sou · GWB326 · 2008-03-20 00:00:00 — Den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, antagen , innehåller i artikel 2 ett förbud mot diskri- minering bl.a. på grund av språk. Enligt artikel 1 i deklarationen om rättigheter för personer som tillhör nationella eller etniska, religiösa och språkliga minoriteter ska staterna med lagstiftningsåtgärder och på annat sätt skydda de språkliga minoriteternas språkliga identitet och främja sådana för- hållanden som kan bidra till att denna identitet utvecklas. Enligt artiklarna 2 och 3 samma deklaration har den som hör till en språk- lig minoritet rätt att använda sitt eget språk offentligt och privat såväl enskilt som gemensamt med andra medlemmar av sin grupp. Staterna är enligt artikel 4 skyldiga att vidta åtgärder för att per- soner som hör till en minoritet i mån av möjlighet ska kunna lära sig sitt eget minoritetsspråk eller få undervisning på detta språk. Staterna är också skyldiga att vid behov vidta åtgärder inom under- visningsväsendet för att de minoritetsspråk som används inom statens område ska bli kända och för att de som använder ett mino- ritetsspråk ska lära känna samhället som helhet. I konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () finns några be- stämmelser som uttryckligen gäller språkliga rättigheter och som, tillsammans med den rättspraxis som utvecklats, tjänar som värn för språkliga rättigheter. Liksom i FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter finns det i bestäm- melser om språkliga rättigheter i samband med åtal och rättegång, se avsnitt 5.1.1. för mänskliga rättigheter, som övervakar tillämpningen av konventionen, har även förutsatt att allt skriftligt material som hänför sig till rättegången ska översättas för den åtalade. Förbudet mot diskriminering i artikel 14, genom vilken de fri- och rättigheter som konventionen innehåller tryggas, innebär att fri- och rättigheterna ska säkerställas utan någon åtskillnad på grund av bl.a. språk, nationell härkomst eller tillhörighet till en nationell minoritet. I det så kallade belgiska språkmålet (dom 23.7.1968, A nr. 6) har prövat frågan om språklig diskriminering på grundval av boendeort vid antagningen till en franskspråkig skola. I målet tillämpade domstolen, vid sidan av artikel 14, artikel 8 om skydd för privatliv och det första tilläggsprotokollet artikel 2 om rätt till utbildning. Domstolen ansåg att bosättningskravet, som gällde enbart för de franskspråkiga skolorna, utgjorde en diskrimi- nerande åtskillnad p.g.a. språk. är svensk lag (SFS 1994:1219). Med anledning av detta har det införts en bestämmelse i regerings- formen som innebär att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i SOU 2008:26 Internationella åtaganden strid med de skyligheter har enligt konventionen, 2 kap. 23 § regeringsformen. 5.1.4Ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter Ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter (SÖ 2000:2) innehåller åtskilliga bestämmelser om språkliga rättigheter. Fler- talet av bestämmelserna är principdeklarationer och uttrycker de principer som styr hur konventionsstaterna ska förverkliga skyddet av nationella minoriteter på sitt eget nationella territorium. Konventionsparterna förbinder sig enligt artikel 5.1 att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som hör till nationella minoriteter ska kunna bevara och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Enligt artikel 6.1 ska konventionsparterna uppmuntra en anda av tolerans och mellankulturell dialog samt vidta effektiva åtgärder för att främja ömsesidig respekt och förståelse samt samarbete mellan alla personer som bor på deras territorium, oavsett dessa personers etniska, kulturella, språkliga eller religiösa identitet, särskilt inom utbildnings- och kulturområdena samt inom mass- medierna. Vidare åtar sig parterna enligt punkten 2 samma artikel att vidta lämpliga åtgärder för att skydda personer som kan utsättas för diskriminerande handlingar eller hot om sådana handlingar eller fientlighet eller våld till följd av deras etniska, kulturella, språkliga eller religiösa identitet. Konventionsparterna åtar sig enligt artikel 10 att erkänna att den som tillhör en nationell minoritet har rätt att fritt och utan in- gripanden använda sitt minoritetsspråk privat och offentligt, såväl muntligt som skriftligt. I områden som av hävd eller i betydande omfattning bebos av personer som tillhör nationella minoriteter ska parterna, om dessa personer begär detta och om en sådan be- gäran motsvarar ett verkligt behov, sträva efter att så långt som möjligt säkerställa att de förutsättningar finns som skulle göra det möjligt att använda minoritetsspråket i kontakterna mellan dessa personer och förvaltningsmyndigheterna. Artikeln innehåller även en bestämmelse om att en person som berövats sin frihet ofördröj- ligen på ett språk som han eller hon förstår ska bli underrättad om orsaken till frihetsberövandet och vad misstanken går ut på. Rätten att använda sitt efternamn och sina förnamn på ett mino- ritetsspråk och rätten att få dem officiellt erkända behandlas i arti- kel 11. Artikeln behandlar även rätten att sätta upp skyltar, anslag och annan information av privat natur på ett minoritetsspråk så att de kan ses av allmänheten. I artikel 12 anges att länder som är anslutna till konventionen också där det är lämpligt ska vidta åtgärder inom utbildnings- och forskningsområdena för att främja kunskapen om sina nationella minoriteters liksom om majoritetens kultur, historia, språk och religion. Parterna ska också se till att det finns tillräckliga möjlig- heter till lärarutbildning och tillgång till läroböcker samt främja möjligheter till tillträde till utbildning på alla nivåer för personer som tillhör nationella minoriteter. I artikel 13 erkänns minorite- ternas rätt att inrätta och driva sina egna privata utbildnings- anstalter. Vidare förbinder sig konventionsparterna i artikel 14 att erkänna att varje person som hör till en nationell minoritet har rätt att lära sig sitt minoritetsspråk. I områden som av hävd eller i be- tydande omfattning bebos av personer som tillhör nationella mino- riteter ska parterna, om det finns en tillräcklig efterfrågan, sträva efter att så långt som möjligt tillförsäkra dessa personer tillfreds- ställande möjligheter till undervisning i minoritetsspråket eller till undervisning på detta språk. Så ska ske utan att det går ut över inlärningen av det officiella språket eller undervisningen på detta språk. Någon egentlig definition av begreppet nationell minoritet finns inte i ramkonventionen. I artikel 5 anges att nationella minoriteter har en identitet som baseras på religion, språk, traditioner och kulturarv. Inför ratificering av ramkonventionen uttalade regeringen att dessa kriterier måste kompletteras med ett antal kriterier som gör det lättare att urskilja de grupper som konven- tionen i första hand avser att skydda och stödja. De av erkända nationella minoriteterna är samer, sverige- , tornedalingar, romer och judar. De nämnda kategorierna ut- gör etniska, religiösa eller språkbaserade minoritetsgrupper med uttalad samhörighet som har en antalsmässigt icke dominerande ställning i förhållande till resten av befolkningen. Vidare har samt- liga funnits i och flertalet personer som kan hänföras till de nämnda kategorierna identifierar sig med den grupp de tillhör (prop. 1998/99:143 s. 32 f.). 5.1.5Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (SÖ 2000:3) syftar till att inom olika områden – däribland utbild- ning, offentlig förvaltning, massmedier, kulturell verksamhet samt i ekonomiskt och socialt liv i övrigt – trygga och främja minori- tetsspråkens och landsdelsspråkens traditionella ställning bland de dominerande språken i . När en konventionsstat till- träder stadgan får staten välja de språk som konventionen ska gälla för och har möjlighet att välja skyddsnivå för varje språk. I fråga om varje språk som angetts vid anslutningen till konven- tionen ska staten förbinda sig att tillämpa ett visst minsta antal stycken eller punkter i del III av stadgan, fördelade på utbildning, kulturell verksamhet, rättsväsende, förvaltningsmyndigheters verk- samhet, massmedier samt ekonomiska och sociala förhållanden. Därtill gäller de övergripande mål och principer som finns i del II, för alla minoritetsspråk och landsdelsspråk som i verkligheten talas av landets medborgare inom statens territorium även om de inte har angetts i samband med tillträdet. De språk som av erkänts som nationella minoritetsspråk är samiska, finska, meänkieli, chib och jiddisch, av vilka de tre förstnämnda har ställning som språk med historisk geografisk anknytning med ett starkare skydd medan chib och jiddisch är territoriellt obundna språk. Mer om nationella minoritetsspråk finns i kap. 8. Den nordiska språkkonventionen, som trädde i kraft , omfattar , , , och . Genom kon- ventionen har staterna förbundit sig att, enligt artikel 2, verka för att medborgare i en fördragsslutande stat vid behov ska kunna använda sitt eget språk vid kontakt med myndigheter och andra offentliga organ i en annan fördragsslutande stat. Detta gäller, för- utom vid kontakt med domstolar, främst vid kontakt med offent- liga organ såsom sjukvårds-, hälsovårds-, socialvårds- och barna- vårdsmyndigheter samt arbetsmarknads-, skatte-, polis-, och skol- myndigheter. Vidare ska i mål eller ärenden vid domstolar och andra offentliga organ dessa så långt som möjligt se till att med- borgare i fördragsslutande stat får tolk- och översättningshjälp. I brottmål ska medborgaren alltid få den tolkhjälp som behövs. En- ligt artikel 3 bör kostnaden för tolkning i mål eller ärenden som av- ses i artikel 2 normalt ersättas av allmänna medel. –2002 utvidgades den nordiska språkkonventionen till att omfatta även grönländska, färöiska och samiska. Förslag om en revidering av språkkonventionen Efter uppdrag av och ministerrådet presenterades 2004 en utredning i vilken konstaterades att språkkonventionens innehåll behövde ses över bl.a. i förhållande till innehållet i andra internationella konventioner. Det gällde hur de språkliga rättig- heter som konventionen ger förhåller sig till regleringen inom EU. Konventionen gäller för personer med medborgarskap i ett annat nordiskt land vilket i praktiken innebär att andra EU-medborgare diskrimineras. Konventionen ansågs av utredaren också innehålla alltför vaga formuleringar som kan ge intryck av att medborgarna har större rättigheter än de i själva verket har. Konventionens karaktär av rekommendation borde också ses över med inriktning på om den kan göras mer bindande för staterna. Efter översynen har ett förslag till en reviderad konvention lagts fram . Förslaget har utformats i syfte att konven- tionen ska få större genomslagskraft i praxis. Enligt förslaget är rätten att använda det egna språket inte längre knutet till med- borgarskap. Vidare föreslås att länderna ska förbinda sig att upp- rätta ett nordiskt nätverk för tolk- och översättningstjänster. För- slaget innehåller inga bindande bestämmelser om grönländska, färöiska eller samiska och inte heller om teckenspråk. Förslag till den nya språkkonventionen har lagts fram för ämbetsmannakommitté för att beredas vidare i . 5.1.7Lagen om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster I lagen (1995:479) om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster finns bestämmelser som innebär att en medborgare i ett nordiskt land vid skriftlig kontakt med en myndighet i ett annat nordiskt land i ett ärende som rör socialt bistånd eller sociala tjänster har rätt att använda danska, finska, isländska, norska eller svenska och att myndigheten i sådana fall ska svara för att med- borgaren, om det behövs, får den tolk- och översättningshjälp som krävs. Bestämmelsen gäller även vid behandling och tjänster inom hälso- och sjukvård. Bestämmelsen innebär en utvidgning av rättig- heterna enligt den nordiska språkkonventionen inom det område som täcks av konventionen enligt artikel 5. 5.1.8Deklarationen om nordisk språkpolitik antogs av en dekla- ration – Deklaration om nordisk språkpolitik – som ska utgöra grunden för en samlad, långsiktig och effektiv språkpolitisk insats i . Deklarationen är inte juridiskt bindande. språk- råd har fått i uppdrag att utarbeta förslag till hur en uppföljning av deklarationens efterlevnad kan ske. I sin rekommendation till att genomföra deklarationen framhöll kultur- och utbildnings- utskott bl.a. att teckenspråket bör ges samma ställning som lagstad- gade minoritetsspråk (Redogörelse till 2006/07:NR 1, svenska delegations berättelse angående verksam- heten , s. 36, rekommendation nr 23/2006). I deklarationen anges att alla språk betraktas som lik- värdiga. Med uttrycket språk avses de samhällsbärande språken danska, finska, färöiska, isländska, norska (bokmål och nynorsk) och svenska samt de inte fullt ut samhällsbärande språken samiska, i olika varieteter, och grönländska samt i egenskap av sin speciella ställning språken meänkieli, kvänska, i olika varie- teter, jiddisch och tyska liksom de olika nordiska teckenspråken. Med uttrycket samhällsbärande språk avses i deklarationen danska, finska, färöiska, grönländska, isländska, norska, samiska och svenska. Med statsbärande språk avses endast danska, finska, isländska, norska och svenska. Utgångspunkten för den nordiska språkpolitiken är att samhällsbärande språk är och förblir starka, levande och samhälls- bärande språk, och att det nordiska samarbetet även fortsättnings- vis bedrivs på de skandinaviska språken, dvs. danska, norska och svenska. I deklarationen uttalas att är en mångspråkig region där medborgarna har goda språkkunskaper och där språkpolitiken vilar på en demokratisk tradition. kan enligt deklarationen där- för i en globaliserad värld bli en språkpolitisk förebild för andra regioner. Det framhålls att mångspråkigheten ger förutsättningar för kunskaper, skaparkraft, perspektiv och internationella kontak- ter i en omfattning som inte ges i enspråkiga samhällen och att en sådan utveckling kräver en samlad, långsiktig och effektiv språk- politisk insats. Nordisk språkpolitik tar sin utgångspunkt i att alla nordbor har rätt att tillägna sig ett samhällsbärande språk i tal och skrift, så att de kan delta i samhällslivet, att tillägna sig förståelse av och kunskaper i ett skandinaviskt språk och förståelse av de övriga skandinaviska språken, så att de kan ta del i den nordiska språkgemenskapen, att tillägna sig språk med internationell räckvidd så att de kan delta i utvecklingen av det internationella samfundet och att bevara och utveckla sitt modersmål och sitt nationella mino- ritetsspråk. En nordisk språkpolitik bör därför enligt deklarationen sikta mot att alla nordbor kan läsa och skriva det eller de språk som funge- rar som samhällsbärande i det område där de bor, att alla nordbor kan kommunicera med varandra, i första hand på ett skandinaviskt språk, att alla nordbor har grundläggande kunskaper om språkliga rättigheter i och om språksituationen i , att alla nordbor har mycket goda kunskaper i minst ett språk med internationell räckvidd och goda kunskaper i ytterligare ett främmande språk och att alla nordbor har allmänna kunskaper om vad språket är och hur det fungerar. Enligt deklarationen förutsätter dessa mål att alla nordbor visar tolerans för språkliga variationer och för mångfald, både mellan och inom språken. För att målen ska nås anges att kultur- och utbild- ningsministrarna ska arbeta med följande fyra frågor: språkförståelse och språkkunskap, parallellspråkighet, mångspråkighet och som språklig föregångsregion. Parallellspråkighet mellan engelska och språk I fråga om parallellspråkighet mellan engelska och språk uttalas följande i deklarationen. Nordborna med sina internationellt sett goda kunskaper i eng- elska, har särskilt gynnsamma förutsättningar att utveckla parallell- språkighet mellan engelska och något eller några av språk inom vissa områden. En konsekvent politik för parallellspråkighet innebär: att såväl samhällsbärande språk som engelska bör kunna användas som vetenskapliga språk, att förmedling av vetenskapliga resultat på samhälls- bärande språk bör vara meriterande, att undervisning i vetenskapligt fackspråk, särskilt i skrift, bör ges både i engelska och i samhällsbärande språk, att universitet, högskolor och andra vetenskapliga institutioner kan utveckla långsiktiga strategier för språkval, parallellspråkig- het, språkutbildning och översättningsstöd inom sina verksam- hetsområden, att nordiska terminologiorgan kan fortsätta koordinera termino- login inom nya områden och att företag och arbetsmarknadsorganisationer bör uppfordras till att utveckla strategier för parallellspråkighet. Parallellspråkighet mellan språken i Enligt deklarationen är parallellspråkighet inte bara en fråga om engelska utan måste också finnas mellan språken i vilket innebär: att den nordiska språkkonventionen ska ge en god juridisk grund för talare av samhällsbärande språk och att nordbor med ett icke-nordiskt språk som modersmål be- höver dels en väl utbyggd utbildning i landets samhällsbärande språk, dels möjligheter att använda och utveckla det egna moders- målet. Om mångspråkighet och flerspråkighet anges följande i deklara- tionen. länder blir alltmer mångspråkiga och många nord- bor är flerspråkiga, i första hand de som har ett annat moders- mål än landets majoritetsspråk. Det gäller i första hand nordbor med följande språk som modersmål: samiska, kvänska, meänkieli, chib och jiddisch samt finska (i ) och tyska (i ), vilka alla är lagfästa minoritetsspråk i ett eller flera länder i . Nordisk språkpolitik inbegriper ett ansvar inför världssamfundet för att i synnerhet de språk som inte är national- språk någonstans fortlever och utvecklas och att alla minoritets- språk kan fortsätta att existera. Det är viktigt att även tecken- språken tillerkänns en stark ställning. Närmare 200 andra språk är också modersmål för nordbor. Det är önskvärt att det finns fack- miljöer i som har expertis, eller som kan hänvisa till euro- peisk expertis, inom de flesta av dessa språk. I deklarationen slås fast att ses som en föregångsregion när det gäller språkfrågor. Nordisk språkgemenskap präglas av med- borgarnas strävan att förstå och respektera varandras modersmål. Nordiskt språksamarbete är demokratiskt och öppet för insyn och i centrala delar offentligt finansierat. Det finns en politisk vilja att bevara den nordiska språkgemenskapen, bl.a. genom den nordiska språkkonventionen. Denna nordiska modell för språkgemenskap och språksamarbete bör lyftas fram i internationella sammanhang. ska eftersträva att vara ledande inom det område som kallas klarspråksarbete, dvs. att göra myndighetsspråket tydligare. 5.2Genomförandet av mänskliga rättigheter i Genom den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna, som presenterades 2002, lade reger- ingen grunden för ett samlat synsätt på frågor om mänskliga rättig- heter i . Regeringens skrivelse En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–2009 (skr. 2005/06:95, bet. 2005/06:KU17), som lades fram , bygger vidare på den första handlingsplanen och på utvärderingen av denna, i syfte att ytterligare stärka och konkretisera arbetet med att skydda och främja de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Handlingsplanen utgör ett led i arbetet för att säkerställa full res- pekt för de mänskliga rättigheterna i . Skyddet för de mänsk- liga rättigheterna finns framför allt i regeringsformens två första kapitel men vid sidan av grundlagarna har även många svenska lagar och föreskrifter på andra nivåer praktisk betydelse för den enskil- des fri- och rättigheter. Vissa aspekter av förhållandet mellan de mänskliga rättigheterna och språk tas upp i handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna. I handlingsplanens första del ges en rad konkreta åtgärder för att stärka genomförandet av de mänskliga rättigheterna i . Del två i handlingsplanen innehåller en kartläggning av skyddet och främjandet av de mänskliga rättigheterna. I avsnittet språk- och informationsfrågor sägs att det i utvärderingen av den första natio- nella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna framfördes att nästa handlingsplan borde innehålla en bredare strategi om språk och mänskliga rättigheter där även punktskrift och teckenspråk inkluderades. Utvärderaren betonade betydelsen av språket som ett redskap för att den enskilde ska kunna hävda sina rättigheter och delta i det offentliga samtalet. Vidare sägs att det behövs en samlad svensk språkpolitik för att främja det svenska språket för att alla i ska ges möjlighet att tillägna sig det och för att tecken- språkiga och erkända nationella minoriteter ska få möjlig- het att använda och utveckla sitt språk. I handlingsplanens andra del (kartläggningen) sägs bl.a. följande (skr. 2005/06:95 s. 242). I utvärderingen rekommenderas också att en bredare strategi utarbetas om språk och mänskliga rättigheter och att även punktskrift och teckenspråk inkluderas i den satsningen. utvecklingsstörda (Sisus) har under kartläggningsarbetet framfört i ett skriftligt yttrande att det är angeläget att samhällsinformation utfor- mas med tanke på att många människor har läs- och skrivsvårigheter. () har också påpekat att döva har teckenspråk som sitt första språk och att många döva har svårt att läsa och skriva svenska eftersom de inte kan lära sig språket via hörseln. För döva personer med utländsk bakgrund kan skriven svenska vara det fjärde språket då de först fått lära sig hemlandets teckenspråk och skrivna språk och sedan det svenska teckenspråket och skrivna språket. För att döva ska kunna vara delaktiga i samhällslivet krävs därför att samhällsinformation finns på teckenspråk. Mot denna bakgrund har SDR lämnat flera förslag, bland annat att regeringens webbplats om mänskliga rättigheter görs tillgänglig på teckenspråk. I utvärderingen har också föreslagits att en särskild studie görs om i vilken mån de nya svenskarna får del av sina rättigheter. Förslaget görs mot bakgrund av risken för utanförskap och för att det finns språkliga och andra hinder som motverkar att alla grupper kan känna till och tillvarata sina rättigheter. 6Språket i den offentliga förvaltningen När det gäller språkriktighetsfrågor ska utgångspunkten för utred- ningen enligt direktiven vara den bedömning som gjorts av . Det innebär att språklagen inte bör reglera språkriktig- hetsfrågor eller språks användning inom områden utanför den offentliga förvaltningen. För att ta ställning till om språklagen bör innehålla bestämmelser om språkanvändningen inom detta område finns det anledning att närmare belysa frågor som rör offentlig för- valtning och myndighetsspråk. När det gäller den rättsliga regleringen av myndigheternas språk- vårdsarbete har och regeringen genom bestämmelserna i förvaltningslagen och, den numera upphävda, verksförordningen slagit fast vikten av att myndigheter använder ett klart och enkelt språk (om dessa bestämmelser se avsnitt 4.2). I har det också bedrivits ett arbete för att förbättra och förenkla myndighetsspråket. konstaterade att svensk förvaltning kommit långt i detta arbete, men menade att det fanns behov av att fortsätta arbetet. Kommittén behandlade den offentliga förvaltningens språk både i ett nationellt perspektiv och i ett EU-perspektiv. I det senare fallet betonades särskilt frågan om den offentliga svenskan riskerar att försämras genom att de texter som produceras inom EU inte motsvarar kraven på klarhet och enkelhet. Språket i den offentliga förvaltningen 6.2Vad ryms i begreppet offentlig förvaltning? För rättskipningen finns det domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter, 1 kap. 8 § regeringsformen.