sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — skall analysen omfatta fördelar och nackdelar med ett offentligt åtagande på marknaden och inriktas på att bedöma vad som är en långsiktigt hållbar lösning för det offentliga. Ytterligare en faktor som skall beaktas är regeringens behov av analys och transportsektorns behov av forskning. Innan jag går in närmare på frågan om möjligheterna att ombilda delar av VTI och till bolag och hur marknadssituationen för ett sådant bolag ser ut, har jag ansett det vara angeläget att vidga omvärldsanalysen till en mera allmän bedömning av det framtida behovet av analyser och kunskapsförsörjning på transportområdet. Enligt min mening är det nämligen nödvändigt att inledningsvis närmare försöka klargöra motiven och premisserna för den verk50 SOU 2007:49 Forskning och analys i kunskapssamhället samhet som skall behandlas i utredningen. Det är först när denna bild är någorlunda klar som det blir möjligt och meningsfullt att diskutera hur den berörda forskningen och analysverksamheten kan och bör organiseras. De frågor som jag behandlar i detta kapitel svarar alltså närmast mot den efterfrågade analysen av transportsektorns behov av forskning och regeringens och andra samhällsaktörers behov av analyser av transportsektorns utveckling och samspel med omgivningen. Jag har i det sammanhanget även försökt belysa behovet av ett offentligt åtagande för att säkerställa tillgången till samhällsmotiverad forskning och analys. Till den mera detaljerade marknadsanalys som även efterfrågas i direktiven återkommer jag i kapitel 6. Min övergripande slutsats är att det finns ett fortsatt stort behov av tillämpad samhällsmotiverad forskning och övergripande analyser på transportområdet, dvs. den typ av verksamhet som VTI och svarar för . Enligt min mening är det mycket som talar för att efterfrågan på kvalificerat planerings- och beslutsunderlag kommer att öka framöver, både i fråga om kvantitet och om kvalitet. Faktorer som jag då tagit fasta på är att tillgången till forskning och analys blir allt viktigare i ett utpräglat kunskapssamhälle. Detta gäller inom snart sagt alla samhällsområden och transportsektorn utgör inget undantag i detta avseende. I mina redovisade utgångspunkter har jag också försökt belysa hur nära sammanvävt transportsystemet är med samhället i övrigt och att transporterna därför är en viktig del både av problemet och av lösningen när det gäller flertalet stora samhällsfrågor. Det betyder att nästan all politik och samhällsplanering förutsätter goda insikter i transportsystemet och dess sätt att fungera. Jag har valt att belysa transporternas roll för klimatpolitiken och globaliseringen samt de nya kunskapsbehov som kan uppstå vid en mer marknadsorienterad organisation av transportsektor och en ändrad ansvarsfördelning inom den offentliga förvaltningen för att ge några exempel på detta. Dessa exempel utgör en illustration till att det finns betydande framtida utmaningar för politiken och samhällsplaneringen som oundgängligen kräver transportinriktade forskningsresurser och analyskapacitet. Jag menar också att statens samlade insatser på transportområdet, och särskilt då förhållandet att en så stor del av verksamheten på området måste organiseras och finansieras i statlig eller offentlig regi, medför att staten har ett särskilt ansvar för att säkerställa att 51 Forskning och analys i kunskapssamhället 2007:49 det finns planerings- och beslutsunderlag av hög kvalitet. Med detta följer också enligt mitt synsätt ett statligt ansvar för att det sker en kontinuerlig utveckling av planeringsunderlagen och planeringsmetoderna och att den kunskapsförsörjning och de analysfunktioner som behövs som stöd för verksamheten finns på plats. Jag vill i detta sammanhang också gärna anknyta till AnsvarskommitténsTPF 13 FPT slutsats att kunskapsbildning och lärande vad gäller den statliga styrningen bör stärkas. Kommittén anser bl.a. att effektivare processer för omvärldsanalys, kunskapsanvändning och lärande skulle kunna få stor betydelse för regeringens möjlighet att stå emot en allt starkare påverkan av en sektorsstyrd eller mediedriven dagordning. Jag menar att den analyskapacitet och forskning om transporterna och transportsystemet som jag här har argumenterat för fyller just en sådan funktion som vill se förstärkt. Med de stora resurser som förvaltas i och påverkas av tranportsystemet är det också enligt min mening uppenbart att insatser för forskning och analys är särskilt motiverade inom detta område för att uppnå en god hushållning med samhället resurser. Det finns också klara belägg för att det samhällsekonomiska utbytet av forsknings- och analysarbetet kan vara mycket stort (se vidare avsnitt 6.4.4). 3.4.2 Transporterna och transportforskningen som mindre lyckade marknader Huvuduppgiften för denna utredning är att ta ställning till hur den samlade verksamhet som och bedriver fortsättningsvis bör styras och organiseras och vilka förutsättningar den bör ges i övrigt. Med hänsyn till att såväl som VTI:s verksamhet har motiverats av övergripande samhällsintressen och inte alls utformats för att tillfredsställa en rent marknadsstyrd efterfrågan, anser jag att det skulle leda helt fel att försöka analysera verksamheten enbart med marknadsmässiga eller företagsekonomiska förtecken. En allmän utgångspunkt, såväl enligt ekonomisk teori som utifrån hur moderna marknadsekonomier faktiskt fungerar, är att verksamheter från effektivitetssynpunkt bör organiseras i marknadsmässiga former och privat regi om det inte finns några särskilda skäl – s.k. marknadsmisslyckanden – som talar emot detta. TP 13 PT SOU 2007:10. SOU 2007:49 Forskning och analys i kunskapssamhället Det statliga och offentliga engagemanget inom transportsektorn i allmänhet och i fråga om transportinfrastrukturen i synnerhet motiveras emellertid i hög grad just av förekomsten av sådana marknadsmisslyckanden. En typ av marknadsmisslyckande som ofta förknippas med transporter är när de påverkar andras välfärd negativt utan att den som är ansvarig för transporterna kan tvingas att bära dessa kostnader.TPF 14 FPT Exempel på detta kan vara att transporterna medför miljöstörningar eller att gemensamma tillgångar förbrukas utan motprestation. När det gäller forskning och övergripande analyser inom transportområdet är det emellertid snarare den omvända situationen som är mest relevant. Denna verksamhet kan nämligen antas leda till direkta positiva effekter för andras välfärd utan att den som är ansvarig för verksamheten kan fånga in dessa positiva effekter och omvandla dem till en privat intäkt. I stor utsträckning handlar det om produktion av tillgångar eller tjänster där det är svårt att avgränsa en exklusiv kundkrets och möjligheterna att åka snålskjuts på andraTPF 15 FPT därför blir stora. Det leder i sin tur till att möjligheten att tillhandahålla en vara eller tjänst på kommersiella villkor blir begränsad. Även detta kan betraktas som ett marknadsmisslyckande enligt klassisk ekonomisk teori.TPF 16 FPT Om en nytta kännetecknas av att det råder konkurrerande önskemål om den, men inga möjligheter att exkludera viss konsumtion, brukar man säga att det rör sig om en gemensam nytta eller tillgång. Ett annat sätt att uttrycka detta på skulle kunna vara en tjänst vars kostnader ökar med antalet användare men som inte kan prissättas. Ett vanligt exempel på en sådan nytta är en väg som inte kan stängas av eller avgiftsbeläggas. Min uppfattning är att verksamheten vid såväl som VTI i hög grad har byggts upp utifrån föreställningen att den svarar mot en gemensam eller allmänTPF 17 FPT tillgång som är svår att finansiera på helt marknadsmässiga villkor. Om verksamheten vid och behövs, kan det således i minst lika stor utsträckning bero på TP 14 PT Så kallat negativa externa effekter. TP 15 PT På engelska används ofta termen free riders TP 16 PT Så kallat positiva externa effekter. TP 17 PT Med en allmän nytta eller tillgång menas egentligen att det inte finns några konkurrerande anspråk på nyttan – i den meningen att en konsuments konsumtion inte begränsar en annans möjligheter att tillgodose sin efterfrågan – och att det inte går att exkludera konsumenter. Skolboksexemplet i detta fall är försvarsmakten. Noga betraktat kan nog och verksamhet utgöra en blandning av allmänna, gemensamma och privata nyttor. Forskning och analys i kunskapssamhället 2007:49 att det finns anledning att rätta till det som marknaden misslyckas med som på att det finns en väl fungerande marknad som efterfrågar tjänsterna. Min slutsats är att de behov av långsiktigt kunskapsuppbyggande forskning, analyser och planeringsunderlag som jag pekat på i detta kapitel till övervägande delen har en sådan karaktär att de inte utan vidare kan förväntas bli erbjudna på en öppen marknad. Målet för verksamheten – om den skall behålla nuvarande huvudinriktning vilket jag förordar – är ju i första hand att ge bästa möjliga underlag för beslut som är hela samhällets angelägenhet. Det rör sig alltså inte i första hand om att tillgodose några enskilda aktörers efterfrågan på forskningsresultat eller konsulttjänster. Målgrupperna är i stället statsmakterna och dess myndigheter (inklusive organen inom Europeiska Unionen), näringslivet i stort, branschorganisationer, forskare, media och inte minst allmänheten i dess egenskap av medborgare. Som jag redan har påpekat kan en företagsekonomisk styrmodell i allmänhet antas leda till att verksamheter kan bedrivas effektivare än i myndighetsform, särskilt om den företagsekonomiska modellen kan kombineras med privat ägande. Dessa vinster består framförallt av den förbättrade inre effektivitet som en helt marknadsmässig styrning av verksamheten kan ge upphov till. När det gäller att tillgodose den typ av allmänna och samhällsmotiverade behov som det här är fråga om, måste emellertid dessa möjligheter till förbättringar i den inre effektiviteten vägas mot risken att verksamheten förlorar i yttre effektivitet. Med yttre effektivitet menar jag då framför allt att verksamheten är orienterad mot rätt frågeställningar och att det samhällsekonomiska utbytet blir så högt som möjligt. I detta ligger bl.a. att resultaten av verksamheten kan spridas och nyttiggöras i hela samhället, vilket jag anser vara av yttersta vikt för de här berörda funktionerna. Sammanfattningsvis anser jag alltså att de vinster i form av ökad inre effektivitet som troligen skulle kunna uppnås vid en helt marknadsmässig styrning av forsknings- och analysverksamheten, skulle komma att gå förlorade om av en försämrad yttre effektivitet. På systemnivå skulle en renodlad marknadsstyrning av verksamheten enligt min bedömning därmed kunna medföra stora samhällsekonomiska förluster. Mina slutsatser i denna del innebär dock inte att jag utesluter att VTI:s och verksamhet kan organiseras annorlunda än . Vilka möjligheter som finns i detta avseende återkommer jag till i 54 SOU 2007:49 Forskning och analys i kunskapssamhället kapitel 4. Jag vill också betona att mina slutsatser i detta kapitel gäller behovet av och förutsättningarna för en forsknings- och analysverksamhet som svarar mot ett uppenbart allmänintresse. Jag är emellertid inte främmande för att delar av den verksamhet som omfattas av denna utredning kan ha ett mera begränsat allmänintresse och i större utsträckning vara motiverad av en marknadsmässig efterfrågan. Framför allt torde detta kunna gälla delar av VTI:s uppdragsverksamhet som utförs i konkurrens med privata institut och konsultbolag. 4 Myndighet eller bolag 4.1 Mina slutsatser och förslag Anslagsberoende verksamhet som inte är konkurrensutsatt bör bedrivas i myndighetsform. verksamhet har sin tyngdpunkt i planering, samordning och policyutformning. Genom statistikansvaret inrymmer verksamheten också direkt myndighetsutövning. Verksamheten i dess helhet är inriktad på den offentliga sektorns behov och uppgifter och med starka kopplingar till uppföljningen och utvecklingen av den övergripande statliga planeringen och transportpolitiken. Verksamhet är anslagsberoende och inte konkurrensutsatt. Min slutsats är att verksamheten även fortsättningsvis bör bedrivas i myndighetsform och att de olika verksamhetsgrenar som finns bör hållas samman i en gemensam organisation. Konkurrensutsatt verksamhet bör bedrivas i bolagsform såvida det inte finns betydande samproduktionsfördelar mellan utpräglade myndighetsuppgifter och den konkurrensutsatta verksamheten. Att en verksamhet är angelägen för samhället är ett kriterium för att samhället skall engagera sig i den, men däremot inte avgörande för valet av organisationsform. Min slutsats är att huvuddelen av VTI:s verksamhet är konkurrensutsatt och att förvaltningspolitiska skäl talar för att ombilda VTI till bolag. Några principiella hinder för en bolagisering föreligger inte enligt min mening. Om man ser till verksamhetens krav kan en ombildning av VTI från myndighet till bolag innebära flera betydelsefulla fördelar. Jag anser bl.a. att det skulle underlätta utvecklingen av FoU-verksamheten och förbättra förutsättningarna att reglera verksamheten så att den inte medför konkurrenssnedvridningar. Bolagsformen kan ge bättre möjligheter att driva verksamheten 57 Myndighet eller bolag 2007:49 affärsmässigt och underlätta närvaron på en alltmer internationaliserad marknad med ökat inslag av konkurrens mellan olika FoU-utförare. Styrelsens ansvar för utvecklingen ökar och ledningsfunktionen kan effektiviseras. För ett bolag blir möjligheterna också större att engagera sig i samägande, konsortier och allianser, vilket kan behövas på . Mitt förslag förutsätter dock att det nya bolaget kan upprätthålla samma huvudsakliga verksamhetsinriktning som nuvarande VTI. Jag anser att detta endast kan ske om bolaget kan tillförsäkras en basresurs som ungefär motsvarar dagens anslag till VTI. I annat fall förordar jag att VTI kvarstår som en uppdragsmyndighet med ett oförändrat uppdrag och övriga verksamhetsförutsättningar som . Min slutsats är att det saknas förutsättningar att organisera den konkurrensutsatta verksamheten i privat regi. Någon samordning av verksamheten vid nuvarande och anser jag inte vara lämplig eller aktuell. 4.2 Direktiven Utredaren skall utreda och föreslå en bolagisering av de verksamheter (vid VTI och ) som lämpar sig för att drivas i bolagsform samt föreslå lämplig organisationsform och hemvist för den övriga verksamheten. Utredaren skall analysera förutsättningarna för att bolaget långsiktigt skall överleva på egna meriter. 4.3 Mina utgångspunkter 4.3.1 Förvaltningspolitiska riktlinjer Den statliga förvaltningens utveckling och styrning Den statliga förvaltningens utveckling och styrning har varit föremål för många utredningar genom årens lopp och synsätten på hur verksamheten bör organiseras har skiftat över tiden. De principer och riktlinjer som successivt utvecklats har inte heller alltid fått fullt genomslag och olika lösningar har utformats utifrån den enskilda myndighetens eller verksamhetsområdets för58 SOU 2007:49 Myndighet eller bolag utsättningar snarare än utifrån ett samlat perspektiv på statsförvaltningens uppgifter och utveckling. Denna utredning har att ta ställning till vilken associationsform till staten som den verksamhet som bedrivs inom två enskilda statliga myndigheter fortsättningsvis bör ha. Självfallet är det då viktigt att beakta vilka speciella krav som den berörda verksamheten ställer. Men det är också angeläget att de lösningar som väljs är förenliga och i linje med de överordnade förvaltningspolitiska principer och riktlinjer som finns eller som är under utveckling. Nuvarande riktlinjer gällande förvaltningspolitiska riktlinjer lades fast i regeringens proposition, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst.TPF 1 FPT När det gäller principerna för organiseringen av statsförvaltningen gjorde regeringen då bedömningen att anslagsberoende statlig verksamhet, som inte är utsatt för konkurrens, i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. Vidare angavs att renodlingen av den statliga verksamheten borde fortsätta och att strukturförändringar behövs för att statsförvaltningen skall kunna utvecklas och effektiviseras. Vissa tjänster i de statliga myndigheterna, som utförs i egen regi, borde enligt propositionen kunna effektiviseras betydligt om de upphandlades i konkurrens. Vidare angavs en ökad samverkan mellan myndigheter som nödvändig för att stärka en sammanhållen statsförvaltning. I ovan nämnda proposition såg regeringen klara fördelar med att statlig verksamhet i huvudsak bedrivs i myndighetsform. Inom ramen för myndighetsformen finns en grundläggande utgångspunkt för den rättsliga styrningen genom att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerhet. Kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor tillgodoses också. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till att öppenhet och insyn i förvaltningen blir ett gemensamt mål för det allmänna. Den enskilde skall kunna åberopa gällande författningar och kunna utgå från att myndigheterna garanterar en korrekt handläggning av ärenden som rör medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Som ytterligare en fördel angavs att myndighetsformen är flexibel. Den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation 1 PT Prop. 1997/98:136. Myndighet eller bolag 2007:49 till de olika förutsättningarna för statlig verksamhet. Andra fördelar är att regeringen kan göra vissa ändringar i en myndighets uppgifter och ledningsform. Efter beslut av kan regeringen också genomföra nödvändiga strukturförändringar. får myndigheterna stor handlingsfrihet bl.a. genom mål- och resultatstyrningen. Beträffande konkurrensutsatt verksamhet gjorde regeringen bedömningen att den normalt inte bör bedrivas i myndighetsform. Istället borde bolagsformen övervägas för sådan verksamhet. Om konkurrensen skulle vara otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort ansågs dock myndighetsformen vara lämpligare än bolagsformen. Den nu nämnda propositionen byggde i hög grad på Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande I medborgarnas tjänst – en samlad förvaltningspolitik för staten.TPF 2 FPT Förvaltningspolitiska kommissionen, som tillsattes , hade i uppgift att göra en analys för att bedöma om formerna för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet var ändamålsenliga och lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen borde bedrivas. I betänkandet pekade kommissionen framför allt på tre problemområden, nämligen förvaltningens svårstyrbarhet, dess fragmentering och följderna av internationaliseringen. Några aktuella utredningar inom området Det utredningsarbete som har genomförts av har redan berörts i kapitel 3. Kommittén tillkallades med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen.TPF 3 FPT I uppdraget, som var mycket omfattande, ingick bl.a. att lämna förslag om den statliga verksamheten på regional nivå och om principer för den centrala myndighetsstrukturen. I det senare uppdraget ingick att överväga hur samordningen av statliga myndigheters verksamhet på central nivå kan förbättras, t.ex. genom en sammanhållen styrning av verksamhet som berör flera myndigheter eller genom en organisatorisk samordning eller TP 2 PT SOU 1997:57. TP 3 PT Dir. 2003:10. SOU 2007:49 Myndighet eller bolag sammanläggning. redovisade som tidigare nämnts sitt slutbetänkande den 28 februari 2007.TPF 4 FPT Kommittén anser att den samlade statliga styrningen bör bli mer helhetsinriktad och att medborgarperspektivet bör utvecklas, bl.a. för att säkerställa likvärdighet i de offentliga åtagandena. Vidare framhålls att kunskapsbildning och lärande vad gäller den statliga styrningen bör stärkas. konstaterar att den sektorsvisa organiseringen av staten och dess beslutsfattande har vuxit fram organiskt och att de nationella sektorsmyndigheterna har skilda roller. är rollen att vara utförare av statlig tjänsteproduktion, ibland är den att som expertorgan svara för uppföljning, utvärdering och fördjupad kunskapsbildning. Vidare svarar många myndigheter för styrning, det vill säga att utifrån nationella regler och egna befogenheter påverka andra aktörers verksamhet i samhället. Mot bakgrund av behovet av en ökad tydlighet inom samhällsorganisationen finns det enligt kommittén skäl att tydliggöra olika motiv för inrättande av myndigheter och kriterier för valet att inrätta en permanent myndighet. Det är också väsentligt att frågor som rör myndighetsorganisation prövas inte bara inom ramen för respektive sektor utan också i ett generellt förvaltningspolitiskt perspektiv. har i sitt slutbetänkande inte lagt fram några principiella förslag med syfte att förändra sektorsmyndigheternas uppgifter eller befogenheter. Den strategi som kommittén förespråkar för att hantera konstaterade brister är dels att förbättra processer och arbetsorganisation inom med syfte att dämpa den utpräglade sektoriseringen inom detta, dels att förnya den regionala nivån i samhällsorganisationen i olika avseenden. En särskild utredare fick i uppdrag att utvärdera resultatstyrningen.TPF 5 FPT En grundläggande tanke i samband med att resultatstyrningen infördes var att skapa förutsättningar för att ompröva det statliga åtagandets omfattning, inriktning, finansiering och organisation med stöd av fördjupad resultatinformation. I utredarens uppdrag ingår därför bl.a. att överväga vilka möjligheter och begränsningar som finns för att på ett systematiskt sätt pröva statliga verksamheter och myndigheter med stöd av resultatinformation. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . TP 4 PT Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). TP 5 PT (dir. 2006:30). Myndighet eller bolag 2007:49 Ny förvaltningspolitisk översyn påbörjad Regeringen angav i budgetpropositionen för år 2007TPF 6 FPT att det med tanke på den omfattning som den statliga myndighetsorganisationen nu fått finns anledning att se över hela verksamheten. Regeringen ansåg det vara viktigt att genom en översyn ta ett samlat grepp på hela den statliga myndighetsstrukturen. En viktig princip för översynen skulle vara att framtidens myndigheter skall fokusera på statens kärnuppgifter. Antalet myndigheter borde också minska. Regeringen angav vidare i budgetpropositionen att organiseringen av den statliga förvaltningen är ett viktigt styrinstrument, men att den statliga myndighetsstrukturen blivit komplicerad och svåröverskådlig. I propositionen aviserade regeringen därför en översyn av den statliga förvaltningens organisation. tillsatte regeringen en kommitté – – med uppgift att se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation.TPF 7 FPT Översynen, som omfattar alla statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, skall syfta till att effektivisera den statliga förvaltningen och verksamheten. I direktiven anges att detta skall åstadkommas genom att klargöra vad som bör vara statliga myndighetsuppgifter, skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av verksamheten, få till stånd en tydligare och mera överskådlig statlig förvaltningsstruktur samt att öka myndigheternas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer. I kommitténs uppdrag ingår särskilt att granska och ompröva myndigheters opinionsbildande och konkurrensutsatta verksamheter. Kommittén skall också analysera och lämna förslag för att komma till rätta med de problem som är förknippade med s.k. nämndmyndigheter och andra små myndigheter. 4.3.2 Myndighetsbegreppet och olika typer av myndigheter I 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) anges att det för rättsskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Även regeringen och domstolarna är myndigheter. Andra myndigheter än domstolarna och regeringen är förvaltningsmyndigheter. TP 6 PT Prop. 2006/07:1, utgiftsområde 2. TP 7 (dir 2006:123).