sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — Mot denna bakgrund föreslås att den nya myndigheten får i uppdrag att svara för samordning av planering och förberedelser i syfte att åstad- komma en effektiv samverkan vid en händelse med farliga ämnen – oavsett om dessa ämnen kommit ut till följd av en olycka eller genom en avsiktlig handling. I ett sådant uppdrag utgör analys och utvärdering av händelser eller tillbud en naturlig del. Detta inte minst eftersom händelser med farliga ämnen inte är så vanligt före- kommande. Erfarenhetsåterföring från inträffade händelser och övningar utgör också en viktig grund i risk- och sårbarhetsarbetet. Analys av hot och risker samt spridning av kunskap om sådana till berörda aktörer är en del av samordningsuppgiften. Ett sådant uppdrag involverar ett flertal aktörer. Den nya myndigheten bör därför ges uppdraget att initiera och hålla samman analyser som rör händelser med sektorsövergripande konsekvenser. 3TP PT I enlighet med regeringens beslut (Fö2006/2158/) Den nya myndighetens verksamhet har utredningen föreslagit att den nya myndighetens ansvar ska omfatta bl.a. räddningstjänst. SRV svarar för stöd till den kommunala räddningstjänsten vid olyckor med farliga ämnen. Utredningen anser att kunskaper kring räddningsinsatser vid olyckor med kemikalier måste finnas att tillgå inom den nya myndigheten. Det är därför naturligt att den nya myndigheten är den som framgent svarar för stödet till räddningsinsatser där farliga ämnen förekommer. En del av denna förmåga återfinns genom den kompetens SRV har inom området brandfarliga och explosiva ämnen samt Seveso-området. SRV lämnar också stöd vid olika typer av olyckor med kemikalier eller explosiva ämnen. En kemi- kalieberedskap med särskilda kontaktpersoner (kemkoordinatorer) och materieldepåer har också byggts upp. Ett konkret exempel är lämpliga pumpar för olika kemikalier samt en särskild databas över kemikalier och hur dessa ska hanteras. På samma sätt som SRV tidigare gjort bör den nya myndigheten svara för relevanta statliga förstärkningsresurser inom kemikalieområdet. Det uppdrag den nya myndigheten ges inom området innebär ett ansvar för bl.a. forskningsinsatser och utveckling av bl.a. metod, taktik, teknik och beslutstöd vilket är viktiga förutsättningar för den framtida utvecklingen. Andra områden av betydelse för rädd- ningstjänstens förmåga att hantera farliga ämnen är tidig identifi- ering och varning. Ny teknik för varning, nya typer av simulering för övning och nya spridningsprogram behöver implementeras. Vid olika typer av händelser finns behov av ett utvidgat expertstöd under och efter en insats, där den nya myndigheten är en naturlig kontaktpunkt. Utredningen anser också att det CBRN-råd som KBM ansvarar för och SRV:s delegation för farliga ämnen bör föras samman. Utredningen ser ett värde i att det skapas ett forum som samlar de aktörer som har förmåga att möta händelser med farliga ämnen. Ett sådant råd kan, enligt utredningen, bidra till att utveckla sam- verkan, utgöra en motor i arbetet med nationella övningar och ett forum för koordination av deltagande och medverkan i internatio- nella övningar. I dagens råd finns statliga myndigheter represen- terade och i delegationen finns företrädare för både myndigheter och näringslivet. Ett nytt råd för farliga ämnen föreslås etableras under den nya myndigheten. Utredningen ser att det finns andra nätverk internatio- nellt som i hög grad påverkar det svenska arbetet, där den nya myndigheten bör finnas representerad. Den nya myndigheten bör Den nya myndighetens verksamhet delta i det internationella arbetet inom ramen för de uppgifter den tilldelas inom området farliga ämnen. Utredningen föreslår att den nya myndigheten ges i uppdrag att svara för standardiseringsarbetet inom ramen för sitt verksamhets- område. Internationell standardisering bedrivs inom en mängd olika orga- nisationer. Av stor relevans för den verksamhet som den nya myn- digheten kommer att bedriva är bl.a. ISO (International organiza- tion for standardization), (Committé europènne de normali- sation) och ETSI (European telecommunications standards insti- tute). Verksamheten inom området har redovisats i kapitel 3. Utredningens överväganden och förslag Utredningen anser att det är viktigt att följa den internationella utvecklingen och att den nya myndigheten bör överta ansvaret för de ovan nämnda områdena som KBM ansvarar för. Ansvaret för standardiseringsarbetet bör följa den verksamhet som myndig- heten bedriver. Vad avser den internationella standarden TETRA, som Rakel-systemet bygger på, är det centralt att följa och påverka utvecklingen. Därigenom bör det vara en uppgift för den myndig- het som har ansvar för Rakel-systemet. Utöver dessa tre större områden finns ett antal mindre områden där den nya myndigheten bör ha ansvaret, exempelvis /om information system for disaster and emergency management och SCADA- säkerhet, dvs. system för övervakning och styrning av processer, där medverkan sker i mindre omfattning. Även SRV deltar i visst standardiseringsarbetet främst kopplat till utformning av brand- och räddningsutrustning inklusive fordon samt den personliga skyddsutrustningen så att räddningsinsatser kan genomföras på ett säkert sätt. Ansvaret för de områden där SRV medverkar i standardiseringsaktiviteter föreslås föras till den nya myndigheten. Den nya myndighetens verksamhet Utredningen föreslår att den nya myndigheten ska ansvara för det sektorsvisa barnsäkerhetsarbetet inom sitt verksamhetsområde. SRV har dels uppgiften att samordna barnsäkerhetsarbetet, dels ansvar för barnsäkerhet ur ett sektorsperspektiv. Uppgiften att samordna barnsäkerhetsarbetet har SRV haft . Över- föringen av den samordnande uppgiften till SRV innebar att samt- liga sektorsmyndigheters ansvar kvarstår men att SRV svara för samordningen och ska dessutom vara pådrivande i frågor som rör säkerhet för barn och ungdom. För detta ändamål har bl.a. skapats ett barnsäkerhetsråd. Den andra delen av SRV:s uppgift utgörs av ett ansvar för att bedriva barnsäkerhetsarbete inom det egna verk- samhetsområdet, exempelvis forskning kring barn och bränder. Utredningens överväganden och förslag Den myndighet som utredningen föreslår kommer att få tre huvuduppgifter, skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt för- svar, varvid det sektorsvisa barnsäkerhetsarbetet naturligt utgör en del. Utredningen anser emellertid inte att det samordnande ansvaret för barnsäkerhetsarbetet bör vara en uppgift för den nya myndig- heten. En rad andra myndigheter har uppgifter inom området exempelvis , som stödjer arbete med utsatta barn bl.a. genom allmänna råd och föreskrifter och förmed- ling av kunskap. Därutöver har tillsyn över hälso- och sjukvård för barn och ungdomar. följer och analyserar befolkningens hälsa, sjukdomar m. m. Cent- rumet ansvarar också för dödsorsaksregistret och patientregistret, d.v.s. register med data om skador och förgiftningar. Socialstyrel- sen har vidare ett återkommande uppdrag att rapportera om svenska befolkningens hälsa, sociala förhållanden och miljörela- terad ohälsa. En annan myndighet som har ett ansvar inom området är Folk- hälsoinstitutets som har som huvuduppgift att förbättra folkhälsan. Institutet som ska utgöra ett nationellt för folk- hälsa bedriver också tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaks- områdena. Den svenska folkhälsopolitiken utgår ifrån elva mål- områden vilka fokuserar på faktorer som påverkar folkhälsan. Den nya myndighetens verksamhet ansvarar för att samordna uppföljning av arbe- tet. är en annan myndighet som arbetar med barnsäkerhet och som bl.a. utarbetar information som berör barn och ungdomars arbetsmiljövillkor i skola, arbetsliv och andra mil- jöer där ungdomar vistas. Utredningen anser att ansvaret för samordningen av barnsäker- hetsarbetet i borde föras till . Myndigheten stödjer i uppföljningsarbetet kring utsatta barn samt utövar tillsyn över hälso- och sjukvården för barn och ungdomar. Ett viktigt skäl till att utredningen anser att en tudelning av upp- gifterna bör göras är att den nya myndigheten fortsättningsvis kommer att vara en viktig aktör i arbetet med att stärka säkerheten för barn. Dessutom anser utredningen att ett ansvar för samord- ning av frågorna inte bör ligga på samma myndighet som över hela sektorn har ett ansvar för att följa upp och utvärdera insatser. Till följd av sina direktiv kan utredningen dock inte lämna något förslag i denna del, utan måste utgå från att uppdraget ska ingå i uppgif- terna för den nya myndigheten. Utredningen föreslår att den nya myndigheten ska svara för till- synsvägledning, operativ tillsyn och samordning av tillsyn i enlighet med särskilda författningar. Den nya myndigheten bör, i enlighet med de förslag som lämnats ovan, få ansvaret för en relativt omfattande tillsynsverksamhet. Vad avser tillsynen har utredningen enligt sina direktiv att överväga hur denna kan ges en oberoende ställning i förhållande till myndig- hetens övriga uppgifter. som lämnade sina betänkanden 2002TPF4FPT respektive 2004TPF5FPT konstaterade att tillsyn är att betrakta som obero- ende och självständig granskning av tillsynsobjekt vilken syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift. Tillsyn kan även omfatta andra särskilda villkor som har meddelats. Det finns ingen generell lagstiftning om tillsyn som lägger fast principerna för denna. 4TP PT SOU 2002:14 5TP PT SOU 2002:100 Den nya myndighetens verksamhet kombination av normgivning och tillsyn är det vanligaste bland svenska myndigheter. Någon ändring härvidlag har Tillsynsutred- ningen inte förordat. Exempel på myndigheter som utövar både tillsyn och normgivning är , och . I den mån flera organisatoriska nivåer är inblan- dade i tillsynen, främst länsstyrelser och kommuner, är det vanligt att de centrala myndigheterna har uppgiften att utarbeta vägled- ningsmaterial för den praktiska tillsynen. konstaterade att det går att urskilja vissa minimikrav på vad som kan betecknas som tillsynsverksamhet. Ett sådant är att tillsyn sker på eller regeringens uppdrag och gäller kontroll av verksamhet som regleras i, eller sker med stöd av, lag eller förordning. Den statliga tillsynsverksamheten har sin utgångspunkt i det statliga övergripande ansvaret för den natio- nella politikens genomförande och måste bedrivas med respekt för det kommunala självstyret. Tillsynen som sådan kan delas in i tre olika former: Operativ tillsyn vilken utövas direkt gentemot den som bedriver en verksam- het eller vidtar en åtgärd. Tillsynsvägledning utgör stöd som en till- synsmyndighet på högre nivå ger till en tillsynsmyndighet på en lägre nivå. Tillsynsvägledning består av uppföljning, utvärdering och samordning av den operativa tillsynen samt råd och stöd till de operativa tillsynsmyndigheterna. konstaterade i detta sammanhang att det behövs en benämning för alla de former som används när en myndighet ska eller får samordna, styra och påverka andra organ. använde då begreppet Samordning av tillsyn vilket bl.a. innefattar komponenter som före- skrifter om hur tillsynen ska bedrivas, samordning, uppföljning och utvärdering av tillsynen samt information om och vidareutbildning inom området. I detta begrepp inkluderas även förelägganden rik- tade till tillsynsorgan vilka inte uppfyller de skyldigheter som omfattas av ett uppdrag inom tillsynsområdet med krav på att avhjälpa bristen. I begreppet inkluderas även beslut om att ansvaret för tillsynen över en viss verksamhet som ett tillsynsorgan har, ska flyttas över till en statlig myndighet. Detta är det yttersta instru- ment som kan aktualiseras i undantagsfall då en tillsynsmyndighet grovt eller har åsidosatt sina tillsynsuppgifter.TPF6FPT konstaterade också att tillsynsorganet bör avgränsas så att tillsynen skiljs från normering (regelgivning, råd- 6TP PT SOU 2004:100, s. 55 Den nya myndighetens verksamhet givning) samt att tillsyn endast ska ske utifrån måttstockar i form av bindande föreskrifter, såsom lagar, EG-förordningar och andra författningar (och förstås praxis i tillämpningen av dessa). Avslut- ningsvis framhölls att tillsynsorganet ska ha en självständig och oberoende ställning i förhållande till den tillsedda verksamheten. Detta innebär för det första att tillsynsbesluten ska kunna fattas utan risk för påverkan av eller hänsynstaganden till någon av de objektsansvariga. För det andra innebär det att tillsynsorganet inte ska vara en del av en organisation som också innehåller andra delar vilka är föremål för tillsyn av tillsynsorganet. Oberoendekravet omfattar vilken möjlighet det finns att styra den tillsynspliktiga verksamheten genom andra medel, t.ex. genom att tilldela resurser eller ange resultatmål för verksamheten. I dagens struktur har oberoendekravet inom SRV lösts orga- nisatoriskt genom att tillsynsavdelningen är en egen avdelning direkt under generaldirektören. Utredningens överväganden och förslag Det kan konstateras att den absoluta merparten av den tillsyns- verksamhet som SRV bedriver utgörs av tillsynsvägledning till läns- styrelser och kommuner. Utredningen har i detta avseende tagit del av ansvarskommitténs betänkande och kan konstatera att de för- ändringar som kommittén föreslår inom tillsynsområdet kan komma att påverka den operativa tillsynens bedrivande. Även om dessa ändringar genomförs kommer det framgent att kvarstå ett behov av tillsynsvägledning inom de områden där SRV lämnar sådan. Inom SRV:s nuvarande ansvarsområde framträder mycket vari- erande förutsättningar för tillsynen. Vissa tillsynsuppgifter har SRV själva ansvaret för, i andra fall är uppgiften att ge tillsyns- vägledning. I några fall utövas tillsyn endast mot andra myndig- heter. Vad gäller tillsynens bedrivande har utredningen erfarit att indu- strin anser att den operativa tillsynen minskat i omfattning sedan fördes till SRV. Utredningen kan emel- lertid konstatera att tillsyn, rådgivning och stöd hanterades vid den tidigare och vid SRV fram till utan åtskillnad. Detta kan vara ett skäl till att industrin upp- lever att den operativa tillsynen har minskat i omfattning sedan Den nya myndighetens verksamhet verksamheten vid överfördes till SRV. Utredningen menar emellertid att den tudelning av arbetet som gjorts ligger helt i linje med vad anfört om att rådgivning och tillsyn bör skiljas åt. Tillsynsverksamheten utgör, enligt utredningen, i första hand ett kontrollinstrument som ska bedöma regelefterlevnaden hos dem som genomför viss verksamhet. För att säkerställa detta krävs att tillsynsmyndigheten har förmåga att pröva och ta ställning till i vil- ken grad en verksamhet uppfyller de krav som ställs. Detta ställer krav på att tillsynsmyndigheten har erforderlig kompetens så att tillsynen kan bedrivas effektivt samt att det finns en tilltro och legitimitet för verksamheten. Ett antal strukturella och reella krav ställs därmed på verksamheten. Det strukturella kravet på legitimi- tet säkerställs genom att tillsynsverksamheten har en fristående ställning och att tillsynen utförs genom en oberoende granskning, dvs. ett tillsynsorgan bör inte ansvara för tillsyn inom ett område där organisationen även har ansvar för driften av verksamheten. Tillsynen ska med andra ord ske oberoende och inte vara en del av den organisation som är föremål för tillsyn av tillsynsorganet. På den statliga nivån kan detta åstadkommas genom att uppgif- terna ansvarsmässigt hanteras av olika myndigheter. Den struktu- rella legitimiteten för tillsynsverksamheten blir särskilt tydlig i för- hållande till kommersiell verksamhet. Av detta skäl har staten skilt tillsyn från genomförande av verksamheten. Ett exempel på detta är att uppgifter delats upp. Luft- fartsverket har ansvar för genomförande av verksamhet och Luft- fartsstyrelsen har ansvar för myndighetsuppgifter inkluderande till- synsverksamheten. Utredningen har tidigare föreslagit att den nya myndigheten ska vara central förvaltningsmyndighet med ansvar för bl.a. räddnings- tjänst, Sevesolagstiftningen samt lagen om brandfarliga och explo- siva varor. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att den nya myndigheten övertar ansvaret för tillsynsuppgifterna inom dessa områden. Utredningen har därutöver identifierat sju specifika områden där SRV bedriver operativ tillsyn och som bör föras till den nya myndigheten. Den nya myndighetens verksamhet länsstyrelsernas planläggning av räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen och efterföljande saneringTPF7FPT tillsyn över samordning av den statliga räddningstjänstens olika grenarTPF8FPT länsstyrelsernas planläggning för uppgiften att vid omfattande räddningsinsatser i överta ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatsernaTPF9FPT hantering av explosiv vara samt tillverkning av brandfarlig vara för vissa verksamheterTPF10FPT marknadskontroll av varor enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor och produktsäkerhetslagen (2004:451) märkning och klassificering av kemiska produkters brand- farliga, oxiderande och explosiva egenskaper TPF11FPT åtaganden som har enligt alarmeringsavtaletTPF12FPT Vad avser alarmeringsavtalet ser utredningen att den nya myndig- heten skulle kunna spela en viktig roll i utvecklingen av avtalet och bör kunna lämna stöd till (Försvarsdeparte- mentet) i dessa frågor. Den nya myndigheten kommer således att svara för dels operativ tillsyn, dels tillsynsvägledning. Vad avser den tillsyn som sker enligt lagen om skydd mot olyckor respektive lagen om brand- farliga och explosiva varor kommer den nya myndigheten också att svara för samordningen av tillsynen. För att åstadkomma en oberoende tillsyn i den nya myndigheten bör tillsynen vara skild från främjande verksamhet. Utredningens förslag till organisatorisk lösning framgår av kapitel 10. Den reella legitimiteten för tillsynen torde grunda sig på att tillsynsverksam- heten som sådan genomförs med en kvalitet och i en omfattning som säkerställer tilltron till resultatet. Detta kräver att tillsyns- myndigheten besitter kompetens, resurser och bedriver tillsynen utifrån ett systematiskt arbetssätt. Myndighetens personal behöver såväl kunskap om de krav som lagstiftningen ställer som kunskap inom området som granskas. Tillsynsverksamheten behöver vidare bedrivas i en omfattning som är rimlig i förhållande till risk, omfattning och konsekvenser av dålig regelefterlevnad. 7TP PT Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor 8TP PT Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor 9TP PT Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor 10TP PT Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor 11TP PT Förordning (1998:900) om tillsyn enligt 12TP PT I enlighet med regeringens beslut (K94/1746/1). Den nya myndighetens verksamhet En central del i arbetet med att utveckla den nationella förmågan att hantera olyckor och extraordinära händelser är uppföljning, utvärdering, analys och erfarenhetsåterföring. Arbetet med uppföljning, utvärdering och analys bör ske integrerat vad avser krisberedskap och skydd mot olyckor. Utredningen har i kapitel 7 redovisat förslag på hur detta skulle kunna ske. Detta arbete hand- lar bl.a. om att kartlägga och identifiera brister samt verka för att dessa åtgärdas. Utvärdering av förmåga inom olika sektorer samt uppföljning av arbetet på lokal och regional nivå bör ske löpande. Vissa delar av denna verksamhet finns vid KBM och SRV . Utredningen anser emellertid att det finns skäl att utveckla denna verksamhet och delvis ge den en ny inriktning. För detta torde krä- vas delvis annan kompetens än den myndigheterna har . Utredningen anser också att det bör vara möjligt att automatisera insamlingen av data och att statistikproduktionen bör kunna för- läggas till andra myndigheter, exempelvis , universitet och högskolor eller genom att köpa tjänster från privata aktörer. Verksamheten bör därigenom kunna rationaliseras. Vad avser kunskapsuppbyggnad utgörs verksamheten av ett antal speci- fika uppgifter vilka redovisas nedan. Utredningen föreslår att den nya myndigheten ges i uppdrag att svara för och utveckla metoder för sektorsvis uppföljning samt utvärdering inom den nya myndighetens verksamhetsområde. Uppföljning är en kontinuerlig granskning av verksamhet och upp- nådda resultat. Det kan gälla förhållanden både inom och utanför en organisation. I det senare fallet undersöks om samhällsför- hållandena på något sätt ändrats till följd av organisationens verk- samhet. Syftet med uppföljning är oftast att snabbt kunna vidta olika korrigerande åtgärder innan det är för sent eller utgöra en utgångspunkt för djupare analyser. Dessa mer djuplodande ana- lyser, utvärderingar, utgör mer kvalitativa analyser och är ett viktigt komplement till uppföljningen. Den nya myndighetens verksamhet Utredningen har i kapitel 7 föreslagit att en modell liknande den norska modellen med sektorsanalyser bör införas i . Ana- lyserna ska ge en djupare bild av förmågan inom den aktuella sek- torn och en grund för hur verksamheten bör förändras för att ytterligare öka förmågan. Dessa analyser bör genomföras av en granskningsansvarig myndighet. Granskningar bör genomföras både ur ett olycksperspektiv och ur ett krishanteringsperspektiv. Den nya myndigheten bör svara för dessa analyser efter inriktning från regeringen. Den nya myndigheten bör kontinuerligt genomföra uppföljning och utvärdering av genomförda krisberedskapsåtgärder. Detsamma gäller de åtgärder som vidtas inom området skydd mot olyckor i syfte att minska och hantera olyckor. Genom uppföljning och utvärdering bedöms den nya myndigheten kunna bidra till att stärka och utveckla samhällets arbete med att minska antalet olyckor och att stärka krisberedskapen på ett mer effektivt sätt . Uppföljningen och utvärderingen bör kunna bidra till att identifiera vad som fungerar bra respektive mindre bra, identifiera styrkor och svagheter i de åtgärder som de olika aktörerna vidtar och i de system som finns. Den nya myndigheten bör utifrån genomförda utvärderingar kunna identifiera brister och lämna för- slag på åtgärder. Därigenom förbättras beslutsunderlaget för aktö- rerna. Utvärderingen bör också avse de internationella räddnings- och biståndsinsatser som myndigheten ansvarar (se vidare avsnitt 9.5.1) för att systematisera och tillvarata erfarenheter från dessa insatser. 9.4.2Risk- och sårbarhetsanalyser och handlingsprogram Utredningen föreslår att den nya myndigheten får ansvaret för att ta fram riktlinjer för hur risk- och sårbarhetsanalyser ska upprättas. Myndigheten ska därutöver analysera risk- och sårbarhetsana- lyserna och påtala brister till berörda sakdepartement. Vidare ska myndigheten svara för uppföljning av de handlingsprogram för förebyggande arbete och räddningstjänst som kommunerna upp- rättar. Den nya myndighetens verksamhet har alla statliga myndigheter, med några få undantag samt alla kommuner och landsting skyldighet att genomföra risk- och sår- barhetsanalyser. Detta sker i syfte att identifiera hot och risker som allvarligt kan påverka samhället och den egna krisberedskaps- förmågan. De statliga myndigheterna ska sammanställa resultatet i en risk- och sårbarhetsanalys som ska redovisas till regeringen med kopia till KBM. En uppgift för KBM är att genomföra övergripande analyser av risk- och sårbarhetsanalyserna, vilket ger ett underlag för arbetet med att analysera hot och risker. Detta arbete bidrar till att öka kunskapen om samhällets förmåga att hantera olika hot och risker samt för behov av framtida sats- ningar för att öka samhällets förmåga att motstå och att hantera allvarliga kriser. Utredningen anser att den nya myndigheten bör överta ansvaret inom dessa områden och svara för den löpande uppföljningen. SRV har ansvar för att följa upp kommunernas arbete inom områ- det skydd mot olyckor samt de handlingsprogram som ska upp- rättas. Genom dessa program kan SRV hålla en överblick över den verksamhet som bedrivs på nivå. Uppföljningen sker genom tillsyn.