sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Det goda livet kan således inte defini- 44TP PT , s. 96. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten eras universellt – det är däremot möjligt att fastställa inom ramen för olika sociala gemenskaper. Enligt kommunitära teoretiker finns det således verksamheter och livsprojekt som – givet en specifik gemenskap – är bättre än andra. Vidare ligger det i allas vårt intresse att eftersträva just dessa. Den politiska handlingsrekommendationen till staten blir därmed uppenbar: staten ska ta ställning i frågan om vad som är efter- strävansvärt och styra samhällets resurser mot sådana verksam- heter. Som konstaterar är den kommunitära staten: liktydig med en moralisk ordning som står för vissa bestämda värderingar byggda t.ex. på idéer om etnicitet, nationalism, gemensam historia och kultur och ett gemensamt öde för dem som innefattas i dessa storheter. Staten har som uppgift att på olika sätt befrämja att vissa specifika kulturella värderingar etableras och vidmakthålles hos medborgarna därför att kollektivet/majoriteten anser att vissa sätt att leva är bättre, dvs. mer moraliskt korrekta än andra.TPF45FPT Vilka medel och metoder har då staten rätt att använda i syfte att säkerställa att medborgarnas tillgodogör sig sådant som fastslagits som gott? Ska medborgarna tvingas att rätta sig efter statligt fast- ställda kriterier för vad som konstituerar det goda livet? Få före- trädare för den perfektionistiska ståndpunkten är beredda att för- svara en sådan drastisk strategi. Kännetecknande för perfektionism är inte att staten nödvändigtvis ska ha en uppfattning i alla frågor som rör människors väl och ve. Frågan är snarare huruvida det som staten gör motiveras med hänsyn till att det främjar det goda. Det senare är för övrigt inte alls ovanligt. Många inslag i det svenska statsskicket kan betecknas som perfektionistiska. Som exempel kan nämnas att den svenska läroplanen stadgar att lärare ska främja vissa specifika värderingar hos sina elever och att skatten på alko- hol- och tobak är hög i syfte att begränsa medborgarnas konsum- tion av dessa produkter.TPF46FPT Den perfektionistiska ståndpunkten ger en idrottspolitisk handlingsrekommendation som väsentligt avviker från ovan nämnda perspektiv: staten ska stödja den goda idrotten och/eller motverka den dåliga. Utgångspunkten är inte längre individens valmöjligheter utan att staten genom politiska och offentliga medel ska dirigera den idrottsliga praktiken mot specifika samhällsnyttiga mål. Enligt detta perspektiv har staten således både rätt och skyl- 45TP PT (1994), s. 48. 46TP PT Ibid., s. 44, s. 16. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten dighet att lägga sig i frågor som rör idrottens innehåll – något som tidigare perspektiv avfärdat. Detta kan ta sig olika uttryck. En variant är att fördela de offentliga resurserna till olika idrotter utifrån uppfattningar om deras skilda värde och samhällsnytta – att exempelvis orientering är bättre än brottning. En annan variant är att med olika medel försöka förmå idrottsrörelsen att öka inslaget av allmän motionsverksamhet på bekostnad av grenspecifik träning och idrottsliga prestationer. I det perfektionistiska perspektivet har idrottsrörelsens själv- bestämmande lågt värde. Viktigare är att idrotten gör sådana saker som staten uppskattar. Politiken kan således sammanfattas som att idrottsrörelsen ska agera i statens tjänst. Formuleringen ska inte för- stås som att staten nödvändigtvis måste överta all idrottslig verk- samhet och, såsom i de forna , organisera idrotten i offentlig regi. Inte heller måste medborgarna tvingas till regel- bunden idrottsutövning. Det centrala är istället att statens idrotts- stöd får en fundamentalt annan innebörd utifrån ett perfektio- nistiskt synsätt jämfört med om politiken utgick från den aktiva neutralitetens grunder. I det perfektionistiska perspektivet har staten till uppgift att leda samhällsutvecklingen och medborgarna mot specifika mål och ideal. Det statliga stödet till idrottsrörelsen ska således inte uppfattas som ett generellt bidrag eller en check in . Enligt det perfektionistiska perspektivet måste tvärtom idrottsrörelsen, om den vill ha statens stöd, vara villig att även acceptera statligt inflytande. Resonemanget kan sammanfattas på följande sätt: Tabell 3.1 Idealtypsbestämning av tre idrottspolitiska ståndpunkter Verka för pluralism och Partiskt, Staten ska främja det goda och motverka Staten ska ej bedriva Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten 3.5Ett implicit kontrakt mellan staten och idrottsrörelsen Redogörelsen har pekat på principiella intresseskillnader, konflikter och dilemman i relationen mellan staten och idrotts- rörelsen. Dessa motsättningar är oundvikliga och ett resultat av parternas skilda utgångspunkter och ansvarsområden. Både statens intresse av styrning och idrottsrörelsens värnande om självbestäm- mande kan dessutom försvaras genom åberopande av grund- läggande demokratiska principer. En naturlig följdfråga blir därmed hur dessa intresseskillnader i praktiken påverkat svensk idrotts- politik. Har statens och idrottsrörelsens skilda mål och intressen utmynnat i svårlösta och långdragna konflikter? Har den ena parten genomdrivit sin vilja på bekostnad av den andres? Eller har det tvärtom gått att skapa samarbetsformer som både statens och idrottsrörelsens företrädare kunnat acceptera? I detta sammanhang bör det nämnas att den moderna svenska idrottspolitikens historia är relativt utförligt kartlagd.TPF47FPT Och även om det naturligtvis funnits meningsskiljaktigheter, framstår svensk idrottspolitik som i huvudsak befriad från större konflikter. Rela- tionerna mellan staten och idrottsrörelsen har för det mesta varit goda. Parternas delvis skilda intressen har sällan omöjliggjort vare sig samverkan eller samförståndslösningar. Därtill har statens syn på idrottens samhällsnytta ofta varit identisk med idrottsrörelsens. Den mest framträdande motsättningen har inte varit ideologisk utan istället handlat om idrottsrörelsens ständiga intresse av höjda anslag mot statsmakternas värnande av statens finanser. Den generellt sett låga konfliktgraden i svensk idrottspolitik måste ses som ett resultat av ett antal samverkande faktorer. Vik- tigt är inte minst traditioner i det svenska politiska systemet. Den form av korporativ samverkan som präglat relationerna mellan staten och idrottsrörelsen utgör närmast urtypen för den kon- sensusanda och kompromisskultur mellan stat och ideella organi- sationer som kännetecknat svensk välfärdspolitik och som i inter- nationella jämförelser brukar inordnas i epitetet den svenska modellen.TPF48FPT Bidragande är även att idrottsfrågor – åtminstone fram till senare decennier – sällan skapat partipolitiska skiljelinjer. I jämförelse med många andra samhällsfrågor har idrotten närmast 47TP PT Se t.ex. (1953), (1974), (1989), (2004), (2005) och (2006). 48TP PT För en diskussion, se Per Thullberg & (red), Den svenska modellen (1994). Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten varit en politisk frizon (i likhet med t.ex. jakt och trosfrågor) där partiernas företrädare kunnat agera efter egen övertygelse och utan krav att följa en gemensam partilinje. Därtill har idrottsrörelsens egna företrädare vanligtvis undvikit konfrontationsinriktad politik till förmån för goda relationer med den politiska makten. En betydande del av förklaringen måste dock även sökas i idrottspolitikens konkreta utformning. Att svensk idrottspolitik sällan lett till öppna konflikter beror i stor utsträckning på de underliggande ansvarsnormer och premisser som utgjort grunden för det statliga idrottsstödet. Syftet med nedanstående avslutande diskussion är därför att lyfta fram dessa ansvarsnormer och där- igenom visa hur staten och idrottsrörelsen i praktiken lyckats skapa ett förhållandevis välfungerande samarbete trots sina delvis mot- satta intressen. Som visats i kapitel två, kan rötterna till dagens svenska idrotts- politik spåras och idrottsrörelsens strävan att få ett generellt och permanent statsbidrag för allmän idrottsverk- samhet. SCIF:s och RF:s argument för statsstöd följde två huvud- linjer. För det första framhölls att idrott som samhälls- och kulturfenomen skapade ett mervärde som kom hela samhället till del: att idrotten var samhällsnyttig. För det andra hävdades att idrottsrörelsen var i behov av statens hjälp för att kunna utveckla sin fulla potential. Enligt deras synsätt var varken det civila samhällets bidrag, i form av idrottsutövarnas ideella insatser och medlemsin- täkter, eller marknadens ännu så blygsamma summor således till- räckliga för att säkerställa idrottsrörelsens sociala och geografiska expansion. Problembeskrivningen kan därmed sammanfattas som att den frivilligt organiserade idrotten utgjorde en samhällelig till- gång – men att denna tillgång riskerade att stagnera eller helt gå om intet utan statens hjälpande hand. Efter återkommande propåer bevekades riksdag, med resultatet att idrottsrörelsen tilldelades sitt första årliga och gene- rella statsbidrag. Beslutet kan ses som ett uttryck för att stats- makterna accepterade såväl tanken på idrottens samhällsnytta som beskrivningen av rörelsens ekonomiska problem. Därmed har vi även närmat oss det mest övergripande målet i statens idrottspoli- tik. Det statliga idrottsstödet tillkom inte för att vidga den offent- Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten liga sfärens primära ansvarsområden. Målet var inte att föra en övertagandets politik där den frivilligt organiserade idrotten skulle ersättas av en ny verksamhet i offentlig regi.TPF49FPT Det domine- rande syftet var istället att främja aktiviteter i den ideella samhälls- sektorn, det vill säga stärka idrottsrörelsens förutsättningar att vara och förbli en frivillig verksamhet skild från staten, marknaden och det civila samhället. Det statliga idrottsstödet skapades således utifrån aktivt neu- trala utgångspunkter. Målet var varken att styra eller omforma verksamheten. Tvärtom handlade det om att via statligt stöd stärka idrottsrörelsens eget handlingsutrymme och ställning som auto- nom och ideell folkrörelse. Detta värnande av idrottens autonomi omfattade såväl idrottsrörelsens relation till staten som övriga sam- hällssektorer. Tanken var visserligen inte att idrottsrörelsen genom offentligt stöd helt skulle befrias från ett beroende av varken ideella insatser eller marknaden. Däremot kunde statens bidrag skapa balans mellan idrottsrörelsens olika finansieringskällor. Vi kan tala om en ekonomisk riskspridning mellan stat, marknad och det civila samhället vilket i sin tur skulle stärka idrottsrörelsens reella obero- ende inom den ideella samhällssektorn. Även om den statliga idrottspolitiken således hade aktivt neu- trala förtecken, går det inte att förneka att statsmakterna såg vissa risker förknippade med att bevilja offentliga medel till icke-statliga organisationer. En första fråga var om idrottsrörelsens ledning var kapabel att hantera dessa bidrag. Det fanns med andra ord ett visst intresse hos statsmakterna att övervaka idrottsrörelsens anslags- hantering och därmed försäkra sig om att pengarna inte utnyttjades på fel sätt samt att bidragsgivningen var effektivt och rationellt uppbyggd. En andra fråga handlade om det statliga stödets lång- siktiga konsekvenser. Bidraget var till för att uppmuntra idrotts- rörelsens ideella krafter och fick därmed inte utmynna i en passivi- serande understödsanda eller ständigt höjda och orealistiska bidragskrav. Mot denna bakgrund infördes ett ytterligare element i den statliga idrottspolitiken. Förutom målet att stärka idrottsrörel- sens förankring i den ideella samhällssektorn gällde det att säker- ställa att även idrottsrörelsens egna förbund och föreningar verkade i samma riktning. Det var alltså viktigt att markera principen att statens stöd inte var en gåva för idrotten att fritt förfoga över – att 49TP PT Jfr (1997 b), Från röst till service? Den svenska ideella sektorn i förändring (1995, 2:a uppl. 1997), s. 28–38, särskilt s. 37. SOU 2008:59 Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten idrottsrörelsens rätt till statsanslag tvärtom förutsatte en mot- svarande plikt till egenansvar. Statens stöd till idrottsrörelsen kan således inte betraktas som en enkelriktad process, med staten som bidragsgivare och idrotts- rörelsen som mottagare. Mer rimligt är att betrakta statsstödet som skapat utifrån föreställningen om ett partnerskap och ett samarbete där båda parter har specifika rättigheter och skyldigheter vilka balanseras mot varandra. Vissa aspekter av detta partnerskap blev formaliserade och explicita, framförallt via utförliga regleringsbrev. Andra aspekter har snarare haft karaktären av vaga eller outtalade förväntningar. Tillsammans har de dock skapat vad som närmast är att betrakta som ett implicit kontrakt mellan staten och idrottsrörelsen. Principerna i detta kontrakt, vars grunder lades , löper som en röd tråd i svensk idrottspolitik och utgör ett axiom i relationen mellan staten och idrottsrörelsen.TPF50FPT För statsmakternas del kan det implicita kontraktet beskrivas på följande sätt. Först och främst har riksdag och regering åtagit sig ett övergripande ansvar för idrottsrörelsens utveckling och existensvillkor. Detta ansvar utgår från en grundtanke om att idrottsrörelsen utför en samhällsnyttig insats. Därtill baseras det på en bedömning av att varken de frivilliga organisationernas egna insatser eller marknaden kan garantera den frivilliga idrottens fortsatta expansion och sunda utveckling. Statens ansvar förenas med vissa rättigheter. Inte förvånande har statsmakterna förbehållit sig all slutgiltig bestämmanderätt i frågor rörande bidragets omfattning och fördelning. Därtill har insyn krävts i idrottsrörelsens anslagshantering. Detta har åstadkommits på olika sätt. –1983 tillämpades principen att statligt utsedda revisorer hade rätt att granska idrottsrörel- sens räkenskaper. –1993 hade dessutom stat- liga representanter säte i idrottsrörelsens högsta ledning och med befogenhet att föra alla frågor av direkt eller indirekt ekonomisk innebörd till regeringen för slutgiltig prövning. Båda dessa kontrollåtgärder bröt visserligen med principen om icke-statliga organisationers rätt till självbestämmande. var det åt- gärder som idrottsrörelsens ledning var villig att acceptera eftersom de utgjorde förutsättningar för det offentliga stödet. Även för idrottsrörelsen har det implicita kontraktet medfört både rättigheter och skyldigheter. Först och främst har kontraktet 50TP PT Jfr , Medborgarrätt och egenansvar. De sociala försäkringarna i –1935 (1995), s. 124, samt (1998), s. 79–80. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten medfört en rätt till statsunderstöd förenat med relativt stort själv- bestämmande. Denna rättighet kan ses som en omformulering av statens idrottspolitiska skyldighet. Innebörden är att idrottsrörel- sen bedriver en samhällsnyttig men icke-statlig verksamhet och att man därmed har rätt att ställa – åtminstone begränsade – ekono- miska krav på staten förenat med stora möjligheter att självständigt besluta över bidragens nyttjande. Det är utifrån denna princip som den s.k. korporativa anslagsmodellen skapats, det vill säga en situa- tion där RF agerar som ställföreträdande myndighet i frågor rörande idrottsanslagets fördelning och administration. Med statsanslaget har även vissa förpliktelser följt. Dessa kan sammanfattas som skyldigheten att självmant eftersträva en fortsatt samhällsnyttig utveckling i den ideella samhällssektorn. Som formu- leringen visar, är detta en ansvarsnorm med två dimensioner. Den första handlar om idrottsrörelsens egenansvar att främja den egna verksamhetens ideella karaktär. I statsanslagets ursprungliga riktlinjer stadgades exempelvis att statens stöd skulle utgöra en till självverksamhet och särskilt underlätta för rörelsens fortsatta sociala och geografisk expansion. Liknande resonemang framkom även i principer som att statens anläggningsstöd inte fick överstiga de kostnader som föreningarna själva kunde åstadkomma, antingen i form av ideellt arbete eller kontanta insatser. Budskapet var således att statens stöd var avsett att uppmuntra – men på intet sätt ersätta – idrottsrörelsens ideella krafter. Denna s.k. frivillighetsprincip har sällan vållat några större konflikter i statens relation till idrottsrörelsen, vilket naturligtvis sammanhänger med att idrottsrörelsen alltid självmant värnat om sin idealitet. Det finns dock två potentiella utvecklingsscenarier där principen ställs på sin spets. En första situation skulle uppstå om idrottsrörelsens många ideella ledare började kräva ekonomisk kompensation från stat och kommun för sitt arbete. En sådan utveckling vore liktydig med att idrottsrörelsen självmant övergav sin förankring i den ideella samhällssektorn genom ett närmande till den offentliga sfären. En andra situation skulle uppstå om idrottsrörelsen övergav den traditionella föreningsmodellen till förmån för olika marknadsanpassade bolagiseringslösningar. Båda scenarier har i viss utsträckning redan fått genomslag i svensk idrott. Genom det offentliga stödet har många förbund fått ökade ekonomiska möjligheter till fast anställd personal. Därtill har vissa klubbar bolagiserat sin elitverksamhet. Merparten av allt arbetet inom idrottsrörelsen sker dock alltjämnt på ideell basis – och en Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten viktig förutsättning för det statliga idrottsstödet i sin nuvarande form är att idrottsrörelsen aktivt försvarar och upprätthåller sin karaktär av frivillig folkrörelse. Den andra dimensionen handlar om idrottsrörelsens ansvar att självmant eftersträva en samhällsnyttig utveckling av sin verksamhet. Att definiera och bedöma idrottens samhällsnytta är naturligtvis svårt. Poängen i detta sammanhang är dock den mer allmänna prin- cipen att statens stöd alltid förutsatt att idrottsrörelsens aktiviteter ska vara positiva för samhället och att idrottsrörelsen därmed har ett viktigt ansvar att värna och upprätthålla denna nytta. Principen om idrottens samhällsnytta kom framförallt att ifrå- gasättas . Som visats i kapitel två drabbades idrottsrörelsen av en svår legitimitetskris följt av kraftiga sänkningar i det offentliga bidraget. De många kritiska synpunkter på idrottsrörelsens karaktär och utveckling som präg- lade perioden kan sammanfattas i uppmaningen till de ansvariga för idrottsrörelsen att hålla den egna medlemskåren i strama tyglar. Den frivilligt organiserade idrotten skulle vara och förbli en sam- hällsnyttig, skötsam och ansvarstagande rörelse där idrottsut- övandet inte blev ett självändamål utan ett medel för större och sociala strävanden – annars fanns risken att staten skulle ompröva eller helt avskaffa sitt offentliga idrottsstöd. avklingade emellertid kritiken och de livliga idrotts- debatter som präglade mellankrigstiden saknar motsvarighet under följande decennier. Några ytterligare anslagsminskningar med hän- visning till negativa utvecklingstendenser inom idrotten har heller aldrig gjorts. Detta betyder dock inte att legitimitetskrisen gått obemärkt förbi. Inom idrottsrörelsen vittnade missnöje om nödvändigheten av att både tydliggöra och upprätthålla idrottens samhällsnytta. Inom RF och dess specialför- bund vidtogs således en rad åtgärder för att både stävja olämpliga utvecklingstendenser inom de egna leden och förklara och synliggöra idrottens samhälleliga förtjänster. Detta arbete pågår alltjämnt. Att idrottsrörelsen kontinuerligt verkar för att både utveckla och motivera sina aktiviteter kan visserligen ses om ett naturligt led i en folkrörelses verksamhet. Men det kan även ses som ett uttryck för det implicita kontraktet. För en rörelse som både vill uppbära statligt stöd och därtill åtnjuta stor handlings- frihet följer ett stort ansvar att motivera sin samhällsnytta och att utvecklas i takt med samhällsutvecklingen. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten 3.5.2Statens förväntningar på den goda idrottsrörelsen Betraktat på detta vis – som ett implicit kontrakt – framträder de komplexa och delvis motsägelsefulla dragen i svensk idrottspolitik. Framförallt två aspekter förtjänar uppmärksamhet. Den första handlar om graden av styrning i den statliga idrottspolitiken. I enlighet med aktivt neutrala utgångspunkter har statsmakterna visserligen generellt och medvetet begränsat sina styrningsambitio- ner. kan det inte förnekas att avsaknaden av preciserade regleringar och bidragskrav alltid uppvägts av tydliga förväntningar. Formellt sett har således idrottsrörelsen haft goda möjligheter att självständigt utforma sin verksamhet. Reellt sett har man dock tvingats acceptera att förekomsten av statligt stöd även öppnat upp för en dialog med staten om innehållet i idrottsrörelsens samhälls- nytta och egenansvar. På så sätt har statsmakterna kunnat undvika alltför styrande åtgärder utan att förlora ett inflytande – och detta även i frågor där idrottsrörelsen med fog kunnat åberopa sin föreningsdemokratiska rätt till självbestämmande. Den andra aspekten rör den statliga idrottspolitikens neutralitet. Som det implicita kontraktet visar, har statens politik aldrig varit neutral i en objektiv mening. Målet har visserligen varit att upp- muntra idrottsrörelsens ideella och frivilliga karaktär. Men politi- ken har förutsatt en motprestation i form av idrottsrörel- sens samhällsmedvetna egenansvar. Det senare innebär att statens agerande utgått från en idealbild av hur den goda idrottsrörelsen ska vara, agera och utvecklas. Politiken har således alltid innehållit värderande, perfektionistiska inslag kopplade till idrottsrörelsen som samhälls- och kulturfenomen. Något tillspetsat kan man säga att statsmakterna endast accepterat att agera i idrottsrörelsens tjänst under förutsättning att idrottsrörelsen självmant agerat i statens tjänst – och detta genom att upprätthålla sin karaktär av samhällsnyttig och ansvarstagande rörelse i den ideella samhälls- sektorn. Det implicita kontraktet löper som en röd tråd genom den svenska idrottspolitikens historia. Viktigare än statsmakternas olika strategier för att konkret och handgripligt försöka påverka idrotts- rörelsens agerande – genom förändringar i anslags- och skattepoli- tiken, med statliga ombud i ledning osv. – är således sam- arbetets dubbla karaktär av rättigheter och skyldigheter, av idrotts- rörelsens frihet under egenansvar. Idrottsrörelsen har i stor utsträckning statsmakternas förtroende att självständigt utforma Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten sin verksamhet – men en skyldighet att beakta stats- makternas förväntningar och utforma en verksamhet som harmo- nierar med statliga intressen. 3.5.3Nya tider – och omförhandlat kontrakt? Det implicita kontraktet mellan staten och idrottsrörelsen kan således spåras tillbaka och i det statliga idrotts- stödets tillkomst. Det var dock först med idrottspolitiska riksdagsbeslut Idrott åt alla som dess premisser blev formalise- rade. Huvudbudskapet var nämligen att staten och idrottsrörelsen var överens om idrottens mål och samhällsnytta. Därtill var beslu- tet ett utryck för statens stora tilltro till RF:s förmåga att axla ett samhällsansvar och dess kapacitet att förvalta statliga resurser. Mot denna bakgrund fastslogs följaktligen principen att idrottsrörelsen själv skulle svara för sin inriktning och verksamhet – medan statens primära uppgift var att bistå med ekonomiskt stöd. Än kan de principer som fastslogs 1970 betraktas som utgångspunkt för statens relation till idrottsrörelsen. kan det konstateras att förändringar inom såväl idrotten som den offentliga förvaltningen skapat spänningar vilka kan tolkas som att det implicita kontraktet nu är under omförhandling.