sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — Detta innebär bl.a. att uppgifter utan hinder av sekretess kan lämnas till enskilda enligt vad som föreskrivs i lag om förfarandet vid beskatt- ning, i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet eller i lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. Även t.ex. uppgifter i ärenden om revision får lämnas ut till förvaltaren i den reviderades konkurs. Enligt 9 kap. 2 § SekrL gäller skattesekretess i vissa ärenden. Det gäller för det första särskilda ärenden om revision eller annan kontroll beträffande skatt. Med särskilt ärende avses revision m.m. som inte ingår som ett led i ett taxeringsärende eller liknande utan är ett fristående förfarande. Som exempel kan nämnas ärenden om taxeringsrevision och ärenden enligt lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet (t.ex. revision i den revideras verksamhetslokaler samt eftersökande och omhän- dertagande av handlingar). Sekretess enligt 9 kap. 2 § gäller också i ärenden om kompensation för eller återbetalning av skatt samt i ärende om anstånd med erläggande av skatt. Den sekretess som gäller enligt 9 kap. 2 § andra stycket SekrL är densamma som enligt 1 §, dvs. som huvudregel absolut och med rakt skaderekvisit i fråga om uppgifter i mål hos domstol. I 9 kap. 2 § tredje stycket SekrL sägs att sekretessen inte gäller beslut i ärenden om kompensation för eller återbetalning av skatt och beslut i ärenden om anstånd med erläggande av skatt. Däremot gäller sekretessen beslut i särskilt ärende om revision eller annan skattekontroll. Undantag från skattesekretessen har också, i likhet med vad som är fallet enligt 9 kap. 1 § femte stycket, ansetts nöd- vändigt i fråga om visst utlämnande av uppgifter till enskilda (9 kap. 2 § fjärde stycket). En uppgift för är att medverka i brottsutredningar. Förfarandet regleras i lagen (1997:1024) om medver- kan i brottsutredningar. Av denna framgår att får medverka vid undersökning av vissa särskilt nämnda brott och även i fråga om annat brott, om åklagaren finner särskilda skäl för detta. Åklagare som leder förundersökning får anlita att biträda i undersökningen. Biträde kan också begäras innan för- undersökning har inletts. får som huvudregel inte verkställa beslut om tvångsmedel. Genom lagändringar har dock getts rätt att verkställa beslag i de fall våld mot person inte behöver användas samt att på uppdrag av åklagare medverka vid husrannsakningar. får då genomsöka de utrymmen som är föremål för husrannsakan. Dessutom får , utan att biträde begärts av åklagaren, utföra viss förenklad brottsutredning samt bedriva spaning m.m. brottsbekämpande verksamhet bedrivs av en särskild enhet inom myndigheten, SBE. Organisatoriskt sett har SBE en så fristående ställning inom att den utgör en egen självständig verksamhetsgren i tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens mening (handledning Offentligt eller hemligt, s. 105 f.). Beskattningsverksamheten och den brottstutre- dande verksamheten bedrivs således av i förhållande till varandra självständiga verksamhetsgrenar. Ett utbyte av sekretessbelagda uppgifter mellan de båda verksamheterna måste därför ske med stöd av sekretessbrytande regler, t.ex. reglerna om uppgiftsutbyte mellan myndigheter i 14 kap. 1–3 §§ SekrL. Vid förundersökning i brottmål gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 SekrL. Sekretess för sådan uppgift gäller också för verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (9 kap. 1 § första stycket 4 SekrL). Detsamma gäller för sådan uppgift i register som förs av enligt lagen (1999:90) om behandlig av personupp- gifter vid medverkan i brottsutredningar eller som annars behandlas där med stöd av denna lag. I samtliga dessa fall gäller sekretessen med omvänt skaderekvisit, dvs. med presumtion för sekretess. Vid sidan av beskattningsverksamheten ingår i upp- gifter att ansvara för folkbokföringen. I 7 kap. 15 § SekrL finns bestämmelser om sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden i verksamhet som avser folk- bokföringen (första stycket 1). För att inte sekretessen inom den egentliga folkbokföringen skall kringgås genom att uppgifterna får en vidsträcktare offentlighet i andra register som omfattar befolk- ningen är bestämmelsen också tillämplig på annat befolknings- register som baseras på uppgifter från folkbokföringsmyndig- heterna. Bestämmelsen är således också tillämplig på t.ex. det ADB-baserade centrala person- och adressregistret . I den utsträckning regeringen föreskriver det omfattar sekretessen också annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen. Regeringen har meddelat sådana föreskrifter i 1 § b SekrF, bl.a. i fråga om centrala pass- register. Förutsättningen för sekretess är att det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs, dvs. det är fråga om ett rakt skaderekvisit som innebär presumtion för offentlighet. Det skaderekvisit som före- skrivs innebär att sekretesskydd kan ges både åt uppgifter av särskilt ömtålig art och, på grund av speciella omständigheter, åt normalt harmlösa uppgifter. Föredragande statsrådet anförde att huvudregeln liksom dittills borde vara att uppgifter om namn, adress, personnummer, civilstånd eller nationalitet skulle vara offentliga (prop. 1979/89:2 Del A s. 210 f.). Att förhindra att detta ledde till obehörig dataregistrering ankom på datalagstiftningen. I vissa undantagsfall kunde det dock vara påkallat att hindra att uppgift som regelmässigt antecknas inom folkbokföringen lämnas ut. Ett sådant fall kunde vara att uppgifter begärs om utlänningar med viss nationalitet. Tydde omständigheterna på att utlämnade av dylik förteckning kunde leda till aktioner mot invandrarna som dessa uppfattade som hotande eller påtagligt obehagliga borde enligt statsrådet utlämnande av det begärda urvalet vägras. Även i andra fall då enstaka uppgift av i och för sig harmlöst slag begärs utlämnad kan det finnas särskild anledning att vägra utläm- nande, såsom då en adress har blivit spärrad på grund av befarad personförföljelse. En s.k. sekretessmarkering i folkbokföringen innebär dock inte att uppgifter om personen i fråga är hemliga utan syftar endast till att säkerställa att en noggrann prövning görs innan en uppgift lämnas ut (handledning Offentligt eller hemligt, s. 100 f.). Markeringen har alltså ingen självständig rättslig betydelse. För att en uppgift skall spärrmarkeras i folkbokföringen krävs enligt praxis att den som ansöker om spärr kan styrka att han eller hon förföljs (prop. 2003/94:93 s. 28). Det är alltså inte tillräckligt att sökanden känner en allmän motvilja mot att ha kontakt med en viss person eller att sökanden tillhör någon yrkeskategori som generellt kan sägas vara utsatt för hot. En spärrmarkering i folkbokföringen förs också in i beskattningsdata- basen och överförs till de myndigheter som får sina uppgifter från folkbokföringsdatabasen. Enligt 7 kap. 15 § tredje stycket SekrL gäller sekretess i ärende om fingerade personuppgifter för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit både vad avser den enskilde och närstående till denne. Denna sekretess har kommit till med anledning av lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter, enligt vilken en folkbokförd person som riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa eller frihet kan få medgivande att använda andra person- uppgifter om sig själv än de verkliga. Medgivande att använda fingerade personuppgifter lämnas av på ansö- kan av . Om medgivande har lämnats skall Riks- polisstyrelsen se till att de fingerade uppgifterna registreras inom folkbokföringen. Om uppgifterna i ett ärende om fingerade personuppgifter lämnas till en annan myndighet överförs sekretessen dit. På så sätt skall sekretessen skydda uppgifter som gör det möjligt att koppla ihop verklig och fingerad identitet till en och samma person (prop. 1997/98:9 s. 64, 65 och 118). I 9 kap. 19 § SekrL ges föreskrifter om sekretess inom Krono- fogdemyndighetens exekutiva verksamhet för uppgift om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt första stycket gäller sekretess i mål eller ärende angående utsökning och indriv- ning, dvs. vid all tillämpning av utsökningbalken och annan verk- Även uppgift att företräda staten i allmänna mål enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar samt verksamhet enligt 21 § (1994:466) om särskilda åtgärder i beskattningsförfarandet omfattas av denna sekretess, liksom verksamhet enligt lagen (1986:436) om närings- förbud, eftersom det i denna sistnämnda verksamhet ofta förekom- mer integritetskänsliga uppgifter rörande t.ex. hälsa och brotts- misstankar. I uppgifter ingår numera inte enbart att göra en undersökning av gäldenärens tillgångar. En gäldenärs- utredning skall också göras. I denna undersöks den totala skuld- sättningen, orsaken till skuldernas uppkomst, näringsverksamhets omsättning och resultat och möjligheter till återvinning. Dessutom görs en prognos avseende gäldenärens betalningsförmåga. I en gäldenärsutredning kan alltså både ingå uppgifter från deklarations- handlingar och mer ömtåliga uppgifter om exempelvis anstalts- vistelser, arbetslöshet och sjukdomar. Sekretess i den exekutiva verksamheten gällde tidigare med ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen var för offentlighet. Genom lagstiftning som trädde i kraft gäller sekretess numera med omvänt skaderekvisit. I propositionen med förslag till bl.a. denna ändring anförde regeringen att den ökande insamlingen av uppgifter om gäldenärens tillgångar och skulder hade inneburit att mängder av integritetskänslig information hade samlats hos de dåvarande kronofogdemyndigheterna (prop. 2000/01:33 s. 186 f.). Offentligheten hos kronofogdemyndigheterna innebar att skatte- myndigheterna i sitt informationsutbyte med de förstnämnda var restriktiv med att lämna ut uppgifter med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Normalt lämnades t.ex. inte ut själv- deklarationer för gäldenärens make eller sambo och inte heller uppgifter för juridiska personers ställföreträdare eller bolagsmän i handelsbolag. Regeringen påpekade att också andra myndigheter kände stor tvekan att lämna uppgifter till kronofogdemyndigheter på grund av det svaga sekretesskyddet. Att införa ett starkare sekretesskydd för kronofogdemyndigheternas verksamhet skulle enligt regeringen innebära att man kom tillrätta med de svårigheter som fanns vid informationsutbyte med andra myndigheter. Dess- utom skulle de enskilda som var föremål för kronofogdemyndig- heternas åtgärder få ett starkare integritetsskydd. När det gällde den förstärkta sekretessens betydelse för kronofogdemyndigheternas möjlighet att lämna ut uppgifter till andra myndigheter ansåg regeringen att den inte skulle innebära något problem (a. prop. s. 192 f.). Bestämmelserna i 14 kap. 1 och 3 §§ SekrL var enligt regeringen i de flesta fall tillräckliga för att uppgifter skulle kunna lämna ut på samma sätt som dittills. I detta sammanhang bör tilläggas att i samband med att den för- stärkta sekretessen infördes i verksam- het har regeringen i den vid samma tillfälle införda förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i verksamhet infört bestämmelser om viss uppgiftsskyldighet för kronofogdemyndigheterna i förhållande till , och Säkerhetspolisen. Någon sådan uppgiftsskyldig- het synes inte tidigare ha varit föreskriven (jfr utsökningsregister- lagen [1986:617] och utsökningsregisterförordningen [1986:678]). För vissa uppgifter gäller undantag från sekretessen enligt 9 kap. 19 § SekrL. Så är fallet för uppgift om förpliktelse som avses med sökt verkställighet i ett pågående mål. Ett mål är pågående från det att det kommit in till till dess att det är klart och redovisas tillbaka till sökanden. Någon sekretess hos för uppgifter om förpliktelser i avslutade mål fanns inte tidigare. Regeringen ansåg dock att en sådan sekretess skulle införas så att enskilda i vissa fall kunde skyddas mot att uppgifter om dem hos Kronofogde- myndigheten gjordes allmänt tillgängliga. Den nya sekretessregeln utformades på så sätt att uppgifter om förpliktelser i avslutade mål uttryckligen undantogs från sekretessen, om en person varit föremål för ansökan om verkställighet (9 kap. 19 § första stycket andra strecksatsen). Därigenom skulle intresset av en effektiv kreditupplysning tillgo- doses, eftersom uppgifter om att en person har flera ansökningar om verkställighet registrerade hos anses vara av stor betydelse i ett sådant sammanhang. Den valda utform- ningen av sekretessbestämmelsen innebär att sekretess däremot gäller för uppgift om att en person vid ett enstaka tillfälle har registrerats hos . När skulden har betalats kan en sådan uppgift därmed inte användas för t.ex. kreditupp- lysning. För att skyddet för enskilda i dessa fall skulle få avsedd effekt infördes också en gallringsregel för kreditupplysnings- företagen av innebörd att uppgifter som är undantagna från sekretess (vilket inträffar när förpliktelsen i fråga betalats) skall gallras hos företaget (8 § kreditupplysningslagen [1973:1173]). Enligt 9 kap. 19 § andra stycket SekrL gäller sekretess inte beslut i ett mål eller ärende. Skälet är det starka insynsintresse som föreligger i ärenden inom exekutionsväsendet och där beslut kan avse ingripande åtgärder för den enskilde, t.ex. i form av utmätning, avhysning och handräckning. Motsvarande sekretess som enligt första stycket, dvs. med ett omvänt skaderekvisit, gäller enligt 9 kap. 19 § tredje stycket SekrL också i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur utsöknings- och indrivningdatabasen enligt lagen (2001:184) om behandling av personuppgifter i verk- samhet för uppgift som har tillförts databasen. Enligt 26 och 27 §§ nämnda lag får , och Säkerhetspolisen ha direktåtkomst till utsöknings- och indrivningsdatabasen (se vidare nedan avsnitt 25.2.3). Eftersom en konkursförvaltare inte är en myndighet eller ett därmed jämställt organ är bestämmelserna om uppgiftsutbyte i bl.a. 14 kap. 1 och 3 §§ SekrL inte tillämpliga hos denne. I 9 kap. 19 § fjärde stycket föreskrivs därför att uppgifter får lämnas till kon- kursförvaltare utan hinder av sekretessen inom exekutionsväsendet. Enligt 7 kap. 35 § SekrL gäller sekretess hos Kronofogdemyndig- heten i ärende om skuldsanering för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretess gäller således med ett rakt skaderekvisit, dvs. med presumtion för offentlighet. Skuldsanering kan enligt skuldsaneringslagen (1994:334) ske antingen frivilligt efter fastställelse av eller i tvingande form efter beslut av allmän domstol. I 37 § skuldsaneringslagen föreskrivs att socialnämnder och andra myndigheter skall överlämna sådana uppgifter om en gälde- närs personliga och ekonomiska förhållanden som behövs för pröv- ning av ett skuldsaneringsärende till och domstolar som handlägger ärenden om skuldsanering. Detta inne- bär en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som tar över den sekretess som hos socialnämnden gäller för uppgifterna enligt 7 kap. 4 § SekrL (jfr 14 kap. 1 §). Uppgiftsskyldigheten omfattar dock inte uppgifter om närstående till gäldenären. Sekretessen enligt 7 kap. 35 § SekrL gäller också hos domstol och hos konsumentvägledare. Själva besluten i ett skuldsaneringsärende omfattas emellertid inte av någon sekretess. antogs fem nya lagar som led i en reform av författningsregleringen när det gäller behandlingen av personupp- gifter inom verksamhet, verksamhet och verksamhet med att uppbära tullar m.m. En reform på området ansågs behövlig med hänsyn till den snabba utvecklingen av datoriseringen inom myndighetsområdet. Inom de nu aktuella myndigheternas verksamhet hade hunnit längst i sin datorisering genom att ha rationaliserat bort en stor del av pappershanteringen. Även inom skatteförvaltningen hade pågått projekt med syfte att i allt större grad automatisera den i stora delar redan automatiserade ärendehanteringen. Inom exekutionsväsendet hade man inte ännu inte kommit lika långt, men planerade man införa en i stort sett helt elektronisk ärendehantering. Behov av en författningsreform fanns också med anledning av att EG:s dataskyddsdirektiv hade antagits och införlivats med svensk lagstiftning genom personuppgiftslagen . En allmän utgångspunkt vid reformen var att de grundläggande principerna för att skydda den enskildes integritet borde regleras i lag medan frågor som inte var centrala från integritetssynpunkt i stället borde regleras i förordning (prop. 2000/01:33 s. 84 f.). I lagen borde därför klart anges för vilka ändamål uppgifter får behandlas. Dessutom borde anges de yttre ramarna för vad regist- ren skulle få innehålla. I lag skulle också anges de begränsningar som skulle gälla för behandling av uppgifter vid direktåtkomst och utlämnande av uppgifter till enskilda. Även frågor om personupp- giftsansvar och därmed sammanhängande frågor borde regleras i lag. De nya författningarna skulle omfatta all automatiserad behand- ling av personuppgifter samt i vissa fall behandling av uppgifter som kunde hänföras endast till juridiska personer eller avlidna. Behandling av personuppgifter i administrativ verksamhet skulle inte omfattas, utan för sådan verksamhet skulle personuppgifts- lagens regler gälla fullt ut. En annan allmän utgångspunkt vid reformen var att det skulle särskilt anges i de nya lagarna vilka bestämmelser i personuppgifts- lagen som skulle tillämpas. En sådan lagstiftningsteknik för att beskriva en specialförfattnings förhållande till personuppgiftslagen kritiserades av Lagrådet vid lagarnas införande (a. prop. s. 345). Lagrådet ansåg lagstiftningstekniken otillfredställande och samti- digt riskfylld, med hänsyn såväl till svårigheterna att överblicka om dataskyddsdirektivet blir till fullo genomfört i registerlagarna som till risken att vid kommande lagändringar hänvisningar till person- uppgiftslagen blir felaktiga eller ofullständiga. Regeringen ansåg dock, med instämmande av , att metoden skulle tillämpas med motivering att lagen på så sätt blir överskådlig och tydlig för tillämparen (a. prop. s. 88). Slutligen skulle begreppet databas införas som en juridisk beteckning på vissa fastställda automatiserade uppgiftssamlingar som används gemensamt inom en verksamhet och för vilka särskilda regler skulle gälla. 25.2.2Skatteverkets behandling av personuppgifter I samband med den nämnda reformen infördes lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet (härefter skattedatabaslagen). Lagen ersatte den tidigare skatte- registerlagen (1980:343). I 1 kap. 4 § skattedatabaslagen regleras de primära mål för vilka uppgifter får behandlas. Dessa ändamål omfattar i allt väsentligt den verksamhet som åligger och tillgodoser behovet av information för bl.a. taxering, debitering och skattebetalning bestämmande av pensionsgrundande inkomst revision och annan analys- eller kontrollverksamhet tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten. Genom lagändringar har införts ett nytt andra stycke i 1 kap. 4 §, i vilket anges att uppgifter som får behandlas enligt första stycket även får behandlas för tillhandahållande av information som behövs i brottsbekämpande verk- samhet enligt lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar. Bestämmelsen har kompletterats med en regel om uppgiftsskyldighet i en ny paragraf – 5 a § – i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskatt- ningsverksamhet, enligt vilken uppgifter som avses i lagen om behandling av personuppgifter i beskattningsverk- samhet skall på begäran lämnas ut till en enhet inom som medverkar vid brottsutredningar. De ändamål för vilka uppgifter får behandlas för tillhanda- hållande för verksamhet utanför , de s.k. sekundära ändamålen, anges i 1 kap. 5 § skattedatabaslagen. Uppgifter får behandlas för tillhandahållande av information som behövs i författningsreglerad verksamhet för fastställande av underlag för samt redovisning, bestämmande, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter att utgöra underlag för beslut och kontroll av bidrag och andra stöd tillsyn och kontroll samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning aktualisering och komplettering av uppgifter om fastigheter. Uppräkningen av sekundära ändamål i paragrafen är inte uttöm- mande, eftersom det inte har ansetts möjligt att förutse samtliga de situationer då uppgifter med stöd av exempelvis sekretesslagen kan lämnas ut till myndigheter eller andra för olika ändamål (a. prop. s. 126). I stället tar uppräkningen sikta på vissa fall där en myndighet medges direktåtkomst till uppgifter samt andra fall där det varit möjligt att förutsäga att uppgifter kommer att lämnas ut i förhållandevis stor omfattning. Bestämmelsen om sekundära ändamål tar alltså sikte på fall där utlämnande av uppgifter från beskattningsdatabasen kan komma att ske. I detta sammanhang kan tilläggas att uppgifter, som behandlas i beskattningsverksamhet, lämnas ut till enskilda med stöd av reglerna i 2 kap. TF om allmänna handlingar. Inom skatteområdet råder dock enligt 9 kap. 1 § SekrL absolut sekretess, varför ett utlämnande bara kan avse uppgift som inte omfattas av sekretessen eller uppgift som enligt särskild föreskrift får lämnas ut. Ett exempel på det förstnämnda, dvs. uppgifter som inte omfattas sekretess, är uppgifter i beslut, t.ex. där taxerad inkomst fastställs. I övrigt kan uppgifter till enskilda lämnas ut i den utsträckning det särskilt framgår av skattedata- baslagen och vissa andra lagar att så kan ske (jfr 9 kap. 1 § femte stycket SekrL). I 2 kap. 5 § skattedatabaslagen framgår vilka uppgifter som kan lämnas ut till enskilda från beskattningsdata- basen. Detta gäller uppgifter om 1.namn och personnummer, 2.organisationsnummer, namn, firma och juridisk form samt i fråga om handelsbolag och andra juridiska personer sådana uppgifter om huvudkontor och säte som avses i 22 kap. 1 b § skattebetalningslagen (1997:483), 3.registrering enligt skattebetalningslagen samt särskilt registre- rings- eller redovisningsnummer, 4.på vilket sätt den preliminära skatten skall betalas för en fysisk person, 5.registrering av skyldighet att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter, 6.slag av näringsverksamhet, och 7.beslut om likvidation eller konkurs. Som förutsättning för att ett utlämnande av nämnda uppgifter skall kunna ske till en enskild gäller att det inte av särskild anledning kan antas att den enskilde som uppgiften avser eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Här gäller således ett rakt skade- rekvisit. Skattedatabaslagen innehåller inte några bestämmelser om utlämnade till enskilda av uppgifter som behandlas utanför beskatt- ningsdatabasen. Sådant utlämnande kan därmed endast komma i fråga beträffande uppgifter som inte omfattas av den absoluta skattesekretessen. Bestämmelsen om sekundära ändamål i 1 kap. 5 § skattedatabas- lagen omfattar enligt sin lydelse också tillhandahållande av information till enskilda. Stadgandet är dock begränsat till utläm- nanden som sker till författningsreglerad verksamhet. Någon ledning i frågan om vilken betydelse bestämmelsen skall ha vid utlämnande till enskilda ges inte i förarbetena annat än att där sägs att det inte är möjligt att förutse samtliga de situationer då uppgifter med stöd av exempelvis sekretesslagen kan komma att lämnas ut till myndigheter eller andra (kursiverat här) (a. prop. s. 126). Detta uttalande får dock anses något missvisande då det gäller utlämnande med stöd av sekretesslagen till enskilda eftersom detta, som framgått, är i det närmaste uttryckligen reglerat.