sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — arbetsformer är en viktig del i diskussionen om sektorisering, stuprör och samordning. De former som finns för gemensam beredning, baserade på det kollektiva beslutsfattandets princip, har varit ett sätt att få till stånd sammanvägningar av olika intressen och synpunkter som bör beaktas vid formandet av en regerings politik. Den gemensamma beredningen syftar till att säkra att alla delar av regeringen som är berörda ges möjlighet att påverka besluten. Detta arbetssätt skapar en stark förhandlingskultur. Förhandlingskulturen kan dessutom färga av sig på den vertikala relationen mellan regeringen och myndigheterna vilket är olyckligt. I relationen mellan det egna departementet och myndigheterna finns inte samma intressemotsättning som den som avsiktligt har skapats mellan de olika departementen. Synen på hur klarar sin samordnande roll varierar. Det har framförts att formerna för den gemensamma beredningen gör att olika intressen ibland kommer in för sent i processen och att detta ger upphov till problem av samordnings- karaktär.33 Mot detta står den uppfattning som uttrycks i och publicerade studie om . Dessa forskare argumenterar för att det finns andra tänkbara utgångspunkter än att se samordning som en norm. Specialisering och konflikter kan uppfattas som nyttiga, och de bör inte organiseras eller administreras bort. I studien framhålls vidare att det finns ett slags hänsynstagande till olika intressen som följer av att åsikter och föreställningar inom andra enheter och departe- ment (blir) väl kända.34 Samordningen är nödvändig för att regeringen skall kunna omvandla övergripande politiska mål till uppdrag som skall utföras av myndigheterna inom ramen för de befogenheter dessa har. För att kunna göra detta måste en regering ha en bild av på vilket sätt olika verksamheter kan påverka måluppfyllelsen och vilka inbördes samband de har. Det handlar därmed om att bedöma hur olika verksamheter hänger ihop och kan förstärka varandra men också om de kan motverka varandra. 33Dessa problem har belysts i en särskild promemoria upprättad inom Förslag till nya arbetssätt för att utveckla förmåga att förverkliga regeringens politik. 34Premfors & , 2007, , s. 189 f. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Den gemensamma beredningen kommer ofta in först när lösningar och konkreta förslag redan föreligger. Den måste därför kompletteras med arbetsformer som gör att intressen kan brytas redan på det stadium då det gäller att t.ex. precisera den närmare karaktären på de problem som identifieras av den politiska ledningen och hur olika statliga verksamheter kan komma in för att hantera dess problem. Våra förslag om en mer renodlad årlig budgetprocess och mindre myndighetscentrerade arbetsformer skapar utrymme för att utveckla och komplettera nuvarande former av gemensam bered- ning. Sådana beredningsformer förekommer och bör tillämpas ad hoc snarare än institutionaliseras, bl.a. för att nödvändiga strukturer för samverkan varierar med frågans art och och med politiska prioriteringar. Det finns en påtaglig risk för att sådana former annars lätt kan komma att leva ett eget liv och därmed försvaga den politiska styrningen i stället för att förstärka den. I debatten om regeringens styrning av förvaltningen har olika samordningsproblem uppmärksammats. Stuprörs- tänkande är ett ord som kommit att användas flitigt. Flera studier har också genomförts kring en ökad processorientering av den statliga verksamheten. Samordningen mellan myndigheter försvåras av att regeringens styrning har alltför starkt fokus på de enskilda myndig- heterna och att hänsyn inte alltid tas till att en enskild verksamhet ibland utgör ett led i en process i vilken flera myndigheter ingår. Styrningen och arbetsformerna inom måste vara sådana att de stödjer och inte motverkar samordning mellan myndig- heter. Att en rad olika verksamheter kan ha ett och samma över- gripande mål motiverar i sig inte att dessa verksamheter måste samordnas. Frågan om vilka mål som är så viktiga för en regering att de bör utgöra en grund för att pröva dess politik på en rad områden är i grunden en politisk fråga. När en regering väljer att styra en rad inbördes olika verksamheter mot samma mål är det för att detta är så centralt att det bör föranleda en särskild kraft- samling. Analyser av vilka verksamheter som kan bidra till olika Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar politiska mål bör ske ad hoc och i former som är ändamålsenliga för regeringen. Det finns inte anledning att eftersträva administrativa system för att fortlöpande analysera hur en rad mål förhåller sig till varandra. Vi beskriver budgetprocessen som de steg som föregår och följer på budgetreglering för närmast följande budgetår eller för någon annan period. Den avslutas med att regeringen med- delar hur de medel som står till dess förfogande skall disponeras. Budgetprocessen är uppbyggd kring ett antal dokument och händelser där de viktiga beståndsdelarna är myndigheternas budget- underlag, regeringens budgetproposition, behandling och regeringens regleringsbrev. Till budgetprocessen kan vi i enlighet med vad som görs i budgetlagen föra också de prognoser som regeringen har att lämna till under pågående budgetår, myndigheternas årsredovisningar till regeringen, revi- sionens iakttagelser samt regeringens redovisningar till efter avslutat budgetår. Budgetprocessen är en av flera centrala politiska processer genom vilken staten styrs. Men budgetprocessen innebär också en kodi- fiering eller sammanställning av vad som beslutats i andra processer. Den kan ha större eller mindre betydelse för politikernas styrning av vad som skall ske inom de olika områdena. När i sin forskning beskriver 1960-talets budgetprocess är det som en process med relativt ringa styrkraft. Den var i hög grad en fråga för ett fåtal administratörer. Budgetprocessen var inte platsen för större inriktningsfrågor. Dylika frågor, skriver Amnå, kunde visserligen anmälas i budgetdialogen, men yrkandena framställdes i regel aldrig inom dess ram. Amnå konstaterar vidare att stats- verkspropositionen kom inte att användas för politiska mani- festationer Det var när nya lagar stiftades eller nya byråer inrättades som en explicit politisk argumentation användes.35 Den bild som framträder är alltså att budgeten framstod som en 35 Amnå, 1981, Planhushållning i den offentliga sektorn?, s. 100. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar kodifiering av de ambitioner som staten hade på olika områden och som beslutats i särskild ordning för att låna Amnås uttryck. har föreställningen om budgetens styrande funktion blivit allt mer uttalad. Det är genom budgeten som kraven på den statliga verksamheten skall beskrivas och kanaliseras, de politiska ambitionerna formuleras och politikens medel prövas. Budgetprocessen blir det centrala instrumentet för politikernas styrning. Det är en tanke som var central i programbudgeterings- tänkandet. Det är budgeten och teknikerna i budgetarbetet som innebär att the full promise of a finer life can be brought to every American at the lowest possible cost såsom president . sade efter det frukostmöte där han bad den federala förvaltningen att introducera a very new and very revolu- tionary system of planning and programming and budgeting.36 Tanken på budgetprocessens centrala betydelse för priorite- ringar mellan olika områden kommer sedan till uttryck i en rad dokument under de följande decennierna. När den nuvarande verk- samhetsstrukturen sjösattes i budgetpropositionen för var ett viktigt syfte att man inom budgetprocessens ram skulle kunna underlätta prioriteringar mellan olika verksamheter genom att strukturen skulle underlätta jämförelser mellan olika områden.37 Den uppfattning som , åtminstone sedan 1970- talet, funnits om budgetprocessens centrala roll i styrsystemet har skapat en diskrepans mellan en slags administrativ föreställning om hur det bör gå till och det politiska systemets faktiska funktions- sätt. Många av de förhållanden som beskrivits som problem i budgetprocessen har byggt på uppfattningen att budgetprocessen i princip bör vara heltäckande på så sätt att den innebär en faktisk prövning av hela den statliga verksamheten. Budgetprocessen måste i någon mening uttrycka alla de kausala föreställningar som den statliga verksamheten är ett uttryck för. Varje enskild del skall knytas till de mest övergripande målen. Dagens verksamhets- struktur har också detta syfte. Detta synsätt bygger på en orealistisk föreställning om det politiska beslutsfattandet som knappast någon av de inblandade numera tror på. Mera grundläggande omprövningar av målen och av vad som kan uppnås med olika statliga verksamheter, som sjö- satts efter stor politisk diskussion, omprövas inte löpande i en årlig process. Detta är inte heller eftersträvansvärt. 36Nowick, 1966, Origin and History of Program Budgeting. Citerad efter Amnå, 1981, s. 120. 2000/01:1, s. 245. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Tanken att beslut om statens verksamhet är liktydigt med beslut om hur statens finansiella resurser skall användas har bidragit till myten om att den statliga verksamheten kan prövas. Staten påverkar emellertid självklart utvecklingen i samhället också genom t.ex. lagstiftning och andra regler. Denna bild av budgetprocessen har i sin tur kommit att moti- vera en expansion av informationskrav som själva har blivit, vilket konstaterats i kapitel 4, ett centralt problem både för och för myndigheterna. Det har medfört att man inom ramen för budgetprocessen har att hantera mängder med informa- tion med begränsad nytta för de beslut som fattas inom ramen för budgetprocessen. Detta innebär att en oproportionerligt stor del av resurserna inom knyts till själva budget- processen. I sin grundläggande form påverkas inte heller budgetprocessen särskilt mycket av verksamheternas karaktär, om det gäller mycket eller lite pengar eller en stor eller liten myndighet. Detta i kom- bination med budgetprocessens tänkta centrala roll leder t.ex. till att även små myndigheter med några få anställda får lägga ner oproportionerligt stora resurser på att ta fram budget- och rapporteringsdokument. 5.4.2Budgetprocessen som arena för omprövningar Synen på budgetprocessen har också medfört att diskussionen om möjligheterna att få till stånd omprövningar har fokuserats på det som sker i denna process. Ett mycket tydligt uttryck för denna uppfattning är 1980-talets tankar på en fördjupad prövning för en tredjedel av myndigheterna . I den handledning som i sam- band med detta skickades till myndigheterna sägs under rubriken omprövning att verksamheter har prövats mer grundligt främst genom tillfälliga berednings- och beslutsformer. Men i fortsättningen måste utrymme för en fördjupad prövning av hela verksamheten skapas i den normala verksamhetsplaneringen och budgetdialogen. (fetstil i originalet).38 Det är svårt att i efterhand veta hur politiker och tjänstemän bedömt realismen i detta slag av synsätt. Det är dock helt klart att på den nivå där intentioner och mer normativa synsätt formuleras återkommer detta som ett 38 RRV, 1989, Resultatorienterad styrning och budgetdialog. Övergripande vägledning – syfte och motiv för bättre budgetdialog, (de s.k. fågelböckerna), s. 3. Se i övrigt kapitel 3.6. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar När utvecklingen av den ekonomiska styrningen disku- teras så handlar det om att ta fram information som gör det möjligt att ta ställning till vilka verksamheter som skall ges prioritet framför andra.39 I den s.k. kopplas dessa omprövningar direkt ihop med den årliga resultatinforma- tionen. Denna skall, sägs i rapporten, utgöra även ett underlag för mer genomgripande verksamhetsanalyser, som kan ligga till grund för ställningstaganden vid större omprövningar av verksamhetens innehåll, utformning och resursbehov.40 Denna syn på budgetpro- cessens potentiella kraft, som i vart fall funnits på ett retoriskt plan, kan enligt vår mening ha gjort att en del av de förändringar som gjorts av budgetprocessen kan ha byggt på en felaktig problembild. För det första finns det anledning att poängtera att få reella omprövningar i budgetprocessen inte med nödvändighet betyder att det inte sker omprövningar i andra sammanhang. De reformer som under ett antal decennier konstituerade expansion av den statliga (eller kommunala) verksamheten hanterades inte inom budgetprocessen. Reformer som gällde skolsystemets utformning, de centrala inslagen i energipolitik, kulturpolitik etc. bereds inte inom det vi – med en rimlig avgränsning – kan tala om som budget- processen. En helt annan sak är förstås att förändringarna fick budgetmässiga konsekvenser. När statens verksamheter skulle prövas mer kritiskt förväntades detta dock fortlöpande kunna göras i budgetprocessen. Vi har ingen anledning att närmare diskutera varför denna uppfattning växte sig så stark. Vi uppfattar att detta också svarade mot många av de budgetteoretiska idéer som torgfördes under 1970- och 80- talen. Många av dessa hade det gemensamt att de utgick från att det stora problemet var att man i budgetprocessen bara prövade olika verksamheter marginellt. Allra tydligast kom detta till uttryck i uppfattningen att det bästa vore om all statlig verksamhet kunde prövas varje gång i budgetprocessen. Detta var t.ex. innebörden av nollbasbudgeteringen – om än uttryckt med viss förenkling.41 1999/2000:1, s. 224 och prop. 2000/01:1, s. 245. 40Ds 2000:63, Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens, s. 28. 41Ingvar konstaterar att nollbasbudgeteringen fick aldrig någon stor utbredning i staten men att den provades i svenska kommuner. , 2000, Den statliga budget- processen, s. 76. Nollbasbudgeteringen innebar enligt att en myndighet för varje avgränsbar del av sin verksamhet, ett beslutspaket, skall motivera varför verksamheten alls behövs, beskriva konsekvenserna av en nedläggning, uppvisa mätbara resultat och effektivi- tetsindikatorer som tagits fram och beskriva de metoder och resurser som skulle kunna användas för att nå samma resultat samt skissera alternativa ambitionsnivåer för verksam- Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Det är också svårt att veta hur olika aktörer bedömt realismen i olika budgetteorier. Helt klart är dock att det på en mer retorisk nivå som handlar om avsikter skedde ett genombrott för ett rationalistiskt synsätt som innebär att även befintliga verksamheter i budgetprocessen skall ställas mot alternativa handlingslinjer. talar om de konkreta yttringarna av detta i svensk statsförvaltning i form av programbudgetering, samhällsplanering, nollbasbudgetering, målstyrning, rambudgetering, samt mål- och resultatstyrning.42 Det finns också forskning som pekar på att tjänstemännen anpassade sitt sätt att argumentera till ett mer rationalistiskt för- hållningssätt. och visar hur sättet att argumentera i dåtidens petitor förändrades.43 I detta sammanhang är det också formuleringar av och diskus- sionen om intentionerna som är viktiga snarare än enskilda politikers och tjänstemäns tilltro till dessa reformer. Debatten och de officiella texterna skapade den måttstock utifrån vilken reform- erna också skulle komma att bedömas. Den motiverade också att man ibland måste fortsätta på den väg man slagit in på. Det fick konsekvenser för kraven på olika dokument och på det mycket konkreta arbetet både i och bland myndig- heterna. Föreställningen att budgetprocessen skall vara en huvudarena för omprövningar och för omprioriteringar mellan olika verksam- heter är dock inte realistisk. Det har heller aldrig fungerat så. Vi kan också konstatera att många verksamheter genomgått betydan- de omprövningar i särskild ordning; det har gällt t.ex. områden som försvaret, pensionssystemet, jordbrukspolitiken m.fl. Det är alltså viktigt att skilja mellan det politiska systemets omprövningsförmåga och budgetprocessen som en form för dessa omprövningar. Den bristande omprövningsförmågan i själva budgetprocessen är knappast det centrala problemet. Uppfattningen om budgetprocessens dominerande roll i styr- ningen av verksamhet och förvaltning ledde också fram till före- ställningen att det var myndigheterna som inom ramen för budget- processen skulle leverera information med vars hjälp det egna uppdraget skulle kunna omprövas. heten rangordna verksamheten i förhållande till andra verksamheter. Gorpe, 1978, Politiker- na, byråkraterna och de nya styrformerna, s. 75. 42Ibid., s. 73. 43Tarschys & , 1975, Petita. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar och i de s.k. fågelböckerna var ett grundläggande problem att det inte längre kunde adderas nya verksamheter till de redan befintliga (se kap. 3). För att få finansiellt utrymme för nya verksamheter måste de befintliga minska i omfattning eller tas bort. Detta skulle åstadkommas genom att myndigheterna tilldelades en roll som byggde på att de aktivt skulle bidra till omprövningar av sin egen verksamhet. Innan resonemanget förs vidare skall det skjutas in att ompröv- ningar kan vara mer eller mindre ingripande. Den ena ytterligheten är justeringar inom ramen för en pågående verksamhet. Den andra ytterligheten är mycket grundläggande omprövningar av en verk- samhets existens, dess mål, dess huvudsakliga medel, dess omfatt- ning etc. Det är dock inte möjligt att skapa definitioner av vad som är omprövningar av justeringskaraktär och vad som är mer grundläggande och förstås inte heller av vad som kan beskrivas som mellanstora. För det första kan det som är en mycket genomgripande omprövning på lägsta utförarnivå vara en mycket marginell justering några steg upp i hierarkin. För det andra är uppfattningen om vad som är stort och genomgripande beroende på kulturella och politiska faktorer som också varierar . Det är lätt att föreställa sig exempel på reformer som skulle uppfattas som utomordentligt genomgripande i svensk politisk kultur men som skulle uppfattas som tämligen marginella i andra miljöer. Det är uppenbart att det problem som aktualiserades bl.a. av har handlat om mera genomgripande omprövningar. klagade på var bristen på omprövningar av vilka verksamheter staten skall bedriva, inriktningen på dem och de centrala medlen. Behovet av sådana omprövningar underströks inte bara i t.ex. komplette- ringsproposition. I kompletteringspropositionen 1994 påminner regeringen om att programmet innebar att förutsätt- ningar skulle skapas för att i budgetprocessen och i andra sam- manhang omfördela resurser från mindre prioriterade områden till andra mer prioriterade.44 Resonemangen om vikten av att kunna prioritera mellan olika områden återkommer när t.ex. den s.k. verksamhetsstrukturen sjösätts.45 klagan på myndigheterna gällde deras förmåga att leverera underlag till sådana mer grundläggande om- prövningar. Även en del av kritiken av den 1993/94:150, bilaga 1, s. 102. 2000/01:1, s. 244 f. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar information som myndigheterna levererar till regeringen förefaller att ha sin utgångspunkt i att myndigheterna skall leverera en information som skall kunna användas för sådana omprövningar, t.ex. genom att redovisa vilka effekter olika medel har haft för att nå mer övergripande mål. Det finns därför anledning att diskutera vilka förväntningar det är rimligt att ha på myndigheterna som leverantörer av underlag för omprövningar. är myndigheternas verksamhet, ibland deras existens, knuten till att de förvaltar vissa medel, i den meningen att de handhar vissa instrument för att påverka utvecklingen på ett område. Redan av detta skäl kan det diskuteras vilken roll myndig- heterna kan spela när det gäller att ta fram underlag för att på mer grundläggande sätt ifrågasätta den verksamhet de själva bedriver. Bortsett från mer självklara aspekter som handlar om svårigheter att ta fram material som kan leda till att den egna verksamheten försvinner, minskar i omfattning eller förändras så kraftigt att den måste bedrivas med annan kompetens, så finns också andra problem. En myndighets verksamhet bedrivs givet vissa före- ställningar om verkligheten och de samhälleliga processer som skall påverkas. Dessa föreställningar definierar de grundläggande per- spektiv som anläggs i verksamheten och vad som uppfattas som självklara sanningar. Det är naturligt att samma föreställningar präglar också de utvärderingar som görs. Utvärderingarna görs därmed givet verksamhetens grundläggande premisser och får en begränsad användbarhet för mera grundläggande omprövningar. Betonandet av myndigheternas dominerande roll och byggandet av olika uppföljnings- och utvärderingssystem knutna till de genomförande myndigheterna kan ha bidragit till brister vad gäller mer omprövningsrelevant information. Men förmågan att ompröva och nyorientera den statliga verksamheten torde bero på politiska faktorer än faktorer som är av mer administrativt teknisk karaktär. studie av medicinsektorn visar t.ex. att det är faktorer som vi kan kalla inompolitiska som är de främsta förklaringarna till bristande omprövningsförmåga.46 De betydelse- fulla omprövningar som skett på flera områden torde också ha berott på att det politiska systemet självt förmått eller tvingats till att hantera dessa faktorer. 46 , 2006, Vem leder mot framtiden? Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Vi kan ofta iaktta en klyfta mellan intentioner och praktik vid för- ändringar av den inomstatliga styrningen. För myndigheternas del skulle dessa förändringar leda till ökad frihet. I verkligheten anser dock många myndighetschefer att detaljstyrningen är stor och t.o.m. har ökat. Vår bedömning är att den styrning som utövas i budgetpro- cessen i hög grad måste beskrivas som överlastad med tämligen handfasta anvisningar inte bara om vad utan också om hur saker skall göras. Vi uppfattar att den detaljstyrning som förekommer inte är ett uttryck för en politisk bedömning av vilka verksamheter som bör styras på en detaljerad nivå. I hög grad torde den vara en kon- sekvens av olika interna förlopp på tjänstemannanivå inom , stundom i nära samspel med tjänstemän i myndigheterna. Det årliga hanterandet av regleringsbrevet kombi- nerat med olika ambitioner och intressen skapar en automatik i processen som undan för undan driver fram en ökad detaljrikedom, inte minst genom krav på återrapportering. I vissa fall är det också uppenbart att mera detaljerade mål och återrapporteringskrav avser delar av verksamheten som av många inblandade uppfattas ha marginell betydelse. Att de reformer som har syftat till att delegera makt till dem som konkret skall bedriva den statliga verksamheten har lett till ökad detaljstyrning är inget specifikt svenskt fenomen. I en studie av m.fl. som publicerades konstaterades att vad vi kan kalla inomstatlig reglering ökade snabbare än andra former av reglering. De olika reformer som hade genomförts med syftet att let managers manage hade i verkligheten lett till mer detaljreglering och mer bindande bestäm- melser på procedurnivå.47 En särskild aspekt av detta gäller att ökad frihet för en under- ordnad nivå blir ett motiv för ökade krav på information som i sin tur får styrande effekter. Den amerikanska forskaren visar på att reformer som syftat till att öka utförarnivåns kontroll av verksamheten har lett till en tung börda av informationskrav.48 I ett inlägg om det bedömningssystem som finns i den amerikanska 47Hood m.fl., 1999, Regulation inside Government: , Qality policies, and Sleaze . 48Radin, The Government Performance Act (GPRA): Hydra-Heades Monster or ?, 1998. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar