sou · GWB340 · 2008-04-22 00:00:00 — Principerna publicerades i en särskild skrift . (SSNf) arbetar också för att de kommunala stadsnäten ska tillämpa skäliga och icke-diskriminerande villkor gentemot andra operatörer. Vi gör den övergripande bedömningen att stöden allmänt sett har bidragit till att tidigare slutna nät har öppnats, trots att uttrycket skäliga och icke-diskriminerande villkor har tillämpats på olika sätt. Vi anser dock att det finns behov av att analysera och definiera uttrycket öppna nät i en vidare bemärkelse än den som avses i villkoren för stöd. PTS bör därför få ett sådant uppdrag. Uppdraget och ytterligare skäl för att lämna detta beskrivs närmare i avsnitt 2.2.12. Flera av de intressenter vi har träffat har påpekat att det är osäkert hur öppenheten i näten kommer att utvecklas i takt med att avtalstiden med kommunerna löper ut. En rad olika faktorer spelar in, t.ex. hur konkurrenssituationen ser ut när avtalen löper ut. PTS och andra har uppmärksammat oss på det faktum att TeliaSonera slutade med att hyra ut svartfiber trots tidigare mång- åriga avtalsförhållanden med större kunder. I stället erbjuds kunderna kapacitetstjänster. Med tanke på att det finns osäkerhet kring de framtida villkoren i näten anser vi att frågan bör följas noga. PTS ska därför, inom ramen för sitt uppdrag att analysera frågan om öppna nät, även beskriva vilka villkor som tillämpas i de nät som har byggts med stöd vartefter avtalen löper ut samt om skäliga och icke-diskriminerande villkor även fortsättningsvis tillämpas i dessa nät. 5.4Påverkan på marknad och konkurrens I detta avsnitt bedömer vi stödets påverkan på konkurrensen på marknaden. Den svenska bredbandspolitiken har som grund- läggande utgångspunkt att det i första hand är marknadens ansvar att tillhandahålla elektroniska kommunikationer och därmed bred- band. Först i ett läge där det går att hävda att det finns ett s.k. marknadsmisslyckande, dvs. att marknaden inte investerar i utbyggnad av infrastruktur på eget initiativ, kan det bli aktuellt med offentligt stöd för att stimulera utbyggnaden. Grundsynen i den svenska bredbandspolitiken är alltså att offentligt stöd ska vara ett komplement till den privata marknadens investeringar, och bidra till ökad utbyggnad totalt sett. Det är då viktigt att se till att det offentliga agerandet inte snedvrider konkurrensen på marknaden. 5.4.1Stödets inverkan på konkurrenssituationen När bredbandsstöden infördes åren 1999–2000 gick den svenska ekonomin på högvarv och det fanns stora förväntningar på en marknadsmässig utbyggnad av bredband. I samband med den allmänna konjunkturnedgången åren 2001–2002 drabbades många IT-företag och operatörer av ekonomiska bekymmer och invester- ingar frystes. Marknadens aktörer blev genast mindre intresserade av att bygga ut IT-infrastruktur. Detta kan t.ex. avläsas i den kraftiga nedgången 2001–2002 i efterfrågan på svart fiber, som bl.a. ledde till att avbröts. Det framgår av redovisningen i avsnitt 4.4 att det statliga stödet i huvudsak har gått till TeliaSonera, lokala bredbandsnät, och Tele2. En orsak till att stödet i så stor omfattning har gått till de lokala bredbandsnäten är bl.a. det låga intresset från marknaden i övrigt, som bl.a. resulterade i bristfälliga eller uteblivna svar på vissa kommuners anbudsförfrågningar. Den låga graden av intresse gjorde att vissa kommuner ställdes inför möjligheten, som förord- ningarna gav, att själva anlägga och tillhandahålla de nät som skulle byggas med stöd. I kommuner med egna lokala bredbandsnät (stadsnät) blev resultatet av konkurrensutsättningen i flera fall att det egna bolaget var den enda anbudsgivaren. Men – ökade intresset från marknaden och fler anbud kom in. I andra fall var kommunens medvetna strategi att bygga och tillhan- dahålla IT-infrastruktur i den egna kommunen. En iakttagelse som kan göras är att de stora leverantörerna har ett betydande inflytande i ett visst sammanhängande geografiskt område. En bidragande orsak till dessa geografiska kluster kan vara att anbudsförfarandet på många håll i landet samordnades på regional nivå. En slutsats är att en större operatör troligen har bättre möjligheter att svara på stora upphandlingar. I regioner som inte har valt samordnade upphandlingar tycks anbudsförfarandet ha medfört ett något mer varierat inslag av privata eller kommunala lösningar. Det faktum att TeliaSonera och deltog i utbyggnaden i många av kommunerna kan förklaras med att det förekommer skalfördelar18 (economies of scale) på telemarknaden och att dessa aktörer redan hade byggt upp infrastruktur i stora delar av landet. Detta gjorde att operatörerna hade tillgång till de kunskaper och 18 Skalfördelar innebär att kostnaden för att producera en vara eller en tjänst minskar med antalet enheter som produceras. Skalfördelarna hänger samman med infrastrukturen och de omfattande kostnader det innebär att bygga denna infrastruktur. Stora delar av dessa kostnader är vad som brukar kallas för sunk costs, eller irreversibla kostnader. Det är kostnader för investeringar som inte har någon annan användning (eller något annat värde) när de väl är gjorda. Allt detta innebär att marknaden har effektiva inträdesbarriärer på marknaden. Det är med andra ord svårt för en ny aktör att ta sig in på marknaden och sälja tjänster. Om skalfördelarna är stora och kostnaden för att producera varan eller tjänsten blir mindre med ökad storlek, kan till slut endast en aktör tillgodose hela marknaden. Man brukar då tala om naturligt monopol. den organisation som behövs för att bygga infrastruktur samt att de kunde ansluta nybyggda nät till den befintliga infrastrukturen. Med stödets hjälp etablerades infrastruktur i de områden som inte ansågs kommersiellt lönsamma för marknaden att investera i på egen hand. Med hjälp av stödet har dessa operatörer därigenom kunnat nyanlägga och uppgradera befintliga nät. Då TeliaSonera enligt lagen om elektronisk kommunikation är skyldiga att ge till- träde till telestationer, har även andra operatörer haft möjlighet att erbjuda tjänster till slutkunden. Det är positivt för konkurrensen på marknaden. har ingen motsvarande skyldighet enligt lagen om elektronisk kommunikation men har som strategi att verka på grossistmarknaden och inte som operatör på slutkund- marknaden. Ytterligare en slutsats är att relativt små och lokala bredbands- operatörer har kunnat etablera sig eller utöka med stödets hjälp, framför allt i regi. Men konkurrenssituationen beror på hur de lokala bredbandsnäten har valt att agera, och i vilka delar av värdekedjan. Rör de sig på grossistmarknaden eller på marknaden som rör slutkunder? Om de erbjuder grossisttjänster som svart fiber eller kapacitet finns det möjlighet för andra operatörer och tjänsteleverantörer att använda näten för att erbjuda tjänster till slutkunder. Om de däremot inte erbjuder grossisttjänster och även agerar direkt eller indirekt mot slutkunderna innebär det en begränsning i valmöjligheten för slutkunden vilket riskerar att hämma konkurrensen (se vidare avsnitt 5.4.5). Dessa lokala bred- bandsnät omfattas inte av någon form av tillträdesreglering enligt lagen om elektronisk kommunikation. 5.4.2Har stödet påverkat annan utbyggnad? För att vi ska kunna bedöma om stödet har påverkat utbyggnaden av annan infrastruktur behöver vi statistik över de totala invester- ingarna i IT- infrastruktur, privata och offentliga, –2007. Det finns ingen sådan statistik tillgänglig. SSNf upp- skattar att medlemmarna investerade ca i IT- infrastruktur fram till och med . Huvudsakligen var det i passiv infrastruktur. Enligt redovisningen i avsnitt 5.2 uppgår de totala investeringarna i stödprojekten till 7 600 miljoner. Av det är operatörernas andel . Enligt den analys som ITPS har gjort på vårt uppdrag,19 är uppfattningen bland markna- dens aktörer att de statligt finansierade stödprojekten utgör en liten del av den totala investeringen i IT- infrastruktur på marknaden . Analysen visar också att stödprojekten står för merparten av de investeringar som har gjorts i de stödberättigade områdena. Ur ett teoretiskt perspektiv kan stödet tänkas ha stimulerat till utbyggnad av annan IT- infrastruktur genom följande tre mekanismer: Att bygga nät i ett stödområde eller stödregion stimulerar till kommersiell utbyggnad av nät på samma nivå som nätet i fråga. Om man bygger nät på en viss nivå (t.ex. stomnät, ortssamman- bindande nät) gör man det möjligt att bygga ut på lägre nivåer, som områdesnät eller fastighetsnät. När aktörer i den offentliga sektorn samverkar mer kring bl.a. IT-infrastrukturprogrammen får marknadens aktörer bättre förutsättningar att planera och investera i infrastruktur. Bilden är något splittrad när det gäller den första punkten, dvs. att nätutbyggnad på en nivå leder till att andra aktörer investerar i nät på samma nivå. ITPS bedömer att det finns en sådan effekt. Det är däremot svårt att räkna på denna effekt och bedöma hur pass stor roll den har spelat. Effekten bygger också på att näten är tillgäng- liga på lika villkor för olika marknadsaktörer. ITPS har även analyserat om utbyggnad av bredbandsnät på en högre nivå i näthierarkin har bidragit till ökad utbyggnad längre ner i näthierarkin, dvs. utbyggnad av spridningsnät och accessnät. ITPS menar att det finns stöd för en sådan hypotes. Exempelvis har det så kallade fastighetsstödet tagit fart , vilket till viss del kan förklaras med att det måste finns områdesnät att ansluta till för att man ska kunna bygga fastighetsnät. IT-infrastrukturprogrammens betydelse för bredbandsutveck- lingen i områden som omfattades av stödet har varit väsentlig. Arbetet med programmen gjorde att osäkerheten minskade, vilket skapade förutsättningar för planering av nya nät. Framför allt bidrog dock arbetet till att utbyggnaden blev mer effektiv. Viss kritik har framförts mot vissa aktörer, t.ex. TeliaSonera, om att det i vissa fall har funnits en bristande vilja att informera om utbygg- nadsplaner.20 19Analysen finns tillgänglig i utredningens diarium. 20I i (s. 84) behandlas Telias roll i detta arbete: En bärande del En viktig fråga är om det statliga bredbandsstödet har trängt undan projekt som skulle ha startat om stödet inte hade införts. Det kan ha funnits en undanträngningseffekt i början av stöd- perioden, men när villkoren för stödet blev kända så återupptog aktörerna sina utbyggnadsplaner. Det finns ingenting som tyder på att dessa planerade projekt och aktörernas utbygg- nadsplaner omfattade glesbygden. Detta betyder att utan stöd skulle näten möjligen ha byggts ut i glesbygd genom egna initiativ från byalag, kommuner eller regioner. De kunde t.ex. ha utnyttjat strukturfondsmedel från EU, på det sätt som har skett i . Men då vid fanns det inga transportnät att ansluta till, och därför hade en sådan utveckling troligen tidigt planat ut. Gick stöden till projekt som marknaden annars skulle ha tagit sig an? Ett närliggande problem med ett stöd till områden där det finns kommersiella aktörer, är risken att stödet kan gå till projekt som marknaden ändå hade planerat att genomföra. De projekt som kommunerna har satsat på har av allt att döma haft ett säkerhetsavstånd till den gräns där det skulle kunna antas att marknaden hade byggt ut om stödet inte hade funnits. Utgångspunkten för kommunernas konkurrensutsättning var, enligt förordningarnas krav, att projekten ska gälla områden där marknaden behöver stimulans. Det innebär att det statliga stödet har medverkat till att operatörernas utbyggnadsplaner har blivit verklighet tidigare än vad som annars skulle ha varit fallet i stödom- rådena. Utvärderingen visar också att det inte finns några starka skäl att tro att enbart marknaden skulle ha stått för de investeringar som aktörerna i stödprogrammen har gjort. En fråga som diskuteras inom bredbandspolitiken är i vilken utsträckning de offentligt ägda stadsnäten eller de nät som har byggts med offentligt stöd är öppna och konkurrensneutrala. Hur vanligt är det att stadsnäten har agerat högre upp i värdekedjan, dvs. har levererat tjänster närmare slutkund, och i vilken utsträck- ning är den kritik som riktas mot dessa nät kopplade till bred- bandsstödet? Detta är alltså egentligen inte en stadsnätsfråga, utan handlar om tillgänglighet till olika nät, och om lika villkor gäller. Det är också en fråga om hur enkelt kunden kan nå och beställa alla tjänster som hon eller han vill ha på Internet utan att detta påverkas av Internet- operatören. SKL har i ett omfattande arbete, i samverkan med SSNf och PTS, kartlagt och analyserat stadsnätens verksamhet i . SKL21, SSNf22 och PTS23 har i olika rapporter och publikationer redovisat affärsmodeller, verksamhetsinriktningar och problemställningar kring de lokala bredbandsnäten, såväl kommunala som privata. Vi konstaterar att stadsnätens affärsmodeller inte är enhetliga utan varierar, bl.a. beroende på affärsmässiga överenskommelser och civilrättsliga avtal mellan olika parter. Ett försökt till gruppering av olika affärsmodeller leder till den indelning i tre kategorier som vi redovisar här nedan. Dessa kategorier gäller dock inte fullt ut . Utvecklingen går fort och marknaden förändras. En del stadsnät- ägare hyr nu enbart ut svartfiber, medan andra har valt att erbjuda produkter högre upp i värdekedjan. Transmissionsmodellen: Nätägaren hyr ut transmissionstjänster, svartfiber eller både och. En variant av transmissionsmodellen är att nätägaren avtalar med en kommunikationsoperatör att denna ska operera nätet med krav på öppenhet för tjänsteleverantörer. Marknadsplatsmodellen: Alla aktörer får tillgång till ett nät med kunder som redan är anslutna genom en engångsavgift. Tjänste- leverantörer betalar avgift eller hyra till nätägaren för att nå sina kunder. Nätägaren har utöver anslutningsavgiften ingen ekonomisk relation till sina slutkunder. Slutkundsmodellen: Det lokala bredbandsnätet ansluter slutkunder till nätet och tar ut en fast nätavgift för bredbandsabonnemang. Utöver detta får tjänsteleverantörer möjlighet att erbjuda slutkunder sina tjänster och fakturera dessa direkt utan inblandning av nät- ägaren. 21Lokala bredbandsnät i , Kommuner och Landsting, 2006. 22Stadsnäten, en drivkraft för , , 2006. 23Förslag till bredbandsstrategi för , , 2007. De två första modellerna erbjuder andra än nätägaren att ansluta direkt till slutkunden och få tillträde till näten. Dessa aktörer kan då producera egna slutkundstjänster samt konkurrera med nät- ägaren, s.k. tjänstebaserad konkurrens. Där endast slutkunds- modellen tillämpas kan övriga operatörer däremot inte få tillträde till näten, och kan alltså inte konkurrera med nätägaren. Nätägaren får på detta sätt monopol i det egna nätet. PTS menar i sin rapport24 att om andra operatörer hindras från att få tillgång till nödvändiga insatsvaror minskar konkurrensen om slutkunderna och möjligheten till att etablera parallell bredbands- infrastruktur. PTS anser att det äventyrar målet att slutkunderna ska få största möjliga utbyte när det gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Det gäller särskilt med tanke på att parallelletablering av fiber i accessnätet inte är trolig eller eftersträvansvärd, som fibernäten för- modligen blir allt viktigare när slutkunderna vill ha större överfö- ringskapacitet. PTS föreslår därför vissa åtgärder för att komma till rätta med de identifierade konkurrensproblemen. ITPS delar i princip PTS åsikt om det olämpliga i att stadsnäten behåller sina positioner högt upp i värdekedjan trots att marknaden har mognat . Det eftersträvansvärda är att stadsnäten på ett konkurrensneutralt sätt erbjuder svart fiber eller våglängd, och inte går högre upp i värdekedjan för att inte konkurrera med sina kunder. Såväl SKL som SSNf bedriver ett värdefullt uppfölj- nings- och kunskapsspridningsarbete bland sina medlemmar och den databas25 över stadsnäten som SSNf arbetar med är en god grund för detta arbete. Det pågår också en diskussion mellan PTS, SKL och SSNf och deras medlemmar om hur man kan hantera bland annat konkur- renspåverkande hinder för marknadstillträde i värdekedjan för bredband. Diskussionen omfattar alltifrån marktillträde och kanali- sation till bredbandstjänster till slutkunder. Målet är att på en nationell nivå kunna fastställa gemensamt accepterade kriterier för hur sådana hinder ska identifieras och undanröjas. För kommunala ägare av lokala bredbandsnät gäller inte minst att uppfylla kommu- nallagens krav på aktiv ägarstyrning26 av sina lokala bredbandsnät 24Förslag till bredbandsstrategi för , , 2007. 25CESAR – Centralt system för accesser, ett system för att ge operatörer möjlighet att få direkt åtkomst till stadsnätens lokala accesser. 26Principer för styrning av bredbandsverksamhet, Kommuner och Landsting, 2007. och att se till att de kommunala näten bidrar till ökad konkurrens på marknaden. Stadsnäten, stödpolitiken och konkurrensen Det kan finnas skäl att lyfta fram några situationer där olika vari- anter av vertikal integration har stört relationen mellan aktörer på bredbandsmarknaden. Det största problemet med snedvriden kon- kurrens på bredbandsmarknaden i och gäller andra aktörers möjligheter att kunna ansluta sina bredbandskunder till de forna telemonopolens kopparnät för fast telefoni. Det är också huvudskälet till och de nationella reglerings- myndigheternas (dvs. PTS i ) förslag om funktionell separa- tion mellan näten och tjänsterna i dessa bolag. Motsvarande problematik, att en nätägare kan utnyttja sitt ägar- skap till att ensidigt gynna egna eller andra enskilda intressen när det gäller att tillhandahålla tjänster i näten, och därmed snedvrida konkurrensen, är i hög grad aktuell också när det gäller de lokala bredbandsnäten (stadsnäten). Den diskussion som förs om funk- tionell separation i fråga om TeliaSonera bör således inte vara okänd för andra nätägare, t.ex. kommunala ägare av stadsnät. Hur kan man i dessa fall särskilja bredbandsverksamheten från övrig kärnverksamhet i redovisningen och hur uppfyller man kraven på transparens? Ett exempel på en början till ägarstyrning enligt de ovanstående principerna finns i kommun, där kommunstyrelsen har gett i uppdrag till sitt bolag att öppna nätet för att kunna hyra ut det till alla aktörer på lika villkor, även på svartfibernivå.27 Här handlar det alltså om att ett stadsnät som har haft en högre grad av vertikal integration, dvs. erbjudit tjänster också på slutkundsnivå, nu har valt att backa och öppna nätet även för andra aktörer. I ett annat fall hävdar en privat operatör att kommunen gör sig skyldig till otillåtet statsstöd enligt EG-rätten, att det inte är kom- munens sak att bygga ut områdesnät samt att utbyggnaden på ett otillåtet sätt har finansierats av allmänna medel. Det handlar om den oenighet som råder mellan och kommun med anledning av att kommuns fastighetsbolag dels bygger ett fiberoptiskt områdesnät i sina fastigheter, dels har 27 , SkeKraft. bildat ett gemensamt bolag med . Syftet är att etablera bolaget som kommunikationsoperatör.28 Ytterligare ett fall handlar om en prövning om kommunen har gått ifrån principen om självkostnadsprissättning. I detta exempel prövade Länsrätten i en laglighetsprövning enligt kommunallagen kommuns beslut att etablera stadsnät. Länsrätten upphävde kommunfullmäktiges beslut om etablering med hänvisning till att avkastningen på denna investering kommer att bli väsentligt större än verksamhetens självkostnad.29 Ett sista exempel på en konfliktsituation är en tvist mellan en kabel-tv-operatör och ett fastighetsbolag om fastighetsbolagets rätt att göra fiberinvesteringar i det egna fastighetsbeståndet. I en pröv- ning av statsstödsreglerna avvisade dock kammarrätten besvären som gällde stads fastighetsbolags rätt att göra fiberinve- steringar i det egna fastighetsbeståndet. I detta sammanhang är det också viktigt att skilja på investeringar i glesbygd och stödmedel för dessa å ena sidan, och investeringar som har gjorts utan stödmedel å den andra. ITPS har inte i något av fallen funnit att diskussionerna om stadsnätens agerande uttalat har haft att göra med investeringsbesluten i glesbygd och stödmedlen för dessa. Det utesluter inte att det finns direkta effekter mellan stöd i ett glesbygdsprojekt och konkurrenssituationen i tätortsmiljö. Den troligen viktigaste aspekten på detta är tilltron till och respekten för den offentliga bredbandspolitiken i allmänhet, för stödpolitiken i synnerhet och för det allmännyttiga syftet med det kommunala engagemanget på området. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att marknaden har haft ett visst, men i relation till de ursprungliga förväntningarna, begränsat intresse av att inom en rimlig tidsperiod bygga ut bredband i stöd- områdena. Detta stärks också av att t.ex. PTS bedömer att ADSL- utbyggnaden i glesbygd till viss del är en följd av det statliga stödet.30 28Bredbandsbolagets skrivelse till Kommun, 28/09/2007. 29Länsrätten i , Dom i mål nr 7704-05, rotel , . 30Förslag till bredbandsstrategi för , , 2007, s. 37–38. Vår samlade bedömning är att det statliga stödet har spelat en helt avgörande roll för utvecklingen inom stödområdet. Vi anser att det har varit en viktig bidragande orsak till att priserna och utbygg- naden av infrastruktur med hög överföringshastighet har utvecklats så positivt. Vi anser att den svenska modellen för statligt stöd till bred- bandsutbyggnad i glesbygd och landsbygd har skapat förutsätt- ningar för ökad konkurrens och bidragit till att minska inlåsningar och monopol på olika nivåer. Man kan jämföra med situationen i de länder där man förlitat sig på att utbyggnaden ska baseras på de f.d. statliga telebolagen. Det betyder dock inte att det inte finns konkurrensproblem på den svenska bredbandsmarknaden. Dessa problem är en viktig uppgift för bl.a. bredbandspolitiken framöver att hantera. Det finns flera tänkbara sätt att verka för tillgång till bredbands- infrastruktur i glest befolkade områden. I detta avsnitt gör vi en övergripande bedömning av den modell för samverkan mellan stat, kommuner, EU och privata aktörer som bredbandsstödet 2001– 2007 har inneburit. 5.5.1Var modellen rätt väg att gå? Som vi noterat i avsnitt 2.1.4. och bilaga 7 har marknaden för elek- tronisk kommunikation och bredbandsnät av olika skäl inte alltid förutsättningar att fungerar optimalt. Att en infrastruktur är för- knippad med marknadsimperfektioner såsom betydande externa effekter t.ex. s.k. näteffekter och stordriftsfördelar (naturligt monopol) behöver dock inte betyda att finansieringen av en sådan infrastruktur ska ske med skattemedel. Det svåra är framför allt att få de stora aktörerna i en investering att fördela ansvar och rättig- heter sinsemellan på ett rimligt sätt. Enligt detta synsätt ska inve- steringarna fördelas mellan de olika intressenterna, i praktiken fastighetsägare, operatörer och tjänsteleverantörer, kommuner och staten. Det är till stora delar en sådan modell som har tillämpats för bredbandsstöden, där staten, kommuner, privata investerare och EU tillsammans har finansierat utbyggnaden, i en OPS-modell (eller OPS-liknande). Stöden har använts till orter där marknaden inte har fungerat, och därmed har de stimulerat marknaden. Detta har i sin minskat osäkerheten för kommersiella investeringar och minskat risken för privata investerare. Bredbandsstödet fungerade som ett smörjmedel och hjälpte till att skapa en förhandlingsarena. Med förhållandevis begränsade statliga medel åstadkommer man att nät byggs ut i stor skala på orter där bredbandsutbyggnaden inte har kommit till stånd i länder som är jämförbara med . Vår sammantagna bedömning är att den huvudsakliga modellen för finansiering från stat, kommun, EU och privata aktörer var riktig. 5.5.2Statlig detaljplanering eller inte?