sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — får ansvar för tillsyn enligt Reach i frågor som rör arbetsmiljön vid användning av kemiska produkter på arbetsstället. har samma ansvar på fartyg. Länsstyrelsernas och kommunernas ansvar för platsknuten tillsyn kvarstår och integreras med ett tydligt ansvar för pro- dukttillsynen. Kemikalieinspektionen får det centrala ansvaret för att tillsyns- vägleda om att produkttillsyn av kemiska produkter. De centrala myndigheternas ansvar för att tillsynsvägleda om platsknuten tillsyn av kemiska produkter följer ansvaren för att tillsynsvägleda om övrig platsknuten miljötillsyn. Därmed integreras ansvaren för tillsynsvägledning enligt , Reach och övriga EG-förordningar. Förslag till en ny tillsynsorganisation Länsstyrelsernas ansvar för att tillsynsvägleda kommunerna ökar. Reglerna om egenkontroll i blir tillämpliga på vissa EG-förordningar. Reglerna om systematiskt arbetsmiljöarbete i arbetsmiljölagen blir tillämpliga i frågor som omfattas av ansvar för tillsyn över Reach. Regler införs som ger tillsynsmyndigheterna rätt att ta varu- prov för kontroll av vissa bestämmelser om kemiska produkter och farliga ämnen i varor. Regler införs med ökade krav på myndigheterna att underrätta varandra om de upptäcker brister som de själva inte kan ingripa mot. Våra förslag möter i huvudsak utgångspunkterna som vi angett i inledningen till avsnitt 3. Vi anser att vi tillgodoser dem genom mer central styrning, samling av ansvar med tydliga gränser, samnytt- jande av resurser och kompetens och en förändrad inriktning på kemikalietillsynen. För att skapa en tydlig och så enkel organisation som möjligt och för att myndigheterna ska kunna utveckla och bibehålla rätt kom- petens, bör ansvaren för tillsynen över de olika lagstiftningarna fördelas efter en grundmodell. En enkel och enhetlig modell underlättar även företagens myndighetskontakter. Vi anser det vara viktigt för genomförandet och den fortsatta utveckling av Reach att en central myndighet får ansvaret för all produkttillsynen över företag som är först i de svenska distribu- tionskedjan (primärleverantörer). Den modell vi föreslår renodlar och tydliggör den princip som gäller , d.v.s. att krav som relaterar till primärleverantörers utsläppande på marknaden av kemiska produkter och varor faller under Kemikalieinspektionens tillsynsansvar. Ansvaret för tillsynen över samma aktörers användning av ämnen och beredningar ligger hos de myndigheter som utövar den platsknutna tillsynen. Förslag till en ny tillsynsorganisation gäller alla andra aktörer integrerar vi den platsknutna kemikalie- tillsynen och produkttillsynen med övrig platsknuten miljötillsyn. Modellen bygger därmed vidare på grundtanke om en integrerad tillsyn och tillämpning av hela regelverket på miljö- och hälsoskyddsområdet enligt . Detta leder bl.a. till att länsstyrelserna får ett större operativt tillsynsansvar . Fördelningen av de statliga ansvaren för operativ kemikalie- tillsyn påverkar även fördelningen av ansvaren för tillsynsvägled- ningen. Detta innebär bl.a. att länsstyrelserna får ett utökat och tydligare ansvar för tillsynsvägledning. Vårt förslag saknar koppling till vilken myndighet som ska vara s.k. behörig myndighet enligt olika rättsakter eller till vilka som ska medverka i förhandlingar inom EU om tillämpning och utveckling av regelverken. Vi tar inte ställning i dessa frågor. Vi konstaterar dock att det behövs kompetens från flera centrala verk i många sådana kontakter. 4.2Våra överväganden om den operativa tillsynen 4.2.1Samla de centrala operativa tillsynsansvaren för kemiska produkter hos Kemikalieinspektionen Vi anser att det är viktigt med en myndighet – Kemikalie- inspektionen som bedriver tillsyn av de företag som tillverkar och för in kemiska produkter och släpper ut dem på den svenska mark- naden (primärleverantörer). Att just dessa företag följer lagstift- ningen får en positiv effekt för kemikaliesäkerheten i hela samhäl- let. Det är också angeläget med en central myndighet som kan samverka med andra länder och påverka EU:s institutioner. Vi delar och uppfatt- ning att tillsyn är ett i grunden statligt ansvar. Det är statens ansvar att åstadkomma en effektiv, kompetent och tillräckligt ambitiös tillsyn som uppfyller även de EG-rättsliga kraven. Regeringen ansvarar för att organisera de statliga myndigheterna, vars resurser, kompetens och kunnande står till regeringens förfogande. Ansvaren för den centrala operativa produkttillsynen över allmänkemikalier, bekämpningsmedel och varor faller på Kemikalieinspektionen och , men med olika sak- innehåll. Även sakinnehållen i och Rädd- ningsverket ansvar för tillsyn över kosmetiska och hygieniska Förslag till en ny tillsynsorganisation produkter är olika. Tillsynen över andra miljöaspekter på kosme- tiska och hygieniska produkter än brandfarlighet och explosivitet faller på Kemikalieinspektionen. , Räddnings- verket och länsstyrelserna förfogar över kompetens som rör skyddsåtgärder i arbetsmiljön, fysikalisk-kemiska egenskaper hos kemiska produkter, respektive kemi- och processteknik och skyddsåtgärder i den yttre miljön. Detta är kompetensområden som alla är viktiga för produkttillsynen på den centrala nivån. Behoven av kompetens i produkttillsynen är således av flera slag och kompetenserna finns på flera myndigheter. Ansvaren kan inte följa hur kompetenser är fördelade mellan olika myndigheter om det ska vara möjligt att samla ihop ansvaren för den operativa till- synen till Kemikalieinspektionen. Ansvariga myndigheter bör därför i större utsträckning nyttja varandras resurser och förekommande kompetens för att statens resurser ska användas effektivt. Genom det underlättas eventuella organisationsförändringar till följd av den pågående översynen och förändringen av den offentliga förvaltningen. Blir de statliga tillsynsmyndigheterna färre blir det också lättare för regeringen att styra kemikalietillsynen och följa upp resultaten. När det gäller sådan tillsyn över vissa slags kemiska produkter som varit undantagna från Kemikalieinspektionens ansvar, exempelvis batterier, bränslen och ozonnedbrytande ämnen, menar vi att principen om en central myndighet med samlat ansvar för tillsyn över kemiska produkter bör gälla alla sådana produkter utan undantag. Den bör gälla även relativt nuvarande operativa och tillsynsvägledande ansvar för kosmetiska och hygie- niska produkter. Det finns tre register som berör batterier och som producenter och importörer kan vara berörda av; Kemikalieinspektionens produktregister samt register över elektriska och elektroniska produkter och batteriregistret. register avser producentansvar och avfall. Överföringen av tillsyns- ansvaret till Kemikalieinspektionen förändrar inget som rör pro- ducentansvar och avfall. Det finns märkningskrav för både batterier och el-produkter. Medan märkningskravet för el-produkter är en del av producent- ansvaret och således meddelat med stöd av 15 kap. , torde märkningskravet för batterier grundas på 14 kap. miljö- balken. Det får betydelse för hur tillsynsansvaren faller ut. Vi har inte hunnit utreda frågan närmare. Förslag till en ny tillsynsorganisation en ny batteriförordning och frågan bör hanteras i beredningen av det förslaget. För över ansvaret för produkttillsyn enligt miljö- balken till Kemikalieinspektionen Kemikalieinspektionen och bedriver tillsyn över en och samma kemiska produkt men utifrån olika egenskaper hos produkten. Kemikalieinspektionen har ett generellt ansvar medan ansvar är begränsat till de fysikalisk-kemiska egenskaperna. Vi finner att det är mer effektivt för såväl företagen och myndigheterna att föra över ansvar till Kemikalieinspektionen. För att säkerställa att fortsatt upprätthåller sin kompetens med avseende på kemiska produkters explosiva, brand- farliga och oxiderande egenskaper bör verket ges status av expert- myndighet på detta område. 4.2.2Säkra Kemikalieinspektionens kompetens genom samnyttjande Kemikalieinspektionen har på vissa områden inte tillgång till behövlig kompetens i den operativa produkttillsynen och i EU- arbetet. Tillsynen fordrar bland annat kompetens som rör frågor om arbetsmiljö, fysikalisk-kemiska egenskaper och processteknik. Kemikalieinspektionens kärnverksamhet motiverar inte att myn- digheten själv bygger upp sådan kompetens. Det återstår två alternativa möjligheter att ge Kemikalieinspektionen tillgång till den kompetens som krävs; samverkan i tillsynen eller samnyttjande av kompetens. Det är svårt att samordna tillsyn effektivt Vanligtvis tar det mer tid och drar mer resurser att samordna fler till att utföra samma sak än det tar för få eller en att utföra den. Att så är fallet belyser bland annat Kemikalieinspektionens underlag till svaret på regeringsuppdraget om handlingsplan för att öka antalet Förslag till en ny tillsynsorganisation 2008:73 inspektioner 2008 samt en rapport från SAMTILLTPF1FPT. Kemikalieinspektionen har lagt ner betydligt mer tid på att förbereda och följa upp inspektioner och mindre på att genomföra dem när flera myndigheter varit involverade för att göra inspektio- nerna mer heltäckande, jämfört med när de själva inspekterat. Erfarenheterna finns från genomförda inspektionsprojekt. Medan av Kemikalieinspektionens tid gick till genomförande och till förberedelser/uppföljning när de själva inspek- terade, var fördelningen genomförande och förberedelser/uppföljning när inspektionerna fordrade myndig- hetssamarbete.TPF2FPT Det finns vissa likheter mellan tillsyn på kemikalieområdet och på området transporter av farligt gods i det att flera lagstiftningar rör sakområdet och flera tillsynsmyndigheter är involverade. Enligt förordningen (2006:311) om transport av farligt gods har till uppgift att samordna myndigheternas tillsyns- arbete. bildades gruppen SAMTILL (SAMordning av TILL- synsmyndigheternas verksamhet) med representanter för de då inblandade tillsynsmyndigheterna över transporter av farligt gods. föreslog 1994 att en organiserad och kontinuerlig samverkan mellan tillsynsmyndigheterna för transport av farligt gods skulle etableras i varje län. Erfarenheterna från denna har visat att det i flera län varit svårt att få igång samverkan. Där denna fungerar rapporteras goda erfarenheter. fordras dock fortsatt utvecklingsarbete kring frågor som rör omfattning och metoder för tillsyn. Myndigheterna vidtar exempelvis olika åtgär- der mot en och samma brist och bedömer vad som är en brist och dess allvar på olika sätt. föreslog att SAMTILL borde formulera och fastställa en gemensam och över- gripande målsättning. En sådan framgår av lägesrapporten för . Det är således svårt att få till stånd samordnad tillsyn trots och lagstiftning som påtvingar en myndighet att samordna andra myndigheters tillsyn. Samordning är resurskrävande och tar tid från genomförandet av tillsynen. Enligt vår mening är det ange- läget att dra nytta av gjorda erfarenheter för att slippa upprepa förekommande brister. Konkret utförande är viktigare än admi- 1TP PT Samordning av tillsynen av transport av farligt gods, lägesrapport . 2TP PT , s. 11, . Förslag till en ny tillsynsorganisation Det är ännu ett skäl för att samla ansvaren för den centrala operativa tillsynen. Samnyttjad kompetens mellan myndigheter möjliggör en effek- tiv tillsyn Modellen med att förordna tillsynspersonal med viss kompetens hos en annan myndighet förekommer redan i statlig tillsyn . har ca 200 anställda. Dessa verkar i hela landet i sex regioner med en central enhet i . Enhetens verksamhet med offentliga kontroller är avgifts- finansierad i sin helhet. Kontrollerna inom köttområdet består av två delar, kontroll vid slakt respektive kontroll av företaget och dess livsmedelssäkerhet. arbetar för en riskbase- rad köttillsyn som tar hänsyn till riskerna på lands-, region-, lokal- och besättningsnivå. Vid kontrollen av företaget och livsmedelssäkerheten kontrol- leras redlighet, spårbarhet och hantering m.m. Då undersöks exempelvis rutiner, hygien, personalutbildning och underhåll av utrustning och lokaler och det viktigaste av allt - den s.k. HACCP- baserade egenkontrollen. Denna är reglerad av EU. Nya EU- förordningar fokuserar på systemtillsyn. är skyldig at bemanna slaktlinjen när livsme- delsföretagaren slaktar. Den som utför köttbesiktning ska enligt EU:s förordning (EG) nr 854/2004 vara legitimerad veterinär. egen personal räcker inte till detta. Livsmedels- verket förordnar därför legitimerade veterinärer på bl.a. Jordbruks- verket att utföra köttbesiktning före och efter slakt. Personal som utför myndighetsuppgifter måste antingen vara anställda på eller förordnade av den ansvariga myndigheten. Uppskattningsvis ett hundratal personer runt om i landet arbetar åt genom att vara förordnade att utföra kontrollerna i samband med slakt, de flesta på timbasis. De förordnade veterinärerna kan även vara privatpraktiserande. Deras förordnanden kan avse halvtid, men för merparten rör det sig om enstaka timmar eller . De ca 100 personernas arbete motsvarar tillsammans ca sex heltidstjänster. är att det är möjligt att upprätthålla kompetens med en halvtidstjänst, men för dem som arbetar enstaka timmar är detta svårt. Det är därför en utmaning för att åstadkomma likvärdiga bedömningar hos det stora antal geografiskt utspridda Förslag till en ny tillsynsorganisation personer som arbetar så lite och dessutom ofta helt ensamma. har interna rutiner och riktlinjer för detta. Det finns även skriftliga instruktioner via verkets intranät. Behovet av interkalibrering och interna rutiner för likvärdiga bedömningar hade funnits även om ett stort antal personer varit fast anställda. Mot bakgrund av erfarenheterna från menar vi att ska anställda förordnas av en annan myndighet så bör varje person arbeta ca halvtid åt den förordnande myndigheten. Genom att vara kvar i den miljö som skapar kompetensen kan personen behålla den. Vi ser ingen principiell skillnad mellan att koncentrera ansvar på den centrala statliga myndighetsnivån och på att göra det på den regionala nivån mellan länsstyrelserna, vilket koncentrations- utredningen föreslagit. Centrala verk och andra statliga myndig- heter bör kunna samnyttja statens kompetens på samma sätt som länsstyrelser kan göra det sinsemellan enligt 44 § länsstyrelse- instruktionen. Även kommuner kan avtala om att uppdra åt anställda i andra kommuner att utöva tillsyn.TPF3FPT Vi konstaterar att system med förordnanden finns i statsförvalt- ningen och fungerar. Det finns även andra exempel på sam- nyttjande av resurser och kompetens. Kemikalieinspektionen förordnar personal med behövlig kompetens Av tidigare avsnitt framgår att Kemikalieinspektionen behöver få tillgång till annan kompetens än myndighetens kärnkompetens. Vi bedömer att tillgången bäst säkras genom att Kemikalieinspek- tionen förordnar personal från myndigheter där sådan kompetens upprätthålls för kärnverksamheten. Dessa myndigheter är Arbets- miljöverket, och länsstyrelser. Lösningen medför att en myndighet får ansvaret för den centrala produkttillsynen och förfogar över all behövlig kompetens. Regeringen behöver bara styra och följa upp en central myndighets tillsyn. Kemikalieinspektionen har i sin tur ansvaret för att styra och planera tillsynen mot målet Giftfri miljö även om detta bör ske i samverkan med andra myndigheter. Länsstyrelser som vi bedömer är lämpligast att förordna perso- nal från är de tre storstadslänen och . 3TP PT 26 kap. 7 § . Förslag till en ny tillsynsorganisation stadslänen finns av landets tillverkare av kemiska bered- ningar. Dessutom kan det vara motiverat av geografiska skäl att ett län i norra bistår Kemikalieinspektionen. Genom att perso- nalen är förordnad av Kemikalieinspektionen kan den bedriva tillsyn även i andra län. Den förordnade personalen på berörda länsstyrelser kan få del av ny kompetens och upprätthålla rutiner och arbetsmetoder för produkttillsyn genom Kemikalieinspektionen. Detta kan även bidra till att utveckla den platsknutna tillsynen. Förutom tillgång till sakkompetens får Kemikalieinspektionen även del av arbets- metoder m.m. från den platsknutna tillsynen vilket kan utveckla produkttillsynen. De personer som Kemikalieinspektionen förordnar på läns- styrelserna för sin tillsyn anser vi bör primärt ägna sig åt produkt- tillsyn över tillverkare av ämnen eller beredningar; drygt 600 verk- samhetsutövare varav en del kan vara tillståndspliktiga enligt 9 kap. 6 § och föremål för mycket platsspecifik tillsyn som avser kemiska produkter. Men Kemikalieinspektionens förordnade personer behöver inte vara låsta till produkttillsyn över tillverkare. Kompetensen kan behövas även för exempelvis pro- dukttillsyn över importörer, för tillsynsvägledning eller i samband med utveckling av vägledningsmaterial inom Echas forum. För att inte Kemikalieinspektionens förordnande av sådan personal ska minska resurserna hos myndigheten som tillhanda- håller kompetensen, bör den få ett tillskott av resurser som mot- svarar den avropade resursen. Detta finansieras via kemikalie- avgifterna som Kemikalieinspektionen debiterar och kostnaderna belastar då inte statsbudgeten. Effekten blir en förstärkning av kompetens för Kemikalieinspektionen och ett tillskott på och utveckling av kompetens på myndigheten som tillhandahåller resursen. Anställningen kvarstår hos den myndighet som ställer sin personal till Kemikalieinspektionens förfogande. Arbetsgivar- ansvaret gäller även för den del av arbetet som den förordnade personen utför åt Kemikalieinspektionen. Ett förordnande är nödvändigt för att personal som normalt är anställd vid en annan myndighet ska ha rätt till exempelvis tillträde, begära information och ta del av uppgifter i handlingar eller att ställa krav på en annan myndighets uppdrag. Bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) för uppgifter som personalen inhämtat är tillämpliga om myndighetens verksamhet består i tillsyn. Förslag till en ny tillsynsorganisation sen förutsätter att de inhämtade uppgifterna baseras på ett tillsyns- ansvar. Medan Kemikalieinspektionens regionalt förordnade personal bedriver tillsyn över tillverkare kan myndighetens centralt place- rade tillsynspersonal primärt ägna sig åt produkttillsyn över importörer och företag som för in kemiska produkter till . Vi utgår från att den förordnande personalen kommer att behöva arbeta parallellt med eller på annat sätt ges en upplärningsperiod. I det avseendet finns likheter mellan att nyanställa och att förordna personal. Kemikalieinspektionen bör förordna fler än en person hos varje länsstyrelse. Mot bakgrund av erfarenheter från livsmedelstillsynen bör resurser som motsvarar en tjänst fördelas på två förordnade personer. Den på länsstyrelserna anställda och centralt förordnade resur- sen kommer att kunna ha tätare kontakt med kommunerna än om motsvarande resurs vore anställd av Kemikalieinspektionen. När- heten och kontakterna blir därmed större till sådan platsspecifik kompetens som kan finnas i kommunerna, men som vare sig länsstyrelserna eller några av de centrala verken själva har eller kan bygga upp. Vi har funnit att statens tillsynsvägledning sammantaget är en svag länk och att kommunerna önskar att länsstyrelserna får en starkare roll med att samordna statens tillsynsvägledning. Läns- styrelserna har ett mycket litet och otydligt operativt ansvar för att bedriva produkttillsyn. Vi menar att det är lättare för läns- styrelserna att tillsynsvägleda genom att få egen erfarenhet av operativ tillsyn på sakområdet. Kommer kompetensen och erfaren- heterna hos några länsstyrelser dessutom att omfatta sådan som härrör från arbete åt Kemikalieinspektionen, förbättras förutsätt- ningarna för en fungerande samordning av statens tillsynsväg- ledning på regional nivå. Erfarenheter och kunskaper kan komma andra länsstyrelser till del, exempelvis via Miljösamverkan eller genom samverkan enligt 44 § länsstyrelseinstruktionen. Kemikalieinspektionen och berörda länsstyrelser bör på chefs- nivå diskutera närmare hur centralt placerad och förordnad perso- nal ska arbeta ihop och hur deras arbete ska planeras och styras så att både arbetet och personernas arbetssituation i vardagen bli bra. Kemikalieinspektionen bör avgöra, i dialog med berörda länsstyrelser, i vilken utsträckning som resursen på länsstyrelserna bör arbeta operativt eller nyttjas för tillsynsvägledning. Förslag till en ny tillsynsorganisation 4.2.3Övriga centrala verks ansvar får ansvar för viss platsknuten tillsyn enligt Reach över användningen av kemikalier i den utsträckning använd- ningen rör arbetsmiljöfrågor på ett arbetsställe. bör också behålla sitt ansvar för tillsynen över sådana tillstånd att använda bekämpningsmedel som verket meddelat. bör behålla sitt ansvar över tillsynen av utrustning i fartyg som innehåller s.k. f-gaser eller ozonnedbrytande ämnen. Förutom de två EG-förordningar som reglerar sådana ämnen finns bestämmelser på området i förordningen (2007:846) om fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen. ansvar bör omfatta tillsynen även enligt den sist nämnda förordningen. Förordning (1998:946) om svavelhaltigt bränsle är en förord- ning under med särskilda tillsynsbestämmelser. Natur- vårdsverket är tillsynsmyndighet, tillsammans med som utövar tillsyn över användningen av svavelhaltiga bränslen i fartyg. Vi anser att det saknas skäl att särreglera tillsyns- ansvaren för den här förordningen. ansvar bör kvarstå. Regleringen av ansvaret bör finnas i tillsynsförordningen. har miljöbalkstillsyn i fråga om material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. För att vara i linje med våra övriga förslag borde ansvaret föras över till Kemikalieinspektionen. Andra delar skulle gå till länsstyrelser och kommuner. Vi har emellertid inte utrett frågan och föreslår därför att det inte nu görs några förändringar i tillsynsansvaret för 14 kap. . Det är viktigt att beakta hur en eventuell överföring skulle påverka samordningen med tillsynen enligt livsmedelslagen. Den operativa tillsynen enligt livsmedelslagstiftningen är kommu- nal. Det behöver också vägas in att tillsynen kräver kunskap i livsmedelshygien. Förslag till en ny tillsynsorganisation Vi anser att det saknas anledning att särreglera tillsynsansvaret för nappar och föreslår därför att det ansvaret förs över till Kemi- kalieinspektionen. nuvarande ansvar för produkttillsyn enligt miljö- balken upphör (se ovan). Ansvaret omfattar kemiska pro- dukter som ska släppas på marknaden med avseende på deras brandfarliga, explosiva och oxiderande egenskaper. Den operativa tillsynsresursen på omfattar 1,5 årsarbeten. tillsynsansvar enligt förs över till Kemikalieinspektionen. I stället förordnar Kemikalieinspektionen personal på med kompetens som rör kemiska produkters fysikalisk-kemiska egenskaper att utföra produkttillsyn under Kemikalieinspektionens ansvar. Det är viktigt att den för- ordnade personalen finns kvar i sin nuvarande miljö och som gör att kompetensen gå att bibehålla och utveckla. centrala ansvar enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor och Sevesolagen kvarstår. Vi föreslår att regeringen bör låta utreda om det är lämpligt och hur det i så fall ska gå till att föra över produkt- tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter till Kemikalie- inspektionen. grundläggande tanke om integrerade tillsynsansvar anser vi bör gälla. Den operativa resursen på Läke- medelsverket för tillsynen omfattar ca 3 årsarbeten från och med . Det har inte varit möjligt att inom utredningens tidsram belysa frågan om en överföring av ansvar till Kemikalieinspektionen. reglerar både miljö- och hälsoaspekter på kosmetiska och hygieniska produkter. Därmed omfattar tillsynsansvar båda aspekterna. har en gedigen kompetens som rör hälso- aspekter och tillsynen avser hälsoaspekterna. beaktar inte miljöaspekterna i tillsynen, men driver Förslag till en ny tillsynsorganisation frågan om ökade miljöhänsyn i kosmetikareglerna på EU-nivå. Det kommer att finnas ett visst utrymme för verket att ställa miljökrav med stöd av även efter Reach.