sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — tillsynsorgan skulle sakna den möjlighet som överprövnings- institutet inom åklagarverksamheten erbjuder att i efterhand ändra ett fattat beslut. Det enda skäl som kommittén ansåg talade för inrättandet av ett sådant organ var att organet skulle bli oberoende. När det gällde internutredningsverksamheten konstaterade kommittén att det nuvarande förfarandet generellt sett inte uppvisar några brister utan att dessa brottsutredningar i allmänhet håller god kvalitet och att obehöriga hänsyn inte tas. Mot denna bakgrund fann kommittén att den centrala frågan i denna del var att lämna förslag som var ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för det aktuella brottsutredningsförfarandet stärks. Med denna utgångspunkt diskuterade kommittén fyra olika huvudalternativ. Man fann slutligen att den nuvarande ordningen för handläggningen av brottsanmälningar mot polisanställda i princip borde bibehållas. Kommittén hänvisade härvid bl.a. till kostnaderna för ett fristående brottsutredningsorgan. Även det förhållandet att det praktiska utredningsarbetet ändå skulle komma att utföras av poliser talade enligt kommittén mot inrättandet av ett sådant organ. Allmänhetens förtroende för internutrednings- verksamheten skulle enligt kommittén därmed inte komma att öka. Kommittén föreslog emellertid vissa förbättringar av det nuvarande systemet avseende bl.a. utomståendes insyn i brotts- utredningarna och information om verksamheten till allmänheten. Kommittén föreslog även att det i författning skulle fastslås att det för handläggningen av internutredningarna skulle finnas dels särskilt utsedda åklagare, dels särskilda utredningsenheter inom polisen. Lekmannainsynen skulle förbättras genom att polis- styrelserna vid de polismyndigheter där internutredningsenheter finns skulle utse minst två personer att följa verksamheten. Handläggningstiderna för internutredningarna skulle kunna förkortas genom regler om tidsfrister för förundersökning mot en polisanställd avseende brott i arbetet. Dessutom föreslogs att det skulle inrättas en särskild organisation för beredskapstjänstgöring för de åklagare som är ansvariga för internutredningarna. Därutöver föreslogs vissa utbildningsinsatser riktade mot polispersonal. När det gäller utredningar om brott av åklagare föreslog kommittén att JK skulle överta Riksåklagarens ansvar när det gäller att besluta om att inleda förundersökning, att vara för- undersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol i fråga om brott som åklagare begått i samband med arbetet. Kommittén ansåg vidare att de föreslagna reglerna för handläggningen i princip även skulle gälla brottsutredningar där polisanställda är misstänkta för brott utan samband med arbetet. När en åklagare misstänks för ett sådant brott ansåg kommittén däremot att några särskilda förfaranderegler inte skulle gälla. Majoriteten av remissinstans- erna tillstyrkte förslagen. Ett antal remissinstanser, däribland JO, , Statskontoret och Juridiska fakultets- styrelsen vid riktade emellertid stark kritik mot förslagen. 5.9Osmo – utredning om en utredning (SOU 2002:37) Frågan om formerna för handläggningen av brottsanmälningar mot polismän har berörts också av . Utredningen förklarade att den inte hade tillräckligt underlag för att uttala sig i frågan om internutredningsenheterna och åklagarna borde sammanföras organisatoriskt inom ramen för en självständig myndighet. Utredningen hänvisade i stället till det arbete som då alltjämt bedrevs av Kommittén om tillsynen över polis och åklagare. 6Nuvarande internutrednings- förfarande m.m. Vi har i ett tidigare kapitel översiktligt gått igenom förundersökningsförfarandet i brottmål (3 kap.). Som framgått skall de bestämmelser som finns i bl.a. i princip tillämpas också i förundersökningar mot polisanställda och åklagare. Det finns dock en viss särreglering som huvudsakligen avser behörigheten att handlägga brottsutredningar av nu aktuellt slag. I det här kapitlet kommer vi att redogöra för dessa särbestämmelser (avsnitt 6.2 och 6.3). I avsnitt 6.4 finns en beskrivning av hur internutrednings- verksamheten är organiserad . Det kan nämnas att en utförlig redogörelse för internutredningsverksamheten avseende brotts- anmälningar och på annat sätt uppkomna brottsmisstankar mot polisanställda finns i betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare (2003:41). Det bör emellertid redan här påpekas att det, sedan det betänkandet presenterades, har gjorts vissa organisatoriska förändringar inom åklagarväsendet avseende handläggningen av sådana ärenden. Dessa förändringar innebär bl.a. att ärendena handläggs vid Riksenheten för polismål. Vi återkommer till detta i avsnitt 6.4.1. I avsnitt 6.5 beskrivs hur arbetet bedrivs inom internutrednings- verksamheten . Där framgår således vilka handläggningsrutiner m.m. som tillämpas vid utredningar av aktuellt slag. I de därefter följande avsnitten redogör vi kortfattat för tjänstefel och tjänsteförseelse, för personalansvarsnämnden vid Rikspolis- styrelsen och samt för uppsägning och avskedande. 6.2Brottsanmälningar m.m. mot anställda inom polisen Bestämmelser som gäller handläggningen av brottsanmälningar och på annat sätt uppkomna brottsmisstankar mot anställda inom polisen finns i polisförordningen (1998:1558), åklagarförordningen (2004:1265) och föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen (RPSFS 2000:19, intagna i FAP 403–2). Reglerna om handläggning av brottsanmälningar och av på annat sätt uppkomna brottsmisstankar mot anställda inom polisen finns i 5 kap. polisförordningen. I 5 kap. 1 § första stycket polisförordningen föreskrivs att ett ärende skall överlämnas till åklagare för prövning av om förundersökning skall inledas eller inte, om det i en anmälan till polisen har påståtts att en anställd inom polisen har gjort sig skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på något annat sätt har handlat felaktigt i sin myndighetsutövning. Detsamma gäller om en person har skadats antingen genom något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten eller under sin vistelse i en polisarrest, om skadan är allvarlig. Slutligen föreligger skyldighet att överlämna ett ärende till åklagare också om det i något annat fall kan bli fråga om att inleda förundersökning mot en anställd inom polisen för brott som har samband med arbetet. I 5 kap. 1 § andra stycket samma förordning görs undantag från överlämnandeskyldigheten i fråga om andra brott mot trafik- författningarna än grov vårdslöshet i trafik, olovlig körning, rattfylleri, grovt rattfylleri och smitning. För det krävs emellertid såväl att det inte har inträffat någon allvarlig skada som att polismyndigheten har beslutat att inleda förundersökning. Beslut att lägga ned en sådan förundersökning skall alltid fattas av åklagare. Enligt 5 kap. 2 § polisförordningen gäller att den myndighet där anmälan har gjorts eller där frågan om att inleda förundersökning har uppstått skall vidta de åtgärder som brådskar och som inte utan olägenhet kan skjutas upp. Vidare anges att en förundersökning mot en anställd inom polisen skall inledas och bedrivas med särskild skyndsamhet. I 5 kap. 2 a § samma förordning anges att det inom polisen skall finnas särskilda enheter för utredning av ärenden om huruvida anställda inom polisen har gjort sig skyldiga till brott i samband med arbetet eller på något annat sätt handlat felaktigt i sin myndighetsutövning. Enligt 5 kap. 3 § polisförordningen skall förhör med en anställd inom polisen i ärenden som avses i 1 § hållas av undersöknings- ledaren eller av en polisman som är verksam vid en sådan enhet som nämns i 2 a §. Om ett förhör inte utan olägenhet kan skjutas upp får dock förhöret hållas av en annan polisman. Polismannen får inte tjänstgöra vid samma polismyndighet som den som skall höras. Om inte undersökningsledaren av särskilda skäl bestämmer något annat, skall den som håller förhöret i ett sådant fall vara lägst kommissarie och ha högre tjänsteställning än den som hörs. I 5 kap. 4 § polisförordningen finns regler om skyldighet för länspolismästaren att underrätta polisstyrelsen om ärenden som avses i 1 § och om hur de ärenden som har överlämnats till åklagare har slutbehandlats. Bestämmelsen innehåller vidare regler som gör det möjligt för polisstyrelsen att utse en eller flera av sina ledamöter eller en eller flera av de valda ledamöterna i en polisnämnd att särskilt följa utredningarna i sådana ärenden eller en viss grupp av sådana ärenden som avses i 1 §. Här kan nämnas att det i 7 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) finns bestämmelser om möjligheten för övriga ledamöter av polisstyrelsen att få följa en förundersökning i vissa fall. I 5 kap. 6 § polisförordningen finns bestämmelser om hand- läggningen av frågor om sådana brott av anställda inom polisen som inte har samband med arbetet. Också frågor av detta slag skall enligt huvudregeln överlämnas till åklagare för prövning av om förundersökning skall inledas eller inte. Undantag görs emellertid för fall där polismyndigheten själv beslutar att inleda för- undersökning. En sådan förundersökning får läggas ned bara av åklagare. Om åklagaren beslutar att inleda förundersökning i ett till honom överlämnat ärende är åklagaren förundersökningsledare. Precis som vid andra förundersökningar ankommer det då på åklagaren att bl.a. ge direktiv för utredningens bedrivande. behandlat förundersökningsledarens ansvar och befogenheter i avsnitt 3.6 och hänvisar i denna del dit. I de fall där åklagaren beslutar att inte inleda förundersökning, att lägga ned en inledd förundersökning eller att inte väcka åtal återgår ärendet till polismyndigheten. Myndigheten har då att ta ställning till om det finns skäl att överlämna ärendet till eller (6 kap. 13 och 14 §§ polisförordningen). Enligt 11 § första stycket åklagarförordningen (2004:1265) gäller att endast riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare får handlägga frågor om ansvar för brott som anställda inom polisväsendet misstänks ha begått i samband med arbetet. I fråga om trafikbrott gäller detta emellertid endast sådana brott som avses i 1 § andra stycket eller 3–5 §§ lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott. I dessa paragrafer straffbeläggs grov vårdslöshet i trafik (1 § andra stycket), olovlig körning (3 §), rattfylleri (4 §), grovt rattfylleri (4 a §) och smitning (5 §). Efter den omorganisation av åklagarväsendet som har nämnts i det föregående handläggs även ärenden avseende sådana brott av anställda inom polisen som inte har samband med arbetet av sådan åklagare som omnämns i 11 § första stycket åklagarförordningen (ÅFS 2005:5, bilaga 3). Handläggningen sker vid en nationell kammare, Riksenheten för polismål (se mer om den i avsnitt 6.4.1). Enligt 11 § andra stycket åklagarförordningen får andra åklagare än de som nämns i paragrafens första stycke vidta sådana åtgärder som inte utan olägenhet kan skjutas upp. föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen (RPSFS 2000:19, intagna i FAP 403–2) har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen (RPSFS 2000:19, intagna i FAP 403–2). Enligt 2 kap. 1 § föreskrifterna skall en brottsanmälan alltid upprättas i ett sådant ärende som avses i 5 kap. 1 § första stycket, andra stycket 1 och 2 samt 6 § första stycket polisförordningen. I anslutning till bestämmelsen anges i ett allmänt råd att det är av största vikt att en polismyndighet uppmärksammar och fullgör skyldigheten att till åklagare lämna över ärenden i sådana fall där en person har fått en allvarlig skada antingen genom något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten eller under sin vistelse i arresten. Ärendet bör som huvudregel lämnas över till jouråklagare. Av 2 kap. 2 § framgår att en anmälan av nu aktuellt slag som huvudregel möjligt skall tas upp av en polis i befälsställning som är eller fullgör arbetsuppgifter som lägst inspektör. Vidare framhålls att det vid anmälningsupptagningen inte skall göras någon prövning av frågan om brott föreligger eller om det berättigade i anmälan. Den prövningen får göras endast av undersökningsledaren. Enligt 2 kap. 3 § föreskrifterna skall anmälan registreras i RAR (Rationell Anmälans Rutin) och anges med brottsrubricering och brottskod. Om det är fråga om ett brott mot trafikförfattningar skall RAR-anmälan ersättas av trafikmålsanteckningar eller primärrapport. Endast i de fall där det inte är möjligt att ta ställning till brottsrubriceringen eller till om det anmälda förfarandet över huvud taget är brottsligt får den särskilda brottskoden som innebär att brottsrubricering skjuts upp i avvaktan på utredning användas. Av 2 kap. 5 § följer att bevisningen skall säkras i samband med anmälningsupptagningen. Uppgifter skall antecknas bl.a. om eventuella vittnen. Även om bevisning skall säkras genom en läkarundersökning, skall anmälningsupptagaren i anmälan dokum- entera synliga skador och de uppgifter om skador och smärtor som målsäganden lämnat. Om målsäganden motsätter sig en läkar- undersökning, skall detta antecknas i anmälan. Vidare föreskrivs att åklagaren skall kontaktas om tvångsmedel kan komma att aktualiseras, om en brottsplatsundersökning skall göras eller om bevisning i övrigt skall säkras. I 2 kap. 6 § av föreskrifterna anges att, om målsäganden eller den misstänkte vid gärningstillfället varit påverkad av något berusningsmedel, skall också detta anges i anmälan. Detsamma gäller om anmälaren är påverkad vid anmälningstillfället. I an- slutning till paragrafen ges ett flertal allmänna råd, däribland följande. Sedan anmälan registrerats i RAR bör det prövas om uppgifterna skall åtkomstskyddas. Skall en läkarundersökning göras för att undersöka skador på en målsägande eller en misstänkt bör undersökningen som huvudregel utföras av en rättsläkare. En skada bör anses vara allvarlig om den krävt eller bort medföra medicinsk behandling eller vård av sjukvårdspersonal. Här hänvisas till bestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket 2 polisförordningen. När flera poliser, i ett ärende som avses i 5 kap. 1 § första stycket polisförordningen, skall redovisa en händelse (förutom genom anmälan och primärrapport) bör avrapporteringen göras av de berörda polismännen var och en för sig. I 3 kap., som handlar om förundersökningsledning m.m., anges bl.a. att när ett ärende överlämnas till åklagare skall samtliga handlingar som kan ha betydelse för prövningen av om förundersökning skall inledas eller inte bifogas (3 kap. 2 §). I 4 kap. anges att det förfarande som regleras i 2 och 3 kap. bör tillämpas även då en anmälan, som innefattar påstående om brott eller annat felaktigt handlande i samband med arbetet, avser någon som utan att vara anställd inom polisen utför arbete där, bl.a. på grund av ett förordnande enligt 23 a § polislagen (1984:387). Det gäller t.ex. en person som har förordnande som arrestantvakt eller passkontrollant men som inte är anställd som sådan inom polisväsendet och inte heller är polisman. 6.3Brottsanmälningar m.m. mot bl.a. åklagare JO och JK är ensamma behöriga att väcka åtal mot riksåklagaren och vice riksåklagaren när det gäller brott som har begåtts i tjänsten (5 § lagen [1975:1339] om Justitiekanslerns tillsyn, 6 § lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän och 3 § andra stycket åklagarförordningen). Beträffande övriga åklagare gäller följande. Föreskrifter om handläggningen av anmälningar mot åklagare finns i föreskrifter om handläggningen av ärenden om brott av åklagare och domare m.m. (ÅFS 2006:12). Dessa trädde i kraft . Ärenden om att åklagare eller annan anställd inom åklagarväsendet har gjort sig skyldig till brott skall handläggas vid Riksenheten för polismål. Ärendet skall, om möjligt, handläggas av en åklagare som har en högre tjänstetitel än den som ärendet rör. Om en förundersökning inleds skall riksåklagaren underrättas om detta och hållas informerad om hur utredningen framskrider. Anmälan om att åklagare har gjort sig skyldig till brott i tjänsten, vilken görs i samband med en begäran om överprövning, får handläggas av den överåklagare eller vice överåklagare som handlägger överprövningsärendet, om det är uppenbart att förundersökning inte skall inledas (1 §). Från denna bestämmelse finns bl.a. följande undantag. Ärenden om brott av åklagare eller annan anställd vid Riksenheten för polismål skall handläggas av överåklagaren eller vice överåklagare vid Utvecklingscentrum . Om en förundersökning inleds skall riksåklagaren underrättas och hållas informerad om hur utredningen framskrider (2 §). Ärenden om brott i tjänsten av överåklagare eller vice överåklagare vid ett utvecklingscentrum eller vid Ekobrotts- myndigheten skall handläggas av riksåklagaren (3 §). Ärenden om brott av riksåklagaren eller den som utövar riksåklagarens tjänst, skall överlämnas till riksåklagaren för vidare befordran till behörig instans. Detsamma skall gälla ärenden om brott i tjänsten av åklagare som tjänstgör vid riksåklagarens kansli. Till och med gällde bl.a. följande. Anmälningar om brott i tjänsten mot överåklagare eller vice överåklagare vid ett utvecklingscentrum eller vid Ekobrotts- myndigheten överlämnades till riksåklagaren för handläggning. Detsamma gällde anmälningar mot åklagare vid riksåklagarens kansli. Anmälningar med påstående att annan åklagare hade gjort sig skyldig till brott i tjänsten handlades av överåklagaren vid Utvecklingscentrum i . Om det i en anmälan påstods att en åklagare hade gjort sig skyldig till något brott som inte hade samband med arbetet skulle ärendet däremot handläggas vid Riksenheten för polismål. Anmälningar med påstående om att en annan anställd inom åklagarväsendet hade gjort sig skyldig till något brott handlades också vid Riksenheten för polismål. Här skall framhållas att enligt 23 § åklagarförordningen är det och som har getts behörighet att göra anmälan till i de fall som omfattas av bestämmelsen. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 6.7. Inom polisväsendet finns sex särskilda s.k. internutredningsenheter för genomförandet av internutredningar. Enheterna är gemen- samma för flera polismyndigheter. Internutredningsenheter finns f.n. på följande orter och respektive enhets upptagningsområde redovisas inom parentes. För varje enhet anges även personal- sammansättningen och dess storlek. (och samt internutredningar som avser anställda vid frånsett . Därutöver kan det tillkomma vissa ärenden som inte hör till dessa myndigheter). Vid enheten arbetar en polisöverintendent, två jurister, nio kommissarier/utredare och fem assistenter. Polisöverintendenten är chef för enheten. (och ). Vid enheten arbetar en polisintendent, fyra kommissarier och två assistenter. (, , och ). Vid enheten arbetar fem utredande kommissarier och två assistenter. (, , och Västernorr- lands län). Vid enheten arbetar tre kommissarier och en assistent på halvtid. (, , , , och län). Vid enheten arbetar fem kommissarier och två assistenter, varav en på halvtid. (, och samt internutredningar som avser ). Vid enheten arbetar fyra kommissarier och en och en halv assistent. Det tjänstgör således sammanlagt 34 utredare/poliser och finns tolv och en halv administrativa tjänster vid landets intern- utredningsenheter. avvecklades den centrala förvaltningsmyndig- heten Riksåklagaren och de sex regionala åklagarmyndigheterna och en ny myndighet, , bildades. Riks- åklagaren är chef för . Under riksåklagaren sorterar 41 åklagarkammare varav tre är nationella kammare. En av dessa nationella kammare benämns Riksenheten för polismål och har sin kansliort i . Brottsanmälningar och på andra sätt uppkomna brottsmisstankar mot polisanställda handläggs vid Riksenheten för polismål. Om det blir aktuellt att överpröva ett beslut som en åklagare vid Riksenheten för polismål har meddelat, handläggs denna fråga – beroende på vilken typ av brott det gäller – vid något av fyra utvecklingscentra. (se avsnitt 4.3.) Riksenheten för polismål består av elva åklagare. Chef för enheten är en överåklagare som finns vid kansliorten i . Därutöver finns ytterligare tio åklagare (vice över- åklagare/chefsåklagare/vice chefsåklagare) som organisatoriskt är uppdelade på tre tjänsteställen med tre åklagare på varje ställe. Åklagargrupperna finns i , och . Åklagare som hör till dessa tjänsteställen finns dock på fler orter än så. Gruppen i har, förutom de två åklagare som finns i , en åklagare placerad i medan gruppen i har en åklagare placerad i . Vid Riksenheten för polismål finns tre och en halv administrativa tjänster och härutöver köper enheten in administrativa tjänster av polisen i . Fördelningen av ärenden på de tre åklagargrupperna är relativt jämn. Om det i en anmälan eller på annat sätt framförs påståenden om att en åklagare inom åklagarväsendet har gjort sig skyldig till brott handläggs detta vid Riksenheten för polismål (ÅFS 2006:12). Om anmälan eller påståendet riktar sig mot bl.a. en överåklagare eller vice överåklagare vid ett utvecklings- centrum skall ärendet emellertid överlämnas till riksåklagaren för handläggning. Dessutom gäller att om anmälan görs i samband med en begäran om överprövning får den överåklagare som handlägger överprövningsärendet även handlägga anmälan mot åklagaren om det är uppenbart att förundersökning inte skall inledas. Om det under ärendets handläggning uppkommer fråga om att göra anmälan till skall ärendet överlämnas till riksåklagaren för fortsatt handläggning. Före handlades anmälningar om brott i tjänsten mot åklagare av Utvecklingscentrum i . Om en anmälan riktades mot bl.a. en överåklagare överlämnades ärendet till riksåklagaren för handläggning. Anmälningar mot åklagare om brott handlades vid Riksenheten för polismål. De internutredningsenheter som finns inom polisen (se avsnitt 6.4.1) tillhandahåller i regel en utredningsresurs även i de brottsutredningar där åklagare kan misstänkas för brott. Som exempel kan nämnas att internutredningsenheten i handlade sammanlagt två ärenden där åklagare misstänktes för brott som hade samband med tjänsten. 6.5Något om arbetets bedrivande m.m. Som framgått tidigare (avsnitt 3.1) gäller i princip de allmänna bestämmelser som finns i bl.a. om för- undersökningsförfarandet för alla förundersökningar, således även förundersökningar mot polismän eller åklagare. Det finns dock en viss särreglering när det gäller förundersökningar mot poliser och åklagare. Särregleringen gäller huvudsakligen frågan om vem och vilka som är behöriga att handlägga brottsutredningar av nu aktuellt slag. Vi har tidigare gått genom såväl de regler som gäller under en förundersökning i allmänhet som de särskilda behörig- hetsregler som finns beträffande brottsutredningar mot bl.a. poliser. Här skall vi endast något redogöra för arbetets bedrivande vid sådana brottsutredningar. Polisens internutredningsenheter är lokaliserade antingen i samma byggnad som polishuset på respektive ort eller i egna byggnader på mer eller mindre långt avstånd från övrig polis- verksamhet på respektive ort. Vid enheten för interna utredningar i finns en jourhavande kommissarie i tjänst under vardagar kl. 9.00–15.00. En uppgift för denne kommissarie är bl.a. att ta emot anmälningar från personer som vill göra en anmälan. I övrigt finns inte något jour- eller beredskapssystem för landets internutredare inom polisen. Internutredningsenheten i har framhållit att det vid ytterst få tillfällen har funnits behov av jour- eller beredskapstjänstgöring. Vid de enstaka tillfällen där sådant behov har funnits har detta kunnat lösas genom frivilliga insatser från enheten. Inom åklagarväsendet har man organiserat beredskaps- tjänstgöring för åklagarna vid Riksenheten för polismål. Det finns föreskrifter utfärdade av som reglerar detta (ÅFS 2005:17).