sou · GVB339 · 2008-01-01 00:00:00 — Efter- som polisarbetet ytterst skall utgå från medborgarnas behov och förväntningar kan naturligtvis denna utveckling få betydelse för polisens framtida arbete. Vid en sådan framtida utveckling skulle polisen kanske behöva ingripa mot t.ex. nedskräpning, fylleri m.m. Detta innebär i sig att polisens uppdrag breddas jämfört med . Ett exempel där dessa förändringar redan har genomförts är . infördes termen anti-social behaviour i den brittiska lagstiftningen. Bestämmelsen infördes som ett sätt att komma till rätta med förargelseväckande och hotfulla beteenden i samhället. Syftet är att varna en person som uppför sig på ett sådant sätt att beteendet kan orsaka oro eller obehag eller leda till besvär för andra personer än de som den störande är bosatt tillsammans med. Som exempel på sådana beteenden som avses anges graffiti, nedskräpning och berusat uppträdande på allmän plats. Domstol kan i dessa fall meddela förbud för den störande att ägna sig åt specifika anti-sociala beteenden. Den som bryter mot dessa före- skrifter kan dömas till fängelse . Mot en breddning av det polisiära uppdraget står en vilja att ren- odla polisens uppdrag. har med anledning av ett antal motioner i anfört att sysslor av administrativ karak- tär i princip inte bör utföras inom polisorganisationen. Utskottet menade att många av de arbetsuppgifter som utförs av polisen i stället kan utföras av andra myndigheter. (betänk- ande 1999/2000:JuU6 s. 8). Som en följd av utskottets uttalande tillsatte regeringen . Därefter har frågan om renodling av polisens arbetsuppgifter även behandlats i Bex- utredningen och . Vi har i avsnitt 2.2.3 när- mare redogjort för dessa utredningar. Den spänning som ligger i ett breddande av det polisiära upp- draget och en vilja att renodla polisens uppgifter kommer sannolikt att bli en central fråga när det gäller att avgränsa polisens uppdrag . Framtida krav på polisverksamheten Den allmänna debatten kring miljöfrågorna har blivit allt intensivare. Oron för klimatförändringar, förlusten av biologisk mångfald, föroreningarnas hot mot vår hälsa, sättet att utnyttja naturresurserna och den stora avfallsproduktionen har gjort att dessa frågor röner ett allt större intresse, såväl nationellt som internationellt. antog 15 miljökvalitetsmål. Ett 16:e mål, om den biologiska mångfalden, antogs . Dessa miljökvalitetsmål har till syfte att åstadkomma en miljömässigt hållbar samhällsutveckling. Miljömålen har blivit riktmärken för allt svenskt miljöarbete, oavsett var och av vem det bedrivs. EU förfogar över en rad olika finansiella och tekniska instrument för att genomföra gemenskapens miljöpolitik, och möjligheterna har ökat allt eftersom denna politik har utvecklats. Det viktigaste finansiella instrumentet är Life-programmet, som samfinansierar miljöåtgärder inom EU och i vissa tredjeländer. EU försöker dess- utom främja medverkan från ekonomiska operatörer och det civila samhället i miljöskyddet. Detta görs med hjälp av insatser som miljömärkning, gemenskapens miljölednings- och miljörevisions- ordning och frivilliga avtal. Gemenskapen har anslutit sig till många internationella konventioner som har som mål att skydda miljön. Vissa av dessa konventioner har global räck- vidd, andra är av regional karaktär. Bland de världsomfattande kon- ventionerna kan bl.a. nämnas Kyotoprotokollet som syftar till en minskning av växthusgasutsläppen, om skydd av ozonskiktet med det tillhörande Montrealprotokollet om ämnen som bryter ner ozonskiktet, konventionerna om biologisk mång- fald och om klimatförändringar och Århuskonventionen om till- gång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor. trädde i kraft. Införandet av miljö- balken kan ses som en markering av att miljöfrågorna är viktiga och att miljöbrotten skall prioriteras. Avsikten var bl.a. att ersätta väsent- liga delar av den splittrade miljölagstiftningen med en skärpt och samordnad lagstiftning. Resultatet blev en markant ökning av anmälda miljöbrott. Det fick också effekten att rättsväsendet satsat mer på miljöbrott . T.ex. finns särskilda miljöpoliser och miljöåklagare. Miljö- frågorna kom också generellt mer i fokus i den allmänna debatten. Framtida krav på polisverksamheten Ett rimligt antagande är att miljöfrågorna och därmed miljöbrotten långsiktigt blir allt viktigare. Problemen drabbar ofta flera länder och till och med kontinenter, trots att de uppstår på en viss plats. Miljöfrågorna är därför i hög grad globala. är medveten- heten om miljöförstöringens inverkan större än tidigare och det finns en tydligare vilja att göra något åt problemen. Det leder i sin tur till att miljöbrotten hamnar mer i fokus. Media har naturligtvis rollen som granskare av polisen och dess anställda. Inom kriminaljournalistiken beskrivs en del av det arbete polisen utför. Medias roll har emellertid utvecklats även i andra riktningar. En utveckling kan ses där rättegångar blir till mediaspektakel, brotts- bekämpning sker via TV-program och lagstiftningen inspireras av opinionsyttringar i media. Det finns således ett intimt samspel mellan medier och brott. Inom medieforskningen har framförts att medierna har fått en allt mer betydelsefull roll i samhällsdebatten och en allt starkare makt. Det har vidare framförts att mycket av det som sker i sam- hället sker i medierna och att människors föreställning om vad som händer runt omkring dem i allt större utsträckning bygger på massmediernas bilder. En följd är att det är medias bild av verklig- heten som blir tongivande. Media har därmed också i ökad utsträckning, i vart fall indirekt, kommit att fungera som kravställare gentemot polisen. Ett särskilt fenomen är det som inom mediaforskningen kommit att kallas mediapanik. Med mediapanik avses ett utbrott i media genom vilket det ges en bild av ett stort och allvarligt samhälls- problem, som dessutom blir allt värre. När de tongivande tidning- arna samt radio och TV alla tar upp samma fråga måste både poli- tiker och myndigheter reagera. Som exempel har nämnts debatten om pedofiler på daghem. Medias makt är självfallet stor och kan därtill, i den utsträckning den förmedlade bilden inte stämmer eller är grovt överdriven, vara ett problem. Följden kan bli att polisen tvingas prioritera frågor som möjligen inte hade getts samma prioritet från en strikt polisiär Framtida krav på polisverksamheten Det är i de fallen en viktig uppgift för polisen att, i syfte att skapa ett fullgott underlag inför eventuella beslut om åt- gärder, analysera den i media beskrivna problembilden mot bak- grund av polisiär erfarenhet och kompetens. (För ett mer utförligt resonemang se , En studie i medier och brott, 2001, och Mediepanik!, Apropå 3/2001, Brotts- förebyggande rådet.) Mot det resonemang som förs ovan kan ställas en studie om Polisen i nyheterna som utförts av två forskare vid univer- sitet, och . Genom en analys av över 400 nyhetsartiklar från dagspress och nyhetsinslag från radio och television har de studerat hur polisen och polisens verksamhet rapporteras, gestaltas och värderas i nyhetsmedierna. I studien fram- träder ett antal tydliga drag i nyhetsjournalistiken. Dessa kan be- skrivas enligt följande. Polisen är nyhetsmässig och att rapportera om polisen ingår som en självklar rutin för alla nyhetsmedier. Huvuddelen av nyheterna är så kallade raka nyhetsberättelser som utan värderingar berättar om polisens vardagsarbete. Självständig kritisk granskning av poli- sen saknas nästan helt, enbart av nyhetsberättelserna kan karaktäriseras som kritisk granskning. Polisen sätter medier- nas dagordning – som nyhetskälla ifrågasätts polisen ytterst sällan och därmed inte heller polisens verklighetsbeskrivningar. Polisen är expert på sig själv och detta framkommer tydligt i nyhets- rapporteringen. Polisen gestaltar också samhället. Det samhälle som framträder i polisjournalistiken är ett risksamhälle; ett sam- hälle som domineras av oordning och brist på disciplin; Polisens roll är att återställa ordningen, eller att disciplinera. Oordnings- problemen kopplas av polisen själv till brist på resurser, att med- borgarna inte vill vittna och att bovarna alltid har ett försprång eftersom polisen inte får använda de nödvändiga metoderna. Vidare framstår polisen som ensam i räddningsarbetet. En företeelse, som i viss mån berörts ovan, är de ständiga hotbilder som målas upp i olika sammanhang. Om man med hotbild menar en identifiering av någon om något samhällsfarligt, som ännu inte inträffat, men som beskrivs som överhängande och som kräver mot- åtgärder ganska omgående, så handlar det om ett i det närmaste Framtida krav på polisverksamheten oändligt antal bilder som vi har att förhålla oss till . Detta gäller även om bildspelet avgränsas till hoten inom det kriminal- politiska fältet. Den organiserade brottsligheten är en sådan hotbild. En annan bild är hotet från cyberkriminaliteten. Ett tredje hot är terrorismen. I hotbildsdokumentet återfinns också miljöhot och systemhotande brottslighet, vilken konkret kan handla om hot och våld mot rätts- väsendets personal. Hoten kan också komma från rättsväsendets myndigheter. Som exempel kan nämnas det förmodade hotet mot integriteten i bekämpningsarbetet mot den organiserade brottslig- heten, såsom buggning. Ett annat hot är det om en kraftigt stig- ande brottslighet som en följd av att polisstationerna blir färre, att brottsligheten går allt längre ned i åldrarna och att barnmisshandeln ökar, vilket i sin tur skapar ökad nyrekrytering till kriminella livs- stilar. En gemensam nämnare för de ovan nämnda hotbilderna är att de förmedlas av vad som uppfattas som auktoriteter, bilderna har drama- tiska förtecken, gör sig ofta bra i media och det avkrävs leverans av snabbt vidtagna åtgärder. I utredningsarbetet har vi mött en tydlig uppfattning om att de kriminalpolitiska frågorna har fått en allt större betydelse , såväl i media som inom politiken. Inom forsk- ningen har denna utveckling förklarats med att brottslighetens och brottsofferfrågorna är exempel på några få företeelser som kan förena de flesta människor i ett samhälle som bygger på allt färre gemen- samma värdegrunder. Det har också hävdats att brottsoffrens allt starkare ställning har inneburit att kriminalpolitiken fått ett större innehåll än tidigare, att den blivit mer moralisk och mindre prag- matisk. Följden av denna utveckling är att olika intressegrupper och policyentreprenörer driver sina frågor utan något annat egentligt intresse än att just deras frågor skall komma högst upp på den politiska agendan. Detta gynnar sådan brottslighet som är enkel att beskriva, som kännetecknas av dramatiska förtecken och som fun- gerar att beskrivas i medierna. Med detta följer en risk att beslutsfattare i viss mån försöker leva upp till de krav som hotbilderna reser och att det sker på ett okritiskt sätt genom snabba utspel och symbolmässiga åtgärder. Resursallokeringen riskerar då att mer bestämmas av styrkan hos hotbildsleverantören och mindre av vad som egentligen är de kri- Framtida krav på polisverksamheten Det blir då ett hot i sig att resurserna inte styrs mot de hot som är de mest sannolika eller leder till störst skada. (För ett mer utförligt resonemang se , Hotet från hotbilderna, nr 1/2007.) Det finns även en rad sociala faktorer som har betydelse för den polisiära verksamheten. Vi behandlar i detta avsnitt alkohol, narko- tika och andra droger samt psykiskt sjuka eller störda personer. Enligt () har alkoholkonsumtionen i ökat dramatiskt . En förklaring är, enligt FHI, en ökad försäljning på Systembolaget men även att restaurangförsäljningen och resandeinförseln har ökat. För att få en uppfattning om den totala konsumtionen måste emellertid även privatinförd, smugglad och hemtillverkad alkohol läggas till – dvs. finns relativt goda uppskattningar på den oregistrerade konsumtionens storlek. Enligt Centralförbudet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) beräknas den totala konsumtionen för till ren alkohol per invånare som är . Alkohol som har sitt ursprung i privat in- försel bestämdes, enligt CAN, till . härrörde från legal hemtillverkning, från smuggling och hembränning (dvs. illegala källor), från restauranger och livsmedelsbutiker samt från System- bolaget. Mellan och har andelen oregistrerad alko- hol fördubblats, från av konsumtionen. Till viss del beror ökningen på ett större inslag av illegal alkohol, men främst handlar det om ökande mängder privatinförd alkohol. Denna ut- veckling beror främst på att det numera, i och med att den succes- siva anpassningen av införselreglerna är fullt ut genomförd , är tillåtet att införa stora mängder alkohol från andra EU-länder. Utvecklingen har även medfört att den illegala försäljningen av alkohol har ökat i . Enligt en undersökning som Alkohol- Framtida krav på polisverksamheten kommittén har låtit göra har av alla svenskar , det vill säga 1,4 miljoner personer, köpt olaglig utlandsalkohol . Över hälften tycker att det är lätt att få tag på sådan alkohol. Undersökningen bygger på intervjuer med över 10 000 personer i hela landet. Bland ungdomar i åldern 16–har tre av tio köpt olaglig utlandsalkohol . Det finns inget som tyder på att denna utveckling kommer att avstanna. Detta kommer i sig att innebära ökade krav på polisen att klara upp smugglingsbrotten och de brott som den illegala handeln innebär. Det är ett också välkänt faktum att det finns starka samband mellan alkohol och brott. När det gäller t.ex. våldsbrott är 70–80 pro- cent av förövarna och 40–av offren alkoholpåverkade. I och med att alkoholkonsumtionen ökar kommer även den alkohol- relaterade brottsligheten att öka, vilket naturligtvis påverkar polisens verksamhet. Narkotika och andra droger Enligt CAN har tillgängligheten på cannabis, amfetamin, heroin och kokain ökat kraftigt . Det illustreras av att beslagen av dessa droger fördubblats , såväl sett till antal som mängder. som detta skett har priserna på nämnda narkotikasorter i grova drag halverats, räknat i reala priser. Mot bakgrund av nationella data från CAN:s skolundersök- ningar kan följande utveckling ses. Andelen skolelever i årskurs 9 som prövat narkotika var högst , för att sedan minska och nå en lägsta nivå om . mer än fördubblades siff- rorna och låg . Därefter har andelen som prövat narkotika sjunkit och uppgick till . Det är svårt att säga något om utvecklingen bland ungdomar och unga vuxna eftersom det saknas jäm- förbara data. svarade av 16–24-åringarna i en telefonundersökning att de prövat narkotika. Debut- åldern (för de som var ) var , vilket speglar be- hovet av att också följa utvecklingen även bland lite äldre ungdomar. När det gäller dopningsrelaterad brottslighet pekar beslags- och kriminalstatistiken på en ökad aktivitet. är tullens och polisens beslagsuppgifter jämförbara och från och med detta år Framtida krav på polisverksamheten har antalet beslag närapå tredubblats medan mängderna också ökat. De tre senaste årens beslag ligger på en klart högre nivå än tidigare treårsperioder. Av kriminalstatistiken framgår att antalet miss- tänkta för dopningsbrott närapå fyrdubblats . Även det ökade flödet av droger innebär ökade utmaningar för polisen. Detta avser både i bekämpningen av narkotika- och drog- brottsligheten som sådan, t.ex. smuggling, överlåtelser och innehav men även i bekämpningen av den brottslighet som följer i dess spår, t.ex. misshandel, stölder, rån m.m. Psykiskt sjuka eller störda Psykiskt sjuka eller störda personer har fått ökad uppmärksamhet, mycket på grund av flera tragiska händelser när människor skadats eller dödats, exempelvis mordet på utrikes- minister och händelserna i och i . Uppmärksamheten har lett till en utbredd uppfattning bland allmänheten om att antalet fall där svårt psykiskt sjuka tar till grovt eller dödligt våld mot en tidigare okänd person har ökat under det senaste årtiondet. Vi har emellertid i vårt arbete erfarit att någon sådan utveckling inte kan påvisas under . Enligt forsk- ningen har 16 sådana fall inträffat , varvid fyra av dem inträffade . Att en fjärdedel av de totala antalet fall inträffade under en tidsrymd av fyra måna- der framstår som helt slumpmässigt. Händelserna måste betecknas som enstaka fall och någon trend eller tendens i riktning mot en ökning av antalet fall där psykiskt sjuka eller störda personer brukar grovt eller dödligt våld bland i förhållande till dem okända personer kan inte ses. Dock kan det vid de fall där dödligt våld använts ses en klar över- representation bland gärningsmännen av personer med psykisk stör- ning eller sjukdom (källa: , professor i psykologi vid och utvecklingschef vid ). Uppgiften om överrepresentation av psykiskt störda eller sjuka gärningsmän i samband med dödligt våld bekräftas av statistik från (). Som exempel kan, enligt BRÅ, nämnas att av de män som mördade en kvinna i nära relation var att beteckna som psykiskt sjuk eller psykiskt störd. Framtida krav på polisverksamheten Att hantera de psykiskt sjuka eller störda personerna innebär stora utmaningar för den enskilde polisen. Dessa situationer kan vara mer svårhanterliga och kräva kunskaper i att – utifrån ett psykologiskt perspektiv – kunna bemöta dessa personer på ett riktigt sätt. Med hänsyn till att polisen i relativt stor utsträckning kommer i kontakt med personer som är psykiskt sjuka eller har en psykisk störning är det angeläget att den enskilde polismannen be- sitter kompetens att hantera situationen på ett korrekt sätt. Krav på polisen och dess verksamhet kan från tid till annan även ställas i andra sammanhang där polisen måste medverka. Det kan röra sig om statsbesök, politiska toppmöten, nationella eller inter- nationella idrottsevenemang och politiska arrangemang såsom . Andra exempel är valrörelser och aktiviteter av olika intresseorganisationer. För polisens del innebär detta att det måste finnas en sådan beredskap och flexibilitet i organisationen att uppgiften kan fullgöras. Att studera brottslighetens faktiska omfattning och förändring över tiden är förenat med stora metodologiska problem på grund av att endast en mindre del av alla brott anmäls till polisen och däri- genom kommer med i den officiella statistiken. De brott som kommer till polisens kännedom selekteras fram i en process som påverkas av offret, eventuella vittnen och myndigheter (främst polisen). De anmälda brotten är inte representativa för den totala brottsligheten i ett samhälle. De brott som anmäls är vanligen grövre, mer synliga, involverar ett offer och en förövare som inte tidigare haft någon relation samt är prioriterade av myndigheterna (2003 s. 60–66). För offerbrotten, dvs. sådana brott där det finns ett offer som är medvetet om sin utsatthet, anses anmäl- ningsbenägenheten vara avgörande för hur många brott av en viss typ som anmäls. Denna benägenhet är beroende av en mängd olika Framtida krav på polisverksamheten faktorer och uppvisar ofta stora variationer över tiden. Likaledes varierar antalet s.k. offerlösa brott som registreras av polisen över tiden. Här är det dock politiska beslutsfattares och myndigheters prioriteringar som avgör omfattningen. Även statistiska uppgifter om brottsförövarna kan vara relevanta när det gäller beskrivningar av brottsligheten. Det är t.ex. av stort intresse hur förövarna av olika brott fördelar sig med avseende på ålder, kön, bostadsort eller social bakgrund. Av de brott som an- mäls till polisen är det dock bara en mindre del (15–, BRÅ 2006a) som upp på person. Med detta menas att en skäligen misstänkt för detta brott registreras hos polisen och därigenom kommer med i statistiken över för brott misstänkta per- soner. De flesta av de som skäligen misstänks för brott blir lagförda och redovisas i statistiken över för brott lag- förda personer. Även uppgifter om för brott misstänkta och lag- förda personer bygger på ett mycket selekterat material där bl.a. polisens prioriteringar, resursallokering, brottets karaktär men också förövarens och offrets karaktäristika kan ha betydelse för om brottet upp eller inte. Det har påpekats (SOU 2006:30) att diskriminering på grund av etnicitet, religiös tillhörighet och en mängd andra faktorer kan ha betydelse för både statistiken över polisanmälda brott och för brott misstänkta eller lagförda personer. Det ovan anförda leder till slutsatsen att en stor försiktighet måste iakttas när uppgifter från den officiella brottstatistiken skall användas för att beskriva den faktiska brottslighetens omfattning samt dess förändringar över tiden. För att tolka denna statistik krävs det goda kunskaper om dess beskaffenhet samt om alternativa metoder för att studera brottsligheten. Utvecklingen av den polisanmälda brottsligheten över tiden Antalet polisanmälda brott räknat på 100 000 invånare har mång- faldigats i sedan denna statistik började redovisas . Statistiken över för brott lagförda personer som finns (2006) tyder på att den traditionella brottslig- heten (stöld och våld) har gått ner i vårt land varpå en ökning tog vid. Denna ökning accelererade efter för att stabiliseras . Stöldbrotten uppvisar t.o.m. en viss nedgång. Framtida krav på polisverksamheten för de flesta västländer – den polisanmälda brottsligheten slutar öka kring (Westfelt 2001, European Sourcebook of Crime and Criminal Statistics 2003, 2006, US Departement of 2004, Home Office Statistical Bulletin 2006). Siffror för visar en nedgång av den totala polisanmälda brottsligheten med en procent och av stöldbrotten . (BRÅ 2007) Det finns starka skäl att tro att både den starka uppgången och de senaste årens nedgång i antalet polisanmälda stölder motsvarar en faktisk utveckling av denna brottstyp. Statistiken över vissa typer av stöld (såsom biltillgrepp och bostadsinbrott) anses täm- ligen väl illustrera den faktiska utvecklingen. Orsaken är att dessa brottstyper berättigar offret till ersättning om personen är försäk- rad. Villkoret är emellertid att brottet polisanmäls. Försäkrings- täckning för bilar och bostäder är mycket hög i . Även alter- källor stödjer tesen om stagnerande eller minskande till- greppsbrottslighet. Således ökar inte antalet fall av stöld eller skade- görelse i brottsofferundersökningar (SCB 2004) och inte heller andelen ungdomar i årskurs 9 som uppger att de har blivit bestulna (BRÅ 2006b). I den självrapporterande undersökningen som genom- förs av uppger allt färre ungdomar att de har begått olika typer av stöld. När det gäller de övriga brotten mot egendom så kan konstateras att de polisanmälda bedrägeribrotten har minskat medan skadegörelsebrotten fortsätter att öka. Stölderna utgör cirka hälften av alla brott som anmäls till polisen. Detta gör att förändringar i den typen av brottslighet har en stark effekt på utvecklingen av den totala polisanmälda brottsligheten. Alla brottskategorier uppvisar emellertid inte samma utveckling över tiden. Den polisanmälda våldsbrottsligheten följer t.ex. inte samma mönster som tillgreppsbrotten. De polisanmälda misshan- delsbrotten har fortsatt att stadigt öka även och de polisanmälda våldtäkterna visar en accele- rerande ökning. Frågan om hur det faktiska våldet utvecklas i vårt samhälle är kontroversiell. Olika forskare gör olika bedömningar av hur stati- stiken över de polisanmälda våldsbrotten skall tolkas (jämför t.ex. Kulhorn 2004 och Estrada 2005). Att den kraftigt stigande trenden Framtida krav på polisverksamheten som framgår av statistiken över polisanmälda brott ifrågasätts beror på att alternativa mått på våldsutvecklingen ger en annan bild. Så- ledes visar dödsorsaksstatistiken att antalet fall av dödligt våld inte ökar. Snarare har en viss minskning kunnat noteras . Det dödliga våldet ligger i på samma nivå som . Dessa uppgifter överensstämmer inte med polisstatistiken som visar på fortsatt ökning av det dödliga våldet (Ibid.).