sou · GWB316 · 2008-03-05 00:00:00 — Hovrätten bör t.ex. kunna förordna en annan tingsrättsdomare i den egna domkretsen eller en ledamot, assessor eller fiskal i hovrätten att handlägga målet. Som den kraftigaste åtgärden ska den högre domstolen kunna överföra målet till en annan domstol som hör till dess domkrets. Överföring av mål är enligt arbetsgruppens betänkande främst meningsfullt om det sker tidigt i handläggningen. Den högre domstolen bör välja den minst ingripande åtgärden som ändå bedöms vara tillräcklig för att avhjälpa dröjsmålet. Rättsutvecklingen i de nordiska grannländerna möjligt att besluta om flera åtgärder på en och samma gång, om det bedöms vara nödvändigt. Den högre domstolen är inte bunden av parts yrkande, utan kan besluta om andra åtgärder än vad klaganden har begärt. I sådana fall kan det dock vara nödvändigt att höra den lägre domstolen och klaganden samt eventuellt övriga parter. I den högre domstolen kan ett ärende om dröjsmålsklagan hand- läggas och avgöras av två ledamöter. Två ledamöter är mindre än vad som annars gäller, men enligt arbetsgruppens betänkande ändå från rättssäkerhetssynpunkt tillräckligt. Ett ärende ska dock av- göras av tre ledamöter, om de två ledamöterna bestämmer det eller inte är eniga om avgörandet. I högsta domstolen och högsta för- valtningsdomstolen kan ett ärende överföras till en avdelning med fem ledamöter för avgörande. Om domstolen har förkastat eller avvisat en dröjsmålsklagan, kan en ledamot som huvudregel förkasta eller avvisa en ny klagan från part. Den högre domstolens beslut får inte överklagas. Parterna svarar själva för sina rättegångskostnader. Den lägre domstolen ska vid behandling av huvudsaken iaktta ett förordnande som meddelats av den högre domstolen. Under- låtelse att följa förordnandet kan leda till utkrävande av tjänste- ansvar. 5.3.4Gottgörelse för dröjsmål vid rättegång Arbetsgruppen föreslår vidare att en ny lag om gottgörelse för dröjsmål vid rättegång införs. Syftet är att skapa ett system för betalning av ersättning till parterna på grund av dröjsmål vid rätte- gången. Lagen är tänkt att tillämpas på ansökningsärenden samt tviste- och brottmål som behandlas i allmän domstol, mål och ärenden som behandlas i specialdomstol samt förvaltnings- processuella ärenden som behandlas i förvaltningsdomstol och andra förvaltningsprocessuella organ. Slutligen ska lagen även omfatta brottmål i de fall förundersökningen har avslutats utan att åtal har väckts. Fråga om dröjsmål föreligger ska bedömas enligt samma grunder som vid prövning av kravet på dom- Rättsutvecklingen i de nordiska grannländerna stolsprövning inom skälig tid. Vid bedömningen beaktas utöver ärendets särdrag särskilt hur komplicerat ärendet är, de åtgärder som parterna har vidtagit i ärendet och hur dessa inverkar på rättegångens längd och sakens betydelse för parterna. Syftet med gottgörelsen är att kompensera för den oro, osäker- het och andra med dessa jämförbara olägenheter som en part har orsakats till följd av dröjsmålet. Vid prövningen av gottgörelsens belopp ska rättspraxis som gäller ersättning för annan än ekonomisk skada enligt artikel 41 i beaktas. Som bedömningsgrund vid bestämmandet av gottgörelsen används en ersättning på , räknat på basis av det dröjsmål vid rättegången som staten är ansvarig för. Om rättegången gäller ett ärende som är av särskilt stor betydelse för en part, är ersättningen . Gottgörelsen kan normalt vara högst . Det beloppet kan dock över- skridas, om det finns särskilda skäl. Under vissa förutsättningar kan gottgörelsen sättas ned. Rätt till gottgörelse föreligger inte till den del ett straff eller en administrativ påföljd redan har satts ned på grund av dröjsmålet. Gottgörelsen ska betalas till sökanden senast efter det att beslut meddelats. För behandlingen av ansökningarna om gottgörelse ska enligt förslaget en oberoende nämnd, , inrättas. Ansökan kan inges till nämnden medan handläggningen av målet fortfarande pågår. Den ska dock inges senast efter att rättegången avslutades. I ska ärendena behandlas i ett skriftligt förfarande. Nämnden ska dock kunna hålla muntlig förhandling om det begärs av part eller det annars behövs för att utreda ärendet. beslut ska inte få överklagas. 6Långsam handläggning i domstolarna Domstolarnas möjligheter att avgöra mål och ärenden inom skälig tid påverkas i hög grad av den yttre styrningen av domstolarna. Med yttre styrning avses verksamhet som sker från, i förhållande till domstolarna, utanförstående statsmakter och myndigheter och som begränsar domstolens egen beslutanderätt. Detta kan ske genom normgivning, budgetstyrning, utnämningsförfarande m.m. Att rättsväsendet tillförs tillräckliga resurser, ekonomiska och personella, för att fullgöra sin uppgift är naturligtvis en grund- läggande förutsättning för att säkerställa att kravet på avgöranden inom skälig tid uppfylls. Det ligger inte inom ramen för denna utredning att överväga om den nuvarande resurstilldelningen är tillräcklig. Utredningen har i stället att undersöka om de befintliga resurserna kan användas på ett sätt som gör att ett oskäligt dröjsmål i enskilda fall kan avhjälpas. Ur parternas perspektiv är det mycket viktigt att en domstols- process inte tar alltför . De frågor som behandlas vid domstol hänför sig ofta till förhållanden som har en central roll i människors vardag, t.ex. familj, försörjning, boende och egendom. En pågående rättegång – som ofta är en unik händelse i en parts liv – kan förbruka mycket energi och resurser för parten. Redan med tanke på dessa omständigheter är det viktigt att prövningen sker utan oskäligt dröjsmål. Att en domstolsprövning dröjer kan vara problematiskt också från rättssäkerhetssynpunkt. Ett avgörande som meddelas efter en fördröjd handläggning – även om avgörandet på andra sätt skulle vara av hög kvalitet – kan i värsta fall ha meddelats så sent att avgörandet inte längre har någon faktisk betydelse för parterna. Att domstolsförfarandet upplevs som långsamt kan dessutom leda till att berättigade rättegångar inte inleds eller att onödiga rättegångar inleds för att fördröja sakens behandling. Långsam handläggning i domstolarna Att domstolsprocesser genomförs snabbt har också betydelse när företag är parter. En pågående domstolsprövning kan skada ett företags affärsverksamhet och leda till osäkerhet om företagets affärsförbindelser och dess framtida verksamhet. Parterna har som tidigare nämnts rätt att ställa krav på att domstolarna förmår handlägga mål och ärenden inom skälig tid. I de allra flesta fall lever domstolarnas handläggning upp till kravet på avgörande inom skälig tid. Det finns dock exempel på enskilda mål och ärenden där handläggningstiden varit oskäligt lång. Det kan konstateras att de domar som meddelat mot ofta har gällt kränkningar av rätten till domstolsprövning inom skälig tid (avsnitt 3.1.3). Detsamma gäller för de mål där har ingått förlikning med klaganden.TPF1FPT Även svenska domstolar har i flera fall konstaterat kränkningar av rätten till domstolsprövning inom skälig tid. Kränkningarna har i dessa mål resulterat i att staten ålagts skadeståndsansvar, att lindrigare straff utdömts eller att sanktionsavgifter satts ned.TPF2FPT JO:s tillsyn av domstolarnas verksamhet uppvisar åtskilliga exempel på mål och ärenden som inte avgjorts inom skälig tid. Långsam handläggning är den vanligaste orsaken till att JO uttalar kritik mot domstolarna och kritikbesluten har enligt vad utred- ningen erfarit ökat i antal. meddelades normalt mellan fyra och åtta kritikbeslut som avsåg långsam handläggning. har emellertid cirka femton sådana beslut meddelats. Såsom det återspeglas i JO:s verksamhet är således långsam handläggning i domstol ett påtagligt problem. har domare i ett par fall fällts till ansvar för tjänstefel i anledning av långsam handläggning av mål och ärenden.TPF3FPT Även andra faktorer indikerar att långsam handläggning i domstol inte är ett marginellt problem. Tillgänglig statistik över ålderstrukturen för de mål som handläggs i domstol, visar att det finns ett relativt stort antal mål som måste bedömas som gamla. I tingsrätterna fanns det per knappt 6 500 mål 1TP PT H.P., avgörande , Kotsidis, avgörande , , avgörande och , avgörande , samtliga mot . 2TP PT NJA 2005 s. 462 , RÅ 2006 ref 43, Kammarrättens i dom , mål nr 2361–2362-00 och dom , mål nr 3088-99 samt Kammarrättens i dom i mål nr 6759-03. 3TP PT Hovrättens över och dom i mål nr B 1244-07 och dom i mål nr B 3512-07. Långsam handläggning i domstolarna som var äldre än . Dessa mål utgör av de balanserade målen. I länsrätt var vid samma datum drygt 900 mål äldre än . Det motsvarar av antalet balan- serade mål. Förekomsten av äldre mål kan naturligtvis i vissa fall, och kanske t.o.m. i flertalet fall, förklaras av faktorer som ligger utanför domstolarnas kontroll. Förekomsten av ett stort antal mål med en handläggningstid i första instans är emellertid en tydlig indikation på att kravet på avgörande inom skälig tid inte alltid uppfylls. Det bör i sammanhanget poängteras att problemet med långsam handläggning inte är begränsat till de lägsta instan- serna. I t.ex. kammarrätterna respektive Regeringsrätten var tre respektive av de balanserade målen per äldre än . En annan faktor som indikerar att det föreligger problem med långsam handläggning är att JK, efter vad utredningen erfarit, har kunnat konstatera en ökning av antalet skadeståndsärenden mot staten, där grunden för ersättningsanspråket är kränkningar av rätten till domstolsprövning inom skälig tid. JK har i flera fall funnit att handläggningstiden varit oskäligt lång och bifallit ansökan om skadestånd.TPF4FPT Det anförda leder utredningen till slutsatsen att handläggningen i alltför många fall inte uppfyller kravet på domstolsprövning inom skälig tid. För utredningens överväganden är det inte nödvändigt att mer exakt fastställa problemets omfattning. Det räcker med att kunna konstatera att det inte är fråga om enstaka fall och att det därmed finns ett behov av åtgärder. 4TP PT JK:s beslut (dnr 5416-06-40), beslut (dnr 1112- 06-40) och beslut (dnr 1426–). 7Administrativ styrning och domarens självständighet Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga domstolschefens skyldighet respektive möjlighet att agera vid långsam handläggning. Kartläggningen redovisas i detta och nästföljande kapitel. Principen om den enskilde domarens självständighet i dömandet har betydelse för domstolschefens möjlighet till styrning av verksamheten vid domstolen. Utredningen har därför valt att behandla denna princip tillsammans med reglerna för domstols- chefens befogenheter. I detta kapitel presenteras de källor av normativt och rekom- menderande slag som har betydelse för domstolschefens skyldighet respektive möjlighet att ingripa i verksamheten. Dessutom redo- visas innehållet i ett antal ärenden från JO och JK som behandlar domstolschefens ansvar och begränsningar i domstolschefens befogenheter. Domstolschefens roll har varit föremål för utredning. I kapitlet redovisas de slutsatser som utredningarna dragit samt remissinstansernas synpunkter. Mot bakgrund av redogörelsen i detta kapitel för utredningen i kapitel 8 en diskussion om domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera när enskilda mål och ärenden handlagts lång- samt. 7.1Den administrativa styrningen av domstolen Av domstolarnas instruktioner följer att ordförandena i och Regeringsrätten, presidenterna i hovrätterna och kammarrätterna samt lagmännen i tingsrätterna och länsrätterna är Administrativ styrning och domarens självständighet administrativa chefer för domstolarna.TPF1FPT I instruktionerna anges vidare att den administrativa chefen ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektiv och enligt gällande rätt. Chefen ska enligt instruktionerna också hushålla väl med statens medel. I instruktionerna anges att administrativa ärenden som huvud- regel ska avgöras av domstolschefen. Han eller hon får dock uppdra åt en avdelning eller någon som är anställd vid domstolen att i sitt ställe avgöra administrativa ärenden. Dessutom har domstolschefen enligt instruktionerna möjlighet att hänskjuta ärenden till kollegium eller, vid domstol som har plenum men inte kollegium, till plenum. Plenum består huvudsakligen av domstolschefen, vid domstolen tjänstgörande domare och chefen för den administrativa enheten. Kollegium består av en mindre grupp av plenum valda domare, domstolschefen och chefen för den administrativa en- heten. I praktiken ser organisationsmodellerna olika ut på olika domstolar. På många domstolar finns det numera en lednings- grupp som stödjer domstolschefen. Domstolschefen ska enligt instruktionerna samråda med kolle- giet eller med plenum innan han eller hon avgör ärenden som avser viktigare frågor om domstolens organisation eller arbetsformer eller arbetsordningen. Administrativa ärenden ska enligt instruk- tionerna avgöras med iakttagande av den enskilde domarens själv- ständighet i dömande och rättstillämpande uppgifter. I instruktionerna för tingsrätt och länsrätt anges att grunderna för fördelning av arbetsuppgifterna och de övriga bestämmelser som behövs för verksamheten ska framgå av arbetsordningen. Av instruktionerna framgår vidare följande. Om det finns särskilda skäl, får lagmannen besluta om tillfälliga avvikelser från vad som beträffande dessa frågor angetts i arbetsordningen. Mål och ären- den ska fördelas mellan de organisatoriska enheter som anges i arbetsordningen. Fördelningen av mål ska ske genom lottning. Undantag från kravet på lottning får göras för mål eller ärenden av särskild art, för mål eller ärenden från viss del av domkretsen, för att mål som har inbördes samband ska kunna handläggas av samma organisatoriska enhet och för att uppnå en fördelning av mål mellan domstolens domare som framstår som rimlig. Ett beslut om att ett 1TP PT Förordningen (1996:377) med instruktion för , förordningen (1996:378) med instruktion för Regeringsrätten, förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion, förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion, förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion och förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion. Administrativ styrning och domarens självständighet visst mål eller ärende ska tilldelas viss organisatorisk enhet får inte överklagas. En i tingrätt eller länsrätt ska meddela de riktlinjer som behövs för tillämpningen av arbetsordningen. Han eller hon ska för en bestämd tid dela in domarna för tjänstgöring inom domstolen. Indelningen ska göras så att domarna får erfarenhet av olika slag av mål och ärenden. Om det finns särskilda skäl, får lagmannen besluta om tillfälliga avvikelser i fråga om indelning av domarna för tjänstgöring. Ett beslut om indelning av domare på organisatorisk enhet får inte överklagas. Det som redovisats angående fördelning av mål m.m. för tingsrätt och länsrätt gäller i allt väsentligt även för hovrätt och kammarrätt. I instruktionerna för och Rege- ringsrätten anges att målen ska fördelas på rotlar. Något krav på att målen ska finns inte i instruktionerna för de högsta dom- stolarna. I instruktionerna för tingsrätt, länsrätt, hovrätt och kammarrätt anges att det för varje tidpunkt ska finnas en ansvarig domare för varje mål eller ärende. Den närmare ansvarsfördelningen ska framgå av arbetsordningen. Ansvarsfördelningen ska enligt instruktionerna ordnas så att ansvaret ska kunna utövas på ett effektivt sätt. I och Regeringsrätten svarar enligt instruk- tionerna revisionssekreterarna och regeringsrättssekreterarna för beredningen och föredragningen av målen på roteln. Kanslichefen ska enligt instruktionerna se till att målen bereds enligt de riktlinjer som domstolen har bestämt. Kraven på domstolarnas och domarnas oavhängighet kommer till uttryck genom vissa grundläggande bestämmelser i regerings- formen (RF). Det finns även olika internationella dokument som behandlar frågor om domstolarnas och domarnas självständighet. Principen om domstolarnas självständighet i dömandet kommer till uttryck i 11 kap. 2 § RF. Av paragrafen framgår att ingen myndighet, ej heller , får bestämma hur en domstol ska Administrativ styrning och domarens självständighet döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa rättsregler i särskilt fall. Enligt sin ordalydelse garanterar regeln endast domstolens självständighet i förhållande till utomstående. Bestämmelsen har dock även setts som ett uttryck för principen om den enskilde domarens självständighet i dömandet och detta även internt, dvs. i förhållande till andra domare och anställda i domstolen, inklusive domstolschefen.TPF2FPT Enligt artikel 6 ska envar, när det gäller att pröva hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom eller henne för brott, åtnjuta de rättssäker- hetsgarantier som räknas upp där, bl.a. rätten att få sin sak prövad inför en oavhängig och opartisk domstol. Av praxis framgår att kravet på oavhängighet innefattar ett krav på att domstolen är oberoende i förhållande till såväl den verkställande makten som parterna i målet. När frågan om domstolens oberoende bedöms ska hänsyn tas till hur domarna utses, hur deras ämbetstid är, vilka garantier det finns mot påverkan utifrån och om det finns omständigheter som ger anledning till tvivel om deras oberoende (och mot Förenade och Langborger mot ).TPF3FPT Såvitt utredningen erfarit har frågan om en domstolschefs åtgärder kränkt en enskild domarens självständighet ännu inte kommit under prövning. 7.2.3Förenta Nationernas konvention om medborgerliga och politiska rättigheter konvention om medborgerliga och politiska rättigheter trädde i kraft . Konventionen är folkrättsligt bindande för . Enligt artikel 14 ska alla männi- skor vara lika inför domstolarna och envar ska, vid prövningen av en anklagelse mot honom eller henne för brott eller av hans eller hennes rättigheter och skyldigheter i tvistemål, vara berättigade till en rättvis och offentlig förhandling, vid en behörig, oberoende och 2TP PT SOU 2000:99 del A s. 198. 3TP PT Avgörande respektive . Administrativ styrning och domarens självständighet opartisk domstol som upprättats enligt lag. Vidare anges i artikel 14 att den som är anklagad för brott ska vara säkerställd vissa rättigheter, bl.a. att få sin sak prövad utan oskäligt dröjsmål. 7.2.4Förenta Nationernas grundprinciper för domstolsväsendets oberoende Vid sjunde kongress om brottsförebyggande och behandling av lagöverträdare i antogs grund- principer för domstolsväsendets oberoende. Principerna är inte bindande för medlemsstaterna men staterna rekommenderas att låga sig inspireras av principerna och försöka förverkliga dem. Några av principerna redovisas nedan. Domstolarnas oberoende ska komma till uttryck i landets grundlag eller annan lag. Alla statliga och andra institutioner är skyldiga att respektera domstolarnas oberoende (punkten 1). Domstolarna ska opartiskt avgöra mål och ärenden som hän- skjuts till dem på grundval av fakta och i enlighet med lagen, utan inskränkning, obehörig påverkan, förledande, påtryckning, hot eller inblandning, av vare sig direkt eller indirekt slag, från något håll eller av något skäl (punkten 2). Ingen otillbörlig eller oberättigad inblandning i rättskipningen får förekomma (punkten 4). Principen om domstolarnas oberoende ger domarna rätt och skyldighet att se till att förfaranden i domstolarna sker på ett rättvist sätt och att parternas rättigheter därvid respekteras (punkten 6). Varje medlemsstat är skyldig att förse domstolarna med de medel som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter till- fredsställande (punkten 7). Fördelningen av mål och ärenden mellan domarna inom en domstol är en intern administrativ fråga (punkten 14). 7.2.5Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll antog ministerråd rekommen- dation R (94)12 om domares oberoende, skicklighet och roll. Re- kommendationen, som inte är folkrättsligt bindande, innehåller sex Administrativ styrning och domarens självständighet Dessa behandlar frågor om domarnas oberoende, domarnas auktoritet, ändamålsenliga arbetsförhållanden, domarnas rätt att bilda yrkessammanslutningar, domarnas ansvar, följderna av domarnas underlåtenhet att utföra sina åligganden och frågor om disciplinbrott. Rekommendationen begränsas inte till vissa rättsliga områden utan täcker civilrättsliga, straffrättsliga, förvaltnings- rättsliga och statsrättsliga mål och ärenden. Utöver principerna innehåller rekommendationen en förklaran- de bakgrundspromemoria. I promemorian anges vissa utgångs- punkter för rekommendationen och lämnas vissa kommentarer till principerna enligt följande. Den första principen rör domarnas oberoende. Medlemsstaterna bör vidta alla erforderliga åtgärder för att respektera, skydda och främja domstolarnas oberoende. Särskilt bör domarnas oberoende i enlighet med bestämmelserna i garanteras (punkten 2 a). Den verkställande och den lagstiftande makten bör gå i god för att domarna är oberoende och att inga åtgärder vidtas som kan äventyra detta oberoende (punkten 2 b). En domare bör fatta sina beslut självständigt och kunna handla utan inskränkning, otillbörlig påverkan, styrning, påtryckning, hot eller ingripande, direkt eller indirekt. Domarna bör ha obegränsad frihet att opartiskt avgöra mål och ärenden efter sitt eget samvete och sin egen tolkning av fakta och i enlighet med gällande lag. Domarna bör inte vara skyldiga att rapportera om sakförhållandena i sina mål eller ärenden till någon utanför domstolsväsendet (punkten 2 d). I bakgrundspromemorian anges att domarna i vissa länder är skyldiga att avge rapport om försenade mål till domstols- presidenten eller till offentliga myndigheter. Enligt promemorian är denna rapporteringsskyldighet, som är nödvändig för att effektivt hushålla med knappa resurser i domstolarna och för planeringsändamål, naturligtvis förenlig med begreppet oberoende domare. Fördelningen av mål och ärenden bör inte påverkas av någon berörd parts önskemål eller någon annan person som är berörd av utgången i saken. Fördelning kan exempelvis göras genom lottning eller med ett system med automatisk fördelning i bokstavsordning Administrativ styrning och domarens självständighet eller liknande (punkten 2 e). I promemorian anges att det viktiga inte är fördelningssystemet utan att själva fördelningen inte ska påverkas utifrån eller gynna någon av parterna. Vidare anges att ett beslut av domstolspresidenten om fördelning av mål i vissa länder betraktas som godtagbart. Lämpliga regler för utbyte av domare skulle enligt promemorian kunna ges inom ramen för reglerna om fördelning av mål. Detta skulle trygga att, om en domare inte kan handlägga ett mål, något som kan förekomma ganska ofta exempelvis vid sjukdom eller ledighet, målet ändå handläggs på ett riktigt sätt. Härigenom skulle extraordinära beslut (se punkten 2 f nedan) bara behövas i ett begränsat antal mål. En domare får inte fråntas ett mål utan giltig anledning, såsom allvarlig sjukdom eller jäv. Anledningarna och formerna för att skilja en domare från en sak bör anges i lag och får inte påverkas av något intresse från regeringen eller förvaltningen. Ett beslut att skilja en domare från en sak bör fattas av en myndighet som har samma judiciella oberoende som en domare (punkten 2 f). Enligt promemorian är syftet att undvika att en domare fråntas mål av den verkställande makten av den anledningen att det troliga beslutet inte skulle motsvara regeringens eller förvaltningens förväntningar. Ett mål får endast fråntas en domare av giltig anledning efter beslut av det behöriga organet. Begreppet giltig anledning täcker alla anledningar till fråntagande som inte påverkar domarnas oberoen- de. Effektivitetsskäl kan enligt promemorian vara en giltig anledning. När handläggningen av en domares mål har försenats, t.ex. på grund av sjukdom, är det möjligt att mål överförs från honom till andra domare.