sou · GVB3107 · 2008-01-01 00:00:00 — Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en kom- mitté med uppdrag att se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Som ordförande förordnade regeringen generaldi- rektören och som ledamöter filosofie doktorn , generaldirektören , generaldi- rektören , styrelseordföranden , professorn samt filosofie doktorn . Kommittén har antagit namnet förvaltningskommitté. Som experter i kommittén förordnades kanslirådet och professorn . Som huvudsekreterare förordnades ämnes- rådet . Som sekreterare förordnades organi- sationsdirektören . förordnades utredaren som sekreterare. har varit kommitténs assistent. Kommittén överlämnar härmed delbetänkandet Opinions- bildande verksamhet och små myndigheter (SOU 2007:107). Något om begreppet opinionsbildande verksamhet......... Organisation och profession................................................... Debatten om opinionsbildande myndigheter.................. Exemplet Ekonomisk information ......................................... Förekomsten av opinionsbildande verksamhet................ myndigheters opinionsbildande verksamhet............... 5.3.1 Förekomsten av artiklar författade av Iakttagelser från det empiriska materialet............................... Tolknings- och definitionsproblem ............................. 5.4.2 Vad är det som ska mätas?............................................ 5.4.3 Formellt stöd för att bedriva verksamheten................ 5.4.4 Den opinionsbildande informationens karaktär ......... 5.4.5 Förekomsten av myndigheter som bedriver Kommitténs överväganden och slutsatser ...................... 6.1Information – ett instrument för att genomföra En återkommande diskussion.................................................. Myndigheterna och massmedias utveckling ........................... Olika typer av opinionsbildning?............................................ Vad får man för pengarna?....................................................... Överväg den organisatoriska formen...................................... Om små myndigheter och mått .................................... Om myndigheternas storlek ................................................... Vilka myndigheter är små? Varför finns det små myndigheter? Problem och fördelar ................................................ Andra tänkbara problem........................................................ 10.3.1 Rapporter och enkäter................................................ 10.3.2 Snäva ekonomiska ramar ............................................ 10.3.3 Begränsade karriärmöjligheter ................................... 10.3.4 Snävt perspektiv.......................................................... Finns det särskilda problem med nämndmyndigheter?....... 10.4.1 Problem på grund av ledningsformen ....................... 10.4.2 Problem för myndigheter utan egen personal .......... Finns det fördelar?................................................................. Hur påverkas regeringens styrning? Kommitténs överväganden och slutsatser .................... Motiv och åtgärder för att minska antalet små 11.1.1 I stället för små myndigheter ..................................... Behålla myndigheterna men minska problemen................... 11.2.1 Myndighetshotell och värdmyndigheter ................... 11.2.2 Administration – minskad börda, ökad service......... Inför en rutin för prövning av nya myndigheter.................. Minska den administrativa bördan ........................................ Utveckla den administrativa servicen.................................... Konsekvenser enligt kommittéförordningen ................. Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Bilaga 2 Enkät om myndigheternas externa Bilaga 3 Sammanställning av enkät om myndigheternas Bilaga 4 Antal publiceringar från myndighetsföreträdare på behandlar i detta delbetänkande myndig- heternas opinionsbildande verksamhet samt vissa frågor om små myndigheter. Information är och har varit en viktig del av myndigheternas verksamhet. Alla myndigheter har en skyldighet att informera om sin verksamhet. Denna information har också betydelse för att främja ett öppet och upplyst offentligt samtal. En del av myndigheternas informationsverksamhet är – enligt definition – av opinionsbildande karaktär. Vad som av olika medborgare uppfattas som opinionsbildande eller ej, respektive vad som i så fall gillas eller ogillas i de budskap som förs fram, kan dock variera. Bedömningar av dessa faktorer kan bl.a. bero på betraktarens varseblivning av informationen i sig eller dennes värderingar till den sakfråga som informationen handlar om. Informationsverksamhet, inklusive sådan som är av opinions- bildande karaktär, ska som all verksamhet inom myndigheterna bedrivas med iakttagande av saklighet och opartiskhet. Det finns vissa generella bestämmelser i lagar och förordningar som behand- lar myndigheternas informationsverksamhet. Bestämmelserna i förvaltningslagen, verksförordningen och den nya myndighets- förordningen är dock allmänt hållna och reglerar inte särskilt opinionsbildande verksamhet. Närmare bestämmelser om informa- tionsverksamhet finns i myndigheternas instruktioner och reglerings- brev. Ingen myndighet som undersökt saknar formellt stöd för sin informationsverksamhet och däribland även sådan som har opinionsbildande karaktär. har kartlagt förekomsten av opinions- bildande verksamhet hos ett antal statliga myndigheter med varie- rande uppgifter. I detta arbete har kommittén definierat opinions- bildande verksamhet som en extern informationsaktivitet riktad mot allmänheten i syfte att aktivt påverka dess kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning. Av de 50 myndigheter som omfattas av undersökning uppgår satsningarna på informationsverksamhet till ca för . Av detta har sådan verksamhet som bedömts vara av opinionsbildande karaktär av kommittén uppskattats till ca . Exempel på områden för opinionsbildande verksamhet där myndigheterna gör större ekonomiska satsningar är rekryterings-, trafiksäkerhets- och energisparinformation. har även undersökt förekomsten av artiklar som författats av myndighetschefer och publicerats på debattsidorna i , , och . Antalet publicerade artiklar uppgår till ca 600, fr.o.m. t.o.m. . Antalet publicerade artiklar har stigit men har sjunkit . anser det vara värdefullt och berikande att myndighetsföreträdare, likaväl som myndighetsanställda i allmänhet, deltar i den offentliga debatten. Anställda i myndigheter har enligt den grundlagsstadgade yttrandefriheten samma rätt att offentligt uttrycka uppfattningar som alla andra medborgare. kan konstatera att myndigheternas informationsverksamhet, och i synnerhet vad som uppfattats som opinionsbildande verksamhet, har varit omdiskuterad sedan 1940- talet. Ett gemensamt drag i denna diskussion gäller vilken information som är att betrakta som opinionsbildande eller ej, något som kan variera utifrån olika betraktares uppfattningar respektive värderingar. Någon skarp gränsdragning mellan olika typer av informationsverksamhet är därmed svår att göra. Snarare handlar det om att placera vad som anses vara olika slag av opinionsbildande verksamheter längs en glidande skala. Placeringar längs denna skala är en bedömningsfråga i det enskilda fallet, snarare än något som kan mätas med en objektiv måttstock. Enligt Förvaltningskommitténs mening är begränsningar av myndigheternas opinionsbildande verksamhet först och främst en styrningsfråga. föreslår att myndigheternas instruktioner - där det är befogat - preciseras och avgränsas i syfte att öka, minska eller på annat sätt inrikta den enskilda myndighe- tens informationsuppdrag, inklusive dess opinionsbildande verk- samhet. anser även att den organisatoriska for- men för opinionsbildande verksamhet i statlig regi bör övervägas med hänsyn till verksamhetens karaktär. I de fall man av något skäl inte önskar placera verksamheten i en existerande myndighet, bör man välja att inrätta en tillfällig myndighet inom ramen för kommittéväsendet. Det kan t.ex. gälla fall där verksamheten i något visst avseende är kontroversiell, då den berör flera myndigheter respektive icke-statliga organisationer eller då verksamheten är av tillfällig karaktär. På så sätt kan den opinionsbildande verksamhe- ten bedrivas på ett tidsbegränsat mandat och med precisa anvis- ningar. I kontroversiella frågor bör den opinionsbildande verksam- heten även stödjas av ett rådgivande organ med parlamentarisk eller på annat sätt pluralistisk sammansättning. I politiskt kontrover- siella frågor som står inför ett avgörande, anser kommittén det vara särskilt problematiskt att bedriva opinionsbildande verksamhet i myndighetsform, inklusive i kommittéform. I sådana fall är det kommitténs rekommendation att inte använda myndighetsformen överhuvudtaget, utan opinionsbildning är då en fråga för de poli- tiska partierna och intresseorganisationer. Kraven på saklighet och opartiskhet i myndigheternas verksam- het måste påverka innehållet i myndigheternas informations- verksamhet, men medför enligt kommitténs mening även begräns- ningar vid valet av medel för opinionsbildningen. Statliga myndig- heter bör därför även göra andra överväganden vid val av medel än vad som följer ur en renodlad kommunikationssynpunkt. Sådana media som riskerar att ge ett förenklat budskap och inte belysa en frågeställning utifrån de olika perspektiv som i det enskilda fallet är relevanta bör användas restriktivt. Myndigheternas informations- verksamhet, inklusive opinionsbildande sådan, handlar således till stor del om att tillämpa omdöme och god förvaltningssed. Det finns ingen vedertagen definition av små myndigheter. Enligt finns det inget skäl att slå fast en generell definition, utan låta definitionen bero på sammanhanget där den ska användas. I olika sammanställningar brukar gränsen sättas vid 50 eller 100 årsarbetskrafter. fanns drygt 150 förvaltningsmyndigheter under regeringen med färre än 100 årsarbetskrafter, vilket motsvarar av det totala antalet. Drygt 120 myndigheter () hade färre än 50 årsarbetskrafter och 60 myndigheter () mindre än 10 årsarbetskrafter. som de små myndigheterna utgör en relativ stor andel av antalet myndigheter är deras andel av myndigheternas samlade resurser marginell. Myndigheterna med färre än 50 årsarbetskrafter svarar tillsammans för av de samlade års- arbetskrafterna hos alla myndigheter under regeringen. Effekten på statens finanser av att minska kostnaderna för de små myndighe- terna är därför mycket begränsad. Det är en viktig utgångspunkt när man diskuterar åtgärder för att minska de eventuella problemen med små myndigheter. har analyserat myndigheternas olika administrativa kostnader, som i genomsnitt står för en knapp tredjedel av de totala kostnaderna. Enligt analysen finns ett visst negativt samband mellan myndigheternas storlek och de sammanlagda administrativa kostnaderna. Variationerna mellan de enskilda myndigheterna är dock påtaglig, vilket tyder på att det ofta är andra faktorer än storleken som förklarar om en myndighet har höga eller låga administrativa kostnader. Den helt dominerande administrativa kostnaden är den för lokaler, som i stort sett är proportionell mot antalet årsarbetskrafter oberoende av myndigheternas storlek. Det tydligaste sambandet mellan storlek och kostnad gäller kostnaderna för ekonomisk administration, som faller kraftigt med ökad storlek på myndigheten i intervallet 0 till 50 årsarbetskrafter. De kostnaderna svarar dock bara för i genomsnitt ett par procent av de totala kostnaderna. När det gäller sårbarhet konstaterar kommittén att det inte finns skäl att anta att den generellt är högre i små myndigheter än i stora, även om risken kan vara påtaglig i vissa fall. inget som talar för att det skulle vara svårare för regeringen att styra små myndigheter. Inte heller när det gäller andra tänkbara problem går det att slå fast att det finns specifika problem som är direkt kopplade till myndigheternas storlek. Också här är de eventuella problemen sna- rare kopplade till enskilda myndigheter än till vissa storleks- grupper. I genomsnitt är till exempel antalet sjukdagar något högre i de minsta myndigheterna, men variationerna inom storleksgrup- perna är så stora att det saknas statistiskt samband mellan storlek och antalet sjukdagar. konstaterar att det kan finnas fördelar med små myndigheter, till exempel att de är flexibla och kostnadseffektiva. Det finns flera rimliga skäl till att en verksamhet organiseras inom ramen för en liten myndighet. Den förvaltningspolitiska principen om renodling kan vara ett, ett annat att det saknas en lämplig befintlig myndighet som kan utföra en ny uppgift. Förutom de tänkbara praktiska problemen med små myndighe- ter tar kommittén upp den mer principiella frågan om själva antalet myndigheter kan vara ett problem, eftersom det kan bidra till att göra förvaltningsstrukturen svåröverskådlig. Det är i så fall ett generellt problem, som handlar om hela myndighetsstrukturen snarare än om de små myndigheterna. Kommittén tar inte nu ställ- ning i frågan, men avser att återkomma till den i slutbetänkandet. Frågan bör dock betraktas i ljuset av att antalet myndigheter har minskat kraftigt . är ten- densen att myndigheterna blir färre men större. övergripande slutsats är att det saknas starkt stöd för tesen att det skulle finnas påtagliga generella problem som beror på att myndigheter är små. Den tydligaste nackdelen som tycks gälla för de små myndigheterna i allmänhet är att de har relativt höga administrativa kostnader, främst för ekonomiadministration. Kommittén föreslår därför att regeringen vidtar åtgärder för att minska den administrativa bördan för de små myndigheterna genom att undanta dem från vissa regler. Dessutom föreslår kommittén åtgärder för att förbättra och effektivisera den administrativa servicen till små myndigheter, bland annat genom att pröva möjligheten att inrätta så kallade myndighetshotell. För att säkerställa att det inte bildas några nya permanenta små myn- digheter utan att det finns starka skäl, föreslår kommittén att regeringen inför en rutin som ska tillämpas när nya myndigheter bildas. I rutinen bör ingå att pröva om verksamheten ska vara ett statligt åtagande och om den kan bedrivas av en befintlig myndig- het. Verksamheten bör också utvärderas inför ett ställningstagande om verksamheten fortsatt ska bedrivas i myn- dighetsform, eller över huvud taget bedrivas inom ramen för det statliga åtagandet. uppdrag är att se över den statliga förvalt- ningens uppgifter och organisation (se kommitténs direktiv i Bilaga 1). Översynen ska omfatta alla statliga förvaltningsmyndigheter som lyder direkt under regeringen. Syftet är att effektivisera den statliga förvaltningen och verksamheten genom att bl.a.: klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndig- hetsuppgifter, skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den stat- liga verksamheten, få till stånd en tydligare och mer överskådlig statlig förvaltnings- struktur som förenklar kontakterna för medborgare och företag samt underlättar samverkan mellan statliga myndigheter respek- tive mellan statlig och , öka myndigheternas förmåga att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer. ska enligt sina direktiv redovisa sitt arbete i två etapper. I detta delbetänkande behandlar kommittén två del- frågor, nämligen myndigheternas opinionsbildande verksamhet och problemen med små myndigheter samt redovisar förslag som kan genomföras på kort sikt. Med hänvisning till kommitténs direktiv behandlas inte verksamhet som bedrivs av statliga bolag eller kom- muner. I sitt slutbetänkande redovisar kommittén sitt huvudsakliga arbete och lämnar där mer långsiktiga förslag kring det statliga åtagandet och förvaltningens struktur. I samband med det kan kommittén återkomma till frågor som även behandlas i detta delbetänkande. Eftersom det är två skilda områden som behandlas i delbetänkandet består texten av två separata delar. Kapitel 2 till 7 handlar om myn- digheternas opinionsbildande verksamhet och kapitel 8 till 12 om små myndigheter. Varje del avslutas med kommitténs övervägan- den, slutsatser och förslag. 2Något om begreppet opinionsbildande verksamhet De förvaltningsmyndigheter som omfattas av Förvaltnings- kommitténs direktiv lyder under regeringen. Förvaltnings- myndigheterna har generella och ibland även specifika uppdrag att informera om sin verksamhet. Det kan gälla bestämmelser i verksförordningen – eller den nya myndighetsförordningen som träder i kraft – myndigheternas instruktioner, särskilda uppdrag eller mål i regleringsbrev och/eller andra regeringsbeslut. I en del fall anges direkt i lag eller förordning att en viss myndighet har uppgifter av informationskaraktär. Informationsverksamhet är i många myndigheter en integrerad del av åtgärdsrepertoaren för att uppfylla och regeringens beslut. I många fall är det en viktig del av myndighe- tens verksamhet. kan effekterna av t.ex. informations- kampanjer vara oklara och svåra att mäta. När man som ska kartlägga omfattningen av myndigheternas opinionsbildande verksamhet och föreslå hur den ska kunna begränsas infinner sig några frågor. Vad är opinionsbildande verk- samhet? Hur skiljer sig opinionsbildande verksamhet från infor- mationsverksamhet i övrigt? Och om man kan särskilja opinions- bildande verksamhet från annan informationsverksamhet, under vilka förutsättningar är den legitim och när är den eventuellt inte legitim? Listan över möjliga och relevanta frågor kan göras längre. Hur förhåller sig opinionsbildande verksamhet till yttrandefrihet och meddelarfrihet? Spelar det någon roll om den opinionsbildande verksamheten kan härledas tillbaka till ett specifikt uppdrag från regeringen eller , jämfört med om myndigheten själv tagit initiativet? Bör företrädare för myndigheter – i denna roll – uttala sig i frågor som faller utanför den egna myndighetens ansvars- område? Bör myndigheter undvika att uttala sig i vissa typer Något om begreppet opinionsbildande verksamhet Är en argumentation utifrån av myndigheten framtagna fakta att betrakta som opinionsbildning? Spelar själva formen eller sammanhanget någon roll för hur man betraktar den opinions- bildande verksamheten? Begreppet opinionsbildande verksamhet kan ges olika innebörd. Språklig härledning och begreppets användning i akademiska sam- manhang, offentligt tryck, medial debatt eller dagligt tal pekar inte mot någon entydig definition. I mer allmänna ordalag handlar opinionsbildning om att påverka människors uppfattning i en fråga. I finner man definitionen försök till påverkan av de (politiska) åsikterna hos större grupp. I akademisk teoribildning har opinionsbildare traditionellt setts som personer som – i kraft av bl.a. sin större kunskap i en fråga – rådfrågas av andra människor och som därigenom kommer att påverka (bilda) deras attityder.1 Det avgränsade begreppet opinion definieras som det verbala uttrycket för attityder och förmedlas primärt genom massmedia. Den allmänna opinionen ses som en beteckning för en befolknings attityd till ett avgränsat tema, i mot- sats till attityder hos en etablerad elit. Engelskans begrepp Public Opinion (den allmänna opinionen) kan i sin tur definieras as the range of views on some controversial issue held by some significant portion of the population.2 Begreppets mångtydighet framgår av att it is frequently defined in terms of the idelogical stance it is intended to serve.3 Av de undersökningar som kommittén har gjort framgår att begreppet opinionsbildande verksamhet har en negativ laddning hos många myndigheter. varierar myndigheternas tolk- ning av begreppet. En första och vanlig skillnad är om spridande av information som av myndigheten anses vara fakta betraktas som opinionsbildande verksamhet eller ej. En annan skillnad rör hur man ser på begreppen kunskapshöjande eller attitydskapande verk- samhet. En tredje skillnad rör hur man bedömer aktiviteter som handlar om personalrekrytering och tillhörande medial exponering av myndigheter. Kommittén kommer i det fortsatta att återkomma till och diskutera ovanstående frågor. Den definition av opinions- bildande verksamhet som kommittén arbetat med i sina empiriska undersökningar anges i avsnitt 5.1.2. 1Goldmann, K., , Österrud, Ö. (red)(1997): Statvetenskapligt lexikon. 2Bogdanor, V. (ed) (1993): . : Blackwell Publishers. 3Framväxten av myndigheternas informationsverksamhet Staten har länge haft behov att sprida och kontrollera information. Tidigt använde staten bl.a. kyrkan för kungörelser av fattade beslut och annan information som rörde allmänheten. Informationen syftade inte minst till att få allmänheten att bidra till de upp- offringar som stormaktstidens krig medförde i form av utskriv- ningar och pålagor, men också att i övrigt få allmänheten att rätta sig efter den ordning som gällde. Efter hand som upplysningsidéerna började få genomslag i ökade emellertid det allmännas ambitioner, bl.a. vad gäller tidig hälsovård och fattigdomsbekämpning. Därmed ändrades även statens informatörsroll och kom vid sidan av kyrkans personal även yrkesgrupper som läkare och skollärare att bli informationsspridare i statens tjänst. Framväxten av informationsuppdraget för de statliga myndig- heterna i en mer modern mening – och däribland den opinions- bildande verksamheten som vi känner den – är dock av senare datum. För att placera dagens debatt om myndigheternas opinions- bildande verksamhet i ett historiskt sammanhang sammanfattar kommittén i det följande utvecklingen framför allt och framåt.1 började staten ge finansiellt stöd till medborgar- organisationer för att sprida nykterhetsinformation. Därmed inleddes ett samarbete mellan olika intressen och staten för att sprida information i en form som på vissa områden fortgår än . 1 Framställningen bygger i huvudsak på (2002). Framväxten av myndigheternas informationsverksamhet Ett tidigt område som i kom att omfattas av en statlig upplysningsverksamhet rörde folkhälsan, i synnerhet hur man skulle begränsa alkoholkonsumtionen. Det var också på folkhälso- området som den myndighetsanknutna informationen först utvecklades i större skala. 1800-talets slut och 1900-talets första decennier innebar en omfattande urbanisering, industrialisering och en växande medvetenhet om infektionssjukdomar samt hälso- och hygienfrågor. Efter att dessa frågor först ha setts som en angelägenhet för främst lokala myndigheter, bildades . En av institutets uppgifter var att sprida upplysning i folkhälso- frågor. Viktiga områden var den s.k. befolkningsfrågan samt främ- jandet av den personliga hygienen. Dåliga hygienförhållanden hade uppmärksammats inte minst på landsorten, med uttrycket som följd. Verksamheten vid institutet åter- speglade en för tiden karaktäristisk tro på vetenskapliga framsteg, möjligheterna att med socialmedicinska åtgärder lösa samhälls- problem samt experternas förmåga att vägleda människor till ett bättre och hälsosammare liv. Med intryck av den internationella politiska utvecklingen aktualise- rades behovet av informationsverksamhet under det sena trettio- talet främst av utrikesförvaltningen och försvaret. Erfarenheterna från det pekade på behov av att från staten bedriva opinionsbildning men också på behovet av att kontrollera opinionen.