sou · GWB322 · 2008-03-10 00:00:00 — Ett stabsstöd i tiden SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av Ekonomistyrnings- verket, Kammarkollegiet, Statskontoret och Verket för förvalt- ningsutveckling (Verva) i syfte att effektivisera stabsorganisationen och dess verksamhet. Dåvarande generaldirektören , numera stats- sekreterare i , förordnades att vara särskild utredare. entledigades och förordnades landshövdingen som särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades departementssekreteraren , departementsrådet , departementssekreteraren , avdelnings- chefen , avdelningschefen , enhets- chefen , enhetschefen samt departementsrådet . Huvudsekreterare har varit departementsrådet . entle- digades och har fil. varit utredningens huvudsekreterare. har rättssakkunnige varit sekreterare. har varit utredningens assistent. Den särskilde utredaren har under arbetets gång tagit råd och fått underlag av experterna, men de har inte varit delaktiga i de förslag som utredningen lämnar. Experterna har följaktligen inte getts möjlighet att avge särskilda yttranden. Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22). I och med detta är uppdraget slutfört. 2.1Ekonomistyrningsverkets uppdrag, verksamhet och 2.1.2 Verksamhetens omfattning och finansiering .............. Organisation, bemanning och lokalisering ................. 2.2Kammarkollegiets uppdrag, verksamhet och 2.2.2 Verksamhetens omfattning och finansiering .............. 2.2.3 Organisation, bemanning och lokalisering ................. 2.3 Statskontorets uppdrag, verksamhet och organisation ......... 2.3.2 Verksamhetens omfattning och finansiering .............. 2.3.3 Organisation, bemanning och lokalisering ................. 2.4Verkets för förvaltningsutveckling uppdrag, verksamhet 2.4.1 Myndighetens uppgifter ............................................... 2.4.2 Verksamhetens omfattning och finansiering .............. 2.4.3 Organisation, bemanning och lokalisering.................. Framtidens stabsstöd utgångspunkter för 3.1Samhället och omvärlden förändras, och statsförvalt- ningen med det ......................................................................... 3.2Vägen mot ett modernt stabsstöd – stabsöversyner en återkommande verksamhet inom förvaltningspolitiken........ 3.3Utredningens utgångspunkter för det framtida stabs- Analys .............................................och överväganden Hur ..............................................fungerar dagens stabsstöd? Vad säger direktiven? Hur uppfattas stabsstödet av omvärlden? 4.2Elva områden vilka utredningen har fokuserat sin Uppföljning av statlig verksamhet samt utred- ningsstöd till regeringen ............................................... Utvecklingen av en modern e-förvaltning................... Prognoser och information om statlig ekonomi....... Administrativt stöd inklusive fordringsbevakning ... Det statliga försäkringssystemet................................ Den statliga kapitalförvaltningen............................... Upphandlingsverksamheten i staten.......................... 4.2.11 Bör verksamhet renodlas ytterligare och några uppgifter skötas av stabs- 4.3 Summerande analys ................................................................ Förslag till en ny organisation för stabsstödet .............. 5.1Regeringens stabsstöd för utredning och uppföljning prioriteras fortsatt utveckling av Statskontoret................ EU-revisionens oberoende förstärks.................................... Verket för förvaltningsutveckling avvecklas ........................ Utvecklingen av e-förvaltningen går vidare.......................... 5.5Arbetet med att utveckla en kompetent förvaltning tar 5.6Regeringskansliets verksamhet renodlas ytterligare och Kammarkollegiet får nya uppgifter....................................... 5.7En samlokalisering av stabsmyndigheterna bör 5.8Områden där utredningen inte funnit anledning att föreslå några förändringar i uppdrag eller organisation Konsekvenser av förslagen......................................... 7.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:243) om Bilaga 3 Vetenskaplig meritering vid utbytestjänstgöring problemställningar och möjligheter.......................... För denna utredning är det centralt att stabsstödet är fokuserat på regeringens behov. Likaså är synen att förvaltningspolitiken utvecklas i genomförandet av sakpolitiken en grundförutsättning för de resonemang som förs. Utredningens analys och förslag utgår vidare från det faktum att har ett relativt litet regerings- kansli med i huvudsak strategiska uppgifter nära kopplade till regeringens egen direkta dagordning. En sådan struktur kräver flexibla och kompetenta stabsmyndigheter vilka närmast kan ses som segregerade delar av . Den nu genomförda översynen av regeringens stabsstöd har skett i en situation som i åtminstone ett avseende skiljer sig från vad som har gällt tidigare. har det i praktiken rått en betydande kontinuitet i den svenska förvaltningspolitiska utvecklingen. I grunden har det varit en och samma föreställning som varit vägledande. Politiken styr genom uppdrag och mål. Myndigheterna genomför politiken. Rollerna kan renodlas. Poli- tiken uttrycks i målen. Genomförandet är i princip en uppgift för en förvaltning vars främsta särdrag är professionell kunskap. Mycket talar dock nu för att viktiga komponenter i förvalt- ningspolitiken kommer att förändras . Inte minst gäller detta synen på styrning och uppföljning. Styrningen kommer troligen att behöva släppa många av sina mer bundna former för att bli mer flexibel och därigenom kunna svara mot regeringens faktiska styrbehov. I ett avseende har kommittén i det följande något föregripit den förändring i föreställningen om förhållandet mellan politik och för- valtning som håller på att ske. Såväl när det gäller Statskontorets ställning som när det gäller den fortsatta utvecklingen av e-förvalt- ningen föreslås arbetsformer som inte primärt innebär en renodling Tvärtom handlar det här om funktioner och processer som löpande bör involvera såväl regeringen som myndigheterna. Stabsstödet bör därför också organiseras och styras så att det blir en funktionell del av en fungerande helhet. Stabsstödet måste vidare kunna ge stöd i alla led i processen och därvid också ha för- måga att se utanför de egna ramarna och den egna organisationen. Detta ställer särskilda krav på att stabsmyndigheterna arbetar flexibelt, snabbt och att arbetet präglas av en stor närhet till och kunskap om regeringens och arbete. I styrningen av stabsmyndigheterna är den formella relationen mellan regeringen och stabsmyndigheterna självklart viktig. Lika viktiga blir dock de informella eller mjuka styrformer som handlar om att man mer organiskt utvecklar arbetsformer som fungerar utifrån den politiska verksamhet som syftar till att stödja. Enligt utredningens mening bör den konkreta förvaltnings- politiska utvecklingen ske i myndigheterna och genom utveckling av deras dagliga verksamheter. Därmed kommer den också att utgöra en central del av myndighetsledningarnas ansvar. Detta medför att regeringens styrning mot centrala förvaltningspolitiska mål i betydande utsträckning bör ske i det direkta samspelet mellan regeringen och myndighetsledningarna. Myndighetsdialogen bör då vara regeringens viktigaste instrument i styrningen av myndig- heterna vid sidan av förordningar och anslag. För att ge underlag för regeringens styrning visavi myndig- hetsledningarna krävs ett gott beslutsunderlag. Ett sådant åstad- koms bland annat genom att det finns väl fungerande uppföljnings- system och utvärderingsfunktioner vilka kan ge signaler om hur verksamheterna utvecklas. Utifrån en mer komplex syn på styrning bör också uppföljning och utvärdering utformas så att dessa komplexa samband tydliggörs. Detta påverkar synen på styrning men också utformningen av uppföljning och utvärdering av statliga myndigheter och verksamheter. Statskontorets roll stärks och utvecklas Som sagts ovan är regeringens behov av ett utvecklat stöd när det gäller utredningar, uppföljning och utvärdering en av utredningens mest centrala frågor. Utredningen föreslår att Statskontorets roll som ett uppföljnings- och utredningsorgan nära kopplat till vidareutvecklas och stärks. Dess roll som regeringens primära utredningsresurs tydliggörs därmed ytterligare. Utredningen lyfter vidare fram behovet av att arbetet med uppföljning ur ett effektivitetsperspektiv prioriteras och blir en central uppgift för Statskontoret. Detta sker inte minst mot bak- grund av att avvecklingen av lett till att regeringen inte fått tillräckligt stöd av stabsmyndig- heterna på detta område. Vidare understryks behovet av att Statskontoret har förmåga att ge ett kvalificerat stabsstöd till regeringen vid till exempel frågor om metodstöd kring formerna för hur en utredningsuppgift bör lösas. Statskontoret ges vidare ytterligare uppgifter inom uppfölj- ningen av förvaltningspolitiken och kompetensförsörjningen i staten genom att dessa uppgifter överförs från Verket för förvalt- ningsutveckling (Verva). För att ge goda förutsättningar för det nya bredare uppdraget ges Statskontoret utökade resurser om . Utredningen understryker behovet av en stärkt samverkan mellan statsförvaltningen och forskarsamhället. Detta sker bland annat genom att en ny form för tidsbegränsad utbytestjänstgöring för kvalificerade forskare införs. För att finansiera denna nya upp- gift tillförs Statskontoret . Vidare föreslår utredningen att ett vetenskapligt råd inrättas vid Statskontoret. Utredningen diskuterar EU-revisionens ställning inom nuvarande organisatorisk ram som en del av verk- samhet. För att säkerställa EU-revisionens finansiella oberoende föreslår utredningen att en särskild anslagspost finansierar verk- samheten. instruktion föreslås dessutom ändras. EU-revisionens oberoende ställning klargörs genom att en självständig beslutsrätt införs. Verket för förvaltningsutveckling avvecklas Utredningen gör bedömningen att Verket för förvaltningsutveck- ling (Verva) givits ett svårt uppdrag. Konstruktionen med en renodlad utvecklingsmyndighet har inte givit rätt förutsättningar för att möta de krav som ställs och kommer att ställas. Av naturliga skäl har det varit svårt för Verva, som en förhållandevis liten sidoordnad myndighet, att på allvar komma in i ett löpande internt utvecklingsarbete som drivs av andra och avsevärt resursstarkare myndigheter. Betydande effektiviseringsvinster bör istället kunna uppnås både ekonomiskt och verksamhetsmässigt, om uppgifterna utförs i andra organisatoriska former. Detta blir särskilt tydligt inom utveck- lingen av e-förvaltningen. Ytterligare tyngdpunkt bör läggas på myndighetsledningarnas ansvar när det gäller utvecklingsfrågor. Detta gäller inte minst kompetensförsörjning och såväl chefs- som medarbetarutveckling. Det stöd som erfordras bör ges i andra och mer flexibla former. I stor utsträckning erbjuds på marknaden kvalificerat stöd och kvalificerad utbildning som myndigheterna kan använda i sitt inre utvecklingsarbete. Utredningen föreslår att Verva avvecklas och att de uppgifter regeringen beslutar bör utföras av andra aktörer förs över till dessa . Utvecklingen av e-förvaltningen går vidare Utvecklingen av en modern e-förvaltning bör ske i mer flexibla arbetsformer där statens samlade kompetens och resurser tas tillvara. Utredningen föreslår därför att en delegation i kommitté- form, , inrättas för att, under regeringen och i samspel med den statssekreterargrupp som finns i , samordna och utveckla förverkligandet av e-handlings- planen. Avsikten är att för detta mycket speciella utvecklingsarbete skapa en samverkansstruktur genom vilken regeringen kan inter- agera med myndigheterna. Delegationen består av företrädare för såväl som myndigheter och syftar till att ta tillvara samtliga statliga resurser i ett samordnat och strategiskt utvecklingsarbete där inte minst standardisering blir en huvudfråga. Regeringen tar det övergripande ansvaret för e-utvecklingen och lägger fast utgångspunkterna för delegationens arbete i olika tidsbegränsade uppdrag. I syfte att ge utvecklingskraft och kontinuitet åt delegationens arbete understryks det att denna har en kompetent ledning samt Utredningen föreslår att delegationen leds av en av regeringen utsedd E-tsar, i andra sammanhang benämnd CIO (Chief Information Officer). Formellt föreslås detta vara en tjänst som generaldirektör placerad i . Befattningshavaren förutsätts ha strategisk kompetens och en helhetsbild av e-utvecklingen i staten. Även om befattningen som generaldirektör, tillika ordförande i , inte förutsätts vara en politisk post ska arbetet ske på regeringens direkta mandat. Delegationen, liksom dess generaldirektör, tillsätts för som motsvarar mandatperioder för att där- efter utvärderas. Delegationens arbete, behov av kansliresurser med mera finansieras genom att anslås till detta ändamål. Normeringsarbetet inom området e-förvaltning knyts till för- verkligandet av regeringens e-handlingsplan och blir ett ansvar direkt för regeringen. För att finansiera arbetet tillförs () . Som ett alternativ till att regeringen i förordningsform normerar kan det övervägas att tillskapa en funktion i myndighetsform vilken ges ett bemyndigande att lämna föreskrifter inom området. Utredningen understryker betydelsen av att ansvaret för upp- handling inom det så kallade IKT-området ges stabliga förutsätt- ningar även efter det att Verva avvecklats. Det föreslås därför att ansvaret för IKT-upphandlingen förs över till Ekonomistyrnings- verket. Utredningen har vidare på ett mer övergripande plan undersökt frågorna kring ansvaret för statliga inköp och upphandlingar i stort. Utredningens bedömning är att dessa frågor är komplexa och väl förtjänar att i särskild ordning utredas ur ett helhetsperspektiv. Arbetet med att utveckla en kompetent förvaltning tar nya vägar Ansvaret för kompetensförsörjningen är, och ska vara, ett av myndighetsledningarnas primära uppdrag. Utredningens grund- inställning är att myndigheternas behov av utbildningar inom skilda områden generellt sett kan tillgodoses genom att kompetens på den privata marknaden samt inom universitet och högskolor tas tillvara. Det finns dock vissa kompetensbehov som är tämligen specifika för statsförvaltningen där det finns skäl för att staten själv svarar för vissa insatser. bör till exempel även fortsättningsvis anordna utbildningar av relevans för den statliga ekonomistyrningen och budgetarbetet. På motsvarande sätt bör staten liksom tidigare anordna utbildningar för specifikt inom- statliga kompetensområden som EU-kunskap, statstjänstemanna- skap samt statlig chefsutveckling. Ansvaret för att anordna dessa utbildningar, för och andra intresserade myndig- heter, förs över från Verva till Försvarshögskolan. Regeringen har vidare ett övergripande ansvar vad gäller den samlade kompetensförsörjningens inriktning i staten. Utredningen föreslår att regeringen tar ett direkt ansvar för att prioritera olika riktade, och tidsbegränsade, kompetensförsörjningsinsatser gentemot myndigheterna. För detta arbete avsätts resurser om . Vidare föreslås att portalen ses över och att ansvaret för att förvalta denna tills vidare förs över från Verva till (). verksamhet renodlas ytterligare och Kammarkollegiet får nya uppgifter främsta uppgift är att biträda regeringen med underlag i dess roll att styra riket. För att kunna vara ett effektivt kanslistöd till den verkställande makten krävs att fokuserar sina insatser på områden som är strategiskt viktiga för regeringens arbete. I syfte att frigöra resurser för att möjliggöra en koncentration på huvuduppgifter föreslås att vissa uppgifter vad gäller Arvsfondsdelegationen, bidragshantering, stöd i samband med bildande och avveckling av statliga myndigheter samt eko- nomisk redovisning av statliga bolag förs från till Kammarkollegiet. Samlokalisering av myndigheter bör övervägas Avslutningsvis föreslås att regeringen bör överväga en sam- lokalisering av och Statskontoret då så kan ske med hänsyn till ingångna hyresavtal. Områden där utredningen inte föreslår några förändringar Utredningen har analyserat ett antal områden vilka stabsmyndig- heterna ansvarar för. Inom flera av dessa har utredningen inte funnit anledning att föreslå några förändringar i uppdrag eller organisation. Av elva områden som utredningen särskilt analyserat föreslår utredningen att verksamheten inom följande fem bedrivs på likartat sätt och i liknande former också : arbete inom prognoser och informa- tion om statlig ekonomi, arbete inom området ekonomistyr- ning, Kammarkollegiets arbete inom området administrativt stöd, inklusive fordringsbevakning, till små och medelstora myndig- heter, Kammarkollegiets arbete inom det statliga försäkringssystemet, samt Kammarkollegiets arbete inom den statliga kapitalförvaltningen. lag om ändring i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden Härigenom föreskrivs att 8 a § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden ska upphöra att gälla . förordning om ändring i förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse. Personal i ett särskilt kansli ger stödärenden åt och är före- dragande i Arvsfondsdelegationen. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet Härigenom föreskrivs att 1 och 7 §§ förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet ska ha följande lydelse. Kammarkollegiet har till uppgift att tillhandahålla service inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapital- förvaltning, riskhantering och administration. Kammarkollegiet har vidare enligt vad som föreskrivs här eller i någon annan författning uppgifter bland annat avseende miljörätt, stiftelserätt, indelning, registrering av trossamfund, fast- ställande av avgiftssatser inom begravningsområdet, fastställande av resegarantier och auktorisation av tolkar och översättare. Kammarkollegiet bevakar Allmänna arvsfondens rätt till arv och förvaltar fondens kapital. Enligt 2 a § förordningen (2004:484) om Allmänna arvs- fonden handlägger ett särskilt kansli inom Kammarkollegiet stöd- ärenden åt och är föredragande i Arvsfondsdelegationen. Efter överenskommelse kan myndigheten för statliga myndig- heter och stiftelser med statlig anknytning tillhandahålla 1.ekonomisk, juridisk och administrativ service, 3.ett internt statligt riskfinansieringssystem, och 4.metoder för riskhantering och övrigt biträde i myndig- heternas riskhantering Efter överenskommelse kan myn- digheten tillhandahålla ekono- misk, juridisk och administrativ service åt och statliga kommittéer Regeringen får i ett enskilt fall besluta att myndigheten får tillhandahålla tjänster enligt tredje stycket för andra organi- sationer. 1. vid bildandet och avveck- lingen av en myndighet, 2. vid handläggning av ären- den om utbetalning av bidrag, 3. vid ekonomisk redovisning av de statliga bolagen. Myndigheten kan efter överenskommelse tillhandahålla kapital- förvaltning, redovisning och andra administrativa tjänster för myn- digheter, stiftelser eller fonder inom det statliga eller kyrkliga området. Regeringen får i ett enskilt fall besluta att myndigheten får tillhandahålla tjänster enligt andra stycket för andra organi- sationer. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen ( 2007:827) med instruktion för Statskontoret dels att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 6 §, samt en ny rubrik närmast före 6 § med följande lydelser. Statskontoret har till uppgift att på regeringens uppdrag bistå med utvärderingar och uppfölj- ningar av statlig och statligt finansierad verksamhet. Statskontoret har till uppgift att på regeringens uppdrag bistå med utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet. Statskontoret ska också, på regeringens begäran eller efter överenskommelse med , lämna stöd inför ställ- ningstaganden till på vad sätt utredningar, utvärderingar och uppföljningar ska genomföras. 1. analysera och granska den 1. analysera och granska den tionssätt och effektivitet, 2.redovisa effekter av statliga åtgärder, 3.ge underlag för omprövning och effektivisering, 4. följa upp 4. följa upp och utvärdera de 5. lämna förslag på utvärde- 5. följa upp systemet för kom- ringar och studier, samt 6. efter överenskommelse bi- 6. följa och analysera förvalt- internationellt och ha ett bestäl- beskriver den offentliga sektorns 7. följa och analysera kompe- 8. lämna förslag på utvärde- ringar och studier, samt liga kommittéer med utred- ningsstöd. Vid myndigheten ska finnas ett vetenskapligt råd. Rådet har till uppgift att ge myndig- hetschefen råd i vetenskapliga frå- gor av betydelse för verksam- heten. Det vetenskapliga rådet består av myndighetens chef, som är ordförande, och högst fem andra ledamöter. Tillämpligheten av vissa förord- Tillämpligheten av vissa förord- 8 § Myndigheten ska tillämpa 9 § Myndigheten ska tillämpa (1987:1101). (1987:1101). 9 § Myndigheten får ta ut av- gifter för sådant stöd som avses i 2 § 6 10 § Myndigheheten får ta ut avgifter för sådant stöd som avses i 2 § 6. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (2007:761) med instruktion för Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:761) med instruktion för dels att 4 och 18 §§ samt rubriken närmast före 11 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 12 a §. 1.ansvara för statsredovisningen och utveckla god redovis- ningssed i staten, 2.analysera och utveckla formerna för finansiering av statlig verksamhet, 3.fastställa ekonomiadministrativa värden för varje myndighet, 4.utveckla formerna för och dokumenten i den ekonomiska rapporteringen för såväl enskilda myndigheter som staten som helhet, 5.göra prognoser och analyser av den statsfinansiella utveck- lingen, 6.förvalta statens informationssystem för budgetering och upp- följning (), 7.inom sitt verksamhetsområde säkerställa statsförvaltningens tillgång till ändamålsenliga administrativa system, med tillhörande stöd, 8. svara för samordnad upp- handling för offentlig förvaltning 9. samla in och tillhandahålla uppgifter om myndigheters köp, myndigheter i den statliga redo- leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader eller tjänster från andra än statliga 10. samla in den statliga internrevisionen, uppgifter om myndigheters köp, 11.utveckla och följa upp den statliga inköpssamord- ningen samt i övrigt fullgöra de uppgifter som framgår av för- ordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning, 12.svara för en effektiv för- valtning och avveckling av loka- ler som staten hyr i de fall rege- ringen beslutar att ge myn- digheten ansvar för detta samt svara för avveckling av lokaler i de fall där staten är hyresgäst men någon myndighet som själv kan svara för avvecklingen inte finns, 13.samla in och tillhanda- hålla uppgifter om den statliga lokalförsörjningen samt följa upp uppgifterna, och leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader eller tjänster från andra än statliga myndigheter, 11.utveckla och samordna den statliga internrevisionen,