sou · GVB334 · 2008-01-01 00:00:00 — Det är inte bara uppgifter som rör eleven som kan omfattas av tystnadsplikten, utan även uppgifter av personlig natur om t.ex. en elevs föräldrar eller syskon. Genom rekvisitet obehörigen mar- keras att uppgifterna får lämnas ut om uppgiftsskyldighet råder enligt lag (a. prop. s. 84). Inom yrkesmässigt bedriven enskild förskoleverksamhet, skol- barnsomsorg eller verksamhet som motsvarar förskoleklassen gäller enligt 2 a kap. 18 § och 2 b kap. 11 § skollagen att personalen inte obehörigen får röja vad de har fått veta om enskildas personliga för- hållanden. Av 2 kap. 8 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område framgår att den som tillhör eller har tillhört hälso- och sjukvårdspersonalen inom den enskilda hälso- och sjuk- vården inte obehörigen får röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga för- hållanden. Därmed omfattas personal inom enskilt bedriven skol- hälsovård av tystnadsplikt motsvarande den sekretess som råder för personal inom offentligt bedriven skolhälsovård. 7.5Uppgifts-, underrättelse- och anmälningsskyldighet Uppgifts- och underrättelseskyldighet enligt utlänningslagen Enligt 17 kap. 1 § UtlL skall socialnämnden på begäran av en polis- myndighet, Säkerhetspolisen, , en migrationsdom- stol, Migrationsöverdomstolen eller regeringen lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden som behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller ett ärende om tredje- landsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Samma sak gäller när det har uppkommit fråga om huruvida utlänningen har uppe- hållsrätt. Med uppgifter om personliga förhållanden avses även rena faktauppgifter, som t.ex. bostadsadress (prop. 1988/89:86 s. 211). Enligt 23 kap. 1 § första stycket 1 UtlL får regeringen meddela föreskrifter om skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller an- ställning i . Sådana föreskrifter har meddelats i 7 kap. UtlF. Enligt 7 kap. 1 § första stycket skall en underrättelse om en utlän- nings fullständiga namn, födelsedatum, medborgarskap och bostads- adress här i landet lämnas till polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen är bosatt eller huvudsakligen vistas. En sådan under- rättelse behövs dock inte beträffande den som har ansökt om uppe- hållstillstånd i eller som är undantagen från skyldigheten att Av paragrafens andra stycke framgår att under- rättelse enligt första stycket skall lämnas av 1.Skatteverket, när utlänningen a.anmäler sig till folkbokföring i eller skall folkbok- föras här utan egen anmälan, b.ansöker om att få en skattsedel och inte kan visa att han eller hon har arbetstillstånd eller permanent uppehållstillstånd, 2.arbetsförmedlingskontor, när utlänningen första gången anmäler sig hos förmedlingen för registrering eller för att på annat sätt ta förmedlingens tjänster i anspråk, 3.socialnämnd, när nämnden första gången vidtar åtgärd i ett ärende om socialtjänst som angår utlänningen, 4.styrelsen för utbildningen när utlänningen första gången skrivs in i eller, om han eller hon inte har varit elev i , tas in i gymnasieskolan. Bestämmelser om underrättelseskyldighet till polismyndighet om ut- länningars vistelse i landet har funnits i svensk lagstiftning i vart fall . Enligt 59 § utlänningskungörelsen (1969:136) var pastors- ämbete, lokal skattemyndighet, arbetsförmedlingskontor, social- nämnd och skyldiga att underrätta polismyn- digheten första gången en utlänning förekom hos myndigheten. Undantag gjordes om utlänningen hade uppehålls- eller bosätt- ningstillstånd i eller visade att han hade sökt uppehållstill- stånd här. Huruvida undantaget för utlänningar som har sökt uppe- hållstillstånd i avsåg endast de utlänningar vars ansökan inte hade prövats, eller om det även omfattade utlänningar som fått avslag på sin ansökan förklaras inte närmare i några förarbeten. ersattes utlänningskungörelsen av utlänningsförordningen (1980:377) och infördes underrättelseskyldighet även för styrelsen för (59 §). Den utökade underrättelseskyl- digheten motiverades inte närmare. Bestämmelsen ändrades 1985, då underrättelseskyldighet infördes även för styrelsen för gymnasie- skolan. Inte heller de förarbeten som föregick den ändringen (rege- ringens förordningsmotiv 1985:12) innehåller några uttalanden om vad som avses med att en utlänning har ansökt om uppehållstill- stånd. flyttades bestämmelsen om underrättelseskyldighet i det närmaste oförändrad till utlänningsförordningen (1989:547). I samband härmed uttalade regeringen att underrättelseskyldigheten avser att möjliggöra den s.k. inre utlänningskontrollen (regeringens förordningsmotiv 1989:3 s. 43). Bestämmelsen har därefter över- flyttats till nuvarande utlänningsförordning utan att motiveras när- mare. Uppgiftsskyldighet inom hälso- och sjukvården Enligt 2 kap. 11 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område är hälso- och sjukvårdspersonal, utöver vad som annars följer av lag eller förordning, bl.a. skyldig att lämna ut uppgifter som gäller huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning, om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyn- dighet, polismyndighet, kronofogdemyndighet eller skattemyndig- het. Bestämmelsen har behandlats av () i JO 2004/05 s. 184, dnr 1356-2003. En polismyndighet hade skickat ut en lista över ett antal namngivna personer till verksamhetschefer- na för de två psykiatriska klinikerna i länet. Personerna på listan var asylsökande som hade fått avvisnings- eller utvisningsbeslut och till vilka polisen inte hade någon fast adress. Med listan skickade polis- myndigheten en förfrågan om någon av de namngivna personerna var intagna för vård på någon av klinikerna. Förfrågan besvarades av verksamhetscheferna på klinikerna, som meddelade att ingen av de listade personerna fanns inskrivna där. förfarande anmäldes till JO. JO, som hänvisade till regleringen i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, gjorde be- dömningen att det förhållandet att polismyndighetens förfrågningar var sammanställda i en gemensam lista inte utesluter att uppgifterna har begärts i särskilda fall och fann därför inte anledning att rikta kritik mot polismyndigheten. Av 1 kap. 2 a § skollagen framgår att förskoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen på socialnämndens initiativ skall samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) är bl.a. myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt anställda hos sådana myndigheter skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Myndigheterna och deras personal är också skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredningen om ett barns be- hov av skydd. Sådan anmälnings- och uppgiftsskyldighet gäller också för dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verk- samhet som berör barn och unga. Anmälnings- och uppgiftsskyl- digheten enligt socialtjänstlagen går före sekretesslagens bestämmel- ser och bestämmelserna om tystnadsplikt i enskild verksamhet (se bl.a. prop. 1995/96:200 s. 84). Vår bedömning: Våra förslag i kapitel 5 och 6 innebär inte att reg- leringen i 7 kap. 1 c, 9 och 38 §§ sekretesslagen behöver ändras. Den fråga som vi först har att ta ställning till är om den rätt till skolgång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning som vi har föreslagit i kapitel 5 och 6 medför behov av ändringar i bestämmelserna i 7 kap. sekre- tesslagen om sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds per- sonliga förhållanden. I kommande avsnitt återkommer vi till frågan om skolans, förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens möjlig- heter och skyldigheter att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter samt till frågor om underrättelseskyldighet och anmälningsskyldighet. Avgörande för om personalen i skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen får lämna ut uppgifter om ett barns personliga förhållanden är huruvida barnet eller någon närstående till barnet lider men av att uppgiften lämnas ut. Frågan är vilken betydelse det har för menbedömningen att barnet håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Enligt förarbetena till sekretesslagen avses med men i första hand olika typer av integritetskränkningar, såsom att någon blir utsatt för andras missaktning om hans eller hennes personliga förhållan- den blir kända. Redan det förhållandet att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift förklaras dock i många fall vara tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för bedömningen av om men föreligger skall vara den berörda personens egna upp- levelser. Bedömningen kan emellertid i viss utsträckning korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Enbart det förhållan- det att en person tycker att det är allmänt obehagligt att andra vet var han bor kan t.ex. inte alltid innebära men i sekretesslagens mening. Av förarbetena framgår vidare att det är ofrånkomligt att helt rätts- enliga åtgärder ibland får bedömas som men. Som exempel nämns det förhållandet att någon blir föremål för framgångsrika indriv- ningsåtgärder. För det fall att det resultat som sekretessprövningen leder till inte kan godtas från allmän synpunkt, får det föreskrivas undantag från sekretessen eller ställas upp särskilda kvalifikationer i skaderekvisitet. Denna ståndpunkt ansågs nödvändig för att sekretess skulle kunna upprätthållas även myndigheter emellan. Konflikten mellan den enskildes intresse av att uppgifterna inte lämnas ut och myndigheternas intresse av att utbyta uppgifter för att kunna genom- föra sina arbetsuppgifter, ansågs få lösas inom ramen för bestäm- melserna om undantag från sekretessen (prop. 1979/80:2 Del A s. 83, prop. 1981/82:186 s. 54 f., se även , , : Sekretesslagen – En kommentar s. III:14 f.). För den som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvis- ning eller utvisning torde det vara av stor betydelse att så få personer som möjligt känner till var han eller hon uppehåller sig. Eftersom menbedömningen skall göras med utgångspunkt från den enskildes egna upplevelser måste det därför som regel anses utgöra men om uppgifter om var gömda personer bor eller annars uppehåller sig läm- nas ut till någon utomstående. Bedömningen av om utlämnandet av en uppgift innebär men skall emellertid göras utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet. Av betydelse för prövningen kan t.ex. vara vem som begär uppgifterna och vad de skall användas till. Det går alltså inte att dra den generella slutsatsen att utlämnande av personuppgifter som rör ett barn som håller sig undan verkställig- het alltid innebär men för barnet eller barnets närstående. Sekretess inom skolhälsovården, förskoleverksamheten och den särskilda elevvården. Enligt 7 kap. 1 c § och 38 § sekretesslagen råder presumtion för sek- retess för uppgifter om enskilds personliga förhållanden inom skol- hälsovården och i förskoleverksamheten. Inom dessa verksamheter kan alltså inte uppgifter om ett barn lämnas ut om det inte står klart att det kan ske utan att det enskilda barnet eller någon närstående till barnet lider men. Sekretess torde därmed råda för personuppgifter rörande ett barn som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, om inte samtycke från vårdnadshavarna före- ligger. Uppgifterna kan alltså inte lämnas ut utan sådant samtycke. Samma starka sekretess som inom skolhälsovården och förskole- verksamheten gäller enligt 7 kap. 9 § första och sjunde stycket inom skolan och skolbarnsomsorgen för uppgifter som hänför sig till psy- kologisk undersökning eller behandling och för uppgifter om enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator (uppgifter inom den särskilda elevvården). Alltså torde inte heller sådana uppgifter kunna lämnas ut utan samtycke från vårdnadshavare. Sekretess i skolan och inom skolbarnsomsorgen När det gäller uppgifter om enskilds identitet, adress och andra upp- gifter om enskilds personliga förhållanden i skolan och inom skol- barnsomsorgen är presumtionen offentlighet (med undantag för uppgifter inom den särskilda elevvården, se föregående avsnitt). Inom skolbarnsomsorgen och inom den elevvårdande verksam- hetenTPF1FPT i skolan råder sekretess endast om det kan antas att eleven eller någon närstående till eleven lider men om uppgiften röjs. För att normalt sett harmlösa uppgifter som adressuppgifter och liknan- de skall vara föremål för sekretess krävs således att det finns någon omständighet som talar för att eleven eller dennes närstående lider men av att uppgiften lämnas ut. Eftersom menbedömningen skall göras med beaktande av den enskildes egen upplevelse, kan en sådan omständighet enligt vår uppfattning vara att eleven undanhåller sig verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Utanför skolans elevvårdande verksamhet råder sekretess endast om det av särskild anledning kan antas att eleven eller någon eleven 1TP PT Ang. begreppet elevvårdande verksamhet, se avsnitt 7.3 under rubriken inom det offentliga skolväsendet. närstående lider men om uppgiften röjs. Som framgår av avsnitt 7.3 under rubriken inom det offentliga skolväsendet var det ur- sprungliga syftet med denna bestämmelse i första hand att skydda elever och deras närstående mot personförföljelse och andra former av trakasserier. Bestämmelsens ordalydelse är emellertid inte begrän- sad till att avse endast sådana fall. Bestämmelsen föreskriver endast att det av särskild anledning skall kunna antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Till skillnad från vad som är fallet i t.ex. 7 kap. 1 a § sekretesslagen krävs inte heller att det men som den enskilde kan antas lida skall vara av särskilt allvarlig karaktär för att sekretess skall råda. Enligt vår be- dömning kan det förhållandet att skolan känner till att en elev håller sig undan verkställighet utgöra en sådan särskild anledning som inne- bär att det kan antas att eleven eller någon närstående till eleven lider men om uppgifter om var han eller hon uppehåller sig röjs. Som an- förts i det föregående måste dock en prövning av sekretessfrågan göras i varje enskilt fall, med beaktande bl.a. av vem som begär ut uppgifterna och vad de är avsedda att användas till. Kravet på att det av särskild anledning skall kunna antas att eleven eller någon närstå- ende till eleven lider men av ett utlämnande torde innebära att skolan inte har någon skyldighet att undersöka om en efterfrågad elev håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Frågan om personuppgifter rörande de barn som omfattas av våra direktiv skall vara föremål för sekretess i skolan, förskoleverksam- heten och skolbarnsomsorgen innebär ytterst en avvägning mellan allmänhetens intresse av att få del av uppgifterna och barnets, eller barnets närståendes, intresse av att uppgifterna inte sprids utanför verksamheten. Nuvarande bestämmelser om sekretess inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, förskoleverksamhet- en och skolbarnsomsorgen utgör enligt vår uppfattning ett relativt starkt skydd mot att uppgifter som kan identifiera barn i familjer som håller sig undan verkställighet lämnas ut till utomstående. Enligt vår bedömning föreligger det inte något behov av bestämmelser som ytterligare förstärker skyddet för uppgifter om dessa barns person- liga förhållanden. Såsom sekretesslagen är uppbyggd framstår det dessutom som främmande att införa särskilda sekretessbestämmel- ser för just dessa barn. Inte heller finns det några skäl som talar för ett mindre omfattande sekretesskydd för barn i familjer som håller sig undan verkställighet än för andra barn. Sammantaget anser vi alltså att våra förslag i kapitel 5 och 6 inte innebär att regleringen i 7 kap. 1 c, 9 eller 38 § sekretesslagen be- höver ändras. Vår bedömning: Nuvarande reglering om sekretess mellan myn- digheter bör inte ändras. Vi har i tidigare avsnittTPF2FPT pekat på den intressekonflikt som skulle kunna uppstå mellan skolväsendet och de verkställande myndig- heterna om det införs en rätt till skolgång för de barn som omfattas av våra direktiv. Vi har betonat vikten av att skolan, förskoleverk- samheten och skolbarnsomsorgen inte åläggs att vidta åtgärder som hindrar eller försvårar polisens och arbete med att verkställa beslut om avvisning och utvisning. Den fråga vi nu har att ställa oss är om de förslag som vi har lämnat i kapitel 5 och 6 är förenliga med den nuvarande regleringen av sekretess mellan myn- digheter eller om ändringar behövs. Som framgår av avsnitt 7.5 har personalen inom hälso- och sjuk- vården skyldighet att lämna ut uppgifter om huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning om uppgifterna begärs av vissa andra myndig- heter. Motsvarande uppgiftsskyldighet finns inte inom skolväsendet. Av 15 kap. 5 § sekretesslagen framgår visserligen att en myndighet skall lämna ut uppgifter på begäran av en annan myndighet, om inte hinder möter på grund av bestämmelser om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Vare sig denna bestämmelse eller bestäm- melsen i 6 § förvaltningslagen om skyldighet för myndigheter att samverka anses emellertid vara av sådant slag att de ålägger myndig- heterna en upplysningsskyldighet gentemot varandra som innebär att eventuell sekretess viker (, , : Sekretess- lagen – En kommentar s. 14:6). Frågan om sekretessbelagda upp- gifter kan lämnas ut till en annan myndighet får prövas enligt general- klausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. 2TP PT Se fr.a. avsnitt 5.4.3 och 5.5. Enligt generalklausulen får sekretessbelagda uppgifter lämnas ut till andra myndigheter, om det är uppenbart att intresset av att de lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Om polisen eller efterfrågar ett barn som håller sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisnings- beslut eller begär ut personuppgifter om ett sådant barn skall alltså skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen först avgöra huruvida uppgiften är sekretessbelagd enligt 7 kap. 9 eller 38 § sek- retesslagen. Om sekretess råder skall skolan göra en avvägning av huruvida intresset av att uppgiften lämnas ut till de verkställande myndigheterna väger uppenbart tyngre än det enskilda barnets eller den enskilda familjens intresse av att namn, adress och andra per- sonuppgifter inte lämnas ut. För det fall att uppgifterna inte bedöms vara sekretessbelagda, eller om prövningen enligt generalklausulen leder till att uppgiften får lämnas ut, blir bestämmelsen i 15 kap. 5 § sekretesslagen om informationsskyldighet tillämplig, vilket innebär att uppgiften också skall lämnas ut till den myndighet som begär den (jfr. 1983/84:142 s. 27). Bör en uppgiftsskyldighet införas? Som ett led i arbetet med att verkställa beslut om avvisning eller ut- visning kan polisen och behöva inhämta uppgifter från skolor och förskolor om var barn i familjer som håller sig undan verkställighet uppehåller sig. Det kan hävdas att de skolor och för- skolor som inte lämnar ut uppgifter om att sådana barn finns i verksamheten eller var barnen är bosatta hindrar de verkställande myndigheternas arbete. Därmed finns det skäl som talar för att in- föra en skyldighet för skolan, förskoleverksamheten och skolbarns- omsorgen att lämna ut sekretessbelagda uppgifter om barn i verk- samheten på begäran av polisen eller , om upp- gifterna behövs i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Med en sådan uppgiftsskyldighet skulle skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen inte längre behöva göra den intresseavvägning som krävs enligt general- klausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Sekretessbedömningen skulle således förenklas för personalen inom dessa verksamheter. En uppgiftsskyldighet skulle dessutom ha den fördelen att skolan, för- skoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skulle få samma skyl- dighet att lämna ut uppgifter till de verkställande myndigheterna SOU 2007:34 Offentlighet och sekretess som socialnämnden har, vilket skulle skapa ett mer enhetligt regelsystemTPF3FPT. Enligt vår bedömning skulle emellertid en uppgiftsskyldighet för skolväsendet medföra påtagliga nackdelar. Syftet med att införa en rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning är att barnen skall få gå i skolan och delta i förskole- verksamhet. Om skolan åläggs en ovillkorlig skyldighet att lämna ut uppgifter på begäran av polisen eller , finns det en uppenbar risk för att föräldrarna inte kommer att våga låta sina barn komma till skolan eller förskoleverksamheten. En upp- giftsskyldighet skulle därmed kunna motverka syftet med regleringen av rätten till skolgång. Vidare skulle en uppgiftsskyldighet innebära en skyldighet att lämna ut även uppgifter som inte finns dokumenterade i allmänna handlingar. Enligt vad utredningen har inhämtat från skolpersonal och frivilligorganisationer har vanligen någon anställd i skolan eller förskolan kontaktuppgifter till familjer som håller sig undan verk- ställighet. Det kan röra sig om att klassläraren eller någon annan i personalen känner till var barnet bor eller har tillgång till ett telefon- nummer där vårdnadshavarna kan nås. Kontaktuppgifterna är bety- delsefulla för skolan och det enskilda barnet. Uppgifterna kan be- hövas om barnet råkar ut för olycka eller om skolan av någon annan anledning behöver komma i kontakt med vårdnadshavarna. Om det införs en uppgiftsskyldighet för skolan i förhållande till polisen och , är risken stor att vårdnadshavarna till barn som håller sig undan verkställighet inte längre kommer att lämna ut kontaktuppgifter till personalen. Det kan inte heller uteslutas att en uppgiftsskyldighet skulle medföra att barn skrivs in i skolor och förskolor under falsk identitet. En uppgiftsskyldighet skulle också vara olycklig sett ur det en- skilda barnets perspektiv. I vart fall de lite äldre barnen är ofta väl medvetna om familjens situation och vilka risker det innebär för dem att synas öppet i samhället. Om det införs en uppgiftsskyldighet skulle en del barn kunna uppleva att skolgången utgör en risk för att familjen upptäcks av de verkställande myndigheterna. Slutligen skulle en lagstadgad uppgiftsskyldighet försätta perso- nalen i skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen i en svår situation. För att verksamheten skall fungera måste barnen ha 3TP PT Se vidare i avsnitt 7.5. förtroende för den personal som arbetar där. Det blir svårt för per- sonalen att uppnå och upprätthålla ett gömt barns förtroende och tillit om man har en ovillkorlig skyldighet att lämna ut uppgifter om barnet. Betydelsen av att skolorna lämnar ut uppgifter om barnen till de verkställande myndigheterna bör inte heller överdrivas. Enligt de uppgifter som utredningen har inhämtat från polis och frivilligorga- nisationer stannar familjer som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning i regel kvar på den plats där de bodde som asylsökande och barnen går ofta kvar i den skola där de gått före avvisnings- eller ut- visningsbeslutet. De verkställande myndigheterna känner därför ofta till var familjerna uppehåller sig, och de uppgifter som eventuellt kan inhämtas från skolor och förskolor innebär endast en bekräf- telse av redan kända förhållanden. Vår bedömning är därför att de uppgifter om barnen som kan finnas i skolan, förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen i flertalet fall inte har någon mer avgöran- de betydelse för de verkställande myndigheternas arbete.