sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — I den vetenskapliga litteraturen har det argu- menterats för att risken för farlig eller oacceptabel klimatpåverkan ökar kraftigt om den globala medeltemperaturen ökar mer än jämfört med förindustriell nivå. Inför klimat- konventionens första partsmöte i bedömde det tyska vetenskapliga rådet för global förändring (WBGU) att en ökning av den globala medeltemperaturen på mer än 2˚C jämfört med för- industriell tid är oacceptabel. Mot bakgrund av detta samt infor- mationen i FN:s klimatpanel, IPCC:s, andra utvärderingsrapport antog som övergripande mål för den europeiska klimatpolitiken att den globala medeltemperaturen inte ska tillåtas öka med mer än jämfört med förin- dustriell nivå. Detta s.k. tvågradersmål har därefter vid flera tillfäl- len upprepats i slutsatser från såväl miljörådet som , senast , som utgångspunkt för EU:s långsiktiga klimatstrategi. Målet gäller alltså också för . Vetenskapliga rådet anser utifrån det aktuella kunskapsläget att EU:s tvågradersmål är en rimlig utgångspunkt för utsläpps- minskande åtgärder, men menar också att det inte går att utesluta att även lägre temperaturökningar ger allvarliga effekter. Likaså föreslår och i sitt underlag till Kontrollstation 2008 att tvågradersmålet ska vara den över- gripande utgångspunkten för klimatpolitiken. De rekommenderar att det nuvarande svenska miljökvalitetsmålet ska omformuleras till ett temperaturmål, dvs. att den globala medeltemperaturen inte ska öka med mer än över den förindustriella nivån och att ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål Ett koncentrationsmål kan härledas från temperaturmålet utifrån vetenskapligt kända samband mellan den globala medeltemperatu- ren och koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. Koncentrationen av koldioxid i atmosfären uppgår till ungefär 380 miljondelar (ppmv CO2B B). Koncentrationen av samtliga antropogena växthusgaser mätt som koldioxidekvivalenter uppgår till ungefär 450 ppmv CO2B eB och fortsätter att stiga med drygt 2 ppmv CO2B Be . Att detta ännu inte har lett till en temperatur- ökning på mer än sedan förindustriell tid förklaras av att växthusgasernas inverkan på den globala uppvärmningen motverkas av samtida utsläpp av stoftpartiklar och av trögheter i klimatsystemet. Vetenskapliga rådet bedömer att stoftpartiklarnas kylande effekt är ungefär lika stor som den uppvärmande effekten av andra växthusgaser än koldioxid. På medellång och lång sikt bedöms dock denna dämpande effekt minska. Det beror på att utsläppen av stoftpartiklar förväntas minska, bland annat till följd av åtgärder för att minska hälsovådliga utsläpp. Risken för allvarlig klimatpåverkan minskar ju lägre nivå kon- centrationen av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på. Enligt Vetenskapliga rådet måste koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt () stabiliseras på en nivå mot- svarande 400 ppmv CO2B eB eller lägre om temperaturökningen san- nolikt (dvs. 66–90 procents sannolikhet) ska kunna begränsas till över förindustriell nivå. Om koncentrationen av växthusgaser i stället stabiliseras på nivån 450 ppmv CO2B e,B är det lika sannolikt att temperaturökningen blir högre än 2 grader Cel- sius som att den stannar (dvs. 33–66 procents sannolikhet). En stabilisering av koncentrationen på denna högre nivå är också förknippad med en icke försumbar risk att den globala temperaturökningen kommer att överstiga . Växthusgasernas långa uppehållstid i atmosfären gör att mycket av utrymmet för att klara en stabilisering vid 400 ppmv CO2B eB redan är intecknat av historiska utsläpp. Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål 8.3Globala utsläppstrender och reduktionsbehov De globala utsläppen av de sex växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet och inräknat utsläpp från markanvändning och skogsbruk samt utrikes transporter, uppgick till 39 miljar- der ton (Gton) CO2B eB . hade utsläppen stigit till 49 Gton CO2B eB . härrör från förbränning av fossila bränslen. Om inga ytterligare åtgärder vidtas för att minska utsläp- pen kommer de att fortsätta öka mycket kraftigt. Ökningarna relaterar till bedömningar av utvecklingen av det globala energi- systemet och på jord- och skogsbruksområdet. Vetenskapliga rådet anger, med utgångspunkt i Sternrapporten, att de globala utsläppen av växthusgaser kan komma att uppgå till ungefär 55 Gton CO2B eB och 85 Gton COB2eB . Till följd av klimatsystemets dynamik är det de ackumulerade utsläppen av växthusgaser över längre tidsperioder snarare än utsläppen under enskilda år som avgör vid vilken nivå koncentra- tionen av växthusgaser kan komma att stabiliseras. Det innebär att det finns flera vägar sett över tiden, s.k. utsläppsbanor, att nå en viss stabiliseringsnivå. I figur 8.1 redovisas den utsläppsbana som Rådet förordar för hur utsläppen kan behöva utvecklas för att en stabili- sering av koncentrationen vid 400 ppmv CO2B eB ska vara möjlig om- kring . Då ingår utsläpp från markanvändning och skogs- bruk. I figuren visas även hur utsläppen förväntas utvecklas om inga åtgärder vidtas för att bryta dagens trender (s.k. referensbana). Andra utsläppsbanor för att nå 400 ppmv CO2B Be är tänkbara. En fördröjning av starten för reella utsläppsreduktioner globalt med 5– leder dock till att utsläppen måste minska snabbare och till lägre nivåer på . Detta kan visa sig vara svårt, såväl tek- niskt som ekonomiskt. Av figur 8.1 framgår att de globala utsläppen av växthusgaser kan öka med jämfört med nivå (att 1990 ofta används som jämförelseår beror på att 1990 utgör basår i den internationella klimatpolitiken under Kyoto- protokollet). Jämfört med dagens utsläppsnivå innebär det en reduktion på . Det innebär dessutom en reduktion på jämfört med referensbanans utsläpp om inga åtgärder vidtas för att bryta dagens trender. behöver de globala utsläppen ha minskat till ungefär 16 Gton CO2B eB . Det motsvarar ca 60 procents reduktion jämfört Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål med nivå, 70 procents reduktion jämfört med dagens nivå och drygt 80 procents reduktion jämfört med referensbanan. Utsläppsutveckling –2050 för växthusgaser (inkl. utsläpp från markanvändning och skogsbruk) för stabilisering av kon- centraionen i atmosfären på 400 miljondelar ppmv CO2B eB CO2e/år) Källa: Vetenskapliga rådet. Baserat på data från den Elzen & Meinshausen (2006) samt (2007). Till slutet av detta sekel behöver de globala utsläppen av växthus- gaser enligt vissa studier minska till 5–10 Gton CO2B eB . Det finns även studier som antyder att de globala nettoutsläppen vid slutet av seklet kan behöva vara negativa för att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären, efter en övergående ökning från dagens nivå, på lång sikt ska kunna stabiliseras på nivåer kring 400 ppmv CO2B eB . Med negativa utsläpp menas att upp- taget av växthusgaser i skogar och annan vegetation är större än utsläppen. Utifrån detta gör Rådet den sammantagna bedömningen att de globala utsläppen av växthusgaser behöver komma ner till nära noll. Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål 8.4Olika regioners bidrag till utsläpp av växthusgaser De globala utsläppen av växthusgaser fördelar sig ojämnt mellan världens nationer och regioner. Om man ser till de samlade utsläp- pen av växthusgaser fram , står världens industrialiserade länder(s.k. under Klimatkonventionen) för och utvecklingsländerna (s.k. icke-Annex I-länder) för . Utvecklingsländernas bidrag till den globala uppvärmningen ökar dock stadigt. svarade utvecklings- länderna för av de globala utsläppen av växthusgaser. Till bilden hör att de industrialiserade länderna har en betydligt mindre andel av världens samlade befolkning som de har en betydligt större andel av världens samlade BNP än utvecklings- länderna. Utsläppen per capita är högre i industrialiserade länder än i utvecklingsländer. För utsläpp per BNP är förhållandet det om- vända (se figur 8.2 och 8.3). Även om utsläppen förväntas öka snabbare i utvecklingsländerna bedöms den ojämna fördelningen av utsläpp per capita och utsläpp per BNP bestå om inte åtgärder vidtas. De genomsnittliga årliga utsläppen av växthusgaser per capita i världen uppgick till ungefär CO2B eB . De svenska utsläp- pen ligger något högre än världsgenomsnittet, COB2eB . Siff- ran inkluderar utsläpp från utrikes luft- och sjöfart, samt netto- utsläpp från markanvändning och skogsbruk. Genomsnittet i den industrialiserade världen uppgick till CO2B eB per capita, medan genomsnittspersonen i utvecklingsländerna släppte ut CO2B Be. Skillnaden är dock mycket stor inom respektive grupp av nationer, även bland utvecklingsländerna. Som exempel kan nämnas att ett femtiotal utvecklingsländer, däribland , , och , har utsläpp av växthusgaser per capita som ligger över världsgenomsnittet. däremot släppte 2004 ut ungefär CO2B eB per capita och år, medan släppte ut omkring CO2B eB per capita och år. Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål Figur 8.2 Fördelning av globala utsläpp av växthusgaser per capita mellan befolkningen i olika regioner. (Procentsatserna anger regionernas andel av globala utsläpp av växthusgaser) är en beteckning som används i Klimatkonventionen och omfattar de flesta industraliserade länder. Källa: IPCC (2007). Figur 8.3 Fördelning av globala utsläpp av växthusgaser per enhet köpkraftskorrigerad BNP (USD) och sammanlagd BNP för olika regioner. (Procentsatserna anger regionernas andel av globala utsläpp av växthusgaser) Källa: IPCC (2007). Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål Om tvågradersmålet ska med 66–90 procents sannolikhet, krävs enligt förgående avsnitt att de globala utsläppen av växthus- gaser vid mitten av detta sekel begränsas till ungefär (Gton) CO2B eB . Omräknat till utsläpp per capita motsva- rar detta omkring CO2B eB med en förväntad världs- befolkning på 9 miljarder. 8.5Fördelning av ansvar för utsläppsminskning Diskussionerna om den internationella klimatpolitiken efter 2012 har fört med sig ett antal förslag till modeller för hur åtaganden om utsläppsreduktioner på klimatområdet ska fördelas. Fördelnings- modeller kan även tjäna som utgångspunkt för att formulera natio- nella utsläppsmål. De olika modellerna skiljer sig i huvudsak åt ifråga om vilka länder som ska omfattas av åtaganden om utsläppsbegränsningar, när de ska omfattas samt i fråga om principer för rättvisa och för- delning mellan dem som deltar. Några modeller utgår från att alla länder deltar med bindande åtaganden om utsläppsreduktioner. Andra modeller förespråkar ett differentierat deltagande som innebär att utvecklingsländer omfat- tas av bindande åtaganden om någon form av utsläppsreduktion först då de nått en viss tröskelnivå avseende till exempel BNP per capita eller utsläpp per capita. De tar därmed indirekt hänsyn till framförallt utvecklingsländers behov som en grundläggande rätt- viseprincip. När det gäller fördelning av reduktionsbehov mellan de del- tagande nationerna föreslår några modeller att utsläppen av växt- husgaser per capita i olika nationer ska konvergera vid en viss tid- punkt (oftast 2050). Andra modeller föreslår att nationer med bindande åtaganden om absoluta utsläppsreduktioner erhåller utsläppsrättigheter i enlighet med en enhetlig årlig reduktionstakt. En modell, som dock är mycket komplicerad, fördelar utsläpps- rättigheter med hänsyn till olika nationers förutsättningar vad gäller till exempel industristruktur och energisystemets samman- sättning. Ytterligare en modell utgår från att tilldelning av utsläpps- rättigheter ska göras utifrån nationernas historiska ansvar för den globala uppvärmningen. En viktig slutsats från jämförande analyser av olika fördel- ningsmodeller, som lyfts fram av Vetenskapliga rådet, är att kravet Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål på utsläppsreduktion för och många industrialiserade nationer och regioner påverkas relativt lite av vilken fördelnings- modell som används men i högre grad av vald målnivå för stabilise- ring av halten växthusgaser i atmosfären. Andra fördelnings- modeller, som inte har analyserats av Rådet, skulle kunna ge ett mer varierat utfall. Exempelvis skulle en tilldelning som baseras på principen att alla länder ska ha lika per capitautsläpp nu ställa höga krav på tidiga utsläppsreduktioner i industrivärlden medan en modell baserad på BNP ger högre krav för rika länder som . 8.6Utsläppsmål 2050 och 2100 Mot bakgrund av bedömningar av globala reduktionsbehov och med tillämpning av olika fördelningsmodeller kan man uppskatta hur mycket och andra länder behöver minska sina utsläpp till olika tidpunkter för att ta sin respektive andel av det globala ansvaret för att nå tvågradersmålet. Enligt sådana beräkningar, som har redovisats av Vetenskapliga rådet, bör minska utsläppen med ungefär 70–jämfört med nivå, för att bidra med sin andel av det globala ansvaret för att långsiktigt stabilisera växthusgas- koncentrationen på 400 ppmv COB2eB . Det för uppskattade reduktionsbehovet är något lägre än för EU som grupp (ca 75–reduktion) och för som grupp (ca 70–reduktion). Detta beror på att har betydligt lägre utsläppsnivåer per capita respektive per BNP än genomsnittet för dessa regioner. utsläpp per capita uppgår till ungefär tre fjärdedelar av utsläppen per capita i EU, och hälften av utsläppen per capita i . En närmare analys av resultaten för de olika fördelningsmodel- lerna visar att en modell ger något högre reduktionskrav än andra för reduktioner . Modellen bygger på en flerstegsprincip för differentiering av deltagande i en internationell klimatregim efter 2012. Jämfört med övriga analyserade fördelningsmodeller är det färre utvecklingsländer som deltar med åtaganden om utsläppsminskningar enligt denna modell, vilket generellt ger något högre reduktionskrav för industrialiserade länder. En sådan modell har implicit förordats av EU (och ) i rådsslutsatser inför förhandlingarna om en framtida klimatregim. Ett konsekvent ställ- ningstagande bör därför vara att reduktionskraven för Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål ligger något högre än det angivna intervallet. Detta skulle för svensk del innebära ett reduktionskrav på ungefär 75–jämfört med . 8.7Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Vetenskapliga rådet anser att det kan vara både omöjligt och ohåll- bart att göra en för alla acceptabel gränsdragning mellan ofarlig och farlig klimatpåverkan. Beredningen delar denna uppfattning. Någon form av bedömning av var gränsen går för farlig eller oacceptabel klimatpåverkan behövs dock. Med tanke på de osäkerheter som råder i den vetenskapliga litteraturen om klimatsystemet använder Beredningen försiktighetsprincipen som en vägledande princip. Beredningen anser att det övergripande temperaturmålet ska vara att den globala medeltemperaturen begränsas till jämfört med den förindustriella nivån och att bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen inte blir större. Beredningen vill framhålla att målet om maximal global tempera- turökning på bör ses mot bakgrund av att vi redan har en global temperaturökning på samt står inför en redan intecknad uppvärmning på sammanlagt ca sedan förindustriell tid. Om utvecklingen fortsätter enligt nuvarande trend motsvarar det ett utsläppsscenario som ger betyd- ligt större temperaturökningar. Beredningen anser inte att det finns någon anledning att ifrågasätta EU:s tvågradersmål som ett fortsatt EU-gemensamt, övergripande mål för klimatpoli- tiken. Beredningen konstaterar att risken för allvarlig klimatpåverkan minskar ju lägre stabiliseringsnivån är för koncentrationen av växt- husgaser i atmosfären. Beredningen konstaterar också att halten växthusgaser i atmosfären dels redan överskridit den stabiliserings- nivå som enligt Vetenskapliga rådet är förenlig med tvågraders- målet, dels fortsätter utsläppen att öka. Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål Klimatpolitik handlar om riskbedömning under osäkerhet. Valet av koncentrationsnivå är en fråga om att hantera olika grader av sannolikheter och ett politiskt val av acceptabel risknivå. För att lägga fast den klimatpolitiska inriktningen och konkretisera det reella behovet av utsläppsminskningar, anser Beredningen att det är viktigt att anta ett koncentrationsmål som leder till att tvågraders- målet kan uppfyllas. Baserat på dagens kunskapsläge anser Bered- ningen att koncentrationsmålet bör ligga på 400 ppmv CO2B eB . Beredningen vill dock betona att såväl temperatur- som koncentra- tionsmål kan komma att behöva revideras allteftersom kunskapen om klimatsystemet och samhället förbättras. Att Beredningen inte förordar lägre stabiliseringsnivåer (t.ex. 350 ppmv CO2B e),B trots att det skulle öka sannolikheten att nå två- gradersmålet ytterligare, beror på att det saknas under- lag för att bedöma förutsättningar och möjligheter att nå så låga stabiliseringsnivåer. Utsläppsmål för till 2050 och till seklets slut En utgångspunkt för Beredningens bedömning och förslag till utsläppsmål för på medellång (2050) och lång sikt (2100) är att sådana bedömningar, till skillnad från bedömningar av nivåer för utsläppsmål på kortare sikt (2020), svårligen kan göras utifrån bedömningar av reduktionspotential, styrmedel och samhälls- ekonomiska konsekvensbedömningar. Osäkerheterna om den tek- niska, ekonomiska och politiska situationen är alltför stora. Emellertid visar de övergripande kostnads- och intäktsuppskattningarna i Sternrapporten och Vetenskapliga rådets analys att kostnaderna är acceptabla ställda mot alternativet att inget görs (se kapitel 5). Från koncentrationsmålet att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på 400 ppmv CO2B eB kan ett utsläppsmål för till 2050 härledas och beräknas med hjälp av ett antal fördelningsmodeller. Vetenskapliga rådet har angett en reduktion om 75–jämfört med nivån 1990 som rimlig för hela EU. Beredningens samlade bedömning är att också bör minska utsläppen med 75–jämfört med . Att sätta ett mål för skulle kunna inge en känsla av att det finns gott om tid att inleda och genomföra åtgärder för att minska växthusgasutsläppen. Beredningen vill betona att så inte är Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål Mål avseende 2100 har betydelse i första hand som riktmärke vid investeringsbeslut med långsiktiga konsekvenser, t.ex. rörande bebyggelse och infrastruktur för transporter och energi. Det har inte gjorts någon analys av hur reduktioner av utsläppen bör fördelas mellan länder. Mot bakgrund av de mycket låga utsläppsnivåer som krävs globalt bedömer Beredningen emellertid att utsläppen för , liksom för EU och andra industrialiserade regioner och nationer behöver reduceras till så gott som noll . Detta ger tillsammans med bedömning och förslag till målnivå mycket tydliga signaler om lång- siktiga inriktning i klimatpolitiken och därmed om de långsiktiga förutsättningarna för teknisk och ekonomisk utveckling. Bedöm- ningarna om målnivåer är även relevanta som utgångspunkt för att bedöma en lämplig nivå för utsläppsmål på kortare sikt till 2020 (se kapitel 9). bör ta sin del av det globala ansvaret för att nå tvågraders- målet och bör med en ambitiös nationell klimatpolitik fort- sätta att vara föregångare i den internationella klimatpolitiken. ska fortsätta vara pådrivande för omfattande minskningar av de globala växthusgasutsläppen samt för att EU:s minskningsmål jämfört med därmed ska bli . Detta minskningsmål är beslutat av stats- och regeringschefer under för- utsättning att andra industriländer gör jämförbara utsläppsminsk- ningar och att ekonomiskt mer avancerade utvecklingsländer bidrar i rimlig utsträckning. ska sätta ett nationellt mål som anger vårt bidrag inom en global och övergripande klimatöverenskommelse. Det ska mot- svara åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på inom EU. Enligt Beredningens beräkningar motsvarar detta en utsläppsminskning på , och ett genom- förande av hela Beredningens handlingsplan skulle ge ytterligare i utsläppsminskningar. Beräkningen innehåller ännu osäkra antaganden som bör prövas i beredningsarbetet inför regeringens klimatproposition. När EU:s interna beslut och de glo- bala förhandlingarna slutförts, bör det nationella målet slutgiltigt fastställas vid en kontrollstation. Därefter bör regelbundna kontrollstationer genomföras. Målet ska innefatta användning av mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet. ska verka för vidgade möjligheter att använda sådana flexibla mekanismer vid förverkligandet av EU:s gemensamma utsläppsminskning på , såväl genom åtgärder inom EU som genom av EU-länderna bekostade åtgärder utanför EU. ska för egen del utnyttja de möjligheter som anges inom EU och av internationella avtal. Kompensation för de svenska kolsänkorna ingår inte. Kompensation för inköp av utsläppsrätter som tilldelats enligt Kyotoprotokollet, s.k. Assigned Amount Units, AAU:s, ingår inte. För verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter används den tilldelade, eller auktionerade, mängden utsläppsrätter för bedömning av måluppfyllelse i stället för de verkliga utsläppen i . Den andel av den svenska utsläppsre- duktionen som sker inom EU:s system för handel med utsläpps- rätter styrs helt av förhandlingar och beslut på EU-nivå. nationella mål ska därför redovisas för de verksamheter som omfattas respektive inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Regeringen ska i en skrivelse till redovisa de svenska utsläppen av växthusgaser totalt och uppdelat per sektor, göra bedömningar av möjligheterna att nå målet till 2020 samt vid behov lämna förslag till åtgärder. En fördjupad översyn görs . I analysen av ett nationellt mål för klimatpolitiken på medellång sikt ingår flera osäkra omvärldsfaktorer, bland annat inom den internationella klimatprocessen och EU:s gemensamma klimatarbete. Det svenska målet måste därför ses över i takt med omvärldsförändringar som får in- verkan på formuleringar, beräkningar och framtida utfall. Det är viktigt att lägga fast hur den totala utsläppsminskningen ska fördelas; inte minst med anledning av framtida förändringar där utsläppen från verksamheter som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter separeras från övriga nationella utsläpp. Utsläpp och upptag från kolsänkorna (markanvändning och skogsbruk) bör inte nu ingå i det nationella målet för . Utvecklingen av de svenska kolsänkorna behöver dock följas kontinuerligt. Utifrån beslut om en framtida internationell klimatregim samt utveckling av tillförlitliga mätmetoder bör det prövas om ett särskilt mål ska skapas för kolsänkorna (se kapi- tel 17). Beredningen anser att inriktningsmål för olika samhällssektorer kan utgöra en viktig del för att uppnå den gemensamma utma- ningen i form av ett ambitiöst nationellt mål . Berörda sektormyndigheter bör därför få i uppdrag att, i nära samarbete med sektorsaktörerna, ta fram förslag på viktiga insatser inom respektive sektor. Beredningen utgår från att regeringen genomför överläggningar om energipolitiken med utgångspunkt från EU:s klimat- och energimål. Detta innefattar också en prövning av såväl de förny- bara energikällornas som kärnkraftens roll i den framtida klimat- och energipolitiken. Ett mål på medellång sikt (medelvärde för perioden –2022) lägger fast inriktningen för de utsläppsminskningar som krävs för att nå de långsiktiga, mer övergripande målen. Det ger utrymme för olika samhällsaktörer att anpassa sina verksam- heter och investera i klimatanpassad teknik, och kan minimera risken för en fastlåsning vid långsiktigt ohållbara strukturer.