sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Underrättelseverksamhet riktad mot Försvars- makten kan bedrivas av såväl främmande makt som olika organisa- tioner, företag eller kriminella personer. Främmande makts under- rättelseverksamhet kan ske på svenskt territorium, utanför landet eller riktas mot Försvarsmakten i samband med internationell verk- samhet eller uppträdande utomlands i andra sammanhang. Den militära säkerhetstjänsten omfattar säkerhetsunderrättelse- tjänst och säkerhetsskyddstjänst. Säkerhetsunderrättelsetjänsten har till uppgift att klarlägga den säkerhetshotande verksamhetens Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten omfattning och inriktning samt dess medel och metoder. Syftet är att utifrån aktuella säkerhetsunderrättelsebehov lämna underlag för beslut om t.ex. säkerhetsskyddsåtgärder, beredskap eller förbands- produktion. Säkerhetsskyddstjänstens uppgift är att ta fram åtgärder som syftar till att förhindra eller försvåra säkerhetshotande verk- samhet. Den arbetar med att förebygga att hemliga uppgifter som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs. Säkerhets- skyddstjänsten skyddar också materiel och anläggningar mot sabotage och stöld samt personal, anläggningar och materiel mot terrorism. I säkerhetsskyddet ingår också signalskyddstjänsten, som syftar till att minska verkan av signalspaning, falsk signalering och störsändning mot totalförsvarets telekommunikations- och IT- system. Det finns inga sekretessbestämmelser som tar sikte på skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden inom Försvarsmaktens och FRA:s verksamhet. I allmänhet gäller sekretess för uppgifter hos Försvarsmakten och FRA i försvarsunderrättelseverksamheten och den militära säkerhetstjänsten enligt reglerna om utrikes- eller försvarssekretess i 2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen. Både utrikes- och försvars- sekretessen gäller hos alla statliga myndigheter. Inhämtning och bearbetning av information inom den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten Inom MUST behandlas en stor mängd information, däribland personuppgifter. Uppgifter hämtas in med hjälp av flera olika metoder. Uppgifterna samlas huvudsakligen in från olika öppna källor såsom tidskrifter och litteratur samt via Internet. Försvars- attachéerna vid ambassader är underställda chefen för och även de har till uppgift att hämta in öppen information om bl.a. militärpolitiska förhållanden i värdlandet. Försvars- attachéerna rapporterar om de säkerhetspolitiska förhållanden i Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten värdlandet som kan få konsekvenser för . Inom ramen för deltagande i internationella fredsbevarande och humanitära insatser hämtar svenska förbandsenheter in information, som kan vara av betydelse främst för underrättelseverksamheten och säker- hetsskyddet vid en enskilda operationen. En viktig metod för underrättelseinhämtning är personbaserad inhämtning med särskilda metoder. Sådan inhämtning utförs av Kontoret för särskild inhämtning (KSI). Uppgifter hämtas även in av andra enheter i Försvarsmakten. Vidare får MUST information genom de underrättelserapporter som delges av FRA. I försvarsunderrättelseverksamheten förekommer uppgifter om personer som verkar inom andra staters försvars- och under- rättelsetjänster och om personer som förekommer i under- rättelserapporter eller kan komma att få ett underrättelsevärde. I säkerhetstjänsten förekommer uppgifter om personer vid andra staters underrättelsetjänster eller andra företrädare för främmande makt vilka bedöms kunna utgöra ett säkerhetshot, personer som varit föremål för registerkontroll enligt säkerhetskyddslagen och personer som av annan anledning är av betydelse för den militära säkerhetstjänsten och dess tillsynsområde. De system som finns inom MUST för automati- serad behandling av personuppgifter är bl.a. Informationsdatabasen och Informationssystemet för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (). Inom MUST:s underrättelsekontor finns Sektionen för öppna källor. Dess övergripande uppgift är att svara för en militärstrate- gisk omvärldsbevakning genom att inhämta information via allmänt tillgängliga källor och genom att sammanställa, bearbeta och delge sådan information. Sektionen producerar och delger regelbundna sammanställningar över intressanta områden och tar fram en dygnsrapport som sprids via e-post till och andra myndigheter. Informationen som samlats in lagras i Infor- mationsdatabasen. Det finns inga särskilda behörighetsregler för att ta del av uppgifter i denna databas. Uppgifterna är också tillgäng- liga för andra myndigheter genom direktåtkomst. Den information som är av betydelse för MUST kan föras över till och den hanteras där som hemlig. UNDSÄK är det största och viktigaste systemet för behandling av personuppgifter inom MUST. Här behandlas mer- parten av den sekretessbelagda information som är nödvändig för försvarsunderrättelseverksamheten och den militära säkerhets- Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten I systemet behandlas dels öppen information, dels hemliga uppgifter innefattande uppgifter som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, s.k. kvalificerat hemliga uppgifter. Uppgifterna i systemet är endast tillgängliga via vissa särskilda datorenheter och för varje sådan enhet är endast en viss person behörig användare. Behörigheten att ta del av uppgifter är kopplad till vilken befattning den enskilde handläggaren har. tillförs ständigt ny information som bearbetas och analyseras och därefter utgör underlag för de rapporter och andra åtgärder som är syftet med verksamheten. Systemet är det viktigaste instrumentet för att delge de underrättelser som utarbe- tas av MUST. Så sker genom att uppgifterna görs tillgängliga för mottagarna inom systemet. I andra fall, dvs. när mottagaren inte har tillgång till , sker delgivning av underrättelse- rapporter och annan information i pappersform. All information som läggs in i indexeras. Det innebär att alla uppgifter som finns i kommentar- och anteck- ningsfält samt i bifogade filer i systemet går att söka på genom fritextsökning. Härigenom är det möjligt att också söka på känsliga personuppgifter. Inhämtning och bearbetning av information hos Försvarets radio- anstalt behandlar i sin underrättelseverksamhet en mycket stor mängd information som inhämtas genom signal- spaning och från öppna källor. Informationen som hämtas in genom signalspaning är ofta krypterad och avfattad på ett främ- mande språk. För att FRA skall kunna framställa rapporter med underrättelser måste den stora informationsmängden bearbetas och analyseras. Detta görs i huvudsak på automatiserad väg. Den information som erhålls genom signalspaning och från öppna källor kan omfatta allt från det utrikes- och försvarspolitiska området till detaljuppgifter om t.ex. enskilda militära förband eller vapensystem. I underrättelseverksamheten ingår rapportering som till viss del innehåller personuppgifter. Uppgifter lämnas också ut inom ramen för det internationella underrättelsesamarbete som myndigheten deltar i. De personuppgifter som hämtats in genom signalspaning och öppna källor lagras i elektronisk form i olika uppgiftssamlingar Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten (databaser). Tillgång till uppgifterna i databaserna är reglerad genom ett särskilt behörighetssystem med ett flertal nivåer. Vilken åtkomst varje enskild handläggare har till uppgifter i de olika data- baserna beror på vilka arbetsuppgifter denne har. Systemet för FRA:s behandling av personuppgifter är helt anpas- sat till underrättelseprocessen. För inriktning av myndighetens underrättelseverksamhet används Urvalsdata- basen. Där behandlas främst sökord som kan bestå av olika person- uppgifter, t.ex. namn. Uppgifterna i databasen används i under- rättelseverksamheten genom signalspaning och öppna källor. Spa- ning sker också utifrån vissa tekniska parametrar (t.ex. e-post- adresser och telefonnummer) vilka också återfinns i databasen. Information som hämtas in lagras i Källdatabasen eller i Data- basen för öppna källor. Källdatabasen är den primära databasen för lagring av den information som FRA hämtar in i sin underrättelse- verksamhet. Den innehåller enbart hemlig information i form av signalspaningsmaterial. De uppgifter som samlas in från öppna källor lagras regelmässigt i Databasen för öppna källor. Denna databas innehåller personuppgifter avseende framför allt utländska men även svenska medborgare samt uppgifter med anknytning till vissa personer. Bearbetning, såsom dekryptering och översättning, och analys av den information som hämtats in eller lagrats i Källdatabasen och Databasen för öppna källor sker i Analysdatabasen. Underrättelse- rapporterna som är färdiga för delgivning lagras i Rapportdatabasen. Behandlingen av personuppgifter inom Försvarsmakten och hos FRA regleras i förordningen (2001:703) om viss behandling av personuppgifter inom Försvarsmakten och . En redovisning av reglerna lämnas i kapitel 31. lämnade i betänkandet Försvars- underrättelseverksamhet och säkerhetstjänst, Integritet – Effektivitet (SOU 2003:34) förslag till två nya lagar som skulle ersätta den gällande förordningen. Lagarna skulle innehålla de grundläggande principerna för behandling av personuppgifter inom Försvars- maktens respektive FRA:s verksamhet. , Försvarsdepartementet, har därefter promemorian Personuppgiftsbehandling hos Försvarsmakten och (Ds 2005:50) utarbetats. Denna innehöll förslag till två nya lagar med en annan lagteknisk lösning än den föreslagit. Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten Regeringen beslutade en proposition med förslag till två nya lagar om behandling av personuppgifter i För- svarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säker- hetstjänst respektive i FRA:s försvarsunderrättelse- och utveck- lingsverksamhet (prop. 2006/07:46). () inrättades (prop. 1975/76:189, bet. FöU 1975/76:40). Syftet var att nämnden skulle utgöra regeringens insyns- och kontrollorgan med uppgift att fortlöpande följa verksamheten hos den militära underrättelse- tjänsten och att lämna de förslag som föranleddes av granskningen. Nämndens verksamhet regleras i förordningen (1988:552) med instruktion för . Enligt 1 § har nämnden till uppgift att följa underrättelsetjänsten inom Försvars- makten och de övriga myndigheterna som enligt förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet bedriver sådan verksamhet. I 2 § sägs att nämnden särskilt skall följa hur reglerna om för- svarsunderrättelseverksamhet tillämpas, granska att försvarsunder- rättelseverksamheten bedrivs i enlighet med den inriktning som är bestämd, ägna uppmärksamhet åt de enheter inom Försvarsmakten och FRA som inhämtar underrättelser med särskilda metoder, granska de medel och metoder för inhämtning av underrättelser som används, granska hur de register som behövs för försvars- underrättelseverksamheten läggs upp och förs, samt granska prin- ciper för rekrytering och utbildning av personal. Enligt 3 § skall nämnden lämna Försvarsmakten och de övriga myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet de synpunkter och de förslag till åtgärder som föranleds av gransk- ningsverksamheten. Om det behövs skall nämnden också lämna förslag till regeringen. skall nämnden lämna en rapport till regeringen över föregående års gransknings- verksamhet. I 4 § föreskrivs att nämnden består av sex ledamöter, varav en är ordförande. Regeringen utser såväl ordförande som övriga leda- möter. Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten Det ligger i sakens natur att den verksamhet som bedrivs inom Försvarsmaktens militära underrättelse- och säkerhetstjänst och den försvarsunderrättelseverksamhet som bedrivs av andra myn- digheter är omgärdad av sträng sekretess och ger relativt små möjligheter till insyn. Det kan också konstateras att det i denna verksamhet med nödvändighet inhämtas och bearbetas information om enskilda personer i stor omfattning, information som ofta är av känslig natur. Någon särskild ordning för parlamentarisk insyn i och kontroll av denna verksamhet finns heller inte. Inriktningen av försvarsunderrättelseverksamheten bestäms av regeringen genom ett årligt beslut, som är hemligt. De små möjligheterna för enskilda att få insyn i verksamheten kompenseras i någon mån genom att har till uppgift att utöva en generell tillsyn över underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och övriga myndigheter som bedriver sådan verksamhet. Nämnden lämnar en skriftlig rapport till regeringen angående sin gransk- ningsverksamhet. Rapporten är offentlig, men är å andra sidan mycket knapphändig. De synpunkter som föranleds av gransk- ningsverksamheten lämnas i stället direkt till berörda myndigheter. Det finns vid sidan av JO och JK inget utomstående organ som har till uppgift att granska den militära säkerhetstjänsten. Den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten har varit föremål för flera utredningar efter . Utred- ningarna har berört verksamhet rörande hot som härrört från inrikes förhållanden. fann i sitt betänkande Rikets säkerhet och den personliga integriteten (SOU 2002:87) att otillåten åsiktsregistrering hade förekommit under främst och kunde härledas till den hemliga inrikesverksamhet som bedrivits av grupp B och efterföljaren IB. hade buggning förekommit vid kommu- nistiska möten. Enligt kommissionen hade också en betänklig sammanblandning av parts- och statsintressen förekommit när det gällde det socialdemokratiska och grupp B:s och IB:s verksamhet. Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten Frånvaron av sekretess till skydd för uppgifter om enskilda personer Det kan först konstateras att det inte finns någon sekretess- bestämmelse som syftar till att skydda uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden inom försvarsverksam- heten. Från integritetsskyddssynpunkt måste det anses vara en brist med tanke på att det inom verksamheten inhämtas och behandlas uppgifter om enskilda i stor omfattning och ofta av känslig natur. är det således enbart bestämmelser om försvars- och utrikessekretess som avgör i vilken utsträckning det kan lämnas ut uppgifter om enskilda från försvarsverksam- heten. Sådant utlämnande borde rimligen också kunna begränsas av bestämmelser om sekretess som syftar till att skydda den enskildes personliga förhållanden. Behandling av personuppgifter regleras i förordning Gällande bestämmelser om behandling av personuppgifter inom Försvarsmakten och FRA har meddelats i form av en förordning. Med tanke på den integritetskänsliga behandling som det är frågan om inom dessa myndigheters verksamhet är det knappast tillfreds- ställande att inte ens de grundläggande reglerna har form av lag. Vad som är tillåten behandling av personuppgifter regleras endast på så sätt att det anges att behandlingen skall vara nödvändig för respektive verksamhet. För säkerhetsregister uppställs dock också vissa ytterligare krav. Men även när det gäller känsliga person- uppgifter uppställs ett krav på att behandlingen skall vara nöd- vändig. I detta fall är alltså kravet lägre ställt än för polisverksam- heten, där förutsättningen för att få behandla känsliga person- uppgifter är att sådan behandling är oundgängligen nödvändig. FRA:s signalspaningsverksamhet styrs av de sökbegrepp som används för att välja ut vilka signaler som skall fångas upp. Gällande regelverk innehåller inga begränsningar för vilka personuppgifter som får utgöra sökbegrepp, annat än vad som framgår av bestäm- melserna om känsliga personuppgifter. I praktiken används de sök- begrepp som behövs för att fullgöra de uppdrag som regeringen och Försvarsmakten ger FRA. I dessa fall är det fråga om försvars- underrättelseverksamhet, som i sin tur regleras av bestämmelser om denna verksamhet samt av den inriktning som regeringen beslutar Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten att verksamheten skall ha. Är det fråga om andra uppdragsgivare, som Säkerhetspolisen och , torde det inte vara fråga om försvarsunderrättelseverksamhet. I dessa fall torde förordningen om behandling av personuppgifter hos Försvarsmakten och FRA över huvud taget inte vara tillämplig. Möjligen skall FRA i dessa fall ses som ett personuppgiftsbiträde till den uppdragsgivande myn- digheten, varför de regler om behandling av personuppgifter som gäller för sistnämnda myndighet skall gälla. I sådant fall skulle t.ex. polisdatalagens bestämmelser vara styrande för vilka sökbegrepp som kan användas vid inhämtandet och för hur information kan bearbetas i samband med signalspaning som utförs på uppdrag av Säkerhetspolisen. Hur det egentligen förhåller sig förefaller dock oklart. Sammanfattningsvis är det från integritetsskyddssynpunkt otill- fredsställande att användningen av sökbegrepp inom signal- spaningen regleras i så liten utsträckning, och att det till viss del är oklart vilka regler som gäller. Detta torde också försvåra den granskning som FUN har att utföra. Enligt de regler som styr FUN:s verksamhet har nämnden inte heller till uppgift att granska den signalspaning som utförs av FRA på grund av uppdrag som ligger utanför försvarsunderrättelseverksamheten. FRA:s signalspaning saknar reglering Vilken omfattning FRA:s signalspaning kan ha är inte föremål för någon reglering. I 1 § förordningen med instruktion för FRA sägs endast att myndigheten skall bedriva signalspaning enligt den inriktning som regeringen, Försvarsmakten och övriga uppdrags- givare anger. Inriktningen av signalspaningsverksamheten bestäms alltså utifrån uppdragsgivarnas önskemål och, naturligtvis, vad som är tekniskt möjligt för FRA att utföra. Vilka uppdragsgivarna kan vara är till viss del oklart. Att signalspaningsverksamhetens omfattning således inte är möjlig att närmare bestämma torde ha sin grund i att etern ansetts fri att avlyssna. har ansetts ha rätt att avlyssna infor- mation som kommuniceras i etern. Avlyssning av etern har alltså inte ansetts omfattas av det skydd som 2 kap. 6 § RF ger gentemot det allmänna och som innebär att inskränkningar i detta skydd måste anges i lag och skall uppfylla de krav som i 2 kap. 12 § RF uppställs för sådan rättighetsinskränkande lagstiftning. Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten 2007:22 Beträffande denna fråga anförde 11-septemberutredningen (SOU 2003:32 s. 268 f.) att det kunde ifrågasättas om det rättsläge som antagits föreligga i praxis var väl förenligt med det skydd som 2 kap. 6 § RF avses ge mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande utan stöd i lag och det motsvarande skydd som föreskrivits i artikel 8 i Europa- konventionen. Utredningen påpekade att den enskilde ju inte alltid kände till om exempelvis ett telefonsamtal till någon del beford- rades via satellit och inte heller kunde råda över detta. Från effekti- vitetssynpunkt framstod det å andra sidan som en godtycklig ord- ning att telefonsamtal och andra telemeddelanden i vissa fall ansågs kunna avlyssnas fritt medan metoden i andra fall är beroende av rättens eller i vissa fall åklagares tillstånd, utan att någon rationell skillnad mellan de olika situationerna föreligger. Utredningen framhöll emellertid också att spaningsåtgärder som för t.ex. polisens del skulle förutsätta domstolsbeslut naturligtvis inte skulle kunna fullgöras av FRA genom uppdragsverksamhet. Det kan alltså konstateras att det har utbildats en praxis som innebär att avlyssning av etern har ansetts fri, oavsett om den bedrivs av enskilda eller myndigheter. Oavsett hur väl motiverad denna praxis är av historiska och andra skäl inger den betänklig- heter från integritetsskyddssynpunkt, särskilt som det tar sig uttryck i att FRA:s signalspaningsverksamhet till viss del kan utföras utan några som helst författningsenliga begränsningar av verksamhetens omfattning, vare sig vad avser vilka uppdragsgivarna kan vara eller vilka sökbegrepp och andra parametrar som skall styra verksamheten. Detta gäller i synnerhet den signalspaning som bedrivs vid sidan av försvarsunderrättelseverksamheten. Som fram- gått kan t.ex. sådan signalspaning utföras i brottsbekämpande syfte på uppdrag av Säkerhetspolisen. Den signalspaning som bedrivs vid sidan av försvarsunderrättelseverksamheten omfattas inte heller av reglerna för FUN:s tillsyn. I den lagrådsremiss som regeringen beslutade föreslås just det som i föregående avsnitt efterlystes, nämligen att det skall införas sekretess till skydd för uppgift inom både För- Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten svarsmakten och FRA om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Den nämnda lagrådsremissen innehållet också ett förslag om en ny lag om signalspaning. Förslaget innebär således att signal- spaningsverksamheten får stöd i lag. Detta är av betydelse från integritetsskyddssynpunkt genom att det undanröjer en tveksam- het beträffande den signalspaning som sker i förhållande till artikel 8 i . Om nuvarande praxis – att avlyss- ning av etern, även om den sker på detta ingripande sätt och av en myndighet, skall anses fri – skulle visa sig icke hållbar, krävs nämligen enligt konventionen lagstöd för verksamheten. Förslaget innebär också att signalspaningen skall få omfatta alla signaler i elektronisk form, dvs. även de signaler som överförs via tråd. Signalspaningen skulle i så fall få en sådan rättighetsinskränkande karaktär som tveklöst kräver lagstöd i enlighet med 2 kap. 6 och 12 §§ RF och som måste uppfylla det krav på nödvändighet som anges såväl i grundlagen som i artikel 8 . Detta innebär att lagstiftningen även på detta område måste prövas mot proportionalitetsprincipen. Lagrådet har i ett yttrande lämnat syn- punkter på lagrådsremissens förslag till ändrad och ny lagstiftning beträffande försvarsunderrättelseverksamheten och signalspaning inom denna verksamhet. Inledningsvis konstaterar att signalspaningen som den kan bedrivas avser enorma informations- mängder och att redan existensen av ett system som tillåter hemlig avlyssning utgör ett hot mot dem som träffas av lagstiftningen. Hotet slår med nödvändighet mot den frihet att kommunicera som bör finnas mellan människor som använder telekommunikations- tjänster och utgör i sig själv ett intrång i såväl privatliv som korrespondens. Lagrådet understryker i det sammanhanget att – i motsats till vad regeringen anfört i lagrådsremissen – intrånget sker redan genom att staten bereder sig tillgång till teletrafiken och inte först när ett visst meddelande avskiljs för analys. När det gäller frågan om den föreslagna lagstiftningen ryms inom ramen för sådana begränsningar av fri- och rättigheter som enligt 2 kap. 12 § RF får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, och i jämförelse med vad som föreskrivs i punkten 2 i artikel 8 i , konstaterar att remissinstanserna i princip synes ha varit eniga om det behov av underrättelseinhämtning som svensk säker- hetspolitik erfordrar samt om att det i fråga om metoder för under- Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten rättelseinhämtning saknas alternativ som kan mäta sig med signal- spaning när det gäller effektivitet och praktiskt värde. Inte heller synes enligt Lagrådet signalspaning kunna bedrivas på annat sätt än vad som förutsätts i lagrådsremissen för att kunna fungera på ett tillfredsställande sätt rent praktiskt. För att man skall kunna godta ett system som möjliggör avlyss- ning av meddelanden som förmedlas med elektronisk kommunika- tion är det enligt Lagrådet grundläggande att ändamålet med den avlyssning som skall få göras öppet redovisas i lag och att omfånget av avlyssningen begränsas till vad som är absolut nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. I dessa avseenden får en begränsning till försvarsunderrättelseverksamhet som endast berör utländska för- hållanden i och för sig anses godtagbar.