sou · GVB389 · 2008-01-01 00:00:00 — Vargen hade inte en gynnsam bevarandestatus vid utgången av den frist som an- gavs i kommissionens motiverade yttrandet, vilket enligt direktivet är en förutsättning för att undantag från artskyddet ska få beviljas. Enligt kommissionen riktlinjer till Art- och habitatdirektivet (feb- ruari 2007) är det likväl möjligt att bevilja undantag från artskyddet i särskilda fall när dödande av ett begränsat antal individer inte på- verkar det eftersträvade syftet i artikel 16 1. i direktivet. Det gäller när det kan konstaterats att undantaget från artskyddet inte förvär- rar en ogynnsam bevarandestatus hos populationen eller förhindrar återställande av en gynnsam bevarandestatus. En förvaltningspraxis som strider mot gemenskapsrätten kan utgöra ett fördragsbrott om den har en tillräcklig varaktighet och allmän karaktär. Kommissionen har inte lämnat in några av be- sluten om jaktlicens på varg med stöd av vilka domstolen hade kunnat bedöma om de anförda anmärkningarna är grundade. Dess- utom visar ökningen av antalet förökningsdugliga vargpar åren 2001–2004 och det totala antalet vargar, utan att det i sig är av- görande, att bevarandestatus trots den undantagsvis tillåtna jakten har förbättrats. Kommissionen har inte visat att det finns en förvaltningspraxis hos myndigheterna att utfärda licenser på varg utan att först bedöma bevarandestatus eller utan att noggrant och tillräckligt motivera avsaknaden av andra lämpliga lösningar. Det krävs inte att skada ska ha inträffat innan en undantagsåt- gärd kan vidtas. Enligt den finländska förvaltningsplanen framgår , EG:s Art- och habitatdirektiv att vissa anser att jakten håller vargen skygg och därigenom före- bygger vargrelaterade skador, medan andra anser att jakt på flock- djur leder till ökade skador, och att rönen från den biologiska forskningen på denna punkt är knapphändig. Även om det inte kan uteslutas att utfärdande av jaktlicenser för att skjuta en eller flera individer i en vargflock, i vilken vissa medlemmar orsakar eller skulle kunna orsaka skada, kan medföra att denna skada undviks, undanröjs eller minskas, ger uppgifterna i målet inte stöd för att så blivit fallet. Kommissionens talan mot att jaktlicenser utfärdas i preventivt syfte ska därför bifallas. Att jaktlicenserna begränsas genom en regional kvot för varje jaktvårdsdistrikt är inte oförenligt med artikel 16 1. eftersom kvoten endast utgör en ram inom vilken distrikten kan utfärdas licenser när dessutom villkoren i artikel 16 är uppfyllda. Att kvoten 2003–2004 överträddes är i sig heller inte tillräckligt för att bevisa att de finländska myndig- heterna beviljat jaktlicenser på ett sådant sätt att det skulle kunna försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos varg- populationen. konstaterar att har åsidosatt sina skyldig- heter enligt artiklarna 121. och 161. b i Art- och habitatdirektivet genom att tillåta skyddsjakt på varg utan att det visats att denna skyddsjakt förhindrar sådana allvarliga skador som avses i artikel 16 1. b i direktivet. Domstolen ogillar kommissionens talan i övriga delar. Domstolen förordnar om att Kommissionen och ska bära sina respektive rättegångskostnader. 13.16.5 Sammanfattning av dom Domstolen friar från påståenden om brister i sin förvalt- ningspraxis bestående i att jakt beviljas på en art som inte uppnått gynnsam bevarandestatus. Domstolen pekar på att det enligt kom- missionens egna riktlinjer är möjligt att bevilja undantag från art- skyddet även i ett sådant fall, om undantaget inte förvärrar en ogynnsam bevarandestatus hos populationen eller förhindrar åter- ställande av en gynnsam bevarandestatus. , EG:s Art- och habitatdirektiv Domstolen friar vidare från påståenden om brister i sin förvaltningspraxis bestående i att de regionala jaktvårdsdistrikten inte bedömer vargens bevarandestatus och inte redovisar bedöm- ningen i besluten eller inte tillräckligt motiverar avsaknaden av andra lämpliga lösningar i besluten. Domstolens har här inte gjort en saklig bedömning utan beslutet grundar sig på att kommissionen (som har bevisbördan) helt enkelt inte försett domstolen med några exempel på hur besluten är utformade. Domstolen pekar vi- dare på att vargstammens bevarandestatus dessutom faktiskt har förbättrats . Domstolens fäller slutligen för brister i sin förvalt- ningspraxis genom att skyddsjakt beviljas på ett antal vargar för att förebygga allvarliga skador, utan att det kunnat påvisas att sådan jakt leder till minskade skador. Domstolen pekar på att det i den finländska förvaltningsplanen redovisats olika uppfattningar om jakten gör vargen mer skygg eller om jakten leder till ökade skador. 13.17 Utredningens överväganden och förslag 13.17.1 Direktivens införlivande i jaktlagstiftningen Utredningens förslag: Den svenska jaktlagstiftningen ska medge jakt på stora rovdjur i samma utsträckning som direktiven med- ger undantag från artskyddet för de aktuella arterna. Förutsätt- ningarna för undantag enligt artikel 161. i Art- och habitatdi- rektivet och artikel 9 1. i Fågeldirektivet ska därför implemente- ras fullständigt i lagstiftningen. Art- och habitatdirektivet och Fågeldirektivet har införlivats på skilda håll i jaktförordningen, ibland ofullständigt. Eftersom infö- randet skett i ett befintligt regelverk med en klar systematik har slutresultatet blivit ganska svåröverskådligt vilket vållar medbor- gare och tillämpare stora bekymmer. EU förutsätter i allmänhet att direktiv ska införlivas mer eller mindre ordagrant. Artikel 16 1. i Art- och habitatdirektivet erbju- der medlemsstaterna en möjlighet att göra undantag från artskyd- det. Detsamma gäller enligt artikel 9 1. i Fågeldirektivet. Erbjudan- det är inte tvingande utan medlemsstaterna är oförhindrade att helt förbjuda undantag eller att införa strängare undantagsregler än vad direktiven föreskriver. Som en konsekvens av detta finns det inte , EG:s Art- och habitatdirektiv någon skyldighet att ordagrant överföra artikel 16 1. och 9 1. till den nationella lagstiftningen. Utredningen anser att jaktlagstiftningen är förenlig med direkti- vet i den meningen att bestämmelserna, med en viss reservation för den enskilda skyddsjakten enligt § 28 JF och enligt den tidsbegrän- sade förordningen (2007:127) med särskilda bestämmelser om skydds- åtgärder vid rovdjursangrepp, inte går längre än vad som sägs i artikel 16 1. och 9 1. Utredningen anser att det är lämpligt att den svenska jaktlagstiftningen medger undantag från artskyddet just i den ut- sträckning som direktivet medger. Det är därför naturligt och förenklande om införandet är fullständigt. Utredningen utvecklar i avsnitt 13.17.6 sin syn på hur den enskilda skyddsjakten kan förenas med Art- och habitatdirektivet. 13.17.2Har regeringen tillräckligt bemyndigande att införliva Art- och habitatdirektivets undantagsregler genom förordning? Utredningens förslag: Den osäkerhet som finns i den grund- läggande frågan om regeringen har tillräckligt bemyndigande för att införa Art- och habitatdirektivets undantagsregel i art. 16 1. c genom förordning ska värderas i samband med en översyn av jaktlagstiftningen. Av 8 kap. regeringsformen framgår att föreskrifter om jakt medde- las av i lag eller av regeringen efter bemyndi- gande i lag. I regeringens proposition 1994/95:19 medlemskap i unionen sägs att om det inte finns bestämmelser som uppfyller direktivets krav ska direktivet vanligen omarbetas eller tranformeras till svenska föreskrifter. Bestämmelser som fordrar lagform tas in i redan befintlig lagstiftning eller i ny lag under det att andra bestämmelser kan införas genom föreskrifter meddelade av regeringen eller myndighet. Man kan å ena sidan hävda att i 29 § JL generellt be- myndigat regeringen att meddela föreskrifter om jakt och att be- myndigandet inte är begränsat till att vissa skäl behöver vara upp- fyllda för att jakt ska få ske. Med den tolkningen behöver reger- ingen inget ytterligare bemyndigande från för införliva , EG:s Art- och habitatdirektiv Art- och habitatdirektivets undantagsregler i JF eller någon annan föreskrift. Man kan å andra sidan hävda att JL i 29 § JL 3 faktiskt infört en begränsning när det gäller skyddsjakt och att regeringens före- skrifter om tillstånd till jakt ska avse att förhindra skador av vilt. Regeringens föreskrifter i 23 a § JF med allmänna förutsätt- ningar för skyddsjakt medger skyddsjakt förutom vid skador också om det finns andra tvingande skäl som har ett allt överskuggande allmänintresse. Den korresponderande undantagsregeln i artikel 16 1. c) i Art- och habitatdirektivet är något utförligare och talar om andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänin- tresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och bety- delsefulla positiva konsekvenser för miljön. Med den senare tolkningen ger JL inte täckning för de möjlig- heter till skyddsjakt av andra tvingande skäl av allmänintresse som införts i 23 a § JF för att införliva direktivets artikel 16 1. c. () förefaller närmast att ha anslutit sig till den senare tolkningen. JO har i ärendet 2004/2005 s. 329 ansett att det krävs att förutsättningarna i JL är uppfyllda för att ett tillstånd för skyddsjakt enligt JF ska kunna lämnas. JO:s prövning avser visserligen 7 § JL och 23 a § JF men av resonemanget att döma är det inte uteslutet att utgången hade blivit densamma vid en prövning enligt 29 § 3 JL och 23 a § JF. Utredningen anser att det är otillfredsställande att det råder osäkerhet i den grundläggande frågan om regeringen har tillräckliga bemyndiganden för att införa direktivets undantagsbestämmelser genom förordning. Saken bör värderas t.ex. i samband med den översyn som utredningen förordar nedan. 13.17.3Möjligheterna att enligt direktiven förvalta stora rovdjur genom jakt Art- och habitatdirektivet föreskriver att tre förutsättningar måste vara uppfyllda innan ett undantag från det strikta artskyddet bevil- jas. För det första måste ett eller flera av skäl som räknas upp i arti- kel 16 1. a–e föreligga. För det andra ska det inte finnas någon an- nan lämplig lösning, och för det tredje får undantaget inte försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos populationen. Den ansvariga myndigheten dvs. eller länsstyrel- sen måste i varje enskilt fall motivera sin bedömning med avseende , EG:s Art- och habitatdirektiv på alla tre aspekterna. Utredningen anser att och tillämpning av regelverket i samband med jakt på stora rovdjur i allt väsentligt är tillfredsställande. Enligt utredningens bedömning är det möjligt att förena jakt även på arter som har en ogynnsam bevarandestatus. Förutsätt- ningen är att medlemsstatens tillämpning av direktivet över- gripande syftar till att arten ska uppnå gynnsam bevarandestatus och att detta mål inte äventyras genom jakten på något sätt. All- mänt sett gäller att jakt inte kan beviljas om den försämrar bevarandestatus eller möjligheten att uppnå gynnsam bevarande- status. Slutresultatet av ett undantag måste vara neutralt eller posi- tivt för arten. Utredningen anser att landets stammar av björn och lodjur har uppnått en gynnsam bevarandestatus. Licensjakt under strängt kontrollerade former i förvaltande syfte bör därför vara möjlig un- der de förutsättningar som i övrigt gäller enligt Art- och habitatdi- rektivet. Härutöver kan skyddsjakt på skadegörande individer vara aktuell Med de populationer har av järv och varg bör myndig- heterna kunna besluta om skyddsjakt på enstaka individer av dessa arter eller en mycket begränsad licensjakt i förvaltande syfte i områ- den med högt rovdjurstryck om man på grundval av bästa möjliga underlag kan bedöma att jakten inte försämrar arternas bevarande- status och det inte finns någon annan lämplig lösning. Förvaltningsplaner för de stora rovdjuren är enligt kommissio- nens riktlinjer det bästa verktyget för att hantera de stränga villkor som uppställs i artikel 16 1. Syftet ska vara ett långsiktigt bevarande av och bl.a. innehålla en bedömning av populationens livs- kraft och dess naturliga utbredning och habitat. Planen ska också kunna reglera förvaltningen och föreskriva i vilken utsträckning undantag från artskyddet är möjligt utan att det påverkar bevarandestatus negativt. Enligt utredningens mening ger dom i fin- ländska vargmålet stöd för en modell för förvaltning av stora rov- djur som innebär regional förvaltning av rovdjuren baserad på cent- ralt fastställda regionala förvaltningsplaner. Domen understryker betydelsen av att myndigheterna i varje enskilt fall då jakt medges bedömer bevarandestatus och noggrant motiverar varför man inte tillgriper andra lösningar än jakt. , EG:s Art- och habitatdirektiv Utredningens förslag: Jakten på björn och lo i och utanför ren- skötselområdet ska som huvudregel utformas som licensjakt. Licenserna storlek bör bestämmas bl.a. med hänsyn tagen till hur stor den illegala jakten är. Beträffande varg och järv ska det vara möjligt med en begränsad licensjakt i områden med mycket rovdjursskador, när de skadegörande individerna inte kan iden- tifieras, under de förutsättningar som gäller i övrigt enligt Art- och habitatdirektivet. När allmän jakt inte är aktuell anser utredningen att en noga regle- rad licensjakt är det naturliga sättet att förvalta stora viltpopulatio- ner – det gäller också starka stammar av stora rovdjur som har gynnsam bevarandestatus. Utredningen anser att konsekvensen av dom i det finländska vargmålet för svenskt vidkommande bör bli att den årliga jakten på björn och lodjur i och utanför renskötselområ- det utformas som licensjakt. Licensjakten regleras i 29 § 2. JL och 6 § JF och tillåts enligt artikel 16 1. e i Art- och habitatdirektivet utan något annat skäl än att man vill begränsa stammarna. Beträffande varg som inte har gynnsam bevarandestatus och järv som befinner sig på gränsen till gynnsam bevarandestatus, bör det vara möjligt med en begränsad licensjakt i områden med mycket rovdjursskador, när de skadegörande individerna inte kan identifie- ras, under förutsättning att det inte finns någon annan lämplig lös- ning och eller när det föreligger centralt fastställda förvaltningsplaner, bedömer att jakten inte för- värrar arternas bevarandestatus eller förhindrar återställande av en gynnsam bevarandestatus. Licenserna storlek bör bestämmas bl.a. med hänsyn tagen till hur stor den illegala jakten är på den aktuella arten. , EG:s Art- och habitatdirektiv Utredningens förslag: Skyddsjakt efter myndighets beslut ska som regel förbehållas skadegörande individer så länge man inte kan visa att generell jakt på ett antal rovdjur leder till minskade skador. Endast den som riskerar att utsättas för skada ska kunna ansöka om skyddsjakt enligt 27 § jaktförordningen hos Natur- vårdsverket eller . I tillåter skyddsjakt på lodjur inom ren- skötselområdet och på björn. Väljer man skyddsjakt som förvalt- ningsmetod är 29 § 3 JL ingången i JL för skyddsjakten och inte bestämmelsen i 7 § JL. 7 § JL tar sikte på tvångsavskjutning av vilt i speciella situationer då det finns risk för trafikolyckor eller en över- hängande risk för andra allvarliga skador. När fattar sina årliga beslut om jakt på lo och björn finns det regelmäs- sigt ansökningar om jakt på rovdjuren och 27 § JF och inte 24 § JF är det naturliga förordningsstödet för verkets beslut. Utredningen anser att skyddsjakt kan vara lämpligt på skadegö- rande individer men att licensjakt är den normala förvaltningsstra- tegin för vilt som lodjur och björn; arter som förekommer i starka stammar och som har gynnsam bevarandestatus. Det finns från rovdjursförvaltningens utgångspunkt starka skäl för att om möjligt undvika att stora rovdjur förknippas med skador. Beträffande varg som inte har gynnsam bevarandestatus och järv som är på gränsen till att ha gynnsam bevarandestatus, bör det vara möjligt med skyddsjakt efter myndighets beslut på skadegörande individer eller en grupp skadegörande individer när dessa kan iden- tifieras, under förutsättning att det är fråga om allvarlig skada, att det inte finns någon annan lämplig lösning och eller när det föreligger centralt fastställda förvalt- ningsplaner, bedömer att jakten inte förvärrar arternas bevarande- status eller förhindrar återställande av en gynnsam bevarandestatus. Enligt dom i finländska vargmålet är en ska- depreventiv icke-individspecifik avskjutning av stora rovdjur pro- blematisk i förhållande till Art- och habitatdirektivet. Problemet består främst i att det knappast kan visas att en generell jakt på dju- ren leder till minskade skador som mindre ingripande metoder skulle kunna vara minst lika verksamma. , EG:s Art- och habitatdirektiv Så länge det inte går att påvisa att man genom generell jakt kan förhindra eller förebygga uppkomsten av skador bör för svenskt vidkommande konsekvensen av dom bli att skyddsjakt efter myndighets beslut som regel bör förbehållas ska- degörande individer eller en grupp individer som jagar tillsammans. Skyddsjakt enligt 27 § JF beviljas av efter an- sökan. Bestämmelsen anger inte närmare vem som är behörig sö- kande, annat än att det i rubriken till bestämmelsen talas om en- skilds initiativ. Utredningen anser att ett klargörande behövs och att det är naturligt att det bara är den som riskerar att utsättas för skada som ska kunna ansöka om jakt hos . Frågan kan lösas genom ett tillägg till 27 § första stycket JF. 13.17.6 Enskild skyddsjakt enligt 28 § JF Utredningens förslag: samlade åtgärder för att genom- föra Art- och habitatdirektivet, där ekonomiska, sociala och kulturella behov i landet och nationella särdrag beaktas, ska vara utgångspunkten i för om enskild skyddsjakt kan förenas med Art- och habitatdirektivet. Enligt artikel 12 i Art- och habitatdirektivet måste förbjuda alla former av avsiktligt fångande eller dödande i naturen av de strikt skyddade arterna. Bestämmelsen i 28 § JF, som inte knutits till 23 a § JF vari artikel 16 1. i direktivet införts, får anses utgöra ett avsteg från artikel 12. JF är långtgående i och med att bestämmelsen i 28 § medger att rovdjur dödas vid angrepp även på mindre värdefulla tamdjur och i regioner där rovdjursstammarna är svaga. 28 § JF specificerar inte de tamdjur som ger rätt till skyddsjakt. Även angripna fjäderfän ger rätt att skjuta t.ex. en varg, oavsett om det rör sig om ett alfadjur eller det enda djuret i regionen. Det kan ifrågasättas om möjligheten till enskild skyddsjakt kan förenas med Art- och habitatdirektivet och den i EU tillämpade proportionalitetsprincipen. Utredningen anser att det vore lämpligt att begränsa möjligheten till enskild skyddsjakt på stora rovdjur enligt 28 § JF till att endast omfatta skyddet av mer värdefulla tam- djur, t.ex. ren, nötkreatur, häst, get, får och hund. , EG:s Art- och habitatdirektiv Direktivet förutsätter vidare att varje undantag från artskyddet föregås av ett myndighetsbeslut där alternativa lämpliga lösningar övervägs och där status bedöms. Enligt 28 § tredje stycket JF ska i efterhand fortlöpande bedöma om möjlig- heten att döda rovdjur enligt bestämmelsen i 28 § JF försvårar upp- rätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos arten. redovisar omfattningen av den enskilda skyddsjakten i den regelbundna rapporteringen till EG-kommis- sionen enligt artikel 16 2. i Art- och habitatdirektivet. Såvitt utred- ningen känner till har rapporterna på den här punkten inte föranlett någon kritik. Ett undantag från artskyddet förutsätter enligt artikel 16 1. b) vidare skador av en viss omfattning vilket kan vara svårt att förena med JF:s möjlighet till enskild skyddsjakt vid rovdjursangrepp på enstaka tamdjur. Direktivets krav på att det inte ska finnas någon annan lämplig lösning tillgodoses i 28 § JF i så måtto att ett rovdjur får dödas först sedan man försökt avvärja det befarade angreppet genom att t.ex. skrämma bort rovdjuret. Det finns dock flera andra alternativ, t.ex. att man i områden där man kan befara rovdjursangrepp försöker skydda sina djur och i förebyggande syfte ökar användningen av stängsel. Den enskildes rätt att skydda tamdjur från rovdjursangrepp ge- nom enskild skyddsjakt har en lång tradition i och rätten omfattas av en bred opinion. Bruket att hålla djur på fritt bete, fä- bodbruk, har också en mycket lång tradition i landet, och bland brukarna betonas naturligt nog behovet av att kunna skydda sina djur. Till bilden hör att det i fäbodbruket hålls flera utrotningsho- tade raser t.ex. fjällkor, rödkullor och äldre lantraser av får och getter, vilka precis som rovdjuren har ett skyddsanspråk. Med hänsyn dels till att enskild skyddsjakt förekommer i mycket liten utsträckning, dels till att rätten att skydda tamdjur har en lång tradition och ett starkt stöd i den allmänna opinionen, ser utredningen inte anledning att föreslå någon förändring i lagstift- ningen. Enligt artikel 2 i Art- och habitatdirektivet ska åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och sociala särdrag. Enligt kommissionens riktlinjer ska bestämmelsen dock inte betraktas som en självständig avvikelse från direktivets allmänna krav. Enligt utredningens mening bör frågan om enskild skyddsjakt för att , EG:s Art- och habitatdirektiv skydda tamdjur, som tillåts i enligt 28 § JF, kan förenas med Art- och habitatdirektivet bedömas mot bakgrund av samlade åtgärder för att genomföra direktivet och där landets eko- nomiska, sociala och kulturella behov och nationella särdrag beaktas. I kapitel 14 om illegal jakt anvisar utredningen ett möjligt alter- nativ till dagens reglering med två nödbestämmelser, 28 § JF och 24 kap 4 § , när det gäller frågan om ansvarsfrihet i sam- band med att rovdjurs dödas för att skydda tamdjur. 13.17.7 Jaktlagstiftningen bör ses över Utredningens förslag: Jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905) ska ses över i förenklande syfte som ett samlat grepp tas på införandet av de aktuella EG-direktiven. Den brist på acceptans för rovdjursförvaltningen som utredningen kunnat konstatera beror i hög grad på att styrmedlen inte är till- räckligt tydliga och att möjligheten till överblick är begränsad. Jaktlagstiftningen är otillgänglig. EU-medlemskapet har inneburit att en ytterligare regelnivå tillkommit som gör det svårt att tränga in i systemet och förstå vad som gäller. Jaktlagstiftningen är och jaktformerna har delvis ändrats. Den nuvarande lagstiftningen trädde i kraft . När blev medlemmar i var lagstiftningen fortfarande ganska ny och det gjordes därför ingen total översyn i samband med medlemskapet. Art- och habitatdirektivet och Fågel- direktivet infördes i den befintlig lagstiftningen på ett ganska svårtillgängligt sätt som den ursprungliga systematiken bröts upp. Det har resulterat i en resurskrävande och ineffektiv lag- stiftning. Utredningen föreslår att JL och JF ses över i förenklande syfte varvid ett samlat grepp bör tas för att införliva de aktuella direk- tiven. De forskarrapporter som ligger till grund för betänkandets inle- dande artbeskrivningar innehåller uppgifter om populationsstor- lekar samt dödsorsaker hos märkta och omärkta djurindivider. Med stöd av dessa uppgifter kan man dra slutsatser om omfattningen av den illegala rovdjursjakten i landet. /2006 beräknas mellan 40 och 50 vargar ha dött och mellan 20 och 25 av dessa i samband med illegal jakt. Det kan be- tyda att varannan varg som dör, dör till följd av illegal jakt. Kvoten illegalt döda järvar beräknas vara ännu högre än för varg. Två tredjedelar av vuxna järvar som dör, dör sannolikt av illegal jakt. Det innebär att av 75 järvar som dör dödas ca 50 stycken i samband med illegal jakt. Dödligheten för ettåriga lodjur beräknas till och vuxendödligheten till ca 10–. Den årliga risken för ett radiomärkt lodjur att dödas illegalt varierar beroende på studieområde mellan i Bergslagen och i . Forskarna bedömer att mellan 100–150 lodjur i landet skjuts illegalt . Forskarna har tidigare beräknat att den illegala jakten på björn är lika stor som den legala jakten.