sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — De lägger inte något tvång på kom- munerna, utan ger i stället vissa handlingsmöjligheter. De har alla en begränsad räckvidd och kan beskrivas som speciella undantag främst från kommunallagens kompetensregler. Som exempel kan nämnas lagen (1968:131) om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet, lagen (1970:663) om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade, lagen (2001:151) om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd samt lagen (2004:1225) om vissa kommunala befogenheter i fråga om sjuktransporter. Mot bakgrund av att antalet smålagar tenderar att öka och att det sannolikt kommer att tillkomma fler bestämmelser av detta slag, föreslår utredningen att de kompetensutvidgande smålagarna sammanförs i en gemensam lag; lagen om vissa kommunala befo- genheter. Mot bakgrund av att några av lagarna tillkommit för är språkbruket i vissa fall ålderdomligt, varför vissa redaktionella ändringar föreslås. Någon ändring i sak är inte avsedd. De tre kompetensutvidgande bestämmelser som utred- ningen föreslår i betänkandets kapitel 6 och 8 tas in i den nya lagen. Förslag om en utökad kompetens att lämna bidrag till statlig verksamhet på vissa områden (kapitel 6) Utredningen har haft i uppdrag att överväga behovet och konse- kvenserna av finansiering av statlig verksamhet. De verksamheter utredningen analyserat närmare är infrastruktur, med betoning på väg och järnväg, samt högskoleverksamhet. Av kommunallagens grundläggande kompetensbestämmelse framgår att kommuner och landsting inte själva får ha hand om sådana angelägenheter som ankommer enbart på staten att handha. Det anses också vara en grundläggande princip att kommuner och landsting inte ska lämna ekonomiska bidrag till statens verksamhet. Det har dock gjorts vissa undantag från den principen i rättspraxis. Det finns vidare områden där kommunerna och staten delar ansva- ret för den samhälleliga verksamheten och därmed kan behöva finansiera en investering gemensamt. Kommunala bidrag till statliga väg- och järnvägsbyggen Infrastruktur och kommunikationer har stor betydelse ur ett kommunalt perspektiv. Människor reser i högre utsträckning mel- lan boende, arbete, fritid och studier vilket ställer krav på goda pendlingsmöjligheter. Infrastrukturen är också viktig för näringsli- vets transporter och därmed för företagsetableringar. Av väglagen (1971:948) framgår att staten som huvudregel är väghållare för allmänna vägar. Regeringen kan dock besluta att en kommun ska vara väghållare inom kommunen. är infra- strukturförvaltare för de järnvägsnät som tillhör staten och ansva- rar för banhållningen för den statliga järnvägsinfrastrukturen. Av 9 § väglagen framgår att bestämmelserna i lagen inte utgör hinder för kommuner och landsting att lämna bidrag till byggande av väg. Rättsläget är däremot oklart vad gäller kompe- tens att ge bidrag till byggande av järnväg som staten ansvarar för. Utredningen föreslår därför införandet av en gemensam kompe- tensregel som visar att kommuner och landsting har befogenhet att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg. Utredningen har inte funnit skäl att låta befogenhetsutvidg- ningen även omfatta ett undantag från lokaliseringsprincipen. Anledningen till detta är att bidrag till byggande av väg eller järnväg utanför den egna kommunen eller redan med gällande bestämmelser kan vara kompetensenlig, under förutsättning att kommunen eller kan påvisa nytta antingen för kommunen/eller de egna medlemmarna samt att det ekonomiska engagemanget står i rimlig proportion till nyttan. Tydligare riktlinjer för förskottering Genom trafikpolitiska beslut skapades möjlighet för olika intressenter att via förskottering av medel bidra till att genomföra vägobjekt som annars inte skulle kunna förverkligas inom rimlig tid. medgav regeringen tidigarelägg- ningar av investeringar i både vägar och järnvägar om utgifterna förskotteras av kommuner eller landsting. I praktiken innebär för- skottering ett räntefritt lån till staten. Förekomsten av förskotteringar har ökat . Vil- jan att förskottera har bl.a. sin grund i nya omständigheter och behov utifrån företagsetableringar, exploatering av nya bostads- områden eller stora idrottsevenemang. Kommuner kan också vilja samordna projekt rörande t.ex. gator och cykelbanor med plane- rade investeringar i statlig infrastruktur. I första hand handlar det dock om önskemål om att vilja tidigarelägga projekt i infrastruk- turplanerna, eller försäkra sig om att ett projekt inte får ändrade tidsplaner eller tas ur plan. Utredningen kan se vissa fördelar för staten med förskotte- ringar, som att få till stånd angelägna investeringar. Det kan också vara en fördel för en enskild kommun eller ett landsting att kunna tidigarelägga, påskynda eller över huvud taget få genomfört infra- struktursatsningar av stor lokal eller regional betydelse. Utredningen har dock till övervägande del funnit nackdelar med systemet i form av otydligheter och vissa orättviseaspekter. Utred- ningen ser exempelvis en risk att förskottering utvecklas till ett verktyg för påverkan för de kommunala aktörer som har störst ekonomiskt utrymme. Den ursprungliga intentionen att använda förskottering i vissa speciella fall tycks också ha frångåtts. Utredningen vill också betona att förskotteringar inte innebär något egentligt tillskott av medel, utan liksom för lån innebär de intecknat anslagsutrymme och minskat politiskt handlingsut- rymme. Utredningen har övervägt att föreslå en avveckling av systemet med förskotteringar, men inte funnit ett sådant förslag som realis- tiskt med hänsyn till rådande planerings- och finansieringssystem. Utredningen förslår därför att regeringen i regleringsbreven till och för in tydligare riktlinjer för förskotte- ringar. Som exempel på riktlinjer kan nämnas att ett förskotterat projekt maximalt får tidigareläggas med samt att konsekven- serna för fullföljandet av den långsiktiga planen ska utredas innan avtal ingås och eventuell påverkan på andra objekt ska klargöras. Utredningens föreslår också att informationen till om förskotterade projekt förbättras. Kommunala bidrag till högskoleverksamhet Insatser för kompetensutveckling genom bidrag till högskolor och universitet, genom förmedling av högskoleutbildning via lärcentra liksom genom delfinansiering av samverkansprojekt är exempel på viktiga satsningar inom kommuners och landstings lokala och reg- ionala utvecklingsarbete. Kommuner får vidare enligt utredningens mening anses ha ett visst ansvar för högskolestudenter, i egenskap av kommunmedlemmar, och de behov av service de har i hem- kommunen utöver själva undervisningen. Det är viktigt ur ett sam- hällsperspektiv att se mervärdet i att den infrastruktur och service som kommunerna erbjuder för t.ex. vuxenutbildning och KY-utbildning vid s.k. lärcentra även kommer till nytta för högskolestuderande. Det underlättar också studenternas övergång mellan olika utbildningsformer. Utredningen bedömer också att det finns ett intresse från kommunalt håll att göra denna typ av insatser. Utredningen föreslår att kommuner och landsting ges en utökad kompetens att lämna bidrag till utbildning och forskning samt att bistå med stödfunktioner och infrastruktur för högskoleutbildning. Med stödfunktioner och infrastruktur avses lokaler, teknisk utrustning, bibliotek, studievägledning och sociala insatser. Förslaget är en kompetensregel som ger kommuner och lands- ting rätt att lämna bidrag till utbildning och forskning vid statliga universitet och högskolor, liksom till enskilda utbildningsanord- nare med examensrätt. Förslaget innefattar inte några begräns- ningar av bidragets storlek. Regeln utgör ett undantag från bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL att kommuner och landsting inte själva får ha hand om sådana angelägenheter som ankommer enbart på staten att handha. När det gäller enskilda utbildningsanordnare (t.ex. stiftelser, aktiebolag och ideella föreningar) torde de vara att betrakta som näringsidkare enligt 2 kap. 8 § KL. Enligt detta lag- rum får kommuner och landsting lämna individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare bara om det finns synnerliga skäl. Bestäm- melsen utgör därmed en befogenhetsutvidgning från 2 kap. 8 § KL. Utredningen vill betona att det är frivilligt för kom- muner och landsting att lämna bidrag. Utredningen har inte heller för avsikt att genom den föreslagna bestämmelsen öppna för en obegränsad finansiering av högskoleverksamhet. Ansva- ret för utveckling av utbildningar, undervisning och examination m.m. är i enlighet med bl.a. högskolelagen och högskoleförord- ningen ett statligt ansvar. Dessa kostnader bör åligga lärosätena och inte ingå i det som benämns stödfunktioner och infrastruktur för högskoleutbildning. Utredningen anser det också skäligt att läro- sätena täcker en del av kostnaderna för stödfunktioner och infra- struktur genom anslagen för grundutbildning. Samverkan mellan lärosätena och kommuner och landsting är mycket viktigt och aktörerna bör i möjligaste mån försöka finna ändamålsenliga lösningar för sin samverkan, exempelvis modeller för kostnadsfördelning. Även samverkan med näringslivet bör eftersträvas. Utredningen bedömer att regeringen bör överväga att i samband med nästa forskningspolitiska proposition, som aviserats , uppmärksamma frågan om den kommunala kompetensen att bedriva FoU-verksamhet med anknytning till de egna verksam- heterna. Kommunalt stöd till näringslivet – förslag om en utvidgad kompetens att tillhandahålla lokaler (kapitel 7) Även om det inte föreligger någon skyldighet för kommuner att genomföra insatser för näringslivet så finns knappast någon kom- mun som inte är engagerad i arbetet med näringslivsfrågor. Kommunallagen vilar på synen att det är staten som har det övergripande ansvaret för näringspolitiken. Kommuner och lands- ting har dock viss kompetens på näringslivsområdet Enligt 2 kap. 7 § KL får kommuner och landsting driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyt- tiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna. På vissa områden finns också speciallagstiftning som vidgar kommunernas befogen- heter att driva affärsverksamhet. Vidare, enligt 2 kap. 8 § KL, får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet samt lämna individuellt inriktat stöd till enskilda när- ingsidkare om det finns synnerliga skäl för det. Kommuners kompetens att tillhandahålla lokaler till näringslivet I många kommuner är lokalförsörjningen en viktig del i de kom- munala näringslivsinsatserna för att medverka till företagsetable- ringar och till de lokala företagens expansion. Många kommuner är också verksamma i s.k. teknikparker. Det är generellt sett inte någon uppgift för kommunerna eller landstingen att hålla det enskilda näringslivet med lokaler. Det går dock inte att säga exakt var gränserna går för den kom- munala kompetensen att tillhandahålla lokaler. I förarbetena till kommunallagen angavs som exempel på åtgärd som kan vara all- mänt näringsfrämjande att tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler, under förutsättning att verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet. Begränsningen av kommuners kompetens till att endast få till- godose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler är oklar. Enligt utredningens mening framstår det som kompetensen- ligt att bidra med lokalhållning i kollektiva former för små företag oavsett vilken inriktning de har. Det synes mer troligt att syftet var att begränsa kompetensen till just små företags behov. En kommun kan vara berättigad till regionalt investeringsstöd för uppförande av lokaler för uthyrning under förutsättning att lokalerna endast hyrs ut till små och medelstora företag som bedöms sakna möjlighet att själva bygga lokaler. Det innebär att lagstiftaren faktiskt anser att kommuner i vissa fall har kompetens att tillgo- dose inte bara små företags behov av lokaler. Det är främst en statlig uppgift att medverka till en från sam- hällelig synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet. mot bakgrund av globaliseringen ifrågasättas om staten fortfarande har samma möjligheter att kunna styra etableringar och invester- ingar till de delar av landet som bedöms behöva tillskott. Enligt utredningens mening bör lokalfrågan ses som en infra- strukturfråga, snarare än en fråga om stöd. Många företag har inte ekonomiska förutsättningar att själva kunna bygga lokaler. Det kan t.ex. vara svårt för företag främst i glesbygd att låna pengar till att uppföra lokaler. Företag är inte heller alltid intresserade av att bygga egna lokaler, utan föredrar att hyra. På vissa orter saknas också ändamålsenliga lokaler. Utredningens huvudförslag – ge kommuner en vidgad kompetens att tillhandahålla lokaler till näringslivet Utredningen föreslår att kommuner får en vidgad kompetens att tillhandahålla lokaler för uthyrning till företag under förutsättning att marknadshyra tillämpas. I begreppet tillhandahålla innefattas att uppföra eller förvärva lokaler, men även att hyra ut befintliga loka- ler som redan finns i kommunernas ägo. (Det sistnämnda är kom- petensenligt .) Bestämmelsen utgör inget hinder för att tillhandahålla även enstaka företags behov av lokaler, men avsikten är att det ska vara fråga om allmänna lokaler och inte specialanpassade lokaler. Avsikten med den föreslagna bestämmelsen är inte att det i för- sta hand är kommuner som ska bygga lokaler. Om det finns privata aktörer som kan tillgodose behovet saknas anledning för kommu- nerna att konkurrera med dessa. Genom tillämpningen av marknadshyra bedömer utredningen att ingen osund konkurrens uppstår. Av 12 kap. 57 a § jordabalken framgår att marknadshyran i första hand ska bestämmas med utgångspunkt i en jämförelse med hyran för andra liknande lokaler på orten. En bestämmelse som förutsätter att marknadshyra tilläm- pas kommer heller inte i konflikt med kommunallagens bestäm- melser. Ett alternativt förslag – förtydliga den kommunala kompetensen att tillgodose små företags behov av lokaler Utredningen lägger även ett alternativt förslag rörande kommuners möjlighet att tillhandahålla lokaler till näringslivet. Bakgrunden till det alternativa förslaget är att kommuner inom det egentliga när- ingslivet i princip endast får företa allmänt näringslivsfrämjande åtgärder. Förslaget har också sin grund i den debatt som förekom- mer kring kommuners engagemang och konkurrensförhållandena mellan offentliga och privata aktörer inom området. Det alternativa förslaget innebär ett förtydligande av den kompetens som kommuner får anses ha att tillgodose små företags behov av lokaler. Vidare innebär det alternativa förslaget att kompetensen vidgas om särskilda skäl föreligger. Det ska då även vara möjligt att tillgodose enskilda företags behov av lokaler. Exempel på särskilt skäl är t.ex. när kommunen utgör stödområde. Även investeringar såsom byggande av teknikparker ska kunna omfattas av rekvisitet särskilda skäl i den föreslagna bestäm- melsen. Det förutsätts dock att det finns ett behov av lokaler och att det inte framkommit att privata aktörer är beredda att göra investeringen. Om verksamheten bedrivs enligt marknadsmässiga villkor med möjligheter till vinst, marknadsmässig utdelning och utan något stöd, är det utredningens mening att inte kommer att aktualiseras varken i huvudförslaget eller det alterna- tiva förslaget. Kommunallagens bestämmelser om stöd till näringslivet är förenliga med (kapitel 7) Utredningen har haft i uppdrag att analysera om bestämmelserna i 2 kap. 8 § KL är förenliga med och väl avvägda i förhållande till gemenskapsrättens bestämmelser om statligt stöd. om statligt stöd är en del av EG:s konkurrensregel- verk. Reglerna finns i artiklarna 87–89 i EG-fördraget. Begreppet stöd som ges av en medlemsstat i artikel 87 EG-fördraget inne- fattar staten i vid bemärkelse, således regeringen och dess departe- ment, myndigheter, kommuner och landsting. Statsstödsbegreppet omfattar inte enbart direkta förmåner som bidrag, utan även t.ex. räntebidrag, borgensåtaganden, skattelättnader eller lokalhyra till underpris. För svenskt vidkommande har nationella domstolar och myn- digheter samt kommuner och landsting en på EG-fördraget grun- dad skyldighet att tillämpa statsstödsreglerna. Regelverket bygger på en förbudsprincip där statsstöd som utgångspunkt är otillåtet. Förbudet är kopplat till ett genomförandeförbud och en skyldighet att anmäla (notifiera) statsstöd till Europeiska kommissionen. Det finns dock vissa möjligheter att göra undantag för stöd som är, respektive kan anses, förenligt med den gemensamma marknaden. Det kan inledningsvis fastslås att bestämmelserna i 2 kap 8 § KL är förenliga med gemenskapsrättens bestämmelser om statligt stöd. Det kan konstateras att EG-rätten erbjuder mer generösa undantagsmöjligheter för stöd än kommunallagen. Kommunallagen bygger på en restriktiv syn vad gäller kommunala stödinsatser till enskilda företag, vilket bl.a. har sin grund i den svenska traditionen av ett övergripande statligt ansvar för näringspolitiken. En anpass- ning av kommunallagen till EG-rätten skulle få en rad olika konse- kvenser. Bl.a. skulle den kommunala kompetensen vad gäller stöd till enskilda företag komma att variera i landet. En bestämmelse som möjliggör stöd under viss beloppsgräns, motsvarande de minimis, skulle t.ex. kunna medföra att konkurrensen snedvrids på vissa orter. Vidare skulle en utökning av antalet myndigheter som hanterar statsstödsreglerna ställa krav på mer kontroll, vilket i sin tur även skulle kunna medföra olika praktiska problem. Sammantaget finns det enligt utredningens mening flera skäl för att inte anpassa kommunallagen till EG-rätten på detta område. En utvidgad kompetens för kommuner och landsting att medfinansiera projekt inom ramen för och program samt regionala tillväxtprogram (kapitel 8) Kommuner och landsting är i stor utsträckning medfinansiärer till olika projekt inom och program. Det gäller medfinansiering av olika projekt, men också de projekt de själva driver. För att erhålla medel från strukturfonderna krävs annan offent- lig medfinansiering i form av bidrag eller t.ex. utrustning, tillhan- dahållande av fastigheter, lokaler, forskning eller förvärvsarbete. Det är bl.a. utifrån detta krav som behovet av medfinan- siering uppstår. Det är ett faktum att möjligheter att nyttja EU-medel skulle komma att påverkas för det fall den kommunala medfinansieringen inte skulle vara kompetensenlig. Kommuners och landstings engagemang i många av EG:s fonder och program bygger på samverkan mellan olika aktörer och pro- jekten kan vara inriktade på åtgärder utanför kommungränsen samt i vissa fall även över nationsgränsen. De nya regionala struktur- fondsprogrammen bygger dessutom på ett flerlänssamarbete. Även ett projekt inom den egna kommunen kan ha en tydlig nationell eller internationell inriktning. Den modell som använt sig av för att genomföra pro- grammen innebär ett starkt regionalt och lokalt inflytande över hur medlen fördelas. Detta faktum i kombination med en omfattande medfinansiering har sannolikt bidragit till att många kommunala företrädare anser att de fått en betydelsefull roll i arbetet med att skapa tillväxt. Utredningen föreslår att ett undantag bör göras från lokalise- ringsprincipen för medfinansiering av projekt inom ramen för och program. Enligt utredningens mening kan lokaliseringsprincipen annars utgöra hinder för inter- nationellt samarbete samt för satsningar som kan anses motiverade utifrån regional nytta. Regeln utgör endast ett undantag från lokali- seringsprincipen i 2 kap. 1 § KL. Om kommunen eller har rätt att medfinansiera måste även bedömas i förhållande till den övriga regleringen i kommunallagen. Insatsen ska alltjämt avse ett allmänt intresse. Kommuner och landsting medverkar också i hög grad i de regi- onala tillväxtprogrammen. Flera insatser inom programmen sker över kommungräns eller har internationell inriktning. Utredningen förslår därför att undantaget från lokaliseringsprincipen även ska omfatta de regionala tillväxtprogrammen. Utredningen har däremot inte funnit skäl att utifrån kravet på offentlig medfinansiering föreslå någon utvidgning av kommuners och landstings möjligheter att lämna individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare. Utredningen har inte heller funnit anled- ning att utifrån kommuners och landstings behov av att kunna utnyttja strukturfondsmedel föreslå någon kompetensutvidgning vad gäller näringsverksamhet. samverkan mellan angränsande kommuner i en gemensam styrelse (kapitel 9) Det finns en lång tradition av samverkan i olika omfattning och form. har samverkan allt mer framställts som ett sätt att effektivisera verksamheter, att öka kompetensen, att hantera krav på specialistkunskaper m.m. Samverkan har även nämnts som en tänkbar lösning på de utmaningar den offentliga sektorn står inför mot bakgrund av den ekonomiska och demogra- fiska utvecklingen, och mer eller mindre som en nödvändighet för små kommuner. Utredningen har i den del av uppdraget som rör samverkan särskilt analyserat konsekvenserna av samverkan för den lokala demokratin. Utredningen kan konstatera att kommunallagen erbjuder en rad verktyg för påverkan och kontroll av både kommu- nalförbund och gemensamma nämnder. Att åstadkomma kommu- nal samverkan i mer demokratiska former är därför i första hand en fråga om tillämpning av regelverket. Det är snarare den snabba utvecklingen mot allt fler, överlappande samverkanskonstellationer som ur demokratisk synvinkel är bristen med samver- kan. Utredningen har vidare översiktligt berört frågan om konse- kvenser av samverkan för konkurrensen mellan offent- ligt och privat. En aspekt av frågan är valmöjligheten för samver- kande kommuner eller landsting att antingen upphandla tjänster av ett privat företag eller utföra tjänsterna i egen regi. Utredningen vill betona att samverkan inte är en driftsform, utan att samverkande aktörer också kan välja att gemensamt upphandla tjänster. Hur samverkande kommuner eller landsting väljer att bedriva sin verk- samhet är dock ett politiskt beslut för respektive samverkanskon- stellation att fatta inom ramen för gällande lagstiftning. Frågan om en generell regel för interkommunala avtal i kommunallagen samt utökade möjligheter till delegering av uppgift till anställd i annan kommun Utredningen har inte funnit skäl att föreslå någon generell regel för interkommunala avtal. En sådan regel skulle leda till stora principi- ella förändringar rörande den kommunala kompetensen. Dessutom skulle en sådan bestämmelse få konsekvenser för konkurrensen mellan kommunala och andra aktörer. Vidare kan en omfattande utvidgning av möjligheterna till avtalssamverkan få negativa demo- kratiska konsekvenser. Utredningen gör en liknande bedömning när det gäller en gene- rell regel för delegering av myndighetsutövning. En sådan regel skulle också få långtgående och svåröverblickbara konsekvenser samt innebära stora principiella förändringar rörande den kommunala kompetensen. Dessutom finns en möjlighet för kommuner att delegera myndighetsuppgifter till anställd i annan kommun under förutsättning att de bildar en gemensam nämnd. Förslag om bildande av gemensam styrelse mellan angränsande kommuner Utredningen föreslår att två eller fler angränsande kommuner får möjlighet att bilda en gemensam styrelse. Genom bildandet av gemensam styrelse skapas en plattform för att lyfta in olika upp- gifter kommunerna vill samverka kring. Kommunerna får förut- sättningar att utveckla en långsiktig, strategisk samverkan i en form som har en demokratisk förankring. Den gemensamma styrelsen bildas i huvudsak enligt kommu- nallagens bestämmelser om gemensam nämnd. Samverkan i gemen- sam styrelse gör det därmed möjligt för kommuner att samverka utan hinder av lokaliseringsprincipen. De har möjlighet att delegera uppgift till anställd i annan kommun.