sou · GWB365 · 2008-06-25 00:00:00 — De biträden som det riktas mest kritik mot är de som varken är advokater eller biträdande jurister på advokatbyrå. Frågan är om lagstiftningen bör skärpas på så sätt att dessa inte alls eller endast i undantagsfall, då särskilda eller synnerliga skäl förekommer, bör kunna komma ifråga för förordnande som offentligt biträde. Här bör man lägga märke till att kraven på offentliga biträden överensstämmer med vad som gäller för rättshjälpsbiträden och att det inte har riktats samma kritik mot rättshjälpsbiträden som mot offentliga biträden i mål enligt utlänningslagen. Det har tidigare diskuterats skärpta krav på offentliga biträden och rättshjälps- biträden och frågan har varit föremål för prövning i ett lagstift- ningsärende (prop. 1995/96:9 s. 154 ff.). Man kom då fram till att det inte fanns tillräckliga skäl att ändra lagstiftningen på sätt att det skulle krävas särskilda skäl för att annan än advokat eller biträdande jurist skulle kunna förordnas. Det framhölls i stället att de rättsliga biträdenas kompetens garanteras genom den lämplighetsbedöm- ning som den beslutande myndigheten är skyldig att göra. Jag anser inte att det finns anledning att göra någon annan bedömning i den här delen. När det gäller jurister som inte är advokater eller biträdande jurister på advokatbyrå är det emellertid angeläget att en noggrann lämplighetsbedömning görs. Det anses något oklart vilka krav som kan och bör ställas (se vidare avsnitt 3.8.3). interna regler innebär att den som inte har haft förordnande som offentligt biträde ska lämna in uppgifter om sin juridiska utbildning, tjänstgöring som jurist, erfarenhet av utlänningsärenden och eventuella referenser. I praktiken har verket ansett det tillräckligt att en jurist som inte är advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå, visar att han eller hon förutom examen har erfarenhet av något eller några utlänningsärenden. Inom ramen för projekt om offentliga biträden kommer det emellertid att utarbetas riktlinjer för vilka kompetenskrav som kan ställas på offentliga biträden och det är därför sannolikt att verkets praxis i detta avseende kommer att ändras. Det viktigaste är enligt min bedömning att det görs en verklig lämplighetsprövningen på så sätt att inte varje jurist med någon erfarenhet av utlänningsärenden utan vidare godtas som offentligt biträde. bör också kontrollera om ansvarsförsäkring har tecknats. Även om det inte formellt ställs upp något krav på att ett offentligt biträde ska vara jurist, anses huvudregeln ändå vara att den som ska förordnas ska ha juristexamen. För att någon annan person ska kunna komma ifråga som biträde krävs det att han eller hon har särskilt stora kunskaper på ett särskilt område och att detta kan medverka till att angelägenheten behandlas på ett bättre och mer effektivt sätt (Renfors m.fl., Rättshjälpslagen och annan lagstiftning om rättsligt bistånd : en kommentar, juridik, 2 uppl., 2006, s. 132). Erfarenheten visar att offentliga biträden regelmässigt har juristexamen och det finns därför inte skäl att nu införa några begränsningar i lagtexten. Enligt min uppfattning är det dock självklart att det endast i undantagsfall bör förekomma att andra än jurister förordnas och då först efter att det har kunnat konstateras att asylärendet faktiskt kan bli bättre och mer effektivt behandlat än om ett rättsbildat biträde förordnas. Det förutsätter givetvis en mycket noggrann prövning. Bedömning: Vid lämplighetsbedömningen bör det beaktas om biträdet har tillräckliga kunskaper om svensk utlänningsrätt och det internationella regelverket. Biträdet bör också ha förmåga att inhämta och tillämpa relevant landinformation. Ett biträde bör också ha tillräcklig processvana och vara personligen lämplig. Särskilda krav kan behöva ställas på dem som ska företräda barn eller andra som befinner sig i speciellt känsliga situationer. Lämplighetskravet bör inte preciseras i lagtexten. Som har framgått är det lämplighetsbedömningen som är avgörande för om någon bör förordnas som offentligt biträde eller inte. Lagtexten ger emellertid inte någon vägledning när det gäller tolkningen av lämplighetsbegreppet. Det anses därför något oklart vilka krav som kan och bör ställas på den som ska förordnas som offentligt biträde. Ett grundläggande krav måste enligt min mening vara att ett offentligt biträde har tillräckliga kunskaper i utlänningsrätt för att kunna tillvarata huvudmannens intressen. Det gäller både den svenska asylrätten och det internationella regelverket. Dessutom bör ett biträde vara väl förtrogen med relevant landinformation. Utan djupgående kunskaper på dessa områden kommer biträdet inte att på ett tillfredsställande sätt kunna ta tillvara sökandens intressen. Den asylrättsliga kompetensen är nödvändig för att biträdet ska kunna ta fram och åberopa relevanta fakta i ärendet och ange de rättsliga grunder som enligt biträdets mening bör tillämpas av och domstolarna. biträdets uppgift att ifrågasätta det som framförs av Migrations- verket – en uppgift som förutsätter minst samma kompetens som den som handläggare har. Några närmare syn- punkter på biträdenas kunskaper ges i avsnitt 3.8.4. Med anledning av tvåpartsprocessen i domstol ställs numera högre krav på de offentliga biträdenas processuella förmåga. Ett offentligt biträde ska inom förvaltningsprocessens ram föra talan som motpart, framställa yrkanden och grunder på ett korrekt sätt, ta fram den bevisning som behövs, granska påståenden och bevisning och i förekommande fall kunna hålla vittnesförhör. Den som förordnas som offentligt biträde bör därför ha goda kunskaper om förvaltningsprocess och dessutom tillräcklig processvana. Jag anser inte att det är godtagbart att jurister utan tillräcklig erfarenhet av domstols- process tilldelas uppdrag som offentligt biträde. Allmänt sett bör det vidare kunna begäras att ett offentligt biträde i mål enligt utlänningslagen har en god förmåga till kommunikation och kan sätta sig in i sökandens situation. Detta gäller inte minst de biträden som ska företräda barn. Här krävs en förmåga hos biträdet att tala med barn och att kunna klarlägga barns egna asylskäl. Ett offentligt biträde bör vidare ha kunskap om de särskilt känsliga situationer som asylsökande kan befinna sig i, i synnerhet då någon fruktar förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Biträdet bör också ha en grundläggande förståelse för hur människor påverkas av traumatiska händelser och kunna närma sig dem som därför kan ha svårt att på ett adekvat och strukturerat sätt beskriva vad de har varit med om. Lämplighetskravet bör inte preciseras Det vore naturligtvis bra om de specifika kriterier som bör gälla för offentliga biträden kunde anges i lagtexten. är det svårt att på ett konkret och ändå generellt sätt beskriva de krav som bör Det egentliga problemet har inte heller varit att kriterierna för lämplighetsbedömningarna inte är tillräckligt preciserade i lagtexten, utan att har brustit när det gäller bedömningen av lämpligheten hos det biträde som ska förordnas i ett enskilt ärende (se avsnitt 3.9.1). har dock genom det projekt som påbörjas beslutat att utarbeta riktlinjer för den framtida lämplighetsbedömningen och klargöra vad verket anser kan krävas av den som ska förordnas som offentligt biträdet. Därvid ska bl.a. hänsyn tas till hur biträdet har fullgjort tidigare uppdrag. avsikt är således att en tillfredsställande lämplighetsbedömning fortsätt- ningsvis ska göras i varje enskilt ärende och med stöd av tydliga riktlinjer. Jag anser att resultatet av arbete bör avvaktas och utvärderas och att det inte finns anledning att precisera eller skärpa lämplighetskravet. Bedömning: Biträdenas kompetens för uppdraget ska beaktas vid lämplighetsbedömningen. Den som inte har tillräckliga kunskaper bör inte förordnas. Det bör inte därutöver införas ett system med auktorisation av offentliga biträden i utlänningsmål. Det har under utredningsarbetet framhållits att många offentliga biträden inte har den kompetens på utlänningsrättens område som borde kunna begäras av dem. Kompetensbristen har blivit särskilt tydlig sedan tvåpartsprocessen infördes, eftersom det numera ställs större krav på att biträdet aktivt ska klarlägga sökandens situation, ta fram information om läget i hemlandet och den bevisning som behövs för framgång i ärendet. Utbildningar för dem som vill få uppdrag som biträde i mål enligt utlänningslagen arrangeras både av och av frivilligorganisationerna. erbjöd en tvådagarsutbildning med inriktning på utlänningsrätt och den nya asylprocessen. Drygt 100 personer genomgick kursen som bl.a. inriktades på utlänningslagen, ny praxis från samt förfarandet i och . Andra ämnen som togs upp var om- budets nya roll, processen i migrationsdomstolarna och Migra- tionsöverdomstolen, utredningsansvar och bevisprövning samt landinformation. anordnade en upp- följande utbildning där man fokuserade på ombudets roll samt hur den nya asylprocessen fungerar i praktiken. planeras ytterligare en uppföljningskurs . Kurs- planen är dock ännu inte fastställd. Den framtida utbildnings- verksamheten styrs i övrigt av bl.a. medlemmarnas behov av utbildning. Genom sina fortlöpande kontakter med Migrations- verket kan samfundet också få information som visar att ytterligare kurser på utlänningsrättens område bör anordnas. Advokat- samfundets utbildningar är i mån av plats öppna också för jurister med egen verksamhet, bolagsjurister och jurister inom förvaltning. Swera, Svensk flyktinghjälp, har varit engagerat i utbildning rörande bland annat flyktingrättsliga frågor. Särskilda kurser och seminarier anordnas för advokater och andra jurister som arbetar med asylrätt. har kurserna fokus på analys av Migrationsöverdomstolens praxis, förvaltningsprocess, bevisfrågor och Dublinförordningen. Swera anordnar även en grundkurs för nya offentliga biträden i utlänningsrätt samt en kurs om flyktingbarn i asylprocessen. Även föreläsningar om godmans- frågor ingår i Sweras kursutbud. UNHCR:s regionkontor i , Amnesty och Rådgiv- ningsbyrån för asylsökande och flyktingar planerar tillsammans för en utbildning riktad särskilt till offentliga biträden. Några av de ämnen som enligt den preliminära planen kommer att tas upp är flyktingsituationen i världen, internationella dokument, , EG-rätt samt svensk utlänningsrätt, förvaltningsrätt och processrätt. Utbildningen ska också handla om asylprocessen och asylprövning, vilken roll har vid överklagande och hur processen vid migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen går till. Även frågor om landinformation och verkställighetshinder ska tas upp. Kursen är tänkt att ges och ska vara avgiftsfri. Såvitt framgår av kontakter med några av landets universitet och en sökning på lärosätenas hemsidor finns det inte några fristående kurser i migrationsrätt som skulle kunna lämpa sig som fortbildning för offentliga biträden. Det är angeläget att den som vill biträda asylsökande i så stor utsträckning som möjligt tar tillvara de tillfällen till utbildning som Det bör också som en del av den allmänna lämplighetsbedömningen ingå att avgöra om ett biträde har den kunskap i utlänningsrätt m.m. som är nödvändig för det aktuella uppdraget. Det får därmed anses ligga i biträdenas eget intresse att skaffa sig relevanta kunskaper för uppdraget och även informera om vilken eller vilka utbildningar de har genomgått. De biträden som har särskild kunskap på något visst område bör rimligen vilja framhålla även det. Det kan t.ex. vara fråga om kunskap om ett visst land eller utbildning i fråga om att samtala med barn. har i det påbörjade projektet som mål att utforma ett system som gör det möjligt för verket att samla in uppgifter om bl.a. biträdenas kompetens, specialisering och språkkunskaper. Ett sådant system kommer givetvis att underlätta för verket att förordna rätt biträde i varje ärende. Det kommer också med stor sannolikhet att leda till att den som har skaffat sig kompetens på området får fler uppdrag än den som inte har tillräcklig eller relevant kunskap, som biträden som saknar kompetens för uppdraget inte längre bör kunna få några förordnanden över huvud taget. Därmed skulle problemet med dåliga biträden i huvudsak kunna lösas. Om utbildning ger utdelning i form av fler uppdrag, bör dessutom konkurrensen mellan intresserade biträden föra med sig ett ökat intresse för fortbildning och därmed stimulera till en allmän kompetens- höjning. Frågan om det därutöver bör ställas upp formella krav på offentliga biträdens kunskaper tas upp nedan. Auktorisation av offentliga biträden Vid ett möte med referensgruppen diskuterades behovet av ökad kompetens hos de offentliga biträdena. Frågan väcktes om inte i likhet med skulle kunna införa en auktorisation av de rättsliga biträden som ska företräda asylsökande, för att på så sätt tillgodose kravet på tillräckligt kompetenta biträden. Den engelska modellen för godkännande av asylrättsliga biträden har utarbetats av The Legal Services Commission (LSC; wwwU .legalservices.gov.uk),U som är det organ som hanterar offentligt finanserat rättsligt bistånd, tillsammans med (ung. , wwwU .lawsociety.org.ukU ). LSC kräver att den som vill få offentligt finansierade uppdrag som asylrättslig rådgivare är godkänd av . Det finns flera olika nivåer på godkännande och omfattningen av uppdragen är beroende av vilken nivå som advokaten har uppnått. Nivåerna betecknas probationer (en tolvmånaders provperiod), acredited caseworker, senior caseworker och advanced caseworker. För att bli godkänd fordras att juristen ifråga har kunskap på en lång rad olika områden såsom migrationsrätt, asylrätt, mänskliga rättigheter, EG-rätt, medborgarskapsrätt m.m. Beroende på vilken nivå juristen vill uppnå krävs olika grader av kunskap inom de olika områdena. The Solicitors Regulation Authority (SRA) registrerar advokater och deras anställda som har blivit godkända som asylrättsexperter. LSC har ett register över andra rådgivare som också har uppnått någon av de tre godkända nivåerna. Det engelska systemet bör ses i belysning av hur advokatv- äsendet är inrättad i . Det finns två typer av advokater, barristers och solicitors. Endast barristers har rätt att uppträda i domstol. Till en solicitor vänder man sig för att få juridiska råd. Solicitors är organiserade i . Det är noggrant reglerat av The Solicitors Regulation Authority (Uwww.sra.org.uk)U hur man blir solicitor. Förutom juristexamen krävs en Legal Practice Course som tar . Dessutom fordras praktiskt arbete på en advokatfirma. ska juristen också klara vissa kurser, the Professional Skills Course. Den som har blivit solicitor kan sedan specialisera sig inom vissa ämnesområden. Det finns ett stort antal olika specialiteter som alla kräver att advokaten ifråga klarar en rad olika tester, prov, intervjuer och bedömningar. Det är frivilligt för en medlem i SRA att söka godkännande för en specialitet. Ett av specialistområdena är asylrätt; Immigration and Asylum Accreditation Scheme. De krav som ställs på den som vill få offentligt finansierade uppdrag som asylrättsligt biträde har alltså inordnats i det befintliga systemet för godkännande av advokaters specialistkompetens. Om man vill förstå det engelska systemet bör man också beakta det förhållandet att det i princip är straffbart för en rådgivare att ge råd eller hjälp till immigranter om inte den organisation som rådgivaren tillhör har registrerats. Den myndig- het som har hand om registreringarna är The Office of the Immigration Services Commissioner (OISC; wwwU .oisc.gov.uk)U . Organisationen har ansvar för att alla asylrättsliga rådgivare uppfyller de krav som bör ställas på dem, att alla olämpliga biträden försvinner och att eventuella klagomål utreds ordentligt. Organisationen ordnar också utbildning inom asylrättsområdet. Kravet på registrering hos OISC gäller framför allt kommersiella organisationer, medan ideella organisationer kan undantas från kravet. Registreringskravet gäller inte heller barristers, solicitors eller andra juridiska rådgivare eftersom dessa registreras på annat sätt. Det engelska systemet innebär en omfattande och ingående reglering av de krav på kunskap som ställs på rådgivare i asylrättsliga ärenden. Det ger i och för sig en garanti för att biträdena håller en godtagbar standard, vilket talar för att man borde pröva något liknande även här. Med ett system med auktorisation skulle man också kunna ta bort det nuvarande kravet på lämplighetsbedömning eller i vart fall låta bedömningen få en mer underordnad betydelse. Det avgörande för om en person skulle kunna förordnas som offentligt biträde skulle i stället vara om han eller hon hade klarat de kunskapsprov och andra tester som krävs för auktorisation. Ett sådant system har fördelen att det vid tillämpningen är enklare att hantera än ett system med lämplighetsbedömning i varje enskilt fall. Nackdelen är att det inte utesluter personer som har klarat kompetenskraven, men som ändå är olämpliga av andra skäl. När det gäller de engelska kraven på advokater och deras anställda passar regleringen väl in i det system för godkännande av advokaters specialistkompetens som finns på andra rättsområden. Någon motsvarande kontroll av advokaters specialistkompetens finns inte i . Det finns inte heller någon reglerad kunskapskontroll av dem som får uppdrag som målsägandebiträde, rättshjälpbiträde eller offentligt biträde i andra mål och ärenden än enligt utlänningslagen. Det svenska systemet bygger i stället på att den myndighet eller domstol som utser ett offentligt finansierat rättsligt biträde, inför varje förordnande ska göra en bedömning av personens lämplighet. Det hindrar naturligtvis inte att man på utlänningsrättens område ändå inför ett krav på utbildning och examination för dem som vill få uppdrag som offentliga biträden. En sådan förändring skulle emellertid kräva ingående över- väganden när det gäller kravspecifikationen, vilka rättsområden som bör pekas ut som särskilt viktiga, vilken kunskapsnivå som ska krävas, om olika kunskapsnivåer bör finnas och om auktorisationen bör vara tidsbegränsad eller inte. En annan fråga är vilket organ som ska ansvara för utbildning, auktorisation och registrering och vem som ska ta emot och utreda klagomål mot de offentliga biträdena. Eftersom i förhållandevis stor omfattning tillåter även dem som inte är advokater eller anställda hos advokater att ta uppdrag som offentliga biträden, är det inte självklart att skulle vara rätt instans. Även om auktorisation av offentliga biträden är en intressant tanke och med all säkerhet skulle medföra en kompetenshöjning, är det inom ramen för mitt uppdrag inte möjligt att utreda frågan närmare. Även med nuvarande system går det dock att åstadkomma en kompetenshöjning om genomför de åtgärder som verket har aviserat i sitt påbörjade projekt och som innebär att endast det biträde som har rätt kompetens för ett uppdrag ska förordnas som offentligt biträde. Skulle det visa sig att den lämplighetsprövning som ska göras inte kommer att fungera och att det även fortsättningsvis kommer att förordnas biträden utan tillräckliga kunskaper, anser jag att det bör övervägas om ett system med auktorisation bör införas. 3.9Migrationsverkets handläggning av biträdesfrågor Bedömning: rutiner för lämplighetsbedöm- ningar har inte varit tillfredsställande. En bedömning ska göras i varje enskilt ärende i samband med att ett biträde förordnas. Det finns ett starkt allmänt intresse av att funktionen som offentligt biträde i migrationsmål fullgörs på ett tillfredsställande och effektivt sätt. I detta ligger både de asylsökandes berättigade anspråk på att deras ärenden handhas på bästa möjliga sätt och samhällets intresse av att utrednings- och domstolsförfarande i migrationsmål inte onödigtvis försvåras och fördyras. Till det kommer att ett offentligt biträde förordnas av en myndighet och ersätts av allmänna medel och att staten därför i viss mån kan sägas ge biträdet en form av legitimitet (jfr prop. 1996/97:9 s. 155). Höga krav måste därför ställas på den som förordnas till offentligt ansvar för frågor om offentliga biträden utgör i sammanhanget en garanti för att en asylsökande får ett biträde som har de nödvändiga kvalifikationerna för uppdraget och som kan tillgodose de intressen som nämns ovan. I Migrations- verkets uppdrag ligger därför att pröva om en person är lämplig som offentligt biträde i ett visst ärende. Det förutsätts att den som förordnar ett biträde gör en verklig lämplighetsbedömning. Den bedömningen ska enligt lagtexten gälla även advokater och biträdande jurister. I praktiken brukar advokater och biträdande jurister utan särskild granskning anses lämpliga att ta emot uppdrag som offentligt biträde, medan den som inte tillhör dessa kategorier måste visa att han eller hon förutom juristexamen också har erfarenhet av utlänningsrätt. Domstolarnas erfarenheter av de biträden som förordnar visar dock att inte alla advokater och biträdande jurister utan vidare kan anses lämpliga som offentliga biträden. I den här delen är det tydligt att inte har haft rutiner som har medgett att erfarenheten av hur ett biträde har skött ett tidigare uppdrag beaktas inför nya förordnanden. Även när det gäller jurister som inte är advokater eller biträdan- de jurister finns det anledning att framhålla att erfarenheterna från tidigare ärenden måste tas tillvara inför nya förordnanden. Som det nu är tycks en person som har fått ett förordnande kunna förordnas på nytt oavsett hur uppdraget har skötts. Även den som har åsidosatt sina plikter i sådan grad att han eller hon har entledigats från uppdraget synes kunna få nya förordnanden utan särskilda överväganden. Detta är givetvis inte en godtagbar ordning. nuvarande rutiner har medfört att den lämplighetsbedömning som ska göras i varje enskilt ärende, även av personer som har förts upp på verkets adresslista, har varit otillräcklig. I den här delen bör verket ändra sina rutiner. I påbörjade projekt ingår också att det ska utarbetas ett system som gör att verket kan ta tillvara uppgifter om ett biträdes kompetens. Det är inte bara uppgifter om biträdenas kunskaper och erfarenhet som avses, utan också verkets erfaren- heter av biträdets tidigare arbete, exempelvis uppgift om att ett biträde har entledigats från tidigare uppdrag på grund av oskicklighet. har utsett en centralt placerad expert som tillsammans med ett antal kontaktpersoner ska ansvara för att de offentliga biträdena får återkoppling på sitt arbete och att får en samlad kunskap om biträdenas kompetens. planerade förbättringar bör ge verket möjlig- heter att förhindra att ett biträde som har gjort ett dåligt arbete i ett ärende blir förordnad på nytt i ett motsvarande fall. Det förutsätter dock att rapporteringen till kontaktpersonerna eller den centrala expertfunktionen fungerar tillfredsställande och att i samband med ett förordnande gör en verklig lämplighetsbedömning, beaktar den erfarenhet som kan finnas av ett biträdes tidigare arbete och överväger vilket biträde som i det enskilda fallet kan anses lämpligt för uppdraget. För att frågor om offentliga biträden ska bli korrekt handlagda är det också viktigt att beslut i biträdesfrågor fattas på rätt nivå. Det offentliga biträdets roll har förstärkts i den nya process- ordningen och kvaliteten på biträdets insatser har stor betydelse för ärendets handläggning och utgång. Ansvaret för lämplighets- prövningen och valet av offentligt biträde bör därför läggas på en kvalificerad tjänsteman som genom sitt arbete har god kännedom om de biträden som kan vara aktuella att förordna. Migrations- verkets projekt omfattar bl.a. ett uppdrag till projektgruppen att dels utarbeta riktlinjer för den lämplighetsbedömning som fortsättningsvis ska göras i varje enskilt ärende, dels se över verkets delegationsordning så att bedömningen görs på rätt nivå inom verket. Därmed torde besluten i fortsättningen komma att fattas på en mer kvalificerad nivå än .