sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Detta förhållande speglar den verklighet som kommuner och landsting agerar i, där kärnverksamheterna ska bedrivas med hög servicenivå som omvärldsbevakning, samverkan med privata och andra aktörer, internationellt samarbete och regionalt utvecklingsarbete utgör allt mer självklara delar av den kommunala portföljen. Följaktligen har utredningen under arbetets gång funnit många beröringspunkter mellan uppdragets olika delar, exempelvis det faktum att kom- muners och landstings geografiska gränser tenderar att minska i betydelse samt att frågor om konkurrensvillkor gentemot närings- livet återfinns inom allt fler verksamheter. För att kunna föreslå en anpassning av den kommunala kompe- till samhällsutvecklingen krävs till att börja med någon form av analys av hur begreppet samhällsutveckling ska uppfattas. En bakre tidsmässig avgränsning kan göras till 1991 då regeringen la fram propositionen om en ny kommunallag, som i huvudsak gäller än i dag.1 Viktiga milstolpar därefter är bl.a. det svenska inträdet i EU och därmed anpassningen till EG-rätten, huvudmannaskaps- förändringar mellan stat, kommun och landsting, etableringen av regeringens regionala utvecklingspolitik samt nya juridiska förut- sättningar för samverkan. Samhällsutvecklingen inne- fattar också faktorer som IT-utveckling, ökad etnisk mångfald bland befolkningen, internationalisering och arbete för hållbar utveckling. Dessa företeelser och andra beskrivs närmare i betänkandets kapitel 2. Förutom denna breda utblick över samhällsutvecklingen har utredningen haft ett tydligt juridiskt fokus där tidigare rättspraxis utgjort en viktig plattform för bedömningar och förslag. En sammanvägning av kommuners och landstings (och andra aktörers) behov av anpassning till samhällsutvecklingen och tillämpningen av befintlig lagstiftning ligger till grund för utredningens författnings- förslag. Utredningen beskrev i de inledande orden till statsrådet att arbetet skett i samråd med expertgrupp, referensgrupper, andra utredningar, kommuner, landsting, statliga myndigheter, närings- livet, intresseorganisationer m.fl. Ett utåtriktat arbetssätt är närmast en förutsättning för ett uppdrag med den bredd som direk- tiven anvisar. Vid sidan av domstolarnas rättspraxis är därför prak- tisk erfarenhet från kommuner och landsting utifrån lokalspecifika förutsättningar också en viktig grund för våra bedömningar och förslag. Att ha i åtanke är t.ex. att minsta kommun med drygt 2 500 invånare har samma uppgifter och åtaganden som med ca 788 000 invånare, eller att avstånden mellan tätorterna i ger andra grund- förutsättningar för samverkan än i t.ex. eller län. Utredningen har med särskilt intresse tagit del av Ansvars- kommitténs analys och förslag som rör regionala utvecklingsfrågor, små kommuners förutsättningar att klara av sina åtaganden samt frågor om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun.2 Vi vill betona att utredningen inte i detta skede kan utgå från att riksdag och regering kommer att fatta beslut i enlighet med förslag. Remissbehandlingen av kommitténs slutbetänkande är just avslutad. Våra författningsförslag lägger vi 1990/91:117 Ny kommunallag. 2SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. utifrån dagens lagstiftning. Då vi bedömer det relevant beskrivs hur våra förslag står i relation till förslag. I övrigt kan nämnas att utredningen i bilaga 2 redogör för de externa uppdrag som genomförts för utredningens räkning och som bidragit med viktigt underlag till arbetet. några ord om avgränsningar av uppdraget. Kapitel 4–9 inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag enligt direk- tiven inom respektive område. Det är varje utredares verklighet att tvingas konstatera att alla intressanta frågor och trådar inte kan följas upp, liksom att bakgrundsbeskrivningarna på respektive område inte kan tillåtas bli för omfattande. Utredningen har valt att i många fall hänvisa till andra, mer utförliga källor som ger läsaren möjlighet att fördjupa sig i frågor som endast beskrivs över- siktligt i betänkandet. De mest påtagliga avgränsningarna har fått ske kring frågor om samverkan, där den begränsade utredningstiden inte givit utrymme för exempelvis en heltäckande kartläggning av den samverkan som pågår i landet inom olika verk- samhetsområden. Vi har heller inte haft möjlighet att göra någon mer omfattande europeisk eller internationell, jämförande utblick. har vi under arbetets gång noterat hur frågor om kom- munal finansiering av statlig verksamhet vuxit i en omfattning vi inte anade från början utifrån direktivens problemformulering. I en verklighet i ständig förändring och med många, ibland motstridiga intressen, finns inga självklara avgränsningar. Vi försöker att beskriva de tolkningar och avgränsningar vi gjort av uppdraget inom respektive del. Efter de tre inledande kapitlen är betänkandet indelat efter samma huvudrubriker som utredningens direktiv. Bedömningar och för- slag redovisas inom respektive kapitel. De grundläggande juridiska förutsättningarna för diskussion och analys rörande den kom- munala kompetensen finns beskrivna i kapitel 3, till vilket hän- visningar löpande görs i det fall det bedöms relevant i övriga kapitel för att undvika för mycket upprepningar. Det har varit utredningens ambition att göra kapitel 4–9 så pass utförliga att de kan läsas vart och ett för sig. 2Samhällsutvecklingens konsekvenser för den kommunala kompetensen Utredningens uppdrag har till syfte att anpassa den kommunala kompetensen till samhällsutvecklingen. Begreppet samhällsutveck- ling kan med ett längre historiskt perspektiv innefatta företeelser som kommunalförordningar, industrialiseringen och närings- livets strukturomvandling eller kommunsammanläggningarna på 1950-, 60-, och 70-talen och dess betydelse för förverkligandet av välfärds- politiken. Utredningen har dock gjort en närmare avgränsning i tiden då kommunallagen med i princip nu gällande lydelser trädde i kraft. Samhällsutvecklingen i bred mening under den här ganska begränsade perioden har präglats av bl.a. , , växlingar mellan hög- och låg- konjunktur och senast den stora fokuseringen på klimat- problematiken, för att nämna några exempel. Än mer specifikt kan samhällsutvecklingen beskrivas med hjälp av olika politiska beslut om t.ex. ansvarsskiften mellan staten, kommunerna och landstingen. Ädelreformen 1992 är ett sådant exempel, kommunernas huvudmannaskap för skolan ett annat. Men även enstaka händelser som t.ex. och andra extraordinära händelser har fått konsekvenser för diskussioner om ansvarsfördelning m.m. hade också de pågående samhällsföränd- ringarna som en viktig utgångspunkt för sitt uppdrag. Ett antal mycket stora förändringsprocesser har under senare delen av 1900- talet på ett avgörande sätt påverkat villkoren för offentlig verksamhet – allt från den ekonomiska globaliseringen, den europeiska integra- tionen och IT-revolutionen till näringslivets och arbetslivets omvand- ling, skriver kommittén i sitt delbetänkande.1 De lyfte också fram 1 SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd, s. 27. Samhällsutvecklingens konsekvenser för den kommunala kompetensen demografiska förändringar, t.ex. befolkningens åldersstruktur, och dess konsekvenser som särskilt betydelsefulla. När det gäller förny- elsen av offentlig verksamhet nämns t.ex. övergången från detalj- styrning och villkorade statsbidrag till mål- och resultatstyrning samt ett ökat marknadstänkande och användning av alternativa driftsformer. Vi kommer snart att gå närmare in på ett antal företeelser vi betraktar som relevanta att nämna som exempel på den samhälls- utveckling som präglat kommuners och landstings förutsättningar. Först något om den kontext som kommuner och landsting befann sig i när kommunallagen trädde i kraft , eftersom det kan säga oss något om de förändrade behov som föranlett tillkomsten av utredningens uppdrag att se över den kommunala kompetensen på ett antal områden. På det internationella området fanns förvisso en tradition av t.ex. vänortsutbyten, men det utvecklade samarbete som EG:s strukturfondsprogram sedan kommit att medföra var ännu inte aktuellt. Regionaliseringen av högskolan hade påbörjats men inte till fullo genomförts. Informa- tionsteknikens stora genomslag skulle dröja , med konsekvenser för t.ex. möjligheten att erbjuda offentlig service och tjänster via Internet. Den nya kommunallagen gav kom- munerna större frihet att utforma sina organisationer efter lokala förutsättningar, vilket kom att ge upphov till organisationsföränd- ringar. Än hade inte den nationella näringslivspolitiken utformats efter tankar om att låta lokal- och regionalspecifika förutsättningar styra. Kommuner och landsting är förstås både att betrakta som en del av samhällsutvecklingen och som aktörer som befinner sig i och påverkas av densamma.2 Kommuner och landsting har också ansvar för samhällsutvecklingen, som ju inte är att betrakta som något som bara sker av sig självt. Vad vi ändå tolkat som kärnan i utred- ningens uppdrag när det gäller anpassningen av den kommunala kompetensen till samhällsutvecklingen, är att utredningen på ett antal områden ska studera hur nu gällande lagstiftning tillämpas och om samhällsutvecklingen i någon bemärkelse gör att lagstift- ningen är i behov av förändring. Kanske mest påtagligt när det gäller kommuners och landstings roller och ansvar , är mång- falden av uppgifter och hur dessa är sammanvävda med varandra. Vid sidan av kärnverksamheterna vård, skola, omsorg finns 2 Begreppet samhällsutveckling diskuteras bl.a. närmare i antologin och samhällsutveckling, (red. Samhällsutvecklingens konsekvenser för den kommunala kompetensen infrastrukturfrågor, näringslivspolitik, arbetsmarknadspolitik, kompe- tensutveckling, internationellt samarbete m.m. Engagemanget på dessa områden väcker många frågor i förhållande till kommunallagens grundläggande kompetensbestämmelse.3 I det följande beskrivs kortfattat ett antal företeelser som utredningen anser som viktiga när det gäller beskrivningen av samhällsutvecklingen och förutsättningarna för den kommunala verksamheten. 2.1Små kommuner och stora städer Kommunstorlekens betydelse för olika kommuners möjligheter att klara av sina åtaganden och hålla en likvärdig servicenivå är en omdebatterad fråga. För- och nackdelar med samverkan kontra sammanläggning är en del i den debatten. Utredningen tar bl.a. upp frågor kring kommunstorlekens betydelse för en kommuns möjlig- het att tillgodose behov av specialistkompetens i vissa verksam- heter. gör bedömningen att de befolkningsmässigt mindre kommunerna tack vare utjämningssystemet har goda förut- sättningar att klara sitt uppdrag och att det inte finns något som visar att dessa kommuner klarar sina uppgifter på ett sämre sätt än andra kommuner.4 Men även om situationen är hanterbar , så kommer den demografiska utvecklingen ställa andra krav i fram- tiden. Många mindre kommuner har en fortgående minskning av invånarantalet i kombination med att de som bor kvar blir allt äldre.5 När det gäller de större städerna har regeringen inom ramen för storstadspolitiken bl.a. lyft fram frågor med koppling till tillväxt, integration och folkhälsa.6 Värt att notera i de större städerna är de inomregionala skillnaderna och hur olika stadsdelar kan ha vitt skilda förutsättningar, problem och möjligheter. Det innebär att det kan finnas likheter mellan vissa små kommuner och enskilda stadsdelar i storstäderna. De stora städerna kan också i högre 3Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (2 kap. 1 § KL). 4SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s. 260. 5Sundström, B. Samverkan i samverkansområden. Dnr 2006:04/2006/13. 6Storstadsdelegationens årsrapport , Integrations- och jämställdhetsdepartementet. Samhällsutvecklingens konsekvenser för den kommunala kompetensen utsträckning jämföra sig med (och konkurrera med) andra europe- iska regioner, än med andra delar av . Åldersstrukturen bland de offentliganställda visar att närmare hälften kommer att gå i pension de närmaste 10–15 åren. Personal- och kompetensförsörjningen är därför en nyckelfråga för kom- muner och landsting. Det handlar både om att rekrytera specialist- kompetens och att tillgodose t.ex. äldreomsorgens ökade behov av personal i takt med befolkningens åldrande. Vid sidan av kompetensbehovet i de egna verksamheterna är också befolkningens kompetensnivå en viktig faktor, t.ex. när det gäller att skapa förutsättningarna för nya företagsetableringar i en kommun. Detta faktum är bl.a. en viktig anledning till den utveck- lade samverkan mellan kommunala aktörer, högskolor och närings- liv. Ett exempel på insatser är att kommuner förmedlar högskole- utbildning vid kommunala lärcentra (se vidare i kapitel 6). 2.3EU:s påverkan på kommuner och landsting7 Kommuner och landsting har i allt större utsträckning kommit att påverkas av EU. Merparten av de kommunala ansvarsområdena (t.ex. skola, vård och omsorg, sjukvård) ligger förvisso utanför de verksamheter EU har kompetens att reglera. pågår på dessa områden ett ganska omfattande samarbete. Bestämmelser om t.ex. arbetstider och sociala trygghetssystem påverkar också indirekt förutsättningarna för sjukvården. Den del av som kanske påverkar kommuner och landsting mest är upphandlingslagstiftningen, men också stats- stödsreglerna har stor betydelse. Även kring miljö, livsmedel och djurskydd har EU en omfattade lagstiftningskompetens. Samman- hållningspolitiken har påverkat kommuners och landstings lokala och regionala utvecklingsarbete, framför allt genom struktur- fonderna. 2006/07:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn, s. Samhällsutvecklingens konsekvenser för den kommunala kompetensen 2.4Lokalt och regionalt utvecklingsarbete Den regionala utvecklingspolitiken har haft till syfte att etablera och utveckla en sammanhållen politik för alla delar av landet, som kan anpassas till regionala skillnader och förutsättningar.8 Speciellt för politikområdet är att det griper över en lång rad andra politik- områden, allt från arbetsmarknadspolitik och näringspolitik till landsbygdspolitik. Politiken omfattar bl.a. de regionala tillväxtpro- grammen och , liksom olika typer av regionalt företagsstöd.9 (I Budgetpropositionen upplyser regeringen om att benämningen på politikområdet ändras till regional tillväxt- politik. Regeringen föreslår vidare att målet för den regionala till- växtpolitiken ska vara utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. En av konsekvenserna av det regionala utvecklingsarbetet är att kommuner och landsting utvecklat sin samverkan i partnerskap med statliga myndigheter, näringslivet m.fl., exempelvis i gemen- samma projekt. En majoritet av länen har valt att bilda kommunala samverkansorgan med ansvar för regionala utvecklingsfrågor.11 Samverkan på vissa områden skapar frågor kring ansvarsfördel- ningen stat – kommun – landsting, vilket utredningen bl.a. åter- kommer till i kapitel 6 rörande finansiering av statlig verksamhet. Samverkan behöver inte begränsas till traditionell näringsutveckling, även t.ex. kultur, hälsa, utbildning och god livs- miljö har strategiska roller för det lokala samhällets möjlighet att skapa konkurrensfördelar.12 Utvecklings- och tillväxtarbete innefattar allt från infrastruktur och näringslivsfrämjande åtgärder till planering av bostäder och olika typer av service. Som en konsekvens har arbets- och service- marknader vuxit utöver kommun- och länsgränser. Det talas om regionförstoring och lokala arbetsmarknadsregioner (LA) eller funktionella analysregioner (FA). Ur kommunalrättslig synvinkel får det här bl.a. betydelse för tillämpningen av lokaliserings- principen.13 2006/07:1 Budgetproposition , utgiftsområde 19, s. 15. 9SOU 2007:13 Regional utveckling och regional samhällsorganisation. 2007/08:1 Budgetproposition , utgiftsområde 19, s. 11Lag (2002:34) om samverkansorgan i länen. 12Hudson, C. Regionala partnerskap – ett hot mot eller ett förverkligande av demokrati? 13Lokaliseringsprincipen i 2 kap 1 § KL beskrivs närmare i kapitel 3. Samhällsutvecklingens konsekvenser för den kommunala kompetensen 2.5Samverkan och konkurrens mellan offentligt och privat Samverkan förekommer också i hög grad mellan kommunala aktörer och näringslivet, ofta med fokus på frågor om kompetens- utveckling. Med begreppet triple helix betecknas samverkan där även högskolorna ingår. I takt med utvecklingen av s.k. alternativa driftsformer har också relationen offentligt – privat fått ytterligare en dimension. Relationen mellan offentligt och privat leder också in på kon- kurrensfrågor. Kommuner och landsting har stöd i kommunallagen för att bedriva viss näringsverksamhet liksom att ge visst närings- livsfrämjande stöd.14 Synen på vad som är kompetensenlig verksam- het eller inte i de här sammanhangen har dock diskuterats. Från näringslivets sida har hävdats att osund konkurrens, t.ex. genom underprissättning eller korssubventionering, är ett problem. Kritiken handlar också om att kommuner och landsting inte upphandlar tjänster i enlighet med lagen (1992:1528) om offentlig upphandling ().15 Informationstekniken har blivit ett verktyg för utveckling av olika kommunala verksamheter. Tekniken har minskat betydelsen av geografiska avstånd – t.ex. genom undervisning på distans via videokonferensutrustning, för rådgivning inom sjukvården eller för kontroll av tekniska system via sambandscentral. Tekniken är också ett verktyg för samverkan och för att knyta samman administrativa system, telefonväxlar m.m. Internet används för service och information, men också för dialog mellan medborgare och förtroendevalda. Begrepp som 24-timmarsmyndigheten och e- handel har blivit en del av kommuners och landstings vardag. I diskussioner om informationsteknik görs ibland skillnad mellan IT-infrastruktur och tjänster. En del av infrastrukturen är bredbandsutbyggnaden, där kommunerna spelat en viktig roll framför allt i de delar av landet som saknat privata initiativ. Regeringen har tillsatt en utredning för att utvärdera nuvarande bredbandsstöd och ta ställning till eventuella fortsatta 142 kap 7 och 8 §§ KL beskrivs närmare i kapitel 3 och 7. 15Laurent, B. m.fl. konkurrens och upphandling. Samhällsutvecklingens konsekvenser för den kommunala kompetensen statliga åtgärder för att främja bredbandsutbyggnad i små orter och på landsbygd.16 IT-utvecklingen har givit upphov till en rad frågor kring den kommunala kompetensen. Det har bl.a. ifrågasatts om bredbands- utbyggnad, där nätet sträcker sig utanför det egna geografiska området, strider mot lokaliseringsprincipen. Vidare har kommuner kritiserats för att bedriva otillåten näringsverksamhet, då de tillhandahåller tjänster utöver själva bredbandsnätet. Från offentlig sida har risken för privata monopol eller oligopol diskuterats. 2.7Utveckling av nya områden – mänskliga rättigheter och hållbar utveckling Många frågor har länge funnits med på den kommunala agendan i någon form. Löpande utvecklas dock olika områden på ett sätt som kan ställa tydligare krav på agerande, handlingsplaner m.m. och som också kan innebära nya skyldigheter för kommuner och lands- ting. Som exempel vill vi nämna mänskliga rättigheter och hållbar utveckling. Frågor om mänskliga rättigheter finns stadgade i olika typer av internationella överenskommelser, t.ex. Europakonventionen.17 Regeringen har det yttersta ansvaret för att de mänskliga rättig- heterna inte kränks i , men inom all offentlig verksamhet ska den svenska lagstiftningen så långt som möjligt tolkas i ljuset av internationella åtaganden. Den kommunala verksamheten ligger till stor del inom området för de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna – t.ex. rätten till utbildning och nationella minoriteters rätt till sitt språk och sin kultur. Flera medborgerliga och politiska rättigheter, som rätten till politiskt deltagande, är också centrala för den kommunala verksamheten. Kommuner och landsting har därför ansvar för att ska kunna leva upp till de krav som följer av internationella konventioner.18 Frågor om hållbar utveckling har också en internationell anknytning till arbete i bl.a. FN och EU. Hållbar utveckling, både ekonomiskt, socialt och miljömässigt, är ett övergripande mål för 2007:118 Bredband i små orter och på landsbygd. 17Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, . 2005/06:95 En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, (Regeringens webbplats för mänskliga rättigheter). Samhällsutvecklingens konsekvenser för den kommunala kompetensen I sin strategi för hållbar utveckling uppmanar regeringen kommuner och landsting att beakta regeringens strategi som underlag för sitt eget arbete med lokala och regionala strate- gier av betydelse för hållbar utveckling.19 2005/06:126 Strategiska utmaningar – En vidareutveckling av svensk strategi för hållbar utveckling. 3 Den kommunala kompetensen Föregångarna till dagens kommuner var menigheterna som verkade inom byn, häradet, landskapet eller socknen och som hade viss fri- het att ombesörja sådana angelägenheter som angick menigheten i dess helhet. Sådana frågor kunde gälla samarbete angående vård av gemensamma tillgångar, rättsskipning, djurhållning eller brandför- svar. I takt med att statsmakten förstärktes, framför allt , kom menigheternas självstyrelse successivt att förlora sin betydelse. växte önskemål fram om ökad lokal självstyrelse, vilket ledde års kommunalförordningar som utgör grunden för den kom- munala självstyrelsen. En ny landstingslag antogs och efter en lagrevision tillkom lagar om kommunalstyrelse för landet respektive 1930. Genom storkommunreformen 1952 skulle landskommunerna anpassas för sina nya uppgifter. En ny kommunallag med gemensamma bestämmelser för land och stad antogs 1953 och året därpå tillkom en ny landstingslag. En för kommuner och landsting gemensam kommunallag antogs 1977, som i sin tur ersattes av den nu gällande kommunallagen 1991.1 Den kommunala självstyrelsen har således en lång tradition i . är självstyrelsen inskriven i grundlagen (1 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen, RF). innebär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och landsting. De viktigaste kon- kreta förutsättningarna för den kommunala självstyrelsen är den lagstadgade kommunala kompetensen, möjligheten till laglighets- prövning, den kommunala beskattningsrätten, det kommunala planmonopolet samt möjligheten att utkräva ett politiskt ansvar av de förtroendevalda.2 1Bohlin, A. Kommunalrättens grunder, s. 15 f. 2Gustafsson, A. , s. 92. ratificerade den europeiska konventionen om självstyrelse, som antagits av . Den bygger på ett decentraliserat beslutsfattande som en nödvändig grund for demokratin. I konventionen fastslås vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. Områden som berörs är bl.a. den kommunala självstyrelsens rätts- liga reglering, skyddet för den kommunala indelningen, den admi- nistrativa strukturen, de förtroendevaldas arbetsvillkor och statlig tillsyn.3 3.1Regleringen av den kommunala kompetensen Kommunernas och landstingens existens, ställning, organisation och verksamhet är reglerade i regeringsformen, kommunallagen (1991:900, omtryckt 2004:93) och ett stort antal författningar med inriktning på speciella verksamhetsgrenar, exempelvis socialtjänst, skolväsende och sjukvård. I egenskap av offentliga rättssubjekt är kommunerna även bundna av EG-rätten. Av grundläggande betydelse för kommunernas och landstingens kompetens är att de utöver sina lagreglerade åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter, s.k. fri- villig verksamhet.