sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Den principuppdelning i policyorienterade respek- tive regelutformningsorienterade frågor som vi drog upp i del- betänkandet – och som också resulterade i förslag om vilka organi- sationer, kommittéer, arbetsgrupper m.m. som Transport- inspektionen i första hand ska bevaka och delta i – anses inte till- räcklig. Vi tolkar det så att dessa önskemål i några fall baseras på upp- fattningen att hela ansvaret för denna verksamhet bör läggas på Transportinspektionen och i andra fall på uppfattningen att hela, eller en större del av, verksamheten borde ligga kvar hos trafik- verken. Vi har emellertid värjt oss mot kraven på att vi ska föreslå en sådan uppdelning, dels därför att vi anser att det primärt ankommer på regeringen att avgöra hur dessa uppgifter ska fördelas mellan transportmyndigheterna, dels därför att vi menar att arbets- fördelningen inte kan anges en gång för alla utan måste anpassas efter förutsättningarna i varje enskilt fall. Det internationella reformarbetet, liksom det nationella, bedrivs i olika faser, där mer inriktnings- orienterade överväganden och mer åtgärdsinriktade överväganden avlöser varandra i tiden. I vissa fall kan dessa faser till och med behöva löpa parallellt eller drivas i en iterativ process. Självfallet innebär detta också att olika myndigheter med skilda uppgifter och kompetensområden måste kunna samverka för att bistå regeringen i det internationella arbetet. Det kan därför finnas behov av att myndigheterna på transportområdet har ett fort- löpande samråd om hur olika frågor som aktualiseras i det internationella arbetet lämpligen bör hanteras och hur ansvaret i olika fall bör fördelas mellan myndigheterna. I detta ligger också att gemensamt bistå regeringen med underlag i sådana frågor. Vi föreslår därför att Transportinspektionen ska få i uppdrag att till- sammans med , och lämna för- slag till riktlinjer för hur det internationella arbetet bör organiseras. 2.2.3Myndighetsuppgifter i en föränderlig värld av är i stor utsträckning format av de förutsättningar som transportsystemet har gett genom tidernas lopp och denna påverkan fortsätter att göra sig starkt gällande. De flesta hushåll är för sin försörjning, sitt vardagsliv och sin rekreation helt beroende av transporter i olika former. På motsvarande sätt förutsätter nästan all modern företagsamhet en omfattande transport- verksamhet. Ett allt mer omfattande och förfinat transportsystem har alltså varit en viktig beståndsdel i utvecklingen av det moderna samhället. Den ständiga växelverkan som sker mellan efterfrågan på och utbu- det av transporter medför att transporternas utveckling måste betraktas som en integrerad del av samhällets utveckling i stort. Detta tar sig också uttryck i att transporterna är en central del i bland annat närings- och tillväxtpolitiken, handelspolitiken, regional- politiken, energipolitiken och miljöpolitiken och att de ger upphov till en ansenlig del av statens inkomster och utgifter. Transportpolitiken befinner sig alltså i skärningspunkten för många anspråk och samhälls- intressen. De ovan beskrivna sambanden medför också att nästan alla betydande samhällsförändringar även skapar nya förutsättningar för transporter och transportsystem. Detta ger i sin tur upphov till nya utgångspunkter för att påverka och reglera transporter i olika avseenden och föranleder att myndighetsutövningen är följsam, så att insatserna kan anpassas till en ständigt föränderlig omvärld. Erfarenheten visar att det inte alltid är lätt att förutse vilka omvärldsförändringar som kommer att få störst betydelse för transportsystemet och dess verksamhetsbetingelser. När vi i det följande försöker beskriva några utvecklingsförlopp som kan komma att få stor betydelse för utformningen av transportsystemet och därmed också för myndighetsutövningen på området, kan det alltså inte bli frågan om någon uttömmande beskrivning utan mera att ge några exempel på förändringar med stora potentiella åter- verkningar på Transportinspektionens framtida verksamhet. Att förena ett alltmer transportberoende samhälle med kraven på att begränsa klimatpåverkan genom radikalt minskade utsläpp av växthusgaser framstår som den svåraste utmaningen av alla för politik och samhällsplanering, såväl i som i resten av världen. Det finns inga enkla utvägar och omställningsprocessen kommer att innehålla många svåra avvägningar. Oavsett vilka vägval som görs får de troligen omfattande konsekvenser för samhälls- ekonomin och välfärden. Redan med de förslag till avgränsning av myndighetens ansvars- områden som vi nu lagt kommer Transportinspektionen att ha vik- tiga uppgifter i denna omställningsprocess, inte minst när det gäller utvecklingen av miljö- och klimatkrav på fordonsområdet. Vi utgår ifrån att man i huvudsak kommer att välja att använda generella styrmedel för att låta enskilda konsumenter och producenter finna de effektivaste sätten att åstadkomma den anpassning till utsläpps- begränsningarna som krävs. Men vi bedömer ändå att omställnings- processen är av en sådan dignitet att den kommer att få omfattande direkt och indirekt påverkan på normgivnings-, tillstånds- och tillsyns- verksamheten inom i stort sett hela Transportinspektionens verksamhetsområde. Globaliseringen och ökade krav på internationell samverkan är ett annat område som vi tror fortlöpande kommer att påverka Transportinspektionens verksamhet. Transporterna har sin egen särskilda betydelse för att driva på globaliseringen och nödvändig- göra internationell samverkan. För ett land som , som är mer beroende av denna utveckling än många andra länder, finns det goda skäl att nära följa denna utveckling och försöka analysera dess verkningar. När en allt större del av transporterna och trafiken blir gräns- överskridande leder detta också ofrånkomligen till att transport- systemen i ökad utsträckning måste integreras över nations- De olika former av påverkan och ömsesidiga beroenden som gör sig gällande internationellt leder till att en sådan integra- tion kan efterfrågas i många olika dimensioner. Det kan gälla allt från mera grundläggande förutsättningar för gränsöverskridande transporter, över önskemål om likformig tillämpning av olika transportpolitiska styrmedel (lagar, planeringssystem, avgifter etc.) för att undvika byråkrati, säkerhetsrisker, kostnadsfördyringar, snedvridningar i konkurrensen m.m. till val av grundläggande transportpolitisk styrmodell som kan ha mera med ideologi, sam- hällssyn eller förvaltningspolitisk tradition att göra. EU:s transportpolitik sätter ramar Svensk transportpolitik influeras naturligtvis av utländsk och internationell politik av många olika slag som handelspolitik, industripolitik, jordbrukspolitik, säkerhetspolitik etc. Av ojämförligt störst betydelse är ändå transportpolitiken inom EU. Denna sätter i allt större utsträckning ramarna för utformningen av den svenska transportpolitiken och av regelverken på transportområdet. Sammantaget innebär detta att det blir allt viktigare för att förhålla sig till den gemensamma transportpolitiken inom EU. Helst bör detta förhållningssätt enligt vår mening vara proaktivt, vilket förutsätter att vi fortlöpande skaffar oss en egen bild av hur den gemensamma transportpolitiken påverkar och hur vi vill att EU-politiken på olika området utvecklas. Det finns både i och internationellt en stark tendens att transporter och transportinfrastruktur organiseras i mer marknadsmässiga former. har den s.k. avregleringen inom transportsektorn mest rört själva trafiken, men har även intresset för att pröva nya lösningar för utveckling och förvaltning av infrastrukturen ökat påtagligt. Parallellt med olika initiativ från central nivå märks också en ökad aktivitet på regional nivå kring frågor om alternativ finansiering och förutsättningar för att samarbeta med det privata näringslivet i fråga om planering, byggande, underhåll och drift av infrastrukturinvesteringar. Man kan nog utgå ifrån att ett mer marknadsorienterat synsätt på förvaltningen och utvecklingen av transportsystemet kan få betydande återverkningar även på behoven av normgivning, till- stånd och tillsyn. Exakt vilka dessa återverkningar blir är dock inte uppenbart. Det allmänna i form av stat, region eller kommun kommer dock även i en utvecklad offentlig-privat samverkan att ha det grundläggande finansieringsansvaret för infrastrukturen och stora delar av kollektivtrafiken och därmed också det yttersta ansvaret för användningen av allmänna medel. Om det offentliga i ökad utsträckning släpper ansvaret för infrastrukturhållningen i vid mening kommer det alltså att finnas kvar ett behov av insyn och kontroll när det gäller tillträdesregler, resursanvändning etc. Ytterligare en viktig samhällsförändring som kan påverka förut- sättningarna för myndighetsutövningen är utvecklingen av den regionala organisationen och den ändrade ansvarsfördelning mellan olika offentliga organ, som kan ligga i förlängningen av en sådan utveckling. Det kan således inte uteslutas att en etablering av ett begränsat antal stora och förhållandevis resursstarka regionala organ även skulle kunna komma att påverka behoven och förutsättningarna för normgivning och tillsyn på transportområdet. På samma sätt som gäller vid en mer marknadsorienterad styrning av transportsektorn kan statens roll komma att förskjutas alltmer mot övergripande frågeställningar, inriktade mot att ange olika ramar för verksam- heten. Bättre förutsättningar med trafikslagsövergripande perspektiv Vår bedömning är att den typen av utvecklingsförlopp som skisserats ovan kan komma att få stor betydelse för utformningen av transport- systemet och därmed också för Transportinspektionens framtida verksamhet. Men det går knappast att nu dra några bestämda slutsatser om hur verksamheten mera precist kommer att påverkas. Den insikt som vi vill förmedla är snarare att verksamhets- förutsättningarna kommer att förändras i olika dimensioner och att Transportinspektionen måste ha en väl utvecklad förmåga och beredskap att möta sådana förändringar genom att anpassa den egna verksamheten. En mera allmän slutsats är dock att samtliga de utvecklingslinjer som vi lyft fram har sådana följder att ett trafikslagsövergripande perspektiv på verksamheten framstår som allt mera nödvändigt. Det gäller i synnerhet för klimat- och miljöfrågorna, men även de internationella och storregionala perspektiven på transporterna blir i växande utsträckning trafikslagsövergripande. Även övergången till ett mera marknadsorienterat synsätt på förvaltningen och utvecklingen av transportsystemet sker på bred front och är inte begränsad till något särskilt trafikslag. När myndighetsutövningen inom samtliga trafikslag samlas till Transportinspektionen bör detta således innebära att verksamheten i detta avseende står bättre att möta framtida utmaningar. 2.2.4Myndighetsutövning i nya former Det pågående moderniserings- och utvecklingsarbetet i statsför- valtningen och utvecklingen av en elektronisk förvaltning går under benämningen 24-timmarsmyndigheten. Syftet är att medborgare och företag på elektronisk väg ska kunna få information, lämna uppgifter samt uträtta andra ärenden på ett snabbt och enkelt sätt, oberoende av tid och plats. Medborgare och företag ska enkelt kunna hämta och lämna den information som är relevant i varje enskild situation, oavsett hur ansvaret för olika samhällsuppgifter är fördelat mellan olika myndigheter eller mellan stat, kommun och landsting. Så långt det är möjligt ska det räcka med en myndighets- kontakt för att framföra ett ärende. Medborgare och företag ska enkelt kunna ta del av offentlig information samt framföra syn- punkter på förvaltningens verksamhet och därmed göras delaktiga i det offentliga beslutsfattandet. Regeringen har som mål angivit att alla myndighetstjänster som med bibehållen eller ökad kostnadseffektivitet kan erbjudas elek- troniskt också ska tillhandahållas på detta sätt. De elektroniska tjänsterna får dock inte utestänga grupper av medborgare. Målen för utvecklingen av 24-timmarsmyndigheten gäller naturligtvis även i allra högsta grad Transportinspektionen. Vår bedömning är att det finns anledning att ställa höga krav på Transportinspektionen och att förutsättningarna att utveckla verk- samheten i dessa avseenden är goda. Inspektionen har många upp- gifter som innebär täta kontakter med näringslivet och allmän- heten. Det är därför angeläget att inspektionen upprättar kontakt- vägar på bland annat elektronisk väg som gör det möjligt att få information, lämna uppgifter samt uträtta andra ärenden på ett snabbt och enkelt sätt oberoende av tid och plats. Åtskilliga fram- steg har redan gjorts inom ramen för de verksamheter som föreslås bli överförda till Transportinspektionen. Men vi bedömer att det finns en ytterligare potential till förbättringar och har också såväl i vårt delbetänkande som i övriga delar av detta huvudbetänkande pekat på sådana möjligheter. Vi ser alltså fortsatta utvecklings- insatser inom detta område som en viktig uppgift för den nya myndigheten. Att tidigare åtskilda verksamheter med liknande myndighets- uppgifter nu förs samman till en myndighet kan innebära förenklingar för vissa företag och medborgare. I många fall kan dock den nya uppdelningen av verksamheten mellan olika statliga myndigheter på t.ex. sjöfarts- och vägområdet göra att kontakt- vägarna uppfattas som krångligare och mindre självklara . Det måste vara en viktig uppgift för Transportinspektionen och övriga berörda myndigheter att motverka sådana problem. Detta kan ske bland annat med riktade informationsinsatser. Men viktigare ändå tror vi är att Transportinspektionen och övriga transportmyndigheter redan från början har en beredskap för att lotsa allmänhetens och företagens ärenden rätt mellan myndigheterna. Ansvaret för att hålla ordning på hur olika samhällsuppgifter är fördelade mellan olika myndigheter bör alltså inte läggas på den enskilde. Att skapa system och rutiner för att det ska räcka med en myndighetskontakt – oavsett om den slutliga adressaten är , , eller Transport- inspektionen – bör enligt vår mening vara en viktig del av förberedelse- och genomförandearbetet. Vi föreslår därför att får i uppdrag att i samverkan med , och ta fram riktlinjer och rutiner för hur allmänhetens och företagens ärenden ska lotsas rätt mellan dessa myndigheter och Transportinspektionen. Regeringen har i skrivelsen 2004/05:48 presenterar ett samlat handlingsprogram för en minskad administration för företagen. Handlingsprogrammet består av åtgärder som tagits fram på departements- och myndighetsnivå. I skrivelsen beskrivs arbetet med att mäta den administrativa bördan för företag. Vidare beskrivs regeringens mål för moderniserings- och utvecklings- arbetet i statsförvaltningen (24-timmarsmyndigheten). I skrivelsen 2005/06:49 finns vidare en redogörelse för regeringens arbete med regelförbättring och framåt och särskilt av upp- följningen av regeringens handlingsprogram för minskad administration för företagen. Verket för näringslivsutveckling () arbetar på regeringens uppdrag med att mäta hur mycket det kostar företagen att följa de administrativa krav som finns i lagstiftningen. Resultaten från mät- ningarna ger detaljerad information om hur kostnaderna fördelar sig inom ett specifikt lagområde, var de största kostnaderna finns och hur stora kostnaderna är i förhållande till varandra. genomför en mätning av kostnaderna på transportområdet. Studien omfattar totalt 625 EG-förordningar, lagar/förordningar och föreskrifter och mätningen av kostnader avser de svenska transportföretagen. De beräknade kostnaderna, fördelade på trafikslag enligt preliminära uppgifter från , framgår av tabell 2.1. Den nya myndigheten 2008:44 Svenska transportföretags kostnader för att följa administrativa Som framgår av tabellen beräknas de totala kostnaderna för före- tagen uppgå till nästan . De största kost- naderna uppkommer genom regelverken på väg- och sjöfarts- områdena. I sina kostnadsuppskattningar tar inte ställning till om de kostnader som följer av regelverken är välmotiverade eller inte. Det har inte heller vi någon möjlighet att göra inom ramen för denna utredning. Enbart det förhållandet att regelverkens konsekvenser för företagens administration uppgår till så stora årliga kostnader är emellertid ett starkt argument för att fortlöpande pröva regelverket för att se om det går att förenkla på olika sätt (t.ex. genom att ta ny teknik i anspråk). Det är också ett argument för att överväga vilka tillsynsstrategier som är mest kostnadseffektiva för att upprätthålla intentionerna med regelverket och om regelverket som sådant är rätt utformat och totalt sett väl avvägt från kostnads- och nytto- synpunkt. redovisar i anslutning till sin mätning en rad förslag till regelförenklingar som man fått från näringslivet. Det bör enligt vår mening bli en prioriterad uppgift för Transportinspektionen att arbete vidare med dessa förslag när myndigheten finns på plats. har skapat en databas för ändamålet som bör kunna bli ett bra hjälpmedel i detta arbete. Databasen kan användas bland annat för att se var i regelverket det finns möjlighet att göra insatser som minskar företagens administrativa kostnader och för att följa kost- nadernas utveckling över tiden. Transportinspektionen bör också samverka med i detta utvecklingsarbete, t.ex. när det gäller att göra konsekvensutredningar av förslag till nya eller ändrade regler och i fråga om metodutveckling, utbildning m.m. Mot denna bakgrund föreslår vi att Transportinspektionen ska få i uppdrag att påbörja ett regelförenklingsarbete inom inspektionens ansvarsområde. Insatserna ska inledningsvis inriktas mot att ta fram metoder för konsekvensbedömningar av regelförändringar, inklusive samhällsekonomiska analyser av kostnader och nytta. Uppdraget ska också omfatta att genomföra nödvändiga utbildningsinsatser inom området. Med hänsyn till att Transportinspektionens första verksamhetsår kommer att präglas av uppgiften att integrera de verksamheter som förs samman och att tiden också sammanfaller med ordförandeskap i EU, som kan kräva omfattande insatser från Transportinspektionens sida, bör man enligt vår mening vara återhållsam med att under detta år kräva in omfattande återrapporteringar om verksamhetsutvecklingen inom myndig- heten. Det föreslagna uppdraget bör dock kunna återrapporteras vid utgången av . Det samlade regelverk, inom vars ram Transportinspektionen ska verka, framstår också i sig som komplext, svåröverskådligt och delvis otidsenligt. Detta framgår om inte annat av mängden av de författningsändringar som måste genomföras i samband med bildandet av Transportinspektionen. kan det där- för enligt vår mening finnas anledning att göra en större författ- ningsöversyn för att minska antalet författningar och föreskrifter och samla dem i en mera överskådlig struktur, ungefär så som skett på järnvägsområdet. Det huvudsakliga motivet för att bilda en gemensam organisation genom att slå samman de myndighetsuppgifter som varit fördelade trafikslagsvis är naturligtvis att verksamheten ska kunna bedrivas bättre och effektivare. Vi har i vårt delbetänkande redo- visat beräkningar av effektivitetsvinsterna i administrationen och i vissa kärnuppgifter. Även om dessa vinster inledningsvis kommer att uppvägas av de omställningskostnader som omorganisationen medför, bedömer vi att det finns en betydande rationaliserings- potential (se kapitel 12). Det är emellertid inget självändamål att verksamheten ska bli mindre kostnadskrävande och detta har inte heller varit utgångs- punkten för vårt uppdrag. Det centrala är att verksamheten är kostnadseffektiv, så att de insatser som görs ger större vinster än kostnader för samhället. De beräkningar av företagens kostnader för att uppfylla regelverken på transportområdet som vi redovisat ovan visar också att det kan leda fel att stirra sig blind på utgifterna för själva myndighetsutövningen. Den totala kostnaden för de myndighetsfunktioner som läggs samman har vi i delbetänkandet beräknat till , medan företagens kostna- der för att följa regelverken på transportområdet av har beräknats till . Företagens samlade kost- nader för regelverket är med andra ord större än statens. Vi har redan konstaterat att denna insats från företagens sida utgör ett viktigt argument för att noga granska utformningen av regelverket och pröva möjligheterna till regelförenklingar. Motsvarande synsätt bör givetvis tillämpas även när det gäller allmänhetens uppoffringar. är det viktigt att slå fast att regelverket naturligtvis inte behöver vara onödigt eller fel utformat bara för att det medför kostnader för staten, näringslivet och medborgarna. Det centrala är vilken återbäring insatserna ger och att regelverket som helhet och i sina olika delar ger så stor nytta som möjligt i förhållande till kostnaderna. En trafikslagsövergripande myndighet bör kunna ge effektivitetsvinster som yttrar sig i både lägre kostnader och i att regleringen av transportverksamheterna får ökad kvalitet och verkningsgrad. Vi tror också att den långsiktiga effekten blir större på nyttosidan än på kostnadssidan. Det är enligt vår mening inte möjligt att nu beräkna dessa effekter eller ens ange storleks- ordningen på dem. Men vi kan ändå ge exempel på sådana nya förutsättningar och förändringar som vi tror är betydelsefulla i sammanhanget. Allmänt sett anser vi att den nya myndigheten ger större möjlig- heter för att kraftsamla insatser till strategiska områden, att skapa instrument och incitament för att kontinuerligt utveckla och ompröva verksamheten och att ständigt söka nya vägar att effektivisera verksamheten. Det är viktigt både för att få så stort genomslag som möjligt för de regler m.m. som beslutats gemensamt och för att hushålla med medborgarnas pengar och göra det möjligt för näringsliv och enskilda att bedriva sin verksamhet utan onödiga störningar och ingrepp. Vi tror också att service- graden kan ökas i olika avseenden. Exempelvis borde man efter- sträva att korta ner den ofta långa eftersläpningen när inter- nationella regler ska införlivas i det svenska regelverket. I detta ligger bland annat att man bör sträva efter att fort- löpande bedöma behovet av tillsynen och den övriga myndighets- utövningen, liksom utformningen av den, från ett samhälls- ekonomiskt perspektiv och ha som en grundläggande utgångspunkt att nyttan av insatserna alltid ska överstiga kostnaderna. Enligt vårt synsätt innebär det också att man inom verksamheten bör sträva efter att utveckla exempelvis tillsynsinsatserna så att de är anpassade efter de skiftande förhållandena på transportområdet och de nya förutsättningar som ges av en ständigt föränderlig omvärld och utvecklingen av teknik och organisation. I den nya sammanslagna myndigheten blir det enligt vår mening naturligt att redan från början eftersträva erfarenhetsutbyte och ömsesidigt lärande inom organisationen. Många uppgifter är för- visso starkt specialiserade och kräver lång utbildning och yrkeslivs- erfarenhet, men det hindrar inte att byte av arbetsuppgifter inom Transportinspektionen ändå bör uppmuntras i den utsträckning som är möjligt. Vi anser också att det är viktigt att utvecklingen av regelverken och tillsynen sker i en fortlöpande dialog med de företag och andra organisationer som omfattas av dessa och som därmed samlar på sig värdefulla praktiska erfarenheter i sin verksamhet. Det bör därför vara en viktig inledande uppgift för Transportinspektionen att överväga hur man kan skapa bästa möjliga förutsättningar för en sådan dialog och utveckla former för att fånga upp synpunkter från näringsliv och allmänhet. Verksamheten bör naturligtvis baseras på vetenskap och beprö- vad erfarenhet och arbetsmetoderna utformas i enlighet med den senaste kunskapsutvecklingen och forskningen på området. övertygade om att så sker , men anser att en större och starkare organisation, som dessutom är fokuserad på myndighets- rollen, ändå ger större möjligheter i detta avseende.