sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — Om sådana belopp skulle tjäna som riktmärken för en omvandling av alla svenska lärosäten till stiftelsehögskolor skulle reformen bli kostsam för staten. Med den offentligrättsliga modellen torde behoven av kapitalförsörjning kunna hållas på en lägre nivå. Det finns förstås också vanskligheter med den tredje huvudmo- dell som här har skisserats. Att skapa en ny verksamhetsform rym- mer alltid en rad intrimningsmoment och övergångsproblem. Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor ande kapitel återkommer utredningen till hur olika sådana problem skulle kunna bemästras. Den huvudsakliga bedömningen blir dock att den tredje modellen ter sig mer ändamålsenlig än den andra. Mot bakgrund av de uppställda kriterierna anser utredningen följaktligen att den specialkomponerade offentligrättsliga organisations- formen är en bättre huvudmodell för universitet och högskolor än associationsformerna aktiebolag och stiftelse. Detta hindrar inte att även de två senare organisationsformerna kan komma till användning för begränsade verksamheter. Två förutsättningar för en framgångsrik reform En reform av det slag som här skisserats och som närmare utvecklas i följande kapitel bör knappast genomföras utan ett brett stöd från två olika håll. Först och främst bör det råda en betydande uppslutning om reformen inom högskolevärlden. Utredningen har övervägt en för- ändringsmodell som innebär en successiv och individuell övergång till den nya organisationsformen självständigt lärosäte för de uni- versitet och högskolor som så önskar, medan andra skulle kunna fortsätta att fungera som statliga förvaltningsmyndigheter enligt nuvarande ordning. Högskolelagen skulle då fortsätta att gälla för dessa lärosäten medan övrigas verksamhet skulle regleras av den nya lagen. Starka praktiska skäl kan emellertid anföras mot en sådan splittring av högskolelandskapet. Inte minst från statens perspektiv skulle det bli komplicerat att utöva övergripande styrning och kontroll. Det är därför en generellt giltig organisationsram som föreslås i följande kapitel, men en ram med betydande utrymme för individuella varia- tioner för de enskilda lärosätena. Utanför denna generella ram förblir de lärosäten som f.n. är privata, såsom , och Handelshög- skolan i . Modellen utesluter inte nybildningar av detta slag om intresse härför skulle finnas, men detta framstår inte som något sannolikt huvudspår för svensk högskolepolitik. Den andra förutsättningen är en tillräckligt bred politisk uppslut- ning kring reformens grunder. En organisationsförändring som genomförs med stöd av en knapp parlamentarisk majoritet skulle inte ge universitet och högskolor de stabila utvecklingsbetingelser som de behöver för sin planering och sitt arbete. I den andan har Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor utredningen sökt beakta och finna gemensamma nämnare i de hög- skolepolitiska idéer som olika politiska partier i har redo- visat . Den har också inspirerats av de gemensamma strömningar som genomsyrar europeisk universitets- politik. Svensk högre utbildning och forskning har blivit en stor samhälls- sektor. Lärosätena är långtifrån isolerade utan tvärtom samman- länkade med alla andra delar av samhället och alla andra delar av ekonomin. Detta reser många frågor kring lärosätenas relationer till sin omvärld. Till omvärlden, i bokstavlig mening, hör också världen utanför . Forskning och högre utbildning har blivit alltmer inter- nationaliserade. Det talas ofta om en skärpt konkurrens, men från de flesta utgångspunkter är det mer fruktbart att spana efter och söka utnyttja alla de nya möjligheter till samverkan som öppnar sig. Också i det perspektivet är det viktigt att universitet och högskolor präglas av dynamik och förmåga till egna initiativ. De svaga punkterna i det svenska högskolesystemet kan beskrivas på olika vis. I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50, s. 19 f.) pekas på följande aspekter: De direkta forskningsanslagen till lärosätena (fakultetsanslagen) har i alltför stor utsträckning fördelats utan konkurrens eller oberoende kvalitetsbedömningar. Fragmentisering och bristande långsiktighet. Underfinansiering och kortsiktighet i bidragsgivningen har inneburit att kvalitetsdrivande effekter av forskningsrådens resursfördelning inte har blivit till- räckligt tydliga. Disciplinernas starka revirgränser och forskningsfinansiärernas bristande samarbete har begränsat möjlig- heterna till tvärvetenskaplig forskning. Forskningsresultaten har alltför sällan lett till jobb, nya produkter och tillväxt i . Ständiga utmaningar av forskningens oberoende och integritet. Den svaga utvecklingen i de offentliga investeringarna i forskning och utveckling i förhållande till företagens motsvarande investeringar riskerar att skapa en obalans som negativt påverkar grundforsk- ningens integritet. En annan risk är en politisering av den akade- miska världen. Bristande förmåga att göra långsiktiga och samordnade strategiska satsningar. Viljan och förmågan att på nationell nivå göra lång- siktiga strategiska forskningssatsningar och prioriteringar har varit svagt utvecklad. Inget av dessa problem löser sig av sig självt enbart genom orga- nisatoriska förändringar. Sådana får betydelse enbart i kombination med andra insatser. Men det hindrar inte att fördelningen av ansvar, konstruktionen av beslutsprocesser och möjligheterna till varierade lösningar kan ge positiva bidrag till ansträngningarna att komma till rätta med dessa och liknande problem. Mot den bakgrunden är det knappast av en slump att frågor kring högskolornas självständighet har kommit upp på den politiska dagordningen i både och andra länder. 6.1Två ramar för den fortsatta utvecklingen av universitet och högskolor Av två skäl är det ett ramförslag som lägger fram snarare än ett noga detaljerat förslag. Det ena är den begränsade tid som stått till utredningens förfogande. Under det knappa år som stått till buds har det inte varit möjligt att grundligt penetrera alla de frågor som uppdraget reser. Det andra och viktigare skälet är av mer principiell natur. En utredning som syftar till att stärka läro- sätenas autonomi skulle motverka sitt eget ändamål om den föreslog en alltför för långt driven uniformering av organisationsformerna. Även på de fält där det framöver kommer att finnas starka motiv för harmonisering och standardisering är det inte självklart att impuls- erna till en sådan samordning alltid behöver komma uppifrån. Det är heller inte säkert att nationalstaten i alla sammanhang erbjuder de bästa gränserna eller ramarna för sådana ansträngningar. Inom flera discipliner och ämnesinriktningar kan det redan nu skönjas framväxande former av internationell samverkan som med all sanno- likhet kommer att intensifieras . Vad som här föreslås är därför inte någon noggrant utmejslad modell för den framtida högskolan, utan snarare två ramar för det fortsatta utvecklingsarbetet: dels en ram för relationerna mellan staten och lärosätena, dels en ram för relationerna inom lärosätena. Den föreslagna ramregleringen är avsiktligt knapphändig. Den har också fått en medvetet neutral utformning i förhållande till de för- slag som lämnats av andra utredningar, bl.a. och , för att ge riksdag och regering handlings- utrymme. Skulle ramregleringen utlösa önskemål om bevarande av utelämnade delar av det nuvarande regelverket står flera möjligheter till buds. En variant är att komplettera den föreslagna lagen om själv- ständiga lärosäten. En annan utväg är att infoga önskade villkor i avtalen mellan staten och lärosätena. Skulle tiden anses för knapp för att redan från början utforma sådana villkor står en tredje möj- lighet till buds, nämligen att utsträcka giltigheten av nuvarande regler genom föreskrifter i den särskilda lag om införande av lagen om självständiga lärosäten (införandelagen) som utredningen före- slår. Det skulle då skapas rådrum för noggrannare överväganden om en framtida avtalsreglering. Tre huvudidéer ligger till grund för utredningens förslag: 1.Universitet och högskolor frikopplas från den traditionella stats- förvaltningen och ombildas från myndigheter till självständiga läro- säten. Denna nya status förankras i både lag och grundlag. 2.Den vertikala regleringen av universitets- och högskolesektorn inskränks till förmån för horisontella relationer baserade på avtal mellan lärosätena och staten respektive lärosätena och andra aktörer. Denna förändring kan genomföras stegvis och i det tempo som passar berörda parter. 3.Lärosätena utformar sin egen organisation, fastlägger sina egna utvecklingsstrategier och antar sina arbetsordningar, men fem minimikrav måste vara uppfyllda: det ska finnas en styrelse vars ordförande och majoritet utses av regeringen, det ska finnas en effektiv ledning som tillsätts av styrelsen efter konsultationer inom lärosätet, det ska finnas minst ett kollegialt organ med majoritet av lärare och forskare, med ansvar för forskning och undervisning, studenterna måste ha möjlighet att påverka besluten på alla nivåer, och positiva åtgärder måste vidtas i syfte att främja den enskildes möjligheter att själv välja inriktning för studier, undervisning och forskning. Den statliga finansieringen av högre utbildning och forskning för- utsätts förbli oförändrad. Genom sin större rörelsefrihet får läro- sätena dock även ökade möjligheter att söka kompletterande intäkter och etablera olika former av samarbete. Med varje form av finansiering följer ett ansvar för att avsedda resultat uppnås. Läro- sätenas redovisning behöver utvecklas bl.a. i syfte att ge bättre väg- ledning för studenterna. För en reell självständighet är det av det största vikt att hög- skolesystemet får en egen kapitalbas. I detta syfte gör utredningen bedömningen att ägandet av AB Akademiska Hus bör överföras till lärosätena gemensamt. Reformens syfte är att säkra förutsättningarna både för (i) en vid- sträckt akademisk självstyrelse och för (ii) den tillsyn och kontroll som krävs för väsentligen statligt finansierade verksamheter. Självständiga lärosäten är en offentligrättslig organisationsform med egen rättskapacitet. De ingår inte i den statliga förvaltningen. I dessa avseenden påminner de om kommunerna. Överföringen av uppgifter till de självständiga lärosätena baseras på RF 11 kap. 6 § tredje stycket och den föreslagna lagen om självständiga lärosäten. 6.2.1En ny rättslig form förslag: En särskild lag om själv- ständiga lärosäten stiftas som ersätter högskolelagen. Genom lagen införs en ny offentligrättslig organisationsform för univer- sitet och högskolor, självständiga lärosäten. Den nya formen ska inte vara öppen för envar, utan förbe- hållen de universitet och högskolor som av inrättats som självständiga lärosäten. Vilka dessa lärosäten är ska framgå av en bilaga till lagen. Förvaltningsuppgifter ska kunna överlämnas till de självständiga lärosätena. Uppgifterna kan innefatta myndighetsutövning. De självständiga lärosätena är juridiska personer. Lärosätena utgörs av studenter, lärare och annan personal. föreslår att en ny lag stiftas för de uni- versitet och högskolor som ingår i statsförvaltningen. Lagen ska ersätta nu gällande högskolelag. Genom lagen införs en ny offentligrättslig organisationsform för dessa universitet och hög- skolor benämnd självständiga lärosäten. Den nya formen ska inte vara öppen för envar, utan förbehållen de universitet och högskolor som av inrättats som själv- ständiga lärosäten. Detta ska framgå av den inledande paragrafen till lagen. Vilka dessa lärosäten är ska framgå av en bilaga till lagen. Enskilda utbildningsanordnare, såsom t.ex. stiftelsehögskolorna, ska således inte omfattas av den nya lagen. För enskilda utbildningsanord- nare gäller bl.a. lagen om tillstånd att utfärda vissa examina. Denna lag förutsätts fortsätta gälla för dessa utbildningsanordnare. Av den lagen följer att utbildningar hos enskilda utbildningsan- ordnare ska bedrivas så att de uppfyller kraven i 1 kap. nuvarande högskolelag.TPF1FPT bedömning är att utbildning- arna även i fortsättningen ska följa de motsvarande krav som kommer att framgå av det första kapitlet i den nya lagen om själv- ständiga lärosäten. Det får ankomma på regeringen att bereda de författningsändringar som kan behövas. 1TP PT Jfr avsnitt 4.8.3 ovan. Att det är som inrättar de självständiga lärosätena innebär att det också är som beslutar om ett självständigt lärosäte ska läggas ned (se vidare avsnitt 6.6.8). De självständiga lärosätena ska kunna få förvaltningsuppgifter sig tilldelade. Uppgifterna kan innefatta myndighetsutövning.TPF2FPT Auto- nomiutredningens bedömning angående de rättsliga förutsättningarna för detta framgår av avsnittet om konstitutionella frågor (6.2.2). De självständiga lärosätena är juridiska personer, vilket ska framgå av den nya lagen. Detta innebär att lärosätena får förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter samt föra talan vid domstol och andra myn- digheter. Med rättskapaciteten följer att lärosätena i eget namn bl.a. kan ingå de avtal de finner lämpligt, bilda stiftelser och bolag samt tillskjuta ytterligare kapital till dessa. Lärosätena kan också äga lös och fast egendom samt motta donationer efter vad de själva anser lämpligt. Dessa frågor kommenteras ytterligare i avsnitt 6.8. Som juridiska personer skilda från staten är lärosätena inte direkt bundna av de regler som gäller för myndigheter. Utgångspunkten är i stället att lärosätena reglerar sin verksamhet själva om inte annat följer av den nya lagen eller annan författning. Det kan diskuteras om de interna regler som lärosätena kan komma att besluta blir föreskrifter i regeringsformens mening.TPF3FPT Under alla förhållanden måste reglerna i huvudsak anses ha offentligrättslig karaktär och således binda de som hör till de självständiga lärosätena. I en sär- skild bestämmelse i lagen ska slås fast att lärosätena utgörs av stud- enter, lärare och annan personal. Dessa aktörer ska således följa de interna regler som lärosätena beslutar om. Bestämmelsen markerar också att studenternas relation till lärosätena inte är ett civilrättsligt kundförhållande, utan att studenterna är medaktörer i de offentlig- rättsliga lärosätena. Autonomin innebär ökade behov av tydliga lokala regelverk. En bestämmelse om att varje lärosäte ska ha en stadga fastställd av styrel- sen ska därför finnas i den nya lagen. I stadgan ska de regler som behövs om lärosätets organisation, den närmare arbetsfördelningen mellan styrelse, rektor och övriga beslutsorgan, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten fastställas. Stadgan ska även innehålla lärosätets antagningsordning och övriga viktigare interna bestämmelser. 2TP PT Beträffande vilka förvaltningsuppgifter som kan anses innefatta myndighetsutövning se avsnitten 4.2.4 och 5.4.2. 3TP PT RF:s benämning för rättsregler är föreskrifter. Rättsregler karaktäriseras av att de är bind- ande för myndigheter och enskilda och av att de inte bara avser ett konkret fall utan har generell tillämpbarhet. (SOU 2008:42, s. 18). bedömning: Den nya organisations- formen är förenlig med nu gällande regeringsform. För att tyd- ligare markera vetenskapens frihet och lärosätenas nya status bör det dock genomföras vissa ändringar i regeringsformen. Samråd kring dessa frågor har skett med . Denna väntas lägga fram förslag till vissa komplet- teringar i regeringsformen som väl harmonierar med Autono- miutredningens överväganden. Den nya organisationsformen bör inrättas med stöd av den nya lagen om självständiga lärosäten. Enligt bedömning är reformen förenlig med gällande regeringsform. Regeringsformen urskiljer i 1 kap. 8 § och 11 kap. 6 § fem olika organisationsformer för verkställighet av statliga beslut: (1) dom- stolar, (2) statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen, (3) stat- liga förvaltningsmyndigheter under , (4) kommunala myn- digheter samt (5) en kategori av övriga som RF ursprung- ligen definierades som bolag, föreningar, samfälligheter och stiftel- ser men därefter i flera steg har kompletterats. 1976 tillfogades enskilda individer och senare registrerade trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar. Kompletteringen 1976 motiverades bl.a. med att förvaltningsuppgifter borde kunna anförtros åt organ inom högskolan såsom valkorporationer av studenter eller anställda, men också med att offentliga serviceuppgifter i vissa fall borde kunna överlämnas till näringsidkare som driver rörelse utan att använda bolagsformen. Bestämmelsen i RF 11 kap. 6 § tredje stycket kan redan i sin nuvarande form anses innefatta organ som inte är myndigheter men har offentligrättsliga drag.TPF4FPT Genom den nya lagen överlämnas till självständiga lärosäten förvaltningsuppgifter, som även inne- fattar myndighetsutövning. Ordningen ryms således inom regerings- formens ram. Än tydligare blir detta emellertid om mottagarna av de överlämnade förvaltningsuppgifterna definieras som andra juridiska personer och enskilda individer. Enligt vad Auto- nomiutredningen erfar kommer ett sådant förslag att läggas fram av . 4TP PT , Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet. 1989, s. 260 f. och s. 420. Ett konstitutionellt problem som från tid till annan vållat problem inom högskolevärlden är kravet på svenskt medborgarskap för vissa tjänster och uppdrag (RF 11 kap. 9 §). Enligt vad Autonomiutred- ningen erfar avser att föreslå en inskränk- ning av detta krav till ett fåtal tjänster och uppdrag, däribland inga inom högskolevärlden. För lärosätenas del bortfaller begränsningen genom autonomireformen dock även utan grundlagsändring, efter- som universitet och högskolor inte längre blir myndigheter. Ytterligare tre förändringar av regeringsformen framstår som önsk- värda för att ge den föreslagna reformen en ändamålsenlig konsti- tutionell inramning: RF 1 kap. 9 § föreskriver att domstolar samt förvaltningsmyn- digheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga för- valtningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Det är lämpligt att dessa grundläggande principer följs även inom de självständiga lärosätena (se vidare avsnitt 6.9.2). m.fl. (2006) anför att den nuvarande regeln avses täcka även privaträtts- liga subjekt när dessa svarar för förvaltningsuppgifter.TPF5FPT Denna avsikt kan dock inte anses särskilt väl uttryckt, eftersom sådana sub- jekt knappast verkar inom offentlig förvaltning. Om lärosätena blir självständiga inrättningar enligt förslaget i detta betänkande hamnar de utanför myndighetssfären. För att tydligare markera bestäm- melsens avsedda räckvidd och undanröja varje tvivel om att även de självständiga lärosätena bör beakta allas likhet inför lagen och väg- ledas av saklighet och opartiskhet vore det därför lämpligt att i RF 1 kap. 9 § ersätta orden uppgifter inom den offentliga förvaltningen med orden offentliga förvaltningsuppgifter. En annan del av regeringsformen som skulle behöva komplet- teras är det åttonde kapitlet. Här finns ett avsnitt (RF 8 kap. 5–7 §§) som med vissa undantag föreskriver lagform vid normgivning gente- mot självständiga organ, såsom kommuner, trossamfund och tros- samfundet . En motsvarande regel om domstolarna återfinns i RF 11 kap. 4 §. , ombudsmäns (JO) och självständighet härleds av deras ställning under . Grundlagen stakar alltså redan nu ut ett antal områden vilkas mer eller mindre långtgående autonomi är konstitutionellt skyddad. Även om det råder betydande skillnader mellan kommunernas, trossam- 5TP PT Jfr not 4 i avsnitt 4.3. fundens, domstolarnas, , , och läro- sätenas självständighet uppvisar dessa verksamhetsfält också vissa gemensamma drag. För vart och ett av dem finns särskilda motiv för att aktörerna i väsentliga avseenden ska kunna råda över sin egen verksamhet. En markering av att även lärosätena ingår i denna kate- gori bör lämpligen införas i åttonde kapitlet genom en regel om att grundläggande föreskrifter om de självständiga lärosätenas orga- nisation, verksamhet, åligganden och befogenheter ska ges i lag. Ytterligare en förändring av regeringsformen som skulle ge tyngd åt lärosätenas självständighet vore en uttrycklig markering av vetenskapens frihet i fri- och rättighetskatalogen i det andra kapitlet. I sin nuvarande utformning snuddar kapitlet visserligen två gånger vid den högre utbildningen och forskningen. RF 2 kap. 13 § betonar vikten av vidast möjliga yttrande- och informationsfrihet i bl.a. veten- skapliga frågor, och RF 2 kap. 21 § stadgar att det allmänna ska svara för att det finns högre utbildning. Dessa omnämnanden är dock långt mindre pregnanta än de frihetsgarantier avseende forskning och högre utbildning som återfinns i många utländska grundlagar, däri- bland nästan alla de europeiska som antagits under senare årtionden. Som exempel kan nämnas , , , , , , och grundlagar. En artikel (13 §) om konstens och vetenskapens frihet har också infogats i den Europeiska unionens antagna rättsstadga, som genom Lissabon-fördraget föreslås få bindande verkan: Konsten och den vetenskapliga forskningen skall vara fria. Den akade- miska friheten skall respekteras. I den nya finska grundlagen stadgas dels att veten- skapens, konstens och den högsta utbildningens frihet är tryggad (16 §), dels att universiteten har självstyrelse enligt vad som närmare bestäms genom lag (123 §). Medan den sistnämnda bestämmelsen till sitt innehåll överensstämmer med den som här har föreslagits i det åttonde kapitlet finns det skäl att i anslutning till den planerade reformen av regeringsformen överväga hur en svensk bestämmelse motsvarande rättsstadgans 13 § eller den finska grundlagens 16 § bör utformas. har i dessa frågor samrått med Grund- lagsutredningen. An easily governed university is no university at all. Lärosätena skiljer sig åt till traditioner, omfång och inriktning. Därtill finns aktörer som drar åt olika håll. Därför är det naturligt att det kan finnas olika önskemål om den interna organisationen. Vad som bör fastläggas i lag bör mot den bakgrunden inskränkas till vissa grundläggande regler med syfte att trygga förmågan till effektivt utnyttjande av anförtrodda medel och en jämvikt i inflyt- andet mellan olika kategorier av medlemmar i lärosätessamfundet. Därutöver behövs garantier för den enskildes rättssäkerhet. har ledningsformerna inom högskolevärlden kommit att influeras av flera olika förebilder: 1.En klassisk variant med gamla rötter i högskolevärlden men också vid läroverken och i de äldre ämbetsverken är den kollegi- ala styrningsformen. Den är särskilt lämpad inom områden där beslutsfattandet behöver bygga på expertis från många olika områden. 2.En annan modell med förebilder i aktiebolagen, förenings- väsendet och annan statlig förvaltning är styrelsen där merparten av ledamöterna är valda utifrån sin förankring i externa perspek- tiv och kompetenser. 3.En tredje variant av ledningsform är det interndemokratiska led- ningsorganet som utgår från idén om en representativ balans mellan olika kategorier av intressenter: lärare, studenter och andra anställda. 4.En sista organisationsform betonar det aktiva ledarskapet i form av en handlingskraftig rektor kompletterad av en aktiv lednings- grupp. Förebilden är här näringslivets verkställande direktörer lik- som enrådiga chefer inom statlig förvaltning. Utredningens bedömning är att lärosätena behöver betydande inslag av alla dessa ledningsformer. I denna anda föreslås tre obliga- toriska ledningsorgan: styrelse, rektor och minst ett kollegialt besluts- organ. Namnet på det senare beslutsorganet eller de senare besluts- organen väljer lärosätet självt, och i flertalet fall torde det vara naturligt att behålla benämningen fakultetsnämnd. Behovet av interndemokra- tisk representation tillgodoses genom föreskrifter om att studenter och lärare ska ha rätt att vara företrädda i styrande organ på alla nivåer.