sou · GWB3117 · 2008-12-17 00:00:00 — Legitimationen har ansetts fylla ett väsentligt informa- tionsbehov inte enbart gentemot allmänheten som en varudekla- ration av olika yrkesutövares kvalifikationer, utan också gentemot statliga och kommunala myndigheter som måste kunna lita på yrkesutövarna exempelvis i fråga om recept, intyg, anmälan till socialnämnd m.m. och gentemot sjukvårdshuvudmännen för att undvika att personer anställs som visar sig uppenbart olämpliga att utöva yrket.14 Legitimationen innebär också att en yrkesutövare står under samhällets tillsyn och har godkänts för yrkesverksamhet inom det område som legitimationen avser samt att samhället ytterst kan visa sitt missnöje med eventuell misskötsamhet genom att legitimationen återkallas. Legitimationsförfarandet har beskrivits i avsnittet för gällande rätt, liksom den prövning som förutsätts ske enligt grunderna för återkallelse i 5 kap. 7 § LYHS. Legitimation får inte utfärdas om sådana omständigheter föreligger, att legitimationen skulle ha åter- kallats om sökanden redan meddelats legitimation. Enligt den grund som anges i paragrafens första punkt ska legitimation åter- kallas om den legitimerade varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket. Genom ledet på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket kan också förfaranden utanför yrkesutövningen få betydelse för om en legitimation ska återkallas. Detta led i återkal- lelsegrunden har bl.a. tillämpats i fall där den legitimerade gjort sig skyldig till brott med eller utan samband med yrkesutövningen. Exempel på fall av det förstnämnda slaget är stöld av narkotikaklas- sificerade läkemedel och narkotikabrott. I det senare fallet, brott utan samband med yrkesutövningen, har ledet framför allt använts då det varit fråga om allvarlig brottslighet mot liv eller hälsa. Utgångspunkten för bedömningarna som i dessa fall gjorts, har varit om förfarandet som sådant kan anses ha påverkat den tillit som måste finnas till legitimerade yrkesutövare. 1983/84:179 s. 12 och 138 f. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning Utredningen föreslår vissa ändringar vad avser bestämmelserna om återkallelse av legitimation. Det föreslås vad avser grunderna för återkallelse bl.a. att legitimation ska återkallas om den legitime- rade i eller utanför yrkesutövningen gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet mot annans liv eller hälsa eller annan allvarlig brotts- lighet varigenom den legitimerade visat personliga egenskaper oförenliga med yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården. Om det finns särskilda skäl ska återkallelse kunna underlåtas. När legitimeringsreglerna har kritiserats har framförts att den granskning som gör i samband med utfärdande av legitimation är av väsentligen formell karaktär och att en egentlig lämplighetsprövning sker först under den tillsyn som därefter föl- jer. Efter en granskning av disciplinärenden i hälso- och sjukvården föreslog revisorer bl.a. att lämplighetskriterier att användas vid legitimering för patientorienterade yrken formule- rades och det ifrågasattes om inte borde ha tillgång till uppgifter om lagöverträdelser från de register som fördes.15 Något förslag om ändring av den kontroll som ska göras vid utfärdande av legitimation lämnades dock inte av behörighetskommitté, som tillsatts i anledning den kritik som framförts. Legitimation får inte utfärdas om sådana omständigheter före- ligger, att legitimationen skulle ha återkallats om sökanden redan meddelats legitimation. Som redogjorts för ovan kan brottslighet med eller utan samband med yrkesutövningen redan med dagens bestämmelser utgöra grund för återkallelse av legitimation och utredningens förslag innebär ett förtydligande av detta samt att brottslighet utan samband med yrkesutövningen i större utsträck- ning än ska kunna medföra en återkallelse. Utredningen anser därför att för den lämplighetsprövning som förutsätts ske bör få tillgång till uppgifter i såväl belastnings- registret som misstankeregistret. Uppgifterna i belastningsregistret bör begränsas till brott som föranlett annan påföljd än penningböter. När det gäller misstanke- registret bör dessa begränsas till uppgifter om åtal som väckts. Enligt förordningen (1999:1934) om belastningsregister har de myndigheter som har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret vid tillståndsgivning eller godkännande rätt att få motsvarande uppgifter för prövning av ett meddelat tillstånd, godkännande, 15 Se 1993/94:RR7. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning certifikat eller en beslutad auktorisation. En sådan rätt har bland andra Luftfartsstyrelsen och ett meddelat luftfartscertifikat respektive ett godkännande eller en beslutad auktorisation av revisor. Utredningen har föreslagit en skyldighet för vårdgivare att anmäla hos sig verksam eller verksam legitimerad personal som bedöms utgöra en fara för patientsäkerheten. I den individ- inriktade tillsynen kan omständigheterna beträffande en enskild legitimerad yrkesutövare vara sådana att det finns skäl att pröva om en legitimation ska återkallas eller en annan skyddsåtgärd meddelas. bör därför enligt utredningens mening även få till- gång till uppgifter i belastnings- och misstankeregistret för pröv- ning av en redan meddelad legitimation. Det kan för vissa uppgifter från belastnings- och misstanke- registren som härigenom görs tillgängliga finnas behov av ett sekre- tesskydd. Utredningen har övervägt olika lösningar av denna sek- retessfråga. Förslag till en ny sekretesslag har lämnats av Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK, se SOU 2003:99) och en lagrådsremiss med förslag till en ny lag om offentlighet och sekretess har av över- lämnats till Lagrådet. Utredningen har inte beaktat innehållet i detta förslag som vad gäller sekretess i motsvarande fall på angrän- sande områden fått en något annan lagteknisk lösning än vad som gäller . I 7 kap. 31 § sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser om sekretess i ärenden om prövning av någons lämplighet att ha kör- kort, traktorkort, taxiförarlegitimation, luftfartscertifikat och sådant behörighetsbevis som avses i luftfartslagen (1957:297). Sek- retessen gäller en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga för- hållanden. Skaderekvisitet är utformat så att sekretess gäller endast om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom när- stående lider betydande men om uppgiften röjs. Exempel på vad som kan skyddas är uppgifter om psykiska sjukdomar, missbruks- problem och allvarlig brottslighet. Sekretess gäller dock inte beslut i ärendet. Enligt utredningen bör i ifrågavarande bestämmelse göras ett tillägg beträffande ärenden om prövning av lämplighet att ha legitimation för yrke inom hälso- och sjukvården. Enligt utredningens bedömning kommer inte utredningens för- slag i konflikt med EG-rätten. utfärdade 13 882 legitimationer, varav 11 686 avsåg sökanden med svensk utbildning, 1 789 sökanden med Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning utbildning inom EU/EES, och 407 från tredje land.16 Antalet indi- vidtillsynsärenden som föranledde anmälan till är förhållandevis lågt. anmälde 119 ärenden till och av dessa utgjorde 44 behörighetsärenden, 57 disciplin- ärenden och 18 blandade ärenden. uppgick antal anmälda ärenden till 98, varav 67 avsåg behörighetsärenden, 14 disciplinärenden och 17 blandade ärenden.17 gjorde 43 anmälningar. Av dessa utgjorde 23 behörighetsärenden och vardera 10 ärenden disciplin- respektive blandade ärenden. Främst mot bakgrund av antalet legitimations- ärenden får en direktåtkomst till registren anses lämplig. En sådan direktåtkomst har bl.a. Länsstyrelserna och i ären- den som rör körkortstillstånd och taxiförarlegitimation. Bedömning: I syfte att uppfylla kraven på en säker och god vård får särskilda krav på lämplighet uppställas för personal inom hälso- och sjukvården. Det finns därför skäl att införa en registerkontroll vid anställningsförfarandet som en del av en lämplighetsprövning. Med hänsyn till kontrollens syfte bör denna även omfatta den som erbjuds att utföra motsvarande arbete som uppdragstagare, liksom personal som hyrs in från bemanningsföretag. Kontrollen bör begränsas till att avse hälso- och sjukvårdspersonal enligt 1 kap. 4 § 1, 2, 3, 6, och 7 lagen (2010:000) om patientsäkerhet m.m. Endast belastningsregistret bör omfattas av kontrollen. Utdraget får inte vara äldre än och ska begränsas till uppgifter om brotten mord, dråp, grov misshandel, människorov, grov fridskränkning, grov kvinno- fridskränkning, samtliga sexualbrott, grovt rån, rån, barnporno- grafibrott, brott enligt lagen (1982:316) med förbud mot köns- stympning av kvinnor, brott enligt narkotikastrafflagen (1968:64), brott enligt lagen (2000:1225) om straff för smugg- ling i fråga om narkotika och brott enligt lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. I den mån det är straffbart, ska för ovanstående brott kontrollen även omfatta medverkan, försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att avslöja brott. 16Se Statistik över hälso- och sjukvårdspersonal 2007, . 17Se Årsredovisning 2006 och 2007. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning Förslag: En ny lag om registerkontroll av personal inom hälso- och sjukvården införs. De ändringar som i övrigt är nödvändiga i anledning av förslagen görs i lagen (1998:620) om belastnings- register och i förordningen om (1999:1134) om belastnings- register. Det finns inga belägg för att förekomsten av brott hos hälso- och sjukvårdspersonal i eller utanför verksamheten skulle vara annat än mycket begränsad. () för inte sta- tistiska uppgifter för olika verksamhetsområden eller för särskilda yrkesgrupper. Det yttersta syftet med nuvarande regelverk på hälso- och sjuk- vårdsområdet är som konstaterats tidigare att säkerställa en god och säker vård för patienterna. Med god vård avses enligt 2 a § HSL inte endast att vården ska vara av god kvalitet utan också att pati- enternas behov av trygghet i vården och behandlingen tillgodoses. I kravet på att patienternas behov av trygghet ska tillgodoses får anses ligga att den enskilde ska kunna lita på att personalen inom hälso- och sjukvården har ett gott omdöme och förmåga att fatta etiskt grundade beslut. Hälso- och sjukvårdspersonalen har en nyckelfunktion i uppfyllandet av de mål som uppställs för vården. Av detta skäl har i lag närmare bestämts under vilka former hälso- och sjukvården ska bedrivas av den som är yrkesverksam. Den betydelse som tillmätts personalens del i verksamheten är också en anledning till att flertalet sjukvårdsyrken omfattas av särskilda behörighetskrav i form av statlig legitimation. De särskilda krav som uppställs för hälso- och sjukvården har även tagit sig uttryck i etiska koder för de yrkesgrupper som är verksamma där. Ur inne- hållet i dessa kan utläsas den vikt som lagts vid den enskilde yrkes- utövarens förhållningssätt till yrket och det som kan sägas utmärka vårdens innehåll. I avsnitt 6.2.2 berörs betydelsen av god säkerhetskultur inom hälso- och sjukvården för patientsäkerheten och konsekvenserna av personalens attityder och förhållningssätt till denna. Patienter är en i flera avseenden utsatt grupp. De medicinska behov som föranlett vården är det huvudsakliga skälet till att det förhåller sig så. De medicinska behoven hos varje enskild patient Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning kan sägas avgöra graden av utsatthet, men även andra faktorer kan påverka patienters möjligheter att tillvarata sina intressen i vården. I direktiven har särskilt erinrats om att barn och personer med omfattande funktionshinder är särskilt utsatta i hälso- och sjukvår- den. När det gäller hälso- och sjukvårdsinsatser inom vård och omsorg finns många äldre med ett stort skyddsbehov. I betänkande – Värdigt liv i äldreomsorgen – berörs äldres utsatthet på grund av demenssjukdom och kognitiva funktionsnedsättningar samt den otrygghet som de upplever.18 Inom den psykiatriska sjukvården, liksom inom missbruksvården, där vård sker under frihetsberövande och annat tvång är förhållan- dena sådana att skyddsbehovet kan sägas vara särskilt stort. I den enskilda vårdsituationen står alltid patienten i ett beroendeförhål- lande till den som utför vården. Mot denna bakgrund och utifrån de särskilda krav som ställs på hälso- och sjukvården och de som är verksamma där anser utredningen att hälso- och sjukvårdsverksam- het är ett område där en lämplighetsprövning med registerkontroll i princip kan anses motiverad på objektiva grunder. Syftet med en registerkontroll för anställning inom hälso- och sjukvården kan således sägas till viss del vara ett annat än det som låg till grund för införandet av registerkontroll på skolområdet och för HVB som tar emot barn samt när kontroll föreslagits för verk- samheter enligt LSS riktade mot barn. I förlängningen kan hälso- och sjukvårdspersonalens lämplighet anses utgöra en fråga om pati- entsäkerhet. Med lämplighetsprövning avses i detta sammanhang hela det arbetet som syftar till att rekrytera lämplig personal. En registerkontroll skulle endast utgöra en del i denna prövning. Hela rekryteringsförfarandet i hälso- och sjukvårdsverksamheterna bör genomföras med noggrannhet och omsorg. Inom ramen för ett sådant förfarande går det inte att bortse från att en registerkontroll utgör ett såväl trubbigt som förhållandevis kostsamt instrument. Minst lika viktiga delar i förfarandet är anställningsintervjuer, refe- renstagningar och kontroll av meritförteckningar. 18 Se Värdigt liv i äldreomsorgen, SOU 2008:.51, s. 37 f. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning Avvägningen mellan intresset att skydda den personliga integriteten och det intresse som skulle tillgodoses genom registerkontroll I avsnitt 27.3 har redovisats den rättsliga regleringen som finns till skydd för den personliga integriteten. Den personliga integriteten handlar bl.a. om en önskan eller ett krav att kontrollera uppgifter om sig själv och utomståendes möjligheter att ta del av personliga uppgifter. Personlig integritet innefattar såväl en rätt till en privat sfär skyddad för utomståendes insyn som en rätt att bestämma över kunskap om sig själv. En avvägning måste göras mellan den personliga integriteten och det motstående intresset som ska till- godoses genom registerkontroll. Införandet av en registerkontroll måste vid en bedömning framstå som proportionerlig i förhållande till sitt ändamål och till de motstående intressen som kan finnas. Vårt samhälle präglas av uppfattningen att en person efter avtjänat straff ska kunna verka i samhället som alla andra. Uppgifter som registrerats i belastningsregistret är sådan information som ansetts särskilt integritetskänslig, vilket utformningen av sekretessbestäm- melserna för registret ger uttryck för. Det finns ett intresse av att en dömd persons återanpassning till samhället inte ska försvåras. Även intresset för de arbetssökanden som inte har någon anteckning i registret att behöva uppvisa ett utdrag ska beaktas. Utredningen har vid flera av sina sammanträden fört ingående dis- kussioner om avvägningen mellan patientens krav på trygghet i vården – såsom begreppet definierats ovan – och den enskilde arbetssökandens krav på personlig integritet. Som framhållits tidi- gare medför dock patienternas utsatthet och beroende av hälso- och sjukvårdspersonalen och de särskilda krav som därvid måste ställas på sådan personal, att patientens krav på trygghet i vården måste väga mycket tungt. Detta gäller inte minst inom den kom- munala hälso- och sjukvården, där utsattheten och kravet på trygg- het i vården är särskilt markant. Utredningen har således vid den avvägning som ska göras mellan dessa motstående intressen – om än med viss tvekan – stannat för att skälen för en registerkontroll är tillräckligt starka för att intresset av skyddet för den personliga integriteten ska vika. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning Utredningen har således stannat för att föreslå att det bör införas ett krav på registerkontroll för anställning inom hälso- och sjuk- vården. För att i möjligaste mån tillgodose kravet på integritet måste dock registerkontrollen begränsas både vad avser vilken per- sonal som ska omfattas och vilken typ av brottslighet som ska redovisas. Endast särskilt allvarlig brottslighet och sådan brottslig- het som gör en person olämplig att arbeta inom hälso- och sjukvår- den och tandvården bör omfattas. När det gäller sistnämnda brottstyp tänker utredningen bl.a. på narkotikarelaterad brottslig- het. Detta med hänsyn till den tillgång till narkotikaklassificerade läkemedel som finns inom hälso- och sjukvården. Utredningen återkommer till dessa avgränsningsfrågor nedan. När det gäller vilka personalkategorier som bör omfattas av en registerkontroll har utredningen dragit den slutsatsen att endast personal med sådana patientkontakter att det kan motivera en kontroll bör omfattas av en bestämmelse om registerkontroll. Enligt utredningens uppfattning kommer inte utredningens förslag i konflikt med EG-rätten. Avgränsningen av den registerkontroll som föreslås Registerkontrollen bör omfatta all yrkesmässigt bedriven hälso- och sjukvårdsverksamhet, såväl offentligt som enskilt bedriven. Bestämmelserna bör träffa inte enbart verksamhet som har hälso- och sjukvård som huvudsaklig inriktning, utan alla verksamheter som bedriver hälso- och sjukvård och tandvård. Avgränsningen kan lämpligen göras på så sätt att en hänvisning görs till sådan verk- samhet som avses i 1 kap. 2 § lagen den föreslagna (2010:000) om patientsäkerhet m.m., nämligen verksamhet som omfattas av HSL, TvL, lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar samt verksamhet inom detaljhandel med läkemedel enligt lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. samt för arbete i sådan verksamhet som bedrivs av enligt lagen (2007:1455) om detaljhandel med nikotinläkemedel. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning Registerkontrollskyldigheten bör inte omfatta varje arbetssö- kande, utan endast den som erbjuds anställning. När det gäller per- soner som deltar i arbetsmarknadspolitiska program förlagda till hälso- och sjukvårdsverksamhet bör kontrollen således enbart avse de som erbjuds anställning. Så är exempelvis fallet vid anställning med anställningsstöd eller lönebidrag och instegsjobb, men där- emot inte vid arbetspraktik eller s.k. prova på-plats. Mot bakgrund av registerkontrollens syfte och för att den inte ska träffa en alltför vid krets bör registerkontrollen avgränsas till hälso- och sjukvårdspersonal enligt 1 kap. 4 § 1, 2, 3, 6 och 7 lagen (2010:000) om patientsäkerhet m.m. Ifrågavarande punkter avser den som har legitimation för yrke inom hälso- och sjukvården (p. 1), personal som är verksam vid sjukhus och andra vård- inrättningar och som medverkar i hälso- och sjukvård av patienter (p. 2), den som i annat fall vid hälso- och sjukvård av patienter biträder en legitimerad yrkesutövare (p. 3), andra grupper av yrkes- utövare inom hälso- och sjukvården som ska omfattas av lagen enligt föreskrifter som meddelas av regeringen (p. 6) eller den som i annat fall enligt föreskrifter som har utfärdats med stöd av denna lag tillhandahåller tjänster inom yrket under ett tillfälligt besök i utan att ha svensk legitimation för yrket (p. Det handlar alltså främst om personer som har direkta och personliga patientkontakter. Utanför kretsen faller övrig personal inom sådan detaljhandel med läkemedel som omfattas av särskilda föreskrifter och personal som är verksam inom den särskilda giftinformations- verksamheten vid (publ) och som tillverkar eller expedierar läkemedel eller lämnar råd och upplysningar (p. 4) samt personal vid larmcentral och sjukvårdsrådgivning som förmedlar hjälp eller lämnar råd och upplysningar till vårdsökande (p. Vid tillämpningen av punkterna 1 och 3 jämställs med legitimerad yrkesutövare den som enligt särskild föreskrift har motsvarande behörighet. AT-läkare finns bland dem med sådan behörighet. Den som har legitimation för yrke inom hälso- och sjukvården hänförs utan att det uppställs någon ytterligare förutsättning till hälso- och sjukvårdspersonal. Det finns 21 legitime- rade yrkesgrupper på hälso- och sjukvårdsområdet. Möjligheten att genom föreskrifter innefatta också andra grupper av yrkesutövare har inte utnyttjats. Vid avgränsningarna som görs i punkterna 2 och 3 används uttrycken medverkar i hälso- och sjukvård av patienter respektive i annat fall vid hälso- och sjukvård av patienter biträder Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning en legitimerad yrkesutövare. Huruvida någon är att hänföra till hälso- och sjukvårdspersonal enligt punkterna 2 och 3 bedöms utifrån det enskilda behandlingstillfället. Ledning för vad som ingår i hälso- och sjukvård kan hämtas i 1 § HSL. Enligt 1 § HSL avses med hälso- och sjukvård åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Till hälso- och sjuk- vård hör vidare sjuktransporter och att ta hand om avlidna. En hän- visning görs till definitionen av tandvård i 1 § TvL. Enligt denna paragraf avses med tandvård åtgärder för att förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador i munhålan. Personal i hälso- och sjukvårdsverksamhet, men med arbetsupp- gifter som saknar samband med hälso- och sjukvård utgör inte hälso- och sjukvårdspersonal. Registerkontrollskyldigheten kom- mer således inte att avse den som ska utföra sådant arbete. Det gäller exempelvis ekonomiföreståndare samt köks– och serviceper- sonal som ingår i personalen vid en sjukvårdsinrättning. Även sådan personal i hälso- och sjukvårdsverksamhet som har enbart administrativa arbetsuppgifter, exempelvis sådan administrativ per- sonal som finns samlad centralt i en sjukvårdsinrättning, faller utanför begreppet. Inte heller läkarsekreterare har arbetsuppgifter av sådant slag att de normalt sett är att betrakta som hälso- och sjukvårdspersonal. Däremot ingår i begreppet personal vars arbets- uppgifter till övervägande del innefattar administrativa uppgifter, som exempelvis verksamhets- och vårdenhetschefer. Även annan laboratoriepersonal än biomedicinska analytiker, liksom medicin- teknisk personal hänförs i normala fall till hälso- och sjukvårdsper- sonal. Inom vård och omsorg kommer föreslagen kontroll även att träffa den som erbjuds sådana arbetsuppgifter i vilka det ingår att vid enskilda tillfällen biträda legitimerad personal vid hälso- och sjukvård. Således kommer kontrollen i sådana fall även att avse exempelvis undersköterskor, vårdbiträden och hemtjänst- personal. Utifrån kontrollens syfte bör den – i likhet med vad som gäller på skolområdet och beträffande HVB för barn – också omfatta per- sonal som hyrs in från bemanningsföretag i aktuella verksamheter eller som anlitas genom uppdragsavtal att utföra motsvarande arbete. Vid utbildning på högskolor och universitet till flera yrken på hälso- och sjukvårdsområdet ingår verksamhetsförlagd utbildning. Likaså har undersköterskor, barnsköterskor och skötare inom Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning omvårdnadsprogrammet i gymnasiet en arbetsplatsförlagd del av utbildningen (APU). Även grundskoleelever kan erhålla platser för praktisk arbetslivsorientering (PRAO) i hälso- och sjukvårdsverk- samhet. Det finns ett mycket stort antal utbildningsplatser inom hälso- och sjukvården och huvudmännen för utbildningen får anses ha ett huvudmannaansvar för de elever som finns på utbildningen. Verksamhetsförlagd del av utbildning får också förutsättas ske under handledning. Studerande bör därför inte omfattas av den registerkontroll som föreslås.