sou · GWB340 · 2008-04-22 00:00:00 — PTS har på uppdrag av regeringen gjort en kartläggning av IT-infra- struktur som myndigheten har redovisat i rapporten kartläggning 2007.10 En utförlig redogörelse för och analys av kart- läggningen finns i kapitel 6. Kartläggningen visar att det allmänt sett finns goda förutsätt- ningar för tillgång till bredband i . Det finns dock områden som inte har tillgång till IT-infrastruktur, och där man inte kan teckna ett bredbandsabonnemang i praktiken på grund av tekniska hinder. Ett annat hinder kan vara en anslutning med alltför låg överföringshastighet. Det är ca 166 000 personer och 51 000 arbets- ställen som enligt kartläggningen saknar förutsättningar för tråd- bundet bredband via xDSL, kabel-tv eller fiber-LAN. Om man inte räknar med dem som har förutsättningar för tillgång till ett trådlöst alternativ via 3G-tekniken HSPA, uppgår de berörda i de eftersatta områdena till ca 124 000 personer och 39 000 arbetsställen. Man kan lägga till ca 80 000 personer som har bärfrekvens och som inte har möjlighet att teckna ett xDSL-abonnemang. De flesta av dessa ska enligt kartläggningen ha förutsättningar för till- gång till bredband via CDMA 2000. I praktiken är det dock inte säkert att det är så, beroende på tekniska begräsningar. Det som avgör är bl.a. radiomiljö, avstånd från basstationen, antal användare per cell, transmission samt tillgång till frekvensutrymme. För att en IT-infrastruktur ska kunna klara av en symmetrisk över- föringshastighet på /s och för att den ska gå att uppgradera 10 Bredbandskartläggning 2007 PTS:ER 2008:5 till överföringshastigheter på minst /s måste man ställa höga krav på den befintliga IT-infrastrukturen. Den bör ha en hög funktionalitet och kvalitet samt gå att uppgradera. Detta för att den ska kunna hantera utvecklingen av nya tjänster, behov av höga överföringshastigheter och stigande trafikvolymer. Det som behövs är en högre grad av fiber eller kraftig radiolänk närmare slutanvän- daren än det gör . Det finns några befintliga IT-infrastrukturer som lever upp till dessa krav, enligt min bedömning. Det är fiber- , xDSL, kabel-tv och de 3G-nät som är uppgraderade med HSPA, i de fall de har en fiberanslutning eller kraftig radiolänk som ligger nära slutanvändaren. Vad gäller 3G-nätet med CDMA2000- teknik finns det begräsningar i bl.a. frekvensutrymmet i 450-bandet. Utifrån detta bedömer jag att det sannolikt blir svårt att uppgradera 3G-nätet CDMA2000 för att klara av de krav på överföringshastig- het som jag bedömer är nödvändig. Med utgångspunkt i detta resonemang bedömer jag att de efter- satta områdena, vilket omfattar områden utanför tätort inklusive småort11, motsvaras av ca 145 000 personer och 39 000 arbetsstäl- len. Det omfattar av befolkningen och av arbetsställena i dessa områden. Om man räknar med framtida behov av att uppgradera tillgången till basinfrastruktur bedömer jag att områdena motsvaras av åtminstone 315 000 personer och 92 000 arbetsställen. Som mest gäller det 525 000 personer och 149 000 arbetsställen. Detta motsvarar av befolk- ningen och av arbetsställena i de eftersatta områdena. 2.1.4Marknaden bygger inte ut överallt Bedömning: Marknaden kommer att göra framtida invester- ingar för att uppgradera den befintliga IT-infrastrukturen i tät- bebyggda områden. Det innebär att fiber kommer att anläggas närmare slutanvändaren och att de trådlösa alternativen byggs ut. Det är däremot osannolikt att operatörerna på marknads- mässiga villkor uppgraderar och nyanlägger IT-infrastruktur i någon större utsträckning i områden utanför tätort inklusive småort. De ekonomiska incitamenten är där för små eller finns 11 En tätort är en ort som har fler än 200 invånare och mindre än mellan husen. En småort är en ort med 50–199 invånare. Detta beror på att antalet möjliga kunder och deras betalningsvilja är alltför liten i förhållande till storleken på investeringen. En utgångspunkt i svensk IT-politik och inom EU är att utbyggnad av IT-infrastruktur i första hand ska ske genom marknadens för- sorg. Om det blir så, finns det inga behov av offentliga åtgärder förutom sådana som ska se till att det uppstår en väl fungerande konkurrens på marknaden. Min bedömning enligt nedan är dock att marknaden inte kommer att bygga ut en framtidssäker basinfra- struktur som når boende och företag i områden utanför tätorter eller i småorter. Att anlägga ett bredbandsnät är dyrt, men det kostar förhållan- devis lite att använda näten för att leverera olika kommunikations- tjänster. Näten har med andra ord inslag av skalfördelar samt täthetsfördelar och ibland naturliga monopol, beroende på hur marknaden avgränsas. Förutsättningarna för parallell infrastruktur blir därför begränsade, framför allt i accessnäten och i de delar av landet som inte är kommersiellt lönsamma. Min analys visar att det är områden utanför tätorter, inklusive småorter, som har de sämsta förutsättningarna för tillgång till bredband. I de områdena finns den största andelen personer och arbetsställen som inte kan få tillgång till bredband. Analysen visar dessutom att antalet boende och arbetsställen i sådana områden kommer att öka i omfattning fram till och med . Att mark- nadens aktörer inte kommer att bygga ut IT-infrastrukturen i områdena beror främst på att det inte är lönsamt, kommersiellt sett, att investera i IT-infrastruktur. Detsamma gäller intresset för att uppgradera befintlig IT-infrastruktur, så att den kan möta framtidens ökade krav på kapacitet. Jag bedömer att det är högst osannolikt att investeringar såväl för att möjliggöra uppkoppling av /s som att möjliggöra skalbarhet i infrastrukturen till 2013, kommer att göras på kommersiell basis av marknaden i de efter- satta områdena. Detta beror främst på att de kommersiella incita- menten är små för att investera i infrastrukturen och till att upp- gradera befintlig infrastruktur, så att den klarar av framtidens ökade kapacitetskrav. Det tidigare bredbandsstödet har på ett avgörande sätt bidragit till den utbyggnad av IT-infrastruktur som har gjorts i dessa områden. Runt om i landet finns det projekt för att öka tillgången till IT- infrastruktur med hög överföringshastighet. Det är ofta kommu- nen som driver projekten, i samarbete med en privat eller en kom- munalägd operatör. De tekniska lösningar som implementeras är fiber till en telestation för att möjliggöra xDSL, trådlöst bredband och fiber-LAN. Ett exempel är kommun i som förhandlar med TeliaSonera om att dra fiber till ett antal telestatio- ner som saknar xDSL.12 Kommunen har prioriterat de aktuella stationerna. Ett annat exempel är Jämtkrafts planer på att lägga fiberkabel i samband med att elnätet grävs ned i marken. I samband med detta kommer de som bor i byarna längs fiberkabelns sträckning att erbjudas fiber ända in i hemmet.13 Dessa investeringar finansieras i samarbete mellan exempelvis kommunen, operatören, statliga eller regionala fonder och privatpersoner. De är dock till stor del beroende av någon form av offentlig finansiering. Precis som i andra områden kommer den befintliga IT-infra- strukturen att behöva uppgraderas för att tillgodose behovet av en ökad överföringshastighet. För operatörerna är det bara intressant att göra dessa investeringar på kommersiella villkor om det finns tillräckligt många möjliga kunder i området i förhållande till inve- steringens storlek. TeliaSonera är den dominerande aktören i dessa områden när det gäller trådbunden infrastruktur och kommer kanske att göra vissa investeringar. Risken är dock stor för att områdena halkar efter i bredbandsutvecklingen. Det finns dessutom tecken som tyder på att TeliaSonera kommer att lägga ned delar av kop- paraccessnätet i mer glesbefolkade områden på grund av höga driftskostnader. Det gör då att möjligheten till xDSL försvinner. Jag bedömer att det är stor risk för att de geografiskt betingade digitala klyftorna kommer att öka fram till och med . Det vill säga att de som bor och verkar i landsbygd och glesbygd inte kommer att ha tillgång till den typ av infrastruktur som finns i städerna. De kommer därför att få svårt att ta del av framtidens mer kapacitetskrävande tjänster. I dessa områden kan trådlösa accesstekniker vara ett alternativ, eftersom investeringskostnaden är lägre än för trådbundna alterna- tiv. Det kan göra det kommersiellt mer intressant att erbjuda till- gång till bredband med högre överföringshastighet i vissa områden. Inte minst kommer det att gälla när man fullt ut kan använda det frekvensutrymme som frigörs, efter nedstängningen av det analoga Dessa frekvenser är särskilt intressanta då det är möjligt att bygga en infrastruktur med god geografisk täckning med för- hållandevis få och basstationer. Men även här ställs det krav på att näten ska vara framtidssäkra och möjliga att uppgradera. Det gör att masterna behöver anläggas närmare slutanvändaren och att de måste anslutas med fiber eller kraftig radiolänk. I kommersiellt intressanta områden kommer aktörer på marknaden att göra sådana investeringar, eftersom de kan få en god avkastning där. Jag bedömer att det inte kommer att bli så i områden utanför tätort, inklusive småorter. 2.1.5Kostnad för utbyggnad i eftersatta områden Bedömning: Det kostar att bygga ut basinfrastrukturen till eftersatta områden utanför tätort, inklu- sive småorter. För att få en uppfattning om vad det kostar att ge personer och arbetsställen i eftersatta områden tillgång till IT-infrastruktur har jag räknat på fyra olika utbyggnadsalternativ. Dessa är xDSL alter- nativet, visionsalternativet, basinfrastrukturalternativet och ett nollalternativ.14 xDSL-alternativet och nollalternativet innebär att den befintliga infrastrukturen byggs ut för att täcka de eftersatta områden som inte har förutsättningar för tillgång till bred- band. Visionsalternativet och basinfrastrukturalternativet tar även hänsyn till att infrastrukturen ska vara framtidssäker samt möjlig att uppgradera och att den täcker både nuvarande och framtida eftersatta områden. Den beräknade investeringskostnaden varierar mellan de olika alternativen. xDSL har den lägsta beräknade investeringskostnaden () och en sådan utbyggnad kan göras relativt enkelt och snabbt. har xDSL-tekniken och kopparnätet en kortare livslängd än t.ex. fiber och kräver ytterligare invester- ingar i uppgraderingar när kraven på kapacitet i näten ökar. Visionsalternativet och basinfrastrukturalternativet, som bygger på att fler fiberanslutningspunkter anläggs närmare slutanvändarna, har högre investeringskostnader (respektive 7 300 14 Beräkningarna är gjorda av , dnr N2007:07/200732 och redovisas utförligt i kapitel 9. miljoner kr). Dessa alternativ säkerställer å andra sidan att alla delar av har tillgång till en långsiktig, framtidssäker och hållbar IT-infrastruktur som kan hantera framtida krav på ökad kapacitet, utan kostsamma uppgraderingar. Utgångspunkten i nollalternativet är att investeringar görs för att bygga ut nätet med 3G-tekniken CDMA2000 så att de som helt saknar tillgång till infrastruktur får detta, och de som täcks av CDMA2000 kan teckna ett bredbandsabonnemang även i prakti- ken. Dessa investeringar görs i så fall på marknadsmässiga villkor, men det är inte säkert att de kommer att göras inom överskådlig tid i de eftersatta områdena, eftersom de ekonomiska incitamenten är små. I likhet med tidigare resonemang är min bedömning att 3G- tekniken CDMA2000 inte ensam kan ses som en långsiktig lösning för att ge de eftersatta områdena tillgång till en IT-infrastruktur med hög överföringshastighet. Utifrån dagens förutsättningar är bland annat frekvensutrymmet begränsat. Tekniken kan då sanno- likt inte leva upp till de krav som jag ställer på en framtidssäker och uppgraderingsbar infrastruktur för det stora antal personer och arbetsställen som har identifierats i de eftersatta områdena fram till och med . Men 3G-tekniken CDMA2000 är ett bra kom- plement till annan IT-infrastruktur då den ger slutanvändare möjlighet till mobilitet, telefoni och en anslutning med lägre över- föringshastighet till Internet. Det är av stor betydelse för mina överväganden att förslagen ska vara samhällsekonomiskt motiverade. Statskontoret har genomfört en lönsamhetsberäkning av de olika alternativen, i syfte att bedöma de samhällsekonomiska effekterna av de olika alternativen. Lön- samhetsberäkningen redovisas närmare i avsnitt 9.3. Beräkningen bygger på en uppskattning av betalningsviljan för bredband och det antal abonnenter som kan tänkas ansluta sig. Betalningsviljan ställs mot kostnaderna för att bygga ut bredband plus vad det kostar för abonnenterna att ansluta sig. Det bör framhållas att samhällseko- nomiska analyser är svåra att genomföra, inte minst när de gäller framtiden. Resultaten är osäkra till stora delar, men indikerar ändå om en viss åtgärd kan anses samhällsekonomiskt motiverad. Bilaga 4 innehåller även en beskrivning av externa effekter av bredband för företagsamhet, utbildning m.m. Dessa ingår inte i beräkningarna, varför kalkylerna förmodligen underskattar investeringarnas värde. Den samhällsekonomiska analysen visar att xDSL-alternativet inte är lönsamt och att det ger ett underskott, medan visionsalter- nativet och basinfrastrukturalternativet båda ger ett överskott. analys av visionsalternativet och basinfrastrukturalternativet visar att båda alternativen ger en långsiktig och framtidssäker basinfra- struktur, som dessutom bär sina egna kostnader . Utifrån de kostnadsberäkningar och de samhällsekonomiska analyser som jag har låtit göra, föreslår jag att basinfrastruktur- alternativet ska vara grunden för förslagen som presenteras i detta betänkande. 2.1.6Fortsatt övergripande ansvar för staten Bedömning: Bredband är en förutsättning för att enskilda och företag ska kunna delta i samhället på ett normalt sätt. En väl utbyggd IT-infrastruktur med hög överföringshastighet kan medverka till att ge likvärdiga förutsättningar för företagande och vardag i olika delar av landet. Målet om en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet i alla delar av landet har inte uppfyllts. Staten bör därför fortsätta att ta ett övergripande ansvar så att bredband byggs ut i alla delar av landet. Det är motiverat med fortsatta statliga åtgärder för att säkerställa att eftersatta områden, det vill säga områden utanför tätorter inklusive småort, ska få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringshastighet vid slutet av . Initiativet till bredbandsstöden finns i propositionen Ett informa- tionssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256). Regeringen bedömde då att hushåll och företag i alla delar av borde få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet . I propositionen anfördes vidare att detta skulle ske i marknadens regi men att staten har ett övergripande ansvar för att se till att IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet finns tillgänglig i hela landet. Bedömningen fullföljdes senare genom propositionen Från IT- politik för samhället till politik för informationssamhället (prop. 2004/05:175, bet. 2005/06:TU4, rskr. 2005/06:142). Där presente- rades ett särskilt mål för tillgänglighet och säkerhet. Enligt målet skulle en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög över- föringskapacitet finnas tillgänglig i alla delar av landet, bl.a. för att ge människor tillgång till interaktiva offentliga e-tjänster (s. 49 ff.). I propositionen anfördes att målet fullföljde den tidigare proposi- tionen, i princip innebärande att hushåll och företag i alla delar av borde få tillgång till IT infrastruktur med hög överförings- kapacitet och att detta i första hand bör ske i marknadens regi, men att staten har ett övergripande ansvar för att sådan infrastruktur fanns tillgänglig i hela landet. Vidare anfördes att infrastrukturen kan vara en förutsättning för tjänster med hög grad av service, bl.a. interaktiva offentliga tjänster. Med interaktiva tjänster menas t.ex. människors möjlighet att följa ett ärende i handläggningsprocessen och vid behov ha kontakt med handläggaren. De mål som gäller för IT-politiken (såväl som i tidigare bedömning från prop. 1999/2000:86) slår alltså fast att staten har ett övergripande ansvar vad gäller utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Staten tog det övergripande ansvaret genom att inrätta bredbandsstöden som skulle medverka till att hushåll och företag i alla delar av skulle få bredband. Denna utredning, liksom de tidigare, handlar om att definiera vad statens övergripande ansvar innebär i praktiken. Den utvärdering som jag har gjort har visat att det har skett en avsevärd utbyggnad med stöd i områden som annars inte skulle ha kunnat få bredband . Trots detta visar min analys av PTS kartläggning att det finns 145 000 personer och 39 000 arbetsställen som saknar förutsättningar för tillgång till sådan infrastruktur. Det motsvarar av befolkningen och av arbetsställena i områden utanför tätort, inklusive småort. kan antalet i dessa områden, vara som mest 525 000 boende och 149 000 arbetsställen. Det beror på ökade kapacitetskrav. Det motsvarar så mycket som av befolkningen och av arbetsställena i dessa områden. Kostnadsberäkningarna visar att en basinfrastruktur som är fram- tidssäker och som går att uppgradera, och som täcker både nuva- rande och framtida eftersatta områden, kräver investeringar på minst 7 300 miljoner. Vår analys visar att en sådan investering är samhällsekonomiskt lönsam då denna ger ett överskott i ett 30- årigt perspektiv. Mot den bakgrunden bedömer jag att det IT-politiska målet om en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög överförings- kapacitet som ska finnas tillgänglig i alla delar av landet inte har uppfyllts. Det kommer inte att uppfyllas utan vidare åtgärder. Enligt min mening är detta inte tillfredställande. Enligt min mening är tillgång till bredband av avgörande betydelse för framtiden. Bredband för framtiden innebär att den grundläggande IT-infrastrukturen nu åtminstone bör medge en anslutning med en lägsta överföringshastighet på /s symmetriskt. IT-infra- strukturen ska också gå att uppgradera för att klara högre överfö- ringskapaciteter utan omfattande nyinvesteringar. Betydande delar av områdena utanför tätorter inklusive småorter saknar en framtidssäker basinfrastruktur för bredband. Aktörerna på marknaden kommer inte att bygga ut bredband i dessa områden. Områdena riskerar dessutom att växa beroende på ökade kapaci- tetskrav. Utifrån mina analyser har jag dragit slutsatsen att det är samhällsekonomiskt motiverat med stöd till utbyggnad av bred- band i dessa områden. Staten bör därför även i fortsättningen axla det övergripande ansvaret för utbyggnaden i dessa områden. Jag har kommit till slut- satsen att det är motiverat att staten fortsätter att ge stöd till efter- satta områden utanför tätorter, inklusive småorter. Här nedan lämnar jag förslag på hur ett sådant stödsystem bör utformas och finansieras. Det stöd som föreslås är en naturlig fortsättning på bedömningarna och målen i de IT-politiska propositionerna . De syftar till att stimulera utbyggnad i områden som inte kommer att bli utbyggda på kommersiella grunder. Jag bedömer att statens medel kommer till störst nytta genom en basinfrastruktur som byggs ut till anslutningspunkter, och inte genom att bekosta accessnät. En utbyggd basinfrastruktur kommer att minska de långa avstånden mellan användare och befintliga anslutningspunkter och därmed minska landsbygdens avstånds- nackdelar. Syftet är att möjliggöra olika marknadsmässiga access- nät, som i och för sig kan vara kostsamma men som får byggas ut utan bredbandsstöd. Accessnäten kan baseras på olika såväl tråd- bundna som trådlösa tekniker och tillhandahållas av olika typer av marknadsaktörer. Uppskattningsvis kommer det att kosta att investera i en basinfrastruktur. Jag föreslår att ett stöd inrättas om totalt . Jag föreslår också att dessa medel väx- las upp med medfinansiering, , finansiering från operatörer och regionala utvecklingsmedel. Erfa- renheterna från tidigare stöd visar att sådan uppväxling har skett med motsvarande . Det innebär att de som staten anslår i stort kommer att täcka kostnaderna för utbyggnad enligt detta alternativ, efter uppväxling med andra medel. De förslag jag presenterar i avsnitt 2.2 baseras på detta alternativ. Förslag: Ett stöd inrättas för att bygga ut bredband. Stöd ska betalas ut för åtgärder –2013. Den totala kostnaden för utbyggnaden beräknas till där ett statligt stöd maximalt kan svara för . Stödet organiseras huvudsakligen på samma sätt som bred- bandsstödet 2001–2007. Den utvärdering som jag har gjort för att studera effekterna av bredbandsstöden –2007 har visat att stöden i huvudsak har fungerat bra. De har bidragit till utbyggnad som annars inte skulle ha kommit till stånd. Jag bedömer därför att det inte är ändamålsenligt att inrätta ett helt nytt stödsystem. Varje ny organisation eller stödsystem kräver lång inkörsperiod och framför allt behövs det resurser för att starta och få till stånd en fungerande verksamhet. Detta skulle enligt min mening fördröja och fördyra stödens användning och genomslag. Jag avser att utforma regler som ska vara enkla att tillämpa för kommuner och beslutande myndigheter. Även för den sakens skull är det bättre att använda redan kända modeller för det stödsystem som föreslås. Jag föreslår därför att det inrättas ett nytt stöd som ser ut ungefär som de tidigare stöden. Jag bedömer dock att stödet inte bör delas upp på olika stödformer och stödförordningar, som det tidigare stödet, utan att det regleras samlat i en förordning om stöd. Hur stödet ska se ut framgår i större detalj av förslaget till förordning om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät. Stödet ska gå till att bygga ut basinfrastruktur i områden där mark- naden inte bedöms bygga ut bredband före slutet av 2013. Stödet ska gälla åren 2009–2013. Totalt beräknas utbyggnaden kosta . Ett statligt stöd bör uppgå till maximalt . Nedan följer en redovisning av de viktigaste principerna i ett stödsystem. 2.2.2Eftersatta områden utan kommersiell utbyggnad Förslag: Stödet ska gå till att bygga ut bredband i eftersatta områden som saknar förutsättningar för att få tillgång till bred- band. Stödet får bara ges om en marknadsmässig utbyggnad inte bedöms komma till stånd i området från det att ansökan om stöd har lämnats till beslutande myndighet. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bred- bandsnät 4 § 2 st. 2 p och 3 st. och 5 och 11 §§. Ett statligt stöd för utbyggnad måste noga avgränsas till områden där det inte finns IT-infrastruktur och där marknaden inte kan antas etablera sådana nät. Utifrån den kartläggning som har gjort och utifrån mina egna analyser bedömer jag att IT-infrastrukturen har byggts relativt långt ut till tätorter och till viss del även till småorter. Denna bild bekräftas också av den statistik som Kommuner och Landsting (SKL) och Länssamverkan Bredband har sammanställt över hur stödmedlen har använts. Trots detta visar PTS kartläggning och den analys vi gjort att det finns många som bor och verkar i eftersatta områden utanför tätorter, inklusive småorter, och att denna siffra kan komma att öka . Med eftersatt område avses ett område utanför en tätort, inklusive småorter, som saknar förut- sättningar för att få tillgång till bredband. Detta kan bero på att IT- infrastruktur saknas helt i området eller på att det finns tekniska hinder så att det inte går att ansluta till bredband. En närmare beskrivning av kartläggningen och de bedömningar jag gjort i fråga om eftersatta områden återfinns i kapitel 6 och avsnitt 2.1.3. Jag bedömer att en yttre gräns för var stöden ska användas måste sättas så långt ut att de inte riskerar att störa en marknads- mässig utbyggnad. Stöden ska alltså användas för att ansluta efter- satta områden utanför tätorter, inklusive småorter där en kommun i sitt IT-infrastrukturprogram bedömer att bredband inte kommer att byggas ut av kommersiella skäl .