sou · GVB3100 · 2008-01-01 00:00:00 — Dessa är emellertid knappast lämpliga som utfärdandeplatser för id-kort. Det är för utredningen osäkert om Posten kommer att utfärda id-kort sedan avvecklats. Det är dessutom knappast troligt att Posten – om bolaget ändå skulle fortsätta att utfärda id-kort – skulle tillämpa andra utfärdanderegler än de som gäller för . Med all sannolikhet skulle alltså situationen även i sådant fall vara densamma som den är , vilket ju är ett av skälen till att denna utredning tillsatts. Det kan för övrigt påpekas att det inte finns något uttryckt krav på Posten att tillhandahålla allmänheten en allmängiltig id- handling. Försöka påverka genom SIS Som tidigare nämnts är statens inflytande över de SIS-märkta id- korten mycket begränsat. Inflytandet inskränker sig till att staten uppdragit åt SIS att utfärda standarder. Dagens system styrs i stället av marknadens aktörer efter deras behov. Det innebär inte bara att det endast finns små möjligheter att åstadkomma förändringar utan även att risken finns att marknaden skulle välja att inte följa dessa förändringar. Det är knappast möjligt att genom att påverka SIS införa förändringar. Dels ansvarar SIS inte för de identi- fieringsregler som är aktuella, dels har staten i och för sig möjlighet att vara med och påverka på samma sätt och med i Utgångspunkter och allmänna överväganden princip samma tyngd som andra branschaktörer. Det är alltså knappast en framkomlig väg att genom det mycket allmänt hållna uppdraget till SIS om att utfärda standarder i försöka styra vissa detaljregler i en viss bransch. Det vore kanske tänkbart att öka statens inflytande genom att lagreglera centrala delar av det befintliga systemet och på så sätt åstadkomma förändringar. En svårighet med en sådan lösning är att det skulle krävas omfattande och detaljerade regler som sannolikt skulle medföra ett stelbent och oflexibelt system. Det skulle förmodligen förutsätta regelbundna utvärderingar av hur reglerna efterlevs och av de förändringsbehov som aktualiseras. Som anförts ovan skulle sådana utvärderingar försvåras av den inskränkning i insynen som följer av bl.a. banksekretessen. Det skulle alltså kunna bli svårt att avgöra om tillämpningen är tillräckligt förutsägbar och rättssäker samt om id-korten är tillräckligt tillgängliga för allmän- heten. Därtill gäller att det i vart fall delvis skulle handla om att bedöma privata aktörers förutsättningar. Bankernas utfärdande av id-kort är underkastade sådana vanliga marknadsregler som t.ex. utbud och efterfrågan och riskerna för att drabbas av skadestånds- anspråk. Ett författningsreglerat system som bygger på det befint- liga, av marknaden skapade, systemet löper alltså stor risk att bli alltför stelt och oflexibelt och skulle inte vara anpassat till mark- nadens förutsättningar. Man skulle visserligen kunna tänka sig att man följer upp en författningsreglering med att utse en tillsynsmyndighet för tillverk- ningen och utfärdandet av id-kort samt att denna myndighet ges rätt att utfärda föreskrifter. En tänkbar myndighet skulle kunna vara . De ovan nämnda problemen kvarstår dock i huvudsak även med en sådan lösning. Dessutom finns det viss risk att man gör intrång på de rättigheter som tillhör DNV i egenskap av certifieringsorgan. Varje instruktion från tillsynsmyn- digheten som inte är förenlig med DNV:s syn på saken inskränker tveklöst de rättigheter som följer av DNV:s avtal med SIS. Därtill bör understrykas vad som sagts ovan, nämligen att det är ett allmänt problem att bygga upp en författningsreglering över ett system som byggts upp utifrån privata aktörers perspektiv och Utgångspunkter och allmänna överväganden behov när författningsregleringen har ett delvis annat syfte än syftet med det nuvarande systemet. Det tycks alltså inte heller vara ett realistiskt alternativ att försöka komma till rätta med problemet genom att författnings- reglera det nuvarande systemet. 6.3.3Införa ett nytt system Förutom de specifika problem som gäller för respektive alternativ som redovisats ovan, gäller för alla de berörda alternativen det övergripande problemet att det befintliga systemet förutsätter att den som vill ha id-kort måste vara inte bara bankkund utan även ha varit kund hos en bank så länge att banken ifråga anser det tillräckligt för att den enskilde ska bli betrodd med id-kort. Det kan knappast vara tillfredsställande ur det statliga perspektivet – om att i princip alla som är folkbokförda i ska omfattas – att endast bankkunder ska ha rätt till ett allmängiltigt id-kort. Inte heller synes det vara en lämplig lösning att påtvinga bankerna ett ansvar för att utfärda id-kort även till personer som inte är kunder i banken. Detta utgör det främsta skälet till att det inte kan anses vara ett fullgod lösning att försöka påverka det befintliga systemet. Snarare är det så att dagens system är en marknadslösning i vilken det finns vissa brister som marknaden inte kommit till rätta med. Sammanfattningsvis är det alltså utredningens uppfattning att det inte är en bra lösning att försöka påverka det befintliga systemet. Om man inför ett nytt system som bygger på att ett annat organ utfärdar id-kort kan alla de problem som behandlats ovan beaktas. Det skulle inte vara nödvändigt att påtvinga bankerna oönskat ansvar och det nya systemet skulle inte tyngas av de hänsyn som måste tas till marknadens behov. Istället finns möjligheten att utforma ett system som är anpassat till just det samhällsbehov som utredningen har till syfte att tillfredsställa. Det är möjligt att välja den utfärdare som har bäst förtroende i samhället och som har mest erfarenhet av både identitetsbedömningar och bevisbedöm- ningar i allmänhet. Med ett nytt system bör det också vara möjligt att utforma det så att systemet uppfyller även högt ställda krav på tillgänglighet, rättssäkerhet och förutsägbarhet. Om man därtill vid avvägningarna av hur det nya systemet bör utformas strävar efter att utnyttja befintlig infrastruktur och kunnande i största möjliga mån, bör det inte behöva föranleda några större merkostnader att Utgångspunkter och allmänna överväganden införa ett nytt system. Ett nytt system kan dessutom bidra till en mer långsiktig lösning på de problem som finns . Ett nytt system skulle i viss mån kunna ses som ett kon- kurrerande system till bankernas utfärdande av id-kort, men det har inte till utredningen framförts några sådana synpunkter. Snarare skulle det sannolikt uppskattas om ett tillförlitligt organ bedömde och garanterade identiteter, inte minst med beaktande av risken för att ådra sig skadeståndsanspråk vid felaktigt utfärdade id- kort. Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att över- tygande skäl talar för att det är ett mindre lämpligt alternativ att försöka förändra det befintliga systemet med SIS-märkta id-kort och att starka skäl istället talar för att ett nytt system med id-kort införs. 6.4En myndighet bör få i uppdrag att ta fram ett nytt id-kort Utredningens bedömning: Problemet för utlänningar att få id- handlingar löses bäst genom att en myndighet ges i uppdrag att ta fram ett nytt allmängiltigt id-kort. I enlighet med vad som anförts i föregående avsnitt anser utred- ningen att staten bör ta sitt ansvar genom att ge någon i uppdrag att ta fram ett nytt id-kort. Syftet med id-kortet ska i första hand vara att en bred allmänhet får tillgång till en allmängiltig id- handling. måste uppfylla de krav på tillförlitlighet som gäller för dagens allmängiltiga id-kort. Vid övervägandena om vem som ska anförtros ansvaret att ta fram och utfärda den nya id-handlingen ska beaktas att avslags- beslut ur rättssäkerhetssynpunkt bör kunna överklagas. I det nuvarande systemet gäller att en banktjänstemans beslut att inte utfärda id-kort inte kan överklagas i egentlig mening. Det finns vissa möjligheter att gå vidare till tjänstemannens överordnade eller en person med den typen av ansvar, men det är då inte fråga om en formell möjlighet till överklagande. Det måste vara mer rättssäkert och förutsägbart med ett system som innehåller en definierad struktur för överklagande med tydliga regler för hur det ska gå till. Utgångspunkter och allmänna överväganden Någon form av återkallelseregler kommer även att vara nöd- vändiga och motsvarande rättssäkerhetsaspekter gör sig gällande även för sådana beslut. I dagens system finns inga regler som medger att en bank får återkalla ett id-kort. Utredningen har inte fördjupat sig i frågan om det ens är praktiskt möjligt att införa sådana regler för banker. Men det bör vara önskvärt att det finns återkallelsemöjligheter i vissa situationer, som exempelvis att centrala personuppgifter som framgår av id-kortet inte längre stämmer. Det måste anses stärka tillförlitligheten i systemet om id- kort återkallas när de i väsentliga delar inte längre överensstämmer med verkligheten. Det är knappast önskvärt att ett id-kort som utvisar t.ex. ett gammalt, numera ändrat personnummer fortfarande ska tillåtas gälla. För att återkallelse inte ska ske på godtyckliga grunder är det nödvändigt med bestämmelser som reglerar hur det ska gå till. Det är viktigt att det kan säkerställas att innehavaren uppfyller förutsättningarna för innehav av det nya id- kortet. För att uppnå detta måste bl.a. ett särskilt register inrättas. Det finns inget motsvarande system för SIS-märkta id-kort. Bankerna har naturligtvis registrerat vilka som fått id-kort utfärdade, men några egentliga kontroller av om de uppgifter som angavs vid utfärdandetillfället fortfarande gäller görs inte. I det nya systemet bör utfärdaren hålla sig uppdaterad med information från i vart fall folkbokföringsregistret. En myndighet kan till skillnad från andra organ få tillgång till sådana uppgifter till självkostnads- pris. Skulle viktiga uppgifter ändras i det registret bör utfärdaren ha en organisation för hur den aktuella personens id-kort återkallas. En förutsättning för detta är att det finns ett register. Det ska också beaktas att det i likhet med vad som gäller för pass och nationella id-kort bör kunna säkerställas att man endast kan ha ett giltigt registrerat id-kort av den nu föreslagna sorten. Det är visserligen möjligt att få flera id-kort genom att både ansöka om ett nationellt id-kort och ett SIS-märkt id-kort, samt – om utredningens förslag genomförs – även ett id-kort för folkbokförda personer. Dessa möjligheter kommer att kvarstå även efter det att det nu föreslagna systemet trätt i kraft. Men det bör i vart fall undvikas att flera id-kort av samma slag finns i cirkulation. Detta är en av förutsättningarna för att det nya systemet ska komma att betraktas som tillräckligt tillförlitligt. Den som tvekar om en persons identitet ska kunna förlita sig på att det i vart fall bara finns ett id-kort av den nu föreslagna sorten. Utgångspunkter och allmänna överväganden Det är alltså viktigt att det införs möjligheter till och regler om överklagande och tydliga regler för återkallande samt att det upprättas ett register. Alla dessa uppgifter är av sådant slag som normalt åligger en myndighet. I vart fall vissa beslut inom dessa områden kommer att utgöra myndighetsutövning. Om ansvaret för utfärdande av det nya id-kortet anförtros en myndighet kommer behovet av överklagandemöjligheter enkelt att kunna tillgodoses. Detsamma gäller för regler om återkallelse och registerhållning. Kravet på tillgänglighet, rättssäkerhet och förutsägbarhet bör därigenom gott och väl kunna tillgodoses. Sammantaget är det utredningens uppfattning att dessa uppgifter är av sådant slag att de bör anförtros en myndighet. 7 Ett nytt id-kort 7.1Polisen ska utfärda det nya id-kortet Utredningens förslag: Det införs ett nytt id-kort i . ges i uppdrag att ta fram det nya id-kortet. Polismyndigheterna ska utfärda det nya id-kortet. Det bör införas ett nytt id-kort i . Utredningen har i avsnitt 6.4 funnit att ansvaret för det nya id-kortet bör anförtros en myndighet. Det finns flera tänkbara lösningar. Ansvaret kan läggas på en befintlig myndighet, men man kan även tänka sig att flera myndigheter delar på ansvaret eller att en ny myndighet inrättas för den nu aktuella uppgiften. Det måste anses mindre lämpligt att flera myndigheter delar på ansvaret för utfärdande av id-kortet. En sådan lösning riskerar att försämra förutsägbarheten i systemet eftersom det kan uppstå skillnader i hur utfärdandebestämmelserna tillämpas inom de olika myndigheterna. Det vore direkt olämpligt om skillnaderna skulle vara sådana att samhällets tilltro för id-kortet varierade beroende på vilken av myndigheterna som utfärdat handlingen, men även mindre skillnader i tillämpningen skulle minska förtroendet för id- kortet. Om flera myndigheter delar på ansvaret vore det nödvändigt att upprätthålla parallella system, bl.a. när det gäller utrustning, utbildad personal och direktåtkomst till folkbokföringsregistret. Det är därvid utredningens bedömning att det kommer att krävas att den som utfärdar id-kortet inte bara har fotostationer med möjligheter att lagra digitala bilder och namn- teckningar utan även utrustning som elektroniskt kan lagra finger- Det skulle därtill vara nödvändigt antingen att föra separata register för varje myndighet, vilket knappast gynnar säker- heten i systemet, eller att utforma ett register som alla utfärdande myndigheter har åtkomst till och ansvar för. Med beaktande av det anförda kan det knappast anses samhällsekonomiskt försvarbart att låta flera myndigheter dela på ansvaret för det nya id-kortet. Det är därför utredningens uppfattning att ansvaret bör ligga på endast en myndighetsorganisation. Därmed torde det inte vara aktuellt att t.ex. låta länsstyrelserna eller kommunerna ansvara för det nya systemet. Utredningen har övervägt vilka andra myndigheter som skulle kunna vara lämpliga att ansvara för det nya id-kortet. verksamhet synes vara relativt avlägsen den verk- samhet som utfärdande av id-kort innebär. Visserligen utfärdar verket körkort som även kan användas som id-handling vilket skulle kunna innebära vissa fördelar, men myndighetens erfarenhet av bevisvärderingsfrågor och identitetsbedömningar torde vara begränsad. Det kan också bli svårhanterat att tillämpa två liknande men inte identiska utfärdandeförfaranden, vilket sannolikt skulle bli fallet eftersom de två olika handlingarna har skilda syften och olika lämplighetsöverväganden därmed gör sig gällande. Det primära syftet med körkortet är att det ska vara en bevishandling för lämpligheten som förare. Därtill ska beaktas att det i ett inter- nationellt perspektiv är ovanligt att körkortet utgör en allmängiltig id-handling och att det i ett längre perspektiv finns en viss risk för att körkortets betydelse som id-handling kan komma att avta. roll som utfärdare av en allmängiltig id-handling skulle i sådant fall bli än mer tveksam. utfärdar inte någon allmängiltig id-handling och saknar den infrastruktur som är nödvändig för verksamheten. Myndigheten sysslar främst med en övervakande verksamhet, vilket synes vara mindre lämpligt att förena med den nu aktuella utförande verksamheten. har dessutom inte någon organisation ute i landet. De myndigheter som enligt utredningens uppfattning i första hand bör övervägas är , och Polisen. Dessa behandlas i avsnitt 7.1.2–7.1.4. Slutligen ska även sägas att det i och för sig är tänkbart att man inrättar en ny myndighet, men med beaktande av att det enligt utredningens uppfattning finns godtagbara befintliga myndigheter som kan åläggas ansvaret för det nya id-kortet, saknas det skäl att föreslå den kostsamma lösningen att inrätta en ny myndighet. är den myndighet som vanligtvis först har anledning att göra en identitetskontroll av en utlänning som kommit till . Det kan vara fråga om en identitetsutredning i ett ärende om uppehållstillstånd, eller en identitetskontroll vid en registrering eller ansökan om uppehållskort enligt reglerna om uppehållsrätt. Identitetsutredningar i asylärenden, där det vanligtvis görs de mest omfattande identitetsutredningarna, genomförs på sju platser i landet. kommer dock inte i direkt kontakt med alla utlänningar i . Verket kommer t.ex. inte i direkt kontakt med de utlänningar som söker uppehållstillstånd vid utlands- myndigheterna., Detsamma gäller de personer som utnyttjar sin uppehållsrätt i landet men som inte anmäler sig till Migrations- verket. Verket har genom sin verksamhet fått en gedigen erfarenhet av identitetsprövning. Detta tillsammans med det faktum att verket utfärdar en handling som i vissa sammanhang kan fungera som en id-handling, det s.k. , talar för som ansvarig myndighet för det nya id-kortet. Å andra sidan har vanligtvis inte den utlänning som genomgår verkets identitetsprövning – i vart fall inte om det är fråga om en asylsökande – blivit folkbokförd ännu och förutsättningarna för att få det nya id-kortet är alltså som regel inte uppfyllda ens när ärendet avslutas hos verket. skulle således vara tvunget att lägga upp ett nytt ärende när utlänningen senare ansöker om id-kort. Detta gäller i än högre grad för den utlänning som beviljats uppehållstillstånd först i migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen. Därtill hör att verket tillämpar andra beviskrav för identifiering än de beviskrav som gäller vid utfärdande av allmängiltiga id-handlingar; se kapitel 3. Även om utfärdar saknar verket erfarenhet av de regler och andra förutsättningar som gäller för utfärdande av allmängiltiga id-handlingar i . Ett annat viktigt skäl som talar mot är att det nya id-kortet enligt utredningens förslag ska kunna utfärdas även till svenska med- borgare, vilket medför att ansvaret för id-kortet framstår som en alltför verksamhetsfrämmande uppgift för . är den myndighet som ansvarar för det centrala systemet med folkbokföring. Verket behandlar i stort sett alla de personuppgifter som är av betydelse för det nya id-kortet. Verket tar dock inte något fotografi av de som folkbokförs och systemet är inte utformat för att kunna behandla fotografier. Till skillnad från vad som gäller för beslut om uppehållstillstånd skulle en ansökan om id-kort kunna komma som en naturlig förlängning av beslut att folkbokföra sökanden. framställer därtill personbevis som visserligen inte är någon id-handling men som är en för identiteten betydelsefull handling eftersom den utvisar bl.a. namn, personnummer, släktskap och bostadsadress. Enligt planerna för framtida organisation kommer det att finnas omkring 70 skattekontor och 82 servicekontor runt om i landet, vid vilka det i och för sig förmodligen skulle kunna vara möjligt att ta emot ansökningar om id-kort. Ett skäl som talar mot är att verket inte har någon större erfarenhet av att fastställa en persons identitet. Enligt 1 § folkbokföringslagen ska fastställa en persons bosätt- ning och registrera vissa personuppgifter. Mer erfarna handläggare kan ha en mycket god förmåga att bedöma identiteten hos en sökande men det är svårt att i landets alla skattekontor som skulle ta emot ansökningarna upprätthålla en sådan hög nivå. Dessutom utgår folkbokföringsverksamhet mer från registre- ringen än från identifieringen. Ska man vara riktigt noga så folkbokförs inte den fysiska person som lämnar in ansökan utan den person vars identitet framgår av inlämnade handlingar och andra registeruppgifter. Den identitetskontroll som sker hos har alltså inte riktigt samma betydelse som den kontroll som sker i samband med en ansökan om id-kort. Verkets identitetskontroll genomförs i första hand för att säkerställa att den person vars identitet framgår av inlämnade handlingar ska bli korrekt registrerad, inte att det är denna rätta fysiska personen som lämnat in ansökan. Ett annat skäl som talar mot är att verket inte utfärdar handlingar som i något sammanhang kan användas som identitetsbevis. Personbeviset, som bl.a. saknar foto- grafi, är visserligen en viktig handling i många sammanhang men kan endast tillsammans med andra handlingar utgöra tillräcklig bevisning för identiteten. Om skulle få ansvaret för att utfärda id-kort skulle det vara nödvändigt att ett system och en organisation för den nya verksamheten byggdes upp från grunden, vilket skulle innebära stora kostnader. Verket skulle behöva införskaffa ny utrustning och genomföra omfattande utbildningsinsatser vid landets samtliga kontor. Det kan därvid påpekas att det visserligen bör vara möjligt att bygga upp ett system som elektroniskt överför det fotografi som tas av . Det förändrar emellertid inte det faktum att ändå skulle vara tvunget att ta ett eget fotografi vid ansökningstillfället och lagra detta i ett register för att upprätthålla en tillräckligt hög säkerhetsnivå. är den centrala förvaltningsmyndigheten för Polisen och den har föreskriftsrätt för polisväsendet. Det finns 21 polismyndigheter i landet. och polismyndig- heterna samverkar i en organisatorisk enhet, som i denna utredning emellanåt benämns Polisen. Polismyndigheterna utfärdar som passmyndighet resehandlingar vilka även accepteras som allmängiltiga id-hand- lingar. Utfärdandet sker på omkring 100 platser runt om i landet, vilket innebär att det finns goda förutsättningar för en bra tillgäng- lighet för allmänheten. Polisen har ett mycket gott anseende och hög trovärdighet hos allmänheten både på grund av att den utfärdar pålitliga id-handlingar samt på grund av att Polisen har en stor erfarenhet av identitetskontroll. Polismyndigheterna bör tillhöra de myndigheter som är skickligast på att avgöra om en person styrkt sin identitet. Det finns knappast någon som skulle tvivla på att Polisen skulle göra ett tillräckligt tillförlitligt arbete. Utfärdande av id-handlingar tillhör inte Polisens egentliga verk- samhetsområde även om det är polismyndigheterna som utfärdar det nationella id-kortet. Identitetsbedömningar är i och för sig ett inte ovanligt inslag i den dagliga verksamheten, bl.a. i sådana kontroller som anges i 9 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716). Enligt utredningens uppfattning är inte ansvaret för att utfärda det nya id- kortet så verksamhetsfrämmande för Polisen att det av det skälet vore otänkbart att ålägga Polisen ansvaret. Därtill skulle Polisens verksamhet med att utfärda pass och nationella id-kort underlättas något om Polisen även förfogade över registret för det nya id-kortet eftersom Polisen då skulle ha en informationskälla som möjliggör förenklingar i identifieringen av sökande. Skulle det råda oklarheter kring en handlings äkthet eller en sökandes identitet är det möjligt att det finns uppgifter av betydelse i registret för det nya id-kortet. Det befintliga systemet med utfärdande av nationella id-kort är effektivt och tillförlitligt. Systemet finns beskrivet i avsnitt 2.4. Dessutom bör det finnas fördelar med att det redan finns ett befintligt system och en befintlig organisation för utfärdande av id- handlingar. Det nya id-kortet kommer visserligen inte att vara en resehandling, men i övrigt är skillnaderna mot det nationella id- kortet knappast så stora att det skulle saknas möjligheter att använda sig av delar av den befintliga strukturen. Snarare bör det vara ett rimligt antagande att det finns stora vinster med att utse Polisen som ansvarigt organ. Det gäller såväl teknisk utrustning och kunnig personal som fungerande rutiner och organisation för att utfärda kompletterande föreskrifter. Svenska medborgare är redan vana vid att vända sig till Polisen för att få handlingar som kan användas som id-handlingar. Det är en fördel om allmänheten på en och samma expedition kan söka, avhämta och få information om id-handlingar. Det bör vara en eftersträvansvärd samhällsservice att den enskilde bara behöver vända sig till en myndighet när det gäller frågor om id-handlingar och identifiering. Dessutom finns det ur säkerhetssynpunkt en särskild fördel med att en annan oberoende myndighet granskar den identifiering som gjorts i tidigare led av och , som båda haft ett något annat syfte med sina identitetskontroller.