sou · GVB341 · 2008-01-01 00:00:00 — I propositionen uttalade justitieministern att han ansåg att omröstningen om statsministerkandidaten kunde avskaffas men att han med hänsyn till kommitténs på den punkten enhälliga ställningstagande för att behålla omröstningen inte ville driva frågan vidare.8 Någon ändring i röstningspraxis har inte Folkstyrelsekommit- téns uttalande lett till. Frågorna om omröstningens existens och innebörd har också behandlats i den vetenskapliga litteraturen av och . Sterzel har svårt att se någon fördel med omröstningen men flera nackdelar. Enligt hans uppfattning är den avgörande skillnaden mot tidigare förhållanden att RF tvingar fram ett både offentligt och 6SOU 1987:6 s. 309. 7SOU 1987:6 s. 240–242, 280. 1987/88:22 s. 40. officiellt ställningstagande av varje parti i vid varje skifte på statsministerposten. kunde de partier hålla sig passivt i bakgrunden, som inte var aktuella som regeringspartier. kan det i stället tänkas att själva avgörandet kommer att ligga i händerna på partier som har en klar oppositionsställning. Det finns lägen, menar , där man inte kan tala om en viss lösning av regeringsfrågan som den parlamentariskt riktiga. Flera alternativ kan tänkas och valet mellan dem kan i realiteten bli ett val mellan olika program. Konsekvensen blir att ett avstående från att rösta utgör en klar och kanske i praktiken avgörande politisk markering om det finns alter- nativ att välja mellan. Om det å andra sidan inte finns mer än ett alternativ är omröstningsförfarandet onödigt.9 Sterzel anser vidare att det är en egendomlig konsekvens av systemet att en statsminister kan godkännas med flera nej-röster än ja-röster, även om han medger att det inte är fråga om någon positiv parlamentarism. Han finner också att det kan framstå som stötande att ett av de viktigaste beslut som har att fatta kan komma till stånd genom att en majoritet avstår från att rösta.10 Sammanfattningsvis anser Sterzel att omröstningsförfarandet ger ett onödigt utrymme för taktiskt spel och leder till låsningar i besvärliga lägen samt i vissa avseenden fungerar på ett egendomligt sätt.11 hävdar att det mot bakgrund av utredningarna på området inte råder något tvivel om att omröstningen egentligen var avsedd enbart som kontroll av att talmannen föreslagit den mest rimlige statsministerkandidaten – eller i vart fall en av de lämpli- gaste kandidaterna – i det rådande parlamentariska läget. I vilken mån enskilda partier stödjer denna kandidats politiska program eller inte var inte en fråga som omröstningen skulle beröra.12 9Sterzel 1999:132–133. 10Sterzel 1999:133–134. 11Sterzel 1999:132–133. Först bör framhållas att är det enda land med negativ parla- mentarism där en omröstning obligatoriskt äger rum om statsmi- nisterkandidaten. Närmaste den svenska ordningen kommer men skillnaden är bl.a. att omröstningen gäller den nya regeringens program och att den bara äger rum på begäran av ett parti eller av ledamöterna. Omröstningsregeln är däremot densamma, dvs. programmet är antaget om inte en majoritet av parlamentsledamöterna röstar emot det. Det har efter hand utbildats en praxis att en sådan omröstning skall ske om varje ny regerings program. Ett underkännande av programmet kan leda till premiärministerns avgång.13 Den främsta anledningen till att talmannens förslag till stats- minister skulle bli föremål för omröstning i var far- hågorna på borgerligt håll att talmannen skulle låta sina politiska sympatier influera på förslaget. Det behövdes därför en omröstning för att kontrollera att förslaget inte stod i strid med den parlamen- tariska situationen. Socialdemokraterna accepterade omröstningen som ett led i kompromissen om statschefens ställning men ansåg egentligen att den var onödig. Denna ståndpunkt kommer tydligt fram i betänkande 1981. Ett annat argument för omröstningen som skymtar i förarbetena men som inte har lyfts fram tillräckligt är av mer principiellt, konstitutionellt slag. Ett förslag till ny statsminister är att uppfatta som en sakfråga i och skall därmed avgöras av kammaren. Detta är en grundläggande princip i svensk konstitutionell rätt.14 Visserligen är förslaget till ny statsminister inte ett vanligt riks- dagsärende. Förslaget bereds inte i utskott och beslutsreglerna i kammaren är andra än i vanliga riksdagsärenden. Men det stämmer bäst med huvudprincipen att kammaren fattar det slutliga beslutet. Rent lagtekniskt skulle det naturligtvis vara möjligt att göra undantag för huvudprincipen om avgörande i kammaren. Stats- ministerfrågan skulle då bli ett talmansärende i likhet med många procedurfrågor i . Skillnaden i handläggningen av ärendet skulle i praktiken inte bli så stor om talmannen fick avgöra saken på egen hand efter samråd med partiföreträdarna. Även med en sådan ordning måste man utgå ifrån att partiföreträdarna rådgör 13Neto 2003:560–561. 14Holmberg & Stjernquist 2006:234. med sina partigrupper. Med nuvarande reglering är dock partigrupperna mer eller mindre garanterade ett inflytande. De skall ju i sista hand rösta i kammaren om förslaget. Argumentet att man skulle vinna tid i regeringsbildningen om talmannen själv skulle utse regeringsbildare har givetvis viss bärkraft. Men tidsvinsten vid en regeringsbildning efter ett val kommer inte att bli så stor eftersom det rimligen måste vara den nya talman som sköter utnämningen. Vid de regerings- bildningar som ägt rum under löpande mandatperiod kan man heller inte påstå att tidsåtgången varit något problem. Det går knappast heller att hävda med stöd av erfarenheten hit- tills att regeringsbildningsprocessen i allmänhet skulle ha känne- tecknats av taktiskt spel och låsningar. Det kan naturligtvis inte uteslutas att det skulle kunna bli fallet , om t.ex. block- uppdelningen i det svenska partisystemet försvagades. Grunden för denna uppdelning är att partierna kan ordnas politiskt längs en skala, nämligen höger-vänsterskalan. Men som fram- hållit finns en annan dimension i partisystemet, nämligen inställ- ningen till EU-samarbetet, som försvårat samarbetet mellan vänsterpartierna.15 Ett argument mot omröstningen är onekligen partiernas skilda uppfattningar om omröstningens innebörd som trots flera försök inte har gått att överbrygga. Det går inte att säga att den ena upp- fattningen är rätt och den andra fel. Partierna måste ha rätt att tolka och tillämpa reglerna inom den ram som dras upp av förar- betena. Men man kan inte komma ifrån att upphovsmannen till omröstningen är Grundlagberedningen och av den utredningens överväganden framgår att omröstningen var avsedd att vara ett korrektiv mot ett från parlamentarisk synpunkt oriktigt val av statsminister.16 Att rösta nej till ett förslag om ny statsminister som svarar mot den parlamentariska situationen strider således mot detta uttalande men möjliggörs genom uttalandet i grundlagspro- positionen att omröstningen gäller också – och framför allt – regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort.17 Troligen spelar det ingen roll vilken röstningspraxis partierna tillämpar så länge de och talmannen med säkerhet kan förutse ut- gången av omröstningen. 16SOU 1972:15 s. 94. 1973:90 s. 178. spricka vid omröstningen kan resultat uppkomma som inte var avsedda.18 Även om det således är beklagligt att partierna inte tillämpar reglerna konsistent och på samma sätt är nackdelen av detta inte av sådan art att omröstningen bara av den anledningen bör avskaffas. Övergång till positiv parlamentarism Tanken på att en regering eller regeringsbildare skall ha ett positivt stöd från riksdagsmajoriteten innan den börjar arbeta har till och från figurerat i den svenska offentliga debatten. I väcktes redan i samband med grundlagsreformen 1973 en folkpartimotion som förespråkade positiv parlamentarism. I motionen föreslogs att det vid omröstning om talmannens förslag till ny statsminister skulle krävas majoritet för förslaget bland riks- dagens samtliga ledamöter. Uppnåddes ingen sådan majoritet vid de två första omröstningarna skulle initiativet i statsministerfrågan övergå till ledamöter. Även vid omröstningen om leda- motsförslagen skulle i första hand krävas absolut majoritet. Men i sista hand skulle den som uppnådde flest röster bli utsedd till regeringsbildare. KU avvisade den föreslagna ordningen bl.a. med hänvisning till att den skulle förlänga en regeringskris.19 Från kan noteras två socialdemokratiska motioner, båda avslagna av , som innehåller kritik av nuvarande omröstningsförfarande i statsministerfrågan och förslag om övergång till positiv parlamentarism. I den ena av motionerna betecknas den nuvarande ordningen som kuriös. I stället bör lik- som i den tyska författningen eftersträvas majoriteter för till- trädande regeringar.20 Enligt den andra motionen bidrar gällande ordning till ett ur demokratisk synvinkel tveksamt passande i regeringsfrågan. Om ordningen ändras så att det krävs ett uttalat stöd skulle partierna på ett helt annat sätt pressas att ge besked i regeringsfrågan redan före valet. Naturligtvis blir enligt motionen 18Ett inte helt orealistiskt exempel skulle vara att Ny demokrati skulle ha spruckit vid statsministeromröstningen och att tillräckligt många nydemokrater skulle ha röstat nej för att tillsammans med socialdemokrater och vänsterpartister ha samlat minst 175 röster. 19Motion 1973:1863 av m.fl. (fp), KU 1973:26 s. 32–33. 20Motion 1989/90:K304 av och (båda s). regeringen starkare om en statsminister har en majoritets aktiva stöd i ryggen.21 I den konstitutionella debatt som förts utanför har från flera håll förespråkats en övergång till positiv parlamentarism. Ett exempel är boken revolu- tionen som utgjorde avslutningen på ett forskningsprojekt vid i . Där föreslås att positiv parlamenta- rism införs i syfte att skapa bättre förutsättningar för majoritets- regeringar. I syfte att stärka regeringens handlingskraft skulle sam- tidigt konstruktivt misstroendevotum införas.22 I rapporten krati utan ansvar (SNS Demokratiråds årsrapport ) fram- hålls att det finns stora nackdelar med nuvarande ordning för regeringsbildning. Omröstningsreglerna har ökat risken för lås- ningar. Att problemen inte varit större beror enligt rapporten på blockpolitiken. Defekterna i reglerna kan därför få större betydelse om utvecklingen fortsätter i riktning mot ett fragmenterat partisystem, minoritetsregeringar och suddigare blockgränser. Erfarenheterna från länder som och talar enligt rapporten för att regeringen måste ha ett ut- tryckligt stöd av parlamentet för att kunna bildas. Kravet på positivt riksdagsstöd kan i och för sig göra regeringsbildningen något mer komplicerad och utdragen. Denna nackdel uppvägs emellertid av den ökade sannolikheten för regeringar med brett parlamentariskt stöd. I rapporten slås fast att starka regeringar är en förutsättning för politisk handlingsförmåga och demokratisk legitimitet.23 I en uppsats med titeln regeringar trots proportionella val? pläderar förre folkpartiledaren för majori- tetsregeringar. Efter en genomgång av svagheterna med minoritets- regeringar pekar han på olika möjligheter att åstadkomma majori- tetsregeringar. Han diskuterar problemen med majoritetsvalsystem och de låsningar som blockpolitiken medför. Han anser att mot- ståndet mot blocköverskridande koalitioner knappast längre är motiverat. Målet för är emellertid inte så breda regeringar som möjligt utan snarare majoritetsregeringar med så få partier som möjligt. Det är, menar han, angeläget att det finns en opposition som kritiskt granskar regeringen. ställer mot slutet av uppsatsen frågan om man rent konstitutionellt kan 21Motion 1997/98:K217 av (). 22Berggren m.fl. 2001:221. 23Petersson m.fl. 2002:140. uppmuntra tillkomsten av majoritetsregeringar genom övergång till positiv parlamentarism. Han hänvisar till att i vissa andra länder anses ett sådant system ha bidragit till att skapa starkare regeringar.24 Om man skall införa ett system med förtroendeomröstningar måste man ta ställning till hur reglerna skall vara utformade. Närmare bestämt är det tre frågor som måste besvaras: 1.Vad skall omröstningen gälla? 2.Vilken omröstningsregel skall tillämpas? 3.Vad skall gälla om den föreskrivna majoriteten inte uppnås vid omröstningen? Hur reglerna är utformade i andra länder med förtroendeomröst- ningar har kartlagts i KU:s rapport.25 Enligt kartläggningen kan omröstningen gälla statsministern (5 länder), regeringen som hel- het (3), regeringsprogrammet (1), en kombination av stats- ministern och regeringsprogrammet (3) eller en kombination av regeringen och regeringsprogrammet (4). Endast i ett land () röstar man alltså enbart om regeringsprogrammet. Här är det möjligt för regeringsbildaren att vid ett nederlag återkomma med ett nytt regeringsprogram. Fallet har berörts ovan s. 55. Omröstningsregeln kan enligt den terminologi som används i KU:s undersökning vara neutral eller positiv. Med neutral avses majoritet av de röstande, med positiv avses majoritet av de närvarande eller av samtliga ledamöter. Rör det sig om en majoritet av de närvarande kan det finnas kvorumregler som innebär att de närvarande skall utgöra en viss andel av samtliga ledamöter, vanligen . Av de undersökta länderna har sju länder en neutral och nio länder en positiv omröstningsregel. I flera av de länder som tillämpar en positiv omröstningsregel ändras denna till en neutral regel om den föreskrivna majoriteten inte uppnås i första omgången. En annan möjlighet att lösa en sådan situation är parlamentsupplösning och nyval. 24Westerberg 2004:119–134. 252003/04:URD3 s. 90–92, 107–110. Vilken roll spelar det då för regeringsbildningen om ett land har positiv eller negativ parlamentarism? behandlas av den norske statsvetaren i en uppsats med titeln reguleres bort?26 Han framhåller att man på det hela taget bör förvänta sig att länder med positiv parlamentarism har regeringar med mer solid parlamentarisk basis än övriga länder. Rasch har företagit en empirisk undersökning av 14 av EU:s 15 medlemsländer före 200427 samt och . Undersökningen visar att det finns svag tendens att länder med positiv parlamentarism regeras av majoritetsregeringar än länder med negativ parlamentarism. Sambandet är emellertid inte starkare än att det kan påverkas av vilka länder som ingår i undersökningen. Positiv parlamentarism är således långt ifrån någon garanti för majoritetsregeringar. Större skillnader mellan länder med positiv och negativ parlamentarism får man om man jämför andelen minoritetsregeringar i de båda ländertyperna. Den är högre i länder med negativ parlamentarism. Skillnaden blir ännu tydligare om man fokuserar på regeringar med svagare parlamentariskt underlag än . Sådana regeringar förekommer knappast annat än som krisregeringar eller övergångsregeringar i länder med positiv parlamentarism men utgör av regeringarna i länder med negativ parlamentarism. Raschs slutsats är att minoritetsregeringar finns i såväl länder med positiv parlamentarism som i länder med negativ parlamentarism. Likväl anser han att det finns grund att tro att system med förtroendeomröstningar utgör en buffert mot en minoritetsparlamentarism som kännetecknas av små och svaga regeringar. En annan skillnad mellan länder med positiv och negativ parla- mentarism är enligt Raschs undersökning att det oftast tar att bilda regering i länder av den första typen. Det handlar i genomsnitt om något mer än . Avslutningsvis diskuterar Rasch vad som skulle bli effekten om man i införde positiv parlamentarism. Han tror inte att det skulle innebära ett avskaffande av minoritetsregeringar men däremot anser han att regeringsbildningen skulle påverkas på det sättet att minoritetsregeringar utan subsidiære støttespillere inte kommer att bildas. Svaga minoritetsregeringar som har särskilt 26Rasch 2000:186–194. 27Storbritannien har undantagits på grund av sitt valsystem som normalt sett medför majoritetsregeringar. smalt parlamentariskt stöd eller som står för ytterlighetsstånd- punkter får små chanser att komma i regeringsställning. Om för- troendeomröstningar införs i måste man enligt Rasch också överväga att införa ett upplösningsinstitut, något som för när- varande saknas där. För svensk del skulle ett införande av positiv parlamentarism inte vara så omvälvande som i . En omröstning sker ju och innebär att alla partier och ledamöter normalt tar ställning i regeringsfrågan (om man som ett ställningstagande också räknar att avstå från att rösta). För att få ett underlag för slutsatser om vilka effekter en över- gång till positiv parlamentarism skulle få för svensk del kan vi göra tankeexperimentet att en positiv omröstningsregel skulle ha gällt vid de elva företagna omröstningarna om statsministerkan- didater (se tablå sist i rapporten). Vi får göra det i och för sig orealistiska antagandet att alla övriga omständigheter är desamma. Om omröstningsregeln hade haft en neutral utformning skulle kandidaterna ha godkänts i alla omröstningar utom , 1979 och 1981 då nej-rösterna var fler än ja-rösterna. Om omröstningsregeln hade krävt att en majoritet av de närvarande röstade för förslaget till statsminister skulle inte heller kandidaten vid omröst- ning ha godkänts. Om slutligen ribban hade legat ännu högre och endast kandidater som stötts av en majoritet av samtliga ledamöter skulle även kandidaten vid omröstning ha underkänts av . Det är dock sannolikt att själva existensen av en förtroendeom- röstning och omröstningsregelns utformning skulle ha påverkat närvaron och röstningsbeteendet. Om regeln hade föreskrivit att det krävdes en majoritet av ledamöter för att godkänna den föreslagna kandidaten är det högst troligt att minst ytterligare en borgerlig ledamot skulle ha varit närvarande och röstat ja vid omröstning. Likaså är det sannolikt att de borgerliga leda- möter som var frånvarande eller i ett fall avstod från att rösta skulle ha röstat ja vid omröstning. I detta fall skulle detta ha krävts oberoende av omröstningsregelns utformning. Beträffande återstående tre omröstningar 1978, 1981 och 1991 kan man bara resonera om mer eller mindre sannolika utgångar. omröstning är vid sidan av omröstningen den enda där utgången påverkas av omröstningsregelns utformning. Vid en neutral utformning skulle förslaget ha godkänts men inte vid en positiv utformning. I det senare fallet skulle troligen de borgerliga tvingats söka aktivt stöd från Ny demokrati. I utbyte mot detta stöd hade säkert Ny demokrati krävt politiska eftergifter. Detta illustrerar en första tentativ slutsats man kan dra av jämförelsen mellan positiv och negativ parlamentarism: en övergång till positiv parlamentarism kan medföra ett ökat inflytande för små våg- mästarpartier. När det gäller utgången av 1978 och regeringskriser är möjligheterna många. Under ett system med positiv parlamenta- rism är det möjligt att de inte ens blivit av. Detta kan illustrera en annan trolig konsekvens av en övergång till positiv parlamentarism, nämligen en ökad regeringsstabilitet. Men anledningarna till regeringsupplösningarna och 1981 får ändå anses så allvarliga att ett fortsatt samregerande är ett mindre sannolikt alternativ. Extra val framstår som ett möjligt alternativ särskilt 1981 men ändå sannolikare är ändå att vid omröstning i stället för att lägga ned sina röster hade förmåtts rösta ja vid en förtroendeomröstning. På motsvarande sätt hade kanske förmåtts rösta ja till en regering bestående av och 1978. Minst sannolik ter sig den lösning som faktiskt valdes. Den hade krävt att antingen och eller Socialdemokraterna hade aktivt stött tillkomsten av en regering baserad på det minsta av regeringsdugliga partier. Detta kan vara ett exempel på den slutsats som Rasch drar av sin undersökning, nämligen att regeringar med en smal parlamentarisk bas är mindre sannolika i länder med positiv parlamentarism än i länder med negativ parlamentarism. Prövning av regeringsfrågan efter val Förslag om en obligatorisk prövning av regeringsfrågan efter varje val väcktes första gången i i två motioner under allmänna motionstiden . Den ena motionen var väckt av två centerpartister, den andra av en moderat riksdagsledamot.28 Ett huvudargument i centermotionen var att den sittande stats- ministern fått sitt mandat av den tidigare och att den nya och dess ledamöter borde ha en självklar rätt att besluta om regeringsbildare. Jämförelse gjordes med andra förtroende- 28 Motion 1978/79:235 av och (båda c) och motion 1978/79:1686 av (). uppdrag som tillsattes av riksdag, landsting eller kommunfull- mäktige för ungefär samma mandattid som det organ som utsett dem. Även enligt moderatmotionen var det svårt att motivera att regeringens sammansättning efter ett avhållet val skulle be- stämmas av det historiska arvet efter det föregående valet. Enskilda centerpartister återkom till frågan i motioner som väcktes vid all- männa motionstiden och 1990.29 Förslaget och det centrala argumentet var desamma i dessa motioner. Någon ingående sakbe- handling blev inte dessa motioner föremål för i KU. Utskottet hänvisade vid sin behandling av 1979 och motioner till att utredningar som skulle tillsättas på författningsområdet kunde komma att ta upp frågan.30 Men det skedde inte vare sig i eller i . Diskussionerna i regeringsfrågan efter riksdagsvalet föran- ledde och att på nytt ta upp frågan i parti- motioner i riksdagen.31 Enligt centermotionen skulle en ordning med obligatorisk prövning av regeringsfrågan efter varje val vara ett uttryck för respekt för vad medborgarna i val hade uttalat. Miljö- partiet ansåg i sin motion att en allsidig prövning av regeringsfrågan borde äga rum efter varje val. KU konstaterade att en sådan ord- ning skulle medföra att principen om det s.k. negativa ansvaret i viss mån övergavs. Utskottet ansåg att en ansvarsfull utövning av regeringsmakten förutsatte att regeringen i en situation, där t.ex. dess parlamentariska underlag försvagats, noga övervägde sin ställ- ning. Utskottet ansåg att en regering som inte anser sig ha möjlig- het att finna ett tillräckligt parlamentariskt stöd för sin politik borde avgå. Vidare framhöll utskottet att möjligheten för en mino- ritet i att initiera frågan om misstroendeförklaring ut- gjorde den yttersta garantin för att en regering som inte hade par- lamentets förtroende inte kan sitta kvar. Utskottet avstyrkte motionerna. och reserverade sig för bifall till sina respektive motioner. upprepade sin motion vid 2001/men utgången blev densamma. Efter valet då regeringsfrågan på nytt kom upp till diskus- sion väcktes fem motioner med krav på prövning i en eller annan form av regeringsfrågan efter varje val. 29Motion 1983/84:1117 av och (båda c) och motion 1989/90:K203 av (). 30KU 1979/80:32, KU 1983/84:26, bet. 1990/91:KU1. 31Motion 1998/99:K213 av m.fl. (mp), motion 1998/99:K241 av m.fl. (c). stöddes detta krav nu också av och Folk- partiet. Enligt den moderata partimotionen var det rimligt att reglerna för regeringsbildning ändrades på så sätt att det i ett oklart parla- mentariskt läge var talmannen som fick i uppdrag att utse den statsministerkandidat som hade störst möjlighet att bilda en regering som tolereras av en riksdagsmajoritet. Frågan kunde enligt motionen lösas på flera sätt. Ett alternativ var att regeringen upp- löses automatiskt i samband med valet och att talmannen fick i uppdrag att leda arbetet med regeringsbildningen. Ett annat alter- nativ var enligt motionen att omröstningsreglerna ändras så att en regering måste ha ett aktivt stöd i riksdagen.32 Också enligt folkpartimotionen fanns flera alternativ till lösning av frågan. Som en möjlighet pekades på en förändrad konstitu- tionell praxis innebärande att ledaren för en minoritetsregering vars regeringsunderlag hade förändrats lämnade in sin och regeringens avskedsansökan på samma sätt som när en majoritetsregering för- lorat sin majoritet. Andra möjligheter skulle kräva förändrade grundlagsregler. En möjlighet skulle vara att statsministern och regeringen alltid lämnade in sin avskedsansökan efter ett val.