sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — Med uttrycket avses regler som mera konkret tar sikte på hur en viss uppgift skall handläggas, t.ex. regler, för- farandereglerna i förvaltningslagen eller en myndighets föreskrifter, som direkt angår myndighetsutövningen. Däremot avses inte allmänna anvisningar om hur standarden i olika hänseenden bör vara, exempelvis regler av innebörd att myndighetens verksamhet bör vara så effektiv och billig som möjligt (prop. 1988/89:113 s. 24). Syftet med bestämmelsen om tjänstefel är att tillgodose medborgarnas intresse av att offentliga uppgifter fullgörs på ett korrekt sätt. Straffbestämmelsen kan sägas utgöra ett skydd mot kränkningar av den personliga integriteten i vissa fall, nämligen om det fel som har begåtts kan innefatta ett typiskt sett inte- gritetskränkande brott. Tjänstefel kan utgöra ett sådant brott om den handlingsnorm som har åsidosatts i det enskilda fallet – vilket åsidosättande konstituerar ett brott – har den enskildes integritet som skyddsobjekt (se t.ex. Justitiekanslerns uttalande i beslut , dnr 4801-06-40). Som ett exempel av många kan anges att en tjänsteman låter kroppsvisitera en person utan laglig grund. Skyddet i svensk rätt Till skydd för enskildas personliga integritet finns på många områden bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess. I 20 kap. 3 § BrB finns en straffrättslig reglering av överträdelser mot författningsreglerade tystnadsplikter. Enligt bestämmelsen döms den som röjer uppgift som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller olovligen utnyttjar sådan hemlighet, för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst . Enligt paragrafens andra stycke kan även den dömas som begår gärningen av oaktsamhet. I ringa fall döms inte till ansvar. Det straffbara röjandet av uppgift kan ske i vilken form som helst, t.ex. muntligen, genom en skriftlig handling eller på ett elektroniskt medium. Den personkrets som kan dömas för brott mot tystnadsplikt är främst de arbetstagare som omfattas av bestämmelser i sekretesslagen, dvs. de som är anställda av myndig- heter eller domstolar samt styrelser och nämnder inom förvalt- ningen. Även utanför sekretesslagens område finns emellertid ett stort antal författningar med föreskrifter om tystnadsplikt som omfattas av 20 kap. 3 § BrB. Som exempel kan nämnas tystnads- plikt för vissa tolkar och översättare och för personal inom enskilt bedriven hälso- och sjukvård samt advokatverksamhet och verk- samhet inom skola och socialtjänst. Om röjandet av en uppgift sker genom offentliggörande i tryckt skrift eller i något av de medier som omfattas av yttrandefrihets- grundlagen eller genom meddelande för offentliggörande i något av dessa medier gäller tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens regler till skydd för yttrandefriheten. Ansvar för en gärning som utgör brott mot tystnadsplikt kan då endast utdömas enligt dessa regler. Det är alltid straffbart att uppsåtligt åsidosätta en sekretessbestämmelse genom att den tystnadspliktige lämnar en sekretessbelagd allmän handling för publicering eller på annat sätt medverkar till att handlingen publiceras (7 kap. 3 § första stycket 2 TF och 5 kap. 3 § första stycket 2 YGL). Någon meddelarfrihet gäller alltså inte i dessa fall. Inte heller är det tillåtet för den tystnadspliktige att själv offentliggöra handlingen (7 kap. 5 § 1 TF och 5 kap. 1 § första stycket YGL). Straffbart är det också att i övrigt uppsåtligt åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i 16 kap. SekrL. Sådana s.k. kvalificerade tystnadsplikter har Skyddet i svensk rätt företräde framför rätten att fritt yttra sig (7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 3 TF samt 5 kap. 1 § och 3 § första stycket 3 YGL). Den som lämnar en sekretessbelagd hemlig handling för publi- cering eller på annat sätt medverkar till att handlingen publiceras döms för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB (7 kap. 3 § första stycket TF och 5 kap. 3 § första stycket YGL). Om den tystnadspliktige själv offentliggör den hemliga handlingen eller bryter sin kvalificerade tystnadsplikt döms denne för tryck- eller yttrandefrihetsbrott (7 kap. 5 § TF och 5 kap. 1 § YGL). 4.3Materiellt skydd i annan lagstiftning En viktig del av den personliga integriteten utgörs av rätten till eget namn, egen bild och andra kännetecken som tillhör en särskild individ samt av rätten att själv avgöra om information om privata angelägenheter skall komma till utomståendes kännedom. Rätten till självbestämmande i dessa avseende är således av stor betydelse. I den rättspolitiska debatten har anförts att just identi- fieringsdata borde vara något som den enskilde helt förfogar över själv och som således kan användas av andra bara när den enskilde lämnat sitt samtycke. I svensk rätt är emellertid utgångspunkten den motsatta, vilket får anses vara en följd av vår långtgående offentlighetsprincip och yttrandefrihet. Uppgifter får således fritt användas om inte något annat är föreskrivet. Användningen begränsas emellertid av en mängd olika regleringar, varav de vikti- gaste bestämmelserna återfinns i sekretesslagen och person- uppgiftslagen. I kommitténs delbetänkande Skyddet för den perso- nliga integriteten (SOU 2007:22 s. 96 f.) finns en utförlig redo- görelse för innehållet i personuppgiftslagen, varför denna inte behandlas i detta sammanhang. När det gäller sekretesslagen behandlas här endast vissa bestämmelser av mer generell karaktär. Sekretessbestämmelser som är specifika för vissa verksamhets- områden har redovisats i anslutning till kommitténs kartläggning av den särskilda verksamheten i delbetänkandet. Skyddet i svensk rätt Sekretesslagen (1980:100, SekrL) innehåller bestämmelser som begränsar offentlighetsprincipens tillämpningsområde. De sekre- tessbestämmelser som har betydelse för den personliga integriteten finns framför allt i 7–9 kap. SekrL, som föreskriver sekretess främst med hänsyn till enskildas personliga förhållanden inom olika verk- samheter. Här redovisas endast några i sammanhanget relevanta sekretessbestämmelser till skydd för enskildas identifieringsdata, nämligen bestämmelser om skydd för känsliga uppgifter (7 kap. 1 §), skydd för fotografier i offentliga register (7 kap. 15 §) och skydd för personuppgifter (7 kap. 16 §). 4.3.1.1Skydd för vissa särskilt känsliga uppgifter infördes nya sekretessbestämmelser i 7 kap. SekrL som gäller som ett minimiskydd för enskildas integritet hos alla myndigheter (prop. 2005/06:161). De nya bestämmelserna gäller som ett komplement till de sekretessbestämmelser som redan finns, vilket innebär att om det hos en myndighet gäller sekretess- bestämmelser som ger ett starkare skydd för uppgifterna tillämpas de bestämmelserna istället. I 7 kap. 1 § SekrL skyddas mycket inte- gritetskänsliga uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv, såsom uppgifter om sjukdomar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift. Sådana uppgifter får inte lämnas ut om det måste antas att den enskilde eller någon när- stående till den enskilde kommer att lida betydande men om upp- giften röjs. I 7 kap. 1 a § SekrL skyddas med samma skaderekvisit uppgifter om adress, telefonnummer och andra jämförbara upp- gifter hänförliga till enskilda personer som är utsatta för person- förföljelse samt motsvarande uppgifter hänförliga till deras när- stående. 4.3.1.2Sekretesskydd för fotografier i offentliga register infördes i 7 kap. 15 § andra stycket SekrL en förstärkt sekretess för fotografier i offentliga register. Rikspolis- styrelsens centrala passregister och utgör exempel på register som innehåller fotografier av enskilda. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut Skyddet i svensk rätt utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men, dvs. presumtionen är att sekretess gäller. Beträffande avvägningen mellan insynsintresset och den enskildes intresse av skydd anförde regeringen i lagstiftnings- ärendet att mediernas tillgång till fotografier av personer som i skilda egenskaper utövar makt i samhället eller som annars spelar en roll i skildringen eller granskningen av samhälleliga miss- förhållanden är av särskilt stor betydelse (prop. 2003/04:93 s. 37 f.). Häremot skulle ställas det obehag och den rädsla enskilda känner när fotografier som föreställer dem själva, och som de har lämnat in till en myndighet för att t.ex. få körkort, senare används vid gärningar som kanske utgör hotbrott eller förekommer i samman- hang som annars upplevs som hotfulla. Enligt regeringen fanns det också en risk för att t.ex. offentliga tjänstemän avstår från berättigade ingripanden eller andra åtgärder av rädsla för att få sin bild publicerad i ett sammanhang som upplevs som hotfullt eller av rädsla för trakasserier eller våldshandlingar. Den införda presumtionen för sekretess kan antas ha lett till att varje begäran att få ta del av ett fotografi bedöms mer ingående . Den som begär att få ta del av fotografier måste redogöra dels för sin identitet, dels för syftet med sin begäran. Att regelmässigt göra anonyma uttag brevledes, per fax eller e-post är inte längre möjligt (m.fl., Sekretesslagen, En kommentar s. 7:79). När ett fotografi är avsett att publiceras i ett sammanhang som är negativt för den enskilde eller – i de fall den som fotografiet föreställer är avliden – publiceringen sker på ett sätt eller i ett sammanhang som kan uppfattas som negativt av de närstående, kommer utgångspunkten vara att fotografiet omfattas av sekretess. Det gäller även om den tilltänkta publiceringen motiveras av ett starkt allmänintresse (a. prop. s. 40). Riskerna för integriteten i samband med användningen av dator- teknik har ansetts kräva en särskild sekretessregel vid utlämnande av personuppgifter från en myndighet genom en allmän handling eller på annat sätt. I 7 kap. 16 § SekrL anges sålunda att sekretess gäller för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Skyddet i svensk rätt Av central betydelse i personuppgiftslagen är den s.k. finalitets- principen, som innebär att ett utlämnande av personuppgifter får ske bara om utlämnandet inte är oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna samlats in. Enligt ordalydelsen i 7 kap. 16 § SekrL synes ett utlämnande i strid med finalitetsprincipen inte vara möjlig, vilket skulle innebära en ganska långtgående begränsning av principen om allmänna handlingars offentlighet. Detta väcker också frågor om hur dessa bestämmelser förhåller sig till myndig- heternas möjligheter att med stöd av bl.a. 15 kap. 5 § SekrL utbyta uppgifter. Bestämmelsen i 7 kap. 16 § SekrL är således svår- tillämpad och har i den allmänna debatten kritiserats för att i alltför hög grad tillgodose integritetsskyddsintresset på bekostnad av offentlighetsintresset. Offentlighets- och sekretesskommittén har i sitt betänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) s. 230 behandlat de problem som anses förknippade med bestämmelsen och föreslagit att förhållandet mellan personuppgiftslagen och sekretesslagen tydliggörs. 4.3.2Lagen om namn och bild i reklam finns ett särskild skydd för den personliga integriteten i kommersiella sammanhang. Lagen (1978:800) om namn och bild i reklam tillkom efter förslag års integritetsskydds- kommitté och innebär att enskildas namn och bild inte får användas i marknadsföring utan samtycke. Lagen tillkom för att förhindra näringsidkare att använda kända personer i marknads- föring av exempelvis produkter, om de inte själva lämnat sitt samtycke. Det ansågs också fel att andra utan samtycke skall kunna exploatera det kommersiella värde som kända personer besitter. Vid lagens tillkomst anförde föredragande statsrådet bl.a. att det framstår närmast som en självklarhet att den enskilde själv måste få bestämma om han över huvud taget vill bli utnyttjad för reklamändamål och vad han i så fall vill göra reklam för (prop. 1978/79:2 s. 3 f.). Enligt 1 § får en näringsidkare vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet inte använda framställning i vilken annans namn eller bild utnyttjas utan dennes samtycke. Med namn jämställs annan beteckning som klart utpekar viss person. Lagen gör ingen skillnad mellan olika personer och gäller följaktligen varje användning av namn eller bild på en identifierbar person, även om Skyddet i svensk rätt denna person skulle vara okänd för allmänheten. Den ger även ett skydd för reklambilder som kan tolkas som att de föreställer en viss person även om de inte gör det. Förbudet är straffsanktionerat. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet gör sig skyldig till sådant olovligt utnyttjande av namn eller bild som avses i 1 § skall enligt 2 § dömas till böter. Brottet hör enligt 5 § inte under allmänt åtal. Det krävs således att den enskilde anger brottet, om inte åtal är påkallat från allmän synpunkt. Lagen innehåller också bestämmelser om kompensation. Enligt 3 § första stycket skall den som bryter mot 1 § utge skäligt vederlag till den vars namn eller bild har utnyttjats. Vederlaget motsvarar den ersättning som kan antas skulle ha utgått om personen hade samtyckt till användningen. Den som har utsatts för brott mot 1 § har alltid rätt till denna typ av ersättning så snart det konstaterats att utnyttjandet skett utan samtycke. Om utnyttjandet skett med uppsåt eller av grov oaktsamhet, vilket också är en förutsättning för straffbarhet, skall ersättning utgå även för den ekonomiska och ideella skada som förfarandet har orsakat. För att undvika konflikter med tryckfrihetslagstiftningen har lagens tillämpningsområde begränsats till marknadsföringsåtgärder. Den gäller således inte för publicering av namn och bild i andra sammanhang, såsom i reportage och artiklar. Inte heller s.k. ideell reklam, t.ex. information eller propaganda från politiska partier eller från religiösa eller andra ideella sammanslutningar, berörs av lagen. Som skäl för detta anfördes i förarbetena bl.a. att en straffrättslig reglering av missbruk av namn och bild i ideell reklam skulle få konsekvenser i tryckfrihetsrättsligt hänseende, eftersom kommersiell reklam till skillnad från ideell reklam anses falla utanför delar av den tryckfrihetsrättsliga regleringen (a. prop. s. 59 f.). I rättsfallet NJA 1999 s. 749 blev gränsdragningen mellan marknadsföring och redaktionellt innehåll föremål för prövning. Tidningen hade på sin baksida publicerat en bild av skådespelaren som höll ett exemplar av tidningen tillsammans med texten Bättre än magasin. Frågan i målet var om framställningen skulle anses vara marknads- föring och således falla under lagen om namn och bild i reklam. Bilden var tagen i samband med en teaterföreställning där tidningen utgjorde rekvisita och hade inte samtyckt till publiceringen. fann att bilden och texten var att bedöma som reklam och att var berättigad till ersättning enligt lagen om namn och bild i reklam. Skyddet i svensk rätt I lagens förarbeten uttalade regeringen att lagen om namn och bild i reklam eventuellt skulle kunna byggas ut till att gälla även på intilliggande områden (prop. 1978/79:2 s. 51). En sådan utveckling har emellertid inte skett. Namnlagen (1982:670) har viss betydelse för den personliga inte- griteten på så sätt att den ger ett skydd mot att någon annan använder en enskild persons namn. Lagen har som utgångspunkt att den enskilde i så stor utsträckning som möjligt skall få bestäm- ma vilket namn han eller hon skall ha (prop. 1981/82:156 s. 14 f.). Denna rätt begränsas genom bestämmelser om skydd för namn och andra kännetecken som tillkommer någon annan. I 13 § föreskrivs således att som efternamn inte får godkännas namn som lätt kan förväxlas exempelvis med ett efternamn som någon annan bär, med ett känt efternamn som har burits av en utdöd släkt eller med någon annans konstnärsnamn eller med ett likartat namn som är allmänt känt. I 20 § finns ett särskilt skydd för egenartade efternamn. Där föreskrivs att om någon har förvärvat ett egenartat efternamn, får ett namn som lätt kan förväxlas med detta användas av någon annan endast om han eller hon enligt namnlagen kan åberopa rätt till namnet eller om han eller hon eller släkten av ålder eller annars enligt ortens sed har burit det som tillnamn. I paragrafens andra stycke sägs att ingen obehörigen får, till nackdel för den som har förvärvat ett egenartat efternamn, i näringsverksamhet använda en firma, ett varumärke eller ett annat kännetecken som lätt kan förväxlas med namnet. I ett tredje stycke föreskrivs att efternamn skall anses som egenartat om det är ägnat att utmärka tillhörig- heten till en viss släkt. Den som gör intrång i någon annans rätt till ett egenartat efternamn är enligt 23 § skyldig att ersätta den andres skada, om han eller hon har insett eller borde ha insett att förfarandet var till nackdel för denne. Vid bedömande om och i vad mån skada har uppstått skall hänsyn tas även till lidande och omständigheter av annan än rent ekonomisk betydelse. Skyddet i svensk rätt 4.3.4Lagen om allmän kameraövervakning Även lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning innehåller bestämmelser av betydelse för den personliga integriteten. Syftet med lagen är att reglera användning av övervakningsutrustning så att verksamheten kan bedrivas på ett effektivt sätt som ett tillfredsställande skydd mot integritetskränkningar upprätthålls. Innehållet i lagen har behandlats utförligt i kapitel 34 i kommitténs delbetänkande. Gemensamma för all allmän kameraövervakning är de bestäm- melser som föreskriver att tillbörlig hänsyn skall tas till enskildas personliga integritet, att upplysning skall lämnas om att över- vakning pågår, liksom bestämmelsen om tystnadsplikt för den som tagit befattning med uppgift som har inhämtats genom kamera- övervakning. Dessa bestämmelser är de enda i lagen som reglerar allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde, t.ex. arbetsplatser, skolor och privata bostäder. För att sätta upp övervakningskameror på platser dit allmänheten har tillträde krävs i de flesta fall dessutom tillstånd av . Sådant tillstånd kan meddelas om intresset av övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Kameraövervakning som sker efter tillstånd står under tillsyn av medan annan övervakning inte står under annan tillsyn än den som Datainspektionen utövar över all person- uppgiftsbehandling (vilket lagring av digitala bilder utgör). Flera av bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning är straffsanktionerade (26 §). Den som bryter mot lagens bestäm- melser om upplysningsplikt, tillståndsplikt, anmälningsplikt eller bevarandetid eller mot villkor som har meddelat, kan dömas till böter eller fängelse i högst . I ringa fall döms inte till ansvar. I förarbetena (prop. 1997/98:64 s. 66 f.) uttalas att det avgörande för en gärnings straffvärde blir hur allvarligt integri- tetsintrång den har kunnat orsaka. Vid bedömningen måste samt- liga omständigheter kring övervakningen beaktas, såsom hur länge övervakningen har pågått och med vilka medel den har skett samt om bilder har bevarats och om ljud har tagits upp. I lagen finns ingen bestämmelse om rätt till skadestånd när övervakning har skett i strid med lagen. Om den felaktiga hante- ringen dessutom innefattar ett annat brott som kan medföra rätt till skadestånd, t.ex. ofredande, torde dock den drabbade vara berättigad till ersättning enligt de allmänna bestämmelserna om Skyddet i svensk rätt skadestånd i skadeståndslagen. Eftersom en bild är en form av personuppgift kan personuppgiftslagen vara tillämplig på kamera- övervakningen. Om övervakningen har skett i strid med person- uppgiftslagens bestämmelser kan ersättning utgå enligt 48 § PuL för den skada eller kränkning av den personliga integriteten som uppstått. Fotograferingsförbudet enligt 5 kap. 9 § RB gäller endast inne i rättssalar. Förbudet hindrar således inte att någon utanför och utifrån en rättssal fotograferar de deltagande i rättegången. Vid överträdelse av förbudet kan böter dömas ut. Det kan anmärkas att förbudet ursprungligen inte tillkom av integritetsskäl utan för att fotoblixtarna ansågs störande under rättegången. Detta är också anledningen till att det inte infördes något motsvarande förbud mot att teckna av miljöer och personer inne i rättssalen. 4.4Ekonomisk kompensation för kränkningar av den personliga integriteten En viktig del av skyddet för den personliga integriteten består av möjligheten att få ersättning för skilda former av kränkningar av privatlivet. I skadeståndslagen regleras möjligheterna till skade- stånd för det lidande som den kränkande handlingen medför. Kompletterande skadeståndsrättsliga bestämmelser finns, som framgått ovan, i annan lagstiftning. 4.4.1Rätt till ideellt skadestånd enligt skadeståndslagen I skadeståndslagen finns grundläggande regler om i vilka samman- hang skada kan ge upphov till ersättning. Bestämmelserna är subsidiära och gäller således om inte annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden (1 §). I lagen regleras rätten till ersättning vid personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och kränkning. Vidare finns särskilda bestämmelser om statens skadeståndsansvar och arbetsgivarens ansvar när en arbetstagare har orsakat skada. Skyddet i svensk rätt I detta sammanhang är det framför allt möjligheterna till ersättning för kränkning som är av intresse. Sådan ersättning, s.k. ideellt skadestånd, är en särskild form av skadestånd som inte förutsätter att vare sig personskada eller sakskada har uppkommit. I har man traditionellt ansett att rätt till ideellt skadestånd kräver lagstöd. Sådant lagstöd finns i 2 kap. 3 § SkL där det föreskrivs att den som allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära skall ersätta den skada som kränkningen innebär. Bestämmelsen i 2 kap. 3 § SkL infördes i samband med att ändringar gjordes i skadeståndslagen för att stärka rätten till skadestånd för ideell skada. Syftet med den nya bestämmelsen, som ersatte en tidigare regel om ersättning för lidande i 1 kap. 3 §, var att få till stånd en klarare och tydligare bestämmelse rörande kränkningsersättning och utforma den som en egen ansvarsregel där det inte, som tidigare, hänvisades till reglerna om ersättning för personskada. Någon ändring i sak var dock inte avsedd. I regeringens proposition i ämnet anfördes bl.a. följande (prop. 2000/01:68 s. 48): Utmärkande för de brott som grundar rätt till sådan ersättning som avses i 2 kap. 3 § är att de innefattar ett angrepp på den skadelidandes personliga integritet, här närmast dennes privatliv och människovärde. Kränkningsersättningen avser att kompensera känslor som den kränkande handlingen har framkallat hos den skadelidande, såsom rädsla, förnedring, skam eller liknande som inte tar sig sådana medicinska uttryck att det föreligger en personskada. Det ligger visserligen i sakens natur att själva kränkningen inte kan suddas ut genom ersättning i pengar. Ersättningen kan dock lindra verkningarna av kränkningen. Den kan bidra till att den skadelidande får upprättelse för den förnedrande och kränkande handlingen och därmed också bidra till att återställa självrespekten och självkänslan. Genom ersättningen kan den skadelidande t.ex. unna sig något extra och därigenom skingra tankarna på kränkningen och den olust och det obehag som han eller hon har åsamkats. Den som utsatts för mycket grova kränkningar kan få en möjlighet att genom ersättningen göra nödvändiga förändringar i sin livssituation. Detta torde vara vad som gäller enligt nuvarande bestämmelse, och enligt regeringens mening bör ersättningen även i fortsättningen inriktas på dessa fall. Skyddet i svensk rätt Den generella rätten till kränkningsersättning enligt 2 kap. 3 § SkL förutsätter alltså att kränkningen är en följd av en brottslig handling.