sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Avgiftsbaserat sanktionssystem och metoder för företagskontroll Vår bedömning är att under den uppbyggnadsfas som krävs för att möta de ökade kraven på kontroll av kör- och vilotider måste före- tagskontrollerna av resursskäl inriktas främst mot hur företagen följer regelverket. är sanktionssystemet detsamma för förare och företag med böter som påföljd vid överträdelser av reglerna. Vi föreslår, i likhet med och Polisens utred- ning, att ett avgiftsbaserat sanktionssystem riktat mot företags överträdelser av kör- och vilotidsreglerna införs från . Den närmare utformningen av ett sådant sanktionssystem bör utredas vidare. När det gäller förares brott mot kör- och vilo- Kontroll av vägtransporter och vägtrafik tidsreglerna föreslås sanktionssystemet tills vidare vara oförändrat. Påföljderna kan dock behöva ses över för att göra sanktions- systemet mer verkningsfullt. Det är självfallet angeläget att möta de utökade kontrollbehov som följer av EU:s kontrolldirektiv på ett så resurseffektivt sätt som möjligt. Ett problem i sammanhanget är emellertid att kraven på utökade kontroller inträffar innan en ändamålsenlig kontroll- organisation och de verktyg och rutiner, som behövs för att effek- tivisera verksamheten, finns tillgängliga. Detta skapar ett momen- tant behov av att bygga upp kontrollresurser till en nivå som kanske inte behövs långsiktigt, när effektiviseringsmöjligheterna i verksamheten kan tas tillvara fullt ut. Tillgången till digitala färd- skrivare i fordonsparken och verktyg för att läsa av dessa är ett tydligt exempel på detta. Hur detta dilemma ska lösas fordrar enligt vår mening ytterligare överväganden. Exempel på åtgärder som kan behöva prövas är möjligheterna att utnyttja auktoriserade företag för att helt eller delvis utföra kontrollen av kör- och vilotider hos företag och att införa en obli- gatorisk årlig självdeklaration av hur företagen efterlever kör- och vilotiderna. Dessa och andra utvecklingsmöjligheter, som kan användas för att skapa en så effektiv och resurssnål kontrollorgani- sation som möjligt, måste förberedas redan nu om de ska vara möj- liga att införa exempelvis /2010. Fram till dess att Transportinspektionen har bildats är det vik- tigt att i samverkan med kan fortsätta utvecklingsarbetet avseende hur företagskontrollerna ska organise- ras och genomföras och framåt. Vi föreslår därför att omgående får ett uppdrag med denna innebörd. Detta arbete måste nämligen påbörjas och fortsätta , då Transportinspektionen dock kan överta roll. Utvecklingsarbetet bör kunna läggas upp och bedrivas i enlig- het med förslagen i och Polisens nu aktuella utredning. Anmälningsplikt för tunga fordon utan trafiktillstånd I och Polisens utredning konstateras att det finns behov av att förbättra möjligheterna att kontrollera den betydande del av nyttotrafiken som inte är klassad som yrkesmässig trafik. Detta föreslås ske genom att en anmälningsplikt till införs för företag som innehar tunga lastbilar, tunga släp eller Kontroll av vägtransporter och vägtrafik bussar som används i nyttotrafik men inte behöver trafiktillstånd. Vidare föreslås att det i införs rutiner som gör det möjligt att koppla samman och identifiera företag och de av företa- gen ägda tunga fordonen som används i nyttotrafik. Dessa åtgärder tar sikte på att möjliggöra en rationell kontrollverksamhet, som det även bör ligga i berörda företags intresse att främja. Vi ställer oss därför bakom förslagen i denna del. I och Polisens utredning föreslås att Rikspolisstyrel- sen får i uppdrag att föreslå hur man ska kunna åstadkomma en ökad likformighet i kontrollen på väg i olika delar av landet. Vi delar denna uppfattning. Vi anser att det i en sådan utredning också bör ingå att föreslå hur bilinspektörernas befogenheter ska utökas så att befintliga kontrollresurser kan utnyttjas effektivare. Med hänsyn till att det förefaller att vara en betydande utmaning att leva upp till beslutade mål för kontrollverksamheten även för Polisens del, är det enligt vår mening ytterst angeläget att tillgängliga resur- ser kan utnyttjas så effektivt som möjligt. Frågor för fortsatt utredning Ett verkningsfullt sätt att komma till rätta med den bristfälliga for- donstekniska status som uppdagas i olika tillståndsmätningar, vore att minska tidsintervallen i de obligatoriska kontrollbesiktningarna för tunga fordon eller att basera intervallen på körsträcka i stället för kalendertid. Tätare besiktningar skulle också kunna underlätta och komplettera de flygande tekniska inspektionerna på väg. Enligt vad vi erfarit kommer också och Polisen i sin utredning att föreslå tätare besiktning av tunga fordon. Vår bedömning är att en sådan förändring bör övervägas, men att ett slutligt ställningstagande måste stödjas med bättre underlag i form av beräknad kostnad och vinst för företag och samhälle som en sådan förändring skulle ge upphov till. De sanktioner som utgår i vid överträdelser av kör- och vilotiderna framstår vid en internationell jämförelse som låga. Sanktionssystemet bör därför ses över för att uppnå en större överensstämmelse med vad som gäller i länder som är jämförbara med samt för att öka sanktionernas verkan på den växande internationella vägtrafiken. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik En viktig utgångspunkt för de slutsatser som dras i utredningen om arbetstid vid vägtransporter (SOU 2004:26), och även i stats- makternas därpå följande ställningstaganden, är det berörda EU- direktivets och lagstiftningens arbetsrättsliga natur och att denna bör vara avgörande för hur lagen utformas och tillsynsansvaret m.m. ordnas. Särskilt den roll som arbetsmarknadens parter har och att direktivet medger att bestämmelserna görs dispositiva till förmån för kollektivavtal ledde då fram till slutsatsen att regleringen hör hemma på det arbetsrättsliga området. Det bör understrykas att detta förhållande har ansetts ha bety- delse, inte bara för vilken myndighet som bör ha tillsynsansvaret, utan även för lagens utformning i övrigt. Det sägs exempelvis i utredningen att det vore olämpligt att göra vissa regler dispositiva om lagen skulle anses tillhöra trafiksäkerhetsområdet. Även vem som ska kontrolleras och hur ansågs hänga samman med om lagen ska uppfattas som i första hand arbetsrättsligt eller transport- politiskt betingad. När en överföring av uppgifter till Transport- inspektionen aktualiseras måste man därför fråga sig vilken ny infor- mation som tillkommit, som ger anledning att frångå de tidigare be- dömningar som gjorts. Detta gäller särskilt som dessa bedömningar gjorts relativt – vägarbetstidslagen började gälla . Om det finns sådan information som talar för att vägarbets- tidslagen nu – till skillnad mot tidigare – bör ses som en transport- politiskt motiverad lagstiftning snarare än en arbetsmiljölagstift- ning, måste man vidare fråga sig om lagen är ändamålsenligt utfor- mad för detta syfte. Är det t.ex. med den utgångspunkten lämpligt att man kan ersätta vissa bestämmelser med kollektivavtal och att tillsynen av lagen i dessa delar övertas av arbetsmarknadens parter? Ett förhållande som enligt skulle kunna tala för att lagstiftningen inte bör betraktas som arbetsrätts- lig är om förare som är egenföretagare skulle omfattas av lagen. Skälet för en sådan utvidgning kan ju knappast vara arbetsrättsligt utan snarare betingat av trafiksäkerhets- och konkurrensskäl. En sådan utvidgning av lagen har eftersträvats av men flera medlemsländer har motsatt sig en sådan förändring. EU- kommissionen har aviserat att man avser att återkomma till denna Kontroll av vägtransporter och vägtrafik fråga och enligt vad vi erfarit kan ett initiativ möjligen vara att vänta redan denna vår. argument för en överföring till Enligt en skrivelse från till (CT 2007/42120) har frågan om Arbets- miljöverket fortsättningsvis ska vara tillsynsmyndighet för vägar- betstidsfrågor aktualiserats med hänsyn till verkets kraftigt minskade resurser och förlust av kompetens på området. I samband med att fick regeringens uppdrag att se över kontrollen av kör- och vilotidsreglerna har också föreslagit att tillsynen enligt vägarbetstidslagen flyttas till . Detta skulle enligt kunna leda till en förenkling, efter- som färre myndigheter skulle vara involverade i tillsynen av mobila arbetstagare. Det skäl som anger för att flytta tillsynen enligt vägarbetstidslagen till verkar alltså åtminstone delvis ha med resurser (eller snarare resursbrist) att göra, även om man också har anfört förenklings- och effektivitetsskäl för försla- get. Det kan också tilläggas att även den bild som vi har fått i våra kontakter med , och som gällt en eventuell överföring av uppgifterna till Transportinspektionen, är att det finns blandade motiv för att föreslå en förändring av myndighets- ansvaret och att det är svårt att bedöma om det är verkets resurs- brist eller frågorna om effektivitet och ändamålsenlig myndighets- struktur som är avgörande. Det finns därför anledning att tydligt slå fast att vi för vår del inte anser att neddragningarna av verksamheten vid Arbetsmiljö- verket, och de svårigheter att upprätthålla verksamheten som detta medfört, i sig kan vara ett skäl till att föreslå att verkets uppgifter inom ramen för vägarbetstidslagen ska föras över till Transport- inspektionen. Vår uppfattning är att det är regeringens och riks- dagens ansvar att se till att den verksamhet som man beslutat om kan upprätthållas på en rimlig nivå. En eventuell överföring av normgivning och tillsyn enligt vägarbets- tidslagen till Transportinspektionen måste därför enligt vårt syn- sätt också åtföljas av att erforderliga resurser tillförs Transport- inspektionen. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik De möjligheter till förenklingar och effektivitetsvinster som kan ligga i att överföra verksamheten till Transportinspektionen är däremot självfallet något som bör vägas in i ett ställningstagande. Dessa möjligheter till förenklingar och effektivitetsvinster värdera- des dock redan i och i den fortsatta beredningen av lagen och bedömdes då uppenbarligen inte väga till- räckligt tungt. Frågan är därför om det har tillkommit någon information som kan föranleda en förändrad värdering av dessa förhållanden eller om det i övrigt finns anledning att göra en annan bedömning . Ytterligare skäl för att föra över uppgifterna Ett skäl för att göra en förnyad prövning av saken kan möjligen vara de nya förvaltningspolitiska riktlinjer som formulerats och som utvecklas ytterligare inom ramen för Förvalt- ningskommitténs arbete. Vår bedömning är att dessa i ökad grad betonar behovet av att hålla nere antalet myndigheter och göra myndighetsstrukturen tydligare och enklare att förstå för medbor- garna och näringslivet. I budgetpropositionen (prop. 2007/08:1, Utgiftsområde 2) framhålls också att tillsynen inom många områden är svag och splittrad och sker utan tillräcklig sam- ordning. De kontroller som utför enligt vägarbets- tidslagen har onekligen såväl till innehållet som till utförandet stora likheter och beröringspunkter med kontrollerna av kör- och vilo- tiderna hos företag. svarar Polisen för dessa, men vi har som tidigare framgått föreslagit att denna uppgift ska övergå till Transportinspektionen. Det är mycket som talar för att det ur framför allt de berörda företagens synvinkel kan framstå som tydli- gare och enklare om det är en myndighet som svarar för kontrol- lerna och utformningen av regelverken. kommer visserligen att ha kvar sitt tillsynsansvar enligt den vanliga arbets- tidslagen även för transportföretag och denna uppgift kommer av allt att döma att medföra att måste upprätthålla omfattande kontakter med transportbranschen i andra arbets- miljöfrågor än arbetstid. Enligt har tillsynen enligt den vanliga arbetstidslagen dock en annan karaktär än till- synen enligt vägarbetstidslagen och man anser därför att samord- ningsmöjligheterna mellan dessa verksamheter är små. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik Något som enligt vår mening talar ännu starkare för att man bör föra över uppgifter till Transportinspektionen är att vi föreslagit att Transportinspektionen ska ges ett över- gripande samordningsansvar för kontrollen av vägtransporter och vägtrafik. I sin vidaste mening kommer detta samordningsansvar med våra förslag även att innefatta tillsynen av yrkestrafikfrågorna i stort. I detta ansvar ligger bland annat att driva på utvecklingen och förnyelsen inom dessa tillsynsområden. Enligt vår mening förefal- ler det naturligt att även inbegripa normgivningen och tillsynen inom ramen för vägarbetstidslagen i ett sådant utvecklingsarbete. Vår bedömning är också att det bör finnas stora synergier i detta avseende mellan tillsynen enligt vägarbetstidslagen och tillsynen av kör- och vilotiderna i övrigt. Som tidigare framgått har man tidigare fäst stort avseende vid vägarbetstidslagens arbetsrättsliga karaktär när man övervägt var frågorna bör höra hemma i rättssystemet och samhällsorganisatio- nen. Det kan därför finnas skäl att notera att har arbetstidsmiljörelaterade frågor inom sitt ansvarsområde. Med våra förslag i delbetänkandet kommer tillsynen av sjöarbetstiden alltså att övergå till Transportinspektionen och en motsvarande överföring av ansvaret för vägarbetstidstillsynen framstår mot denna bakgrund inte som en helt artfrämmande verksamhet i den nya myndigheten. Vår samlade bedömning är att ansvar och uppgif- ter inom ramen för vägarbetstidslagen bör föras över till Transport- inspektionen. Vi har tidigare föreslagit att Transportinspektionen ska överta Polisens ansvar för kontrollen av kör- och vilotider från . Vi föreslår att Transportinspektionen övertar Arbets- miljöverkets uppgifter när det gäller normgivning, tillsyn m.m. inom ramen för lagstiftningen om vägarbetstider från samma tidpunkt. Vårt förslag är vidare att även denna uppgift, i likhet med uppgifterna att kontrollera företagens kör- och vilotider, avgiftsfinansieras . Vi bedömer inte att vägarbetstidslagstiftningen behöver ändras i några andra avseenden än vad som följer av det ändrade myndighetsansvaret och finansieringsformen. Bland annat bör lagstiftningens dispositiva karaktär behållas, eftersom detta är något som arbetsmarknadens parter vill slå vakt om. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik Om uppgifter inom ramen för vägarbets- tidslagen överförs till Transportinspektionen bör även det ansvar som har i fråga om lagen (2005:426) om arbets- tid m.m. för flygpersonal inom civilflyget överföras till Transport- inspektionen. Om en sådan ändring av ansvarsförhållandena verk- ställs, bedömer vi att även tillsynen och eventuella andra bemyndi- ganden inom ramen för det förslag till reglering av kör- och vilo- tiderna vid internationell järnvägstrafik, som regeringen överlämnat till (prop. 2007/08:76), bör hänföras till Transportinspektionens ansvarsområde. Konsekvenserna av våra förslag med avseende bland annat på överföringen av resurser från till Transport- inspektionen behandlas närmare i kapitel 12. Vår bedömning är att de nuvarande tillsynsinsatserna inom ramen för vägarbetstidslagen m.m. framstår som helt otillräckliga för att upprätthålla syftet med lagstiftningen. Eftersom vi inte nu föreslår något resurstillskott, utan enbart att tillgängliga resurser enligt beräkningar överförs till Transportinspektionen, kommer detta förhållande inte att förändras om och när Transportinspektionen övertar uppgifterna. Som framgått ovan har vi i vårt delbetänkande konstaterat att det bör övervägas om ansvaret för överlastavgifter bör överföras från till Transportinspektionen. De kontakter som vi därefter har haft med bekräftar att man från Skatte- verkets sida förordar att uppgifterna överförs till Transportinspek- tionen. Av betydelse för bedömningen av denna fråga är att vi tidigare i vårt delbetänkande har föreslagit att länsstyrelsernas handläggning av överlastavgift bör flyttas över till Transportinspektionen från . Mot denna bakgrund gör vi nu bedömningen att det framstår som mest ändamålsenligt att även uppgifter i fråga om överlastavgifter förs över till Transportinspek- tionen, så att ansvaret kan samlas till en myndighet. Förslaget innebär att uppgift som förvaltnings- myndighet för överlastavgifter enligt verkets instruktion – och det som utgjort grunden för de rekommendationerna om överlastavgift som meddelats av – förs över till Transportinspektio- Kontroll av vägtransporter och vägtrafik Detta förutsätter att instruktion ändras i den berörda delen – uppgiften anges i en särskilt punkt i 1 § i instruk- tionen för och denna punkt bör alltså med vårt förslag utgå. I stället bör motsvarande uppgift införas i Transportinspek- tionens instruktion. 4.7.4Besiktningen av fordon m.m. Organisationen av fordonsbesiktningsverksamheten berör Transport- inspektionens verksamhet på flera sätt. Ett avskaffande av det monopol som AB och ytterligare några besikt- ningsorgan har , kommer med all sannolikhet att ställa ökade anspråk på tillsynen av besiktningsverksamheten. Detta är en uppgift som ligger på , men som vi föreslår ska bli överförd till Transportinspektionen när denna myndighet bildas. Till detta kommer också att bilbesiktningen är en viktig del av kontrollsystemet i stort för vägtrafiken. Förändringar av besik- ningsverksamheten kan därmed få återverkningar på hur kontroll- systemet i övrigt bör utformas. Exempelvis finns som redan berörts ett samband mellan s.k. flygande besiktning på väg och de perio- diskt återkommande besiktningarna på de fasta kontrollstationerna. Det ingår inte i vår uppgift att ta ställning till hur fordons- besiktningen ska organiseras. Som beskrivits ovan har emellertid en utredning med sikte på att införa en konkurrensutsatt och reglerad marknad har gjorts på uppdrag. Utredningen, som genomförts av konsultbolaget , rekommenderar att kontrollbesiktningarna bör konkur- rensutsättas i ett första steg. För andra besiktningstyper (registre- rings-, lämplighets-, och mopedbesiktning) är rekommendationen att konkurrensutsättning sker i ett senare skede, när kontroll- och tillsynsmyndighet kan säkerställa kompetens, kapacitet samt nya föreskrifter för registrerings-, lämplighets- och mopedbesiktning. I utredningen framhålls att en omreglering av besiktnings- marknaden ställer krav på att nödvändiga föreskrifter utvecklas och att det kan byggas upp tillräcklig kompetens hos tillsynsmyndig- heterna. En omreglering ställer enligt utredningen stora krav på behörig myndighet när det gäller att utveckla nya föreskrifter samt att etablera en fungerande tillsyn av tillräcklig omfattning och kva- litet. Bland annat förutsätts att den behöriga myndigheten kan överta tjänster från AB () för att ta hand Kontroll av vägtransporter och vägtrafik om överförda arbetsuppgifter – i utredningen beräknat till i stor- leksordningen 25–37 heltidsanställda vid . Enligt utredningen behövs det utöver detta tillskjutas ytterligare resurser för att ta hand om utökad tillsyn och kontroll.TPF4FPT Stor vikt bör enligt utred- ningen ges åt att i högsta möjliga grad säkra kompetensöver- föringen, eftersom det är troligt att inte alla som arbetar i ASB med uppgifter, som kan komma att flyttas över till den behöriga myndigheten, kommer vilja byta arbetsgivare eller arbetsort. Från vår sida finns det ingen anledning att spekulera i möjlighe- terna om eller när en omreglering av besiktningsmarknaden kan bli aktuell. Vi gör dock bedömningen att den behöriga myndighet, som ska svara för utökade föreskrifter och tillsynsuppgifter som blir aktuella vid en omreglering, kommer att vara Transportinspek- tionen /2009. Vi delar också den redovisade utredningens uppfattning att det är av stor vikt att föreskrifts- och tillsynsuppgifterna på området kan byggas upp i sådan takt att den nya besiktningsverksamheten vid en konkurrensutsättning inte i realiteten blir oreglerad och utan tillsyn. En fråga som så vitt vi kunnat se inte har behandlats i den ovan refererade utredningen om en omreglering av besiktningsmarkna- den är hur statistiken över besiktningsverksamheten ska organise- ras. Denna statistik är enligt vår mening en viktig informations- källa, bland annat för att beskriva det svenska fordonsbeståndets tekniska status. Inte minst gäller detta för de tunga fordonen. Som tidigare beskrivits är resultaten från kontrollbesiktningarna i hall också en viktig del i uppbyggnaden av det nationella riskvärderings- systemet. Kontrollresultaten från såväl enskilda företag, som för hela eller delar av nyttotrafiken, ger en signal om företagets eller branschens allmäntillstånd. Vår bedömning är således att även vid en omreglering av besiktningsmarknaden måste tillgången till en aktuell och tillförlitlig statistik över besiktningsresultaten säker- ställas. 4TP PT Som exempel anges att Færdselstyrelsen i ökade med 21 anställda. 5Rapportering, registrering och undersökning av olyckor Förslag: Transportinspektionen ska från överta Järnvägsstyrelsens, Luftfartsstyrelsens och Sjöfarts- verkets uppgifter enligt lagen och förordningen om under- sökning av olyckor. Vägtrafiken ska behandlas på likartat sätt som övriga trafik- grenar när det gäller undersökning av olyckor. Detta markeras genom att vägtrafiken omnämns särskilt i lagen och förord- ningen om undersökning av olyckor. Undersökning av olyckor och olyckstillbud inom vägtrafiken ska genomföras enligt de kriterier som gäller för andra allvarliga olyckor. Transportinspektionen ska vara tillsynsmyndighet enligt lagen om undersökning av olyckor även i fråga om vägtrafik. Transportinspektionen ska från överta den del av Statens räddningsverks ansvar för finansieringen av verksamheten vid som hänför sig till uppgifter om vägtrafiken. Ansvaret för system för rapportering och registrering av olyckor, STRADA, ska övertas av Transport- inspektionen. Bedömning: Ansvars- och rollfördelningen mellan och tillsynsmyndigheterna (Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen och ) enligt lagen och förordningen om undersökning av olyckor skiljer sig åt mellan trafikgrenarna. Ansvars- och rollför- delningen bör vara densamma oavsett trafikslag, såvida inte starka skäl talar för att förhållandena inom en viss trafikgren motiverar att särskilda avsteg görs från vad som gäller gene- rellt. Det fordras ytterligare utredning för att avgöra om det Rapportering, registrering och undersökning av olyckor finns sådana skäl samt för att klarlägga hur en generell ansvars- och rollfördelning lämpligen bör utformas. Verksamheten inom ramen för STRADA bör författnings- regleras och finansieringen av rapporteringen från sjukvården säkras genom en överenskommelse mellan staten och kom- munsektorn. Frågor om rapportering, registrering och undersökning av olyckor behandlades i vårt delbetänkande i avsnitten 4.1.1 och 4.5.1 samt i bilaga 8. Våra överväganden i delbetänkandet utmynnade i förslag om att Tranportinspektionen ska överta ansvaret för sådana utredningar av olyckor och tillbud som görs av Luftfartsstyrelsen och Sjö- fartsinspektionen. Detsamma föreslogs gälla den statistik över olyckor, tillbud m.m. som ställs samman av dagens inspektioner och samt den rapportering som dessa myndigheter gör till myndigheter, andra berörda samt internationella organ. Vidare föreslogs att Transportinspektionen ska överta det finansierings- ansvar för Statens () verksamhet som Luftfartsstyrelsen, och nu har. I förslagen ingick också att Transportinspektionen ska kunna utföra utred- ningar av olyckor och tillbud som inte utförs av SHK samt att inspektionen skulle kunna bistå i utredningen av olyckor när SHK så önskar. Vi bedömde dock att det kan finnas anledning att se över orga- nisation och ansvarsfördelning när det gäller utredningar och rapportering av olyckor. Vidare gjorde vi bedömningen att Trans- portinspektionen bör vara normgivande för att genomföra olycks- utredningar hos väghållare och andra aktörer samt utöva tillsyn över verksamheten.