sou · GVB397 · 2008-01-01 00:00:00 — Vidare står verksamheten vid riksmätplatserna under tillsyn av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). Till riksmätplatserna utgår ett statsbidragTPF2FPT, som för uppgår till , varav går till SP och till SSI. Bland de mätstorheter som SP ansvarar för i sin riksmätplats- verksamhet ingår tid och frekvens. Spårbar tid och frekvens är av väsentlig betydelse för funktionaliteten i elektroniska kommunika- tionsnät och moderna lösningar i IT-system. Ofta krävs att olika delar av dessa kommunikationsnät och IT-system är inbördes synkroniserade. Det blir också allt viktigare att alla inblandade system har tillgång till samma tidsangivelse. Tillgång till korrekt och spårbar tid är viktigt t.ex. vid tidsstämpling av olika typer av information, från skrivdatum i filer till elektroniska signaturer, 1TP PT Förkortningen SI kommer av den franska benämningen dUnités. 2TP PT Genom anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m. under utgiftsområde 24 Näringsliv. I budgetpropositionen för har regeringen dock föreslagit att de medel som avsatts under ett särskilt anslag för upprätthållande av nationell metrologi skall överföras till , vad gäller SP:s del, respektive inkluderas i Statens strål- skyddsinstituts ramanslag, vad gäller SSI:s del (prop. 2007/08:1, uo 24). krypteringsnycklar och poster i loggdatabaser för uppföljning, t.ex. vid spårning av IT-incidenter. I en stor del av näringslivet är mätteknik ett väsentligt inslag. Av bl.a. kvalitetssäkringsskäl har företag ofta ett egenintresse av att exempelvis låta kalibrera sina mätinstrument. Den kalibrering som utförs i landet sker därför i stor utsträckning på frivillig grund. Inom vissa områden har det dock bedömts vara av särskilt sam- hälleligt intresse att genom reglering säkerställa tillräcklig tro- värdighet för mätresultat. Mätteknisk verksamhet som sålunda är reglerad i lag eller annan författning benämns legal metrologi. Legala krav på mätningar, mättekniska metoder, mätdons beskaffenhet och/eller kontroll av mätdon kan enligt det svenska regelverketTPF3FPT ställas om det behövs för att uppfylla internationella överenskommelser eller om det är befogat från konsumentsyn- punkt. Föreskrifterna skall dessutom avse skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, kommunikationer eller näringsverksamhet.TPF4FPT Inom ramen för legal metrologi kan dock i något fall krav ställas även av andra skäl än dessa, t.ex. kan för en del mätinstrument (bl.a. elmätare) mättekniska relationer mellan näringsidkare i vissa fall regleras. Legala krav på mätinstruments beskaffenhet, och kontroll av detta, kan avse såväl skedet innan nya mätinstrument sätts på marknaden som i drift varande mätinstrument. För skedet innan marknadstillträdet finns harmoniserade EG- regler. Regleringen har reformerats genom introduk- tionen av det s.k. mätinstrumentdirektivetTPF5FPT, som trädde i kraft och som omfattar ett stort antal mätinstrument- grupper. För de instrument som omfattas av direktivet var det tidigare vanligt att ett oberoende organ (ofta en myndighet) i förväg skulle godkänna mätarkonstruktionen i form av ett typ- godkännande för att instrumentet skulle få säljas och användas. Genom införandet av mätinstrumentdirektivet, som är ett s.k. nya metoden-direktiv, är tillverkarna inte längre bundna till systemet med typgodkännanden, utan kan välja mellan olika förfaranden för att visa överensstämmelse med de krav som ställs. 3TP PT De grundläggande metrologiska bestämmelserna finns i lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon, och i förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon. 4TP PT Det finns dock även andra mätningar som är reglerade i svensk lagstiftning, men som inte har betraktats som en fråga om legal metrologi, t.ex. vissa mätningar inom miljöskydd. 5TP PT och rådets direktiv /22/EG av om mät- instrument. faranden som kan tillämpas, s.k. moduler, varierar från tillverkar- deklaration till att ett oberoende tredjepartsorgan i vissa fall skall granska produktionen. Dessa oberoende organ, s.k. anmälda organ, är sådana som av en medlemsstat bedömts kompetenta att utföra provning, kontroll eller certifiering under direktivet och av med- lemsstaten anmälts till EU för sådana uppgifter. En tillverkare kan vända sig till valfritt europeiskt anmält organ, dvs. de anmälda organen konkurrerar med varandra i ett öppet system. Den offent- liga tillsynen av att kraven i mätinstrumentdirektivet följs, sker i efterhand genom marknadskontroll. Krav på i drift varande mätinstrument omfattar i första hand krav på återkommande kontroll. Detta innebär att berörda instru- ment med vissa tidsmellanrum skall genomgå föreskriven verifie- ring, dvs. en granskning av om deras felvisning ligger inom ett tillåtet toleransintervall. Sådana krav har liten betydelse för den fria varurörligheten inom EU, varför medlemsstaterna kan besluta om dem i huvudsak självständigt. I finns krav på återkom- mande kontroll för ett flertal mätinstrument som används för mätning vid försäljning till konsumenter, t.ex. elmätare, vågar och bensinpumpar. Ofta föreskrivs att den återkommande kontrollen skall utföras av ett organ som är ackrediterat för uppgiften eller innehar motsvarande kompetens. Ansvaret för att den återkom- mande kontrollen kommer till stånd åvilar i normalfallet säljaren av den tjänst som mäts. SWEDAC är föreskrivande- och tillsynsmyndighet för frågor om legal metrologi. var ansvaret för de mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet fördelat på flera myndig- heter (, , SWEDAC och Väg- verket). I samband med att mätinstrumentdirektivet trädde i kraft, dvs. , överfördes dock ansvaret för alla instru- ment som omfattas av direktivet till SWEDAC. SWEDAC:s sektorsansvar på det metrologiska området har finansierats genom avgifter, medan den verksamhet som tidigare bedrevs inom området av , och finansie- rades med anslag. Enligt sina direktiv (dir. 2006:106) skall utredningen utreda reg- lering, omfattning, ansvar, finansiering, m.m. avseende områdena legal metrologi, spårbar tid och frekvens samt riksmätplatser. Sammanfattningsvis anges i direktiven att utredningen skall be- handla följande frågor i de tre delarna. Analysera och vid behov föreslå ändringar när det gäller nu- varande omfattning av den tvingande metrologiska regleringen. Framför allt bör restriktionen att föreskrifter endast får med- delas om de är befogade från konsumentskydd ses över. Överväga om och vid behov föreslå på vilket sätt bemyndigan- det för SWEDAC i 8 § förordningen (1993:1066) om mått- enheter, mätningar och mätdon att besluta om avgifter bör ges en tydligare legal form. Bedöma om nuvarande sanktionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav är ändamålsenligt. Föreslå lämplig omfattning, inriktning och finansiering för den metrologiska tillsynen (legal metrologi). Tid och frekvens: Analysera och föreslå dels vem som bör ha samordnings- och/eller huvudansvar för spårbar tid och frekvens i , dels vem/vilka som bör ha ansvar för produktion, distribution och tillhandahållande av spårbar tid och frekvens. Föreslå former och ansvar för finansiering av verksamheten spårbar tid och frekvens. Föreslå åtgärder som kan behövas för att stimulera användning av robust, spårbar tid och frekvens i samt lämplig an- svarsfördelning mellan olika aktörer i detta avseende. Kartlägga och analysera omfattning och inriktning av statligt stöd till riksmätplatsverksamheten vid SP i och SSI i . Analysera dels eventuella samordningsvinster genom ökat nordiskt och annat internationellt riksmätplatssamarbete, dels överväga behov av och förutsättningar för att långsiktigt upp- rätthålla riksmätplatsnoggrannhet för samtliga nuvarande mät- storheter. Analysera samt vid behov föreslå ändringar när det gäller lämplighet och ändamålsenlighet med det nuvarande anslags- respektive dispositionsansvaret för det statliga stödet till riks- mätplatsverksamheten. Direktiven anger också att utredningen skall samverka med berörda myndigheter och representanter för näringslivet och dess orga- nisationer. När det gäller konsekvenser för företagen skall samråd ske med . Vidare anges att utredningen skall kostnadsberäkna och lämna förslag på finansiering för even- tuella förslag Enligt direktiven skall uppdraget avrapporteras . , , skall dock en redovisning lämnas av preliminära eller indikativa förslag som kan få statsfinansiell påverkan . I bilaga 1 återges utredningens direktiv i sin helhet. Uppdragets tre delar har vissa inbördes kopplingar. Således är tid och frekvens, som framgått, en del av riksmätplatsverksamheten. Vidare är de kontroller som sker inom ramen för legal metrologi i viss mån avhängiga av verksamheten vid riksmätplatserna, i så måtto att exempelvis den som utför föreskriven återkommande kontroll av mätinstrument kan behöva kalibrera sin utrustning mot högre noggrannhetsnivåer. I regeringens direktiv till utredningen behandlas dock de tre delarna var för sig. Utredningen har därför arbetat med utgångs- punkten att de tre delarna i huvudsak kan analyseras separat från varandra, och har också valt att redovisa dem var för sig. I de fall mera sammanvägda bedömningar har behövt göras, så framgår det av den löpande redovisningen i betänkandet. Som underlag för sitt arbete har utredningen tagit del av en stor mängd skriftligt material (se referenslista i bilaga 2). följande underlagsmaterial framtagits genom särskilda uppdrag som initierats av utredningen: Efter en särskild förfrågan från utredningen har SWEDAC skriftligen redogjort för myndighetens verksamhet avseende legal metrologi. SWEDAC:s redogörelse omfattade även en be- skrivning av marknaden för återkommande kontroll och av hur sanktionssystemet inom legal metrologi ser ut och vilka problem SWEDAC ser med detta. Vidare redovisade SWEDAC sin bedömning beträffande behov av tillsyn av återkommande kontroll och marknadskontroll inom området legal metrologi. Efter en särskild förfrågan från utredningen har SSI skriftligen redogjort för myndighetens verksamhet som riksmätplats. I detta ingick även en beskrivning av internationella förhållanden inom området, väsentliga utvecklingstendenser som SSI ser inom området och som kan ha betydelse för riksmätplatsverk- samhetens framtida inriktning, omfattning m.m., samt erfaren- heter och eventuella problem som myndigheten särskilt ville framhålla för utredningen. Efter en särskild förfrågan från utredningen har SP skriftligen redogjort för företagets verksamhet som riksmätplats. I detta ingick även en beskrivning av internationella förhållanden inom området och av väsentliga utvecklingstendenser som SP ser inom området och som kan ha betydelse för riksmätplatsverk- samhetens framtida inriktning, omfattning m.m. SP:s redo- görelse omfattade även en beskrivning av företagets verksamhet avseende legal metrologi respektive provning och certifiering av mätinstrument. I SP:s redogörelse ingick även att företaget gav sin syn på vilka samordningsvinster som eventuellt kan uppnås genom ökat nordiskt och annat internationellt riksmätplats- samarbete och vilka förutsättningar som finns för att få till stånd sådant ökat samarbete. Vidare redovisade SP sin syn på motiv och förutsättningar för att även fortsättningsvis och långsiktigt upprätthålla nationell riksmätplatsnoggrannhet för samtliga nuvarande mätstorheter. På uppdrag av utredningen har en särskild referensgrupp under ledning av utredningens sakkunniga tagit fram ett underlag avseende de frågor om tid och frekvens som anges i ut- redningens direktiv. Detta arbete bedrevs i två steg. Först hölls en hearing med ett femtontal intressenter inom området, repre- senterande såväl näringsliv som berörda myndigheter. Därefter arbetade referensgruppen vidare med frågorna, mot bakgrund av vad som framkom vid hearingen. I referensgruppen ingick, utöver , (), (Netnod), (STUPI), (SP), () samt (). Som stöd i referensgruppens arbete anlitades konsulterna () och (TietoEnator). Referensgruppens rapport återges i sin helhet i bilaga 5. På uppdrag av utredningen har dess sakkunniga genomfört en undersökning av små och medelstora företags behov av riksmätplatsverksamheten. Som stöd i detta arbete anlitades konsulten (univer- sitet). I undersökningen, som endast omfattade , intervjuades dels ett drygt sextiotal små och medelstora företag med kalibreringsbehov, dels ett fyrtiotal ackrediterade kalibre- ringslaboratorier. Även bland dessa laboratorier är många små och medelstora företag. Att undersökningen fokuserade på små och medelstora företags behov av riksmätplatsverksamheten be- ror bl.a. på att det i utredningens direktiv anges att det statliga stödet till riksmätplatserna motiveras utifrån det generella an- tagandet att verksamheten är till nytta och närmast nödvändig för de små och medelstora företagens behov och långsiktiga kon- kurrenskraft. På uppdrag av utredningen har regeringsrättssekreteraren genomfört en juridisk granskning av utred- ningens författningsförslag, med tillhörande underlag, och för- fattningskommentarer. Utredningen har inhämtat synpunkter vid olika möten med ett stort antal intressenter, utöver de kontakter som tagits inom ramen för Hälls och Grimståhls uppdrag. Dels har fyra möten hållits med gruppen av sakkunniga och experter, dels har utredningen haft bilaterala kontakter med ett femtiotal personer representerande närmare ett trettiotal organisationer. De bilaterala kontakterna har bl.a. avsett berörda myndigheter (t.ex. SWEDAC, , Energi- myndigheten och ), riksmätplatserna SP och SSI, Metro- logirådet samt branschorgan inom tillverkningsindustri, energi, handel m.m. I enlighet med direktiven har utredningen också sam- Utöver bilaterala kontakter med svenska intressenter har utredningen även gjort studiebesök hos i sammanhanget relevanta aktörer i , och . Dessa kontakter har i huvudsak skett med aktörer som verkar inom de områden där SP har riksmätplatsansvar i samt med ansvariga för legal metrologi. Kvantitativa uppgifter i betänkandet, om olika verksamheters omfattning m.m., avser främst . Såvitt utredningen kan be- döma har dock utvecklingen inte varit sådan att den bild som förmedlas har förändrats på något påtagligt sätt. Even- tuella undantag från detta framgår av den löpande texten. För enkelhets skull används i betänkandet ofta begreppet EU som beteckning på det regleringsmässiga och geografiska område som exempelvis harmoniserade produktdirektiv omfattar, även om en mer korrekt beteckning i dessa fall skulle vara EG respektive EU, EES och . Direktiv, domstol m.m. benämns dock i betänkandet med EG-direktiv, etc. Som framgått av avsnitt 1.2 anger utredningsdirektiven att upp- draget skall avrapporteras , men att utredningen skall lämna en redovisning av preliminära eller indikativa förslag som kan få statsfinansiell på- verkan . Utredningens redovisning skedde i form av en kortfattad skrivelse till . Denna återges i sin helhet i bilaga 3. Beträffande tid och frekvens fann utredningen det mest ända- målsenligt att avrapportera sitt uppdrag genom att till Närings- departementet överlämna referensgruppens rapport, kompletterad med vissa kommentarer från utredningens sida i en särskild skri- velse. Genom att verksamheten med tid och frekvens skiljer sig från övrig riksmätplatsverksamhet, och därför går att behandla separat från denna, så bedömde utredningen att en förtida redovisning av frågan om tid och frekvens inte på något menligt sätt skulle påverka vilka överväganden som utredningen i övrigt skulle kunna göra om riksmätplatsverksamheten. Referensgruppens rapport och utredningens skrivelse överlämnades till Närings- departementet . Det valda tillvägagångs- sättet innebär att utredningen inte ytterligare behandlar frågan om tid och frekvens i betänkande. Dock återges utredningens skrivelse och referensgruppens rapport i bilagorna 4 respektive 5. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I kapitel 2 redogör utredningen översiktligt för hur det metro- logiska systemet är uppbyggt internationellt och i . Kapitel 3 utgörs av utredningens överväganden och förslag om legal metrologi. Därvid behandlas bl.a. regleringens omfattning, till- synens inriktning och omfattning, finansieringsfrågor samt sank- tionssystemet. I kapitel 4 redovisar utredningen sina överväganden och förslag om riksmätplatser. I kapitlet behandlas bl.a. möjligheter till sam- ordningsvinster genom ökat nordiskt och annat internationellt riksmätplatssamarbete, behov av och förutsättningar för att lång- siktigt upprätthålla riksmätplatsnoggrannhet för samtliga nuvaran- de mätstorheter samt vissa anslagsfrågor. I kapitel 5 behandlas förslagens konsekvenser. Kapitel 6 innehåller författningskommentarer. Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv (bilaga 1), referenser (bilaga 2), utredningens skrivelse av med anledning av krav på preliminär redovisning (bilaga 3), utredningens skrivelse av med avrapporte- ring om tid och frekvens (bilaga 4) samt rapporten från referens- gruppen om tid och frekvens (bilaga 5). 2 Det metrologiska systemet Beslut av olika slag baseras ofta på mätresultat. För att sådana beslut skall bli riktiga måste mätresultaten vara korrekta, vilket kräver rättvisande mätutrustningar och korrekt användning och avläsning av dessa. Läran om hur man genomför mätningar och kontrollerar mätresultat kallas metrologi. Det tekniska utnyttjandet av denna lära benämns mätteknik. Mätningar är av stor betydelse för näringslivet, t.ex. för att styra kvalitet och fördela kostnader inom såväl produktion som handel. Mätningar är också en viktig ingrediens i nästan all teknisk och naturvetenskaplig forskning. Omfattningen på de mätningar som sker i samhället är betydande. Det har t.ex. uppskattats att kostna- derna för de mätningar som sker i motsvarar ca 1 pro- cent av samlade BNP, och att mätningarna ger en ekonomisk nytta motsvarande av densamma.TPF1FPT Omfattningen av och formerna för den metrologiska verksam- heten i ett land bestäms bl.a. av hur verksamheten har reglerats i landets lagstiftning. Man brukar skilja mellan legal och allmän metrologi. Legal metrologi avser mätteknisk verksamhet om vilken det finns regler i lag eller annan författning. Sådana regler kan gälla t.ex. krav på och kontroll av vissa mätningar eller mätdon. Annan mätteknisk verksamhet faller under allmän metrologi. I det här kapitlet ger utredningen en översiktlig redogörelse för det metrologiska systemet. Först behandlas begrepp m.m. inom allmän metrologi (2.1). Därefter beskrivs internationella förhållan- den inom allmän metrologi, bl.a. internationellt samarbete (2.2) och allmän metrologi i (2.3). Slutligen behandlas legal metrologi – först EU-regler och internationella förhållanden, och därefter legal metrologi i (2.4). Syftet med kapitlet är att – på övergripande nivå – beskriva det metrologiska systemet. Analysen av de frågeställningar utredningen 1TP PT Se m.fl. (2002). har att behandla redovisas i kapitlen 3 4 samt, för tid och frekvens, bilagorna 4 5. Som underlag för analysen ges därvid i vissa fall mer detaljerade beskrivningar av de förhållanden frågeställningarna berör än vad som här redovisas. 2.1Begrepp m.m. inom allmän metrologi Allmän metrologi kan sägas omfatta tre huvudsakliga aktiviteter: Att, på basis av vetenskapliga metoder, definiera internationellt accepterade måttenheter. Att, på basis av vetenskapliga metoder, realisera dessa mått- enheter. Att upprätta spårbarhet, vilket innebär att ett mätresultat via en obruten kedja av jämförelser, med angivna osäkerheter, skall kunna relateras till de internationellt accepterade definitionerna av måttenheterna. Fysikaliska företeelser och egenskaper som kan bli föremål för mätningar brukar kallas storheter. Exempel på storheter är längd, volym, massa och tid. Alla mätningar går ut på att ta fram kvan- titativa uppgifter om storhetsvärden. En mätning innebär i princip att man experimentellt fastställer förhållandet mellan storleken hos en storhet (mätstorheten) och en till måttenhet vald referens av samma storhet. Detta kan också uttryckas som att en mätning går ut på att räkna hur måttenheten innehålls i mät- storheten. Om t.ex. ett föremåls massa uppmäts till , så inne- bär det att föremålets massa är tio gånger större än massan hos den internationella kilogramprototypen, som har valts till referens för massenheten . De internationellt accepterade och enhetliga måttenheterna an- ges i det s.k. SI-systemet.TPF2FPT Innehållet i detta fastställs genom det internationella metrologiska samarbete som finns etable- rat inom ramen för den s.k. Meterkonventionen med tillhörande organ (se vidare avsnitt 2.2.1). Genom att utnyttja kända fysika- liska samband har man i SI-systemet återfört alla vanligt förekom- mande måttenheter på sju s.k. grundenheter (längd, massa, tid, elektrisk ström, termodynamisk temperatur, ljusstyrka respektive 2TP PT Förkortningen SI kommer av den franska benämningen dUnités. Med utgångspunkt i grundenheterna härleds sedan alla andra enheter.TPF3FPT De flesta måttenheter definieras med utgångspunkt från naturkonstanter (kvantfysikaliska fenomen e.d.). Ett par exem- pel på detta är måttenheten för längd (en meter), som definieras som den sträcka ljuset tillryggalägger i absolut vakuum under 1/299 792 458 sekund, och måttenheten för tid (en sekund), som definieras som varaktigheten av 9 192 631 770 perioder av den strål- ning, som motsvarar övergången mellan de två hyperfinnivåerna i grundtillståndet hos atomen cesium 133. är det endast mått- enheten för massa (ett kilogram) som definieras med utgångspunkt i ett fysiskt föremål. definieras således som massan av den internationella kilogramprototypen, vilken förvaras i ett kassa- valv hos Internationella byrån för mått och vikt i . Att realisera de internationellt accepterade måttenheterna inne- bär att definitionen av måttenheten fysiskt materialiseras, så att man därmed får en referens (eller normal) mot vilken en fysisk jämförelse kan göras. En normal som realiserats direkt utifrån definitionen av en måttenhet benämns primärnormal och motsvarar den mest noggranna representationen av måttenheten ifråga. Att realisera en mätning direkt utifrån definitionen av en måttenhet kräver i allmänhet avancerad och dyrbar teknisk utrustning – med tillhörande hög personell kompetens – och ofta omfattande metod- utvecklingsarbete. Hur avancerad denna utrustning än är, kan man dock aldrig uppnå fullständig exakthet. Ansvaret för att hålla primärnormaler är i de flesta länder centra- liserat till ett eller ett fåtal organ – i allmänhet med beteckningen nationella metrologiinstitut (NMI). Dessa fungerar som kompe- tenscentra där mätteknisk expertis och tekniska resurser samlats av bl.a. effektivitetsskäl. I är () nationellt metrologiinstitut, men Statens strål- skyddsinstitut (SSI) medverkar i t.ex. internationellt metrologiskt samarbete som berör området joniserande strålning, där institutet är riksmätplats. För en enskild användare, t.ex. ett industriföretag som vill säkerställa att dess mätningar är korrekta, är det i allmänhet varken tekniskt eller ekonomiskt försvarbart att inskaffa sådan utrustning 3TP PT SI-systemet täcker i princip alla användningsområden, men vissa enheter utanför SI är så betydelsefulla att de internationellt accepterats för allmän användning tillsammans med SI- enheterna. Till dessa hör grad, minut, och sekund för plan vinkel, liter för volym, minut, timme och dygn för tid samt ton för massa. eller hålla sådan kompetens som krävs för att realisera en mätning direkt utifrån definitionen av en måttenhet, utan man nöjer sig med mätresurser med lägre noggrannhet. Istället säkerställs mätningar- nas korrekthet genom att mätosäkerheten bedöms och genom att mätutrustningen kalibreras mot mätreferenser (normaler) med högre noggrannhet. Med en mätnings mätosäkerhet avses en skattning av bredden på ett värdeområde eller intervall, inom vilket mätstorhetens sanna värde ligger. Mätosäkerheten omfattar i allmänhet många kompo- nenter.