sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — Hög kompetens brukar i regel anses främja såväl effektiviteten som rättssäkerheten varför även sådana skäl får anses tala för en sådan ordning. Även frågan om allmänhetens förtroende skulle emellertid kunna motivera att brottsutredningar mot de nu aktuella befattnings- havarna handläggs vid en myndighet som är fristående i förhållande till polis- och åklagarorganisationerna. Samtliga de myndigheter som bedriver brottsutredande verksamhet förutsätts ju ha ett nära och förtroendefullt samarbete med varandra. Mycket talar således för att SUM:s behörighet bör kunna omfatta även annan personal än den som finns inom polis- och åklagarorganisationerna. Vi anser oss emellertid inte inom ramen för vårt uppdrag närmare kunna överväga den frågan. Vi kommer att återkomma till frågan om myndighetens behörighet när det gäller personkretsen när vi behandlar frågan om samordning av brottsmisstankar i avsnitt 10.4. Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet 10.3Avgränsningen av SUM:s behörighet med avseende på om brottsmisstanken har samband med arbetet eller inte Förslag: SUM skall handlägga alla brottsanmälningar m.m. och på andra sätt uppkomna brottsmisstankar som avser polis- anställda, vissa uppdragstagare inom polisen och anställda inom åklagarväsendet, oavsett om de har samband med arbetet eller inte. Brott för vilka föreläggande om ordningsbot kan utfärdas och som inte handläggs inom internutredningsorganisationen skall inte heller handläggas inom SUM. I 5 kap. polisförordningen finns en särskild författningsreglering avseende polisanställda som har påståtts gjort sig skyldiga till något brott som har samband med arbetet eller på något annat sätt handlat felaktigt i sin myndighetsutövning. Där finns också en bestämmelse som behandlar frågan om anställda inom polisen gjort sig skyldiga till brott som inte har något sådant samband (5 kap. 6 § polisförordningen), s.k. fritidsbrott. När det gäller fritidsbrott har polismyndigheten behörighet att besluta om att inleda förundersökning enligt de allmänna bestämmelser som finns i 23 kap. 3 § . har således motsvarande behörighet att leda förundersökningar rörande fritidsbrott som om det brott som utreds inte hade begåtts av en polisanställd. Beslut att lägga ned en sådan förundersökning skall dock alltid fattas av åklagare. I regel handläggs emellertid även fritidsbrotten på samma sätt som brottsanmälningar/brotts- misstankar som har samband med arbetet, dvs. vid polisens internutredningsenheter. Vad vi nu sagt gäller dock inte fritidsbrott för vilka föreläggande av ordningsbot kan utfärdas. Det rör sig i praktiken om trafikförseelser och liknande. Det förekommer att man inom polisens internutrednings- verksamhet av olika skäl avböjer att genomföra en viss brottsutredning rörande fritidsbrott. Ett ärende som har nämnts av internutredningsenheten i gällde en omfattande häleri- utredning mot en civilanställd inom polisen. I ärendet hade en mycket stor mängd gods tagits i beslag. Eftersom brottet inte hade Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet något samband med den misstänktes arbete kunde intern- utredningsenheten avböja att handlägga brottsutredningen. Påståenden om att en åklagare är misstänkt för brott skall som huvudregel handläggas vid Riksenheten för polismål (se ÅFS 2006:12). Från gäller detta oavsett om det aktuella brottet har samband med arbetet eller inte. Det finns dock undantag från denna reglering. Som exempel kan nämnas ärenden om ekonomisk brottslighet där enligt sin instruktion anges som ensam behörig att handlägga vissa typer av anmälningar eller på annat sätt uppkomna brottsmisstankar. Riksenheten för polismål handlägger även anmälningar med påståenden att andra personer anställda inom åklagarväsendet har gjort sig skyldiga till något brott. Ärenden om brott i tjänsten av överåklagare eller vice överåklagare vid ett utvecklingscentrum eller vid skall handläggas av riksåklagaren. Riksenheten för polismål biträder riksåklagaren, eller JO i utredningar där de är förundersökningsledare och beslutsfattare. Det finns inga exakta uppgifter om antalet brottsutredningar som inte har samband med arbetet inom polis- och åklagar- organisationerna eller vad de avser för typ av brott. Beträffande landets åklagare har vi inte kunnat få fram någon uppgift alls. När det gäller polisanställda har vi däremot vissa uppgifter. Dessa är redovisade i avsnitt 7.4. Polisens internutredningsenhet i är den enda av polisens enheter som har kunnat redovisa exakta uppgifter i denna del. Från den enheten har uppgetts att det finns statistik för och att av det totala antalet ärenden (508 ärenden) utgjorde 38 ärenden händelser som inte hade något samband med den anställdes arbete medan 31 av 427 ärenden avsåg brott utanför tjänsten. Från Riksenheten för polismål i har uppgetts att de två åklagare som arbetar i lagförde 17 polisanställda för händelser som hade samband med tjänsten och 14 polisanställda för händelser som inte hade något sådant samband. Enheten har för uppgett att av de anmälda brotten skedde 41 . Flertalet avsåg polismän. Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet Skall fritidsbrotten handläggas inom SUM? Även om vi inte fått fram några exakta siffror om antalet fritidsbrott och vilken typ av brottslighet det är fråga om kan vi dock konstatera att det rör sig om ett tämligen begränsat antal ärenden sett i förhållande till det totala antal ärenden som hanteras inom polisens internutredningsenheter och Riksenheten för polismål. Frågan om fritidsbrotten skall handläggas inom SUM eller de ordinära polis- och åklagarorganisationerna är emellertid av stor betydelse för våra fortsatta överväganden vad gäller utformningen av myndigheten. Vi skall därför börja med att redovisa de skäl vi funnit för att även sådana brott skall omfattas av myndighetens behörighet och de argument som talar emot en sådan lösning. Utgångspunkten för våra förslag skall vara att medborgarna skall ha största möjliga förtroende för de brottsutredningar som bedrivs. När det i den allmänna debatten diskuteras att poliser utreder poliser har – såvitt vi känner till – de händelser som har gett upphov till denna debatt haft samband med arbetet. Det kan vara så att förtroendefrågan inte gör sig gällande på samma sätt beträffande brottsutredningar som inte har något samband med den misstänkte polisens eller åklagarens arbete. Det kan också påpekas att i det norska systemet för brottsutredningar mot polisanställda och åklagare (se avsnitt 8.3.3) handlägger Spesialenheten for politisaker enbart sådana ärenden där det brott som utreds har samband med den misstänktes arbete. Uppenbarligen har man där gjort den bedömningen att förtroendefrågan gör sig gällande enbart vid brottsutredningar som har samband med den polisanställdes eller åklagarens arbete. Detta skulle kunna tala för att fritidsbrotten inte bör omfattas av SUM:s behörighet. Enligt vår mening kan man dock inte bortse från förtroende- aspekten vad gäller utredningar av fritidsbrott. De argument som kan anföras för att utredningar rörande arbetsrelaterad brottslighet bör hanteras av en fristående myndighet gör sig gällande också för fritidsbrotten. Även sådana brott bör därför enligt vår mening handläggas inom SUM om inte starka skäl talar emot detta. Som redan nämnts handläggs utredningar rörande fritidsbrott inom dagens organisation för internutredningar. Skälen till att utredningarna kommit att hanteras på detta sätt trots att författningsregleringen såvitt gäller polisanställda inte kräver det kan vara flera. Ett kan vara att man bedömt det rationellt att slippa Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet fundera på om den aktuella brottsligheten är arbetsrelaterad eller inte och handlägga alla utredningar rörande polisanställda på samma sätt. Även ett fritidsbrott kan få konsekvenser för den anställdes tjänst och det är en fördel med en sammanhållen hantering av utredningarna. Det finns då ingen risk att något ärende som bör få arbetsrättsliga konsekvenser tappas bort. Det är emellertid inte alltid så att man handlägger hela utredningen inom internutredningsorganisationen. tar man hjälp med vissa utredningsåtgärder, som t.ex. att hålla förhör eller genomföra tekniska analyser, från den övriga polisorganisationen. Det gäller i första hand om den utredning det gäller fordrar viss specialistkompetens. Det kan konkret gälla brottsutredningar där barn är målsägande eller utredningar rörande våld mot kvinnor eller narkotikabrottsutredningar. Sådant biträde kan dock behövas även i situationer där det inte fordras särskild specialistkompetens. Som exempel på det kan nämnas när en polisanställd enligt bestäm- melsen om s.k. envarsgripande i 24 kap. 7 § grips av en butikskontrollant misstänkt för snatteri. Dagens intern- utredningsenheter har inte resurser för att låta en polisman pröva sådana gripanden. Dessa kan för övrigt inträffa under icke kontorstid då polisens internutredningsenheter varken har jour eller beredskap. Gripanden av aktuellt slag prövas därför av polismän inom den övriga delen av polisorganisationen. I regel genomförs också i princip hela brottsutredningen i anslutning till att gripandet prövas. Här skall påpekas att visst biträde eller hjälp från den övriga polisorganisationen är nödvändig även om den händelse som är föremål för en internutredning är arbetsrelaterad. Vi har inte någon statistik över hur ofta dagens internutredningsverksamhet får hjälp eller biträde från den övriga polisorganisationen med utredningsåtgärder. Enligt uppgift från internutredningsenheterna förekommer emellertid inte sådant biträde i någon större omfattning. Inte heller i en framtida fristående myndighet för intern- utredningar kan biträde från den ordinarie polisorganisationen helt avvaras. Det kan emellertid bli problem om SUM alltför ofta måste vända sig till polis- eller åklagarorganisationerna för att begära biträde av personer med specialistkompetens. Om myndigheten blir alltför beroende av sådant biträde för att kunna genomföra utredningsåtgärder på ett snabbt, kompetent och rättssäkert sätt kommer det med fog kunna hävdas att myndigheten, även om den Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet formellt är fristående i förhållande till polis- och åklagarväsendena, inte är särskilt oberoende. En del av syftet med att placera internutredningsverksamheten i en fristående myndigheten skulle då riskera att gå förlorat. Om SUM måste begära biträde från polisorganisationen eller från åklagarväsendet med en viss brottsutredning kommer det dessutom formellt att bli dessa organisationer som prioriterar när utredningsåtgärder skall företas i sådana ärenden. Det finns därmed en risk för att man prioriterar de egna ärendena på bekostnad av de ärenden som kommer utifrån. Enligt vår bedömning innebär utredningar av fritidsbrott ett begränsat antal tillkommande ärenden där biträde utifrån kan behöva inhämtas. Vid den avvägning som får göras mellan värdet att samtliga utredningar hanteras i en fristående myndighet och det förhållandet att en sådan ordning medför att myndigheten i något fler fall kan bli beroende av bistånd från polis- och åklagarorganisationerna och den risk för att den fristående ställningen därmed ifrågasätts har vi kommit fram till att fördelarna med att handha samtliga utredningar inom SUM överväger. Detta gäller även utredningar rörande ekonomisk brottslighet. Vi föreslår därför att samtliga ärenden rörande påståenden om brott eller anmälningar om felaktigt handlande i myndighetsutövning mot personer som är anställda inom polisen, arrestantvakter och passkontrollanter som arbetar inom polisen och förordnats med stöd av polislagen samt anställda inom åklagarväsendet skall handläggas vid SUM. 10.4Skall samordning ske när brottsmisstankar riktar sig även mot andra än poliser och åklagare m.m.? Förslag: Finns särskilda skäl kan SUM till följd av samordning handlägga misstankar om brott mot andra än polisanställda, vissa uppdragstagare inom polisen och anställda inom åklagarväsendet. Samordning med inriktning på den misstänkte har man inom polis- och åklagar- organisationerna arbetat för att få till stånd största möjliga samordning av brottsmisstankar (se bl.a. Polisens årsredovisning Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet 2004 s. 41). Samordning med inriktning på den misstänkte innebär att flera brottsmisstankar mot en och samma person handläggs i samma ärende. Det kan för den brottsutredande verksamheten i stort innebära att en åklagare som leder en utredning om ett visst brott också får ansvara för utredningen av andra pågående eller nytillkomna ärenden där saken är av enkel beskaffenhet – trots att de formellt i första hand faller under polisens förundersöknings- ledning (se 23 kap. 3 § ) – som finns beträffande den misstänkte personen. Ett av skälen till att samtliga brottsmisstankar som finns mot en och samma person så långt det är möjligt bör samordnas är att det anses effektivisera den brottsutredande verksamheten. Ett annat skäl till att samordning bör eftersträvas är att det – när åtal har väckts – ökar förutsättningarna för att domstolen skall kunna bestämma gemensam påföljd för den samlade brottslighet som finns beträffande en och samma person. För det fall att samordning av misstankar inte sker och det leder till att åtal mot den misstänkte kommer att handläggas i skilda rättegångar finns dock bestämmelser i 34 kap. som reglerar hur man skall hantera den situationen. Dessa bestämmelser är till just för att förebygga otillfredsställande resultat av att åtal, som hade kunnat handläggas i en rättegång, på grund av tillfälligheter kommit att handläggas i skilda rättegångar (m.fl., , En kommentar, kap. 25–38, s. 34:6). Det finns föreskrifter utfärdade av som behandlar samordning av brottmålsärenden (ÅFS 2005:25). Dessa gäller intern samordning inom åklagarväsendet. Enligt föreskrifter skall en åklagare i samband med att han inleder förundersökning eller övertar ledningen av en förundersökning från en polismyndighet eller pröva om förutsättningar finns för samordning. Det skall ske genom att åklagaren undersöker om den misstänkte förekommer i misstankeregistret (2 § ÅFS 2005:25). Ett av ändamålen med misstankeregistret, som är ett rikstäckande register, är att kunna underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i verksamhet hos bl.a. polismyndigheter för att samordna förundersökningar mot en person. I misstankeregistret finns uppgifter om dem som är skäligen misstänkta för vissa brott, bl.a. brott mot eller annat brott för vilket svårare straff än böter är föreskrivet (2 och 3 §§ lagen om [1998:621] om misstankeregister). Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet om skälig misstanke i sådana förundersökningar som leds av bl.a. polismyndighet eller åklagare. Enligt föreskrifter behöver samordning inte ske i vissa fall (3 § ÅFS 2005:25). Det gäller om brottsmisstanken genast skall skrivas av eller om brottsmisstanken kan antas komma att kräva betydligt längre utredning än de övriga brottsmisstankarna. Det gäller även om det finns någon annan omständighet som innebär att handläggningen skulle försenas så att en föreskriven frist inte kan hållas eller att handläggningen på annat sätt skulle försvåras avsevärt av en samordning. Om det finns förutsättningar för samordning skall enligt föreskrifterna berörda åklagare samråda om vem som i fortsättningen skall handlägga samtliga brottsmisstankar. Om de inte kan komma överens i frågan skall den hänskjutas till berörda kammarchefer (4 § ÅFS 2005:25). Vårt förslag att samtliga ärenden om påståenden om brott m.m. rörande personer som arbetar inom polisen och åklagaranställda skall handläggas av SUM medför att ärenden rörande en och samma person kan samordnas på ett enkelt sätt. Samordning med inriktning på ett och samma händelseförlopp Det finns även en annan typ av samordning än den som vi nu har redogjort för. Det gäller samordning av misstankar mellan olika personer. Samordningen är då inriktad på att ett och samma händelseförlopp i vilket flera personer är inblandade skall utredas under ledning av samma förundersökningsledare. Samordning av brottsmisstankar mot t.ex. en polismans och en åklagares agerande i samma händelseförlopp kan i princip skötas internt inom SUM. Det kan emellertid också inträffa fall när t.ex. en polisanställd eller en åklagare misstänks för att tillsammans med en eller flera personer, som inte hör till den personkrets som omfattas av SUM:s behörighet, ha begått viss brottslighet. Som exempel på situationer när en privatperson kan vara inblandad kan nämnas det fallet att en polis eller en åklagare misstänks för mutbrott (20 kap. 2 § ). Det brottet förutsätter att det finns en annan person som kan misstänkas för bestickning (17 kap. 7 § ). Fråga inställer sig om samordning av brottsmisstankar kan innebära att de ordinära polis- och åklagarorganisationerna i något fall kan få handlägga brottsmisstankar som rör en polisanställd eller Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet en åklagare och som således formellt faller under SUM:s kompetens. Av principiella skäl anser vi att en sådan samordning inte skall få ske. Frågan om allmänhetens förtroende väger så tungt att vi anser att – om en fristående myndighet bildas – samtliga brottsmisstankar mot anställda inom polis- och åklagar- organisationerna skall handläggas inom den myndigheten. Beträffande de arbetsrelaterade misstankarna inom området för polisens och åklagarväsendets brottsutredande verksamhet finns dessutom specialistkompetensen hos SUM. Det utgör också ett tungt vägande skäl som talar för att myndigheten skall handlägga samtliga misstankar av nu aktuella slag. Däremot behöver inte en samordning som innebär att en brottsutredning som rör en person som inte är anställd inom polis- eller åklagarväsendet handläggs inom SUM uteslutas. Talar särskilda omständigheter för en sådan samordning bör den få ske. Här skall påpekas att när en brottsutredning genomförs är det – i vart fall initialt – inte alltid känt vem som kan misstänkas för det brott som utreds. Från dagens internutredningsverksamhet kan som exempel nämnas ett fall där en polisman var misstänkt för bl.a. grovt rån och grovt tjänstefel bestående i att han i egenskap av polisman på olika sätt medverkat i utredningen av det grova rånet. Denna medverkan hade ägt rum innan det uppdagades att han var den som kunde misstänkas för det grova rånet. Det stod således först klart att den som kunde misstänkas för det grova rånet var en polisman. En stor del av brottsutredningen – bl.a. alla initiala åtgärder – hade då genomförts av den övriga polisen och således inte av polismän vid den aktuella internutredningsenheten. Först när det stod klart att det var en polisman som kunde misstänkas för brottet överlämnades utredningen till en av polisens internutredningsenheter. Samordning med andra myndigheter I de situationer som vi nu har beskrivit kan det dock undantagsvis finnas behov av samordning även med, i förhållande till myndigheten, externa organ. Även JO och JK har nämligen att handlägga brottsmisstankar av nu aktuellt slag (se avsnitt 4.6). Enligt vad vi har inhämtat lämnar varken JO eller JK uppgifter till misstankeregistret. När det gäller eventuell samordning av brottsmisstankar mellan SUM och JO eller JK är den frågan i första Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet hand kanske främst av teoretiskt och inte av praktiskt intresse. JO och JK inleder totalt sett nämligen inte särskilt många förundersökningar mot sådana befattningshavare som enligt vårt förslag skall omfattas av SUM:s behörighet. Det är än mer sällsynt att en befattningshavare delges misstanke med anledning av sådana förundersökningar. Nämnas kan att JO under /2005 inte väckte något åtal mot någon befattningshavare under JO:s tillsyn. Med stöd av 18 § lagen med instruktion för ombudsmän överlämnades dock totalt 60 klagomålsärenden till antingen en annan tillsynsmyndighet eller en åklagarmyndighet för fullföljande av en av JO inledd förundersökning. Av de överlämnade ärendena tillhörde 13 ansvarsområde 1 hos JO. Till ansvarsområde 1 hör bl.a. ärenden som gäller de allmänna åklagarna och polisväsendet (JO 2004/2005 bilagan s. 462). När JO enligt 18 § samma lag över- lämnar ett ärende till åklagare för att denne skall fullfölja en inledd förundersökning brukar dock den aktuella förundersökningen inte ha fortskridit så långt hos JO att någon har delgetts misstanke om brott. Åklagare vid Riksenheten för polismål har inför beslut om att inleda förundersökning endast uppgift om en viss person förekommer i misstankeregistret (se avsnitt 16.1.4). kontrolleras inte dessutom om den aktuella personen är föremål för någon misstankedelgivning hos JO eller JK. Några problem med den tillämpade ordningen har uppgetts inte finnas. Det förhållandet att varken JO eller JK har att lämna uppgifter till för att föras in i misstankeregistret hindrar dock inte att samordning sker. Om t.ex. SUM får vetskap om att en viss befattningshavare, som är föremål för förundersökning hos myndigheten, med anledning av andra händelser än de som myndigheten utreder, redan är föremål för misstankedelgivning hos JO eller JK är det således inget som hindrar att kontakt tas i frågan om myndigheten lämpligen bör handlägga samtliga brotts- misstankar mot den aktuella personen (jfr 18 § lagen med instruktion för ombudsmän och 15 § förordningen [1975:1345] med instruktion för Justitiekanslern). Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet Vem beslutar om samordning? I enlighet med vad vi framfört ovan bör, om särskilda skäl föreligger, samordning kunna ske genom att en brottsutredning som rör en person som inte är anställd inom polis- eller åklagarväsendet handläggs vid SUM. SUM kommer att vara ett förhållandevis litet utredningsorgan med begränsade resurser för utredningar om påstådda brott av anställda inom polis- eller åklagarväsendena, arrestantvakter eller passkontrollanter. Om en brottsutredning i huvudsak gäller någon av dessa personer och om en person som inte omfattas av SUM:s behörighet endast i ringa mån har varit delaktig i den påstådda händelsen kan det framstå som naturligt att hela ärendet handläggs vid SUM. Om däremot en polis förekommer endast i liten omfattning i en stor brottsutredning kan det framstå som mest lämpligt att någon samordning inte sker. Beslut om samordning torde normalt kunna fattas av myndigheterna i samråd. För det fall myndigheterna har delade meningar i frågan bör SUM:s uppfattning, främst med hänsyn till myndighetens begränsade resurser, ges företräde. 11Befogenheter för SUM:s personal Enligt direktiven skall vi bl.a. ta ställning till vilka befogenheter som skall ges det fristående organet och dess anställda. Behovet av befogenheter styrs av de uppgifter som läggs på Särskilda utredningsmyndigheten (SUM). Myndigheten måste utrustas med de befogenheter som krävs för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt. Internutredare vid landets internutredningsenheter har uppgett att de anser att det är självklart att utredarna vid det fristående organet skall få en polismans fulla befogenheter. Nedan följer en översiktlig genomgång av de befogenheter som polisen och åklagarna har samt en beskrivning av och samt och Ekobrottsmyndig- hetens befogenheter. Kapitlet avslutas med våra förslag beträffande de befogenheter som de anställda vid bör ha. Som framkommit tidigare är en rad beslutsbefogenheter knutna till förundersökningsledarskapet.