ett organisationsperspektiv, utan en integrerad del av myndighetens uppdrag. Det gäller som kommittén tidigare behandlat även när informationen är av opinionsbildande karaktär. Men skalan för vad som ska bedömas vara opinionsbildande verksamhet och vad som i denna verksamhet är kontroversiellt eller ej, innehåller enligt inga klara och entydigt urskiljbara steg. I vissa fall kan det enligt vad kommittén tidigare anfört vara mindre lämpligt att en befintlig myndighet ska ha en opinions- bildande verksamhet som en reguljär uppgift. Det kan t.ex. gälla sådana informationsinsatser som i något visst avseende är kontro- versiella, situationer där flera myndigheter eller icke-statliga organi- sationer är viktiga aktörer, eller situationer där det går att se en klar början respektive slut på verksamheten. I sådana fall är det förslag att regeringen – i stället för att lägga ett informationsuppdrag på en befintlig myndighet – utnyttjar kommittéväsendet och möjligheten att inrätta en särskild myndighet med för ändamålet tidsbegränsat uppdrag. Detta organ kan därmed styras och avgränsas och omfattning med den precision som statsmakterna önskar, och i de fall det är lämpligt även förses med en referensgrupp med parti- politisk eller på annat sätt pluralistisk representation. Opinionsbildning i politiskt kontroversiella frågor – i synnerhet sådana som står inför ett avgörande – bör inte vara en uppgift för myndigheter utan en fråga för politiska partier och andra intresse- organisationer. Vid behov kan dessa stödjas med ekonomisk bidrag. Myndigheternas opinionsbildande verksamhet väcker också frågor om vad som kan anses vara god förvaltningssed. En myndighetschef måste kunna avgöra vad som är försvarbart och vad som klarar de krav på saklighet och opartiskhet som gäller för all verksamhet i statsförvaltningen. Detta gäller såväl den opinionsbildande verksamhetens innehåll som dess form. Vad gäller det senare kan det innebära att vissa från kommunikativ syn- punkt önskvärda uttryck i en informationskampanj får träda till- baka för kravet på en allsidig belysning av en fråga som motsvarar dess komplexitet. En försiktighetsprincip bör m.a.o. iakttas vad gäller val av form för opinionsbildande verksamhet. Det nu sagda innebär en grundläggande skillnad mellan de stat- liga förvaltningsmyndigheternas informationsverksamhet och andra organisationers. Detta bör enligt mening prägla den introduktion och vidareutbildning som ges till myndig- hetschefer och anställda som arbetar med denna typ av frågor. Varje statsråd bör inom ramen för den dialog som förs med myndigheternas företrädare säkerställa att så sker. 8 Om små myndigheter och mått I sitt regleringsbrev för fick Statskontoret regeringens uppdrag att bland annat redovisa antalet myndigheter. Uppdraget följde på en debatt om det stora och växande antalet myndigheter och den statliga förvaltningens otydliga struktur. Olika uppgifter om antalet myndigheter figurerade med hänvisning till skilda käl- lor, men det fanns ingen officiell siffra. Statskontoret redovisade uppdraget i december 2005.1 I slutet av rapporten går Statskontoret igenom olika möjligheter att utveckla statistiken över myndigheterna, och föreslår att ett komplett myn- dighetsregister ska inrättas som en del av () Företagsdatabas. fick SCB regeringens uppdrag att förbereda upprät- tandet av ett myndighetsregister i enlighet med Statskontorets för- slag. Utgångspunkten var att registret skulle vara tillgängligt för allmänheten genom en officiell databas på SCB:s webbplats. Upp- draget redovisades , och fattade regeringen beslut om en förordning (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret. Den ger SCB möjlighet att ge myndigheter organisationsnummer utan att de själva ansöker om det. När för- ordningen träder i kraft kommer det i modern tid att finnas en officiell uppgift om vilka myn- digheterna är. Eftersom SCB:s register ännu inte är upprättat har valt att utgå från det register som Statskontoret presenterade , även om det inte går att utesluta att det kommer att avvika från det kommande officiella registret. 1 Statskontoret (2005). Om små myndigheter och mått I Statskontorets rapport finns en komplett lista över de statliga myndigheterna under regeringen och som fanns . Listan har tagits fram genom en systematisk genomgång med utgångspunkt i en strikt definition. En myndighet är antingen domstol eller förvaltningsmyndig- het.2 Enligt Statskontorets definition lyder myndigheterna under regeringen eller . Därmed ingår inte de så kallade utlandsmyndigheterna, som är direkt underställda myndigheten annat avgörande kriterium för att klassifice- ras som myndighet är att regeringen har utfärdat en specifik för- ordning med instruktion för organisationen eller att den styrs av en särskild lag. Ett annat kriterium är att myndighetens uppdrag inte är tidsbegränsat. Olika typer av delegationer, kommittéer, särskilda utredare, råd och samordnare som ska arbeta faller enligt definitionen utanför myndighetsbegreppet, trots att de formellt är förvaltningsmyndigheter. Den förteckning som redovisades i Statskontorets rapport gällde . redovisades uppgifter för . För att få en mer aktuell bild uppdrog till Statskontoret att uppdatera registret. Uppdra- get redovisades i en rapport till kommittén , och avser förhållandena den 1 januari 2007.4 Det är den förteckningen som kommittén utgår från när vi diskuterar förekomsten av myndighe- ter av olika storlekar i det här betänkandet. har vis- serligen några myndigheter lagts ned och någon har tillkommit, men de förändringarna påverkar inte den övergripande bilden eller kommitténs resonemang och slutsatser. 2Domstolarna är de allmänna domstolarna (t.ex. tingsrätter, hovrätter, kammarrätter) och specialdomstolarna (t.ex. hyresnämnder, Arbetsdomstolen, ). Resten av myndigheterna är förvaltningsmyndigheter. 3Till utlandsmyndigheterna räknas ambassader, delegationer och konsulat. fanns det drygt 100 sådana myndigheter. 4Statskontoret (2007). Om små myndigheter och mått I det här avsnittet redovisas antalet myndigheter respektive enligt Statskontorets förteckningar.5 Dess- utom redovisar vi resultatet av några tidigare beräkningar. fanns totalt 478 statliga myndigheter. var antalet 549. Antalet myndigheter minskade alltså med 71. Den minskning som har pågått har således fortsatt. I figur 3 illustreras utvecklingen , även om uppgifterna för de olika åren inte är helt jämförbara. Figur 3 Totalt antal statliga myndigheter Källa: Statskontoret (2005 och 2007) Anmärkning: I uppgifterna ingår inte myndigheter utan egen personal. I figuren är alltså antalet underskattat, men det saknas uppgifter om hur mycket. minskade antalet myndigheter med mer än 926 stycken, det vill säga över två tredjedelar. Påståendet att antalet statliga myndigheter bara ökar stämmer således inte med den faktiska utvecklingen . Eftersom det inte finns någon objektiv norm för hur många myndigheter som är lagom går 5 Siffrorna avviker något från de uppgifter som anges i Statskontorets rapporter, där några summeringar var felaktiga. Om små myndigheter och mått det fortfarande att hävda att de är för många. Men sådana problem som beror på antalet myndigheter bör åtminstone ha minskat påtagligt . I siffrorna ovan ingår alla statliga myndigheter, dvs. både de som lyder under regeringen och under . fanns det 10 myndigheter under . Eftersom Förvalt- ningskommitténs översyn enligt direktivet ska omfatta alla statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen så bortser vi i fortsättningen från myndigheterna under . Av samma skäl kan vi räkna bort de omkring 100 domstolarna, som ju inte är förvaltningsmyndigheter. Men tills vidare låter vi domsto- larna ingå i beskrivningen. Om vi bara räknar med myndigheterna under regeringen kon- staterar vi att antalet minskade med 71 till 2007, dvs. Det är en nettosiffra, eftersom 80 myndigheter lades ned som 9 bildades. Av de nya myn- digheterna var det dock 4 som i stort sett bara bytte namn. Nedläggningarna var i de allra flesta fall en följd av att organisa- tionen ändrades och inte effekten av att det statliga åtagandet omprövades. Verksamheten vid 4 arrende- och hyresnämnder respektive 4 tingsrätter slogs ihop med andra. De 10 regionala kro- nofogdemyndigheterna respektive 10 skogsvårdsstyrelserna upp- hörde som fristående myndigheter när och blev s.k. enmyndigheter.6 Av samma skäl försvann 36 myndigheter inom kriminalvården. På i stort sett samma sätt kan den kraftiga minskningen av antalet myndigheter förklaras. Det gäller inte minst när enmyndigheten bildades av ett stort antal formellt fristående myndigheter. Även om siffrorna är något osäkra illustrerar de utvecklingen på ett tydligt sätt. Omfattningen av myndigheternas verksamhet har minskat marginellt . Mätt som årsarbets- krafter var minskningen . har den betydligt kraftigare minskningen av antalet myndigheter fortsatt. Den långsiktiga tendensen är således att myndigheterna blir färre men större. 6 Ett verk som består av flera myndigheter, t.ex. en chefsmyndighet och övriga myndigheter eller en central och flera regionala myndigheter kallas för myndighetskoncern. När myndigheterna i en myndighetskoncern slås ihop till en och samma myndighet kallas det ibland att bilda en enmyndighet. Se t.ex. Statskontoret (2004 b), s. 92. Om små myndigheter och mått Det mått på storlek som används i Statskontorets förteckning över myndigheterna är antalet årsarbetskrafter.7 Måttet är grovt och det finns både invändningar mot och alternativ till det. I en del sammanhang används ett storleksmått där antalet årsar- betskrafter kompletteras med något mått på omsättningen, dvs. myndighetens totala anslag, förvaltningsanslag eller totala kostnader. Nackdelarna med varje sådant ekonomiskt mått är att det kan vara komplicerat att få tag i tillförlitliga data samt att det blir mer komplicerat att jämföra kategorier av myndigheter. Sam- bandet mellan kostnader och antalet anställda kan skilja sig påtag- ligt mellan olika myndigheter på grund av verksamhetens karaktär. En myndighet med få anställda kan bli betydligt större om man mäter dess kostnader. Och det är inte självklart hur de två dimen- sionerna ska vägas samman till ett entydigt storleksmått. Ett annat förslag till kriterium är att myndigheter som inte bär sin egen administration ska klassas som små. Men en sådan defini- tion är svår att göra användbar. För det första krävs en strikt defi- nition av vad som är normal omfattning på den administration som ska bäras. Dessutom skulle en stor myndighet kunna bli liten bara genom att börja köpa in administrativa tjänster, och vice versa. bedömer att antalet årsarbetskrafter är ett tillräckligt bra mått på myndigheternas storlek i det här sammanhanget. Fördelen med måttet är att det är väl definierat och relativt enkelt att mäta. Trots det saknas uppgifter om årsarbetskrafter för vissa myn- digheter. Ett skäl är att uppgifterna inte är tillgängliga av formella skäl, vilket gäller flera myndigheter på försvarsområdet. Ett annat är att de register som Statskontoret har hämtat uppgifter från inte omfattar alla myndigheter. Det gäller framför allt myndigheterna i s.k. myndighetskoncerner, där alla anställda registreras på chefs- myndigheten. Exempel på myndighetskoncerner är Arbets- marknadsverket där och de 20 länsarbets- nämnderna ingår och , till vilket de anställda vid nästan 100 olika domstolar räknas. 7 I Statskontorets förteckning över antalet myndigheter avser uppgifterna om antalet årsarbetskrafter . I förteckningen för gäller uppgifterna om års- arbetskrafter förhållandet . Om små myndigheter och mått Ett särskilt problem uppstår när måttet årsarbetskrafter ska användas för myndigheter som saknar egen personal, dvs. där en s.k. värdmyndighet har ålagts att sköta myndighetens administration och handläggning. Formellt har sådana myndigheter noll årsarbetskrafter, eftersom de anställda tillhör värdmyndigheterna. Statskontoret har dock samlat in uppgifter om hur många årsarbetskrafter hos värdmyndigheterna som används av myndigheterna utan egen personal.8 För att ange de korrekta storlekarna hos värdmyndig- heterna ska deras årsarbetskrafter minskas i motsvarande grad. Här avstår vi från det, eftersom det skulle påverka värdmyndigheternas storlek marginellt. Totalt handlar det om ca 90 årsarbetskrafter.9 Enda undantaget är Kammarkollegiet, som är värdmyndighet för 7 myndigheter utan egen personal. av kollegiets årsarbetskrafter används för deras uppgifter. Slutligen bör nämnas att definitionen på årsarbetskrafter inte är riktigt densamma som den var . I uppgifterna för ingick inte de anställda som var , vilket de gör i uppgifterna för . Det innebär att antalet årsarbetskrafter är något underskattade för . Storleksmåttet antalet årsarbetskrafter ska alltså tas med en nypa salt, särskilt när det gäller jämförelser mellan enskilda myn- digheter för de olika åren. 8.4Vilka myndigheter är små? Det finns ingen vedertagen storleksklassificering för myndighe- terna. Vad som är en lämplig indelning beror på vad syftet med klassificeringen är. Ett motiv kan vara att man vill undanta små myndigheter – eller andra organisationer – från vissa administrativa eller arbetsrättsliga regler. Då brukar ribban läggas ganska lågt. Myndigheter med färre än 10 anställda slipper till exempel rapportera hur de har hanterat olika generella krav som gäller alla myndigheter. Om det skulle vara det avgörande kriteriet skulle således de små myndigheterna defini- eras som de med högst 9 anställda. Men så är det knappast. 8År 2005 fanns 60 myndigheter under regeringen utan egen personal, se Statskontoret (2005), s. 105 ff. I förteckningen för anges att 58 myndigheter har en värdmyndighet, se Statskontoret (2007). Enligt Statskontoret (2005) varierar antalet årsarbetskrafter för dessa från 0,01 (Styrelsen för samefonden och ) till 13 (Arvsfondsdelegationen). 9Uppgifterna avser , men antas inte ha ändrats nämnvärt . Om små myndigheter och mått I andra sammanhang kan helt andra storleksgränser vara rele- vanta. Var gränserna ska dras beror förstås på sammanhanget, dvs. syftet med att någon vill dela in myndigheterna efter deras storlek. uppdrag är bland annat att föreslå åtgärder för att lösa eller minska de generella problem som kan förknippas med små myndigheter. Men en typ av problem – till exempel sårbarhet – kanske är påtagligt bara för de myndigheter som har mycket få anställda. I andra fall kan problemet – till exem- pel höga administrativa kostnader – gälla i stort sett lika mycket för dem som har relativt många anställda. Därmed blir det svårt att på förhand göra en meningsfull indelning, dvs. innan vi vet vilket och hur stort problemet är. Om indelningen bara ska användas för att beskriva ett stort antal organisationer på ett överskådligt sätt duger det förstås med godtyckliga uppdelningar i lagom stora grupper. I olika redovis- ningar av små myndigheter brukar den övre gränsen sättas vid 50 eller 100 anställda, men andra gränser förekommer också. Av tabell 3 framgår hur många myndigheter det finns i ett antal godtyckliga storleksklasser. Tabellen baseras på de uppgifter som Statskontoret har redovisat till . Eftersom uppgifter om årsarbetskrafter saknas för 181 myndigheter (se anmärkning) är antalet myndigheter i tabellen bara 287, trots att det totalt fanns 468 myndigheter under regeringen . Tabell 3 Statliga myndigheter som lyder direkt under regeringen, indelade efter deras storlek mätt i årsarbetskrafter. Uppgifterna om antalet årsarbetskrafter gällde för januari eller , utom för de sex allmänna pensionsfonderna där uppgifterna avser genomsnittligt antal anställda Storlek (årsarbetskrafter) Källa: Statskontoret (2007). Om små myndigheter och mått Anmärkning: I myndigheter som ingår i myndighetskoncerner saknas uppgifter om antalet årsar- betskrafter för de enskilda myndigheterna. Här är de inräknade i respektive myndighetskoncern, som räknas som en myndighet. Det gäller de 20 länsarbetsnämnderna (ingår i Arbetsmarknads- verket), de 21 länspolismyndigheterna, och Säkerhetspoli- sen (ingår i ), de 7 landsarkiven (ingår i ), 21 regionala lantmäteri- myndigheter (ingår i ) samt de 53 tingsrätterna, de 23 länsrätterna, de 8 arrende- och hyresnämnderna, de 6 hovrätterna, de 4 kammarrätterna, , Reger- ingsrätten och (ingår i ). Uppgift om antalet årsarbets- krafter saknas för 13 myndigheter. De är , , , , Regionala etikprövningsnämnderna i , , , , och (6 myndigheter), , för nämndemannauppdrag och Lagrådet. De flesta av dem är mycket små. På grund av bristerna i det statistiska underlaget ger tabellen en delvis falsk bild. Att uppgifter helt saknas för vissa myndigheter leder framför allt till att antalet i gruppen med de minsta myndig- heterna underskattas. Effekterna av att myndigheter i myndighets- koncerner förs samman till en myndighet varierar, men påverkar främst fördelningen mellan de olika grupperna med mer än 100 års- arbetskrafter. Om vi utgår från att de myndigheter som ska räknas som små under alla förhållanden måste vara sådana med mindre än 100 årsar- betskrafter kan vi göra en mer rättvisande tabell. Då försvinner merparten av problemet med att det saknas uppgifter om de enskilda myndigheter som ingår i myndighetskoncerner. Tar vi dessutom – i enlighet med kommitténs direktiv – bara med förvalt- ningsmyndigheterna, slipper vi resten av det problemet. Då för- svinner ju myndighetskoncernen med sina näs- tan 100 myndigheter. Problemet med att det helt saknas uppgifter om årsarbetskrafterna för 13 myndigheter innebär i stort sett bara att antalet riktigt små myndigheter underskattas något, men påver- kar knappast den övergripande bilden eller kommitténs slutsatser. Med de förändringarna kvarstår 151 myndigheter, som ingår i tabell 4. Den har en finare uppdelning på storleksgrupper än tabell 3. Om små myndigheter och mått Tabell 4 Statliga förvaltningsmyndigheter med färre än 100 årsarbetskrafter som lyder direkt under regeringen, indelade efter deras storlek mätt i årsarbetskrafter Storlek (årsarbetskrafter) 4,1–9 Källa: Statskontoret (2005 och 2007). Anmärkning: Uppgifterna om antalet årsarbetskrafter gällde för januari eller för de myndigheter som har egen personal, förutom för de sex allmänna pensionsfonderna där uppgif- terna avser genomsnittligt antal anställda . För myndigheter utan egen personal, av vilka i stort sett alla hör till den översta gruppen i tabellen, baseras antalet årsarbetskrafter på Stats- kontorets egen undersökning . Myndigheterna i tabell 4 motsvarar av alla statliga myndigheter under regeringen som fanns , eller av de 372 förvaltningsmyndigheterna under regeringen. Frågan är om alla de här små myndigheterna behövs. Kanske kan en del av dem avvecklas, kanske kan uppgifterna organiseras på ett annat sätt.