sou · GVB34 · 2008-01-01 00:00:00 — Tillstånd m.m. söks i många fall direkt hos departementet och tjänstemännen där är involverade i den operativa tillsynen. Det som förenar länderna inom EU är de krav som ställs genom olika EG-direktiv. Krav på infrastrukturförvaltningen och driften 1TP PT Se KOM(2006) 569 slutlig. av verksamhet inom järnvägen är ett exempel på reglering genom EG-direktiv som måste genomföras i medlemsländerna. Det ställs också krav på tillsynsmyndighetens oberoende. På nationell nivå får tillsynsmyndigheten pekas ut och det finns inget som hindrar att denna bedriver tillsyn över flera verksamheter. 10.2Nederländernas organisation, IVW Under ministeriet för transport, offentligt arbete och vatten- verksamhet, (, Public Work and ) finns den nederländska transport- och vatten- inspektionen, Inspectie Verkeer en Waterstaat, IVW. Inspektionen leds av en generaldirektör som tillhör ministeriet. I IVW:s ansvarsområde ingår följande: flygfart och flygplatser, spårvagn och tunnelbana. IVW har inte någon tillsyn över väghållare, körkortshavare, eller trafikskolor. På vägområdet är det den yrkesmässiga trafiken och taxi som omfattas. Myndighetens kärnverksamhet är organiserad för att inspektera, att utfärda tillstånd och förnyelser av tillstånd, att tillhandahålla kunskap och råd och att rapportera. I tillsynsverksamheten ingår att se till att lag och andra föreskrifter följs och att utfärda olika slag av tillstånd. Följande tre typer av inspektioner sker: 1.obligatoriska inspektioner för att t.ex. förnya ett tillstånd, 2.andra inspektioner av tillståndshavare för att se om de uppfyller gällande krav och 3.generella inspektioner som syftar till att undersöka ett visst problem som inte är knutet till tillstånd eller liknande. Dessa inspektioner kan också omfatta utländska tillståndshavare. IVW är tillsynsmyndighet för transport av farligt gods. Bakgrunden härtill var ett antal allvarliga olyckshändelser i . Det påföljande utredningsarbetet ledde fram till en önskan att ändra befintliga administrativa strukturer på så sätt att en organisatorisk åtskillnad skulle göras mellan dem som formade de långsiktiga målen för verksamheterna och den aktör som implementerade målen. En vision om tillsyn fastställdes nationellt och en av de förändringar som genomfördes med anledning av detta var att dela på normgivning (policy making) och tillsyn (supervision) mellan ministeriet och myndigheten. Båda uppgifterna utfördes tidigare av ministeriet. Vid inrättandet av IVW konstaterades det att det fanns betydande likheter mellan olika typer av inspektionsverksamhet, men man valde att begränsa sig till transportsektorn där man bedömde att de största likheterna fanns. IVW var till en början uppdelat i fem sektorer som representerade de olika trafikslagen. Etapp 1 innebar att tillsynen skildes från ministeriet och samlades under samma huvudman, men verksamheten organi- serades i huvudsak transportslagsvis (i stuprör) och man arbetade i stort sett som . Efter en utvärdering av verksamheten omorganiserades IVW . Bakgrunden till omorganisationen var bland annat förändringar i omvärlden och synen på inspektionsverksamhet, behov av fortsatt utveckling av organisationen, otillräcklig flexibilitet, bristande förmåga att förbättra och optimera verksamhetens processer, långsamma beslutsprocesser, otillräckliga incitament för samarbete och otydlig styrning. Man såg bl.a. ett behov av att samverka kring finansiering och personal, frågor om tillstånd och förnyelser, tillsynstrategier etc. IVW hade också funnit följande trender i tillsynsarbetet. en större påverkan från EU förelåg, en större social orientering krävdes i stället för en rent teknisk orientering, ett större samarbete med andra tillsynsorgan var fruktbart, digital tillsyn var under utveckling (e-tjänster m.m.), riskanalyser som grund för inspektioner utvecklades och ett större fokus på domäner var aktuellt. IVW:s nya organisation är en integrerad organisation, med färre organisatoriska nivåer och en mer koncentrerad ledningsfunktion. Verksamheten bedrivs i 9 inspektionsfunktioner, som tillsammans utövar tillsyn över 13 områden. Resurserna för forskning, utveckling, ledning, administration, inspektionsadministration och IT har samordnats. Antalet personer nedan avser 2006 och årsarbetskrafter. Förändringar kommer att ske 2007. I den nya organisationen har enkla tillstånds- och förnyelse- ärenden förts samman i en enhet i och där arbetar 213 personer med olika fackbakgrund (Supervision services). De övriga verksamheterna har delats in i tre delar; luft, vatten och land. Inom varje arbetsområde finns tre enheter, se organisationsschemat (1–9), där 158 personer arbetar inom området för luftverksamhet, 217 inom vattenverksamhet och 188 inom landtransport- verksamhet. Den viktiga avdelningen för Corporate Affaires (64 personer) har ansvaret för forskning och utveckling och att tillsynsmetodiken och verksamheten i övrigt utvecklas och integreras i största möjliga utsträckning. IT-frågor och informationssäkerhet har samlats i en central enhet, liksom hamnstatskontroll och administration. Vid sekretariatet för hamnstatskontroll arbetar sju personer. Inom enheten E-Government arbetar 16 personer och inom Management Support 146 personer. Figur 10.1 Organisationsschema IVW 1.Civil Authorities – The (CAA-NL) Airworthiness Inspectorate 2.Civil Authorities – The (CAA-NL) Flight Operations Inspectorate 3.Civil Authorities – The (CAA-NL) Aerodromes and ANS Inspectorate 5.Shipping Inspectorate (and Fishery) 6.Shipping Inspectorate (Inland) Källa: från Inspectie Veerker en Waterstaat, . Organisationens kärnuppgifter är: tillsyn och sanktioner, licens- och tillståndsgivning (inklusive förnyelser), kunskapsuppbyggnad och kunskapsöverföring samt rådgivning. Representation i EU och i internationella organisationer är en del i policyarbetet och sköts främst av ministeriet. Vid förhandlingar i t.ex. kan det vara antingen en person från ministeriet eller en person från IVW som deltar i förhandlingar, beroende på aktuella frågeställningar. En tät kontakt upprätthålls mellan IVW och ministeriet. Först efter omorganisationen 2005 och den mer integrerade organisationen och arbetssättet, anser man i IVW att de positiva effekterna av en samlad inspektionsverksamhet slog igenom. Under förändringsprocessen har man kunnat konstatera en nedgång i servicenivån gentemot kunderna, bl.a. genom att det tog att utfärda tillstånd och licenser. Man anser dock inte att säkerhetsnivån inom något transportslag var hotad utan den kunde upprätthållas under hela övergångsperioden. Genom den långtgående integrationen av såväl organisation som verksamhet har en effektivisering motsvarande av personalkostnaderna och av övriga kostnader uppnåtts. I samband med de organisatoriska förändringarna uppstod viss personalrörlighet, men inte av någon större omfattning. Förklaringen till detta är nog främst de geografiska förhållandena i . Även efter det att verksamhet har omlokaliserats finns den på pendlingsavstånd, oavsett bostadsort. En samlad bedömning från representanterna för IVW:s ledning var att om en sammanläggning av inspektionsverksamheter skall genomföras, bör man gå direkt på en integrerad lösning. IVW framhöll att det inte var något hinder i arbetet att de övergripande målen var transportslagsspecifika. I fortsätter man inom IVW på den inslagna vägen och fortsatt utvecklingsarbete pågår inom områden som t.ex. riskanalyser och gemensam utbildningsakademi. Man skall också införa ett s.k. front office gentemot kunderna, vilket innebär att kunden bara ska behöva ha en enda kontaktpunkt för information, tillståndsgivning etc. och för att slussas vidare till andra delar inom IVW eller andra myndigheter. Man har också som mål att den administrativa belastningen på kunderna till följd av inspektioner, tillståndsgivning etc. skall minska . 10.3Norges överväganden om en sammanslagen myndighet I tillsattes 2001 en arbetsgrupp i Samferdselsdepartementet med uppdraget att se över om det skulle vara ändamålsenligt att Statens jernbanetilsyn, SJT, (motsvarigheten till Järnvägsstyrelsen i ) och Luftfartstilsynet, LT, (motsvarigheten till Luftfarts- styrelsen i ) slogs samman. Bakgrunden till detta var att tillsynsarbetet i de båda myndigheterna uppvisade stora likhets- tecken. Det var ett led i regeringens program för förnyelser inom den offentliga sektorn i vilken en samordning på tillsynsområdet var en prioriterad åtgärd.TPF2FPT 10.3.1Utmärkande drag hos tillsynsmyndigheterna Både SJT och LT är förvaltningsmyndigheter under Samferdsels- departementet. De är båda organisatoriskt skilda från den affärsmässiga driften av infrastrukturen och från trafikutövarna på sina respektive områden. SJT, som inrättades 1996, hade vid tiden för utredningen 14 anställda och var anslagsfinansierat. LT skildes från verket och hade vid utredningstillfället cirka 136 anställda. Finansieringen av verksamheten sker genom både avgifter och anslag. I utredningen diskuteras likheter och olikheter mellan de två myndigheterna. Följande kan sägas sammanfattningsvis. Gemen- samt för de båda verksamheterna är att de utarbetar föreskrifter, att de utövar tillsyn över efterlevnaden av föreskrifter, att de utfärdar tillstånd och liknande och att de för register. I båda verksamheterna tillämpas modern tillsynsverksamhet i form av systemtillsyn och verksamhetstillsyn. Det finns också detaljtillsyn på olika områden. Inom Statens jernbenetilsyn är tillsynsobjekten relativt få men de varierar i storlek, vilket ställer krav på kunskap om säkerhets- styrning hos både stora och små organisationer. EU-regleringen måste beaktas vid standardisering, införande av flera nya föreskrifter etc. Samarbetet med och framhölls. Luftfartstilsynet tillämpar också systemtillsyn i hög grad men detaljkontroller används också som ett komplement. Riskbaserad tillsynsmetod används. Den utgår från en indelning i olyckors 2TP PT Se Vurdering av en sammanslåing/samarbeid mellom Statens jernbanetilsyn og Luftfarts- tilsynet, rapport 028001-220003 samt st.meld nr. 17 2002-2003 Om statlige tilsyn. frekvens och olyckors konsekvens. Hög fackkompetens krävs för en stor del av arbetet. Internationell och europeisk inriktning på arbetet framhölls som typiskt för sektorn, varför det är svårt att skilja på nationell och internationell utveckling. 10.3.2Norsk tillsyn på vägtrafikområdet I rapporten nämns också tillsyn på andra områden såsom vägtrafik- området, varvid följande framgår. Tillsyns- och myndighetsupp- gifterna på vägsidan är omfattande. Huvudsakligen är det Statens vegvesen som har ansvaret för tillsynen. Tillsynen är inriktad på kontroller av enskilda, både systematiska och stickprovskontroller. Som komplement förekommer system- och kvalitetstillsyn. Samferdselsdepartementet såg inte vid tillfället för rapporten (2001) att det säkerhets- och tillsynsarbete som sker hos Statens vegvesen skulle gynnas av en gemensam organisation i form av en gemensam transporttillsyn. är Statens vegvesen omorganiserat. Produktions- verksamheten har skilts ut och är ett statligt aktiebolag. Vegdirektoratet är en fristående styrelse under samferdsels- departementet och huvudkontor för Statens vegvesen. Under direktoratet är organisationen indelad i fem regioner med ett regionkontor i varje. I varje region finns distrikt med ett distriktskontor. 10.3.3Slutsatser av den norska utredningen Arbetsgruppen kom fram till att en sammanslagning mellan sannolikt inte skulle ge några säkerhetsmässiga vinster. Tvärt om befarades det att en fokusering på säkerheten inom den ena sektorn skulle kunna leda till att säkerheten inom den andra sektorn sänktes. Båda sektorerna behöver långsiktig fram- förhållning och säkerheten bedömdes tillvaratas bäst i självständiga organisationer. Utredningen ledde alltså inte till någon sammanslagning. Det bör uppmärksammas att bytte regeringen när utredningen var färdig och att Luftfartstilsynet har flyttats till från . 10.4Road Safety Audit och Road Safety Inspection I en del länder tillämpas en systematisk arbetsmetod som ett verktyg för att bl.a. bidra till säkrare vägar och säkrare trafik. Road Safety Audit, nedan kallat trafiksäkerhetsrevision och Road Safety Inspection, nedan kallat trafiksäkerhetsinspektion, är ett koncept som skapades i . Metoden används av och . Utredningen har översiktligt tagit del av hur tillämpar metoden genom Statens vegvesens handbok nr 222 Trafikksikkerhetsrevisjoner- og inspeksjoner. är byggd på delar av bl.a. kvalitetssäkringssystemet NS-ISO 10011. Det ges i nationella transportplan och i en handlingsplan för trafiksäkerhet instruktioner om att trafiksäkerhetsrevisioner och inspektioner skall ske. Detta är ett led i arbete att uppnå nollvisionen inom trafiksäkerhet.TPF3FPT I handboken anges inledningsvis att det är viktigt att både den statliga väghållaren och kommunerna inkluderar säkerhet på ett tidigt stadium i planeringen av nya vägar och gator. För befintliga vägar och gator poängteras att inspektioner är ett viktigt instrument för att införa nya säkerhetsåtgärder. Erfarenheter visar att det finns brister avseende säkerheten för vägar och vägsystem. Bristerna antas bero på olika faktorer, dels att kraven på vägarna inte är de rätta, dels att satta krav inte följs. Det beror också på otillräckliga resurser eller att andra mål måste gå före. Befintliga vägar har visat sig ha konstruktionsbrister som kan resultera i olyckor, varför kontroll i efterhand behövs. Statens vegvesen, som har det övergripande ansvaret för trafik- säkerheten i vägsystemet, ansvarar för kvalitetssäkring. Trafik- säkerhetsrevisioner är ett komplement till den vanliga kvalitets- kontrollen av planer som Statens vegvesen gör. Ansvaret för att trafiksäkerhetsrevisioner genomförs vilar på nationell nivå på Vegdirektoratet genom vegdirektören, i egenskap av system- ansvarig. På regional nivå vilar ansvaret för att granskningen kommer till stånd på den regionala chefen som skall se till att trafiksäkerhetsrevisioner och inspektioner inarbetas i den fyraåriga handlingsplanen och i de årliga planerna. På distriktsnivå vilar ansvaret på distriktschefen. Regionerna har ett rapporteringskrav till Vegdirektoratet avseende utförda revisioner och inspektioner. Med stöd av nationella transportplan gör också Statens vegvesen en klassificering av riksvägarnas säkerhet i tre säkerhets- 3TP PT Se NTP 2006–2015 s. 79 och 105. Klassificeringen innebär att röda vägar, motsvarande av det nationella riksvägnätet, är sådana vägar för vilka åtgärder måste vidtas på grund av många och allvarliga olyckor. För gula vägar, vilket motsvarar av riksvägnätet, kan åtgärder vidtas utifrån nytto- och kostnadsanalys och för gröna vägar, av riksvägnätet, är säkerhetsnivån adekvat och skall upprätthållas. Det finns cirka 100 utbildade trafiksäkerhetsrevisorer i som utför granskningen. De har genomgått en speciell utbildning och utövar revisionen i team. På årsbasis upprättas rapporter om utförda granskningar. Det som granskas är olika säkerhetsaspekter under planering och utförande av vägbygge samt erfarenheter som framkommer vid användningen. Det finns checklistor avseende vad som skall kontrolleras. En trafiksäkerhetsrevision definieras som en systematisk fristående trafiksäkerhetsundersökning för en väg eller en vägplan. En trafiksäkerhetsinspektion definieras som en systematisk översyn av ett vägprojekt eller en existerade väg med avsikt att identifiera farliga omständigheter, fel och brister som kan leda till trafikolyckor. 10.4.1Förslag till direktiv om väginfrastruktur Kommissionen har föreslagit att parlamentet och rådet antar ett direktiv rörande hantering av säkerhet i väginfrastruktur.TPF4FPT Vad förslaget innehåller analyseras översiktligt i avsnitt 6.12.2. Det skall framhållas att Road Safety Audit ingår i annex II till förslaget. 4TP PT Se KOM(2006) 569 slutlig. Utredningens överväganden och förslag samt konsekvenser av förslagen Utredningens förslag: Ett tydligt trafiksäkerhetsansvar för dem som utformar vägtransportsystemet skall införas. Det skall ske i etapper. Av de fyra trafikslagen är vägtrafiken det i särklass mest olycks- drabbade. Medan dödsfall sällan förekommer i de övriga trafik- slagen har 440 personer avlidit till följd av vägtrafikolyckor under föregående år och prognosen pekar i samma riktning. Antalet svårt skadade är mångdubbelt större. Mot detta kontrasterar nollvisionen. (SOU 2000:43) ansåg att nollvisionen är uttryck för en humanistisk människosyn och att den skiljer sig från det förhållningssätt som dominerar inom vägtransportsystemet där liv och hälsa vägs mot framkomlighet och effektivitet. Det ligger mycket i den iakt- tagelsen. Trots att det läggs ner mycket arbete på olika håll för att främja trafiksäkerheten i vårt land, inte minst genom , är det inte acceptabelt att så många dör och skadas i vägtrafiken. I utredningens uppdrag ingår att belysa behovet av och förutsättningar för ändrade eller nya regelverk för tillsyn inom vägtrafiken, vilka säkerhetsvinster som i grova drag kan uppnås med en sådan reglering och, om behov av lagstiftning kan konstateras, hur lagstiftningen kan utformas. En viktig utgångspunkt för våra överväganden i den här delen är beslut om nollvisionen och om en ny ansvarsfördelning för vägtransportsystemets trafiksäkerhet. Till grund för beslutet ligger tanken på en ny ansvarsfördelning för vägtransportsystemets trafiksäkerhet. Så gott som hela ansvaret för trafiksäkerheten vilar på den enskilde trafikanten. Någon uttalad skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga eller förhindra trafikolycka eller skadefall finns inte för dem som utformar olika delar av vägtransportsystemet. Det delade ansvaret borde bygga på principen att systemutformarna har det yttersta ansvaret för vägtransportsystemets utformning, skötsel och användning och härigenom ansvarar för hela systemets säkerhets- nivå. Med systemutformare avses offentliga och privata organ som ansvarar för utformning och drift av olika delar av vägtransport- systemet såsom väg, fordon och transporttjänster samt de som ansvarar för olika stödsystem såsom regelverk, utbildning, information, övervakning, räddning, vård och rehabilitering. I sitt beslut förklarade att det långsiktiga målet för trafiksäkerheten skall vara att ingen skall dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor inom vägtransportsystemet (nollvisionen). Vidare uttalade att ansvaret för trafiksäkerheten bör vara delat mellan trafikanten och system- utformarna och att systemutformarna har det yttersta ansvaret för vägtransportsystemets utformning och funktion. konstaterade att trafikanterna har ansvar för att följa gällande trafikregler och visa hänsyn, omdöme och ansvar och uttalade vidare att om långvarig ohälsa ändå uppstår eller riskerar att uppstå måste systemutformarna vidta ytterligare åtgärder. lade i betänkandet Ett gemensamt ansvar för trafiksäkerheten, (SOU 2000:43), fram ett lagförslag som närmare angav förutsättningarna för säkerhetsansvaret i vägtrafiken. Förslaget innehöll regler som identifierar system- utformarna och det ansvar som åvilar dem. Vidare innehöll det regler för att legitimera att säkerheten i vägtransportsystemet blir dimensionerand i systemutformarnas långsiktiga och kortsiktiga verksamhet. Några sanktionsbestämmelser föreslogs inte. Ett av skälen till detta var att den föreslagna inspektionsmyndigheten därigenom själv skulle framstå som en systemutformare. Förslaget ledde inte till någon lagstiftning. På vägtrafikområdet finns en omfattande normgivning. Trafikanternas ansvar klargörs tydligt och förenas ofta med sanktioner av olika slag. En del föreskrifter riktar sig också mot systemutformarna, såväl inom det allmänna som inom den privata sektorn. Här är emellertid syftet ett annat, nämligen att reglera administrativa förfaranden. Det kan gälla planering, byggnad och underhåll av vägar, kontroll av fordon, fordonsregistrering och etablering inom yrkestrafiken. Något egentligt trafiksäker- hetsansvar är det inte fråga om. Utredningen kan konstatera att den ansvarsfördelning som uttalade sig för ännu inte har kommit till utförande. ligger ansvaret så gott som helt på den enskilde trafikanten. Olycksstatistiken visar tydligt att den långvariga ohälsa som talade om uppstod redan för länge sedan och att den består i förfärande hög grad.TPF1FPT Utredningen anser att det är viktigt att ansvaret i så allvarliga frågor som liv och död tydliggörs, eftersom ansvaret är en grundläggande del av och förutsättning för säkerhetsarbetet och för att tillsyn skall gå att genomföra. Enligt utredningens mening innebär beslut om nollvisionen och om en ny ansvarsfördelning för vägtransport- systemets trafiksäkerhet att intresset för en säker trafik på våra vägar måste ges en tydligare ställning än det har . Det är mot den bakgrunden som utredningen uppfattar sitt uppdrag att belysa behovet av och förutsättningarna för ändrade eller nya regelverk för tillsyn inom vägtrafiken, vilka säkerhetsvinster som i grova drag kan uppnås med en sådan reglering och hur lagstiftningen kan utformas. Utredningen anser inte att det är möjligt att i ett slag införa ett generellt ansvar för alla dem som kan inordnas i begreppet system- utformare. I stället bör man successivt bygga upp ett ansvarssystem där man börjar med en viktig och tydligt avgränsad krets av systemutformare. Därefter kan man fortsätta med andra systemutformare och slutligen med dem som svarar för olika stödsystem. På det här viset får man möjlighet att se att varje steg fungerar som man har tänkt sig innan man går vidare med nästa steg. Det blir därmed möjligt att kvalitetssäkra systemet under uppbyggnaden och skapa acceptans i varje delsteg. Arbetet med att tydliggöra roller och ansvar kan då även spridas . För en successiv utbyggnad av ansvaret krävs en plan. I det följande lägger utredningen fram ett förslag till ett första steg i utbyggnaden av ett ansvarssystem. 1TP PT omkom 440 personer i trafikolyckor och antalet polisrapporterade svårt skadade i vägtrafiken var 4 000 personer enligt . Statistiken kan enligt den löpande månadsuppföljningen förväntas visa likartade siffror. Utredningens förslag: Ett allmänt säkerhetskrav införs för statlig väghållning, dvs. både för byggande och drift av allmän väg. Säkerhetskravet innebär att väg skall byggas och drivas så att skador till följd av dess nyttjande förebyggs. Tillsyn över att vägar uppfyller trafiksäkerhetskraven skall utövas av en tillsyns- myndighet. Man kan jämställa tillträdet till vägtransportsystemet med att en produkt ställs till förfogande för att användas. De flesta trafikanter har en starkt begränsad möjlighet att välja hur de kan genomföra sina transporter. Det är endast i stora tätorter som flexibilitet finns. I vårt glest befolkade land med stora avstånd är de flesta för sina dagliga förflyttningar beroende av den infrastruktur som står till förfogande. finns det inte något tydligt väghållaransvar för infrastrukturfrågorna i förhållande till brukarna. På de andra trafikområdena finns däremot genomgående regleringar som utgår från en systemsyn med fokus på säkerhet. På det statliga vägnätet dog cirka 350 personer . Motsvarande tal för det kommunala väg- och gatunätet var cirka 75 personer . Det faller sig därför naturligt att ett första steg när det gäller den ansvarsfördelning mellan trafikanter och systemutformare som uttalade sig för , bör vara att förtydliga ansvaret för de offentliga väghållarna. Det är inte möjligt att närmare uppskatta i vilken utsträckning dödsfallen och de allvarliga skadefallen kan reduceras genom detta. Utredningen anser dock att det förhållandet att ansvaret görs tydligt i sig verksamt bidrar till en ökad trafiksäkerhet och att olyckstalen därigenom rimligen måste minska. Vid byggande av väg och drift av väg (väghållning) skall enligt 4 § väglagen (1971:948) tillbörlig hänsyn tas till enskilda intressen och allmänna intressen, såsom trafiksäkerhet, miljöskydd, naturvård och kulturmiljö.