sou · GWB329 · 2008-04-01 00:00:00 — Regeringen bemyndigade statsrådet att utse en särskild utredare med uppdrag att göra en analys av och lämna förslag till hur eftergymnasiala yrkesutbildningar utanför högskolan ska sammanföras under ett gemensamt ramverk benämnt (dir. 2007:50). uppdrog regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 2007:121) åt utredaren att se över hur verksamheten vid Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning ska förhålla sig till det nya ramverket. förordnades före detta departementsrådet, som särskild utredare. Som sekreterare i utredningen förordnades kanslirådet och fil.kand. förordnades hovrättsassessor att vara sekreterare i utredningen. Utredningens assistent har varit . Ämnessakkunnig vid Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning och fil.dr. vid har medverkat i arbetet. Regeringen förordnade följande experter i utredningen: departementssekreteraren , , ämnesrådet , Utbild- ningsdepartementet, departementssekreteraren , , ämnesrådet , , kanslirådet , kanslirådet , Utbildnings- departementet och departementssekreteraren , . Sedan avsagt sig uppdraget förordnades departementssekreteraren , , att ersätta honom. En referensgrupp har knutits till utredningen. En förteckning över deltagarna i referensgruppen redovisas i bilaga 3. Utredningen (U 2007:07) har antagit namnet Yrkeshögskole- utredningen. Härmed överlämnar jag betänkandet . För yrkes- kunnande i förändring. Uppdraget är därmed slutfört. Grunden för en yrkeshögskola ...................................... karaktär och särart...................................... Bakgrund och sammanfattning ............................................... Sammanfattning av förslagen ....................................... Kvalificerad yrkesutbildning (KY) ......................................... Överväganden och förslag............................................ Volymer och statsbidrag ............................................ 2.3.4 Påbyggnadsutbildningar som inte ska vara 2.4.2 Kompletterande utbildning i tre kategorier .............. 2.4.3 Utbildningar på gymnasial nivå.................................. Yrkesutbildning i folkbildningen............................... 2.5.2 Andra utbildningsformer inom folkhögskolan......... Kort yrkesinriktad högskoleutbildning ................................ Lärlingsutbildning för vuxna ................................................. Utbildningsplanering och dimensionering.................... Genomförande av uppdraget...................................... Planering av eftergymnasial yrkesutbildning, nuläge........... Yrkesutbildningar inom högskolan. Nationell och regional planering........................................... En struktur för planering och dimensionering..................... 3.5.2 Initiering av ny utbildning.......................................... 3.5.4 Att vara en del av ............................. Statligt ekonomiskt stöd............................................. Utfasning av utbildning .............................................. En förstärkt omvärldsbevakning................................ Uppföljning och utvärdering ..................................... Granskning av kvalitetssäkringsprocessen................ Uppföljning och utvärdering ..................................... Kvalitetsgranskning, inspektion ................................ 5.2.4 Kontroll av systematiskt kvalitetsarbete ................... Yrkeslärande och yrkes-kunnande .............................. Progression i yrkeskunnande..................................... 6.2.3 Att tillägna sig yrkeskunnande på arbetsplats .......... Bedömning av yrkeskunnande................................... Dokumentation och examina................................................ Lärande i arbete........................................................... 6.3.2 Dokumentation av kunskaper inom Utbildningens organisation m.m. ............................... Lokal ledning och styrning.................................................... Övervägande och förslag............................................ Personal för undervisning och handledning......................... Ett delat åtagande .................................................... Ett förändrat åtagande ........................................................... Den enskildes åtagande............................................... Det statliga åtagandet............................................................. Fördelning av statens stöd ..................................................... Beräkning av statligt stöd ........................................... Villkor för deltagarna i utbildningen............................ Behörighet och urval .............................................................. Studiestöd på lika villkor ............................................ 10.1.4 Offentliga anordnare .................................................. 10.1.5 Fysiska förutsättningar............................................... 10.1.6 Anordnare av kompletterande utbildning m.m......... 10.1.7 Övriga flygutbildningar med statligt stöd................. 10.1.9 Pilotutbildning i ............................... 10.1.12 Närliggande utbildningar med flyganknytning .. Konst- och kulturutbildningar.............................................. 10.2.1 Ett särskilt regelverk................................................... 10.2.2 Statligt stöd ................................................................. 10.2.3 Utbildningens längd ................................................... En ny myndighet ...................................................... Merkostnader ..............................................och besparingar Genomförande ........................och konsekvens-analys Förslaget till lag om .................................... 14.2Förslaget till lag om bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om statligt stöd till vissa Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100).......... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir. 2007:50)................................. Tilläggsdirektiv (Dir. 2007:121).................................. Kompletterande utbildningar i tre kategorier .......... I direktiven formuleras uppdraget på följande sätt: en särskild utredare skall göra en analys av och lämna förslag till hur efter- gymnasiala yrkesutbildningar utanför högskolan skall sammanföras under ett gemensamt ramverk benämnt . Det ingår alltså inte i uppdraget att pröva om en yrkeshögskola behövs eller vilka motiv som kan finnas för att skapa en sådan. Förslagen innebär att ett ramverk kallat ska skapas. Syftet är att säkerställa kvalitet och rättssäkerhet för de studerande samt förenkla regelverken, öka tydligheten och förbättra informa- tionen till de studerande och till arbetsmarknaden. Vidare avses ramverket medverka till effektivare resursanvändning, till tydligare prioriteringar med utgångspunkt i arbetslivets behov samt till mer likvärdiga ekonomiska villkor för anordnare och de studerande. ska också medverka till att säkerställa tillgång på sådana yrkeskvalifikationer som efterfrågas av arbetslivet. ska bildas med utgångspunkt i de eftergymnasiala yrkesutbildningarna utanför högskolan som finns. De är den kvalificerade yrkesutbildningen (KY), påbyggnadsutbildning (PU) inom vuxenutbildning, de kompletterande utbild- ningarna samt lärlingsutbildningen för vuxna till vissa hantverks- yrken, vilka alla föreslås upphöra som separata utbildningsformer. Därutöver diskuteras möjligheten att korta högskoleutbildningar med svag forskningsanknytning skulle kunna föras över till yrkes- högskolan. Också eftergymnasiala yrkesutbildningar inom folk- högskolan skulle kunna erbjudas kvalitetssäkring inom ramverket . Pågående och beslutade utbildningar ska fullföljas enligt gällande regler och de av respektive Myndigheten för kvalificerade yrkesutbildning fattade besluten. Myndighetsansvaret för dem övergår till den nya myndigheten för . Denna myndighet får pröva ansökningar från huvud- männen om eventuell fortsatt verksamhet inom . Förslagen innebär att det inom det allmänna utbildnings- väsendet inte kommer att finnas någon eftergymnasial yrkes- utbildning vid sidan om högskolan och den nya myndighetens för ansvarsområde. Författningsförslag läggs fram avseende en lag om yrkes- högskolan, en förordning med instruktion för Myndigheten för , en förordning om , en förordning om statligt stöd till utbildningar inom , en förord- ning om utbildning inom som uppdragsutbildning samt en förordning om statligt stöd till vissa eftergymnasiala utbildningar. Därutöver läggs förslag om en rad konsekvens- ändringar i olika författningar. Utbildningarna ska i hög grad baseras på kunskaper, färdigheter och erfarenheter som genereras och utvecklas vid produktionen av varor och tjänster. De ska vara eftergymnasiala och bygga på den grund gymnasieskolan ger. För behörighet ska krävas genom- gången gymnasieskola med godkänt slutbetyg eller motsvarande kunskaper förvärvade på annat sätt. Många utbildningar inom kommer att direkt bygga vidare på de kunskaper som de yrkesförberedande utbild- ningarna i gymnasieskolan avses ge de studerande. De ska komma till stånd och utvecklas för att det finns ett behov av bestämda kvalifikationer på arbetsmarknaden. Vid utformningen av yrkes- högskolans utbildningar och deras innehåll ska arbetslivet ha ett avgörande inflytande och dess krav ska vara utgångspunkt vid kvalitetssäkring och utvärdering. I betänkandet redovisas förslag till struktur och processer för hur ska hantera dimensioneringsuppgiften. Den ska bygga på en kombination av initiativ på lokal och regional nivå, uppföljning och utvärdering av pågående verksamhet samt en väl utvecklad omvärldsbevakning i samverkan med många andra aktörer. Det är en ständigt pågående process, som ska bidra till att utbildningsutbudet inom kontinuerligt förnyas. Det hindrar naturligtvis inte att det inom kan finnas utbildningar som tillgodoser en stabil efterfrågan på kvalifikationer. Det grundläggande beslutet i planeringsprocessen blir att den nya myndigheten prövar en ansökan från en utbildningsanordnare om att omfattas av kvalitetssäkringssystem. Grunden för beslutet är de kvalitativa krav som lagts fast för utbildningar inom . Till ett positivt beslut kan anges behov av vissa utvecklingsinsatser och ett högsta antal års- platser. Utbildningar, som omfattas av kvalitets- säkringssystem, kan ansöka hos den nya myndigheten om statligt ekonomiskt stöd. När en utbildning förlorat sin arbetsmarknadsrelevans eller inte längre lever upp till de kvalitetskrav som gäller, ska myndigheten besluta att den ska fasas ut. Utfasningen kan ske successivt genom minskat eller indraget statligt stöd och minskad dimensionering eller genom uteslutning från kvalitetssäkringssystemet. I betänkandet redovisas ett antal kvalitetskriterier för yrkes- högskolan som är inspirerade framförallt av kvalitetsarbetet inom Bolognaprocessen samt av kvalitetsnormer inom existerande utbildningsformer i . De har anpassats till och kompletterats med kriterier som springer ur särskilda förut- sättningar. De redovisade kriterierna ska ses som exempel och är valda för att ytterligare tydliggöra utbildningens karaktär inom . Den nya myndigheten ska bygga upp en fullgod uppföljning fram- förallt vad gäller verksamhetens resultat. För att åstadkomma detta behöver den ha tillgång till ett studerande- och studiedokumenta- tionssystem där studerandeprestationer kan följas på individnivå. Myndigheten behöver också bygga upp ett uppföljningssystem, som utgår från författningarna och de fastställda kvalitets- kriterierna. Myndigheten har att löpande följa, granska och värdera den verksamhet som bedrivs inom ramverket. Ett avgörande motiv för att skapa ramverket är behovet av kvalitetssäkring. Myndigheten har också att avgöra hur ramarna till ekonomiskt stöd till efter- gymnasial yrkesutbildning ska fördelas. Därutöver krävs en åter- kommande fristående utvärdering av såväl som system, som av enskilda utbildningar eller grupper av utbildningar och av myndighetens eget arbete. Myndigheten ska värdera bl.a. kvaliteten i enskilda utbildningar, utbildningsanordnares förmåga att anordna utbildningar samt utbildningsbehov inom olika yrkesområden eller regioner. Inom dessa områden måste myndigheten bygga upp en hög intern kompetens. Denna omvärldskunskap ska byggas upp i samverkan med branscher, parter, myndigheter och andra organisationer och institutioner. Den nya myndigheten ska utöva tillsyn och genomföra kvalitetsgranskning samt ha resurser att låta oberoende institu- tioner, t.ex. vid universitet och högskolor, utvärdera olika aspekter av verksamheten inom såväl som myndigheten. I avsnitt 6 refereras några teoretiska beskrivningar av yrkes- kunnande, yrkeslärande och lärande i arbete. De utgör viktiga ut- gångspunkter för förslagen. De bör också bidra till att ytterligare tydliggöra identitet. Förslagen om utbild- ningarnas utformning och om bedömning, betyg och examens- system motiveras huvudsakligen på detta sätt. Utbildningarna i ska ha ett väsentligt inslag av arbetslivsanknutet lärande. Att utveckla formerna för arbetslivsan- knytning av lärandet blir en utmaning för . inte en stor del av de eftergymnasiala yrkesutbildningarna ska hamna utanför möjligheten att ingå i , måste formerna för arbetslivsanknytning utvecklas. Denna utveckling ska utgå från den kunskap som finns om hur yrkeskunnande utvecklas i samspel med produktion av varor och tjänster. Även om deltagarna inte alltid behöver befinna sig på en arbetsplats i bestämda perioder måste undervisning och handledning samt undervisande personal och handledande personal ha en stark anknytning till arbetslivet. Arbets- och övningsuppgifter behöver utformas så att en reell pro- gression i lärandet kan uppnås. Utbildningens omfattning ska anges med ett poängsystem där 100 poäng motsvarar heltidsstudier . I frågan om tillgodoräknande av utbildning inom vid övergång till högskolan eller vice versa, betonas vikten av att kunna tillgodo- räkna kunnande, som förvärvats i det ena systemet, när man går över till det andra. Fokus ska då riktas mot förvärvade kunskaper i stället för poängsystem och numeriska värden. I ska det finnas två olika examina. Den allmänna examen ska benämnas yrkeshögskoleexamen och kräva att del- tagaren har fullgjort vad som krävs för att bli godkänd på alla moment i en utbildning omfattande minst 300 poäng. För kvali- ficerad yrkeshögskoleexamen ska krävas dels att utbildningen omfattar minst 400 poäng, dels att minst en fjärdedel av utbild- ningstiden utgjorts av lärande i arbete. Vidare ska det krävas ett examensarbete samt att utbildningen uppfyller vissa organisatoriska krav. I avsnitt 7 lämnas förslag på reglering av lokal ledning och styrning av utbildningen. Sålunda föreslås att det ska finnas en lednings- grupp för varje utbildning. Flertalet av ledamöterna ska vara före- trädare för arbetslivet. Den nya myndigheten ska efter förslag från utbildningsanordnaren godkänna en utbildningsplan. Lednings- gruppen ska fastställa en kursplan för varje utbildning. Den undervisande och handledande personalen är ofta utbild- ningens främsta resurs. En stor del av utbildningen inom yrkeshög- skolan kommer, som en följd av kravet på en stark arbetslivs- anknytning, att genomföras med hjälp av personer, som inte har formell lärarutbildning. Utbildningens kvalitet kommer i hög grad att vara beroende av att lärare och handledare med erforderlig ämnesmässig och pedagogisk kompetens kan rekryteras. Det bör vara en angelägen uppgift för den nya myndigheten att främja fort- bildning av dem som medverkar i undervisning och handledning. För att kunna möta alla deltagares behov av stöd för sitt lärande, ska utbildningarna inom präglas av stor flexibilitet. Den moderna tekniken öppnar möjligheter att stödja vuxnas lärande oberoende av plats och tid. En utbildning som i hög grad bygger på nära samverkan med arbetslivet behöver också anpassas till arbetslivets årsrytm. Den grundläggande yrkesutbildningen i gymnasieskolan är yrkes- förberedande. Färdigutbildning förutsätts ske efter anställning i ett företag. Det ökade kunskapsinnehållet i produkter och produk- tionsmetoder liksom ny arbetsorganisation kräver djupare och bredare kompetens av de anställda. Möjligheterna för eleverna att nå dessa kompetensnivåer inom en treårig gymnasieutbildning har minskat. Dessa förändringar accentuerar behovet av eftergymnasial yrkesutbildning. innebär, principiellt sett, en vidgning av det all- männas åtagande. Den är delvis förorsakad av arbetslivets för- ändring, delvis av utvecklingen av gymnasieskolan. Detta motiverar ett ökat åtagande från arbetslivets sida när det gäller den efter- gymnasiala yrkesutbildningen. Ett annat starkt skäl för ett ökat åtagande från arbetslivets sida är det inflytande över utbildningens innehåll och inriktning som följer av den föreslagna utformningen av . Det större åtagandet från arbetslivets sida kan ta sig många uttryck. Det behöver anpassas till situationen inom varje bransch eller utbildning. Det är en angelägen uppgift för branscher, som för sin kompetensförsörjning är beroende av , att hitta former för utjämning av kostnaderna mellan de företag som aktivt medverkar och övriga. Elevavgifter förekommer vid de kompletterande utbildningarna och lärlingsutbildningen för vuxna till vissa hant- verksyrken. Avgifterna är, i främst de kompletterande utbild- ningarna, betungande för deltagarna. De medverkar till att sned- vrida rekryteringen till utbildningarna i socialt hänseende. led i strävandena att begränsa skillnaderna för de studerande mellan olika eftergymnasiala yrkesutbildningar, bör möjligheten för anordnare att ta ut elevavgifter upphöra i de fall utbildningen stöds med statsbidrag. Statsbidragen bör då höjas. Detta kan bl.a. ske genom att antalet utbildningsplatser minskas. Omfattningen av det statliga åtagandet bestäms genom riks- dagens beslut om anslaget till . Det är rimligt, att detta av regeringen kopplas till ett prestationskrav uttryckt som ett lägsta antal årsplatser. Det statliga åtagandet omfattar även eko- nomiskt stöd till deltagarna, studiestöd. För att uppnå enhetlighet mellan de olika utbildningarna föreslås, att all utbildning inom ska berättiga till studiestöd som eftergymnasial utbildning. Den struktur för planering och dimensionering av utbildningen inom som föreslås i avsnitt 3 avses leda till, att vissa av dagens utbildningar fasas ut eller ges minskad volym. Där- med kan resurser omfördelas till mer angelägna områden. Den totala omfattningen av den eftergymnasiala yrkesutbildningen bedöms emellertid behöva öka. Skälen härför är flera. Den demo- grafiska utvecklingen med stora pensionsavgångar och små ung- domskullar under det närmaste decenniet, medför att tillflödet till arbetsmarknaden kommer av vara avsevärt lägre än avgångarna. Detta kommer att kräva kompetensutveckling av yrkesverksamma vuxna för att arbetslivets efterfrågan på vissa kvalifikationer ska kunna mötas. Kunskapsinnehållet i såväl produktionsprocesser som produkter ökar ständigt. Det ställer krav på både djupare och bredare kompetenser hos de anställda. Utvecklingen av arbets- organisationen vid produktionen av varor och tjänster verkar i samma riktning. Det finns anledning att anta att en utbyggd eftergymnasial yrkesutbildning inom vissa områden bättre skulle motsvara arbetsmarknadens behov än en del av den nuvarande högskoleutbildningen. Mot denna bakgrund föreslås att 300 mil- joner kronor successivt tillförs med början . kommer att erbjuda en möjlighet till fördjupning inom det yrkesområde, som en elev valt i gymnasieskolan. blir en intressant väg för vidare utveckling efter gymnasiet för det stora antal gymnasieelever, som inte uppfattar akademiska studier som ett relevant alternativ. bör också kunna få stor betydelse genom att erbjuda yrkesverksamma kompetensutveckling i form av kortare kurser och kurspaket med reducerad studietakt i flexibla former. Betänkandet tar upp några frågor som berör deltagarnas rätts- säkerhet m.m. Den nya myndigheten bör bygga upp och driva ett system för registrering av deltagare och studieresultat. Regeringen bör därför uppdra åt organisationskommittén för att inleda utvecklingen av ett system för dokumentation av del- tagare och studieresultat. Deltagare i utbildning inom yrkeshög- skolan med statlig, eller landstingskommunal huvud- man ska, liksom studerande vid statliga högskolor, under vissa villkor kunna avskiljas från utbildningen. Vidare bör myndigheten för ansvara för att deltagare i utbildning är för- säkrade för personskada m.m. I direktiven uppdras åt utredaren att lämna förslag om hur ansvaret för speciella och särskilt kostnadskrävande utbildningar, t.ex. flygutbildningar ska utformas. Flygutbildningarna kännetecknas, utöver kostnadsnivån, av att de är mycket attraktiva. Vidare vänder de sig mot en utpräglat internationell arbetsmarknad. Omfattningen av samhällets åtagande bör bestämmas genom en avvägning mellan behovet av utbildad arbetskraft i landet och tillgängliga resurser. som pilotutbildningen är starkt reglerad genom internationella överenskommelser bedrivs den f.n. i fyra olika skolformer. Utbildningens karaktär gör att den passar väl in i . Därför föreslås att offentligt finansierad pilotutbildning utanför försvaret ska bedrivas inom yrkeshög- skolan. Pilotutbildning ska inte längre kunna anordnas inom gymnasieskolan eller inom högskolan. Arbetsmarknaden för dem som avslutar utbildningen med CPL- certifikat, som endast ger rätt till fraktflyg med enmotoriga plan, är begränsad. Det kan ifrågasättas om utbildningen utgör en full- ständig yrkesutbildning i egentlig mening. Det offentliga åtagande bör enbart omfatta utbildning till fullständig behörighet som trafikflygare i passagerartrafik (ATPL-behörighet). I betänkandet föreslås, att staten finansierar kostnader för 55 ut- bildningsplatser i en tvåårig utbildning, som leder fram till ATPL- behörighet. Statens åtagande kan då beräknas till ca inklusive studiestöd. upphör statens kost- nader för nuvarande pilotutbildning på ca och kommunernas merkostnader på ca . Inom flygområdet finns utöver pilotutbildningen, utbildning till flygmekaniker och flygtekniker. Också dessa utbildningar är mycket kostnadskrävande och styrs av internationella konven- tioner och certifikat. Man bör pröva om det finns samordnings- vinster vid en samlokalisering av utbildningarna av flygteknisk underhållspersonal och piloter. Möjligheterna till samverkan med en kommersiell flygplats och därmed kommersiella flygbolag bör vara en fördel i båda fallen. Utbildningar inom konst och kultur Utgångspunkten för utbildningar är att de ska präglas av arbetsmarknadsrelevans och arbetslivsanknytning. Detta är varken rimligt eller möjligt att förverkliga för ett stort antal av de kompletterande utbildningarna, som förbereder för konstnärlig högskoleutbildning eller har en kulturarvsbevarande karaktär. Ett ramverk för kvalitetssäkring och fördelning av statligt ekonomiskt stöd till dessa utbildningar bör därför regleras i en separat för- ordning. Förslagen innebär att någon stödform motsvarande nuvarande statlig tillsyn inte kommer att finnas kvar. Kraven för att om- fattas av det nya systemet föreslås vara högre än de som gäller för att ställas under statlig tillsyn. Dessutom ska samtliga utbild- ningar inom systemet berättiga till statligt studiestöd. Det medför sannolikt att antalet utbildningar som omfattas av någon typ av statligt stöd kommer att minska. I likhet med vad som föreslås i fråga om bör anordnarna av dessa utbildningar inte kunna ta ut elevavgifter och åtnjuta statligt ekonomiskt stöd. Elevavgifterna vid konstutbildningarna verkar påtagligt socialt segregerande, vilket återverkar på rekryteringen till de högre konstnärliga utbild- ningarna. Statsbidraget bör i stället höjas och höjningen delvis finansieras genom att antalet utbildningsplatser med statsbidrag minskas.