sou · GWB331 · 2008-04-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt och (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en sam- (dir. 2007:94). fick utredaren i tilläggsdirektiv i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar i fråga om förnybar energi, vattenverksamheter, riksintressen enligt 3 kap. , miljökonsekvensbeskrivningar och samordning och samråd i prövningsförfarandet (dir. 2007:184). I tilläggsdirektiven ändrades tidpunkterna för redovisning av vissa frågor i det tidigare upp- draget. Utredarens andra delbetänkande ska enligt tilläggsdirek- tiven avgränsas till att innehålla de överväganden och förslag som avser antalet miljödomstolar och deras lokalisering, domkrets- indelningen för miljödomstolarna och handläggningsregler för de mål och ärenden som miljödomstolarna ska pröva. Utredningen har antagit namnet . förordnades lagmannen att vara särskild utredare. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. professorn och chefsrådmannen . Som experter förordnades fr.o.m. kansli- rådet , miljörättsjuristen , departe- mentssekreteraren , advokatfiskalen , fastighetsrådet , chefsrådmannen , kanslirådet , juristen , rättssakkunniga , ämnesrådet , bolagsjuristen , departementssekreteraren , rådmannen , departementssekreteraren , rättssakkunniga , departements- sekreteraren , miljörättsjuristen , miljörådet , lagmannen , förbundsjuristen , hovrättsrådet , 1:e länsjuristen , divisionschefen , kanslirådet , enhetschefen , rättssakkunniga och departements- sekreteraren . Advokaten förordnades som expert fr.o.m. och docenten förordnades som expert fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades departementssekreteraren som expert fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades departementssekreteraren som expert fr.o.m. . Som experter förordnades fr.o.m. chefs- juristen , enhetschefen och generalsekreteraren . Som experter förordnades fr.o.m. advokaten , miljöjuristen samt handläggaren , fr.o.m. departementssekre- teraren och fr.o.m. råd- mannen . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades advokatfiskalen som expert fr.o.m. . Betänkandet är skrivet i vi-form eftersom utredningsarbetet har bedrivits i samarbete med sakkunniga och experter och med beaktande av deras synpunkter. Samtliga experter instämmer dock inte i alla uppfattningar som kommer till uttryck i betänkandet. Sekreterare i utredningen är hovrättsassessorn (fr.o.m. ), kammarrättsassessorn (fr.o.m. ), hovrättsassessorn (fr.o.m. ), chefsjuristen (fr.o.m. ) och länsassessorn (fr.o.m. ). Det är och som har medverkat i arbetet med detta betänkande. Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111). Vi överlämnar härmed vårt andra delbetänkande Miljödomstolarna – domkretsar – lokalisering – handläggningsregler. Utredningen fortsätter nu sitt arbete i enlighet med direktiven. Miljödomstolarnas domkretsar m.m. ..................................... Omorganisationer av domstolar .................................. 2.3.2 Likheter och skillnader mellan förvaltningsprocesslagen och ärendelagen .................. 2.3.3 Den nuvarande processordningen i 2.3.4 Den nuvarande processordningen i 2.4 Redogörelse för vårt första delbetänkande............................. 2.4.2Antalet PBL-mål och fördelningen av dessa mellan miljödomstolarna med anledning av den nya instansordningen för PBL-mål .............................. 2.4.3 Dimensioneringen av personal med anledning av den nya instansordningen för PBL-mål....................... Överväganden och förslag ............................................ Samordning med vattendistrikten.............................. Förvaltningsprocesslagen och ärendelagen ............... Kostnader och andra konsekvenser ............................. Förslag till ändring i förordningen (1998:1323) om Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. Bilaga 3 Huvudavrinningsområden i ................................. Bilaga 4 Miljödomstolarnas domkretsar........................................ Bilaga 5 Hovrätternas domkretsar ................................................. Bilaga 6 Vattendistrikten ................................................................ Befolkning i per km-ruta ..................................... Bilaga 10 Statistik ............................................................... Bilaga 11 Statistik ............................................................... (MPU) har i uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt och (1987:10, PBL). MPU ska utreda vissa organisatoriska och processuella frågor som rör miljö- domstolarna samt föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Vidare ska MPU utreda behovet av författningsändringar i fråga om förnybar energi, vattenverksamheter, riksintressen enligt 3 kap. , miljökonsekvensbeskrivningar och samordning och samråd i prövningsförfarandet. Uppdraget är uppdelat på flera betänkanden. I detta delbetänkande lämnas förslag som avser antalet miljödomstolar och deras lokalisering, domkretsindelningen för miljödomstolarna och hand- läggningsregler för de mål och ärenden som miljödomstolarna ska pröva. Som underlag för utredningens överväganden och förslag innehåller bakgrundavsnittet en redogörelse för miljödomstolarnas nuvarande domkretsar, lokalisering och handläggningsregler. Det finns en redogörelse för bl.a. den historiska bakgrunden till dagens ordning, de processlagar som miljödomstolarna tillämpar samt vissa andra förhållanden vid dessa domstolar. Vidare redogörs för de principer som har gällt vid förändringar av domstolsorganisationen samt andra omständigheter av betydelse för utredningens över- väganden och förslag. Bakgrundavsnittet innehåller även en redo- görelse för förslagen i MPU:s första delbetänkande En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111). De flesta domstolar i landet har domkretsar som överensstämmer med landets administrativa indelning i län och kommuner. Det gäller t.ex. för hovrätterna och de flesta av landets tingsrätter. Ett av undantagen från denna administrativa indelning är miljö- domstolarna, vars domkretsar anges i förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar. Dessa domstolars domkretsar omfattar särskilt definierade huvudavrinningsområden för vatten- dragen i landet, dvs. en indelning utifrån samma utgångspunkter som de tidigare vattendomstolarna. Indelningen utifrån huvud- avrinningsområden har gällt , alltsedan den första vatten- lagens tillkomst. Ett annat exempel på indelning av landet utifrån naturgeo- grafiska förhållanden är landets indelning i vattendistrikt. Denna indelning har sin grund i EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG). Direktivet är ett ramverk för all vattenplanering och vattenvård inom EU med syfte att skydda kvaliteten hos vattnet och vattenmiljön samt att trygga den långsiktiga vatten- försörjningen i unionen. Implementeringen av direktivet innebär bl.a. att landområden och kustvattenområden har delats in i fem vattendistrikt, bestående av flera huvudavrinningsområden som följer vattnets naturliga flöden. Vattendistrikten överensstäm- mer till stora delar med miljödomstolarnas domkretsar. Indelningen av vattendistrikt har lagfästs genom bestämmelser i , medan miljödomstolarnas domkretsar bestäms av regeringen på förordningsnivå. i varje vattendistrikt är vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Vattenmyndigheterna samordnar arbetet i sitt vattendistrikt och fastställer miljökvalitetsnormer, förvalt- ningsplaner och åtgärdsprogram. När det gäller landets administrativa indelning i län har flera utredningar prövat eller fått i uppdrag att pröva frågan om en koncentration av länsstyrelsernas uppgifter inom en rad olika sakområden. En av dessa utredningar, , har i departementspromemorian Koncentration av länsstyrelse- verksamhet (Ds 2007:28) delat in landet i sju storlän som utgångspunkt för en koncentration. Avsikten är att en länsstyrelse inom varje utpekat område ska ha ansvaret för vissa angivna verksamheter. Enligt direktiven ska MPU beakta de slutsatser som har rapporterats av . Utredningen ska i ett kommande betänkande utreda frågor om en samordning mellan miljödomstolarna och fastighetsdom- stolarna. Fastighetsdomstolarnas domkretsar är indelade i huvud- sak efter administrativa grunder. Det finns fastighetsdom- stolar vid tingsrätterna i residensstäderna i landets samtliga län samt vid fyra andra tingsrätter. De tingsrätter som regeringen bestämmer ska vara regionala miljödomstolar. finns miljödomstolar vid tingsrätterna i , , , och . Denna lokalisering är i huvudsak ett arv från vattendomstolarnas tid. Bortsett från har övriga tingsrätter varit miljödomstolar alltsedan dessa domstolars tillkomst när infördes. Miljödomstolen vid flyttades till i samband med en omorganisation av tingsrätterna i Stockholms- området. inleddes en omfattande omorganisation av landets tingsrätter. Reformarbetet innebär nedläggningar och sammanslagningar av ett stort antal tingsrätter. När detta arbete inleddes anförde regeringen att följande principer bör bilda utgångspunkt vid reformeringen av tingsrättsorganisationen: Tillgänglighet, möjligheter till en stärkt beredningsorganisation, förutsättningar för en återkommande kompetensutveckling, möjligheter att specialisera verksamheten, möjligheter att rekrytera personal samt geografisk samordning med rättsväsendets övriga myndigheter. De utgångspunkter som enligt direktiven ska beaktas vid övervägandena om antalet miljödomstolar och deras lokali- sering är i huvudsak desamma som nämnda principer. Miljödomstolarna tillämpar olika handläggningsregler beroende på vilken typ av mål som ska prövas. Huvudregeln är att rättegångs- balkens tvistemålsbestämmelser tillämpas, om inte annat följer av eller annan lag. Vid handläggning av ärenden tillämpas, liksom i tingsrätterna i övrigt, lagen (1996:242) om domstolsären- den (ärendelagen). I de mål som kommer till en miljödomstol genom överklagande och vid prövning av utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet tillämpas förvaltningsprocesslagen (1971:291). Förvaltningsprocesslagen är en processlag avsedd för de all- männa förvaltningsdomstolarna, dvs. länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Miljödomstolarna och är inordnade i den allmänna domstolsorganisationen. Som skäl för att trots detta välja förvaltningsprocesslagen som tillämplig processlag för miljödomstolarna i bl.a. överklagade mål angavs i förarbetena till att det är ett något friare och enklare förfarande som är anpassat till överprövning av ärenden som överklagas från förvaltningsmyndighet. I sådana fall ansågs passa mindre väl. Ärendelagen synes vid tillkomst inte ha varit aktuell som alternativ processlag för mål som kommer till en miljödomstol genom överklagande. Enligt utredningens direktiv bör det krävas mycket starka skäl för att låta en processlag som inte är avsedd för tingsrätterna gälla för vissa mål i miljödomstolarna. Utredningen ska därför överväga om i stället ärendelagen bör tillämpas för de mål som har inletts vid en förvaltningsmyndighet. Delbetänkandet En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111) Utredningen har, som ovan nämnts, i uppdrag att föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för mål enligt PBL. I betänkandet föreslås bl.a. bestämmelser i och PBL om att beslut enligt PBL, med undantag för sådana som gäller 12 kap. PBL, överklagas till miljödomstol. Vidare föreslås att talan om utdömande av vite och uttag av tilläggsavgift enligt PBL ska väckas av hos miljödomstol. Utredningen bedömer att den nya instansordningen för PBL- mål medför att miljödomstolarna och kommer att behöva resursförstärkningar för att klara den ökade måltillströmningen. Finansieringen av detta föreslås ske genom överföring av motsvarande resurser från de allmänna förvaltnings- domstolarna. Genom förslaget kommer antalet instanser för de flesta PBL- målen att minska och den första domstolsprövningen kommer att göras i fem specialiserade miljödomstolar i stället för vid 23 läns- rätter. Därmed bedöms den totala handläggningstiden minska jämfört med . Utredningens bedömning är att de föreslagna ändringarna kan träda i kraft . Utredningen anser att huvudavrinningsområdena även i fortsätt- ningen bör ligga till grund för miljödomstolarnas domkrets- indelning, men föreslår att domkretsarna ändras och anpassas till indelningen av landet i vattendistrikt. Det föreslås att miljödomstolarnas domkretsar anpassas till vattendistrikten genom ändringar i förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar. En anpassning av miljödomstolarnas domkretsar till landets indelning i vattendistrikt medför bl.a. att vattenmyndigheterna och de myndigheter som prövar frågor om tillstånd och omprövning inom ramen för t.ex. ett åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten har samma geografiska ansvarsområde. De myndighets- organisationer som enligt är indelade enligt samma principiella utgångspunkter kommer genom förslaget således att ha samma områdesindelning. Den geografiska enhetligheten bedöms vara en god utgångspunkt även för framtida samordnings- strävanden. Vid en analys av miljödomstolarnas placering utifrån de utgångs- punkter som enligt direktiven ska beaktas bedömer utredningen att nuvarande lokalisering i allt väsentligt uppfyller dessa utgångs- punkter. Utredningen bedömer att det på grund av avstånden är orimligt att ha endast en miljödomstol i . Vidare bedöms en omlokalisering av vissa miljödomstolar till tingsrätter i storstadsområdena medföra en risk för att de mål som miljö- domstolarna prövar får stå tillbaka till förmån för sådana brottmål som måste behandlas med förtur. Utredningen har inte funnit några hållbara skäl för att flytta någon miljödomstol från befintlig kansliort. Sammantaget framstår enligt utredningen den nuvarande ordningen när det gäller domstolarnas antal och lokalisering som lämplig. Utredningen föreslår därför att nuvarande ordning inte ska ändras. Handläggningsreglerna för de framtida miljödomstolarna bör enligt utredningen vara i harmoni med dessa domstolars ställning som en del av tingsrättsorganisationen. Handläggningsreglerna har också stor betydelse för målsättningen att miljödomstolarna ska vara en långsiktigt varaktig, effektiv och rättssäker organisation inom ramen för och annan lagstiftning som styr mark- användningen. Utredningen ska i ett kommande betänkande lämna förslag till de organisations- och författningsändringar som behövs när prövningen enligt av tillstånd till miljöfarlig verksam- het, A-verksamhet, och vattenverksamhet ska flyttas från miljö- domstolarna till förvaltningsmyndigheter med möjligheter att överklaga till miljödomstol. Vidare ska frågor om en närmare samordning mellan miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna utredas. De stora förändringar som utredningen har att överväga när det gäller målsammansättningen i miljödomstolarna och hur målen ska inledas påkallar en genomgripande översyn av handläggnings- reglerna. Vid handläggningen av mål som har överklagats från myndighet till domstol har tillämpningen av förvaltningsprocess- lagen inte medfört några problem för miljödomstolarna, trots att den lagen inte är avsedd för de allmänna domstolarna. Ett slutligt ställningstagande med förslag till de handläggningsregler som bör gälla för de framtida miljödomstolarna bör enligt utredningens bedömning därför anstå tills de övriga processuella frågor som ingår i uppdraget utreds. Utredningen lämnar i detta betänkande således inga förslag till ändringar rörande handläggningsregler för miljödomstolarna. Konsekvenser och genomförande av förslagen Förslaget om ändring av miljödomstolarnas domkretsar bedöms inte leda till några kostnadsökningar för det allmänna. Med hänsyn till bl.a. förslagen i utredningens första delbetänkande om en ny instansordning för PBL-mål kan dock övergångsvis vissa merkostnader inte undvikas. I övrigt bedöms förslaget inte med- föra några konsekvenser av betydelse. Den ändring av miljödomstolarnas domkretsar som föreslås innebär inte någon ökning av det totala antalet mål, utan endast att vissa pågående ansökningsmål flyttas från en miljödomstol till en annan. Det finns en viss risk för ökade resekostnader i miljö- domstolarnas verksamhet på grund av att större delen av flyttas från miljödomstolen i till miljödomstolen i och på grund av att flyttas från miljödomstolen i till miljödomstolen i . Med hänsyn till att vissa miljödomstolar till följd av förslaget kommer att ta över pågående mål kan det inte heller uteslutas att handlägg- ningstiderna i dessa domstolar i ett inledningsskede kan komma att bli något längre. För myndighetsorganisationen i dess helhet bedöms dock anpassningen till vattendistrikten medföra en besparing. Förslaget innebär inte att resursbehovet hos miljödomstolarna totalt sett ökar. Den sammantagna effekten av förslagen i detta och utredningens första delbetänkande innebär bl.a. att antalet inkommande mål till miljödomstolen i i princip kommer att fördubblas. I det första delbetänkandet gjordes bl.a. en preliminär bedömning av resursbehovet hos respektive miljö- domstol med anledning av den nya instansordningen för PBL-mål. Förslaget i detta betänkande medför att det kan finnas anledning att överväga om den preliminära bedömningen av resursför- delningen behöver ändras. Utredningens bedömning är att de föreslagna ändringarna kan träda i kraft . Enligt en särskild övergångs- bestämmelse ska mål som ska tillhöra en ny domkrets vid ikraftträdandet lämnas över till den domstol där ärendet skulle ha inletts enligt den nya domkretsindelningen. Mål eller ärenden ska dock inte överlämnas om det skulle vara till nackdel för handläggningen eller om det av andra skäl inte skulle vara lämpligt. förordning om ändring i förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar ska ha följande lydelse. , , , och tingsrätter är miljödomstolar och har i denna egenskap följande domsområden. – , – den del av som inte hör till avrinnings- område samt – den del av som är belägen norr och öster om vattendelaren mellan Gideälvs med flera vattendrags avrinnings- områden och avrinningsområde. – de delar av och som inte tillhör tingsrätts område samt – de delar av , och – , – den del av som inte hör till avrinnings- område samt – den del av som är belägen norr om avrinningsområde. – de delar av och som inte tillhör tingsrätts område samt – de delar av , och som inte hör till , som inte hör till eller eller av- avrinningsområden. – , – län, – , – län, – , – de delar län, – de delar av tingsrätts område, – de delar av område, – de delar av rätts område och inte heller hör område och inte heller hör till till avrinningsområde, – tag av den del som hör till tag av den del som hör till råde, – län med undan- råde, – län med undan- tag av de delar som hör till tag av de delar som hör till den samt – den del av den samt – den del av mellan Nyköpingsåns med flera mellan Nyköpingsåns med flera – län, – , – – län, – , – län, – de delar av Söder- , – län söder och öster om ås och som inte tillhör tingsrätts område, – de delar av de delar av och tillhör tingsrätts område, – de delar av och Västra råden, – med undantag av de delar som hör råden, – med som hör till Fylleåns, , undantag av den del som hör till – den del av som är med undantag av den del som hör till Fylleåns och Lagans och Fylleåns med flera vatten- – , – de delar av – , – , – de delar av , tillhör tingsrätts område, undantag av de delar som tillhör undantag av de delar som tillhör tingsrätts område samt – tingsrätts område samt – de delar av , de delar av , och län som hör till och län som hör till områden framgår av karta i bilaga till denna förordning. 1.Denna förordning träder i kraft . 2.Mål eller ärenden som har inletts före ikraftträdandet ska, i de fall de nya reglerna hade föreskrivit att målet eller ärendet skulle ha inletts vid en annan miljödomstol, vid ikraftträdandet överlämnas till den miljödomstolen. 3.Mål eller ärenden ska inte överlämnas om det skulle vara till nackdel för handläggningen eller om det av andra skäl inte skulle vara lämpligt. tillhör miljödomstolen i . Direktiven för miljöprocessutredningen (MPU) beslutades av regeringen (dir. 2007:94). Utredningen har också fått tilläggsdirektiv (dir. 2007:184). Direktiven är intagna som bilaga 1 och 2 till detta betänkande. I vårt första delbetänkande, En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111), behandlades vissa organisa- toriska frågor med anledning av att överprövningen av ärenden enligt (1987:10, PBL) i huvudsak ska ske i länsstyrelse och därefter, i händelse av överklagande, vid miljödomstolarna och . I betänkandet föreslog vi också några författningsändringar som bedömdes behövliga för den nya instansordningen för PBL-målen. Vi bedömde att det visserligen var möjligt att införa en ny instansordning men att ytterligare förändringar av författningar och organisation behövdes göras inom förhållandevis . I tilläggsdirektiven sägs att den nya instansordningen för PBL- mål förutsätter att man i den fortsatta beredningen hanterar de frågor som behandlas i första delbetänkandet i ett sammanhang med vissa av de organisatoriska och processuella frågor som ska bli behandlade i det andra delbetänkandet. Detta bl.a. för att undvika risken att först behöva flytta och bygga upp resurser inom den nuvarande domstolsorganisationen för att därefter åter flytta och bygga upp resurser i en ny organisation. Det är enligt tilläggsdirektiven också angeläget att den nya instansordningen för miljöbalks- och PBL-ärenden redan från början följer de processuella regler som är mest lämpade för miljö- domstolarnas hantering. Mål och ärenden i de allmänna dom- stolarna bör enligt tilläggsdirektiven handläggas enligt processuella regler som är avsedda och anpassade för de allmänna domstolarna. En ordning där allmänna domstolar följer processuella regler som är anpassade för förvaltningsdomstolar bör enligt tilläggsdirektiven fortsätta att gälla endast om det finns mycket starka skäl för det. Den frågan ska belysas i detta betänkande. Det framhålls att fler- talet mål i miljödomstolarna prövas enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL). Vi ska överväga om detta är en ändamålsenlig ordning eller om i stället lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen, ÄL) bör tillämpas för de mål som har inletts vid förvaltningsmyndighet. En utgångspunkt ska enligt våra ursprungliga direktiv vara att domstolarna ska ha en funktionell geografisk spridning som organisationen ska skapa förutsättningar för specialisering, kompetensutveckling och en effektiv beredningsorganisation. Den framtida lokaliseringen ska också säkerställa möjligheten att rekry- tera kvalificerad personal. Vid en samordnad prövning av ärenden enligt (MB) och PBL samt när målen om A-verksamheter och vattenverksam- heter ska prövas av länsstyrelserna som första instans bör även domkretsindelningen övervägas i syfte att få en enhetlig indelning. Vi ska därför lämna förslag till hur domkretsindelningen för miljödomstolarna ska utformas. För en ändamålsenlig fortsatt beredning av reformen med en ny instansordning för PBL-målen och för att inte försena den refor- men, har redovisningen av det andra delbetänkandet avgränsats och tidigarelagts.