sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — På några områden har man dock särskilda mandat, bl.a. i arbetet för rättsstaten, folk- styrelsen och respekten för mänskliga rättigheter. I den andan har för högre utbildning ägnat stor uppmärksamhet åt universitetens bidrag till de europeiska sam- hällenas gemensamma värdegrund. Man har betonat den högre utbild- ningens deliberativa dimensioner och dess betydelse för samhällsenga- gemang, vidsyn och medborgaranda. Autonomi-temat återkommer regelbundet i de uppsatser och inlägg som publicerats kring dessa frågor.TPF6FPT 5TP PT Higher Education Governance in Europe: Policies, Structures, Funding and Academic Staff. 2008, s. 18. 6TP PT Higher Education and Democratic Culture: Citizenship, Human Rights and Civic Responsibility (2008); Higher Education Governance between Democratic Culture, Academic Aspirations and Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? Det gör det också i rekommendation till medlemsstaterna om det offentliga ansvaret för högre utbildning och forskning. (CM/Rec. [2007]6), antagen . Här skisseras vissa grundlinjer för styrningen av högre utbildning och forskning, viktiga för den nationella politiken men också för fram- växten av de gemensamma europeiska områdena för högre utbild- ning (EHEA) och forskning (ERA). Som centrala mål anges att förbereda studenterna för (i) varaktig sysselsättning och (ii) ett aktivt demokratiskt medborgarskap liksom att bidra till deras (iii) personliga utveckling. Därutöver syftar politiken till (iv) att genom undervisning och forskning bevara och stärka en bred och avancerad kunskapsbas i samhället. I sitt ansvarstagande för dessa uppgifter måste de offentliga organen ta hänsyn till behovet av både institutionell och individuell frihet i den högre utbildningen. Rörelsefriheten avser alltså inte enbart lärosätena utan även de anställda och studenterna: myndigheter har en skyldighet att främja såväl autonomi för insti- tutioner inom högre utbildning och forskning som akademisk frihet för enskilda medlemmar av det akademiska samfundet. Med ökande självständighet växer betydelsen av kvalitetssäkring. Att skapa procedurer för detta måste vara ett gemensamt ansvar för de offentliga myndigheterna och lärosätena, heter det. I valet av styrinstrument bör medlemsstaterna respektera principen om institutionell självständighet och erkänna att finansiering, motivation och stimulans är lika viktiga delar av det offentliga ansvaret för högre utbildning och forskning som reglering och kontroll. I likhet med anser sig parla- mentariska församling oförhindrad att ta upp alla frågor av intresse för den europeiska allmänheten. I sina uppmaningar till medlems- staterna hänvisar den dock gärna till de förpliktelser som följer av anslutningen till organisationen. Så gjorde den också i rekommen- dationen om Academic freedom and university autonomy, antagen den 30 juni 2006.TPF7FPT I denna anbefalldes att för- stärka sitt arbete kring akademisk frihet och utpekade respekt för detta värde som en förutsättning för medlemskap i . Församlingen underströk att det behövs ett nytt kontrakt mellan universiteten och samhället och föreslog att oberoendet skulle för- Market Forces (2006); The Public Responsibility for Higher Education and Research (2005); as : Higher Education Governance, Student and the University as a Site of Citizenship (2004). 7TP PT Doc. 10943, rapportör . Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? ankras i lag, allra helst i grundlag. Men det handlade inte om att skapa en frihet i isolering för forskningen. Universiteten bär ett socialt och kulturellt ansvar och måste vara beredda att redovisa sina resultat för allmänheten, hette det i rekommendationen. I detta ligger något mer än att svara mot samhällets och marknadens kortsiktiga efter- frågan på forskning och utbildning. Universiteten kan söka lösningar på aktuella problem men spelar också en roll i en mer långsiktig kunskapsbildning. Mot den bakgrunden måste de kunna operera fritt i förhållande till politiska, religiösa och ekonomiska maktcentra. Universiteten bidrar till tillväxt och välstånd men har också andra väsentliga funktioner. De deltar i utvecklingen av den sociala ord- ningen och av grundläggande värden i samhället liksom i odlingen av nationell kultur och det demokratiska medborgarskapet. Det handlar vidare om att främja ett öppet sinnelag, förmåga till flexibilitet, förståelse av internationella förhållanden och färdigheter i kritiskt tänkande. För att den högre utbildningen och forskningen ska kunna fullgöra dessa uppgifter krävs en välavvägd balans i valet av styrmedel. Universiteten ska kunna leva upp till vissa samhälleliga och politiska mål och svara mot vissa krav från marknaden och näringslivet, men de måste också ha rätt att själva välja medel i sin strävan att nå sina syften på kortare och . I sitt svar på denna rekommendation betecknade Ministerkom- mittén den akademiska friheten och universitetens autonomi som hörnstenar i akademiska arv. Med hänvisning till framhöll kommittén att tillståndet inom dessa båda områden var viktiga indikatorer på hur demokratiskt ett samhälle är. Den utfäste sig också att fortsätta att ägna särskild uppmärksamhet åt förverk- ligandet av de båda principerna.TPF8FPT En annan instans inom som haft anledning att ägna sig åt den högre utbildningens självständighet är Venedig-kommis- sionen, som är ett fristående rådgivande organ i konstitutionella och andra centrala rättsliga frågor. Kommissionen har deltagit i ut- arbetandet av en högskolelag för Bosnien-Herzegovina.TPF9FPT Här läggs stor vikt vid den akademiska friheten, vilket bl.a. manifesteras i att lärosätena är självständiga juridiska personer, själva råder över sina fastigheter, åtnjuter immunitet från polisingripanden i sina lokaler och har en handlingsfrihet i sin undervisning och forskning som kan inskränkas enbart genom lag. I gengäld fastslås en redovisningsskyldig- het gentemot staten, medborgarna, de anställda och studenterna. 8TP PT CM/AS(2007)Rec 1762 final 1 October 2007. 9TP PT Opinion no. 258/2003. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? I sin stora rapport om högskoleutbildning, Tertiary Education for the (2008), presenterar en utförlig över- sikt av aktuella tendenser i styrningen av högre utbildningsanstalter. I ett antal länder, däribland flertalet europeiska, beskrivs en domine- rande trend inom den högre utbildningen vara en nedtoning av den statliga kontrollen och en motsvarande utvidgning av den institu- autonomin. , , , och anförs som exempel på länder där rörelsen har gått från statlig myndighet till egen juridisk person. condition (e.g. of assets and to Källa: , Tertiary Education for the (2008), 3 kap., s. 69. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? är försiktigt med rekommendationer om institutionella reformer inom den högre utbildningen men erbjuder några s.k. fingervisningar (pointers for future policy development).TPF10FPT En av dessa är att medlemsstaterna bör överväga hur de på bästa möjliga sätt ska kunna vidga utrymmet för lärosätenas självständighet för att främja effektivitet och större lyhördhet gentemot studenter, regioner och andra intressenter. Beroende på nationella traditioner och rätts- regler kan detta ske antingen genom att lärosätena får etablera sig som egna juridiska personer genom stiftelser eller korporationer utan vinstsyfte, eller också genom att man inom myndighetsramen skapar ett större utrymme för egna avgöranden i fråga om sådant som tjänsteupphandling, arbetsvillkor och redovisning: Plans for empowering institutions may include legislation permitting institutions to be established as self-governing legal entities, in the form of foundations or not-for-profit corporations. Under this legal status, institutional leadership would have maximum freedom to achive the institutions´s mission, finances would be separately accounted for outside of the state system, human resource management would be fully exercised by the institution and, in return, institutional leaders would bear full responsibility for the results achieved. The objective is to enhance institutions´responsiveness to challenges and their ability to diversify, to take initiative and to innovate. Institutions which take this option would need to build capacity to operate under this new arrangement which requires a new set of leadership skills, a given scale of operation and the support of management, staff and students. The transition to the new legal status would also require support structures such as favourable tax treatment, philanthropy laws, advice to assist institutions and credible processes of evaluation. 3.1.5Högre utbildning : universitetens egen vision De europeiska universitetens organisation () bildades genom en sammanslagning av den europeiska rektorskonferensen och versities. Med 800 lärosäten som medlemmar bevakar organisationen löpande Bologna-processen och andra utvecklingstendenser i den europeiska högre utbildningen. Översikter publiceras i rapportserien I flera mötesdeklarationer har EUA argumenterat för en bibehållen och vidgad självständighet för den högre utbildningen. 10TP PT Tertiary Education for the . Preliminär rapport, , 3 kap., s. 137. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? redan vid organisationens tillkomst i budskapet från Salamanca , där den första grundprincipen löd autonomy with accountability. Graz-deklarationen tryckte åter på sambandet mellan självständig- het och resultatansvar. Stabila regelverk och finansiering utpekades som centrala förutsättningar för starka och självständiga universitet. I Glasgow-deklarationen var ett centralt tema att lärosätena måste vara fria att skapa sin egen profil och inriktning. För en sådan mission diversity var den organisatoriska självständigheten en viktig förutsättning. Den behövdes också för att främja en kvalitets- kultur. betonades det att universiteten måste kunna redovisa sina prestationer. Vad som krävdes var därför en avvägning mellan autonomi och ansvarighet. I sitt förord till Lissabon-deklarationen påminde EUA:s ordförande om att den femte påvisat ett klart samband mellan lärosätenas institutionella självständighet och deras interna kvalitetsarbete. I deklarationen uppmanades regering- arna att ge universiteten all den legala, finansiella och administrativa autonomi som de behövde. I avsnittet The fundamental importance of university autonomy hette det: For universities, the adaptability and flexibility required to respond to a changing society and to changing society and to changing demands relies above all on increased autonomy and adequate funding, giving them the space in which to find their place. The common purpose of contributing to Europes development is not opposed to diversity; instead, it requires that each university should define and pursue its own mission, and thus collectively provide for the needs of individual countries and Europe as a whole. Autonomy implies control of major assets such as estates, and of staff; it also implies a readiness to be accountable both to the internal university community – both staff and students – and to society as whole. Mot denna bakgrund uppmanades staterna att främja lärosätenas institutionella självständighet i fyra olika avseenden: För det första handlade det om akademisk autonomi i vad avser läroplaner, program och forskning. För det andra om finansiell autonomi genom sammanhållna anslag utan bindningar till särskilda kostnadskategorier. För det tredje om organisatorisk autonomi i vad angick lärosätenas inre struktur. För det fjärde och slutligen behövdes en om personalpolitisk auto- nomi genom eget ansvar för rekrytering, löner och befordran. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? Självständigheten borde baseras på adekvat offentlig finansiering men också på inkomster och kapital från andra källor. Det rekom- menderades att benchmarking-mål borde etableras både för finansi- eringsnivån och för graden av autonomi. 3.2Självständighetsreformer i några enskilda länder Innan vi ser närmare på de åtgärder som vidtagits i olika länder finns det skäl att understryka att regelverkens bokstäver och verksam- heternas faktiska betingelser inte alltid stämmer överens. En del lagar tycks på pappret ge ett mycket långtgående självbestämmande åt universitet och högskolor, men den reella rörelsefriheten kan ändå vara starkt kringskuren. Regeringarnas benägenhet att ingripa i detaljfrågor framgår på sina håll mindre av rättsreglerna än av intrikata former för budgetstyrning. Den följande översikten är begränsad till nio länder. Autonomi- strävanden som utredningen inte hunnit undersöka pågår emeller- tid även på många andra håll.TPF11FPT I trädde en ny universitetslag i kraft . Den hade föregåtts av en längre diskussion. ([DTU] och pedagogiska universitet) fick pröva på de nya formerna . Lagen var ett kraftigt brott mot det tidigare systemet, som kännetecknats av kollegialt själv- styre. Förändring skedde nu till mera företagsinriktade styrformer.TPF12FPT Universiteten övergick till att bli självägande institutioner: Universiteter er selvejende institutioner inden for den offentlige forvaltning under tilsyn af ministeren for videnskab, teknologi og udvikling. Associationsformen var inte ny utan har funnits för institutioner på utbildningsområdet och det sociala området. Men även och regleras i denna associationsform. 11TP PT Om aktuella autonomireformer i , , , , , , , , , se Higher Education Governance in Europe: Policies, Structures, Funding and Academic Staff. 12TP PT Framställningen baseras på följande källor: Forslag till lov om universiteter (Den fulde tekst) . , Universitetens rättsliga ställning (rapport till SUHF). , Landskap i förändring 2007 (rapport till SUHF). Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? De olika förvaltningssubjekten skiljs ut från statsförvaltningen genom lag, som reglerar vilken självständighet det aktuella förvalt- ningssubjektet ska ha. Detta leder till att det inte finns en enhetlig reglering av begreppet. Grundläggande kännetecken är att förvalt- ningssubjekten inte ingår i den statliga hierarkin och att de i normalfallet inte formellt är underställda berörd minister. Självägande institutioner har egen rättskapacitet och kan föra talan, även mot staten. De kan också gå i konkurs. I motiven till universitetslagen sägs det att förslaget till etablering av institutionellt självägande institutioner med styrelse och med ledare som ansvarar inför styrelsen är en avgörande förutsättning för att öka universitetens frihetsgrader i förhållande till ministern och den övriga statsförvaltningen, vilket är något som universiteten länge har önskat. Ekonomiskt finansieras universiteten genom anslag (tilskud) i den årliga finansloven. De kan dock ha eget kapital. Ett exempel är DTU som fått överta sina fastigheter till halva det uppskattade fastighets- värdet. Fastigheterna belånas sedan i bank, vilket ger rörelsekapital. Själva associationsformen förefaller ge betydande utrymme för autonomi för det enskilda lärosätets ledning. I realiteten finns dock betydande kontroll- och styrfunktioner kvar hos den ansvariga ministern. För det första ska universitetsstyrelsen enligt lagen ingå utvecklingskontrakt med ministern om samlade verk- samhet. För det andra ska ministern godkänna vedtaegt (stadga). I det danska systemet syns den akademiska auto- nomin vara tillbakaträngd. I lagen (2 § andra stycket) står att univers- iteten har forskningsfrihet. Men innebörden enligt kommentaren till lagtexten är att universiteten har frihet att förvalta sitt akademiska arv och att en stark grundforskning är en förutsättning för att univers- iteten ska framstå som attraktiva samarbetspartners. Det tidigare kollegiala styret har ersatts med ett akademiskt råd, som har råd- givande funktioner. Det kan vara ett gemensamt råd för hela univers- itetet (DTU) eller ett råd per fakultet (). Parallellt med implementeringen av lagen har en fusionerings- process pågått, som innebär att forskningsinstitut har inkluderats i universiteten och samgåenden av universitet skett. Den danska universitetslagen trädde i kraft , och någon ut- värdering har ännu inte skett. En sådan är dock aviserad till 2009, Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? med tonvikt på frågor kring forskningens frihet och medarbetarin- flytande. Debatten om reformen fortsätter, och kritiker menar att den nya lagen i och för sig ger möjligheter men att universiteten har bundits upp alltför hårt på annat sätt, inte minst genom detaljreglering i utvecklingskontrakten. Man påtalar också bristen på fria medel inom universiteten. Vetenskapsministern har tillsatt en framtidspanel som ska presentera visioner om universitetens utveckling. I en rapport konstaterade panelen följande: Derfor skal udvikle nye styringsformer, som i langt højere grad fokuserer på partnerskaber og en dialogbaseret tilgang. skal træde et skridt tilbage og igangsætte og koordinere benchmarkingøvelser, evalueringer og udveksling af bedste praksis samt opstilling af fælles mål.TPF13FPT Diskussionen om detta pågår fortfarande. I är universitetens självständighet konstitutionellt förankrad. 16 § i den finska grundlagen stadgar att vetenskapens, konstens och den högsta utbildningens frihet är tryggad, och 123 § före- skriver att universiteten har självstyrelse enligt vad som närmare bestäms genom lag. En debatt om forskningens och den högre utbildningens verk- samhetsförutsättningar sköt fart när det bedömdes nödvändigt att stärka internationella konkurrenskraft och innovationsförmåga. Det fanns en förnimmelse av att landet höll på att hamna på efterkälken. Stämningsläget beskrevs av en intervju- person på följande sätt: kan inte vara statliga ämbetsverk. Det går inte att sitta i en när omvärlden kör i en splitterny . fick förvaltningsrådet och professor i uppdrag att utreda och föreslå en revidering av universitetens ekonomiska och administrativa ställning. Regeringen tog i princip ställning till utredningens förslag . Ett utkast till ny lag har remissbehandlats och en proposition ska före- läggas . 13TP PT 12 udfordringer for videnpolitikken. Rapport från framtidspanelet, 2008. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? sikte på att en ny universitetslag ska gälla med början från och fullt ut från den 1 januari 2010.TPF14FPT Bakom reformen ligger ambitionen att skapa lika goda grund- villkor för de finska universiteten som för de bästa internationella universiteten. Universiteten ska därför ges ekonomiska och admi- nistrativa förutsättningar för att förbättra kvaliteten och resultaten av forskning och utbildning. De ska även ges bättre möjligheter att satsa på internationellt samarbete. Finansieringsbasen ska också bli mångsidigare. Universiteten ska kunna konkurrera om internationell forskningsfinansiering och samarbeta med utländska universitet och forskningsinstitut på ett smidigare sätt och stärka sin roll i innovations- systemet. I den finska debatten har det funnits två delvis skilda frågor. Den första har gällt skapandet av en ny spetsinstitution som först kallades Innovationsuniversitetet men numera har fått namnet Aalto-univers- itetet. är konstruerat som en privaträttslig stiftelse. Ett betydande kapital (, varav från näringslivet och från staten) har ställts i utsikt. Den andra och principiellt viktigare frågan har gällt utformningen av den nya universitetslagen som grund för en allmän organisa- tionsreform. I likhet med är de finländska universiteten statliga myndigheter. De avses nu bli självständiga offentlig- rättsliga inrättningar och därmed egna juridiska personer. Genom byte av associationsform kommer de finska universiteten att hamna utanför det statliga räkenskapsverket. Genom förändringen av verksamhetsform bedöms universiteten få bättre förutsättningar att utnyttja sina kapitalinkomster och att skaffa merfinansiering genom donationer och sin affärsverksamhet. Detta förutses underlätta såväl allokeringen av forsknings- och undervisningsresurserna som universitetens profilering. Personalen kommer inte längre vara anställd av staten utan i stället direkt av respektive lärosäte. Universiteten bedöms därmed kunna bedriva en självständig personalpolitik, förbättra sin attraktions- kraft som arbetsgivare och genom detta söka sig konkurrensfördelar i rekryteringen av de bästa förmågorna. Lagförslaget föreskriver att universiteten ska ha fyra olika förvalt- ningsorgan: (i) styrelse, (ii) rektor, (iii) universitetskollegium och 14TP PT Det finländska reformarbetet speglas i Riktlinjer för reformering av universitetsväsendet PM (arbetsgrupp för en ny universitetslag), Reformering av universitetens ekonomiska och administrativa ställning och inrättande av innovationsuniversitetet, PM till regeringens aftonskola, , samt andra dokument från Undervisnings- ministeriets webbplats, Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? (iv) fullmäktige. Styrelsen ska ha lika många ledamöter inifrån som utifrån. Den anställer och avskedar rektor. Styrelsen har fullt eko- nomiskt ansvar. Den beviljas ansvarsfrihet av fullmäktige, som i sin tur utses av universitetskollegiet. Relationen till ministeriet regleras genom avtal, som sannolikt blir fyraåriga. Som offentligrättslig inrättning kan i teorin gå i konkurs. För att stärka betalningsförmågan kommer därför universiteten enligt förslaget att tilldelas ett belopp om motsvarande ca , vilket motsvarar två månaders kostnader i inledningsskedet. Det bedöms som viktigt att alla universitet får en egen kapital- bas för att stärka deras soliditet. En diskussion pågår i om Senatsfastigheter (motsvarande det svenska ). Tanken är att Senatsfastigheter ska överföras till universiteten, men är det oklart hur. En arbetsgrupp har tagit fram ett förslag som innebär att tre bolag bildas som ägs av staten och universiteten. Ett bolag avser , ett bolag andra universitet och högskolor i huvudstadsregionen och ett bolag övriga universitet och högskolor. Värt att notera är att den finska lagen betraktar ett universitet som ett slags korporation. Lärare, forskare, övrig personal och studerande ingår i universitetssamfundet. En konsekvens av detta synsätt är att alla studenter tillhör studentkåren. En lag om universitetens friheter och ansvar (la loi relative aux libertés et responsabilités des ), som har trätt i kraft , ger lärosätena möjligheter att inom vissa ramar vidga sin handlingsfrihet. uppges alla universitet ha ändrat sina egna stadgor, ett femtiotal ha valt sina nya styrelser och ett trettiotal vara i färd med att bilda egna stiftelser i partnerskap med privata företag. Lärosätena väljer själva om de vill skaffa sig ökad självständig- het (compétences élargies) men gör de detta före utgår en premie om . De som så önskar får överta sina fastigheter. har regeringen lanserat ett program för att rusta upp den akademiska infrastrukturen. Denna Opération Campus finansieras genom en försäljning av av statens aktier i elektricitetsföretaget . Av de 46 lärosäten som har ansökt om medel ur denna fond kommer tio att väljas ut. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? Medelstilldelningen till universiteten kommer enligt lagen att regleras genom fleråriga kontrakt, med rektor som kontrahent inom varje lärosäte. Den inre resursfördelningen fastställs däremot av styrelsen, som består av 20–30 medlemmar och har följande samman- sättning: 8–14 lärare eller forskare, varav minst hälften professorer eller motsvarande, 7–8 externa företrädare, 3–4 studentrepresentanter och 2–3 företrädare för den tekniska personalen. Av de externa leda- möterna utses två eller tre av lokala eller regionala organ och de övriga av rektor, vars nominering dock ska bekräftas av övriga styrelse- medlemmar. Minst en extern ledamot ska vara företagsledare och en annan företräda fack, näringsliv eller sociala myndigheter.