sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — Samråd har skett med , , Myndigheten för kvalificerad yrkesut- bildning, Nationellt centrum för flexibelt lärande, Kriminalvården, , Valideringsdelegationen, Arbetsför- medlingen, samt för särskilt utbildningsstöd. Samråd har också genomförts med kommuner och landsting, , , /auktoriserade utbildningsföretag, , Rörelse- folkhögskolornas intresseorganisation, , , och Vuxenstuderandes intresseorganisation. Samråd har dessutom skett med , Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning, , Utredningen om lika villkor för fristående skolor, , , , Utredningen om nyanländas arbetsmarknadsetablering samt Arbets- gruppen för rätt till gymnasial vuxenutbildning och gymnasial vuxen- utbildning för utvecklingsstörda. Utredningen har besökt ett stort antal kommuner, organisa- tioner, företag och nätverk. En förteckning över dessa finns i bilaga 2. 1Frivux – ett nytt system för vuxenutbildning Den svenska vuxenutbildningen har under sin drygt hundraåriga historia varit i utveckling. har folkhögskolor, studieförbund, korrespondensinstitut, formell vuxen- utbildning, utbildningsradio och privata utbildningsanordnare lämnat ett stort bidrag till utvecklingen av det svenska samhället. Utveck- lingen av den svenska vuxenutbildningen har varit i en stadig framåt- rörelse, men också innehållit ett antal större eller mindre trapp- stegsliknande förändringar. En fristående vuxenutbildning kommer att vara ett av dessa trappsteg på vägen. Införandet av en fristående vuxenutbildning kommer alltså inte att ske inom ett område utan en förhistoria. Denna förhistoria är viktig att känna till för att sätta alla nya förslag i ett längre utveck- lingsperspektiv. Avsikten är dock inte att göra en längre historie- beskrivning av vuxenutbildningens utveckling, utan snarare att peka på några mer allmänna utvecklingslinjer. finns ett fungerande system för vuxenutbildning. Inom detta system har kommuner, vuxenutbildningsanordnare och andra aktörer valt att lösa de krav som det moderna samhället ställer på vuxenutbildningen, på de sätt som nuvarande lagstiftning tillåter. Ett nytt system, Frivux, ska utvecklas utifrån tankar kring hur det nuvarande kan kompletteras eller delvis förändras för att klara såväl dagens som morgondagens krav. Vi lever just nu i en brytningstid. Industrisamhället präglar fort- farande mycket av vårt samhällssystem och vår ekonomi som det nya kunskapssamhällets utveckling ställer nya krav på såväl människor som samhällsfunktioner. En ökad globalisering påverkar också vårt sätt att se och samverka med omvärlden. En bedömning av den nya kontext som vuxenutbildningen ska verka i är den vikti- Ett nytt system för vuxenutbildning gaste utgångspunkten för förslagen kring en fristående vuxenutbild- ning. har som ett av medlemsländerna inom den Europeiska Unionen förbundit sig att följa de europiska strategierna för det livslånga lärandet. Vuxenutbildningens roll inom dessa strategier ut- pekas som avgörande. Även denna kontext måste beaktas. 1.1.1Några ord om uttryck Precis som inom de flesta andra områden inom vårt samhälle har vuxenutbildningen en egen terminologi, och ibland används vissa uttryck med en otydlig eller dubbeltydig innebörd. Ett visst ut- tryck kan också betyda olika saker beroende på vem som är läsare eller lyssnare. Ett antal nya uttryck kommer också att uppstå i och med ett system för fristående vuxenutbildning. Jag vill därför redan inledningsvis beskriva hur vissa uttryck kommer att användas i den följande texten. Syftet med denna utredning är att ta fram förslag till införandet av ett system för fristående vuxenutbildning. För att inte tynga texten i detta betänkande med den återkommande formuleringen system för fristående vuxenutbildning kommer jag att använda beteckningen Frivux för systemet. Redan i den ovanstående inledningen framgår det att jag ibland använder det generella uttrycket vuxenutbildning som ett samlande begrepp för ett antal utbildningsformer. Folkbildning, vuxenutbildning (komvux)/vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)/svenskundervisning för invandrare (sfi), kvalificerade yrkes- utbildningar m.fl. ryms alla inom detta begrepp. Uttrycket kan där- för framför allt ses som särskiljande begrepp från ungdomsutbildning; dvs. utbildningsformer t.o.m. gymnasieskolan, samt högskoleutbild- ning. Det går dock inte att reservera begreppet vuxenutbildning för detta bredare område. Ett exempel är fristående vuxenutbildning, som i så fall skulle omfatta alla dessa former, medan det endast omfattar dagens skolformer komvux/särvux/sfi. För att få en mer praktisk indelning kommer jag fortsättningsvis att använda uttrycket formell vuxenutbildning som ett samlingsbegrepp för dagens skol- former komvux/särvux/sfi, eftersom alla dessa former regleras av kursplaner och leder till formella betyg. Uttrycket komvux används både som en beteckning för skolformen vuxenutbildning och för den kommunala Ett nytt system för vuxenutbildning organisationen för genomförande av formell vuxenutbildning. I Fri- vux kommer ett flertal anordnare anordna utbildning inom denna skolform. Av den anledningen föreslår jag nedan att beteckningarna för dagens skolformer vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare ersätts med de nya termerna allmän utbildning för vuxna, särskild utbild- ning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. Under har uttrycket vuxnas lärande använts som synonym för vuxenutbildning. Detta val har förmodligen sitt ur- sprung i syftet att utveckla ett mer studerandeorienterat arbetssätt, men även en anpassning till trenden inom EU att byta ordet edu- cation mot learning. Jag anser dock att uttrycket vuxnas lärande, trots alla goda föresatser riskerar att snedvrida perspektivet mot ett minskat ansvar för utbildningsanordnarna. Jag väljer därför att använda uttrycket vuxenutbildning, där verksamheten utbildning inne- håller två aktiviteter, den studerandes lärande samt utbildnings- anordnarens undervisning och stöd till den studerande. Ett annat vanligt förekommande uttryck är regional utveckling. Som en följd av globaliseringen och andra förändringar i vårt samhälle har den regionala nivån i samhället fått en ökad betydelse, vilket jag återkommer till nedan. Det är då lätt att tro att regional utveckling är detsamma som näringslivs- och ekonomisk utveck- lingen i en region. Jag använder dock uttrycket regional utveckling som ett samlande uttryck för de enskilda regioninnevånarnas per- sonliga utveckling, näringslivets utveckling i regionen, samt utveck- lingen av den demokratiska medverkan i regionen. finns ett system för fristående utbildningsverksamheter inom ungdomsutbildningen. I texten används uttrycket fristående skolor för denna verksamhet. I texten används också orden studerande alternativt deltagare parallellt med elev som benämning av de vuxna som deltar i formell vuxenutbildning. I skollagen (1985:1100) används dock uteslutande elev. 1.1.2Två vågrörelser – ett perspektiv på utvecklingen Den formella vuxenutbildningen har en historia , svensk vuxenutbildning . Jag har valt att inte göra en ingående beskrivning av denna historik eftersom den redan finns bra beskriven i andra texter, t.ex. Formell vuxenutbildning – utveck- Ett nytt system för vuxenutbildning ling och förutsättningarTPF1FPT, samt ett antal offentliga utredningar inom vuxenutbildningsområdet. Det finns dock ett perspektiv på den formella vuxenutbild- ningens utveckling som är värt att lyfta fram, nämligen de två våg- rörelser som jag tycker mig kunna se när man betraktar den historiska utvecklingen. Den ena vågrörelsen är mellan den vuxen- studerandes behov av en personlig utveckling och samhällets behov av en väl utbildad arbetskraft. Den andra vågrörelsen rör sig mellan bedömningarna av formell vuxenutbildning som en del av skol- systemet eller som ett eget politikområde. Redan inför införandet av vuxenutbildning fanns en kamp mellan de tidigare kvällsgymnasiernas inriktning mot att ge vuxna en andra chans och yrkesutbildningarnas inriktning mot att säkerställa en arbetskraft med rätt och god yrkeskompetens. Den beslutade utformningen lade dock en tyngdpunkt på den enskilde individens behov av en andra chans, även om arbetslivets behov togs in i de övergripande målsättningarna. Staten har alltid lyft fram båda dessa roller som viktiga för den formella vuxenutbildningen. Tyngdpunkten på de olika rollerna har dock pendlat från statens sida. Från att inledningsvis ha legat på indi- videns behov av personlig utveckling, skiftade tyngdpunkten mot arbetslivets behov av yrkeskompetens. En tendens till att svänga mot en fokusering på den enskilde individens personliga utveckling kunde skönjas , men den djupa eko- nomiska krisen gjorde att pendeln slog tillbaka. Vid tiden för KunskapslyftetTPF2FPT, under den senare delen av 90-talet, var vuxenutbildningen starkt inriktad mot de behov som arbets- marknaden ställde. Dock gällde kraven inte längre att tillgodose före- tagens efterfrågan på en kompetent arbetskraft, utan snarare på att förändra kompetensprofilerna hos de arbetslösa som hade drabbats av den ekonomiska krisen. är det återigen den enskilde individens möjligheter till personlig utveckling som vägleder statens prioritering av den formella vuxenutbildningen. 1TP PT , : Formell vuxenutbildning – utveckling och förutsättningar, CFL 2008. 2TP PT Se vidare under avsnittet Efter för närmare beskrivning av reformen. Ett nytt system för vuxenutbildning En fråga som kan vara värd att reflektera över är huruvida upp- delningen mellan personlig utveckling och yrkeskompetens är lika tydlig utifrån den enskilde individens perspektiv. Utvärderingarna av innehåller en rad beskrivningar från deltagare vilka använder uttryck som jag har tagit första steget på en resa, även om den övergripande målsättningen för utbildningarna var arbets- marknadspolitiska. kan kunskaper som kan uppfattas till- höra den mer personliga sfären vara av stor nytta i yrkesrollen. Den beskrivna pendelrörelsen är relevant utifrån industrisam- hällets behov. Frågan är om utbildningsbehov lika lätt låter sig indelas på detta sätt i ett kunskapssamhälle, där utbildning förmod- ligen är en mer regelbundet återkommande aktivitet och gränserna mellan kunskaper för personlig utveckling och kompetenser för arbetslivet inte är lika tydliga. Skola för vuxna? En annan tydlig vågrörelse är synen på formell vuxenutbildning som en del av skolväsendet eller som ett eget område. I de ursprungliga diskussionerna var den formella vuxenutbildningen en rättvisefråga, där de som skulle finansiera utbyggnaden av ungdomsskolan, dvs. de förvärvsarbetande vuxna, även skulle få rätt till samma utbild- ning som de unga. Här var den dominerande synen på den formella vuxenutbildningen en vuxenvariant av ungdomsskolan. Detta svängde dock mot att vuxenutbild- ningen var en egen företeelse, visserligen med i stort sett samma innehåll som ungdomsutbildningen, men bedriven på annat sätt och riktad mot personer med andra livsförutsättningar. kan man se att denna pendelrörelse rört sig fram och tillbaka, fast med snabbare svängningar än den tidigare beskrivna pendel- rörelsen mellan personlig utveckling och yrkeskompetenser. En iakttagelse man kan göra är att synen på formell vuxenutbild- ning som en del av skolväsendet ganska väl sammanfaller med hög- konjunktur och bättre tider, medan synen på vuxenutbildning som ett eget politikområde mer sammanfaller med långkonjunkturer. Återigen kan man dock ställa frågan huruvida denna pendelrörelse kommer att vara lika tydlig i kunskapssamhället. Ett nytt system för vuxenutbildning Dagens system för formell vuxenutbildning bygger framför allt på förslagen i vuxenutbildningspropositionen från 2001TPF3FPT, vilken bifölls av . Den formella vuxenutbildningens mål anges vara att ge alla vuxna möjligheter att utveckla sin kunskap och kom- petens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördelning. Målsättningen för den formella vuxenutbildningen är alltså bred, och båda de tidigare beskrivna behoven hos vuxna finns representerade. Den formella vuxenutbildningen regleras främst i 11–13 kap. skollagen (1985:1100), härefter skollagen. Komvux, särvux och sfi har även var och en sina egna förordningar (härefter används skol- formsförordningarna som ett samlingsnamn för dessa)TPF4FPT. Den målsättning för den formella vuxenutbildningen som fast- ställdes av 2001 är också utgångspunkt för alliansrege- ringens bedömning av den formella vuxenutbildningen. Regeringen anser att fokus på den formella vuxenutbildningen ska ligga på dem som har mest behov av resurserna för vuxenutbildning, framför allt de som inte har haft möjlighet att skaffa sig en grundläggande be- hörighet och de som måste stärka sin position på arbetsmarknaden.TPF5FPT Regeringen anser också att det är viktigt att kommunerna ges bra förutsättningar att själva besluta om omfattning och inriktning för den formella vuxenutbildningen. Dagens system för formell vuxenutbildning kan omöjligt beskrivas utan att ta avstamp i effekterna av . , som pågick , var en tillfällig satsning på vuxen- utbildning, baserad på förslagen sysselsättningsproposi- tionTPF6FPT. Målsättningarna för var flera, men med tanke på det uttalade målet att bidra till att halvera den dåvarande arbets- lösheten, samt att den utpekade målgruppen var arbetslösa som helt eller delvis saknade treårig gymnasiekompetens, var den huvudsak- 3TP PT Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen, prop 2000/01:72, bet. 2000/01 UbU15, rskr. 2000/01:229. 4TP PT Förordning (2002:1012) om vuxenutbildning (komvuxförordningen), förordning (1992:736) om vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvuxförordningen) och förordning (1994:895) om svenskundervisning för invandrare (sfi-förordningen). 5TP PT Budgetpropositionen 2007, prop. 2006/07:1, utg.omr. 6TP PT Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten , prop 1995/96:222. Ett nytt system för vuxenutbildning liga målsättningen arbetsmarknadspolitisk. innehöll dock såväl en tillväxtpolitisk målsättning, som en målsättning att utveckla vuxenutbildningen. var den hittills största satsningen på vuxenutbildning i svensk historia. Ungefär 19 miljar- der kr finansierade 440 000 helårsplatser fördelade på c:a 800 000 del- tagare, under de fem årenTPF7FPT. Jag har inte för avsikt att i detalj gå in på effekterna av , utan hänvisar till den refererade rapporten från Myndigheten för skolutveckling. Jag har dock några reflektioner kring . innebar en väldigt stor resursförstärkning inom ett begränsat samhällsområde, vuxenutbildningen, , . Införandet av gick också relativt fort. Den formella vuxenutbildning som skulle hantera denna stora sats- ning hade varit utsatt för kraftiga bespa- ringar p.g.a. det rådande ekonomiska läget. Detta innebar att staten med kort framförhållning lade ut ett stort ansvar för såväl volym- mässig som verksamhetsmässig expansion av vuxenutbildning på kommunerna, där man redan påbörjat en neddragning av den formella vuxenutbildningen. Utifrån dessa förutsättningar anser jag att såväl kommunerna som den formella vuxenutbildningen klarade detta stora omställningsarbete med ett bra resultat. Men ett så drastiskt skifte i förutsättningarna för den formella vuxenutbildningen måste tas in som ett perspektiv när man gör bedömningar av hur utveck- lingen sett ut efter . En av de bärande målsättningarna för var, som sagt, att bidra till en halvering av den öppna arbetslösheten. Detta gjorde att den formella vuxenutbildningens roll inom arbetsmark- nadspolitiken fick en kraftig betoning. Den ovan beskrivna pendel- rörelsen fick ett snabbt och kraftigt utslag åt detta håll. kan man ur statistiken utläsa att antalet heltidsarbetslösa som deltog i uppgick till 40–av de studerande. Mål- sättningen var också att främst nå personer med kortare utbildning. Denna målsättning uppfylldes under de inledande åren av kunskaps- lyftet, medan det under de avslutande åren fanns en majoritet av de studerande som redan hade en tvåårig gymnasieutbildning eller eftergymnasial utbildning. Kombinerar man detta med bilden av att så många deltagare i har beskrivit de positiva effekter- na i mer personliga termer, så tycker jag mig kunna se att kunskaps- lyftet varit ett lyft för såväl samhälle som individ, men kanske inte 7TP PT – ett lyft för den enskilde och samhället, Myndigheten för Skolutveckling, 2004. Ett nytt system för vuxenutbildning exakt på det sätt som staten hade planerat det. Det verkar finnas en inneboende kraft hos såväl individen som det lokala samhället, som påverkar val, inriktning och utfall av den formella vuxenutbild- ningen. har fört med sig flera positiva effekter för den formella vuxenutbildningen. Formerna för den formella vuxen- utbildningen har breddats och vi kan se en ökad mångfald bland ut- bildningsanordnarna, vilket också var en uttalad ambition från den tidigare regeringen. En ny infrastruktur, främst manifesterad genom lärcentra och andra lokala och regionala miljöer för formell vuxen- utbildning, har etablerats. I ett avseende kan man dock uppfatta att inte i samma utsträckning lett till en positiv utveckling, nämligen lärande på arbetsplatsen. Det starka fokus på målgruppen arbetslösa anser jag ledde till att den utveckling av mer flexibla metoder som skedde inom ramen för främst kom att beröra situationen för personer som inte var bundna till fasta arbets- tider och en fast arbetsplats. Lärcentra och distansstudier förutsatte ändå att den studerande kom till lärcentret. lanserades i av ekonomiska problem i . Dessa ekonomiska problem var kännbara inte minst för det svenska näringslivet. Många företag gjorde stora besparingar och en vanlig besparingsåtgärd var att dra in på in- vesteringar i form av kompetensutveckling och internutbildning. hade satsningarna på företags- och internutbildning varit ganska stora och neddragningarna under det tidiga 90-talet blev mycket märkbara. I och med anser jag att det allmänna tog ett mycket större totalansvar för vuxenutbildningsresurserna i samhället, även inom den del av kompetensutvecklingen som tidigare främst räknades som företagens intresseområde. Efter kunskaps- lyftet har en återgång synsätt inte skett fullt ut. Det allmänna tar fortfarande ett stort ansvar för den kompetensutveck- ling som är nödvändig för ett väl fungerande näringsliv, och frågan är om inte detta ansvar i högre grad borde delas mellan det allmänna och arbetsgivaren. Den stora resursförstärkningen som innebar, medförde en farhåga för ett bakslag när upphörde. Av denna anledning beslutade den tidigare regeringen att införa ett riktat statsbidrag för formell vuxenutbildning till kom- munerna. Den ursprungliga avsikten var att detta riktade statsbidrag skulle upphöra 2005, men systemet förlängdes till 2008 av den social- demokratiska regeringen, något som dock alliansregeringen upphävde Ett nytt system för vuxenutbildning och det riktade statsbidraget har ofta beskrivits som en markering av den formella vuxenutbildningens betydelse. medförde, enligt min upp- fattning, dessa markeringar ett minskat ansvarstagande kring den formella vuxenutbildningen från den kommunala politiska nivån. Den formella vuxenutbildningen blev i vissa fall främst en volym- fråga och inte en inriktningsfråga. har utan tvekan haft en stor betydelse för såväl ett stort antal individer som samhället och den formella vuxenut- bildningen. I sin historiska kontext var en framgång. Mycket har dock hänt i samhällsutvecklingen som gått sedan startade och planerna togs fram. Jag anser att nya tider föder nya behov, och de bestående effekterna av är tyvärr inte tillräckliga för att svara mot de krav som framtidens samhälle kräver. 1.1.5Vuxenutbildningen och den regionala utvecklingen En tydlig utvecklingslinje i det svenska samhället är den ökade be- tydelsen som den regionala nivån får. Regionen som avgränsning eller indelning slår igenom såväl inom det ekonomiska som inom det politiska området. Exempel på en ökad regionalisering av ekono- min kan man bl.a. se i förändringen av arbetsmarknadsregionerna. En tydlig trend, främst i är att enskilda kommuner inte längre kommer att utgöra naturliga arbetsmarknadsregioner, samt att funktionella arbetsmarknadsregioner ibland även korsar befintliga länsgränserTPF8FPT. Ett annat exempel är den regionalisering av närings- livet man kan se inom framväxten av regionala ekonomiska kluster. Den regionala nivåns betydelse betonas också inom arbetet med europeiska strukturfonderna. Inom det politiska området är väl An- svarskommitténs arbete det mest tydliga exempletTPF9FPT. Formella för- ändringar har redan skett inom och . Förutom dessa finns ett antal regionförbund, kommunalför- bund, nätverk m.m. Detta ökade fokus på den regionala nivån har också avspeglat sig på vuxenutbildningen. Ett exempel på detta är olika former av regionalt samarbete kring genomförandet av formell vuxenutbild- ning. , Hälsingevux, GR-utbildning m.fl. 8TP PT Framtidens arbetsmarknadsregioner, 2006. 9TP PT Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, SOU 2007:10. Ett nytt system för vuxenutbildning utgör exempel på vuxenutbildning i samverkan, där samverkans- formerna varierar mellan gemensam utveckling, gemensamma kurs- utbud och andra grader av mer eller mindre formellt samarbete. De främsta grunderna för denna samverkan är att öka bredden på till- gängligt kursutbud för kommuninnevånarna, samt bredare stude- randeunderlag för vissa typer av utbildning. Den formella vuxenutbildningen har dock fått en mer direkt koppling till den regionala utvecklingenTPF10FPT. I ett antal regioner där främst näringslivet har genomgått en utveckling mot nya verksam- hetsområden, har vuxenutbildningen visat sig vara en synnerligen viktig faktor för framgång. I dessa fall har vuxenutbildningen lyckats svara upp mot de utbildningsbehov som omställningen av närings- livet har presenterat. Detta har skett genom ett nära samarbete mellan vuxenutbildningen, kommunledningar och näringslivets representan- ter. I de kommuner/regioner där vuxenutbildningen tagit denna roll kan man ofta se en formell vuxenutbildning som faktiskt klarar att lösa två av de klassiska uppdragen , att vara ett redskap för den enskilde individens utveckling samt ett redskap för säkerstäl- lande av en tillräcklig yrkeskompetens. Formerna för detta sker oftast genom att det kursplanebundna utbudet erbjuds som ett led i den enskilde individens utveckling, medan samma utbud modulindelas och kombineras för att skräddarsy de mer specifika regionala be- hoven. En intressant utveckling av den formella vuxenutbildningen ur ett lokalt/regionalt perspektiv är hur vuxenutbildningen i sin lokala och regionala praktik fungerar som ett instrument över flera politik- områdesgränser. Ur ett statligt perspektiv regleras vuxenutbild- ningen som en del av utbildningspolitiken. I sin praktik befinner sig den formella vuxenutbildningen ofta i skärningspunkten mellan olika politikområden; utbildningspolitik, näringslivspolitik, arbets- marknadspolitik, integrationspolitik och socialpolitikTPF11FPT. Denna vandring är inget som startats från en övergripande policynivå, utan snarare något som mer organiskt växt fram. En orsak till detta kan vara att lokala och regionala politiska beslut stegvis har lett fram till denna utveckling. En annan orsak kan vara att kombina- tionen av och det riktade statsbidraget som beskrivits ovan, har lett till att den formella vuxenutbildningens lokala och regionala utveckling mer lämnats i händerna på de närmast berörda, 10TP PT Se t.ex: 11TP PT Statskontorets kartläggning 2003:10, Kommunernas ansvar för vuxnas lärande – vad bör staten göra, s. 22. Ett nytt system för vuxenutbildning