sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — 2005/06:111 s. 11) att det numera torde stå klart att en rätt till självförsvar gäller även vid ett terroristangrepp som är så storskaligt att det är att betrakta som ett väpnat angrepp mot landet enligt artikel 51 i . Vid ett storskaligt terroristangrepp torde alltså regeringen kunna sätta in rikets försvarsmakt enligt 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF. medgivande krävs då inte. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 7.2. 7.1.6Kan och andra folkrättsliga aspekter ges tydligare genomslag i regleringen? En fråga som i övrigt bör övervägas är om och andra folkrättsliga aspekter kan ges tydligare genomslag i 13 kap. RF. Frågan om och andra folkrättsliga aspekters genom- slag aktualiseras mera i anslutning till 10 kap. 9 § RF om förutsätt- ningarna för att sätta in försvarsmakten (se avsnitt 7.2) än i anslut- ning till 13 kap. RF som ju handlar om vad som gäller inom vid krig och krigsfara. En ändring i 13 kap. RF som ger och andra folkrättsliga aspekter visst genomslag i kapitlet och som enligt expertgruppens mening bör göras är dock följande tillägg till 13 kap. 5 § första stycket RF (tillägget är kursiverat): Är riket i krig och kan till följd därav varken eller krigs- delegationen fullgöra sina uppgifter, skall regeringen handha dessa i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget till rikets försvar. Tillägget klargör att det i enlighet med endast är försvarskrig som är berättigat. Även den i avsnitt 7.1.4 nämnda ändringen av 13 kap. RF:s rubrik från Krig och krigsfara till Internationella konflikter kan anses öka och andra folkrättsliga aspekters genomslag i 13 kap. RF. Den ytterligare ändring som enligt expertgruppens mening bör göras i 13 kap. RF är att det i 13 kap. 2 § tredje stycket RF bör göras ett tillägg som uttryckligen anger att beslut om att ska återta sina befogenheter från krigsdelegationen ska fattas så snart förhållandena medger det. Tillägget (kursiverat) bör formuleras enligt följande: Krigsdelegationen och regeringen kan i samråd eller var för sig besluta att skall återtaga sina befogenheter. Sådant beslut ska fattas så snart förhållandena medger det. Det anses visserligen redan enligt gällande rätt vara uppenbart att beslut om återtagande av sina befogenheter ska fattas så snart kan sammanträda i vanlig ordning (m.fl., Grundlagarna, andra upplagan s. 559). Expertgruppen anser dock att denna fråga är av sådan vikt att det bör framgå uttryckligen av grundlagstexten att sådant beslut ska fattas så snart det kan ske. Utöver de nu angivna ändringarna bör även en språklig moder- nisering av reglerna göras. Därvid bör skall bytas ut mot ska samt icke och ej mot inte. Äldre verbformer bör också bytas ut mot nyare, t.ex. angivas mot anges och återtagas mot återtas. I några fall bör även ordval i övrigt och meningsbyggnad moderniseras. I 13 kap. RF bör också införas en rubrik över varje paragraf. 7.2Särskilt om 10 kap. 9 § RF I 10 kap. 9 § RF finns särskilda regler som behandlar kompetens- fördelningen mellan riksdag och regering när det gäller frågor som har att göra med rikets försvar. De militära myndigheternas uppgifter och befogenheter regleras däremot inte i grundlagen. Bestämmelserna kan sägas utgöra avvägningar mellan strävan att tillförsäkra största möjliga inflytande i dessa frågor sam- tidigt som utrymme skapas för snabbt agerande i situationer där det inte ges tid för medverkan. Regleringen kan sägas innebära att grundlagen anger förutsättningarna för regeringen att på detta speciella område agera utan att ha stöd i lag eller först ha inhämtat medgivande. Expertgruppen har inte funnit skäl att föreslå några ändringar härvidlag. Däremot kan det enligt expertgruppens mening finnas anledning att överväga om bestäm- melsen verkligen har sin rätta plats i 10 kap. I det följande utgår expertgruppen emellertid från att bestämmelsen står kvar där. Som framgått i avsnitt 4.4 finns i 10 kap. 9 § RF regler om förut- sättningarna för och befogenheten att sätta in rikets försvarsmakt samt om krigsförklaring. Av förarbetena till regeln i första meningen i första stycket om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten i strid för att möta väpnat angrepp mot riket framgår att bestämmelsen anknyter till regler om staternas rätt till självförsvar i händelse av väpnat angrepp (prop. 1973:90 s. 373 ff.). Expert- gruppen anser att det vore värdefullt om reglerna om möjligheterna att använda svenska väpnade styrkor kunde knytas närmare och på ett tydligare sätt till och folkrätten. Detta kan ske genom införande av en uttrycklig hänvisning till internationell rätt och sedvänja i fråga om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten för att möta väpnat angrepp eller för att hindra kränkning av rikets territorium samt genom uttryckligt angivande av att svensk väpnad styrka i övrigt får sändas till annat land endast i fredsfrämjande syfte. I avsnitt 4.4 har också framgått att det numera torde stå klart att en rätt till självförsvar gäller även vid ett terroristangrepp som är så storskaligt att det är att betrakta som ett väpnat angrepp mot landet enligt artikel 51 i (jfr prop. 2005/06:111 s. 11). Enligt expertgruppens mening kan det dock, med hänsyn till att rubriken till kapitel 10 är Förhållandet till andra stater och mellan- folkliga organisationer, framstå som osäkert om 10 kap. 9 § i sin nu gällande lydelse, och även med den ovan förordade ändringen, tillåter insättande av försvarsmakten för att möta ett terrorist- angrepp. Ett sådant angrepp härrör ju inte på samma sätt från en annan stat som de angrepp från en annan stats krigsmakt som man torde ha haft i åtanke vid tillkomsten av 10 kap. 9 § RF och som passar in i kapitlet med dess nu gällande rubrik. Expertgruppen anser att man genom att ändra rubriken på 10 kap. RF till Inter- nationella frågor kan förtydliga att begreppet väpnat angrepp i 10 kap. 9 § även omfattar ett terroristangrepp som är så storskaligt att det är att betrakta som ett väpnat angrepp mot landet enligt artikel 51 i . Expertgruppen har även övervägt om 10 kap. 9 § andra stycket RF om krigsförklaring kan upphävas med hänsyn bl.a. till att före- teelsen torde vara folkrättsligt obsolet. Som framgått i avsnitt 4.4 har krigsförklaring viktiga nationella rättsverkningar eftersom en sådan förklaring innebär att riket är i krig vilket i sin tur innebär att en rad beredskapslagar blir tillämpliga. En krigsförklaring innebär även att vissa av bestämmelserna i 22 kap. om lands- förräderi m.m. blir tillämpliga. Med hänsyn till det nu sagda kom- mer expertgruppen till slutsatsen att bestämmelsen om krigsför- i 10 kap. 9 § andra stycket bör kvarstå trots att företeelsen krigsförklaring torde vara folkrättsligt obsolet. Expertgruppen har slutligen ansett att bestämmelsen i 10 kap. 9 § RF bör disponeras om för att bli mera lättförståelig. Regeln om regeringens rätt att använda våld för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater som framgår av det nu gällande tredje stycket i paragrafen bör därvid flyttas upp till första stycket och alltså behandlas tillsammans med första stycket första meningen om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten för att möta väpnat angrepp mot riket. Regeringens rätt enligt det nu gällande tredje stycket i paragrafen att bemyndiga Försvarsmakten att använda våld för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater bör placeras som ett nytt sista stycke i 13 kap. 6 § RF. I ett nytt andra stycke i 10 kap. 9 § RF bör behandlas möjligheten enligt nu gällande första stycket tredje punkten att sända svensk väpnad styrka till annat land om skyldighet att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av . Därefter bör i ett tredje stycke följa de nu gällande punkterna 1 och 2 i första stycket, dock i omvänd ordning. Bestämmelsen om krigs- förklaring bör i nu gällande lydelse utgöra ett sista fjärde stycke i den nya 10 kap. 9 § RF. Som framgått i avsnitt 5.4.1 har den hittillsvarande diskussionen om civil krishantering till största delen handlat om organisatoriska frågor och särskilt inrättandet av en central och nationell krishan- teringsorganisation. Frågan om grundlagen bör innehålla särskilda regler för de högsta statsorganens verksamhet i civila krissitu- ationer har endast kortfattat berörts i utrednings- och lagstiftnings- arbete. Frågan om behovet av sådana regler har dock aktualiserats av . och har också behandlat frågan i uppsatsen och regelverket i arbetet När krisen kommer, 1994, s. 28 ff. Författarna ansåg att grundlagen inte borde ändras och tog avstånd från såväl särskilda grundlagsregler för krissituationer i fredstid som en allmän generalfullmakt, minister- styrelse och möjlighet till snabbändring av grundlag. Som framgått i avsnitt 5.4.1 uppmärksammade kata- strofkommission och utredningen av en nationell krishanterings- funktion i att en reglering motsvarande den i 13 kap. RF inte finns för civila kriser. Kommissionen och utred- ningen ansåg att det kan finnas skäl att se över 13 kap. Katastrof- kommissionen angav att behovet av kompletteringar för fredstida kriser därvid kan behöva uppmärksammas.6 Kommissionen ansåg att den då gällande organisationen inte kunde garantera utförandet av de grundläggande uppgifterna vid krishantering och noterade i det sammanhanget bl.a. att det för att regeringsbeslut ska kunna fattas krävs att minst fem statsråd deltar vid sammanträdet.7 Expertgruppen anser att de regler som beskrivits i avsnitt 5.3 till stor del fyller behovet av snabbt beslutsfattande och möjligheter till normgivning i en civil kris. En fråga som bör övervägas är dock om kravet att fem statsråd måste vara närvarande för att regerings- beslut ska kunna fattas kan innebära en oacceptabel tidsutdräkt i extrema situationer och om det bör öppnas möjligheter att i sådana situationer fatta beslut med färre statsråd närvarande. Möjligen kan man också överväga att införa regler om utökad normgivningsmakt för regeringen i sådana situationer, t.ex. efter förebild av den brittiska Civil Contingencies Act 2004. Som framgått i avsnitt 5.3 finns det rutiner i för att minst fem statsråd ska kunna inställa sig till regerings- 6SOU 2005:104 s. 309 7SOU 2005:104 s. 305 Det är alltså sörjt för att regeringssammanträde kan hållas efter att behov därav uppkommit. Även om det krävs en extrem situation för att en tidsutdräkt ska ha någon betydelse kan det inte uteslutas att en sådan situation kan uppkomma. Vid det s.k. Bulltoftadramat (se avsnitt 5.4.2) kunde t.ex. inte regerings- formens regler om konseljbeslut iakttas. Andra liknande utpress- ningssituationer kan tänkas där regeringsbeslut måste fattas mycket snabbt. Det kan alltså konstateras att situationer där det inte varit möjligt att upprätthålla kravet på minst fem närvarande statsråd för regeringsbeslut har uppkommit. Det är också fullt tänkbart att sådana situationer kan uppkomma igen. Reglerna i 7 kap. 3 och 4 §§ RF om att regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde och att minst fem statsråd ska delta vid sådant sammanträde förverkligar den helt grund- läggande konstitutionella principen om regeringens kollektiva beslutsfattande. En regel som gör det möjligt att i krislägen fatta regeringsbeslut med färre än fem närvarande statsråd skulle strida mot denna princip (se avsnitt 5.3). Man bör därför till en början fråga sig om man kan åstadkomma samma resultat med en mindre ingripande regel om att man i krislägen kan fatta regeringsbeslut genom telefon- eller videokonferens. Expert- gruppen vill emellertid inte förorda en sådan lösning. Det kollek- tiva beslutsfattandet är en viktig princip och det personliga mötet ger de bästa förutsättningarna för ett sådant beslutsfattande. Ju mera pressad en situation är desto större betydelse har det per- sonliga mötet. De säkerhetsmässiga aspekterna på en regel av det nu diskuterade slaget måste också beaktas. Det finns risk för avlyss- ning. Vidare är det inte möjligt att vid telefon- eller videokonferens avgöra om någon deltagande står under otillbörligt inflytande. Man bör inte heller bortse från risken att en möjlighet att i krissitu- ationer göra avsteg från kravet på fysisk närvaro vid regerings- sammanträden skulle urholka respekten för principen om kollektivt beslutsfattande. Man bör alltså enligt expertgruppens mening inte införa en regel om att man i krislägen kan fatta regeringsbeslut genom telefon- eller videokonferens. Det som bör diskuteras är i stället om det bör införas en möjlighet att i krissituationer fatta regeringsbeslut med färre än fem statsråd. Som redan framgått talar den grundläggande prin- cipen om kollektivt beslutsfattande emot en sådan regel. Å andra sidan kan noteras att det i ansetts att man inte bör förlita sig på den s.k. konstitutionella nödrätten, dvs. grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grundlag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt. Detta synsätt kan kanske anses tala för att man inför en regel av det nu diskuterade slaget. Även det förhållandet att det redan finns regler om krig och krigsfara trots att det väl får anses vara mindre sannolikt att råkar i krig eller krigsfara än att landet drabbas av en civil kris som kräver extremt skyndsamma beslut kan tyckas tala i samma riktning. Vad gäller detta argument måste dock beaktas att grund- lagen redan innehåller regler som ger vissa möjligheter till snabbare beslutsfattande och normgivning i en krissituation. Risken för missbruk av regler om att regeringsbeslut fattas av färre än fem statsråd i en krissituation torde också vara större än att reglerna i 13 kap. RF om krigsdelegationen missbrukas. För att krigs- delegationen ska kunna inkallas krävs ju för det första att krig eller krigsfara föreligger. Även om det inte finns någon definition av begreppen krig och krigsfara är det därmed ändå fråga om ganska klart avgränsade situationer. För det andra fordras att förhållandena kräver att krigsdelegationen inkallas och för det tredje att Utrikes- nämndens ledamöter anser att så ska ske. Det är enbart om krigs- förhållandena hindrar nämndens ledamöter att sammanträda som förordnandet att krigsdelegationen ska träda i ställe kan meddelas av regeringen. Dessutom kan krigsdelegationen och regeringen i samråd eller var för sig besluta att ska återta sina befogenheter. Att det redan finns regler om krig och krigsfara är därför enligt expertgruppens mening inte något argument för att införa regler om att regeringsbeslut kan fattas av färre än fem statsråd i en krissituation. Ett annat förhållande som kan tyckas tala för att man inför reg- ler om att regeringsbeslut fattas av färre än fem statsråd i en kris- situation är att grundlagen redan innehåller en regel i 7 kap. 3 § andra meningen RF om att vissa regeringsärenden avgörs av veder- börande departementschef under överinseende av statsministern, de s.k. kommandomålen (se avsnitt 5.3). Det handlar här om regerings- ärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut. Kommandomålen räknas upp i lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden. Det är bl.a. fråga om ärenden som gäller föreskrifter om Försvarsmaktens mobilisering, ärenden om kommendering och placering av militär personal, om totalförsvarspliktigas, reservofficerares och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten och om tillträde till svenskt territorium för annan stats örlogsfartyg m.m. Det är främst kravet på snabbhet som motiverar att kom- mandomålen kan avgöras i enklare former än andra regerings- ärenden. Eftersom den nu diskuterade bestämmelsen enbart gäller för regeringsärenden som rör verkställighet inom Försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut är den inte jämförbar med en regel om att regeringsbeslut generellt får fattas av färre än fem statsråd i en krissituation och den utgör enligt expertgruppens mening inte något argument för införande av en sådan regel. Vid en samlad bedömning av frågan huruvida man bör införa regler om att regeringsbeslut får fattas av färre än fem statsråd i en krissituation anser expertgruppen att principen om kollektivt beslutsfattande bör väga tungt. Principen är av grundläggande betydelse och utgör motpolen till ministerstyre. Eftersom man inte kan förutse vilka situationer som kan uppkomma skulle en regel om att regeringsbeslut får fattas av färre än fem statsråd i en krissituation med nödvändighet innehålla en mera allmän definition av ett nödläge. Därigenom skulle regeln också innebära en risk för missbruk. Det måste också tillmätas stor vikt att vi i inte ansett oss behöva regler av det nu diskuterade slaget trots de krissituationer som har förekommit (se avsnitt 5.4.2). Expertgruppens slutsats blir att övervägande skäl talar för att det inte bör införas regler om att regeringsbeslut får fattas av färre än fem statsråd i en krissituation. Om en situation uppkommer då man de facto inte kan upprätthålla kravet på fem statsråd för regeringsbeslut får man i stället, liksom , ändå fatta nöd- vändiga beslut och förlita sig på att nödvändigheten erkänns i den efterföljande granskningen av regeringens handlande. I den nu diskuterade frågan finns det naturligtvis utrymme för olika åsikter. Olika personer kan värdera de motstående intressen som här gör sig gällande på olika sätt och komma till olika resultat vid avvägningen mellan intresset av att statsmakternas besluts- fattande så långt som möjligt är lagbundet även i nödsituationer och intresset av att hindra missbruk av en särregel om besluts- fattandet i sådana situationer. Som ett ytterligare bidrag till diskus- sionen lämnas därför här utkast till en regel om att regeringsbeslut fattas av färre än fem statsråd i en nödsituation. Det lämnas också utkast till regler som ökar regeringens normgivningskompetens i en nödsituation. En regel om att regeringsbeslut fattas av färre än fem statsråd i en nödsituation skulle kanske kunna utformas enligt följande och föras in i ett nytt andra stycke i 7 kap. 4 § RF (den nya regeln är kursiverad): Statsministern kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid sammanträdet. Minst fem statsråd skall deltaga i regeringssammanträde. I en nödsituation som 1.innebär omfattande skador eller överhängande risk för sådana skador på människor, djur, egendom eller miljö eller innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en sådan störning i viktiga samhällsfunktioner och 2.kräver skyndsamma beslut av det allmänna, får regeringsbeslut fattas av färre än fem statsråd om dröjsmål kan allvarligt motverka arbete med att hindra eller bekämpa en sådan skada eller störning som sägs i 1. Regler som ökar regeringens normgivningskompetens i en nöd- situation kan utformas på olika sätt och vara olika långtgående. En regel som ger möjlighet till fullmaktslagstiftning för civila kriser på motsvarande sätt som 13 kap. 6 § RF gör för krig, krigsfara och sådana utomordentliga situationer som är föranledda av krig eller krigsfara skulle kanske kunna föras in i 13 kap. 6 § enligt följande (tillägget är kursiverat): Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag. Även i en nödsituation som 1.innebär omfattande skador eller överhängande risk för sådana skador på människor, djur, egendom eller miljö eller innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en sådan störning i viktiga samhällsfunktioner och 2.kräver skyndsamma insatser eller beslut av det allmänna, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag om dröjsmål kan allvarligt motverka arbete med att hindra eller bekämpa en sådan skada eller störning. Erfordras det även i annat fall med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning bestämma att i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas. I lag med bemyndigande som avses i första stycket skall noga angivas under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas. Bemyndigande medför ej rätt att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till . En sådan regel bör kanske kombineras med en bestämmelse om att föreskrifter som meddelats med stöd av regeln endast gäller viss , kanske , och att de ska föreläggas riks- dagen för godkännande. Den nu diskuterade normgivningsregeln innebär att regeringen i en nödsituation av det slag som anges i paragrafen kan genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag om det är fara i dröjsmål. En ytterligare förutsättning är dock att regeringen har stöd av bemyndigande i lag. Detta innebär att det, för att regeln ska vara effektiv, krävs att har kunnat förutse vilka behov som kan uppkomma i en civil kris och att i lag har angett de ämnen inom vilka regeringen ska få meddela föreskrifter. Eftersom det knappast är möjligt att förutse vilka kriser som kan uppkomma och vilka behov av föreskrifter som kan uppstå torde den praktiska nyttan av en regel av det nu diskuterade slaget vara begränsad. Det kan noteras att de bemyndiganden som i gällande rätt har getts med stöd av 13 kap. 6 § i allt väsentligt avser offentligrättslig lagstift- ning. En radikalare och sannolikt mera verkningsfull lösning är att i 13 kap. föra in ett mera generellt normgivningsbemyndigande som täcker akuta regleringsbehov, som är svåra att förutse, för olika krissituationer. Att på så sätt öka regeringens normgivningskompetens i nöd- situationer skulle kunna åstadkommas genom att regeringen ges en generell rätt att genom förordning meddela sådana föreskrifter som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. Regler om detta skulle kanske kunna utformas enligt följande: I en nödsituation som 1.innebär omfattande skador eller överhängande risk för sådana skador på människor, djur, egendom eller miljö eller innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en sådan störning i viktiga samhällsfunktioner och 2.kräver skyndsamma insatser eller beslut av det allmänna, får regeringen genom förordning meddela sådana föreskrifter som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag om dröjsmål med föreskriften kan allvarligt motverka arbete med att hindra eller bekämpa en sådan skada eller störning. som avses i första stycket får inte innebära ändring av grundlag. Den får inte heller strida mot vad som sägs i 2 kap. När regeringen utfärdar föreskrift som avses i 1 § ska den offentligt tillkännage föreskriften för allmänheten, i vart fall genom rikstäckande ljudradio och television, och ange vilken nödsituation som föranlett den och i vilket geografiskt område den gäller. Föreskriften träder i kraft när den tillkännages på detta sätt. som avses i 1 § upphör att gälla senast efter utfärdandet. Sådan föreskrift ska efter utfärdandet underställas för prövning. Anser att föreskriften ska fortsätta att gälla ska den utfärdas i form av lag. Regeln i 1 § innebär att regeringen, i en sådan nödsituation som anges i bestämmelsen, kan genom förordning meddela sådana före- skrifter som enligt grundlag annars ska meddelas av genom lag. Förutsättningen är att dröjsmål med föreskrifterna kan allvarligt motverka arbete med att hindra eller bekämpa en sådan skada eller störning som sägs i paragrafen. De föreskrifter som utfärdas får inte innebära ändring av grundlag. Bestämmelsen upp- ställer samma materiella begränsningar för regeringen som för riks- dagen när det gäller möjligheterna att inskränka de grundläggande fri- och rättigheterna.