sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — Ett relativt nytt inslag i den statliga styrningen är före- komsten av sanktionsavgifter kopplade till rättighetslagstiftning. Sådana blir aktuella när kommuner inte verkställer sådana bistånds- beslut, om till exempel särskilt boende enligt socialtjänstlagen och lag om stöd och service till vissa fumktionshindrade där den kla- gande fått gehör för sina krav i domstol. Sanktionsavgift tas ut av kommunen efter att har ansökt om detta hos länsrätten. I samband med ramlagstiftning brukar frågan om statliga myn- digheters normgivning komma upp, det vill säga myndigheters befogenhet att i vissa sammanhang genom föreskrifter förtydliga och precisera de mål och intentioner som lagts fast i lagstiftning. Från kommunalt håll hävdas att dessa föreskrifter i stora stycken innebär bibehållen statlig detaljstyrning. Statskontoret har på uppdrag genomfört en översyn av statliga myndigheters normering av verksamhet. En företeelse som också är uttryck för så kallad mjuk styrning är de nationella handlingsplaner som blivit allt mer vanliga, såsom den nationella handlingsplanen för äldrepolitikenF9F och den nationella handlingsplanen för utveckling av hälso- och sjukvården.F10F Statskontoret har i en studie på uppdrag av kommittén belyst sådan styrning i rapporten och andra styrmedel - En studie av hur staten styr kommuner och landsting (rapport 2005:28). Upp- draget var att kartlägga vilka former av annan styrning än reglering som förekommer och att reflektera över hur och när staten använ- der andra styrmedel än reglering. I Statskontorets rapport konstateras bland annat att andra styr- former förekommer i betydande omfattning inom de stora väl- färdsområdena. Dessa berör ofta människor i utsatta lägen. Det är således inte förvånande att områdena är föremål för nationellt poli- tiskt intresse och att staten har höga styrambitioner. 9Prop 1997/98:113. 10Prop 1999/2000:149. ker statsmakterna styra såväl genom reglering som genom andra styrinsatser. Statskontoret identifierar tre viktiga motiv för att sta- ten använder andra styrmedel i stället för reglering: för att signalera politisk handlingskraft, för att skapa legitimitet genom att manifestera att flera aktörer är överens om att genomföra vissa insatser, andra styrmedel kan ibland vara det möjliga sättet att styra på. Som exempel på det tredje motivet pekar Statskontoret på statens ambitioner att prioritera psykiatrin och att korta köerna inom hälso- och sjukvården. Den rådande lagregleringen medger inte sådan detaljstyrning. Däremot har statens ambitioner kunnat kana- liseras i överenskommelser och i de nationella handlingsplaner som i propositionsform föreläggs . Man kan alltså konstatera att det i stat/kommunrelationen förekommer en slags avtalsstyr- ning genom att företrädare tecknar överenskommelser med var- andra. Detta har dock varit betydligt vanligare på landsting- ens än på primärkommunernas områden. Det bör också noteras att avtal tecknade med Kommuner och Landsting inte for- mellt binder organisationens medlemmar, kommuner och lands- ting. har även efter omläggningen i bör- jan av fortsatt att kombinera generella och riktade stats- bidrag, bland annat genom tidsbegränsade satsningar typ Kun- skapslyftet och de så kallade Wärnerssonpengarna. Även i de natio- nella handlingsplanerna finns inslag av riktad statsbidragsgivning.F11F Verksamhetsmässigt torde dock den ekonomiska styrningen vara mjukare än de statsbidragslösningar som fanns före reformen. 6.1.2Ramlagar och myndigheternas normgivning En omfattande del av kommunernas verksamhet regleras genom speciallagstiftning såsom skollagen, socialtjänstlagen, och . Dessa lagar är i allmänhet utformade som ramlagar. Ambitionen är som nämnts ovan att endast skall formulera de allmänna politiska målen. Den närmare tillämpningen överlåts på antingen förvaltningsmyndigheter eller på kommuner och landsting. 11 Vi återkommer till detta i avsnitt 6.1.4. Ramlagstiftningen är omdiskuterad. Ett viktigt argument för den är att uppgiften att översätta allmänna mål till konkreta handlingar bäst löses av dem som bäst känner till de lokala omständligheterna. Å andra sidan är politiska målformuleringar till sin natur vaga och mångtydiga. De kan tolkas på många sätt och ger föga vägledning. Trots avsikten att ge politikerna ökad makt kan resultatet bli att viktiga avgöranden fattas av tillämparen, i praktiken tjänstemän och jurister.F12F Ökad användning av ramlagar, och risken för att detta leder till oönskad detaljreglering genom de föreskrifter som statliga myn- digheter utfärdar för att precisera ramlagarna, tas upp i kommitténs tilläggsdirektiv. I Statskontorets rapport 2005:29 Statliga myndigheters reglering av verksamhet redovisas en översyn som gjorts på kom- mitténs uppdrag. Den bygger dels på en inventering av samtliga myndighetsföreskrifter som kan sägas reglera ett kommunalt åta- gande eller som på något annat sätt uttalat riktar sig mot kommu- ner, dels fallstudier av tre normerande myndigheter, nämligen , och . Av totalt 4 300 myndighetsföreskrifter visade sig 542 vara att betrakta som direkt reglering av verksamhet. Ansvariga för dessa är 20 olika statliga myndigheter. , Socialstyrel- sen och svarar för sammanlagt av volymen. Bredvid denna finns dessutom den mer generella reglering som avser kommunerna som arbetsgivare med mera. Många av och föreskrifter riktas snarare mot professioner än mot de kommunala huvudmännen. Flertalet reglerar genomförande av kommunala verksamheter. föreskrifter utgör dock ett undantag. Här rör det sig oftast om fastställda mål. Vad beträffar anser vare sig de kommunala politikerna eller de kommunala tjänstemän som intervjuats i Stats- kontorets översyn att verket föreskriftsreglerar i för hög omfatt- ning. De kommunala tjänstemännen uttrycker viss kritik mot att det saknas föreskrifter eller att verket är sena med att med- dela nya föreskrifter. 12 Analysen av fördelar och nackdelar bygger på op.cit. Önskemål om fler regler och att regler ska komma snabbare uttrycktes även av kommunala tjänstemän som intervjuades om föreskrifter. Föreskrifter som reglerar verksam- hetsinnehåll kritiseras mycket lite, men det finns en irritation över regler kring formalia och administration inom indi- vid- och familjeomsorg. Här spelar dock även förvaltningslagen och socialtjänstlagen samt vissa av allmänna råd roll. Det finns också en kritik mot att blandar all- männa råd och bindande föreskrifter i ett och samma dokument. leder detta till att även de allmänna råden uppfattas som bindande, bland annat i samband med rättsliga prövningar då dom- stolen hör statliga myndigheter innan de fattar beslut. På skolområdet framträder i Statskontorets rapport en tydlig åsiktsskillnad mellan kommunala tjänstemän och centrala företrä- dare för kommunsektorn. De tjänstemän som intervjuats uttalar ingen kritik mot föreskriftsarbete. Nuvarande omfatt- ning och detaljeringsgrad upplevs av dem som rimliga. De invänd- ningar man har gäller snarare hur skolan styrs och att rektors sär- skilda roll i lagstiftningen skapar problem och oklarheter. som kommunen ansvarar för resurser, lokaler, personal och andra praktiska förutsättningar, ligger det innehållsliga ansvaret på rektor och den undervisande personalen. Flera anser att detta dubbel- kommando borde elimineras. En återkommande kritik är att bestämmelser och myndighets- funktioner på skolområdet krockar med bestämmelser och myn- digheter på arbetsmiljöområdet och miljöområdet. Arbetsmiljöver- kets föreskrifter och inspektionsuppdrag upplevs av många som arbetskrävande och problematiska i meningen att de tar sikte på pedagogiska förhållanden som rimligen ligger utanför Arbetsmiljö- verkets kompetens. är utformade för en vanlig arbetsmiljö och fungerar inte i en lärande miljö som skolan.F13F Dessutom borde det vara möjligt att i större utsträckning samordna och olika inspektionsuppdrag. Över huvud taget tar det för mycket resurser i anspråk för skolan att leva upp till alla bestämmelser som finns i fråga om miljö, brandskydd, arbetsmiljö etcetera. I rapporten redovisas också synpunkter på den statliga styr- ningen av skolan från företrädare för . 13 Andra skoltjänstemän menade dock att har intagit en mer begränsad roll än tidigare och problemen mer finns i frågor som rör brandskyddskontroll och krav på systematiskt brandskyddsarbete. kritiserar bland annat regler för statistikinsamling och alltför detaljerade föreskrifter vid tillfälliga statsbidrag. Man är också kri- tisk till hur allmänna råd används och till hur utför sitt inspektionsuppdrag. Denna statliga kontrollfunktion genomförs inte av som en strikt legal bedömning av om kommunen uppfyller gällande bestämmelser. I stället bedömer verket om skol- verksamheten är bra eller dålig. Därmed får inspektionen starkt normerande effekter som inte står i samklang med gällande ansvarsfördelning mellan stat och kommun anser SKL. Myndig- hetsuppgifterna gör med andra ord inte längre halt vid kommun- gränsen utan tar sig ända in i klassrummet. Sammanfattningsvis bedömer Statskontoret att statliga myndig- heters reglering av kommuners och landstings verksamhet varken är särskilt omfattande eller överdrivet detaljerad. Inget i undersök- ningen tyder heller på att myndighetsregleringen har ökat i omfatt- ning . Den konkretiserade kritik mot statlig detalj- reglering som framförs från kommunalt håll pekar bara i mycket begränsad omfattning ut de myndighetsföreskrifter som reglerar verksamhet. Kritiken mot detaljreglering handlar istället i hög utsträckning om normering högre upp i regelkedjan, alltså lagar, regeringens förordningar och i vissa fall även EG-förord- ningar. Intressant att notera är den skiljelinje som går mellan kommu- nala tjänstemän och kommunala politiker. Medan kommunala tjänstemän ofta ser fördelar med föreskrifter som ett stöd i arbetet, känner kommunala politiker ibland av sektorsallianser mellan kommunala och statliga tjänstemän. Det är ofrånkomligt att det i genomförandet av det offentliga åta- gandet uppkommer målkonflikter. Hos kommunerna uppstår inte sällan målkonflikter som beror på krockar mellan bestämmelser i olika lag- och regelkomplex och kanske än mer i hur dessa tillämpas av tillsynsansvariga myndigheter. Som komplettering till Stats- kontorets studie redovisas nedan ett konkret exempel från skolans värld. Noteras bör att exemplet, jämfört med Statskontorets rap- port, även inbegriper lagar och regeringens förordningar. En elev förstör, på grund av personliga svårigheter, de andra elevernas inlärningssituation. Ett antal olika stödåtgärder sätts in men situationen i klassrummet blir inte bättre. Elevens beteende börjar uppfattas som farligt både för elever och för läraren. Frågan om avstängning kommer därför upp. hävdar emellertid utifrån bestämmelserna i skollagstiftningen att avstängning inte är en tillåten åtgärd och att eleven har rätt till sin undervisning. Sam- tidigt inträder och hävdar utifrån arbets- miljölagstiftningen att situationen är farlig. Om eleven blir kvar i klassen, måste arbetet stoppas helt. Det finns också exempel som rör äldreomsorgen. När Arbets- miljöverket alltmer hävdar att det regelverk som ursprungligen skapades för särskilt boende också ska tillämpas vid boende i enskilt hem innebär det att brukarens rättigheter enligt social- tjänstlagen kan äventyras. Exemplen skall inte tolkas som att kommunala företrädare menar att arbetsmiljölagen och de anställdas arbetsvillkor är ovik- tiga. Men det finns en frustration som bottnar i att den ena myn- digheten ibland inte tycks känna till de grundläggande målsättning- arna i den lagstiftning som ligger till grund för den andra myndig- hetens tillsyn. En annan orsak till frustration är att olika tillsyns- myndigheter inte samordnar sin tillsyn mot samma tillsynsobjekt. Mot bakgrund av ovanstående analyser synes det knappast vara några större problem förknippade med att statliga myndigheter ges rätt att med föreskrifter konkretisera intentioner i lagar och för- ordningar. är det tydligt att det ibland uppstår allianser mellan tjänstemän inom och deras motsva- righeter på och i den nationella sektorsmyndigheter som ett sätt att gemensamt stärka ett visst verksamhetsområdes position i förhållande till andra i de avvägningar som kommunled- ningen måste göra. Det som däremot synes bekymmersamt är dels hur statliga bestämmelser tillämpas i inspektioner och annan tillsyn och att både regler och tillsynsaktiviteter krockar med varandra i den kommunala praktiken på ett sätt som både skapar frustration och brist på effektivitet. Konflikterna mellan olika slags statlig styrning skapar också hinder för den eftersträvade anpassning till lokala för- hållanden som varit en drivkraft för den successiva avregleringen av den statliga styrningen . Kommitténs tilläggsdirektiv aktualiserar den ökade användningen av rättighetslagstiftning, varför en övergripande analys skall göras av fördelar och nackdelar med att sådan lagstiftning ålägger kom- muner och landsting att tillhandahålla individuella sociala och eko- nomiska rättigheter. I tillförsäkras medborgarna offentliga välfärdstjänster genom ett i huvudsak skyldighetsbaserat system. Till exempel grundas sjukvårdssystemet på hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) som innebär att kommuner och landsting har en skyldighet att erbjuda medborgarna en god vård på lika villkor. Det skyldighets- baserade systemet har dock på två områden kompletterats med en rättighetslagstiftning. Enligt socialtjänstlagen (2001:453) finns det möjlighet att anföra förvaltningsbesvär över biståndsbeslut, till exempel beslut om hjälp i hemmet eller plats i särskilt boende. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, (1993:387) innebär utkrävbara rättigheter för en enskild som omfattas av lagen. Även lagen om färdtjänst (1997:736) ger vissa rättigheter till den enskilde. Rättighetslagstiftningen på handikappområdet tillkom som en pluslag till socialtjänstlagen. Den skulle tillförsäkra personer med funktionshinder viss service som de visserligen redan var berätti- gade till men som många hade problem med att få tillgång till i den omfattning som lagstiftaren avsett. Ett viktigt argument för att just svårt funktionshindrade gavs stärkta rättigheter var att denna grupp är särskilt skyddsvärd. Dessa personer har ofta svårt att som enskilda göra sin röst hörd bland de många olika behov som kommunen skall prioritera. Det fanns en uppfattning att den lokala demokratin inte klarade av att tillräckligt kraftfullt prioritera de, kostnadskrävande, behov en enskild person kan ha gentemot kollektivets önskemål på andra områden. Ur ett systemperspektiv utgör rättighetslagstiftning en markant annorlunda statlig styrning av kommunens verksamhet. En rättig- hetslag avser den enskilde individen och inte kommunen som den skyldighetsbaserade lagstiftningen gör. Relationen mellan individen och staten blir mer direkt som det mellanled som utgjorts av kommunen försvagas. I ett skyldighetsbaserat system ges individen det hon har rätt till genom lokalt fattade beslut. I ett rättighetsbaserat system blir utkrävandet av en välfärdstjänst av privaträttslig karaktär.F14F Kommunen som en arena för prioritering mellan olika behov och önskemål riskerar att bli otydlig om det finns enskilda individer som hos kommunen kan utkräva något man av staten givits rätt till. Det finns en oro för att kommunerna kan utgöra den politiska basen i den svenska demokratin om de successivt skulle komma att tömmas på medborgar- och gemenskapsvärden. I debatten kring rättighetslagstiftningen framförs ofta att den ger så små möjligheter till lokal anpassning och kommunalpolitiska prioriteringar att man kan ifrågasätta om den välfärdsservice som omfattas bör vara en angelägenhet. I stället menar man att inom sådana verksamhetsområden borde kommunen ges ett driftansvar som staten svarar för verksamhetens finansie- ring. Det som talar för drift är bland annat att det ofta finns en nära koppling till andra kommunala verksamheter. Det kan också vara så att staten inte har någon lämplig form att utföra upp- giften i. Det finns alltså motiv som talar för att kommunen bör ha ett samlat ansvar för samtliga invånare i kommunen och att man inte kan exkludera vissa invånares behov. Motiven bakom rättighetslag- stiftningen är inte att de tjänster som omfattas i grunden är annor- lunda jämfört med övriga kommunala välfärdstjänster. Det starkare individskyddet är istället motiverat av att statsmakterna vill skydda just dessa individers behov från att nedprioriteras. Också den rät- tighetsbaserade servicen ingår som en del av kommunernas samlade välfärdsuppdrag och den bör inte brytas ut. En annan kritik mot rättighetslagstiftning är att den kan leda till att politiken på området låses fast. Det politiska ställningstagandet att rättighetsreglera en tjänst görs en gång för alla i och med att lagen kommer till. Att löpande pröva ambitionerna på området politiskt går förlorade, när en rättighetslag är beslutad och nivån på servicen fastlagd. Dessutom befarar man att det inom de snäva ekonomiska ramar som kommunerna bedriver sin verksamhet, finns en risk för att andra grupper med behov som inte är rättighetsregle- rade får stå tillbaka för de grupper som har sina rättigheter precist reglerade. Det finns således skäl som talar såväl för som emot rättighetslag- stiftning som sådan. Ur den enskilde individens perspektiv finns 14 Fimreite A. (2001) Lovfestede retter og lokalt folkstyre. LOS-senter Rapport 0501. det stora fördelar med att kunna hänvisa till direkt utkrävbara rät- tigheter gentemot samhället. Ur kommunens synvinkel innebär rättighetslagstiftning en insnävning av möjligheterna att prioritera mellan olika behov och därmed en inskränkning i handlingsutrym- met. Kommunen blir mer av en direkt utförare av detaljerat definie- rade tjänster åt staten än vad man är inom områden där kommunen har möjligheter att göra avvägningar mellan olika intressen och grupper. En fortsatt utveckling av fler rättighetsbaserade lösningar inom välfärdsområdet skulle innebära att det system för decentraliserat kommunalt ansvar för välfärdsproduktionen som gällt i skulle förändras i grunden. Någonstans inträder den punkt där vi lämnat det huvudsakligen skyldighetsbaserade välfärdssyste- met och gått över till ett huvudsakligen rättighetsbaserat system. Stora förskjutningar i förhållandet mellan, å ena sidan, individen och kommunen och, å andra sidan, staten och kommunen inom välfärdsområdet skapar en systemförändring. Att en sådan systemförändring skulle ge effekter för de samlade finansierings- och styrningssystemen förefaller självklart liksom för ansvarsut- krävande och för medborgarens samlade relation till det offentliga. Det finns knappast skäl att påstå att vi med de begränsade inslag av rättighetslagstiftning som tillämpas i har lämnat ett i grunden skyldighetsbaserat system. Rättighetslagstiftningen är främst att se som en komplettering av vissa medborgares rättig- heter gentemot samhället. Statsmakterna har valt att lyfta fram några definierade grupper vilka på några avgränsade områden fått ett särskilt lagstöd när det gäller viss service. Visserligen har detta medfört konsekvenser för kommunerna, och då inte minst under ekonomiskt kärva tider, men det har inte inneburit att spelreglerna mellan individen, kommunen och staten ändrats när det gäller väl- färdsområdet i stort. Man bör dock vara medveten om att ytterligare prioriteringar av vissa grupper eller behov i förlängningen kan aktualisera en diskus- sion om vilket grundläggande system som skall gälla för fördel- ningen av offentliga välfärdstjänster. Ekonomisk styrning, det vill säga att ekonomiska resurser ställs till förfogande, är ett centralt styrmedel i all offentlig verksamhet. Ur ett styrningsperspektiv är det väsentligt att resurstilldelning också innefattar möjligheter att ställa villkor, såsom kriterier som skall uppfyllas för rätt till stöd eller krav på återrapportering. I kommitténs tilläggsdirektiv konstateras att ekonomiska styr- medel är viktiga komponenter i den statliga styrningen av kommu- nerna. Styrning med hjälp av generella statsbidrag utgör därvid en huvudprincip, men det förekommer även situationer där special- destinerade statsbidrag är att föredra. Tilläggsdirektiven tar även upp den så kallade kommunala finansieringsprincipen. Grundläggande för den ekonomiska ansvarsfördelningen mellan stat och kommun är att staten finansierar statlig verksamhet med statliga skatteintäkter och att kommunerna finansierar sina verk- samheter med kommunalskatteintäkter eller med kommunala avgifter. Eftersom kommunerna är olika starka ekonomiskt sett finns det kommunala utjämningssystemet som omfördelar ekono- miska resurser så att varje kommun i princip skall ha samma eko- nomiska förutsättningar. De sammantagna kommunala skatteintäkterna är dock inte till- räckliga för att finansiera den samlade kommunala verksamheten, utan det finns en viss nettoöverföring av medel från statsbudgeten till kommunsektorn. Sedan reformen 1993, när ett mycket stort antal specialdestinerade statsbidrag avvecklades, gäller som nämnts som huvudprincip ett generellt statsbidrag till kommuner i stället för att medel specialdestineras till olika kommunala verksamheter. Statsbidragen kan således sorteras i å ena sidan sådana som krä- ver en motprestation från kommuner (till exempel ansökan, medfi- nansiering eller återrapporteringskrav) och å andra sidan sådana som enligt olika beräkningssystem fördelas till samtliga kommuner. Av kommunernas totala intäkter är statsbidrag. har de riktade statsbidragen till kommuner och landsting ökat från ca till drygt 40 miljar- der kronor. Det innebär att de riktade statsbidragen har ökat sin andel av de totala statsbidragen från ungefär 25 till närmare under samma tidsperiod.F15F Riktade statsbidrag före- kommer inom i stort sett alla kommunala verksamhetsområden. Finansieringsprincipen och generell statsbidragsgivning Modellen för fördelning av ekonomiskt ansvar mellan stat och kommun som redovisats ovan kompliceras dock av att staten kan besluta om nya verksamheter som obligatoriskt skall utföras av kommunerna eller att verksamhet som kommunerna bedrivit som frivilligt åtagande skall bli obligatorisk, staten önskar påverka hur kommunerna bedriver en viss verk- samhet och beslutar därför om lagar, andra regler, handlings- program med mera och ger statliga myndigheter uppdrag att besluta om föreskrifter, att utöva tillsyn, med mera, staten önskar påverka avgiftsfinansiering och beslu- tar därför om maximitaxor eller andra restriktioner för utform- ningen av kommunala taxor, staten fattar beslut som, vare sig direkt eller enbart avser kommunala verksamheter, men ändå får ekonomiska konse- kvenser för kommunerna, det kan finnas praktiska samband mellan statligt och kom- munalt bedrivna verksamheter så att förändringar i statlig verk- samhet får återverkningar på verksamhet och där- med på den kommunala ekonomin, staten har ansvar för den generella ekonomiska politiken – för tillväxt, sysselsättning och inflation – och vidtar åtgärder som påverkar också kommunernas ekonomi. Som ett rättesnöre i sammanhanget finns den så kallade finansieringsprincipen. Den har godkänts av vid två till- fällen. 1991/92:150 gäller att kommuner och landsting inte bör åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Principen förtydliga- des 1993 i prop. 1993/94:150 på så sätt att den endast omfattar statliga åtgärder som direkt tar sikte på verksamhet. konstaterades att andra åtgärder som får ekonomiska konsekvenser för den kommunala verksamheten bör beaktas vid bedömningen av sektorns skattefinansierade utrymme. 15 Regeringens skrivelse 2004/2005:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Mer konkret tillämpas finansieringsprincipen i situationer som följande: nya uppgifter åläggs kommuner och landsting, exempelvis när en uppgift förs över från staten till kommun eller landsting,