sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — Med en bättre fungerande fordonstillgång öppnas för bättre möjligheter att utnyttja fordon som det konkurrensmedel det bör vara. Positiva effekter även på den upphandlade trafiken När den kommersiella trafiken öppnas för fler aktörer kan man tänka sig två effekter för marknaden för upphandlad trafik. Å ena sidan kommer kommersiell järnvägstrafik i att bedrivas av flera operatörer, vilka därmed kan antas vara mer intresserade av att delta i upphandlingar än om de inte vore etablerade på den svenska marknaden. Å andra sidan kan operatörer som agerar på den upphandlade marknaden eventuellt lägga mer fokus på den kommersiella sidan och mindre på den upphandlade trafiken. Det är givetvis svårt att uttala sig om vilken effekt som kommer att överväga och sannolikt kan det bli fråga om rörelser åt båda håll, beroende på omständigheter och konjunktur. Min bedömning är att de båda segmenten kommer att korsbefrukta varandra, till nytta för såväl resenärer som samhället. Med ett ökat antal anbudsgivare i trafikupphandlingarna blir den sammantagna effekten sannolikt anbud med lägre priser eller högre kvalitet. Till given kvalitet skulle därmed kostnaderna för den offentligt finansierade trafiken sjunka. I den mån fördelarna kommer resenärerna till godo och omständigheterna i övrigt så tillåter bör detta också leda till ett ökat resande med järnväg. Nya möjligheter också för andra än operatörerna Avregleringen kommer enligt min mening att öppna affärsmöjligheter också för andra företag än järnvägsoperatörer. Framför allt kan det öka intresset hos fordonsleverantörer och vagnbolag att etablera sig på den svenska marknaden. Jag bedömer vidare att de nya direktiven till Jernhusen kan leda till att flera aktörer inom verkstad och underhåll väljer att etablera sig i . Med en ökad tillgång till mark för underhållsfastigheter för intresserade företag kommer också dominansen att minska på underhållsmarknaden. Bättre kapacitetsutnyttjande eller ökad trängsel? Spårkapaciteten är hårt ansträngd, i synnerhet i storstadsområdena under högtrafik. Under arbetets gång har jag från olika håll mötts av reaktionen att avregleringen av den kommersiella trafiken inte skulle vara möjlig att genomföra, eller åtminstone inte ge någon effekt, på grund av de begränsningar som finns i infrastrukturen. Jag kan inte hålla med om detta. Givet dagens spårkapacitet är det visserligen svårt att se att så många fler tåg skulle kunna sättas in för de mest efterfrågade resorna. Konkurrens i den kommersiella trafiken kommer däremot öppna för att fler operatörer med en större variation i sitt utbud trafikerar såväl dessa sträckor som sträckor som inte trafikeras . Kraven på ökad samverkan mellan kommersiell och samhällsköpt trafik kan sannolikt också bidra till ett bättre utnyttjande av den befintliga spårkapaciteten. Som jag har nämnt tidigare är dock en kraftfull utbyggnad av infrastrukturen nödvändig för att möta den önskvärda persontrafikökningen på järnväg. Om spårtilldelningssystemet vidare kan utvecklas som avsett i riktning mot att bättre spegla samhällsekonomisk effektivitet och betalningsvilja öppnas vidare för att på ett mer optimalt sätt utnyttja den kapacitet som finns. Om utvecklingen av ett kapacitetstilldelningssystem som kan hantera den mångfald av aktörer både i person- och godstrafik, som redan finns och som blir fler , däremot inte fortskrider finns givetvis risken för försämringar som kommer att minska attraktiviteten i järnvägssystemet. Kommer den samhällsköpta trafiken öka eller minska? Det är svårt att uttala sig om hur efterfrågan på upphandlad trafik kommer att påverkas av mina förslag. Men ett ökat antal kommersiella företag på den svenska persontrafikmarknaden ökar givetvis möjligheterna att fler kommer att delta också i konkurrensen om den upphandlade trafiken. Detta torde leda till att kostnaderna, givet bibehållet utbud, för de upphandlade enheterna kommer att sjunka i förhållande till vad som vore fallet utan mina förslag. Det som kan tala för en minskad efterfrågan på upphandlad trafik är dels att trafik som skulle gått till upphandling fångas upp av kommersiella aktörer, dels att trafikhuvudmännens rätt att upphandla länsöverskridande trafik kommer att begränsas mer än . En del av den trafik som bedömer som olönsam och som därför upphandlas kan ses som lönsam av andra kommersiella aktörer och kan därmed komma att inte behöva handlas upp av myndigheterna. Det som talar för att efterfrågan på upphandlad trafik ökar är de eventuella minskningar i det kommersiella utbudet som kan ske . På såväl kort som lång sikt kan se sig tvunget att skärpa sitt kommersiella fokus och få svårare att korssubventionera mindre lönsamma linjer. Därigenom kan en del av den trafik som bedriver kommersiellt komma att gå till upphandling. I en situation då det finns många aktörer på marknaden kan det även komma att ställas politiska krav på att linjer som etablerats kommersiellt och sedan lagts ned ska ersättas av upphandlad trafik. En annan risk är att det kan uppstå ryckighet i linjer som är på gränsen till att vara kommersiellt lönsamma. Inte desto mindre är en viktig poäng med att öppna för kommersiell trafik just att få reda på det företagsekonomiska – och därmed en stor del av det samhällsekonomiska – värdet av en viss linje. De åtgärder jag föreslår när det gäller planeringen och prövningen av den av samhället upphandlade trafiken kommer att öka framförhållningen och minska risken för sådan osäkerhet. Vidare ökar transparensen på marknaden som ger förutsättningar för att den kommersiella trafiken ska kunna bedöma risker och möjligheter och finna sitt utrymme på marknaden. Effekter för upphandlande enheter Att införa konkurrens i den kommersiella trafiken kommer, som diskuteras ovan, högst troligt ha effekter också på den upphandlade trafiken. Med fler aktörer på den kommersiella marknaden kan fler operatörer vara intresserade av att vara verksamma även inom den upphandlade trafiken. Om möjligheter till samordning i utnyttjande av personal och materiel, fördelar av att redan vara etablerade i m.m. är stora kan det göra att fler företag deltar i upphandlingarna. Som jag har diskuterat ovan borde detta i sin tur leda till en förbättrad anbudskonkurrens vilket kan vara till nytta för den upphandlande enheten. Detta kan därmed även leda till betydelsefulla indirekta effekter för resenärerna i form av påverkan på pris, kvantitet och kvalitet. Skulle avregleringen, som diskuterats ovan, medföra att en del av den samhällsköpta trafiken ersätts av kommersiell trafik, kan det medföra att en del fordon blir överflödiga. Jag förutser dock att det inte kommer att medföra några negativa ekonomiska konsekvenser för upphandlande enheter med egna fordon. Detta eftersom dessa fordon torde ha god avsättning på marknaden. Förslagen om en förtydligad planering av den samhällsköpta trafiken kan innebära administrativa merkostnader för Rikstrafiken eller trafikhuvudmännen. Dessa kostnader måste dock ställas i relation dels till kostnaderna för den trafik som riskerar att handlas upp i onödan, dvs. även om den skulle vara kommersiellt lönsam. Det är således både tänkbart och önskvärt att en del av den trafik som upphandlas kommer att kunna drivas kommersiellt. Att analysera möjligheter och risker, och att med utgångspunkt från en sådan analys ta fram prioriteringar för den upphandlade trafiken, kommer att bli en av de viktigaste processerna i arbetet med de långsiktiga trafikförsörjningsprogrammen. I denna del kommer trafikhuvudmännen och Rikstrafiken att stå inför en viktig uppgift som kan få stora återverkningar på utvecklingen av kommersiell trafik både på regional och nationell basis. 12.5Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Ökad rörlighet under miljömässigt acceptabla former torde ha en positiv inverkan på sysselsättningen i landet. Omfattningen av denna effekt är dock med nuvarande kunskapsnivå svår att bedöma. Det är därför angeläget med forskning inom detta område. De klimatmässiga fördelarna med en övergång till järnväg från andra transportslag är betydande och har mycket stora samhällsekonomiska positiva konsekvenser I övrigt bedömer jag att mina förslag inte kommer att ha några nämnvärda konsekvenser för samhället i övrigt såsom integration eller jämställdheten mellan kvinnor och män. 12.6Finansiella konsekvenser och förslag till finansiering Kostnader och intäkter för staten I föregående kapitel om myndigheterna och deras uppgifter och ansvar har jag som sagt redovisat de tillkommande uppgifter och förändringar i ansvar för myndigheterna som mina förslag föranleder. Jag återkommer till dessa med bedömningar av vilka finansiella konsekvenser dessa förändringar kan få för staten. Jag redovisar här översiktligt behovet av ökade anslag eller andra resurser i de fall där det kan vara aktuellt. För Transportstyrelsen bedömer jag att uppgiften att svara för en sammanhållande funktion för uppföljning och utvärdering samt uppgiften att pröva och utveckla praxis för utvidgad trafikeringsrätt kommer att kräva ett tillskott av resurser. Järnvägsstyrelsen uppskattar detta tillkommande resursbehov till cirka tre årsarbetskrafter. Det utvidgade uppgiftsansvaret för berörda myndigheter i anslutning till utvecklingen av en modell för uppföljning och utvärdering bedömer jag däremot kunna skötas inom ramen för myndigheternas nuvarande uppgifter och inom ramen för befintliga anslag. Det gäller främst och , , och . I övriga fall bedömer jag inte att de ändrade uppgifterna medför några ökade kostnader för staten. Antingen ger uppgifterna inte några finansiella konsekvenser eller så ryms de inom myndigheternas befintliga resursramar. I sammanställningen nedan sammanfattas mina bedömningar. Ökat resursbehov av nya uppgifter Prövning av utvidgad trafikeringsrätt inkl. utveckling av kriterier och praxis Hänsyn till arbetsmiljö i Annonseringsförfarande för att utröna Förvaltning och avveckling av överföring av Statens järnvägars Utveckling av tilldelningsmodellen inkl. Utveckling av program för regionala Kostnader och intäkter för kommuner och landsting Trafikhuvudmännen kommer som också diskuterats i föregående kapitel få vissa utökade uppgifter i samband med planeringen och upphandlingen av den samhällsköpta trafiken. Det gäller dels uppgiften att upprätta långsiktiga trafikförsörjningsprogram efter samråd med berörda myndigheter och andra aktörer, dels annonseringsförfarandet i syfte att utröna marknadens intresse inför upphandling. planerar trafikhuvudmännen för den trafik som man avser att upphandla. En mer utvecklad och för omgivningen transparent planering inklusive dialogen med berörda myndigheter och aktörer bör dock enligt min uppfattning ligga inom ramen för de uppgifter och ansvar de har . Likaså bör förberedelser för upphandling inklusive dialogen med marknaden ingå i detta ansvar. Det är emellertid oundvikligt att den utveckling av dessa uppgifter som mina förslag förutsätter kommer att ställa krav på ökade resurser och kompetens hos trafikhuvudmännen. Båda dessa uppgifter bedömer jag emellertid bör kunna leda till förbättrad styrning av den samhällsköpta trafiken. I den mån det öppnar för att mer trafik kommer att kunna utföras på marknadens villkor bör kostnaderna för kommuner och landsting sjunka. Om förändringarna däremot leder till ökade krav på samhällsköpt trafik t.ex. i enlighet med organisationen kollektivtrafiks publicerade utredning så innebär det däremot helt naturligt ökade kostnader. Det är därför av stor vikt att utvecklingen i detta avseende noga följs upp. Om utvecklingen visar sig gå i en oönskad riktning bör justeringar göras i samband med utvärderingar vid bestämda kontrollstationer. (se vidare förslag till modell för uppföljning och utvärdering i kapitel 10). Järnvägstrafik på företagsekonomiska villkor är känslig för läge och utveckling i omvärlden. Den avreglering av persontrafiken på järnväg som utredningens direktiv syftar till, föreslås av utredaren bli genomförd i en situation när tillgången på bankapacitet är och kan förväntas vara knapp , i synnerhet på de sträckor och i de tidslägen som kan förväntas vara av störst intresse för kommersiell trafik. Parallellt med kapacitetsbristen växer den samhällsköpta trafiken. Kommersiell trafik och samhällsköpt trafik konkurrerar sen länge i stor utsträckning om samma spårutrymme. En konkurrens om även samma marknad mellan kommersiella järnvägsföretag och samhällsköpt trafik leder obönhörligt till en tillbakagång för den förra. Det är inget önskvärt samhällsekonomiskt scenario. I sammanhanget bör även betänkas att samhällsköpt trafik ofta ges kraftfull politisk uppbackning, vilket har haft konsekvenser på inriktningen av utvecklingen för järnvägsnätet. För att bestå, investera och utvecklas behöver kommersiell persontrafik således ett regelverk som ger ett långsiktigt och tillräckligt skydd mot offentligt finansierad konkurrens. Utredaren ger en god beskrivning av problemområdet och föreslår en uppstramning av nuvarande tämligen svaga regelverk. Undertecknad bedömer dock att det som föreslås i regelhänseende möjligen är tillräckligt när det övergripande målet är att genomföra en snabb avreglering, men ställt inför verkligheten och är det otillräckligt för att ge marknaden det skydd för expanderande offentliga ambitioner som krävs för en livskraftig kommersiell persontrafik på järnväg. Utredarens förslag om bevarande av länsgränser för samhällsköpt trafik kommer att ställas på sin spets om och när nuvarande länsindelning helt eller delvis ersätts av ett antal större regioner. Ett av de motiv som brukar anges för denna reform är för övrigt kollektivtrafikens utveckling och då avses uppenbart inte den kommersiella trafiken. Av en formulering i betänkandet att döma är utredaren också beredd att i detta sammanhang ta vissa risker på den kommersiella trafikens bekostnad. Vid en omfattande länsreform är det min bedömning att utredarens förslag till konkurrensmodell kommer att kräva nya och väsentligt preciserade regler till skydd för den kommersiella trafiken. Utredaren lämnar den praktiska prövningen av ansökningar om utvidgad trafikeringsrätt för trafikhuvudmännen till en dynamisk process utvecklad av Transportstyrelsen och berörd domstol. Självklart kan förfarandet utveckla en klar och lätt tillämpad restriktiv praxis, men tills dynamiken har gjort sitt är detta endast en förhoppning. Ett starkare regelverk från början vore att föredra. Undertecknad och har utvecklat ett förslag till en alternativ konkurrensmodell med ett tänkt regelverk kring etablerandet av s k marknadsstråk, som syftar till att normera gränssnittet mellan den kommersiella och den samhällsköpta trafiken genom att på förhand avlysa ett antal specificerade trafikrelationer från samhällets köp. Förslaget skulle också i ett alternativ kunna fungera som en kvalificering inför kapacitetstilldelningen. Utredaren har avvisat förslaget om marknadsstråk på enligt vår uppfattning förhastade grunder. Merparten av de invändningar mot marknadsstråk, som anförs i betänkandet har inte med idén om marknadsstråk att göra. Min bedömning är att förslaget om marknadsstråk är både realistiskt och utvecklingsbart. Ökad konkurrens på marknaden för Beslut vid regeringssammanträde . En utredare får i uppdrag att föreslå åtgärder som skapar förutsättningar för konkurrens på den kommersiella marknaden för persontrafik på järn- väg och som tillgodoser samhällets och resenärernas krav på effektivitet och kvalitet m.m., principer, kriterier och process för en effektiv reglering av konkurrens och samverkan mellan kommersiell och upphandlad persontrafik på järnväg, de förändringar av lagstiftningen som följer av egna förslag, EG:s direktiv om öppning av marknaden för internationell persontrafik på järnväg samt EG:s förord- ning om tågpassagerares rättigheter och skyldigheter, lämpliga metoder och ansvar för uppföljning och utvärdering av marknadens utveckling efter ett genom- förande av förslagen, en övergripande plan för genomförande av sina förslag. Utredaren ska vidare analysera förslagens konsekvenser, inklusive omställningseffekter och i förekommande fall föreslå finansiering. Utredaren ska överväga om förslagen kräver för- ändringar av de statliga myndigheternas eller trafikhuvudmän- nens ansvar och uppgifter. Uppdraget ska redovisas till regeringen . En ökad konkurrens på en väl fungerande marknad för person- transport på järnväg bidrar till att tillgodose resenärernas och samhällets krav på ett attraktivt, effektivt och långsiktigt håll- bart trafikutbud av god kvalitet. Det bidrar i sin tur till ökat resande på järnväg till förmån för tillväxt, sysselsättning, regio- nal utveckling, tillgänglighet och miljö. Godstrafiken på järnväg har avreglerats, vilket har medfört att fler tågoperatörer kunnat komma in på marknaden. På persontrafiksidan har det gått långsammare att öppna marknaden. Det har dock skett en utveckling mot fler operatörer i den upphandlade trafiken. Regeringen ser positivt på detta och anser att det långsiktiga målet bör vara en öppen och väl fungerande marknad för all persontrafik på järnväg. Det förutsätter en avveckling av SJ AB:s exklusiva trafikeringsrätt. I budgetpropositionen (prop. 2006/07:1) uttalade regeringen att det långsiktiga målet bör vara en avreglerad per- sontrafikmarknad. För att öka järnvägstrafikens konkurrenskraft är det nödvändigt att höja dess kvalitet och tillgänglighet. Sam- ordnade system för biljettbokning och information liksom attraktiva och tillgängliga bytespunkter lyfts också fram. I budgetpropositionen (prop. 2007/08:1) aviserade regeringen detta utredningsuppdrag liksom ambitionen att åter- komma till med förslag till ny lagstiftning under /09. I propositionen uttalades även att ett ytterli- gare stärkt lokalt och regionalt inflytande och ansvarstagande över transportsystemet är eftersträvansvärt och betydelsefullt för väl fungerande kommunikationer över hela landet. Den svenska marknaden för persontrafik på järnväg består i huvudsak av den interregionala s.k. kommersiella marknaden där har en exklusiv trafikeringsrätt, samt av den lokala/regionala marknaden där trafiken upphandlas av trafik- huvudmännen i länen under konkurrens mellan anbudsgivande operatörer. Dessa marknader är i huvudsak komplementära, men även överlappande inom länen. Det är angeläget att öka konkurrensen på marknaden för per- sontrafik på järnväg för att tillgodogöra sig den dynamik och utveckling som kännetecknar en väl fungerande marknad. För- ändrade pendlingsmönster och ökad samverkan mellan närlig- gande regioner, dvs. regionförstoring, kräver att även de regio- nala trafiksystemen utvecklas och anpassas till dessa föränd- ringar. Båda marknadsmodellerna bör därför ges förutsättningar och utrymme att utnyttja sina möjligheter till utveckling, både var för sig och i samverkan med varandra. Samverkan mellan kommersiell och upphandlad trafik utövas regelmässigt inom de flesta län. Det finns även utveck- lings- och samverkansmöjligheter mellan upphandlad och kommersiell trafik vid ett utökat regionalt engagemang i storre- gionala tågsystem, t.ex. där dessa kan fungera som matarsy- stem till snabbtågstrafiken. Man kan dock inte utesluta att det i vissa fall kan uppstå en sådan konkurrens om resenärerna mellan kommersiell och upp- handlad trafik att förutsättningarna för att bedriva kommersiell trafik försämras. Det har sin grund i att den ena modellen kän- netecknas av att offentliga organ delvis skapar sin marknad via skattemedel, medan den andra modellen bygger på att kommer- siella aktörer finansierar sin verksamhet via biljettintäkter. En utgångspunkt bör vara att det inte ska förekomma några monopol vare sig på operatörs- eller organisatörsnivå. En annan bör vara att upphandlad trafik inte ska tillåtas konkurrera ut kommersiell trafik om det inte kan påvisas att detta leder till ökad samhällsnytta. Det är därför angeläget att formulera principer, kriterier och process för effektiv reglering av gränssnittet mellan de två modellerna, deras utbredning och inbördes förhållande, så att bägge ges goda utvecklingsförutsättningar och att resenärernas nytta av utbudet blir så stort som möjligt. En ny effektiv reglering kräver sannolikt också förändringar i en del statliga myndigheters ansvar och uppgifter. Konkurrens på järnvägsområdet har behandlats av flera utred- ningar. I huvudbetänkande för rese- närer och gods (SOU 2003:104) föreslogs en blandad modell, där en ökad konkurrens om resenärerna kombineras med ett utbud som garanteras och styrs av samhället. Utredningen före- slog att licensierade järnvägsföretag skulle få bedriva kommer- siell persontrafik i konkurrens över hela järnvägsnätet och att operatörs- eller organisatörsmonopol inte skulle tillåtas. Vidare föreslogs att rätten att organisera linjebunden persontrafik ska regleras via ett tillståndsförfarande. En trafikutövare som anser sig lida skada av att ny trafik etableras ska kunna påkalla s.k. skadlighetsprövning. Utredaren föreslog vidare att fordon bör tillhandahållas under likvärdiga villkor till alla operatörer på en successivt utvecklad marknad för nya och gamla fordon. Utredaren före- slog också att etablering av fordonsbolag med uppgift att till- handahålla fordon och service bör uppmuntras och att fordonen bör utgöra ett konkurrensmedel gentemot resenärerna. För att stärka resenärens ställning och för att marknadsöppningen inte ska motverkas av att resenären möts av ett svåröverskådligt och splittrat utbud föreslogs en trafikslagsövergripande resevill- korslag. En sådan lag skulle garantera resenären lättillgänglig information om trafiken samt rätt till ersättning till följd av brister i kvaliteten. På uppdrag av gjorde () en prognos över den företagsekonomiska utvecklingen av persontransportmarknaden på järnväg. Tre stråk bedömdes lönsamma 2010, nämligen –, – samt –. I betänkande Liberalisering, reglering och marknader (SOU 2005:4) föreslogs bl.a. att SJ AB:s ensamrätt till lönsam persontrafik bör preciseras och villkoras och att kopplingen mellan investeringar och trafik bör stärkas. Ekonomiska incitament föreslås ingå i avtal som tecknas mellan och operatörerna. I samband med arbetet med propositionen Moderna trans- porter (prop. 2005/06:160) gavs en utredare i uppdrag att utar- beta förslag till förändring av villkor för tillträde till marknaden för persontransport på järnväg. I rapporten får köra var? (N2004/10080/TR) uttalade utredaren att det är för tidigt att släppa marknaden helt fri, eftersom funktioner som fordonsför- sörjning och kriterier för prioritering vid fördelning av infra- strukturkapacitet inte var klara och att en konkurrens på lika villkor på nationella och internationella marknader måste säker- ställas. Utredaren föreslog att marknaden skulle öppnas stegvis med sikte på att öppna den svenska marknaden för konkurrens på , i samband med öppningen av marknaden för inter- nationell persontrafik på järnväg inom EU. Som ett steg på vägen föreslogs att charter- och nattågsmarknaden skulle öpp- nas för konkurrens. Utredaren anförde att en högre grad av förutsägbarhet och stabilitet bör skapas på de delmarknader som trafikeras av och att det är orimligt med ensamrätt utan krav kopplade till de transportpolitiska målen. Rikstrafiken föreslogs få i upp- drag att träffa en trafikeringsöverenskommelse med om ett basutbud av långväga trafik, i samråd med regionala intres- senter. Som motprestation skulle få behålla sin ensamrätt till dess marknaden öppnades för konkurrens. Trafikhuvudmännen ansågs kunna ta ett ökat ansvar för sådan järnvägstrafik över länsgräns som tillgodoser daglig arbetspendling inom storregionala arbetsmarknadsregioner. Utredaren föreslog en segmentering av marknaderna för daglig storregional arbetspendling och långväga resande.