sou · GWB32 · 2008-02-28 00:00:00 — Den anses också visa hur svårt det är att genomföra entydig lagstiftning om restriktiv immunitet på det nationella planet.30 30 Hazel Fox, The of State Immunity, 2004, s. 216. 5 Statsimmunitet i svensk rätt I saknas allmän lagstiftning beträffande immunitet för främmande stater och deras egendom. På några områden finns dock lagstiftning angående statsimmunitet i vissa avseenden. Lagen (1938:470) med vissa bestämmelser om främmande statsfartyg m.m. grundas på en internationell konvention, Brysselkonvention rörande fastställande av vissa gemensamma bestämmelser i fråga om statsfartygs fri- och rättigheter, med ett tilläggsprotokoll undertecknat , där den närmare inne- börden av vissa av konventionens artiklar anges. I lagens förarbeten1 angavs att en stat enligt folkrätten i allmänhet inte var skyldig att ingå i svaromål inför domstol i annan stat och att exekution i främmande stats egendom inte var tillåten. Hänvisning gjordes till den folkrättsliga doktrinen där olika meningar framträtt beträffande frågan huruvida en stats rätt till immunitet gällde utan inskränkning eller kunde åberopas endast när det var fråga om statlig verksamhet i strängt offentligrättslig mening. Även i de olika ländernas domstolspraxis hade olika meningar kommit till uttryck i frågan. I propositionen angavs att utvecklingen verkade ha gått därhän att det kunde anses bäst svara mot den (dåvarande) moderna folkrättsliga doktrinens ståndpunkt att statens rätt till immunitet inte erkändes i obegränsad omfattning. Hänvisning gjordes till att det av hade antagits ett konventionsförslag enligt vilket statens rätt till immunitet i 1938 nr 15, s. 14 f. Statsimmunitet i svensk rätt detta avseende skulle vara inskränkt till åtgärder som innefattade actes de souverainité. Det angavs i propositionen att den tendens till utvidgning av staternas affärsdrivande verksamhet som alltmer gjorde sig gällande förmodligen hade medverkat till utvecklingen och att denna statliga verksamhet hade ökat betänkligheterna mot en rätt till immunitet för främmande stat i fråga om privaträttsliga förhållanden. Frågan om statsimmunitetens omfattning hade enligt pro- positionen blivit särskilt aktuell i fråga om statliga handelsfartyg efter , då bl.a. den statliga rederi- rörelse som i avsevärd omfattning bedrevs av genom ofta föranledde tvister i andra länder angående fraktavtal, bärgarlön, sammanstötning m.m. framställde ofta immunitetsinvändning inför utländsk domstol och sådan invändning godkändes i vissa länder. Även andra länder åberopade immunitet vid tvister i utlandet angående statsägda fartyg. Detta medförde särskilda olägenheter eftersom det inom vissa rättsordningar inte var möjligt för domstol att pröva en talan mot den egna staten, oavsett om grunden för sådan talan var ett privaträttsligt anspråk. För att uppnå en enhetlig reglering av frågan om statsfartygs rättsliga ställning utarbetades vid en konferens i , med deltagande av ett stort antal länder, bl.a. , en kon- vention rörande fastställande av vissa gemensamma bestämmelser i fråga om statsfartygs fri- och rättigheter. Enligt konventionens artikel 1 ska en stat, i fråga om fordringar som grundar sig på användning av fartyg som staten äger eller använder eller på befordran av staten tillhörig fartygslast, i princip vara underkastad samma regler om ansvarighet och samma förpliktelser som gäller för enskilda fartyg, fartygslaster och rederier. I artikel 2 stadgas att för denna ansvarighet och dessa förpliktelser ska reglerna om domstolarnas behörighet samt om rättegång och utsökningsförfarande vara desamma som för enskilda handelsfartyg och fartygslaster samt deras ägare. Staten kan således enligt konventionen inte åberopa immunitet inför en annan stats domstolar vid talan på grund av sådan fordran eller om exekutiva åtgärder vidtas beträffande fartyg eller last. Dessa regler gäller dock enligt konventionen (artikel 3) inte för bl.a. krigsfartyg eller andra fartyg som staten äger eller använder och som vid tiden för fordringens tillkomst brukades uteslutande för statsändamål och inte för affärsdrift. Sådana fartyg får inte Statsimmunitet i svensk rätt göras till föremål för utmätning, kvarstad eller annat kvarhållande på grund av en myndighets beslut och inte heller för rättsliga åtgärder in rem. Detsamma gäller för last som tillhör en stat och fraktas på sådant fartyg. Talan får dock väckas vid behörig domstol i den stat som äger eller använder fartyget i fråga om fordringar som härleder sig från sammanstötning eller andra olyckshändelser vid navigeringen, assistans och bärgning, skyldighet att bidra till gäldande av gemensamt haveri, reparation, leverans av förnöden- heter eller andra avtal som gäller fartyget. Även i fråga om laster som tillhör en stat och som fraktas med enskilda handelsfartyg för statsändamål och inte för affärsdrift, gäller att de i en annan stat inte ska kunna göras till föremål för exekutiva åtgärder eller för rättslig åtgärd in rem, dvs. immunitet råder för sådana laster. Undantag från immunitet görs dock beträffande sådana laster i fråga om fordringar som härrör från sammanstötning eller annan olyckshändelse vid navigeringen, från assistans och bärgning eller skyldighet att bidra till gäldande av gemensamt haveri, eller som grundar sig på avtal rörande sådana laster. I artikel 6 i konventionen anges att bestämmelserna i konven- tionen ska tillämpas i envar fördragsslutande stat, dock med rätt att icke låta dem gälla till förmån för icke fördragsslutande stater och deras undersåtar eller att göra tillämpningen beroende av ömsesidighet. I tilläggsprotokollet , som är avsett att utgöra en integrerande del av konventionen, preciseras vissa bestämmelser i konventionen. Där anges bl.a. att även fartyg som av en stat är befraktade eller för viss resa, under förutsättning att de brukas uteslutande för statsändamål och inte för affärsdrift, och laster befordrade på sådana fartyg inte får göras till föremål för exekutiva åtgärder. Beträffande rätten till immunitet mot exekutiva åtgärder, anges i protokollet att äganderätt som förvärvats eller en stats användande då exekutiva åtgärder blir aktuella ska likställas med äganderätt eller användande vid tiden för en fordrans tillkomst. Konventionen och dess tilläggsprotokoll godkändes av riks- dagen . Då antogs även lagen (1938:470) med vissa bestäm- melser om främmande statsfartyg m.m. I 1 § i den antagna lagen anges att den omständigheten att fartyg ägs eller används av en främmande stat eller att fartygslast tillhör sådan stat inte hindrar talan vid svensk domstol angående fordran, Statsimmunitet i svensk rätt som grundar sig på fartygets begagnande eller lastens befordran. Inte heller föreligger hinder mot att med avseende på fartyget eller lasten i företa utmätning, kvarstad eller annan handräck- ning på grund av sådan fordran, utom i de fall som anges i lagen. Det ansågs inte nödvändigt att i lagen, som i konventionen, uttryckligen stadga att i fråga om de slag av fartyg och fartygslaster, beträffande vilka talan kan föras vid svensk domstol, samma regler om ansvarighet och samma förpliktelser ska gälla som för enskilda fartyg, fartygslaster och rederiföretag. Det konstaterades också i propositionen att svensk domstol är behörig att pröva talan mot svenska staten, varför konventionens bestämmelser i det avseendet inte behövde upptas i lagen. Även om det var sannolikt att svensk domstol, i vart fall i den utsträckning konventionen förutsatte, ansåg sig kunna pröva även talan mot främmande stat och att exekutiva åtgärder kunde utverkas beträffande främmande statsfartyg, ansåg departementschefen att detta ändå borde direkt uttalas i lagtexten. I propositionen anfördes också att lagen till väsentlig del borde göras tillämplig även i förhållande till icke fördragsslutande stater och att endast de bestämmelser i konventionen som innefattade skyldighet att medge längre gående förmåner än dem till vilka folkrätten förpliktade borde ges tillämplighet enbart mot konven- tionsstater. Det noterades i propositionen att konventionens artikel 6 principiellt syntes utgå från att konventionen skulle tillämpas även i förhållande till icke fördragsslutande stater. I 2 och 3 §§ anges i vilka fall en främmande stat åtnjuter immunitet trots att det är fråga om sådan fordran som avses i 1 §. Enligt 2 § får således inte talan mot främmande stat upptas av domstol i , trots att det är fråga om fordran som avses i 1 §, om det rör sig om krigsfartyg eller annat fartyg som den främmande staten äger eller nyttjar och vid tiden för fordringens tillkomst brukade uteslutande för statsändamål och inte för affärsdrift eller den främmande staten tillhörig last, som fraktas med sådant fartyg. Samma gäller för den främmande staten tillhörig last, som för statsändamål och inte för affärsdrift fraktas med handelsfartyg, om inte fordringen avser bärgarlön eller bidrag till gäldande av gemensamt haveri eller grundar sig på avtal som slutits rörande lasten. Konventionens undantag från immunitet i fråga om talan om ersättning för sammanstötning eller annan sjöolycka upptogs inte i lagtexten, eftersom sådan talan enligt svensk rätt inte kunde föras mot lastägaren. SOU 2008:2 Statsimmunitet i svensk rätt I 3 § anges att även om fråga är om sådan fordran som anges i 1 § får inte utmätning, kvarstad, eller annan handräckning företas i avseende krigsfartyg eller annat fartyg som den främmande staten äger eller nyttjar eller i dess helhet befraktat för viss resa eller för tid och som brukas uteslutande för statsändamål och inte för affärsdrift. Detta gäller även för främmande stat tillhörig last som fraktas med sådant fartyg eller med handelsfartyg för statsändamål och inte för affärsdrift. I lagens 4 och 5 §§ upptas de av konventionens bestämmelser som man ansåg borde kunna göras gällande enbart i förhållande till konventionsstater. Det anges således i 4 § att efter överenskom- melse med främmande stat, efter framställning av den främmande staten i krigstid, kan förordnas att inte heller i andra fall än som anges i 3 § utmätning, kvarstad eller annan handräckning ska kunna företas i avseende fartyg som den främmande staten äger eller nyttjar, samt fartygslast tillhörig denna stat. I 5 § anges att om det vid begäran om verkställighet finns anledning till tvekan huruvida fartyget uteslutande brukas eller lasten fraktas för statsändamål och inte för affärsdrift, kan förordnas att vitsord ska tillerkännas intyg av den främmande statens diplomatiske representant i . Ytterligare en lag som innehåller immunitetsbestämmelser är lagen (1939:6) om frihet från kvarstad för vissa luftfartyg. Även den lagen har sin grund i en internationell konvention, Rom- konvention rörande fastställande av vissa gemensamma bestäm- melser i fråga om kvarstad å luftfartyg. Avsikten med konventionen var att i viss utsträckning förhindra att exekutiva åtgärder vidtas avseende luftfartyg. Konventionen omfattar enbart saisie conservatoire, som i den svenska över- sättningen formulerades kvarstad, medan saisie exécutoire (utmätning) faller utanför konventionen.2 Med kvarstad förstås i konventionen varje åtgärd, varigenom ett luftfartyg till förmån för en borgenär, ägare eller den som på annat sätt har sakrätt i fartyget, genom en domstols eller förvaltningsmyndighets beslut i privat- rättsligt intresse kvarhålls, utan att den som söker kvarstad kan åberopa verkställbar dom, given i vanlig rättegångsväg, eller mot- 2 Se prop. 1938 nr 16, s. 12. Statsimmunitet i svensk rätt svarande grund för verkställighet (artikel 2). I svensk rätt är sådan åtgärd kvarstad. I konventionen anges olika slag av luftfartyg som inte får beläggas med kvarstad (artikel 3). Dessa kategorier är (a) luftfartyg som används uteslutande för statsändamål, därunder inbegripet postbefordran men icke affärsdrift; (b) luftfartyg som används i regelbunden fart för allmän trafik, jämte nödvändiga reservfartyg; (c) luftfartyg, som annars är avsedda för befordran av personer eller gods mot vederlag, då luftfartyget är färdigt att avgå för sådan befordran, dock inte om kvarstaden avser gäld som gjorts för att genomföra resan eller har uppkommit under resan. Att luftfartyg som tillhör staten och används uteslutande för statsändamål och inte för affärsdrift, bör fritas från kvarstad ansågs under förarbetena till konventionen vara klart redan på grund av allmänt gällande rättsgrundsatser. I det allmännas intresse och särskilt med hänsyn till vikten av en ostörd postbefordran uteslöts dock även privata luftfartyg som används uteslutande för stats- ändamål.3 Förbudet mot kvarstad gäller inte kvarstad på ansökan av en ägare som avhänts luftfartyget genom en rättsstridig handling. Konventionen utesluter inte tillämpning av internationella kon- ventioner som i förhållandet mellan de fördragsslutande staterna stadgar vidsträcktare frihet från kvarstad (artikel 8). Konventionen tillämpas på varje fördragsslutande parts territorium på luftfartyg registrerat inom en annan fördragsslutande parts territorium (artikel 9). Enligt 1 § (a) svenska lag med anledning av konven- tionen, får kvarstad inte läggas på luftfartyg som ägs eller ute- slutande nyttjas av svenska staten eller som av främmande stat används uteslutande för statsändamål, därunder inbegripet post- befordran, och inte för affärsdrift. Enligt 4 § tillämpas lagen på utländskt luftfartyg endast om regeringen, efter avtal med främmande stat, förordnat om detta. Med stöd av 4 § nämnda lag har förordnats att lagen, när det gäller utländska luftfartyg, ska tillämpas på luftfartyg hemmahörande i en främmande stat som är ansluten till Romkonvention.4 Statsimmunitet i svensk rätt Frågan om statsimmunitet har endast i mindre omfattning behandlats av svenska domstolar. I avsaknad av allmän lagstiftning på området har svenska domstolar betraktat och tillämpat stats- immuniteten som en sedvanerättslig princip.5 NJA 1934 s. 206 I rättsfallet NJA 1934 s. 206 hade ett antal privatpersoner ansökt om stämning vid rådhusrätt mot Socialistiska sovjet- republikernas union med yrkande om skadestånd på grund av unionens konfiskationsåtgärder. Rådhusrätten fann att unionen inte kunde åläggas att svara vid domstol i och att ansökningen därför inte kunde bifallas, eftersom unionen i sin egenskap av erkänd självständig stat åtnjöt exterritorialitet och därför enligt gällande folkrättsliga regler inte kunde tvingas in såsom svarande i en process vid svensk domstol. fastställde rådhusrättens beslut och fann inte skäl att göra ändring i hovrättens utslag. NJA 1942 s. 65 fick anledning att ta ställning till frågan om statsimmunitet i fråga om tio norska handelsfartyg, som i samband med den tyska ockupationen av tagit sin tillflykt till . Den norska regeringen hade proklamerat att norska fartyg som befann sig utanför det ockuperade området skulle anses som rekvirerade av regeringen, som därmed övertog nyttjanderätten till fartygen. Beträffande ett av fartygen, ång- fartyget , yrkade det norska rederiet att fartygets befäl- havare skulle avhysas och att fartyget skulle beläggas med kvarstad, eftersom rederiet fått kännedom om att befälhavaren hade för avsikt att på order av den brittiska regeringen föra fartyget till utländsk hamn. Den norska regeringen hade uthyrt fartyget i fråga till den brittiska regeringen, som tagit fartyget i 5 och , och folkrätten, 3 uppl., 2007, s. 82. Statsimmunitet i svensk rätt besittning och tillsatt befälhavare på fartyget. Den norska respektive brittiska regeringen åberopade immunitet mot rederiets ansökan. Från sida anfördes beträffande fartygets användning att det skulle användas uteslutande i statens offentliga tjänst (public service) för transport av last som inte bestod av handelsvaror (non-commercial cargo) samt att denna last före inlastningen inköpts för brittiska regeringens räkning och skulle stå till dess fulla disposition. Det anfördes vidare att de varor som skulle transporteras med fartyget uteslutande var sådana som krävdes för krigsansträngning och att transporten således inte i något avseende innebar affärsdrift, vare sig statlig eller enskild (whether governmental or private). Sedan , med ändring av överexekutors beslut, be- viljat kvarstad, överklagades beslutet till av bl.a. den brittiska regeringen. Vid prövning av frågan om svensk exekutiv myndighet var obehörig att uppta kvarstadsansökningen till prövning på grund av den brittiska regeringens immunitet, konstaterade inledningsvis att den brittiska regeringen var i faktisk besittning av fartyget och att kvarstads- ansökningen därför i verkligheten var riktad mot den brittiska regeringen även om den formellt riktade sig mot fartygets befälhavare. konstaterade därefter att svensk skriven lag inte innehöll några bestämmelser om främmande makts immunitet, förutom lagen med vissa bestämmelser om främmande statsfartyg m.m. Den lagen gällde dock rättegång och exekution endast i fråga om vissa fordringar och var därför inte tillämplig i det aktuella målet, där den sökta kvarstaden inte avsåg säkerställande av fordran. De slutsatser som kunde dras från lagbestämmelser föranledda av vissa trafikkonventioner ansåg också vara utan betydelse i målet. Såsom en allmän grundsats, med mer eller mindre vittgående undantag, är emellertid främmande makts immunitetsrätt att anse såsom erkänd i svensk rätt. I rättspraxis har visserligen immunitetsspörsmålet, såvitt känt, endast i ett fall, nämligen det i N. I 1934 s. 206 refererade, varit föremål för prövning i högsta instans; och ehuru immunitetsrätt i detta fall förklarades föreligga, voro dock omständigheterna sådana att några bestämda slutsatser i fråga om principståndpunkterna icke kunna därav härledas. Av förarbetena till nyssnämnda lag d. framgår däremot, att vid dess stiftande någon tvekan ej rådde om giltigheten av principen såsom sådan, och denna ståndpunkt uttrycker utan allt tvivel den av ålder rådande svenska rättsåskådningen. Statsimmunitet i svensk rätt har ock i anledning av en mot ett bland svenska statens affärsdrivande verk i främmande land väckt rättegång för del gjort anspråk på immunitet. Ytterligare är av synnerlig betydelse att principen – och detta t.o.m. utan modifikationer eller med endast föga betydande sådana – är erkänd i de flesta länder, bland dem de oss närliggande stora kulturländerna , och samt förenta stater. Det skulle, med hänsyn till sakens stora betydelse för den internationella samfärdseln, icke utan fullt bindande skäl – och sådana saknas helt och hållet – kunna antagas, att svensk rätt i själva denna principfråga intoge en motsatt ståndpunkt. De modifikationer i immunitetsprincipen som i senare tid med större eller mindre styrka och med större eller mindre geografisk utbredning förmått göra sig gällande hava uteslutande avsett sådana fall då den konflikt i vilken den främmande staten befunnit sig var grundad i sådana fakta som normalt hänföra sig till samfärdseln enskilda rättssubjekt emellan och då regleras av privaträttsordningen. Däremot står principens obetingade giltighet fast, om tvisten gäller ett rättsförhållande som får sin karaktär av en av den främmande staten företagen höghetshandling, exempelvis då fråga är om en vindikationsprocess där den främmande staten för sitt innehav av vindikationsföremålet kan åberopa en rent offentligrättslig grund, såvida ej denna är av beskaffenhet att icke kunna tillerkännas rättslig verkan inom domslandets territorium. I den mån immunitetsprincipen utgör hinder för en process måste den också utöva samma verkan med avseende å en till betryggande av processens resultat yrkad kvarstad. ansåg att immunitetsprincipen med särskild styrka upprätthölls i fråga om exekutiva åtgärder, vilket man ansåg framgick av de förhandlingar som lett års inter- nationella Brysselkonvention rörande statsfartygs fri- och rättig- heter och dess tilläggsprotokoll och den i anslutning till konven- tionen utfärdade lagen. Av detta följde dock enligt inte att exekutivt ingripande i främmande makts faktiska besittning av en lös sak skulle vara under alla omständig- heter uteslutet enligt svensk rätt ens i sådana fall där en rent offentligrättslig grund för innehavet kunde åberopas. Om exempel- vis besittningstagandet skett med våld eller annat egenmäktigt rubbande av tidigare besittning inom svenskt territorium, borde utan tvivel den förfördelade erhålla rättshjälp av svensk exekutiv myndighet till sin rubbade besittnings återställande. Så befanns dock av inte vara fallet i det aktuella målet. Vad gällde frågan om den verksamhet i vilken den brittiska regeringen nyttjade fartyget innebar sådan utövning av rent statliga akter att ur denna synpunkt immunitet borde erkännas föreligga, Statsimmunitet i svensk rätt fann att även vid en analogisk tillämpning av lag de avgörande skälen talade till förmån för immunitet. fann dock att den rättskonflikt som föranlett kvarstadsyrkandet överhuvud taget inte var av ett sådant slag att den skulle ge upphov till begränsningar i immunitetsrätten i analogi med dem som följde av lag. Den föreliggande rättskon- flikten var enligt av helt annan art än de som behandlades i den lagen. Den hade inget som helst samband med den verksamhet vari den brittiska regeringen nyttjade fartyget, och den hade inte heller sin grund i avtal parterna emellan rörande fartyget. Rederiets rättsanspråk var enligt ett rent vindikationsanspråk beträffande ett föremål som den brittiska regeringen påstods besitta utan laga grund. Den omständigheten att det mellan den norska och den brittiska regeringen slutna avtalet i rättsförhållandet dem emellan kunde vara att bedöma enligt kontraktsregler som gäller i privat samfärdsel enskilda rättssubjekt emellan hade inget inflytande på arten av den rättsliga relationen mellan rederiet och den brittiska regeringen. Den relationen var enligt av offentligrättslig karaktär såtillvida som den brittiska regeringen åberopade upplåtelse av fartyget från den norska regeringen, vilken i kraft av en akt av statlig höghet, nämligen rekvisition, tagit fartyget i bruk för att nyttjas av denna regering själv eller genom annan. fann att den brittiska regeringen såsom representerande suverän främmande makt åtnjöt immunitet mot kvarstadsansökningen och att ansökningen därför inte borde ha tagits upp till behandling. med detta mål och på samma sätt avgjordes ytterligare nio andra mål av liknande slag mellan den brittiska regeringen och olika norska rederier beträffande reste- rande nio norska fartyg i hamn. NJA 1942 s. 342 prövade också ytterligare ett mål beträffande ett norskt fartyg under samma omständigheter som i NJA 1942 s. 65, detta i hamn. Det norska rederiet yrkade i målet att den norske befälhavaren skulle avhysas från fartyget och förpliktas att utge skadestånd, eftersom han inte rättade sig efter rederiets föreskrifter och därigenom orsakade rederiet skada. Rederiet begärde också att kvarstad skulle beviljas Statsimmunitet i svensk rätt avseende fartyget för att förhindra att befälhavaren avseglade med fartyget till utländsk hamn. Den norska regeringen (och fartygets befälhavare) gjorde gällande att fartyget såsom varande norskt statsfartyg inte kunde beläggas med kvarstad. konstaterade att den norska regeringens rekvirering av fartyget och befälhavarens samtycke till att hålla fartyget till disposition för den norska regeringen innebar att fartyget var i den norska regeringens faktiska besittning. Därav följde enligt att kvar- stadsansökningen, även om den var formellt riktad mot fartygets befälhavare, i själva verket vände sig mot den norska regeringen. I immunitetsfrågan uttalade följande: Den lagstiftning på grund av vilken kungl.