sou · GVB3107 · 2008-01-01 00:00:00 — För att kunna ta ställning till det måste de analyseras var och en för sig innan frågorna kan besvaras, såväl när det gäller om deras verksamhet ska räknas till det statliga åtagandet som hur den i så fall bör organiseras. avser att återkomma till de frågorna i slutbetänkandet, där vi kommer att ta upp principiella och konkreta strukturfrågor. Redan nu kan vi dock konstatera att potentialen att effektivisera statsförvaltningen genom att spara pengar på de här små myndig- heterna är högst begränsad. Ett par enkla beräkningar får illustrera. De 120 myndigheterna med färre än 50 årsarbetskrafter svarar tillsammans för 1 648 årsarbetskrafter, vilket motsvarar av årsarbetskrafterna vid samtliga myndigheter under Om små myndigheter och mått Motsvarande siffra för alla de 151 myndigheterna i tabell 4 är . Anta att man effektiviserar eller i vissa fall avvecklar verksam- heten vid de 151 myndigheterna så att kostnaderna – mätt som års- arbetskrafter – minskar till hälften. Den besparingen skulle mot- svara en effektivisering av arbetet vid de tre största fristående myn- digheterna med . Men det övergripande problemet är kanske inte att de små myn- digheterna förbrukar resurser eller är ineffektiva, utan att de bidrar till en otydlig organisatorisk struktur. I kommitténs direktiv hänvi- sas till budgetpropositionen för (prop. 2006/07:1, finans- planen), där det står att antalet myndigheter borde minska. Skälet skulle kunna vara att det är svårt för regeringen och att överblicka en förvaltning med så många myndigheter. För medborgarna är i så fall det problemet ännu större, liksom för småföretagarna och andra som kan behöva ta kontakt med flera olika myndigheter. I praktiken är det dock ytterst få människor som någonsin har anledning att ta direkt kontakt med mer än en handfull statliga myndigheter. och är kanske de bästa exemplen på myndigheter som har täta kontak- ter med medborgarna. I andra änden av skalan finns en rad myn- digheter som spelar en viktig roll för att samhället ska fungera väl men är helt okända för de flesta medborgare. Förutom stora delar av domstolsväsendet kan det till exempel gälla Affärs- verket , , Ekonomistyrningsver- ket, , Luftfartsstyrelsen och Statens haveri- kommission. Om syftet är att skapa bättre överblick av och öka transparensen i myndighetsstrukturen är det troligen lämpligt att angripa pro- blemet underifrån, dvs. med de minsta myndigheterna. I de flesta fall finns förmodligen inte några avgörande principiella hinder mot att föra över de riktigt små myndigheternas uppgifter till större myndigheter på ett smidigt sätt, förutsatt att verksamheten över huvud taget ska bedrivas i fortsättningen. På så sätt skulle det gå att minska antalet förvaltningsmyndigheter märkbart. Enligt tabell 4 har 60 av dem färre än 10 årsarbetskrafter. Om vi till det lägger de myndigheter som hör till den gruppen men där det saknas uppgifter om det exakta antalet årsarbetskrafter så blir det drygt 70 myndigheter, dvs. av det totala antalet myndigheter under regeringen. Tillsammans svarar de för av det totala antalet årsarbetskrafter vid myndigheterna under regeringen. Om små myndigheter och mått Motsvarande andelar för de olika storleksklasserna framgår av tabell 5. Tabell 5 De minsta myndigheternas andelar av det totala antalet årsarbetskrafter vid de statliga myndigheterna som lyder direkt under regeringen Storlek (årsarbetskrafter) 4,1–9 Källa: Statskontoret (2005 och 2007). Anmärkning: Uppgifterna om antalet årsarbetskrafter gällde för januari eller för de myndigheter som har egen personal, utom för de sex allmänna pensionsfonderna där uppgifterna avser genomsnittligt antal anställda . För myndigheter utan egen personal, av vilka i stort sett alla hör till den översta gruppen i tabellen, baseras antalet årsarbetskrafter på Statskontorets egen undersökning . I slutbetänkandet avser att återkomma till frågan om hur myndighetsstrukturen kan förbättras. I samband med det kommer också verksamheten vid de små myndigheterna att tas upp. 9Varför finns det små myndigheter? Myndighetsstrukturen, dvs. hur många och stora myndigheter som finns, är en konsekvens av hur myndigheternas uppgifter – det statliga åtagandet – definieras och hur de ska organiseras för att kunna utföras så bra som möjligt. Det betyder inte att det en gång för alla går att forma en myndighetsstruktur som gäller för evigt. Det illustreras av de ganska dramatiska förändringarna av antalet myndigheter som har pågått . Om vi blickar längre bakåt i tiden så blir det ännu tydligare. Sedan de första svenska myndigheterna bildades har strukturen varit under ständig förändring. Visserligen har flera av dagens myndigheter sina rötter , men i stort sett är det bara namnen som de har burit med sig. Den här utvecklingen lär fortsätta. Både det statliga åtagandet och principerna för hur det ska organiseras kommer ständigt att omprövas på grund av att omvärlden, medborgarnas önskemål, politiken, kunskaperna, den tekniska och ekonomiska utvecklingen etc. förändras. Förändringarna sker mer eller mindre systematiskt. Ett antal gånger har det gjorts försök att ta breda grepp över hela eller stora delar av myndighetsstrukturen i syfte att anpassa den till nya förut- sättningar, krav och önskemål. är det senaste uttrycket för en sådan ambition. Vanligare är att sådana översyner avser vissa viktiga delar av den offentliga verksamheten. Förstatligandet av polisen och kommunaliseringen av skolan är två exempel med på nacken. Modernare exempel är omorganisationen av myndigheterna på försvars- respektive arbetsmarknadsområdet. Men de flesta förändringarna är en följd av de smärre justeringar som görs genom att enstaka myndigheter eller myndig- heter inom avgränsade sektorer läggs ned, bildas, slås ihop eller Varför finns det små myndigheter? I förra kapitlet visade vi att fler än 70 myndigheter för- svann mellan . har ytterligare myndigheter lagts ned och några bildats, och finns en rad beslut eller planer i samma riktning. Resultatet blir att de myndigheter som finns representerar och bär spår av olika uppfattningar om det statliga åtagandet och organisatoriska idéer. De små myndigheterna bildades knappast för att skapa problem, utan för att de ansågs vara ett lämpligt sätt att lösa dem. skulle lösningen kanske ha sett annorlunda ut. Men också när utgångspunkten tas i moderna förvaltningspoli- tiska principer kan det visa sig vara en bra lösning att bilda eller behålla en liten myndighet. Det kan gälla i bl.a. följande fall. -Strävan att renodla myndigheternas verksamhet är en förvalt- ningspolitisk princip som har haft stor betydelse i samman- hanget. Renodlingen kan ta sikte på ett specifikt och avgränsat politiskt mål. Det var t.ex. fallet när djurskyddsfrågorna bröts ut ur och renodlades i (den lilla) Djurskydds- myndigheten. Åtminstone har det varit vanligare att renodla roller och undvika rollkonflikter genom att separera till- syn och utvärdering från verkställande eller främjande verksam- heter. Ett mycket aktuellt exempel är beslutet att bryta ut tillsy- nen av energimarknaderna från för att i stället organisera verksamheten i den nya (lilla) myndigheten . -Om det tillkommer ett helt nytt statligt åtagande så finns det förstås knappast någon befintlig myndighet som bedriver lik- nande verksamhet där uppgiften kan placeras. Det kan vara ett skäl till att bilda en ny liten myndighet. är ett aktuellt exempel. -Resultatstyrningen innebär att en myndighet själv avgör hur dess resurser fördelas mellan olika verksamheter. Det kan leda till att myndigheten prioriterar på ett annat sätt än regeringen. Ett sätt för regeringen att tydligt styra resurserna till och omfattningen på en viss verksamhet är att organisera den i en egen myndighet med eget anslag. -Om regeringen vill markera att en uppgift är speciellt viktig kan en särskild myndighet fungera som en tydlig symbol och signal. I vissa fall kan den effekten anses så betydelsefull att det är av Varför finns det små myndigheter? underordnad betydelse att det skulle gå att bedriva själva verk- samheten väl så bra inom ramen för en befintlig myndighet. Här kan (den lilla myndigheten) Forum för levande historia vara ett exempel. -I vissa överenskommelser med andra aktörer eller internatio- nella konventioner kan det vara tydligt reglerat hur staten ska organisera åtagandet, t.ex. i en fristående myndighet med en bestämd beslutsordning. Ofta är uppgifterna begränsade, varför sådana myndigheter blir mycket små. Flera av de s.k. nämnd- myndigheterna har bildats av sådana skäl. Ombudsmännen mot olika typer av diskriminering är andra exempel. Kommittén konstaterar således att det finns och kommer att finnas flera rimliga motiv till att bilda små myndigheter, även om förut- sättningarna för sådana kan bli annorlunda till följd av att det stat- liga åtagandet eller de förvaltningspolitiska grundstenarna ändras. 10 Problem och fördelar I det här kapitlet går vi igenom ett antal faktiska eller tänkbara pro- blem som kan förknippas speciellt med eller vara särskilt påtagliga för små myndigheter. Först och främst tar vi upp de problem som nämns i direktivet, det vill säga de höga administrativa kostnaderna och sårbarheten. Problemet med att de administrativa kostnaderna är proportionellt större vid små myndigheter än vid stora har påpekats i många sam- manhang. Det beror på att den administration som behövs för att driva en myndighet i vart fall delvis är oberoende av storleken. Kostnaden för en telefonväxel påverkas inte av antalet samtal som passerar, ett ekonomisystem kan kosta lika mycket oavsett hur många transaktioner som görs i det etc. Om antalet samtal respek- tive transaktioner ökar ungefär i takt med myndigheternas storlek blir kostnaden per anställd i en liten myndighet den dubbla jämfört med i en dubbelt så stor myndighet. Frågan är hur de här sambanden ser ut i praktiken och hur stora skillnaderna är mellan myndigheter av olika storlek. gjorde en enkätundersökning om myndigheter- nas administrativa kostnader.1 Resultatet visade att kostnaderna varierade kraftigt. I den fjärdedel av myndigheterna som hade de högsta administrativa kostnaderna var dessa dubbelt så höga som i den lägsta fjärdedelen. Eftersom studien bara omfattade totalt 49 myndigheter går det inte att göra några meningsfulla jämförelser mellan myndigheter av olika storlek. Dessutom baseras studien på de förhållanden som gällde . 1 (2005) För att få ett färskare och bredare underlag uppdrog till att upprepa studien, men med ett större urval av framför allt mindre myndigheter och med uppgifter . Undersökningen genomfördes , och omfattar drygt 80 myndigheter med mellan 3 och 2 917 årsarbets- krafter. Sedan en del ofullständiga eller uppenbart felaktiga svar uteslutits återstår ca 70 myndigheter. Här koncentrerar vi oss på uppgifterna i de ca 60 svaren från myndigheter med upp till 500 årsarbetskrafter. Av dessa har ungefär hälften upp till 100 årsarbets- krafter. I studien har de administrativa kostnaderna delats upp på åtta olika typer. De är ledning, ekonomiadministration, personaladmi- nistration, information, IT och telefoni, lokaler, mellan-OH och övriga OH-kostnader.2 För att få en uppfattning om hur betydelsefulla den här typen av kostnader är måste de sättas i relation till något. Enklast är att beräkna deras andelar av myndigheternas totala kostnader. En all- varlig brist med det måttet är att den enskilda myndighetens kost- nader i hög grad beror på vilken verksamhet som bedrivs. I en myndighet med dyr kärnverksamhet blir de administrativa kost- naderna relativt låga och vice versa. Enligt den här undersökningen varierar de administrativa kostnadernas andel från av de totala kostnaderna. Det är således meningslöst att jämföra olika myndigheter utan att analysera verksamhetens samtliga kostnader. Eftersom underlaget är så pass stort är det dock rimligt att anta att de extrema värdena tar ut varandra. De olika administrativa kostnadernas genomsnittliga andelar av totalkostnaderna ger i alla fall en fingervisning om vilka belopp det handlar om. I de undersökta myndigheterna med upp till 500 årsarbetskraf- ter svarar de administrativa kostnaderna för i genomsnitt av de totala kostnaderna. Räknar man med också de större myndigheterna sjunker medelvärdet med ett par procentenheter. Motsvarande beräkning av de olika typerna av administrativa kost- nader visar att lokalkostnaderna är den i särklass tyngsta av dem. De motsvarar av de totala kostnaderna, och 2 Med mellan-OH avses olika typer av administrativt stöd som är nära integrerad med kärnverksamheten, det vill säga inte har organiserats i speciella stödfunktioner. Övriga OH-kostnader är kostnader för allmänt juridiskt stöd, registratur, arkiv, diarie- föring, reception och kontorsservice. andelen påverkas inte om vi räknar med eller utan de större myn- digheterna som ingår i urvalet. Alla de övriga kostnaderna är mindre än hälften så stora, se tabell 6. Tabell 6 Olika administrativa kostnaders genomsnittliga andel av myndigheternas totala kostnader . Baseras på uppgifter från 65 myndigheter med mellan 3 och 500 årsarbetskrafter. Källa: Egen bearbetning av underlag från . Om de större myndigheterna som ingår i undersökningen räknas med så sjunker andelarna i allmänhet med några tiondels procent- enheter. Låt oss övergå från genomsnittliga värden till att se på samban- det mellan myndigheternas storlek och de administrativa kostna- derna. Figur 4 visar de totala administrativa kostnaderna per årsar- betskraft för de olika myndigheterna i undersökningen. Figur 4 De sammanlagda administrativa kostnaderna per årsarbetskraft för 71 olika myndigheter med mellan 3 och 500 årsarbetskrafter. Källa: Egen bearbetning av underlag från . Också här framgår den stora spridningen bland myndigheter av olika storlek, vilket pekar på att resultatet ska tolkas försiktigt och att de administrativa kostnaderna i en enskild myndighet beror på mer än storleken. Det finns dock ett någorlunda tydligt linjärt sta- tistiskt samband, även om det är ganska svagt. En försiktig tolk- ning är att det i vart fall inte finns skäl att tro att det helt saknas koppling mellan myndigheternas storlek och de totala administra- tiva kostnaderna. Om vi gör motsvarande analys på de olika typerna av administ- rativa kostnader framträder en mer nyanserad bild. För fem av de åtta typerna av administrativa kostnader är det statistiska sambandet med myndigheternas storlek så svagt att det kan vara helt slumpmässigt. Det gäller personaladministration, IT och telefoni, lokaler, mellan-OH och övriga OH. Om man jämför de kostnaderna i en liten myndighet med dem i en större är det således lika troligt att de är högre som att de är lägre. Däremot finns det relativt starka statistiska samband mellan antalet årsarbetskrafter och kostnaderna för information, ledning Men här är bilden mer komplicerad, eftersom det inte rör sig om linjära samband. Det gör det svårare att avgöra om det verkligen finns ett logiskt samband, eller om det bara råkar vara en slumpmässig samvariation. När det gäller kostnaderna för information ligger den misstan- ken nära till hands. Hur mycket en myndighet satsar på informa- tion beror ju i hög grad på vilken verksamhet den bedriver. En myndighet som har till huvudsaklig uppgift att informera har själv- klart högre informationskostnader per anställd än en som över huvud taget inte ägnar sig åt informationsverksamhet. Däremot är det rimligt att anta att kostnaderna för myndighe- ternas ledning sjunker med ökad storlek, om man slår ut den per årsarbetskraft. Om en myndighet med 5 anställda behöver en chef så betyder det inte att en med 20 anställda behöver fyra. Å andra sidan är det kanske inte så betungande att leda en liten myndighet, vilket gör att chefen kan använda en god del av sin arbetstid till andra uppgifter än att leda verksamheten. Och i större myndigheter med komplicerad verksamhet krävs kanske en större grupp chefer som ägnar sig på heltid åt att leda verksamheten, vilket ökar kost- naderna för myndighetens ledning. Undersökningen visar att vari- ationerna är mycket stora för den här kostnaden. Att det statistiska sambandet ändå är så pass starkt beror på att spridningen är någor- lunda jämnt fördelad över hela storleksregistret. Enligt kommittén krävs en djupare analys innan det går att dra några generella slutsat- ser om hur kostnaderna för ledning påverkas av myndigheternas storlek. Då återstår kostnaderna för ekonomiadministration, som visar det starkaste statistiska sambandet med myndigheternas storlek, se figur 5. Kostnaderna för ekonomiadministration per årsarbetskraft år 2006 för 75 olika myndigheter med mellan 6 och 500 Källa: Egen bearbetning av underlag från . I det här fallet är det inte så svårt att förklara varför sambandet inte är linjärt. Kurvan har tvärtom i stort sett den form som man skulle förvänta sig om kostnaderna var helt fasta, det vill säga samma summa oavsett hur stor myndigheten är. Så är det knappast i verk- ligheten, men om de ekonomiadministrativa systemen betalas med en fast årlig avgift och det krävs speciellt avdelad personal för att sköta dem så närmar man sig en sådan situation. Jämfört med de andra administrativa kostnaderna är spridningen mellan myndig- heter av samma storlek inte så stor, vilket troligen hör ihop med att myndigheterna definierar och avgränsar den här kostnaden på samma sätt. Jämfört med till exempel övriga OH eller mellan- OH är skillnaden påtaglig. För de två senare kostnaderna skiljer sig säkert praxis för vad som ska räknas in från myndighet till myndighet. Trots att också det här sambandet ska tolkas med viss försiktig- het så är kommitténs slutsats att det tycks finns tydliga stordrifts- fördelar i myndigheternas ekonomiadministration, speciellt hos myndigheter med färre än 50 årsarbetskrafter. punkten när vi i avsnitt 11.2.2 diskuterar olika åtgärder för att effektivisera ekonomiadministrationen. Sårbarhet handlar i det här sammanhanget om att organisationer med få anställda är särskilt känsliga om enstaka nyckelpersoner slutar med kort varsel eller blir sjuka . I värsta fall kan det lamslå hela verksamheten tills personen är ersatt eller har blivit frisk. Frågan är om det är ett generellt problem för små myndigheter, och om det i så fall är så stort att sådana myndigheter bör undvikas. Det är svårt att mäta och kvantifiera en organisations sårbarhet, och problemet går inte att generalisera. I stället måste man utgå från risker och konsekvenser i det enskilda fallet. Vem eller vad som drabbas kan ha stor betydelse för hur allvarliga konsekven- serna bedöms bli. torde det vara enklare för en stor myndighet att hantera oplanerade bortfall av kompetens eller resurser. Det är dock inte självklart att sårbarheten i varje enskilt fall är mindre bara för att en myndighet har många anställda. De personer som i de flesta fall är svårast att ersätta är sådana som har en smal och unik kompetens, som behövs för specifika uppgifter. Om de uppgifterna är få finns det sällan skäl eller utrymme ens i en stor myndighet att ha flera specialister på samma område, där några bara behövs om de andra av något skäl skulle falla bort. Det kan till och med vara så att små myndigheter är mindre sår- bara i det här avseendet. Med få anställda finns det inte utrymme för specialisering, utan alla måste vara beredda på och ha kompe- tens för att rycka in där det behövs. När det däremot handlar om mer generell kompetens, till exem- pel för vissa administrativa uppgifter, kan en stor myndighet ha lättare än en liten att ersätta ett oplanerat bortfall av kapacitet genom att prioritera om internt. Troligen finns det alltid någon i organisationen som inte har så brådskande uppgifter för tillfället. Å andra sidan är sådan kompetens inte så svår att ersätta genom vikarier eller tillfälliga inlån av personal. Särskilt för de små myndigheterna kan lokaliseringen ha stor betydelse för sårbarheten. En liten myndighet i en ort där det sak- nas andra myndigheter har ingen att samarbeta med i praktiska och Den kan också ha svårt att rekrytera tillfällig eller ny personal på grund av att det saknas en lokal arbetsmarknad för den typ av kompetens som behövs. Av samma skäl kan det vara svårt att locka nya medarbetare att flytta till orten. En paradox i sammanhanget är att de allra minsta myndighe- terna är osårbara i den här meningen. De har ingen egen personal som kan sluta eller bli sjuk, eftersom all verksamhet utförs av en värdmyndighet eller genom att köpa tjänster. Hur värdmyndighe- ten eller leverantören hanterar eventuella bortfall av kompetens eller kapacitet är inget som den lilla myndigheten behöver bekymra sig om. Utöver de administrativa kostnaderna och sårbarheten kan det fin- nas andra speciella problem med de små myndigheterna. Här ska vi diskutera några exempel.3 Många små myndigheter tar upp problemet med att lämna olika rapporter och planer till samt besvara enkäter från regeringen eller andra myndigheter. Dels tar det tid att göra det, dels är uppgifterna eller frågorna inte alltid relevanta för eller tillämpbara på små myn- digheter. Ett sätt att minska problemet är att undanta de små myndighe- terna från den här sortens krav. Redan nu finns ofta ett undantag från kraven för de myndigheter som har färre än 10 anställda. Den gränsen skulle kunna höjas. Risken med det är att regeringen går miste om information som behövs för att styra myndigheterna, eller att myndigheterna själva inte beaktar väsentliga generella krav när de bedriver och utvecklar sina verksamheter. Ett bättre sätt att begränsa kraven kan vara att utgå från verksamhetens art snarare än myndighetens storlek. För verksamheter som har försumbara mil- jöeffekter kan det till exempel vara onödigt att redovisa miljöplaner , oavsett om verksamheterna bedrivs vid små eller stora myndigheter. 3 Avsnittet bygger delvis på de synpunkter som representanter för drygt 20 små myndigheter framförde till vid en hearing . Flera små myndigheter pekar på att deras små förvaltningsanslag skapar problem. Det är till exempel svårt för dem att finansiera de fasta kostnaderna för att utnyttja olika administrativa IT-system och höga avgifter för chefsutbildningar. Deras intryck är att såväl de administrativa systemen som kurserna är utformade och pris- satta med utgångspunkt i de större myndigheternas förutsätt- ningar. Det finns dock exempel på att särskilda hänsyn har tagits till de små myndigheternas särskilda finansiella förutsättningar. Ett närliggande problem som tas upp är reglerna för hur stor del av anslagssparandet som myndigheterna får behålla respektive storleken på anslagskrediten. Utgångspunkten när myndigheternas anslag beslutas inom ramen för den årliga budgetprocessen är att pengarna ska räcka till den verksamhet som regeringen önskar att de ska bedriva . Om det finns speciella skäl kan regeringen utöver det ordina- rie anslaget besluta om ett extra anslag, till exempel för att täcka engångskostnader på grund av att myndigheten måste byta lokaler eller genomföra en större omorganisation. För att underlätta myndigheternas planering och budgetering samt ge dem bättre möjligheter att utnyttja sina anslag på ett ansvarsfullt, långsiktigt och effektivt sätt finns systemet med anslagssparande och anslagskredit. Enligt huvudregeln får myndig- heterna spara av anslaget eller överskrida det med lika mycket. För myndigheter med små förvaltningsanslag innebär den regeln att sparandet och krediten blir så små belopp att de bara marginellt underlättar budgeteringen eller ökar flexibiliteten. På myndighe- tens begäran kan regeringen visserligen besluta om ett högre anslagssparande. Detsamma gäller anslagskrediten, som kan höjas till som mest av anslaget. Om det inte räcker för att lösa de små myndigheternas finansiella problem handlar det om genuina nackdelar med små myndigheter.