sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — De bekostas direkt via anslaget. Det saknas därmed incitament för de statliga distrikts- veterinärerna att påverka utgifter och inkomster i verksamheten. Detta innebär sammantaget att de enskilda stationerna inte motive- ras till effektiviseringar och kostnadsbesparingar. Däremot finns ett volympåverkande incitament genom att distriktsveterinärerna har en delvis prestationsbaserad lönesättning.TPF9FPT Förutsättningarna för den statliga verksamheten skiljer sig där- med på ett fundamentalt sätt från vad som gäller för företagande veterinärer. En majoritet av de privatpraktiserande veterinärerna inom öppen primär djursjukvård är småföretagare. Sådana kon- kurrenssnedvridningar ger effekter på marknaden. Förutom vad som redovisats i kapitel 11 leder de till svårigheter att samarbeta över kategorigränserna och till misstänksamhet mot kollegor och myndigheter. Det är också, enligt företrädare för de privatprak- tiserande veterinärerna, en orsak till att rapportering av viktiga uppgifter inte fungerat tillfredsställande. Det gäller t.ex. rapporte- ring av djursjukdata. 9TP PT Enligt uppgift från skall sysystemet med prestationslön upphöra . Detta ger också upphov till motsättningar mellan distriktsveteri- närer och privatpraktiker som är verksamma med veterinär fält- verksamhet. Motsättningarna har sitt ursprung i den genom- gripande förändring av den statliga distriktsveterinärorganisatio- nen, som genomfördes . Motsättningarna präglar marknaden i vissa delar och påverkar där samarbetsklimatet negativt. Det gäller även samarbeten inom samhällsviktiga områden såsom jour, offentliga veterinäruppgifter och smittskyddsarbete. Dessa förhållanden är av naturliga skäl svåra att dokumentera. De är dock så uppenbara för en utomstående betraktare, och de påver- kar marknadens funktionssätt i sådan grad, att de inte kan förbigås i detta sammanhang. En erfarenhet av utredningsarbetet är att företrädare för de båda kategorierna på olika sätt försöker misskreditera varandra. Det tar sig uttryck i påståenden om bristande ansvarskänsla och om för- sumlighet i yrkesutövningen. Påståendena är påfallande lika for- mulerade, och lika frekventa, från ömse håll. Privatpraktikerna uppges inte ta sitt fulla ansvar för den veterinära jouren och hän- visar till de statliga distriktsveterinärerna när det faller dem in. De påstås plocka russinen ur kakan och koncentrera sig på de lön- sammaste delarna av marknaden. De statliga distriktsveterinärerna uppges gå utöver sitt uppdrag och med stöd av allmänna medel ut- vidga den lönsamma verksamheten med sällskapsdjur, vilket anses hota de privata konkurrenternas utkomstmöjligheter. Privatpraktikerna har, till skillnad från de statliga distriktsveteri- närerna, ingen skyldighet att hålla jour. För de statliga distrikts- veterinärerna finns inget, ens underförstått, förbud mot att åta sig sällskapsdjur. Det är inte omöjligt, snarare troligt, att motsättning- arna kommer att fördjupas i takt med att distriktsveterinärernas verksamhet med sällskapsdjur och häst ökar. Allt fler privatprak- tiker kommer då att beröras av den ökande statliga verksamheten på dessa marknader. Som visats i kapitel 9, avsnitt 9.3.3, förekommer det att privata veterinärstationer upprätthåller jour för att undvika att en ny statlig distriktsveterinärstation etableras i området. Denna skulle nämli- gen inte bara avlasta privatpraktikerna en del av bördan med att hålla jour. Den skulle också bli en betydande konkurrent på den från kommersiella utgångspunkter allt viktigare marknaden för hälso- och sjukvård för sällskapsdjur. En femtedel av de privat- praktiker som håller jour menar att de gör det delvis i detta syfte. På en marknad som den förevarande, som skall tillhandahålla samhällsviktiga tjänster, är det betydelsefullt att motsättningar och konkurrenssnedvridningar inte försvårar samarbeten om t.ex. jour. Det förutsätts då att sådana samarbeten utformas så att de inte strider mot konkurrenslagen. Det är också bakgrunden till att flera insatser gjorts för att jämna ut konkurrensförutsätt- ningarna och underlätta för t.ex. joursamarbete mellan statliga distriktsveterinärer och privatpraktiker. inrättade Jord- bruksdepartementet en samarbetsgrupp med representanter för bl.a. lantbrukssektorn, veterinärer och flera berörda myndigheter. Arbetet resulterade i att bidrag till avlägset boende djurägare också skall kunna lämnas då privatpraktiserande veterinärer anlitas. Några resultat i övrigt uppnåddes inte. I olika delar av landet, t.ex. i Små- land och i , har organiserade projekt med joursamarbete startats. Målsättningen var att de veterinära resurserna skulle kunna utnyttjas bättre och att servicen till djurägarna skulle öka. En genomgående erfarenhet av sådana samarbetsprojekt är att de, om de kommer igång, upphör . Orsaken är i regel oenighet om storleken på ersättningen till de privatpraktiker som deltar i projektet. Utredningen har under utredningsarbetet genomfört djupinter- vjuer i organiserade former med ett tjugotal praktiserande fältvete- rinärer med såväl privat som statligt huvudmannaskap. Dessutom har ett stort antal informella samtal förts med veterinärer i olika kategorier, som kontaktat utredningen för att framföra synpunkter eller diskutera specifika frågor. Ett hundratal brev, e- postmedde- landen och inlägg på har också in- kommit. Av dessa inspel kan några samlade, och ganska entydiga, intryck noteras. Vid sidan av vad som berörts om inbördes motsättningar i delar av veterinärsektorn, framskymtar att veterinäryrket alltjämt är ett kall för många. Det finns en mycket tydlig och djup ambition att tillmötesgå samhällets önskemål och ta ett eget samhällsansvar när det gäller djurskydd och smittskydd. Det är en allmän uppfatt- ning att ett sådant ansvarstagande är en grundkomponent i den veterinära yrkesutövningen. Det gäller i lika hög grad de statliga distriktsveterinärer som övriga. Det finns, inte minst bland privatpraktikerna, tydliga tecken på bristande insikt om grundläggande företagsekonomiska samman- hang, t.ex. förhållandet mellan intäkter och volymer och skillnaden mellan fasta och rörliga kostnader. Den egna lönen upplevs ofta inte som en kostnad i rörelsen. Lönen är ju vad som blir över när allt annat är betalt. Inte heller tycks det finnas kostnader för in- ventarier. Dessa är ju redan betalda och kostar alltså inget mer. I många fall berättas om utryckningar på jourtid som inte varit nöd- vändiga och för vilka låga, i vissa fall närmast symboliska, ersätt- ningar fakturerats, som inte kan täcka utryckningens samlade kostnad. Orsaken är att veterinären vill ha en fortsatt god relation med kunden, som varit påstridig och annars kan vända sig till en annan veterinär vid andra mer inkomstbringande uppdrag. Det finns också ett samband mellan denna attityd och inställningen till veterinäryrket som ett kall. Ett annat bestående intryck är att veterinärer i hög grad är ut- präglade individualister. Det finns en påtaglig yrkesstolthet, men också misstänksamhet mot konkurrenter och myndigheter. Fält- verksamma veterinärer tycks ogärna samarbeta. Det gäller i många fall även inom den egna arbetsplatsen, t.ex. en veterinärstation. I sådana fall har veterinärerna i regel egna företag där den egna, indi- viduella verksamheten bedrivs och egna intäkter och kostnader bokförs. Stationen med lokaler m.m. samägs däremot i regel. Kunskapen om den egna verksamheten, om kunderna och de lokala förhållandena, är genomgående stor. Det är tydligt att de praktiserande veterinärerna fokuserar nedåt, på den egna verksam- heten, och inte uppåt eller utåt mot regleringsmyndigheterna och samhället i övrigt. Man är van att sköta sitt och vill bli så lite störd i sitt verk som möjligt. Regleringar och myndighetsåtgärder uppfattas ofta som störande moment i verksamheten, men man följer ändå lagar och regler och påbud uppifrån. Attityden till myndigheterna, främst och Djurskyddsmyndig- heten, präglas bland privatpraktikerna av stor misstänksamhet. De statliga distriktsveterinärerna upplever i många fall frustration över den detaljerade centrala styrningen av den egna lokala verksam- heten, men man uppfattar som en god arbetsgivare och ett tryggt stöd. har inte drabbats av något större utbrott av smitt- samma djursjukdomar. De utbrott som förekommit har varit be- gränsade.TPF10FPT De nordiska länderna, möjligen med undantag för , har i ett internationellt perspektiv varit förhållandevis förskonade från sjukdomsutbrott. Den viktigaste orsaken härtill är en begränsad införsel av djur och djurprodukter. Den låga djur- täthet som råder i , med stora avstånd mellan besättning- arna bör, i kombination med en effektiv sjukdomsbekämpning, vara bidragande orsaker. Som utförligt beskrivits i kapitel 5, avsnitt 5.2.1, finns dock en rad faktorer som innebär att risken för utbrott av epizootier och salmonella kan öka . Det gäller även djursjukdomar som inte omfattas av lagstiftningen, men som ändå kan orsaka ekono- misk skada för lantbruksnäringen. och har pe- kat på ett antal grundfaktorer, som är strategiska, om ett gott smittskydd skall kunna säkerställas. En sådan faktor är djurägare som är observanta och inte tvekar att tillkalla veterinär vid miss- tanke om smittsam djursjukdom. Detta förutsätter bl.a. att djur- ägaren har vissa grundkunskaper och förstår betydelsen av ett effektivt smittskydd för egen del, för näringen och för samhället i stort. En annan faktor är en väl fungerande veterinär fältverksam- het med en jämn tillgång till veterinärer, särskilt i områden där det finns lantbruksdjur. Veterinärerna måste ha aktuell kunskap och kunna agera resolut och skyndsamt vid sjukdomsmisstanke. Tids- faktorn framhålls också som viktig. Ett snabbt ingripande kan för- hindra att smitta sprids vidare. har även pekat på betydelsen av en skyndsam mobilisering av ett tillräckligt antal kompetenta veterinärer under den inledande misstanke- och larmfasen. Dessa måste enligt verket kunna mobiliseras innan utbrottet och spridningen är ett faktum och således innan en allvarlig extraordinär situation uppstått. Omedelbara åtgärder i denna fas kan vara avgörande om ett större utbrott skall kunna förebyggas. Härutöver har verket framhållits betydelsen av en tillräckligt snabb, stor och uthållig bemanning med kompetenta veterinärer i den krisorganisation som upprättas i ett senare skede. 10TP PT Enligt . Begreppen större respektive begränsade utbrott används i bl.a. , men har inte närmare definierats. verket bedömer att ca 150 veterinärer med kunskaper i smittskydd måste kunna mobiliseras med kort varsel för att behovet i den inle- dande och följande faser skall kunna tillgodoses. Expertinstanserna har slutligen understrukit vikten av ett cent- ralt, statligt ledningsansvar för smittskyddsorganisationen och framhållit att utländska erfarenheter av en regionalt splittrad an- svarsfördelning är dåliga. finner ingen anledning att ifrågasätta dessa övergripande slutsatser. Vad myndigheterna framhållit i denna del utgör därför utgångspunkter för utredningens förlag. Erfarenheterna av den svenska smittskyddsorganisationen är överlag goda. Även om hälsoläget är i stort sett gott och erfaren- heterna av smittskyddsarbetet goda, kan det inte uteslutas att det finns utrymme för ytterligare förbättringar. är en samarbetsmodell, som sätts i funktion vid misstanke om utbrott av smittsamma djursjukdomar. Organisationen utvidgas successivt med mer personal och fler ak- törer om sjukdomsmisstanken bekräftas eller om smittan sprider sig. Organisationen bygger på en omfattande planering, som in- volverar många olika myndigheter och andra aktörer, inom och utom lantbruks- och livsmedelssektorn. Dessa aktörer deltar fort- löpande i övningar. För många aktörer, t.ex. Polisen, är skyldig- heten att bistå vid sjukdomsutbrott lagreglerad. För andra aktörer, såsom för försvarets frivilligorganisationer, bygger medverkan på generella författningsbestämmelser eller på lösare överenskommel- ser. Det senare gäller t.ex. näringens aktörer såsom djurhälsoorga- nisationerna och LRF. Någon lagstadgad skyldighet för privatpraktiserande veterinärer att bistå i smittskyddsarbete finns inte. Däremot kan, enligt 5 § i förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion, privat- praktiserande veterinärer anmodas att delta i sådant arbete. Denna skyldighet är inte sanktionerad och har uppgivit att erfarenheterna av att anmoda privatpraktiker är dåliga. I samband med misstanke om sjukdomsutbrott har alla veterinä- rer anmälningsplikt. De statliga distriktsveterinärerna har en längre gående skyldigheter att också aktivt medverka i smittskyddsar- betet. Denna skyldighet följer av anställningsavtalet. De statliga distriktsveterinärerna kan sägas utgöra en basorganisation eller en beredskapsstyrka, som snabbt kan mobiliseras. En sådan beredskaps- styrka är en nyckelresurs och har möjlighet att koppla in personal från flera olika distriktsveterinärstationer för att leda det praktiska arbetet i fält. De privata veterinärernas eventuella medverkan bygger däremot praktisk taget på frivillighetens grund. Det gäller även i områden där det saknas statliga distriktsveteri- närer eller där privata veterinärstationer ligger geografiskt närmare den drabbade besättningen än övriga. Så var fallet vid utbrotten av fågelinfluensa i och BSE utanför . I det senare fallet var gårdens besättningsveterinär en privatpraktiker från en närbelägen privat veterinärstation. Det är dock även i så- dana fall i stort sett utan undantag de statliga distriktsveterinärerna som rycker ut och, så snart de hinner fram, påbörjar provtagning och andra åtgärder. De praktiserande veterinärerna, dvs. besättningsveterinärerna ute på gårdarna, är, vid sidan av djurägarna, viktiga nyckelpersoner när det gäller att upptäcka djursjukdomar och larma myndigheterna. De har också stor kunskap om besättningen, dess allmänna hälso- tillstånd och om de lokala förhållandena i övrigt, t.ex. vilken handel med djur, och byten av maskiner och utrustning, som förekommit mellan djurägarna inbördes i området. Privatpraktikerna kan utifrån vad som redovisats i det föregående antas svara för ca. av marknaden för djursjukvård i lantbrukssektorn. Med hänsyn till vad som anförts om tidsfaktorns betydelse, är besättningsveterinären, oavsett huvudmannaskap, en nyckelperson för framgång i smitt- skyddsarbetet. Det är mot den bakgrunden, enligt utredningens upp- fattning, angeläget att alla besättningsveterinärer ges samma förutsätt- ningar att utöva sin verksamhet. En veterinär beredskapsstyrka är en viktig resurs. Denna skall vara tillräckligt snabb, tillräckligt kompetent, tillräckligt stor och tillräckligt styrbar för att med kort varsel kunna vara på plats och vidta tillkommande åtgärder. Mot bakgrund av tidsfaktorn, bör en jämn spridning över landet med veterinärer som har en sådan be- redskapsfunktion vara en viktigt målsättning. Det finns för närva- rande sammanhängande områden i landet där det är långt till en en statlig distriktsveterinär, men nära till en privatpraktiserande fält- veterinär. Det är också, vilket understrukits av expertmyndigheterna, vik- tigt med aktuell kunskap om smittsamma djursjukdomar. Det gäller alla veterinärer som kommer i kontakt med lantbruksdjur, men även djurägarna. Som visats i kapitel 9, avsnitt 9.3.7, har un- gefär av landets statliga distriktsveterinärer genomgått utbildning i epizooitsjukdomar och smittbekämpning. Om det är en tillfredsställande nivå, och inget tyder på annat, kan den slutsatsen dras att privatpraktiserande veterinärer får ungefär en fjärdedel av den utbildningsmängd som i detta sammanhang svarar mot en tillfredsställande nivå. Ungefär en tiondel av privat- praktikerna fick smittskyddsutbildning . Det gör dem sannolikt mindre lämpade än de statliga distriktsveterinärerna att ingå i en beredskapsstyrka. Värre är att de på grund av brister i fortbildning och därmed i aktuell kunskap kan vara mindre skickliga än sina statliga kollegor på att upptäcka smittsamma djursjukdomar. Detta står inte i samklang med vad myndigheterna framhållit om grundfaktorer för ett effektivt smittskydd. Det är dock inte bara veterinärerna som i varierande grad får till- gång till samhällsviktig information om djursjukdomar. Djurägarna kan också, som en följd av systemets utformning, ha olika möjlig- het att ta till sig sådan information. Distriktsvete- rinäravdelning har givit ut en broschyr om vilka åtgärder som skall vidtas vid misstanke om smittsam djursjukdom.TPF11FPT Broschyren är avsedd att delas ut till djurägare av distriktsveterinärerna. I bro- schyren, som är försedd med de statliga distriktsveterinärernas varumärke, finns telefonnummer till samtliga statliga distriktsvete- rinärstationer. Dit uppmanas djurägarna att ringa vid sjukdoms- misstanke. Företrädare för länsveterinärerna har föreslagit att broschyren trycks även i en version utan distriktsveterinärernas varumärke och kontaktuppgifter, men med möjlighet för privatpraktiker att komplettera med egen kontaktinformation. Behovet av en sådan broschyr är, menar länsveterinärerna, särskilt stort i områden där det saknas distriktsveterinärer. Enligt kan bro- schyren delas ut av privatpraktiker, även i sin ursprungliga utform- ning.TPF12FPT En företagare hänvisar normalt inte till en konkurrent. Det gäller för övrigt inte bara i områden där det saknas konkurrenter. Följden kan bli att det i första hand är de statliga distriktsveterinä- rernas kunder som får del av informationen och att övriga blir utan. har en myndighetsstruktur som innebär att ansvaret för myndighetsuppgifter inom djur- och veterinärområdet delas mellan flera olika myndigheter. Det gäller både horisontellt, ifråga om de 11TP PT Om smittan kommer – känner du igen sjukdomen? 12TP PT svar på skriftlig förfrågan från länsveterinärerna, 283-14095-06 olika sakområdena, och vertikalt, i fråga om olika nivåer i ett organisatoriskt perspektiv. Systemet är komplicerat. har ett övergripande ansvar för den veterinära verksamheten i . Detta ansvar omfattar att se till att det finns tillgång till djursjukvård och följa utvecklingen på veterinärmarknaderna. Ansvaret fullgörs främst genom distriktsveterinärerna samt genom inventering av de veteri- nära resurserna i övrigt. Länsstyrelserna svarar, genom länsveterinä- rerna, för att den veterinära verksamheten fungerar inom respektive län. Djurskyddsfrågorna har haft en egen, parallell, myndighetsorganisation. har varit central förvaltningsmyndighet. Länsveterinärerna har viktiga uppgifter vid t.ex. prövning av djurskyddsärenden. Kommunerna utövar den operativa djurskyddstillsynen över tillsynsobjekten inom sina respektive områden. Det centrala ansvaret för djurskyddslagens efterlevnad återförs nu till och Djurskydds- myndigheten läggs ned i mitten av . har också det centrala tillsynsansvaret över den veterinära yrkesutövningen. Härmed menas i huvudsak verksam- heten med djurens hälso- och sjukvård. Som framgått bedrivs dju- rens hälso- och sjukvård såväl av privata företag som av veterinärer anställda i den centrala tillsynsmyndigheten. Det innebär att verket utövar tillsyn över en verksamhet som bedrivs både i den egna myndigheten och av utomstående aktörer. För att i någon mån motverka negativa effekter av denna ordning sker tillsyn, respek- tive bedrivs veterinär verksamhet, i olika avdelningar. Båda avdel- ningarna är emellertid centralt placerade i . Enligt förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion utövar tillsyn över den veterinära verksamheten inom besiktningsveterinärorganisationen. Där bedrivs ingen djur- sjukvård. Besiktningsveterinärernas uppgift är att besiktiga djur och slaktkroppar före och efter slakt och övervaka processen från ett hygien- och djurskyddsperspektiv. Verksamheten utgör således statlig myndighetsutövning. Bestämmelsen kan därmed, i prakti- ken, inte ha någon annan innebörd än att verket skall utöva tillsyn över den egna myndighetsutövningen i denna del och tillsynen kan betraktas som en intern kvalitetskontroll. Tillsynen över statlig myndighetsutövning sker annars, i som i andra myndigheter, genom JO- och JK-ämbetena. Konstruktionen är således ovanlig, men det finns ingen anledning anta att den leder till intressekonflikter eller andra negativa konsekvenser. Annorlunda förhåller det sig med centrala till- synsuppgifter på veterinärmarknaden. Där finns, vid sidan av den egna veterinära verksamheten, också konkurrerande verksamheter som utgör tillsynsobjekt. Denna ordning har av allt att döma un- derblåst de motsättningar som finns på marknaden. Detta kan ge, och har givit, upphov till misstankar om att distriktsveterinärerna kan få tillgång till information, som inhämtas i andra delar av verket, och som t.ex. gäller kund- och driftför- hållanden hos privatpraktiserande konkurrenter. Det finns ingen anledning anta att sådan otillbörlig informationsspridning före- kommit. Redan misstankarna skadar emellertid tillsynsmyndig- heten och försvårar ett effektivt tillsynsarbete. Det kan också gälla i andra delar som ifråga om djursjukdatarapportering och veterinä- rernas benägenhet att anmäla ny verksamhet eller ändrad verksam- hetsort. Det bidrar också till ett försämra samarbetsklimatet på veterinärmarknaden. Det spelar härvid ingen avgörande roll att till- synen bedrivs organisatoriskt åtskilt från den verksamhet som skall bli föremål för tillsyn. Mot denna bakgrund bör, enligt utredningens uppfattning, en allmän utgångspunkt vara att tillsyn över den veterinära verksam- heten inte skall ske i en myndighet som själv bedriver sådan verk- samhet. Länsstyrelserna, genom länsveterinärerna, ansvarar för den ope- rativa verksamheten med tillsyn i respektive län. Här finns ingen motsvarande problematik inbyggd i systemet. Det är däremot ett problem att det förekommer att länsveterinärer bedriver klinisk veterinärverksamhet som bisyssla. De skall då utöva tillsyn över den egna yrkesutövningen. Det underminerar förtroendet för till- synen och leder till en ohållbar situation för tillsynsmyndigheten. Denna fråga kräver en lösning, men den bör i första hand hanteras i relationen mellan arbetstagare och arbetsgivare. På denna punkt krävs därför inga organisationsförändringar. Den operativa tillsynen över veterinär yrkesverksamhet I förstudie fanns tydliga indikationer på att länsstyrelsernas tillsyn över veterinär verksamhet inte är ett priori- terat utan snarare ett eftersatt område. När tillsyn förekommer riktas insatserna, i de undersökta länen, i första hand mot statliga distriktsveterinärer. Den samlade tillsynsstatistiken för hela landet visar dock att spridningen mellan statliga och privata veterinär- inrättningar är större än vad som framgått i förstudie. Dessa intryck bekräftas i rapportering till regeringen av resultaten av tillsynsverksamheten. blev 55 veterinärmottagningar föremål för tillsyn. Det motsvarar av landets samtliga tillsynsobjekt. Det är enligt Jordbruks- verket en för liten andel för att det skall vara möjligt att göra en bedömning av verksamheten. finns stora variationer i länsstyrelsernas förutsättningar och ambitionsnivå. Antalet till- synsobjekt i länen varierar mellan ett tiotal och ca 160. Antalet till- synsobjekt per länsveterinär varierar också kraftigt, 2005. var det högsta antalet tillsynsobjekt per länsvete- rinär 31. Dessa resultat har under utredningsarbetet bekräftats fort- löpande. Det tycks vara en allmänt utbredd uppfattning bland vete- rinärer att risken för ett tillsynsbesök är försumbar. De som har erfarenheter av tillsynsbesök har upplevt besöket som ett trevligt samtal över en kopp kaffe. Få kan minnas några egentliga tillsyns- åtgärder. Den bild av en försummad tillsynsuppgift som framträder är entydig och bygger på intrycken från inter- vjuer med länsveterinärer, på uppgifter från enskilda veterinärer och på offentliga rapportering av tillsynsverk- samheten. Det skall dock framhållas att tillsynen i några län varit ambitiös.