sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Tydligare rikt- linjer för en sådan inriktning av biståndet bör utarbetas för Sidas samarbetspartners, för internationella biståndsförmed- lare och multilaterala finansieringsorgan. Behovet av finansiellt stöd till utvecklingsländernas anpass- ning till ett förändrat klimat uppmärksammas särskilt. bör internationellt verka för mer resurser till anpass- ning, t.ex. genom att en ökad andel av CDM-betalningarna går till fonden för anpassning som inrättats under Kyoto- protokollet. stöd till utvecklingsländers kapacitetsuppbyggnad och deltagande i klimatkonventionsprocessen bör förstärkas. I detta kapitel diskuteras finansiella flöden som genereras av Kyotoprotokollets mekanismer men också klimatrelaterat bistånd. IEA har uppskattat investeringsbehovet i energisektorn till (USD) fram med en betydande del av investeringarna i utvecklingsländernas snabbt växande ekonomier. Det är av stor betydelse för möjligheten att nå långt- gående globala klimatmål att dessa investeringar så långt som möjligt styrs mot koldioxidsnåla tekniker. Styrning av finansiella flöden, bistånd och användning av de flexibla mekanismerna, särskilt CDM, kommer att vara nyckeluppgifter för att påverka hur investeringar görs. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 16.1Omfattning och inriktning för flexibla mekanismer En förutsättning för att det internationella samfundet kunde enas om Kyotoprotokollet var skapandet av de flexibla mekanismerna. För ett flertal länder kommer de flexibla mekanismerna att vara nödvändiga att utnyttja för att de ska kunna nå sina åtaganden under Kyotoprotokollet. Möjligheten att samarbeta genom JI anses ha bidragit till att ratificerade protokollet och att det därigenom trädde i kraft. har varit en aktiv aktör för att utveckla de flexibla meka- nismerna till trovärdiga och effektiva styrmedel, inte minst genom klimatkonventionens pilotprogram (Activities Implemented Jointly, AIJ) och senare genom projekt enligt Kyotoprotokollets mekanismer. Kyotoprotokollet omfattar de projektbaserade flexibla meka- nismer, mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM) och gemensamt genomförande (Joint Imple- mentation, JI) samt handel med utsläppsrätter mellan länder (s.k. Assigned Amount Units, AAU:s). Mekanismerna skapades i och med Kyotoprotokollet och reglerna för hur de får användas konkretiserades därefter i den s.k. Marrakechöverenskommelsen. Genom EU:s länkdirektiv (2004/101/EG), som kompletterar direktivet om handel med utsläppsrätter(2003/87/EG), etablerades en koppling mellan de projektbaserade mekanismerna och EU:s system för handel med utsläppsrätter. Till skillnad från handel med utsläppsrätter (s.k. AAU:s) mellan länder avser CDM och JI konkreta projekt i andra länder för att minska utsläpp av växthusgaser i olika anläggningar och verksam- heter. De kallas därför projektbaserade mekanismer. Projekten för- väntas bidra till tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad i de länder där projekten genomförs, de s.k. värdländerna. De kan också mobilisera privat finansiering för klimatrelaterade åtgärder. CDM- projekten ska vidare bidra till hållbar utveckling i värdländerna. Några särskilda kriterier för hur detta ska följas upp finns dock inte utan det är upp till värdländerna att avgöra om projekten bidrar till hållbar utveckling. För såväl CDM- som JI-projekt är det en förut- Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd sättning att både investerar- och värdland har ratificerat Kyoto- protokollet. CDM erbjuder en möjlighet för länder med åtaganden enligt Kyotoprotokollet (s.k. 1-länder, dvs. huvudsakligen industri- länder) att investera i projekt i länder som inte har åtaganden enligt protokollet (utvecklingsländer). Biståndsmedel får inte användas. De minskningar av utsläppen som uppstår genererar utsläpps- reduktionsenheter. De länder som betalat för investeringarna får tillgodoräkna sig de utsläppsreduktionsenheter som uppstår. Dessa benämns Certified Emission Reductions, CER:s. Ett omfattande administrativt förfarande verifierar hur stora utsläppsminskningar som uppnås och att de är additionella, dvs. att utsläppsminskningen inte hade kommit till stånd utan det aktuella projektet. Granskning och kontroll görs av särskilt ackrediterade företag (t.ex. Det ) och prövas av CDM-styrelsen. Alla typer av projekt tillåts i princip men formuleringar i Marrakechöverens- kommelsen sätter upp vissa begränsningar för kärnkraft. För JI gäller att länder med åtaganden enligt Kyotoprotokollet har möjlighet att genomföra projekt i ett annat land, som också har åtagande enligt protokollet, och kan tillgodoräkna sig utsläpps- minskningarna som uppstår. Även här verifieras via ett admi- nistrativt förfarande hur stora utsläppsminskningarna är och att de är additionella. De utsläppsreduktionsenheter som skapas i JI- projekt benämns Emission Reduction Units, ERU:s. Mekanismen var ursprungligen avsedd för samarbetsprojekt mellan rikare i- länder och länder som var planekonomier, och det är också mellan dessa som flest projekt kommit till stånd. Utrymmet för JI har kommit att begränsas genom att EU:s handelssystem införts. Projekt förutses nu främst i och . Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd Handel med utsläppsrätter, AAU:s Enligt Kyotoprotokollet ges länder möjlighet att uppfylla sina åtaganden genom inköp av utsläppsrätter (AAU:s) vid sidan av utsläppsminskningar inom det egna landet, användning av kol- sänkor och de projektbaserade mekanismerna. Flera av de länder som ratificerat Kyotoprotokollet kommer av allt att döma att ha överskott av AAU:s. Det gäller särskilt länder som var planekonomier, t.ex. och som i många fall kraftigt minskat sina utsläppen som en följd av minskad ekonomisk aktivitet och inte som ett resultat av klimat- åtgärder. Köpare av dessa AAU:s kan bli andra länder som har svårt att nå sina åtaganden. Det finns en viss tveksamhet att köpa AAU:s hos flera av de länder som har svårt att nå sina åtaganden. Arbete pågår, bl.a. med stöd från , att koppla köp av AAU:s till investerings- program i de länder som säljer dessa, s.k. Schemes (GIS). , och är några av de länder som engagerat sig i detta arbete. På säljarsidan förbereder sig länder som har betydande överskott av AAU:s och som önskar attrahera investeringar, t.ex. och . GIS innebär att säljarlandet förbinder sig att använda intäkterna till klimat eller andra miljöinvesteringar och att detta sker under internationell insyn. har inga transaktioner genomförts. Det är troligt att omsättningen av AAU:s kommer att vara ganska låg även framöver med tanke på att enbart stater är köpare och säljare. Det är också osäkert huruvida överblivna AAU:s från Kyotoprotokollets första åtagandeperiod kommer att få användas i en framtida klimat- regim för att möta åtaganden eller på annat sätt även om Kyoto- protokollets nuvarande regelverk tillåter dem att föras över till framtida åtagandeperioder. Priset kan därför komma att variera mycket över tiden men sannolikt blir priset för AAU:s lägre än priset för utsläppsreduktionsenheter (CER:s och ERU:s) som genereras av de projektbaserade mekanismerna. Köp av AAU:s skulle därmed bli det billigaste sättet för ett land att nå sina åtaganden. Däremot ger köp av AAU:s, till skillnad från JI/CDM, ingen tekniköverföring eller kapacitetsuppbyggnad. Med undantag för de fall där en försäljning kopplas till t.ex. ett Scheme, genereras inte heller några additionella utsläppsminsk- ningar i säljarlandet. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 16.1.2Mekanismernas betydelse och möjlig utveckling Utvecklingen av CDM och JI Globalt sett har utvecklingen när det gäller CDM överträffat många bedömares initiala förväntningar (JI startade senare och har utvecklats betydligt långsammare). , , finns över 900 godkända CDM-projekt som sammantaget beräknas ge en reduktion på COB2eB till 2012. Inledningsvis var statliga aktörer och fonder de största inves- terarna i CDM-projekt, dominerar privata aktörer. Köparna av utsläppsreduktionsenheterna återfinns främst bland de europeiska företag som ingår i EU:s utsläppshandelssystem men även bland japanska företag. Framförallt är det alltså privat kapital som mobiliseras genom CDM (Raab, 2008). JI har inte genererat lika många projekt och lika stora utsläppsminskningar som CDM. Det första projektet godkändes av övervakningskommittén för JI och över 100 projekt undergår just nu den oberoende granskning som föregår en ansökan om registrering. Skälen till att JI inte fått samma omfatt- ning som CDM är flera. Bland annat har många tilltänkta värd- länder blivit medlemmar i . Vidare innebär regelverket för CDM att projekt kunde börja generera utsläppsreduktionsenheter (CER:s) medan JI-projekt kan börja generera ut- släppsreduktionsenheter (ERU:s) först . Utvecklingsländers förhoppningar på CDM Bland många utvecklingsländer finns en stor tilltro till att ett breddat och vidareutvecklat CDM i en framtida klimatregim ska kunna generera betydande finansiella flöden till utvecklingsländer- na och därmed bidra till en mer hållbar utveckling, tekniköver- föring och kapacitetsuppbyggnad, med begränsningar av koldioxidutsläppen. Önskemål finns om både enklare administra- tiva förfaranden samt om bredare anslag t.ex. i form av satsningar inom hela sektorer, s.k. sektors-CDM eller genom breda program för t.ex. energieffektivisering, s.k. program-CDM. behöver man vid en breddning av CDM hantera problemen med att verifiera att projekten eller programmen är additionella, dvs. att åtgärderna inte hade vidtagits i alla fall till följd av exempelvis ökande energipriser. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd Regelverket för CDM är så konstruerat att en särskild avgift share of proceeds, motsvarande av de utsläppsreduk- tionsenheter som ett CDM-projekt genererar, ska avsättas till den fond för anpassning som har inrättats under Kyotoprotokollet. Därmed finns en direkt kanal från investeringar för utsläppsminsk- ningar till projekt för anpassning till ett förändrat klimat, något som många, för klimatförändringar särskilt utsatta utvecklings- länder, värderar högt. Många är besvikna över att jämförelsevis få projekt skapats i . Detta förhållande återspeglar det rådande investeringsklimatet, men också det faktum att har låga utsläpp. och dominerar stort när det gäller att locka till sig CDM-projekt. En annan del av kritiken handlar om inriktningen av projekten. Av godkända projekt utgörs en stor del av utsläppsminsk- ningarna av gaserna HFC och N2B O,B huvudsakligen i . Särskilt HFC-projekten har fått kritik eftersom deras bidrag till hållbar utveckling ansetts vara mycket begränsade samt att intäkterna från de CER:s som genereras är större än åtgärdskost- naderna. En relativt begränsad andel av uppnådda utsläpps- minskningar har rört satsningar på förnybar energi och energi- effektivisering. Vidare har oberoende bedömare pekat på att syftet att bidra till hållbar utveckling kommit i skymundan i många projekt. Särskilt bland miljörörelsen har det förekommit önskemål om att begränsa CDM till vissa typer av projekt, t.ex. energieffektivi- sering och förnybar energi. Tankar har också framförts om att man borde utesluta vissa typer av projekt, t.ex. nämnda HFC- projekt och kolkraftsprojekt. Det finns även kritik som går ut på att regelverket för CDM är för invecklat och att CDM med nuvarande regler aldrig kan bli det breda verktyg det skulle behöva vara för att på allvar kunna bidra till att begränsa de snabbt ökande utsläppen från utvecklings- länderna (se vidare kapitel 20). Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd De projektbaserade mekanismernas attraktionskraft på privata investerare och kostnadseffektivitet En betydande handel med utsläppsreduktionsenheter, (CER:s och ERU:s), där såväl länder som företag deltar, äger rum inter- nationellt. Det finns även en andrahandsmarknad där aktörer köper utsläppsreduktionsenheter som de sedan säljer vidare. Det är värt att notera att det kan finnas betydande ekonomiska incitament i projektverksamheten. De som investerar i ett projekt kan sälja (eller slippa förvärva) utsläppsreduktionsenheter till marknads- priset medan kostnaderna bestäms av vad det faktiskt kostar att reducera utsläpp i det aktuella fallet. I många fall kan utsläpps- minskningarna som uppnås via CDM och JI vara kostnadseffektiva. Som exempel har kostnaderna inom den svenska CDM/JI-verk- samheten legat på ca 50–per reducerat ton CO2B eB . Det kan jämföras med priset på utsläppsrätter i EU:s system för handel med utsläppsrätter (f.n. per ton CO2B eB för perioden –2012) eller den svenska koldioxidskatten på per ton CO2B Be. engagemang i de projektbaserade mekanismerna engagemang har bestått i finansiella bidrag, stöd i form av kompetens vid utbyggnaden av de institutioner som skapats under Kyotoprotokollet samt via genomförande av ett antal projekt. har även genom sina erfarenheter medverkat till meka- nismernas utveckling. Totalt beräknas de projekt som svenska staten medverkar i generera ca 6 miljoner utsläppsminsknings- enheter (CER:s och ERU:s) under sin krediteringsperiod. har förbundit sig att köpa 2,3 miljoner av dessa. engagemang i projekt har dels kanaliserats genom ett program, Programme, SICLIP, som administreras av , dels genom multilaterala insatser inom Östersjösamarbetet (BASREC och Testing Ground Facility), , Europeiska utvecklings- banken samt Asiatiska . Därtill kan svenska före- tag som deltar i EU ETS i viss utsträckning använda utsläppsrätter från de två projektbaserade mekanismerna (CDM och JI) i stället för utsläppsrätter inom EU:s handelssystem. Företagen kan däremot inte använda AAU:s. Det finns även svenska företag som Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd genomför JI- och CDM-projekt för att senare kunna sälja utsläpps- reduktionsenheterna vidare på framför allt den europeiska marknaden. Denna verksamhet är mycket större än statliga engagemang (Raab, 2008). Programme, SICLIP, med en total budget på ca , har kriterier använts för att styra mot små- och medelstora projekt med fokus på förnybar energi och energieffektivisering. Energi- myndigheten har engagerat sig i ett tiotal olika projekt sammanlagt. Värdländer för CDM-projekten har varit , och . Ett projekt planeras nu också i . När det gäller JI- projekt har , , och varit värd- länder. satsningar på de direkta statliga programmen har varit viktiga i en uppbyggnadsfas av de projektbaserade mekanismerna. Ett viktigt skäl för bl.a. projektverksamhet i synnerhet inom CDM är att projekten har varit viktiga för att engagera utvecklingsländerna i det globala klimatsamarbetet. Mycket talar emellertid för att privata aktörers andel av projekten kommer att bli allt större efter denna uppbyggnadsfas. Den främsta drivkraften är efterfrågan från företag inom det europeiska handelssystemet. Den osäkerhet som föreligger om den framtida klimatregimen innebär, enligt flera bedömningar, att investerar- länderna genom fortsatta statliga program måste överbrygga de risker som marknadens aktörer ser. Ett ytterligare skäl till ett fortsatt statligt engagemang i projekten kan vara önskemål om noggrann uppföljning och önskemål om satsningar på särskilda typer av projekt eller i vissa geografiska områden. 16.1.3Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beredningen anser att främst CDM är viktig för att stödja kapaci- tetsuppbyggnad och tekniköverföring till länder utan åtaganden i Kyotoprotokollet. Satsningar på CDM-projekt kan skapa för- troende mellan utvecklingsländer och industriländer, bidra till en mer hållbar utveckling samt stärka utvecklingsländernas möjlighet att göra åtaganden om att begränsa utsläppen. JI är en betydelsefull mekanism för att främja utsläppsminskningar i länder som är marknadsekonomier men varit planekonomier. Vilken betydelse JI kommer att spela i en framtida klimatregim beror bl.a. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd på åtagandenas utformning. JI:s betydelse kan komma att öka om fler länder har ett kvantitativt åtagande. Det bör framhållas att genom att använda mekanismerna kan öka kostnadseffektiviteten i klimatpolitiken genom att dyrare nationella utsläppsminskningar skjuts . Därmed ökar också möjligheterna för att göra en totalt sett större reduktion än annars av växthusgasutsläppen till samma kostnad. kan behovet av snabbare framtida utsläppsminskningar i öka. Beredningen noterar att det förekommer kritik mot CDM:s funktionssätt. Beredningen anser att CDM behöver effektiviseras och utvecklas så att mekanismens bidrag till hållbar utveckling kan säkras och större volymer av utsläpp kan omfattas. Bland annat behöver regelverket utvecklas med möjligheter för s.k. program- CDM och sektors-CDM. bör höga krav ställas på att projekten verkligen leder till utsläppsminskningar. Statliga satsningar på CDM och JI kan ske antingen direkt genom statliga program eller genom köp av utsläppsreduktions- enheter på marknaden. Beredningen föreslår att det även i fortsätt- ningen bedrivs statliga program för investeringar i CDM/JI. Statliga program har en fortsatt viktig roll att fylla eftersom CDM och JI fortfarande kan sägas befinna sig i en uppbyggnadsfas. Det ökar också möjligheten till styrning och uppföljning av projekt- verksamheten. satsningar på CDM/JI bör i första hand inriktas på projekt för förnybar energi och energieffektivisering. Det finns starka motiv för att sprida insikten att åtgärder som minskar växthusgasutsläppen kommer att ha ett värde på den inter- nationella koldioxidmarknaden. Möjligheten för de fattigaste länderna att skaffa sig breddad praktisk erfarenhet av inter- nationellt klimatsamarbete genom medverkan i t.ex. CDM är vik- tig. En god geografisk spridning med en betydande andel av satsningarna i de fattigaste länderna bör därför också eftersträvas även om detta inte innebär maximal kortsiktig kostnadseffektivitet. 16.2Stöd till utvecklingsländer och klimatbistånd Marknaden för handel med koldioxidminskningar kommer med stor sannolikhet att växa , särskilt om Världssamfundet kan enas om en någorlunda långtgående internationell klimatregim för tiden med inslag av åtaganden även för utvecklingsländer eller en utökad roll för projektbaserade mekanismer. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd dessa mekanismer kommer andra investeringar dock att ha en fortsatt viktig uppgift. Utvecklingsländerna är en heterogen grupp och behoven är olika mellan å ena sidan befolkningsrika snabbt växande ekonomier och å andra sidan de minst utvecklade länderna. För de fattigaste länderna är biståndsmedel en viktig kanal för investeringar och kommer att vara det . 16.2.1Klimatrelaterat bistånd inriktning och omfattning Det övergripande målet för svensk biståndspolitik är fattigdoms- bekämpning. Inom klimatområdet har åtgärder för säker modern energiförsörjning, för de många människor som saknar till- gång till elektricitet genom förnybar el, en särskild betydelse. Inom klimatområdet ska det svenska biståndet bidra till åtgärder som förebygger eller minimerar utsläpp av växthusgaser, minskar fattiga länders och människors sårbarhet för klimatförändringar och stärker deras förutsättningar att anpassa sig till ett förändrat klimat. IPCC pekar i sin fjärde utvärderingsrapport på att tättbefolkade, låglänta, kustregioner i fattiga länder och samhällen, som är käns- liga för extremer eller beroende av klimatkänsliga lokala resurser, hör till de mest utsatta för klimatförändringarna. Klimat- förändringarnas negativa konsekvenser för exempelvis livsmedels- försörjning och vattentillgång utgör ett hot mot redan gjorda utvecklingsansträngningar och ett hinder för att nå FN:s millennie- mål. Detta indikerar att behovet av stöd både i form av katastrof- bistånd och förebyggande insatser till fattigare, utsatta, länder kommer att öka. ger ca i bistånd, det vill säga en procent av beräknad bruttonationalinkomst (BNI). Av totala bistånd förmedlades , eller drygt hälften, via Sida. Inom det internationella utvecklingssamarbetet är och exportkredit- nämnden andra stora svenska aktörer som kanaliserar svenskt bistånd. Ungefär två tredjedelar av pengarna går till utvecklings- samarbete som sker direkt mellan och enskilda samarbets- länder, så kallat bilateralt bistånd. En tredjedel av biståndet är multilateralt samarbete och går framförallt via FN-systemets orga- Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd nisationer till , utvecklingsbankerna och till EU:s gemensamma biståndsbudget. I budgetproposition (prop. 2007/2008:1) har regeringen iden- tifierat miljö och klimat som en av tre tematiska prioriteringar under den aktuella mandatperioden. Regeringen uttrycker vidare att samarbetet med både privata och offentliga aktörer för att stärka tekniköverföringen och kapacitetsbyggnaden inom energi- området är en viktig del i utvecklingsarbetet. Flödet av inves- teringar som går från industri- till utvecklingsländer kan påverkas och i större utsträckning styras utifrån hänsyn till klimat- frågorna. Sidas arbete med klimatfrågor Sida har som målsättning att förebygga den förstärkta växthus- effekten genom att arbeta för att utsläpp av växthusgaser minskar och att lindra effekterna av klimatförändringarna. Detta mål ska nås genom att exempelvis främja användning av renare och effektivare energi för uppvärmning och industrier samt minska utsläppen genom bättre och miljövänligare transporter. I Sidas arbete ingår även att stödja arbetet med olika inter- nationella miljökonventioner. Klimatkonventionen har direkt påverkan i Sidas arbete med fattigdomsbekämpning. Det saknas en noggrann uppföljning av hur mycket av det bistånd som förmedlas via Sida som är klimatrelaterat. I det svenska biståndet som förmedlas via Sida ingår kredit- och garantibistånd via ett flertal olika instrument. Dessa instrument hanteras av Sida i samarbete med olika svenska partners som (), AB () och . EKN, SEK och har inget uttalat krav på sig att verka för att klimatsäkra de verksamheter som de finansierar via krediter och lån. Kommissionen för klimatförändring och utveckling tillsatte regeringen för klimat- förändring och utveckling. Kommissionens huvuduppgift är att ge förslag på hur biståndet kan klimatsäkras genom att integrera risk- Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd reducering och anpassning till klimatförändringar i fattiga länders utvecklings- och fattigdomsbekämpningsplaner. Kommissionen ska som utgångspunkt ta den påverkan klimatförändringarna har på utvecklingsländernas förmåga att uppnå FN:s milleniemål. En annan del i kommissionens arbete är att presentera förslag på hur bistånd ska utformas som tar hänsyn till klimatpåverkan och risken för katastrofer i utvecklingsländerna. Kommissionens förslag ska beakta ett nerifrån och upp- perspektiv, ta hänsyn till lokal och traditionell kunskap för att säkerställa effektiva anpassningsåtgärder samt vara samhällsekono- miskt effektiva och kostnadseffektiva. Kommissionens arbete beräknas vara klart . Bistånd via andra kanaler än Sida De multilaterala utvecklingsbankerna (, , , , och ) har tidigare ofta prioriterat fossilbaserade projekt i sin utlåning till transport- och energi- sektorerna. Bankerna har beslutat att etablera ramverk för insatser för ren energi och klimatförändringar. I en gemensam rapport (ECON, 2007) redogör de för sin roll i det globala arbetet med klimatförändringar, hur deras arbete ser ut och vilka planer som finns. 16.2.2Svenskt stöd inom ramen för klimatkonventionen och närliggande processer är av tradition starkt engagerat i arbetet under klimatkon- ventionen. har varit en av de viktigaste bidragsgivarna också för ekonomiskt stöd till klimatkonventionsprocessen. Stödet har kanaliserats till fonderna under konventionen och protokollet (se vidare kapitel 20).