sou · GWB3114 · 2008-12-01 00:00:00 — För att uppehållstillstånd ska beviljas anhöriga med stöd av någon av dessa bestämmelser ska anknyt- ningspersonen uppfylla ett försörjningskrav. Med hänsyn till att försörjningskravet bl.a. syftar till bättre möjlig- heter till en god integration är utgångspunkten enligt utrednings- direktiven att så många som möjligt bör omfattas av försörjnings- kravet. Utgångspunkten är alltså att ett försörjningskrav riktas mot samtliga som åberopas som anknytningspersoner enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL.TPF1FPT 1TP PT Enligt 12 kap. 18 § första stycket 3 UtlL kan en utlänning beviljas uppehållstillstånd om det (vid verkställighet av ett avvisnings – eller utvisningsbeslut som vunnit laga kraft) visar sig att utlänningen har rätt att stanna i landet, bl.a. på grund av anknytning till en person i . Om motsvarande regler om försörjningskrav skulle införas som villkor för uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 12 kap. 18 § UtlL (som utredningen föreslår ska införas i 5 kap. UtlL) är det troligt att ett försörjningskrav inte skulle få någon reell effekt. 12 kap. 18 § UtlL ska enligt sin lydelse tillämpas restriktivt. Med hänsyn härtill anser utredningen att det saknas skäl att införa ett försörjningskrav i sådana fall. Den personkrets som ska omfattas 6.2.1Svenska medborgare och övriga medborgare i EU, EES samt i Förslag: Försörjningskravet ska inte gälla om anknytnings- personen är svensk medborgare eller medborgare i en EU-stat, en EES-stat eller i . En utgångspunkt för utredningen är att undantag ska göras från försörjningskravet om anknytningspersonen är en svensk med- borgare. Detta innebär således att anhöriga till svenska medborgare kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL utan villkor av att den svenska medborgaren uppfyller försörjnings- kravet. För anhöriga till medborgare i EU/EES och i gäller som tidigare nämnts särskilda regler om uppehållsrätt respektive uppe- hållstillstånd. Detta innebär att det inte finns något reellt behov av att uppställa ett försörjningskrav som villkor för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL när anknytningspersonen är med- borgare i en stat inom EU/EES eller i . Till detta kommer att det skulle strida mot likabehandlingsprincipen inom EG-rätten att införa ett försörjningskrav för anhöriga till medborgare i andra EU-länder i och med att svenska medborgare ska undantas från försörjningskravet. Likabehandlingsprincipen förbjuder bl.a. varje form av diskriminering på grund av nationalitet inom EG-för- dragets tillämpningsområde. har tolkat principen som en allmän princip om likabehandling. Det råder alltså ett förbud mot att införa regler som omfattas av EG-fördragets tillämpnings- område som är generösare för svenska medborgare än för med- borgare i andra EU-stater. Försörjningskravet ska därför inte gälla om anknytningspersonen är en EU-medborgare. Det är lämpligt att undantag även görs om anknytningspersonen är medborgare i någon av de övriga EES-staterna eller i . Den personkrets som ska omfattas Förslag: Försörjningskravet ska inte gälla om anknytnings- personen är ett barn. Utredningens utgångspunkt är att sökande som är anhöriga till barn ska beviljas uppehållstillstånd utan att barnet behöver uppfylla ett försörjningskrav. Med barn avses i utlänningslagen personer (1 kap. 2 § UtlL). Förutom att den i lagen föreskrivna åldersgränsen är den svenska myndighetsåldern överensstämmer åldersgränsen även med den som gäller i de flesta västeuropeiska länder och den yttersta åldersgräns som gäller enligt Barnkonven- tionen (artikel 1). Migrationsöverdomstolen har i MIG 2007:5 slagit fast att det är de rådande förhållandena vid prövningstillfället som ska vara avgörande vid bedömningen av frågan om uppehållstillstånd på grund av anknytning ska beviljas. Endast om anknytningspersonen är när en ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL prövas ska hänsyn inte tas till försörjningskravet. Det bör observeras att utredningens förslag inte medför några ändringar för när barn kan vara anknytningspersoner enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL. 6.2.3Utlänningar som haft permanent uppehållstillstånd i Förslag: Försörjningskravet ska inte gälla om anknytnings- personen har vistats i med permanent uppehållstillstånd av . Vid beräkningen av den fyraåriga vistelsetiden ska den period under vilken anknyt- ningspersonen vistats i med tidsbegränsat uppehålls- tillstånd för bosättning tillgodoräknas. En utgångspunkt för utredningen är att uppehållstillstånd för anhöriga till personer som haft permanent uppehållstillstånd i inte ska villkoras av ett försörjningskrav. Det ligger i utredningens uppdrag att pröva från vilken tidpunkt fyraårsperioden ska räknas vid olika former av uppehållstillstånd. Den personkrets som ska omfattas De huvudsakliga syftena med införande av ett försörjningskrav är att stärka drivkrafterna för arbete och därigenom främja en god integration. Utredningen anser därför att huvudregeln ska vara att anknytningspersonen ska ha ett arbete innan familjeåterförening kan ske. Det är emellertid rimligt att personer som inte lyckats skaffa sig ett arbete undantas från försörjnings- kravet. Ett försörjningskrav bör nämligen inte leda till den orimliga konsekvensen att familjer aldrig kan återförenas. Utredningen anser därför att det är lämpligt att anknytningspersoner som har vistats i landet med ett permanent uppehållstillstånd under en samman- hängande tid av ska undantas från försörjningskravet. Enligt utredningens förslag ska fyraårsfristen börja löpa från den dag då det permanenta uppehållstillståndet beviljades om den sökande befann sig i eller – om uppehållstillståndet beviljades när personen befann sig utomlands – från när han eller hon ska anses ha påbörjat sin vistelse i landet. Vid beräkningen av den fyraåriga vistelsetiden är det rimligt att även medräkna den period anknytningspersonen vistats i med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för bosättning, förutsatt att anknytningspersonen vid prövningstillfället har beviljats ett perma- nent uppehållstillstånd. Detta innebär att personer som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för bosättning (främst i samband med uppskjuten invandringsprövning) och som därefter beviljats ett permanent uppehållstillstånd ska undantas från försörjnings- kravet på motsvarande sätt som personer som beviljats ett permanent uppehållstillstånd vid det första beslutstillfället. Förslag: Försörjningskravet ska inte gälla om anknytnings- personen har beviljats uppehållstillstånd som flykting. Detsamma gäller om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd på den grunden att han eller hon tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning). Utredningens utgångspunkt är att anknytningspersoner som är flykt- ingar ska undantas från försörjningskravet. Att undanta flyktingar från försörjningskravet innebär en reglering som inte står i strid Den personkrets som ska omfattas med familjeåterföreningsdirektivet.TPF2FPT Enligt detta direktiv får nämligen medlemsstaterna som huvudregel inte uppställa ett försörjningskrav som villkor för att make eller underåriga barn får återförenas med en flykting (artikel 12.1). I ingressen till direktivet sägs att situa- tionen för flyktingar bör ges särskild uppmärksamhet med anled- ning av de skäl som tvingat dem att fly från sitt land och hindrar dem från att leva ett normalt familjeliv där. Även skyddsgrunds- direktivet medför en skyldighet för medlemsstaterna att se till att en flyktings familj kan hållas samlad.TPF3FPT Mot denna bakgrund anser utredningen att även den svenska lagstiftningen bör utformas på det sättet att flyktingar ska undantas från försörjningskravet. Det kan dock noteras att det undantag från försörjningskravet som utredningen föreslår går längre än undantaget enligt familje- återföreningsdirektivet. Utredningens förslag medför nämligen att vid samtliga fall av familjeåterförening (och således inte endast vid familjeåterförening med make och underåriga barn) ska anknytnings- personer som är flyktingar undantas. Enligt 5 kap. 2 § UtlL ska uppehållstillstånd beviljas en utlänning som tagits emot i inom ramen för den flyktingkvot som regeringen fastställt, s.k. kvotflyktingar. Resan till organiseras och betalas av staten genom . En kvotflykting som har meddelats uppehållstillstånd i reser direkt till den kommun där han eller hon ska bosätta sig. Utredningen anser att det är rimligt att även kvotflyktingar undantas från försörjnings- kravet. 6.2.5Vissa kategorier av skyddsbehövande i övrigt Förslag: Försörjningskravet ska inte gälla om anknytnings- personen har beviljats uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt på den grunden att han eller hon känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig behandling eller bestraffning enligt 4 kap. 2 § första stycket 1 UtlL eller på grund av yttre eller inre väpnad konflikt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 UtlL. 2TP PT För utförligare redogörelse om familjeåterföreningsdirektivet, se ovan kap. 2.8.2. 3TP PT Jfr artikel 23 och 24.1. Den personkrets som ska omfattas En utgångspunkt för utredningen är att anknytningspersoner som tillhör vissa kategorier av skyddsbehövande i övrigt inte ska omfattas av ett försörjningskrav vid anhöriginvandring. Som redan nämnts är en annan utgångspunkt att så många personer som möjligt ska omfattas av försörjningskravet. Enligt 4 kap. 2 § UtlL avses med skyddsbehövande i övrigt en utlänning som – utan att vara flykting – befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon 1) känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, 2) behöver skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra mot- sättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 3) inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof. Motsvarande gäller för en statslös utlän- ning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort.TPF4FPT Som tidigare nämnts syftar ett försörjningskrav främst till att förbättra möjligheterna till en god integration, både för anknytnings- personen och för den anhörige som vill bosätta sig i . Utgångspunkten, som även överensstämmer med utredningsdirek- tiven, bör därför vara att så många anknytningspersoner som möjligt ska uppfylla försörjningskravet. Detta bör således även gälla skydds- behövande i övrigt. Vissa skyddsbehövande i övrigt bör dock undantas från försörjningskravet. När det gäller frågan om vilka kategorier av skyddsbehövande i övrigt som ska omfattas respektive undantas från ett försörjningskrav anser utredningen att EG-rätten ska tjäna som en utgångspunkt. Genom skyddsgrundsdirektivet har medlemsstaterna i EU enats om gemensamma kriterier för vilka utlänningar som ska beviljas status som flykting eller alternativt skyddsbehövande i syfte att tillförsäkra dessa personer ett särskilt skydd i samtliga medlems- stater. De alternativt skyddsbehövande (dvs. de skyddsbehövande som omfattas av skyddsgrundsdirektivet) garanteras i direktivet vissa rättigheter som liknar de som tillkommer flyktingar. Utredningen anser att alla som omfattas av skyddsgrundsdirektivet ska behandlas på samma sätt. De anknytningspersoner som beviljats uppehålls- tillstånd som skyddsbehövande i övrigt på sådan grund som omfattas 4TP PT Se ovan kap. 2.5 för utförligare redogörelse om nuvarande bestämmelser om skydds- behövande i övrigt. Den personkrets som ska omfattas av skyddsgrundsdirektivet bör därför – i likhet med flyktingar – undantas från försörjningskravet. När det gäller vilka skyddsbehövande i övrigt som anses omfattas av skyddsgrundsdirektivet ansluter sig utredningen till den bedömning som har gjort. Som Skyddsgrundsutred- ningen framhållit omfattas inte samtliga som anses skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § UtlL av skyddsgrundsdirektivet. De som är alternativt skyddsbehövande enligt skyddsgrundsdirektivet, och som utredningen alltså anser ska undantas från försörjningskravet definieras i 4 kap. 2 § första stycket 1 och 2 i Skyddsgrundsutred- ningens lagförslag. förslag till den först nämnda bestämmelsen motsvarar i princip den nuvarande regleringen i 4 kap. 2 § första stycket 1 UtlL. Däremot finns det inte någon bestämmelse i nu gällande utlänningslag som helt motsvarar 4 kap. 2 § första stycket 2 i lagförslag. Den nuvarande bestämmelsen om skydd på grund av väpnad konflikt enligt första ledet i 4 kap. 2 § första stycket 2 UtlL är mer omfattande än skyddsgrundsdirektivets närmast motsvarande bestämmelse (artikel 15 c) på så sätt att vissa anses skyddsbehövande i övrigt enligt denna punkt i UtlL men inte alternativt skyddsbehövande enligt direktivet. Bestämmelserna om skydd på grund av andra svåra motsättningar enligt andra ledet i 4 kap. 2 § första stycket 2 samt på grund av en miljökatastrof enligt tredje punkten UtlL saknar helt motsvarighet i skyddsgrundsdirektivet. För att säkerställa att samtliga alternativt skyddsbehövande undan- tas från försörjningskravet ska anknytningspersoner som har beviljats uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt för att de känt välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behand- ling eller bestraffning enligt 4 kap. 2 § första stycket 1 UtlL eller för att de ansetts skyddsbehövande på grund av yttre eller inre väpnad konflikt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 UtlL undantas från försörjningskravet. Den personkrets som ska omfattas 6.2.6Synnerliga skäl för undantag Förslag: Om det finns synnerliga skäl får försörjningskravet helt eller delvis efterges. Förutom i de fall som nämnts ovan – då anknytningspersonen ska undantas från försörjningskravet – kan det finnas situationer då det vore orimligt att uppställa ett försörjningskrav. Enligt utredningens förslag ska det därför vara möjligt att göra undantag från försörj- ningskravet om det finns synnerliga skäl. Det måste göras en bedömning i varje enskilt fall om det finns skäl att göra undantag. Vid denna prövning ska samtliga omständigheter beaktas. Synner- liga skäl att göra undantag från försörjningskravet kan exempelvis föreligga om anknytningspersonen har en mer långvarig nedsätt- ning av arbetsförmågan på grund av sjukdom eller annan nedsätt- ning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan och därför inte kan förväntas försörja sig genom egna medel. Vissa intresseorganisationer som utredningen har varit i kontakt med har ansett att undantag från försörjningskravet bör göras i samtliga fall där ett barn är inblandat. Detta skulle innebära att ett försörjningskrav inte skulle gälla när en utländsk förälder ansöker om tillstånd för att bosätta sig här i landet hos sitt barn och den andra föräldern. Det skulle även innebära att ett försörjningskrav inte skulle gälla om ett barn och den ena föräldern ansöker om uppehållstillstånd för att förenas med den andre föräldern eller en person som barnets förälder har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med. Som nämnts i kapitel 2 uppställer varken eller något hinder mot införandet av ett försörj- ningskrav. Det finns inte heller något generellt undantag med hänsyn till barn i de länder som tillämpar ett försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring och vars lagstiftning utredningen undersökt. Enligt ska barnets bästa alltid komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. I har invandringen på olika sätt varit reglerad . har haft en förhållandevis stor nettoinvandring. Även om detta gynnar ställer det ökade krav på samhället och på de Den personkrets som ska omfattas nyanlända att klara en god integration . Som tidigare nämnts har det konstaterats att nyanlända barn farit illa av att inte ha en trygg och lämplig bostad vid ankomsten till . Om undantag från försörjningskravet görs innebär det att det inte säkerställs att barn som anhöriginvandrar till får tillgång till en lämplig bostad vid ankomsten. Utredningen anser mot denna bakgrund att det inte kategoriskt kan sägas att det alltid är förenligt med barnets bästa att göra undantag från försörjnings- kravet i samtliga fall av anhöriginvandring som på något sätt berör ett barn. I alla fall enligt utlänningslagen som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt till barnets bästa i övrigt kräver (1 kap. 10 § UtlL). I samband med införandet av denna portalparagraf om barn framhöll regeringen att hänsyn till barns bästa redan togs i utlänningsärendena och att en huvud- princip var att barn inte skulle behöva leva åtskilda från sina föräldrar. Regeringen påpekade att barnets bästa skulle vägas mot andra samhällsintressen och uttalade vidare: UtanT att barnets bästa generellt tar över samhällsintresset att reglera invand- ringen får införandet av en portalbestämmelse om barnets bästa i utlänningslagen ändå en stark och reell innebörd.T Regeringen ansåg även att prövningen av barnets bästa inte i förhållande till utlänningslagstiftningen fick ges en så långt gående innebörd att det nästan blev ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn. Vidare tog regeringen avstånd från den etnocentriska syn som innebär att barn närmast regelmässigt antas ha det bäst i , oavsett språklig, kulturell och nationell bakgrund och tillhörighet.TPF5FPT Även utredningen ansluter sig till förarbetsuttalandena om att det inte är riktigt att ett barn närmast regelmässigt kan antas ha det bättre i än i ett annat land. Utredningen anser således inte att det alltid är förenligt med ett barns bästa att bo hos t.ex. en förälder i jämfört med att bo hos den andra föräldern i en van hemmiljö. Det kan dock finnas fall då hänsynen till ett barn medför att det finns skäl att bevilja uppehållstillstånd utan hinder av ett försörjningskrav. Vid bedömningen av om undantag ska göras med hänsyn till ett barn kan principen om barnets bästa innebära att omständigheter hänförliga till barnet inte behöver ha samma allvar och tyngd som krävs för en vuxen person. Utredningen anser dock att portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL, som 5TP PT Prop. 1996/97:25 s. 246–249. Den personkrets som ska omfattas ska tillämpas vid samtliga ärenden enligt utlänningslagstiftningen som rör barn, är tillräcklig och att det därför saknas skäl att införa ytterligare en uttrycklig bestämmelse om barnets bästa i utred- ningens författningsförslag. Ett exempel på när det kan finnas skäl att meddela undantag från försörjningskravet med hänsyn till ett barns intresse är när ett barn i sitt hemland inte har någon vårdnadshavare eller annat ordnat omhändertagande inom familjeliknande förhållanden som barnet känner sig trygg med och därför önskar bosätta sig hos en här i landet boende släkting. Undantag från försörjningskravet kan meddelas helt eller delvis Undantag kan göras både med tanke på anknytningspersonen (t.ex. på grund av att han eller hon är arbetsoförmögen) eller till den sök- ande (t.ex. av hänsyn till ett barns bästa). I de fall en anknytnings- person är delvis arbetsoförmögen kan det finnas skäl att delvis meddela undantag från försörjningskravet. Exempelvis kan det finnas skäl att efterge försörjningskravet till hälften för en anknytnings- person som är långvarigt arbetsoförmögen . Det kan även finnas situationer då det är rimligt med hänsyn till ett barn att uppställa krav på att anknytningspersonen har lämplig bostad, medan kravet på anknytningspersonens försörjningsförmåga bör efterges. Det bör lämnas till de rättstillämpande myndigheterna att i varje enskilt fall avgöra om undantag från försörjningskravet bör meddelas helt eller delvis. Utredningens utgångspunkt är att försörjningen anses tryggad om det finns tillgång till regelbundna försörjningsmedel, såsom t.ex. lön från heltidsarbete, som tillgodoser livsuppehället för anknytnings- personen. Dessutom ska det finnas lämplig bostad för anknytnings- personen och för hans eller hennes anhöriga. Bostadskravet bör utformas på ett sätt som inte är orimligt restriktivt. En annan utgångspunkt ska vara att försörjningsförmågan endast ska prövas vid ansökningstillfället. När det gäller försörjningskravets utformning bör syftet med ett försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring beaktas. Försörjningskravet syftar bl.a. till att stärka drivkrafterna för arbete, skapa incitament för enskilda att bosätta sig i regioner med goda förutsättningar för arbete och bostäder och leda till en god inte- gration. Försörjningskravet bör således utformas på sådant sätt att dessa syften kan uppnås. Vid utformningen av försörjningskravet är det även naturligt att beakta villkoren för försörjningskrav enligt familjeåterförenings- direktivet. Av intresse är dessutom gällande regler om försörjnings- förmåga som villkor för att medborgare i EU/EES och i ska ha uppehållsrätt respektive beviljas uppehållstillstånd samt regelverket i 5 a kap. UtlL, som bygger på direktivet om varaktigt bosatta. I 5 a kap. UtlL uppställs ett försörjningskrav som villkor för att en tredjelandsmedborgare ska beviljas ställning som varaktigt bosatt i . Försörjningskrav för medborgare i EU/EES och i Beträffande medborgare inom EU/EES och i finns sär- skilda regler om uppehållsrätt respektive uppehållstillstånd (se 3 a kap. UtlL och 4 kap. 9 § UtlF och ovan kap. 2.2.2). Det finns inte något uttalat försörjningskrav för personer som är förvärvsaktiva som anställda, egna företagare eller tillfälliga tjänsteutövare. För att ha uppehållsrätt eller beviljas uppehållstillstånd i krävs dock att de är yrkesverksamma exempelvis som arbetstagare eller egna företagare. Det finns emellertid inget krav på att de ska ha t.ex. en viss minsta inkomst eller vissa intäkter från en rörelse. Det åligger däremot bl.a. studerande och andra icke ekonomiskt aktiva att visa sin försörjningsförmåga, för att de ska ha uppehållsrätt eller beviljas uppehållstillstånd. Av 3 a kap. 3 § första stycket 4 UtlL framgår exempelvis att en EU/EES-medborgare har uppehållsrätt om han eller hon har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemed- lemmars försörjning samt heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i . En EU/EES-medborgare har uppehållsrätt endast han eller hon uppfyller förutsättningarna för sådan rätt. Det görs således inte någon prövning av om han eller hon framöver kommer att uppfylla kriterierna för uppehållsrätt. Försörjningskrav för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare I direktivet om varaktigt bosatta finns bestämmelser om försörj- ningskrav i artiklarna 5, 15 och 16. Artikel 5 tar sikte på när en tredjelandsmedborgare som bor i önskar att få ställning som varaktigt bosatt här i landet. Artiklarna 15–16 behandlar när varaktigt bosatta i en annan EU-stat önskar bosätta sig i . För att en tredjelandsmedborgare ska kunna förvärva ställning som varaktigt bosatt i uppställs ett krav på att den sökande styrker att han eller hon för egen räkning och för de familje- medlemmar gentemot vilka den sökande har försörjningsansvar förfogar över bl.a. stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga att försörja sökanden och (i förkommande fall) också familjemedlemmar utan att systemet för socialt bistånd i landet behöver tas i anspråk (artikel 5.1 a). I 5 a kap. 2 § UtlL uttrycks detta som att tredjelandsmedborgaren – som villkor för att beviljas ställning som varaktigt bosatt i – ska kunna försörja sig och sin familj fullt ut med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda. Vid bedömningen av om en tredjelandsmedborgare ska beviljas ställning som varaktigt bosatt i görs en prövning av försörj- ningsförmågan vid ansökningstillfället.