sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Utredningen är självfallet väl medveten om att alla de nitton organisationerna har mycket olika uppfattningar om det rimliga eller ändamålsenliga i att räkna på detta sätt eftersom de var och en för sig ser på kostnader, effektivitet och rationalitet med utgångs- punkt i den egna organisationens situation och möjligheter i olika avseenden. Utredningen har emellertid sett det som viktigt att redovisa sitt tänkesätt främst mot bakgrund av den oro som flera av organisa- tionerna gett uttryck åt under de seminarier som utredningen genomfört med dem och där dessa frågor intensivt diskuterats. En övergång till ett mer renodlat behovsinriktat och uppdrags- styrt ekonomiskt stödsystem från statens sida har av flera organi- sationer bedömts som mycket oroväckande vad gäller framtida möjligheter att skapa en långsiktigt stabil grund för organisationens verksamhet. De ser då organisationsstödet och inte minst organi- sationsbidraget som en avgörande faktor i detta sammanhang. Genom den koppling som finns mellan frivilligförordningens upp- räkning av de nitton organisationerna och det nuvarande stödsy- stemet ser många organisationer det som väsentligt att ett nytt ekonomiskt stödsystem som införs som den särskilda ställning organisationerna har i frivilligförordningen eventuellt tas bort, säkerställer en långsiktigt stabil ekonomisk grund för organi- sationernas överlevnad. Det är självfallet helt legitimt att organisationerna i olika avse- enden söker slå vakt om sina intressen och söker bevaka att de för- ändringar som kan komma att genomföras i så liten grad som möj- ligt får negativa konsekvenser för den egna organisationen. Utredningen har emellertid i uppdrag att bevaka ett annat per- spektiv än varje organisations intresse för sig, nämligen statens eller den offentliga sektorns samlade behov och kostnader för den verk- samhet som de frivilliga organisationerna bedriver, och om den effekt och effektivitet som en sådan samlad syn ger vid handen vad beträffar de frivilliga organisationernas insatser är rimlig sedd mot kostnaderna. Utredningen har i denna diskussion med organisationerna sökt visa på de faktorer som är negativa i den nuvarande utvecklingen. Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem Det gäller den tydligt ökande OH-kostna- den, sedd som en generell faktor för alla tillsammans, de sjunkande medlemstalen för de flesta av organisationerna, de för vissa av organisationerna mycket låga medlemsavgifterna och den privilegierade ställning som uppräkningen i frivilligförordningen medför och som innebär att de alla nämnda organisationerna i en grundläggande mening har rätt att ta del av budgetmedel under anslaget frivillig försvarsverksamhet. Utredningen har i denna diskussion med organisationerna också sökt anlägga ett helhetsperspektiv som gäller dem alla, även om den är helt på det klara med att organisationerna har sin fulla frihet att inom ramen för föreningsfrihet och medlemmarnas intressen utveckla organisationerna på det sätt de själva finner bäst. Detta helhetsperspektiv har självfallet att göra med att staten ger bety- dande belopp i bidrag till dem samt att staten ger uttryck för att de, sedda som en grupp, har en viktig samhällsroll att fylla också . Denna roll blir dock en annan, sedd ur statens syn- punkt, än den har varit under större delen av . Och det är inriktningen mot denna roll som även organisationerna behöver anpassa sig till om de fortsatt ska kunna samspela med staten på ett för samhället i stort givande sätt. Utredningens direktiv anger mycket tydligt att det är myndigheternas behov som ska vara styrande och detta behov avser i första hand behov av frivillig per- sonal för olika verksamheter inom totalförsvaret och samhällets krisberedskap. Därutöver finns behov som utredningen, i likhet med tidigare utredningar, identifierat inom områdena information och ungdomsverksamhet. Utredningen kan för sin del inte finna annat än att en modell med uppdragsstyrning med inlagda OH-kostnader, och som inne- fattar uppdrag även vad avser informationsverksamhet och ung- domsverksamhet, är den modell som tjänar den fortsatta utveck- lingen bäst i detta hänseende. De invändningar som organisationerna har mot denna modell hänför sig till främst fyra områden. Det första gäller oro för ryckighet i uppdragen över tiden och/eller plötsliga besparingsbehov från myndigheternas sida som kan tvinga dem till drastiska skärningar i den egna organisationens fasta kostnader. Den andra orsaken till oro gäller risk för hård styrning i uppdra- gen som inte ger organisationerna rimlig frihet att utveckla egen SOU 2008:101 Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem profil och att de reduceras till en utförarorganisation för myndig- heternas beställningar och inte bevarar sin grund som folkrörelse- drivna organisationer. Den tredje orsaken till oro gäller att ett renodlat uppdragssy- stem inte värderar organisationernas samhällelig nytta inom ramen för synen på deras roll som ett långsiktigt och oberoende stöd för demokratin, vilket skulle motivera en fortsatt form av stöd som gäller just denna faktor, (demokratipeng är ett begrepp som kommit till användning i detta sammanhang). Den fjärde orsaken till oro hänför sig till en bedömd risk för att uppdrag med inlagda OH-kostnader inte skulle långsiktigt täcka de verkliga OH-kostnader organisationen har och som är förenade med uppdragen eftersom uppdragen kommer att vara kortare än de behov som finns för att långsiktigt driva organisationen framåt, t.ex. kostnader för anställd personal. Utredningen vill ta upp dessa orsaker till oro till behandling för att söka delvis avlägsna obefogad oro, men också peka på de utvecklingsfaktorer som, inom ramen för det av utredningen fram- lagda förslaget till ekonomiskt stödsystem, skulle ge organisatio- nerna goda möjligheter att utvecklas på ett positivt sätt. Den första orosfaktorn hänför sig till rädsla för att uppdragen kan komma att präglas av ryckighet och att risk finns för att plöts- liga besparingar kan komma att drabba uppdragen så som inte gäller för organisationsstödet . Här gäller först den generella faktorn att all verksamhet inom staten som finansieras över den statliga samlade budgeten är utsatt för den risk som besparingar eller ändringar i prioriteringar kan föranleda från statsmakternas sida. Detta gäller för myndigheterna, för forskningsverksamhet osv. lika väl som de fria organisationer som uppbär statligt stöd. Den säkerheten torde organisationerna inte kunna påräkna vara större för dem än vad som generellt gäller för stöd till olika verksamheter genom den statliga budgeten. Med det förslag som utredningen lagt förutsätts att uppdrags- stödet till den frivilliga beredskapsverksamheten i statsbudgeten grundas på en behovsanalys som myndigheterna m.fl. har gjort och som förutsätts vara långsiktig. Vidare förutsätts att uppdragsstöden ska vara uppdelade på utbildningsuppdrag, informationsuppdrag samt ungdomsverksamhetsuppdrag och att beloppen för dessa olika uppdragsområden anges i myndigheternas budgetunderlag. Det innebär att myndigheterna inte utan vidare kan förfoga hur som helst över dessa medel när den statliga budgeten lagts fast utan Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem ska använda dem till det ändamål som angetts i regleringsbreven. Organisationerna kan således med denna form av styrning inte utsättas för någon risk för ryckighet eller plötsligt ändrade uppdrag som har sin grund i något under pågående budgetår påkommet behov hos myndigheterna. I själva verket torde, enligt utredningens bedömning, den form för ekonomistyrning genom uppdrag som utredningen förordar ge en viss ökad stabilitet åt organisationernas planering och inriktning med denna modell än med den nu rådande. Den andra orosfaktorn hänför sig till en bedömd risk av för hård styrning mot uppdrag med för liten möjlighet för organisatio- nerna att fritt få utveckla sig mot olika områden som organisatio- nen själv finner lämplig eller angelägen. Utredningen vill i detta avseende anföra följande. För det första är redan flera av organisationerna hårt trängda i ekonomiskt avse- ende under inflytande av den stödmodell som existerar. För det andra bedömer utredningen att i den mån organisationerna i dialog med de viktigaste uppdragsgivarna vill söka utveckla sin utbild- ningsverksamhet, sin informationsverksamhet eller sin ungdoms- verksamhet ger utredningens förslag till uppdragsform avsevärt större möjlighet till det, inte minst inom för organisationerna gemensamma ramar för viktiga uppdrag som avser utveckling och investeringar. Det kan gälla t.ex. kvalificerad utrustning på någon eller några kursgårdar för viss typ av utbildning, gemensam utbild- ning av kvalificerade informatörer eller utbildning av ungdomsle- dare, för att ge några exempel. För att säkerställa långsiktighet och utvecklingsmöjligheter är det också, enligt utredningens mening, av stor vikt att det skapas ekonomiska förutsättningar att bedriva utvecklingsverksamhet (se även avsnitt 8.6). Den del av de samlade intäkterna som hänför sig till organisa- tionernas egna intäkter blir för dem alla sedd som en helhet relativt gynnsamma också för sådan utveckling som avser organisationer- nas egna angelägenheter, sin egen profil och identitet etc. Det för- utsätter dock att organisationernas syn på förutsättningarna att så långt möjligt bygga långsiktigt ekonomiskt hållbara gemensamma organisationsstrukturer tar fasta på vad som å ena sidan är mycket väsentligt för den egna identiteten och vad som å andra sidan är viktigt för att få en god fungerande administrativ struktur runt verksamheten, en administration som är av mindre betydelse för den identitet som ses som viktig för rekrytering, sammanhållning, egenkunskap etc. Utredningen bedömer att det är denna diskussion SOU 2008:101 Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem som är den viktiga och som kan ge organisationerna långsiktig både god profil och identitet men också organisatorisk ekonomisk stadga . Den tredje orosfaktorn avser att utredningens föreslagna stöd- systemet inte värderar eller stödjer den del av organisationernas samhällsnytta som avser deras långsiktiga roll att stödja och befrämja demokratin, något som enligt många organisationer borde motivera ett generellt organisationsstöd för var och en (en s.k. demokratipeng). I denna fråga vill utredningen anföra följande. Den värdering av organisationernas insatser inom detta område (samhällsnyttan i mer övergripande mening) som utredningen gjort och som bör utvecklas hänför sig till två viktiga områden. Det ena avser insatser inom området information om säkerhets- politik, totalförsvar och krisberedskap. Det är utredningens mening att de frivilliga organisationer som verkar och som vill verka inom dessa samhällsområden har en mycket viktig funktion att fylla också genom att verka med en kunskapsinriktad informationsverksamhet, inte minst till grupper som av olika skäl är svåra att nå med sådan information. Det bör vara möjligt för de organisationer som finner sådan verksamhet angelägen och som har medlemmar som vill engagera sig i den, att få viktiga och intres- santa uppdrag att utbilda sig för och att utveckla denna gren av fri- villigverksamheten. Den är i högsta grad att se som samhällsnyttig och inryms väl inom begreppet demokratipeng, även om inte utredningen nyttjar detta begrepp. Det andra området avser insatser inom ramen för det vidare begreppet ungdomsverksamhet och avser såväl rekryteringsbe- främjande insatser på lång sikt som verksamheter för ungdomar som på lång sikt i hög grad främjar det demokratiska samhälls- skickets förutsättningar och utvecklingsmöjligheter, inte minst om organisationerna i denna verksamhet lyckas engagera grupper som har svårigheter att hitta vägar till integration i det svenska samhäl- let. Utredningen anser således att även denna del av organisationer- nas uppdrag ligger väl i linje med resonemangen om demokrati- peng och i själva verket, liksom området information utgör en form av tydlighet och konkretisering av denna diskussion. Regeringens uppdrag till utredningen innebar också att regeringen önskade en större grad av enhetlighet och tydlighet vad gäller de uppdrag som myndigheterna ska ge till organisationerna. Förslagen från utredningen ligger i dessa hänseenden väl i linje med det. Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem Den fjärde orosfaktorn avser frågan om en beräknad OH-kost- nad på verkligen i längden skulle täcka de verkliga OH-kost- naderna för att långsiktigt driva organisationerna vidare. På denna punkt vill utredningen anföra följande. Sedd som en generell faktor för alla organisationer sammantagna är utredningen övertygad om att en OH-kostnad på i snitt över tiden väl skulle täcka de långsiktiga kostnaderna för att driva och utveckla den samlade frivilligrörelsen vidare. Jämförelser med privat företag- samhet och statliga myndigheter pekar på att ett medelvärde om är rimligt. Däremot är det inte så om varje organisation analy- seras för sig. Då blir det tydligt att vissa organisationer har svårig- heter, och kommer att få än större svårigheter om inga strukturella grepp tas, eller intäkts- och kostnadsbilden förändras. Det kan gälla för låga medlemsavgifter, för tung administration som tenderar att bli tyngre, svårigheter att finansiera investeringar i bättre och modernare administrativa stödsystem osv. sammantaget faktorer som leder till sjunkande produktivitet. På denna punkt kan således den för vissa av organisationerna manifesterade oron vara berätti- gad och bli till allvarliga hanteringsfrågor om ingenting görs. Flera av organisationerna är också medvetna om dessa faror. De har egentligen inte har sin grund i det statliga stödsystemet utan i flera olika faktorer som, enligt utredningens bedömning, mer hän- för sig till strukturella frågor inom och mellan organisationerna och interna ekonomiska beslut. Det är inte minst mot denna bakgrund som utredningen före- slagit att regeringen bör utse en person eller delegation som får till uppgift att med de organisationer som så önskar delta söka finna lösningar på dessa strukturella frågor och finna former för en god övergång till framtida strukturer som både är effektiva vad avser möjligheter till rekrytering (dvs. bevarar mångsidighet och intres- seområden och identitet och traditioner), men också kan finna samlande lösningar på ökande administrativa kostnader och söka hålla dem nere för frivilligrörelsen i sin helhet till nivåer . Det är utredningens mening att denna lösning, om den accepteras av flertalet av organisationerna, öppnar goda möjligheter att ge dem intressanta och stimulerande arbetsuppgifter inom ramen för totalförsvaret och krisberedskapen också . SOU 2008:101 Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem 9.6Förslag till utveckling av framtida struktur och bidragssystem Frivilligförsvarets organisatoriska struktur och hur den bör utvecklas är naturligtvis i första hand en fråga för organisationerna själva att ta ställning till utifrån de förutsättningar de har att för- fattningsmässigt och ekonomiskt verka inom. Inte desto mindre torde staten ha ett visst intresse av och ett ansvar för att medverka till att åstadkomma en förändring av denna struktur i samverkan med organisationerna, eftersom staten har ett intresse av att frivil- liga utbildas och medverkar i samhällets skydds- och säkerhetsar- bete under krig och kris och att det finns organisationer som på ett effektivt sätt kan ta till vara olika medborgargruppers intresse och engagemang för sådan verksamhet och organisera kompetensgi- vande utbildning med denna inriktning liksom också att de arbetar med viktig informations- och ungdomsverksamhet. Staten har också visst ansvar för den struktur som råder genom att den varit ansvarigt för den ekonomiska stödmodell och det sätt på vilket stödet getts som varit rådande under en lång följd av år. Det är inte möjligt eller önskvärt att påtvinga organisationerna en viss fastslagen struktur från statens sida, men det är också, enligt utredningens mening, tydligt att ett fortsatt ekonomiskt stöd i den form det nu ges och till den organisatoriska struktur som finns inte är rimligt att bygga vidare på med hänsyn till den utveckling som skett inom områdena totalförsvar och krisberedskap. Vilka vägar finns då att pröva i den situation som råder? Utredningen har, efter flera diskussioner med organisationerna, funnit att det finns i huvudsak tre vägar att arbeta med som närmare behöver belysas och diskuteras. Främst behöver den dis- kussionen nu föras inom frivilligförsvaret självt men också mellan staten och dessa organisationer i syfte att söka finna lösningar som båda parter finner ändamålsenliga . Dessa diskus- sioner bör genomföras relativt snabbt och leda fram till snabba beslut om förändringar. I annat fall finns påtagliga risker att de effekter en ny uppdragsinriktad modell får på flera av organisatio- nerna kan tvinga fram beslut som leder till att viktig kompetens går förlorad, att idealitet och engagemang tappas och att förutsätt- ningar att bygga en god struktur som, inom de ekonomiska ramar som kommer att gälla, kan bära de kommande viktiga uppgifterna Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem SOU 2008:101 vad gäller ungdomsverksamhet, information och uppdrag från myndigheterna. De tre viktiga vägar som kan diskuteras kallas i det följande riksförbundsmodellen, verksamhetsinriktningsmodellen och strukturrationaliseringsmodellen. Ingen modell utesluter någon av de andra, de kan således kombineras på olika sätt. Även andra modeller kan naturligtvis under diskussionerna visa sig vara mer ändamålsenliga eller framkomliga för att nå fram till en mer effektiv struktur. Men de har alla den bakgrunden och inriktningen att de förutsätter att organisationsstödet till de olika organisationerna avvecklas där det bit för bit trappas ned (förslagsvis ) samt att den modell för stöd till organisationerna genom uppdrag, med inbakad OH-kostnad i upp- dragen, medför en bantad OH. Det bör då te sig rationellt för flera av organisationerna att söka sig mot lösningar med helt eller delvis gemensamma resurser för flera av dem eller för dem som finner det rimligt jämfört med dagens strukturer. De modeller som i det följande diskuteras behöver, för att för- ankras, också diskuteras inom frivilligförsvaret och de kan då självfallet i olika avseenden behöva modifieras eller andra lösningar kan komma fram som leder till samma rationaliseringseffekter men inom andra former. Detta bör ske inom ramen för ett uppdrag till en särskild person eller delegation utsedd av regeringen som bör få driva denna diskussion och utveckling tillsammans med de nu aktuella frivilliga försvarsorganisationerna. Här följer en kort beskrivning av de olika modellerna som kan tjäna som utgångspunkt för det uppdrag som kan ges till denna person. Riksförbundsmodellen har vissa likheter med den ordning som gäller inom idrottsvärlden. Den diskuterades också mycket inten- sivt som en lösning av den förra frivilligutredningen. Där finns Sve- riges . Till detta är ett stort antal specialid- rottsförbund (f.n. 68) samt 21 distriktsförbund anslutna. Ett mycket stort antal föreningar (ca 22 000) ingår i denna struktur med sammanlagt ca 3 miljoner medlemmar. leds av en riksidrottsstyrelse och förbundet har ett gemensamt kansli med ca 90 anställda. Uppgifterna för kansliet innebär främst samordning, service till specialförbunden, kommunikation och samhällskontakter, gemensam utvecklingsverksamhet, samt gemen- samma frågor om uppdrag och utbildning. SOU 2008:101 Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem Frivilligförsvaret skulle, om en sådan modell ter sig rimlig för dess organisationer kunna bilda en relativt slagkraftig riksförbunds- struktur. Det är dock ett väsentligt intresse för de flesta av frivil- ligförsvarets organisationer, liksom det också är för specialidrotts- förbunden inom idrottsrörelsen, att de vad gäller rekrytering, medlemsvärvning, tävlingsverksamhet, interna regler, yttre känne- tecken såsom emblem, dekaler etc. får ha en frihet att utforma sin rekrytering, verksamhet och sina former i stor frihet då de annars anser sig ha svårigheter att locka till sig medlemmar och få dem att intressera sig för just ett visst specialidrottsförbunds idrott eller verksamhet. Motsvarande intresse finns naturligtvis påtagligt inom frivilligförsvaret. Utredningen bedömer det som viktigt att det intresse som inte minst ungdomar har i flera olika avseenden för olika verksamheter inom försvaret och krisberedskapen kan fångas upp på ett sätt som liknar idrottsrörelsens specialförbund. För dem är just en särskild sport eller gren det väsentliga, att de kan rekrytera dem som har detta intresse och ge dem förutsättningar att träna och utvecklas inom detta område med goda ledare och tränare osv. För dem är det inte väsentligt vilken organisatorisk överbyggnad som råder förutsatt att deras verksamhet kan bedrivas med ett bra administ- rativt stöd i övrigt. Motsvarande förhållanden råder sannolikt också inom frivilligförsvaret, där själva verksamheten lockar medlemmar (bilar, motorcyklar, båtar, flygplan, radiokommunikation, osv.) och inte den administrativt organiserade överbyggnaden. Det är naturligtvis ett grundläggande krav att den nu skisserade model- len leder till effektivare arbetsformer och ger hela frivilligförsvaret totalt sett något lägre OH-kostnader , liksom att den inte heller leder till någon sorts administrativa överbyggnader över mot- svarande administrationer inom respektive organisation. En utveckling i riktning mot en sådan modell för frivilligförsva- ret skulle kunna vara en diskussionspunkt att börja med. Om den ses som möjlig eller rimlig för de flesta av organisationerna är det inte orimligt att den föreslagna personen eller delegationen har mandat att, i samverkan med organisationerna, medverka till de praktiska lösningarna för att snabbt åstadkomma detta, dvs. gemensamma lokaler, förslag till stadgar, omfattning och struktur på ett gemensamt kansli, samt lösning av övergångsfrågor av olika slag som visar sig under förändringsarbetets gång. Särskilda eko- nomiska medel kan behövas under en kortare övergångsperiod innan äldre strukturer kunnat avvecklas på ett bra sätt och en mer Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem rationell struktur åstadkommits där de ekonomiska behoven för OH-verksamhet totalt sett i förhållande till dagsläget kan minska. Verksamhetsinriktningsmodellen har en annan utgångspunkt än den beskrivna. Den har sin utgångspunkt i att vissa av frivil- ligförsvarets organisationer bedriver verksamhet som är besläktad eller ligger mycket nära varandra till själva innehållet. Det kan gälla väpnad strid, , flygverksamhet, motortjänst, de som har intresset mot djur, eller krisberedskap med icke militär inriktning, sjukvård eller socialt omhändertagande, ungdomsverksamhet osv. Strukturer och grupperingar kan göras med många olika inslag vad gäller intresse och sakinnehåll i verksamheten. Ansatser i denna riktning har funnits och finns mellan vissa av organisationerna tillbaka, men har endast fått ett svagt direkt genomslag i verkliga strukturförändringar, bl.a. av de skäl som tidigare redovi- sats vad gäller hinder eller svårigheter för att genomföra föränd- ringar. Om de går att utveckla och bygga vidare på är inte möjligt att bedöma utan en djupare diskussion och inte minst en insikt i hur uppdragen kan komma att se ut .