sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Att bestämmelserna gäller arbetstid och att likartade bestämmelser kommer att finnas i arbetstidslagen utesluter enligt Vägarbets- tidsutredningen inte möjligheten att en ny författning ges en tydlig trafiksäkerhetsinriktning, där huvudansvaret för efterlevnaden åläggs föraren och med Polisen som ansvarig för kontrollen. En sådan ordning rådde före EU-medlemskapet på vägtransport- området när det gäller bestämmelser om dygnsarbetstid, rast och vilotid, enligt den numera upphävda kungörelsen (1972:602) om arbetstid vid vägtransport, m.m. Möjligheterna till en rationell myndighetstillsyn skulle enligt utredningen också kunna tala för att de nya bestämmelserna samordnades med befintliga bestämmelser inom trafiksäkerhetsområdet. kom emellertid fram till att det skulle vara ett för begränsat sätt att se på vägarbetstidsdirektivet och dess bestämmelser. Särskilt det faktum att direktivet ger en central roll till arbetsmarknadens parter och medger att bestämmelserna görs dispositiva till förmån för kollektivavtal gör att utredningen anser att bestämmelserna för svensk del hör hemma på det arbetsrättsliga området. Bestämmelserna borde därför enligt Vägarbetstidsutred- ningen ingå i den del av lagstiftningen som parterna har att väga in vid förhandlingar om arbetstidsbestämmelser i kollektivavtal. Utredningen konstaterade också att redan har ett ansvar för tillsynen av arbetstidslagstiftningen, även på väg- Kontroll av vägtransporter och vägtrafik transportområdet, om än tillsynen i praktiken i stor omfattning fallit bort, beroende på att frågorna är reglerade i kollektivavtal. Av remissinstanserna var det endast Vägtrafikinspektionen inom som hade synpunkter på att direktivet genomfördes med en lag inom det arbetsrättsliga området. Inspektionen ansåg att lagen i stället borde hänföras till trafiksäkerhetsområdet. ställde sig i sitt remissyttrande positivt till att vara tillsynsmyndighet och ansåg det också rimligt att verket skulle kunna meddela förelägganden och beslut med stöd av lagen. Även och () tillstyrkte förslaget till tillsyn. Flera remissinstanser, däribland , och Vägtrafikinspektionen, ansåg det olyckligt att kontrollen i huvudsak skulle ske i form av företagsbesök och inte i form av kontroll på väg. Inte minst svårigheterna att kontrollera utländsk trafik ansågs problematiskt från t.ex. trafiksäkerhets- och konkurrenssynpunkt. Förslagen i utredningen om vägtransporter och arbetstid har i sina huvuddrag genomförts genom beslut av (/05:132, bet, 2004/05:TU15, rskr. 2004/05:265). Av särskilt intresse är att riksdag och regering hade samma uppfattning som , att särskilt det förhållandet att arbets- marknadens parter har en central roll enligt direktivet och att det medger att vissa bestämmelser görs dispositiva till förmån för kollektivavtal, medför att lagen bör anses vara hänförlig till det arbetsrättsliga området. I enlighet härmed beslutade också att ska svara för tillsynen av vägarbets- tidslagen. I beslutet hänvisades det bland annat till att detta var en ordning som tillstyrktes av såväl som . Vägarbetstidslagen har sedan ändrats något som följd av EU:s nya s.k. kontrolldirektiv. Det handlar dock inte om några föränd- ringar i sak. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik (dåvarande ) har varit central förvaltningsmyndighet i fråga om överlast- avgift. anser emellertid att denna uppgift inte hör naturligt hemma inom verkets ansvarsområde. gjordes en framställan till dåvarande om att ansvaret skulle flyttas till länsstyrelserna. har och fört diskussioner om inte uppgifter i fråga om överlastavgifterna borde flyttas över till Väg- verket. Frågan berördes i vårt delbetänkande (avsnitt 4.5.2 samt bilaga 14) och övervägandena utmynnade i slutsatsen att det är rimligt att fortsätter diskussionen med Skatte- verket, men då med alternativet att överföringen sker till Transportinspektionen. De kontakter som vi därefter haft med bekräftar att man från sida förordar att uppgifterna överförs till Transportinspektionen. AB () har haft ensamrätt att göra kontroll- och registreringsbesiktning av motorfordon i (med undantag för vissa motorredskap). Utöver ASB har ytter- ligare två företag monopol på delar av fordonsbesiktningen i , nämligen och (). Verksamheterna regleras i fordonslagen (2002:574) och fordonsförordningen. är föreskrivande myndighet och besiktningsorganen får ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för besiktningsverksamheten. ASB utför registrerings-, lämplighets-, moped- och kontroll- besiktning samt efterkontroll av motorfordon, lätta terrängvagnar, terrängskotrar, släpfordon och terrängsläp till dessa fordon samt traktorer som utgörs av ombyggda bilar. SMP utför registrerings-, lämplighets- och kontrollbesiktning samt efterkontroll av trakto- rer, motorredskap, tunga terrängvagnar och släpfordon till dessa fordon, med undantag av traktorer som utgörs av ombyggda bilar och kontrollbesiktning av sådana motorredskap i klass I som är Kontroll av vägtransporter och vägtrafik inrättade som mobilkranar. utför kontroll- besiktningar samt efterkontroll på motorredskap i klass I som är inrättade som mobilkranar. En konkurrensutsättning av ASB:s monopol har diskuterats i flera omgångar och beslutade om en konkurrens- utsättning som emellertid inhiberades . För att identifiera förutsättningar för och konsekvenser av en omreglering av fordons- besiktningssektorn och rekommendera en regulatorisk lösning som tillvaratar statens och andra intressegruppers målsättningar har kon- sultbolaget på uppdrag genomfört en översyn av fordonsbesiktningssektorn.TPF3FPT Det överordnade målet för översynen anges vara att genomföra en om- reglering under förutsättning att förväntade samhällsekonomiska och sociala fördelar överstiger eventuella nackdelar och att en omreglering kan genomföras utan att riskera vare sig trafiksäkerhet, pålitlighet eller miljö. En omreglering av fordonsbesiktningssektorn kan få konsekvenser både i form av att Transportinspektionens uppgifter och ansvars- område påverkas och genom att förutsättningarna för kontrollsys- temet i stort inom vägtrafikområdet förändras. Det kan därför finnas anledning att här beröra konsekvenserna i dessa avseenden. 4.6.2Översynen av fordonsbesiktningsmarknaden i I rapporten från anges åtta huvudsakliga förutsättningar för en omreglering: 1.Tillfredställande pris till konsument. 2.Tillfredställande tillgänglighet givet kundens behov och betal- ningsvilja. 3.Konsistent pålitlighet i besiktningen, oavsett station. 4.Hög trafiksäkerhet, dvs. att trafikfarliga fordon upptäcks och repareras eller får körförbud. 5.Miljö, dvs. skador på miljön minimeras. 6.Värdet på ASB upprätthålls i största möjligaste grad. 3TP PT Översyn av fordonsbesiktningsmarknaden i , Redovisning av uppdrag N2007/8048/TR, , , , 2007. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik 7.Hög effektivitet och innovation i fordonsbesiktningsbranschen som ger förutsättningar för nya produkter och tjänster och skapar arbetstillfällen. 8.Preciserade och tydliga roller, t.ex. åtskillnad mellan kontrolle- rande myndighet och utförare. Den regleringsmodell som föreslås är konstruerad med utgångs- punkt i att intressegruppernas samlade målsättningar ska optime- ras, med en grundförutsättning om att miljö, trafiksäkerhet och pålitlighet inte ska försämras. Enligt rapporten visar analysen av konsekvenserna av en omreglering att det finns fyra huvudsakliga potentiella fördelar med en konkurrensutsatt marknad: Ökad tillgänglighet och serviceutbud i form av flera stationer, utökade öppettider och samt utökad möjlighet för drop-in. Positiva samhällsekonomiska effekter av ökad tillgänglighet i form av ökad sysselsättning i branschen, kortare körsträcka (reducerat miljöutsläpp och reducerade kostnader, relaterade till transport till och från besiktningsstationerna) och mindre förlo- rad arbetstid för konsumenten. Nya produkter och tjänster som ger ökad sysselsättning och ekonomisk tillväxt. I en konkurrensutsatt marknadslösning upp- hör dagens konflikt mellan aktieägarnas krav på avkastning och fordonslagens påbud om nollvinst i ASB. Dessutom tydliggörs rollerna mellan föreskrivande myndighet och kontrollorganen. anges att en konkurrensutsatt marknad innebär fyra huvudsakliga risker som behöver hanteras: Risk för försämrad kvalitet, då flera aktörer i en konkurrens- utsatt marknad gör reglering och uppföljning mer komplex för tillsynsmyndigheten, vilket kräver flera anställda kontrollanter. Risk för överetablering, vilket kan leda till en olönsam bransch med konkursrisk, framför allt under etableringsfasen. Risk för reducerad tillgänglighet i glesbygd om stationer som är olönsamma läggs ner. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik Risk för att marknadsprissättningen inte fungerar, exempelvis som ett resultat av för höga inträdesbarriärer. Den rekommenderade regleringslösningen anges vara utformad för att uppnå fördelarna med en konkurrensutsatt marknad men sam- tidigt minimera riskerna genom effektiv reglering. Riskerna för för- sämrad kvalitet och överetablering balanseras genom krav på att besiktningsorganen ackrediteras enligt ISO 17020, inklusive krav om oberoende tredjepartsställning. Detta sker genom att behålla dagens kriterier, krav och frekvens på själva besiktningen samt behålla höga utbildningskrav på aktörerna. När det gäller risken för minskad tillgänglighet till besiktnings- ställen i glesbygd kan regleraren enligt välja att acceptera nedläggning av, eller en motsvarande prisökning på, vissa stationer i glesbygd. Subventioner kan också användas för att säkerställa en jämngod tillgänglighet i landet. Den rekommenderade regleringsmodellen för kontrollbesikt- ningar kan sammanfattas i de fyra huvudpunkterna pris, etable- ringsrätt, oberoende och inspektionsreglering. I fråga om pris rekommenderas på lång sikt fri prissättning. På kort sikt (1–) föreligger risk för begränsad konkurrens och det bör därför enligt utredningen övervägas att införa ett tillfälligt pristak för att und- vika eventuella höga prisstegringar innan en fungerande marknad hunnit etablerats. Ett pristak på kort sikt bedöms inte hindra eta- blering, om regleraren tydligt kommunicerar till marknaden att taket är tillfälligt. Att reglera etableringsrätt i olika former innebär att göra en avvägning mellan kvalitet och tillgänglighet. Den föreslagna regleringsmodellen har enligt utredningen utformats för att kraven på aktörer, och därmed kvalitén, inte ska försämras jämfört med . bör för höga inträdesbarriärer för framför allt små- företagare undvikas, eftersom det troligtvis är dessa som kommer att bidra till den största reella ökningen av tillgänglighet i främst glesbygd. Den rekommenderade lösningen när det gäller etableringsrätt kan sammanfattas enligt följande: SWEDAC ackrediterar kontrollorgan enligt ISO 170201, vilket säkerställer en god besiktningskvalitet utan att utgöra ett oöver- komligt etableringshinder för framför allt små aktörer. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik Utöver kraven i ISO 17020 rekommenderas att det för ackredite- ring krävs att de individer som utför besiktning är certifierade (har genomgått utbildning och tagit examen). Detta säkerställer god kompetens hos utförarna och möjliggör sanktioner mot både företag och individer. Dagens utbildningskrav bibehålls. Innehåll och examinering som specificeras av ASB flyttas till behörig myndighet (). Inga krav ställs på att kontrollorganen måste kunna erbjuda besiktning av både tunga och lätta fordon. Ett sådant krav skulle utgöra ett stort etableringshinder för framför allt små aktörer, eftersom det kräver högre kompetens och stor investering för att besiktiga både tunga och lätta fordon. Dessutom bedöms tillgängligheten till tungfordonsinspektion bli fortsatt god på en konkurrensutsatt marknad. Dagens krav på kontroll över utrustning enligt ISO 17020 bibe- hålls och inget krav på ägarskap av utrustning införs. Inga krav ställs på geografisk täckning, men tillgängligheten i framför allt glesbygd kan säkras genom andra åtgärder med en målsättning om jämförbar eller förbättrad tillgänglighet. I den rekommenderade modellen föreslås principen om oberoende kvarstå, dvs. kontrollorganet bör inte driva en bilverk- stadsrörelse. Om kontrollorgan även får utföra fordonsreparation finns enligt utredningen risk för bristande objektivitet. Tillgänglig- heten i glesbygd bedöms kunna lösas på annat sätt och riskerna för försämrad pålitlighet kan då undvikas. Innehåll, frekvens och bedömningskriterier i inspektionen behöver inte ändras på grund av omreglering. Tillsyn och sanktio- ner sköts av SWEDAC och behörig myndighet (). För registrerings-, lämplighets- och mopedbesiktning rekommen- deras en omreglering i ett senare skede, när föreskrifter samt kom- petens och kapacitet hos relevanta myndigheter kan säkerställas (och ). Omregleringen bör också inkludera annan monopoliserad verksamhet som utförs av SMP och . SMP:s verksamhet kommer då att omregleras i två steg: Först kontrollbesiktningar och sedan övriga besikt- ningstyper i linje med omregleringen av ASB:s verksamhet. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik 4.7.1Kontroll av nyttotrafiken på väg Samsyn med och Polisens utredning Vi har som tidigare nämnts haft ett fortlöpande samråd med Väg- verkets och Polisens utredning om hur det samlade kontroll- systemet inriktat mot nyttotrafiken på väg bör utformas och utvecklas. och Polisens utredning redovisas med vårt betänkande i rapporten för sund konkurrens- kraft och ökad säkerhet inom nyttotrafiken på väg. Det medför att vi inte haft möjlighet att ta ställning till rapporten i dess slutliga form och att vår redovisning och bedömning av utredningsresultaten baseras på den underhandsinformation som vi fått från och Polisens utredning. Med utgångspunkt i denna underhandsinformation kan vi dock konstatera att de analyser och förslag som redovisas av och Polisen i hög grad överensstämmer med våra egna övervägan- den och förslag. När det gäller de övergripande riktlinjerna för hur kontrollsystemet i stort bör utformas och utvecklas råder således stor samsyn mellan utredningarna. För att kontrollerna av vägtransporter och vägtrafik ska kunna bli mer effektiva och verkningsfulla utan att leda till oönskade kostnader för företag och enskilda fordras en helhetssyn på hur tillgängliga resurser utnyttjas. Vi delar därför uppfattningen att utformningen av kontrollsystemet som helhet bör ske utifrån en systemsyn som utgår från hur regelverk, kontroller, tillsyn, sank- tioner m.m. kan fås att samverka på bästa sätt. Vi anser också att samhällsekonomiska bedömningar av nytta och kostnad bör tillmätas avgörande betydelse för hur kontroll- systemet i stort ska utformas och vilka avvägningar som görs mellan olika insatsområden. Möjligheterna att automatisera kon- trollen av bland annat kör- och vilotider genom t.ex. webbaserade lösningar bör utredas. Likaså bör möjligheterna att effektivisera kontrollen genom nya tekniska hjälpmedel som kontrollinstrument för digitala färdskrivare, avläsningskameror, handdatorer, automati- serad ärendehandläggning etc. fortlöpande prövas. Tillståndsmätningar som ger statistiskt signifikanta uppgifter om hur olika regler för nyttotrafiken på väg faktiskt följs bör genomföras periodiskt återkommande, som underlag för att utveckla den nationella kontrollstrategin. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik kontroller som är risk- och underrättelsebaserade bör införas och genomföras på regional nivå i hela landet. Vår bedömning är att bildandet av Transportinspektionen, i kombination med utvecklingen av en samordnad tillsynsstrategi och nya tekniska hjälpmedel för att utöva kontroll och tillsyn, kommer att ge förutsättningar för att kontrollen av väg- transporter och vägtrafik kan bli avsevärt mer kostnadseffektiv och verkningsfull och även bidra till mer likvärdiga konkurrensförut- sättningar i transportnäringen. Förslagen i delbetänkandet ligger fast Redan i vårt delbetänkande föreslog vi att ansvar för normgivning, tillstånd m.m. i fråga om kontroll av kör- och vilo- tider samt flygande inspektion och annan kontroll på väg skulle föras över till Transportinspektionen från . En naturlig följd av detta är enligt vår mening att Transportinspektio- nen ges ett övergripande ansvar för kontrollen av vägtransporter och vägtrafik i enlighet med vad som föreslås i och Polisens utredning. Detta övergripande ansvar innebär bland annat att Transportinspektionen i samverkan med övriga berörda myn- digheter ska svara för utvecklingen av en samordnad svensk kontrollstrategi för vägtransporter och vägtrafik. Denna kontroll- strategi ska omfatta samtliga kontrollområden för nyttotrafiken på väg och baseras på ett heltäckande riskvärderingssystem. I vårt delbetänkande redovisade vi översiktligt olika organisa- tionsalternativ för kontrollen av vägtrafiken, men vi bedömde redan då att de rent polisiära uppgifterna, liksom kontrollen av andra fordon än dem som används yrkesmässigt, inte bör vara aktuella att överföra till Transportinspektionen. Samma bedömning görs i och Polisens utredning och mot denna bakgrund ser vi ingen anledning att nu frångå vår tidigare uppfattning. Vårt förslag är därför att Polisen även fortsättningsvis bör svara för kontrollerna på väg. Vi var dock redan i delbetänkandet inne på att det i andra avse- enden kan finnas skäl att överväga en annorlunda uppdelning av verksamheterna och ansvarsområdena än den som gäller för närva- rande. Bland annat framhöll vi att om frågor om trafiktillstånd och tillsyn över den yrkesmässiga trafiken förs över till Transport- inspektionen, skulle man kunna överväga att lägga över Polisens Kontroll av vägtransporter och vägtrafik nuvarande ansvar för företagsbesök på Transportinspektionen och behålla kontrollen på väg hos Polisen. Detta är en lösning som även förordas i och Polisens utredning. Enligt vår mening finns det flera skäl som talar för en sådan förändring av myndighetsansvaret. Ett skäl är att kontrollerna av kör- och vilotiderna inom nyttotrafiken måste utökas kraftigt enligt de åtaganden som gjorts inom EU, vilket leder till ökade kontrollvolymer såväl på väg som hos företag. För att Polisen ska klara de stipulerade kontrollerna på väg inom ramen för tillgängliga resurser fordras att insatserna i hög grad kan koncentreras till detta område. Utrymmet för att med Polisens resurser genomföra kon- troller hos företag blir därmed mycket begränsat. Enligt vår bedömning är det också mest angeläget och verkningsfullt att Polisens speciella kompetens och befogenheter utnyttjas vid kon- troller på väg. Ytterligare ett skäl är att de ökande kontrollvolymerna leder till ökade kostnader som måste finansieras på något sätt. De finan- sieringsmöjligheter som står till förfogande är främst anslagsfinan- siering och avgiftsfinansiering. Vi har tidigare förordat att Transportinspektionens verksamhet i sin helhet ska finansieras med avgifter och anser att det finns såväl principiella som praktiska skäl som talar för en sådan lösning. Denna fråga behandlas mera ingå- ende i kapitel 9. Vår bedömning är att det är lättare att avgiftsfinan- siera kontrollen av kör- och vilotider hos företag om denna verk- samhet utförs genom Transportinspektionen än om uppgiften ligger kvar hos Polisen. Det enligt vår mening viktigaste skälet att föra över ansvaret för kontrollen av kör- och vilotider till Transportinspektionen är dock att vi anser att förutsättningarna att utveckla och effektivisera verk- samheten blir större om uppgiften handhas av inspektionen än om den ligger kvar hos Polisen. Vår bedömning är att det finns stora möjligheter att utveckla verksamheten, bland annat genom en ökad betoning av s.k. kontorstillsyn och genom att utveckla automatise- rade kontroll- och beslutsfunktioner och genom att ta i anspråk ny teknik i kontakterna med de berörda företagen. Vi tror att Transportinspektionen, har större förutsättningar än Polisen att driva ett sådant utvecklingsarbete, bland annat genom tillgången till liknande funktioner och resurser vid . Om Transportinspektionen ska ges ett övergripande ansvar för kontrollen av vägtransporter och vägtrafik i enlighet med vad vi förordat och vad som föreslås i och Polisens Kontroll av vägtransporter och vägtrafik utredning, kan vidare kontrollen av kör- och vilotider hos företag vara en viktig plattform för samordningsrollen. Att kontrollen hos företag av kör- och vilotider överförs från Polisen till Transport- inspektionen är vidare en förutsättning för att samordningsfördelar ska kunna uppnås vid en överföring av ansvaret från Arbetsmiljö- verket till Transportinspektionen för kontrollerna enligt vägar- betstidslagen. Vi återkommer till denna fråga i det följande. Även i förhållande till de övriga tillsynsuppgifter som Transportinspektio- nen föreslås få inom yrkestrafikområdet kan det finnas samord- ningsfördelar. Överföring av kontroll av företag först Sammantaget finner vi att en rad skäl talar för att Transportinspek- tionen ska överta Polisens ansvar för kontrollerna av kör- och vilo- tider hos företag. Som nämnts har även och Polisens utredning kommit fram till denna slutsats. Vi anser dock att det är orealistiskt att tänka sig en överföring av dessa uppgifter från Polisen redan från den tidpunkt då Transportinspektionen startar sin verksamhet. Överflyttningen av arbetsuppgifterna från Polisen till Transportinspektionen kommer inte att medföra att någon kompetens eller resurser i övrigt följer med verksamheten. Den personal och de resurser som finns hos Polisen för dessa ändamål måste i stället överföras till Polisens kontroller på väg för att det ska vara möjligt att uppfylla EU- kraven. Det betyder att de resurser som Transportinspektionen behöver för verksamheten måste byggas upp från grunden. Även om ett sådant arbete bör påbörjas – vi föreslår i det följande att och Polisen ska inleda en uppbygg- nadsverksamhet inom området – kommer inte Transportinspektionen att mäkta med att ta över och driva verk- samheten fullt ut redan från årsskiftet 2008/2009. Vårt förslag är därför att Transportinspektionen övertar Polisens ansvar för kontrollen av kör- och vilotider hos företag först . Det finns flera skäl som talar för att denna tidpunkt är lämplig. Utöver att Transportinspektio- nen kommer att ha fullt upp med att trimma in sin övriga verksamhet, sker det en ytterligare höjning av kontrollvoly- merna medan de är i stort sett oförändrade . En överföring av Polisens ansvar för före- Kontroll av vägtransporter och vägtrafik tagskontrollerna till Transportinspektionen skulle därmed i tiden sammanfalla med att ytterligare krav på resursinsatser uppstår i verksamheten. Vidare har vi föreslagit att Transportinspektionens verksamhet ska finansieras på samma sätt som har gällt för olika berörda verksamheter, medan en övergång till avgifts- finansiering för huvuddelen av verksamheten föreslås ske . Eftersom vi föreslår att ett övertagande av Polisens ansvar för kontrollen av kör- och vilotider hos företag ska förenas med en omläggning från anslagsfinansiering till avgiftsfinansiering, framstår en överföring av uppgifterna från som lämpligast även från denna utgångspunkt. Vi föreslår att antalet kontrollerade arbetsdagar enligt Europa- parlamentets och Rådets direktiv /22EG tills vidare ska förde- las lika mellan kontroll på väg och kontroll hos företag. Vårt för- slag överensstämmer med den bedömning som görs i och Polisens utredning och som i sin tur baseras på de konsekvens- analyser som genomförts inom ramen för denna utredning. Som tidigare framgått föreslår vi att kontrollen av hur företagen följer reglerna för kör- och vilotider samt den normgivnings-, till- stånds- och tillsynsverksamhet i övrigt inom området som Trans- portinspektionen svarar för ska finansieras med avgifter. Dessa avgifter bör införas i samband med att Transportinspektionen övertar Polisen tillsynsuppgift, dvs. Även på denna punkt överensstämmer våra förslag med rekommendationerna i och Polisens utredning.