sou · GWB32 · 2008-02-28 00:00:00 — I enlighet med den allmänna trenden i internationell rätt i fråga om statsimmunitet, såsom den avspeglade sig i utkastet till artiklar, borde målet med konven- tionen vara att dra upp användbara skiljelinjer mellan å ena sidan statliga höghetshandlingar (acta jure imperii), vilka även fortsätt- ningsvis borde omfattas av immunitet, och å andra sidan en stats privaträttsliga handlande (acta jure gestionis), som inte borde omfattas av immunitet på grund av dess kommersiella karaktär eller Statsimmunitet i svensk rätt tillhörighet till det privaträttsliga området. Ett praktiskt synsätt borde anläggas i det avseendet. I en intern promemoria upprättad av , diskuterades utkastet till artiklarna 2, 10 och 18 som antagits av ILC . Vad gäller artikel 2 och omfattningen av uttrycket commercial transactions uttalades att det inte var acceptabelt att den ena partens syfte med en handling skulle kunna bestämma hur handlingen klassificeras. I promemorian kritiserades också artikel 18 i fråga om begränsning av möjligheterna till verkställande åtgärder mot statlig egendom, där huvudregeln är att sådana åtgärder är förbjudna även i fall där en stat inte kan åberopa immunitet. Artikel 10 rörande handlingar av statligt ägda företag kritiserades också eftersom det skulle vara enkelt för en stat att undvika immunitetsbegränsningarna som artikeln ställer upp för sådana företag. I några fall har yttrat sig i frågan huruvida ett visst utländskt subjekt har varit ett sådant rättssubjekt som kan åtnjuta statsimmunitet. I en skrivelse till uttalade sig i fråga om det sovjetiska flygbolaget status och ställning i immunitetshänseende. Aeroflot angavs vara ett statligt affärsdrivande organ som inte utgjorde del av diplomatiska representation och som inte åtnjöt diplomatisk immunitet. Aeroflot ansågs inte åtnjuta statsimmunitet inför svenska myndigheter, eftersom den verksamhet som Aeroflot bedrev såsom luftfartsföretag var av privaträttslig karaktär och inte var uttryck för ett statligt höghets- handlande. Med hänvisning till den sparsamma svenska rättspraxis som fanns på området tillades att uttalanden i frågor om stats- immunitet måste göras med reservation för detta förhållande. yttrade sig beträffande Trade Centers (KTC) eventuella immunitet i i ett mål vid tingsrätt.15 Den beskrivning av och verksamhet som lämnats från svenska ambassaden i indikerade enligt rättsavdelningen att KTC 15 Skrivelse från rättsavdelningen till . Se angående målet ovan under avsnitt 5.2.4. Statsimmunitet i svensk rätt uppträdde som ett offentligrättsligt subjekt (jure imperii) och att KTC därmed, enligt den tolkning av folkrätten som hävdat i FN, skulle åtnjuta immunitet. Beträffande Grekiska i uttalade år 198816 att turistbyrån var ett statligt organ som löd under den statliga grekiska turist- organisationen och var direkt ansvarig mot denna, medan viss från utsänd personal givits diplomatisk status och ingick i den grekiska ambassaden. Turistbyrån ägnade sig inte åt kommersiell verksamhet utan endast åt information eller turistpropaganda. ansåg att dessa omständig- heter tydde på att turistbyrån uppträdde som ett offentligrättsligt subjekt vars handlingar kunde bedömas som statsåtgärder av offentlig natur (acta jure imperii) och att turistbyrån därmed enligt svenskt synsätt torde vara att anse som ett rättssubjekt vilket åtnjöt immunitet. 5.4Sammanfattning av statsimmunitet i svensk rätt och en jämförelse med folkrätten och andra länders praxis I svensk rätt saknas som framgått ovan allmän lagstiftning om statsimmunitet. Viss lagstiftning finns beträffande statsfartyg respektive luftfartyg, grundad på internationella konventioner respektive 1933. Svensk domstolspraxis i fråga om statsimmunitet är relativt begränsad och har inte behandlat alla de aspekter på statsimmunitet som förekommit i statspraxis. I svensk praxis har dock stats- immunitet ansetts gälla såsom en sedvanerättslig princip, erkänd i svensk rätt. Domstolarnas behandling av frågan om statsimmunitet sker numera i enlighet med Högsta domstolens uttalanden i NJA 1999 s. 821.17 Stater anses således åtnjuta immunitet i tvister som rör statsakter i egentlig mening (acta jure imperii), men däremot inte när en tvist angår åtgärder av kommersiell eller eljest privaträttslig karaktär (acta jure gestionis) som en stat har företagit. I frågan efter vilka kriterier man ska 16Skrivelse från rättsavdelningen till advokaten . 17Se ovan under avsnitt 5.2.1. Statsimmunitet i svensk rätt bedöma om en stats handlande tillhör den ena eller den andra av de angivna kategorierna, har uttalat att dom- stolarna ofta i praktiken torde vara hänvisade att göra en helhets- bedömning av de omständigheter som, med hänsyn till immuni- tetsrättens syften, i den föreliggande situationen talar för och mot rätten att åberopa immunitet. I svensk domstolspraxis förespråkas således numera den restrik- tiva immunitetsteorin, där immunitet beviljas enbart för statliga höghetshandlingar men inte för staters privaträttsliga handlingar. I de mål där immunitet gjorts gällande har dock, som framgått ovan, i de allra flesta fall immunitet beviljats. I doktrinen har gjorts gällande att domstolarna visserligen be- tonar skillnaden mellan acta jure imperii och acta jure gestionis – och därmed ger intryck av att ge restriktiv immunitet företräde – men att de ändå i praktiken medger absolut och oinskränkt immunitet så snart en främmande stat är part i målet.18 Även från regeringshåll har angetts att ansluter sig till den restriktiva immunitetsteorin. I arbetet med framtagande av har hävdat att gräns- dragningen mellan statliga höghetshandlingar och andra handlingar ska göras med utgångspunkt i handlingens natur och inte med utgångspunkt i dess syfte. Något motsvarande ställningstagande i fråga om hur gränsdragningen ska ske har dock inte gjorts i svensk domstolspraxis.19 Som angetts i kapitel 2, har utvecklingen i sedvanerätten gått mot en alltmer restriktiv syn på statsimmunitetens omfattning. Svensk praxis överensstämmer således med den rådande grund- läggande synen på statsimmunitet i sedvanerätten och i de länders praxis som närmare beskrivits i kapitel 4. Det saknas enhetlig statspraxis i frågan om hur gränsdragningen ska ske mellan acta jure imperii och acta jure gestionis, och olika metoder används för att underlätta gränsdragningen. I många av de länder vars praxis närmare beskrivits i kapitel 4, klassificeras en handling som jure imperii eller jure gestionis vanligtvis utifrån dess natur.20 Det förekommer dock att europeiska domstolar, liksom de svenska, gör en samlad bedömning av omständigheterna i det särskilda fallet vid klassificeringen av handlingen i fråga och att de 18Se not 7 ovan. 19Se NJA 1999 s. 821, ovan under avsnitt 5.2.1. , , , , , , och (se State Practice Regarding State Immunities, edited by , . Kohen and , 2006, s. 31 f.). Statsimmunitet i svensk rätt då t.ex. bedömer syftet med handlingen eller undersöker om en privatperson skulle kunna genomföra handlingen eller ser till de yttre omständigheterna runt handlingen i fråga.21 I fråga om svensk praxis i olika närmare avseenden kan samman- fattningsvis följande utläsas. Av de rättsfall som beskrivits ovan rör flera utländska ambassader, vilka ansetts vara sådana subjekt som kan åberopa statsimmunitet. I övrigt har målen rört bl.a. utländska turistorganisationer eller handelskontor. Vid avgörandet av om sådana organ ska anses som immunitetssubjekt i fråga om statsimmunitet, har de svenska dom- stolarna fäst avseende vid om verksamheten varit reglerad i lag i den främmande staten, om den finansierats av allmänna medel i den främmande staten eller om vinstintresse förelegat, om den främ- mande staten haft inflytande eller kontroll över verksamheten och utsett personer på ledande befattningar, samt om verksamheten innefattat sådana uppgifter som annars skulle ha utförts av den främmande statens ambassad eller regeringsorgan. Enligt i ett yttrande ansågs inte ett utländskt statligt affärsdrivande luftfarts- företag (Aeroflot) åtnjuta statsimmunitet, eftersom dess verk- samhet var av privaträttslig karaktär. I folkrätten saknas gemensam statspraxis i fråga om vilka enheter som kan falla in under begreppet stat. I allmänhet beaktas dock, liksom i , i vilken utsträckning den främ- mande staten kontrollerar verksamheten och karaktären hos enhetens verksamhet, även om de mer exakta gränserna för begreppet stat varierar. 5.4.3Avstående från immunitet mot domsrätt I fråga om avstående från immunitet ansågs i NJA 1999 s. 821 en klausul i ett avtal om att tvist med anledning av avtalet skulle avgöras enligt svensk rätt inte innebära ett otvetydigt avstående från immunitet mot domsrätt för svenska domstolar avseende 21Se State Practice regarding State Immunities (se not 20 ovan), s. 39. 22Se avsnitt 2.4.1. Statsimmunitet i svensk rätt tvister om avtalets tillämpning. I dansk praxis däremot har ett sådant avtal ansetts innebära ett avstående från immunitet mot domsrätt.23 I NJA 1972 C 434 ansågs en skiljeklausul i ett avtal som den främmande staten hade ingått inte kunna tolkas som att staten i fråga uttryckligen hade avstått från sin immunitet mot svensk domsrätt i ett förfarande som avsåg utseende av skiljeman. I RH 76:81 däremot ansåg hovrätten att en främmande stat genom att godta en i ett avtal intagen skiljeklausul fick anses ha avstått från sin rätt till immunitet i fråga om ett efterföljande exekvaturförfarande, varför hovrätten förordnade att skiljedomen skulle få verkställas som svensk lagakraftägande dom. Frågan prövades aldrig av , eftersom det bolag som ansökt om exekvatur återkallade sin talan sedan hovrättens avgörande överklagats av den främmande staten. I fråga om vilken verkan ett avtal om skiljeförfarande har för frågan om statsimmunitet, saknas det i statspraxis stöd för annat än att en överenskommelse om skiljeförfarande enbart leder till en begränsning av statens immunitet i frågor som rör själva skilje- förfarandet.24 Regeringsrätten ansåg i RÅ 1986 ref 66 att en stat fick anses ha avstått från sin immunitet, genom att staten i fråga hade klagat på ett beslut om arbetsgivaravgifter till kammarrätten och där deltagit i processen som part utan att göra gällande immunitet. Immuni- tetsinvändning framställdes först i Regeringsrätten. Detta avgöran- de överensstämmer med rådande sedvanerätt.25 5.4.4Gränserna för immunitetens omfattning I NJA 1999 s. 821 uttalade att immunitet kan åberopas endast i tvister som rör statsakter i egentlig mening, men däremot inte när en tvist angår åtgärder av kommersiell eller eljest privaträttslig karaktär. Domstolen konstaterade också att det var omstritt om den företagna aktiviteten som sådan, dvs. dess form och natur, ska tilläggas avgörande betydelse eller om det avgörande ska anses vara om staten företagit den ifrågavarande åtgärden i ett 23Se avsnitt 4.3. 24Se avsnitt 2.4.4. 25Se avsnitt 2.4.2. Statsimmunitet i svensk rätt suveränt syfte eller för ett suveränt ändamål och att någon allmänt antagen statspraxis på området inte syntes föreligga. ansåg att domstolarna i praktiken ofta torde vara hänvisade till att göra en helhetsbedömning av de omständigheter som med hänsyn till immunitetsrättens syften, i den föreliggande situationen talar för och mot rätten att åberopa immunitet. ansåg dock i målet att det avtal som träffats mellan en svensk kommun och isländska staten om utbildning av flygmekaniker rörde en fråga som typiskt sett var av offentligrättslig karaktär och som varit föremål för en i avtalet åberopad mellanstatlig överenskommelse, vilken innefattade en reglering av de nordiska ländernas rättigheter och skyldigheter mot varandra. Trots att parterna hade avtalat om ersättningsskyldighet för det isländska ministeriet och även avtalat att eventuella tvister med anledning av avtalet skulle avgöras enligt svensk rätt, ansåg alltså inte att avtalet var av kommersiell eller eljest privaträttslig karaktär. I de allra flesta mål som avgjorts i tingsrätt eller hovrätt efter detta mål har immunitet beviljats den främmande staten. Samtliga mål har avsett ambassader (i ett fall en ambassads handelskontor). har i två mål beviljat ambassader immunitet. I det ena målet ansågs ett uppdrag åt en fysisk person i att söka nya lokaler för en stats ambassadverksamhet och bostäder åt ambassad- personalen vara ett sådant handlande som reglerades i Wien- konventionen om diplomatiska förbindelser. Uppdraget ansågs till sin natur vara sådant att bara en stat kunde ge det, varför det medförde immunitet. I det andra målet ansågs en tvist som härrörde från ett hyresförhållande avseende en beskickningslokal röra en statsakt i egentlig mening, varför immunitet beviljades. ansåg i ett mål att en advokatbyrås utförande av tjänster för en ambassad hänförde sig till tjänster av offentligrättslig natur kopplade till ambassaden och ambassadörens residens, varför statens agerande var en sådan statsakt som gav rätt till immunitet. Som framgår av kapitel 4, förefaller bl.a. norska och danska domstolar i liknande mål ha varit mer restriktiva än de svenska domstolarna med att bevilja ambassader immunitet. Generellt sett framstår andra länders domstolar som mer benägna att tillåta en talan mot en främmande stat, trots invändning om statsimmunitet, med hänvisning till avtals privaträttsliga karaktär (de jure gestionis). Statsimmunitet i svensk rätt I AD 1958 nr 7 beviljades den främmande staten immunitet utan någon närmare prövning av om det i målet var fråga om statligt höghetshandlande eller inte. I de tre mål som prövats av Arbetsdomstolen under 2000-talet26 har domstolen citerat Högsta domstolens uttalande om gräns- dragningen mellan statsakter i egentlig mening och åtgärder av kommersiell eller eljest privaträttslig karaktär. I målen har Arbets- domstolen också redogjort för bestämmelserna avseende anställ- ningskontrakt i den europeiska konventionen om statsimmunitet och FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom . Målen har därefter prövats med utgångspunkt i anknytningen till respektive den främmande staten med avseende på arbetstagarens medborgarskap respektive bosättningsort och hans eller hennes ställning i organisationen, var arbetsuppgifterna har utförts, samt arbetsuppgifternas art och deras anknytning till statens suveräna myndighetsutövning. I ett fall med starka anknytningsfakta till (svensk medborgare som inom ramen för en projektanställning utfört arbete enbart i vid fast kontor i ) ansågs immunitet inte föreligga. Även har i ett arbetsrättsligt mål27 tagit hänsyn till samma kriterier. Också i det målet ansågs det endast finnas svag anknytning till den främmande staten (den anställde hade aldrig varit medborgare i den främmande staten och inte heller utfört arbete med anknytning till ambassadens diplomatiska uppgifter) men stark anknytning till , där den anställde bott och utfört arbetsuppgifterna, varför immunitet inte beviljades. De folkrättsliga reglerna i fråga om statsimmunitet avseende tvister om anställningsavtal är inte enhetliga.28 De faktorer som i allmänhet tillmäts betydelse vid avgränsningen av undantaget är, liksom i svensk praxis, arbetstagarens nationalitet eller varaktiga bosättning, var arbetet utförs och arbetets anknytning till statens suveräna funktioner. 26AD 96/2001, 26/2004 och 47/2006. 28Se avsnitt 2.4.4. Statsimmunitet i svensk rätt I NJA 1957 s. 195 ansågs åtnjuta immunitet i ett mål om ogiltighet av fång till en fastighet i , eftersom fastigheten användes för landets ambassad. Rättsliga förfaranden som rör en främmande stats rättigheter till, eller intressen i, eller besittning eller användning av fast egendom som finns i forumstaten undantas i folkrätten från stats- immunitet. Detta inverkar dock inte på den diplomatiska immunitet som skyddar en beskickningslokals okränkbarhet.29 Kommersiell användning av fartyg lag med vissa bestämmelser om främmande statsfartyg m.m. anger som huvudregel att statsimmunitet mot domsrätt inte föreligger i fråga om fordringar som grundar sig på ett fartygs begagnande eller lastens befordran. Immunitet gäller dock om fartyget ägs eller används av en främmande stat uteslutande för statsändamål och inte för affärsdrift. Den svenska lagstiftningen, som grundar sig Brysselkonvention och dess tilläggsprotokoll, får anses motsvara vad som gäller folkrättsligt.30 Även andra europeiska länder, t.ex. , och , har tillträtt Bryssel- konvention och dess tilläggsprotokoll.31 Svensk praxis i fråga om vilken verkan en stats ingående av ett skiljedomsavtal anses få har behandlats ovan.32 5.4.5Immunitet mot verkställighet/tvångsåtgärder I målen 1942 uttalade att immunitetsprincipen med särskild styrka upprätthölls i fråga om exekutiva åtgärder. Domstolen ansåg dock inte att exekutivt ingripande i en främmande makts faktiska besittning av en lös sak 29Se avsnitt 2.4.4. 30Se avsnitt 2.4.4. 31Se kapitel 4. Konventionen och dess tilläggsprotokoll har ratificerats av 31 stater. 32Se avsnitt 5.4.3. Statsimmunitet i svensk rätt var under alla omständigheter uteslutet ens om en rent offent- ligrättslig grund för innehavet kunde åberopas. Om exempelvis besittningstagandet skett med våld eller annat egenmäktigt rub- bande av tidigare besittning inom svenskt territorium borde utan tvivel den förfördelade erhålla rättshjälp av svensk exekutiv myndighet till sin rubbade besittnings återställande.33 Enligt lag med vissa bestämmelser om statsfartyg m.m. och lag om frihet från kvarstad för vissa luftfartyg råder immunitet mot tvångsåtgärder i fråga om statsägda eller statsdrivna fartyg (laster) och luftfartyg som används uteslutande för stats- ändamål och inte för affärsdrift. Dessa båda lagar är grundade på internationella konventioner som tillträtt.34 I statspraxis har man varit försiktig med att neka en främmande stat immunitet mot verkställighetsåtgärder. Det saknas gemensam statspraxis i fråga om begränsningar av immuniteten mot verk- ställighet. Eventuell verkställighet kan, om inte annat har angetts av den främmande staten, enbart ske i egendom som inte är avsedd för statliga ändamål.35 33Se avsnitt 5.2.1. 34Se avsnitt 5.1.1 och 5.1.2. 35Se t.ex. , avsnitt 4.5. Se även avsnitt 2.4.5. 6FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom antogs med konsensus (dvs. utan omröstning) genom resolution 59/38 under FN:s 59:e generalförsamling. Konventionen var öppen för undertecknande vid FN:s huvud- kontor i till och med . Den undertecknades av . Konventionen har undertecknats av tjugoåtta stater och har ratificerats av fyra stater (, , och ). Konventionen i engelsk originaltext med en översättning till svenska finns i bilaga 3. Frågan om en kodifiering av bestämmelser angående immunitet för stater och deras egendom har diskuterats sedan början av 1900- talet, först inom och därefter inom FN och FN:s (härefter ILC).1 fick en arbetsgrupp inom ILC i uppgift att överväga frågan om staters immunitet mot jurisdiktion. Arbetsgruppen gick igenom några allmänna aspekter på ämnet och undersökte möjliga 1 Se Yearbook of the International , 1978, vol. II, Part Two, s. 152 ff. Ytterligare information om konventionens tillkomst och länkar till de olika dokument som upprättats under arbetet i FN finns på ILC:s webbplats under adressen . International , ILC, dvs. FN:s , är ett expertorgan inom FN som består av 34 medlemmar valda av . ILC bidrar till utveckling av folkrätten genom att diskutera folkrättsliga frågor och utarbeta förslag till internationella konventioner. FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom sätt att arbeta vidare med frågan. I arbetsgruppens rapport konstaterades att det låg i alla staters intresse att de folkrättsliga reglerna i fråga om statsimmunitet gjordes mer lättillgängliga, även om staternas åsikter i fråga om immunitet dittills inte varit enhetliga. Eftersom sedvanerätten om statsimmunitet till stor del syntes ha vuxit fram ur staternas rättspraxis, ansågs det att statspraxis, både från domstolar och regeringar, skulle behöva studeras för att fastställa eventuella folkrättsliga regler och också för att få indikationer på i vilken riktning den internationella rätten utvecklades. Därefter skulle man behöva hämta in de olika regeringarnas åsikter i fråga om hur och i vilken omfattning staterna var beredda att ge varandra immunitet och vilken immunitet de ansåg sig själva vara berättigade till. till 1986 inhämtades synpunkter och information från FN:s medlemsstater och en Special Rapporteur för ämnet jurisdiktionell immunitet för stater och deras egendom, utsedd av ILC, utarbetade åtta olika rapporter med utkast till artiklar i ämnet. Efter behandling i ILC med vissa förändringar i utkasten antogs en uppsättning artiklar preliminärt av ILC år 1986.2 De preliminärt antagna artiklarna överlämnades till FN:s medlemsstater för kommentarer och synpunkter. utsåg ILC en ny Special Rapporteur.3 Ytterligare tre rapporter utarbetades, med förslag till förändringar i de preliminärt antagna artiklarna, på grundval av medlemsstaternas kommentarer och synpunkter. ILC kunde därefter anta Draft Articles on Jurisdictional Immunities of States and their Property, with commentaries.4 Arbetet med att förbereda en konvention i ämnet fortsatte därefter inom i dess sjätte utskott. Oenig- heten var fortfarande stor mellan FN:s medlemsstater rörande innehållet i immunitetsreglerna och vilket slags instrument reglerna skulle läggas fast i. Vissa stater förespråkade alltjämt en omfattande immunitet, medan andra stater, däribland de flesta av västländerna, önskade att det skulle sättas relativt snäva gränser för immuniteten. 2Se Report of the International on the work of its thirty-eighth session, Chapter II, Yearbook of the International 1986. 3Se Report of the International on the work of its fortieth session, Chapter VI, Yearbook of the International 1988. 4Se Report of the International on the work of its forty-third session, Yearbook of the International 1991. Dokumentet innehåller utkast till en uppsättning artiklar som också är kommenterade. Härefter benämns dokumentet kommen- tarerna till utkast. FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom De olika synsätten på immunitetens omfattning ledde till att det gick utan nämnvärd framgång. Informella överläggningar som ägde rum inom sjätte utskottet visade att de huvudsakliga kvarvarande tvistefrågorna som staterna måste uppnå enighet kring var 1) begreppet stat, 2) kriterierna för att bestämma ett avtals eller en transaktions kommersiella karaktär, 3) begreppet statligt företag eller annan enhet i fråga om kommersiella transaktioner, 4) anställningsavtal, samt 5) tvångsmedel avseende statlig egendom.5 Efter inbjudan från generalförsamlingen inrättade ILC en ny arbetsgrupp, som skulle utarbeta preliminära kommentarer till kvarvarande tvistefrågor med hänsyn tagen till resultaten från de informella överläggningarna i sjätte utskottet och med beak- tande av bl.a. utvecklingen i statspraxis . Arbets- gruppen behandlade de fem kvarvarande huvudfrågor som iden- tifierats under de informella överläggningarna i sjätte utskottet.6 upprättade en ad hoc-kommitté.7 Kommittén slutförde arbetet med att utforma en konvention utifrån utkast till artiklar, med beaktande av de synpunkter som lämnats från medlemsstaterna och de rapporter som utarbetats inom sjätte utskottet och ILC. Framför allt rörde kommitténs arbete de fem kvarvarande huvudfrågorna.8 Arbetet inom kommittén ledde fram till ett utkast till om immunitet för stater och deras egendom.9 En konvention – United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property – kunde slutligen antas med konsensus av den 2 december 2004.10 Artiklarna i konventionen överensstämmer i stora delar med det utkast till artiklar som antogs av ILC , Draft Articles on Jurisdictional Immunities of States and their Property11. 5Informal consultations held pursuant to General decision 48/413, A/C.6/49/L.2, 1994.