sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Implicit finns denna auktoritetsrelation uttalad i formuleringar som att för- valtningsapparaten står till regeringens förfogande eller utgör regeringens förlängda arm.TPF16FPT En sådan självklar auktoritetsrela- tion återfinns däremot inte i statsmakternas förhållande till icke- statliga organisationer (förutom vid sådana tillfällen då dessa utför rena myndighetsuppgifter). En analys av och regering- ens påverkan på idrottsrörelsen kan således inte enbart beröra vilka potentiella styrningsmöjligheter som står beslutsfattarna till buds. Viktigt är även hur dessa strategier kan tänkas bli bemötta av orga- nisationer som inte nödvändigtvis finner denna styrning legitim. Mer konkret måste hänsyn tas till i vilken utsträckning som idrottsrörelsen 1) över huvud taget tolererar den statliga interven- tionen 2) accepterar innehållet i den förda politiken 3) är beredd att samarbeta med staten i frågor där denna formulerat målen eller definierat gränserna för vad som ska åstadkommas.TPF17FPT Poängen är inte att statsmakternas agerande nödvändigtvis måste överens- stämma med idrottsrörelsens egna mål och värderingar. Däremot understryker legitimitetsperspektivet att idrottsrörelsens intressen och värnande om självbestämmande utgör ett viktigt hänsyns- tagande som statsmakterna har att beakta i valet att styra och i vilka former. Eller som statsvetaren har formulerat saken: Argumentet är att ett aldrig så väl konstruerat och organiserat offent- ligt åtgärdsprogram näppeligen kommer att kunna genomföras om det saknar förtroende – antingen hos de grupper mot vilka politiken riktar sig eller hos medborgarna i stort.TPF18FPT Med antagandet att legitimitet är en viktig aspekt i statens agerande gentemot idrottsrörelsen blir följdfrågan vilka faktiska möjligheter 16TP PT , Controlling Bureaucracies. Dilemmas in Democratic Governance (1988), s. 85–92, , Den svenska folkstyrelsen (1980, 5:e uppl. 1992) s. 24. 17TP PT Jfr , Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik (Stock– holm 1994), s. 124–125. 18TP PT (1994), s. 87. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten statsmakterna har att styra. Nedan presenteras ett antal strategier. Styrformerna härrör från förvaltningsforskningen men har anpas- sats till idrottspolitikens område, det vill säga till situationer då statsmakternas motpart är frivilliga organisationer istället för offentliga myndigheter. Strategierna är normgivningsmakt, finans- makt, utnämningsmakt, kontrollmakt, organisation och informa- tion/informella kontakter.TPF19FPT Statsmakternas första möjlighet att styra idrottsrörelsen är att utforma bestämmelser av olika slag, s.k. normgivningsmakt eller legal styrning. I denna kategori ingår lagstiftningsmakt, förordningar från regeringen och myndigheters olika föreskrifter. Styrningsformen är att betrakta som en beslutskedja där underord- nade instanser måste ha stöd i bestämmelser utformade av en över- ordnad. Denna styrform är vanlig inom den offentliga förvalt- ningen men inte lika självklar inom idrottspolitiken. Till saken hör att idrottsrörelsen består av ideella föreningar med rätt till själv- bestämmande. Åtminstone mer långtgående försök från stats- makternas sida att reglera idrottsrörelsens verksamhet via påbud och förbud riskerar således att uppfattas som illegitima intrång på föreningsfrihetens område. Att den legala styrningen har begränsningar ur ett legitimitets- perspektiv innebär inte att den aldrig har tillämpats. Som exempel kan nämnas att den s.k. ordningsstadgan för rikets städer förbjöd idrottstävlingar på de större kyrkliga helgdagarna första hälft. Ett annat exempel utgör förbudet mot professionell boxning –2006. Slutligen kan nämnas att RF:s myndighetsroll i frågor kopplade till statens idrottsstöd numera är reglerat i lag (1995) och preciserat i en särskild förordning (1999). Till statens förfogande står även finansmakten eller s.k. ekono- misk styrning, det vill säga att genom bidrag, subventioner, avgifter och skatter försöka frammana ett visst beteende inom idrottsrörel- sen. Kännetecknande för dessa styrmedel är att de avser att skapa ekonomiska incitament för bidragsmottagare att agera på olika sätt, men att de – till skillnad från lagar och förordningar – åtminstone formellt inte framtvingar specifika handlingar.TPF20FPT Utan tvekan har ekonomisk styrning, i form av såväl bidrag som skatter, alltid utgjort huvudfåran i den statliga idrottspolitiken. Eftersom statliga medel till ideell verksamhet vanligtvis innehåller 19TP PT Jfr Bidrag till ideella organisationer. Kartläggning, analys och rekommendationer (Stats– kontoret 2004:17), s. 45–47. 20TP PT , s. 213. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten olika former av bestämmelser rörande bidragets ändamål och disposition, innefattar ekonomisk styrning dessutom alltid ett visst mått av legal styrning. Bidragsbestämmelser kan dock vara mer eller mindre preciserade. Med utnämningsmakt eller s.k. rekryteringsstyrning avses att statsmakterna antingen direkt utser den egna förvaltningens perso- nal eller mer generellt anger särskilda krav för personer i offentlig tjänst. Som exempel kan nämnas att regeringen utser lands- hövdingar och de högsta chefsbefattningarna i större myndigheter. I likhet med den legala styrningen är detta en påverkansmetod med klara legitimitetsbegränsningar eftersom den utgör ett intrång i icke-statliga sammanslutningars föreningsdemokratiska rätt att utse sina egna ledare. Inte förvånande är såldes statliga repre- sentanter i ideella organisationers centrala styrelser synnerligen ovanligt. Intressant nog har emellertid metoden – som visats i kapitel två – tillämpats inom just idrottspolitiken. Redan med de första statsanslagen fick nämligen regeringen representation på styrelsenivå i den för tiden så betydelsefulla för idrottens främjande (SCIF). överfördes detta ombud till RF. De statliga ombuden avskaffades först och med hänvisning till att idrottsrörelsens ställning som oberoen- de och demokratisk folkrörelse skulle stärkas.TPF21FPT Med kontrollmakt avses främst revision. Även denna styrform har statsmakterna tillämpat i sin relation till idrottsrörelsen. Ett villkor för statligt stöd 1913 – förutom statlig representation i idrottsrörelsens ledning – var nämligen att statliga revisorer skulle få möjlighet att granska idrottsrörelsens ekonomiska verksamhet. Systemet avskaffades 1983 på förslag av revisorer och med motiveringen att RF:s egen kontroll var av den arten att statlig revision inte längre ansågs nödvändigt. Med organisationsstyrning avses i förvaltningsteoretiska sam- manhang statsmakternas möjlighet att bestämma hur den offentliga verksamheten ska vara organiserad, utvecklas, minskas eller läggas ned.TPF22FPT Överfört till idrottspolitikens område handlar denna styr- ningsform både om organisering av den egna, statliga, politiken och olika åtgärder i avsikt att påverka idrottsrörelsens organisations- struktur. Ett framträdande kännetecken för svensk idrottspolitik är att den statliga idrottsbyråkratin alltid varit begränsad. 21TP PT Prop. 1992/93:100, bil.8. 22TP PT , Det svenska statsskicket (1993), s. 223. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten möjligheten att skapa en förvaltningsmyndighet för idrottsfrågor aldrig utnyttjats till förmån för ett korporativt samarbete med idrottens egna organisationer, framförallt RF. Frågan om en sär- skild idrottsmyndighet diskuterades dock –1970 men kom slutligen att avföras efter starkt motstånd från RF (se avsnitt 2.4.3). Det finns även tillfällen då statliga företrädare utnyttjat före- komsten av statsstöd till att kräva organisatoriska förändringar inom idrottsrörelsen. Som tidigare omnämnts, tvekade inte idrottsutredning att intervenera i den organisatoriska tvisten mellan RF och de utanförstående Korpen och Frilufts- främjandet. Enligt utredningens synsätt var det olyckligt att de senare två förbundet inte frivilligt uppgick i RF och man betonade därför ett mycket nära samband mellan kraftigt ökade anslag till idrottsrörelsen framöver och den organisatoriska rationalisering som en anslutning skulle utgöra.TPF23FPT Slutligen kan statsmakterna genom information och informella kontakter ge sin syn på hur idrottsrörelsens verksamhet ska bedrivas eller utvecklas. Utmärkande för denna styrningsform är en önskan att ändra idrottsrörelsens agerande genom ökad kunskap eller ändrade värderingar.TPF24FPT 3.4.2Vad bör staten göra? Perspektiv på statens förhållande till idrottsrörelsen En andra dimension i den statliga idrottspolitiken handlar om motiven bakom statsmakternas agerande. Denna dimension analy- seras här utifrån antagandet att politiska ställningstaganden omfat- tar tre skilda element. För det första bygger politiska ställnings- taganden på verklighetsomdömen, det vill säga i princip verifierbara påståenden om specifika samhällsfenomen. För det andra finns värdeomdömen liktydigt med subjektiva värderingar av fenomenet i fråga. För det tredje och slutligen återstår handlingsrekommen- dationer vilka är de konkreta åtgärder som förespråkas.TPF25FPT De två första elementen är intimt förknippade med varandra och kan sammanfattas som statens syn på den frivilligt organiserade idrot- tens värde för individ och samhälle (idrottens samhällsnytta). 23TP PT SOU 1969:29, Idrott åt alla, s. 172–173. 24TP PT , s. 213. 25TP PT Jfr , Makt eller moral. svensk offentlig debatt om internationell politik och svensk utrikes- och försvarspolitik 1938–1939 (1973), s. 16–19. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten Den tredje aspekten – idrottspolitiska handlingsrekommendationer – är mer komplicerad. Problemet är att en statlig uppfattning om idrottens eventuella samhällsnytta inte leder till en självklar hand- lingsrekommendation. Om statsmakterna exempelvis ser positiva värden i den frivilliga idrotten går det naturligtvis att argumentera för ett (ökat) statligt stöd – men det går även att hävda en passiv statlig hållning, till exempel med åberopande av att staten inte bör engagera sig i ideella sammanslutningars verksamheter. På motsvarande sätt leder en negativ syn på idrott inte heller till en självklar politisk strategi. Det är både fullt möjligt att hävda att statsmakterna inte bör stödja en verksamhet som inte anses förtjänt av det eller tvärtom förorda anslag i syfte att påverka idrottsrörelsen i en mer samhällsnyttig och positiv riktning. Frågan om statens idrottspolitiska roll och ansvar innehåller således en egen dynamik. Det är en aspekt som måste separeras från idéer om idrottens värde för individ och samhälle. Mot denna bakgrund inställer sig frågan varför staten över huvud taget ska engagera sig idrottspolitiskt. Är inte valet att idrotta vars och ens privatsak? Vad har staten för rätt att inkräkta i den civila samhällssfären och medborgarnas fritidsval? Och är det rimligt att offentliga medel utdelas till verksamheter som endast omfattar delar av befolkningen? Hur man svarar är naturligtvis en fråga om politiska värderingar. Poängen i detta sammanhang är dock en annan. Frågorna visar att relationen mellan staten och idrottsrörelsen ingår i ett större problemkomplex. I sin förlängning aktualiseras den politiska filosofins kärnfråga om statens roll i medborgarnas val av det goda livet.TPF26FPT Nedan presenteras tre skilda idrottspolitiska handlingsrekom- mendationer. Perspektiven är renodlade idealtyper, härledda ur en modern politisk-filosofisk debatt om vad staten bör göra i för- hållande till sina medborgare.TPF27FPT De första två har rötter i en liberal idétradition medan det tredje är baserat på s.k. kommunitaristiska utgångspunkter. Syftet är inte att värdera de olika ståndpunkterna, utan att visa olika ståndpunkter i frågan hur staten mer generellt kan förhålla sig till den frivilligt organiserade idrotten. 26TP PT Jfr , Staten och filmen. Svensk filmpolitik 1909-1993 (1998), s. 10–11. 27TP PT Perspektiven diskuteras utförligt i (2004) och inspirerats av (1998), (1991) och (1994). SOU 2008:59 Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten Liberal filosofi och statlig neutralitet Ett grundläggande element i liberal filosofi är tanken att vi som individer har rätt att självständigt välja våra livsprojekt. Vi ska inte behöva acceptera de traditioner och sedvänjor som genomsyrar det samhälle vi lever inom, eller de roller vi råkat få på grund av köns-, klass eller kulturtillhörighet. Tvärtom stadgar liberalismen att vi ska ha möjlighet att själva utforska, pröva och avgöra vilket liv som är att föredra. Berövas vi denna grundläggande rätt till själv- bestämmande blir vi behandlade som barn och inte som fullvärdiga samhällsmedlemmar.TPF28FPT Denna liberala princip om individens självbestämmande grundas på framförallt två antaganden. En första utgångspunkt är att män- niskor är kapabla att bilda sig egna och välgrundade ståndpunkter om vad som är gott och att därefter kunna agera i enlighet med dessa val.TPF29FPT En andra utgångspunkt är att det finns olika men fullt jämbördiga uppfattningar om vad som gör ett liv värt att leva.TPF30FPT Liberal teori, såsom den utvecklats , ser således meningsskiljaktigheter och konflikter i frågan om det goda livet som i grunden olösliga. De betraktas som subjektiva omdömen och värderingar vilka inte är möjliga att försvara eller kritisera utifrån objektiva eller rationella kriterier.TPF31FPT På ett övergripande plan har liberala teoretiker en tämligen enig syn på statens förhållande till sina medborgare. Principen är att staten ska vara neutral till medborgarnas val av livsprojekt. Efter- som omdömen om det goda livet inte kan rangordnas eller värderas ska staten inte heller ta ställning, till exempel genom att fördela resurser på ett sådant sätt att vissa grupper och deras önskemål premieras på andras bekostnad. Människor har naturligtvis rätt att själva eller i samarbete med likasinnade agera och propagera för sina egna uppfattningar. Staten ska dock vara neutral i värdefrågor och behandla alla medborgare och deras önskemål med lika omtanke och respekt.TPF32FPT Den svenska grundlagens stadgande om fri 28TP PT Bo Lindensjö, Ett teorilandskap i fågelperspektiv – från liberal autonomi till nietzscheansk perspektivism i Bo Lindensjö, (red) Liberalismen och den moderna demokratin (1996), s. 11–12, , Modern politisk filosofi. En in– troduktion (1990), s. 201–203. 29TP PT (1994), s. 40. 30TP PT Kymlika (1990), s. 201–203, (1994), s. 42. 31TP PT , Modernt politiskt tänkande (1993), s. 83–84, Jfr Lindensjö, s. 11–12. 32TP PT Kymlika (1990), 201–208, (1994), s. 39-44, , s. 11–14. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten åsiktsbildning och religionsfrihet kan ses som konkreta uttryck för denna ståndpunkt.TPF33FPT Principen om en neutral stat således är allmänt accepterad inom liberal teoribildning. Oenighet råder däremot om hur en sådan politik ska utformas i praktiken. Vissa liberaler förespråkar att statens ska förhålla sig passiv och neutral i fråga om medborgarnas val – att staten likt en domare endast har till uppgift att övervaka att den enskildes strävan att fullfölja sitt självständigt valda livs- projekt inte sker på bekostnad av andras lika rättigheter. Andra förespråkar en mer aktiv politik där staten även har till uppgift att förse medborgarna med resurser och möjligheter att kunna för- verkliga sina självvalda mål.TPF34FPT Den passivt neutrala ståndpunkten: staten ska inte bedriva idrotts- politik Till grund för den passivt neutrala ståndpunkten ligger ett negativt frihetsbegrepp. Frihet likställs med avsaknad av tvång. Företrädare för den passivt neutrala ståndpunkten avfärdar således tanken att frihet även måste inkludera individers faktiska förmåga att realisera sina mål. De menar att sådana hänsynstaganden med nödvändighet innehåller värderande uppfattningar om vilka resurser som är mest relevanta för människans frihet, vilket i sin tur strider mot den libe- rala grundprincipen att en politisk doktrin inte får härledas ur en uppfattning om det goda.TPF35FPT Konsekvensen av det negativa frihetsbegreppet blir en minimal stat med tydligt begränsade funktioner: dess huvudsakliga upp- gifter består i att skydda medborgarnas liv och egendom och säker- ställa att ingångna avtal och överenskommelser upprätthålls. Alla mer omfattande offentliga åtagande, till exempel offentlig skola och sjukvård, strider obönhörligen mot individens rätt att slippa tvång och kan således inte accepteras. Beskattning är endast god- tagbart för att bekosta den begränsade statens grundläggande skyddsuppgifter.TPF36FPT I enlighet med liberalismens neutralitetsprincip har individerna i detta samhälle full frihet att själva välja hur de vill leva sina liv under förutsättning att deras val inte inkräktar på andra medborga- 33TP PT (1994), s. 42. 34TP PT , s. 11–14. 35TP PT Plant, s. 227–239. 36TP PT Kymlika (1990), s. 100–103. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten Möjligheten att i praktiken realisera sina mål avgörs av vilket utbud av möjligheter som står dem till buds och vilka resurser de själva äger. I den minimala staten är med andra ord individerna hänvisade till att förverkliga sina självvalda livsprojekt via transaktioner på en fri marknad eller genom ideellt arbete. Den passivt neutrala ståndpunkten lämnar inget utrymme för staten att främja medborgarnas möjlighet till självförverkligande.TPF37FPT Det passivt neutrala perspektivet leder till en mycket konkret idrottspolitisk handlingsrekommendation. Staten ska över huvud taget inte bedriva idrottspolitik. Ståndpunkten kan försvaras på olika sätt. En möjlighet är att hävda att idrott är en privat angelägenhet. Om människor önskar gå samman i föreningar och förbund och idrotta ska de ha full frihet att göra detta. Staten ska däremot varken stödja eller motverka sådana strävanden, eftersom det vore ett illegitimt kränkande av dessa individers oberoende.TPF38FPT Argu- mentet, som lätt kan åberopas med hänvisning till vår grundlags- stadgande åsikts- och föreningsfrihet, bygger på ett värnande av de idrottandes intresse att slippa statlig inblandning. Om omsorgen i stället riktas mot dem som inte vill tillhöra idrottsrörelsen, kan rena rättviseaspekter anföras. Tanken är att staten inte har rätt att fördela allmänna resurser till aktiviteter som endast gynnar delar av befolkningen, eftersom detta ofrånkomligen innebär att medborgare som är likgiltiga för idrott tvingas bidra till andra medborgares idrottsintresse.TPF39FPT En tredje möjlighet är att försvara den passivt neutrala stånd- punkten utifrån ett marknadsliberalt synsätt. Argumentet skulle i sådana fall kunna formuleras som att statligt stöd till idrotten bör undvikas, eftersom det riskerar att skapa en omfattning på idrotts- rörelsen som överstiger den tid, kraft och pengar som medlem- marna själva är villiga att offra.TPF40FPT 37TP PT Bland företrädarna för en passiv stat återfinns bland annat och . Se särskilt , (1960) och R. Nozik, Anarchy, State and Utopia (1974). 38TP PT , s. 25–26. 39TP PT Ibid., s. 26. 40TP PT , s. 97. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten Den aktivt neutrala ståndpunkten: staten i idrottsrörelsens tjänst Långt ifrån alla liberaler accepterar det begränsade utrymme som det passivt neutrala perspektivet lämnar för statliga åtgärder. Detta beror på att det kan finnas många orsaker till att individer inte kan realisera sina självständigt valda livsprojekt. Ett problem kan vara att samhällets resurser är fördelade så att vissa möjligheter endast blir tillgängliga för ett fåtal. Ett annat problem kan vara att den öppna marknaden inte lyckas tillhandahålla ett tillräckligt utbud av möjligheter. För en person som till exempel föredrar Wagner- operor, och som är beredd att betala frikostigt för att uppleva just dessa, är det onekligen ett problem om stadens alla marknadsanpas- sade teaterscener endast visar komedier och operetter. Ställt inför detta faktum kan liberaler hävda att staten måste vara aktiv för att upprätthålla olika föreställningar om det goda livet, men neutral till innehållet i dessa föreställningar.TPF41FPT Till grund för denna aktivt neutrala ståndpunkt ligger ett posi- tivt frihetsbegrepp. Frånvaron av tvång är inte tillräcklig för att göra en människa fri. Reell frihet uppnås när en person har möjlig- het att realisera sina självvalda livsprojekt, vilket ofta förutsätter resurser och befogenheter.TPF42FPT Mot denna bakgrund har staten ett ansvar att gripa in och förse medborgarna med tillräckliga resurser och ett reellt utbud av valmöjligheter. Detta måste dock utifrån pluralistiska och icke-paternalistiska grunder, det vill säga utan att staten förespråkar att en viss föreställning om det goda är bättre än andra. I den aktivt neutrala ståndpunkten förenas såle- des tanken om individens frihet med argument för en mer omfat- tande välfärdspolitik. Offentlig skolundervisning, sjukvård och lik- nande verksamheter kan accepteras eftersom det skapar förutsätt- ningar för enskilda individer att realisera sina självvalda livspro- Överfört till idrottspolitikens område leder den aktivt neutrala ståndpunkten till handlingsrekommendationen att staten ska agera i idrottsrörelsens tjänst, det vill säga aktivt möjliggöra att så många människor som möjligt har reella idrottsliga valmöjligheter utan att peka ut vissa idrottsliga aktiviteter som bättre än andra. 41TP PT , The Morality of Freedom (1986), kapitel 14, se särskilt s. 375, Jfr , s. 13, (1994), s. 45–47. 42TP PT Plant, s. 252–254. 43TP PT , Partierna och den stora staten. En analys av statsteorier och svensk politik (1993), s. 138. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten Ett första argument för denna ståndpunkt kan benämnas som hjälp till självhjälp. Tanken är att idrottsrörelsen av olika skäl inte förmår att utveckla sin fulla potential utan statens stöd. I avsaknad av offentliga bidrag blir idrottsrörelsen prisgiven marknaden och vad den egna rörelsens medlemmar förmår i form av ideella insatser. Risk föreligger därför att idrottsrörelsen varken geogra- fiskt eller socialt får nationell räckvidd, att potentiellt livskraftiga idrottsföreningar kvävs i sina lindor och att endast de mer populära och inkomstbringande idrottsgrenarna överlever. Mot denna bak- grund kan statsmakterna gripa in och ge bidrag. Även riktade sats- ningar till barn-, kvinno- och handikappidrott kan inordnas i detta perspektiv om uppfattningen är att dessa gruppers reella valmöjlig- heter måste stärkas.TPF44FPT Ett närliggande argument kan vara att idrottsrörelsen av olika skäl är förtjänt av statligt stöd men att verksamheten skulle lida skada om statsmakterna inte värnade om rörelsens obe- roende. Inte minst kan befaras att statliga krav, regleringar och riktade anslag ska hämma det frivilliga incitamentet och därmed inverka negativt på idrottsrörelsens kår av oavlönade ledare. Över- väganden av denna karaktär är för övrigt långt ifrån ovanliga i andra sammanhang. Inom till exempel forskarvärlden framförs ofta vikten av att anslag och stipendier inte utformas på sätt som underminerar forskningens frihet. Den perfektionistiska ståndpunkten: idrottsrörelsen i statens tjänst Mot liberalismens värnande om en neutral stat står politiska teorier vilka hävdar att staten inte alls ska vara neutral i förhållande till medborgarnas val av det goda livet. Bland dessa teorier, vilka ibland getts samlingsbeteckningen perfektionism, har den filosofiska debatten dominerats av en s.k. kommunitär idé- riktning. Ett av kommunitarismens mer framträdande kännetecken är dess kritik mot liberalismens strävan efter värdeneutralitet. Enligt det kommunitära synsättet handlar politik alltid om speci- fika samhällen med specifika värderingar. Vad enskilda individer uppfattar som rätt och eftersträvansvärt är ett resultat av de tradi- tioner, sedvänjor och den historia som präglar den sociala gemen- skap som individen tillhör.