sou · GWB318 · 2008-03-20 00:00:00 — Så menade man att de större, och mer långsiktiga, satsningarna ofta fungerade bättre, medan de mindre och mer kortsiktiga tenderade att vara mer svåra att administrera och att integrera långsiktigt i verksamheten. Ett generellt problem som lyftes fram var att man sällan visste vad som skulle hända sedan stimulansmedlen upphört. Detta leder till en osäkerhet, och en ryckighet, i den kommunala planeringen som lätt blir problematisk. När det gäller förutsättningarna att arbeta med denna typ av bidrag påtalades att det är en skillnad mellan stora och små kom- muner. I de största kommunerna har man möjligheten att avsätta särskilda stabsresurser för att bevaka olika möjligheter till bidrag och för att arbeta med ansökningar, medan denna möjlighet saknas i de små kommunerna. Vid hearingen var det också flera före- trädare för mindre kommuner som underströk att man i flera fall avstått från att söka medel på grund av den ökade arbetsbelastning själva ansökningsförfarandet innebar. En generell kritik som framfördes från kommunerna riktades mot att ansökningsförfarandet ofta är alltför detaljerat. Man uttryckte en förståelse för att staten vill styra genom bidragen, men menade man att den styrning som sker genom bidrags- fördelningen sällan fungerar bra. Från kommunernas sida handlar det alltför ofta om att se till att lyfta fram verksamhet som passar med de bestämmelser som gäller för olika bidrag så att de kan Utredningens bedömning av statens särskilda satsningar passa in i den aktuella satsningen. På samma sätt kan krav som ställs på motfinansiering innebära att budgetarbetet anpassas för att stämma med gällande bidragsregler. Företrädarna för de kommuner som medverkade påtalade också att den statliga uppföljningen alltför ofta var bristfällig. Det inne- bär att den erfarenhetsåterföring som annars skulle vara möjlig säl- lan kommer till stånd, och att man alltför ofta avslutar olika sats- ningar utan att det är möjligt att dra några slutsatser för det kom- mande arbetet. Flera menade att det finns en risk att viktig kärn- verksamhet ges lägre prioritet än projekt verksamhet när det erbjuds möjligheter till särskild finansiering. 7.3En sammanfattande bedömning: Stora summor, men alltför kortsiktig inriktning Vår bedömning: Dagens former för statligt stöd till kunskaps- utvecklingen inom är till stora delar projekt- baserat, kortsiktigt och sker utan tydlig samordning mellan forskning, praktik, utbildning och implementering. Enligt vår bedömning skulle Regering och Riksdag bättre kunna stödja utvecklingen av en kunskapsbaserad socialtjänst om man använde de medel, som med viss regelbundenhet avsätts för ändamålet, mer strategiskt, samordnat och långsiktigt. Då ger man huvudmän och andra hållbara förutsättningar för planering och utveckling av kunskapsstödjande strukturer. Som framgått av den ovan redovisade genomgången satsar staten betydande belopp för kunskapsutveckling respektive utvecklings- arbete inom den kommunala . En stor del av dessa medel fördelas som projektbidrag under ett begränsat antal år, där kommunerna tilldelas medel efter ett ansökningsförfarande. För kommunerna spelar dessa medel en viktig roll. innebär det att kommunerna tvingas avsätta resurser för olika ansökningsförfaranden och för att anpassa verksamheten till de förutsättningar som gäller för olika bidrag. Det påverkar kommu- nernas möjligheter till planering, och från kommunalt håll upplever man att detta leder till en ryckighet och oförutsägbarhet i plane- ringsarbetet. På liknande sätt upplever man att det finns brister när Utredningens bedömning av statens särskilda satsningar det gäller uppföljning respektive erfarenhetsåterföring från statens sida när det gäller olika projektsatsningar. Från kommunalt håll ser man det som nödvändigt att försöka få del av de särskilda statliga medel som man kan söka, som man upplever att det är en form av medelstilldelning som också är problematisk. Utredningens bedömning är att denna ordning inte heller är optimal sett ur statligt perspektiv, och vi delar den slutsats som formuleras av Statskontoret i den ovan refe- rerade studien: När staten ger verksamhetsanknutna statsbidrag till en särskild sektor eller verksamhet innebär det att förutsättningarna för dessa priorite- ringar och avvägningar förändras. Vissa verksamheter blir plötsligt gratis eller åtminstone billigare för kommunen att bedriva. Det leder till att den verksamhet som kommunen samlat bedriver inte längre speglar den avvägning som kommunens förtroendevalda annars skulle ha gjort. Nåväl, är detta ett problem? Den tillkommande verksamheten kostar ju inget extra för medborgaren i den enskilda kommunen. Ja, det är ett problem om detta typ av statsbidrag leder till att var- ken staten eller kommunen känner ansvaret för den verksamhet som faktiskt bedrivs och om kommuninvånarna inte heller vet om det är i riksdags- eller kommunalvalet de ska visa sitt gillande eller ogillande med kommunens verksamhet. (Statskontoret 2007:108) Vår bedömning är att dagens former för statligt stöd till kunskaps- utvecklingen inom till stora delar är projektbaserat, kortsiktigt och sker utan tydlig samordning mellan forskning, praktik, utbildning och implementering. Detta riskerar leda till en oklar ansvarsfördelning, och vi menar att Regering och Riksdag bättre skulle kunna stödja utvecklingen av en kunskapsbaserad socialtjänst om man använde de medel som med viss regelbunden- het avsätts för ändamålet, mer strategiskt, samordnat och lån- gsiktigt. Då ger man huvudmän och andra hållbara förut- sättningar för planering och utveckling av kunskapsstödjande strukturer. 8Utredningens bedömning av förutsättningarna för kunskapsutveckling inom Vår bedömning: Det finns ett behov av mer forskning och kvalificerade utvärderingar av det sociala arbetets resultat, kvalitet och effektivitet, bättre förutsättningar för professionen att utveckla en evidensbaserad praktik, en bättre struktur för verksamhetsuppföljning samt ett förtydligat brukarperspektiv i relation till arbete. I kapitel 6 lyfte vi fram att en framgångsrik kunskapsstyrning inte i första hand handlar om att överföra kunskap, utan framför allt om att stödja de som ska praktisera kunskapen i deras kunskapsbild- ningsprocess. (2006:3940) argumenterar för att en utveckling mot en evidensbaserad praktik måste inbegripa en utveckling av det sociala arbetets innehåll. Man, skriver han, över- tygar inte socialarbetarna om värdet av generella kunskaper som en grund för den sociala praktiken (genom) att uppfinna sinnrika former för förmedling, som forsknings- cirklar, temadagar, frukostseminarier med forskare och liknande. Implementeringen av kunskaper om relevanta metoder blir framgångs- rik om man vänder sig till socialarbetare som inte enbart upplever den sociala praktiken som en arena för tillämpning av kunskaper utan också som en arena för kunskapsutveckling. Utredningens bedömning av förutsättningarna reflektion och dokumentation för att samla erfarenheter, har den soci- ala praktiken försummat möjligheter till kunskapsuppbyggnad. Nästa steg i utvecklingen av det sociala arbetets profession måste innebära att man tar socialarbetaren som kunskapssökare i anspråk. Det är mycket angeläget att förutsättningarna för att utveckla soci- altjänstens kunskapsbas förbättras. Enligt vår bedömning behövs mer forskning om det sociala arbetets resultat och effekter. Likaså behövs bättre förutsättningar att dokumentera och systematisera de professionella erfarenheter som görs i det sociala arbetet och att skapa bättre förutsättningar för uppföljning av, och jämförelser mellan, olika verksamheter. Det behöver bli lättare för verksamma att ta del av aktuella forskningsresultat och att medverka i utvärde- ringar. Vi ser det också som nödvändigt att former för brukarmed- verkan och -inflytande ytterligare utvecklas. Detta är nödvändigt för att en evidensbaserad praktik (i den mening vi här använder begreppet, dvs. en sammanvägning av brukarens erfarenheter, den professionelles expertis samt bästa tillgängliga vetenskapliga kun- skap, se avsnitt 2.6.) ska kunna utvecklas. De statliga insatserna till stöd för en förstärkt kunskapsutveck- ling inom bör utformas med detta som utgångs- punkt. 8.2Forskning och utvärdering av det sociala arbetets resultat Vår bedömning: Forskningen inom socialt arbete har genom- gått en kraftig utveckling , men är det endast en mycket liten del av forskningen som ägnas det sociala arbetets resultat och effekter. Användningen av kvanti- tativa metoder är i hög grad begränsad. För att olika satsningar ska utvärderas på ett bra sätt, och för att utvärderingarna av viktiga satsningar ska genomföras med tillräcklig vetenskaplig kvalitet, är det nödvändigt att man såväl på statlig som nivå utvecklar sin kompetens när det gäller arbetet med utvärderingar. En evidensbaserad praktik förutsätter att det finns resultat från kvalificerad forskning som kan vara vägledande för det praktiska sociala arbetet. Sedan socialt arbete 1977 etablerades som akade- Utredningens bedömning av förutsättningarna miskt ämne har mer än 200 doktorsavhandlingar publicerats och forskningen i socialt arbete kan betraktas som konsoliderad, så till vida att det är väl förankrad i akademin, är förhållandevis resurs- stark och att den har genomgått en mycket stark tillväxt sett till antalet studenter, lärare och forskare (2003:169). I den genomlysning av ämnet socialt arbete som Forsknings- rådet för Arbetsliv och Socialvetenskap (FAS) och redovisade 2003 publicerades en genomgång av den seniora forsk- ningens innehåll (Dellgran & 2003). Forskningen i socialt arbete täckte ett brett och heterogent fält (vilket i sig knappast är unikt för ämnet socialt arbete). kunde Dellgran & också notera en framväxande specialisering i meningen att vissa forskningsområden inom socialt arbete var volymmässigt större och något mer forskartäta: Detta gäller framför allt den forskning som bedrivs inom omsorgs- fältet, missbrukarvården och den sociala barnavården. I dessa fält har socio-kognitiva nätverk successivt formats, vilket bland annat gjort att såväl inbördes konkurrens som allianser och samarbete av olika slag har blivit tydligare inslag i bilden. Vi har på dessa områden också en något tydligare kumulativ kunskapsbildning. (Dellgran & 2003:239-240) Av de publicerade studier som låg till grund för denna genomgång hade en relativt stora andel – – en stark koppling till olika former av sociala interventioner. Andelen studier med en utvärderande ansats var dock väsentligt lägre, strax (se tabell 12, Dellgran & 2003:217). Vidare konstaterades ett den seniora forskningen i socialt arbete har ett stort inslag av kva- litativa metoder, även om det var möjligt att se tecken på att den forskning som baseras på kvantitativa material och metoder ökade i omfattning (Dellgran & 2003:241). I den sammanfattande bedömning som redovisades i Socialt arbete. En nationell genomlysning av ämnet konstaterades att (det) som saknas är den typ av experimentella eller kvasiexperi- mentella interventionsstudier som ofta förekommer i . När nya program eller åtgärder tas i bruk, planeras redan från starten utvärde- ringar med t.ex. kontinuerlig datainsamling och kontrollgrupper. Ofta används statistiska metoder för att fastställa åtgärdernas effekter. Den typ av evidensbaserad utvärdering, för att använda en ofta använd benämning, är ovanlig inom socialt arbete. Utredningens bedömning av förutsättningarna Bland annat mot denna bakgrund beslöt FAS att utlysa s.k. programstöd inom området interventionsforskning. Syftet med programstödet är att i ett längre perspektiv förstärka och bygga ut forskarmiljöer. Det är en form av basstöd som ska göra det möjligt för forskargrupper att ta upp nya frågeställningar och bearbeta dem . Programstöden omfattade (exklusive förvaltningspåslag) och de söktes för en period . Året därpå (2005) beslutade FAS om programstöd till ett antal prioriterade forskningsmiljöer och sammanlagt fördelades för åren 20052010 till åtta forskargrupper. Ett av dessa områden var interventionsforskning, dvs. vilka åtgärder som vidtas för att påverka hälsa, social funktionsförmåga m.m. och av de åtta programstöden var två ägnade interventionsforskning. (Inget av dessa berörde dock verksamhetsområde.) Sammantaget innebär detta att det är viktigt att mer forskning om det sociala arbetets resultat, kvalitet och effektivitet kommer till stånd och ges stöd (och att även experimentella ansatser får utrymme inom denna forskning). Kunskap om det sociala arbetets resultat och effekter härrör inte bara från akademisk forskning, utan i hög grad också från de utvär- deringar av olika insatser som görs på uppdrag av olika myndig- heter och/eller organisationer. Såväl kraven, som efterfrågan, på utvärdering av offentliga verksamhet ökat mycket kraftigt . har t.o.m. beskrivit utvärdering som en megatrend : sagt alla typer av offentlig politik, offentlig verksamhet och offentliga institutioner skall utvärderas. Utvärdering är inte bara en megatrend i dagens förvaltningspolitik. Den är en megatrend . (Vedung 2004:5) har också vuxit fram nya organisationer och strukturer som ett svar på dessa nya krav. Så bildades t.ex. 2003 och föreningen har cirka 200 medlemmar varav ett tiotal institutionella. Föreningens syfte är bland annat att främja mångfalden av professionella och vetenskapliga perspektiv på utvärdering genom en fortlöpande och mångsidig diskussion om utvärderingens och utvärderarens roll i samhället och om infly- tandet över utvärderingsverksamheten, Utredningens bedömning av förutsättningarna den praktiska och tvärvetenskapliga kompetensen bland utvärderare samt utveckling av internationella kontakter på utvärderingsområdet. Socialvetenskaplig tidskrift publicerade ett särskilt tema- nummer, Socialt arbete och utvärdering (nr 23/2002). Ett annat exempel är de nätverk för erfarna utvärderare som Ekonomi- styrningsverket med början startat. finns också ett flertal institutioner som bedriver utvärde- ring och utvärderingsforskning. Ett exempel som också är relevant i relation till socialt arbete är (UCER), ett tvärvetenskapligt forskningscenter vid univer- sitet som genomför större utvärderingsuppdrag och bedriver forskning om utvärdering. UCER arbetar i samverkan med fors- kare vid och med en internationell vetenskaplig referensgrupp som är knuten till centret. UCER driver även en kurs i utvärdering i samverkan med , samt anordnar seminarier som berör utvärdering ur olika perspek- tiv. Utvecklingen har med andra ord inneburit att kraven på utvärdering av olika offentliga insatser fått ett brett genomslag, och det är också möjligt att peka på att det skett en påtaglig förstärkning av kompetensen inom detta område. Detta är en uppmuntrande utveckling, men det innebär inte att det inte åter- står problem att lösa. Ett av dessa problem är att de resurser som avsätts för utvärdering av olika insatser är alltför små, relativt de förväntningar som ställs på utvärderingen i fråga. För att kunna göra en tillförlitlig värdering av resultatet av en insats krävs inte bara att man har möjlighet att studera förändringar (dvs. mätningar måste göras ), utan också att resultaten kan jämföras med en kontrollgrupp. Detta kräver resur- ser, såväl i form av pengar som . Som en jämförelse kan nämnas den utvärdering som inletts i med anledning av genomförandet av den s.k. NAV-refor- men.1 Redan i samband med beslutet att genomföra NAV besluta- des att genomföra en utvärdering av reformen, och ansvaret för genomförandet av utvärderingen lades på forskningsråd. 1 NAV står för Ny arbeids- og velfersforvaltning, och är en organisatorisk reform på statlig och nivå som syftar till mer effektiva och brukaranpassade insatser inom arbets- och försörjningsområdet. Utredningens bedömning av förutsättningarna Från forskningsrådets sida formulerades en utvärderingsplan, i vil- ken man anger som överordnat syfte att undersöka om reformen nådde de mål som satts upp: fler i arbete, mer brukaranpassade insatser och en mer effektiv förvaltning. Utvärderingen planeras bedrivas och omfattar såväl en forskningsbaserad utvärdering av resultat/effekter i förhållande till de mål som for- mulerats, som en processutvärdering för att dokumentera refor- mens genomförande. Arbetet med utvärderingen omfattar sju moduler (eller delstudier) vilka sammantaget syftar till att belysa olika aspekter av reformen och dess genomförande. Ett annat problem är att en stor del av reguljära verksamhet bedrivs på ett sådant sätt att systematiska studier av effekter är mycket svåra att genomföra. Inom ramen för det s.k. fullskaleförsök som genomfördes i samarbete mellan vid och åtta kommuner hade man ambitionen att genom utvärdering av ett antal verksam- heter i kommunerna utveckla kunskaper om såväl innehåll som utfall för olika typer av interventioner, samt att närmare identifiera vilka praktiska och principiella möjligheter och begränsningar som föreligger när det gäller att bygga upp kunskap för evidensbaserat socialt arbete. I en uppföljningsrapport tvingas dock de två veten- skapliga ledarna för projektet konstatera att (en) av de allra viktigaste iakttagelserna under projektet är otvivelak- tigt att endast en bråkdel av den reguljära verksamhet som utförs i har ett så tydligt metodinnehåll eller är av en sådan omfattning att systematiska studier av effekter är meningsfulla eller möjliga. Kvalitativa studier kan i viss utsträckning användas för att komma åt storleksproblematiken, men med bristen på systematik är det värre – ingen ny generaliserbar kunskap uppstår ur utvärderingar av en ospecifik verksamhet. Avsaknaden av artikulerade metoder säger oss vidare något om det sociala arbetets karaktär. Verksamheten präg- las i mycket hög utsträckning av traderade arbetssätt, personburen kompetens, ad-hoc-lösningar och ett eklektiskt förhållningssätt till teorier och metoder. (2007:15). Den slutsats vi bör dra är inte på något sätt att ansträngningarna att utvärdera det sociala arbetets effekter skulle vara fruktlösa, men väl att det förutsätter mer av systematisk dokumentation i det sociala arbetet. Ett steg i denna riktning är ökad användning av etablerade klientbedömningsinstrument respektive dokumentationssystem, men det förutsätter också att man bättre kan precisera och beskriva det sociala arbetets innehåll. Utredningens bedömning av förutsättningarna Sammanfattningsvis är det enligt vår mening angeläget att arbe- tet med utvärderingar förstärks ytterligare. Det är viktigt att till- räckliga resurser – i form av såväl tid som pengar – avsätts för utvärderingsarbetet, liksom att det arbete som inletts för att stärka utvärderarkompetensen fortsätter. 8.3Förutsättningarna för professionen att utveckla en evidensbaserad praktik Vår bedömning: Det är nödvändigt att förbättra förutsättning- arna för professionen att utveckla en evidensbaserad praktik. De anställdas möjligheter att hålla sig a jour med aktuell forskning behöver förbättras, liksom deras möjligheter att utveckla sin professionella expertis. Organisationen av bör möjliggöra att specialistkompetenser inom olika områden utvecklas. Plattfor- mar för en närmare samverkan mellan forskning och praktik behöver utvecklas. Utvecklingen av en evidensbaserad praktik ställer stora krav, såväl på de anställda inom som på hur verksamheten är organiserad. Det förutsätter att de anställda har möjlighet att ta del av den tillgängliga kunskap som är relevant för dem i deras arbete och att det finns utrymme att söka den kunskap man är i behov av. Men det förutsätter också att arbetet organiseras så att det är möj- ligt att följa upp resultat, att de anställda har möjlighet att doku- mentera, och utbyta viktiga erfarenheter – och att man ges möjlig- het att formulera de områden där man är i behov av ytterligare kun- skapsstöd. När det gäller det senare är det viktigt att det finns kanaler mellan praktiken och forskarsamhället så att praktikens behov av forskning kan artikuleras. Av en enkätundersökning bland ett urval socionomer inom kommunernas individ- och familjeomsorg och deras närmaste chefer (, under utgivning) framgår att en mycket stor grupp av socionomerna har en klar uppfattning om vad evidensbaserat socialt arbete kan tän- kas innebära, åtminstone på ett allmänt plan. Det verkar med andra ord Utredningens bedömning av förutsättningarna som om begreppet fått ett påtagligt genomslag i den svenska social- arbetarkåren. Den bild som framträder i enkätundersökningen är också att en stor del av socionomerna har en mer eller mindre entydigt positiv inställning till att utveckla en evidensbaserad praktik. Detta stämmer också överens med den undersökning som genomförts av metoder i socialt arbete (, , under utgivning), där en mycket stor del av cheferna inom individ- och familjeomsorgen menar att det på deras arbetsplatser finns ett påtagligt intresse för att utveckla en evi- densbaserad praktik. Av den senare undersökningen framgår också att man uppfattar att det inom detta område finns ett stort utveck- lingsbehov; uppger att det finns ett behov av nya meto- der för att utvärdera klientarbetet och uppger att det finns ett behov av nya metoder för att utvärdera personalens arbete samt organisationen. finns omständigheter som försvårar utvecklingen av en evidensbaserad praktik. Om vi även fortsättningsvis använder de två ovan refererade studierna för att ge en bild av förutsättningarna att utveckla en evidensbaserad praktik, så är det till exempel endast en mindre del av de svarande () som uppger att de haft kontakt med IMS (eller dess föregångare, CUS) och mycket få (3,) har haft kontakt med (, under utgivning). Likaså är det få som genomgått utbildning i utvärdering (10,), och endast en mindre del () som läst någon bok eller artikel om utvär- dering. Till bilden hör också att organisationen inom generellt är sådan att det inte finns någon form av specialisttjänster inom olika områden, eller en organisation som innebär att de an- ställda har ett särskilt ansvar för frågor som rör kunskapsutveckling och –användning. Inte minst i små kommuner är möjligheterna till specialisering begränsade, särskilt i de fall man inte fått till stånd ett samarbete med andra kommuner kring gemensamma specialist- funktioner. Det är naturligtvis inte möjligt att skissera en generell organisa- tion som skulle kunna fungera för de olika verksamhetsområden som ryms inom i olika kommuner, utan organisa- tionen måste formas utifrån lokala behov och förutsättningar. Behovet av särskild kompetens kan i större kommuner tillgodoses Utredningens bedömning av förutsättningarna genom personer eller team med specialistkunskap och i andra kommuner genom samarbetsorgan, anlitande av externa specialister m.m. Det viktiga är att varje kommun har tillgång till den kompe- tens som är nödvändig för ett kvalificerat socialt arbete. Det behövs även möjligheter till fortlöpande kompetensutveckling. Som framgick av avsnitt 4.2 (Den högre utbildningen) har man vid flertalet institutioner för socialt arbete gjort betydande ansträngningar för att utveckla magister- (och senare: masters-) utbildningar, men trots ett relativt stort antal sökande är det än så länge få som avslutat dessa utbildningar. Från utbildningens sida har man hävdat att de begränsade möjligheterna för de anställda att utnyttja de kunskaper en magisterutbildning skulle ge varit en bidragande orsak. När vi inom ramen för utredningen diskuterat utvecklingen av en evidensbaserad praktik gör vi det med utgångspunkt från Sack- etts definition (se avsnitt 2.6), vilket innebär att vi menar att det handlar om en praktik som bygger på en sammanvägning av bästa tillgängliga vetenskapliga underlag tillsammans med de professio- nellas expertis och brukarnas erfarenheter.