sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — Därefter kommuniceras utkastet till RB med som har möjlighet att ställa frågor om innehåll och utformning samt bedöma om verket har möjlighet att genomföra uppgifterna. Diskussionen i denna fas kan exempelvis leda till att ett uppdrag ges mer tid eller avgränsas på ett annat sätt. Slutligen beslutar regeringen, efter diskussionen med verket, om regleringsbrevet. Regeringsuppdragen enligt rapport från analyserade i en rapport regeringens styr- ning av NaturvårdsverketTPF2FPT. redovisar i rapporten, utifrån underlag från , antalet avrapporterade regeringsuppdrag under budgetåren 2000–2005 samt pågående uppdrag per . Hela underlaget uppgick till 224 uppdrag, varav 192 var avrapporterade. Uppdragen fördelade sig på de olika åren enligt diagrammet nedan, som enligt , visar att antalet regeringsuppdrag tenderar att öka. Uppdragens karaktär och storlek varierar givetvis från korta uppdrag som tar någon månad för en person till uppdrag som sträcker sig och engagerar flera personer. I Riks- revisionens beräkning har vissa återrapporteringskrav som ska avrapporteras i särskild ordning räknats som uppdrag. 2TP PT RiR 2006:2 Regeringens styrning av . Figur 4.1 Rapporterade regeringsuppdrag från – 2005 samt pågående per Källa: 2006:2 Regeringens styrning av , sid. 32. summerade också uppdragen per avdelning och funktion och redovisade resultatet i följande tabell. Tabellen skiljer sig från figur 4.1 genom att den summerar antalet uppdrag som kommit in till verket medan figuren redovisar avrapporterade upp- drag. Tabell 4.1 Diarieförda uppdrag 2000–2005 fördelade på avdelningar Hållbar samhällsutv avd. H Övriga (I, F, P,S) Källa: RiR 2006:2 Regeringens styrning av sid. 32. fördelade också aktuella uppdrag på olika ärende- grupper utifrån tilldelade diarienummer. Över hälften av uppdragen fanns enligt denna fördelning på ärendeområdet Miljörätt/Hållbar samhällsutveckling. Inom detta område var ärendegruppen Avfalls- hantering den enskilda ärendegrupp som registrerats med flest uppdrag. Genomgången visar att uppdrag ofta genereras inom vissa ärendegrupper koncentrerat under vissa tidsperioder medan förekommer sparsamt eller inte alls. Detta har, enligt , att göra med att fokus för politiken växlat, vilket bl.a. tagit sig uttryck i att regeringen lagt fram propositioner med anknytning till området, där olika följduppdrag till Natur- vårdsverket skrivits in. Alla uppdrag är dock inte direkt och uttryckligen en del av politikutformningen. De kan också vara kopplade till genomförandeuppgifter. () redovisar i sin rapport till vår utredning en uppföljning av arbete med regeringsuppdragen –2007. ESV jämför också med vissa andra myndigheters regeringsuppdrag. Redogörelsen utgår från redovisningen av uppdrag i myndigheternas årsredovisningar. ESVs analys innefattar: Kategorisering av uppdragens karaktär Jämförelse med uppdrag för vissa andra myndigheter Ensamuppdrag eller i samverkan Av tabell 4.2 framgår antalet redovisade uppdrag från Naturvårds- verket för åren 2005–2007 fördelade efter uppdragens karaktär. En jämförelse görs för med antalet uppdrag och uppdragens karaktär i årsredovisningarna från (), Hög- skoleverket(HSV) och . ESV har även studerat uppdragen i årsredovisningarna från , Ungdoms- styrelsen, samt . ESV har för jämförelsen valt ut sektorsmyndigheter som kan anses ha en stabsuppgift i förhållande till regeringen. Tabell 4.2 Avrapporterade uppdrag i årsredovisningar från –2007 samt från , och Skol- verket Av tabellen nedan framgår hur de i årsredovisningen rapporterade uppdragen givits till . Tabell 4.3 Avrapporterade uppdrag i årsredovisningar 2004–2007 Senaste RB, nya för året Återrapportering mot mål i RB En genomgång av materialet i tabellernaTPF3FPT ger, enligt ESV, underlag för flera iakttagelser. De flesta uppdragen har haft karaktären av stabsuppgifter som kunskap/kartläggning, analys/utvärdering samt planering/strategi. Detta gäller i stort sett alla de studerade myndigheterna men är mindre tydligt för . Regeringens användning av regeringsuppdrag i myndighetsstyrningen verkar vara lika mellan myndigheterna – det är så här det ser ut, skriver ESV. En iakttagelse är, enligt ESV, att i regleringsbreven till Natur- vårdsverket formuleras fler uppgifter som mål eller åter- 3TP PT Uppgifterna om antalet uppdrag 2005 stämmer inte helt med uppgifterna i redovisning, vilket beror på om utgångspunkten tas i antal inkomna uppdrag eller antal rapporterade samt på kategoriseringen. har valt att i årsredovisningen för just detta år klassificera vissa återrapporteringskrav som regeringsuppdrag. rapporteringskrav än i regleringsbreven till de andra myndigheter som ESV jämfört med. ESV tar i rapporten fram en grov indikation på uppdragsbelast- ningen för de tre myndigheter som studerats särskilt genom att relatera antalet uppdrag till den totala driftskostnaden. Resultatet blir att har fyra, tolv och nio uppdrag per i drifts- kostnad. har en ovanligt hög driftkostnad per årsarbetskraft vilket är normalt när man som verket har en stor konsultanvändning. Vidare har i sin årsredovis- ning redovisat intrångsersättningar som driftskostnad. Rensas för det senare så blir uppdragsbelastning fem uppdrag per . (Om man vidare räknar bort de konsultkostnader som finansierats via sakanslag så blir antalet uppdrag per tio.) Ett annat sätt att närma sig frågan om det utrymme uppdragen tar är att relatera antalet uppdrag till antalet årsarbetskrafter inom myndigheterna. ESV har gjort en beräkning för några myndigheter. Beräkningen visar att avrapporterat 9 uppdrag per 100 årsarbetskrafter. Nyckeltalet är för 17 uppdrag, 12 uppdrag, 7 uppdrag, 6 uppdrag, 6 uppdrag, 3 uppdrag samt 0,5 uppdrag per 100 årsarbetskrafter. Jämförelsen indikerar att inte hör till de myndigheter som får flest regeringsuppdrag, men heller inte till de minst belastade. I jämförelsen har inte tagits hänsyn till hur omfattande uppdragen är. För att kunna göra en mer rättvisande reell jämförelse skulle, enligt ESV, krävas en tydligare redovisning av uppdragens kostnader i årsredovisningen. I sammanhanget kan nämnas att i sitt budgetunderlag för perioden – 2009 föreslog en ny anslagspost för regeringsuppdrag och utredningar. Verket föreslog ett belopp för vardera av de tre åren om . Den genomgång av regleringsbrev och årsredovisningar, som ESV gjort, visar att regeringen inte efterfrågat information om vilka resurser regeringsuppdragen drar och att myndigheterna med få undantagTPF4FPT avstår från att med ekonomisk redovisning tydliggöra 4TP PT har i sin delårsrapport tagit upp frågan om regeringsuppdragens omfattning. Verket skriver att regeringsuppdragen ökat kontinuerligt vilket hur stor en eventuell uppdragsbelastning är, dvs. om det finns en s.k. undanträngningseffekt. ESV konstaterar att regeringsuppdragen för alla de studerade myndigheterna handlar om ämnen som täcks också av instruk- tionen. I uppdragstexten har regeringen för och relativt sett oftare explicit kopplat uppdraget till en uppgift i instruktionen än i RB för . En annan skillnad är att för och är flera av uppdragen återkommande. Även för andra jämförbara myndigheter är flera uppdrag av stående karaktär, dvs. de åter- kommer . Ett exempel är uppdraget till ESV att lämna underlag för årsredovisning från staten. Ett annat exempel är Ung- domsstyrelsen, som återkommande får uppdrag att göra en indi- katorsuppföljning avseende politikområdet i årsredovisningen. däremot liknar mer med färre återkommande uppdrag och en mer ad-hoc artad karaktär på uppdragen. ESV jämför också hur redovisningen av regeringsuppdragen strukturerats och gör iakttagelsen att flera myndigheter i årsredo- visningen har en tydlig struktur efter verksamheter som kopplar till struktur i RB. I årsredovisning finns, enligt ESV, ingen sådan struktur eller disposition. För och ges och redovisas upp- dragen i två tydliga uppdragstyper, de återkommande kartläggande och de problemorienterade (ad hoc). Alla tre myndigheterna använder textutrymmet i årsredovis- ningen till att beskriva vad uppdraget handlar om från regeringen – inte till en sammanfattning av de slutsatser som uppdragen resulterat i. ESV har även gjort en genomgång av regeringsuppdrag efter i vilken mån verket haft att samverka med andra enligt uppdragen. genomfördes totalt 74 regeringsuppdrag varav 36 i samverkan med andra. Även och skulle genomföra många av sina regeringsuppdrag i samverkan med andra. ESV menar att det sannolikt är ett typiskt mönster för en fungerande myndighet inom ett omfattande politikområde med flera aktörer och intressenter. lett till att verkets utrymme för att själv initiera angelägna projekt har minskat. En genomgång visar att verkets utrymme för egna initiativ var och beräknades till 2005. Att observera är att verket då räknat in ärendehantering i uppdragen och dessutom dragit ifrån deltagande i internationella studier. ESV har också gjort ett försök att gruppera uppdragen till efter miljömål eller ämnen, men kom fram till att kartläggningen inte på något meningsfullt sätt gick att redovisa i tabell. De två ämnen där ESV registrerat mer än tre uppdrag är klimat/utsläpp och havsmiljö/fiske. ESVs slutsats är att politikområdets karaktär kan spela en stor roll för hur uppdragen ges och struktureras. För och är såväl politikområde som institutionell upp- byggnad relativt väl etablerade. har sitt huvudupp- drag och sin specificerade roll i förhållande till högskolorna. Samma gäller för i förhållande till kommuner och landsting. Det politiska åtagandet har också utformats och avgränsats . För gäller att stora problem aktualiserats i närtid. har, som framgått, en samlande och pådrivande roll och ett samordnande ansvar för miljömålen. Antalet aktörer som ska påverkas av de politiskt satta målen är mycket stort inom detta politikområde. Omvärldsberoendet är också stort och omvärlden föränderlig. omfattning enligt departement och verk har till vår utredning angett att antalet regeringsuppdrag växlar mellan åren men att de inte tenderar att öka som sägs i . Enligt har den inneliggande stocken av regeringsuppdrag fördubblats, vilket således skulle stämma med uppgift. Det finns en samsyn mellan verket och departementet att antalet årliga regeringsuppdrag minskat efter en toppnotering . Topp- noteringen berodde bl.a. på att stora propositioner och skrivelser lagts som miljömålspropositionen (prop.2004/05:150) , en skrivelse om en nationell strategi för havsmiljön (skr. 2004/05:173) samt en proposition 2006 (prop 2005/06:172). menar att minskningen delvis beror på att uppdrag omvandlats till mål eller återrapporteringskrav och att en del uppdrag slagits ihop. Den reella arbetsbördan har därför enligt verket inte minskat. Enligt departementet har de tre kategorierna mål, återrapporteringskrav och uppdrag skilda syften och är därför inte utbytbara. Mål anger regeringens avsikt att ska åstadkomma något ute i samhället, åter- rapporteringskrav anger att regeringen vill ha särskild information om hur verket utfört vissa av sina uppgifter och regerings- uppdragen ges när regeringen vill ha ett underlag för sitt eget arbete med t.ex. en proposition. beräknar i rapporten att Natur- vårdsverket ägnade av arbetet (exklusive arbete med interna stödfunktioner) åt att ta fram underlag för ny politik och åt de genomförande uppgifterna. tidredovisning är inte så utformad att det går att dra säkra slutsatser om hur mycket tid som läggs på regerings- uppdragen. Ett arbete pågår inom verket för att bättre kunna utläsa vilka resurser regeringsuppdragen tar. Enligt verkets tidredovisning för ägnades 35 årsarbetskrafter åt regerings- uppdrag (inklusive OH men exklusive verksamhetsstöd)TPF5FPT. Det går inte att ur redovisningen utläsa hur mycket resurser som lagts på uppgifter enligt krav i RB under rubrikerna mål och åter- rapporteringskrav. Enligt uppgifter från verket tar uppgifterna en avsevärd del av verkets resurser. I denna utrednings kartläggning har framkommit att uppdragen tar en stor andel av resurserna på vissa enheter men endast en mindre del på andra. Klimatavdelningen och Naturresurs- avdelningen är de mest belastade. anger i sin rapport flera orsaker till att regerings- uppdragen ökat. Miljöområdet är ett brett politikområde präglat av ständiga förändringar och nyheter. Kunskapsbrister identifieras regelbundet genom regeringens arbete och också genom Natur- vårdsverkets egen verksamhet. Införandet av och de 16 miljökvalitetsmålen samt stora propositioner har medfört många regeringsuppdrag. EG:s lagstiftning är omfattande och utvecklas , vilket skapar behov av utredningar och underlag. Upp- märksamhet politiskt och medialt leder till behov att få frågor 5TP PT Enligt uppgift från verket kan OH-tiden för dessa uppgifter vara underskattad, dvs. den reella resursåtgången kan vara större. Uppdrag tillkommer också som resultat av politiska upp- görelser eller av att redan gjorda politiska utspel behöver under- byggas, konkretiseras och utvecklas. Enligt spelar också handläggarna på departement och myndighet en viktig roll. I de dagliga kontakterna identifieras frågor som behöver utredas och som sedan drivs i det interna arbetet och kan bli till formella uppdrag. Det intervjumaterial som tagits fram inom ramen för denna utredning ger stöd för de flesta av iakttagelser. Orsakerna till beställningar i RB finns inom hela det fält som pekats ut av . Mål- och resultatdialogen genomförs en gång . På Miljö- departementet är det statssekreteraren som håller i dessa årliga möten med generaldirektör. Vid mötena deltar alltid chefen för administrativa enheten på departementet och de två huvudsamordnarna på departement respektive verk. Beroende på dagordningen deltar också andra berörda ansvariga. Samtalen är kulmen på en process som börjar med verkets anslagsframställan och årsredovisning. Dokumenten granskas av sakenheterna på departementet som bedömer måluppfyllelse och återrapportering. Departementets huvudsamordnare sammanställer underlagen och gör utifrån dem förslag till dagordning för mål- och resultatdialogen. Efter mötena sker en konkret uppföljning som de två huvudsamordnarna ansvarar för. generaldirektör har naturligen löpande många andra informella kontakter och avstämningar med ansvariga på departementet. Andra informella kontakter mellan departement och verk ansvarsområde är så brett att alla enheter på är berörda av verkets arbete i mer eller mindre stor utsträckning. Vissa enheter ansvarar för verksamhet som sköts på flera avdelningar på verket. har t.ex. det samlade ansvaret för miljömålsarbetet, för klimat- och luft- frågor och för forskning och har regelbundna möten ungefär med Klimatavdelningen, Miljöanalysavdelningen och på verket. De flesta enheter på departementet har regelbundna samlade avstämningar med de avdelningar eller sekretariat på verket som svarar för enhetens frågor. Många handläggare har täta kontakter med sina motsvarig- heter på verket, något som intensifierats genom EU-medlemskapet. Det är en viktig fråga om verket styrs utifrån den övergripande heltäckande instruktionen. Viktigt är också om det finns samsyn mellan styrande och styrd om hur regleringsbreven ska betraktas. Utgör de kortsiktiga preciseringar och justeringar i frågor där sådana behövs eller är de uttryck för regeringens prioriteringar inför ett visst års verksamhet? Departementet menar att RB (i varje fall ) ska tolkas som årliga preciseringar och korrigeringar till den verksamhet som redan bedrivs utifrån instruktionen. Men har tolkat RB som uttryck för regeringens prioriteringar för . Verket har lagt upp sin årliga verksamhetsplanering utifrån regleringsbrevet. Planeringen följer verksamhetsstrukturen i RB. Förutom verksamhet enligt instruktion skrivs mål och återrapporteringskrav samt regeringsuppdrag från RB in i planen. Det har, enligt verket, inneburit komplikationer. Det har varit svårt att få ihop planeringsprocessen rent tidsmässigt. Verket inleder sin planering av verksamheten för ett visst år året innan. Då vet verket inte vilka specificeringar som kommer i regleringsbrevet, vilket i allmänhet beslutas först . har dock givetvis kunskap om sina löpande genomföraruppgifter och har kanske också genom överläggningar mellan enheterna på och motsvarande avdel- ningar på verket fått förhandsinformation om kommande beställ- ningar. Enligt uppgifter från har det nu blivit klarlagt hur departementet ser på RB och verket överväger att inför kommande år utveckla en annan struktur för verksamhets- planeringen. Oavsett vilka som är regeringens intentioner med regleringsbreven så är det problematiskt att det funnits olika syn på hur styrningen ska uppfattas och att det först upp- dagats att verket tolkat RB med en annan utgångspunkt än som avsetts från regeringen. Enligt regeringens förordning och ESVs föreskrifterTPF6FPT ska myndigheterna redovisa och kommentera resultatet av verk- samheten utifrån de mål och återrapporteringskrav som angetts i regleringsbrev eller annat beslut. Om regeringen har angett åter- rapporteringskrav för målen så ska myndigheten (med vissa undantag) begränsa resultatredovisningen till att redovisa gentemot återrapporteringskraven. Denna begränsning hävdas också från . har velat ha en betydligt mer omfattande beskrivning av verksamhet i årsredovisningen än bara en redovisning mot de specificerade återrapporteringskraven i RB. Med utgångspunkten att kraven i regleringsbreven bara är preciseringar till befintlig verksamhet så ter sig departementets önskemål som logiskt. Departementet hänvisar också till att det i RB ofta finns angivet att övriga väsentliga insatser för en viss verk- samhetsgren ska redovisas. har motsatt sig en redo- visning utöver kraven i regleringsbrevet och istället för att utvidga redovisningen fick verket t.ex. i årsredovisningen för stryka delar av den information som fanns i utkastet. Våra intervjuer visar att det finns en frustration i kontakterna mellan och som handlar om regleringsbrevens omfattning, om mängden regeringsuppdrag och delvis också om innehållet i och utformningen av uppdragen. Vissa menar att det utvecklats en ond cirkel som undergrävt förtroendet mellan departement och myndighet. I dialogen inom departementet där huvudsamordnaren försöker hålla nere antalet uppdrag och enheternas handläggare har ett intresse av att få sina uppdrag genomförda uppstår frågor om varför , som är ett så pass stort verk, inte kan klara att utföra de önskade uppdragen. Det växer en misstro kring verkets förmåga att prioritera och effektivt utnyttja sina resurser. 6TP PT föreskrifter och allmänna råd till förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. har i den dialogen heller inte kunnat ge till- fredställande svar på hur de prioriterar och vilka resurser som krävs för olika delar av verkets många skiftande uppgifter. En intervjuad på departementet uttrycker det som att man famlar i försöken att styra verket, bl.a. därför att det är svårt att förstå hur verket använder sina resurser. ESV föreslår i sin rapport till utredningen att utvecklar en resultat- och kostnadsbaserad resultatredovisning, så att regeringen kan följa verkets verksamhet med avseende på bl.a. prioriteringar och kapacitetsutnyttjande. Verket är enligt vissa intervjuer i inte alltid lyhört i dialogerna. En uppfattning är också att verket inte i tillräcklig utsträckning tar egna initiativ. Det är, enligt de intervjuade, bl.a. på grund av detta som det blir nödvändigt att ge detaljerade uppdrag och ställa tydliga krav i RB. å sin sida menar att de många regeringsuppdragen binder upp resurserna så att det inte finns någon möjlighet att ta egna initiativ. Vissa enheter anser dock att det gått bra att i dialogerna komma överens med verket om regeringsuppdragen och deras utformning. En del enhetschefer på har pekat på behoven att utveckla nya idéer och ett nytt tänk för hur miljö- problemen ska kunna lösas. har tidigare legat i framkant och kunnat, utifrån sina egna framgångsrikt genomförda åtgärder, driva på utvecklingen inom EU och i viss mån även internationellt. Andra länder har kommit i kapp och behöver ett mer utvecklat miljöarbete om regeringen vill fortsätta att vara en pådrivande kraft i EU och internationellt. Det kräver att den centrala miljömyndigheten och den viktigaste aktören för att ta fram underlag till politikutformning på miljöområdet har utrymme att verka kreativt. En kortsiktig styrning med ett stort inslag av rapporteringskrav kan bli ett hinder för en sådan utveckling. Men någon intervjuad har också uttryckt uppfattningen att verket inte ska syssla med eget policyskapande arbete och åsikten att verket utvecklar en del projekt som är visionära men inte ger så mycket konkret. har i sin rapport pekat på andra problem med det omfattande regleringsbrevet till . menar att överblicken över tillströmningen av nya regerings- uppdrag är svag och att omfattningen av uppdragen går ut över verkets genomförande uppgifter. anser att regeringen i sin styrning av inte förmått ge goda förutsättningar att genomföra miljöpolitiken, vilket enligt Riks- revisionen är en grundläggande uppgift för verket. rekommenderar regeringen att skaffa sig en bättre överblick och att principiellt ta ställning till vad som är en lämplig balans mellan politikutformande och genomförande uppgifter. Av intervjuerna på har framgått att det kan vara svårt att hinna med att tänka framåt och ta egna initiativ. De intervjuade anger också att vissa uppgifter fått prioriteras bort eller försenats för att kunna lämna regeringsuppdragen . Vår kart- läggning och intervjuerna på visar att krav i RB och regeringsuppdrag har en gräddfil i verkets verksamhet och de tar, enligt uppgift från verket, en stor del av verkets resurser och energi. Något som givetvis kan gå ut över såväl verkets genom- förande uppgifter som dess förmåga att generera mer nytänkande underlag för politikutvecklingen. I sammanhanget bör dock nämnas att en del mål, återrapporteringskrav och regeringsuppdrag handlar om genomförandeuppgifterna. Eftersom det inte gått att få en klar uppfattning om vilka resurser som preciseringarna i RB genererar eller vilka arbetsuppgifter som därmed inte utförts går det inte att bedöma vilka eventuella utträngningseffekter som kan föreligga. som det finns ett besvärande missnöje i sam- band med framtagandet av regleringsbreven så framgår av våra intervjuer att kontakterna och samarbetet fungerar relativt väl på de olika sakområdena. De flesta enheter på tycker sig ha en bra dialog med motsvarigheterna på , men en del tror att andra enheter inte har det. Sakenheterna på departementet har olika förhållningssätt. Vissa enheter bygger samarbetet på den informella dialogen och ger förhållandevis få och väl förankrade uppdrag medan andra enheter ger många och detaljerade uppdrag. Det verkar också skilja sig mellan enheterna om dialogen i huvudsak handlar om att reda ut oklarheter kring befintliga regeringsuppdrag och andra uppgifter eller om dialogen också är framåtriktad och handlar om upp- gifter och regeringsuppdrag för kommande verksamhetsår. Utredningens intervjuer visar att det verkar finnas en samsyn mellan departement och verk att antalet uppdrag blir stort i sam- band med viktiga propositioner och att detta delvis har politiska orsaker. När det är svårt att komma överens om konkreta åtgärder i de politiska förhandlingarna så kan kompromisslösningen vara att lägga ut uppdrag som kan driva frågan vidare. uppgifter om att handläggarkontakterna spelar en viktig roll för vilka uppdrag som läggs får också stöd i intervjuerna. Eftersom regeringsuppdrag och krav i RB prioriteras högt i arbete och har betydelse för resursfördel- ningen inom verket är det inte osannolikt att det finns incitament för handläggare och kanske även enheter att driva fram uppdrag inom det egna sakområdet. Det förekommer också att högre chefer och verksledning vill ha regeringsuppdrag, t.ex. därför att det kan ge legitimitet till verket att genomföra uppgifter som kan tänkas stöta på motstånd i omvärlden.