sou · GVB3104 · 2008-01-01 00:00:00 — Samverkan för lokal utveckling Betänkande av Utredningen om samverkan mot segregation genom lokalt utvecklingsarbete SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredning med uppdraget att som koordi- nator svara för en strategisk samverkan mellan de lokala och regio- nala aktörer som berörs av storstadspolitikens lokala utvecklings- arbete (dir. 2006:66). Med stöd av bemyndigandet förordnades departementssekreteraren som sär- skild utredare. Utredningen antog namnen Utredningen om samverkan mot segregation genom lokalt utvecklingsarbete. Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet Samverkan för lokal utveckling. Bakgrund till uppdraget och förutsättningar för Vad har gjorts? Erfarenheter av koordinatoruppdraget ........................... Nya kommuner – en bild........................................ Vilka beslutsnivåer finns i resp. 1Bakgrund till uppdraget och förutsättningar för arbetet Storstadspolitiken växte fram , och beslutades av . Beslutet innebar bland annat att en storstadsdelegation tillsattes för att samordna politiken. Storstads- delegationen har därefter lämnat en rapport till regeringen över verksamheten, som ger en fördjupad bild kring politikområ- det, verksamheten i avtalskommunerna samt resultatet av insat- serna inom utvalda områden. De socioekonomiska klyftorna i framför allt storstadsområdena leder till segregation. Den negativa utvecklingen som segregationen för med sig i vissa utanförskapsområden hämmar utvecklingen för både enskilda individer och stadsdelar. Svårigheterna bidrar till att storstädernas och landets samlade utveckling och tillväxt påverkas negativt. Staten gör därför genom sina myndigheter insatser lokalt till- sammans med ett antal kommuner för att bryta storstädernas seg- regation och förbättra förutsättningarna för långsiktigt hållbar till- växt och för att därmed gynna hela landets långsiktiga utveckling. Målen för politiken är att, tillsammans med berörda kommuner, ge storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt och därmed kunna bidra till att nya arbetstillfällen skapas såväl inom storstadsregionerna som i övriga delar av landet, samt bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna och att verka för jämlika och jämställda lev- nadsvillkor för storstädernas invånare. Storstadspolitiken har utformats för att både skapa möjligheter och undanröja hinder för människor i utsatta delar av storstäderna samt för att göra stadsdelarna attraktivare och tryggare. Storstadsarbetet bygger på ett arbete i stadsdelar nära de människor som berörs och Bakgrund till uppdraget och förutsättningar för arbetet på deras villkor. Arbetet kräver ett väl utvecklat och nära samarbete mellan statens och kommunernas olika delar. För att motverka segregation på ett långsiktigt sätt i samverkan mellan stat och kommun, utvecklades vid storstadsarbetets början ett instrument; det lokala utvecklingsavtalet. Det bygger på en hel- hetssyn för utvecklingen av stadsdelen och dess invånare. Det avses träffas mellan stat och kommun i en återkommande pro- cess. Lokala utvecklingsavtal träffades med sju kommuner om insatser i 24 stadsdelar –2001, och har sedan revide- rats regelbundet. De lokala utvecklingsavtalen är ett bra exempel på ett tvärsektoriellt arbete. Arbetssättet har tagit tid att utveckla. Både kommunerna och de statliga myndigheterna behövde en lång startsträcka för att börja närma sig intensionerna i det tvärsektoriella arbetssättet. Trögheten ledde till att en diskussion påbörjades inom om behovet av en ytterligare resurs som kunde medverka till att öka förståelsen för samverkan och behovet av gemensam planering m.m. I storstadspolitikens begynnelse fanns tre förhandlare, en för vart och ett av de tre storstadsområdena, som hade uppgiften att underlätta kontakterna mellan berörda parter. Dessa avvecklades när de lokala utvecklingsavtalen var på plats. Trögheten i de befint- liga strukturerna visade sig emellertid vara ett fortsatt hinder, och hade möjligen underskattats. Diskussionen om en mera fristående resurs som, utan att direkt företräda regeringen, kunde röra sig mellan kommunerna och de statliga myndigheterna ledde så små- ningom till beslutet att tillsätta en koordinator. Formellt innebar detta att en särskild utredare tillsattes. Under arbetets gång har förutsättningarna för utredningen förändrats . Valresultatet innebar inte bara en ny regering utan också ändrade majoritetsförhållanden i flera av de kommuner som är berörda av politiken. Innebörden av detta blev att arbetet stannade upp innan de nya ledningarna i kommunerna kommit på plats. Från regeringens sida signalerades att nya direktiv eventuellt skulle ges till utred- ningen. Villkoren för ett antal statliga myndigheter förändrades också. lades ner per , Arbetsmarknads- verket fick ändrad inriktning och organisation, genomför en stor omorganisation. Det har därför funnits en osäkerhet om villkoren för det lokala utvecklingsarbetet, en Bakgrund till uppdraget och förutsättningar för arbetet osäkerhet som har gjort att arbetet med att träffa nya lokala utvecklingsavtal har dragit ut . har det till koor- dinatorn framförts önskemål om att tolka och förklara innebörden av den pågående förändringen, ett önskemål som inte alltid har varit så enkelt att uppfylla. Regeringen signalerade också att de avtal som skulle tecknas bara avsåg det året, och att en ny, eller i varje fall förändrad politik skulle gälla . Av budgetpropo- sitionen framgår också att regeringen ändrar inriktning på politikområdet och vill stärka kopplingen till andra politikområden, med fokus på arbete, utbildning och trygghet. Namnet ändras till utvecklingspolitik, och läggs ned. Dessutom ändras målen för politikområdet till: färre individer i utanförskap i stadsdelar som präglas av utanför- skap, färre antal stadsdelar som präglas av utanförskap och fler stadsdelar, samt storstäder och större städer i sin helhet, som präglas av ekonomisk tillväxt och hållbar utveckling för att öka konkurrenskraften. Regeringen anser vidare att särskilda projektmedel inte är en lång- siktig lösning. Därför kommer regeringens arbete med att bryta utanförskapet inom en urban utvecklingspolitik att ske genom den generella politiken. Innebörden av denna pågående förändringsprocess av politik- området är att delar av följande redovisning, beroende på när pro- blemområdet är behandlat och skrivet, kan framstå som överspelat. Men eftersom regeringen i budgetpropositionen också säger att lokala utvecklingsavtal kommer att erbjudas kommuner för att utveckla en mer strategisk samverkan mellan statliga myn- digheter, kommuner, privata aktörer och det civila samhället, kan det ändå för vara av värde att beskriva vunna erfarenheter och kunskaper. Ur direktivet, beslutat på regeringsmöte . (dir. 2006:66, bilaga 1) En särskild utredare (koordinator) skall svara för strategisk sam- verkan mellan de lokala och regionala aktörer som berörs av stor- stadspolitikens lokala utvecklingsarbete. Koordinatorns arbete skall utgå från den nationella storstadspolitikens övergripande mål att bryta segregationen, samt de kunskaper och erfarenheter som hit- tills vunnits från storstadsarbetet. verka för att det storstadspolitiska målet med att bryta segrega- tionen uppnås inom ramen för ordinarie insatser inom berörda politikområden. verka för ökad samverkan av storstadsarbetets aktörer inom och mellan lokal och regional nivå, se över regionala referensgruppers arbetsformer, och ge en kompletterande bild av situationen och utvecklingen i de stadsdelar i de ytterligare kommuner som kommer att erbjudas teckna lokala utvecklingsavtal. Koordinatorn skall löpande rapportera arbetet till Storstadsdelega- tionen. En slutrapport av arbetet skall skriftligen lämnas till regeringen . Därefter kommer en bedömning att göras av det fortsatta behovet av en koordinator. Som framgått ovan innebär direktivet att utredaren i stor utsträck- ning ska arbeta med spridning av erfarenheter och kunskaper till myndigheter och kommuner. Det betyder att stora delar av arbetet bestått av att delta i möten och konferenser, samtal med enskilda tjänstemän och genom telefonsamtal m.m. föreslå olika metoder för att nå framgång i arbete mot utanförskapet. Det har varit svårt att få igång en lokal samverkan och en strategisk samordning mellan kommunen och myndighe- terna, främst beroende på en ovana från parterna att tillsammans och gemensamt angripa identifierade problem. För att hjälpa igång samarbete har det varit av stort värde att någon har kunnat röra sig fritt mellan berörda parter. Resultatet av de allmänna valen ledde till att en ny regering tillträdde. I sin första budgetproposition, som lämna- des till , signalerade regeringen att tilläggsdirektiv eventuellt skulle ges till utredningen. Budget- propositionen innehöll också andra beslut som förändrade förut- sättningarna för utredningens arbete, bland annat förutskickades stora förändringar inom arbetsmarknadspolitiken och nedläggning av . Eftersom de allmänna valen också innebar förändrade majori- tetsförhållanden i flera av de berörda kommunerna, så tog det också i kommunerna innan arbetet med de lokala utvecklings- avtalen åter kom igång. Det var först när regeringen den 7 decem- ber 2006 åter inbjöd ett antal kommuner att ingå överenskommelse om lokalt utvecklingsarbete som arbetet kom igång igen. Därefter blev det bråttom att teckna lokala utvecklingsavtal, trots de tidigare vunna erfarenheterna att både kommuner och myndigheter behö- ver tid på sig för att arbetet med att ta fram ett fungerande avtal ska bli framgångsrikt. Tidspressen innebar också en svå- righet att dra gränser mellan vad som gjordes från Storstadskansliet och vad som förväntades av koordinatorn. I mina presentationer av uppdraget som koordinator vid möten med kommuner och myndigheter, har därför i huvudsak följande korta meningar varit vägledande. 1.Arbeta utifrån från målet att bryta segregationen med ordinarie resurser. 2.Vara en resurs på lokal och regional nivå för samordning, dvs. inspirera, stödja, följa arbetet och förmedla erfarenheter. 3.Identifiera och undanröja hinder för samverkan – redovisa ev. målkonflikter. 4.Se över behovet av regionala referensgrupper och deras arbets- former. 5.Samråda med de nya kommunerna om utvecklingen i utvalda stadsdelar. Jag har gjort bedömningen att dessa uppgifter har varit i överens- stämmelse med den nya regeringens politik, i varje fall . Språkbruket har i vissa delar förändrats, men det huvudsakliga innehållet har ändå inte förändrats i så stor utsträckning. Regeringen signalerade att en omläggning av poli- tiken kommer att ske först . Innebörden av den signalen är ju att det arbete som görs bara gäller inne- varande år, vilket i sig strider mot grundtanken om ett långsiktigt arbete behövs för att bryta segregation och utanförskap. Resultatet av dessa förändringar har också blivit en osäkerhet, både i kommu- nerna och i de statliga myndigheterna, om hur mycket arbete som det är värt att lägga ner innan man vet vad som gäller på lång sikt. Det förtjänar dock att understrykas att det både i kommunerna och inom ett antal av de statliga myndigheterna pågår ett vardags- arbete som ligger i linje med målet att bryta segregation och utan- förskap, som inte är beroende av särskilda direktiv. 3 Vad har gjorts? 3.1Hur ser de nya kommunerna på frågorna kring segregation och utanförskap? Utredningens första uppgift var att ge en kompletterande bild av situationen i de nya stadsdelar och kommuner som erbjudits att teckna lokala utvecklingsavtal. Eftersom en erbjudan att teckna lokala utvecklingsavtal förelåg var det bråttom att kunna ge en kompletterande bild av de nya kommunerna. Arbetet genomfördes därför i huvudsak genom att analysera hur de nya kommunerna i olika dokument, företrädesvis budgethandlingar, behandlade frågorna kring segregation och insatser för sina utan- förskapsområden. Resultatet redovisades till Storstadskansliet (bilaga 2). De allmänna valen ledde till förändrade majoriteter i flera kommuner, liksom i . Det går därför inte att dra några definitiva slutsatser av undersökningen. Mitt intryck är dock att majoritetsskiften i berörda kommuner i huvud- sak inte har lett till några avgörande förändringar i inriktningen av arbetet med utanförskapsområdena. Arbetet med att teckna lokala utvecklingsavtal stoppade däremot upp i kommunerna som fick ändrade majoritetsförhållanden, på samma sätt som skedde inom . Erfarenheterna från runt 1999–2000 visade att det lokala arbetet med att ta fram ett lokalt utvecklingsavtal tar tid, inte minst genom det omfattande arbete som krävs för att kunna ta fram samverkansöverenskommelser mellan kommunen och berörda statliga myndigheter, liksom en strategisk stadsdelsplan. När storstadspolitiken påbörjades fanns från statens sida inga krav på att avtalen skulle fram till . I kommunerna däremot, upplevdes det att det var bråttom att få fram underlagen till de lokala utvecklingsavtalen. Vad har gjorts? också en stor variation i det material som presenterades av avtalsperioden, ett resultat som sedan rättades till vid de kommande revideringarna av avtalen. Resultaten av de allmänna valen gjorde att arbetet med att ta fram nya lokala utvecklingsavtal avstannade i väntan på att den nya regeringen skulle klargöra hur man såg på en fortsättning av storstadspolitiken, liksom att nya majoriteter i kommunerna skulle hinna tillträda. När sedan arbetet med att formulera nya lokala utvecklingsavtal återupptogs efter regeringens beslut har arbetet i kommuner och myndigheter tagit . Arbetet med att få fram förutsätt- ningarna för lokala utvecklingsavtal är en process som måste få ta sin tid. Det handlar till viss del om ett nytt sätt att tänka, att appli- cera ett underifrånperspektiv på en problematik som är komplex. ställs krav på ett organiserat samarbete mellan parter som till en början kan vara mycket trevande och fyllt med frågor av organisatorisk art såväl som frågor om mål och verktyg. Men den här gången har man från regeringens sida velat ha fram det formella avtalet med berörda kommuner inom . Det underliggande arbetet med att ta fram gemensamma mål, att formulera den strategiska stadsdelsplanen har inte hunnits med. Avtalen har därför innehållit tidsgränser för att få fram både sam- verkansöverenskommelser och strategiska stadsdelsplaner, tids- gränser som varit snävt satta i förhållande till det arbete som krävs. De avtal som tecknats avser dessutom enbart 2007, eftersom regeringen signalerat att förutsättningarna kan komma att ändras . Detta har inte gjort det lättare för dem som arbetat med att få fram rimliga lokala utvecklingsavtal. De som arbetar inom kommunerna, liksom i statliga myndig- heter, är naturligtvis medvetna om förutsättningarna för arbetet i politiskt styrda organisationer. En ny mandatperiod innebär mer eller mindre stora förändringar, förändringar som tar tid. Trots det har många samtal handlat om hur regeringens politik ska tolkas, hur skrivningar i propositioner ska tolkas. När sedan samtalen från kommunerna med Storstadskansliet inte har gett tillräckligt tydliga besked har koordinatorn i stället konsulterats för att försöka tolka hur de troliga utvecklingslinjerna från regeringens sida kommer att se. Samverkan mellan olika parter har sina inbyggda trögheter. Erfarenheterna från tiden för de första lokala utvecklingsavtalen, som också sedan beskrivits i olika utvärderingar, visar att det tar tid Vad har gjorts? för kommunerna och för myndigheterna att hitta till ett förtroen- defullt samarbete. Så har till exempel den situationen uppstått där båda parter väntar sig att den andre ska ta initiativ till ett första möte. Vidare har ovanan vid respektive organisations arbetssätt, regler och lagar gjort att det har behövts ett antal möten för att komma igång. Det finns också inbyggda kulturer och sedvanor som ibland måste brytas för att man ska kunna nå ett gemensamt syn- sätt mellan berörda parter. Också förståelsen högre upp i respektive organisation har varit låg till både arbetssätt och direktiv. Skriv- ningarna i myndigheternas regleringsbrev har dock utvecklats , vilket gjort det tydligare att en samverkan är både önsk- värd och möjlig. Den attityd som tidigare präglade arbetet inom respektive statlig myndighet om sin egen betydelse och att det egna arbetet inte främjades av kontakter med andra organ, har förbytts till en allt mer ökande förståelse för vikten av samverkan. Tydliga exempel på detta är till exempel den utredning som heter Mot en modern och sammanhållen förvaltning (VISAM, Statskontoret 2005:126), att de större myndigheterna såsom och har särskilda enheter som arbetar just med samverkan med andra som myndigheten är inblandad i samt att det nu sker initiativ för att olika myndigheter ska kunna samlo- kaliseras. När nu ytterligare ett antal kommuner, utöver de tidigare sju avtalskommunerna, inbjudits att teckna lokala utvecklingsavtal har situationen varit bättre. Det har för de flesta setts som tydligt att initiativet till en samverkan mellan kommun och myndighet på lokal nivå bör ligga hos kommunen, såsom varande den avtals- slutande partnern. I sammanfattning säger rapporten följande (bilaga 2) Uppdraget har varit att ge en kompletterande bild av de kommuner och stadsdelar som är aktuella för att erbjudas lokala utvecklings- avtal. En särskild lägesrapport skall lämnas till , enligt dir. 2006:66. Jag har begränsat uppdraget till att ge en bild av kommunerna som komplement till de fakta som Storstadskansliet tar in i form av statistik och andra beskrivningar. Vad har gjorts? Det som har studerats är i första hand dokument, framför allt budgethandlingar , aktuella handlingsprogram eller lik- nande samt årsberättelser för respektive kommunalt bostadsbolag. Vidare har kontakter tagits med de tjänstemän som kommu- nerna angett som kontaktpersoner för att dels hitta ytterligare dokument, protokoll m.m. som beskriver kommunens ställnings- tagande till segregerade bostadsområden, dels få muntliga redo- görelser för den aktuella inriktningen i kommunen. För flertalet av kommunerna kan kort sägas att det är svårt att hitta några skrivningar som visar på en medvetenhet om de problem som ändå finns. Klart är att det i kommunerna finns stora inom- kommunala skillnader mellan olika bostadsområden när det gäller sociala och ekonomiska förhållanden. Det är ju också ofta så att det finns en tydligt etnisk koncentration till vissa bostadsområden. Det är ovanligt att man nämner sådana ord som segregation, utanför- skap eller att det finns vissa områden i kommunen som har en kon- centration av sociala och ekonomiska problem. Generellt kan sägas att det som går att utläsa är korta resone- mang om att vissa insatser bör göras för att fler elever ska klara godkänt i och att mer måste göras för att minska arbetslösheten. Kontakterna med kommunerna har därefter visat att vissa dokument finns i kommunerna som, ibland förtjänstfullt, beskriver både problem och möjligheter. Eftersom det i de flesta berörda kommuner handlar om att det kommunala bostadsföretaget är stor ägare av bostäderna i de utsatta områdena kan dessa i ägardirektiv eller andra dokument ha ett uppdrag att agera för att minska utan- förskapet. Det finns också i ett antal kommuner beskrivningar av redan pågående arbeten, som dessutom väl ansluter till de centrala metoder som utvecklats och används i arbetet med de gäl- lande lokala utvecklingsavtalen. Vad har gjorts? Slutsatser om de politiska förutsättningarna Det bör åter understrykas att de slutsatser jag drar och de förslag som jag lägger bygger på de majoritetsförhållanden som var aktuella förra mandatperioden. Generellt förefaller det inte ha skett några väsentliga förändringar av inställningen i de kommuner som har fått ändrade majoritetsförhållanden efter valet . Detta bekräftas också av det intresse för att teckna lokala utvecklingsavtal som visats . Studierna av de kommunala programmen och budgetskrivel- serna ger en blandad bild av hur kommunerna ser på arbetet med segregerade bostadsområden. Det är ett fåtal kommuner som dels redogör för vilka insatser som redan görs, dels om insatser skall fortsätta. Det går heller inte att i särskilt många kommuner hitta uppdrag, ägardirektiv, till det kommunala bostadsbolaget. Fördjupade kontakter med tjänstemän inom kommunerna styr- ker det intrycka jag fått; vissa kommuner avstår medvetet från att beskriva de skillnader som utan tvekan finns mellan olika stadsdelar av rädsla för att peka ut en eller flera stadsdelar som utsatta. En stigmatisering skulle kunna göra situationen ännu värre, är ett argument som används. Innebörden av oviljan att beskriva situationen som den faktiskt är, skapar i nästa steg svårigheter. Om det inte finns något pro- blem, så blir det ju också svårt att mobilisera resurser och att besluta om insatser som skulle kunna förändra situationen. För- hållningssättet leder i sin tur lätt till att insatser i ett särskilt bostadsområde blir en angelägenhet för några få, ett projekt vid sidan av den ordinarie kommunala verksamheten. Erfarenheterna , liksom de slutsatser som dras i kunskapsöversikten Storstad i rörelse (SOU 2005:29), pekar enty- digt på vikten av att hela kommunen mobiliseras för att kunna förändra situationen i ett segregerat bostadsområde. Det finns därför anledning att i överläggningarna mellan regeringen och kommunerna understryka att en samverkan mot segregation förut- sätter helhjärtade insatser i hela kommunen. Vad har gjorts? Slutsatser om de förvaltningspolitiska förutsättningarna Få kommuner berör i sina dokument frågan om samverkan med andra parter utanför den kommunala sfären. De få gånger som det talas om statliga insatser, så handlar det i första hand om de eko- nomiska villkor som är förknippade med speciella insatser, t.ex. olika stödresurser till skolan. Mitt intryck är att med tvärsektoriella insatser menar de flesta i kommunerna en samverkan över de kommunala förvaltnings- gränserna. Det är sällan som man inkluderar statliga myndigheter, företag eller föreningar. Med en sådan definition finns det anled- ning att i det lokala utvecklingsarbetet inkludera ett stort mått av informations- och utbildningsverksamhet för att en samverkan skall komma till stånd som innefattar också de statliga myndighe- terna. Samma problem har rimligen också de statliga myndighe- terna som förväntas vara eller bli involverade i ett strategiskt utvecklingsarbete. Den samverkan som är aktuell kan bäst beskrivas som en form av nätverksförvaltning, alltså en förvaltning som baseras på att olika typer av horisontella relationer byggs upp inom och mellan verk- samheter på olika nivåer. Syftet är att förbättra förmågan till sam- verkan i mötet med invånarnas enskilda behov, som man i större utsträckning förlitar sig på den kompetens som tillhanda- hålls av andra parter i nätverket. Slutsatser om de ekonomiska förutsättningarna Under storstadsarbetets gång har andra kommuner gjort framställningar om att få teckna lokala utvecklingsavtal. har avvisat dessa ansök- ningar med argumentet att det behövs kraftfulla, samlade insatser, och att en utspädning av de medel som anvisats riskerar att leda till små, spridda insatser. Avvägningen mellan vilka insatser som kan via den gene- rella politiken och vilka insatser som kräver samverkan mellan stat och kommun i utanförskapsområden är inte självklar. Det finns anledning överväga vilka kommuner som inte bedöms klara att bryta segregation och utanförskap på egen hand.