sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Det kan således finnas skäl för att ersätt- ningen inte ens bör uppgå till marknadsvärdet, nämligen om det anses att en inträffad värdestegring (kapitalvinst) inte bör få till- godogöras av fastighetsägaren (b–a i figur 7.2). Den frågan ska inte vidare behandlas här, utan vi återkommer till den diskussionen i kapitel 9, som behandlar den s.k. presumtionsregeln. 11TP PT Gränsdragningen mellan det ena och det andra, t.ex. mellan vad som är ett veto och vad som kan benämnas monopol, är förstås inte knivskarp. De olika nivåerna i figur 7.2 ska därför mer ses som principiella sådana. konstaterar att av de redovisade tänkbara motiven för expropriationsinstitutet och de gällande ersättningsreglerna är det endast markvinstmotivet som direkt anges i expropriationslagen.TPF12FPT Inte heller i förarbetena finns någon egentlig diskussion om något av de övriga motiven. Enligt vår mening synes det emellertid inte finnas anledning att närmare penetrera eller att ifrågasätta det som i begreppssorteringen ovan benämndes vetomotivet och monopol- motivet. Dessa båda skäl för en tvångslagstiftning bör anses vara lika berättigade , som de var när de gällande reglerna infördes. Diskussionen i det följande begränsas således till frågan om i vad mån skillnaden mellan reservationspriset och marknadsvärdet, dvs. c–b i figur 7.2 (vilket för övrigt i princip motsvarar P2B –B P1B B i figur 7.1) bör ersättas vid ett tvångsförvärv.TPF13FPT Utgångspunkten för de gällande bestämmelserna om expropria- tionsersättning är att fastighetsägarens förmögenhetsställning inte ska förändras genom expropriationen. Ägaren kan enligt förarbetena med fog kräva att inte bli drabbad av ekonomisk förlust till följd av att hans egendom tas i anspråk för att tillgodose ett allmänt intresse.TPF14FPT Ett uttryck som också förekommer i förarbetena är att det är det ekonomiska värdet som ska ersättas och på flera ställen kan utläsas att ekonomiska värden i princip ska definieras som köp- och säljbara företeelser, värderade till marknadspriser eller liknande priser. Ekonomisk förlust synes alltså enligt lagstiftaren böra tolkas som en utebliven penninginkomst eller ett extra penningutlägg. Detta går bl.a. att utläsa av att det framhålls att det ekonomiska värdet inte inkluderar affektionsvärden. Vidare hänvisas till liknande grundsatser inom skadeståndsrätten. Ekonomiskt värde används alltså som en synonym till marknadsvärde. anför i sin artikel att marknadsvärde enligt ett national- ekonomiskt betraktelsesätt är ett snävare begrepp än ekonomiskt värde. Han anser därför att det från rättmätighetssynpunkt skulle kunna anläggas ett mer individualistiskt synsätt på frågan om eko- nomisk skada. Enligt ett individualistiskt betraktelsesätt har en individ det lika bra i en situation som i en annan endast om individen själv (sanningsenligt) anser att de båda situationerna är jämbördiga. 12TP PT Se 4 kap. 3 §. 13TP PT För tydlighets skull kan upprepas att ersättning för fastighetsägarens eget individuella värde alltså inte innebär att ersättningen ska bestämmas till det ersättningsbelopp som ägaren begär vid en expropriation (eller något annat tvångsförvärv) utan till det pris (det s.k. reservations- pris) som fastighetsägaren minst skulle begära vid en frivillig försäljning utan expropriations- hot och utan monopolställning. 14TP PT Prop. 1971:122 s. 165. man anlägger ett sådant synsätt på frågan om expropriations- ersättningens rättvisa, kommer man fram till (1) att ersättningen bör möjliggöra för fastighetsägaren att efter expropriationen komma i en situation som är jämbördig med den som han eller hon befann sig i före expropriationen och (2) att bedömningen av detta an- kommer på ägaren själv. Ett förverkligande av detta skulle innebära att fastighetsägaren ersätts efter sitt reservationspris. I avsaknad av en mer utvecklad diskussion kring den berörda frågan i förarbetena till gällande rätt, är det endast möjligt att spekulera kring hur lagstiftaren kan antas ha tänkt. antar i sin artikel att stor vikt har lagts vid rent praktiska överväganden och anför bl.a. följande.TPF15FPT Dessa leder till att man vill ha en riktlinje som lämpar sig någorlunda väl för faktiska beräkningar. Eljest skulle man alltför lätt kunna hamna i olösliga konflikter om själva kalkylresultaten. Marknadsvärdet får – trots att det i många fall är tämligen oklart – sägas vara en sådan rikt- linje. Vad så rättmätighetsövervägandena angår tycks de ha varit ytterligt schematiska. Det förefaller dock sannolikt att monopolmotivet spelat en roll, även om det inte klart formulerats. Man kan då ha sagt sig att ersättningen efter marknadsvärde i varje fall har den fördelen ur rätt- mätighetssynpunkt att man blir säker på att monopolvinster undanröjs. Den centrala frågan blir sedan om man över huvud taget insett att ersättning efter marknadsvärde innebär att man går längre än vad monopolmotivet kräver, dvs. om man uppfattat distinktionen mellan marknadsvärde och reservationspris. Som framgått har detta i så fall aldrig kommit till uttryck i förarbetena – trots att dessa vad sidantalet angår är ytterligt omfattande – men det kan ju ändå tänkas att man intuitivt haft vissa föreställningar. Det faktum att man stannat för marknadsvärdet behöver emellertid i så fall inte tolkas som att man under- känt den individualistiska värderingsmodell som ger förtur åt reservations- priset. En bättre gissning är att man haft ett renodlat omfördelnings- motiv, dvs. sagt sig att hur rättmätiga säljarnas anspråk än må vara, så väger de intressen som köparna representerar ännu tyngre. Eftersom köparna i regel är kommuner, blir de som gynnas antingen vissa kollektiv av kommunalskattebetalare eller hyresgäster i de bostadshus som (i regi av allmännyttiga bostadsföretag) kan komma att byggas på den exproprierade marken. – – – Uttryckt rakt på sak kommer vi alltså fram till följande: Man har bedömt det befogat att dra in mellanskillnaden mellan reservationspris och marknadsvärde från vissa fastighetsägare till förmån för vissa grupper av skattebetalare och hyresgäster, trots att det endast sker punktvis så att inte samtliga fastighetsägare i likartad situation drabbas lika, och trots att samtliga skattebetalare och hyres- gäster i inbördes jämförbara situationer inte gynnas lika. 15TP PT Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper, 1978, s. 111–112. Det kvarstår att ersättning efter marknadsvärde framstår som en stark orättvisa för alla de bedömare som anlägger ett strikt individualistiskt synsätt och som inte kan se att skatter eller hyror bör hållas nere för speciella kommunala kollektiv på bekostnad av enstaka fastighetsägare. Frågan blir då om det finns någon praktiskt genomförbar ersättnings- regel som kunde gå sådana värderingar tillmötes. Frågan om ersättning för individuella värden har även behandlats av () i en rapport från år 1998.TPF16FPT LRF konstaterar att expropriationslagen inte tillförsäkrar markägaren ersättning för hela dennes förlust vid ett tvångsavstående, eftersom markägarens individuella värde i allmänhet är högre än marknads- värdet. Om ägaren inte hade ansett att hans individuella värde är högre än marknadsvärdet skulle, enligt rapporten, fastigheten sanno- likt ha varit försåld. Kompensationen vid en expropriation bör därför enligt LRF baseras på markens individuella värde för fastighets- ägaren. Till stöd för denna uppfattning anfördes även följande skäl.TPF17FPT Ett av dessa [skäl] sammanhänger med betydelsen för marknads- ekonomin av en effektiv och optimal resursanvändning. Nuvarande ordning innebär att det allmännas beslut om markanvändning, med tillämpning av tvångsregler, oftast fattas på tvivelaktiga grunder sett ur ett totalekonomiskt perspektiv. Om mark kan tas i anspråk för ett pris som understiger dess verkliga värde kan resultatet bli en ineffektiv resursanvändning. Ett skäl för högre ersättning är sålunda att bromsa expropriationstakten så att endast de mest välmotiverade expropria- tionerna genomförs. Ett annat skäl för en reform om högre ersättning torde vara att den främjar frivilliga uppgörelser. Expropriationslagstiftningen kan sägas ha som primärt syfte att undanröja möjligheterna för fastighetsägare att förhindra eller all- varligt försvåra markåtkomst för allmännyttiga verksamheter – an- tingen genom att helt vägra att sälja eller genom att kräva ett på sin monopolställning grundat överpris. Av de resonemang som har förts ovan kan man emellertid, enligt vår mening, konstatera att den gällande expropriationslagstiftningen går längre än som krävs för att eliminera ett sådant monopolpålägg. Ersättningsreglerna kan alltså i viss mening även sägas fungera som ett instrument för en form av prisreglering, där förvärvaren gynnas på avträdarens be- kostnad. Med utgångspunkt från att skyddet för den enskilda ägande- rätten bör vara starkt och betraktat från ett individuellt rättvise- 16TP PT Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egendom, betänkande av , . 17TP PT LRF:s rapport s. 56. perspektiv finns det således skäl som talar för en delvis ändrad grund- syn på hur ersättningen vid expropriation bör bestämmas. 7.3.2Osäkerheten vid en marknadsvärdebestämning När vi i kapitel 6 behandlade frågan om marknadsvärdet bör be- hållas som grundläggande ersättningsnorm vid expropriativa ingrepp, berördes viss kritik som har framförts mot den s.k. marknadsvärde- principen. Kritiken kan sammanfattningsvis sägas gå ut på att defini- tionen av ett marknadsvärde som det mest sannolika priset vid en försäljning på marknaden skulle kunna ifrågasättas när ersättning ska bestämmas vid en expropriation. Det har t.ex. framförts att osäkerheten vid marknadsvärdebestämningen i högre grad än enligt gällande rätt bör ligga på förvärvaren. Som vi närmare redovisar i kapitel 11 bör någon ändring av de formella bevisbördereglerna inte införas, men det skulle kunna finnas anledning att på grund av den nämnda kritiken införa någon form av säkerhetsmarginal när ett marknadsvärde bestäms. Även i den fastighetsekonomiska litteraturen, i vilken marknads- värdet som sådant i och för sig inte ifrågasätts som ett lämpligt mått på en fastighets värde, har det framhållits att marknadsvärdet egent- ligen inte kan uttryckas som ett bestämt belopp. Marknadsvärdet bör från dessa ekonomiska utgångspunkter ses som ett inter- vall, där det mest sannolika priset i första hand bör bedömas med utgångspunkt från vad som skulle kunna ses som sannolikt i meningen trovärdigt.TPF18FPT Det sagda skulle kunna tas till intäkt för att ersättningen vid ett tvångsförvärv generellt sett bör ligga högre än marknadsvärdet. Detta värde måste emellertid inte ens vid en strikt fastighetsekonomisk bedömning nödvändigtvis ses som det statistiska medel- eller median- värdet. Man kan därför se det som att det torde finnas mer vidsträckta möjligheter än vad beslutsfattare i olika situationer sannolikt tror, att anpassa ersättningen efter förutsättningarna. Vi vill därför inte av enbart denna anledning förespråka någon ny syn på hur marknadsvärdet bör bestämmas vid ett tvångsförvärv. tillsammans med den tidigare berörda frågan om den exproprierade fastighetsägarens individuella värde, kan dock den här berörda osäker- hetsfrågan vägas in som en faktor bland flera, som skulle kunna be- aktas vid bedömningen av om ersättning bör betalas till ett belopp 18TP PT Jfr avsnitt 6.5.3. som överstiger ett konstaterat och i mer klassisk mening bedömt marknadsvärde. 7.3.3Kostnadseffekter av en högre ersättningsnivå Den mest direkta effekt som skulle följa av att ersättningen vid en expropriation – eller något annat tvångsförvärv – bestäms till en nivå som överstiger marknadsvärdet är att markförvärvskostnaderna kommer att öka. Hur mycket beror förstås på hur en sådan ersätt- ningsregel närmare utformas. I avsnitt 14.2 redovisas en analys av de ekonomiska konse- kvenserna av att ersättningen vid tvångsförvärv av fast egendom i olika grad skulle höjas. Av den framställningen framgår att effekterna, generellt sett, av en sådan ersättningshöjning torde bli tämligen begränsade. Förhållandena är dock, av naturliga skäl, olika för skilda förvärvsfall. I princip kan man urskilja tre olika typsituationer. Den första situationen är allmänna vägar, järnvägar, vissa slag av ledningar, m.m., närmare bestämt sådana förvärvsändamål för vilka det inte finns någon marknad eller som är påtagligt prisreglerade. I dessa fall kommer en höjd ersättning att leda antingen till en lägre investerings- volym eller till högre belastning på i första hand statens budget. Förändringarna bedöms dock vara små. En annan typsituation är förvärv (av olika slag) för natur- och kulturvårdsändamål. I och för sig är det även i dessa fall fråga om samma slag av effekter som för den förstnämnda gruppen – skill- naden är dock att effekterna blir betydligt större, eftersom mark- förvärvskostnaderna utgör en mycket större andel av de totala kost- naderna för verksamheten i dessa fall. För dessa fall kan man alltså konstatera att budgeteffekten är påtaglig och även uttryckt som kost- nader, torde förändringen vara märkbar. Den tredje och sista typsituationen är förvärv för exploaterings- ändamål – i första hand för bebyggelse. Till denna kategori hör emellertid även förvärv för andra ändamål, t.ex. vissa ledningar, , m.m., för vilka marknadsmässiga villkor i huvudsak får anses gälla. För dessa fall görs i kapitel 14 bedömningen att en viss höjning av ersättningen knappt skulle få några effekter alls – bort- sett förstås från att den högre ersättningen till fastighetsägarna innebär mindre marginaler för andra som är delaktiga i exploateringen, t.ex. Detta bedöms gälla även för hyreshusexploatering, trots att hyresmarknaden är prisreglerad. När det gäller markförvärvskostnaderna kan man alltså samman- fattningsvis konstatera att en höjning av ersättningsnivån – med ett undantag – inte bör anses leda till några större konsekvenser för de verksamheter för vilka tvångsförvärv kan ske – vare sig för verksam- hetsutövarna, deras användare eller samhällsekonomin. Det nämnda undantaget gäller effekterna för natur- och kulturvården. 7.3.4Effekter med hänsyn till marknadens villkor och förvärvarens individuella värde Om ett generellt påslag på marknadsvärdet görs vid ersättningens bestämmande, skulle i vissa fall komplikationer kunna uppstå som hänger samman med att även förvärvarens individuella värde – eller om man så vill marknadens villkor – kan behöva beaktas. De situationer det handlar om är när förvärvsändamålet har ett eget marknadsvärde, dvs. de fall som hör till kategori tre i strukturer- ingen ovan i avsnitt 7.3.3.TPF19FPT I dessa fall finns det nämligen vad som kan betecknas som ett slutpris – eller ett takpris – i form av det värde den aktuella marken har på marknaden. Eftersom förvärvaren inte kan sälja marken vidare till ett högre pris än marknadsvärdet, kan man se det som att förvärvarens individuella värde i princip begränsas till vad egendomen är värd på marknaden.TPF20FPT Situationen kan illustreras med ett enkelt bebyggelsefall, se figur 7.3. 19TP PT Detta innebär förstås omvänt, att det som sägs i detta avsnitt inte gäller kategorierna 1 och 2 i avsnitt 7.3.3. 20TP PT I det enskilda fallet finns förstås avvikelser från det normala, men som grund för en princi- piell analys är begränsningen enligt vår mening relevant. Figur 7.3 Principiell värdeutveckling i en exploateringssituationTPF21FPT I utgångsläget har marken ett värde utifrån den pågående mark- användningen. Av något skäl – kanske en översiktsplan, kanske något annat – börjar marknaden förvänta sig en mer lönsam markanvändning, dvs. det uppstår ett förväntningsvärde (råmarks- värde). Detta värde ökar ju mer sannolikt det blir att den förväntade exploateringen kommer att realiseras. Slutligen lämnas någon form av tillstånd (bygglov, detaljplan) till den nya markanvändningen, varvid marken uppnår sitt slutvärde. Den som har för avsikt att exploatera sin mark kan alltså inte få ut något högre pris för marken ifråga på marknaden. Detta gäller vare sig exploateringen sker helt på egen mark eller om någon del av tomten har förvärvats från någon annan. Om ersättningen vid ett tvångsförvärv skulle bestämmas genom ett påslag med en viss procentsats, på det gällande marknadsvärdet, skulle ersättningskurvan bli som i figur 7.4. 21TP PT För enkelhetens skull har värdet av såväl pågående markanvändning som slutlig mark- användning angetts som . I ett verkligt fall kan dessa båda värden givetvis ändras såväl uppåt som nedåt . Figur 7.4 Ersättningsnivån vid ett procentuellt påslag på det gällande marknadsvärdet Ett påslag med en viss procentsats innebär att ju högre marknads- värde, desto mer (i fast belopp) kommer ersättningen att överstiga marknadsvärdet. Skillnaden mellan den heldragna och den streckade linjen ökar således exponentiellt. , allra senast den dag tillstånd ges till den nya markanvändningen, innebär på- slaget att ersättningen kommer att överstiga det s.k. slutpriset. Med hur mycket beror förstås på den procentsats som tillämpas. Hur ersättningsnivån mot denna bakgrund och från mer principiella utgångspunkter skulle kunna anpassas till såväl avträdarens som till- trädarens individuella värden framgår av figur 7.5. Figur 7.5 Ersättningsnivån vid samtidig hänsyn både till det individuella värdet för avträdaren och det individuella värdet för förvärvaren Startpunkten är att det individuella värdet för avträdaren är knutet till fastighetsinnehavet i den pågående markanvändningen. Så länge som det inte finns några förväntningsvärden med anledning av den nya markanvändningen är situationen i nu aktuellt avseende oproble- matisk. I och med att ett uttalat förväntningsvärde uppkommer, blir det emellertid inte lika enkelt med ett procentuellt påslag på marknads- värdet. Värdet vid pågående markanvändning och ett förväntnings- värde kan nämligen inte adderas till varandra – det är det högsta av de båda värdena som utgör marknadsvärdet. Eller annorlunda ut- tryckt; det är inte möjligt att vidmakthålla den pågående markanvändningen och att exploatera marken för något annat ända- mål. För att en fastighetsägare ska kunna tillgodogöra sig ett förvänt- ningsvärde måste alltså värdet vid pågående markanvändning – inklusive de individuella värden som är knutna till denna använd- ning – avstås. I figur 7.5 illustreras detta på så sätt att i och med att förväntningsvärdet blir högre än värdet vid pågående markanvändning inklusive individuella värden, dvs. högre än den streckade linjen, bör ersättningen övergå till att enbart motsvara förväntningsvärdet. När den avsedda ändrade markanvändningen har etablerats (efter nödvändiga tillstånd) uppnår marken sitt slutvärde, dvs. det pris som objektet i fråga betingar på marknaden. Med hänsyn till förvärvarens individuella värde bör detta ses som ett tak för ersättningen, dvs. det högsta pris som förvärvaren kan betala utan att drabbas av en förlust. Om det redovisade principiella synsättet skulle läggas till grund för en lagreglering skulle den komplikationen kunna uppstå, att man måste göra åtskillnad mellan värdet vid pågående markanvändning och eventuella förväntningsvärden. Om man emellertid bortser från den motsägelse, som i och för sig ligger i att ersättning betalas både för pågående markanvändning och för förväntnings- värden, skulle bilden kunna förenklas på det sätt som framgår av figur 7.6. Figur 7.6 Ersättningsnivån vid ett visst procentuellt påslag på det gällande marknadsvärdet – dock högst marknadsvärdet för det ändamål för vilket förvärvet sker Även i detta förenklade fall skulle principen vara att ersättningen inte kan överstiga det s.k. slutvärdet, som alltså utgör tak för ersätt- ningsnivån. Upp till detta tak skulle dock en procentuell uppräkning göras av marknadsvärdet – inklusive förväntningsvärden. Den prak- tiska effekten av en sådan modifiering är att avträdaren får något högre ersättning i det fallet att ett förväntningsvärde har uppstått och att förvärvaren får betala ett pris som överstiger marknadens gene- rella förväntningar på den nya markanvändningen.TPF22FPT Detta torde dock 22TP PT Generellt sett kan ett förväntningsvärde sägas utgöra marknadens egen vinstfördelning; olika köpare och säljare har någonstans mellan sina respektive individuella värden kommit överens om de priser som ligger till grund för värdet. Förväntningsvärdet är alltså en prog- nos för det framtida värdeutfallet, som den genomsnittlige köparen och den genomsnittlige inte leda till något egentligt förfång för förvärvaren, så länge som ersättningen inte överstiger det s.k. takvärdet. Tvångsförvärv kan emellertid i vissa fall ske även för andra ända- mål än det som har skapat förväntningsvärdet. Man kan t.ex. tänka sig att ett bevarandeintresse genomför en markåtkomst inom ett område där förväntningar har uppkommit om exploatering av något slag. I ett sådant fall gäller dock inte den för den här förda diskussion grundläggande förutsättningen, att förvärvsändamålets eget värde kan behöva beaktas. Ett påslag på förväntningsvärdet innebär i ett sådant fall endast att markförvärvet får ske till ett högre pris. Som har berörts måste förstås också detta förhållande beaktas vid utformningen av nya ersättningsregler. Mot de ovan förda resonemangen skulle kunna invändas att om det individuella värdet för avträdaren, åtminstone med bortseende från förväntningsvärden, verkligen är högre än värdet för tillträdaren, är åtgärden inte lönsam. Den borde då inte heller kunna genom- föras tvångsvis. Under förutsättning att avträdarens individuella värde verkligen kunde bestämmas med viss exakthet, är detta argument onekligen hithörande. Om emellertid skadan, dvs. förlusten av indi- viduella värden, uttrycks i form av en schablon, kan det enligt vår mening sättas i fråga om schabloniseringen verkligen ska kunna drivas så långt att ersättningen riskerar att överstiga förvärvarens individuella värde, dvs. så långt att det uppstår en ekonomisk förlust genom förvärvet. Ett påslag på ett förväntningsvärde kan dessutom över huvud taget inte försvaras med det nämnda argumentet. I de termer som använder i sin analys, och som har redogjorts för tidigare i kapitlet, skulle en ersättningsnivå över för- värvarens individuella värde i de berörda fallen kunna sägas innebära att avträdaren (ägaren till den exproprierade egendomen) tillgodogör sig en monopolvinst – som alltså inte går att få ut på en öppen och fri marknad. Som vi har framhållit bör expropriations- lagens grundsyfte, att kringgå sådana s.k. monopoleffekter, även fort- sättningsvis vara vägledande för ersättningsreglernas utformning. säljaren har enats om. En köpare på marknaden torde därför ofta ha ett individuellt värde som ligger i närheten av marknadsvärdet och en högre ersättning riskerar därmed att hamna över förvärvarens individuella värde. 7.3.5Effekter med hänsyn till ersättningsbestämmelserna i fastighetsbildningslagen Som närmare beskrivs i avsnitten 8.2 och 13.2 gäller enligt fastighets- bildningslagen och anläggningslagen vissa särskilda ersättnings- bestämmelser, som innebär att det vid bestämmande av ersättning i vissa fall ska göras en vinstfördelning mellan vad den förvärvande fastigheten vinner i värde genom ianspråktagandet och den värde- minskning åtgärden innebär för den fastighet som avträder viss mark eller rättighet – de s.k. vinstfördelningsfallen. Figur 7.7 är ett sätt att försöka åskådliggöra det vinstfördelningsintervall som står till buds vid en sådan vinstfördelning. Figur 7.7 Vinstfördelningsintervall enligt fastighetsbildningslagen och anläggningslagen För att underlätta en jämförelse med den diskussion som fördes i avsnitt 7.3.4, åskådliggörs i figur 7.7 vinstfördelningsintervallet, dvs. skillnaden mellan värdet för avträdaren och värdet för tillträdaren, utifrån samma bebyggelseexploateringsfall som redovisades i figur 7.3.