sou · GVB356 · 2008-01-01 00:00:00 — Revisorn och revisionsföretaget har möjlighet att lämna synpunkter på förslaget. Om förslaget inte godtas lämnar kvalitetsnämnden ett nytt förslag. Vidare har den föreslagne kvalitetskontrollanten skyldighet att lämna uppgift om förhållande som kan påverka tilltron till hans eller hennes opartiskhet, självständighet eller objektivitet. utser på egen hand kontrollanter efter de riktlinjer som FAR SRS tillämpar. Även i detta fall är den enskilde kontrollanten skyldig att lämna erforderliga uppgifter. Det tillämpade förfarandet får anses säkerställa att det inte råder intressekonflikt mellan kontrollanten och den som granskas. Direktivets krav i detta avseende är således tillgodosett. För Revisorsnämndens del saknas emellertid föreskrifter om utseende av kontrollanter. Det finns enligt utredningen behov av klargörande generella föreskrifter i detta avseende. Det bör ankom- ma på att meddela sådana föreskrifter. Enligt 29.1 f skall kvalitetskontrollen, med stöd av lämplig kontroll av valda revisionshandlingar, omfatta bedömning av dels efter- levnaden av tillämpliga revisionsstandarder och krav på oberoende, dels kvantiteten och kvaliteten av de resurser som lagts ned, dels revisionsarvoden och dels revisionsföretagets interna system för kvalitetskontroll. Av riktlinjerna följer att kvalitetskontrollanten skall göra sin bedömning efter att ha tagit del av den dokumentation som beskriver revisionsföretagets kvalitetskontrollsystem och stick- provsvis ha upprepat kontrollerna i företagets system genom att granska dokumentationen av det kontrollerade uppdraget. Om revisionsföretaget saknar sådant system eller detta är otillräckligt granskas i stället dokumentation över utförda uppdrag. utredningens mening får denna tillämpning anses uppfylla kravet på lämplig kontroll av valda revisionshandlingar. Enligt FAR SRS kriterier för godkännande vid branschorganisa- tionernas kvalitetskontroll av revisionsverksamheten (meddelade ) skall en bedömning göras av om god revisorssed och god revisionssed efterlevts. Detta får anses inbegripa frågor om revisorns oberoende, revisionsverksamhetens kvalitet och kvantitet samt arvodering. Kvalitetskontrollen skall enligt kriterierna även omfatta en granskning av revisionsföretagets eget kvalitetskontrollsystem med bedömning av om det är detaljerat, strukturerat och dokumenterat. Enligt utredningens mening får förfarandet anses tillgodose de krav som ställs i Direktivet på kvalitetskontrollens omfattning. Det får ankomma på att ge närmare riktlinjer om detta. Enligt skall kvalitetskontrollen presenteras i en rapport som skall innehålla de huvudsakliga slutsatserna från kvalitets- kontrollen. Kvalitetskontrollanten skall enligt riktlinjerna avsluta sitt arbete med att upprätta en skriftlig rapport över kontrollen. Rapportens innehåll varierar beroende på utfallet av kontrollen. Finns det inte någon anmärkning att rikta mot revisorn eller revisionsföretaget, skall rapporten vara kortfattad och standardiserad. I mer tvek- samma fall skall rapporten innehålla ett utförligt underlag för kvalitetsnämndens prövning. I underkända fall skall rapporten vara tillräckligt detaljerad för att ge underlag för en bedömning av om det föreligger behov av disciplinär prövning av . Rapporten skall bestå av en beskrivning av uppdraget, redogörelse för uppdragets genomförande, uppgift om ajournering och skälen för denna, iakttagelser av väsentliga brister, förbättringsförslag och ett uttalande. Enligt utredningens mening tillgodoser det tillämpade för- farandet Direktivets krav. Bestämmelser om att en skriftlig granskningsrapport skall upprättas saknas dock. Det bör ankomma på att besluta om detta och vad rapporten bör innehålla. Utredningen anser att vid de kontroller som utförs i Revisors- nämndens egen regi rapporten bör innehålla en beskrivning av uppdraget och dess genomförande, granskningsmannens iakt- tagelser och eventuella förslag till åtgärder. I fråga om de kontroller som sker i FAR SRS regi bör det ankomma på att se till att det på motsvarande sätt upprättas skriftliga rapporter. I likhet med vad som gäller kan detta regleras i parternas avtal liksom i vad mån får del av rapporterna. h. Kvalitetskontrollernas intervall Enligt 29.1 h skall kvalitetskontroller utföras minst . För revisorer eller revisionsföretag som reviderar företag av allmänt intresse följer dock av artikel 43 att frekvensen är minst . Enligt FAR SRS kriterier för kvalitetskontroll bör ett revisions- företags egna kvalitetskontrollsystem innefatta att samtliga god- kända och auktoriserade revisorer i företaget skall bli föremål för periodisk kvalitetskontroll, i normalfallet minst en gång . Revisorer som innehar riskuppdrag eller revisorer som vid tidigare interna kvalitetskontroller godkänts trots vissa brister bör bli föremål för tätare kontroller. FAR SRS har etablerade rutiner, som innebär att företagen granskas . Direktivet ställer som obligatoriskt krav att alla revisorer och revisionsföretag skall genomgå kvalitetskontroller med ett visst intervall. Bestämmelser om detta saknas i svensk rätt. Utredningen föreslår att det i revisorslagen införs en bestämmelse om att kvalitetskontroller skall genomföras med periodiskt återkommande mellanrum. Det finns inte skäl att generellt föreskriva tätare tidsintervaller än som anges i Direktivet, dvs. minst var sjätte år eller, beträffande revisorer och revisionsföretag som granskar vissa företag av allmänt intresse, . Den tätare intervallen bör av samma skäl som anges i avsnitt 7.6–7.8 krävas endast beträffande revisorer och revisionsföretag som reviderar företag vars värdepapper är noterade på en reglerad marknad. Vissa revisorer och revisionsföretag bör granskas tätare t.ex. revisorer med tidigare anmärkningar vid kvalitetskontroller eller som tidigare blivit föremål för disciplinåtgärder. i. Offentliggörande av resultaten Enligt 29.1 i skall de övergripande resultaten av systemet för kvalitetssäkring offentliggöras . Av regeringens regleringsbrev för avseende följer att nämnden skall rapportera bl.a. om sitt arbete med att säkerställa att alla revisorer genomgår regelbunden kvalitetskontroll samt redogöra för sin bedömning av kvaliteten på den revision som utförs av de kvalificerade revisorerna. I nämndens årsredovisning för redovisades antalet kvalitetskontroller, hur många av dessa som nämnden kvalitets- säkrat, hur många revisorer som underkänts vid kontrollerna och hur många revisorer som vägrat genomgå kontroll. Av årsredovisningen framgår hur stor andel godkända och auktoriserade revisorer respektive registrerade revisionsbolag som granskats. Däremot framgår inte hur många kontroller som ägt rum i egen regi. Även andra uppgifter skulle kunna vara av intresse att offentliggöra, t.ex. andelen revisorer som substansgranskats. Den redovisning som lämnats kan dock inte sägas avvika från Direktivets krav på offentliggörande av över- gripande resultat. Frågan om offentlig redovisning bör inte bestämmas i lag, förordning eller föreskrifter, utan av nämnden efter bl.a. riktlinjer i regeringens regleringsbrev. Uppföljning och disciplinära åtgärder Enligt 29.1 j skall rekommendationer från kvalitetskontroller inom rimlig tid följas upp av den lagstadgade revisorn eller re- visionsföretaget. Om rekommendationerna inte följs upp, skall den lagstadgade revisorn eller revisionsföretaget i förekommande fall bli föremål för disciplinära åtgärder eller påföljder enligt artikel 30. Enligt FAR SRS riktlinjer skall kvalitetskontrollanten efter utförd granskning redovisa sina iakttagelser vid en genomgång med den granskade revisorn eller revisionsföretaget. Om det har framkommit omständigheter som gör att revisorn eller företaget inte kan antas bedriva revisionsverksamheten enligt god revisorssed och god revisionssed, skall det företag där revisorn arbetar eller det granskade revisionsföretaget redovisa vilka åtgärder som man planerar att vidta för att åtgärda bristerna. Ett sådant företag kan också begära att en påbörjad kvalitetskontroll ajourneras för att åtgärda brister. På grundval av kvalitetskontrollantens gransknings- rapport kan besluta om ny kvalitets- kontroll. Om bristerna inte åtgärdas, kan uppgifter lämnas till som underlag för disciplinär prövning. Det tillämpade förfarandet är enligt utredningens mening förenligt med Direktivets krav på uppföljning och disciplinära åtgärder. I de fall där utför kvalitetskontroll i egen regi kan nämnden inleda disciplinärt förfarande på grundval av vad som framkommer under kontrollen. I avsnitt 5.6 har föreslagits att en revisor eller ett revisionsbolag i stället för disciplinär åtgärd kan ges tid att vidta rättelse. Sådan tid bör ges om det framkommer omständigheter under kontrollen som bör åtgärdas. Någon ytterligare ändring i lag eller förordning kan inte anses erforderlig. Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse i lag eller förordning om kvalitetskontroll. Utredningen föreslår att det i revisorslagen införs en bestämmelse om att inom ramen för sin tillsyn skall se till att alla godkända och auktoriserade revisorer samt registrerade revisionsföretag vid minst ett tillfälle skall ha genomgått en kvalitetskontroll. Revisorer och revisions- företag som granskar noterade företag skall dock ha genomgått sådan kontroll vid minst ett tillfälle var tredje år. Utredningen föreslår vidare att det i revisorsförordningen anges att får meddela ytterligare föreskrifter om kvalitetskontroll. Sådana föreskrifter kan meddelas bl.a. avseende de krav som skall ställas på kvalitetskontrollanten, hur denne skall utses, kvalitetskontrollens omfattning, upprättande av gransknings- rapport och rapportens innehåll. 10 Utredningar och påföljder m.m. Förslag och bedömning: Svensk rätt motsvarar Direktivets krav på ett effektivt system för utredningar och påföljder. Även om Direktivet inte uppställer några krav härvidlag bör det införas en bestämmelse som ger möjlighet för att underlåta att meddela en sanktion om särskilda skäl föreligger. Möjligheten att förordna om straffavgift utmönstras. 10.1Artikel 30 – System för utredningar och påföljder 1.Medlemsstaterna skall se till att det finns effektiva system för utredningar och påföljder så att bristfällig lagstadgad revision kan upp- täckas, rättas till och förhindras. 2.Utan att det påverkar medlemsstaternas system för civilrättsligt ansvar skall medlemsstaterna föreskriva effektiva, proportionella och avskräckande påföljder mot lagstadgade revisorer och revisionsföretag, om lagstadgad revision inte utförs i enlighet med de bestämmelser som antas för att genomföra detta direktiv. 3.Medlemsstaterna skall se till att vidtagna åtgärder och utdömda påföljder mot lagstadgade revisorer och revisionsföretag på lämpligt sätt offentliggörs. Bland påföljderna skall möjligheten finnas att återkalla ett godkännande. Artikel 30 motsvarar i viss mån artikel 26 revisors- direktiv. I artikel 26 föreskrivs att medlemsstaterna skall säkerställa att godkända revisorer blir föremål för lämpliga påföljder, om de inte utför revisionen enligt vissa artiklar i direktivet. Utredningar och påföljder m.m. mer utförlig och ställer strängare krav på sanktionssystemet. Vidare innebär den bl.a. krav på ett effektivt system för utredningar och på offentliggörande av vidtagna åtgärder och beslutade påföljder. Enligt 3 § revisorslagen utövar tillsyn över kvalificerade revisorer och registrerade revisionsbolag samt prövar frågor om disciplinära och andra åtgärder mot dem. Beträffande tillsynen framgår av 28 § revisorslagen att revisorerna och revisionsbolagen är skyldiga att låta nämnden granska handlingar som hör till verksamheten och lämna de upp- gifter som behövs för tillsynen. Nämnden kan också enligt 29 § förelägga ett företag som har en särskilt stark affärsmässig anknyt- ning till ett revisionsföretag att lämna vissa upplysningar. Nämndens utredningsverksamhet bedrivs inom ramen för disciplinärenden, handläggning av ansökan om förhandsbesked, systematisk och uppsökande tillsyn (SUT) samt löpande kvalitets- kontroll. Om det vid en SUT-utredning eller kvalitetskontroll upptäcks brister initieras ett disciplinärende. Sådana ärenden kan också initieras efter anmälningar från , revisions- klienter eller andra. Enligt regeringens regleringsbrev för nämnden skall tyngdpunkten i verksamheten ligga på handläggning av anmäl- ningar och SUT-ärenden. Bestämmelser om disciplinära åtgärder m.m. finns i 32–35 §§ revisorslagen. godkännande eller auktorisation kan upphävas, om en revisor uppsåtligen gör orätt i sin revisions- verksamhet eller på annat sätt förfar oredligt. Detsamma gäller om vissa avgifter inte betalas. Finns det förmildrande omständigheter kan nämnden i stället meddela varning. Nämnden kan också meddela varning om en revisor på annat sätt åsidosätter sina skyldigheter som revisor eller som ställföreträdare för ett revisionsföretag. Finns det särskilda skäl får varning förenas med en straffavgift om lägst och högst . Om det är tillräckligt kan nämnden i stället meddela erinran. Har revisorn på annat sätt åsidosatt sina skyldigheter och är omständigheterna synnerligen försvårande, får nämnden upphäva godkännandet eller auktorisationen av honom eller henne. Det- samma gäller om en revisor inte längre uppfyller kraven i 4 eller 5 §. Utredningar och påföljder m.m. Vad som sagts gäller i tillämpliga delar även registrerade revisionsbolag. Det innebär att ett registrerat revisionsbolag under ovan angivna förutsättningar kan få registreringen upphävd eller erhålla en varning eller erinran. Vidare skall registreringen upphävas om ett bolag inte längre uppfyller kraven i 10, 11, 13 eller 14 §. beslut får överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Enligt 30.1 skall medlemsstaterna se till att det finns effektiva system för utredningar och påföljder så att bristfällig lagstadgad revision kan upptäckas, rättas till och förhindras. Som redovisats ovan och i kapitel 9 om kvalitetskontroll bedriver en omfattande, författningsreglerad verksamhet som syftar till att upptäcka och ingripa mot revisorer som inte är lämpliga att genomföra revision. Verksamheten bidrar till att svensk revision motsvarar högt ställda krav. Regelverket och verksamhet får anses uppfylla Direktivets krav på ett effektivt system för att upptäcka, rätta till och motverka bristfällig revision. Enligt 30.2 skall medlemsstaterna – utan att det påverkar deras system för civilrättsligt ansvar – föreskriva effektiva, proportionella och avskräckande påföljder mot lagstadgade revisorer och revisionsföretag, om lagstadgad revision inte utförs i enlighet med de bestämmelser som antas för att genomföra Direktivet. I 32–35 §§ revisorslagen finns bestämmelser om vilka disciplinära åtgärder som kan vidta när den upp- täcker brister i den lagstadgade revisionen eller hos de revisorer och revisionsbolag som står under nämndens tillsyn. Det är ett stort batteri av sanktioner som står nämnden till buds. De möjliga påföljderna för en försumlig revisor eller ett försumligt revisions- bolag går från erinran, som är den minst ingripande påföljden, över till varning, eventuellt förenad med straffavgift och vidare upp till den mest ingripande påföljden, nämligen upphävande av god- kännande, auktorisation eller registrering. Detta system är beprövat och har visat sig vara effektivt och avskräckande. Det ger genom utbudet av sanktioner utrymme för nyanserade bedömningar så att Direktivets krav på proportionalitet kan upprätthållas. Utred- ningen har i avsnitt 5.6 dessutom föreslagit att det inom ramen för sanktionssystemet införs en möjlighet att vidta rättelse innan en Utredningar och påföljder m.m. Det finns inte anledning att räkna med annat än att detta system i och för sig är tillräckligt för att säkra att Direktivets bestämmelser får genomslag i svensk rätt efter ikraft- trädandet. Utredningen vill emellertid i detta sammanhang föreslå att sanktionssystemet nyanseras ytterligare något. Om inte varning eller erinran meddelas är enligt 32 § revisorslagen skyldig att besluta om upphävande av auktorisation, godkännande och registrering när en revisor eller ett revisionsföretag förfarit oredligt eller ej betalat sådan avgift som föreskrivs i 39 § samma lag. I dessa situationer bör en sträng praxis upprätthållas. I rena undantagsfall, när till och med en erinran framstår som oproportionerligt sträng påföljd med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet, bör emellertid ha möjlighet att inte meddela någon sanktion alls. Utredningen föreslår därför att om särskilda skäl föreligger skall kunna underlåta att meddela en sanktion trots att det egentligen finns förutsättningar härför. Denna möjlighet bör som nämnts användas när nämnden inte anser det vara proportionerligt att meddela ens en erinran. Så kan vara fallet till följd av senare inträffade förhållanden t.ex. att revisorn eller företaget vidtagit rättelse. Ett ytterligare exempel på detta kan vara att revisorn eller företaget på grund av samma händelse har blivit föremål för en disciplinär åtgärd i ett annat land. Även i ringa fall eller i fall där det kan anses ursäktligt bör nämnden kunna underlåta att meddela en sanktion. Det kan för att ta ytterligare ett exempel gälla följande situation. En revisor har av nämnden förelagts att yttra sig över den omständigheten att revisionsverksamheten bedrivs i ett icke registrerat bolag där en styrelseledamot inte är revisor (jfr 11 § revisorslagen). I sitt yttrande upplyser revisorn att den aktuella styrelseledamoten är utbytt mot en auktoriserad revisor. I så fall har syftet med tillsyn redan uppfyllts och om övriga omständigheter inte talar för annat saknas skäl för en disciplinär åtgärd. Den nuvarande möjligheten att vid varning även förordna om straffavgifter kan inte anses strida mot Direktivet. Inte heller kan Direktivet anses ställa krav på nationella bestämmelser om straffavgift. Utredningen har dock enligt kommittédirektiven att pröva om möjlighet att besluta om straffavgift bör tas bort. Denna fråga behandlas i avsnitt 10.3. Utredningar och påföljder m.m. Någon bestämmelse av innebörd att de sanktioner som kan besluta om påverkar den skadestånds- skyldighet som enligt svensk rätt kan drabba en revisor eller ett revisionsbolag finns inte. Omvänt bör gälla att ett utdömt skadestånd inte inverkar på bedömningen av om en sanktion skall beslutas. Svensk rätt är därför förenlig med Direktivets krav på att sanktionerna inte skall påverka systemet för civilrättsligt ansvar. Enligt 30.3 skall åtgärder och påföljder på lämpligt sätt offentliggöras. De beslut om sanktioner som meddelas är till följd av 2 kap. 1 §, 3 § första stycket och 7 § andra stycket 2 regerings- formen offentliga. avgöranden publiceras i en sammanställning. I förekommande fall refereras i praxissamlingen även domstols överprövning. Vidare publiceras avgörandena på webbplats. Även om besluten i praxissammanställningen och på webbplatsen publiceras i anonymi- serat skick får Direktivets krav genom det sagda anses tillgodosett. 10.2Artikel 31 – Revisorernas ansvar Kommissionen skall före lägga fram en rapport om följderna av de nuvarande nationella ansvarsbestämmelserna för att utföra lagstadgade revisioner på de europeiska kapitalmarknaderna och om försäkringsvillkoren för lagstadgade revisorer och revisionsföretag, inbegripet en objektiv analys av begränsningarna av det ekonomiska ansvaret. Kommissionen skall när så är lämpligt genomföra ett offentligt samråd. Utifrån denna rapport skall kommissionen, om den anser det lämpligt, avge rekommendationer till medlemsstaterna. Kommissionen offentliggjorde en oberoende studie om vilken ekonomisk betydelse nuvarande EU-bestämmelser har för revisorers skadeståndsskyldighet och för försäkringsvillkoren i medlemsstaterna. Studien gjordes på uppdrag från kommissionen av konsultfirman . satte kommissionen samman ett forum bestående av tjugo experter med olika bakgrund. Detta forum har haft återkommande samman- träden och fokuserar på frågan om en begränsning av revisorernas ansvar. På grundval av studien gick kommissionen ut med en remiss i fråga om fyra alternativa förslag: Utredningar och påföljder m.m. införande av ett takbelopp inom EU för skadeståndsskyldig- heten, införande av ett takbelopp grundat på revisionsföretagets storlek, införande av ett takbelopp grundat på det arvode som revisorn debiterat sin klient multiplicerat med en viss faktor, eller införande av en princip om proportionellt ansvar för revisor och revisionsföretag med beaktande av vilken grad av ansvar som parten har. Kommissionen har också lämnat en redogörelse för nuvarande förhållanden i medlemsstaterna. Artikel 31 ställer inte något krav på svensk rätt och någon rekommendation har ännu inte avgetts från kommissionen. Bestämmelsen föranleder därför inte nu någon åtgärd. Enligt kommittédirektivet skall utredningen följa kommis- sionens arbete i fråga om begränsningar av revisorns skadestånds- skyldighet, analysera olika metoder för att begränsa skadestånds- skyldigheten samt ta ställning till om huruvida en eventuell EG- rekommendation till medlemsstaterna om en begränsning av skadeståndsskyldigheten bör föranleda lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder. Utredningen återkommer därför till frågan om revisors skadeståndsskyldighet i sitt slutbetänkande. Den straffavgift som kan besluta om är en ekonomisk sanktion som kan åläggas en enskild revisor eller ett registrerat revisionsbolag som på visst sätt åsidosätter sina skyldigheter som revisor eller som ställföreträdare för revisions- företag. En liknande administrativ sanktionsavgift förekommer på vitt skilda rättsområden, t.ex. straffavgift för advokater, skatte- tillägg, miljösanktionsavgift, vattenföroreningsavgift, marknads- Utredningar och påföljder m.m. störningsavgift, trafikförsäkringsavgift, tulltillägg, sanktionsavgift enligt arbetsmiljölagen och produktsäkerhetslagen samt byggnads- avgift, tilläggsavgift och särskild avgift enligt (1987:10). Förslag till sanktionsavgifter har också lämnats på områdena livsmedel, foder och djurskydd (SOU 2006:58) samt på yrkesfiskets område (SOU 2007:20). Enligt lagen om värde- pappersmarknaden skall vidare ett svenskt värdepappersinstitut, en börs eller en clearingorganisation som åsidosätter sina skyldigheter kunna åläggas varning eller anmärkning av i kombination med straffavgift om högst . har också enligt lagen (2006:451) om offentliga uppköps- erbjudanden på aktiemarknaden införts möjlighet för Finans- inspektionen att förbjuda ett take over-erbjudande och förena detta med en hög särskild avgift om inte en marknadsplats regler för sådana erbjudanden efterlevs. Sanktionsavgifter kan vara repressiva eller vinstbegränsande. Straffavgifter för revisorer infördes med revisorslag. Med hänsyn till att det fanns för få alternativa slag av påföljder infördes då också möjligheten till erinran. Enligt förarbetena (prop. 1994/95:152 s. 57 f. och 75) kan det te sig stötande att en revisor får skaffa sig inkomster på ett sätt som strider mot gällande revisorsregler som grund för upphävande av hans eller hennes godkännande eller auktorisation inte föreligger. I sådana fall borde straffavgift utgå. Vad som skall anses utgöra särskilda skäl överlämnades till rättstillämpningen att avgöra. Av det sagda får anses följa att det huvudsakliga syftet bakom straffavgiften för revisorer är att begränsa revisorns vinst. En straffavgift skall som regel bestämmas av en myndighet eller domstol till ett belopp som skall ligga inom ett visst i lagen angivet intervall. Straffavgiften för revisorer kan enligt 32 § revisorslagen uppgå till och högst . Någon vägledning lämnas inte i lagen om hur beloppets storlek skall bestämmas. De flesta administrativa sanktionsavgifter utgår efter strikt ansvar. Skyldigheten att betala avgiften utgår således när ett regelbrott objektivt föreligger dvs. uppsåt, oaktsamhet eller andra subjektiva omständigheter påverkar inte betalningsskyldigheten. Så är till viss del fallet med den straffavgift som kan besluta om.