sou · GVB3103 · 2008-01-01 00:00:00 — Investeringsstimulans för byggande av hyresbostäder och student- lägenheter (2003:506) infördes för att tillfälligt minska produk- tionskostnaden för nya bostäder med den uttalade målsättningen att bidra till utbyggnaden av bostäder med rimliga hyresnivåer/ boendekostnader. Stimulansen kunde sökas av fastighetsägare eller tomträttsinnehavare för att anordna hyreslägenheter på högst 70 kvm i tillväxtområden där det rådde bostadsbrist eller för att anordna studentbostäder på eller i anslutning till en universitets- eller högskoleort. Stimulansen, som gavs genom en kreditering på skattekontot, motsvarade en sänkning av momskostnaderna från med ett högsta belopp per lägenhet, beroende på i vilken region lägenheterna anordnades. för att starta ett projekt med investeringsstimulans var . De som ansökte om investeringsstimulans förband sig att för- medla de bostäder som byggdes via den kommunala bostadsför- medlingen eller i samarbete med kommunen. De förband sig också att under använda bostäderna för det ändamål och i enlighet med de villkor som förutsattes om stimulansen beviljades och att inte överlåta bostäderna till någon som avsåg att använda dem för annat ändamål. Syftet med Bidrag för installation av hiss m.m. i flerbostadshus (2004:685), var att förbättra tillgängligheten för de boende genom installation av hiss eller annan lyftanordning, i eller i anslutning till flerbostadshus. Bidragsbeloppet var en fjärdedel av kostnaden för installationen, dock högst . Bidraget var rambegrän- sat och kunde således bara ges så länge det fanns tillgängliga medel. Sammanlagt hade genom beslut avsatts, vilka hade förbrukats som hissbidraget infördes, dvs. –1986 fanns också ett tillfälligt rambidrag för hissinstallationer i flervåningshus, framför allt trevåningshus. Syftet med bidraget var att öka tillgängligheten i bostadsbeståndet. Enligt riksdagsbeslut betalades ut för vart och ett av åren (totalt ). Men eftersom medlen inte utnyttjades fullt ut under dessa år utbetalades bidrag till 1990. Statsbidrag lämnades framför allt för ombyggnad, men också för åtgärder i samband med tillbyggnad. För att bidrag skulle beviljas skulle huset huvudsakligen innehålla bostäder. Andra tillgänglig- hetsåtgärder än installation av hiss kunde vara bidragsberättigade, t.ex. att anordna handikappvänliga entréer, åtgärder för att det för- sta våningsplanet skulle bli tillgängligt eller att anordna lyftplattor. Bidrag för hissinstallationer i hus med fler än tre våningar krävde särskilda skäl t.ex. att kostnaden för hissen blev relativt hög per ytenhet. Bidrag lämnades med högst av den kostnad som kommunen godkände och uppgav i ansökan. Kommunen skulle i sin tur lämna ett bidrag på av kostnaden. Bidra- gen täckte således av kostnaden. Godkänd om- byggnadskostnad för installation av hiss var . Stats- bidraget ledde till att omkring 1 900 hissinstallationer subventione- rades. Ca 18 000 lägenheter berördes. Det finns också ett Bidrag till allmänna samlingslokaler (1996:1593) som beviljas för nybyggnad, ombyggnad, standard- höjande reparationer, köp eller handikappanpassning av allmänna samlingslokaler. En allmän samlingslokal är en lokal som ägs eller disponeras av ideella organisationer och är öppen och tillgänglig för föreningslivets möten, studie- eller kulturell verksamhet, förströ- else, fritidssysselsättning eller annan liknande verksamhet. Aktie- bolag, stiftelser eller föreningar utan vinstsyfte kan få bidrag. Det måste också finnas ett varaktigt behov av lokalen på orten. Lokalen ska vara öppen för organisationer och grupper i rimlig omfattning och på skäliga villkor. Det ska även finnas goda ekonomiska förut- sättningar att driva lokalen. Bidrag lämnas i mån av tillgång på medel, högst upp till 50 pro- cent av godkänt bidragsunderlag. För att få bidrag krävs att kom- munen lämnar bidrag till samlingslokalen på av bidragsunderlaget3. finns det att fördela. Bidraget till allmänna samlingslokaler kan dock inte lämnas till kommunala företag eller sökande som inte är fristående från kommunen. Detta innebär att kommunala allmännyttiga bostads- bolag inte kan söka bidrag, medan stiftelser som t.ex. driver alter- bostäder för äldre kan göra det. 3 Man kan få bidrag för handikappanpassning upp till hela kostnaden, dock högst . Om ansökan gäller bidrag för endast handikappanpassning finns inget krav på att kommunen också ska ge bidrag till projektet. Statliga stöd till byggande av bostäder för äldre Ända har staten stimulerat byg- gande av bostäder för äldre såsom ålderdomshem och pensionärs- hem. Fattigvårdslagen förpliktade kommunerna att in- rätta ålderdomshem, men ingen lagstiftning tvingade kommunerna att uppföra pensionärshem. utbetalades dock ett statligt bidrag för uppförande av pensionärshem, som senare kom att benämnas . Även vid byggandet av ålderdoms- hem ansökte kommunen om bidrag från staten. Bidraget till ålder- domshem upphörde dock 1965 (Wånell & 2005). skedde en förhållandevis snabb framväxt av olika former av servicebostäder då kommunerna kunde få stats- bidrag till personal. Det fanns dock inga bidrag till byggande av bostäder för äldre under den tiden. Det senaste statliga stödet för att stimulera byggandet av sär- skilda boendeformer för äldre är investeringsstöd till äldrebostäder m.m. (2007:159). har beslutat att lämna ett investeringsstöd till särskilda boenden om ca . Regeringen avser att ett motsvarande stöd ska lämnas . Stödet betalas ut till den som för utbetalningen står som fastighetsägare, tomträttsinnehavare eller annan som angivits som bidragsmottagare. Äldreboendedelegationen ska i en särskild rapport till reger- ingen redovisa effekterna av investeringsstödet. Rapporten ska lämnas . 3 Ansvaret för vård och omsorg 3.1Från institution till eget boende Genom ädelreformen flyttades omfattande verksamheter över från landstingen till kommunerna. Kommunerna blev sjukvårds- huvudmän med ansvar för alla särskilda boendeformer (inklusive de tidigare lokala och centrala sjukhemmen) och hälso- och sjuk- vårdsinsatser, exklusive läkarvård, i dessa och i dagvård. Den möj- lighet för kommunerna att ta över ansvaret även för hemsjukvård i eget boende som infördes har resulterat i att mer än hälften av landets kommuner har ett sådant avtal med berörda landsting. introducerades kvälls- och nattpatruller – en verksamhet som tillsammans med bland annat trygghetslarm och mer tillgängliga bostäder påtagligt förbättrade möjligheterna att ge vård och omsorg i hemmet. Landstingens sjukvård har förändrats. Den avveckling av sluten- vårdsplatser som påbörjades skedde i snabbare takt . Nya behandlingsmetoder och kommunernas betalningsansvar för s.k. utskrivningsklara patienter (ursprungligen benämnda medicinskt färdigbehandlade patienter) har medfört väsentligt förkortade vårdtider. Tillsammans med besparingskrav har detta resulterat i en kraftig minskning av antalet slutenvårds- platser. Inom akutsjukvården halverades antalet vårdplatser som antalet personer i åldrarna och däröver ökade . Som följd av denna utveckling förbehålls platserna i särskilt bo- ende i allt ökande utsträckning personer med mycket omfattande vårdbehov och behov av tillgång till kvalificerad vård och omsorg dygnet runt (2006; 2006; Social- styrelsen 2006). äldre personer med somatisk multisjuklighet, äldre personer med funktionsnedsättning till följd av demens, Ansvaret för vård och omsorg äldre med behov av kvalificerad omvårdnad i livets slutskede. Utvecklingen från institution till s.k. eget boende har varit omda- nande. fanns det sammantaget i somatisk långtidssjukvård och ålderdomshem 332 vårdplatser per 1 000 invå- nare . Då är inte de platser medräknade som inom den slutna psykiatrin användes för långvarig vård av äldre personer med psykiska funktionsnedsättningar. vårdas inga personer långvarigt inom landstingens vårdinrättningar. Den omsorg som kan erbjudas äldre människor dygnet runt är därmed särskilt bo- ende, som omfattar ca 205 platser per 1 000 personer . 3.2Kommunernas ansvar för särskilda boendeformer I socialtjänstlagens 5 kap. 5 § anges följande: ska verka för att äldre människor får goda bostäder och ska ge dem som behöver det stöd i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och om- vårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Särskilt boende omfattas av rätten till bistånd och bostäderna fördelas efter behovsprövning, s.k. individuell biståndsbedömning. Socialtjänstlagen (2001:453) kan betecknas som en målinriktad ramlag och har befogenhet att ge föreskrifter och allmänna råd om dess tillämpning. Till skillnad från hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), som räknas till skyldighetslagarna1, har socialtjänstlagen inslag av rättighetslagstiftning genom bestämmel- sen om rätten till bistånd, som regleras i lagens 4 kap. 1 §: Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnads- nivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möj- ligheter att leva ett självständigt liv. Grundläggande kriterier för en rättighet är dels att den precise- ras i lag, dels att den ska kunna utkrävas, dvs. 1 Med skyldighetslagar avses sådana lagar där huvudmannens ansvar definieras och där besluten normalt överklagas i enlighet med kommunallagens bestämmelser om laglighets- prövning. Ansvaret för vård och omsorg kunna få sin lagstadgade rätt prövad genom att anföra förvaltnings- besvär. I sista hand är det alltså förvaltningsdomstolarna som avgör de olika bestämmelsernas närmare räckvidd. Regeringsrättens avgö- randen är därför av stor betydelse för att fastställa gränserna för specialkompetensen. 3.3Finansiella aspekter på äldreomsorgen Kostnader för vård och omsorg Kostnaderna för vården och omsorgen av äldre var 2004 ca 158 miljarder, vilket är av bruttonationalprodukt (2007b). Vård och omsorg om äldre bedrivs av både kommunerna och landstingen. Kommunernas vård- och omsorgs- insatser till äldre omfattar hemtjänst och hälso- och sjukvård i sär- skilt boende exklusive läkarinsatser. I drygt hälften av landets kommuner ansvarar dessa också för hemsjukvård i ordinärt boende t.o.m. sjuksköterskeinsatser. Landstingen har ansvaret för övrig hälso- och sjukvård. Äldreomsorgen i kommunerna kostade ca 2004. Uppgifter om landstingens kostnader saknas på nationell nivå, men utgående från uppgifter har Socialstyrel- sen uppskattat landstingens kostnader till 2004. Landstingens kostnader för hälso- och sjukvård till äldre var alltså nästan lika stora som kommunernas kostnader för äldreomsorgen. har dock kommunernas äldreomsorgs- kostnader minskat medan landstingens kostnader har fortsatt att öka. Drygt 235 000 personer () av dem som var fick hjälp i form av hemtjänst eller bodde i särskilt boende 2005 (2007). Omfattningen av den offent- liga äldreomsorgen var i stort sett oförändrad . Fler personer fick dock hemtjänst (en ökning med ) och färre bodde i särskilt boende (en minskning med ). Det totala antalet platser i särskilt boende har också minskat , medan det totala antalet personer som får hemtjänst har ökat i ungefär samma omfattning. I ett lokalt perspektiv är utvecklingen inte lika entydig. Behoven av insatser ökar med åldern. De flesta som får vård- och omsorgsinsatser är . Ansvaret för vård och omsorg procent (drygt 178 000 personer) av dem hemtjänst eller särskilt boende. Ökat antal äldre påverkar kostnaderna Enligt () beräkningar kommer antalet personer i åldrarna att öka med det närmaste årtiondet när de stora födelsekullarna når pensionsåldern (SCB 2006). Antalet kommer att öka från 1,5 mil- joner 2005 till 1,9 miljoner 2015. Ökningen fortsätter då antalet personer som är uppgår till ca 2,4 miljoner. I åldersgruppen 65–förväntas antalet personer öka från 1,1 miljoner till 1,4 miljoner . Antalet per- soner som är kommer däremot att vara under det närmaste decenniet för att kraftigt öka när fyrtiotalisterna når den äldsta åldersgruppen. Med utgångspunkt från SCB:s befolkningsprognoser och under förutsättning att äldreomsorgen de kommande decennierna organi- seras på samma sätt som kommer kostnaderna för denna omsorg att öka kraftigt. Om samma andel av dem som är får insatser i form av hemtjänst eller särskilt boende 2040 blir kostnaderna för särskilda boendeformer, i 2005-års siffror, (jämfört med drygt 48 miljarder ) och 53 200 nya platser skulle behöva anskaffas. Kostnaden för hem- tjänstinsatser skulle öka från knappt 19 miljarder till drygt 28 mil- jarder och mottagarna av insatser skulle då vara 71 400 fler. Sam- manlagt skulle kostnaderna för särskilt boende och hemtjänst öka från ca till nästan (se bilaga 3 för en fördjupad analys). Det är också värt att notera att befolkningsprognoserna genomgående har slagit fel eftersom livslängden har ökat mer än beräknat. Det är alltså möjligt att antalet äldre personer kommer att öka ännu mer än förväntat. Den ökade livslängden, dess samband med sjuklighet och de konsekvenser detta kan få både för hälso- och sjukvården och för vården och omsorgen har diskuterats flitigt bland forskare. Hur i livet gestaltar sig, om de är friska år eller år fyllda av sjuklighet och därmed resurskrävande, är väsentliga frågor ur plane- ringssynpunkt. Men en genomgång av aktuell svensk och interna- Ansvaret för vård och omsorg tionell forskning visar att olika studier kommer till olika slutsatser när det gäller utvecklingen av äldres hälsa (SCB 2006). Den positiva hälsoutveckling som man kunde se hos de äldre verkar inte ha hållit i sig och därefter. Andelen självrapporterade symtom och hälsobesvär har ökat . Även om orsakerna till utvecklingen inte är fastställda kan efterfrågan på hälso- och sjukvård och vård och omsorg förväntas öka mer framöver än om man bara skulle beakta befolknings- förändringarna. I /04 (SOU 2004:19) analyseras för- utsättningarna för att tillmötesgå den ökande efterfrågan på och behovet av välfärdstjänster, bland annat av vård och omsorg, fram- över. Utredningen bedömer att efterfrågan på välfärdstjänster med tiden kommer att överstiga vad som kan tillhandahållas genom oförändrade skatter. För att välfärdstjänsterna ska kunna utvecklas i takt med efterfrågan krävs antingen att fler välfärdstjänster kan produceras med en given mängd resurser eller att resurserna för denna produktion ges möjlighet att växa. Det finns, enligt långtids- utredningen, viss möjlighet till produktivitetsförbättringar i offentlig verksamhet, men inte i sådan omfattning att den ensam kan medverka till att välfärdstjänsterna utvecklas i takt med efter- frågan. Ett resurstillskott kommer att bli nödvändigt. Ett av huvud- budskapen i långtidsutredningen är att det kommer att bli allt svå- rare att tillhandahålla resurstillskotten genom skatter. Fortsatta skattehöjningar kan inte finansiera en utveckling av välfärdstjäns- terna på lång sikt. Ökad sysselsättning i näringslivet skulle dock inverka positivt på den offentliga ekonomin. bedömer att det kommer att krävas förändringar av välfärds- systemen. Kvarboende eller särskilt boende – en kostnadsfråga? De flesta äldre bor i eget boende och klarar sig själva. Av social- tjänststatistiken framgår att (ca 100 400 personer) av dem som är bor i särskilt boende och (ca 135 000 personer) har hemtjänst (Social- styrelsen 2007). Kommunernas kostnader för särskilt boende upp- går till av kostnaderna för äldreomsorg, medan motsva- Ansvaret för vård och omsorg rande siffra för vård och omsorg i ordinärt boende är . Resterande andelar går till s.k. öppen verksamhet2. har det skett en omfördelning av kostnaderna för vård och omsorg i ordinärt respektive särskilt boende. Kostna- derna för insatser i ordinärt boende har ökat medan kostnaderna för särskilt boende har minskat. Denna trend tycks också fortsätta framöver. En förklaring torde vara att inriktningen mot ett ökat kvarboende har lett till att alltfler vårdkrävande personer bor kvar hemma eller i ordinärt boende, vilket följaktligen påverkar kostna- derna för vården och omsorgen i hemmet. minskar anta- let platser i särskilt boende. Om kommunerna ska kunna leva upp till socialtjänstlagens krav när det gäller äldres livsvillkor, utan att erbjuda särskilt boende, måste behoven av vård och omsorg kunna tillgodoses i den egna bostaden (& 2004). I många fall betyder det att och hemsjukvården måste utökas och utvecklas ytterligare. Ett kvarboende för personer med behov av tillgång till vård och omsorg dygnet runt kan också innebära högre kostnader för kommunen än en plats i särskilt boende. Det finns stora kommunala skillnader när det gäller kostnaderna för äldreomsorg. Kostnaden för särskilt boende varierade i landets kommuner mellan och per person och för enbart hemtjänstinsatser per person (2007). till medianvärdet är kostnaderna för en person i särskilt boende mer än dubbelt så stor som kostnaderna för en person i ordinärt boende även när man utöver hemtjänst inkluderar hem- sjukvård, korttidsboende och dagverksamhet för personer med insatser i ordinärt boende (2007). Men det finns också situationer då det skulle vara mindre kostsamt att erbjuda en plats i särskilt boende. Många kommuner är emellertid beredda att sträcka sig mycket långt för att tillmötesgå människors önskan att bo kvar hemma. Ur strikt kommunalekonomiskt hänseende kan också ett ökat kvarboende vara värdefullt och innebära färre inve- steringar i särskilda boendeformer, även om det medför att den som ska bo kvar i ordinärt boende behöver extrainsatser. I särskilt boende ingår en del insatser som inte alla behöver. Det finns t.ex. en grundbemanning för att systemet ska vara tryggt och säkert oav- 2 öppen verksamhet = generellt riktade verksamheter där deltagande inte förutsätter biståndsbeslut Ansvaret för vård och omsorg sett om det behövs i alla lägen eller ej. Bemanningen varierar natur- ligtvis beroende på de boendes vårdbehov. Dåvarande och undersökte i ett gemensamt projekt 2003 om och när åtgärder för ökad tillgäng- lighet i det egna/ordinära boendet är samhällsekonomiskt lönsamt (& 2004). Fem tidstypiska bostadsområden inventerades av en arkitekt, som sedan lämnade förslag till åtgärder för att öka tillgängligheten. Fokus låg på att tillgänglighetsanpassa det befintliga bostadsbeståendet. Utgångs- punkten var att en person med rollator eller rullstol ska klara av att bo och leva i bostadsområdet. Man jämförde de kommunala kost- naderna för en person som inte kan bo kvar i sin lägenhet utan måste flytta till ett särskilt boende med de sammanlagda kostna- derna för de åtgärder som krävs för att personen ifråga ska kunna bo kvar i lägenheten, dvs. kommunens kostnader, bostadsföreta- gets kostnader för ombyggnad samt kommunens och bostadsföre- tagets kostnader för tillgänglighetsåtgärder i närområdet. Resultaten visade att de åtgärder som krävs för att öka tillgäng- ligheten och möjliggöra ett kvarboende ofta är stora. Men inte alla bostadsområden lämpar sig för tillgänglighetsåtgärder. Många äldre bostadsområden kräver långtgående åtgärder för att anpassa bosta- den och boendemiljön, vilket innebär mycket höga kostnader. Det är investeringar i områden där det bor många äldre personer till- sammans med åtgärder av mindre omfattning som ger positiva samhällsekonomiska effekter. Det är alltså viktigt att det finns till- räckligt många äldre personer i området. I annat fall är det svårt att se några samhällsekonomiska effekter, i varje fall utifrån de förut- sättningar som gavs i detta projekt. Men när större ingrepp i husen ändå ska göras, t.ex. i samband med stambyte och andra stora reno- veringar, blir kostnaderna för att också skapa god tillgänglighet be- gränsade. Den jämförelse som gjordes i studien visar att det kostar betydligt mer att bygga ett nytt särskilt boende med 34 lägenheter än att göra fem bostadsområden tillgängliga utvändigt och att till- gänglighetsanpassa 340 lägenheter. Skillnader i kostnader för äldreomsorgen Enligt den undersökning som och (se ovan) genomförde var skillnaderna stora mellan kom- munernas kostnader när det gällde såväl ordinärt som särskilt bo- Ansvaret för vård och omsorg Skillnaderna berodde till stor del på att andelen äldre varierade, att fördelning mellan män och kvinnor skilde sig åt liksom andelen ensamstående och sammanboende. Även de äldres tidigare yrkesbakgrund samt social och geografisk struktur hade betydelse. Olika politiska mål och ambitioner samt skillnader i hur väl resurserna användes spelade också in även om ingen av dessa variabler ensam förklarade skillnaderna. har också analyserat de kommunala skillnaderna i kostnaderna för äldreomsorgen. Skillnaderna är mycket stora och större än man förväntade sig utifrån officiell statistik inom vård- och omsorgsområdet. Enligt beror de kommunala skillnaderna inte bara på äldre människors olika behov av vård och omsorg eller på strukturella och geografiska förhållanden (Social- styrelsen 2007b). Man menar istället att kostnadsskillnaderna tyder på att det kan finnas möjligheter att driva vården och omsorgen om äldre på ett mer kostnadseffektivt sätt. Genom att förbättra effek- tiviteten bör man alltså kunna minska kostnaderna utan att dra ner på verksamheten. Kostnaden för äldreomsorgen (per invånare ) var 2003 ungefär dubbelt så stor i kommunen med högst kostnad som i den med lägst kostnad. Trots att studerade i stort sett all nationell statistik som finns tillgänglig för kommunerna fann man mycket svaga samband mellan de variabler man testade och kostna- derna för äldreomsorgen. Men statistiken på området är mycket bristfällig; uppgifter saknas och kvaliteten brister. Nationell stati- stik innehåller endast mängduppgifter om verksamheten och kost- nader kan inte relateras till enskilda individer. har emellertid ett regeringsuppdrag att ta fram personnummerbaserad statistik för bland annat personer med äldreomsorg. Den absoluta majoriteten av befolkningen i åldrarna bor i det ordinära bostadsbeståndet. , vilket motsva- rar ungefär 100 400 personer, bor i särskilt boende och de allra flesta av dem är . Men ungefär 400 000 personer i åldrarna och däröver bor alltså i vanliga bostäder (2007). Många medelålders och äldre människor bor i småhus1. Mer än två tredjedelar av befolkningen i åldersgruppen 55–bor i denna typ av bostad och knappt en tredjedel i flerbostadshus. I åldrarna och däröver är det en betydligt större andel män än kvinnor som bor i småhus (2006). Män har i regel bättre ekono- miska möjligheter att bo kvar i sina hus, men också bättre praktiska förutsättningar genom att de flesta är gifta med en något yngre kvinna och bor med sin maka till livets slut. och däröver bor fortfarande hälften av männen i småhus, medan drygt en tredjedel av kvinnorna i samma åldersgrupp bor så (tabell 4.1). Tabell 4.1 Boendeform bland personer i ordinärt boende, per åldersklass och kön (%), 2002/03 1 Med småhus menas villa, kedjehus eller radhus. Personer med utländsk bakgrund bor betydligt oftare än infödda svenskar i hyreslägenheter och oftast i den kommunala hyressek- torn. Personer med utländsk bakgrund är också klart underrepre- senterade som ägare till bostadsrätter och småhus. Detta gäller i särskilt hög grad personer med utomeuropeisk bakgrund. Av en studie om segmenteringen på bostadsmarknaderna i och framgår bland annat att mer än en tredjedel av de boende i allmännyttan hade utländsk bakgrund (2006). Med stigande ålder ökar andelen personer med rörelsehinder. I åldersgruppen 65–uppgav en femtedel av de intervjuade i ULF-undersökningen 2002/03 att de inte kunde springa en kortare sträcka, stiga upp på en buss eller ta en kortare promenad. I ålders- gruppen och däröver uppgav drygt hälften att de hade rörel- sehinder av dessa slag. Närmare hälften i denna åldersgrupp bodde också i en bostad med bristande tillgänglighet genom att den inte var belägen i bottenvåningen och saknade hiss till våningsplanet.