sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — Nuvarande lagstiftning innehåller inte någon uttrycklig bestäm- melse som möjliggör en tillämpning av inbjudningsförfarande för befintlig radioanvändning, såvida inte det frekvensutrymme som har avsatts för en viss radioanvändning utökas eller på något annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas. Vid tillkomsten av lagen (1993:599) om radiokommunikation uttalades att detta kan kräva särskild lagstiftning (prop. 1992/93:200 s. 212–213). Bestämmelser om inbjudningsförfarande infördes först i lagen om radiokommunikation (se prop. 1997/98:167 s. 8 f). Möj- ligheten att använda inbjudningsförfarande för befintlig radio- användning begränsades dock till fall då frekvensutrymme som har avsatts för en viss radioanvändning utökas eller på något annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas. Frågan om annan befint- lig radioanvändning reglerades inte. Frågan behandlades inte heller i förarbetena och inte heller i förarbetena till LEK. PTS inkom till regeringen med en prome- moria med önskemål om ändringar av LEK (N2007/1690/ITP). I skrivelsen tar PTS upp problem med tillämpningen av lagen. PTS anser att regeringen bör föreslå en ändring av bestämmelsen om när myndigheten ska initiera en prövning att meddela tillstånd efter en allmän inbjudan till ansökan (3 kap. 8 § LEK). I första hand anger PTS som skäl att distinktionen mellan befintlig och ny eller väsent- ligt förändrad radioanvändning inte låter sig göras i ljuset av den tekniska utvecklingen. PTS anser dessutom att regeringen bör föreslå att upplåtelse (uthyrning) av tillstånd uttryckligen bör tillåtas genom en ändring av 3 kap. 23 § LEK. Detta menar PTS skulle bidra till ett mer effektivt resursutnyttjande samt till en bättre fungerande andra- handshandel med radiofrekvenser. Tillgänglighet till mobil och annan trådlös kommunikation Radiobaserade nät ger en bra yttäckning för kommunikationen, vilket är eftersträvansvärt i glest bebodda områden där det kan vara alltför kostsamt att dra fram fasta ledningar till var och en. PTS meddelar tillstånd för de allra flesta radiobaserade användningar och har således en möjlighet att ställa upp täckningskrav för till- ståndshavaren. Täckningskrav kan avse befolkningstäckning eller yttäckning. finns inget uttalat politiskt mål avseende till- gängligheten i olika delar av landet när det gäller mobil eller annan trådlös kommunikation specifikt. Däremot finns den allmänna politiska bedömningen att hushåll och företag i alla delar av bör få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet (prop. 1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256). I en senare proposition fullföljdes den IT- politiska inriktningen genom målet att en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet ska finnas tillgäng- lig i alla delar av landet, bl.a. för att ge människor tillgång till inter- aktiva offentliga e-tjänster (prop. 2004/05:175, bet. 2005/06:TU4, rskr. 2005/06:142). Dessutom finns det uttalanden om tillgänglighet i förarbeten. beslutade (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 22, bet. 1999/2000:TU1, rskr. 1999/2000:85) om vissa ändringar i dåvarande telelagen (1993:597). Genom ändringarna möjliggjorde att tillstånd enligt telelagen skulle kunna förenas med krav på god tillgänglighet, vilket inkluderar bland annat täckning. Telelagen innehöll inte då några uttryckliga bestämmelser om detta. Regeringen uttalade att god till- gänglighet och regional balans var en väsentlig del av de då gällande telepolitiska målen. Det finns mot denna bakgrund ett behov av att utforma ett poli- tiskt mål för tillgänglighet till mobila och andra trådlösa elektro- niska kommunikationstjänster, exempelvis trådlöst bredband, som riktar sig till slutanvändare i olika delar av landet. Tillgängligheten beror huvudsakligen på vilken fysisk täckningsgrad näten har, men kan också självfallet påverkas av kostnaden för konsumenten. En planerad men ännu inte beslutad, utredning om bredband i små orter och på landsbygd, kommer att lämna förslag till utform- ning av nya stödinsatser som främjar utbyggnad i eftersatta om- råden i . Utgångspunkten är att stödet ska vara teknik- T.ex. mobila accessformer och radioburna förbindelser bör godtas om överföringskapaciteten är tillräcklig. har genom täckningskrav på operatörerna, i ett interna- tionellt perspektiv, uppnått en relativt sett god befolkningstäck- ning för bland annat mobilnäten. I ett land som som har stora ytor med låg befolkningstäthet är det emellertid ofrånkomligt att det finns delar där det inte är företagsekonomiskt lönsamt för exempelvis en mobiloperatör att bygga ut sitt nät. Systemet med att förena radiotillstånd med statliga villkor om täckningskrav är en av flera tänkbara mekanismer för att uppnå täckning i de områden där operatörer sannolikt inte skulle erbjuda detta på kommersiell väg. Dagens system med tillämpning av täckningskrav behöver därför utvärderas. Avgifter för offentlig radiofrekvensanvändning PTS fick i uppdrag att analysera och redovisa om och i vilken omfattning radiofrekvensanvändningens effektivitet skiljer sig åt mellan de tillståndshavare som betalar avgifter för sitt tillståndsinnehav respektive de radioanvändare som inte betalar avgifter för sin radioanvändning enligt 3 kap. 3 § LEK. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Försvars- makten är en mycket stor radiofrekvensanvändare och det är därför av intresse att utreda möjligheterna att effektivisera användningen även av dessa frekvenser. PTS har i sitt remissvar över Offentlighets- och sekretesskommit- téns betänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) framfört behov av ändrade bestämmelser avseende sekretess när det gäller inbjud- ningsförfaranden. PTS uppfattning är att det finns behov av en möjlighet att sekretessbelägga uppgifter i ansökningar i inbjud- ningsförfaranden enligt 3 kap. 8 § LEK, med hänvisning till det allmännas ekonomiska intresse. Myndigheten menar att ett inbjud- ningsförfarande enligt LEK kan likställas med ett upphandlings- förfarande enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Utredaren ska ta ställning till om det finns skäl att behålla kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning som förutsättning för att tillståndsmyndigheten ska få använda ett inbjudningsförfarande, eller om detta krav bör ändras i något avseende. Övervägandena ska göras utifrån en analys av vad som ligger i begreppen ny och väsentligt ändrad radioanvändning. Utredningen ska redovisa vilka konsekvenser det skulle få om kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning tas bort. Effekterna för befintliga tillståndshavare ska särskilt beaktas. Om utredaren kommer fram till att det finns behov av ändringar i 3 kap. 8 § LEK ska utredaren lämna de förslag som utredaren finner lämpliga. Om analysen visar att det finns behov av ändringar av andra gällande principer för tillståndsprövningen ska utredaren föreslå sådana ändringar. Utredaren ska föreslå övergångslösningar som tillvaratar befintliga tillståndshavares intressen. En angränsande fråga av stor betydelse för operatörerna och för hur väl marknaden fungerar är tillståndens längd. Utredaren ska därför analysera hur en rimlig ekonomisk livslängd för ett radiotill- stånd kan fastställas. Om utredaren finner att de nuvarande regler som ligger till grund för beslut om tillståndstidens längd inte är ändamålsenliga, ska förslag till ändrade bestämmelser lämnas. I 3 kap. 23 § första stycket LEK anges att tillstånd eller del av tillstånd att använda radiosändare får överlåtas efter medgivande från den myndighet som meddelat tillståndet, förutsatt att vissa krav är uppfyllda. Utredningen ska bedöma om även uthyrning av tillstånd eller del av tillstånd bör kunna ske efter medgivande av tillståndsmyndigheten. Om utredaren finner att det vore lämpligt ska förslag lämnas om detta. Utredaren kan även lämna förslag till övriga ändringar i bestämmelsen. Analyserna ska bygga på främjandet av en effektiv konkurrens, en effektiv frekvensanvändning, möjligheten att skapa inter- nationellt harmoniserade tjänster, näringslivets möjligheter till inno- vation samt marknadens krav på framförhållning för dess inves- teringsbenägenhet. Utredaren ska utarbeta ett förslag till politiskt mål för tillgäng- ligheten i landet till mobila och andra trådlösa elektroniska kom- munikationstjänster som riktar sig till slutanvändare. Målet ska utformas utifrån de geografiska och befolkningsmässiga förutsätt- ningar som råder. Målet ska kunna tjäna som vägledning för En aspekt som utredaren ska ha med är möjligheten att kunna nå samhällets nödtjänster. Utredaren ska utforma målet så att det i största möjliga utsträckning kan följas upp och utvärderas. Utredaren ska dessutom utvärdera vilka samhällsekonomiska effekter nuvarande system med täckningskrav har haft för till- gången till mobil och trådlös kommunikation i samhället. Om utredaren finner brister i nuvarande system ska förslag till alterna- tiva former lämnas. Utredaren ska beakta resultaten av PTS redovisning av radio- användningens effektivitet hos de radioanvändare som inte betalar avgifter för sin användning enligt 3 kap. 3 § LEK. Utredaren ska bedöma om det finns skäl att förändra reglerna för dessa användare, och i så fall föreslå ändringar. Det råder viss oklarhet om bestämmelsen i 6 kap. 2 § första stycket sekretesslagen (1980:100) till skydd för det allmännas ekonomiska intresse är tillämplig vid inbjudningsförfaranden enligt 3 kap. 8 § LEK. Utredaren bör ta ställning till vad som ska gälla på detta område och lämna de författningsförslag som behövs i enlig- het med sitt ställningstagande. Utredaren ska ta hänsyn till att grundlagarna innehåller bestäm- melser som är av betydelse för radiofrekvensanvändningen. Det ingår inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar. Det ingår inte heller i uppdraget att föreslå ändringar i den dubbla tillståndsplik- ten för radio och TV som följer av 3 kap. 6 § andra stycket LEK. Utredaren ska utarbeta de författningsförslag som övervägan- dena ger upphov till. Utredaren ska redovisa de statsfinansiella konsekvenserna av samtliga förslag. Om förslagen medför utgiftsökningar för det all- männa, ska förslag till finansiering lämnas. Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget Utredaren ska ta hänsyn till den pågående processen inom EU att revidera de direktiv som ligger till grund för bl.a. Utredaren ska samråda med den planerade utredningen om bredband i små orter och på landsbygd. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Utvärdering av metoder för spektrumförvaltning Utvärdering av några svenska spektrumförvaltningsfall Slutrapport till av Stiftelsen ökade efterfrågan på reformerUT ............................. för de svenska myndigheternaUT ....................... och teorier bakom de tre huvudsakliga användning eller öppna frekvenserUT........................ av fördelar och nackdelarUT ................................ -analys av tilldelning och kontrollUT............................. -analys av det marknadsbaserade -analys av licensfri användningUT.................................. fallstudier: spektrumförvaltning för etablering av GSM (2G och 2.5G)UT.................................................... .2UT UMTS,TU ()UT ............. mobiltelefoni med – CDMA 450UT ............ av den svenska erfarenhetenUT................................. av de olika spektrummodellerna i ljuset av 6TU .2UT EnTU kurs för framtidens politikUT............................................... som har använts till rapportenUT ........................... 1Frekvensförvaltning – dagens situation 1.1Den ökade efterfrågan på reformer Nyutvecklingar av WiFi och uppgraderingarna 3.5G och LTE, gör att nästa infrastrukturplattform för data- och Internet- applikationer troligtvis blir radiotjänster. De radiobaserade använd- ningsområdena ökar explosionsartat och ökar efterfrågan på till- gången av de knappa resurserna – de delarna av radiospektrumet som har de optimala egenskaperna (t.ex. för mobiltelefoni, kort- distans-nätverk, UWB, sensornätverk osv.). Utvecklingen drivs av konsument- och branschtrendernas behov av rörlighet och ständig uppkoppling vilket kräver bättre räckvidd och tillförlitlighet för de vanliga applikationerna i mobilt bredband utöver röst - e-post och åtkomst till Internet. Radiotekniken kommer följaktligen att bli ännu viktigare , men endast om fördelningen förbättras för att möjlig- göra införandet av de nya radioteknikerna samt sänka kostnaden för dataapplikationer för högre bandbredd. Mest brådskande är kanske de trådlösa anslutningarna (WiFi, Bluetooth, WiMax osv.) som har expanderat enormt , och som kommer att bli ännu viktigare när mobilt Internet ökar i användning. Spektrum anses dock vanligtvis vara en begränsad resurs vilket driver fram behovet att introducera optimerande mekanismer för fördelningen samt reducera de samlade kostnaderna. För att mobilt Internet skall öka behövs lägre priser, vilket för med sig behov av en ny och annorlunda spektrumförvaltning för att minska kost- naderna, samt att konkurrensen är fri. Betydande delar av viktiga frekvenser kontrolleras av myndigheter i de flesta medlemsländerna i EU, och dessa används ofta ineffektivt (av militär, etc.). De privata operatörernas användning är också ineffektiv. Vissa medlems- stater, i synnerhet , har redan presenterat en under- sökning av sådana frekvensavsnitt i syfte att frigöra outnyttjade resurser, samt främja en effektivare spektrumfördelning. utvecklas radiotekniken snabbt. har frekvensförvaltningen baserats på teorin om att varje användare måste ha unik åtkomst till radiofrekvenser. Detta utesluter andra användare och kan snedvrida marknaden. Militär- teknik, som har utvecklats , använder signalspridning över många frekvenser för att motverka och minska störningar vid delning, så att signalerna är transparenta för andra användare. Den kommersiella användningen av dessa tekniker är dock fortfarande i sin linda. Vidare kan teknik för kognitiva radion använda ett tyst spektrum, skyddsband osv. – oanvända frek- venser eller vita fält – på ett dynamiskt sätt. Teknisk utveckling kommer medge att ett bredare spektrumomfång blir att bli till- gängligt, men det finns en flaskhals ovanför 5 GHz där räckvidden blir begränsad och energibehovet eskalerar. Lägre frekvenser, särskilt UHF-bandet mellan och 1 GHz, är mycket värdefullare tack vare sina spridningsomfång och möjligheter att tränga igenom byggnader, samt kapacitetsfördelar räknade i kodade bitar per hertz i spektrumet. finns även en teknikkonvergens – en teknik kan försörja många tjänster (t.ex. IP-pakettransport) medan en tjänst (t.ex. TV- video) kan försörjas av många tekniker (satellit, digitala mark- bundna sändningar, CATV osv.) men behöver ett mobilt bred- bands förmåga. Spektrumfördelningsmetoder ökar i betydelse för den nationella ekonomin och utgör en unik möjlighet till stimulans av den ekonomiska utvecklingen. Detta kommer att framgå av till exempel den kommande övergången av delar av UHF-bandet från analog till digital TV. Den digitala utdelningen, kan stimulera mobil- branschen, om spektrumet omfördelas till e-kommunikationer, både för traditionella mobila tekniker och andra innovativa radiotekniker, t.ex. WiMax och 4G. Detta bör ses i samband med makroekonomiska nyckeltrender för radioanvändning och då sär- skilt den enorma globala expansionen av användning av mobila tjänster som innebär att kommer en tredjedel av världens befolkning att använda mobiltelefon. Dessutom leder diskon- tinuitet som beror på snabb innovation till nyutveckling i opera- törernas affärsmodeller. Drivkrafter för en spektrumförvaltningsreform är följaktligen innovation, konkurrens och en mångfald av tjänster, samt kon- vergens av media och telekommunikation. Denna reform bör göras på så sätt att spektrumförvaltningen kan stimulera på utvecklingen, med tanke på sektorns betydelse för tillväxt och arbetstillfällen. Det är viktigt de ekonomiska konsekvenserna beaktas när det gäller att välja en väg för reformeringen av spektrumförvaltningen. Sociala fördelar, politiska mål och, i EU, önskvärdheten/möjlig- heten av europeisk harmonisering i frekvensfrågor måste också tas i beaktande. Den gemensamma europeiska marknaden nödvändiggör en gemensam policy och ett gemensamt regelverk. Den pågående frekvensreformen, initierad av Europeiska kommissionen, syftar till att dra nytta av EU-synergins effekter samt att avlägsna splittrade nationella tillvägagångssätt som ses som ineffektiva. Reformeringen av spektrumförvaltningen är en möjlighet att koordinera nationella tillvägagångssätt. Totalt sett ses en effektiv spektrumförvaltning av som en av de viktigaste faktorerna för att uppnå Lissabonmålen eftersom det gynnar digital integration, en underbart vag term som betyder att alla medborgare i alla regioner ska sammankopplas. Indirekta effekter av en spektrumreform kan även uppstå för konkurrenskraften, och innovationspotentialen. På en strategisk ekonomisk nivå känner kommissionen att spektrum- förvaltningen bör formas för att stödja den internationella mark- naden och den växande integrationen av nationella marknader för både utrustning och tjänster, och för att bygga en mycket större internationell marknad och på så sätt skapa stordriftsfördelar. Följaktligen hamnar saker som på agendan, medan de förkastas av nationella regleringsmyndigheter vilka anser att de är något som funderats ut i . Dessutom har kommissionen startat en offentlig debatt om spektrumförvalt- ningens reformer och om några av alternativen för allokerings- mekanismer. Det som mest har diskuterats och marknadsförts har varit marknadernas och spektrumhandelns alternativ med offentliga konsultationer (2004) och en studie (2004). Lite har även handlat om kollektiv användning (2006). Inget specifikt har däremot disku- terats om licensfri användning eller uppskattningen av dess eko- nomiska inverkan – en tydlig brist. 1.2Nyckelfrågan för de svenska myndigheterna Det är mot den här bakgrunden som utredningen om spektrum- förvaltning och lagen om elektronisk kommunikation har begärt en teoretisk analys av fördelarna och nackdelarna med de olika spektrumförvaltningsmodellerna. En nyutkommen som handlar om den digitala utdelningen tillhandahåller en inledande analys om alla modellerna, men den är inte tillräckligt Det behövs en djupare analys för att täcka de svenska kraven. En nyckelfråga är nu: Hur kan spektrumets allokeringsprocess organiseras för optimala eko- nomiska och sociala effekter för ekonomi och medborgare i en värld där spektrumets användningsområde snabbt förändras? När man undersöker frågan finns det mycket att lära av tidigare erfarenhet och förändrade inställning till allokering och dess resultat. Den här rapporten innefattar därför tre belysande fallstudier – om GSM, UMTS och allokering i 450 MHz-bandet. Det finns många valmöjligheter för spektrumförvaltning, men huvudkategorierna är de som ofta kallas: Licensfri användning eller öppen frekvens Vi kan se de stora skillnaderna mellan valmöjligheterna i följande sammanfattning, vilken illustrerar essensen i varje valmöjlighet: Figur 1 En förenklad jämförelse av de huvudsakliga spektrumförvaltningsmodellerna (alias GOSPLAN ) - Inget rättsligt skydd - Marknaden vet bäst - först till kvarn - Auktioner/andrahands - all rights reserved Commercialin confidence Källa: , EC DG InfoSoc , B4. En värld i snabb förändring behöver en mer flexibel spektrum- allokering och reformen bör täcka ett tillräckligt antal lämpliga band. Något som alltid bör tas i beaktande är förhindrandet av störningar, men annars bör politiken ge total frihet för potentiella spektrumanvändare som därmed kan bestämma sig för en tjänst och välja den optimala tekniken. En grundläggande beskrivning av en idealiserad spektrumreform kan således innehålla: Lägre hinder för tillgången till radiospektrum för alla potentiella användare – större konkurrens Lägre (direkta och indirekta) kostnader för tillgång till radio- resurser – fler nya deltagare Större flexibilitet för spektrumanvändning för att få bukt med brister och för att skapa en gynnsam miljö för innovation – fler innovativa tekniker Självbestämmande spektrumanvändare (marknadsaktörer) som bestämmer över användningen så mycket som möjligt, eftersom marknadsaktörerna i verkligheten bör veta mer om affärs- processer för tjänster och teknik än förvaltningen En låg kostnad för lansering av nya tjänster, överallt – för att minska den digitala klyftan i glesbygden 2Koncept och teorier bakom de tre huvudsakliga allokerings- modellerna Avsikten med det här avsnittet är att beskriva bakgrunden, teorin och de ursprungliga målen för de tre huvudsakliga sätten att behandla spektrumallokering på. Det följs av en SWOT-analys i nästa avsnitt. Reglerad allokering, eller tilldelning och kontroll, baseras på administrativa beslut som är fokuserade på användandet av spekt- rum för överenskomna statliga och privata syften. Allokeringen tar kontroll över spektrumet genom en central, nationell myndighet som verkar över det nationella territoriet och luftrummet. Spektrumet har skötts på det här sättet , med några få undantag såsom flytten till marknaden med 3G- auktionerna. Det är fortfarande det dominerande tillvägagångs- sättet och gynnar centraliserade tjänster som traditionellt verkar under statliga organisationer. I vissa länder kan också regionala organisationer spela en roll i det hela. Historiskt sett har det generellt sett funnits två faser. I den första fasen och framåt har en nationell PTT (post, telegraf och telefonorganisation) som vanligtvis ägts av myndig- heterna, vilka säkerligen också innehaft mandat, manövrerat spekt- rumet på det civila området. Militären och andra statliga myndig- heter kan verka som ett separat icke-civilt system som skyddar sina rättigheter. kan den här icke-civila ledningen smälta samma till en spektrumförvaltare, vanligtvis under PTT eller en oberoende tillsynsmyndighet med ansvar för civila, militära och statliga allokeringar. Nyckelprincipen (i båda faserna) är att det till varje frekvens måste finnas en enstaka bestämd användare som ensam har tillgång till frekvensen. Det behövs sedan regleringar för att upprätthålla de förhållandena. Traditionsenligt sett övervägs inte ens delning i realtid. I stället ges spektrumet eller för en tids- period till en ensam användare. Andra aktörer bryter mot lagen om de sänder på det bandet. Reglerad allokering har fortfarande betydelse, t.ex. för akuttjänster och liknande. Myndigheterna som är involverade kan vara mycket mer än tillsynsmyndigheterna för media och/eller telekommunikation. De kan inkludera försvars- departementet, och kanske myndigheternas verksamheter för forskning, flygtrafik och marin trafik. Dessutom vill de flesta medlemsstaterna i EU försöka att bevara kontrollen över vissa band för befintliga mediesändningar. Tanken att de här banden blir gemensamma i hela EU för att vara i linje med , och även för ITU-band för mobil- telefontjänster (2G, 2.5G och UMTS) som accepterats under den här administrationen. I den andra, mer avancerade, fasen av tilldelning och kontroll antas ofta en mera liberal attityd där konkurrens om allokeringen tillåts. Ett sådant styre baseras fortfarande på antagandet att de nationella myndigheterna vet bäst. Ett flertal styrningsmetoder används . En populär taktik är att tillkännage att när banden är öppna för användning, och så snart vissa kvalificeringskriterier gällande tek- nik och ekonomi har uppnåtts gäller regeln först till kvarn får först mala. Men först till kvarn kan alltid ifrågasättas när det är politik som driver på, eftersom tilldelningen har en tendens att gynna myndigheterna. Dessutom kan en aktör få tillgång till alla spekt- rum som finns tillgängliga, och därmed fastställa kvoter. Hela hanteringen kopplas dock traditionellt sett till varierande nivåer av maktmissbruk. Normalt sett lutar tilldelningen mot att de etable- rade aktörerna bibehåller sin status.