sou · GVB337 · 2008-01-01 00:00:00 — Gemensamma angelägenheter kan alltså lösas av staten, markna- den eller civilsamhället. Antingen kan det ske inom helägda stat- liga arrangemang. Eller också kan staten, företag eller civilsamhället på olika sätt bygga gemensamma nätverk där deras olika resurser kopplas ihop på smarta vägar. I en tilltagande komplex och dynamisk omgivning, där hierarkisk sam- ordning försvåras för att inte säga omöjliggörs och möjligheterna att avreglera är begränsade på grund av marknadsmisslyckanden, framstår governance som görlig inom ramen för policy-nätverk som kan er- bjuda en effektiv horisontell koordinering av intressen och handlingar av offentliga och privata aktörer, vilka är beroende av varandras resurser (Börzel 1998:263). Governance-nätverken kan alltså framställas som en fjärde form av samhällsorganisering vid sidan av de tre ovannämnda: den statliga hierarkin (styrning), den privata marknaden (konkurrens) och det ideella civilsamhället (deltagande och samtal). I den här meningen är nätverk alltså inte enbart som en form av samverkan i största allmänhet. Istället är det en samhällelig struktur jämförbar med de andra med sin egen logik. Governance men framför allt meta- governance kan inte förstås utan att kopplas till just nätverksstyrningen, den så kallade andra generationens nätverk. Utmärkande för den föregående, den första generationens governance var å ena sidan en form av liberal-pluralistisk politik av kanske företrädesvis amerikanskt snitt, å andra sidan en mer korporativistisk eller statskorporativistisk politik som vi känner igen från . Nätverk får allt större betydelse inom olika vetenskapsdiscipli- ner, organisationsteori, företagsekonomi, nationalekonomi, socio- logi, statsvetenskap med flera strålar samman för att undersöka detta fenomen empiriskt. En av svårigheterna med att studera nät- verk är det är ett svårdefinierat och dynamiskt begrepp.. Nätverken kan beröra allt från enstaka informella kontakter kring en viss sak- fråga till mer formaliserade samarbeten med en mängd aktörer i stora frågor. I och med att de aktörer som gör anspråk på infly- tande från staten vuxit har även nätverkens sammansättning blivit allt mer komplex. Forskningen kring policynätverk härleds till och Tru- man, vilka menar att alla individer ingår i grupper baserade på deras mönster av interaktioner. Vissa av dessa grupper utövar makt över andra grupper och har då blivit politiserade. Staten är ett av dessa centra för dessa organiserade grupper (m.fl. 2003:85-86). Nätverksmodellen blir särskilt intressant om man ser staten som organiserad i och del av nätverk. Statens olika myndigheter, depar- tement, avdelningar och även individer i statens tjänst interagerar och utbyter information samt inhämtar information från varandra och andra organisationer. Interaktion mellan staten och organisa- tioner blir här naturlig. Att studera både nätverken inom staten – staten som en sammansättning av många olika offentliga organisa- tioner på olika nivåer – är inte någon ny forskningsgren Inte heller kan man säga att samarbeten över gränsen mellan stat och organisationer är något nytt fenomen (Scharpf 1997). Uppkomsten av policynätverk kan förklaras på olika sätt, dels utifrån att aktörer har en gemensam grund att stå på, man kan samlas kring ett gemensamt problem eller policyprogram. Trots att dessa aktörer ibland kan ha olika uppfattning eller utgångspunkt så bidrar nätverket till gemensamma fördelar eller uppfattas som det bästa sättet att nå gemensamma mål. Dels kan nätverken uppstå som ett utbyte av resurser och ömsesidigt beroende. Aktörerna behöver utbyta resurser för att nå sina mål, maximera sina möjlig- heter att påverka resultatet och undvika att bli beroende av andra aktörer utanför nätverket. Nätverken måste hållas samman genom ett kitt av gemensamma värden (Sabatier 1998). I samtida nätverksforskning kan man principiellt urskilja två skolor: en anglosaxisk och en tysk (Börzel 1998). Britter och ame- rikaner ser nätverk som uppstår på olika policy-områden som olika slags avstämningar och medlingar mellan skilda intressen. Det handlar helt enkelt om relationer mellan staten och intressegrupper som ser olika ut på olika policyområden. Det rör sig om en specifik form av interaktion där logiker från statens hiearkiska förvaltnings- system, näringslivets marknader och det civilt samhällets kombine- rade autonomi och aultruism används som kompletterande maktre- surser Tyska forskare betraktar däremot policy-nätverken som en alternativ struktur till hierarkin och marknaden, helt enkelt som en särskild form av governance. Deras utgångspunkt är att moderna samhällen kännetecknas av en funktionell differentiering med del- vis självständiga samhälleliga sub-system. Nätverken erbjuder då en samordningsmekanism för mobilisering av resurser i situationer när dessa är vitt spridda mellan offentliga och privata aktörer. Trots skilda intressen påstås nätverken kunna producera kollektiva nyt- tigheter genom frivilliga förhandlingar. De kan dessutom skapa kompletterande, informella länkar mellan olika typer av beslutsare- nor genom kommunikation och förtroende som överlappar insti- tutionaliserade samordningsstrukturer, delvis oberoende av de formella relationerna mellan dem. Nätverken kanske inte tjänar som beslutsfora i strikt mening men är väsentliga för information, kommunikation och inflytandemöjligheter när besluten förbereds. De kompletterar och motverkar de obalanser som kan uppstå i formella strukturer. De minskar slutligen transaktionskostnaderna för komplicerade beslut (Börzel 1998:255 f.). Nätverk har med andra ord sin egen logik; att samarbeta i nätverk blir ett mål i sig. Governance-diskussionernas förhållande till makt är också intres- sant. De förs sällan i termer av social kontroll eller konfliktladdad maktutövning. Istället präglas den mer av management som en form av social produktion. En pragmatisk nyttoinriktning med fokus på leveransduglighet dominerar. Governance-diskussionerna utgår över huvud inte från föreställningen om att maktförhållan- dena är ett nollsummespel. Istället domineras de av plussumme- före-ställningar; mängden makt är inte , alla kan vidga sin maktsfär (2005). Vid en viss punkt närmar man sig ofta det övergripande demo- kratiska ramverket, demokratins infrastruktur. Där man också måste kalkylera med risk för en utveckling från en demokrati med stark deltagardemokrati till en tunn konsumtionsdemokrati (Premfors 2000). Men det paradoxala kan också inträffa; som marknaden framstår som det eftersträvansvärda idealet, kan något paradoxalt governance-utvecklingen också ses som uttryck för en djup misstro mot marknadens förmåga att effektivt och legitimt lösa sociala problem. Ur den synvinkeln måste det finnas en stat – som möjliggör och som inte ror men som styr (Os- borne och Gaebler 1992). Man efterfrågar nya kombinationer av marknader, hierarkier och nätverk som har kapacitet motverka deras kontraproduktiva, inneboende mekanismer för att istället öka möjligheter för deltagande, decentralisering och innovationer. Sådana självorganiserade, interorganisatoriska nätverk framställs som yttersta instrument för handlingsorienterade regeringar (1997:110). 3.2.1 Starkare eller svagare demokrati? Det finns både starka och svaga demokratiska kvaliteter i gover- nance-strukturerna (Bogason 2000); Bogason och Musso 2006; 2005). De demokratiska argumenten för governance handlar i första hand om värdet att fler får tillgång till de offentliga beslu- ten. Det ökar inte bara kompetensen och kunskapen utan också representativiteten. Fler berörda medborgargrupper involveras och görs delaktiga. De tränar sig i att delta i politiskt beslutsfattande. De uppövar tolerans och sina färdigheter att lösa konflikter fred- ligt. De utvecklar också den mellanmänskliga tillit som samman- fattas i termer av socialt kapital, vilket i sin tur gör att såväl sam- hällslivet som affärslivet kan sänka sina transaktionskostnader. Mångas medverkan motverkar hemlighetsmakeri och ljusskygga uppgörelser. Governance-system skapar också möjligheter för decentralise- ring och ökat lokalt självstyre. Politikens lokala nivåer vitaliseras och effektiviseras genom att medborgargruppers engagemang och kunnande kan tas tillvara och ges utrymme. En mer omfattande opportunity structure erbjuds. Det kan antingen ske inom ramen för den offentliga sfären eller genom samarbete mellan främst den civila och offentliga sfären. I det senare fallet hålls alter- demokratiska strukturer vid liv genom medlemsbaserade organisationsliv. Det utgör också en viktig förutsättning för en mångfald där också samhällskritik från många olika håll har ett demokratiskt värde. Sørensen och Torfing har i ett antal artiklar kritiserat de statsve- tare som menar att demokrativärdena åsidosätts genom en högre grad av governancestyre. Styrning genom nätverk, formella eller inte, menar de är den nya metoden som man bör forska kring. Den första generationen av governanceforskning ägnade sig åt att identifiera att någonting var på väg att hända (Sørensen och Torfing 2005:206) Den andra generationen tenderar acceptera att nätverken existe- rar och är någonting vi får leva med. Även om det kan vara smärt- samt och motbjudande, måste man ändå inse deras existens. De pockar på uppmärksamhet. Exempelvis gäller det att identifiera de mekanismer som ligger bakom nätverken, hur dessa nätverk kan regleras och vilka effekter de har på demokratin. Målsättningen är att utveckla demokratin i de redan existerande governance-nätver- ken. som man identifierar farorna med nätverksstyrning så försöker man också finna vägar att utforma nätverk för att öka deltagandet i beslutsfattande. Nätverk kan fungera åt båda hållen då det dels kan involvera fler människor men riskerar att stänga ute vissa grupper från beslutsfattandet. Genom att besluts- fattandet blir mer utspritt i olika typer av nätverk finns också möj- lighet för medborgarna att delta i sådana nätverk. Torfing och Sørensen talar om en formalisering av nätverken för att öka dess demokratiska legitimitet. Utgångspunkten att governance-nätverk är här för att stanna är dock något problematisk. Man måste utveckla den empiriska governance-forskningen för att kunna visa om det finns ett demokratiskt skäl att implementera governance-styre eller om sta- ten i själva verket aktivt ska motarbeta nätverk som gör anspråk på inflytande. Sørensen och Torfings aktuella governanceforskning är alltså på väg att lämna frågan om vi ska ha governance och vill istäl- let lägga diskussionen kring hur governance-styret ska utformas. Hoppar man över de väsentliga frågorna om varför vi ska öka governance-styre för att i stället diskutera hur det ska utformas så har man redan accepterat och bidrar till att förstärka den struktur- förändring som governance innebär. Det är därför viktigt att fort- sätta ifrågasätta i vilka sammanhang governance-idéer är lämpliga. Det är dessvärre inte så enkelt att ju fler som deltar, desto bättre för demokratin: Eftersom governance betyder politikskapande mellan aktörer som representerar olika offentliga och icke-offentliga intressen, blir frågor om deras auktorisation, bidrag till att legitimera politikskapande och ansvarighet centrala. Det gäller särskilt deltagande av privata aktörer, av aktörer som representerar civilsamhället och av experter. Inklude- ringen av sådana aktörer betyder inte i sig mer demokratisk legitimitet i governance.//Legitimitet beror också på pluralismen i åsiktsrepre- sentationen, och på den interna organiseringen av icke-offentliga aktö- rer. Det beror också på de specifika frågor som står på dagordningen, till exempel om det gäller mer tekniska ärenden som erfordrar adekvat expertis, eller om besluten avser resursfördelning eller värden bland identifierbara samhällsgrupper (Benz & 2006b, sid. 290 f.). Det finns åtminstone fyra kritiska aspekter på frågan om gover- nance kan vidmakthålla eller rentav få demokratisk betydelse. Den första gäller tillträdet till governance-nätverken. Det är inget offentligt rum utan ett rum för särskilt inbjudna. Vad innebär det för den politiska jämlikheten – i relationen till den representativa demokratin? Det finns skäl att fråga sig om den starka staten och de starka finansiella aktörerna automatiskt iscensätter en ojämlik maktutövning som marginaliserar röster och intressen som skulle ha kommit fram inom ramen för en gammeldags statscentrerad representativ demokrati. Det andra problemet handlar om insynen. Kan man verkligen säkerställa transparens och öppenhet inom ramen för processer vars poäng handlar om tystnad och hemligheter? En bakgrund till effektivitetsargumentationen tycks just vara att komma ifrån den offentlighet som sägs försvåra förhandlingsdemokratiska lös- ningar. För det tredje finns det en fråga som hänger nära samman med de båda andra; ifall tillträdet till beslutsrummen är begränsat och insynen reducerad, minskar givetvis möjligheterna att utifrån styra processerna i förväg eller under hand genom debatter och diskus- sioner. Det ligger i sakens natur. Men finns det ens skäl att tro att man i efterhand ska kunna utkräva ansvar av våra förtroendevalda? Det förefaller illusoriskt att tro att medborgarna ska ha en chans att i allmänna val fokusera de politiskt ansvariga – annat än i symbolisk mening. Och möjligen är det tillräckligt. För det fjärde finns det problem som uppmärksammades i pre- sentationen av civilsamhällets inbäddning, nämligen risken för att den starka staten även i sin nya skepnad koloniserar och likriktar civilsamhället. Därmed skulle såväl den pluralistiska som den demokratiska poängen med governance genom civilsamhället gå förlorad. Mångfalden i samhällsservicen skulle inte bli så stor, inte heller träningen i demokratiska färdigheter och dygder. I ett läge av höggradigt statsberoende finns det en risk att självstyret får stå till- baka för en mer professionaliserad serviceproduktion. Bilaga 4 SOU 2007:37 rensutsatt jakt efter nya offentliga kontrakt kan även aldrig så ide- ella organisationer genomgå förändringar som radikalt tonar ned karaktären av idealtypiska självständiga altruistiska sällskap och gör dem till antingen hård standardiserade kvasi-offentliga eller vinst- sökande kvasi-privata look-alikes. Det kan vara en utveckling som man enklare kan fördra eller applådera ur andra synvinklar än just demokratins. Som en marknadsagerande organisation kan vilja till- mötesgå statsnyttan och i utbyte mot tillfredsställelsen att få erbjuda en service i linje med sin övertygelse kan man vara beredd att ge upp en del av självständigheten. Detta är exempel på frågor som forskningen inte har några enkla eller generella empiriska svar på även om det här och var finns fall- studieundersökningar. Vad vi åtminstone kan göra i det läget är att lyfta fram de kritiska frågorna och precisera dem. I det syftet har Sørensen och Torfing angett tre huvudkriterier i bedömning av governance-nätverkens demokratiska hållfasthet. Dessa borde kunna användas inför det att ett governance-nätverk tillskapas men också som kriterier för ett slags uppföljning under hand eller för en utvärdering i efterhand. Governance-nätverkens teoretiska förankring (Sørensen och Torfing 2005): 1.Kontroll genom folkvalda – meta-governance b.Formulering av målen med nätverket 2.Representation genom medlemmarna i deltagande grupper och organisationer a.Val och instruktioner av representanter b.Formandet av en upplyst förståelse av representanternas aktiviteter c.Möjligheter att uttrycka olika åsikter och kritisera representanterna för vad de åstadkommer 3.Ansvarighet gentemot territoriellt och funktionellt urskiljbara medborgare a.Debatt och diskussion av de beslut som fattas i governance- nätverken iii.Lyhördhet hos deltagarna i governance-nätverket b.Efterlevnad av ett sammanhållande demokratiskt regelverk iv.Inkludering av alla relevanta och berörda i en öppen policy-diskussion Röst och sortimöjligheter, respekt för andra uppfattningar, vilja till konsensuslösningar Eftersom legitimiteten är det ena av två huvudskäl bakom gover- nance-arrangemangen är dessa särskilt viktiga att kvalitetssäkra ur demokratisk synvinkel. Liksom alla demokratiska arrangemang handlar inte governance-nätverken om antingen-eller, om de är demokratiska i sig eller inte. Snarare gäller det om de nya eller nygamla sammansättningarna av offentliga, civila och privata aktö- rer är tillräckligt demokratiska. De förtroendevalda tar en risk. Väljarna kommer att utvärdera inte bara de politiska sakresultatens utan också processernas kvaliteter. De förtroendevaldas riskta- gande får sedan, som vanligt, utvärderas i de allmänna valen. 3.2.2Ett annat slags demokrati? Visserligen tycks de som forskar om samtida samhällsstyrning i växande utsträckning resa frågor om hur governance förhåller sig till demokratin. Men har dock frågorna om legitimitet, inte demokrati stått i förgrunden. reses emellertid allt tydligare frå- gor om demokratisk legitimitet. De gäller dels hur politiska makt- havare ska kunna igenkänna och legitimera den vanliga representa- tiva modellen med ett cirkulärt förhållande mellan väljare och valda som gör det möjlighet att i slutändan utkräva ansvar. När allt kommer omkring kan man utgå ifrån att ur ett medborgarperspek- tiv upplevs bara sådana beslut bindande där auktoritativa besluts- fattare kan identifieras. handlar governance-diskussion om att utveckla styrprocesser med beaktande av demokratins restriktioner. Om styrprocesser i nationalstatsdemokratins slagskugga. I en långt radikalare uttolkning av governance ställs emellertid frågan om governance rentav skulle vara ett embryo till ett annat slags demo- krati än den representativa, en så kallad associativ demokrati? Den idén bygger på att civilsamhället skulle återta de ansvarsområden som fanns där innan staten kom och övertog dem. Man vill komma åt dess klassiska demokratiskt-deliberativa mekanismer men också dra nytta av att civilsamhället numera är alltmer välorganiserat och professionaliserat. Governance skulle alltså representera en styrning genom själv- styrande frivilligorganisationer. Att överlåta samhällsansvaret till civilsamhället skulle emellertid kräva en demokratisering av civil- samhället. Men en sådan demokratisering, menar man, skulle kunna lösa de växande governance-problemen inom den offentliga sek- torn som inte marknaden har någon lösning på. Därigenom skulle också diskussionerna om governance och samhällsstyrningen i all- mänhet, som används företrädes av tekniska och vetenskapliga eliter, demokratiseras (2000). 4En nätverkande stat och ett nygammalt civilsamhälle – governance på svenska1 4.1Import av effektivitet och legitimitet Governance-synsätt hämtar gärna sin näring ur ideologiska normer om antingen marknadens drivkrafter om risktagande och vinst eller om civilsamhällets värden om altruism, medmänsklighet, etcetera. Syftet är att ersätta de förluster ifråga om effektivitet och legitimi- tet som sägs utmärka staten. När det gäller vård och omsorg är det emellertid i lika hög grad fråga om att utveckla relationerna till civilsamhället i samma syfte. Då gäller emellertid ett delvis likadant, delvis avvikande effektivi- tetsargument; när småskalighet och frivillighet (obetalt arbete) kombineras åstadkoms kostnadseffektiva system för en varierad samhällsservice. Staten kan och bör dra sig undan för att lämna ett ökat spelrum åt entreprenörer som inte närs av det ekonomiska entreprenörskapets incitament. Snarare handlar om rakt motsatta krafter, nämligen oegennyttiga, ideella övertygelser. Statens legitimitet är ifrågasatt av helt andra skäl än när det gäller marknadens statskritik. De marknadsförankrade och de civilsam- hällsförankrade synsättet sammanfaller dock i synsättet att staten bör dra sig tillbaka, i varje fall när det gäller produktionen av sam- hällsservice. Den kan skötas bättre – effektivare och mer pluralis- tiskt – av andra. Staten kan varken upprätthålla en optimal resurs- allokering eller ett starkt varierat serviceutbud. behöver emellertid inte civilsamhället ses som ett radikalt alternativ till offentligt finansierad, ägd eller reglerad samhällsser- vice. I olika delar kan ideella organisationers involvering ses som komplement och korrektiv till offentlig driven service. Så har också historiskt varit fallet när skolor och vårdinrättningar har drivits av ideella organisationer. Skattemedlen har legitimerats genom att man antagit att de använts till allmän nytta, som professionellt intressanta pionjärer och prototyper. En av de största fördelarna med att ha fler aktörer som erbjuder tjänster som traditionellt varit statens uppgift sägs alltså vara plura- lism och effektivitet. Frivilligorganisationer och privata företag som bedriver verksamheter har ett egenintresse och förmodas där- för sköta sin verksamhet mer effektivt än staten. 1 Avsnittet bygger på dels en antologi om civilsamhället (Amnå 2005), dels kommande bok . bedriva verksamhet i icke-offentlig regi ger också ett bredare utbud av verksamheter. Ett exempel på detta är de många diversifierade friskolorna som finns runt om i landet. Man menar också att verk- samheter som bedrivs på detta sätt har större möjligheter och inci- tament för att vara lyhörda mot sina brukare, eftersom valfriheten ökat och man tvingas arbeta efter de ekonomiska lagarna om utbud och efterfrågan (2005). Dessutom visar (2005) att privata aktörer snarare kompletterar de statliga verksamheterna än ersätter dem. Detta gör att utbudet och valfriheten för medbor- gare/brukare skulle öka. Genom valfriheten kan dessutom medbor- garna ställa högre krav på de offentliga verksamheterna och tvinga dem att bli mer lyhörda. En större lyhördhet mot medborgarna skulle kunna i sin tur leda till ett ökat intresse för deltagande. Detta skulle öka deltagandet som det skulle minska behovet av informella nätverk mellan beslutsfattare och andra aktörer för att undersöka möjliga lösningar på problem. 4.2Ett civilsamhälle i strukturell och kulturell omdaning En aspekt av den generella governance-diskussionen gäller förhål- landet mellan civilsamhället och staten (Amnå, 2006 a, b). Det är viktigt att den förs på ett sätt som inte utgår från mer eller mindre idylliserande föreställningar om vare sig staten eller civilsamhället. I syfte att bibringa klarhet när det gäller det samtida svenska civil- samhället vill vi därför belysa några av dess kritiska utvecklings- drag. För det första är det knappast någon tvekan om att det svenska civilsamhället nu återkommer som en betydande producent av väl- färd och trygghet. Det sker först av allt beroende på välfärdsstatens tillkortakommanden. Antingen direkt eller indirekt inviteras det att bli en partner, tack vare sin kostnadseffektivitet och prestige. Både i form av det folkrörelsebaserade sociala arbetet och ide- ella/frivilliga insatser, som har en lösligare organisation. För det andra är det en ny mix av civilsamhällen som återvänder. Å ena sedan känner vi igen dess produktion av välfärdstjänster bland barn, äldre, funktionshindrade etcetera. Den återvänder och axlar den roll som den hade före välfärdstaten. Och den insatsen är, som man visar på , högst betydande och något växande. Å andra sidan, har den nu omvandlats från en institution som ger svagare medborgargrupper en tydlig röst till en som företrädesvis ger dem den nivå av social service som välfärds- staten inte kan leverera. Det tenderar att sugas bort från inputsidan av det politiska systemet – från opinionsbildning, artikulering och visionering – till outputsidan – till en kontrakterad serviceentre- prenör. Den har blivit en viktig kugge i de kommunala governance- strukturerna för att tillskjuta tillit och säkerhet. Det är dock ett slags politisk-administrativ kultur som är bedrägligt mysig. Alla ska sitta i samma båt. Men vem som har det yttersta ansvaret och vem medborgaren ska kunna hålla ansvar är inte alltid lätt.