sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — En sådan förändring behöver analyseras mer i detalj, bl.a. eftersom den lätta industrin består av många företag, vilket ökar de administrativa kostnaderna. Ett annat sätt att få företag att genomföra energikartläggningar och införa energiledningssystem, liknande de i PFE, är att vid tillsyn med stöd av informera om, och vid behov även ställa krav på, att sådana kartläggningar tas fram. Tillsyn med en sådan inriktning bedrivs av länsstyrelser och ett antal kommuner i (Miljösamverkan 2007). Åtgärder för hushållning med energi ingår även vid prövning av verksamheter enligt regler. Prövning eller ompröv- ning av verksamheter är dock en process som tar innan den får genomslag. har i uppdrag att se över de krav som ställs på energieffektivisering i lagen om Program för energieffektivi- sering, PFE, respektive i . Uppdraget ska redovisas . Syftet med uppdraget är enligt regeringen att säkerställa att de styrmedel för energieffektivisering som påverkar företag är konsekventa och att överlappande lagstiftning undviks i möjligaste mån. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar (dir. 2006:71) redovisar i sitt delbetänkande ett förslag till handlingsplan för effektivare energianvändning (SOU 2008:25). Styrmedlen i planen ska analyseras vidare av utredningen (se kap 12.3). Några av förslagen i handlingsplanen handlar om möjliga tillkommande styr- medel inom industrin. Utredningen lyfter fram: Frivilliga energieffektiviseringsprogram även för icke-energi- intensiv industri, genom ett utvidgat PFE Statliga stöd till energieffektiviseringsåtgärder genom bidrag eller skatteavdrag till icke-energiintensiv industri. Utredningen bedömer initialt att avdragsmodellen ger bättre effekter jämfört med bidrag. Förslag har också framförts om att kommunala energirådgivare skulle kunna arbeta mer med att ge råd om energiåtgärder riktade till småindustrier. har även några företag i tagit initiativ till att klimatneutralisera sin verksamhet. Om klimatneutralitet och klimatmärkning av varor efterfrågas av konsumenter kan det skapa ytterligare incitament för företag att reducera utsläppen av växt- husgaser. Miljöskatt på fluorerade växthusgaser I industrisektorn inräknas utsläpp av fluorerade växthusgaser (F-gaser). Utsläppen orsakas dock till övervägande del av använd- ningen av köldmedia i kyl-, frys- och klimatanläggningar samt värmepumpar i alla delar av samhället. Dessa utsläpp uppskattas minska från dagens nivå på koldioxidekvivalenter till drygt koldioxid-ekivalenter 2020 på grund av att gemensamma EU-regler nu har införts. Energimyndig- heten och har analyserat konsekvenserna av att införa ett kompletterande styrmedel på området i form av en skatt på F-gaser (HFC, PFC, SF6B B). Myndigheterna föreslår att en sådan skatt införs på en nivå som motsvarar den svenska koldioxidskatten för tillverkningsindustrin (per kg koldioxid (2008)). En motsvarande skatt finns införd i och . Om skatten införs kan utsläppen reduceras med ytterligare koldioxid-ekivalenter , enligt myndigheternas analys. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 15.1.4Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Det finns en potential för ytterligare åtgärder i industrier utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter. Det finns också styrmedel och andra incitament som understödjer en utveckling mot lägre utsläpp i sektorn. En viktig drivkraft är de senaste årens stigande priser på el och olja som har slagit igenom kraftigt på priserna, bl.a. för mindre företag. Men det behöver bli tydligare att även denna del av samhället måste utvecklas mot allt lägre utsläpp av växthusgaser och allt effektivare användning av energi. Beredningen föreslår därför att nedsättningen av koldioxidskatten sänks så att nivån på koldioxidskatten höjs från till /kg koldioxid. Utveck- lingen följs, och styrningen kan behöva skärpas för att ge incitament till ytterligare åtgärder. När styrmedelsskärpningar övervägs behöver analyseras hur konkurrensförmågan påverkas hos industrier med produkter som är utsatta för inter- nationell konkurrens. Koldioxidskattenivån för industrier som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bör närma sig den nivå som gäller för hushållen. För industrier inom EU:s system för handel med utsläppsrätter har regeringen föreslagit att koldioxidskatten ska sänkas i två steg ned till en nivå som motsvarar EU:s minimiskatt på energi (motsvarar en skatt på ca per kg koldioxid). Sänkningen ska vara införd till . Priset på utsläppsrätter –2012 bedöms i genomsnitt hamna på per kg koldioxid. Det ger ett sammanlagt pris/en samman- lagd alternativkostnad på utsläpp av koldioxid på /kg koldioxid för industrier inom EU:s handelssystem. Beredningen föreslår alltså att motsvarande koldioxidskattenivå ska gälla för industrier utanför handelssystemet. Beredningen anser att även andra styrmedel för effektivare energianvändning inom sektorn behöver förbättras för att bidra till att långtgående klimatmål ska kunna nås. Förslagen från (SOU 2008:25), som redo- visas nedan, bör efter att de utformats i detalj och konsekvens- analyserats vara en utgångspunkt för en sådan utveckling: Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar -Frivilliga energieffektiviseringsprogram även för icke-energi- intensiv industri -Statliga stöd till energieffektiviseringsåtgärder genom bidrag eller skatteavdrag till icke-energiintensiv industri. Beredningen förordar att den fortsatta analysen av utformningen av frivilliga energieffektiviseringsprogram för icke-energiintensiv industri omfattar program som utöver företagens elanvändning även inkluderar användningen av fossila bränslen. Beredningen föreslår vidare att en miljöskatt på fluorerade växthusgaser införs för att ge incitament för ytterligare utsläpps- minskningar till en jämförelsevis låg åtgärdskostnad. Skatten bör sättas på samma nivå som koldioxidskatten för den industri som ej omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, Minskade utsläpp från bostäder och lokaler Användningen av fossila bränslen för uppvärmning av bostäder och lokaler har minskat i , särskilt . och bedömer i tilläggsuppdraget till Kontrollstation 2008 (och 2007c) att befintliga styrmedel, i kombina- tion med fortsatt höga energipriser, är tillräckliga för att i stort sett fasa ut användningen . Det betyder att utsläpps- prognosen för sektorn kan justeras ned med koldioxidekvivalenter jämfört med prognosen som redovisa- des i Kontrollstationsuppdraget. behöver istället åtgärder lyftas fram som långsiktigt påverkar den samlade nivån på energianvändningen i bostäder och lokaler, och därmed förutsättningarna för att nå långtgående klimatmål. Åtgärder som reducerar energiefterfrågan reducerar dessutom behovet av andra åtgärder inom EU:s system för handel med utsläppsrätter (se vidare kapitel 4). Energianvändningen i bostäder och lokaler, inklusive drift av apparater och installationer, motsvarar en dryg tredjedel av landets totala slutliga energianvändning. Den har legat på en relativt stabil Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar nivå men visar en svagt minskande trend . Elanvändningen i sektorn har ökat kraftigt fram till mitten av 1990 talet, har den stabiliserats. Användningen av el för uppvärmning minskar dock, liksom för vitvaror. Dessa minsk- ningar motverkas av att användningen av hemelektronik ökar. En stor del av elanvändningen i sektorn utgörs av driftel i lokaler. Driftel är en statistisk sammanslagning av fastighetsel och verksam- hetsel. Fastighetsel används till fasta klimatanläggningar i bygg- nader samt t.ex. hissar, rulltrappor och allmän belysning. Verksam- hetsel används till den verksamhet som bedrivs i byggnaden, t.ex. datorer, apparater och belysning. Denna elanvändning har ökat kraftigt men har stabiliserats (). Styrmedel och möjliga förändringar som kan reducera utsläppen och energianvändningen i sektorn ytterligare Det finns en rad åtgärder som kan minska energianvändningen i sektorn. Kostnaderna beräknas i flera fall vara mycket låga, t.o.m. lönsamma, om åtgärderna genomförs i samband med större reno- veringar och i nybyggnation (och Naturvårds- verket 2007b). redovisar att det finns en betydande teknisk och ekonomisk potential för effektivi- seringsåtgärder i sektorn (till 2020 dvs. av den nuvarande energianvändningen). Utredningen konstaterar att det finns betydande barriärer som gör att stora delar av denna potential inte realiseras i praktiken. En svårighet är att det ofta är olika aktörer som bygger, förvaltar och använder byggnaderna, vilket leder till att de aktörer som har möjlighet att vidta åtgärder inte alltid har incitament att göra det. En rad styrmedel för effektivare energianvändning verkar i bostadssektorn. Det är främst byggregler, krav på energideklarationer som följd av EG-direktivet om byggnaders energiprestanda samt energi- och koldioxidskatter. Dessutom påverkar EG-direktiv med krav på energimärkning av apparater och ekodesign, information och rådgivning, investeringsbidrag och skatteavdrag utvecklingen. Den samlade effekten av dessa styrmedel kan följas upp . Av särskilt stor betydelse är i vilken omfattning fastig- Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar hetsägarna genomför åtgärderna som föreslås i de energideklara- tioner som ska utfärdas och om de skärpta kraven på energihushållning vid nybyggnation i byggreglerna kommer att uppfyllas i praktiken. och bedömer att effekten av de befintliga styrmedlen behöver följas upp innan förslag läggs fram om mer omfattande förändringar. Myndigheterna föreslår dock att ett miljömärkningssystem för bostäder med indelning i energieffektivitetsklasser bör kunna införas som komplement till övriga styrmedel. redovisar i sitt delbetänkande ett förslag till handlingsplan för effektivare energianvändning. Styrmedlen i planen ska analyseras vidare av utredningen (se kap 12.3) och detaljförslag ska tas fram. Utred- ningen ska redovisa sitt slutbetänkande . Handlings- planen omfattar ett antal möjliga tillkommande styrmedel eller styrmedelskärpningar som berör bostäder och lokaler. Utredningen lyfter på detta område fram: Kontinuerlig utveckling av systemet för energideklaration av byggnader. Utredningen föreslår att en oberoende utvärdering av styrmedlet genomförs . Energiklassning av byggnader. Utredningen föreslår att Bo- verket och får i uppdrag att utforma ett system för energiklassning av byggnader. Energihushållningskrav vid ombyggnad. Utredningen konstate- rar att det finns en stor potential för energieffektivisering i den befintliga bebyggelsen och att det finns ett omfattande behov av renovering och upprustning i bebyggelsen. Det gäller t.ex. inom det s.k. miljonprogrammet och de fler- familjshus som byggdes . behöver, enligt utredningen, av det svenska flerbostadsbeståndet renoveras. Utredningen konstate- rar att det är angeläget att denna möjlighet till energieffektivi- sering tas till vara, eftersom lönsamheten i allmänhet är högre om effektiviseringsåtgärder genomförs i samband med renove- ring än som enskild åtgärd. har föreslagit att föreskrifter om vilka krav på energieffektivitet som ska gälla vid omfattande ombyggnad/ändring av byggnader ska tas fram och notifieras till EU . Arbetet ska bedrivas i bred sam- Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar verkan med andra berörda myndigheter och sektorns aktörer. föreslog vidare att bör få i upp- drag att i samverkan med identifiera relevanta bygg- produkter med stor påverkan på byggnadens energianvändning och verka för att dessa produkter deklareras och märks genom frivilliga branschöverenskommelser eller obligatorisk märkning. föreslog slutligen att krav på individuell mätning av varmvatten vid ändring och vid nybyggnad av hus ska tas fram. Förslagen stöds av . Successiv skärpning av energihushållningskraven vid nybyggna- tion i byggregler. Nationellt program för effektiv elanvändning. Programmet föreslås omfatta förstärkta statliga stöd till konverterings- åtgärder samt åtgärder för effektivare användning av el för drift av byggnader, hushållsel och verksamhetsel, information och rådgivning. Det nuvarande programmet för elvärmekonvertering föreslås bl.a. förlängas och förstärkas. Programmet effektiv elanvändning föreslås dessutom arbeta med teknikupphand- lingar och andra metoder för att bidra till att kostnadseffektiva lösningar utvecklas. Kompletterande föreskrifter om elenergi i byggregler. Nuvarande förslag föreslås införas och kompletteras med krav som även omfattar s.k. dold elvärme (t.ex. golvvärme). Främjande av energitjänster. Nuvarande program hos Energimyndig- heten föreslås utökas. Utökat ansvar och förstärkta resurser föreslås. Forskning, Utveckling och Demonstration. 15.2.2Beredningens bedömningar, överväganden och förslag Byggnader har lång livslängd och låser därmed fast hur efterfrågan på energi i sektorn kommer att se ut , vilket i sin tur påverkar den samlade energianvändningen i landet och förutsätt- ningarna för att långtgående klimatmål ska kunna nås. Styrmedel som främjar att det byggs energisnåla hus vid nybyggnation och att Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar energieffektiviseringsåtgärder genomförs vid renovering av hus är därför särskilt betydelsefulla. Det är som det lönar sig bäst att genomföra åtgärder som effektiviserar energi- användningen. Beredningen vill understryka de stora möjligheter som finns att genomföra åtgärder för effektivare energianvänd- ning i landets flerfamiljshus, bl.a. i de s.k. miljonprogramområdena och att i nyproduktion bygga betydligt energisnålare hus än dagens. En utveckling mot lägre energiefterfrågan i bostadssektorn minskar inte utsläppen av växthusgaser i i så stor utsträck- ning längre eftersom utsläppen i sektorn redan är relativt små. Åtgärderna är istället av stor betydelse för möjligheterna att uppnå långsiktiga klimatmål på ett kostnadseffektivt sätt. Energipriserna, inklusive priserna på förnybar energi, kommer att stiga när använd- ningen av fossila bränslen begränsas, t.ex. genom ett stigande pris på utsläpp av koldioxid. Åtgärder som reducerar energiefterfrågan reducerar dessutom behovet av åtgärder inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Beredningen konstaterar att det redan har införts en rad styr- medel som påverkar energianvändningen och utsläppen av växthus- gaser från bostäder och lokaler i , men att styrmedlen behöver skärpas på några områden. Beredningen vill särskilt fram- hålla vikten av att det införs krav på energihushållning även vid ombyggnad i byggregler som reglerna för hus- hållning med energi vid nybyggnation behöver skärpas i steg. Förslagen till styrmedelskärpningar i handlingsplanen för effek- tivare energianvändning (SOU 2008:25), som redovisas nedan, bör, efter att de utformats i detalj och konsekvensanalyserats, kunna utgöra en utgångspunkt för det fortsatta arbetet. -Systemet med krav på energideklarationer utvecklas. -System för energiklassning av byggnader utvecklas. -Krav införs på energihushållning i byggreglerna även vid om- byggnad. -Krav införs på individuell mätning av varmvatten vid ändring och vid nybyggnad av hus. -Nybyggnadskraven i byggreglerna utvärderas och skärps succes- sivt. -Kompletterande föreskrifter för elanvändning införs i bygg- reglerna. -Program för effektivare elanvändning i bebyggelsen. -Fortsatt främjande av energitjänster. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar -Teknikupphandling utökas. -Utökad energirådgivning. -Forskning, utveckling och demonstrationsprojekt. Utsläppen av metan från avfallsdeponier i beräknas minska kraftigt . ökar åter- vinningen av material och energiutvinning genom avfallsförbrän- ning i stor omfattning. Orsaker till att utsläppen minskar vid deponierna är en kombination av minskad deponering av organiskt avfall och insamling av deponigas. Det är i första hand förbuden mot deponering av utsorterat brännbart och organiskt avfall som trädde i kraft som har drivit på den kraftiga omställningen. som utsläppen från deponierna minskar ökar utsläppen från förbränning av avfall av fossilt ursprung, främst plast. deponerades endast av hushållsavfallet i (Avfall i ). Ungefär lika stora mängder gick till energiutvinning respektive materialåtervinning (inklusive biologisk behandling). I prognosen i underlaget till kontrollstation 2008 fort- sätter utsläppen från avfallsförbränning att öka kraftigt. Utfallet är dock högst osäkert. I prognosen antas t.ex. öka importen av avfall för el- och värmeproduktion något. Importen kan istället komma att minska i omfattning bl.a. som följd av EU:s bindande mål om förnybar energi till 2020. Enligt en känslighets- analys från (, 2007e) skulle utsläppsökningen vid en något mer begränsad utbyggnad av avfallsförbränningen kunna bli koldioxid- ekvivalenter lägre jämfört med prognosen. Om avfallsförbränning och materialåtervinning av metaller och plast Plast och metaller i såväl hushålls- som verksamhetsavfall kan materialåtervinnas i större utsträckning än (Energimyndig- heten och 2007d). Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar bedöms öka till följd av höga metallpriser, utan att styrmedlen behöver skärpas. Återvunnen metall bidrar till stora utsläppsminsk- ningar (CO2B B per ton återvunnen metall) jämfört med om metallen framställs från jungfrulig råvara. Utsläppsvinsten kan dock komma att ske utanför gränser. Den utsläppsminskning som uppnås när återvunnen plast används i stället för olja vid framställning av ny plast är inte lika stor som vid återvinning av metall. Om plasten istället förbränns med energiutvinning och antas ersätta förbränning av fossila bränslen, är alternativen plaståtervinning och förbränning med energiutvinning ungefär likvärdiga. En större utsläppsvinst fås om plast, framställd av fossila råvaror, helt ersätts med plast och andra material som framställs av förnybara råvaror. Om biologisk behandling av avfall av allt matavfall behandlas biologiskt genom rötning eller kompostering. bedömer att av matavfallet kan behandlas biologiskt som växtnäringen i avfallet tillvaratas (2007). Kapa- citeten för biologisk behandling av avfall ökar, främst vad det gäller rötning. Om de rötningsanläggningar som planeras byggs ut innebär det att rötningskapaciteten nästan fördubblas i landet. Det planeras också för en viss ökning av antalet komposterings- anläggningar. Den biologiska behandlingen av industriellt livsmedelsavfall ökar också. Många av de nya biogasanläggningarna kommer att ta emot avfall från livsmedelsindustrin. Utbyggnaden av rötningsanläggningar har till stor del delfinan- sierats med det statliga investeringsstödet för klimatåtgärder (Klimp) som har funnits . (Se avsnitt 12.5.) Om allt matavfall från hushåll, restauranger och livsmedelsindustri rötades, kan ca fossila bränslen ersättas (JTI 1998). Om avfallet istället förbränns, kan energiinnehållet också tas tillvara, men ingående näringsämnen kan då inte återföras till jordbruksmark. Delar av livsmedelsavfallet är dessutom inte lämpligt för för- bränning. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar Om skatten på avfallsförbränning infördes en skatt på avfallsförbränning för energi- utnyttjande. Syftet med skatten var att öka återvinningen av främst plast, minska koldioxidutsläppen, öka kraftvärmeproduktionen vid avfallsförbränning och likställa beskattningen av den fossila delen i avfall med andra fossila bränslen. Skatten gäller hushållsavfall. Kraftvärmeanläggningar har särskilda nedsättningsregler för att ge incitament till ökad kraftvärmeproduktion. Skatten infördes efter ett förslag från utredningen om översyn av skatt på avfall (BRAS- utredningen, SOU 2005:23). Utredningen föreslog att skatten skulle bestämmas utifrån den faktiska andelen avfall av fossilt ursprung. De administrativa kostnaderna bedömdes dock som alltför höga. Skatten utgår istället från en schablonberäkning, vilket gör att även avfall av förnybart ursprung omfattas. 15.3.2Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beredningen gör bedömningen att styrmedlen på avfallsområdet i behöver utformas så att de i ännu högre utsträckning än stimulerar till minskade utsläpp av växthusgaser genom minskade avfallsmängder och genom att materialåtervinningen ökar i enlighet med den s.k. avfallshierarkin. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2007/2008:1) aviserat att man avser tillsätta en utredning som ska se över avfallsförbränningsskatten. Beredningen välkomnar detta. Det är angeläget att en tidig utvärdering görs av vilken effekt avfalls- förbränningsskatten har fått på utvecklingen av utsläppen av växt- husgaser. Styr skatten mot en ökad kraftvärmeproduktion, som var ett av syftena, och har skatten någon påverkan på hur mycket avfall av fossilt ursprung som förbränns? Alternativa styrmedel kan behöva övervägas för att stimulera till minskad användning och ökad återvinning av material av fossilt ursprung, t.ex. återvinnings- certifikat. Det finns på många orter fortfarande möjligheter att öka rötningen av organiskt avfall. Om återstående potentialer ska tas tillvara behöver nuvarande investeringsbidrag förstärkas och för- längas eller motsvarande ekonomiska incitament ges på annat sätt. Beredningen föreslår att särskilda investeringsstöd även i fortsättningen, under en övergångstid, ska avsättas för rötning, Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar uppgradering och distribution av biogas som främst ska användas som drivmedel (se avsnitt 12.5 och 14.6). Ett fortsatt investerings- stöd till olika typer av organiskt avfall behöver samordnas med eventuella kommande riktade bidrag till rötningsanläggningar inom jordbruket, se avsnitt 15.4. 15.4.1Utsläppen från jordbruksproduktion är omfattande Jordbruksproduktion orsakar utsläpp av växthusgaser via mark- användning, djurhållning (framför allt idisslande djur som nöt- kreatur och får), gödselhantering samt genom användning av fossila bränslen. I ett globalt perspektiv är jordbrukets miljöpåverkan betydande. Beräkningar från FAO, , visar att utsläppen, enbart till följd av djurhållning för produktion av kött och mjölk, sammantaget bidrar till av de globala utsläppen av växthusgaser när även effekterna av avskog- ning räknas in. (FAO 2006). Efterfrågan på mjölk och kött ökar dessutom med ökade inkomster och en växande befolkning i världen. I utgör utsläppen av metan och dikväveoxid från jord- brukssektorn en betydande del () av utsläppen som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Användningen av drivmedel, främst diesel, i olika typer av arbetsmaskiner dominerar användningen av fossila bränslen i sek- torn. Figuren nedan visar hur utsläppen fördelade sig inom jord- brukssektorn i –2004. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar Figur 15.2 Utsläpp från jordbrukssektorn i i kton koldioxid- ekvivalenter 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Källa: och 2008. Utsläppen i sektorn har minskat och beräknas fortsätta att minska enligt prognosen i Kontrollstation , se kapitel 4, främst som följd av att användningen av handelsgödsel och stallgödsel minskar och att mjölkkorna blir färre. som antalet kor antas minska i , antas konsumtionen och importen av nötkött fortsätta öka. 15.4.2Möjliga åtgärder för att begränsa utsläppen i jordbrukssektorn i Den viktigaste åtgärden för att minska utsläppen från jordbruket globalt är en minskad konsumtion av nötkött. Om antalet kor minskar i , utan att köttkonsumtionen går ner, påverkar det däremot inte utsläppen globalt. Ett tillräckligt antal betande djur är dessutom en förutsättning för att miljömålet Ett rikt odlings- landskap ska nås. Att minska utsläppen från djuren genom att t.ex. förändra deras foder, bedöms av , bl.a. av djur- hälsoskäl, inte vara lämpligt.