sou · GVB395 · 2008-01-01 00:00:00 — (svensk nattvakt) fick luft under vingarna när polisen av resursskäl överlät bevakningen av ambassader m.m. till vaktbolag. bildades i mitten av 1990- talet när sjukvård i började privatiseras, först i och sedan i . har också en förhållandevis stor andel av direktinvesteringarna i andra länder inom tjänster vilket kan sammanhänga med en stor marknad för privata producenter av offentliga tjänster (diagram 6.1). Betydelsen av hemmamarknaden illustreras av det franska företaget (tidigare ), se faktaruta 7.2. skapas 1853 under namnet la Générale des Eaux (). Genom ett dekret från kunde staden teckna avtal med om köp av vatten på i förväg bestämda villkor. Avtalet gällde en tjugoårsperiod. Det var första gången i världen som vattenförsörjning lades ut på entreprenad. förde en liberal ekonomisk politik och träffade bl.a. ett frihandelsavtal med . Vatten är än företagets största produktgren och står för av omsättningen. Till denna gren har lagts andra kommunaltekniska verksamheter. Renhållning står för av omsättningen, energitjänster för och transporter för . Över hälften av omsättningen ligger utanför . Övriga står för , och . 1998 övertog företaget svenska och kom på så sätt in på den svenska marknaden. Dotterbolaget har övertagit busstrafik, tunnelbanetrafik och järnvägstrafik i . Den grundinställning verkar ha haft sedan tid är att genom delegerat ansvar få de fördelar som en privat verksamhet innebär – effektivitet och flexibilitet – men fortfarande ha kvar det slutgiltiga bestämmandet över verksamheten. ses delegerat ansvar dvs. statlig verksamhet utlagd på entreprenad till privata aktörer, som en fransk specialitet som får allt större spridning i världen. Källa: Intervju. Ekonomiska förutsättningar för handel med välfärdstjänster Bilaga 4 till LU 2008 En sammanfattning rörande iakttagelserna beträffande direkt- investeringar i tjänsteföretag görs i följande punkter. har ett antal mycket internationaliserade företag och betydligt fler anställda utomlands än det finns anställda i utlandsägda företag i . Det gäller näringslivet som helhet. Det gäller också tjänsteföretag. Tjänste- företagen har kommit att bli nästan lika betydelsefulla som tillverkningsföretagen när det gäller sysselsättning utomlands. förhållandevis goda tillgång på finansiellt kapital – inte minst tydligt demonstrerat i ett omfattande bytesbalans- och sparandeöverskott och åtföljande kapitalexport – utgör en allmän förutsättning för direktinvesteringar utomlands. Den goda tillgången på kapital är en fördel för kapital- intensiva verksamheter som bank och försäkring. Det är två verksamheter, vars direktinvesteringar utomlands ökat starkt. Parti- och detaljhandel samt bevakningstjänster är inte kapitalintensiva och kräver inte högkvalificerad arbetskraft. Ändå är svenska företag i dessa branscher framgångsrika. Ledarskap framhålls ibland som en produktionsfaktor i paritet med andra. beröms ofta för att ha bra chefer och fungerande ledarskapsmetoder. T.ex. har det fram- hållits att framgångar i extremt hög grad bygger på gott ledarskap. Detta är en subtil och svårmätbar produktionsfaktor, som alla länder med stora, inter- nationella tjänsteföretag med viss trovärdighet kan göra anspråk på att ha. En allmän förutsättning är också att svenskar har relativt goda språkkunskaper. Det är lätt att rekrytera chefer och specialister som kan tala främmande språk. Det bör underlätta etableringar utomlands. Men det bör också underlätta för utländska företag att etablera sig i . Internationaliseringsgraden (andel anställda utomlands i företag med verksamhet utomlands) bland svenska tjänste- företag är bara något lägre (av de anställda i företag med utlandsverksamhet ) än för det övriga näringslivet (). Bilaga 4 till LU 2008 Ekonomiska förutsättningar för handel med välfärdstjänster naliseringsgrad har företag inom bevakning, detaljhandel, bank och försäkring. Det svenska utlandsföretagandet på tjänsteområdet är mycket starkt koncentrerat till bevakningstjänster, parti- och detaljhandel samt finansiella tjänster och försäkringar. Som väntat är det svårt att skönja några tydliga kopplingar mellan relativ faktortillgång i och inriktningen av svenska direktinvesteringar utomlands. Direktinvesteringar utomlands inom FoU kan ha ett samband med hög andel forskarutbildade i . Det utländska företagandet i är mer diversifierat än det svenska utomlands, men har också sin tyngdpunkt i parti- och detaljhandel samt andra affärstjänster. Det är knappast ägnat att förvåna att ett litet land som har en mer koncentrerad branschstruktur när det gäller ägande utomlands än världen som helhet har i . En faktor som verkar ha positiv betydelse för de utländska investe- ringarnas inriktning i är hög andel högutbildade i branschen. Negativ betydelse har däremot hög kapital- intensitet, hög forskningsandel och betydande skalfördelar. De utländska direktinvesteringarna inom FoU är begränsade. rankas som en av de främsta IT-nationerna i många sammanhang och har överskott i handeln med IT-tjänster. Däremot råder en övervikt för utländska IT-företag i i förhållande till svenska utomlands. Såväl utländska direktinvesteringar i som svenska direktinvesteringar utomlands har med viss tidsefter- släpning följt på avregleringar av respektive tjänsteområde inom . Ännu har dock inte friskolereformen 1992 resulterat i några utländska direktinvesteringar på skolans område i , ej heller mer än ett enstaka exempel på svenska direktinvesteringar utomlands. Det är företaget , som från början uppstod när arbetsmarknads- utbildningarna lades ut på entreprenad 1993 och som har ett par gymnasieutbildningar i . 8 Några olika utvecklingsvägar Inledningsvis ställdes följande fråga: Är det möjligt att tänka sig internationell handel med den sorts tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller utan att förändra den politik, de principer och traditioner som svensk offentlig förvaltning bygger på? Det gäller t.ex. lokaliseringsprincipen som innebär att stat, landsting och kommuner var för sig ska betjäna sina egna invånare och inga andra och principen att tjänsterna ska tillhandhållas efter behov och vara gratis. är det att försöka besvara denna fråga. Det ska göras genom att undersöka tre scenarier, vars viktigaste skillnader gäller just förvaltningspolitiken. Det har framgått att den framtida internationaliseringen av välfärdstjänsterna bland annat är avhängig ett antal ekonomiska faktorer. De väsentliga faktorerna är hur inkomster, skalfördelar i produktionen av välfärdstjänster, möjligheter att lägga ut delmoment i produktionen på andra producenter, transport- och resekostnader utvecklar sig. Det är faktorer som inte så lätt låter sig påverkas av politik. Handels- politiken i snäv mening – hinder för att skicka tjänster, hinder för köpare att resa över gränserna, hinder för att etablera företag och hinder för personal att röra sig över gränserna - visade sig ha en viss men ändå inte avgörande betydelse. Däremot visade sig avregleringar av nationella marknader och företags tillträde till marknader för produktion av välfärdstjänster ha stor betydelse. Det skulle kunna kallas handelspolitik i vid mening samtidigt som det är förvaltningspolitik. I det första scenariot ligger förvaltningspolitiken fast som . Den Europeiska Unionens tjänstedirektiv antas göra sig gällande liksom en gradvis liberalisering av tjänstehandeln inom GATS. Vilken blir under dessa omständigheter den troliga utvecklingen av handeln med välfärdstjänster och direktinvesteringar? Detta är referens- eller nollalternativet. Bilaga 4 till LU 2008 Det andra scenariot är ett förändringsscenario. Det innebär att den offentliga sektorns verksamheter i mycket högre grad än läggs ut på entreprenad och att medborgarna erhåller servicecheckar för olika välfärdstjänster. antas också göra betydande utfästelser inom Doha-rundan vad gäller liberalisering av den internationella handeln med tjänster och för direktinvesteringar. Frågan är då om detta får några påtagliga effekter på den internationella handeln med tjänster och direktinvesteringar utöver vad som kan förväntas i nollalternativet. Det tredje scenariot går ett steg längre än det andra och lägger till ökad egenfinansiering av offentligt tillhandhållna tjänster. Möjligheterna till ökad egenfinansiering av offentliga tjänster diskuterades i förra långtidsutredningen och i dess bilaga 7.TPF94FPT Medför en sådan förändring effekter utöver effekterna i det andra scenariot? 8.1Referensscenario: Förvaltningspolitik som En karaktärisering av dagens förvaltningspolitik utifrån det som har betydelse i detta sammanhang kan ta fasta på följande inslag. Den kanske viktigaste principen i offentlig förvaltning är den s.k. lokaliseringsprincipen. Den går ut på att stat, landsting och kommun producerar tjänster enbart för sina egna invånare. Det är dessa invånare som betalar skatt och för den skatt de betalar ska de och inga andra få tjänster i gengäld. Strikt tolkad betyder lokaliseringsprincipen att svenska landsting inte kan ta emot utländska patienter och universiteten inte utländska studenter. Har andra länder samma principer kan heller inga patienter och studenter hoppas på service utomlands. För att handel över kommuners och landstings gränser och i nästa steg nationsgränser ska kunna ske måste denna princip överges eller luckras upp. Som framgått ovan har så redan skett. Inom landet ser man ibland tämligen fördomsfritt på att medborgare som hör till fel landsting eller fel kommun får tillgång till tjänster. Även utländska patienter kan ges behandling 94TP PT SOU 2003:57 och SOU 2004:19. Bilaga 4 till LU 2008 som om de vore landstingsmedborgare. Subventionerade kultur- institutioner och kulturevenemang är öppna för såväl andra kommuners medborgare som turister från andra länder. I utbildningssammanhang accepteras utländska studerande utan någon särskild reglering därför att studerandeutbyte mellan länder är ett inslag i utbildningspolitiken. Lokaliseringsprincipen sätter också gränser för vad en kommun eller ett landsting får göra utanför sina gränser. Det är inte bara äldreomsorg för svenska pensionärer på anläggningar i och kryssningar i med unga, svenska lagöverträdare som skapat rubriker. Det har exempelvis krävts en speciallag för att kommunala bussbolag ska få köra och ta upp passagerare i andra kommuner. Annan speciallagstiftning av samma slag har utretts.TPF95FPT Allt detta begränsar i hög grad möjligheterna att utveckla affärsverksamhet och bidrar till att förklara varför såväl internationell handel som handel mellan kommuner och mellan landsting inte är mer omfattande. En successiv uppluckring av lokaliseringsprincipen sker dock och kommer att intensifieras med de program för att välja vårdgivare, skola, daghem m.m. som successivt utvecklas. Mellankommunal ersättning har länge förekommit i högstadium, i gymnasieskolan och i sjukvården och bör komma att utvecklas på nya områden. Handeln mellan kommuner och landsting kommer således att utvecklas, vilket möjligen kan underlätta viss ytterligare inter- nationell handel. 8.1.2Produktion i egen regi Genom att ta betalt fullt ut för sina tjänster kan kommuner, landsting och stat undvika att belasta skattekollektivet för tjänster till mottagare som inte tillhör detsamma. Men om dessa myndig- heter börjar ta betalt uppstår andra problem. Myndigheterna ges då en möjlighet att expandera sina verksamheter på ett svår- kontrollerbart sätt och kan komma att konkurrera med privata företag. I en särskild lag har kommuner och landsting givits möjlighet att exportera sådana tjänster som de redan producerar – alltså inga nya – och göra det på affärsmässiga grunder – dvs. så att det inte 95TP PT SOU 2007:72. Bilaga 4 till LU 2008 ska kosta skattebetalarna något. Detta skapar utrymme för en viss export, men begränsar i hög grad verksamheten eftersom det blir omöjligt att utveckla nya produkter och nästan omöjligt att ta kommersiella risker av olika slag. För statliga myndigheter gäller att det krävs särskilda beslut i lag eller i instruktion för att myndigheten ska få bedriva tjänsteexport. Exporten inskränks till de tjänster som myndigheten har i uppgift att utföra och omfattar alltså inte några nya tjänster. Vidare ska exporten ske på affärsmässiga grunder och den ska redovisas separat i årsredovisningen. På detta vis har t.ex. och , förutom att sälja tjänster till privata företag och privatpersoner, givits möjligheter att exportera tjänster utan att detta anses inkräkta på deras uppgifter som myndigheter. Universitet och högskolor säljer uppdragsutbildning till företag och organisationer och borde också kunna exportera sådana tjänster. Det senare sker dock i mycket liten utsträckning. Det är bl.a. risken för korssubventionering som gör att man lägger dessa begränsningar på myndigheters försäljning av tjänster, vare sig det är inom landet eller på export. Korssubventioneringen kan t.ex. innebära att privata kunder inte betalar det fulla priset eller ges en förmånligare behandling (gräddfil) och därmed subventioneras av skattebetalarna. I sin tur kan det innebära svårigheter för privata producenter av samma slag av tjänster med vilka de offentliga myndigheternas kommersiella verksamhet konkurrerar. Men korssubventionering kan också användas för att stödja den skattefinansierade verksamheten. Genom att ta ut ett överpris för de privatfinansierade tjänsterna kan pengar föras över till den skattefinansierade verksamheten – en slags smygbeskattning. Det är produktionen i egen regi som utgör problemet. Med en enda ägare – stat, landsting eller kommun – kan myndigheten i samförstånd med ägaren – göra de avvägningar mellan den skattefinansierade produktionen och den privatfinansierade som man finner önskvärt. Myndigheter och politiker kan använda korssubventionering, av beaktansvärda skäl, såsom att skapa sysselsättning eller för att stödja en offentlig verksamhet. Situationen blir annorlunda om den skattefinansierade verk- samheten i stället bedrivs på entreprenad (se nedan). Statliga och kommunala bolag som enbart säljer tjänster på kommersiell basis har ett större handlingsutrymme, framför allt för att de utgör separata redovisningsenheter. Det gäller framför allt statliga bolag, som i princip kan sättas upp med vilken Bilaga 4 till LU 2008 verksamhetsinriktning och på vilka affärsmässiga grunder som helst efter politiska beslut. Men också kommuner kan starta bolag med nästan vilka verksamheter som helst, bara de kan tänkas gagna medborgarna i kommunen. För inte så länge sedan satsade staten på en utbyggnad av Kallax flygplats i akt och mening att det skulle bli en nod i den internationella flygfrakten. ägs nu till en tredjedel av kommun och två tredjedelar av privata företag. Detta är exempel på att stat och kommuner i bolagsform kan utveckla mycket djärva affärsprojekt. En mycket viktig begränsning i denna form av företagande är att stat och kommun av politiska skäl vanligtvis inte har den finansiella uthållighet – när verksamheterna år går med förlust – som krävs för att djärva projekt ska lyckas. Även om verksamheten är organiserad i bolag åtskild från den skattefinansierade myndighetsverksamheten finns risker för korssubventionering, t.ex. vid hot om konkurs och vid kapitaltillskott. Offentligt företagande kommer därför alltid att vara ifrågasatt. Tabell 8.1 Statliga myndigheters och tjänsteproducerande bolags export och import av tjänster Alla bolag med statligt ägande Källa: Uppgifter om bolags tjänsteexport och –import från SCB, . Uppgift om statliga myndigheters tjänsteexport från ESV. Staten är minoritetsägare i ett antal tjänsteföretag, som har en omfattande utrikeshandel med tjänster, t.ex. SAS, Nordea och OMX. Även i en rad företag, som staten är majoritetsägare i, förekommer en ansenlig handel med tjänster. De statliga bolagen har ett importöverskott. Statliga bolag säljer i stor utsträckning samma slags tjänster som andra kommersiella företag och är därför av mindre intresse för att belysa möjligheterna att handla med välfärdstjänster. Några statliga bolag säljer dock myndighets- tjänster. Exempelvis säljer sina tjänster genom ett statligt bolag. De statliga bolagens tjänsteexport kan jämföras med Bilaga 4 till LU 2008 Denna export är betydligt mindre, vilket både beror på arten av tjänster , vilket är mindre än en promille av den svenska exporten av tjänster. I detta scenario – som speglar dagens situation – handlas produktionen av de offentliga tjänsterna i viss utsträckning upp från privata företag. Omfattningen växer långsamt inom kommuner och landsting. Inom staten har omfattningen inte förändrats nämnvärt på de senaste tjugo åren.TPF96FPT När tjänsterna handlas upp av privata producenter utför de privata företagen produktionen på entreprenad åt offentliga myndigheter. Entreprenader innebär att det skapas eller ges utrymme för privata företag, som, som de levererar tjänster på uppdrag av offentliga myndigheter, borde kunna sälja tjänster privat. Möjligheterna till korssubventionering finns visserligen fortfarande. Men korssubventionering borde upphöra att vara ett problem om ett privat företag eller stiftelse driver en skattefinansierad och en marknadsfinansierad verksamhet parallellt. Ty frågan är varför de upphandlande offentliga myndigheterna skulle vara beredda att acceptera ett högre pris än det marknadsmässiga för att därigenom subventionera den privata verksamheten. Och omvänt: varför skulle det privata företaget eller den privata stiftelsen acceptera ett lägre pris än det marknads- mässiga för att därigenom subventionera den offentliga verk- samheten med intäkter från sina privata kunder? Genom att det i denna situation – när ett offentligt organ upphandlar tjänster från en privat organisation – finns två parter med delvis motstridiga intressen uppstår en balans.TPF97FPT Denna balans saknas när en offentlig myndighet eller ett offentligägt bolag driver en skatte- finansierad och en marknadsfinansierad verksamhet. 96TP PT Outsourcing av delmoment i produktionen, vaktmästeri, blomvattning, telefonväxlar, städning etc. har ökat. Däremot inte upphandlingen av slutprodukter. Jämför Statskontoret [1990]. 97TP PT Det är också skälet till att företag A accepterar att företag B förutom att sälja varor och tjänster till företag A också säljer till andra företag. Begränsningar finns såsom när företagshemligheter i A kan utnyttjas av företag vid försäljning till andra företag. I reklam- och konsultbranschen kan företag därför inte blanda kunder hur som helst. Bilaga 4 till LU 2008 Ändå betraktas blandningen av privat och offentligt finansierade tjänster i privata företag som ett problem. Vissa begränsningar har rått lagligen och råder förmodligen alltjämt i det allmänna medvetandet för att blanda offentligt tillhandahållna tjänster med privata även inom privata företag. Tills förhindrade den s.k. stopplagen att ett och samma privata sjukhus sålde privata tjänster som det levererade tjänster på uppdrag av offentliga myndigheter. I ungdomsskolan råder inget egentligt förbud för friskolor, som uppbär kommunala bidrag, att ta emot fullt betalande elever (avgifter för de elever som kommunen betalar skolpeng för är däremot förbjudet). Men det är inte något som förekommer. Skulle det förekomma är det möjligt att ett förbud skulle kunna aktualiseras. Denna inställning begränsar den utveckling av tjänstehandeln som finns som en potential i entre- prenaderna. Inslaget av utländska företag bland dem som levererar tjänster till offentliga uppdragsgivare i är ännu mycket begränsat. förekommer utländska företag främst i kollektivtrafiken och i någon, begränsad mån inom hälso- och sjukvård. De agerar på samma villkor som svenska företag. Upphandling av utländska företag som inte är etablerade i är ännu mycket sällsynt, liksom att svenska företag erhåller kontrakt av offentliga myndigheter i andra länder utan att vara etablerade i dessa länder. och konkurrens- befrämjande myndigheter har uppmärksammat detta och verkar för att offentlig upphandling i större utsträckning ska ske över gränserna. EU:s tjänstedirektiv bör kunna underlätta att entre- prenörer från andra EU-länder i högre utsträckning utnyttjas, men den avgörande förutsättningen är att respektive land medvetet går in för att utnyttja denna potential. 8.1.5Sociala försäkringssystem är förhållandevis heltäckande De offentliga försäkrings- och bidragssystemen innehåller sällan några ekonomiska incitament för svenskar att söka vård, utbildning eller andra välfärdstjänster utomlands. Bilaga 4 till LU 2008 offentliga försäkringssystem i andra länder. Eventuella kostnads- vinster tillfaller inte tjänstekonsumenterna. Tvärtom får de också bekosta resa och uppehälle, vilka inte alltid täcks av de offentliga försäkrings- och bidragssystemen. Att svenskar i viss utsträckning sökt tandvård utomlands har berott på att tandvårdsförsäkringen lämnat en stor del av kostnaderna till den enskilde att betala. Med en ny, förbättrad tandvårdsförsäkring i – vilket förut- skickats av den nuvarande regeringen – försvagas motiven för tandvård i länder där den är billigare. Den som tillhandahåller offentliga tjänster kan visserligen spara pengar på att skicka patienter, studenter och äldre utomlands, men kan inte göra detta mot deras vilja. Lokaliseringsprincipen gäller även i omvänd riktning: som invånare har man rätt till tjänster där man bor. Privata sjukvårdsförsäkringar ersätter fullt ut för vård i hemlandet och ger heller inte försäkringstagarna incitament att söka billigare vård utomlands. I den mån den offentliga sektorn lyckas täcka upp medborgarnas behov av välfärdstjänster genom socialförsäkrings- system och andra gratistjänster, eller medborgarna tecknar privata, heltäckande försäkringar, kommer incitamenten för svenskar att söka vård eller andra tjänster utomlands att förbli ringa och inskränka sig till specialistbehandlingar som inte går att få i . Av samma skäl kommer medborgare i andra länder med väl utbyggda socialförsäkringssystem heller inte att söka sig till . Den som står utanför sjukförsäkringssystemet i t.ex. skulle kunna ha anledning att söka billigare vård utomlands, eventuellt i . I den mån svenska sjukhus utvecklar högt specialiserade behandlingar kan patienter från utlandet komma att söka sig till . Det område som förefaller ha den största potentialen för att expandera är högre utbildning. Fortlöpande sker en internationell harmonisering av examinationskrav och bedömning av utbildningar för att jämställa deras meritvärde. Det kommer att underlätta högskolestudier utomlands. Det är naturligt att unga människor går i spetsen för ökad internationell rörlighet. Utlandsstudierna kommer enligt vissa prognoser att fördubblas . De svenska reglerna för utresande studerande är frikostiga. I vilken mån utländska studerande kommer till beror i första hand på utbudet av studieplatser och vilka termins- avgifter som tas ut. Den snabba ökningen av utländska studerande i beror dels på en snabb utbyggnad av Bilaga 4 till LU 2008 antalet studieplatser dels på att inte tar ut några terminsavgifter vilket en del andra populära länder börjat göra. erbjuder dock den intressanta iakttagelsen att det är möjligt att attrahera en mycket stor mängd utländska studerande, trots att dessa får betala terminsavgifter som täcker utbildnings- kostnaden. De handelshinder som gäller välfärdstjänster är inte så många. Ändå är handeln och direktinvesteringarna på dessa områden ringa i jämförelse med områden där hindren är många fler (bank- och försäkringstjänster). Doha-rundanTPF98FPT kan komma att medföra en viss liberalisering av handeln med välfärdstjänster och för direkt- investeringar utomlands på detta område. Detta gagnar främst den rent privata handeln med välfärdstjänster. Åtagandena inom GATS i fråga om handel med sjukvårds- tjänster är få i förhållande till andra områden, bara 88 stycken på 140 länder. Få länder – – har gjort åtaganden inom utbildning och sjukvård, jämfört av länderna inom finansiella tjänster.