sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — Polisens insatser i ärenden om besöksförbud kan dock inte stanna därvid. Det lokala personsäkerhetsarbetet som håller på att byggas upp kan vara ett led i att förbättra handläggnings- rutinerna, men det krävs också en i lagen uttrycklig skyldighet för polisen att ansvara för uppföljning i dessa ärenden. Ny lag om kontaktförbud 6.3Lagen om besöksförbud ersätts med en ny lag om kontaktförbud Förslag: Lagen om besöksförbud ska ersättas med en ny lag om kontaktförbud. Den nya lagen ska ha en annan struktur än nuvarande lag och ska vara tydligare avseende förutsättningarna för att meddela ett kon- taktförbud. Beslut om kontaktförbud ska alltid föregås av en pro- portionalitetsbedömning. 6.3.1Nuvarande möjligheter att utfärda besöksförbud Genom ett besöksförbud förbjuds en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att förfölja denne. Den som får ett besöksförbud ålagt sig får inte heller använda sig av andra typer av kontakter såsom att ringa, skicka sms, brev eller e-post. Förbudet innefattar även att försöka ta kontakt genom en annan person eller att använda sig av andra metoder för att få personens uppmärksamhet. Ett besöksförbud innebär alltså att en person kan straffas för handlingar som inte är brottsliga utan ett besöksförbud. Ett besöksförbud får meddelas, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att någon kommer att begå brott mot, förfölja eller på något annat sätt allvarligt trakassera en annan person. Vid bedömningen om det föreligger en sådan risk ska sär- skilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot den andra personens liv, hälsa, frihet eller frid. Ett besöksförbud får inte meddelas, om syftet med förbudet kan till- godoses genom någon mindre ingripande åtgärd. Ett beslut om besöksförbud fattas av åklagare efter att en ansökan kommit in via en polismyndighet eller direkt från den sökande. Besöksförbud kan också utfärdas av en domstol efter begäran om prövning av åklagarens beslut. Om det kan antas att ett vanligt besöksförbud inte är tillräck- ligt, får förbudet utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i när- heten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas s.k. utvidgat besöksförbud. Ny lag om kontaktförbud Den som har överträtt ett utvidgat besöksförbud kan förbjudas att uppehålla sig inom ett större geografiskt område s.k. särskilt utvidgat besöksförbud. Förbudet får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Det får inte avse ett större område än vad som är nödvändigt. Var personen som åläggs förbudet bor eller arbetar utgör inte något hinder för ett särskilt utvidgat besöksförbud om det bedöms som motiverat mot bakgrund av risken för framtida brott. Ett sådant beslut får dock meddelas endast om skälen för förbudet väger väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för den som förbudet avses gälla. En person kan förbjudas uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med annan s.k. förbud avseende gemensam bostad. Förbudet ger den skyddade personen möjlighet att bo kvar i den gemensamma bostaden. Ett sådant beslut får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den person förbudet avses gälla kommer att begå brott mot den sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Dessutom måste skälen för förbudet väga väsentligt tyngre än det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den som det avses gälla. Brå:s redovisningar visar att det i synnerhet är kvinnor som ansöker om besöksförbud mot en tidigare partner. Inte sällan sker ansökan om besöksförbud i anslutning till en polisanmälan om våld eller hot från förbudspersonens sida. Ett besöksförbud kan då vara nödvändigt för att en kvinna ska kunna bryta sig ur ett förhållande som har präglats av våld, hot och psykisk misshandel. Besöks- förbud är således, från ett brottsofferperspektiv, en nödvändighet. Att skyddspersonen och förbudspersonen t.ex. har gemensamma barn eller äger egendom tillsammans kan innebära att en fortsatt relation dem emellan är nödvändig. Villkoren för besöksförbudet måste ändå iakttas. Besöksförbud förekommer också i situationer där någon utsätts för förföljelser utan att personerna har haft en relation. Det kan t.ex., såsom har nämnts tidigare, röra sig om en person som förföljer någon p.g.a. dennes arbete eller p.g.a. att den andre är en känd person. I motiven till besöksförbudslagen och i motiven till de ändringar som gjorts har betonats vikten av att ett besöksförbud ska vara proportionerligt i förhållande till den inskränkning som ett förbud innebär för den som förbudet riktas mot. Ny lag om kontaktförbud uttryck i författningstexten på flera olika ställen, och kompletteras med särskilda överväganden i proportionalitetshänseende för olika bestämmelser. I 1 § andra stycket andra meningen anges att om syftet med ett besöksförbud kan tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd, får förbud inte meddelas och i 3 § anges att ett besöksförbud ska förses med de begränsningar och undantag som är påkallade med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Dessa överväganden bör även framöver göras innan ett förbud meddelas, men alla proportionalitetskraven bör sammanföras i lagen för att tydliggöra att dessa krav finns och för att synliggöra dem i författningen. Vad avser materiella förändringar i proportio- nalitetskraven återkommer vi till nedan. Ett besöksförbud innebär inte något fysiskt skydd. Det ger inte den som förbudet är avsett att skydda någon automatisk möjlighet till skyddat boende eller ekonomisk ersättning. Besöksförbudet ger dock signaler till förbudspersonen att samhället anser att det finns skäl för att denne inte får kontakta skyddspersonen och att för- budspersonen kan bli dömd om besöksförbudet överträds. I den konflikt i vilken frågan om besöksförbud uppkommer förekommer för det mesta också polisanmälningar om brott och hot- och riskbedömning. Myndigheter betraktar besöksförbudet som ett led i en rad skyddsåtgärder. Andra skyddsåtgärder kan t.ex. vara larmtelefon, sekretess för personuppgifter och skyddat boende. Brå menar dock att det ofta finns brister i myndigheternas hantering av besöksförbuden. Det saknas t.ex. rutiner och kunskap samt information till de inblandade personerna. Hot- och risk- bedömningar fungerar inte heller på alla håll i landet och i alla delar av rättskedjan. Bristerna leder ibland till att den som förbudet är avsett att skydda väljer att dra tillbaka sin ansökan om besöks- förbud eller att inte begära förnyelse av besöksförbudet (Brå Rapport 2003:2, s. 7). Ett led i att förstärka skyddet för hotade personer är således att se till att besöksförbud i större utsträckning än nu kommer till stånd när det finns ett behov. Detta åstadkoms genom en kombi- nation av en tydligare lagstiftning och en bättre tillämpning. Ny lag om kontaktförbud 6.3.3Många och upprepade överträdelser Lagen om besöksförbud har varit i kraft . Flera reformer har gjort för att göra lagen mer effektiv och ändamålsenlig. Brå:s utvärderingar visar att trots detta överträds ca en tredjedel av alla meddelade förbud. Många besöksförbud överträds och av Brå:s studier har framgått att ett stort antal överträdelser inte ens anmäls till polisen (se t.ex. Brå Rapport 2007:2, s. 49). Syftet med besöksför- buden är att skapa en skyddssfär för en person som har utsatts för brott eller som riskerar att utsättas för brott. En överträdelse omkullkastar denna upplevda säkerhet. Det finns därför anledning att se över hela lagens struktur för att säkerställa att den klart återspeglar ändamålet med lagen och att strukturen och formen är tydlig och klar. Enligt Brå:s statistik är det få av överträdelserna som leder till att någon lagförs. Visserligen torde det ligga i sakens natur att det är svårt att bevisa att förbudspersonen har sökt upp skyddspersonen om det inte finns vittnen eller annan bevisning. Frånvaron av teknisk bevisning är således en del av problemet. Vi kommer därför nedan att diskutera möjligheterna till elektronisk övervakning och därigenom bevissäkring i vissa fall då kontaktförbud har utfärdats. Vidare torde en ändrad straffskala ge möjlighet att använda andra tvångsmedel, vilket därmed kan leda till att ytterligare bevis kan säkras. En annan fråga som knyter an till bevisproblematiken är behovet att ge tydligare instruktioner om hur lagen ska tillämpas. Om t.ex. kontaktförbudets innehåll och omfattning görs tydlig och dokumenteras redan från början är förutsättningarna att styrka uppsåtet vid överträdelser bättre. Polisen bör således se till att klar- görandesamtal genomförs. Även den som förbudet är avsett att skydda behöver i större utsträckning stöd och hjälp för att inte sätta kontaktförbudet ur spel genom att söka upp den som omfat- tas av förbudet. Ny lag om kontaktförbud Trots olika skyddsinsatser från samhället finns det brottsoffer som vid upprepade tillfällen utsätts för förföljelse, trakasserier, hot och våld av en partner eller tidigare partner. Dessa brottsoffer måste ständigt leva med en rädsla för att bli utsatta för allvarliga brott. I stor utsträckning är det kvinnor som lever med rädslan att män som de har eller har haft en relation med inte respekterar deras rätt att få leva ett liv utan mannen och utan att utsättas för trakasserier, hot och våld. Det finns inte några enkla lösningar för att komma tillrätta med dessa problem. Det är viktigt att arbetet med att förbättra skyddet för de kvinnor som lever under de här förhållandena inte avstannar utan är föremål för över- väganden som kan leda till förbättringar. En viktig förutsättning för att arbetet med besöksförbud ska fungera väl är att lagen om besöksförbud är utformad på ett ändamålsenligt sätt. De problem som Brå har pekat på talar med styrka för att en total översyn av lagen om besöksförbud måste göras, att lagens tillämpningsområde bör vidgas och att kriterierna för förbuden bör omvärderas, att krav på att strukturerade hot- och riskbedömningar regelmässigt görs innan beslut fattas och att riktlinjer utarbetas för att skapa en mer enhetlig hantering av dessa ärenden. När lagen om besöksförbud infördes så resonerade lagstiftaren inte närmare över vad förbudet borde benämnas, förutom att det konstaterades att det redan fanns en bestämmelse om besöksförbud i annan författning (14 kap. 7 § ). För egen del anser vi att det finns anledning att tydliggöra vilket beteende som inte är önskvärt och som därmed är förbjudet för den som har ålagts ett förbud. Vi anser att begreppet kontaktförbud bättre återspeglar att den som har ålagts ett förbud helt och hållet är för- bjuden att söka upp eller kontakta den andra personen. Men även vid användning av begreppet kontaktförbud finns det anledning att i lagen bättre än (jfr. eller på annat sätt ta kon- takt med en annan person) exemplifiera de kontaktsätt som är de vanligaste vid överträdelser. Genom detta tydliggörs vad ett kontaktförbud innebär, både för den som tillämpar bestämmelsen (t.ex. polis, åklagare och domstolar), för den som åläggs förbudet och för den som ska skyddas. Det finns lagtekniska fördelar med att använda mer adekvata benämningar även för de inblandade personerna. I besöksförbudslagen benämns personen som ska Ny lag om kontaktförbud skyddas för den som förbudet avses skydda och den som åläggs förbudet för den mot vilket förbudet avses gälla. Vi menar att det skapar en tydligare författning om man istället benämner den som ska skyddas för skyddsperson och den som åläggs förbudet för förbudsperson. Det först nämnda begreppet används dessutom i datahantering. Begreppet för- budsperson bör för tydlighets skull även gälla före det att kontaktförbudet utfärdats dvs. från tiden för ansökan, trots att något förbud då ännu inte beslutats gälla för personen. I lagen om besöksförbud förekommer också andra begrepp som inte framstår som helt adekvata och som inte heller är enkla att direkt förstå vad de avser. I lagen finns t.ex. begreppen utvidgat besöksförbud och särskilt utvidgat besöksförbud. Vi föreslår nedan materiella förändringar avseende dessa former av besöks- förbud men det finns enligt vår mening även skäl för att föreslå att begreppen ska utgå och ersättas med ett mer adekvat begrepp. Begreppen innebär förbud att få tillträde till och vistas inom ett särskilt angivet geografiskt område. Det förhållandet bör enligt vår mening tydligare komma till uttryck. I lagen (2005:321) om till- trädesförbud vid idrottsevenemang används begreppet tillträdes- förbud just för förbud för en person att få tillträde till och vistas på inhägnad plats huvudsakligen avsedd för idrottsutövning. På samma sätt bör begreppet tillträdesförbud kunna beskriva att ett kontaktförbud har kompletterats med ett förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas och även omfatta de fall där ett större geografiskt område avses (jfr. dagens särskilda utvidgade besöksförbud). Den problembild som finns kring besöksförbuden och lagen om besöksförbud är så omfattande att hela lagen enligt vår mening bör förnyas. De bestämmelser som inte särskilt kommenteras i kapitlen 6 och 7 överförs utan ändring i sak från lagen om besöksförbud till lagen om kontaktförbud. Ny lag om kontaktförbud 6.4Förutsättningar för att utfärda kontaktförbud Förslag: Möjligheten att utfärda kontaktförbud utan att skydds- personen har utsatts för brott ska utökas. Ett besöksförbud får meddelas, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att någon kommer att begå brott mot, förfölja eller på något annat sätt allvarligt trakassera en annan person. Vid bedömningen om det föreligger en sådan risk ska särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot den andra personens liv, hälsa, frihet eller frid. Möjligheten att besluta om besöksförbud utan att den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot den andra personen bör enligt förarbetena till lagen om besöksförbud användas restrik- tivt. konstaterade i NJA 2007 sid. 272 att när förbudspersonen inte tidigare hade dömts för något brott mot skyddspersonen eller mot någon annan närstående förelåg det inte tillräckliga förutsättningar för ett beslut om besöksförbud. vägde också in att anklagelser som riktas mot den ena parten av den andra under en pågående vårdnadstvist måste bedömas med särskild försiktighet. 6.4.2Kontaktförbud ska kunna utfärdas även utan brott mot skyddspersonen En grundläggande förutsättning för besöksförbud är att det finns en klar och konkret risk för att den som förbudet avser att skydda kommer att utsättas för brott eller förföljelser eller andra former av allvarliga trakasserier. Ett besöksförbud syftar till att förhindra brott. I nuvarande lydelse framhålls att tidigare brottslig- het av förbudspersonen mot skyddspersonen är en särskilt viktig omständighet vid bedömningen om en sådan risk föreligger. I praxis har det fått den effekten att det ofta är svårt, enligt vissa till och med omöjligt, att få till stånd ett förbud om tidigare brottslighet inte kan visas. I lagmotiven (prop. 1987/88:137) anges att tidigare brottslighet mot den som förbudet avser skydda blir den tveklöst viktigaste Ny lag om kontaktförbud omständigheten vid bedömningen av om ett besöksförbud ska meddelas och departementschefen uttryckte sig så här: vill vi betona att möjligheten att använda besöksförbud utan att den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot den andra personen bör användas mycket restriktivt. I praxis har denna strikta inriktning på påvisad brottslighet upprätthållits, se t.ex. rättsfallet NJA 2007 sid. 272. Brå:s utvärdering visade att sannolikheten att ansökan ska beviljas ökar om det kan styrkas att den ansökan avser har begått brott mot person (Brå Rapport 2003:2, s. 28). Denna bild förstärks ytterligare av Brå:s rapport i vilken det framgår att åklagarens riskbedömning, i hög utsträck- ning grundar sig på substansen i den sökandes uppgifter om anmälda brott i samband med ansökan (Brå Rapport 2007:2, s. 36). Brå:s undersökningar visade att sannolikheten att en ansökan beviljas var avsevärt större om det bedömdes kunna styrkas att motparten hade utsatt den sökande för de anmälda brotten. Men undersökningarna visade också att en inte obetydlig del av ansök- ningarna där förundersökningarna avslutats utan åtal, ändå hade beviljats. Enligt Brå hade tre fjärdedelar av ansökningarna där brott hade bedömts kunna styrkas beviljats liksom en dryg tredjedel av de ansökningar där brott hade bedömts inte kunna styrkas. Brå poängterade dock att det bör beaktas att brottsutredningen inte alltid är avslutad när åklagaren ska fatta sitt beslut om besöks- förbud. Även om anmälda brott senare bedöms kunna styrkas och gärningsmannen åtalas, har åklagarna inte alltid ett säkert besluts- underlag när de fattar beslutet om besöksförbud eftersom beslutet ska fattas redan inom från ansökningstillfället (Brå Rapport 2007:2, s. 36). Denna bild blir än mer komplex mot bakgrund av Brå:s slut- satser att det krävs stödbevisning för att kunna styrka brott. När ett brott som anmäls i samband med ansökan, inte bedöms kunna styrkas i domstol beror det enligt de intervjuer som Brå har gjort med åklagare framför allt på två saker. beror det på att det inte finns något eller någon, utöver den som gjort anmälan, som stödjer att ett brott har begåtts. En del utredningar läggs också ner på grund av att målsäganden inte längre vill medverka vilket för- svårar möjligheten att styrka det anmälda brottet. I Brå:s material bekräftades att de anmälda brotten mot förbudspersonen sällan bedöms kunna styrkas om det rör sig om en ord mot ord-situation där alltså vittnen eller annan stödbevisning saknas. Ny lag om kontaktförbud fanns det stödbevisning i (136 av 156) av ärenden som resulterade i ett förundersökningsprotokoll, d.v.s. ansökningar där brottet bedömts kunna styrkas. Brå konstaterade att ansökningar som inrymmer en polisanmälan om ett grövre brott beviljas oftare än ansökningar där polisanmälan rör mindre allvar- liga brott. Men enligt Brå var det inte brottets grovhet i sig som var avgörande, utan att grövre brott oftare styrks genom annan bevis- ning (Brå Rapport 2007:2, s. 37). Det kan dock finnas flera skäl till att det i ett ärende saknas förundersökningsprotokoll. Det kan i många fall bero på att förundersökningen har avslutats efter det att beslutet om avslag på ansökan om besöksförbud togs, men det kan också vara så att åklagaren inte bedömer att brotten varit av en sådan omfattning eller sådan typ att det motiverar ett besöks- förbud. Enligt vår mening visar framför allt Brå:s studier att betydelsen av tidigare brottslighet har fått allt för stor betydelse i fråga om ett besöksförbud ska meddelas eller inte. Frågan måste betraktas även ur ett historiskt perspektiv. Vid tiden för införandet av besöks- förbudslagen saknades t.ex. verktyg hos de rättsvårdande myndig- heterna att systematiskt och trovärdigt förutse en framtida hotbild och behovet av skydd. finns, även om omfattningen till viss del är skiftande över landet, möjligheter för polisen att ta fram ett sådant underlag genom de strukturerade hot- och riskbedömning- arna. Vi menar att genom tydliga krav på proportionalitet kan erforderlig rättssäkerhet nås även utan krav på tidigare brott. Enligt vår uppfattning ska även den som inte har begått ett brott mot skyddspersonen kunna åläggas ett besöksförbud om det finns en klar risk för att skyddspersonen kommer att utsättas för brott. Lagens preventiva tanke bör således få ett större utrymme. Enligt vår uppfattning ska därför kontaktförbud kunna med- delas om det p.g.a. särskilda omständigheter finns risk för att för- budspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller trakassera skyddspersonen. Något krav på tidigare brott mot skyddspersonen ska inte längre ställas. Ny lag om kontaktförbud 6.4.3Hot- och riskbedömningar bör vara avgörande Om förbudspersonen inte har dömts för brott mot skyddspersonen bör istället den riskbedömning som åklagaren, med hjälp av polis, ska göra inför beslutsfattandet bli avgörande för bedömningen om ett förbud ska meddelas eller inte. Ofta föreligger det en konflikt, t.ex. en vårdnadstvist, mellan parterna vid tiden då frågan om kontaktförbud uppkommer. Detta framhålls inte sällan som ett argument för att särskilt beakta tidigare brottslighet vid beslut om besöksförbud. Enligt för- arbetena måste den beslutande myndigheten alltid hålla i minnet att det bakom en begäran om besöksförbud kan ligga en konflikt mellan parterna, vilken i första hand bör lösas på annat sätt än genom ett besöksförbud (prop. 1987/88:137, s. 17 ff.). fann att det inte förelåg tillräckliga förutsättningar för ett besöksförbud enbart vid den omständigheten att den sökande två gånger hade gjort polisanmälningar om olaga hot mot sin före detta partner. Hoten skulle ha uttalats i samband med parternas separation och i anslutning till att de vittnat på motstående sidor i ett mål om grov kvinnofridskränkning. Förundersökningar avse- ende de påstådda brotten hade lagts ner (NJA 2007 s. 272). Vi kan inte ta ställning i det enskilda fallet, men konstaterar att det är förekommer att problem uppkommer i samband med att tidigare relationer upphör. Problemen kan vara naturliga och i de flesta fall eskalerar de inte så att kontaktförbud behövs. I vissa fall bör kontaktförbud kunna vara ett verktyg för att förhindra att brott begås. Det är därför inte lämpligt att fästa alltför stor upp- märksamhet vid om parterna har utsatt varandra för brott. Genom korrekta verktyg i form av adekvata strukturerade hot- och riskbedömningar bör beslutsfattaren kunna bedöma konflikten och särskilja de fall där hotbilden är konkret, dvs. där det p.g.a. särskilda omständigheter finns risk för brott, förföljelse eller tra- kasserier. Det framstår framför allt ur ett brottsofferperspektiv, som mer rimligt att ett kontaktförbud får meddelas efter att en riskbedöm- ning visar att det finns en förhöjd risk för att ett brott ska inträffa. Från det perspektivet är det inte lämpligt att avvakta med ett för- bud till dess att ett brott faktiskt har begåtts, ett brott som dess- utom ska kunna styrkas. Vi föreslår därför att lokutionen att vid bedömningen om det föreligger en sådan risk ska särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott Ny lag om kontaktförbud mot den andra personens liv, hälsa, frihet eller frid tas bort. En allmän proportionalitetsbedömning som ska tillämpas vid beslut om kontaktförbud liksom vid beslut om villkor som ska gälla för förbudet, bör istället införas. Proportionalitetsbedömningen bör ta hänsyn till de befintliga motstående intressena, dvs. i synnerhet skyddshänsyn och integri- tetsaspekter. Särskild hänsyn bör tas till faran för att våld eller hot riktas mot skyddspersonen. Enligt proportionalitetsbedömningen bör kontaktförbud med- delas endast om skälen för ett sådant förbud uppväger det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för förbudspersonen eller för något annat motstående intresse. Kontaktförbud bör förses med de begränsningar och undantag som är påkallade med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Förbud bör inte meddelas om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig. Uppenbart befogade kontakter omfattas dock inte av kontaktförbudet. I förarbetena har detta undantag beskrivits som att det ska vara fråga om kontakter som framstår som objektivt klart befogade. Ett exempel på detta angavs vara de kontakter som skyddspersonens har lämnat med- givande till (prop. 1987/88: 137, s. 15 och 41 f.). Vi är tveksam till denna förenklade slutsats, men konstaterar att det i vissa fall skulle kunna framstå som obilligt att straffa förbudspersonen om skydds- personen har tagit initiativ till en kontakt.