sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — Ska föregås av prövning Ska föregås av prövning om annat, dvs. om annat, dvs. första hand kvarskrivning, är tillräckligt. hand besöksförbud, är efter ansökan från RPS. Formellt innebär kvarskrivning ett bra skydd mot förföljelse. De säkerhetslösningar som finns i myndigheternas IT-system torde i de allra flesta fall vara tillräckliga. Läckor kan i många fall förklaras med misstag. Problemet är dock att det är för många personer är svårt att leva efter de villkor som förutsätts för att kvarskrivningen ska fungera. T.ex. kan den skyddade personen inte lämna några ledtrådar om var han eller hon befinner sig. Det innebär att man inte kan registreras eller på annat sätt agera på ett sådant sätt att man kan knytas till den nya bostadsorten. I många fall är det då bl.a. svårt att ha ett arbete, ta emot bidrag, få vård eller placera barn i skola. Varje ny registrering i en myndighets register omfattas bara av det lägre skyddet enligt 7 kap. 1 a § eller 7 kap. 15 § sekretesslagen. I praktiken innebär det att en del av dem som är kvarskrivna väljer att på egen hand använda falska namn och andra personupp- gifter. Eftersom uppgifterna inte är sanktionerade av myndighe- terna finns det många situationer när dessa personer ändå måste använda sina egentliga personuppgifter. Ett sådant dubbelliv upp- levs av många som oerhört ansträngande. Det gäller i synnerhet barn. Vi anser att kvarskrivning i de allra flesta fall ger ett både effek- tivt och tillräckligt skydd. Det finns dock situationer, då man bör överväga andra alternativ. Utgångspunkten för när så ska ske bör först och främst vila i en hot- och riskbedömning, som både bör ta hänsyn till och den förväntade hotbilden på . Förändrade sekretessbestämmelser och skyddad folkbokföring föreslog, som har nämnts i avsnitt 8.3.2, nya bestämmelser om något som kallades skyddad folkbok- föring. Enligt förslaget skulle den skyddade folkbokföringen riktas till personer som utsätts för hot och förföljelse. Förutsättningarna för att medge skyddad folkbokföring föreslogs vara desamma som gäller vid kvarskrivning, dvs. att den enskilde av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt. Förslaget tillkom bl.a. eftersom det både från skattemyndighe- ten och enskilda personer hade framförts att eftersom förfarandet med sekretessmarkering inte är lagreglerat medför det problem, bl.a. för att beslut inte kan överklagas. Utredningen påpekade också att sekretesskyddet inom folkbokföringen inte anses till- räckligt starkt för personer som har fått en sekretessmarkering. För att förbättra arbetet med riskbedömningar efterfrågades mera sam- arbete mellan skattekontoren och polisen. Utredningen hävdade vidare att det efterfrågades längre giltighetstid för sekretess- markering än . Den s.k. skyddade folkbokföringen skulle innebära ett högre sekretesskydd än vid vanlig folkbokföring, dvs. en presumtion för sekretess. krävs det enligt 7 kap. 1 a § och 7 kap. 15 § sekre- tesslagen någon särskild anledning för att uppgifterna ska omfattas av sekretess, dvs. en särskilt sträng presumtion för offentlighet. Förslaget behandlades utförligt i Offentlighets- och sekretess- kommitténs betänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99, s. 178 ff.). Kommittén påpekade t.ex. att förslag enbart skulle innebära att uppgifter hos folkbokföringsmyndighe- terna gavs ett högre sekretesskydd, men att detta inte skulle påverka sekretessen hos andra myndigheter. förslag har till viss del täckts av den generella sekretessbestämmelsen i 7 kap. 1 a § sekretesslagen. Denna bestämmelse innebär ett primärt skydd för adressuppgifter, till skillnad från personsäkerhetsutredningens förslag där proble- men med överföring av sekretess till andra myndigheter kvarstod. Den nya bestämmelsen omfattar all behandling av adressuppgifter som sker i den offentliga verksamheten. Man kan dock föra ett resonemang om ett alternativ till kvar- skrivning kan vara särskilt starka sekretessregler, liknande dem som övervägde men generellt tillämpliga i den offentliga verksamheten. En sådan ordning skulle därför ytter- ligare höja säkerheten hos myndigheterna och med stor sannolikhet eliminera risken för oavsiktliga utlämnanden av personuppgifter. En generell sekretessbestämmelse som innebar att personuppgifter beträffande vissa personer som har utsatts för allvarliga hot och förföljelse inte skulle lämnas ut om det inte stod klart att ett utlämnande kunde ske utan men skulle få ett stort skyddsvärde. Antalet myndighetsanställda med tillgång till uppgifterna skulle sannolikt kunna hållas nere till ett minimum. Dessvärre skulle bestämmelserna också få stora negativa effek- ter. Den enskilde personen skulle ha det mycket svårt att fungera i samhället, eftersom hans eller hennes identitet inte kunde kontrol- leras. Det skulle således inte bli enklare att köpa saker, yrkesarbeta eller sluta andra avtal. Bestämmelsen skulle dessutom behöva kom- pletteras med en sekretessbrytande undantagsbestämmelse, för att undvika att personen har möjlighet att i skydd av sin skyddade identitet undkomma avtal eller begå brott. Denna undantagsbe- stämmelse skulle förmodligen behöva vara så vidsträckt att huvud- regeln i princip förlorade sin funktion. Vi anser därför inte att det är lämpligt att förändra sekretessbe- stämmelserna för att förbättra situationen för personer som lever med skyddade personuppgifter. Kvarskrivning med tillfälliga personuppgifter Ett förslag som har framförts till utredningen av både enskilda per- soner och myndigheter är att möjliggöra för den som är kvarskri- ven att få låna uppdiktade personuppgifter under kvarskrivningens giltighetstid. En sådan lösning skulle ge den förföljde personen skydd, men skulle dessutom göra det möjligt för personen att i större utsträck- ning än ha ett fungerande liv i samhället. Han eller hon skulle t.ex. öppet kunna kontakta socialtjänst, försäkringskassa och arbetsförmedling på den nya orten utan att behöva använda några andra uppgifter om sig själv än de tillfälliga personuppgifterna. Sannolikt skulle inte bara skyddet öka, utan även möjligheterna för brottsoffret att etablera ett nytt liv på den nya orten och att åter- hämta sig från de brott han eller hon har utsatts för. Enligt flera av förslagsställarna har avsikten varit att kvarskriv- ning med tillfälliga personuppgifter skulle vara ytterligare ett alter- nativ för att skydda personuppgifter. Beslut om kvarskrivning med tillfälliga personuppgifter skulle fattas av på motsva- rande sätt som den vanliga kvarskrivningen vid särskilt allvarliga hotbilder. Beslutet skulle kunna förlängas vid behov. Förslaget skulle kunna ersätta de lösningar som en del personer nu använder på eget bevåg, t.ex. användande av falska namn. Delvis kunde även en sådan bestämmelse ersätta användningen av s.k. U- reservnummer. innebär en tillfällig lösning med uppdiktade person- uppgifter ett antal nackdelar. En sådan är att administrationen torde bli relativt omfattande och besvärlig för de inblandade myndigheterna, t.ex. i frågor som rör pension och sjukförsäkring. En annan är att den förföljde personen efter att kvarskrivningen upphört skulle behöva byta namn igen, dvs. återta det ursprungliga namnet. Det skulle innebära stora negativa effekter för både de berörda personerna och deras eventuella barn. Vi anser dock att det avgörande hindret för att införa en ny form av skydd för personuppgifter på det här sättet är att de for- mella skillnaderna mellan kvarskrivning och fingerade personupp- gifter är så små. Tillämpningsområdet för kvarskrivning med till- fälliga personuppgifter torde i praktiken bli så litet att det knappast skulle komma att användas. Det bör ju i sammanhanget poängteras att fingerade personuppgifter kan medges för en begränsad tid, men att det inte görs. Anledningarna till detta är att det både innebär administrativa problem och orsakar mycket svå- righeter för den enskilde, som då tvingas byta identitet igen. Utökad omfattning för fingerade personuppgifter Många personer som lever med kvarskrivning vittnar om att det är mycket svårt att leva ett någorlunda normalt liv, även om hotet är överhängande. Problemen för dem som har skyddade personuppgifter innefattar frågor av psykisk, social och ekonomisk natur. Kvarskrivning anses av många medföra de värsta konsekvenserna, eftersom hotbilden och det som har föregått beslutet om skydd i de flesta fall har varit värre än för dem som medges sekretessmarkering. ger kvarskrivning inte ett lika bra skydd som fingerade personuppgifter, utan brottsoffret tvingas fortfarande aktivt att gömma sig. Vi har tidigare konstaterat att förutsättningarna för kvarskriv- ning och fingerade personuppgifter är mycket lika. Fingerade per- sonuppgifter är förbehållet de situationer då kvarskrivning inte är lämpligt. Vidare förutsätts det för att domstolen ska besluta om fingerade personuppgifter att personen har utsatts för allvarlig brottslighet som riktas mot dennes liv, hälsa eller frihet. Reger- ingen har uttalat att med allvarlig brottslighet menas brott med straffvärdet sex–åtta månaders fängelse eller mera. För kvarskriv- ning kan han eller hon ha utsatts för sådana brott eller andra, men det är även tillräckligt om personen har förföljts eller utsatts för allvarliga trakasserier. Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor räknade i sitt betänkande Några folkbokföringsfrågor (SOU 1996:68) upp typiska fall då byte av identitet kan ske. Någon liknande eller mer tydlig avgränsning har därefter inte gjorts. Med det s.k. yrkesfallet menades en situation då en förföljd person har ett så ovanligt yrke eller sysselsättning att han eller hon lätt skulle kunna spåras genom möjliga arbetsgivare. Med det s.k. spridningsfallet menades det fall då den förföljde personen har speciella behov som t.ex. innebär att personen behöver söka sig till en viss typ av skola, särskild sjukvård eller liknande. I det s.k. insiderfallet är det känt att förföljaren har kontakt med och att denna kontakt gör att han eller hon kan komma över uppgiften om den kvarskrivnes verkliga adress. Med det s.k. spårningsfallet avsågs situationen då förfölja- ren kan befaras gör allt för att spåra sitt offer (SOU 1996:68, s. 142 ff.). Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor poängterade att fingerade personuppgifter inte bör komma i fråga om förföljaren har umgängesrätt med ett barn som han eller hon har tillsammans med den förföljde. Ett identitetsbyte bör inte heller genomföras om den förföljde inte är beredd att ändra sin livsföring på det genomgripande sätt som krävs. är det många personer som har utsatts för systematisk förföljelse där de gärningar som har förekommit inte möter kravet på straffvärde motsvarande sex–åtta månaders fängelse. Det nya brott, olaga förföljelse, som vi har föreslagit i kapitel 5 innebär att antalet personer som har utsatts för personförföljelse och som kan kvalificera sig för skyddade personuppgifter kan komma att öka. förföljelsebrottet innebär både en strängare syn på de aktu- ella gärningarnas allvarlighetsgrad och en anledning till att miss- tänka att det förekommer en konkret risk för framtida brott. Vi anser vidare att man i större utsträckning än nu bör beakta de erfarenheter som förföljda personer ger uttryck för. Ett antal per- soner som upplever hotet mot dem som mycket allvarligt väljer att använda falska identiteter, även om de endast har skydd genom kvarskrivning. Det är mot den bakgrunden oklart om fingerade personuppgifter i praktiken innebär några avgörande, ytterligare inskränkningar för de inblandade personerna än vad kvarskrivning gör, vilket har hävdats (se t.ex. prop. 1997/98:9, s. 53 f.). innebär fingerade personuppgifter ett antal ytterligare praktiska problem. Den som lever med en ny identitet tvingas dölja sin bakgrund och skaffa ett nytt socialt nätverk m.m. Inga myndig- heter, förutom , får veta om kopplingen mellan den gamla och den nya identiteten vilket innebär att man i princip inte kan få någon särskild hjälp någonstans. Den som lever med fingerade personuppgifter kan ha svårt att kunna förklara vem man är och vad man har gjort tidigare, eftersom det kanske inte är möj- ligt att få utbildningsbevis eller arbetsgivarintyg. Ett hinder för en mer generös tillämpning är att ett medgivande att använda fingerade personuppgifter inte får lämnas om personen kan beredas tillräckligt skydd genom kvarskrivning enligt 1 § andra stycket lagen om fingerade personuppgifter. Som har nämnts finns det skäl att tro att skyddet som kvarskrivning ger i de allra flesta fall är tillräckligt, men att konsekvenserna för den skyd- dade i vissa fall är så omfattande att de ändå inte är lämpliga. Vid sidan av en avvägning om kvarskrivning kan vara en fullgod skyddsåtgärd bör domstolen enligt vår mening beakta två ytterli- gare aspekter. För det första bör fingerade personuppgifter kunna komma i fråga om polisen redan vid beslutstillfället kan förutse att hotet mot brottsoffret kommer att finnas kvar , dvs. sträcka sig längre än de som kvarskrivning som längst kan medges för, och övriga förutsättningar för fingerade personupp- gifter är uppfyllda. För det andra bör domstolen beakta de omstän- digheter i övrigt som kan ha betydelse för brottsoffrets förutsätt- ningar för att så snabbt som möjligt återhämta sig från de brott som han eller hon har utsatts för och etablera sig på den nya orten. Fingerade personuppgifter bör medges om detta med hänsyn till personens behov och personliga förhållanden i övrigt framstår som lämpligare än någon annan åtgärd. Sådana behov och personliga förhållanden som bör tala för att medge fingerade personuppgifter framför att beslutar om kvarskrivning kan vara att brottet har drabbat brottsoffret särskilt allvarligt, att brottet har skett i en nära relation eller att brottsoffret har barn. Om brotts- offret exempelvis saknar förutsättningar för att snabbt få ett arbete på den ort till vilken han eller han flyttar, p.g.a. hälsoskäl, bristande arbetslivserfarenhet eller utbildning talar det mot att brottsoffret med enkelhet kommer att kunna finna ett socialt sammanhang. Förutsättningarna i den ort till vilken brottsoffret flyttar har bety- delse ur ett skyddsperspektiv, men bör även beaktas i detta sam- manhang. Fingerade personuppgifter bör inte heller medges den som har gemensamma barn med gärningsmannen om denne har umgängesrätt till barnen eller om det finns några andra svår- upplösliga band mellan brottsoffret och gärningsmannen. En sådan omständighet som bör beaktas är om brottsoffret har anmält gärningsmannen för brott, men därefter återvänt till att leva med honom eller henne. I sådana fall kan andra former av skyddade personuppgifter vara mer lämpliga. Fingerade personuppgifter ska bara medges om den sökande är beredd att inte ha mer än ytterst begränsad kontakt med familj och vänner, eftersom det är en förutsättning för att skyddet ska ha någon effekt. Sammanfattningsvis bedömer vi att kvarskrivning i vissa fall inte ger tillräckliga förutsättningar för brottsoffret att etablera sig på den ort till vilken han eller hon flyttar. Detta får konsekvenser för den förföljdes möjligheter att återhämta sig från de brott som han eller hon har utsatts för. Fingerade personuppgifter ger dels bättre förutsättningar för detta, dels använder en del brottsoffer falska personuppgifter på eget bevåg. Det finns därför skäl att utöka tillämpningsområdet för fingerade personuppgifter, utöver den ökning som införandet av det nya brottet olaga förföljelse kommer att medföra. RPS bör göra en mer omfattande bedömning när beslut ska fattas om att ansöka om fingerade personuppgifter även om kvarskrivning kan ge ett tillräckligt skydd. En ändring i lagen om fingerade personuppgifter är då nödvändig. Bland de nackdelar som förslaget kan innebära finns de stränga villkor som följer med fingerade personuppgifter. finns det många som väljer att leva som om de hade fingerade personuppgif- ter, t.ex. med falska namn, osanna bakgrundshistorier och att lära sina barn att ljuga om vem de är, men det är en sak att leva så frivil- ligt jämfört med att tvingas till att göra så stora förändringar. Med ett ökat antal personer som får fingerade personuppgifter ökar också svårigheterna för RPS att hålla personerna gömda. De admi- nistrativa problemen kan bli mycket stora, eftersom uppgifter från den gamla identiteten ska överföras till den nya utan att de inblan- dade myndigheterna ska kunna koppla samman identiteterna i efterhand. Den frågan innebär särskilda problem inom socialförsäk- ringsområdet. 8.4.3Sekretesskydd för fastighetsbeteckningar och tomträttsbeteckningar Förslag: Beteckningar på fastighet och tomträtt ska omfattas av bestämmelserna om ett generellt sekretesskydd för adressupp- gifter m.m. vid förföljelse. infördes en ny sekretessbestämmelse i 7 kap. 1 a § sekretesslagen till skydd för förföljda personer. Bestämmelsen gäller inom hela den offentliga förvaltningen för uppgifter om enskilds adressuppgifter, telefonnummer och andra liknande upp- gifter som kan lämna upplysning om var den enskilde bor eller som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående kan komma att utsättas för våld eller annat men om uppgiften röjs. Regeringen konstaterade att eftersom en uppgift om fastighets- beteckning kan avslöja var den enskilde bor kan en fastighetsbe- teckning i princip jämställas med en adressuppgift. resonemang fördes om tomträttsbeteckningar. Regeringen ansåg dock att det kunde finnas många fall då en sådan uppgift är offentlig enligt dagens reglering och borde vara det även fortsätt- ningsvis, t.ex. i mål om bättre rätt till fastighet. Regeringen påpe- kade dock att fastighetsbeteckningar och tomträttsbeteckning kan omfattas av sekretess enligt andra sekretessbestämmelser, t.ex. enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen (prop. 2005/06:161, s. 51). Enligt 7 kap. 15 § första stycket 1 sekretesslagen gäller sekretess bl.a. i verksamhet som avser registrering av betydande del av befolk- ningen i den utsträckning som regeringen föreskriver det. Sekre- tessen omfattar, enligt 1 b § sekretessförordningen, bl.a. person- uppgifter i lantmäterimyndigheternas och inskrivningsmyndighet- ernas informationssystem och kommunala fastighetsregister. Praktisk tillämpning av fastighetsregistret , som förs av Lantmäteriet , är inte sökbart på namn utan enbart på adress eller fastighetsbe- teckning. Namnuppgifter på en fastighetsägare som har sekretess- markering eller kvarskrivning aviseras inte i registret. När en begä- ran om ändring i fastighetsregistret inkommer till inskrivnings- myndigheten t.ex. för att en fastighet har bytt ägare registreras inte ägaruppgifterna på den som lever med skyddade personuppgifter. Istället pärmställs grundhandlingarna i särskild ordning enligt inskrivningskontoret i . Enligt samma källa berör av samtliga husköp någon som har skyddade personuppgifter. Representanter för inskrivningskontoret i har uppgett att de inte får många förfrågningar angående utdrag ur fastighets- registret, eftersom många kan få tillgång till registret på annat sätt, t.ex. kan tillgång till databasen fås genom att abonnera på olika registertjänster. De få erfarenheter de har av förfrågningar om fastigheter som ägs av personer med skyddade personuppgifter härrör framför allt från journalister som söker kända personer. Berättigade intressen att komma i kontakt med en fastighetsägare Precis som regeringen konstaterade i prop. 2005/06:161 finns det ett stort antal tillfällen då fastighetsbeteckningar och tomträttsbe- teckningar används. En del av dessa är av administrativ art, t.ex. för kommunens handläggning av stadsplaneläggning eller för kartor. I dessa fall kan det finnas fall då kommunen behöver komma i kon- takt med fastighetsägaren t.ex. för att inhämta synpunkter på för- slag om detaljplaneförändring eller vid handläggning av ansökan om bygglov. Fastighetsbeteckningar används även vid ett antal rättshand- lingar som fastighetsägaren tar initiativ till. Det kan t.ex. röra sig om pantsättning av fastigheten för lån m.m. förekommer det att fastighetsägare med skyddade personuppgifter begär att få sär- skilda gravationsbevis från för att vidta dessa rättshandlingar. Fastighetsägaren kan ofta inte vidta den önskade rättshandlingen om han eller hon inte kan bevisa ägarska- pet till fastigheten. ligger det i fastighetsägarens intresse att inte uppgiften om var han eller hon bor sprids till någon som man inte litar på. Därutöver finns det ett stort antal tillfällen då någon annan kan behöva söka kontakt med en fastighetsägaren för att göra anspråk på någon rätt eller för fullgörelse av ett avtal. Det kan t.ex. röra en tvist om bättre rätt till fastighet, anspråk på en rätt tillförsäkrad någon genom servitut, fråga om något ärende enligt (1987:10) eller för att kunna kontakta någon i fråga om att ta enskild väg för kunna avverka skog. Det kan då finnas ett befogat intresse för den andra parten att få kontakt med fastighets- ägaren. kan man inte utesluta att fastighetsägaren kan lida skada eller men om den andra parten får kännedom om var fastighetsägaren befinner sig, även om denna skada inte har något att göra med hot eller förföljelse. I samtliga dessa situationer bör fastighetsbeteckningen vara bekant för den sökande, eftersom den eventuella frågan gäller en bestämd och känd bit mark. Den som vill ta väg över en fastighet vet normalt vilken beteckning den har eller i alla fall var den befin- ner sig. På en fastighetskarta går det sedan att utläsa fastighetens gränser och dess beteckning. I den situationen får den nuvarande bestämmelsen i 7 kap. 1 a § andra stycket sekretesslagen, dvs. undantaget för fastighets- och tomträttsbeteckningar ingen betydelse. Om fastighetsbeteckningen är känd innebär inte heller det första stycket i samma paragraf något hinder för att få veta vem som äger fastigheten, eftersom namn och personnummer inte skyddas av den bestämmelsen. Där- emot får inte adressuppgifterna till den förföljde personen lämnas ut. Enligt forumreglerna för fastighetsmål ska talan mot en fastig- hetsägare föras där fastigheten finns, dvs. det är tillräckligt att veta var fastigheten finns, dess fastighetsbeteckning och fastighetsäga- rens namn och personnummer. Sammanfattningsvis bedömer vi att undantaget för fastighets- och tomträttsbeteckningar inte har någon betydelse för den som vill veta vem ägaren till en fastighet med en viss given fastighetsbe- teckning är. Uppgiften är offentlig även utan det aktuella undantaget. Konsekvenser för förföljda personer av det nuvarande undantaget för fastighets- och tomträttsbeteckningar Den som vill veta var någon bor kan inte vända sig till någon av de lokala inskrivningskontoren, eftersom kontoren inte har möjlighet att söka på person i sitt register utan enbart på fastighetsbeteckning eller gatuadress. Däremot kan den centrala myndigheten riet söka på personnummer och därigenom få veta vilka fastigheter en viss person äger. Om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs gäller dock sekretess för upp- giften enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen. Som har nämnts innebär dock denna regel inte ett generellt skydd inom den offent- liga förvaltningen, dvs. sekretessen gäller inte om den överförs till en annan myndighet från Lantmäteriet. Det finns dock även andra sammanhang där fastighetsbeteck- ningar registreras och uppgifterna blir offentliga p.g.a. den nuva- rande undantagsbestämmelsen gällande fastighets- och tomträtts- beteckningar i 7 kap. 1 a § andra stycket sekretesslagen. Det rör sig t.ex. om fastighetstaxeringsregistret, i vilket det framgår vilka fast- igheter en viss person äger. Uppgifter i fastighetsregistret om vilka fastigheter en viss person äger skyddas således inte av sekretess enligt 7 kap. 1 a § sekretesslagen.