sou · GWB3122 · 2008-12-16 00:00:00 — Andra stycket har tagits bort och bestämmelsen om tidpunkt för ansökan har ändrats och flyttats till 2 kap. 1 a § förordningen (1996:1206) om fristående skolor. I paragrafen har hänvisningarna till 2, 8 och 8 b §§ ändrats som en följd av att det i dessa paragrafer har tillkommit nya stycken med anledning av den nya regleringen i 19 §. Paragrafen är ny och innehåller de särskilda krav som ska gälla för sådana fristående skolor där en kommun äger aktier eller andelar i ett bolag eller en förening eller på annat sätt har ett rättsligt inflytande över huvudmannen för en fristående skola. Av de tre punkter som föreslås i bestämmelsen framgår förut- sättningarna för att en fristående skola med en sådan ägarbild som anges inledningsvis i paragrafen ska kunna godkännas eller få rätt till bidrag. Tillämpningen av paragrafen ska alltså ske i samband med att Skolinspektionen prövar en ansökan om godkännande enligt 2 § eller om rätt till bidrag enligt 8 eller 8 b §§. Av punkt 1 framgår att en fristående skola som endast ägs av en eller flera kommuner inte kan få sin ansökan beviljad. Det gäller oavsett om en kommun är direkt ägare till huvudmannen för den fristående skolan, om ägandet sker genom ett bolag där en kommun har ett ägarintresse eller om det är flera kommuner som gemensamt äger skolan. Frånsett att bestämmelsen utesluter fristående skolor som uteslutande ägs, direkt eller indirekt, av en eller flera kommu- ner regleras inte hur ägandet ska vara fördelat. Med hänvisning till punkt 2 kan dock fördelningen av ägandet ha betydelse för bedöm- ningen av i vilken utsträckning samverkan är nödvändig för att en viss utbildning ska kunna komma till stånd. I den andra punkten anges som nästa förutsättning att den fri- stående skolan ska vara resultatet av en samverkan mellan en å ena sidan en eller flera kommuner och å den andra helt privata intressen. Denna samverkan ska vara en absolut förutsättning för att utbild- ningen i fråga ska komma till stånd. Även om de samverkande part- ernas andel i ägandet av den fristående skolan saknar självständig betydelse inverkar det på bedömningen av om samverkan är en nödvändig förutsättning för att en viss verksamhet ska komma till stånd. Ju större den ena samverkanspartens ägande eller inflytande är desto svårare blir det att visa att samverkan är nödvändig. Med andra ord är det svårt att hävda att en skolverksamhet som kom- munen äger i stort sett själv eller tillsammans med andra kommu- ner kan anses leva upp till kravet på att samverkan är nödvändig för att skolverksamheten ska komma till stånd. På motsvarande sätt kan ett mycket litet kommunalt ägande också vara svårt att motivera. Förutom en reglering av ägandet eller inflytandet i huvud- mannen för den fristående skolan och att det ska vara fråga om en verksamhet som präglas av samverkan mellan privata och kommu- nala intressen krävs det att den utbildningsverksamhet som till- handahålls är av särskilt slag. Det är inte tillräckligt att verksam- heten motsvarar de krav som ställs på fristående skolor i allmänhet utan den ska tillföra skolväsendet utbildningsalternativ som inte redan finns i utbildningsutbudet och som annars inte hade funnits. För att tydliggöra detta ställs det i den tredje punkten krav på att utbildningens kvalitet och utformning ska skilja sig från vad som annars förekommer. För att en sådan här fristående skola ska kunna godkännas eller förklaras ha rätt till bidrag krävs alltså att den tillför en högre och annan utbildningskvalitet än vad som redan förekommer. Till det kommer att verksamhetens utformning är så speciell att den särskilda organisationsformen är nödvändig. Den nya bestämmelsen innebär att om en kommun förvärvar aktier eller skaffar sig inflytande i en fristående skola som har godkänts eller förklarats ha rätt till bidrag krävs ett förnyat tillstånd för att verksamheten ska kunna fortsätta. I annat fall finns det grund för att återkalla godkännandet eller rätten till bidrag med stöd av 9 kap. 12 §. I bestämmelsen, som är ny, ges regeringen rätt att meddela före- skrifter om ålägganden för kommunen att lämna yttrande till i ärenden om rätt till bidrag för fristående skolor. Med detta hänger samman ett bemyndigande i förord- ningen om fristående skolor som ger Skolinspektionen möjlighet att meddela tillämpningsföreskrifter beträffande innehållet i ett sådant yttrande. 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan I paragrafen införs en möjlighet för fristående gymnasieskolor att, på samma sätt som kommunala eller landstingsägda gymnasie- skolor, träffa avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estet- isk profil. I paragrafen regleras möjligheten för regeringen att medge undan- tag från kravet på att entreprenad endast får avse undervisning i yrkesinriktade och estetiska karaktärsämnen i gymnasieskolan. Änd- ringen innebär att möjligheten till undantag också ska gälla för fri- stående skolor. Paragrafen har utökats så att även fristående skolor som avses i 1 eller 2 §§ ges ett bemyndigande att överlämna den myndighets- utövning som hör till undervisningen till den som ska utföra under- visningen på entreprenad. 7.3Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:1206) om fristående skolor Regleringen av tidpunkten för ansökan om godkännande och rätt till bidrag för förskoleklass som bedrivs av en fristående skola har flyttats över från skollagen. Den förändring som har gjorts är att sista datum för ansökan har flyttats från till kalenderåret innan verksamheten ska starta. Förutom en språklig förändring har i paragrafen tillkommit en skyldighet för den kommun där en fristående skola avser att be- driva sin verksamhet att yttra sig till Skolinspektionen. Bestäm- melsen grundar sig på ett bemyndigande i 9 kap. 20 § skollagen. På samma sätt som i fråga om förskoleklassen har reglerna om ansökningstiden för fristående grundskolor och särskolor flyttats över från skollagen och sista ansökningsdag har tidigarelagts till kalenderåret innan verksamheten ska starta. Se kommentaren till 1 kap. 2 §. I paragrafen har ett förtydligande gjorts för att klargöra att i fråga om modersmålsundervisning får en fristående skola som inte själv har möjlighet att anordna sådan undervisning anlita en kommun eller en annan fristående skola som av /Skolinspektionen har fått rätt att sätta betyg. Orsaken till ändringen är att betygssättning utgör myndighets- utövning och det krävs enligt 11 kap. 6 § regeringsformen särskilt stöd i lag för att få överlämna sådan uppgift till en enskild. gäller andra fristående skolor kan de ges rätt att sätta betyg med stöd av ett bemyndigande i 15 kap. 8 § skollagen och 1 a kap. 7 § förordningen. Det finns därför stöd för att de ska kunna sätta betyg även i modersmålsundervisning som de utför åt en annan skola. För kommuner krävs inget särskilt lagstöd och det finns därför inget som hindrar ett överlämnande av undervisningen till dem. Även för fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor har reg- leringen av ansökningstiden flyttats över från skollagen och sista ansökningsdag har ändrats till kalenderåret innan verksamheten ska starta. I paragrafen har skyldigheten för Skolinspektionen att ge läges- kommunen och övriga berörda kommuner möjlighet att yttra sig ändrats till en skyldighet för berörda kommuner att, på begäran av Skolinspektionen, lämna ett sådant yttrande. Skolinspektionen ges också rätt att utforma närmare föreskrifter om vad ett sådant yttrande ska avse. Se kommentaren till 1 a kap. 5 §. När det gäller gymnasieskolan krävs inget särskilt beslut av Skolinspektionen för att en fristående skola ska ha rätt att sätta betyg. Alla fristående gymnasieskolor som har förklarats berättigade till bidrag har därför också rätt att sätta betyg. Detta följer av 9 §. Lika villkor för offentliga och fristående En särskild utredare skall föreslå hur man på några områden skall ändra i lagstiftningen så att offentliga och fristående skolor skall kunna bedriva verksamhet på lika villkor. Utredaren skall lämna förslag till författningsreglering av hur storleken på kommunernas bidrag till enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser samt fristående skolor skall beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt så att det blir möjligt för en förvaltningsdomstol att efter överklag- ande pröva nivån på kommunens bidrag till verksamheten. Utredaren skall överväga om det bör vara möjligt för en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun att vara huvudman för en fristående skola. Utredaren skall i så fall lämna förslag på reglering. Utredaren skall pröva hur den nuvarande bestämmelsen om krav på minst 20 elever för godkännande av vissa fristående skolor kan avskaffas. Utredaren skall lämna förslag till hur ansöknings- och tillstånds- förfarandet bör utformas så att det blir mer transparent och rätts- säkert. Utredaren skall undersöka möjligheterna till och behovet av att det i lagstiftningen införs en rätt för fristående skolor som motsvarar gymnasieskolan att lägga ut viss undervisning på entreprenad. Den del av uppdraget som avser förvaltningsdomstolarnas pröv- ning av beslut om bidrag skall redovisas . Uppdraget skall slutredovisas . Fristående skolor är en självklar och viktig del av det svenska skol- väsendet. De bidrar till en ökad mångfald som i sin tur ökar valfri- heten för alla elever. Rätten att välja skola är en demokratisk självklarhet i ett pluralistiskt samhälle. Fristående skolor medverkar till att stärka den pedagogiska utvecklingen och förnyelsen i svenskt skolväsende. För att fristående skolor skall få fullgoda förutsättningar att driva sin verksamhet behöver också kommuner- nas beräkningsunderlag för ersättning till fristående skolor bli mer enhetliga och transparenta. Regeringen anser mot den bakgrunden att principen om lik- värdiga och rättvisa villkor för alla förskolor, fritidshem och skolor oavsett huvudman skall stärkas. Med dagens ersättningssystem är emellertid de fristående förskolorna, förskoleklasserna och skolorna beroende av kommunernas bedömning i fråga om hur stor ersätt- ningen per elev skall bli. Ersättningssystemets utformning är av central betydelse för de fristående huvudmännens möjlighet att be- driva sin verksamhet. Regeringen finner det därför angeläget att ut- veckla och stärka förutsägbarheten och rättssäkerheten i ersätt- ningssystemet. När prövar ansökningar om godkännande respektive rätt till bidrag för fristående skolor, bedöms bl.a. huvud- mannens förutsättningar att leva upp till kravet på långsiktighet och stabilitet. Verksamheten skall inte vara av tillfällig karaktär, utan eleverna och föräldrarna skall kunna räkna med en stadigvarande skolgång. har skärpt rutinerna för tillståndsprövning . Hur skall kommunala beslut om bidrag kunna prövas fullt ut av förvaltningsdomstolarna? Av gällande lagstiftning om bidrag till fristående skolor framgår att bidrag skall lämnas av en elevs hemkommun till den skola där eleven genomgår utbildning. Det är en skyldighet för elevens hemkommun att betala ut bidrag till huvudmannen för den fristående skolan, men någon rättighet för huvudmannen att få bidrag av en viss storlek finns inte. Huvudmannen kan nämligen inte vända sig till domstol och där få fastställt vilket belopp kommunen måste betala. medför att huvudmannen för den fristående skolan har en svag ställ- ning i förhållande till kommunen. För att fristående skolor skall få fullgoda förutsättningar att driva sin verksamhet behöver kommu- nernas beräkningsunderlag för ersättning till fristående skolor bli mer enhetliga och transparenta. har som sin mening gett regeringen till känna att regeringen skall återkomma med förslag som innebär att kommunala beslut om bidrag till fristående skolor skall kunna bli föremål för en förvaltningsdomstols fullständiga prövning (bet. 2005/06:UbU13, rskr. 2005/06:240). Dagens möjlighet till s.k. laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) är otillräcklig för den fristående huvudmannens rättssäkerhet. har också beslutat att ändra skollagen så att etableringsfrihet införs för enskilda förskolor och fritidshem. 2005/06:UbU13, rskr. 2005/06:240). Förändringen trädde i kraft och innebär att kom- munerna är skyldiga att lämna tillstånd för förskolor och fritidshem som uppfyller kvalitetskraven. Likaså skall kommunerna, om till- stånd finns och verksamheten är öppen för alla barn, lämna bidrag till verksamheten. Liksom är fallet för huvudmän för fristående skolor har dock inte den enskilda huvudmannen möjlighet att begära pröv- ning av bidragsbeloppets storlek. Enligt tillkännagivande skall domstolen vid sin pröv- ning kunna fastställa vilken nivå en kommuns bidrag till en fristå- ende skola skall ha, inte bara som upphäva eller fastställa det överklagade beslutet. För att detta inte skall bygga på alltför stor skönsmässighet bör det i författning anges hur bidragets storlek skall beräknas. Ett flertal otydligheter i dagens regelverk, och dess för- arbeten, är särskilt problematiska. Dessa inkluderar främst kom- muners olika tolkningar av ersättningen för momsutgifter, lokal- kostnader respektive administrativa kostnader samt användningen av s.k. skolpliktskostnader vid fastställandet av bidragsbeloppet för en elev. Regeringen uppdrog genom beslut (U2005/7766/G) åt att i samråd med Kommuner och Landsting samt överväga och lämna förslag om prövning och bidrag för fristående skolor. har redovisat uppdraget i rapporten av uppdrag om pröv- ning och bidrag för fristående skolor (, dnr 2005:2943). Rapporten har remissbehandlats. Utredaren skall mot denna bakgrund lägga fram förslag om hur bestämmelserna i skollagen skall utformas så att kommunala beslut om bidrag till enskilda förskolor och fritidshem (2 a kap.), till för- skoleklasser med enskilda huvudmän (2 b kap.) samt till fristående skolor (9 kap.) skall kunna bli föremål för en förvaltningsdomstols fullständiga prövning. Domstolen skall pröva inte bara om sökan- den har rätt till bidrag. Om sökanden begär det skall domstolen även pröva bidragets storlek. För att detta skall vara möjligt bör det i författning anges hur ett sådant bidrag skall beräknas. De krav som skall kunna ställas på kommunala resursfördelningsmodeller behöver därför preciseras. Utredaren skall, med utgångspunkt i ovan angivna tillkännagivande, utreda och lägga förslag till hur bidragens storlek skall beräknas. Utredaren skall därvid även beakta samt utredning Lika villkor mellan kommunala grundskolor och fristående skolor. Utredaren skall ha som utgångspunkt att kommunala och fristå- ende förskolor, fritidshem, förskoleklasser och skolor skall ha lik- värdiga ekonomiska villkor. Utredaren skall föreslå vilka kriterier som skall gälla för resursfördelningsmodeller så att de uppfyller krav på tydlighet, transparens och förutsägbarhet. Vid utformningen av dessa resursfördelningsmodeller skall utredaren också beakta de mervärdesskatterättsliga effekterna för olika huvudmän. Utredaren skall även föreslå hur ersättningen för lokalkostnader respektive administrativa kostnader skall kunna anses utgå på samma grunder, oavsett huvudmannaskap. Utredaren skall dessutom utreda och föreslå om och i så fall på vilka grunder s.k. skolpliktskostnader skall kunna ingå vid beräkning av bidraget till fristående grund- skolor. Kommunalt ägande i fristående skolor Rättsläget är oklart när det gäller i vilken utsträckning skollagen (1985:1100) kan anses ge en uttömmande reglering av i vilka former en kommun får bedriva skolverksamhet. Den gängse uppfattningen utgår från att kommunerna skall anordna sin skolverksamhet i egen regi i de kommunala skolorna. har det förekommit i några fall att en kommun tillsammans med näringslivet har bildat ett bolag för att driva s.k. industrigymnasier, som sedan förklarat berättigade till bidrag som fristående gymnasieskolor. emellertid ingen uttrycklig reglering av i vilken utsträckning en kommun får vara delaktig i driften av en fristående skola. (dir. 2004:4) har i sitt betänk- ande Skola & Samhälle (SOU 2006:1) funnit att det finns ett behov av samverkan mellan kommun och näringsliv som inte kan till- godoses med de samverkansformer som finns . Utredningen har därför föreslagit, att om det finns speciella skäl skall gymnasie- utbildning få utföras av ett särskilt bildat kommunalt företag, när entreprenad eller samverkan i annan form inte är möjlig. Även på område förekommer det att en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun ansöker om att få starta en fristående skola. har nekat sådana huvudmän godkännande med motivet att en sådan konstruktion strider mot syftet bakom skollagen. Rättsläget är emellertid oklart. Utredaren skall överväga möjligheterna till och lämna förslag om eventuell reglering för en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun att vara huvudman för en fristående skola. Möjligheter för fristående gymnasieskolor att lägga ut undervisning på entreprenad Lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan ger kommuner och landsting rätt att sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att denne skall bedriva viss undervisning på entreprenad. För att överlämna myndighetsutövning till en enskild krävs lagstöd. Något lagstöd finns inte för att fristående skolor skall kunna lägga ut viss undervisning på entreprenad. Utredaren skall därför undersöka om det är möjligt och om det i så fall finns ett behov av att det införs en rätt för fristående gymnasieskolor att i likhet med kommuner och landsting lägga ut viss undervisning i gymnasieskolan på entreprenad. Kan kravet på minst 20 elever för en fristående skola slopas? Enligt skollagen (1985:1100) skall en fristående skola som mot- svarar eller särskolan ha minst 20 elever för att god- kännas, om det inte finns särskilda skäl för ett lägre elevantal. I förarbetena (prop. 1995/96:200 s. 40) sägs följande: bör få möjlighet att medge undantag från denna regel då det finns särskilda skäl, t.ex. för att i lägre årskurser möjliggöra skolgång inom rimligt avstånd från elevernas hem i glesbygd och för skolor av typen behandlingshem/terapiskola. Vidare kan ett särskilt skäl vara att en nystartad skola behöver för uppbyggnad. Det är inte givet att det finns en kritisk gräns vid just 20 elever för att bedriva skolverksamhet av hög kvalitet. Det viktiga är att eleverna ges möjlighet till flexibla studiegrupper och till social fostran i olika grupperingar. Alla ansökningar skall prövas likvär- digt utifrån kvalitetskraven, oberoende av den ansökande skolans storlek. Det exakta elevantalet bör således inte vara avgörande för om en skola ges tillstånd att verka. finns inte någon nedre gräns för antalet elever för skolor med offentlig huvudman eller för fristående skolor på gymnasial nivå. Kravet på minst 20 elever för fristående skolor på grundskole- nivå kan utifrån dessa utgångspunkter inte anses vara förenligt med den grundläggande uppfattningen att det bör råda lika villkor för offentliga och fristående skolor. Utredaren skall pröva hur den nuvarande bestämmelsen om att en fristående skola skall ha minst 20 elever för att godkännas kan avskaffas. Hur kan ansöknings- och tillståndsprocessen för fristående skolor förenklas? Antalet ansökningar om att starta fristående skolor har av stadig ökning stabiliserats. För beslut om tillståndsgivning respektive rätt till offentligt bidrag krävs remissförfarande med krav på arbetsinsatser både för och för berörda kommuner. Ansöknings- och tillståndsprocessen för fristående skolor har återkommande kritiserats, såväl av kom- muner som fristående huvudmän, för långa handläggningstider och därmed sena beslut, som får negativa konsekvenser för skolornas planering. har föreslagit att bestämmelsen om senaste tidpunkt för när ansökan skall lämnas in skall flyttas från lag till förordning och att ansökan skall ha inkommit till verket två måna- der tidigare än . Denna fråga bereds av Skollagsberedningen (U 2006:E). Om ansökningstiden tidigareläggs till året före tidpunkten för skolstarten i stället för som , innebär detta att får mer tid. kan emellertid en förlängd tid mellan ansökan och starttidpunkt leda till att ansök- ningarna blir mer ofullständiga än . Kravet på den fristående huvudmannen att redan vid ansökningstillfället redogöra för de åt- gärder som har vidtagits för att säkerställa att skolan har ändamåls- enliga lokaler blir exempelvis än mer problematiskt att uppfylla. Det finns heller inget senaste datum fastställt för när den fristående huvudmannen har rätt till slutligt besked från , trots att det är rimligt att den som ansöker får besked inom rimlig tid före läsårets start. Därför finns det anledning att se över hela förfaran- det med ansökningar, prövning av dessa och beslut. Såväl de en- skilda huvudmännen som kommunerna har ett uttalat intresse av snabbare beslut och därmed bättre planeringsförutsättningar. Förordningen (1996:1206) om fristående skolor anger att Skol- verket skall bereda kommuner tillfälle att yttra sig över ansökningar om fristående förskoleklass, fristående grundskolor, fristående sär- skolor, fristående gymnasie- och gymnasiesärskolor. Avsikten är att den kommun där t.ex. en fristående grundskola avses bli etablerad skall beredas tillfälle att framföra sina synpunkter beträf- fande eventuella påtagliga negativa följder för skolväsendet i kom- munen. För fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor gäller detta krav inte bara för lägeskommunen utan även för när- liggande kommuner. Den normala remisstiden för kommunernas yttranden uppgår . Det innebär att handläggnings- processen kan bli utdragen och svåröverskådlig. Kommunernas möjlighet att utöva inflytande över ansöknings- process och tillståndsgivning till fristående skolor skall minska. har möjlighet att i normalfallet bedöma negativa kon- sekvenser genom det nationella uppföljningssystem som verket förfogar över. Det är därför inte självklart att kommunernas ytt- randen är nödvändiga för att man skall kunna göra nödvändiga bedömningar i samband med ansöknings- och tillståndsprocessen. Utredaren skall mot denna bakgrund se över ansöknings- och tillståndsförfarandet och undersöka om det är möjligt att införa ett i processen mindre administrativt tungt förfarande där kommu- nernas synpunkter kan beaktas och i så fall föreslå hur detta bör utformas för att förkorta handläggningstiderna samt öka transpa- rensen och rättssäkerheten. Utredaren skall särskilt pröva hur kravet på att alltid skall ge kommunen eller kommu- nerna tillfälle att yttra sig i sammanhanget kan avskaffas. Utredaren skall också pröva huruvida kravet att huvudmannen redan vid ansökningstillfället skall kunna redogöra för de åtgärder som har vidtagits för att säkerställa att skolan har ändamålsenliga lokaler bör kvarstå. Utredaren skall också pröva huruvida ett senaste datum för när den ansökande huvudmannen har rätt till slut- ligt besked avseende tillstånd respektive rätt till offentligt bidrag bör införas. Arbetsmetod och redovisning av uppdraget Utredaren skall i sitt arbete samråda med Kommuner och Landsting, , , pågående utredningar som har relevans för utredningsuppdraget samt övriga berörda myndigheter och organisationer. Utredaren skall hålla sig informerad om arbetet inom Skollags- beredningen (U 2006:E). Utredaren skall föreslå de författningsändringar som kan bli följden av utredarens ställningstaganden och redovisa de ekono- miska konsekvenserna av förslagen. Uppdraget skall i den del som avser förvaltningsdomstolarnas prövning av beslut om bidrag redo- visas i ett delbetänkande . Uppdraget skall slutredovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen villkor för offentliga och fristående skolor (U 2007:05) Utredningen villkor för offentliga och fristående skolor (U 2007:05) ska redovisa sitt delbetänkande och slutredovisa sitt uppdrag . Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2007:33) tillkallade dåvarande skolministern en särskild utredare.