sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — 2.1.1Statsförvaltningen skall förverkliga regeringens politik All offentlig makt i utgår från folket lyder de åtta första orden i regeringsformen (RF). konstate- rade att för att realisera denna princip binder regeringens- formen samman statsförvaltningen med folket genom en uppdrags- och ansvarskedja.1 Detta sker genom fyra steg: 1.Folket väljer som stiftar lagar, beslutar om skatter till staten, bestämmer hur pengarna skall användas och kontrollerar hur regeringen styr riket. Genom allmänna val kräver folket ut ansvar av . 2.Riksdagen väljer en statsminister som skall utse regeringens övriga ledamöter och leda regeringens arbete. Regeringen styr riket och ansvarar inför . förtroende för regeringen, kan den rikta en missförtroende- 1 SOU 1983:39, Politisk styrning administrativ självständighet, s. 16. förklaring mot statsministern. Talmannen skall då entlediga samtliga statsråd. 3.Statsministern utser regeringens övriga ledamöter. Dessa kan entledigas av statsministern själv eller av talmannen efter ett beslut av . 4.Den sista länken i kedjan binder samman statsförvaltningen med regeringen. Förvaltningsmyndigheterna är dock, under lagar och förordningar, självständiga i förhållande till regeringen i enskilda ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner, eller när det gäller tillämpning av lag. I övrigt lyder dessa myndigheter under regeringen enligt 11 kap. 6 § RF. Innebörden av denna sista länk är att förvaltningen har att förverkliga regeringens politik. Den har en lydnadsrelation till regeringen men inte till eller medborgarna och inte heller till ett enskilt statsråd.2 Det är också regeringen som lämnar uppdragen till förvaltningen. Annorlunda uttryckt kan man säga att regeringen delegerar en del av sitt ansvar till myndigheterna. Det betyder också att regeringen inför är ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, förutom på det område där förvalt- ningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller (11 kap. 7 § RF). Detta undantag innebär att överlåtelsen av makt till myndigheterna skett genom grundlagen och inte genom regeringens beslut. Vi kommer att återkomma till innebörden och räckvidden av detta undantag i 11 kap. 7 § RF. Huvudprincipen är dock klar. Den innebär att, även om myn- digheterna i praktiken har stor handlingsfrihet också utanför det särskilt skyddade området, så inskränks därmed inte regeringens ansvar inför för förvaltningens förehavanden. Regeringen har således en skyldighet att se till att förvaltningen fungerar på ett godtagbart sätt. framhöll i sin analys att detta reg- eringens ansvar kvarstår även när den överlåter vissa befogenheter åt förvaltningsmyndigheterna. 2 I sammanhanget bör det dock påpekas att kan använda regeringen för att indirekt ge direktiv till förvaltningen. En statlig myndighet skall också lämna upplysningar och avge yttranden då ett utskott begär det i enlighet med 4 kap. 11 § första stycket riksdags- ordningen (1974:153). Dess ansvarighet inför påverkas inte av i vilken utsträck- ning den väljer att utöva denna styrning med generella styrmedel. Inte heller reduceras det konstitutionella ansvarsförhållandet av att riks- dagen i många fall genom att bifalla riktlinjepropositioner eller göra uttalanden i anslutning till anslagsbeslut har gett sitt samtycke åt en viss befogenhetsfördelning och organisation av den statliga verksam- heten.3 2.1.2Förvaltningens integritet måste värnas Den grundläggande demokratiska principen är alltså att förvalt- ningen har att förverkliga regeringens politik.4 Det innebär dock inte att förvaltningen kan ses som något som på ett maskinmässigt sätt lyder regeringen. I diskussionen om samspelet mellan reg- eringen och myndigheterna är det viktigt att betona att förvalt- ningen också har en legitim rätt att hävda sina ståndpunkter och att den också förutsätts stå för olika värden. Förvaltningen står för värden En diskussion om förvaltningens roll i förhållande till regeringen måste därmed rymma frågan om att förvaltningen också kan agera från en värdemässig grund. Förvaltningen argumenterar utifrån föreställningen att den också är uttolkare av vilka krav som bör ställas på den. Här finns tre viktiga synpunkter. För det första kan förvaltningen uppfattas som ett slags ställ- företrädare för det eller den som man anser sig vara till för. I regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram som regeringen adresserade till alla som arbetar i statsförvalt- ningen betonas att allt arbete i statsförvaltningen skall göras med utgångspunkt i de grundläggande värdena demokrati, rättsäkerhet och effektivitet.5 Det betonas att arbetet skall följa regeringens och beslut enligt den demokratiska principen, men också att förvaltningen skall värna öppenhet och insyn. Det fram- hålls att medborgarna har rätt att kräva att förvaltningsmyndig- heterna gör sitt yttersta för att uppfylla de mål som regeringen 3SOU 1983:39, Politisk styrning – administrativ självständighet, s. 99. 4I betänkandet kommer förvaltningen och myndigheter att ibland att användas synonymt trots att en mer ingående analys skulle visa skillnader i innebörd. Ofta använder vi ordet förvaltning när vi talar om förvaltningsorgan i allmänhet. 5Regeringskansliet, 2000, En förvaltning i demokratins tjänst, s. 5, 9. fastställer och att dessa tjänster produceras med hög kvalitet och till låg kostnad. Förvaltningen skall dessutom arbeta så att det inte uppstår några oklarheter i hur ansvaret skall fördelas mellan olika myndigheter.6 Förvaltningens engagemang i de uppgifter den har att hantera och lyhördhet mot de grupper av människor den möter i verk- samheten kan i förlängningen bidra till att förvaltningen kan uppfattas som en del av ett sektorsintresse.7 Positivare uttryckt handlar det om att de kunskaper som myndigheterna bygger upp om uppfattningar bland dem som berörs av verksamheten är något som de kan och skall tillföra sina uppdragsgivare. För det andra kan myndigheterna ses som bärare av en särskild professionell kompetens. På vissa områden blir detta t.o.m. en utgångspunkt för styrningen. Vad myndigheterna faktiskt skall göra och vilka krav som kan ställas på deras arbete avgörs utifrån bedömningar som görs inom olika professionella strukturer. Verk- samheterna skall bedrivas enligt vissa professionella eller rättsliga normer. I en del fall kan detta leda fram till uppfattningen att vissa myndigheter har särskilda autonomikrav. För det tredje finns ett antal värden som är knutna till just uppdraget som förvaltningstjänsteman. finns internationella tidskrifter som är inriktade på frågor om förvaltningsetik och de etiska kraven på statstjänstemännen. I flera länder finns dessutom olika former av etiska koder, och professionella organisationer för public administrators har också tagit fram Code of Ethics. I diskuterade t.ex. etik i offentlig verk- samhet redan i början av 1990-talet.8 Förvaltningspolitiska kom- missionen diskuterade bl.a. behovet av en etisk kod för de svenska statstjänstemännen. Kommittén avvisade tanken på en sådan och framhöll med en hänvisning till att man kan hävda att dygder hos en statstjänsteman inger respekt endast om de är komplementära. Det är inte beundransvärt att besitta objektivitet om det inte finns medkänsla och engagemang, eller att besitta integritet om det inte finns lyhördhet, eller att besitta civilkurage om det inte också finns lojalitet. Det viktiga, menade kommittén, var att förvaltningskulturen och statstjänstemannarollen lever i 6Ibid., s. 11. 7Uppdrag och uppgifter kommer att användas synonymt i detta betänkande. I vissa sammanhang inom staten har begreppen getts en mer precis innebörd. När vi använder begreppet på ett mer precist sätt framgår det av sammanhanget vad som avses. 8Lundquist, 1991, Etik i offentlig verksamhet. medvetande och diskussion.9 De förvaltningsetiska frågorna be- rördes också i regeringens förvaltningspolitiska program.10 Den här diskussionen rör spänningen mellan lydnad och bångstyrighet. I hög grad gäller den frågor som inte har några självklara svar. För den enskilde tjänstemannen kan detta leda till etiska dilemman, och lösningarna måste i grunden bygga på mer allmänna etiska förhållningssätt. En innebörd av denna spänning är att förvaltningen och dess tjänstemän förutsätts att med självständighet reflektera över sina uppdrag. Det handlar om att peka på tänkbara konsekvenser och att inte bara se den egna verksamheten i förhållande till de mål som regeringen ställt upp utan att också reflektera över hur myndig- hetens agerande kan påverka andra skeenden. Förvaltningen har stor kunskap Förvaltningen har ett kunskapsövertag på det egna området i förhållande till den politiska nivån. Genom arbetet med de konkreta uppgifterna får man praktiska erfarenheter. Kunskaper erhålls också genom att följa forskning och annan kunskaps- utveckling. Det är dock i det närmaste ofrånkomligt att förvalt- ningens sökande efter kunskap är präglat av de föreställningar som utgör grund för den verksamhet som den är tillsagd att sköta. Även om förvaltningen är fylld av lojalitet och god vilja, så företräder man ändå vissa områden och synsätt inom dessa. Det kan bli ett problem, om förvaltningen får en alltför stark dominans när det gäller att beskriva de samhälleliga problemen inom sitt område och hur olika former av statlig verksamhet kan medverka till att lösa dem. På något sätt måste därför de bilder som en förvaltning ger av det egna området kompletteras med andra bilder. Ett förhållande som tagits upp inom forskningen är att förvalt- ningen ibland är pådrivande och i hög grad agerar för att påverka sitt eget uppdrag och de resurser den har för att genomföra detta uppdrag. En diskussion har också förts om i vilken utsträckning 9SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst, s. 150. 10Regeringskansliet, 2000, En förvaltning i demokratins tjänst, s. 16. förvaltningen agerar utifrån sitt, eller olika tjänstemannagruppers, egenintresse. Vi har dock ingen anledning att diskutera vad som är förvalt- ningens grundläggande motiv. Det är en fråga där forskare har olika uppfattningar. Oavsett mer djuplodande förklaringar kan vi kon- statera att förvaltningen i hög grad argumenterar och försöker påverka, ofta utifrån de politiska beslut som fattats tidigare. Just för att förverkliga politikernas strävanden anser myndigheterna att olika verksamheter måste stärkas. För att de strategier som har valts för att förverkliga dessa politiska strävanden skall fungera krävs t.ex. mera resurser, fler eller ändrade regler, mera tillsyn eller en mer omfattande kontrollapparat. Det är likväl vår uppfattning, även om vi inte särskilt studerat detta, att myndigheterna driver på för ökad kostnadseffektivitet, snabbare handläggning, högre kvalitet etc. Förvaltningens expan- sionistiska tendens handlar snarare om att man bedömer vad som behöver göras också i förhållande till vad ett mer fullständigt förverkligande av de politiska ambitionerna kräver. Förvaltningens roll som kravställare följer därmed av att de politiska ambitionerna naturligen formuleras på ett sådant sätt att det alltid kommer att finns en spänning mellan de resurser som förvaltningen har på ett visst område och vad politikerna säger sig ytterst vilja uppnå med verksamheten. Och i motsats till de politiska organen behöver förvaltningen inte väga sina egna uppgifter mot andra verksam- heter. Att förvaltningen agerar på detta sätt är i sig inget problem. Däremot är det ett viktigt memento i diskussioner som rör styr- ning, kontroll och utvärdering. Ett möte präglat av förtroende Myndigheterna skall verkställa regeringens politik, men förvalt- ningen kan alltså inte ses som en byråkrati som på ett maskin- mässigt sätt – utan reflektion och eftertanke – skall verkställa regeringens order. Två viktiga demokratiska föreställningar måste kombineras. Å ena sidan att det är politikerna som bestämmer och förvaltningen som verkställer. Å andra sidan föreställningen, också uttryckt i verksförordningen (1995:1322) och myndighetsförordningen (2007:515), att förvaltningen skall tala tillbaka med en tydlig röst. Förvaltningen skall – för att anspela på en av förvaltningslittera- turens klassiker – Speak Truth to Power.11 Men förvaltningens sanningar ges från vissa utgångspunkter. Det finns begränsningar för vilka sanningar förvaltningen kan förväntas framföra. Reg- eringen behöver därför i hög grad bygga sitt beslutsfattande också på andra bilder än de som kan fås från myndigheterna. som regeringen måste acceptera att förvaltningen agerar från sina egna utgångspunkter måste relationen också vara präglad av insikten om att förvaltningen i grunden är lojal. Rela- tionen mellan regering och förvaltning är vertikal. Lojaliteten mot uppdragsgivaren är ett centralt värde för de flesta av dem som är verksamma i förvaltningen. Men det gäller också därför att förvalt- ningen i grunden står för samma strävanden som det egna departe- mentet. 2.1.3Regeringen väljer vad och hur mycket den vill styra har ett centralt tema i många diskussioner om styrningen av förvaltningen varit att man skulle kunna skilja mellan å ena sidan politiska och värdeladdade mål och å andra sidan en mera värdefri teknisk medelsnivå. Politikerna skall styra med dessa mål, som talar om vad man vill uppnå, och myndigheterna skall avgöra hur de skall nå målen. Denna tanke fanns formulerad redan i den svenska programbudgetutredningen . Uppfattningen att det går att bygga relationen mellan reg- eringen och förvaltningen på föreställningen om en sådan gränslinje är emellertid problematisk. För det första förfogar inte förvalt- ningen över medlen mer än i mycket begränsad utsträckning. Förvaltningen kan t.ex. inte fritt välja att använda ekonomiska incitament i stället för lagstiftning för att uppnå ett visst mål, även om dessa incitament skulle kunna vara de effektivaste eller vice versa. Myndigheterna har inrättats för att förvalta de redskap som politikerna bestämt är bäst för att uppnå ett mål eller lösa ett problem. Konkret betyder detta att en myndighet inte kan byta medel, även om den skulle anse att andra medel vore ett bättre sätt att uppnå målen. Vi återkommer till detta resonemang längre fram. För det andra är just frågan om medlen ofta det politiskt kon- troversiella. Detta kan gälla även ganska långt ner i kedjan av mål och medel. Uppenbarligen är det inte önskvärdheten av att elever 11 Wildavsky, 1979, Speaking Truth to . behöver bättre matematikkunskaper det råder oenighet om, utan oenigheten gäller hur eleverna skall få dessa kunskaper. Valet av medel uttrycker både värderingar och uppfattningar om olika kausala förlopp, liksom också uppfattningar om hur viktig en fråga är i förhållande till en annan. Just frågan om medlen blir därmed ofta kanske det allra viktigaste när politiken utformas på olika områden. Gränsen mellan det politiskt laddade och det mer instrumentella kan således inte definieras genom att vi någonstans drar en linje som skiljer politiskt laddade mål från den tekniska frågan om hur dessa skall uppnås. Var gränsen går varierar från område till område och från tid till annan och avgörs inte med hjälp av kategorier som mål och medel. Det är en gränslinje som bara kan dras av poli- tikerna själva, eftersom politik helt enkelt är det som regeringen eller tycker är politiskt. Av detta följer också att frågan om hur mycket regeringen vill styra en enskild myndighet varierar mellan en regering och en annan, från myndighet till myndighet, från verksamhet till verk- samhet och från till en annan. 2.1.4Den inomstatliga styrningens begränsningar12 I våra direktiv används ordet begränsningar , och direktiven efterfrågar vår uppfattning om vilka begränsningar som finns när det gäller att utveckla resultatstyrningen. Till detta skall vi återkomma. Redan här vill vi dock peka på att många problem som aktualiseras i diskussionen om offentlig verksamhet inte kan lösas genom reformer som gäller hur styrningen praktiskt utformas eller genom olika slag av resultatinformation. Det som ses som styr- problem kan i själva verket vara konstitutivt för statlig verksamhet. En hel del av det som i den allmänna debatten tas upp som problem i statlig styrning är just det som är orsaken till att något är en statlig verksamhet. Målen är ofta mångtydiga, och skilda grupper kan argumentera för en och samma sak från olika perspektiv. kan det också finnas konflikter mellan olika mål. Politiskt styrda verksamheter karakteriseras också ofta av att det är svårt att överblicka – och nå enighet om – olika kausala förlopp. 12 Om inte innebörden helt klart framgår av sammanhanget har vi valt att tala om inomstatlig styrning i stället för statlig styrning. Det senare förknippas lätt med statens styrning eller påverkan på t. ex. kommuner, företag eller individer. Vi vill därför poängtera vikten av realistiska förväntningar om vad som kan uppnås genom att förändra det inomstatliga styrsyste- met. Många grundläggande samhällsproblem kvarstår decennium efter decennium trots omfattande insatser för att minska eller lösa dem. Det ligger nära till hands att söka orsakerna till sådana miss- lyckanden i förvaltningens sätt att fungera, och kanske särskilt om uppdraget till myndigheterna formuleras i övergripande termer som handlar om att lösa dessa problem. Men frågan om vilka för- hållanden i samhället som kan påverkas av staten handlar oftast om annat än vad som aktualiseras när vi diskuterar hur förvaltningen kan styras. Det finns också anledning att betona att många av de beslut som riksdag och regering fattar kommer att bygga på osäkerhet. På ett sätt gäller detta så gott som allt beslutsfattande eftersom de beslut som fattas gäller framtiden och bygger på bedömningar av framtida skeenden. Om framtiden har vi alltid bristande kunskap. Vi tror också att detta i särskilt hög grad kan gälla de beslut som fattas inom staten, eftersom man ofta måste hantera problem där lösningarna har mycket långsiktiga effekter. Osäkerheten blir större i takt med att vi förflyttar horisonten längre bort, och just osäkerheten är till och med ofta det som motiverar att staten på olika sätt skall vara engagerad. Riksdag och regering kommer därmed att bygga många beslut på bristfällig kunskap – även om den är den bästa möjliga. Vi är medvetna om att det nu sagda gränsar till det truistiska. Det glöms dock ibland bort i diskussionen om vilka mera konkreta krav som kan ställas på informationen som skall tas fram i olika processer. Vi vill gå så långt som till att hävda att många av de reformer som gjorts av den inomstatliga styrningen har präglats av en slags administrativ eller teknokratisk föreställning om hur politiker bör styra och vilken information politiker bör efterfråga. Vad som här har antytts om förutsättningarna och formerna för statens påverkan knyter an till den diskussion som förts i termer av governance. Trots att ordet governance kommit till flitig användning både bland forskare och inom institutioner som och är innebörden långt ifrån klar.13 13 Som illustration kan nämnas att har ett särskild direktorat för Public Governance and Territorial Development. I beskrivs god governance som nyckeln till achieving sustainable socioeconomic growth (Kusek, Zall & Rist, 2004, Ten Steps to a Results-Based Monitoring and , s. 1). Bovaird & Löffler talar i , 2003, om betydelsen av governance i policydokument från FN, och EU. och framhåller att termen governance getts inte bara en utan flera alternativa och sinsemellan motsägelsefulla inne- börder i litteraturen.14 Det som ofta betonas när ett governance perspektiv anläggs är att samhället har en komplexitet som gör att möjligheterna till en hierarkisk styrning är försvagade.15 Samhället kan inte längre styras genom att staten väljer en lämplig mix av styrmedel för att nå de mål statens beslutat om.16 Ett sådant synsätt kan leda till vitt skilda slutsatser. Som och påpekar finns forskare som menar att samhällets ostyr- barhet är sådan att staten bör upphöra med att försöka styra. De flesta, forskare och andra, torde dock dra mindre vittgående slut- satser utan menar att det mera handlar om att se vilka förutsätt- ningar som gäller för statens styrning av samhället. Vi har ingen anledning att närmare gå in på hur våra resonemang förhåller sig till olika inslag i denna diskussion. Vi kommer dock att beröra frågor som också tagits upp i diskussionen kring governance. Exempelvis påverkas diskussionen om mål, och om hur olika verksamheter skall bedömas i förhållande till dessa, t.ex. av om målen ses enbart som något uppifrån kommande eller om utgångspunkten är att det i vissa fall är så att myndigheterna till- sammans med andra aktörer formulerar mål och preciserar vad staten mera konkret skall göra för uppnå dessa mål. En viktig grundförutsättning i alla diskussioner om styrning och utvärdering är att skillnaderna mellan myndigheterna är stora. Skillnaderna kan beskrivas på en rad sätt, och i det följande skall vi peka på några relevanta dimensioner. Den kanske vanligaste dimensionen i diskussionen om skillnader och likheter tar fasta på verksamhetens art. Flera sådana upp- delningar finns. I boken byråkrati diskuterar 14Pierre & , 2005, , s. 1. 15Premfors m.fl., 2003, Demokrati & byråkrati, s. 43. 16Pierre & , 2005, s. 2 och Raab & Kenis, 2007, Taking Stock of : Do they Matter?, s. 190 f. fyra statsvetare det som de kallar statsförvaltningens verksamhets- former.17 Denna och liknande uppdelningar bygger på vad som görs inom staten. Man kan säga att det handlar om hur den enskilde tjänstemannen skulle besvara frågan om vad hon eller han använder sin arbetstid till. I den nämnda boken talas om följande verksamhetsformer: Planering, styrning och samordning Det finns bara några få myndigheter som i huvudsak bedriver endast en av dessa verksamheter. De flesta myndigheter har att utföra flera av dem. Hur repetitiv verksamheten är – om samma prestationer återkommer En annan dimension som ibland sammanfaller med verksamhetens art är hur repetitiv verksamheten är, dvs. hur ofta en myndighet gör samma sak. I t.ex. en provnings- eller kontrollverksamhet kan ett visst slag av prestation utföras gång på gång. I andra änden av skalan finns kanske forskaren vars forskning försöker ge svar på frågor som aldrig förut ställts. I själva verket är verkligheten aldrig så renodlad. I många verk- samheter som verkar vara repetitiva kan nya problem dyka upp som kräver nya förhållningssätt. finns det inslag av löpande produktion och repetition i många verksamheter som vi ser som intellektuellt krävande och unika. Trots detta kan vissa verksamheter beskrivas i produktions- termer, t.ex. ärendehandläggning inom Centrala studiestöds- nämnden (CSN) eller . Där handlar det om pres- tationer som går att kvantifiera i en rad olika avseenden (antal och handläggningstider osv.). Det är också verksamhet som i hög grad liknar den som bedrivs i privat tjänsteproduktion, t.ex. inom ett 17 Premfors m.fl., 2003 , Demokrati & byråkrati, s. 100 ff. försäkringsbolag eller ett reseföretag. I alla dessa fall gäller det ett inkommande flöde som skall hanteras på olika sätt. En närbesläktad dimension handlar om hur jämförbara olika verksamheter är. I vissa verksamheter är varje prestation unik, men i andra verksamheter kan prestationerna jämföras över tiden eller med vad som görs i andra organisationer. Om vi fortsätter att se på den faktiska verksamheten, kan vi också beskriva hur direkt eller indirekt den kan påverka olika aktörer och skeenden i samhället. Ett par exempel kan förtydliga denna dimension. Under- visningen vid en läroanstalt tänks leda fram till vissa omedelbara effekter hos eleverna – även om dessa effekter i sin tur kan ses som ett sätt att uppnå mer långsiktiga mål. Andra verksamheter präglas av att myndigheten skall påverka andra att agera i viss riktning. En av uppgifter är t.ex. att påverka andra myn- digheter och kommuner att handla på ett visst sätt.