sou · GVB346 · 2008-01-01 00:00:00 — 31Rådets förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel, bilaga 1, avsnitt B 4.4 (EGT L 198, 22.7.1991, s. 1–15), senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 394/2007. 32Förslag till landsbygdsprogram för 2007–2013, s. 152. av detta slag. Det har således inte varit möjligt att ta fram uppgifter om vilka kostnader som kan bli aktuella. En standardanalys för GMO-inblandning kostar . Kostnader på grund av GMO-inblandning i senare led Upptäcks inte GMO-inblandning i skörd innan den säljs vidare kan detta leda till sammanblandning med annan skörd, t.ex. i silo. Detta kan få till följd att all skörd som sammanblandats måste GMO- märkas. Skadan uppgår då till skillnaden i försäljningspris för hela det sammanblandade partiet. En annan konsekvens av att GMO-inblandning inte upptäcks är att grödorna används som foder i egen eller annans ekologiska mjölk- eller köttproduktion. Detta får till följd att mjölken eller köttet inte kan märkas som ekologiskt producerat. Merutbetalningen för mjölk som är producerad enligt uppgick till /kg. När det gäller ungnöt och slaktsvin var motsvarande merutbetalning /kg respektive /kg.33 GMO-inblandning kan ge upphov till olika följdkostnader. Sådana kostnader kan avse särhållning, extra transporter och rengöring av utrustning. Vidare kan kostnader uppstå genom att odlaren måste söka nya köpare och ändra växtföljden. Det framstår inte som meningsfullt att försöka kvantifiera dessa kostnader. 8.6Behovet av lagändringar: civilrättsliga frågor Bedömning: Särskilda ersättningsregler är inte påkallade när det gäller rätten till ersättning för skada till följd av GMO-odling. 33 Ekologiska Lantbrukarna, a.a., s. 11 och 13. 8.6.1Ansvarsgrunden vid sakskada på grund av pollen- eller fröspridning av genetiskt modifierade organismer Flera olika skäl kan anföras till stöd för att en GMO-odlare skall bära ett strikt ansvar för sakskada som uppstår på grund av pollinering. I rättsförhållandet mellan grannar kan det framstå som rimligt att den som påbörjar en i området ny verksamhet som kan leda till ekonomisk skada för grannar, också bär ett strängt ansvar för verksamheten. Vidare kan ett krav på oaktsamhet innebära bevissvårigheter för den drabbade grannen, som för att få ersättning måste bevisa att GMO-odlaren orsakat skadan genom oaktsamhet. Att skadevållaren oavsett oaktsamhet står ett ansvar synes också överensstämma med principen att förorenaren betalar. För motsatt ståndpunkt talar främst att det kan framstå som oskäligt att en GMO-odlare som noggrant följt uppställda odlingsregler hålls ansvarig om skada med anledning av GMO- inblandning ändå sker. Vidare har den svenske lagstiftaren varit försiktig med att uppställa krav på strikt ansvar, och när det skett har det främst varit fråga om verksamhet som medför risk för personskada. Valet mellan strikt ansvar och oaktsamhetsansvar är dock inte så dramatiskt. Vid skada som uppstår på grund av spridning av pollen eller frön som innehåller GMO kommer det sannolikt att i praktiken inte ha särskilt stor betydelse om ansvaret är strikt eller förutsätter oaktsamhet. Eftersom kommande odlingsregler lär utformas med utgångspunkten att GMO-inblandning överstigande tröskelvärdet för märkning på inte skall ske, kan någon sådan inblandning inte förväntas annat än i undantagsfall så länge reglerna följs. Skulle dessa regler visa sig vara otillräckliga kan det förutsättas att reviderar dem. I praktiken torde alltså en mer omfattande GMO-inblandning genom pollen- eller fröspridning förutsätta att GMO-odlaren inte följt reglerna. Det ligger därför nära till hands att anta att en domstol som finner utrett att påtaglig GMO-inblandning genom pollen- eller fröspridning förekommit utgår från att GMO-odlaren varit oaktsam, vilket medför att denne för att undgå ansvar har att bevisa att så inte varit fallet. Skulle däremot den drabbade odlarens egna utsäde haft en betydande GMO-halt har en domstol förstås inte anledning att utgå från att den GMO-odlare som gett upphov till pollen- eller fröspridningen handlat oaktsamt. Detsamma gäller om GMO- inblandningen till stor del har uppstått av andra orsaker som inte kan hänföras till GMO-odlaren, t.ex. sammanblandning vid transport, dåligt rengjord skördeutrustning eller frön som legat kvar i marken till följd av GMO-odling på samma åker . Utredningen har i det föregående bedömt att 32 kap. med stor sannolikhet är tillämplig vid GMO-inblandning med anledning av pollen- eller fröspridning. Är denna bedömning riktig gäller ett strikt ansvar för sådana skador, utom i fall då störningen är orts- eller allmänvanlig. Det torde stå klart att GMO-odling aldrig kan anses orts- eller allmänvanlig. Detta kan dock förändras om GMO-odling i en nära eller avlägsen framtid blir vanligt förekommande. Det strikta ansvaret gäller dock även vid orts- eller allmänvanliga störningar, i den utsträckning det anses att störningen inte skäligen bör tålas. Det måste ifrågasättas om GMO-odling som ger upphov en inblandning överstigande det i gemenskapsrätten fastställda tröskelvärdet någonsin kan anses vara en störning som skäligen bör tålas. Skulle bedömningen ändå göras att störningen är sådan att den med hänsyn till orts- eller allmänvanligheten skäligen bör tålas, eller anses kapitlets regler över huvud taget inte vara tillämpliga, ansvarar GMO-odlaren enligt gällande rätt endast vid oaktsamhet. GMO-odlarens ansvar skulle kunna skärpas genom en bestämmelse som anger att strikt ansvar skall gälla även i fall då GMO-odling är orts- eller allmänvanlig. En sådan ordning skulle dock avvika från vad som annars gäller i rättsförhållandet mellan grannar i andra situationer än vissa typer av särskilt farlig verksamhet. Vidare ger möjligheten till skälighetsbedömning domstolen utrymme för att tillämpa ett strikt ansvar trots att störningen anses orts- eller allmänvanlig. Utredningen ser inte något bärande skäl för att reglera GMO-inblandning på ett annat sätt än andra skador enligt 32 kap. . Redan nuvarande skadeståndsregler ger en GMO-odlare tydliga incitament att förebygga GMO-inblandning. Incitamenten förstärks genom de kommande odlingsföreskrifterna och roll som tillsynsmyndighet. En motsatt ståndpunkt skulle vara att strikt ansvar över huvud taget inte bör förekomma vid GMO-odling. Som nämnts finns dock flera skäl som motiverar ett sådant ansvar. Med utgångspunkten att denna typ av störning redan omfattas av strikt ansvar enligt 32 kap. torde det vidare krävas mycket starka skäl för att i stället införa ett renodlat oaktsamhetsansvar. Detta skulle innebära att de skadelidandes ställning försvagas. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att nuvarande lagstiftning i denna del erbjuder en rimlig balans mellan de motstridiga intressen som föreligger. Någon anledning att föreslå lagändringar finns därför inte. 8.6.2Ansvarsgrunden vid inblandning som uppstår på annat sätt än genom pollen- eller fröspridning GMO-inblandning i samband med transport Den största risken för GMO-inblandning i samband med transport synes föreligga vid lastning och lossning. Sammanblandning av GM-grödor med konventionellt eller ekologiskt odlade grödor torde i regel inte kunna ske utan att transportören eller någon annan handlar oaktsamt. I dessa situationer gäller ett generellt ansvar vid oaktsamhet och ofta det strängare ansvar som följer av speciallagstiftning eller kontraktsvillkor. Någon anledning att föreskriva att transportören eller någon annan generellt skulle ansvara strikt för GMO- inblandning under transport föreligger mot denna bakgrund inte. GMO-inblandning kan även uppstå genom att utrustning som använts för skörd av en GM-gröda därefter används för skörd av samma växtart som odlats konventionellt eller ekologiskt. GMO- inblandning torde i en sådan situation förutsätta att skörde- utrustningen inte rengjorts ordentligt efter att ha använts för skörd av GM-grödan. Skada av detta slag lär inte kunna uppstå utan att den som ställt utrustningen till förfogande handlat oaktsamt. Den drabbade odlaren skulle alltså kunna vara berättigad till ersättning för sin skada med hänvisning till detta. Har GMO-inblandning orsakats av att utsäde innehållit GMO, lär den drabbade odlaren kunna vända sig mot utsädesleverantören med krav på ersättning. Denna fråga torde regleras genom kontraktsvillkor. Skulle GMO-inblandning uppstå med anledning av att t.ex. frön legat kvar i marken och därefter tagits upp i skörden, torde den odlare som tidigare bedrivit GMO-odling på samma åker knappast kunna hållas ansvarig för detta med hänvisning till oaktsamhet. Det framstår som osannolikt att GMO-inblandning uppkommer på detta sätt i sådan omfattning att ekonomisk skada uppstår. I samtliga dessa fall framstår den drabbade odlarens möjligheter att få ersättning som rimliga. Något behov att särskilt reglera rätten till ersättning i dessa situationer har inte framkommit. 8.6.3Beviskrav beträffande orsakssambandet mellan störning och skada Enligt 32 kap. 3 § tredje stycket skall en skada anses ha orsakats genom en störning som omfattas av kapitlet, om det med hänsyn till störningens och skadeverkningarnas art, andra möjliga skadeorsaker samt omständigheterna i övrigt föreligger över- vägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband. I rättspraxis har ett lindrat beviskrav även tillämpats utanför kapitlets tillämpningsområde. Fråga har då varit om svåröver- skådliga och komplicerade händelseförlopp, där domstolen haft att ta ställning till frågor där full bevisning inte kan förebringas eller inte ens är faktiskt möjlig att framlägga. Är 32 kap. tillämpligt på GMO-inblandning genom pollinering gäller det lindrade beviskrav beträffande orsaks- sambandet mellan störning och skada som föreskrivs i kapitlet. Även om kapitlet inte skulle anses tillämpligt kan en domstol med hänvisning till rättspraxis tillämpa ett lindrat beviskrav när ett strikt krav på full bevisning skulle vara alltför strängt mot den skadelidande. Pollen- och fröspridning framstår som ett fenomen som det svårligen går att föra full bevisning om. Det skulle kunna övervägas att införa en omkastad bevisbörda eller ett presumtionsansvar genom lagstiftning. Utredningen ser dock inget behov av en särskild lagregel med detta innehåll. Bevisfrågor av det diskuterade slaget bör i allmänhet anförtros åt rättstillämpningen, där erforderliga nyanseringar kan åstadkommas lättare än genom lagregler. Någon lagändring är således inte påkallad i denna del. 8.6.4Vilka skadeföljder bör vara ersättningsgilla? Utredningen har bedömt att GMO-inblandning som uppstår genom pollen- eller fröspridning eller sammanblandning vid transport utgör sakskada. Sakskada kan vara ersättningsgill enligt såväl skadeståndslagen som 32 kap. . Enligt 5 kap. 7 § skadeståndslagen omfattar skadestånd med anledning av sakskada ersättning för dels sakens värde eller reparationskostnad och värdeminskning, dels annan kostnad till följd av skadan, dels inkomstförlust eller intrång i närings- verksamhet. Bestämmelsen tillämpas även när skadeståndskravet grundas på 32 kap. . Vid bedömningen av vilka följdskador till sakskadan som är ersättningsgilla tillämpas dessutom sedvanliga skadeståndsrättsliga principer om krav på orsakssamband och adekvans, dvs. skadeföljderna måste i likhet med själva sakskadan vara typiska och förutsebara följder av störningen. Att skillnaden mellan skördens normala försäljningspris och det pris som erhålls om skörden säljs som GMO-märkt utgör ersättningsgill förlust torde stå klart. Vidare ersätts förutsebara merkostnader som uppstår på grund av GMO-inblandningen. Vid pollen- eller fröspridning kan sådana kostnader avse särhållning, extra transporter, märkning och ändring av växtföljden. Kostnader av detta slag kan i många fall antas bli mer omfattande för en ekologisk odlare än för en konventionell. Förluster och kostnader som uppstår genom GMO-inblandning som understiger tröskelvärdet kan i och för sig vara ersättnings- gilla. I en sådan situation kan man dock inte utan vidare utgå från att den GMO-odlare som orsakat spridningen varit oaktsam. Vid ett oaktsamhetsansvar ligger det här således närmare till hands att den som påstår att GMO-odlaren orsakat skadan genom oaktsamhet måste bevisa detta. Skulle strikt ansvar föreligga är det tänkbart att en skadelidande anses medvållande till skadan, om denne åtagit sig att uppfylla särskilt strikta krav beträffande GMO- inblandning men har underlåtit att vidta särskilda försiktighets- åtgärder för att säkerställa detta. Vid ekologisk mjölk- och köttproduktion får inte GMO-foder användas. Har djur som används i sådan produktion utfodrats med GMO-foder får således inte mjölken eller köttet säljas som ekologiskt. Detta gäller oavsett om fodret används inom den egna gården eller sålts till en annan ekologisk uppfödare. uppstår således som uppgår till skillnaden mellan fodrets, mjölkens eller köttets avsedda försäljningspris och vad som i stället erhålls. Används eller säljs stora mängder foder, kan skadorna antas bli omfattande. I en sådan situation kan det tänkas att den som använder eller säljer fodret anses medvållande till skadan, om fodret använts eller sålts vidare utan att det först säkerställts att det inte innehåller GMO. Andra skador som kan uppstå till följd av GMO-inblandning genom pollinering kan vara kostnader för att mark måste ställas om samt för att en odlare förlorar sin certifiering som t.ex. ekologisk odlare. I samtliga nu nämnda situationer gäller ett generellt krav att den drabbade odlaren inom rimliga gränser har att begränsa sin skada. Detta krav synes göra sig särskilt starkt gällande när mark måste ställas om och när en odlare förlorat sin certifiering. Bedömningen av vilka sakskador som skall vara ersättningsgilla görs enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer och är den- samma vare sig skadeståndslagen eller 32 kap. är tillämplig. Någon anledning att föreslå att andra principer skall tillämpas vid skada på grund av GMO-inblandning finns inte. 8.6.5Bör ren förmögenhetsskada vara ersättningsgill? Vid sakskada ersätts som framgår av föregående avsnitt flera slags förmögenhetsskada, bl.a. inkomstförluster och kostnader till följd av skadan. Sker inte någon pollen- eller fröspridning av GMO till andra åkrar eller sammanblandning av GM-grödor med konven- tionellt eller ekologiskt odlade grödor, uppstår emellertid inte sakskada. En odlare kan trots detta drabbas av förmögenhetsskada med anledning av att GMO-odling förekommer, t.ex. genom sjunkande fastighetspriser samt kostnader för på eget initiativ vidtagna försiktighetsåtgärder, t.ex. odlingsavstånd till den GMO- odlande grannen och ökad provtagning. Sådana skador är att beteckna som rena förmögenhetsskador och de är med all sannolikhet inte ersättningsgilla enligt skade- ståndslagen; det torde nämligen inte vara fråga om sådana fall där ren förmögenhetsskada kan ersättas enligt skadeståndslagen utan att den har orsakats genom brott. Det får anses högst tveksamt om GMO-odling utgör en annan liknande störning enligt 32 kap. 3 § i fall då någon pollen- eller fröspridning till omgivande fastigheter inte sker. Vissa uttalanden under förarbetena till miljöskadelagen kan möjligen ge visst stöd för att kapitlet är tillämpligt även i sådana situationer. Ersättning enligt kapitlet utgår dock endast när skadan är av någon betydelse, vilket med stor sannolikhet inte kan antas vara fallet vid nämnda skador. Även om GMO-inblandning inte sker kan en ekologisk odlare drabbas av skada till följd av minskat förtroende för ekologiskt odlade produkter bland konsumenterna, om sådana produkter kan misstänkas innehålla spår av GMO. En skada av detta slag orsakas inte direkt av verksamheten på en viss fastighet, utan uppkommer genom införandet av den nya odlingsformen. Bestämmelserna i 32 kap. är således inte tillämpliga. Det torde inte heller vara möjligt att få ersättning enligt skadeståndslagen för denna typ av skada. Utgångspunkten i svensk skadeståndsrätt är att ren förmögen- hetsskada i utomobligatoriska förhållanden ersätts endast i vissa undantagsfall, om inte skadan orsakats genom brott eller genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. De möjligheter att få ersättning för sådan skada som finns enligt 32 kap. har sin bakgrund i de speciella rättsförhållanden som gäller mellan grannar. Att föreskriva en annan ordning beträffande ersättning för ren förmögenhetsskada än den som anges i 32 kap. endast därför att den påverkan som sker i omgivningen utgörs av GMO-spridning framstår inte som motiverat. Någon ändring är således inte heller påkallad i denna del. 8.6.6Bör leverantören av genetiskt modifierat utsäde kunna hållas ansvarig vid inblandning till följd av odling? Som har diskuterats i det föregående torde en leverantör av GMO- utsäde varken enligt skadeståndslagen eller enligt 32 kap. kunna hållas ansvarig vid GMO-inblandning i skörd. Ett argument för att utsädesleverantören bör ha ett skade- ståndsrättsligt ansvar mot den som drabbas av GMO-inblandning skulle kunna vara att leverantören genom kontraktsvillkor kan säkerställa att GMO-odlare följer gällande odlingsavstånd och även på andra sätt hindrar GMO-spridning. En grundläggande förutsättning för att skadestånd skall utgå enligt civilrättsliga regler är att skadan är en rimlig och förutsebar följd av den skadegörande handlingen eller underlåtenheten. detta sammanhang aktuella skadan torde typiskt sett uppstå med anledning av att en jordbrukare odlar GM-grödor utan att följa gällande odlingsregler. Eftersom sådana jordbrukare är själv- ständiga i förhållande till utsädesleverantören framstår det som främmande att i detta avseende föreskriva att en utsädesleverantör skall bära ett skadeståndsrättsligt ansvar för odlarnas eventuella försummelser. Det framstår därför inte som lämpligt att införa ett sådant ansvar. 8.7Behovet av lagändringar: säkerställande av ersättningsanspråk Att en odlare enligt civilrättsliga regler är berättigad till ersättning för sin skada innebär inte med nödvändighet att odlaren på ett enkelt sätt också får den ersättning han har rätt till. Den GMO- odlare som har orsakat inblandningen kanske vägrar att utge ersättning. Det kan också råda osäkerhet om GMO-odlaren faktiskt är ersättningsskyldig. Den drabbade odlaren kan då behöva väcka talan vid domstol. Emellertid kan en domstolsprocess, som kanske får föras i flera instanser, bli utdragen och kostsam; rättegångskostnaderna kan komma att vida överstiga det fordrade beloppet. Även om den drabbade odlaren enligt en lagakraftvunnen dom har rätt till ersättning för sin skada, kan det dessutom visa sig att GMO-odlaren inte har möjlighet att göra rätt för sig. Det finns även andra omständigheter som talar för att tvister om skada på grund av GMO-inblandning i många fall inte kommer att avgöras i domstol. Processer i domstol tar ofta och kan vara uppslitande, vilket medför att tvisten förblir ett orosmoment för parterna . Detta framstår som särskilt olyckligt när parterna är grannar. Det är angeläget att ersättningsfrågor med anledning av GMO-inblandning kan få en snabb, smidig och billig lösning. Utredningen har bedömt att GMO-inblandning genom pollen- eller fröspridning från en fastighet med all sannolikhet utgör sakskada som omfattas av 32 kap. . Detta innebär att miljöskadeförsäkringen kan vara tillämplig på sådan skada. Ersättning ur denna försäkring kommer dock i fråga endast när den skadelidande inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva skadestånd är förlorad, eller det inte kan utredas vem som orsakat skadan. Miljöskadeskadeförsäkringen blir därför tillämplig endast i undantagsfall. För företag är rätten till ersättning ur försäkringen dessutom begränsad. Vad är en ersättningsfond? Ett sätt att säkerställa att den som drabbas av GMO-inblandning får ersättning är att en offentligrättslig fond inrättas ur vilken ersättning betalas till skadelidande. Fonden skulle då administreras av en myndighet, som hade att behandla ansökningar från de skadelidande och vid bifall betala ut ersättning. En fond kan finansieras på olika sätt, t.ex. genom att den som odlar GM-grödor betalar en skatt som tas ut i förhållande till den odlade ytan eller genom skatt på GM-utsäde. I har en fond för ersättning vid GMO-inblandning etablerats. Eftersom någon kommersiell GMO-odling inte förekommer i har fonden inte kommit till användning. Enligt uppgift till utredningen uppgick fondens behållning till . Genom fonden ersätts i första hand inkomstförluster till följd av att skörd måste GMO-märkas.34 Skäl för en ersättningsfond Det främsta argumentet för en fondlösning synes vara att den skadelidande härigenom på ett snabbt och enkelt sätt kan få ersättning för sin skada. Det underlättar samexistensen att drabbade odlare lätt kan få ersättning. Allmänt sett är det dessutom en fördel att utdragna processer i domstol kan undvikas. 34 Den danska fonden presenteras närmare i avsnitt 7.1.2 och 7.1.3. fondlösning synes också vara i linje med principen att förorenaren betalar, även om det i första hand blir kollektivet av GMO-odlare och inledningsvis staten som står för kostnaderna. En sådan ordning förekommer dock inte när det gäller andra skador som uppstår i rättsförhållandet mellan grannar, och det kan ifrågasättas varför just skada på grund av GMO-odling skall ha en särställning. Likväl talar hänsyn till de skadelidande och intresset att undvika domstolsprocesser med viss styrka för att en drabbad odlare på något sätt bör tillförsäkras ersättning. Som argument för att etablera en ersättningsfond har anförts att GMO-odling är en ny odlingsform som införs i det svenska lantbruket och att eventuella negativa konsekvenser för befintliga odlingsformer därför bör kompenseras. Det förhållandet att ny teknik börjar användas och detta påverkar befintlig verksamhet utgör emellertid inte i sig ett skäl att införa ett särskilt ersättningssystem. Däremot kan det få betydelse vid tillämpningen av orts- och allmänvanlighetskriterierna enligt 32 kap. 1 § tredje stycket att en ny odlingsform införs. En nackdel med ett offentligrättsligt ersättningssystem är att det lär medföra inte obetydliga kostnader för administration och att medel måste avsättas i statsbudgeten under uppbyggnadsskedet för att täcka eventuella ersättningskrav. Framför allt kan det antas att kostnader uppkommer i samband med att föreskrifter och rutiner för fonden etableras samt sedermera för inbetalning av avgifter till fonden och eventuell skadereglering. I ett uppbyggnadsskede blir det nödvändigt att staten skjuter till pengar eller står som garant för fonden. Enligt uppgift till utredningen har någon beräkning av kostnaderna för det danska fondsystemet inte gjorts. Av de upp- gifter som lämnats till kommissionen framgår att de medel som reserverats i statsbudgeten för att täcka ersättningskrav uppgick till för och för . Som närmare utvecklats i det föregående kan antalet skadefall med anledning av GMO-inblandning antas bli litet. Detta torde gälla även om GMO-odling skulle bli vanligt förekommande. Det får nämligen förutsättas att utformar föreskrifter om odlingsregler så att skador förebyggs och att verket ändrar föreskrifterna om de skulle visa sig vara otillräckliga. Risken för GMO-inblandning lär däremot öka, om det inte skulle vara möjligt att ta fram utsäde som inte innehåller spår av GMO. Även under sådana förhållanden kan den totala GMO-inblandningen ändå begränsas genom att odlings- avstånden anpassas eller odlingsreglerna i övrigt ändras. Också i ett scenario där GMO-odling är vanligt förekommande bör således ersättningsgilla skadefall med anledning av GMO-inblandning bli sällsynta. Det är angeläget att eventuella ersättningskrav handläggs på ett kostnadseffektivt sätt. Kan antalet skadefall förväntas bli litet talar det mot att en ersättningsfond etableras. Bedömningen att antalet skadefall kommer att bli litet utgör förstås endast ett antagande.