sou · GWB353 · 2008-05-16 00:00:00 — VTS- centralen i får fortlöpande information från isbrytarled- ningen och närmaste isbrytare om hur de ska informera handels- sjöfarten. Anmälningsskyldigheten gäller hela den period då trafik- restriktioner är i kraft. äger fyra havsisbrytare, , , och , samt en mindre isbrytare, Ale, som främst används i . är isbrytarna placerade i hamn. När så krävs kan även arbetsfartyg och Scandica samt inhyrda bogserbåtar användas som hjälpisbrytare. disponerar vid behov ytterligare tre isbrytande fartyg genom ett långtidskontrakt med . Kombinations- fartygen , och hyrs med besättning. Avtalet sträcker sig fram , med möjlighet att förlänga kontraktet . Isbrytare är mycket kapitalkrävande investeringar. Enligt uppskattningar från skulle investeringskostnaden för en ny isbrytare liknande vara . När de tre kombinationsisbrytarna skulle byggas undertecknade 1998 ett avtal med B&N och . Avtalet innebar att Sjöfarts- verket delfinansierade respektive fartyg med för att fartygen skulle anpassas för isbrytning till exempel vad gäller tjockleken och formen på skrovet, maskinstyrkan samt utrustas med bogserklyka och helikopterplattform. Avtalet innebar att vid behov skulle kunna utnyttja fartygen . Fartygen kan förutom isbrytning användas till ankarhantering och bogsering inom offshore-verksamhet. Offshore är ett samlingsnamn för industriverksamhet kring oljeutvinning till havs. 10.2.2 Samarbete med andra länder I 3 § isbrytarförordningen (2000:1149) sägs att isbrytning i sam- verkan med , och sker i enlighet med vad som har överenskommits med dessa länder. De nordiska länderna – , , och – undertecknade ett avtal om isbrytarsamarbete . I avtalet regleras inga finansiella frågor, utan endast former för samarbete mellan länderna. Bland annat sägs i överenskommelsen att den egna nationens isbrytar- resurser i första hand ska användas inom eget kustfarvatten, men att samverkan med de övriga länderna ska ske genom överenskom- melser mellan isbrytarledningarna. Närmast samarbete har och . För isbrytar- säsongen 2007/2008 har ett särskilt avtal om utökat samarbete mellan den finska och svenska isbrytarservicen undertecknats av finska och svenska . I avtalet regleras främst finan- siella frågor. Liknande avtal har även förekommit under ett antal tidigare säsonger. var de svenska isbrytarna och uthyrda till finska Finstaship i sammanlagt På samtliga svenska och finska isbrytare och respektive led- ningscentral finns ett gemensamt datoriserat ledningssystem för operativ planering och koordinering av isbrytarassistansarbetet. anger i sin treårsplan –2011 att en lång- siktig målsättning är att isbrytarservicen i och ska integreras ytterligare, vilket kan ses som ett steg mot visionen om en gemensam isbrytarservice i . har även avtal med om utökat samarbete vid svåra vintrar, men det har ännu ej behövt utnyttjas på grund av de senaste årens milda vintrar. En del vintrar har även ingått avtal med om möjlighet att disponera isbrytare. chartrades den danska isbrytaren . Behovet av isbryta- re uppstod till följd av att Vikingisbrytarna i strid med avtalet med stannade kvar i offshoreverksamheten. Sjömotorvägarna är ett av flera projekt inom TEN-T (transeuro- peiska transportnätet) som riktar sig till medlemsstaterna i EU. Inom ramen för sjömotorvägskonceptet kan isbrytningsrelaterade projekt ingå i syfte att ytterligare effektivisera vintersjöfarten i . , , är en organisation med medlemmar från , , , , , , , , och . bildades i som en vidareutveckling av de årliga möten som har förekommit mellan berörda länders isbryt- ningsmyndigheter. Det övergripande målet med är att säkerställa en väl funge- rande sjöfart året runt i och utveckla det strategiska och operativa samarbetet mellan länderna inom isbrytningsområdet. Visionen är en gemensam isbrytarservice i . är också expertgrupp gällande vintersjöfart och används som referent bland annat inom HELCOM. En handlingsplan för en effektivare vintersjöfart i håller på att tas fram inom ramen för och sjömotorvägs- konceptet. Ett antal gemensamma insatser har också redan genom- förts. Exempelvis har det inom ramen för sjömotorvägskonceptet gjorts två utredningar om framtida handelsfartyg som inte är beroende av isbrytare, för att på så sätt kunna frigöra isbrytar- resurser. Utredningarna avsåg en rutt över där isför- hållandena ofta är svåra. () leder ett forskningsprojekt med flera deltagande länder. Inom projektet utreds bland annat förutsättningarna för att intensifiera isbrytar- samarbetet inom . Förutsättningar för att använda de billigaste av de konventionella isbrytarna i första hand oavsett flagg eller inom vilket område isbrytarna arbetar kommer att belysas inom utredningen. Av figur 10.1 framgår hur behovet av isbrytarassistanser har varierat . Exempelvis var antalet utförda assistanser 2 040 /2003, som var en normal vinter, vilket kan jämföras med 122 assistanser den ovanligt milda /1992. Totalt antal isbrytarassistanser per säsong, åren 1975 2006 Normala vintrar är egna isbrytare i bruk under sammanlagt , för isbrytarassistans i svenska far- vatten. nyttjades isbrytare sammanlagt och kombinationsisbrytaren under samman- lagt . 2006/2007 utförde isbrytarna 771 assi- stanser i svenska farvatten varav 26 av dem innebar att isbrytaren bogserade fartyget. Den genomsnittliga väntetiden på isbrytar- assistans var . Andelen utländska fartyg som assisterades har i allmänhet varit högre än svenska. har andelen svenska assisterade fartyg varit som lägst och som högst. Ett fartyg kan få assistans av flera olika isbrytare under en resa till eller från hamn. Det innebär att antalet fartyg som har assisterats är färre än antalet utförda assistanser. I tabell 10.1 redovisas antal fartygsanlöp som har krävt isbrytarassistans 2006/2007. Fartyget kan ha behövt assistans såväl vid resa till hamnen som från hamnen. Tabell 10.1 Antal fartygsanlöp som har krävt isbrytarassistanser fördelat per hamn, isbrytarsäsongen 2006/2007 var totala kostnader för isbrytning 239 mil- joner kronor. Isbrytningen finansieras främst av farledsavgifter samt av externa intäkter från uthyrning av isbrytarna. I tabell 10.2 redovisas resultaträkningar för perioden –2007. Tabell 10.2 Resultaträkning i sammandrag för isbrytning, Huvuddelen av kostnaden för isbrytningen utgörs av fasta kost- nader i form av kapitalkostnader och besättning. Vid en vinter med mycket is ökar kostnaderna för exempelvis drivmedel, inhyrning av bogserbåtar, och isspaning med helikopter. De externa intäkterna var 2007 , varav merparten – nästan – kom från isbrytaren uppdrag. Resterande externa intäkter avsåg i huvudsak isbrytning som har utförts åt finska . För att bedöma hur resultatet påverkades av att isbrytare hyrs ut måste även merkostnaderna i form av till exempel drivmedel, underhåll och slitage samt eventuell extra personal vägas in. För Vikingisbrytarna hade en fast kostnad med . Därutöver tillkom en rörlig kostnad med för som användes . Godstransportdelegationen föreslog i sitt betänkande Godstran- sporter – noder och länkar i samspel (SOU 2004:76) att finan- sieringen av isbrytningen borde ske över statsbudgeten i stället för genom farledsavgifterna. Grunden till detta ställningstagande var uppfattningen att isbrytning främst är att betrakta som regional- politik. Regeringen ansåg i propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160, s. 151) att frågan om finansiering av isbrytning borde hanteras i den aviserade översynen av kostnadsansvaret som borde ske i samband med förberedelserna av införande av kilometerskatt för tunga lastbilar. Vidare angavs i propositionen att på kortare sikt bör fortsätta arbeta för att olika projekt med anknytning till isbrytning erhåller EU-bidrag inom ramen för konceptet sjömotorvägar. , och har för avsikt att ansöka om EU- finansiering genom sjömotorvägskonceptet på isbrytningsområdet. Det handlar främst om finansiering av en livstidsförlängning av konventionella isbrytare i och , byggande av nya isbrytare i och standby-kostnader för offshore-isbrytarna. Enligt Klimat- och sårbarhetsutredningens slutbetänkande inför klimatförändringar – hot och möjligheter (SOU 2007:60) väntas havsisen minska kraftigt. Utredaren bedömer utifrån klimatmodeller att det både blir frågan om en minskad geografisk utbredning och en kortare issäsong, framförallt beroende på en tidigare smältning. Enligt modeller för att bedöma klimatförändringar kommer det knappast att förekomma is till sjöss i och . Endast i kommer havsis, enligt prognosen, att förekomma i någon större omfattning och då endast under beroende på klimat- scenario. Bara i de allra nordligaste skärgårdarna kommer istäcket att ligga lite längre. 10.5.3Alternativa användningsområden för isbrytare Som jag har nämnt äger fem isbrytare, , , , och . Därutöver disponerar Sjöfarts- verket vid behov ytterligare tre isbrytande fartyg genom ett lång- tidskontrakt med privat rederi. levererades /1989 och är en annan typ av fartyg än de fyra övriga som ägs av . har mycket god isbryt- ningsförmåga som gör att den klarar även arktiska förhållanden. har därför kunnat hyras ut som forskningsfartyg och därmed ge externa intäkter. 2007 tecknades ett tioårigt samarbetsavtal mellan och om Odens fortsatta nyttjande för arktiska expeditioner. är en statlig myndighet under och har till uppgift att främja svensk polarforskning genom att organisera och leda forskningsexpeditioner till och . En långsiktighet i avtalet har bedömts vara nödvändig för att det ska vara lönsamt att anpassa fartyget för forskning. Till exempel har med externa medel utrustats med multibeam-ekolod för att kunna sjömäta och ett forskningslaboratorium har byggts ombord. kommer att utrustas med fler hytter och förrådsutrymmen för att svara upp mot forskarnas behov. har tecknat ett långsiktigt sam- arbetsavtal med motsvarighet National Scientific Founda- tion, om ett forskningssamarbete. är en viktig del i detta samarbete. , och är tre stora isbrytare som är byggda för att arbeta med isbrytning. Enligt är det svårt att se några alternativa användningsområden för dessa isbrytare. Att till exem- pel använda isbrytarna för bogsering är inte aktuellt. De kraftiga motorerna förbrukar mycket bränsle och det skulle därför inte vara lönsamt. Vidare bedömer att isbrytarna inte heller är lämpliga att använda för offshoreverksamhet på . Formen på skrovet gör att fartygen har sämre sjöegenskaper än konven- fartyg. har andra aktörer uppmärksammat mig på att det finns en efterfrågan att kunna använda de traditionella svenska isbrytarna , och i offshoreverksamhet. Offshore- marknaden utvecklas och behovet av fartyg förändras. Exploatering nära isområden förefaller ha blivit vanligare, vilket innebär nya uppgifter som kan kräva en isbrytare. Det kan till exempel handla om att isbrytarna i samband med flytt av oljeriggar har en bered- skap för att kunna driva undan eventuella som närmar sig. Vidare kan jag konstatera att det finns ett visst intresse för att använda isbrytare för att frakta ut förnödenheter till oljeriggar. , och bedöms däremot inte vara lämpliga eller utrustade för att hantera ankare eller bogsera oljeriggar vid flytt. Den mindre isbrytaren , som i huvudsak används för isbrytning i , har tidigare använts i samband med sjömätning. Sjöfarts- verket beslutade att delvis upphandla sjömätning och Ale kommer därför fortsättningsvis endast att användas som isbrytare. Framöver avser att använda Ale för isbryt- ning även längs kusten när isläget gör det möjligt. , och ägs, som har nämnts, av ett privat rederi och kan användas både som isbrytare och som offshorefartyg. Uppdragen inom offshore utgörs främst av ankarhantering, förflyttning och positionering av oljeriggar i . Fartygens utrustning och konstruktion gör dem även lämpliga för andra specialuppdrag, såsom geologiska undersök- ningar i arktiska områden. Nya offshoreområden utvecklas i områden med is, till exempel och Sakhalin utanför vilket kan innebära nya marknader för offshore- fartyg. En viss begränsning finns gällande dessa fartygs isbrytarkapa- citet. Exempelvis bedöms de inte vara lämpliga att använda vid svårare vintrar i . För isbrytning i och på syd- och är Vikingisbrytarnas kapacitet däremot till- räcklig. Det finns ingen fungerande marknad för isbrytar- assistans i . Erfarenheter från det finska Sjöfarts- verkets försök att upphandla isbrytartjänsten visar också på detta. finns det i princip inga icke-statliga aktörer med lämpligt tonnage jämförbart med de större isbrytarna. Det faktum att tillhandahåller kombinationsfartyg och besättning genom avtal med är dock ett exempel på en privat leverantör av isbrytartjänst. Sam- tidigt antyder kontraktslängden att konkurrensen är begränsad. Även finansiering av kombinations- fartygens isbrytaranpassning tyder på att det kan vara svårt att få rederier att på egen hand tillhandahålla fartyg lämpliga för isbryt- ning. När det gäller statliga isbrytarfartyg äger fem tradi- isbrytare och tre isbrytande offshorefartyg. behöver inte en isbrytarflotta på samma sätt som och men norska äger ett isbrytande fartyg. Danska marinen har tre havsisbrytare och studerar nu förutsättningarna att ersätta någon eller några av dessa med kombinationsfartyg för isbrytning, miljöskydd samt olje- och brandbekämpning. två nya isbrytare som även används för kustbevakning, farleds- underhåll, nödbogsering, miljöskydd, oljebekämpning och brand- bekämpning. De tyska isbrytarna är inte dimensionerade för de svårare isförhållanden som råder i norra delar. disponerar mellan två och fyra havsisbrytare i , beroende på isvinterns svårighetsgrad och prioriteringar mellan andra regioner i . och förfogar över varsin havsisbrytare. och helt saknar havsisbrytare. Om marknaden öppnas för andra aktörer uppstår frågan om vilka som finns eller skulle kunna tänkas etablera sig. Potentiella marknadsaktörer skulle kunna vara rederier, hamnar eller andra länder i som äger isbrytare. En isbrytare är en kostnadskrävande investering med långa avskrivningstider. Även om det handlar om ett fartyg som är byggt för andra uppgifter innebär isbrytaranpassningen i sig en inves- tering som kan begränsa möjligheterna till vissa andra verksam- heter. En osäkerhet kring traditionella isbrytares andrahandsvärde ökar den finansiella risken för nya företag som vill etablera sig. Den risken minskar dock om isbrytaren är byggd även för annan mer stabil verksamhet. Den höga investeringskostnaden innebär också att företag med fartyg lämpligt för isbrytning troligen får en mycket dominerande ställning på marknaden. Ett annat problem är att isbrytarsäsongen är koncentrerad till , under normala år. De höga inträdesbarriärerna påverkar potentiella marknads- aktörers etableringsvilja. Vid en konkurrensutsättning av isbrytar- tjänsten är det inte troligt att det skulle vara en intressant marknad att engagera sig på i så stor utsträckning att tillfredsställande kon- kurrens uppstår. Isbrytarna är bemannade via ett bemanningsbolag. Sjö- fartsverket uppger dock att i samband med upphandling av beman- ning har få anbud kommit in och hjälper det bemanningsbolag som anlitats med att utbilda personal för is- navigering. Detta tyder på att det finns brist på kompetens på marknaden. Sammantaget bedöms villkoret om en fungerande marknad inte vara uppfyllt. Avskrivningstiden för isbrytare är 30–. bedömer att isbrytarna , och kan nyttjas ytterligare under förutsättning att bland annat maskinutrustningen byts ut eller moderniseras. Skrovet däremot bedöms vara i tillräckligt bra skick för att klara ytterligare . Behov av att anskaffa nya isbrytare uppstår därmed först – 2040. När det väl blir aktuellt att nyinvestera är det viktigt med en noggrann behovsanalys där klimatförändringar även beaktas. Möjligheterna att bygga kombinerade fartyg som möjliggör ett alternativt utnyttjande i offentlig eller privat verksamhet bör noga övervägas. Det bör också övervägas former som innebär att privata rederier finansierar hela eller delar av investeringen. 10.5.6Prioriterade vinterhamnar vid svåra isvintrar En utveckling skulle kunna vara att staten i samband med ett utpekande av strategiska hamnar även prioriterar ett antal vinter- hamnar. En prioritering bör enligt min uppfattning inte innebära att gränsdragningen för var staten erbjuder isbrytarassistans förändras. Även fortsättningsvis bör statens ansvar sträcka sig fram till skyddade vatten. 2007 har tillhandahållit isbrytarassistans inför fartygsanlöp till sammanlagt 22 hamnar. Antalet hamnar varierar mellan åren beroende av isläget. Som jag har nämnt anges i målen för verksamheten att sjöfart ska kunna bedrivas året runt till hamnar av betydelse. avgör vilka hamnar som är av betydelse. Jag anser att det kan finnas skäl för en djupare analys av kost- naderna för isbrytning i relation till antalet hamnar som hålls öppna vid isbildning. Befintlig isbrytarkapacitet är dimensionerad för att klara en sträng vinter med is längs stora delar av kusten. Kon- sekvenserna av att begränsa antalet tillgängliga hamnar i samband med särskilt stränga vintrar bör analyseras. En eventuell prio- ritering bör diskuteras i dialog med näringslivet. Mina bedömningar och förslag: Den alternativa användningen av traditionella isbrytare bör kunna öka genom att på ett mer aktivt sätt närmar sig marknadens aktörer. och bör överlägga på politisk nivå i syfte att enas om hur ett utvidgat samarbete mellan länderna bör utformas. 10.6.1Den alternativa användningen av traditionella isbrytare bör kunna öka genom att på ett mer aktivt sätt närmar sig marknadens aktörer Behovet av isbrytning varierar kraftigt , men isbrytar- resurserna måste dimensioneras för att kunna klara även en sträng vinter med mycket is. Det innebär att det under milda vintrar finns en stor överkapacitet. Även vid en normal vinter nyttjas inte de traditionella isbrytarna i någon verksamhet under den isfria delen av året. Det är viktigt att vid ledig kapacitet kunna nyttja fartyg och personal i alternativ verksamhet som ger intäkter. Det innebär också att de stora fasta kostnaderna kan fördelas på en större verk- samhet. har externa intäkter främst från uthyrning av isbrytaren samt uthyrning av isbrytare till . Hitintills har efterfrågan från andra myndigheter eller näringslivet att få tillgång till de traditionella isbrytarna varit mycket begränsad. Utvecklingen på offshoremarknaden tyder på att det kan finnas möjliga användningsområden för isbrytarna , och i offshoreverksamhet. Det kan inte heller uteslutas att det finns andra alternativa användningsområden för de traditionella isbrytarna. bör på ett mer aktivt sätt närma sig marknadens aktörer och ta initiativ till att hitta lämpliga former för att kunna nyttja de traditionella isbrytarna mer effektivt vid ledig kapacitet. Förutsättningarna för att inleda ett långsiktigt samarbete med en extern aktör bör analyseras. Samarbetet måste utformas på ett sätt som är förenligt med reglerna om offentlig upphandling. Ett upplägg kan vara att en privat aktör under en längre tids- period hyr isbrytarna, med eller utan besättning, av den tid de inte nyttjas för isbrytning. är i en sådan avtalsform fortfarande ägare av isbrytarna. En annan variant skulle kunna vara att den privata aktören hyr isbrytarna och att har tillgång till isbrytarna vid behov, enligt en avtalad inställelsetid. Jag ser det också som möjligt att säljer en eller flera isbrytare till en privat aktör, men där den affärsmässiga upp- görelsen innebär att vid behov kan hyra isbrytarna . Avtalsperioden bör sträcka sig över . En verksamhetsform som innebär att isbrytarna ägs gemensamt av och näringslivet till exempel i bolagsform bör, enligt min mening, inte heller uteslutas. För att undvika snedvridning av konkurrensen bör den kom- mersiella verksamheten särskiljas från övriga verk- samhet genom en tydlig organisatorisk uppdelning, till att börja med i form av en resultatenhet. Enligt min bedömning är det lättare att vidareutveckla det kommersiella inslaget i verksamheten om isbrytarna tillsammans med övriga fartyg organiseras i en särskild resultatenhet inom som jag har föreslagit i kapitel 7. 10.6.2Sverige och bör överlägga på politisk nivå i syfte att enas om hur ett utvidgat samarbete mellan länderna bör utformas En annan väg för att öka effektiviteten inom isbrytningen är att ytterligare utveckla samarbetet med . Jag bedömer att ett mer omfattande och formaliserat samutnyttjande av isbrytar- resurserna resulterar i att båda länderna kan minska sina kostnader för isbrytning. och har ett nära samarbete inom isbrytningen, men detta kan enligt min mening förstärkas. Isförhållandena är likartade, isbrytningen utförs i geografiskt närliggande områden, regelverken är likartade och i vissa fall, till exempel vad gäller isklassning, till och med gemensamma. Enligt min uppfattning talar detta för att länderna bör närma sig ytterligare i riktning mot en gemensam isbrytarservice. Jag har konstaterat att de svenska och finska isbrytarverksam- heterna delvis är organiserade på olika sätt, vilket kan försvåra sam- Jag ser också vissa problem med de högre produktions- kostnaderna för isbrytning som har. I det fall Finstaship omvandlas till ett bolag bedömer jag att möjligheterna till överenskommelser länderna emellan försvåras ytterligare till följd av de olika verksamhetsformerna. Mot bakgrund av de skilda organisatoriska modellerna i och bedömer jag att ett utvecklat och mer strukturerat samarbete länderna emellan inledningsvis kräver en dialog på politisk nivå. Det måste finnas en för och gemen- sam vilja och ett gemensamt mål för hur ett sådant samarbete bör utformas. Resultatet av en sådan vilja kan resultera i tydliga regeringsuppdrag till berörda myndigheter. I de fall länderna kommer överens om ett närmare samarbete har jag valt att i det följande översiktligt beskriva några alternativ på hur ett intensifie- rat samarbete skulle kunna utformas. Ett utvecklat samarbete mellan och hindrar enligt min bedömning inte det samarbete som pågår inom inom ramen för . Däremot är det ytterligare ett steg i en närmare samverkan mellan länder i området. Gemensam beställarorganisation för och Ett sätt att öka samarbetet mellan och kan vara att gemensamt upphandla tjänster som bemanning av isbrytarna och tekniskt management från ett privat managementbolag. Genom ett gemensamt samarbete med ett managementbolag kan sjöfartsverken i respektive land få de fördelar som storskalig drift medför. Gemensamt upphandlad bemanning kan innebära ett bättre samutnyttjande av personal och att verksamheten kan klara sig med totalt färre anställda. Flexibiliteten skulle öka om per- sonalen kan växla mellan att arbeta på isbrytare och andra fartyg i statlig tjänst. Jag bedömer också att kostnader för drift och under- håll kan minska om tjänsterna upphandlas gemensamt och i kon- kurrens. Ett annat alternativ skulle kunna vara att och bildar ett eget gemensamt statligt managementbolag för isbrytning och eventuellt andra tjänster. Ett sådant alternativ innebär troligen att upphandlingslagarna ska tillämpas. Ett ytterligare steg kan vara att utveckla ett än närmare sam- arbete som innebär att tillgängliga isbrytarresurser används på ett för båda länderna optimalt sätt. För att möjliggöra detta krävs en form av gemensam isbrytarledning för och . Den gemensamma organisationen ska kunna besluta om vilken eller vilka isbrytare som ska användas vid aktuella isbrytarassistanser. En fråga som uppstår är hur det ekonomiska ska regleras mellan länderna samt lämplig verksamhetsform för den gemensamma organisationen. Gemensam upphandling av hela isbrytartjänsten Jag har konstaterat att en marknad för isbrytartjänsten saknas och att det är osäkert om en väl fungerande marknad kan växa fram. Vid en upphandling betyder det att relativt få aktörer kan komma att lämna anbud på isbrytning. Jag menar att det trots detta kan finnas fördelar med att tillsammans med upphandla isbrytar- tjänsten. En gemensam beställarfunktion bör organiseras i en egen enhet.