sou · GVB3107 · 2008-01-01 00:00:00 — Organisationen av den statliga informationsverksam- heten i ofredstider kom att utredas i flera omgångar under 1930- talet, bl.a. med inspiration från stormakternas propaganda- ministerier under det föregående kriget. Något fast och entydig organisation för de berörda samhällsområdena – som efterhand kom att omfatta ett flertal – tillkom emellertid inte. Krigsutbrottet medförde att Statens informations- styrelse bildades året därpå. Myndighetens informationsuppdrag kom att bli brett. Utöver informationsuppdraget hade styrelsen ett granskningsuppdrag att övervaka opinionsbildningen och vad som publicerades inom landet. För eftervärlden är kanske tystnads- kampanjerna, bl.a. En svensk tiger, mest kända. Härutöver bedrevs kampanjer för att stärka den nationella sammanhållningen, för att Framväxten av myndigheternas informationsverksamhet motverka ryktesspridning samt i s.k. folkhushållningsfrågor. De övergripande syftena med kampanjerna var att öka försvarsviljan och produktionen i samhället samt hushålla med begränsade resur- ser. Styrelsens organisation omfattade en central, en regional samt en lokal nivå. Radio, press, filmer, brevkurser, föredrag m.m.. var medel som användes. Typen av verksamhet hade sin motsvarighet i flera av de krigförande länderna och bidrog i betydande utsträckning till efterkrigstidens snabba teknik- och organisations- utveckling inom masskommunikationsområdet. I slutet av ifrågasattes behovet av Informa- tionsstyrelsens verksamhet och kritik riktades bl.a. mot att verk- samheten likriktade opinionen. kom dock delar av verksamheten att återupptas genom bildandet av för psykologiskt försvar. Delar av Informationsstyrelsens uppdrag inom folkhushållningsområdet kom att fortsätta inom ramen för . Denna verksamhet minskade i takt med att krisregleringen – med tillhörande kampanjer för spar- samhet och ransonering – togs bort. Ett särskilt område som kom att fortgå var konsumentupplysningen, som via sedermera blev en uppgift för . Noterbart är att den typ av information som avsåg opinionsbildning (oavsett ämnesinnehåll) ofta benämndes propaganda, ett begrepp som senare alltmer fått en nedsättande innebörd. Välfärdsstatens successiva uppbyggnad och framåt kom att påverka synen på statens informationsverksamhet. Det gällde inledningsvis främst socialpolitiken och arbetsmarknads- politiken. Trots att reformer genomfördes visade det sig att kun- skapen bland medborgarna om de rättigheter och skyldigheter som de innebar var dålig. Behovet av upplysning från statens sida var stort, som det ansågs att den information som gavs sköttes under provisoriska former och gav ett splittrat intryck. För att skapa samordning föreslogs bl.a. en särskild myndighet för social upplysning, vilket dock inte realiserades. I stället bedrevs den offentliga informationen på det socialpolitiska området under Framväxten av myndigheternas informationsverksamhet främst genom kommittéväsendet, t.ex. genom kommittén för social upplysningsfilm. Välfärdssatsningarna behövde finansieras. Åren efter kriget genomfördes mot denna bakgrund kampanjer för bättre skatte- moral och införande av källskatt. Kampanjerna genomfördes bl.a. av (jfr 3.2). På det arbetsmarknads- politiska området samarbetade i tidens anda staten och intresse- organisationerna. Organet Ekonomisk information bildades av företrädare för staten, SAF, TCO och LO. Kampanjer bedrevs bl.a. för att få arbetstagare att inte byta arbete för ofta – bli inte en . Verksamheten pågick fram till . Informationsverksamheten inom ramen för välfärdstatens upp- byggnad kom efterhand att omfatta allt fler myndigheter. Utöver vad som ovan nämnts bedrev bl.a. Social- styrelsen, Riksförsäkringsanstalten, Arbetarskyddsstyrelsen, , , , , Fångvårdsstyrelsen samt Medicinalstyrelsen en märkbar informationsverksamhet. Förekomsten av renodlade presstalesmän och informationsavdelningar var dock liten. Informationstjänsten bedrevs normalt som en del av den reguljära myndighetsverksamheten, vilket även återspeglade tidens hov- samma hållning från media gentemot myndigheter och deras före- trädare. I takt med att informationsområdet ånyo utreddes kunde listan på de myndigheter som ansåg sig ha ett stort behov av att informera allmänheten utökas med bl.a. , , och . En omfattande informationskampanj bedrevs således inför omlägg- ningen till högertrafik . Därmed etablerade sig nya områden som miljö och trafiksäkerhet inom den informationsintensiva myndighetsverksamheten. Efter hand kom även myndigheter som SIDA och att komplettera denna uppräkning. var generellt en expansionsperiod för den offentliga informationsverksamheten, såväl från staten som från landstingen och kommunerna. Begreppet samhällsinformation myntades. En välkänd kampanj och ett samarbete mellan staten (Naturvårds- verket) och näringslivet (förpackningsindustrin) var Håll rent, en verksamhet som fortfarande bedrivs, men numera i stiftelseform. Trots högkonjunktur för den offentliga informatio- nen lades ned och informations- Framväxten av myndigheternas informationsverksamhet verksamheten överfördes till , där verksam- heten fortsatte under namnet . Underlag från nämnden användes av näringslivsorganisationen i vill att vi äter 6–8 skivor bröd . På det generella planet beslutade regeringen och om riktlinjerna för den övergripande informationspolitiken. I detta ingick att bilda en ny myndighet med ansvar för samord- ningen av de statliga myndigheternas informationsverksamhet, . Dess uppdrag var delvis svår- administrerat och myndigheten fick aldrig någon mer framträdande ställning i förvaltningen och lades ned. innebar även att TV togs i bruk för den statliga informations- verksamheten, bl.a. genom programmet Anslagstavlan. medförde fortsatt utredande av den offentliga infor- mationsverksamheten. Den tillsatta Informations- delegationen föreslog att det borde inrättas ett särskilt centralt informationsråd med representanter från myndigheter, kommuner och landsting. Förslaget genomfördes inte. I stället infördes nya bestämmelser i verksförordningen (7 §) som innebar att de statliga myndigheterna ålades vissa generella informations- uppgifter. inrättades även en av de få myndigheter som uttryckligen har i uppgift att ägna sig åt opinionsbildande verksamhet, nämligen Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. som är ytterligare en myndighet med denna typ av uppgift bildades . Därmed fanns det åter en särskild myndighet för förebyggande åtgärder för folkhälsa och tillhörande informationsuppgifter. ändrades dock myndighetens uppgifter och ombildades myndigheten till , med bl.a. stabsliknande uppgifter till regeringen inom verksamhetsområdet. En uppmärksammad statlig informationsinsats var härutöver information om FN:s program för en hållbar utveckling, . Decenniet innebar även att Internet tillkom som en viktig kanal för att sprida myndigheternas information. Även i växte informationsverksamheten . Utöver de tidigare välfärdspolitiskt orienterade informationsområdena tillkom demokrati- och förvaltningsfrågorna som viktiga områden för statlig information. Informationsspridning inför omröstningen om EU-medlemskapet Framväxten av myndigheternas informationsverksamhet var en viktig uppgift. Ett exempel på en informations- kampanj är projektet med Socialdeparte- mentet som huvudman. har dock åter stora informationskampanjer inom socialpolitikens område kommit att organiseras i kommittéform, med (2001) och (2002) som tydliga exempel. var det få myndigheter som hade infor- mationsenheter eller personal som var anställd för att särskilt sköta sådana uppgifter. Informationsverksamheten var en i allt väsentligt integrerad del i myndighetens ordinarie verksamhet och informa- tion en biuppgift för vissa anställda. Under decenniernas gång ägde dock en kraftig utveckling och tillväxt rum. kunde redovisa att mer än tre fjärdedelar av de undersökta myndigheterna hade pressekreterare eller informationschefer. Av de utredningar som RRV och revisorer gjorde framgick att ca häften av de i undersökningarna tillfrågade myndig- heterna hade informationsavdelningar. När det gällde länsstyrel- serna hade samtliga informationsenheter. Det kan tilläggas att och började informations- sekretare mer allmänt anställas vid departementen i regerings- kansliet. uppgick antalet informations- och pressekreterare i till ca 10, vilket 2007 hade ökat till ca 30.2 Av den enkät som har genom- fört bland 50 myndigheter, framgår att det genomsnittliga antalet årsarbetskrafter inom de undersökta myndigheternas informa- tionsverksamhet uppgår till 12. Parallellt med den organisatoriska utvecklingen ägde en gradvis professionalisering av informatörsyrket rum. har högskolor, universitet och fristående institut gett utbildningar i masskommunikation. Informatörer har dock ofta hämtats från yrkesgrupper med utbildning och bakgrund inom journalistik, utbildning eller marknadsföring. I takt med mediesamhällets utveckling och att informationsverksamheten vuxit, har informa- tionsenheternas position inom myndigheter och organisationer också ändrats och stärkts. En informationschef är ofta en 2 Premfors, R. & , G. (2007), s. 72. Framväxten av myndigheternas informationsverksamhet person med en naturlig position i organisationens strategiska led- ning, snarare än en chef för en mer servicebetonad och för organi- sationen perifer enhet. Framväxten av en informationsprofession har också inneburit att den kunskaps- och erfarenhetsmässiga skillnaden mellan infor- matörer i offentlig förvaltning respektive i privata förtag och orga- nisationer har minskat. Den ena är inte längre en ämbetsman och den andra en reklamman. Parallellt med massmedias allt större betydelse för myndigheters och företags dagliga verksamhet – som granskare och förmedlare – har metoder och former för informa- tionsverksamheten i många fall kommit att allt mer likna varandra. En myndighetsinformatör är inte längre enbart en tjänsteman som kungör av statsmakterna fattade beslut vid sidan av sina ordinarie uppgifter. I stället är informatören en professionellt skolad expert, som i sitt arbete relaterar till en växande marknadssektor som omsätter stora belopp och vars utgångspunkter till stor del är andra än vad som kännetecknar traditionell myndighetsverksamhet. 4Debatten om opinionsbildande myndigheter Efter att i föregående avsnitt ha redogjort för framväxten av myndigheternas informationsverksamhet – inklusive opinions- bildande sådan – övergår kommittén till att nedan behandla några exempel där denna verksamhet har kommit under debatt. är främst tänkt att belysa och underbygga de frågeställ- ningar som kommittén behöver ta ställning till för att lösa sitt upp- drag. Redogörelsen illustrerar också den relativa tidlösheten i vad som har ansetts som problematiskt med verksamheten. Avsnittet avslutas med en redogörelse för den kritik av myndigheternas opinionsbildande verksamhet som framförts från bl.a. akademiskt håll.1 Informationsstyrelsen blev omdebatterad från första början. Inled- ningsvis uppfattades myndigheten av högerpressen som ett sätt att sprida socialdemokratisk propaganda. Myndigheten kritiserades också för att dess aktiviteter, som omfattade en rad områden där den nationella identiteten skulle stärkas, stöpte folkbildningen i en och samma form. Därmed ansåg kritikerna att opinionen på ett olyckligt sätt likriktades. Det som emellertid orsakade den kraftigaste kritiken mot Informationsstyrelsen var en skrift som utkom . Skriften, som var författad av tjänstemän vid styrelsen, framställde den anglo- saxiska propagandan som farligare än den tyska beroende på den subtilare utformningen av den förstnämnda. 1 Framställningen bygger i huvudsak på (2002). Debatten om opinionsbildande myndigheter krigsutvecklingen och kompetenstvister mellan styrelsen och andra myndigheter, bidrog detta till att ifrågasätta behovet av att ha en särskild myndighet med de uppgifter som Informationsstyrelsen hade. Informationsstyrelsen ombildades följdenligt från ämbets- verk till nämnd och lades slutligen ned . Informationsstyrelsen verkade under beredskapsåren och verk- samheten uppvisar många tidstypiska inslag från just dessa år. Beskrivningen av de krigförande staternas propaganda visar dock tydligt på risken att informationsverksamheten kan politiseras. I skiftet mellan samarbetade staten med arbets- marknadens organisationer inom organet Ekonomisk information (jfr. Verksamheten – som bl.a. syftade till att begränsa rörlig- heten i arbetskraften – blev kritiserad i . Kritiken anslöt delvis till den som och riktade mot plan- ekonomiska inslag i den ekonomiska politiken. I samband med att Ekonomisk information debatterades framfördes även mer generell kritik av statlig opinionsbildning. En riksdagsledamot anförde: Det är en gammal god uppfattning här i landet, att allt som har med opinionsbildning att göra – jag skall inte tala om vare sig propaganda eller upplysning – skall ligga i privata händer. Det skall vara den enskilde medborgarens sak att sprida opinionsbildande meningar. Detta är en klar grundtanke i den svenska tryckfrihetslagstiftningen , och det är den gamla klassiska demokratiska uppfattningen som vi inte borde gå ifrån. Staten skall inte driva propa- ganda för sig själv eller ens sprida upplysning om sig själv därför att gränsen, såsom påvisas, mellan propaganda och upplysning är mycket hårfin.2 Efter replikväxling i debatten återkom ledamoten: De må vara riktigt att staten bedrivit upplysning om vad som t.ex. står i ett betänkande eller i ett utlåtande, men det är ju en annan sak än när man utsätter folkmeningen för bearbetning med åsikter, om vilka det finns delade meningar. Denna objektiva upplysning som man talar om är därför inte en realitet utan ett önskemål, ty alla påståenden av detta slag kunna sättas under debatt.3 AK 1950-16:147, (), citerat ur (2002). Debatten om opinionsbildande myndigheter Den springande punkten i den kritik som riktades mot organet Ekonomisk information var att staten var medfinansiär i en verk- samhet som förmedlade information varom det inte rådde konsen- sus: eller andra tidningar eller om LO eller göra sådana uttalanden angår oss inte, ty det är sådana instanser som skola driva propaganda och uttala åsikter, men staten skall icke befatta sig med sådan propaganda, som lägger ord i de offici- ella instansernas mun, som inte alla medborgare kan skriva under på. Det är ett gammalt krav i ett demokratiskt samhälle att staten inte ska driva propaganda. Jag tycker det är en synpunkt som man borde kunna förstå. Om det sutte en högerregering här i landet som uttalade sådana saker, skulle det kanske vara lättare för damerna och herrarna inom socialdemokratien att förstå vårt principiella krav att den statliga pro- pagandan skall avskaffas.4 Det kan tilläggas att kritik även riktades mot Ekonomisk informa- tion från kommunisterna, som ansåg att en av de filmer som orga- nisationen producerade hade karaktären av pilsnerfilm och för- medlade en negativ och förklenade bild av arbetarna. Filmen hand- lade om en arbetare som bytte plats med en direktör för och sensmoralen var att ingen av dem klarade sig särskilt bra i sin nya roll.5 Det moraliska budskapet om att var och en skulle stanna på sin plats var enligt ledamoten förkastligt: Ännu märkligare är att en arbetarregering ger ut filmer med en sådan tendens. Det är den gamla holbergska tendensen från på berget, att var och en är född till sitt, att den som är född till bonde eller arbetare skall stanna där, därför att han inte begriper de hemligheter som bara företagets ägare kan behärska.6 Citaten från det tidiga 1950-talets riksdagsdebatt riktar ljuset på några av de frågeställningar som introducerades tidigare i detta kapitel och som kommer att återkomma till. Vad är fakta och vad är åsikter? Vad innebär det att ställa krav på konsensus och vad skulle det medföra för myndigheternas informationsverksamhet? Spelar formen för den opinionsbildande verksamheten någon roll? Intressant är även att en AK 1950-16:146-147, () respektive (), citerat ur (2002). 5Kjellgren (2002), s. 50. AK 1950-16:142, i , kommunisterna, citerat ur (2002). Debatten om opinionsbildande myndigheter opinionsbildande verksamhet kan bli kritiserad från så skilda politiska utgångspunkter som i detta exempel. I riktades kritik mot de socialpolitiska informationskampanjer som bedrevs genom s.k. upplysningsfilmer. Riksdagsdebatten handlade bl.a. om vilken nivå i samhället som skulle bestämma innehållet i filmerna – eller lägre organ. I fallet med upplysningsfilmerna var det delegerat från regeringen till en särskild kommitté, vilket av kritikerna ansågs vara olämpligt. Kritik riktades även mot själva innehållet i filmerna, t.ex. om familjeplanering vilka av kritikerna tolkades som försvar för abort och en omoraliskt livsstil. Försvararna av upplysningsfilmerna fanns inom bägge de poli- tiska blocken, medan kritikerna främst återfanns i och . Av riksdagsdebatten framgår att kritiken av informationsverksamheten inte enbart var av principiell karaktär, utan också till del var avhängig dess innehåll och område. De som kritiserade de socialpolitiska upplysningsfilmerna var inte alltid kritiska mot annan statlig upplysningsverksamhet, t.ex. på försvarsområdet.7 Innehållet i sak snarare än graden av opinionsbild- ning stod alltså i fokus. Exemplet med kommittén för social upplysningsfilm är intres- sant, då det riktar ljuset på det faktum att bedömningen av om en opinionsbildande verksamhet ska anses vara legitim eller inte kan variera med bedömarens värderingar i enskilda frågor och politiska uppfattningar. Informationsstyrelsens efterföljare , hade, till skillnad från föregångaren, endast samordnande uppgifter. Nämndens egenproduktion av information var liten. Från riktades inte mycket kritik, utan den kritik som inledningsvis framkom mot nämnden framfördes från akade- miskt håll. Enligt denna kritik fanns det en risk för att medbor- garna skulle bli manipulerade som en följd av nämndens arbete. FK 1950-11, s. 71, citat ur (2002). Debatten om opinionsbildande myndigheter Efter att nämnden arbetat ansåg att denna inte anpassat verksamheten efter det faktum att allt fler myndigheter kommit att organisera sin informationsverksamhet på egen hand. Liknande argument framfördes av regeringen i budget- propositionen . Regeringen ansåg att informations- verksamheten och tillhörande kompetens hos myndigheterna numera var av den storleken att nämnden inte längre behövdes. Nämnden lades ned . I samma proposition fördes även ett resonemang om innehållet i de vanligt förekommande statliga myndighetstidningarna. Farhågor uttrycktes över att dessa även innehöll information som inte var neutral till sin karaktär. Föredragande statsrådet anförde följande: Det nu sagda visar ett markant intresse hos myndigheterna för attityd- påverkande information liksom mera allmän information om myndig- heternas verksamhetsområde. Intresset att informera om medborgar- nas rättigheter och skyldigheter är däremot betydligt mindre. Jag anser att det är nödvändigt att myndigheterna ser över målen för sin infor- mation och prövar om det över huvud taget är motiverat att ge ut en tidskrift. I de fall tidskriftsutgivning bedöms vara motiverad bör den i större utsträckning kunna användas för att förbättra medborgarnas kunskaper om sina rättigheter och skyldigheter. Den attitydpåver- kande uppgift som åtskilliga myndigheter tagit på sig bör inte före- komma vid andra myndigheter än den som av statsmakterna ålagts en sådan roll, t.ex. invandrarverket och SIDA. Som jag nämnt skall informationsverksamheten vid myndigheterna ses som ett av flera medel att nå myndigheternas mål.8 Citatet ovan är ett av de tidigare uttalandena från regeringen där allmänna farhågor avseende myndigheternas opinionsbildande (attitydpåverkande) verksamhet uttryckligen tas upp. Troligen hör det samman med det föregående decenniets kraftiga expansion av myndigheternas informationsverksamhet. Det som tidigare möjli- gen kunde betecknas som mer isolerade problem, som 1950-talets debatt i anslutning till Ekonomisk information, framstår nu mer som en generell fråga. Kritiken rörde tidigare i första rummet att regeringen skulle kunna utnyttja statliga myndigheter (och deras samarbetsparter) för att föra ut sin egna politiskt kontroversiella uppfattningar. Denna kritik kompletterades nu med en oro för att myndigheterna i eget och från regeringens sida svårkontrollerbart intresse bedrev opinionsbildande verksamhet. 8 Prop.1980/81:100 bil. 11, s. 126 f., citerat ur (2002). Debatten om opinionsbildande myndigheter I samma proposition behandlas även den i sammanhanget ibland omdiskuterade rollfördelningen mellan å ena sidan myndigheterna och å den andra sidan myndigheternas tjänstemän. De åsikter som förs fram av myndigheternas externa tidskrifter upp- fattas ofta av läsaren som myndighetens egna även om de är ett uttryck för författarens personliga uppfattning. Jag vill därför betona att myn- digheterna skall ha ansvaret för tidskriftsutgivningen och tidskrifter- nas innehåll. Detta är särskilt viktigt för de myndigheter som använder tidskrifter för att påverka attityder och beteenden. Om det anses vara motiverat att föra fram sin personliga åsikt i tidskriften skall detta klart framgå. Detta bör gälla även om myndigheten i och för sig delar författarens uppfattning.9 Citatet riktar ljuset inte minst mot frågan om i vilken egenskap och/eller roll en myndighetsföreträdare uppträder: sig själv (t.ex. i egenskap av att vara en känd person), eller som chef för en myn- dighet eller verksamhet inom en myndighet. Och vilken roll spelar detta i så fall för att bedöma opinionsbildningen i det enskilda fallet? Inför folkomröstningen 1994 framställ- des två broschyrer som gick ut till samtliga svenska hushåll. Broschyrerna beskrev EU:s institutioner, resultaten av förhand- lingarna mellan och inför medlemskapet, vad folkom- röstningen gällde samt hur den gick till. Den ena broschyren var från och den andra från . Informationen i broschyrerna blev kritiserad för att vara vinklad och i positivt värderande termer behandla EU och det förhand- lingsresultat som uppnåtts. Riksdagsdebatten om informations- materialet fördes mellan företrädare för de EU-kritiska partierna (mp, v och c) och regeringen, som 1994 var social- demokratisk. Kritiken gällde att informationen skickats ut – med regeringen som uppfattad avsändare – innan fattat beslut i en poli- tiskt kontroversiell fråga. Regeringen var enligt kritikerna inte endast en företrädare för ett specifikt partsintresse utan också (i detta fall) en neutral företrädare för staten: Debatten om opinionsbildande myndigheter Om t.ex. informationen med samma innehåll som regeringens skrift hade undertecknats av de i regeringen ingående partierna och spritts med de medel dessa partier fick för att bedriva EU-information, hade ingen haft någon som helst anledning att ta upp detta till diskussion. Men regeringen har ändå, utöver att den är en politisk instans, också ett helhetsansvar i nationen, och framstår därför för många människor som någonting som åtminstone i en del fall bör stå över politiken. När den ger ut någonting som är förment objektivt men faktiskt på punkt efter punkt kan ifrågasättas, utnyttjar regeringen sin position på ett otillbörligt sätt som inte inger förtroende.10 EU-informationens försvarare fanns både bland borgerliga och socialdemokratiska riksdagsledamöter. Försvaret riktade dels in sig på informationsbehovet i sig, bl.a. vad gäller de uppnådda förhand- lingsresultaten, dels på att på principiella grunder inte borde föreskriva hur regeringens och myndigheternas informa- tionsverksamhet skulle gå till. Även en regering måste ha rätt att yttra sina åsikter.11 Exemplet om EU-informationen tjänar som illustration till problemet om vad som ska anses vara fakta och vad som ska anses vara en åsikt.