sou · GWB393 · 2008-10-17 00:00:00 — Det har dock inte varit möjligt att inom ramen för vårt uppdrag sammanträffa med dessa grupper eller att närmare ta del av vilka tankegångar eller strategier som formulerats inom dessa projekt. Någon beskrivning härav kan därför inte göras i detta delbetänkande. Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar 2.3.1Bakgrunden till 7 kap. 48 § sekretesslagen En förutsättning för införandet av bestämmelserna om ljud- och bildupptagningar var enligt förarbetena att integritetsfrågorna kunde lösas på ett tillfredsställande sätt. Härmed avsågs framför allt risken för att ljud- och bildupptagningar kan komma att spridas och an- vändas på ett okontrollerat sätt som kan innebära ett integritets- intrång för den enskilde förhörspersonen (prop. 2004/05:131 s. 107). Ljud- och bildupptagningar kommer att bli allmänna handlingar på motsvarande sätt som de ljudinspelningar på band av förhör som skett enligt 6 kap. 6 § . Den som begär att få ta del av en bandinspelning har med stöd av 2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen som regel rätt att ta del av en sådan ljudinspelning och att få ut en avskrift eller kopia av den. Enligt 19 § förordningen om mål och ärenden i allmän domstol ska domstolen, om någon begär det, tillhandahålla en kopia av en sådan bandinspelning, om inte domstolen anser att det finns särskilda skäl att göra en utskrift. Kopior av ljudbandinspelningar är således som regel tillgängliga för envar om inte sekretess gäller för dem. Paragrafen upphör emellertid att gälla då EMR träder i kraft . I propositionen till EMR bedömde regeringen att det mass- medierättsliga normsystemet för användningen av uppgifter som åtkommits genom handlingsoffentligheten inte ger ett tillräckligt skydd för enskildas personliga integritet när det gäller ljud- och bildupptagningar. Enligt regeringen borde därför införas en reg- lering som både tillgodoser skyddet av enskildas integritet och för- hindrar att fotograferingsförbudet i rättssalen kringgås genom att en kopia av den del av ljud- och bildupptagningen som avser bild- upptagningen alltid lämnas ut på begäran av en enskild person. Enligt regeringen kunde det nämligen på goda grunder antas att de allra flesta som kallas till en domstol i förhörssyfte skulle anse att en obegränsad möjlighet för andra att ta del av ljud- och bild- upptagningen från deras förhör utgör ett avsevärt intrång i den personliga integriteten, betydligt större än vad dagens ljudupptag- ningar innebär. Särskilt brottsoffer upplever offent- ligheten som mycket pressande och många personer skulle sanno- likt överväga att inte frivilligt medverka till ett förhör med vetskap om att uppgifter om utseende och sättet att agera kan komma att Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar spridas på ett obegränsat sätt. Särskilt allvarligt blir intrånget i förhörspersonens privata sfär om bildupptagningen används för utsändning i TV eller spridning på Internet. Risken för repressalier eller trakasserier mot förhörspersoner i mål med en underliggande hotbild eller starka motsättningar mellan parterna bör inte heller negligeras, framhöll regeringen. Hänsynen till enskildas personliga integritet talar alltså med styrka för att en spridning av själva bildupptagningen på något sätt bör begränsas, menade regeringen. Till detta kommer att en risk för en obegränsad spridning av bildupptagningen med stor säkerhet skulle inverka negativt på många människors förmåga att avge en spontan och klar berättelse, något som i sin tur innebär att bevis- värdet av utsagan äventyras. Även intresset av att rätten får ett gott underlag för sin bedömning av målet kräver därför att möjligheten att ta del av en ljud- och bildupptagning från ett domstolsförhör be- gränsas. Mot bakgrund av det sagda ansåg regeringen att en begräns- ningsregel bör ha sin utgångspunkt i önskemålet att förhindra att bildupptagningen får en omfattande spridning och offentlighet (a. prop. s. 115). Det kan i sammanhanget också nämnas att regeringen gjorde vissa uttalanden av intresse beträffande fotograferingsförbudet i 5 kap. 9 § . De överväganden som låg bakom in- förandet av fotograferingsförbudet gör sig, enligt regeringen, i allt väsentligt gällande även . Det anmärktes dock att vid tiden för balkens införande fokuserades integritetsfrågan helt på den till- talades förhållanden. Andra enskilda parters, vittnens och måls- ägandens integritetsintressen uppmärksammades inte alls. Enligt regeringens mening råder det emellertid inte något tvivel om att dessa personers behov av skydd för sin personliga integritet väger i allt väsentligt lika tungt som skyddet av den tilltalades personliga förhållanden. Det gäller särskilt målsäganden och vittnen i brott- mål. Enligt regeringen får fotograferingsförbudet därför anses ha en lika stor betydelse för dessas personliga integritet som för den tilltalades (a. prop. s. 113 f.). 2.3.2Innebörden av 7 kap. 48 § sekretesslagen På regeringens förslag infördes en ny sekretessbestämmelse, 7 kap. 48 § sekretesslagen, enligt vilken sekretess gäller hos domstol för uppgift i bild som ingår i en ljud- och bildupptagning av ett förhör Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar som hållits i domstol, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den hörde lider men. Står inte detta klart, får bilden i ljud- och bildupptagningen inte visas eller på annat sätt lämnas ut av domstolen. Sekretessen enligt 7 kap. 48 § gäller med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att det föreligger en presumtion för sekretess. Enligt propositionen bör domstolen, om den enskilde förhörspersonens inställning till frågan om utlämnande inte är känd, i allmänhet kunna utgå från att uppgifterna inte kan lämnas ut. Någon skyldighet för domstolen att kontakta den enskilde för att ta reda på dennes in- ställning till en begäran om utlämnande finns inte. Bestämmelsen är utformad så att sekretessen träffar endast bilduppgifterna i ljud- och bildupptagningen. Om uppgifterna i bilden inte kan lämnas ut, kan rätten på begäran i stället lämna ut en ljudupptagning av för- höret (a. prop. s. 287). Tanken med EMR-reformen var således att en ljud- och bildupptagning rent tekniskt ska separeras så att ljudupptagningen – men inte bildupptagningen för vilken gäller sekretess – liksom lämnas ut i en kopia enligt 2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen samt 19 § förordningen om mål och ärenden i allmän domstol, se ovan. Den omständigheten att 19 § i den nämnda förordningen – vari föreskrevs att en kopia av en band- inspelning av ett bevisförhör i domstol enligt 6 kap. 6 § rättegångs- balken skulle på begäran tillhandahållas om inte domstolen fann särskilda skäl att göra en utskrift – upphävts genom regeringsbeslut bör enligt vår mening knappast tolkas som att det inte längre finns någon presumtion för att kopior av mot- svarande digitala ljudupptagningar ska tillhandahållas i stället för utskrifter, se även nedan i avsnitt 2.3.3. Det bör observeras att sekretessen bara gäller till skydd för den enskilde förhörspersonens intresse av att inte lida men. Andra en- skilda eller allmänna intressen åtnjuter inget skydd enligt den nya sekretessbestämmelsen. Av 12 kap. 3 § sekretesslagen följer att sekretess normalt upphör att gälla om uppgifterna läggs fram vid en offentlig förhandling i samma mål eller ärende. Genom ett infört uttryckligt undantag i paragrafen gäller detta dock inte sekretess enligt 7 kap. 48 § sekre- tesslagen för bildupptagning. Det innebär att sekretessen består även efter det att ett förhör läggs fram genom en ljud- och bild- upptagning vid en offentlig förhandling i samma mål eller ärende, t.ex. i hovrätten efter ett överklagande. Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar Trots att sekretess gäller för en bildupptagning, finns i sekre- tesslagen ett antal sekretessbrytande bestämmelser i sekretesslagen som kan göra att en ljud- och bildupptagning måste lämnas ut utan hinder av sekretessen för bilden. Nedan, främst i avsnitt 2.6, kommer vi att behandla 14 kap. 5 § sekretesslagen som reglerar kollisionen mellan sekretess och rätten till partsinsyn. Här ska också nämnas bestämmelsen i 14 kap. 4 § sekretesslagen vari bl.a. föreskrivs att sekretess till skydd för en enskild inte gäller i förhållande till den enskilde själv och kan i övrigt helt eller delvis efterges av den en- skilde. Undantag härifrån gäller bara om det särskilt har föreskrivits i sekretesslagen. I förarbetena till sekretesslagen anfördes att det är i och för sig tänkbart att en enskild – som medger att sekretessbelagd uppgift om honom lämnas ut – kan vara offer för påtryckningar från utomstående. Den enskilde kan också göra sig skyldig till en miss- bedömning till egen nackdel eller kan ta skada av den kännedom han själv får. Trots detta borde det dock inte annat än i rena undan- tagsfall genom särskilda föreskrifter komma i fråga att undanhålla den enskilde uppgifter om sig själv eller att frånkänna hans samtycke rättsverkan (prop. 1979/80:2 Del A s. 329). I sekretesslagen finns endast ett fåtal sådana undantagsbestämmelser. I huvudsak handlar undantagen om risker för att syftet med en vård eller behandling går om intet, om uppgifter lämnas till den vård- eller behandlingsbehövande själv (7 kap. 3 och 7 §§ sekretesslagen). Av det sagda följer att en enskild förhörsperson alltid har en rätt att på begäran få del också av bildupptagningen i ett ljud- och bildupptaget förhör med honom eller henne själv. Förhörspersonen kan också helt eller delvis efterge sekretessen enligt 7 kap. 48 § sekretesslagen vilket innebär att sekretessen då inte kan hindra ett utlämnande. Går en förhörsperson med på att en ljud- och bild- upptagning av ett förhör lämnas ut exempelvis till en tilltalad eller en journalist eller annan intresserad, är domstolen således enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen skyldig att lämna ut den. 2.3.3Om sättet för ett utlämnande Som framkommit kan det finnas situationer när en domstol trots sekretess för bilden är skyldig att till en enskild lämna ut en ljud- och bildupptagning som är en allmän handling; något som den normalt sett blir först då protokoll från den förhandling vid vilken upptagningen skett har färdigställts efter förhandlingens avslutande Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar (se 2 kap. 7 § andra stycket 3 tryckfrihetsförordningen och prop. 2004/05:131 s. 111 f. med där gjorda hänvisningar). Några ord bör därför sägas om sättet att lämna ut en ljud- och bildupptagning inklusive bildupptagningen. Till en början kan på- pekas att sekretesslagen inte reglerar på vilket sätt en uppgift ska lämnas ut. Bestämmelser om sättet för utlämnande finns däremot i 2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen. Den som önskar ta del av en allmän handling (sökanden) har rätt att ta del av hand- lingen på två olika sätt. För det första kan sökanden avgiftsfritt ta del av handlingen genom att myndigheten tillhandahåller den på stället, se 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen. I sådant fall har sökanden rätt att i dom- stolens lokaler ta del av handlingen, t.ex. att läsa en skriftlig hand- ling på papper eller läsa elektroniskt lagrat material på allmänhetens presentationsterminal. Sökanden har också rätt att göra en avbild av handlingen eller ta handlingen i anspråk för ljudöverföring. När det gäller ljud- och bildupptagningar som tillhandahålls på stället, t.ex. i domstolens visningslokal, torde 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen i och för sig inte innebära något hinder mot att sökanden genom t.ex. en mobiltelefonkamera själv gör en rörlig kopia av bildupp- tagningen. Sökanden kan också ta del av handlingen genom att mot avgift få den utlämnad till sig i avskrift eller kopia, se 2 kap. 13 § första stycket andra meningen tryckfrihetsförordningen. En upptagning för automatiserad behandling behöver dock inte lämnas ut i annan form än i pappersutskrift i större utsträckning än vad som följer av lag. Syftet med detta s.k. utskriftsundantag är att förhindra att ut- lämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörliga integritetsintrång (prop. 1973:33 s. 85 f.). Genom en ändring i paragrafen har det blivit möjligt att i lag föreskriva en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar elektroniskt. var utskriftsundantaget absolut. Genom lag kan således myndigheter åläggas en skyldighet att lämna ut uppgifter i elektronisk form. Endast ett fåtal sådana lagbestäm- melser finns . Det kan här nämnas att det i många s.k. registerförfattningar rörande myndigheters behandling av personuppgifter tvärt om är ganska vanligt med bestämmelser som av hänsyn till integritetsrisk- erna förbjuder eller annars begränsar myndigheters möjligheter att lämna ut personuppgifter elektroniskt. I 2 kap. 13 § första stycket tredje meningen föreskrivs vidare att en myndighet inte heller är Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar skyldig att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som har angivits, om svårigheter möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. När det gäller 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen och digitala bildupptagningar är gällande rätt enligt vår uppfattning inte helt tydlig. Klart är att det inte finns någon sådan skyldighet i lag för domstolar att lämna ut en digital ljud- och bildupptagning elektron- iskt som slår undan utskriftsundantaget. Å andra sidan står det också klart att utskrifter av en rörlig bildupptagning rimligen inte kan göras på ett sätt som ger en sökande möjlighet att begripa och till- godogöra sig den efterfrågade och digitalt lagrade informationen. Något förbud mot att lämna ut en elektronisk kopia finns inte. Det finns över huvud taget ingen särreglering av allmänna domstolars möjligheter att behandla personuppgifter som är inriktad på att begränsa just elektroniskt utlämnande. Domstolar kan knappast heller åberopa att det skulle möta några svårigheter i och för sig att framställa en elektronisk kopia av en ljud- och bildupptagning. Av 10 § förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. följer i stället att domstolar och andra stat- liga förvaltningsmyndigheter får tillhandahålla handlingar i elektron- isk form, om det är lämpligt. Med beaktande av att införandet av den nya digitala upptag- ningstekniken i domstolarna alls inte åsyftat att medföra någon inskränkning i och för sig i handlingsoffentligheten anser vi att det mesta talar för att de rörliga bildupptagningarna – om de alls ska lämnas ut – liksom ljudupptagningarna måste lämnas ut i elektron- isk form som en elektronisk kopia när de begärs ut med stöd av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om handlingsoffentlighet. Så har också vid i vart fall ett tillfälle skett genom ett tingsrätts- beslut inom ramen för testverksamheten i hovrättsområdet då ett vittne eftergav sekretessen till förmån för ett medieföretag som fick ut en kopia på det ljud- och bildupptagna vittnesförhöret. Upptagningen visades senare i en TV-utsändning. Ett alternativt synsätt skulle i praktiken innebära att upptagningar endast skulle kunna tillhandahållas sökande vid besök hos domstol där en upp- tagning spelas upp på en allmänhetens presentationsterminal, på bildskärm i en särskilt utrustad visningslokal eller liknande. Det kan i sammanhanget nämnas att i sitt förslag till lag om behandling av uppgifter vid allmänna dom- stolar har föreslagit en bestämmelse som i betydande mån begrän- sar möjligheterna att till en enskild lämna ut personuppgifter på Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar elektroniskt medium, se SOU 2001:100. Förslaget har dock ännu inte lett till någon lagstiftning. Slutligen kan nämnas att en kommitté – E-offentlighetskommitén – överväger om det i sekretesslagen eller i annan lag ska införas en skyldighet för myndigheter, generellt eller i mer begränsad ut- sträckning, att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form (dir. 2008:26). Uppdraget i denna del har sin bak- grund i att Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) i det lag- stiftningsärende som föregick ändring i 2 kap. 13 § tryck- frihetsförordningen hade föreslagit en ändring av tryckfrihetsför- ordningen enligt en omvänd princip, nämligen att det skulle införas en skyldighet för en myndighet att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar, dvs. upptagningar, i elektronisk form, såvida det inte för myndigheten i lag eller förordning finns en bestäm- melse som förbjuder det (SOU 2001:3). OSEK förutsatte därvid att det i registerförfattningar skulle införas undantag från skyldig- heten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form i den mån det behövs för att undvika eventuella integritetsproblem med ett avskaffande av utskriftsundantaget. Vid remissbehandlingen av betänkandet var flera instanser tveksamma till förslaget i fråga, bl.a. med hänsyn till att konsekvenserna med avseende på eventuella integritetsproblem inte var tillräckligt väl utredda (prop. 2001/02:70 s. 28). Regeringen instämde i denna tvekan. Med hänsyn bl.a. härtill fann regeringen att OSEK:s förslag inte borde genomföras. I stället föreslog regeringen den nuvarande möjligheten att i lag införa en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Med tanke på IT-utvecklingen inom förvalt- ningen fann regeringen nämligen anledning att överväga att i vanlig lag, t.ex. i 15 kap. sekretesslagen, införa en sådan skyldighet, generell eller med avseende på vissa kategorier av allmänna handlingar. Regeringen avsåg dock att återkomma till frågan. Så har alltså skett genom direktiven till . I uppdrag ingår att göra en under- sökning av hur en skyldighet för myndigheter att lämna ut all- männa handlingar i elektronisk form kan antas påverka riskerna för otillbörliga ingrepp i enskildas personliga integritet. I det avseendet ska kommittén bedöma om befintliga regler säkerställer en god- tagbar skyddsnivå i fråga om sådana ingrepp. Om slutsatsen blir att lagstiftning krävs för att minska riskerna för integritetsintrång, ska kommittén lämna konkreta författningsförslag. att en generell skyldighet inte bör införas, ska kommittén överväga Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar om det i stället bör införas en eller flera bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form på de områden eller i den utsträckning som detta bedöms lämpligt. I uppdraget ingår vidare att ta fram ett – så långt möjligt – hel- täckande underlag i fråga om vilka ekonomiska och andra kon- sekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektron- isk form skulle innebära. Det gäller bl.a. frågan om ett utlämnande av en allmän handling bör omgärdas av säkerhetsåtgärder, t.ex. i form av tekniska begränsningar i fråga om möjligheterna att be- arbeta innehållet i den utlämnade handlingen. Kommittén ska av- sluta sitt arbete . Resultaten av kommitténs arbete kan givetvis få stor betydelse även i fråga om domstolarnas hantering av ljud- och bildupptagningar. Det sagda har gällt sättet för utlämnande när det sker enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningens reglering av rätten att ta del av allmänna handlingar. Som kommer att närmare beröras i det följande, främst avsnitt 2.5.2 och 2.6, finns inte på motsvarande sätt uttryckliga och generella bestämmelser som reglerar sättet för hur en parts rätt att ta del av handlingar i ett mål eller ärende ska till- godoses. 2.3.4Ett otillräckligt sekretesskydd? Den nya sekretessbestämmelsen i 7 kap. 48 § sekretesslagen skyddar, som tidigare nämnts, enbart den enskilde förhörspersonens intresse av att inte lida men på grund av ett röjande av en bildupptagning. Sekretessen skyddar alltså inte någon annan enskilds intresse, t.ex. en parts integritet. Om t.ex. ett vittne själv begär ut eller går med på att en annan person får ut en ljud- och bildupptagning, måste domstolen lämna ut den alldeles oavsett om exempelvis målsägan- den eller en tilltalad protesterar däremot och gör gällande att han eller hon skulle lida men av att vittnesförhöret sprids på Internet eller på TV. (Det sagda gäller dock givetvis inte om exempelvis sekretess enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen gäller i ett mål till skydd för uppgifter om målsägandens eller den tilltalades personliga för- hållanden.) Inte heller skyddar sekretessen enligt 7 kap. 48 § sekre- tesslagen något allmänt intresse såsom exempelvis att den enskilda rättegången inte ska störas av en eventuell TV-utsändning eller att rättskipningen som sådan inte ska försvåras om det bland allmän- heten och tilltänkta bevispersoner uppstår en uppfattning att ljud- Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar och bildupptagningar från domstolsförhandlingar lätt kan spridas på YouTube, The m.fl. webbplatser. I lagstiftningsarbetet inför EMR-reformen anförde en del remiss- instanser att den blivande bestämmelsen i 7 kap. 48 § inte gav ett tillräckligt heltäckande sekretesskydd. Bland andra Justitiekanslern () framförde sådana synpunkter. Enligt JK borde sekretess- bestämmelsen också ta sikte på att skydda vissa allmänna intressen, främst intresset av att rättsprocessen kan fortgå utan allvarliga störningar. Med den föreslagna bestämmelsens utformning torde det kunna uppstå situationer där ljud- och bildinspelade förhör i en tingsrättsrättegång spelas upp i TV innan målet prövats i hovrätten. Under förutsättning att ingen av de hörda har något att erinra mot ett utlämnande av banden skulle sålunda en alternativ rättegång kunna genomföras i TV framhöll JK. Särskilt med tanke på det stora medieintresse som vissa rättsprocesser tilldrar sig – och där man kan tänka sig att medieföretag är beredda att betala betydande summor för att få tillgång till ett inspelat ljud- och bildförhör – kan en situation av nu skisserat slag inte uteslutas, menade JK. Den föreslagna regeln borde därför, föreslog JK, skärpas med införandet av ett skydd mot att rättsprocessen påverkas menligt av ett utläm- nande. Enligt JK minskar behovet av ett sådant skydd då pröv- ningen av ett visst mål väl har avslutats genom en lagakraftvunnen dom (JK dnr ). Regeringen ansåg dock, med hänvisning till att en ljud- och bildupptagning normalt sett blir allmän handling först sedan en förhandling avslutats, att det inte fanns något behov av en bestäm- melse som oavsett den hördes inställning möjliggör för domstolen att hålla inspelningar undan offentligheten fram till dess att för- handlingen avslutats. Inte heller i övrigt fann regeringen skäl till att skärpa sekretessbestämmelsen (prop. 2004/05:131 s. 117 f.). Frågan har emellertid fortsatt diskuterats. DV har med anledning av diskussioner och farhågor som upp- stått inom ramen för arbetet med att förbereda EMR-reformen i en skrivelse till uttryckt farhågor för att integritetsskyddet för bildupptagningarna inte är tillräckligt starkt och att det finns risk för en olämplig spridning av känsligt bild- material. Skrivelsen avser i första hand frågor om partsinsyn och kommer att beröras närmare i nästa avsnitt. När det gäller sekre- tessen handlar detta enligt skrivelsen om möjligheter för journa- lister att genom att betala förhörspersoner få tillgång till materialet Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar eller att förhörspersoner påverkas att medge att materialet lämnas ut. (Skrivelse dnr 749-2005 och Ju2007/7205). Även Riksåklagaren () har i en skrivelse till Justitiedeparte- mentet påtalat att sekretesskyddet är för svagt när det gäller ljud- och bildupptagningarna. Enligt RÅ har det i åklagarväsendets projektgrupp inför EMR-reformen framkommit tydliga signaler från åklagarna om att sekretesskyddet för bildupptagningarna är otillräckligt. Det finns, enligt RÅ, bland åklagare en utbredd och befogad oro att bevispersoner kommer att motsätta sig ljud- och bildupptagning, vilket i sin tur kan leda till att syftet att reformera överrättsprocessen kan komma att äventyras. Enligt RÅ måste det därför omgående tillskapas ett mer långtgående sekretesskydd för bildupptagningarna till skydd för rättsprocessen.