sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Om merkostnaden för mer klimatvänlig teknik bara skulle vara av investeringskostnaden så skulle det totalt vara fråga om eller 30 miljarder USD/år som behöver tillföras. Merkostnaderna minskar förstås vid högre världsmark- nadspriser på fossil energi. Utöver de satsningar som kan fordras för investeringar som syftar till utsläppsminskningar kommer utökade insatser att behövas för anpassning till klimatförändringar. FN:s utvecklings- program (UNDP, 2007) bedömer i sin 2007/2008 att ytterligare resurser motsvarande 86 miljarder USD behöver tillföras globalt för att säkra bistånd inom olika områden mot de negativa effekter klimatförändringarna för med sig. Förändrade regelverk inom existerande institutioner, t.ex. eller multilaterala utvecklingsbanker, med ökade krav på att inte ge stöd till växthusgasintensiva projekt eller program kan också vara betydelsefulla för att styra investeringar så att klimatpåverkan minimeras (se kapitel 16). Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna Det är numer en vanlig ståndpunkt att en framtida klimatregim inte bara ska omfatta åtgärder för minskad global uppvärmning, utan även åtgärder för anpassning till klimatförändringar. Inom dagens klimatregim är frågan om anpassning relativt underordnad. När det gäller hantering av anpassningsåtgärder finns olika frågeställningar. En gäller vad som avses med anpassning (t.ex. uppbyggnad av motståndskraft mor klimatinducerade katastrofer och rena skyddsåtgärder). Det finns en utbredd uppfattning att anpassningsåtgärder behöver integreras i det vanliga arbetet inom olika politikområden och strategier för hållbar utveckling och därmed i det inter- nationella utvecklingssamarbetet. En central frågeställning gäller på vilket sätt en klimatregim kan bidra till att stödja en integrering av anpassningshänsyn i olika politikområden i vitt skilda länder. Vilken typ av och hur mycket stöd som ska ges till enskilda nationer från t.ex. ett multilateralt system som Klimatkonven- tionen är en annan fråga. Även här är frågan om hur medel ska tas fram en stor utmaning. En annan viktig frågeställning handlar om i vilken mån det är möjligt att samordna anpassningsarbetet med tanke på skilda nationella och lokala förutsättningar. Avskogning står för av de globala koldioxid- utsläppen. Koncensus råder om att åtgärder mot avskogning i tropikerna har en viktig roll i en framtida klimatregim. Diskus- sioner pågår om hur nya incitament kan skapas för att utsläppen ska kunna minskas. Diskussionen gäller bl.a. hur man genom kapacitetsuppbyggnad och pilotprojekt ska kunna bidra till att minska avskogningen. Ett av resultaten av klimatkonventionens trettonde partsmöte på innebär att bättre förutsättningar skapas för kapacitetsuppbyggnad och försöksverk- samhet i syfte att begränsa avskogningen. Avsikten är att insatserna ska kunna tillgodoräknas de länder som genomför och bekostar dem. Eftersom det i en framtida regim kan bli fråga om att länder får tillgodoräkna sig stora utsläppsminskningar genom minskad avskogning är frågan om koppling mellan avskogning, utsläpps- Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna handel och övriga mekanismer viktig. Med stora utbud av enheter som genererats med stoppad avskogning riskerar marknaden att påverkas kraftigt, om utbudet inte balanseras av en stor efterfrågan, dvs. Det råder osäkerhet om hur stora utbuden av sådana enheter skulle kunna bli. Frågor om sekundära effekter OPEC-länderna är starkt beroende av sina inkomster från export av fossila bränslen, främst olja. De har länge drivit frågan om kompensation för de förluster i intäkter som man menar kommer att uppkomma i en framtida klimatregim. De intensifierar nu sina ansträngningar inför förhandlingarna om en framtida klimatregim. Frågan innefattar också hur ekonomier som är starkt beroende av en viss sektor kan diversifieras och har breddats till att täcka andra oönskade effekter av åtgärder för såväl minskad global uppvärmning som anpassning, t.ex. ökade livsmedelspriser till följd av ökad efterfrågan på bioenergi. Frågor kring oönskade bieffekter av en framtida klimatregim kommer sannolikt att bli besvärliga att hantera. 20.2.4Nyckelländernas önskemål och prioriteringar EU är den ledande aktören i arbetet med att skapa en framtida internationell klimatregim. Vid under- strök stats- och regeringscheferna behovet av att en framtida global och bred regim för tiden kommer till stånd, som bygger på Kyotoprotokollets ramverk. De slog fast att nödvändiga bygg- stenar i regimen är att utveckla en gemensam vision om hur klimatkonventionens övergripande mål ska nås den ska ge mer långtgående absoluta åtaganden om minskade utsläpp från industriländernas sida främja ytterligare rättvisa och effektiva bidrag från andra länder vidga och stärka koldioxidmarknaden med innovativa och stärkta flexibla mekanismer Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna den ska leda till utveckling, överföring och spridning av teknik för utsläppsminskningar den ska innebära förstärkta insatser för anpassning den ska innehålla åtgärder mot avskogning åtgärder ska vidtas mot utsläpp från internationell luftfart och sjöfart. har alltsedan 2001 klargjort att man inte är intresserad av att delta i en internationell överenskommelse med bindande utsläpps- reduktioner, särskilt om inte utvecklingsländer med stora och snabbt växande utsläpp av växthusgaser, som och , också deltar med liknande åtaganden. har intagit en betydligt mer konstruktiv attityd till förhandlingar inom klimatkonventionen om en framtida klimatregim. Utvecklingsländerna är som grupp heterogen, men motsätter sig, med undantag från de små östaterna, alla krav på bindande åtaganden om utsläppsreduktioner. och är ofta ton- givande och hör till dem som tydligast velat lägga hela ansvaret för att minska utsläppen av klimatpåverkande gaser på industri- länderna. En utbredd uppfattning är att det är industriländerna som orsakat klimatproblemet och därför måste göra mycket mer för att lösa det innan man är beredd att diskutera åtaganden för utveck- lingsländer. Vid klimatkonventionens trettonde partsmöte på slog man dock fast att utvecklingsländerna ska bidra till utsläpps- minskningar. Vissa av de mer utvecklade länderna kan tänka sig att ta på sig åtaganden om utsläppsminskningar men vill i så fall att flera utvecklingsländer och framför allt gör det. Vissa utveck- lingsländer har fört fram idéer om att börja med att införa tak för utsläppen inom vissa sektorer eller frivilliga åtaganden för utsläpps- reduktioner. Detta skulle ge tillgång till utsläppshandel men inte medföra några sanktioner om åtagandena inte uppfylls (s.k. no-lose targets). Ett särskilt område där detta diskuteras gäller åtgärder för att minska avskogning i tropikerna. Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna baserade kravet på att de industrialiserade länderna går före under- byggs än mer av de vetenskapliga bedömningar som visar att det är utvecklingsländerna som kommer att drabbas hårdast av klimatför- ändringarna. Många utvecklingsländer, särskilt de minst utvecklade, trycker därför hårt på behovet av finansiellt och kapacitets- uppbyggande stöd (från industrialiserade länder) för anpassnings- åtgärder. Genom besluten vid klimatkonventionens trettonde Partsmöte på har världssamfundet satt upp en ambitiös agenda med målet att enas vid klimatkonventionens femtonde partsmöte, som hålls i . Om det lyckas finns förutsättningar för att nödvändiga åtgärder ska hinna vidtas nationellt och inter- nationellt för att klimatregimen ska kunna ta vid utan glapp efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Genom det svenska ord- förandeskapet i EU , kommer att få en mycket viktig roll i förhandlingarna om en framtida klimat- regim som då sannolikt kommer att vara inne i ett kritiskt skede. EU har alltsedan 2002 drivit på för att få till stånd en diskussion om hur det internationella klimatsamarbetet under Klimatkonven- tionen kan utvecklas för att bättre nå sitt syfte och övergripande mål. Vid Klimatkonventionens elfte partsmöte, som hölls i , fattades beslut om den s.k. konventionsdialogen, som syftar till att utarbeta underlag för förhandlingar om den inter- nationella klimatregim som behöver ta vid efter 2012. Denna process är viktigt då den, till skillnad från översynen av Kyoto- protokollet, även omfattar sådana parter som saknar åtaganden om utsläppsbegränsningar. Det gäller exempelvis , , , , men även , som ju står utanför protokollet. Dialogen ges i och med besluten vid det trettonde partsmötet, COP 13, en fortsättning i en mer formell form av förhandlingar. Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna Enligt Kyotoprotokollets artikel 9.1 ska protokollet ses över med viss regelbundenhet. Genom de beslut som fattades på enades man om ramarna för en fortsatt översyn av Kyotoprotokollet som ska förstärka genomförandet av konven- tionen. I översynen ingå bl.a. finansiering av anpassning via JI och handel med AAU:s, att underlätta för länder att frivilligt ta på sig åtaganden, översyn av de flexibla mekanismernas funktion samt att minimera ogynnsamma sidoeffekter av utsläppsreduktioner. I den s.k. Ad hoc (AWG-gruppen) har utveck- lingsländerna begärt att nya åtaganden för de länder som har åtaganden under Kyotoprotokollet skyndsamt ska beslutas för att undvika glapp mellan den första åtagandeperioden (2008–2012) och nästföljande. Genom beslut på utsågs en ny ordförande och man enades om ett arbetsprogram med sikte på att avsluta förhandlingarna . Formella diskussioner om en framtida klimatregim under Klimatkonventionen pågår alltså i tre parallella processer som i och med besluten på ges möjligheter att konvergera och leda till ett samlat paket för en framtida klimatregim. 20.3Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beredningen anser att Klimatkonventionen med dess övergripande mål att undvika farliga klimatförändringar och dess principer om att industriländerna ska gå före, om ett mellan alla parter delat ansvar för åtgärder baserat på olika länders kapacitet, är en central utgångspunkt för framtida globala ansträngningar att minska växthusgasutsläppen. I vilken mån utvecklingsländerna kan bli motiverade att medverka avgör hur framgångsrik världen kommer att vara i att minska de globala växthusgasutsläppen. Kyotoprotokollet är ett viktigt första steg för att operationali- sera klimatkonventionen så att de globala växthusgasutsläppen kan minskas. Protokollet har svagheter men innehåller också viktiga element som en framtida klimatregim bör bygga vidare på. Beredningen anser att det är önskvärt att en framtida klimat- regim så långt möjligt slår fast vilka utsläppsminskningar som bör ske globalt såväl på längre som kortare sikt. Det är också önskvärt att den framtida klimatregimen i så stor utsträckning som möjligt slår fast hur utsläppsminskningarna på ska fördelas Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna Åtaganden för perioden närmast efter 2012 bör vara absoluta i så många länder som möjligt samt omfatta alla former av växthusgasutsläpp för att ge säkerhet om att verkningsfulla utsläppsreduktioner verkligen kommer att ske. Utsläppen per capita bör konvergera. Bindande, kvantitativa åtaganden för perioden närmast efter 2012 bör omfatta alla industriländer. Åtaganden för energiintensiva sektorer kan vara ett sätt att möjliggöra för utvecklingsländer att ingå åtaganden. Ett annat sätt kan vara att fördela nationella utsläppstaganden så att utsläppen initialt kan tillåtas att öka i utvecklingsländer men att insatser som minskar utsläppen belönas genom möjligheter att sälja AAU:s eller liknande. Med tanke på de kraftfulla utsläppsminskningar som fordras globalt bör utsläppen i industriländerna som grupp minska med till 2020 jämfört med nivå. Att styra och mobilisera finansiella resurser och investeringar för att stödja utsläppsminskningsåtgärder, anpassningsåtgärder och teknologisamarbete kommer att vara centralt i en framtida överens- kommelse, inte minst mot bakgrund av det massiva investerings- behovet under de kommande decennierna. Intresset för att använda ny teknologi med mindre klimat- påverkan ökar med stigande priser på fossil energi. Utveckling av Kyotoprotokollets mekanism för ren utveckling, CDM, kan i sig öka möjligheten att sprida ny teknik i utvecklingsländerna. Utvecklat och utökat bistånd kommer också att behöva spela en roll för att öka investeringar i ny miljövänlig teknik och hejda avskogning. För att de mycket stora investeringar som väntas ske i så stor utsträckning som möjligt ska göras med teknik som minimerar klimatpåverkan är det knappast realistiskt att enbart förlita sig på utökade biståndssatsningar och hittillsvarande instrument under Kyotoprotokollet. Nya, innovativa, mekanismer som attraherar stora flöden av privat kapital behöver dessutom utvecklas. Exempel på sådana skulle kunna vara avgifter på utvecklade former av CDM eller andra sektorsbaserade angreppssätt. För att generera intäkter kan avgifter på användning av mekanismer, en internationell avgift/skatt på flyg eller andra internationella skatter diskuteras. Sådana skatter och avgifter skulle kunna lägga grunden för ett finansieringsinstrument för tekniköverföring. Ett sådant instru- ment skulle kunna användas för att möjliggöra eventuella merkost- nader som investeringar i mer hållbara tekniker med låga växthus- Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna gasutsläpp för med sig. Beredningen anser att bör ta initiativet till att skapa och bygga upp ett sådant instrument. Utsläppen i länder som och är fortfarande begränsa- de jämfört med industriländerna, men den stora befolknings- mängden och den mycket snabba ekonomiska tillväxten gör att utsläppen totalt från dessa länder ökar mycket snabbt. Utveck- lingsländerna har all rätt till sin utveckling. Men den bör ske i former som är maximalt effektiv vad gäller energi- och resursan- vändningen och med låga utsläpp av växthusgaser. Särskilt viktig är utvecklingen inom verksamheter som elproduktion, inklusive möj- ligheter till koldioxidinfångning, transporter, jordbruk, bostäder och byggande. Arbetet med att begränsa klimatförändringarna måste därför inkludera proaktiva insatser för att ge stöd och incitament för åtgärder i dessa länder så att utsläppen så långt möjligt kan begränsas. EU har initierat tekniksamarbetsprogram med både och . Men dessa program är mycket begränsade i fråga om finansiella resurser. Här krävs en snabb uppskalning för att ge resultat. bör erbjuda sitt aktiva stöd för dessa program och definiera sektorer där svenskt kunnande kan spela en särskild roll. Exempel på sådana är elproduktion, bostäder och byggande samt transporter. Länder som och har avsatt särskilda resurser för stöd till att begränsa utsläppen av växthusgaser i utvecklingsländerna. Avskogningen i tropikerna bidrar i hög grad till klimatproble- matiken. En framtida klimatregim måste skydda tropiska skogar t.ex. genom att skapa incitament för minskad avskogning. Samti- digt är det viktigt att incitamenten utformas så att inte t.ex. den biologiska mångfalden hotas, t.ex. genom att befintliga naturskogar ersätts med snabbväxande arter. Det ovan nämnda instrumentet skulle även kunna omfatta åtgärder mot avskogning. Det är också viktigt att regelverket utformas så att det inte hämmar insatser för minskade växthusgasutsläpp, t.ex. produktion av biobränsle. Anpassning till ett förändrat klimat är oundvikligt. Anpass- ningsbehoven kommer att bli stora och kommer att kräva betydande resurser. Nya finansieringsformer behöver utvecklas för att stödja utvecklingsländernas anpassning. Beredningen noterar besluten att överväga avgifter även på AAU:s och JI. Anpassnings- frågorna, liksom beslut om användandet av nya avgifter bör dock behandlas samlat med frågor kring utsläppsminskningar. Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna ningsarbetet bör utformas efter lokala förutsättningar och inte- greras i ländernas olika politikområden. bör agera för att EU fortsatt intar en ledande roll i de internationella klimatförhandlingarna. kommer att inneha en nyckelroll fram till och med vårt ordförandeskap i EU . Beredningen anser att det är nödvändigt att förstärka analys-, utrednings- och förhandlingsresurser inom klimatområdet. ska inte bara ta på sig att samla EU-länderna utan ska också bygga upp kompetens för att kunna utveckla och stödja proaktiva åtgärder och initiativ. En viktig uppgift är också att utveckla, och internationellt sprida kunskap om, administrativa system som syftar till att sätta pris på koldioxidutsläpp, som koldioxidskatt och handel med utsläpps- rätter. Det är också viktigt att för en nationell klimatpolitik som bidrar till att öka vår trovärdighet i det internationella arbetet. Reservationer och särskilda yttranden (), () och () Regeringens initiativ att tillsätta en parlamentarisk beredning för att lägga fast den framtida svenska klimatpolitiken var framsynt. Klimatfrågan är en ödesfråga för och för världen, som statsministern sade i regeringsförklaringen. Insatser behöver vidtas på i stort sett samtliga samhällsområden. Alla medborgare och företag berörs. Många av de nödvändiga åtgärderna kräver långsiktighet. Därför behövs en bred enighet över blockgränserna. Vi beklagar att det inte gått att nå denna enighet i Klimatbered- ningen. Trots en betydande samsyn kring behovet av omställning orkade inte beredningens borgerliga majoritet ta ansvar för fram- tiden. Vid klimatkonferensen i slogs bland annat fast att de industrialiserade länderna måste minska sina utsläpp med mellan för att vi ska kunna hålla den globala temperaturhöjningen under kritiska två grader och undvika en storskalig global klimatförändring. Som ett rikt land med ovanligt god potential bör ligga högt. Vi tre partier anser gemensamt att bör minska sina utsläpp till 2020 i förhållande till nivå. Den borgerliga majoriteten i bered- ningen vill minska utsläppen med mindre. Detta visar på en grundläggande skillnad mellan regerings- partierna och oss. Skillnaden bottnar i en skild syn på frågan om klimatpolitiken ska baseras på vad vi behöver bidra med för att Reservationer och särskilda yttranden klara vår del av tvågradersmålet, eller på vad vi kan komma undan med. Vi menar att klimathotets allvar och tyngd fordrar den första ansatsen. Detta är också i linje med traditioner och regeringens uttalade ambitioner att vara ledande inom klimat- politiken. Tyvärr har de borgerliga partiernas företrädare valt den senare linjen. Den inställningen, liksom den splittring som funnits mellan regeringspartierna, gjorde det till slut omöjligt att klara bered- ningens ambition att enas om ett nationellt mål. Det blev en svårare uppgift att ena regeringspartierna än att hitta en kompromiss som de flesta av partier kunde stå bakom. Vi utvecklar nedan vår syn på den svenska klimatpolitiken och varför vi vill gå längre än beredningens borgerliga majoritet. Vi vill dock först säga att det är mycket positivt att samtliga riksdags- partier numera står bakom att klimathotet är ett faktum och att vi behöver vidta långtgående insatser för att ställa om vårt samhälle och minska utsläppen med 75–. Denna enighet är viktig för framtiden. Det är också positivt att beredningen föreslår ett antal konkreta åtgärder för att utveckla den svenska klimatpolitiken. Dock kan vi konstatera att beredningen på ett antal punkter lämnar vaga förslag eller enbart föreslår nya utredningar. Ett skäl till det har varit partiernas olika ambitionsnivå för klimatpolitiken. Vi hade önskat att beredningen överlag antagit fler av de konkreta förslag för utsläppsminskningar som behandlades. Klimatförändringen inträffar som krisen för många av världens ekosystem blir allt djupare. (2005) varnar för att två tredjedelar av värdens viktigaste ekosystem från färskvattenresurser till tropiska skogar, våtmarker och resurser är överut- nyttjade. Klimatförändringen accentuerar problemen. Trycket på våra ekosystem ökas av en tilltagande spridning av miljögifter. Åtgärder för att minska klimatpåverkan måste därför ske utifrån ett helhetsperspektiv, där utgångspunkten är att minska människans samlade påverkan på biosfären. Beredningens borgerliga majoritet har valt att bortse ifrån andra miljöproblem. Vi står helt bakom beredningens förslag gällande höga ambi- tioner för att genomföra utsläppsminskningar i andra länder. Inter- nationella satsningar för hållbar utveckling kan ha stor betydelse för världens fattiga länder. Genom överföring av miljövänlig teknik Reservationer och särskilda yttranden kan länderna utveckla en ekologisk hållbar industri utan att gå om- vägen runt skadliga utsläpp. Tekniköverföring genom bland annat projektbaserade mekanismer som CDM och JI kan också spela en roll i att bereda vägen för en bred ny internationell klimatöverens- kommelse. Däremot delar vi inte den borgerliga majoritetens förslag till nationellt mål . Efter långa förhandlingar internt mellan de borgerliga partierna presenterade man ett mål som inte är ett mål. Deras vagt formulerade mål på utgår ifrån att detta är vad EU kommer att tvinga till om EU som helhet ska klara . Det framgår inte hur stor andel av de man föreslår som ska bestå av internationella insatser. Utåt har före- trädarna för de borgerliga partierna i beredningen sagt men man öppnar för att inom EU förhandla fram ett högre tak för internationella insatser. ska enligt vår upp- fattning inte förspilla den klimatpolitiska trovärdighet vi vunnit genom tidigare mandatperioders regeringssamarbete genom att på detta sätt försöka utarma EU:s klimatpolitik. I stället för att finna en bred överenskommelse i Klimatbered- ningen väljer den borgerliga majoriteten att skjuta frågan till en ospecificerad kontrollstation. Allt för att dölja sin interna oenighet. Vi menar att detta inte är en seriös behandling av beredningens viktiga arbete. Vidare döljer det borgerliga målet en mycket låg ambitionsnivå för klimatpolitiken. Texten öppnar för ett väsentligt större an- vändande av flexibla mekanismer än de som är tillåtna . Det innebär att det nationella målet för insatser i i praktiken ligger klart i majoritetens förslag, det vill säga under vårt förslag. Det är en nivå som till och med understiger de direkta effekterna av förslagen i beredningens handlingsplan. Målet undergräver därmed hela bered- ningens arbete. Det är en för låg nivå i förhållande till vad ekonomin, näringspolitiken och klimatet kräver. Det innebär också en kursändring i svensk klimatpolitik. I stället för att som gå steget före och ha mer långtgående mål än det åtagandet ska ha enligt EU, väljer regeringspartierna att lägga sig under EU:s förslag om att industriländerna ska minska utsläppen . förslag blandas internationella insatser med insat- ser i , om än de internationella insatserna inte är preciserade. Vi menar att det skapar en otydlig målstruktur som är svårare att Reservationer och särskilda yttranden styra mot och följa upp. Vi föredrar i stället ett separat nationellt mål med tydliga sektorsmål som går att följa upp samt ett separat internationellt mål. Beredningen är överens om att bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen av den globala medeltempera- turen begränsas till högst jämfört med den för- industriella nivån samt inriktningen att utsläppen av växthusgaser 2050 bör vara minst 75–lägre än . Vi menar att i utsläppsminskning till 2020 i förhållande till nivå är en rimlig målsättning för . Även de ekonomiska argumenten för en högre målsättning till 2020 menar vi är starka. För att nå utsläppsminskningsnivån krävs enligt vår uppfattning att åtgärder vidtas löpande i en jämn takt. Annars finns en stor risk för omfattande kostnader i periodens slutskede. Med den jämna omställningstakt vi före- språkar kan både hushåll och industri lugnt genomföra de föränd- ringar som krävs.