sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — ÖNH:s beslut går inte att överklaga (5 kap. 1 § HL och 12 kap. 5 § HF). Universitet och högskolor får vidta disciplinära åtgärder mot stud- enter som med otillåtna hjälpmedel eller på annat sätt försöker vilseleda vid prov eller när en studiepresentation annars ska bedömas, stör eller hindrar undervisning, prov eller annan verksamhet inom ramen för utbildningen vid högskolan, stör verksamheten vid högskolans bibliotek eller annan särskild inrättning inom högskolan, eller utsätter en annan student eller en arbetstagare vid högskolan för etniska trakasserier, trakasserier på grund av religion eller annan trosuppfattning, trakasserier på grund av sexuell läggning, tra- kasserier på grund av funktionshinder eller sexuella trakasserier. (4 kap. 5 § HL och 10 kap. 1 § HF). De disciplinära åtgärderna är varning och avstängning (10 kap. 2 § HF). Ärenden om disciplinära åtgärder handläggs av en disciplin- nämnd som ska finnas vid varje lärosäte (10 kap. 3 § HF). ska bestå av rektor som ordförande, en lagfaren ledamot som ska vara eller ha varit ordinarie domare, en lärarrepresentant och två studentrepresentanter (10 kap. 4 § HF). beslut om avstängning och varning får över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol (12 kap. 3 § HF). Den nuvarande ordningen i Avskiljande av studenter från högskoleutbildning En student ska tills vidare avskiljas från utbildningen i fall då stud- enten 1.lider av psykisk störning, 2.missbrukar alkohol eller narkotika, eller 3.har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Detta förutsatt att det till följd av något sådant förhållande finns en påtaglig risk för att studenten kan komma att skada en annan per- son eller värdefull egendom under utbildningen. (4 kap. 6 § HL). En för högskolan gemensam nämnd, , prövar frågor om avskiljande (4 kap. 7 § HL). Nämnden har sitt kansli vid som med sin personal sköter nämndens kansligöromål. Nämndens beslut i avskiljandefrågor får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. (4 kap. 7 § HL). Ett beslut om avskiljande innebär att studenten inte får fortsätta sin utbildning. Avskiljandet är inte tidsbegränsat. Den student som har avskilts kan begära att avskiljandenämnden omprövar sitt beslut . (4 kap. 7 § HL). Närmare bestämmelser om avskiljande, nämnden och dess arbete finns i förordningen(2007:989) om avskiljande av studenter från hög- skoleutbildning. Enligt direktiven ska föreslå hur kvalitetssäk- ring ska ske för universitet och högskolor. Under har frågan om kvalitetssäkring av högre utbildning allt mer kommit att uppmärksammas. En anled- ning är att regeringar i olika länder har givit ökad autonomi åt läro- säten men i utbyte krävt effektiva kvalitetssäkringsprocesser för att försäkra sig om att offentliga medel används på ett bra sätt.TPF17FPT 17TP PT (2008), 5 kap., s. 8–12. Den nuvarande ordningen i Man kan grovt skilja på tre typer av kvalitetssäkring eller utvär- dering: Här sker en utvärdering av om ett lärosäte eller en utbildning klarar vissa minimikrav och därför kan få en viss status. Ackrediteringen ger svaren ja eller nej, godkänd eller icke godkänd. Ackreditering kan avse alla lärosäten eller utbildningar eller vara begränsad till endast nya utbildningar. Ackreditering kan också innebära en form av certifiering. 2.Bedömning eller utvärdering. Här utvärderas kvaliteten i utbild- ningen. Det resulterar i uttalanden och omdömen om kvaliteten. Även utvärdering kan innebära en form av ackreditering. 3.Audit (kvalitetsarbetsbedömningar). Här kontrolleras att system för kvalitetssäkring finns på plats. En fråga som ställs är om läro- sätets system för att säkra kvalitet är effektivt. Av 1 kap. 4 § HL framgår att verksamheten vid universitet och högskolor ska avpassas så att en hög kvalitet nås, såväl i utbild- ningen som i forskningen och det konstnärliga utvecklingsarbetet. De tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Vidare framgår att kvalitetsarbetet är en gemensam angelägenhet för högskolornas personal och studenterna. Under rubriken anges i 2 § förordningen (2007:1293) med instruktion för att verket ska 1.granska kvaliteten i högskoleutbildning, 2.utvärdera universitetens och högskolornas kvalitetsarbete, och 3.följa upp resultaten av den granskning och utvärdering som avses i 1 och 2. I regleringsbrev för anges under verksamhetsgrenen Kvalitetssäkring att verket ska bidra till att verksamheten vid universitet och högskolor håller en hög kvalitet. Utvärderingsverksamheten har ett nära samband med den examensrättsprövning som sker vid . Av högskole- lagens och högskoleförordningens bestämmelser följer att verket får besluta vid vilka statliga universitet och högskolor, utom För- svarshögskolan och SLU, som varje examen på grundnivå och avan- Den nuvarande ordningen i cerad nivå får avläggas (1 kap. 11 § HL samt 6 kap. 25 § HF). Ett statligt lärosäte som vill ha rätt att utfärda en sådan examen ansöker således om detta hos . En enskild utbildningsanord- nare ansöker däremot om examensrätt hos regeringen, som oftast skickar dessa ansökningar till för yttrande. Vilka examina som finns framgår av examensordningen (HF, bilaga 2). införde ett nytt nationellt kvalitets- säkringsprogram för perioden –2012. Utgångspunkterna är bl.a. att större tyngd ska läggas på lärosätenas eget kvalitetsarbete och att extern kvalitetskontroll ska göras efter riskbedömning.TPF18FPT Sammanfattningsvis består det nuvarande systemet för kvalitets- säkring av svensk högre utbildning av följande delar: –granskningar av lärosätenas kvalitetsarbete –tematiska utvärderingar och tematiska studier –till framstående utbildningsmiljöer. Det nuvarande systemet avlöste ett äldre system där huvud- ingrediensen var ämnes- och programutvärderingar och där samt- liga utbildningar som leder till en examen utvärderades. Dessa utvärderingar hade också inslag av ackreditering. genom- fördes också examensrättsprövningar och vissa tematiska utvärder- ingar. dominerades kvalitetssäkringssystemet av bedömningar av lärosätenas kvalitetsarbete, samt av examensrätts- prövningar. I viss utsträckning genomfördes även nationella utvär- deringar. Vid en internationell jämförelse har ett förhållandevis omfattande kvalitetssäkringssystem. Av en rapport från framgår att , tillsammans med , och , är ett av de länder som genomför såväl ackreditering och utvärdering som audits. Det varierar om de olika slagen av kvalitetssäkring är obligatoriska och periodiskt återkommande.TPF19FPT I betänkandet Resurser för kvalitet (SOU 2007:81) lämnar Resurs- utredningen vissa förslag om en framtida resurstilldelning med kvali- tetsgranskning som grund. PT Nationellt kvalitetssäkringssystem för perioden –2012, rapport PT (2008), 5 kap., s. 13–21. Den nuvarande ordningen i 4.7.5Brister och problem med nuvarande ordning Det har tidigare redovisats att många företrädare för universitet och högskolor ifrågasätter möjligheten att överklaga de anställnings- beslut som fattas inom högskolesektorn. Denna fråga har berörts under avsnitt 4.6.7. I övrigt är det framför allt utvärderingar som kritiseras och ifrågasätts inom högskolesektorn. SUHF har därför beslutat att göra en genomlysning av kvalitets- granskningar. Bakgrunden är de många kritiska synpunkter som fram- förts på hur utvärderingarna fungerar och hur rapporter presenteras i media. En särskild grupp inom SUHF ska därför klargöra vari kritiken består, granska processens innehåll och genomförande samt föreslå hur verket i konstruktiv dialog med SUHF kan lägga upp arbetet. En slutrapport lämnades till . Som jämförelse till redogörelsen om de statliga lärosätena ges i följande avsnitt en kortare beskrivning av verksamhetsformerna för några enskilda utbildningsanordnare, nämligen , och i . () ombildades formellt 1993–1994 genom att regeringen beslutade att Stiftelsen tekniska hög- skola och (högskolebolaget) skulle bildas. Aktierna i högskolebolaget överläts sedan till stiftelsen. drivs alltså i form av ett aktiebolag som ägs av en stiftelse. Den fasta egendom som tillhörde staten för högskolans räkning överläts genom ett separat avtal till ett särskilt bildat fastighetsbolag (fastigheter AB) som stiftelsen fått rätt att förvärva. leds av stiftelsens styrelse. Åtta ledamöter i stiftelsens styrelse utses av regeringen, medan rektor är ledamot ex officio. I styrelsen ingår också en lärarrepresentant och en representant för Den nuvarande ordningen i Styrelsen förvaltar stiftelsekapitalet och beslutar om ansvarsfrihet för högskolestyrelsen. Högskolestyrelsen (styrelsen i högskolebolaget), som utses av stiftelsens styrelse på bolagsstämman, svarar för övergripande plane- ring, samordning och uppföljning. Rektor svarar under högskole- styrelsen för den samlade verksamheten. Styrelsen har sju allmän- representanter, två lärarrepresentanter, rektor och tre studentrepre- sentanter för personalorganisationerna. Rektor är verkställande direktör i högskolebolaget och utses av högskolestyrelsen. Stiftelsen högskolan i bildades genom regeringsbeslut . Regeringen utser ledamöter i stiftelsens styrelse, sex externa leda- möter inklusive ordföranden. I styrelsen ingår också rektor, en studentrepresentant och en lärarrepresentant. Rektor är verkställ- ande ledamot i styrelsen och utses av styrelsen efter att yttrande inhämtats från en valförsamling, varav flertalet är lärare vid hög- skolan. Stiftelsen äger samtliga aktier i fem aktiebolag, varav fyra driver var sin högskola: Hälsohögskolan, munikation, Tekniska högskolan (intill 2007 Ingenjörshögskolan) och . Därutöver finns ett bolag för den gemensamma serviceorganisationen, Högskoleservice. De fem aktiebolagen har var sin styrelse som utses av stiftelsens styrelse som ensam ägare vid bolagsstämman. För varje bolag finns en verkställande direktör. Stiftelsen utgör moderstiftelse och bolagen är dotterbolag i enlighet med stiftelselagens regler om koncern- företag. i () drivs av en ideell förening (). Föreningen, vars stadgar fast- ställdes av Kungl. Maj:t , har till ändamål att verka för inrättande och upprätthållande av en handelshögskola i . Föreningens medlemmar utser styrelsen, som inom sig utser ordförande. Den nuvarande ordningen i Föreningen driver som en privat läroanstalt, som dock har vissa offentliga förvaltningsuppgifter. Maj:ts stadfästande av föreningens stadgar innebär ett erkännande av skolans officiella status. Även grundstadgar för har fast- ställts av Kungl. Sedan dessa stadgar ändrats ett antal gånger fastställde regeringen på nytt grundstadgarna, som beslutats av direktionen för högskolan och godkänts av föreningen. Direktionen utövar den högsta vården och styrelsen av hög- skolan. Av direktionens nio ledamöter utses en av regeringen, fyra av föreningens styrelse, en av kommuns fullmäktige, en av professorskollegiet och en av högskolans studerande. Rektor utses av direktionen . Närmaste ledningen av studiearbetet vid högskolan tillkommer rektor och professors- kollegiet. Rektor är ordförande i professorskollegiet och ingår också i direktionen. och har långsiktiga ramavtal med staten (–). Avtalen gäller med 15-årsperioder om de inte skriftligen sagts upp med uppsägningstid. I avtalen finns skiljeklausuler. Avtalen syftar till konkurrensneutrali- tet, vilket anges innebära att dessa lärosäten ska ha i allt väsentligt lika gynnsamma förutsättningar för sin verksamhet som de statliga universiteten och högskolorna. Avtalen reglerar villkoren för anslagen och uppställer krav på kvalitetsarbete och samarbete med andra hög- skolor. Även har ett långsiktigt avtal med staten (–) som dock inte är lika omfattande som ramavtalen för och . Avtalet saknar t.ex. en konkurrensneutralitetsparagraf. Å andra sidan har regeringen som ovan framgått fastställt stadgar för högskolans verksamhet. Häri regleras frågor om bl.a. organisation, utbildning och antagning. För anslagen till och gäller årliga avtal, vari det ingår detaljerade bestämmelser om utbildnings- och forskningsuppdrag motsvarande dem som de statliga lärosätena ges i riksdagsbeslut och regleringsbrev. Lärosätena åtar sig också att ansvara för att studenterna har tillgång till hälsovård och att avgiftsfritt ställa litteratur ur sina egna samlingar till andra högskole- Den nuvarande ordningen i biblioteks och folkbiblioteks förfogande. Vidare har lärosätena krav på att inkomma med budgetunderlag och årsredovisning. Avtalen innebär att stiftelsehögskolorna med de statliga medlen är skyldiga att bedriva verksamheterna på liknande villkor som de statliga lärosätena. Eftersom verksamheterna regleras i avtalsform, har högskolorna naturligtvis den formella möjligheten att tacka nej till anslagen eller protestera mot enskildheter i avtalen. Förhållandena mellan parterna får dock anses vara långt ifrån jämbördiga. har en betydligt friare ställning än stiftelse- högskolorna, eftersom det inte finns några årliga avtal om utbild- nings- och forskningsverksamheten. Å andra sidan är det en betydligt mindre del av högskolans verksamhet som finansieras med statliga medel. Stiftelser, aktiebolag och föreningar är rättssubjekt i privaträttslig form. Av RF 11 kap. 6 § tredje stycket framgår följande: För- valtningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsut- övning, ska det ske med stöd av lag. I bestämmelsen ges den rättsliga förutsättningen för offentlig förvaltning genom enskilda. Vidare regleras hur sådan offentlig förvaltningsuppgift överförs till enskilt subjekt. Stadgandet är tillämpligt så snart ett rättssubjekt är organiserat i privaträttsliga former, alltså även om staten har ett bestämmande inflytande. och har efter regeringsbeslut fått rätt att meddela sådana examina som regleras i HF (bilaga 2). Bestämmelser på området finns i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Detsamma gäller , som dessutom får pröva frågor om utbildningsbidrag enligt förordningen (1995:938) om utbild- ningsbidrag för doktorander. Detta förfarande innefattar myndighets- utövning. Lagstöd för detta finns i 2 § lagen (1976:1046) om över- lämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde. Av lagen om tillstånd att utfärda vissa examina följer att utbild- ningarna vid , och Handelshög- skolan ska bedrivas så att de uppfyller kraven i 1 kap. högskole- Den nuvarande ordningen i I lagen hänvisas till likabehandlingslagen som ska tillämpas av lärosätena. Vidare framgår av lagen att tillstånden att utfärda examina får förenas med villkor om rätt för enskilda att ta del av handlingar hos utbildningsanordnarna och att den som har fått till- stånd är skyldig att medverka i uppföljningar och utvärderingar av utbildningen. , och är i övrigt inte skyldiga att tillämpa det omfattande regelverk som gäller för de statliga universiteten och högskolorna. Det innebär t.ex. att högskoleförordningens detaljerade bestämmelser om utbildning, organisation och lärare formellt inte behöver följas. och har dock själva valt att inom många områden följa bestämmelserna. En slutsats som kan dras är att dessa lärosäten i flera avseenden inte fullt ut har utnyttjat den frihet som de faktiskt har. I egenskap av stiftelser och bolag måste och Hög- skolan i följa regelverk som inte gäller för de statliga lärosätena. Grundläggande regler för associationsformerna stiftel- ser och bolag finns således i stiftelselagen (1994:1220) och aktiebo- lagslagen (2005:551). Dessa mycket omfattande lagar ger det ram- verk inom vilket och verkar. Genom att de drivs i privaträttsliga associationsformer är såväl och som egna juridiska personer. Det innebär att de i eget namn bl.a. kan ha rättigheter och skyldigheter, äga egendom, ha skulder, ta upp lån, ingå avtal, bilda eller ingå i andra juridiska personer samt utföra sin talan i domstol. I detta avseende skiljer de sig från de statliga uni- versiteten och högskolorna. Ett allmänt intryck är att det är denna aspekt av självständigheten som tycks ha haft störst betydelse för utvecklingen av verksamheten vid och , inte minst vid nationella och internationella samverkansprojekt. Framför allt har också pekat på betydelsen av ansvar för det egna kapitalet, som bl.a. möjliggjort vissa särskilda satsningar. Denna bild av stiftelsehögskole- reformen bekräftas i en undersökning som utförts av Hög- skoleverket.TPF20FPT 20TP PT 2008:27 R. Den nuvarande ordningen i är i ett historiskt perspektiv inte någon självklar organisationsform för svenska universitet och högskolor. Länge tillämpades olika former av självförvaltning, som staten i vissa avseenden förbehöll sig ett starkt inflytande. Den svenska myndighetsmodellen rymmer i sig vissa grader av självständighet i jämförelse med motsvarande förvaltningsorgan i andra länder. Internationellt sett är myndighetsformen dock ovanlig inom universitetsvärlden och har, där den förekommer, alltmer kommit att ifrågasättas och överges. En rad principiella invänd- ningar har riktats mot förvaltningsmyndigheten som verksamhets- modell för universitet och högskolor. Som genomgången i detta kapitel visat finns det emellertid också ett flertal praktiska problem och konkreta hinder som förknippas med den nuvarande ordningen. Det är mot denna bakgrund som andra organisationsformer för svensk högre utbildning och forskning behöver övervägas. I nästa kapitel diskuteras olika alternativ till den statliga förvaltningsmyn- digheten som verksamhetsram för universitet och högskolor. 5Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor I detta kapitel skisseras några alternativa verksamhetsformer för universitet och högskolor. Utgångspunkten för samtliga varianter är att lärosätenas självbestämmande ska öka som statens intresse av en övergripande styrning och kontroll tillgodoses. Tre huvudmodeller för framtida verksamhetsformer har över- vägts. Den första innebär att universitet och högskolor förblir delar av staten, den andra en övergång till en privaträttslig verksamhets- form och den tredje en övergång till en ny offentligrättslig verk- samhetsform. Slutligen diskuteras skäl för och emot en samman- hållen reform av ramverket för universitet och högskolor. 5.1Universitet och högskolor som fortsatta delar av staten Den första huvudmodellen innebär att universitet och högskolor fortsätter att vara delar av staten även . Två varianter är tänkbara. Den första kan beskrivas som nuvarande verksamhetsform med vissa tillägg. Den andra varianten innebär att en ny, särskild myndighetsform för universitet och högskolor skapas inom staten. Den första varianten innebär att universitet och högskolor fortsätter att vara förvaltningsmyndigheter på det sätt som beskrivs i kapitel 4, men att möjligheterna till kompletterande verk- samhet vidgades. Några konstitutionella förändringar skulle inte er- fordras. Regeringens omfattande förordningsmakt skulle förbli oförändrad. I allt väsentligt skulle dagens allmänna regelverk gälla, t.ex. myndighetsförordningen, avgiftsförordningen och olika eko- nomiadministrativa författningar. Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor sätta att vara den centrala författningen för den statliga högskole- sektorn. Det nya skulle med denna variant vara att vissa ekonomiska befogenheter vidgades. Varje lärosäte skulle t.ex. få möjlighet att skapa ett holdingbolag för olika samverkans- och innovationspro- jekt. Varje lärosäte skulle också få förvalta en särskild stiftelse, som kan användas för mottagande av donationer, förvaltning av egen- dom och vissa samverkansuppgifter som inte passar för holding- bolagen. Även lärosätenas befogenhet att ingå avtal utan regeringens tillstånd skulle i viss utsträckning vidgas. Dessutom skulle detalj- bestämmelserna om bl.a. den interna organisationen och läraran- ställningarna inskränkas för att skapa större utrymme för lokala lösningar. Den andra varianten av fortsatt statstillhörighet innebär att uni- versitet och högskolor upphör att vara förvaltningsmyndigheter. I stället skulle det inom staten skapas en ny myndighetsform för universitet och högskolor. Ett förslag som framförts är att universitet och högskolor skulle placeras under för att därigenom blir mer självständiga. Praktiska skäl talar dock mot en sådan lösning, som skulle innebära en kraftig utvidgning av mycket begränsade för- valtningssektor. Varianten utgår således från att lärosätena alltjämt förblir myn- digheter under regeringen. Den innebär inte heller att lärosätena skulle bli egna rättssubjekt. Universitetens och högskolornas sär- skilda karaktär skulle dock tydliggöras på ett annat sätt än , bl.a. genom vissa grundlagsändringar, t.ex. på följande sätt. I RF 1 kap. 8 § fastslås att den offentliga verksamheten vid sidan av de uppgifter som tillkommer regeringen och de beslutande politiska församlingarna bedrivs av två huvudtyper av organ, domstolar och förvaltningsmyndigheter, och att den i det förra fallet benämns rättskipning och i det senare förvaltning. För att markera den högre utbildningens och forskningens särställning skulle en tredje huvudtyp av statlig verksamhet kunna tillfogas och bestäm- melsen ges följande lydelse: För rättskipningen finns domstolar, för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter och för högre utbild- ning och forskning universitet och högskolor. Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor På motsvarande sätt som för domstolarna och kommunerna kan det även vara motiverat att ha ett krav på lagform vid utfärdandet av bestämmelser av avgörande betydelse för verksamheten. Även ett sådant krav skulle införas i regeringsformen, lämpligen i åttonde kapitlet. Vissa föreskrifter av mer administrativ karaktär för den nya associationsformen skulle dock kunna meddelas av regeringen med stöd av RF 8 kap. 13 §. För att utländska medborgare ska kunna utses till rektorer och styrelseledamöter skulle också med- borgarskapskravet i RF 11 kap. 9 § behöva ändras. Med denna variant fortsätter universitet och högskolor således att vara statliga myndigheter. Vissa övergripande regelverk skulle därför gälla oförändrade. När ett organ är definierat som myndig- het gäller t.ex. offentlighetsprincipen såsom den regleras i tryckfri- hetsförordningen och sekretesslagen. Detsamma gäller t.ex. bestäm- melserna i arkivlagen (1990:782). Inom många områden skulle dock ändringar behöva göras i centrala regelverk som utgår från indel- ningen i antingen förvaltningsmyndighet eller domstol. Ett exem- pel är lagen om statsbudgeten där ett tillägg bör göras om att statens verksamhet även omfattar universitet och högskolor. Ett annat exempel är förvaltningslagen där ett tillägg om den nya myn- dighetsformen bör göras. I övrigt skulle normgivningen huvudsak- ligen ges i lag. I en ny högskolelag skulle lärosätena kunna ges utökade ekonomiska befogenheter på motsvarande sätt som för den första statliga varianten. För att markera lärosätenas särart skulle högskolelagen rensas från alltför detaljerade bestämmelser om verksamheten. En alternativ huvudmodell vore att de statliga universiteten och hög- skolorna övergår till privaträttslig verksamhetsform. För svenska för- hållanden är den mest realistiska varianten att verksamheten skulle drivas genom en kombination av stiftelse och aktiebolag (s.k. stift- elsehögskola). Ombildningen av och till stiftelsehögskolor kan tjäna som förebild för den modellen. En övergång till den privaträttsliga huvudmodellen skulle därmed schematiskt kunna beskrivas på följande sätt. Staten bildar inledningsvis en stiftelse för varje lärosäte och till- för stiftelsekapital. I stiftelseurkunden bestäms bl.a. stiftelsens ända- mål och hur styrelsen utses. Staten bildar också minst ett aktiebolag Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor för varje lärosäte och överlåter samtliga aktier till respektive stiftelse.