sou · GWB330 · 2008-03-20 00:00:00 — Utredaren har fått i uppdrag att utvärdera organisationen för forskningsfinansiering och följa upp om intentionerna med orga- nisationen har förverkligats. Utredningen ska utgå från dagens situation och överväga om det finns behov av förändring av organisationen och i de fall ändringar krävs, lämna förslag. Vidare ska utredaren se över om organisationen och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är ändamålsenlig samt föreslå om något område behöver flyttas mellan eller inom myndigheterna. Veten- skapsrådets organisation ska särskilt beaktas. I uppdraget ingår att särskilt beakta utbildningsvetenskaplig forskning, restriktionen inom vilka områden kan stödja forskning, logistiken för forskning som bedrivs på och samt rymdforskningen. Den nya organisationen för forskningsfinansiering har verkat . har nya uppdrag givits och nya aktörer har kommit till. Utöver forskningsråden och finns flera myndigheter som finansierar forskning inom andra politik- områden och i uppdraget ingår att beakta denna verksamhet. Kommittédirektivet återfinns i sin helhet i bilaga 1. Utredningen har tagit avstamp i de mål för forskningsfinan- sieringen som regeringen har givit uttryck för i propositioner och direktiv. Utredningen har analyserat hur dessa mål har förtydligats och utvecklats i instruktioner och regleringsbrev och därefter utvärderat hur myndigheterna har operationaliserat och uppfyllt målen genom att studera årsredovisningar och andra dokument samt genom omfattande intervjuer med företrädare för både myndigheter och avnämare. En lista över genomförda intervjuer återfinns i bilaga 2. Utredningen har även uppdragit åt fil.dr. att göra en sammanställning av forskningsfinan- sierande myndigheter utanför politikområdet forskningspolitik. En sammanfattning av rapporten återfinns i bilaga 3. Utredningen har också uppdragit åt universitetslektor vid att göra en kartläggning av forskares finansieringskällor och organisatoriska tillhörighet. En sammanfattning av rapporten återfinns i bilaga 4. Till utredningen har också knutits en expertgrupp bestående av handläggare i Jordbruks-, Miljö-, Närings-, Social- och Utbild- ningsdepartementen. Expertgruppen har varit sammankallad . Omorganisationen 2001 föregicks av flera utredningar. tillsattes en kommitté (Forskning 2000) för att göra översyn av den svenska forskningspolitiken (dir. 1997:67). I kommitténs betän- kande, Forskningspolitik (SOU 1998:128) föreslogs bl.a. att en forskningsrådsorganisation bestående av fyra forskningsråd med ansvar för både grundforskning och tillämpad forskning inom humaniora och samhällsvetenskap, medicin, naturvetenskap och teknik skulle ersätta den dåvarande organisationen. En särskild samordningsnämnd med ansvar bl.a. för tvärvetenskaplig forskning skulle också inrättas. Remissopinionen var negativ med det huvudsakliga argumentet att den sektorsorienterade forskningen skulle försvagas. Ytterligare en arbetsgrupp med regeringens vetenskaplige rådgivare professor som ordförande, tillsattes 1999, med uppgift att föreslå vilka myndigheter med forskningsfinansierande uppgifter som skulle finnas samt precisera deras ansvarsområden. Arbets- gruppen lade fram rapporten finansiera forsk- ning och utveckling (Ds 1999:68). Arbetsgruppen föreslog en struktur som, med vissa undantag, framförallt vad gäller FoU- myndigheten, överensstämmer med den struktur som sedan inrättades reform. Även tillsatte en utredning med beröring på de forskningsfinansierande myndig- heterna (Regeringsbeslut [N99/6651/ITFOU]). , som utsågs till utredare, föreslog i rapporten om vissa myndigheter att en ny myndighet för forskningsfinansiering och utvecklingsarbete skulle bildas. Det övergripande syftet var att förbättra möjligheterna att arbeta över disciplin- och sektorsgränser samt att skapa större utrymme att arbeta flexibelt över tiden. I förslaget förs verksamheterna vid Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), Rådet för arbets- livsforskning () samt Nuteks FoU-finansierande delar samman i en myndighet. När regeringen presenterade organisationen i propositionen Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinan- siering (prop. 1999/2000:81) var ledorden vetenskaplig kvalitet, relevans, flexibilitet, kraftsamling, internationalisering, samverkan och effektivitet. För vetenskaplig kvalitet framhölls vikten av opartisk och sakkunnig granskning, peer-review. För de forsk- ningsråd och myndigheter som skulle ge stöd till områdesinriktad forskning framhölls särskilt relevanskriteriet. Dessa myndigheter skulle fungera som kompetenta beställare av forskning och utvecklingsarbete. De måste, i dialog med företrädare för området, kunna identifiera forskningsbehov och initiera och stödja forskning som i mer direkt mening är till nytta för sina respektive samhällssektorer. I detta ligger även att göra forskningsresultat tillgängliga för användarna. () fick de ansvarsområden som handhades av (), Humanistisk-samhällsveten- skapliga forskningsrådet (), (), () och Teknik- vetenskapliga forskningsrådet (TFR). för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) fick ansvar för de uppgifter som hade handhafts av Skogs- och jordbrukets forsk- ningsråd (), () samt för delar av uppgifter (och anslag) inom forskningsområdet. för socialvetenskap och arbetsliv fick ansvar för de uppgifter som hade utförts av Socialvetenskapliga forsknings- rådet (SFR) samt delar av ansvarsområdet för . Verket för innovationssystem () fick ansvar för den andra delen av RALF:s ansvarsområde, samt de FoU- finansierande delarna av Nuteks verksamhet. 1.4Utgångspunkter för utredningens arbete 1.4.1Kvalitet, relevans och effekt Utredningen har, utifrån direktivet, fokuserat på tre delar: hur de organisationer som ingår i utvärderingen arbetar, ansvarsfördel- ningen mellan aktörerna och slutligen hur de interagerar med varandra. Till att börja med är det viktigt att klarlägga forskningsfinan- sieringssystemets funktion. I nära nog alla länder har ett system med kompletterande finansiärer – kompletterande i förhållande till universitet, institut, företag och andra forskningsutförare – utvecklats. Deras huvuduppgift är att, utifrån brett formulerade politiska mål som till exempel vetenskaplig kvalitet eller nyttig- görande, komplettera och styra forskningsutförarna. Detta sker huvudsakligen genom att befrämja koncentration till vissa upp- gifter och till vissa personer eller grupper inom respektive utförare men också att befrämja samverkan mellan olika organisationer kring gemensamma uppgifter. Uppgiften är således att kom- plettera, inte att substituera. Ett forskningsråd har historiskt haft till uppgift att underlätta resursöverföringen mellan kontrakterande och expanderande områden och miljöer, på samma sätt som sektorsorgan eller liknande haft till uppgift att öka uppmärksam- heten och aktiviteten kring framväxande problemkomplex, i sam- hällsliv, näringsliv och i politik och förvaltning. Den första upp- giften, att identifiera och stödja kvalitet och samhällsorientering i parallella processer, fick tidigt plats i det svenska forskningsfinan- siella systemet, först i form av forskningsråden, senare i form av sektorsorgan. En historiskt ny uppgift har varit att skapa kontakt- ytor mellan dessa bägge uppgifter, för att öka interaktionen mellan grundläggande forskning och praktisk handling. Denna andra uppgift har haft svårare att få fäste i , sannolikt beroende på en tradition av sektorisering och segmentering av olika uppgifter inom staten. Här ligger efter utvecklingen i andra länder, där olika koordinerande mekanismer har provats och utvecklats under . Utredningen har grupperat de krav som ställs på forsknings- finansieringssystemet i två begrepp, kvalitet och relevans. I kva- litetsbegreppet lägger utredningen, utöver demonstrerad veten- skaplig kvalitet värderat enligt gängse indikatorer (peer review, bibliometri etc.), också förmågan till förnyelse av forskningen. Också förmågan till koncentration kring vissa tema och miljöer måste vägas in i diskussionen om kvalitet. Med relevans menar utredningen att forskningen är inriktad mot att vara såväl forsk- ningsrelevant som användbar inom olika samhällssektorer. Rent praktiskt betyder det att samhälleliga kunskapsbehov vägs in när forskningsfinansieringen utformas. Relevanskriteriet omfattar också hur forskning kommer till användning. Det understöds därför av finansiärernas förmåga att stödja angelägna områden i tidiga faser. Relevans befinner sig inte i motsatsställning till kvalitet, eftersom målet måste vara att all forskning som får statlig finansiering ska hålla hög kvalitet. Det betyder att det måste finnas mekanismer som bidrar till att nya forskningsfält och nya angreppssätt på kända problem kan fångas upp och stödjas osv. Dagens forskningsfinansieringssystem är inriktat mot bägge dessa mål, om än inte nödvändigtvis i kombination med varandra. ska verka för att svensk grundforskning ska hålla högsta kvalitet, nu och . ansvarar också för att finansiera nödvändig infrastruktur och att göra nödvändiga avvägningar mellan olika insatser. Fas, Formas och ska stödja forskning som är relevant för de sektorer som man ska betjäna. har de ett ansvar för att finansiera forskning som håller hög kvalitet; dessa båda mål ska gemensamt genomsyra den finansierade forskningen. Områdes- forskningsråden och har dessutom ett stort ansvar att föra ut resultaten av den forskning man stödjer till avnämare. För är det en av huvuduppgifterna att stödja omvandlingen av resultaten från forskning till kommersialiserbara produkter och processer, men även i Formas ansvarsområden ingår att stödja sina sektorers konkurrenskraft. Många av vår tids viktigaste innovationer har utvecklats i ett dubbelriktat samspel med nyfikenhetsforskning. Därför menar utredningen att det är viktigt att det finns väl utvecklade gränsytor och gott samarbete mellan finansiärer av grundforskning och mer tillämpad forskning för att på så vis åstadkomma en livlig och dubbelriktad trafik mellan olika typer av kunskapsutveckling. På samma sätt är det viktigt att det finns väl upparbetade kanaler för att ta tillvara forskningsresultat med stor kommersiell potential inom alla områden. Många samhällsproblem och många vetenskapliga utmaningar behöver inspiration från flera vetenskapliga discipliner för sin lösning. Sådant samarbete över disciplingränser uppstår ofta spon- tant; många forskare uppfattar sig också som tvärvetenskapliga i sin ansats och i sina problemval och samarbetsmönsterTPF1FPT. Flera av dagens framstående forskningsfält har dock utvecklats genom framsynta breda satsningar av forskningsfinansiärerna. Ett exempel är klimatforskningen som tidigt understöddes av , den tvärvetenskapliga materialforskningen som finan- sierades av NFR och Styrelsen för teknisk utveckling (STU) och social- och arbetsmarknadspolitisk forskning som DSF och SFR var viktiga finansiärer av. En av utredningens uppgifter torde vara att diskutera hur forsk- ningsfinansieringssystemets allmänna utformning fungerar och hur det ska se ut framgent. Utredningens utgångspunkter är följande. En huvuduppgift för varje finansiär är att identifiera målen för verksamheten. Dessa mål fastläggs av regeringen i regleringsbrev och i propositionstexter. Till sådana mål kan höra vetenskaplig kvalitet, förnyelse, tvärvetenskaplig utveckling, hållbar tillväxt, för- nyelse och utveckling i stat och samhällsliv med mera. Det kan också handla om stöd till ett specifikt område eller införandet av en speciell instrumenteringsform. 1TP PT Tvärvetenskap – en analys, 2005:10. Varje forskningsfinansiär har därutöver en uppsättning instru- ment till sitt förfogande. De varierar i ekonomisk omfattning, tids- utdräkt, målgrupper och organisatorisk komplexitet. Några exem- pel är projektfinansiering, rambidrag, programstöd, forskartjänster och centrumstöd. Instrumentens form och målsättning varierar kraftigt. På den ena extremen finns ett kortare post-doktoralt bidrag till en enskild forskare, avsett för meritering och karriär- utveckling. På den andra extremen finns ett mångårigt program med blandat deltagande från olika ämnen och organisationer, med målsättningen att både utveckla ny kunskap och förändra en samhällssektor. Därutöver har (bör) varje forskningsfinansiär utvecklat meka- nismer för att följa upp effekterna av relationen mellan mål och instrument. Sådana utvärderingar och uppföljningar kan göras genom att en specifik stödform utvärderas eller genom att utveck- lingen inom ett område följs upp och analyseras. I ett idealtillstånd sker följande. En myndighet får ett mandat och en uppgift, uttryckt i instruktion, regleringsbrev och i bak- grundstexter (propositioner, utredningar m.m.). Detta utgör ett slags fundament, naturligtvis tillsammans med myndighetens egen kännedom om och erfarenhet av det område inom vilket det verkar. Därutöver formulerar myndigheten olika understödjande mål, som vidgar och förtydligar regeringens intentioner. Ett exempel: ett begrepp som vetenskaplig kvalitet specificeras för det område målet avses, hur kvaliteten i forskningen i förhåller sig till andra länder, och om kvalitetsstödet ska innebära en vidgning av ett fält eller en ökad specialisering etc. I nästa steg operationaliseras målen genom att användningen av instrument värderas i förhållande till målen. Om målet är veten- skaplig kvalitet inom många mindre grupper, kan projektfinan- siering i skarp konkurrens med internationell bedömning vara en framkomlig väg. Om målet är att skapa storskaliga miljöer och/eller tvärvetenskaplig samverkan, kan större och mer sammansatta program vara en annan framkomplig väg. Om förnyelse är målet, kan karriärtjänster fungera som ett lämpligt styrmedel. På denna kalibreringsnivå ligger myndigheternas stora bidrag. Genom en långsiktigt ackumulerad erfarenhet av insatsområden och relevant instrumentering, samt en djup kunskap om villkoren inom de områden som stöds och finansieras, bör de kunna göra själv- ständiga och väl avvägda beslut om valet av stödformer. Myndig- heterna kan därigenom också fungera väl i sin roll som forsknings- politiska rådgivare åt regeringen, eftersom den samlade erfaren- heten av forskningspolitisk styrning görs tillgänglig på ett öppet och tillgängligt sätt. En forskningspolitisk erfarenhetsbank etable- ras därmed, till fördel för såväl myndigheterna själva, intressenter i samhället och regering/riksdag. 2 Utvärdering och analys 2.1Råden, och de andra forskningsfinansiärerna Redan i propositionen Forskning för framtiden – en ny organi- sation för forskningsfinansiering (prop. 1999/2000:81) behandlades distinktionen mellan forskning för olika syften. Regeringen fram- håller där att skillnaden ligger i vem som tar initiativ till och formulerar forskningsprojektet. I samma proposition står det att det i praktiken ofta är svårt att dra skarpa gränser mellan grundforskning, tillämpad forskning och utvecklingsarbete. Utredningen skulle vilja definiera det som att distinktionen ligger redan i vem som definierar problemet. I den sektoriella forskningen är det kunskapsbehoven inom berörda sektorer som utgör drivkraften för forskningen och inom den fria forskningen är det forskarsamhället som definierar problemet. Utredningen menar också att det inom båda dessa inriktningar kan finnas såväl tillämpad som grundläggande forskning Utöver den vetenskapliga kvaliteten, vars krav ska vara lika stränga för all typ av forskning, så framhålls i propositionen Forsk- ning för framtiden att ett fundamentalt krav på forskningssystemet är förmågan att bedöma och premiera relevans. Råd och myndig- heter som finansierar områdesinriktad forskning ska därför föra dialog med sektorernasföreträdare för att identifiera forsknings- behov, definiera problem och verka som kompetenta beställare av forskning och utveckling. Slutligen åligger det de forskningsfinan- sierande myndigheterna att göra forsknings- eller utvecklings- resultaten tillgängliga för användaren. Propositionen framhåller också att det är mycket angeläget att forskningssystemet främjar samverkan mellan myndigheter med ansvar för mer grundforsk- ningsinriktad verksamhet och de med ansvar för områdesinriktad forskning. Faktaruta: disponerar för forskningsstöd 2008 från . Myndig- heten hade 150 anställda vid utgången av 2006. Myndigheten leds av en styrelse där majoriteten utses av forskarsamhället genom elektorsval. Generaldirektören är myndighetschef. I finns även tre ämnesråd som bl.a. har till uppgift att fördela forskningsmedel inom sina respektive områden, där majoritet av ledamöterna också är forskarvalda. Det finns också två kommittéer, en för forskningens infrastrukturer och en för utbildningsvetenskap. () inrättades var avsikten att höja ambi- tionsnivån och bygga broar mellan olika insatsområden och stödformer. Det nya rådet skulle kunna agera mer kraftfullt, gränsöverskridande och ambitiöst än de gamla råden. Ett annat mål var att stärka grundforskningens ställning. I propositionen Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinan- siering (prop. 1999/2000:81) betonades att främsta uppgift skulle vara att stödja nyfikenhetsdriven, grund- läggande forskning av högsta kvalitet. Forskarstyre – där forskar- initierade projekt skulle bedömas i kollegiala procedurer – skulle vara . Genom att inrättades med stöd av lagTPF1FPT, gavs forskarstyret legal upphöjelse. Skillnaden mot tidigare förhållanden var inte påfallande, eftersom dessa lednings- och fördelningsmodeller funnits också i de gamla råden. Dock gavs , genom sin storlek och genom de återkommande politiska apostroferingarna av rådets betydelse, särskild tyngd i det statliga forskningsfinansieringssystemet. Med VR skulle staten ta ett långsiktigt ansvar för forskarinflytande och nyfikenhetsbaserad forskning. Denna roll kvalificerades genom att ett antal stödjande mål identifierades: prioritering, kraftsamling, förnyelse, jämställdhet och starka vetenskapliga miljöer. Denna inbyggda dualism – en forskarstyrd organisation som ska fungera som förändringsagent – är genomgående i VR:s historia. Förarbetena till inrättandet av pekade på behovet av en aktör med beslutskraft nog att kunna stödja förnyelse och utveckling av svensk forskning. 1TP PT Lag (2000:662) om . rådet skulle en kraftsamling inom svensk forskning åstadkommas. Det fanns, menade den wigzellska utredningenTPF2FPT, en alltför bred och splittrad finansieringsbild i . Många av finansiärerna, inklu- sive de dåvarande forskningsråden, ansågs arbeta med för små- skaliga stödformer och för begränsade ansatser för att svensk forskning skulle kunna hävda sig internationellt. Det fanns därför ett tydligt behov av en samlande kraft i den svenska grundforsk- ningsfinansieringen. Denna skulle kunna stödja stora projekt, starka vetenskapliga miljöer och nydanande och innovativa verk- samheter – på egen hand men också i samverkan med andra finansiärer. Förutom kraftsamling var flexibilitet nyckelordet för den nya finansiären. En större organisation förväntades ha större möjlighet att ge sig ut på otraditionella och experimentella vägar, vilket särskilt skulle kunna gynna yngre forskare. Bakgrunden var att de gamla råden ansågs vara för små och för traditionella för att kunna göra djärva satsningar. En ny, samlad och större finansiär skulle också kunna skapa en bättre överblick över den svenska forskningens villkor och det svenska forskningssystemets utveck- ling. Regeringen betonade betydelsen av att omprio- riteringar har sin grund i diskussioner inom de olika ämnesråden. Rådgivningsfunktionen ansågs vara starkt eftersatt och i behov av en bättre fungerande organisatorisk ram. fanns det stora och kvarvarande förväntningar på att skulle vara forskarstyrets hemvist i svensk forskningsfinansiering. Ämnesrådens ställning betonades därför särskilt liksom värdet av de arbetsformer som utvecklats inom de gamla forskningsråden. Förväntningen var – åtminstone underför- stått – att det nya skulle kunna klara av att hantera spänningen mellan koncentration och profilering å ena sidan och forskarstyre å den andra sidan. Ledningen och styrningen av rådet hamnar därför särskilt i fokus för en utvärdering av Vetenskaps- rådets första år i verksamhet. Inom ram skulle verksamheten vid samtliga då existerande forskningsråd – FRN, , , NFR och TFR – samlas, i form av tre ämnesråd (HS, NT och M). skulle dock inte fungera som en enkel samordning av de etablerade rådsstrukturerna utan förväntades ta initiativ till samverkan över ämnesrådsgränser, och därutöver kunna ge särskilt stöd till fram- stående forskargrupper. I den wigzellska utredningen betonades 2TP PT Att finansiera forskning och utveckling. särskilt att det nya rådet inte borde fungera som en råds- federation: Det är svårt att tro att federationen frivilligt skulle avsätta ökade resurser för att möta de krav som vi ställer på kraftsamling, flexibilitet och rådgivning. (Ds 1999: 68, s. 49). Regeringen instämde i utredarnas slutsatser och betonade i propositionen Forskning för framtiden (prop. 1999/2000:81) be- hovet av en ny sammanhållen rådsstruktur för att underlätta kraft- samling och omprioritering, liksom en förbättrad kapacitet för analys och rådgivning. Till målen hörde också en kraftfull förstärk- ning av villkoren för mång- och tvärvetenskaplig forskning. Regeringen identifierade ett antal stödjande mål för politik- området Forskningspolitik, förutom paradmålen om forskarstyre och högsta möjliga kvalitet som återkommer i regleringsbreven . Det handlade om stöd till yngre forskare, om tvär- och mångvetenskap, jämställdheten i den svenska forskarkåren samt en allmän tillsyn av utvecklingen inom svensk forskning. Vidare skulle VR understödja samverkan mellan finansiärer i samt förstärka det svenska deltagandet i internationellt forskningssamarbete, bland annat inom EU. fick redan från start betydande riktade medel till ett antal insatsområden, bl.a. i propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000:01/03). Rådet skulle stödja områdena utbild- ningsvetenskap, konstnärligt utvecklingsarbete, genusforskning, småämnen inom humaniora, materialforskning och materialteknik, bioteknik och biovetenskap, informationsteknologi, vård och omsorg samt miljö och hållbar utveckling. Inalles avsatte regeringen till dessa områden –2003. Avsikten var också att på grundvalen av stödet utveckla så kallade starka forskningsmiljöer, även om formerna för hur resurserna skulle fördelas vidare i forskningssystemet inte specificerades. Flexibilitet och förnyelse skulle främst uppnås genom ett riktat stöd till yngre forskare. En förstärkning av medlen för ändamålet kom via forskningspropositionen 2001; ytterligare resurser tillsköts dock genom omfördelningar inom VR. tog också 2005 initiativ till en breddning av satsningarna på rekryterings- tjänster, genom att post-doktorala anställningar också kunde placeras i . forskningspolitiska proposition, Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80), avsatte regeringen ytterligare resurser för meriteringstjänster för nydisputerade Man kan konstatera att VR spelat en viktig roll för att ge yngre forskare möjlighet att etablera sig i forskningssystemet. Fördelningen av dessa tjänster kopplades inte enligt vad utred- ningen inhämtat till noggrannare analyser av var rekryterings- behoven egentligen finns. Inte heller skedde något samråd med lärosätena före utlysningarna. De två uppdragen för VR – kvalitet och förnyelse – hanterades därför inte i samma process. skulle också fungera som en kraftfull kanal av stöd till mång- och tvärvetenskapliga områden och miljöer. Den nya finansiären förväntades vara förändringsbenägen i största allmän- het, med en väl utvecklad förmåga att identifiera och stödja nya områden och frågeställningar. Den wigzellska utredningen menade att denna roll med fördel skulle skötas av sty- relse, för att på så sätt skapa utrymme för nya satsningar, mång- vetenskaplig forskning och kunskapsuppbyggnad i nya konstella- tioner. (Ds 1999:68, s. 54).