sou · GVB352 · 2008-01-01 00:00:00 — Inte heller är det fråga om ett ärende som avser ansökan eller yttrande till annan myndighet. Reglerna i 11 kap. 8 § SoL om tillämpliga bestämmelser i förvaltningslagen är därmed inte relevanta. val av umgängesstöd måste komma till uttryck i ett beslut, som dock bör kunna ges en ganska enkel utformning. Av beslutet skall framgå vem som utsetts till umgängesstöd, när beslutet har fattats och vem som har fattat beslutet. Av 11 kap. 5 § SoL följer att handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling skall dokumenteras. Dokumentationen skall utvisa beslutet och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständig- heter och händelser av betydelse. I paragrafen anges också att hand- lingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att obehöriga inte får tillgång till dem. Av direktiven framgår att jag skall ta upp frågor om kontaktpersonens (umgängesstödets) uppgifter, utformningen av uppdraget och upp- dragets avslutande. saknas särskilda lagregler om socialnämndens hantering av frågor om kontaktperson/umgängesstöd i de nu aktu- ella fallen. I avsnitt 7.5 har nämnts att i allmänna råd (SOSFS 2003:14) har gett rekommendationer om kontaktpersoner vid umgänge. De förslag som lämnas i betänkandet innebär en nyordning i flera avseenden. Viktigast att nämna här är betoningen av barnets behov av umgängesstöd, likaså inriktningen på att umgängesstödet bör reserveras för sådana situationer i vilka det finns förutsätt- ningar att tro att umgänget skall kunna ske utan närvaro av umgängesstöd. Därutöver ges socialnämnden en skyldighet att aktivt bevaka om behovet av umgängesstöd kvarstår. Jag kan inte se något behov av att frågor om umgängesstödets uppgifter behandlas genom reglering i lag. Den grundläggande uppgiften för umgängesstödet framgår redan genom lagtexten, nämligen att han eller hon på uppdrag av socialnämnden, under- förstått med de instruktioner som socialnämnden har gett honom eller henne, i barnets intresse skall närvara i umgängessituationen i den utsträckning som domstolen har bestämt. Således anser jag inte heller att det finns anledning att ge närmare föreskrifter när det gäller umgängesstödets befogenheter. En kontaktperson har inte några särskilda befogenheter och bör inte heller ha det i fortsättningen. Jag instämmer följaktligen i vad vårdnadskommitté konstaterade, nämligen att ett um- gängesstöd inte är en övervakare eller på annat sätt en person som rent fysiskt kan förväntas kunna hindra ett bortförande eller någon annan kränkande handling (se SOU 2005:43 s. 174 och JO:s ämbetsberättelse 1994/95 s. 285). Umgängesstödet skall inte heller i övrigt ges rätt att göra något som är i strid med föräldrarnas vilja. Han eller hon skall, i enlighet med vad som föreskrivs i de allmänna råden, i stället förhålla sig neutral i föräldrarnas konflikt och sätta barnets bästa i främsta rummet. I kritiska situationer är umgängesstödet givetvis oförhindrad att kontakta socialnämnden eller vårdnadshavaren. Någon lagreglering av detta förhållande framstår emellertid inte som nödvändig. Inte heller bör lagregler ges för utformningen av uppdraget och uppdragets avslutande. Det faller sig tvärtom mest naturligt att detta även styrs av domstolens beslut samt umgänges- stödets uppdrags- eller anställningsavtal. Frågorna hanteras lämp- ligen därjämte av genom allmänna råd (jfr nuvar- ande kortfattade råd i SOSFS 2003:14). Följaktligen ges inte inom ramen för denna utredning några detaljer för hur de nu aktuella frågeställningarna skall hanteras. Några reflektioner inför upprättandet av nya allmänna råd kan dock vara på sin plats. Som tidigare anförts medför det nya regelverket att villkor om umgängesstöd (kontaktperson) kommer att bli aktuellt i färre situationer än vad som är fallet . Syftet med att ge föreskrift om umgänge i närvaro av umgängesstöd kan inte längre vara att låta en stödperson närvara för säkerhets skull i umgängessituationer där det för en oöverskådlig framtid finns risk för t.ex. barnets säkerhet. Det måste i stället alltid finnas en normalisering av um- gänget i sikte. På sätt och vis renodlas därigenom uppdraget, vilket är ägnat att göra det lättare att meddela instruktioner för vilka uppgifter umgängesstödet skall ha. En förändring jämfört med vad som tidigare gällt blir att det måste ingå som en förutsättning i förordnandet att umgängesstödet i någon form har kontakt med socialnämnden om umgängets ut- veckling (jfr prop. 1979/80:1 Del A s. 229 och Vårdnad, boende och umgänge s. 57, där det framhålls att någon rapporteringsskyldighet inte bör föreligga, eftersom det gäller att bygga upp förtroendefulla relationer mellan klient och kontaktperson). Det ligger nämligen i sakens natur att arrangemanget ständigt måste följas upp. Även om en rapporteringsskyldighet eller -möjlighet riskerar att skada förtroendet mellan förälder och umgängesstöd måste barnets be- hov av insatsen stå i fokus; arrangemanget är inte att se som en biståndsfråga som föräldrarna disponerar över. Hur denna uppföljning skall ske – och varför – måste stå klart när uppdraget påbörjas, även för föräldrarna. bör utifrån den enskilda situationen redan från början ta ställning till om umgängesstödet bör rapportera alla iakttagelser fortlöpande eller om iakttagelserna bör förmedlas i gemensamma samtal mellan umgängesstödet, föräldrarna och den ansvarige handläggaren samt i vissa fall barnet. – Att en fortlöpande bedömning görs av behovet av umgängesstöd i de nu aktuella fallen kan i sig inte betraktas som en nyhet (jfr Vårdnad, boende och umgänge s. 55 om kontaktpersoner). Uppgifter om enskildas personliga förhållanden som umgänges- stöden kommer i beröring med omfattas av socialtjänstsekretess (se 7 kap. 4 § sekretesslagen). Eftersom umgängesstöd är knutna till socialnämndens verksamhet, får de inte röja eller utnyttja sekretess- belagd uppgift som framkommer i verksamheten (se 1 kap. 6 § sekretesslagen). Det måste betonas och tydligt klargöras för samtliga inblandade att det är socialnämnden – inte umgängesstödet – som skall om- besörja att behovet av umgängesstöd följs upp och agera för att få till stånd ändringar. Den person som fungerar som umgängesstöd blir i sammanhanget en kunskapskälla avseende sådana förhållanden som bör ligga till grund för nämndens ställningstagande. kan dock inte bygga arrangemanget helt och hållet på umgängesstödets initiativ utan måste för egen del ha rutiner för hur utvecklingen skall följas upp, t.ex. genom direktkontakter med för- äldrarna och i förekommande fall barnet. 8Konsekvenser av utredningens förslag Jag föreslår i betänkandet att domstolen skall få möjlighet att vid gemensam vårdnad besluta att en av vårdnadshavarna skall få be- stämma ensam i vissa frågor. Domstolen skall vidare få möjlighet att ge vårdnadshavaren upplysningsskyldighet i förhållande till den förälder som inte är vårdnadshavare. Det är svårt att förutsäga i vilken utsträckning dessa nya typer av frågor kommer att aktualiseras i domstol. Som jag bedömer det kommer det dock inte att vara helt ovanligt. I de fall där frågorna väcks, kommer detta sannolikt oftast att ske inom ramen för mål där yrkanden också framställs om vårdnaden i generell mening och kanske också om barnets boende och umgänge. Ett yrkande om en vårdnadshavares bestämmanderätt eller upplysningsskyldighet kom- mer i dessa fall knappast att innebära något merarbete för dom- stolen. Tvärtom bedömer jag att möjligheten för domstolen att be- sluta om dessa nya frågor kommer att avsevärt förbättra förut- sättningarna för samförståndslösningar mellan parterna, vilket i sin tur kan leda till att vårdnadsmål avgörs på ett tidigare stadium. Detta torde ha en välgörande effekt när det gäller utnyttjandet av domstolarnas resurser. Även om yrkanden om bestämmanderätt i många fall kommer att väckas inom ramen för vanliga vårdnadsmål, finns det skäl att anta att många föräldrar med gemensam vårdnad som är missnöjda med vårdnadssituationen kan komma att välja att väcka en separat talan om bestämmanderätten. Konsekvenser av utredningens förslag att medföra en ökad målhantering för domstolarna. är avsikten med förslaget att erbjuda ett alternativ till en vanlig vårdnadsprocess. I viss utsträckning kan det alltså antas att mer omfattande och resurskrävande vårdnadsmål därigenom kan und- vikas. En separat talan om bestämmanderätten eller upplysnings- skyldigheten torde i normalfallet vara långt smidigare att handlägga än en fråga om upplösning av den gemensamma vårdnaden eller en överflyttning av vårdnaden. Normalt sett bör det därför finnas goda förutsättningar att avgöra ett mål om bestämmanderätten eller upp- lysningsskyldigheten avsevärt snabbare än ett mål där hela vårdnads- situationen är uppe till prövning. Mitt förtydligande om att boendeföräldern bestämmer var barnet skall bo kan enligt min mening betyda att antalet mål där denna fråga får betydelse ökar i någon mån. Sammantaget gör jag bedömningen att förslagen inte nämnvärt kommer att leda till att domstolarnas resurser utnyttjas i större utsträckning än vad som är fallet . Några ökade kostnader torde därmed inte behöva uppkomma. Eftersom frågor om vårdnad och boende är angelägenheter för vilka rättshjälp kan beviljas enligt rättshjälpslagen (1996:1619) och det nu finns anledning att anta att antalet sådana mål kommer att öka, är det troligt att också antalet rättshjälpsärenden kommer att öka. Som redan har nämnts bedömer jag dock att de nu aktuella frågorna om bestämmanderätt och upplysningsplikt normalt torde kräva arbetsinsatser av relativt begränsad omfattning jämfört med vad som är fallet med mål där en ändring av hela vårdnadssitua- tionen initieras. Eftersom antalet vanliga vårdnadsmål kan för- väntas minska i inte obetydlig utsträckning, finns det skäl att anta att förslagen sammantaget inte kommer att medföra nämnvärd kostnadsökning för rättshjälpen. I betänkandet föreslås att domstolen i samband med ett beslut om umgänge mellan ett barn och en förälder som barnet inte bor tillsammans med skall kunna besluta att det vid umgänget skall medverka en person som utses av socialnämnden (umgängesstöd). Möjligheterna att besluta om umgängesstöd kommer att vara snävare än de möjligheter som finns att besluta om umgänge med en s.k. kontaktperson. Ett umgängesstöd skall enligt förslaget Konsekvenser av utredningens förslag bara bli aktuellt när domstolen ser att det efter en övergångstid finns förutsättningar för ett normaliserat umgänge, och beslutet om umgängesstöd skall alltid vara tidsbegränsat. Jag bedömer att förslaget kommer att få till effekt att domstolen i betydligt färre fall än kommer att besluta om umgänge under medverkan av en utomstående person. Detta kommer att innebära en minskad belastning för kommunerna när det gäller åtgärder för att finna lämpliga umgängesstöd och ersättning till umgängesstöd, trots att socialnämnderna får en tydligare skyldighet att följa domstolens beslut. Jag föreslår vidare att socialnämnden skall få möjlighet att sam- tala med barn trots att vårdnadshavaren inte samtyckt till det och att kommunerna skall kunna godkänna avtal mellan föräldrarna om beslutanderätten och om en vårdnadshavares upplysningsskyldig- het mot den andra föräldern. Enligt min bedömning kommer inte heller dessa förslag att medföra några ökade kostnader för kom- munerna. Ett avtal om beslutanderätten kommer i de flesta fall att aktualiseras i samband med att föräldrarna avtalar om andra när- liggande frågor, t.ex. barnets boende och en förälders umgänge med barnet. Kommunerna har en skyldighet att biträda med sådana avtal. Det kan t.o.m. förväntas att förslaget kommer att öka förutsättningarna för föräldrarna att komma överens och att socialnämndens hantering i dessa ärenden därmed kommer att underlättas. I betänkandet föreslås också att domstolen skall få möjlighet att besluta att en av vårdnadshavarna skall få bestämma ensam i vissa frågor. I de fall där sådana frågor väcks separat i domstol, kommer socialnämnden som regel att ges i uppdrag att verkställa en vård- nadsutredning. Detta är en ny uppgift. Som redan har nämnts kan det dock antas att möjligheten för domstolen att besluta om dessa nya frågor kommer att ge bättre förutsättningar för samförstånds- lösningar mellan parterna, vilket i sin tur kan leda till färre vanliga vårdnadsmål och färre vanliga vårdnadsutredningar. Jag bedömer att förslaget därmed inte kommer att leda till några nämnvärda ökade kostnader för kommunerna. Konsekvenser av utredningens förslag De undersökningar som gjorts av vårdnadskommitté tyder på att det, i de fall det döms till ensam vårdnad, till största del är kvinnor som får vårdnaden om barnet. I de undersökta målen fick modern ensam vårdnad i ungefär en tredjedel av fallen, medan fadern fick ensam vårdnad i knappt en tiondel (se SOU 2005:43 s. 753 och prop. 2005/06:99 s. 49). Uppgiften om att det är fler mödrar än fäder som har gemensam vårdnad bekräftas av den statistik som jag har tagit del av (se avsnitt 2.4). Syftet med mina förslag är att förbättra förutsättningarna för gemensam vårdnad. Alla förslag avser att främja föräldrars ansvars- tagande och engagemang för sina barn och lämnas med barnets bästa för ögonen. Med utgångspunkt i de gjorda undersökningarna torde förslagen innebära att fler män får del i – eller får behålla – vårdnaden om sina barn. Syftet med gemensam vårdnad är framför allt att främja goda förhållanden mellan barnet och båda föräld- rarna. Ett gemensamt rättsligt ansvar kan ofta bidra till detta. Mot bakgrund härav gör jag sammantaget bedömningen att förslagen är väl ägnade att bidra till en ökad jämställdhet mellan könen. 9.1Förslaget till lag om ändring i 6 kap. Om vårdnad, boende och umgänge Om barnet står under vårdnad av båda föräldrarna, får rätten ge en av dem rätt att, utöver vad som följer av 13 § andra stycket, ensam bestämma om 1.barnets tillgång till hälso- och sjukvård samt tandvård, 2.barnets tillgång till insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, och 3.förskoleverksamhet för barnet samt barnets skolgång och skolbarns- omsorg. Frågor enligt första stycket prövas på talan av båda föräldrarna eller en av dem. Föräldrarna får avtala om frågor enligt första stycket. Avtalet skall gälla, om det är skriftligt och socialnämnden godkänner det. Förslaget har behandlats i avsnitt 4. Om ett barn står under vårdnad av två vårdnadshavare, utövar vårdnadshavarna tillsammans bestämmanderätten avseende frågor som rör barnets personliga angelägenheter (6 kap. 11 § och 13 § första stycket). Vissa undantag härifrån följer av vad som sägs i 6 kap. 13 § andra stycket. Av den nya paragrafen följer att ytterligare undantag från prin- cipen om vårdnadshavarnas gemensamma beslutsfattande får göras när båda föräldrarna är vårdnadshavare. En av föräldrarna kan ges självständig beslutanderätt inom något eller några av de ämnes- områden som anges i första stycket. Den nya paragrafen reglerar relationen i beslutsfattandet mellan vårdnadshavarna. Barnets rätt att fatta egna beslut eller delta i beslutsfattandet påverkas alltså inte. Möjligheten att få till stånd ett undantag från huvudregeln om gemensamt beslutsfattande är inte ovillkorlig. En förutsättning är att det finns behov av en sådan ordning. Behovet kan ibland här- ledas till en konkret och mer eller mindre akut fråga som kräver ett ställningstagande för barnets räkning men där ett rättsligt giltigt besked inte kan lämnas på grund av föräldrarnas oenighet. I andra fall kan det röra sig om en mer långvarig process, i vilken frågor av en viss dignitet har varit svåra att nå enighet kring. Rättens möjlig- het att ge en av vårdnadshavarna självständig beslutanderätt kan ses som ett alternativ till en uppdelning av den gemensamma vård- naden (jfr Högsta domstolens dom i T 228-07). Av avgörande betydelse för prövningen av om ingrepp skall göras i beslutanderätten är barnets bästa, vilket följer av 6 kap. 2 a §. Detta skall således beaktas även vid behovsbedömningen. Barnets egen vilja kan få betydelse för hur en sådan fråga som be- rörs av paragrafen skall bedömas (se 6 kap. 2 a § tredje stycket). Hänsyn till barnets bästa skall också tas vid valet av den vård- nadshavare som skall förvalta den självständiga beslutanderätten inom något eller några områden. Rätten kan i detta avseende be- höva göra överväganden kring vem av vårdnadshavarna som i ett längre perspektiv kan handha beslutsfattandet på ett för barnet gynnsamt sätt. Risken för att någon av vårdnadshavarna brukar rätten att ensam bestämma på ett sätt som utestänger den andra vårdnadshavaren från sitt engagemang för barnet – något som i för- längningen kan inverka på barnets kontakt med denna förälder – måste således beaktas. Upplysningar och utredning i frågan skall inhämtas i enlighet med vad som föreskrivs i 6 kap. 19 §. I paragrafen finns en katalog över de områden som kan bli före- mål för en vårdnadshavares självständiga beslutanderätt. En talan kan väckas avseende beslutanderätten inom ett eller flera ämnesom- råden. Endast en av vårdnadshavarna kan ges självständig beslut- anderätt inom ett utpekat område. Båda vårdnadshavarna skall så- ledes inte kunna ges denna rätt var för sig, trots att detta i vissa fall skulle kunna framstå som praktiskt. Vid paragrafens tillämpning bör det som regel inte heller komma i fråga att ge båda vårdnads- havarna självständig beslutanderätt inom olika ämnesområden. Rätten kan inskränka sitt beslut till att avse det eller de områden som är aktuella, dvs. även inom ramen för en och samma punkt. Rättens beslut bör likväl – till undvikande av tveksamheter kring tolkningen av ett enskilt besluts räckvidd – följa den nomenklatur som föreskrivs i punkterna 1–3. Härigenom blir det lättare för en tredje man att bilda sig en uppfattning om hur långt den självstän- diga beslutanderätten sträcker sig. Ett annat skäl är att ett inskränkt förordnande, som tar sikte på ett förestående ställnings- tagande från någon av vårdnadshavarna (t.ex. behörighet att ensam bestämma i en utpekad och aktuell angelägenhet), kan visa sig otill- räckligt, om ett beslut i en kompletterande eller annars närliggande fråga behöver fattas och vårdnadshavarna inte heller då kan enas om ett gemensamt beslut. I första stycket 1 tas barnets tillgång till hälso- och sjukvård samt tandvård upp. Med hälso- och sjukvård avses samma tillämpnings- område som gäller för hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). I den lagen sägs att med hälso- och sjukvård avses åtgärder för att medi- cinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador (1 § första stycket första meningen). Någon inskränkning till beslut- anderätt avseende medicinskt indicerade åtgärder görs inte. Med tandvård avses åtgärder för att förebygga, utreda och be- handla sjukdomar och skador i munhålan (se 1 § tandvårdslagen [1985:725]). Det torde ofta saknas skäl att inskränka ett beslut enligt första stycket 1 till enbart hälso- och sjukvård eller tandvård. Av första stycket 2 framgår att ett beslut också kan avse själv- ständig beslutanderätt i fråga om barnets tillgång till insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. För barn som är aktuella för sociala insatser men som inte till- hör de personkretsar som avses i 1 § LSS kan det framstå som onödigt att ge besked om beslutanderätten enligt både SoL och LSS. Enligt första stycket 3 skall en av vårdnadshavarna kunna ges självständig beslutanderätt i frågor om förskoleverksamhet för barnet samt barnets skolgång och skolbarnsomsorg. Regler om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg finns i 2 a kap. skollagen (1985:1100). Av intresse här är sådan förskole- verksamhet som bedrivs i form av förskola och familjedaghem. Med skolbarnsomsorg avses verksamhet som bedrivs i form av fritidshem och familjedaghem eller – för barn mellan tio och – öppen fritidsverksamhet (2 a kap. 2 §). Vid ett beslut som ger självständig beslutanderätt avseende för- skoleverksamhet för barnet är det i första hand valet av förskole- verksamhet som en förälder tillerkänns rätt att ensam bestämma om, företrädesvis vilken förskola barnet skall gå i. Därutöver inne- fattas beslut om byte av förskola och uppsägning av plats. Även frågor om barnets deltagande över huvud taget i sådan frivillig verksamhet samt om sådana omfattande stödinsatser som påverkar innehållet i verksamheten i betydande grad, t.ex. byte till särskild förskolegrupp, skall kunna bestämmas av den vårdnadshavare som tillerkänts den självständiga beslutanderätten. Andra ställningstag- anden för barnets del som rör förskoleverksamheten får normalt sett anses höra till den dagliga omsorgen om barnet. Rätten skall alltså också kunna ge en av vårdnadshavarna rätt att ensam bestämma i frågor om barnets skolgång. Häri innefattas beslutsfattande avseende samtliga delar i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, dvs. förskoleklassen, , gymnasie- skolan, särskolan, specialskolan och sameskolan, men också avse- ende sådana särskilda utbildningsformer som anordnas för dem som till följd av sjukdom eller av annat skäl inte kan delta i skol- arbetet inom det offentliga skolväsendet (se 1 kap. 1 § andra stycket skollagen). Bestämmanderätt som ges enligt denna punkt skall också avse sådana skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska per- soner (fristående skolor), se 1 kap. 3 § skollagen. Frågor om barnets skolgång och barnets skolbarnsomsorg har ett nära samband. Ett förordnande om beslutanderätten rörande barnets skolgång kan därför aktualisera även ett förordnande om skolbarnsomsorgen. Det ter sig rimligt att den vårdnadshavare som tillerkänns rätt att ensam bestämma om valet av barnets förskola också ges rätt att ensam bestämma över barnets skolgång (och skolbarnsomsorg). I annat fall finns en uppenbar risk för att en ny tvist kring barnet uppstår när barnet börjar närma sig skolådern. Det kan finnas anledning för domstolen att ta upp frågan om beslutanderätten i skolfrågor med parterna även om något yrkande i den delen inte har framställts. Om rätten finner att vårdnadshavarnas oenighet huvudsakligen rör en fråga som inte faller in under något av ämnesområdena i punkterna 1–3 och det inte heller i övrigt finns skäl att göra ingrepp i vårdnaden, bör talan lämnas utan bifall. I andra frågor än de som ryms inom de i paragrafen uppräknade ämnesområdena förutsätts alltjämt att föräldrarna i princip skall fatta gemensamma beslut. Om detta inte är möjligt, kan det ifrågasättas om föräldrarnas förmåga att samarbeta bör påverka möjligheterna till fortsatt gemensam vårdnad. I vissa frågor då en intressekonflikt föreligger mellan vårdnadshavaren och barnet torde det dock kunna bli aktuellt med ett förordnande av god man för barnet enligt 11 kap. 2 § tredje stycket FB för att få till stånd ett ställningstagande. Den andra vårdnadshavarens rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter påverkas inte av ett sådant beslut som avses i paragrafen. Vårdnadsansvaret kvarstår således. Hans eller hennes samtycke kan dock undvaras om den be- rättigade vårdnadshavaren gör bruk av sin självständiga rätt att före- träda barnet. Vårdnadshavaren kan inte heller motsätta sig ett beslut som fattats med stöd av den andres självständiga beslutanderätt. Den vårdnadshavare som inte ges rätt att ensam fatta beslut kan ändå inom ramen för den dagliga omsorgen om barnet själv fatta vissa beslut av vardaglig karaktär rörande barnet samt vid den andra vårdnadshavarens förhinder på egen hand fatta viktigare beslut (se 6 kap. 13 § andra stycket), dvs. även inom det område som berörs av rättens förordnande. Han eller hon skall vid tillämpningen av speciallagstiftning dessutom alltjämt engageras vid information och samråd som skall ske med barnets vårdnadshavare.