sou · GVB342 · 2008-01-01 00:00:00 — Kommentar: Alla siffror är exkl. statsministrar och ministrar som avlidit under uppdrags- tiden. , , Vernby & Att utifrån figur 2.8 särskilja ytterligare mellan , , och är svårare; vilken slutsats man drar beror lite på hur man betraktar figurerna. Är det hur stor andel av ministrarna som överlever 12 månader eller längre på sin post som är det intres- santa? Eller bör vi snarare titta på hur många som klarar sig till exempel 24 månader eller längre? I figur 2.9 visas därför ett alter- nativt mått på turbulensen inom varje ministär. Vi har valt att kalla det ministeromsättning per portföljår. Med ministeromsättning avser vi det totala antalet tillträden till, och frånträden från, statsråds- poster som skett till följd av regeringsombildning.5 Enligt vår definition ökar ministeromsättningen därmed inte bara när personer lämnar regeringen och ersätts av personer utifrån, även omplaceringar av personer som redan ingår i regeringen räknas.6 Med portföljår avser vi antalet statsrådsposter (när ministären till- träder) multiplicerat med det antal år som ministären varar.7 Genom att på detta vis konstruera ett sammanfattande mått för varje ministär förlorar vi något av detaljrikedomen i figur 2.8. Svårigheterna med att jämföra omsättningen av statsråd tvärs mini- stärer – som vi tar hänsyn både till ministärernas längd, och utvecklingen mot ett allt större antal ministerposter – minskar dock avsevärt. 5Vi har i vår konstruktion av detta mått låtit oss inspireras av Huber (1998). Till skillnad från oss räknar Huber även den omsättning som sker till följd av att sittande regeringar faller, och nya tillträder. 6De fall när någon lämnat regeringen, eller en ny ministerpost skapats, och man bemannar dessa med personer som redan ingår i regeringskollektivet utgör exempel på detta. Hit hör också rena rockader. 7Skälet till att vi valt termen portföljår – trots att det till vissa statsrådsposter inte medföljer någon portfölj – är dess enkelhet. Figur 2.9 Ministeromsättning (p.g.a. regeringsombildning) per portföljår. Åren 1917–2007, uppdelat på ministärer Kommentar: Statsministrar samt ministrar som frånträtt p.g.a. dödsfall är exkluderade. De huvudsakliga mönstren i figur 2.9 klingar välbekant. och – de två anomalierna från figur 2.8 – har, i tur och ordning, högst och näst högst ministeromsättning per portföljår. står som synes i absolut särklass, vilket kanske hade kunnat misstänkas med tanke på ministärens korta livslängd och den omfattande regeringsombildning han genomförde. I figuren framträder också något som vi, åtminstone tills vidare, får betrakta som en anomali. Indexvärdet för ministär – som ännu inte haft tid att samla på sig någon större mängd portföljår – har naturligtvis påverkats kraftigt av Stegö Chilò och avgångar. Tiden får visa om är en flitig ombildare eller inte. Det kanske allra mest intressanta resultatet i figur 2.9 är att vi här, precis som i figur 2.8, finner att , , och är jämförelsevis flitiga ombildare. Utav dessa fyra, har högst ministeromsättning per portföljår, vilket om vi ute- sluter indexvärdet för ministär, innebär att han kniper , , Vernby & tredjeplatsen efter och . , och sedan och , ligger dock inte alltför långt efter . Vilka slutsatser kan vi då dra på basis av Figur 2.8 och 2.9? För det första ger en övergripande läsning av analyserna inget större stöd för att det skulle finnas en generell trend mot att ministrar sitter allt kortare på sin post. Visst ser vi hos en tendens att göra sig av med personer, eller att flytta om dem mellan olika poster. Det kan nämnas att innan regeringen avgick efter valnederlaget var statsministern den enda som satt kvar på sin ursprungliga post. Men vi ser samma mönster redan hos , och senare hos och . Om vi skall se till faktorer bortom de som är specifika för varje enskild ministär, tycks det som att en hög frekvens av ombildningar är förknippad med socialdemokratiska enpartiregeringar. Här ska vid dock komma ihåg att , under sin andra och tredje ministär, inte gjorde annat än marginella justeringar. Det är också värt att notera att det inte bara är i socialdemokratiska enpartiregeringar som ombildningar varit vanligt förekommande. Både under och – då Socialdemokraterna satt i koalition med – var ombildningar relativt vanliga. Likaså var ombildningar relativt vanliga under ; andra världs- krigets samlingsregering. Sammantaget pekar alltså analyserna i detta avsnitt på intressanta skillnader mellan ministärer. Däremot har ingen tydlig trend kunnat påvisas. En effekt av presidentialiseringen sägs vara att regeringscheferna får mer personalresurser och ekonomiska resurser till sitt för- fogande (Poguntke & Webb 2005). Premiärministrarnas kanslier växer bland annat för att hantera internationella frågor, som i allt större utsträckning vilar på premiärministrarnas bord. Detta speglar med andra ord en internationell trend som ofta förknippas med den pågående europeiseringen, där premiärministrarnas kanslier tillförs mer resurser för att hantera EU-samordningen (Kassim, 2000). Men även ökade resurser för att hantera kontakter med media antas bidra till att premiärministrarnas kanslier växer. Vi använder uppgifter om regeringschefens resurser i form av personal och ekonomiska medel som indikatorer på presidentiali- seringen i . (Tyvärr saknar vi motsvarande uppgifter från de övriga nio länder som behandlas i rapporten). I figur 2.10 illustreras Statsrådsberedningens personal och ekonomiska utgifter som andel av totala personal och utgifter . Här kan konstateras att såväl personalstyrkan som de ekonomiska utgif- terna är förhållandevis stabila . En tämligen omfattande personalökning sker förvisso 2005, till följd av att EU-samordningen flyttas till från UD till Statsrådsberedningen. Denna överföring av ansvar för EU-samordning till regerings- chefens närhet är helt i linje med tesen om en pågående presiden- tialisering, men speglar förmodligen mer en pågående europeisering (2007). Figur 2.10 Statsrådsberedningens andel av personal och utgifter –2005 Kommentar: Med personal avses antal tjänstgörande , inklu- sive anställda inom kommittéväsendet. Utgifter avser utgifter i , inklusive utredningsväsendet. Noteras bör att avser /95 och avser /96, som dessutom var 18 månader. sam- manfaller statens räkenskapsår med kalenderår. Källa: 2001–2005. 3Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier I föregående avsnitt belyste vi den svenska statsministerns roll och utvecklingen av regeringens sammansättning . I detta av- snitt kommer vi i stället att göra en internationell utblick och studera premiärministerns roll i nio andra parlamentariska länder: , , , , , , , och . Syftet är att ge en översiktlig bild av de politiska institutioner och strukturer som påverkar premiärmi- nisterns inflytande samt spegla de diskussioner som pågår angående premiärministerns position i respektive land. Tillsättning av ministrar: Formellt utser monarken premiärministern (PM). I realiteten sker det i förhandlingar mellan parlamentets partier. avskedar, dock med hänsyn till eventuella koalitionspartners, sina ministrar. Investitur/misstroende: Negativ parlamentarism utan formell Både PM och enskilda minist- rar kan bli föremål för misstroendeom- PM kan upplösa parlamentet och utlysa nval. Kommentar: Data från Strøm, (2003). Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier Det politiska systemet i kännetecknas av minoritetsre- geringar, koalitioner, många regeringsskiften och en strävan efter att nå konsensus. har satt världs- rekord i minoritetsstyre, ett faktum som påverkar alla relationer i den parlamentariska styrningskedjan inklusive premiärministerns position. Det danska parlamentets ledamöter väljs med proportionell val- metod . Partisystemet har blivit mer splittrat sedan 1970- talet, men trots detta är partigrupperna väl sammanhållna i parla- mentet. (2003a; 2003b). Sättet att välja partiledare varierar mellan partierna, men en majoritet av partiledarna väljs av partiets medlemmar på nationella partikongresser och kan därför till viss del hävda ett personligt mandat. Det finns också en svag trend mot val med flera konkurre- rande kandidater. Genom att låta partimedlemmar rösta direkt på kandidaterna ökar partiledarskapets autonomi gentemot eliten på mellannivå (2005). Den ökade medialiseringen innebär ett ökat fokus på politiska ledare och anekdotiska bevis ger också stöd för att partierna anpas- sat sig till denna utveckling genom att i högre grad koncentrera valkampanjerna till sina ledare. Valen 1998 och 2001 beskrevs i media som presidentlika. Dock bromsar det konsensusinriktade flerpartisystem som råder i utvecklingen mot ett mer bipolärt politiskt klimat. Trots att vissa begränsade undersökningar tyder på att parti- ledaren spelar roll för hur folk röstar, går det emellertid inte att med säkerhet säga att partiledarens roll har ökat (2005). Regeringsbildning och –ombildning Enligt konstitutionens bokstav är det monarken som utser premi- ärministern, men i realiteten sker det efter förhandlingar mellan partierna. I första hand eftersträvas en majoritetsregering, i andra hand den minoritetskonstellation som har de största utsikterna att , , Vernby & Ofta utses en erfaren parlamentariker, en informateur, att leda förhandlingarna (2003a). Premiärministern utser själv ministrar från sitt eget parti och har också rätt att avskeda dem. Vid händelse av en koalitionsregering, måste premiärministern också godkänna valet av ministrar från övriga koalitionspartier. Ministrarna är i stor utsträckning parti- politiskt erfarna parlamentariker, men det händer att personer som inte är medlemmar vare sig i ett parti eller av parlamentet erhåller en ministerportfölj. Det förväntas dock att dessa genast söker inträde i partiet och ställer upp i nästa parlamentsval (2003a; 1997). Danska ministrar sitter allt , dels på grund av att ombildningar blivit vanligare, men också för att premiärministern i högre grad utnyttjat sin makt att upplösa parlamentet. De tyngsta portföljerna, premiärministern och finans- och utrikesministerposterna, är dock i stor utsträckning undantagna från denna trend. Till exempel har endast haft tre premiärministrar –2001. Regeringsombildningar började inte bli vanliga i förrän , men fungerar hotet om regeringsombildning som ett sätt att disciplinera regeringen. Premiärministern granskar och övervakar också i större utsträckning sina ministrar (2005; 2003a). Regeringens arbete och ställning Premiärministern har en stark position i regeringen. Förutom att tillsätta och avsätta ministrar, sätter premiärministern dagord- ningen och agerar som ordförande för regeringssammanträdena. Premiärministern kontrollerar också departementsindelningen och fördelningen av ansvarsområden mellan ministrar (2003a). Inom regeringen betonas ministrarnas individuella ansvar, snarare än kollektivet. De självständiga departementen, en logisk följd av ministrarnas personliga politiska ansvar, begränsar möjlig- heterna till en presidentialisering. spelar de kollektiva regeringsmötena en allt mindre roll och regeringskommittéer, ofta kontrollerade av premiärministern, har i stället tagit över mer av det exekutiva beslutsfattandet (2005). Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier I förhållande till parlamentet så har ett ökat inslag av delegerad lagstiftning stärkt regeringen på parlamentets bekostnad. Denna effekt mildras dock av det förhållandet att danska regeringar ofta är minoritetsregeringar som måste ha stöd från andra partier i parlamentet. tillämpar negativ parla- mentarism, det vill säga så länge regeringen inte förlorar en miss- troendeomröstning, så anses den ha parlamentets förtroende. I praktiken har denna princip rått , men formellt teckna- des den ned först . Det är dock ytterst få regeringar som fällts genom en misstroendeomröstning. Enskilda ministrar kan också bli föremål för misstroendeomröstningar, även om det är väldigt ovanligt (2003a; 2005). () har fått en starkare position , vilket har ökat möjligheterna för pre- miärministern att styra regeringen och regeringsarbetet. Ett starkt PMO kan dock vara svårt att kontrollera för en ny regeringschef. I ett jämförande perspektiv är PMO fortfarande relativt resurssvagt (2005). Behovet av ökad styrning av ministrar och departement i takt med välfärdsstatens utbyggnad och den ökade internationalise- ringen är två anledningar till att premiärministerns inflytande har ökat . EU och internationella frågor har blivit allt viktigare och medfört att allt mer uppmärksamhet fokuseras till premiärministerns person (2005). För att summera så kan man skönja en trend där premiärministerns position har stärkts –talet. Särskilt kan man se denna utveckling i regeringsarbetet med till exempel ett ökat antal regeringsombildningar och ökade resurser till premiärministerns kansli. Medlemsval av partiledare innebär ett starkare personligt mandat och en större frihet i förhållande till partiet. Dock utgör alltjämt de vanligt förekommande minoritetsregeringarna och den traditionella strävan efter konsensus i politiken en begränsning för premiärministern. , , Vernby & Tillsättning av ministrar: Formellt utser presidenten . sker det i förhandlingar mellan parla- avskedar ministrar på PM:s initiativ. parti rår över sina egna ministrar. Investitur/misstroende: Negativ parlamentarism utan formell Både PM och enskilda minist- rar kan bli föremål för misstroendeom- Presidenten kan upplösa par- lamentet och utlysa nyval. Kommentar: Data från Strøm, (2003); (2004). Det isländska parlamentariska systemet kännetecknas av majori- tetskoalitioner, en svag partipiska i parlamentet och en allmän inte- grering av parlament och regering som skapar otydliga ansvarsför- hållanden. Dessutom har man en folkvald president med en, åtmin- stone konstitutionellt, stark position. Den isländska premiärmi- nistern har att balansera alla dessa tämligen svårkontrollerade aktörer, en uppgift som har genomförts alltmer fram- gångsrikt. Det isländska valsystemet har förändrats ett antal gånger , men har man haft ett i stort sett stabilt fyrpartisystem. De isländska partierna är ganska löst sam- manhållna konstruktioner, men tack vare det konservativt verkande proportionella valsystemet och traditionen att bilda majoritetskoa- litioner, fyller de fortfarande en viktig politisk funktion. Parla- mentskandidaterna väljs i stor utsträckning i öppna primärval och många parlamentsledamöter upplever sig därför vara tämligen fria i förhållandet till sina respektive partier. Det har gått så långt att premiärministern talat om behovet av att bilda överstora koalitio- Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier ner för att försäkra sig om att regeringen inte fälls av trilskande parlamentsledamöter (2005; Kristjánsson 2003; Kristjánsson 2004). Regeringsbildning och –ombildning Endast majoritetsregeringar anses vara riktiga regeringar i , något som skiljer ut landet jämfört med till exempel och där minoritetsregeringar är vanligt förekommande. Det finns inga formella regler för regeringsbildningen, annat än att det enligt konstitutionen är presidenten som utser regeringen. Så länge partierna representerade i parlamentet kan komma överens om en majoritetsregering, är detta emellertid endast en formsak (Kristjánsson 2003). I praktiken är det premiärministern som tar initiativ till att utse och avskeda ministrar, även om besluten formellt vilar hos presi- denten. Premiärministern vare sig väljer eller ansvarar för minist- rarna från övriga koalitionspartier, utan dessa fungerar som representanter för sina respektive partier. I vissa partier väljer partiets parlamentsgrupp formellt det egna partiets representanter i regeringen. Ministrarna är i de allra flesta fall också parlaments- ledamöter och de behåller sin plats i parlamentet även om de blir utnämnda till statsråd (2003; Indridason 2005). Regeringens arbete och ställning Premiärministern styr över departementsindelningen och hur ansvarsområden fördelas. Departementen är små, vilket innebär goda möjligheter för respektive minister att ha en god överblick över arbetet. Varje minister styr också själv över utnämningar och anställningar inom sitt eget departement (Kristjánsson 2003). Den isländska regeringen består följaktligen av ett drygt tiotal mycket självständiga ministrar. Regeringen är i regel inte kollektivt ansvarig, utan varje minister är ansvarig inför parlamentet inom sitt område. Kombinationen av koalitionsregeringar och frånvaro av kollektivt ansvar i regeringen, medför naturliga svårigheter för premiärministern att styra sin regering. Även om man strävar efter enhällighet, har det förekommit att ministrar röstar emot regeringens lagförslag. Det finns inte heller några beslutsregler för , , Vernby & hur regeringsarbetet ska skötas, utan det är helt upp till premiär- ministern i fråga att försöka ta initiativ och samordna. Hur premiärministern har tacklat denna uppgift har varierat betydligt mellan olika premiärministrar. har premiärministerns inflytande ökat då denne givits ansvaret att samordna och leda regeringens ekonomiska politik, och dessutom fått en allt viktigare roll att spela vid utformningen av utrikespolitiken. Dock har premiärministern fortfarande ingen egen stab att tala om, utan endast ett fåtal personliga assistenter (2004; Indridason 2005). Till skillnad från övriga nordiska länder har en stark tradi- tion av klientelism. En tanke som förts fram är att detta ökar betydelsen av att sitta i regeringen. Regeringsstatus medför ökade resurser i form av utnämningsmakt och inflytande över lagstiftning och andra förordningar, och därmed också bättre förutsättningar att kunna tillfredsställa klienters intressen. Eftersom regerings- medlemmarna ofta är parlamentsledamöter, måste de också för- säkra sig om omval och det är därför viktigt att odla externa kon- takter i regeringen (Indridason 2005; Kristjánsson 2003). Gränsen mellan parlamentets och regeringens ansvarsområden är otydlig i . Parlamentet deltar i regeringsadministrationen och regeringen i lagstiftningen. Denna sammanblandning mellan parla- ment och regering späs på av att ministrarna också är parlamentsledamöter. som regeringens möjligheter att styra genom dekret har begränsats genom ökade krav på parla- mentets godkännande, har det tilltagande inslaget av ramlagstift- ning stärkt regeringens inflytande över implementeringen. har också parlamentet professionaliserats tack vare ökade personella och tekniska resurser. Detta har dock ändå inte lett till någon bestående förskjutning av makten till parlamentets fördel (Kristjánsson 2003; Kristjánsson 2004). Den isländska presidenten har enligt konstitutionen vidsträckta befogenheter, men i praktiken är det mycket upp till den person som för tillfället innehar ämbetet vilken roll presidenten ska spela i den isländska politiken. Förutom att utse regeringen, har presi- denten också befogenhet att avskeda regeringen, men så länge det inte föregås av en misstroendeförklaring vore detta att bryta mot de parlamentariska spelreglerna. Misstroendeförklaringar kan riktas mot såväl regeringen som enskilda ministrar (Kristjánsson 2003). Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier uppvisar ett komplicerat mönster av delegering och ansvars- utkrävande och det är ofta svårt att utröna vem som egentligen har makt över vem. Det finns emellertid tecken på att premiärministern, i takt med att denne anförtrotts allt tyngre upp- gifter, har stärkt sin position i det politiska systemet. kan man inte utesluta att detta snarare är ett resultat av personlig skick- lighet hos de personer som har innehaft ämbetet under de senaste mandatperioderna än av en allmän trend. Majoritetsval med proportionella inslag. tier/partifraktioner som bildar koalitioner. Tillsättning av ministrar: Efter konsultationer med parlamentspar- tierna utser presidenten och på den- nes förslag även övriga ministrar. finns inga formella regler om avskedande Investitur/misstroende: Positiv parlamentarism med formell in- Både PM och enskilda ministrar kan bli föremål för misstroendeomröst- Presidenten kan upplösa parla- mentet och utlysa nyval. Kommentar: Data från Strøm, (2003). , och då kanske främst , brukar ofta lyftas fram som ett typexempel på presidentialisering. Denna debatt är dock tämligen ny. Det italienska parlamentariska systemet var betraktat som förhållandevis stabilt. Gradvis för- lorade emellertid de italienska partierna greppet om sina traditio- nella väljargrupper och denna utveckling kulminerade i en fullstän- dig kollaps av partisystemet 1994. Partiernas kris (orsakad av kor- ruption och ideologisk förnyelse efter ) öppnade , , Vernby & upp för en presidentialisering av politiken och gav också media ett helt nytt manöverutrymme (Verzichelli 2003; 2005). När partierna upplevdes ha misslyckats med att kanalisera väljarnas preferenser skapades ett tomrum som fylldes med ett ökat inslag av direkt demokrati: folkomröstningar blev på modet i . En av de stora reformer som drevs igenom med hjälp av en folkomröst- ning var skiftet från ett proportionellt valsystem till ett system med majoritära inslag. Denna reform presenterades för det italienska folket som vägen till ansvarsutkrävande. Trots att statsskicket fortfarande var parlamentariskt, förändrade reformen synen på premiärministern och Berlusconi var inte sen med att omtala sig själv som en folkvald premiärminister. Valet 1996, där Berlusconi och var huvudkonkurrenterna, liknade på många sätt ett presidentval (2005). Italienska partier låter i stor utsträckning partieliten, i form av en kommitté bestående av ledande företrädare för partiet, välja parti- ledare. På samma sätt finns det inget parti som bjuder in vare sig väljarna eller medlemmarna att delta i processen att ta fram kandi- dater till parlamentet (Verzichelli 2003; Scarrow, Webb & Farrell 2000). Den italienska politiken har blivit alltmer personfokuserad . Som ett led i denna utveckling har partierna övergått till ett mer personcentrerat ledarskap, där en och samma person kan vara både partiordförande och premiärminister. Under Kristdemokra- ternas era vid makten var det vanliga i stället att makten över partiet återfanns i den utomparlamentariska partiorganisationen för att premiärministerns inflytande på så sätt skulle kunna begränsas. utgör ett extremfall av personaliserad partikon- troll och Forza Italia kan betraktas som Berlusconis eget privata parti. Utvecklingen mot det personliga partiet har emeller- tid inte stannat vid Berlusconi, utan utgör en tydlig trend i italiensk politik (2005). Den personliga valkampanjen fick sitt genombrott med de direkta borgmästarval som infördes i och eskalerade när gav sig in i politiken och satte ribban för alla andra aktörer. Förutom den ökade exponeringen av politiska ledare i media, har de senaste parlamentsvalen kännetecknats av personliga Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier valplattformar; valen har i mångt och mycket framställts som folk- omröstningar om vilken premiärminister man vill ha (2005; & 2002). Regeringsbildning och –ombildning Formerna för regeringsbildning har sett liknande ut sedan den moderna republikens tillkomst. Presidenten rådgör i huvudsak med parlamentspartierna och utser därefter premiärministern. Premiär- ministern ger förslag på övriga ministrar, men det är presidenten som fattar de formella besluten. måste sedan en majoritet i parlamentets båda kammare godkänna den nya regeringen. Det finns inga föreskrifter alls i konstitutionen angående vem som har befogenhet att avskeda ministrar, annat än vid misstroendeförklaring. I praktiken har en rad olika metoder, såsom ombildning och frivillig avgång, förekommit (Verzichelli 2003). Traditionellt sett har regeringens sammansättning bestämts i regeringsförhandlingar mellan de blivande koalitionspartierna efter att valresultatet har blivit klart.