sou · GWB319 · 2008-03-04 00:00:00 — I bilaga 4 har potentiella utsläpp översiktligt uppskattats för ett undermarksförvar i kristallin berggrund och i bilaga 2 illustreras förhållandena vid en djupdeponi i en gruva. Resultaten indikerar att en permanent deponering i undermarksförvar har goda förutsätt- ningar att uppfylla högt ställda krav på isolering och synnerligen små utsläpp. Djupförvaret och vald metod för deponering skall säkerställa att läckaget av kvicksilver blir mycket litet och endast kan orsaka små tillägg till naturligt förekommande halter i mark, vatten och luft. Allmänna och grundläggande krav för att ta emot och deponera avfall är stipulerade i EG:s direktiv1999/31/EG. I detta anges kri- terier och förfarande för mottagning av avfall vid avfallsdeponi samt behandlas frågor som rör deponering av farligt avfall i djup- förvar. Fastställda detaljerade krav i anslutning till direktivet finns som bilaga i EU:s rådsbeslut 203/33/EG, Bilaga A Säkerhets- bedömning för mottagning av avfall för underjordsförvar. Den behandlar frågor som rör såväl mottagning som utformning och säkerhetsanalys för ett undermarksförvar. Direktivet anger att riskbedömningen skall redovisa bl.a. den potentiella faran med avfallet, att den omgivande miljön och vägar att nå biosfären ska definieras och att effekter av ev. utsläpp i de fall de når biosfären skall redovisas. Kraven i EU:s lagstiftning finns inarbetade i den svensk lag- stiftningen i förordning 2001:512 Om deponering av avfall i samt föreskrift NFS 2004:10. Dock är inte bilagan i rådsbeslutet implementerat i den svenska lagstift- ningen vilket skapar osäkerhet när det gäller vilka kriterier som skall tillämpas för avfallsdeponering under mark. Viktiga faktorer för säkerhetsanalysen enligt EU-reglerna är att potentiella utsläpp till brunnar, vattendrag och sjöar från ett djup- förvar för kvicksilverhaltigt avfall som kan drabba människa och natur ska jämföras med gränsvärden för dricks- vatten och ytvatten och möjligt bidrag till att öka kvicksilverhalten i fisk. Krav på utsläppsnivå måste anpassas till den miljö där slut- förvaret avses bli förlagt. För att kunna värdera potentiella utsläpp och om dessa är godtagbara för hälsa och miljö måste sålunda beräkningar av utsläpp från förvaret genomföras och baseras på platsspecifika data. Detta ställer i sin tur krav på att innebörden i frågorna kring godtagbara utsläppsnivåer för djupförvar ytterligare preciseras av avfallsinnehavare i säkerhetsanalysen och i samhällets styrande föreskrifter. 7.2.2Vad är långa tider ? I och med att kvicksilver alltid utgör en potentiell fara är det av intresse att visa att ev. läckage är betydelselöst och ej når omgiv- ningen ens efter mycket långa tider. För att bygga under säker- hetsredovisningen är det nödvändigt att ha kunskap om de faktorer och processer som bestämmer förhållandena i förvaret och värdera vad som troligen händer på lång sikt och på så sätt kunna göra relevanta förutsägelser långt . Innebörden i begreppet är ej definierat. I ovan nämnt EU-direktiv uteslutes inte att analysen omfattar minst 1 . Den svenska avfallsförordningens krav för deponering av potentiellt farligt avfall sträcker sig framåt men disku- terar även beständigheten hos geologiska barriären i ett 1 000-års- perspektiv. Att extrapolera beräkningarna över långa tider låter sig göras när grunderna att beräkna och prediktera väl en gång etablerats. Svårig- heterna ligger i att beakta förändringar i omgivningen över långa tider. Över en tusenårsperiod är det troligt att ekologi och land- skap ändras som följd av exempelvis klimatändringar, landhöjningar eller ändrad nivå på havet. Sjöar kan torka ut, floder får ändrade flöden och kustlinjer kan förflyttas. Kvicksilver och liknande avfall är alltid potentiellt farligt varför beräkningar av risker teoretiskt saknar bortre gräns. En rimlig utgångspunkt för beräkningarna är då att genomföra beräkningar som sträcker sig över tidsperioder fram till att förhållandena sanno- likt kan komma att drastiskt ändras t.ex. genom att permafrost växer till inför kommande istider. Forskningen indikerar att detta kan vara möjligt om . Att låta beräkningarna omfatta en tidsperiod på cirka 1 verkar då rätt rimligt och i linje med resonemangen i lagstiftningen. För säkerhetsanalysen anser jag det önskvärt att behörig myn- dighet ger ytterligare vägledning och preciserar samhällets krav beträffande innebörden i långa tider och anger de tidsperioder över vilka beräkningarna skall sträcka sig. 7.2.3Kommentar beträffande geologisk barriärer För att värdera geologiska och andra förutsättningar samt olika alternativa möjligheter när det gäller att lokalisera och bygga ett undermarksförvar anger utredningsdirektiven det som önskvärt att i ett tidigt skede definiera kriterier för det djupa bergförvaret. Vid all deponering av farligt avfall ges ofta de geologiska förutsätt- ningarna en central roll och krav ställs ofta att bästa geologi skall förutsättas. Att finna en sådan plats är dock vare sig möjligt eller nödvändigt. För ett undermarksförvar kan man nöja sig med ett bra berg. Geologiskt relaterade kriterier och krav som underlag för lokali- sering och byggande av djupförvaret är oftast av beskrivande och kvalitativ natur då flesta begrepp som beskriver förhållandena i berggrunden är baserade på erfarenhet. Först efter detaljerade platsundersökningar av berggrunden på förvarsdjup och en integre- rad analys av förhållandena är det möjligt att mer kvantitativt värdera berget. Erfarenheter från forskning beträffande radioaktivt avfall Möjligheterna att ange kriterier som grund för bl.a. lokalisering av ett djupförvar har ingående analyserats i omfattande svenska och internationella undersökningar för arbetet med slutförvaring av radioaktivt avfall /35, 36/. De geologiskt relaterade kraven för ett geologiskt djupförvar för kvicksilveravfall är i allt väsentligt samma krav som ställs på ett djupförvar för långlivat radioaktivt avfall. Detta är i sin tur en mycket omsorgsfullt undersökt fråga där det finns ett synnerligen omfattande vetenskapligt baserat material rörande t.ex. förhållan- dena i den skandinaviska berggrunden. Förutsättningarna för underjordiska förvar utanför med andra geologiska formationer som salt, lera och tuff har noga undersökts av länder som planerar sin slutförvaringen av långlivat radioaktivt avfall i sådan geologi. Den viktiga slutsatsen är att det går att bygga ett säkert djupförvar i praktiskt taget alla stabila geologiska formationer såsom lera, salt, kristallint berg eller vulkaniska bergarter. undersöker möjligheter till slutförvaring av radio- aktivt långlivat avfall i mäktiga lager av lera. Leran hindrar att far- liga komponenter i avfallet som frigjorts i grundvattnet läcker ut. Leran hindrar även vatten att komma in i förvaret samt bibehåller täthet genom att vara något plastisk. Även formationer av salt är, sett i ett långt tidsperspektiv plastiska. Viktigare för saltformationer är dock att sådana forma- tioner är av geologiska skäl praktiskt taget torra. Bristen på grund- vatten och sprickzoner medför att transport av ämnen går extremt långsamt i saltformationer. Förutsättningarna för deponering i salt är grundligt studerade i samband med radioaktivt avfall. Världens första slutförvar för långlivat radioaktivt avfall – WIPP i – är byggt i salt. För kristallin berggrund av den typ som finns i är den största skillnaden närvaron av grundvatten. Nackdelen med grundvattnet är att det löser upp avfallet och transporterar det till omgivningen. På mer än finns ej längre fritt syre i grundvattnet, vilket kraftfullt bidrar till att minska avfallets löslighet. För att hindra vattenströmning och förbättra inpackning av tex. radioaktivt avfall visar analyser och experiment att det är fördelaktigt att utnyttja en buffert av lämplig lera såsom bentonit närmast avfallet, se bilaga 5. I byggs ett slutförvar för använt kärn- bränsle med dessa förutsättningar och i beräknas det praktiska arbete inledas . Viktigaste kraven för en djupdeponi i svensk berggrund. Det är fördelaktigt men inte nödvändigt om förvaringen kan ske i rum på ett rejält djup cirka 300 600 m. För ett förvar djupt nere i berget är det önskvärt att det finns goda möjligheter att karakte- risera egenskaper som är väsentliga för byggbarhet, driftsäkerhet och säkerhet efter förslutning. För att beräkna säkerhet, värdera säkerhetsmarginaler samt pröva risker är det viktigt att de geo- logiska förhållandena kan fastställas på ett representativt sätt. Övergripande geologiskt relaterade krav och kriterier samt önskvärda förutsättningar skall vara: Djupförvaret bör lokaliseras till och byggas i en berggrund karakteriserad av geologiskt enhetliga förhållanden. På ett djup av 300 600 m skall det vara möjligt att med goda marginaler orientera och anpassa förvaret i en bergkropp som ger goda avståndsmarginaler till sprickzoner och andra svagheter. För ett djupförvar i svenskt urberg bör man eftersträva att välja ett område som har en berggrund med normala bergtrycks- förhållanden och genomsättes av få stora sprickzoner. Berget på förvarsnivån skall vara sådant att man kan undvika stabilitets- problem samt kunna räkna med gynnsamma geohydrologiska och geokemiska förhållanden. Berggrunden vid förvaret skall vidare karakteriseras av låg vattengenomsläpplighet och vatten- omsättning samt stabila och bestående geokemiska förhållanden med ett grundvatten fritt från löst syre. 8Intrång, övervakning samt utnyttjande för annan verksamhet Den valda tekniken att koncentrerat deponera kvicksilver skulle kunna innebära en risk ökad risk i närområdet för oavsiktligt intrång t.ex. genom att borra en djup brunn för vatten eller värme. Risken skall minimeras genom att göra tillträdet svårt och oattrak- tivt. Genom att förlägga förvaret djupt ner och ej i tätorter torde denna risk bli helt eliminerad när det gäller t.ex. borrade brunnar. Det är också viktigt att lokalisera själva förvaret till en berg- kropp som bedöms ointressant att exploateras för annat ändamål. Detta utesluter dock ej en samlokalisering med gruvverksamhet där man kan förlägga förvaret i ett ofyndigt sidoberg. 9 Kostnader och finansiering Kostnaderna för att etablera en djupförvarsverksamhet har i tidi- gare utredningar uppskattats till . Behand- ling av avfallet oberoende av deponeringsmetod har uppskattats till samma belopp. Siffrorna har angetts vara synnerligen osäkra och kan bero på en mängd lokala och andra omständigheter /15/. För att värdera kostnader som underlag för t.ex. investeringar krävs mer preciserade bedömningar baserade på platsspecifika förhållanden. De stora kostnaderna för ett djupförvar att etablera och bygga anläggningar, tunnlar och rum – kan grovt uppskattas genom jämförelse med liknande byggverksamhet. Att förlägga djupförvaret till berggrund med kända förhållanden kan väsentligt minska osäkerheten i arbetets omfattning och kost- nad. Då några djupdeponier i berg ej tidigare byggts i är omfattningen av arbetet att redovisa säkerheten och ta fram under- lag för ansökan om tillstånd hos miljödomstolsprövning svårt att överblicka. Förhållandevis omfattande insatser kan också behövas för allmän kommunikation och dialog med berörd kommun och allmänhet, vilket kan ta och bli kostsamt. Investeringskostnaderna för att bygga en djupdeponi i berg består av kostnader för att spränga ut tunnlar ner till förvarsnivå och uttag av förvaringsrum. Beroende på geologiska och andra förutsätt- ningar kan investeringen för en djupdeponi variera avsevärt. Här- utöver tillkommer kostnader för servicesystem, ventilation, läns- hållning, belysning och samband. I bilaga 2 och 4 har ställts samman kostnader för att anordna en deponi i anslutning till gruva respektive tidigare oljelager. Kostnader och finansiering SOU 2008:19 I gruvalternativet har kostnaderna för att iordningställa ett bergförvar på 300 000 m3P P i gruvan uppskattats till 20 miljoner i det fall brytningsrum kan utnyttjas. Om nya förvars- utrymmen behöver anordnas till har kostnaderna uppskattats till drygt 80 miljoner. utreder också ett andraalternativ att bygga ett helt nytt djupförvar vid smältverket i . Trots transporttekniska vinster bedöms kostnaderna bli i storleksord- ningen 270 miljoner i det fall brytningsrummen förlägges . Då nedfartsrampen svarar för en stor del av kostnaderna kan en ytligare förläggning bli mindre kostsam. I bilaga 4 uppskattas kostnaderna för att anordna ett under- marksförvar vid ett före detta oljelager för två olika deponerings- volymer 10 000 resp. 100 000 m3P P förlagda alternativt . I det grundare alternativet blir kostnaderna (inklusive service) för att iordningsställa förvaret för 10 000 m3P P deponering i storleksordningen 90 miljoner och för 100 000 m3P P förvaring, 150 miljoner. Motsvarande siffror vid djupare förläggning är cirka 150 respektive . 9.2Kostnader för drift och efterarbeten samt övervakning Driften av en deponi i berg kräver kvalificerad kompetens och erfarenhet av dels avfallshantering, dels arbete under jord. Av kost- nadsskäl är det fördelaktigt att samlokalisera en djupdepå i berg med annan verksamhet som besitter organisation och kompetens för denna. Driften består i mottagning, kontroll samt nedtransport genom schakt eller via ramp. Transporterna kan ske med lastbil eller truck av avfall placerat i fat eller containrar. För visst pulverformigt avfall eller slam som blandats med t.ex. aska kan sluten transport av successivt härdande avfall vara fördelaktigt. Kostnaderna för drift och tillsyn beror i hög grad på hur verk- samheten anordnas och dra nytta av samlokalisering. I bilaga 4 har driftkostnaderna uppskattats till . 9.3Kostnader vid deponering i och Kostnaderna för deponering i (djupdeponi i saltgruvan ) har offererats till per ton. (/ton) Därtill kommer kostnaderna för att förpacka avfallet i fat, kost- naden för fat samt transporter och administration. Grovt kan total- kostnaden uppskattas till högst per ton. Deponeringskostnader för omhändertagande av metalliskt kvicksilver i stålbehållare på det sätt som förutsatts i förslag till EU-lagstiftningen har ej offererats. 9.4Kostnader för olika deponeringsalternativ För små volymer avfall blir kostnaderna för deponering i befintliga anläggningar väsentligt lägre än vad som är möjligt vid deponering i en ännu ej byggd svensk anläggning. Den stora kostnadsskillnaden utgöres naturligen av investering i anläggning och erforderlig kringutrustning då kostnaderna för behandling av avfallet, förpack- ning samt drift torde vara av samma storleksordning. oberoende var avfallet deponeras. För innebär de stora avfallsvolymerna att investeringen för deponeringsanläggningen blir i gruvalternativet från per m3P exklusiveP kostnader för kringutrustning såsom pumpar, ventilation m.fl. För andraalternativet är mot- svarande kostnad per m3P .P Ett undermarksförvar byggt vid ett f.d. oljelager har en inves- teringskostnad på cirka 9 per m3P P vid 10 000 m3P P förvaring och 1 per deponerad m3P P vid 100 000 m3P P total förvaringsvolym. Kostnaden att deponera i tyska saltgruvor är per ton Deponering vid SAKABs ytdeponi i Kumla offereras till per ton. Deponering vid NOAH:s anläggning på i bedöms vara av samman storleksordning vid deponering av kvicksilveravfall med låg halt. Den totala volymen hos det svenska avfall som skall deponeras under mark är svår att uppskatta då det anges i ton och densiteten beror i hög grad på hur det behandlas före deponering. I bilaga 4 har totalvolymen uppskattats till 2 000 m3P P utifrån en uppskattning att totalbehovet kan utgå från ett deponeringsbehov som kan omräknas till metalliskt kvicksilver. Kostnaderna för deponering i tyska saltgruvor av blir då ; deponering i norskt kalkbrott torde vara av samma storleksordning . Deponeras samma kvantitet i en nybyggd svensk anläggning blir kostnaderna minst 90 miljoner i det fall inget mer avfall kommer att deponeras. Om hänsyn tas till att av tillgänglig volym utnyttjas blir kostnaden cirka 20 miljoner. I dessa kostnader ingår inte kostnad för behandling såsom stabi- lisering, förpackning och transporter Dessa kostnader är avsevärda men bedöms bli rätt lika och är oberoende av deponeringsalter- nativ. Jag kan konstatera att deponering i berg på förutsatt sätt i en svensk undermarksdeponi förefaller att vara minst 15 gånger dyrare än att deponera i befintlig anläggning i eller . I det fall överskottsvolymer kan brukas för annat ändamål och ges annan finansiering reduceras kostnaderna för deponering i och blir då cirka 3 5 gånger dyrare än deponering i saltgruvor. Kostnaderna för att permanent ta hand om avfall med kvicksilver i djupförvar ska täckas av avfallsinnehavarna. Läget för detta är olika för avfallsinnehavarna. gör interna avsättningar för framtida kostnader. täcker sina kostnader genom avtal med kunder, avsättningar och till del genom att utnyttja fonderade medel hos för AB:s uppdrag att hantera statligt ägda batterier. har ej gjort några interna avsätt- ningar för framtida kostnader medan har gjort interna avsättningar baserade på kostnaderna för deponering i saltgruva i . Frågeställningar i svensk och EU-lagstiftning kopplade till per- manent förvaring av kvicksilverhaltigt avfall i djupförvar har ingående och detaljerat analyserats och redovisats i bl.a. utred- ningen SOU 2001:58 Kvicksilver i säkert förvar. För en detalje- rad bakgrund hänvisas till denna utredning. Grundläggande för arbetet med bortskaffande av kvicksilver- haltigt avfall genom permanent deponering i djupförvar är gällande avfallsförordning SFS (2001:1063). De krav som finns beträffande deponering under mark i svensk lagstiftning stipuleras i förordning 2001:512 Om deponering av avfall i och föreskrift NFS 2004:10. (2004:2) behandlar mera i detalj krite- rier och förfaranden vid deponering av olika typer av avfall. Enligt förordningen skall avfall som innehåller minst 0,1 pro- cent kvicksilver bortförskaffas genom djupförvar . kan frågan om dispens prövas för avfallet med halter mellan 0,1 om bortskaffandet anses oskäligt. För avfall med högre kvicksilverhalt kan sådan prövning endast ske för små mängder och synnerliga skäl. För kadmium och bly som också skall fasas ut finns ingen tvingande lagstiftning såsom för kvicksilverhaltigt avfall betr. depo- nering. För dessa metaller liksom annat långlivat farligt avfall gäller kraven i EU:s och svensk lagstiftning redovisade i olika förord- ningar om deponering av avfall och föreskrifter m.fl. 10.2Kommentar beträffande ansvarsfrågor och möjlighet till längre mellanlagring Ansvar över långa tider stipulerar att den som utför en viss verksamhet där avfall uppstår har ansvar för att detta hanteras och ev. deponeras på det sätt som samhället kräver. Avfallsinnehavaren skall också svara för alla kostnader i samband med detta. För långlivat kemiskt avfall kan detta åtagande sträcks sig över långa tidsperioder. En avfallsinnehavare kan överlåta sitt ansvar till en deponerande organisationen och därmed avsluta sitt åtagande. Likaså finns inte krav på ansvarsgenombrott inom en koncern beträffande ett åtagande som gjorts av ett dotterbolag. Med snabbt ändrade ägar- förhållanden och organisationer kan detta innebära att samhällets möjligheter att utkräva ansvar eller kostnadstäckning minskar. Nuvarande praxis när det gäller att fondera medel och täcka framtida kostnader förefaller mig vara underkant. Lagen talar om att avsätta medel för kostnader . Denna kan i och för sig förlängas, men förefaller kort i relation till aktuella långa tidsperioder för såväl mellanlagring som drift av deponerings- anläggningar. Det förefaller mig motiverat att se över dessa delar i lagstiftningen. Gällande lagstiftning inom EU och i förutsätter att avfall vid en industri kan deponeras på ett permanent sätt. När det gäller långlivat kemiskt avfall där deponeringskraven är höga finns det tekniska och inte sällan kommersiella förhållanden som innebär att bortforslingen behöver betydligt än det år som tillåts i lagen. För att avfallsinnehavarna ska kunna hantera aktuella komplexa och tidskrävande frågor krävs en ändring och en praktisk anpass- ning av lagen inklusive förtydligande beträffande villkor och möj- ligheter för mellanlagring. En anläggning för djupförvar för kvicksilverhaltigt avfall kräver tillstånd enligt på sätt som närmare anges i förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Genom komplettering av förordningen om miljöfarlig verksamhet klassas en anläggning för bortskaffande av kvicksilveravfall som A-verk- samhet och kräver därmed tillstånd från miljödomstol. Anlägg- ningen kräver vidare tillstånd enligt Avfallsförordningen (2001:1063). Utöver detta kan beroende på utformning plan- och bygglag samt vattenlag vara aktuella vid tillståndsprövning. Detta innebär att till ansökan om tillstånd för bortskaffning av kvicksilveravfall genom djupförvar ska fogas en miljökonsekvens- beskrivning (MKB) föregånget av utökat samråd. I sin tur innebär detta att den som avser bedriva verksamheten skall samråda med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet som skall ske innan beslut fattats av verksamhets- utövaren skall avse djupförvarets lokalisering, omfattning, ut- formning och miljöpåverkan samt innehåll och utformning av miljökonsekvensbeskrivningen. Detta torde för djupförvarets del innebära att man skall redovisa basalternativ, andra tänkbara alternativ samt 0-alternativ. Den grundläggande principen – vid värdering av materialet är miljö- balkens bestämmelser om att bästa möjliga teknik ska användas vid yrkesmässig verksamhet. Detta synsätt gäller i den utsträckning det inte kan anses ekonomiskt orimligt. En avvägning skall göras mellan den miljömässiga nyttan i förhållande till kostnaderna. För basalternativet ska detaljerat redogöras för undersöknings- arbetet, bygget, driften samt insatser för förslutning och avveck- ling. Grundläggande är att inverkan på miljön skall utredas liksom sociala, ekonomiska och andra effekter på samhället. 11Tänkbara möjligheter för slutförvaring av svenskt långlivat kemiskt farligt avfall Gällande lagstiftning kräver att kvicksilverhaltigt avfall över 0,1 pro- cent kvicksilver ska deponeras i undermarksförvar i berg. Genom att föreskriva metod anges även indirekt att deponeringen skall ske på ett sätt som ger mycket högre säkerhet över långa tider än vad dagens praxis med deponering i markförlagda deponier kan erbjuda. Lagen ställer inga direkta krav på att deponeringen under mark skall ske i . utredningar, lagens förarbeten samt avfallsplan för har förutsatt att depo- nering i svensk berggrund ska ses som ett huvudalternativ. Sam- tidigt konstaterar EU i olika yttrande beträffande slutförvaring av kemiskt avfall att frågor om närhet och nationella förvar inte skall överbetonas och hindra Europeiska lösningar. I direktiven för utredningen har det därför ansetts vara av intresse att inte bara behandla möjligheterna i utan även studera tänkbara alter- nativ i och . har omfattande erfarenhet av underjordsbyggande för gruvverksamhet och anläggningsbyggande. De tekniska förutsätt- ningarna för att anordna en djupdeponi i berg är mycket goda. Kostnaderna kan dock bli mycket höga varför det är uppenbart intressant att undersöka de fördelar som en samlokalisering med Tänkbara möjligheter för slutförvaring av svenskt långlivat kemiskt farligt avfall annan lämplig industriverksamhet som gruva, avfallshantering eller kraftproduktion kan ge. Det ställs inga extremt höga krav på berggrunden för att bygga ett bra geologiskt djupförvar för kvicksilverhaltigt avfall och många olika typer av geologi kan utnyttjas. Inventeringar och studier rörande geologiska möjligheter för slutförvaring av långlivat radio- aktivt material har visat att berggrund erbjuder många hundra platser som borde ge utmärkta förhållanden för ett slut- förvar /36/. Samma slutsats kan då dras för ett djupförvar för kvicksilver.