sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Genom att vara en föregångare på klimat- området stärks också möjligheter att vara pådrivande i de internationella klimatförhandlingarna. kan en ambitiös klimatpolitik bidra till att skapa jobb här hemma. Beredningen har i kapitel 8 tagit ställning till att 400 miljondelar koldioxidekvi- valenter (ppmv CO2B e)B bör antas som koncentrationsmål, och att bör ta sin del av det globala ansvaret för att nå tvågraders- målet. Beredningen anser att det också är viktigt att notera att diskus- sionen om att gå före tenderar att fokusera på olika val av procent- satser för utsläppsminskningar. Det handlar emellertid också om teknikutveckling, utveckling av styrmedel och åtgärder och om långsiktiga investeringsbeslut. En ambition att gå före behöver inte heller begränsas till åtgärder inom landet. Det nationella målet i förhållande till Europeiska kommissionens förslag till åtagande för Beredningen inser att det finns en klar fördel med att välja ett nationellt mål som motsvarar det åtagande som kommer att få i den kommande interna ansvarsfördelningen i EU. Beredningen vet emellertid inte med säkerhet vilket åtagande slutligen kommer att få eller i vilken mån mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet kommer att få tillgodoräknas. Europeiska kommissionens förslag ger dock en indikation som gör det möjligt att välja förhållnings- sätt. Beredningen bedömer att vi bör utgå från att ett internationellt avtal kommer till stånd och att EU:s mål för utsläppen i unionen som helhet därmed blir en minskning mellan . Beredningen väljer därmed att föreslå ett mål som överstiger det förslag till åtagande för som kommissionen presenterade . Det gör också väl förberett för att klara sin andel av ett eventuellt kommande åtagande från EU att minska utsläppen . Dessutom anser Beredningen att med de åtgärder som Beredningen föreslår i handlingsplanen mycket väl och till acceptabla kostnader kan uppnå det mål som Beredningen föreslår. (Se Handlingsplan , kapitel 11–19). Användningen av mekanismer som liknar Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer som en del i målet behandlas i ett särskilt avsnitt nedan. Avräkningsmål med hänsyn till EU:s system för handel med utsläppsrätter Beredningen noterar att flera av de förändringar av EU:s system för handel med utsläppsrätter som diskuteras i nuvarande översyn, är av central betydelse för hur ett nationellt mål kan formuleras och beräknas. Eftersom det inte är möjligt att med någon större säkerhet förutse den totala tilldelningen, fördelningsgrunder, hantering av utsläppsreduktionsenheter och vilka sektorer som kommer att omfattas av EU:s utsläppshandelssystem; måste det svenska målet ses över i takt med omvärldsförändringar som får inverkan på formuleringar, beräkningar och framtida utfall. Med anledning av den långt gångna diskussionen om att sepa- rera utsläppen från verksamheter som omfattas av EU:s utsläpps- handelssystem från övriga nationella utsläpp, anser Beredningen att det är lämpligt att göra en tydlig uppdelning av det nationella målet; dvs. att den totala utsläppsminskningen ska vara ansvarsuppdelad på de verksamheter som omfattas respektive inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. När det gäller den del av det nationella målet som rör de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem förordar myndigheterna, i under- laget till Kontrollstation 2008, ett s.k. avräkningsmål. Det innebär att räkna med tilldelningen av utsläppsrätter till de svenska verksamheterna istället för att utgå från hur mycket av utsläppen i dessa sektorer, som genom en omfördelning av utsläppsrätterna, kommer att ske i respektive i andra länder. Beredningen instämmer i att för verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter ska den tilldelade, eller auktionerade, mängden utsläppsrätter användas för bedömning av måluppfyllelse. Inhemska åtgärder kompletterade med användning av Beredningen menar att frågan om hur stor del av den svenska mål- uppfyllelsen som ska nås med olika typer av insatser är en politisk avvägning mellan kostnadseffektivitet , behov av långsiktiga strukturella förändringar i samhället, vilken roll de olika verktygen kan ha i en framgångsrik internationell klimat- politik samt trovärdighet som föregångare i klimat- politiken och vår möjlighet att ha en pådrivande roll. Mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet (CDM och JI) bör spela en viktig roll som komplement till inhemska åtgärder för att kunna uppnå ambitösa mål och för att bidra till tekniköverföring och kapacitetsupp- byggnad i värdländerna (se kapitel 16). Investeringar i utvecklings- länder för minskad klimatpåverkan är centralt för att nå de lång- siktiga klimatmålen. trovärdighet i internationella för- handlingar stärks om de projektbaserade mekanismerna ingår i klimatmålet. Beredningen vill betona att på inte kan förlita sig på användningen av projektbaserade mekanismer som ett betydande inslag i ansträngningarna att minska utsläppen. Detta beror främst på omfattningen av de utsläppsminskningar som krävs av framför allt industriländer för att långsiktiga stabilise- ringsmål ska kunna uppnås globalt. Beredningen anser att ska verka för vidgade möjligheter att använda projektbaserade flexibla mekanismer, som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet. Inköp av AAU:s bör däremot inte ingå eftersom sådana inköp inte är direkt förknippade med någon tekniköverföring eller kapacitetsuppbyggnad i säljarlandet. Kolsänkorna och det nationella målet Beredningen anser att utsläpp av växthusgaser från och upptag i kolsänkor (markanvändning och skogsbruk) bör omfattas tydligare i en framtida global klimatregim. Utsläpp p.g.a. avskogning är betydelsefulla i ett internationellt perspektiv och står för en stor andel av de globala utsläppen. De svenska kolsänkorna bör inte tillgodoräknas inom ramen för det nationella målet beroende på de osäkerheter som ännu är förknippade med beräk- ningen av deras storlek och osäkerheter om hur de kommer att behandlas i en framtida internationell klimatregim. Utvecklingen av de svenska kolsänkorna behöver dock följas kontinuerligt. Utifrån beslut om en framtida internationell klimatregim samt utveckling av tillförlitliga mätmetoder bör det prövas om ett särskilt mål ska skapas för kolsänkorna (se kapitel 17). Utformningen av målet kommer att behöva ses över kontinuerligt En annan fråga av vikt för ett nationellt utsläppsmål gäller vilka sektorer, gaser och utsläppskällor som ska omfattas av målet. Ur ett internationellt perspektiv är utsläppskällor, som markanvändning och utrikes transporter, betydelsefulla och borde omfattas tydligare i en framtida internationell klimatregim. Veten- skapliga rådets bedömning var att utformningen av ett nationellt utsläppsmål för bör ses över i takt med utvecklingen av regelverket för den internationella klimatpolitiken. Om ytterligare utsläppskällor kommer att inkluderas i en internationell regim bör de också omfattas av ett svenskt utsläppsmål. Beredningen delar Rådets uppfattning. Lämpligheten av inriktningsmål för olika samhällssektorer Beredningen anser att inriktningsmål för olika samhällssektorer kan utgöra en del av arbetet för att uppnå den gemensamma utma- ningen med ett ambitiöst nationellt mål . Enligt Bered- ningens uppfattning är det viktigt att sådana inriktningsmål fast- ställs i en process där berörda sektorsaktörer är nära involverade. Det bör handla om viktiga insatser inom respektive sektor, men de bör inte vara direkt kopplade till eller användas för att kontrollera uppfyllelsen av det överordnade nationella utsläppsmålet. Det är viktigt att inriktningsmålen utformas så att de leder till kostnads- effektiva lösningar. Berörda sektormyndigheter bör få i uppdrag att, i nära sam- arbete med sektorsaktörerna, ta fram förslag på viktiga insatser inom respektive sektor. 9.10.2Förslag till nationellt mål ska fortsätta vara pådrivande för omfattande minskningar av de globala växthusgasutsläppen samt för att EU:s minskningsmål jämfört med därmed ska bli . Detta minskningsmål är beslutat av stats- och regeringschefer under för- utsättning att andra industriländer gör jämförbara utsläpps- minskningar och att ekonomiskt mer avancerade utvecklingsländer bidrar i rimlig utsträckning. ska sätta ett nationellt mål som anger vårt bidrag inom en global och övergripande klimatöverenskommelse. Det ska mot- svara åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på inom EU. Enligt Beredningens beräkningar motsvarar detta en utsläppsminskning på , och ett genom- förande av hela Beredningens handlingsplan skulle ge ytterligare i utsläppsminskningar. Beräkningen innehåller ännu osäkra antaganden som bör prövas i beredningsarbetet inför regeringens klimatproposition. När EU:s interna beslut och de glo- bala förhandlingarna slutförts, bör det nationella målet slutgiltigt fastställas vid en kontrollstation. Därefter bör regelbundna kontrollstationer genomföras. Regeringen ska i en skrivelse till redovisa de svenska utsläppen av växthusgaser totalt och uppdelat per sektor, göra bedömningar av möjligheterna att nå målet samt vid behov lämna förslag till åtgärder. En fördjupad översyn görs . För verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter används den tilldelade, eller auktionerade, mängden utsläppsrätter för bedömning av måluppfyllelse i stället för de verkliga utsläppen i . Den andel av den svenska utsläppsre- duktionen som sker inom EU:s system för handel med utsläpps- rätter styrs helt av förhandlingar och beslut på EU-nivå. nationella mål ska därför redovisas för de verksamheter som omfattas respektive inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Målet ska innefatta användning av mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet. ska verka för vidgade möjligheter att använda sådana flexibla mekanismer vid förverkligandet av EU:s gemensamma utsläppsminskning på såväl genom åtgärder inom EU som genom av EU-länderna bekostade åtgärder utanför EU. ska för egen del utnyttja de möjligheter som anges inom EU och av internationella avtal. Beredningen utgår från att regeringen genomför överläggningar om energipolitiken med utgångspunkt från EU:s klimat- och energimål. Detta innefattar också en prövning av såväl de förnybara energikällornas som kärnkraftens roll i den framtida klimat- och energipolitiken. Beredningen bedömer att målet går att nå med de åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår i handlingsplanen , kapitel 11–19. I tabell 9.1 ger Beredningen ett beräkningsexempel. En minskning av utsläppen , jämfört med utsläpp på ca koldioxidekvivalenter (Mton CO2B e),B innebär en minskning med ca 27 Mton CO2B eB . Åtgärderna och styrmedlen som Beredningen föreslår i hand- lingsplanen och som Beredningen kunnat kvantifiera beräknas grovt ge utsläppsminskningar på för de verk- samheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. I handlingsplanen finns också förslag till åtgärder och styrmedel som Beredningen inte haft underlag för att kvantifiera, men som kommer ge ytterligare utsläppsminskningar. Redan befintliga åtgärder och styrmedel för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem bidrar, enligt prognosen i myndig- heternas underlag till Kontrollstation 2008, till att utsläppen i sektorn minskar betydligt och därmed också i hög utsträckning till att Beredningen bedömer att målet går att nå. Minskningarna enligt prognos med enbart befintliga åtgärder och styrmedel beräknas grovt uppgå till jämfört med . Bidraget från de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem blir, med ett mycket grovt antagande om ett sänkt tak på som mest (se avsnitt 9.2), ca 8 Mton CO2B eB . Insatser inter- nationellt genom användning av mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet kan som ett mycket grovt antagande ge en minskning i storleksordningen 4 Mton COB2eB för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem (se avsnitt 9.7). Inslaget av de projekt- baserade mekanismerna ger viss flexibilitet att nå målet. Utrymmet för användningen av de projektbaserade flexibla mekanismerna inom EU:s utsläppshandelssystem bestäms av EU gemensamt och ingår i sänkningen av taket. Se beräkningsexemplet i tabell 9.1 på nästa sida. Beräkningsexempel för utsläppsminskningar som kan bidra till att nå ett nationellt mål Beredningen understryker att det rör sig om grova uppskattningar. beräkningsexempel som bygger på osäkra antaganden. (De svenska utsläppen av växthusgaser var ca kol- dioxidekvivalenter (Mton CO2B e))B Reduktion till 2020 jämfört med 1990, Mton CO2B eB Verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter Reduktion enligt myndigheternas prognos utan att ytterligare åtgärder vidtas (se kapitel 4) Reduktion med åtgärder och styrmedel i hand- lingsplanen som Beredningen kunnat kvantifiera (kapitel 11–19) Reduktion genom användning av mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet Ett mycket grovt antagande om att utrymme på av utsläpp, som var 45 Mton, från verksamheter som inte omfattas Verksamheter som omfattas av EU:s system för Ett mycket grovt antagande om som mest reduktion av utsläpp räkad som ett avräknings- mål (se avsnitt 9.2). var utsläppen ca 22 Mton Total reduktion (motsvarar ca 38 procents reduktion av de samlade utsläppen jämfört med ) 10Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål "Begränsad klimatpåverkan" Nationellt miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan Enligt för klimatförändringar ska halten av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ansvar för att det globala målet uppnås. Möjligheten att uppfylla det nationella miljö- kvalitetsmålet är till avgörande del beroende av internationellt sam- arbete och insatser i alla länder. Temperaturmål (nytt) bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen av den globala medeltemperaturen begränsas till Cel- sius jämfört med den förindustriella nivån. Koncentrationsmål som härleds från temperaturmålet (ändrat) Svensk klimatpolitik bör bidra till att koncentrationen av växthus- gaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv COB2e)B . Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål "Begränsad klimatpåverkan" Utsläppsmål 2008–2012 (oförändrat delmål) De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden 20082012 vara lägre än utsläppen . Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och om- fatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och FN:s klimatpanel, IPCC:s, definitioner. Delmålet ska uppnås utan kom- pensation för upptag i kolsänkorna eller med flexibla mekanismer. Utsläppsmål till 2020 (nytt) ska fortsätta vara pådrivande för omfattande minskningar av de globala växthusgasutsläppen samt för att EU:s minskningsmål jämfört med därmed ska bli . Detta minskningsmål är beslutat av stats- och regeringschefer under för- utsättning att andra industriländer gör jämförbara utsläppsminsk- ningar och att ekonomiskt mer avancerade utvecklingsländer bidrar i rimlig utsträckning. ska sätta ett nationellt mål som anger vårt bidrag inom en global och övergripande klimatöverenskommelse. Det ska mot- svara åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på inom EU. Enligt Beredningens beräkningar motsvarar detta en utsläppsminskning på , och ett genom- förande av hela Beredningens handlingsplan skulle ge ytterligare i utsläppsminskningar. Beräkningen innehåller ännu osäkra antaganden som bör prövas i beredningsarbetet inför regeringens klimatproposition . När EU:s interna beslut och de globala förhandlingarna slutförts, bör det nationella målet slutgiltigt fastställas vid en kontrollstation. Därefter bör regel- bundna kontrollstationer genomföras. Målet ska innefatta användning av mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet. ska verka för vidgade möjligheter att använda sådana flexibla mekanismer vid förverkligandet av EU:s gemensamma utsläppsminskning på , såväl genom åtgärder inom EU som genom av EU-länderna bekostade åtgärder utanför EU. Sve- rige ska för egen del utnyttja de möjligheter som anges inom EU och av internationella avtal. Kompensation för de svenska kolsänkorna ingår inte. Kompensation för inköp av utsläppsrätter som tilldelats enligt Kyotoprotokollet, s.k. Assigned Amount Units, AAU:s, ingår inte. Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål "Begränsad klimatpåverkan" För verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter används den tilldelade, eller auktionerade, mängden utsläppsrätter för bedömning av måluppfyllelse i stället för de verkliga utsläppen i . Den andel av den svenska utsläpps- reduktionen som sker inom EU:s system för handel med utsläpps- rätter styrs helt av förhandlingar och beslut på EU-nivå. nationella mål ska därför redovisas för de verksamheter som omfattas respektive inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Regeringen ska i en skrivelse till redovisa de svenska utsläppen av växthusgaser totalt och uppdelat per sektor, göra bedömningar av möjligheterna att nå målet till 2020 samt vid behov lämna förslag till åtgärder. En fördjupad översyn görs . Utsläppsmål (ändrat) Inriktningen är att utsläppen av växthusgaser 2050 bör vara lägre än . Utsläppsmål till slutet av detta sekel (ändrat) Vid slutet av detta sekel bör utsläppen av växthusgaser i vara nära noll. Målen bör omprövas i takt med omvärldsförändringar som får inverkan på formuleringar, beräkningar och framtida utfall. 10.1Nuvarande nationellt miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan Det nuvarande nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpå- verkan utgår från behovet av att begränsa klimateffekterna som det uttrycks i för klimatförändringar. del i det globala ansvaret betonas liksom att möjligheten att upp- fylla målet är beroende av internationellt samarbete. Målet består vidare av ett koncentrationsmål och av utsläppsmål på lång sikt, till 2050 och därefter. Det innehåller också ett delmål i form av ett utsläpps- mål till 2008–2012. Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål "Begränsad klimatpåverkan" Det samlade målet är Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ram- konvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mång- falden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet uppnås. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten, räknat som koldioxidekvivalenter, av de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och IPCC:s definitioner tillsammans ska stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm i atmosfären. ska internationellt verka för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. bör utsläppen för sammantaget vara lägre än koldioxid- ekvivalenter och innevånare, för att därefter minska ytterligare. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder. Utsläpp av växthusgaser, Delmål 2008 2012 De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för vara lägre än utsläppen . Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. 10.2Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beredningens samlade överväganden och förslag i detta kapitel bygger på överväganden och förslag om temperaturmål, koncent- rationsmål och utsläppsmål i kapitel 7, 8 och 9. En grundläggande beskrivning av olika typer av mål och hur de hänger samman ges i avsnitt 5.1 Målstruktur för klimatpolitiken. Beredningen anser att miljökvalitetsmålet, liksom tidigare, bör utgå från behovet av att begränsa klimatförändringarna och deras effekter som det uttrycks i . Vidare anser Beredningen att miljökvalitetsmålet ska bestå av ett globalt tempe- raturmål, ett globalt koncentrationsmål samt utsläppsmål för Sve- rige på kort, medellång och lång sikt. Temperaturmålet, som ska vara det övergripande målet, är satt utifrån Vetenskapliga rådets bedömning av EU:s temperaturmål (se kapitel 8). Beredningen anser att det övergripande temperaturmålet ska vara att ökningen Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål "Begränsad klimatpåverkan" av den globala medeltemperaturen begränsas till högst två grader Celcius jämfört med den förindustriella nivån, och att bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen inte blir större. Koncentrationsmålet är härlett ur temperaturmålet utifrån nuva- rande kunskap om på vilken högsta nivå koncentrationen av växt- husgaser i atmosfären på lång sikt bör stabiliseras, för att tempera- turmålet ska nås med rimlig sannolikhet (se kapitel 8). För att lägga fast den klimatpolitiska inriktningen och konkretisera det reella behovet av utsläppsminskningar anser Beredningen att det är vik- tigt att anta ett koncentrationsmål som leder till att tvågraders- målet kan uppfyllas. Baserat på dagens kunskapsläge anser Bered- ningen att koncentrationsmålet bör ligga på 400 miljondelar koldi- oxidekvivalenter (ppmv CO2B e)B . När det gäller det nuvarande svenska utsläppsmålet på kort sikt, 20082012, har Beredningen bedömt att det uppnås och inte behöver ändras (se kapitel 7). När det gäller målet ska fortsätta vara på- drivande för omfattande minskningar av de globala växthusgas- utsläppen samt för att EU:s minskningsmål jämfört med därmed ska bli . Detta minskningsmål är beslutat av stats- och regeringschefer under förutsättning att andra industriländer gör jämförbara utsläppsminskningar och att ekono- miskt mer avancerade utvecklingsländer bidrar i rimlig utsträck- ning. ska sätta ett nationellt mål som anger vårt bidrag inom en global och övergripande klimatöverenskommelse. Det ska mot- svara åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på inom EU. Enligt Beredningens beräkningar motsvarar detta en utsläppsminskning på , och ett genom- förande av hela Beredningens handlingsplan skulle ge ytterligare i utsläppsminskningar. Beräkningen innehåller ännu osäkra antaganden som bör prövas i beredningsarbetet inför regeringens klimatproposition. När EU:s interna beslut och de glo- bala förhandlingarna slutförts, bör det nationella målet slutgiltigt fastställas vid en kontrollstation. Därefter bör regelbundna kontrollstationer genomföras. Beredningen bedömer att målet till 2020 går att nå med de åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår i handlingsplanen (se också kapitel 11–19). Utsläppsmålen för på lång sikt, till 2050 och därefter, baseras på den omfattande långsiktiga globala utmaningen, Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål "Begränsad klimatpåverkan" del av det globala ansvaret för att begränsa utsläppen av växthus- gaser samt en bedömning av att kostnaderna är acceptabla (se kapitel 8). Inriktningen är att utsläppen av växthusgaser 2050 bör vara lägre än . Vid seklets slut bör utsläppen av växthusgaser i vara nära noll. Beredningen anser att det är viktigt att det framgår i miljökva- litetsmålet att klimatförändringarna är globala och att har ett ansvar tillsammans med andra länder för att det globala målet uppnås. Internationellt samarbete och insatser i alla länder är av avgörande betydelse för att uppnå det samlade nationella miljökva- litetsmålet.