sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — Det faktum att bedriver viss verksamhet utanför det svenska territoriet komplicerar visserligen lagstiftningsfrågan, men får inte heller undanskymma att verksamheten till mycket stor del bedrivs i och i viss utsträckning i den ekonomiska zonen. Vidare kan de olika geografiska förutsättningarna i landet inte rimligen hanteras så att gränsen för verksamhetsområde dras på olika sätt i skilda delar av landet. Skälen för att ha en så enhetlig geografisk avgränsning som möjligt väger alltså enligt vår mening betydligt tyngre än skälen emot. Lagens geografiska tillämpningsområde bör liksom knyta an till den sakliga verksamheten och de särskilda kunskaper som har angående sjörelaterade företeelser. Eftersom är den enda civila myndigheten med kapacitet att bedriva sjöövervakning längs hela den svenska kuststräckan, och genom bl.a. flygverksamheten har kapacitet att övervaka stora geografiska områden både i och utanför svenskt sjöterritorium, är det också naturligt att avgränsa det geografiska området så att myndighetens resurser kan utnyttjas till fullo, utan att det uppstår fler tveksamheter än vad de geografiska förhållandena i sig föran- leder. Innan vi går över till frågan om hur den geografiska avgräns- ningen bör utformas vill vi, som vi delvis också har varit inne på, framhålla att en ny lagstiftning inte löser alla problem. Även om målsättningen är att skapa en så enhetlig reglering av det geografiska verksamhetsområdet som möjligt, torde det inte vara möjligt att åstadkomma en i alla lägen precis och invändningsfri reglering. Vidare sätter den folkrättsliga regleringen och internatio- nella överenskommelser absoluta gränser i vissa situationer. Det går alltså inte att komma ifrån att det även måste finnas inte bara en, utan flera geografiska avgränsningar av Kustbevak- ningens verksamhet. Även med en mer enhetlig geografisk avgräns- ning går det hur som helst inte att undvika att det i ett enskilt fall kan uppstå tillämpningssvårigheter, eftersom det uppkommer vissa gråzoner mellan olika vattenområden och mellan vatten och land. Ett vardagligt exempel på det är att det kan vara svårt att avgöra var en älv, som mynnar ut i havet, kan anses utgöra kustvatten. Ett annat sådant exempel, som knappast kan lösas genom en författnings- regel, är var gränsen mellan och dess tillrinningsflöden går. En särskild fråga är vidare att ett ingripande till sjöss kan kräva kompletterande åtgärder när man kommer i land och därför kan slutföras först på land. Vi återkommer till denna och övriga frågor i det följande. 16.4Den nya lagens geografiska tillämpningsområde Ett av de viktigaste syftena med en ny reglering är att skapa så tydliga gränser som möjligt för verksamhet. som den nya regleringen ska vara tydlig, måste den också kunna uppfylla kravet på flexibilitet inför framtida författnings- ändringar och nya internationella åtaganden. Den ökade internatio- naliseringen påverkar på samma sätt som de flesta andra myndigheter, men det bör framhållas att det särskilt inom områdena brottsbekämpning och kontroll av migration ständigt utvecklas nya former av gränsöverskridande samarbeten. därför inte osannolikt att , bl.a. till följd av internationella åtaganden, kan komma att påföras nya uppgifter. Det är vidare ett känt faktum att det finns en möjlighet att med stöd av havsrättskonventionen inrättar en angrän- sande zon.TPF8FPT Även sådana åtaganden måste kunna inrymmas i den nya regleringen. En annan viktig utgångspunkt bör vara att sträva efter en så enhetlig geografisk gräns som möjligt för olika verksamheter. Ytterligare en utgångspunkt är att lagens geografiska tillämp- ningsområde måste utgå från allmänt vedertagna geografiska be- grepp som också kan utläsas på kartor eller sjökort. Detta är särskilt viktigt för verksamhet till sjöss, där det inte är lika lätt att finna referenser till omgivningen som på land. I praktiken innebär detta att vi endast har två alternativa geografiska ordningar att utgå från när det gäller avgränsningen på svenskt territorialvatten. 16.4.2Alternativ 1 – Det svenska sjöterritoriet Vi har redogjort för den rättsliga avgränsningen av Sveriges sjöterritorium samt att detta omfattar både inre vatten och terri- torialhavet (se avsnitt 12.6 och lagen om Sveriges sjöterritorium). Vi har också belyst att inre vatten omfattar –vid kusterna belägna hamnar, bukter och vikar samt –vattenområden innanför och mellan öar, och skär och intill räta linjer som regeringen bestämmer.TPF9FPT Inre vatten och territorialhavet är alltså två allmänt vedertagna begrepp som avgränsar svenskt sjöterritorium och som i och för sig skulle kunna ligga till grund för den geografiska avgränsningen av en kustbevakningstjänstemans befogenheter. En sådan avgränsning skulle bl.a. innebära att kanaler, skärgårdar och hamnar generellt skulle utgöra områden inom vilka en kustbevakningstjänsteman har rätt att utöva sina befogenheter (prop. 2005/06:209 s. 10). Avgräns- ningen skulle också stå i god överensstämmelse med den som finns PT Se artikel 33 (1) i havsrättskonventionen och avsnitt 12.7.1. PT I mellan fyr och Kullen räknas dock endast hamnar till inre vatten. 2 § lagen om Sveriges sjöterritorium och artikel 2 i havsrättskonventionen. i vattenföroreningslagen, även om den senare, med undantag för hamnar, enbart rör vattenområden. En särskild svårighet är dock att det inte finns någon enhetlig och klar definition av begreppet hamn. Vidare ger en hänvisning till sjöterritoriet inte någon ledning för gränsdragningen upp mot land. 16.4.3Alternativ 2 – Utgångspunkt i allmänt och enskilt vatten En annan möjlighet kan vara att utgå från den rättsliga avgräns- ningen i lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde, som innehåller regler om allmänt och enskilt vattenområde. Även här rör det sig om allmänt vedertagna begrepp. Regleringen är i och för sig rent civilrättslig, och syftar närmast till att samordna fastighetslag- stiftningen med havsgränslagstiftningen, men trots detta kan lagens definition av allmänt vattenområde ge värdefull vägledning. Av 5 § följer att allmänt vattenområde enbart omfattar havet, , , och i . Principerna för gränsdragningen mellan vad som är enskilt vatten och allmänt vatten har berörts i förarbetena till den nya fiskelagen (prop. 1992/93:232 s. 28 f.). Ett vattenområde som hör till en fastig- het räknas som enskilt medan övriga vattenområden anses vara allmänt vatten. I havet når det allmänna vattnet ut till yttergränsen för det svenska territorialvattnet. Gränsen mot allmänt vattenområde bestäms enligt tre principer. Till fastigheter hänförs strandvatten, enklavvatten och kilometer- vatten. Principerna täcker varandra på så sätt att en fastighetsägare ofta kan åberopa flera av dem . Dessa allmänna principer kompletteras i och län med bestämmelser om att vissa i lagen angivna skärgårdsvatten ska hänföras till fastig- heterna. Ett liknande gränsdragningssystem gäller för , , och i . Strandvattenregeln innebär att vatten inom från stranden räknas som enskilt.TPF10FPT En gränsdragning enligt strand- vattenregeln kan emellertid leda till att smärre isolerade allmänna vatten stängs av från öppna havet. Sådana enklaver av allmänt vatten ansågs olämpliga framför allt från övervakningssynpunkt. 10TP PT Man bortser dock från landbildningar, som är mindre än i längd. Undantag görs också vid långgrunda stränder där det enskilda vattnet går ut till ett djup av , även om detta skulle ligga mer än från stranden. har strandvattenregeln kompletterats med en enklavvattenregel.TPF11FPT Genom denna hänförs isolerade allmänna vatten till fastigheter och enskilt vatten. Till enskilt vatten hänförs också sådana vattenområden till vilka man inte kan komma in från öppna havet utan att passera vatten så trånga att bredden räknat från strandlinje till strandlinje understiger en kilometer. Vid mätningen ska hänsyn inte tas till öar under 100 meters längd. Denna kilometervattenregel är så utformad att den i sig innefattar en enklavvattenregel.TPF12FPT Kilometervattenregeln gäller inte i vattnen vid eller eller vid andra friliggande öar. I , , och i når fastig- heternas enskilda vatten inte ut över hela sjöarna, utan de öppna delarna är allmänt vatten. Med utgångspunkt i begreppet allmänt vattenområde skulle man, precis som i alternativ 1 ovan, kunna avgränsa lagens geogra- fiska tillämpningsområde. I detta fall saknas dock all avgränsning mot land. 16.4.4Vilket alternativ bör väljas? Vårt förslag: Den nya lagen ska utgå från begreppet svenskt sjöterritorium. Det skulle enligt vår mening i och för sig vara möjligt att, som huvudregel, geografiskt knyta den nya befogenhetsregleringen till endera av de ovan nämnda allmänt vedertagna begreppen svenskt sjöterritorium och allmänt vattenområde. Begreppet allmänt vattenområde har den stora nackdelen att det inte naturligt knyter an till de begrepp som har vuxit fram i folk- rätten och som ligger till grund för den internationella regleringen i bl.a. havsrättskonventionen. Tar man utgångspunkt i detta begrepp kan det vara svårare att tillämpa och samordna regleringen, inte 11TP PT Enklavvattenregeln gäller inte i de större bohuslänska fjordarna. I bl.a. , , , , , och med angränsande saltvattenområde in till gäller endast strandvattenregeln. I dessa fjordar finns det därför allmänt vatten. 12TP PT Kilometervattenregeln är tillämplig från Listershuvud i söder till gränsen mot i norr. Med kilometervattenregeln förbehålls strandägarna de inre, mera slutna vattenom- rådena, medan de yttre, mera öppna vattenområdena, som står i en vidare förbindelse med öppna havet, tillhör det allmänna vattenområdet. bara internationellt utan också i förhållande till annan nationell reglering, såsom t.ex. fiskelagen. Dessutom skulle en sådan ordning leda till att polisen måste ta över många av de uppgifter som utförs av . En dylik utveckling ligger inte i linje med vårt uppdrag och de vinster i fråga om effektivitet och resurs- utnyttjande som översynen syftar till att åstadkomma. Att avgränsa verksamhetsområdet med utgångspunkt i begreppet svenskt sjöterritorium har också vissa nackdelar. En sådan är att begreppet är mycket vitt. Inre vatten omfattar bl.a. insjöar, vatten- drag och kanaler. Av både praktiska och andra skäl framstår det som uteslutet att låta allt inre vatten ingå i verk- samhetsområde. Begreppet svenskt sjöterritorium ger emellertid möjlighet att på ett relativt enkelt sätt utesluta sådana områden som inte bör omfattas av lagens tillämpningsområde. För att rätt kunna avgränsa detta begrepp till sådana inre vattenområden som den nya lagen bör omfatta krävs en närmare genomgång av de vattenområden som utgör inre vatten. Med hänsyn till betydelsen av att ha en nationell avgränsning som både är förenlig med folkrättsliga regler och internationella konventionsåtaganden och behovet av att kunna utnyttja Kust- bevakningens resurser för att avlasta andra myndigheter anser vi att övervägande skäl talar för att man i den nya lagen bör utgå från begreppet svenskt sjöterritorium. I det följande redovisar vi hur avgränsningen bör utformas både inom det svenska sjöterritoriet och utanför detta. 16.5Avgränsningen inom det svenska sjöterritoriet Innan vi går närmare in på frågan om den geografiska avgräns- ningen av svenskt inre vatten vill vi framhålla följande. En självklar utgångspunkt är att verksamhetsområde till havs inte ska rubbas. Däremot krävs närmare överväganden om vilka andra vattenområden som ska ingå i verksam- hetsområde. Även om myndighetens huvudsakliga uppgifter rör verksamhet som bedrivs på vatten, så måste en distinktion göras mellan inlandet och kusten samt mellan små och stora vattendrag. Det är inte rimligt att uppdrag, annat än i de situationer då myndigheten agerar på uppdrag av annan myndighet i enlighet med vad vi föreslår i avsnitten 17 och 20, omfattar allt vattenområde inom landet. Detta har aldrig varit avsikten och skulle kräva en helt annan organisation av verksamheten samt helt andra resurser än vad myndigheten har . ska behovet av en kontinuerlig övervakning av efter- levnaden av sjötrafik- och sjösäkerhetsreglerna i inre vatten inte underskattas. Det bör emellertid betonas att verksamhet på land och i sådana inre vatten som omges av fastlandet framstår som polisens naturliga verksamhetsområde. Det bör därför krävas särskilda skäl för att ge befogenheter på andra inre vattenområden än kustvatten. Ett sådant skäl kan vara att myndigheten redan har uppgifter och befogenheter i ett visst vattenområde. Ett annat skäl kan vara att skapa ett logiskt samband mellan myndighetens olika verksamhetsområden och ett tredje att peka ut en tydlig gräns för dess verksamhet. I vilken utsträckning kan utföra uppgifter på annat inre vatten än det vi föreslår i det följande kommer att avgöras av i vilken omfattning andra myndigheter begär biträde (t.ex. dykning åt polisen i en insjö eller ett gruvhål som ett led i en förundersökning). Vårt förslag: verksamhetsområde ska, i fråga om insjöar, endast omfatta och . Redan med några få statistiska uppgifter blir det tydligt att lagens geografiska tillämpningsområde varken kan eller bör omfatta samt- liga insjöar. Databasen omfattar 95 700 sjöar med en yta större än ett hektar. i upptar en samman- lagd yta av , vilket motsvarar av landets totala yta. till ytan största sjö är , som brukar betecknas som ett innanhav. Andra är , , , , Torneträsk, Siljan, , , Akkajaure, , Ströms , och Storuman.TPF13FPT Även om man skulle begränsa uppdrag enbart till de större insjöarna blir verksamhetsområdet för stort och för splittrat. Det skulle inte finnas något logiskt samband mellan verksamhetsområdena och praktiskt skulle det innebära att tvingas transportera båtar och tjänstemän långa sträckor landvägen. Bortsett från andra synpunkter på var Kust- bevakningen bör bedriva sin verksamhet är en sådan lösning inte resurseffektiv, utan riskerar tvärtom att splittra och hämma verk- samheten. Vi anser därför att den lösningen inte är rimlig. Kust- bevakningens ansvarsområde för sjöövervakning när det gäller insjöar är enligt vår mening väl avvägt . Man når både och vattenvägen. Båda dessa sjöar har dessutom en betydande kommersiell sjöfart, vilket ställer andra krav på övervak- ningen än vad fritidsbåtstrafik gör. storlek och status som innanhav är ett annat viktigt skäl. En särskild fråga är om även ska ingå i verksamhetsområdet för brottsbekämpning, ordningshållning samt kontroll och tillsyn. har ansvar för miljöräddningstjänst i , men inte för någon av de andra verksamheterna. Det statliga ansvaret för miljöräddningstjänsten kom att omfatta även genom den numera upphävda räddningstjänstlagen (1986:1102). Lagen tillkom i syfte att skapa en sammanhållen lag- stiftning för och statlig räddningstjänst. Den byggde på ett betänkande av (SOU 1983:77). Kommittén utgick från den dittillsvarande definitionen av sjö- räddningstjänst – som inkluderade miljöräddningstjänst till havs – och föreslog att ansvaret för ledning och samordning av räddnings- tjänståtgärder till havs, i kustvatten och i , och skulle vila på Sjö- och kustbevakningsmyndigheten. Kom- mittén utgick då från att förslagen om en sammanslagning av kustbevakningsorganisation skulle komma att förverkligas (SOU 1983:77 s. 331 f.). statliga sjöräddningsansvar omfattade redan och det tycks 13TP PT Se webbplatsen vattenportalen, , för vilken ansvarar i samarbete med , och Vattenmyndigheterna. ha framstått som naturligt för att den nya myndigheten skulle ha samma geografiska ansvarsområde och att man inte borde göra skillnad mellan de olika verksamhets- grenarna inom . Kommittén förutsåg emellertid inget behov av att upprätthålla någon konkret beredskap för att hantera ansvaret för miljöräddningstjänsten i , utan pekade på att det bl.a. med hänsyn till trafiken på inte fanns några skäl att planera för olje- och kemikaliebekämpning där (SOU 1983:77 s. 337).TPF14FPT Under beredningen av förslag ansåg regeringen att man, i avvaktan på slutligt ställningstagande till frågan om organisation, skulle utgå från den gällande myndighetsorganisationen. Regeringen menade därför att ansvaret för sjöräddningstjänsten skulle delas upp på samma sätt som tidigare och att kustbevakningsorganisation skulle ansvara för den del som kallas för miljöräddningstjänst till sjöss (prop. 1985/86:170 s. 38 f.). I propositionen betecknades verksamheterna som sjöräddningstjänst och bestämmelserna fanns i en gemensam paragraf med den rubriken. Regeringen utgick från den geografiska beskrivning av det statliga ansvarsområdet för sjöräddningstjänsten som kommittén hade föreslagit – till synes utan att reflektera över att detta i fråga om miljöräddningstjänsten innebar en faktisk utökning av det geografiska ansvaret, utan de samordningsfördelar som kommitténs förslag med samlat myndig- hetsansvar innebar. Några närmare överväganden om det lämpliga i att utöka ansvarsområde med redovisas inte i propositionen. Genom en ändring i den numera upphävda räddningstjänstlagen infördes begreppet miljöräddningstjänst till sjöss för den del av sjö- räddningen som avser skyddet av miljön mot bl.a. oljeutsläpp.TPF15FPT Paragrafen om sjöräddningstjänst delades därvid upp i två; en om traditionell sjöräddning och en om miljöräddningstjänst. Något resonemang om det geografiska ansvaret fördes inte (prop. 1991/92:70 s. 8 f.), utan den geografiska beskrivningen av det statliga ansvarsområdet kopierades från sjöräddningsbestämmelsen till bestämmelsen om miljöräddning. 14TP PT Kommittén framhöll i det sammanhanget att, om skulle komma att trafikeras av lastfartyg i sådan omfattning att det krävdes en sådan planering, sjö- och kustövervaknings- myndigheten fick överväga nödvändiga åtgärder. 15TP PT SFS 1992:1147. I samband med att ekonomiska zon inrättades utvidga- des det geografiska ansvaret för den statliga sjöräddningstjänsten och miljöräddningstjänsten till sjöss till att också omfatta zonen (prop. 1992/93:54). Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, som ersatte rädd- ningstjänstlagen, innehåller inga större förändringar i fråga om det statliga ansvaret för sjöräddnings- respektive miljöräddningstjänst och dess geografiska utsträckning. I sak innebär lagen endast att räddningstjänstbegreppet förtydligas. Däremot pekas inte längre den ansvariga myndigheten ut, utan det regleras i stället i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. Några resonemang kring ansvaret för miljöräddningstjänst i förs inte i förarbetena (SOU 2002:10, prop. 2002/03:119). Genomgången ger vid handen att miljöräddningsansvarets geo- grafiska omfattning tycks ha etablerats stegvis och utan att det förekommit några närmare överväganden kring vare sig det faktiska behovet eller effekterna. Det är också svårt att identifiera någon tidpunkt då det ansetts finnas ett sakligt behov av att Kustbevak- ningen vidtar konkreta planeringsåtgärder för utsläppsbekämpning i genom att t.ex. lägga upp förråd av materiel. Enligt vår mening är det svårt att se någon naturlig koppling mellan uppgiften att bedriva miljöräddningstjänst i och uppdrag i övrigt. Detta är särskilt tydligt efter- som ligger mitt inne i landet och inte snabbt kan nås sjö- vägen. Dagens ordning innebär inte heller att närvarar på plats i . Däremot finns det materiel på plats i händelse av en olycka. Samordningsvinsterna, dvs. att Kustbevak- ningen bör kunna ingripa mot brott om de ändå är på plats, har därför mycket liten bärkraft i detta fall. I stället skulle ett utökat geografiskt ansvar riskera att splittra verksamheten. En aspekt som kan tala för att låta ingå i Kustbevak- ningens verksamhetsområde är att man därigenom skulle kunna få till stånd en bättre fiskerikontroll. Visserligen förekommer det visst yrkesfiske i , men inte heller detta utgör enligt vår mening tillräckligt skäl för att sträcka ut det geografiska området. I så fall borde verksamhetsområdet även omfatta vissa andra insjöar, t.ex. , med en splittrad och ineffektiv verksamhet som följd. Vid en samlad bedömning, där valet står mellan att utöka Kust- bevakningens verksamhet, så att man får en bredare och mer splitt- rad närvaro i fler vattenområden, och att behålla en verksamhet som har sin tyngdpunkt till havs, finner vi det mest resurseffektivt att utnyttja i bara när en annan myndig- het i en enskild situation anser att det finns ett konkret behov av detta och begär biträde. Vi förordar sammanfattningsvis att den geografiska gränsen i fråga om insjöarna ska dras så att – i likhet med vad som gäller – endast och ingår i verksamhetsområdena brotts- bekämpning, ordningshållning och kontroll och tillsyn, om inte någon specialförfattning rörande kontroll och tillsyn anger ett annat verksamhetsområde. I den mån och dess resurser t.ex. bedöms vara ett värdefullt tillskott på i eller Siljan i i samband med någon särskild insats kan polisen begära myndighetens biträde (jfr indelningen i Kust- bevakningens självständiga verksamhet och dess biträdesroll i avsnitten 17 och 20). Vårt förslag: verksamhetsområde ska i fråga om vattendrag och kanaler omfatta –och och de övriga vatten- områden som förbinder med och med , samt –vissa sträckor på andra älvar och vattendrag där Kustbevak- ningen bedriver verksamhet och som särskilt anges i för- fattning. större vattendrag, i huvudsak älvar, har en sammanlagd längd av och uppgår till fler än 700.TPF16FPT Vissa älvar sträcker sig mycket långt in i landet. Begreppet kanal omfattar dels en konstgjord vattenväg för sjöfart (sjöfarts- eller trafikkanal), dels en väg för vatten till eller från en kraftstation (kraft- eller kraftverkskanal), dels väg för vatten vid torrläggning eller bevattning (dränerings- eller avvattningskanal respektive bevattningskanal). har enligt uppgift minst 200 kanaler, men långt ifrån alla är avsedda för båttrafik. De största och mest kända sjöfartskanalerna är Bergslagskanalen, , , , , , , och Trollhätte kanal.TPF17FPT särskilda kompetens utnyttjas enligt vår mening bäst genom myndighetens övervakning till sjöss. En allmän utgångspunkt bör därför vara att det är mest resurseffektivt att bibehålla en verksamhet som har sin tyngdpunkt till sjöss och att och dess tjänstemän inte ska bedriva verksamhet långt inne i landet. För de vattendrag som mynnar ut i havet kan man möjligen se saken på ett annat sätt. Vidare kan det finnas skäl att överväga om ska ha möjlighet att utöva sina befogenheter på de största sjöfartskanalerna, med tanke på all den kommersiella sjötrafik som bedrivs där. Med vårt synsätt finns det alltså inte skäl att ändra huvuddragen i den gällande ordningen. I något fall kan det dock vara både resurs- effektivt och lämpligt att kan utöva befogenheter även i de vattendrag och kanaler där myndigheten transporterar sig mellan sina verksamhetsområden. Vi tänker då närmast på vissa vattenområden i Stockholms- och Göteborgsområdena. Dessa skiljer sig i flera väsentliga avseenden från förutsättningarna i övriga landet. Både i och förekommer kommersiell sjöfart som angör eller passerar centrala delar av staden. Vidare är fritidsbåtstrafiken under delar av året intensiv. Genom båda städerna går också vattenleder som förbinder de geografiska verksamhetsområden som redan verkar i med varandra. , som förbinder med (), utgör en viktig förbindelseled för den kommersiella sjötrafiken till och från och har naturliga kontaktytor med Kustbevak- ningens nuvarande verksamhet. Denna bör därför enligt vår mening ingå i verksamhetsområdet. Med samma utgångspunkt finner vi också starka skäl att sträcka ut verksamheten till förbindelselederna och . Att just dessa två kanaler bör ingå är naturligt eftersom de förbinder verksam- hetsområden i med havet i väst och i med havet i öst. För att transportera sig mellan verksamhetsområdena används under alla förhållanden och . Kanalerna anges här i alfabetisk ordning, inte i den ordning de har betydelse för sjöfarten. är då rimligt att tjänstemännen kan ingripa mot brott eller ordnings- störningar samt utföra kontroller inom sitt verksamhetsområde i dessa båda kanaler.