sou · GVB396 · 2008-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att klargöra vissa frågor som gäller gräns- dragningen mellan offentligrättsliga avgifter och andra avgifter av liknande karaktär som staten tar ut. Chefen för förordnande re- geringsrådet som särskild utredare. förordnades regerings- rådet som särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades rådmannen , departementssekreteraren , , departementsrådet , , avdelningschefen , , numera regeringsrådet , generaldirektören , , chefs- controllern , , avdel- ningsdirektören , Statskontoret och depar- tementsrådet , . , , och har entledigats, fr.o.m. , och fr.o.m. samt fr.o.m. . förordnades departementsrådet , , som expert i utredningen. Hon entledigades fr.o.m. och ersattes av ämnesrådet , . Som sekreterare i utredningen anställdes hov- rättsassessorn och direktö- ren . hovrättsrådet anställdes som sek- reterare i utredningen fr.o.m. . Till statsrådet och chefen för 2007:96 Utredningen har antagit namnet (Fi 2005:11). Utredningen överlämnar härmed betänkandet Avgifter (SOU 2007:96). Uppdraget är härmed slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Normgivningsmakten – rätten att besluta om avgifter ..... Gränsen skatt – avgift .............................................................. Gränsen belastande avgift – frivillig avgift ............................. Avsaknad av praxis........................................................ Gränsen frivilla avgifter – priser.............................................. Sammanfattning av rättsläget .................................................. Vem ska disponera avgiftsinkomsterna?................................. 3.2.2 Regeringens beslut om avgiftsintäkter ........................ Hur ska avgifter budgeteras och redovisas? 3.3.1 budgetering och regeringens 3.3.3 Regeringens styrning och myndigheternas Flera källor för ekonomisk information om avgifter ............. 3.4.4 ESV:s årliga rapport om avgiftsbelagd verksamhet..... Olika klassificeringar och olika begrepp................................. Avgifter i statens finanser ............................................ Utvecklingen av avgiftsintäkter............................................... 4.3Allt större del av avgiftsintäkterna disponeras av 4.4På statsbudgeten redovisas endast vissa belastande 4.5Svårt att se omfattningen av de inkomster som redovisas netto mot anslag ....................................................................... 4.6 Belastande avgifter utanför statens redovisning..................... 4.7Sammanfattande slutsatser av den ekonomiska Vad visar kartläggningen av belastande avgifter?............ Utredningens uppdrag till ............. Indelning i kategorier .............................................................. De viktigaste avgiftskategorierna............................................ Ansöknings- och expeditionsavgifter.......................... Tillsyns- och kontrollavgifter ...................................... 5.3.3 Avgifter för kopior, bevis och registerutdrag ............. 5.4Kommentarer till några av de i kartläggningen upptagna Avgifter till statliga fonder........................................... Skade- och kompensationsavgifter............................ Avgifter som erläggs av det allmänna ........................ Patientavgifter vid tandläkarutbildningen................. Jordbrukstullar och sockeravgifter............................ Återbetalning av lån.................................................... 5.5Marknadskonkurrens föreligger inte vid uttag av Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter ......................................... Uppdraget i denna del............................................................ För- och nackdelar med specialdestination .......................... Bruttoredovisning är inte huvudprincip ................. 6.4Regeringen bör ställa krav på särredovisning i de fall en myndighet disponerar avgiftsinkomster............................... 6.5 Regeringen bör besluta avgiftsnivåer .................................... bör få ett bättre beslutsunderlag ......................... Korrekt benämning och tydlig redovisning.......................... Utgiftstaket bör justeras vid ändrad redovisning................. Närmare om bemyndiganden att meddela föreskrifter Uppdraget i denna del............................................................ Bemyndiganden som lämnats i lag ........................................ 7.3Bemyndiganden av som lämnats i annan form Domstolar och inskrivningsmyndigheter .................. 7.3.5 ..........................Andra bemyndiganden av 7.4 Oklarheter .........................................kring bemyndiganden 7.4.1 Avgifter för vilka inget bemyndigande angivits i 7.4.2 .......Flera bemyndiganden beträffande samma avgift 7.4.3 Oklarheter kring bemyndigandens giltighet i 7.5Alla avgiftsbemyndiganden bör beslutas Avgiftsbemyndiganden bör vara preciserade........................ Bättre förutsättningar att följa bemyndigandekedjor .......... 7.8En genomgång av kartläggningen bör göras i Ett register för belastande avgifter .............................. Uppdraget i denna del............................................................ Behovet av ett avgiftsregister ................................................ Uppdraget i denna del............................................................ 9.3Det bör inte införas en särskild bemyndigandelag för Uppdraget i denna del............................................................ Avgiftsförordningens tillämpningsområde m.m.................. Kartläggning av om det finns beslut som står i konflikt Uppdraget i denna del............................................................ Åtgärder med anledning av PSI-direktivet ........................... Genomförande av utredningsuppdraget............................... Resultat och slutsatser av enkätundersökningen ................. Vilka kostnader kan ingå vid avgiftssättningen? Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Kartläggning av offentligrättsliga avgifter....................... Omfattning, kvalitet och genomförande.................... Statligt reglerade avgifter ............................................. Avgifter i bolag............................................................. Avgifter/ersättningar för överväganden ..................... Offentligrättsliga avgifter under anslag ...................... Sammanställning av avgifter eller avgiftsområden ..... 7.1 Avgifter per departement och övriga avgifter ... Avgifter som inte har hänförts till särskilt Avgifter som inte kan hänföras till särskild Statligt reglerade avgifter..................................... Avgifter i bolag..................................................... Avgifter/ersättningar för överväganden ............. Bilaga 4 Enkät till departementen rörande myndigheternas avgiftssättning vid tillhandahållande av information ..... Mitt uppdrag har varit att klargöra vissa frågor som gäller gräns- dragningen mellan offentligrättsliga avgifter och andra avgifter av liknande karaktär som staten tar ut. Oklarheterna gäller bl.a. var gränsen ska dras mellan s.k. tvingande avgifter och frivilliga sådana samt om avgiftsinkomsterna ska redovisas på statsbudgeten eller om de ska disponeras av myndigheterna. Uppdraget skulle inledas med en kartläggning av de offentlig- rättsliga avgifterna och andra avgifter av motsvarande karaktär. Den har på utredningens uppdrag genomförts av Ekonomistyrnings- verket. I uppdraget har ingått att överväga vilka principer som ska gälla när en avgift ska redovisas mot inkomsttitel respektive netto mot anslag eller utanför statsbudgeten. Min uppgift har också varit att överväga behovet av och, om jag bedömer det lämpligt, föreslå former för upprättandet av ett regis- ter för offentligrättsliga avgifter och hur ett sådant register ska för- valtas och finansieras. Jag har också övervägt behovet och lämpligheten av att riksda- gen i en särskild lag bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om vissa sådana avgifter som faller under det s.k. lagområdet i 8 kap. 3 § regeringsformen (RF) och avgifter av liknande karaktär. Det har vidare ingått i mitt uppdrag att bedöma behovet av änd- ringar i avgiftsförordningen (1992:191) och även lämna de övriga förslag till åtgärder som översynen ger anledning till. I utredningsuppdraget har slutligen också ingått att kartlägga om det finns beslut om finansiering av myndigheters verksamhet rörande informationstjänster som står i konflikt med Europaparla- mentets och rådets direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, det s.k. PSI-direktivet. har vid ett flertal tillfällen betonat att bruttoredovisning ska vara huvudprincipen för redovisning av avgiftsintäkter. Avgifts- intäkterna tas då upp under statsbudgetens inkomsttitlar, vilket innebär att förfogar över dem på samma sätt som över skatteinkomster. Om bestämmer att medel får tas i anspråk i annan ordning innebär det att intäkterna specialdestineras till viss verk- samhet och att den myndighet som svarar för verksamheten dispo- nerar intäkterna för att täcka kostnaderna i den verksamheten. In- täkter och kostnader framgår då inte av statsbudgeten. Kartläggningen och redogörelsen för avgiftsintäkternas utveck- ling visar dock att en mycket stor del av de belastande avgifterna specialdestineras, dvs. intäkterna disponeras av myndigheterna. Bruttoredovisning kan således inte sägas vara huvudprincipen. Mycket talar för att effektiviteten i den statliga verksamheten och möjligheten att på ett bra sätt möta efterfrågan inom de flesta områden främjas av att avgiftsintäkter specialdestineras och därmed disponeras av myndigheterna. Regeringen bör mot denna bakgrund föreslå att den lägger fast nya riktlinjer för när specialdestinering ska ske. I rikt- linjerna bör anges vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att det ska vara lämpligt med specialdestination. Bl.a. bör det finnas ett tydligt samband mellan avgiften och kostnaden. Vidare bör en för- utsättning vara att kostnader och intäkter i den aktuella verksam- heten särredovisas. Specialdestinering bör dock inte alltid väljas. Bl.a. passar denna ordning mindre väl när det gäller avgifter i till- synsverksamhet. I normalfallet bör det vara regeringen som beslutar om avgifts- nivåerna på belastande avgifter, eftersom det kan medföra risk för mindre effektivitet om en myndighet alltid kan kompensera sina kostnader genom att ta ut högre avgifter. Ökade möjligheter för myndigheterna att disponera avgifts- intäkterna innebär att redovisningen över statsbudgeten minskar. Det blir då svårare att på ett bra sätt följa upp de bemyndiganden lämnat. behöver därför på annat sätt få en fullgod redovisning av de avgiftsfinansierade verksamheterna. Inför sina beslut såväl om statsbudgeten som i andra, enskilda frågor, bör få en bättre helhetsbild och bättre bild av den statliga verksamheten på olika områden än vad den får . digt bör finansieringen visas så att bl.a. avgiftsintäkterna på respek- tive område framgår. När det gäller verksamhet finansierad med belastande avgifter behöver det på ett tydligt sätt samlat framgå område för område vilka belastande avgifter som tas ut av enskilda och vilka verksam- heter de finansierar, deras omfattning och hur den finansiella ut- vecklingen ser ut för dem. Skatter och avgifter bör benämnas på ett korrekt sätt. De stats- rättsliga benämningarna bör återspeglas i redovisningen. Vissa förtydliganden bör göras i avgiftsförordningen. Såväl genomgången av gällande rätt som kartläggningen visar att gränsdragningen mellan olika statliga inkomster som skatter, olika typer av avgifter och andra ersättningar inte alltid är helt klar. Kartläggningen visar också att det finns oklarheter beträffande flera riksdagsbemyndiganden som lämnats i annan form än lag, främst vad gäller räckvidden på bemyndigandet och dess giltighet i tiden. Det finns även bemyndiganden i lagform som inte är till- räckligt preciserade, vilket leder till en osäkerhet kring grunden för avgiftsuttaget och en risk för alltför extensiva tolkningar av läm- nade bemyndiganden. Det skulle bidra till en betydligt bättre överskådlighet på av- giftsområdet om alltid beslutade avgiftsbemyndiganden genom lag. Det skulle då vara lättare att finna bemyndigandena. Den möjlighet som ges i 8 kap. 9 § andra stycket RF att besluta bemyndiganden på annat sätt än genom lag bör därför enligt min mening i fortsättningen inte utnyttjas utan alla bemyndiganden – såväl nya som redan befintliga – bör få lagform. Om det inte finns några materiella föreskrifter på området bör bemyndigandena sam- las ämnesvis i särskilda bemyndigandelagar. Avgiftsbemyndiganden bör vara så preciserade att det klart framgår hur långt regeringens respektive myndighetens beslutande- rätt sträcker sig. Det bör vidare undvikas att generellt utformade bemyndiganden utnyttjas för att införa en avgift efter- som det då inte framgår av själva bemyndigandet att det är avsett att utnyttjas för avgiftsuttag. Till skillnad från vad som gäller för myndigheterna under re- geringen enligt 18 b § författningssamlingsförordningen (1976:725) är regeringen inte skyldig att i förordningar i förekommande fall ange det bemyndigande som en föreskrift stöder sig på. Det försvå- rar sökandet efter bemyndigandet för en avgift. En strävan bör därför vara att det av en förordning där ett avgiftsbemyndigande utnyttjas skall framgå vad bemyndigandet stöder sig på. En sådan ordning skulle ge bättre förutsättningar att följa bemyndigande- kedjor. Jag rekommenderar att varje departement går igenom den del av kartläggningen som rör respektive departement, klarar ut oklarhe- ter och gör eventuella kompletteringar. Om det visar sig att be- myndiganden saknas eller är ofullständiga bör förslag med förtyd- liganden föreläggas . Ett register för belastande avgifter Dåvarande förde tidigare ett avgiftsregister men upphörde med detta vid utgången av . Det är en brist att det inte finns någon samlad information om vilka avgifter som finns och vilka bemyndiganden de vilar på. Säkert kan ett avgiftsregister i vissa fall vara ett hjälpmedel när det gäller styrning och uppföljning av den statliga verksamheten. Det totalt sett begränsade behov och användningsområde jag ser samt de brister i kvaliteten som ofrånkomligen kommer att vidlåda ett sådant register gör dock att jag inte ser att fördelarna motiverar uppbyggnad och fortlöpande underhåll av ett sådant register. Enligt min mening bör därför något avgiftsregister inte tillskapas. Frågan om tillskapandet av ett bemyndiganderegister med sär- skilda sökmöjligheter vad gäller avgifter bör dock uppmärksammas i samband med pågående utvecklingsarbete. Det gäller t.ex. plane- rings- och utvecklingsarbetet rörande rättsinformationssystemet och arbetet med att utveckla ett elektroniskt ärendehanterings- system. Ett funktionellt elektroniskt verksamhetsstöd är sannolikt det enda sättet att tillskapa ett register av tillräckligt hög kvalitet. Framställningen av ett register bör därför vara en integrerad del i arbetet med att ta fram författningar. Utredningen har funnit att det endast är för en myndighet som det finns anledning att se över det ekonomiska målet för dess avgifts- uttag för att säkerställa att det ligger i linje med PSI-direktivet. Ett förtydligande behöver också göras av vilka kostnader som kan ingå som underlag för prissättning av informationsuttag. Förordning om ändring i avgiftsförordningen (1992:191) Härigenom föreskrivs i fråga om avgiftsförordningen (1992:191)1 dels att 14 och 24 §§ ska upphöra att gälla, dels att 5 och 6 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 32 §, samt närmast före 32 § en ny rubrik av följande lydelse. Om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutats, skall avgifter beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. För avgifter som tas ut enligt 4 § får myndigheten själv, inom ramen för full kostnadstäck- ning, besluta om grunderna för avgiftssättningen, om inte reger- ingen har beslutat något annat. En myndighet får bestämma storleken på andra avgifter än de som avses i 4 § endast efter ett särskilt bemyndigande. Om regeringen inte i anslut- ning till bemyndigandet meddelat föreskrifter om något annat eko- nomiskt mål för verksamheten skall myndigheten beräkna av- giften så att full kostnadstäck- ning uppnås. En myndighet får bestämma avgiftens storlek endast efter sär- Myndigheten får dock själv För avgifter som tas ut enligt besluta om storleken av de avgif- ter som tas ut enligt 4 §. 4 § får myndigheten själv, inom ramen för full kostnadstäckning besluta om storleken på avgiften om inte regeringen har föreskri- vit något annat. I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän för- valtningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 9–13 §§ om att ta ut ansökningsavgift får dock inte överklagas. Beslut enligt 23 § får överkla- gas hos . Verkets be- slut får inte överklagas. Denna förordning träder i kraft den .. 1Utredningsuppdraget och dess genomförande Mina uppgifter är enligt direktiven (dir. 2005:141 och 2006:126), se bilagorna 1 och 2, att klargöra vissa frågor som gäller gränsdrag- ningen mellan offentligrättsliga avgifter och andra avgifter av lik- nande karaktär som staten tar ut. Oklarheterna gäller bland annat var gränsen ska dras mellan s.k. tvingande avgifter och frivilliga sådana samt om avgiftsinkomster ska redovisas på statsbudgeten eller om de ska disponeras av myndigheterna. Uppdraget ska inledas med en kartläggning av de offentligrätts- liga avgifterna och andra avgifter av motsvarande karaktär. Jag har uppfattat uppdraget så att det är avgifter som tas ut med stöd av föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen (RF) som ska kartläggas. Jag ska överväga behovet av och, om jag bedömer det lämpligt, föreslå former för upprättande av ett register för offentligrättsliga avgifter och hur ett sådant register ska förvaltas och finansieras. Jag ska även överväga behovet och lämpligheten av att i en särskild lag bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om vissa sådana avgifter som faller under det s.k. lagområdet i 8 kap. 3 § RF och avgifter av liknande karaktär. Jag ska också överväga vilka principer som ska gälla när en avgift ska redovisas mot inkomsttitel respektive netto mot anslag eller utanför statsbudgeten. Vid dessa överväganden ska vägas in å ena sidan vad uttalat om redovisning mot inkomsttitel som huvudprincip och å andra sidan de behov av en effektiv styrning av myndigheter som har gjort sig alltmer gällande och som kan moti- vera specialdestination av avgiftsinkomsterna. Jag ska i samman- hanget bedöma om det finns behov av ändringar i lagen (1996:1059) om statsbudgeten eller i någon annan särskild lag och Utredningsuppdraget och dess genomförande beskriva vilka konsekvenser de åtgärder som föreslås får för stats- budgeten. Jag ska också bedöma behovet av ändringar i avgiftsförord- ningen (1992:191) och lämna de övriga förslag till åtgärder som översynen ger anledning till. I uppdraget ingår dock inte att lämna förlag till ändring av grundlag eller andra författningar som rör konstitutionella ämnen. I utredningsuppdraget ingår slutligen också att kartlägga om det finns beslut om finansiering av myndigheters verksamhet rörande informationstjänster som står i konflikt med och rådets direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av informa- tion från den offentliga sektorn. Bakgrunden till utredningsuppdraget är den ? – statens uttag av tvingande avgifter (RiR 2004:17) som Riksrevi- sionen lade fram . fann att det rådde många oklarheter och brister kring tvingande avgifter. I rapporten konstaterade bl.a. att avgiftsbelagd verksamhet inte följs upp och prövas i samma utsträckning som anslagsfinansierad verksamhet, att staten i vissa fall har kunnat öka sina utgifter utan att påverka utgiftstaket, att lagstiftningen är oklar på flera punkter, att gränsen mellan avgifter och skatter liksom mellan tvingande avgifter och avgifter i upp- dragsverksamhet är svår att dra. Vidare påpekade att bemyndiganden till regeringen och myndigheter att besluta om tvingande avgifter i vissa fall är oprecisa, att det är oklart hur många tvingande avgifter som staten tar ut och hur stora statens totala intäkter från sådana avgifter är. kon- staterade också att samma avgifter ibland hanteras som tvingande avgifter och ibland som avgifter i uppdragsverksamhet samt att avgifter i vissa fall har gett överskott (RiR 2004:17 s. 7 f.). I betänkandet Offentligrättsliga avgifter (bet. 2004/05:FiU30) behandlade finansutskottet vissa frågor om offentligrättsliga avgif- ter med anledning av förslag till från sty- relse (förs. 2004/05:RRS8). Förslaget grundade sig på gransknings- rapporten. Utredningsuppdraget och dess genomförande påpekade att vissa av de frågor som togs upp i rapporten hade behandlats av regeringen i budgetpropositionen (prop. 2004/05:1) samt att regeringen förberedde en översyn av statens avgifter. uttalade vidare att det var angeläget att reger- ingen uppmärksammade och redde ut de oklarheter beträffande offentligrättsliga avgifter som hade redogjort för i sin granskningsrapport. Frågan om hur systemet med offentlig- rättsliga avgifter fungerar var, enligt utskottet, av principiellt intresse eftersom det ytterst handlar om hur denna del av riksda- gens finansmakt utövas. Mot bakgrund av de viktiga initiativ som regeringen hade tagit för att komma till rätta med alla de oklarheter som granskningen påvisat fann utskottet för tillfället inte skäl att begära att regeringen skulle vidta ytterligare åtgärder (bet. 2004/05:FiU30 s. 13 ff., rskr. 2004/05:227). Utredningen har haft sammanlagt åtta sammanträden. Därutöver har sekretariatet och några av experterna sammanträtt i en mindre grupp. () har på utredningens uppdrag genomfört en kartläggning av statliga avgifter. ESV har även i andra delar bistått utredningen. Det gäller särskilt delar av underlaget till avsnitt 4 Avgifter i statens finanser. För diskussioner rörande behovet av ett register för offentlig- rättsliga avgifter har jag tillsammans med sekretariatet besökt granskningsenheten på och där sammanträf- fat med enhetschefen och ämnesrådet . I samma syfte har vi också sammanträffat med före- draganden i . Vidare har sekretari- atet besökt Verva för en information om det pågående Rättsinfor- mationsprojektet. För att få del av synpunkter från myndigheter främst på frågan om avgiftsinkomster ska redovisas på statsbudgeten eller om de ska disponeras av myndigheterna anordnade utredningen en hearing med företrädare för ett antal myndigheter. Utred- ningen ville även höra myndigheternas uppfattning vad gäller möj- ligheterna till överblick av lämnade avgiftsbemyndiganden och behovet av eventuella förbättringar för att underlätta överblicken. Utredningsuppdraget och dess genomförande Vid hearingen medverkade företrädare för , Läns- styrelsen i , , Statens jord- bruksverk, , och . Utredningen har också sänt ut en enkät till budgetcheferna på samtliga departement för att få klarlagt om det finns beslut om myndigheters prissättning av informationstjänster som står i strid med och rådets direktiv /98/EG. Inför utformandet av enkäten förde utredningen särskilda diskussioner med representanter för Statskontoret och för att få en uppfattning om vilka åtgärder som vidtagits med anled- ning av direktivet. Utredningen har yttrat sig över Utbildnings- och kulturdepar- tementets PM Bemyndiganden att ta ut avgifter vid viss uppdrags- utbildning, m.m. (U2006/4904/SV). 2Normgivningsmakten – rätten att besluta om avgifter Enligt direktiven syftar mitt uppdrag till ett klargörande av vissa frågor som gäller gränsdragningen mellan offentligrättsliga avgifter och andra avgifter av liknande karaktär som staten tar ut.