sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — Under arbetets gång har det tydliggjorts att brister i likvärdighet uppträder inom såväl den kommunala som den statliga sektorns verksamheter. Det finns ingen entydigt bästa effektiva nivå när det gäller att skapa en samhällsorganisation som befrämjar likvärdighet. Kommittén har inte funnit det möjligt att slå fast några generella principer för vilka variationer som är acceptabla inom samtliga väl- färdsområden. I stället menar kommittén att det ovan redovisade synsättet kan ligga till grund när politik utformas på olika områden. Frågeställningar som rör ansvar och ansvarsutkrävande har en direkt koppling till kommitténs princip demokrati och legitimitet. Här vill kommittén understryka vikten av att eftersträva tydlighet när det gäller samhällsorganisationen. Dagens komplexitet och flernivåstyrning försvårar i hög grad medborgarnas förståelse av hur ansvar för välfärdstjänster och andra offentliga insatser är för- delade mellan stat, kommuner och landsting. Detta ger en utgångs- punkt för förslag när det gället den statliga styrningen av kommu- Grundläggande utgångspunkter för en framtida samhällsorganisation nerna liksom för förslag med syfte att i vissa sammanhang renodla roller inom samhällsorganisationen. Förbättrade förutsättningar för medborgarnas ansvarsutkrävande är bara en bland flera aspekter som ligger till grund för kommitténs analys och förslag. förmåga att skapa likvärdighet, effektivitet och utvecklingskraft i syfte att trygga den framtida välfärden, liksom bättre genomslag för poli- tiska ambitioner och beslut, är andra syften med kommitténs för- slag. I sammanhanget vill kommittén framhålla behoven av system för kontroll och uppföljning som utgår från ett mer utvecklat med- borgarperspektiv. Utformningen av system för uppföljning och utvärdering kan inte nog värderas då man vill lyfta fram ett tydligt och praktiskt genomförbart förhållningssätt till begreppet ansvar. En differentierad uppgiftsfördelning? En viktig förutsättning för principen demokrati och legitimitet är en enhetlig uppgiftsfördelning mellan olika offentliga aktörer så att samhällsorganisationen är tydlig och överblickbar för medborgarna. finns det skillnader mellan kommuner och landsting, exempelvis vad gäller invånarantal och belägenhet, som skulle kunna tala för en viss differentiering i uppgiftsfördelningen. Till exempel kan de minsta kommunerna få svårigheter att klara vissa kvalificerade uppgifter till skillnad från större kommuner med bättre möjlighet till specialiserad kompetens. Kommittén har analyserat frågan om en differentierad uppgifts- fördelning och konstaterar att en mer utvecklad asymmetri inte skulle medverka till en överskådlig och tydlig samhällsorganisation, vare sig för medborgarna eller för samhället i stort. Att vissa kom- muner skulle ha färre eller fler uppgifter än andra ter sig dessutom komplicerat, bland annat mot bakgrund av att kommunernas verk- samhet till största delen finansieras av den egna kommunal- skatten.TPF12FPT Mer begränsade inslag av differentierad uppgiftsfördel- ning, till exempel vad gäller kollektivtrafik, behöver dock inte skapa betydande problem. Kommittén håller således öppet för att vissa inslag av differen- tierad uppgiftsfördelning kan bli aktuella då kommitténs över- 12TP PT Statskontoret 2005:24 Asymmetrisk uppgiftsfördelning. En principiell studie av möjligheter och hinder att fördela uppgifter till kommuner och landsting med hänsyn till lokala förhållanden. Grundläggande utgångspunkter för en framtida samhällsorganisation gripande förslag skall genomföras i olika lokala och regionala sam- manhang. Skiftande förutsättningar mellan stora och små kommu- ner eller mellan dem med olika befolkningstäthet kan göra det nödvändigt att anpassa uppgiftsfördelningen till lokala och regio- nala förutsättningar. Kraven på funktionalitet i verksamheterna får då vägas mot medborgarnas behov av en tydlig och enhetlig organi- sation. Som medlemsstat ingår i en samverkan som har både mellanstatliga och överstatliga dimensioner. Denna sker med andra stater som i många avseenden har organiserat sina offentliga verk- samheter enligt andra principer. Svenska särdrag som har aktuali- serats i sammanhanget är den svenska förvaltningsmodellen med ett litet regeringskansli, fristående myndigheter och självständiga kommuner och landsting med omfattande ansvar för välfärds- tjänster. I delbetänkande konstaterades att den svenska modellen med ett förhållandevis litet regeringskansli och fristående myndigheter är väl förenlig med de nya formella förut- sättningar som det svenska EU-medlemskapet innebär. Detta hindrar inte att de reella förutsättningarna för den politiska bered- ningsprocessen i vid mening samtidigt har förändrats. Kommittén vill betona vikten av att systemen för regeringens bevakning och styrning av vad som sker i tidiga beredningsskeden på europeisk nivå vidareutvecklas. Dessutom vill kommittén peka på vikten av att de svenska be- redningsprocesserna i EU-frågorna breddas. Inte minst är det väsentligt att erfarenheter och perspektiv från kommuner och landsting tas tillvara bättre i EU-samarbetet, något som förutsätter en konstruktiv relation på nationell nivå mellan staten och kom- munerna. Under de som förflutit sedan inträdde i Europeiska unionen har det inom många politikområden beslutats om förändringar. Både svenska regler och offentliga verksamheter har anpassats till ambitioner och regler som följer av EU-medlem- skapet. Fortlöpande kommer det att göras ytterligare anpassningar av denna karaktär. Grundläggande utgångspunkter för en framtida samhällsorganisation Kommittén har inte funnit skäl att aktualisera några över- gripande förändringar av samhällsorganisationen som främst skulle vara motiverade av EU-medlemskapet. Däremot utgör EU-med- lemskapet ett bland flera motiv bakom kommitténs förslag, såsom att den offentliga tillsynen bör samordnas, att det behövs en enhet- lig regional geografi liksom förslag som rör hälso- och sjukvården och en fastlagd ordning för samråd mellan staten och kommunerna. Vidare anser kommittén att en samlad analys av erfarenheterna av EU-medlemskapet bör ingå som ett tema i den översyn av som kommittén föreslår. 2.4Grunddrag i ett samlat reformförslag En tydlig rollfördelning i samhällsorganisationen och ett väl fungerande samspel mellan staten och kommunsektorn är centrala förutsättningar såväl för uthållig tillväxt som för en utvecklad väl- färd . Sektoriseringen inom staten behöver balanseras för att möjliggöra nya lösningar som sträcker sig över dagens verk- samhetsmässiga gränser. Både styrning och verksamheter måste i högre grad än bygga på en välgrundad bild av verkligheten. En utvecklad statlig styrning av kommunerna Statens styrning av kommunsektorn bör samordnas bättre och en ökad tyngdpunkt bör ligga på normering. bör den natio- nella informationsförsörjningen förbättras när det gäller såväl de kommunala verksamhetsområdena som effekter av den statliga styrningen. Den statliga tillsynen är i stor utsträckning sektoriserad. Många verksamheter är föremål för tillsyn som bedrivs av olika myndig- heter. Detta är inte minst ett problem för kommunala huvudmän. Därför lägger kommittén förslag om en tillsyn som är tvärsekto- riellt samordnad och bättre prioriterad. En konstruktiv relation på nationell nivå mellan staten och den kommunala sektorn är av strategisk betydelse för den framtida samhällsorganisationen. Kommittén har därför övervägt olika alternativ för en formaliserad dialog mellan staten och kommun- sektorn och föreslår att en ordning med samråd mellan företrädare för regeringen och för kommunsektorn läggs fast. Grundläggande utgångspunkter för en framtida samhällsorganisation En mer samordnad stat För att motverka avigsidor med sektoriseringen inom staten före- slår kommittén att de nuvarande formerna för beredning, beslut och styrning kompletteras med ett territoriellt perspektiv. Förslag läggs att förbättra samordningen inom staten genom att samspelet mellan , länsstyrelser och sektorsmyndigheter utvecklas. Vidare ingår i förslaget att länsstyrelsernas roll förnyas, dels med ett ansvar att samla offentlig tillsyn inom länet, dels med ett nytt uppdrag att ta fram tvärsektoriella kunskapsunderlag som redovisas till regeringen som den statliga verksamheten får en enhetlig geografi. Regionkommuner med ansvar för regional utveckling och för hälso- och sjukvård med en bättre samordnad stat föreslår kommittén att den regionala nivån utvecklas genom att nya direktvalda regionkom- muner inrättas. Därmed ersätts landstingen med regionkommuner med ett vidgat uppdrag. Fler viktiga samhällsfunktioner kommer att omfattas av självstyrelse. I förslaget ingår att uppgifter med anknytning till utveckling och tillväxt läggs samman för att underlätta ett tvärsektoriellt arbete som ges en demokratisk förankring på regional nivå. Regionkommunerna ges förutsättningar att mobilisera regionens utvecklingsresurser och att företräda regionen gentemot om- världen. Regionkommunerna föreslås också ha ansvar för att finansiera och tillhandahålla hälso- och sjukvård. Genom mer resursstarka huvudmän skapas bättre förutsättningar för långsiktigt utvecklings- arbete inom sjukvårdssystemet. Dessutom bibehålls ett decentra- liserat system som bland annat kan främja utveckling genom att olika lösningar prövas hos olika huvudmän. Detta fördelar både kostnader och risker för det nödvändiga utvecklingsarbetet inom systemet. Grundläggande utgångspunkter för en framtida samhällsorganisation En likvärdig hälso- och sjukvård Med syfte att ge tyngd åt likvärdighet och god kvalitetsutveckling inom vården, lägger kommittén fram förslag med syfte att stärka den nationella styrningen av hälso- och sjukvården. Styrningen från de centrala statliga myndigheterna föreslås bli samordnad. Sam- tidigt skall regionala inrättas i varje region- kommun. Ett tredje led är förslag med syfte att stärka den nationella uppföljningen av hälso- och sjukvårdens resultat. En gemensam geografi på regional nivå Ett centralt tema i kommitténs analys är behovet av en enhetlig geografisk indelning på regional nivå med färre och mer jämnstora län och regioner än med dagens indelning. Detta är en grund- läggande förutsättning för samverkan inom samhällsorganisa- tionen, såväl inom staten som mellan staten och kommunsektorn. Länen och de nya regionkommunerna bör således omfatta samma geografiska områden och de statliga myndigheternas regionindel- ning bör som regel följa en ny framtida länsindelning. En ny indelning med färre län innebär vidare på många håll i landet väsentligt större huvudmän, något som är angeläget ur ett framtidsperspektiv då det stärker villkoren för utveckling och för- nyelse av hälso- och sjukvården. Utvecklingen mot en bättre samordnad stat med enhetlig geo- grafi och där den statliga styrningen från nationell nivå mer än baseras på tvärsektoriella perspektiv är av stort värde för primär- kommunerna. Även ur företagsamhetens och enskilda företags synvinkel torde det vara angeläget med en enhetlig och bättre sam- ordnad stat på regional nivå. Det finns skillnader mellan olika kommuner vad gäller befolkning, geografisk belägenhet och andra villkor. Befolkningsutvecklingen i olika delar av landet innebär att dessa skillnader kommer att bli än mer uttalade . Staten bör därför kunna medverka mer aktivt när kommuner vill gå samman. Det finns skäl att se över hur det kommunala utjämningssystemet påverkar incitamenten i detta Grundläggande utgångspunkter för en framtida samhällsorganisation Staten bör också underlätta för kommuner som önskar samverka med andra kommuner. Ett led i kommitténs förslag för att förbättra uppföljning och ut- värdering av den offentliga välfärdens resultat är att särskilt följa de mindre kommunernas förmåga att bedriva sin verksamhet med hög och likvärdig kvalitet. 3 Staten och den kommunala sektorn Kommittén anser, inte minst mot bakgrund av de ekonomiska och resursmässiga utmaningar som kan förutses i ett längre perspektiv, att ett stort mått av självstyrelse är ett viktigt inslag för att det offentliga åtagandet skall kunna . Kommittén vill poängtera att det finns starka nationella intressen kopp- lade till de kommunala verksamheterna. Behovet av att ständigt värna och vidareutveckla likvärdigheten i olika välfärdstjänster är ett sådant nationellt intresse. Kommittén konstaterar att den statliga styrningen av den kom- munala sektorn har kommit att bli komplicerad och dåligt samord- nad. Det är viktigt att förbättra den statliga styrningen. Antalet styrformer bör begränsas och normering användas när det är möj- ligt. Bättre kunskaper om vilken form av styrning som ger önskat resultat är också ett väsentligt inslag. En ambition bör också vara att skapa förutsättningar för och ökad användning av kunskaps- styrning av de kommunala verksamheterna. Kommittén anser att uppföljningen och utvärderingen, som en central del av styrningen, bör utvecklas. Ett ökat fokus bör därvid läggas på att beskriva hur välfärdstjänsterna fungerar ur ett medborgarperspektiv. Staten och den kommunala sektorn har i väsentliga delar ett gemensamt ansvar för viktiga samhällsfunktioner. Därför behövs det ett bra samspel mellan dessa båda samhällssektorer. Men det är också betydelsefullt att respektive nivås del av ansvaret tydliggörs. En fastlagd ordning för samråd mellan staten och den kommunala sektorn föreslås därför i detta kapitel. Ordningen förutsätts skapa grund både för bättre samspel och för ökad tydlighet. Frågor om kommunsektorns ekonomi och om finansiering av uppgifter som åläggs kommunerna av staten är tänkta att utgöra centrala inslag i samrådet. På detta sätt utvecklas en nödvändig tydlighet kring finansieringsprincipen vilket kommer att stärka den kommunala självstyrelsen. Staten och den kommunala sektorn 3.1Grundläggande principer för den kommunala självstyrelsen Kommuner på lokal och regional nivå har en viktig roll i alla väst- europeiska samhällen. Särskilt tydligt är detta i de nordiska länderna. Allt talar för att det kommer att förbli så också i fram- tiden. Genom att det kommunala ansvaret är så omfattande före- ligger det ett starkt nationellt intresse av att de kommunala verk- samheterna fungerar väl. Viktiga nationella värden såsom demo- krati, samhällsekonomisk stabilitet och rättssäkerhet förverkligas inte minst genom den kommunala verksamheten. En av grund- valarna i det svenska styrelseskicket är självstyrelse. De flesta kommunala uppgifter är reglerade i speciallagar. Då föreligger en skyldighet för kommuner och landsting att ombesörja upp- gifterna, men självstyrelsen förutsätter ett väsentligt mått av frihet i själva utförandet. I skenet av de påfrestningar som kommittén förutser när det gäller hela det offentliga åtagandet, anser kommittén att ett väsent- ligt utrymme för lokala avvägningar och prioriteringar skapar goda förutsättningar för ett effektivt användande av offentliga resurser. finns i en stark enhetsstatlig tradition. Man kan också se ett ökat och alltmer uttalat behov av likvärdighet när det gäller offentliga välfärdstjänster. Det förhållandet att all offentlig maktutövning utgår från den centrala politiska nivån och att där- med kommuner och landsting ytterst grundar all sin verksamhet på nationella beslut talar starkt för kravet på likvärdighet. Kommittén har som utgångspunkt i arbetet haft ett antal väg- ledande principer för ansvarsfördelning, vilka lades fast i delbetän- kandet. En av principerna är likvärdighet vid tillhandahållandet av en tjänst. En annan princip avser lägsta effektiva nivå för uppgifter och ansvar. Ingen av dessa principer tar enligt kommitténs uppfatt- ning överhanden. De förslag kommittén lägger i detta kapitel utgår ifrån en avvägning mellan de båda angivna principerna. Intresset av en tydlig ansvarsfördelning skulle tala för entydighet när det gäller uppgiftsfördelningen inom den offentliga verksam- heten. Men inom de allra flesta områden har staten och den kom- munala sektorn ett delat, eller snarare gemensamt, ansvar. Det gäller merparten av välfärdstjänsterna. Det gäller också uppgifter som rör regional utveckling, samhällsplanering och hållbar utveck- ling. Och det gäller inom en rad andra områden. Staten och den kommunala sektorn Det gemensamma ansvaret förutsätter en god relation mellan statsmakterna och den kommunala sektorn. Ett väl fungerande samspel är i själva verket avgörande för att den offentliga verksam- heten skall fungera väl . De två tyngsta värden som kommittén anser förknippade med den kommunala självstyrelsen är demokrativärden och effektivitets- värden. De demokratiska värdena består bland annat i att många människor genom att delta i genomförandet av offentliga uppgifter skolas i det demokratiska systemet. Medborgarna blir delaktiga och därmed medansvariga i den demokratiska processen. Självstyrelse innebär att beslutsfattande sker nära medborgarna och med deras medverkan. Legitimiteten för hela det politiska systemet stärks av att medborgarna ges möjlighet till lokalt och regionalt inflytande över verksamheten och till ansvarsutkrävande. Den lokala och den regionala demokratiska nivån utgör en viktig rekryte- ringsbas för rikspolitiska uppdrag. Bland de effektivitetsvärden förknippade med själv- styrelse som kommittén särskilt vill lyfta fram finns möjligheten till pluralism. Verksamheter kan förnyas utan att en ensam aktör står för förnyelsen. Olika huvudmän prövar inom givna ramar olika metoder för att lösa samma eller likartade problem. Vissa går före och några tar efter eller drar lärdom av andras erfarenheter. En hög grad av självstyrelse stämmer därför väl överens med kommitténs syn på hur bättre kvalitet och ökad likvärdighet kan åstadkommas. I avsnitt 2.3 har kommittén betonat att ett dynamiskt förhållnings- sätt bör anläggas. Likvärdighet bör ses i skenet av ständiga förbätt- ringar snarare än utifrån momentana jämförelser av hur kvaliteten skiftar. Ett effektivitetsvärde ligger också i att verksamhet kan an- passas till de skiftande förutsättningarna i olika delar av landet. Demografi, geografi, näringsstruktur och arbetsmarknadens utseende varierar starkt. I analysen av relationen mellan staten och den kommunala sektorn har kommittén behandlat frågan om den ökade använd- ningen av rättighetslagstiftning.TPF1FPT Ur ett systemperspektiv utgör rättighetslagstiftning en speciell form av statlig styrning av kom- munal verksamhet. Den har tillkommit för att skydda särskilt ut- satta grupper såsom funktionshindrade eller omsorgsbehövande äldre. Ofta har uppenbara välfärdsbrister legat bakom denna typ av bestämmelser. Rättighetslagstiftning ger, till skillnad från skyldig- 1TP PT SOU 2007:11 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation (Sekretariatsrapport nr 1 till ). Staten och den kommunala sektorn hetsbaserad lagstiftning, den enskilde individen en utkrävbar rätt. Relationen mellan individen och staten blir mer direkt och närmast av privaträttslig karaktär. Kommunens funktion som arena för prioriteringar mellan olika behov och önskemål inskränks. Från kommunalt håll framförs ofta kritik mot rättighetslagstiftning. Den går framför allt ut på att staten borde ikläda sig ett samlat finansieringsansvar. Kommittén konstaterar att en långt driven ut- veckling mot fler rättighetsbaserade välfärdstjänster skulle innebära att det svenska systemet med decentraliserat kommunalt ansvar skulle förändras i grunden. Effekter skulle uppstå i det samlade finansierings- och styrningssystemet. Även förutsättningarna för ansvarsutkrävande och för medborgarnas samlade relation till det offentliga skulle ändras. Kommittén menar dock att de begränsade inslag av rättighetsbaserad lagstiftning som finns knappast kan sägas ha förändrat relationen i stort. Det finns anledning att inte tunna ut denna lagstiftningsform genom att utvidga den till stora grupper. Det finns också anledning att noga pröva att ingen oskälig övervältring av kostnader på kommunerna sker. De grundläggande bestämmelserna om självstyrelse finns i regeringsformen (1 kap. 1 och 7 §§). Där sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas bland annat genom självstyrelse. Det anges också att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar och att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. I kommunallagen (1 kapitel 1 §) slås fast att kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Från den kommunala sektorn hävdas i olika sammanhang att självstyrelsen behöver ett utökat skydd i grund- lagen. har tagit sig an denna fråga.TPF2FPT Ansvarskommittén har därmed inte anledning att vidare pröva frågan om den kommunala självstyrelsens förhållande till grundlagen. 2TP PT Dir. 2004:96 En samlad översyn av regeringsformen. Staten och den kommunala sektorn 3.2Den statliga styrningen av kommunsektorn Kommitténs bedömning: Statens styrning av kommunsektorn är dåligt samordnad, otydlig och kunskapen om dess effekter är bristfällig. Styrningen bör inriktas mot normering. Användningen av andra styrformer bör begränsas. Den statliga kunskapsstyrningen av välfärdstjänsterna bör stärkas. En förbättrad statlig styrning av kommunsektorn kräver utvecklade system för nationell informationsförsörjning. Staten bör ta ett tydligare ansvar för uppföljning och utvärdering av verksamheternas utveckling och resultat ur medborgarnas perspektiv. Den nationella informationsförsörjningen bör, för att uppnå en god effektivitet, ske i samverkan med den kommunala sektorn och andra aktörer. Kommitténs förslag: Regeringen skall utarbeta en samlad och sektorsövergripande strategi för styrningen av den kommunala sektorn. Huvuddragen i strategin bör läggas fast av . Målsättningen för strategin bör vara en ändamålsenlig statlig styrning som värnar likvärdighet, bidrar till att de kommunala verksamheterna kan uppnå nationella mål samt ger goda förutsättningar för en effektiv lokal och regional anpassning och utveckling. Regeringen bör låta utreda hur den nationella informations- försörjningen bör utvecklas när det gäller kommunsektorns verksamhetsområden. Dagens statliga styrning brister i tydlighet och effektivitet Den statliga styrningen av kommunsektorn, det vill säga primär- kommuner och landsting, bildar ett mycket komplicerat system med en lång rad styrmedel. Staten använder styrning genom lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter, det vill säga norme- ring. Även genom att påverka kommunsektorns intäkter styr staten både långsiktigt, till exempel genom systemet för kommunaleko- nomisk utjämning, och kortsiktigt genom riktade och tidsbegrän- sade statsbidrag av olika slag. Staten och den kommunala sektorn styrning än normering i form av handlingsplaner, överens- kommelser eller avtal, nationella samordnare och stimulansmedel kopplade till projekt blivit allt vanligare.TPF3FPT Mångfalden av styrmedel och en tilltagande volym av styrsignaler bidrar till otydlighet. Det är i praktiken omöjligt att överblicka vare sig hur de enskilda styr- medlen i sig verkar eller vilka sammantagna effekter de ger. De många olika styrmedlen leder till att kommunsektorn inte sällan får problem att på ett systematiskt sätt ta emot och genomföra den statliga styrningen. De olika kommunala verksamheterna styrs huvudsakligen sektorsvis, det vill säga med utgångspunkt i bedömningar av behov i en specifik verksamhet. Det görs sällan några avvägningar av hur den sektorsvisa styrningen påverkar helheten eller andra angrän- sande verksamheter. Inom ramen för annan styrning återfinns ett antal styrformer som leder till initiala effekter men som inte ger långsiktiga och varaktiga effekter. Det innebär att statens ambitioner framstår som tillfälliga. Det finns vidare brister i för- mågan att utforma en styrning som tar sikte på innehållet i och resultatet av en verksamhet. I stället sker styrningen ofta genom formkrav.