sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — Om en analys ska upprättas ska detta enligt utredningens förslag regleras i myndighetens regleringsbrev. Utredningen är medveten om att varaktiga uppgifter bör regleras i instruktion, men anser att det i detta fall finns skäl att frångå denna princip. Det ska i regleringsbrevet också anges att arbetet ska ske i enlighet med en viss angiven standard som utarbetats av en ansvarig myndighet. I analysen ska ingå såväl att identifiera sårbarheter och risker som att redogöra för åtgärder som vidtagits och hur dessa bidrar till att minska risker och sårbarheter. I och med att uppgiften att utarbeta en risk- och sårbarhetsanalys inte såsom bör omfatta alla myn- digheter, kan berörda sakdepartement undanta mindre myndig- heter, såsom nämnder och råd, från kravet på att upprätta risk- och sårbarhetsanalyser. Genom att kravet införs i regleringsbrevet finns också möjligheter att anpassa de krav som ställs utifrån behovet med vilket intervall analysen ska upprättas. I och med att det med utredningens förslag blir upp till respektive sakdepartement att avgöra vilka myndigheter som ska upprätta en analys måste detta koordineras inom . Detta för att säkerställa att analyser genomförs med vissa intervaller och att det finns möjlighet att på en aggregerad nivå sammanställa resultaten från analyserna. Utredningen bedömer att en styrning genom regleringsbreven får bättre genomslag än den nuvarande regleringen i förordning. Ordningen med att risk- och sårbarhetsanalysen ska skickas in till såväl regeringenTPF2FPT som KBM bör också ändras så att den sänds till en granskningsansvarig myndighet med kopia till regeringen. I instruktionen för den granskningsansvariga myndigheten bör anges att det är ett åliggande att anmäla till regeringen om en risk- och sårbarhetsanalys, som upprättats enligt uppdrag i regleringsbrev, inte uppfyller de krav som ställs på en sådan analys. Givetvis ska en sådan anmälan bara göras om en dialog med myndigheten inte lett till tillräckliga förbättringar av analysen. Den av utredningen föreslagna ordningen liknar den som finns för miljöledningssystem, såtillvida att det i likhet med redovis- ningen av miljöledningssystemen är en myndighet som har ansvaret 2TP PT erhåller regeringen emellertid endast en sammanställning av analyserna. för att följa upp det samlade resultatet. Enligt utredningens förslag får en myndighet dels ansvaret för att ange vad risk- och sårbar- hetsanalysen ska innehålla, dels ansvaret för att granska och följa upp innehållet. Den granskningsansvariga myndigheten får även den viktiga uppgiften att till berört sakdepartement påtala brister vad gäller risk- och sårbarhetsanalyserna. Enligt utredningens bedömning är dock risk- och sårbarhetsanalyserna inte tillräckliga för en mer djuplodande värdering av tillståndet inom en sektor, även om de kan utgöra en indikator och en värdemätare. Utred- ningen lämnar därför nedan förslag till hur mer djuplodande utvär- dering kan komma till stånd. Risk- och sårbarhetsanalyser för kommuner och landsting Kommuner är enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor skyl- diga att i ett handlingsprogram redovisa sådana risker som finns i kommunen, som kan leda till räddningsinsatser. För att upprätta ett sådant handlingsprogram krävs att kommunen genomför en riskinventering, en riskanalys med åtföljande riskbedömning samt en planering för åtgärder hur riskerna kan mötas. Dessutom ska kommuner och landsting, enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, analysera vilka extraordinära händelser som kan inträffa och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och samman- ställas i en särskild risk- och sårbarhetsanalys, vilken ska ligga till grund för en plan för kommunens hantering av extraordinära hän- delser. Planen ska fastställas varje mandatperiod. I propositionen med förslag till lagen om skydd mot olyckor (prop. 2002/03:119) konstaterades att kraven på plan- läggning enligt den då gällande lagen om extraordinära händelser, hade beröringspunkter med de handlingsprogram som föreslogs i den nya lagen om skydd mot olyckor. Vidare framhölls att det fanns behov av att tillvarata möjligheterna till samordning av de olika planerna och handlingsprogrammen. Utredningens överväganden och förslag När det gäller den förberedande verksamhet som ska bedrivas i form av handlingsprogram för förebyggande verksamhet och rädd- ningstjänst enligt lagen om skydd mot olyckor, respektive plane- ring för hantering av extraordinära händelser enligt lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, finns anledning att över- väga om kraven skulle kunna samordnas på ett tydligare sätt i lag- stiftningen. Även om det finns viss samordning av de krav som ställs via dessa lagar, kvarstår faktum att snarlika krav ställs på kommunerna via två separata lagkomplex. Utredningen anser att det finns en potential till rationalisering som underlättar för kom- munerna och bidrar till att stärka samhällets säkerhets- arbete utifrån ett helhetsperspektiv. Utredningen menar att den ordning enligt vilken kommunerna är skyldiga att upprätta både handlingsprogram enligt lagen om skydd mot olyckor och planer enligt lagen om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap bör ses över. En förändrad ordning bör bidra till en tyd- ligare styrning och prioritering nationellt. Här torde det finnas en potential för rationalisering och besparing på den centrala nivån med avseende på utbildning och information till kommu- nerna i anslutning till arbetet med handlingsprogrammen och pla- nen för hantering av extraordinära händelser. I detta sammanhang bör det även övervägas om det finns skäl att ändra med vilket inter- vall risk- och sårbarhetsanalyser och handlingsprogram bör upp- rättas. Förslagsvis bör en översyn ske i samband med den uppföljning av reformen som aviserades i den proposition som låg till grund för beslut om lagen om skydd mot olyckor. Att en översyn sker i sär- skild ordning är angeläget eftersom de berörda lagstiftningarna i övrigt är olika till sin karaktär och tillkommit för olika syften. En sådan översyn bör också visa om det finns förutsättningar att föra samman hela eller delar av lagstiftningarna. Utredningen föreslår en renodling av anslaget 7:5 Krisberedskap och överföring av medel till vissa sektorsansvariga myndigheter. Vidare föreslår utredningen att planeringsprocessen i sin nuva- rande form avskaffas och ersätts med ett bidragsförfarande. Utredningen föreslår dessutom att förordningen om (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet ändras så att denna även omfat- tar andra organisationer än frivilliga försvarsorganisationer. KBM disponerar huvuddelen av anslaget 7:5 Krisberedskap, vilket uppgår till drygt 1,7 mdkrTPF3FPT. Anslaget ska bl.a. användas för förberedande och sårbarhetsreducerande åtgärder i syfte att bibe- hålla och förbättra samhällets robusthet samt för att bygga förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Den övervägande delen av förmågan att hantera såväl vardags- händelser som extraordinära händelser skapas inom ramen för det arbete som utförs av myndigheter, organisationer m.fl. i deras var- dagliga verksamhet. Grunden för samhällets säkerhet är alltså den robusthet, flexibilitet och motståndskraft som byggs in i samhällets ordinarie förmåga.TPF4FPT KBM svarar för att ta fram ett underlag till regeringen avseende fördelningen av medel från anslaget 7:5 Krisberedskap, ett s.k. pla- neringsunderlag. Myndigheten har på regeringens uppdrag bedrivit ett utvecklingsarbete i syfte att förenkla planeringsprocessen. Fokus i processen har flyttats från planering till inriktning och uppföljning. Utredningen har i sitt arbete med anslaget 7:5 Krisberedskap ut- gått ifrån planeringsunderlaget 2008TPF5FPT och KBM:s regleringsbrev . KBM föreslår i planeringsunderlaget att medel ska satsas inom tre olika förmågeområden; krishanterings- förmåga, operativ förmåga och förmåga hos den samhällsviktiga infrastrukturen att motstå störningar. KBM föreslår även att en mindre del av anslaget satsas på åtgärder för förmågan inom det 3TP PT Regleringsbrev för (Fö2006/272/). Krisberedskap- smyndigheten disponerar inte avgifter eller medel för internationella insatser, dvs. 4TP PT Prop. 2004/05:5, s. 216-217 Det kan noteras att denna del har minskat avsevärt . Enligt KBM:s planeringsunderlag satsas ca på krishanteringsförmåga, ca på operativ förmåga och ca på förmåga hos den samhällsviktiga infrastrukturen att mot- stå störningar. Ca satsas på åtgärder inom det civila för- svaret. För elektroniska kommunikationer och elberedskap tas en särskild avgift ut motsvarande för och för . Avgiften tas ut av operatörerna och användarna och redovisas mot inkomsttitel. Motsvarande belopp anvisas sedan till nämnda myndigheters disposition på anslaget 7:5 Krisberedskap. De medel som beräknas för åtgärder inom det civila försvaret fördelas mellan sex myndigheter, varav KBM och SRV får ca vardera. De medel som KBM disponerar går till frivilliga för- svarsorganisationerna (35,) samt till civilpliktsfrågor () och de medel som SRV disponerar används till att upprätt- hålla viss krigsspecifik materiel (5,) samt till verksamhet kopplad till hanteringen av de befintliga skyddsrummen (). En konsekvens av utredningens förslag om en striktare tillämpning av ansvarsprincipen och därigenom respektive sektors ansvar är att förändringar bör övervägas vad avser de medel som särskilt pekats ut för krisberedskapsåtgärder – på anslaget 7:5 Krisberedskap. För anslaget finns också behov av att renodla strukturen för anslaget som sådant samt se om den planeringsprocess som tillämpas för fördelning av medel från anslaget kan förenklas. I och med att några myndigheter avstår från att söka medel när det rör sig om mindre belopp, p.g.a. att processen som sådan är alltför omfattande och resurskrävande, visar också på behovet av att förenkla proces- sen. Utredningen kan konstatera att anslaget 7:5 Krisberedskap till en betydande del, av anslaget, används för finansiering av verk- samhet inom de tre myndigheter som utredningen arbetat med. Dessa motsvarar som nämnts av de fria medelTPF6FPT 6TP PT I och med att flertalet miljoner är uppbundna i investeringar, kommunersättning, avgiftsmedel etc. är de rörliga medlen på anslaget 7:5 Krisberedskap inte motsvarande anslagets verkliga storlek. som finns på anslaget. Enligt utredningens mening måste det starkt ifrågasättas att tre myndigheter får nästan hälften av ett anslag som är ämnat att stärka hela samhällets förmåga inom krisberedskaps- området. Enligt utredningens mening bör utgångspunkten vara att ett anslag av den aktuella typen endast ska användas till verksamhet av sektorsövergripande karaktär som bedrivs av ett flertal myndig- heter i samverkan och inte till verksamhet som bedrivs av den beredande myndigheten själv. Utredningen konstaterar att mycket kraft lagts ned på att defini- era skillnaden mellan sådana åtgärder som förbättrar förmågan att hantera svåra påfrestningar (av KBM betecknat som den förstärkta förmågan) och åtgärder som syftar till förmågan att hantera mer vardagliga händelser. De förstnämnda kan finansieras via anslaget 7:5 Krisberedskap medan de senare ska finansieras inom ramen för varje verksamhets normala anslag. Utredningen anser att det är olyckligt att på detta sätt skilja på säkerhetsarbete som avser olika delar av hotspektrat. Det är dessutom i många fall i praktiken omöjligt att skilja på de åtgärder som syftar till att hantera extra- ordinära händelser respektive vardagshändelser. Genom att ha ett särskilt anslag och medföljande process för vissa åtgärder, skiljs dessa på ett markant sätt ut från aktörernas vanliga säkerhetsarbete. Detta är enligt utredningens mening olyckligt eftersom det därmed inte blir tydligt vilket ansvar som åvilar de enskilda myndigheterna. Utredningen vill istället understryka vikten av en helhetssyn i säkerhetsarbetet. De åtgärder som vidtas mot de svåraste händel- serna måste integreras med övriga åtgärder och ska vara en naturlig del av samhällsviktiga aktörers arbete för att stärka förmågan gene- rellt sett. Detta innebär att de olika myndigheterna ska ta ett hel- hetsansvar både för vardagshändelser och extraordinära händelser. Vidare leder dagens system till betydande svårigheter att följa upp det arbete som sker, något som för övrigt var ett skäl till att avskaffade sin motsvarighet till anslaget 7:5 Krisberedskap och delade ut medlen till respektive sektor. Mot en sådan lösning kan naturligtvis anföras att om medel till- förs olika myndigheters anslag finns risk för att prioriteringar mel- lan krisberedskapsåtgärder och andra åtgärder över tiden innebär att de avsatta medlen för krisberedskapsåtgärder används till andra ändamål. Utredningen kan konstatera att myndigheterna med dagens system inte ges möjlighet att göra denna avvägning. igenom ges myndigheterna inget tydligt ansvar för att allokera de resurser som behövs för åtgärder inom krisberedskapsområdet. Utredningen anser att alltför stort fokus har lagts på fördel- ningen av de medel som finns på det aktuella anslaget, vilket med- fört att huvudsyftet med verksamheten fått stå tillbaka. Detta trots att medlen bara kan finansiera en mycket liten del av de åtgärder som behövs för att skapa ett robust samhälle och en förmåga att hantera både vardagens olyckor och kriser. Fördelningen har emel- lertid kommit att bli en omfattande verksamhet såväl på KBM som i samverkansområdena, även om processen har förenklats . Systemet för fördelning av medlen kan dessutom inverka menligt på övrig samverkan mellan myndigheterna. Utredningen menar också att den modell som tillämpas för- svårar och skapar en otydlighet i statsmakternas styrning, eftersom medel fördelas som bidrag till olika myndigheter istället för att för- delas genom det normala förfarandet. Dagen system försvårar där- med sakdepartementens möjligheter att följa upp och styra den verksamhet som sker för att stärka förmågan inom respektive område. Likaledes menar utredningen att dagens system försvårar upp- följning och utvärdering av den verksamhet som bedrivs för dessa medel, bl.a. sker formell revision bara av hur en del av medlen an- vänds. Förvisso har KBM som ett led i den årliga uppföljningen och den djupare myndighetsuppföljningen granskat ett antal myndig- heter med hjälp av revisionsföretag. Utredningen anser dock att en revision som sker frikopplad från den ordinarie inte får samma genomslag gentemot sakdepartementen och därmed i styrningen av myndigheternas verksamhet. Mot bakgrund av vad som sagts föreslår utredningen ett antal förändringar avseende anslaget 7:5 Krisberedskap. Detta är förslag som syftar till att renodla anslaget, förenkla utbetalningen och bidra till en tydligare struktur inom krisberedskapsområdet. Inled- ningsvis bör de medel som motsvarar avgifter, dvs. medel som disponeras av och , föras till andra anslag hos dessa myndigheter. Dessutom bör de medel som disponerar för internationella insatser föras till ett anslag inom . Vidare bör vissa medel för uppgifter som finansieras från ansla- get 7:5 Krisberedskap föras till respektive myndighets förvaltnings- anslag. En sådan överföring bör enligt utredningen ske om det rör sig om en permanent uppgift och en verksamhet som är över tiden. En annan förutsättning är att de medel som överförs ska bidra till att stärka krishanteringsförmågan. I och med en sådan överföring av medel bör dessa uppgifter regleras på lämpligt sätt, t.ex. i instruktioner, regleringsbrev eller i annan författning, så att verksamheten kan säkerställas. Verksamheten bör även följas upp för att se att den ger avsedd effekt. Hur sådan uppföljning kan ske utvecklas nedan. Detta innebär att medel bör föras från anslaget 7:5 Krisberedskap till ett flertal myndigheter. Utredningen föreslår att i storleksordningen förs från anslaget. Som exempel på medel som kan komma ifråga kan nämnas medel för räntor och amorteringar till och medel för svenska nationella ambulansflyget till . En förutsättning för att genomföra ovanstående förändring är att de åtgärder som utred- ningen nedan föreslår för att säkerställa en önskvärd utveckling av samhällets krisberedskap säkerställs. Förslaget innebär att fokus ytterligare flyttas från planering mot uppföljning. För de tre i utredningen ingående myndigheterna innebär detta att de uppgifter som finansieras från anslaget 7:5 Krisberedskap bör föras till förvaltningsanslag om de uppfyller ovan ställda krav. Enligt det underlag som utredningen utgått ifrån används ca till verksamhet (inom områdena svåra påfrestningar, civilt försvar och skydd mot olyckor) som bedrivs av de tre i utred- ningen ingående myndigheterna. Av dessa medel föreslår utred- ningen att förs till förvaltningsanslag, se även bilaga 6. ansvarar KBM också för utbetalning av medel i form av organisationsstöd respektive uppdragsmedel till frivilliga försvars- organisationer. KBM utbetalar ca för uppdrag och dessa medel finns på anslaget 7:5 Krisberedskap. För organisationsstöd finns anslaget 6:8 Frivilliga försvarsorganisationer. Anslaget uppgår 2007 till ca varav KBM disponerar ca . SRV har på sitt förvaltningsanslag medel för individstöd. Dessa uppgår 2007 till . Utredningen föreslår i syfte att ytterligare renodla styrningen av respektive anslag att delar av de uppdragsmedel som finns på anslaget 7:5 Krisberedskap förs över till anslaget 6:8 Frivilliga för- svarsorganisationer och att de delar som inte förs över frigörs för andra åtgärder. Utredningen föreslår därutöver att de medel som SRV disponerar för individstöd också flyttas till anslaget 6:8 Fri- villiga försvarsorganisationer. Detta innebär att ändamålet för anslaget 6:8 Frivilliga försvarsorganisationer måste utökas till att omfatta även uppdragsmedel samt till att avse andra organisationer än frivilliga försvarsorganisationer. De förordningar som reglerar de frivilliga försvarsorganisa- tionerna samt ersättningar m.m. till de frivilliga innehåller en begränsning till totalförsvarsuppgifter. Om dessa förordningar skall anpassas till den rådande helhetssynen måste denna begräns- ning till totalförsvarsuppgifter tas bort. För att underlätta hanter- ingen vid en sådan sammanföring av medel till ett anslag föreslår utredningen att förordningen (1994:524) om frivillig försvars- verksamhet ändras så att denna även omfattar andra organisationer än frivilliga försvarsorganisationer. Utredningen menar att frivillig- organisationerna är ett stöd som borde kunna utnyttjas mer effek- tivt, bl.a. vid större olyckor och kriser. Det finns dock skäl att tyd- ligare prioritera de organisationer som mest effektivt kan tillgodose det stöd som samhället har behov av. Utredningen anser att den föreslagna förändringen möjliggör ett mer samlat stöd till frivilliga organisationer, vilket bör underlätta både för dem och för de myndigheter som har att administrera stö- det. En samordning av arbetet bör också leda till en ökad effektivi- tet och en minskad administration, något som efterlysts av fri- villigorganisationerna. Den exakta fördelningen av de medel som utredningen föreslår till anslaget 6:8 Frivilliga försvarsorganisationer mellan frivilligorganisationer och individstöd blir en fråga för den/de myndigheter som får uppdraget att svara för administra- tionen av anslaget. De föreslagna förändringen innebär en renodling av anslaget och att regeringens styrning, uppföljning och utvärdering bör kunna underlättas. Oavsett vad som händer avseende frågan om en ny myndighet, så är det utredningens bestämda uppfattning att en för- ändring avseende anslaget 7:5 Krisberedskap bör genomföras. Utredningen föreslår vidare att behålls på anslaget 7:5 Krisberedskap och att den myndighet som disponerar detta anslag får i uppdrag att betala ut bidrag för tvärsektoriella åtgärder, exem- pelvis övning och utbildning samt för vissa särskilt angelägna sek- torsåtgärder. Anslaget blir som synes lägre än dagens nivå. I och med att medel fördelas genom bidrag kan också planerings- processen som KBM ansvarar för avskaffas. lämnas planeringsunderlaget till regeringen och beslut fattas i samband med beslut om KBM:s regleringsbrev. Utred- ningen föreslår att regeringen istället bestämmer de övergripande villkoren för anslaget 7:5 Krisberedskap i regleringsbrevet, men att fördelningsbeslut fattas direkt av den för anslaget ansvariga myn- digheten. En konsekvens av detta blir att planeringsunderlaget i fortsättningen inte ska lämnas in till regeringen. Däremot är det viktigt att regeringen anger tydliga krav och mål för vad som ska uppnås. För att en helhet ska kunna åstadkommas finns behov av en koordinering inom av de krav som ställs på olika myndigheter i dessas regleringsbrev. Utredningen menar att det också i den myndighets regleringsbrev som ansvarar för utbe- talningen från anslaget 7:5 Krisberedskap bör införas tydliga åter- rapporteringskrav och krav på mer detaljerade redovisningar av hur utbetalade medel använts. 7.4Åtgärder för att säkra en tillfredställande utveckling inom krisberedskapsområdet I och med utredningens förslag ovan innebär detta att utvecklingen inom krisberedskapsområdet måste säkerställas genom andra åtgärder än fördelning av medel. En åtgärd för att säkerställa en tillfredställande utveckling inom krisberedskapsområdet är införandet av föreskriftsrätt avseende , landstingskommunal och statlig verksamhet. På så sätt skapas förutsättningar för att reglera vissa grundläggande och gemensamma krav inom området. Vidare skulle det innebära en ökad likformighet med andra områden, exempelvis området skydd mot olyckor. Enligt utredningens mening finns det också behov av att konti- nuerligt följa de åtgärder som vidtas inom de olika sektorerna för att säkerställa en önskvärd utveckling inom krisberedskapsområdet. Av särskild vikt är att följa upp de mål som finns för verksamheten inom respektive område. Detta bör ske dels genom en löpande uppföljning, dels genom utvärdering och analys. Utredningen gör också bedömningen att den tvärsektoriella samordningen stärks genom de förslag som utredningen lämnar avseende uppföljning, utvärdering och analys. Syftet med uppföljningen är att säkerställa att mål, krav och rikt- linjer efterlevs. Ett exempel på en sådan åtgärd är att följa upp de åtgärder som vidtas av sektorsmyndigheterna för att stärka kris- beredskapen. Därigenom tillskapas också ett medel för att säker- ställa att de medel som enligt utredningens förslag bör föras från anslaget 7:5 Krisberedskap använts för avsett ändamål. Utvärdering i sin tur syftar framförallt syftar till att ge underlag för en utveckling och förstärkning av säkerhetsarbetet inom olika områden. Vidare handlar det om att analysera och på aggregerad nivå få en överblick över olyckor, väsentliga risker och sårbarheter i samhället. Detta är centralt för att kunna följa upp utvecklingen i ett långsiktigt perspektiv och för att se inom vilka områden åtgär- der främst behöver vidtas. ett sådant underlag kan också användas av regering och riksdag för inriktning av verksamheten. Utifrån utvärdering och analys finns också förutsättningar att återföra erfa- renheter i syfte att stärka samhällets förmåga att hantera kriser och olyckor. Utredningen lämnar nedan förslag på ett antal åtgärder som kan bidra till att utveckla förmågan att hantera olyckor och kri- ser. 7.4.1Föreskrifter och allmänna råd Utredningen föreslår att föreskriftsrätt avseende , landstingskommunal och statlig verksamhet ska övervägas. Utredningen har haft i uppdrag att överväga om det finns behov av föreskriftsrätt när det gäller formerna för krisberedskapsarbetet samt i arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser.