sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — 52 Ett exempel är svårigheterna att skapa en kontrollgrupp för undersökning av någon medicinsk behandlingsmetodik, eftersom det ofta hävdas vara orättvist att kontrollgruppens medlemmar inte ska komma i åtnjutande av behandlingen. Den centrala förvaltningens struktur kan kräva undersökningar som bara till namnet skiljer sig från forskning om de utförs rätt. kan det i utvärderings- underlaget ingå klassiska revisionsmoment, exempelvis för att fast- ställa att transfereringarna inom ett visst stödsystem nått de till- tänkta mottagarna och inga andra. Utvärderaren måste alltså besitta en bred repertoar och – eftersom ingen enskild kan ha expertis på alla de områden som kan bli aktuella – veta när uppgiften kräver att specialistkompetens engageras för en deluppgift i utvärderingen. Finansieringen är en annan viktig dimension av självständigheten. Den normala lösningen för de sektorsanknutna utvärderingsorganen är finansiering via statsbudgeten. I varierande utsträckning kan denna finansieringskälla kompletteras med uppdrag, som kan sökas natio- nellt eller internationellt. För att inte självständigheten skall hotas måste uppdragsverksamheten vara omgärdad av särskilda restriktioner. En annan tänkbar finansieringskälla är forskningsråd. Självfallet bör externa uppdragsgivare inte få en sådan betydelse för finansieringen att de utgör ett hot mot självständigheten av den orsaken. En varierad uppsättning av externa finansieringskällor bidrar till trovärdigheten i verksamheten. Som framgått av genomgången tidigare i detta kapitel varierar före- komsten av fristående, kvalificerade utvärderingsorgan från sektor till sektor, utan någon uppenbar planmässighet. Kvalificerade utvärderingsorgan finns exempelvis för arbetsmarknadspolitiken, det internationella utvecklingssamarbetet och delar av närings- politiken. Iögonenfallande luckor beträffande utvärderingskapaciteten finns beträffande försvaret och energipolitiken, och resurserna framstår också som otillräckliga vad gäller viktiga sektorer som utbildning och sjukvård. Kulturpolitiken saknar ett utvärderings- institut, medan det beträffande miljöpolitiken skulle innebära en viktig markering om Expertgruppen för miljöstudier fick en mer permanent institutionell utformning. För socialförsäkringssystemet har som nämnts föreslagits en tillsyns- och utvärderings- funktion. En utveckling av utvärderingskapaciteten inom ramen för den del av förvaltningen som lyder under regeringen ter sig naturlig också mot bakgrund av den reform varigenom det nationella revi- sionsorganet blev en myndighet under . Den centrala förvaltningens struktur regeringen ett eget revisionsorgan för den statliga sektorn. Viss förstärkning av internrevisionen på myndigheterna har gjorts,53 men detta fyller bara en del av tomrummet efter det tidigare Riks- revisionsverket. Sanktionsrepertoaren inom den offentliga sektorn är outvecklad. Till en del hänger detta samman med att det är svårt att utforma sanktioner som inte drabbar tredje man, normalt de medborgare som kommer i åtnjutande av de offentliga tjänsterna. Men till stor del beror bristen också på en tradition som förutsätter ett weberskt byråkratiideal – att tjänstemän alltid till fullo realiserar de dekla- rerade intentionerna bakom politiska beslut. Verkligheten överens- stämmer inte alltid med detta ideal. Förvaltningslagarna innehåller mycket lite av sanktioner och har därför karaktären av rekommendationer. Avsättning av generaldirektörer är ett grovt sanktionsinstrument som därför inte används annat än i mycket sällsynta fall. Tjänstefel och tjänste- förseelse regleras i brottsbalken54 respektive lagen om offentlig anställ- ning55. Tjänstefel, som under var avskaffat, gäller numera endast myndighetsutövning. Det innebär att inte ens grova fel som begås inom ramen för den rena tjänsteproduktionen (eller faktiskt handlande, som den juridiska termen lyder) kan beivras. Tjänste- förseelse kan inte leda till påföljd för den som har bytt tjänst.56 Om en tjänsteman alltså har bytt anställning och över- gått till en annan myndighet, finns ingen sanktion av detta slag att tillgripa. 53SOU 2003:93, Ds 2006:15. 54Brottsbalken 20 kap. 1 §: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighets- utövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. Om ett brott som avses i första stycket har begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, skall dömas för grovt tjänstefel till fängelse, lägst och högst . Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. 55LOA, 14 §: En arbetstagare, som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldig- heter i anställningen, får meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse. Är felet med hänsyn till samtliga omständigheter ringa, får någon påföljd inte meddelas (SFS 1994:260). 5619 §: Disciplinpåföljd får inte meddelas efter det att arbetstagarens anställning har upphört eller uppsägning har ägt rum. Den centrala förvaltningens struktur Att reglerna beträffande tjänstefel och tjänsteförseelse inte är bättre samordnade antyder att detta av regering och riksdag inte har ansetts som ett prioriterat område. Mer generellt finns det utrymme för att utveckla repertoaren av belöningar och sanktioner inom den offentliga sektorn. En behandling av detta faller dock utanför ramen för denna rapport. 5Mot en mer enhetlig myndighetsstruktur? 5.1Former för det offentliga åtagandet Som konstaterades i kapitel 3 föreligger stor variationsrikedom i formerna för det offentliga åtagandet. Detta är att förvänta mot bakgrund av bredden i den offentliga verksamheten och de skiftande förutsättningar under vilka den äger rum. är det väsent- ligt att valet av verksamhetsform görs på basis av en noggrann analys av mål och förutsättningar. Det kan finnas effektivitetsfördelar med att en myndighet lämnar över delar av utförandet till en extern producent. framgår det av principal-agent-analysen att det är ett oeftergivligt krav att den uppgift som överlämnas åt utföraren är väl definierad för att arrangemanget skall kunna fungera, om inte annat för att man i efter- hand skall kunna verifiera att de har utförts i enlighet med ingångna avtal. En ordning där staten helt eller delvis finansierar verksamheter som den inte själv är huvudman för har svårt att leva upp till detta krav.57 Ett organisationsbidrag som går in i verksamhetsbudget är komplicerat att granska i efterhand. Vad var det egentligen som skulle utföras? Vilka krav kan ställas på utförandet i allmänhet, om det inte går att särskilja precis vad som har finansierat med av det offent- liga tillskjutna medel? En slutsats av detta är att generella organisa- tionsbidrag bör utnyttjas sparsamt och att man i de fall där de används bör undersöka om det går att urskilja specifi- cerade uppgifter som organisationen i fråga kan få i uppdrag att utföra och som lättare kan granskas. 57 Vi bortser här från de internationella åtaganden för vilka det inte finns något alternativ. Den centrala förvaltningens struktur Även i de situationer då det någorlunda väl går att precisera uppgiften, är det väsentligt att delegeringen noga övervägs. Skälet är, som påpekades tidigare (avsnitt 2.3.1) att alla kontrakt är ofull- ständiga. Det är helt enkelt inte praktiskt möjligt att räkna upp alla förutsättningar och krav i ett kontraktsdokument. Det som är under- förstått fylls i praktiken ut med rutiner och tumregler som sällan eller aldrig kodifieras; de är en del av det som i viss litteratur kallas för organisationskulturen. Ett företag har i denna mening en annan kultur än en myndighet eller en idédriven organisation; vissa val på mikronivå blir naturligare i ett företag än i andra organisations- former. Principal-agent-problemet skärps vid en delegering, vilket innebär att det måste finnas tydliga och starka motiv av annat slag – effektivitet, transparens eller annat – som väger upp de potentiella nackdelarna. Common carrier-principen skulle kunna ges en vidare tillämp- ning. I första hand gäller det telemarknaden, där man i och med bolagiseringen och den partiella privatiseringen av det tidigare Tele- verket inte har följt den ordinarie uppläggningen. Inför en fortsatt förändring av telemarknadens förutsättningar är det viktigt att huvud- alternativet med statligt ägande och förvaltning av den grund- läggande infrastrukturen belyses grundligt. En mindre omedelbar, men inte desto mindre viktig tillämpning av principen gäller social- försäkringssystemet, där vinster i effektivitet och anpassning till med- borgarnas varierande krav skulle kunna kombineras med en fortsatt central roll för staten och en ambitiös fördelningspolitik. Organisationsformen påverkar som konstaterats beteendet hos utföraren. Detta gäller även när det offentliga kvarstår som äger till ett bolag eller huvudman för en stiftelse. För offentlig verksamhet är myndighetsformen den traditionella och beprövade. Om det offent- liga väljer andra former än myndigheten, måste konsekvenserna noga övervägas. Bolag är standardformen för kommersiellt betonad verksamhet både i staten och kommunen. Bolag styrs med ägardirektiv, och detta kan fungera väl så länge intentionerna med verksamheten inte avviker alltför mycket från vad som gäller inom normal kommer- siell verksamhet. framkommer det ofta efter genomförda bolagiseringar att ägaren (representerad av politiker i riksdag eller Den centrala förvaltningens struktur kommunledning) hade underförstådda mål och krav på verksam- heten som inte var explicita i den tidigare regimen och som kan vara svåra att leva upp till om bolaget i fråga skall konkurrera med andra kommersiella aktörer på en tjänstemarknad. Bolagiseringar bör därför föregås av noggranna analyser, så att sådana under- förstådda intentioner så långt möjligt lyfts fram. Ett alternativ är att de icke kommersiellt gångbara delverksamheterna lyfts ut och görs föremål för offentlig upphandling, så som sker inom Riks- trafikens ansvarsområde. Prövning av nya former Trots de svårigheter och restriktioner som lyfts fram ovan är det väsentligt att nya kombinationer av finansiering och produktion systematiskt prövas inom ramen för det offentliga huvudmanna- skapet. Omgivningen förändras ständigt av teknisk utveckling, internationalisering av marknader och andra faktorer, och det är viktigt för den offentliga sektorn att dess verksamhetsformer ständigt prövas mot den bakgrunden. En fråga som är angelägen att analysera är hur tilläggstjänster skall kunna kombineras med det grundutbud som säkerställs genom det offentligt organiserade tjänsteutbudet. Som framgått av analysen i kapitel 4 kan man för den statliga sektorns olika delsektorer urskilja ett litet antal generiska funktioner, som återfinns i de allra flesta av delsektorerna: policyformulering, tjänste- produktion samt informationsåterföring via tillsyn och utvärdering. Policyformulering är en uppgift för i dess funk- tion som stabsorgan för regeringen. Som konstaterats i andra sam- manhang är inte utformat på ett sådant sätt att det alltid klarar att utföra denna uppgift, och viktiga delar av policy- bildningen har därför i många fall tagits över av myndigheter.58 Den naturliga plattformen för myndighetsutövning och tjänste- produktion är myndigheten. Myndigheterna har också i den svenska förvaltningen den absoluta merparten av de administrativa resurs- erna. verksamhet vid sidan av rollen som stabs- organ till regeringen och policyutvecklare bör inskränka sig till 58 m.fl. (2002). Den centrala förvaltningens struktur sådant som har direkt anknytning till handläggningen av regerings- ärenden. Erfarenheterna av allmänt myndighetsarbete, till exempel anslagsfördelning, inom är inte odelat positiva.59 Tillsyn och utvärdering framstår som generellt underdimensio- nerade. Vissa sektorer har en självständig och metodologiskt avan- cerad utvärderingsverksamhet, medan den är sämre utvecklad i andra och saknas helt i vissa sektorer. Mer konkret gäller: En fristående utvärderingsverksamhet saknas helt inom försvaret, energipolitiken och kulturpolitiken. För socialförsäkringssektorn har ett förslag till utvärderingsorgan presenterats som bereds.60 För hälso- och sjukvården finns partiella lösningar represen- terade av SBU, viss verksamhet inom Kommuner och Landsting och andra instanser. Ett självständigt, sammanhållet organ med ett brett mandat saknas dock. Inom ansvarsområde finns ITPS och , som kombinerar rollen av utvärderings- och stabsorgan med ansvar för bland annat statistiken inom området. För att dessa myndigheter skall kunna fylla en roll som självständiga utvärderingsorgan krävs en förändrad instruktion. Det som kommer närmast ett utvärderingsorgan för miljö- politiken är Expertgruppen för miljöstudier, formellt en kommitté. Utvärderingen av livsmedelspolitiken (f.n. utförd av SLI) är under omprövning. Även Sieps, med ansvar för analys av europapolitiken, är föremål för omprövning. Även utvärderingen av utbildningspolitiken är föremål för överväganden. Det är tveksamt om det förslag som har lagts tillfredsställer kravet på ett oberoende utvärderings- institut. och den återuppståndna Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () har karaktären av gene- rella analysorgan med utvärdering som huvuduppgifter. 59Se exempelvis revisorer (2001). Den centrala förvaltningens struktur Bilden är som framgår av sammanställningen ojämn och förefaller inte vara resultatet av en systematisk genomgång av behov och lösningsalternativ. 5.3Färre eller fler myndigheter? Myndigheternas variation i storlek och organisation är helt naturlig mot bakgrund av de skiftande uppgifter de har att lösa. Uppen- barligen har myndigheter med mycket direktkontakter med med- borgarna ett större behov av närvaro och därmed regional eller lokal närvaro än en specialistmyndighet som i första hand förser med lägesbedömningar och annat beslutsunder- lag. En enhetlig storlek och form på myndigheterna är därför inte eftersträvansvärd. Som framgår av betänkande från Förvaltningskommittén61 avgörs frågan om myndigheternas antal och storlek inte i första hand av administrativa överväganden om effektivitet. Det är främst mycket små myndigheter som har svårt att upprätthålla samma administrativa effektivitet som större myndigheter, och även för dessa småmyn- digheter finns möjligheter att köpa tjänster från Kammarkollegiet och därmed utnyttja stordriftsfördelar. har i en rapport pekat på ytterligare möjligheter till rationalisering genom myndighetsövergripande hantering av ekonomi- och personal- administrativa frågor.62 Om det alltså inte är den administrativa effektiviteten som är utslagsgivande, är kraven på autonomi och auktoritet desto väsent- ligare. Ur det strukturella perspektiv som tillämpas i denna rapport är den naturliga frågan att ställa huruvida en viss delsektor har de generiska byggstenar som den bör ha enligt standardschemat och om de i så fall är väl organiserade. Har sektorn de myndigheter den behöver? Kan några existerande myndigheter föras samman? Svaret varierar från sektor till sektor. Vad gäller policyformuleringskapaciteten och förmågan att ta till sig utvärderingar som produceras av olika instanser är generellt sett underförsörjt. Det pågår en utveckling av kapaciteten inom vissa departement. En mer detaljerad genomgång faller utanför ramen för denna utredning. 62ESV (2007). Den centrala förvaltningens struktur Beträffande produktionen av tjänster kan följande kommentarer göras, på basis av existerande utredningsmaterial: Den sammanslagning av några myndigheter inom totalförsvaret som har föreslagits är av allt döma väl motiverad. Inom område pågår flera diskussioner som bland annat berör , , och . bör vara med i en övergripande diskussion av myndig- hetsstrukturen på detta område. Utgångspunkten bör vara grund- ritningen med en myndighet med sammanhållande ansvar för näringspolitiken (i de delar som inte sköts av departementet) och en utvärderande myndighet. För infrastrukturen är nuvarande organisation i affärsverk och myndigheter med tydligt ansvar väl genomförd enligt common carrier-principen, med det tidigare nämnda undantaget telemark- naden. Den föreslagna bolagiseringen av VTI, som i väsentlig utsträckning arbetar på en kommersiell konsultmarknad, fram- står som väl motiverad. På utbildningsområdet framstår det lagda förslaget om en minsk- ning av antalet myndigheter, en förstärkning av inspektions- verksamheten och en renodling av uppdrag som rimligt. Mindre genomtänkt förefaller förslaget att förlägga utvärderingsverksamheten till . I övrigt krävs en detaljerad genomgång av myndigheterna inom respektive delsektor för att avgöra vilket utrymme det finns för sammanläggningar. Det kan som exempel framstå som omotiverat att ha en särskild myndighet för hemslöjdsfrågor; hithörande frågor bör kunna hanteras antingen av en myndighet inom kultur- sektorn eller en myndighet med sammanhållande ansvar inom näringspolitiken, beroende på vilka aspekter man vill betona. Det bör, som motiverats i föregående avsnitt, tillskapas några nya utvärderingsmyndigheter: Ett utvärderingsinstitut för försvarssektorn saknas . Möjligen kan delar av () skiljas ut inom ramen för en sådan operation. ITPS och kan, som föreslagits, slås samman men bör då ges ett tydligare ansvar för självständiga utvärderingar. I samband därmed bör mandatet utvidgas till att omfatta också energi- Den centrala förvaltningens struktur området; alternativt kan ett separat utvärderingsorgan för energi- politiken övervägas, eftersom politikområdet har stor och växande betydelse. Om statistikansvaret skall ligga kvar hos myndig- heten eller föras över till den handläggande myndigheten kan diskuteras; argument kan anföras för båda alternativen. Att skapa ett självständigt utvärderingsorgan för socialförsäkrings- sektorn framstår som angeläget. Det framlagda förslaget före- faller tillgodose grundläggande krav på självständighet och resurs- försörjning. Det är viktigt att organisationen förses med rätt kompetens; erfarenheterna från IFAU kan utnyttjas i detta sammanhang. Hälso- och sjukvårdssektorn bör förses med ett självständigt utvärderingsorgan. Nuvarande SBU ingår som en naturlig del i ett sådant organ, men mandatet bör definieras väsentligt bredare. Ett självständigt utvärderingsorgan för utbildningssektorn bör också skapas. Att förlägga en sådan aktivitet till den ansvariga myndigheten tillfredsställer inte kravet på självständighet. Ansvars- området bör omfatta såväl grundutbildning som högre utbildning. En möjlighet är att skapa ett gemensamt och forskning. Ett annat alternativ är att ge IFAU ett utökat mandat som innefattar också utbildningspolitiken vid sidan av det som redan ingår och att behåller sitt nuvarande ansvar, eventuellt något omdefinierat. Expertgruppen för miljöstudier bör göras till ett permanent utvärderingsorgan. Såväl Sieps som SLI är föremål för diskussioner. På grund av EU:s betydelse för livsmedelspolitiken – omkring halva EU:s budget, snävt definierat, går till jordbrukssektorn – finns här möjligheter till samverkan och eventuellt en samman- läggning. Huruvida ovanstående förslag skulle resultera i fler eller färre myndig- heter är osäkert och inte heller särskilt intressant; potentialen för sammanläggning är större än vad som framgår av genomgången ovan, om antalet myndigheter ses som ett problem. Viktigare är att det skapas en genomtänkt struktur för myndighetssfären, och att avvikelserna från standardstrukturen motiveras. Den centrala förvaltningens struktur Ackerman, F., , A. (2004): Equilibrium. Critical Essays on Economic Theory. , F. (2002): Konkurrens på kommunala villkor. Arrow, K., , F. (1971): General . Arrowsmith, S. et al. (2000): Regulating Public Procurement. National and International Perspectives. , The Hague. (1997): Hur olika kan vi vara och ändå hålla ihop? Mångetnicitet, demokrati och den liberala staten. Bennmarker, H. m.fl. (2000): Dataproblem vid utvärderingen av arbetsmarknadspolitik. IFAU Stencilserie 2000:5, . (1998): Hur omfördelar välfärdsstaten? Stencil, National- ekonomiska inst., . Bohm, P. (1985): Frivilligorganisationer – alternativ till den offentliga sektorn? Ds Fi 1985:6. Bolton, P., Dewatripont, M. (2005): Contract Theory. (2005): Public Procurement in Union. Palgrave , Houndmills, Basingstoke. (2004): Kammare, kommuner, kabinett. Idrott åt alla? Kartläggning och analys av idrottsstödet. Intern styrning och kontroll i staten. ESV (2006): utbildningsinspektion – ger den några effekter? ESV (2007): Gemensamma lösningar för effektivare administration. ESV rapport 2007:33. (2001): Misguided virtue: false notions of corporate social responsibility. Laffont, J.J., Tirole, J. (1993): A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Den centrala förvaltningens struktur Le Grand, J. (2003): Motivation, Agency, and Public Policy. Of Knights and Knaves, Pawns and Queens. (1991): Etik i offentlig verksamhet. , Per (1999): Den åttafaldiga vägen. Motiv för offentliga åtaganden. –(1999b): En effektivare välfärdspolitik. –(2005): Ansvarsbegreppet. Bilaga 5 i och . Granskning och förslag. –(2007): Vilken omvärld? Rapport till , Mapsec, . (utg.) (2003): Staten och kommunerna. Eng. version Fiscal Federalism in Unitary States. Kluwer Academic Publishers, . , P., , J.-E., Schick, A. (2002): Vem styr? Relationen mellan och myndigheterna. (2007): Tre handlingsvägar för , och . Dnr N2007/7145/. (2005): Fighting Corruption and Promoting Integrity in Public Procurement. , M. m.fl. (2004): Investment choice in the Swedish premium pension plan. Working Paper, Dept. of Economics, . Premfors, R. m.fl. (2003): Demokrati och byråkrati. revisorer (2001): Anslag till regeringens disposition. (2004): – Uppdrag och statens styrning. (2007): Oegentligheter inom bistånd. Är Sidas kontroll av biståndsinsatser via enskilda organisationer tillräcklig? Former för statlig verksamhet. Omprövning av statliga åtaganden. Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag. Internrevision i staten. Den centrala förvaltningens struktur Ny pension – ny administration. En ny myndighet mot olyckor och kriser. Organisationsformer för VTI och . Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Tre nya skolmyndigheter. Samordnad och tydlig tillsyn av . Tydlig och öppen. Förslag till en stärkt skolinspektion. Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter. Delbetänkande års förvaltningskommitté. Vägval för Sieps. En översyn av för Europapolitiska studier. Transportinspektionen – en myndighet för all trafik. 21 + 1 2. En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen. State Services Commission (1998): Assessment of the State of the . State Services Commission, . Statskontoret (2004): Avregleringen av sex marknader. Mål, medel och resultat. Statskontoret (2005): utveckling –2005. 1.Barlastvattenkonventionen – om anslutning. 2.Immunitet för stater och deras egendom. 3.Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och förslag. 4.Omreglering av apoteksmarknaden. Kränkande utformning av kommersiella meddelanden. 6.Fastighetsmäklaren och konsumenten. Åtgärdsplan för den kliniska forskningen. 8.Bidrag på lika villkor. En myndighet för all trafik. 11.Frihet för studenter – om hur kår- och nationsobligatoriet kan avskaffas. 12.Finansiella sektorn bär frukt. Analys av finansiella sektorn ur ett svenskt perspektiv. 13.Bättre kontakt via nätet – om anslutning av förnybar elproduktion. + : issues for electricity production based on renewable energy sources in , , , and . 14.Timmar, kapital och teknologi – vad betyder mest?