sou · GWB310 · 2008-02-28 00:00:00 — Dessa initialkostnader uppskattas till för vardera av . Inspektionen kommer inte att kunna hålla spetskompetens inom alla områden utan vissa tjänster kommer att behöva upp- handlas. För detta krävs projektmedel som föreslås stå i proportion till kostnaderna för löner. Utredningen bedömer att ett belopp motsvarande av lönesumman, utöver personalkost- naden, bör läggas till för ändamålet. Kompetens, volym, kostnader och finansiering SOU 2008:10 budget om och för budgeteras . Medel behöver också avsättas för resor, telefon, städning, kontors- material, el, litteratur, personalförmåner etc. I kalkylen har tagits upp en summa motsvarande av lönekostnaden. Kost- naden för uppskattas till och för till . Till detta kommer kostnader för köp av data, databearbetningar etc. Att uppskatta kostnaderna för dessa tjänster bör vara en uppgift för organisationskommittén Baserat på de ovanstående resonemangen har de uppskattade års- kostnaderna sammanställts i nedanstående tabell. Sammanställ- ningen visar att när myndigheten är fullt utbyggd blir årskostnaden penningvärde. uppskattas kostnaden till . Tabell 1 Uppskattade kostnader för verksamheten vid Inspektionen åren 20092012 Summa lönekostnader inkl. LKP etc. Kompetens, volym, kostnader och finansiering Utredningens förslag: Inspektionen anslagsfinansieras. Alter- finansieringskällor finns, men utredningen avstår från att lämna förslag i denna fråga. För den praktiska utformningen av finansieringen ser utredningen två huvudalternativ; 1.Inspektionens verksamhet finansieras via ett anslag på stats- budgeten. 2.Inspektionens verksamhet finansieras genom att avgifter tas ut av , och . Utredningen har övervägt båda alternativen och förordar anslags- finansiering. Utredningens ställningstagande när det gäller finansiering via anslag ansluter till de principer som Tillsynsutredningen4 anser bör gälla när statsmakterna ska överväga om skatte- eller avgiftsfinan- siering ska tillämpas för tillsynen inom ett visst område. Enligt bör skattefinansiering alltid övervägas när den tillsynspliktiga verksamheten utgör ett skattefinansierat samhälls- åtagande dvs. är i huvudsak avgiftsfri för medborgarna, oavsett om verksamheten bedrivs i offentlig eller privat regi. Som ytterligare argument för en anslagsfinansiering kan nämnas att Inspektionens verksamhet kommer att beröra hela skattekollek- tivet. Det är vidare en enhetlig finansieringsform som inte riskerar att tillsynen och granskningen styrs av ekonomiska hänsyn som inte har med syftet med tillsynen att göra. 4 SOU 2004:100, s. 98. Kompetens, volym, kostnader och finansiering 9.4.2Avgiftsfinansiering komplicerad och drar administrativa resurser Utredningen har också övervägt avgiftsfinansiering men avvisat det alternativet bland annat med hänsyn till att med en sådan lösning kan det finnas behov av att medel på ett eller annat sätt tillförs tillsynsobjekten för deras ersättning till Inspektionen. Med tanke på att det inte är fråga om en reell finansiering finns det enligt utredningens mening ingen anledning att komplicera frågan genom att tillämpa inomstatliga avgifter. Att tillämpa en modell där en tjänst som produceras av en myndighet avgiftsbeläggs och anslags- medel tillförs den myndighet som ska betala för tjänsten är i princip lämpligt främst när det handlar om en verksamhet som är efterfrågestyrd och den som betalar för tjänsten har valfrihet. Så är inte fallet i fråga om Inspektionens verksamhet. Enligt utred- ningens bedömning finns inga fördelar med att tillämpa en modell med avgiftsfinansiering när de betalande myndigheterna inte har möjlighet att avstå från tjänsten, välja annan utförare eller påverka tjänstens innehåll eller sättet att utföra den. Även om en avgifts- finansiering skull kunna skapa en ökad kostnadsmedvetenhet hos tillsynsobjekten medför en avgiftskonstruktion också kostnader för bland annat beräkning av avgifternas storlek, budgetering och uppföljning av kostnader och intäkter etc. såväl hos Inspektionen som hos tillsynsobjekten. Som tidigare nämnts bedömer utredningen att Inspektionens verk- samhet kan komma att leda till så stora besparingar, såväl inom socialförsäkringsadministrationen som på sakanslagen, att kost- naderna för verksamheten vid Inspektionen väl ryms inom dessa ramar. Dock vill utredningen precisera några alternativa finan- sieringskällor. Vid bildandet av försvann som tidigare nämnts den tillsyn som utövade över de allmänna försäkringskassorna och formellt upphörde också myndighetens tillsyn över PPM. Omvandlingen har bidragit till att förvaltningsanslaget till kunnat minskas med mer än med hänsyn tagen till löneökningar etc. Det faktum att den tillsyn som tidigare Riks- Kompetens, volym, kostnader och finansiering försäkringsverket utövade kommer att ingå i kärnverksamheten för Inspektionen kan enligt utredningens mening motivera att vissa av de medel som sparats in på förvaltningsanslag förs tillbaka till socialförsäkringssektorn för finansiering av Inspek- tionens verksamhet. Omställningsarbetet vid fortsätter och kan väntas leda till ytterligare effektiviseringar. Därutöver kommer Inspektionens verksamhet med effektivitetsgranskning att kunna leda till ytterligare besparingar. De medel som frigörs genom den pågående och väntade utvecklingen utgör, som utredningen ser det, en alternativ källa för finansiering av Inspektionen. Skulle inte något av de ovan presenterade alternativen för finan- siering accepteras föreslår utredningen att taket för statens utgifter för åren höjs med ett belopp som motsvarar kostnaderna för Inspektionens verksamhet. I sammanhanget vill utredningen nämna att orsaken till att de finansieringsalternativ som diskuterats ovan i huvudsak har rört förvaltningsanslag hänger ihop med att det inte ännu är känt hur Inspektionens insatser kommer att fördelas över de tre tillsynsobjekten , och , men att utredningen bedömer att verksamheten till allra största delen kommer att gälla . Mot den redovisade bakgrunden förslår utredningen att Inspek- tionens verksamhet finansieras via ett nytt anslag på statsbudgeten. Utredningen har också visat på olika finansieringskällor, men avstår från att ta ställning till vilket alternativ som bör väljas. Rätten att ta del av allmänna handlingar regleras i 2 kap. tryck- frihetsförordningen (TF). I sekretesslagen (1980:100), SekrL, finns bestämmelser om tystnadsplikt och om förbud att lämna ut hand- lingar som är allmänna. Dessa regelverk kommer att gälla för Inspektionen över socialförsäkringen. För att kunna fullgöra sitt tillsyns- och granskningsuppdrag behöver Inspektionen få tillgång till uppgifter från andra myn- digheter. Detta aktualiserar frågan om åtkomst till tillsyns- och granskningsmaterial som omfattas av sekretess, vilket i sin tur sätter fokus på materialets skydd om uppgifterna lämnas ut till Inspektionen. Allmänt om sekretess och informationsutbyte mellan myndig- heter behandlas i avsnitt 10.12. Frågan om Inspektionens rätt att få del av uppgifter tas upp i avsnitt 10.3. Hur sekretesskyddet ska regleras för de uppgifter Inspektionen får eller har tillgång till i behandlas i 10.4 respektive 10.5, medan avsnitt 10.6 berör frågan om personlig integritet. 10.1Inspektionen behöver få tillgång till uppgifter En grundläggande förutsättning för att Inspektionen ska kunna fullgöra sitt uppdrag är att myndigheten kan få ta del av uppgifter från andra myndigheter. Inspektionen kommer främst att behöva uppgifter från de myndigheter som har uppgifter inom social- försäkringsområdet. Men myndighetens behov omfattar även upp- gifter för tillsyn och granskning av angränsande områden och från olika samverkansaktörer inom socialförsäkringen. 10.1.1Hur ser behovet av uppgifter ut? Utredningen har inte någon fullständig överblick över vilka uppgifter som typiskt sett kan bli aktuella för Inspektionen att ta del av. Behovet kommer att styras utifrån hur verksamheten slutligen utformas. Helt klart är emellertid att Inspektionen till stor del kommer att hantera offentliga uppgifter, dvs. uppgifter för vilka sekretess inte gäller. Exempel på det är myndigheternas interna styrdokument. Inspektionen kan också behöva granska enskilda ärenden, exem- pelvis genom stickprov, i syfte att på en systematisk nivå pröva att verksamhetsprocesserna fungerar som de ska. Meningen är emeller- tid inte att följa verksamheten på individnivå, utan granskningen syftar till information utifrån aggregerade data. Det bör i samman- hanget betonas att Inspektionen inte kommer att granska enskilda ärenden som sådana, t.ex. hur handläggningen har gått till i det enskilda fallet. I stället kan det handla om att granska system för styrning och kontroll och om den granskade myndigheten har uppnått uppställda mål på en övergripande nivå. 10.1.2Uppgifter som behövs kan omfattas av sekretess Vid Inspektionens tillsyn och granskning kan uppgifter om exem- pelvis enskildas personliga och ekonomiska förhållanden komma att exponeras för Inspektionen. Den typen av uppgifter är i allmän- het sekretessbelagda. Uppgifter inom olika verksamhetsområden har olika starkt sekretesskydd. Uppgifter i socialförsäkringsärenden skyddas av s.k. socialför- säkringssekretess i 7 kap. 7 § SekrL. Denna bestämmelse är tillämp- lig i en rad olika förmånsslag. I 9 kap. 25 § SekrL ges skydd för vissa uppgifter i premiepensionsärenden. Primärt är det Försäk- ringskassan och (och domstol) som har att tillämpa dessa båda bestämmelser. Socialförsäkringssekretessen enligt 7 kap. 7 § SekrL gäller också hos en annan myndighet som handlägger ärenden enligt den lag- stiftning som anges i stadgandet. En av dessa myndigheter är . Övriga bestämmelser om skattesekretess finns i flera bestämmelser i , men huvudsakligen i 9 kap. 1 §. Sekretess- skyddet på skatteområdet är mycket starkt. Uppgifter inom angränsande områden till socialförsäkringsområdet omfattas ofta I 7 kap. SekrL finns bestämmelser som reglerar sekre- tess bland annat på arbetsmarknads- och hälso- och sjukvårds- områdena. I samma kapitel finns också bestämmelser om social- tjänstsekretess. Samhällsfunktionerna är beroende av att information av olika slag och för olika ändamål kan lämnas mellan myndigheter. En myn- dighet kan vara helt beroende av vissa uppgifter för att kunna bedriva sin verksamhet på ett effektivt och korrekt sätt. En allmän föreskrift om att myndigheterna ska samverka och lämna varandra hjälp finns i 6 § förvaltningslagen (1986:223). I fråga om myndigheternas skyldighet att lämna varandra uppgifter gäller rent allmänt 15 kap. 5 § SekrL. Av bestämmelsen framgår att en myndighet på begäran av annan ska lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Uppgifter som är sekretessbelagda omfattas således inte av detta stadgande. 10.2.1Utlämnande av sekretessbelagda uppgifter När det är fråga om att lämna ut sekretessbelagda uppgifter från en myndighet till en annan måste bestämmelserna i beaktas. Som huvudregel gäller sekretess mellan myndigheter (1 kap. 3 § SekrL). Sekretessen är emellertid inte absolut. För att kunna lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet finns sär- skilda bestämmelser som bryter sekretess. Huvudsakligen återfinns dessa bestämmelser i 14 kap. SekrL. Enligt 14 kap. 1 § SekrL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Om det finns en sådan preciserad skyldighet kan en myndighet lämna ut en uppgift utan att göra någon sekretess- prövning. I 14 kap. 2 § SekrL föreskrivs att sekretess inte hindrar att en uppgift, i annat fall än som avses i 1 §, lämnas till en myndighet om uppgiften behövs där för tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer. Den senare bestäm- melsen ger alltså en möjlighet att lämna ut uppgifter. 10.3En skyldighet att lämna sekretessbelagda uppgifter till Inspektionen finns ingen reglering som medför en skyldighet för myndigheterna inom socialförsäkringsområdet att lämna ut sekre- tessbelagda uppgifter till Inspektionen. För att detta ska kunna ske måste en särskild bestämmelse föreskrivas. Utredningens förslag: En sekretessbrytande bestämmelse med en uttrycklig uppgiftsskyldighet införs för de myndigheter inom socialförsäkringsområdet som står under Inspektionens tillsyn och granskning. Myndigheterna ska på begäran av Inspektionen, förutom uppgifter, lämna Inspektionen den hjälp och de upp- lysningar som har betydelse för Inspektionens tillsyns- och granskningsverksamhet. Bestämmelsen om uppgiftsskyldighet regleras i särskild förordning. För att Inspektionen ska kunna fullgöra sitt uppdrag behöver myndigheten tillgång till uppgifter från andra myndigheter. Utred- ningen föreslår att en särskild bestämmelse med skyldighet för myndigheterna inom socialförsäkringsområdet att lämna ut upp- gifter till Inspektionen införs. Bestämmelserna bör omfatta upp- giftsutlämnande från . Men även Premiepen- sionsmyndigheten och bör ha en likadan skyldighet, i den mån deras verksamheter omfattas av Inspektionens tillsyn och granskning. Skyldigheten bör, förutom uppgifter, omfatta att lämna den hjälp och de upplysningar i övrigt som Inspektionen behöver för sin tillsyn och effektivitetsgranskning. Uppgifterna ska lämnas på begäran. Utredningen anser att uppgiftsutlämnande från övriga verksamheter som kan omfattas av Inspektionens tillsyn och granskning inte bör regleras särskilt. I sammanhanget kan nämnas att även om en uppgiftsskyldighet föreskrivs, måste Inspektionen beakta den princip som allmänt gäller vid informationsutlämnande, nämligen att en myndighet inte ska begära in fler uppgifter än vad som behövs för det aktuella ändamålet. Det finns enligt utredningens mening flera alternativa sätt att reglera uppgiftsskyldighet gentemot Inspektionen, t.ex. i berörda myndigheters instruktioner eller i en särskild, för ändamålet avsedd, förordning. Utredningen anser att det är mest ändamåls- enligt att uppgiftsskyldigheten föreskrivs i en särskild förordning. Det finns fördelar med detta. Bland annat undviks bestämmelser om uppgiftsskyldighet i flera olika författningar och på olika områden. Regleringen blir därigenom sammanhållen och över- skådlig. 10.3.2På vilka sätt bör Inspektionen få del av uppgifter? Utredningens bedömning: Det är viktigt att noga överväga hur Inspektionen rent faktiskt ska få tillgång de uppgifter inom socialförsäkringen som myndigheten behöver för att fullgöra sitt uppdrag. Genom en begäran kan nödvändiga uppgifter lämnas ut på relevant medium. Men frågan är om Inspektionen även via s.k. direktåtkomst behöver ha tillgång till uppgifter i olika databaser. Utredningens förslag: En organisationskommitté får i uppdrag att analysera om det finns behov av att låta Inspektionen själv få elektronisk tillgång till uppgifter inom socialförsäkringen. Kom- mittén bör även analysera om detta är lämpligt. En viktig förutsättning för att Inspektionen ska kunna bedriva sin verksamhet är att myndigheten får del av uppgifter inom social- försäkringen på ett sådant sätt att de effektivt kan bearbetas och analyseras. Vanligtvis behandlar de berörda myndigheterna en stor mängd uppgifter i elektronisk form. Den utlämnande myndigheten torde med relativt enkla medel kunna sammanställa begärd infor- mation. Det material som ska granskas kan också avidentifieras innan det lämnas ut, vilket är en fördel. Inspektionen kommer utifrån olika behov att behöva få tillgång till sekretessbelagda uppgifter. Genom den föreslagna regleringen kan Inspektionen genom en begäran få ut sådana uppgifter i pappersform eller på datamedium. När det gäller uppgifter som hanteras elektroniskt finns det andra möjligheter att ta del av dem än att exempelvis få dem via e-post, CD eller Internet. Enligt utredningen kan man tänka sig att Inspektionen har tillgång till relevanta databaser via s.k. direktåtkomst, företrädesvis med biträde av personal från den utlämnande myndigheten. I sådana fall måste bland annat bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) och lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration beaktas. Om det finns ett sådant behov och om det är lämpligt att låta Inspektionen ta del av uppgifter på ett sådant sätt måste noga övervägas. Det ligger utanför utredningens uppdrag att göra sådana analyser. Utred- ningen föreslår därför att en organisationskommitté får i uppdrag att analysera detta. 10.4Hur ska sekretesskyddet utformas för uppgifter hos Inspektionen? Utredningens bedömning: Ett fullgott sekretesskydd för upp- gifter i Inspektionens tillsynsverksamhet uppnås genom att tillämpa befintlig reglering i SekrL. Sekretess råder emellertid inte för uppgifter som Inspektionen för socialförsäkrings- området begär ut för effektivitetsgranskningsändamål. Ett fullgott sekretesskydd för uppgifter som lämnats ut till Inspektionen kräver därför en ändring i sekretesslagens bestäm- melser. Utredningens förslag: Utredningen föreslår en ändring av 13 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Som framgått kommer Inspektionen att behöva få del av uppgifter från olika verksamhetsområden. Uppgifterna kan omfattas av varie- rande grad av sekretess. Genom att Inspektionen kan komma att få tillgång till uppgifter av mer eller mindre känsligt slag, uppkommer frågan hur dessa uppgifter ska kunna få ett ändamålsenligt och fullgott sekretesskydd hos Inspektionen. Oavsett vilken uppgift det är fråga om behöver sekretesskyddet bibehållas. Det finns inte någon generell bestämmelse i SekrL om att sekretess förs över i samband med att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut från en myndighet till en annan. Som huvudregel följer alltså inte sekretessen med. I många fall finns det emellertid en sekretessbestämmelse till skydd för uppgiften som den mottagande myndigheten kan tillämpa. Kan den inte det, blir uppgiften offent- lig hos den myndigheten. Utredningen har bedömt att det inte är ändamålsenligt att föreskriva en ny primär sekretessbestämmelse för Inspektionens verksamhet, bland annat beroende på att de uppgifter som ska granskas kan vara av varierande slag och ursprungligen ha olika skyddsnivåer. Det är också svårt att komplettera befintliga primära sekretessbestämmelser eftersom de är utformade på ett visst sätt. Utredningen bedömer att ett fullgott skydd för uppgifterna hos Inspektionen istället bör uppnås genom en komplettering i 13 kap. SekrL. Där finns bestämmelser som reglerar överföring av sekretess i vissa fall från en viss verksamhet till en annan, så kallad sekundär sekretess.1 Det förhållandet att sekretesskyddet förs över från en myndighet till en annan medför ingen försvagning i sekretess- skyddet för uppgifterna. I 13 kap. 1 § SekrL finns en speciell bestämmelse om överföring av sekretess när det gäller tillsyns- och revisionsverksamhet. Utred- ningen anser att denna bestämmelse ger ett fullgott skydd för uppgifter som Inspektionen får för tillsynsändamål. Enligt bestäm- melsen gäller att om en myndighet i tillsyns- eller revisions- verksamhet får en sekretessbelagd uppgift från en annan myndighet gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten. Det är inte bara uppgifter hos den kontrollerade myndigheten som skyddas genom bestämmelsen. Om en tillsyns- eller revisions- myndighet inom ramen för sitt uppdrag hämtar in sekretessbelagda uppgifter från någon annan myndighet än den som är föremål för åtgärderna, innebär bestämmelsen att även dessa uppgifter blir sekretesskyddade.2 Sekretess enligt 13 kap. 1 § SekrL gäller inte, i paragrafens nu- varande lydelse, för uppgifter som Inspektionens begär ut i syfte att utöva effektivitets- eller effektgranskning. Det är därför viktigt att även de uppgifter som begärs ut för detta ändamål får ett sekretesskydd hos Inspektionen. Det är ännu inte klart hur Inspektionen kommer att organiseras, än mindre hur verksamheten kommer att byggas upp och exakt mot vad den ska inriktas. Det är emellertid utredningens mening 1 Vad överföring av sekretess mer konkret innebär behandlas i , s. 2 , , , Sekretesslagen En kommentar, Juridik, 1998, s. 13:2. att det inte går att dra någon skarp gräns mellan tillsyns- och granskningsuppdragen. Det är utredningens uppfattning att Inspektionen kan komma att begära ut uppgifter för effek- tivitets- eller effektgranskning som inte kommer att användas i tillsynsverksamheten. 13 kap. 1 § SekrL behöver därför komplette- ras med en särskild föreskrift om att uppgifter som Inspektionen får ut för effektivitets- eller effektgranskning också omfattas av stadgandet. Utredningen föreslår inte en allmänt hållen skrivning om granskning eftersom det är svårt att överblicka vilka kon- sekvenser en sådan utvidgning av tillämpningsområdet kan med- föra. 10.5Sekretesskyddet i övrigt hos Inspektionen Något behov att hos Inspektionen sekretesskydda uppgifter som inte omfattas av sekretess i den verksamhet som granskas torde inte finnas. En viss möjlighet att sekretessbelägga uppgifter som t.ex. tas fram hos Inspektionens finns i 9 kap. 4 § SekrL3 Detta leder in på frågan vad som gäller vid granskningsförberedelser och verksamhetens bedrivande. För att Inspektionen över huvud taget ska kunna bedriva sin tillsyns- och granskningsverksamhet på ett ändamålsenligt och effektivt sätt kan det bli nödvändigt att sekretessbelägga viss information innan en åtgärd rent faktiskt vidtas. Enligt 4 kap. 1 § SekrL gäller sekretess för uppgift angående planläggning eller annan förberedelse för bl.a. inspektion eller annan granskning som en myndighet har att företa, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Det finns inget stadgande om sekretess för pågående tillsyn och granskning. Det är emellertid utredningens uppfattning att Inspek- tionens tillsyns- och granskningsverksamhet i grunden måste präglas av öppenhet och insyn. Myndighetens arbete kommer att mynna ut i rapporter och sammanställningar. Handlingar som tas fram i tillsyns- och granskningsarbetet och som exempelvis rör granskningens inriktning, vidtagna åtgärder, analyser och eventuellt intervjumaterial med olika aktörer, blir generellt sett allmänna 3 Enligt bestämmelsen gäller sekretess bl.a. i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar undersökning, som utförs av myndighet, för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Det kan t.ex. handla om en viss kartläggning. handlingar enligt TF först när Inspektionen har upprättat själva slutprodukten. 10.5.1Sekretesskydd för uppgifter utan samband med planerade eller pågående aktiviteter Uppgifter kan på ett eller annat sätt komma till Inspektionens kännedom utan anknytning till några pågående eller planerade tillsyns- eller granskningsaktiviteter. Om en Inspektion för tillsyn och granskning över socialförsäkringsområdet bildas, måste man räkna med att olika externa aktörer, förutom myndigheter, tar kontakt i olika frågor. Detta kan exempelvis ske genom anmäl- ningar av olika slag. Det kan heller inte uteslutas att enskilda individer på eget initiativ ger in handlingar med känsligt innehåll till Inspektionen i syfte att göra personalen där uppmärksam på ett visst förhållande eller en viss omständighet. I den mån detta sker skyddas inte uppgifterna av bestämmelsen i 13 kap. 1 § SekrL, eftersom detta stadgande tar sikte på uppgiftsutlämnande mellan myndigheter. I 7 kap. SekrL finns emellertid visst sekretesskydd hos alla myndigheter för uppgifter om enskilda som rör hälsa eller sexualliv. I 7 kap. 1 a § första stycket SekrL finns ett generellt skydd för adressuppgifter och andra jämförbara uppgifter, t.ex. kontakt- uppgifter. 10.6Särskilda överväganden vad gäller integritet Utredningens bedömning: Ett utlämnande av uppgifter till Inspektionen kan medföra att känsliga uppgifter sprids.