sou · GWB316 · 2008-03-05 00:00:00 — Däri ligger att beakta om handläggningen av ett mål har fördröjts i lägre instans. 9.11Krav på en ansökan Förslag och bedömning: En ansökan ska vara skriftlig. I övrigt uppställs inga formkrav på ansökan. En av utredningens utgångspunkter har varit att förfarandet ska vara så snabbt och enkelt som möjligt. För att detta ska kunna uppnås, bör förfarandet vara skriftligt. Det bör därför föreskrivas att den enskilde partens ansökan ska vara skriftlig. Utredningen har övervägt att utöver kravet på skriftlighet upp- ställa andra krav på ansökan, t.ex. att den ska innehålla ett bestämt yrkande och de omständigheter som åberopas till stöd för Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen Utredningen bedömer dock att det inte är nödvändigt att ställa upp några ytterligare formkrav. Naturligtvis måste det av ansökan framgå att parten vill att domstolen påskyndar hand- läggningen. Detta kan dock framgå indirekt, t.ex. genom att parten anger att han eller hon är missnöjd med att ingen åtgärd har vidtagits i målet . Att uppställa ytterligare krav på ansökan skulle försvåra hanteringen av klagomål på ett icke önskvärt sätt. Vid brister skulle sökanden behöva föreläggas att komplettera ansökan. Att uppställa krav på bestämt yrkande eller angivande av de omständigheter som åberopas skulle inte heller medföra några större vinster. Utred- ningen bedömer att det inte skulle vara möjligt att inskränka domstolschefens prövning till de omständigheter sökanden anger i ansökan. I domstolschefens övergripande ansvar ligger att, även utan ansökan från part, uppmärksamma äldre mål som är under handläggning och om det behövs, närmare undersöka varför ett mål blivit gammalt. Prövningen efter ansökan från part kan rimligtvis inte bli mer inskränkt än vad som följer av domstolchefens övergripande ansvar. Enligt utredningens uppfattning bör därför inga andra formkrav än skriftlighet ställas upp. Förslag: En domstols beslut i ett ärende om förtursförklaring får inte överklagas. Några av utredningens utgångspunkter har varit att behandlingen av klagomål ska vara snabb, enkel och inte ta alltför stor andel av domstolarnas resurser i anspråk. Ur denna synvinkel är det olämpligt att ge part möjlighet att överklaga beslutet, oavsett om ansökan vinner bifall eller inte. Utredningen bedömer inte heller att det från rättssäkerhetssynpunkt är nödvändigt att part har en sådan möjlighet. Det gäller särskilt mot bakgrund av dels möjligheten att efter ett avslagsbeslut ansöka på nytt, dels att inte någon kan anses ha ett ändringsintresse vid ett bifallsbeslut. Utredningen föreslår därför att en domstols beslut i ett ärende om förtursförklaring inte ska få överklagas. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen 9.13Bristande efterlevnad av beslutet Bedömning: Om den ansvarige domaren inte beaktar en förtursförklaring, kan disciplin- eller tjänstefelsansvar aktuali- seras. Om domstolchefen inte följer upp ett beslut om förturs- förklaring, kan samma ansvar aktualiseras för honom eller henne. Den ansvarige domaren ska under den fortsatta handläggningen av målet eller ärendet beakta förtursförklaringen. Vid allvarliga fall av åsidosättande av denna skyldighet kan disciplin- eller tjänstefels- ansvar för domaren aktualiseras. I de fallen har domstolschefen en skyldighet att göra anmälan till (avsnitt 8.2.2). Domstolschefen har ett ansvar för att följa upp ett beslut om förtursförklaring. Om han eller hon brister i detta ansvar, kan samma disciplin- och tjänstefelsansvar aktualiseras för honom eller henne. Förslag och bedömning: Bestämmelserna ska intas i en ny lag om förtursförklaring i domstol. Lagen ska träda i kraft . Inga övergångsbestämmelser behövs. Utredningen har övervägt att inordna bestämmelserna om förturs- förklaring i befintlig lagstiftning. Fördelen med en sådan lösning vore att bestämmelser som rör handläggning av mål och ärenden inte sprids ut till fler författningar. Det nya rättsmedlet ska enligt utredningens förslag emellertid kunna användas för alla typer av mål och ärenden som handläggs i alla domstolar. För att åstad- komma detta måste regler om förtursförklaring i så fall införas i ett flertal lagar, bl.a. RB, lagen (1996:242) om domstolsärenden och förvaltningsprocesslagen (1971:291). Utredningen bedömer att det är svårt att inordna de nya reglerna i dessa lagars nuvarande systematik. För att undvika att bryta systematiken i nämnda regel- verk och för att åstadkomma en gemensam reglering för alla typer av mål i alla domstolsslag, bedömer utredningen att bestäm- melserna bör införas i en ny lag om förtursförklaring i domstol. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen Utredningen anser att den nya lagen bör träda i kraft , förslagsvis . Inga övergångsbestämmelser behövs. Vid ikraftträdandet om- fattar möjligheten att ansöka om förtursförklaring mål och ärenden som redan har anhängiggjorts i domstolarna. För särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting eller företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konse- kvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kom- muner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små före- tags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 10.1Statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser Bedömning: Utredningens förslag bör i allt väsentligt inte ha några negativa ekonomiska konsekvenser. Det är självklart önskvärt att alla mål och ärenden avgörs inom skälig tid. För att uppnå det kan emellertid vissa domstolar initialt komma att behöva resursförstärkningar. Det nu nämnda behovet av ytterligare resurser är emellertid inte en följd av utredningens förslag. Genom utredningens förslag får enskild part en rätt att till chefen för domstolen klaga på långsam handläggning och begära att partens mål fortsättningsvis ska handläggas med förtur. Det för- hållandet att vissa mål kommer att behandlas med förtur medför inte några ökade kostnader för domstolarna. Däremot innebär prövningen av parternas ansökningar om för- tursförklaring ett visst merarbete för domstolarna. Det är svårt att göra en tillförlitlig uppskattning av kostnaden för detta merarbete, bl.a. till följd av att det är osäkert i vilken utsträckning parterna kommer att utnyttja sin rätt att ansöka. En utgångspunkt vid utformningen av förslaget har emellertid varit att hanteringen ska vara snabb och resursåtgången liten. Förfarandet ska enligt för- slaget vara helt skriftligt. Underlaget för prövningen bör bli begränsat och behovet av kommunicering litet. Eftersom det är samma frågeställning i alla ärenden kan förfarandet, inklusive beslutsmotiveringen, vara i hög grad standardiserat. De kostnads- ökningar förslaget i denna del leder till torde därför enligt utred- ningens uppfattning vara så pass måttliga att de bör kunna finansieras inom ramen för befintliga resurser. Om det visar sig att partens klagomål är befogat, ska målet fort- sättningsvis handläggas med förtur i domstolen. Det kan leda till att situationer, där skadeståndsansvar för staten uppkommer på grund av kränkning av , undviks. I det av- seendet innebär förslaget positiva statsfinansiella konsekvenser. Storleken på den besparing som härigenom kan göras, bör dock inte överskattas. Utredningen föreslår också bestämmelser om omfördelning av mål och ärenden i domstol. Bestämmelserna innebär i allt väsentligt inte någon förändring mot vad som redan gäller . Även om förslaget skulle kunna medföra att fler mål och ärenden omför- delas, uppkommer inte några beaktansvärda merkostnader i anledning av detta förslag. 10.2Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Långsam handläggning av brottmål leder i vissa fall till att domstolen dömer ut ett lindrigare straff än vad som hade varit fallet om prövningen skett i närmare anslutning till brottet (avsnitt 4.2). Utredningens förslag kan bidra till att oskäliga dröjsmål i enskilda fall undviks eller begränsas. Det kan leda till att lag- föringen sker i närmare anslutning till brottet och att behovet av straffreduktion bortfaller eller minskar. Förslagen kan i dessa avseenden förväntas ha en i någon mån brottsförebyggande effekt. Förslagen har inte någon inverkan på den kommunala själv- styrelsen. Utredningen har även beaktat de övriga samhällsfrågor som anges i 15 § kommittéförordningen, men har funnit att för- slagen inte har sådan betydelse att särskilda överväganden behövs. Förslag till lag (2009:000) om förtursförklaring i domstol Om handläggningen av ett mål eller ärende har oskäligt fördröjts, ska domstol efter skriftlig ansökan från enskild part förklara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur i domstolen (förtursförklaring). Vid bedömningen av om handläggningen har oskäligt fördröjts ska särskilt beaktas 1.hur komplicerat målet eller ärendet är, 2.hur parterna agerat under förfarandet, 3.hur myndigheter och domstolar handlagt målet eller ärendet, och 4.sakens betydelse för parten. En ansökan om förtursförklaring ska handläggas skyndsamt. Genom paragrafen införs en möjlighet att ansöka om att domstol ska förklara att ett mål eller ärende ska handläggas med förtur, s.k. förtursförklaring. Möjligheten tillkommer endast enskilda parter. Allmänna parter och andra aktörer, t.ex. målsäganden som inte för talan och vittnen, har inte rätt att ansöka. Frågan har kommen- terats i avsnitt 9.6. Alla typer av mål och ärenden som är anhängiggjorda i domstol kan bli föremål för förtursförklaring. Med domstol avses de all- männa domstolarna (tingsrätter, hovrätter och ), de allmänna förvaltningsdomstolarna (länsrätter, kammarrätter och Regeringsrätten) och specialdomstolarna (Arbetsdomstolen, Mark- nadsdomstolen och Patentbesvärsrätten). Frågorna har behandlats i avsnitt 9.5. Uttrycket domstol används i stället för rätten för att klargöra att prövningen sker i administrativ ordning. Ärendet om förturs- förklaring handläggs enligt domstolarnas instruktioner och förvalt- ningslagen. Det är som huvudregel domstolschefen som fattar beslut i ärendet. Han eller hon har dock möjlighet att delegera beslutanderätten till någon som är anställd vid domstolen. Frågorna har kommenterats i avsnitt 9.8 och 9.9. En ansökan om förtursförklaring ska vara skriftlig. I övrigt uppställs inga formkrav. För att en handling ska ses som en ansökan om förtursförklaring måste det dock på något sätt framgå att parten vill att domstolen ska påskynda handläggningen. Frågan har behandlats i avsnitt 9.11. Om handläggningen av målet eller ärendet ansökan avser har oskäligt fördröjts, ska förtursförklaring meddelas. Det är inte möjligt att i generella termer ange hur utdragen handläggningen av ett mål eller ett ärende ska vara för att ansökan ska bifallas. I stället får en helhetsbedömning göras från fall till fall utifrån de kriterier som anges i andra stycket. En förutsättning för bifall är dock att handläggningen redan är fördröjd. Dröjsmålet behöver emellertid inte vara så utdraget att det vid prövningen redan föreligger en kränkning av kravet på domstolsprövning inom skälig tid i Europa- konventionens artikel 6.1. Om det på grund av ett oskäligt dröjsmål finns en allvarlig risk för att detta krav inte kan uppfyllas utan en förtursförklaring, bör ansökan bifallas. Domstolen ska enligt andra stycket 1 vid bedömningen av om en oskälig fördröjning i handläggningen föreligger särskilt beakta hur komplicerat målet eller ärendet är. Om processunderlaget är omfattande eller de rättsliga frågorna komplexa, kan det motivera en längre handläggningstid. Detsamma gäller om det finns många parter eller om det föreligger svårigheter att lokalisera personer som ska höras i målet. Enligt andra stycket 2 ska domstolen särskilt beakta hur parter- na agerat under förfarandet. Om en part fördröjer handläggningen genom att inte inställa sig till förhandling, inte inkomma med yttrande inom föreskriven tid eller upprepade gånger begära anstånd, talar det emot en förtursförklaring. Däremot kan en part inte hållas ansvarig för en försening som är hänförlig till att parten använder sig av de olika möjligheter rättssystemet erbjuder, t.ex. rätten att överklaga. Domstolen ska enligt andra stycket 3 särskilt beakta hur andra myndigheter och domstolar handlagt målet eller ärendet. Om det i handläggningen förekommit av passivitet, där myndigheten eller domstolen inte har vidtagit några handlägg- ningsåtgärder som fört målet eller ärendet närmare ett avgörande, talar det för en förtursförklaring. Enligt andra stycket 4 ska domstolen särskilt beakta sakens betydelse för parten. Om saken är av särskilt intresse för parten, ställer det högre krav på skyndsam handläggning. Det är en objektiv bedömning av sakens betydelse som ska göras. Särskild skyndsamhet kan vara påkallad vid t.ex. vårdnads-, umgänges- och arbetstvister. Även förhållanden hänförliga till parterna, t.ex. hög ålder eller allvarlig sjukdom, kan ställa krav på extra snabb hand- läggning. Frågan om när en ansökan ska bifallas har behandlats i avsnitt 9.4. Bedömningen av om ett oskäligt dröjsmål föreligger ska göras utifrån den tidsperiod som åsyftas i artikel 6.1 i Europakonven- tionen. Domstolschefen kan således behöva beakta även handlägg- ningstid före det att målet anhängiggjordes i domstolen, t.ex. tid för behandling i lägre domstol eller hos förvaltningsmyndighet. Det kan i några fall innebära att domstolschefen närmare måste undersöka förvaltningsmyndighetens handläggning. Frågan om vilken tidsperiod som åsyftas i artikel 6.1 har behandlats i avsnitt 3.1.1. En förtursförklaring ska gälla till dess att domstolen har avgjort huvudsaken, dvs. det aktuella målet eller ärendet. Detta framgår i paragrafens första mening genom uttrycket i domstolen. Någon möjlighet att upphäva en förtursförklaring finns inte. Frågorna har kommenterats i avsnitt 9.10. Av tredje stycket följer att en ansökan om förtursförklaring ska handläggas skyndsamt. Frågan har kommenterats i avsnitt 9.9.5. Domstolens beslut enligt denna lag får inte överklagas. Varken avslags- eller bifallsbeslut får överklagas. Däremot finns det inget hinder mot att efter ett avslagsbeslut på nytt ansöka om förtursförklaring. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.12. Förbättrade möjligheter för den enskilde att påskynda handläggningen i domstol För att förtroendet för rättsstaten skall upprätthållas krävs väl fungerande och oberoende domstolar. Medborgarna skall kunna utgå från att domstolarna förmår handlägga mål och ärenden inom skälig tid. Om dessa förväntningar inte infrias finns en risk för att medborgarnas förtroende för domstolarna minskar. En utredare skall kartlägga domstolschefens skyldighet respektive möjlighet att agera vid långsam handläggning. Utredaren skall analysera behovet av att förbättra den enskildes möjligheter att påskynda handläggningen, t.ex. genom tillskapandet av ett särskilt förfarande som inleds genom klagomål direkt till domstols- chefen. Om utredaren bedömer att det finns behov av att utvidga domstolschefens befogenheter för att möjliggöra ändamålsenliga åtgärder skall utredaren, med beaktande av domarens själv- ständighet i den dömande verksamheten, lämna förslag till sådana förändringar. Uppdraget skall redovisas . Kravet på rättssäkerhet och effektivitet i den dömande verksamheten För att förtroendet för rättsstaten skall kunna upprätthållas krävs oberoende och väl fungerande domstolar. Målet för den dömande verksamheten är att mål och ärenden skall handläggas på ett rättssäkert och effektivt sätt. I detta ligger bl.a. ett krav på att mål och ärenden skall avgöras inom rimlig tid. Det processrättsliga regelverket måste vara utformat så att målet kan uppnås. Den övergripande målsättningen om rättssäkerhet och effektivitet präglar också utformningen av domstolsväsendets organisation. krav på domstolsprövning inom skälig tid och tillgång till effektivt nationellt rättsmedel Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) är införlivad i svensk rätt. innehåller bl.a. ett krav på att rättegång i mål rörande civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse för brott skall hållas inom skälig tid (artikel 6.1). Den vars konventionsrättigheter kränkts skall också ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet (artikel 13). Uttrycket rättsmedel i mening har en vidare innebörd än att enskilda skall ha rätt till en förnyad prövning av beslut eller domar. Det totala antalet inkomna klagomål till har ökat dramatiskt . En stor andel av klagomålen rör anklagelser om konventionskränkning rörande rätten till domstols- prövning inom skälig tid. Mot bakgrund av den ansträngda situa- tionen i antog ett reformpaket som bl.a. består av rekommendationen 2004(6) om förbättring av nationella rättsmedel, enligt vilken konventionsstaterna uppmanas att säkerställa att enskilda har tillgång till effektiva nationella rättsmedel beträffande klagomål om konventionskränkningar, i synnerhet sådana som rör rätten till domstolsprövning inom skälig tid. Skydd mot att enskilda drabbas av långsam handläggning i domstol Det processrättsliga regelverket innehåller flera bestämmelser som anger att domstolens handläggning skall vara effektiv, t.ex. att rätten skall driva förberedelsen i tvistemål med inriktning på ett snabbt avgörande av målet (42 kap. 6 § andra stycket rättegångs- balken) och att åklagaren normalt skall väcka åtal mot den som är häktad från åtalsbeslutet (24 kap. 18 § rättegångs- balken). För de allmänna förvaltningsdomstolarna finns det mot- svarande bestämmelser om skyndsam handläggning, t.ex. i mål om tvångsvård av unga (33 och 34 §§ lagen [1990:52] med särskilda bestämmelser om vård av unga). Det finns också bestämmelser som ger enskilda parter en viss möjlighet att påskynda domstolens handläggning, t.ex. har den som anser att ett beslut av tingsrätten medför att målet försenas i onödan rätt att överklaga ett sådant beslut särskilt (49 kap. 7 § ). När det gäller domstolschefens ansvar för verksamheten skall han eller hon, i likhet med andra myndighetschefer, se till att verk- samheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Domstolschefen skall fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. Dom- stolschefens skyldighet i dessa avseenden följer av domstols- instruktionerna och tillämpliga bestämmelser i verksförordningen (1995:1322). Domstolschefens möjligheter att utöva tillsyn över och påverka verksamheten är dock begränsade i jämförelse med andra myndighetschefers. En viktig begränsning ligger i det att verksamheten är författningsreglerad. En annan begränsning följer av principen om domarens självständighet. Gränsen för domarens självständighet har diskuterats i olika sammanhang, bl.a. av Kom- mittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare (2000:99). Utifrån dessa diskussioner kan det bl.a. konstate- ras att enskilda domare är underkastade lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen i frågor som inte rör dömandet. ombudsmän och Justitiekanslern utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författ- ningar. Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål från allmän- heten samt genom inspektioner och andra undersökningar som dessa organ finner påkallade. Den externa tillsynen över domstolar- na och de enskilda domarna vilar på den grundläggande principen att de är självständiga under lagarna men inte självhärskande över dem. Normalt utreds inte klagomål mot en domstol som rör handläggningen av ett pågående mål eftersom det skulle kunna betraktas som en otillbörlig inblandning i domstolens verksamhet. I vissa fall görs dock undantag för klagomål som rör långsam hand- läggning. Kompensation för långsam handläggning Vid straffmätning och påföljdsval i brottmål skall domstolen beakta om en i förhållande till brottets art ovanligt förflutit sedan brottet begicks (29 kap. 5 § första stycket 7 och 30 kap. 4 § första stycket ). Den som varit tilltalad i ett brottmål som handlagts kan således kompenseras för den långsamma handläggningen genom att han eller hon döms till ett lindrigare straff. En liknande ordning gäller vid handläggning i domstol av mål om särskilda avgifter (jfr. bl.a. 5 kap. 14 § tredje stycket 2 taxeringslagen [1990:324]). En enskild kan också föra en skadeståndstalan mot staten vid svensk domstol eller klaga till och göra gällande att målet inte prövats inom skälig tid. skall, om den finner att ett brott mot konventionen har ägt rum och om det anses nödvändigt, tillerkänna den förfördelade parten gottgörelse i den utsträckning sådan inte kan erhållas av nationell myndighet (artikel 41 i ). har prövat frågan om enskilds rätt till skadestånd av staten för att brotts- misstankar mot honom inte prövats i rättegång inom skälig tid (NJA 2005 s. 462). fann i målet visat att kärandens rätt enligt artikel 6.1 i att få anklagelser om brott prövade i en rättegång inom skälig tid hade kränkts. I domen uttalade att käranden hade rätt till ersättning för ekonomisk skada med stöd av 3 kap. 2 § skade- ståndslagen (1972:207). slog också fast att ideellt skadestånd kan dömas ut av svensk domstol vid kränkningar av rätten till domstolsprövning inom skälig tid. Reformarbetet i andra nordiska länder Vid en nordisk jämförelse kan det konstateras att enskilda i andra nordiska länder vid långsam handläggning kompenseras på liknande sätt som i . När det gäller åtgärder som syftar till att påskynda handläggningen har det dock skett en utveckling i andra nordiska länder som det inte finns någon motsvarighet till i svensk rätt. För att tydliggöra parternas möjligheter att vidta åtgärder för det fall rätten inte avgör ett mål inom skälig tid har det i dansk rätt införts en bestämmelse enligt vilken en part kan ansöka om att rätten slår fast ett datum för huvudförhandling om det är nöd- vändigt på grund av krav på domstols- prövning inom skälig tid. Bestämmelsen trädde i kraft och gäller för både tvistemål och brottmål (retspleje- loven § 152 a). För att korta ned handläggningstiderna har det i norsk rätt införts en generell plikt för enskilda domare att tillämpa s.k. aktiv saksstyring som syftar till att hålla handläggningen koncentrerad och omfattning. Domstolschefen ansvarar för att följa upp den enskilde domarens skyldighet. Om domaren åsidosätter sin plikt på ett väsentligt sätt skall domstolschefen överföra målet till en annan domare eller själv överta handläggningen. Bestämmelsen förväntas träda i kraft och skall endast gälla för tvistemål (tvisteloven §§ 11–6 och 11–7). slog fast att det i finländsk rätt saknades effektiva nationella rättsmedel för en enskild som påstod att han drabbats av konventionsbrott avseende rätten till domstols- prövning inom skälig tid (Kangasluoma mot , dom , 48339/99). i tillsatte därför en arbetsgrupp med uppgift att bereda ett förslag till lagstiftning som säkerställer rätten till ett effektivt rättsmedel i dessa situationer. I ett presenterat betänkande föreslog arbetsgruppen att det skall införas ett system genom vilket en part kan kompenseras för oskäligt dröjsmål vid rättegång med en ersättning som betalas av statliga medel.