sou · GVB362 · 2008-01-01 00:00:00 — Utjämning av kommunernas LSS-kostnader - översyn och förslag Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare (dir. 2006:15) för att följa upp och se över det nationella kostnadsutjämningssystemet för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2007:65) förläng- des utredningstiden till . Som särskild utredare förordnades generaldirektören vid Fortifi- kationsverket, , fr.o.m. . förordnades som sakkunniga att biträda utredningen departementsrådet , departementssek- reteraren samt ekonomen . Som experter förordnades samma datum enhetschef , departementssekreteraren , avdelningsdirektör , rättssakkunnige Axel Taliercio samt statistiker . entledigades från uppdraget och förordnades departementssekrete- raren som sakkunnig. Sekreterare har varit ämnesrådet . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnade delbetänkandet Uppfölj- ning av kostnadsutjämningen för kommunernas LSS-verksamhet (SOU 2006:69). Härmed överlämnar utredningen slutbetänkandet Utjämning av kommunernas LSS-kostnader – översyn och förslag (SOU 2007:62). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade ........................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.................................... Utredningsarbetets inriktning och uppläggning.................... 1.2.1 Del 1 och utredningens delbetänkande sommaren 1.2.2 Del 2 och utredningens slutbetänkande i Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ........................................................................ 2.1Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ......................................................................................... 2.2 Lagen (1993:389) om assistansersättning – ................. 2.3Huvudmannaskapsförändring, ekonomiska regleringar och länsvisa mellankommunala kostnadsutjämningar........... 2.4Tidigare utredningar om kostnadsutjämning för LSS- 2.4.6 Arbetsgrupp med uppdrag att ta fram förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostnader för verksamhet enligt LSS ...................... 2.4.7 Kommittén Utjämning av LSS-kostnader................... 2.5 Statliga bidrag för utjämning av kostnadsskillnader .............. 2.6Nationell kostnadsutjämning för verksamhet enligt LSS Systemet för kommunalekonomisk utjämning ...................... Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS- Underlaget .................................................för beräkningarna 3.3.2 ............Genomsnittskostnader för olika LSS-insatser Koncentrations - och personalkostnadsindex 3.3.5 ..................Slutlig standardkostnad, bidrag och avgift Möjligheter .....................att ändra i kommunernas underlag Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 4.2Kostnadsutvecklingen för LSS och de olika LSS- 4.2.1 Stora kostnadsskillnader för LSS mellan län och 4.3Utvecklingen av antalet LSS-insatser i landet och skillnader mellan kommuner................................................... 4.4Hur skillnader i insatser och kostnader beaktas i Resultat av uppföljningen........................................................ 4.5.1 Jämförelser mellan kostnadsutjämningen och 4.5.2 Måluppfyllelsen i kostnadsutjämningen...................... Kommunernas underlag i utjämningssystemet ...................... 4.6.1 Ändringar i underlagen och överklaganden ................ 4.6.2 Aktualitet i underlagen för utjämningssystemet ........ 4.7Kostnads- och volymutvecklingen för Påverkbarhet och påverkan.......................................... Hur kommunala beslut kan påverka utjämningen................. Har utjämningssystemet påverkat LSS-verksamheten? Synpunkter från kommuner och fältundersökning ............... Har LSS-utjämningen förändrat verksamheten?.................... 5.7Hur avtal om kostnadsansvar för LSS-insatser påverkat 6 Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för 6.1Utgångspunkter för kostnadsutjämningen och behov av Förutsättningar att begränsa påverkbarheten på underlaget för beräkningarna................................................. 6.2.1 Finns det opåverkbara faktorer för LSS- 6.2.2 Möjligheter att utnyttja information från 6.4Utredningens förslag – en förbättring av nuvarande Underlag för kostnadsutjämningen ........................... 6.5 Kan LSS-utjämningen förenklas? 6.6En opåverkbar kostnadsutjämning, men först på längre Införandet av de föreslagna förändringarna i När bör de föreslagna förändringarna införas? Förslag till nya införanderegler ............................................. 9.1Förslaget till lag om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade ................................ 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m Bilaga 3 Fältundersökning om insatser och behov för personer med funktionshinder ................................... Genomgång av möjliga faktorer för ett nationellt utjämningssystem för kommunernas LSS-insatser........ Beräkningar av förslag till opåverkbart system för kostnadsutjämning av LSS-verksamheten.... Stordriftsfördelar och koncentrationsindex i Utfall och effekter av föreslagna förändringar Hem för vård och boende Lagen (1993:388) om assistansersättning Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa Socialtjänstlagen (2001:453) Utredningen har haft regeringens uppdrag att följa upp och se över kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet och vid behov föreslå förändringar på såväl kort som lång sikt. I direktiven anges två redovisningstidpunkter. Utredningsarbetet har därför delats upp i två delar, där del 1 redovisades i delbetänkandet Uppföljning av kostnadsutjämningen för kommunernas LSS-verk- samhet (SOU 2006:69). Där föreslog vi vissa föränd- ringar på kort sikt med införande . Del 1 omfattade bl.a. frågan om och hur personalkostnads- och koncentrationsindex skulle uppdateras . Dessa index ska ta hänsyn till hur kostnaderna påverkas av stödets omfattning och av s.k. stordriftsfördelar i verksamheten. Inför bidrags- och avgifts- föreslog vi att båda indexen uppdateras till nivå. Vi bedömde vidare att kommuner vars bidrag eller avgift, till följd av indexuppdateringen, försämras med mer än ett belopp som mot- svarar per invånare borde ges möjlighet att söka statsbidrag från regeringen. Regeringen beslutade att uppdatera LSS- utjämningen i enlighet med utredningens förslag. I budgetproposi- tionen föreslogs att det särskilda bidraget, till följd av uppdateringens effekter för vissa kommuner skulle inrättas . I del 2 av utredningens arbete, som presenteras i detta slutbetän- kande, har kostnadsunderlag och utjämningsberäkningar för ytter- ligare ett och i vissa fall kunnat analyseras och jämföras. Den uppföljning av kostnadsutjämningen för åren 2004–2007, som redovisas i kapitel 4, visar på betydande skillnader mellan kommuner i antalet insatser och i nettokostnader per invånare. Kostnaderna är ojämnt fördelade mellan länen och mellan kommu- nerna. Kostnaderna i översteg 2006 riksgenomsnittet med per invånare som kostna- der är lägre per invånare än riksgenomsnittet. har kostnaderna ökat i samtliga län men med vissa undantag något snabbare i län med låga kostnader och något lång- sammare i län med höga kostnader. Det finns således en tendens till att kostnadsskillnaderna mellan länen utjämnats. Det är stora skillnader mellan kommuner i antalet personer med LSS-insatser. kommun med 147 personer per 10 000 invå- nare har således mer än sex gånger fler än kommuns 23 perso- ner per 10 000 invånare. Även om man exkluderar de kommuner med lägst och de med högst andel är variationen för övriga kom- muner fortfarande mycket hög. Skillnaderna mellan kommuner i antalet insatser leder självfallet till betydande skillnader i netto- kostnader per invånare mellan kommuner. Kostnadsskillnaderna är betydligt större inom än mellan länen. I kommun i var nettokostnaderna per invånare 2006. Det kan jämföras med kom- muns i på ca per invånare. Skillnaden motsvarar ett skatteuttag på () vid en riksgenomsnittlig skattekraft. Inom länen är det i de flesta fall samma kommuner som har högst respektive lägst kostnader . I LSS-utjämningen omfördelas närmare 2 miljarder kro- nor mellan kommunerna för en verksamhet vars nettokostnader är . Nettoomfördelningen i den kommunal- ekonomiska kostnadsutjämningen är ca för kommunerna på verksamheter som sammantaget kostar ca . För landstingen omfördelas inom hälso- och sjukvården vars kostnader är ca 145 miljar- der kronor. De årliga förändringarna av utfallet i kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet beror på att underlaget för beräkningarna uppdate- ras. I vårt delbetänkande konstaterades att stabiliteten varit betyd- ligt lägre i LSS-utjämningen jämfört med den kommunalekono- miska utjämningen, där förändringar i de olika verksamheterna i en kommun i stor utsträckning går åt olika håll och i viss mån tar ut varandra. För många kommuner är det fråga om stora årliga föränd- ringar i en jämförelsevis liten verksamhet. Förändringarna kan vara särskilt svåra att hantera för kommuner med liten folkmängd där en relativt liten förändring av antalet insatser kan få stora effekter på såväl kostnader som kostnadsutjämning. Det förefaller dock som att stabiliteten i LSS-utjämningen ökat något sedan införandet. Antalet kommuner i förändringsintervallet +- per invånare har ökat som kommuner i förändringsinter- +- per invånare eller mer har minskat i antal. Som utjämningssystemets mått på träffsäkerheten har vi här jämfört kommunens beräknade standardkostnad i kostnadsutjäm- ningen för LSS-verksamhet med kommunens redovisade netto- kostnad för verksamheten . För de som LSS-utjämningen tillämpats är antalet kom- muner med större avvikelser mellan standardkostnad och netto- kostnad högst 2005 då ingen uppdatering av personalkostnads- och koncentrationsindex gjordes och lägst 2007 då en uppdatering till årsvärde på dessa index gjordes. Näst minst avvikelse var det 2004 då också en uppdatering av index till årsvärde gjordes. Träffsäker- heten, mätt som andel kommuner där skillnaden mellan utfallet i kostnadsutjämning och nettokostnad hamnar inom en felmarginal på +- , uppgår 2007 till . har träffsäkerheten varit lägre. I uppdraget ingår att bedöma i vilken utsträckning målet med systemet uppnåtts, dvs. att ge alla kommuner likvärdiga ekono- miska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS trots stora skillnader i andelen personer med LSS-insatser och kostnader för LSS-verksamhet. Kostnadsskillnaderna mellan kommunerna före utjämningen upp- gick till per invånare 2005. Över 30 kommuner hade en nettokostnad som översteg riksgenomsnittet med 1 000 kro- nor per invånare eller mer. hade över 40 kommuner en nettokostnad som var lägre per invånare än riksgenom- snittet. Efter kostnadsutjämningen, med bidrag och avgifter, hade ingen kommun en nettokostnad som avvek från riksgenom- snittet med mer än per invånare. av kommunerna låg i intervallet +/- per invånare efter kostnadsutjämningen jämfört före utjämningen. För av kommunerna minskade skillnaden gentemot riksgenomsnittet genom utjämningen. Genom utjämningen reduceras skillnaden mellan kommunerna betydligt och de ekonomiska förutsättningarna blir således mer lik- värdiga för det stora flertalet kommuner. Vi anser därför att målet med utjämningen i stor utsträckning har uppnåtts även om det sker med en viss tidseftersläpning. Föreslagna förändringar i kostnadsutjämningen Vi har diskuterat och prövat olika principiella lösningar på kost- nadsutjämningen för LSS-verksamhet. Utgångspunkterna för arbetet har varit att försöka förbättra träffsäkerheten, förenkla utjämningssystemet och att minska de enskilda kommunernas påverkbarhet på beräkningarna av bidrag och avgifter. Parallellt med vårt utredningsarbete har upp- draget att se över lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Uppdraget har utvidgats genom tilläggsdirektiv och . Då vi lämnar våra förslag innan ska redovisa sitt uppdrag () är förutsättningarna att i våra förslag kunna ta hänsyn till de förslag lämnar således mycket begränsade. Vi har därför i våra förslag utgått från nuvarande ansvarsfördelning för LSS och och nuvarande LSS-insatser. Vi har försökt finna opåverkbara strukturella faktorer som kan användas för en kostnadsutjämning, men i likhet med tidigare utredningar inte lyckats. Det har visat sig att ersättningar från socialförsäkringen inte kan ligga till grund för utjämningen av de kommunala kostnaderna för LSS-verksamheten. Med dessa utgångspunkter har utredningen diskuterat olika modellalternativ. Vårt förslag utgår från i nuvarande LSS-utjämning använda LSS- insatser men där vissa delar utvecklas och justeras med utgångs- punkt från vad som framkommit i utredningens uppföljnings- arbete. Kostnadsfördelningen mellan olika LSS-insatser uppdateras och vissa insatsers hantering i utjämningen omdefinieras. Utred- ningen har följt upp denna fördelning genom att utnyttja underlag från Kommuner och Landstings handikappnycklar avse- ende 2005 och som omfattar uppgifter från ca 80 kommuner. Antalet personer med LASS-beslut föreslås ingå i beräkningarna, personer som bor i särskilt anpassad bostad föreslås utgå ur beräk- ningen och vissa dubbelräkningar tas bort vid beräkningen av standardkostnaden. Vårt förslag att ta bort koncentrationsindex från standardkostnadsberäkningen innebär en förenkling av utjämningssystemet. I delbetänkandet konstaterades att träffsäkerheten blir högre när koncentrations- och personalkostnadsindex uppdateras jämfört med om ingen uppdatering av dessa index görs. De beräkningar som därefter gjorts och pekar entydigt på en betydligt bättre träffsäkerhet när personalkostnadsindex uppdate- ras jämfört med om ingen uppdatering av detta index görs. Våra analyser och alternativa beräkningar pekar tydligt på att personalkostnadsindex har avgörande betydelse för att en accepta- bel träffsäkerhet ska kunna uppnås. Vi föreslår därför att personal- kostnadsindex ska finnas kvar men att det måste räknas om med utgångspunkt från de förändringar som föreslås i övrigt. Det är viktigt att upprätthålla en hög träffsäkerhet och särskilt för mindre kommuner kan ett fåtal och t.o.m. enstaka tillkom- mande personer med omfattande behov av stöd och service med- föra kostnader som avsevärt överstiger de genomsnittskostnader för LSS-insatserna som tillämpas i utjämningen. Utan en uppdate- ring ökar då skillnaderna mellan verksamhetskostnader och utjäm- ning. Det motsatta uppkommer då personer med omfattande behov av vård och service flyttar från kommunen eller avlider. De förändringar och uppdateringar som här föreslås innebär att också personalkostnadsindex uppdateras, dvs. Vi anser också att personalkostnadsindex bör uppdateras ofta, kanske , för att en hög träffsäkerhet ska kunna upp- rätthållas. Underlaget för beräkningarna av LSS-utjämningen är påverkbart eftersom det utgörs av beslut om insatser som kommunerna själva fattat och beräkningen av varje kommuns personalkostnadsindex baseras bl.a. på de kostnader för verksamheten som kommunen redovisat till SCB i räkenskapssammandraget. Då våra förslag inte ändrar denna påverkbarhet i någon större utsträckning finns ingen grund för att föreslå att LSS-utjämningen överförs som en delmodell till det kommunalekono- miska utjämningssystemet. Vi anser att kostnadsutjämningen för LSS, i likhet med systemet för kommunalekonomisk utjämning, bör bli föremål för en motsvarande löpande uppföljning och utvär- dering. De största förändringarna i utfall beror på att antalet personer med ingår i beräkningarna och att det görs en uppdel- ning av kostnaderna för personlig assistans på LSS respektive . Vidare påverkas ett antal kommuner av att personer boende i särskilt anpassad bostad tas bort från utjämningsberäkningarna. Uppdateringen av kostnadsfördelningen på de olika insatserna ger däremot endast upphov till begränsade omfördelningseffekter. För ett flertal kommuner dämpas dock de totala omfördelningseffek- terna av att personalkostnadsindex räknas om. av kommunerna får förändrade bidrag/avgifter som är per invånare. Cirka 15 kommuner förlorar per invånare och som mest per invånare. Närmare 35 kommuner får en förbättring med per invånare och som mest per invånare. För det stora flertalet kommuner leder vårt förslag till begrän- sade förändringar av bidrag och avgifter varför någon motsvarande införandeperiod som när systemet infördes inte behövs. Vi anser att de kommuner som får en avgiftshöjning eller en bidragsminsk- ning till följd av de föreslagna förändringarna som överstiger per invånare bör få ett bidrag motsvarande det belopp som överstiger per invånare och bidraget bör endast utgå under . Om de föreslagna förändringarna införts har kostnaderna för införandereglerna beräknats till ca . Våra förslag föranleder ändringar i LSS-utjämningslagarna och änd- ringar i LSS-utjämningsförordningen. Vi föreslår att de två lagarna sammanförs till en lag, lag om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. Lagen föreslås träda i kraft , som nuvarande LSS-utjämningslagar före- slås upphävas. Utredningen redovisar också två andra möjliga lösningar på kost- nadsutjämningen. Ett av dessa alternativ utgår också från antalet LSS-insatser, men beräkningarna av standardkostnaderna begränsas till att enbart omfatta de insatser där kostnadsskillnaderna mellan kommunerna är störst och i störst behov av utjämning. Det tredje alternativet avser att inte bygga på antalet LSS-insat- ser utan på andra och för kommunerna opåverkbara faktorer som ska kunna beakta skillnader i verksamhetens omfattning i utgångs- läget och hur denna beräknas förändras. Denna lösning är dock mindre lämplig att tillämpa utan först i ett längre tids- perspektiv och då längre erfarenheter av förändringstakten av antalet personer med LSS-insatser och kostnader i kommuner med olika mycket LSS-verksamhet kan dokumenteras ytterligare. lag om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om utjämningsbidrag och utjämningsavgifter för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (1993:389) om assistansersättning. Beräkning av bidrag och avgifter 2 § För varje kommun beräknas en standardkostnad för 1.insatser enligt 9 § 2–8 och 10 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 2.bostad med särskild service för vuxna, och 3.den ersättning varje kommun betalar till enligt 20 § lagen (1993:389) om assistansersättning. Om en person har beviljats både insatsen biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assi- stans och insatsen bostad med särskild service för vuxna skall endast sistnämnda insats ingå i beräkningen. Med standardkostnad avses en för varje kommun beräknad teo- retisk kostnad för de verksamheter och den ersättning som anges i första stycket. 3§ En kommun vars standardkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga standardkostnaden per invånare har rätt till ett bidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen året före det år bidraget skall lämnas (utjämningsåret). En kommun vars standardkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga standardkostnaden per invånare skall betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen året före utjämnings- året. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av bidraget och avgiften. 4§ Bidrag och avgifter beräknas på grundval av den indelning av kommuner som gäller vid början av utjämningsåret. Hur bidrag och avgifter fastställs 5 § beslutar under utjämnings- året preliminärt om bidrag respektive avgifter för varje kommun. En kommun får under utjämningsåret till påtala brister och oriktiga uppgifter i underlaget för beslutet. fastställer bidrag respektive avgifter för varje kom- mun under utjämningsåret. 6 § Bidrag och avgifter skall betalas respektive avräknas i samband med och på motsvarande sätt som vid utbetalning av kommunal- skattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 7 § beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Vid prövningen av ett beslut enligt 5 § tredje stycket får sådana fel och brister i underlaget för beslutet som har påtalats först efter den tidpunkt som anges i 5 § andra stycket, beaktas endast om det finns synnerliga skäl. 1.Denna lag träder i kraft . a) lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, och b) lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 2.De upphävda lagarna gäller fortfarande i fråga om bidrag och avgifter för och . 3.En kommun vars bidrag eller avgift minskar respektive ökar med mer än per invånare enligt de lagar som upp- hävs genom denna lag jämfört med en kommuns bidrag respektive avgift enligt 2–4 §§ om dessa bestämmelser skulle ha gällt för , har rätt till ett tillfälligt införandebidrag mot- svarande det belopp som överstiger per invånare. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.1 Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. skall ha följande lydelse. Det som sägs i denna paragraf om kommun och kommunal- skattemedel tillämpas också i fråga om landsting och landstings- skattemedel samt kommuns begravningsavgiftsmedel. I fråga om slutavräkning av begravningsavgiftsmedel gäller dock i stället bestämmelserna i sjätte stycket. En kommun har rätt att under visst år (beskattningsåret) av staten uppbära preliminära kommunalskattemedel med ett belopp som motsvarar produkten av de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna i kommunen enligt beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till inkomstskatt (skatteunderlaget) året före beskattningsåret, den skattesats som har beslutats för beskattningsåret och de uppräk- ningsfaktorer enligt tredje stycket som har fastställts senast i september året före beskattningsåret. Senast skall regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställa två uppräkningsfaktorer som skall svara mot den uppskattade procentuella förändringen av skatte- underlaget i riket. Den ena skall avse förändringen mellan andra och första året före beskattningsåret. Den andra skall avse föränd- ringen mellan året före beskattningsåret och beskattningsåret. då riksdagsval hålls , får regeringen dock ändra redan fastställda uppräkningsfaktorer. Detta skall ske senast en vecka efter att regeringen avlämnat budgetpropositionen. 1Lagen omtryckt 1973:437. Senaste lydelse av lagens rubrik 1977:191. 2Senaste lydelse 2004:774. enligt 19 § lagen (2004:773) om enligt 19 § lagen (2004:773) om ning och 6 § lagen (2008:000) göras enligt 6 § lagen (2003:886) om utjämning av kostnader för om utjämningsavgift för kommu- stöd och service till vissa funk- ner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service (1997:483). göras för bidrag enligt 6 § lagen med en tolftedel den (2003:887) om utjämningsbidrag tredje vardagen räknat från den 17 , varvid dag som enligt lagen (1993:387) om stöd enligt 2 § lagen (1930:173) om och service till vissa funktions- beräkning av lagstadgad tid jäm- Det belopp som fram- ställs med allmän helgdag inte kommer skall betalas ut med en nens fordran inte uträknad vid