sou · GVB376 · 2008-01-01 00:00:00 — Vid verksamheter som tillhandahåller kapacitet som ger möjlighet till överföring av IP-paket för att få Internetåtkomst ska uppgift om följande lagras: uppgifter om abonnent, vilken typ av kapacitet för överföring som har använts och spårbar tid för användandet, samt De uppgifter som ska lagras vid telefoni, mobil telefoni och Inter- nettelefoni ska även lagras vid misslyckad uppringning, alltså fall där någon t.ex. inte har svarat på uppringningen. Den lagringsskyldighet vi föreslår för uppgifter vid mobil tele- foni om lokalisering vid kommunikationens slut och lagringsskyl- digheten för uppgifter vid misslyckad uppringning som inte lagras eller loggas av leverantören går utöver direktivet om lagring av tra- fikuppgifter. Vi bedömer att skälen för att lagra även dessa uppgif- ter är så starka att de uppväger det integritetsintrång som lagringen medför och att lagringsskyldigheten därför kan motiveras utifrån direktivet (2002/58/EG) om integritet och elektronisk kommuni- kation. De trafikuppgifter som lagringsskyldigheten omfattar är ingen uttömmande uppräkning av de uppgifter som de brottsbekämpande myndigheterna kan få ut vid hemlig teleövervakning eller enligt lagen om elektronisk kommunikation. Skulle andra uppgifter fin- nas hos leverantören ska de lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna när det finns förutsättningar för det enligt rätte- gångsbalken eller lagen om elektronisk kommunikation. Var ska trafikuppgifter lagras och av vem? Vi föreslår att lagringen av trafikuppgifter ska ske hos leverantö- rerna. Enligt lagen om elektronisk kommunikation måste leveran- törer av allmänna kommunikationsnät av sådant slag som vanligen tillhandahålls mot ersättning och leverantörer av allmänt tillgängli- ga elektroniska kommunikationstjänster anmäla sin verksamhet till innan verksamheten inleds. Direktivet om lagring av trafikuppgifter innehåller precis samma uttryck för vilka leverantörer som ska vara skyldiga att lagra trafikuppgifterna. Vi föreslår att skyldigheten att lagra trafikuppgifter ska gälla för de leverantörer som är anmälningspliktiga enligt lagen om elektronisk kommunikation. Vi föreslår att tillsynsmyndigheten efter samråd med och ska få medge un- dantag i enskilda fall. Vid den bedömningen får det ske en avväg- ning mellan nyttan för brottsbekämpningen av att leverantören lag- rar trafikuppgifterna och kostnaden för leverantören för att fullgö- ra lagringsskyldigheten. Sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen bör gälla för tillsynsmyndighetens prövning av frågor om undantag från lagringsskyldigheten. Direktivet om lagring av trafikuppgifter anger att trafikuppgifterna ska lagras och högst från det datum då kommunikationen ägde rum. Regeringens direk- tiv till utredningen innebär att lagringstiden ska vara . Vi föreslår att alla trafikuppgifter ska lagras . Vi föreslår en lagringstid . Vår bedömning är att en lag- ringstid väl skulle kunna motiveras sett utifrån medbor- garnas och brottsoffrens intresse av att allvarliga brott utreds och lagförs. talar både intresset av skydd för den personliga integriteten, kostnads-, säkerhets- och konkurrensaspekter med olika styrka för en så kort lagringstid som möjligt. Vi har gjort en avvägning mellan dessa olika intressen och funnit att en lagringstid innebär en förbättring för brottsbekämpningen i förhål- lande till vad som gäller . Den lagringstiden tillgodoser en stor del av de behov som finns av trafikuppgifter för brottsbekämp- ningen som skyddet för integriteten kan upprätthållas och risken för konkreta integritetsintrång inte blir oacceptabel. lagringstid innebär också att vi valt att bestämma lika lång lag- ringstid som flertalet av övriga länder i EU. Vid lagringstidens slut ska uppgifterna utplånas, om inte de brottsbekämpande myndigheterna har begärt tillgång till uppgifterna men ännu inte fått ut dem, eller leverantören av andra skäl, t.ex. abonnentfakturering, har rätt att behandla uppgif- terna även fortsättningsvis. Utöver skyldigheten att lagra trafikuppgifterna ska leverantören ha skyldighet att anpassa sin verksamhet så att uppgifterna enkelt kan tas om hand av de brottsbekämpande myndigheterna vid ett utläm- nande. Uppgifterna ska utan dröjsmål lämnas ut till den brottbe- kämpande myndighet som har fått domstols tillstånd till hemlig teleövervakning eller begär att få ut uppgifterna enligt lagen om elektronisk kommunikation. Ändamålen med behandlingen av trafikuppgifter Lagrade trafikuppgifter behandlas när de lämnas ut till de brottsbe- kämpande myndigheterna. I den allmänna debatten har det fram- förts farhågor för att de lagrade trafikuppgifterna ska användas av leverantörerna för andra syften än att lämnas ut till de brottsbe- kämpande myndigheterna vid allvarlig brottslighet. Mot bakgrund av de stora skillnader som finns mellan leverantö- rerna både i fråga om verksamhet och volym bedömer vi att leve- rantörerna ska ha möjlighet att anlita annan för att fullgöra lagring- en. Det är således tillåtet att behandla uppgifterna om annan fullgör lagringen. Vid sidan om dessa situationer föreslår vi att det inte ska vara tillåtet för leverantörerna att behandla trafikuppgifter som har lag- rats för brottsbekämpningsändamål. Enligt våra förslag blir det allt- så tillåtet att behandla de trafikuppgifter som har lagrats för brotts- bekämpande syften endast i tre situationer; för att lämna ut dem efter beslut om hemlig teleövervakning, för att lämna ut dem enligt lagen om elektronisk kommunikation och för att annan ska fullgö- ra lagringen. Särskilt mot bakgrund av integritetsskyddet ställer direktivet om lagring av trafikuppgifter i olika avseenden krav på uppgifternas kvalitet och på säkerheten vid lagringen. Det ska med andra ord finnas ett tillräckligt skydd mot att uppgifterna används, sprids el- ler läcker ut genom medvetna eller oaktsamma handlingar och mot att de förvanskas eller förstörs. Vi föreslår en särskild regel som innebär skyldighet för leverantörerna att vidta särskilda tekniska och organisatoriska åtgärder för ett tillräckligt skydd vid behand- lingen av lagrade trafikuppgifter. De mer specifika kraven får till- synsmyndigheten efter samråd med och Datain- spektionen besluta om. De kraven kan t.ex. innebära att trafikupp- gifterna ska vara enkelt sökbara och vara logiskt skilda från övrig verksamhet hos leverantörerna samt att leverantörerna ska säker- ställa att endast behörig personal har tillgång till trafikuppgifterna. De trafikuppgifter som är personuppgifter ska inte få föras över till ett land som inte har en adekvat nivå för skyddet av uppgifterna. Det straff- och skadeståndsrättsliga skyddet Vi bedömer att lagringen av trafikuppgifter inte ger anledning att förändra några straff- eller skadeståndsrättsliga bestämmelser. De bestämmelser som finns är uppbyggda till skydd för de integ- ritetskänsliga uppgifter som redan nu sparas och lagras i olika sam- manhang. Mot bakgrund av den mängd trafikuppgifter som kom- mer att lagras hos leverantörerna kan ett dataintrång få vittgående följder. Det kan därför diskuteras om straffskalan i bestämmelsen om dataintrång är tillräcklig för att en adekvat påföljd ska kunna dömas ut. Det kan övervägas om det behövs en bestämmelse om grovt dataintrång med en mer sträng straffskala. Ett sådant övervä- gande bör dock enligt vår mening ske i ett vidare sammanhang. De bestämmelser som gäller innebär i korthet följande. Om någon hos leverantören eller en utomstående behandlar uppgifterna för andra ändamål än de tillåtna eller om någon ändrar i uppgifter, förstör eller utplånar uppgifter eller för in uppgifter som inte ska finnas i lagret, blir det förfarandet att bedöma enligt be- stämmelsen om dataintrång i . Såväl myndighetsanställda som anställda hos leverantören och uppdragstagare har tystnadsplikt och får inte obehörigen röja tra- fikuppgifter. Tystnadsplikten har en straffrättslig sanktion i bestämmelse om brott mot tystnadsplikten. Integriteten skyddas också av straffbestämmelser i personupp- giftslagen som bl.a. innebär att personuppgifter inte får föras över till ett land som inte har en adekvat skyddsnivå i lagstiftningen för behandlingen. Att olovligen bereda sig tillgång till trafikuppgifter kan under vissa förutsättningar även bli att betrakta som företagsspioneri. Vid sidan av detta kan företagsbot och förverkande bli aktuellt t.ex. om leverantören inte har vidtagit särskilda tekniska och orga- nisatoriska åtgärder för att säkerställa ett tillräckligt skydd vid be- handlingen av lagrade trafikuppgifter. En enskild person som skadas på grund av brott kan få ersätt- ning för person-, sak- och ren förmögenhetsskada. Vid dataintrång, brott mot tystnadsplikten och brott mot personuppgiftslagen kan också ersättning för kränkning bli aktuell. När trafikuppgifter som är personuppgifter har hanterats oaktsamt eller felaktigt utan att det har varit fråga om brott kan en enskild som skadas få ersättning enligt skadeståndsregeln i personuppgiftslagen för kränkning och person-, sak- och ren förmögenhetsskada om den personuppgifts- ansvarige (leverantören) inte visar att felet inte berodde på honom. Skadeståndsersättning kan också bli aktuellt enligt skadeståndsla- gen och lagen om företagshemligheter. har tillsyn över verksamhet som bedrivs enligt lagen om elektronisk kommunikation och således tillsyn över leverantörernas verksamhet. Vi föreslår att lagringsskyldighe- ten ska regleras i den lagen och att ska ha tillsynen över leverantörernas lagring av trafikuppgifter. De befogenheter som har i sin till- synsverksamhet är enligt vår bedömning ändamålsenliga och till- räckliga även för lagringen av trafikuppgifter. Det innebär att bl.a. ska kunna begära in upplysningar och hand- lingar från leverantörerna, besluta om tillträde till områden och lo- kaler, lämna förelägganden och förbud förenade med vite samt yt- terst besluta att verksamheter ska upphöra. Myndigheternas tillgång till trafikuppgifter De brottsbekämpande myndigheterna har möjlighet att få ut trafikuppgifter från leverantörerna genom framför allt två regel- verk; och lagen om elektronisk kommunikation. Direktivet om lagring av trafikuppgifter innebär inte att myn- digheterna ska få fri tillgång till trafikuppgifter utan enbart att upp- gifterna ska finnas säkrade för de brottsbekämpande syftena. Med andra ord ska det i fortsättningen inte vara en slump om myn- digheterna kan få ut trafikuppgifterna efter beslut enligt rätte- gångsbalken eller lagen om elektronisk kommunikation. Förutsättningarna för att få ut trafikuppgifter enligt bestämmel- serna om hemlig teleövervakning i är följande. 1.Det ska finnas en skäligen misstänkt person. a)brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (även anstiftan och medhjälp), b)dataintrång, barnpornografibrott som inte är ringa, narkoti- kabrott eller narkotikasmuggling, eller c)försök, förberedelse eller stämpling till brott under a) och b). 3.Åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen. 4.Åtgärden får avse uppgifter om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från teleadresser med viss anknytning till den misstänkte. 5.Åtgärden ska beslutas av domstol. Förutsättningarna för att få ut trafikuppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation är följande (i jämförelse med rätte- gångsbalken). 1.Det behöver inte finnas en skäligen misstänkt person. 2.Det ska vara fråga om brott för vilket inte är föreskrivet lindriga- re straff än fängelse (även anstiftan och medhjälp). 3.Åtgärden behöver inte vara av synnerlig vikt för utredningen. 4.Åtgärden är inte begränsad till vissa teleadresser men uppgiften ska angå ett särskilt elektroniskt meddelande. 5.Åtgärden beslutas av den brottsbekämpande myndigheten. När de brottsbekämpande myndigheterna behöver uppgifter om abonnemang, t.ex. namn, adress, telefonnummer och IP-nummer, krävs inte samma svårhetsgrad rörande brottet. I sådana fall är det enligt lagen om elektronisk kommunikation tillräckligt att det för brottet är föreskrivet fängelse och att det i det enskilda fallet kan bli fråga om annan påföljd än böter. Lagringsskyldigheten medför att trafikuppgifter är säkrade och tillgängliga för att kunna lämnas ut till de brottsbekämpande myn- digheterna. Vi bedömer inte att det förhållandet att uppgifterna kommer att vara tillgängliga på ett mer förutsebart sätt innebär att de bestämmelser som reglerar när uppgifterna får lämnas ut behö- ver ändras. De förutsättningar som dessa bestämmelser anger för utlämnande innebär att trafikuppgifter kan lämnas ut för brott som är minst lika allvarliga som de brott som anges när utlämnande en- ligt en europeisk arresteringsorder kan ske. Vi har därför kommit fram till att bestämmelserna om lagring av trafikuppgifter inte ger anledning att förändra förutsättningarna för att de brottsbekäm- pande myndigheterna ska få tillgång till trafikuppgifterna. Frånsett rena kataloguppgifter är det enbart de mer allvarliga typerna av brott som ger den möjligheten och dessutom är det i många fall enbart den svåraste graden av brotten. Det kan nämnas att de till- stånd till hemlig teleövervakning som meddelades främst avsåg mord, dråp, grov misshandel, människorov, männi- skohandel, olaga hot (grovt brott), grovt koppleri, grov stöld, grovt rån, grovt bedrägeri, utpressning (grovt brott), häleri (grovt brott), grovt bokföringsbrott, grov mordbrand, övergrepp i rätts- sak (grovt brott), grovt narkotikabrott, grovt skattebrott, grovt vapenbrott, grova smugglingsbrott och grovt dopningsbrott. Vi föreslår inte heller att förutsättningarna för att lämna ut katalog- uppgifter ändras eftersom det enligt vår bedömning skulle leda till allvarliga försämringar för brottsbekämpningen. Balansen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd Direktivet innehåller inte bara en uppräkning av vilka trafikuppgif- ter som ska lagras utan också flera artiklar som ska garantera en rimlig proportion mellan brottsbekämpningens intressen och in- tegritetsskyddet. För att kraven i regeringsformen och ska vara uppfyllda krävs att det finns en balans mellan brottsbekämp- ningens intressen av att trafikuppgifter lagras och integritetsskyd- det. Nyttan av lagringen ska alltså stå i rimlig proportion till den integritetsskada som lagringen kan orsaka. Direktivet om lagring av trafikuppgifter har tagits fram inom EU mot bakgrund av de fördelar från brottsbekämpningssynpunkt som har kunnat konstateras i flera medlemsländer. Även i har behovet av tillgång till trafikuppgifter i brottbekämpningen övervägts tidigare. Behovet av trafikuppgifter bör diskuteras utifrån den precisering av behovet som de brottsbekämpande myndigheterna gör. Den självklara utgångspunkten måste vara att det är medborgarna i all- mänhet och brottsoffren som för sin trygghet och upprättelse har behov av en effektiv bekämpning av särskilt den allvarliga brotts- ligheten. Vi har kommit fram till att tillgången till trafikuppgifter är av avgörande betydelse för brottsbekämpningen och ofta helt nöd- vändig för att utredningarna över huvud taget ska kunna föras framåt. medför lagring av trafikuppgifter ett påtagligt intrång i integritetsskyddet. Integritetsintrånget sker redan genom att det allmänna säkrar tillgången till uppgifterna genom att de lagras. Den främsta risken för integritetsförluster finns i att trafikuppgifterna på ett felaktigt sätt, genom uppsåtliga handlanden eller av oaktsam- het, sprids från leverantörerna till obehöriga och i att leverantörer- na använder trafikuppgifterna för andra ändamål än de tillåtna. Flera av våra förslag går ut på att minska riskerna för att enskil- da drabbas av integritetsintrång och orsakas skador till följd av det- ta. Lagringen ska ske hos leverantörerna och inte i något centralla- ger. Uppgifter om en persons kommunikation kommer alltså i det stora flertalet fall inte att finnas på ett ställe. Lagringstiden ska vara begränsad till och uppgifterna ska utplånas däref- ter. Det ska vara förbjudet för leverantörerna att behandla uppgif- terna för annat än de brottsbekämpande syftena och om annan Leverantörerna ska vidta särskilda tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa ett tillräckligt skydd vid behandlingen av lagrade trafikuppgifter. De straff- och ska- deståndsrättsliga bestämmelserna skyddar mot missbruk. Tillsyns- myndigheten ska kontrollera så att leverantörernas verksamhet föl- jer gällande regelverk. En del i integritetsskyddet är också att de regler vi föreslår, tillsammans med tillsynsmyndighetens föreskrif- ter, är så tydliga och väl avgränsade som möjligt. Till det kommer att bestämmelserna om hemlig teleövervakning och utlämnande enligt lagen om elektronisk kommunikation tar hänsyn till integri- tetsskyddet i de förutsättningar som krävs för att de brottsbekäm- pande myndigheterna ska få tillgång till uppgifter. Vi bedömer att våra förslag innebär inte bara en rimlig utan en god balans mellan brottsbekämpningens intressen av att trafikupp- gifter lagras och integritetsskyddet. Lagringsskyldigheten innebär kostnader för att identifiera, spara, lagra och lämna ut trafikuppgifter. Kostnaderna avser nya tekniska investeringar, anpassning av befintliga system, underhåll av system och administration. För att få en grund för våra bedömningar av kostnaderna har vi låtit de leverantörer som är representerade i utredningen och en oberoende expert inom området för elektronisk kommunikation göra en analys av de kostnader som våra förslag innebär. Mot bak- grund av de beräkningar som har gjorts av experten bedömer vi att kostnaderna för att identifiera och spara uppgifter kan beräknas till . Den sammanlagda kostnaden för att lagra trafikuppgifterna uppskattar vi också till omkring 100 miljo- ner kronor om varje leverantör lagrar i egna system. Den kostnaden bygger på att varje leverantör lagrar uppgifterna i den växel eller server där uppgiften uppkommer, och inte centraliserar lagringen inom verksamheten. Om alla leverantörer i stället skulle ha ett gemensamt system för lagring och utlämnande beräknas den totala kostnaden till . Kostnaden för att lämna ut tra- fikuppgifterna uppskattar vi till ca . Vi föreslår att leverantörerna ska stå för kostnaderna för an- passning av systemen, lagring och säkerhet och att det allmänna ska ersätta leverantörerna när uppgifter lämnas ut i enskilda ärenden. Med en sådan fördelning uppnår man fördelen att leverantörerna genom sin kunskap och kompetens om egna system och behov kan hålla kostnaderna nere. får de brottsbekämpande myn- digheterna betala för just det som har en direkt koppling till upp- giften att utreda och lagföra allvarlig brottslighet. Det av resurs- och tidsskäl överlägset bästa sättet att reglera er- sättningsnivån är enligt vår bedömning att tillsynsmyndigheten fastställer schabloner och bestämmer vad som ska gälla i de situa- tioner där det finns anledning att avvika från schablonerna. Ut- gångspunkten vid bestämmandet av schablonerna bör vara att leve- rantörerna ska få ersättning för sina kostnader för att lämna ut uppgifter. ska samråda med de brottsbekäm- pande myndigheterna och leverantörerna när schablonbeloppen bestäms. Lagringsskyldigheten innebär en viss inverkan på konkurrensen. Om de ökade kostnaderna blir för höga för de små leverantörerna, kan det leda till att de blir tvungna att träda ut från marknaden, vil- ket i så fall kan leda till en minskad konkurrens. Möjligheten att ge undantag från skyldigheten att lagra trafikuppgifter och att anlita annan för att fullgöra lagringen kan mildra effekterna för de små leverantörerna och därmed ge minskad negativ effekt på deras inve- steringsvilja och möjligheter att stanna kvar på marknaden. ska kommissionen lämna en utvärde- ring till av tillämpningen av direktivet om lag- ring av trafikuppgifter. Därför anges det i direktivet att medlems- staterna ska överlämna statistik till kommissionen . Även från nationella perspektiv finns det skäl att föra statistik. Det kan ge bättre underlag för bedömningen av behovet av trafikuppgifter i brottsbekämpningen och ett underlag för bedömningen av syste- mets effektivitet. Statistiken skulle också bilda ett gott underlag för de brottsbekämpande myndigheternas egen tillsynsverksamhet. Också andra kontrollorgans möjligheter att utföra sina uppgifter förbättras med ett gott statistikunderlag. aspekten är dock att statistiken skulle kunna bidra till en ökad par- lamentarisk kontroll av användningen av trafikuppgifter i brottsbe- kämpningen. Statistik ska föras över 1.antalet verkställda beslut om hemlig teleövervakning respek- tive utlämnanden enligt lagen om elektronisk kommunikation, 2.vilka typer av brott som ärendena har avsett, 3.hur som har förlöpt från det att respektive trafikupp- gift lagrades till dess att den brottsbekämpande myndigheten be- gärde tillgång till uppgiften och 4.antalet ärenden där myndigheternas begäran om att få tillgång till trafikuppgifter inte har kunnat tillgodoses av leverantörerna samt vilka typer av brott ärendena har avsett. Av sekretesskäl ska statistiken inte innefatta de ärenden som handläggs av Säkerhetspolisen och som rör rikets säkerhet. De brottsbekämpande myndigheterna ska ansvara för statisti- ken. Uppgifterna bör sammanställas av och rap- porteras till regeringen som ett underlag för regeringens redovis- ning till kommissionen. Vi bedömer att de kostnader som våra förslag medför för rättsvä- sendets myndigheter uppvägs av de effektivitetsvinster som är för- enade med lagringen av trafikuppgifter. Vi bedömer därför att våra förslag inte medför behov av att tillföra rättsväsendet ytterligare resurser. Förslagen innebär att får nya uppgifter inom ramen för sin tillsynsverksamhet och att den verksamheten behöver tillföras resurser motsvarande –2010 och därefter . Det blir en fråga för att bedöma om den kostnaden kan bäras inom ramen för de avgifter som myndigheten tar ut . Förslagen i betänkandet ska träda i kraft . Några övergångsbestämmelser ska inte finnas. 1Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) ska ha följande lydelse. Sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till 1.förundersökning i brottmål, 2.angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, 3.verksamhet som rör utredning i frågor om näringsförbud eller förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde, 4.åklagarmyndighets, polis- myndighets, , eller Kustbevak- ningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, eller 5.Finansinspektionens verk- samhet som rör övervakning enligt lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instru- ment, 4.åklagarmyndighets, polis- myndighets, , eller Kustbevak- ningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, 5.Finansinspektionens verk- samhet som rör övervakning enligt lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instru- ment, eller Post- och verksamhet för prövning av frå- gor om undantag enligt 6 kap. 6 c § andra stycket lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åt- gärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om upp- giften röjs. För uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen (1998:622) eller som i annat fall hän- för sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller av- slöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott gäller sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas.