sou · GVB334 · 2008-01-01 00:00:00 — Alla i min ålder dom sportar, dom går ut, jag vet inte Jag vet inte hur länge jag kommer att hålla på så här, att sitta hemma utan skola och kompisar. Man är inget djur, det känns som man är ett djur. (Intervju med , ) Alltid samma dagar. Man måste vakna, äta, sova bara stå ut, mellan fyra väggar. (Intervju med , ). De lite äldre barnen får ofta ta ett stort ansvar. De talar vanligen bättre svenska än sina föräldrar och får därför sköta familjens kon- takter utåt. Det är inte heller ovanligt att föräldrarna mår så psykiskt dåligt av den pressade situationen att äldre barn får ta över ansvaret för sina yngre syskon. Den isolerade tillvaron och sysslolösheten gör att skolan och förskoleverksamheten är av stor betydelse för barn som lever gömda. I skolan och förskoleverksamheten får barnen en strukturerad vardag med fasta rutiner. De får träffa andra barn och de ges tillfälle till kontakt med vuxna som inte befinner sig i den pressade situation som deras föräldrar lever i. Under skoldagen tas barnen ut ur isoleringen och får något annat att tänka på än livet som gömd. Många av de företrädare för skolor som utredningen har varit i kontakt med har betonat hur viktig skolan är för de gömda barnen. Skolgången och undervisningen ger barnen möjlighet att uppnå samma kunskapsnivå som de skulle ha gjort om de inte levde gömda. Utan undervisning halkar barn som lever gömda efter sina jämnåriga kamrater kunskapsmässigt. De kunskaper som barnen tillägnar sig genom att gå i skola har de med sig i sitt fortsatta liv, även efter det att beslutet om avvisning eller utvisning har verkställts. Som redogjorts närmare för i avsnitt 2.7 har den nationella sam- ordnaren för barn i asylprocessen med uppgivenhetssymtom gett ut en skrift om skolans betydelse för asylsökande barns hälsaTPF2FPT. I skriften slås fast att skolan kan främja barns hälsa och förebygga att asylsökande barn utvecklar allvarlig psykisk ohälsa, med i värsta fall uppgivenhet, apati och omfattande svårigheter att fungera i skolan och i hemmet. Vidare betonas att skolan, med lärare och kamrater 2TP PT Skolan är det bästa jag har! – Om skolans betydelse för asylsökande barns hälsa utgiven av den nationella samordnaren för barn i asylprocessen med uppgivenhetssymptom i samarbete med Myndigheten för skolutveckling, och Kommuner och Landsting. Förutsättningarna för en reglerad rätt ger de asylsökande barnens tillvaro en struktur. Den nationella samordnaren anför också att barnen i skolan får en förutsägbar till- varo, till skillnad från den ovissa situationen i övrigt, och att barnet i leken kan vara sorglöst . Beskrivningarna i skriften stämmer in också på situationen för barn som lever gömda. Rätten till utbildning är fördragsfäst i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Enligt artikel 26 i förklaringen har var och en rätt till utbildning. Barns rätt till utbildning utvecklas ytterligare i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonven- tionen), som behandlats närmare i avsnitt 1.2. Av artikel 2 i barn- konventionen framgår att de stater som har anslutit sig till konven- tionen skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras juris- diktion de rättigheter som anges i konventionen, utan att det görs åtskillnad av något slag. har uttalat att denna bestämmelse innebär att de stater som har ratificerat kon- ventionen skall se till att alla barn som befinner sig inom statens gränser, innefattande även besökare, flyktingar, barn till arbets- kraftinvandrare och barn som vistas i staten illegalt, tillgodoses samt- liga konventionens rättigheterTPF3FPT. Vid tillämpning av barnkonven- tionen faller alltså alla barn som befinner sig i inom svensk jurisdiktion, och detta oavsett om de har rätt att vistas här eller inte. Det innebär att enligt skall även barn som har fått ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning och som håller sig undan verkställighet av beslutet tillförsäkras de rättig- heter som konventionen föreskriver. Bland dessa rättigheter finns rätten till utbildning (artikel 28) och rätten till vila och fritid, lek och rekreation (artikel 31). har i sina sammanfattande slutsatser över tredje rapport till kommittén konstaterat att barn utan uppehållstillstånd, och då i synnerhet gömda barn, inte har tillgång till utbildning samt rekommenderat att fortsätta arbetet för att garantera att alla barn tillgodoses rätten till utbildning, inklusive barn utan uppehållstillstånd och gömda barnTPF4FPT. 3TP PT Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child, utgiven av 2002, s. 26. 4TP PT Concluding Observations on of the Child: . 30/03/05, CRC/C/15/Add.248, se även avsnitt 2.3.3. Förutsättningarna för en reglerad rätt Rätten till utbildning för asylsökande inom EU regleras i rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. Enligt artikel 10 i direktivet skall medlemsstaterna i EU bevilja underåriga asylsök- ande tillträde till utbildningsväsendet på liknande villkor som de egna medborgarna, så länge en utvisningsåtgärd inte har verkställts mot dem eller deras föräldrar. Som vi har redogjort för i avsnitt 1.3 har artikel 10 vid direktivets genomförande i tolkats så att rätten till undervisning även avser tiden från det att ett slutligt avvisnings- eller utvisningsbeslut har fattats till dess att beslutet har verkställts. Den utredning som föregick genomförandet av direk- tivet ansåg dock att det inte är sannolikt att rätten till utbildning omfattar även dem som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Som stöd för detta ställningstagande hänvisade utredningen bl.a. till artikel 16 i direktivet, som ger medlemsstaterna möjlighet att inskränka eller dra in mottagnings- villkoren för en asylsökande som underlåter att uppfylla vissa krav som kan ställas för att asylförfarandet skall kunna fortgå på ett korrekt sätt. Den svenska migrationspolitiken bygger på principen om reglerad invandring, som innebär att utlänningar som vill bosätta sig i skall ha tillstånd att uppehålla sig här, dvs. De utlänningar som får uppehållstillstånd i skall ha samma rättig- heter och omfattas av samma välfärdssystem som andra personer som är bosatta i landet. För att principen om reglerad invandring skall kunna upprätt- hållas krävs att ett beslut om avvisning eller utvisning också leder till att utlänningen lämnar landet. Strävan bör därför inriktas mot att så få personer som möjligt vistas illegalt i SverigeTPF5FPT. En annan aspekt att beakta vid övervägande av om personer som uppehåller sig illegalt i skall tillerkännas rättigheter här är risken för konflikt mellan olika myndigheters intressen (jfr prop. 1997/98:182 s. 12 f.). Ett regelsystem som innebär att vissa myn- digheter ges i uppdrag att se till att utlänningar som har fått verk- ställbara beslut om avvisning eller utvisning också lämnar landet, 5TP PT Se bl.a. och När barn lever gömda, SoS- rapport 1999:5, s. 105 f. Förutsättningarna för en reglerad rätt medan andra myndigheter åläggs att erbjuda dessa utlänningar tillgång till delar av det svenska välfärdssystemet kan uppfattas som ologiskt och inkonsekvent. Vårt förslag: Barn i familjer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning skall ha rätt till skol- gång. Barn som lever gömda befinner sig i en mycket svår situation, som de som regel inte själva kan råda över. Valet att inte efterkomma myndigheternas beslut om avvisning eller utvisning görs i de allra flesta fall av föräldrarna och barnet ges sällan möjlighet att påverka sin situation. Frågan om rätt till skolgång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning måste därför i första hand ses ur det enskilda barnets perspektiv. Som framgår av avsnitt 5.4.1 skulle en rätt att gå i skola och att delta i förskoleverksamhet innebära en möjlighet för barnen att komma ur den isolering som det innebär att leva gömd och att få en strukturerad och förutsägbar tillvaro. De skulle därmed få bättre förutsättningar att utvecklas både fysiskt, psykiskt och socialt. Förutom att barnen ges bättre förutsättningar att uppnå samma kunskapsnivå som jämnåriga barn, innebär en rätt att gå i skola eller att delta i förskoleverksamhet en möjlighet att få leka, umgås med jämnåriga kamrater och möta trygga vuxenförebilder. Detta är faktorer som har betydelse inte bara som barnet lever gömt, utan även efter det att beslutet om avvisning eller utvisning har verkställts. När verkställighet sker kommer många familjer tillbaka till ett land där de varken har bostad eller arbete. Ett barn som har gått i skola under hela sin tid i har i vart fall med sig de kunskaper och erfarenheter som skolgången har gett honom eller henne. Rätten att gå i skola ger med andra ord större möjligheter för barnet att förbereda sig för vuxenlivet, oavsett var han eller hon kommer att leva . som barnet lever i kan inget annat land erbjuda honom eller henne utbildning. Den tiden blir alltså kunskapsmässigt och utvecklingsmässigt en förlorad tid för barnet om det inte får möj- lighet att gå i skola här. Förutsättningarna för en reglerad rätt En annan aspekt som talar för en rätt till skolgång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut är att dessa barn ofta lever helt utanför samhället. Enligt har ett ansvar för de barn som vistas inom landets gränser. Det är svårt för de svenska myndig- heterna att upptäcka om ett barn som lever gömt far illa. De barn som går i skolan eller deltar i förskoleverksamhet synliggörs bättre, och det finns därmed större möjligheter för samhället att gripa in om de utsätts för övergrepp eller på annat sätt far illa i sina hem. Sett ur det enskilda barnets perspektiv finns det således stora fördelar med en rätt till skolgång. Till detta kommer att som konventionsstat i förhållande till är skyldigt att se till att konventionens bestämmelser upprätthålls här. I den mån gällande lagstiftning inte är tillräcklig för att uppnå konven- tionens krav bör åtgärder vidtas för att nå överensstämmelse. Visserligen kan inte sägas vara överordnad alla andra intressen, men rekommendationerna från FN:s barnrätts- kommitté väger tungt när frågan om rätt till utbildning, förskole- verksamhet och skolbarnsomsorg för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut övervägs. Som anförts i avsnitt 2.6 och 5.4.2 har utredningen om mottag- andevillkor för asylsökande gjort bedömningen att det inte är sannolikt att rådets direktiv /9/EG ger rätt till utbildning för personer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om av- visning eller utvisning. Utredningen hänvisar bl.a. till artikel 16 i direktivet, som föreskriver en möjlighet till inskränkning och in- dragning av mottagningsvillkoren när en asylsökande underlåter att uppfylla vissa krav som kan ställas för att asylförfarandet skall kunna fortgå på ett korrekt sätt. Av artikel 16.4 jämförd med artikel 17.1 framgår emellertid att beslut om inskränkning, indragning eller väg- ran av de mottagningsvillkor som föreskrivs i direktivet skall fattas på individuell nivå och grundas på den berörda personens särskilda situation, och då särskilt när det gäller bl.a. underåriga. Enligt vår bedömning kan det därmed inte uteslutas att artikel 10 i direktivet skall tolkas så att rätt till utbildning generellt sett tillkommer även den som håller sig undan så att verkställighet inte kan ske. En sådan tolkning skulle också stämma överens med . Med beaktande av de positiva effekter som en rätt till skolgång ger för det enskilda barnet och med hänsyn till inter- nationella åtaganden anser vi att det måste föreligga mycket starka skäl för att det skall kunna hävdas att den svenska skolan skall Förutsättningarna för en reglerad rätt vägra att ta emot barn, som faktiskt befinner sig i och vill delta i undervisning. Detta gäller särskilt som en rätt för ett enskilt barn att gå i skolan av allt att döma inte verkar menligt på något annat enskilt barns situation. Det finns alltså enligt vår uppfattning inte några intressekonflikter på individnivå. Ett principiellt skäl som har anförts mot en rätt till skolgång för gömda barn, är att en sådan reglering skulle stå i strid med principen om reglerad invandring. För att det svenska systemet med reglerad invandring skall kunna upprätthållas krävs att ett beslut om avvis- ning eller utvisning leder till att utlänningen lämnar landet. Strävan bör därför inriktas mot att så få personer som möjligt stannar kvar här illegalt. En fråga som måste ställas i detta sammanhang är där- för om tillgång till välfärdssystemet, som t.ex. rätt till skolgång, skulle föranleda fler personer att stanna kvar illegalt i landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning. Om så är fallet skulle en rätt till skolgång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet innebära att principen om reglerad invandring motverkas. Såvitt har kommit till utredningens kännedom finns det emellertid inte någon undersökning eller något annat säkerställt underlag som visar att det faktiskt finns ett samband mellan ökad rätt att ta del av sociala förmåner eller andra rättigheter och fler personer som lever gömda. Enligt uppgift från de frivilligorganisationer som vi har varit i kon- takt med finns det flera orsaker till att utlänningar inte efterkommer beslut om avvisning eller utvisning. Den vanligaste anledningen be- döms vara situationen i hemlandet. Av tidigare utredningar på området framgår också att orsaken till att barn göms framför allt är föräldrarnas fruktan för förföljelse, hot, fängelsestraff eller tortyr i hemlandet samt att föräldrarna anser sig tvingade att gå under jorden för att skydda sin familj och sina barnTPF6FPT. Det går alltså inte att dra den generella slutsatsen att en rätt till skolgång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvis- ning eller utvisning skulle medföra att fler avvisade eller utvisade barnfamiljer väljer att stanna illegalt i landet. Däremot kan det med säkerhet sägas att det, även om det införs en rätt för dessa barn att gå i skola, alltid kommer att finnas barnfamiljer som väljer att stanna i trots att de nekas uppehållstillstånd här. Vi anser inte att det är rimligt att de barn som lever i familjer som av ett eller annat skäl håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning skall förvägras rätt till skolgång i syfte att minimera 6TP PT A.a. s. 53. Förutsättningarna för en reglerad rätt det totala antalet personer som lever gömda. Det är i stället andra åtgärder som krävs för att säkerställa att beslut om avvisning eller utvisning leder till att utlänningen också lämnar landet. Det har också diskuterats om personer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning, och som där- med inte har rätt att uppehålla sig i , över huvud taget skall ges tillgång till det svenska välfärdssystemetTPF7FPT. Vi anser att ett sådant resonemang kan ha bärighet när det gäller vuxna personer. När det gäller barns rätt till skolgång är situationen dock annorlunda. Rätten till grundläggande utbildning är snarare en mänsklig rättighet än en social förmån (jfr art. 26 i FN:s förklaring om de mänskliga rättigheterna). Till detta kommer att barnen inte själva väljer att stanna i . Enligt vår bedömning bör barnets rätt till utbildning inte begränsas på grund av ett val som har gjorts av dess föräldrar. Resonemanget om att den som väljer att stanna illegalt i landet inte bör få del av det svenska välfärdssystemet har därför inte bärighet på frågan om barns rätt till skolgång. Ytterligare en fråga som måste ställas är om en rätt till skolgång för de barn som omfattas av våra direktiv är förenlig med skolans värdegrund. Det skulle nämligen kunna hävdas att en sådan rätt strider mot skolans uppdrag att förmedla demokratiska värdering- ar, eftersom rätten skulle sända den felaktiga signalen till eleverna att skolan inte respekterar myndighetsbeslut som har fattats i be- hörig ordning. Som vi har påpekat måste det emellertid göras åtskillnad mellan familjens rätt att vistas i landet och barnets rätt att gå i skolan så länge han eller hon befinner sig här. En rätt till skol- gång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning innebär enligt vår uppfattning inte att det accepteras att avvisade eller utvisade personer stannar kvar i illegalt. Budskapet är i stället att barn som har ansökt om uppehållstillstånd i skall ha rätt att gå i skola och delta i förskoleverksamhet här till dess att de lämnar landet, till främjande av det enskilda barnets hälsa och utveckling. I tidigare lagstiftningsärenden har det gjorts gällande att det kan uppstå orimliga situationer om en myndighet åläggs att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning av ett barn, som en annan myndighet är skyldig att tillförsäkra barnet rättigheter enligt i samma utsträckning som gäller för barn som vistas lagligt här i landetTPF8FPT. En rätt till skolgång för de barn som 7TP PT A.a. s. 106. 8TP PT Prop. 1997/98:182 s. 12 f. Förutsättningarna för en reglerad rätt omfattas av våra direktiv skulle med andra ord medföra att det upp- står konflikt mellan olika myndigheters intressen. Det är naturligt- vis av största betydelse att svenska myndigheter inte åläggs att arbeta i olika riktningar och de olika regelsystem som gäller för myndig- heter måste självklart vara logiska. I den mån en rätt till skolgång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet innebär att skolorna och skolhuvudmännen åläggs att vidta åtgärder som hindrar polisen och i arbetet med att verkställa beslut om avvis- ning eller utvisning kan det uppstå en intressekonflikt mellan myndig- heterna. Vi har emellertid svårt att se att en sådan intressekonflikt skulle uppstå så länge skolor och skolhuvudmän endast ges i upp- drag att ta emot barnen i sin verksamhet fram till dess att de faktiskt lämnar landet. Den uppgiften står inte i sig i motsatsförhållande till polisens och uppdrag att se till att verkställighet sker. Regelverket får utformas på ett sådant sätt att verkställighets- arbetet inte försvåras av rätten till skolgång. Det skulle vidare kunna hävdas att en rätt till skolgång medför att barn i familjer som håller sig undan verkställighet får en ökad anknytning till och det svenska samhället samt att den an- knytningen minskar möjligheterna att verkställa beslutet om avvis- ning eller utvisning. Därmed skulle det finnas en risk för att familjer som fått beslut om avvisning eller utvisning stannar kvar i och låter barnen gå i skola här för att på så sätt öka sina möjligheter att trots allt få stanna i landet. I detta sammanhang måste dock beaktas att asylsökande barn har rätt att gå i skola samt att delta i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som deras ansökan om uppehållstillstånd prövas. I den mån denna rätt har ut- nyttjats är det rimligt att anta att den anknytning hit som skol- gången medför, har uppkommit redan före det att beslutet om avvisning eller utvisning meddelas. En rätt för barnen att gå kvar i skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen även om familjen håller sig undan verkställighet av beslutet om avvisning eller utvisning skulle i sådana fall inte i sig innebära att barnet får en anknytning till . Om beslutet om avvisning eller utvisning meddelas efter det att familjen har ansökt om uppehålls- tillstånd och familjen därefter håller sig undan verkställighet kan det inte uteslutas att anknytningen uppstår först när familjen lever gömd. En anknytning som har uppstått efter ett beslut om avvisning eller utvisning skall emellertid som regel inte anses utgöra hinder mot verkställighet (se prop. 2004/2005 s. 226). Förutsättningarna för en reglerad rätt Polisens praktiska verkställighetsarbete torde enligt vår bedöm- ning inte heller försvåras nämnvärt av att barn i familjer som håller sig undan verkställighet ges en rätt att gå i skolan. Genom att barnet bibehåller sin anknytning till det svenska samhället även efter avvis- nings- eller utvisningsbeslutet kan han eller hon visserligen anse sig ha mer att förlora på att lämna landet. Verkställigheten skulle därmed kunna bli mer uppslitande för barnet. Vi bedömer det emellertid som högst osannolikt att den bibehållna anknytningen till skolan eller förskoleverksamheten skulle få annat än en mycket begränsad betydelse för det praktiska verkställighetsarbetet. Frågan om rätt till skolgång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är inte kom- plikationsfri. Vi har redogjort för ett antal principiella skäl som kan anföras emot en sådan rätt, och det går inte att helt bortse från dem. Enligt vår uppfattning är emellertid inte dessa skäl av sådan karaktär eller styrka att de uppväger tyngden i den kritik som FN:s barnrätts- kommitté har riktat mot och de mycket starka individuella skäl som talar för en rätt till skolgång. En rätt till skolgång för de barn som omfattas av vårt uppdrag medför även andra fördelar. En- ligt den lagstiftning som gäller är det upp till den enskilda skolan eller förskolan att avgöra om ett barn som håller sig undan verk- ställighet skall tas emot i verksamheten. Frågan bedöms olika i olika kommuner och till och med på olika skolor inom en och samma kommun. Vi anser att det är otillfredsställande med en reglering som innebär att ett barns möjlighet att få gå i skola eller delta i förskole- verksamhet är beroende av var familjen uppehåller sig och vilken skola eller förskola man söker sig till. Regleringen innebär dessutom att skolledare och skolhuvudmän försätts i en mycket svår situation när de skall avgöra om ett barn skall tas emot i verksamheten eller inte. Vi föreslår därför att de barn som omfattas av våra direktiv skall ha rätt till skolgång. Rätten till skolgång innebär att kommuner och andra offentliga skolhuvudmän ges motsvarande skyldighet att ta emot barnen i verksamheten. Den närmare omfattningen av och innehållet i den verksamhet som skall erbjudas återkommer vi till i kapitel 6. En rätt till skolgång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning innebär att ett antal andra frågor måste övervägas. I kapitel 7 och 8 tar vi ställning till om det regelverk som vi föreslår är förenligt med tillämpliga bestämmelser om offentlighet och sekretess samt om det behövs särskild reglering av polisens arbete med verkställighet av beslut om Förutsättningarna för en reglerad rätt avvisning eller utvisning. I kapitel 9 redogör vi för ett antal prak- tiska problem som kan uppstå genom att barn som håller sig undan verkställighet ges rätt att gå i skolan. Som framgår av avsnitt 5.3 omfattar vårt uppdrag endast barn som håller sig undan verkställighet av ett beslut om utvisning eller av- visning. Barn som aldrig har ansökt om uppehållstillstånd i , barn som har haft ett tillfälligt uppehållstillstånd för vilket till- ståndstiden har löpt ut och barn vars beslut om avvisning eller ut- visning har upphört att gälla på grund av preskription omfattas däremot inte av uppdraget. FN:s barnrättskommittés rekommendationer till beträf- fande rätten till utbildning gäller alla gömda barn, dvs. även de papperslösa barnen och andra barn som vistas här illegalt utan att ha ett beslut om avvisning eller utvisning. Det är därför inte givet att en reglering som endast ger rätt till utbildning för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller ut- visning är tillräcklig för att upprätthålla krav. Det kan alltså inte uteslutas att även fortsättningsvis kommer att få kritik från barnrättskommittén, om inte alla barn som vistas i landet ges rätt till utbildning här. Detta är en konsekvens av ut- formningen av vårt uppdrag.