sou · GWB398 · 2008-10-29 00:00:00 — För att totalförsvarspliktiga som har krigsplacerats ska kunna kallas in till beredskapstjänstgöring krävs således att regeringen med hänsyn till försvarsberedskapen utfärdar föreskrifter om det. Detsamma gäller för att personer som har skrivits in i utbildningsreserven istället ska kunna skrivas in för värnplikt eller för civilplikt med grundutbildning längre än . Kommittén kommer noga att överväga hur en reglering som innebär att bestämmelserna om tjänstgöringsplikt inte ska tillämpas bör utformas. Avgörande för kommitténs övervägande kommer att vara behovet av att kunna tillämpa plikten när försvarsberedskapen kräver det. Om bestämmelserna om tjänstgöringsplikt inte ska tillämpas får detta inte heller innebära att den fredstida verksamhet som syftar till att förbereda landet för krig försvinner. De delar av lagen som tillämpas rör framförallt grundutbildningen av värnpliktiga. Lagens bestämmelser om krigstjänstgöring och allmän tjänsteplikt tillämpas endast vid höjd beredskap. Beredskapstjänstgöring fullgör totalförsvarspliktiga först efter att regeringen har föreskrivit om det. Repetitionsutbildning av totalförsvarspliktiga förekommer i mycket liten utsträckning och har även den sista gruppen av civilpliktiga med lång grundutbildning avslutat sin tjänstgöring. Om bestämmelserna om tjänstgöringsplikt upphör att tillämpas kommer detta därför främst att få konsekvenser för sättet som soldater tas ut och utbildas på. Att det sker en kontinuerlig grundutbildning av soldater är naturligtvis centralt för försvarsberedskapen. Om detta sker på frivillig grund eller med hjälp av plikt är emellertid inte det avgörande. Plikten har varit ett medel för att kunna utbilda ett tillräckligt antal soldater men har inte varit ett mål i sig. Kommitténs förslag innebär att en frivillig grundutbildning för soldater inrättas. Utbildning av soldater kan därför fortsätta även om bestämmelserna om tjänstgöringsplikt inte tillämpas. Om försvarsberedskapen skulle ställa nya krav som inte går att uppfylla med hjälp av frivillig rekrytering och utbildning, finns möjligheten att åter börja tillämpa bestämmelserna om tjänstgöringsplikt. En av kommitténs arbetsgrupper, innefattandes representanter för bland annat KBM och Försvarsdepartementet har försökt bedöma hur det civila försvaret skulle påverkas om tjänstgöringsplikten upphörde att tillämpas. Syftet med civilplikten är att förstärka vissa delar av samhället i händelse av krig, genom att i fredstid utbilda personal inom vissa områden. De sista civilpliktiga med lång grundutbildning har avslutat sin utbildning i svenska kraftnäts regi. Efter detta har de bemanningsansvariga myndigheterna inte anmält något behov av civilpliktig personal med lång grundutbildning. Om bestämmelserna om tjänstgöringsplikt skulle upphöra att tillämpas skulle detta därför inte innebära någon reell skillnad för det civila försvaret. Det civila försvarets behov kan naturligtvis komma att ändras. Om försvarsberedskapen skulle kräva det finns det, som har sagts ovan, en möjlighet att då åter börja tillämpa bestämmelserna om tjänstgöringsplikt. En särskild kategori civilpliktiga utgörs av de beredskapspoliser som utbildas med lagen om totalförsvarsplikt som grund. Ett behov av beredskapspoliser kommer att finnas även och om bestämmelserna om tjänstgöringsplikt inte tillämpas får detta konsekvenser för hur utbildningen bedrivs. Kommittén har i sitt arbete haft kontakt med utbildningsansvarig vid om utbildningen av beredskapspoliser och kommer i sitt huvudbetänkande att återkomma till hur beredskapspolisens utbildning påverkas av kommitténs förslag. Ett arbete pågår även inom med att se över de förordningar som styr beredskapspolisens utbildning och verksamhet. För att bestämmelserna om tjänstgöringsplikt ska kunna tillämpas krävs att bemanningsansvariga myndigheter har överblick över behov av och tillgång på personal inom sina respektive områden. Detta kräver att ett tillfredsställande registersystem finns på plats. Kommittén kommer att samverka med Försvarsmakten, KBM, och samt övriga berörda myndigheter om hur ett framtida registersystem kan se ut, hur den enskilde bör finnas i register och hur tidigare registeruppgifter bör tas till vara. Kommittén kommer att återkomma till dessa frågor i sitt huvudbetänkande. 6.3En tjänstgöringsplikt med lika skyldigheter för kvinnor och män Kommittén ska, enligt direktiven, överväga om skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning, när bestämmelserna om detta tillämpas, bör utvidgas till att även omfatta kvinnor och därmed göras könsneutrala. Skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning är, liksom mönstringsskyldigheten, endast en skyldighet för män. Detta utgör ett undantag från principen om likabehandling av män och kvinnor. Grunden för undantaget finns i 2 kap. 16 § RF där det stadgas att lag eller föreskrift får innebära att någon missgynnas på grund av sitt kön om lagen eller föreskriften i fråga avser värnplikt eller annan tjänsteplikt. Som har konstaterats i avsnitt 4.2.6 är andelen kvinnor inom Försvarsmakten fortfarande relativt låg. Avsnittet innehåller även beskrivningar av vilka åtgärder som har vidtagits för att försöka komma åt problemet. Frågan om ett könsneutralt pliktsystem behandlades av regeringen i propositionen som föregick försvarsbeslut, Vårt framtida försvar – försvarspolitisk inriktning (prop. 2004/05:5). Regeringen konstaterade då att totalförsvarsplikten utgör en begränsning av den grundlagsskyddade rörelsefriheten och att en utökning av denna begränsning till att även omfatta kvinnor, förutsätter att grundlagens krav är uppfyllda (se avsnitt 4.2.1). Regeringen framhöll vidare att innan någon sådan prövning kunde ske så var det tvunget att alternativa vägar för att nå det eftersträvade målet prövades. Enligt regeringen fanns det flera alternativa sätt att försöka uppnå målet med fler kvinnor i Försvarsmakten innan frågan om könsneutral plikt prövades. Att införa mönstringsplikt för kvinnor utan att införa en motsvarande tjänstgöringsplikt framstod inte som lämpligt och regeringen avvisade också tanken på en könsneutral plikt. Regeringen uttalade vidare att det skulle vara motsägelsefullt att utöka pliktomfånget som antalet som togs ut till värnpliktsutbildning minskade. Kommitténs förslag innebär att tjänstgöringsplikten inte ska tillämpas . Detta betyder att kommittén har att ta ställning till frågan om en könsneutral plikt ur ett annat perspektiv än vad som var fallet när regeringen prövade frågan i samband med försvarsbeslut. Kommittén föreslår att rekrytering och utbildning av soldater ska ske på frivillig basis. En könsneutral tjänstgöringsplikt får i det sammanhanget ingen effekt på målsättningen om fler kvinnor i Försvarsmakten . Däremot blir frågan om könsneutral plikt viktig ur en annan aspekt. Om bestämmelserna om tjänstgöringsplikt åter börjar tillämpas kan detta mycket väl komma att ske mot bakgrund av att den säkerhetspolitiska situationen har ändrats eller på grund av att nya behov ställs på landets försvarsberedskap. Hur försvarets personalbehov då kommer att se ut är det omöjligt att sia om. Att kön skulle vara den avgörande faktorn för vilken personal som då behövs framstår emellertid enligt kommittén som orealistiskt. Om bestämmelserna om tjänstgöringsplikt åter börjar tillämpas måste de kunna ge statsmakterna och de bemanningsansvariga myndigheterna största möjliga handlingsfrihet. Kommittén anser därför att tjänstgöringsplikten när den används ska vara könsneutral. Ändamålet som ska uppnås med denna ändring är inte att öka andelen kvinnor i Försvarsmakten . Ändamålet är istället att försvaret, när försvarsberedskapen kräver det, ska kunna ta ut de mest lämpade ur befolkningen till tjänstgöring. För att en könsneutral tjänstgöringsplikt ska bli verkningsfull krävs att även mönstringsplikten, i samband med att bestämmelserna om tjänstgöringsplikt tillämpas, görs könsneutral. 6.4Mönstringsplikt i samband med att bestämmelserna om tjänstgöringsplikt inte tillämpas Kommittén ska enligt direktiven särskilt ta ställning till om mönstringsskyldigheten bör tillämpas också när rekrytering och grundutbildning sker på frivillig grund. Om kommittén kommer fram till att mönstringsskyldigheten ska tillämpas även när grundutbildning sker på frivillig grund, ska kommittén överväga om mönstringsskyldigheten då ska göras könsneutral. Alla svenska totalförsvarspliktiga män är skyldiga att genomgå mönstring för att deras förutsättningar för att fullgöra värnplikt eller civilplikt ska kunna utredas. Vilka som kallas till mönstring avgörs genom resultaten av webbaserade lämplighets- undersökning. Mönstringssystemet syftar till att kunna utvärdera vilka män som är bäst lämpade för att skrivas in för tjänstgöring. Systemet har gett möjlighet att välja ut rätt person till rätt tjänst och har utgjort garanten för att personer tas ut till befattningar som de är fysiskt och psykiskt väl lämpade för. En tjänstgöringsplikt som inte föregicks av ett mönstringsförfarande skulle leda till omfattande felplaceringar och till att personer skrevs in till befattningar som de inte var lämpande för eller klarade av. Om tjänstgöringsplikten inte tillämpas, kommer en mönstringsplikt inte att följas av någon inskrivning till tjänst- . Detta kan tala för att även mönstringsplikten kan upphöra att tillämpas. Det kan likväl finnas skäl för att behålla någon form av mönstring eller annan utredning om den enskildes personliga förhållanden även när bestämmelserna om tjänstgöringsplikt inte tillämpas. Bemanningsansvariga myndigheter kan med hänsyn till försvarsberedskapen ha ett behov av en kontinuerlig tillgång till uppgifter om befolkningen. Detta kan behövas som förberedelse för att tillräckligt snabbt åter kunna tillämpa tjänstgöringsplikten. Kommittén avser i sitt huvudbetänkande att återkomma till frågan om mönstringsplikten eller om någon del av den bör tillämpas även när rekrytering och grundutbildning sker på frivillig grund. 6.5Alternativa lösningar innefattandes en tillämpning av bestämmelserna om tjänstgöringsplikt Direktiven anger att kommittén ska överväga vilka författningsändringar och övriga åtgärder som är nödvändiga för att möjliggöra rekrytering och utbildning av sådan personal som enligt nuvarande förhållanden tjänstgör enligt lagen om totalförsvarsplikt. Trots direktivens tydlighet vill kommittén kort kommentera möjligheterna att med en fortsatt tillämpning av bestämmelserna om tjänstgöringsplikt försöka angripa de effektivitetsproblem som finns i dagens system. Nedan följer en analys av tre olika alternativ. 6.5.1Förändringar görs i dagens system – den enskildes inställning blir avgörande för vem som skrivs in för tjänstgöring Ett alternativ till dagens system skulle kunna vara att tjänstgöringsplikten bibehölls men att den enskildes inställning och lämplighet till att efter grundutbildningen tjänstgöra inom Försvarsmakten gjordes utslagsgivande för vem som skrevs in. Det är kommitténs bedömning att låter den enskildes inställning till att fullgöra värnplikt och inställning till internationell tjänstgöring få ett så stort genomslag som är möjligt inom ramen för rådande lagstiftning. En lagändring skulle behöva göras för att den enskildes inställning till att efter grundutbildningen fortsätta inom Försvarsmakten skulle bli helt avgörande för vem som skrevs in. Fördelen med ett sådant förfarande skulle vara att dagens system behölls tämligen intakt som de soldater som togs ut till grundutbildning skulle vara positivt inställda till att fortsätta inom Försvarsmakten. Alternativet är emellertid behäftat med flera problem. Lagen om totalförsvarsplikt är en rättighetsinskränkande lag med ett uttalat syfte att trygga totalförsvarets personalförsörjning. Regeringen uttalande i propositionen som föregick lagen om totalförsvarsplikt, Totalförsvarsplikt (prop. 1994/95:6), att [g]runden för all på plikt vilande försörjning av personal till totalförsvaret har varit att var och en – inom vissa åldersgränser – efter sin förmåga ska delta i landets försvar. En ändring i lagen som innebar att det huvudsakliga skälet till att någon skrivs in är dennes inställning till att efter värnplikten på frivillig grund fortsätta inom Försvarsmakten, skulle inte längre svara mot lagens syfte. Att mönstra, skriva in och grundutbilda personer skulle göras mot ett annat mål . Att använda lagen om totalförsvarsplikt som grund för något som den inte syftar till skulle enligt kommittén vara mycket olämpligt. Detta särskilt mot bakgrund av lagens rättighetsinskränkande karaktär. Ändamålet som motiverar inskränkningen i den enskildes rörelsefrihet är, vad gäller totalförsvarsplikten, att landet ska kunna försvaras. Om lagen istället skulle användas för att exempelvis bereda Försvarsmakten bästa möjliga underlag för att rekrytera soldater för internationell verksamhet, skulle lagens rättighetsinskränkande ändamål inte längre motsvaras av hur den faktiskt tillämpades. Vidare skulle en ändring i enlighet med detta alternativ, för att kunna bli effektiv, antagligen kräva att antalet soldater som skrevs in styrdes av andra förutsättningar . Enligt lagen om totalförsvarsplikt ska det antal personer skrivas in till tjänstgöring som i krig krävs i Försvarsmakten och det civila försvaret eller för Försvarsmaktens fredstida beredskap. Antalet inskrivna kan, som lagen ser ut , inte styras av Försvarsmaktens behov av soldater för samtliga uppgifter. Skulle lagen ändras så att värnpliktsvolymerna bestämdes mot bakgrund av exempelvis behovet av personal för internationella insatser, skulle detta innebära att lagens syfte ytterligare undergrävdes. Vidare är det osäkert vilket faktiskt genomslag en ändring enligt detta alternativ skulle få. Mönstringen sker långt innan en person ställs inför valet att fortsätta inom Försvarsmakten och även relativt långt innan själva grundutbildningen påbörjas. En viljeyttring som görs i samband med mönstring eller webbaserad lämplighetsundersökning behöver inte äga samma giltighet två eller . Det sagda visas av de skillnader som finns mellan vad 17-åringar anger i samband med lämplighetsundersökningen och hur många av dem som sedan faktiskt också söker vidare (se avsnitt 5.2.3). Sammanfattningsvis är kommittén av den uppfattningen att ett alternativ som innebär att den enskildes inställning till att efter grundutbildningen på frivillig grund fortsätta inom Försvarsmakten gjordes avgörande för vem som skrevs in för tjänstgöring inte är en realistisk väg att gå. En variant av detta alternativ är att den enskildes inställning till att genomföra själva grundutbildningen gjordes avgörande för vem som skrevs in. Som har sagts ovan låter den enskildes inställning till att genomföra grundutbildning få ett mycket stort genomslag. Att göra den enskildes inställning fullständigt avgörande för vem som skrevs in, skulle betyda att skulle vara tvungna att göra avkall på andra kriterier som har med fysisk och psykisk hälsa, funktionsförmåga och tjänstbarhet att göra. Detta är inte önskvärt. Även om det är eftersträvansvärt att så få som möjligt skrivs in mot sin vilja skulle en lagändring som medförde att viljan till tjänstgöring blev helt avgörande för vem som skrevs in, heller inte ha någon avgörande inverkan på de effektivitetsproblem som finns i dagens system. De värnpliktiga som efter grundutbildningen sökte internationell tjänst skulle fortfarande behöva utbildas inom två olika sorters förband. Värnpliktskullarnas storlek skulle alltjämt vara helt betingade av de nationella behoven och ett antal personer skulle fortfarande mellan inskrivning och inryckning ändra inställning till tjänstgöringen med de problem som det medför. 6.5.2Förändringar görs i dagens system – de soldater som genomgår grundutbildning får efter en termin välja om de vill tjänstgöra i förband som bygger på frivillighet Ett andra alternativ skulle kunna vara att dagens system bibehölls men att den värnpliktige redan efter en termin fick välja om han eller hon ville tjänstgöra i ett förband som förutsätter frivillighet. Sådana förband är exempelvis beredskapsförband, förband ur utlandsstyrkan och eventuella stående förband. De soldater som efter den första terminen valde att tjänstgöra i denna typ av förband skulle under termin två bara samövas med dessa. Övriga soldater skulle under termin två samövas i krigsförband eller fullgöra andra uppgifter med enbart nationell inriktning. Fördelen med detta alternativ är att delar av de nuvarande dubbelstrukturerna vad gäller förband skulle kunna undvikas. De soldater som efter den första terminen ville söka internationell tjänst eller som ville tjänstgöra i ett beredskapsförband skulle bara samövas med ett sådant förband. De förluster i ledtider som den tredje terminen innebär, skulle kunna minskas. Den enskildes vilja skulle också ges större genomslag genom att rekrytering till fortsatt tjänst skulle göras i ett tidigare skede . Ett system liknande detta alternativ finns i . Kommittén har emellertid ett flertal invändningar mot detta alternativ. Systemet skulle alltjämt vara beroende av att ett större antal soldater sökte vidare efter grundutbildningen. Om skulle söka vidare, skulle därutöver av soldaterna fortfarande samövas i förband som inte kunde användas för Försvarsmaktens huvudsakliga verksamhet och som inte var tillgängliga med mindre än personalen kallades in till tjänstgöring. En kostnadsbesparande lösning skulle möjligen vara att de soldater som efter den första terminen valde att inte tjänstgöra i förband som förutsätter frivillighet hemförlovades och överhuvudtaget inte genomförde någon andra termin. Enligt lagen om totalförsvarsplikt ska emellertid grundutbildningen ge soldaten de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. Det är tveksamt om en termins utbildning räcker för att svara mot detta krav. För att få tillräckliga färdigheter och kunskaper för krigsuppgiften finns behov av befattningsutbildning och av samövning i förband. Sett mot insatsorganisationens behov och utformning är det svårt att argumentera för att soldater som bara har utbildats under en termin och som inte har samövats i förband har fått de färdigheter som krävs för krigsuppgiften. Flertalet av dessa soldater skulle då inte kunna krigsplaceras, vilket är syftet med grundutbildningen. Även om de värnpliktiga efter en termin fick välja om de ville fortsätta inom Försvarsmakten, skulle minskade värnpliktsvolymer fortfarande också kunna leda till att Försvarsmaktens rekryteringsgrund för personal till samtliga dess uppgifter blev alltför grund. Ett sätt att möta detta skulle möjligen kunna vara att avsevärt öka antalet personer som skrevs in till grundutbildning. Om insatsorganisationen behövde 3 600 nya soldater i förband som kräver frivillighet och av de värnpliktiga skulle välja att fortsätta efter den första terminen skulle 12 000 personer behöva skrivas in till grundutbildning för att nå detta mål. Att skriva in ett avsevärt antal fler värnpliktiga till grundutbildning jämfört med vad som behövs för krigsförbanden och den fredstida beredskapen, är emellertid behäftat med ett antal komplikationer. Enligt lagen om totalförsvarsplikt ska det antal personer skrivas in till tjänstgöring som i krig krävs i Försvarsmakten och det civila försvaret eller för Försvarsmaktens fredstida beredskap. har Försvarsmakten till angett ett preliminärt behov av 6 200 respektive 4 200 inskrivna för värnplikt. Att i det läget skriva in exempelvis 12 000 värnpliktiga kan svårligen sägas stämma överens med lagens lydelse. Om så pass många personer skulle skrivas in skulle mönstringsvolymerna också behöva ökas avsevärt. Om 3 600 av 12 000 värnpliktiga fortsatte på frivillig grund efter den första termin och det resterande antalet värnpliktiga hemförlovades skulle 8 400 värnpliktiga genomgå en termins grundutbildning. Som nämnts ovan är det tveksamt om en termins utbildning svarar mot lagens krav om att grundutbildningen ska ge den värnpliktige de kunskaper och färdigheter som krävs för krigsuppgiften. 8 400 personer skulle då utbildas utan att kunna krigsplaceras och utan att de skulle komma verksamheten till någon omedelbar nytta. Visserligen är det möjligt att flera av dessa personer skulle vara intresserade av ett engagemang i hemvärnet. Engagemang i hemvärnet är emellertid helt frivilligt. Att med plikt skriva in personer med förhoppningen om att detta senare leder till ett frivilligt engagemang skulle rimma illa med lagens syfte. Om ett markant antal fler personer skrevs in till grundutbildning skulle detta också kunna medföra att fler ointresserade skulle behöva mönstras och skrivas in mot sin vilja. Detta skulle kunna innebära att fler personer skulle dömas för brott mot lagen om totalförsvarsplikt än vad som är fallet . 6.5.3Förändringar görs i dagens system – de som inte vill fullgöra grundutbildning lagförs inte Kommittén har övervägt olika alternativ med innebörden att den som inte vill fullgöra grundutbildning efter att han eller hon har skrivits in med plikt heller inte straffas för sin vägran. Bakgrunden till dessa överväganden är att en sådan vägran, som och i fredstid är straffbelagd, allmänt sett kan framstå som mindre straffvärd än tidigare eftersom behovet av totalförsvarspliktiga kraftigt har minskat. Förutom den självklara utgångspunkten att fler människor inte ska lagföras än vad som är nödvändigt, skulle motivationen att tjänstgöra kunna framstå som ett tydligare SOU 2008:98 En förändrad totalförsvarsplikt urvalskriterium om de som vägrade att inställa sig till grundutbildning inte straffades för detta. Ett alternativ skulle naturligtvis vara att brott mot totalförsvarsplikten, vad gäller skyldigheten att inställa sig till grundutbildning, helt avkriminaliserades. Detta skulle emellertid i realiteten innebära att plikten avskaffades. Enligt utredningsdirektiven framgår emellertid att någon form av totalförsvarsplikt måste finnas kvar , även om den inte nödvändigtvis ska tillämpas i sin helhet. Ett alternativ där plikten bibehålls medan straffsanktionen för brott mot den skyldighet plikten innebär upphävs, är därför inte lämplig. Ett annat alternativ är att bibehålla straffstadgandet men avstå från att lagföra den som vägrar att inställa sig till grundutbildning. Ytterlighetsexemplet, att införa en bestämmelse som innebär att den som gör sig skyldig till brott mot totalförsvarsplikten aldrig ska lagföras, faller på sin egen orimlighet. Ett straffstadgande med ett vidhängande absolut åtalsförbud får i realiteten samma effekt som om straffstadgandet inte fanns. En sådan bestämmelse skulle inte bara framstå som besynnerlig utan också vara fullständigt onödig. Det gäller istället att finna och motivera de särskilda fall eller typ av situationer där en vägran framstår som straffvärd och skilja dessa från de eventuella fall där lagföring inte är påkallad. Ett alternativ skulle vara att förändra rekvisiten för brottet. krävs för straffansvar enligt 10 kap. 2 § lagen om totalförsvarsplikt dels att den totalförsvarspliktige uppsåtligen avviker eller uteblir från tjänstgöringen, dels att gärningen är ägnad att medföra avsevärt men för utbildningen eller tjänsten i övrigt. En totalvägran att tjänstgöra innebär alltid ett avsevärt men för den enskildes utbildning och är därför alltid brottslig. Om man eftersträvar en ordning där vägran att inställa sig till grundutbildning endast ska vara brottslig i situationer där den blir samhällsfarlig, exempelvis när den bidrar till att Försvarsmakten inte får ett tillräckligt antal soldater med hänsyn till försvarsberedskapens behov, kan ytterligare rekvisit för straffbarhet prövas.