sou · GVB373 · 2008-01-01 00:00:00 — xkartlägga och analysera verksamheter med personlig assistans utifrån olika kategorier av anordnare: kommunala, kooperativa, enskilda och de fall då brukarna själva är arbetsgivare för sina personliga assistenter, xöverväga och föreslå hur lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter som bedriver verksamhet med personlig assistans skall utformas, t.ex. när det gäller kostnadskontroll och kvali- tetsfrågor, xanalysera förutsättningarna för att införa ett krav på tillstånd för verksamheter med personlig assistans, xbehandla frågor om regleringen av timbeloppet för den statliga assistansersättningen så att utrymmet för missbruk minskar. Dessa uppdrag rapporterades i delbetänkandet På den assistansberättigades uppdrag. God kvalitet i personlig assistans – ändamålsenlig användning av assistansersättning (SOU 2005:100). Där utgick kommittén från att den enskilde individen har en nyckelroll vid uppföljning och kontroll av personlig assistans. Förslagen syftade till att stärka den assistansberättigades möjlig- heter att utföra denna kontroll och på vissa punkter komplettera dennes insatser med mer strukturella eller oberoende insatser. Kommittén konstaterade att centrala inslag i den enskildes kontroll är möjligheten att ansöka om personlig assistans, möjlig- heten att överklaga beslut om personlig assistans samt möjligheten att fritt välja och byta assistansanordnare. För att den enskilde skall kunna bestämma över assistansen krävs därför kunskap om lagfästa rättigheter, information om vilka anordnare som det går att välja mellan, överblick över skillnader mellan dessa och insikt om hur assistansersättningen används och redovisas hos olika anordnare. Kommitténs förslag gäller dels en tydligare och mer aktiv till- syn, dels ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning. När det gäller tillsynen omfattade förslagen bl.a. dessa punkter: xSamlat statligt ansvar för tillsynen av verksamheter med person- lig assistans, oavsett om kommunen eller staten finansierar assi- stansen eller om den anordnas i eller enskild regi. xTillståndsplikt för enskilda assistansanordnare motsvarande till- ståndsplikten för enskilda verksamheter i övrigt enligt LSS. xEn tydligare normering av kvalitet i personlig assistans som underlag för tillsyn och tillstånd. xÖkad samverkan mellan olika berörda statliga myndigheter i syfte att belysa såväl kvalitets- som arbetsmiljö- och kostnads- frågor. I fråga om uppföljning och kontroll av assistansersättningen före- slog kommittén bl.a. följande: xEn tydlig regel om att assistansersättning endast ska användas till kostnader för personlig assistans. xEn fastställd nivå för hur stor andel av assistansersättningen som minst ska användas till lönekostnader till personliga assistenter. (I delbetänkandet föreslås att gränsen dras vid .) xRedovisning och verifiering av övriga kostnader i vissa angivna kostnadsslag: assistansomkostnader, utbildningsomkostnader, arbetsmiljö- och personalomkostnader, sparad assistansersätt- ning samt administration. xMöjligheter för att återkräva den del av assistansersättningen som anordnaren inte använt till kostnader för personlig assistans och att kunna besluta om att inte betala ut assistansersättning till en viss enskild anordnare. xMotsvarande möjligheter för kommunerna när det gäller den ersättning som dessa lämnar för personlig assistans. Förslagen om uppföljning och kontroll av assistansersättningen utgår i viktiga delar från ett förslag som () tagit fram på uppdrag av regeringen och som denna över- lämnat till kommittén. RFV:s förslag återfinns i rapporten Reglering av kostnader och ekonomisk kontroll av den statliga assistansersättningen – förslag till skärpta regler (RFV Anser 2004:3). 1.3Tilläggsdirektivet – ett steg på vägen mot en samlad lösning Regeringens beredning av förslagen i delbetänkandet har kommit att ta än väntat. En orsak är att den samlade lösning som kommittén ska presen- tera i sin avrapportering när det gäller reglering, huvudmannaskap och administrativa åtgärder i vissa delar kan komma att ändra förut- sättningarna för de tidigare lämnade förslagen. Delbetänkandet överlämnades innan kommittén fick i uppdrag att se över hela LSS och bedöma om bl.a. dagens huvudmannaskap bör ändras. En annan orsak har att göra med förhållandet mellan assistanser- sättning och socialförsäkring. I delbetänkandet lämnade vi ett antal förslag i syfte att upprätta en direkt relation mellan Försäkrings- kassan och assistansanordnarna i fråga om utbetalning, redovisning och återbetalning av assistansersättning. En sådan relation finns inte . Socialförsäkringssystemet förutsätter bara en relation mellan staten och den ersättningsberättigade. Detta blir ännu tydligare om förslaget till en socialförsäkringsbalk genomförs1. De förslag som vi tidigare lämnat skulle kräva en mer ingående analys av förhållandet mellan assistansersättning och socialförsäkring än vi hade möjlighet att göra i vårt tidigare delbetänkande. Det är i denna situation som regeringen beslutat om det senaste tilläggsdirektivet. Tilläggsdirektivet syftar till vissa snabba föränd- ringar när det gäller assistansersättningen i väntan på en samlad lösning, som omfattar förslag om både kvalitet och kostnader. En sådan lösning kan komma att dröja , med tanke på att vårt slutbetänkande lämnas först . I arbetet med tilläggsdirektivet har vi utgått från de bedömningar som var vägledande i det tidigare delbetänkandet. Eftersom regeringen har bett om förslag med en annan Betänkande av Utredningen om samordning av socialförsäkringslagarna (SamSol). och snävare inriktning har det inte i någon större utsträckning varit möjligt att upprepa delar av förslagen i delbetänkandet . Förslagen har dock så långt möjligt utformats som steg på vägen mot en samlad lösning i linje med vad som anges i det tidigare del- betänkandet. Genom kommitténs breda sammansättning har flera viktiga aktörer kunnat påverka arbetet och utformningen av förslagen. Kommitténs sammansättning beskrivs i bilaga 2. Under arbetet har vi också haft särskilda kontakter med bl.a. led- ning, , arbetsgivarorganisationer för enskilda assistans- anordnare och referensgrupper med kommuner, enskilda assistans- anordnare och länskontor inom . I vårt fortsatta arbete kommer vi att uppmärksamma såväl de frågor som tas upp i det senaste tilläggsdirektivet som andra frågor om kvalitet och kostnader i verksamheter med personlig assistans. Vi avser att fullfölja intentionerna i vårt tidigare delbetänkande och presentera ett samlat förslag som är avstämt med de förslag vi i övrigt lämnar om stöd och service. Det gäller bland annat förhållandet mellan assistansersättning och socialförsäkring och assistansanordnarnas uppgifter och ansvar. 1.4Assistansersättning och personlig assistans enbart enligt LSS I vårt tidigare delbetänkande lämnade vi främst förslag om assistansersättningen, som staten själv administrerar. Men vi upp- märksammade också kommunernas möjligheter till kontroll och uppföljning av den ersättning för personlig assistans som dessa lämnar enbart enligt LSS. På några punkter lämnade vi därför för- slag som skulle ge kommunerna samma redskap som Försäkrings- kassan. Bland annat föreslog vi en ny bestämmelse i LSS-förord- ningen, där det framgår att en kommun får kontrollera att ersätt- ning som den betalat ut för personlig assistans använts till de avsedda kostnaderna samt att en kommun får återkräva sådan ersättning som inte använts till kostnader för personlig assistans. De förslag som regeringen efterfrågar i det senaste tilläggs- direktivet avser enbart assistansersättningen. Vi lämnar därför i detta delbetänkande inga ytterligare förslag om kommunernas kontroll av ersättning för personlig assistans. 1.5Assistansberättigade och assistansanordnare – en kommentar om ordval I och LASS-förordningen används olika termer om den som har rätt till assistansersättning, t.ex. den enskilde och den ersätt- ningsberättigade. Båda dessa beteckningar används i detta betänkande. I författningsförslag och författningskommentarer använder vi termen ersättningsberättigad, t.ex. den enskilde och den ersättningsberättigade. För att markera att texterna avser personer som är berättigad till assistansersättning använder vi också termen assistansberättigad i löpande text. Den senare beteckningen används också i det senaste tilläggsdirektivet. Någon term för dem som anordnar personlig assistans för någon annans räkning finns inte i lagar och förordningar. Den mest samlade beskrivningen av dessa olika aktörer finns i 11 § LASS-för- ordningen. Där anges att på begäran av den ersättningsberättigade får besluta att assistansersättningen ska betalas ut till någon annan enskild person, en juridisk person eller en kommun. Denna beskrivning återkommer i flera av våra författ- ningsförslag och i kommentarerna till dessa. I löpande text använder vi dock den vardagligare beteckningen assistansanordnare för denna grupp aktörer. Termen assistansanordnare används i det senaste tilläggsdirektivet. En grupp som det råder en särskild terminologisk osäkerhet om är de assistansberättigade som själva är arbetsgivare för sina personliga assistenter. I 10 § omnämns dessa som enskilda som själva lämnar ersättning till sina personliga assistenter. I det senaste tilläggsdirektivet skriver regeringen om assistansberättigade som själva är arbetsgivare. Den senare benämningen återkommer i våra författningsförslag. I löpande text använder vi även den vanliga kortformen egna arbetsgivare. 2.1Personlig assistans och assistansersättning Med personlig assistans avses enligt 9 a § LSS ett personligt ut- format stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. Detta stödbehov kallas grundläggande behov. Den som har behov av personlig assistans för sina grund- läggande behov har även rätt till personlig assistans för andra per- sonliga behov. Övergripande syften och mål med personlig assistans anges i 5– 6 §§ LSS: 5 § Verksamhet enligt denna lag skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som anges i 1 §. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. 6 § Verksamheten enligt denna lag skall vara av god kvalitet och be- drivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Verksamheten skall vara grundad på respekt för den enskildes självbe- stämmanderätt och integritet. Den enskilde skall i största möjliga ut- sträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. För verksamheten enligt denna lag skall det finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad skall kunna ges. I 7 § LSS anges ytterligare krav på insatser enligt lagen: Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgäng- liga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Enligt förarbetena skall personlig assistans vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade situationer, i regel av mycket per- sonlig karaktär. Avsikten är att personlig assistans också skall ges i andra situationer där den enskilde behöver kvalificerad hjälp och som ingår i det dagliga livet, t.ex. om personen behöver hjälp med att komma ut i samhället, för att studera, delta i daglig verksamhet eller kunna behålla ett arbete (prop. 1992/93:159). Meningen är dock inte att assistansen för den assistansberättigade personen till alla delar skall ersätta insatser enligt socialtjänstlagen, t.ex. hjälp i hemmet. Städning, inköp och liknande uppgifter som inte görs tillsammans med den en- skilde som ett led i det personliga stödet till henne eller honom skall inte tas med i beräkningen av behovet av personlig assistans (prop. 1992/93:159). För att en person skall kunna komma ifråga för bedömningen av rätten till personlig assistans måste personen anses tillhöra person- kretsen i 1 § LSS (jfr 3 § ). Personkretsen avgränsas av para- grafens första två punkter, som är diagnosinriktade, och av den tredje som innehåller ett krav på andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service: Denna lag innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer 1.med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller 3.med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Personlig assistans kunde från början enbart ges tills den enskilde fyllde . Regeringen angav dock att begränsningen skulle upp- hävas så snart det statsfinansiella läget tillät det (prop. 1992/93:159). Detta skedde, åtminstone delvis, . har personer, som före fyllda beviljats per- sonlig assistans enligt LSS eller rätt att behålla assistansen och ersättningen efter att de fyllt . Timantalet för assistansen kan dock inte utökas efter det att assistansberättigade har fyllt . Kommunen och staten är huvudmän för personlig assistans. Kom- munen fattar beslut enligt LSS och staten, genom Försäkrings- kassan, enligt . För personlig assistans som innebär att den assistansberättigade behöver hjälp med de grundläggande behoven i genomsnitt har kommunen hela det ekonomiska ansvaret. Om de grundläggande behoven i genomsnitt överstiger har man rätt till statlig assistans- ersättning enligt . Även vid dessa beslut har kommunen eko- nomiskt ansvar för de . Den ersättning för personlig assistans som betalas ut av Försäk- ringskassan, dvs. den ersättning som brukar benämnas som assi- stansersättning, består av en schablon. Schablonen är på . En assistansberättigad person får sitt stödbehov bedömt i timmar. Det beviljade antalet timmar multipliceras med schablonen. Kommunen kan välja att ersätta personlig assistans som beviljas enligt LSS med den faktiska kostnaden för servicen. Många kom- muner följer dock den statliga schablonen. kan, efter ansökan och om det föreligger sär- skilda skäl, bevilja en assistansberättigad ersättning för personlig assistans med förhöjt timbelopp, högst av den schabloniserade timersättningen (10 § ). Den som beviljas ersättning med förhöjd timersättning är redovisningspliktig för hela ersättningen (7 § förordning (1993:1091) om assistansersätt- ning. 2.1.4Motiv till statens ansvar för assistansersättningen Statens ansvar för assistansersättningen motiveras i förarbeten till LSS och av ekonomiska skäl som kan ha betydelse för den enskildes tillgång till personlig assistans. I sin proposition (prop. 1992/93:159) om stöd och service till vissa funktionshindrade skriver regeringen att ett viktigt syfte med fördelningen mellan stat och kommun är att avlasta enskilda kommuner höga kostnader för personlig assistans. Tilldelning av mer omfattande stöd i form av personlig assistans skall inte vara beroende av kommunalekono- miska prioriteringar. Regeringen konstaterar att kostnaderna för personlig assistans i vissa fall kan uppgå till mycket stora belopp. I vissa kommuner kan det finnas bara några få personer med omfattande behov av personlig assistans medan det i andra kommuner av motsvarande storlek kan finnas flera personer som behöver sådan hjälp. I de senare fallen kan kommunernas ekonomi påverka benägenheten att ge insatsen. Särskilt för små kommuner kan stora problem uppstå om det finns flera personer som har omfattande behov av personlig assistans. 2.2.1Antal personer och timmar fick i genomsnitt cirka 14 200 personer assistanser- sättning. Det är en ökning jämfört med . Det genomsnittliga antalet timmar som beviljades var per person och vecka – en ökning jämfört med året innan. Den genomsnittliga ökningen för hela perioden –2006 har varit när det gäller antalet personer med assistans- ersättning och när det gäller antalet assistans- timmar . Fler män än kvinnor får assistansersättning. var män och kvinnor, en fördelning som i stort sett varit . Denna varierar dock i olika Männen är fler än kvinnorna i de yngre ålders- grupperna medan kvinnorna är fler i de äldre. Likaså beviljas män i genomsnitt fler assistanstimmar än kvinnor. Enligt en genderanalys från är skillnaderna små, i genomsnitt , men varierar . Nya regler för assistansersättningen infördes vilka innebar att en person då kunde behålla assistansersättningen efter fyllda . Denna åldersgrupp är därför den som ökat mest . Även åldersgruppen 60–har ökat kraftigt. Antalet nybeviljade personer i denna grupp har ökat med efter införandet av de nya reglerna. Männen är fler än kvinnorna i de yngre åldersgrupperna, kvinnorna är fler i de äldre. De flesta personer med assistansersättning har funktionshinder i enlighet med personkrets 3, dvs. varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som inte beror på normalt åldrande. ingick av samtliga som beviljats assistansersättning i personkrets 3. Andelen personer i personkrets 1 (personer med utvecklings- störning, autism eller autismliknande tillstånd) var näst störst, . hade funktionshinder enligt person- krets 2 (betydande och bestående begåvningsmässiga funktions- hinder efter hjärnskada i vuxen ålder som orsakats av yttre våld eller kroppslig sjukdom). –2006 har antalet personer ökat i samtliga personkretsar. Procentuellt sett har dock ökningen varit störst i personkrets 2. 2.3.1Olika former för att anordna personlig assistans Den assistansberättigade kan välja mellan att få insatsen genom kommunen eller få ett ekonomiskt bidrag för att själv anställa assistenten eller för att anlita någon annan, oftast ett kooperativ eller annat företag att göra det. En assistansanordnare kan vara en annan fysisk person än den assistansberättigade, juridisk person eller en kommun som har i uppdrag av den assistansberättigade att utföra dennes personliga assistans. Det finns ingen formell relation mellan Försäkrings- kassan och assistansanordnarna. Alla krav och sanktioner från myndighetens sida är riktade mot den ersättningsberättigade. Inte heller finns det några krav på tillstånd, certifiering eller mot- svarande för assistansanordnare. Den som själv anställer sin personliga assistent kallas i 9 a § LSS och 10 § för den som själv lämnar ersättning till sin person- liga assistent. En annan vanlig beteckning för denne är egen arbets- givare. Egna arbetsgivare kan anlita företag för sin bokföring och hantering av assistansersättningen, men har alltid eget arbetsgivar- ansvar för de personliga assistenterna. En assistansberättigad kan anlita flera assistansan- ordnare och även vara arbetsgivare för någon eller några av sina personliga assistenter. 2.3.2De assistansberättigades val av anordnartyp Det finns inte någon helt tillförlitlig statistik över vilka anordnare som de assistansberättigade väljer för att få sin assistans utförd. har uppgifter som kan användas för att se hur stora andelar av de assistansberättigade som anlitar kommun, före- tag eller kooperativ för sin personliga assistans eller själva är arbets- givare för sina personliga assistenter. Enligt dessa uppgifter anlitar av de assistansberättigade kommunen som arbets- givare för sina assistenter. Andelen har minskat . anlitar något företag för att administrera assistansen och anlitar något brukarkooperativ för detta. av dem som beviljats assistansersättning är, enligt uppgifterna, egna arbetsgivare för sina assistenter. Dessa uppgifter hör inte till den statistik som är ålagd att föra och det kan finnas vissa brister i den. Försäkrings- kassan gjorde en kontroll i och på vårt uppdrag som visar att andelen kooperativ tenderar att över- skattas medan företagens andel underskattas. Även kommunernas andel kan vara något överskattad i statistiken. Det finns också en viss osäkerhet om gruppen egna arbetsgivare. Några egna arbetsgivare anlitar ekonomibyråer och liknande för att ta emot och bokföra assistansersättningen. Dessa byråer kan då räknas som assistansanordnare, trots att de inte är arbetsgivare för den assistansberättigades personliga assistenter. Det är möjligt att statistik visar på färre egna arbetsgivare än vad som finns i praktiken. Antalet företag och kooperativ som anordnar personlig assistans har ökat snabbt . Antagligen är det främst företagen som blir fler. var det omkring 330 före- tag och kooperativ som tog emot assistansersättning från Försäk- ringskassan på de assistansberättigades uppdrag. hade antalet ökat med mer än en tredjedel till omkring 450 stycken. Även dessa uppgifter rymmer dock en del osäkerhet. Enskilda assistansanordnare organiseras i huvudsak av tre arbetsgivarorganisationer: KFO, Vårdföretagarna och Kommunala Företagens (). av de enskilda assistansanordnare är medlemmar i dessa organisa- tioner. Vid sidan av arbetsgivarorganisationer finns det också några branschorganisationer. Vårdföretagarna har en särskild branschor- ganisation. Dessutom finns branschorganisationerna Privata Assistansanordnares () och Assistansan- ordnarna. Bredden bland de enskilda assistansanordnare är stor. De minsta administrerar bara assistansen för en assiststansberättigad medan de största anordnar personlig assistans för hundratals assistansberät- tigade. En närmare beskrivning av denna spännvidd finns i vårt tidigare delbetänkande. Där redovisas uppgifter från en kartlägg- ning som kommittén genomförde . I vårt tidigare delbetänkande redovisas också svaren från en enkät bland 900 assistansberättigade som vi genomförde. Resultaten visar att anordnarna ofta skiljer sig åt när det gäller den assistansberättigades valmöjligheter och självbestämmande. Över- lag har assistansberättigade minst att säga till om hos kommunerna. 2.4.1Statens och kommunernas ansvar Ersättning för personlig assistans betalas ut enligt LSS och . Kommunerna ansvarar för LSS och staten, genom Försäkrings- kassan, för . Kommunerna svarar helt för finansieringen av den personliga assistans som beslutas enbart enligt LSS. Dessutom betalar kommunerna alltid de 20 första timmarna av den personliga assistans som beslutas enligt . Kommunerna har också ett basansvar för anordnande av personlig assistans. De betalar bl.a. sjuklöneersättning. Staten ansvarar, genom , för administrationen av assistansersättningen och kostnader för det timantal som över- stiger . Assistansersättningen kan ses som en ekonomisk konstruktion vars huvudsakliga syfte är att skydda och avlasta vissa mindre kommuner mot mycket höga kostnader. Till- gången till personlig assistans för personer med omfattande och varaktiga funktionshinder skall vara garanterad oavsett kommunens ekonomiska möjligheter eller prioriteringar. De samlade kostnaderna för assistansersättningen var . Statens del av kostnaderna uppgick till och kommunernas till . har kostnaden stigit med . har även statens andel av kostnaderna ökat, från till . En viktig anledning till kostnadsökningen är att antalet beviljade timmar med assistansersättning har ökat. Det genom- snittliga antalet timmar för varje assistansberättigad uppgår till omkring . Genomsnitts- kostnaden per person för personlig assistans enligt uppgår Siffran är något högre för män jämfört med kvinnor. har på uppdrag av analyserat assistansersättningens kostnadsutveckling –2005.1 Analysen visar att kostnadsökningen till stor del beror på att antalet personer som får assistansersättning ökat, liksom antalet assistanstimmar .