sou · GVB325 · 2008-01-01 00:00:00 — Till de tillväxtinriktade anslagen räknar emellertid bara arbetsmarknadsutbildning och medel från Europeiska socialfonden, vilka också är de anslag som räknats med i tabell 4.1 Enligt den senaste regionalpolitiska propositionen ska arbetsmarknadspolitiken underlätta och stimulera omställning på arbetsmarknaderna för att bidra till regional utveckling.23 Den svenska arbetsmarknadspolitikens huvudmål är att stabilisera utbudet av arbetskraft, effektivisera marknaden för arbetskraft och utjämna inkomster mellan individer. Sedan 1950- talet har politiken haft sin utgångspunkt i Rehn-Meidners tanke om att anpassnings- och rörlighetsunderlättande arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska användas i stället för att låta löneskillnader verka för att öka rörligheten. Detta innebär att statliga medel används för att omskola människor eller ge dem incitament att flytta som förmedlingsverksamhet finns till för att öka effektiviteten i matchning mellan arbetstagare och arbetsgivare.24 har arbetsmarknadspolitiken även använts för att skapa regional sysselsättning i branscher som funnits i vissa regioner. Politik som syftar till att skapa efterfrågan på arbetskraft i regioner med hög arbetslöshet utgörs fortfarande ofta av olika företagsstöd. Resten av detta avsnitt kommer därför att behandla olika typer av företagsstöd, som tillsammans utgör en stor del av de medel som definierar som utgiftsområden som ger förutsättningar för regional tillväxt. Inom politikområdena regional utvecklingspolitik, näringspolitik och landsbygds- och jordbrukspolitik finns budgetmedel som ska användas för att påverka regional utveckling och som i stor utsträckning utgörs av företagsstöd. , då de regionalpolitiska företagsstöden infördes, har målet varit att öka sysselsättningen i utsatta områden. har alltså även ett mål om tillväxt lagts till detta mål. Förhoppningen är att tillväxt ska bidra till långsiktiga sysselsättningseffekter i stödområdena.25 En stor del av de stöd som ges inom ramen för den lilla regionalpolitiken, Utgiftsområde 19 i statsbudgeten, utgörs av företagsstöd. Inom detta utgiftsområde ges företagsstöd i form av transportbidrag, EU-bidrag och s.k. allmänna regionalpolitiska åtgärder. EU-bidragen kommer från EU:s regionala utvecklingsfond (ERUF) och utgör av medlen i 23Regeringens proposition 2001/02:4, sid. 31 25Regeringens proposition 2001/02:4. utgiftsområdet.26 De allmänna regionalpolitiska åtgärderna utgör ungefär hälften av utgiftsområdet och bestod till exempel tilldelningen främst av stöd till entreprenörskap, företagsutveckling och förbättrat företagsklimat.27 Inom EU:s strukturfondsprogram får stöd till små och medelstora företag i områden med låg befolkningstäthet. En ny strukturstödsperiod påbörjades , där samtliga svenska regioner kommer att tilldelas medel från regionalfonden (ERUF) och socialfonden (ESF). Särskilda medel kommer dessutom att gå till glest befolkade områden.28 Huvudsyftet med näringspolitiken är att skapa förutsättningar för fler och växande företag och denna politik gäller företag i hela landet. De största utgiftsposterna inom utgiftsområdet 24, Näringsliv, gick till verket för innovationssystem (), Rymdstyrelsen, och anslaget näringslivsutveckling m.m. samt anslaget utvecklingsprogram för konkurrenskraft. Stöd till företag inom ramen för näringspolitiken ges till exempel i form av anställningsstöd, investeringsstöd, energistöd eller stöd till forskning och utveckling. En stor del av företagsstöden går dessutom specifikt till rederier. Alla dessa stöd kan få regionala effekter eftersom regioner är specialiserade inom olika branscher. Inom näringspolitiken finns dessutom regionalt riktade företagsstöd. Vid beräkning av arbetsgivareavgifter får arbetsgivare i vissa regioner ett särskilt avdrag av socialavgifterna och elförbrukningen i vissa kommuner subventioneras. Utgifter inom ramen för jordbruks- och landsbygdspolitiken utgör en betydande del av de anslag i budgeten som anser skapa förutsättningar för regional tillväxt. I och med jordbruksreformen Agenda 2000 delades jordbruksstöden in i två pelare; produktionsstöd och landsbygdsförordningen. Pelare två, dvs. landsbygdförordningen, utgör en mindre del av de totala jordbruksstöden och består av miljöstöd, regionala stöd och strukturstöd till jordbruket. Sammanfattningsvis finns många politikområden som kan användas – och används - för att uppnå målen med den svenska regionalpolitiken. I nästa avsnitt diskuteras effekter av några regionalpolitiska åtgärder som ofta anges som viktiga för tillväxt. 27Regeringens proposition 2006/07:1, Utgiftsområde 19. 28Regeringens proposition 2006/07:1, Utgiftsområde 19. Regionalpolitikens effekter på lokalisering av produktion och sysselsättning är särskilt intressanta eftersom en viss lokalisering kan ge högre tillväxt – och därmed levnadsstandard - än en annan . Såväl den svenska regionalpolitiken som regionalpolitiken inom EU har, som beskrivits i föregående avsnitt, ambitiösa mål om att öka både jämlikhet och effektivitet. Eftersom Ny Ekonomisk Geografi visar att en ojämlik fördelning av resurser kan vara effektivitetsfrämjande i den meningen att resurser ger mest om de koncentreras, är regionalpolitik som syftar till att utjämna inkomster mellan regioner genom att utjämna resurser inte självklart välfärdshöjande för landet som helhet. Motsatsförhållande mellan regional och nationell tillväxt gör det intressant att ta reda på mer om effekterna på företags och individers lokaliseringsbeslut av olika regionalpolitiska åtgärder. Politik påverkar lokalisering och inkomstfördelning olika beroende på hur rörliga produktionsfaktorerna är och hur starka koncentrationsfördelarna är. Effekterna av politik som syftar till att påverka lokalisering och inkomstfördelning, dvs. regionalpolitik, kommer därför att bero på dels hur produktionsfaktorer är fördelade, dels om det finns koncentrationsfördelar. I modeller baserade på Ny Ekonomisk Geografi finns, som visades i avsnitt 2.1.3, ofta ett uppochnedvänt u-förhållande mellan koncentrationsfördelar och transaktionskostnader. Det innebär att fördelarna av att ligga i ett centrum ökar då kostnaderna för att nå andra marknader minskar, men dessa fördelar avtar vid en viss kostnadsnivå. Koncentrationsfördelarna avtar eftersom företagens kostnader för att nå andra marknader minskar och därför blir det inte lika intressant att ligga i centrum för att ha nära till kunder. Effekterna av regionalpolitik på koncentrationen av ekonomisk aktivitet beror både på hur omfattande de regionalpolitiska insatserna är och på hur höga transaktionskostnaderna är i den bransch man vill försöka påverka med insatserna. Om till exempel en glesbygdsregion vill locka till sig företag med hjälp av företagsstöd måste stödet vara större än de vinster företag får av koncentrationsfördelar i storstäder. Om transaktionskostnaderna är låga, försvagas fördelarna från koncentration och det blir därmed lättare för glesbygd att locka till sig företag. Politiska åtgärder är bara en faktor som kan påverka lokalisering och regional inkomstfördelning. Regionalpolitiken, om den inte definieras i sin vidaste mening, är dessutom bara en del av all Politiken verkar heller inte i ensamhet utan dess effekter kan förstärkas eller minskas av teknologiska förändringar och förändrade marknadsförhållanden. Teknologiska förbättringar bidrar t.ex. i hög grad till att transaktionskostnader minskar, vilket i sin tur kan få koncentrationsmönster och faktorrörlighet att förändras. När till exempel allt fler människor köpte bilar kunde de pendla längre sträckor, vilket alltså innebar en ökad arbetskraftsrörlighet. Det finns ett antal modeller och empiriska studier som beskriver vad som händer i teorin respektive vad som har hänt när stater använder sig av regionalpolitiska åtgärder. Nedan diskuteras resultaten från ett antal studier för fyra viktiga regionalpolitiska områden: kommunikationer, utbildning, arbetsmarknadspolitik och företagsstöd. Statliga satsningar på att förbättra kommunikationer mellan och inom olika regioner kan, för det första, göra att det blir billigare att transportera varor. Effekterna på produktionen beror på vad som styr denna. I avsnitt 2.1.3 konstateras att produktion som inte utmärks av stordriftsfördelar tenderar att bli mer koncentrerad till vissa platser eftersom det finns vinster med specialisering om produktionskostnader skiljer sig åt mellan regioner. Om det till exempel byggs en järnväg mellan gruvorna i norra och jordbruksområdena i kan båda regionerna tjäna på att specialisera sig och byta varor med varandra. Produktion som däremot är mer beroende av stordriftsfördelar tenderar att koncentreras till samma plats när kommunikationer förbättras. Sådan produktion kan dra nytta av koncentration och finner det mer lönsamt att befinna sig på en stor marknad och transportera produkter till små marknader. För det andra kan förbättrade kommunikationer förändra produktionsfaktorernas rörlighet. Om pendlingsmöjligheter mellan regioner ökar, ökar också möjligheterna att utnyttja potentiella koncentrationsfördelar. De produktionsfaktorer som bäst kan utnyttja koncentrationsvinster, till exempel arbetskraft med hög utbildning, tenderar att samlas i de stora regionerna. Det finns anledning att skilja på politiska åtgärder som förbättrar kommunikationer inom respektive mellan regioner i ett land, eftersom effekterna på lokalisering av ekonomisk aktivitet ofta blir olika i dessa två fall. Förbättrade kommunikationer inom en region Satsningar på kommunikationer som underlättar transporter inom en region kan leda till att företag flyttar till regionen. Förbättrade kommunikationer gör att stordriftsfördelar bättre kan utnyttjas och att fler produkter kan tillverkas vilket lockar företag att starta produktion i regionen. Ju bättre hela landets kommunikationer är och ju fler företag som kan dra nytta av stordriftsfördelar desto fler företag kommer att flytta.29 Om regionen som får förbättrade kommunikationer ligger i glesbygd kan koncentration motverkas, vilket gör att tillväxten i ekonomin kan bli lägre än om kommunikationssatsningen inte hade gjorts. Tillväxten i ökar till exempel kanske mer av att får fler företag än av att norra får fler företag. Då blir totala tillväxt lägre av att företag flyttar till norra . Så skulle det kunna vara i en ekonomi där innovationer sprids enklare över korta avstånd än långa. Detta gäller så länge trängseln inte är allt för stor. Den totala tillväxten i ett land kan alltså bli lägre om koncentration motverkas. Det är dock möjligt att en lägre total tillväxt är acceptabel om jämlikheten i landet förbättras genom en kommunikationssatsning. Effekterna på regional inkomstfördelning beror på var i landet kapitalägare och arbetare bor. Kapitalägare, som kan antas vara fler i än i norra , gynnas av att företag flyttar till norra . Detta beror dock på att konkurrensen i blir mindre och att företagen därmed får större vinster. I norra gynnas konsumenterna av att konkurrensen där ökar till följd av de lägre transportkostnaderna. som invånarna i norra blir rikare, eftersom köpkraften ökar där, blir alltså även kapitalägarna i rikare. Det är alltså osäkert om effekten av kommunikationssatsningen ökar eller minskar inkomstskillnaderna mellan regioner.30 Däremot ökar sannolikt inkomstskillnader mellan individer. En mindre koncentrerad ekonomi som minskar 29Martin, P. & , C. [1995]. 30Ett vanligt antagande i en modell med innovationsspridning är att lönerna för arbetare är lika stora överallt. Det enda som påverkar inkomster är prisförändringar på varor och inkomster från kapital. konkurrensen, och därmed ökar företagens vinster, gynnar kapitalägare och missgynnar arbetare oavsett var de bor.31 Förbättrade kommunikationer mellan regioner Satsningar på kommunikationer kan också leda till att handel mellan regioner underlättas och detta kan leda till att företag flyttar från glesbygdsregioner till storstadsregioner.32 Anledningen är att om en kommunikationssatsning gör det lättare att handla mellan regioner, finns det incitament för företag med stordriftsfördelar att flytta till den största regionen och transportera varor till mindre och mer avlägsna marknader. Förbättrade vägförbindelser mellan och norra gör att det blir billigare för norra att köpa varor från . måste fler varor köpas från , då företag har flyttat från norra till (för att dra nytta av koncentrationsfördelarna). Även om norra måste betala transportkostnader för fler varor, kommer ändå varje vara från att kunna transporteras billigare till följd av de förbättrade vägarna, vilket är den dominerande effekten. m.fl. (2003) menar att när transportkostnader minskar mellan regioner minskar priserna mer i glesbygden än i storstäder, men det är svårt att säga något om vad som händer med köpkraften i de två regionerna. Därför är det också svårt att säga om inkomster blir mer lika. Troligt är dock att kapitalägarnas vinster minskar. Detta beror på att antalet företag i storstadsregionen ökar vilket också leder till ökad konkurrens och därmed minskade vinster för företagen. Om det till exempel finns fler kapitalägare i än i norra skulle koncentration, särskilt då transportkostnader redan är låga, kunna leda till en utjämning av inkomster mellan och norra . En väg som gör att transporter mellan och norra blir billigare skulle vidare minska kapitalägarnas inkomster och öka arbetarnas inkomster oavsett var de bor. 31Baldwin, R. m.fl. [2003]. 32Martin, P. & , C. [1995]. Förbättrad spridning av innovationer I stället för förbättrade kommunikationer i olika regioner kan en politik som syftar till att förbättra spridningen av innovationer användas. Om innovationer lättare sprids geografiskt blir tillväxten högre i hela ekonomin som inkomster kan jämnas ut och produktionen spridas geografiskt. En politik som leder till bättre utbyggda telekommunikationer eller mer Internet-användning skulle kunna öka spridningen av kunskap. Detta skulle göra innovationer billigare eftersom det skulle bli lättare att få tillgång till nya produkter och produktionsprocesser även utanför storstadsområdena. skulle konkurrensen öka för företagen vilket skulle ge kapitalägarna mindre vinster. Givet att de flesta kapitalägarna bor i storstäder, skulle inkomstskillnader mellan regioner utjämnas. Satsningar för att sprida innovationer skulle också kunna användas för att motverka trängsel. I motsats till exempelvis vägbyggen, som främst gör transport av varor billigare och leder till ökad koncentration, skulle en utbyggnad av till exempel bredband leda till en geografisk spridning av ekonomisk aktivitet. Det är dock inte självklart att en viss typ av kommunikationssatsning leder till spridning av innovationer. Det går till exempel att hävda att även ett vägbygge underlättar innovationsspridning eftersom en väg underlättar transport av personer med kunskaper.33 Empiriska studier av effekter av kommunikationssatsningar De empiriska studierna av effekter av kommunikationssatsningar ger en blandad bild av hur effektiva sådana satsningar är för att uppnå regionalpolitiska mål. I en tidig studie av Faini (1983), dras till exempel slutsatsen att bättre kommunikationer mellan norra och södra efter ledde till ökade inkomstskillnader. Ökningen av inkomstklyftorna berodde enligt denna studie på att södra blev mindre skyddat från konkurrens från företag i . Motstridiga resultat ges av De la Fuente & Vives (1995) som kom fram till slutsatsen att kommunikationssatsningar kan utjämna regionala inkomster. I en analys av den spanska statens 33 , R. m.fl. [2003]. kommunikationssatsningar visar författarna att inkomstolikheter mellan spanska regioner på lång sikt hade kunnat bli lägre om den spanska staten satsat lika mycket (per person och landenhet) i de sjutton regionerna. I realiteten bidrog de statliga kommunikationssatsningarna bara till av den utjämning som skedde i . (), som i i huvudsak gick till att förbättra kommunikationer i regioner med låga inkomster, minskade däremot inkomstskillnaderna i . De la Fuente & Vives (1995) menar att det går att utjämna inkomster med kommunikationssatsningar men att effekterna på inkomstskillnader är små. Dessutom kan utjämningen ske på bekostnad av en lägre total BNP. (1997) använder nivån på olika typer av infrastruktur i EU:s regioner 1985-1986 för att undersöka om mer infrastruktur ger mer tillväxt och mer lika inkomster mellan regioner. Infrastruktur är i allmänhet ett vidare begrepp än kommunikationer.34 Infrastrukturnivån används för att se om inkomster hade blivit mer eller mindre lika om det inte funnits några skillnader i infrastruktursatsningar mellan regioner. Om det satsats lika mycket på infrastruktur i alla EU:s regioner hade inkomstskillnaderna enligt studien varit mindre. Effekten beror främst på skillnader i satsningar på telekommunikationer. Skillnaderna i infrastruktur är emellertid stora mellan EU:s regioner och effekterna på tillväxt av en utjämning av hur mycket olika länder investerar i infrastruktur är små. Att just telekommunikationer som underlättar informationsspridning ger utjämning av inkomster är i linje med idén om att underlätta spridning av innovationer snarare än att göra varutransporter billigare. Även om det är möjligt att använda kommunikationssatsningar som regionalpolitik är det inte säkert att sådana investeringar är de bästa för att uppnå regionalpolitiska mål. Caminal (2002) jämför statliga investeringar med transfereringar av skattemedel som medel för att utjämna inkomster mellan regioner. Eftersom invånare i fattiga regioner kan antas vara mindre produktiva än 34 [1997] inkluderar transporter, telekommunikationer, energinät och utbildning i infrastrukturbegreppet. invånare i rika regioner är det rimligt att anta att en fattig region får mindre tillväxt av en infrastruktursatsning än en rik region. Caminal menar att infrastruktursatsningar bara kan fungera utjämnande i begränsad utsträckning. Om omfördelning är viktig i samhället är det bättre att använda transfereringar av skattemedel eftersom de invånare som är fattigast är de som minst drar fördel av en ökning av produktivitet till följd av en infrastruktursatsning. Dessutom kan statliga transfereringar ökas om infrastruktursatsningarna görs där de bidrar mest till ökad produktivitet. En ytterligare anledning till att det kan vara tveksamt att använda kommunikationssatsningar som regionalpolitik är att transporter troligtvis är en liten del av de transaktionskostnader som företagen möter. Combes & Lafourcade (2005) påpekar till exempel att infrastruktursatsningar sannolikt har en liten effekt på transportkostnader. Författarna undersöker de bakomliggande orsakerna till att transportkostnaderna minskade i . En avreglering av den franska transportmarknaden och teknologiska förbättringar visade sig ha störst effekter på transportkostnaderna. Teknologiska förbättringar som bättre asfalt, bättre däck och bränslesnålare bilar gjorde att medelkostnaden för transporter i minskade med . Störst effekt hade emellertid avregleringen av transportmarknaden; transport- kostnaderna minskade med till följd av ökad konkurrens i transportsektorn. Satsningar på uppbyggnad av infrastruktur bidrog mycket lite till minskade transportkostnader; av minskningen i studien berodde på att vägnätet byggts ut. Infrastruktursatsningar förklarade dock att minskningen av transportkostnader varit olika stor i olika regioner i . Sammanfattningsvis kan kommunikationssatsningar påverka företags och individers lokalisering men satsningarnas omfattning, geografiska placering och eventuella spridningseffekter har också betydelse. Det är dock osäkert om inkomster kan utjämnas med kommunikationssatsningar och dessutom tveksamt om sådana satsningar är de mest lämpliga för att utjämna inkomster mellan regioner. Flera empiriska studier av vad som bestämmer regional tillväxt visar att skillnader i utbildningsnivå ofta förklarar en stor del av skillnader i tillväxt mellan regioner.35 Även i denna rapports empiriska del kunde ett positivt samband påvisas mellan andel forskarutbildade och tillväxt; särskilt stark var effekten då hänsyn togs till kommunernas initiala inkomstnivå (se avsnitt 3.5). Det verkar därför intuitivt riktigt att staten försöker jämna ut individers utbildningsnivåer mellan regioner om målet är att öka jämlikheten mellan regioner. Men utbildning påverkar också individers rörlighet och högutbildade tenderar att vara mer rörliga än lågutbildade, särskilt i länder som nått en viss nivå av välstånd.36 Utbildningssatsningar används inom EU och i med syftet att öka inkomster i perifera regioner. Men i och med att arbetskraften blir mer rörlig av sådana satsningar skulle dessa alltså kunna vara kontraproduktiva om syftet med satsningarna är att utjämna inkomstskillnader på lång sikt. Löneökningen av en flytt till en större stad antas ofta vara större för högutbildade än för lågutbildade eftersom de förra lättare kan dra nytta av koncentrationsfördelar. Ju större löneskillnaderna för högutbildade är mellan regioner, ju mindre flyttkostnader är och ju mer utbildningsstöd som ges i glesbygden desto större är sannolikheten att arbetskraften flyttar. Generella utbildningar som går att använda i alla regioner och utbildning som är på en hög nivå tenderar också att göra arbetskraften mer rörlig. Südekum (2002) menar därför att politiker bör satsa på den arbetskraft i glesbygden som har minst utbildning. Olika typer av utbildningssatsningar kan dock ha olika effekter. Ett stöd direkt till studenter riskerar till exempel vara mer kontraproduktivt än stöd till universitet och högskolor. Detta på grund av att den senare typen av stöd kan generera positiva externaliteter i regionen, dvs. kunskap sprids till närliggande företag. 35 Duranton & Monastiriotis [2002] undersöker till exempel vad som ligger bakom utvecklingen av regionala inkomstskillnader i 1982-1997. Det visar sig att skillnader i utbildningsnivå förklarar en stor del av skillnaderna mellan regioner. Lönerna för högutbildade har stigit som de högutbildade har koncentrerats mer till de södra delarna av landet där lönerna för högutbildade dessutom kommit ikapp löner i resten av landet. Combes, Overman & Gobillon [2004] menar att skillnader i kunskaper hos individer förklarar en stor del av tillväxtskillnader i franska regioner. 36 Südekum, J. [2002]. Om utbildningssatsningar kan generera spridning av kunskap, kan detta öka den totala tillväxten i regionen och även i samhället i stort. En politik som underlättar kunskapsspridning kan även minska koncentration av ekonomisk aktivitet. Detta beror på att det ofta är förekomsten av lokal kunskapsspridning som ger upphov till koncentration. Genom att minska behoven av närhet kan staten alltså både öka och sprida tillväxten. Men även om koncentrationen ökar av utbildningssatsningar kan glesbygden gynnas av en högre total tillväxt; särskilt om glesbygdens konsumtion av de varor som produceras billigare då de koncentreras inte är allt för liten. Även om utbildningssatsningar i glesbygd får till följd att personer flyttar därifrån är det därmed inte säkert att detta är negativt ur välfärdssynpunkt.37 Empiriska studier av utbildningssatsningar (2006) undersöker om förekomsten av ett universitet eller en högskola i svenska kommuner har haft effekter på flyttmönster och tillväxt. Studien visade att 1990 hade en kommun i med ett universitet ett utflyttningsöverskott. Fler flyttade alltså ut från en kommun med ett universitet i än från en kommun utan universitet om de två kommunerna i övrigt hade samma egenskaper. Däremot hade förekomsten av en högskola i en stockholmskommun en positiv effekt på migrationen; fler flyttade till en stockholmskommun med en högskola. När det gällde övriga landet visade sig en högskola i kommunen leda till utflyttning medan inga effekter på flyttmönster kunde påvisas av förekomsten av ett universitet.