sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — Det praktiska arbetet underlättas bl.a. av den generella regeln som ger en kustbe- vakningstjänsteman rätt att preja, borda och inbringa i vart fall svenska fartyg. Inom några områden föreslår vi ändringar som ger kustbevak- ningstjänstemännen utökade befogenheter som underlättar kontroll- arbetet, t.ex. när det gäller fartygssäkerhet. Genom det nya regelverket blir det också tydligare för den tjänste- man som genomför en kontroll att ett sådant uppdrag inte får blandas samman med brottsbekämpning. Konsekvenserna av förslagen för Myndigheten har en utbildningsbudget som uppgår till . grundutbildning, KBU-1, sträcker sig över tre terminer och omfattar följande momentTPF3FPT. Grupp och individutveckling, Allmänna ämnen, , vari ingår: Myndighetens målsättning och organisation Allmän rättslära, polislära och LKP, Kontroll och tillsynsverksamhet, , vari ingår: 3TP PT Uppgifterna är hämtade ur Utredningen avseende rekrytering och utbild- ning, KRUT-2007, som är en utredning som genomfört, samt kursplanen för grundutbildning. Konsekvenserna av förslagen för Hot, våld och överlevnad, , vari ingår: Självskyddsutbildning Vapenutbildning, Glock-17 Sjukvård och säkerhetsmateriel , samt Övrig information, . Därefter följer en handledarledd praktik eller . Personalen genomgår också regelbunden teoretisk utbildning för att upprätthålla sin kompetens och för att vidareutbilda sig. Region- cheferna ansvarar vanligen för denna utbildning. Normalt omfattar denna vidareutbildning 2–. Därutöver erbjuds vidareutbildning och fortbildning inom särskil- da ämnen, bl.a. en brottsutredarutbildning som sträcker sig över . Denna omfattar flera moment, t.ex. havsrättskonventionen, vattenföroreningslagen, inledande av förundersökning och brotts- utredningsrutiner enligt förundersökningskungörelsen. Cirka 100 tjänstemän har genomgått denna utbildning. I den operativa verk- samheten eftersträvas att minst en i varje besättning har den fördju- pade brottsutredarutbildningen. 24.3.2Behovet av en ny eller ändrad utbildning Av utredningens förslag, men också till följd av utvecklingen av myn- dighetens roll och de senaste lagstiftningsärendenaTPF4FPT samt den allmänna samhällsutvecklingen, bör en generell kompetenshöjning inom myndigheten genomföras. I samband med de nya lagförslagen i fråga om rattfylleri och sjöfylleri har utbildningsfrågan och eventuellt behov av kompetenshöjning inte berörts närmare. De sammantagna effekterna av kustbevakningstjänstemännens nya eller utökade uppgifter ställer enligt vår mening krav på högre kompetens i frågor som rör brottsbekämpning. Det finns också en internationell dimension på verksamheten som påverkar utbildningsbehovet. Eftersom i allt högre grad samverkar internationellt kan det krävas en kompetenshöjning på det området. Även här rör det sig om en utveckling som har skett stegvis och där dagens utbildning kanske inte fullt ut motsvarar den nya rollen. Slutligen måste också de ökade kraven på att hålla isär 4TP PT Se framför allt prop. 2001/01:139, 2005/06:33 och 2007/08:53. SOU 2008:55 Konsekvenserna av förslagen för kontrollverksamhet och brottsbekämpning återspegla sig i utbildningen på ett tydligare sätt än . Ser man till dagens grundutbildning är de för vårt vidkommande mest centrala delarna av grundutbildningen dels ämnet Allmän rätts- lära, polislära och LKP, dels ämnet Kontroll och tillsynsverksam- het. Allmän rättslära omfattar processrätt och straffrätt. Polislära är en sammanfattande benämning på vad som motsvarar ordningspolis- tjänst och kriminalpolistjänst. Avsnittet LKP innehåller utbildning om lagen och förordningen med samma namn. För genomgången och analysen av LKP är avsatt . Den materiella lagstift- ningen, vars efterlevnad övervakar, ingår i ämnet Kontroll och tillsynsverksamhet. Det ämnet utgör således ett kom- plement till utbildningen angående brottsbekämpning. Denna utbild- ning måste enligt vår mening byggas ut om våra förslag genomförs. Därutöver krävs också en mer omfattande successivt återkom- mande vidareutbildning angående brottsutredning. I princip bör varje kustbevakningstjänsteman åtminstone ha genomgått den fördjupade brottsutredarutbildningen. I sammanhanget kan det vara intressant att översiktligt belysa den utbildning som polistjänstemän och tulltjänstemän genomgår. grundutbildning omfattar och varvar teori med praktik i ungefär lika stora delar. Beroende på i vilken verksamhet aspiranten ska arbeta är utbildningen uppdelad i två grenar: Effektiv handel och brottsbekämpning. Man har också olika antagningskrav. Grundutbildningen avseende brottsbekämpning omfattar, som nämnts, och varvar teori med praktik. Innehållet i utbildningen rör framför allt smugglingslagen och sådana bestämmelser i brotts- balken eller specialstraffrätten som är av betydelse. Vidare ingår bl.a. utbildning om utredning av brott, upprättande av brottmålsrapport och regler om förundersökning. Visitationsteknik utgör ett särskilt utbildningsmoment. Andra utbildningsområden är konflikthantering, första hjälpen och självförsvar. Innehållet i grundutbildningen ändras kontinuerligt för att svara mot de utbildningsbehov som finns och utvecklingen av verksamheten. Utbildningen för förundersöknings- ledare omfattar 1–. pågår en omfattande översyn av utbildningen.TPF5FPT Polisprogrammet, dvs. den grundläggande polisutbildningen, mot- svarar 80 utbildningspoäng och omfattar fyra terminer. Sedan till- kommer en aspirantutbildning som bedrivs under 5TP PT Uppgifter inhämtade efter telefonsamtal med den rekryteringsansvarige på . Konsekvenserna av förslagen för Under denna har polisaspiranten polismans befogen- heter; se 1 kap. 4 § 3 polisförordningen (1998:1558). Den första terminen av polisutbildningen ägnas åt grunderna för polisiärt arbete och behandlar polisens uppdrag och roll (), grundkurs i straffrätt () samt kriminologi och brottsföre- byggande arbete (). Den andra terminen ägnas åt polisiärt arbete och behandlar polisens brottsutredande uppdrag. Även den tredje terminen ägnas åt polisiärt arbete och behandlar trafik (6 veck- or), brottsutredning utredningar II () och ungdomar (). Sista terminen ägnas åt våld i nära relationer (), särskilda händelser (), psykisk ohälsa och social utsatthet () samt summering och reflektion ().TPF6FPT Utöver grundutbildningen erbjuder såväl polis- myndigheterna som andra myndigheter bl.a. anslagsfinansierade kurser i utredning och lagföring, brottsförebyggande verksamhet (taktik, brottsprevention och trafik) samt service.TPF7FPT Det är väl känt att polisens grundutbildning, precis som genom- gången visar, är betydligt mer omfattande än den utbildning som kust- bevakningstjänstemän och tulltjänstemän genomgår. Detta hänger bl.a. samman med att polisrollen omfattar många fler lagstiftnings- områden, förutsätter betydligt fler kontakter med andra samhälls- grenar och innehåller andra typer av ingripanden mot enskilda. Dessutom ska polisen kunna hantera också de mest kvalificerade brottsutredningarna. Mot den bakgrunden kan en jämförelse med polismännens utbildning aldrig bli rättvisande. Det är betydligt rimligare att jämföra kustbevakningstjänstemän- nens och tulltjänstemännens utbildningar, även om det finns tydliga skillnader även där. Det kan då konstateras att skillnaderna i fråga om utbildningsstandard inte är så stora. Mot den bakgrunden fram- står det som rimligt att bygger vidare på den utbildning som redan finns. Vid en genomgång av den nuvarande utbildningsplanen kan vi konstatera att frågor som rör brottsutredning måste få en mera framskjuten plats i grundutbildningen. Sådana frågor bör ges ett eget utrymme i utbildningen och ägnas än . Det kan också finnas skäl att ändra uppläggningen av utbildningen i stort, så att skillnaderna mellan kontroll- och tillsynsverksamhet å ena sidan och brottsbekämpning å den andra framgår tydligare. Vad som har sagts bör även prägla vidareutbildningen. 6TP PT för Polisprogrammet , reviderad . 7TP PT , Utbildningskatalog 2007, reviderad . Konsekvenserna av förslagen för 24.4De ekonomiska konsekvenserna av våra förslag I den brottsutredande verksamheten kommer antalet utredningar att öka. Det krävs därför att fler tjänstemän än ägnar sig åt för- undersökningsledning och utredningsarbete. Detta innebär att nya resurser krävs. De nya uppgifterna kommer att leda till ökade kostnader för . Initialt måste nya rutiner och föreskrifter utarbetas, vilket kan vara både resurs- och kostnadskrävande. Sådana insatser kommer att krävas i omedelbar anslutning till att förslagen genom- förs, t.ex. att utarbeta tillämpningsföreskrifter och delegationsord- ning och att fastställa vilka utbildningskrav som ska gälla för olika behörigheter m.m. Myndigheten kan visserligen hämta ledning och inspiration från motsvarande verksamhet inom polisen och , men det krävs ändå viss anpassning till den egna verksamheten och dess speciella förutsättningar. Det torde krävas att en jurist ägnar sig åt detta på heltid . På måste myndigheten också avsätta resurser för att fortlöpande uppdatera dem. En mindre kostnad kan också uppkomma för författnings- publicering. Även i ett längre perspektiv ökar de administrativa kostnaderna något, men vi bedömer att den ökningen blir marginell. Myndighetens uppgift att bedriva förundersökning förändras från att enbart ha gällt en brottstyp till att omfatta fler typer av brott. En sådan förändring aktualiseras redan per , om riks- dagen antar förslaget om ändrade regler för ingripanden mot ratt- fylleri och sjöfylleri.TPF8FPT Våra förslag ställer för tjänstemännens del krav på nya rutiner och en förmåga att hantera andra problem än dem som finns i dagens begränsade förundersökningsverksamhet, t.ex. rutiner för delgivning och för hantering och dokumentation av nya tvångsåtgärder. Kontakterna med åklagare blir fler och kommer inte i samma utsträckning som att så gott som uteslutande ske genom telefonsamtal och enstaka möten med miljöåklagare. Konsekvensen av den utvidgade förundersökningsrätten ska emellertid inte överdrivas. Som vi framhållit tidigare kommer det sannolikt i de flesta fall inte att bli aktuellt att upprätta fullständiga 8TP PT Prop. 2007/08:53. Konsekvenserna av förslagen för förundersökningsprotokoll, eftersom det förenklade utrednings- förfarandet enligt 23 kap. 22 § kan tillämpas. Vi anser det rimligt att den utvidgade förundersökningsrätt som vi föreslår kräver ytterligare resurser motsvarande fem förundersök- ningsledare. Vi gör bedömningen att en sådan resurs måste finnas i samtliga fyra regioner. Den ökade mängden utredningsarbete bör kunna hanteras med befintliga resurser. Inledningsvis måste bygga upp bättre rutiner för beslagsprövning och lösa problemen med hantering av beslagtagen egendom, vilket ger nya kostnader.TPF9FPT Även om de övergripande rutin- erna i fråga om t.ex. protokollering och förvaring redan finns, kommer våra förslag att innebära att fler frågor kräver lösning. Nya rutiner måste skapas, eftersom beslagen kommer att bli fler och avse andra typer av egendom, såsom t.ex. fiskenät och CITES-djur som har tagits i beslag på uppdrag av åklagare. Dessa kräver andra utrymmen och kanske även alternativa platser för förvaring. När det finns ett fun- gerande system för beslagshanteringen kvarstår ökade årliga kost- nader. Dessa består främst i kostnader för lokaler och för praktisk beslagshantering, såsom återlämnande av egendom och underrättel- ser till dem som utsatts för beslag. För att inte det administrativa arbetet med beslagshantering ska gå ut över den operativa verksamheten krävs enligt vår mening också ett visst resurstillskott. Totalt bör ökningen motsvara en ungefärlig kostnad för två administrativa heltidstjänster. Myndigheten hanterar utredningar och förundersöknings- material som tillställs polisen eller åklagare manuellt. Polisen måste därför avsätta resurser för att föra in de ärenden som kommer från i sina IT-system. Denna ordning är nödvändig, eftersom polisens inrapportering till IT-systemen bildar utgångs- punkten både för rättsstatistiken och den fortsatta behandlingen av saken inom rättsväsendet. 9TP PT Dessa kostnader uppkommer till viss del redan som en följd av de föreslagna ändringarna avseende rattfylleri och sjöfylleri. Konsekvenserna av förslagen för ett IT-baserat system som kan samverka med polisens, så att effek- tiviteten och samordningen mellan de brottsbekämpande myndig- heterna kan öka. Det behovet föranleds inte av våra förslag, men det blir tydligare att frågan måste lösas . När det gäller systemutveckling och systemanpassning pågår, på uppdrag av regeringen, ett arbete inom ramen för den s.k. RIF- samordningen (samordningen för rättsväsendets informationsför- sörjning). Syftet med RIF-samordningen är bl.a. att nödvändigt informationsutbyte ska kunna genomföras med hjälp av en gemen- sam kommunikations- och säkerhetslösning mellan myndigheternas databaser. Informationen mellan myndigheterna ska vara struktu- rerad på ett gemensamt sätt och uppbyggd med utgångspunkt i för rättsväsendet gemensamma begrepp. Syftet är i första hand att öka effektiviteten och rättssäkerheten. I avvaktan på resultatet av det arbete som bedrivs inom RIF- samordningen blir det knappast aktuellt med några stora förändringar av myndighetens IT-stöd. Kostnaderna för att inrätta nya informa- tionssystem ingår i den normala verksamheten vid en myndighet och bör således täckas av de vanliga anslagen. Det är därför inte motiverat att skjuta till nya medel med anledning av våra förslag. Om våra förslag genomförs krävs det särskilda utbildningsinsatser. Även om förslagen till stora delar bygger på den nuvarande reg- leringen ger den tjänstemännen utökade befogenheter. Dessa måste därför bygga på sin grundutbildning. Vidare måste grundutbildning- en för nya kustbevakningstjänstemän utökas. Därutöver finns det ett visst generellt behov av kompetenshöjning, men detta är inte knutet till våra förslag. I så nära anslutning som möjligt till att den nya författnings- regleringen träder i kraft måste enligt vår bedömning samtliga kust- bevakningstjänstemän som har rätt att utöva rättsliga befogenheter genomgå en kompletterande utbildning. För denna utbildningsinsats bör beräknas åtminstone per tjänsteman. Utbild- ningsbehovet rör sammanlagt cirka 600 tjänstemän. Även om det är en mycket omfattande utbildningsinsats, som kräver noggrann pla- nering och som kommer att belasta inte minst personal- och utbild- ningsavdelningen hårt, kan enligt vår bedömning denna utbildning i viss utsträckning ske inom ramen för den befintliga budgeten. Konsekvenserna av förslagen för år genomför , som redovisats i avsnitt 24.3.1, en teoretisk vidareutbildning för vilken respektive region ansvarar. För denna utbildning är medel avsatta och budgeterade per tjänsteman och år. Eftersom våra förslag ställer krav på att all operativ personal genomgår utbildningen inom en relativt kort tidsrymd är det rimligt att så gott som all vidareutbildning inriktas på detta. Därutöver uppskattar vi att det krävs per tjänsteman. Om samtliga utbildningsdagar förläggs till en sammanhängande utbild- ningsvecka tillkommer, utöver redan budgeterade medel, ytterligare kostnader för traktamenten och logi. Sammanlagt innebär det en merkostnad om för de två tillkommande utbildnings- dagarna. Utöver detta behövs det också ett resurstillskott för att ta fram lämpligt kursmaterial och för att planera och samordna utbild- ningen. Vidare kommer det sannolikt att krävas att lärarkraft lånas in från andra verksamhetsområden, t.ex. eller åklagar- väsendet. Kostnaderna för detta är av engångskaraktär men kräver resurstillskott. En annan utbildningskostnad rör de kustbevakningstjänstemän som ska leda förundersökningar. Enligt vårt förslag rör det sig om resurser motsvarande fem nya befattningar, men det kan finnas skäl att överväga om utbildningen bör riktas till ytterligare några tjänste- män. Efter diskussion med företrädare för per- sonal- och utbildningsavdelning bedömer vi att det för denna utbild- ningsinsats krävs åtminstone initialt och därutöver viss vidareutbildning. Att utbildningsbehovet bedöms kunna stanna vid beror främst på att de tjänstemän som kommer att leda förundersökning förväntas genomgå särskild utbildning i förunder- sökningsledning i samband med de ökade möjligheterna att ingripa mot rattfylleri och sjöfylleri (prop. 2007/08:53). Ett annat skäl är att de flesta brotten är av den arten att någon formell förundersökning inte krävs. För utbildning i förundersökningsledning finns ingen på förhand budgeterad kostnad som kan täcka utgiften. Kostnaden för utbildningsmaterial för de tjänstemän som ska leda förundersökning bedöms vara betydligt högre än för övriga tjänstemän. Vidare uppstår kostnader för utbildning av de personer som ska svara för administrationen kring beslag och hanteringen av dessa. Denna kostnad torde bli marginell. Konsekvenserna av förslagen för utökade möjligheter att inleda och bedriva för- undersökning innebär framför allt en samhällsekonomisk vinst, efter- som brottspreventionen och lagföringen totalt sett kan förväntas öka. Det leder också till en totalt sett effektivare verksamhet. finns det dessutom påtaglig risk för att vissa brott inte blir utredda eller att andra uppgifter inte blir utförda på grund av att polisen måste prioritera annat. Den risken undanröjs med förslagen. För polisen, som även i fortsättningen ska ha huvudansvaret för brottsbekämpningen, kommer ändrade roll att innebära en viss avlastning. Genom att får möj- lighet att utreda vissa brott av enkel beskaffenhet får polisen färre anmälningar att hantera och slipper dessutom bl.a. en betungande hantering av anmälningar som tagits upp av Kustbevak- ningen. Antalet beslag kan också förväntas minska. Vidare kommer polisen att kunna utnyttja som biträde både i den brottsbekämpande verksamheten och i ordningshållningen i betydligt större utsträckning än , vilket minskar kostnaderna för polisen i motsvarande utsträckning. större ansvar för brottsbekämpning minskar polisens ansvar och kostnader i motsvarande mån. Detta gäller inte enbart arbetet med att ingripa mot och utreda brott samt att upp- rätthålla allmän ordning, utan även rent brottsförebyggande arbete genom exempelvis närvaro i kustnära glesbygd. Polisen får även viss specifik kostnadsbesparing genom att en betydande del av dykeri- verksamheten kan utföras som ett led i biträde i brottsbekämpningen. För uppstår en viss kostnadsminskning genom att en kriminalteknisk undersökning som utförs av SKL på begäran av ska vara kostnadsfri (se avsnitt 22.7). Förslagen innebär visserligen inte att någon verksamhet i sin hel- het flyttas över till , eftersom polisen alltjämt ska ha det generella ansvaret för brottsbekämpningen. Trots detta får för- ändringarna anses innebära en sådan förskjutning mellan verksam- hetsområdena att förslagen bör finansieras genom att en marginell del av polisväsendets totala anslag, som för uppgår till på ,TPF10FPT överförs från polisväsendet till Kustbevak- ningen. Vi beräknar de totala kostnaderna på följande sätt. 10TP PT Prop. 2007/08:1, utgiftsområde 4. Konsekvenserna av förslagen för SOU 2008:55 Resurser motsvarande fem tjänster som Resurser motsvarande två administrativa Förhyrning av lokaler för förvaring av beslag samt ökade administrativa kostnader för Engångskostnad för upprättande av nya rutiner för brottsutredning och beslagshantering, Engångskostnad för utbildning av personal, inkluderande kostnader för framställning och inköp av kursmaterial, lärare m.m. Engångskostnad för utbildning av förunder- sökningsledare, inkluderande kostnader för inköp av material, lärare m.m. Engångskostnad för arbetet med att utarbeta föreskrifter (en extra jurist ) Anslaget för bör således tillföras dels ett engångs- belopp med 1,5 milj. kronor, dels en årlig höjning av ramanslaget med 4 milj. kronor. Medlen ska överföras från rättsväsendets anslag till motsvarande anslag. Våra förslag bör påverka den psykosociala arbetsmiljön positivt. En del kustbevakningstjänstemän upplever oro över att rätten att ingripa är begränsad, som förväntningarna på ingripanden är höga både från allmänheten och från andra myndigheter. Inte sällan uppstår en situation där tjänstemannen tvingas ingripa med stöd enbart av envarsrätten. Då har tjänstemannen inte samma skydd som när han eller hon ingriper i sin tjänsteutövning. Förslagen innebär en tydlig förbättring i dessa avseenden. En annan oro är att den otydliga Konsekvenserna av förslagen för befogenhetsregleringen ska leda till att fel begås vid myndighetsutöv- ningen. Med en tydligare reglering kan denna oro minska. Vidare underlättas kontakterna med samverkansmyndigheterna av en tydlig och konsekvent reglering, vilket kan ge ett ännu bättre samarbets- klimat mellan de olika myndigheternas tjänstemän. Utredningens förslag torde i övrigt inte medföra några sådana kon- sekvenser som enligt 15 § kommittéförordningen ska redovisas.TPF11FPT 11TP PT Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konse- kvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vårt förslag: Den nya lagstiftningen om och en kustbevakningstjänstemans rättsliga befogenheter, och de författningsändringar som vi i övrigt föreslår, ska träda i kraft , då lagen (1982:395) om med- verkan vid polisiär övervakning, med tillhörande förordning, ska upphöra att gälla. Det är angeläget att den nya lagstiftningen träder i kraft . Såväl Statskontoret som har pekat på behovet av en översyn av den lagstiftning som ligger till grund för större delen av myndighetens verksamhet. Som framgått av avsnitt 3 har detta behov också framhållits i andra sammanhang. Våra förslag torde inte kräva så omfattande förberedelseåtgärder hos att tiden för ikraftträdandet av detta skäl bör senareläggas. Tidpunkten för ikraftträdande är därför främst bero- ende av tidsåtgången för remissförfarandet samt behandlingen i och . Det skulle visserligen vara en för- del om ändringarna kunde träda i kraft när fritidsbåtsäsongen börjar , men vi bedömer inte det som realistiskt. Å andra sidan bör inte heller ikraftträdandet skjutas upp , eftersom man då förlorar effektivitet. Mot den bakgrunden be- dömer vi att det är rimligt att den nya lagstiftningen kan träda i kraft . Vår bedömning: Våra förslag kräver inte några särskilda över- gångsbestämmelser. Den föreslagna nya lagen och våra andra förslag till författnings- ändringar rör i huvudsak regler om straffprocessuella befogenheter eller tillsynsbefogenheter. Sådana regler kräver inte några övergångs- bestämmelser. Inte heller i övrigt behövs det några övergångsbe- stämmelser. Vårt betänkande innehåller förslag till en ny lag med tillhörande förordning, lagen och förordningen om och en kustbevakningstjänstemans rättsliga befogenheter. Den ska ersätta lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning (LKP) och tillhörande förordning, som således ska upphävas. Vi föreslår också vissa ändringar i annan lagstiftning som reglerar myndighetens eller dess tjänstemäns befogenheter. I avsnitt 26.2 förklarar vi den nya lagens allmänna uppbyggnad och beskriver allmänt innehållet i den nya regleringen. Därefter kommenterar vi de enskilda bestämmelserna i den nya lagen (av- snitt 26.3). I avsnitt 26.4 ger vi några korta kommentarer till den nya förordningen. Avslutningsvis behandlar vi de ändringar i olika specialförfattningar som vi föreslår (avsnitten 26.5–26.19). 26.2Lagen och dess uppbyggnad Ett av de övergripande målen är att den nya lagen ska vara enklare att tillämpa och ge bättre överskådlighet samt bidra till större enhet- lighet än den nuvarande splittrade lagstiftningen.