sou · GWB342 · 2008-04-28 00:00:00 — Genom 8 kap. 7 § andra stycket RF medges dock att i lag, som innehåller bemyndiganden enligt första stycket, före- skriva även annan rättsverkan än böter, vid överträdelse av före- skrift som regeringen meddelar med stöd av det bemyndigandet. Den i bestämmelsen angivna typen av föreskrift kallas för blankett- straffstadgande. Utmärkande för blankettstraffstadgandena är alltså att förutsättningarna för straffbarhet inte anges i lag utan i före- skrifter av lägre konstitutionell rang. I förarbetena till RF påpeka- des att metoden med blankettstraffstadganden användes i stor utsträckning och var praktisk. Om grundlagen inte behandlade möjligheten till denna typ av reglering kunde det komma att hävdas Behovet av en översyn att detta var ett sätt att komma runt det faktum att regeringen inte får föreskriva frihetsstraff. Det var därför viktigt att den kom till uttryck i lagtexten (prop. 1973:90 s. 314 f). I praktiken har blankettstraffbuden gett upphov till ett antal tillämpningsproblem som uppmärksammats av Lagrådet, i litteraturen och i praxis. Ett problem som framför allt har uppmärk- sammat är i vad mån det är tillåtet med straffbestämmelser med fängelse i straffskalan vilka beslutas av genom lag och som avser överträdelser av föreskrifter som regeringen beslutat med stöd av bemyndiganden i annan lag. Som exempel kan här nämnas 20 kap. 3 § om brott mot tystnadsplikten vilket kan avse tystnadsplikt enligt vilken författning som helst (se vidare , a. a. s. 193 f). I anslutning härtill kan diskuteras var gränsen går för vilken typ av stadganden som är att anse som blankettstraffbud. Flera av straffbestämmelserna i kan ju sägas sanktionera över- trädelser av regler som det inte hänvisas till lika uttryckligt som i exemplet ovan. Så kräver exempelvis straffbestämmelsen om stöld att det finns regler om äganderätt. Så länge fråga är om civilrätt, vilket är ett område som ju i sin helhet hör till det obligatoriska lagområdet, finns inget principiellt problem. Mer problematiska kan, som exempel, bestämmelser om tjänstefel anses vara eftersom de hänvisar till bestämmelser som mycket väl kan finnas i annan form än lag. Någon skarp gräns mellan blankett- straffstadganden och andra straffstadganden som sanktionerar överträdelser av regler på andra håll än i den författning där blankettstraffstadgandet återfinns kan vara svår att dra. Detta synes dock inte utgöra något större problem i praktiken (se vidare , Lagprövning och blankettstraffstadganden – några HD- fall, till 2005 s. 236 ff.). En fråga som har orsakat större praktiska problem synes vara grundlagsenligheten av att ett blankettstraffstadgande tillåter att fängelse finns i straffskalan när den sanktionerade gärningen finns i föreskrifter som beslutas av en förvaltningsmyndighet eller en kommun. I bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket RF talas endast om föreskrifter av regeringen. Varken förarbetena till RF eller för- arbetena till den nuvarande lydelsen av andra stycket i 8 kap. 7 § RF (prop. 1973:90 respektive prop. 1975/76:209) ger uttryck för att avsikten varit att öppna för att genom stadganden med fängelse i straffskalan straffsanktionera föreskrifter på lägre nivå än lag eller förordning. I normgivningspraxis har dock förekommit före- skrifter av detta slag. Frågan har aktualiserats av Lagrådet i ett flertal yttranden bl.a. i anslutning till regeringens förslag till lag om transport av farligt gods. Lagrådet yttrade här att varken 8 kap. 11 § RF eller någon annan bestämmelse i RF ger svar på frågan om riks- dagen i lag kan besluta straffbud vars närmare innehåll kommer att fyllas ut av förvaltningsmyndighet som regeringen vidaredelegerat sin föreskriftsrätt till. Vidare anfördes att frågan inte berörts i för- arbetena. Lagrådet uppgav också att det förekommit att i lag, i vilken föreskrivits annan rättsverkan än böter, delegerat till regeringen eller myndighet som regeringen bestämde, att besluta om föreskrifter utan att skillnad gjorts mellan regeringens och myndighetens föreskrifter. Lagrådet avslutade med att anmärka att denna praxis inte synes vara oförenlig med grundlagsregleringen trots bestämmelsernas oklarheter (se prop. 1981/82:94 s. 261). , , har härefter gjort en något annorlunda tolkning av rättsläget. I NJA 2005 s. 33 kom HD fram till att det inte är förenligt med 8 kap. 7 § andra stycket RF att förvaltnings- myndigheter och kommuner tillåts att genom normgivning fylla ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på sådant vis att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga genom deras föreskrifter. har problemet uppmärk- sammats på nytt i olika lagstiftningssammanhang. Vid översynen av sanktionssystem angavs t.ex. att handlingsregler som föreskrivs på lägre normgivningsnivå än förordning inte längre skulle vara förenade med straffansvar där fängelse ingick i straff- skalan (se prop. 2005/06:182 s. 37). Motsvarande resonemang åter- finns i ett senare lagstiftningsförslag om anpassningar till nya EG- bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växt- skydd m.m., vari anges att NJA 2005 s. 33 får anses innebära att annan rättsverkan än böter inte får föreskrivas för överträdelser av föreskrifter som beslutas på lägre nivå än av regeringen (se prop. 2005/06:128 s. 229). Sammantaget synes uppfattningen från lag- stiftarens sida numera vara att den konstitutionella praxis som utvecklats på området till viss del får anses vara grundlagsstridig. Som tidigare redovisats ska enligt 8 kap. 3 § RF föreskrifter om skatt meddelas genom lag. Även tvingande avgifter regleras som huvudregel i lag men enligt 8 kap. 7 § första stycket RF och 8 kap. Behovet av en översyn 9 § andra stycket RF är viss delegation möjlig avseende dessa. I 8 kap. 9 § RF ges ett utrymme för direktdelegation till kom- munerna. Men regeringen kan också, med stöd av 8 kap. 11 § RF, till kommunerna vidaredelegera normgivningsmakt. När det gäller avgifter som inte har belastande karaktär har regeringen en direkt på 8 kap. 13 § första stycket RF grundad rätt att meddela före- skrifter. Det är sålunda en grundläggande princip att har exklusiv normgivningskompetens på skatteområdet. I huvudsak synes denna fördelning inte förorsaka några problem. Viss diskus- sion har dock förts kring frågan om kommunernas möjligheter att besluta om skatt. Detta har främst kommit upp i anslutning till införandet av den s.k. trängselskatten men också avseende de kom- munala parkeringsavgifterna. Den diskussion som förts i anslutning härtill har redogjorts för under avsnitt 4.5. En annan fråga som har uppmärksammats av Lagrådet knyter an till bestämmelsen om subdelegation i 8 kap. 11 § RF. Vid Lagrådets granskning av förslag till ändring i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag (prop. 1999/00:94) uppmärksammades att förslaget innehöll flera bemyn- diganden till regeringen men att det framgick att det i praktiken var avsett att skulle besluta om flera av dessa före- skrifter. Någon uppgift om att subdelegation var tillåten fanns inte i lagförslaget. Subdelegationen vilade istället på en äldre generell rätt till delegation för regeringen som fanns i den ursprungliga lagen. Även nya bemyndiganden till myndigheter under regeringen var alltså tänkta att ha sin grund i denna. Regeln i 8 kap. 11 § RF säger att om den bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne därvid kan medge att regeringen över- låter åt förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser. Orda- lydelsen syftar enligt Lagrådet på att subdelegation ska ges i sam- band med att delegation ges till regeringen. Om bestämmelsen inte skulle tillämpas på så vis skulle konsekvensen bli att inte vid en lagändring, utan att förbjuda subdelegation, skulle kunna hindra regeringen från att subdelegera. Regeringen uttalade i pro- positionen att förslaget borde ändras enligt Lagrådets påpekande (a. prop. s. 35 och 107 f). Frågan har härefter aktualiserats i ytterligare Lagrådsyttranden (se prop. 2005/06:45 s. 415 och prop. 2006/07:5 del 2 s. 384). Regeringen uttalade i det senare lagstift- ningsärendet att Lagrådets tolkning av 8 kap. 11 § RF skulle inne- bära att ett nytt bemyndigande måste ges varje gång en lagändring sker, detta oavsett om ändringen gäller en mycket begränsad fråga eller en mer omfattande materiell ändring. Enligt regeringens upp- fattning skulle det vara att gå för långt att tolka bestämmelsen på så vis. Regeringen menade att det inte heller gick att se att en sådan tolkning av bestämmelsen var åsyftad. Enligt regeringens mening är fri att bedöma om omfattningen av tidigare bemyndi- ganden är lämplig. Skulle anse att tidigare lämnade bemyndiganden i och med lagändringen blir för omfattande står det fritt att införa begränsningar. Regeringen gjorde därför en annan bedömning än Lagrådet i fråga om regeringens möjligheter att utnyttja ett tidigare givet bemyndigande (se prop. 2006/07:5 s. 434). Regeringens inställning har, såvitt framgår av hur lagförslagen behandlats av utskott och riksdag, godtagits av riks- dagen (2005/06:FiU22, rskr. 2005/06:317-318 och betänkande 2006/07:FiU7). Det förhållandet att regeringen har en direkt på grundlagen vilande normgivningskompetens innebär att några bemyndiganden från inte behövs inom regeringens primärområde. Trots detta är det vanligt att ger sådana bemyndiganden. Lagrådet har vid ett flertal tillfällen uppmärksammat situationen och för- ordat att bemyndigandena ska utgå såsom överflödiga. I vissa fall har Lagrådet menat att bestämmelserna i princip har kunnat vara kvar men att det tydligt bör framgå att det endast är fråga om en upplysning om regeringens kompetens och inte något reellt bemyndigande. I anslutning härtill har viss diskussion uppkommit om det verkligen är lämpligt att i lag ta in denna typ av informa- tionsbestämmelser. Enighet synes råda kring att det i och för sig kan vara av vikt att det finns information om hur en lag är upp- byggd och vilka förordningar som bör uppmärksammas i anslut- ning härtill. Problematiken synes inte ha någon större inverkan på den praktiska tillämpningen utan tycks snarare vara av mer struk- turell karaktär. Behovet av en översyn Viss diskussion har också förts kring vad som gäller då riks- dagen genom lagstiftning med stöd av 8 kap. 14 § RF tagit i anspråk vissa delar av regeringens primärområde. På grund av den formella lagkraftens princip kan regeringen inte så länge lagstiftningen gäller meddela föreskrifter i ämnet i strid med lagen. RF reglerar inte vad som i vidare utsträckning ska gälla för regeringens möjligheter att meddela föreskrifter i dessa situationer. Det finns flera exempel på hur i sådana fall bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter. Lagrådet har i ett flertal yttranden analyserat de rätts- liga förutsättningarna för sådana bemyndiganden. Sådana bemyndi- ganden kan, beroende av innehållet, uppfattas som en erinran om regeringens rätt att med stöd av restkompetensen meddela före- skrifter eller på så vis att lämnat kvar en del av området för regeringen att förordna om. Oaktat hur materiellt har utformat bemyndigandena i dessa fall bör de inte vara att betrakta som delegation av normgivningskompetens. Även detta synes främst vara ett problem av strukturell karaktär. 8Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten Expertgruppen ska enligt sitt uppdrag ta fram förslag på alternativa sätt att reglera normgivningsmakten i RF. Ett av förslagen ska ha som utgångspunkt att de nuvarande principerna för fördelningen av normgivningsmakten i huvudsak ska vara oförändrade. Andra för- slag kan däremot innehålla mer långtgående förändringar av fördel- ningen. Samtliga förslag bör sträva efter att uppnå en reglering som minskar tillämpningsproblemen, som är mindre detaljerad och som språkligt och strukturellt är enklare. I uppdraget ingår vidare att överväga om vissa av de bestäm- melser om rätten att besluta föreskrifter som finns på andra ställen i RF än i 8 kap. bör flyttas dit. I uppdraget ingår också att presen- tera lösningar som öppnar för en möjlighet att delegera viss norm- givningsmakt direkt till kommuner, t.ex. i fråga om sådana pålagor som trängselskatt. Enligt expertgruppens uppfattning fyller 8 kap. RF en viktig funktion genom att kapitlet bl.a. ger normgivnings- kompetens inom samhällsområden som är viktiga för medborgarna. En utgångspunkt för våra överväganden har därför varit att riks- dagens normgivningskompetens inte ska urholkas. Det utesluter emellertid inte att ges möjligheter att i ökad utsträckning delegera föreskriftsrätt till regeringen och andra organ. behåller ju ändå sin rätt att meddela föreskrifter och det är riks- dagen som avgör om och i vilken utsträckning föreskriftsrätten kan delegeras. Tanken bakom nuvarande ordning, nämligen att den ska vara ett uttryck för principen att är den främste lag- stiftaren, behöver då inte urholkas. Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten Gruppen har i enlighet med uppdraget utformat tre modeller för reglering av normgivningsmakten i 8 kap. RF. Den minst ingri- pande modellen, minimodellen, har utformats med målsättningen att fördelningen av normgivningsmakten mellan och regeringen ska vara oförändrad. Mellanmodellen förflyttar tyngd- punkten något och den mest genomgripande modellen, maxi- modellen, öppnar för en mer omfattande delegering av norm- givningsmakt från till regeringen. De två senare model- lerna innefattar även vissa förändringar av 2 kap. RF. I samtliga tre modeller finns förslag som innebär att ska kunna dele- gera normgivningsmakt till kommunerna avseende pålagor av det slag som bl.a. trängselskatten utgör. Även några andra ändringar är gemensamma för de tre modellerna. Förslagen i mellanmodellen och maximodellen är vidare konstruerade så att vissa delar i ett för- slag kan föras över till någon annan av modellerna. Avsikten är att det ska vara möjligt för att vid sina ställ- ningstaganden välja de lösningar som utredningen anser vara de lämpligaste. Det bör framhållas att förslagen innefattar tänkbara lösningar på de problem som uppkommit vid tillämpningen av de nuvarande reglerna om normgivningsmakten. Dessa problem har redovisats i avsnitt 7. Lagtextförslagen och gällande reglering är bilagda rap- porten, se bilaga 1–5. Respektive förslag kommenteras nedan. Vissa kommentarer gör sig gällande för samtliga förslag varför dessa ges inledningsvis. En strukturell fråga som inledningsvis bör tas upp är huruvida de bestämmelser om normgivning som finns i olika kapitel i RF bör föras samman i 8 kap. I vårt uppdrag ingår att överväga denna fråga. Genom 8 kap. RF fördelas normgivningsmakten mellan riks- dagen och regeringen. Kapitlet ger emellertid knappast något uttömmande besked om normgivningsmakten. I flera andra kapitel finns bestämmelser som anger att föreskrifter i olika ämnen ska beslutas genom lag, dvs. Att föra samman alla dessa bestämmelser i 8 kap. RF skulle medföra att kapitlet blev än mer svåröverskådligt än vad det är . Det finns vidare inte något inbördes sammanhang mellan ämnesområdena för de olika norm- givningsbestämmelserna. Om bestämmelserna rycks ur sina sammanhang skulle dessutom syftena med bestämmelserna till viss del kunna gå förlorade. Reglerna om normgivning beträffande finansmakten syftar sålunda inte bara till att ge norm- givningsmakt utan också till att slå vakt om själv- ständighet. Detsamma gäller beträffande bestämmelserna i 11 kap. RF om rättskipning och förvaltning, där domstolarnas oberoende garanteras. Det är alltså knappast en framkomlig väg att samla alla normgivningsbestämmelser i ett kapitel. Något annorlunda ställer sig saken när det gäller bestämmelserna i 2 kap. RF om grund- läggande fri- och rättigheter. Det rör sig här om bestämmelser av direkt betydelse för den enskilde. Också i 8 kap. RF finns bestäm- melser om normgivning avseende den enskilde. Sammanhanget mellan bestämmelserna i 2 och 8 kap. RF belyses av att det ansetts motiverat att i 8 kap. 1 § RF föra in en hänvisning till reglerna i 2 kap. RF. Enligt vår mening skulle det inte möta några hinder mot att till 8 kap. RF föra över bestämmelserna i 2 kap. RF i den mån de uppställer krav på lagform för föreskrifter som rör de grund- läggande fri- och rättigheterna utan att fri- och rättighetsskyddet därmed urholkas eller förändras. Fördelen med en sådan ordning är att samtliga bestämmelser som rör normgivning beträffande enskilda finns samlade på ett ställe i RF. Vidare renodlas 2 kap. RF vilket får till följd att det sakliga innehållet i det kapitlet tydligare framträder. En närmast strukturell fråga som vi inte tar upp gäller de följder för normgivningskompetensen som medlemskap i har. Enligt lagen (1995:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen har vi överlåtit beslutsbefogenheter till EU och föreskrifter som är gällande här i landet meddelas numera inte bara av riksdag och regeringen utan också av EU:s institutioner. EU:s rättsakter har vidare företräde framför våra nationella regler och när EU valt att reglera ett ämne i förordningar har vår interna normgivningskompetens minskat i motsvarande mån. Att överlåtit normgivningskompetens till EU har konsekvenser inte bara beträffande den normgivning som regleras i 8 kap. RF utan också för normgivning som kan ske med stöd av andra kapitel i RF. Om RF på något sätt ska spegla verkningarna av gemenskapsrätten hör en sådan bestämmelse knappast hemma i 8 kap. utan bör lämp- ligen placeras i ett annat kapitel. Här kan också nämnas att frågan om förhållandet mellan de svenska domstolarna och övervägts av en särskild expertgrupp på uppdrag av . Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten gruppen har haft i uppdrag bl.a. att lämna förslag på hur ett kapitel om domstolarna i RF skulle kunna utformas. I expertgruppens rapport om domstolarna i regeringsformen (SOU 2007:69) redogörs bl.a. för hur diskussionen förts kring ett eventuellt grundlagsfästande av principen om skyldigheten för domstolarna och vissa andra organ att inhämta förhandsavgöranden från . I rapporten anges att expertgruppen delar regeringens och uppfattning att några bestämmelser inte behövs för att reglera åtaganden på området (prop. 2005/06:157 respektive bet. 2005/06:Ju39). Om det ändå skulle anses önskvärt att RF ska spegla systemet med bindande förhands- avgöranden lämnas i den aktuella rapporten ett förslag på hur en sådan bestämmelse skulle kunna utformas och tas in i ett nytt kapitel om den offentliga verksamheten. Språket och uttrycken i nuvarande 8 kap. RF speglar vad som var gängse lagspråk när RF kom till. För dagens läsare kan kapitlet framstå som svårtillgängligt och inte alltid så lätt att förstå. De modeller som presenteras i rapporten har därför bearbetats även språkligt. Vi har därvid koncentrerat oss på 8 kap. eftersom det kapitlet ingår i vårt uppdrag. Vi har däremot inte gjort någon redaktionell översyn av 2 kap. av det skälet att det inom Grund- lagsutredningen pågår en sådan översyn av det kapitlet. Bearbetningen av språket i 8 kap. RF innefattar bl.a. att begrep- pet bemyndiga i olika böjningsformer genomgående har bytts ut mot det mer lättbegripliga medge i motsvarande böjningsformer. Vi har avstått från en granskning ur ett könsperspektiv. Jäm- ställdhetsaspekterna på utformningen av RF övervägs särskilt inom utredningen. I alla modellerna har strukturen i 8 kap. förändrats genom att kapitlet försetts med underrubriker och bestämmel- sernas ordningsföljd ändrats. Våra förslag till språkliga och struk- turella omarbetningar är inte avsedda att medföra några ändringar i sak. 8.1.2Särskilda frågor om skatt för att reglera trafik I samtliga modeller som presenteras nedan har tagits in en bestäm- melse som möjliggör att rätten att meddela föreskrifter om vissa skatter kan delegeras direkt till en kommun. Något konstitutionellt hinder mot att en kommun, efter delegation, meddelar föreskrifter om trängselskatt eller parkeringsavgifter som kan tillfalla kom- munen bör på så vis inte kvarstå. Enligt den ordning som gäller får kommunerna i och för sig ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter (1 kap. 7 § RF). Kommunernas beslutanderätt är dock begränsad till att fastställa den årliga skattesatsen. Av 8 kap. 5 § RF följer nämligen att grunderna för den kommunala beskattningen ska regleras i lag, dvs. Generellt gäller vidare att normgivnings- makt på skatteområdet inte kan delegeras (8 kap. 7 § RF). Beträffande den kommunala beskattningen är vidare regeringens möjligheter att meddela föreskrifter med stöd av 8 kap. 13 § RF begränsade till verkställighetsföreskrifter. Den s.k. restkompeten- sen som möjliggör för regeringen att meddela föreskrifter gäller inte den kommunala beskattningen. Om det anses önskvärt att en kommun själv ska kunna besluta om trängselskatt behöver man i konstitutionellt hänseende ändra RF och öppna en sådan möjlighet. Härtill kommer att trängsel- skatten är en pålaga som tas ut inte bara av en kommuns egna invånare utan också av andra som färdas i kommunen. Det har där- för hitintills varit nödvändigt att utforma trängselskatten som en statlig skatt. För att trängselskatten ska kunna utformas som en skatt behövs, utöver en konstitutionell ändring, göras avkall på den kommunalrättsliga principen att kommunerna bara får beskatta sina egna invånare. Detsamma gäller för de kommunala parkeringsavgifterna. De regler som ger kommunerna rätt att fastställa parkeringsavgifter kom till innan RF trädde i kraft och gäller fortfarande på grund av övergångsreglerna till RF. I den mån parkeringsavgifterna är att betrakta som en skatt anses det numera inte vara möjligt att ge kommunerna en beslutanderätt på området. Att direkt i grundlagen ge kommunerna en rätt att besluta föreskrifter om trängselskatt skulle rimma mindre väl med RF:s systematik för normgivning. RF bygger ju på att normgivnings- makten är fördelad mellan och regeringen och att norm- givning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. En bättre lösning på de nämnda problemen kan vara att ge möj- lighet att direkt till en kommun delegera rätten att meddela före- skrifter om skatt för att reglera vissa förhållanden i kommunen. Delegationsmöjligheten bör inskränkas till att avse föreskrifter om trafikförhållanden i kommunen, dvs. de frågor som ansetts vara mest brännande. Vi har inte uppfattat det som att det finns Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten anledning att härutöver ge kommunerna möjlighet att efter dele- gation besluta föreskrifter i olika andra avseenden. Det är möjligt att ett system med trängselskatt kräver med- verkan även från staten exempelvis när det gäller debitering och inkrävande av trängselskatt. Begreppet skatt i RF omfattar inte bara materiella skatteregler utan också föreskrifter om bl.a. inbetalning av skatt. Om regeringen ska kunna medverka behöver det öppnas en möjlighet för att delegera föreskriftsrätt också till regeringen. Att både regeringen och en kommun får föreskriftsrätt i ett och samma ämne kan i och för sig bädda för normkonflikter genom att regeringen och en kommun meddelar föreskrifter som står i strid med varandra. Detta problem kan dock knappast lösas inom ramen för RF om man vill att bestämmelserna i ska öppna för olika lösningar beträffande uttag av trängselskatt. Problemet får i stället lösas vid utformningen av författningar om trängselskatt. I minimodellen ges dock ett förslag som i någon mån kan innebära en lösning. Det förslaget innebär att ett bemyndigande till reger- ingen ska ges i samband med ett bemyndigande till en kommun. får därmed möjlighet att avgränsa bemyndigandena på lämpligt sätt. Förslaget innebär vidare att regeringen inte kan få föreskriftsrätt beträffande trängselskatt om inte sam- tidigt ger ett bemyndigande till en kommun. Uttrycket trafikförhållanden har valts för att täcka både färd med fordon och parkering och överensstämmer med den gängse benämningen i olika sammanhang.