sou · GVB382 · 2008-01-01 00:00:00 — LVM och LVU är en del av och länsstyrelserna har tillsyn över tillämpningen av lagstiftningen såvitt avser de delar som rör kommunernas ansvar. LSU är en del av påföljds- systemet men har ingen anknytning till Kriminalvården och någon tillsyn sker inte av denna verksamhet utöver SiS egen tillsyn. Vid institutionerna bedrivs också i många fall hälso- och sjukvård som står under tillsyn enligt LYHS. Med hänsyn till att LVM och LVU är en del av finns det en naturlig koppling till tillsynen över denna. Även vid vård enligt LSU förut- sätts att samråd sker med socialnämnden i den dömdes hemort när det gäller frågor om vistelse utanför det särskilda ungdomshemmet och det vanligaste är att socialnämnden har ett ansvar för den dömde efter frigivningen. Om den av utredningen föreslagna till- synsmyndigheten, i ett första steg , får ansvaret också för tillsynen över SiS institutioner kan myndigheten ha en helhetssyn när det gäller alla de åtgärder som vidtagits för att komma till rätta med de placerades problem. Därigenom kommer myndigheten också att ha fortsatt ansvar för tillsynen över den hälso- och sjukvård som bedrivs vid SiS institutioner. Utredningen föreslår därför att tillsynsmyndigheten också ska ha tillsyn över SiS institutioner. Utredningen har föreslagit att , som har en regional tillsynsorganisation, i ett första steg ska vara tillsyns- myndighet både när det gäller hälso- och sjukvård och socialtjänst och att den tillsynsmyndighet som sedan ska bildas också ska vara indelad i regioner. Ansvaret för tillsynen över SiS institutioner bör fördelas på så sätt att varje region har tillsynsansvaret för de insti- tutioner som finns inom regionen. Verksamheten på institutionerna sker inte enbart på grundval av SoL, LVU och LVM utan också enligt LSU som är en del av påföljdssystemet. Tillsynen måste avse all verksamhet på institu- tionerna, således även den som avser verkställighet av sluten ung- domsvård. Någon annan myndighet med tillsynsansvar avseende sådan verksamhet finns inte. Det tillsynsansvar som andra myndig- heter har enligt andra lagar såsom t.ex. arbetsmiljölagen (1977:1160) och skollagen (1985:1100) påverkas inte av utred- ningens förslag. 19.4Tillsyn av enskild verksamhet m.m. Utredningens förslag: Det ansvar för den löpande tillsynen av en- skilt driven verksamhet enligt socialtjänstlagen och LSS som åvilar kommunerna ska vara en statlig uppgift. Tillsyns- myndigheten ska ha ansvaret även för denna tillsyn. Kommuner och landsting som driver sådan verksamhet enligt socialtjänstlagen och LSS som när den drivs i enskild regi kräver tillstånd ska anmäla denna verksamhet till tillsynsmyndigheten. Detsamma gäller kommun, eller landsting, som genom avtal enligt 2 kap. 5 § socialtjänstlagen eller 17 § LSS har överlämnat till enskild att driva sådan verksamhet. Den som inte fullgör sin anmälnings- skyldighet ska kunna dömas till böter. ska föra ett centralt register över verksam- heter som meddelats tillstånd och verksamheter som anmälts till myndigheten. Utredningens uppdrag innebär bl.a. att se över ansvarsfördelningen när det gäller den statliga tillsynen inom område med utgångspunkt från att tillsynsansvaret ska stärkas och göras tydligare. I det sammanhanget har utredningen också funnit anled- ning att överväga det kommunala ansvaret för tillsyn över enskild verksamhet. Även inom ramen för uppdraget att göra tillsynen mer effektiv, strukturerad och samordnad anser utredningen att den frågan bör övervägas. Sådan verksamhet som i enskild regi kräver tillstånd innebär i många fall att de människor som berörs av den befinner sig i en utsatt situation och kan ha svårt att tala i egen sak. Det är då viktigt att underlätta kontrollen av att sådan verksamhet är av god kvalitet. Utredningen anser därför att det kan finnas skäl att överväga olika möjligheter att särskilt stärka tillsynen av sådan verksamhet. 19.4.2Tillsyn av enskild verksamhet Det finns i landet totalt cirka 2 000 tillstånd för enskild verksamhet meddelade av länsstyrelserna vilka står under löpande tillsyn av socialnämnden i den kommun där verksamheten drivs. Sådan enskild verksamhet kan avse hem för vård eller boende (HVB), sär- skilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för personer med funktionshinder, dagverksamheter och öppna vård- verksamheter enligt socialtjänstlagen. Den kan även avse verk- samheter för korttidsvistelse och korttidstillsyn, boende i famil- jehem eller i bostad med särskild service för barn eller ungdomar, bostad med särskild service för vuxna och daglig verksamhet enligt LSS. Enligt föreskrifter5 ska denna tillsyn när det gäller enskilt bedrivna hem för vård eller boende innefatta inspek- tion av verksamheten minst en gång . Av länsstyrelsernas och tillsyn 2005 kan utläsas att det finns stora brister när det gäller tillsynen av enskilda tillståndspliktiga verksamheter. Endast av kommunerna har genom- fört tillsyn i sådana verksamheter . Av samtliga till- ståndspliktiga verksamheter har endast varit föremål för tillsyn från kommunerna. En del av de tillståndspliktiga verksamheterna som kommunerna inte har granskat har dock varit föremål för tillsyn från länsstyrelserna men av alla tillståndspliktiga verksamheter har inte varit föremål för tillsyn från vare sig kommunen eller . Med tanke på att det bl.a. handlar om verksamheter för vård av barn och unga, vård av personer med missbruksproblem, omsorg om äldre och stöd och service till personer med omfattande funktionshinder är det viktigt att tillsynen av privat driven sådan verksamhet också sker regelbundet på ett profes- sionellt och enhetligt sätt. Att av samtliga till- ståndspliktiga verksamheter varit föremål för löpande tillsyn av kommunerna tyder på att kommunerna inte tar den här tillsyns- verksamheten med det allvar och den ambition som föreskrivs. Nuvarande situation med två olika myndigheter med ansvar för tillsyn över enskilt driven verksamhet har medfört delvis oklara ansvarsförhållanden om vem som vid tillsynen har ansvar för vad. Med anledning av ett uppmärksammat fall av missförhållanden vid ett HVB begärde i att Justitie- ombudsmannen (JO) skulle granska dess tillsynsverksamhet. 5 SOSFS 2003:20 (S) styrelsen önskade bl.a. få veta om dess arbetssätt där den löpande tillsynen utövas av kommunernas socialnämnd var korrekt och till- räcklig. Enligt rutiner genomförs inspektioner vid HVB endast på särskilt förkommen anledning såsom anmälan från enskild eller från socialtjänst. JO, som inte hade någon avgörande invändning mot hur tillämpade regelverket, noterade att utredningen avser att behandla frågan om fördelningen av till- synsansvaret mellan kommun och länsstyrelse. I sitt beslut avstod JO därför från att gå närmare in på frågan och tillställde utred- ningen en kopia av sitt beslut för kännedom. Den kommun som placerar en person på ett HVB ansvarar för att vården är ändamålsenlig. Det är således tre parter som har ansvar för att förhållandena för dem som vistas på ett HVB upp- fyller de krav som kan ställas på sådana. De oklara ansvars- förhållandena mellan , socialnämnden i den kommun där hemmet ligger och den placerande kommunen har medfört att de olika inblandade ser på sitt uppdrag på olika sätt bl.a. när det gäller uppgiften att prata med den som är placerad om hur han eller hon uppfattar bl.a. vården. Fördelningen av tillsynsansvaret som innebär att såväl kommu- nen där verksamheten finns som har tillsyn över verk- samheten har lett till oklara roller och att tillsynen inte alltid har skötts på ett kompetent och korrekt sätt. Mindre kommuner har inte alltid den kompetens som krävs för uppgiften och flera läns- styrelser har påtalat att många kommuner inte sköter den löpande tillsynen av enskilt driven verksamhet på lämpligt sätt. Den kom- munala tillsynen över enskild verksamhet uppvisar således brister när det gäller kvalitet och ambitionsnivån skiftar mellan olika kommuner. Utredningen anser därför att skälen för till- syn över enskild verksamhet, såsom närhet, lokalkännedom m.m., inte överväger de problem som visat sig föreligga när det gäller till- synen inom . En enda tillsynsmyndighet med ansvar för tillsynen över sådan verksamhet ger enligt utredningens mening också förutsättningar för en enhetlighet i bedömningen av denna som inte kunnat uppnås med ett delat tillsynsansvar. Utredningen föreslår att kommunernas löpande tillsyn av enskilt driven verksamhet enligt socialtjänstlagen och LSS tas över av staten och att ansvaret ska ligga hos tillsynsmyndigheten. Förslaget överensstämmer med principiella ställnings- tagande att offentlig tillsyn ska vara ett statligt ansvar. har också i sitt delbetänkande6 föreslagit att staten ska ha det samlade ansvaret för tillsynen av enskilda assistansanordnare och deras verksamhet. Sådana verksamheter som när de drivs i enskild regi kräver tillstånd innebär ofta vård av barn och unga vilka samhället övertagit ansva- ret för vården av och personer med missbruksproblem. De kan också innebära vård och omsorg om äldre och stödinsatser till per- soner med omfattande funktionshinder. Det är där- för viktigt att tillsynsmyndigheten även när liknande verksamhet drivs i regi har information om vilken verksamhet som bedrivs. Regeringen har i propositionen Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården (prop. 2006/07:129) föreslagit en anmälnings- plikt till för kommuner och landsting som driver hem för vård eller boende samt kommun eller landsting som genom avtal överlämnat till enskild att driva sådant hem. Skälen för försla- gen är önskemål att kunna bedöma utvecklingen inom bl.a. den so- ciala barn- och ungdomsvården och att veta vilka verksamheter som bedrivs samt underlätta planeringen av tillsynen av hem för vård eller boende. Enligt utredningens mening är det väsentligt att tillsyns- myndigheten har kännedom om vilka tillsynsobjekt som finns. Det framstår som lika angeläget att sådan kännedom finns när det gäller andra former av boenden och vård som när de drivs i enskild verk- samhet kräver tillstånd. Utredningen föreslår därför att en anmäl- ningsplikt införs när det gäller all sådan kommunalt driven verk- samhet som kräver tillstånd enligt socialtjänstlagen eller LSS för att drivas i enskild regi och att den ska fullgöras till tillsyns- myndigheten. Detsamma bör gälla för verksamhet som kommun, eller landsting, genom avtal enligt 2 kap. 5 § socialtjänstlagen eller 17 § LSS har överlämnat till enskild att driva. Ett centralt register bör upprättas för sådana verksamheter. Med utgångspunkt från att avsikten är att ge tillsynsmyndigheten underlag för vilka HVB och andra verksamheter som finns måste rutiner skapas inom myndig- heten för att säkerställa att informationen når ut till ansvarig regio- nal enhet. 6 SOU 2005:100, s. 173 Den anmälningsplikt som finns inom hälso- och sjukvården för den som driver sådan verksamhet är straffsanktionerad med böter för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet påbörjar verksamhet eller i väsentlig del ändrar tidigare verksamhet utan att ha gjort föreskriven anmälan till . För att en sådan anmäl- ningsskyldighet inom ska få genomslag och ge till- synsmyndigheten den för tillsynen viktiga informationen om vilka verksamheter som finns bör även den sanktioneras. Det är också en viktig utgångspunkt för utredningen att skapa en i största möjliga mån gemensam reglering av tillsynen över hälso- och sjukvården och . Den straffbestämmelse som finns i 16 kap. 6 § socialtjänstlagen gäller åtgärder som vidtas uppsåtligen och enligt utredningens mening saknas skäl att straffsanktionera oakt- samhet för den nu föreslagna anmälningsplikten. Utredningen föreslår därför att den som uppsåtligen inte fullgör sin anmälnings- plikt ska kunna dömas till böter. Utredningens förslag: En definition av tillsynsbegreppet införs i socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1998:531) om yrkes- verksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) som inne- bär att tillsyn är granskning av att socialtjänst och hälso- och sjuk- vård uppfyller de krav som framgår av lagar, förordningar och före- skrifter. Tillsynen ska även omfatta de målbestämmelser som finns i dessa lagar och villkor som meddelats i beslut i enlighet med lag, förordning eller föreskrift. Utredningens direktiv innebär bl.a. att tillsynsansvaret ska stärkas och göras tydligare och att tillsynen ska fungera effektivt. En viktig fråga som framträtt under utredningens arbete är därför hur den föreslagna tillsynsmyndighetens uppdrag ska definieras. I den frå- gan ingår både innebörden av begreppet tillsyn, de faktiska upp- gifter som bör ligga på den föreslagna tillsynsmyndigheten och överväganden när det gäller länsstyrelsernas, och de regionala till- synsenheternas, nuvarande uppdrag. En av utgångspunkterna för utredningens förslag är som angetts i avsnitt 18.2 att skapa en tillsyn som är tydlig bl.a. genom en klart avgränsad och tydlig definition av begreppet tillsyn. Frågan hur tillsyn bör definieras med hänsyn till utredningens uppdrag att stärka tillsynsansvaret och göra det tydligare inom måste därför bli föremål för utredningens överväganden. Det till- synsbegrepp som ger bäst förutsättningar för en stark och tydlig tillsyn över är då utgångspunkten för vilka förslag som utredningen lägger fram. I olika utredningar, riksdagsuttalanden m.m. har problemet med att begreppet tillsyn är oklart påpekats och man har efterlyst en enhetlig definition. Den proposition om tillsyn som regeringen avi- serat i budgetpropositionen och det som sägs i samband med detta (se avsnitt 3.6) talar för att det finns en samstämmighet om att när det gäller statlig styrning inom alla områden reservera begreppet tillsyn för oberoende granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller de krav som ställs i lagar, förordningar och föreskrifter. Med hänsyn till det arbete som pågår är det nödvändigt att analysera vilka konsekvenser det föreslagna snävare tillsynsbegreppet får för tillsynen över social- tjänsten och hälso- och sjukvården. Utredningen måste därför också ta ställning till hur ett sådant snävare tillsynsbegrepp påverkar möjligheterna att stärka den statliga tillsynen inom dessa områden. Utredningens överväganden sker således både utifrån uppdraget att stärka tillsynen inom tillsynsmyndighetens ansvarsområde och vilka konsekvenser ett gemensamt snävare tillsynsbegrepp inom samtliga samhällssektorer enligt regeringens aviserade proposition om tillsyn, kan komma att få. Det är med hänsyn till utredningens förslag om en ny gemensam tillsynsmyndighet för tillsynen över och tillsynen över hälso- och sjukvården viktigt att innebörden av centrala begrepp är desamma för båda områdena. Att regleringen så långt möjligt överensstämmer är enligt utredningens mening av stor betydelse i strävandena att nå enhetlighet och göra det möjligt att integrera verksamheterna. Utredningens överväganden innehåller därför också frågan om vilket tillsynsbegrepp som ger bäst förut- sättningar för en stark och tydlig tillsyn över hälso- och sjuk- vården. Den renodling av tillsynsmyndighetens uppgifter som före- slås har också betydelse för definitionen av tillsynsbegreppet. Utredningen behandlar i detta avsnitt frågan om vad begreppet tillsyn bör avse. I avsnitt 19.6 behandlar utredningen frågan om till- synsmyndighetens uppdrag när det gäller tillsyn dvs. vad myndig- hetens tillsynsroll innebär och eventuella konsekvenser av utred- ningens förslag för de uppgifter som ingår i länsstyrelsernas och tillsynsuppdrag. Utredningens förslag om till- synsmyndighetens närmare uppdrag återfinns i avsnitt 19.10. 19.5.2Tillsynens innehåll enligt nuvarande reglering Enligt socialtjänstlagen innebär tillsynsuppdrag att ska följa socialnämndernas tillämpning av lagen, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör social- tjänsten, biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på område mellan kommunerna och andra samhällsorgan samt verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose framtida behov av bistånd i form av hem- tjänst och boende i vissa former. Länsstyrelserna ska även i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamåls- enligt sätt. uppdrag att ha tillsyn över kommunernas social- tjänst innebär således en mängd olika uppgifter, där enbart upp- giften att i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt utgör sådan kontrollerande tillsyn som ingår i tillsynsutredningens definition. I avsnitt 7.6 och 7.7 redogör utredningen närmare för länsstyrelsernas tillsynsuppdrag och i kapitel 10 finns en beskrivning av hur länsstyrelserna arbetar med tillsynen över . Enligt LYHS ska tillsyn främst syfta till att förebygga skador och eliminera risker i hälso- och sjukvården. ska genom sin tillsyn stödja och granska verksam- heten och hälso- och sjukvårdspersonalens åtgärder. Tillsynen över hälso- och sjukvården innehåller också den såväl förebyggande som kontrollerande insatser. I avsnitt 8.5 redogör utredningen närmare för tillsynsuppdrag och i kapitel 10 finns en beskrivning av hur arbetar med tillsynen över hälso- och sjukvården. Alla de aktiviteter som tillsynsmyndigheten vidtar på social- tjänstens och hälso- och sjukvårdens område innefattas i tillsyns- begreppet oavsett om de kan betecknas som kontrollerande eller Vid tillsynen kontrollerar myndigheterna således både lagefterlevnad och utför främjande åtgärder.7 Socialtjänstlagen är utformad som ett antal skyldigheter för kommunerna och vissa rättigheter för enskilda personer. Kontrol- len inriktas i första hand mot frågan huruvida kommunerna upp- fyller sina skyldigheter enligt lagstiftningen samt om kommunerna och de enskilda verksamheter som svarar för socialtjänstinsatser genomför dessa på ett sätt som står i överensstämmelse med lagen. Inom hälso- och sjukvården är vetenskap och beprövad erfaren- het avgörande för utformningen av den vård och behandling som enskilda personer kan få. Huvudmännens prioriteringar och de enskilda yrkesutövarnas professionella kompetens som hälso- och sjukvårdspersonal spelar stor roll i fråga om säkerheten för patien- terna och möjligheterna att kunna ge dem god vård. Tillsynen över hälso- och sjukvården inriktas således framför allt mot frågan om god vård har meddelats eller kan meddelas och om enskilda yrkesutövare uppfyller de krav på skicklighet som man har rätt att förvänta sig av dem. Tillsynen över inriktas mer mot rättssäkerhetsfrågor och frågan huruvida verksamheten är utformad och utförs med god kvalitet så att den ger de enskilda människorna det stöd och den hjälp de behöver i olika livs- situationer. 19.5.3Föreslagna förändringar när det gäller all tillsyn föreslog i sitt slutbetänkande Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) en definition av flera begrepp, bl.a. tillsyn (se avsnitt 3.6). Enligt till- synsutredningen är tillsyn oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objekt- ansvarige. har anslutit sig till tillsynsutredningens defi- nition och föreslår i sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation 7 Tillsynens mångfasetterade praktik inom det sociala och hälso- och sjukvårds- området/; 2006 med utvecklingskraft (SOU 2007:10) att en legaldefinition med den innebörden införs (se avsnitt 3.9). Regeringen har aviserat att man har för avsikt att i en propo- sition presentera grundläggande och tydliga principer för tillsyn (se avsnitt 3.6). Avsikten är att regler för tillsyn även i fortsättningen ska finnas i för varje samhällssektor specifika lagar. Den tillsyn som utförs ska bli tydligare och effektivare. Tillsyn, som innebär myn- dighetsutövning, ska avgränsas från myndigheters information och rådgivning. förslag om ett snävt kontrollerande till- synsbegrepp har mötts av positiva reaktioner från många remiss- instanser men har också ifrågasatts av flera remissinstanser inom olika områden. pekade i sitt remissyttrande över tillsynsutredningens slutbetänkande8 på att när det gäller tillsyn enligt ramlagar, som socialtjänstlagen, innebär det problem att för- behålla tillsynsbegreppet enbart tillsyn som innebär kontroll. Ramlagar innehåller mål och principer som inte kan tillsynas utifrån principen rätt och fel på samma sätt som en mer renodlad rättighetslag. När det gällde medicinsk tillsyn anförde Social- styrelsen att man aktivt arbetat för ett mer preventivt synsätt och mer systemtillsyn (dvs. tillsyn av vårdgivarnas ledningssystem för kvalitet och patientsäkerhet) och att förslaget innebär att den stödjande roll som ser som en viktig del i sin tillsyn, och som i 6 kap. 3 § LYHS sätts före styrelsens granskande roll, får en mer underordnad betydelse. underströk också vikten av att dess stödjande funktion också i fortsättningen blir möjlig. Även Nationell psykiatrisamordning ansåg i sitt slutbetänkande9 att den syn på tillsyn som tillsynsutredningen ger uttryck för står i motsatsställning till en utveckling mot en mera kunskaps- och re- sultatinriktad statlig styrning av hälso- och sjukvård och social- tjänst. Nationell psykiatrisamordning ifrågasatte om det inom ett område som i hög grad regleras genom ramlagstiftning och allmänt hållna målformuleringar är möjligt att bedriva tillsyn om det inte finns utrymme för tillsynsmyndigheterna att utforma krav på andra grunder än föreskrifter. 8 Dnr 30-10152/2004 9 Ambition och ansvar. Nationell strategi för utveckling av samhällets insatser till personer med psykiska sjukdomar och funktionshinder (SOU 2006:100) 19.5.4Ett nytt tillsynsbegrepp inom och hälso- och sjukvården Att tillsyn förutsätter klara regler och att verkligheten inte alltid ser ut så har inom många områden inneburit att man kompletterat tillsynen med mjukare former av styrning som t.ex. vägledning. Detta är då andra åtgärder för att nå samma mål som tillsynen, dvs. att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som riksdag och regering beslutat. Inom många områden, även inom och hälso- och sjukvården, finns därför även mjukare inslag av styrning än den formella tillsynen. Frågan om vilka konsekvenser ett snävare tillsynsbegrepp får inom och hälso- och sjukvården är av stor betydelse för tillsynens möjligheter till styrning inom dessa områden och följderna av en begränsning av begreppet tillsyn måste övervägas mot bakgrund av förhållandena inom vart och ett av områdena. Inom syftar tillsynen också till att uppnå en lik- värdig verksamhet över hela landet. Inom hälso- och sjukvården är tillsynens yttersta syfte att uppnå och bibehålla en så god kvalitet av vården som möjligt. Inom och hälso- och sjuk- vården har statsmakterna därför styrt utvecklingen mot att en vik- tig uppgift för tillsynsmyndigheterna är att främja utvecklingen av en god socialtjänst respektive att stödja verksamheten och perso- nalen inom hälso- och sjukvården. Man har valt att använda sig av ramlagstiftning bl.a. för att verksamheten ska ha möjlighet att följa med i samhällsutvecklingen som varit snabb inom dessa områden och för att undvika en detaljstyrd statisk socialtjänst och hälso- och sjukvård fylld av ingående bestämmelser för att reglera alla tänkbara behov som kan uppstå. Kommuner och landsting har också getts frihet att i många avseenden utforma och hälso- och sjukvården utifrån olika behov och möjligheter. Den omständigheten att delar av lagstiftningen inom socialtjänst- området faller inom det område som kräver lagform och där någon delegation till regeringen att utfärda förordning inte är möjlig har säkert också varit ett skäl att inom det området välja en ramlag- stiftning som gett utrymme för kommunerna att låta följa samhällsutvecklingen.