sou · GWB339 · 2008-04-17 00:00:00 — Genom dagens utbildningssystem finns en nära koppling mellan an- tagningen till utbildningen och den kommande anställningen som polis. Den föreslagna grundutbildningen inom ramen för högskole- systemet kommer kräva förändringar på det området. Antagningen till polisutbildningen sker i flera steg och inkluderar bedömningar av , polismyndigheterna och . En allmän uppfattning är att den person som antas till dagens polisutbildning är garanterad en livslång anställning som polis. En grundläggande utgångspunkt är att det, med den föreslagna högskolereformen, i stället är de universitet och högskolor som anordnar utbildningen som antar studenterna. För den uppgiften anlitas vanligen Verket för högskoleservice (VHS). Att det sedan kan ställas upp särskilda tillträdesregler har vi redan berört (se av- snitt 8.5). Som vid alla andra högskoleutbildningar kommer med vårt förslag studenterna att examineras av universitet och högskolor och har därefter att söka anställning vid en polismyndighet. Rekrytering och anställning inom polisen kommer därmed med vårt förslag att se ut på samma sätt som för andra jämförbara yrkes- områden. Studenterna har därmed att söka sig till de polismyndig- heter där det finns behov av arbetskraft och har i fråga om en speci- fik utlyst tjänst att konkurrera med sina medsökande. Ett sådant system har enligt vår mening fördelar jämfört med dagens system. En konkurrenssituation i samband med anställningen är i grunden sund. Ett sådant system utgör ett incitament att prestera på hög nivå under utbildningen. Studenten vet från början att det inte finns några garantier i fråga om anställning eller geografisk placering. Den student som genomför utbildningen väl och med goda resultat har rimligen ett försteg i konkurrensen om anställningar. Anställnings- myndigheten har emellertid också att göra en allmän bedömning av de sökandes lämplighet för den aktuella anställningen – det är själv- fallet inte enbart betyg från grundutbildningen som fäller avgörandet. Antagningen till polisutbildningen motsvarar tämligen exakt det antal poliser som polismyndigheterna i en dialog med Rikspolis- styrelsen har förklarat sig kunna anställa och som det finns ekono- miskt utrymme för. Om en polisaspirant under sin praktikperiod bedöms som olämplig för yrket saknas i princip möjlighet för den polismyndigheten att anställa en annan aspirant eftersom aspiranterna redan fördelats mellan landets polismyndigheter. Den aktuella polis- myndigheten når i ett sådant fall inte upp till det antal anställda som det finns behov av och som det avsatts medel för. Den föreslagna ordningen innebär en möjlighet att utbilda med ett något större antal personer än vad polismyndigheterna har behov av. Ett skäl för en sådan ordning är att skapa en sund konkurrens. Ett annat skäl är att det kan finnas anledning att avstå från att an- ställa personer som trots genomgången utbildning är mindre lämp- liga för polisyrket, utan att ett sådant beslut får återverkningar i verksamheten. Ett tredje skäl är att utbildningen genom att inför- livas i högskolesystemet kommer att locka studenter som genomgår hela eller delar av utbildningen utan att ha för avsikt att söka an- ställning som polis. Utbildningen, som ju föreslås bli en examen på grundnivå i högskolesystemet, kan tjäna som grund även för andra studier, t.ex. studier på avancerad nivå eller på forskningsnivå. Det finns vidare skäl att beakta polisutbildningens attraktionskraft för andra arbetsgivare än polisen, t.ex. försäkringsbolag och företag i säkerhetsbranschen. Det finns sammanfattningsvis skäl att räkna med att ett antal av de studenter som antas till utbildningen inte kommer att söka anställning som polis. 8.7.3Prövning av lämpligheten för polisyrket En fördel med dagens system är att den myndighet som har för avsikt att anställa en polis har möjlighet att se hur aspiranten fungerar i verksamheten. Som vi har framhållit tidi- gare framstår därtill aspirantperioden mindre som en praktikperiod inom ramen för polisutbildningen och mer som en yrkesföreberedan- de praktik. I fråga om anställningen kan dagens praktikperiod närmast jämföras med en provanställning, som efter godkänd praktik över- går i en tillsvidareanställning som polis. Med vårt förslag kommer aspirantperioden att slopas till förmån för två perioder med verksamhetsförlagd utbildning som mer tyd- ligt utgör en del av utbildningen. En fördel med den modellen är att den verksamhetsförlagda utbildningen kommer att förläggas till polis- myndigheterna. Polismyndigheterna kommer därmed att under två perioder under utbildningen kunna bedöma hur studenterna fungerar i verksamheten. Det kan förutsättas att den verksamhetsförlagda ut- bildningen i stor utsträckning kommer att förläggas till de myndig- heter där studenterna har för avsikt att söka anställning. I de fallen är studenterna således vid anställningstillfället väl kända i respektive polismyndighet. För att ge polismyndigheterna än större möjlighet att bedöma studenternas lämplighet föreslår vi att den person med polisexamen ska anställas vid en polismyndighet ska erbjudas sex månaders prov- anställning (se 6 § lagen [1982:80] om anställningsskydd). Polismyn- digheterna får därmed, även utan dagens aspirantsystem, en möjlig- het att pröva polismannen i verksamheten innan beslut tas om en tillsvidareanställning. 8.7.4Rikspolisstyrelsens och polismyndigheternas framtida roll Förslaget innebär således att dagens tämligen omfattande organisa- tion för rekrytering av studenter till polisutbildningen kan slopas. Polisens insatser kommer med vårt förslag i stället att behöva in- riktas på en allmän marknadsföring av polisyrket och att locka studenter att söka de anställningar som är aktuella. Polismyndigheterna kan självfallet som vi berört ovan (av- snitt 8.5.3) i samband med rekryteringen ställa krav på de anställda utöver vad som gäller för tillträde för utbildningen. Exempel på sådana krav kan vara fysiska krav, begåvning eller allmän lämplig- het. Dessa krav kan antingen vara centralt fastställda vid Rikspolis- styrelsen eller vara upp till varje anställningsmyndighet att bestämma. Vårt förslag: Behovet av specialister inom polisen tillgodoses dels genom att personer med polisexamen ges möjlighet att studera vidare på en högre nivå inom högskolan, dels genom att perso- ner med redan befintliga specialistkunskaper ges den utbildning som behövs för att arbeta inom polisen. Båda kategorierna av specialister bör anställas som poliser. Som vi framfört tidigare (avsnitt 7.5) är det vår utgångspunkt att grundutbildningen till polis ska vara gemensam för alla studerande. Centralt för det ställningstagandet är att grundutbildningen ska syfta till att den som anställs som polis efter godkänd polisexamen ska vara verksam inom den s.k. akutverksamheten (se närmare om begreppet i avsnitt 7.4). Inom polisen finns emellertid en rad arbetsuppgifter som inte ryms inom begreppet akutverksamhet. Hit hör särskilt kvalificerad utredningsverksamhet och särskilt kvalificerad brottsförebyggande Det är vår uppfattning att den kompetens som krävs för att lösa sådana arbetsuppgifter inte kan tillgodoses fullt ut genom rekrytering av personer med enbart en polisiär grundutbildning. Som exempel kan nämnas att vi från har erfarit att de utredningar kring brott på skatteområdet som utreds av specia- lister vid utredningsenheter håller en kvalitet som polismyndigheterna inte generellt når upp till. Vilka befogenheter som kan bli aktuella att använda kommer att skifta mellan olika typer arbetsuppgifter. Att gå närmare in på vilka befogenheter en specialist utan polisiär grundutbildning bör ha och behöver saknar vi möjlighet att ta ställning till. En sådan kartlägg- ning förutsätter överväganden som rör polisens verksamhet och arbetsmetoder, vilket inte omfattas av vårt uppdrag. Den frågan bör därför bli föremål för utredning i annan ordning. 8.8.2Två typer av specialister Specialister inom polisen kan utbildas och rekryteras på två grunder. Ett alternativ är att låta poliser som genomgått en polisiär grund- utbildning genomgå ytterligare utbildning i syfte att fördjupa kun- skaperna på något område. Ett annat alternativ är att personer med en annan bakgrund än den som polis ges en utbildning som för- bereder för vissa arbetsuppgifter inom polisen. Vi menar att båda alternativen bör utnyttjas. Att poliser genom att komplettera sin utbildning ska kunna ta sig an mer kvalificerade och specialiserade arbetsuppgifter är en självklar utgångspunkt. Den polisiära grundutbildningen och erfarenheten av att ha arbetat som polis inom akutverksamheten är självklart en stor tillgång även inom ramen för exempelvis den mer kvalificerade utredningsverksamheten. Detta har också traditionellt varit det sätt på vilket polisen har tillgodosett behovet av specialister. Vi menar emellertid att också personer med en helt annan ut- bildnings- och yrkesbakgrund skulle ha mycket att tillföra polisens verksamhet på dessa områden. Vi vill t.o.m. hävda att en sådan rekry- tering är nödvändig för att polisen ska kunna bedriva en framgångsrik verksamhet. Det bör också framhållas att de kunska- per som tillhandahålls inom ramen för en polisiär grundutbildning inte är fullt ut nödvändiga för de arbetsuppgifter som ska utföras inom specialistverksamheten. 8.8.3En ettårig högskoleutbildning på avancerad nivå Vi har redan föreslagit att grundutbildningen blir en högskoleutbild- ning på grundnivå och att polisexamen ska vara en yrkesexamen (avsnitten 8.2 och 8.4.1). Vi föreslår att även specialistutbildningen ska vara en högskole- utbildning. Specialistutbildningen innebär en fördjupning av utbild- ningen på den polisära grundutbildningen. De arbetsuppgifter som specialisterna kommer att utföra ställer därtill enligt vår mening än större krav på självständighet samt förmåga att hantera komplexa företeelser, frågeställningar och situationer. De som genomgår den polisiära grundutbildning som vi har föreslagit kommer redan när de påbörjar en specialistutbildning att ha genomgått en treårig högskoleutbildning. De har därmed redan en avsevärd studievana samt en förmåga att göra självständiga och kritiska bedömningar och att självständigt lösa problem. Studen- terna ska därmed ha de förutsättningar som krävs för att studera på avancerad nivå. På samma sätt förutsätts att de personer som ska genomgå specialistutbildningen med en annan bakgrund än den poli- siära ha en högskoleutbildning på motsvarande högskolenivå, t.ex. personer med en utbildning med samhällsvetenskaplig, juridisk, eko- nomisk eller teknisk inriktning. Mot denna bakgrund menar vi att specialistutbildningen bör vara en högskoleutbildning på avancerad nivå (se avsnitt 6.3 för en när- mare beskrivning av den avancerade nivån). Motsvarande utbildningar finns på andra håll. Av särskilt intresse är sjuksköterskeutbildningarna. Inom det området erbjuds ett relativt stort antal specialissjukskötersketutbildningar, varav flertalet är ett- åriga högskoleutbildningar på avancerad nivå (60 högskolepoäng). Flera av dem erbjuds som distansutbildningar. Ett annat exempel av särskilt intresse är det masterprogram i forensiskt vetenskap som anordnar med start . Utbild- ningen är en tvärvetenskaplig utbildning för de personer som tänker sig en yrkesbana vid t.ex. kriminalteknisk avdelning inom polisen eller laboratorier inom rättsväsendet. Vi menar att 60 högskolepoäng (heltidsstudier) framstår som en rimlig utbildningstid för specialister inom polisen. Det är emellertid självfallet upp till utbildningsanordnaren att avgöra den omfattning som krävs för att tillgodose det behov som polisen har av olika typer av specialister. För utbildningen bör införas en sär- skild examen, specialistpolisexamen. Vårt förslag till examensbeskriv- ning framgår av Författningsförslag 2. Med en specialistutbildning som omfattar 60 högskolepoäng kan den som genomgått utbildningen med relativt begränsade insatser, antingen direkt i anslutning till specialistutbildningen eller senare, komplettera studierna på ett sådant sätt att de kan omsättas i en magister- eller masterexamen. Vi ser emellertid, utifrån polisens be- hov av specialister, inte något behov av att skapa ett sådant system inom ramen för specialistutbildningen. För de studerande på specialistutbildningen som inte har en polis- examen bör specialistutbildningen, utöver de kurser om 60 högskolepoäng som beskrivits ovan, innehålla en kortare del av polisprogrammet. Syftet med ett sådant krav är att för de per- soner som inte tidigare varit verksamma som poliser skapa en för- ståelse för polisyrket och att ge dem grundläggande kunskaper om polisen och dess verksamhet. Det bör kunna röra sig om en relativt begränsad del av grundutbildningen, förslagsvis 15 högskolepoäng (en halv termins heltidsstudier), med tyngdpunkten förlagd till ämnet polisiärt arbete eller polisvetenskap (se avsnitt 8.4.4). Det finns ett särskilt värde i att dessa studier bedrivs tillsammans med de studenter som studerar vid polisprogrammet. För de studerande vid specialist- utbildningen som inte har genomgått polisprogrammet kommer därmed utbildningen att omfatta totalt 75 högskolepoäng, dvs. och därtill en halv termins studier. I vad mån arbetsgivaren ska finansiera specialistutbildningen för en enskild anställd måste vara upp till arbetsgivaren att avgöra. Det kan således på specialistutbildningen finnas såväl studenter som finansierar sin utbildning själva som sådana som studerar med eko- nomiskt stöd från arbetsgivaren. Vår utgångspunkt är att behovet av specialister inom polisen finns främst inom den mer kvalificerade utredningsverksamheten och den mer kvalificerade brottsförebyggande verksamheten. Exakt vilka in- riktningar specialistutbildningen kommer att ha kommer att växla över tiden och styrs självfallet av de rekryteringsbehov som polisen från tid till annan kommer att ha. Som exempel på tänkbara utbildningar kan nämnas följande. En ny polisutbildning SOU 2008:39 våldsbrott i nära relationer analys av orsaker till brott och verkan grov, organiserad brottslighet grov, organiserad brottslighet grova brott med särskilt högt straffvärde Enligt vår mening bör långt ifrån alla som inom polisen är verksamma inom något av de ämnesområden som ges exempel på ovan ha den typ av specialistutbildning som vi föreslår. En stor del av såväl den brottsförebyggande som den brottsutredande verksamheten ryms inom den s.k. akutverksamheten (se närmare om begreppet i av- snitt 7.4) och kommer även fortsättningsvis att utföras av poliser med en polisiär grundutbildning. Även inom ramen för specialist- verksamheten kommer arbetet till stor del att utföras av andra än de med en specialistpolisexamen. Vidare kommer utbildningar av specialistkaraktär att tillhan- dahållas inom ramen för internutbildningen (se avsnitt 8.9), t.ex. utbildning för hundförare, trafikpoliser och piketpoliser samt andra polismän med speciella uppgifter inom framför allt akutverksam- heten. Ett annat sådant exempel kan vara internutbildning i kri- minalteknik, för sådana kriminalteknisk verksamhet där behovet av den spetskompetens som specialistutbildningen kan erbjuda inte bedöms nödvändig. Frågor om utbildningar till chefer inom polisen omfattas inte av våra direktiv. Framtida utbildningar för högre chefer skulle emeller- tid passa väl in i den föreslagna modellen med studier på avancerad nivå inom högskolan. Genom att förlägga specialistutbildningen som en högskoleutbild- ning på avancerad nivå följer av högskoleförordningen att för tillträde till utbildningen krävs enligt huvudregeln som grundläggande be- hörighet en examen på högskolans grundnivå. Denna kan som nämnts ovan vara antingen en polisexamen eller en annan högskoleexamen. Vi har tidigare föreslagit att det för grundutbildningen ska upp- ställas särskilda tillträdeskrav utöver vad som följer av de allmänna bestämmelserna om tillträde till universitets- och högskoleutbild- ningar (avsnitt 8.5). Alla de krav som vi föreslagit för grundutbild- ningen gör sig inte gällande för en specialistutbildning. De arbets- uppgifter som kommer i fråga efter en sådan utbildning motiverar varken några medicinska krav eller krav på fysiska prestationer. Inte heller behövs något generellt krav på körkort. Däremot finns skäl att för specialistutbildningen uppställa samma krav på allmän laglydnad som vi föreslagit för grundutbildningen. 8.8.6Civil personal eller poliser Det finns ett relativt stort antal anställda inom polisen som arbetar med polisens kärnverksamhet, t.ex. inom utrednings- verksamheten och kriminalunderrättelseverksamheten, utan att vara poliser. De saknar därmed en polisiär titel och har inte heller några polisiära befogenheter. En uppdelning av personer med samma typ av arbetsuppgifter i olika yrkeskategorier gynnar enligt vår mening inte verksamheten. Uppdelningen leder lätt till en syn på de anställda som delar av A- och B-lag. Även i förhållande till allmänheten kan uppdelningen uppfattas som ett problem genom att de olika titlarna på de an- ställda kan leda till oklarheter i fråga om kompetens, befogenheter och erfarenhet. Vi har också erfarit att dagens uppdelning i civil och polisiär personal med i stort samma arbetsuppgifter har lett till konfliktsituationer på arbetsplatserna. Även har föreslagits att polisens utredningsverksamhet skulle kompletteras genom att rekrytera personer med en annan utbildnings- och erfarenhetsbakgrund. Ett detaljerat sådant förslag presenterades av Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) (SOU 2003:114). Beredningen menade att dessa utredare inte skulle bli poliser, utan i stället benämnas kriminalutredare. De skulle genom särskild reglering ges de befogenheter som behövdes för att utföra arbetsuppgifterna. Förslaget har inte genomförts. Det skulle enligt vår mening ligga ett stort värde i att de per- soner som genomgått specialistutbildningen också anställs som poliser och ges en polisiär titel. Ett sådant system skulle medföra att polis- kåren breddas i sin kompetens och att anställda med samma typ av arbetsuppgifter ges en större känsla av samhörighet. av de anställda i A- och B-lag skulle därmed motverkas. skulle allmänheten i sina kontakter med polisen mötas av tjänste- män med enhetliga titlar. Vad gäller de polisära befogenheter som följer av en anställning som polis skulle det självfallet inte vara aktuellt för de specialister som inte har genomgått grundutbildningen att fullt ut verka som poliser. En sådan lösning skulle varken vara eller upplevas som rättssäker. En specialistutbildad utredare utan polisiär grundutbild- ning kommer självfallet att vara hänvisad till arbeta med de uppgifter för vilken han eller hon är utbildad. Det kommer inte på fråga att den som är utbildad för att genomföra kvalificerade miljöbrotts- utredningar också används i exempelvis ingripandeverksamheten. Ingen polis får tillåtas att använda befogenheter för vilka han eller hon inte är utbildad. Ett genomförande av vårt förslag skulle enligt vår mening bredda polisyrket och ge fler människor än möjlighet att arbeta som poliser. Polisyrket skulle öppnas upp för annan kompetens och nya karriärvägar skulle skapas. Med dagens system kan en person med särskild kompetens, fallenhet och intresse för exempelvis miljö- brottsutredningar tvingas avstå från en lovande karriär p.g.a. att han eller hon inte kan simma ett visst antal meter eller springa . Även vissa kroniska sjukdomar hindrar en så- dan karriär, även om sjukdomen saknar betydelse för möjligheten att utföra arbetsuppgifterna. Svensk polis skulle med den föreslagna specialistutbildningen kunna rekrytera den första synskadade eller rullstolsburne polismannen. Vårt förslag: Internutbildning av polisens anställda är ett ansvar för och polismyndigheterna. Rikspolisstyrel- sen ska samordna internutbildningen i landet och bedriva tillsyn i syfte att säkra en hög kvalitet. Internutbildning inom polisväsendet, dvs. fortbildning eller funk- tionsutbildning av polisväsendets personal, är en uppgift för såväl som polismyndigheterna. har möjlighet att med bindande verkan för polismyndigheterna med- dela föreskrifter om sådan utbildning (2–3 §§ polisutbildningsför- ordningen). Oavsett vilken typ av grundutbildning som finns och vilken om- fattning den kommer att ha kommer behovet att finnas av intern utbildning i syfte att dels vidmakthålla och utveckla personalens kompetens, dels öka personalens förmåga att utföra uppgifter som fordrar särskilda kunskaper eller särskild kompetens. Behovet av sådan utbildning skiftar över tiden och kommer där- till att påverkas av vårt förslag om en specialistutbildning vid hög- skolan. Behovet av internutbildning måste identifieras framför allt av polismyndigheterna i deras verksamhet. Utbildningen kan däremot, såsom fallet är , bedrivas såväl lokalt, regionalt (dvs. ett sam- arbete polismyndigheter emellan) som centralt. Det kan finnas skäl för en enskild polismyndighet att själv be- driva internutbildning om ett behov uppstår lokalt. Utbildningen kan genomföras inom myndigheten, med hjälp av eller genom avtal med en extern utbildningsanordnare. Det kan vidare finnas skäl att flera polismyndigeter gemensamt bedriver internutbildning för att täcka ett gemensamt behov. An- tingen själva, med stöd av eller med en extern utbildningsanordnare. Slutligen finns exempel på internutbildning där det finns ett värde av likriktning över landet och där det bör ställas krav på en minsta gemensamma kunskapsnivå inom hela polisen. Det finns där- med ett behov av att med bindande verkan för polismyndigheterna kan meddela föreskrifter om sådan utbildning. Utbildningen kan därefter bedrivas i enlighet med centralt fast- ställda riktlinjer lokalt vid en polismyndighet eller genom sam- arbete mellan flera polismyndigheter. Den kan även bedrivas på central nivå. Den kritik vi har mött mot dagens system kan sammanfattas i en bristande samordning och helhetssyn samt en bristande konti- nuitet. Av den enkät som genomförts för vår räkning (avsnitt 4.5) framgår att fler än hälften av de tillfrågade anser att de inte får den vidareutbildning som de önskar. Av de som angett specifika önske- mål om innehållet på den efterfrågade utbildningen har drygt 50 pro- cent svarat juridik, både som repetition av tidigare kunskaper och som uppdatering av ny lagstiftning. Andra områden där många av de tillfrågade uttryckt önskemål om mer utbildning är självskydd (), narkotika (), förhörsteknik () vapen och taktik () samt bilkörning (). Oavsett på vilken nivå utbildningsbehovet identifieras samt ut- bildningen beslutas och genomförs finns behov av nationell samord- ning. Ett sådant samordningsansvar för följer av 7 § polislagen (1984:387). Det är vidare av stor vikt att även intern- utbildningen präglas av hög kvalitet. har vidare enligt 7 § polislagen ett tillsynsansvar över polisväsendet och därmed även tillsyn med avseende på internutbildningen. har således ett stort ansvar enligt gällande regelverk att samordna och kvalitetsgranska internutbildningen, oavsett om den bedrivs lokalt, regionalt dvs. genom ett samarbete polismyndigheter emellan eller centralt. 8.9.2Vilken typ av internutbildning ska bedrivas? Internutbildningen är en mångfacetterad verksamhet och kommer att vara så även . Smala utbildningar för ett fåtal specialiserade befattningshavare varvas med breda utbildningar som omfattar stora delar av poliskåren. Det finns därmed ingen möjlighet för oss att mer i detalj beskriva ett framtida behov av internutbild- ning. En gränsdragning måste emellertid göras mot den specialist- utbildning som vi har föreslagit (avsnitt 8.8) och som ska tillgodose behovet av spetskompetens inom de områden som inte kan räknas till akutverksamheten. Behovet av internutbildning måste utgå från verksamheten och framför allt de bedömningar som från tid till annan görs vid polis- myndigheterna.