sou · GVB32 · 2008-01-01 00:00:00 — Osäkerheten kan även bemötas genom en känslighetsanalys, där man räknar med ett huvudalternativ, kompletterat med ett ur ekonomisk synvinkel mer optimistiskt och ett mer pessimistiskt alternativ. I den samhällsekonomiska analysen behandlas endast de kost- nader och intäkter som är förknippade med genomförandet och konsekvenserna av själva insatsen. Även om personal och lokaler för en viss verksamhet redan finns att tillgå ska de inräknas i kostnadskalkylen, eftersom dessa resurser alternativt kan användas till en verksamhet som här blir bortprioriterad. Reala intäkter upp- står när resursbehovet minskar till följd av att insatsen och resurser frigörs till annan verksamhet. Transfereringar bedöms emellertid inte som alternativkostnader. Dessa utgör en omfördelning av resurser i samhället, men är knutna direkt till en individs försörjning. Med de rådande välfärdspolitiska målen utbetalas dessa transfereringar oavsett huvudman. En hand- läggare i offentlig verksamhet omfördelar resurserna från skatte- betalaren till individen, men handläggarens arbetstid skulle kunna Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster användas till något annat. Om nivån på transfereringen ändras vid ändrat huvudmannaskap påverkas dock samhällsekonomin. 4.2Samhällsekonomiska effekter av en renodlad ansvarsfördelning av arbetsmarknadspolitiken En renodling av ansvarsfördelningen i den nationella arbets- marknadspolitiken leder till ökade kostnader för staten och minskade kostnader för kommunerna, men det för även med sig vissa bieffekter. Positivt för kommunerna är minskade kostnader för personal, lokaler och material. Merparten av lokalerna och materialet kan sannolikt användas av kommunen i andra verksam- heter, alternativt hyras ut. Personalen som har arbetat med lokal arbetsmarknadspolitik ska dock ställas om på andra uppgifter. Det är inte oproblematiskt, i synnerhet inte om de varit specialiserade på just arbetsmarknadsfrågor. Viss övertalighet kan uppstå, vilket på kort sikt leder till kostnader för arbetsgivaren. Det är dock möjligt att kommunens personal kan övergå till den lokala . Till skillnad från många andra kollektiva nyttigheter som med- borgarna själva bestämmer när de ska använda, avgör inte individen själv när han eller hon ska konsumera arbetsmarknadspolitik. Skattefinansierade kollektiva nyttigheter som vägar och bibliotek konsumeras när en person själv väljer att göra det. Den offentliga arbetsmarknadsservicen däremot, antingen i nationell eller i lokal regi, är endast ett medel som individen är hänvisad att använda för att uppnå det som han eller hon egentligen vill ha – ett arbete. En förväntad positiv effekt är emellertid att den arbetsmarknads- politiska verksamheten blir mer enhetlig. Målbilden blir gemensam, vilket bör gynna individen. Den statliga arbetsmarknadspolitikens huvuduppdrag är att matcha vakanser och arbetssökande. Detta förutsätter dock att arbetskraften är geografiskt och yrkesmässigt rörlig. Kommunerna har haft en fallenhet att snabbt aktivera arbetssökande som ansöker om ekonomiskt bistånd i exempelvis en kommunalt anordnad praktikplats, medan Arbetsförmedlingen har haft en annorlunda syn på handläggningen. Den arbetssökande ska först arbetsmarknadsprövas och matchas mot lediga arbeten. Av den anledningen tar det innan Arbetsförmedlingen akti- verar de arbetssökande, men risken för inlåsningseffekter minskar. Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster Det faktum att kommunerna är snabba att placera arbetssökande i kommunala praktikplatser eller subventionerade anställningar har gett upphov till misstankar om undanträngningseffekter. Subven- tionerade anställningar och praktikplatser kan tränga undan arbeten som arbetsgivaren annars kanske hade investerat i. Detta ger felaktiga signaler till lönebildningen, vilket medför risken att arbetsgivarna börjar kalkylera med löneutbetalningar som inte motsvarar produktivitetsutvecklingen. Om kommunala arbets- givare dessutom ofta är föremål för subventionerade löner inom exempelvis servicesektorn, kan det ge upphov till snedvridning av konkurrensen inom en sektor där det även finns privata aktörer. Till saken hör dock att det ofta är Arbetsförmedlingen som be- slutar om subventionerade anställningar hos kommunen, exempel- vis i form av plusjobb, vilka enligt regelverket inte skulle finnas om det inte varit för just den stora subventionsgraden. Det finns heller inga empiriska studier som belägger att undanträngningseffekterna är större i kommunernas arbetsmarknadspolitik än i statens. Det finns dock få utvärderingar av arbetsmarknadspolitik. I stort sett varje kommun i landet har både statlig arbetsförmed- ling och en arbetsmarknadsenhet i kommunen. Det principiella uppdraget är likartat för båda verksamheter, även om de på mer detaljerad nivå har olika mål. Ur skattebetalarnas synpunkt kan det verka irrationellt att ha två parallella verksamheter, eftersom enskilda är mindre intresserade av den offentliga finansieringen. Särskilt i mindre kommuner är det svårt att uppnå en optimal produktionsnivå eftersom efterfrågan på arbetsmarknadsservice riskerar att variera mer på små produktionsenheter. De mindre arbetsförmedlingarna har en minimibemanning som gör att de är relativt resursstarka med tanke på antalet inskrivna, jämfört med förmedlingar i större kommuner där antalet arbets- sökande och arbetsgivare per handläggare är fler. Det bör alltså finnas ett visst utrymme för ökad produktion på mindre arbetsför- medlingar utan alltför många krav på personalökningar. Detta talar för att det finns en form av stordriftsfördelar om arbetsmarknads- politiken återfinns hos en aktör i varje kommun, framför allt med tanke på lokaler, material och administration. Kommunernas skatteunderlag kommer med eftersläpning för att dämpa konjunktursvängningar. Om svängningarna är regel- bundna ger denna fördröjning kommunerna bättre finansiella förutsättningar. Vid tvååriga cykler kommer skatteintäkterna från högkonjunkturår lagom till konjunkturnedgångar, som Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster det finns mindre expansionsutrymme vid konjunkturuppgångar. Under har konjunktursvängningarna varit mer oregelbundna, vilket gör att ökade respektive minskade skatte- intäkter för en kommun kan infalla . Den avsedda kontracykliska effekten på den fördröjda kommunalskatten kan då få en motsatt effekt, som i stället förstärker svängningarna i kon- junkturen. Eftersom effekterna av konjunktursvängningar oftast är mer kännbara för enskilda kommuner än för staten, blir det svårare att upprätthålla en kontinuerlig verksamhetsnivå för en arbetsmarknadsenhet än en statlig lokal arbetsförmedling. Under omställningen från till statlig arbetsmarknads- politik för arbetssökande med ekonomiskt bistånd finns det en risk för produktionsstörningar som drabbar individen. Det är väsentligt att kommunen och arbetsförmedlingen försöker överbrygga dessa genom att samverka. Den lokala arbetsförmedlingen måste ha klart för sig vilken målgruppen är och vilka problemställningar som finns. Det ställer även krav på Arbetsförmedlingen att tillhanda- hålla flexibla lösningar och lokal anpassning. Kommunernas arbets- marknadspolitik har varit mindre regelstyrd, vilket kan ge upphov till irritation bland arbetssökande och kommunen som arbets- givare. På kort sikt kommer även kommunens budgetsituation att se stora förändringar. De verksamheter som läggs ned har troligtvis finansierats med hjälp av statsbidrag eller EU-pengar. Denna finansiering upphör sannolikt när verksamheten läggs ned, vilket kan få biverkningar för övriga delar av kommunens budget. Om verksamheten i stället ombildas till kommunala bolag kan upphandla dessa tjänster. I rapporten långsiktigtTPF1FPT presenteras en samhällsekonomisk modell där kostnaderna för generella insatser ställs mot insatsernas effekter på barns och ungdomars psykiska hälsa, och de sam- hällsekonomiska vinster som dessa i sin tur ger upphov till. Modellen bygger på ett tänkesätt för prioriteringar som alltså inte bara tar hänsyn till den berörda huvudmannens kostnader för en viss insats. Syftet med rapporten är att beskriva vikten av att ha ett 1TP PT , och (2004), Tänk långsiktigt En samhällsekonomisk modell för prioriteringar som påverkar barns psykiska hälsa. Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster sektorsövergripande och långsiktigt perspektiv när man på olika nivåer inom kommuner, landsting och stat ska prioritera mellan olika insatser. I rapporten ges exempel på vad olika generella insatser för barn och ungdomar kostar. Dessa kostnader jämförs sedan dels med kostnader för olika selektiva insatser för barn och ungdomar, dels med exempel på samhällets kostnader för psykisk ohälsa hos vuxna personer. De beräkningar som presenteras ska ses som exempel på en analysmetod och de är inte i första hand avsedda att användas som underlag för jämförelser och val mellan olika tänkbara insatser. Samhällets kostnader kan bli relativt höga redan på förhållandevis kort sikt om psykiska problem inte förebyggs och motverkas i ett tidigt skede. En rimlig hypotes i rapporten är att det finns en samhällsekonomisk potential i att satsa på förebyggande arbete inom de generella verksamheterna för barn och ungdomar, inte minst mot bakgrund av att de framtida selektiva insatser som kan komma att behövas är så kostsamma. I studien vid rehabiliteringTPF2FPT beräk- nas samhällsekonomiska effekter av samverkansaktiviteter och hur dessa fördelar sig på olika aktörer och individer. 227 individer med varierande bakgrund, men med gemensamma rehabiliteringsbehov, har ingått i 18 olika rehabiliteringsprojekt i 16 kommuner. I rapporten jämförs hur situationen var 6 före och efter åtgärdsperioden. I undersökningsgruppen berörs tre fjärde- delar av arbetslöshet. Omkring hälften har sjukdomsproblem varav har kopplats till psykisk sjukdom eller psykiska besvär. En tredjedel har fått ekonomiskt bistånd före åtgärd. Den ekonomiska redovisningen för samtliga individer visar en samhällsekonomisk förbättring på . Bruttokostnaderna för åtgärder omfattar . Detta innebär en genomsnittlig förbättring per individ på , som kan ställas mot åtgärdskostnaden 50 000 kro- nor. Den teoretiska pay-off-tiden är således omkring . Generaliseringar av resultaten bör emellertid användas med för- siktighet. De redovisade projekten är exempel på hur samverkan kan lyckas och hur samhällsekonomiska vinster kan uppstå även om det är en begränsad andel av personerna som rehabiliteras. Den bestående effekten av insatserna antas vara , men man 2TP PT , Samverkan inom rehabiliteringsområdet (2000:11), Samhällsekonomiska effekter vid rehabilitering Vem vinner på rehabilitering i samverkan? Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster kan knappast kalkylera med än tre eller möjligen för gruppen som helhet. I Ont i ryggenTPF3FPT har man tillämpat vedertagna hälsoekonomiska metoder för beräkning av samhällskostnader till följd av rygg- och nacksmärta, metoder som även har granskats av externa experter. De direkta kostnaderna är i allmänhet inte kontroversiella och utgör av de sammanlagda kostnaderna på . De indirekta kostnaderna beräknas oftast med utgångspunkt från beräknade produktionsbortfall till följd av kort- och långvarig sjukfrånvaro respektive permanent sjukfrånvaro. För den sistnämnda finns uppgifter om orsak till förtidspensionering i RFV:s register. Samhällskostnaderna för förtidspensionering be- räknas till av de totala kostnaderna. Samhällskostnaderna för missbrukare har skattats med utgångs- punkt från en beräkningsmodell som an- vänt och som har använts av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. I rapporten förs en diskussion hur svårt det är att objektivt avgöra vad man menar med de samhällsekonomiska kost- naderna. Kriminaliteten påverkar inte bara varors värde utan även människors framtidstro och konsumtionsval. Rapporten är inte en nationalekonomisk avhandling utan bygger på skattningar och resonemang som ska tas för vad de är, ett försök att visa en rimlig kostnadsbild. Den totala dagskostnaden för en aktiv missbrukare i uppskattas i rapporten till per dag. Kommunerna, , och i satsade till 1998 på att gemensamt genomföra en arbetsinriktad rehabilitering av psykiskt långtidssjuka. Ett 70-tal personer med delvis svåra besvär erbjöds individuellt anpassade rehabiliteringsplatser. En samhällsekono- misk analys av projektet, där drygt 50 individer ingick i analysen, visade en samhällsekonomisk vinst på . Sammanlagt hade använts för rehabilitering. Rehabilitering i , RIK, har initierats av kommunens social- och introducera och integrera de utrikes födda på den lokala arbetsmarknaden. Tre av deltagarna har valts ut för en samhällsekonomisk utvärdering. Utvärderingen visar att det samhällsekonomiska mervärdet för de tre deltagarna blir . Att utfallet blir så bra beror på att de 3TP PT SBU (för Utvärdering av medicinsk metodik), Ont i ryggen, ont i nacken, 2000. Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster stöd som personerna behövde från samhällets sida före projektet klart har minskats i efterläget. Personerna har fått anställningar som medför att de bidrar till produktionen. 4.4Socioekonomiska bokslut – svårigheter och möjligheter En annan typ av bokslut är de socioekonomiska. Då försöker man skapa en mer korrekt bild av de värden dessa sociala företag skapar och de resurser de förbrukar. Det är emellertid förknippat med vissa svårigheter. Ett problem är att det finns mängder av värden som inte låter sig kvantifieras, mätas och värderas i pengar. Det kan t.ex. uppfattas som etiskt stötande att värdera centrala livsvärden som hälsa och välbefinnande i pengar. Det är ett argument som t.ex. ofta lyfts fram inom vården när det gäller olika prioriterings- frågor. Ekonomers traditionella motargument är dock att detta är något man gör jämt och ständigt kring alla sorters beslut, så länge som behoven är större än resurserna, samt att det är bättre att synliggöra prioriteringarna. Ett annat problem är själva metoden. Hur ska man principiellt gå tillväga för att identifiera, kvantifiera och värdera alla de effekter som kan uppstå kring ett socialt företag? För att kunna göra det måste man ha någon form av modell med vars hjälp man kan identifiera och sortera alla de effekter som kan uppstå, direkt och indirekt, kring sociala företag. Ytterligare ett problem är själva mätfrågan, dvs. hur ska man samla in data och omsätta dessa till kronor och ören? För de effekter som är komplexa och svåra att mäta får man sannolikt nöja sig med att använda tumregler eller överslagsberäkningar. Det anses dock vara bättre att ha en uppfattning om ungefärliga effekter och storleksordningar än att helt avstå från att värdera, men man måste naturligtvis undvika att förespegla en exakthet som inte finns. Trots de ovan beskrivna svårigheterna är möjligt att upprätta socioekonomiska bokslut på olika ambitionsnivåer, och ett sådant bör kunna upprättas i sin enklaste form i de flesta sociala företag. Det stora arbetet framöver bedöms vara att gå vidare med data- insamling och olika former av databearbetningar för att genomföra ett konkret bokslutsarbete. En reflektion är att anmärkningsvärt enkla räkneexempel kan blottlägga stora skillnader mellan före- tagsperspektivet och samhällsperspektivet. En annan reflektion är Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster att det socioekonomiska bokslutet på ett effekt sätt synliggör hur dagens välfärdsorganisation skapar förutsättning för ekonomiskt osunda med klienten. Inte sällan präglas olika aktörers engagemang av ekonomiskt ineffektivt kortsiktigt tänkan- de kring rehabiliteringsfrågor för denna typ av målgrupper. 4.5Socioekonomiska bokslut för tre sociala företag I rapporten Den dolda lönsamheten?TPF4FPT görs en pilotstudie i syfte att upprätta socioekonomiskt bokslut för tre social företag – Basta, Baronbackarna och Vägen ut. Det första företaget riktar sig till personer med ett långvarigt missbruk, det andra fokuserar på långtidsarbetslösa och det tredje riktar sig till kriminella kvinnor och män på väg tillbaka till ett mer normalt liv. Modellen går ut på att komplettera det företagsekonomiska bokslutet med ett sam- hällsekonomiskt perspektiv. I det socioekonomiska bokslutet iden- tifieras, kvantifieras och värderas betydelsefulla externa effekter i pengar. Dessa effekter består ofta av uteblivna kostnader för samhällets aktörer, dvs. de kostnader som kan utebli som en följd av att en person är aktiv inom ett socialt företag. I denna typ av bokslut bokförs denna uteblivna kostnad som en samhällseko- nomisk vinst. Vidare bortser den samhällsekonomiska analysen från olika aktörers ansvarsområden och behandlar alla resurser som gemensamma. Det innebär att kostnader och intäkter som uppstår hos landsting, kommuner eller i enskilda företag behandlas på samma sätt och ligger i den bildliga påsen med resurser som samhällets alla aktörer förfogar över. De samhällskostnader som kan uppkomma för en person med ett sammansatt rehabiliteringsbehov fördelar sig på en rad olika aktörer. I den ovan refererade rapporten åskådliggörs detta synsätt i den s.k. välfärdstårtan. 4TP PT , I. och Wadeskog, A. (2005), Equal, Svenska ESF-Rådet, Europeiska socialfonden: Den dolda lönsamheten? Socioekonomiska bokslut som en metod att värdera sociala företag. Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster Utgångspunkten är att ju mer sammansatt rehabiliteringsbehov en person har desto fler samhällsarenor är involverade. Den sam- hällsekonomiska vinsten uppstår när behovet av samhällets stöd minskar i ett antal samhällsarenor. En person som varit föremål för insatser från flera aktörer och som genom s.k. empowerment får möjligheter att kunna leva ett mer självständigt liv, minskar sitt behov av samhällets stöd. För en person som är aktiv inom socialt företagande skulle välfärdstårtan i ett sådant fall kunna se ut enligt nedan: Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster Skillnaderna mellan dessa två kostnadstårtor utgör den principiella grunden för det socioekonomiska bokslutet. 5Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning Den nuvarande rättsliga regleringen av det ekonomiska biståndet har sitt ursprung i socialtjänstlagen (1980:620) som trädde 1982. Tillkomsten av socialtjänstlagen (SoL) innebar ett tydligt uppbrott från tidigare vårdlagar som var detaljerade och hade starka inslag av kontroll. Kortfattat är det ekonomiska biståndet, tidigare kallat social- bidrag, välfärdssystemens yttersta ekonomiska skyddsnät. Det ska vara ett komplement till socialförsäkringarna och ge hjälp när de generella stödformerna är otillräckliga eller inte kan lämnas. Biståndets uppgift är att träda in tillfälligtvis vid korta perioder av försörjningsproblem.TPF1FPT har flera ändringar gjorts i socialtjänstlagen. Förändringarna har bland annat inneburit att det ekonomiska biståndet har delats upp i en riksnorm och i en del som gäller rätt till bistånd för skäliga kostnader för ett antal andra behovsposter. Riksnormen ska täcka skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, hälsa och hygien, förbrukningsvaror samt dagstidning, telefon och TV-avgift. Utöver riksnormen beslutar kommunerna om vad som bedöms vara en skälig kostnad för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring m.m. De förändringar som har genomförts har inte för- ändrat grundläggande målsättningar eller omprövat grundtankarna bakom socialtjänstlag. 1TP PT Prop. 1996/97:124, s. 80–81: Socialbidragets syfte är inte att fungera som en långsiktig försörjningskälla utan ska endast behöva träda in tillfälligtvis vid kortare perioder av för- sörjningsproblem. Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning Lagstiftaren har i lagen gett kommunerna två uppdrag när det gäller det ekonomiska biståndet. Huvuduppgiften är att hjälpa den enskilde så att han eller hon kan klara sig utan ekonomiskt bistånd hjälp till självförsörjning. I väntan på att detta blir möjligt har den enskilde under vissa förutsättningar och efter en individuell behovsprövning rätt till ekonomiskt bistånd – hjälp med försörj- ningen. Enligt 3 kap. 5 § socialtjänstlagen ska insatserna för den enskilde utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne. Ytterst har dock den enskilde ansvaret för sitt eget liv och måste därför ges förutsättningar för att handla och styra sin egen tillvaro. Man kan säga att ska sträva efter att hjälpa människor att så långt som möjligt få makt över sina egna liv. Kommunernas uppgift är alltså att aktivt verka för att enskilda utvecklas och aktiverar sina egna resurser för att kunna leva ett självständigt liv. I det ligger bl.a. att man kan försörja sig själv. Därför måste kommunen utveckla metoder som underlättar för den enskilde att komma ifrån sitt biståndsbehov. Insatserna kan t.ex. handla om stöd och hjälp i hemmet, förord- nande av en kontaktperson, vård i familjehem eller hjälp med hushållsekonomisk rådgivning. huvudsakliga upp- gift är att bidra till att enskilda får sådan hjälp att de kan klara sig utan ekonomiskt bistånd. Det ekonomiska biståndet ska garantera den enskilde en skälig levnadsnivå. Vad som menas med en skälig levnadsnivå definieras inte närmare i vare sig lagtext eller lagens förarbeten. Begreppet har dock kommenterats i ett flertal propositioner . Av dessa kommentarer framgår att det inte finns någon absolut defi- nition av vad som menas med en skälig levnadsnivå.TPF2FPT Det generella socialförsäkringssystemet i baserar sig i huvudsak på inkomstbortfallsprincipen. Utgångspunkten är att människor ska ha rätt till en rimlig ersättning för inkomstbortfall vid t.ex. sjukdom, ålderdom och barns födelse. Till skillnad från det som gäller för det generella socialförsäkringssystemet bygger rätten till ekonomiskt bistånd, enligt socialtjänstlagen, på en individuell behovsbedömning. Vid prövningen av rätt till ekonomiskt bistånd görs en bedömning av i vilken utsträckning den enskilde själv kan tillgodose sitt behov. 2TP PT (2003), Ekonomiskt bistånd. Stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala . Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning En av hörnstenarna i socialtjänstlagen är principen om kommu- nens yttersta ansvar för dem som vistas i kommunen, vilket ut- trycks i 2 kap. 2 § socialtjänstlagen. Den innebär att kommunen har ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp som han eller hon behöver. Avsikten med bestämmelsen om kommunens yttersta ansvar är dock inte att kommunen ska träda in i en annan huvudmans ställe. För att understryka detta står också i samma paragrafs andra stycke att det yttersta ansvaret inte innebär någon inskränkning i det ansvar som åvilar andra huvudmän. Det kan emellertid uppstå situationer då kommunen får stå för nödvändig hjälp till den enskilde i väntan på att en annan huvudman ingriper. Krav och beräkningen av biståndet Enskilda har i första hand ett eget ansvar för att reda upp sin situation. kräver t.ex. att den som inte kan försörja sig på grund av arbetslöshet ska söka arbete och medverka i Arbetsförmedlingens program eller åtgärder för arbetslösa. Om det inte går att få heltidsarbete direkt måste den enskilde söka och ta ett lämpligt deltidsarbete så . Eftersom rätten till ekonomiskt bistånd föregås av en individuell behovsbedömning görs en bedömning från fall till fall. Om en person inte anses stå till arbets- marknadens förfogande kan det vara nödvändigt att först gå igenom en rehabilitering. Biståndet ska alltid utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Vid prövningen av ett hushålls rätt till ekonomiskt bistånd beaktas alla nettoinkomster.