sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — Bland alla de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen finns alltså en grupp som fram /08 har benämnts centrala förvaltningsmyndigheter eller bara centrala myndigheter. Jag återkommer till begreppet central förvaltningsmyndighet nedan. De statliga förvaltningsmyndigheter som styrs direkt av regeringen kan geografiskt vara placerade på olika orter, t.ex. i huvudstaden, och på andra orter. Det finns också exempel på att en viss del av en myndighet lokaliserats på annat håll än myndighetsledningen och större delen av organisa- tionen. ligger i men har en avdelning placerad i . Med underställd myndighet avses här att något av kriterierna på en myndighet direkt under regeringen inte är uppfyllt. De myndig- heter som inte styrs direkt av regeringen i alla avseenden har ett uppdrag som omfattar en avgränsad del av landet; de är regionala eller lokala myndigheter. Den dominerande tendensen för myndigheters strukturering är att de självständiga regionala och lokala myndigheterna inom en myndighetsorganisation att myndigheten centraliserats i en nationell organisation. Man behåller alltså en central myndig- het som sedan kan ha olika utformade lokala och regionala enheter inom myndigheten. Den nya myndigheten ersatte inte bara det tidigare ämbetsverket utan fungerar som en heltäckande nationell myndighet med ett antal lokala kontor. På samma sätt fungerar . Det har talats om att man bildat enmyndigheter, ett begrepp som inte bör användas i för- fattningstext men som beskriver den nämnda utvecklingen. Att organisera det statliga åtagandet Även förändras nu på motsvarande sätt. AMS var tidigare s.k. chefsmyndighet över länsarbetsnämnderna, vars chefer trots detta utsågs av regeringen. ändras denna organisation och en ny nationell myndighet, Arbetsförmedlingen, med lokala kontor skapas.7 Enligt instruktionen bestämmer myndig- heten själv sin organisation men ska ha ett huvudkontor och en central enhet för omprövning av beslut. Därutöver ska det inom myndigheten inrättas ett nationellt partsråd, lett av generaldirektören, med företrädare för arbetsmarknadens parter. är en (tidigare benämnd central) förvalt- ningsmyndighet direkt under regeringen. Riksåklagaren () och vice RÅ utses av regeringen. Det är ett enrådighetsverk med en rådgivande nämnd. Inom ska det finnas ett antal åklagarkammare, vars ledningar utses av RÅ. Instruktionen gäller som också står för budgetbeslut och årsredovisning. Det är alltså en (tidigare central) myndighet utan regionala och lokala myndigheter under sig. Denna utveckling har har varit en dominerande tendens, som innebär att de formellt självständiga lokala och regionala myndigheterna i en myndighetsorganisation försvinner. En annan modell har använts för de nya vattenmyndigheterna. Enligt länsstyrelseinstruktionen (2007:825) skall fem länsstyrelser vara vattenmyndigheter för de vattendistrikt som indelats i. Uppgiften är att svara för förvaltningen av kvaliteten på vatten- miljön. Myndigheten styrs av en särskild vattendelegation vars ordförande är landshövdingen. Övriga ledamöter utses av regeringen. är alltså direkt underställd regeringen i den meningen att den utses av regeringen och att instruktioner för verksamheten utfärdas av regeringen. Den får däremot inte sin budget direkt från regeringen och det är respektive länsstyrelse som fast- ställer en särskild arbetsordning för vattenmyndigheten. I en för- ordning om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (2004:660) stadgas att myndigheten är en del av utpekad länsstyrelse. För varje vattendistrikt som utpekas skall respektive länsstyrelse vara vattenmyndighet. får alltså anses vara en del av . är ett exempel på en myndighetsstruktur av annat slag. Polisen består av () som är central förvaltningsmyndighet inom polisen, och 21 polismyndigheter. 7 Se F (2007:1030) med instruktioner för Arbetsförmedlingen. Att organisera det statliga åtagandet RPS är enligt instruktionen chefsmyndighet för Statens kriminal- tekniska laboratorium (SKL). Rikspolischefen, liksom rikskriminal- chefen och säkerhetspolischefen, polismyndigheterna och SKL utses av regeringen. Säkerhetspolisen är en självständig myndighet direkt under regeringen i den mening som jag angivit men är i viss mån anknuten till RPS. däremot får sägas ingå i RPS. RPS leds av rikspolischefen men har också en styrelse som utses av regeringen. Generaldirektören för Säkerhetspolisen och chefen för ingår i ledningen. RPS har inte fått en helt ny instruktion som andra myndigheter utan i stället har det gjorts ett antal ändringar i instruktionen, som framför allt går ut på att göra undantag från myndighetsförordningen. Bestämmelserna där om myndighetsledning och om delegering ska inte tillämpas.8 Genom ändringarna har RPS fått behålla en styrelse med begränsat ansvar. Varje län är ett polisdistrikt som leds av en självständig myndighet, polismyndigheten, där en polisstyrelse utgör den högsta myndighets- ledningen. Den dagliga ledningen utövas av länspolismästaren som utses av regeringen och är ledamot men inte ordförande i styrelsen. Polismyndigheterna är självständiga myndigheter under regeringen, men de får sina anslag genom RPS som också ansvarar för års- redovisningen gentemot regeringen. Polisförordningen innehåller bestämmelser om hur polisen skall vara organiserad regionalt och lokalt. Polismyndigheterna är alltså regionala statliga myndigheter som i vissa avseenden är underställda , men denna är inte i alla avseenden någon chefsmyndighet. Lantmäteriet är en central förvaltningsmyndighet och chefs- myndighet för lantmäterimyndigheterna som är regionala. Dessa är inte direkt underställda regeringen, eftersom verket utser cheferna och handhar budget och årsredovisning för hela lantmäteriet. En instruktion finns för verket, som leds av generaldirektören men också har en styrelse utsedd av regeringen. Kriminalvården (KV) är en myndighet som leds av general- direktören och har ett insynsråd. Det finns sex regioner under KV, som är också chefsmyndighet i administrativt hänseende för över- vakningsnämnderna och kriminalvårdsnämnderna. Dessa regleras i 37 kap. Dessa exemplifieringar leder till följande frågor: Att organisera det statliga åtagandet Vad står begreppet central förvaltningsmyndighet för? Vad är en chefsmyndighet? Vad innebär det förvaltningsrättsligt att man skapar enmyndigheter som innehåller särskilda beslutsorgan? Alla förvaltningsmyndigheter under regeringen är alltså inte som ovan framgått betecknade som centrala förvaltningsmyndigheter eller centrala myndigheter. Det finns inte heller i någon författnings- text definitioner av vad som avses med nämnda begrepp. Central kan tänkas avse att vi har att göra med en myndighet som har uppgifter utan en geografisk avgränsning till någon del av landet, t.ex. , som man då skulle kunna beteckna som central myndighet på skolområdet. Uttrycket centralt ämbetsverk används i regeringsformen och kan sägas ha stått för stora myndigheter vars verksamhetsområden omfattar hela riket och som inte har affärs- verksformen. Men beteckningen central kan också syfta på att det finns en lokal eller regional myndighetsorganisation under myndig- heten. är t.ex. i den meningen central förvaltnings- myndighet för polisen. Vissa myndigheter som betecknas som cen- trala har ingen underställd statlig myndighetsorganisation, medan en del myndigheter som har hela landet som verksamhetsområde ändå inte kallas centrala. Vidare finns egendomligheten med t.ex. som kallas central myndighet. HSV är bevisligen en förvaltningsmyndighet under regeringen och det är svårt att finna någon mening i att använda en annan benämning. I vilka avseenden har då detta begrepp central förvaltnings- myndighet någon rättslig betydelse? Betänkandet Från verks- förordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) redovisar ett sådant exempel. Det har att göra med myndigheters behörighet att själva föra talan i vissa mål om skadestånd mot staten. JK har till uppgift att föra talan när det gäller beslutsskador. Däremot ska centrala förvaltningsmyndigheter själva handlägga ärenden om sak- skador med ett undantag för personskador, som normalt handläggs av Kammarkollegiet. Vid tillämpningen har JK utgått från vad som står i en myndighets instruktion (se närmare SOU 2004:23 s. 64). Om det inte finns en särskilt utpekad central förvaltnings- myndighet, handlägger JK ärendet. Det finns även ett antal andra exempel på författningsbestämmelser som använder termen. Förslaget i betänkandet går ut på att det i en myndighets instruktion ska Att organisera det statliga åtagandet anges om den är central förvaltningsmyndighet eller inte och att andra myndighetsbegrepp inte bör användas i instruktionerna. I den nya myndighetsförordningen stadgas att denna gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Begreppet central för- valtningsmyndighet används alltså inte i myndighetsförordningen, och de nya instruktioner som utfärdats innehåller ingen uppgift om huruvida det är fråga om en central myndighet. Min genomgång visar dock att det finns exempel på att beteckningen central förvaltningsmyndighet lever kvar. Begreppet har ingen klar definition och det förefaller därför lämpligt att man i samband med genomgång av olika myndigheter och författningar tar bort detta begrepp även i andra författningar. har det dock inte gjorts någon allmän genomgång av de författningar där begreppet används, vid sidan av instruktionerna, och det påtalade problemet för JK att avgöra när ärende ska handläggas av berörd myndighet kvarstår. har man ofta indelat de centrala förvaltningsmyndig- heterna i centrala ämbetsverk, affärsverk och övriga (ofta ganska små) myndigheter med ett antal olika beteckningar. före- faller terminologin inte i alla avseenden användbar. Det finns såvitt jag kunnat finna ingen egentlig definition av begreppet centralt ämbetsverk, som skiljer detta från förvaltningsmyndighet under regeringen. I ett avseende måste man dock skilja mellan myndigheter under regeringen och myndigheter under regeringen. För den förstnämnda kategorin gäller enligt RF 11:9 att tjänster (numera anställningar) tillsätts av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. För den grupp som lyder under regeringen gäller dessutom att dess chef och styrelseleda- möter måste vara svensk medborgare. Enligt grundlagskommentaren bör alla myndigheter som har en instruktion utfärdad av regeringen omfattas av den här bestämmelsen och alltså anses lyda under regeringen. Det gäller t.ex. för de statliga kommittéerna.9 För att systematisera myndighetsorganisationen något skulle man kunna skilja mellan nationella och regionala statliga myndigheter. I den förra gruppen skulle man rent upplysningsvis även i fort- sättningen kunna tala om centrala förvaltningsmyndigheter i den mån det är fråga om den nationella myndigheten i en myndighets- organisation med självständiga myndigheter på lokal och/eller regional nivå. Det är meningslöst att tala om en central myndighet om det 9 Grundlagarna, s. 505. Att organisera det statliga åtagandet inte finns andra myndigheter inom samma område som inte är centrala. RPS är t.ex. (än så länge) en central förvaltningsmyndighet i denna mening, medan polismyndigheterna är regionala statliga för- valtningsmyndigheter under RPS. I instruktionen för myndigheten bör det i så fall stå att den är en central förvaltningsmyndighet direkt under regeringen. Med att använda det uttryckssättet betonar man att det statliga uppdraget i detta fall fullgörs genom flera myndigheter på olika nivåer. För de myndigheter som har ett regionalt avgränsat uppdrag men ingen central myndighet över sig, som länsstyrelserna, bör anges att det är regionala myndigheter direkt under regeringen. De myndigheter som lyder under regeringen utan att ha en myndighetsorganisation under sig eller ett regionalt begränsat ansvar, skulle kunna kallas nationella myndigheter, t.ex. och universitet och högskolor, till skillnad mot de statliga regionala myndigheterna, som länsstyrelserna. Just nu är tendensen att inrätta myndigheter med intern regional och lokal organisation men utan självständiga lokala och regionala myndigheter dominerande. Uttrycket enmyndighet är inte särskilt klargörande och bör inte användas i officiella dokument. För de enskilda som ska förstå organisationen är det ju inte så intressant att en myndighet har haft en lokal och regional myndighets- organisation och övergått till en ny modell. Central förvaltningsmyndighet direkt under regeringen: Riks- polisstyrelsen, . Regional förvaltningsmyndighet direkt under regeringen: läns- styrelsen Regional förvaltningsmyndighet under myndigheten (t.ex. lantmäterimyndigheterna under ). Nationell förvaltningsmyndighet direkt under regeringen: uni- versitet och högskolor, , , , , , , , m.fl. Detta är dock inte ett förslag om beteckningar som borde återfinnas i författningstext utan avser endast beskrivande texter i informationssammanhang. I myndighetsinstruktionerna borde för tydlighetens skull anges att det är fråga om en statlig förvaltnings- myndighet och inget annat. Om det är så att begreppet central förvaltningsmyndighet rensas bort inte bara i instruktionerna utan också i övriga författningar uppnår man att särbestämmelser för en viss myndighet får övervägas särskilt och det blir tydligare vilka myndigheter som omfattas av en viss reglering. Att organisera det statliga åtagandet Slutligen kan jag konstatera att benämningen centralt ämbetsverk som återfinns i regeringsformen inte längre har någon entydig innebörd och det vore lämpligt om såg över formuleringarna i RF 11:6. I den nya förordningen (2007:755) om det allmänna myndighets- registret uppdras åt SCB att föra ett register över statliga myndig- heter. Registret ska innehålla uppgifter om dels domstolar, dels affärsverk och övriga förvaltningsmyndigheter, inklusive myndig- heterna som ingår i utrikesrepresentationen. De statliga tillfälliga kommittémyndigheterna ingår inte. De myndigheter som anges betecknas som myndighet under regeringen. I den nya myndighetsförordningen beskrivs tre olika lednings- former: enrådighetsmyndigheter, styrelsemyndigheter och nämnd- myndigheter. Förordningen öppnar dock för att det kan finnas bestämmelser i lag eller förordning som avviker från myndighets- förordningens bestämmelser och som då tar över. Både och regeringen har alltså möjlighet att föreskriva om andra lednings- former. inriktas arbetet i på att anpassa myndigheternas instruktioner till de nya bestämmelserna om ledningsform. Det verkar ha inneburit att många myndig- heter som haft styrelser med s.k. begränsat ansvar övergår till enrådig- hetsformen med ett insynsråd som utses av regeringen och där myndighetschefen är ordförande. För nämndmyndigheterna gäller att man måste skilja på sådana som endast har benämningen nämnd men en annan ledningsform (de behandlas nedan) och sådana som har ledningsformen nämnd. I betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning konstateras att nämndmyndigheterna i vid mening är en oenhetlig kategori men att det utmärkande är att det är fråga om begränsade arbetsuppgifter, små organisationer och en kollektiv beslutsform. Utredningen föreslog att nämndformen skulle användas endast i undantagsfall, då arbetsuppgiften inte var lämplig att handha inom en annan organisation och inte heller enrådighetsmodellen var lämplig. I den nya myndighetsförordningen anges att en nämnd- myndighet leds av nämnden i dess helhet och att den är beslutsför när ordföranden och minst hälften av övriga ledamöter är närvarande. Det kan finnas en kanslichef, som leds av nämnden. Om regeringen har bestämt att en annan myndighet ska sköta lokaler och admi- Att organisera det statliga åtagandet nistration eller handläggande uppgifter åt nämndmyndigheten så ska myndigheterna lösa dessa frågor i en särskild överenskommelse. Det finns alltså inte någon särskild myndighetschef utan det sker en kollektiv ledning även av löpande verksamhet eller av en kanslichef efter delegation från nämnden. Anledningen att man inrättar nämndmyndigheter har angivits vara behovet av en kollektiv beslutsform men också att det rör sig om begränsade arbetsuppgifter och inga eller i vart fall ett begränsat antal anställda. Nämndledamöterna har ingen anställning utan ett uppdrag från regeringen och det är ofta fråga om hantering av en speciell typ av ärenden. Vissa nämnder är vanliga förvaltningsmyndigheter som . Andra har domstolsliknande uppgifter som olika överklagandenämnder, vars beslut inte i sin tur kan överklagas hos domstol. I vissa fall likställs dessa nämnder med domstolar, vilket gör att förpliktelser att erbjuda rättssäkerhetsgarantier enligt europarättsliga krav kan upprätthållas. Frågan har behandlats av pekar på att det bland annat för , som då artikeln skrevs skulle hantera överklaganden av beslut rörande statliga anställningar, var det ovisst om nämnden skulle godtas som domstol. Enligt instruktion (2007:635) har den nya nämndmyndigheten ansvaret för att behandla överklaganden som rör statlig anställning. I anställningsförordningens 21 § hänvisas till den nya nämnden som skall ha högst sju ledamöter. Ord- föranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Tanken är att en nämnd med denna sammansättning ska godtas som en domstol enligt precis som överklagande- . Man kan överväga att lägga över dessa nämnduppgifter på den befintliga domstolsorganisationen. Det kräver dock viss special- reglering i den mån man vill försäkra sig om en särskild samman- sättning av beslutsfattare, särskilda förfaranderegler, kanske förturs- behandling av ärendena, och om man vill undvika de generella reglerna för process och fullföljdsmöjligheter som gäller för domstolarna. I en del andra fall, då det rör sig om väldigt sällan förekommande ärendetyper, kan nämndledningsformen i kombination med kansli- stöd från en värdmyndighet vara lämplig. De nämnder som har ett stort antal ärenden som kräver löpande handläggning skulle kunna förvandlas till styrelsemyndigheter, men det är svårt att se att nämnd- 10 Förvaltningsrättslig 2007:3, s. 253 ff. Att organisera det statliga åtagandet ledningsformen i dessa fall har stora nackdelar. Den sammanhänger med att beslutsfattandet av ledamöterna i en väl avgränsad ärende- grupp utgör den huvudsakliga verksamheten. skulle alltså i största utsträckning få ägna sig åt att styra sig själv i dessa verksamheter. Nya nämndmyndigheter tillkommer också. Regeringen har i en proposition om hemliga tvångsmedel föreslagit inrättandet av en ny nämndmyndighet, , som ska bestå av en grupp ledamöter utsedda av regeringen och med erfarna jurister som ordförande och vice ordf. En annan grupp nämndmyndigheter som tillkommit är de regionala etikprövningsnämnderna och den centrala ansökningar om tillstånd till vissa forskningsprojekt m.m. Nämndens ledamöter utses av regeringen och de regionala nämnderna har kansliresurser vid sex utpekade universitet. Den centrala etikprövningsmyndigheten har kansliresurser hos . Ett litet speciellt fall är , som man kunde ha tänkt sig skulle ha fått en nämndledningsform. Det är fråga om väl avgränsade ärenden, ett begränsat antal anställda och en verksamhet som bygger på de kollektiva besluten. I stället har man valt enrådig- hetsmyndigheten. I instruktionen (2007:760) utpekas kanslichefen som myndighetschef, vars uppgift är att sköta administrativa och handläggande uppgifter åt ett särskilt råd som ska finnas vid myndigheten. Hela verksamheten består av detta råds uppgifter att följa upp finanspolitikens grundläggande mål och göra oberoende bedömningar av den ekonomiska utvecklingen. Rådets ledamöter utses av regeringen. Rådets årliga rapport ska överlämnas till myndigheten som utan dröjsmål ska lämna den med eget yttrande till regeringen. Skälet till den särskilda konstruktionen är troligen att man har velat ha utländska ledamöter i rådet. De lokala säkerhetsnämnderna vid kärntekniska anläggningar (instr. 2007:1054) har också väl avgränsade uppgifter och en majoritet av nämndledamöterna utses efter förslag av nära berörda kommuner. Det finns ett stort antal nämndmyndigheter och det finns förmodligen också ett antal som nämnd betecknade myndigheter som inte har nämndledningsformen (se nedan). När nu myndighets- förordningen uttryckligen reglerar denna ledningsform är det svårt att se stora fördelar med ett avskaffande av de verkliga nämnd- myndigheterna. Det är en ledningsform som kan fungera väl för en myndighet med relativt begränsade uppgifter i de fall verksam- Att organisera det statliga åtagandet heten anses behöva en särskild sammansättning av det beslutande organet, som också förutsätts kunna handlägga alla viktiga frågor kollektivt. Att i stället använda styrelseformen är i en del fall säkert möjligt, även om den är avpassad för myndigheter med mer omfattande och heterogena uppgifter. En annan lösning, som före- slogs i betänkandet, är att göra en enrådighetsmyndighet med ett särskilt beslutsorgan som . Ytterligare en möj- lighet är att organisera verksamheten i ett beslutsorgan inom en befintlig myndighet. Denna lösning diskuteras i följande avsnitt. 5Särskilda beslutsorgan inom en myndighet Inom myndighetsorganisationerna återkommer några särskilda organisatoriska begrepp: myndighet i myndigheten, värdmyndighet, beslutsorgan inom myndigheten. Här kommer beslutsorgan inom myndigheten att behandlas särskilt. De andra begreppen används inte i författningstext. har det blivit allt vanligare att det inrättas särskilda organ inom en myndighet som får ansvar för att fatta beslut eller ge råd i vissa frågor. Myndigheterna har ju ofta stora möjligheter att delegera både beslutanderätt och beredande samt rådgivande uppgifter till personer eller grupper av personer inom myndigheten, och det finns ofta tydliga regler för hur dessa situationer ska bedömas. När motsvarande åtgärd sker genom regeringsbeslut som föreskriver en viss organisation inom myndigheten blir effekterna annorlunda. Frågor som kan tänkas påverkas gäller ansvar för besluten, resurs- fördelning inom myndigheten, formell hantering av ärenden och dokument i förhållande till huvudmyndigheten och eventuell förekomst av jäv. Detta är dock inget helt nytt fenomen. Jag har tidigare nämnt personalansvarsnämnderna. En typ av rådgivande organ som var särskilt lagreglerad var de s.k. tjänsteförslagsnämnderna som inom universiteten bedömde sakkunnigutlåtanden om sökande till pro- fessurer. Att denna typ av organ fått en ökad spridning kan ha att göra med tendensen att skapa större sammanhängande myndigheter med omfattande och breda uppgifter. Men det kan även finnas andra bevekelsegrunder. Om man driver linjen att antalet myndig- heter bör hållas nere och att det är ett mål i sig att minska det nominella antalet, kan man lätt hamna i den situationen att man föredrar att föra in små myndigheter i en större eller att skapa ett Att organisera det statliga åtagandet särskilt beslutsorgan inom en myndighet i stället för att skapa en särskilt, ny myndighet när ett behov uppstår. Ett annat motiv är att eller regeringen har ett behov att styra genom att skapa en särskild intern organisationsstruktur för myndigheter som i andra avseenden har viss frihet att utforma den interna organisationen. I högskolelagen 2:5a § finns ett omtalat exempel med det s.k. särskilda organet för lärarutbildning och anknytande forskning, som avviker från den ordinarie fakultets- nämndsorganisationen, för vilken högskolorna själva bestämmer indelningen. Det kan finnas flera anledningar att inrätta särskilda organ. En är att regeringen speciellt vill markera att ett visst område ska ägnas intresse och prioriteras inom myndighetsverksamheten. En annan kan vara att man vill försäkra sig om att myndigheten tar till vara möjligheten att knyta till sig personer som företräder organisationer, andra myndigheter, medborgarperspektivet eller särskilda intressen, antingen för att bredda eller fördjupa kompe- eller för att möjliggöra samråd och förankring.