sou · GVB341 · 2008-01-01 00:00:00 — 2006–1994 REGERINGSBILDNING OCH MISSTROENDEFÖRKLARING II RAPPORT MISSTROENDEFÖRKLARING OCH REGERINGSBILDNING 1994–2006 – REGELTILLÄMPNING OCH FÖRFATTNINGSPOLITISKA ALTERNATIV och regeringsbildning –2006 Regeltillämpning och författningspolitiska alternativ SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka med- borgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. har på uppdrag av kartlagt och studerat hur bestämmelserna om regeringsbildning och miss- troendeförklaring tillämpats . I uppdraget har bl.a. ingått att analysera och diskutera vilka effekter en ändrad reglering skulle kunna få. Uppdraget redovisas i denna rapport. De bedöm- ningar och förslag som presenteras i rapporten är författarens egna. ledamöter har inte prövat och tagit ställ- ning till innehållet i rapporten. Rapportens uppläggning och material ............................................. Den svenska parlamentarismens reglering....................................... Regeltillämpning 1994–2006............................................. Samarbetet mellan Socialdemokraterna och 1995–1998.......................................................... Omröstning om misstroendeförklaring ..... Misstroendeomröstningen efter valet ..................................... Misstroendeomröstningen efter valet ..................................... Diskussionen om en misstroendeförklaring ....... –2006: sammanfattande Regeringsbildningsproceduren 1994–2006: sammanfattande Omröstningen om talmannens förslag till ny statsminister ........... Analys och slutsatser................................................................ Övergång till positiv parlamentarism ............................................... Analys och slutsatser................................................................ Prövning av regeringsfrågan efter val ............................................... Analys och slutsatser................................................................ Resultaten av omröstningar om misstroendeförklaring och Utmärkande för ett parlamentariskt statsskick är att regeringen utgår från och är beroende av folkrepresentationen. Om det krävs att en på något sätt definierad majoritet i folkrepresentationen röstar för en regering för att den skall kunna tillträda talar man om positiv parlamentarism. Avsaknad av ett sådant krav medför att parlamentarismen betecknas som negativ. I båda formerna av parla- mentarism skall finnas en metod för folkrepresentationen att av- lägsna regeringar som mist dess förtroende. I har vi negativ parlamentarism vilket kommer till ut- tryck i reglerna vid omröstningarna om misstroendeförklaring respektive talmannens förslag till statsminister. I det första fallet krävs det att en majoritet av ledamöter röstar för miss- troendeförklaringen för att regeringen skall vara tvingad att avgå (eller eventuellt utlysa extra val). I det senare fallet krävs det att en majoritet av ledamöter röstar mot talmannens förslag för att det skall vara förkastat. Genom att avstå vid omröstningarna kan ledamöter markera att de i det första fallet tolererar den sittande regeringen, i det andra fallet att de accepterar talmannens förslag i rådande parlamentariska läge. Den första av de tre misstroendeförklaringar som behandlades –2006 väcktes av alla de borgerliga partierna utom som sam- verkade med Socialdemokraterna. Syftet var att brännmärka det uttalande som statsminister gjort under en resa i . De två misstroendeförklaringarna efter valen 1998 och 2002 hade det gemensamt att de väcktes av i syfte att framtvinga regeringens avgång och åstadkomma en ny regerings- bildningsprocess. Ingen av misstroendeförklaringarna uppnådde det föreskrivna antalet röster, 175. Vid ett fjärde tillfälle () diskuterades en misstroendeförklaring men den väcktes aldrig. var då pådrivande. Syftet var att demonstrera missnöje med regeringens hantering av flodvågskatastrofen i Syd- . Oppositionspartierna har alltså haft två skilda motiv för att före- slå misstroendeförklaring: dels att demonstrera missnöje i en sak- fråga, ibland uttryckt som att utkräva ansvar (Kina-uttalandet, flodvågskatastrofen), dels att klarlägga om regeringen har riks- dagens förtroende eller åtminstone tolereras av den (efter valen 1998 och 2002). Om den uteblivna misstroendeförklaringen skall tolkas så att det förstnämnda motivet numera är av mindre betydelse är enligt rapporten för tidigt att uttala sig om. Men det stärker den hypotes som förts fram av vissa forskare att misstroen- deförklaringen öppnar en möjlighet för oppositionspartierna att skilja ett missnöje i en sakfråga från förtroendefrågan. Sakfrågan kan behandlas i KU:s granskning. En fråga som diskuterades i samband med misstroendeomröst- ningarna efter valen 1998 och 2002 var om inte regeringen på grund av tidigare parlamentarisk praxis borde ha avgått, särskilt efter valet då Socialdemokraterna drabbades av ett stort nederlag. Man kan argumentera för att en omprövning av regeringsfrågan inte tjänat något till eftersom resultatet ändå hade blivit detsamma vid båda tillfällena, dvs. en socialdemokratisk enpartiregering med stöd från och . Men en skillnad som enligt rapporten inte är av oviktigt slag för förtroendet för processen hade varit att talmannen vid en omprövning av regeringsfrågan inträtt i sin tilldelade roll i regeringsbildningen med de garantier som därmed erhållits för att regeringsfrågan skulle ha prövats allsidigt. Reglerna om regeringsbildning tillämpades också . Den parlamentariska situationen var vid alla tre tillfällena tämligen okomplicerad. Redan innan regeringsbildningsproceduren hade inletts i stod det klart vem som skulle bli ny statsminister. Under rubriken författningspolitiska alternativ redovisas och analyseras den politiska och vetenskapliga diskussionen om föränd- ringar av regeringsbildningsreglerna. Tre frågeställningar behandlas och diskuteras: Behövs det en omröstning om talmannens förslag till statsminister? Bör en övergång ske till positiv parlamentarism? Bör regeringsfrågan prövas efter varje val? Beträffande den första frågeställningen konstateras att den främsta anledningen till att talmannens förslag till statsminister blir föremål för omröstning är att på detta sätt kontrollerar att förslaget inte står i strid med den parlamentariska situationen. Ett annat argument som enligt rapporten inte har lyfts fram till- räckligt är av mer principiellt, konstitutionellt slag. Ett förslag till ny statsminister är att uppfatta som en sakfråga i och skall därmed avgöras av kammaren. Detta är en grundläggande princip i svensk konstitutionell rätt. Ett argument mot omröstningen är partiernas skilda uppfatt- ningar om omröstningens innebörd, senast demonstrerade vid om- röstningarna 1994 och 2006. De borgerliga partierna har lagt ner sina röster när de ansett att något bättre alternativ – annan regering eller nyval – än talmannens förslag inte funnits. Socialdemokraterna har menat att omröstningen även avser regeringens program i stort och röstat nej till borgerliga statsministerkandidater (utom 1978). och har haft samma inställning som Socialdemokraterna. Enligt rapporten spelar det troligen ingen roll vilken röstningspraxis partierna tillämpar så länge de och talmannen med säkerhet kan förutse utgången av omröstningen. För att få ett underlag för slutsatser om vilka effekter en över- gång till positiv parlamentarism skulle få för svensk del (den andra frågeställningen) görs i rapporten tankeexperimentet att en positiv omröstningsregel skulle ha gällt vid de elva företagna omröstningarna om statsministerkandidater. Undersökningens slutsats är att en övergång till positiv parlamentarism skulle kunna öka regeringsstabiliteten och göra regeringar med en smal parla- mentarisk bas mindre sannolika men medföra ett ökat inflytande för små vågmästarpartier. Skulle man för svensk del övergå till positiv parlamentarism bör man enligt rapporten följa den dominerande europeiska ordningen att regeringsfrågan prövas efter varje val och att denna prövning avslutas med en förtroendeomröstning (tredje frågeställningen). Behåller man den negativa parlamentarismen bör man – om man ser till erfarenheterna i andra europeiska länder – inte införa denna ordning. Om man ändå skulle tänka sig en prövning av regeringsfrågan efter varje val rekommenderas i rapporten en ordning som går ut på att talmannen skulle vara skyldig att pröva frågan på det sätt som är föreskrivet i RF och sedan föreslå att välja om den sittande statsministern eller välja en ny. har uppdragit åt mig att kartlägga och studera bestämmelserna om regeringsbildning och misstroendeför- . I uppdraget ingår tre uppgifter att översiktligt redovisa tidigare studier rörande hur regerings- formens bestämmelser om regeringsbildning och misstroende- förklaring har tillämpats samt beskriva de slutsatser som dragits på grundval av dessa studier, att kartlägga och studera hur bestämmelserna har tillämpats eller på annat sätt aktualiserats –2006 samt relatera slutsatserna av kartläggningen till de slutsatser som dragits på grundval av tidigare studier på området, att analysera och diskutera vilka effekter en ändrad reglering avseende regeringsbildning och misstroendeförklaring skulle ha kunnat få för de i kartläggningen redovisade fallen och därvid behandla bl.a. frågor om skyldighet för en regering att alltid avgå efter ett val samt ändrade omröstningsregler. Rapportens uppläggning och material Rapporten har tre delar. Den inledande delen innehåller några centrala begreppsdefinitioner med anknytning till parlamenta- 1 Jag tackar , , och för synpunkter på ett utkast till rapporten. rismen samt en redogörelse för den svenska parlamentarismens reglering i regeringsformen. I den andra delen finns en i krono- logisk ordning uppställd redovisning för de fall –2006 då reglerna om misstroendeförklaring och regerings- bildning har tillämpats samt för ett fall då misstroendeförklarings- reglerna aktualiserades men aldrig tillämpades. Denna del avslutas med en sammanfattande analys där även reglernas aktualisering sätts in i ett jämförande historiskt perspektiv med ledning av litteraturen på området. Den sista delen har rubri- ken författningspolitiska alternativ. Här redovisas och analyseras den politiska och vetenskapliga diskussionen om förändringar av regeringsbildningsreglerna. Tre frågeställningar behandlas: Behövs det en omröstning om talmannens förslag till statsminister? Bör en övergång ske till positiv parlamentarism? Bör regeringsfrågan prövas efter varje val? I en bilaga till rapporten redovisas resultaten av och partiernas ställningstaganden i samtliga de omröstningar om misstroendeförklaringar och talmannens förslag till statsminister som företagits under den nya RF:s tid. Rapportens källmaterial utgörs i första hand av riksdagstrycket samt (SOU). Till belysning av händelseutvecklingen i samband med de misstroendeförklaringar och regeringsbildningar som ägde rum eller aktualiserades har också använts nyhetsartiklar i pressen och nyhetsrap- portering i radio. I samma syfte har också material hämtats från jag (cit. 2003) och intervjubok . Samarbetet mellan och socialdemokraterna 1995–1998 (cit. Lager- crantz 2005). Bland utnyttjat analysmaterial skall först nämnas den rapport med titeln och regeringsbildning som på KU:s uppdrag utarbetats av föredraganden och statsvetaren . Rapporten finns dels som en volym i serien Utred- ningar från (2003/04:URD3), dels som bilaga 4 till bet. 2003/04:KU13. Rapporten innehåller en utförlig redogörelse för framväxten av det nuvarande regelsystemet, dess tillämpning i praxis samt den författningspolitiska debatten kring alternativen till den rådande ordningen. I rapporten utvärderas även hur praxis i anslutning till gällande bestämmelser förhåller sig till målsättningar som formulerats i förarbetena till den partiella författnings- reformen och den nuvarande regeringsformen. Slutligen redovisas hur de här aktuella aspekterna gällande valutslag och regeringsbild- ning är utformade i 27 andra europeiska länder (samtliga nuvarande medlemsländer i EU utom och samt och ). Den vetenskapliga framställning som främst utnyttjats är bok i författningen (cit. Sterzel 1999). Sterzel har tidigare bl.a. varit professor i konstitutionell rätt vid . Sterzels perspektiv är såväl rättsvetenskapligt som statsvetenskapligt. Därutöver har olika arbeten av statsvetare såsom och använts. Här skall endast nämnas uppsats i boken (cit. 2003) som sammanfattar mycket av den forskning som utfört på såväl svenskt som kompara- tivt material. är professor i statsvetenskap vid uni- versitet. Utmärkande för ett parlamentariskt statsskick är att regeringen utgår från och är beroende av folkrepresentationen. Regeringen är således underordnad folkrepresentationen och agerar på dess upp- drag. Regeringen ansvarar för sina åtgärder inför folkrepresenta- tionen och den kan när som helst avsättas av denna.2 Man brukar skilja mellan positiv och negativ parlamentarism. Distinktionen tar sikte på formerna för en regerings tillkomst. Om det krävs att en majoritet i folkrepresentationen röstar för en regering (eller regeringsbildare) för att den skall kunna tillträda talar man om positiv parlamentarism. Denna omröstning kallas ofta för en förtroendeomröstning. Avsaknad av ett sådant krav på om- röstning medför att parlamentarismen betecknas som negativ. I båda formerna av parlamentarism skall finnas en metod för folkre- presentationen att avlägsna regeringar som mist dess förtroende. Dessa omröstningar benämns misstroendeomröstningar. I den konstruktiva formen av misstroendeförklaring krävs att ett förslag till ny statsminister läggs fram med förslaget till miss- troendeförklaring.3 För båda typerna av omröstningar kan regeln för att konstatera förtroende respektive misstroende variera. I det enklaste fallet är regeln densamma som den som vanligen används vid parlamenta- 2För en utförlig diskussion om parlamentarismens begrepp se 1997:18–35. 3Bergman 2003:132–134. riska omröstningar i sakfrågor, dvs. en majoritet av de röstande. En sådan omröstningsregel är neutral i den meningen att den inte upp- ställer några särskilda majoritetsvillkor. Men det är vanligt att det för förtroende eller misstroende krävs en majoritet av de när- varande ledamöterna eller en majoritet av samtliga ledamöter. Härigenom försvårar man för tillfälliga majoriteter att få igenom en förklaring om förtroende eller misstroende. Den svenska parlamentarismens reglering I den svenska författningen kommer parlamentarismen till uttryck redan i regeringsformens portalparagraf. Där heter det att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett parlamentariskt stats- skick. Innebörden av vår typ av parlamentarism brukar uttryckas på det sättet att regeringen skall ha riksdagsmajoritetens förtroende eller i varje fall tolereras av denna. Denna princip öppnar för mino- ritetsregeringar som ju också har varit den vanliga formen av regering i . Det anges vidare i det första kapitlet av RF om statsskickets grunder att regeringen är ansvarig inför (RF 1:6). Regler för hur detta ansvar utkrävs finns 12 kap. RF. makt över regeringen garanteras ytterst av möjlig- heten till misstroendeförklaring. Misstroendeförklaringen är ett uttalande av att statsministern eller ett annat statsråd inte åtnjuter förtroende. För en misstroendeförklaring fordras att mer än hälften av ledamöter ansluter sig till den (RF 12:4). Den som vid omröstningen om en misstroendeför- röstar mot denna eller avstår från att rösta måste anses stödja eller åtminstone tolerera den regering eller det statsråd som misstroendeförklaringen gäller.4 Om en misstroendeförklaring har godkänts av skall talmannen entlediga statsrådet. En misstroendeförklaring mot statsministern föranleder hela regeringens entledigande. Regeringen har dock möjlighet att förhindra ett entledigande av statsministern eller ett annat statsråd genom att inom från misstroendeförklaringen utlysa extra val (RF 6:5, 7). Extra val får dock inte förordnas förrän förflutit från en nyvald riksdags första sammanträde (RF 3:4). Det bör påpekas att ett för- slag om misstroendeförklaring mot statsministern inte behöver 4 2003:132–134. kopplas till ett förslag om ny statsminister. Den svenska formen av misstroendeförklaring är m.a.o. inte konstruktiv. Endast vid en misstroendeförklaring finns en rättslig förpliktelse för regeringen eller ett enskilt statsråd att avgå eller utlysa extra val. Motsättningar mellan regeringen och riksdagsmajoriteten kan emellertid lösas genom regeringens avgång utan att misstroende- förklaring behöver tillgripas. Om ett annat regeringsalternativ fått majoritet i genom ett val avgår regeringen. Detta kan ses som ett sätt att föregripa en säker misstroendeförklaring.5 En annan situation som framkallar regeringens avgång är när regeringen ställt kabinettsfråga och förlorat vid omröstningen. Med kabinettsfråga avses att regeringen som ett påtryckningsmedel för att förmå riksdagsmajoriteten att rösta för ett regeringsförslag hotar med att avgå vid ett nederlag. Här handlar det om en mora- lisk snarare än en rättslig förpliktelse att avgå. Det kan också ifrågasättas om en regering kan sitta kvar om den förlorar den mest grundläggande omröstningen i budgetbehandling, den som gäller ramarna för alla utgiftsområden och som tas i en beslutspunkt. Denna situation uppstår dock endast om en majoritet i kunnat samla sig om ett motal- ternativ till regeringens förslag på samtliga utgiftsområden. Därigenom har man fått ett inslag av konstruktiv misstroendeför- inbyggd i budgetprocessen.6 Men en regering kan naturligtvis välja att avgå utan att tvångssi- tuationer av dessa slag föreligger. Regeringen kan ha råkat ut för ett nederlag vid en omröstning i i en viktig fråga eller för en tillbakagång i ett riksdagsval och förutser att detta kommer att innebära svårigheter att få igenom sin politik i . Trots att avsikten inte var att ändra praxis i fråga om regerings- bildningen har enligt införandet av misstroendeför- klaringsinstitutet medfört att parlamentarismen under enkammar- tiden präglats av ett mer formellt synsätt. Det innebär att en regering sitter kvar så länge den inte drabbas av en misstroendeför- eller hotas av en säker sådan. Det kan också enligt Sterzel uttryckas på det sättet att ansvar och initiativ i regeringsfrågan i någon mån har skjutits över från regeringen till . I ett oklart läge har statsministern rätt att stanna kvar och möta riks- 6Mattson 2003:232–233. dagen.7 Det främsta exemplet på denna förändring i synsättet är situationen val (se nedan s. 27–32). medverkar också vid tillkomsten av en regering. Det är talmannen som efter konsultationer med partiledarna eller någon annan företrädare för samtliga partigrupper samt med vice talmännen lägger förslag till om ny statsminister. Endast om en majoritet av ledamöter röstar mot för- slaget är det förkastat (RF 6:2). Också denna omröstningsregel an- sluter sig således till den negativa parlamentarismens princip och är inte att uppfatta som en förtroendeomröstning.8 Omröstningen tillkom mot bakgrund av risken för att talmannen inte skulle kunna befria sig från politiska bindningar. Det var därför önskvärt, ansåg Grundlagberedningen, att man fick ett korrektiv mot ett från parlamentarisk synpunkt oriktigt val av statsminister. Beredningen tillfogade även synpunkten att det var naturligt att genom omröstningen får sista ordet.9 Omröstningen avser således endast huruvida talmannens förslag till ny stats- minister godkänns eller inte. Det är emellertid tydligt, framhölls det i grundlagspropositionen, att ställningstagande realiter kommer att gälla inte bara vem som skall bli statsminister utan också – och framför allt – regeringens partimässiga samman- sättning och dess program i stort. Det torde därför kunna förutses att talmannen i praktiken inte kommer att lägga fram något förslag till statsminister för förrän den tilltänkte statsministern kan ge besked om sin regerings politiska karaktär.10 På grund av detta motivuttalande klargör talmannen för riks- dagen i samband med att förslaget till statsminister framläggs den nya regeringens partipolitiska sammansättning. Som en följd av denna praxis skapas enligt en politisk bun- denhet för den föreslagne statsministern vid denna partisamman- sättning. Om de parlamentariska förutsättningarna som förelåg vid statsministeromröstningen förändras är det enligt kommittén rim- ligt att på nytt ges tillfälle att pröva frågan om regerings- bildare.11 Detta är också den uppfattning som hävdas i och grundlagskommentar.12 8Bergman 2003:138–140. 9SOU 1972:15 s. 94. 1973:90 s. 178. 11SOU 1987:6 s. 241–242. 12Holmberg & Stjernquist 2006:275. Regeltillämpning 1994–2006 Valet innebar en tillbakagång för tre av de fyra regeringspartierna. Det fjärde och största av dem, Modera- terna, gjorde en viss framryckning och fick behålla lika många mandat i som val. Valets stora segrare var Socialdemokraterna som ökade från 138 till 161 mandat. Även gick framåt. återkom i frånvaro. Partiet Ny demokrati förlorade sin representation i . Den nya parlamentariska situationen innebar att Socialdemo- kraterna visserligen inte hade en egen majoritet men intog en mycket stark ställning med sina 161 mandat. En samverkan med vilket som helst av de övriga partierna innebar att en majoritet bildades. dagen efter valet avgick den borgerliga regeringen under men satt givetvis kvar som expedi- tionsministär i avvaktan på att en ny regering tillträdde. förde talman samtal med ledarna för samtliga partier som invalts i och med vice talmännen. uppdrog talmannen åt den socialdemokratiske partiledaren att undersöka förutsättningarna för att bilda en regering med bredast möjliga underlag. Information om detta lämnades av talmannen till de andra parti- ledarna och de vice talmännen samt till statschefen. En tidpunkt hade utsatts till då skulle rapportera till talmannen om uppdraget men utsträcktes på begäran till onsdagen . 1 Händelseförloppet beskrivs i PM Regeringsskiftet efter valet se protokoll 1994/95:74 s. 47–57. har i sina memoarer Så tänkte jag2 berättat vad som försiggick i hans kontakter med de andra partiledarna. Efter- som och deklarerat i valrörelsen att de föredrog en socialdemokratisk regering gick igenom Socialdemokraternas position med dessa partier särskilt noga. Samtalet med utvecklades bra. Däremot blev enligt kontakten med i en missräkning. Han bedömde det som otänkbart att göra sig beroende av detta parti. Samtalen med två av de borgerliga partierna var enligt av formell karaktär. En koalition med eller var utesluten. Läget var ett annat när det gällde mittenpartierna. Med folkpartiledaren och ledare hade flera kontakter under tis- dagen och onsdagen. Tanken på en koalition mellan Socialdemo- kraterna och hade kommit upp under valrörelsen. som redan i en artikel i hade ställt sig negativ till denna idé frågade därför om han inte var öppen för andra samarbetsalternativ än en koalition. Enligt var hans svar tveklöst. Om det inte blev koalition skulle avgå. Argumenten mot en koalition med utvecklas ytter- ligare av i hans bok.3 På det ekonomiska området var det omöjligt att komma överens med om värn- skatten. Den var av rättviseskäl nödvändig för Socialdemokraterna.