sou · GVB396 · 2008-01-01 00:00:00 — Som har framgått av redovisningen i avsnitt 2.2 är det inte något krav på att ett avgiftsbemyndigande ska framgå av lag (se 8 kap. 9 § andra stycket RF) utan det kan beslutas av i annan form. Det innebär i praktiken att regeringen i en proposition hemställer att ska godkänna att avgifter inom ett visst område får tas ut. Utskottet hemställer därefter att ska godkänna att avgifterna får tas ut (se t.ex. prop. 1989/90:138 s. 17, 1989/90:FiU38 s. 5, rskr. 1989/90:289). Sådana bemyndiganden är i praktiken närmast omöjliga att hitta eftersom det inte går att söka fram dem i de informationsdatabaser som finns över författningar m.m. De registreras inte heller sär- skilt. Kartläggningen visar också att det finns oklarheter beträf- fande flera riksdagsbemyndiganden som lämnats i annan form än lag, bl.a. kring räckvidden på bemyndigandet och dess giltighet i tiden. Det skulle bidra till en betydligt bättre överskådlighet på avgiftsområdet om bemyndiganden från om att meddela föreskrifter om avgifter alltid beslutades genom lag. Genom att låta alla avgiftsbemyndiganden få lagform skulle dessa bli lättare att finna. Det har särskilt påpekats i direktiven att det inte ingår i mitt uppdrag att lämna förslag till ändring av grundlag. Jag föreslår där- för inte någon ändring av 8 kap. 9 § RF. Inom den nu sittande (Ju 2004:11) pågår ett arbete med normgiv- Närmare om bemyndiganden att meddela föreskrifter om avgifter ningsfrågor, bl.a. en översyn av 8 kap. RF. Jag utgår ifrån att frågan kommer att behandlas i det sammanhanget. Den möjlighet som ges i 8 kap. 9 § andra stycket RF att besluta bemyndiganden på annat sätt än genom lag bör dock enligt min mening i fortsättningen inte utnyttjas utan alla bemyndiganden – såväl nya som redan befintliga – bör få lagform. Avgiftsbemyndiganden bör i första hand placeras i anslutning till de materiella föreskrifterna på området (se avsnitt 9.3). Om det inte finns några sådana föreskrifter på området får bemyndigandena i stället lämnas i särskild lag. De bör dock inte samlas i en enda lag utan de bör behandlas ämnesvis. Det vore t.ex. lämpligt med en lag med bemyndiganden att meddela föreskrifter om ansöknings- och expeditionsavgifter. I det sammanhanget bör de närmare villkoren för avgiftssättningen anges. På samma sätt kan man tänka sig en lag om rätt att meddela föreskrifter på jordbrukets område osv. Meto- den har – såvitt gäller bemyndiganden generellt – använts i t.ex. lagen (1975:88) med bemyndiganden att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer. Vid införandet av sådana bemyndigandelagar är det angeläget att det klargörs att de nya bemyndigandena i lagform ersätter tidigare bemyndiganden i annan form än lag. De nu existerande bemyndi- gandena i annan form än lag bör således upphöra eftersom de i betydande grad bidrar till den otydlighet som råder på avgiftsområ- det. Genom att de upphör undanröjer man också i dessa delar olä- genheten av överlappande bemyndiganden för samma avgift. 7.6Avgiftsbemyndiganden bör vara preciserade Utredningens rekommendation: Ett avgiftsbemyndigande bör vara så preciserat att det klart framgår hur långt det sträcker sig. Redan Grundlagberedningen påpekade att ett så allmänt hållet be- myndigande, att däri kan rymmas allehanda ej konkretiserade av- gifter, ej bör ges (SOU 1972:15 s. 169). Kartläggningen har visat (se bl.a. avsnitt 7.4.1) att flera bemyn- diganden inte är tillräckligt preciserade. Det leder till en osäkerhet kring grunden för avgiftsuttaget och riskerar leda till allt för exten- siva tolkningar av lämnade bemyndiganden. Närmare om bemyndiganden att meddela föreskrifter om avgifter Departementschefen uttalade i förarbetena till RF att riksdags- bemyndiganden som var så allmänt hållna att de inte mycket skilde sig från grundlagstextens beskrivningar av de ämnen som var möj- liga för delegation skulle stå i uppenbar strid med intentionen bakom grundlagen. Hur detaljerade bemyndigandena skulle vara borde avgöras av från fall till fall. Allt för vida bemyndiganden försvårar även Lagrådets be- dömning av bemyndigandenas grundlagsenliga tillämpning. Det har förekommit att Lagrådet har påpekat att det saknade möjlighet att uttala sig om effekterna av bemyndigandets tillämpning (prop. 1999/2000:34 s. 234). Det har också förekommit att Lagrådet ansett att ett bemyndi- gande varit alltför allmänt hållet, eftersom det inte framgick vilka som skulle betala avgifterna, på vad de skulle beräknas eller hur stora avgifterna skulle vara. Lagrådet ville försäkra sig om att avgifterna inte kom att bestämmas på ett sådant sätt att de blev att hänföra till skatt, vilket skulle omöjliggöra en delegation av norm- givningsmakt (prop. 1999/2000:51 s. 94). Det är således angeläget att det i lagstiftningsarbetet eftersträvas att avgiftsbemyndigandena preciseras så långt möjligt. De bör anges i en särskild bestämmelse. Det bör alltså undvikas att generella be- myndiganden utnyttjas för att införa avgifter eftersom det då inte framgår av själva bemyndigandet att det är avsett att utnyttjas för avgiftsuttag. 7.7Bättre förutsättningar att följa bemyndigandekedjor Utredningens rekommendation: En strävan bör vara att det av en förordning där ett avgiftsbemyndigande utnyttjas ska framgå vad bemyndigandet stöder sig på. När en myndighet under regeringen beslutar en författning ska den enligt 18 b § författningssamlingsförordningen (1976:725) i ingres- sen till författningen lämna uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig. Till skillnad från vad som gäller för myndigheterna är regeringen inte skyldig att i förord- ningar i förekommande fall ange det bemyndigande som en före- Närmare om bemyndiganden att meddela föreskrifter om avgifter skrift stöder sig på. Det ökar svårigheterna att finna bemyndigan- det för en viss avgift (jfr KU 1979/80:50 s. 108). Även i doktrinen har det kritiserats att regeringen i förordningar inte anger vad den grundar sin beslutanderätt på4. KU har också uttalat att det skulle vara värdefullt om det av en regeringsförfatt- ning kunde framgå när den har sin grund i ett bemyndigande från (KU 1983/84:30 s. 8 och KU 1984/85:35 s. 14). Regeringen har i en skrivelse till pekat på ett antal komplikationer med ett system som innebär att regeringen alltid ska hänvisa till bemyndigande eller annan grund när författningar ska utfärdas (skr. 2003/04:168 s. 38 och 41 ff.) (se avsnitt 8.4). Även om dessa komplikationer knappast gör sig gällande vid just avgiftsbemyndiganden – regeringen måste givetvis vid varje delega- tion av beslutanderätt i avgiftsfrågor göra klart för sig vad den stö- der sig på, ett riksdagsbemyndigande eller sin restkompetens – kan det ändå kanske ifrågasättas om en sådan rutin ska införas för just avgiftsbemyndiganden. Detta bör dock inte utesluta att det ofta kan finnas anledning att regeringen på lämpligt sätt hänvisar till en bakomliggande lag. Strävan bör vara att detta sker i största möjliga utsträckning. 7.8En genomgång av kartläggningen bör göras i Utredningens rekommendation: Varje departement bör gå igenom den del av kartläggningen som rör respektive departe- ment och göra eventuella kompletteringar samt klara ut oklar- heter. Om det visar sig att bemyndiganden saknas eller är ofull- ständiga bör förslag med förtydliganden föreläggas . Utredningens genomgång av kartläggningen visar på många oklar- heter. Det är önskvärt att varje departement går igenom de uppgif- ter i kartläggningen som rör departementet. De oklarheter som finns bör rimligen ut genom att regeringen inhämtar nya bemyndiganden från i de fall de befintliga framstår som oklara, respektive lägger fram förslag till författningsändringar i de fall en närmare analys, givetvis med beaktande av vad tidigare anfört i frågan, skulle ge vid handen att det i själva verket är 4 , s. 53 f. Närmare om bemyndiganden att meddela föreskrifter om avgifter fråga om en skatt. Särskilt angeläget är att de bemyndiganden som erhölls med anledning av förslagen i prop. 1975:8 och där kungörel- serna ersatts av nya författningar följs upp. Vidare bör en genom- gång göras av om några avgifter saknas i kartläggningen. Även föreslog en genomgång beträffande vissa utpekade avgifter5. Det finns anledning att påpeka att kartläggningen avser i huvud- sak de förhållanden som gällde och att departe- mentsindelningen har förändrats något . 5 RiR 2004:17 s. 78 f. 8Ett register för belastande avgifter 8.1Uppdraget i denna del I mitt uppdrag ingår att överväga behovet av, och om jag bedömer det lämpligt, föreslå former för upprättandet av ett register för offentligrättsliga avgifter och hur ett sådant register ska förvaltas och finansieras. Redan i följdlagstiftningen till regeringsformen (RF) behandlades frågan om ett avgiftsregister. Regeringen uttalade att den avsåg att uppdra åt dåvarande () att föra ett register över offentligrättsliga avgifter. Syftet var att få till stånd ett aktuellt register över förekommande avgifter (prop. 1975:8 s. 47, KU 1975:10, rskr. Förordningen (1975:586) om register över statliga avgifter trädde i kraft . Enligt förordningen skulle det hos RRV föras ett register över statliga avgifter. Med avgift i förord- ningen förstods enligt 1 § vad som avsågs med det begreppet i RF. För varje avgift skulle det i registret anges vilket organ som med- delade föreskrifter om avgiften och, i förekommande fall, på vilket bemyndigande rätten att besluta om avgiften grundades. Statliga förvaltningsmyndigheter skulle underrätta RRV när en statlig av- gift hade beslutats inom myndighetens verksamhetsområde och när den hade ändrats. Förordningen om register över statliga avgifter upphävdes i samband med att ersättningsförordningen (1991:354) Ett register för belastande avgifter Ersättningsförordningen saknar bestämmelser om av- giftsregister. RRV förde avgiftsregistret t.o.m. år 19911. Skälen till varför det inte längre skulle föras något avgiftsregister framgår inte av motiven till ersättningsförordningen (regeringens förordningsmotiv 1991:3). hade emellertid RRV föreslagit regeringen att förordningens tillämpningsområde skulle avgränsas till att gälla avgift som tas ut av statlig myndighet, som inte är affärsverk, i de fall regeringen eller myndigheten beslutar om avgiftens storlek (, dnr C90/2048/BU). Avsikten var att den föreslagna lydelsen skulle eliminera problemet med gränsdragning mellan avgift och skatt genom att förordningen enligt förslaget inte skulle tillämpas på sådana penningpålagor vars storlek skulle beslutas av . Frågan om ett register över alla bemyndiganden, dvs. inte bara av- giftsbemyndiganden, har varit föremål för överväganden i olika sammanhang. Regeringens utövning av normgivningsmakten behandlades av () i 1979/granskningsbetänkande (KU 1979/80:50). Utskottet konstaterade att ett väsentligt led i kompetensregleringen för normgivningsområdet var beslut att delegera normgivningsbefogenheter. För att underlätta möjligheten till kontroll och överblick på detta område för både och regeringen vore det önskvärt att samtliga bemyndi- ganden i normgivningshänseende, som dittills hade läm- nat och i fortsättningen skulle komma att lämna, kunde samlas, systematiseras och hållas tillgängliga på lämpligt sätt. Utskottet ansåg att Statsrådsberedningen (SB) var väl ägnad att svara för denna uppgift (a bet. s. 12 f.). Den närmare utformningen av ett sådant register behandlades av KU i samband med ytterligare granskningar (KU 1983/84:30 s. 5 f., KU 1985/96:25 s. 10 och KU 1986/87:33 s. 12). Mot bakgrund av KU:s önskemål upprättade SB en förteckning över normgivningsbemyndiganden. Förteckningen fördes departementsvis och redovisades i KU:s granskningsbetänkande (se t.ex. bet. 1993/94:KU30 s. 31). 1 RiR 2004:17 s. 30 Ett register för belastande avgifter I förteckningen redovisades normgivningsbemyndi- ganden med hänvisning till aktuell paragraf under respektive för- fattning publicerad i () dels i kronologisk ordning, dels departementsvis. Till förteckningen hörde ett sökordsregister med sökord hämtade från författningars rubriker. Den senaste förteckningen redovisade bemyndiganden i lagar som utfärdats före (1991/92:KU30 s. 22 och 1992/93:KU30 s. 24 f. och 219–248). SB påbörjade vidare också en insamling av uppgifter från departementen om vilka förordningar som hade beslutats med stöd av givna normgivningsbemyndiganden från . Enligt KU var det angeläget att arbetet fullföljdes på ett systematiskt sätt. Det var utskottets mening att även fortsättningsvis följa regering- ens utövning av sin normgivningsbefogenhet (1988/89:KU30 s. 14). Den senaste förteckningen över vissa av regeringens norm- givningsbemyndiganden som lämnades av SB till KU innehöll be- myndiganden som utfärdats före (bet. 1993/94:KU30 s. 33 och 252–303). Förteckningen fördes elektro- niskt. I den aktuella databasen registrerades varje författning med uppgift om SFS-nummer, rubrik, ansvarigt departement, sökord, paragraf där ett bemyndigande finns och den myndighet som fått bemyndigandet (1990/91:KU30 s. 261). Detta register förs numera av granskningsenheten på Justitie- departementet. Uppgifterna hämtas från SFS. Granskningsenheten har uppgivit att registret har förts kontinuerligt sedan starten men med något varierande kvalitet över åren. Det är inte heltäckande eftersom bemyndigandena ibland är svåra att identifiera och arbetet med registret har varit eftersatt. Registret är inte avsett för allmänheten utan är ett internt verktyg i som är tillgängligt via interna webbplats. Gransk- ningsenheten har inte noterat någon större användning av registret och inte heller någon specifik grupp användare. I samband med att revisorer genomförde en gransk- ning av och normgivningsprocessen föreslog revisorerna dels att regeringen skulle utarbeta förslag till ett rättsinformations- system som innefattade lagar, förordningar, myndighetsföreskrif- ter, dels att SB:s årliga redogörelse över bemyndiganden till KU skulle förbättras liksom återrapporteringen till om normgivningen (förs. 1991/92:19). Det föreslagna rättsinforma- tionssystemet skulle göra det möjligt att se vad som gällde inom ett område, vare sig bestämmelserna fanns i lag, förordning eller myn- Ett register för belastande avgifter Möjligheterna till överblick skulle bli bättre för dem som skulle rätta sig efter reglerna. Revisorernas granskning visade att det fanns vissa brister i den redogörelse över bemyndi- ganden som SB lämnade till KU. Framför allt gällde detta redovisningen av hur regeringen och myndigheterna använde sina bemyndiganden. Revisorerna ansåg också att informationen om bemyndiganden var knapphändig. Redogörelsen hade enligt revisorerna därför begränsat värde som uppföljningsinstru- ment för och bidrog inte till bättre överblick över norm- givningen (förs. 1991/92:19 s. 3 och 5 f.). Med anledning av revisorernas förslag ansåg KU att det all- männa borde sörja för en kontinuerlig grundservice på rättsinfor- mationsområdet vilket förordningen (1980:628) om rättsdatasy- stemet gav uttryck för. Behovet av ytterligare uppgifter i systemet måste vägas mot de ökade kostnaderna när en utbyggnad prövades. Utskottet utgick från att regeringen uppmärksamt följde det arbete som bedrevs genom Samarbetsorganet för rättsväsendets informa- tionssystem () och avstyrkte revisorernas förslag om ett datorbaserat rättsinformationssystem (1992/93:KU1 s. 7 f., rskr. 1992/93:5). Utskottet ansåg att det vore värdefullt om uppgifter om riksda- gens normgivningsbemyndiganden och om hur de använts dispone- rades utskottsvis och ställde sig positivt till ett motionsförslag (1991/92:K29) som innebar att skulle få i uppdrag att inom lägga upp ett utskottsvis systematiserat informationssystem som skapade överblick över normgivningsbemyndiganden och föreskrifter som hade meddelats med stöd av bemyndigandena. Eftersom frågan hade nära samband med överväganden gav riksda- gen talmanskonferensen till känna vad utskottet hade anfört om ett inom utskottsvis fört register över normgiv- ningsbemyndiganden (1992/93:KU1 s. 10 f., rskr. 1992/93:6). föreslog ett nytt ADB-baserat informa- tionssystem med normgivningsbemyndiganden och ansåg, på samma sätt som KU, att uppgifterna borde redovisas utskottsvis (betänkandet Reformera riksdagsarbetet, 1993, Riks- dagens protokoll, bihang /94, bd C3, saml. 2, Redogörelser och förslag, TK1 s. 109 och 117 f. samt bet. 1993/94:KU30 s. 31). Inom påbörjades därefter ett arbete med att hänföra författningarna till respektive utskott. Upp- dateringen av uppgifter om normgivningsbemyndiganden avsågs Ett register för belastande avgifter längre fram ske löpande med hjälp av rättsdatablad. Enligt nya rikt- linjer från SB skulle ett särskilt rättsdatablad finnas i propositioner med lagförslag som införde, ändrade, upphävde eller upprepade ett bemyndigande att meddela föreskrifter enligt 8 kap. RF. På grundval av rättsdatabladen skulle utskotten i sina betän- kanden kunna lämna uppgifter om normgivningsbemyndiganden på ett sådant sätt att de automatiskt skulle föras in i registret till (), och de utskottsvis förda regist- ren (bet. 1993/94:KU30 s. 32). I och med att den nya proposi- tionsmodellen började användas skulle uppgifter om normgiv- ningsbemyndiganden kunna registreras i databasen och bli sökbara där. Avsikten var att man skulle kunna få väsentligt bättre möjligheter att följa normgivningen genom dess olika nivåer (skr. 1993/94:15 s. 5 och bet. 1994/95:KU30 s. 5). Uppgifter om respektive regeringens normgivnings- bemyndiganden fanns således i två olika databaser. ansvarade för uppdateringen av uppgifterna i den databas som inne- höll bemyndiganden till regeringen och regeringen ansvarade för uppdateringen av uppgifterna i den databas som innehöll regeringens bemyndiganden till förvaltningsmyndighe- terna (skr. 1995/96:15 s. 8). I revisorers granskningsrapport på rätten (rapport /03:12) konstaterades det att det inom genomfördes en del förberedande arbete för att upprätta ett bemyndiganderegister över bemyndi- ganden. Arbetet fullföljdes dock inte beroende på att det inte fanns information om hur regeringen och myndigheterna använt riksda- gens normgivningsbemyndiganden. Frågan aktualiserades igen i samband med arbetet inför det nya rättsinformationssystemet (granskningsrapport /03:12 s. 42) (se vidare avsnitt 8.4). Rutinen med rättsdatablad som utvisar vilka bemyndiganden lämnat till regeringen finns dock fortfarande kvar. Syftet med rapporteringen uppges vara att den ska göra det möjligt att följa upp hur bemyndigandena har utnyttjats (Propositionshand- boken, Ds 1997:1, avsnitt 6.4.12 s. 74 f.). Enligt vad som fram- kommit används rättsdatabladen inte av utskotten. På fråga från granskningsenheten har dock uttryckt att man vill bibehålla rutinen. Ett register för belastande avgifter I syfte att tillförsäkra den offentliga förvaltningen och enskilda till- gång till grundläggande rättsinformation i elektronisk form ska det enligt rättsinformationsförordningen (1999:175) finnas ett offent- ligt rättsinformationssystem. I rättsinformationssystemet finns alla lagar, förordningar och flertalet myndighetsföreskrifter tillgängliga i elektronisk form. Viss annan rättsinformation ingår också. Infor- mationen nås via portalen Lagrummet (). Ver- ket för förvaltningsutveckling (Verva) är samord- ningsmyndighet för rättsinformationssystemet. I en skrivelse till presenterade regeringen sin syn på ett nytt offentligt rättsinformationssystem (skr. 1998/99:17). Regeringen ansåg att staten borde svara för en konti- nuerlig grundservice på rättsinformationens område med hjälp av informationsteknik. Servicen skulle rikta sig till såväl allmänheten som den offentliga sektorn. Den skulle omfatta de offentliga rättskällorna, från författningarna och deras förarbeten till dom- stolarnas och myndigheternas praxis. Informationen skulle hållas elektroniskt tillgänglig på ett överskådligt och enhetligt sätt, vara gratis samt elektroniskt sökbar via en gemensam ingångssida på Internet. I ett förslag till 2003 föreslog revisorer att rättsinformationssystemet skulle förses med ett märkningssystem så att det skulle gå att följa regelverket från lag via förordning till tillämpningsföreskrifter. Revisorerna ansåg vidare att det skulle vara en stor fördel för utvecklingen av rättsinformationen om regeringen angav vilken eller vilka lagar som regeringen grundade sina bemyndiganden på (förs. 2002/03:RR20 s. 7–9). Också i en motion behandlades dessa frågor (2003/04:K334, yrkande 1 och 3). I revisorers granskningsrapport på rätten (rapport /03:12) – som låg till grund för förslaget ovan – påpekade revisorerna att ett väl fungerande rättsinformations- system med möjligheter att följa lagstiftningskedjan skulle minska behovet av särskild återföring av information från regering till riks- dag angående normgivningsprocessen. skulle få ökad möjlighet att följa normgivningsprocessen från bemyndigandet i en lag till en föreskrift som meddelats av en myndigheten (a. rapport s. 95 f.). I granskningsrapporten framhölls också att det i rättsinforma- tionssystemet inte angavs vilken eller vilka lagar regeringen grun- Ett register för belastande avgifter dade sina förordningar på. Revisorerna ansåg att om regeringen klargjorde vilket eller vilka bemyndiganden som använts skulle lag- stiftningen bli betydligt mer överskådlig (förs. 2002/03:RR20 s. 7). Motionen 2003/04:K334 behandlade dels behovet av ett för- enklat rättsinformationssystem som möjliggjorde att det skulle gå att se vad som gällde inom ett område, vare sig bestämmelserna fanns i lag, förordning, myndighetsföreskrifter eller i en författning, dels behovet av att tydliggöra ansvarsförhållandena inom bemyndigandekedjorna. Rättsinformationen var enligt mo- tionen inte uppbyggd så att det gick att se vad som gällde inom ett område. Enligt motionen gick det inte heller – utan ingående kun- skaper – att följa bemyndigandekedjorna och se hur bemyndiganden att meddela fortsatt normgivning utnyttjades av regeringen och myndigheterna. Året innan hade en motion med motsvarande innehåll väckts (mot. 2002/03:K221). Den tidigare motionen avstyrktes med hänvisning till pågående planering och arbete inom Statskontoret (bet. 2002/03:KU24). I en skrivelse om den fortsatta utvecklingen av rättsinforma- tionssystemet (skr. 2003/04:168) konstaterade regeringen att rättsinformationssystemet i allt väsentligt fungerade i enlighet med de intentioner regeringen gett uttryck för i rättsinformations- förordningen. De överväganden och bedömningar som gjordes i skrivelsen Ett nytt offentligt rättsinformationssystem (skr. 1998/99:17) om systemets utveckling och innehåll borde fort- farande vara vägledande för det fortsatta arbetet. Regeringen uttalade också att det borde finnas länkar mellan olika informationskällor och att det borde fastställas kriterier för i vilka situationer som länkning ska ske. Det var rimligt att Stats- kontoret och gemensamt tog fram sådana krite- rier. Staten borde ta på sig ett visst ansvar för att förädla rättsin- formationen, t.ex. förse den med länkar. I ett fullt utbyggt system borde det vara möjligt att länka direkt mellan olika informations- källor. Länkar skulle t.ex. kunna läggas mellan en lag och den för- ordning där det finns detaljerade bestämmelser i ämnet. Det skulle också vara möjligt att gå ytterligare ett steg och från förordningen länka till myndighetsföreskrifter som närmare reglerar frågan. Regeringen framhöll dock att länkar, eller annan förädling, inte fick förekomma i de delar av rättsinformationssystemet där det finns strikta krav på exakthet. Regeringen påtalade att det fanns tekniska problem med att genomföra en sådan ordning, främst eftersom Ett register för belastande avgifter informationen finns i ett flertal olika databaser (skr. 2003/04:168 s. 22, 34 och 38 f.).