sou · GWB342 · 2008-04-28 00:00:00 — Det kan påpekas att förslaget i och för sig täcker också andra pålagor på trafiken än trängselskatt och parkeringsavgifter, t.ex. avgifter som tas ut av andra trafikanter än de som kör motorfordon och oavsett om de färdas till lands eller till sjöss. Eftersom det är som avgör i vilken utsträckning kommuner ska ges föreskriftsrätt bör denna lösning ändå kunna godtas. Hur de skatter som kan bli aktuella närmare ska vara konstru- erade och om de ska vara statliga eller kommunala är inte en fråga för reglering i grundlag. Om skatten konstrueras som en kom- munal skatt kan dock noteras att utgångspunkten bör vara att uttaget av skatten inte ska grunda medlemskap i kommunen. Något hinder för att göra undantag från de kommunalrättsliga principerna i dessa delar bör inte finnas. Genomförs det nu angivna förslaget bör en följdändring göras i bestämmelsen om regeringens restkompetens. Som redan berörts får regeringen med stöd av denna kompetens inte meddela föreskrifter på den kommunala beskattningens område. som regeringen annars får meddela är undantagna. Efter- som en trängselskatt kan komma att utformas som en skatt och detaljföreskrifter från regeringen kan behövas bör undan- taget från regeringens restkompetens endast avse kommunernas rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Uttrycket ansluter till den formulering som finns i 1 kap. 7 § RF och förslaget innebär inte någon ändring i sak. Inom ramen för arbete har en expertgrupp haft i uppdrag att lägga fram förslag till en fylligare reglering av den kommunala självstyrelsen. I den expertgruppens rapport, Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd m.m., finns bl.a. ett för- slag som öppnar för direktdelegation av normgivningsmakt i ett antal ämnen från till kommunerna. Regeringens med- verkan skulle med den föreslagna lösningen inte behövas längre. Den nya regleringen föreslås bli intagen i nuvarande 8 kap. 7 § RF. Expertgruppen för den kommunala själstyrelsen har vidare förut- satt att en ytterligare utvidgning av kommunernas kompetens ska tas upp i samband med det arbete som expertgruppen för norm- givningsmakten ska bedriva. När det gäller kommunernas kompetens ska enligt det uppdrag som getts vår expertgrupp huvudinriktningen vara att delegation av föreskrifter om vissa skatter till kommunerna ska kunna ske i viss omfattning. Vi har mot denna bakgrund valt att utgå från den nuvarande regleringen och har vid upprättandet av våra förslag inte tagit med de ändringar som föreslagits av den expertgrupp som arbetat med den kommunala självstyrelsen. Dessa förslag innebär inte heller någon öppning för delegation av föreskriftsrätt på skatteområdet till kommunerna. Om anslu- ter sig till vad som sägs i rapporten från expertgruppen om grund- lagsskydd för den kommunala självstyrelsen kan de utökade delega- tionsmöjligheterna som föreslagits där lätt kombineras med åtmin- stone vår minimodell och kanske också med mellanmodellen. Annorlunda ställer sig saken med vår maximodell som inte kan utökas med vidgade möjligheter till direktdelegation till kom- munerna utan att lagtexten tyngs av olika detaljföreskrifter. Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten Som redovisats i avsnitt 6.2 har det diskuterats huruvida dom- stolarna i administrativt hänseende är underkastade regeringen och omfattas av 8 kap. 13 § tredje stycket RF. Inom ramen för Grund- lagsutredningens arbete har, som tidigare nämnts, en särskild expertgrupp haft i uppdrag bl.a. att lämna förslag på hur ett kapitel om domstolarna i RF skulle kunna utformas. I deras rapport om domstolarna i regeringsformen (SOU 2007:69) diskuteras frågan ingående. I ett av de lagtextförslag som lämnas i rapporten har också tagits med en bestämmelse i ett särskilt kapitel om domstolarna i RF som i huvudsak överensstämmer med för- slaget från Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare i betänkandet SOU 2000:99. Som ett alternativ till lösning av den aktuella frågan har i rapporten pekats på möjligheten att orden myndighet under regeringen i 8 kap. 13 § RF byts ut mot förvaltningsmyndighet under regeringen eller domstol. Eftersom expertgruppen om domstolarna i första hand rekom- menderat en bestämmelse i ett kapitel om domstolarna i RF, ett kapitel som inte ingår i vårt uppdrag, har vi i våra förslag inte tagit med någon sådan ändring. Om stannar för att frågan bör lösas inom ramen för 8 kap. RF kan det angivna alternativet lätt föras in i samtliga våra tre modeller. Bestämmelsen i 8 kap. 18 § RF om Lagrådet har kritiserats såsom varande otydlig och svårläst. Det har bl.a. framhållits att paragrafen inte med önskvärd klarhet anger vilka lagar som ska granskas av Lagrådet. Inom ramen för arbete har en särskild expertgrupp haft i uppdrag att ta fram förslag på olika modeller för normkontroll. Gruppen har redovisat resultatet av sitt arbete i rapporten från expertgrupp om olika former av normkontroll. I rapporten presenteras tre olika modeller för en förändrad reglering av det svenska normkontroll- systemet. Förslagen innebär bl.a. en utökning av den granskning som vilar på Lagrådet. I några av modellerna har den förändrade Lagrådskontrollen kombinerats med andra ändringar som rör t.ex. det s.k. uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 § RF. från expertgruppen om den kommunala självstyrelsen finns förslag till ändringar i lagrådsbestämmelsen. Vi har därför inte sett det som vår uppgift att föreslå några materiella ändringar i bestämmelsen om lagrådsgranskningen utan har med utgångspunkt i bestämmel- sens nuvarande lydelse begränsat oss till att försöka göra bestäm- melsen mer lättläst och tydlig. I vår mellan- respektive maximodell har vi vidare tagit med vissa ändringar som är konsekvenser av förslagen i dessa modeller. 8.1.6Vissa andra förslag som är gemensamma för de tre modellerna Enligt 8 kap. 4 § andra stycket RF ska föreskrifter om val till meddelas genom lag. I systematiskt hänseende har bestämmelsen inget samband med övriga regler i 8 kap. RF bortsett då från kravet på lagform. Den bestämmelsen kan därför lyftas ur 8 kap. RF och föras över till exempelvis 3 eller 10 kap. RF. Författningsförslagen i våra tre modeller innehåller därför inte någon paragraf om val till . Ett förslag som återfinns i samtliga de tre modellerna tar sikte på den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 6 § RF. I paragrafens första stycke anges att föreskrifter om trossamfund och om grun- derna för som trossamfund ska ges i lag. Enligt andra stycket i samma paragraf ska vid stiftande eller ändring av sådana lagar tillämpas vad som gäller vid stiftande av riksdags- ordningen. Bestämmelsen i 6 § första stycket kan lämpligen föras in som ett särskilt stycke i motsvarigheten till 8 kap. 2 § RF som handlar om civilrättsliga föreskrifter. I systematiskt hänseende är regler om trossamfund och närbesläktade med reg- lering i de ämnen som omfattas av 2 §. Bestämmelsen i 6 § andra stycket om stiftande av lagar om trossamfund och kan då föras in i en särskild paragraf i omedelbar anslutning till reglerna om stiftande av riksdagsordningen. I 8 kap. 9 § första stycket RF finns ett undantag från huvud- regeln att föreskriftsrätt på skatteområdet inte kan delegeras. Enligt den bestämmelsen får regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter om tull på införsel av vara. Under avsnitt 5.5 har redovisats att en diskussion har förts om behovet av den regeln. Bakgrunden till diskussionen är medlemskap i och att importtullar i huvudsak inte längre får bestämmas av medlems- Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten Endast tillämpningsföreskrifter till EG:s tullförordningar kan numera beslutas på nationell nivå. Det har därför hävdats att delegationsmöjligheten beträffande införseltull är obsolet. Vi har på grund härav övervägt om möjligheten till delegation av före- skriftsrätten avseende tull på införsel av vara skulle kunna slopas. För vidkommande skulle då bestämmelsen i 8 kap. 13 § RF om regeringens rätt att meddela verkställighetsföreskrifter och om regeringens restkompetens ge tillräckligt stöd för att tillämpnings- föreskrifter på tullområdet kan meddelas av regeringen. Vi har emellertid inte kunnat finna att det med säkerhet förhåller sig på det sättet. Vi har därför ansett att delegationsmöjligheten bör finnas kvar för alla eventualiteters skull. I 8 kap. 9 § andra stycket RF anges att regeringen eller en kom- mun efter bemyndigande kan meddela föreskrifter om avgifter som på grund av 3 § annars skulle meddelas av . Bestämmelsen tar som tidigare angetts sikte på avgifter av tvångs- karaktär. Något formkrav på bemyndiganden enligt bestämmelsen finns inte vilket innebär att dessa, till skillnad från i övriga fall i 8 kap., inte behöver ges i lag. Bemyndiganden enligt denna bestämmelse ges dock numera regelmässigt i lag (se kom- mentaren till grundlagarna av , , , och , andra upp- lagan s. 362). Denna ordning har den fördelen att bemyndigandena kungörs och därmed är enklare att hitta. Det är också så att form- kraven i RF när det gäller bemyndiganden till föreskrifter om betungande avgifter inte är enhetliga. Bemyndiganden om betung- ande avgifter kan nämligen ges även med stöd av 8 kap. 7 § RF men då kräver de lagform. Med hänsyn till det sagda föreslår vi att bestämmelsen om avgifter av tvångskaraktär ändras på så vis att ett krav på lagform ställs upp. I 8 kap. 10 § RF finns en regel om att regeringen kan ges rätt att besluta när föreskrift i en lag ska börja eller upphöra att tillämpas. Föreskriftsrätten gäller endast det fakultativa lagområdet och endast en viss föreskrift. Den tar vidare främst sikte på situationer då snabba ingripanden är nödvändiga på grund av ett krisläge. Bestämmelsen omfattar däremot inte föreskrifter om ikraftträ- dande av lagar. Bemyndiganden för regeringen att bestämma ikraft- trädande av en lag förekommer dock såväl på det obligatoriska lagområdet som på det fakultativa. Sådana bemyndiganden är inte ovanliga då en konvention ska införlivas med svensk rätt och det inte kan förutses om eller när konventionen kommer att träda i En konstitutionell praxis har bildats som tillåter denna typ av delegation utan direkt stöd i RF. I praxis har det också godtagits att regeringen på det obligatoriska lagområdet fått rätt att bestämma om eller när en lag ska tillämpas i förhållande till andra länder eller mellanfolkliga organisationer. har det då uppställts krav på ömsesidighet, dvs. att staten eller organisationen ger en motsvarande behandling. Sådana bemyndiganden har getts i bl.a. 62 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Vidare har regeringen ibland fått rätt att förordna inte bara om ikraftträdande av en lag utan också om lagens tillämpning i för- hållande till andra länder. Exempel på bemyndiganden med denna innebörd finns i lagen (1981:6) om konkurs som omfattar egendom i annat nordiskt land och i lagen (1981:7) om verkan av konkurs som inträffat i annat nordiskt land. I båda dessa lagar har reger- ingen bemyndigats att meddela föreskrifter om att lagarna ska tillämpas endast beträffande några av de nordiska länderna. Det finns skäl för att den praxis som sålunda utbildats får uttryckligt stöd i grundlagen. Om det införs en sådan bestämmelse på hela lagområdet finns det knappast skäl att begränsa möjlig- heterna att låta regeringen bestämma när en föreskrift ska börja eller upphöra att tillämpas. I minimodellen har därför den gällande bestämmelsen i 8 kap. 10 § RF utvidgats till att omfatta inte bara en viss föreskrift utan hela lagar och gälla på både det obligatoriska och fakultativa lagområdet. Den har också utformats så att bemyn- diganden även kan avse föreskrifter om en lags tillämpning endast gentemot vissa länder eller mellanfolkliga organisationer. Med den ändrade paragrafnumrering som föreslås i minimodellen har den berörda bestämmelsen tagits in i 17 §. Bestämmelsen återfinns även i mellan- och maximodellen (17 § respektive 15 §). Ett problem som uppmärksammats i rapporten under avsnitt 7.7 är den situation som uppstår när med stöd av 8 kap. 14 § RF stiftar lagar i ämnen som faller inom regeringens primärområde. På grund av den formella lagkraftens princip kan regeringen inte så länge lagstiftningen gäller meddela föreskrifter i det aktuella ämnet i strid med lagen. kommer på så vis att ta i anspråk en del av regeringens primärområde. Det förekommer i dessa lagar ibland bemyndiganden till regeringen. Det har rått viss osäkerhet om hur sådana bemyndiganden ska uppfattas, men i allmänhet har rättsläget ansetts vara det att lämnat en del av reger- ingens restkompetens orörd. Eventuella bemyndiganden får från den utgångspunkten endast anses tjäna som en upplysning om Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten regeringens möjlighet att meddela föreskrifter i ämnet. Denna tolk- ning har också Lagrådet vid ett flertal tillfällen ställt sig bakom. Även vår expertgrupp ställer sig bakom den tolkningen av bestäm- melsen. Enligt vår mening finns det därför inte något behov av att i lagtext ange att i dessa fall har rätt att delegera före- skriftsrätt till regeringen. Något förslag som rör den aktuella bestämmelsen läggs alltså inte fram. Ytterligare en fråga som tas upp i samtliga våra tre modeller gäller bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 17 § RF. I den paragrafen anges att reglerna beträffande stiftande av grundlag och riksdags- ordningen ska tillämpas också vid ändring eller upphävande av sådan lag. Den paragrafen bör kunna utgå ur 8 kap. I stället kan dessa regler tas in i de paragrafer som handlar om hur grundlag respektive riksdagsordningen stiftas (1 och 2 §§ i samtliga modeller). Någon skillnad i sak är inte avsedd med ändringen. Som redan nämnts är avsikten med vår minimodell att den för- delning av normgivningsmakt mellan och regeringen som följer av 8 kap. RF inte ska rubbas. Det innebär att det främst är redaktionella förändringar som kan bli aktuella. Modellen syftar vidare till att lösa problemet med trängselskatten och de kom- munala parkeringsavgifterna. I minimodellen har vi vidare tagit med vissa ändringar som grundlagsfäster den konstitutionella praxis som utvecklats i några avseenden men som inte avspeglas i nuvarande lydelse av regeringsformen. De förändringar som före- slås kommenteras nedan i den ordning som följer av lagtexten. Som också berörts tidigare innebär minimodellen även vissa strukturella förändringar av 8 kap. RF för att kapitlet ska bli mer lättillgängligt. I systematiskt hänseende kan det då vara lämpligt att kapitlet får inledas med ett avsnitt under rubriken grundlag och riksdagsordningen m.m. där ett antal bestämmelser om grundlagstiftning m.m. som återfinns i de avslutande para- graferna i 8 kap. RF kan samlas. Bestämmelsen om stiftande av lag rörande trossamfund och kan placeras i omedelbar anslutning till vad som sägs om stiftande av riksdagsordningen. I en särskild paragraf i avsnittet om stiftande av grundlag m.m. har tagits in den nuvarande bestämmelsen om att föreskrifter om råd- givande folkomröstning i hela landet och folkomröstning i grundlagsfråga ska meddelas genom lag. Det kan visserligen sägas att den bestämmelsen bryter systematiken i avsnittet. Med hänsyn till att den ändå har ett visst samband med vad som gäller i fråga om stiftande av grundlag har vi ansett att avsteget är godtagbart. Alter- nativet hade varit att föra bestämmelsen om folkomröstning till 3 kap. RF som handlar om men inte heller den lösningen är helt lyckad. Avsnittet kan avslutas med den bestämmelse (nuva- rande 14 § första meningen) som anger att lag inte får ändras eller upphävas på annat sätt än genom lag. Efter detta avsnitt kan följa ett avsnitt med rubriken . Avsnittet innehåller bestämmelserna om Lagrådet (18 § i nuvarande lydelse) vilka delats upp på flera paragrafer för att öka läsbarheten (6–8 §§). Efter detta avsnitt kan under en egen rubrik, Om utfärd- ande och kungörande av lagar och förordningar, föras in en mot- svarighet till nuvarande 19 §. I ett följande avsnitt som getts rubriken rörande enskilda och förhållandet mellan enskilda och det allmänna återfinns bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 1 § RF som innehåller en hän- visning till att det av bestämmelserna i 2 kap. RF om grundläggande fri- och rättigheter följer att föreskrifter av visst innehåll inte får meddelas eller endast får meddelas genom lag. Till avsnittet om föreskrifter rörande enskilda och förhållandet mellan enskilda och det allmänna kan vidare föras den bestämmelse som finns i 8 kap. 2 § RF och som anger att föreskrifter om enskildas person- liga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållan- den ska meddelas genom lag. I huvudsak handlar det om civil- rättsliga föreskrifter men också föreskrifter om medborgarskap faller in under bestämmelsen. Paragrafen innehåller vidare ett antal exempel på sådana föreskrifter. Exemplen anger inte på ett uttöm- mande sätt vilka typer av föreskrifter som omfattas av bestämmel- sen och ökar inte heller bestämmelsens läsbarhet. Det kan därför finnas anledning att minska antalet exempel. Vi föreslår att som exempel endast anges föreskrifter om medborgarskap och före- skrifter som endast kan åberopas av en enskild gentemot en annan enskild. Det sistnämnda uttrycket ansluter till den gränsdragning mellan civilrättsliga och offentligrättsliga föreskrifter som för- ordats i rättsvetenskaplig litteratur (se , a. a. s. 71). Den nya lydelsen är inte avsedd att medföra någon materiell ändring. Också de nuvarande bestämmelserna i 8 kap. 3 § RF (i förslaget 12 §) har en given plats i avsnittet om föreskrifter rörande enskilda och förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten paragrafen ska föreskrifter som är betungande för den enskilde ges i lag. Härefter kan bestämmelsen (nuvarande 5 §) om kommunerna tas in under . För att klargöra att RF ställer krav på lagform även för andra föreskrifter än de som anges i 2 och 8 kap. RF har en ny paragraf (14 §) förts in med en hänvisning till att det av andra kapitel i RF följer att föreskrifter av visst innehåll endast får meddelas genom lag. Paragrafen kan ges rubriken som kräver lagform. Efter det avsnittet kan lämpligen följa ett avsnitt med rubriken att meddela föreskrifter. Där kan samlas de bestämmelser som finns i 8 kap. 7–11 §§ och som anger i vilka avseenden kan bemyndiga regeringen att meddela före- skrifter. Vidare bör motsvarigheter till nuvarande 12 § om under- ställning och nuvarande 13 § om verkställighetsföreskrifter och regeringens restkompetens föras in under rubriken. Som redovisats tidigare i denna rapport (avsnitt 7.4) har grund- lagsenligheten av blankettstraffstadganden som tillåter fängelse i straffskalan varit omdiskuterad i sådana fall när den sanktionerade gärningen anges i regler på lägre nivå än i författningar av reger- ingen. Den nu gällande bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket RF nämner endast föreskrifter av regeringen. Genom rättsfallet NJA 2005 s. 33 har HD slagit fast att det inte är förenligt med 8 kap. 7 § andra stycket RF att förvaltningsmyndigheter och kommuner tillåts att fylla ut blankettstraffstadganden med fängelse i straff- skalan på sådant vis att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga genom deras föreskrifter. I äldre norm- givningspraxis har dock tillåtits föreskrifter av sådant slag. Om det anses önskvärt att blankettstraffstadganden ska kunna fyllas ut genom både föreskrifter som regeringen meddelar och föreskrifter på lägre nivå presenteras ett alternativ som ger uttryck för att en sådan ordning är förenlig med RF. Det alternativet innebär att bestämmelsen om blankettstraffstadganden flyttas från nuvarande 8 kap. 7 § RF till den paragraf (19 §) i förslaget som motsvarar nuvarande 11 § och handlar om subdelegation från regeringen till kommuner och förvaltningsmyndigheter. I ett andra stycke i 19 § kan då anges att vid delegation av föreskriftsrätt till regeringen eller vid subdelegation kan föreskriva även annan rätts- verkan än böter för överträdelse av en föreskrift som meddelas av regeringen, en förvaltningsmyndighet eller en kommun. lösning klargörs att blankettstraffstadganden kan kopplas till före- skrifter som meddelas även på lägre nivå än förordningar. Det har hävdats att blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan innebär ett kringgående av principen att föreskrifter om frihetsberövanden får meddelas endast genom lag (2 kap. 8 och 12 §§ RF). Detta har setts som ett problem ur rättssäkerhetssyn- punkt. Möjligen skulle problemet kunna lösas genom att vissa krav ställs på utformningen av bemyndiganden med föreskriftsrätt till förvaltningsmyndigheter och kommuner i anslutning till blankett- straffstadganden. Det skulle exempelvis kunna anges att bemyndi- gandet ska vara klart avgränsat. Att ställa upp ett sådant eller motsvarande krav i lagtexten kan dock vara vanskligt. Samtliga bemyndiganden som ger med stöd av 8 kap. RF bör vara tydligt formulerade och klart avgränsade. Om RF uttryckligen skulle ställa upp ett kvalitetskrav endast för vissa bemyndiganden finns risken att andra bestämmelser om bemyndiganden tolkas i motsatt riktning så att något krav beträffande dessa inte ställs. Den generella kvalitén på bemyndiganden enligt 8 kap. RF skulle på så vis riskera att försämras. Vi har därför valt att inte lägga fram förslag om särskilda krav på bemyndiganden i anslutning till blankettstraffstadganden. Något förslag som lagfäster vad som får anses vara gällande rätt enligt HD:s ovannämnda avgörande läggs inte fram. Önskar man behålla rådande ordning kan det enkelt uppnås i minimodellen genom att möjligheten till blankettstraffstadganden knyts enbart till bemyndiganden med föreskriftsrätt för regeringen i enlighet med nuvarande regel i 8 kap. 7 § RF. Det nämnda avgörandet av HD innebär att ett blankettstraff- stadgande på grund av nuvarande 8 kap. 7 § RF inte kan tillämpas så att fängelse utdöms för överträdelser av föreskrifter som meddelats av förvaltningsmyndigheter eller kommuner. Genomförs vårt förslag om att blankettstraffstadganden ska kunna kopplas till föreskrifter som meddelas både av regeringen och på lägre nivå än förordningar uppkommer frågan om en särskild övergångsbestäm- melse bör införas. Förslaget innebär ju att det rättsläge som rått före HD:s avgörande återställs och innefattar alltså en ändring av gällande rätt när det gäller grundlagsenligheten av blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan för överträdelser av före- skrifter som meddelats av förvaltningsmyndigheter eller kom- muner. Därmed är dock inte sagt att redan införda blankettstraff- stadganden kan tillämpas så att inte endast böter utan också Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten frihetsstraff kan utdömas för överträdelserna. För att en sådan tillämpning ska kunna ske behövs en övergångsbestämmelse som medger det. Enligt expertgruppens mening kan dock en övergångs- bestämmelse komma i konflikt med vad som gäller enligt 2 kap. 10 § första stycket RF eller i vart fall med grunderna för stad- gandet. Av den nämnda bestämmelsen följer bl.a. att svårare brotts- påföljd inte får åläggas för en gärning än den som var föreskriven när överträdelsen begicks. Expertgruppen har därför avstått från att föreslå en övergångsbestämmelse i frågan. Det får överlämnas åt rättstillämpningen att avgöra hur äldre blankettstraffstadganden ska tolkas och tillämpas i ljuset av HD:s avgörande och den före- slagna ändringen i RF. I 8 kap. 18 § RF i vår minimodell återfinns det tidigare berörda förslaget om delegation till regeringen och en kommun av rätten att meddela föreskrifter om trängselskatt m.m. Den bestämmelsen har placerats i avsnittet om regeringens rätt att meddela före- skrifter. Förhållandet är detsamma beträffande motsvarigheten till nuvarande 9 § andra stycket om delegation av föreskriftsrätt beträf- fande betungande avgifter.