sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — har reglerat användningen av expanderbar batong som hjälpmedel vid våldsutövning genom föreskrifter om expanderbar batong (FAP 200-7). Enligt dessa får en polismyndig- Medel för att genomföra en tjänsteåtgärd het tillåta en polisman att bära expanderbar batong i tjänsten, om det finns behov av det och polismannen har genomgått erforderlig utbildning i handhavande av batongen (1 § och 3–5 §§). En kustbevakningstjänsteman har också rätt att använda batong vid ingripanden. Användning och hantering av batong inom Kust- bevakningen regleras närmare i myndighetens föreskrifter och allmän- na råd.TPF7FPT Till skillnad från de andra hjälpmedel vid våldsanvändning som vi har redovisat ovan omfattas batonger inte av vapenlagen. Skälen för en förordningsreglering gör sig därför inte lika starkt gällande. Någon sådan reglering finns inte heller för vare sig polisen eller andra myndigheter som har rätt att utöva våld mot enskilda. Mot den bakgrunden finner vi inte skäl att föreslå att en kustbevak- ningstjänstemans rätt att använda expanderbar batong eller andra liknande hjälpmedel vid våldsanvändning regleras på annat sätt än genom myndighetens egna föreskrifter. 19.5Kroppsvisitation i skydds- och identifieringssyfte Vårt förslag: En kustbevakningstjänsteman ska ha samma rätt som en polisman att vid ett gripande, omhändertagande eller av- lägsnande kroppsvisitera en person i skydds- och identifierings- syfte. En polismans möjligheter att besluta om kroppsvisitation, som inte syftar till att utreda brott, regleras i 19 § polislagen. En polisman som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon får i anslutning till ingripandet av säkerhetsskäl, eller för att fastställa personens identitet, göra kroppsvisitation. Härmed avses detsamma som kroppsvisitation enligt (se av- snitt 18.9). En polisman får, enligt samma paragraf, också kropps- visitera i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål, om omständigheterna är sådana att föremålet kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § . Vidare får en polisman kroppsvisitera i förebyggande syfte för att söka efter föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom. 7TP PT föreskrifter och allmänna råd om batong, KBV FAR 2008:2, beslutade . Medel för att genomföra en tjänsteåtgärd En kustbevakningstjänstemans rätt att visitera den som med stöd i lag berövas friheten regleras i 29 § andra stycket polislagen. I anslutning till ett ingripande får tjänstemannen visitera den som berövas friheten enbart i den utsträckning som är nödvändig av främst säkerhetsskäl för att vapen eller andra farliga föremål ska kunna tas om hand, s.k. skyddsvisitation (29 § andra stycket jämförd med 19 § första stycket 1 polislagen). En motsvarande bestämmelse finns i 28 § smugglingslagen. Skyddsvisitation genomförs normalt dels när en person ska transporteras från platsen i bil eller annat trans- portmedel, dels när en frihetsberövad person förs in på en polis- station eller i motsvarande lokal. Det kan vara nödvändigt med skyddsvisitation framför allt när en kustbevakningstjänsteman griper en person som är misstänkt för brott (se avsnitt 18.4). Rätten att företa skyddsvisitation är viktig ur säkerhetssynpunkt, både för den enskilde tjänstemannen och för allmänheten. Utomstående, exempelvis vittnen, kan vistas i samma lokaler eller på samma plats. Risken att den gripne skadar sig själv eller andra måste begränsas. Vi anser därför att en kustbevaknings- tjänsteman bör ges en generell rätt till skyddsvisitation och att den bör utformas på samma sätt som gäller för en polisman. Som fram- gått av det sagda innebär det inte någon ny befogenhet. Utöver skyddsvisitation har en polisman också rätt att genomföra kroppsvisitation i samband med ett gripande, omhändertagande eller avlägsnande i syfte att fastställa personens identitet (19 § andra stycket polislagen). En kustbevakningstjänsteman har däremot inte någon rätt att kroppsvisitera en person i sådant syfte. Det finns därför skäl att överväga om rätten till kroppsvisitation bör utvidgas till att omfatta även identifiering. I gränskontrollen föreligger särskilt behov av identifiering. En utlänning får enligt 9 kap. 2 § utlänningslagen kroppsvisiteras i iden- tifieringssyfte. Rätten att besluta om kroppsvisitation gäller både för en polisman, en tulltjänsteman och en kustbevakningstjänste- man. Eftersom bristfällig identifiering utgör en särskild grund för fri- hetsberövande enligt 24 kap. 2 § har identitetsfrågan stor praktisk betydelse. Utökade möjligheter att identifiera per- soner kan bidra till att begränsa frihetsberövandena. Detta anser vi vara ett tungt vägande skäl för att ge också en kustbevakningstjänste- man rätt att kroppsvisitera i identifieringssyfte. Det bör framhållas att ingreppet kan vara till den enskildes fördel, t.ex. möjligheten att kunna fastställa åldern på en person som inte är straffmyndig. Medel för att genomföra en tjänsteåtgärd rör sig inte heller om någon ny befogenhet, eftersom kroppsvisita- tion både i brottsutredande syfte och i skyddssyfte redan ingår i en kustbevakningstjänstemans befogenheter. Vi föreslår alltså att en kustbevakningstjänsteman ska ha rätt att, i den brottsbekämpande och ordningshållande verksamheten, genom- föra kroppsvisitation också i syfte att fastställa en persons identitet. Denna rätt ska emellertid inte omfatta rutinmässiga kontroller, utan ska kräva någon kvalificerande omständighet. En sådan kvalifice- rande omständighet kan vara att personen vägrar att avslöja sin identitet eller att den uppgift som denne lämnar om sin identitet kan antas vara felaktig. 20Kustbevakningens framtida ordningshållande verksamhet ordningshållande roll omfattar i huvudsak sådant uppträdande i trafiken till sjöss som stör ordningen eller utgör en omedelbar fara för ordningsstörning. Därtill har en kustbevak- ningsjänsteman rätt att ingripa för att avvärja brott som avser trafik- regler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken, vattenförorening från fartyg och dumpning av avfall i vatten (3 § LKP). Vid ett ingri- pande i någon av dessa situationer har en kustbevakningstjänsteman rätt att avvisa, avlägsna eller omhänderta den som stör ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. De närmare förutsättningarna för ett sådant ingripande regleras i 13 § polislagen, till vilken LKP hän- visar. har också särskilt reglerade ordningshållande uppgifter enligt lagstiftningen om sjöfartsskydd och lagstiftningen om hamnskydd. Dessa uppgifter kan aktualiseras framför allt om någon obehörig beträder ett fartyg eller hamnområde i strid med reglerna eller om en person vägrar att medverka vid kroppsvisita- tion eller undersökning av bagage. Från flera håll har utredningen uppmärksammats på att reglering- en av ordningshållande roll har brister. Det har bl.a. framhållits att rätten att ingripa vid ordningsstörningar är allt- för begränsad och hindrar tjänstemännen från att vidta sådana ord- ningshållande åtgärder som olika delar av samhället och medborgarna förväntar sig. Som konkreta exempel på situationer som vållar pro- blem har nämnts midsommarfirandet på vissa orter vid kusten eller i skärgården, ordningsproblem vid sjökrogar och i samband med hamnfestivaler eller andra liknande tillställningar. Tjänstemän inom har framhållit att dylika problem i och för sig aktu- aliseras ganska sällan, men att de då är desto mer akuta. Något som särskilt har lyfts fram är att allmänheten och samverkande myndig- heter, precis som när det gäller brottsbekämpning, förväntar sig att en kustbevakningstjänsteman kan ingripa i större utsträckning än vad som är tillåtet. För att praktiskt försöka komma till rätta med förväntade ord- ningsproblem och tillgodose behovet av ytterligare ordningshållande resurser vid olika specifika händelser förekommer det att Kustbe- vakningen, t.ex. , bemannar vissa fartyg med en polisman. Vinsterna med ett sådant arrangemang är emellertid begrän- sade. En kustbevakningstjänstemans rätt att självständigt ingripa med stöd av regleringen i LKP när det finns polis på platsen är inte självklar. I rollen som biträde åt polisen är det sakliga utrymmet för ingripande varken större eller mindre än annars. I motsats till vad som gäller för t.ex. ordningsvakter har polisen nämligen inte någon direkt orderrätt över en kustbevakningstjänsteman. Däremot ger regleringen i 24 kap. 5 § alltid den som hjälper polisen i en akut situation samma rätt att använda våld som polismannen. Den nuvarande ordningen upplevs alltså som problematisk och bör ses över. Den första frågan som måste besvaras är om Kustbe- vakningens ordningshållande roll kan anses svara mot samhällets krav och medborgarnas förväntningar. Oavsett svaret på den frågan krävs det en översyn med utgångspunkt i de förslag vi har presen- terat angående brottsbekämpande roll. I det följande behandlar vi därför framtida ord- ningshållande roll i ljuset av den skiktning som vi föreslår ska gälla för myndighetens brottsbekämpning, nämligen att ska ha självständiga uppgifter inom det direkta verksamhetsom- rådet och kunna biträda andra myndigheter inom det indirekta verk- samhetsområdet (se avsnitten 17.6 och 17.7). I avsnitt 20.2 tar vi upp frågan om en motsvarande indelning ska gälla för ordningshållningen. I avsnitt 20.3 behandlar vi sedan den närmare omfattningen av de självständiga uppgifterna. I avsnitt 20.4 diskuterar vi omfattningen av biträdesrollen. Därefter redovisar vi de enskilda befogenheterna vid ordningshållning (avsnitt 20.5). I avsnitt 20.6 uppehåller vi oss särskilt vid omhändertagande på grund av berusning. De följande av- snitten behandlar vilka krav som bör ställas på myndigheten och dess tjänstemän i samband med ett ingripande samt olika rättssäkerhets- frågor (avsnitten 20.7–20.9). Vidare avhandlas rätten att visitera och använda fängsel för att upprätthålla allmän ordning (avsnitt 20.10). Slutligen behandlar vi rätten att preja, borda och inbringa till hamn (avsnitt 20.11) och rapportering (avsnitt 20.12). Vårt förslag: I likhet med vad vi har föreslagit för Kustbevak- ningens brottsbekämpande verksamhet ska den ordningshållande verksamheten skiktas i två verksamhetsområden. Det ena, det direkta verksamhetsområdet, tar sikte på själv- ständiga uppgifter i ordningshållningen. Det andra, det indirekta verksamhetsområdet, avser myndighetens biträdesfunktion vid en oförutsedd händelse eller planerad insats. Inom ramen för uppdraget att bedriva sjöövervakning patrullerar regelmässigt i bl.a. sådana kustområden och skär- gårdar som har väsentligt större befolkning än övriga delar av året. Befolkningsökningen leder till att det både arrangeras fler nöjestillställningar och förekommer fler potentiella ordnings- störningar. är det fråga om områden som polisen långt ifrån alltid själv har möjlighet att övervaka. Däremot finns det ett visst utrymme för att ordningsvakter, som lyder under polisen, kan medverka till att upprätthålla allmän ordning på vissa av dessa platser. Den möjligheten utnyttjas dock i huvudsak i samband med tillställningar eller verksamhet som kräver tillstånd. Mot bakgrund av frekventa närvaro i dessa områden finns det skäl att överväga en lösning som innebär att Kust- bevakningen på ett bättre sätt än kan komplettera polisen i ord- ningshållningen, genom en ordning som innebär att en kustbevak- ningstjänsteman som finns på plats får ingripa med rättsligt stöd för att stävja eller förhindra ordningsstörningar. Det handlar återigen om möjligheten att utnyttja de resurser som finns på plats och att finna former för samverkan som motsvarar samhällets förväntningar och stärker medborgarnas tilltro till myndigheterna. Vi har i avsnitt 17.5 delat in brottsbekämpan- de verksamhet i två skikt, ett direkt verksamhetsområde och ett indirekt. Ett viktigt skäl för en sådan skiktning av verksamheten i självständiga uppgifter respektive uppgifter som biträde åt en annan myndighet är att den gynnar effektiviteten och leder till bättre utnytt- jande av samhällets samlade resurser. Genom att den myndighet som finns på plats kan ingripa antingen självständigt (inom det direkta verksamhetsområdet) eller som biträde åt en annan myndighet för- bättras förutsättningarna för snabba ingripanden när det behövs. Indelningen ska också ses mot bakgrund av att måste kunna fokusera på den löpande kärnverksamheten, som den föreslagna lösningen ger utrymme för att myndigheten, oför- utsett eller planerat, biträder en annan myndighet med ett uppdrag som inte ingår i den löpande verksamheten men där i första hand närvaron på en viss plats motiverar att en kustbevakningstjänsteman har rättsliga möjligheter att ingripa. Ett sådant synsätt menar vi bör appliceras också på Kustbevak- ningens ordningshållande verksamhet. Skillnaden mellan det direkta och det indirekta verksamhetsområdet bör – även när det gäller ordningshållningen – vara den att inom det först- nämnda ska kunna agera självständigt, medan medverkan inom det indirekta verksamhetsområdet i princip förutsätter en begäran från polisen. Även den ordningshållande verksamheten bör således skiktas. Trots att den ordningshållande och den brottsbekämpande verk- samheten skiljer sig åt i olika avseenden så är det, av de skäl som anfördes när gavs polisiära befogen- heter, viktigt att kan fullgöra uppgifter inom båda verksamhetsfälten. Det är vidare vår uppfattning att man – liksom – bör reglera medverkan i polisiär ordningshållning och brotts- bekämpning på i princip samma sätt. Även för den ordningshållande verksamheten krävs det en tydligare reglering av befogenheterna, eftersom lagstiftningen är knapphändig och oklar. ordningshållande roll bör även vara mer begränsad än den brottsbekämpande. Det är nämligen enligt vår mening inte givet att avgränsningen av verksamhetsområdena ska vara densamma. Ett huvudskäl till detta är att den ordningshållande rollen bara motsvarar en liten del av myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Dessutom förekommer de brott som bekämpar sällan vid ordningsstörningar. En annan viktig aspekt är att ordningsstörningar normalt sker på land. Vi går i de följande avsnitten närmare in på omfattningen av dels de självständiga uppgifterna i det direkta verksamhetsområdet, dels vad som ska rymmas under biträdesrollen i det indirekta området. Vårt förslag: En kustbevakningstjänsteman ska självständigt kunna ingripa mot den som genom sitt uppträdande till sjöss stör ordningen eller utgör omedelbar fara för ordningsstörning. En kustbevakningstjänsteman ska vidare ha samma rätt som en polisman har enligt 13 § polislagen att självständigt ingripa för att avvärja en konkret omedelbar fara för brott. Denna rätt ska innefatta alla typer av brott. När omfattningen av självständiga uppgift avse- ende ordningshållning övervägs, är utgångspunkten delvis en annan än beträffande brottsbekämpningen. Som framgått i avsnitt 20.1 är ordningshållande roll starkt begränsad. Detta torde framför allt kunna förklaras med att ordningshållning normalt är landbaserad. Det faktum att den vanligen aktualiseras på land är därför en omständighet av stor betydelse för frågan om myndig- hetens självständiga uppdrag bör omfatta fler ordningshållande upp- gifter än . En annan viktig aspekt är att ordningshållning har särskilt tydlig koppling till polisen, medan beröringspunkterna med huvuduppdrag är få. Det finns emellertid, trots detta, skäl att överväga om i större utsträckning än ska kunna utnyttjas för ordningshållning. Det vi då fokuserar på är att åstadkomma en resurseffektiv och rättssäker samverkan i geografiska områden där naturligt rör sig och där tillgången till polisresurser är begränsad. Som vi tidigare pekat på har utredningen uppmärksammats på brister i dagens reglering. Det kan t.ex. gälla problem med ordnings- hållningen på en brygga, där kraftigt berusade personer stör övriga närvarande och utgör en latent risk för att någon ska falla i vattnet. Särskilda behov av ordningshållande insatser i förhållande till berusa- de personer kan aktualiseras bl.a. i samband med midsommarfirande på en skärgårdsö, t.ex. eller , eller i samband med sommarfester på avlägsna stränder och öar längs den norrländska kusten. Ett annat exempel är personer som uppträder störande på öar med stor turisttillströmning som exempelvis . Gemensamt för nu nämnda exempel är att allmänheten förvän- tar sig att den kustbevakningstjänsteman som finns på plats eller i omedelbar närhet av platsen ska kunna ingripa mot ordningsstör- ningen. En ökad möjlighet för en kustbevakningstjänsteman att ingripa i bl.a. de exemplifierade situationerna innebär att polisen kan avlastas uppgifter och att samhällets resurser utnyttjas mer effek- tivt. är det viktigt att betona att ordningshållning trots allt till största delen är landbaserad och att sådana uppgifter i väsent- liga avseenden skiljer sig från huvuduppgift att bedriva sjöövervakning. Utökade uppgifter i fråga om ordningshåll- ning kan inverka menligt på den övriga verksamheten. Ytterligare en omständighet att ta hänsyn till är att det finns andra kategorier än kustbevakningstjänstemän som kan bistå med ordningshållande uppgifter och därigenom komplettera polisens insat- ser. I första hand tänker vi då på ordningsvakter, men även t.ex. skydds- och områdesvakter (se bl.a. avsnitt 11.57). Dessa personer har emellertid en mera osjälvständig ställning än kustbevaknings- tjänstemän. En ordningsvakt lyder under polismyndigheten i det distrikt där han tjänstgör och är skyldig att lyda en order som en polisman meddelar i tjänsten (6 § lagen [1980:578] om ordnings- vakter). I motsats till vad som gäller för tjänstemän vid Kustbevak- ningen har dock en ordningsvakt rätt att ingripa vid alla typer av ordningsstörningar och för att avvärja alla typer av straffbelagda handlingar, så länge ordningsstörningen inte övergår i brott. Brotts- bekämpning ingår inte i ordningsvakters uppdrag, men dessa kan liksom andra medborgare göra envarsgripande. Att en ordningsvakts verksamhetsområde är vidare än en kustbe- vakningstjänstemans kan sägas tala för att direkta verksamhetsområde utökas. Detta förhållande ska emellertid ställas mot det faktum att ordningsvakterna dels har ordningshållning som huvuduppgift, dels står i direkt lydnadsförhållande till polismyn- digheten. Det finns också skäl att peka på att polisutbildningen är inriktad på att ge polismän både de teoretiska kunskaper och den praktiska träning som krävs för att kunna ta hand om ordningsstörningar. Polis- männen får såväl genom utbildningen som sin dagliga verksamhet goda förutsättningar att kunna ta ställning till om en ordningsstör- ning motiverar ett avvisande, avlägsnande eller ett omhändertagande. JO har i ett stort antal ärenden belyst de svåra överväganden som kan krävas.TPF1FPT Vidare fordrar ingripanden mot ordningsstörningar inte sällan kontakter med de sociala myndigheterna, vilket polisen har stor vana vid, medan inte har några naturliga kontaktytor inom den sektorn. Härtill kommer att våldsanvändning aktualiseras i större utsträckning vid ordningshållning än vid brottsbekämp- ning. Det finns alltså skäl som talar både för och emot att utöka om- rådet för ordningshållande roll. Vi anser att de skäl som talar mot ett utökat verksamhetsområde väger betydligt tyngre än skälen för. Ordningshållningens starka anknytning till land är ett sådant skäl. Utökade självständiga uppgifter medför risk för att fokus i alltför stor utsträckning flyttas från sjöövervakningen. Ett annat tungt vägande skäl är ordningshållningens starka anknytning till polisens huvuduppgifter att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten. har inte någon motsvarande upp- gift. Vidare måste beaktas att ordningshållande ingripanden kan inrymma väl så svåra bedömningar som exempelvis brottsbekäm- pande åtgärder. Av dessa skäl anser vi att – i förhållande till den brottsbekämpande rollen – bör ha en väsentligt snävare ordnings- hållande roll. Vår utgångspunkt är att de ordningshållande befogen- heterna i 3 § LKP i princip bör föras över till den nya regleringen och ingå i det direkta verksamhetsområdet. För att undvika vissa praktiska tillämpningsproblem och svåra gränsdragningsfrågor är det emellertid befogat att slopa den särskilda avgränsningen till störande uppträdande i trafiken till sjöss. Vi före- slår därför att i fortsättningen ska kunna avvisa, avlägsna eller omhänderta den som genom sitt uppträdande till sjöss stör ordningen eller utgör omedelbar fara för ordningsstörning. Den nuvarande regleringen innehåller också den begränsningen att ingripande bara får ske i omedelbar anslutning till gärningen. Någon motsvarighet till denna regel behövs inte enligt vår mening. Det ligger i sakens natur att en ordningsstörning som redan har upp- hört inte bör föranleda något ingripande. Har den lett till en brotts- lig gärning får kustbevakningstjänstemannens möjlighet att ingripa bedömas med utgångspunkt i vad som gäller för den brottsbekäm- pande verksamheten. 1TP PT Se bl.a. JO 1988/89 s. 74, 1991/92 s. 64, 1992/93 s. 62 och 69 samt 1994/95 s. 86. Ingripanden för att avvärja brott har en kustbevakningstjänsteman enligt 3 § LKP en uttrycklig rätt att ingripa för att avvärja brott mot trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken, åtgärder mot vattenförorening från fartyg och dumpning av avfall i vatten. Rätten för en polisman att ingripa med stöd av 13 § polislagen för att avvärja brott omfattar alla typer av brott. En tillämpning av bestämmelsen kräver emellertid att det föreligger en konkret omedel- bar fara för brott (prop. 1983/84:111 s. 98). Rättsläget får däremot anses vara osäkert när det gäller frågan om bedömningen av om det föreligger en omedelbar fara för brott, och om ett ingripande är moti- verat, också kan grunda sig på vad som var känt om vederbörande eller om uteslutande det aktuella uppträdandet ska ligga till grund för bedömningen (jfr Högsta domstolens resonemang i NJA 1993 s. 360 III och den skiljaktiga mening som tingsrättens ordförande redovisade). Enligt vår mening är det angeläget att uppnå en större samstäm- mighet mellan regleringen av brottsbekämpningen och ingripanden för att avvärja brott. Detta ligger också väl i linje med vår över- gripande uppfattning att resurser bör utnyttjas när myndigheten finns på plats, som en tjänsteman måste kunna grunda sina ingripanden på en uttrycklig reglering. En natur- lig följd av våra ställningstaganden i fråga om brottsbekämpande roll är att en kustbevakningstjänstemans möjlig- heter att ingripa med stöd av 13 § polislagen för att avvärja brott bör omfatta varje typ av brott, således även brott som normalt ligger utanför en sådan tjänstemans behörighet. Annars är risken uppen- bar att tjänstemannen i det praktiska arbetet ställs inför just sådana bedömningar av i vilken roll ingripandet sker, och vilken rätt som följer med detta, som vi anser utgör ett av huvudproblemen i den nuvarande regleringen. Visserligen kan det hävdas att en bestämmelse som ger en kust- bevakningstjänsteman möjlighet att ingripa för att avvärja varje typ av brott indirekt innebär att utrymmet för omhändertagande på grund av ordningsstörningar vidgas, eftersom ordningsstörningar som är av den styrkan att de motiverar ett omhändertagande i stor utsträck- ning också innefattar någon typ av brott. Vidare kan det, som konstaterat, vara svårt att bedöma om ett uppträdande utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen eller om det föreligger en omedelbar fara för brott (se NJA 1993 s. 360 III). tillämpningen av 13 § polislagen tveklöst inrymmer svåra bedöm- ningar ändrar inte vår uppfattning, bl.a. mot bakgrund av att Kust- bevakningen redan tillämpar bestämmelsen. De överväganden som krävs för att ingripa är komplicerade oavsett vilken kategori av tjänstemän som tillämpar bestämmelsen. Det rör sig dessutom om ett begränsat antal fall och situationer där någon mindre ingripande åtgärd, t.ex. tillsägelser eller anmaningar, inte räcker till.