sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — Det kan ge rådrum för att överväga den närmare utformningen av kvalitetssäkringssystemet, inklusive frågan om vilka sanktioner som bör vara kopplade till systemet. Frågan om vilket organ som ska pröva lärosätenas examensrätter behöver dock övervägas inför övergången till ny verksamhetsform. Utredningens lagförslag ger möjlighet att välja om besluten ska fattas av regeringen eller av . Väljs en lösning där fortsätter att fatta beslut om examens- rätterna behöver lagförslaget dock kompletteras med bestämmelser om förutsättningarna för att utfärda respektive återkalla examens- rättigheter (jfr nuvarande 1 kap. 11 andra stycket och 11 a §§ HL). Efter påpekande från bl.a. ENQA bör det även övervägas om det ska införas en formell möjlighet för lärosätena att överklaga examens- rättsbesluten. Genom det föreslagna kvalitetssäkringssystemet kan staten fort- farande såväl styra som kontrollera för staten väsentliga delar av högskolesektorn. Publiceringen av kvalitetsindikatorerna ger också blivande studenter information om utbildningarna. Ett system med granskning av lärosätenas interna kvalitetssäkringssystem som kom- bineras med uppgifter om ett antal kvalitetsaspekter ligger också i linje med förslag på området. Kvalitetssäkringssystemet uppfyller även ENQA:s riktlinjer och verkar dessutom i Bolognaprocessens och den allmänna internationaliseringens och globaliseringens anda. I ett förslag om en förändring av kvalitetssäkringssystemet för högre utbildning måste även kostnadsaspekten beaktas. En för- ändring som innebär att granskningar inte blir så omfattande som bör rimligen förskjuta vissa kostnader från verket till lärosätena. Det kan därför bli aktuellt att göra vissa omfördelningar av anslagsmedel. förslag: De självständiga lärosätena granskas av . Interrevision sker i enlighet med vad som bestäms i verksam- hetsavtalen mellan lärosätena och staten. Den fortsatta statliga finansieringen av de självständiga lärosätena motiverar fortsatt revision från sida. Även som självständiga lärosäten ska därför universitet och högskolor grans- kas av . Detta är förenligt med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m., som i katalogen över gransk- ningsobjekt rymmer inte enbart myndigheter utan även t.ex. stat- ligt finansierade bolag och stiftelser. Den externa revisionen inne- bär att lärosätena ska omfattas av effektivitetsrevi- sion (4 §). Vidare ska lärosätenas årsredovisningar granskas av Riks- revisionen (5 §).TPF38FPT föreslår att ändringar görs i 2 och 3 §§ lagen om revision av statlig verksamhet m.m. på så sätt att de självständiga lärosätena läggs till som granskningsobjekt.TPF39FPT Enligt nuvarande ordning omfattas samtliga universitet samt och av internrevisionsför- ordningen (2006:1228) samt av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll.TPF40FPT huvudförslag självständiga lärosäten innebär ett ökat ansvar för lärosätena. Självständigheten innebär också att en högre grad av riskbedömning blir aktuell. Det betyder rimligen att lärosätets eget intresse för den egna ledningens interna styrning och kontroll ökar. Ett verksamt medel för detta är en väl fungerande internrevision. Det finns ett berättigat intresse hos anslagsgivaren staten att ett lärosäte har en fungerande intern- 38TP PT Jfr avsnitt 4.7.1. 39TP PT Jfr författningsförslag 3 och författningskommentaren 8.3. 40TP PT Jfr avsnitt 4.7.1. revision när omfattningen av verksamheten är sådan att intern- revision är befogad. Enligt uppfattning är den lämpligaste ordningen att frågan om internrevision bestäms i verksamhetsav- talen mellan lärosätena och staten. förslag: Offentlighetsprincipen ska vara tillämplig i de självständiga lärosätenas verksamhet. Vem som helst har därför rätt att ta del av de allmänna handlingar som för- varas hos lärosätena och som inte omfattas av sekretess. Anställda och uppdragstagare vid lärosätena är tillförsäkrade yttrande- och informationsfrihet, meddelarfrihet, meddelarskydd och skydd mot efterforskning. I lärosätenas verksamhet ska sekretesslagen och arkivlagen tillämpas. Systemet garanterar öppenhet och insyn i verksamheten. För verksamheten i myndigheter, inklusive de statliga universiteten och högskolorna, gäller offentlighetsprincipen. Offentlighetsprin- cipen innebär att vem som helst enligt tryckfrihetsförordningen har rätt att ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndig- heterna och som inte omfattas av sekretess, s.k. handlingsoffent- lighet. I sekretesslagen finns bestämmelser som begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar. Där finns även regler om registrering av allmänna handlingar. Offentlighetsprincipen innebär också att anställda hos myndig- heter genom regeringsformen är tillförsäkrade yttrande- och infor- mationsfrihet. Friheterna gäller för envar och är oberoende av verk- samhetsform. Med yttrandefrihet avses i princip en rätt att i varje situation när som helst få ge uttryck åt sin mening eller sina känslor med vad medel som helst. Med informationsfrihet menas bl.a. en rätt att inhämta och motta upplysningar. Det finns dock regler i regeringsformen och sekretesslagen som begränsar dessa friheter. Dessutom har de som är anställda hos en myndighet meddelar- frihet, dvs. en rätt att skaffa fram uppgifter och lämna uppgifter i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem. Meddelarfriheten begränsas dock av vissa i sekretesslagen uppräknade tystnads- plikter. Med meddelarfriheten följer också meddelarskyddet, dvs. rätt för dem som har meddelarfrihet att också lämna uppgifter anonymt, och med anonymitetsskyddet följer slutligen efterforsk- ningsförbudet, dvs. ett förbud för myndigheter att efterforska vem som har lämnat viss uppgift. (Jfr tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen). Med undantag av yttrandefriheten, som är oberoende av verk- samhetsform, gäller offentlighetsprincipen inte för enskilda rätts- subjekt. I vissa fall har dock handlingsoffentligheten gjorts tillämp- lig även på sådana rättssubjekt. Bestämmelserna härom är dock inte grundlagsfästa utan återfinns i sekretesslagen, vilken innehåller en hänvisning till en bilaga, där de organ för vilka handlings- offentligheten ska tillämpas räknas upp. Där anges också om rätten att ta del av allmänna handlingar ska tillämpas för hela eller delar av verksamheten. I bilagan återfinns och för vilka rätten att ta del av allmänna handlingar ska gälla all verksamhet. Vidare återfinns i för vilken rätten att ta del av allmänna handlingar ska tillämpas avse- ende statligt stöd i form av utbildningsbidrag för doktorander. För anställda och uppdragstagare vid dessa lärosäten gäller även med- delarfriheten, meddelarskyddet och förbudet mot efterforskning i fråga om den verksamhet som anges i bilagan till sekretesslagen. Detta gäller dock inte för verkställande direktör, styrelseledamot eller styrelsesuppleant i dessa verksamheter. Offentlighetsprincipen anses fylla tre huvuduppgifter, nämligen att garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. Dessa viktiga syften måste alltid beaktas då man överväger inskränkningar i offentlighetsprincipen av hän- syn till andra intressen.TPF41FPT Som framgår av redovisningen kommer yttrande- och informa- tionsfriheten att gälla även för anställda och uppdragstagare vid de självständiga lärosätena. anser att offentlig- hetsprincipens övriga delar dessutom ska vara tillämpliga i läro- sätenas verksamhet. I lagen om självständiga lärosäten ska det där- för finnas en bestämmelse som innebär att vem som helst har rätt att ta del av allmänna handlingar som förvaras hos lärosätena och som inte omfattas av sekretess, att anställda och uppdragstagare vid lärosätena ska omfattas av meddelarfrihet, meddelarskydd och skydd mot efterforskning, samt att sekretesslagen ska vara tillämp- lig i verksamheten, varvid lärosätena ska jämställas med myndighet. 41TP PT Hans Ragnemalm, grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar. 1980, s. 388. Bestämmelsen motiveras av att lärosätenas verksamhet är av stor betydelse för det allmänna och att verksamheten ska vara fortsatt offentligt finansierad. Offentlighetsprincipen garanterar öppenhet och insyn i verksamheten. Tillämpningen av sekretesslagen innebär bl.a. att lärosätena vid en prövning av en begäran om utlämnande av en allmän handling måste beakta om det finns något hinder i sekretesslagen mot utlämnande av handlingen. Lagen innebär också att vissa handlingar ska registreras. För arkivvård och gallring av allmänna handlingar hos myndig- heter finns bestämmelser i arkivlagen. Varje myndighet ska svara för vården av sitt arkiv. Arkivlagen gäller för de statliga universiteten och högskolorna. Däremot gäller den inte för enskilda rättssubjekt såsom stiftelser, bolag och föreningar. Vad som enligt arkivlagen gäller för statliga myndigheters arkiv ska dock även gälla för arkiv hos sådana organ som avses i 1 kap. 8 § andra stycket första meningen sekretesslagen till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till sekretesslagen. Detta innebär att arkivlagen ska tillämpas hos och i all verksamhet, samt hos i till den del arkivet härrör från verk- samheten med statligt stöd i form av utbildningsbidrag för doktor- ander. En förutsättning för att en bestämmelse om handlings- offentlighet ska kunna fungera vid lärosätena är att det sker en väl- ordnad och säker arkivering av alla handlingar i verksamheten. anser mot denna bakgrund att arkivlagen ska gälla i de självständiga lärosätenas verksamhet och att lärosätena vid tillämpningen av arkivlagen ska jämställas med myndighet. Även detta ska regleras i lagen om självständiga lärosäten. Genom den av utredningen föreslagna bestämmelsen om offent- lighetsprincipen och om arkiveringsskyldigheten av allmänna hand- lingar, skapas goda förutsättningar för att verksamheten vid uni- versiteten och högskolorna även ska präglas av öppen- het och goda insynsmöjligheter. 6.8Ökade möjligheter till samverkan förslag: Ett lärosäte ska kunna inrätta gemensamma beslutsorgan tillsammans med andra lärosäten och enskilda utbildningsanordnare. bedömning: Genom den nya verk- samhetsformen får universitet och högskolor bättre förutsätt- ningar att samverka såväl med det omgivande samhället som med andra lärosäten. Den nya verksamhetsformen innebär också större möjligheter för lärosätena att engagera sig i projekt om t.ex. studentbostäder. är statliga universitet och högskolor en del av rättssubjektet staten. Utredningen har i avsnitt 4.3 behandlat vad det innebär och vilka problem som är förknippade med denna ordning. Enligt Auto- nomiutredningens förslag ska universitet och högskolor separeras från staten och bli egna juridiska personer. Det innebär att läro- sätena får förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter samt föra talan vid domstol och andra myndigheter. En bestämmelse ska slå fast detta förhållande i den nya lagen om självständiga lärosäten. Vidare ska framgå att lärosätena bestämmer över sin verksamhet, om inte annat följer av denna lag eller annan författning (den s.k. autonomiprincipen). Rättskapaciteten innebär att de självständiga lärosätena i eget namn får ingå de avtal de finner lämpligt. Några begränsningar vad gäller omfattning, tidsperioder eller avtalstyp kommer inte att finnas. Detta gäller även internationella avtal, t.ex. om olika former av utbildnings- och forskningssamarbeten. Några särskilda tillstånd kommer inte längre att behöva inhämtas från regeringen. Lärosätena kommer också att kunna bilda aktiebolag, stiftelser och föreningar eller liknande rättssubjekt enligt vad de finner lämp- ligt. De får också göra detta tillsammans med andra aktörer. Likaså får lärosätena förvärva aktier eller andelar eller göra kapitaltillskott i sådana rättssubjekt. Regeringens medgivande behövs inte längre för dessa åtgärder. Dessa möjligheter öppnar nya vägar till samverkan med näringsliv och samhälle.TPF42FPT Lärosätena kommer också att kunna äga fast och lös egendom samt motta donationer och gåvor. Egendomen blir lärosätenas egen, 42TP PT Se dock avsnitt 7.6 om Detta förhållande stärker lärosätenas positioner i för- handlingarna med potentiella och bidragsgivare. Avgiftsförordningen och anslutande regelverk för statliga myn- digheters avgiftsuttag kommer inte att gälla för de självständiga lärosätena. De får således ta ut de avgifter de finner lämpligt för t.ex. uppdragsutbildning och uppdragsforskning samt bestämma avgifter- nas storlek. Utbildning vid lärosätena ska dock vara avgiftsfri för studenter som är medborgare i Europeiska unionen, länder inom EES eller . Frågan om avgiftsfri utbildning har behandlats i avsnitt 6.4.2. Förordningen om uppdragsutbildning vid universitet och hög- skolor kommer inte längre att gälla. Lärosätena kommer således att vara fria att organisera denna verksamhet som de finner lämpligt. Uppdragsutbildningen får dock inte användas för att kringgå prin- cipen om avgiftsfri utbildning för studenterna. Verksamheten måste också bedrivas så att lärosätets anseende och legitimitet tryggas. Frågan om uppdragsutbildning behandlas även i avsnitt 6.4.3. En följd av den nya verksamhetsformen blir att lärosätena kommer att kunna engagera sig i verksamheter som det kan vara svårt för statliga universitet och högskolor att delta i. Det innebär att lärosätena får bättre möjligheter att engagera sig i t.ex. frågor om studentbostäder. Lärosätena bör kunna delta i sådana pro- jekt i syfte att trygga bostadsförsörjningen för studenter, men också i motsvarande projekt för t.ex. gästforskare. De projekt som lärosätena deltar i bör dock inte vara väsensfrämmande för kärn- verksamheten vid lärosätena. förslag skapar också bättre förutsätt- ningar för samarbete mellan lärosäten. En följd av förändringarna är att lärosätena kommer att kunna ingå civilrättsligt bindande avtal med varandra. Tvister om avtalen kommer att kunna prövas av all- män domstol. Lärosätena kan också välja att låta avtalstvisterna avgöras genom skiljeförfarande. Möjligheten att träffa bindande avtal med varandra skapar förutsättningar för stabilare samarbeten mellan lärosätena och öppnar nya vägar till tvistelösning, utan inblandning från regeringens sida. En annan följd av den nya verksamhets- formen är att flera lärosäten gemensamt kommer att kunna bilda och äga aktiebolag för olika ändamål. Möjligheterna till samverkan med andra lärosäten och enskilda utbildningsanordnare ska även stärkas på andra sätt. I den svenska högskolesektorn finns uttalade behov av samarbetsformer som inte innebär fusion av lärosäten men som är mer strukturerade än vad som kan uppnås genom vanliga samarbetsavtal. Ett exempel är de planer som finns om federationer mellan universitet och hög- skolor. Ett annat exempel är samarbeten kring gemensamma insti- tutionsstyrelser. För att tillgodose dessa behov ska den nya lagen innehålla en särskild bestämmelse som innebär att ett lärosäte får inrätta gemensamma beslutsorgan tillsammans med andra svenska lärosäten och enskilda utbildningsanordnare samt överlämna för- valtningsuppgifter till organet. Eftersom beslutsorganet som bildas inte kommer att vara en juridisk person måste dock förvaltnings- uppgifterna formellt överlämnas direkt till de personer som verkar inom ramen för samarbetet. Lärosätet ska genom avtal med de berörda lärosätena och de enskilda utbildningsanordnarna närmare reglera beslutsorganens sammansättning, befogenheter och arbete. Avtalet ska också innehålla de övriga villkor som behövs för sam- arbetet. Som redovisats i avsnitt 4.3.3 finns det också behov i hög- skolesektorn av att kunna utfärda gemensamma examensbevis (joint degrees) med andra lärosäten. Eftersom frågan för när- varande är under beredning hos lägger inte något särskilt förslag på området. Genom sin nya rättskapacitet kommer lärosätena att kunna agera snabbare och mer flexibelt i sina kontakter med det omgiv- ande samhället än vad de kan som statliga myndigheter. Erfaren- heterna från och bekräftar detta (se avsnitt 4.3.3). Lärosätena får även större möjligheter att bredda sin finansieringsbas. Genom de nya förutsättningarna kommer också lärosätena att stimuleras till nya initiativ inom samverkans- området. Vilka dessa initiativ blir kommer i stor utsträckning att vara en sak för lärosätena själva. Detta kan i och för sig också inne- bära ett ökat risktagande. Som framgår av avsnitt 7.1 bedömer dock utredningen att de många olika säkerhetsmekanismer som finns inbyggda i den nya verksamhetsformen får antas hålla sådana risker inom rimliga proportioner. Lärosätena måste vara beredda att stå till svars för sin verksamhet och att tåla granskning. Även kraven på rättssäkerhet motiverar kontroll från statsmakternas sida och en tydlig reglering kring detta. När de självständiga lärosätena fullgör förvaltningsuppgifter är det viktigt att de beaktar allas likhet inför lagen samt iakttar sak- lighet och opartiskhet. Förvaltningsrättslig kvalitet måste upprätt- hållas även för att rättssäkerheten ska tillgodoses. För insyn och efterhandskontroll ska beslut dokumenteras. Det är också rimligt att tillsyn sker av en verksamhet med fortsatt stor offentlig finansi- ering. förslag: När de självständiga läro- sätena fullgör förvaltningsuppgifter ska de beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Förvaltningslagen ska tillämpas i lärosätenas verksamhet. Lärosätenas beslut ska dokumenteras. RF 1 kap. 9 § föreskriver att domstolar samt förvaltningsmyndig- heter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvalt- ningen ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet.TPF43FPT I bestämmelsen kommer två grundläggande principer för beslutsfattande till uttryck, nämligen likhets- och objektivitets- principerna. Bestämmelsen riktar sig till domstolar och förvalt- ningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Av dessa krävs att de i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Med uttrycket andra förstås dels regeringen, dels enskilda sub- jekt som fullgör förvaltningsuppgifter med stöd av RF 11 kap. 6 § 43TP PT m.fl. (2006), s. 74 f. samt och , För- valtningsrättens grunder. 2004, s. 15 f. För enskilda subjekt som inte fullgör förvalt- ningsuppgifter gäller föreskriften i RF 1 kap. 9 § inte. Kravet på likhet betyder framför allt att myndigheterna måste vara konsekventa i sitt beslutsfattande och innebär i realiteten ofta att avgörande hänsyn måste tas till myndighetens egen praxis, som dock givetvis inte får strida mot gällande författningar och över- ordnad rättspraxis. Att iaktta saklighet och opartiskhet innebär att en beslutsfattare inte får låta sig styras av andra intressen än dem som de är satta att företräda och tillgodose enligt gällande författ- ningar. Ingen får gynnas eller missgynnas p.g.a. personligt tyckande från beslutsfattarnas sida. Detta garanteras bl.a. av jävsregler och regler om skadeståndsansvar och straffrättsligt eller disciplinärt ansvar. Likhets- och objektivitetsprinciperna gäller för de nuvarande statliga universiteten och högskolorna. Principerna får även anses tillämpliga för och samt Handels- högskolan i i den mån dessa fullgör förvaltningsuppgifter. Om de statliga universiteten och högskolorna blir självständiga lärosäten enligt förslaget i detta betänkande hamnar de utanför myndighetssfären. Lärosätena ska dock även i fortsättningen full- göra vissa uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Autonomi- utredningen anser att likhets- och objektivitetsprinciperna ska följas när dessa uppgifter fullgörs. Utredningen gör bedömningen att de självständiga lärosätena faller in under uttrycket andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i den i reger- ingsformen aktuella bestämmelsen.TPF44FPT Principerna skulle därmed bli tillämpliga för lärosätena utan att någon särskild bestämmelse härom behöver tas in i den nya lagen om självständiga lärosäten. I förvaltningslagen finns allmänna bestämmelser om hur förvaltnings- myndigheterna ska handlägga ärenden och hur domstolarna ska hand- lägga förvaltningsärenden. Lagen syftar bl.a. till att upprätthålla en hög rättssäkerhet och tillförsäkra medborgarna en god service.TPF45FPT Förvaltningslagen bygger på att det finns ett samband mellan rättssäkerhet och service. Det är alltså inte tillräckligt att myndig- heterna handlar opartiskt, omsorgsfullt och i övrigt korrekt i formell 44TP PT Jfr dock förslaget i avsnitt 6.2.2 om en tydligare formulering av RF 1:9. 45TP PT Framställningen bygger bl.a. på En ny förvalt- ningslag (Dir. 2008:36). De måste också lämna snabba, enkla och entydiga besked och hjälpa medborgaren att ta till vara sin rätt. Lagen innehåller t.ex. regler om myndigheternas serviceskyldighet, om deras sam- verkan med andra myndigheter, om snabb och enkel handläggning av ärenden, om ett lättbegripligt myndighetsspråk och om muntliga inslag i handläggningen. Förvaltningslagen bildar grundvalen för hur förvaltningsärenden ska handläggas genom att den slår fast sådana regler som i princip ska tillämpas av alla myndigheter. Viktiga frågor som regleras i lagen är bl.a. tolkning, ombud, jäv, rätt att få ta del av uppgifter, beslut, rättelse, omprövning och överklagande av beslut. I egenskap av förvaltningsmyndigheter är de nuvarande statliga universiteten och högskolorna skyldiga att tillämpa förvaltnings- lagen. Om universiteten och högskolorna i stället blir självständiga lärosäten enligt förslaget i detta betänkande och således hamnar utanför myndighetssfären blir inte förvaltningslagen tillämplig. anser emellertid att det är viktigt att det upp- rätthålls en fortsatt hög rättssäkerhet vid handläggningen av ärenden i de självständiga lärosätenas verksamhet och att enskilda tillför- säkras en god service. Utredningen föreslår därför att förvaltnings- lagen ska vara tillämplig i lärosätenas verksamhet och att en bestäm- melse härom ska finnas i den nya lagen för dessa lärosäten. För att få insyn i de självständiga lärosätenas beslutsfattande och i efterhand kunna möjliggöra ansvarsutkrävade av beslutsfattaren, föreslår att lagen om de självständiga läro- sätena ska innehålla en bestämmelse om beslutsdokumentation. Bestämmelsen ska dock inte avse de antagningsbeslut som student- erna erhåller i samband med antagning till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå. För dessa ärenden gäller alltjämt ett maskinellt framtaget antagningsbesked såsom lärosätets beslut. Med tillsyn avses främst kontroll av efterlevnad av lagar och andra författningar och således inte revision (se avsnitt 6.7.3) eller utvär- dering (se avsnitt 6.7.2). förslag: De självständiga lärosätena samt tjänstemän, befattningshavare och uppdragstagare hos dessa ska stå under tillsyn av JK och JO. För tillsyn och annan granskning av lärosätenas verksamhet ska även svara. Lärosätena ska därvid lämna de uppgifter om sin verksamhet som verket begär. Lärosätena ska vidare stå under tillsyn av Diskriminerings- ombudsmannen och vissa andra tillsynsorgan med ansvar för speciella frågor. Justitiekanslern () och ombudsmän () JK har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efter- lever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åliggan- den. Statliga myndigheter samt anställda, uppdragstagare och andra som är knutna tills sådana myndigheter står under JK:s tillsyn. Även JO har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Under ombudsmännens tillsyn står bl.a. statliga myn- digheter samt tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter. Ombudsmännen ska särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens (RF 1:9) bud om saklighet och opartiskhet (objektivitetsprincipen) och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten.