sou · GVB323 · 2008-01-01 00:00:00 — Det påpekas att vissa oberoende jurister och revisorer inte omfattas av respektive kontroll. Vidare bör tillsyn anordnas för företag utanför den finansiella sektorn. Branschspecifika riktlinjer saknas. Tillsynen skall innebära sank- tionsmöjligheter. a saknar Lotteriinspektionen tillräckliga sank- tionsmöjligheter. Den tillsyn som skall utföras omfattar flera olika aktörer som be- driver olika slags verksamheter. Deras ungefärliga antal anges inom parentes. advokater, (4 300 advokater, 1 200 biträdande jurister) övriga oberoende jurister (2 000), fastighetsmäklare, ( 5 800), kasinon (ett fåtal), revisorer, auktoriserade och godkända samt registrerade revi- sionsbolag (4 300), övriga revisorer som driver yrkesmässig revisionsverksamhet samt revisionskonsulter och byråer (ca 5 000), skatterådgivare, har ej beräknats (kan ingå i gruppen oberoende jurister), tillhandahållare av tjänster till truster och bolag (dessa kan ingå i gruppen oberoende jurister eller övriga revisorer och en del ha en renodlad verksamhet som försäljare av lagerbolag). yrkesmässig handel med eller auktionsförsäljning av varor (kan vara antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller trans- portmedel eller annat) om betalning görs kontant med eller mer. Antalet företag i kategorin handlare av höga värden har uppskattats till ett förhållandevis stort antal, varav en stor del förmodligen utgörs av enmansföretag. Branscherna kan inte sägas ha starka organisationsföreträdare och annan kontroll saknas i de fall till- synsmyndighet helt saknas, vilket är det vanliga. Hur stor del av handeln inom denna kategori som utgörs av kontanthandel är svårt att avgöra. Det är förmodligen inte ovanligt med kontanttransak- tioner i t.ex. antikvitetsbranschen, men gäller då sannolikt mindre belopp. Av naturliga skäl vill få företrädare öppet uppge att de tar emot kontanter till det belopp som är aktuell. Någon utredning finns inte. Förutom de aktörer som står under verksamhetstillsyn sak- nas i princip näringsrättslig lagstiftning som rör den verksamhet som bedrivs. 4.8.2Utredningens överväganden inför valet av tillsynsmyndighet Förutom ovan angivna redovisade förutsättningar har utredningen övervägt vilka övriga faktorer och kriterier som bör styra valet av behörigmyndighet. Vad är tillsyn? Ett grundläggande mål för den statliga tillsynen är att den skall utgöra ett tydligt och effektivt förvaltningspolitiskt instrument som bidrar till kontroll och genomförande av de beslut regering och riksdag fattat. Vad som mer exakt avses med tillsyn är inte entydigt och begreppet definieras på olika sätt i de många författningar som innehåller bestämmelser om tillsyn. Frågor om tillsyn har varit föremål för utredning. har redovisat sin syn i SOU 2004:100 Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn. Ett delbetänkande redovisades (SOU 2002:4 Granskning på medborgarnas uppdrag). Bland annat redovi- sades förslag om en generell tillsynslag. Utredningen har inte lett till lagstiftning. Utredningen redovisade en tolkning av tillsynsbe- greppet, där kärnan utgörs av att tillsyn är en oberoende och själv- ständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att tillsynsob- jektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förord- ning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har medde- lats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Med denna definition är tillsyn synonymt med det som ibland kallas operativ tillsyn. I vissa lagstiftningar (t.ex. i ) laborerar man med begreppen tillsynsvägledning och operativ tillsyn. Det förstnämnda begreppet står då för styrning och det andra för verkställighet. På miljöområdet står Naturvårds- verket för tillsynsvägledning och länsstyrelserna för den operativa tillsynen. Tillsynsvägledningen riktar sig till andra myndigheter och består av uppföljning, utvärdering, samordning samt stöd och råd. Tillsynen riktas mot den enskilde. Med de angivna utgångspunk- terna skulle därmed viss verksamhet som betecknas som till- syn – föreskrifter, information, vägledning och rådgivning– falla utanför. Överväganden skall göras av den statliga förvaltningen framöver. I kommittédirektiv, (dir.2006:123) Översyn av den statliga förvalt- ningens uppgifter och organisation beskrivs i vilka avseenden. organisation har varit föremål för flera utred- ningar det . För en närmare redogörelse hänvisas till direktiven. Kommittén skall bl. a få till stånd en tydligare och mer överskådlig statlig förvaltningsstruktur och lämna förslag till problem som är förknippade med s.k. nämndmyndigheter och andra små myndigheter. Hänsyn skall därvid tas till Ansvarskom- mitténs betänkande. Direktiven avspeglar tendensen i statsförvalt- ningen , vilken inneburit färre myndigheter och strävan att effektivisera verksamheter.TPF1FPT Det har i sin tur sin grund i uppfattningen att små myndigheter kan ha höga administrativa kostnader och vara mer sårbara. Vad är det för tillsyn som skall bedrivas och i vilken omfattning? Den tillsyn som berörda företag skall bli föremål för är närmast av brottsförebyggande art och berör i egentlig mening inte den näringsverksamhet som bedrivs. Det är svårt att hitta liknande exempel på tillsynsuppgifter. När det gäller flertalet aktörer står de inte under någon tillsyn alls, och det är t.o.m. svårt att beräkna deras antal. För handlarna innebär kraven på att endast vissa kontanttransaktioner att en än mindre andel av deras versam- het omfattas. Det måste därför klargöras hur tillsyn skall bedrivas under dessa förhållanden, eller om man bör välja att gå utöver direktivets minimikrav. Även andra kan stå under tillsyn för en del av sin verksamhet, när den tillhandahåller vissa tjänster. Det gäller för oberoende jurister, den som bildar bolag, och för skatterådgiva- ren. Tillsynen omfattar således en begränsad del av verksamheten hos tillsynsobjekten. Den tillsyn som skall bedrivas är kontrollerande på så sätt att tillsynen går ut på att tillse att företagen har rutiner för sin verk- samhet som kan förhindra att deras kunder utnyttjar dem för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, att de granskar transaktio- ner, och att de rapporterar misstänkta transaktioner till Finanspoli- sen. Effektiviteten i systemet bygger på att verksamhetsutövaren TP PT Se särskilt Myndigheternas ledning och organisation. Organisations- och strukturförändringar i staten. Verva, (delrapport). kan bedöma vilka risker som finns i verksamheten och hur utveck- lingen och olika företeelser kan påverka riskerna. Tillsynsmyndig- hetens arbetssätt måste, enligt utredningens uppfattning, också vara hjälpsam genom att tillhandahålla vägledning beträffande t.ex. riskbedömningar och metoder. Behovet av resurser för nytillkommande uppgifter är svår att avgöra. Utredningen har som utgångspunkt haft att behovet mot- svarar ca två årsarbetskrafter, vilket kan ställas i relation till de drygt tre årsarbetskrafter som använder sig av , efter att ha fått förstärkta resurser. Då har inte inräknats sär- skilda informationsinsatser i ett inledande skede, utan det är den löpande tillsynen som avses. Övriga överväganden om resurser och kostnader behandlas på annan plats i betänkandet. Vilka krav skall ställas på tillsynsmyndigheten? Det grundläggande kravet på tillsyn är att den ska bidra till målet – att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Kriterier som avspeglar detta förhållande är att tillsynsmyndigheten (och tillsynen) skall kunna vara effektiv (ändamålsenlig, trovärdig), flexibel (inte för sårbar och med förmåga till anpassning till förändringar), ligga i linje med allmänna tendenser och utvecklingen inom statsförvaltningen (inte för liten), och om avvikelser föreslås, ha goda skäl för sig. Det finns andra faktorer av betydelse för bedömningen. En är branschkännedom, att myndigheten känner till verksamhetsutöva- rens verksamhetsområde. En annat önskemål koncentration av resurser. Ytterligare en är förutsättningar för samverkan med andra uppgifter av brottsutredande art. Dessa faktorer är dock inte på samma sätt utslagsgivande. När det gäller branschkunskap kan den sägas vara av mindre betydelse för en begränsad tillsynsuppgift som den nu aktuella. Koncentration av resurser till en myndighet kan vara kostnadseffektivt, men inte en avgörande faktor när det gäller att avgöra om en viss organisation är effektiv för sitt ändamål. Samordning med andra myndigheter måste äga rum oavsett val av organisation för tillsyn. På samma sätt förhåller det sig med ett krav om att tillsynen skall vara lika för alla tillsynsobjekt. Den skall naturligtvis inte snedvrida konkurrensen eller vara för svag, men det är inget självändamål att den är likadan. Tillsynen skall vara adekvat för sitt syfte och olika sektorer kan kräva olika tillsynsinsatser. 4.8.3Hur skall tillsynen ordnas utanför den finansiella sektorn? Utredningens bedömning och förslag: Godkända och auktoriserade revisorer samt registrerade revisionsbolag och fastighetsmäklare bör stå under tillsyn av respektive . Kasinon bör vara föremål för tillsyn från Lotteri- inspektionen. åläggs tillsynsuppgifter enligt penningtvättslagen beträffande viss icke-finansiell verksamhet: skatterådgivare, revisorer som inte är godkända eller auktoriserade, personer som yrkesmässigt tillhandahåller bokföringstjänster, vissa oberoende jurister, tillhandahållare av tjänster till bolag, handel med och auktionsförsäljning av värdefull lös egendom i de fall betalning sker kontant till höga belopp. Utredningen har på ett tidigt stadium avskrivit möjligheten att föreslå bildande av en helt ny, fristående myndighet som kunde åläggas all tillsyn och möjligen andra funktioner. Den skulle under alla förhållanden bli liten och därmed sårbar. Därtill finns principi- ella invändningar och kostnadsaspekten. Utredningen har därefter övervägt möjligheten att fördela tillsynsuppgifter på befintliga myndigheter (och ) och finna en eller flera myndigheter för resterande verksamhetsut- övare, bland annat eftersom detta ansetts olämpligt i tidigare lag- stiftningsärende. Nackdelarna med att ålägga en myndighet en helt ny uppgift för disparata branscher, som inte har någon omedelbar koppling till annan tillsynsverksamhet kan emellertid, har utredningen funnit, inte vägas mot någon motsvarande fördel. En sådan fördel skulle kunna bestå i en spridning av arbetsuppgiften geografiskt, till exempelvis länsstyrelserna. Arbetsuppgiften skulle dock bli föga omfattande på var och en av länsstyrelserna, med uppenbara pro- blem att skapa och upprätthålla erforderlig kompetens för tillsy- nen. har en landstäckande organisation, erfarenhet av olika branscher, men har ingen tillsynsfunktion i egentlig mening. En ny verksamhetsgren skulle behöva tillskapas, med de över- väganden om sekretess i förhållande till andra verksamheter (skatteuppbörd, viss brottsutredning) som skulle erfordras. Även en sådan lösning har därför avskrivits. En tillsynslösning inkluderar därmed på ett eller annat sätt som tillsyns- myndighet. Enligt förordning (1996:596) med instruktion för Finansinspek- tionen är central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. Det övergripande målet för verksamheten är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. Den finansiella regleringens utveckling och hur den finansiella tillsynen kan komma att se ut har utretts. I utredningen finansiell till- syn (SOU 2003:22) framförs bland annat att bör avbördas vissa uppgifter (t.ex. anmälningspliktiga företag som är föremål för begränsad tillsyn) och tillsynen renodlas och kon- centreras. Just önskemålet om renodling har enligt utredningens uppfatt- ning varit en stötesten, liksom i någon mån avsaknaden av bransch- kunskap av företag utanför den finansiella sektorn. Å andra sidan kan ifrågasättas om det inte är av större värde med kompetensen på området bekämpande av penningtvätt och terrorismfinansiering. Det området berör trots allt ytterst det finansiella systemets stabi- litet. Önskemålet om renodling måste dessutom vägas mot andra intressen, i detta fall önskemålet om en tillsynsorganisation som är tillräckligt kraftfull men också tillräckligt flexibel. Den inriktning som tillsyn har och kan komma att inriktas på innebär bland annat att frågor om företagens riskexpo- neringar och riskhantering är kommer att vara i fokus. Det innebär att myndigheten arbetar med metodutveckling på området. Detta är särskilt värdefullt med det förhållningssätt som skall prägla pen- ningtvättslagstiftningen framöver. Utredningen har jämfört två organisatoriska lösningar, närmast för att se om några effektivitetsvinster eller andra fördelar kan fin- nas. En (ny) samladU U myndighet. Innebörd: Delar från samt eventuellt Finans- polisen läggs ihop till en myndighet, med anknytning till Finansin- spektionen som nämnd eller liknande. All tillsyn förläggs till denna myndighet, dvs. även tillsyn över fastighetsmäklare och revisorer. De myndigheter som har fungerande tillsyn (och , Lotteriinspektionen) utpekas som tillsynsmyndighet även beträffande åtgärder mot penningtvätt. FinansinspektionenU U behåller sina tillsynsuppgifter och får tillsyn även över restgruppen, dvs. Utredningens mandat omfattar inte att föreslå genomgripande änd- ringar i den befintliga myndighetsstrukturen. Myndigheter avgör som huvudregel sin egen organisation. Förstnämnda förslag har ändå fördelen att markera något av ett samlat grepp om frågor om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Finansin- spektionen skulle vara värdmyndighet och därmed stå för administ- ration och vissa kostnader. Förutsatt att nämnden erhåller egna anslag finns fördelar med att resurser samlas på ett ställe. Nackde- larna är inte minst av organisatorisk art. Den nya organisationen skulle bli liten, även om delar av Finanspolisen skulle inkluderas, vilket i detta sammanhang får ses som en skiss. Det leder till svår- bedömda konsekvenser och har principiella implikationer. Krimi- nalunderrättelseverksamhet är och avses förbli en rent polisiär upp- gift. Utredningens grundinställning är att det är betydelsefullt att noga hålla isär de olika uppgifterna för olika myndigheter i olika faser (se bild i avsnitt 3.2). Övriga invändningar är även de av orga- nisatorisk art. Myndigheter i myndigheten är någonting som all- mänt anses negativt med avseende på ansvarsfördelning och resur- ser i förhållande till värdmyndigheten, och något som inte är i linje med utvecklingen inom statsförvaltningen. Nämndmyndigheter brukar vanligen vara en konstruktion som används för andra typer av verksamheter, som kräver beslut i viss form. I detta fall skulle dessutom bedriva en annan sorts till- syn för vissa tillsynsobjekt. Revisorer och andra aktörer skulle också vara föremål för tillsyn från annat håll. Det är utredningens uppfattning att förslag nr 2 ger den flexibi- litet som är önskvärd när det gäller att kunna anpassa tillsynsakti- viteter till omvärldsförändringar av olika slag. storlek gör att yttre förändringar åtminstone delvis kan mötas genom omprioriteringar inom verksamheten för penningtvättstill- syn. De verksamheter som har tillsynsuppgifter har utan tvivel störst möjligheter att bedriva en väl fungerande tillsyn även på På så sätt undviker man i möjligaste mån att verksamheter är föremål för tillsyn från flera myndigheter, något som har ett värde i sig. , Fastighetsmäklarnämn- den och Lotteriinspektionen bör därför ges ett utökat tillsynsan- svar som omfattar åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism inom sina verksamhetsområden. Det kan anmärkas att kasinona även bedriver viss verksamhet (växling) för vilken har ett tillsynsansvar. Utredningen föreslår dock inga ändringar i detta hänseende. De ansvariga myndigheterna avses att anges i förordning till penningtvättslagen. 4.8.4Hur skall tillsynen kunna utövas med så många (olika) verksamhetsutövare? Utredningens bedömning och förslag: Tillhandahållare av vissa tjänster till bolag (bolagsbildare) skall underkastas registrerings- plikt. Övriga verksamhetsutövare som ställs under tillsyn skall omfattas av en generell tillsyn. En ny lag som reglerar dessa förhål- landen föreslås. Befintlig lagstiftning som reglerar tillsyn komplet- teras så att tillsynen omfattar även uppfyllande av penningtvättslag- stiftningen. En central fråga är hur tillsynen skall kunna bedrivas effektivt, på ett sätt som innebär att resurserna används där de behövs. Utred- ningen har inte funnit att det redan nu finns skäl att i något avse- ende gå längre vad gäller omfattningen av tillsynen än vad som anges i direktivet. Det har inte sedan det tidigare lagstiftningsären- det framkommit några tecken på att åtgärder för att tvätta pengar i någon utsträckning har ökat i någon bransch. Förhållandena kan naturligtvis ändras. Inom ramen för tillsynsmyndighetens arbete med åtgärder mot penningtvätt bör finnas tillräckliga resurser för att kunna prioritera om den tillsynens inriktning. Utredningen har, även mot bakgrund av den kritik som FATF hade i resursfrågan, som utgångspunkt haft att nya uppgifter kräver nya resurser och har inte heller övervägt några omprioriteringar i förhållande till övriga verksamhet. Normalt finns behov för tillsynsmyndigheten att kunna avgränsa sitt uppdrag och känna till över vilka man har tillsyn. Detta faller sig naturligt i de fall då en (hel) verksamhet tillståndsprövas eller är Som konstaterats är de nya tillsynsobjekten i flera fall inte underkastade någon tillstånds- eller anmälningsplikt. Det är inte aktuellt att generellt föreslå något sådant. När det gäller handlarna innebär kravet på tillsyn särskilda pro- blem. När det gäller kontanthandeln har den i andra länder blivit föremål för en del lösningar, som framförallt riktar in sig på att minska själva kontanthanteringen. I och är t.ex. all kontanthandel förbjuden över ett bestämt belopp. I Storbritan- nien har man löst det så att den som önskar bedriva kontanthandel med höga belopp är skyldig att göra anmälan till tillsynsmyndig- heten. Först därefter är handlaren föremål för tillsyn och kontroll sker av rutiner etc. Det är närmast sistnämnda lösning som över- vägts. En fördel är naturligtvis att resurserna kan användas där de behövs. finns troligen ett incitament för handlarna att minska kontanthandeln, vilket naturligtvis i sig är av godo för brottsbekämpningen, eftersom penningströmmarna mer eller mindre tvingas genom mer kontrollerade kanaler. I de flesta seriösa sammanhang förnekas dock att kontanthandel med så höga belopp som motsvarande alls förekommer. De seriösa hand- larna, som anmäler sig, kan förväntas följa regelverket även utan anmälan. Incitamentet att styra bort från kontanthandel finns för- modligen ändå. En anmälningsplikt kan därtill leda till att tillsyns- resurser används på att leta reda på företag som eventuellt borde anmäla sig, medan det i själva verket kan vara mer effektivt att bedriva tillsyn i form av generella åtgärder riktade mot hela bran- schen och, naturligtvis, specifika åtgärder där de behövs. Slutsatsen är att anmälningsplikt inte bör införas för handlarna av varor med högt värde. Andra möjliga åtgärder är att införa en generell anmälningsplikt för kontanttransaktioner till höga belopp i stället för en sedvanlig tillsynslösning. Frågan uppstår emellertid om vem som skall ta emot den informationen och vad som sedan skall göras med den. Det strider också mot de grundläggande tankarna bakom det risk- baserade synsättet, där risker skall bedömas och rapportering ske vid misstanke. En generell rapportering riskerar att skjuta förbi målet, att komma åt de misstänkta transaktionerna. Mot talar att den administrativa bördan för företagen ökar på ett sådant sätt som åtminstone inte framstår som proportionerligt i förhållande till vad som är att vinna. De former för tillsyn som föreslås har vissa likheter med tillsyn enligt annan lagstiftning som har många potentiella tillsynsobjekt (t.ex. socialtjänstlagen och ). För tillsynsmyndighetens vidkommande finns möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn ändå. Kontakt kan tas via brev, via branschorganisationer i förekommande fall etc. Uppgifter om tillsynsobjekten står ofta att finna i andra myndigheters register. En inte obetydlig del av till- synsverksamheten måste rimligen omfatta ren information till verksamhetsutövare som inte känner till att de omfattas av lagstift- ningen ( se vidare nästa avsnitt). Tillhandahållare av tjänster till bolag, dvs. de aktörer som bildar bolag och säljer bolag, skall dock i enlighet med direktivets krav vara anmälningspliktiga. Utredningen föreslår att detta krav tas in i en ny lag, som dessutom bör innehålla sedvanliga bestämmelser om tillsyn och som omfattar de aktörer som ställs under tillsyn. Detta är i enlighet med den systematik som används i penning- tvättslagen. Tillsyn regleras inte i den lagen utan i de lagar som styr de olika verksamheterna. Tillägg föreslås därför i fastighetsmäklar- lagen och kasinolagen. Beträffande auktoriserade och godkända revisorer krävs inget tillägg i revisorslagen, vilken är mer allmänt hållen beträffande tillsyn. Utredningens bedömning och förslag: Advokatsam- fund uppfyller de krav som ställs på s.k. självreglerande organ enligt direktivet. Övervakningen av att kraven enligt penning- tvättslagen uppfylls utövas av samfundet beträffande advokater och biträdande jurister. är en privaträttslig sammanslutning som av staten fått vissa myndighetsuppgifter. utövar tillsyn över advokater verksamma i . Alla advokater ska i sin verksamhet iaktta god advokatsed. Vad som är god advo- katsed avgörs av och av Advo- katsamfundets styrelse. Utifrån disciplinnämndens beslut har väg- ledande regler om god advokatsed utvecklats. I reglerna behandlas bland annat vilka skyldigheter och rättigheter en advokat har i för- hållande till sin klient och till sin klients motpart. Om disciplinnämnden anser att en advokat brutit mot god advo- katsed kan nämnden besluta att tilldela advokaten en disciplinär påföljd. Påföljderna är erinran, varning (som kan kombineras med en straffavgift om högst ) och i de allvarligaste fallen uteslutning. har även möjlighet att enbart göra ett uttalande. När det gäller tillsyn över revisorer, skatterådgivare och obero- ende jurister tillåter direktivet enligt artikel 37 att tillsynen över dessa personer utövas ett självreglerande organ och att tillsynsupp- gifterna utförs på grundval av en riskbedömning. Det är utredning- ens uppfattning att såsom självreglerande organ –som tidigare – bör övervaka sina medlemmars efterlevnad av pen- ningtvättslagen. Alternativet skulle vara att tillsyn över advokater skulle bedrivas av någon annan myndighet, vilket framstår som mindre lämpligt. Med hänsyn till advokatens ansvar som principal omfattar denna tillsyn även biträdande jurist på advokatbyrå. Även skatterådgivare som är advokat faller in under samfundets tillsyn. Den som driver kasinospel enligt kasinolagen (1999:355) omfattas av penningtvättslagens bestämmelser . Kasinon har dock anmält misstänkta transaktioner , då kasinon blev legala i . rapporterades 48 fall till Finanspolisen. I det senaste lagstiftningsärendet rörande genomförande av det andra penningtvättsdirektivet(se prop. 2003/04:156) konstaterades att de bestämmelser om tillträde till kasinon och den registrering som görs av besökare begränsar möjligheterna till penningtvätt. Den bedömningen kvarstår. Den materiella bestämmelsen i kasi- nolagen uppfyller kravet i artikel 10, som innebär att alla kasino- kunder skall identifieras och identiteten kontrolleras om de köper eller växlar spelmarker till ett värde av eller mer. Enligt 4 § kasinolagen får inte den som inte är känd och inte heller legiti- merar sig ges tillträde till ett kasino.