sou · GVB395 · 2008-01-01 00:00:00 — Tjänster utan gränser? Tjänster utan gränser? Internationalisering av offentliga sektorns tjänster SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på utarbetas inom under ledning av Strukturenheten. I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier vilka presenteras som bilagor till . Av det kommande huvudbetänkandet framgår hur bilagorna har använts i utredningens arbete. Denna bilaga diskuterar potentialen för internationell handel med välfärdstjänster och direktinvesteringar på området. Sjukvård och utbildning uppmärksammas särskilt. Bilagan har utarbetats av en projektgrupp vid Statskontoret. Projektledare har varit chefsekonom . I projektet har , , , och medverkat. Arbetet har följts av en för näringslivsforskning), regionråd (), senior analytiker (), och seniorhandläggare (kommuner och landsting). Ansvaret för bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar helt på bilagornas författare. kontaktpersoner har varit ämnesråden och samt kansliråd . Ett särskilt tack riktas till för hjälp med redigering av manus. Internationalisering av välfärdstjänster ......................... Begrepp och avgränsningar...................................................... Internationell konkurrens i tjänstesektorn .................... Olika former för handel och konkurrens............................... 2.1.1 Mode 1: Tjänsten korsar gränsen................................. 2.1.2 Mode 2: Köparen korsar gränsen................................. 2.1.3 Mode 3: Företag korsar gränsen .................................. 2.1.4 Mode 4: Anställd korsar gränsen................................. 2.2Produktionsvillkor och möjligheter att handla med 2.2.1 Tjänster indelade efter möjligheter till 2.2.2 Offentliga tjänster indelade efter möjligheter till Handel och direktinvesteringar – teori och empiri ......... Teorin för handel mellan länder.............................................. Innehållet i handeln med tjänster............................................ Fördelning mellan länder av handeln med tjänster ................ Paradoxer i handeln med tjänster............................................ Bilaga 4 till LU 2008 3.5 Teori för direktinvesteringar ................................................... 3.6Utveckling och fördelning av direktinvesteringarna i Vård och omsorg – handel och direktinvesteringar ......... 4.1Export och import av sjukvårdstjänster – mode 1 och 4.1.1 Patientrörlighet baserad på EG-rätt och särskilda 4.1.2 Landstingens direktexport och direktimport av 4.1.3 Privata försäkringsersättningar och privat vård .......... export och import av sjukvård – 4.1.5 Internationell handel med sjukvårdstjänster ............... Direktinvesteringar inom vård och omsorg – mode 3 .......... Nettot av direktinvesteringar..................................... 4.2.4 Internationella direktinvesteringar inom sjukvård ... Personalrörlighet – mode 4.................................................... 4.4.1 Utomlänsvård – landsting köper vård av landsting... 4.4.2 Handel mellan landsting, kommuner och privata Appendix – Kapitel 4 ........................................................ Utbildning – handel och direktinvesteringar................. Tjänsten skickas över gränsen – mode 1............................... Studerande utomlands – mode 2 ........................................... Direktinvesteringar inom utbildning – mode 3.................... 5.3.1 Direktinvesteringar i och svenska Bilaga 4 till LU 2008 Innehåll Personalrörlighet – mode 4 ................................................... Handel med utbildningstjänster i ............................. Grundskole- och gymnasienivå ................................. Köp och försäljning av utbildning – en Administrativa hinder för handel med välfärdstjänster .. Internationellt avtal om handel med tjänster ....................... Handelsrätt inom EU/EES ................................................... 6.2.2 Principen om ömsesidigt erkännande ....................... 6.2.3 Icke-diskriminerande åtgärder som är tillåtna .......... 6.2.4 Etablering i annat EU-land ........................................ Kvarvarande hinder för olika former av tjänstehandel ........ 6.3.1 Tjänster som korsar gränsen – mode 1...................... 6.3.2 Konsumenter som korsar gränsen – mode 2............. 6.3.3 Företag som korsar gränsen – mode 3 ...................... 6.3.4 Personal som korsar gränsen – mode 4 ..................... Ekonomiska förutsättningar för handel med Välfärdstjänsters speciella karaktär....................................... Skalfördelar och agglomerationseffekter .................. Bilaga 4 till LU 2008 7.1.5 Summering – faktorer som påverkar handeln med Handel med tjänster och komparativa fördelar ..... 7.2.1 Utvecklingen av handel med tjänster .......... 7.2.2 komparativa fördelar och specialisering...... 7.2.5 i jämförelse med andra länder – slutsatser om potentialen för handel med tjänster .................... Direktinvesteringar och svenska förutsättningar ................. 7.3.1 Tjänsteföretagens direktinvesteringar har ökat Direktinvesteringar och avregleringar ....................... 7.3.3 Faktorer bakom utländska direktinvesteringar i 7.3.4 Faktorer bakom direktinvesteringar i utlandet ......... Några olika utvecklingsvägar...................................... Referensscenario: Förvaltningspolitik som ................. 8.1.2 Produktion i egen regi ................................................ Begränsad mängd entreprenader ................................ Få utländska entreprenörer ........................................ 8.1.5 Sociala försäkringssystem är förhållandevis Begränsad handelspolitisk liberalisering.................... 8.1.7 Gränsgångare ökar den internationella handeln........ 8.1.8 Brister i det offentliga utbudet kan driva fram 8.2Alternativt scenario I: Omfattande entreprenader och 8.2.1 gör tydliga utfästelser i Doha-rundan........... 8.2.2 Privata och offentliga tjänster i samma företag......... Ökad handel och direktinvesteringar ........................ Bilaga 4 till LU 2008 Alternativt scenario II: Ökad egenfinansiering ................... Vinster och problem .............................................................. 8.4.1 Vinster av en allmän liberalisering av 8.4.2 Effekten av att liberalisera mode 4 – tillfällig vistelse av utlandsstationerad personal...................... 8.4.3 Vinster av liberalisering av handeln med En svår avvägning................................................................... Denna bilaga till (LU 08) behandlar möjligheterna till internationell handel med välfärdstjänster och direktinvesteringar i företag på detta område. Trots flera decenniers uppmuntran utgör offentliga myndigheters tjänsteexport mindre än en promille av tjänsteexport. Offentliga myndigheter är inte ägnade att låna upp stora summor, investera utomlands, bedriva marknadsföring, ta bra betalt och ta betydande affärsrisker. Det är nämligen vad som krävs om handel och direktinvesteringar ska få något annat än marginell betydelse på detta område. Den slutsats som växer fram i rapporten är att om en internationalisering av välfärdstjänster som sjukvård, utbildning m.m. ska få någon betydande omfattning, så kräver det att jobbet görs av privata företag på väl utvecklade marknader. Detta kommer inte att ske av sig själv. Politiker i och andra länder måste i så fall skapa de nödvändiga förutsättningarna. Det kräver samarbete mellan länder. Internationalisering av välfärdstjänster innebär politiska utmaningar, men ger möjligheter till vinster, vars storlek kan vara svårbedömd men som kan vara betydande, som riskerna och kostnaderna förefaller små och hanterbara. Vinsten av ökad internationell konkurrens skulle kunna vara billigare offentliga tjänster. kommer att få betydande svårigheter att finansiera de offentliga åtagandena.TPF1FPT Svårigheterna tilltar med en ökande andel äldre i befolkningen, särskilt . Det har visat sig svårt att öka produktiviteten i produktionen av dessa tjänster inom den offentliga sektorns ram. Internationell konkurrens skulle kunna vara en väg att främja en ökad produktivitet, på samma sätt som skett med privat producerade tjänster. Därtill ska läggas att den offentliga sektorn inte klarar av Finansieringen av de offentliga åtagandena var ett centralt tema i /04, se SOU 2004:19. Bilaga 4 till LU 2008 att utveckla sina tjänster i takt med att efterfrågan på tjänsterna ökar. Sjukvård, omsorg, utbildning, kultur, miljö m.m. är tjänster vars efterfrågan ökar med stigande inkomster. Internationali- seringen av välfärdstjänster kan medföra ökad sysselsättning i privata företag, som utvecklar välfärdstjänster för privat konsum- tion. Såväl nya finansieringsformer som ökad privat sysselsättning kan då skapa ett utrymme för en växande konsumtion av välfärds- tjänster. Handel med tjänster sker på olika sätt Tjänster är inte homogena utan har mycket olika egenskaper. Vissa tjänster kan konsumeras helt fritt i förhållande till produktionen i rummet och kan också skickas, ofta till låga kostnader. Uppskattningsvis av tjänsterna i den svenska ekonomin har denna karaktär. Hit hör t.ex. post- och teletjänster och finansiella tjänster. Andra tjänster kräver att produktion och konsumtion är sammankopplade både och rum, och att konsumenten alltså är närvarande vid produktionen. Större delen av de offentligt finansierade välfärdstjänsterna har denna karaktär, t.ex. sjukvård och utbildning. Skillnaderna i egenskaper skapar mycket olika förutsättningar för handel med olika tjänster. Handel över gränser med tjänster sker därför på olika sätt, bland annat beroende på tjänstens karaktär. Om konsumtionen kan frikopplas från produktionen kan tjänsten korsa gränsen och handeln liknar handeln med varor. Om konsumtionen och produktionen däremot är sammankopplad måste handeln mellan länder basera sig på att endera konsumenterna reser utomlands för att konsumera tjänsten eller att företag och anställda gör det för att producera på plats hos konsumenten. Man talar därför om fyra olika typer av handel med tjänster: När tjänsten korsar gränsen sker handeln på samma sätt som med varor. En röntgenbild skickas (digitalt eller på annat sätt) till Bilaga 4 till LU 2008 utlandet för att där bli analyserad. Utlåtandet skickas sedan tillbaka. Distansutbildning är ett annat exempel. Om i stället konsumenten reser utomlands för att få vård eller utbildning sker handeln på samma sätt som med turismtjänster. Det som konsumenten betalar för i utlandet registreras som import. Ett annat sätt att sälja tjänster utomlands är att etablera ett företag i ett annat land och därifrån sälja tjänster till invånarna i det landet. En vårdkoncern kan etablera sjukhus i andra länder och sälja vårdtjänster till invånarna på plats i dessa länder. Slutligen kan ett företag skicka anställda till ett annat land för att där utföra tjänster som det sedan fakturerar köparna för. Exempelvis kan en läkare från resa till ett sjukhus i för att där utföra en operation. Den handel som registreras i handelsstatistiken är huvud- sakligen av de två första typerna. Det är vad man vanligtvis menar med internationell handel. Men redan den andra kategorin skiljer sig starkt från den första. Den konsument som korsar gränsen konsumerar ju tjänsten i ett annat land. Också de tredje och fjärde formerna skiljer sig från vad man vanligtvis menar med inter- nationell handel. Om ett företag är etablerat i ett annat land än registreras dess försäljning där som export till det landet. Det är väsentligen byggföretag som är etablerade så utomlands. Men när företag är etablerade i ett annat land anses försäljningen ske i landet och registreras inte som handel över gränsen. Av de tjänster som anställda utför utomlands redovisas bara den del som faktureras hemifrån som handel. När anställda får sin lön i det land där de arbetar, registreras det som löneinkomster i betalningsbalansen och i bruttonationalinkomsten, om de arbetat där än , i annat fall som trans- fereringar i betalningsbalansen. I denna rapport görs en tydlig åtskillnad mellan vad som traditionellt betraktas som handel och den som sker genom att företag etablerar sig utomlands. Förutsättningar och potential för handel med välfärdstjänster Förutsättningarna för internationell handel med tjänster som kräver att endera konsumenten eller producenten transporterar sig till den andre bestäms av vad som är ett optimalt marknadsområde Bilaga 4 till LU 2008 för en viss tjänst. Handel blir det alltid, men handeln kan bli ytterst lokal, som är fallet med lunchrestauranger, eller närmast global, som är fallet med vissa operaföreställningar. Ju färre serviceställen och ju större marknadsområden desto lägre blir styckkostnaden för tjänsten om det finns skalfördelar i produktionen. växer reskostnaden ju färre serviceställena är. Det optimala marknadsområdet, antalet serviceställen och reseavstånden avgörs av balansen mellan dessa kostnader. De faktorer som då är viktiga är tjänstens värde i förhållande till reskostnaden, efterfrågetätheten (dvs. efterfrågan per km2P )P och skalfördelarna i produktionen. Samverkan mellan dessa faktorer är avgörande för vilken ekonomisk potential för internationell handel som finns för de flesta välfärdstjänster. Högre utbildning värderas högt och reskostnaden är förhållandevis ringa. Skalfördelarna i produktionen är betydande. Reskostnaden är ganska stor i förhållande till värdet av ett besök på en vårdcentral. Skalfördelarna i produktionen är små. Värdet av att en specialist med all utrustning reser ut för att släcka en brinnande oljekälla är stort och kan bära en stor transportkostnad. Högt specialiserade kirurger kan kallas in till sjukhus i andra länder. Men om det skulle förutsätta att en hel operationsavdelning skulle flyttas blir transportkostnaden för stor. Världshandeln med tjänster har ökat, men inte snabbare, utan i ungefär samma takt som handeln med varor. En mycket stor del av handeln med tjänster är direkt kopplad till handeln med varor. Det gäller transporter, resor, försäkringar, finansiella tjänster, handelstjänster, service och underhåll, konsulttjänster m.m. Hur stor del är en obesvarad fråga. håller utrikeshandeln med tjänster på att ändra karaktär. En grupp nya tjänster har dykt upp i handeln, som expanderar snabbare än de traditionella tjänsterna resor och transporter. Det är affärstjänster av olika slag, alltifrån IT-tjänster, licenser och royaltyn till konsulttjänster, försäkringar och finansiella tjänster. utgjorde andra tjänster än transporter och resor av världshandeln med tjänster. hade den andelen ökat till . Det har väckt frågan om det också finns en potential för handel med välfärdstjänster. Den direkta internationella handel med välfärdstjänster, som förekommer , är liten. De beräkningar som gjorts tyder på att den internationella handeln med sjukvårdstjänster inom EU svarar för av ländernas sjukvårdskostnader. Väsentligen är detta handel i gränstrakterna mellan länder. Bilaga 4 till LU 2008 Sammanfattning femdubblats men är fortfarande liten. För kan motsvarande andel beräknas till . är ett av de få länder som redovisar sjukvård och utbildning som separata kategorier i handelsstatistiken. Av handel med tjänster – export plus import – utgörs enligt den statistiken av sjukvårdstjänster och av utbildningstjänster. redovisar också utbildning som en separat kategori i sin handelsstatistik. är ett undantag som visar att potentialen för handel med utbildningstjänster kan vara betydande. –2006 utgjorde utbildningstjänsterna av tjänsteexport. I denna export ingår såväl kursavgifter – som australiska universitet tar ut fullt ut – som utgifter för uppehälle. Studentutbyte med utlandet registreras oftast inte som handel. Skulle man göra det för och priset skulle innefatta kostnadstäckande terminsavgifter plus utgifter för uppehälle skulle importen enligt beräkningar i denna rapport motsvara och exporten , vilket motsvarar av tjänsteimporten respektive av tjänsteexporten. Det finns bedömare som tror att antalet studerande utomlands i världen kan komma att fördubblas fram och då uppgå till 6 miljoner. Ett annat sätt att bedöma den framtida potentialen för internationell handel med välfärdstjänster är att se på handeln inom ett land. Kan man handla med tjänsterna inom landet borde man också kunna handla med dem över nationsgränser. Handeln med sjukvårds- och utbildningstjänster inom är betydande. Oräknat handel mellan enheter tillhörig en och samma juridiska person kan handeln med sjukvårdstjänster beräknas utgöra av all sjukvårdsproduktion. Närmare 400 000 helårs utbildningsplatser köps av stat, landsting, kommuner, företag och hushåll av privata och offentliga utbildningsanordnare. Det är friskolor, arbetsmarknadsutbildning, personalutbildning, uppdragsutbildning på universitet och högskolor, studentutbyte med utlandet, körskolor, musikutbildning m.m. Vård av patienter i ett annat landsting svarade för dryga av landstingens sjukvårdskostnader. Något mer än hälften är planerad vård och vård som valts av patienterna. Resten är akutvård, som är ointressant i sammanhanget. Bilaga 4 till LU 2008 ringa del av vården sker framför allt i närbelägna landsting. läns landsting har ett stort exportöverskott. Det är främst patienter från nära län som , , och som reser till för vård. Det demonstrerar resekostnadens betydelse. Potentialen för ökad handel och handel över gränserna förefaller i ljuset av denna erfarenhet inte vara så stor. Direktinvesteringar i stället för internationell handel Eftersom reskostnaderna begränsar den direkta handeln med tjänster, inte minst välfärdstjänster, är etableringar av företag i andra länder genom direktinvesteringar ett naturligt alternativ. Direktinvesteringarna i tjänsteföretag har också ökat mycket starkt och uppgår till av all världens direkt- investeringar i andra länder. Det kan tyckas bekräfta denna tes. Nästan tre fjärdedelar av stocken av direktinvesteringar avser finansiella tjänster, företagstjänster och handelstjänster. Dessa områden är också betydande i den direkta handeln med tjänster, vilket tyder på att direktinvesteringar och direkt handel i stor utsträckning är komplement till varandra i stället för substitut. Det förekommer direktinvesteringar i sjukvård, men de utgjorde av alla direktinvesteringar i tjänsteföretag. På utbildningsområdet är direktinvesteringarna än mindre. Svenska företag har omfattande direktinvesteringar utomlands. Det gäller numera inte bara varuproducerande företag. svarar för av antalet anställda i svenska företag utomlands eller närmare 400 000. Utländska tjänsteföretag i anställer 300 000 personer. Inom välfärdstjänster är direktinvesteringarna däremot ringa. Inom utbildning arbetar ca 300 personer i utländska företag i och nästan inga alls i svenska företag utomlands. Inom sjukvård och omsorg är det några fler: efter en kraftig minskning från som mest nästan 6 000 är ca 3 500 anställda i utländska företag i , medan ca 7 500 arbetar i svenska företag utomlands. Att döma av de omfattande direktinvesteringarna på andra områden borde det finnas en avsevärd potential för direkt- investeringar på dessa områden. Bilaga 4 till LU 2008 Omfattningen av personal som arbetar tillfälligt i andra länder är den form av handel med tjänster som man vet minst om. För svenskt vidkommande har det bara varit möjligt att belysa omfattningen av in- och utvandring av arbetskraft. har haft en nettoinvandring av högskoleutbildad arbetskraft . Det har också gällt forskarutbildade, med undantag för krisåren . Det gäller också sjukvårdspersonal och lärare. tappar dock fortlöpande forskarutbildade medicinare, men vinner läkare och sjuksköterskor. Inom en ganska bred grupp med allmän utbildningsinriktning, humaniora och pedagogik – där lärare ingår – tappar däremot de kortare utbildade och vinner de högre utbildade. Den ringa handeln och de små direktinvesteringarna när det gäller välfärdstjänster kan tänkas bero på omfattande handelshinder. Inom WTO-kretsen av länder har ett ramavtal för handel med tjänster träffats. Det kallas General on Trade with Services (GATS). Det återstår ännu att fylla med innehåll, vilket kan komma att ske i den s.k. Doha-rundan. Inom EU gäller EG- rättens fria rörlighet för kapital, arbetskraft, varor och tjänster. har denna rätt kompletterats med ett särskilt tjänste- direktiv. Den handelsrättsliga utvecklingen kommer att underlätta handeln och direktinvesteringarna när det gäller tjänster. finns det anledning att påminna om att det vare sig inom EU eller i världen i övrigt har praktiserats administrativa hinder – tullar eller regleringar – i någon större omfattning i syfte att hindra handel med den sorts tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller, helt enkelt därför att någon handel inte förekommit och heller inte förutsetts. Detta särskiljer välfärdstjänster från andra tjänster, vilka utsatts för allehanda hinder, såväl direkt diskriminerande som allmänt handelsförsvårande. De administrativa handelshindren är – med ett undantag – inte så stora att de kan förklara varför handeln med välfärdstjänster inte är mer omfattande. Undantaget gäller personalrörligheten, som påtagligt hämmas framför allt av utstationeringsdirektiv och kollektivavtal. Därutöver är hindren få. Hindren är få för Bilaga 4 till LU 2008 konsumenter att resa till ett annat land för att köpa tjänster där, så länge det gäller kommersiellt tillhandhållna tjänster. Hindren är också få för att skicka tjänster. De stora hindren för företags- etableringar i andra länder ligger utanför handelsrätten och utgörs av ländernas begränsade villighet att upphandla offentliga tjänster av privata producenter och att låta privata producenter få tillgång till de sociala försäkringssystemen alternativt tillåta viss egen- finansiering av välfärdstjänster. komparativa fördelar och specialiseringsmöjligheter Det är en öppen fråga om kan komma att bli exportör eller importör av välfärdstjänster och om skulle tjäna på det ena eller det andra. Det är ett lands komparativa fördelar och specialisering av produktionen inom olika områden som avgör det. har relativt blivit nettoexportör av tjänster. Stora överskott i handeln finns inom transporter, data- och informa- tionstjänster, licenser och royaltyn samt övriga affärstjänster. Positionen som nettoexportör av tjänster är dock inte så starkt underbyggd. En mycket stor andel av överskottet härrör från s.k. merchanting, som är svenska företags vinst på försäljning av varor eller tjänster som köpts utomlands – ofta från svenskägda dotterbolag utomlands – och sedan sålts till andra länder. Även om har ett exportöverskott i sin tjänstehandel är varuhandelns exportöverskott jämförelsevis större. Kostnadsläget för välfärdstjänster är relativt högt. I tidigare studier har visat sig ha högre kostnader i alla slag av offentliga tjänster än sina nordiska grannar. Inom sjukvården bedöms ha ett kostnadsläge i paritet med . Det placerar på en kostnadsnivå under och men över och . och har givetvis en mycket lägre kostnadsnivå, men bedöms likväl, liksom ett antal andra länder i och , kunna erbjuda fullgod kvalitet vid vård av ordinära sjukdomar. Högre utbildning i har en genomsnittlig kostnadsnivå som är något fördelaktigare, förutsatt att forskningsutgifterna inte ska räknas in i den kostnad som krävs för att hålla hög kvalitet på undervisningen. Oräknat forskningsutgifterna är högre utbildning i och mer än dubbelt så dyr. Utbildningen är också dyrare i , , och men Bilaga 4 till LU 2008