sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — Frivux - valfrihet i vuxenutbildningen Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att undersöka och lämna förslag på hur ett system med fristående utbildningsverksamheter som motsvarar skolformerna inom det offentliga skolväsendet för vuxna ska införas (U 2007:02). fastställdes direktiv för utredningen (dir 2007:32, bilaga 1). förordnades riksdagsledamoten till särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. departementssekreteraren , ämnesrådet , rättssakkunniga , departementssekreteraren , departementssekreteraren , och departementssekreteraren . Med verkan fr.o.m. entledigades departementssekreteraren och förordnades i hans ställe departementssekre- teraren . Som huvudsekreterare i utredningen förordnades utvecklingschefen . Som sekreterare i utredningen förordnades rektorn , och hovrättsassessorn . Utredningen, som tagit namnet , överlämnar betänkandet Frivux – valfrihet i vuxenutbildningen (SOU 2008:17). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till Lag om ändring i skollagen (1985:1100) ............. Förslag till förordning om ändring i förordning (1992:736) om vuxenutbildning för utvecklingsstörda ......... 3Förslag till förordning om ändring i förordning (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvud- männen inom det offentliga skolväsendet m.m. .................... Förslag till förordning om ändring i förordning (1994:895) om svenskundervisning för invandrare ............... 5Förslag till förordning om ändring i förordning (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet Förslag till förordning om ändring i förordning (2002:1012) om vuxenutbildning......................... Frivux – ett nytt system för vuxenutbildning................... Några ord om uttryck................................................... Två vågrörelser – ett perspektiv på utvecklingen........ Den formella vuxenutbildningen ......................... Vuxenutbildningen och den regionala Vuxenutbildning på entreprenad.................................. Vuxenutbildning ur ett EU-perspektiv ....................... Vuxenutbildningens framtida kontext......................... Den enskilde individen i fokus................................... Ett system i balans ...................................................... Likvärdigt och konkurrensneutralt............................ Terminologi och omfattningen av Frivux ................. 1.2.11 Anordnare av fristående vuxenutbildning ................. Roller och ansvar ...................................................... Ansvarsfördelning och övergripande mål.................. Kommunens ansvarsområden inom Frivux............... 3.1.1 Fristående skolor för barn och ungdomar ................ Vuxenutbildning på entreprenad ............................... 3.2.1 Några inledande reflektioner kring tillämpningen av nuvarande regelverk ............................................... Krav för tillstånd .................................................................... Handläggningen av tillståndsärenden........................ 4.1.1 Ersättning till fristående skolor ................................. 4.1.2 Ersättning inom vuxenutbildning på entreprenad.... 4.1.3 Kostnader inom den kommunalt genomförda 4.2.1 Kostnaderna för formell vuxenutbildning ................ 4.2.2 Reflektioner kring dagens system ............................. Utgångspunkter och avvägningar .............................. 4.2.4 Modeller för fastställande av ersättningsbelopp ....... 4.2.5 Ansvaret för att ta fram ersättningsbelopp inom den formella vuxenutbildningen ................................ Skäl för förslaget......................................................... 4.2.7 Fastställandet av ersättningsbelopp och dess 4.2.8 Ersättningsformer samt en möjlighet till överklagande genom förvaltningsbesvär ................... 4.2.9Är ersättningsmodellen förenlig med upphandlingsregler och gemenskapsrättens 5.1.1 Syftet med uppföljning och tillsyn m.m.................... 5.1.3 Rollfördelningen mellan stat och kommun............... 5.1.4 Regleringen av tillsyn över samt uppföljning och utvärdering av fristående skolor och enskild 5.2.1 Statens och kommunens ansvar ................................. 5.2.2 Statlig tillsyn, uppföljning och utvärdering............... 5.2.3 insyn samt uppföljning och En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare............................................... 6.1.1 Samverkan med myndigheter och interkommunal Sfi och folkhögskolan ................................................. 6.2.1 Sfi inom eller utanför Frivux...................................... 6.2.2 Utbildning i svenska för invandrare vid Avgränsningar mot andra system ................................ Vuxenutbildning på entreprenad................................ 7.1.4 Annan utbildning på gymnasial nivå.......................... Följdändringar samt ikraftträdande- och Stöd till kommunerna ............................................................ Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ 9.3Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100).......... Förslag till förordning om ändring i förordning (1992:736) om vuxenutbildning för utvecklingsstörda ....... 10.3Förslag till förordning om ändring i förordning (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvud- männen inom det offentliga skolväsendet m.m. .................. 10.4 Förslag till förordning om ändring i förordning (1994:895) om svenskundervisning för invandrare ............. 10.5Förslag till förordning om ändring i förordning (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet 10.6 Förslag till förordning om ändring i förordning (2002:1012) om vuxenutbildning....................... Förteckning över genomförda samråd.................................. En viktig utgångspunkt för samhällets satsningar på vuxenutbildning är att den enskilde individens önskemål i hög grad ska vara styran- de. Vuxenutbildningen har utvecklats mot allt större mångfald och flexibilitet. Lärcentra har utvecklats och kommuner har inom ramen för vuxenutbildning på entreprenad engagerat fler anordnare som bidragit till utbildningar som i större utsträckning svarar mot den enskildes efterfrågan och behov. Regeringens bedömning är dock att detta inte är tillräckligt. Mer behöver göras för att främja en mångfald av utbildningar med hög kvalitet. Utredningen för en fristående vuxenutbildning har som uppdrag att undersöka och lämna förslag på utformning och införande av ett system för fristående vuxenutbildning med verksamheter som mot- svarar skolformerna inom det offentliga skolväsendet för vuxna; vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare. Utredningen ska lämna förslag kring tillstånd, bidrag, avgifter, tillsyn och uppföljning inom ett system för fristående vuxenutbild- ning. Vuxenutbildningens mål är att ge alla vuxna möjligheter att utveckla sin kunskap och kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördelning. Vuxenutbildningen spelar också en allt vikti- gare roll för den regionala utvecklingen. Kompetensbehoven hos det regionala näringslivet förändras snabbare än kompetens- profilen hos arbetskraften, vilket ställer nya krav på vuxenutbild- För att nå dessa mål krävs en modern vuxenutbildning som präglas av hög flexibilitet och anpassningsbarhet. Vuxenutbildning på entreprenad är det främsta komplementet till kommunernas vuxenutbildning i egen regi. Entreprenadformen fick sitt stora genombrott inom men uppvisade då ett antal brister såväl hos den kommunala hanteringen som hos entre- prenörerna. Entreprenadformen har dock utvecklats över tiden, och uppvisar inte samma brister, även om vissa problem kvarstår på en del håll. En modern vuxenutbildning, beredd att möta de nya krav som ett globaliserat kunskapssamhälle kräver, måste vara mer efterfråge- styrd . Individens och näringslivets utbildningsbehov föränd- ras snabbt, och anpassningen till dessa förändringar ska ske på basis av direkt efterfrågan. Vuxenutbildningens målgrupp förändras också snabbt. Dagens ungdomar och unga vuxna är morgondagens vuxen- studerande. Denna grupp har ett starkt fokus på individualisering och valfrihet, vilket måste speglas i en modern vuxenutbildning. En ökad mångfald av utbildningsanordnare stärker vuxenutbildningens flexibilitet och bidrar såväl till en kvalitetshöjande kon- kurrens som till en ökad utbudsbredd. Ett nytt system för vuxenutbildning Vuxenutbildningsområdet innehåller ett antal begrepp som är såväl otydliga som mångtydiga. Begreppet komvux används både som en beteckning för skolformen vuxenutbild- ning och för den kommunala organisationen för genomförande av det offentliga skolväsendet för vuxna. Jag föreslår därför att be- teckningen för dagens skolform vuxenutbildning ersätts med beteckningen allmän utbildning för vuxna. Jag föreslår också att dagens beteckningar för vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för vuxna ersätts med beteckningarna sär- skild utbildning för vuxna respektive utbildning i svenska för invand- rare, och att samlingsnamnet formell vuxenutbildning används för dessa tre skolformer. Formell vuxenutbildning till skillnad från t.ex. informell vuxenutbildning präglas främst av fastställda kursplaner med utfallsredovisning i form av betyg. Förutom kommuner och landsting ska även enskilda få vara anordnare av formell vuxenutbildning, om de har beviljats tillstånd. Tillstånd ska kunna ges för samtliga skolformer utom för påbygg- nadsutbildning som finansieras med statliga medel enligt beslut av . Med enskild avses i detta sammanhang bolag, förening, stiftelse, registrerat trossamfund och fysisk person som anordnar utbildning. Dagens principer för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ska ligga fast även inom systemet för fristående vuxenutbildning. Syftet med den formella vuxenutbildningen bör dock förtydligas och kompletteras i lagen. Det bör anges särskilt att utbildningen syftar till att stärka demokrati, jämställdhet och en socialt, ekono- miskt och ekologiskt hållbar utveckling, öka ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt gynna en rättvis fördelning. Systemet för fristående vuxenutbildning ska vara ett nationellt system med samma villkor för alla anordnare. Staten ska därför ansvara för tillståndsgivningen inom systemet. Staten står som yttersta garant för rättsäkerheten inom den formella vuxenutbildningen, och ska därför även ansvara för tillsyn över den formella vuxenutbildning- en, såväl som fristående. Staten ska ansvara för upprät- tande och drift av en nationell betygsdatabas för kurser på gymnasial nivå. En nationell kursdatabas bör även upprättas på statligt initiativ. Kommunen ska ansvara för beslut och offentliggörande rörande in- riktning och omfattning av kommunens utbud inom den formella vuxenutbildningen. Kommunen bör använda sig av ett antal infor- mationskällor för underlag till beslut om utbildningsutbud. Lokala och regionala samrådsgrupper bör bildas för detta ändamål. Skol- lagens (1985:1100) bestämmelser om kommunernas ansvar förtyd- ligas. Kommunen ska även fortsättningsvis ansvara för den formella vuxenutbildningens infrastruktur, i vilken ingår den organisation som behövs för att utöva de myndighetsuppgifter som leder fram till att den vuxne kan börja studera. Det kommunala ansvaret innebär också ett tillhandahållande av sådan kompetens inom studie- och yrkes- vägledning att vuxnas behov av vägledning och information inför framtida utbildnings- och yrkesval tillgodoses samt en rektorsfunktion. Kommunerna bör tillhandhålla lärcentraresurser. Den inledande fasen av den vuxnes väg till studier faller under kom- munens ansvarsområde. Förslagen i denna del innebär att kommunen alltjämt behåller ansvaret för det som har benämnts mottagande och intagning. Dessa termer utmönstras dock ur lagstiftningen. Prövningen av den sökandes behörighet och rätt till utbildning ska göras av hemkommunen, såvida det inte är fråga om allmän ut- bildning för vuxna på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel eller utbildning som ett landsting anordnar eller låter anordna, i vilka fall nuvarande bestämmelser alltjämt ska gälla. Om förutsätt- ningar för rätt att delta föreligger ska hemkommunen åta sig betal- ningsansvar för sökandens utbildning. Beträffande vuxenutbildning över grundläggande nivå måste, utöver bedömning av behörighet och eventuell urvalsprövning, den sökta utbildningen omfattas av hemkommunens fastställda utbildningsutbud för att sökanden ska befinnas ha rätt att delta i utbildningen. Hemkommunens beslut om betalningsansvar innebär att sökanden fritt kan välja var utbildningen ska genomföras samt att kommunen blir skyldig att betala ersätt- ning till den eller de utbildningsanordnare där utbildningen genom- förs. Beslutet om åtagande av betalningsansvar för den sökandes utbildning får överklagas hos . Hemkommunen ska ta tillvara den enskilde individens intressen gentemot anordnare av formell vuxenutbildning. Kommunalt anordnad formell vuxenutbildning ska hållas åtskild från kommunens övriga ansvar för den formella vuxenutbildningen. Efter att kommunens beslutsprocess har avslutats tar utbildnings- anordnarnas vid. Utbildningsanordnaren avgör om en sökande, som av sin hemkommun förklarats behörig och ha rätt till utbildning, ska antas till en utbildningsplats. Om urval sker ska det göras efter kriterier som är fastställda i lag eller med stöd av lag alternativt god- kända av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. fristående utbildningsanordnare är inte skyldig att anta en sökande som har ett omfattande behov av särskilt stöd, om betydande orga- nisatoriska eller ekonomiska svårigheter skulle uppstå för anordnaren. Hemkommunen är å sin sida inte skyldig att, för en sökande med ett sådant stödbehov, betala ersättning för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter skulle uppstå för kommunen. En utbildningsanordnares antagningsbeslut får inte överklagas. För att en enskild ska få utöva myndighetsuppgifter krävs förutom lagstöd, ett tillstånd från en ansvarig statlig myndighet. Med till- ståndet följer också rätten att erhålla offentlig finansiering. Vill- koren för tillstånd att bedriva fristående vuxenutbildning bör ut- formas med hänsyn till vuxenutbildningens egenart. Detaljregleringen i fråga om tillståndsgivningen bör vara så liten som möjligt. Enskilda ska få vara utbildningsanordnare inom den formella vuxen- utbildningen om de har beviljats tillstånd. Ett tillstånd ska beviljas om den enskilde har åtagit sig och har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och att verksamheten ställs under statlig tillsyn. Tillståndsvillkor som kan uppfyllas på flera sätt ska anses vara uppfyllda efter en bedömning av den enskildes be- skrivning av den planerade verksamheten. För tillstånd att anordna utbildning i svenska för invandrare krävs dessutom att utbildnings- anordnaren åtar sig att samverka med kommuner och myndigheter som ansvarar för samhällets integrationsinsatser. För ledningen av utbildningen och ansvaret för undervisningen ska det finnas rektor och lärare som uppfyller de krav som gäller inom det offentliga skolväsendet. Utbildningsanordnaren ska vara skyldig att bereda alla sökande, vars hemkommun åtagit sig betalningsansvaret för utbildningen, en utbildningsplats. Detta gäller dock inte om det skulle medföra bety- dande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för anordnaren. Om det inte finns plats för alla ska ett urval ske efter grunder som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utbildningsanordnaren ska ha ett väl fungerande internt system för kvalitetssäkring och kvalitetsarbete. Tillståndet för fristående vuxenutbildning ska gälla i hela landet. Tillståndet, som gäller tills vidare, ska omfatta alla kurser inom den formella vuxenutbildningen, med undantag för sådan allmän utbild- ning för vuxna på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel. Tillståndet ger rätt till ersättning från elevens hemkommun och omfattar betygssättning, anordnande av prövning samt utfärdande av betyg och intyg. Slutbetyg får utfärdas för en utbildning om den har bedrivits i sammanhållande form av utbildningsanordnaren samt om den är baserad antingen på kursbetyg som en elev har erhållit enbart från utbildningsanordnaren eller på kursbetyg från både ut- bildningsanordnaren och grund- eller gymnasieskolan. Rätten till prövning gäller endast för utbildning som ingår i anordnarens ordi- narie verksamhet eller för vilken det finns behöriga lärare. En ut- bildningsanordnare, som erhållit ett tillstånd kan utfärda betyg och intyg inom uppdragsutbildningar. En utbildningsanordnare som har beviljats tillstånd ska informera den eller de kommuner där anordnaren avser att bedriva sin verk- samhet. Information ska också lämnas till tillståndsmyndigheten. Sådan information ska lämnas innan verksamheten ska starta. I de fall anordnaren avser etablera en nationell verksamhet i form av distansutbildning utan någon fysisk etablering, behöver information endast lämnas till tillståndsmyndigheten. Vid övertagande av vuxenutbildningsverksamhet ska nytt tillstånd sökas. Ärenden om tillståndsprövning ska handläggas av en statlig myn- dighet. En tillståndsansökan får lämnas in och ska behandlas löpande . Ett beviljat tillstånd ska kunna återkallas om det inte utnyttjas . Ansökan ska vara avgiftsfri. Beslut i frågor om tillstånd ska kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Handläggningstiden av en ansökan om fristående vuxenutbildning Beslut om återkallande av tillstånd bör kunna fattas såväl som en sanktion som en administrativ åtgärd. En accepterad ersättningsmodell är en av de viktigaste förutsätt- ningarna för ett fungerade system för fristående vuxenutbildning. Såväl ersättningsnivåer som former för ersättningens utbetalande måste upplevas som rimliga av både fristående anordnare och kom- munerna. Ersättningsbeloppen för formell vuxenutbildning ska fastställas av kommunen. Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer ska dock fastställa lägsta ersättningsbelopp för sådana kurser som den enskilde individen har rätt till enligt lag. Ersättningen ska vara lika för alla anordnare. Ersättningsbelopp ska i första hand anges i kronor per poäng. Om det inte är lämpligt ska i andra hand ersättningsbeloppen anges i kronor per kurs. Ersättningen ska bestå av ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska omfatta kostnader för undervisning, utrustning och läromedel, administration samt lokal- kostnader. Till en fristående utbildningsanordnare ska kompensa- tion för mervärdesskatt om läggas till. Tilläggsbeloppet ska ge möjlighet till ersättning för studerande i omfattande behov av särskilt stöd. En kommun får reducera den fastställda ersättningsnivån för en kurs som helt anordnas på distans . Om en kommun och en utbildningsanordnare inte kommer över- ens om annat, ska ersättning från kommunen betalas till anordnaren mot faktura. Kommunens beslut om ersättningsnivå ska få överklagas till för- valtningsdomstol genom förvaltningsbesvär. Fördelningen av tillsynsansvaret inom systemet för fristående vuxen- utbildning ska utformas i enlighet med vad som gäller inom systemet för fristående skolor för barn och ungdomar, med ett statligt till- synsansvar och en insynsrätt i de fristående anordnarnas verksamhet. Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering En enskild som har beviljats tillstånd att anordna formell vuxen- utbildning ska stå under statlig tillsyn och delta i uppföljning och utvärdering av verksamheten. Former för och omfattning av tillsynen, uppföljningen och utvärderingen ska vara densamma för alla anord- nare av formell vuxenutbildning, oberoende av om det är fråga om en offentlig eller enskild huvudman. Tillsynen av den formella vuxen- utbildningen ska ske på såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå. Tillsynen ska utövas av samma myndighet som har sådant ansvar över det offentliga skolväsendet i övrigt. ska för sin tillsyn ha rätt att inspektera utbildningsanordnarens verk- samhet och annat som anordnaren ansvarar för enligt skollagen. ska få inhämta upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Offentliga självvärderingar från anordnaren kan fungera som underlag för den enskildes val av anordnare. Tillsynen bör baseras på platsbesök i samband med inspektion och kvalitetsredovisningar. Tidsintervallet för inspektionen bör vara detsamma för samtliga anordnare inom det offentliga skolväsendet, eller vid behov, ännu tätare. av en fristående vuxenutbildningsanordnare ska genomföras senast efter etable- ring. Den vars verksamhet inspekteras ska vara skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen. Nationella prov ska vara obliga- toriska inom den formella vuxenutbildningen utom för särskild ut- bildning för vuxna. Formerna för de nationella proven bör utvecklas så de anpassas till vuxenutbildningens flexibilitet . Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utformningen av de nationella proven. Kommunens rätt till insyn Den kommun där en fristående utbildningsanordnare är etablerad ska ha rätt till insyn i verksamheten. Omfattningen av kommunens rätt till insyn bör definieras av syftena med insynsrätten. Kommunens insynsrätt bör utövas genom inhämtande av skriftligt material och en dialog med den fristående anordnaren. Även en elevs hemkommun ska på förekommen anledning ha rätt till insyn hos en fristående utbildningsanordnare i annan kom- mun. Den fristående utbildningsanordnaren ska vara skyldig att delta i lägeskommunens uppföljning och utvärdering av vuxenutbildningen, i den utsträckning kommunen bestämmer. En utbildningsanordnare som har beviljats tillstånd och som inte längre uppfyller kraven för tillståndet får av tillsynsmyndigheten föreläggas att uppfylla dem. Ett föreläggande ska innehålla uppgifter om de åtgärder som myndigheten anser nödvändiga för att tillstånds- kraven ska uppfyllas. Om föreläggandet inte följs får tillsynsmyn- digheten besluta om återkallande av tillståndet. Detsamma gäller om utbildningsanordnaren inte iakttar skyldigheten att tillse att eleverna deltar i riksomfattande prov. Ett beslut om återkallande av tillstånd får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Fristående vuxenutbildning bör omfattas av eventuella beslut om skärpta sanktionsmöjligheter inom utbildningsväsendet i övrigt. I många branscher tillämpas en intern kvalitetssäkring genom utfärdande av branschspecifika kvalitetsindikatorer, auktorisationer, peer-reviews m.m. En sådan praxis torde även kunna utvecklas av branschorganisationerna inom utbildningsområdet. Utbildning i svenska för invandrare Utbildning i svenska för invandrare ska, som inledningsvis har nämnts omfattas av systemet för fristående vuxenutbildning En enskild ska alltså kunna beviljas tillstånd att anordna även denna skolform. Det saknas skäl för att folkhögskolor ska ha en särskild rätt, motsvarande kommuners, att anordna utbildning i svenska för in- vandrare. Även folkhögskolor har möjlighet att ansöka om och beviljas tillstånd att anordna denna skolform såsom fristående ut- bildningsanordnare. Folkhögskolor bör dock kunna få rätt att utfärda intyg om kunskaper motsvarande godkänt i sådan utbildning som uppfyller målen för utbildning i svenska för invandrare. Denna möj- lighet bör endast gälla verksamhet inom ramen för det ordinarie folkbildningsanslaget. Avgränsning mot andra system Kommunernas möjlighet att uppdrag åt annan att anordna formell vuxenutbildning ska kvarstå oförändrad.