sou · GVB3111 · 2008-01-01 00:00:00 — Före- dragandena deltar således endast i mindre utsträckning vid bered- ningen av dessa mål. Antal mål och handläggningstider En jämförelse mellan handläggningstider i miljödomstolarna och länsrätterna utvisar att det normalt tar , ca mer, att få ett mål avgjort i miljödomstol än ett PBL-mål i länsrätt. I detta sammanhang måste beaktas att handläggnings- tiderna i de olika domstolarna inte är helt jämförbara, bl.a. för att det är svårt att jämföra komplexiteten i de olika måltyperna. Hur respektive domstol väljer att prioritera påverkar också hand- läggningstiderna för de olika måltyperna. Omloppstiderna skiljer sig åt ganska markant mellan de olika miljödomstolarna, med en differens . Ansökningsmålen utgör i majori- teten av miljödomstolarna 25–av samtliga mål. I miljö- domstolen i är ansökningsmålen färre, , och i miljödomstolen i utgör ansökningsmålen av samtliga mål. I vissa miljödomstolar tar det vanligtvis dubbelt så att få ett ansökningsmål avgjort jämfört med övriga måltyper medan skillnaderna i andra miljödomstolar är marginella. Mål om miljöfarlig verksamhet tar, oavsett om det är fråga om ansökningsmål eller överklagandemål, i de flesta miljödomstolar normalt betydligt att avgöra än övriga måltyper. Miljödomstolarna fick tillsammans –2006 in i genomsnitt 1 580 mål . I genomsnitt avgjorde miljödom- stolarna drygt 1 600 mål . Antalet inkomna mål i miljödomstolarna i , och låg på ungefär samma nivå för vart och ett av åren. En viss minskning av antalet inkomna mål i dessa domstolar skedde dock . I miljödomstolarna i och Väners- borg ökade antalet inkommande mål totalt . I alla miljödomstolar förutom miljödomstolen i är antalet inkomna s.k. första instansmål färre än antalet överklagade mål. Det bör också noteras att varken miljödomstolsmålen eller fastig- hetsdomstolsmålen omfattas av de av regeringen fastställda s.k. verksamhetsmålen. Det har troligen medfört att dessa mål- kategorier inte har någon framträdande plats varken i Domstols- verkets årsredovisning eller i de olika domstolarnas budgetunder- lag. är vid behandling av frågor om prövningstillstånd domför med tre lag- farna domare. Ett miljöråd får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna ledamöterna. Vid prövning i sak är domstolen som huvudregel domför med fyra ledamöter, varav minst tre ska vara lagfarna. Liksom i miljödomstolarna förordnas fastighetsrådet som miljöråd vid avgörandet av vissa miljömål. personal arbetar även med fastighetsmål och tvistemål. Dessa mål utgör ungefär en tredjedel av det totala antalet mål som handläggs vid domstolen. Bemanning och handläggningen av mål Vid arbetar 31 personer varav 7 är kanslipersonal. Den dömande personalen består av 1 , 8 hovrättsråd, 4 miljöråd, 1 fastighetsråd och 2 adjunkter. Ett hovrättsråd fungerar som beredningschef. Därutöver finns 2 hov- rättsfiskaler och 6 föredragande som bereder målen. Före- dragandenas bakgrund varierar över tiden men de flesta är jurister med notariemeritering från tingsrätt eller länsrätt. Vissa har efter notarietjänstgöringen arbetat i någon av miljödomstolarna. De flesta föredragandena har tidigare haft arbeten med miljörättslig anknytning, t.ex. vid eller någon annan statlig myndighet, advokatbyrå eller . Det finns även föredragande med bakgrund som kammarrättsassessorer. Före- dragandena bereder i stort sett samtliga mål i samråd med bered- ningschefen. I vissa mål, framför allt när det gäller de s.k. ansök- ningsmålen, sker beredningen i samråd även med ett av miljöråden. Vanligtvis fördelas ansökningsmålen mellan miljöråden redan när de kommer in till domstolen. Även om det i viss mån är målens karaktär som styr miljörådens medverkan, är det inte ovanligt att de i samtliga måltyper deltar när frågan om prövningstillstånd ska avgöras. Om prövningstillstånd beviljas, lämnas målet åter till beredningsorganisationen för fortsatt beredning. I den mån det är möjligt avgörs målen med samma ledamöter eller åtminstone med samma referent som vid avgörandet av frågan om prövnings- tillstånd. Oavsett vilken typ av mål det gäller är det normalt före- dragandena som föredrar mål för rätten och skriver förslag till dom. Det händer också att hovrättsråd eller miljöråd föredrar mål och skriver domsutkast, vilket sker t.ex. om det är påkallat med anledning av målets karaktär eller om det helt enkelt av praktiska skäl är lämpligast. Antal mål och handläggningstider Den genomsnittliga omloppstiden, dvs. tiden från målens inkom- mandedatum till avgörandedatum, i uppgick –2006 . De mål som är ansökningsmål i miljödomstol har i genomsnitt en nästan dubbelt så lång handläggningstid, , än övriga mål i Miljööver- domstolen. Dessa mål, som inte kräver prövningstillstånd vid överklagande, utgör av det totala antalet inkom- mande mål till . Prövningstillstånd krävs dock vid överklagande av mål som inletts i en kommun eller en förvalt- ningsmyndighet, s.k. överklagandemål. Dessa mål utgjorde i genomsnitt av samtliga mål som –2006 kom in till . –2002 avgjorde i genom- snitt knappt 400 mål inklusive va-mål, dvs. mål som överklagas från enligt numera lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Antalet avgjorda mål har därefter ökat successivt och uppgick till 493 . Statistik –2006 visar att av miljödomstolarnas avgöranden för vart och ett av åren överklagades till . Antalet inkomna mål uppgick till i genomsnitt 486 . Det kan noteras att de inkommande målen ökade med 64 mål, dvs. från 467 till 531 mål. 3.3Miljödomstolarnas och handläggning av PBL-mål Utgångspunkten för detta delbetänkande är att föreslå de regler och organisationsförändringar som behövs för att de nuvarande miljödomstolarna ska kunna hantera PBL-målen. En överföring av PBL-målen enligt direktiven kommer att medföra en ökning av antalet mål till miljödomstolarna. Därigenom kommer även resurs- behovet att öka. I sammanhanget måste emellertid beaktas att utredaren i ytterligare ett delbetänkande ska lämna förslag till bl.a. de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för mål om A-verksamheter och vatten- verksamheter. Denna ordning kommer att medföra att ansöknings- målen försvinner från miljödomstolarna. ska, på grund av samordningen enligt våra direktiv av miljödomstolarna och fastig- hetsdomstolarna, ett antal fastighetsmål tillföras organisationen. Av naturliga skäl är det därför i detta skede svårt att ens med något mått av säkerhet uppskatta det slutliga resursbehovet hos miljö- domstolarna, dvs. om förslagen i sin helhet genomförs. Eftersom det är vår målsättning att detta betänkande ska stå på egna ben, dvs. det ska kunna genomföras oavsett utfallet av kommande betänkanden, krävs emellertid redan nu en upp- skattning av fördelningen av PBL-målen mellan miljödomstolarna samt en analys av kompetens- och resursbehovet med anledning av den nya instansordningen. 3.3.1Uppskattning av fördelningen av mål och ärenden enligt PBL mellan miljödomstolarna Miljödomstolarna har en indelning i domsområden som inte bygger på kommun- eller länsindelning utan på vattensystemens av- rinningsområden. Arbetsunderlaget mellan domstolarna är ojämnt fördelat. En överföring av PBL-mål till miljödomstolarna utifrån länsrätternas domsområden, som bygger på länsindelning, skulle innebära att arbetsunderlaget i miljödomstolarna även i fortsättningen blir ojämnt fördelat. Eftersom överflyttningen av PBL-mål enligt direktiven ska ske till de nuvarande miljödom- stolarna, finns det i detta skede inte utrymme för att föreslå några förändringar vad gäller miljödomstolarnas domkretsar och fördel- ningen av mål mellan domstolarna. För att få en bild av hur fördel- ningen av PBL-mål till miljödomstolarna kan förmodas bli, ligger det därför närmast till hands att utgå från en fördelning av länsrätternas totala antal inkomna PBL-mål mellan de olika miljö- domstolarna. Fördelningen av länsrätternas mål baseras då på var länsrätterna (och i de flesta fall länsstyrelserna) har sina kansliorter i förhållande till miljödomstolarnas domkretsindelning. Detsamma gäller fördelningen av de planärenden som överklagas till regeringen. Fördelningen av planärendena mellan miljödomstolarna har alltså sin utgångspunkt i antalet ärenden som kommit in från respektive län varefter länsstyrelsernas kansliorter styr till vilken miljödomstol ärendena fördelats. En sådan fördelning innebär att de flesta PBL-mål som kommer in till en miljödomstol, oavsett om det är fråga om mål som överklagas från eller mål där domstol är första instans, kommer att härröra från samma område som de miljömål som handläggs i samma miljödomstol. När det gäller inkomna PBL-mål till de allmänna förvaltnings- domstolarna varierar ärendemängden mellan åren. Det finns därför en viss osäkerhet när det gäller att bedöma antalet mål som kan komma att överklagas till respektive miljödomstol. –uppgick antalet inkomna PBL-mål hos länsrätterna till 1 806, 1 895 respektive 1 772, dvs. totalt sett en minskning . Detsamma gäller för kammarrätterna, där antalet inkomna PBL-mål minskade med 48 mål (från 811 till 763 mål). Det är utifrån dessa siffror dock svårt att säga att den allmänna tendensen är att målen minskar. För att få ett så rättvisande resultat som möjligt baseras uppskattningen av antalet och andelen inkomna PBL-mål och miljödomstol därför på ett genomsnitt av antalet inkomna mål –2006 hos respektive länsrätt och kammarrätt. Även om tendensen när det gäller regeringen utvisar en ökning av antalet inkomna plan- ärenden har beräkningen gjorts på samma sätt som för dom- stolarna, dvs. beräkningen utgår från ett genomsnitt av antalet inkomna ärenden –2006. När det gäller de PBL-mål som handläggs av länsrätterna utgår beräkningarna från 1 821 inkomna mål . Det motsvarar summan av antalet in- komna mål i genomsnitt till respektive länsrätt – 2006. Vid beräkningarna av fördelningen av regeringens plan- ärenden används siffran 295 ärenden . Totalt är det alltså 2 116 mål som ska fördelas mellan de fem miljödomstolarna (se bilaga 2 till detta betänkande). En fördelning enligt ovan får följande resultat. Länsrätterna i , , , , län, och län – 763 inkommande PBL-mål (av totalt an- tal inkomna mål). Länsrätterna i , , län, Krono- bergs län, län och – 620 inkommande PBL-mål (29,av totalt antal inkomna mål). Länsrätterna i och samt länsrätterna i , och – 561 inkommande PBL- mål (26,av totalt antal inkomna mål). Länsrätterna i , och Väster- län – 116 inkommande PBL-mål (5,av totalt antal inkomna mål). Länsrätterna i och – 56 inkommande PBL-mål (2,av totalt antal inkomna mål). SOU 2007:111 Organisatoriska frågor Kammarrätterna fick –2006 in i genomsnitt 776 PBL-mål (se bilaga 2 till detta betänkande). Vid en upp- skattning av antalet inkommande mål till måste hänsyn också tas till de planärenden som överklagas från till regeringen och som genom den nya instans- ordningen överklagas från till miljödomstol och därefter till . Denna ärendemängd är svår att uppskatta, men kan antas uppgå till i vart fall ca hälften av de planärenden som i genomsnitt kom in till regeringen –2006, dvs. ca 148 överklaganden. Detta innebär att ungefär 920 PBL-mål kan förväntas överklagas till . 3.3.2Organisation för att handlägga PBL-målen Prövningen av beslut om rättsverkande planer Handläggningen av överklagade planärenden innebär främst en överprövning av förenligheten med gällande rätt i vid bemärkelse. Prövningen ska alltså i huvudsak inriktas på om planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt och om de avvägningar som kommunen gjort mellan enskilda intressen och motstående allmänna eller enskilda intressen är skäliga. Det är vanligt att över- klaganden av planärenden innehåller formella invändningar mot handläggningen eller invändningar som handlar om de klagandes enskilda intressen. Den vanligaste orsaken till att ett planbeslut upphävs är att det innehåller formella brister. I den övervägande delen av planärendena är det således framför allt juridisk kompetens som behövs vid överprövningen. Såsom en del remiss- instanser, som yttrat sig över betänkanden, påpekat kan det vid prövningen av vissa planärenden utöver jurist- kompetensen också behövas annan särskild sakkunskap. Vi har i avsnitt 2.3.2 föreslagit att miljörådens kompetens breddas. Om så sker blir det möjligt för miljödomstolarna att möta de nya krav som prövningen av PBL-målen ställer. Ett annat alternativ är att rätten, i de fall särskild kompetens bedöms nödvändig för målets avgörande, utnyttjar möjligheten att inhämta yttrande från myndighet, tjänsteman eller den, som eljest har att gå till handa med yttrande i ämnet, eller anlita annan sakkunnig i frågan (se 24 § FPL). Exempel på sådana myndigheter med särskild sakkunskap är Samtliga miljödomstolar är samlokaliserade med fastighetsdomstolar och utnyttjar möjligheten att utse fastighetsråd att tjänst- göra vid avgörandet av vissa miljömål. Fastighetsrådens kompetens kan förväntas komma till nytta även vid prövningen av PBL-mål. Prövningen av andra beslut enligt PBL När det gäller de PBL-mål som överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol måste man hålla i minnet att dessa domstolars sammansättning inte innefattar några sakkunniga ledamöter med specialistkunskaper inom plan- och byggområdet. PBL-målen avgörs i länsrätten av en lagfaren domare och tre nämndemän eller av en lagfaren domare ensam. Prövningen av kommunens beslut enligt PBL innebär i många fall en rättslig prövning av beslutet, dvs. en prövning av om det kommunala beslutet ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen. I likhet med vad som gäller för planärendena är det således framför allt juristkompetens som behövs vid prövningen av dessa PBL-mål. I frågor där särskild kompetens skulle bedömas nödvändig för målets avgörande har ju rätten möjlighet att remittera målet till en myndighet eller förordna om sakkunnig. Med hänsyn till att en helt ny målgrupp tillförs är det nödvändigt att miljödomstolarna erhåller kunskap om plan- och bygglag- stiftningen. är i princip samtliga föredragande jurister och i vissa miljödomstolar finns föredragande med erfarenhet från länsrätt eller . Trots detta är det förmodligen nöd- vändigt med en förstärkning av beredningsorganisationens kompetens med anledning av den nya instansordningen. Eftersom det krävs erfarenhet av ett förhållandevis komplext regelverk är fast anställda föredragande att föredra framför notarier, även om notarier i utbildningssyfte bör få viss inblick i hanteringen. Bered- ningspersonalens kompetens kommer att ha stor betydelse i inled- ningsskedet när PBL-målen är nya för miljödomstolarna. Även på lång sikt är det viktigt att arbeta för en organisation med fast anställda föredragande i miljödomstolarna med erfarenhet av plan- och byggfrågor samt miljöfrågor. Förutom att specialiserade föredragande kan avlasta domarna utgör de också grunden för en effektiv och rättssäker handläggning. Specialiserade föredragande kommer t.ex. att utgöra en viktig del i beredningen av de mål som avgörs av en lagfaren domare ensam. Denna personalkategori bör därför utgöra navet i hanteringen. En möjlig lösning är riktade rekryteringsinsatser för att få föredragande med bakgrund från exempelvis förvaltningsdomstol eller att söka anställ- ning vid miljödomstolarna. Även om det i de flesta PBL-mål är juristkompetens som behövs vid prövningen av målen, kommer det för den redan befintliga personalen att behövas utbildningsinsatser för att domstolarna ska vara väl förberedda när den nya instansordningen träder i kraft. Det bör ankomma på att vidta dessa åtgärder efter det att den nya instansordningen har beslutats. Med den tidsplan som kan förutses bör de särskilda utbildningsinsatserna planeras . Miljöråden och de sakkunniga ledamöterna Överflyttningen av PBL-målen till miljödomstolarna ska enligt direktiven göras till de nuvarande miljödomstolarna. Även om miljödomstolarna med all säkerhet kommer att ha stor nytta av miljörådens och de sakkunniga ledamöternas specialistkunskaper, kommer det i de flesta PBL-mål att vara en annan typ av kompetens som efterfrågas. Av denna anledning föreslår vi att miljöråden ska ha erfarenhet av sådana sakfrågor som prövas av miljödomstolen, dvs. även plan- och byggfrågor, och att en av de sakkunniga ledamöterna ska ha erfarenhet även av frågor som faller inom verksamhetsområde (se avsnitt 2.3.2). Med hänsyn till att erfarenhet av plan- och byggfrågor tidigare inte har varit ett krav, kan det inte förväntas att de som arbetar i miljö- domstol besitter sådan kompetens. Detta måste således beaktas när nya miljöråd och sakkunniga ledamöter ska utses. Vid prövningen av PBL-mål kommer sakkunniga ledamöter att delta i avgörandena endast i de fall det är påkallat med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad (jfr 20 kap. 5 § andra stycket MB). Det måste ändå anses angeläget att erfarenhet av plan- och byggfrågor beaktas när nya sakkunniga ledamöter ska förordnas, även om det inte behöver beaktas i samma utsträckning som när nya miljöråd ska förordnas. Ett av problemen med att den ändrade instansordningen ska avse de nuvarande miljödomstolarna är att arbetsunderlaget för miljöråden kan vara i minsta laget för att ha alla former av efterfrågade kompetenser. Det är inte heller realistiskt att förvänta sig att det ska gå att rekrytera miljöråd som besitter samtliga kompetenser. Om man utgår från det antal PBL-mål som kan förväntas komma in till respektive miljödomstol och att en viss del av målen kommet att avgöras som E-mål, står det klart att det inte kommer att finnas arbetsunderlag som motsvarar heltidsanställning för ett miljöråd som är specialiserat på PBL-mål i samtliga miljö- domstolar. Detta visar att det är särskilt angeläget att de nuvarande miljöråden erbjuds utbildning i de frågor av teknisk och natur- vetenskaplig natur som är förbundna med PBL-målen. MPU ska i ett kommande delbetänkande lämna förslag som innebär att ansökningsmålen försvinner från miljödomstolarna samt utreda frågan om samordning mellan miljö- och fastighets- domstolarna. kommer miljörådens kompetens till nytta i framför allt ansökningsmålen. Om förslagen i sin helhet genomförs i enlighet med direktivens intentioner kommer arbetsunderlaget för personer med kompetens jämförbar med de nuvarande miljörådens därmed att begränsas i relativt stor utsträckning. Det finns därför all anledning att i ett senare skede ytterligare utreda frågan om miljödomstolarnas sammansättning och miljörådens kompetens. För det fall någon ändring inte görs i dessa delar kan det, av samma skäl som det enligt direktiven kan finnas skäl att överväga vilken beteckning domstolarna ska ha, bli aktuellt att överväga att ge miljöråden en annan benämning eftersom PBL- målen i de flesta miljödomstolar kommer att utgöra en stor andel av det totala antalet mål. Övergångsbestämmelsernas utformning innebär att de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att få en successiv minskning av antalet PBL-mål som antalet inkommande mål till miljödomstolarna ökar. Detta är en fördel vid överföringen av resurser från förvaltningsdomstolarna till miljödomstolarna. I sammanhanget måste också beaktas de förslag som MPU ska lämna i ett kommande delbetänkande, dvs. förslag som innebär att tillståndsprövningen av mål om A-verksamheter och vattenverk- samheter ska inledas vid länsstyrelserna i stället för i miljödom- stolarna. MPU ska i det delbetänkandet också utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Genomförandet av överföringar av resurser är ju framför allt beroende av tidsåtgången för beredningen av förslagen i de två betänkandena och förslagen slutligen träder i kraft. Den slutliga bedöm- ningen av resursbehovet hos miljödomstolarna kommer alltså att utgå från delvis andra förutsättningar än vad som är för handen. Eftersom målsättningen är att detta betänkande ska stå på egna ben, dvs. förslagen i det ska kunna genomföras oavsett utfallet av kommande betänkanden, krävs det redan nu en analys av vilka ytterligare resurser som kan komma att behövas i miljödomstolarna och med anledning av den nya instans- ordningen för PBL-mål. uppskattning av dimensioneringen av personal vid miljödomstolarna gjorde i sitt slutbetänkande ett första försök att uppskatta dimensioneringen av personal vid miljödomstolarna och kom då fram till följande. En uppskattning visar att det för handläggningen av planärenden inom behövdes 6,7 årsarbetskrafter . Bemanningen består av handläggare, granskare, enhetschef, och expeditions- och rättschef samt assistenter. Huvuddelen av arbetet utförs av handläggare. I läns- rätterna handläggs PBL-målen av uppskattningsvis sammanlagt 20 årsarbetskrafter, varav knappt sex är domare. Om man räknar med att den genomsnittliga tyngden i planärendena skulle motsvara 2,5 av ett genomsnittligt mål i länsrätterna och de övriga PBL-målen ligga kvar på samma nivå 2,0 skulle det sammantaget uppskattningsvis behövas ett personaltillskott till miljödomstolarna på 26–28 årsarbetskrafter. Resurserna för överprövning av PBL- målen i kammarrätterna uppskattas till ca 7,5 årsarbetskrafter, varav fem årsarbetskrafter domare. Dessa resurser bör tillföras Miljö- överdomstolen. Därtill kommer det behövas resurser för över- prövning av planärendena. I båda fallen anses tyngden i målen motsvara dagens uppskattning i kammarrätterna, dvs. 1,0 för prövning av frågan om prövningstillstånd och 1,5 för prövning i sak. Dessa kan uppskattas till något fler ärenden än där rättsprövning söks, vilket är och kanske ligga på en nivå motsvarande överklagade bygglov, dvs. kommer det att krävas prövningstillstånd för prövning vilket gör att den samlade resursåtgången blir något mindre än rättsprövningen som Regeringsrätten gör . meddelar kammarrätterna prövningstillstånd i av PBL- målen och nivån kan antas bli densamma när det gäller plan- ärendena. Ser man också till behovet av att säkra en god beredningsorganisation för överprövningen av PBL-mål behövs det uppskattningsvis sammanlagt ytterligare 9 årsarbetskrafter i Miljö- överdomstolen. Det är viktigt att domstolarna tillförs resurser för den nya verksamheten så att inte farhågorna om att måltillskottet kommer att leda till förlängda handläggningstider blir en verklig- het. Ett sätt att räkna resursbehovet för PBL-målen är att utgå från ett antagande om de nuvarande kostnaderna i länsrätterna och i regeringen för att handlägga dessa mål. Om man ger ett PBL-mål viktningstalet 2,0 i länsrätt, vilket gjorde, och i regeringen 2,5 samt kostnaden i länsrätt för ett mål med viktnings- talet 1,0 antas vara , vilket är ett i budgetsammanhang använt tal, blir totalkostnaden för att handlägga PBL-målen i den nuvarande organisationen, kammarrätterna undantagna, . Utgångspunkten vid denna beräkning har varit att antalet PBL-mål uppgår till 1 821 och att totalkostnaden för att handlägga ärendena i är . I en sådan beräkning beaktas dock inte den vinst man kan uppnå genom den specialisering och högre kompetens som man uppnår då PBL-målen koncentreras till ett mindre antal enheter. Frågan om lämplig instansordning för överprövning av beslut enligt PBL har utretts tidigare. Dagens system har kritiserats på flera punkter. En alltför lång instanskedja och långa handläggnings- tider är några av de problem som påtalats. Att komma till rätta med dessa problem, som hänger samman med effektiviteten i processen, har varit en av utgångspunkterna i tidigare utredningar. Regeringen har också i propositionen Ny instansordning för PBL-ärenden 2006/07:98) i en samlad bedömning angett att förslaget till ny instansordning skapar förutsättningar för en mer enhetlig och därmed kortare handläggningstid i de mål och ärenden som prövas. Eftersom de allmänna förvaltningsdomstolarna prövar flera hundra måltyper är det av naturliga skäl svårt, förutom möjligen för de tre största länsrätterna, för såväl domare som föredragande att i någon större mån specialisera sig på vissa måltyper.