sou · GVB32 · 2008-01-01 00:00:00 — Resultaten tyder också på att decentralisering av arbetsmarknadspolitikens genomförandet till nivå reducerar programmens effektivitet när det gäller att åstadkomma flöden av arbetslösa till jobb. För övrigt saknas det i i stor utsträckning vetenskapliga studier om effekter av aktiverings- insatser för enskilda med ekonomiskt bistånd. Flera av de nordiska och europeiska studierTPF4FPT som vi tagit del av tyder dock på att aktive- ringsprogram på nivå inte har någon uttalat positiv effekt på sysselsättningen när det gäller åtgärder som normalt erbjuds inom den nationella arbetsmarknadspolitiken men som har överförts till en kommun eller till en stadsdel. Det kan till och med försena övergången till reguljärt arbete. De insatser som har bäst effekt är de som mest liknar reguljära arbeten som sker i privata företag. 19.4Kommande förändringar inom arbetsmarknadspolitiken Enligt budgetpropositionen för avser regeringen att införa en jobbgarantin för ungdomar som ersätter både kommunalt ungdomsprogram och ungdomsgarantin (UG). Jobb- garantin ska bland annat innehålla utbildning och praktik. I en promemoria från föreslås även en nedsättning av arbetsgivaravgifterna för personer som är . Därutöver är åldersgränsen för de införda nystartsjobben , vilket innebär att en stor del av ungdomarna kommer att 3TP PT , A. och , O. IFAU, (Hur) hjälps ungdomar av arbetsmarknads- politiska program för unga? 4TP PT Se avsnittet Kommunernas roll i att aktivera enskilda med ekonomiskt bistånd. Huvudmannaskapet för de insatser som socialnämnden kan kräva att unga med kunna erbjudas nystartsjobb. Omfattande förändringar kommer således att ske i syfte att underlätta för yngre att komma in på arbetsmarknaden. Vi har i detta läge valt att inte föregripa de aviserade förändringarna och avstått från att göra någon djupare analys av vilka författningskonsekvenser de föreslagna föränd- ringarna i socialtjänstlagen får för regelverket inom arbetsmark- nadspolitiken. 19.5Att erbjuda praktik och arbetsmarknadsinsatser för unga människor bör ingå i Arbetsförmedlingens uppdrag En av utredningens målsättningar är att tydliggöra det ansvar som olika huvudmän har för arbetssökande personer som är beroende av ekonomiskt bistånd. Som tidigare nämnt är vår utgångspunkt att den statliga nationella arbetsmarknadspolitiken ska omfatta alla människor som söker arbete. Kommunerna nuvarande roll inom arbetsmarknadspolitiken bör därför framledes tonas ner. Sociala insatser, som ofta kan utgöra ett viktigt komplement till olika typer av arbetsmarknadsinsatser, ska utföras av kommunerna. Arbets- marknadsåtgärder ska erbjudas av Arbetsförmedlingen, som både har ansvaret för den statliga arbetsmarknadspolitiken, kompetensen inom området samt de resurser som regeringen avsätter för ända- målet. Det bör ingå i Arbetsförmedlingens uppdrag att vid behov erbjuda alla unga arbetssökande praktik eller kompetenshöjande verksamhet. I detta sammanhang kan noteras att kriteriet för att en kommun ska få ta på sig ett ansvar för ungdomar i åldern 20–24 är att de står till arbetsmarknadens förfogande. Vi anser också att den tidigare beskrivna konstruktionen med frivilliga insatser från kommunens sida i praktiken har bidragit till att ansvaret för att aktivera unga människor successivt förts över från staten till kommunerna. Kommunerna har tagit ett större ansvar och fått fler möjligheter att utforma politiken efter lokala behov. En sådan profilering riskerar dock att försämra flexibiliteten på arbetsmarknaden och skapa onödiga inlåsningseffekter. In- satserna bör i stället erbjudas inom ramen för den statliga nationella arbetsmarknadspolitiken för att på ett bättre sätt kunna matcha de arbetssökande med de lediga jobb som finns. Konstruktionen med frivilliga insatser från kommunens sida riskerar även att minska Huvudmannaskapet för de insatser som socialnämnden kan kräva att unga med Arbetsförmedlingens incitament att erbjuda aktiva insatser, efter- som de flesta kommuner väljer att ta över ansvaret . I syfte att klargöra ansvarsfördelning mellan stat och kommun och förstärka incitamenten för Arbetsförmedlingen att erbjuda arbetsmarknadsinsatser för arbetssökande unga personer föreslår vi att det görs en ändring i 4 kap 4 § socialtjänstlagen (2001:453) som innebär att de insatser som socialnämnden får begära att den som uppbär försörjningsstöd ska delta i, ska anvisas av Arbetsförmedlingen när det gäller praktik eller andra arbetsmark- nadsinsatser. 19.6Kommunerna ska ansvara för övrig kompetenshöjande verksamhet De verksamheter som socialnämnden får begära att den som uppbär försörjningsstöd ska delta i, bör uteslutande vara av social karaktär. Det kan t.ex. handla om olika former av social träning för att få normala rutiner i vardagslivet att fungera, såsom t.ex. att passa tider och ha en normal dygnsrytm. Dessa insatser ligger inte inom ramen för den statliga arbetsmarknadspolitiken och bör i stället ses som förberedande insatser inför kommande praktik eller andra arbetsmarknadsinsatser. Det utesluter dock inte att insatser som ges med stöd av socialtjänstlagen i vissa fall kan utgöra ett värdefullt komplement till de statliga insatserna. Det är emeller- tid inte meningen att bestämmelsen ska tillämpas i de fall den enskildes problem är av annan mer personlig natur, såsom allvarliga missbruksproblem. I sådana fall måste först hantera dessa grundläggande problem innan ställning kan tas till hur man på bästa sätt kan stärka den enskildes förmåga att försörja sig själv. Kompetenshöjande insatser får alltså inte ersätta vård- och behandlingsinsatser. Detta hindrar inte att sådana insatser i vissa fall kan utnyttjas som ett led i socialnämndens arbete för att bryta ett begynnande missbruk eller som ett kom- plement till andra insatser mot missbruk. Huvudmannaskapet för de insatser som socialnämnden kan kräva att unga med Som har framgått har vi föreslagit att det inom utgifts- område 13 Arbetsförmedlingen ska avsättas medel ur anslaget 22:3 till att upphandla tjänster från externa leverantörer för arbets- sökande med svag förankring på arbetsmarknaden. Exempel på externa leverantörer kan vara både bemanningsföretag, utbildnings- företag, organisationer eller sociala arbetskooperativ. Det innebär att de verksamheter som Arbetsförmedlingen med vårt förslag ska kunna erbjuda unga människor kan utföras av en rad olika aktörer och ha olika innehåll och utförande. Arbetsförmedlingen kan naturligtvis även upphandla tjänster från kommunen, men denna verksamhet kommer då att ingå i den statliga arbets- marknadspolitiken, vilket möjliggör flexiblare arbetsmarknads- insatser för unga. Det kommunala insatserna bör då betraktas som ett komplement till de statliga. Det bör även vara möjligt för kom- munerna att samverka med andra aktörer. Arbetsförmedlingen har en tydlig kontrollfunktion när det gäller personer som uppbär arbetslöshetsersättning. I de fall en person inte söker arbete aktivt och accepterar erbjudanden om lämpligt arbete eller arbetsmarknadspolitiska program skickas en under- rättelse till arbetslöshetskassan och personen i fråga riskerar att förlora sin ersättning. Däremot finns ingen motsvarande kontroll- funktion hos arbetsförmedlingen när det gäller personer som har ekonomiskt bistånd, eftersom det utbetalas av en annan myndighet och enligt ett annat regelverk. Det har även visat sig att kontakten med arbetsförmedlingen upphör i betydligt högre grad när det gäller personer som har ekonomiskt bistånd jämfört med dem som har arbetslöshetsersättning. I de kontakter som utredningen har haft med kommunala före- trädare har framkommit att det rent generellt finns brister i upp- följningsrutinerna mellan arbetsförmedlingen och kommunen när det gäller personer som är beroende av ekonomiskt bistånd. Ingen regelmässig återrapportering sker från arbetsförmedlingen till kom- munen i de fall den enskilde inte är tillräckligt aktiv. Sekretess- bestämmelser kan vara en förklarande orsak, men frågan är sanno- likt mer komplex. Att få till stånd en fungerande uppföljning försvåras förmodligen även av det faktum att verksamhet och sanktionsmöjligheter inte följs åt. Arbetsförmedlingen ansvarar för att erbjuda arbetsmarknadspolitisk verksamhet som det är som har sanktionsmöjligheterna för dem som är Huvudmannaskapet för de insatser som socialnämnden kan kräva att unga med beroende av ekonomiskt bistånd och som inte tillräckligt aktivt söker arbete eller som utan godtagbara skäl uteblir från den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det är därför viktigt att samråd sker innan socialnämnden fattar beslut om försörjningsstöd för en person som deltar i av Arbetsförmedlingen anvisad praktik eller andra arbetsmarknadsinsatser. Syftet med samrådet ska vara att tydliggöra kopplingen mellan insats och sanktion. Vi föreslår inga förändringar när det gäller den enskildes över- klagandemöjligheter. beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (SoL) att inte utge försörjningsstöd på grund av att den enskilde undandrar sig att medverka i praktiken eller verksamheten skall även fortsättningsvis kunna överklagas på samma sätt som . anvisning enligt 4 kap. 4 § att delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet kan inte överklagas genom förvaltningsbesvär. Detta framgår indirekt av 16 kap. 3 § SoL. Att beslut om anvisning att delta i praktik eller andra arbetsmarknadsinsatser föreslås fattas av Arbetsförmedlingen istället för av socialnämndens bör enligt vår mening inte leda till att överklagandemöjligheten för den enskilde utökas. Det bör därför inte införas någon rätt för enskilda att överklaga de insatser som Arbetsförmedlingen anvisar till eller själva anvisningen i sig. De förslag som vi har lagt rörande förändringar inom arbets- marknadspolitiken kommer att förbättra det stöd som utred- ningens målgrupp får från Arbetsförmedlingen. Det finns därför ingen anledning att befara att den praktik eller andra arbetsmark- nadsinsatser som Arbetsförmedlingen hänvisar till inte kommer att finnas i tillräcklig omfattning. Det finns inte heller anledning att befara att den kommer att få ett sådant innehåll att kommunerna anser att den enskilde trots fullgjord praktik inte gjort vad som rimligen kan krävas av honom eller henne för att försörja sig själv på det sätt som förutsätts för att kunna ha rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL. Det finns därför inte något behov av att införa bestämmelser som ger kommunerna rätt att överklaga Arbets- förmedlingens beslut om anvisningar. 20Förbättrade möjligheter till finansiell samordning Det befintliga myndighetsansvaret fungerar väl i de fall det handlar om renodlade, entydiga behov hos enskilda. Om individen däremot har flera problembilder och när behoven är sammansatta, diffusa och svåra att klassificera krävs en samlad insats från flera myndig- heter. Regeringen bedömde att det fanns cirka 280 000 individer, motsvarande av befolkningen i arbetsför ålder, som hade sådana behov och att det faktiska samarbetet omfattade mellan 70 000 till 100 000 personer.TPF1FPT Breddas perspek- tivet till personer med offentlig försörjning som har kontakt med minst två av verksamheterna försäkringskassa, arbetsförmedling och socialtjänst, består gruppen enligt samma bedömning av av befolkningen i arbetsför ålder.TPF2FPT I många sammanhang är det således nödvändigt med olika former av samverkan mellan olika offentliga aktörer. I de statliga utredningarTPF3FPT som tidigare behandlat ämnet är det främst tre skäl som lyfts fram som skäl till att utveckla samverkansformerna: Behoven hos enskilda. Genom samverkan kan myndigheterna på ett bättre sätt möta behoven i grupper som befinner sig i utsatta situationer. Medborgarna ges större möjlighet till ett eget inflytande. Samverkan är ett sätt för myndigheter med angränsade uppgifter att nå en effektivare resursanvändning. Samverkan kan utföras på många olika sätt. Den vanligaste formen av samverkan är den som i olika former sker frivilligt mellan parter på lokal nivå. Denna frivilliga samverkan (Frisam) bedrivs inte som 1TP PT Ds 2003:2, Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. 2TP PT (2001), Samverkan för särskilt utsatta, Utvärdering av frivillig samverkan, FRISAM. 3TP PT Exempelvis 1997/98: SfU1 och Prop. 1996/97:63. Förbättrade möjligheter till finansiell samordning någon försöksverksamhet utan är en permanent samverkansform. De enskilda aktörerna beslutar själva om hur samarbetet ska utformas och bedriver samverkan utifrån lokala förutsättningar och behov. Förutom denna form har det prövats andra former av finansiell samordning. Den s.k. Socsam-modellen inne- bar en finansiell samordning mellan tre huvudmän – socialförsäk- ringen, hälso- och sjukvården samt . Inom denna verksamhet prövas även nya former för politisk styrning då det politiska ansvaret för verksamheten delas mellan de olika aktörerna. Socsam startade och har fortsatt i ett fåtal kommuner fram t.o.m. år 2006.TPF4FPT I utvärderingenTPF5FPT av Socsam konstaterades att denna form av finansiell samordning har haft flera positiva effekter: Mer insyn i respektive verksamhet, förbättrad helhetssyn och minskad rundgång. Både de kulturella och de formella hindren för samverkan minskar. Beroendet av offentlig försörjning i form av ekonomiskt bistånd och A-kassa minskar. Förutsättningar skapas för en effektivare resursanvändning och kontinuitet för tvärsektoriella aktiviteter. Mellan bedrevs ytterligare en annan form av finansiell samordning. Denna möjliggjorde för landstingen och att använda av de beräknade kost- naderna för sjukpenning och rehabiliteringsersättning till samord- ning. Syftet var bland annat att använda passiva ersättningar till enskilda på ett mer aktivt sätt. 4TP PT Exempelvis , och . 5TP PT , , Socsam – försök med politisk och finansiell samordning, En slut- rapport. Finansiell samordning, 2001:1. Förbättrade möjligheter till finansiell samordning 20.2Vikten av en långsiktig finansiering Utredningens bedömning: Långsiktig gemensam finansiering är nödvändig för att personer som är i behov av samordnade insatser från flera aktörer ska kunna erbjudas insatser av viss varaktighet. I ett längre perspektiv bör den statliga finan- sieringen delas mellan och . Utredningens förslag: av de budgeterade kost- naderna för sjukpenning ska avsättas för samverkan, i stället för dagens . Finansiell samordning ska kunna ordnas med färre parter än fyra. En ändring görs i 3 § lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser med denna innebörd. Vidare görs ett tillägg i 5 § ovannämnda lag som möjliggör för två eller tre samverkande parter att besluta om en annan finan- sieringsprincip. 20.2.1Finansiell samordning (Finsam) trädde lagen (2003:1210) om finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (Finsam) i kraft. Syftet med lagen är att komma tillrätta med problemet att människor faller mellan stolarna. Enligt 2 § i denna lag ska insatserna riktas till individer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser, för att dessa ska uppnå eller förbättra sin förmåga att utföra förvärvsarbete. I 3 § framgår att finansiell samordning får bedrivas endast om Försäk- ringskassan, Arbetsförmedling, landsting och minst en kommun deltar. I 5 § anges hur samverkan ska finansieras. ska bidra med hälften av medlen, landstingen med en fjärdedel samt den eller de kommuner som deltar med en fjärdedel. Den tillåtna formen innebär att samordningen är av mer administrativ karaktär och innebär alltså inte någon samlokalisering eller integration av verksamheter. Denna typ av samverkan är ännu inte speciellt synlig för den enskilde medborgaren.TPF6FPT Bland kommunerna och Arbetsförmedlingarna finns ett stort intresse av att ytterligare utveckla formerna för samverkan. 96 pro- cent av samtliga chefer hos , arbetsmarknadsenheter 6TP PT (2006): Individ- och familjeomsorg. Förbättrade möjligheter till finansiell samordning och Arbetsförmedlingarna anger i utredningens enkätTPF7FPT att man bör utveckla samverkan mellan kommunen och Arbetsförmedlingen när det gäller personer med ekonomiskt bistånd. I samma enkät anger att möjligheterna till finansiell samordning mellan Arbetsförmedlingen och kommunen bör förbättras. Viss skillnad finns mellan svaren, av chefer har denna uppfattning medan av Arbetsförmedlingens chefer instämmer i påståendet. 20.2.2Fördelarna med finansiell samordning Vid en finansiell samordning samlas de ekonomiska resurserna under en gemensam styrning. Det finns då ingen anledning att se den enskildes problembild som ett ansvar för någon annan. Det finns också andra värdefulla effekter av denna form av samverkan. Några av dessa redovisar FörsäkringskassanTPF8FPT i sin senaste av- rapportering till regeringen. De menar att eftersom alla aktörer deltar blir insatserna mer effektiva. Individen behöver därmed inte remitteras till en annan myndigheter utan har möjlighet att få en snabbare lösning av sitt problem. Detta ger samhällsekonomiska vinster, men framför allt positiva effekter för den enskilde. I dessa fall bidrar samverkan till en helhetssyn på individen och skapar ett mer kreativt tänkande. Revirgränserna mellan myndigheterna försvinner och man får mer förståelse för varandras verksamheter. Detta bidrar till ett mer gemensamt ansvar. har regeringen meddelat att högst av sjukpenninganslagetTPF9FPT, dvs. totalt, får användas för samverkan och finansiell samordning inom rehabili- teringsområdet. Medlen ska i huvudsak användas för aktiva rehabi- literingsinsatser för att fler personer med behov av samordnade rehabiliteringsinsatser ska kunna återgå i arbete. bedömer att förbrukats till sam- verkan. Det utgör av de samlade totala resurserna för samverkan. Det är en ökning jämfört med , då 954 miljoner 7TP PT Återfinns i en särskild bilaga till utredningen. 8TP PT Dnr 42073-2006, Samverkan inom rehabiliteringsområdet. 9TP PT 21 under anslaget 19:1. Förbättrade möjligheter till finansiell samordning Ökningen beror bl.a. på att den tidigare regeringen givit och i uppdrag att inten- sifiera samarbetet kring vissa grupper. Den beror också på ett utökat samarbete med hälso- och sjukvården samt fler verksam- heter inom den finansiella samverkan. De flesta länen kommer att använda eller mer av de fördelade medlen för samverkan . utgör samverkan enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning endast en begränsad del av de totala kostnaderna för samverkan, . Tilldelningen till denna form av samverkan är i hög grad beroende av vilka övriga prioriteringar som görs inom samverkansområdet. har regeringen i budgetpropositionen angett att finansiell samordning i form av Finsam, ska vara en av de prioriterade samverkansformerna. En annan omständighet som påverkar det ekonomiska utrymmet för denna typ av samverkan är hur många nya samordningsförbund som bildas i en region. Om det är få förbättras möjligheterna för de som finns att finansiera samordningen och ju fler som bildas, desto mindre pengar blir det att dela på. Slutligen minskar tillgängliga medel när de totala kostnaderna för sjukpenninganslaget minskar. står för statens samlade finansiering av finansiell samordning. Av de totala kostnaderna 2006 gällde egna kost- nader för samverkan, medan 518 miljoner var Arbetsförmedlingens andel. I ett längre perspektiv är det logiskt att och Arbetsförmedlingen delar på ansvaret för den statliga delen inom den finansiella samordningen. Speciellt med tanke på att rehabiliteringen inte sällan kräver aktiva insatser inom den arbets- livsinriktade rehabiliteringen, vilket är ett ansvar för AMV. 20.2.4Förstärkta möjligheter till finansiell samordning Trots lagen om finansiell samordning är ett sektorsövergripande samarbete fortfarande långt ifrån självklart. Det händer fortfarande att personer skickas runt mellan olika instanser.TPF10FPT Det finns därför anledning att ytterligare förstärka möjligheterna till finansiell samordning, enligt utredningens mening. 10TP PT Bl.a. beskrivet i en internpromemoria insänd till utredningen av , I., och , T., Kommuner och Landsting. Förbättrade möjligheter till finansiell samordning Vi föreslår att av de budgeterade kostnaderna för sjukpenningen ska kunna avsättas till finansiell samordning i stället för dagens . Anledningen är att denna typ av sam- verkan kräver en långsiktighet. Denna långsiktighet är nödvändig utifrån två aspekter. Viktigast är att de enskilda som den finansiella samordningen vänder sig till har ett sammansatt behov av stöd som inte kan tillgodoses av en enda myndighet. När flera aktörer är inblandade är det viktigt att det finns en gemensam långsiktig finansiering för att säkerställa en viss varaktighet i de insatser som erbjuds. Dessutom har samverkansformen möjlighet att fånga upp personer som har hamnat mellan olika myndigheters ansvars- områden. Dessa personer kan vara i behov av insatser , eftersom de har saknat lämpligt stöd . Det andra skälet till att det behövs en långsiktighet är att själva samverkansformen kräver en tydlighet i vad som gäller mellan de olika myndigheterna, dvs. de ekonomiska förutsättningarna måste vara trygga och stabila över tiden. En sådan långsiktighet har inte funnits i de olika försök som har bedrivits . I stället har den finansiella samordningen bedrivits kortsiktigt i olika typer av försöksverksamhet, där det varit osäkert om hur länge verksamheten kommer att bestå. De ekonomiska merkostnaderna för förslaget bedömer vi vara av begränsad omfattning. Vårt förslag innebär i stället en förbättrad möjlighet att använda de resurser som finns till en finansiell samordning. Eftersom långa sjukfallen står för en stor del av sjukpenningkostnaderna bör ett effektivt arbete med samordnade rehabiliteringsinsatser enligt vårt förslag kunna innebära kostnadsminskningar för sjukförsäkringen. 20.2.5Färre parter och friare finansiering Finansiell samordning enligt nuvarande lagstiftning kan endast ske om alla fyra myndigheterna, Försäkringskassa, lands- ting, kommun och länsarbetsnämnd deltar. I de tidigare försöks- verksamheterna med finansiell samordning mellan flera myndig- heter har olika former av samarbete prövats. En fördel var t.ex. möjligheten för färre parter att kunna samordna sina resurser. I de utvärderingar som gjorts av dessa försök påvisades flera positiva effekter, bland annat gav försöken goda ekonomiska resultat. Att ange att fyra parter alltid måste delta är ett hinder för att vidare- Förbättrade möjligheter till finansiell samordning utveckla de former som tidigare försökslagstiftning möjliggjorde. En nackdel med den nuvarande ordningen är att samordningen inte fungerar om en aktör väljer att stå utanför. Kraven på att fyra myndigheter måste vara delaktiga i försöken har i realiteten skapat en olycklig vetorätt för en myndighet att förhindra denna form av samverkan. Utifrån utredningens målgrupp kan det vara speciellt viktigt att utveckla en samordning mellan kommun och arbets- förmedling. Det kan också finnas skäl att sätta igång en finansiell samordning mellan kanske bara ett par myndigheter och i ett senare skede knyta flera aktörer till samordningen. Vi menar att det bör bli tillåtet att en finansiell samordning kan omfatta två, tre eller fyra parter om man på lokal nivå kommer överens om detta. Det innebär att flera olika slags samverkan med olika målgrupper och inriktning ges möjligheter att utvecklas. Vi föreslår därför att en ändring med denna innebörd görs i 3 § lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Vi föreslår även att samordningsförbunden inte ska avkräva någon fastslagen finansiering från parterna. Om finansiell sam- ordning bedrivs mellan två eller tre samverkande parter på lokal nivå föreslår vi att dessa får besluta om en annan finansierings- princip än den som gäller för fyra aktörer. Vi föreslår att detta regleras genom ett tillägg i 5 § i ovannämnda lag. Lokala överens- kommelser kan t.ex. ligga till grund för vilken verksamhet som ska bedrivas, vilka parter som ska ingå och vilka ekonomiska andelar de ska bidra med.