sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — kan vidare konstatera att oaktat att alla spel är problematiska så framstår en del spel bland spelberoende som mer problematiska. bedömning är att de mest problematiska spelen får bedömas vara värdeautomater, kasinospel och interaktiva Inter- netspel (Internet-poker, Internet-bingo och skraplotter på Internet). Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering 5.6Teknisk utveckling och konkurrens Den teknisk utvecklingen har i betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) beskrivits i avsnitt 3.5. Någon större för- ändring i teknikens grunder som nämnt betänkand beskriver före- ligger inte. Sammanfattningsvis har enligt direktiven att ta hänsyn till Internettekniken – antingen om den kommer in via datorn, mobilen eller TV:n. har dock inte tekniken raderat ut nationsgränserna men möjliggör ett flöde över nationsgränserna. 5.6.2Den tekniska utvecklingen och problemen i dagens reglering Spel om pengar på Internet kan sägas stå på fyra ben: 4.en jurisdiktion som möjliggör tillstånd till Internetspel. Internettekniken möjliggör att ett spelbolag kan ha hela sin produkt- portfölj på en webbsida, exempelvis och därmed erbjuda spel på spelbolagets alla produkter. I och med möjligheten att betala över Internet finns betalningslösningar för insatser och vinster. Internetspelet möjliggör att ett spelbolag med ett tillstånd i en stat kan erbjuda spel till andra staters medborgare. Då spel om pengar är en problematisk företeelse i sig som skapar bl.a. spel- beroende får om pengar konsekvensen att spelpolitik som drivs i en stat skapar spelproblematik i en annan stat. Internationell konkurrens föreligger på Internetspel. Det finns ca 2 000 spelsidor på Internet där utländska spelbolag i huvudsak erbjuder vadhållning (hästar, idrott m.m.), poker, kasinospel och bingo. Utländska webbsidor erbjuder även andra spel av mer för- ströelsekaraktär. I kapitel 2 har utredningen bedömt att svenskarna spelar för i vart fall mångmiljardbelopp på utländska spelsidor. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Sammanfattningsvis har den tekniska utvecklingen för den svenska spelregleringen medfört kontrollproblem, dvs. spel på utländska webbsidor utan svensk offentlig kontroll, vilket får till följd att den svenska spelregleringens skyddssyften i denna del inte kan upprätt- hållas. 5.6.3Vad är tillåter inom EU Inom EU har alla medlemsstater regleringar av spel. De nordiska länderna har i huvudsak liknande spelregleringar med bl.a. statsägda företag som bedriver spel på en reglerad marknad där näringslivet i princip inte tillåts. Övriga stater inom EU har i princip som de nordiska länderna en ordning som innebär att spel endast säljs till den egna statens medborgare. Två stater inom EU har en annan princip för spel och det är och . Dessa två stater skiljer sig åt i så måtto att de tillåter näringslivet att bedriva vissa spelformer som de tillåts att sälja över nationsgränserna. tillåter företag att bedriva spel om pengar över Internet med licens och gällande regelverk är (Remote Gaming Regulations 2004). En maltesisk licens tillåter ett on-lineföretag att arbeta på en internationell marknad och erbjuda alla former av spel om pengar, dvs. vadhållning, kasino, poker, totalisatorspel och lotterier. Licenser på ges i fyra klasser. Klass 1 är för företag som säljer kasinospel, slumpspel och andra spel som använder slump- talsgenerator. Klass 2 täcker företag som tillhandahåller vadhållning. Klass 3 gäller företag och marknadsföring och klass 4 gäller företag som tillhandahåller utrustning. Kravet för att få en klass 1 licens är 1.ett aktiebolag registrerat på , 2.att man är lämplig 3.att man har affärsmässig, finansiell och teknisk kompetens att bedriva verksamheten, och 4.att man är solid så att man kan betala ut spelarnas vinster. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering SOU 2008:124 Licenser administrera av den maltesiska myndigheten Authority (LGA). Den maltesiska lagstiftningen tillåter i princip alla spelform på Internet med licens. Sammanfattningsvis framgår att tillåter i princip alla spelformer över Internet. har en ny lagstiftning som trädde i kraft The Gambling Act. Den nya lagstiftning är i huvudsak en ramlagstiftning varvid en ny myndighet bildats, The Gaming Commission. Syftena med lagen är att skydda minderåriga och sårbara grupper, att ha ett öppet och juste spel samt att bekämpa kriminalitet. I den nya lagen möjliggörs tillstånd för Internetspel och dessa tillstånd kan erhållas av näringslivet och lagen innehåller inga nationella begränsningar av var spelet får erbjudas. För att bedriva Internetspel krävs både en operational license, vari krav ställs på den som tillhandahåller spel i och en personal license för personer i vissa ledande ställning i före- taget. Sammanfattningsvis framgår att spelformerna Internet-kasino (inklusive automatspel på nätet), Internet-bingo och vadhållning på sportspel är tillåtet enligt den brittiska lagstiftningen. Enligt direktiven till utredningen ska ett delvis nytt system föreslås som också inbegriper andra aktörer på den svenska spelmarkanden än de befintliga. Av detta följer att frågor om licenser blir aktuell. Licenser för spel om pengar är inte någon enhetlig modell utan kan utformas på flera olika sätt. Licenser kan vara alltifrån ensam- rätt att bedriva vissa spel till att vissa grundläggande regler ges i lagen och att alla som uppfyller dessa kriterier har rätt att bedriva spel, vilket innebär att de företag som får licens får agera i kon- kurrens och den som erbjuder bäst tjänster till kunderna är den som får högst marknadsandel. Licenser kan även ha geografiska Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering begräsningar alltifrån att spel endast är tillåten inom en stat till att spel får säljas utöver statens gränser. Licenser kan således vara ensamrätter, i konkurrens på en nationell marknad eller i konkurrens på en EU-marknad. Licenser kan avse både Internetspel och landbaserade spel. Den stora vattendelaren mellan nuvarande svenska spelreglering med ett begränsat antal aktörer och ett licenssystem är om närings- livet ska få del av en spelmarknad. Skillnaden mellan dagens lotterireglering och ett licenssystem kan enkelt beskrivas i hur de olika modellerna svarar på de grund- läggande frågorna om Vem, som får göra Vad, Hur och Varför på den på den svenska spelmarknaden. Mycket kortfattat besvarar de olika modellerna frågorna enlig följande. Nuvarande svenska spelreglering: Staten, hästsporten och folkrörelserna. Tillstånd med ensamrätter. I enlighet med lotterilagen och förd spelpolitik. En reglerad marknad som tillåter spel byggd på att begränsa spel samt även styra överskottet till allmänna och allmännyttiga ändamål. Konkurrens på EU-nivå: På marknadsmässiga villkor med vissa skyddssyften och tillåtelse att spela över gränserna. EG-rättens allmänna principer om fri rörlighet för tjänster. Näringslivet och nationella aktörer. Licenser för vissa spel. I enlighet med nationell lagstiftning. Mer spel kommer in under nationell reglering. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Av intresse är givetvis också att se hur svenska domstolar och EG- domstolen besvarar frågorna. Regeringsrätten i domen RÅ 2004 ref. 95: Staten, hästsporten och folkrörelserna. Enligt nationell reglering som är i överensstämmelse med EG-rättens krav. Nuvarande svenska spelmarknad. EG-rätten tillåter nationella spelregleringar att välja nivå och metod men ställer också krav på de nationella spelregleringarna. Vem och vad? Stor tolerans för staterna att bestämma nivå och metod för sina spelregleringar. Icke-diskriminerande, motiverat av tvingande hänsyn, syste- matiskt och sammanhållande för att begränsa spelmöjligheter, nöd- vändigt och proportionerligt. Spelets mycket speciella karaktär. En viktig aspekt i ett licenssystem är också tillstånds- och tillsyns- myndighetens roll. Vid licensgivning måste de företag som önskar bedriva spel vara föremål för ett tillstånds- och tillsynsförfarande. 5.8Allmänna överväganden om en framtida spelreglering I avsnitt 5.2 ställde fyra frågor, vilka är behandlade ovan i detta kapitel. Nedan görs en genomgång av svaren på frågorna. Fråga 1 och 2 behandlas tillsammans då svaren på frågorna är avhängiga varandra. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Fråga 1 och 2 Vilka grunder bygger den svenska regleringen på som alltjämt bör tjäna som förebild och vilka krav ställer EG-rätten på en nationell reglering? Den grundlägganden frågan inför ställningstagande om en framtida spelreglering är om grunderna i nuvarande reglering kan tjäna som förebild. Grunderna i nu gällande spelreglering är utförligt behand- lade i avsnitt 5.3. Sammanfattningsvis kan bl.a. följande sägas om grunderna i den svenska spelregleringen. Den svenska spelregler- ingen har som framgått historiskt sett varit en förbudslagstiftning. gällande lotterilag är således en förbudslagstiftning som bygger på principen om att alla lotterier i kräver tillstånd och att alla tillstånd står under statlig kontroll. Lagens övergripande syften är att motverka spelets skadeverkningar och skydda konsumenterna. Vidare är lotterilagen nationellt begränsad och innehåller ett förbud mot främjande av bl.a. utländska spel. Svensk spelpolitik bygger på att endast vissa aktörer (staten, hästsporten och folkrörelserna) får bedriva lotterier och näringslivet är utestängt från lotterimarknaden. Målet för spelpolitiken fastslogs i prop. 2002/03:93 s. 15 enligt följande. Målet bör även fortsättningsvis vara en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskottet från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. förenings- livet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som vara att prioritera sociala skyddshänsyn som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagliga spel beaktas. har i betänkandet 2002/03:KrU8 instämt i regeringens be- dömning av målen för den svenska spelpolitiken (rskr. 2002/03:212). Om grunderna i den svenska spelregleringen alltjämt kan gälla avgörs av vilka krav som EG-rätten ställer på nationella regleringar av lotterier och spel. Frågan om EG-rätten och nationella regler- ingar av spel är utförligt behandlade i kapitel 3. Den bedömning gjort i kapitel 3 är att i sin praxis gett medlemsstaterna ett stort utrymme att bestämma både nivå och metod för sin spelreglering. Kravet är dock att regleringen fyller EG-rättens krav, dvs. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering motiveras med tvingande hänsyn av allmänintresse och säker- ställer förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att inskränkningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksam- heten på ett sammanhängande och systematiskt sätt och nödvändig och proportionerlig. Som anförts i kapitel 3 gör bedömningen att lotterilagen kan anses vara i överensstämmelse med EG-rätten. Sammanfattningsvis framgår då att gör bedöm- ningen att grunderna i den nuvarande spelregleringen kan anses vara i överensstämmelse med EG-rätten och därför alltjämt kan tjäna som förebild i en framtida spelreglering. Av detta följer att en svensk reglering byggd på ensamrätten alltjämt kan anses tillåten enligt EG-rätten. Vilka spel är de mest bekymmersamma ur spelberoendessynpunkt och därför bör läggas i monopolformen? Direktivens nästa fråga var att de mest problematiska spelen ska vara föremål för den striktaste kontrollen. Som nämnts ovan visar genomgången i kapitel 4 dels att alla spel har en farlighetsgrad vad gäller spelberoende och dels att de mest problematiska spelen i dagens reglering är interaktiva spel, värdeautomater, och kasinospel. Dessa spelformerna bör därför enligt direktiven förbehållas de mest reg- lerade formerna. sådana interaktiva spel återfinns i lotterilagen i form av spelformerna Internet-bingo och skraplotter på Internet. Dessa spelformer kan enligt lotterilagen ges med tillstånd både till både och folkrörelserna. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Vad innebär den tekniska utvecklingen och föranleder den eller andra skäl att en ny licensmodell behöver föreslås? Den fjärde frågan gällde om det av tekniska skäl eller andra skäl inte är möjligt att inom alla spelformer strama upp det nuvarande regelverket och i så fall föreslå ett delvis nytt system som också inbegriper andra aktörer än befintliga, med en inriktning på att de sociala skyddsaspekterna genomgående ges hög prioritet. Internettekniken möjliggör att ett spelbolag kan ha hela sin produktportfölj på en webbsida, exempelvis och där- med erbjuda spel på spelbolagets alla produkter. I och med möjlig- heten att betala över Internet finns betalningslösningar för insatser och vinster. Internationell konkurrens föreligger på Internetspel. Det finns ca 2 000 spelsidor på Internet där utländska spelbolag i huvudsak erbjuder vadhållning (hästar, idrott m.m.), poker, kasinospel och bingo. Utländska webbsidor erbjuder även andra spel av mer för- ströelsekaraktär. I kapitel 2 har utredningen bedömt att svenskarna spelar för mångmiljardbelopp på utländska spelsidor. Sammanfattningsvis har den tekniska utvecklingen för den svenska spelregleringen medfört kontrollproblem, dvs. spel på utländska webbsidor utan offentlig kontroll, vilket får till följd att den svenska spelregleringens skyddssyften i denna del inte kan upprätthållas. 5.8.2Allmänna överväganden om en framtida spelreglering Med de ovan gjorda bedömningarna om grunderna i nuvarande spelreglering och EG-rättens krav på en nationell reglering finner dels att det ligger inom det skönsmässiga utrym- met som varje nation har, att bestämma nivå och metod för sin reglering, dels att grunderna i den svenska spelregleringen kan anses vara i överensstämmelse med EG-rättens krav. En framtida spelreglering kan alltjämt bygga på en nationellt reglerad spel- marknad byggd på tillstånd och tillsyn där de sociala skyddssyftena ligger i förgrunden. Fråga uppkommer då om hur en framtida reglering bör möta framför allt det kontrollproblem som gäller i nuvarande reglering, genom att spel på Internet sker utanför den svenska lagens kon- troll. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Att öppna delar av den svenska spelmarknaden för nya aktörer innebär mot bakgrund av regeringens spelpolitik att samma syften med spelregleringen även ska gälla för ett delvis nytt system med nya aktörerna. För att vara i överensstämmelse med spelpolitiken måste då den svenska regleringen av licenser bygga på att det är licenser på en nationell marknad. Med den restriktiva spelpolitik regeringen avser att föra kommer motsvarande restriktioner för spel att behöva gälla både för dagens aktörer och för nya. De stater inom EU som genomfört eller avser att ändra sina lagstiftningar har valt olika vägar för att möta det gränsöver- skridande spelet. har i ny lagstiftning från förbjudit allt Internetspel. har öppnat Internetspel på nationell nivå så att näringslivet kan erhålla tillstånd till spel inom . har infört blockeringar av utländska spel- sidor på Internet. arbetar med en ny spelreglering som bygger på samma grundtankar som den italienska, dvs. att öppna en nationell spelmarknad på Internet för nya aktörer. Att öppna den svenska spelregleringen för nya aktörer kräver att de nya aktörerna kan utöva sina tillstånd utan konkurrens från utlandet. För att detta ska kunna ske krävs att det främjandeförbud som finns i nu gällande lotterilag måste skärpas. Detta kan ske i två avseenden dels genom IP-blockeringar och dels genom förbud för penningtransaktioner av spelinsatser och spelvinster. Ett av syftena med de förslag som nämnts är att de spel som sker på utländska webbsidor bör kanaliseras till de tillståndsgivna aktörerna i . Om främjandeförbudet inte kan skärpas ställer sig Spel- utredningen mycket tveksam till frågan om att öppna upp mark- naden för nya aktörer. Sammanfattningsvis framgår då att gör bedöm- ningen att grunderna i den nuvarande spelregleringen kan anses vara i överensstämmelse med EG-rätten och därför alltjämt kan tjäna som förebild i en framtida spelreglering. Av detta följer att en svensk reglering byggd på ensamrätter alltjämt kan anses tillåten enligt EG-rätten. Vidare gör bedömningen att de mest problem- atiska spelen i dagens reglering är interaktiva spel, värdeautomater, och kasinospel. Mot bakgrund av att de mest problematiska spelen enligt direktiven bör läggas i monopol finner att kasinospel, automatspel om pengar och interaktiva Internetspel bör vara förbehållna . Folkrörelserna bör därför inte längre ha möjlighet att anordna interaktiva Internetspel. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Den tekniska utvecklingen har medfört kontrollproblem, dvs. spel på utländska webbsidor utan offentlig kontroll, vilket får till följd att den svenska spelregleringens skyddssyften i denna del inte kan upprätthållas. 5.8.3Tre alternativ för en framtida reglering Det finns enligt tre olika handlingsalternativ för en framtida spelreglering att välja mellan. 1.Att behålla dagens spelreglering och strama upp denna. 2.Att öppna upp Internetspel för nya aktörer. 3.Att öppna upp en viss spelform för nya aktörer. Nedan görs en genomgång av de olika alternativen. Det första alternativet, att behålla och strama upp dagens spel- reglering, är en möjlighet eftersom inte finner att EG-rätten ställer krav på att marknaden öppnas. Detta alternativ ställer dock kravet att den svenska lotteriregleringen stramas upp. Det andra alternativet är att öppna upp Internetspel för nya aktörer. Den tekniska utvecklingen med Internet innebär att kon- kurrens föreligger på och dessa spel är i huvudsak Internet-kasinon, Internet-poker, Internet-bingo och vadhållning med oddssättning. Beaktas endast den tekniska utvecklingen med Internetspel och därmed frågan om internationell konkurrens kan det övervägas att möta det kontrollproblem som föreligger genom att – såsom och – öppna Internetspelet för nya aktörer. Som framgår av direktiven ska de mest problematiska spelen vara förbehållna de mest kontrollerade formerna. har gjort bedömningen att till de mest problematiska spelen ska hänföras värdeautomater, kasinon och Interaktiva spel på Internet. Att tillåta fler spelformer på Internet för nya aktörer skulle kräva att i vart fall Internet-poker och Internet-bingo släpptes för licenser. Som bedömer direktiven är ett grundkrav för utred- ningen att de mest problematiska spelen ska bli föremål för den mest strikta kontrollen. Därför finner inte stöd i direktiven för att föreslå att Internspelet ska öppnas för licenser. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Dessa ställningstaganden som nu gör är av avgörande betydelse för de fortsatta ställningstagandena för valet av en framtida spelreglering. Med dessa ställningstaganden kommer också förslag till en framtida spelreglering och däri frågan om hur den svenska regleringen ska möta det gränsöverskridande spelet på Inter- net att bli ett annan än sättet som och har valt att hantera frågan. Det tredje alternativet är att öppna en viss spelform för nya aktörer. Med beaktande av direktivens samtliga förutsättningar som ska tas i beaktande vid bedömning av vilka spelformer som bör kunna öppnas för nya aktörer finner att vad- hållning på idrottstävlingar, melodifestival och på Internet är de spelformer som skulle kunna bli föremål för en öppning. Att endast öppna dessa spelformer på Internet är enligt inte aktuellt, eftersom ett sådant förslag är för begränsat för att kunna appellera till nya aktörer. Vad står inför att göra är ett val om hur långt en licensgivning ska kunna gå för att alltjämt fylla de krav på en stram reglering som regeringen förespråkar. Man har då följande frågor att ta ställning till. 1.Ska licensieringen omfatta flera spelformer på Internet. 2.Ska licenser ges till fysisk verksamhet i , exempelvis tillåta licenshavare att öppna spelombud i . Svaret på den första frågan framgår av behandlingen ovan av det andra alternativet och är därmed inte aktuellt. Då Spelutredning har i uppdrag att föreslå en licensgivning som bör vara mer än vadhållning på sportspel över Internet måste frågan ställas om inte licensgivningen ska omfatta även ombudsspel. För att fylla direktivens önskemål måste utredningen se på frågan om att tillåta nya aktörer att etablera spelbutiker i . Övriga spelformer som bör undersökas är vadhållning på idrotts- tävlingar, melodifestival och , vadhållning på hästar, nummerspel, bingo och traditionella lotterier (förhands- dragna och efterhandsdragna). Enligt direktiven ska utgångspunkten vara att folkrörelsernas roll i egenskap av spelanordnare på marknaden i möjligaste mån ska vara oförändrad. Till folkrörelserna får hänföras hästsporten och övriga ideella föreningar för allmännyttiga ändamål. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Inledningsvis ska nämnas att ingen stat inom EU har licenser på traditionella lotterier. Traditionella lotterier förekommer inte på webbsidor från spelbolag från utlandet. Att av tekniska skäl föreslå licenser för lotter och nummerspel är inte aktuellt. Inte heller EG-rätten ställer krav på att lotter och nummerspel ska öppnas upp. Med beaktande av detta och att reger- ingen i direktiven anfört att folkrörelserna så långt som möjligt bör få bedriva sina egna spel finner Spelutredning inte skäl föreligga att förslå licenser för lotterier. har vidare konstaterat att vadhållning på hästsport av samma skäl inte heller bör bli före- mål för licensgivning. Särskilt om vadhållning på sportspel Vadhållning på sportspel är en spelform som erbjuds på utländska webbsidor och hos . Vadhållningen gäller oddsspel som är ett spel mellan spelbolaget och spelaren. – som inom totalisatorspelet – finns inte i denna spelform. Spel- formens konstruktion möjliggör licensgivning. Frågan blir om en del av det fysiska spelet, dvs. ombudsspel, bör övervägas för licensiering. Det är ett spel som inte är föremål för direkt konkurrens. Enligt direktiven till utredningen får förslagen inte leda till att spelet ökar. Med anledning av detta kan endast viss vadhållning bli aktuell att öppna upp för nya aktörer. Annan vadhållning kan inte bli aktuell och detta är då s.k. spelbörser och s.k. spread-betting. Vadhållningen som ser som möjlig för tillstånds- givning är vadhållning med oddssättning och tipsspel. Denna vad- hållning gäller som nämnts spel mellan spelbolaget och spelaren där spelbolaget har en organisation för oddssättning. konstaterar som framgått ovan att målet med den spelpolitik regeringen för är att spelregelringen ska motverka spelberoende och kriminalitet. Att öppna upp delar av den svenska spelmarknaden för nya aktörer och alltjämt ha en nationell marknad för spel innebär att samma syften ska gälla även för de nya aktörerna. Det frågan gäller är därför en omreglering av vissa spelformer. Då det i direktiven till utredningen anges att förslag inte får leda till att spelet expanderar blir följden att nya aktörer ska Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering tillåtas bedriva spel men under samma krav på begränsningar som i övrigt gäller för den svenska spelregleringen. En grundförutsättning för att kunna föreslå ett licenssystem på nationell basis för näringslivet är att de som erhåller licenser är skyddade i det nationella systemet. Att föreslå ett nationellt system där vissa spelformer ska tillåtas öppnas för näringslivet kräver att lagstiftningen så långt det är möjligt garanterar den nationella mark- naden. Att föreslå en nationell licens och möjliggöra för spelbolag från utlandet att med tillstånd från andra stater erbjuda spel över Internet fyller ingen funktion. I det fallet finns inget incita- ment att söka licens i om villkoren för licenser är bättre i någon annan stat. För att kunna föreslå en öppning av den svenska spelregleringen krävs att främjandeförbudet kan skärpas.