sou · GVB382 · 2008-01-01 00:00:00 — I det senare fallet fastställer teman utifrån egna analyser av behov och risker i länet. Teman kan också fastställas för en gemensam tillsyn i hela regionen i samverkan med andra läns- styrelser i regionen. Om även verksamhet inom hälso- och sjuk- vården omfattas av ett tema sker samverkan med regionala tillsynsenhet. En särskild strategi inom verksamhetstillsynen är kommun- tillsynen. Den innebär att tar ett samlat grepp om i en kommun. Tillsynen omfattar vanligen flera verk- samheter inom olika verksamhetsområden. All personal inom läns- styrelsens sociala enhet eller funktion kommer då att i olika utsträckning bli involverade i tillsynen. Hur många kommuner i varje län som blir föremål för kommuntillsyn varierar beroende på resurser och prioriteringar. Vanligtvis handlar det om en eller två kommuner . Av de olika strategier för tillsyn som tillämpar är kommuntillsynen betydligt mer resurskrävande än övrig verksam- hetstillsyn. Av bl.a. det skälet är det flera länsstyrelser som sällan eller aldrig använder sig av kommuntillsyn. Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn kommuntillsynen utnyttjar vissa länsstyrelser den ibland som en slags kappa för tillsynsinsatser med flera olika syften. Det före- kommer t.ex. att nationella eller regionala kartläggningar, upp- följningar av enskilda anmälningar (individtillsyn) samt återbesök hos tidigare granskade objekt genomförs inom ramen för en kom- muntillsyn. Länsstyrelserna genomför också verksamhetstillsyn i samverkan med regionala tillsynsenheter. Denna tillsyn sker i verksamheter med inslag av både hälso- och sjukvård och social- tjänst såsom i äldreboenden, psykiatrisk öppenvård, barn- och ung- domsvården samt inom missbrukarvården. Samverkan innebär främst att de båda myndigheterna samplanerar de yttre formerna för tillsynen, bl.a. tidpunkter för de inspektioner och andra till- synsaktiviteter som myndigheterna ska genomföra var för sig och gemensamt. Viss samverkan sker också när det gäller utformning samt meddelande av tillsynsbeslut. Det finns dock betydande skill- nader mellan tillsyn inom socialtjänst och hälso- och sjukvård som gör att de båda tillsynsmyndigheterna inte i någon större utsträck- ning anser sig kunna samverka också kring tillsynens innehåll. Det handlar bl.a. om skillnader i lagstiftning samt skillnader när det gäller syfte och målsättningar med tillsynen, tillsynsmetoder, geo- grafiskt upptagningsområde samt resurser för tillsyn. Antalet gemensamma tillsynsaktiviteter är få i samtliga län, åtminstone i relation till antalet verksamheter där det bedrivs både hälso- och sjukvård och socialtjänst. I allmänhet utförs inte mer än två till fyra gemensamma verksamhetsinspektioner per län och år. Nästan samtliga länsstyrelser anser att det finns behov av en utökad sam- verkan med regionala hälso- och sjukvårdstillsyn, en uppfattning som också delas av företrädare för de regionala till- synsenheterna. Det största hindret för en utvidgad gemensam till- syn uppges vara resursbrist samt svårigheter att prioritera denna form av tillsyn främst inom hälso- och sjuk- vårdstillsyn. Vid sidan av den i förväg planlagda verksamhetstillsynen sker också verksamhetstillsyn på förekommen anledning, d.v.s. då det framkommit uppgifter om att det i någon verksamhet förekommer eller misstänks förekomma missförhållanden eller allvarliga brister. Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn Samtliga länsstyrelser har utvecklat olika modeller, mallar eller lik- nande för tillsynens genomförande i praktiken. De yttre ramarna kan förefalla lika mellan myndigheterna men när det kommer till innehållet finns betydande skillnader. Variationen i tillvägagångs- sättet är stort och sätten lika många som det finns länsstyrelser. Eftersom omfattar flera olika och delvis vitt skilda verksamheter skiljer sig tillsynsmetoderna också åt mellan olika verksamhetsområden. Beskrivningen av tillvägagångssättet blir därför av nödvändighet generell. I regel meddelar man innan tillsynsbesöket den kom- mun eller den enskilda verksamheten eller de objekt som ska till- synas att ett tillsynsbesök är nära förestående. I vissa län framgår det redan av tillsynsplanen eller andra planer vilka verksamhets- ansvariga och vilka objekt som ska tillsynas. I detta sammanhang är det vanligt att tillskriver bl.a. nämnder, arbetsutskott och/eller ledande tjänstemän. sker också en genomgång med berörda kommunföreträdare någon tid innan tillsynsbesöket där redogör för bl.a. syftet med besöket och där kom- munföreträdarna i sin tur redogör för de verksamheter som ska granskas. I anslutning till tillsynsbesöket i kommunen begär in olika handlingar för en granskning i förväg. Det kan handla om allt från övergripande styrdokument av olika slag till ärendelistor och enskilda akter. Vilken typ av dokumentation som begärs in beror främst på vilken typ av tillsyn som ska göras men här finns också skillnader i praxis mellan olika länsstyrelser. De socialkonsulenter som involveras i tillsynen bokar i regel själva in tider för sammanträffanden med verksamhetsföreträdare, brukare, anhöriga och andra som har relevant information att lämna om den verksamhet som ska tillsynas. Tillsynsbesöket sker vanligen under en beroende på omfattningen av tillsynen samt hur mycket restid som krävs för att nå tillsynsobjekten. Vilka personer talar med i till- synen och i vilken ordning detta sker beror bl.a. på syftet med till- synen samt vilken praxis som finns vid berörd myndighet. Vanligen genomförs tillsynen nerifrån och upp, d.v.s. man börjar med att tala med personal, brukare, anhöriga etc. Sedan går man vidare till verksamhetschefer och slutligen hör man de högst ansvariga che- ferna samt förtroendevalda. Det omvända förfaringssättet före- Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn kommer också och ibland tillämpas båda dessa angreppssätt paral- lellt. Som alternativ till samtalet med en eller flera berörda använder vissa myndigheter sig av s.k. fokusgrupper som en mer struktu- rerad form av dialog eller enkäter för att få del av synpunkter i någon eller några frågor från ett större antal personer. Flera länsstyrelser tar även kontakt med de kommunala pensio- närsråden samt lokalt organiserade intresseföreningar för brukare och anhöriga. Det förekommer också på vissa håll att allmänheten inbjuds till offentliga möten som arrangeras i anslutning till till- synsbesöket. Syftet med dessa möten är främst att få del av allmän- hetens synpunkter på den verksamhet som ska granskas. Flertalet länsstyrelser betonar starkt betydelsen av dialog i till- synen. Det anses viktigt att inte bara kritiskt granska verksamheter och dokumentera eventuella brister utan också att ge verksam- hetsföreträdare och andra berörda möjligheter att beskriva och för- klara förhållanden som har kritiserat eller kan komma att kritisera såväl som andra förhållanden av betydelse för verksam- heten och bedömningen av denna. I samband med dialogen kan ge såväl råd och stöd som vägledning i en utveckling av verksamheten. Den mest strukturerade och likvärdiga verksamhetstillsynen bland länsstyrelserna genomförs inom äldre- området. Till stor del förklaras detta av den reform med tillsyn via s.k. äldreskyddsombud som genomfördes (se avsnitt 9.2). Reformen kännetecknas dels av ett betydande resursmässigt tillskott för tillsyn inom äldreområdet dels av en omfattande cen- tral reglering av ombudens tillsynsmetoder och arbetssätt. finns två till tre äldreskyddsombud per län, fler i storstadslänen. Totalt har ett knappt 70-tal tjänster inrättats i landet. Denna sats- ning saknar motsvarighet i annan tillsyn inom det sociala området. Den minst strukturerade och likvärdiga tillsynen genomförs inom individ- och familjeomsorgen. Det finns flera skäl till detta. Dels har regeringens reformverksamhet i hög grad fokuserat på frågor inom äldre- och handikappområdet vilket har medfört en ökad prioritering av dessa verksamheter också inom tillsynen. Dels finns också rent metodologiska aspekter. Verksam- heterna inom individ- och familjeomsorgen är inte lika homogena som inom äldre- och handikappomsorgen. I många fall finns inte ens en fysisk verksamhet att granska vilket gör det betydligt svårare att finna bra metoder för verksamhetstillsynen. Också när det finns objekt att granska, som t.ex. inom verksamheter med hem för vård Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn eller boende (HVB) eller verksamheter inom familjehems- samt missbrukarvården, så finns metodproblem. I tillsynen av dessa verksamheter är det av central betydelse att kan fånga upp och värdera information från brukarna själva för att kunna bedöma kvaliteten i verksamheten. har dock dessa inte frivilligt underkastat sig den omsorg, vård eller behandling som de erhåller och i många fall befinner de sig också i en mycket utsatt social situation och i en stark beroendeställning till vårdgivaren. Det gör att måste gå mycket försiktigt fram i kon- takterna med brukarna samt noga överväga vilka motiv som ligger bakom synpunkter och information som dessa lämnar. Det har dock framkommit att länsstyrelserna har helt olika sätt att närma sig brukare i dessa verksamheter och flera läns- styrelser har valt att helt avstå från dessa kontakter. Ett annat skäl till bristen på struktur och enhetlighet i tillsynen inom individ- och familjeomsorgen är att länsstyrelserna gör olika bedömningar av hur omfattande deras ansvar är när det gäller granskningen av kommunernas löpande tillsyn av enskilda verk- samheter. Skillnaderna jämfört med förhållandena inom äldre- och handi- kappområdet förhindrar dock inte att det skulle kunna finnas en mer strukturerad och likvärdig verksamhetstillsyn i frågor som rör rättssäkerheten, t.ex. rutiner vid anmälningar, ansökningar, hand- läggning och dokumentation men också i frågor kring barn- perspektiv, integrations- och jämställdhetsperspektiv m.m. Efter tillsynsbesöket sker en genomgång av det material som samlats in före och under besöket samt även andra relevanta upp- gifter som har framkommit om tillsynsobjektet. Materialet analy- seras, diskuteras och värderas i den eller de sakområdesgrupper som involverats i tillsynen. Tillsynsrapporter med iakttagelser, vär- deringar och kritik av olika slag skrivs fram av berörda konsulenter. Ett utkast till beslut processas fram och förankras med ansvariga chefer, i första hand enhetschef eller motsvarande. Verksamhets- ansvariga hos berörda huvudmän och tillsynsobjekt ges i regel möj- lighet att medverka i denna process. Det är t.ex. vanligt att de ges tillfälle att - skriftligt eller muntligt - lämna synpunkter på rappor- ter och utkast till beslut. Därefter utformas och fattas det formella beslutet av berörda konsulenter tillsammans med enhetschef, s.k. tvåmansbeslut. Besluten har något olika utformning och innehåll i olika län men i allmänhet är själva beslutet relativt kortfattat. Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn framgår de mest väsentliga iakttagelserna från tillsynen, främst med avseende på förtjänster och brister i verksamheten. Eventuell kritik i beslutet meddelas på olika sätt men det är van- ligt att termerna kritik samt allvarlig kritik används för att beskriva brister av olika dignitet. Någon gemensam definition av vad som föranleder kritik eller allvarlig kritik finns dock inte. Vissa myndig- heter redovisar inte kritik på det sättet om det inte är frågan om allvarliga missförhållanden, utan här talar man i stället om förbätt- ringsområden eller motsvarande. Där så anses befogat meddelar krav på återrapportering från kommu- nen eller den ansvarige för en enskild verksamhet. Återrapporteringskraven kan ha olika utformning. Vanligast är dock att den verksamhetsansvarige åläggs att utarbeta en hand- lingsplan av vilken ska framgå hur denne avser åtgärda de brister som påpekats samt tidsperspektivet för arbetet. Till stöd för den verksamhetsansvarige finns vanligen till själva beslutet bifogat den eller de rapporter med mer detaljerad information om läns- styrelsens iakttagelser som tagits fram av berörda konsulenter. Pro- cessen med att bearbeta information och utforma beslut tar olika beroende främst på tillsynens omfattning samt praxis/rutiner vid den enskilda myndigheten. I regel tar den i anspråk allt upp . Beslut och eventuella bilagor i form av rapporter och andra dokument meddelas alltid skriftligt till den som är ansvarig för en verksamhet. Även berörda politiska nämnder får kopia på det skriftliga beslutet. De flesta länsstyrelser erbjuder också tillfällen till muntliga återkopplingar av tillsynsresultaten, såväl till personal, chefer och andra verksamhetsansvariga som till berörda politiska nämnder. Intresset för den muntliga återkopplingen är ofta stort, särskilt på verksamhetsnivå. Särskilt om verksamhetstillsynen i bildades genom en sam- manslagning av , samt . Bakgrunden var bl.a. behovet av att åstadkomma en mer funktionellt utformad region med avseende på främst bosätt- ning, näringslivsstruktur, pendlingsrörelser m.m. samt en effek- tivare regional samhällsförvaltning. Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn En viktig utgångspunkt för omorganiseringen av verksamhet i det nya länet utgjordes av en analys av behovet av närvaro lokalt. Utfallet av den analysen tillsammans med bl.a. regionalpolitiska hänsyn medförde att verksamhet kom att lokaliseras till en centralmyndighet i samt sex mindre lokalkontor i länet. All verksamhet etablerades dock inte överallt. Det gäller bl.a. verksamheten inom den sociala tillsynen som lokaliserades till tre orter – , samt . Den sociala tillsynen på de tre orterna tillhör samma funktion på – den sociala enheten. Cirka hälften av det 40-talet anställda på enheten är stationerade vid myndigheten i och hälften vid lokalkontoren i respektive . Myndigheten har valt att hålla samman enheten administrativt, vil- ket bl.a. innebär att det endast finns en beslutsnivå på enheten och således också endast en ansvarig chef. Den funktionen finns lokali- serad till . För att tillgodose behovet av arbetsledning lokalt sker täta telefonkontakter mellan enhetschef och den perso- nal som arbetar på lokalkontoren. Enhetschefen besöker också ofta kontoren personligen. Det finns ingen geografisk uppdelning av tillsynsansvaret mellan olika kontor utan all personal, oavsett sta- tionering, planerar sin tillsyn främst utifrån ett sakområdesansvar. Av praktiska skäl förekommer det dock att tillsyn ibland utförs av personal stationerad vid det kontor som ligger närmast ett tillsyns- objekt. Myndigheten redovisar både för- och nackdelar med nuvarande uppdelning av verksamheten på tre orter. Fördelarna sägs vara främst för medborgaren som har en god tillgänglighet till myndig- hetens tjänster samt för personalen som i regel har nära till arbetet. Å andra sidan medför kraven på bl.a. enhetlighet och likvärdighet i myndighetsutövningen att tillsynen, trots den lokala förankringen, inte i någon högre utsträckning kan tillåtas utformas utifrån de förutsättningar och behov som eventuellt kan finnas på respektive ort. Fördelarna ska också vägas mot högre kostnader för bl.a. lokaler och administration jämfört med andra län. Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn Av knappt 3 000 registrerade individtillsynsärenden , genomfördes flest tillsynsinsatser inom verksamhetsområdet eko- nomiskt bistånd respektive handikappområdet (cirka 750 insatser vardera), äldreomsorg (cirka 700) samt verksamhetsområdet barn och familj (cirka 600). Av samtliga genomförda tillsynsärenden avslutades med att konstaterade brister eller uttalade kritik. Flest brister i relation till antalet till- synsinsatser konstaterades inom verksamhetsområdet barn och familj (). Vanligaste granskningsområden i tillsynen var handläggning, verkställighet av domar, insatser, bemötande, dokumentation samt barns bästa. I individtillsynen granskas ärenden som är att hänföra till enskilda personer. Ett individärende initieras vanligen genom att den enskilde själv klagar på hur hans eller hennes behov, problem, önskemål eller liknande har hanterats hos en kommun eller i en enskild verksamhet. Klagomålen kan också handla om den formella handläggningen av ett enskilt ärende. Ett ärende kan också initieras genom andra myndigheter t.ex. eller Justitie- ombudsmannen (JO). kan också ta upp ett tillsyns- ärende på eget initiativ. bedömer om klagomålet ska leda till en tillsyn (inspektion eller granskning av ärendet). inleder normalt inte tillsyn i frågor om insatser eller bistånd där den enskilde har rätt att anföra besvär i länsrätten. Normalt inleder sin tillsyn genom att skicka kopia på ärendet/klagomålet till kommunen eller den enskilda verksam- heten för ett yttrande. kan också begära in utred- ningar, journalanteckningar och annan dokumentation som kan tillföra ytterligare kunskap i ärendet. Ofta upprättar personlig kontakt med ansvarig handläggare/personal per telefon eller via besök. Efter genomgång och bedömning av insamlad dokumentation samt eventuella kontakter med handläggare och annan berörd per- sonal fattar ett beslut av vilket framgår om kommu- nen eller den enskilda verksamheten har brustit i något avseende. Länsstyrelsernas handläggning av enskilda ärenden/klagomål sker på ett relativt likartat sätt över landet, främst när det gäller ärenden som handlar om ett redan meddelat beslut eller en redan utförd insats. Här finns ett händelseförlopp och en dokumentation Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn som kan kontrolleras i efterhand. Skillnader i handläggningen före- kommer dock när det handlar om ärenden om insatser till enskild som möjliggörs genom lagstiftning och som skulle kunna övervägas av en kommun men som aldrig kommer till stånd därför att kom- munen valt att inte pröva om insatsen ska lämnas eller inte. Skillna- der i handläggning förekommer också när det gäller ärenden som förvisso inletts hos kommunen men där denna ännu inte har avslutat handläggningen av ärendet. En generell iakttagelse är att flertalet länsstyrelser tolkar sitt mandat i dessa ärenden mycket snävt. Det anses av många inte klarlagt att får, kan eller ska gripa in i pågående ärenden. Det skulle kunna tolkas som att länsstyrelserna då inkräktar på kommunernas myndighets- utövning enligt lag. Tillsyn är enligt dessa granskning av ärenden i efterhand. Många länsstyrelser inleder dock någon form av försik- tig granskning i syfte att informera sig om hur kommunerna ser på klagomålen/ärendena, men ytterst få går längre än så, d.v.s. lämnar synpunkter på själva handläggningen. Många länsstyrelser lämnar dessa ärenden helt utan åtgärd. har att beakta olika s.k. tvärperspektiv i tillsynen och i annan verksamhet. Dit hör bl.a. frågor om jämställdhet, barns situation samt integration. ska vidare bidra till en hållbar utveckling i länet. Också detta arbete omfattar olika per- spektiv så som de tidigare nämnda frågorna om jämställdhet, barn- perspektiv och integration men också frågor om bl.a. tillgäng- lighet/funktionshinder, folkhälsa, miljö, kulturarv, regional utveckling/ekonomi samt kris och beredskap. Arbetet involverar flera aktörer i länet, inte bara , även om länsstyrelserna har ett stort ansvar när det gäller samordning och utveckling av olika insatser. De olika perspektiv som har att beakta i sitt arbete har utvecklats och är också mer eller mindre uttalade i den statliga styrningen från regering, riksdag och sek- torsansvariga myndigheter. Av bl.a. dessa skäl är de också mer eller mindre integrerade i olika verksamheter. Inom den sociala funktionen har myndigheterna kommit längst när det gäller arbetet med att utveckla metoder för tillsyn inom jämställdhets- och barnområdet. De svåraste perspektiven att integrera i tillsynen Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn är de som brukar räknas in i arbetet med hållbar utveckling. Svårig- heterna med detta arbete rent metodologiskt är att det är många olika frågor som ska beaktas av flera funktioner/enheter inom läns- styrelsen samt även av aktörer utanför och det är inte självklart på vilket sätt varje enskild aktör ska bidra till utveck- lingen och hur de olika insatserna ska vägas samman och även befrukta varandra. På vissa länsstyrelser pågår ett aktivt utveck- lingsarbete i dessa frågor som även involverar den sociala funk- tionen. I andra län är aktiviteterna på området betydligt färre eller inga alls och här är det också oklart i vilken utsträck- ning och på vilket sätt den sociala tillsynen kan eller ska bidra i arbetet. har rätt att förelägga den som svarar för vissa verk- samheter t.ex. inom äldreomsorgen att avhjälpa ev. missför- hållanden samt, om det är frågan om allvarliga missförhållanden och förelägganden inte följs, även besluta om att verksamheter ska förbjudas. Kommuner eller enskilda verksamheter som erhållit ett före- läggande eller kritik och synpunkter av annat slag från lämnar ibland synpunkter på kritikens innehåll eller den tidplan som lagt fast för att avhjälpa en brist eller ett missför- hållande. tar i allmänhet till sig dessa synpunkter även om det sällan föranleder ett nytt eller ändrat beslut. har länsstyrelserna hos länsrätten kunnat ansöka om att en särskild avgift (s.k. sanktionsavgift) ska åläggas den kommun som inte verkställer en dom som ger den enskilde rätt till bistånd enligt 4 kap. 1§ socialtjänstlagen (SoL) eller en insats enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Fr.o.m. gäller att sådan avgift också kan åläggas kommun som inte tillhandahåller bistånd som beslutats av socialnämnden enligt SoL. Kommunerna ska därför rapportera till bl.a. när gynnande nämndbeslut om bistånd inte verkställts inom tre måna- der för beslutet. Det är länsstyrelsernas erfarenhet att verksamhetsansvariga i regel rättar sig efter såväl beslut om förelägganden som kritik och synpunkter av annat slag som myndigheten lämnar med utgångs- punkt bl.a. i den normering som finns på området. I några fall gäller Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn dock att som tillsynsmyndighet vara envis och verkligen åter- kommande bevaka att brister åtgärdas. Detta gäller särskilt om åtgärderna kostar mycket pengar. Flertalet länsstyrelser anser dock att det inte finns behov av ytterligare sanktionsinstrument i tillsynen. Samtliga länsstyrelser bedömer att tillsynen har positiva effekter på kvaliteten i . Bedömningen grundas främst på den goda efterlevnaden av beslut. I regel sker dock ingen uppföljning eller analys av tillsynens resultat i relation till de till- synsmetoder eller arbetssätt som tillämpas, mål som uppställts för olika verksamheter eller kostnaderna för tillsynen. Effekterna på lång sikt följs inte heller upp. Förklaringen är främst avsaknaden av mått och indikatorer för att mäta resultat, system för en struktu- rerad uppföljning och dokumentation av resultat samt metoder för analys av resultat i relation till relevanta variabler, så som de ovan nämnda, d.v.s. tillsynsmetoder, mål och kostnader. Någon läns- styrelse uttryckte att resultatet av tillsynen på lite ibland upplevs som att hälla vatten på en gås. Det händer egentligen ingenting. Det gäller framför allt alla anmärkningar om brister i dokumentationen. Personal vid en annan länsstyrelse betonade vikten av återkommande envishet för att nå bestående resultat i till- synen; det gäller att likt en pittbullterrier bita tag i vaden och sedan aldrig släppa taget. Länsstyrelserna efterlyser ett mer aktivt och framför allt ett mer strukturerat och kunskapsbaserat arbete när det gäller frågor om metodutveckling samt frågor om uppföljning och utvärdering överlag. Länsstyrelserna har i samverkan med kommit en bit på väg när det gäller utvecklingen av bedömnings- kriterier i tillsynen. Men när det gäller frågor om uppföljning och utvärdering av resultat och effekter samt uppföljning och analys av andra väsentliga förhållanden i verksamheten anser nästan samtliga länsstyrelser att utvecklingsbehoven alltjämt är mycket stora. En svårighet i sammanhanget är att ansvarsfördelningen mellan läns- styrelserna och upplevs som oklar. Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn