sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — Ett bolag för forskning och utveckling VTI:s styrka, särmärke och existensberättigande är de unika möjligheter som institutet erbjuder till tvärvetenskaplig och tillämpad FoU inom transportområdet. Verksamheten vid VTI bör därför bevara sin nuvarande inriktning, hållas samman och bolagiseras i sin helhet. Även biblioteks- och informationsverksamheten bör tillsvidare ligga kvar i ett nytt bolag. Om det, så som föreslagits, skapas en samlad koncern av är det naturligt att VTI ingår i denna. Detta förutsätter dock att koncernen organiseras så att även samhällsorienterad institutsverksamhet kan inrymmas på ett naturligt sätt. Det är dock inte nödvändigt att nu ta ställning till om VTI:s verksamhet skall inordnas i en större struktur. Däremot är en bola15 Sammanfattning SOU 2007:49 gisering av VTI en fördel om man vill skapa största möjliga handlingsfrihet i detta avseende. Ett bolagiserat VTI bör höra hemma i gruppen statliga företag som verkar för särskilda samhällsintressen. Samhällsuppdraget innebär i detta fall att bolaget skall ha i uppgift att fortlöpande förbättra kunskapen om transportsektorn och dess samspel med det omgivande samhället med målet att bidra till ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem. Ägarstyrningen bör ta sin utgångspunkt i bolagets transportpolitiska roll. Målet för det nya bolaget bör vara att på uppdrag bedriva samhällsmotiverad tillämpad forsknings- och utvecklingsverksamhet som avser transport- och trafiksystemen. Denna övergripande uppdragsbeskrivning kan kompletteras med ytterligare mål av den typ som gäller för VTI. Exempel på målsättningar som bör ingå i bolagets uppdragsbeskrivning är att bolaget aktivt skall bidra till transportsektorns kompetensförsörjning, att bolaget successivt skall vidareutveckla sitt internationella engagemang och att bolaget fortlöpande skall ta tillvara samarbetsmöjligheterna med universitet och högskolor. En bolagisering av VTI förutsätter som tidigare nämnts att det nya bolaget kan tillförsäkras en basfinansiering som ungefär motsvarar dagens anslag till VTI. I annat fall skulle bolaget tvingas ändra inriktning från forskning mot mer ordinär konsultverksamhet med stora kompetens- och kapitalförluster som följd. En oundgänglig del av kunskapsförsörjningen – motsvarande omkring 1/3 av transportforskningen i – skulle gå förlorad och snart behöva byggas upp på nytt när bristerna på tillämpad FoU blir uppenbara. Utredningens slutsats är att det måste vara viktigare för staten och samhället att säkerställa en fortsatt verksamhet med den huvudinriktning som nuvarande VTI har än att försöka skapa en helt opåverkad konkurrensmarknad för samhällsmotiverad tillämpad transportforskning. En sådan marknad kan enligt utredningens uppfattning omöjligt existera på rent företagsekonomiska villkor och kan inte heller organiseras genom konkurrensupphandling. Basfinansieringen för ett nytt bolag föreslås få formen av ett anslag direkt över statsbudgeten och redovisat över utgiftsområde 22, Kommunikationer. Med de ändamål för anslagsfinansieringen som förordas är det svårt att se några skäl för att basfinansieringen skall ta omvägen över någon annan myndighet. Om en myndighetsfinansiering av bolagets grundanslag ändå av någon anledning 16 SOU 2007:49 Sammanfattning skulle vara att föredra, bör övervägas som bidragsgivare i första hand. Ändamålsbestämningen av ett nytt bolags basfinansiering bör preciseras i förhållande till de villkor som gäller för VTI. En sådan precisering bör även kunna innebära begränsningar i vilka utgiftsslag som kan bli föremål för finansiering över anslag eller med bidrag. Det har inte varit möjligt att inom ramen för detta uppdrag tränga in i denna fråga med tillräckligt djup. Frågan om ett basanslags användning bör därför utredas ytterligare. Insynslagens bestämmelser om en öppen redovisning av konkurrensutsatt verksamhet bör följas i de redovisningskrav som ställs på det nya bolaget. Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål Det stora beroendet av ett fåtal uppdragsgivare medför att rörelserisken för ett VTI-bolag måste anses vara högre än genomsnittet för jämförbara bolag. I övrigt bedöms inte ett VTI-bolag ha en operationell risknivå som avviker från andra jämförbara aktörer. Statens pensionsskuld som är hänförlig till VTI beräknas uppgå till ca vid utgången av . I denna beräkning ingår inte pensioner för tidigare anställda som redan gått i pension och skulden för delpensioneringar som redan finns uppbokad hos VTI. Pensionsåtagandet regleras numera vanligen via löpande premieinbetalningar och någon pensionsskuld belastar alltså i dessa fall inte bolagens balansräkningar. VTI har hanterat kostnaderna för personalens intjänande av pensionsrätt genom löpande premieinbetalningar till (). En mindre pensionsskuldspost på finns uppbokad i VTI:s balansräkning per , men denna avser i sin helhet pensionskostnader för delpensioneringar beslutade . Utredningen föreslår att det nya bolaget i enlighet med nuvarande praxis inte påförs någon pensionsskuld för intjänade pensionsrätter före bolagiseringen, utöver den skuld som finns i VTI:s balansräkning avseende delpensioner. Bolaget bör inte heller stå risken för efterkrav på grund av eventuell underfinansiering av pensionsåtaganden som härrör från tiden före en bolagisering. Sammanfattning SOU 2007:49 Ett nystartat VTI-bolag bör för att få tillräcklig finansiell stabilitet ha en soliditet på . För att uppnå denna soliditetsnivå föreslår utredningen att bolaget får ett kapitaltillskott på . Detta ger en balansomslutning på och ett eget kapital på . Bolagets egna kapital bör vara bundet i sin helhet, med ca en tredjedel som aktiekapital. Det ekonomiska målet för ett VTI-bolag bör uttryckas som ett avkastningskrav på eget kapital. Avkastningskravet bör inledningsvis fastställas till . För att kunna få fördelaktig forskningsfinansiering bör ett VTI-bolag klassificeras som icke vinstdrivande och definieras som icke-utdelande. Ytterligare förberedelser behöver vidtas för att kunna starta verksamheten i ett bolag. Bland annat erfordras en närmare genomlysning av eventuella behov av utökade försäkringar, översyn av delegationsordning, regelverk och rutiner, kompetensbehov för hantering av kommersiella risker, hantering av pensionsskuld och ingående moms samt eventuella omstruktureringskostnader m.m. Förslagens konsekvenser Förslagen i denna utredning bedöms medföra att statens kostnader och anslagsbehoven är oförändrade på kort sikt. På bör anslagsbehoven bli något lägre när de nuvarande omställningskostnaderna för är balanserade. Staten förutsätts därutöver tillskjuta ett kapital på i ett nytt bolag. Detta kapital skall dock förräntas och inte förbrukas. De eventuella omstruktureringskostnader som kan bli aktuella i samband med en bolagisering av VTI bedöms uppgå till högst . Förslagen i betänkandet syftar till att säkerställa samhällets behov av analyser och planeringsunderlag avseende transportsystemen och transportsektorns behov av kvalificerad forskning och utveckling. Att så sker är av stor samhällsekonomisk betydelse. Utredningens förslag bedöms få försumbara konsekvenser i de övriga avseenden som skall belysas enligt kommittéförordningen. 1 Inledning 1.1 Uppdraget Denna utrednings huvuduppgift är att analysera förutsättningarna för att ombilda () och vissa funktioner vid () till bolag. Vidare ingår i uppdraget att föreslå lämplig organisationsform och hemvist för den verksamhet som inte lämpar sig för en bolagisering. Ett villkor för ombildningen är att verksamheten kan finansieras och organiseras så att den tillgodoser regeringens behov av analys och stöd samt transportsektorns behov av forskning. Utredningstiden har varit kort. I direktiven anges att utredningen skall redovisas . Direktiven beslutades och arbetet kunde påbörjas . Det betyder att utredningsarbetet har fått genomföras på ungefär två och en halv månad. Den forcerade tidplanen har naturligtvis inverkat på hur utredningsarbetet har kunnat läggas upp. 1.2 Avgränsningar Med den korta utredningstiden har det varit nödvändigt att avgränsa arbetet starkt och prioritera hårt bland de tänkbara utredningsuppgifterna. Framför allt har tidplanen inte medgett att utredningen ägnat sig åt någon omfattande egen insamlig och bearbetning av material. De analyser och överväganden som gjorts bygger därför i hög grad på redan befintlig information. Även kontakterna med myndigheter, organisationer och andra intressenter har fått begränsas starkt. Uppdraget innehåller åtskilliga moment som kan göras med olika ambitionsnivå. Bland annat skall en omvärldsanalys göras som innefattar såväl en mera traditionell marknadsanalys som en be19 Inledning SOU 2007:49 dömning av vilka allmänna kunskaps- och analysbehov som ska tillgodoses på kortare och . Denna analys är av grundläggande betydelse för utredningens slutsatser och resultat men kan lätt växa ut i omfattning och bli mycket resurskrävande. Av tidsskäl har utredningen här i hög grad fått bygga sina egna analyser på tidigare genomförda utredningar. Ambitionerna när det t.ex. gäller internationella utblickar och jämförelser har fått hållas starkt tillbaka. I utredningens direktiv efterfrågas också en ganska detaljerad kartläggning och beskrivning av många ekonomiska, finansiella och juridiska förhållanden av betydelse när en verksamhet ska bolagiseras. Utredningens målsättning har varit att besvara de frågor som ställts så långt det låter sig göras. Inom utredningstiden har det emellertid funnits begränsade möjligheter att parallellt pröva och beskriva många olika organisations- och avgränsningsalternativ som ger olika konsekvenser i de här angivna avseendena. Utredningen har därför valt att prioritera att belysa vilka organisationsformer och verksamhetsavgränsningar som framstår som lämpligast eller möjliga framför att i detalj beskriva de ekonomiska, finansiella och juridiska konsekvenserna av olika avgränsningsalternativ. Denna prioritering faller också ut ganska naturligt av att det är svårt att konsekvensbelysa olika alternativ innan de har utformats närmare. Ytterligare en avgränsning är att utredningen inte har tagit ställning till enskildheter i den verksamhet som VTI eller bedriver. Det ingår inte heller i uppdraget. Den marknads- och omvärldsanalys som utredningen genomfört enligt direktiven tar således sikte på att i mera allmänna termer beskriva nuvarande och framtida efterfrågan på forsknings- och analysresurser och hur denna efterfrågan kan tillgodoses. Denna beskrivning är inte så konkret att den kan översättas direkt i framtida verksamhetsvolymer och finansieringsbehov. De olika konsekvensanalyser som utredningar gjort utgår därmed i princip från den nuvarande verksamhetsvolymen vid VTI och och innehåller inte några explicita ställningstaganden till om denna i alla enskilda delar svarar mot den bästa resursanvändningen eller inte. En bedömning har dock gjorts av i vilken utsträckning verksamheten som helhet, eller delar av den, kan bedrivas på helt marknadsmässiga villkor. SOU 2007:49 Inledning 1.3 Betänkandets uppläggning och disposition Den fortsatta framställningen är indelad i sju kapitel. Varje kapitel, utom kapitel 2, har samma huvudstruktur: Kapitlet inleds med en ruta där utredningens bedömningar, slutsatser och förslag sammanfattas. I anslutning till denna ruta redovisas också de delar av utredningsdirektiven som bedömts vara relevanta för de frågor som behandlas i kapitlet. Därefter kommer en redogörelse för de övriga utgångspunkter som har lagts till grund för utredningens arbete. Slutligen redovisas utredningens egen analys utifrån dessa utgångspunkter och grunderna för de bedömningar, slutsatser och förslag som utredningen kommit fram till. I kapitel 2 – Forskning och analys för transporter och kommunikationer – sker en kortfattad presentation av verksamhetsområdet forskning och utveckling inom utgiftsområdet Kommunikationer (utgiftsområde 22). Vidare redovisas hur verksamheten vid VTI och har vuxit fram och vilka uppgifter de båda myndigheterna har . I avsnittet Forskning och analys i kunskapssamhället (kapitel 3) behandlas den framtida efterfrågan på den typ av forskning, analyser och planeringsunderlag som VTI och producerar. Detta sker med utgångspunkt i en diskussion bl.a. om hur forskning och analys blir allt viktigare i ett avancerat kunskapssamhälle, vilken roll transporterna spelar för samhällsutvecklingen och hur transporterna återfinns i skärningspunkten för många samhällsintressen. Statens ansvar för det kunskaps- och beslutsunderlag som behövs för att utveckla transportsystemet belyses särskilt. Mot denna bakgrund analyseras det framtida behovet av forsknings- och analysverksamhet riktad mot transportsystemet och dess samspel med omgivningen samt vilka allmänna förutsättningar som finns att organisera och finansiera sådan verksamhet. I avsnittet Myndighet eller bolag (kapitel 4) behandlas vilken organisations- eller associationsform som kan anses lämplig för olika typer av statlig verksamhet utifrån mera principiella utgångspunkter. Detta sker bl.a. med utgångspunkt i en redovisning av gällande förvaltningspolitiska riktlinjer och den förvaltningspolitiska översyn som pågår, vad som ligger i myndighetsbegreppet och vilka olika slags myndigheter som finns samt vad som avses med konkurrensutsatt verksamhet och vad som utmärker statlig verksamhet i bolag. Vidare analyseras VTI:s och nuvarande verksamhet utifrån de allmänna principer, riktlinjer och förhållan21 Inledning SOU 2007:49 den som identifierats. Slutligen redovisas utredningens överväganden och slutsatser om hur verksamheten vid och fortsättningsvis bör organiseras och om den bör bedrivas i myndighets eller bolagsform. Även samordningsmöjligheterna mellan VTI och behandlas i detta kapitel. I avsnittet En myndighet för analys och planeringsunderlag (kapitel 5) behandlas organisationsförutsättningarna för den verksamhet som befunnits olämplig att driva i bolagsform, dvs. Som utgångspunkt för övervägandena redovisas bl.a. uppgifter om den statliga förvaltningens utveckling, regeringens riktlinjer för översynen av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation och strävandena att förstärka det tvärsektoriella perspektivet och kunskapsbildningen inom staten. Olika organisationsalternativ för analys- och planeringsverksamheten diskuteras och övervägandena utmynnar i förslag om bildandet av en ny större myndighet för analys och planeringsunderlag. I avsnittet Ett bolag för forskning och utveckling (kapitel 6) behandlas den verksamhet som bedömts lämplig att ombilda från myndighets- till bolagsform, dvs. Med utgångspunkt i en redogörelse för utvecklingen och organisationen av forskningsinstitut i och utomlands, ett försök att belysa VTI:s betydelse för transportforskningen i och en beskrivning av VTI:s marknad, analyseras förutsättningarna att ombilda VTI till ett bolag för forskning och utveckling. Vidare diskuteras möjligheten att ett VTI-bolag bör ingå i en större institutskoncern, vilket uppdrag ett nytt bolag bör ha samt hur verksamheten bör finansieras. I avsnittet Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål (kapitel 8) behandlas mera tekniskt-ekonomiska aspekter på en bolagisering av forsknings- och utvecklingsverksamheten. Det gäller bl.a. frågor om rörelserisk, pensionsskuld, kapitalstruktur och kapitalbehov samt ekonomiska mål för verksamheten. I avsnittet Förslagens konsekvenser (kapitel 8) redovisas de konsekvenser av utredningens förslag som skall behandlas enligt Kommittéförordningen. Det gäller bl.a. kostnaderna och intäkterna för staten, kommuner och företag och samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, konsekvenser för sysselsättning för små företag samt för jämställdheten mellan kvinnor och män. 2 Forskning och analys för transporter och kommunikationer 2.1 Verksamhetsområdet forskning och utveckling Inom utgiftsområde 22, Kommunikationer, finns ett särskilt verksamhetsområde som benämns Forskning och utveckling.TPF 1 FPT Området omfattar forskning och analys inom transport- och kommunikationsområdet. Ansvariga myndigheter inom området är (), (), () samt , och Verket för innovationssystem (). En stor del av den verksamhet som bedrivs inom området har direkt eller indirekt betydelse för denna utredning. har till uppgift att ta fram underlag för det transportpolitiska utvecklingsarbetet och är ansvarig myndighet för officiell statistik inom samhällsområdet transporter och kommunikationer. Till detta räknas vägtransporter, järnvägstransporter, luftfart, sjöfart, postverksamhet, televerksamhet och kommunikationsvanor. ingår även kollektivtrafik och samhällsbetalda resor i statistikansvar. Myndigheten samordnar även infrastrukturplaneringen och bidrar med analyser inom hela det transport- och kommunikationspolitiska områdets bredd. VTI utför kvalificerad tillämpad forskning och utveckling på uppdrag av myndigheter och andra beställare. VTI:s verksamhet syftar till att genom forskning och utveckling bidra till att uppfylla de transportpolitiska målen. Genom utpekade sektorsansvar för forskning och utveckling har och viktiga uppgifter inom verksamhetsområdet. kostnader för samhällsmotiverad forsknings-, TP 1 PT Prop. 2006/07:1 utgiftsområde 22. Forskning och analys för transporter och kommunikationer SOU 2007:49 utvecklings- och demonstrationsverksamhet (FUD) ryms huvudsakligen inom anslag 36:2 Väghållning och statsbidrag, medan motsvarande insatser för del ryms inom anslag 36:4 : Banhållning och sektorsuppgifter. På liknande sätt har också till uppgift att finansiera behovsmotiverad forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet och göra andra insatser för att främja ett effektivt innovationssystem. Insatserna skall bl.a. bidra till att ett hållbart och effektivt transportsystem utvecklas. Målet för verksamhetsområdet är att kontinuerligt förbättra kunskapen om transport- och kommunikationssektorerna med syfte att bidra till att de transport- och kommunikationspolitiska målen nås. Det skall ske genom att relevant analysarbete, FUD och statistik produceras. Ovanstående mål skall uppfyllas främst genom den verksamhet som bedrivs av de inom området ansvariga myndigheterna. Verksamhetsmålet för VTI är att på ett kostnadseffektivt sätt bedriva samhällsmotiverad, tillämpad forskning av hög kvalitet. VTI:s verksamhet skall utformas så att den fortlöpande kan utvecklas i enlighet med vad forskningsfinansiärer efterfrågar och de krav som dessa ställer på forskningsresultatens kvalitet och användbarhet. verksamhetsmål är att genom analysarbete och statistikproduktion bidra till utvecklingen av en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. , , , och kan ses som viktiga offentliga noder i ett integrerat innovationssystem som även i viss mån omfattar de övriga trafikverken samt olika privata organisationer och företag som verkar inom området infrastruktur och transportpolitik. SOU 2007:49 Forskning och analys för transporter och kommunikationer 2.2 Framväxten av VTI:s och uppgifter och organisation 2.2.1 Statens väg och transportforskningsinstitut () fick sitt nuvarande namn 1993 och är en till största delen uppdragsfinansierad myndighet. VTI:s uppdrag är enligt myndighetens instruktionTPF 2 FPT att bedriva forskning och utveckling som avser infrastruktur, trafik och transporter samt att genomföra analyser av transportsektorns effekter på miljön och energiförbrukningen. Det bildades genom en sammanslagning av dåvarande , med rötter i Kungliga Automobil Klubbens (KAK) väginstitut , och den del av dåvarande som bedrev egen forskning. tillfördes institutet även resurser för beteendevetenskaplig forskning. Detta gav förutsättningar för en tvärvetenskaplig organisation med samordnad FoUverksamhet inom vägteknik, fordonsteknik, trafikmedicin, trafikantbeteende och trafikteknik. har VTI funnits i och har där kunnat bygga upp avancerade laboratorieresurser. har ytterligare kompetens utvecklats vid VTI och forskningsresurser finns numera även inom ergonomi, transportekonomi, miljö samt järnvägsfrågor. finns VTI representerat i där inriktningen är transportekonomi. öppnade VTI även ett lokalkontor i och 2004 öppnades ytterligare ett kontor i . Översyn av Statens väg- och trafikinstituts verksamhet och ekonomi En översyn av VTI:s verksamhet och finansiering gjordes år 1978.TPF 3 FPT Bakgrunden till översynen var att VTI efter omlokaliseringen till gick med underskott. I utredningsuppdraget angavs att utredarens uppgift var att föreslå åtgärder i syfte att anpassa institutets verksamhet till marknadsförutsättningarna. Utredaren skulle bl.a. att göra en kartläggning av den framtida markTP 2 PT SFS 1996:284. TP 3 PT Översyn av – Verksamhet och ekonomi (Ds K 1978:11). Forskning och analys för transporter och kommunikationer SOU 2007:49 nadsstrukturen och pröva frågan om en närmare samverkan mellan VTI och dess viktigaste uppdragsgivare. Utredaren konstaterade att VTI:s verksamhet på många punkter kunde betecknas som förtjänstfull. Det krävdes dock olika åtgärder för att undvika underskott i verksamheten. Utredaren föreslog olika riktlinjer för VTI:s interna verksamhet. Han föreslog vidare att statsmakterna skulle uppdra åt VTI och dåvarande att gemensamt utarbeta ett ramavtal för angränsande verksamheter och att samverkansformerna mellan dåvarande Transportforskningsdelegationen och VTI skulle bli föremål för en översyn. Åtgärder redovisades också för att anpassa VTI:s verksamhet till marknadsförutsättningarna och utredaren föreslog en reducering av institutets överkapacitet som skulle ge en resultatförbättring med i storleksordningen . transportforskningsutredning tillsattes en särskild utredning för att se över formerna för transportforskningen i landet. Utredningens huvuduppgift var att se över transportforskningens organisation och formerna för samverkan mellan olika forskningsorgan. redovisade sitt betänkande år 1981.TPF 4 FPT Utredningen övervägde frågan om att slå samman dåvarande Transportforskningsdelegationen (TFD) med VTI eller dåvarande . Utredningen fann dock att krav på integritet och risken för att något transportmedel skulle diskrimineras i transportforskningen omöjliggjorde en sådan lösning. Utredningen föreslog i stället att ett nytt självständigt organ Transportforskningsstyrelsen skulle inrättas. Utredningens förslag ledde bl.a. till att TFD och dåvarande () inordnades i den nya myndigheten (). transportforskningsutredning tillsattes en särskild utredare för att inför en planerad forskningspolitisk proposition beskriva resursanvändningen inom den statliga forskningen inom transportsektorn och ge förslag till en framtida struktur, inriktning och målsättning. Utredaren redoviTP 4 PT Transportforskning – Organisation och Samverkan (Ds K 1981:5). SOU 2007:49 Forskning och analys för transporter och kommunikationer sade i betänkandet också förslag till förbättringar av VTI och dess verksamhet.TPF 5 FPT Utredaren konstaterade att i svensk forskningspolitik spelade institutforskningen som regel en mera underordnad roll än forskning vid universitet och högskolor, men att det inom kommunikationssektorn var annorlunda och pekade på VTI. VTI framhölls som vår största samlade resurs för transportforskning. VTI:s styrka anfördes vara storleken, bredden och kontinuiteten. VTI:s svagheter ansågs ha samma grund. Det anfördes att VTI hade en lång tradition inom transportforskningen och därigenom hade samlat en unik kunskapsmassa. hade VTI drabbats av vissa ålderssvagheter liksom andra organisationer präglade av sektorsdominans och kontinuitet. Det framhölls också att det geografiska läget inte underlättade rörlighet och förnyelse. Utredarens intryck var att varken VTI eller i hade dragit nytta av att de varit samlokaliserade , vilket statsmakterna enligt utredaren torde ha förväntat sig som en följd av VTI:s omlokalisering.