sou · GVB3103 · 2008-01-01 00:00:00 — Tabell 12.3 Kostnader för BTP vid nuvarande regler respektive alternativa regler (Mnkr) Dagens regler för uttag av avgifter i den kommunala äldreomsorgen innehåller stadganden om maximalt avgiftsuttag. Reglerna är utformade så att den maximala avgiften är en tolftedel av av prisbasbeloppet för hemtjänst () och en tolftedel av av prisbasbeloppet för bostad i särskilt boende som inte omfattas av hyres- lagen (). Dagens regler innebär alltså att avgiftsuttaget f.n. som mest får vara . Nedan redovisas i tabellform hur stora avgiftsintäkterna blir vid alternativa regler för högkostnadsskyddet. Av tabell 12.4 nedan framgår att avgiftsintäkterna med nuvarande regler enligt beräkningarna blir . Det framgår också att vid ett maximalt avgiftsuttag på ökar avgiftsuttaget med . Tabell 12.4 Avgiftsintäkter vid alternativa regler för högkostnadsskyddet (Mnkr) 0,48/0,50 0,50/0,52 0,52/0,54 0,54/0,56 0,56/0,58 0,58/0,60 Med förhållandevis småskaliga regeländringar inom BTP är det möjligt att substantiellt förstärka subventionerna till boendet för äldre med låga inkomster. Dessa förstärkningar har budgeteffekter på några som kan finansieras med ett måttligt höjt tak för avgiftsuttaget. Slutsatsen gäller för en statisk situation innan beteendeanpass- ningar. 12.4Kostnadsberäkningar vid ett eventuellt införande av hissbidrag När det gäller ett eventuellt införande av hissbidrag har delegatio- nen inte, i detta skede, gjort några egna kostnadsanalyser utan utgått från beräkningar från . I en rapport föreslog att ett rambegränsat engångsbidrag till hissinstallationer skulle införas. För att bidraget skulle få avsedd effekt borde det gälla under minst fem till . Ett krav för att bidrag skulle lämnas borde också vara att det aktuella flerbostadshuset skulle användas till bostäder på t.ex. , menade . SOU 2007:103 Kostnads- och konsekvensanalyser I detta sammanhang beräknade kostnaderna för ett hissbidrag utifrån två exempel med en subventionsgrad2 på respektive av materialkostnaden för hissen och ett mer generöst räntebidrag för installationskostnaden. Eftersom räntebidraget trappas ned för att helt upphöra efter 2011 är exemplen något irrelevanta. Men det som kan vara riktgivande i sammanhanget är de beräkningar myndigheten gjort gällande antalet hissinstallationer från och med det år bidraget införs. Antalet hissinstallationer rör sig i beräkningarna i intervallet 250–1 500 hissar (räknat på en sexårsperiod) eftersom det inom ramen för det tidigare rambidraget beviljades maximalt omkring 600 hissar . Man har också räknat med att ett nytt hissbidrag skulle generera installationer i maximalt av de hisslösa trappuppgångarna (räknat på ett snitt på 75 000 trappuppgångar). Den totala kostnaden för en hiss uppskattades 2003, av , till ca . Materialkostnaden och arbets- eller instal- lationskostnaden står för vardera. Vid ett nytt stat- ligt hissbidrag med en subventioneringsgrad på t.ex. respektive av den totala kostnaden för hissinstallationen och en maximal bidragssumma på respektive skulle kostnaden för staten bli eller (tabell 12.5). Tabell 12.5 Statens kostnad för ett hissbidrag (om maximal bidragssumma utbetalas i varje fall). 2 subventionsgrad = andelen subvention av hissens inköpspris Att installera hiss är en av de mest tillgänglighetsskapande åtgär- derna, som har stor betydelse för möjligheterna att bo kvar – något som de flesta äldre säger att de önskar. Men kostnaderna för att installera hiss är höga, varför ett hissbidrag kan förväntas ha begränsad räckvidd med tanke på det stora antalet fastigheter som saknar hiss. Om ett hissbidrag skulle införas torde effekten av det förbättras om bidrag prövas och lämnas med utgångspunkt från inventeringar av bostadsbestånden i kommunerna. På så sätt skulle det bli möjligt att installera hiss i de områden/fastigheter där nyttan av installationen vore störst. I finns ett motsvarande stöd för installation av hiss3. Men det s.k. reparationsunderstödet för installation av hiss och avlägsnande av rörelsehinder gäller även hissreparationer och andra åtgärder som gör det möjligt för rörelsehindrade att ta sig in i själva byggnaden, i bostäderna eller i gemensamma utrymmen i byggna- den. Staten subventionerar högst av de godtagbara kostnaderna. Med trygghetsbostäder enligt alternativ B avses en boendeform som kommunen själv väljer att erbjuda inom ramen för sitt ansvar för service och omsorg om äldre. Det handlar alltså i detta fall om ett frivilligt åtagande från kommunens sida. Det är därmed också respektive kommun som själv beslutar om, och i så fall vilka, krite- rier som ska gälla för att få ansöka om eller ställa sig i kö till trygg- hetsbostad. Ingen behovsbedömning görs. Inom ramen för sin uppsökande verksamhet och medverkan i samhällsplaneringen bidrar socialnämnden till att uppmärksamma behov av trygghets- bostäder och att sådana tillskapas. Hemtjänst och/eller hemsjuk- vård i trygghetsbostäder prövas genom individuell behovsbedömning på motsvarande sätt som i ordinärt boende. 3 (Statens bostadsfond) Lag (2006:492) om befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre Det finns en särskild lag (2006:492) om befogen- het att tillhandahålla servicetjänster åt äldre med förarbeten i prop. 2005/06:115. Den lagen ger en befogenhet, ingen skyldighet, att tillhandahålla vissa tjänster åt personer som fyllt . En viktig grund för regeringens och ställningstagan- den till denna lag var vikten av att kommunerna har lagliga möjlig- heter att på ett enkelt sätt, utan föregående behovsprövning, tillhandahålla servicetjänster för att förebygga skador, olyckor och ohälsa. Ett motsvarande resonemang kan föras när det gäller trygghets- bostäder enligt alternativ B. För den som känner sig ensam, isole- rad eller otrygg kan det vara mycket betydelsefullt att få bo i en bostad som erbjuder möjligheter till gemensamma aktiviteter, en ur fysiskt hänseende tillgänglig miljö och med grannar som befinner sig i motsvarande livscykel. Ett sådant boende torde också kunna förebygga skador, olyckor och ohälsa. Trygghetsbostäder enligt alternativ B skulle då möjligen kunna regleras i denna lag. Det som främst talar emot ett sådant förfarande är att det skulle vara en artskillnad mellan de erbjudna tjänsterna, dvs. mellan servicetjäns- ter å ena sidan och ett boendealternativ å den andra. Lag (2008:000) om befogenhet att tillhandahålla boende i form av trygghetsbostäder åt äldre Ett annat sätt att reglera trygghetsbostäder enligt alternativ B vore att göra det i en egen lag med lagen (2006:492) om befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre som förebild. Hur en sådan lag skulle kunna utformas skisseras nedan. En kommun får utan föregående individuell behovsprövning till- handahålla boende i form av trygghetsbostäder åt personer som fyllt xx år. Med trygghetsbostad avses ett boende som ger personer som omfattas av denna lag möjligheter att leva ett självständigt och aktivt liv i gemenskap med andra. Trygghetsbostäder är ett kom- plement till bostäder inom det ordinära bostadsbeståndet och till särskilda boendeformer/vård- och omsorgsboende enligt 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453). i kommunen har inom ramen för sina skyldigheter enligt socialtjänstlagen (2001:453) att verka för att trygghetsbostä- der enligt denna lag tillskapas. Den eller de nämnder som avses i 2 kap. 4 § första stycket social- tjänstlagen (2001:453) kan ha hand om trygghetsbostäder enligt denna lag. Denna lag inskränker inte de skyldigheter som en kommun har enligt socialtjänstlagen (2001:453). Denna lag träder i kraft den xx. Ansvaret för hälso- och sjukvård i trygghetsbostäder Kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar regleras i 18 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Kommunerna har i särskilt boende och i dagverksamhet4 ansvaret för hälso- och sjukvård utom sådan hälso- och sjukvård som meddelas av läkare. Om kommuner och lands- ting kommer överens om det får till kommunerna överlåta motsvarande ansvar för hälso- och sjukvård i hemmet (hemsjukvård). har fler än hälften av landets kommuner ansvar även för hemsjukvård exklusive läkarinsatser. En fråga som kan diskuteras i samband med trygghetsbostäder är om kommunerna ska ansvara för hälso- och sjukvård i dessa bostäder på motsvarande sätt som sker i dagens särskilda boenden. Det finns emellertid flera skäl som talar mot att i hälso- och sjuk- vårdslagen föra in en bestämmelse om att kommunernas ansvar för 4 Ansvaret gäller dagverksamhet som omfattas av 3 kap. 6§ socialtjänstlagen. hälso- och sjukvård också skulle omfatta eventuella trygghetsbo- städer. För det första kan lämpligheten ifrågasättas av att lägga fast ett kommunalt hälso- och sjukvårdsansvar i trygghetsbostäder när sådana bostäder, som i alternativ B, är ett frivilligt åtagande för kommunerna. För det andra skulle det medföra en ändrad ansvarsfördelning mellan kommun och landsting i de fall lands- tingen har ansvaret för sjukvård i hemmet. Ett sådant förfa- rande kan ifrågasättas utifrån överväganden om det kommunala självbestämmandet. I de kommuner som redan har ansvaret för hemsjukvård i ordinärt boende skulle en ändring i hälso- och sjuk- vårdslagen dock inte medföra några förändringar. Utifrån den enskilda individens perspektiv finns det också skäl som talar för att trygghetsbostäder i första hand bör ses som ett komplement till det ordinarie bostadsutbudet. Viktiga delmål i omsorgen om äldre är självbestämmande och integritet. Den äldre människan måste som alla andra ha rätt att forma och råda över sitt liv och sina livsbetingelser. Då behöver hon också kunna välja en bostad som ger förutsättningar för att stödja självbestämmande och integritet. Bra bostäder är grunden för en god omsorg om äldre och det är angeläget att äldre personers behov av ändamålsenliga bostä- der beaktas i kommunernas boendeplanering. Alternativ C innebär att trygghetsbostäder skulle vara en skyldighet för kommunerna inom ramen för socialtjänstlagen utan att omfattas av rätten till bistånd. Rätten till bistånd förutsätter individuell behovsprövning och någon sådan ska inte ske. En skyldighetslag talar om för myndigheten/organisationen vad den ska göra i förhållande till enskilda. En sådan lag kan vara mer övergripande och ange vad grupper av människor ska kunna få eller vara mer verksamhetsingripande och ange vilka verksamheter som ska bedrivas. Övergripande skyldigheter kan vara målregler (fritt ur prop. 1996/97:124 s. 43). Skyldighetslagar reglerar ofta en huvudmans ansvar. I social- tjänstlagen finns t.ex. regler om skyldigheter för kommuner att bedriva vissa verksamheter för att tillgodose medborgarnas behov. Reglerna kan vara utgångspunkt när kommunerna bestämmer hur verksamheterna ska bedrivas (fritt ur prop. 2000/01:80 s. 83). En rättighetslag talar om vad den enskilde har rätt att få av myn- digheten. En rättighetslag ger den enskilde möjlighet att överklaga myndighetens fattade beslut genom förvaltningsbesvär. Den över- prövande domstolen kan sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. En fullständig omprövning kan ske hos domstolen. (fritt ur prop. 1996/97:124 s. 43) En rättighet ska vara noggrant preciserad både till innehåll och förutsättningar och ska kunna krävas ut. Det måste finnas möjlighet till överprövning genom domstolsutslag för att den enskilde ska kunna hävda sin rätt (fritt ur prop. 2000/01:80 s. 83). I rättighetslagen måste finnas givna kriterier om insatser, dess kvalitet och om i vilka situationer insatserna kan ges. Den som uppfyller kriterierna för olika insatser beviljas och får dessa (fritt ur SOU 2003:91 s. 33). 5 kap. 4 § Socialtjänstlagen (2001:453) (målregel, utgångspunkt för kommunen jfr rättsutredning ovan) "ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Eventuell ny skrivning: ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. (Samma text som + tillägg nedan.) Kommunen ska verka för inrättande av trygghetsbostäder. Med trygghetsbostad avses ett boende som ger äldre personer förutsätt- ningar till ett självständigt och aktivt liv i gemenskap med andra. Trygghetsbostäder är ett komplement till bostäder inom det ordinära bostadsbeståndet och till särskilda boendeformer5 enligt 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453). När det inte sker någon individuell behovsbedömning vid fördelning av trygghetsbostäder bör man överväga att införa kriterier för när enskilda personer kan ansöka om/ställa sig i kö för en trygghetsbo- stad. Om trygghetsbostäder är en skyldighet för kommunerna att erbjuda bör kriterier för att få ansöka om sådan bostad vara lika för hela landet och regleras i lag eller förordning. ska handlägga ansökningarna: I 8 kap. 5 § RF (regeringsformen) föreskrivs lagform för viss normgivning som gäller kommunernas ställning. Enligt denna bestämmelse ska grunderna för ändringar i rikets indelning i kom- muner samt grunderna för kommunernas verksamhet och för den kommunala beskattningen bestämmas i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden (jfr propositionshandboken s. 135). I 8 kap. 13 § RF utstakas det område inom vilket regeringen utan något bemyndigande från är behörig att meddela föreskrifter. Detta område omfattar bl.a. föreskrifter om verkstäl- lighet av lag. Därmed menas i första hand tillämpningsföreskrifter av administrativ karaktär. Men även föreskrifter som i materiellt hänseende fyller ut en lag hör i viss utsträckning hit. För att sådana kompletterande föreskrifter ska kunna betraktas som verkställig- hetsföreskrifter krävs att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt. Genom verkställighetsföreskrifter kan man därför inte före- skriva något som för den enskildes del innefattar ett helt nytt 5 Alternativ benämning av särskilt boende skulle kunna vara vård- och omsorgsboende. åliggande eller ingrepp. Regeringens rätt att komplettera lagar genom verkställighetsföreskrifter omfattar alla slag av lagar (jfr . 138–139). Skyldigheten för kommunen att hålla trygghetsbostäder måste alltså ges i lag (socialtjänstlagen). kan ges i förordning. I socialtjänstförordningen (2001:937) ges kompletterande föreskrifter till bland annat socialtjänstlagen. I 2 § förordningen räknas de bestämmelser upp som ingår i förord- ningen. I 4 kap. förordningen ges detaljerade bestämmelser om vilka uppgifter som måste vara med vid en viss typ av ansökan. Eventuellt skulle något liknande kunna införas i socialtjänstför- ordningen när det gäller kriterier för ansökan om trygghetsbostäder. Lämpligheten av att författningsreglera något som inte är en rättig- het och som den enskilde därmed inte kan kräva ut kan dock ifrå- gasättas. Det kan också diskuteras huruvida en skyldighet i socialtjänstla- gen i vissa fall kan omformas till en rättighet för enskilda. Bestäm- melser om rätten till bistånd finns i 4 kap. socialtjänstlagen. Av 1 § framgår följande: Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig lev- nadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Vilka insatser som faller inom ramen för 4 kap. 1 § är inte angivet i socialtjänstlagen. Det kan därför inte helt uteslutas att en ansökan om trygghetsbostad inte skulle kunna komma under individuell prövning enligt rätten till bistånd. En skyldighet för kommunen att tillhandahålla trygghetsbostäder i kombination med att en enskild person utan individuell behovsprövning ska kunna välja en sådan bostad förutsätter att det av lagen och/eller dess förarbeten tydligt framgår att trygghetsbostad inte omfattas av rätten till bistånd. 12.6Prövning av det offentliga åtagandet Bakgrunden till direktiven om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) finns i den ekonomiska utvecklingen med dess stora underskott i de offentliga finanserna, men också i den förändrade styrningen av offentlig verksamhet. Varje utredning ska förutsättningslöst pröva om det offentliga åtagandet som den utreder bör vara en offentlig angelägenhet. Om så är fallet ska lämplig nivå, t.ex. stat eller kommun, anges. Om det är ett statligt åtagande ska en analys göras av vilka styrmedel som bör tillämpas för att uppnå målen för det offentliga åtagandet. När det gäller genuint kollektiva nyttigheter kan prövningen av det offentliga åtagandet göras översiktligt eller slopas helt. Äldreboendedelegationen konstaterar att bostadsförsörjningen har en grund också i regeringsformen (RF). Enligt 1 kap. 2 § RF ska den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det ska särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygg- het. Genom lagregleringen inom bostadspolitiken är ansvarsfördel- ningen mellan stat och kommun när det gäller bygg- och bostads- frågor fastlagd. När det gäller bland annat äldre människor som behöver särskilt stöd finns dessutom särskilda bestämmelser som lägger fast socialnämndernas ansvar. Det finns inget i delega- tionens överväganden som principiellt skulle medföra förändringar i detta avseende. Mot denna bakgrund kan prövningen av det offentliga åtagandet i detta sammanhang slopas. Äldreboendedelegationen vill dock framhålla att det offentliga ansvaret när det gäller äldre människors möjligheter till ett bra och anpassat boende kan och bör förtydligas. För att den enskilde ska kunna planera för sin ålderdom och göra välgrundade val när det gäller bostad och boendemiljö bör det offentliga åtagandet vara både tydligt och långsiktigt. Ett led i arbetet med att tydliggöra det offentliga uppdraget är att reda upp i den begreppsförvirring som råder när det gäller äldres bostäder. En mer enhetlig termino- logi bör eftersträvas. Särskilt yttrande när det gäller definitionen av trygghetsboende I Äldreboendedelegationens delbetänkande redovisas två förslag till s. k mellanboendeformer – seniorboende (alternativ A) och trygg- hetsboende (alternativ B/C). Skillnaden mellan förslagen är dock liten – båda handlar i huvudsak om att ordna bostäder med hög tillgänglighet och gemensamhetsutrymmen. Jag anser att även ett mer utvidgat förslag till trygghetsboende borde finnas med i den diskussion som skall föras. Trygghetsboende måste vara något mer än fysisk tillgänglighet och gemensamma utrymmen. Det särskilda boendet har under kommit att utvecklas till ett boende för personer med stora funktions- nedsättningar – i allt högre grad har de med kognitiva nedsätt- ningar/demenssjukdom prioriterats. Detta har inneburit att personer med stora rörelsehinder och kanske flera kroniska sjukdomar alltmer sällan beviljas plats i särskilt boende. De flesta äldre vill också bo kvar hemma även i skröpligt tillstånd, dock inte alla. Många av dessa äldre, och deras anhöriga, har problem med oro, ängslan och otrygghet. Deras behov av trygghet har inte kunnat tillfredsställas genom och hemsjukvården, utan de önskar i stället få komma till särskilt boende. För dem skulle en flyttning till ett seniorboende, som det definieras i betänkandet, knappast upplevas som ett bra alternativ. Seniorboendet kan ses som ett boende för dem som är aktiva, fortfarande relativt friska och utan alltför stora funktionsnedsätt- ningar. Här kan finnas förutsättningar för att de boende gemen- samt tar initiativ till exempelvis hur gemensamhetsutrymmen kan användas. Trygghetsboendet bör inriktas på en annan målgrupp – äldre personer som besväras av otrygghet, oro och ängslan, ofta i kombination med funktionsnedsättningar och/eller allmän skröp- lighet. För dem skulle en flyttning till ett seniorboende, som det definieras i betänkandet, knappast upplevas som ett bra alternativ. Delegationens bedömning är därför att det behövs en mellanform mellan det helt självständiga boendet i ett seniorboende och dagens särskilda boendeformer med personal dygnet runt. En bedömning jag delar. Däremot har jag en avvikande uppfattning när det gäller vad detta trygghetsboende skall omfatta. I delegationens förslag framgår att bostäderna skall vara tillgängliga och att det skall finnas gemensamhetslokaler där hyresgästerna själva har att besluta om hur dessa lokaler skall användas. Härutöver föreslås att det skall finnas personal vissa tider för gemenskapsbefrämjande och aktive- rande insatser. I lokalerna skall det också vara möjligt att äta tillsammans. Även om det är möjligt att inom ramen för dessa skrivningar rymma verksamheter av vitt skilda slag ser jag alltså inte någon större skillnad på delegationens förslag till trygghetsboende (alternativ B/C) och förslaget om seniorboende (alternativ A). Min bedömning är att det krävs mer för att ett trygghetsboende skall fylla tomrummet mellan seniorboende och de särskilda boendena. För att öka möjligheterna till trygghet och minska oro och ängslan är min bedömning att det behövs personal i huset – vardag som helg. Förutom de funktioner som föreslås i betänkandet i form av gemenskapsbefrämjande och aktiverande insatser bör personalen ordna och finnas tillhands vid gemen- samma måltider, samt ge stöd och rådgivning. Vidare ska personalen kunna fungera som kontaktpersoner och ge den äldre vägledning när det gäller kontakter med andra vård- och omsorgsformer. Gemensamma måltider på fasta tider De äldre som är trygghetsboendets huvudmålgrupp har en nedsatt ork och funktionsförmåga som gör det svårt för dem att själva ta ansvar för en gemensamhetslokal. Målgruppen för trygghetsboende kommer heller inte att vara aktiva yngre äldre som själva både vill och kan laga mat, eller kommer att kunna ta initiativ till att äta till- sammans och/eller t ex gemensamt gå ut och äta på restaurang. Min bedömning är att gemensamma måltider på fasta tider bör vara en central del i ett trygghetsboende Möjlighet till gemensamma måltider på fasta tider kan för många minska problem med maten i form av dåligt näringsintag och olust inför att äta ensamma. Mål- tider på fasta tider stagar också upp dagen – man har tider att passa både för lunch och middag, vardag som helg. Härutöver innebär måltiderna både en möjlighet till gemenskap med andra boende samt en regelbunden kontakt med personalen. Önskvärt är också att en hemtjänstlokal för hemtjänst i närområdet finns i huset och att även kvälls- och nattpersonal kan utgå från denna lokal. Trygghetslarm som går till personal i huset I trygghetsboendet bör alla ha tillgång till trygghetslarm, som – om de kopplas till den personal som finns i huset – ytterligare kan bidra till en känsla av närhet till den personal som ska kunna hjälpa en. Jag delar delegationens uppfattning att det framförallt bör vara den enskildes upplevelse av oro och otrygghet som skall vara utslagsgivande för att få flytta till ett trygghetsboende. Detta inne- bär att en biståndsbedömning enligt Socialtjänstlagen inte är aktuell. Inrättandet av trygghetsboenden enligt ovan innebär dock en ökad ekonomisk insats från kommunerna. Här skulle en sedvanlig förtursprövning enligt vissa kriterier kunna användas om efterfrågan överstiger tillgängliga boendeplatser. Batljan, I. & , M. Kommer det att finnas en hjälpande hand? En analys av framtida behov och kostnader för vården och omsorgen om de äldre 2000 – 2030. Bilaga 8 till Långtidsutred- ningen 1999/2000. , offentliga publikationer, 2000. Äldres regionala flyttningar. Tillgänglighet och boende, bilagedel D till diskussionsbetänkandet Riv ålders- trappan! Livslopp i förändring (SOU 2002:29), 2002. Hur mår morgondagens äldre? En nyckelfråga i kommu- nernas boendeplanering. Bättre koll på underhåll. Bostadsmarknaden –2007.