sou · GVB31 · 2008-01-01 00:00:00 — Att införa formkrav utöver dem som redan har ställts upp i lagen för avtal som initierats genom ett telefonsamtal skulle krångla till det inte bara för näringsidkarna utan också för det stora flertalet konsumenter som önskar kunna träffa avtal via telefon. Utred- ningen kan inte finna att det är vare sig motiverat eller proportio- nellt. En sådan ordning skulle också innebära en risk för att en del konsumenter inte förstår att de måste bekräfta avtalet för att det skall gälla och således lever i tron att det finns ett giltigt avtal mellan parterna, när så inte är fallet. Ett krav på skriftlig bekräftelse skulle således kunna leda till osäkerhet för den enskilde konsu- menten. 18TP PT Jfr konkurrensutsatta marknader - en erfarenhetssummering (PM 2004:20) och verkets remissvar över betänkandet El- och naturgasmarknaderna (SOU 2004:129) 19TP PT Jfr prop. 2005/06:158. Utredningen anser alltså att ett krav på skriftlig bekräftelse vid telefonförsäljning inte bara från näringsidkarens sida utan också från konsumentens sida leder till svårigheter och nackdelar för såväl näringsidkarna som konsumenterna. Det innebär också ett avsteg från en grundläggande princip i svensk rätt för det stora flertalet vardagliga avtal. Nackdelarna överväger den fördel en sådan ordning skulle föra med sig. Utredningen är därför inte beredd att förorda att man inför ett krav på skriftlig bekräftelse också från konsumentens sida för att ett avtal initierat per telefon skall bli gällande. 14.6Krav på fullmakt vid byte av förvalsoperatör och telefonabonnemang Utredningens bedömning: Det bör inte införas något krav på skriftlig fullmakt vid byte av förval och telefonabonnemang. Byte av förval och telefonabonnemang kan ske på ett helt formlöst sätt. Själva bytet ombesörjs normalt av den operatör som har ingått avtal med konsumenten. Den nya operatören behöver inte ha någon skriftlig fullmakt eller motsvarande i förhållande till den operatör som förlorar sin kund. Tanken bakom denna ordning har varit en medveten strävan att så långt som möjligt underlätta rörligheten bland konsumenterna och främja konkurrensen på området. Ett förslag som har förts fram när det gäller byten av förval och telefonabonnemang är att det skulle krävas skriftlig fullmakt för den operatör till vilken byte skall ske. Den operatör som ingår ett nytt avtal med konsumenten måste således kunna visa upp en full- makt som ger operatören rätt att begära att förvalet skall ändras eller abonnemanget flyttas. En sådan ordning förekommer bl.a. i och har införts för att motverka negativ avtalsbindning vid byte av förval, abonnemang och telefonnummer.TPF20FPT En ordning med krav på skriftlig fullmakt skulle med all sanno- likhet minska en del av de problem som finns på området när det gäller ofrivilliga byten av förval och abonnemang. Den skulle dock leda till minskad rörlighet på marknaden och därmed minskad konkurrens och större krångel för det stora flertal kon- 20TP PT Höringsnotat - ny lov om markedsføring og annen markedspraksis (markedsføringsloven), Barne- og likestillingsdepartementet, , s. 101 f. sumenter som verkligen vill utnyttja möjligheten att på ett enkelt sätt byta operatör. En sådan ordning skulle också kunna komma i konflikt med de mål och riktlinjer som har ställt upp för utvecklingen inom området elektronisk kommunikation. Utred- ningen är därför inte beredd att förorda en sådan lösning. Om man i stället inför en regel av det slag som har föreslagits i det föregående, nämligen att konsumenten inte skall vara betal- ningsskyldig för tjänster som har utförts men inte beställts finns anledning anta att de nuvarande problemen kommer att minska avsevärt utan att det kommer att innebära någon extra börda för det stora flertalet näringsidkare som följer reglerna. Utredningens förslag: bör ges i uppdrag att i samverkan med de kommunala konsumentvägledarna och andra organisationer genomföra sådana informations- och utbildnings– insatser – riktade eller generella – som bedöms nödvändiga. Som utredningen har redovisat i det föregående är huvudregeln att avtal kan ingås muntligen och formlöst. Av den undersökning som utredningen har låtit utföra bland konsumentvägledarna framgår att det finns konsumenter som inte förstår att det är möjligt att ingå avtal per telefon. Det har inte varit möjligt för utredningen att undersöka hur spridd denna okunnighet är. Den förekommer dock uppenbarligen. I utredningens uppdrag ingår det också att se om det finns anledning att vidta åtgärder för att underlätta konsumen- ters förståelse för hur avtal ingås. Problemen har dykt upp i samband med telefonförsäljning, oftast när näringsidkarna inte följer de regler som gäller. Det kan vara situationer då konsumenter tror sig vara bundna, fast de civil- rättsligt inte är det. Det kan också vara fallet då en civilrättslig bundenhet faktiskt föreligger efter en uttrycklig viljeförklaring, men då konsumenten inte förstår att den är bunden och inte heller förstår att utnyttja sin ångerrätt. Under utredningsarbetets gång har det också kommit fram att problem med förståelsen av hur avtal ingås inte finns bara vid tele- fonförsäljning. Ett tilltagande problem är skriftliga avtal som ingås vid försäljning i köpcentra och andra offentliga platser av telefoni- och andra elektroniska tjänster, s.k. canvasförsäljning. som förekommer vid sådan försäljning liknar dem som finns vid telefonförsäljning, nämligen att konsumenter tror sig ha tackat ja till att få ytterligare information när han eller hon i verkligheten har träffat ett bindande avtal. Det kan bero på att konsumenten inte lyssnar eller läser igenom handlingarna tillräckligt noggrant eller på att marknadsföringen är vilseledande, aggressiv eller otillbörlig på något annat sätt. För att råda bot på den okunnighet som uppenbart finns behövs utbildnings- och informationsinsatser när det gäller dels hur avtal ingås, dels de risker som kan finnas vid olika försäljningsformer. Sådana informations- och utbildningsinsatser ligger också väl i linje med de nuvarande konsumentpolitiska målen. Det framstår som naturligt att får i uppdrag att genomföra sådana informationsinsatser – riktade eller generella – som bedöms nödvändiga. Ett sådant uppdrag ligger väl inom ramen för uppgiftsområde. är det uppenbart att verket inte självt kan genomföra alla de informa- tions- och utbildningsinsatser som kan behövas. För ändamålet måste samverkan ske med andra. De kommunala konsumentvägle- darna kan därvid spela en stor och viktig roll, liksom frivilligorgani- sationer av olika slag, studieförbunden och de rådgivningsbyråer för konsumenter som finns, t.ex. Konsumenternas tele- och Internetbyrå. Utredningen vill här särskilt framhålla sistnämnda rådgivnings- byrå. Den har verkat i , men har redan framgångsrikt nått ut till många konsumenter med information och råd. Enligt utredningens bedömning bör tillkomsten av Konsu- menternas tele- och Internetbyrå kunna leda till att flertalet av de problem som har funnits på området för telefoni och annan elek- tronisk kommunikation kommer att elimineras. 14.8Utvärdering av registret NIX-Telefon Utredningens bedömning och förslag: NIX-Telefon fungerar väl. Det saknas därför anledning att ersätta registret med någon annan ordning. skall ges i uppdrag att verka för att lättill- gänglig information om NIX-Telefon också finns för sådana grupper av konsumenter som inte har tillgång till Internet, som talar andra språk än svenska eller som har andra särskilda svårig- heter att ta till sig samhällsinformation. Enligt det EG-rättsliga regelverket står det varje medlemsstat fritt att välja vilken skyddsnivå som skall gälla när man vid marknads- föring använder andra metoder för distanskommunikation än tele- fax, e-post och automatiska uppringningsmaskiner utan mänsklig betjäning. Medlemsstaterna kan således antingen införa en ordning som innebär att direkt marknadsföring per telefon inte är tillåten utan att den berörda konsumenten/fysiska abonnenten har lämnat sitt samtycke (en opt in-reglering) eller att sådan marknadsföring inte får ske till konsumenter som inte önskar att få sådan kommu- nikation (en opt out-reglering). Oavsett vilken variant medlems- staterna väljer åligger det dem att vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ettdera av dessa två varianter erbjuds. Enligt svensk rätt gäller , i likhet med vad som är fallet i de flesta övriga medlemsstater, ett opt out-system för marknadsföring via telefon. För att en sådan ordning skall anses uppfylla de krav på effektivitet som EG-rätten ställer måste det finnas ett register eller motsvarande system som gör det möjligt för konsumenter och andra att avböja marknadsföring via telefon. I flera av de medlems- stater som tillämpar en opt out-lösning har det inrättats opt out- register som drivs och finansieras av det offentliga. har valt en annan väg. Nuvarande opt out-system i bygger på en kombination av lagstiftning och näringslivets egenåtgärder i form av det av näringslivet inrättade och finansierade registret NIX-Telefon. Efterlevnaden av opt out-ordningen har vidare sanktionerats genom såväl en egenåtgärd inom näringslivet, , som genom marknadsföringslagen och dess sanktionssystem. Effektiviteten hos NIX-Telefon övervägdes av i samband med genomförandet av bl.a. artikel 13 i kommunikationsdataskyddsdirektivet. kom då fram till att registret fungerade tillfredsställande och att det gav konsumenterna goda möjligheter att motsätta sig telefonsamtal i marknadsföringssyfte. Utredningen såg därför inte några skäl att ändra den gällande opt out-ordningen. En övervägande majoritet av remissinstanserna delade denna uppfattning. Regeringen konstaterade för sin del att det i och med NIX- Telefon fanns ett väl fungerande och effektivt system som gjorde det möjligt för fysiska personer att motsätta sig direktmarknads- föring via telefon.TPF21FPT Enligt regeringens uppfattning hade det inte kommit fram några skäl som motiverade en ändrad reglering på området. Med anledning av ett par motioner uttalade lagutskottet att det inte hade kommit fram något annat än att NIX-Telefon fungerar väl och att det är effektivt.TPF22FPT Utskottet ansåg att remissut- fallet inte heller tydde på att det av något annat skäl skulle finnas behov av att införa en opt in-lösning när det gäller telefonförsälj- ning. I likhet med regeringen ansåg utskottet att opt out- regleringen skulle behållas. Utredningens uppdrag i denna del är att undersöka om NIX-Tele- fon fungerar tillfredsställande eller om det finns skäl att använda en annan lösning, dvs. den enda ordning som är tillåten som alternativ enligt EG-rätten, nämligen en opt in-lösning. Utredningens uppdrag i fråga om NIX-Telefon måste antas utgå från de skyddsintressen som de bakomliggande EG-direktiven syftar till att säkerställa, nämligen skyddet för den personliga integriteten och privatlivet. förs en debatt där det hävdas att en opt in-lösning skulle öka skyddet för konsumenternas ekonomiska intressen. Utredningen kan för sin del inte ansluta sig till bedömningen att en opt in-lösning i sig skulle lösa några problem som har att göra med telefonförsäljning. Det finns visserligen anledning att anta att 21TP PT Prop. 2003/04:43 s. 15 f. 2003/04:LU16 s. 12. 23TP PT Rskr. 2003/04:147. en sådan ordning i praktiken skulle minska antalet problem, efter- som kvantiteten försäljningssamtal med största sannolikhet skulle gå ned betydligt. Men måste det konstateras att telefon- försäljning inte elimineras genom en opt in-lösning. Även med en sådan ordning kommer telefonförsäljning att finnas inte bara i fråga om konsumenter som kommer att samtycka till sådan försäljning. En opt in-lösning tillåter också marknadsföring via telefon från alla de näringsidkare som en konsument redan har en kundrelation med och som gäller marknadsföring av likvärdiga produkter. En inte obetydlig del av all marknadsföring som sker via telefon är av just denna typ. De problem som finns skulle således kvarstå med en opt in-lösning, även om de sannolikt skulle minska rent kvantita- tivt. Utredningen har vid sin granskning av NIX-Telefon inte kunnat finna något i vare sig registrets funktionssätt och uppbyggnad eller dess efterlevnad som ger vid handen att registret inte skulle fungera tillfredsställande eller att det finns anledning att bedöma frågan på något annat sätt än som gjordes vid genomförandet av kommuni- kationsdataskyddsdirektivet. Det förhållandet att antalet registrerade stadigt har ökat får istället anses visa att registret fungerar väl. Antalet registrerade telefonnummer uppgår till närmare 1,3 miljoner, vilket skall jämföras med det sammanlagda antalet hushållsabonnemang, omkring 4,3 miljoner abonnemang. Drygt en fjärdedel av alla hushållsabonnemang är således anslutna till registret. Telefonsamtal i strid mot regelverket för NIX-Telefon kan föranleda sanktioner i form av bl.a. vitesförbud och skadeståndsskyldighet enligt marknadsföringslagen.TPF24FPT Överträdelser kan också leda till uttalanden av och publicering av dessa uttalanden. Av DM-nämndens praxis framgår visserligen att det förekommer klagomål från konsumenter som är registrerade hos NIX-Telefon, men som likväl blir uppringda av telefonförsäljare. Till detta kom- mer alldeles säkert ett betydande mörkertal konsumenter som av någon anledning inte anmäler överträdelser. Det kan tyckas att detta talar för att registret inte fungerar. Man måste dock komma 24TP PT Jfr MD 2006:18. ihåg att det sker uppskattningsvis 100 miljoner telefonsam- tal i marknadsföringssyfte, att klagomålen kan räknas i några hund- ratal och att en inte obetydlig del av klagomålen kommer från konsumenter som redan står i ett kundförhållande med den uppringande marknadsföraren, som således har rätt att kontakta konsumenten vid försäljning av liknande produkter. Sammantaget kan utredningen inte komma till någon annan slut- sats än att NIX-Telefon i grunden fungerar tillfredsställande och ger konsumenter och andra fysiska abonnenter goda möjligheter att undgå marknadsföring per telefon, om de så önskar. Till detta kommer att registret även innebär fördelar för näringsidkarna, som kan undvika onödiga och kostsamma telefonsamtal till konsumen- ter som över huvud taget inte är intresserade av marknadsföring via telefon. Det förekommer också klagomål på att konsumenter blir upp- ringda inom en tidsrymd på upp från det att kon- sumenten har spärrat sitt telefonnummer. En anmälan till NIX- Telefon gäller i princip från den dag då konsumenten har bekräftat den. En näringsidkare får dock utnyttja ett register som har tagits ut innan registreringen hos NIX-Telefon som är högst . Av praktiska skäl är det nödvändigt att ha en sådan över- gångstid. Det kan enligt utredningens mening inte anses rimligt att begära att företagen eller med kortare intervaller än skall ta ut nya register. Enligt utredningens mening får tremånadersregeln – som är anpassad till regler – anses väl avvägd. Utredningens slutsats är således att det saknas anledning att på grund av brister hos NIX-Telefon överge den nuvarande opt out- lösningen och i stället införa en opt in-lösning. För att NIX-Telefon skall uppfylla sina syften är det nödvändigt att det finns lättillgänglig information om registret. finns sådan information hos bl.a. , , de kommunala konsumentvägledarna, tele- och Internetbyrå, SWEDMA, SCCF och registret självt. Enligt stad- garna skall vidare huvudmännen för NIX-Telefon informera om registret. Överväganden och förslag SOU 2007:1 Förekomsten av registret har ofta uppmärksammats av medierna vilket har lett till att många på den vägen har fått information om det. I den konsumentpolitiska proposition som överlämnades till framhölls det att informationen om registret och om möjligheten att anmäla sig till registret inte är tillräckligt lättillgänglig för många. Som har framhållits är ett mycket stort antal abonnenter anslutna till registret, vilket talar för att – trots vad som anfördes i den nyssnämnda propositionen - det finns goda möjligheter att få information om registret. Förutsättningen för att kunna ta del av denna information är dock i många fall att man har tillgång till Internet, vilket inte alla har. Det finns inte heller någon informa- tion om registret på något annat språk än svenska. Enligt vad utredningen har erfarit förekommer det att företag informerar och hjälper sina kunder att ansluta sig till NIX-Telefon i syfte att se till att andra konkurrerande företag inte får möjlighet att marknadsföra sig mot konsumenten genom telefon. Detta visar att registret också kan verka hämmande på konkurrensen, vilket inte är bra från konsumentsynpunkt. Även om det finns lättillgänglig information om registret på flera håll, förekommer det grupper av konsumenter som inte lika lätt får del av denna information. Det kan antas vara sådana grupper som överhuvudtaget har svårt att ta del av eller att ta till sig också annan information i samhället. Enligt utredningens mening bör det i för- sta hand ankomma på samhällsorganen, dvs. myndigheterna, att verka för att också dessa grupper nås av viktig samhällsinformation. Till sådan viktig information får information om NIX-Telefon och hur man ansluter sig till registret anses höra. Utredningen föreslår därför att får i uppdrag att verka för att lättillgänglig information om registret också finns för sådana grupper av konsumenter som inte har tillgång till Inter- net, som talar andra språk än svenska eller som annars har särskilda svårigheter att ta till sig den information som ges. Ett sådant upp- drag ligger väl i linje med de nya konsumentpolitiska mål som riks- dagen har lagt fast. I uppdraget bör ingå att ta fram informationsmaterial. Detta bör sedan kunna spridas till berörda grupper av verket självt och med hjälp av andra aktörer. spelar kommunerna genom konsumentvägledarna en stor och viktig roll för att lämna information till konsumenterna. De bör också i fortsättningen kunna spela en viktig roll i detta sammanhang. Detsamma gäller naturligtvis också Föreningen och de rådgivningsbyråer för konsumenter som redan lämnar sådan information. En aspekt som bör uppmärksammas särskilt är att konsumen- terna får tydlig information om de undantag som gäller i fråga om möjligheterna att marknadsföra likvärdiga produkter i bestående kundförhållanden. Ytterligare en aspekt som bör lyftas fram är konsumenternas möjlighet att hos varje enskild näringsidkare begära att få slippa marknadsföring via telefon och näringsidkarnas skyldighet att respektera en sådan begäran. På så sätt bör många obefogade klagomål hos och kunna undvikas. Utredningens förslag: Ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna samordnas med en ny marknadsföringslag, som har föreslagits träda i kraft . Utredningen har i sitt tidigare betänkande Otillbörliga affärsmeto- der (SOU 2006:76) lagt fram ett förslag till ny marknadsföringslag och följdändringar i annan lagstiftning. Den nya lagstiftningen har föreslagits träda i kraft , dvs. den dag då direktivet om otillbörliga affärsmetoder senast skall vara genomfört i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Det finns visserligen inte något nödvändigt samband mellan de lagförslag som utredningen nu lägger fram och utredningens tidigare lagförslag. Utredningen anser ändå att det finns goda skäl för att lagförslagen samordnas så att de kan träda i kraft , nämligen . Marknadsstörningsavgift bör inte kunna dömas ut på grund av överträdelser av bestämmelserna om näringsidkarens informations- skyldighet i distans- och hemförsäljningslagen som skett före ikraftträdandet. Detta bör klargöras i en särskild övergångsregel. De nya bestämmelserna om betalningsansvaret vid obeställda produkter bör vidare tillämpas bara på varor och tjänster som har levererats eller som har utförts efter ikraftträdandet. Den föreslagna ogiltighetsregeln vid utebliven information bör också tillämpas på avtal som har träffats efter ikraftträdandet. Att så är fallet följer redan av allmänna principer inom civilrätten. Det behövs därför inte några särskilda övergångsregler i dessa delar. Utredningens bedömning: Lagförslagen innebär inte några ytterligare krav på näringsidkarna än vad som redan följer av nuvarande lagstiftning. Förslagen får inga konsekvenser när det gäller kostnader och intäkter för kommuner. Förslagen får inte heller några andra konsekvenser som skall beaktas enligt kommittéförordningen. För /KO kommer förslagen att innebära krav på större tillsyns- och informationsinsatser. Dessa bör kunna finansieras genom omprioriteringar inom ramen för befintliga resurser. För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). I 14 § anges det att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner, landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. De förslag till lagändringar som utredningen har lagt fram innebär inte några ytterligare krav på näringsidkarna än vad som redan följer av nuvarande lagstiftning. De för därmed inte med sig ökad regelbörda, ökade kostnader eller andra negativa konsekvenser för näringslivet. Ökade möjligheter att ingripa med marknadsstörningsavgift mot näringsidkare som inte följer regelverket och införandet av en civilrättslig sanktion vid användningen av negativa säljmetoder kommer snarare att främja en väl fungerande och sund konkurrens på marknaden. När det gäller kostnaderna för landsting och kommuner bedömer utredningen att förslaget inte kommer att få några konsekvenser. Inte heller bedöms förslagen få några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, sysselsättningen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten mellan män och kvinnor eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. För /KO kommer förslagen att innebära större tillsyns- och informationsinsatser. Föreslagen ligger inom ramen för de konsumentpolitiska målen och verkets nuvarande ansvarsområde. De bör kunna finansieras genom omprioriteringar i den egna verksamheten. 17.1Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen (1995:450) Förslaget innebär ändringar i andra stycket, och har behandlats i avsnitt 14.3. Ändringarna i andra stycket innebär att marknadsstörningsavgift kan dömas ut också vid överträdelser av bestämmelserna om näringsidkarens informationsskyldighet i 2 kap. 6 eller 7 § och 3 kap. 3–5 § distans- och hemförsäljningslagen (2005:59). Av över- gångsbestämmelserna till paragrafen framgår att marknads- störningsavgift inte kan dömas ut för överträdelser som skett före ikraftträdandet av lagstiftningen. Paragrafen är ny och genomför i svensk rätt artikel 9 andra streck- satsen i det allmänna distansavtalsdirektivet och artikel 9 andra strecksatsen i direktivet om distansförsäljning av finansiella tjäns- ter. Bestämmelserna i paragrafen kompletterar förbudet mot nega- tiv säljmetod i 12 § första stycket marknadsföringslagen när det gäller konsumentförhållanden. Förslaget har behandlats i avsnitt 14.4.