sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — Länsstyrelserna har flera viktiga funktioner i tillsynssystemet. Enligt djurskyddsförordningen utövar den regionala tillsynen enligt djurskyddslagen. Häri ingår att samordna och över- vaka djurskyddsarbetet i länet. får efter samråd med en kommun besluta att kommunens tillsynsuppgifter beträffande vissa tillsynsobjekt skall flyttas över till . Det gäller tillsyn av verksamhet med särskilt stor omfattning, som är särskilt komplicerad eller där det annars finns särskilda skäl. Om det finns brister i kommunens till- syn får förelägga kommunen att avhjälpa bristerna. Föreläggandet skall innehålla uppgifter om de åtgärder som läns- styrelsen anser behövs för att bristerna skall kunna avhjälpas. Om kommunen grovt eller eftersatt tillsynen får regeringen på ansökan av besluta att tillsynsuppgif- terna skall överflyttas till . är första instans i flera slag av ärenden enligt djur- skyddslagen. svarar för förprövning av djurstallar. Förprövning innebär att vissa djurstallar efter inspektion måste godkännas innan de får tas i bruk efter en ny- till- eller ombyggnad. Förprövning krävs för stallar för hästar samt för djur som hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn eller pälsar förutsatt att antalet djur i besättningen överstiger ett visst antal, För hästar krävs t.ex. förprövning om besättningen innehåller fem djur eller fler. prövar, också som första instans, ärenden om för- bud att inneha djur enligt 29 § djurskyddslagen och ärenden om omhändertagande av djur enligt 31 § djurskyddslagen. Beslut om omhändertagande skall verkställas av polismyndighet. Beslut om djurförbud och omhändertagande får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Prövningstillstånd krävs i kammarrätt. 4.2.3Officiella veterinäruppgifter inom djurhållningen Som visats i kapitel 3 finns en rad uppgifter inom djurhållningen, som enligt skall utföras av en officiell veterinär. Den från praktiska utgångspunkter viktigaste uppgiften gäller officiella uppgifter, t.ex. kontrollåtgärder och intygsskrivning i samband med internationell handel med djur och djurprodukter. Sådana uppgifter skall utföras av en officiell veterinär. Officiell veterinär är enligt den veterinär som utses att vara officiell veterinär av den behöriga myndigheten. Behörig myndighet är den centrala myndighet i en medlemsstat som det åligger att utföra veterinära kontroller eller varje myndighet till vilken denna uppgift har över- förts. Direktiven ger ingen närmare information om hur officiella veterinärer skall utses. Detta överlämnas till medlemsstaterna. I är , och, fram till , behöriga myndigheter. Gräns- dragningen är inte helt klar i alla avseenden, men i allt väsentligt ansvarar för officiella veterinäruppgifter ifråga om djur och djurprodukter. har motsvarande ansvar inom livsmedelsområdet. är huvudman för de veterinärer som utför officiella uppgifter inom djurhållningen och vid import och export av djur. är huvudman för besiktningsveterinärorganisationen, som har officiella uppgifter inom köttbesiktning i slakterier och styckningsanläggningar. Vi bortser i det följande från hur verksamheten med officiella veterinärer i livsmedelssektorn är organiserad och fokuserar på de officiella uppgifterna inom djurhållningen, dvs. officiella veterinär- uppgifter inom ansvarsområde. Officiell veterinär sysslar med flera olika kontrolluppgifter, t.ex. inom seminverksamhet, karantänsbehandling i vissa fall och prov- tagning inom det frivilliga salmonellakontrollprogrammet för fjä- derfä. Den volymmässigt viktigaste uppgiften är att utfärda intyg i samband med internationell handel med djur, djurprodukter och foder. Regelverken från veterinärernas utgångspunkter har i sina huvuddrag redovisats i kapitel 3. I det följande redovisas några grundläggande institutionella och rättsliga frågor som direkt berör verksamheten med officiella veterinärkontroller. Dessutom belyses hur verksamheten bedrivs från praktiska utgångspunkter. Lagstöd för veterinär myndighetsutövning Verksamheten med kontrollåtgärder genom officiella veterinär grundar sig på flera olika EG-rättsakter. Grundläggande bestäm- melser om officiella veterinärer finns i rådets direktiv /662/EEG om veterinära kontroller vid handel inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden och i rådets direktiv /425/EEG om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden. Ifråga om handel med tredje land gäller bl.a. rådets direktiv /78/EG om fastställande av regler för hur veterinär- kontroller skall organiseras för djur som importeras från tredje land. Vissa formella frågor, exempelvis hur de officiella veterinärer- nas opartiskhet skall säkerställas, om utfärdande av intyg och om tillsyn av de officiella veterinärernas verksamhet finns i rådets direktiv /93/EEG om certifiering av djur och animaliska pro- dukter. Det senare direktivet kan beskrivas som tillämpningsföreskrifter till de förut nämnda direktiven. EG-direktiven har införts i genom förordningar och genom föreskrifter från . föreskrifter grundar sig på bemyndiganden i förordningen med veterinär- instruktion och i de två förordningarna om in- respektive utförsel av djur. Dessa bemyndiganden har givits olika utformning. Av veterinärinstruktionen framgår i 15 § att får utse distriktsveterinär att vara officiell veterinär. I införselförordningen anges uttryckligen i 2 § att har rätt att förordna officiella veterinärer att utföra kontroller av djur och vissa andra varor. I utförselförordningen saknas ett motsvarande stadgande, trots att även utförsel av djur kräver insatser av officiell veterinär enligt gällande EG-regler. Däremot har regeringen, i den senare förord- ningen, bemyndigat att meddela föreskrifter med avseende på bl.a. besiktning genom officiell veterinär, frihet från vissa djursjukdomar och intyg om sjukdomsfrihet. I samma förordning finns regler om överklagande av officiell veterinärs beslut. Det är oklart vad som ligger bakom dessa skillnader i hur bemyndigandena har utformats. Klart är däremot att det för närva- rande saknas stöd i lag för att till officiell veterinär utse annan än statligt anställda veterinärer. Som framgått ovan krävs enligt regeringsformen lagstöd för en sådan ordning. Detta tycks vara den viktigaste, formella orsaken till att i första hand distriktsveterinärer utför officiella veterinäruppdrag. Enligt före- skrifter kan vid behov även annan veterinär utses att vara officiell veterinär. Som en konsekvens av det anförda krävs då att veterinä- ren tillfälligt anställs i . Bortsett från vad som tidigare framgått om officiella veterinärer inom livsmedelskontrollen, finns inga närmare regler i EG-rätten om vilka krav som skall ställas på en officiell veterinär ifråga om kompetens. Bedömningen har överlämnats till medlemsstaterna, i praktiken till de behöriga myndigheterna. Av sakens natur, och mot bakgrund av regelverkens syften, bör emellertid följa att den officiella veterinären skall ha någon form av officiell status. Häri ligger bl.a. att det inte får finnas risk för intressekonflikter mellan veterinärens ordinarie arbetsuppgifter, i regel avseende djursjuk- vård på uppdrag av djurägare, och den officiella verksamheten som avser myndighetsutövning gentemot djurägare. I fråga om opartiskhet, utformning av intyg och tillsyn över de offi- ciella veterinärernas verksamhet finns vissa allmänna regler i rådets direktiv /93/EEG. När det gäller opartiskheten framgår t.ex. att Behöriga myndigheter skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att certifieringen är tillförlitlig: I synnerhet skall de se till att de intygsgivare de utser har en ställning som garanterar deras opartiskhet och inte har något direkt kommersiellt intresse i de djur eller produkter som de certifierar eller i de rörelser eller före- tag där dessa har sitt ursprung.TPF17FPT Regler om jäv finns i svensk rätt i 11 och 12 §§ förvaltningslagen. Bortsett från s.k. sakägarjäv, intressejäv och andra jävsgrunder enligt 11 § 1 st. punkterna 1–4, framgår av generalklausulen i punkt 5 att jäv också föreligger om det finns någon annan särskild omständighet, som är ägnad att rubba förtroendet för den enskilde myndighetsföreträdarens opartiskhet, s.k. delikatessjäv. En typisk situation där delikatessjäv kan förekomma är när en distriktsveteri- när av en uppdragsgivare fått inkomster för djursjukvård till ett sådant belopp att ett iakttagbart beroendeförhållande har upp- kommit. Följden blir då, enligt 12 § förvaltningslagen, att distrikts- veterinären måste avstå från att utföra officiella veterinäruppgifter hos djurägaren. Undantag gäller för åtgärder som inte någon annan än den jävige kan vidta utan olägligt uppskov. En sådan undantags- situation kan uppstå när en veterinär under ett sjukbesök får anled- ning att misstänka ett epizootiutbrott, som kräver omedelbara skyddsåtgärder. Här skall understrykas att frågan om huruvida jäv föreligger skall bedömas utifrån en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Därmed går det inte att med stöd av förvaltnings- lagen göra gällande att distriktsveterinärer generellt sett skulle vara förhindrade att utföra officiella veterinäruppdrag.TPF18FPT 17TP PT Artikel 4 i rådets direktiv (96/93/EEG) om certifiering av djur och animaliska produkter. Direktivet utgör tillämpningsföreskrifter till de direktiv som reglerar handel med djur och djurprodukter inom EU och mellan EU-länder och tredje land. 18TP PT Se t.ex. 1997/98:JO: JO fann, beträffande ifrågasatt jäv i samband med officiella veterinäruppgifter som utfördes av distriktsveterinärer, att det finns skäl för berörda instanser att följa utvecklingen. Mot bakgrund av de överväganden som statsmakterna gjort vid utformningen av distriktsveterinärorganisationen, och med hänsyn till att en utvärdering av systemet i anledning av inträde i EU hade aviserats, ansåg JO att det inte förelåg någon grund för att kritisera . Se även JO 1985/86 s. 397: En lektor, som meddelat privatundervisning, ansågs förhindrad att examinera eleven ifråga. Examinationen ansågs utgöra myndighetsutövning. JO fann att engagemanget med privatundervisning har riktat anmärkningar mot medlemsstaterna när risker för intressekonflikter i samband med officiella veterinäruppgifter har identifierats. har fått påpekande om den risk för intressekonflikt som ligger i att offici- ella uppgifter handhas av kommunala veterinärer, som också till- handahåller djursjukvård mot betalning. har förelagts att vidta åtgärder som eliminerar dessa risker. I har privat- praktiserande veterinärer officiella uppgifter. De bedriver även kommersiell verksamhet med djursjukvård. Detta har föranlett ett påpekande med motsvarande innebörd som i . Också har fått ett åtgärdsföreläggande i syfte att minska eller undanröja riskerna för intressekonflikter. Samma risk kan identifie- ras även i , genom att distriktsveterinärer är verksamma såväl på den öppna marknaden för djursjukvård som med officiella veterinäruppgifter. Kommissionens inspektioner har också i föranlett ett par påpekanden om sådana risker. I ett fall konstateras att distriktveterinärernas dubbla roller kan öka risken för intressekonflikter. I en annan inspektionsrapport anförs att utformningen av det svenska systemet innebär att intresse- konflikter inte alltid kan undvikas.TPF19FPT Inga förelägganden om åtgär- der har dock riktats mot i anledning av dessa konstateran- den. Vem får vara officiell veterinär? Som framgått finns det inte några uttryckliga regler i EG-rätten om vem som kan ifrågakomma för officiella veterinäruppdrag. Där- emot krävs bl.a. att länderna organiserar verksamheten på ett sådant sätt att de officiella veterinärernas opartiskhet kan säker- ställas. De officiella veterinäruppgifterna utgör förvaltningsupp- gifter, som innefattar myndighetsutövning. Det finns därför an- ledning att se något närmare på vad som gäller för att myndighet skall få utövas av olika aktörer, statliga eller privata. utgjorde en sådan särskild omständighet, som enligt förvaltningslagen 11 § 1 st 5 p. innebar jäv i samband med examinationen. 19TP PT Rapport från inspektionen avseende mjölk och mjölkprodukter 1999 och rapport om restsubstanser 1998. Begreppet myndighetsutövning är inte närmare definierat i lagstift- ningen, men det har i ökande omfattning kommit att användas som beteckning på en viss typ av offentlig verksamhet. I lagförarbeten och i litteraturen definieras myndighetsutövning som offentlig verksamhet där myndigheter ensidigt bestämmer om enskildas skyldigheter och rättigheter eller om ingrepp i den enskildes frihet eller egendom. Besluten kan vara betungande eller gynnande för den enskilde. Gynnande beslut kan avse tillstånd att bedriva viss verksamhet eller utbetalning av bidrag av olika slag. Exempel på för den enskilde betungande beslut är beslut om kassation av ett hälsofarligt livsmedelsparti och beslut att inte utförda ett för export nödvändigt intyg. Sådana intyg krävs vid internationell han- del med t.ex. djur och kulturföremål.TPF20FPT Till myndighetsutövning hänförs även beslut inom olika slag av obligatorisk kontrollverk- samhet t.ex. kontrollbesiktning av motorfordon. Beslutet anses numera inte behöva innebära en direkt anvisning om ett visst förfa- rande för att innefatta myndighetsutövning. Det räcker att beslutet i sig ligger till grund för, eller har en positiv rättskraft, vid tillämpning av andra rättsregler. Så är fallet med olika slags god- kännande av personal, produkter eller anläggningar, som innebär eller leder till någon form av tillståndsgivning.TPF21FPT Så bör också vara fallet med t.ex. djurhälsointyg, som ger djurägaren möjlighet att exportera djuren till andra länder. Myndighetsutövning genom privata organ och enskilda personer Enligt regeringsformen 11 kap 6 § 3 st. får en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning överlämnas åt ett enskilt organ såsom bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossam- fund eller till en enskild individ. Överlämnande av myndighets- utövande förvaltningsuppgifter kräver stöd i lag. Möjligheten att överlämna myndighetsutövande uppgifter till enskilda individer tillkom i samband med grundlagsändringar som en nöd- vändig anpassning till existerande förhållanden och en gardering inför framtida behov. Myndighetsutövande uppgifter har över- förts till privaträttsliga subjekt inom många olika områden t.ex. 20TP PT 5 kap. 1 § lag (1988:950) om kulturminnen m.m. 21TP PT Petrém och Ragnemalm grundlagar tolfte upplagan 1980 sid. 280 inom sotningsväsendet, ordningsvaktbranschen och arbetslöshets- kassorna. Andra exempel finns inom utbildnings- och kulturområ- det. prövar frågor om utbetalning av statliga medel till upphovsmän för visst utnyttjande av deras verk. prövar frågor om statliga stipendier och stats- bidrag till internationellt kulturutbyte etc.TPF22FPT När förvaltningsuppgift läggs ut på ett privaträttsligt organ eller på en enskild individ, innebär det att det privata organet eller den enskilde, liksom en myndighet, underkastas JO:s och JK:s tillsyn. Fysiska personer kan också bli ansvarig för tjänstefel enligt BrB 20 kap. 1 §, men är å andra sidan också föremål för förhöjt straffskydd enligt reglerna i BrB 17 kap.TPF23FPT I den mån ett privaträttsligt organ eller en enskild person orsakar skada genom en myndighets- utövande åtgärd, kan staten även bli skadeståndsskyldig enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Skadestånd kan bara bli aktuellt som en följd av fel eller försummelse vid myndighetsutöv- ning och det behöver därför fastställas i det enskilda fallet om åtgärden avser myndighetsutövning eller om t.ex. den är att hänföra till annan typ av förvaltningsuppgift. För att en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutöv- ning skall kunna överlämnas till privata aktörer krävs att det görs tydligt vilka myndighetsuppgifter delegationen avser. har inte godtagit ett bemyndigande för regeringen att i efterhand fylla på med nya myndighetsutövande uppgifter. Däremot behö- ver inte enskilda rättssubjekt utpekas redan i lag, även om de flesta bemyndiganden avser en specifik organisation. Ett bemyndigande för regeringen eller en myndighet att utse organisationer eller per- soner inom en avgränsad krets bör vara tillräckligt. De officiella uppgifterna i praktiken Som framgått i kapitel 3 gäller olika regler för internationell handel inom EU och mellan EU-länder och tredje land. Inom EU har den mer traditionella formen av kontroller vid gränserna ansetts oförenlig med fullbordandet av den inre marknaden. Det innebär att sådana kontroller har ersatts med kontroller i djurbesättningar och andra anläggningar varifrån djuret eller djurprodukten kom- 22TP PT Se t.ex. lag (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom område. 23TP PT Se t.ex. , Allmän förvaltningsrätt, tjugotredje upplagan, 2006, sid. 30 f och sid. 59 Vid handel med tredje land är alltjämt huvudregeln att djur och djurprodukter skall bli föremål för kontrollåtgärder vid en gränskontrollstation vid införsel till ett EU-land. Vid utförsel från EU till tredje land gäller olika regler beroende på de krav det mot- tagande landet ställer. De officiella veterinäruppgifterna kan, något förenklat, indelas i gränskontrollverksamhet (tredje land) och fältverksamhet (EU- området). Gränskontrollverksamheten avser de kontroller som sker vid gränskontrollstationer. Fältverksamhe- ten avser de kontroller som sker ute i djurbesättningar, uppsam- lingsplatser etc. Enligt är arbetsställena för officiell fältverksam- het ganska jämnt spridda över landet. Möjligen finns en viss kon- centration i . Arbetsuppgifterna utförs nästan uteslu- tande av distriktsveterinärer. Intygsskrivning är den viktigaste upp- giften. Förutom intygsskrivning förekommer också, när Jord- bruksverket så beslutar, s.k. insättningskontroll av levande impor- terade djur innan de sätts in i en befintlig besättning. På övriga djur förekommer stickprovskontroller, som också i regel utförs av distriktsveterinärer i egenskap av officiell veterinär. Jordbruks- verket beslutar om när sådan kontroll skall ske och i vilken omfatt- ning. Distriktsveterinärer förordnas, med vissa undantag, att vara offi- ciella veterinärer i samband med anställningen. Någon kompetens- prövning i särskild ordning, utöver den som sker då distriktsveteri- nären anställs, förekommer inte vid förordnandet. Tillsyn över officiella veterinärers verksamhet Det saknas i allt väsentligt bestämmelser om tillsyn över den verk- samhet de officiella veterinärernas utför med stöd av förordnan- dena. och länsstyrelserna har, i och för sig, ett generellt ansvar för tillsyn över veterinär verksamhet. Här torde även innefattas de officiella veterinärernas verksamhet, med tanke på att de har betydelsefulla veterinära arbetsuppgifter. I jordbruks- verkets anvisningar för länsstyrelsernas tillsyn över veterinär verk- samhet framgår att länsstyrelserna skall bistå med råd och stöd till de officiella veterinärerna eller till veterinär som söker ett sådant förordnande. Länsstyrelserna skall också bistå med information om lämpligt antal officiella veterinärer och, om sökanden är känd, dennes lämplighet att vara officiell veterinär. I praktiken förekommer, bortsett från den extraordinära över- vakning som sker genom t.ex. JO, ingen tillsyn över den verksam- het som sker med stöd av förordnande att vara officiell veterinär. Officiella respektive offentliga veterinäruppdrag Av tradition har man inom veterinärsektorn brukat skilja mellan officiella och offentliga veterinäruppdrag. Distinktionen kan, utifrån språkliga och rättsliga utgångspunkter, tyckas något förvirrande. Skillnaden mellan de båda kategorierna är att officiella uppdrag grundar sig på förpliktelser enligt . I EG:s rättsakter inom jordbrukssektorn förekommer nämligen begreppet officiell i en rad olika kombinationer, t.ex. officiell certifiering, offi- ciell provtagning, officiella stickprov, officiell kontrollodling och officiell veterinär. De offentliga uppdragen grundar sig på svensk rätt. Till offentliga veterinäruppdrag hänförs t.ex. veterinära myndighetsuppgifter vid smittskyddsutredningar enligt epizootilagen med tillhörande före- skrifter och uppdrag att vara tävlingsveterinär. Från ett praktiskt, förvaltningsrättsligt perspektiv finns dock inga skillnader av betydelse mellan officiella och offentliga veteri- näruppgifter. Uppdragen i båda kategorierna är offentliga i den meningen att de innefattar moment av såväl myndighetsutövning och annan offentlig verksamhet, t.ex. rådgivning och vägledning samt är offentligrättsligt reglerade. Detta innebär t.ex. att reglerna om jäv i förvaltningslagen skall tillämpas även på tävlingsveterinä- rer. Förebyggande djurhälsovård bedrivs i huvudsak inom ramen för organiserade, av fastställda hälsokontrollprogram. Sådana kan vara obligatoriska eller frivilliga. Frivilliga program initieras normalt av näringen. Obligatoriska kontrollprogram kan införas av då särskilda behov finns, t.ex. då ett fri- villigt program lett till att nästan alla gårdar kunnat friförklaras från en smitta och verket vill åstadkomma att även de icke anslutna besättningarna skall kunna friförklaras. Andra skäl för obligatoriska program kan vara att underlätta svensk export av djur eller att öka chanser att få behålla en viss importkontroll avseende vissa djursjukdomar. Djurhälsoprogrammen inrättas med stöd av lagen (2006:807) om kontroll av husdjur. har med stöd av 3 § bemyndi- gats att meddela föreskrifter om kontroll av husdjur och ge organi- sationer på jordbrukets område rätt att anordna sådan kontroll.TPF24FPT Begreppet kontroll är något diffust i sammanhanget, men avser i praktiken hälsokontroll. Enligt 4 § har den som innehar djur inom ett område där det anordnas hälsokontroll för det aktuella djur- slaget, rätt att få djuren anslutna till kontrollen. Avstängning får ske om djurens innehavare inte följer de föreskrifter som gäller för kontrollen. kan beträffande slaktsvin och nöt- kreatur, och förutsatt att det finns hälsokontroll anordnad, enligt 6 § föreskriva att en avgift får tas ut vid slakt av svin eller nöt, som inte ingår i ett kontrollprogram. Enligt andra punkten i samma bestämmelse har innehavaren av ett slakteri rätt ta ut avgiften av den som lämna djuren till slakt. har med stöd av förordningen om kontroll av husdjur utfärdat en stor mängd föreskrifter för frivilliga och obli- gatoriska hälsokontrollprogram. För frivilliga program gäller bl.a. följande. Närmare bestämmelser om hälsovårdens organisation och utförande finns i föreskrifter (1993:42)T om orga- niserad hälsokontroll av husdjur.T Av föreskrifterna framgår att en huvudman, dvs. en organisation eller ett företag, som önskar anordna organiserad hälsokontroll skall ansöka hos Jordbruks- verket om godkännande av en plan med riktlinjer för hälso- kontrollen. Planen skall omfatta uppgifter om verksamhetens upp- läggning i stort, registreringsrutiner ute på besättningarna samt uppgifter om den personal som skall ansvara för verksamheten. 24TP PT 3 § förordningen (2006:816) om kontroll av husdjur planen och riktlinjerna skall också framgå vilka resurser avseende ekonomi, personal och möjlighet till effektivitet i kontrollen som organisationen säkerställer, liksom personalens kompetens, instruktioner för en samrådsnämnd, garantier för opartiskt utförande av kontrollen med vetenskapliga metoder, rutiner för rapportering och information, samt garantier för tillämpning av förvaltningslagen. Om verksamheten inte är enbart lokal, skall en regionindelning ske. Denna skall redovisas i planen. Huvudmannen skall svara för fortbildning av den personal som sköter hälsokontrollerna. Huvudmannen skall samanställa en årsredogörelse för verksamhe- ten under närmast föregående år, som skall sändas till Jordbruks- verket. kan föreskriva att det hos huvudmannen skall finnas en samarbetsnämnd eller central djurhälsonämnd.