sou · GVB357 · 2008-01-01 00:00:00 — Vårt uppdrag är således i huvudsak inriktat på förvaltnings- rättsliga och organisatoriska frågor. Även om så är fallet är det viktigt att i detta arbete beakta sådana grundläggande frågeställ- ningar som är av betydelse för både forskning och djuretik. En viktig utgångspunkt är att slå fast att djurförsök under över- skådlig tid kommer att vara nödvändiga inom många forsknings- områden. Det är då mycket viktigt att forskningen såvitt gäller försöksdjuren äger rum under etiskt godtagbara former. Lika angeläget är att forskningen inte hämmas av regler som på ett oacceptabelt sätt förlänger den tid inom vilken forskningen kan påbörjas eller på annat sätt försvårar forskningen. En lämplig av- vägning mellan hänsynen till försöksdjurens bästa och forskningens krav bör således vara av grundläggande betydelse såväl i denna utrednings arbete som i alla frågor som har med djurförsök att göra. Vid bedömningen av hur instansordningen bör vara utformad är det flera viktiga principer som behöver beaktas. En viktig uppgift för domstolar eller andra myndigheter som har att pröva över- klaganden är att skapa en enhetlig bedömning beträffande de frågor som myndigheten har att ta ställning till. är då en enda central myndighet att föredra. En annan viktig princip är att olika uppfattningar kan föras fram till överklagandeinstansen och prövas där. Det innebär att både professionens och allmänhetens företrädare på något sätt bör kunna göra sin röst hörd hos den instans där överklaganden prövas. Ett sätt att uppnå detta är att införa en möjlighet att överlämna ärenden till en eventuell central nämnd. Detta är dock en fråga vars för- och nackdelar noga måste övervägas. En förändring av instansordningen när det gäller att överklaga de djurförsöksetiska nämndernas beslut får inte leda till att olika forskningsprojekt fördröjs i onödan utan bör i stället underlätta och förbättra prövningen. En lämpligt sammansatt överinstans måste därför organiseras så att ärendena hanteras både pro- fessionellt och snabbt. Vi bör också ta ställning till om det är lämpligt och rimligt från kostnadssynpunkt att inrätta en ny förhållandevis begränsat område. Det är därför av yttersta vikt att en eventuell överklagandenämnd får en sammansättning och organisation som kan motsvara högt ställda krav på såväl professionalitet som kostnadseffektivitet och dessutom tillgodoser ett allmänintresse att få en omprövning på detta område till stånd. När det gäller de djurförsöksetiska nämndernas ställning är det vår uppgift att hitta en lämplig värdmyndighet efter att Djur- skyddsmyndigheten lagts ner. Frågan blir då om , som inledningsvis ska vara värdmyndighet, även fortsättningsvis ska ha den uppgiften eller om en annan värdmyndighet skulle vara att föredra. Oavsett vilken värdmyndighet som väljs är det viktigt att nämnderna även fortsättningsvis ges möjlighet att fatta själv- ständiga beslut utan inblandning av värdmyndigheten eller andra organ. Även om möjligheten att fatta självständiga beslut är viktig både för de djurförsöksetiska nämnderna och för en eventuell central överklagandeinstans framstår det som klart att nämnder av detta slag behöver organisatoriskt stöd i sin verksamhet. Inom förvalt- ningsrätten finns det många olika exempel på hur samarbetet mellan nämnder av olika slag och deras värdmyndigheter är ordnat. I våra uppgifter ingår att åtminstone översiktligt göra en bedöm- ning av hur samarbetet mellan värdmyndigheten och nämnderna bör organiseras. 9En central djurförsöksetisk nämnd som överprövnings- instans Förslag: En central djurförsöksetisk nämnd inrättas med uppgift att pröva ärenden som har överklagats av sökanden respektive överlämnats från de regionala djurförsöksetiska nämnderna. Nämndens namn bör vara Centrala djurförsöks- etiska nämnden. Nämnden ska bestå av en ordförande, som ska vara eller ha varit ordinarie domare, och sex övriga ledamöter. Av de övriga ledamöterna ska fyra ha vetenskaplig kompetens och två vara lekmän. En av lekmännen ska företräda djurskyddsintressen. Ett ärende ska kunna överlämnas från en regional djur- försöksetisk nämnd till den centrala djurförsöksetiska om en ansökan ger upphov till frågor av ny och principiell karaktär eller om den regionala nämnden är oenig om utgången av den djurförsöksetiska prövningen, i båda fallen om minst tre ledamöter begär att ett överlämnande ska ske. Den centrala nämnden ska vara beslutför när ordföranden samt minst tre ledamöter med vetenskaplig kompetens och minst en lekman är närvarande. kan beslut av en djurförsöksetisk nämnd överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vi ska enligt våra direktiv (dir. 2006:32 och 2006:130) överväga om den nuvarande instans- ordningen för överklagande bör bibehållas eller om en organisation med en central nämnd, efter modell av etikprövningen på human- En central djurförsöksetisk nämnd som överprövningsinstans området, bör införas. I direktiven poängteras att det är angeläget att den instans som överprövar de djurförsöksetiska nämndernas beslut är opartisk och har den kompetens som behövs. Om en central nämnd föreslås bli inrättad ska vi lämna förslag om nämndens sammansättning och hur ledamöterna ska utses. I uppdraget ingår också att bedöma om en central nämnd bör handlägga andra ärenden än sådana som har överklagats, t.ex. avgöra ärenden som har överlämnats av en regional djurförsöks- etisk nämnd till den centrala nämnden. Vi ska då även föreslå hur hanteringen av sådana ärenden bör organiseras. 9.2Är nuvarande instansordning ändamålsenlig? Som har beskrivits i avsnitt 3.3 får ett beslut av en djurförsöksetisk nämnd, genom vilket en ansökan om etisk prövning av djurförsök helt eller delvis har avslagits, överklagas till länsrätt. I länsrättens avgörande deltar en lagfaren domare och tre nämndemän. Den part som är missnöjd med länsrättens utslag kan överklaga till kammarrätten. För att kammarrätten ska ta upp målet krävs att prövningstillstånd har meddelats. Sådant tillstånd meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, det finns anledning att ändra länsrättens dom eller det finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Beslut om prövningstillstånd fattas av två lagfarna domare. Om de inte meddelar prövningstillstånd står länsrättens dom fast. Meddelas prövningstillstånd avgörs målet av tre lagfarna domare. En kammarrättsdom kan överklagas till Regeringsrätten. Även där krävs prövningstillstånd för att målet ska tas upp. Prövnings- tillstånd meddelas om det finns behov av ett vägledande avgörande eller om det finns synnerliga skäl att pröva målet, t.ex. att grund för resning föreligger. Det kan konstateras att någon direkt kritik, frånsett det faktum att handläggningstiderna i vissa fall har varit omkring , inte förts fram vad gäller förvaltningsdomstolarnas prövning av de djurförsöksetiska nämndernas beslut. Inget har således framkom- mit som tyder på att bedömningarna i målen skulle vara felaktiga. Dock finns det omständigheter, framför allt behovet av kompetens när det gäller djurförsöksetiska frågor och möjligheten att skapa en En central djurförsöksetisk nämnd som överprövningsinstans enhetlig praxis, som talar för att en annan instansordning kan vara att föredra. 9.2.2Kraven i konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna är anslutet till konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt artikel 6 i konventionen har varje medborgare, när det gäller att pröva hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter, rätt till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Eftersom vi enligt våra direktiv ska överväga om möjligheten att överklaga de djurförsöksetiska nämndernas beslut ska överföras från allmän förvaltningsdomstol till en central nämnd, dvs. en förvaltningsmyndighet, finns det skäl att pröva om en sådan överflyttning skulle vara förenlig med . I samband med att anslöt sig till uttalades att bestämmelserna i artikel 6 om rättegångsgarantierna i full utsträckning var täckta av . förutsattes att uttrycket civila rättigheter och skyldig- heter syftade på sådant som traditionellt brukar räknas till civil- rätten, dvs. rättigheter och skyldigheter mellan enskilda individer (t.ex. att en person har en fordran mot en annan person). har den europeiska domstolen för de mänskliga rättig- heterna () dock ansett att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten, som rör förhållandet mellan enskilda människor och det allmänna, avser civila rättigheter och skyldigheter i konventionens mening.TPF1FPT Vad gäller svenska för- hållanden har t.ex. tillstånd att förvärva fast egendom, att använda mark och att bygga, att driva viss rörelse eller verksamhet och att servera alkohol bedömts avse civila rättigheter. Vidare har sociala förmåner av skilda slag och vissa socialförsäkringsförmåner, t.ex. handikappersättning och vårdbidrag, ansetts vara sådana civila rättigheter som omfattas av artikel 6.TPF2FPT 1TP PT Prop. 1995/96:133 s. 5. 2TP PT och , Att klaga till s. 120. En central djurförsöksetisk nämnd som överprövningsinstans har genom sin praxis slagit fast att termen domstol inte ska tolkas så att det enbart är fråga om en domstol av traditionellt slag som ingår i ett lands domstolsorganisation. Som domstol har bl.a. godtagits en medicinsk besvärsnämnd bestående av läkare och jurister, en motsvarande mot advokater och en nämnd sammansatt av jurister, tjänstemän och lekmän med uppgift att pröva frågor om tillstånd till förvärv av fast egendom. har alltså inte motsatt sig att intresseledamöter och lekmän medverkar i domstolar och domstolsliknande organ. Ett väsentligt krav för att en dömande instans ska godtas som en domstol är att den är oberoende i förhållande till regering och myndigheter och till parterna i målet. Vid bedömning av oberoendet tas hänsyn till hur domarna utses, hur lång deras ämbetstid är, vilka garantier det finns mot påverkan utifrån och om det finns omständigheter som gör att domarnas oberoende kan sättas i fråga. Ett annat väsentligt krav för att ett organ ska godkännas som domstol är att dess utslag är bindande.TPF3FPT har i ett ärende godtagit som en domstol.TPF4FPT har tagit fasta på bl.a. det avgörandet och kommit till slutsatsen att även kan anses som en sådan domstol som avses i artikel 6.1.TPF5FPT Högsta Domstolens beslut har dock ifrågasatts. Det har invänts att domstolsbegreppet devalveras och att det rättsskydd som artikel 6.1 avser att garantera urholkas om nämnder, som till sin huvuddel består av politiker eller andra ledamöter utan erfarenhet av dömande verksamhet, godtas som domstolar.TPF6FPT Det finns ett stort antal nämnder inom svensk statsförvaltning. De allra flesta består av en ordförande, som är eller har varit ordinarie domare, och ledamöter med kompetens från områden som anses vara av värde i den aktuella nämnden. I propositionen till etikprövningslagen gjorde regeringen följande överväganden i frågan om organisationen med regionala etikprövningsnämnder och en central överprövningsnämnd var förenlig med artikel 6 i Europakonventionen.TPF7FPT PT , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis 2 uppl. PT mot , mål nr 113/1995/619/709. PT Högsta Domstolens beslut i mål nr Ö 1062-00. PT , a. a. s. 167. 7TP PT Prop. 2002/03:50 s. 147–148. En central djurförsöksetisk nämnd som överprövningsinstans Frågan är om det är en civil rättighet att utföra forskning. Svaret på den frågan är inte helt givet. Regeringen anser dock att det mesta talar för att de frågor som regleras genom etikprövningslagen inte bör anses omfattas av artikel 6 i . – Oavsett detta innebär den organisation som föreslås för etikprövning, enligt regeringens uppfattning, att ärendena kommer att prövas av organ som är att jämföra med en sådan oavhängig och opartisk domstol som avses i artikel 6 i konventionen. Organen inrättas genom lag. Kravet på att ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare stärker organens opartiskhet och karaktär av domstol. Att både de regionala nämnderna och den centrala nämnden organiseras som självständiga myndigheter innebär också att opartiskhet och oberoende upprätthålls hos dessa organ i förhållande till företrädarna för de forskningshuvudmän som har att ansöka om etikprövning. Avgörandena är bindande och fattas efter prövning enligt rättsregler. Etikprövningslagens rättsregler överensstämmer med de förutsättningar som uppställs i konvention om mänskliga rättigheter och biomedicin. – Med domstol kan, enligt förarbetena i samband med införlivandet av Europa- konventionen i svensk rätt, också avses nämnder med sammansättning av särskilda ledamöter (t.ex. vetenskapliga ledamöter). De beslut som dessa organ fattar kan inte åsidosättas av regeringen eller förvaltnings- organ. Tillsynsbesluten föreslås kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. – Regeringen anser att bestämmelserna i etik- prövningslagen är förenliga med de krav som uppställs i artikel 6 i konventionen. Är det en civil rättighet att få använda djur i djurförsök? Den svenska djurskyddslagstiftningen kräver att en djurförsöksetisk nämnd ska ha lämnat sitt godkännande för att djur ska få användas i försök. Att kunna utöva sin näring har i vissa fall ansetts som en civil rättighet, men som framgår av citatet ovan ansåg inte regeringen i samband med tillkomsten av etikprövningslagen att det är en civil rättighet att få utföra forskning. Rättsläget är således inte helt klart. För att inte riskera att skulle komma att underkänna en central djurförsöksetisk nämnd bör en sådan nämnd utformas på ett sätt som gör att den uppfyller villkoren i . 9.2.3Prövning i domstol eller i en särskilt sammansatt nämnd? Sedan de djurförsöksetiska nämndernas beslut blev bindande och möjliga att överklaga har ca 20 ärenden överklagats till länsrätt. Av dessa har två ärenden skrivits av på grund av att sökan- En central djurförsöksetisk nämnd som överprövningsinstans den har återkallat sitt överklagande och tre ärenden återförvisats för ny handläggning i den djurförsöksetiska nämnd som beslutat i ärendet. I ca tio mål har domstolen avslagit överklagandet och i resterande fall helt eller delvis bifallit överklagandet. (Se avsnitt 4.3 för en redovisning av ärendena.) Några mål har, såvitt vi kunnat finna, inte prövats i kammarrätt och följaktligen inte heller i Regeringsrätten. Förvaltningsdomstolarna har runt 600 olika måltyper att hand- lägga. Grovt uppskattat står ett hundratal måltyper för den absoluta majoriteten av alla inkomna mål vid domstolarna. Till dessa måltyper hör bl.a. skattemål, mål om försörjningsstöd och mål enligt socialförsäkringsförfattningarna (sjukpenning, vård- bidrag etc.). Det finns dock även en mängd måltyper som, i likhet med målen om etisk prövning av djurförsök, förekommer mycket sällan. Som exempel kan nämnas mål enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel, mål enligt lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg och mål enligt elinstallatörsförordningen (1990:806). Den nu gällande instansordningen för mål om etisk prövning av djurförsök har funnits . Att endast ca 20 mål har prövats i domstol innebär ett genomsnitt av 2–3 överklagade mål . Det kan ifrågasättas om ordningen med en prövning i domstol är rimlig när antalet överklagade ärenden är så få och prövningen huvudsakligen gäller annat än strikt juridiska bedöm- ningar. Som har framgått ovan finns det i och för sig andra typer av mål som mycket sällan prövas i domstol, men i merparten av dessa rör det sig om rent rättsliga bedömningar. Mål om djurförsök innefattar inte bara rättsliga bedömningar utan framför allt etiska frågor. Sådana frågor kan innebära svåra gränsdragningar och ställningstaganden, såsom hur stort lidande ett djur får utsättas för. Syftet med att pröva myndighetsbeslut i domstol är att ärendena ska bedömas objektivt av ett oberoende organ. För vissa typer av ärenden kan det dock vara en fördel och mer ändamålsenligt om prövningen sker i en särskilt sammansatt instans, där ledamöter med kunskap och erfarenheter från området i fråga medverkar. Ärendena blir på så sätt allsidigt belysta och deltagandet av professionen stärker som regel allmänhetens förtroende för prövningen och skapar legitimitet för systemet. Det är då viktigt att nämnden är sammansatt på ett sådant sätt att dess oberoende inte kan sättas i fråga. Inom svenskt förvaltningsväsende finns det flera sådana överprövningsnämnder, bl.a. Centrala etikprövnings- SOU 2007:57 En central djurförsöksetisk nämnd som överprövningsinstans nämnden, och för totalförsvaret. I propositionen med förslag till organisation för etikprövning av forskning som avser människor anförde regeringen följande i frågan om ett beslut av en regional etikprövningsnämnd skulle kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol eller till en central nämnd.TPF8FPT Regeringens utgångspunkt är att dömande verksamhet så långt som möjligt ska ske i de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna. Med beaktande av att det blir en myndighet som kommer att fatta besluten i första instans kan vissa skäl anses tala för att de allmänna förvaltningsdomstolarna blir överklagandeinstans. – Ärenden om etikprövning av forskning kommer bl.a. att innefatta en prövning av forskningens vetenskapliga bärkraft vilket förutsätter en särskild sammansättning i överklagandeinstansen. Förutom juridisk kompetens behövs ledamöter med vetenskaplig kompetens inom olika områden, men också ledamöter som företräder det allmännas intresse. Den prövning som respektive ärende förutsätter kommer att innefatta avvägningar och lämplighetsöverväganden från olika utgångspunkter. De etiska bedömningar som blir nödvändiga kommer vidare att vara en påtagligt integrerad del av den vetenskapliga bedömning som kommer att göras i respektive ärende. De frågeställningar som en över- prövningsinstans kommer att ställas inför och de ställningstaganden som den kommer att göra bygger således på sådana överväganden som kan sägas ligga vid sidan av den form för tvistlösning och bevisvärdering som domstolarna erbjuder. – Dessa omständigheter talar för att formerna för överprövningen bör sökas utanför de allmänna förvaltningsdomstolarna. Den djurförsöksetiska prövningen och etikprövningen av forskning som avser människor har stora likheter med varandra. I båda fallen rör det sig om etiska bedömningar av forskningsprojekt, vars syfte bl.a. är att finna nya läkemedel eller behandlingsmetoder mot sjukdomar. De sökande är i många fall desamma – läkemedelsbolag samt högskolor och universitet – och frågorna som uppkommer är likartade, nämligen vilket lidande eller risk för lidande som det är etiskt försvarbart att utsätta en annan varelse för. Organisationen av etikprövningen på humanområdet har varit i kraft . Såvitt vi kunnat erfara, bl.a. vid studiebesök på och genom samtal med ett par av de regionala etikprövningsnämndernas ordförande, fungerar verksamheten väl. Handläggningstiderna är korta och 8TP PT Prop. 2002/03:50 s. 159–160. En central djurförsöksetisk nämnd som överprövningsinstans sammansättningen i nämnderna – såväl de regionala etikprövnings- nämnderna som – gör att ärendena blir allsidigt belysta. Dock har antalet ärenden blivit färre än initialt beräknat. Den nuvarande instansordningen för den djurförsöksetiska prövningen innebär att en domare mycket sällan – i princip aldrig – dömer mer än en gång i ett sådant mål. Frågor om djurförsök är viktiga från djurskyddssynpunkt och engagerar även många människor. Det är därför angeläget att prövningen utformas på bästa sätt. En central djurförsöksetisk nämnd bestående av juridisk och vetenskaplig expertis liksom allmänföreträdare kan förväntas ge ett ökat fokus på både etiska frågor avseende djurskydd och behovet av forskning. Ledamöternas skiftande kompetenser och bakgrund skulle medföra att ärendena blir belysta ur flera aspekter, vilket skulle höja kvaliteten på beslutsfattandet. Genom att koncentrera överprövningen till ett enda organ skapas även möjlighet för ledamöterna att hålla sig uppdaterade på området och att kontinuerligt reflektera över och diskutera djurförsöksetiska frågor. 9.2.4Hur många ärenden kommer att överklagas? Antalet överklagade ärenden vad gäller djurförsöksetisk prövning har varit mycket ringa . Det finns dock anledning anta att överklagandefrekvensen kommer att öka om sådana ärenden handläggs i en central nämnd istället för i domstol. Utgångspunkt för bedömning av antalet förväntade överklaganden är statistik över antalet ansökningar som de djurförsöksetiska nämnderna prövat –2006. Tabell 9.1 Prövade ansökningar i de djurförsöksetiska nämnderna –2006 Varav med villkor eller En central djurförsöksetisk nämnd som överprövningsinstans Såsom kan utläsas ur tabellen handlägger de djurförsöksetiska nämnderna ca 1 600 ansökningar om etisk prövning . Av dessa avslås mellan 20 och 30 stycken. Avslagsfrekvensen är således mycket låg – . I sammanhanget är dock även antalet ansökningar som har beviljats med villkor eller anvisningar av intresse eftersom det innebär att ansökningen inte har godkänts i sin helhet. Exempel på villkor eller anvisningar är specificering av antalet djur i försöksgrupperna, vilken typ av smärtlindring som får användas samt narkosmetoder och avlivningsmetoder. Om även den kategorin räknas med uppgår antalet ansökningar där sökanden fått helt eller delvis avslag till för , för år för . I vissa fall kan naturligtvis ett villkor eller en anvisning vara av ringa betydelse. Ofta har också villkoret eller anvisningen tagits fram under handläggningen i beredningsgruppen och är således något som försöksledaren samtyckt till. Det kan dock tänkas att forskare ibland avstår från att överklaga ansökningar som har beviljats med villkor eller anvisningar av det skälet att en domstolsprocess kan ta tid. Inom forskning är tidsfaktorn av stor vikt och förlorad tid kan innebära att konkurrenter hinner före med nya rön. Att få en ansökan om etisk prövning beviljad med villkor eller anvisningar, jämfört med att ta strid i en process som kan vara , kan ur den aspekten vara att föredra. Även om forskaren skulle få bifall i länsrätten finns risk för att den djurförsöksetiska nämnd som beslutat i ärendet kan driva frågan vidare i kammarrätt, där mål om djurförsök inte är en målgrupp med förtur. Om en person överklagar ett myndighetsbeslut blir enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) myndigheten den enskildes motpart i domstolen. Det innebär att alla handlingar som ges in i målet ska skickas till motparten för yttrande eller för kännedom. Handläggningen kan därmed dra ut . En central djurförsöksetisk nämnd skulle utgöra en förvalt- ningsmyndighet och inte en domstol. För förvaltningsmyndigheter ska förvaltningslagen (1986:223) – inte förvaltningsprocesslagen – tillämpas. Enligt förvaltningslagen får den beslutande myndigheten inte ställning som motpart i ett ärende. Det innebär att ett ärende hos en förvaltningsmyndighet kan avgöras utifrån det tillgängliga materialet, vilket avsevärt förkortar handläggningstiden jämfört med handläggning i domstol. En central djurförsöksetisk nämnd som överprövningsinstans I är den genomsnittliga hand- läggningstiden för ett ärende mellan fyra och . Det är rimligt att anta att handläggningstiden kan bli ungefär densamma i en central djurförsöksetisk nämnd. Vi bedömer att en kort hand- läggningstid och nämndens sammansättning – att forskaren vet att personer med särskild kompetens på området medverkar i avgörandet – skulle öka incitamentet för den som fått en ansökan beviljad med villkor att överklaga. Hur många ärenden kan då komma att överklagas till en central djurförsöksetisk nämnd? Som nämnts ovan har ytterst få av alla djurförsöksetiska ärenden överklagats. Antalet ansökningar som beviljats med villkor eller anvisningar talar dock för att överklagandefrekvensen kommer att öka om en central nämnd inrättas.