sou · GWB371 · 2008-06-24 00:00:00 — Utifrån vad dessa prestationer kostade ett visst år går det att räkna ut vad verksamheten borde ha kostat andra år om styckkostnaderna varit desamma. Det ger en bild av vilken inverkan förändringar i prestationsvolymerna och i prestationernas sammansättning bör ha haft på kostnaderna. Ovan redovisades utvecklingen av antalet vårddygn. /90 har antalet vårddygn på anstalter ökat och med . Men eftersom en viss förskjutning skett mot slutna anstalter har effekten på kostnaderna varit större: /90 och dryga . Styckkostnaderna per vårddygn i olika verkställighetsformer redovisas ovan i tabell 4.1. Där är också styckkostnader redovisade för slutna anstalter med olika grad av säkerhet. Det är inte någonting som Kriminalvården numera redovisar utan bygger på en redovisning . Antalet vårddygn i de slutna anstalterna ökade /90 och med dryga . Påverkan på kostnaderna – beräknat på grundval av kostnadsrelationen mellan anstalter med olika säkerhetsgrad – kan uppskattas till /. Således har sammansättningen av de slutna anstalterna gått mot något mindre kostsamma /90 men inte förändrats alls . I frivården ökade antalet vårddygn /. Styckkostnaderna för olika verkställighetsformer inom frivården beräknas numera inte av kriminalvården. På samma sätt som för anstaltstyperna har en beräkning gjorts av utredningen som bygger på styckkostnader som de redovisats i tidigare studier. På grundval härav kan påverkan på kostnaderna uppskattas till helt andra belopp: respektive . 7 Statskontoret, 1997. Styckkostnaderna är uppräknande av utredningen års prisnivå. Relationen mellan styckkostnaderna för anstalter med olika säkerhet förändras inte av denna uppräkning. Slutsatsen så långt är att förskjutningen från öppna till slutna anstalter ökade kostnaderna /90 till , men att någon fördyrning av denna anledning inte ägt rum . Inom de slutna anstalterna ägde en förskjutning mot mindre kostsamma anstalter rum /90. har någon kostnadspåverkande förskjutning inom säkerhetsklasserna däremot inte ägt rum. Inom frivården har en mycket kraftig förskjutning ägt rum mot kostsammare verkställighetsformer. Det är en utveckling som pågått /90 och varit påtaglig även . I kriminalvårdens samlade prestationsvolym ingår även häkten och utlandstransporter. Antalet vårddygn har varierat kraftigt över åren. /90 har antalet vårddygn i häkte ökat . har de däremot minskat . Det finns också häkten med olika säkerhetsklass – vanliga häkten och häkten med förhöjd säkerhet – men ingen statistik över antalet vårddygn i de två olika klasserna, ej heller någon uppgift om hur kostnaderna per vårddygn skiljer sig mellan klasserna. Utlandstransporterna varierar ännu mer i antal. Som flest har de varit 21 600 (1993/94) och som minst 2 600 (2006). /90 till har antalet minskat . På samma sätt som vårddygnen i anstalter av olika säkerhetsklass vägts samman med sina respektive styckkostnader för att effekten på kostnaderna rätt ska kunna bedömas måste vårddygn i anstalter, vårddygn i frivård och vårddygn i häkten och antal utlandstransporter vägas samman med sina respektive styckkostnader för att effekten på kostnaderna av kriminalvårdens alla prestationer ska kunna bedömas. Den samlade prestationsvolymen har – beräknat med utgångspunkt styckkostnader – ökat /90 och . När den samlade prestationsvolymen ställs mot de reala kostnaderna erhålls ett mått på produktivitet. Output jämförs med input. Det sätt på vilket produktiviteten här mäts innebär följande: de reala kostnaderna för att producera en viss mängd prestationer jämförs med vad det borde ha kostat om styckkostnaderna varit desamma som 2007. Om de faktiska reala kostnaderna för att producera exempelvis prestationer varit högre än vad samma volym prestationer skulle ha kostat med styckkostnader har produktiviteten ökat. Alla kostnader mäts i samma prisnivå. Om de faktiska reala kostnaderna för att producera prestationer varit lägre än vad samma volym prestationer skulle ha kostat med styckkostnader har produktiviteten fallit. Att produktiviteten ökar betyder att prestationer produceras till en mindre real kostnad, dvs. med mindre åtgång av reala resurser som arbetade timmar, kvadratmeter lokaler, förbrukningsvaror m.m. Det finns flera skäl till varför detta är möjligt: minskat slöseri med resurser, högre kapacitetsutnyttjande, mixen av resurser förbättras, teknisk utveckling gör det möjligt att prestera mer med samma mängd resurser etc. Det sätt på vilket produktiviteten mäts i denna utredning går ut på att jämföra de faktiska, reala kostnaderna med en norm. är vad det skulle ha kostat med styckkostnader. Om Kriminalvården har lyckats sänka kostnaderna genom sitt effektiviseringsarbete ska detta utslag ge utslag i ökad produktivitet. Produktiviteten beräknas i första hand genom att ställa samtliga prestationer utom utlandstransporterna mot de totala kostnaderna exklusive kostnaderna för utlandstransporterna. Det är två skäl till varför utlandstransporterna och deras kostnader hålls utanför beräkningen: 1.Utlandstransporterna varierar kraftigt , vilket kan påverka produktiviteten kraftigt, enbart genom att kapacitetsutnyttjandet förändras. På så kort sikt som kan det vara svårt för Kriminalvården att anpassa transportkapaciteten. 2.Uppdraget att effektivisera verksamheten riktade sig inte mot utlandstransporterna. I de totala kostnaderna ingår också arbetsdriftens kostnader. Det kan hävdas att arbetsdriftens kostnader ska räknas netto, inte brutto, dvs. efter avdrag av dess intäkter. Skälet är att arbetsdriftens prestationer inte bara är att bereda de intagna sysselsättning och terapi utan också är produkter som går att sälja. Om inte dessa produkter räknas in i prestationsvolymen borde heller inte kostnaderna räknas, mer än till den del som de är ägnade att sysselsätta de intagna, dvs. I figur 4.6. visas således huvudkalkylen. I den ingår enbart två typer av anstalter, slutna och öppna. Frivården representeras av en enda standardprestation oavsett typen av verkställighet. Någon åtskillnad görs inte mellan vanliga häkten och säkerhetshäkten. Utlandstransporterna ingår inte vare sig med prestationer eller kostnader. Kriminalvårdens produktivitet, exkl utlandstransporter, arbetsdriftens nettokostnader Källa: Utredningens beräkningar, Kriminalvårdens statistik Huvudkalkylen ovan sträcker sig endast tillbaka /94. Det beror på svårigheter att få fram uppgifter om utlandstransporternas kostnader för åren . Inkluderas utlandstransporterna kan en litet längre tidsserie erhållas. Utlandstransporterna förstärker mönstret. Produktivitet kriminalvården, inkl utlandstransporter, arbetsdriftens nettokostnader Källa: Utredningens beräkningar, Kriminalvårdens statistik Produktiviteten ökar starkt mellan åren 1989/90 och 1992/93. Inklusive utlandstransporterna är ökningen . En del av denna ökning är hänförlig till utlandstransporterna. Antalet ökar från cirka 6 000 till nästan 17 000. 1993/94 nås rekordnivån cirka 22 000 då de utgjorde av kriminalvårdens prestationsvolym. Därefter följer en nedgång i produktiviteten . Exklusive utlandstransporterna stannar produktivitetsnedgången på . är denna Nedgången är ungefär lika stor även om utlandstransporterna inkluderas. Upp- och nedgången i utlandstransporterna dessa år är exceptionell. Därefter varierar antalet mellan 2 500 och 4 100. Beläggningsgrad anstalter och häkten Även om utlandstransporterna står för en stor del av variationen i produktiviteten så svarar de inte för hela denna variation. Mellan 1989/90 och 1993/94 ökar kriminalvårdens övriga prestationsvolym för att sedan, mellan /94 och 1997, minska . Svårigheterna att anpassa resurserna till svängningar i antalet klienter – framför allt i häkten och fängelser – borde vara större än beträffande utlandstransporterna. Svårigheterna yttrar sig i en varierande beläggningsgrad. 1989/90 var beläggningsgraden i anstalterna och i häktena . 1992/93 hade beläggningsgraden ökat till för bägge för att sedan falla till 1997. Svängningarna är mycket stora och vittnar om svårigheterna att anpassa kapaciteten till behovet. När produktiviteten fram stiger sker det som beläggningsgraden ökar kraftigt. Såväl med som utan utlandstransporterna stiger produktiviteten, . Beläggningsgraden ökar från i anstalterna och i häktena till . Produktiviteten varierar därefter mellan litet upp och ned men på ungefärligen samma nivå, och detta oavsett om utlandstransporterna inkluderas eller ej. dessa år går som mest 2005. sker en kraftig minskning av produktiviteten, med . Beläggningsgraden i anstalterna är , ett kraftigt fall då beläggningsgraden var . Häktenas beläggningsgrad faller till från . Långsiktigt – – har produktiviteten ökat i kriminalvården. Perioden – 1960-1975 – minskade produktiviteten mycket kraftigt. /92 ökade produktiviteten och en lika stor ökning uppmäts i den föreliggande utredningen för perioden /90 till 2007. bör betraktas som en period då en modern kriminalvård byggs upp. Resurstillskotten var då ofta större än vad Kriminalvården begärde. har det uppenbarligen funnits en potential för att effektivisera verksamheten som successivt har exploaterats. Svängningarna i produktiviteten, sammanhängande med stora variationer i utlandstransporter och anstaltsutnyttjande, har varit stora, vilket gör det svårt att uppskatta den egentliga effektiviseringen. Kapacitetsutnyttjandet ligger genomgående mycket högre än det gjorde tidigare. ansågs en beläggningsgrad inte medge fullgoda placeringsmöjligheter. är målet att inte överskrida 90 procents beläggningsgrad. Men även detta mål överskrids . Detta gör att jämförelser av produktiviteten inte i första hand uttrycker effektiviteten i verksamheten utan graden av kapacitetsutnyttjande. I Kriminalvårdens uppdrag ligger också att anpassa kapaciteten till behovet. Jämförelser av produktiviteten vid samma grad av kapacitetsutnyttjande bör däremot kunna säga någonting om effektiviteten i resursutnyttjandet. Beläggningsgraden /95 och var ungefär densamma som den /90. Produktiviteten – inklusive utlandstransporterna som /95 nådde ett maximum – var högre detta år. var den i paritet med produktiviteten 1989/90. Jämförs 1994/95 med exklusive utlandstransporterna låg produktiviteten högre. 2007 är beläggningsgraden något litet lägre än den är . Produktiviteten är lägre än 2002. Arbetsproduktivitet, inkl utlandstransporter Källa: Kriminalvården, utredningens beräkningar Arbetsproduktiviteten – prestationsvolym i förhållande till årsarbetskrafter (liktydigt med arbetade timmar) – har också utvecklats positivt. Figur 4.9. innefattar utlandstransporterna eftersom antalet årsarbetskrafter hänförliga till denna verksamhet inte kunnat särskiljas. Produktiviteten minskar /95 då utlandstransporterna nått sitt maximum. Men sker en stadig förbättring av produktiviteten , ända fram . Arbetsproduktivitetens utveckling följer kostnadsproduktiviteten. Arbetsproduktiviteten ökar , medan kostnadsproduktiviteten ökar . Arbetsproduktivitetens utveckling ger inte upphov till andra slutsatser än de som kan dras på grundval av kostnadsproduktiviteten. Det säkerhetsarbete som bedrivits har resulterat i betydligt färre rymningar och minskat våld mot personal. Möjligen har även narkotikasituationen förbättrats. Kriminalvården har inte erhållit några direktiv och anvisningar om hur säkerheten ska utvecklas utan har utarbetat planerna på egen hand. I stor utsträckning överensstämmer de med förslag. beräknar utredningen att den förhöjda säkerheten kostar 85-112 mnkr . Fullt utbyggd kan kostnaden komma att uppgå till minst 230-260 mnkr . I direktiven till denna utredning anges att utredningen ska analysera och utvärdera säkerhetsåtgärderna inom kriminalvården, både de som vidtagits och de som planeras. I detta kapital redovisas först de uppdrag som kriminalvården erhållit avseende säkerhet. Därefter preciseras säkerhetsbegreppet och beskrivs vilka åtgärder som vidtagits inom kriminalvården för att förbättra säkerheten. Ett försök görs också att uppskatta kostnaderna för vidtagna åtgärder. Observera att i enlighet med Kriminalvårdens sätt att räkna kostnader beräknas varje årsarbetskraft kosta 500 tkr. Utredningen redovisar även hur de totala kostnaderna förändras av kostnad per årsarbetskraft beräknas till 1mnkr. Slutligen redovisas ett par räkneexempel om relationen mellan antal rymningar och kostnaderna för vidtagna säkerhetsåtgärder. som utredningen haft till sitt förfogande är det inte möjligt att göra en djupare analys av vare sig vidtagna åtgärder eller dess effekter. Säkerheten på landets kriminalvårdsanstalter blev föremål för en livlig diskussion med anledning av de uppmärksammade rymningar som ägde rum från säkerhetsanstalterna och . Debatten vidgades snart att också omfatta säkerheten i allmänhet vid landets kriminalvårdsanstalter och kom bl.a. att gälla förekomsten av narkotika och mobiltelefoner inne på anstalterna. Regeringen gav inte då och har inte heller senare givit något konkret uppdrag att förbättra säkerheten i dess olika delar. fick dock i uppdrag att ta fram förslag avseende utformningen av en säkerhetsanstalt. I det förslag som lämnades fann att anstalten Saltvik utanför hade goda förutsättningar för en sådan nyetablering, en uppfattning som regeringen delade. Saltvik beräknas stå färdig för uppstart . Därtill kommer säkerhetsplatser på och . I regeringens uppdrag till den nytillträdande generaldirektören nämndes inte säkerhetsfrågorna. då en ny generaldirektör tillträdde var säkerhetsfrågorna i fokus. Vid rymningarna togs personal som gisslan. Detta föranledde regeringen att följande år ge och Polisen i uppdrag att utarbeta gemensamma strategier för underrättelseverksamhet och hantering av gisslansituationer. Detta uppdrag gavs mot bakgrund av den då avslutade betänkande. upprättade ett handlingsprogram för ökad säkerhet. Det kom att presenteras som regeringen beslutade om direktiv till den s.k. . Kriminalvårdens handlingsprogram hade föregåtts av ett påbörjat säkerhetsarbete. Sedermera har regeringen genom att i regleringsbrev 2005 som begära återrapportering från av åtgärder vidtagna för att höja säkerheten vid häkten och anstalter, givit uttryck för angelägenheten att förbättra säkerheten. I besluten hänvisar regeringen uttryckligen till det handlingsprogram som tidigare tagit fram. Säkerhet i kriminalvården har flera aspekter. Den aspekt som kanske först kommer i åtanke är att intagna inte ska rymma. Det är viktigt av flera skäl. Dels därför att straffet blir illusoriskt om det är lätt att rymma. Straffet ska avtjänas, förhoppningsvis för att därigenom ha en individuellt och kollektivt brottsavhållande effekt och dels för att förhindra brott. Inlåsningen innebär en inkapacitering medan den pågår. En andra aspekt på säkerhet gäller de intagnas egen säkerhet - intagnas våld mot andra intagna är ett problem som kriminalvården har ansvar för att förhindra. De intagna ska kunna vistas på kriminalvårdens anstalter utan att komma till skada. Det gäller också risken för att intagna ska skada sig själva och i värsta fall begå självmord. En tredje aspekt gäller de anställdas säkerhet. Intagnas våld mot anställda är ett arbetsmiljö- och säkerhetsproblem som också måste uppmärksammas. Av utredningar och uppdrag att döma är det främst rymningssäkerheten som stått i fokus . Några utredningar av säkerhetsbegreppet har inte föregått de handlingsprogram som har utarbetats och de uppdrag som har givits. De har tillkommit med fokus på att förhindra rymningar och fortsatt brottslighet inne på eller inifrån anstalterna. 5.3Tidigare beslut och handlingsprogram Redan före rymningarna sommaren hade regeringen och Kriminalvården vidtagit flera åtgärder för att förbättra säkerheten. Från hade Kriminalvården givits möjlighet att skapa ett register över intagna som bedöms utgöra särskilda säkerhetsrisker. Reaktionen på fritagningen av tre intagna från Kumla blev att ge Kriminalvården möjlighet att införa allmän inpasseringskontroll av samtliga anställda, besökare m.fl. Genom en ändring i förordning (2003:396) om elektronisk kommunikation hade Kriminalvården givits möjligheter att störa mobiltelefontrafik inne på anstalterna. Något mobilstörningssystem var dock inte i drift vid tiden för rymningarna. Det handlingsprogram som togs fram och presenterades någon vecka efter rymningarna innehöll en lång lista på åtgärder. Följande uppdrag preciserades för ett antal av de högst säkerhetsklassade anstalterna, Kumla, , , , , , -Inpasseringshinder ska sättas upp utanför anstalterna. -Inpasseringskontroll i form av metalldetektorer ska vara installerade . -Eftersök av mobiltelefoner intensifieras med hjälp av s. k. mobifinder. -Samverkan och samarbete med polisen intensifieras när det gäller hotbilder samt beredskap för rymningar och fritagningar. -Anstalterna ska omgående kartlägga högriskfångar i kriminalvården och öka uppmärksamhet och bevakning kring dessa. Utveckling av IT-stödet åt de tolv specialutbildade i säkerhetsnätverket påskyndas. -Nyckelsystemen ses över . -Mobilstörningsutrustning införs på Hall- och Norrtäljeanstalten och därefter på ett antal övriga anstalter. -Behovet av förstärkt skalskydd och av kameror för förstärkt övervakning på avdelningarna analyseras och kameror beställs omgående. -Noggranna riskbedömningar ska göras inför varje utevistelse. Alla andra anstalter fick i uppdrag att överväga vad i denna lista som de borde genomföra och rapportera det till generaldirektören. Härutöver beslutade KVS om följande åtgärder: att inrätta en s.k. säkerhetsgrupp centralt att inrätta ett antal särskilda anstaltsplatser med förhöjd säkerhet på häktena och Redan tidigare, , hade startat en utredning angående säkerhetshöjande åtgärder vid anstalter med hög säkerhet vidare. - genomlysning av skalskyddet och olika tekniska lösningar för att larma snabbare, försinka inträngande i anstalt och snabba upp personalens ingripandereaktioner samt förtydliga polisens ansvar och vikten av en snabb första insats - att instruktioner och beredskapsplaner åter skulle sättas i fokus på ett flertal sätt genom att kontinuerligt föras ut till nyanställd personal och övas riktade kampanjer med olika teman motverka tristessen i rutinarbetet att vid särskilt känsliga rutiner eller på hela avdelningar besluta om att vissa ingrepp alltid ska göras av två personer. Detta för att minska utrymmet för påtryckningar från intagna och för att motverka saboterande åtgärder från olämplig personal begränsa kommunikationsvägarna mellan högriskfångar ytterligare, t.ex. genom att de inte tillåts promenera under samma tider eller genom att få bättre kontroll över ljudöverföringen inne på OBS-avdelningar. Utredningen erhöll sitt uppdrag som presenterade sitt handlingsprogram. Till stora delar kom förslag att sammanfalla med Kriminalvårdens. Några skillnader är dock värda att notera. satte in säkerhetsarbetet i ett organisations- och styrningssammanhang. såg problem förknippade med den regionala organisation som fanns 2004. Kort uttryckt försvårade den regionala organisationen den centrala ledningen som den också förhindrade lokala initiativ. Utredningen såg därför en fördel i att göra kriminalvården till en myndighet. I enlighet med ett riksdagsbeslut från blev kriminalvården en myndighet från . Utredningen förordade i det sammanhanget en central juristfunktion och att kommunikationen och styrningen inom myndigheten i större utsträckning skulle bygga på föreskrifter och skriftliga dokument i stället för muntlig kommunikation. Enmyndighetsreformen hade också, enligt rymningsutredningen, fördelen att införa enhetliga regler och rutiner vid olika anstalter – vilket av utredningen bedömdes vara av särskild vikt för omhändertagandet av de intagna i de högsta riskklasserna – och att underlätta informationsutbytet mellan anstalterna jämfört med när olika anstalter lydde under olika kriminalvårdsmyndigheter. Utredningen förordade fler platser med högre grad av säkerhet och på fler anstalter. Skälen var två: ett större antal intagna som bereder högsta graden av säkerhetsproblem och ett behov av att kunna rotera de intagna mellan olika anstalter och avdelningar för att förhindra såväl kommunikation mellan intagna som korruption av anställda. Regeringen hade – – som en reaktion på rymningarna givit i uppdrag att ta fram förslag avseende en särskild säkerhetsanstalt. förslag redovisades och innebar 60 platser på fyra anstalter varav en, Saltvik, var delvis ny. ansåg att antalet platser inte var tillräckligt, utan borde vara mellan 100 och 150. Dessutom ville utredningen att alla anstalter och avdelningar skulle klassificeras säkerhetsmässigt på ett tydligt sätt. Den då gängse klassificeringen ansågs föråldrad och missvisande. Utredningen noterade att ett sådant arbete pågick vid . har kriminalvårdens anstalter delats in i fyra säkerhetsklasser (I-IV) samt §34- behandlingshem. var den nya riskindelningen av anstalterna A-E och F klar. Utredningen betonade vikten av att göra noggranna riskbedömningar av de intagna, och att bedömningarna inte skulle begränsas till personer eller mer. Dessutom var det viktigt att riskbedömningarna gjordes på ett enhetligt sätt och förnyades kontinuerligt. En organiserad underrättelseverksamhet förslogs inrättas. Samarbete med polisen borde ske i organiserade former. Vikten av personalpolitik betonades mot bakgrund av att anställda deltagit i några av incidenterna. Viktiga aspekter av personalpolitiken som togs upp av utredningen var ett tydligt ledarskap, närvarande chefer, tydliga regler, en gemensam etik, en noggrannare rekrytering, där både personundersökningar och psykologtest borde ingå. Anställningsförfarandet borde centraliseras. Även redan anställda borde kunna undersökas på detta sätt. Befattningar borde skyddsklassas. Vid avdelningar med förhöjd säkerhet förslogs anställda med längre erfarenhet och föreskriven utbildning arbeta. Vårdarrollen föreslogs specialiseras i två inriktningar, en för vård och behandling och en för säkerhet. Dessa tjänster borde utgöra karriärtjänster med högre lön. Strategier skulle utarbetas för olika situationer, särskilt gisslantagande, och övningar genomföras. Tre ytterligare förslag var att myndighetens styrelse borde tillföras säkerhetsexpertis, att begränsa styrketräningen på anstalternas gym och att genom utplacering skingra kriminella gäng. Utredningen föreslog också en särskild tillsynsmyndighet, med uppgift att granska såväl de intagnas rättsskydd som att kriminalvården bedrivs i enlighet med fattade beslut av riksdag och regering. Vidare föreslog utredningen att regeringen i regleringsbrev borde ge myndigheten tydligare anvisningar kring säkerhetsarbetet och att regeringen borde följa upp detta arbete och låta granska det. I svar på ges en bild av säkerhetssituationen i mitten av . Arbetet hade ditintills koncentrerats till de åtta högst säkerhetsklassade anstalterna. Åtgärder som där vidtagits var s.k. korsvis inlåsning, visitationer, månatliga riskbedömningar för de intagna, specialisering av vårdarpersonal och vissa (ospecificerade) skalskyddsåtgärder. För kriminalvården som helhet hade en särskild säkerhetsgrupp inrättats på , diskussioner kring etik och tjänstemannaansvar börjat föras, säkerhetsklassning av kriminalvårdens personal genomförts. En allmän inpasseringskontroll (dock ännu inte metallbågar) hade praktiserats . En rad andra åtgärder var under utredning eller införande såsom en ny säkerhetsklassificering av anstalterna, handledning – s.k. säkerhetssamtal – för vårdare, pepparspray, nya föreskrifter, teknikutveckling av utrustning för att upptäcka och störa mobiltelefoner, rutiner och utbildning för gisslansituationer, m.m. anförde att säkerhetsåtgärderna innebar ökade kostnader, både i materiellt och personellt avseende, och att dess kostnader inte kunde rymmas inom befintligt anslag. Sammanfattningsvis ger detta en bild av att säkerhetsarbetet hade påbörjats men ännu inte kommit så långt. Varken i Kriminalvårdens handlingsprogram eller i fanns förstärkt perimeterskydd uttryckligen med.