sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — pekade på den stora andel av främst lokalfastig- heter som ägs av investerare, som har fokus mer på att köpa, förädla och sälja fastigheter än att driva dem långsiktigt och satsa på lägre driftskostnader. Inverkan av detta har grovt kvantifierats enligt följande: Investerarmarknaden antas enligt omfatta 32 pro- cent av lokalbyggnaderna och av flerbostadshusen. Där antas att man inte alls genomför klimatskärmsåtgärder med energi- motiv, inte byter till energieffektivare fläktaggregat om man behöver byta, inte inreglerar eller ordnar bättre värmestyrning. Denna reduktion av potentialen har (i den mån den inte redan tagits med) summerats till inverkan av transaktionskostnader och split incentives, och innebär att potentialen (fall ränta) minskar till slutlig energi, vilket är av basfallet. Notera att detta är en sträng bedömning av den potential som undanhålles – många av de företag som i klassas som investerarmarknad har i verkligheten ett bra arbete med energieffektivisering. Spontan effektivisering (Figur 8.2) Stapeln längst till höger i figur 8.2 visar, att vi beräknat den spontana effektiviseringen till slutlig energi. Här ingår dels effektivisering som uppstår vid de utbyten av vitvaror som ändå skall göras, dels en andel av de åtgärder med olika lönsamhet som beskrivits ovan. Man kan notera, att de åtgärder som sker spontant inte alls behöver vara de mest lönsamma – erfarenheter från andra studier och områden pekar mot, att det som i realiteten görs uppvisar en stor spännvidd från enkelt och lönsamt till större åtgärder som kanske i vissa fall till och med är olönsamma i en ingenjörskalkyl. Beräkningarna ovan visar vår ambition att gå vidare från den rent ingenjörsmässiga beräkningen, och också söka kvantifiera de övriga kostnader som bör ingå i en korrekt kostnads-nytto-analys. Det som adderats till ingenjörsposterna är det som enligt vår uppfatt- ning med tillgängligt underlag låter sig beräknas med någorlunda faktaunderlag. Detta har lett till att en viss del av effektiviseringsgapet har en skiss till siffermässig förklaring, men att mycket återstår. De för- klaringsfaktorer som återstår är troligen av karaktären kunskaps- brist, tidsbrist, kompetensbrist, misstro, ointresse, andra preferen- ser m.m. Dessa har vi inte ansett oss kunna kvantifiera. I kapitel 9 tar vi upp frågan om möjliga och lämpliga styrmedel som skulle innebära att delar av effektiviseringsgapet på ett effek- tivt överbryggas. 8.3Sammanfattning och anknytning till procentmål De beräkningar som gjorts här skall användas som underlag i samlade överväganden om ett effektiviserings- mål, för såväl bebyggelse som industri och transporter. Enligt EG-direktivet räknas effektiviseringsmålet i procent av en energianvändning för ett basår. Utöver effektiviseringsåtgärder som sker i perioden 2016, så får man tillgodoräkna sig in- verkan av tidiga åtgärder implementerade /1995. I del- betänkandet har utredningen redan redovisat siffror för utfallet av tidiga åtgärder i perioden /1995 2005, samt beräknad inverkan av befintliga styrmedel i perioden 2016. Den utredning som redovisas i denna rapport behandlar möjlig effektivisering genom åtgärder i bebyggelsen 2016. För att få ett totalgrepp över hur våra siffror skall ses i förhållande till hur EnEff skall formulera sparmålet, så redovisas nedan våra beräkningar sammanställda med EnEff:s tidigare siffror. För att få storleksordningar har vi infört dels den totala brutto- potentialen, dels nivån med alla de kvantifierade hindren, se figur 8.2. Några åtgärder i vår beräkning har redan behandlats i del- betänkandet, och de frånräknas i sammanställningenTPF14FPT. sätt att räkna sparmål. Tidiga åtgärder 1991/1995 2005 enl. delbetänkandet Befintliga styrmedel, 2005 2016 enl. delbetänkandet Profus beslutsfattarkalkyl, ingenjörsposter Profus beslutsfattarkalkyl, med alla kvantifierade hinder I procent av basåret Tidiga åtgärder och bef. Profus beslutsfattarkalkyl, ingenjörsposter Profus beslutsfattarkalkyl, med alla kvantifierade hinder Summerat med avdrag för redan medtaget med alla kvantifierade hinder 14TP PT Det gäller: KLIMP-projekt, teknikupphandling, OFF-ROT-stödet samt energieffektiva fönster. Återigen understryker vi, att direktivets sparmål avser alla tre sektorerna, medan tabellen ovan enbart gäller bebyggelsen. har bebyggelsen visat sig behöva klara en stor del av det totala målet. Tabellens nedre rader visar, att den framräknade totala brutto- potentialen (dvs. om alla skulle göra samtliga åtgärder) motsvarar en minskning slutlig energi (primär energi) i förhållande till basårets belopp. De hinder vi kunnat kvantifiera reducerar detta till slutlig energi (primär energi). 8.4Är procentberäkningarna realistiska? Hur väl stämmer våra beräkningar med det som i verkligheten tas fram åt husägare i dagens bebyggelse? Vi har genom tillmötesgående kunnat få tillgång till avidentifierade data från de cirka 13 000 energideklarationer som fanns registrerade. I detta material finns bland annat nuvarande energianvändning (energiprestanda) och föreslagna lönsamma sparåtgärder. Lön- samma är då definierade på samma sätt somingenjörsposter i föreliggande rapport. Energideklarationernas åtgärder är angivna och registrerade med en klassning av åtgärdstyp, en fritext (ofta mycket utförlig) om vad åtgärden avser, samt hur mycket energi den sparar. Dessutom finns uppgifter om vad åtgärden kostar, men här har det tyvärr visat sig att besiktningsmännen använt olika defi- nitioner (skulle varit besparingskostnad, men är ofta annat mått), så denna uppgift har ej kunnat analyseras. Materialet har bearbetats av Profu. Vissa objekt togs bort efter- som de saknade siffror på energieffektivisering, och i några fall var siffrorna uppenbart orimliga. Genom att filformat var svårbearbetat (svårt att koppla energiprestanda till en översikt över husets alla åtgärder) gjordes bearbetningen enbart för några stora län, däribland storstadslänen. Man vet inte hur pass representativa de bearbetade husen är. Däremot ger de framtagna åtgärdsförslagen en bild av vad som av energiexperter verkande i dagens bebyggelse bedöms som lönsamma åtgärder för en husägare i en kalkyl som motsvarar vårt begrepp ingenjörsposter. Resultatet uttryckt i minskningspro- cent blev enligt nedan. Tabell 8.2 Resultat från bearbetning av energideklarationer inkomna till energianvändning, vägt genomsnitt Småhus 1 2 familjer Flerbostadshus, med lokaler Flerbostadshus, med lokaler Hyreshus med övervägande lokaler Icke skattepliktiga (specialenheter) Bad, sport, idrott Allmänna byggnader (förvaltning etc.) Dessa siffror skall jämföras med de som Profu beräknat i beslutsfattarkalkylens ingenjörsposter. Tabellen ovan tyder på att Profus beräkning ligger på en realistisk nivå. Man kan också nämna, att det finns en stor mängd EPC- projekt, som ligger på denna nivå eller oftast högre. Detta är vad de stora kommersiella EPC-företagen funnit vara möjligt att lönsamt genomföra och garantera. De ovan redovisade beräkningarna indikerar att det finns ett antal energieffektiviseringsåtgärder som fastighetsägare kan vidta för att spara pengar. Vissa av dessa åtgärder bedöms bli genomförda utan några ytterligare insatser från samhällets sida, medan andra inte bedöms bli genomförda fullt ut. I detta kapitel diskuteras om det förhållande att inte alla på pappret lönsamma energieffektivise- ringsåtgärder genomförs bör föranleda regering och riksdag att med olika styrmedel påverka aktörerna att genomföra dessa åt- gärder och i så fall hur styrmedlen kan utformas. En viktig del av arbetet med att identifiera lönsamma åtgärder har varit att försöka identifiera och kvantifiera kostnader eller preferenser som fastighetsägare faktiskt har, men som normalt inte ingår i denna typ av potentialberäkningar. Dessa kostnader eller preferenser är viktiga att känna till dels för att kunna bedöma om det över huvud taget finns anledning att överväga nya styrmedel, dels för att kunna diskutera hur ett eventuellt styrmedel skulle kunna utformas. Analysmodellen kan se ut enligt nedan: Vilka åtgärder kan samhället orsakerna är till att på Cost-Benefit- analys av olika styrmedel Är de förväntade nackdelarna med att införa en styrmedlet högre eller lägre än de förväntade fördelarna De vanligaste argumenten för att införa särskilda styrmedel för effektiv energian-vändning är: 1)Priset på energi är för lågt Kostnader i form av utsläpp av förorenande ämnen eller risk för stora olyckor är inte i tillräcklig utsträckning inkluderade i energi- priset. På ekonomspråk brukar man säga att negativa externa effekter inte är internaliserade i priset. Om detta är fallet är den naturliga åtgärden att justera energiskatterna, eller att införa nya En annan fördel med att internalisera externa effekter genom beskattning är att det skapar utrymme för att sänka samhällsekonomiskt dåliga skatter. Det kan dock finnas motiv till att inte internalisera alla negativa externa effekter genom skatter och avgifter. Ett sådant exempel är beskattning av konkurrensutsatt energikrävande industri. Av hän- syn till företagens internationella konkurrenskraft vill man inte införa högre beskattning av svenska företag än vad deras inter- nationella konkurrenter möter. Detta är ett tydligt exempel på när särskilda insatser för att främja energieffektivisering kan motiveras. 2)Kostnaderna för energin betalas inte (direkt) av den som kan påverka energianvändningen I litteraturen brukar detta kallas för ett split-incentive- eller principal-agent-problem. Det ofta nämnda exemplet är hyresvärden som fattar beslut om vilka kylskåp som ska köpas in, men som sedan inte står för de löpande driftskostnaderna. Om å andra sidan hyresvärden betalar el till lägenheten har inte lägenhetsinnehavaren några incitament att i övrigt hålla nere elförbrukningen och därmed storleken på elräkningen. Ett sätt att komma runt detta konkreta problem är att införa en minimistandard på vitvarors energieffek- tivitet i hyresfastigheter. Kravet på energideklaration av byggnader kan också, åtminstone delvis, motiveras utifrån principal-agent-problematik. Öppet redo- visade energiprestanda och åtgärdsförslag skall ge ett tryck på hus- ägaren att genomföra åtgärder. 3)Bristande kunskap För att vi som konsumenter ska kunna fatta rationella beslut krävs kunskap, men ibland är det effektivt att i stället begränsa valmöjlig- heterna genom att staten ställer krav på de produkter som säljs. I vissa fall finns det tekniska lösningar som leder till så överlägsen energiprestanda att vi som konsumenter med största sannolikhet skulle välja dessa förutsatt att vi är tillräckligt välinformerade. Det kan exempelvis gälla energiåtgången i nya bostäder eller standby- förbrukning i elutrustning. Problemet kan vara att vi som konsu- menter inte orkar ta till oss denna kunskap eftersom det finns så många andra aspekter vi måste beakta. Detta är ett motiv till att införa olika typer av tekniska standarder eller funktionskrav. 4)Viss typ av verksamhet ger positiva spridningseffekter (positiva externa effekter) Forskning nämns ofta som ett exempel på verksamhet där privata aktörer inte kan få betalt för hela värdet av verksamheten. Visser- ligen finns möjlighet till patent, men detta skydd är långtifrån heltäckande. Genom att stödja forskning kan staten också garan- tera att många kan få ta del av resultaten. Samma argument finns för att staten ska bidra till information och kunskapsspridning generellt. Stöd till kommunala energirådgivare, statligt finansierade informationskampanjer, och offentligt finansierad utbildning har alltid varit viktiga inslag i den statliga politiken för att främja effek- tiv energianvändning. Ett gemensamt begrepp för dessa fyra motiv till statlig politik är marknadsmisslyckanden. Med detta menas att en fri och oreglerad marknad inte kan förväntas leda till samhällsekonomiskt effektiva lösningar. Det bör dock noteras att det inte räcker med att iden- tifiera marknadsmisslyckanden för att motivera politiska åtgärder. Kravet är också att vinsten av att införa nya styrmedel är högre än kostnaderna. Exempel på kostnader som måste beaktas är admi- nistrativa kostnader för att genomföra politiken och extra kostna- der som uppstår när statliga utgifter ska finansieras, s.k. skattekilar. Det kan också vara så att politiken i sig har andra negativa effekter. Exempelvis kan bidrag till energieffektiviseringsåtgärder innebära att den normala marknaden påverkas negativt. Alla vill investera i det som får stöd, och andra åtgärder skjuts på fram- tiden. Vi som konsumenter blir passiva och väntar på fortsatt, ökat eller förändrat stöd för att vidta åtgärder. En förklaring som ofta nämns till att lönsamma åtgärder inte genomförs är att aktörerna på marknaden generellt tänker allt för kortsiktigt. Detta är en fråga som inte har något enkelt svar. Till viss del kan ett kortsiktigt agerande förklaras av att det föreligger hög risk. Varför investera i energieffektivisering om fabriken riskerar att läggas ner ? I andra fall kan det bero på en brist på kapital – Jag anser att det är ekonomiskt motiverat att tilläggs- isolera fasaden men bolagets ägare behöver låneutrymmet på annat I andra fall kan ett kortsiktigt tänkande bero på att man inte tror att man får igen pengarna vid en försäljning. publicerades rapporten of Climate Change – . I rapporten tar man tydlig ställning för att det är en sund ekonomisk politik för världen att tidigt vidta åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Vinsterna av kraftfulla och tidiga åtgärder överväger i högsta grad kostnaderna. Speciellt har man uppvärderat risken och kostnaderna för världs- ekonomin om inte kraftfulla åtgärder vidtas . Detta står i ganska stark kontrast till många andra ekonomiska bedömningar. Varför är det så bråttom? Sternrapporten pekar på att många business-as-usual-scenarier pekar mot halter av växthusgaser i atmosfären som kring är mer än så höga som halten . Detta skulle innebära minst 50 pro- cent risk för temperaturökningar på . har de flesta konsekvensanalyser fokuserat på temperaturökningar på 2 . Redan då blir konsekvenserna betydande, och enligt Sternrapporten talar mycket för att sambanden inte är linjära utan att de negativa konsekvenserna ökar mycket snabbt vid högre tem- peraturer. I rapporten konstaterar man att: en global uppvärmning på skulle ligga bortom mänsklig erfarenhet, och skulle förändra var vi bor och hur vi lever våra liv. Det är insikten om dessa risker och insikten om vilka skador som kan inträffa som har fått författarna till Sternrapporten att påkalla skyndsamma åtgärder. Ju längre man väntar desto mer dramatiska åtgärder krävs för att åstadkomma de nödvändiga begränsningarna. Risken för mycket allvarliga och irreversibla konsekvenser är således en viktig orsak till att Sternrapporten föreslår kraftfulla och omedel- bara åtgärder. För denna slutsats krävs egentligen inga ekonomiska kalkyler. Sterns kostnadsbedömningar av konsekvenserna av klimatför- ändringar är betydligt högre än i flertalet andra studier. Bl.a. dessa fyra skäl anges för detta -En lägre diskonteringsränta än normalt används vilket innebär att kommande generationers välfärd får större betydelse för resultaten. -Hänsyn tas till de oproportionerliga följdverkningarna för fattiga regioner. En konsumtionssänkning med exempelvis 5 $ för en fattig människa bedöms slå hårdare än samma kon- sumtionssänkning för en person i rika delen av världen. -Det tas explicit hänsyn till vår ovilja att ta risker genom att genomföra en normal ekonomisk riskanalys där även möjliga utfall med mycket negativa konsekvenser beaktas. -Aktuella vetenskapliga resultat pekar på att sannolikheten för temperaturökningar till följd av utsläppen av växthusgaser tidi- gare har underskattats. Enligt Sternrapporten bör en politik för att minska utsläppen bygga på tre grundläggande beståndsdelar: -Prissättning av koldioxid genom beskattning, handel med ut- släppsrätter eller regleringar. -Omedelbara politiska åtgärder som stöder utveckling av mindre koldioxidintensiva och mer energieffektiva tekniker. Författarna konstaterar att forskningsinsatser inom detta område är relativt små jämfört med andra branscher och rekommendationen är att dessa medel minst bör fördubblas -Den tredje nödvändiga beståndsdelen är att undanröja hinder för beteendeförändringar. Detta gäller särskilt för att möjliggöra ökad energieffektivitet. I detta ligger allt från lagstiftning och normer till att främja en dialog kring dessa frågor genom in- satser i skolan osv. En särskilt intressant diskussion i Sternrapporten är diskonterings- räntans betydelse. En vanlig real diskonteringsränta på t.ex. 7 pro- cent väger ned framtida klimateffekter väsentligt, vilket gör det rationellt att vänta med större investeringar och i stället främst satsa på forskning och utveckling.. I Sternrapporten används ränte- satsen i effektiv diskonteringsränta, vilket man anser bör göras när konsekvenserna för framtida generationer blir mer eller mindre katastrofala. Exempel på möjliga åtgärdstyper från samhällets sida för att undan- röja eller mildra effekterna av de problem som identifierats är: Olika typer av skatter, prisreglering eller konkurrenslagstiftning som syftar till att säkerställa att de priser som aktörerna möter verkligen speglar den samhällsekonomiska resursuppoffringen Investeringsbidrag för att påskynda introduktionen av ny teknik Stöd till utbildning och information Regleringarna kan också vara en effektiv metod att sänka aktörernas kostnader för informationsinhämtning eller som alternativ till beskattning Regleringar i syfte att skydda konsumenterna mot farliga produkter Exempel på när regleringar kan användas som ett kostnadseffektivt alternativt till information är byggnormer. Som projektör och som köpare av en ny bostad är det många parametrar att ta hänsyn till, och låga framtida driftskostnader får inte alltid den prioritet som de rimligen bör ha. Genom att samhället i lag ställer krav att bygg- naden ska uppfylla vissa minimikrav på energihushållning, så slipper hyresgäster och fastighetsägare riskera att drabbas av onödigt höga framtida driftkostnader. Ett alternativ till lagstiftning skulle kunna vara statligt finansierade utbildnings- och informationsinsatser, men det innebär sannolikt större kostnader för alla inblandade, och kanske också sämre byggnader. Regleringar kan också användas som alternativ till ekonomiska styrmedel. Det görs ofta när det finns fullgoda tekniska alternativ till en viss produkt eller teknik som förorsakar negativa externa effekter. Krav på katalysatorer i bilar är ett sådant exempel. 9.1.3 Kostnads-/intäktsanalys av styrmedel Det finns inte anledning att förvänta sig, att ekonomin ska fungera perfekt. Vi som är konsumenter och ytterst beslutar vad som ska produceras och konsumeras, kommer alltid att uppleva att vi har för dålig information om olika alternativ och för lite tid att sätta oss in i allt. De flesta av oss tror inte heller att planekonomi är ett alternativ. Om staten i hög utsträckning begränsar våra valmöjlig- heter genom regleringar eller på andra sätt försöker påverka våra beslut, så uppstår andra problem. Förutom det faktum att våra politiker och tjänstemän inom stat och kommun inte alltid fattar rätt beslut måste offentlig verksamhet finansieras. Innan nya styrmedel införs måste man således ställa sig frågan vilka negativa effekter som kan förväntas uppstå. Investerings- bidrag kan exempelvis leda till att ny teknik kommer in på mark- naden för tidigt eller leda till överhettning i vissa delbranscher, regleringar kan leda till att produkter som väl informerade kon- sumenterna verkligen skulle föredra förbjuds, och skatter kan leda till ekonomin generellt fungerar sämre eller till oönskade fördel- ningseffekter. I detta avsnitt går vi igenom de åtgärder som tidigare identifierats som ekonomiskt intressant men som ändå inte bedöms bli genom- förda fullt ut. Frågan vi ställer oss är om det utifrån detta resultat finns anledning att överväga nya styrmedel. Inledningsvis i av- snittet försöker vi oss på att grovt identifiera om och i så fall vilka marknadsmisslyckanden som förklara varför till synes lönsamma åtgärder inte blir genomförda. Därefter diskuterar vi möjliga styr- medel. Kapitel 5 beskriver det tekniska underlaget med olika typer av effektiviseringsåtgärder. Som nämnts har vi gjort en detaljerad genomgång av inte bara tekniska egenskaper utan också de faktorer (hinder) som kan göra att en på pappret lönsam åtgärd inte genom- förs (exempel i Bilaga). För i stort sett samtliga åtgärder finns bland hindren nämnda det som ovan identifierats som marknadsmisslyckanden – bristande kunskap, split incentives, kortsiktighet. I vissa fall går det att knyta styrmedelsförslag till specifika åtgärder, för att råda bot på det identifierade problemet. blir vår bedömning dock, att det är effektivare med styr- medel som täcker t.ex. informationsbrist för många åtgärdstyper. Energideklarationer är ett exempel på detta. Nedan beskrivs de styrmedelsförslag som kommit fram ur analysen ovan. De anknyter också till pågående överväganden så- som energihushållningskrav vid ombyggnad och individuell varm- vattenmätning. (A) Flerbostadshus och lokaler – Individuell investeringsfond Bakgrund: Åtgärderna som identifierats handlar om olika ventila- tionsåtgärder, bättre styr- och reglersystem, tilläggsisolering, fönster- byten, byte av varmvattenarmaturer och installation av varmvatten- sparande munstycken. Till detta kommer individuell mätning av varmvatten och installation eller förbättring av värmeåtervinnings- system mm. De potentiella ekonomiska vinsterna för fastighets- ägarna och kunderna uppgår till miljardbelopp . När det gäller flerbostadshus och lokaler handlar det ofta om bristande kunskap om vilka möjligheter till lönsam energieffek- tivisering som finns. Men ökad kunskap tycks inte räcka. Det är många som vittnar om att energibesiktningar och åtgärdsförslag som genomförs av externa konsulter sällan leder till konkreta åtgärder i fastigheterna. En förklaring till detta är att det är fastig- hetsägaren som bär kostnaderna för åtgärderna medan det är hyres- gästerna som får fördelarna av sänkta energiräkningar. En annan anledning som ofta nämns är att många ägare till fastigheter inte ser långsiktigt på sitt fastighetsinnehav. Låga driftkostnader har inte ansetts vara viktigt för fastighetens kortsiktiga värdeutveck- ling. Kravet på regelbundna energibesiktningar är ett viktigt steg för att öka kunskapen hos fastighetsägarna om vad som går att göra för att sänka sina energikostnader men, som nämnts, räcker inte detta för att alla de åtgärder som identifierats som ekonomiskt lönsamma verkligen genomförs. Förslag: Från flera håll har man föreslagit att det bör införas någon form av styrmedel för att öka sannolikheten för att de åtgärder som identifieras i energideklarationerna verkligen genomförs. Ett sådant förslag presenterades i en Elforsk- rapport 08:35. Förslaget innebär att fastighetsägaren skull tvingas sätta av en viss summa till en investeringsfond. Investerings- fonden följer den enskilda fastigheten och betalas tillbaka när de privat- eller företagsekonomiskt lönsamma energieffektiviserings- åtgärder som identifieras energideklarationen genomförs, dvs. en form av tvångssparande till investeringar (jämför med de reno- veringsfonder som finns i många bostadsrättsföreningar). Förutom att fonderingen bidrar till finansieringen av åtgärderna kommer systemet, om det genomförs, sannolikt att få en stor signalverkan. (Idén beskrivs också i en separat faktaruta). Förslag i Elforskrapport 08:35 Styrmedel för effektiv energi- användning Styrmedlet individuell energieffektiviseringsfond syftar till att ge ekonomiska stimulanser till energieffektiviseringsåtgärder hos fastig- hetsägare utanför den handlande sektorn. I princip samtliga fastig- heter som omfattas av lagen om energideklaration av byggnader kan omfattas.