sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — Utredningen kan inte föreslå en ofinan- sierad reform men har velat peka på behovet av en förändrad inställning till icke-statliga finansiärer och de stora fördelar som införandet av en sådan matchningsfond skulle medföra i form av ökade intäkter för forskning. Om en satsning motsvarande den i skulle göras i , borde behöva anslås . Regeringen har i budgetpropositionen för utfäst att lägga ett förslag till om att avskaffa universitetens och högskolornas kompensation till staten för utebliven moms (den såkallade högskolemomsen) . Detta skulle kunna sägas vara ett första steg i riktningen mot statens matchning av den privata finansieringen.TPF96FPT 1.3.5Att kunna säga nej I det ovanstående har 2 pläderat för nyttan av externfinan- siering. Vi har påtalat hur det civila samhällets medverkan i forsk- ningsfinansieringsprocessen stimulerar mångfald i forskningen, ökar forskarsamhällets resurser, initierar positiva peer review-pro- cesser och skapar bättre länkar till näringslivet. Att lärosätena i sina finansiella överväganden måste tillskapa system som genererar full kostnadstäckning i förhållande till denna finansiering är rimligt. Att man nu tack vare är på väg mot ett sådant enhetligt system är mycket tillfredsställande. Många externa finansiärer ser universitetens och högskolornas medfinansiering inte minst i form av in natura-tillskott som ett tecken på lärosätets långsiktiga engagemang för den externt finansierade forskningen och forskningsmiljön. I enkätsvaret från sammanfattas läget för ett stort universitet på följande sätt: Medfinansieringen visar sig oftast som ett under- skott. Besluten hamnar hos prefekten, vilken i praktiken ställs inför fullbordat faktum. tas besluten på dekannivå/rektorsnivå som innebär en medveten finansiering. har vi sällan tackat nej till medel som inte ger full kostnadstäckning. Här har vi, enligt 2:s uppfattning, pudelns kärna: att aldrig tacka nej. 96TP PT Se prop. 2007/08:1, Utgiftsområde 16, s. Med den av föreslagna nya modellen för redovisning och hantering av indirekta kostnader vid lärosätena tydliggörs dessa problem och det blir nödvändigt att på ett tidigt stadium i processen avgöra om lärosätet bör uppmuntra en fors- kare/forskargrupp att ansöka om externa medel eller ej. Ett sådant avgörande måste rimligtvis innefatta en bedömning av huruvida forskningsprojekten passar in i de profiler och strategier som läro- sätet vill satsa på. Det handlar givetvis också om lärarna/forskarna passerar den interna kvalitetskontrollen och därför medges möjlig- het att söka externa medel. enkätsvar reflek- terar denna problematik på följande sätt: Tyvärr blir samspelet mellan högskolans långsiktiga strategi och de kortsiktiga projekten relativt marginellt. En lösning på detta problem skulle kunna vara att utnyttja medfinansieringen som ett verktyg för att få högsko- lorna att prioritera projekt som ligger inom ramen för högskolans strategiska inriktning. Det blir även i ett senare skede av externfinansieringsprocessen möjligt för lärosätet att tacka nej till erhållna medel om finan- siärernas villkor visar sig vara alltför ogynnsamma, om matchnings- medel inte finns att tillgå inom lärosätet eller om staten ej till- handahåller några matchningsmedel. I sin rapport understryker vikten av att centrala beslut fattas om ansvar, delegering, riktlinjer och rutiner för beslut om alla de frågor som har med ekonomistyrning, anslags- och kostnadsfördelning och fördelningsmetoder att göra.TPF97FPT Lärosätesledningarnas ansvar för detta arbete kan ej överskattas. Ökad frihet innebär ökat ansvar. Enligt 2:s uppfattning bör en redovisningsmodell för hantering av en forskningsverksamhet med flera finansiärer införas. Utredningen understöder en implementering av den av för full kostnadstäckning föreslagna modellen.TPF98FPT 97TP PT 2007, s. 18, 25. 98TP PT När detta skrivs , finns en preliminär version från av en handledning som beskriver en modell för redovisning av direkta och indirekta kost- nader vid universitet och högskolor. Denna handledning konkretiserar rapport. Den tar emellertid ej ställning till frågan om i vilken omfattning externfinansierad verksamhet ska bidra till att täcka gemensamma kostnader eller problematiken kring med- finansiering av kostnader. Handledningen utgår dock ifrån att olika finansiärer har olika möjlighet att finansiera olika andelar av de totala kostnaderna. 2 Profilering och koncentration Behovet av förnyat samspel i det forsknings- och utbildnings- politiska landskapet har belysts i kapitel 1. Både den nuvarande möjligheten att ansöka om universitetsstatus och uppbyggnaden av vetenskapsområden har lett till att lärosätena strävar efter bredd i verksamheten. Önskan att tilldelas ett vetenskapsområde har medfört att högskolor har breddat sin verksamhet för att kunna uppfylla kriterierna för examensrätt i forskarutbildning. Detta har skett i en situation där tilldelning av vetenskapsområde ansetts vara den enda utvecklingsvägen för en högskola. Om ska kunna konkurrera på den internationella forsknings- och utbildnings- arenan behöver det i stället skapas drivkrafter för profilering och koncentration i det nationella forsknings- och utbildningssystemet. Då blir det också både intressant och nödvändigt att etablera sam- arbete mellan lärosätena. Lärosätena behöver kunna koncentrera sin utbildning och forskning till de områden inom vilka de har de bästa förutsättningarna att bli framgångsrika. För att detta ska kunna bli verklighet behövs en ny ordning för beslut om universi- tetsstatus respektive rätten att utfärda examen på forskarnivå. Enligt direktiven till 2 ska utredningen föreslå ett nytt system som främjar prioriteringar hos lärosätena som kan leda fram till en nödvändig profilering och arbetsdelning i det svenska forsknings- systemet. Utredningens förslag om forskningsprofiler är avsedda att bidra till utvecklingsmöjligheter och minska högskolornas ans- atser att bredda sin verksamhet och därmed splittra sina resurser. 2.1Vetenskapsområde ett begrepp med flera användningsområden är universitetens anslag för forskning och forskar- utbildning uppdelade i vetenskapsområden. Från denna tidpunkt knöts också examensrätt i forskarutbildning till vetenskapsom- råden vid de högskolor som fått ett vetenskapsområde. Bakgrunden är följande. Jag hade, som särskild utredare, till uppgift att göra en uppfölj- ning av universitets- och högskolereform, och överläm- nade mitt betänkande Reform och förändringTPF1FPT . Betänkandet innehöll bland mycket annat förslaget om att läro- sätenas forskningsanslag, i stället för att vara uppdelade på fakul- teter, skulle fördelas på fyra vetenskapsområden, nämligen teknik, naturvetenskap, medicin samt kulturvetenskap. Mina skäl för förslaget var att statsmakternas avvägning av resurser mellan olika forskningsområden borde kunna göras vidare än den fördelning av resurser som gjordes mellan nio fakultetsområden, varav några mycket små. Mitt förslag om att sammanföra de dåvarande nio fakulteterna till fyra vetenskapsområden avsåg således endast för- delningen av universitets anslagsmedel för forskning och forskar- utbildning. när jag lämnade mitt förslag framgick kopp- lingen mellan fakulteter och forskarutbildning av högskolelagen: För forskning och forskarutbildning skall det, vid de högskolor som beslutar, finnas fakulteter, var och en för ett särskilt vetenskapsområde.TPF2FPT beslutade således om vid vilka lärosäten det skulle finnas fakulteter och om fakultetsindelningen vid vart och ett av dessa lärosäten. Fakulteterna var organisatoriska enheter och enligt högskolelagen skulle fakultetsnämnder svara för fakulteternas uppgifter. I budgetpropositionen föreslog den dåvarande social- demokratiska regeringen dels att de mindre och medelstora hög- skolorna skulle tilldelas fasta forskningsresurser, dels kriterier för universitetsbegreppet, se vidare avsnitt 2.5. I maj året därpå läm- nade samma regering bl.a. förslag kring vetenskapsområden i pro- positionen Högskolans ledning, lärare och organisationTPF3FPT. Dessa för- slag grundades på mitt betänkande Reform och förändring. 1TP PT SOU 1996:21. 2TP PT Högskolelagen 2 kap. 5 §, SFS 1992:1434. 3TP PT Prop. 1996/97:141. Regeringens förslag om vetenskapsområden gällde då inte enbart att resurserna för forskning och forskarutbildning skulle fördelas till olika vetenskapsområden, i enlighet med mitt förslag i betänkandet, utan också att högskolelagens reglering av fakulteter, bl.a. som organisatoriska enheter, skulle ersättas med en bestäm- melse som angav att det för forskarutbildning skall finnas de veten- skapsområden som bestämmer.TPF4FPT Vidare föreslogs en bestämmelse i högskolelagen om att en högskola som inte är universitet skulle kunna ansöka om ett eller flera vetenskaps- områden och därmed få rätt att bedriva forskarutbildning inom detta område. Den nya bestämmelsen, som trädde i kraft , var initialt sådan att beslutade om huruvida en högskola, efter ansökan, skulle tilldelas ett vetenskaps- område. Bestämmelsen ändrades dock så att regeringen och inte skulle besluta om att tilldela en högskola ett vetenskapsområde. Den ändringen trädde i kraft . Skälen för ändringen var att det ansågs rimligt att beslut om att inrätta vetenskapsområde vid en högskola skulle förutsätta resurstillskott till högskolan, något som endast , på för- slag av regeringen, kan besluta. Den ordning som infördes innebär således att vetenskaps- områden inte enbart är en grund för fördelning av anslagsmedel utan även är kopplade till examensrätt på forskarnivå. Vetenskaps- område har i detta avseende ersatt fakultet men är inte en organisa- torisk enhet i sig. Kopplingen mellan vetenskapsområde och examensrätt på fors- karnivå gäller dock enbart högskolor med vetenskapsområde. I övrigt gäller att examina inom forskarutbildning får avläggas vid universiteten,TPF5FPT dvs. denna rätt hänger inte längre sam- man med förekomsten av en fakultet, eftersom fakulteterna är reglerade i högskolelagen. I författningskommentarerna till lagförslagen i propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation sägs att bestämmelsen i 1 kap. 12 § innebär att univer- siteten har en generell rätt att utfärda examina inom forskar- utbildningen. beslut om kriterier för att benämnas universitet, regeringens rätt att besluta om användningen av benämningen universitet och att en möjlighet till att ansöka om vetenskaps- 4TP PT Fr.o.m. är begreppet forskarutbildning ersatt i författningarna med utbildning på forskarnivå (SFS 2006:173). 5TP PT Högskolelagen 1 kap. 12 §, SFS 1992:1434. område för högskolor införts i högskolelagen öppnade en väg för högskolor att ansöka om ett vetenskapsområde men också att kunna ansöka om benämningen universitet. En befordran från vanlig högskola till universitet kunde då uppfattas som en väsent- lig statushöjning som ger helt andra möjligheter till utveckling. Det blir viktigt att vara universitet.TPF6FPT En sammanställning över ansökningar om vetenskapsområde och respektive regeringens beslut samt Högsko- leverkets yttrande återfinns i bilaga 6. 2 anser att forskarutbildning i normalfallet ska bedrivas där det finns stora och välutvecklade forskningsmiljöer. Examensrätt ska endast undantagsvis förekomma vid högskolor och i så fall inom ett tydligt avgränsat område med mycket höga kvalitetskrav. Detta innebär att 2 föreslår förändringar i nuvarande ordning för examensrätt på forskarnivå. Av föregående avsnitt framgår att vetenskapsområde dels utgör indelningsgrund för anslagsmedel, dels avgränsar examensrätten på forskarnivå för högskolorna. 2:s tilläggsdirektiv ger uppdra- get att analysera för- och nackdelar med dagens vetenskaps- områden och att föreslå ett nytt system som ska underlätta veten- skaplig förnyelse och främja hög kvalitet. Regeringens beslut och motiveringar beträffande examensrätt inom forskarutbildning har inte varit entydiga. Den dåvarande regeringen som införde den nuvarande ordningen för examensrätter inom forskarutbildning presenterade i propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation en del självmotsägelser vad gäller förvänt- ningarna på högskolornas profilering. Å ena sidan konstaterades att forskningen vid de mindre och medelstora högskolorna var i ett skede av stark utveckling och att det också fanns en begynnande profilering av dessa högskolors forskning och att regeringens förslag var ägnade att uppmuntra dessa högskolor att specialisera sig och koncentrera sina resurser 6TP PT 2007, s. för att därigenom utveckla forskningen optimalt efter sina olika förutsättningar. Å andra sidan föreslogs att dessa högskolor skulle kunna få ett eller flera vetenskapsområden och därmed få anordna forskarut- bildning och få resurser inom dessa. Vetenskapsområdena beskrivs i propositionens författningskommentarer som ett övergripande ämnesområde, dvs. ett antal besläktade ämnesområden.TPF7FPT Således fanns enligt 2:s uppfattning redan genom konstruktionen av vetenskapsområden med bredd av ämnesområden incitament för en utveckling mot breddning och bort från profilering. Dessutom beskrevs införandet av vetenskapsområde som ett sätt att bredda grunden för resurstilldelning vilket måste ha varit en inte obetydlig lockelse för ett lärosäte. Även om många ansökningar om vetenskapsområde och om universitetsstatus inte blivit behandlade av regeringen, har 2 konstaterat att högskolorna ej längre har samma ambition att bredda sin verksamhet för att bli universitet och i många fall ej heller har ambitionen att bredda sig till ett helt vetenskapsområde, som ofta också är alltför traditionellt uppbyggt för de behov som de nya forskningsmiljöerna har. Utredningen har också konstaterat att även när vetenskapsområde tilldelats en högskola finns oftast inte hela bredden i området. När verksamhetsområdet sedan konsoliderar sig påbörjas ofta en process som innebär att forsk- ningsområdet smalnar av, en process som förefaller helt legitim utifrån vetenskapssamhällets egna förutsättningar. Majoriteten av högskolor har inte vetenskapsområde och de som har sådana har enbart ett vetenskapsområde. Samtliga hög- skolor bedriver ändå en mer eller mindre omfattande forskar- utbildning. Doktoranderna är antagna vid ett universitet eller en högskola med det aktuella vetenskapsområdet, men de är anställda vid och finansierade av den egna högskolan. Även handledningen sker huvudsakligen vid den s.k. heminstitutionen. Forskarutbild- ningen är i många fall en form av kompetensutveckling för lärarna vid högskolan. Totalt är drygt tusen doktorander, eller av forskarstuderande, finansierade av lärosäten utan examensrätt för det aktuella vetenskapsområdet. Sammantaget avlades 2006 117 doktorsexamina och 57 licentiatexamina av forskarstuderande som i huvudsak hade bedrivit forskarstudierna vid annan högskola än den vid vilken de var antagna.TPF8FPT 7TP PT Prop. 1996/97:141. 8TP PT rapportserie 2007:33 R, s. 50. 2 anser att i stället för nuvarande ordning där universiteten och högskolorna med vetenskapsområde lånar ut examensrätten i forskarutbildningen – som inte alltid finns som forskningsinrikt- ning vid det lärosäte som lånar ut dem och som därmed kanske saknar den kompetens som fordras för just detta specialområde – bör högskolor med ett smalare forskningsområde kunna prövas för rättigheter att examinera och utvärderas för att tilldelas resurser för forskarutbildning och forskning (se vidare avsnitt 2.2.2). 2 har i den enkät som skickades ut till lärosätena ställt frågan Varför bör/bör inte lärosätenas anslag för forskning och forskarutbildning vara indelade i vetenskapsområden?. Svaren från högskolorna är entydiga. De förordar att veten- skapsområde avskaffas. Argumenten för detta är flera. Bland annat understryks från många håll att vetenskapsområdena ofta är för brett definierade. påpekar att man har vetenskapsområdet teknik, men enbart använder sig av en bråkdel av den formella examensrätten. har enstaka stark forskningskompetens inom övriga veten- skapsområden, men saknar där examinationsrätt. konstaterar i sitt svar på 2:s enkät att vetenskapsområden inte passar de mindre hög- skolorna som vill utveckla en profilering och att om högskolor tar steget att profilera sig och anpassa sin nisch till regionens styrkeområde så får de svårt att få en anpassad examensrätt inom detta avgränsade område, oavsett hur hög kvaliteten är i verk- samheten. Den forskningsmässiga bredden inom ett vetenskaps- område kan saknas även vid universiteten, både vid de gamla och stora och de unga och mindre. Vid de svenska högskolorna finns det sammantaget en stor forskningskompetens. Denna kompetens är inte sällan mycket specialiserad och befinner sig understundom på en hög internationell nivå. skriver i sitt enkätsvar att den egna hög- skolans doktorander varit inskrivna vid många olika lärosäten med olika traditioner och rutiner, vilket inneburit att det varit svårt att skapa en egen forskarutbildningskultur. Detta har i första hand varit till men för de forskarstuderande. Det finns tydliga tendenser att kraftsamla kring profilerade forskningsområden inom vetenskapsområdena på alla håll inom högskolorna. Stiftelsen har exempelvis inom sitt humanistisk-samhällsvetenskapliga vetenskapsområde beslutat att koncentrera sig på ett antal profiler. utbildningsämnen som man inrättat har organiserats i två forskar- skolor. understryker att de forsknings- miljöer som man bygger upp i samverkan med andra lärosäten ofta överskrider gränserna för de nuvarande vetenskapsområdena. Man hävdar att en sådan samverkan ger bättre flexibilitet och möjlig- heter att fokusera på viktiga frågor i samhället. pekar på samma företeelse. Det är nödvändigt att gå över disciplin- och vetenskapsområdesgränser för att finna nydanande och intres- santa forskningsområden. Dessutom påpekas att statsmakterna borde ge fullt förtroende åt lärosätena att avgöra prioriteringar beträffande fördelning av anslagsmedel till forskningen. har en speciell forskningsmiljö inom textilområdet. Denna är ett exempel på en nydanande verksamhet med mycket hög kom- petens inom ett begränsat område. Detta forskningsområde kan inte på ett naturligt sätt inordnas i dagens vetenskapsområdes- system. lyfter även fram ett annat illustrerande exem- pel på den omfattande forskning och forskarutbildning inom sma- lare områden, som bedrivs vid högskolorna utan vetenskaps- område. Inom ämnet biblioteks- och informationsvetenskap anord- nas forskarutbildningen genom lånade rättigheter via avtal med . Detta förhållande kan förvisso vara av stort värde, när de inblandade lärosätena båda har tillräcklig kompetens inom forskarutbildningsområdet men av betydligt mer tvivelaktigt värde om det lärosäte som lånar ut sina rättigheter inte har kompetens inom det område som forskarutbildningen ska ges. För att komma till rätta med denna situation föreslår utredningen en förordningsändring, som knyter dessa doktorander tydligare till det universitet där de är antagna (se vidare avsnitt 2.2.2). 2 kan konstatera att från flertalet högskolor efterfrågas således examensrätt för forskarutbildning inom ett smalare område än ett vetenskapsområde. Det är behov som också påpekats av . I en skrivelse före- slog verket att regeringen skulle se över om nuvarande vetenskaps- områdesindelning är den mest ändamålsenliga. I skrivelsen framförde verket att erfarenheterna från prövningar av vetenskaps- områden visade att det är mycket svårt för lärosätena att uppfylla kvalitetskraven för rätten till vetenskapsområdet humaniora-sam- hällsvetenskap. Man framhöll också att det tar och kräver stora resurser att bygga upp samlade och tillräckligt stabila forskningsmiljöer i några närliggande ämnen inom både humaniora Skrivelsen har av regeringen överlämnats till 2.TPF9FPT I betänkande En ny doktors- utbildning – kraftsamling för excellens och tillväxt görs bedömningen att systemet med vetenskapsområden inte gynnar utvecklingen av nya och gränsöverskridande forskningsverksamheter, ofta initie- rade i samverkan mellan industri och näringsliv i högskolornas omgivning.TPF10FPT Denna utredning överväger möjligheten att avskaffa vetenskapsområden för att gagna profilering, men lämnar inget förslag om detta utan understryker istället behovet av att hög- skolor utan examensrätt kan beviljas sådan för ett område för doktorsutbildningen som inte behöver vara vetenskapsområde och betonar att prövningen måste vara mycket skarp.TPF11FPT Svaren på utredningens enkät från universiteten, beträffande vetenskapsområde som indelningsgrund för anslagsmedel, går i olika riktning. Lunds, , och samt pekar tydligt på att resurs- tilldelningen till vetenskapsområden är en låsning som hindrar förnyelsesträvanden genom fakultetsövergripande satsningar och lokala prioriteringar. Det konstateras också att det inte finns några självklara definitioner av gränserna för vetenskapsområden och att tilldelningen av medel till lärosätena i stor utsträckning enbart är historiskt baserad. De tre universitet – , och uni- versitet – som uttalar sig för att bevara vetenskapsområde för resurstilldelning gör det med argumentet att staten bör ha ett inflytande över fördelningen mellan vetenskapsområden. påpekas att den andel som får omfördelas lokalt bör höjas från nuvarande till fem eller tio. För KI och KTH är frågan inte aktuell och därför avstår man från att svara. efterfrågar en bättre ordning än vetenskapsområde och under- stryker att separeringen mellan utbildnings- och forskningsdelen är en ännu större begränsning för lärosätet. deltar i den s.k. Bolognaprocessen som omfattar totalt 46 europeiska länder. Bolognaprocessens ambition är att stärka utvecklingen av det europeiska samarbetet inom högre utbildning, framför allt i syfte att främja studenternas rörlighet mellan de europeiska utbildningssystemen och på arbetsmark- 9TP PT Dnr U2003/1165/UH och regeringens beslut . 10TP PT SOU 2004:27, s. 272. 11TP PT Ibid., s. 274. Målsättningen är att länderna till 2010 gemensamt ska ha skapat ett europeiskt område för högre utbildning. Inom ramen för denna process möts de deltagande ländernas utbildningsministrar regelbundet för att utveckla processen samt följa upp dess framåtskridande. Vid ministermötet i enades ministrarna bl.a. om att till 2005 ha startat implementeringen av Bolognaprocessens två cykler, dvs. utbildningsnivåer samt att inkludera forskarutbild- ningen som en tredje cykel i Bolognaprocessen. Som en konsekvens av deltagande i Bolognaprocessen föreslog den dåvarande socialdemokratiska regeringen i propositionen Ny värld – ny högskolaTPF12FPT bl.a. att den högre utbild- ningen och examina skulle delas in i tre nivåer i enlighet med Bolognaprocessen och att en tvåårig masterexamen på avancerad nivå skulle införas. Med anledning av förslagen i propositionen har beslutat om ändrade och nya bestämmelser i högskole- lagenTPF13FPT som tillämpas fr.o.m. och som bl.a. anger att utbildningen ska ges på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivåTPF14FPT samt att examina ska avläggas på någon av dessa nivåer.TPF15FPT Vidare framgår av de nya bestämmelserna i högskolelagen vad som ska karaktärisera utbildningen på respektive nivå.TPF16FPT Den dåvarande socialdemokratiska regeringen beslutade vidare, med anledning av bl.a. nivåindelningen av den högre utbildningen, om relativt omfattande förändringar i högskoleförordningenTPF17FPT som också tillämpas fr.o.m. . De tidigare två separata kapitlen i högskoleförordningen för dels grundläggande högskole- utbildning (6 kap.), dels forskarutbildning (8 kap.) har ersatts med ett gemensamt kapitel med rubriken . Den tidigare examensordningenTPF18FPT innehöll examensbeskrivningar för examina inom grundläggande högskoleutbildning. Inga examensbeskriv- ningar fanns för licentiat- respektive doktorsexamen. Den nya examensordningen som också tillämpas fr.o.m. innehåller examensbeskrivningar för examina på grundnivå, exa- mina på avancerad nivå samt examina på forskarnivå.