sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — En sådan bestämmelse skulle kunna fungera som ett komplette- rande stadgande i förhållande till annan skyddslagstiftning, efter- som den både skulle ge en möjlighet att få en kränkning (som alltså inte omfattas av någon befintlig brottsbestämmelse eller annan skyddslagstiftning) fastställd och att få upprättelse, oavsett om talan förs mot en annan enskild eller mot det allmänna. I avsnitt 7.1 har kommittén dock genom sina inledande syn- punkter tagit avstånd från tanken att införa en bestämmelse av sådan generell innebörd, eftersom detta skulle orsaka åtskilliga Kommitténs överväganden och förslag Bland annat skulle bestämmelsen komma att lida av en besvärande brist på precision. Det skulle därmed vara svårt för medborgarna att veta om ett visst beteende är tillåtet eller inte. I det följande tar kommitténs överväganden i stället sikte på att bedöma om det finns områden där det finns ett särskilt påfallande behov av en utvidgad tillgång till ett effektivt rättsmedel vid kränk- ningar av den enskildes personliga integritet. 7.4.1.1Rätten till effektivt rättsmedel i förhållandet enskilda emellan har i beslut (mål nr 4869- 06) tagit ställning till frågan om svensk rätt innebär att en enskild kan av svensk domstol åläggas att betala skadestånd till en annan enskild med direkt tillämpning av artiklarna 8 och 13 i Europakon- ventionen. Domstolen konstaterade att artikel 8 tillförsäkrar enskilda vissa rättigheter. Av artikel 1 i konventionen följer att staten är förpliktad att se till att var och en kommer i åtnjutande av dessa rättigheter. Även artikel 13 riktar sig till staten, som för- pliktas att tillhandahålla rättsmedel vid kränkningar av fri- och rättigheter enligt konventionen. Om staten inte uppfyller sina förpliktelser kan den bli skadeståndsskyldig. anförde att konventionen däremot inte innehåller några regler som uttryckligen ålägger enskilda några skyldigheter; än mindre före- skriver konventionen att enskilda kan vara skyldiga just att betala skadestånd. Enligt domstolen kan därför i strikt mening skade- ståndsskyldighet inte åläggas en enskild med tillämpning av , trots att konventionen utgör svensk lag. Högsta domstolens beslut innebär alltså att Europakonven- tionen inte kan läggas till grund för att döma ut skadestånd vid kränkningar som begås i förhållandet enskilda emellan. Tillgången till rättsmedel får därför helt och hållet bedömas utifrån de regler som finns i den svenska lagstiftningen. I avsnitt 7.3 har kommittén gjort bedömningen att bristen på ett materiellt skydd i vanlig lag för den personliga integriteten är särskilt påfallande när enskildas integritet kränks i samband med olovlig fotografering. Kommittén anser att denna brist får oaccep- tabla konsekvenser för den personliga integriteten och föreslår därför att det införs ett nytt straffstadgande mot olovlig foto- grafering. I och med att det föreslagna skyddet mot olovlig foto- Kommitténs överväganden och förslag grafering införs som ett straffstadgande, kommer också bestäm- melserna i skadeståndslagen om rätt till ideellt skadestånd att bli tillämpliga. På det område där det enligt kommitténs bedömning finns ett särskilt påfallande behov av skydd införs alltså på detta sätt såväl ett förstärkt materiellt skydd som ett effektivt rättsmedel, inbegripande en rätt till ekonomisk kompensation, i förhållandet enskilda emellan. Den statliga utredaren som behandlade frågan om skadestånd vid kränkningar i promemorian Skadeståndsfrågor vid kränkning (Ds 2007:10) ansåg inte att det i skadeståndslagen skulle införas någon mer generell rätt till ideellt skadestånd i förhållandet enskilda emellan, främst eftersom det inte föreföll finnas något egentligt behov. Enligt hans bedömning fanns det således inte tillräckliga skäl att i förhållandet enskilda emellan göra avsteg från den i skadeståndslagen fastlagda principen att en rätt till skadestånd för kränkning förutsätter att ett brott har begåtts. När det gällde kränkningar vid myndighetsutövning ansåg utredaren dock att förhållandet var annorlunda. Kommitténs överväganden i denna fråga behandlas nedan. 7.4.1.2Rätten till effektivt rättsmedel vid kränkningar i samband med myndighetsutövning I avsnitt 6.5 redovisar kommittén ett antal rättfall från senare tid genom vilka har slagit fast att en kränkning av en rättighet enligt som det allmänna har orsakat vid myndighetsutövning i vissa fall skall gottgöras, trots att förfarandet inte varit brottsligt och att stöd för ersättnings- skyldighet således saknas i den svenska skadeståndslagen. Avgöran- dena innebär att successivt låtit Europakonven- tionen få ett allt större genomslag i svensk rätt. Det finns anledning att förmoda att praxis fortsatt kommer att utvecklas i denna riktning. Som redovisats ovan har emellertid inte varit beredd att gå så långt att skadestånd eller annan kompensation skall utgå utan stöd i annan lag än konventionen också i den situationen att någon annan enskild har orsakat en konventionskränkning. Högsta domstolens avgöranden visar tydligt att svensk rätt saknar ett effektivt rättsmedel vid konventionskränkningar som begås av det allmänna vid myndighetsutövning. Kommitténs överväganden och förslag påpekade bristerna i tillgången till effektivt rättsmedel vid kränk- ningar av bör föranleda lagstiftningsåtgärder kan diskuteras. Det kan hävdas att lagstiftning inte behövs eftersom skadeståndsrätten på grund av en successiv utveckling genom praxis under alla omständigheter kommer att innebära att krav på ett effektivt rättsmedel kommer att uppnås. Det finns således en möjlighet att rättstillämpningen kommer att utvecklas på ett sådant sätt att de påpekade problemen undanröjs. Att överlåta denna problemlösning till domstolarna innebär att rättsutvecklingen kan ske successivt och med beaktande av den utveckling som kontinuerligt sker genom Europadom- stolens praxis. Mot detta resonemang kan anföras att just förhållandet att svenska domstolar har dömt ut ideellt skadestånd utan stöd i svensk lag, kan motivera att rättsläget preciseras genom lagstift- ning. Att avstå från lagreglering kan i det uppkomna läget framstå som orätt av flera skäl. Det är trots allt lagstiftaren som har det primära ansvaret för att uppfyller sina konventionsåtagan- den (jfr prop. 1993/94:117 s. 37). Medborgarna skall i centrala rättighetsfrågor inte behöva gå till andra rättskällor än lagstift- ningen för att få vetskap om vad som gäller. Att enbart genom rättstillämpning åstadkomma ett tydligt och konsekvent regel- system som anger vilka fall av konventionskränkningar som är ersättningsgilla är dessutom en mycket tidskrävande process som förutsätter att många mål tas upp i högsta instans. Också sam- hällsekonomiska skäl talar således emot en utveckling genom rättstillämpningen (se , Skadeståndstalan mot staten – en allt vanligare företeelse, JT 2004-05, s.171). Justi- tiekanslern har i sitt remissyttrande över promemorian Skade- ståndsfrågor vid kränkning (Ds 2007:10) anfört att det visserligen skulle kunna vara möjligt att avstå från att reglera rätten till ersätt- ning för överträdelser av men bara under förutsättning att lägger fast ett rätts- läge som undanröjer alla tveksamheter. Justitiekanslern bedömde det emellertid som sannolikt att lagstiftning erfordras för att råda bot på den rättsosäkerhet som förelåg. Som framgått (se avsnitt 6.5) har det i den ovan nämnda promemorian lämnats förslag som innebär en utvidgad rätt till skadestånd vid kränkningar som begås av det allmänna vid myndig- hetsutövning. Enligt förslagen bör i dessa fall kopplingen till brott för rätt till kränkningsersättning tas bort. Kommitténs överväganden och förslag skapas ett rättsmedel i de fall då det allmänna begår en kränkning även om ett brottsligt handlande inte kan påvisas. I samma prome- moria föreslås också att ett särskilt rättsmedel tillskapas, som ger den enskilde rätt att föra talan mot det allmänna vid kränkningar enligt . 7.4.1.3Den särskilda frågan om rättsmedel vid fel av lagstiftaren Bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. RF är, som påpekats i avsnitt 6.5.7, inte rättsligt bindande på det sättet att den enskilde med direkt stöd av dem kan grunda en skade- ståndstalan mot det allmänna vid kränkning av någon av dessa rättigheter. Stöd för en sådan talan får i stället hämtas i skade- ståndslagen. I 3 kap. 2 § SkL finns bestämmelser som kan åberopas som grund för det allmännas (staten eller en kommun) skyldighet att ersätta personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och ideell skada vid myndighetsutövning. Eftersom lagstiftning och annan normgivning är att anse som myndighetsutövning, är bestämmelsen också tillämplig då det allmänna, dvs. och regeringen, agerar i sin egenskap av lagstiftare. I 3 kap. 7 § SkL finns en bestämmelse som emellertid – av konstitutionella skäl – väsentligt begränsar den enskildes möjlig- heter att föra en skadeståndstalan mot eller regeringen, och även mot de högsta domstolsinstanserna. Enligt bestämmelsen råder som huvudregel ett förbud mot att föra en sådan talan med skadeståndslagens ersättningsregler som grund. Som undantag från detta förbud gäller att talan får föras om eller regeringens (eller de högsta domstolsinstansernas) beslut har upphävts eller ändrats. En särskild forumregel i 3 kap. 10 § SkL innebär att en talan mot eller regeringen enligt 3 kap. 7 § SkL skall väckas i . I samband med utredningsarbete och i andra sammanhang har hävdats att den särskilda begränsningen i talerätten enligt 3 kap. 7 § SkL borde tas bort. Som ett skäl härför har bl.a. anförts att motsvarande begränsningar inte finns då eller EG-rätten åberopas som grund för skadestånd i svensk domstol. Också i promemorian Skadeståndsfrågor vid kränkning (Ds 2007:10) behandlade regeringens utredare denna fråga och anförde att den senare utvecklingen, då talan grundad på Kommitténs överväganden och förslag fått större praktisk betydelse, talade för att 3 kap. 7 § SkL borde tas bort. Utredaren bedömde dock att de ingående överväganden som krävdes för att föreslå en sådan lagändring inte rymdes inom utredningsuppdraget. Hans förslag att utvidga rätten till kränkningsersättning vid myndighetsutövning tog således sikte på fel som begås av andra domstolar än de högsta instanserna samt av andra myndigheter. Ett slopande av 3 kap. 7 § SkL skulle innebära att det införs en kontroll via skadeståndsreglerna av och regeringens beslut avseende normgivning. Det skulle således bli en norm- kontroll vid sidan av såväl den kontroll av och rege- ringens beslut som sker genom lagprövning enligt 11 kap. 14 § RF som av regeringens normgivning genom den konstitutionella kon- trollen av regeringsmaktens utövning. En sådan normkontroll ansågs, som redovisats ovan (se avsnitt 4.4.4.3), vid skadestånds- reglernas införande inte stämma väl överens med de principer som ligger till grund för de grundlagsfästa ansvarighetsreglerna och för fördelningen av de statliga maktfunktionerna mellan lagstiftande, verkställande och dömande samhällsorgan ---. krav enligt artikel 13 på att den enskilde skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel har inte ansetts så långtgående att den skulle innefatta en rätt att få den inhemska lagen prövad i förhållande till konventionen. Rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 har alltså inte ansetts medföra något krav på konventionsstaterna att deras inhemska lagstiftning skall innehålla en rätt till lagprövning i förhållande till konventionen. Det har i skilda sammanhang hävdats att det finns ett behov av att tillskapa ett generellt rättsmedel varigenom den enskilde själv kan få föra talan om att en kränkning av att hans eller hennes personliga integritet har begåtts. Genom sina inledande synpunkter (se avsnitt 7.1) har kommittén tagit avstånd från en lagstiftningslösning som skulle innebära att man inför en bestämmelse av sådan generell innebörd. Enligt kommitténs uppfattning bör siktet i stället vara inriktat på att bedöma om det finns områden där det finns ett särskilt påfallande behov av en utvidgad tillgång till ett effektivt rättsmedel vid kränkningar av den enskildes personliga integritet. Kommitténs överväganden och förslag När det gäller kränkningar som begås i förhållandet enskilda emellan anser kommittén att det inte finns något sådant påfallande behov av att utvidga tillgången till ett rättsmedel. Behovet av att förstärka skyddet för den personliga integriteten på detta område tillgodoses nämligen i väsentlig utsträckning genom det utvidgade materiella skydd som kommittén föreslår genom ett nytt straff- stadgande mot olovlig fotografering. Brottet innefattar en kränkning av sådant slag att också skadeståndslagens bestämmelser om möjlighet till skadestånd blir tillämpliga. Kommittén har i avsnitt 7.3 gjort bedömningen att det därutöver inte finns ett tillräckligt behov av att införa något ytterligare materiellt skydd för den personliga integriteten genom en straffbestämmelse. Om tillgången till rättsmedel skulle utvidgas därutöver, innebär det att man frångår den i skadeståndslagen hitintills tillämpade principen om att rätt till kränkningsersättning är kopplad till att ett brott har begåtts. Något behov som skulle kunna motivera en sådan avvi- kelse finns enligt kommitténs uppfattning inte när det gäller för- hållandet enskilda emellan. Vad däremot gäller kränkningar som begås av det allmänna vid myndighetsutövning mot enskilda bedömer kommittén att skade- ståndslagen inte medger tillgång till ett effektivt rättsmedel i den utsträckning som följer av artikel 13 i . Att det förhåller sig på det sättet har slagits fast i flera avgöranden från . Dessa avgöranden har rört det förhållandet att domstolar och myndigheter vid myndighets- utövning inte har uppfyllt de krav som framgår av skilda artiklar i . har i dessa fall funnit att staten är skadeståndsskyldig i förhållande till enskilda trots att statens agerande inte inneburit att något brott begåtts. Skade- ståndsskyldigheten har således bedömts följa direkt av statens skyldighet enligt och kunnat åläggas staten vid sidan av skadeståndslagen. Genom denna rättsutveckling kan kravet på ett effektivt rättsmedel i förhållandet mellan enskilda och det allmänna visserligen anses ha till stora delar uppnåtts. Kom- mittén förordar emellertid att rättsläget fastställs genom lagstift- ning. Ett skäl för detta är att en grundläggande ambition bör vara att såsom konventionsstat uppfyller sina förpliktelser enligt genom lagstiftning. Eftersom frågan om tillgången till ett rättsmedel vid kränk- ningar enligt inte enbart rör kränkningar av den personliga integriteten, utan kränkningar mot samtliga de fri- Kommitténs överväganden och förslag och rättigheter som skyddas i konventionen, och ett lagstiftnings- arbete i frågan redan har inletts, lägger kommittén inte fram något eget förslag till lagstiftning i denna del. Det finns desto mindre anledning härtill som det i promemorian Skadeståndsfrågor vid kränkning (Ds 2007:10) har föreslagits att tillgången till rättsmedel vid kränkningar som begås av det allmänna vid myndighets- utövning skall utvidgas generellt genom att kopplingen till brott för rätt till kränkningsersättning tas bort. Enligt kommitténs uppfattning är det angeläget att det sålunda påbörjade lagstiftnings- arbetet drivs vidare inom . Frågan om skadestånd vid fel av lagstiftaren kan inte begränsas till frågan om skydd för den personliga integriteten eller ens till frågan om skyddet för samtliga de grundläggande fri- och rättig- heterna. Den rör på ett generellt plan den ännu större frågan om förhållandet normer emellan och har betydelse för vilken ordning för normkontroll som över huvud taget bör gälla i vårt land. Av detta följer att det inte kan anses erforderligt eller ens lämpligt att kommittén med sitt mera begränsade uppdrag gör några närmare överväganden i frågan. Det bör även beaktas att praxis får anses innebära att artikel 13 om rätten till ett effektivt rättsmedel inte i sig kan anses innefatta en rätt att få den inhemska lagen prövad i förhållande till konventionen. Konventionen förpliktar således inte konventionsstaterna att i den inhemska lagstiftningen tillskapa en sådan möjlighet till lagprövning. Som framgått har det emellertid från många håll anförts att det finns skäl att överväga om inte den begränsande regeln i 3 kap. 7 § SkL om talerätt beträffande skadestånd vid fel av lagstiftaren bör tas bort. Ett lämpligt samman- hang att göra sådana överväganden torde vara det lagstiftnings- arbete som redan pågår rörande rätten till skadestånd vid kränk- ningar. Kommittén avstår för sin del från att utöver detta göra några överväganden i fråga om skadestånd vid fel av lagstiftaren. Kommitténs överväganden och förslag 7.5Andra åtgärder för att stärka integritetsskyddet Kommitténs bedömning: Regeringen bör överväga att i en årlig skrivelse till informera om utvecklingen och det aktuella tillståndet rörande skyddet för den personliga integriteten. Datainspektionens roll bör utvecklas så att inspektionen tidigt uppmärksammar de teknikrelaterade riskerna för kränk- ningar av den personliga integriteten, utan begränsning till området för elektroniska data. En nämnd eller ett råd med uppgift att vaka över integri- tetsskyddet på hela samhällsområdet skulle kunna ge rätten till personlig integritet en mer framskjuten ställning och positivt bidra till en balanserad lagstiftning. Kommittén föreslår emel- lertid inte att ett sådant organ inrättas . Frågan bör övervägas på nytt ifall kommitténs olika förslag och dess i delbetänkandet redovisade analys inte skulle leda till ett förbättrat integritets- skydd och säkrare avvägningar i lagstiftningsprocessen. 7.5.1En årlig regeringsskrivelse om integritetsskyddet är landets viktigaste forum för diskussion i angelägna samhällsfrågor. Talmannen kan efter samråd med företrädarna för partigrupperna utlysa särskilda kammardebatter i aktuella ämnen, men oftare är de ärenden som behandlas i föranledda av initiativ från regeringen. Vissa ämnen har ansetts vara av den karaktären att regeringen återkommande bör informera i form av en skrivelse. Regeringen informerar på detta sätt om så skilda frågor som verksamheten i EU, tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, utvecklingen inom den kommunala sektorn och genomförandet av politik för global utveck- ling. överlämnar regeringen till också en redovis- ning avseende tillämpningen av bestämmelserna om hemlig tele- avlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål. En skrivelse är alltså ett instrument som regeringen kan använda för att ge information om tillståndet på ett visst område och om regeringens syn på behovet av åtgärder. Genom riksdags- motioner i anslutning till skrivelsen, det efterföljande utskotts- betänkandet och det tillfälle som ges till debatt i kammaren Kommitténs överväganden och förslag förmedlar å sin sida upplysningar till regeringen om sin uppfattning i frågan. Vid sidan av detta formbundna förfarande kan en ordning med årliga skrivelser vara av värde på så sätt att rege- ringen tvingas att regelbundet tänka igenom det aktuella ämnes- området och därvid ta ställning till behovet av lagstiftning eller andra åtgärder. Genom skrivelsen och den uppmärksamhet som en riksdagsbehandling ofta får skapas också förutsättningar för en engagerad samhällsdebatt byggd på relevanta fakta. Kommittén har noterat att det i finns en etablerad ordning där regeringen genom en årlig skrivelse (stortingsmelding) till redogör för tillståndet på området för integritets- skydd (personvern) och ger sin syn på vilka åtgärder som bör vid- tagas. Av skrivelsen, som norska Datatilsynet och andra myndig- heter levererar underlag till, framgår bland annat vilka finansiella medel regeringen vill avsätta för att öka kunskapen om rättigheter och skyldigheter i integritetsfrågor. I den senaste skrivelsen (Stortingsmelding nr 17) behandlade den norska regeringen särskilt frågan om integritetsskyddet i informationssamhället och föreslog att en kommission skulle tillsättas för att utreda bland annat hur integritetsskyddsskador kan motverkas när ny teknik tas i bruk. Enligt kommitténs mening finns det mycket som talar för att det även i vårt land bör introduceras en ordning som innebär att regeringen en gång genom en skrivelse informerar riks- dagen om hur utvecklingen har varit i fråga om skyddet för den personliga integriteten. skulle härigenom fortlöpande få en samlad bild av vilka förslag som har lämnats och vilka åtgärder av betydelse för integritetsskyddet som har genomförts eller enligt regeringens mening bör genomföras. En allmänt sett stor fördel med att införa en sådan rutin skulle vara att integritetsskydds- frågorna får den politiska tyngd som de i stor utsträckning har saknat. En annan fördel skulle vara att arbetet med att ta fram underlag för en sådan skrivelse ger regeringen särskild anledning att åstadkomma samordning och skapa överblick över integritets- skyddsfrågorna inom samtliga politikområden. Kommitténs överväganden och förslag 7.5.2Nuvarande ordning för kontroll och insyn Det finns inte någon nämnd eller annat organ som har i uppgift att överblicka utvecklingen på hela integritetsskyddsområdet och på ett samlat sätt tillvarata medborgarnas skyddsintresse. Kontroll och insyn som i varierande grad tar sikte på integritetsskyddet utövas inom skilda verksamheter av en rad olika nämnder och råd. kontrollerar att Säkerhetspolisens register överensstämmer med lagstiftningen, etiska aspekter på forskningen granskas av regionala nämnder, på det mediala området verkar etc. Det finns emellertid också områden där i varje fall det allmänna knappast har någon bevakning alls. Ingen statlig myndighet har fullständig uppsikt över hela den teknikutveckling och nya apparatur som möjliggör allt mer avancerade och storskaliga former av integritetskränkningar, än mindre över den teknikutveckling som till viss del gör det möjligt för den enskilde att skydda sig mot sådana kränkningar. Här bör dock framhållas att vissa delar av teknikutvecklingen övervakas av sådana myndigheter som Datainspektionen och Post- och tele- styrelsen. I det följande redogörs kortfattat för de mest betydelse- fulla organen för kontroll och insyn på integritetsskyddsområdet. Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt personuppgifts- lagen (1998:204) och skall se till att reglerna för behandlingen av personuppgifter följs och att otillbörliga intrång inte sker i enskil- das personliga integritet. Inspektionen har rätt att få tillgång till de personuppgifter som behandlas och att få upplysningar och doku- mentation avseende behandlingen av personuppgifter och säker- heten vid behandlingen. Myndigheten utför egna inspektioner och hanterar frågor och klagomål från allmänheten. Vidare är Data- inspektionen nationell tillsynsmyndighet för behandling av person- uppgifter enligt Europolkonventionen, och EU:s tullinformationssystem. Inspektionen är tillstånds- och tillsynsmyndighet enligt kreditupplysningslagen och inkassolagen och skall se till att god sed iakttas i den verksamhet som dessa lagar reglerar. De hemliga straffprocessuella tvångsmedlen är föremål för viss parlamentarisk kontroll. Den öppna polisens användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervak- ning redovisas av regeringen till i form av en skrivelse. gäller en ordning med offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kamera- Kommitténs överväganden och förslag ombudsmän () och Justitiekanslern () handlägger klagomål och tar också egna initiativ avseende brottsutredande myndigheters handläggning av öppna tvångs- medel, såsom beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kropps- besiktning. Säkerhetspolisen redovisar sin användning av tvångsmedel till regeringen. Uppgifterna i redovisningen är belagda med sekretess och förs inte vidare till .