sou · GVB361 · 2008-01-01 00:00:00 — Den kommunalekonomiska utjämningen en beskrivning Barn och ungdomar med Förändring, positiv och negativ, av antalet skolelever* Ersättning för *Uppvärmning* Gator och vägar* Källa: Egen bearbetning och , Kommuner och Landsting, . Som nämnts lämnade jag i delbetänkandet (SOU 2006:84) förslag till uppdateringar och förändringar i kostnadsutjämningen. Riks- dagen har därefter beslutat att införa två nya delmodeller i kost- nadsutjämningen för utjämning av strukturellt betingade löneskill- nader i kommuner respektive i landsting . får 146 kommuner bidrag och 144 kom- muner betalar avgift. Totalt omfördelar kostnadsutjämningen för kommuner . Att omfördelningen netto blir lägre än summan av de omfördelningar per delmodell som Den kommunalekonomiska utjämningen en beskrivning redovisas i tabellen ovan beror på att omfördelningarna delvis tar ut varandra. Förenklat uttryckt sker i kostnadsutjämningen mellan kommu- nerna en omfördelning från till norra, med undantag för som är mottagare av bidrag. I norra är det framförallt glesbygdskommunerna i inlandet som får stora bidrag, medan kommunerna längs kusten får betydligt mindre i bidrag eller betalar en avgift i kostnadsutjämningen. I är det framförallt större städer och förortskommuner som betalar en avgift. Bland landstingen går de största bidragen till norrlandslandstingen, men även de tre storstadslandstingen är mottagare av bidrag. Högst bidrag får kommun med per invånare. Högst avgift har kommun som betalar per invånare. får 9 landsting bidrag och de övriga lands- tingen betalar en avgift. Kostnadsutjämningen för landsting om- fördelar . Högst bidrag får med per invånare. Högst avgift betalar läns landsting, med per invånare. Strukturbidraget inrymmer olika bidrag av regionalpolitisk karak- tär. Dessa bidrag ingick i kostnadsutjämningen utjäm- ningssystem, men har förts över till strukturbidraget. Struktur- bidrag utgår även till kommuner som fått större intäkts- minskningar i och med införandet av nu gällande system. Strukturbidrag på sammanlagt utgår till 94 kommuner. I dessa kommuner bor av befolk- ning. Högst strukturbidrag erhåller kommun med mot- svarande per invånare. Fem landsting och den landstingsfria kommunen er- håller strukturbidrag på sammanlagt . Sam- manlagt bor av landets befolkning i dessa regioner. Den kommunalekonomiska utjämningen en beskrivning Införandebidraget används för att mildra omställningseffekterna för de kommuner och landsting som får stora intäktsminskningar till följd av det nya utjämningssystemet. Bidraget finns och trappas successivt ner. För är det 98 kommuner som tillsammans får dela på , och fem landsting som får dela på . Regleringsbidraget/avgiften motiveras av att staten önskar ha kon- troll över den totala kostnaden för utjämningssystemet. Re- gleringsposten kan alltså ett enskilt år utgöras av antingen ett bi- drag eller en avgift, beroende på hur stort statens bidrag är det aktuella året jämfört med summan av övriga bidrag och avgifter i systemet. får alla kommuner ett regleringsbidrag på per invånare. Motsvarande belopp för landstingen är per invånare. 2.3Något om den kommunalekonomiska utjämningens samlade utfall uppgår anslaget till den kommunalekonomiska utjämningen till för kommunerna och för landstingen, dvs. Tabell 2.2 Kommunalekonomisk utjämning totalt , miljarder kronor (avrundat till en decimal) -3,3 -2,0 -4,9 -1,2 Den kommunalekonomiska utjämningen en beskrivning Utjämningens utfall för kommunerna med uppdelning på län och kommungrupp Utjämningen sker mellan kommuner, men det kan ändå vara av in- tresse att belysa utfallet för kommunerna samlat per län. På läns- nivå blir nettot positivt för samtliga län, eftersom staten skjuter till medel till den kommunalekonomiska utjämningen. Invånarna i kommunerna i Jämtlans län får sammantaget det högsta beloppet; per invånare, motsvarande . Kommunerna i får sammantaget det lägsta beloppet per invånare, , vilket motsvarar totalt till länet. Tabell 2.3 Det samlade utfallet för kommunerna av den kommunalekonomiska utjämningen redovisat per län, utjämningsår (kr/inv) Den kommunalekonomiska utjämningen en beskrivning I tabellen nedan redovisas utfallet för kommunerna i stället per kommungrupp. I denna tabell redovisas utfallet i kronor per invå- nare som ett ovägt genomsnitt, dvs. det samlade utfallet för kom- munerna i respektive grupp har dividerats med antalet kommuner i gruppen. De angivna värdena kan sägas representera en typisk kommun i respektive kommungrupp. Tabell 2.4 Det samlade utfallet, ovägt, av den kommunalekonomiska utjäm- ningen redovisat per kommungrupp, utjämningsår (kronor per invånare) kommuner, över 25 000 inv. kommuner, 12 500 - 25 000 inv. kommuner, mindre än 12 500 inv. Av tabellen framgår att en genomsnittlig glesbygdskommun netto får per invånare medan nettobeloppet för en genomsnittlig förortskommun endast uppgår till per invånare. Utjämningens utfall för landstingen Av landstingen får betala knappt 1,4 mil- jarder kronor (per invånare), och är därmed det enda landsting som är nettobetalare i systemet. Mest får ; eller per invånare. Den kommunalekonomiska utjämningen en beskrivning Tabell 2.5 Det samlade utfallet av den kommunalekonomiska utjämningen redovisat per landsting, utjämningsår (kr/inv.) Jag lämnade i delbetänkandet (SOU 2006:84) förslag till uppdate- ringar och förändringar i kostnadsutjämningen. har där- efter beslutat att införa två nya delmodeller i kostnadsutjämningen för utjämning av strukturellt betingade löneskillnader i kommuner respektive i landsting, samt att genomföra en förändring av utjäm- ningen för byggkostnader och en uppdatering av hälso- och sjuk- vårdsmodellen. De beslutade förändringarna i kostnadsutjämningen träder i kraft . De kommer givetvis att påverka utfallet för enskilda Den kommunalekonomiska utjämningen en beskrivning kommuner och landsting, och därmed även den ovan redovisade fördelningen. När det gäller utfallet av den nya löneutjämningen kan nämnas att kommunerna och i i stället får det mest gynnsamma utfallet. Kommunerna i kommer att tillföras i storleksordningen per invånare eller totalt . lands- ting tillförs i storleksordningen per invånare, vilket totalt blir . Flertalet kommuner får betala en avgift i löneutjämningen, och en avgift på per invånare är det vanligaste ut- fallet för de avgiftsbetalande kommunerna. Flertalet landsting får betala en avgift i löneutjämningen på per invånare. Utfallet av förändringen av utjämningen för byggkostnader re- spektive för hälso- och sjukvårdsmodellen redovisas i kapitel 8 och kapitel 9. I korthet kan nämnas att förändringarna i bygg- utjämningen medför ett negativt utfall för flertalet kommuner i . De samlade effekterna på länsnivå av förändringen av byggkostnadsutjämningen blir negativ även för kommunerna i och i mindre utsträckning också för kommunerna i och . Det samlade utfallet av de beslutade förändringarna blir för kommunerna i en positiv förändring med motsva- rande per invånare. För kommunerna i blir det samlade utfallet av de beslutade förändringarna ett negativt utfall på per invånare. För landstingen innebär den uppdatering av delmodellen hälso- och sjukvård som införs 2008 ett negativt utfall för , och , med i storleksordningen per invånare. Motsvarande förändring innebär en positiv förändring för med i storleksordningen per invånare. Det samlade utfallet av de beslutade förändringarna blir för , och ett negativt utfall på per invånare. Motsvarande förändring innebär för ett positivt utfall med per invånare. I kapitlet föreslår jag en uppdatering och vissa förändringar av kostnadsutjämningens delmodell för förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg. Behovet av barnomsorg skattas med hjälp av ett nytt behovs- index. Den regressionsmodell som används vid skattningen av barnomsorgsbehovet uppdateras. Täthetsvariabeln uppdateras till värden. Genomslaget av höga och låga värden i variabeln skattekraft begränsas ytterligare. Enhetskostnaderna per barn i respektive åldersgrupp uppdateras som åldersgrupperna görs om och utökas till att även innefatta barn mellan . De föreslagna uppdateringarna och förändringarna bör införas . 3.1Kort om nuvarande delmodells utformning Standardkostnaden för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg beräknas utifrån andelen barn i kommunen samt ett antal struktur- variabler. Strukturvariablerna används för att förklara de skillnader i behov av barnomsorg, dvs. skillnader i andelen inskrivna barn och vistelsetider, som kvarstår efter det att hänsyn tagits till andelen barn. Kommunernas behov av barnomsorg skattas i en s.k. multipel regressionsanalys utifrån följande strukturvariabler: andelen vårdnadshavare som arbetar eller studerar minst (förvärvsfrekvens), skattekraften i kommunen samt ett mått på be- byggelsetätheten i tätorten. Både skattekraften och täthetsmåttet är begränsade såväl uppåt som nedåt för att begränsa genomslaget av mycket höga eller låga värden. Delmodellens grundstruktur har förutom vissa mindre juster- ingar varit oförändrad sedan den infördes . () uppdaterar andelen barn, samt värdena för två av de strukturvariabler som används i regressionsmodellen; andelen vårdnadshavare som arbetar eller studerar samt skatte- kraften i kommunerna. Andelen vårdnadshavare beräknas som ett medelvärde och skattekraften som ett medelvärde . Den genomsnittliga vägda standardkostnaden för rikets samtliga kommuner är per invånare. Standardkostnaden varie- rar per invånare. Den regressionsmodell som används för att skatta behovet av barnomsorg och det täthetsmått som ingår som strukturvariabel har uppdaterats efter förslag från Kommunala utjämnings- utredningen (SOU 1998:151) respektive (SOU 2003:88). 3.2Utvecklingen inom förskolan och skolbarnsomsorgen –2003 genomfördes en rad reformer med syfte att öka tillgängligheten till förskola och skolbarnsomsorg. Maxtaxan innebär att avgifterna sätts till av föräldrarnas in- komst (beroende av antalet barn) upp till ett tak. Det har även bli- vit möjligt för arbetslösa och föräldralediga att ha sina barn i för- skola . ökade andelen barn 1–i förskola från till . minskade andelen barn 1–i fa- miljedaghem från . Totalt sett var av alla barn mel- lan 1 och inskrivna i barnomsorgen 2006. Diagram 3.1 Andelen barn 1–i förskola och familjeomsorg i riket åren 2000– 2006 (%) Andelen barn som är inskrivna i antingen förskola eller familje- daghem varierar betydligt mindre mellan kommungrupperna än . Tabell 3.1 Andelen inskrivna barn i barnomsorgen 1–, ovägt genomsnitt per kommungrupp (%) kommuner, över 25 000 inv. kommuner, 12 500 – 25 000 inv. kommuner, mindre än 12 500 inv. Källa: Egna bearbetningar utifrån grunddata från databas för jämförelsetal Skillnaden mellan de kommungrupper som har den högsta respek- tive den lägsta andelen inskrivna barn uppgår 2006 enbart till 3 pro- centenheter. var motsvarande skillnad . Däremot finns det fortfarande vissa variationer i fördelningen mel- lan förskola och familjedaghem. Storstäder har den minsta andelen barn i familjedaghem () men den största andelen barn i förskola (), medan förhållandet är det omvända i gruppen övriga kom- muner med mindre än 12 500 invånare (respektive ). I av landets kommuner går 80–av barnen i förskola eller familjedaghem. Diagram 3.2 Andel barn 1–i förskola och familjedaghem per kommungrupp (%) kommuner, över 25 000 inv. kommuner, 12 500 - 25 000 inv. kommuner, mindre än 12 500 inv. I och med att arbetslösa och föräldralediga fick rätt till barnomsorg har den genomsnittliga vistelsetiden i förskolan minskat, i veckan 1999 2005. För de barn vars föräld- rar arbetar eller studerar är dock vistelsetiderna desamma som un- der , . Längst vistelsetider har storstäder och förortskommuner. Kortast vistelsetider har gruppen övriga kommuner med mindre än 12 500 invånare samt glesbygdskommuner. Spännvidden mellan kommungrupperna i fråga om genomsnittliga vistelsetider har ökat något . Tabell 3.2 Genomsnittliga vistelsetider i den kommunala förskolan 2002 och 2005 (timmar/vecka) kommuner, över 25 000 inv. kommuner, 12 500 – 25 000 inv. kommuner, mindre än 12 500 inv. Källa: Egna bearbetningar utifrån grunddata från databas för jämförelsetal Av samtliga barn i åldrarna 6–var inskrivna i skolbarns- omsorgen 2006. Det är en ökning . Andelen inskrivna barn mellan är betydligt mindre men även den har ökat , från . Spridningen mellan kommungrupper är betydligt större i skol- barnsomsorgen än vad som är fallet i förskolan. I landets förorts- kommuner var i genomsnitt av 6–9 åringarna inskrivna i skol- barnsomsorgen 2006 medan motsvarande siffra för gruppen gles- bygdskommuner var . Diagram 3.3 Andelen 6–9 åringar inskrivna i skolbarnsomsorg 2006 per kommungrupp (%) kommuner, över 25 000 inv. kommuner, 12 500 - 25 000 inv. kommuner, mindre än 12 500 inv. saknar aktuella genomsnittliga vistelsetider i skolbarns- omsorgen för 6-åringar. För 7–9 åringar har vistelsetiderna gene- rellt sett minskat i veckan 1999 i veckan 2005. 3.3Mitt förslag till uppdatering och förändring Kommunernas behov av barnomsorg beräknas med beaktande av skillnader mellan kommunerna i fråga om andelen barn i olika ål- dersgrupper (demografin), men även med hänsyn till att andelen inskrivna barn samt barnens vistelsetider varierar mellan kommu- nerna. Allt fler föräldrar nyttjar förskolan och skolbarnsomsorgen, och nyttjandet har blivit jämnare fördelat över landet. Andelen inskrivna barn har i och för sig ökat i kommungrupperna storstäder, förortskommuner och större städer, där nyttjandet re- dan tidigare var relativt sett högt, men den största ökningen har skett i övriga delar av landet, där andelen inskrivna barn tidigare varit jämförelsevis låg. Det finns dock fortfarande betydande skillnader i både andelen inskrivna barn och vistelsetider mellan kommunerna och därmed skillnader i behovet av att tillhandahålla barnomsorg även efter att skillnader i andelen barn har beaktats. Standardkostnaden beräknas i den befintliga delmodellen enligt formeln: Standardkostnad = Åldersersättning* KVolymindex Nedan redogörs kortfattat för utredningens förslag till uppdate- ringar och förändringar. För den som önskar en mer utförlig och detaljerad presentation av delmodellen och de beräknings- förändringar som utredningen föreslår hänvisas till bilaga 6a. Förändringar i beräkningen av åldersersättningen Åldersersättningen beräknas genom att andelen barn i ålders- grupperna 1–3, 4–5, 6 och 7–multipliceras med en enhets- kostnad för respektive grupp. Jag föreslår att enhetskostnaderna per barn i respektive åldersgrupp uppdateras som ålders- grupperna görs om och utökas till att även innefatta barn mellan . Motivet till att utöka åldersgrupperna och även inkludera 10–12 åringar är att allt fler av dem deltar i skolbarnsomsorgen. Tabell 3.3 Förslag till enhetskostnader och åldersgrupper (kronor per barn) Genom att beräkna en åldersersättning per invånare för respektive kommun beaktas den demografiska strukturen, dvs. andelen barn av totalbefolkningen, i respektive kommun. Dessutom beaktas via enhetskostnaden att barn tar olika mycket av barnomsorgens resur- ser i anspråk beroende på hur gamla de är samt att andelen barn av det totala antalet barn i respektive åldersgrupp som deltar i barn- omsorgen varierar. Beräkningen av enhetskostnaden baseras på genomsnittliga värden för riket och är densamma för samtliga kom- muner. Vid beräkningen av åldersersättningen tar man dock inte hänsyn till om det finns andra strukturella faktorer än andelen barn (de- mografin) som påverkar efterfrågan på barnomsorg i respektive kommun. Det görs i stället med hjälp av den så kallade KVolymen. Övergång från KVolym till behovsindex Vid beräkningen av KVolymen i en kommun tas hänsyn till såväl andelen inskrivna barn som deras vistelsetider samt att det krävs mer eller mindre resurser beroende på barnens ålder. För att resul- taten i delmodellen inte ska påverkas av kommunernas självvalda servicenivå skattas efter beräkningen av den faktiska KVolymen en ny KVolym, vilken sedan görs om till ett KVolymindex. Den skattade KVolymen tas fram genom en multipel regres- sionsanalys där sambandet mellan den faktiska KVolymen och ett antal strukturvariabler beräknas. De strukturvariabler som används är andelen vårdnadshavare som arbetar eller studerar minst 28 tim- mar , skattekraften i kommunen och ett mått på bebyggel- setätheten i tätorten. Att det är just dessa tre variabler som används beror på att de i relativt hög utsträckning visat sig kunna förklara skillnaderna mellan kommunernas faktiska KVolymer. En viktig komponent vid framtagandet av KVolymen är den ge- nomsnittliga vistelsetiden. Denna har tidigare (exempelvis 1999 och 2002) efterfrågats av i verkets föräldraenkät som gått ut till ca 80 000 föräldrar. Resultaten har kunnat brytas ned på kommunnivå. Vid den senaste uppdateringen valde dock att enbart skicka ut enkäten till ca 18 000 personer. Un- derlaget blev därmed inte stort nog för att resultaten ska kunna an- vändas på kommunnivå. Detta har medfört att det inte finns några aktuella vistelsetider per kommun att tillgå vilket i sin tur gör att en ny KVolym inte kan beräknas. Utredningen har därför konstruerat ett nytt index, kallat behovsindex. Syftet med behovsindex är det- samma som med KVolymen, att få ett mått på det strukturella be- hovet av barnomsorg i respektive kommun. Den främsta skillnaden mellan KVolymen och behovsindex är att de vistelsetider som används är de genomsnittliga vistelseti- derna för kommungrupperna och inte som tidigare för respektive kommun, samt att andelen inskrivna barn beräknas som ett genom- snitt . Det senare görs för att ge modellen en ökad stabilitet. Av samma skäl som anges ovan till varför den faktiska KVoly- men inte används för beräkningen av standardkostnader i del- modellen, dvs. risken för påverkbarhet, kommer inte heller det faktiska behovsindex att användas direkt i delmodellen. Liksom kommer istället de tre tidigare nämnda strukturvariablerna även fortsättningsvis att användas för att beräkna skillnader i kommunernas behov. Jag föreslår således att såväl sättet att beräkna KVolymen som begreppet utmönstras och ersätts med ett behovs- index. Enligt utredningens förslag kommer formeln för att räkna ut standardkostnaden för barnomsorg att ha följande utseende; Standardkostnaden = Åldersersättning * Behovsindex Jag föreslår även att genomslaget av strukturvariabeln skattekraft begränsas ytterligare. är variabeln begränsad nedåt till och uppåt till . Jag föreslår att variabeln skattekraft begränsas till nedåt respektive uppåt. Skälet till mitt förslag är att utvecklingen inom förskoleområdet, där efterfrågan på barnomsorg blir allt mer lika mellan landets kommuner, medfört att variabeln med sina nuvarande begränsningar tenderar att överskatta behovet av att tillhandahålla barnomsorg i kommuner med hög skattekraft relativt behovet i andra kommuner och till viss del att underskatta motsvarande behov i kommuner med låg skattekraft. Genom de förändrade begränsningarna kommer enligt min bedömning skill- nader i skattekraft på ett bättre sätt än att spegla skillnader i kommunernas behov av att tillhandahålla barnomsorg. Det täthetsmått som används är . Utredningen föreslår att täthetsmåttet uppdateras till nivå. 3.4Resultatet av mitt förslag Resultatet av mina förslag är att 255 kommuner får höjda standard- kostnader medan 35 kommuner får sänkta standardkostnader. Med mina för- slag minskar omfördelningen till . Storstäder och förortskommuner får som grupp något sänkta standardkostnader medan samtliga övriga kommungrupper får höjda standardkostnader. Förändringarna av standardkostnaderna beror till största delen på uppdateringen av den regressionsmodell som ligger till grund för det behovsindex som används i delmodellen. Förändringarna är en följd av att efterfrågan på barnomsorg blivit mera lika över landet vilket minskat de strukturella skillnaderna mellan kommunerna. De förändringar som jag föreslår när det gäller beräkning av ål- dersersättningen, uppdateringen av täthetsmåttet samt begräns- ningen av skattekraftens genomslag ger i allmänhet endast små för- ändringar av standardkostnaden. Tabell 3.4 Utredningens förslag till nya standardkostnader i delmodellen för skola och skolbarnsomsorg, redovisade på kommungruppsnivå (kr/invånare) kommuner, över 25 000 inv. kommuner, 12 500 – 25 000 inv. kommuner, mindre än 12 500 inv. Av de 35 kommuner som får sänkta standardkostnader har 31 fortfarande en standardkostnad, prisnivå, som överstiger den egna kommunens nettokostnad för verksamheten. De tio kommuner som får de största negativa förändringarna får sänkta standardkostnader med per invånare. De tio kommuner som får de största positiva förändringarna får höjda standardkostnader med per invå- nare. Utfallet för respektive kommun presenteras i bilaga 6b. 4 Förskoleklass och grundskola I kapitlet föreslår jag en uppdatering och vissa förändringar av kostnadsutjämningens delmodell förskoleklass och grundskola. Den fasta ersättningen i komponenten för beräkning av merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk uppdateras. En ny fiktiv utplacering av grundskolor implementeras, baserat på befolkningen 2005. En ny beräkning av elevernas vägavstånd till grundskolor implementeras, baserat på befolkningen 2005. Kostnadsfunktionerna för små skolor och skolskjutsar uppdateras och ett antal kostnader justeras. De föreslagna uppdateringarna och förändringarna bör införas . 4.1Kort om nuvarande delmodells utformning och utredningens arbete Grunden för utjämningen i delmodellen förskoleklass och grund- skola är kommunens åldersstruktur. Standardkostnaden för för- skoleklass och grundskola beräknas utifrån andelen 6-åringar och andelen 7-15 åringar. Vidare beräknas merkostnader för moders- målsundervisning och svenska som andraspråk utifrån andelen 7-15 åringar som antingen är födda utanför , och eller där båda föräldrarna är det. Därutöver beräknas mer- kostnader för små skolor och skolskjutsar utifrån elevernas geo- grafiska spridning i kommunen. Grunden i delmodellen har sedan den infördes varit relativt oförändrad. Störst förändring skedde 2005 efter förslag från (SOU 2003:88) då underlaget för att beräkna merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andra- språk ändrades från finskt och utomnordiskt medborgarskap till utländsk bakgrund (födda utanför , och eller där båda föräldrarna är födda utanför dessa länder), som delmodellen anpassades för att ta hänsyn till att förskoleklass hade blivit en verksamhet inom . Den genomsnittliga vägda standardkostnaden uppgår 2007 till per invånare, och varierar per invånare. Delmodellen omfördelar innevarande år ca . Utredningen har gjort en genomgång och validering av delmo- dellen förskoleklass och grundskola. Vid genomgången framkom att det finns ett behov av att uppdatera den fastställda ersättningen per elev för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk. Även beräkningen av merkostnader för små skolor och skolskjutsar behövde uppdateras. Andelen barn och kostnaderna per barn upp- dateras av SCB, vilket innebär att en anpassning av den del av utjämningen som direkt tar fasta på åldersstrukturen sker lö- pande. Mitt förslag till uppdatering av delmodellen avgränsas såle- des till att avse ersättningen per elev för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk samt komponenten bebyggelsestruktur. Merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk Tillägget eller avdraget för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk beräknas enligt följande: Först multipliceras ande- len 7-15 åringar som är födda utanför , eller samt andelen i åldersgruppen som har föräldrar födda utanför dessa länder med den totala andelen 7-15 åringar i kommu- nen. Resultatet multipliceras i sin tur med en för delmodellen fast- ställd ersättning per elev på . Ersättningen uppdatera- des senast av (SOU 2003:88).