sou · GVB344 · 2008-01-01 00:00:00 — När det bestämdes vilka uppgifter granskaren skulle överlämna till kommissionen, måste granskaren beakta att regeringen i tidigare beslut funnit att totalförsvarssekretess enligt 2 kap. 2 § sekretess- lagen (1980:100) hindrat utlämnande av uppgifter ur e-postlogg från tiden närmast efter . Som skäl för besluten angavs att uppgifter ur e-postsystemet var för sig är harmlösa, men tillsam- mans röjer uppgifterna vilka personer som har nyckelroller i krislägen, vilka informationskanaler och kommunikationsmedel som då används och hur beredskapen i övrigt är uppbyggd i Regeringskansliet.4 Detta gällde även om enbart uppgifter om en viss person begärdes ut, eftersom ett tillmötesgående av flera sådana beställningar kunde leda till ett kartläggande av organisa- tionen som helhet. 4 Regeringsbeslut i dnr SB2005/2408, SB 2005/2005 och SB2005/2679. Utgångspunkter för kommissionens arbete Därtill omfattas den elektroniska informationen på banden i stor utsträckning av sekretess enligt 5 kap. 2 § andra stycket 3 p sekretesslagen, enligt vilken sekretess gäller för uppgift som kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd med avseende på bland annat system för automatiserad behandling av information. Något hinder mot att överlämna uppgifter till kommissionen medför inte de angivna sekretessbestämmelserna, eftersom sekretessen enligt dessa gäller för uppgifterna som sådana och sekretessen därför skulle fortsätta att gälla i kommissionen om sekretessbelagda uppgifter fördes över dit. Specifika uppgifter (från e-postmeddelanden, accessloggar och trafikloggar över e-post eller Internetanvändning) avseende enstaka befattningshavare, vars agerande tiden närmast efter kommissionen hade anledning att närmare granska, kunde enligt granskaren överlämnas till kommissionen utan hinder av sekretess. Kommissionen har i sin tur kommit till slutsatsen att upp- gifterna kan offentliggöras i detta betänkande utan hinder av vare sig totalförsvarssekretess eller säkerhetssekretess. I fråga om total- försvarssekretess grundar sig ställningstagandet på bedömningen att enbart de överlämnade uppgifterna i sig inte blottlägger regeringens eller krisorganisation och att uppgifterna inte heller kan leda till någon sådan kartläggning som hotar rikets försvar, eftersom det rör sig om ett uppgiftslämnande av engångskaraktär. När det gäller sekretessen till skydd för IT-säkerhet kan enbart ett sakligt innehåll hämtat från uppgifter i bandmaterialet inte anses omfattat av sekretess, varför sådana sakuppgifter kan offentliggöras efter ett överlämnande till kommissionen. Sekretessbelagda uppgifter om tekniska detaljer har kommissionen inte haft behov av för att redovisa sina slutsatser. Sådana uppgifter presenteras inte i detta betänkande. Det faktiska uppgiftslämnandet från granskaren till kommis- sionen har i huvudsak skett vid muntliga föredragningar vid kom- missionens sammanträden. På så sätt har kommissionen tillförts vissa sakuppgifter ur e-postmeddelanden, e-postloggar, IP-adress- listor, accessloggar och Internet-loggar, i den utsträckning upp- gifterna bedömts relevanta för kommissionens slutsatser. Detta material presenteras i detta betänkande. Underlaget i form av bandmaterialet som sådant har enbart hanterats i granskningsupp- Utgångspunkter för kommissionens arbete draget och blir, när granskningsuppdraget nu är slutfört, kvar i vård. De uppgifter som har överlämnats till kommissionen är alltså sakuppgifter om innehållet i vissa e-postmeddelanden, vissa trafik- uppgifter ur e-postloggar, uppgifter om huruvida externa eller interna IP-adresser har använts vid vissa uppkopplingar, uppgifter om tidpunkten för vissa uppkopplingar och vissa uppgifter om Internet-användning – allt avseende vissa nyckelpersoners agerande de aktuella dagarna . De faktiska sakuppgifterna kommer att presenteras närmare i kapitel 5. Av den redogörelsen framgår att uppgifterna är person- anknutna. I enlighet med vad som redovisats i avsnitt 2.2 har granskaren, efter en intresseavvägning, funnit att en granskning av dessa uppgifter för att bedöma om de var av betydelse för kom- missionens slutsatser inte har inneburit någon behandling i strid med personuppgiftslagen. Enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller sekretess för person- uppgifter om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Granskaren har bedömt om ett överlämnande av uppgifter från bandgransk- ningen till kommissionen för offentliggörande i detta betänkande skulle kunna strida mot nämnda bestämmelse i sekretesslagen. Vid den bedömningen har det varit avgörande att kommissionen för sina slutsatser bara har haft behov av vissa sakliga uppgifter beträffande ett fåtal högre tjänstemän i tjänste- utövning i anslutning till , och att granskaren har funnit det godtagbart att granska just dessa uppgifter för syftet att ligga till grund för kommissionens slutsatser. Det kan därför inte anses strida mot angiven bestämmelse i sekretesslagen att lämna ut dessa sakliga uppgifter till kommissionen för offentliggörande. Vid bedömningen har det med andra ord varit nödvändigt att beakta att kommissionen utan tillgång till, och redovisning av, dessa uppgifter inte skulle ha haft möjlighet att fullgöra sitt uppdrag, nämligen att i form av en medborgarkommission belysa hur hanterade konsekvenserna av tsunamin.5 Det kan här kort nämnas att kommissionen vid sin värdering av de uppgifter som förts över från bandgranskningen har utgått från de principer om värdering av elektroniskt material som närmare har presenterats i avsnitt 3.1. 5 Jfr 1 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100). Utgångspunkter för kommissionens arbete 4.4Rättsliga förutsättningar för kompletterande undersökningar Mot bakgrund av dels elektroniska uppgifter som kunnat utläsas ur bandmaterialet och som inte klart indikerade att bedrivit någon datoraktivitet i på annandagen 20046, dels tidigare undersökningar och frågor av JO respektive konstitutions- utskottet, ställde kommissionen sig frågan om det var möjligt att inhämta underlag från för bedömning av närvaro i på annandagen 2004. I JO:s initiativärende mot statssekreteraren fann JO skäl att undersöka om det fanns några registreringar av passerkort i system avseende besök . JO konstaterade att ingen sådan registrering fanns noterad. Även intresse- rade sig för frågan om vilka jourtjänstgörande tjänstemän i Stats- rådsberedningen som fanns på plats i och begärde, såvitt det framgick av inpasseringsdata eller dylikt, uppgift om exakta inpasseringstider.8 svarade att befann sig i men att det inte fanns några uppgifter om exakta inpasseringstider att redovisa, samt att en av säkerhetsorganisationen känd person kunde passera in och ut ur utan att det dokumenterades.9 I avsnitt 2.2 redovisades vilka rättsliga överväganden som gjordes inför granskningsuppdraget där granskaren fann att vissa under- sökningar av den elektroniska informationen i bandmaterialet kunde göras efter en intresseavvägning. Utgångspunkten för den bedömningen var en proportionalitetsprincip, där syftet med de vidtagna åtgärderna måste väga tyngre än ett eventuellt intrång i berörd persons integritet för att åtgärderna skulle få vidtas. Denna proportionalitetsprincip har även varit utgångspunkten för kom- missionens arbete. När det gäller frågan om undersökning av inpasseringslogg aktualiseras däremot inte 6Se närmare beskrivning i avsnitt 5.5. 7JO:s beslut i ärende nr 1140-2006. 8Konstitutionsutskottets skrivelse till i granskningsärende 2005/06:5 (Regeringens handläggning av naturkatastrofen i ). 9Regeringskansliets svar av , betänkande 2005/06:KU8, Del 2, s. 389. Utgångspunkter för kommissionens arbete bestämmelsen i regeringsformen om skydd för förtrolig kom- munikation, eftersom det rör fråga om en arbetstagare befunnit sig på arbetsplatsen. Inte heller bestämmelse om skydd för privatlivet aktualiseras i detta fall på samma sätt som vid bedömningen av i vilken mån uppgifter i e-post eller datatrafik- loggar får granskas. Ett eventuellt besök på arbetsplatsen måste anses vara en arbetsrelaterad fråga, inte en privatlivsrelaterad sådan. Kommissionen har egentligen inte haft att göra en arbetsrättslig bedömning vad gäller granskning av inpasseringsuppgifter, efter- som den utgör en självständig myndighet i förhållande till . Uppgifterna i inpasseringsloggen är också personanknutna och omfattas därför av personuppgiftslagens och sekretesslagens bestämmelser om personuppgifter. I denna del har som uppgiftsinnehavare i första hand haft att bedöma om uppgifterna i inpasseringsloggen har kunnat lämnas ut till kommissionen för behandling i dess utredning. Kommissionen gjorde dock den bedömningen att begärd behandling av inpasse- ringsuppgifterna måste anses tillåten enligt arbetsrättsliga och personuppgiftsrättsliga principer. Såväl JO som konstitutions- utskottet har ju tidigare efterfrågat samma uppgifter, och har också lämnat ut dem. I denna del har kommissionen även haft att beakta bestäm- melserna i 5 kap. 2 § andra stycket 3 p sekretesslagen, enligt vilken sekretess gäller för uppgift som kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd med avseende på bland annat system för automatiserad behandling av information, och 2 kap. 2 § sekretesslagen angående totalförsvarssekretess. Så länge endast sakuppgifter avseende en viss tjänsteman för behandlas har kommissionen funnit att angivna sekretessbestämmelser inte hindrar att uppgifter ur inpasseringssystem offentliggörs. Inte heller personuppgiftslagens eller sekretesslagens bestämmelser om personuppgifter hindrar att dessa sakuppgifter kortfattat presenteras i detta betänkande. Dessa slutsatser måste redan JO ha dragit inför presentationen av uppgiften ur inpasse- ringsloggen i sitt beslut. Kommissionen har mot denna bakgrund vid besök i kunnat göra viss kompletterande inhämtning av uppgifter ur inloggningssystemet. Kommissionen har för att söka skapa största möjliga klarhet i inpasseringsfrågan också framfört önskemål om att skulle lösa den bevakningspersonal som tjänstgjorde i Utgångspunkter för kommissionens arbete annandagen 2004 från sin i avtal reglerade tystnadsplikt. Så har också skett. Intervjuer har hållits med den berörda personalen. Inför intervjuer med personer som inte var tjänstemän i har kommissionen påpekat att de själva, i egen- skap av privatpersoner, haft att bestämma över sin medverkan i kommissionens utredning.10 Vidare har en i anställd operatör med tjänstgöring under annandagen 2004 i Säker- hetscentralen utfrågats. Resultatet av undersökningen redovisas inte här utan presenteras i sitt sammanhang under avsnitt 5.5.3. 4.4.2Teknisk undersökning av hemdator Frågan om stod på sändlistan för det e-post- meddelande som vid Försvarsdepartementets underrättelseenhet (Undber) sände från sitt hem på annandagens morgon aktualiserades redan under kommissionens förra arbete. Mot bakgrund av då lämnade uppgifter om att han tagit emot och läst det meddelandet och Brittners uppgift om att vad han förstått hade stått på med- delandets sändlista fann kommissionen inte anledning att då gå djupare i frågan. Det ifrågavarande e-postmeddelandet kom där- efter i stor utsträckning att diskuteras i . Redan granskningen av bandmaterialet gav en bild av vilka personer inom som mottagit meddelande.11 Brittner uppgav härefter för kommissionen att han var villig att låta undersöka den dator som han använde vid ut- skicket på annandagens morgon 2004 för att se om det fanns tek- nisk möjlighet att återskapa meddelandet med dess sändlista. Sedan meddelandet sänts hade Brittners e-postsystem bytts ut, och datorn hade också råkat ut för ett haveri. Det saknades alltså möjlighet för Brittner att själv hitta meddelandet i datorn. Kommissionen ställde, efter erbjudande, teknisk expertis till dennes förfogande för att söka återskapa det försvunna meddelandet med dess sändlista. Undersökningen av datorn gjordes således för Brittners räkning utan att denne från- hände sig datorn till kommissionen. Undersökningen ledde till att 10Angående utredningssättet i en undersökande kommitté, se även SOU 2005:104, Huvud- rapport, s. 43 44. 11Se närmare avsnitt 5.3. Utgångspunkter för kommissionens arbete sändlistan för det aktuella e-postmeddelandet återfanns på hård- disken. Det närmare resultatet av undersökningen redovisas inte här utan presenteras i sitt sammanhang under avsnitt 5.3. 4.4.3Samtalsspecifikationer och annan trafikinformation För kommunikationstjänster i allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät gäller lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation. En elektronisk kommunikationstjänst definieras som en tjänst som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. För elektroniska kommunikationsnät som inte är allmänt tillgängliga, till exempel en myndighets interna datanät, är lagen inte direkt tillämplig. I kapitel 6 i lagen om elektronisk kommunikation finns bestäm- melser om integritetsskydd, bland annat vad avser trafikuppgifter. Samtalslistor med uppgifter om utgående eller inkommande samtal utgör en sammanställning av trafikuppgifter. Även en IP-adress, det vill säga en lokaliseringsuppgift (positioneringsuppgift) som används vid överföring av information vid datauppkoppling mot Internet, är en typ av trafikuppgift. För lagring och behandling av sådana trafikuppgifter uppställer lagen om elektronisk kommunika- tion strikta ramar, som här helt kort skall presenteras. Trafikuppgifter som avser användare som är fysiska personer eller avser abonnenter och som lagras eller behandlas av en telefonoperatör skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra meddelandet.12 Trafikuppgifter som krävs för abonnentfakturering och betalning av avgifter får dock sparas till dess att fordran är betald eller preskription inträtt och det inte längre lagligen går att göra invändningar mot faktureringen eller avgiften.13 Kretsen av personer som får behandla trafikuppgifter är be- gränsad.14 För dem som har rätt att behandla sådana uppgifter gäller tystnadsplikt; det vill säga person som fått del av sådan uppgift får inte obehörigen föra vidare eller utnyttja det han fått del av eller tillgång till. Sådan tystnadsplikt gäller dock inte i förhållande till 126 kap. 5 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. 136 kap. 6 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. 146 kap. 7 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Utgångspunkter för kommissionens arbete den som har tagit del i utväxlingen av ett elektroniskt meddelande eller som på annat sätt har sänt eller tagit emot ett sådant meddelande.15 Vissa bestämda myndigheter har rätt att begära ut uppgifter för vissa bestämda syften. Till exempel kan trafikuppgift vid misstanke om brott på begäran lämnas ut till åklagarmyndighet, polismyn- dighet eller någon annan myndighet som skall ingripa mot brottet om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.16 Någon generell rätt för myndigheter att ta del av trafik- uppgifter finns inte. för gällde ingen skyldighet för opera- tören att avgiftsfritt tillhandahålla en abonnent specificerade telefonräkningar avseende mobiltelefoni.17 har generellt inte tecknat tilläggstjänsten Specificerad Räkning i sitt avtal med teleoperatören. Tjänsten används alltjämt endast i undan- tagsfall, till exempel vid missbruk av mobiltelefonanvändning eller när en anknytning disponeras av någon som inte faller inom myndighetens anslag.18 Någon skyldighet att lämna uppgifter till användare stipuleras inte i lagen om elektronisk kommunikation. Som tidigare nämnts gäller dock inte tystnadsplikt för innehållet i eller förekomsten av ett meddelande i förhållande till den an- vändare som sänt eller tagit emot meddelandet. En telefonoperatör kan därför på begäran av en användare lämna ut trafikuppgifter som rör honom eller henne själv. Om en användare har begärt och fått del av egna trafikuppgifter, står det därefter denne fritt att förfoga över uppgifterna. Ingenting hindrar att personen väljer att erbjuda eller redovisa sina uppgifter för en myndighet. Så har valt att göra inför JO och kommissionen. Som framgått av det anförda finns det däremot inte något lagligt stöd för kommissionen att från en operatör begära ut trafikuppgifter i form av samtalslistor eller IP-adresser avseende viss abonnent eller användare. Kommissionen har därför avstått från att begära in sådana uppgifter. Detta ställningstagande gäller även i förhållande till enskilda tjänstemän, eftersom en sådan begäran riktad till dem skulle kunna innebära eller av dem upplevas som en påtryckning på tjänstemannen att delge kommissionen 156 kap. 20 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. 166 kap. 22 § första stycket p 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. 175 kap. 7 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation i dess lydelse före 2006-04-01. 18Utfrågning , och , se särskilt bilaga 3. Utgångspunkter för kommissionens arbete information som kommissionen inte lagligen har rätt att inhämta och ta del av på egen hand. Redan av bandmaterialet har kunnat utläsas att det förs ett flertal logglistor med elektronisk information om datoranvändningen i . Utöver de loggar som säkerhetskopieras i band- roboten finns andra loggar, med uppgifter från brandväggen, som säkerhetskopieras och lagras på annat sätt. De loggarna, som enbart hanteras i säkerhetssammanhang, innehåller bland annat uppgifter om Internet-trafik, inkommande e-posts brevhuvuden och säker- hetshändelser. Dessa loggar gallras enligt uppgift inte alls.19 Det bör poängteras att denna loggning av bland annat inkom- mande e-postmeddelandens brevhuvuden som sker via brand- väggen alltså inte är densamma som den så kallade registrators- loggen. Registratorsloggen är den logglista över inkommande e- postmeddelandens brevhuvuden som var offentlig i . , troligen 1997 , fanns e-postloggar i presentationsterminal på Förvaltnings- avdelningens arkivenhet. E-postloggarna presenterades då i krono- logisk ordning på inkomstdatum. När Arkiv- och dokumentcentret färdigställdes kunde allmänheten söka information inte endast på datum men även på ingivare i presentationsterminalerna. kom frågor om utlämnande av loggen av personuppgiftsskäl att hanteras så att papperskopior av loggen överlämnades direkt från arkivarien i Arkiv- och dokumentcenter till den som begärde att få ut uppgifter. Anställda i hade själva möjlighet att ta del av loggen i elektronisk form. Sedan regeringen beslutat att denna logg var hemlig på grund av totalförsvarssekretess, ändrades rutinerna. Frågor om utlämnande av allmän handling som avser uppgifter ur denna logg hänskjuts nu till antingen expeditions- och rättschefen på berört departement eller till chefsjuristen på Förvaltnings- avdelningen. upphörde också Regerings- kansliets anställdas möjlighet att själva ta del av loggen i elektronisk form.20 19Uppgift lämnad vid möte med från IT-enhet (, , och ) . 20Utfrågning Mára Eiche . Utgångspunkter för kommissionens arbete Kommissionen har valt att – utöver den information som till- förts från bandgranskningen – inte efterfråga elektronisk informa- tion från logglistor över datoranvändning i . Skälet är att för sådant loggmaterial som omfattats av band- materialet har ett uttryckligt regeringsbeslut, grundat på ett allmänt intresse, legat till grund för såväl granskningens som kommis- sionens utredningsåtgärder. Så har inte varit fallet beträffande övriga logguppgifter om datoranvändning i . De uppgifter kommissionen ansett sig behöva har också antingen funnits tillgängliga i bandmaterialet eller kunnat efter- frågas på sedvanligt sätt vid utfrågningar. Kommissionen har inte sett något behov av uppgifter om datoranvändning från andra loggar än dem på banden. De rättsliga bedömningar som ovan redovisats under avsnitt 4.3 och 4.4 har alla bäring på kommissionens överväganden inför sina utredningsåtgärder. De presenterade bedömningarna har alla anknytning till frågan vilka åtgärder kommissionen har kunnat vidta utan att passera gränsen för vad som utifrån integritets- synpunkt kan anses tillåtet. Utöver dessa rättsliga analyser till grund för det konkreta utredningsbehovet har kommissionen också funnit anledning att se närmare på vilka regler som gäller kring allmänhetens insyn i verksamhet och därmed sammanhängande frågor om dokumentationskrav med mera. I detta sammanhang ställs krav på dels transparens och insyn i förvaltningen, dels informationssäkerhet i förgrunden. Det som skrivs i det följande gör inte anspråk på att vara någon heltäckande beskrivning av rättsläget, utan skall tjäna som en kort presentation av några rättsliga problemställningar för förståelsen av kommissionens fortsatta överväganden. Utgångspunkter för kommissionens arbete 4.5.2Offentlighetsprincipen och rätten till insyn – särskilt om dataregister Bakom den grundläggande rätten till insyn i svenska myndigheters verksamhet ligger offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen har kommit till uttryck på olika sätt i svensk lagstiftning. I tryck- frihetsförordningen stadgas rätten att ta del av allmänna hand- lingar.22 Rätten att ta del av allmänna handlingar, även kallad handlingsoffentligheten, innebär att var och en har rätt att begära att få del av allmänna handlingar. Huvudprinciper om rätt till meddelarfrihet för offentliganställda tjänstemän och om offentlig- het vid domstolsförhandlingar och beslutande församlingars sammanträden är andra uttryck för offentlighetsprincipen. Det finns dock begränsningar i den insyn som offentlighets- principen medger. När det gäller handlingsoffentligheten, som här är av primärt intresse, förutsätts för det första att de uppgifter som önskas utlämnade finns dokumenterade i en handling. Enligt tryckfrihetsförordningen är en handling en framställning i skrift eller bild, eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.23 Det är alltså informationen, uppgifterna, som i sammanhanget står i centrum. Ett exempel på en upptagning är uppgifter som på något sätt fixerats på ett datamedium. Ett dataregister kan bestå av flera upptagningar, där varje möjlig konstellation av sakligt och logiskt sammanhängande uppgifter ses som en upptagning för sig. Förutom att den efterfrågande informationen skall kunna klassi- ficeras som en handling enligt nämnda definition är en avgörande förutsättning för insyn att handlingen är en allmän sådan. För att en handling skall anses allmän krävs att den dels förvaras hos en myndighet, dels har inkommit till myndigheten eller upprättats där. Termen förvaras har i tryckfrihetsförordningens bemärkelse en betydelse som skiljer sig något från ordets innebörd enligt vanligt språkbruk. Utgångspunkten är att handlingen skall finnas inom myndighetens lokaler, men exempelvis en handling i form av ett dokument som finns i en tjänstemans förvar utanför myndighetens väggar anses även den förvarad av myndigheten. För upptagningar gäller å andra sidan att de endast anses förvarade av en myndighet 21Se bl.a. , Offentlighetsprincipen (2003). 222 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen. 232 kap. 3 § 1 stycket tryckfrihetsförordningen. Utgångspunkter för kommissionens arbete om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. För en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling (till exempel sammanställning av uppgifter ur ett data- register) gäller därutöver inskränkningen att sammanställningen endast anses förvarad hos myndigheten om myndigheten kan göra den tillgänglig med rutinbetonade åtgärder.24