sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — Detta har fått till följd att det varit omöjligt för den enskilde individen att påverka sin situation, vilket inte kan anses tillfredsställande. Genom förslagen om hur kommunens be- slutsprocess ska utformas kan motsvarande situation uppstå även i övriga fall. Jag anser därför att hemkommunens avgörande i frågan om åtagande av betalningsansvar för den sökandes utbildning i samt- liga fall ska kunna överklagas till . Upphandlad utbildning på entreprenad kan vara ett alternativt sätt för kommuner att säkerställa tillgången till anordnare av utbildning inom delar av det fastställda utbudet. Jag anser att formerna för vuxenutbildning på entreprenad ska vara oförändrade inom Frivux. Det innebär att kommunen i sådana fall fortfarande har ansvaret för myndighetsutövning i form av utfärdande av betyg. Den enskildes möjlighet att fritt välja anordnare av utbildning kan leda till en situation där kursbetyg har utfärdats från ett stort antal anordnare. Dessa anordnare kan även vara etablerade på olika ställen i landet. I 4 kap. 15 § komvuxförordningen anges att slutbetyg ska utfärdas av rektorn. Denna bestämmelse tar sin utgångspunkt i en situation där det finns en rektor vid en vuxenutbildning. I Frivux kommer det att finnas flera rektorer med rätt att utfärda betyg. Jag anser dock att rätten att utfärda ett slutbetyg baserat på kursbetyg från olika utbildningsanordnare ska förbehållas en rektorsfunktion, fristående från alla anord- nare. Den kommunala rektorsfunktionen ska dock naturligtvis inte kunna påverka betygsnivåerna i de satta kursbetygen. Jag anser därför att kommunen ska ansvara för en rektorsfunk- tion, oberoende av en eventuell kommunalt anordnarled. Fysiska lärcentra har för många kommit att bli själva manifestationen av en infrastruktur för vuxenutbildning. Lärcentra uppges finnas i nästan alla kommuner, men har ingen enhetlig utformning. De vanli- gaste funktionerna är dock någon form av pedagogiskt handledarstöd, samt tillgång till teknik för teknikstödda distansstudier. Lärcentras betydelse, främst inom utvecklingen av flexibel utbildning, är mycket stor. Av denna anledning har lärcentret en naturlig placering i resone- manget kring en infrastruktur för vuxenutbildning. Lärcentret kan vara den fysiska plats där kommunens resurser för infrastrukturen finns, och på så sätt bidra till känslan av kommunen som samlande punkt. Många enskilda kan också i högre grad än i nuvarande system komma att välja distanslösningar för sina studier, vilket gör att efter- frågan på lärcentrets pedagogiska och tekniska resurser kan komma att öka. Jag anser att lärcentra eller lärcentraresurser är något som kom- munen bör erbjuda som en del av infrastrukturen för vuxenutbild- ning. Tillvarata den enskildes intressen I Frivux kommer den enskilde individen fritt kunna välja anordnare av utbildning. Denna möjlighet innebär dock inte automatiskt att hon eller han har den kompetens som det innebär att välja utbild- ningsresurser. Den enskilde kommer att behöva stöd och underlag för att göra ett upplyst val. Av denna anledning kommer en oberoen- de vägledning återigen att vara en funktion som behövs i kommunen. Jag anser också att kommunen ska sträva efter att all vuxenutbildning i kommunen presenteras på ett objektivt sätt. I den ovan beskrivna bilden av hemkommunen som samman- hållande resurs för den enskilde individens utbildningssituation ingår även att kommunen ska verka för att den valda utbildningen håller tillräcklig kvalitet. Kommunen ska alltså kunna tillvarata den en- skildes intressen i relation till anordnaren, fristående eller . Kommunens främsta verktyg för detta ska vara en rätt till insyn i anordnarnas verksamhet. Detta ska kompletteras med en skyldig- het för de fristående anordnarna att lämna uppgifter till kommunen och i övrigt delta i kommunens kvalitetsarbete inom den formella Jag återkommer till dessa frågor i Tillsyn m.m. (kap. 5). Utredningens förslag: Kommunalt anordnad formell vuxenut- bildning ska hållas åtskild från kommunens övriga ansvar för den formella vuxenutbildningen. Målsättningen med införandet av Frivux är bl.a. att öka den enskildes möjligheter att fritt välja anordnare och bidra till en kvalitetshöjan- de konkurrens på vuxenutbildningsområdet. Av den anledningen finns det utrymme för såväl fristående vuxenutbildningsanordnare som kommunala utbildningsanordnare i systemet. Frivux ska dock säkerställa en likabehandling av alla anordnare. Erfarenheter från bl.a. gymnasieskolan visar på att tvister kan uppstå kring t.ex. ersättningsnivåer när kommunen både står som ansvarig betalare för utbildning och genomförare av utbildning. För att i största möjliga mån undvika liknande problem inom den formella vuxenutbildningen, ska kommuner som erbjuder vuxenut- bildning i en anordnarorganisation hålla denna verksam- het organisatoriskt och ekonomiskt åtskild från kommunens övriga åtaganden, på vuxenutbildningsområdet, t.ex. vad gäller beslut om betalning och vägledning till studier. Den kommunala anordnar- organisationen måste också vara en egen resultatenhet som fullt ut bär sina egna kostnader. Detta innebär inte att den kommunala an- ordnarorganisationen t.ex. skulle vara förhindrad att använda kom- munens växel eller liknande, men kostnaderna för sådana tjänster m.m., måste ersättas av anordnarorganisationen. Det sagda leder till att de kostnader kommunen har för t.ex. utbudsplanering, myndig- hetsuppgifter i samband med prövning av utbildningsansökningar, rektorsfunktion, lärcentra, uppföljning m.m. inte relaterar till direkta utbildningskostnader och alltså inte på något sätt sär- behandlar en eventuell anordnarorganisation i relation till fristående anordnare. Den kommunala anordnarorganisationen ska också likställas med alla andra anordnare i fråga om ersättning och få studerande via de studerandes egna val samt ersättningar baserade på dessa val. Kom- munala anordnarorganisationer kan däremot härleda sin rätt till myndighetsuppgifter främst vad avser betygsrätten från nuvarande regler och behöver inte söka tillstånd för detta. Utredningens förslag: Termerna mottagande och intagning ut- mönstras ur lagstiftningen. Utbildningsanordnaren avgör om en sökande, som av sin hem- kommun förklarats behörig och ha rätt till utbildning, ska antas till en utbildningsplats. Om urval sker ska det göras efter krite- rier som är fastställda i lag eller med stöd av lag alternativt god- kända av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. En fristående utbildningsanordnare är inte skyldig att anta en sökande som har ett omfattande behov av särskilt stöd, om be- tydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter skulle upp- stå för anordnaren. Hemkommunen är å sin sida inte skyldig att, för en sökande med ett sådant stödbehov, betala ersättning för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekono- miska svårigheter skulle uppstå för kommunen. En utbildnings- anordnares antagningsbeslut får inte överklagas. En konsekvens av Frivux är att dagens process med kommunens ansvar för mottagande och intagning av den enskilde kompletteras med en beslutsprocess hos anordnaren. Detta i förening med att de ifrågavarande termerna kan uppfattas som otydliga eller missvisande, motiverar att de utmönstras ur lagstiftningen. I kommunens beslutsprocess ska enligt mitt förslag ingå pröv- ning och beslut om sökandens behörighet, rätt att delta i studier, samt – om dessa förutsättningar är uppfyllda – att kommunen åtar sig betalningsskyldigheten för sökandens utbildning. I de fall det är fråga om utbildning som omfattas av gällande rättighetslagstiftning kommer, liksom tidigare, kommunens avgörande om sökandes be- hörighet och beslutet att åta sig betalningsansvar i praktiken utgöra ett och samma beslut. Ett beslut om åtagande av betalningsansvar leder till att den enskilde har rätt att fritt välja anordnare för den aktuella utbildningen, och att betalningsskyldighet för utbildningen uppstår hos kommunen. Om en sökande har ett omfattande behov av särskilt stöd, behöver kommunen emellertid inte betala ersätt- ning för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter skulle uppstå för kommunen. Beslutet om antagning av sökanden till utbildningen fattas av utbildningsanordnaren. Anordnaren ska vara skyldig att anta en sökande, oavsett hemkommun. Antagningsskyldigheten ska dock inte gälla om anordnaren av affärsmässiga skäl, t.ex. för få sökande, beslutar att inte starta den aktuella utbildningen. En fristående ut- bildningsanordnare är inte heller skyldig att anta en sökande som har ett omfattande behov av särskilt stöd, om betydande organisa- toriska eller ekonomiska svårigheter skulle uppstå för anordnaren, vilket även gäller för fristående skolor. Om det finns fler sökande än antalet utbildningsplatser ska ett urval ske. För kommunala ut- bildningsanordnare meddelas föreskrifter om urval av regeringen. Fristående utbildningsanordnare ska ha urvalskriterier som är god- kända av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, se vidare i Tillståndsgivning (kap. 5). Det saknas skäl för att låta en utbildningsanordnares beslut i fråga om antagning bli föremål för överklagande, jfr. resonemanget i Likabehandling av studenter i hög- skolan, prop. 2001/02:68 s. 74 ff. Antagningsprocessen kan illustreras med följande bild: Den enskilde Individuell studieplan m m För att en enskild ska få utöva myndighetsuppgifter såsom sätta och utfärda betyg krävs förutom lagstöd, ett tillstånd från en an- svarig statlig myndighet. För barn- och ungdomsskolan finns ett sådant regelverk. Motsvarande system med statlig tillståndsgivning ska enligt utredningens direktiv tillämpas även inom Frivux. De centrala frågorna kring tillståndsgivningen som jag behandlar i detta kapitel är tillståndets omfattning, villkoren för tillstånd samt till- ståndsgivningsprocessen. Jag lämnar också några övergripande syn- punkter som jag anser ska vara vägledande för handläggningen av tillståndsärenden. 3.1.1Fristående skolor för barn och ungdomar började framväxten av fristående skolor att ta fart.TPF1FPT I propositionen om skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:4) föreslogs att föräldrar och elever generellt sett skulle få ökade möjligheter att välja skola. Den principiella utgångspunkten att ge största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola har därefter följts av konkreta reformer. Det mest kraftfulla redskapet för denna frihet att välja gavs i propositionen om valfrihet och fri- stående skolor (prop. 1991/92:95). Friheten omfattar såväl kommu- nala som fristående skolor. Nuvarande regelverk innebär att även de fristående skolorna finansieras av det allmänna och att de inte längre har rätt att ta ut avgifter. 1TP PT En närmare beskrivning ges bl.a. i Skollag för kvalitet och likvärdighet, SOU 2002:121. Villkor för tillstånd, godkännande och förklaring om rätt till bidrag Beslutsinstanserna är olika beroende på skolform. Kommunerna prövar enligt 2 a kap. skollagen ärenden om tillstånd för enskild för- skola och enskilt fritidshem samt godkännande för utbildning mot- svarande förskoleklassen i vissa fall. fattar beslut om godkännande och rätt till bidrag för fristående grundskolor och fristående särskolor samt prövar ärende om rätt till bidrag för fri- stående gymnasie- och gymnasiesärskolor (alternativt att enbart ställa verksamheten under statlig tillsyn). I det följande redogörs enbart för reglerna som rör fristående grundskolor och gymnasieskolor. Om det inte särskilt anges omfattas också särskolor och gymnasie- särskolor. Bestämmelserna om vilka villkor som gäller för att få bedriva fri- stående skolor för barn och ungdomar återfinns i 9 kap. skollagen samt i förordningen (1996:1206) om fristående skolor, härefter fri- skoleförordningen. Villkoren för att få bedriva förskoleverksamhet och utbildnings- verksamhet på grundskolenivå är bl.a. att verksamheten håller god kvalitet och svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet. För ett god- kännande av en fristående grundskola krävs också bl.a. att utbild- ningen ska ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsent- ligen svarar mot dem som motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet ska förmedla. Huvudmannen måste ha förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med dessa villkor. Det finns ett generellt krav på att använda sig av lärare, förskolelärare eller fritids- pedagoger som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak ska bedriva. Detta krav är dock inte absolut. Undantag får göras när personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till elevernaTPF2FPT. Inte heller kravet att skolan ska vara öppen för alla är undantagslöst. Såväl kommunala som fristående skolor kan neka att ta emot en elev vid skolan om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan. Det ställs vidare krav på rektorsfunktion och deltagande i nationella ämnesprov, m.m. Uppgifter som ska lämnas av den sökande innefattar i dessa delar en beskrivning av den tänkta skolans ledning och den pedagogiska personalens avsedda sammansättning, hur undervisningen avses att 2TP PT Undantag gäller även för personal i . Den sökande ska även lämna ett antal uppgifter inom områden där det finns ett friutrymme för den fristående skolan att utforma sin verksamhet. Exempel på områden är pedagogisk profil, egna kursplaner, beräknat elevantal och lokaler. Sammantaget ska de lämnade uppgifterna ge stöd för Statens skolverks bedömning av den sökandes förutsättningar och vilja att bedriva en verksamhet som överensstämmer med målen för det offentliga skolväsendet. Godkännande ska ges om villkoren är uppfyllda Rätten att starta och driva en fristående skola över grundskole- nivå betraktas som en del av den allmänna näringsfriheten och kräver inget särskilt godkännande. För att en skola ska förklaras berät- tigad till bidrag uppställs däremot villkor jämförbara med dem som gäller för godkännande av en grundskola. För gymnasieskolor obe- roende av huvudman finns gemensamma bestämmelser om behörig- het och urval till studier, om kärnämnen, omfattningen av studierna och betyg. Bestämmelserna om vilka villkor som ställs på de fristående sko- lorna har tillkommit efterhand som behov av reglering inom ett visst område uppkommit. Både kommunala och fristående skolor står under tillsyn. Vad omfattas av godkännandet respektive rätten till bidrag? beslut om godkännande och rätt till bidrag avser alltid en namngiven sökande, skola, utbildning/-ar och kommun (etable- ring). Detsamma gäller också beträffande en förklaring om rätt till bidrag för en fristående gymnasieskola. Godkännande kan avse vissa årskurser och bidragsförklaring för gymnasieskolan gäller specifika program. Enligt bestämmelsen i 1 a kap. 7 § friskoleförordningen får medge att en fristående skola anordnar prövning och ut- färdar betyg enligt de bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom det offentliga skolväsendet. Skolan ska då tillämpa bestämmelserna om betyg som finns i grundskoleförordningen (1994:1194) respektive särskoleförordningen (1995:206). Beträffande fristående gymnasieskolor gäller, enligt 2 kap. 9 § fri- skoleförordningen, att skolan ska ge betyg eller bevis över utbild- ningen i enlighet med bestämmelserna i 7 kap. 1–14 § gymnasie- förordningen (1992:394) respektive 7 kap. särskoleförordningen. Skolan får vidare anordna prövning endast för den som har varit elev i skolan och får avse endast sådana kurser som anordnas vid skolan (2 kap. 9 a § friskoleförordningen). Utöver betygsrätten prövas också skolans rätt till bidrag. Bestäm- melserna om bidrag varierar något mellan olika skolformer och be- handlas närmare under Ersättningsmodeller (4 kap.). Ett godkännande eller en förklaring om rätt till bidrag gäller tills vidare. Återkallelse kan föranledas bl.a. av att skolan inte längre uppfyller kraven för godkännande/rätt till bidrag och att bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen. Handläggningen av ärenden om tillstånd, godkännande och rätt till bidrag En ansökan om godkännande respektive rätt till bidrag ska vara tillhanda året innan skolan ska starta. En fristående grundskola ska inte förklaras ha rätt till bidrag om det innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kom- mun där skolan är belägen, 9 kap. 6 § 1 st, 6 a § skollagen. Motsva- rande regel gäller även för fristående gymnasieskolor, men utöver eventuella effekter i lägeskommunen ska även sådana effekter be- aktas i näraliggande kommuner, 9 kap. 8 § och 8 b § skollagen. är skyldigt att bereda kommunerna tillfälle att yttra sig över ansökan. Ansökningarna skickas –maj månad till respektive lägeskommun för ytt- rande. Om ansökan avser en fristående gymnasieskola skickas re- även till närliggande kommuner vilket innebär att det i prak- tiken kan bli upp emot tio kommuner per ansökan. Remisstiden är satt till ansökningsåret. Kommunerna får på detta sätt också kännedom om att en eller flera fristående skolor avser att etablera sig i respektive kommun och kan därigenom planera sin skolbudget och skolorganisation då ett eventuellt godkännande och rätt till bidrag inte träder i kraft förrän läsåret därpå. Beslut i ärenden om godkännande och rätt till bidrag eller åter- kallande härav får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt 9 kap. 17 § skollagen. Inom den vuxenutbildning som upphandlas på entreprenad finns inget system med tillståndsgivning. Relationen mellan kommunen och entreprenadföretaget regleras istället av ett avtal som har föregåtts av upphandling. Upphandlingsunderlagen innehåller därför ett antal punkter som svarar mot kraven i lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling och de lokala krav som ställs av kommunen på den utbild- ning man vill upphandla. Ett antal av dessa krav i upphandlings- underlagen kan ge vägledning i fråga om kravprioriteringar från kommunernas sida. Av den anledningen har jag granskat upphand- lingsunderlagen inom vuxenutbildningsområdet från ett antal kom- muner. I de flesta upphandlingsunderlagen kan man tydligt se tre delar. Den första delen förtydligar rollfördelning och avtalsinnehåll i enlighet med bestämmelserna om offentlig upphandling. Där klargörs också de bedömningsgrunder som kommunen avser att använda, samt en eventuell viktning av olika krav. Denna viktning kan beskrivas i poäng eller procent. Den andra delen innehåller tvingande krav, där anbudsgivaren endera helt enkelt förväntas acceptera kraven och sättet att uppfylla dem, eller ange ja eller nej, med en procent- eller poängviktning av ett nej som medför att anbudet inte accepteras. Den tredje delen innehåller krav på viss typ av verksamhet, men där det finns möjligheter för anbudsgivaren att beskriva hur man avser uppfylla kraven. I denna tredje del bedöms anbudsgivarens uppgifter, och poängsätts utifrån beskrivna kriterier. I de granskade upphandlingsunderlagen finns en stor likhet i fråga om krav som är tvingande att uppfylla för anbudsgivaren. Det finns inte heller utrymme för olika sätt att uppfylla kraven. behöver anbudsgivaren bara ange att han accepterar att uppfylla kraven på det beskrivna sättet. Exempel på krav som återfinns här är anbuds- givarens rättsförmåga, systemkunskaper, förutsättningar att följa nationella läro- och kursplaner, personalens kompetens, insynsrätt för kommunen, deltagande i kvalitetsarbete m.m. Under denna del varierar kraven något, men en stark betoning finns på en beskrivning av hur verksamheten ska bedrivas. Här förväntas anbudsgivaren beskriva t.ex. val av pedagogiska metoder, grader av flexibilitet, modeller för studerandeinflytande, åtgärder för verk- samhetsutveckling och kompetensutveckling samt modeller för kva- litetsarbete. Deltagarnas fria val i samband med entreprenader Flera kommuner, bl.a. och , erbjuder den en- skilde studerande att fritt välja anordnare inom ramen för den upp- handlade vuxenutbildningen. De valbara anordnarna har dock tecknat avtal med kommunen efter genomförd upphandling. Valet kan basera sig t.ex. på att anordnaren erbjuder en viss studieform. auktorisation – Exemplet kommun Ett mellanting mellan entreprenad och tillståndsbaserad vuxenut- bildning tillämpas i kommun. Systemet är ett kundvalssystem som omfattar i stort sett alla kommunala verksamheter som vänder sig direkt till kommunmedborgarna, däribland vuxenutbildningen. Syftet med Nackas kundvalssystem är att kommuninvånarna ska erbjudas valfrihet och ett direkt inflytande över de tjänster som er- bjuds. Kommunen fastställer mål och ramar för verksamheten och kommuninvånaren kan med hjälp av så kallade checkar välja mellan ett antal auktoriserade utförare. Utförare/anordnare som vill erbjuda sina tjänster till en person folkbokförd i ansöker om auktorisation hos kommunen, som granskar och kontrollerar utförarens/anordnarnas förutsättningar att leva upp till de krav som kommunen ställer. De som sedan god- känns blir auktoriserade genom beslut av utbildningsnämnden i kommun och därmed valbara för kommuninvånarna. Ut- bildningen från utförarna/anordnarna upphandlas alltså inte. Enligt kommunens bedömning krävs inte upphandling då det är kom- muninnevånaren själv som väljer/köper tjänsten – inte kommunen. Checkarna bygger på principen att ersättningen är direkt kopplad till utförarna och den tjänst som produceras, i detta fall formell vuxenutbildning. Kraven för auktorisation stämmer väl överens med de tvingande krav som återfinns i de flesta kommunala upphandlingsunderlag. Den sökande förbinder sig till att bl.a. bedriva verksamheten i överens- stämmelse med nationella regler och bestämmelser, använda utbildad och kompetent personal, ha goda systemkunskaper och fungerande system för kvalitetsarbete samt medverka i kommunens kvalitets- uppföljningar. Utredningens bedömning: Villkoren för tillstånd att bedriva fristående vuxenutbildning bör utformas med hänsyn till vuxen- utbildningens egenart. Detaljregleringen i fråga om tillståndsgiv- ningen bör vara så liten som möjligt. 3.2.1Några inledande reflektioner kring tillämpningen av nuvarande regelverk En viktig fråga är hur den nuvarande tillståndsgivningen för fristående skolor fungerar. Det begränsade utvärderingsmaterial som finns att tillgå är dessvärre baserat på ett fåtal utvärderingsobjekt, vilket med- för att man får vara försiktig med att dra allt för långtgående slut- satser av materialet. Innehållet förstärker dock de synpunkter jag fått från fristående anordnare i samband med de organisations- och kommunbesök jag genomfört, och jag anser därför att det bör redo- visas. Synpunkterna pekar på att flertalet berörda fristående skolor, så- väl de som fått sin ansökan godkänd som de som fått avslag, upp- lever att blanketter och anvisningar är tillfredsställande samt att det handläggarstöd de fått från har varit bra. Man lyfter dock fram de stora problem som man ser i tillståndsgivningspro- cessen i fråga om handläggningstider samt de uppställda kraven på redovisning av lokaler och pedagogisk personal före förväntad verksamhetsstart. Detta upplevs som ett moment 22 av de sökande eftersom såväl förvärvande av lokaler som rekrytering av personal är ett stort risktagande innan tillstånd för verksamheten har erhållits. Enligt ansvariga handläggare på är också den vanligaste anledningen till avslag på inkomna ansökningar brister i beskrivningarna kring lokaler m.m.TPF3FPT Tillståndsgivningen är en förutsättning för att en fristående ut- bildningsanordnare ska få rätt till att utöva myndighetsuppgifter och att erhålla ersättning från offentliga medel för sin verksamhet. I tillståndsprocessen ligger därför en grundläggande relation mellan givaren och mottagaren av tillståndet. Det måste finnas en gemen- sam förståelse av vilka förutsättningarna för tillståndet är, samt även konsekvenserna av tillståndet.