sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — Av avsnitt 6.2.1 framgår att den nya verksamhetsformen inte ska vara öppen för envar, utan förbehållen de universitet och högskolor som av inrättats som självständiga lärosäten. Att det är som inrättar de självständiga lärosätena innebär att det också är som beslutar om ett självständigt lärosäte ska läggas ned. Långvariga ekonomiska svårigheter, kvalitetsskäl eller behov av att koncentrera resurser kan utgöra skäl för en sådan åtgärd. Gjorda åtaganden när det gäller utbildning och forskning bör i dessa fall kunna tryggas genom att verksamheten helt eller delvis överförs till andra lärosäten. Frågan vad som ska ske med lärosätets tillgångar och skulder måste dock regleras vid en sådan nedläggning. Om forskning och utbildning överförs till ett annat lärosäte, ligger det nära till hands att detta lärosäte även övertar de olika ekonomiska åtagan- den som tidigare kan ha gjorts. Godkännande från berörda borge- närer kan dock behöva inhämtas. Staten kan också behöva kompen- sera ett universitet eller en högskola ekonomiskt för de skulder och andra åtaganden som övertas från ett nedlagt lärosäte. Det får för- utsättas att staten som yttersta garant för den högre utbildningen i en sådan situation ser till att nödvändiga överenskommelser träffas mellan berörda parter. 6.7Styrning, kontroll och utvärdering En viktig utgångspunkt för utredningen är enligt direktiven inrikt- ningen att lärosätenas självbestämmande ska öka och den politiska styrningen minska. förutsätter varje statligt finansierad verksamhet att riksdag och regering inför medborgarna kan ta sitt ansvar för att offentliga medel används förnuftigt och effektivt. Mot denna bakgrund har utredningen haft att överväga hur en övergripande styrning av högre utbildning och forskning ska kunna utformas. Det bör först understrykas att dessa överväganden inte skett i någon isolering. Flera andra utredningar har haft att över- väga olika frågor av betydelse för styrningen av universitet och högskolor, i första hand (SOU 2007:81) men även (SOU 2007:98), Utredningen om utvärdering av myndighetsorganisationen för forskningsfinansiering (SOU 2008:30) och (SOU 2008:11). Regeringen har i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) tagit partiell ställning till vissa av dessa förslag. Därutöver har generella frågor kring styrning aktualiserats i flera aktuella utredningar. Förslag om väsentliga förändringar av resultat- styrningen har framlagts av (SOU 2007:75) och i betydande utsträckning godtagits av regeringen budget- proposition (finansplanen samt bil. Andra förslag i samma rikt- ning framläggs av . En huvud- tanke i den senare utredningen är att styrningen ska bli mer differen- tierad i fråga om såväl styrinstrument som tidsgränser. betonar värdet av delegering, bl.a. mot av bakgrund av regeringens behov att koncentrera sig på strategiska frågor. Den framhäver att myndigheterna inte bör ses enbart som verkställande organ utan också i kraft av sin expertis och sina erfarenheter har viktiga funktioner i vidareutvecklingen av de offentliga insatserna. Samspelet mellan den politiska nivån och förvaltningen beskrivs som en interaktiv process. understryker vidare att vertikal styrning på många områden med fördel kan kompletteras med horisontella relationer i form av avtal. Som ledamot i har utredaren medverkat till att formulera dess överväganden och förslag, som nära harmo- nierar med dem som redovisas i detta betänkande. Eftersom de båda utredningarna går i mål ungefär finns det ingen anled- ning att här närmare utveckla den principiella syn på styrning och självbestämmande som utförligare presenteras i Förvaltningskom- mitténs betänkande. Värt att notera är dock att perspektivet i det senare betänkandet nära ansluter till de allmänna utgångspunkter som regeringen har formulerat i . För statens framtida styrning av högskolesektorn ser utred- ningen lagstiftning och avtal som huvudsakliga instrument. Därtill kommer olika kontrollmekanismer. Den viktigaste normgivningen sker enligt förslaget genom den nya lagen om självständiga lärosäten, som ersätter högskolelagen. Av stor vikt är också införandelagen, som förlänger giltigheten av vissa förordningar och därmed möjliggör en stegvis övergång till avtalsreglering. Utöver lagen om självständiga läro- säten kringgärdas verksamheten vid universitet och högskolor av ett antal viktiga lagar av mer allmän karaktär, såsom förvaltnings- lagen (se avsnitt 6.9.2) och arkivlagen (se avsnitt 6.7.4). Tryck- frihetsförordningen och sekretesslagen garanterar bl.a. att offent- lighetsprincipen gäller fullt ut för universitet och högskolor (se avsnitt 6.7.4). Genom andra lagar ställs lärosätena under bl.a. JO:s och JK:s (se avsnitt 6.9.3) samt (se avsnitt 6.7.3) tillsyn. Det andra huvudinstrumentet är avtal, som kan ges olika utform- ning. I vissa länder som utredningen har studerat förekommer såväl allmänna avtal mellan staten och hela högskolesektorn som särskilda avtal mellan staten och de olika lärosätena. För att de senare ska ge universitet och högskolor tillräckligt långa planeringshorisonter är det angeläget att varaktigheten avsevärt överskrider det enskilda bud- getåret. Utredningen förordar i första hand fyraårsperioder men ser inget behov av att låsa denna tidsrymd, som kan behöva justeras om erfarenheterna talar för längre eller kortare perioder. Ett centralt inslag i avtalen bör vara de åtaganden som lärosätena gör för att åtnjuta statliga ersättningar, liksom en precisering av hur redovisning och utvärdering ska bedrivas. Statsmakterna måste kunna följa hur ingångna förpliktelser fullgörs och vidta lämpliga åtgärder om prestationerna faller under förutsatta nivåer. Hur denna uppföljning mera konkret ska bedrivas avstår utredningen från att föreslå, men det ter sig sannolikt att denna verksamhet blir så omfattande att den inte bör bedrivas inom utan inom Hög- skoleverket eller något liknande organ. Utredningen har heller inte sett anledning att gå in på de kriterier som bör tillämpas vid medels- tilldelningen. Hithörande frågor har behandlats av Resursut- redningen liksom, i vad avser forskningsresurserna, i den ovannämnda propositionen (prop. 2008/09:50). Ett ytterligare styrinstrument utgör lärosätenas styrelser, vari regeringen utser ordföranden och flertalet ledamöter. För tillsyn tillkommer också de nyssnämnda statliga kontrollorganen omedel- bart under regering och riksdag. Med denna kombination kan relationerna mellan staten och läro- sätena beskrivas som en kombination av organisations- och procedur- styrning, resursstyrning och resultatstyrning, den senare väsentligen reglerad genom överenskommelser. Härtill kommer ett mindre ele- ment av utnämningsstyrning. Viktigt är dock att den samlade styr- ningen inte blir mer ingripande än att lärosätenas avsedda självstyre kan upprätthållas. Detta kräver en återhållsamhet från statsmakternas sida och en förmåga att motstå anspråk på detaljreg- lering och pekpinnar riktade mot högskolesektorn. förslag: Lärosätena ska ha det primära ansvaret för kvaliteten i verksamheten, för utvärderingen av verk- samheten och för att resultatet av utvärderingen offentliggörs. Lärosätena ska fritt kunna välja utvärderingsorgan för utvärdering- arna, t.ex. från det s.k. eller av ENQA godkänd utvärderingsorganisation. ska ansvara för extern granskning av läro- sätenas kvalitetsarbete. Dessa granskningar ska genomföras enligt ENQA:s riktlinjer. Ett antal kvalitetsindikatorer ska där- utöver samlas in och publiceras på en särskild webbplats som information till blivande studenter. I det följande ger förslag på hur kvalitets- säkringen ska ordnas för de självständiga lärosätena. Avsnittet inleds med några aktuella trender och internationella jämförelser. Därefter belyses Bolognaprocessen och dess betydelse för kvali- tetssäkringen av högre utbildning. Sedan redovisar utredningen sina överväganden på området. Slutligen behandlas frågan om Hög- skoleverkets roll. För en förklaring av de grundläggande begreppen och en beskrivning av den nuvarande ordningen i hänvisas till avsnitt 4.7.4. Kvalitetssäkring kan anses ha två övergripande syften, nämligen att kontrollera kvaliteten och utkräva ansvar för att en verk- samhet uppfyller sina mål att utveckla och förbättra kvaliteten. Båda syftena är nödvändiga och hänger ihop. Det är därför inte lätt att karaktärisera olika länders kvalitetssäkringssystem som inrikt- ade antingen på kontroll eller utveckling. I den om högre utbildning som publicerades konstateras att syftena ofta är blandade och dessutom har varierat . Detta påverkar valet av kvalitetssäkringsmodell.TPF23FPT I finns såväl utvärdering av utbildning som audits. I ackrediteras lärosäten. Vissa japanska lärosäten genomgår också audits. I finns ackreditering, utvärdering av utbildning och audits. Exemplen kan göras fler. I vissa länder är de olika delarna av kvalitetssäkringssystemet fri- villiga, i andra är de obligatoriska. Kvalitetssäkringssystemen har också utvecklats och förändrats . Flera av länderna upplever just nu en förändrings- process. I ett antal länder har fokus flyttats mot mer ansvarsut- krävande och kontroll, och då närmast mot ackreditering. Detta är fallet i och i . I andra länder har man flyttat fokus från inspektion och kontroll mot mer utveckling och för- bättring. Man har då valt att introducera audits i kvalitetssäkrings- systemet. Detta är fallet i . 23TP PT För dessa avsnitt se framför allt (2008), 5 kap., s. 12 f. I en del fall är kvalitetssäkringssystemet nationellt, i andra fall regionalt och ibland både och. I vissa länder har internationella kvalitetssäkringsorganisationer tillåtits att agera inom den egna nationen. Ytterligare punkter där kvalitetssäkringssystemen skiljer sig åt är huruvida samma kriterier används vid kvalitetsgranskningen, oav- sett typ av lärosäte eller utbildning. Kvalitetssäkringssystemen kan också skilja sig åt beroende på om systemen är obligatoriska eller frivilliga och periodiskt återkommande eller inte. har tidigare infört ett nytt system med audits av kvali- tetsarbete. Systemet innefattar noga angivna kriterier som måste vara uppfyllda. Om kriterierna inte uppfylls måste en ny audit genom- föras . Som redovisats genomför dock nu en uni- versitetsreform som innebär kraftigt ökad autonomi. I det utkast till universitetslag som har remissbehandlats anges (i 11 kap. 81 §) att Universiteten ska utvärdera sin utbildning och forskning samt sin konstnärliga verksamhet och bedöma hur verkningsfulla de är. Universiteten ska också regelbundet delta i extern utvärdering av verksamheten och kvalitetssystemen. Universiteten ska offentlig- göra resultaten av de utvärderingar som de har ordnat. I anslutning till finns ett råd för utvärdering av hög- skolorna //. Såvitt framgår är det ännu oklart hur kvalitetssäk- ringen av universitetens verksamhet faktiskt ska gå till . har omorganiserat sitt utvärderingssystem. trädde en ny ackrediteringslag i kraft. Den innebär att alla utbildningar, såväl nya som redan existerande, ska ackredi- teras. Ett oberoende organ, ACE Akkrediteringsinsti- tutionen/, tillskapades samtidigt.TPF24FPT Utvecklingen i förefaller att gå mot stark centralstyrning. har tidigare haft ett mycket omfattande och hårt kriti- serat system med detaljgranskning av utbildningar. Detta system har övergivits och i stället har audits av kvalitetsarbetet kommit i fokus. Dessutom genomförs ämnes- och programutvärderingar. TPF25FPT har en tradition av ackreditering av utbildningar. Del- staterna har ansvar för kvalitetssäkringssystemen. har det öppnats möjligheter till ackreditering av interna kvalitetssäkrings- system som ett alternativ till utbildningsackreditering. En anledning till skiftet är att utbildningsackredi- tering är alltför kostsamt och tidskrävande. En annan anledning är 25TP PT (2008), 5 kap., s. 14 och 37. att utbildningsackreditering anses ingripa alltför djupt i den institu- autonomin.TPF26FPT Bolognaprocessen och kvalitetssäkringen av högre utbildning Bolognaprocessen innebär inte endast ett europeiskt samarbete om en ny examensstruktur utan också ett samarbete inom kvalitets- säkring, bl.a. genom gemensamma standarder och riktlinjer. ENQA, in Higher Education, började som ett löst nätverk, men samarbetet har blivit alltmer formaliserat.TPF27FPT Inom ramen för ENQA samverkar nu ca 45 kvalitetssäkringsorganisationer i mer än 30 länder. ENQA publicerade Standards and in Higher Education Area, som innehåller ett antal riktlinjer för lärosätenas interna kvalitetssäkring, extern kvalitetssäk- ring av högre utbildning och kvalitetssäkringsorganisationer på den högre utbildningens område.TPF28FPT För att en utvärderingsorganisation ska kunna vara fullvärdig medlem i ENQA måste dessa Standards and Guidelines vara uppfyllda. Detta kontrolleras genom en extern granskning . är fullvärdig medlem av ENQA. ENQA:s riktlinjer innebär att minst en av följande tre typer av granskningar ska genomföras: 1. externa granskningar av läro- sätenas kvalitetsarbete, 2. regelbundet återkommande granskningar av ämnen och program eller 3. formellt godkännande, ackreditering eller certifiering av utbildningar. Av riktlinjerna framgår vidare krav på en metodik som bygger på självvärdering och extern bedömning samt medverkan av studenter, ämnesexperter och internationella bedömare. Av riktlinjerna följer också ett internationellt samarbete och ackreditering av ländernas organ för kvalitetssäkring. Riktlinjerna anger också att vid utformningen av ett nationellt kvalitetssäkringssystem bör hänsyn tas till hur långt lärosätena själva har nått med sitt interna kvalitetsarbete. Om lärosätena har en väl utvecklad intern kvalitetssäkring kan den externa kontrollen minska i motsvarande grad.TPF29FPT 26TP PT Implementing and using quality . Strategy and practice. A selection of papers from the 2ndP P European quality forum, , s. 48 f., BandBUsingB B QualityB B BAssuranceB finalB .pdf 28TP PT v03B .pdf 29TP PT 2007:59R, s. 7 f. Vid Bolognaprocessens ministermöte i ställde sig ministrarna bakom dessa riktlinjer. Vid mötet fick ENQA också ett uppdrag att i samarbete med bl.a. EUA upprätta ett europeiskt register för kvalitetssäkringsorganisationer grundat på en utvärdering av organisationerna.TPF30FPT Genom ministermötet i inrättades EQAR European Quality Register for Higher Education. Registret lanserades och innefattar ackrediterade utvärderingsorganisationer. En organisation ansöker om att bli ackrediterad och ackrediteringen sker sedan via extern granskning. Tanken är att registret ska ge tydlig och objektiv information om tillförlitliga utvärderingsorganisationer som verkar i Europa.TPF31FPT Enligt kommer etablerandet av EQAR troligen att förändra bilden av nationella och regionala kvalitetssäkringssystem genom att registret tillhandahåller lösningar med överstatliga kvalitetssäkringsaktiviteter.TPF32FPT Vid ministermötena inom ramen för Bolognaprocessen har det poängterats att det primära ansvaret för kvalitetssäkringen ligger hos lärosätena själva. Universitet och högskolor finansieras i stor utsträckning av statliga medel. Staten har ett legitimt intresse av att dessa medel används så att bästa möjliga kvalitet uppnås i verksamheten. Ökad autonomi för landets högskolor och universitet väcker därför berättigade frågor om hur kvaliteten ska kontrolleras. Här finns dock olika vägar att välja. En väg är att låta den nuvarande kontrollnivån på kvalitetssäkringen bestå eller t.o.m. öka. En annan väg är att välja ett mindre omfattande och mer renodlat system där i stället läro- sätenas ansvar och autonomi tydliggörs. En resurstilldelning med kvalitetsgranskning som grund är på väg inom vissa områden av högskolesektorn. En sådan kvalitets- granskning påverkar frågan om ett kvalitetssäkringssystem för högre utbildning. överväganden tar dock sin utgångspunkt . I den om högre utbildning som publicerades konstateras att det är viktigt att ett kvalitetssäkrings- 30TP PT Hur har det gått? 2006:24 R, s. 45. 32TP PT (2008), 5 kap., s. 22. system har en balans mellan kontroll, utveckling och förbättring. Detta balansförhållande bör återkommande ses över. Om en viss bas- nivå är uppfylld kan man lägga mindre tyngd på kontroll.TPF33FPT Även i ENQA:s Standards and Guidelines konstateras att den externa kon- trollen bör vara mindre om de interna processerna är tillräckligt goda. har gått från ett system med kvalitetsarbetsbedöm- ningar, vilka genomfördes i två omgångar, via ett heltäckande system med ämnes- och programutvärderingar med inslag av ackredi- tering, till det nuvarande systemet som kan anses ännu mer omfatt- ande. är ett av de länder som verkligen kan sägas ha uppnått en kvalitativ basnivå. Samtliga lärosäten har genomgått såväl kvalitetsarbetsbedömningar som utvärderingar av samtliga utbild- ningar som leder till en examen. Systemet har varit framgångsrikt och får anses ha fungerat kvalitetspådrivande.TPF34FPT har systemet väckt allt mer kritik inom högskolesektorn och det finns nu skäl att överväga andra lösningar. Mot bakgrund av förslag och de bedömningar som har gjorts inom ramen för Bolognaprocessen är tiden mogen för ett kvalitetssäkringssystem som innebär mindre extern kontroll och i stället betonar läro- sätenas eget ansvar. Av 1 kap. 4 § HL framgår att verksamheten vid universitet och högskolor ska avpassas så att en hög kvalitet nås, såväl i utbild- ningen som i forskningen och det konstnärliga utvecklingsarbetet. De tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Vidare framgår att kvalitetsarbetet är en gemensam angelägenhet för personal och studenter. Någon för- ändring av dessa förhållanden är inte avsedd och motsvarande bestämmelse ska därför föras in i den nya lagen om självständiga lärosäten. För att understryka lärosätenas ansvar för kvalitet och kvalitets- säkring ska den nya lagen därutöver innehålla en bestämmelse som slår fast att lärosätena ska säkerställa att verksamheten regelbundet utvärderas och att resultaten offentliggörs. När lärosätena genomför utvärderingar av sina utbildningar ska de ha möjlighet att fritt välja utvärderingsorgan, såväl nationellt som internationellt. De bör kunna använda sig av och eller vända sig till ENQA för att finna lämpliga utvär- 33TP PT A.a s. 58. 34TP PT Hur har det gått? En slutrapport om kvalitetsgranskningar åren 2001–2006, 2007:31R, s. 66 f. En sådan frihet är en naturlig följd av den nya självständiga verksamhetsformen. Den ökade betoningen av lärosätets eget utvärderingsansvar får till följd att statens fokus bör ligga på audits, dvs. externa granskningar av universitetens och högskolornas interna kvalitetssäkringssystem. Vid sådana externa granskningar bör krav kunna ställas att lärosätena själva ska genomföra ett visst antal utbildningsgranskningar . Även externa utvär- deringar av stickprovskaraktär bör kunna genomföras. Detta synsätt ligger i linje med såväl rön som med ENQA:s Standards and Guidelines. Lärosätesgranskningarna bör utföras enligt ENQA:s rikt- linjer, vilket innebär självvärdering, extern granskning, medverkan av studenter, experter och internationella sakkunniga. Gransk- ningarna ska också vara periodiskt återkommande. De legitima- tionsgrundande utbildningarna kan dock behöva utvärderas i sär- skild ordning. Kvalitetssäkringssystemet bör även belysa ett antal kvalitets- aspekter som lärosätena rapporterar in till granskningsorganet.TPF35FPT Med de tyska och brittiska exemplen som förebild kan en del av dessa kvalitetsaspekter per utbildning och lärosäte publiceras på en särskild webbplats som en information till blivande studenter. Detta innebär en positiv åtgärd i syfte att främja den enskildes möj- ligheter att själv välja inriktning för studier, undervisning och forsk- ning. Någon ranking, där aspekterna vägs samman till ett samlat resultat, bör dock inte förekomma på denna webbplats. För att inte i onödan belasta högskolesektorn är det också viktigt att det sker en samordning av vilka uppgifter som granskningsorganet res- pektive begär in från lärosätena. förslag innebär att lärosätenas eget ansvar för såväl verksamhet som kvalitetssäkring betonas på ett annat sätt än . Det kvalitetssäkringssystem som införs blir mer renodlat och mindre omfattande än vad som är fallet. Fort- farande tillgodoses dock de två syftena med ett kvalitetssäkrings- system, nämligen utveckling och kontroll. Vilket organ ska då genomföra den externa granskningen av lärosätenas interna kvalitetssäkringssystem? har en utvärderings- och tillsynsroll. Verket är också ett ackrediterat utvärderingsorgan enligt ENQA, vilket har betydelse ur såväl ett nationellt som internationellt perspektiv. 35TP PT Redan nu finns uppgifter i den så kallade NU-statistikdatabasen. Dessutom begärs sär- skilda nyckeltal in i de utvärderingar genomför. bakgrund är det naturligt att även i fortsättningen ansvarar för den externa granskningen av lärosätenas interna kvali- tetssäkring. Verket bör även ha ansvaret för att hämta in och belysa de nämnda kvalitetsaspekterna samt ansvara för webbpubli- ceringen. Även verket bör kunna använda sig av och eller vända sig till ENQA för att finna lämpliga utvärderings- organisationer. Bör då nya granskningsroll vara förknippad med sanktionsmöjligheter? genomför gransk- ningar av lärosätenas kvalitetsarbete som en del av det nuvarande kvalitetssäkringssystemet. Dessa granskningar är mer inriktade på resultatet av kvalitetsarbetet än de granskningar som har genom- förts tidigare. Granskningarna utmynnar i beslut där Högskole- verket uttalar om verket har förtroende eller inte för kvalitets- arbetet vid lärosätet.TPF36FPT Det finns dock inte några särskilda sank- tioner kopplade till just dessa ställningstaganden. I , som också genomför audits, finns dock sanktioner att tillgå. Ett lärosäte vars kvalitetssäkringssystem uppvisar stora brister tillåts inte att starta nya utbildningar.TPF37FPT Det nya kvalitetssäkringssystem som här föreslås för skulle vara mer renodlat och mindre omfattande än det nuvarande. Om kraven och sanktionerna är tydliga i de granskningar som genom- förs skulle systemet ändå kunna vara kraftfullt. förfogar över möjligheten att bevilja och dra in examensrätter. Denna möjlighet har visat sig vara ett kraftfullt instrument för att driva på en kvalitetsutveckling. En viktig fråga i sammanhanget är därför om även i fortsättningen ska fatta de formella besluten om lärosätenas examensrätter. Det finns fördelar med att den nuvarande ordningen behålls, dvs. att fortsätter att fatta beslut om lärosätenas examensrätter. Som redan antytts skulle det innebära att en verk- ningsfull sanktion kopplas till granskningsroll. Verket har av naturliga skäl också tillgång till den expertis som krävs för uppgiften. Ett alternativ till den nuvarande ordningen vore att regeringen i stället fattar de formella besluten i frågan om lärosätenas examens- rätter, och att biträder regeringen i egenskap av nationell expertmyndighet. Eventuella allvarliga brister vid ett läro- 36TP PT Anvisningar för granskning av lärosätenas kvalitetsarbete för perioden –2012. Hög- skoleverket, . 37TP PT Se , hemsida för Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen. säte skulle då anmälas till regeringen av . Ordningen skulle i princip motsvara den som gäller för de enskilda utbildningsanordnarna. På så sätt skulle det skapas konsekvens när det gäller den formella hanteringen av examensrätter. Frågan om lärosätenas examensrätter har delvis också anknytning till frågan om dimensionering och lokalisering av högskoleutbildningar. Där- med kan examensrättsfrågan i vissa fall få en politisk dimension som motiverar att regeringen fattar besluten. Nackdelen med en sådan ordning är att skulle belastas med den formella hanteringen av examensrätter i betydligt högre grad än . genomför nu ett nationellt kvalitetssäkrings- program som pågår .