sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Detta innebär bl.a. att sådan verksamhet med ungdomar som har påtagliga inslag med militär prägel (t.ex. väpnad strid) inte får före- komma i ungdomsverksamheten. Vidare berör utredningen de olika stödformer som finns för ungdomsverksamheten samt att den bör hållas samman inom Försvarsmakten mer tydligt så att syftet med den och ansvaret för den tydliggörs. Utredningen har undersökt om det kan vara lämpligt att i bidragshänseende föra över ungdomsverksamheten till Ungdoms- styrelsen men funnit att detta av flera olika skäl inte är lämpligt. I kapitel 13 berör utredningen de krav som finns i kommittéför- ordningen de ekonomiska och andra konsekvenser som kan bedö- mas bli ett resultat om utredningens förslag genomförs. I kapitel 14 slutligen tar utredningen upp frågor om de behov av författningsändringar som föranleds av utredningens förslag inom olika områden. Ändringsförslagen är, enligt utredningens mening, av den karaktären att det bör föranleda en helt ny författning och utredningen lämnar därför förslag till utformning av en sådan. 1.1Tidigare utredningar inom området tillsattes en kommitté för att utreda de frivilliga för- svarsorganisationernas verksamhet inom totalförsvaret. Den läm- nade ett betänkande (1992:132) Frivillig verksamhet för totalför- svaret . Utredningens förslag kom, efter stats- makternas ställningstagande 1994, att få ett tydligt genomslag i utformningen av relationerna mellan staten och frivilligorganisa- tionerna, inte minst vad gäller det ekonomiska stödsystemet. De förhållanden som kom att bli rådande efter 1994 är i väsentliga drag de som alltjämt gäller. Utredningen perspektiv var i hög grad präglat av det system för styrning inom staten som utvecklades med stor inten- sitet, nämligen s.k. målstyrning med resultatuppföljning eller mål och resultatstyrning, som kom att bli den vanliga benämningen. Utredningens inriktning i dessa avseenden kom dock inte att få fullt genomslag vad avser utformning av det ekonomiska stödsy- stemet. tillsattes ytterligare en utredning för utvärde- ring av dåvarande system för finansiering av de frivilliga försvarsor- ganisationernas verksamhet. I utredningen konstateras bl.a. att medlemmarnas starka engagemang och breda kompetens inom skilda områden hade en stor betydelse för försvarsviljan och total- försvarets förankring i samhället. Det var därför angeläget att de frivilliga totalförsvarsorganisationernas verksamhet kunde ges ett relevant samhällsstöd för att de skulle kunna nå ut på en stor bredd bland medborgarna i hela landet. tillsattes en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag om den frivilliga försvarsverksamhetens framtida inriktning och uppgifter inom totalförsvaret. Utredningen anlade ett brett perspektiv i sitt arbete och behandlade i sina olika avsnitt för verksamheten relevanta samhällstendenser, frivillighet och samhällsberedskap, mål-, resultat- och verksamhetsstyrning av fri- villigförsvaret, samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret, ungdomsverksamhet och rekrytering, information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalför- svar, förmånsfrågor finansiering och styrning. De tre nu nämnda utredningarna relateras inte närmare här, utan utredningen hänvisar till dem vad gäller detaljer i förslagen. 1.2Genomförda förändringar efter 2001 Endast ett mindre antal av de tidigare utredningarnas förslag har genomförts. Ett exempel på förslag som genomförts är att dåva- rande i stället för Arbetsmark- nadsstyrelsen skulle ha dels det övergripande samordningsansvaret för frivilligfrågor inom det civila försvaret, dels rätten att utfärda föreskrifter. Ett annat förslag som genomfördes var att ÖCB till- sammans med Försvarsmakten fick i uppdrag att fördela organisa- tionsstödet. I proposition 2001/02:159 föreslog regeringen att de uppdrag och stöd i form av statliga medel som ges till frivilliga försvarsorga- nisationer ska inriktas mot de behov som totalförsvaret har utifrån den nya inriktning som formulerats i de fyra målen för totalförsva- rets förmåga. Vidare föreslogs att stödet till de frivilliga försvarsor- ganisationerna fick ges till sådana ideella organisationer med demo- kratiskt struktur som bedriver angelägen och betydelsefull verk- samhet utifrån de fyra huvudmålen för totalförsvarets förmåga. Återkommande översyner av vilka organisationer som ska få ta del av stödet skulle genomföras. Organisationsstöd fick lämnas för att stödja verksamhet hos de frivilliga försvarsorganisationerna som behövs från totalförsvars- synpunkt och som medverkar till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred och som bidrar till fred och säkerhet i omvärlden. Regeringen förslog även i propositionen att hemvärnsförbanden ska utvecklas för att integreras i och utgöra ett viktigt inslag i de nationella skyddsstyr- korna. Som en följd av detta differentieras henvärnsförbandets uppgifter. Regeringen beslutade om direktiv (Dir. 2008:2) till utredningen . Direktiven är fogade som bilaga 1 till betän- kandedelen. 1.4Analys och tolkning av uppdraget Utredningen har i direktiven fått åtta tydligt angivna utrednings- uppgifter. Dessa beskrivs kortfattat i inledningen av respektive kapitel där dessa respektive utredningsuppgifter behandlas. Förutsättningarna för utredningen har inneburit påtagliga tidsmäs- siga begränsningar. I praktiken har endast omkring stått till buds för egentligt utredningsarbete, då det tagit någon tid att starta upp arbetet och i slutskedet måste avdelas för att rent praktiskt sammanställa uppgifter och förslag med motiveringar och skriva utredningen. Vidare har de ekonomiska förutsättning- arna varit begränsade och vissa besparingar vidtagits under pågå- ende utredningsarbete. Vissa av de frågor som aktualiseras i direktiven hade enligt utredningen varit i behov av mer fördjupade studier än vad som kunnat bli fallet. Det gäller främst frågor som hänger samman med en djupare kunskap om effekterna och omfattningen av resurstilldelningen och resultatet av den hittillsvarande formen för ekonomiskt stöd till de frivilliga organisationerna sett . Vad har den samlade nyttan för totalförsvaret och krisberedskapen varit och hur effekten utvecklats inom olika områden? Hur har rekryteringen till försvarets yrken påverkats av det frivilliga försva- rets verksamhet? Detta är några exempel på frågor som hade för- tjänat en djupare faktainsamling, bearbetning och analys vad avser kostnader och effekter. Frågorna om folkförankring och frivilligförsvarets roll i denna hade också varit intressanta att genom en kortfattad studie under medverkan av statsvetenskaplig/och eller sociologisk expertis, få belysta. Vidare hade också ungdomsverksamhetens roll och bety- delse för den fortsatta rekryteringen till totalförsvaret varit av intresse att genomföra studier kring. Detta har , av de nämnda tidsmässiga och ekonomiska begränsningarna inte varit möjligt. Utredningen har fått koncent- rera sig på de viktigaste och principiellt mest framträdande huvud- frågorna, analysera dem inom de tidsramar som stått till buds och inom de ramar som direktiven anger lämna förslag som har princi- per och huvudinriktningar som väsentlig utgångspunkt. Under utredningsarbetets gång har det blivit tydligt att vissa frågor inom uppdraget berör den utredning om totalförsvarsplikten som genomförs av utredaren . Utredningsmannen har därför samverkat med denne. Vidare har de båda utredningarna haft ett gemensamt möte med utredningsmännen och sekretariaten . Syftet med mötet var att klarlägga berörings- punkter samt i förekommande fall åstadkomma den samordning av utredningarnas frågeställningar inom förslagsområdena som har beröringar och som kan vara möjlig inom ramen för de direktiv respektive utredning arbetar inom. Det har främst gällt frågor som berör rekrytering till det militära förvarets insatsförband och de nationella skyddsstyrkorna mot bakgrund av Försvarsberedningens rapport . Utredningen har haft tio sammanträden med de sakkunniga och de experter som regeringen förordnat, varav ett i internatform. Utredningen har därutöver genomfört två seminarier med repre- sentanter för de frivilliga försvarsorganisationerna där dessa fått lämna sina synpunkter på utredningens direktiv samt på principiella frågor om hur frivilligverksamheten ska kunna utvecklas i framti- den utifrån de offentliga institutionernas behov av deras tjänster. Även i sammanhanget viktiga frågor som frivilligorganisationernas betydelse för folkförankringen har därvid diskuterats liksom frågor om ungdomsverksamheten. Samtliga organisationer har varit repre- senterade vid båda dessa seminarier. Utredningen har också fått såväl skriftligt som muntligt under- lag från samtliga organisationer grundat på en lista med frågor som utredningen sände till organisationerna . Vidare har utredningen i olika sammanhang fått kompletterande skriftliga och muntliga synpunkter från flera av organisationerna. har lämnat underlag till utredningen. Utredningen har besökt utbildningar för medlemmar som anordnats av på Örlogs- skolor, av för ungdomar på flyg- flottiljen i samt för organisationsfunktionärer för Flygva- penfrivilligas riksförbund på . Vid de två första av dess besök har även givits möjlighet för Försvarsmaktens lokala företrädare att redovisa sin syn på samarbetet med frivilligförsva- rets organisationer på lokal nivå samt hur uppdragsstyrningen fun- gerar internt inom Försvarsmakten. Utredningen har haft samtal med den nuvarande chefen för svarsmaktens frivilligavdelning i Högkvarteret samt den tidigare chefen . Utredningen har haft samtal med ställföreträdande chefen för beredskapsstaben från och disku- terat frågor som hänger samman med att civilpliktsutbildningen upphör och hur avser att söka tillgodose sina behov i form av frivilligutbildning och frivilligavtal. Utredningen har medverkat med föredrag vid riksstämman för Försvarsutbildarna på Tylebäck utanför , Kvinnliga i samt i den Utredningen har även medverkat i en konferens i den om lokal frivillig verksamhet, vid ett möte anordnat av i , vid ett seminarium arrangerat av Folk och Försvar om framtiden för den frivilliga försvarsverksamheten i samt i en konferens som anordnats av länsstyrel- sen i län om frivilligverksamhet och krisberedskap den 30– . Utredningen har genomfört en studieresa till den 24–för att inhämta kunskap och få belyst frivilligorga- nisationernas roll och samarbete med staten. Till utredningen har överlämnats ett till regeringen ställt förslag från Försvarsmakten om ändringar av förmåner m.m. till hem- värnsmän, frivilliga samt instruktörer inom frivillig försvarsverk- samhet. De frågor som tas upp i Försvarsmaktens förslag bör enligt beslut vid överlämnandet behandlas inom ramen för direktiven till denna utredning. Utredningen behandlar denna fråga i kapitel 10. Vidare har till utredningen från Försvarsdepartementet överläm- nats en ansökan från om att få bli uppta- gen som frivillig försvarsorganisation. denna fråga i kapitel 7, som berör frågor om kriterier för att vara en frivillig försvarsorganisation. Efter beslut i Försvarsdepartementet har utred- ningen medgivits förlängd utredningstid t.o.m. . 2Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas 2.1Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven Utredningen ska klarlägga vilken roll den frivilliga försvarsverk- samheten ska ha och hur verksamheten ska kunna utvecklas utifrån dagens och framtidens behov. Utredningen vill understryka att när den talar om samhällets behov av frivilliga innefattas i denna tanke inte enbart det direkta behov som ligger i att viss personal kan behövas under vissa kris- förhållanden, utan att ordet behov här måste ses som ett mer lång- siktigt uttalat behov av sådant intresse och engagemang som de fri- villiga organisationerna representerar. Det innebär också att det långsiktiga behovet av att vidmakthålla sådan verksamhet som sva- rar mot detta övergripande och långsiktiga behov, är minst lika relevant. Uppdrag för att utbilda personal, uppdrag för att infor- mera och uppdrag för att rekrytera ungdomar och bedriva ung- domsverksamhet är således avsedda att möta ett samhälleligt behov, uppfattat på detta mer övergripande sätt, som det ger en motsvarande möjlighet för organisationernas medlemmar att i vik- tiga avseenden få utlopp för engagemang, intresse och delaktighet. Nyckelorden i denna del av uppdraget är den frivilliga försvars- verksamhetens framtida roll och hur verksamheten ska utvecklas från dagens behov till framtidens behov. Uppdraget för utred- ningen är i denna del i väsentlig grad knuten till en analys av vilken roll denna typ av verksamhet ska spela och vilka fram- tida behov av denna verksamhet som efterfrågas. Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas denna del kan avse både den aspekt som innebär vad medlemmar och organisationerna själva vill fortsätta med, utveckla och satsa på, men torde främst avse den verksamhet som det offentliga är berett att stödja. Uppdraget avser både militärt och civilt försvar liksom också krisberedskap/krishantering i mer allmän mening och avsikten är att utredningen ska lämna förslag som innebär att det frivilliga för- svaret anpassas till den utveckling som de båda grenarna av total- försvaret liksom krisberedskapen undergått och kan förväntas undergå framöver. Direktiven anger att den frivilliga försvarsverksamheten behöver konkretiseras och renodlas utifrån det behov som de beställande myndigheterna har. I linje med detta uttryckssätt i direktiven ligger också ett upp- drag till utredaren att ta ställning till om uppdragen även i framti- den ska lämnas till olika frivilliga försvarsorganisationer och att de ska ha ansvaret för att utbilda och bemanna de befattningar som är aktuella, eller om utbildning och bemanning ska ske inom För- svarsmakten (i första hand inom Hemvärnet). Den senare modellen tänks då innebära att det är främst Hemvärnet som utgör allmän frivillig rekryteringsgrund för denna typ av befattningar och att det är Hemvärnet som även övertar rollen från flera andra frivilliga för- svarsorganisationer att svara för den frivilliga, oftast korta utbild- ningen, som krävs för sådana befattningar. En sådan modell innebär en radikal omläggning av hittills- varande rollspel och skulle innebära att flera olika frivilliga för- svarsorganisationer, främst de med nära anknytning till det militära försvaret, skulle förlora sin nuvarande ansvarsroll avseende utbild- ning och bemanning. Kvar för dem skulle egentligen endast bli en grundrekrytering av medlemmar samt den form av föreningsverk- samhet som medlemmarna själva är beredda att deltaga i och finan- siera. En annan viktig del av utredningsuppdraget i denna del innebär att, mot bakgrund av det ökade engagemanget från Försvarsmak- tens sida mot internationell verksamhet, även den frivilliga för- svarsverksamhetens roll i detta ökade utlandsengagemang ska klar- läggas och hur verksamheten kan stödja Försvarsmakten i dess utlandsmissioner. Uppdraget innefattar även ett klarläggande av hur en utveckling skulle kunna gestaltas som visar hur verksamheten bör utvecklas Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas framåt i tiden som leder till en anpassning mot det angivna rollspe- let och de angivna behoven. Regeringen har senast i budgetpropositionen avseende 2008 redovisat inriktningen av säkerhets- och försvarspolitiken mot bakgrund av den säkerhetspolitiska rapport som Försvarsbered- ningen lämnade . En ny rapport från beredningen avse- ende försvarspolitikens inriktning har lämnats . Reger- ingen har vidare i proposition 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull, redovisat vissa inriktningar av den frivilliga verksamheten med inriktning mot krisberedskapen. Dessa doku- ment bör därför ligga till grund för utredningens styrande skriv- ningar om den framtida grundläggande inriktningen av dessa poli- tikområden. Utredningen bedömer, mot bakgrund av den inriktning som föreligger avseende säkerhets- och försvarspolitiken liksom krisberedskapen, att det i många sammanhang är kostnadseffek- tivt att ha frivilligpersonal till vissa befattningar inom Försvars- makten, främst inom Hemvärnet/de nationella skyddsstyr- korna, men också frivilliga som kan ge stöd till samhällets olika institutioner under påfrestande förhållanden. Det är också vik- tigt att det engagemang som finns inom frivilligförsvarets orga- nisationer tas till vara. Utredningen anser att den nuvarande frivilliga försvarsverk- samheten bör anpassas till den inriktning som totalförsvaret, främst det militära försvaret samt krisberedskapen får i framti- den, samt att anpassningen bör ske till det tydliga och uttalade behov som direkt finns inom dessa områden. Det innebär att den frivilliga verksamheten får en mindre betydelse som direkt stöd till Försvarsmaktens insatsförband och till utlandsuppdra- gen än vad som var fallet för uppbyggnaden av och beredskapen inom invasionsförsvaret. Den roll som frivilligförsvaret främst bör fylla, förutom vad gäller mindre uppdrag avseende behov av utbildning av och vissa kompetenser direkt till insatsförbanden inom Försvarsmakten, gäller större och långsiktiga uppdrag avseende behov av utbild- ning och rekrytering till Hemvärnet/de nationella skyddsstyr- korna samt långsiktiga uppdrag avseende behov av utbildning av Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas olika typer av kompetenspersonal till samhällets krisberedskap på olika nivåer och från flera institutioner i samhället med ansvar för krisberedskap. För denna roll anser utredningen att det är de offentliga institutionernas behov av frivillig personal som ska vara avgö- rande för uppdragens storlek vad gäller utbildning och avtals- bindning av kompetenspersonal. Dessa behov ska grundas på en tidig behovsanalys. Uppgifterna kommer, enligt utredningens bedömning, att få ett mer tydligt fokus mot behoven inom samhällets krisbered- skap och mot Hemvärnets/de nationella skyddsstyrkornas behov. Frivilliga försvarsorganisationer bör vara beredda att verka inom båda dessa delar av samhällets beredskapsverksam- het. Utredningen föreslår därför att dessa organisationer i fram- tiden benämns frivilliga beredskapsorganisationer. Ytterligare två roller är av betydelse för framtiden. De avser roller inom områdena information och ungdomsverksamhet. 2.3Bakgrund och kortfattad historik Frivillig försvarsverksamhet med huvudsaklig inriktning mot att stödja landets försvarsansträngningar vid fientligt anfall mot landet har förekommit . och växte, på skilda håll i landet, fram mer tydligt organiserade rörelser på frivil- lig grund där anknytningen till det militära försvaret blev mer tyd- lig. Skytterörelsen () är ett exempel på detta. Röda korset har den sannolikt längsta bakomliggande rollen som frivillig organisation i nära samverkan med det militära försva- ret, där främst utbildning i sjukvårdstjänst under krigsförhållanden varit huvudsyftet. När införde allmän värnplikt för män 1901 kom denna viktiga reform att bli grund för många frivilliga försvarsansträng- ningar. Detta berodde bl.a. på att många som gjort sin värnplikt önskade att, inför inkallelse till tjänstgöring, på frivillig väg för- kovra sig i olika delar av den egna militära grundkunskapen och verksamheten samt också att, genom frivillig nivåsatt utbildning, kunna nå befälsbefordran till högre grad inom värnpliktssystemets ram. Även efter fullgjord värnpliktstjänstgöring önskade många, med denna bakomliggande erfarenhet, fortsätta i någon form som Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas frivilliga inom någon frivillig försvarsorganisation, inte sällan med den specialutbildning de erhållit under värnplikten som intresse- bakgrund (t.ex. , motorcykelordonnanstjänst, radiosignal- tjänst, befälsutbildningar m.fl. sådana utbildningar). Hemvärnet blev efter sin tillkomst 1940 en naturlig organisation att gå till för dem med starkt försvarsintresse och som lämnat värnpliktssystemet. blev upptakten till skapande av flera olika frivilligrörelser där den enskilda viljan att delta för att höja sin egen kompetens och för att stödja det militära försvaret var viktiga inslag i utvecklingen. Försvarsutbildarna (tidigare Centralförbun- det för befälsutbildning, CFB) grundades , Frivilliga Automo- bilkårernas bildades , Sjövärnskårernas Riksför- bund 1915, Svenska Blå Stjärnan 1917, och Svenska brukshunds- klubben 1918, alla med detta krig som bakgrund. Kvinnorna kom i hög grad att dras in i den frivilliga försvars- verksamheten under slutskedet av (Blå Stjärnan) och då bildades , inte minst mot bakgrund av erfarenheterna från kri- get. Dessa tendenser blev ännu mer uttalade , upptakten till och under det då flera nya organi- sationer skapades. De viktigaste var Frivilliga motorcykelkåren 1929, 1936, 1937, 1940, 1942 och Svenska sportskytteför- bundet 1943. En särställning intar Hemvärnet vars verksamhet påbörjades . De förband som Hemvärnet satte upp, främst som stöd för de mer operativt rörliga militära förbandens mobilisering, koncen- trering och uppmarsch samt till skydd för viktig infrastruktur, kom att utgöra en del av armén och inte minst Hemvärnet blev en tydlig rekryterings- och utbildningsorganisation för fortsatt verksamhet inom det militära försvaret sedan värnpliktstjänstgöringen avslu- tats. Rekryteringen av så kallade hemvärnsrekryter gjorde det också möjligt att påbörja en del av värnpliktsutbild- ningen för unga män före värnpliktsålderns inträde. Men även driftsvärnsorganisationen utgjorde ett viktigt tillskott i skyd- det av infrastruktur, industriverksamhet etc. Hemvärnet kom på många håll i landet att bli en samlingspunkt för många frivilliga genom att denna organisation också byggde Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas upp en mer föreningsinriktad del där många olika försvarsintresse- rade kunde samlas till möten med information och samkväm, inte sällan i de hemvärnsgårdar som ofta var belägna invid ortens skjut- bana. Erfarenheterna från gav upphov till bildande av nya frivilliga organisationer, vilka delvis också speglade den militära utveckling som ägt rum på olika områden sedan och . Sålunda tillkom t.ex. Frivilliga radio- organisationen 1946, 1955, 1955. Frivilliga flygkåren 1961 samt Flygfältsingenjörföreningarna 1960–1966 (numera Insatsingenjö- rerna). Ett annat exempel på frivilliga organisationer med speciell inriktning är Fältartisterna som organiserar artister av skilda slag för insatser hos truppförbanden under beredskap och krig med syfte att ge förströelse och vidmakthålla god stämning. Denna organisation har gjort kontinuerliga och uppskat- tade insatser hos de svenska förband som tjänstgör i internationella missioner. , sedermera namnändrat till Kriskommunikatörerna, är ett annat exempel på en organisation som organiserar bl.a. frivilliga journalister och informatörer till fri- villig tjänstgöring vid militära staber men även i civila sammanhang under krisförlopp. De två sist nämnda organisationerna ingår numera, tillsammans med flera andra, i Försvarsutbildarnas organisation som specialför- bund och kan därmed – som relativt små organisationer – stödja sig på den större organisationens administrativa resurser. är ett exempel på en organisation som byggdes upp för att tjäna till frivilligt stöd till det statligt organise- rade civilförsvaret och då främst inom hemskyddet men som har sitt huvudfokus bl.a. inom området individens bered- skap samt lokal/regional krisberedskap och krishantering. Under hela det har de olika frivilligorganisationerna fortsatt ett brett arbete med rekrytering, utbildningsverksamhet och försvarsupplysning. Även ungdomsverksamhet utgör viktiga inslag i verksamheten för flera av organisationerna.