sou · GWB3129 · 2008-12-15 00:00:00 — bedömer att kommunernas behov av rekognosce- ring inom en 10 period kan komma att tillgodoses med mindre obemannade flygande system, s.k. (). I använder flera räddningstjänster enklare UAS-system. Användning begränsas av avsaknaden av ett regelverk som tillåter framförandet av större UAS-system i det öppna luftrummet. 7.4.1Ökat behov av helikoptrar En ökad risk för fler och mer allvarliga skogsbränder bör innebära ett ökat helikopterbehov hos . Rädd- ningsverket och Kommuner och Landsting bedömer dock att de enskilda kommunala räddningstjänsterna inte kommer att finna det nödvändigt eller ekonomiskt försvarbart att skaffa sig garanterad tillgång till helikopterresurser med anledning av de ökade riskerna för skogsbränder. Det finns en risk för att staten, å ena sidan, från ett nationellt perspektiv plan anser att risken för skogsbränder är överhängande, då risken för att en skogsbrand utbryter någonstans i är ganska stor. Den enskilda kom- munen, å andra sidan, anser däremot inte att risken är fullt så överhängande att en brand utbryter i den egna kommunen. En relativ behovsbild uppstår, dvs. det upplevda behovet varierar beroende på ifall man har ett lokalt eller nationellt perspektiv. menar att det är nödvändigt att ha ett nationellt perspektiv när det gäller skogsbrandsproblematiken, så att räddningsinsatserna blir väl avvägda och skadekostnaderna minimerade. Detta nationella perspektiv utgör grund för det nationella system som föreslås nedan. 7.4.2Ett nationellt system för luftburen skogsbrandsbekämpning föreslår sammantaget att ett nationellt system för skogsbrandsbekämpning införs, som i huvudsak består av: en försöksverksamhet med beredskapssatt helikopter ett nationellt ramavtal om helikoptrar för skogsbrandsbekämp- ning en central funktion för förmedling av helikoptrar för skogs- brandsbekämpning en nationell lägesbild över tillgängliga helikopterresurser för skogsbrandsbekämpning nationell upphandling av ramavtal för skogsbrandsbevakning med flyg ett utökat nordiskt samarbete utbildningsinsatser för och kommer- siella helikopteroperatörer I har Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) upphandlat och beredskapssatt en helikopter augusti. Helikoptern är av modell 212, som kan lyfta vatten åt gången (dessutom finns en lättare helikopter som kan kallas in som förstärkning). Beredskapen höjs och sänks beroende på brandrisken. Vid låg brandrisk kan operatören använda helikoptern för kommersiella uppdrag, vilket bidrar till att hålla nere kostnaderna för staten. Helikoptern är strategiskt placerad för att nå maximal geografisk täckning. I och med att en helikopterresurs alltid finns tillgänglig kan släckningen inledas utan fördröjning och brändernas spridning kan begränsas. Antalet små eldsvådor som utvecklas till mer allvarliga och omfattande bränder begränsas på så vis. En eller två beredskapssatta helikoptrar kommer dock inte att vara tillräckliga vid en större skogsbrand. En stor skogsbrand i svårttillgänglig terräng kan kräva upp emot 10 helikoptrar. T.ex. användes 8 helikoptrar i samband med skogsbränderna i Gävle- borgs län () . Även om man har en beredskapssatt helikopter måste man ändå ha tillgång till ytterligare helikoptrar i det fall en större skogsbrand bryter ut. En svaghet med det norska systemet, som finansieras av staten, är att det riskerar att överutnyttjas, eftersom kommunerna an- vänder helikoptern kostnadsfritt. Vidare är det kostsamt att ha helikoptrar beredskapssatta. Det norska systemet kostar 4 5 mil- joner NOK , varav 3,3 miljoner NOK är beredskapskost- nader och cirka 1 miljon NOK är kostnader för flygtid vid insatser. En svensk tillämpning av det norska systemet? Ett motsvarande svenskt system skulle möjligen bli något billigare, med tanke på det allmänt lägre kostnadsläget i . Vidare är den helikopter som används i relativt tung och kostsam. En lättare och billigare helikoptertyp skulle troligen vara tillräcklig för uppgiften. För att säkerställa god förmåga i samband med insatser är det viktigt att det finns ett fungerande logistikstöd med mobil drivmedelsförsörjning. har kontaktat olika svenska operatörer för att kunna bedöma kostnaden för olika helikopteralternativ. Den lätta helikoptermodellen AS 350 B3 tar vatten åt gången. Om en sådan helikopter beredskapssattes under en månad bedöms beredskapskostnaden kunna bli från till , beroende på hur mycket kommersiella uppdrag helikoptern skulle kunna göra . Till detta kommer kostnader för beredskap med drivmedel, samt kostnader för flygtid i samband med insatser. Det finns relativt få AS 350 B3 i , och de som finns är ofta uppbokade för olika typer av lyftuppdrag. Om man istället väljer en lättare helikoptermodell som 206 eller EC 120 så är de i regel mer tillgängliga . De aktuella modellerna tar vatten per gång. Beredskap för en månad bedöms kunna kosta från till , beroende på hur mycket kommersiella uppdrag helikoptern skulle kunna göra . Till detta kommer kostnader för beredskap med drivmedel, samt kostnader för flygtid i samband med insatser. I vissa fall har kommersiella helikopteroperatörer beredskaps- åtaganden åt t.ex. kraftbolag. Om ett sådant uppdrag skulle gå att kombinera med skogsbrandsberedskap skulle man sannolikt kunna erhålla tjänsten till låga priser. För att få en någorlunda god täckning av yta skulle sannolikt två helikoptrar behövas, varav en är placerad i norr och en i söder. Enligt uppgifter från överväger Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap att föreslå ett svenskt-norskt samarbete kring beredskapssatta helikoptrar för skogsbrands- bekämpning. Samarbetet skulle vara en utveckling av det nuvarande norska systemet och skulle innebära att två helikoptrar beredskaps- sätts. Helikoptrarna skulle placeras ut strategiskt för att nå maxi- mal geografisk täckning i de båda länderna. Vem vinner på beredskapssatta helikoptrar? kan konstatera att det finns tre huvud- sakliga parter som borde ha intresse av att pröva möjligheten med beredskapssatta helikoptrar. Skogsägarna förlorar stora ekonomiska värden på skogsbränder, och borde vara intresserade av att bränderna släcks snabbt. Vidare finns det indikationer på att flera stora skogsbränder kan ha uppstått i samband med hyggesavbränning, samt till följd av gnistbildning från skogsmaskiner i samband med avverkning. Det kan därmed vara rimligt att skogsägarna tar ett visst ansvar för släckningen av skogsbränder. Kommunerna är huvudmän för skogsbrandsbekämpningen och borde således vara intresserade av att kunna lösa sina uppgifter så snabbt och effektivt som möjligt. drar sig dock många kom- muner från att anlita kommersiella helikoptrar innan de nått taket för den kommunala självrisken. Staten betalar ut stora belopp i ersättning till kom- munerna för räddningstjänst vid skogsbränder. var beloppet och är prognosen 33 mil- joner kronor. Om man genom att snabba insatser kan förhindra att stora bränder uppstår, har staten mycket att vinna, i synnerhet som klimatförändringarna sannolikt kommer att leda till fler skogs- bränder. Med beredskapssatta civila helikoptrar borde även använd- ningen av Försvarsmaktens helikoptrar inom skogsbrandsbekämp- ning kunna begränsas. anser att en försöksverksamhet med bered- skapssatt helikopter bör genomföras i , . Syftet ska vara att pröva om beredskapssatta helikoptrar kan utgöra ett effektivt verktyg för att snabbt släcka skogsbränder, så att de inte utvecklas till mer omfattande bränder som därmed blir betydligt dyrare att släcka. Omfattningen av försöksverksamheten kan anpassas efter vilken finansiering som är möjlig att finna för projektet. I en lägsta ambitionsnivå kan en lätt helikopter som tar vatten beredskapssättas, till en bedömds månadskostnad om 120 000– plus kostnader för drivmedelsberedskap och flygtid i samband med insatser. Med en högre ambitionsnivå kan man beredskapssätta ytterligare en helikopter, och då gärna något tyngre, så att man kan jämföra nyttan hos olika resurser. Verk- samheten bör pågå under minst en sommar. De kommunala räddningstjänsterna bör under försöksverksam- heten kostnadsfritt kunna avropa de beredskapssatta helikoptrarna under ett fastställt antal timmar. Om en räddningstjänst behöver använda resursen utöver , debiteras den aktuella kom- munen för flygkostnaden. I och med att beredskapen för heli- koptrarna är betald bör timpriset bli lägre än om man köper en flygtimme ad hoc. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bör vara huvudman för försöksverksamheten. Försöket bör planeras och utvärderas tillsammans med representanter för skogsägarna och kommunerna, i syfte att uppnå en samsyn kring värdet av verk- samheten, samt hur en eventuell fortsättning bör utformas och finansieras. MSB bör få i uppdrag att föreslå en finansiering av verksam- heten, som bör kunna inkludera såväl skogsägarna som kommuner- na. bedömer att totalkostnaden för en försöksverksamhet under en sommar med en helikopter i bästa fall skulle kunna bli . Försöksverksamheten bör planeras tillsammans med . Beroende på vilken resurs som är tillgänglig och mest ändamåls- enlig bör norsk eller svensk helikopter avropas för skogsbrands- bekämpning. Helikoptrarna bör utrustas med RAKEL-terminaler för att säkerställa samband med och andra aktörer. De bör också utrustas med GPS-transpondrar för att underlätta dirigering. Förmedling och dirigering av helikoptrarna bör skötas av rädd- ningscentralen JRCC. Efter att försöket avslutats bör MSB tillsammans med repre- sentanter för skogsägarna och kommunerna utvärdera huruvida systemet är verkningsfullt och kostnadseffektivt. Sammanfattningsvis föreslår att reg- eringen ska uppdra åt Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) att genomföra en försöksverksamhet för skogsbrands- bekämpning med beredskapssatt helikopter. 7.4.4Nationellt ramavtal om helikoptrar för skogsbrandsbekämpning De beredskapssatta helikoptrarna bör kompletteras med ett nationellt ramavtal med icke-beredskapssatta helikoptrar. Syftet med ramavtalet ska vara att säkerställa kvaliteten på de resurser man använder, samt skapa förutsägbara priser för kommunerna. Sannolikt kan kommunerna även få lägre priser med ett ramavtal, än om de köper flygtid ad hac. Med ett nationellt ramavtal blir det också enklare att skapa en lägesbild över vilka resurser som är tillgängliga. i har tecknat ett ramavtal med sju helikopteroperatörer i länet. har i samband med upphandlingen av ramavtalet använt sig av såväl juridisk expertis som helikopterexpertis. Helikopterexpertisen har bestått av erfarna helikopterpiloter. Därtill har konsulterats för att säkerställa god flygsäkerhet. innebär att kommuner- na i länet till ett förutbestämt pris kan avropa olika helikopter- tjänster från de kommersiella helikopteroperatörerna. Skogs- brandsbekämpning är en av de erbjudna helikoptertjänsterna. I finns 15 kommersiella helikopteroperatörer med till- stånd och kapacitet att bekämpa skogsbränder. Vid behov kan företagen mobilisera betydande resurser. Enligt Luftfartstyrelsen har cirka 40 civila helikoptrar kapacitet och utrustning för att bekämpa skogsbränder. Helikoptrarna har en relativt god geografisk täckning och kan i princip sättas in över hela landet. De kommersiella operatörerna har i regel lätta helikoptrar som är lämpliga och kostnadseffektiva vid skogsbrandsbekämpning. En svaghet med ramavtalen är dock att man inte är garanterad att få fram en helikopter när man behöver den. En erfarenhet från är att skogsbrandsäsongen sammanfaller med den tid då de kommersiella helikopterföretagen har som mest att göra åt andra kunder. Det gör att det kan vara svårt att få fram helikoptrar för att göra en snabb insats för att begränsa spridningen av en liten skogsbrand. föreslår att Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB) ska upprätta ett nationellt ramavtal om helikoptrar för skogsbrandsbekämpning. ska få nyttjas av kommunerna. Upphandlingen av ramavtalet bör skötas av , inom ramen för ett övergripande stat- ligt ramavtal för helikoptertjänster. för skogsbrandsbekämpning bör innefatta flera kommersiella helikopteroperatörer som har tillstånd från Transport- styrelsen att bedriva skogsbrandsbekämpning. Genom att teckna avtal med flera operatörer får man dels geografisk täckning, dels kan samhället vid större skogsbränder mobilisera många heli- koptrar. Man bör även överväga att ge finska, norska och danska företag möjlighet att ingå i ramavtalet för att garantera en god tillgång på helikopterresurser. Det krävs dock att de aktuella företagen har drifttillstånd för att släcka skogsbränder i . Det bör av ramavtalet framgå att företagen förbinder sig att låta sina piloter genomgå en utbildning i skogsbrandsbekämpning i MSB:s regi. MSB bör överväga möjligheten att utrusta kommersiella helikoptrar med RAKEL-enheter för att underlätta kommunika- tion med och andra aktörer. 7.4.5Försvarsmaktens roll vid skogsbrandsbekämpning När Försvarsmaktens helikoptrar sätts in för att bekämpa skogs- bränder är ofta både helikoptertyp och besättning överdimensione- rade för uppdragen, vilket medför stora och onödiga kostnader. Försvarsmakten bör även framgent kunna användas för skogs- brandsbekämpning. Försvarsmakten ska dock ses som en kom- pletterande och förstärkande resurs, snarare än som en huvud- resurs. Vid riktigt stora bränder kommer Försvarsmaktens helikoptrar att fortsatt utgöra en viktig reserv för samhället. Försvarsmakten kan också i samband med större skogsbränder bistå med viktiga resurser avseende ledning och logistik, t.ex. mobila tankar med drivmedel. Det är viktigt att Försvarsmaktens helikopterpiloter får öva på skogsbrandsbekämpning. Det är också viktigt att det finns tillgång till vattenbehållare till de nya helikoptermodeller som anskaffas. kan konstatera att Försvarsmakten använder vattenbehållare som tar vatten. Det bör undersökas om vattenbehållare med större kapacitet kan användas av och , så att man får ut så stor effekt som möjligt av Försvarsmaktens resurs, när de väl används. 7.4.6Nationell lägesbild över tillgängliga helikoptrar saknas en nationell lägesbild över vilka helikopterresurser som är tillgängliga för att släcka skogsbränder. Det finns en tanke om att ARCC ska ha denna lägesbild, även om Luftfartsstyrelsen inte har något sådant formellt uppdrag. Eftersom de kommersiella helikopteroperatörerna kan få uppdrag från både ARCC och direkt från kommunala räddningstjänster fungerar lägesbildsfunktionen i praktiken dåligt. Detta blev tydligt i samband med bränderna . Vissa kommuner kontaktade då kommersiella helikopteroperatörer direkt, medan andra vände sig till ARCC, som i sin tur kontaktade operatörerna. Detta ledde till en situation där vissa operatörer fick motta flera uppdragsförfrågningar, både från kommunala räddningstjänster och från ARCC. Även efter att dessa operatörer meddelat att de inte hade kapacitet att åta sig fler uppdrag mottog de nya förfrågningar. Andra operatörer kontak- tades inte överhuvudtaget. anser att ovanstående beskrivning understryker behovet av en central förmedling av helikoptrar för skogsbrandsbekämpning, samt en uppdaterad nationell lägesbild över vilka helikoptrar som finns tillgängliga. Med lägesbild avses här inte att man på en bildskärm ständigt ska kunna följa alla helikoptrar via GPS, utan att man vet vilka operatörer som för tillfället har ledig kapacitet. kommer ARCC och MRCC att slås samman till JRCC. JRCC blir en enhet under Sjöfarts- verket. föreslår att regeringen ska uppdra åt () att svara för förmedling av helikoptrar för skogsbrandsbekämpning, samt att upprätthålla en nationell läges- bild över tillgängliga helikopterresurser för skogsbrandsbekämp- ning. När det gäller förmedling av helikoptrar ska man utgå från de företag som omfattas av det ramavtal för skogsbrandbekämpning som föreslår. Det bör framgå i ramavtalet att det endast är giltigt om förmedling sker via JRCC. Luftfartstyrelsen bedömer att merkostnaden är begränsad för att JRCC ska kunna svara för förmedling av helikoptrar, samt tillhandahålla en nationell lägesbild. Finansieringen av funktionen behandlas under kapitel 13. Det kan övervägas om det finns behov av ett särskilt lednings- stödsystem för att upprätthålla en nationell lägesbild över till- gängliga helikopterresurser för skogsbrandsbekämpning. Ett befintligt system som kan vara av intresse är Svenska kraftnäts system (). är ett webbaserat system som går ut på att kraftbolag ska kunna låna resurser av varandra vid störningar i elförsörjningen. Varje företag redovisar löpande sina tillgängliga resurser till . Anmälan av resurser sker på frivillig basis. Man skulle kunna ha en liknande ordning där kommersiella helikopteroperatörer löpande får rapportera in tillgängliga resurser till ett webbaserat system hos JRCC. Behovet av ett sådant system bör övervägas av . kan ARCC vid behov förstärkas med ett samverkans- befäl från . Samverkansbefälet är egentligen bara tänkt att användas vid insatser som berör Rädd- ningstjänsten . I praktiken har dock samverkans- befälet fungerat som en rådgivare åt ARCC och de kommunala räddningsledarna när det gäller att göra resurs- prioriteringar. I samband med skogsbränderna , då det pågick ett stort antal bränder runt om i landet, rådde det förvirring om vilket mandat rådgivaren och ARCC hade när det gällde att prioritera resurser. Enligt lagen om skydd mot olyckor får regeringen vid omfattan- de räddningsinsatser föreskriva eller i ett särskilt fall besluta om att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet får ta över ansvaret för räddningstjänster i en eller flera kommuner (SFS 2003:778, kap. 4, § 10). Enligt förarbetena till lagen (Prop. 2002/03:119, kap. 8) innebär detta att: Om tagit över ansvaret för räddningstjänsten ankommer det på att utse räddningsledare. kan i sin övergripande ledningsroll därutöver ansvara för prioritering och för- delning av förstärkningsresurser, stöd till räddningsledare med ytter- ligare ledningsresurser i form av personal och materiel samt för information till allmänheten och andra myndigheter ges. Det är vid ytterst få tillfällen som en länsstyrelse utnyttjat möjlig- heten att ta över ansvaret för en räddningsinsats och prioritera resurser. Det har dock skett vid enstaka fall i samband med bl.a. översvämningar och snöoväder. Om flera kommuner inom ett län begär helikopterresurser från ARCC och tillgången understiger efterfrågan, finns det alltså en möjlighet för den aktuella att ta över ansvaret för räddningsinsatsen och prioritera helikopterresurserna. Om mot- svarande situation uppstår och det rör sig om flera kommuner inom flera län kan de aktuella länsstyrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som tar över ansvaret för räddningsinsatsen. Vid flera omfattande räddningsinsatser där flera kommuner inom flera, men icke-angränsande, län är inblandade kan det vara svårt för berörda länsstyrelser att inbördes komma överens om vilken/vilka insatser som ska prioriteras. Det finns också en risk för att den länsstyrelse som övertar ansvaret kommer att misstänkas för att prioritera sitt eget närområde. Enligt finns det inte några kända exempel på att det rått nationell resursbrist avseende helikoptrar för skogsbrandsbekämpning. Däremot har avsaknaden av en funge- rande nationell lägesbild gjort att alla resurser inte utnyttjats optimalt. Klimatförändringarna kan dock innebära att det blir vanligare att det pågår flera skogsbränder runt om i . En försmak av detta fick vi då det pågick 80 olika bränder inom ansvars- område. Man hade 40 samtidiga händelser att hantera . pågick bl.a. bränder i och . anser att det är viktigt att det finns en tydlig och effektiv ordning för hur prioritering av helikopter- resurser i samband med skogsbränder ska gå till. Helikopterutred- ningen menar att det är svårt att se att länsstyrelserna ska kunna svara för en effektiv prioritering av helikopterresurser, då flera kommuner i olika län är inblandade. Det vore därför att föredra att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) hade möjligheten att överta ansvaret för räddningsinsatser och svara för nationella resursprioriteringar. En förutsättning för att man effektivt ska kunna prioritera resurser är att det finns en lägesbild över behoven, dvs. var det brinner. För att skapa en behovsbild måste man ha tydliga kriterier för att bedöma skogsbränderna. Faktorer att bedöma är t.ex. brandens omfattning, spridningsrisken, samt om den hotar be- byggelse, naturvärden eller kulturvärden. finns det ingen funktion som är förberedd för att skapa en sådan behovsbild. anser att MSB bör överväga behovet av att kunna åstadkomma en nationell behovslägesbild över skogs- bränder. I kapitel 13 föreslår att regeringen ska tillsätta en utredning för att med utgångspunkt i bland annat de norska Hovedredningssentralene klargöra hur en central funktion för ledning av statlig räddningstjänst, samt för stöd till skulle kunna inrättas. Inom ramen för den föreslagna utredningen skulle förutsätt- ningarna för nationella resursprioriteringar kunna ses över. 7.4.8Nationell upphandling av skogsbrandsbevakning med flygplan upphandlar 17 olika länsstyrelser skogsbrandsbevakning med flygplan. Länsstyrelserna saknar i regel flygkompetens och därtill medför de många upphandlingarna onödiga kostnader. Helikopter- utredningen har varit i kontakt med representanter för försvars- direktörerna vid länsstyrelserna. Enligt försvarsdirektörerna vore det en fördel om upphandlingarna skedde centralt. föreslår att regeringen ska uppdra åt MSB att hantera upphandlingen av skogsbrandsbevakning med flygplan. Detta kan ske genom att MSB upprättar ett länsvis uppdelat ramavtal för skogsbrandsbekämpning. Om MSB finner det lämpligt kan upphandlingen skötas av . Länsstyrelserna bör även framgent svara för den operativa ledningen av skogsbrandsflyget. 7.4.9Initiativ för ökat nordiskt samarbete kommer skogsbrandsrisken i södra att bedömas som mer allvarlig än i de nordiska länderna. Ett välutvecklat nordiskt samarbete är därför angeläget oaktat att EU utvecklar moduler för skogsbrandbekämpning från luften. förslår att regeringen ska uppdra åt MSB att ta initiativ till en ökad nordisk planering avseende skogsbrands- bekämpning. Samarbetet skulle kunna ske på bilateral basis eller inom ramen för det nordiska räddningstjänstsamarbetet Nordred. skulle ett möjligt mål med samarbetet kunna vara att gemensamt säkerställa tillgång till större resurser för skogsbrands- bekämpning, i form av specialbyggda helikoptrar eller flygplan. Vidare är det viktigt att de nya system för skogsbrandsbekämp- ning som föreslår utformas så att de även kan användas för att bistå våra grannländer i händelse av större skogsbränder. har erfarit att man inom har mycket skiftande erfarenhet och kompetens när det gäller att släcka skogsbränder. Helikopteroperatörer med lång erfarenhet av skogsbrandsbekämpning som Helikopterutred- ningen varit i kontakt med har framhållit att räddningstjänsterna i norra i regel har god kompetens att släcka skogsbränder. Däremot är kompetensen ofta sämre söderut i landet. Ett vanligt misstag som görs är att räddningstjänsten lämnar över ansvaret för eftersläckning till skogsägaren i ett för tidigt skede, vilket ofta resulterar i att branden tar sig på nytt. Generella utbildningsinsatser om skogsbrandsbekämpning för borde vara ett av de effektivaste sätten att minska omfattningen av skogsbränder och därmed samhällets kostnader för bränderna. anordnar redan sådana utbildningar, men menar att utbildnings- insatserna bör intensifieras. Införandet av beredskapssatta helikoptrar, samt ett nationellt ramavtal för skogsbrandsbekämpning kommer också att kräva utbildning och information till såväl som de deltagande helikopterföretagen. De helikopterpiloter som deltar i skogsbrandsbekämpning behöver utbildning i hur man bäst vattenbombar med helikopter. Kompetensen hos piloterna skiftar mellan företagen. Rädd- ningsverket har anordnat utbildningar i skogs- brandsbekämpning för helikopterpiloter.