sou · GWB322 · 2008-03-10 00:00:00 — Regeringen gör slutligen bedöm- ningen att det är viktigt att stabsstödet prövas ur ett helhets- perspektiv med uppgifter och avnämare i fokus. Enligt utred- ningens tolkning av direktiven är det snarare det samlade stabs- stödet än de enskilda myndigheternas organisation som bör vara i fokus. Några aspekter på uppdraget i direktiven har redan diskuterats i kapitel 3 och utredningen avser därför inte att återkomma till dessa nedan. Ytterligare frågeställningar som kommer att diskuteras nedan är vilka överlappningar och oklarheter i uppgiftsfördelningen som finns samt vilka möjligheter det finns att samlokalisera myndig- heterna? 4.1.2Hur uppfattas stabsstödet av omvärlden? Mycket kondenserat kan följande huvudintryck redovisas när det gäller dagens stabsstöd. Behovet av mer effektiva former för uppföljning och utvär- dering av statlig verksamhet är stort. Det uppstod en lucka när det gällde förmågan att ge regeringen snabbt och användbart underlag för bedömningar och beslut om den fortsatta utveck- lingen av statliga verksamheter och system då avvecklades och den nya bildades år 2003.1 Stats- kontoret har efter förmåga försökt kompensera för denna lucka men resurser och organisatoriska förutsättningar har inte räckt till. Statskontoret har heller inte haft något tydligt uppdrag att ersätta den kompetens som försvann från regeringens stabsmyndigheter i och med riksrevisionsreformen. Kopplingar mellan stabsstödet och andra statliga uppföljnings- och kontrollfunktioner bör tydliggöras bättre. finns sekto- riella uppföljningsorgan inom flera områden och fler kommer 1 (019-2470-06/07) för uppföljning av riksrevisionsreformen. troligen att inrättas. Relationen mellan de sektorsanknutna organen och ett mer samlat sektorsövergripande stabsstöd till regeringen inom uppföljning och utvärdering bör klargöras. Likaså bör över- vägas vilka uppdrag som läggs på kommittéväsendet. Även möjligheterna att utnyttja den privata konsultmarknaden när det gäller att ta fram underlag för regeringens överväganden och beslut bör ingå som en del av analysen på denna punkt. Det finns betydande frågetecken när det gäller arbetet med den förvaltningspolitiska utvecklingen mer generellt. Det framhålls dock att det är genuint svårt att åstadkomma resultat inom förvalt- ningspolitiken genom styrning från regeringen eller dess stabs- myndigheter. Detta hindrar inte att ansträngningarna att utveckla nya arbetsformer och reformera den organisatoriska strukturen har stort stöd. En central frågeställning rör den direkta styrningen från rege- ringen mot myndighetscheferna. Överhuvudtaget har relationen mellan regeringen, myndighetsledningar i allmänhet och stabs- stödet ofta tagits upp i samtalen. Att en ensam stabsmyndighet knappast själv kan axla regeringens ansvar och roll när det gäller att styra mångdubbelt större och resursintensiva myndigheter torde stå klart för de flesta. Intrycket är inte ovanligt att en stabs- myndighet ibland hamnar i rollen att försöka styra statsförvalt- ningen snarare än att ge regeringen stöd att styra de statliga myndigheterna och andra verksamheter. En fortsatt utveckling mot en fungerande e-förvaltning upplevs av många som en stor utmaning där just frågor kring rollfördelning och ett effektivt utnyttjande av resurser bör ges tydlig prioritet. Flera framhåller att medverkan från de stora myndigheterna, som till exempel och med flera, får ses som nyckeln till framgång. Det gäller hanteringen av centrala sakfrågor men också resursmobilisering för den fortsatta e- utvecklingen. Bilden av Verkets för förvaltningsutveckling (Vervas) arbete på området är inte entydig. Den dominerande bilden är emellertid att den organisatoriska struktur som har valts för samspelet mellan regering/regeringskansli, myndigheterna generellt och Verva inte har givit tillräckligt goda förutsättningar för en riktigt framgångsrik utveckling av svensk e-förvaltning. Särskild betydelse har härvidlag de större och resursstarka myn- digheternas roll. I den mån och inom de områden regeringen ska ägna sig åt koncernstyrning gentemot den samlade statsförvalt- ningen måste denna på rätt sätt inrymma dessa större myndigheter. Det är i första hand här som resurser, kompetens och kraft finns att förverkliga regeringens ambitioner. De mindre myndigheterna svarar för en mycket liten del av såväl IT-kostnader som de direkta medborgarkontakterna varför arbetet mot dessa snarare bör beskrivas som stöd för utveckling än styrning. Generellt gäller att en förutsättning för en framgångsrik utveckling av svensk e- förvaltning är att regeringen engageras och att den, för att fylla sin roll härvidlag, förfogar över ett stabsstöd i toppklass som de samlade statliga resurserna på området används effektivt. Inom betydande delar av de områden som stabsöversynen omfattar förefaller verksamheten fungera tämligen väl. När det gäller verksamheten med prognoser och den statliga ekonomins utveckling förefaller den fungera väl även om ett utvecklingsarbete när det gäller metoder och modeller självklart bör fortgå så att prognosernas kvalitet kontinuerligt förbättras. Arbetet med ekonomistyrning fungerar bra, särskilt när det gäller den mer reglerade finansiella styrningen. I arbetet med resultatstyrningen bör beredskap finnas för att reformtankarna i den avslutade Styrutredningen2 i väsent- liga avseenden kan komma att genomföras. Detta bör dock inte direkt påverka vem som på myndighetsnivå har ansvar för frågor förknippade med myndighetsstyrningen. Däremot bör det under- strykas att styrningen bör organiseras så att förmågan finns såväl att upprätthålla en fungerande styrning som att på ett kvalificerat sätt bidra till dess fortsatta utveckling. Slutligen kan sägas att Kammarkollegiets roll som leverantör av olika slag av kvalificerat stöd till statsförvaltningen sammantaget kan förefalla väl heterogen. Utifrån intresset av renodling skulle Kammarkollegiets uppdrag möjligen kunna vara tydligare. Samti- digt framhålls det att de olika verksamheterna inom Kammar- kollegiet sköts kvalitetsmässigt väl och med god kostnads- effektivitet. Det framhålls också att staten behöver en flexibel organisation som kan erbjuda ett brett spektrum av kvalificerat förvaltningsstöd där ekonomisk och juridisk kompetens är grunden. 2 SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. 4.2Elva områden vilka utredningen har fokuserat sin analys på De fyra myndigheter som ingår i översynen hanterar en stor mängd uppgifter och utredningen har inte haft möjlighet att ingående analysera samtliga dessa. Istället har elva verksamhetsområden av strategisk karaktär valts ut för djupare analys och överväganden. Dessa överväganden redovisas nedan och utgör sedan grund för de organisatoriska förslag utredningen presenterar i kapitel 5. 4.2.1Uppföljning av statlig verksamhet samt utredningsstöd till regeringen Regeringen behöver ett kvalificerat utredningsorgan Regeringen och kommer alltid att behöva ha en professionell utredningsfunktion med generell kompetens vilken kan ta sig an uppgifter inom skilda politikområden. Likväl som det är viktigt att utveckla de uppföljande funktionerna hos stabsstödet, vilket utvecklas vidare nedan, menar utredningen att det är av central betydelse att slå vakt om att det till regeringens förfogande finns ett kvalificerat utredningsorgan inom det samlade stabs- stödet. Särskilt när det gäller att ta fram underlag, eller där det av andra skäl inte lämpar sig att tillsätta en statlig utredning, har en sådan funktion en central roll att spela i stödet till arbete. I kontakterna med olika företrädare för har starka önskemål framkommit om ett utökat stöd på detta område men också att det arbete som framför allt utförs av Statskontoret bör utvecklas så att underlag kan tas fram . Bland annat har det framhållits att själva igångsättningsfasen bör bli effek- tivare och kunna hanteras snabbare. Uppföljning och utvärdering ur ett effektivitetsperspektiv behöver utvecklas Innan avvecklades hade regeringen i princip två stabsmyndigheter för uppföljning och utvärdering av statliga myndigheter och system. Utifrån förslag från den förra stabsöversynen 20053, renodlades Statskontorets verksamhet till en verksamhetsgren, utredningar och utvärderingar. Upp- draget har i regleringsbrev formulerats som att Statskontoret till uppdragsgivande departement och kommittéer ska bidra med sakliga och kvalificerade underlag och insatser som håller hög kvalitet. Som tidigare redovisats har Statskontoret arbetat med cirka 50 uppdrag av detta slag. Statskontoret utför även förstudier och metastudier samt ger ut en årsbok och en småskriftsserie. Även och Verva utför uppgifter inom uppföljningsområdet med fokus på de verksamheter och frågor dessa myndigheter ansvarar för. Utredningen återkommer till frågan om gränsdragning mellan uppföljning av pågående arbete och en mer förutsättningslös utvärdering av större systemsamband. Redan nu bör dock konstateras att en absolut renodling knappast är möjlig mellan en myndighets verkställande, styrande och/eller utvecklande roll och en annan myndighets uppföljande och utvärderande uppdrag. Ambitionen är dock att denna utredning ska bidra till att förtydliga rollfördelningen men också lämna förslag till en praktiskt fungerande struktur inom det samlade stabsstödet. Det finns starka skäl för en än mer förstärkt renodling i enlighet med den tidigare stabsöversynen.4 Såväl i regeringens direktiv till utredningen som vid en betydande majoritet av de samtal utredningen fört med olika företrädare för och olika myndigheter har frågan om en förstärkt och tydlig funktion för uppföljning och utvärdering i staten givits stor uppmärksamhet. Inte minst företrädare för har visat en mycket tydlig efterfrågan på bättre stöd inom uppföljning och utvärdering, såväl kvalitativt och kvantitativt, . Detta motiverar i sig att utredningen fokuserat en hel del av sitt arbete på just frågorna kring uppföljning och utvärdering av statlig verksamhet. Enligt utredningens bedömning är det väl motiverat att uppföljning och utvärdering av statliga verksamheter renodlas och att ansvaret för dessa funktioner förtydligas, detta för att arbetet ska kunna utföras på ett professionellt, och gentemot uppfölj- ningsobjekten, oberoende sätt. är de resurser som Stats- kontoret disponerar inte tillräckliga för att de uppdrag som är av intresse för regeringen ska kunna utföras. 3SOU 2005.32, Regeringens stabsstöd. Statskontorets resurser är för små för att fylla det behov av uppföljnings- och utvärderingsinsatser som uppstod då Riksrevi- sionsverket avvecklade . I en del avseenden saknar också Statskontoret erforderlig kompetens för att möta den efterfrågan som finns från regeringens och sida. En ökad bredd i kompetensen jämfört med dagens tydliga fokus på statskunskap och nationalekonomi är önskvärd. Bland annat behövs en mer operativt inriktad kompetens när det gäller förvalt- ningsekonomi och förvaltningsrätt. Även när det gäller de framtida kompetensbehoven finns det skäl att, till åtminstone en del, utgå från den lucka som uppstod när avvecklades. Avvecklingen av har, som sagts ovan, inne- burit konsekvenser för regeringens uppföljning och styrning av myndigheterna. resurser och kompetens för analys och bedömning av statsförvaltningen och dess prestationer var betydande och dagens insatser från stabsmyndigheternas sida har inte förmått fylla den roll tidigare spelade. är det viktigt att klargöra att det inte är aktuellt att återskapa ett revisionsorgan under regeringen. Det handlar snarare om att regeringen ska tillförsäkras ett fullgott underlag för bedöm- ningar av måluppfyllelse, effektivitet och produktivitet i statsför- valtningen. Myndighetsanalyser ett centralt verktyg Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att, i sam- verkan med och Verva, lämna förslag till hur ett mer löpande system för utvärdering av myndigheternas verksamhet kan utformas. Utredningen menar att ett system med återkommande, men behovsstyrda, analyser av myndigheternas utveckling och resultat kan komma att bli ett viktigt instrument för att ge stadga och konsekvens åt uppföljningen av statliga myndigheterna. Det har under utredningens arbete framkommit att många såg positivt på att hade återkommande kontakter med statsförvaltningens olika myndigheter. Dessa kon- takter gav såväl kunskap om myndigheterna som en legitimitet vilken var till nytta i olika uppdrag av uppföljningskaraktär som regeringen lade på verket. Enligt utredningen kan ett system med återkommande myndighetsanalyser bidra till att också det framtida stabsstödet kan utveckla liknande kontakter med många olika myndigheter. I sammanhanget är det också viktigt att beakta de eventuella förändringar som kan komma att ske av den statliga resultatstyrningen med anledning av slutbetän- kande.5 Härav kan följa ett behov av mer återkommande myndig- hetsanalyser. Utredningen återkommer nedan till frågan om Styr- utredningens förslag och vilka konsekvenser detta skulle kunna få för stabsstödet. Statens samlade uppföljning och utvärdering Resurserna för uppföljning och utvärdering inom statsförvalt- ningen har vuxit . Nya organ växer fram inom olika sektorsområden. På samma gång har olika funk- tioner för analys utvecklats och många departement har inrättat egna analysfunktioner. Frågan om huruvida en renodlad uppföljnings- och utvärde- ringsfunktion inom det samlade stabsstödet kan rymma fler funk- tioner än de som blir resultatet av en kvalitativ och kvantitativ utveckling av den verksamhet Statskontoret har förtjänar, enligt utredningen, en särskild diskussion. Utredningen vill dock redan här understryka att det ligger en stor styrka i att söka renodla uppföljnings- och utredningsorganet så att detta har ett tvärsektoriellt grunduppdrag. Med tvärsektoriellt uppdrag menar utredningen här att regeringens primära organ för stabsstöd inom utredning och uppföljning inte bör vara knutet, eller ha en kompetens som riktar sig till, ett visst sakområde. Kompetensen och uppdragen bör kunna gå över sektorsgränser och regeringen ska kunna använda organet för uppgifter inom olika politikområden och för analyser som spänner över flera politik- områden. Självklart utesluter inte detta att regeringen använder sin upp- följningsfunktion till uppdrag inom enskilda sektorer. Statskon- toret utför uppdrag som är begränsade till exempelvis social- försäkringssystemet eller inom Försvarsmakten. Detta arbete är av stor vikt och bör vara så också . Till detta kommer att de sektoriella uppföljnings- och tillsynsorganen är på väg att bli så många att ett behov uppstår av ett organ som kan granska granskarna. Regeringen behöver ett organ som kan värdera såväl 5 SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. offentlig verksamhet i sig som styr- och uppföljningsfunktioner inom olika politikområden. Om man följer principen att uppföljningsuppdraget i grunden bör vara tvärsektoriellt i den mening som ovan sagts bör man också relativt lätt kunna avvisa tanken att stabsstödets uppföljningsorgan ska inlemma samtliga sektoriella uppföljnings- och tillsynsorgan som finns inom statsförvaltningen. På samma sätt saknas det skäl för att de olika departementens analysfunktioner bör kopplas till den här diskuterade funktionen. Stabsstöd vid problemformulering och metodval Ett annat område där Statskontorets arbete bör utvecklas är i rollen som stöd till när det gäller problemformulering och metodval då till exempel en begäran från regeringen om ett underlag för beslut ska tas fram. Stabsstödet bör i högre utsträck- ning kunna erbjuda kvalificerat stöd till de olika departe- menten inför viktiga besluts- och beredningsprocesser. Det handlar inte minst om metodfrågor. Hur ska problemet utredas? Vem ska utreda det? Vilka krav ska vi ställa på uppdragstagaren? Utredningen har i sammanhanget översiktligt prövat kommitté- väsendet och dess roll. Stabsmyndigheter kan i vissa fall utföra uppgifter som annars skulle ha lagts på en utredning. Som sagts kan också metodkunskaper hos stabsmyndigheterna bidra till bättre kvalitet i det utredningsarbete som utförs av kommittéer. Utredningen återkommer till dessa frågor i följande kapitel. Dock anser utredningen att det finns skäl för fortsatta överväganden när det gäller hur regeringen använder olika typer av kunskapsstöd. Särskilda uppdrag inom förvaltningspolitiken I dagens stabsorganisation ges stöd till regeringens förvaltnings- politiska arbete från olika myndigheter. Till exempel ska Verva biträda regeringen i beredning och deltagande i arbete på det förvaltningspolitiska området () och inom ramen för (). Verva ska också inom myndighetens verksamhets- område biträda regeringen och inför ordförandeskap i EU . Verva har vidare ett beställaransvar för statistik som beskriver den offentliga sektorns utveckling. Med hjälp av tillgängligt statistiskt underlag ska verket beskriva utvecklingen i den offentliga sektorn. Myndigheten ska vidare bistå regeringen med underlag för dess styrning. Som ett led i det arbetet ska Verva följa upp och analysera förvaltningsutvecklingen på området såväl nationellt som internationellt. Utredningen menar att det finns anledning att överväga om regeringens stabsmyndighet inom uppföljnings- och utrednings- området även bör ansvara för dessa särskilda uppdrag i anslutning till regeringens förvaltningspolitiska arbete, detta i syfte att ytter- ligare renodla uppföljnings- och utvärderingsansvaret och däri- genom förtydliga uppgiftsfördelningen inom det samlade stabs- stödet. Stabsstödets relation till regeringen och En central utgångspunkt för utredningen är att stabsstödets verk- samhet med såväl uppföljning som utredning även fortsättningsvis ska styras av regeringsuppdrag. I detta sammanhang bör det poängteras att prioriteringarna av vad stabsmyndigheten ska göra i princip är en angelägenhet för regeringen även om det i praktiken kommer att handla om en fortlöpande dialog mellan och Statskontoret. preciseras inriktningen på utredningsuppdrag genom sepa- rata beslut av regeringen, eller enskilda kommit- téer. Besluten föregås av uppdragsdialoger. Kontakterna med eller berörd kommitté fortlöper fram till dess projekten genomförts och avrapporterats till uppdragsgivaren. I uppdragsbesluten anges också, i förekommande fall, beslut om tilläggsfinansiering. Stabsstödets uppföljningsfunktion skulle kunna beskrivas som ett regeringen närstående uppföljningsorgan för oberoende kon- troll av statliga verksamheter inom samtliga politikområden, det vill säga som en segregerad del av . Utredningen vill understryka att vad som eftersträvas inte är ett mer eller mindre oberoende revisionsorgan utan en utredningsfunktion som kan användas operativt i olika beredningsprocesser i . Av central betydelse är frågan om regeringens styrning av denna utredningsfunktion. Enligt utredningens bedömning är det mycket tveksamt om uppföljningsmyndigheten är den typ av myndighet som bör ha en styrelse. Enligt den nya myndighetsförordningen skulle en sådan styrelse ha fulla beslutsbefogenheter vilket skulle kunna bli komplicerat om myndigheten ska ha en öppen och flexibel dialog med . Inte heller ett insynsråd är riktigt lämpat för den uppdragsdialog som bör ske mellan upp- dragsgivare och uppdragstagare. Insynen i myndighetens arbete bör snarare ske genom en direkt kommunikation mellan regeringen och myndigheten och bygga på en återkommande och förtroende- full dialog. Om Statskontoret ska utvecklas till regeringens strategiska upp- följnings- och utredningsorgan uppstår behov av något slag av departementsövergripande funktion inom som kan svara för prioriteringen av de uppdrag som läggs på myndig- heten och därigenom, om än indirekt, ange inriktningen i stort av verksamheten. Utredningen menar med andra ord att det finns skäl att över- väga att inrätta någon form av prioriteringsorgan inom med uppdrag att klargöra, utan att i detalj avgöra, vilka uppdrag som bör läggas på en myndighet för uppföljning och utredning. Det förefaller lämpligt att bland andra förvaltnings- chefen, budgetchefen och chefen för för offentlig förvaltning skulle ingå i en sådan grupp. Fackdepartementen bör också vara representerade. Syftet med en sådan konstellation är att dels knyta myndigheten nära till och dess behov av stabsstöd, dels att ge en bred representation av olika funktioner i styrningen av myndigheten. Att ge insyn och representation i styrningen av myndigheten kan också medverka till att ge tyngd åt den centrala målsättningen att organet ska bli en utvärderingsfunktion i hela regeringens och . Prioriteringen i stort av vilka uppgifter uppföljningsorganet ska arbeta med torde vara den viktigaste fråga gruppen/funktionen bör diskutera. Gruppen bör dock inte avgöra i det enskilda fallet om ett uppdrag ska läggas på det myndigheten eller ej. För att Statskontoret ska kunna fylla den funktion som har diskuterats behöver myndigheten förstärkas och uppdraget för- tydligas ytterligare. Det handlar då naturligen om personella, och i den meningen också ekonomiska, tillskott till verksamheten. Vidare handlar det om ett behov av att Statskontoret utvecklar nya metoder och verktyg liksom nya kompetenser. Det senare blir av avgörande betydelse när nya rekryteringar ska göras. Enligt utredningens mening finns det goda skäl att anta att betydande delar av den nya kompetens som behövs kommer att behöva rekryteras utanför dagens stabsmyndigheter. Utredningen kan konstatera att den nuvarande myndighets- ledningen genomfört ett i många stycken framgångsrikt rekryteringsarbete där just en breddning skett av Statskontorets samlade kompetens. Den inriktning som myndig- heten anslagit bör kunna utgöra en grund för det fortsatta arbetet. När det gäller kompetenssammansättningen i en framtida stabsmyndighet för uppföljning och utvärdering vill utredningen understryka behovet av ett bättre utbyte med forskarvärlden, och då främst med den samhällsvetenskapliga forskningen. Utred- ningen kommer därför att i kapitel 5 lägga fram ett konkret förslag till ett system med tidsbegränsade anställningar som adjungerade utredare där forskare i olika samhällsvetenskapliga ämnen knyts till en stabsmyndighet och fullgör sitt arbete i olika projekt som en del av sin vetenskapliga meritering. Just meritvärdet av ett sådant system torde vara av central betydelse för dess framgång. Utred- ningen har därför lagt ut ett externt uppdrag i frågan. Resultatet av denna analys redovisas i bilaga 3. När det gäller dialogen mellan myndigheten och den akademiska världen finns det också anledning att överväga om myndigheten skulle ha nytta av någon form av vetenskapligt råd till sitt för- fogande. Utredningen återkommer även till denna fråga i kapitel 5. Som beskrivits i kapitel 2 är en av upp- gifter att bedriva EU-revision. och har ett delat ansvar för en sund ekonomisk förvaltning av de medel som finansieras från EU:s budget och som avser fonder och program där förvaltnings- och kontrollsystemen ligger på respek- tive medlemsstat. Revisionsverksamhet ställer vissa krav på oberoende ställning. EU-revisionens oberoende ställning bör omfatta ett institutionellt, organisatoriskt och finansiellt oberoende. Det institutionella obe- roendet uppnås genom att kommissionen i sina förordningar defi- nierar revisionsmyndighetens roll och uppdrag samt ställer krav på dess oberoende ställning i förhållande till de verksamheter som granskas. Det organisatoriska oberoendet säkerställs genom att revisionsmyndigheten är placerad inom en myndighet som inte deltar i den löpande förvaltningen och utbetalningen av EU-medel. Ett finansiellt oberoende ska syfta till att säkerställa att EU- revisionen ska tillförsäkras de medel som krävs för att finansiera sin verksamhet enligt de krav som ställs från kommissionen. Ett odiskutabelt finansiellt oberoende för EU-revisionen före- ligger inte .