sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Anledningen till detta är att jämförelser mellan nätföretagen blir enklare och sannolikt även mera rättvisande. Att använda avskrivningsintervall gör, enligt inspektionen, att jämförelser med hjälp av t.ex. nyckel- tal, benchmarking och DEA-metoder blir mera komplexa. Företag med olika ålder på sina elnät kan i sådana jämförelser få olika resultat trots att de i grunden har likartade nät. Om avskrivnings- intervall är möjligt påverkar nätföretagens valda intervaller flera resursvariabler i en jämförelseanalys som bl.a. avser att mäta effek- tiviteten hos företagen. Det kan även uppstå problem vid t.ex. sammanslagningar av nätområden och förvärv av nätföretag. I har man valt att använda modellen med avskrivnings- intervall men enligt uppgift från i har övervägande delen av företagen valt en så lång avskrivningstid som möjligt, dvs. man har i få fall utnyttjat möjligheten att variera avskrivningstiden. Med hänsyn främst till farhågor om att ett system med avskrivningsintervall kan komma att för- svåra inspektionens arbete med att ta fram olika jämförelse- och effektivitetsanalyser anser utredningen att det inte är lämpligt att i lag ange att en metod med avskrivningsintervall ska tillämpas. I stället bör regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, inspektionen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om principer för avskrivningar i nätverksamheten. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter inspektionen kommer att ha möjlighet att inledningsvis utforma en modell med fasta avskrivningstider men också att inspektionen kommer att ha möjlighet att om de så finner det lämpligt övergå till en modell med avskrivningsintervall eller t.ex. föreskriva att fasta avskrivningsintervall ska kunna frångås om det föreligger särskilda skäl. En investering kan visa sig bli värdelös innan den har blivit fullt avskriven. Enligt utredningens mening bör en direktavskrivning då kunna ske om skälet till att investeringen blivit värdelös i huvudsak ligger utanför nätföretagets kontroll. Detta kan vara t.ex. vara fallet om det skett en olycka, en industrianläggning lagts ned, avfolkning skett inom ett område eller på grund att av nya lagbestämmelser införts, t.ex. nya bestämmelser för elmätare som gör att de gamla mätarna blivit värdelösa. Möjligheten till direktavskrivning bör framgå av föreskrifter. Val av metod för kapitalkostnadsberäkning och avskrivning Kapitalkostnad är kostnad för att använda kapital, såsom fysiskt kapital i form av t.ex. ledningar och stationer. Kostnaden utgörs av två delar, dels kostnad för förbrukning av tillgången (avskrivning), dels själva avkastningen på tillgången. I detta avsnitt kommer att diskuteras olika metoder för beräkning av kapitalkostnader och vilka konsekvenser detta kan få. I avsnitt 5.3.7 behandlas därefter frågan om hur en rimlig avkastning bör beräknas. Ett krav på en metod för beräkning av kapitalkostnader är att den betraktas som kostnadsriktig, dvs. att värdet av en investerings samlade kapitalkostnader ska motsvara investeringsutgiften.TPF6FPT Det finns i huvudsak fyra modeller för beräkning av kapitalkostnader. Dessa metoder är nominell linjär, nominell annuitet, real linjär och nominell linjär. Samtliga dessa metoder uppfyller kravet på kost- nadsriktighet. Under en investerings livslängd ser dock förloppen olika ut avseende ränta och avskrivningar beroende på vilken metod man väljer. Vid val av metod i anläggningstung verksamhet står valet nor- malt sett mellan den nominella linjära metoden och den reala annuitetsmetoden. De två övriga metoderna beaktas därför inte vidare. 6TP PT , T: Redovisning och beräkning av kapitalkostnader i kommunala VA-verksamheter, Working Paper Series, 2001:1, , . Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter En nominell linjär metod är sannolikt den oftast tillämpade metoden, både i den kommunala och privata sektorn. Metoden bygger på nominellt avskrivningar av anskaffningsvärdet. På det oavskrivna restvärdet kommer därefter en nominell ränta att tillämpas. Avskrivningen beräknas som anskaffningsvärdet divide- rat med avskrivningstiden. En nominell linjär metod har flera för- delar. För det första är metoden relativt okomplicerad. Den är såle- des enkelt att relatera metoden till bokföringen eftersom den ofta bygger på samma grundläggande principer. Den nominella räntan är relativt sett enkel att härleda och går att relatera till eventuella marknadsnoteringar på räntemarknaden. Metoden har dock vissa nackdelar. Avskrivningar på anskaffningsvärdet och nominell ränta på oavskrivet restvärde ger realt sett höga kapitalkostnader i början av investeringens livslängden och snabbt fallande kapitalbas. Realt sett ger metoden således höga kapitalkostnader i början av inve- steringens livslängd och låga i slutet av livslängden. Konstanta nominella avskrivningar signalerar därmed att inve- steringarna har fallande årlig effektivitet och speci- ellt när de är nya. De flesta nätkomponenter har dock en relativt effektivitet under livslängden med ett snabbare fall mot slutet. Avskrivningsmönstret i den nominellt linjära metoden och förbrukning av anläggningen har därmed ofta motsatta mönster. Den sammanlagda effektiviteten för en anläggning torde därför ha en relativt svag koppling till ålder. Det reala värdet faller dessutom snabbare vid ökad inflation vilket inte är kopplat till anläggningar- nas effektivitet. Effekten blir att intäktsramen successivt minskar under investeringens livstid eftersom avskrivningarna är nominellt konstanta och avkastningen faller. Intäktsramen faller därför med stigande ålder för enskilda nätföretag. Detta gäller även hela den svenska nätverksamheten eftersom det generellt sett är en mogen verksamhet. För kunderna spelar det ingen roll om anläggningarna är nya (höga kapitalkostnader) eller gamla (låga kapitalkostnader). En intäktsram som bygger på denna metod riskerar därför att inte reflektera underliggande ekonomiska realiteter. Vid tillämpningen av en real annuitetsmetod multipliceras åter- anskaffningsvärdet med en annuitetsfaktor beräknad utifrån antagna värden på realränta och avskrivningstid. Återanskaffnings- värdet erhålles ofta genom en uppräkning av anskaffningsvärdet med den allmänna inflationen, t.ex. KPI, eller med en standard- kostnad. Kapitalkostnaderna fördelas så att de blir realt konstanta över tiden. Realt ger metoden konstanta kapitalkostnader Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter som kapitalbasen minskar mindre i början och mer i slutet av inve- steringens livslängd. En fördel med denna metod är att den bättre återspeglar den faktiska förslitningen av elnätet. En nackdel med metoden är att den är komplex. Detta gäller särskilt när det finns behov av att analysera nominella värden, t.ex. vid effektivitets- analyser och vid metoder för att beräkna en rimlig avkastning. En omräkning kan då bli mycket komplicerad. Vilken metod som används för att beräkna kapitalkostnaderna styr i sin tur delvis vilken ränteprincip som kan tillämpas för att beräkna avkastningen på insatt kapital. Utredningen anser – mot bakgrund av valet av att tillämpa ett åldersjusterat nuanskaffnings- värde – att det är naturligt att använda en nominellt linjär metod. Dessutom är en sådan modell förhållandevis enkel att tillämpa och förstå. Eftersom en genomgående tanke med utredningens förslag är att just åstadkomma en enkel och förutsägbar modell för bedömningen av skäligheten i nätföretagens intäkter kan det därför enligt utredningen vara lämpligt att en sådan modell väljs. Det kan dock inte uteslutas att en annan modell i ett senare skede anses mera lämplig. Med hänsyn till detta och till att frågan om avskriv- ningsmetod är av sådan teknisk karaktär att den inte lämpar sig att föra in i lagtext föreslår utredningen att regeringen och inspektio- nen precis som när det gäller avskrivningstiden bemyndigas att få meddela föreskrifter i denna del. I tillämpas ett system där vid fastställande av intäktsramen accepterar kostnader för avskriv- ningar även för material som är fullt avskrivna. De ingår dock inte i kapitalbasen och genererar därmed inte någon avkastning. Syftet med regelverket är att ett företag ska ges incitament till att fortsätta använda material som fungerar tillfredsställande i stället för att er- sätta det mot nytt. Utredningens förslag om bemyndigande om metod för hur avskrivning ska beräknas ger regeringen respektive möjlighet att utforma liknande be- stämmelser om detta skulle anses vara lämpligt. Förslag: Ett nätföretag ska ha rätt till en rimlig avkastning på kapitalbasen. Avkastningen ska beräknas utifrån vedertagna ekonomiska metoder. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Avkastning är den andra delen i ett företags kapitalkostnad. Vid bedömningen av en rimlig avkastning bör man utgå från att avkast- ningen i nätverksamheten ska motsvara vad som kan bedömas vara normalt för konkurrensutsatt affärsverksamhet med motsvarande risknivå. Detta kan också uttryckas som den avkastning som fordras för att i konkurrens med alternativa placeringar med mot- svarande risk kunna attrahera kapital för investeringar i den aktuella nätverksamheten (jfr prop. 2001/02:56 s. 22). Vid bedömningen av vad som kan anses vara en likartad risknivå bör beaktas att nätfö- retagen verkar under delvis andra förutsättningar jämfört med företag inom andra branscher. Speciellt för nätföretagen är t.ex. anslutningsplikten, det mycket stabila kundunderlaget samt det faktum att företagens intäkter är reglerade av en statlig myndighet då de har monopol på sin verksamhet. En viktig faktor som ökar risken för ett nätföretag jämfört med andra företag är bestämmel- serna om avbrottsersättning i 10 kap. ellagen. Detta är en ersättning som under vissa förutsättningar ska betalas ut av nätföretagen vid längre elavbrott till kunderna oavsett om det uppkommit skada eller inte. Avbrottsersättningen kan uppgå till betydande belopp vid större avbrott (se mer om avbrottsersättning i avsnitt 5.3.9 under rubriken om avbrottsersättning). Det finns i princip två sätt för investerare att skjuta till kapital till ett företag, nämligen i form av lån eller eget kapital (risk- kapital). Förräntningskravet brukar kallas kalkylränta och bestäms bl.a. av den risk som förknippas med tillgången. Kalkylräntan utgör den del av kapitalkostnaden som avser dels ersättning för den avkastning som investerare kräver för att binda kapital till till- gången, dels den faktiska räntekostnaden för lånat kapital. En vedertagen metod för att beräkna kalkylräntan är den s.k. WACC- metoden (Weighted average cost of capital). En genomsnittlig kapitalkostnad kan beräknas genom att väga samman ägarnas bedömda avkastningskrav med låneräntan där andelen lån respek- tive eget kapital av det totala kapitalet används som vikter. Genom att använda WACC-metoden beaktas således avkastningskravet på både ägarnas kapital och lånat kapital. Ägarna och investerarna för- utsätts kräva en avkastning som motsvarar riskfri ränta plus en riskpremie, som är bransch- eller verksamhetsberoende eller speci- fik för ett särskilt företag. Genom att multiplicera kalkylräntan med kapitalbasen får man fram en rimlig avkastning som kommer att läggas till övriga kostnader vid fastställandet av en intäktsram. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter WACC-metoden används i Energimarknads- inspektionens nuvarande reglering av nättarifferna för att beräkna företagens kapitalkostnader. Metoden används även inom andra områden, t.ex. av , och i andra länder, tex. Utredningen anser därför att det är lämpligt att även i en framtida tillsynsmodell använda denna metod för att beräkna en rimlig avkastning för företagen. Utredningens förslag hindrar dock inte inspektionen från att tillämpa en annan vederta- gen ekonomisk metod för beräkning av en rimlig avkastning. Det bör ligga på inspektionen att utarbeta de närmare förutsättningarna för en sådan beräkning. Som framgår av avsnittet ovan har utred- ningen bedömt det som lämpligt att en nominell linjär metod i nu- läget väljs för att beräkna kapitalkostnaderna. 5.3.8Löpande kostnader och intäkter i nätverksamheten Förslag: Vid fastställande av intäktsramen ska som skäliga kost- nader för att bedriva nätverksamheten anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med lik- artade objektiva förutsättningar. De kostnader som nätföretagen kan påverka bör efter even- tuella effektivitetsjusteringar ingå vid fastställandet av intäkts- ramen. bör för dessa kostnader utarbeta och tillämpa en eller flera effektivitetsmodeller eller kostnadsschabloner i syfte att främja en effektiv drift av nät- verksamheten. Sådana kostnader som nätföretagen inte kan på- verka bör accepteras i sin helhet. De intäkter som ska kontrolleras mot intäktsramen är de intäkter som nätföretagen erhållit från nätverksamheten . Ett nätföretag ska få ansöka hos Energimarknads- inspektionen om att delar av intäkter från nätanslutningar ska tas med i intäktsredovisningen först för senare pe- rioder (periodisering). En ansökan om periodisering ska medges om intäkterna från anslutningar varit betydande i förhållande till de intäkter från anslutningar som koncessions- havaren normalt har i det aktuella redovisningsområdet. Mot- svarande ska gälla intäkter för att flytta befintliga ledningar. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Det är endast skäliga kostnader för att driva nätverksamheten som bör accepteras vid fastställandet av en intäktsram. Man kan ut- trycka detta som att de kostnader som ska accepteras är sådana som krävs för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar. När det gäller löpande kostnader bör man skilja mellan kostna- der som företagen kan påverka, t.ex. drifts- och underhålls- kostnader, och kostnader som företagen inte kan påverka, t.ex. kostnader för överliggande nät och avgifter till Energimarknads- inspektionen m.m.TPF7FPT Var gränsen mellan de båda kostnadstyperna ska dras bör i normalfallet inte utgöra några större problem. Om det uppstår svårigheter får frågan i slutändan avgöras av rättspraxis. De kostnader som företagen inte kan påverka bör accepteras i sin helhet. Detta ligger redan i begreppet skäliga kostnader och kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift. Enligt utred- ningens mening bör även – åtminstone inledningsvis – de faktiska kostnaderna för nätförluster accepteras i sin helhet även om voly- men av förlusten åtminstone på till viss del går att på- verka. Lagstiftningen bör dock inte sätta hinder för en framtida effektivitetsgranskning när det gäller volymen av nätförluster. När det gäller kostnaden framgår av 3 kap. 16 § ellagen att el för att täcka nätförluster ska anskaffas på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat sätt. Det är därför enligt utredningen inte nödvändigt med någon ytterligare reglering när det gäller kostnader för anskaffning av elen.TPF8FPT När det gäller de kostnader som går att påverka, t.ex. drifts- och underhållskostnader, kostnader för nätadministration m.m., kan dessa bestämmas av faktiska kostnader eller standardkostnader. För att skapa incitament för effektivisering av dessa kostnader kan antingen en s.k. effektiviseringskomponent tillämpas på de faktiska kostnaderna eller så används standardkostnader frikopplade från de faktiska kostnaderna. Med drift och underhåll avses aktiviteter som hör samman med anläggningars skötsel. Driften syftar på löpande verksamhet för att 7TP PT Med kostnader för överliggande nät menas kostnader som nätföretaget har för transporttjänster i överliggande nät. 8TP PT Av 12 kap. ellagen följer att har tillsynen över att nät- företagen anskaffar el på ett sådant sätt som anges i 3 kap. 16 §. Inspektionen har rätt att meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen (12 kap. 3 §). Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter hålla elsystemet igång och underhåll syftar på verksamhet med avsikt att möjliggöra angiven prestation från anläggning genom att dess funktionsförmåga vidmakthålls eller återförs på tidigare nivå. Drifts- och underhållskostnader är den klart största delen av de på- verkbara kostnaderna. Den består bl.a. av kostnader för personal, köpta tjänster och material. Drifts- och underhållskostnaderna för olika typer av kompo- nenter i nätet varierar till följd av flera faktorer. De mest påtagliga är dock förekomsten av rörliga delar, hur utsatt komponenten är för yttre påverkan samt antalet och omfattningen på de fel som uppstår i komponenten. Underhåll bör delas upp i förebyggande och avhjälpande åtgärder. Inom reglering av elnätsverksamhet finns generellt tre olika ansatser på hur man ska beakta kostnaderna för drift och underhåll och skapa incitament för rationaliseringar. 1.Det första alternativet utgår ifrån företagens faktiska kostna- der med eventuell effektivitetsjustering baserat på en mått- stocksjämförelse av branschföretagens kostnader för pro- duktion. Fördelarna med denna ansats är framförallt att den är enkel att tillämpa och att faktiska kostnader för effektiv drift blir normgivande eftersom i jämförelsen kom- mer att utgöras av den lägsta kostnaden för given produktion som uppnåtts i branschen . Justering av före- tagens verkliga drifts- och underhållskostnader i förhållande till dess utfall i en måttstocksjämförelse ger tydliga incita- ment till effektivisering. Denna ansats är relativt enkel att tillämpa i regleringen förutsatt att det finns produktions- uppgifter (data) av tillräckligt god kvalitet. Uppbyggnaden av en modell för måttstocksjämförelse kan dock vara resurs- krävande. har en utarbe- tad DEA-modell som tar hänsyn till vissa av dessa omstän- digheter. 2.Den andra ansatsen innebär att man gör beräkningar av kost- nadseffektivitet och produktivitetsutveckling på historiska data. Resultaten används sedan för att skräddarsy en s.k. X- faktor för respektive företag. Denna X-faktor kan bestå av dels en generell faktor (lika för alla företag) utifrån kunska- pen om hur produktivitetsutvecklingen varit, dels en före- tagsspecifik faktor utifrån resultat från effektivitets- beräkningen. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter 3.Den tredje ansatsen innebär att utarbeta normer eller schabloner för enskilda kostnader eller funktioner i företa- get. Dessa kan vara beräknade utifrån ett måttstocks- perspektiv genom att relatera kostnaderna till antal kunder, mängden överförd energi, kapitalbasen etc. Fördelen med en sådan modell är att när väl modellen är på plats är den admi- nistrativt enkel och ger starka incitament för nätföretagen att effektivisera sin verksamhet. Schablonmetoden kan liknas vid en måttstocksreglering där själva måttstocken ska vara rimlig men oberoende av företagens verkliga kostnader. Nackdelen är att metoden i sig är partiell och det kan vara svårt att få fram rättvisande schabloner för enskilda kostnader eller funktioner i företaget. Med flera samtidiga normer eller schabloner riskerar man att det sammanlagda kravet på före- taget kan bli för högt då möjlighet till kompensation mellan normer är svåra att åstadkomma. Skillnaden mellan det första och andra alternativet är att det första har en direkt koppling mellan åren och det enskilda företagets pro- duktion, yttre villkor och kostnader i relation till övriga företag. I det andra alternativet bestäms X-faktorn av historiska data bakåt i tiden. När väl denna är bestämd för tillsynsperioden lig- ger den fast för hela perioden. När det gäller kostnader för drift och underhåll tillämpar Ener- gimarknadsinspektionen en fast procentsats baserat på kapi- talbasen, dvs. En sådan metod medför att drifts- och underhållskostnaderna i princip periodiseras över hela avskrivningstiden. Eftersom en real annuitetsmetod tillämpas för beräkningen av kapitalkostnaderna i den nuvarande regleringen, dvs. att kapitalkostnaderna periodiseras över hela avskrivnings- tiden, är det angeläget att också periodisera drifts- och underhålls- kostnaderna. När kapitalkostnaderna beräknas utifrån ett ålders- justerat nuanskaffningsvärde med en linjär metod bör man i stället ta hänsyn till den verkliga utvecklingen av drifts- och underhålls- kostnaderna över tiden. Detta kan uppnås genom att utgå ifrån de verkliga kostnaderna. Med nätadministration avses t.ex. kostnader för mätning, faktu- rering, kundtjänst, inkasso och s.k. overheadkostnader. Även kost- nader för leverantörsbyte, avräkning och de uppgifter som utförs åt marknaden för marknadens funktion ingår i denna post, t.ex. in- formation till leverantörer om levererad el till en kund. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter modell kan dessa, på samma sätt som gäller för drifts- och under- hållskostnader, bestämmas t.ex. genom företagens faktiska kostna- der eller enligt en standardkostnadsprincip. Energimarknads- inspektionen använder en standardkostnadsprincip där nät- företagen tillerkänns ett fast belopp per kund. Beloppet är olika beroende på olika typer av kunder, t.ex. låg- och högspännings- kunder. En svårighet med en standardkostnadsprincip är att det är svårt att sätta en nivå som är tillämpbar på samtliga företag. Det kan t.ex. vara stor skillnad i stordriftsfördelar när det gäller kund- administration mellan de större och de mindre företagen. Om man i stället väljer att använda företagens faktiska kostnader krävs på samma sätt som när det gäller kostnader för drift och underhåll att inspektionen gör någon form av effektivitetsanalys och då har till- gång till jämförelsematerial för samtliga företag för att kunna få fram en skälig kostnad. Kostnader för administration kan precis som kostnader för drift och underhåll ingå i en måttstocks- konkurrens. Utredningen har ovan i avsnitt 5.3.5 – som rör beräkning av nätföretagens kapitalbas – föreslagit att i kapitalbasen ska ingå samtliga de tillgångar som krävs för att bedriva verksamheten och detta oavsett om tillgångarna ägs av nätföretaget eller om det hyrs av någon annan. Effekten av detta blir att ett nätföretag regleringsmässigt får avkastning och kan tillgodoräkna sig kostna- der för avskrivningar för både ägda och hyrda tillgångar. För att ett nätföretag som hyr en tillgång inte ska bli överkompenserad kan företagets hyreskostnader för tillgångarna i dessa fall inte tas med vid beräkningen av intäktsramen. Om den hyra som nätföretaget betalar förutom rena hyreskostnader även inkluderar kostnader för tjänster bör dock dessa kostnader ingå i intäktsramen. Beroende på vad det är för kostnader kan dessa tas om hand som påverkbara kostnader. Om det t.ex. i hyran av en elnätskomponent ingår kost- nader för drift- och underhåll bör dessa kostnader läggas in som en kostnadspost under drift- och underhåll för det nätföretaget som hyr komponenten. Ett annat exempel gäller om ett nätföretag t.ex. hyr ett s.k. färdigt mätarvärde. I hyreskostnaden kan då ingå såväl hyreskostnaden för själva elmätaren som kostnad för tjänsten avläsning av mätaren. Kostnaden för själva tjänsten bör då läggas in som en kostnad för nätadministration. Ett liknande fall är då ett nätföretag hyr en komplett faktureringstjänst, inkluderande såväl själva dataprogrammen som själva tjänsten. Sammanfattningsvis anser utredningen att det är väsentligt att de valda modellerna för Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter beräkning av nätföretagens kostnader är neutrala med avseende på hur företagen väljer att bedriva sin verksamhet. En något speciell kostnad är kostnader för avbrottsersättning som i enlighet med utredningens förslag i avsnitt 5.3.9 bör hållas utanför beräkningen av intäktsramen. I detta sammanhang bör även nämnas att det finns opåverkbara kostnader som är exklusiva för stamnätet och därmed endast på- verkar . Ett exempel på en sådan kostnad (eller intäkt) är transitavgifter.