sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — avslutas med en relativt utförlig genomgång av generellt tillämpliga EG-rättsliga respektive svenska bestämmelser om skydd för personuppgifter i samband med framför allt automatiserad data- behandling. Redovisningen av de generella skyddsreglerna i detta kapitel utgör en nödvändig bakgrund till de särskilda skyddsregler som finns på de olika specifika rättsområdena. Någon analys av i vad mån det generellt gällande integritetsskyddet är tillfredsställande reglerat görs dock inte i detta sammanhang, utan är en uppgift som kommittén återkommer till i sitt slutbetänkande. Kommittén konstaterar bland annat att det inte har lämnats någon godtagbar förklaring till varför möjligheterna att på skatteområdet lämna ut uppgifter till andra myndigheter är mycket större än på andra områden där absolut sekretess gäller. Vidare har bestämmel- serna om att skattebrottsenheterna inom skall ha direktåtkomst i beskattningsdatabasen införts utan en tillräcklig redovisning och analys av behovet och av konsekvenserna för integritetsskyddet. Den avvägning mellan behovet av effektivitet och behovet av integritetsskydd som finns redovisad i lagmotiven är, delvis som en konsekvens av den bristfälliga behovsanalysen, inte heller tillräcklig. infördes i lagstiftningen en förstärkt sekretess på kronofogdemyndigheternas område. Ett bakomliggande syfte var att få till stånd ett effektivare informationsutbyte mellan kronofogdemyndigheterna och andra myndigheter. Tanken var att om sekretessen hos kronofogdemyndigheterna stärktes skulle andra myndigheter i ökad utsträckning kunna lämna känslig infor- mation vidare till kronofogdemyndigheterna. I lagstiftningsärendet redovisades inte i vad mån det kunde finnas andra, för integritets- skyddet mindre ingripande, möjligheter för kronofogdemyndighe- terna att använda sig av enligt sekretesslagstiftningen för att uppnå det önskade effektivitetsmålet. Kommittén konstaterar att det av den anledningen saknas underlag för att kunna bedöma hur nöd- vändig lagändringen var. Inte heller redovisades det vilka konse- kvenser som kunde förväntas från integritetsskyddssynpunkt av ett ökat informationsflöde mellan olika myndigheter. Vidare anmärker kommittén att bestämmelserna om behandling av personuppgifter som tar sikte på eller får återverkningar på frågan om utlämnande av uppgifter från , har utformats utan att det tydliggjorts hur bestämmelserna för- håller sig till regler om sekretess. En förstärkning av integritets- skyddet har däremot blivit följden av att det införts sekretess för enstaka skuldbelopp. Kapitel 7 Kreditupplysning och inkasso På området för kreditupplysning och inkasso anser kommittén att det från integritetsskyddssynpunkt är olyckligt att skyddet för den enskildes integritet, som annars följer av framför allt kredit- upplysningslagen, inte kan upprätthållas vid kreditupplysning via Internet eller andra elektroniska kommunikationstjänster. För- hållandet utnyttjas av bland andra företag som erbjuder kredit- upplysning via SMS-meddelanden och en webbplats. Dessa företag kan utan risk för påföljd underlåta att iaktta kravet på att lämna en kreditupplysningskopia till den som avses med upplysningen och har heller ingen skyldighet att rätta oriktiga eller missvisande upp- gifter. Grundorsaken till problemet är att det infördes vissa grundlagsändringar som syftade till att stärka skyddet för yttrandefriheten. De risker som ändringarna förde med sig för den personliga integriteten uppmärksammades alltför litet i lagstift- ningsärendet. De regler som på domstolsområdet berör integritetsskyddet grun- das på vedertagna värderingar. Reglerna innebär att intresset av offentlig insyn i många fall ges företräde framför enskildas intresse av skydd för den personliga integriteten. Emel- lertid konstaterar kommittén att de frågor om sekretess som upp- kommer i samband med olika handläggningsåtgärder ofta är relativt komplicerade samt att det i stor utsträckning har överlämnats till domstolen själv att ta ställning till dessa frågor. Som såväl JO som JK påtalat förekommer det också felaktigheter vid domstolarnas handläggning av hithörande frågor. Mot den bakgrunden ifråga- sätter kommittén om inte mer resurser, främst i form av utbild- ningsinsatser, bör avsättas till domstolarnas handläggning av sekretessfrågor. Kommittén framhåller också att det inte är tillfredsställande att domstolarnas behandling av personuppgifter ännu inte har blivit föremål för annat än en provisorisk lagreglering. Kapitel 9 Straffprocessuella tvångsmedel Genom lagstiftning fick polisen ökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. Det skedde genom att andra principer antogs än de som lagstiftaren tidigare hade sagt vara grundläggande från rättssäkerhets- och integritetsskydds- synpunkt. Såvitt framgår av lagmotiven genomfördes reformen utan att nya eller tidigare okända omständigheter åberopades och utan att de negativa effekterna för den enskildes integritetsskydd analyserades så ingående som man hade kunnat förvänta sig vid en så stor förändring. Någon bedömning av om det polisiära behovet av ändringarna stod i proportion till de åtföljande försämringarna i integritetsskyddet, redovisades heller inte i lagstiftningsärendet, vilket särskilt mot bakgrund av frågans betydelse måste betraktas som en brist. Kommittén konstaterar vidare att den parlamentariska kontrol- len över tvångsmedelsanvändningen är svag och i praktiken inskränkt till jämförelser mellan andelen resultatrika tvångsmedels- användningar från till ett annat. Den årliga redovisningen till baseras i stort sett enbart på uppgifter från Åklagar- myndigheten och . Dessa uppgifter sätts inte i relation till andra relevanta uppgifter. har en kraftig ökning skett av antalet meddelade tillstånd till användning av tvångsmedel. Vad denna ökning beror på går inte att avläsa i de lämnade redovisningarna. Årsvisa fluktuationer i antalet meddelade tillstånd och i antalet resultatrika fall kommenteras inte närmare. Inte heller redovisas bakgrundsmaterial och jämförande material. Åtskilliga anmärkningar av systemkaraktär kan alltså riktas mot det sätt varpå den parlamentariska kontrollen över tvångsmedels- användningen bedrivs. Trots att bristerna har varit kända har ingen ny ordning för insyn och kontroll införts. Det införda systemet med offentliga ombud utgör enligt kommitténs mening ett välkommet initiativ från statsmakternas sida, inte minst mot bakgrund av den ökade risk för integritets- förluster som reform innebär. Det är emellertid svårt att bedöma i vad mån ordningen med offentliga ombud har fyllt sitt syfte, eftersom det ännu inte gjorts en noggrann uppföljning och utvärdering av hur väl ordningen har fungerat. I kapitlet redogör kommittén också för de i vilande regeringsförslagen om hemlig rumsavlyssning (s.k. buggning) och om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (användande av tvångsmedel i preventivt syfte). Kommittén tar i sak inte ställning vare sig för eller emot förslagen men riktar kritik mot det sätt varpå förslagen har tagits fram och presenterats. Särskilt gäller detta beskrivningen av förslagens integritetsskadliga effekter, som kommittén finner vara otillräcklig, samt tillämp- ningen av proportionalitetsprincipen. Kommittén tar också de båda lagstiftningsärendena som utgångspunkt för ett antal reflektioner av mer allmän karaktär när det gäller integritetsskyddet i lag- stiftningen. Kapitel 10 Polisens spaningsmetoder För att kunna fullgöra sina uppgifter är polisen beroende av spaningsmetoder som innebär någon form av avlyssning eller över- vakning och som sker i hemlighet. Vissa metoder förutsätter att tekniska hjälpmedel används, såsom handmanövre- rade kameror, dolda kroppsmikrofoner, inspelningsapparatur och pejlingsutrustning. Metoderna ger i stor utsträckning upphov till kränkningar av enskildas personliga integritet. Även om lag- enligheten av en del av dessa metoder har ifrågasatts från olika håll, kan bedömningen inte göras att polisen bör avstå från att i nuvarande omfattning använda de aktuella metoderna på grund av att de alltför mycket inkräktar på den personliga integri- teten. Däremot är det önskvärt att integritetskänsliga spanings- metoder blir föremål för reglering. Det oreglerade tillstånd som råder synes medföra betydande risker för att det lokalt eller på individnivå föranstaltas om spaningsmetoder som inte tillräckligt beaktar integritetsskyddsintresset. Först genom en reglering blir det möjligt att generellt dra rågången mellan tillåtna och icke tillåtna metoder samt ta ställning till andra frågor av betydelse för integritetsskyddet, såsom vem som skall ha behörighet att besluta om teknisk spaning och vilka kompensatoriska skyddsåtgärder som behövs. Kapitel 11 Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet Behovet av en ny polisregisterlagstiftning har länge varit känt. bedömde regeringen att det av hänsyn till integri- tetsskyddet var viktigt med en översyn av reglerna om behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet. Det måste emellertid konstateras att detta översynsarbete ännu inte har lett till någon ny lagstiftning. Förhållandet är desto mer beklagligt som polisen har fått tillgång till en allt större mängd integritetskänslig information och även med tanke på det omfattande och energiska reformarbete som ägt rum i syfte att ge polisen effektivare metoder att hämta in information både för spaning och brottsutredning. De faror för den personliga integriteten som följt med dessa ökade polisiära befogenheter har alltså inte kompenserats genom stramare och säkrare person- registerregler. Kommittén gör bedömningen att det uteblivna reformarbetet på detta område inte är acceptabelt från integritets- skyddssynpunkt. fick polisen väsentligt utvidgade möjligheter att registrera uppgifter från DNA-analyser. Allmänt sett kan det före- falla som om de integritetsförluster som lagändringen innebar, uppvägs av de starkt förbättrade möjligheterna att klara upp brott. Emellertid hade regering tidigare avvisat en så långtgående registreringsmöjlighet som infördes genom reformen. Skälet till att denna mer restriktiva inställning frångicks framgår inte av lag- motiven, vilket gör det svårt att bedöma om behovet av lag- ändringen stod i proportion till dess negativa inverkan på integri- tetsskyddet. Kapitel 12 Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) uttalade skarp kritik både mot den lagstiftning som reglerar tvångsmedelsanvändningen inom och mot det sätt varpå denna lagstiftning tilläm- Kommissionens kritik har emellertid ännu inte föranlett någon ny ordning för insyn och kontroll. Mot registerhanteringen inom har anmärkningar riktats inte bara av kommissio- nen utan även av , varvid gjorts gällande att lag- stiftningen och tillämpningen av denna i en rad hänseenden inte tillräckligt beaktar rättssäkerhets- och integritetsskyddsaspekter. uttalade rekommendation att regeringen borde grundligt överväga hur polisdatalagen skulle kompletteras med föreskrifter i fråga om registrering av uppgifter i Säkerhets- polisens register har ännu inte lett till resultat, i följd varav farhågor att regeringsformens förbud mot åsiktsregistrering överträds alltjämt är relevanta. Enligt kommitténs uppfattning är det angeläget att de av och påtalade riskerna för olovlig åsiktsregistrering åtgärdas och att pågående arbete med att förstärka den parlamentariska kontrollen slutförs. Innan så har skett skulle det från integritetsskyddssynpunkt fram- stå som betänkligt att ge Säkerhetspolisen tillgång till nya former av tvångsmedelsanvändning som skulle innebära att ännu mer integritetskänslig information ansamlades hos . Om Säkerhetspolisen ges möjlighet att använda tvångsmedel också för att förhindra brottslig verksamhet, är en naturlig konsekvens att behovet av tvångsmedelslag ses över. Kapitel 13 Försvarsunderrättelseverksamhet och militär säkerhetstjänst I kapitlet pekar kommittén på flera förhållanden inom försvars- verksamheten som är otillfredsställande från integritetsskydds- synpunkt. Bland annat påvisas att Försvarets radioanstalts signal- spaning till stor del kan utföras utan några som helst författnings- enliga begränsningar, både med avseende på vilka uppdragsgivarna kan vara och vilka sökbegrepp och andra parametrar som skall styra verksamheten. Särskilt betänklig är från denna synpunkt den signalspaning som bedrivs vid sidan av försvarsunderrättelse- verksamheten. När sådan signalspaning utförs till exempel i brotts- bekämpande syfte på uppdrag av Säkerhetspolisen omfattas den inte heller av reglerna för Försvarets underrättelsenämnds tillsyn. En generell brist inom försvarsverksamheten anser kommittén vara att denna verksamhet inte är underkastad någon sekretess- bestämmelse som syftar till att skydda uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inom verksamheten. Kommittén konstaterar att sekretessen för fotografier i pass- registret relativt har förstärkts. Härigenom har också integ- ritetsskyddet för passens innehavare förbättrats. Generellt sett måste dock regleringen av behandling av personuppgifter i pass- registret anses vara bristfällig. Exempelvis saknas regler om vilka uppgifter registret får innehålla och vad som i övrigt gäller för behandlingen. Reglerna saknar dessutom lagform. Den utvidgade skyldighet som införts för lufttransportörer att lämna uppgifter om passageraruppgifter har inte heller fått en från integritetsskyddssynpunkt tillfredsställande utformning, eftersom det inte framgår av reglerna vilka skäl som skall ligga till grund för en begäran om uppgifter. Kommittén noterar att det syfte för vilket de aktuella passageraruppgifterna får behandlas, är mycket vagt preciserat i lagen. Detta är olyckligt från integritetsskydds- synpunkt med tanke på att syftet är avgörande för huruvida direkt- åtkomst får ske och om normal gallringstid får överskridas. Kommittén bedömer vidare att de lagar som reglerar behand- lingen av personuppgifter i fiskala verksamhet, liksom i den brottsbekämpande verksamheten, har utformats utan tillräck- ligt avseende till vad som gäller enligt det grundläggande regel- system som finns i sekretesslagen. Förhållandet kan leda till oklar- heter om vad som gäller i fråga om utlämnande av uppgifter. Anmärkningsvärt är också att de brottsbekämpande enheterna inom har medgivits åtkomst till databasen i den fiskala verksamheten, den så kallade tulldatabasen, utan att integritets- skyddsfrågorna, såvitt framgår, blivit tillräckligt och klart belysta. Kapitel 15 Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster I detta kapitel finner kommittén bland annat att integritetsskyddet vid hantering av abonnentuppgifter inom ramen för elektronisk kommunikation i vissa avseenden inte når upp till den nivå som lagstiftaren har avsett. Förhållandet har samband med de grund- lagsändringar som infördes , varigenom envar gavs möjlig- het att på ett enkelt sätt skaffa sig grundlagsskydd för uppgifter som lämnas via Internet. Följden har blivit att de regler som till- godoser integritetsskyddet i lagen om elektronisk kommunikation i betydande utsträckning har satts ur spel. Kommittén konstaterar också att det antagna EG- direktivet om lagring av teletrafikuppgifter kommer att försvaga skyddet för den personliga integriteten. Anledningen är att måste införa en lagstadgad skyldighet att samla in teletrafik- uppgifter i större omfattning och lagra dessa än vad som är tillåtet då teleoperatörerna i eget intresse sparar vissa uppgifter av framför allt debiteringstekniska skäl. En ökad informationsvolym innebär också allmänt sett en ökad risk för läckage av känsliga uppgifter till obehöriga och för så kallad ända- målsglidning, dvs. att informationen småningom kommer att användas för något annat samhällsnyttigt ändamål än den varit avsedd för. Kapitel 16 Allmän kameraövervakning Kommittén konstaterar att lagen om allmän kameraövervakning föreskriver samma integritetsskydd vid övervakning av exempelvis en arbetsplats eller i en skollokal där hundratals människor vistas , som vid helt privat övervakning i ett enskilt hem. En sådan brist på precision i lagstiftningen är inte ändamålsenlig utan leder i det ena fallet till ett för svagt och det i andra fallet till ett oproportionerligt starkt integritetsskydd. Från integritetsskyddssynpunkt är det enligt kommitténs mening inte heller acceptabelt att möjligheten att använda dold övervakning med stöd av reglerna i lagen om allmän kamera- övervakning fortfarande kvarstår, trots att lagstiftaren varit på det klara med att möjligheten till dold övervakning borde regleras uteslutande genom lagen om hemlig kameraövervakning. Lagstiftarens passivitet i detta avseende har i praktiken fått till följd att det är möjligt att anordna dold kameraövervakning med kring- gående av den strängare integritetsskyddsprövning som gäller enligt lagen om hemlig kameraövervakning. Kapitel 17 Hälso- och sjukvård Kommittén inleder med att slå fast att det kommer att få stor bety- delse för integritetsskyddet på detta område i vad mån själva utgångspunkten för all hälso- och sjukvård – patientens rätt till självbestämmande och integritet – tas i beaktande i det reform- arbete som har inletts genom arbete. Inom hälso- och sjukvården har en väsentlig försvagning av integritetsskyddet skett genom införda ändringar i sekre- tesslagen som syftar till ett ökat utlämnande av uppgifter till brottsutredande myndigheter. I detta sammanhang har också vittnesplikten i domstol för viss hälso- och sjukvårdspersonal utökats väsentligt. Kommittén konstaterar att dessa försvagningar av integritetsskyddet har gjorts utan att behoven av ett utökat upp- giftsutlämnande har redovisats på ett tillfredsställande sätt och utan att konsekvenserna för integritetsskyddet har analyserats. Inom den psykiatriska tvångsvården har reformer genomförts i syfte att stärka patienternas rättssäkerhet och integritet. Social- styrelsens tillsyn över huruvida kraven på rättssäkerhet uppfylls inom vården synes emellertid inte fungera väl. Detta förhållande finner kommittén betänkligt från integritetssynpunkt, särskilt med tanke på att flertalet av de tvångsåtgärder som vidtas inom vården inte kan överklagas. Vad särskilt gäller den kategori av patienter som saknar förmåga att själva ta ställning till frågor om vård och behandling bedömer kommittén att respekten för individens självbestämmande och integritet inte kan anses vara tillräckligt beaktad så länge som det i lagstiftningen saknas regler om legala ställföreträdare. Kapitel 18 Forskning och statistik I kapitlet konstateras att sekretessreglerna på forskningsområdet är svåröverskådliga och fragmentariska. Förhållandet innebär bland annat svårigheter för forskningshuvudmännen att ge forsknings- personerna korrekt information om vad som kommer att gälla i fråga om skydd för personernas uppgifter. Den införda etikprövningslagen har inte heller fått en alltigenom tillfreds- ställande utformning. Det är oklart vilka villkor rörande skydd för den enskilde som enligt lagen bör ställas upp vid etikprövningen, och lagen har fått ett så snävt tillämpningsområde att forskning som tidigare etikprövades nu inte blir föremål för någon prövning alls. Från integritetsskyddssynpunkt är det också otillfredsställande att lagen medger integritetskänslig forskning på personer som inte har förmåga att själva lämna samtycke och som heller inte har legala ställföreträdare utsedda för sig. Införandet av lagen om genetisk integritet innebar en förstärk- ning av integritetsskyddet inom forskningen. Emellertid får det anses som en brist att det i lagen inte klart anges vem som har till- synsansvaret för hela lagens efterlevnad. Lagen saknar också en heltäckande bestämmelse om den enskildes rätt vid kränkningar som består i att lagens regler inte efterlevs. I detta kapitel konstaterar kommittén att behandling av person- uppgifter inom är utförligt reglerad. Uppgifter om enskildas personliga förhållanden omfattas av sträng sekretess, och integritetsskyddet kompletteras av regler om hur handläggning och dokumentation skall ske. Trots dessa förtjänster är skyddet för den personliga integriteten bristfälligt i vissa avseenden. Sålunda är sekretessgränserna inom socialtjänstområdet otydliga, vilket skapar osäkerhet och risk för ett otillåtet stort utbyte av känslig information. Förhållandet mellan bestämmelserna om barns rätt att komma till tals och om föräldrarnas rätt att besluta för barnets räkning är otydligt uttryckt i lagstiftningen och i vissa avseenden motsägelsefullt, vilket kan leda till omotiverade integri- tetsförluster för barnen. Vid företagna förändringar i sekretesskyddet på socialtjänstområdet förefaller integritets- skyddet inte ha värderats och avvägts mot effektivitet och andra motstående intressen i den utsträckning som hade bort ske på detta mycket integritetskänsliga område. Kapitel 20 Skola och skolhälsovård För kommittén står det klart att den nya lagstiftningen till skydd för kränkningar av elever har inneburit en förbättring av skyddet för den personliga integriteten. En riskfaktor från integritets- skyddssynpunkt är dock att dokumentationen om enskilda elever liksom tillgängligheten till denna dokumentation ökar i den ordina- Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om skolsekretessens avgränsning till uppgifter i den elevvårdande verk- samheten är ändamålsenlig. En annan brist, som kan gå ut över elevernas rätt till integritet, är att skolpersonalens befogenheter att ingripa för att säkerställa ordning och säkerhet i skolan inte är reglerade på ett tillräckligt tydligt sätt. krav på att barn skall ha rätt till likvärdigt skydd för sitt privat- och familjeliv, oberoende av skolform, beaktas inte i full omfattning i lagstiftningen. Även om problemet kan framstå som svårlöst är det från integritetssynpunkt inte till- fredsställande att elever i kommunala skolor åtnjuter ett sämre skydd än friskolornas elever. I detta kapitel konstaterar kommittén att det regelsystem som styr socialförsäkringen är omfattande, svårtillgängligt och i vissa avse- enden otydligt och inkonsekvent. Sammantaget innebär detta en ökad risk för att den enskildes personliga integritet kränks i hand- läggningen och att oriktiga beslut fattas. Felaktiga utbetalningar kan ge anledning till utredningar som orsakar svåra och ibland onödiga ingrepp i den personliga integriteten. Den ofantliga mängd känsliga personuppgifter som hanteras i socialförsäkringssystemet motiverar att behandlingen av personuppgifter regleras genom särlagstiftning. Även denna lagstiftning är emellertid svårtillgänglig vilket kan få negativa integritetsskyddskonsekvenser för den enskilde och försämra dennes möjligheter att bevaka sina intressen. Vidare noterar kommittén att informations- utbyte med andra myndigheter är omfattande och fortlöpande utökas. En ambitiös utvärdering av konsekvenserna för enskildas personliga integritet skulle behöva göras för att få underlag för en korrekt bedömning av i vad mån värdet av det ökade informations- utbytet står i proportion till dessa negativa konsekvenser. Det saknas ett sammanhållet regelverk som tydligt anger var grän- serna går för arbetssökandes och arbetstagares integritetsskydd. I vissa avseenden är det även oklart vad som rättsligt sett gäller, exempelvis i fråga om drogtester på arbetsplatsen. Dessa brister har länge varit kända. Från integritetsskyddssynpunkt är det angeläget att det utredningsarbete som pågår på området leder till resultat. Kapitel 23 Massmedier och Internet Utan att anlägga någon egen värdering av frågan konstaterar kommittén att den vidsträckta tryck- och yttrandefrihet som garanteras genom våra grundlagar har ett pris i form av ett allmänt sett ganska svagt skydd för den enskildes privatliv. Den som får sin integritet kränkt i de grundlagsskyddade medierna har generellt sett små möjligheter att få upprättelse, såväl i ekonomiskt som i ideellt hänseende.