sou · GVB334 · 2008-01-01 00:00:00 — Enligt ut- redningens bedömning är det av avgörande betydelse för det enskilda barnet att få leva ett så normalt liv som möjligt, vilket betyder möjlighet att få gå i förskola respektive skola och att få tillfälle att träffa andra vuxna och barn. Utredningen konstaterar att skolgång (och sjukvård) för gömda barn är ett svårlöst dilemma och anför följande (s. 105). I den grannlaga avvägning som måste göras mellan olika intressen – förenklat uttryckt intresset av att fullt ut tillämpa principen om reg- lerad invandring gentemot principen om barns bästa – vill Invandrar- verket för sin del särskilt betona den förstnämnda. En mycket viktig del av denna princip är att beslut att neka en utlänning rätt att vistas i landet också skall resultera i att denne lämnar . Omfattande resurser läggs därför på ett genomtänkt system för verkställigheter. Vid en jämförelse med många andra länder har med denna modell väsentligt färre avvisade utlänningar som stannar kvar i landet. Bakgrunden till det svenska systemet att tillse att avlägsnandebeslut verkställs är att det anses angeläget att alla som bor i landet har samma rättigheter och omfattas av samma välfärdssystem. Det är angeläget att så långt möjligt undvika att det finns grupper som helt eller delvis lever vill i sammanhanget understryka vikten av att de olika regelsystemen är logiska och kon- sistenta i sina signaler. Inom ramen för gällande principer är det, enligt uppfattning, tveksamt att medge delvisa tillgångar till välfärdssystemet för personer som vistas illegalt i landet. Verket anser att denna tvek- samhet också gäller de gömda barnen, även om dessa inte själva med- verkat till situationen. Det största problemet för gömda familjer är kanske inte alltid brist- ande tillgång till sjukvård och skola, utan snarare rädsla för att utnyttja ens de möjligheter som står till buds. Det hör till gömmesituationen att undvika kontakter med myndigheter samt deltagande i och rörelser ute i samhällslivet. Eftersom hela utlänningslagstiftningen bygger på att besluten också skall verkställas är det enligt upp- fattning främmande att på något sätt i lagstiftningen medge s.k. fri- zoner. Det finns en liten grupp gömda barn i . De lever utan egen förskyllan under mycket utsatta omständigheter. De drabbas av en konflikt mellan staten och deras föräldrar som de själva varken har någon skuld till eller råder över. De är beroende av sina föräldrar eller andra vuxna för sin omvårdnad, men befinner sig i en situation med påtagliga hälsorisker, såväl psykiska och fysiska. Det är för att värna barn i bl.a. sådana utsatta situationer, som barn- konventionen tillkommit. Det är från barnets perspektiv som rekommenderat att utvidga gömda barns möjlig- het att få tillgång till hälso- och sjukvård. Vi är medvetna om den svårig- het, som det i praktiken innebär, att skilja ut och värna oskyldiga barn i dessa situationer och vara helt konsekvent och tydlig till deras föräldrar om innebörden av ett slutligt avlägsnandebeslut. Även om det inte är så att är överordnad alla andra intressen vill vi fästa särskild vikt vid omsorgen om de gömda barnens hälsa och utveckling. Trots de tveksamheter som kan finnas lägger vi därför fram förslag till förändringar i regelverket som syftar till att stärka gömda barns möjlighet till hälso- och sjukvård samt skolgång. Ett problem som tidigare uppmärksammats i utredningen är att barn, som hålls gömda, inte kommer till sjukvården eller inte går i skola av rädsla för att bli rapporterade till polisen. Det handlar om den upp- giftsskyldighet för hälso- och sjukvårdspersonal som regleras i 2 kap. 11 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Även de undantag från tystnadsplikten, som görs i sekretess- lagen 14 kap. 2 § och i 15 kap. 5 § för uppgifter som krävs för delgiv- ning, har betydelse i detta sammanhang. Även om vi inte har några förslag till ändringar på detta område, vill vi ändå rikta uppmärksamhet på att dessa regler kan minska effekten av de förändringar som före- slås. Mot bakgrund av detta resonemang föreslog utredningen att lands- tingen skulle få ett totalt vårdansvar också för de gömda barnen och att sådant ansvar fastställs genom överenskommelse mellan staten och samt att frågan om finansiering av kostnader för de gömda barnens tillgång till hälso- och sjukvård skulle lösas i förhandlingar mellan staten och . Utredningen föreslog också att skulle få i uppgift att klarlägga vilka bestämmelser som gäller beträffande skolgång för gömda barn och vid behov lämna förslag till förändringar. Som framgår av avsnitt 1.4.3 har avtal om hälso- och sjukvård samt tand- vård träffats mellan staten och , i enlighet med vad som föreslogs i och . 2.5Förskola, skola och skolbarnsomsorg för asylsökande barn Före föreskrevs i grundskoleförordningen (1994:1194) rätt till grundskoleundervisning för barn som vistades i i avvaktan på ett beslut i ett ärende om uppehållstillstånd eller liknande omständigheter. Regleringen kompletterades med förordning (SKOLFS 1993:21) om undervisning av asylsökande barn. Enligt förordning hade asylsökande barn rätt till undervisning under sitt första läsår i och på sitt hem- språk samt i svenska som andraspråk, matematik och orienterings- ämnen under sammanlagt 15 schemalagda veckotimmar. De skulle dessutom ges undervisning i skapande verksamhet och idrott under minst fem schemalagda veckotimmar. Efter det första läsåret skulle antalet ämnen och veckotimmar successivt öka. tillsatte regeringen en arbetsgrupp med uppgift att utreda frågor kring asylsökande barns rätt till skolgång m.m. Arbetsgruppen lämnade promemorian Förskola, skola och skolbarnsomsorg för asylsökande barn (Ds 2000:26). Promemorian innehöll ett förslag till förordning om utbildning, förskoleverk- samhet och skolbarnsomsorg för asylsökande m.fl. Förslagets avsikt var att uppnå bättre överensstämmelse mellan den svenska regler- ingen och bestämmelserna i . I promemorian an- förs att den svenska förskolan och skolan kan ge asylsökande barn möjlighet att få en bättre struktur på sin tillvaro och göra vardagen förutsägbar och greppbar samt att återkommande aktiviteter och stabila grupper ger kontinuitet och trygghet. personalen i förskolan och skolan kan ge föräldrarna stöd i föräldra- rollen och avlasta dem i krisperioder så att hela familjen ges andrum samt att utbildning under vistelsen i är av stor betydelse även för dem som inte får uppehållstillstånd här (a. Ds s. 42 f.). Arbetsgruppens förslag till förordning innefattade inte någon bestämmelse om att den som fått avslag på sin ansökan om uppe- hållstillstånd skall ha rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg fram till dess att han eller hon lämnar landet. Promemorian behandlar inte heller rätten till utbildning m.m. för gömda barn. Sedan promemorian remissbehandlats beslutades propositionen Asylsökande barns skolgång m.m. (prop. 2000/01:115). I propositio- nen anför regeringen att rätten till utbildning inte bör gälla barn som hålls gömda för att undanhålla sig verkställighet av ett avvis- nings- eller utvisningsbeslut. Härvid konstateras att kommunerna redan enligt dåvarande reglering fick ta emot elever som inte är bo- satta i i såväl som gymnasieskolan på frivillig väg samt att det inte finns någon skyldighet för skolorna att anmäla att en elev som har gått i eller gymnasieskolan innan beslut i frågan om uppehållstillstånd lämnats går kvar i skolan efter avslagsbeslutet (prop. 2000/01:115 s. 19). Med anledning av propositionen väcktes en motion i vilken det anfördes att det av propositionen tydligt borde ha framgått att också de barn som fått avslag på sin asylansökan skall få en rätt till skolgång i väntan på utvisning samt att det borde utredas vilka olika möjligheter som kan finnas att erbjuda gömda barn skolgång, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg (motion 2000/01:Ub48). Propositionen och motionen behandlades i utbildningsutskottet, som efter yttrande av socialförsäkringsutskottet tillstyrkte förslagen i propositionen och avstyrkte motionen. I frågan om utbildning m.m. i avvaktan på verkställighet anförde utskottet att man förut- satte att barnen på frivillig väg ges möjlighet att fortsätta i skola, förskola och skolbarnsomsorg så länge de är kvar i landet. När det gäller de gömda barnens rätt till bl.a. skolgång ställde sig utbild- ningsutskottet bakom vad socialförsäkringsutskottet anförde. Social- försäkringsutskottet hänvisade härvidlag till sin tidigare hållning när det gäller gömda personer samt anförde att utlänningslagstift- ningen bygger på tanken att den som har fått ett beslut om att lämna landet gör det självmant. Enligt utskottet var det ett allvarligt problem att många personer kunde antas hålla sig gömda i , särskilt med hänsyn till riskerna för att gömda barn skadas i sin hälsa och utveckling. Utskottet konstaterade därefter att möjlighet till utbildning är av stor betydelse även för barn som inte har rätt att vistas i , men att det inte var berett att förorda att även gruppen gömda barn skulle ges en uttrycklig rätt till utbildning. konstaterade därefter att skolgång för gömda barn fungerar på frivillig väg i en del kom- muner och att en utredning därför inte torde vara nödvändig (bet. 2001/02:UBU3). Förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande m.fl. kom slutligen att inne- hålla en bestämmelse om att den som får avslag på en ansökan om uppehållstillstånd och där beslutet om avvisning eller utvisning skall verkställas har rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg till dess att han eller hon lämnar landet, men att denna rätt inte gäller för den som undanhåller sig så att beslutet om avvisning eller utvisning inte kan verkställas. 2.6Utredningen om mottagandevillkor för asylsökande (SOU 2003:89) Genom beslut gavs en särskild utredare i upp- drag att ta ställning till hur rådets direktiv /9/EG om minimi- normer för mottagandevillkor av asylsökande i medlemsstaterna skulle genomföras i . Direktivet innehåller bl.a. bestämmel- ser om rätt till utbildning för underåriga asylsökande och under- åriga barn till asylsökande. Innehållet i direktivet har behandlats närmare i avsnitt 1.3. Utredningen överlämnade betänkandet EG-rätten och mottagande av asylsökande (SOU 2003:89). I betänkandet kon- stateras att det svenska mottagandet av asylsökande rent faktiskt förefaller uppfylla de krav som ställs i direktivet väl, men att författningsregleringen i vissa avseenden är bristfällig. Utredningen lämnar vissa förslag som i första hand avser att lag- fästa vad som redan utgör praxis . Härvid föreslås bl.a. att överenskommelsen mellan staten och (nu- mera Kommuner och landsting) om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande och vissa andra grupper av utlänningar ersätts av en lag. Lagförslaget innebär inte några förändringar i sak i förhållande till vad som gäller enligt dagens överenskommelse. Denna fråga är föremål för beredning inom regerings- kansliet. När det gäller utbildning för underåriga konstaterar utredningen, som nämnts i avsnitt 1.3, att det inte är helt klart vad som närmare avses med att underåriga asylsökande och underåriga barn till asylsökande skall beviljas tillträde till undervisningsväsendet så länge som en utvisningsåtgärd inte har verkställts. Utredningen gör emellertid bedömningen att artikel 10 i direktivet måste förstås så att rätten till undervisning, trots att direktivet enligt artiklarna 2 och 3 endast gäller för den vars asylansökan ännu inte slutligt av- gjorts, avser även tiden från det att ett slutligt avvisnings- eller utvisningsbeslut har fattats till dess att beslutet har verkställts. Att direktivet även skulle ge rätt till utbildning för personer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning bedöms däremot inte som sannolikt. I detta sammanhang hänvisar utredningen särskilt till artikel 16 i direktivet, som föreskriver en möjlighet till inskränkning och indragning av mottagningsvillkoren när en asylsökande underlåter att uppfylla vissa krav som kan ställas för att asylförfarandet skall kunna fortgå på ett korrekt sätt. Ut- redningen pekar också på de praktiska svårigheter som skulle uppstå om barn som gömmer sig skall tas emot i det offentliga skolväsen- det, eftersom barnen upphör att gömma sig i och med att de in- finner sig i skolan. Sammantaget gör utredningen bedömningen att den svenska författningsregleringen och den faktiska utformningen av de asylsökande barnens skolgång och utbildning tillgodoser direktivets krav (SOU 2003:89 s. 81 f.). 2.7Den nationella samordnaren för barn i asylprocessen med uppgivenhetssymtom uppmärksammades att en del asylsökande barn utvecklade svåra stressreaktioner med stark uppgivenhet, av- skärmning och regression. Ofta visade sig stressreaktionerna genom att barnet slutade tala, skärmade av i kontakten samt slutade äta och dricka, för att sedan bli sängliggande. Mot bakgrund härav tillsatte regeringen en nationell samordnare för barn i asylprocessen som uppvisar svåra stressreaktioner i form av stark uppgivenhet. Samordnaren gavs i uppdrag att tillsammans med berörda aktörer verka för att åtgärder vidtas när det gäller barn i asylprocessen som har eller riskerar att utveckla svåra stress- reaktioner i form av stark uppgivenhet. Samordnaren verkade till . Samordnaren lämnade sin första rapport till regeringen (Rapport 2005:1 Asylsökande barn med uppgivenhetssymtom – kunskapsöversikt och kartläggning). Rapporten uppdaterades (Rapport 2005:2, med samma namn). I rapporten kart- lades asylsökande barn med uppgivenhetssymptom till . gav samordnaren, i samarbete med Myndigheten för skolutveckling, och Kommuner och Lands- ting, ut en skrift om skolans betydelse för asylsökande barns hälsa (Skolan är det bästa jag har! – Om skolans betydelse för asylsökande barns hälsa). I skriften slås fast att skolan kan främja barns hälsa och bidra till att förebygga att asylsökande barn utvecklar allvarlig psykisk ohälsa, med i värsta fall uppgivenhet, apati och omfattande svårigheter att fungera i skolan och i hemmet. Vidare betonas att skolan, med lärare och kamrater ger de asylsökande barnens tillvaro en struktur. Samordnaren anför också att barnen i skolan får en förutsägbar tillvaro, till skillnad från den ovissa situationen i övrigt, och att barnet i leken kan vara sorglöst . lämnade samordnaren sitt slutbetänkande Asyl- sökande barn med uppgivenhetssymtom – ett svenskt fenomen –2006 (SOU 2006:114). Av slutbetänkandet framgår att antalet barn med uppgivenhetssymtom ökade i till senare delen av 2005, för att sjunka till en bråkdel av tidigare års antal. Enligt samordnaren insjuknade drygt 400 barn med uppgivenhetssymtom –2006. När slutbetänk- andet lämnades fanns 21 barn med sådana symtom. En anledning till den kraftiga nedgången bedöms vara de stora insatser som myndig- heter, sjukvården och kommuner har vidtagit. I slutbetänkandet konstateras vidare att alla barn med uppgivenhetssymtom som får uppehållstillstånd blir friska. Samordnaren kan inte se någon enskild förklaring till det stora antalet asylsökande barn som visat upp- givenhetssymtom. Bakomliggande trauma och den utdragna asyl- processen med lång oviss väntan anses kunna vara förklaringen i enskilda fall, men inte kunna förklara inte den epidemiliknande situation som uppstod . Enligt samordnaren förefaller ett konstruktivt samverkansarbete i ett tidigt skede ha stor betydelse för förekomsten av barn med uppgivenhetssymtom. Samverkan utgör dessutom en strategi för att ge stöd, vård och omsorg till de barn som redan har utvecklat I slutbetänkandet konstaterar samordnaren åter- igen att skolan har en mycket viktig roll i det hälsofrämjande arbetet, genom att de asylsökande barnen ges stöd och struktur i en vardag som ofta präglas av osäkerhet och ovisshet (a. bet. s. 54). I detta kapitel redovisar vi viss statistik över antalet barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning och den troliga åldersfördelningen bland dessa barn. Vi redogör också för de uppgifter vi har inhämtat om hur vanligt förekommande det är att barn som håller sig undan verkställighet går i skolan eller del- tar i förskoleverksamhet. 3.2Antalet barn som håller sig undan verkställighet 3.2.1Det totala antalet barn som håller sig undan verkställighet Det är av förklarliga skäl mycket svårt att fastställa hur många barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller ut- visning. gjorde och bedöm- ningen att det /99 fanns mellan 150 och 300 göm- da barn i . Bedömningen grundade sig dels på att det då fanns ca 300 barn med slutligt avlägsnandebeslut som var efterlysta hos polisen, dels på att de frivilligorganisationer som tillfrågats kände till ca 150 barn som levde gömdaTPF1FPT. För att få en någorlunda god bild av hur många barn som håller sig undan verkställighet har utredningen inhämtat viss statistik från och . Viss vägledning kan nås genom statistik över de ärenden som prövades enligt den tillfälliga lagstiftning som gällde mellan och och som gav 1TP PT När barn lever gömda, SoS 1999:5, s. 8 och 43 ff. Begreppet gömda barn torde i rapporten avse barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning, jfr av- snitt 5.2 och 5.3. utvidgade möjligheter till uppehållstillstånd efter ny prövningTPF2FPT. Prövningen enligt den tillfälliga lagstiftningen var i princip avslutad , då endast ett fåtal ärenden inte hade prövats, fr.a. beroende på att nödvändiga kompletteringar ännu inte hade kommit inTPF3FPT. Enligt uppgifter som har lämnat till utredningen har totalt 1 624 ärenden om hinder mot verkställighet avseende personer som tidigare hade levt gömda (dvs. barn som hållit sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut) prövats enligt den tillfälliga lagstiftningen. Varje ärende avsåg ett barn. Av de 1 624 ärendena ledde 1 113 till bifall, vilket innebar att barnet fick uppehållstillstånd. Det är inte sannolikt att de barn som inte fick uppehållstillstånd med stöd av den tillfälliga lagstiftningen genast lämnade landet, och bör det därför ha funnits minst 500 barn som höll sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Sannolikt var siffran något högre, dels då det kan antas att det fanns familjer som höll sig undan verkställighet som inte begärde omprövning enligt den tillfälliga lagen, dels eftersom det kan ha tillkommit ytterligare barn som fått beslut om avvisning eller utvisning efter och som därmed inte omfattats av den tillfälliga lagstiftningen. Oavsett detta kan det konstateras att den tillfälliga lagstiftningen innebar en avsevärd minskning av antalet barn som håller sig undan verkställighet. För att få en uppfattning om situationen efter den tillfälliga lagstiftningen har utredningen tagit del av och statistik över verkställighetsärenden. Enligt upp- gifter från hade polismyndigheterna vid årsskif- tet 2006/07 knappt 2 000 ärenden om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning avseende barn . 1 444 av barnen var efterlysta. Uppgifterna kan jämföras med motsvarande uppgifter för tidigare årsskiften, enligt nedanstående tabell. PT Se avsnitt 1.4.1.6. har lämnat följande uppgifter om antalet ärenden om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning beträffande barn som verket har överlämnats till polisen på grund av att utlän- ningen har bedömts hålla sig undan verkställighet. Av tabellen fram- går också hur många av barnen som verket alltjämt bedömde som avvikna . i jan -07 0–3 år 4–5 år 7–9 år 10–12 år 13–15 år 16–17 år Med utgångspunkt från och statistik skulle således mellan 1 444 och 1 820 barn ha varit eftersökta i verkställighetsärenden /07. En del av dessa barn och deras familjer har dock sannolikt lämnat lan- det på egen hand, utan att underrätta de verkställande myndigheter- na. Det verkliga antalet barn som höll sig undan verkställighet /07 var därför troligen något lägre än vad statistiken utvisar. Statistiken tyder dock på att antalet barn som håller sig un- dan verkställighet har ökat efter det att prövningen enligt den till- fälliga lagstiftningen avslutats. Enligt vår bedömning leder en grov uppskattning till att det /2007 kan ha funnits mellan 1 000 och 1 500 barn i som höll sig undan verkstäl- lighet av beslut om avvisning eller utvisning. Huruvida denna siffra kommer bestå är svårt att säga, då det bl.a. beror på hur den nya utlänningslagen (2005:716) slår Den nya lagen har varit i kraft under ett drygt års tid. Den tiden är för kort för att det skall vara möjligt att dra några mer exakta slutsatser om vilka konsekvenser lagen kommer att få för antalet barn som håller sig undan verkställighet. Ett av syftena med den nya utlänningslagen är emellertid att korta ner tiden från det att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd till dess att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs, alternativt uppehålls- tillstånd beviljas (prop. 2004/05:170 s. 223). Om detta syfte uppfylls är det rimligt att anta att antalet personer som väljer att hålla sig un- dan verkställighet i vart fall kommer att vara färre än vad de var före den tillfälliga lagstiftningens ikraftträdande . Det måste dock beaktas att benägenheten att hålla sig undan verkställighet påverkas även av andra omständigheter än handlägg- ningstiden i asylprocessen, såsom t.ex. antalet asylsökande totalt, vilka länder de kommer ifrån, situationen i hemländerna och i vilken utsträckning uppehållstillstånd beviljas. I det sammanhanget kan det konstateras att andelen utlänningar vars ansökningar om uppehållstillstånd leder till bifall har ökat sedan den nya utlännings- lagen trädde i kraft. Huruvida det beror på att den nya lagen ger utrymme för en mer generös tillämpning, eller om de utlänningar som ansökt om uppehållstillstånd faktiskt har haft starkare skäl att få stanna i är emellertid oklart. En fråga som också kan vara av intresse är åldersstrukturen bland de barn och ungdomar som håller sig undan verkställighet. Liksom när det gäller att beräkna hur många dessa barn och ungdomar är totalt, innebär det förhållandet att barnen lever gömda att det är svårt att uppskatta hur åldersstrukturen ser ut. uppgifter om antalet barn i ärenden om verkställighet som överlämnats till polisen, vilka alltjämt bedömdes som avvikna (jämför avsnitt 3.2), utvisar emellertid följande fördelning: Alltjämt avvikna () Ålder (år) 16–1 7 Baserat på dessa uppgifter torde en rimlig åldersstruktur bland barn som håller sig undan verkställighet se ut enligt följandeTPF4FPT. Ålder (år) Sammanfattningsvis bör således av de barn som håller sig undan verkställighet vara barn i förskoleåldern, ca sju pro- cent 6-åringar (vilka som regel går i förskoleklass), barn i grundskoleåldern och ungdomar i gymnasie- åldern. 4TP PT Vi väljer att redovisa åldersfördelningen i antal barn utifrån ett antagande om att mellan 1 000 och 1 500 barn och ungdomar håller sig undan verkställighet i . 3.3Barn i skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg Företrädare för Röda Korset, och har uppgett för utredningen att det är relativt vanligt att barn som har fått be- slut om avvisning eller utvisning tillåts gå kvar i de skolor där de har gått före besluten. Däremot är det mindre vanligt förekommande att barnen börjar i skolan, eller byter till en ny skola, efter det att be- slutet har meddelats. Enligt frivilligorganisationerna är det också ovanligt att barn i familjer som lever gömda deltar i förskoleverk- samhet. Det förekommer att barnen besöker den öppna förskole- verksamheten tillsammans med sina föräldrar, men antalet barn som går i förskola eller familjedaghem bedöms vara mycket få. Utredningen har även inhämtat information från rektorer och annan skolpersonal. Personalen har förklarat att det förekommer att barn som har gått i skolan som asylsökande går kvar efter det att de har meddelats beslut om avvisning eller utvisning, och då även om de håller sig undan verkställighet av beslutet.