sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Möjligheten att genom ett generellt systemutformaransvar, exempelvis enligt förslag i SOU 2000:43, lösa problemet med att nollvisionen och den nya ansvars- fördelningen är otydligt införd i lagstiftningen, kan dock enligt vår mening ifrågasättas av flera skäl. För det första är det svårt att avgränsa begreppet systemutformare tillräckligt klart, liksom att med tillräcklig skärpa formulera ett ansvar som riktar sig till – och kan utgöra grund för tillsyn över – samtliga systemutformare. För det andra kan en sådan lagstiftning inte ersätta de specifika bestämmelser som finns i exempelvis yrkestrafiklagen och därmed uppkommer en form av dubbelreglering. Att två (eller flera) för- fattningar ska tillämpas parallellt är inte på något sätt en unik situ- ation och kan i vissa fall vara svårt att undvika. torde det också vara så att den prövning som sker har olika huvudsakliga syften i respektive lagstiftning. I det här sammanhanget framstår det dock som i vart fall önskvärt att undvika dubbelregleringar, såväl från systemutformarnas perspektiv som från det allmännas syfte att ge ansvaret en tydlig ställning. Lagen om skydd mot olyckor har en inledande bestämmelse – ett nationellt mål – som enligt sin ordalydelse inte har någon begränsning till vissa slags olyckor. Det framgår dock av lagstift- ningen i övrigt att det allmännas ansvar, företrädesvis kommunens, i det förebyggande arbetet i första hand gäller bränder och skador till följd av bränder. I förarbetena sägs att det inte är regeringens avsikt att kommunernas skyldigheter att vidta förebyggande åtgär- der ska vidgas genom lagen, t.ex. genom övertagande av ansvar från något annat organ. Däremot syftar lagen till att stimulera kommu- nerna och ge möjlighet till ett tvärsektoriellt säkerhetsarbete utifrån egna ambitioner, där olika sektorer ska samverka för att höja den allmänna säkerhetsnivån. Även den enskildes (verksamhetsutövarens) ansvar är begränsat på det sätt som närmare anges i 2 kap. I den utredning som före- gick lagen (SOU 2002:10) föreslogs att det skulle föras in en bestämmelse, enligt vilken det skulle åligga var och en att vidta skäliga åtgärder till skydd mot olyckor. Regeringen ansåg dock att det skulle föra för långt och medföra betydande svårigheter av rättslig art att låta denna princip komma till uttryck i en lag- bestämmelse. Lagen är med andra ord inget kraftfullt instrument föra att styra mot en säker trafik men kan, beroende på respektive kommuns ambitionsnivå, ändå vara ett betydelsefullt inslag i det tvärsektoriella arbetet för en säker trafik, vilket också understryks i förarbetena till lagen. I jämförelse med i första hand järnvägs- och luftfartsområdet saknas på vägområdet en lagstiftning som samlar de primära system- utformarnas ansvar och åligganden. En sådan lagstiftning på väg- området skulle enligt vår uppfattning påtagligt öka förutsättningarna för en verkningsfull styrning mot det transportpolitiska målet. Noll- visionen och dess syn på ansvarsfördelningen för vägtransport- systemets trafiksäkerhet skulle därmed få en tydligare ställning än den har i dagens regelverk. En översiktlig bedömning är att en ny lag om vägar/vägtrafik (som inte ska förväxlas med den nuvarande väglagen) med fördel kan omfatta bestämmelser om infrastrukturen och infrastrukturförvaltarna (väghållarna), Däremot bör reglerna kring byggandet av väg behandlas fristående, på motsvarande sätt som gäller för järnvägsområdet. som i första hand riktar sig till den enskilde trafikanten (som inte tillhör kategorin systemutformare) – de renodlade trafikreglerna – skulle kunna kvarstå i egna författningar. En begränsande faktor i sammanhanget är också vad som från överskådlighets- och läsbar- hetssynpunkt är möjligt att sammanföra i en författning. 11.7.3Reformbehovet och utredningens uppdrag En reform i enlighet med inriktningen ovan – en samlad lag- stiftning med förutsättningar att sammanhållet införa stegvisa för- ändringar enligt modellerna för säker trafik – bedöms motiverad och bör initieras. Inom ramen för vårt uppdrag och den tid som står till förfogande är det dock inte möjligt att genomföra de när- mare analyser och överväganden som frågan kräver och det finns i alla händelser inte förutsättningar för att ta fram ett genomarbetat förslag. Ett steg i denna riktning, och som inte bör försvåra ett fortsatt arbete med en mer samlad vägtrafiklagstiftning, är att med utgångspunkt från förslag gå vidare i frågan om ett utökat och tydligare ansvar för trafiksäkerheten vid väghållning. 11.8Utredningens överväganden och förslag 11.8.1Behov av utökat trafiksäkerhetsansvar Bedömning: Det är motiverat att införa ett utökat och tydligare ansvar för trafiksäkerheten vid väghållning. Ett sådant ansvar bör omfatta alla vägar och gator. föreslog att ett tydligt trafiksäkerhets- ansvar för dem som utformar vägtransportsystemet ska införas. Utgångspunkten var i huvudsak att den ansvarsfördelning som riks- dagen uttalade sig för i beslutet om nollvisionen ännu inte har kommit till utförande och att det är viktigt att så sker. Med hänvisning till avsnitt 11.7.2 instämmer vi i förslag. uttalade sig för att ett allmänt säkerhetskrav också borde gälla för gator men att det kommunala planmonopolet enligt PBL komplicerar frågan, med följd att utred- ningstiden inte räckte till för att behandla frågan tillräckligt. Det kan visserligen med fog påstås att förhållandena skiljer sig åt mellan tättbebyggelse – med anläggande av vägar och gator som en kom- ponent av flera i en komplex samhällsplaneringsprocess – och vägar utom tättbebyggda områden. Nollvisionen som grund för det lång- siktiga trafiksäkerhetsarbetet gäller å andra sidan oavsett vem som ansvarar för väghållningen. Att styra mot en säkrare trafik genom lagstiftning är inte med nödvändighet det rätta instrumentet och torde knappast ensamt lösa frågan. I det kommunala perspektivet är samhällsplaneringen av stor betydelse och hjälpmedel som publikationen Trafik för en attraktiv stad (TRAST) – framtagen av Kommuner och Landsting och i samarbete med och – kommer oavsett lagstiftning att vara ett viktigt hjälpmedel för att nå målen. Vad som har sagts rubbar dock inte vår inledande bedömning att det i grunden finns säkerhetsmässiga skäl att på ett konstruktivt och ändamålsenligt sätt omsätta ett utökat och tydligare väghållar- ansvar till samtliga vägar och gator. När det gäller gator och kom- munala vägar bör dock den utgångspunkten också prövas mot den kommunala planmonopolet och, mer övergripande, mot det kom- munala självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsen är en av grundvalarna för det demo- kratiska styrelseskicket enligt 1 kap. 1 § regeringsformen. Kommu- nernas uppgifter regleras inte i regeringsformen, däremot anges på vilket sätt kommunernas uppgiftsområden ska bestämmas. I 8 kap. 5 § föreskrivs således att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen ska bestämmas i lag. Enligt samma lagrum är det också som i lag meddelar föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Någon egentlig definition av begreppet kommu- nal självstyrelse ges inte i förarbetena till bestämmelsen i regerings- formen (SOU 1963:16–19 och SOU 1972:15). Begreppet fanns med i författningsutredningens förslag , däremot inte i Grund- lagberedningens . Justitieministern framhöll (prop. 1973:90 s. 190) att utgångspunkten var att staten och kommunerna samverkade på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Med detta synsätt var det varken lämp- ligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlagen kring en självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Enligt 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) är indelat i kommuner och landsting och dessa sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. Detta var enligt förarbetena (prop. 1990/91:117) ett sätt att ytterligare markera vikten av kom- munal självstyrelse. En sådan bestämmelse markerar att det i grun- den handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all verksamhet. Den kommunala självstyrelsen kan dock enligt förar- betena aldrig vara total. Regeringsformen ger stöd för att genom lag bestämmer bland annat kommunernas och landstingens befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommu- nala sektorn. tillsatte (Ju 2004:11) en expertgrupp med uppgift att belysa innebörden av den kommunala självstyrelsen och att ta fram förslag på en förändrad grundlags- reglering. Gruppen har också bland annat haft till uppgift att över- väga alternativa förfaranden för att lösa konflikter mellan den stat- liga och den kommunala nivån. Expertgruppens arbete redovisas i SOU 2007:93 med förslag om bland annat en tydligare markering i regeringsformen av den kommunala självstyrelsen och att en proportionalitetsprincip införs. Principen innebär att en inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Enligt PBL är det en angelägenhet att planlägga använd- ningen av mark och vatten (det kommunala planmonopolet). I 2 kap. anges de grundläggande samhällsintressen som ska beaktas vid den lämplighetsbedömning som ska ske vid rättsverkande planläggning eller vid prövningen av lokalisering av nya byggnader och anläggningar i områden utanför detaljplan. Bestämmelserna uttrycker de krav som statsmakterna ställer på kommunen vid besluten och anger ramar för kommunens handlingsutrymme. Statsmakternas möjlighet att ålägga kommunerna ett utökat och tydligare ansvar på detta område är formellt sett inte begränsat. Till bilden hör också att området i sig inte är helt oreglerat . Det handlar därför inte om att bryta helt ny mark på bekostnad av den kommunala självstyrelsen. En ytterligare faktor är naturligtvis den mer konkreta utformningen av ett sådant ansvar och det är givet, vare sig det gäller gator eller vägar, att ingen tjänar på en reglering som saknar förutsättningar att kunna omsättas i praktiken. Från dessa utgångspunkter är det vår bedömning att den principiella inriktning som uttalade inte ändras av de särskilda förhållanden som gäller i fråga om själv- styrelse och kommunalt planmonopol. Inte heller finns det några avgörande skäl mot att omfatta även enskilda vägar, men liksom för övriga vägar och gator gäller att den konkreta utformningen av ansvaret måste anpassas till förutsättningarna. 11.8.2En lag om åtgärder för säkra vägar Förslag: Ett utökat och tydligare ansvar för trafiksäkerheten vid väghållning ska införas i övergripande delar genom en lag om åtgärder för säkra vägar och i övrigt genom en kompletterande förordning. I den utsträckning som det är möjligt anpassas lagen till innehållet i det förslag till EG-direktiv som är under behandling. Genom bemyndiganden i lagen och förordningen ska ytterligare föreskrifter kunna meddelas av myndighet. I lagen ställs krav på väghållaren att för varje vägprojekt genomföra en trafiksäkerhetsanalys, och systematiskt och fortlöpande vidta de åtgärder som behövs för att förebygga skador till följd av användningen av vägen eller gatan. I lagen ställs vidare krav på väghållaren att i fråga om vägar som ingår i TEN-vägnätet för varje vägprojekt låta genomföra en trafiksäkerhets- granskning och utse en trafiksäkerhetsrevisor som är god- känd av tillsynsmyndigheten, genomföra regelbundna säkerhetsinspektioner av vägen, kartlägga olycksdrabbade vägsträckor och upprätta en plan för åtgärder, samt upprätta rapporter över trafikolyckor som medfört att någon omkommit. Kravet på en trafiksäkerhetsanalys och på att vidta åtgärder för att förebygga skador ska gälla alla vägar och gator, utom särskilt anordnade vintervägar. För att kunna anpassa dessa krav till typ av väg bemyndigas regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att föreskriva undantag. I fråga om trafiksäkerhets- analyser ska i lagen undantas sådana vägar som omfattas av en motsvarande analys i en översikts- eller detaljplan enligt (1987:10). Övriga krav ska vara begränsade till vägar som ingår i TEN-vägnätet, om inte regeringen föreskriver att kraven ska omfatta även andra vägar. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bemyndigas också att föreskriva krav på att väghållare ska utreda trafikolyckor och lämna uppgifter om väginfrastrukturen. I förordningen undantas vägar som endast i liten utsträckning används av allmänheten för trafik. Bedömning: Något allmänt säkerhetskrav för byggande av vägar och gator bör inte införas. Skälen för förslaget och bedömningen Normgivningsmakten fördelas i regeringsformen mellan och regeringen. De grundläggande bestämmelserna finns samlade i 8 kap. regeringsformen men även på andra ställen i regeringsformen förekommer regler som rör rätten att besluta föreskrifter och som kompletterar 8 kap. Till det område som primärt ska regleras genom lag hör, förutom grundlagarna, i första hand hela den civilrättsliga normgivningen och medborgarskapsrätten samt, enligt 8 kap. 3 §, föreskrifter om för- hållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Vidare föreskrivs i 8 kap. 5 § lagform för normgivning som gäller kommunernas ställning. Enligt denna bestämmelse ska bland annat grunderna för kommunernas verksamhet samt föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden meddelas i lag. Inom det primära lagområdet kan delegering ske med avseende på föreskrifter enligt 8 kap. 3 och 5 §§. Bestämmelser om detta finns i 8 kap. 7 §. De ämnen, för vilka kan delegera rätten att besluta föreskrifter till regeringen, är bland annat skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa, utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar, trafik eller ordningen på allmän plats. När bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne kan den enligt 8 kap. 11 § medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller åt en kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Allt som ligger utanför det område som ska regleras genom lag, och som inte heller ska beslutas av på grund av särskilda bestämmelser i regeringsformen, ligger under regeringens kompe- tens enligt 8 kap. 13 §, den s.k. restkompetensen. Under denna kompetens ligger bland annat föreskrifter om den statliga förvalt- ningen. Regeringen har också direkt på grund av regeringsformen behörighet att utfärda föreskrifter om verkställighet av lag. När det gäller sådana föreskrifter och föreskrifter som omfattas av rest- kompetensen, kan regeringen genom förordning överlåta åt en myndighet under regeringen att meddela bestämmelser i ämnet. De materiella bestämmelser, som är aktuella att införa, riktar sig bland annat till kommuner och enskilda och omfattas därför av 8 kap. 3 och 5 §§ och av det delegeringsbara området enligt 7 §. Nuvarande lagstiftning om väghållaransvar För de allmänna vägarna finns en samlad lagstiftning genom vägla- gen och vägkungörelsen. Ett utökat och tydligare ansvar för trafik- säkerheten vid väghållning enligt väglagen kan därför införas i den lagstiftningen utan att på något avgörande sätt påverka strukturen och innehållet i övrigt. För gator kan en reglering i PBL vara rimlig, eftersom gator fär- digställs och upplåts för allmänt begagnande i överensstämmelse med en detaljplan. Vidare finns bestämmelser om underhåll av gator i PBL. måste konstateras att det slags reglering som är aktuell är svår att strukturmässigt finna plats för i PBL. Att utöka PBL med ett särskilt kapitel om väghållaransvar eller motsva- rande framstår som olämpligt. En annan möjlighet är att regeringen med stöd av bemyndigan- det i 16 kap. 1 § PBL meddelar föreskrifter om väghållaransvaret. Det finns dock flera omständigheter som talar mot den lösningen. För det första är det inte givet att bemyndigandet sträcker sig till- räckligt långt för den tänkta regleringen och för det andra innebär en PBL-förordning att lagens bestämmelser om kontroll och till- syn blir tillämpliga. Detta överensstämmer inte med vårt förslag i avsnitt 11.8.3 att Transportinspektionen ska utöva tillsyn över väg- hållarens ansvar för säkerheten i systemet. Med hänvisning till vad nu har sagts är PBL inte heller något alternativ för en reglering som tar sikte på enskilda vägar. Däremot finns särskilda bestämmelser om enskilda vägar i anläggningslagen. Lagen är dock i första hand en lagstiftning för samverkan mellan fastigheter. 1996/97:92 avvisades tanken på att föra in trafiksäkerhetsbestämmelser, motsvarande dem som tidigare fanns i lagen om enskilda vägar, eftersom anläggningslagen i sådant fall skulle få en slagsida mot andra regler än de primära. I stället inför- des en bestämmelse med hänvisning till relevanta bestämmelser i Lagen om förvaltning av samfälligheter handlar just om förvaltningen och berör inte frågor som direkt anknyter till väg- hållaransvaret. Den sammantagna bedömningen är att det är mindre lämpligt att reglera ett väghållaransvar i PBL och än mer främmande att för enskilda vägar komplettera anläggningslagen eller lagen om förvalt- ning av samfälligheter. Detta mynnar enligt vår mening ut i två alternativa lösningar – antingen en reglering i väglagen för de all- männa vägarna samt en särskild lag för gator och enskilda vägar, eller en särskild lag för samtliga vägar. En ny lag om åtgärder för säkra vägar Det kommande EG-direktivet förutsätts omfatta TEN-vägnätet och innehålla dels obligatoriska moment, dels bilagor vars innehåll medlemsstaterna uppmanas att införa (se avsnitt 11.6). TEN-vägnätet bestäms inte utifrån vilket nationellt organ som ansvarar för väg- hållning eller om vägen är – för svenskt vidkommande – allmän, enskild eller gata enligt PBL. Även om det faktiska förhållandet är att TEN-vägnätet i nästan uteslutande består av allmänna vägar (är dock enskild väg) talar gemenskapsregleringen för att införandet av direktivets krav inte bör anknytas till typ av väg. Till detta kommer frågan om införandet bör begränsas till ett minimum eller om direktivets krav – eventuellt även rekommendationerna i bilagorna – bör ges ett vidare tillämpningsområde. Vår bedömning i ett renodlat nationellt perspektiv är att det är motiverat med ett utökat och tydligare ansvar för trafiksäkerheten vid all väghållning, oavsett typ av väg. I ljuset av det arbete som pågår inom EU bör strävan vara en reglering som både innehålls- mässigt och i förhållande till annan lagstiftning förenar den natio- nella ambitionen med de kommande gemenskapskraven. Från den utgångspunkten gör vi bedömningen att det är mest ändamålsenligt att införa en särskild lag som omfattar alla vägar och gator. Lagen kan lämpligen anknyta till det kommande direktivet och benämnas lag om åtgärder för säkra vägar. Närmare om lagstiftningens omfattning och innehåll Lagen kan i utgångsläget omfatta alla vägar och gator och ställa krav i enlighet med de bindande riktlinjer som förutses kommer att ingå i EG-direktivet, med tillägg av ett allmänt säkerhetskrav vid drift av vägar i enlighet med förslag. Ett allmänt säkerhetskrav ligger i linje med direktivets ambitioner. Detta skulle innebära krav på väghållaren att göra följande: Genomföra en trafiksäkerhetsanalys vid byggande av vägar och gator (vägprojekt). Genomföra en trafiksäkerhetsgranskning av vägprojekt och utse en trafiksäkerhetsrevisor för att utföra granskningen. Genomföra regelbundna säkerhetsinspektioner av vägar. Systematiskt och fortlöpande vidta de åtgärder som behövs för att förebygga skador till följd av användningen av vägen. Det är dock inte rimligt att låta samtliga krav gälla fullt ut för alla vägar. En anpassning måste göras och vissa vägar kan undantas generellt. Av de fem kraven som anges ovan är det enligt vår bedömning endast kraven på en trafiksäkerhetsanalys och på att vidta åtgärder för att förebygga skador som bör ges generell giltighet. Men även inom den ramen måste kraven kunna anpassas till typ av väg. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bör därför ges rätt att meddela föreskrifter om undantag. Detta bör exempelvis gälla s.k. skogsbilvägar och vägar som har en mycket begränsad trafik. I föreskrifter (VVFS 2003:140) om tekniska egenskapskrav vid byggande på vägar och gator har undan- tagits just skogsbilvägar och vägar med trafik som understiger 125 for- don per årsmedeldygn. En sådan avgränsning framstår som lämplig även i detta sammanhang, men den närmare regleringen bör över- lämnas till ansvarig myndighet. Förordningen kan därför begränsas till en generell skrivning om att kraven i fråga inte gäller vägar som endast i liten utsträckning används av allmänheten för trafik. Frågan om undantag från kravet på trafiksäkerhetsanalyser i för- hållandet till PBL behandlas i avsnitt 11.8.5. Kravet på trafiksäkerhetsgranskning av en särskilt utsedd trafik- säkerhetsrevisor är inte motiverat för andra vägar än de allra största och mest frekventerade. Vår bedömning är att kravet i första hand bör begränsas till TEN-vägnätet. I jämförelse med TEN-vägnätet kan det dock uppstå en obalans i förhållande till motorvägar som ligger utanför det vägnätet. Det kan finnas trafiksäkerhetsmässiga skäl att i detta sammanhang behandla motorvägarna på samma sätt som TEN-vägnätet. Kraven på regelbundna säkerhetsinspektioner och på att upprätta olycksrapporter med utgångspunkt i EG-direktivets riktlinjer bedöms liksom trafiksäkerhetsgranskningar vara motiverade endast för de större vägarna. Även i dessa delar begränsas lagen till TEN-vägnätet men med möjlighet för regeringen att utvidga tillämpningen. Reger- ingen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bör också bemyn- digas att reglera frågan om skyldighet för väghållare att utreda trafik- olyckor och lämna uppgifter om väginfrastrukturen. Kraven enligt ovan behandlas närmare i avsnitt 11.8.5–11.8.10. Begreppet vägprojekt, som används i förslaget till EG-direktiv, bör definieras i lagen. I första hand menas byggande av ny väg men en sådan innebörd blir alltför begränsande. Även ändringar av en befintlig väg bör omfattas av kraven, som varje ändring skulle leda för långt. I definitionen föreslås därför att det ska vara fråga om en betydande förändring för att anses som ett vägprojekt. Med betydande förändring förstås att projektet dels är omfattande fysiskt och byggnadstekniskt, dels att ändringen tydligt påverkar trafikflödet. Väghållare är inget entydigt begrepp och bör därför definieras, i huvudsak på motsvarande sätt som görs beträffande tunnelhållare i lagen om säkerhet i vägtunnlar. För en allmän väg är väghållare den som enligt väglagen ansvarar för väghållningen. För en gata som inte är allmän väg, är väghållare den som enligt PBL ansvarar för gatu- hållningen. En enskild väg kan vara inrättad som gemensamhets- anläggning enligt anläggningslagen. I sådant fall bör samfälligheten anses som väghållare. För övriga enskilda vägar är det vägens ägare som ansvarar för väghållningen. föreslog att det skulle införas ett allmänt säkerhetskrav även vid byggande av väg. Kravet på tillbörlig hänsyn till bland annat trafiksäkerhet i 4 § väglagen gäller i alla ske- den av processen men blir mer konkret gällande först i samband med att arbetsplanen upprättas. Någon närmare reglering i anslut- ning till 4 § finns å andra sidan inte. Av betydligt större vikt är dock bestämmelserna om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk.