sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — har i en visionär uppsats, Om jag finge bestämma utvärderingsstrategi, påpekat nödvändigheten av att frikoppla utvärderingen från all automatik i tilldelningen av resurser. Denna uppsats skrevs i en helt annan kontext men äger mutatis mutandis fortfarande sin giltighet. pekar på ett dilemma som inte kan lösas på enkelt sätt utan måste hanteras i särskild, mer kvalificerad, ordning. Han skrev då provocerande: Att sätta kvaliteten på formel för hela läroanstalter eller fakulteter – som i de första förslagen om kvalitetspeng – är inte bara praktiskt svårt att genomföra. Det är dumt. Därför att det mycket snart motverkar det djupare syftet med utvärdering för kvalitet.TPF26FPT Den besvärande provokationen kvarstår, enligt 2:s bestämda uppfattning. Det fanns politiska ambitioner att nå fram till ett sådant system. Tankarna börjar åter kunna tänkas, men kan ännu ej genomföras. 24TP PT Prop. 2007/08:1, Utgiftsområde 16, s. 85. 25TP PT 2006. 26TP PT 1993, s. 67. om utbildningens kvalitet till resurstilldelning har fortfarande inte, såvitt utredningen kan förstå, pedagoger och utbildningsforskare utvecklat några hållbara system för. Man kan t.ex. konstatera att med sitt väl utvecklade system för kvalitetsbedöm- ning av forskning vid tilldelning av de direkta anslagen, Research Assessment Exercise, inte har lyckats skapa, eller velat skapa, ett motsvarande system för utbildningen. Att högskolans accounta- bility (ansvarighet och uppföljbarhet) vad gäller utbildningsdelen måste säkras är självklart, men det måste än så länge ske på annat sätt och kan inte kopplas till det generella resurstilldelnings- systemet. 2 kommer att lämna några förslag i denna fråga. Vad är då kvalitet? Som konstaterar i sin ovan apostroferade uppsats om utvärderingar finns det en väl motiverad varningssignal som står att läsa i of Motorcycle Maintainance, vilken understundom illustrerat utbildningsdiskussioner: Quality [] you know what it is, yet you dont know what it is. But thats selfcontradictory. But some things are better than others, that is, they have more quality. But when you try to say what the quality is, apart from the things that have it all goes poof! [] What the hell is Quality?TPF27FPT Med denna omformulering av reflektioner om tiden i sin bok blir frågan om kvalitet en specialistfråga, en fråga för den professionella organisation som högskolan utgör och inte en fråga som kan bedömas politiskt. Frågan om forskningens och utbildningens nytta hör till den politiska sfären, men inte frågan om dess kvalitet. Ett sätt att säkra den osäkra kvalitetsdimensionen är internatio- nalisering, att medvetet sträva mot att bli en del av en större gemenskap, att integrera sig i en större konsensusförsamling. Bolognaprocessen har blivit ett verktyg för att nå dithän, även om uniformitetens faror lurar i vassen och den sociala dimensionen på många håll alltför mycket lyser med sin frånvaro. Bologna- processens implementering har gått betydligt snabbare än vad någon kunnat föreställa sig . Denna process har kodifierats i och med de nya formuleringarna i högskolelagen . Den högre utbildningen indelas nu i tre nivåer: grund- nivå, avancerad nivå och forskarnivå. Lärosätena har snabbt anpassat sig till denna nya ordning och utvecklat kurser och 27TP PT Citat i , s. 350. program som passar in i det nya systemet. Även om man kan se en överetablering och ett för stort utbud av masterprogram – säkert med stora förhoppningar om en snabb internationalisering , är det mycket troligt att detta nya system kommer att bidra till profilering av de enskilda lärosätena och en arbetsfördelning lärosätena emellan. 2 ser som sin uppgift att mot denna bakgrund skapa ett resurstilldelningssystem för den högre utbildningen som svarar upp mot denna utveckling. Att bland annat ge möjligheter för att förstärka resurserna på avancerad nivå och att synliggöra forskar- utbildningen i resurstilldelningssystemet är några av utredningens förslag. Det finns knappast någon anledning att tro att den interna- konkurrensen på utbildnings- och forskningsområdet kommer att minska. Även om man i skrivande stund kan iaktta en viss konsolidering av de statliga nivåerna inom EU, torde denna utveckling enbart vara en tillfällig konjunktursvängning. Konkurrensen på utbildningsmarknaden ökar inte endast inom utan också på en europeisk och global nivå. Mobiliteten ökar och de nya generationernas allmänna rörlighet förändrar detta landskap snabbt. Lärosätena bör därför nu mer än någonsin reflek- tera över och noggrant analysera dessa förändringar i förhållande till sitt eget utbildningsutbud med planerade satsningar och avveck- lingar. De utbildningsstrategier som lärosätena av regeringen anmodas att lämna kommer pliktskyldigt att inlevereras, men om dessa behandlas på samma sätt som forskningsstrategierna kommer lärosätena inte få någon direkt återkoppling. Strategier har då endast blivit ett underlag för regeringens allmänna översikt. I denna strategiska analys av utbildningen är det 2:s för- hoppning att en arbetsfördelning utifrån en identifiering av läro- sätenas olika roller tydligare skulle växa fram. Exempelvis vore det rimligt att de stora universiteten skulle reflektera över sin alltför stora volym av utbildning på grundnivå och att vissa högskolor skulle reflektera över sin utbildning i relation till sin forsknings- inriktning. Att forskarutbildningen nu formellt är en del av utbildningen ska inte enligt 2:s uppfattning ses som ett led i en nedtoning av forskningsdelen av utbildningen. Utbildningen på forskarnivå ska förhoppningsvis även fortsätta att producera högkvalitativ forskning. Rent statistiskt kommer, på samma sätt som tidigare, rätteligen en del av forskarutbildningen räknas in i de statliga satsningarna på forskning. På samma sätt som staten, enligt 2, inte utan närmare eftertanke bör inrikta sig mot det så kallade femtioprocentsmålet vad gäller högre utbildning bör man heller inte inrikta sig mot det så kallade enprocentmålet vad gäller resurserna för den civila forskningen. Utredningen har givetvis inte alls något emot att forskningen uppgår till minst en procent av bruttonational- produkten, hellre mer. Även här bör i stället både kvantitativa och kvalitativa mål framhävas. Den moraliska dimensionen som ligger bakom enprocentmålet vad gäller biståndet finns inte som under- liggande tankefigur vad gäller forskning. 2 är väl medveten om att det finns olika beräkningsgrunder för detta procentmål och utredningen inser även att tillskyndare av forskning och högre utbildning knappast skulle anse att resurserna till högre utbildning och forskning borde minska för såvitt BNP skulle minska. Då borde det kanske snarare vara tvärtom att resurserna till högre utbildning och forskning borde öka. I detta sammanhang måste vi bygga på skarpare analyser av behoven än de som svajiga politiska slagord kan bistå oss med. 2 upprepar att kvantitativ iver bör ersättas med kvalitativ eftertänksamhet. För att kvalificerad forskning skall kunna växa fram, enskilt och i miljöer av olika slag, behövs också bredd inom forskningen. Det bör finnas plantskolor, i vilka unga kreativa forskare kan få utvecklas fritt. Universiteten och högskolorna behöver ha möjlig- het att inom sina olika ämnesområden satsa på unga begåvade och lovande forskare. Lärosätena behöver också kunna tillåta udda satsningar på högriskprojekt. Utifrån dessa satsningar kan sedan verkligt starka miljöer växa fram med stöd från universitet och externa finansiärer. Fördelning av resurser bör ske i enlighet med de kriterier som akademin själv tillämpar som mått på kvalitet. Resultaten av lärosätenas egna ansträngningar att förnya och för- bättra sin verksamhet bör synas i ökad resurstilldelning. Denna tilldelning ska inte enbart vara resultatet av historiska fördelnings- nycklar, tillfälliga politiska överväganden eller regeringskansli- tjänstemäns bedömningar. För att uppmuntra de internationella kontakterna och sporra de svenska forskningsmiljöerna skulle inrättandet av centra för avan- cerade studier vara av stor betydelse. De skulle vara nationella angelägenheter med ett kvalitetsförstärkande syfte. 2 föreslår inte ett system med forskningsinstitut, men vill understryka att några ytterligare institutioner av samma karaktär som The Swedish Collegium for Advanced Study i (SCAS) skulle kunna spela en central roll i det svenska forskningssystemet. De kunde liksom SCAS fungera som motorer i samspel med högskolan och erbjuda en vitaliserande seminarie- och forskningsverksamhet av mångvetenskaplig karaktär och, inte minst, vara noder för interna- gästforskarprogram. Utbildning och forskning har alltid varit indelade i ämnen alltsedan universitetens grundande med medeltidens artes . Från och med slutet av delades och uppstod en mängd nya discipliner, och forskningsfälten har fortsatt att förändras. Att underlätta dessa förändringsprocesser och att skapa rum för att ämnen ska kunna samverka i processer som benämns mångvetenskaplighet och tvärvetenskaplighet är mycket viktigt för att åstadkomma förnyelse inom akademin. Nya komplicerade forskningsproblem kräver, som vi vet, nya metoder och nya konstellationer av ämnesområden för att penetreras. 2 anser det därför vara av största vikt att identifiera de hinder som finns för att sådana innovativa samarbeten uppstår. Det finns forskning som visar att resurstilldelningssystem och högskoleorganisation kan vara av stor betydelse för att hindra respektive uppmuntra tvär- vetenskapliga processer, som i sin tur kan frambringa nya discipliner. Genusvetarna . , och vid har inom ett större kompa- rativt europeiskt projekt med empiriska studier pekat på hur disciplinära strukturer hos forskningsfinansiärer och vetenskaps- områdena som organisation för tilldelning av resurser skapar hinder för gränsöverskridande samarbete inom och mellan enskilda lärosäten.TPF28FPT Sådana mångvetenskapliga processer sker dessutom ofta i interaktion med praktiker av olika slag. Samarbeten över ämnes-, vetenskapsområdes- och lärosätesgränser är önskvärda för att stimulera förnyelse. Det frågas numera ofta efter de högre utbildningsinstitutionernas attraktivitet. Denna attraktivitet uppnås inte minst när akademin förmår möta de tvärvetenskapliga utmaningarna och gå in i nya kunskapsfält. Det svenska forskningssystemet är organiserat på det sätt som vi tidigare benämnt tvåvägsfinansiering(dual support). Det innebär å ena sidan att lärosätena får direkta anslag för att täcka kostna- derna för sin basorganisation av personal och infrastruktur. 28TP PT Jfr 2005 samt , 2006. anslag ger förutsättningar för en stabil verksamhet och en lång- siktig planeringshorisont. Anslagen har av tradition fördelats av regeringen utan särskild vetenskaplig prövning direkt till läro- sätena, tidigare fördelade på fakulteter och indelade i vetenskapsområden. Å andra sidan fördelas statliga medel via forskningsbidrag som söks av enskilda forskare och forskargrupper i konkurrens hos de statliga forskningsråden och andra myndig- heter som exempelvis . Dessa ansökningar prövas noga med vetenskaplig sakkunniggranskning och bidrar till finansiering av den bästa forskningen oavsett var den bedrivs. 2 har inte haft anledning att ifrågasätta detta grundläg- gande sätt för staten att tilldela forskningsmedel. Tvärtom vill utredningen gärna understryka att denna uppdelning har sitt stora värde. En pluralism i forskningsfinansieringen är av godo, men krävs en stabil basorganisation som kan härbärgera den externfinansierade forskningen, som inte alltid kan bära alla sina egna kostnader och dessutom oftast är av tillfällig karaktär. Till- läggsdirektiven till utredningen markerar emellertid tydligt att det finns skäl att analysera vad som kan utgöra kvalitetskriterier för att utveckla regeringens beslutsunderlag vid tilldelningen av de direkta anslagen. Att arbeta med denna fråga har utredningen sett som det centrala i sitt arbete, inklusive uppdraget att fullfölja det arbete som redovisats i utredningens delbetänkande Ett utvecklat resurstilldel- ningssystem för högskolans grundutbildning.TPF29FPT 2 kommer att upprepade gånger i detta betänkande åter- komma till frågor om så kallad externfinansiering av forskning. Apropå terminologin vill utredningen gärna peka på att den mesta av universitetens och högskolornas finansiering är beroende av externa beslut. Tyvärr så är det få av de svenska lärosätena som har några egna mer betydande resurser till sitt förfogande. De två äldsta universiteten har ett antal donationer, men de är i förhållande till den totala omslutningen förhållandevis små, även om de kan fungera som effektiva strategiska resurser. har genom den speciella relationen till en resurs om som dock inte står till högskole- ledningens förfogande utan söks av enskilda forskare och forskar- grupper inom högskolan. Frågan om fund raising och alumni- verksamhet är högaktuell och flera lärosäten arbetar intensivt med att skapa resurstillskott genom sådan verksamhet. 29TP PT SOU 2005:48. Parallellt med denna verksamhet, som är förhållandevis nystar- tad, pågår samverkan med näringsliv och olika organisationer i samhället. 2 ser som en av sina viktiga upp- gifter att understryka hur betydelsefullt det är att statsmakterna på olika sätt stimulerar externa aktörer att bidra till forskning och utveckling inte minst genom mer gynnsamma förutsättningar för icke-statlig finansiering. Utredningens direktiv pekar på medfinan- sieringsfrågan som en viktig och nödvändig fråga att belysa, vilket därför redan kommer att göras inledningsvis (se avsnittet 1.3). Denna fråga blir central på många sätt. Den handlar i förstone om att generera mer resurser till högskolan, men det handlar också om att förse lärosätena med stabilare basresurser för att på så sätt öka deras förutsättningar för att samarbeta med andra forsknings- och utbildningsaktörer och kunna ta emot extern finansiering. Om den externa finansieringens andel av högskolans forskningsresurser växer mer än de direkta anslagen till lärosätena, vilket varit utveck- lingen , kan detta leda till en rad problem: otrygghet för personalen, ständiga ansökningsförfaranden, den kri- tiska potentialen minskar till följd av uppbundenhet till finansiärers önskemål m.m. Förutsättningarna för ökade statliga basanslag är, enligt 2:s uppfattning, att ett nytt system för staten att tilldela resurserna införs, som tydligt garanterar att tillkommande resurser fördelas till lärosäten som uppvisar de bästa resultaten och att även befintliga anslagsmedel omfördelas enligt samma princip. Att denna omfördelning sker med de kriterier som akademin själv ser som mått på kvalitet är enligt utredningens uppfattning av grundläggande betydelse för att ett sådant system ska få legitimitet. har frågan om en ny associationsform för universitet och högskolor diskuterats. Många menar att en ökad frihet för läro- sätena skulle innebära en ökad kvalitet i verksamheten och en mer effektiv resursanvändning och nya möjligheter för lärosätena att generera resurser. ordförande har påpekat att universiteten bedriver mycken verksamhet som innefattar myndighetsutövning, men det som är karaktärsgivande för universiteten har inget alls med myndighetsutövning att göra, exempelvis forskning.TPF30FPT Han framhåller vidare att högskolan befin- ner sig mellan staten och marknaden och bygger sin verksamhet på en annan legitimitetsgrund, eftersom man i första hand grundar sin 30TP PT 2003, s. 22. makt på en professionell kunskap liksom sjukvården och domstols- väsendet. Andra menar att det inte är nödvändigt att förändra lärosätenas rättsstatus men att vissa andra förändringar skulle kunna åstadkomma dessa ökade frihetsgrader och nya möjligheter till självständig egendoms- och finansförvaltning. Att utreda denna fråga vore högst angeläget. Genom de utredningar som SUHF initierat har mycket förarbete redan genomförts.TPF31FPT 1.1.5Vad bör då staten göra? Vi har i det ovanstående velat accentuera några dimensioner i en bild av den svenska högre utbildningen och forskningen, som vi är övertygade om känns igen av de flesta i och kring högskolan: europeisering, globalisering, samverkan, profilering, kvalitet och konkurrens – därtill har vi fogat behovet av avpolitisering. Mot bakgrund av denna bild och de tilläggsdirektiv som utredningen fått ställer sig 2 nu frågan vad staten bör göra i detta läge. Det är utredningens bestämda uppfattning att staten som finansiär bör garantera oberoende för universitet och högskolor. Basfinansie- ringen bör tryggas och göras oberoende av kortsiktiga politiska beslut. 2:s förslag till modell innebär att resurserna fördelas utifrån akademins egna kriterier för vad som är god utbildning och forskning och utifrån studenternas informerade val. Av detta följer att staten varken kan eller bör styra hur resurserna fördelas mellan lärosätena. Det blir därför av största vikt att denna modell sköts och kvalitetssäkras av ett akademiskt väl kvalificerat intermediärt organ utanför . Statsmakternas legitima behov av att styra resurser till speciella områden – det må vara forskning om energi- och klimatfrågor, terrorism, mångfaldsfrågor, hållbar utveckling, kinesiska språken eller småföretagande – bör ske via den andra delen av tvåvägs- finansieringssystemet, nämligen via forskningsråden och andra myndigheter. 2 lämnar i enlighet med kommittéförordningen inga för- slag, till vilka det ej kan anges finansiering. I sina bedömningar har utredningen emellertid velat peka på några önskvärda nysatsningar som statsmakterna borde överväga. Därutöver vill vi inledningsvis framhålla, att den modell som föreslås i det följande förvisso kan 31TP PT Se bl.a. 2005 och SUHF:s antologi fria skall universitet och högskolor vara?. fungera oberoende av resursernas storlek. vill utred- ningen till allvarlig prövning ställa fram frågan om huruvida det är värt att satsa på den form för kvalitetsbaserat resurstilldelnings- system som föreslås i detta betänkande, för såvitt staten inte är beredd att tillskjuta kraftigt ökade resurser att fördela till de universitet och högskolor som med alla mått mätt vore värda ett rejält resurstillskott. Utredningens förhoppning är att staten ska finna det värt att satsa – resurser för kvalitet. I föregående avsnitt målade 2 med bredare pensel. Beskriv- ningar och ställningstaganden gjordes på ett mer övergripande sätt. När vi ställde oss frågan vart högskolan är på väg kom frågor om kvalitet i fokus. Ju djupare man tränger ned i dessa frågor desto närmare kommer man frågor som har med högskolans mångfald att göra. Vi kommer i de följande beskrivningarna och övervägandena att kunna konstatera att högskolan har en mängd uppgifter – på gott och ont. Med formulering kan man beskriva läget som att högskolan blivit en samhällets allt i allo.TPF32FPT Denna mångfald måste dock framför allt tolkas positivt och ses som ett tecken på att högskolan är en dynamisk och attraktiv föränd- ringskraft i vårt samhälle. Pluralismen tar sig uttryck både i utbildning, forskning och samverkan med övriga aktörer i samhället. Denna brokiga mångfald omfattar lärosäten av olika storlek (versus Högskolan på ) och av mycket olika karaktär (versus ). Många lärosäten omfattar en rik mångfald inom sina egna murar. Det finns breda forsknings- och utbildningslärosäten som exempelvis . Det finns forsknings- och utbildningshögskolor som , som har en tydlig naturvetenskaplig forskningsprofil men en utbildning som i stor utsträckning återfinns inom de humanistiska och samhällsvetenskapliga områdena. Mångfalden är stor och, såvitt 2 uppfattar det, råder det konsensus om att det så bör vara. I denna konsensus instämmer utredningen, men är ange- lägen om att instämma med alla de röster som poängterar att vi i denna mångfald måste söka samspel och rollfördelning. 32TP PT 2006, s. Vi ska i detta sammanhang främst belysa lärosätenas olika roller, men ska vi komma ihåg att de andra aktörernas roller – de aktörer som samspelar med högskolan såsom myndigheter, näringsliv, finansiärer etc. – också är viktiga att identifiera. 2 gick /2007 ut med en enkät (se bilaga 5) till alla lärosäten och till de stora forskningsfinansiärerna, i vilken bland annat synen på rollfördelningen och samspelet mellan lärosätena, de statliga forskningsråden och övriga externa finan- siärer (samt eventuellt andra aktörer) efterfrågades. Hur ser det ut , respektive hur borde det se ut? Det fanns hos några lärosäten en återkommande reflektion som handlade om att forskningsfinansiärerna borde ta hänsyn till läro- sätenas strategier och profilering. skrev exempel- vis: Det blir allt vanligare att bidragsgivaren vill ha bevis på att ansökan har stöd på central nivå vid högskolan, oftast hos rektor, samt intyg på att det sökta forskningsprojektet eller -programmet ingår i högskolans forskningsstrategi. Detta är en förutsättning för att högskolan ska kunna profilera sin forskning, vilket gör det viktigt att det finns olika källor som kan finansiera forskning. Den fria forskningen utgår från forskares kreativitet, varav vissa av dessa idéer blir morgondagens forskningsfront. skriver: I syfte att förbättra samspelet mellan de nämnda aktö- rerna bör forskningsråd och övriga externa finansiärer bättre anpassa sig till lärosätenas långsiktiga visioner och mål. Det är intressant att notera att lärosätenas ledningar fäster stor vikt vid sina strategier och sitt profileringsarbete. uppmärksammar det positiva med mång- falden i högskolan och bland dess finansiärer, men pekar på problemet med att ingen känner ett ansvar för helheten och att alla går på samma trender. Man pekar på behovet av resurser, för att kunna genomföra omställningar och systematiskt utveckla forskningsinfrastruktur. På många håll efterlyses mer dialog och långsiktighet. 2 ska i detta avsnitt ge en kort överblick över och lyfta fram några synpunkter på lärosätesrollernas förändring och därtill ge, om inte ett framtidsscenario, så i varje fall en antydan om hur utredningen skulle vilja se en framtidsbild av högskolan, som dels möjliggör utredningens förslag, dels innefattar våra förslag. Utred- ningens förhoppning är att dess förslag kan utgöra en solid bas för framtidens universitet och högskolor på andra sidan . 1.2.1Från elit- till massutbildning De sextio åren efter slut har varit en period av stark expansion inom så väl utbildning som forskning. En period av mycket stora förändringar inom den högre utbildningen som lett fram till det högskolelandskap vi har och de roller som lärosätena har. Vid slut fanns det cirka 14 000 studenter vid universitet och fackhögskolor i . Högre utbildning bedrevs vid de statliga universiteten i och , och vid de privata högskolorna i och . Göte- liksom blev universitet i samband med förstatligandet. Även vid handelshögskolorna i och bedrevs högre utbildning under enskilt huvudmannaskap. Därtill fanns också statliga fackhögskolor med högre utbildning, i , i och Kungl. inleddes en samordning av alla veten- skapliga institutioner kring jordbruks- och skogsnäringar. Den resulterade i tre högskolor: (), Skogs- högskolan och . 1975 fick dessa högskolor en gemensam styrelse och andra gemensamma organ. bildade de tre högskolorna samt Skogsmästarskolan i Skinnskatte- berg och Veterinärinrättningen i tillsammans lant- bruksuniversitet – SLU – med verksamhet förlagd till ett flertal orter. Till följd av de stora ungdomskullarna som föddes under 1940- talet byggdes gymnasiet ut och allt fler ungdomar blev behöriga att fortsätta inom högre utbildning. Antalet högskolestudenter hade ökat till omkring 100 000. För att möta den ökade studenttillströmningen tillkom under den senare delen av universitetsfialerna i , , och efter förslag av universitets- och högskolekommitté. Filialerna var knutna till universiteten i , , respektive Uppsala.TPF33FPT byggdes den högre tekniska utbildningen ut i , i och i . Dessutom inrättades två nya universitet först i och senare i . Huvudmannaskapet för högskolor i det svenska systemet har varierat .