sou · GVB31 · 2008-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för och jämställdhetsdepartementet Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppgift att lämna förslag till hur och rådets direktiv /29/EG av om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsu- menter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv /450/EEG och och rådets direktiv /7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktivet om otillbörliga affärs- metoder) skulle genomföras i svensk rätt (dir. 2005:72). Till utredare förordnades fr.o.m. ordföranden och chefen för . Som experter förordnades fr.o.m. ämnes- sakkunniga , docenten , kanslirådet , jur. kand. , interna- tionelle sekreteraren , kanslirådet , jur.kand. och ställföreträdande konsument- ombudsmannen numera hovrättsrådet . Utredningen antog namnet marknadsföringsutredning. Uppdraget redovisades i betänkandet Otillbörliga affärsmetoder (SOU 2006:76) som överlämnades till regeringen . Genom tilläggsdirektiv fick utredningen i upp- drag att utvärdera och överväga om konsumentskyddet i samband med telefonförsäljning behöver förstärkas (dir. 2006:69). Av de experter som deltog i arbetet med utredningens första betänkande har , , och även deltagit i arbetet med detta betän- kande. Som experter att biträda utredningen under tilläggsuppdraget förordnades verksjuristen , konsulten , departementssekreteraren , departementssekreteraren , byrådirektören , juristen och chefsjuristen . Sekreterare åt utredningen har fr.o.m. varit hovrättsassessorn . har varit utredningens assistent. Jag får härmed överlämna slutbetänkandet Telefonförsäljning. Två särskilda yttranden har avgivits, nämligen ett av och ett gemensamt av , , , och . Härigenom är utredningens arbete avslutat. Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (1995:450) ................................................................................ Förslag till lag om ändring i distans- och hemförsäljningslagen (2005:59).............................................. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Begreppen telemarketing och telefonförsäljning................... Utvecklingen inom branschen ................................................ Det allmänna distansavtalsdirektivet ...................................... Direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster ........ Direktivet om otillbörliga affärsmetoder ............................... för elektronisk kommunikation.................... Distans- och hemförsäljningslagen ......................................... Reformer på telekomområdet ....................................... Byte av teleabonnemang .......................................................... Ingående av avtal ...................................................................... 1970 och marknadsföringslagar ................................ 8.7Överenskommelse om telefonförsäljning av förvals- och Konsumenternas tele- och Internetbyrå ................................ Att avböja marknadsföring........................................... Direktreklamspärr i SPAR ...................................................... 10.1.3 Förval och byte av teleabonnemang ............................ 10.3.2 Lagen om dataskydd vid elektronisk 10.4.1 Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb ................. 10.4.2 Bestämmelser om distansavtal ..................................... 10.5.1 The privacy and electronic communications 10.5.2 The consumer protection (Distance Selling) 10.6.1 Telephone consumer protection act............................ 10.6.2 The telemarketing and consumer fraud and abuse överväganden om telefonförsäljning................ Propositionen Obeställd reklam ........................................... Rapporter och problembeskrivningar........................... Allmänhetens klagomål på teleområdet................................ 13.2.1 Telemarknaden – PM 2003:22 ... 13.2.2 konkurrensutsatta marknader – en 13.3IT-Företagens rapport av konsumentklagomålens omfång och hantering inom Effektivare LEK (SOU 2006:88)........................................... Överväganden och förslag .......................................... Skyddet för konsumenternas ekonomiska intressen ........... 14.1.1 Vad är problemet?....................................................... 14.1.2 Vad beror problemen på? Krav på fullmakt vid byte av förvalsoperatör och Konsumentkunskap om avtal................................................ Utvärdering av registret NIX-Telefon ................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................ Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen Förslaget till lag om ändring i distans- och hemförsäljningslagen (2005:59)............................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................... Bilaga 3 Enkätundersökning ............................................. Bilaga 4 Överenskommelse angående teleförsäljning av förvals- och abonnemangstjänster med muntlig Bilaga 5 Regler för ......................spärregistret NIX-Telefon Bilaga 6 Sammanfattning ........................av PTS rapporter Utredningen har enligt sina ursprungliga direktiv haft i uppdrag att lämna förslag till hur och rådets direktiv /29/EG av om otillbörliga affärsmetoder skall genomföras i svensk rätt. Denna del av uppdraget har redovisats i betänkandet Otillbörliga affärsmetoder (SOU 2006:76) som över- lämnades till regeringen . Genom tilläggsdirektiv har utredningen fått i uppdrag att göra en förutsättningslös översyn av de bestämmelser som tillförsäkrar konsumenter skydd vid telefonförsäljning och överväga om det behövs någon förstärkning av skyddet. Utred- ningen skall enligt tilläggsdirektiven överväga två särskilda aspekter som har samband med telefonförsäljning. Den ena aspekten gäller frågan om det finns anledning att vidta åtgärder för att underlätta konsumentens förståelse för hur avtal ingås vid telefonförsäljning och för att motverka användningen av s.k. negativ avtalsbindning, (eg. ofrivillig avtalsbindning). Den andra aspekten är frågan om registret NIX-Telefon fungerar tillfredsställande eller om det finns skäl att i stället använda en an- nan lösning än den nuvarande opt out-regleringen. Marknadsföring och försäljning via telefon omfattas av marknads- föringslagens allmänna krav. I lagen finns därutöver specifika be- stämmelser om under vilka förutsättningar telefon och andra metoder för individuell kommunikation på distans får användas vid marknads- föring. Denna reglering bygger på två olika modeller. Den ena, opt in-modellen, innebär att marknadsföring är förbjuden om inte mottagaren i förväg har begärt att få eller samtyckt till den. andra modellen, opt out-modellen, innebär motsatsen. gäller en opt in-reglering för marknadsföring via e-post, automatiska uppringningsmaskiner som inte betjänas av någon enskild och telefax. När det gäller andra metoder för kommunikation på distans, bl.a. telefon, gäller en opt out-reglering. Distans- och hemförsäljningslagen (2005:59) innehåller bestäm- melser om informationskrav för näringsidkarna och ångerrätt för konsumenterna vid distansavtal om varor av tjänster. Lagstiftningen på området kompletteras med ett omfattande regel- verk inom näringslivets egenåtgärder. Utredningen har under sitt arbete kunnat konstatera att det före- kommer problem i form av ofrivillig avtalsbindning och liknande förfaranden vid telefonförsäljning. Problemen har varit koncentrerade till marknadsföring av i första hand telefoni och andra elektroniska kommunikationstjänster. Problem före- kommer dock i växande grad också vid annan telefonförsäljning, särskilt försäljning av abonnemang av produkter såsom underkläder och hälsokostmedel. Det är ett mindre antal väl identifierade före- tag som skapar det större antalet problem vid telefonförsäljning. Enligt utredningens bedömning ger de materiella regler som gäller för telefonförsäljning – lagstiftning och egenåtgärder – ett gott skydd mot ofrivillig avtalsbindning, om de tillämpas korrekt. De problem som ändå finns beror således inte i första hand på brister i de materiella reglerna. Problemen beror i stället främst på att reglerna inte efterlevs, vilket i sin tur kan antas bero på ett otillräckligt sanktionssystem eller på att tillsynen inte är tillräckligt effektiv. En annan anledning till att det förekommer problem är att kunskapen om och förståelsen för hur avtal ingås brister hos vissa konsumenter. För att det skall vara möjligt att komma till rätta med de konstate- rade problemen vid telefonförsäljning krävs enligt utredningens bedömning att tillsynsfrågorna ges en hög prioritet hos Konsu- mentverket/KO. Det är angeläget att myndigheten får tillräckliga resurser för uppgiften. En sådan förstärkt tillsynsverksamhet ligger väl i linje med den delvis nya inriktning av verksamheten vid Kon- sumentverket/KO mot en mer aktiv tillsyn över den konsument- rättsliga lagstiftningen. Det nuvarande marknadsrättsliga sanktionssystemet ger goda möj- ligheter att ingripa mot de problem med ofrivillig avtalsbindning och brister i informationslämnande som finns vid telefonförsälj- ning. Vid sidan om detta finns också ett väl fungerande sanktions- system inom ramen för näringslivets egenåtgärder. Det finns dock vissa brister i sanktionssystemet, bl.a. när det gäller möjligheterna att ingripa mot fortsatta överträdelser av ett förbudsföreläggande då frågan om utdömande av vite är föremål för dom- stolsprövning. I syfte att komma till rätta med bristerna föreslår utredningen att överträdelser av bestämmelserna om näringsidkarnas informations- skyldighet i distans- och hemförsäljningslagen skall kunna föran- leda marknadsstörningsavgift. Utredningen föreslår också att det skall införas en civilrättslig sanktion vid brister i informationsläm- nandet som innebär att konsumenten inte skall vara bunden av ett distansavtal, om näringsidkaren inte har lämnat föreskriven infor- mation enligt distans- och hemförsäljningslagen. Betalningsansvaret för obeställda produkter I 12 § marknadsföringslagen finns ett förbud mot negativ säljmetod som innebär att en näringsidkare vid marknadsföring inte får leve- rera produkter till konsumenter som inte uttryckligen har beställt dem. Av allmänna rättsgrundsatser anses följa att mottagaren av produkten inte är skyldig att betala för den. Om mottagaren där- emot tillägnar sig produkten blir mottagaren betalningsskyldig. För att ytterligare motverka förekomsten av negativ säljmetod och ofri- villig avtalsbundenhet föreslår utredningen ändringar i marknadsfö- ringslagen som innebär att en konsument skall få behålla en vara utan att betala för den, om en näringsidkare har levererat varan utan att konsumenten har beställt den. En konsument skall inte heller behöva betala för en tjänst som en näringsidkare har utfört utan att konsumenten har beställt tjänsten. En konsument skall dock inte få behålla en vara utan att betala för den, om varan av misstag har skickats till konsumenten. Skriftlig bekräftelse av avtal vid telefonförsäljning I utredningens tilläggsdirektiv har som en tänkbar lösning på pro- blemen med ofrivillig avtalsbindning vid telefonförsäljning nämnts införandet av ett krav på skriftlig bekräftelse av ett avtal från kon- sumentens sida för att avtalet skall vara giltigt. Utredningen anser att nackdelarna överväger den fördel en sådan ordning skulle kunna föra med sig. Utredningen är därför inte beredd att förorda att man inför ett krav på skriftlig bekräftelse också från konsumentens sida för att ett avtal initierat per telefon skall bli gällande. Skriftlig fullmakt vid byte av förval och abonnemang Byte av förval och telefonabonnemang kan ske på ett helt formlöst sätt. Själva bytet ombesörjs normalt av den nya operatör som har ingått avtal med konsumenten. Ett förslag som har förts fram när det gäller byten av förval och telefonabonnemang är att det skulle krävas skriftlig fullmakt för den operatör till vilken byte skall ske. Utredningen gör bedömningen att övervägande skäl talar emot att det införs ett sådant krav. En ökad förståelse för hur avtal ingås per telefon För att öka förståelsen för och kunskapen om hur avtal ingås per telefon bland konsumenterna föreslår utredningen att Konsument- verket ges i uppdrag att i samverkan med de lokala konsumentväg- ledarna och andra organisationer genomföra de informations- och utbildningsinsatser – riktade eller generella – som bedöms nöd- vändiga. Utvärdering av registret NIX-Telefon Registret NIX-Telefon inrättades som en egenåtgärd inom näringslivet och gör det möjligt för privatpersoner att spärra sitt telefonnummer för telefonförsäljning. Utredningen bedömer att NIX-Telefon fungerar väl. Det saknas därför anledning att ersätta registret med någon annan ordning. Även om det finns lättillgänglig information om registret på flera håll, förekommer det grupper av konsumenter som inte lika lätt får del av denna information. Utredningen föreslår därför att Konsu- mentverket får i uppdrag att verka för att lättillgänglig information om registret också finns för sådana grupper av konsumenter som inte har tillgång till Internet, som talar andra språk än svenska eller som annars har särskilda svårigheter att ta till sig den information som ges. Utredningens lagförslag innebär inte några ytterligare krav på när- ingsidkarna än vad som redan följer av nuvarande lagstiftning. För- slagen får inga konsekvenser när det gäller kostnader och intäkter för kommuner. Förslagen får inte heller i övrigt några konsekven- ser som skall beaktas enligt kommittéförordningen. För /KO kommer förslagen att innebära krav på större tillsyns- och informationsinsatser. Dessa bör kunna finansieras genom omprioriteringar inom ramen för befintliga resurser. Ikraftträdandet av den föreslagna lagstiftningen bör samordnas med ikraftträdandet av en ny marknadsföringslag som utredningen har lagt fram förslag om. Lagändringarna bör således träda i kraft . Marknadsstörningsavgift bör endast kunna dömas ut på grund av överträdelser av informationsbestäm- melserna i distans- och hemförsäljningslagen som skett efter ikraftträdandet. Detsamma bör gälla de förslagna nya bestämmel- serna om att en konsument skall kunna frånträda ett avtal vid så- dana brister i informationslämnande och om konsumentens betal- ningsansvar för obeställda varor. 1Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (1995:450) Härigenom föreskrivs i fråga om marknadsföringslagen (1995:450) dels att 22 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 28 a §, samt när- mast före 28 a § en ny rubrik av följande lydelse. En näringsidkare får åläggas att betala en särskild avgift (mark- nadsstörningsavgift), om näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har bru- tit mot någon bestämmelse i 5–13 och 13 c §§. handlar på dennes vägnar upp- handlar på dennes vägnar upp- bryter mot någon av bestäm- bryter mot någon av bestäm- melserna i 14 § första stycket melserna i 14 § första stycket (1993:581), 4 kap. (1993:581), (1994:1738), (1994:1738), 7 kap. 3, 4 eller 10 § radio- och 7 kap. 3, 4 eller 10 § radio- och TV-lagen (1996:844) eller, när (1996:844), det gäller ett erbjudande som 3–5 § 1TP PT Senaste lydelse SFS 2004:315. (2005:59), eller när det gäller ett (1995:1571) om erbjudande som inte är riktat garanti eller 8 § lagen (2004:299) bara till andra än konsumenter, (1995:1571) om insättningsgaranti eller 8 § lagen Vad som sägs i första och andra styckena gäller också en näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet väsentligt har bidragit till överträdelsen. Avgiften tillfaller staten. Betalningsskyldighet för obe- ställda produkter En konsument får behålla en vara utan att betala för den, om en näringsidkare har levererat varan utan att konsumenten har beställt den. Detta gäller dock inte, om varan har levererats av misstag. En konsument är inte heller skyldig att betala för en tjänst som en näringsidkare har utfört utan att konsumenten har beställt den. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Marknadsstörningsavgift enligt 22 § får inte dömas ut på grund av överträdelser av 2 kap. 6 eller 7 § eller 3 kap. 5–7 §§ distans- och hemförsäljningslagen (2005:59) som skett före ikraft- trädandet. 2Förslag till lag om ändring i distans- och hemförsäljningslagen (2005:59) Härigenom föreskrivs i fråga om distans- och hemförsäljnings- lagen (2005:59) dels att 2 kap. 8 § och 3 kap. 6 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 kap. 8 a §, av följande lydelse. Om näringsidkaren inte ger Om näringsidkaren inte läm- information i enlighet med 6 och nar information enligt 6 och 7 §§, skall marknadsföringslagen 7 §§, skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas. (1995:450) tillämpas. Information enligt 6 och 7 §§ skall därvid anses vara sådan information av särskild betydelse från konsumentsynpunkt som avses i 4 § andra stycket marknadsföringslagen. En näringsidkare som inte lämnar föreskriven information enligt 6 eller 7 § kan åläggas att betala marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 22–28 §§ marknadsföringslagen. Om näringsidkaren inte läm- nar föreskriven information enligt 6 eller 7 §, är konsumenten inte bunden av avtalet. Vill konsumenten att avtalet skall återgå enligt första stycket, skall konsumenten meddela näringsidkaren detta från det att konsumen- ten tog emot varan eller näringsidkaren började utföra tjänsten. ten förlorat sin rätt att kräva att avtalet skall återgå. Om näringsidkaren inte ger Om näringsidkaren inte läm- information i enlighet med 3–5 nar information enligt 3–5 §§, §§, skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas. (1995:450) tillämpas. Information enligt 3–5 §§ skall därvid anses vara sådan informa- tion av särskild betydelse från konsumentsynpunkt som avses i 4 § andra stycket marknadsföringslagen. En näringsidkare som inte lämnar föreskriven information enligt 3–5 §§ kan åläggas att betala marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 22–28 §§ marknadsföringslagen. Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har enligt sina ursprungliga direktiv haft i uppdrag att lämna förslag till hur och rådets direktiv /29/EG av om otillbörliga affärsmetoder skall genomföras i svensk rätt (dir. 2005:72). Denna del av uppdraget har redovisats i betänkandet Otillbörliga affärsmetoder (SOU 2006:76) som överlämnades till regeringen . De ursprungliga direktiven finns fogade till betänkandet som bilaga 1. Genom tilläggsdirektiv har utredningen fått i uppdrag att göra en förutsättningslös översyn av de bestämmelser som tillförsäkrar konsumenter skydd vid telefonförsäljning och att överväga om det behövs någon förstärkning av skyddet (dir. 2006:69). Utredningen skall enligt tilläggsdirektiven överväga om det finns anledning att vidta åtgärder för att underlätta konsumen- tens förståelse för hur avtal ingås och för att motverka användandet av s.k. negativ avtalsbindning vid telefonförsäljning, exempelvis genom att ställa upp krav på skriftlig bekräftelse av avtalet från konsumentens sida. Utredningen skall också utvärdera om den nuvarande lösningen för telefonförsäljning via registret Telefon fungerar tillfredsställande eller om det finns skäl att i stäl- let använda en annan lösning. Utredningen har varit oförhindrad att ta upp även närliggande frågor om det bedömts motiverat. Tilläggsdirektiven återges i bilaga 2 till betänkandet. Utredningen hade sitt första sammanträde i denna del av sitt arbete och har därefter haft ytterligare tre sam- manträden. Utredningens sekreterare har under arbetets gång haft underhandskontakter med experterna. Utredningens uppdrag och arbete I syfte att inhämta synpunkter på de frågeställningar som tagits upp i utredningens direktiv har utredningen träffat företrädare för , och . Utredningen har även träffat företrädare för , och Konsumenternas tele- och Internetbyrå. Därutöver har utredningen gjort ett studiebesök hos företaget . Utredningen har också med hjälp av genom- fört en enkätundersökning bland de kommunala konsumentväg- ledarna. Resultatet av undersökningen redovisas i bilaga 3. 2.1Begreppen telemarketing och telefonförsäljning Begreppet telemarketing har definierats på olika sätt. Enligt en definition avses med begreppet en konsekvent och systematisk användning av telefonen i samverkan med ett företags andra mark- nadsföringsaktiviteter.TPF1FPT Telemarketing har i litteraturen också definierats på följande sätt: Telemarketing is a new marketing discipline that utilizes telecommu- nications technology as part of a well-planned, organized and managed marketing programme that prominently features the use of personal selling, using non-face-to-face contacts.TPF2FPT Gemensamt för alla definitioner av begreppet är att kanalen som används vid marknadsföringen är densamma, nämligen telefoni i någon form. I utredningens direktiv talas det om telefonförsälj- ning. Detta begrepp är inte synonymt med telemarketing. Tele- fonförsäljningen är snarare ett moment som ryms inom begreppet telemarketing och som tar sikte på själva säljverksamheten.TPF3FPT Tele- fonförsäljning är således ett snävare begrepp än telemarketing. Verksamheten kan bedrivas inom ett specifikt företag i form av en säljavdelning, s.k. inhouse-verksamhet. Den kan också bedrivas av ett företag som endast sysslar med att för andra företags räkning hantera in- och utkommande samtal, s.k. outsourcing-verksamhet. Det kan ske vid s.k. callcenter eller kontaktcenter. 1TP PT , Telemarketing, (: Utbildningshuset , 1988) s. 16. En marknadsrättslig undersökning av marknadsföring via nya kommunikationstekniker, (: , 2006) s. 109. 3TP PT , Telemarketing, s. 15. Marknadsföring och försäljning med hjälp av telefon har förekom- mit ända . Verksamheten har sitt geogra- fiska ursprung i , där man började sälja annonser i telefonkataloger via telefon. Inledningsvis handlade det om ren för- säljningsverksamhet. utvecklade dock vad som brukar betraktas som den första tele- marketingverksamheten. Företagets representanter ringde upp potentiella kunder, inte i första hand för att sälja bilar, utan för att kartlägga marknaden för att sälja på sikt.TPF4FPT gjordes den första stora satsningen på telemarketing i , då det amerikanska konceptet Gula sidorna lanserades av företaget . startades ett antal småföretag som har kommit att utvecklas till storföretag inom telemarketing- branschen, såsom Teleperformance Nordic. fanns sammanlagt 52 telemarketingföretag i . Tillsammans omsatte de och sysselsatte 438 helårsanställda. identifierades 78 telemarketingföretag som tillsammans omsatte och hade 870 helårs- anställda. uppskattades det att den svenska callcenter- branschen sysselsatte omkring 18 000 personer.TPF5FPT Omsättningen inom telemarketing i s.k. outsourcing uppgick till . Omkring 13 000 personer var anställda i branschen. Av dessa arbetade deltid. Antalet säljare i s.k. inhouse-verksamhet uppskattades till omkring 80 000 personer, varav arbetade deltid. Enligt SCB:s företagsregister fanns sammanlagt 538 företag primärt registrerade under SCB:s kod 74860, dvs. callcenter- verksamhet i november 2006.TPF6FPT Därutöver tillkommer omkring 110 företag som har angett som sekundär verksamhets- gren. 4TP PT , Telemarketing, s. 22 f., callcenter till kontaktcenter (SOU 1999:138), s. 42 f. 5TP PT , En marknadsstudie av callcenter i (R 2000:10) s. 6 f. 6TP PT Uppgift från SCB.