sou · GVB345 · 2008-01-01 00:00:00 — Ärenden som är föremål för sanktioner av något slag omprövas eller överklagas och det kan därför inte sägas att den uppgift om utbetalt belopp som kan hämtas med direktåtkomst eller i övrigt genom elektroniskt informationsutbyte överens- stämmer med det slutliga beloppet. Enligt IAF kan ett alternativ vara att socialnämnden genom särskild information om sökandens utbetalning upplyses om att lägre ersättning än normalt eller att ingen ersättning har betalas ut. Detta skulle vara en indikation på att ärendet behöver utredas ytterligare. Uppgift om antal kvarstående ersättningsdagar Vår kartläggning visar att socialnämnderna efterfrågar uppgifterna om antalet kvarstående ersättningsdagar med tanke på det sociala arbetet med de enskilda. När den enskildes ersättningsperiod när- mar sig sitt slut ställer nämligen socialnämnderna krav på att den enskilde är aktiv och vidtar åtgärder för att klara sin försörjning. Uppgiften är även av intresse för bedömningen av vilka eventuella åtgärder socialnämnden i övrigt bör vidta, t.ex. om den enskilde skall erbjudas praktik. Uppgiften om antal kvarstående ersätt- ningsdagar är däremot inte av betydelse för socialnämndernas beräkning och kontroll av ekonomiskt bistånd. Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder 15.7.4Överväganden i fråga om efterfrågade uppgifter Vad först gäller uppgiften om antal kvarstående dagar av en ersätt- ningsperiod med arbetslöshetsersättning är, såvitt framkommit under vårt arbete, den inte av betydelse för socialnämndens beräk- ning och kontroll av ekonomiskt bistånd enligt SoL. Vi anser där- för att det saknas skäl att denna uppgift skall ingå i ett eventuellt elektroniskt informationsutbyte mellan arbetslöshetskassor och socialnämnder. De övriga uppgifter som vi har redovisat i föregående avsnitt är enligt vår mening av sådan betydelse för socialnämnderna i ärenden om ekonomiskt bistånd enligt SoL att de bör kunna ingå i ett eventuellt elektroniskt informationsutbyte med arbetslöshets- kassorna. Såvitt avser uppgifter om beslut om avstängning, nedsättning och frånkännande av arbetslöshetsersättning återkommer vi till frågan om dessa uppgifter av integritetsskäl inte bör lämnas ut till socialnämnderna (se avsnitt 15.9.4). Beträffande synpunkten att uppgifter om nämnda beslut kan vara osäkra till följd av att besluten t.ex. har överklagats, vill vi framhålla att vårt arbete visar att socialnämnderna efterfrågar uppgifter om besluten eftersom sådana uppgifter kan ge nämnderna indikationer på att det ytter- ligare bör utredas i vad mån den enskilde genom eget agerande har bidragit till att han eller hon inte har medel till sin försörjning. Detta har betydelse för bedömningen av den enskildes rätt till ekonomiskt bistånd. De efterfrågade uppgifterna skall således inte direkt eller ensamma ligga till grund för ett beslut i bistånds- ärendet. Det förhållandet att arbetslöshetskassans beslut om avstängning, nedsättning eller frånkännande från rätt till arbetslös- hetsersättning kan komma att omprövas eller ändras efter ett över- klagande anser vi därför i och för sig inte hindrar att uppgifter om sådana beslut ingår i ett elektroniskt informationsutbyte mellan kassor och socialnämnder. I sammanhanget finns dock anledning att framhålla betydelsen av att de myndigheter mellan vilka rutin- mässiga elektroniska informationsutbyten upprättas, är införstådda med vilka uppgifter det är som omfattas av informationsutbytet och vad dessa uppgifter står för och hur de skall användas (se närmare avsnitt 7.2). Vi återkommer i avsnitt 15.9 till våra överväganden i fråga om utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte mellan socialnämnder och arbetslöshetskassor. Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder 15.8Utökade möjligheter till elektroniskt informations- utbyte med Arbetsförmedlingen Vi har funnit skäl att överväga ett elektroniskt informationsutbyte mellan Arbetsförmedlingen (angående detta begrepp se avsnitt 1.6) och socialnämnderna. Bakgrunden till detta är att varje arbetslös- hetskassa har sin databas (se avsnitt 4.8). Ett effektivt elektroniskt informationsutbyte mellan socialnämnder och arbetslöshetskassor förutsätter därför att socialnämnden i det enskilda fallet vet vilken arbetslöshetskassa som kan lämna närmare uppgifter om en viss person (jfr avsnitt 14 angående elektroniskt informationsutbyte mellan arbetslöshetskassor respektive Arbetsförmedlingen och KFM). Som en bakgrund till det nu aktuella informationsutbytet mellan Arbetsförmedlingen och socialnämnder finns anledning att något beskriva nuvarande informationsutbyte med AMV. kunde informationen från AMV inte skickas direkt till . utnyttjade i stället det faktum att motsvarande information fanns hos arbets- löshetskassorna. hämtade Försäkrings- kassan således från AMV information som ursprungligen kom från arbetslöshetskassorna. kan med direktåtkomst fråga AMV om en viss person är arbetssökande, vilken arbetslöshetskassa personen tillhör osv. kan därefter via direktåtkomst hämta uppgifter om den enskilde från rätt arbetslöshetskassa (se Statskontorets rapport 2006:07, Informationsutbyte kräver bra förutsättningar, s. 33 f.). Enligt vad vi har inhämtat från och var bakgrunden till förändringen i myndigheternas informationsutbyte att skulle kunna göra sina utredningar om SGI med elektroniskt inhämtat underlag i stället för med underlag som inhämtats manuellt samt att skulle kunna adressera sina frågor till rätt arbetslöshetskassa med hjälp av de uppgifter om enskildas tillhörighet till viss arbetslöshetskassa som AMV har i sina register. Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder För att möjliggöra informationsutbyte med AMV gjordes vissa tillägg och ändringar i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (6 a § infördes), förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (16 a § infördes), och för- ordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring (24 § ändrades), se SFS 2005:524–526. 15.8.2Allmänt om behovet av elektroniskt informationsutbyte För att socialnämnder skall kunna göra effektiva kontroller av de uppgifter som sökandena lämnar i ärenden om ekonomiskt bistånd är det viktigt att nämnderna på ett enkelt sätt kan få uppgifter om exempelvis utbetalningar från arbetslöshetskassor. Det före- kommer i biståndsärenden att den enskilde inte meddelar social- nämnden att han eller hon är aktuell hos en arbetslöshetskassa eller att det av olika skäl är oklart om och i så fall vilken arbets- löshetskassa den enskilde tillhör. Det är inte effektivt att social- nämnden, vare sig det sker manuellt eller elektroniskt, skall behöva söka mot varje enskild arbetslöshetskassa för att kontrollera om personen i fråga är aktuell där. För att det elektroniska informa- tionsutbyte som vi föreslår mellan arbetslöshetskassor och social- nämnder skall fungera så rationellt och effektivt som möjligt förutsätts därmed att socialnämnderna i det enskilda fallet har uppgift om vilken arbetslöshetskassa den enskilde tillhör. Vi anser därför att det är angeläget att socialnämnderna har möjlighet att i likhet med genom ett elektroniskt informationsutbyte få tillgång till vissa uppgifter från Arbetsförmedlingen. Härigenom kan handläggningen vid social- nämnderna ytterligare effektiviseras samt servicen till enskilda och kontrollen av statliga medel förbättras. 15.8.3De enskilda uppgifter som ett eventuellt elektroniskt informationsutbyte bör omfatta Det har till utredningen framförts att de uppgifter som social- nämnderna framför allt behöver få från Arbetsförmedlingen är uppgifter om att den enskilde är anmäld eller avanmäld som arbets- sökande, datum för sådan anmälan eller avanmälan samt uppgift om Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder vilken arbetslöshetskassa den enskilde tillhör. Fråga är således om samma uppgifter som KFM efterfrågar från Arbetsförmedlingen. Enligt vår mening är dessa uppgifter av sådan betydelse för social- nämnderna i ärenden om ekonomiskt bistånd att de bör kunna ingå i ett eventuellt elektroniskt informationsutbyte. 15.9Gemensamma överväganden avseende , , arbets- löshetskassorna och Arbetsförmedlingen Våra förslag: Nuvarande sekretessbrytande bestämmelse i socialtjänstlagen i form av en uppgiftsskyldighet för arbetslös- hetskassorna gentemot socialnämnden i ärende om ekonomiskt bistånd görs tydligare. Sekretessbrytande bestämmelser införs i socialtjänstlagen i form av en uttrycklig uppgiftsskyldighet för CSN, och Arbetsförmedlingen gentemot socialnämnden i ärenden om ekonomiskt bistånd enligt samma lag. CSN och arbetslöshetskassorna skall till socialnämnden lämna de uppgifter om förmån, ersättning eller annat stöd åt enskild som har betydelse i ärende om ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen och ärende om återkrav m.m. av sådant bistånd enligt 9 kap. samma lag. Arbetsförmedlingen skall till socialnämnden lämna de uppgifter om enskild som har betydelse i ärende om ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen och ärende om återkrav m.m. av sådant bistånd enligt 9 kap. samma lag. skall till socialnämnden lämna de uppgifter som är hänförliga till inkomstslaget kapital enligt inkomstskattelagen och uppgifter som avser återbetalning av skatt enligt skatte- betalningslagen, om det har betydelse i ärende om ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen och ärende om återkrav m.m. av sådant bistånd enligt 9 kap. samma lag. Regeringen skall meddela ytterligare föreskrifter om vilka uppgifter som skall lämnas ut. Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder 15.9.1Behov av elektroniska informationsutbyten I avsnitt 15.5.4, 15.6.3, 15.7.3 och 15.8.3 har vi redovisat vilka enskilda uppgifter som bör kunna komma i fråga för ett elektroniskt informationsutbyte mellan socialnämnder och CSN, , arbetslöshetskassor respektive Arbetsförmedlingen. Gemensamt för dessa uppgifter är att de är av sådan betydelse för socialnämnderna i ärenden om ekonomiskt bistånd enligt SoL att det enligt vår mening finns skäl att utvidga möjligheterna till elektroniska informationsutbyten mellan socialnämnder och de nämnda myndigheterna. Vi anser således att de överväganden som vi har redovisat i avsnitt 6 i fråga om behov av utökade möjligheter till elektroniska informationsutbyten äger giltighet även beträffande de nu aktuella fallen. Även i fråga om informations- utbyten mellan socialnämnder och CSN, , arbets- löshetskassor respektive Arbetsförmedlingen saknas, enligt vår bedömning, anledning anta annat än att ett elektroniskt infor- mationsutbyte skulle förebygga och minska felutbetalningar av ekonomiskt bistånd samt bidra till en snabbare och mer effektiv ärendehantering hos socialnämnderna, till bättre beslutsunderlag för socialnämnden och till bättre service åt och ökad förutsebarhet för de som är aktuella för bistånd. 15.9.2Kan de elektroniska informationsutbytena förenas med kraven på skydd mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten? Det är enbart ett fåtal uppgifter som berörs av vart och ett av de informationsutbyten som vi nu överväger mellan socialnämnder och andra myndigheter. I integritetshänseende måste beaktas att de uppgifter som en socialnämnd härigenom skulle ha möjlighet att inhämta elektroniskt från andra myndigheter i ärende om ekonomiskt bistånd sammantaget innebär en tämligen ingående kartläggning av en persons ekonomiska förhållanden. Frågan är därför om dessa informationsutbyten sammantagna går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Vår bedömning är att detta är möjligt. Som vi framhållit i avsnitt 7.2. förutsätter dock detta en författ- ningsreglering som garanterar att endast de uppgifter lämnas ut som socialnämnderna behöver för att kunna fullgöra sina Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder skyldigheter inom verksamheten med ekonomiskt bistånd enligt SoL. Vart och ett av socialnämndernas nu aktuella informations- utbyten med andra myndigheter skall därför, enligt vår mening, bygga på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet för den utlämnande myndigheten, där de uppgifter som omfattas av skyldigheten är preciserade. Vidare skall den behandling av personuppgifter i elektronisk form som respektive informations- utbyte innebär regleras i en författning eller framgå av ändamålsbeskrivningen för behandlingen av personuppgifter i de skilda verksamheterna. Dessutom förutsätts att de uppgifter som omfattas av sekretess hos de utlämnande myndigheterna får ett tillräckligt sekretesskydd även hos socialnämnderna. Ytterligare förutsättningar är att de enskilda dels blir tydligt informerade om informationsutbytena mellan myndigheterna, dels får del av upp- gifter som socialnämnden inhämtar och tillför ärendet innan det enskilda ärendet avgörs, om avgörandet går parten emot (jfr 17 § FL). Mot denna bakgrund bedömer vi att ifrågavarande elektroniska informationsutbyten mellan socialnämnder och CSN, , arbetslöshetskassor respektive Arbetsförmedlingen såväl sett till vart och ett av dessa informationsutbyten som till dessa samman- taget går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. 15.9.3Är en författningsreglerad uppgiftsskyldighet förenlig med socialtjänstlagen? Det finns anledning att ta upp frågan om en utvidgad skyldighet för myndigheterna att lämna uppgifter till socialnämnderna kan anses förenlig med grundtankarna i SoL. SoL bygger på frivillighet och självbestämmande. framhåller mot bakgrund härav att en utredning om ekonomiskt bistånd är frivillig och sker helt på den enskildes eget initiativ. I stöd för rättstillämpningen m.m. anges att en sådan utredning inte kan genomföras om den biståndssökande motsätter sig det. Det är således den enskilde som bestämmer vilka kontakter som skall tas med andra instanser och kontroller som social- nämnden gör av olika uppgifter skall godkännas av den bistånds- sökande (; Ekonomiskt bistånd. SOU 2007:45 Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala ). De kontroller som socialnämnder gör mot andra myndig- heter bygger på samtycke från den enskilde. Om den enskilde inte lämnar samtycke riskerar han eller hon att ansökan om bistånd avslås. I allmänna råd anges att om en enskild trots särskild begäran inte förser nämnden med det underlag som behövs eller motsätter sig att handläggaren tar nödvändiga kontakter, bör nämnden i regel kunna avslå ansökan. diskuterade i sitt betänkande (SOU 2000:97) om den då aktuella informationsöverföringen mellan arbetslöshetskassorna, de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN och länsarbetsnämnderna skulle bygga på samtycke från den enskilde eller på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet (s. 221 f.) Utredningen anförde bl.a. följande: En möjlig lösning för att tillgodose arbetslöshetskassornas informa- tionsbehov är att låta informationsutbytet bygga på samtycke från den enskilde. Sekretess till skydd för enskild kan enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) helt eller delvis efterges av denne om inte annat följer av sekretesslagen. En fördel med ett informationsutbyte grundat på den enskildes samtycke kan, ur integritetssynpunkt, vara att den enskilde kan påverka vilka uppgifter som kan utbytas. Nackdelen med en sådan lösning är att ett informationsutbyte förutsätter den enskildes vilja till medverkan i det enskilda fallet och riskerar att bli ineffektivt. Arbetslöshetskassor, allmänna försäkrings- kassor och myndigheter som får in information som kan användas i ett informationsutbyte skulle behöva inhämta ett samtycke i varje enskilt fall för att ett informationsutbyte skulle kunna komma till stånd. Information skulle då endast kunna utbytas i de ärenden där den sökande samtyckt till detta men inte i andra. Det finns en risk att en sökande där behovet av kontroll är som störst inte lämnar sitt samtycke. Ett samtycke kan alltid återkallas och informationsutbytet skulle därför även vara beroende av att återkallelse inte sker. Ett informationsutbyte grundat på samtycke ställer, såvitt vi kan bedöma, krav på att myndigheter eller andra organ ges möjligheter att avslå en ansökan för det fall samtycke till vissa utredningsåtgärder av någon anledning inte lämnas. Man kan därför ifrågasätta om ett sådant system i egentlig mening kan anses grundat på ett frivilligt samtycke av den enskilde. I vart fall förutsätter en sådan lösning en principiell översyn av om sociala förmåner eller arbetslöshetsersättning kan villkoras på sådant sätt. En sådan översyn ligger dock utanför vårt uppdrag, eftersom vi inte har att utreda under vilka förutsättningar en förmån kan beviljas i respektive regelverk. Enligt vår mening bör informationsöverföringen mellan arbetslös- hetskassorna, de allmänna försäkringskassorna och myndigheterna Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder regleras på det sätt som lagstiftaren valt för informationsöverföringar mellan myndigheter och mellan myndigheter och sådana organ som i sekretesslagens mening jämställs med myndigheter. Det innebär att informationsöverföringen bör bygga på en författningsreglerad upp- giftsskyldighet för och gentemot arbetslöshetskassorna. Vi instämmer i bedömning att ett informationsutbyte som förutsätter den enskildes samtycke i det enskilda fallet riskerar att bli ineffektivt. Myndigheternas möjligheter till ändamålsenliga kontroller av utbetalningar av allmänna medel begränsas härigenom på ett sätt som vi anser kan ifrågasättas. Detta gäller givetvis även för socialnämndernas möjligheter att kontrollera utbetalningar av ekonomiskt bistånd enligt SoL. Detta framstår inte som förenligt med statsmakternas tydliga krav på bättre kontroll av utbetalningarna av ersättningar från trygghetssystemen (se avsnitt 2.5). När det gäller en uppgiftsskyldighet för andra myndigheter gentemot socialnämnder i ärenden om ekonomiskt bistånd måste beaktas att SoL, som nämnts, bygger på frivillighet och självbestämmande. Socialnämndernas arbete skall utgå från detta och bedrivas med respekt för den enskildes vilja och önskemål. Vi ser emellertid inget annat än att denna grundprincip kommer att gälla också om socialnämnderna ges möjlighet att i vissa fall, utan den enskildes direkta samtycke, hämta in uppgifter från andra myn- digheter i ärenden om ekonomiskt bistånd. skall inte vara kravlös och ytterligare en viktig princip i SoL är att varje människa i första hand har ett eget ansvar för sitt liv och för att göra vad han eller hon kan för att försörja sig själv (se exempelvis prop. 1979/80:1 Del A s. 526 och prop. 1996/97:124 s. 62). Den som ansöker om bistånd bör vidare informeras om att social- nämnden kommer att kontrollera de uppgifter som den enskilde lämnar i sin biståndsansökan mot uppgifter från andra myndig- heter. Den enskilde måste dessutom få del av de uppgifter som inhämtats och tillförts ärendet innan detta avgörs, om avgörandet går den enskilde emot. För det fall att den enskilde inte kan acceptera att kontroller görs kan han eller hon välja att inte fullfölja sin ansökan om bistånd. Det förhållandet att ett informations- utbyte bygger på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet hindrar givetvis inte att socialnämnder väljer att inhämta den enskildes samtycke till att uppgifter hämtas in och att kontroll görs mot andra myndigheter. Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder Vi anser dessutom att ett informationsutbyte som grundar sig på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet i praktiken inte innebär några större förändringar jämfört med hur det fungerar . Det kan nämligen, som sagts, ifrågasättas om det samtycke som den enskilde lämnar socialnämnden till att hämta in uppgifter från andra myndigheter i egentlig mening grundar sig på ett frivilligt samtycke. Om samtycke inte lämnas är risken uppenbar att biståndsansökan inte beviljas, eftersom social- nämnden då inte kan utreda den enskildes behov av bistånd. Sammantaget anser vi att en författningsreglerad uppgifts- skyldighet för myndigheter gentemot socialnämnder i ärenden om ekonomiskt bistånd går att förena med SoL:s grundtankar om frivillighet och självbestämmande. Ett informationsutbyte grundat på en sådan skyldighet är vidare en förutsättning för att utbytet skall vara effektivt och ändamålsenligt och således bidra till rationell ärendehantering, bättre service åt enskilda och till att förebygga och motverka felutbetalningar av ekonomiskt bistånd. Vi bedömer därför att även de elektroniska informationsutbyten som vi föreslår, där socialnämnder är mottagare av uppgifter från andra myndigheter, skall bygga på en författningsreglerad uppgiftsskyl- dighet. 15.9.4Har uppgifterna ett tillräckligt sekretesskydd i socialnämndernas verksamhet? Från integritetssynpunkt är det viktigt att uppgifter som omfattas av sekretess hos utlämnande myndighet får ett tillräckligt sekretesskydd även hos mottagande myndighet. Av redovisningen i avsnitt 3 framgår att sekretessen för upp- gifter hos CSN (3.14) och arbetslöshetskassorna (3.9) gäller med ett rakt skaderekvisit. Presumtionen är således för offentlighet. Inom gäller sekretessen i stället med ett omvänt skaderekvisit (3.13). Detta innebär att presumtionen hos social- nämnderna är för sekretess och därmed att uppgifter som lämnas ut till socialnämnder från CSN eller arbetslöshetskassor omfattas av ett starkare sekretesskydd hos mottagaren än hos utlämnaren. Främst av denna anledning anser vi att det även med hänsyn till den personliga integriteten är möjligt att låta uppgifter om arbets- löshetskassornas beslut om avstängning, nedsättning eller från- kännande från rätt till arbetslöshetsersättning ingå i ett elektroniskt Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder informationsutbyte mellan arbetslöshetskassorna och socialnämn- derna. I beskattningsverksamhet gäller absolut sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden (se avsnitt 7.3). Vidare gäller i ärenden om arbetsförmedling sekretess med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att det föreligger en pre- sumtion för sekretess för uppgifterna (3.12). De uppgifter som respektive Arbetsförmedlingen enligt våra förslag skall vara skyldiga att lämna ut till socialnämnder är emellertid ytterst begränsade och får anses vara mindre integritetskänsliga. Vår bedömning är därför att även dessa uppgifter har ett tillräckligt sekretesskydd i socialnämndernas verksamhet. 15.9.5Bestämmelser om uppgiftsskyldighet skall föreskrivas i socialtjänstlagen För att uppgifter som kan omfattas av sekretess – utan sekretess- prövning – skall kunna föras över från CSN, , arbets- löshetskassor och Arbetsförmedlingen till socialnämnder i ärenden om ekonomiskt bistånd enligt SoL måste det införas bestämmelser om uppgiftsskyldighet för dessa myndigheter gentemot social- nämnder. Vår utgångspunkt för en ny reglering är de regelverk som berörs av aktuella informationsutbyten och den systematik som finns där. Två alternativ framstår som möjliga för regleringen. Det ena är att uppgiftsskyldigheten föreskrivs i regelverket för den förmån där mottagaren av informationen (socialnämnderna) har behov av uppgifterna, dvs. I 11 kap. 11 § SoL finns redan en bestämmelse om uppgiftsskyldighet för vissa myndigheter gentemot socialnämnder. Enligt bestämmelsen har således social- nämnden rätt att av eller arbetslöshetskassorna få uppgifter om ekonomisk hjälp som har lämnats till enskilda, som har ärenden hos nämnden. har, enligt paragrafen, vidare rätt att få uppgifter som lämnats till kommunen i ärenden om ekonomisk hjälp enligt lagen (1992:1068) om introduktions- ersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Det andra alternativet för en reglering är att uppgifts- skyldigheten föreskrivs i en författning hänförlig till den utläm- nande myndigheten. I gällande regelverk finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet för arbetslöshetskassorna och