sou · GVB32 · 2008-01-01 00:00:00 — De två utvärderingarna tar också på olika sätt upp Jobbcentrums relation till och samarbete med Arbetsförmedlingen. I stads utvärdering förmedlar coacher och socialsekreterare en upp- fattning om att deltagarna i mycket liten utsträckning får hjälp från Arbetsförmedlingen. De enskilda deltagarna förmedlar dock till viss del en annan bild. Flera av dem talar gott om sina handläggare på Arbetsförmedlingen och beskriver stödet som bättre än Jobb- centrums. IFAU:s utvärdering konstaterar att Arbetsförmedlingen i många kommuner tillhandahåller samma tjänster för dessa grupper. De säger vidare att den motvilja mot Arbetsförmedlingens utbildningsprogram som Jobbcentrum ger uttryck för, är proble- matisk eftersom den arbetssökande enligt lag i första hand ska delta i Arbetsförmedlingens aktiviteter och utbud.TPF17FPT När det gäller enskildas syn på verksamheten ger båda utvär- deringarna en bild av dessa. I stads utvärdering vittnar de intervjuade deltagarna på Jobbcentrum om ett väldigt litet förhandlingsutrymme när det gäller möjligheterna att påverka vill- koren för det ekonomiska biståndet. När en deltagare inte upp- fyller kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande fattar socialsekreterarna beslut om avslag. De flesta ger avslag på hela månaden, och bara ett fåtal säger att de gör avdrag för från- varodagar. Man gör inga särskilda undantag för barnfamiljer. Både coacher och socialsekreterare beskriver att myndighetsutövningen är viktig för att skapa motivation och man är också tydlig med att utan den motivationen händer ingenting på Jobbcentrum. 16TP PT , K., IFAU (2005:11), aktiveringspolitik i en fallstudie av det praktiska arbetet med arbetslösa socialbidragstagare. 17TP PT Ibid, s. 87. Kommunernas roll i att aktivera enskilda med ekonomiskt bistånd hållande till Arbetsförmedlingen beskrivs Skärholmsmodellen som hårdare med att motivera folk att komma ut i arbetet. Det motiverande arbetet tycks vara avslagsbeslut eller hot om avslags- beslut snarare än stödjande insatser. IFAU rapporten problematiserar även praktikverksamheten på Jobbcentrum som man menar är ett bra exempel på en verksamhet som kan verka kompetenshöjande och också följa deltagarnas önskemål. Detta gäller dock bara i de fall praktiken används på rätt sätt. För de deltagare som upplever att de är tvingade att göra praktik mot sin vilja är situationen en annan. Och för de som inte gör någon praktik utan bara söker arbete är det ytterst tveksamt om detta kan definieras som kompetenshöjande i någon bemärkelse. Slutsatsen blir då att det finns stor risk att deltagare blir ytterligare marginaliserade genom Jobbcentrum. Utvärderingen från IFAU beskriver vidare den tudelade värde- grund som finns i verksamheten. som man betonar män- niskors egen vilja och tron på individens förmåga, talar såväl coacher som socialsekreterare om att avskräcka människor från att gå på ekonomiskt bistånd. Flera socialsekreterare nämner att människor nöjer sig med ekonomiskt bistånd och därför blir kvar som ärenden hos social- tjänsten. Systemet boxar in människor och många människor tar bara ett arbete om det är fast tjänst och om lönen är tillräckligt mycket bättre än vad man får genom det ekonomiskt biståndet.TPF18FPT Vidare sägs i stads utvärdering att deltagarna beskriver verksamheten som i huvudsak meningslös och de enskilda känner sig kränkta av bemötanden och kontroll. De jobb man erbjuds handlar i stor utsträckning om utskrifter av okvalificerade arbeten från Arbetsförmedlingens hemsida. Det som beskrivs som positivt är tillgången till fritt porto, telefon och datorer som några av deltagarna menar är bra. Andra menar att även detta är menings- löst, eftersom man har tillgång till det på andra håll, t.ex. på Arbetsförmedlingen eller hemma. De 643 klienter som beskrivs i stads utvärdering hade till mycket stor majoritet utländsk bakgrund, , knappt hälften var barnfamiljer, en fjärdedel av dem var vid inskrivningstillfället och var . Könsfördel- ingen var jämn. 18TP PT Ibid. Kommunernas roll i att aktivera enskilda med ekonomiskt bistånd SOU 2007:2 På Jobbcentrum saknas avskrivningsorsaker för majoriteten, , av de 500 avskrivna personerna. För de klienter där orsaken är angiven är arbete (), flytt () eller studier () de vanligaste orsakerna. Uppgifterna måste dock tas med stor försiktighet eftersom det saknas uppgifter för så pass många och de inte säger någonting om vad personerna gör . I stads rapport går man så långt som att säga att Skärholmsmodellen rör sig i gränslandet för vad socialtjänstlagen föreskriver. Bristen på barnperspektivet i handläggningen är en aspekt som uppmärksammas i denna studie. Andra aspekter ska diskuteras inom ramen för Skärholmsmodellen är definitionen av vad som är kompetenshöjande verksamhet och i vilken utsträck- ning aktiveringen är anpassad till individens önskemål och behov.TPF19FPT 10.3Effekter av kommunala aktiveringsprogram En avgörande faktor när en värdering ska göras av de kommunala insatserna på arbetsmarknadsområdet är om insatserna leder till en förbättrad arbetsmarknadsanknytning för enskilda. Utredningen har utifrån denna fråga i en särskild fördjupnings- studie sammanställt den befintliga forskningen på området. Den finns i sin helhet i en bilaga till utredningen.TPF20FPT Positiva effekter av jobbsökande En utvärderingTPF21FPT av Uppsalamodellen visar att enskilda med eko- nomiskt bistånd inte hade bistånd eller hade större chanser att få ett reguljärt arbete eller påbörja en utbildning än jämförelsegruppen. Studien visade att av klienterna återkom med ansökan om ekonomiskt bistånd efter avskrivningen. Det var således vanligare att klienterna i Uppsala- modellen än jämförelsegruppen återkom med en ansökan om ekonomiskt bistånd. Studien gav inte heller stöd för att Uppsala- modellen sänkte bidragskostnaderna. 19TP PT Ibid. 20TP PT , A., Aktivering av socialbidragstagare 2007:1. I den återfinns samtliga referenser. 21TP PT och . Kommunernas roll i att aktivera enskilda med ekonomiskt bistånd Jobbsökande har i många internationella studier generellt ökat sannolikheten för att deltagarna ska få arbete, även om effekten inte alltid är tydlig. I studien av Uppsalamodellen kunde man dock inte se några effekter av jobbsökande. Ett skäl kan vara att det finns en okänd homogenitet i studien av Uppsalamodellen även om studien har tagit hänsyn till individegenskaper. I en finsk experimentell undersökningTPF22FPT studerades effekten av jobbsökarträning. Vid en uppföljning hade av experimentgruppen arbete mot i kontrollgruppen, alltså obetydligt fler som deltagit i träningen hade arbete. Skillnaden var dock mycket liten och inte statistiskt signifikant. Små effekter totalt sett En utvärderingTPF23FPT av åtta projekt för arbetslösa med ekonomiskt bistånd i genomfördes åren 1990 1991. Projekten riktades mot långvariga bidragstagare. Personalen försökte i första hand motivera de enskilda med ekonomiska bistånd att delta frivilligt i aktiviteterna, och tvång och sanktioner användes i mycket be- gränsad omfattning. Endast ett projekt hade bättre resultat än det förväntade. Det framgångsrika projektet skiljde sig från de andra såtillvida att personalen bestod både av socionomer och arbets- förmedlare och att projektet var beläget i . I en studie av granskades ett program som inte bara riktades till enskilda med ekonomiska bistånd utan även mot arbetslösa utrikes födda med A-kassa. Projektet drevs av stadsdelsförvaltning och av deltagarna var inte berättigade till arbetslöshetsersättning och enligt Arbetsförmed- lingens klassificering kunde inte ta arbete direkt.TPF24FPT Vid samtliga uppföljningstillfällen var färre i arbete i försöksgruppen i än i jämförelsegruppen och färre var också självförsörjande när det gäller inkomster från arbete eller studier. Vid det sista uppföljningstillfället hade i försöksgruppen arbete mot i jämförelsegruppen. Implementeringen av Arbetscentrum hade dock fungerat väl 22TP PT Malmberg-Heimonen och Vuori (2005a). 23TP PT (2004). 24TP PT Försöksgruppen bestod av 497 personer som börjat på Arbetscentrum 1998 1999. Kommunernas roll i att aktivera enskilda med ekonomiskt bistånd såtillvida att urvalet av deltagare stämde med målgruppskriterierna och en klar majoritet av deltagarna var nöjda med verksamheten.TPF25FPT Unga med ekonomiskt bistånd En norskTPF26FPT utvärdering har följt ett försök med arbetsinriktade insatser för, dels unga med ekonomiska bistånd 18 , och dels bidragstagare under med missbruksproblem. Försöken genomfördes åren 1990 1991 och följdes upp 1995. Under de fyra uppföljningsåren hade deltagarna i kontrollgruppen i medeltal arbetat mer än i kontrollgruppen. Denna skill- nad är signifikant. I en annan norsk studieTPF27FPT fanns dock ingen signifikant effekt för unga bidragstagare 18–som deltagit i syssel- sättningsåtgärder. Den gruppen jämfördes med dem som bara hade kontakt med . I en studieTPF28FPT av aktiveringsinsatser för enskilda med ekonomiska bistånd inom i studerades creaming. Analysen visade inte någon tendens till detta, dvs. att de individer som väljs ut till att delta i åtgärder har bättre förutsättningar att lyckas än dem som väljs bort, ett fenomen som annars är relativt vanligt i arbetsmarknadsprogram. Rapporten visar på en viss positiv effekt av programdeltagande när det gäller inkomst av arbete året efter programdeltagande. Försöksgruppen bestod av 300 individer som deltog i aktivering 1995 och de lokaliserades genom enkäter till lokala socialkontor i kommunerna. I en dansk utvärderingTPF29FPT utvärderades effekten av aktivering av enskilda med ekonomiskt bistånd (kontanthjälpsmottagare). De flesta typerna av aktivering i den danska utvärderingen minskade 25TP PT , och (2002). 26TP PT (1998). 27TP PT Nervik (1997). 28TP PT (2003). 29TP PT och (2001). Kommunernas roll i att aktivera enskilda med ekonomiskt bistånd deltagarnas beroende av offentlig försörjning. Den enda typ av aktivering som inte hade någon positiv effekt var vuxenutbildning. Jobbträning i privata företag är den typ av aktivering som hade störst effekt. I studien uppskattades att denna insats minskade graden av offentlig försörjning eller knappt . Individuell jobbträning på offentliga arbets- platser var mindre effektiv än den privata och gav en minskning på . En studieTPF30FPT visade att de flesta aktiveringsformer för enskilda med ekonomiska bistånd hade starka inlåsningseffekter och förlängde tiden i bidrag. Skillnaderna mellan olika former av aktivering var stor och aktivering med sysselsättningsinriktat inne- håll minskade bidragstiden, medan aktivering med utbildnings- inriktat innehåll förlängde tiden. Ett belgiskt programTPF31FPT riktade sig till enskilda med ekonomiskt bistånd. Deltagarna i programmet fick en anställning med den officiella minimilönen, vilket innebar att de fick betydligt högre inkomster än dem som fick ekonomiskt bistånd. De som stannade kvar i programmet under hela den avtalade tiden blev berättigade till ersättning från A-kassa, vilken var högre än ekonomiskt bistånd, inte är behovsprövad och är utan tidsgräns. Författarna menar att programmet med dessa incitament sannolikt är till skada för deltagarna och har negativ inverkan på deras etablering på den öppna arbetsmarknaden. van Ours (2003) fann en liknande inlåsningseffekt av subven- tionerade arbeten i en studie av ett naturligt experiment i . Där var det fråga om regeländringar för vissa typer av subven- tionerade arbeten som gav underlag för en välkontrollerad studie. Resultaten tyder på negativa effekter både av att aktivera mycket tidigt och mycket sent efter att bidragstagandet inletts. Det var bättre att bidragstagaren själv sökte arbete i den tidiga fasen. 30TP PT , och (2001). 31TP PT Cockx och (2001). Kommunernas roll i att aktivera enskilda med ekonomiskt bistånd Betydelsen av privat sektor I en norsk studieTPF32FPT beskrivs ett försök med arbetsinriktade åtgärder för långtidsmottagare av ekonomiskt bistånd. I försöket studerades effekterna av att använda sig av statliga arbetsmarknadsåtgärder, samarbeta med näringslivet samt effekter av att utveckla nya kom- munala program. Resultaten visar att de aktiveringsåtgärder som använts i försöket inte är tillräckliga för att bekämpa fattigdomen bland långtidsmottagare av ekonomiskt bistånd. Om man ska lyckas få fler i arbete måste åtgärderna mer riktas mot det privata näringslivet, vilket kräver en omorientering från staten och att man får näringslivet mer involverat. I en fransk undersökningTPF33FPT konstaterades att sysselsättnings- program i den privata sektorn ökade övergången till reguljär anställning för unga män med låg utbildning, medan de inte hade någon effekt för dem som hade teknisk utbildning. Deltagande i aktiveringsprogram i den offentliga sektorn, t.ex. samhällsarbete, hade ingen effekt på övergången från arbetslöshet till ordinarie jobb för de lägst utbildade unga männen medan det signifikant minskade övergången för dem som hade en yrkesutbildning. En annan aspekt i den forskargenomgång som utredningen genom- fört är hur den enskilde själv upplever insatsen. När det gäller uppfattningen om insatserna varierar resultaten mycket och det finns tydliga skillnader mellan enkätundersök- ningar och mer inträngande intervjuer, vilket är motsägelsefullt. En förklaring kan vara att upplevelsen är komplex och att det finns olika dimensioner som bland annat handlar om ett ojämlikt makt- förhållande mellan socialarbetare och klient. Det kan också vara så att klienten skiljer mellan systemet och socialarbetarna och klienten kan ändå få en bra relation till socialarbetaren med hänsyn till de givna förhållandena. 32TP PT Lödemel och , red. (2005). 33TP PT Bonnal, Fougère och Sérandon (1997). Kommunernas roll i att aktivera enskilda med ekonomiskt bistånd Det är därför möjligt att klienter kan känna sig degraderade av procedurer och underordnade i förhållandet till socialarbetaren, och trots det nöjda med bemötandet och hjälpen från den specifika socialarbetaren.TPF34FPT I en översiktTPF35FPT av hur bidragstagare upplever aktiveringsprogram är en majoritet av deltagarna tillfredsställda med programmen. Självfallet har det stor betydelse hur programmen genomförs. Program i regi eller statliga åtgärder kan genomföras på ett bra eller dåligt sätt eller rentav medvetet utformas så att de ska bli straffande och kränkande. Att en majoritet av deltagarna upp- skattar programmen är också en generalisering som inte utesluter att det finns deltagare som farit illa av dem. Detta kan t.ex. hända om man tvingar människor med stora problem att delta i aktiviteter som de upplever att de inte klarar av. Resultat från enkätundersökningar riktade till deltagare i akti- vering är överlag ofta positiva. I en enkätundersökning bland del- tagare i den svenska utvecklingsgarantin (numera ungdomsgaran- tin) svarade nästan tre fjärdedelar att de trivdes med verksamheten och lika många att de upplevde den som meningsfull. Deltagarna i en dansk studieTPF36FPT om aktivering var också övervägande nöjda med insatserna. Drygt hälften svarade i en enkät att aktiveringen ökat deras yrkeskunskaper, och knappt hälften att den förbättrat deras möjlighet att få arbete och gjort dem mer motiverade att söka arbete. Över hälften tyckte att aktiveringen ökat deras självför- troende och motivation till att söka arbete. Ganska få upplevde att de inte alls fick något utbyte av aktiveringen. Även amerikanska studier visar på vikten av det uppenbara att det finns stora skillnader i hur aktiviteten utformades samt del- tagarnas attityder. I den amerikanska forskningen finns det också en förståelse hos enskilda att kräver obligatoriskt deltagande i undervisning eller arbete, och att bidraget minskas för dem som inte deltar. I olika programområdena instämde mellan i denna uppfattning. 34TP PT Soss (1999). 35TP PT och (2002). 36TP PT och (1997). Kommunernas roll i att aktivera enskilda med ekonomiskt bistånd Det finns få studier som är inriktade på att studera och utforma insatser som ökar det psykologiska välbefinnandet hos arbetslösa. Ett undantag är en studieTPF37FPT i med syfte att utforma en före- byggande intervention för arbetslöshet. Studien visar att arbets- lösheten kan ha negativa följder för den psykiska hälsan. Det är alltid osäkert hur mycket man kan generalisera sådana resultat, men de visar åtminstone att det är möjligt att utforma och genomföra kurser som både ökar chansen att få arbete och är positiva för välbefinnandet. Sanktioner är ett mycket kraftfullt verktyg när de används inom det ekonomiska biståndet eftersom det kan få stora konsekvenser för den enskilde. Det är då nödvändigt att de inte används på ett sätt som ytterligare försämrar den drabbades sociala situation, att de inte utdelas på grundval av felaktiga informationsunderlag, miss- förstånd eller för att demonstrera makt mot besvärliga klienter. I en nederländsk studieTPF38FPT studerades effekterna av sanktioner för enskilda med ekonomiska bistånd. Resultaten visade inte oväntat att det var individer med låg återgång till arbete som mest utsattes för sanktioner. Det är också osäkert i vilken mån effekten beror på sanktionen som sådan i och vilken mån den kan förklaras av den ökade uppföljning och rådgivning från som åtföljde sanktionen. Båda dessa kan leda till ökat jobbsökande och därmed snabbare övergång från bidrag till arbete. I finns en tydlig reglering av hur sanktioner ska tillämpas. Det första steget är att skicka ett meddelande till den deltagare som varit frånvarande eller på annat sätt brutit mot reglerna, där man beskriver de möjliga konsekvenserna och kallar till ett möte med . Om det inte fanns god anledning till frånvaron så skulle socialarbetaren försöka att nå en överenskommelse om det fortsatta deltagandet. Om detta inte lyckades kunde man besluta om en sanktion, som innebar en minskning av bidraget med . 37TP PT Vinokur et al. (1989). 38TP PT , van der Klaauw och van Ours (2004). Kommunernas roll i att aktivera enskilda med ekonomiskt bistånd En longitudinell studieTPF39FPT som har följt amerikanska bidragstagare visar att sanktioner hade ett negativt samband med senare formellt arbete och att de som hade fått sanktioner oftare hade arbete på den informella arbetsmarknaden och saknade pengar till mat. Det fanns ett starkare samband mellan hot om sanktioner och infor- mellt arbete än vid faktiskt genomförda sanktioner, vilket skulle kunna bero på att en del övergår till att arbeta svart efter hot om sanktioner. I tycks det finnas en praxis som varierar, men det verkar inte vara ovanligt att hela det ekonomiska biståndet dras in om deltagaren inte deltagit i aktivering eller inte sökt arbete i tillräcklig omfattning. Sammantaget kan konstateras att det i många fall saknas veten- skapliga studier om effekterna av aktiveringsinsatser för enskilda med ekonomiskt bistånd. I har endast ett fåtal undersök- ningar genomförts med en vetenskaplig design. Antalet kontroll- erade studie är således fortfarande litet och det råder fortfarande stor osäkerhet om många viktiga frågor. Flera av de nordiska och europeiska studierna visar dock en negativ effekt på deltagarnas sysselsättning när det gäller åtgärder som normalt erbjuds inom den nationella arbetsmarknadspolitiken, men som har överförts till en kommun eller stadsdel och genom- förts lokalt. Det finns också inlåsningseffekter av de lokala syssel- sättningsåtgärderna, särskilt de som var inriktade på utbildning snarare än arbete. Vissa studier visar att aktivering inom den offentliga sektorn saknar effekt för lågutbildade, och hade en negativ effekt för dem som hade yrkesutbildning. Ett belgiskt program med kommunala anställningar (med kraftiga statliga subventioner) medförde negativa incitament både för kommunen och deltagarna och påverkade också övergången i anställning negativt. Sammantaget tyder de studier som finns på att aktiverings- program inom och kommunen inte har någon positiv effekt på sysselsättningen och till och med kan försena övergången till reguljärt arbete. 39TP PT , och (2004). Kommunernas roll i att aktivera enskilda med ekonomiskt bistånd De insatser som hade positiv effekt var de som mest liknade reguljärt arbete och som skedde i privata företag. Vidare hade de insatser som erbjöds inom ramen för den nationella arbetsmark- nadspolitiken positivare effekter jämfört med de insatser som organiserades lokalt. Personer med hög utbildning och små sociala problem har i de flesta avseenden en bättre situation än andra. Det hade de emellertid också innan de gick in i den kommunala aktiveringen och i detta avseende behöver det inte ha skett en förändring av de relativa positionerna mellan deltagarna. Det kan konstateras att åtgärder som ska öka jobbsökandet kan ha en positiv effekt på sysselsättningen, men inte alltid, och att det är oklart varför insatserna ibland har effekt och ibland inte. Det är rimligt att anta att det blir en positivare effekt om insatserna för att stimulera jobbsökandet sker i en situation där jobbsökandet redan innan är högt. En översiktTPF40FPT av hur bidragstagarna upplever aktiveringsprogram visar att en majoritet av deltagarna tillfredställda med programmen. Avgörande är självfallet hur programmen utformas. 40TP PT och (2002). 11Samverkan runt arbetslösa med ekonomiskt bistånd Behovet av samverkan finns när enskilda definieras som personer med behov av samordnade insatser. Syftet med dessa insatser är att förhindra att personerna hamnar i en gråzon eller rundgång mellan verksamheter samt i en långvarig offentlig försörjning. Genom samverkan mellan kommunerna och andra aktörer, främst arbetsmarknadsmyndigheterna, är syftet att personer långt ifrån arbetsmarknaden ska förbättra sin förankring på arbetsmarknaden. Det finns en mängd projekt mellan olika myndigheter som har samverkan som ett av de viktigaste arbetsredskapen. Många av dessa samverkansaktiviteter har ett kortsiktigt perspektiv och är inriktade på en speciell målgrupp. beräkningar har bedömt att gruppen i behov av samverkan utgör av befolkningen i arbetsför ålder, cirka 280 000 personer, medan det faktiska samarbetet omfattar 70 000–100 000 personer.TPF1FPT Dessa utgjordes av perso- ner med ett långvarigt behov av offentlig försörjning () såsom sjukpenning eller sjukbidrag, A-kassa och ekonomiskt bistånd, men inte enskilda med sjuk- och aktivitets- ersättning. Om perspektivet breddas till personer med offentlig försörjning som har kontakt med minst två av verksamheterna försäkringskassa, arbetsförmedling och socialtjänst består gruppen enligt denna bedömning av av befolkningen i arbetsför ålder.TPF2FPT Även om denna beräkning gjordes finns det inget som talar för att gruppen i behov av samverkan har minskat . Det innebär att det finns ett behov att utveckla samverkan på lokal nivå. I annat fall kan det vara svårt att förbättra den enskildes anknytning till arbetsmarknaden.TPF3FPT 1TP PT , M. (2004), Samordning – nya möjligheter inom välfärdsområdet, . 2TP PT (2001), Samverkan för särskilt utsatta, Utvärdering av frivillig samverkan, Frisam. 3TP PT Prop. 2002/03:132, Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Samverkan runt arbetslösa med ekonomiskt bistånd Den vanligaste formen av samverkan är den som i olika former sker frivilligt mellan myndigheter på lokal nivå. Denna frivilliga samver- kan (Frisam) bedrivs inte som någon försöksverksamhet utan är en permanent samverkansform. Tanken är att de enskilda aktörerna själva ska besluta om att bedriva samverkan utifrån lokala förutsätt- ningar och behov.TPF4FPT I den s.k. Frisam-propositionenTPF5FPT tydliggjordes behovet av samverkan mellan myndigheter och organisationer samt föreslogs förändringar för att göra det möjligt att driva lokala samverkans- projekt. FörändringenTPF6FPT innebar att det i kap. 18 § 5 sista stycket AFL infördes en bestämmelse som gör att får komma överens med kommun, landsting och länsarbetsnämnd om att samverka i syfte att använda de tillgängliga resurserna mer effektivt.