sou · GWB387 · 2008-10-09 00:00:00 — För det fall att ett åtal mot en person har lagts ned eller att en misstänkt har frikänts genom en lagakraftvunnen dom, föreslår vi att uppgifter om brottsmisstanken får behandlas för andra ändamål än arkivering endast om förundersökningen tas upp på nytt eller en prövning av särskilt rättsmedel enligt 58 kap. ska göras. Våra förslag: Det krävs sekretessbrytande regler för att skapa förutsättningar för en myndighet att medge andra brottsbekäm- pande myndigheter direktåtkomst. Brottsbekämpningen i är organisatoriskt uppdelad mellan flera myndigheter – Polisen, , , Skatte- verkets skattebrottsenheter, och Ekobrotts- myndigheten. De uppgifter som behandlas inom ramen för dessa myndigheters brottsbekämpande verksamhet är i varierande utsträckning omgärdade av sekretess enligt bestämmelser i sekre- tesslagen (1980:100). För att uppgifter ska kunna lämnas mellan de brottsbekämpande myndigheterna måste därför hänsyn tas till sek- retesslagstiftningen. Det finns allmänt sett ett stort behov av att uppgifter av olika slag kan lämnas mellan myndigheter. Fördelarna med att myndig- heter kan lämna uppgifter till varandra är flera. Högre kvalitet på uppgifterna och på myndigheternas arbete, kostnadseffektiv infor- mationsinhämtning och enklare för medborgare att få insyn och förstå myndigheternas arbete är bara några exempel på fördelar. Det är således av stort värde att möjliggöra uppgiftsflöden mellan myndigheter, inte minst då de brottsbekämpande myndigheterna som trots sin uppdelning har samma huvuduppgift; att bekämpa brott. I kap. 8 beskrivs några av sekretesslagens bestämmelser som åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet berörs av. Av beskrivningen framgår därvid bl.a. att en bestämmelse om direkt- åtkomst, vilket vi föreslagit ska vara möjligt för de brottsbekäm- pande myndigheterna till uppgifter i åklagarväsendets brotts- bekämpande verksamhet, endast reglerar tillåtligheten av ett visst tillvägagångssätt för utlämnade av personuppgifter. En sådan bestämmelse har således inte någon självständig sekretessbrytande effekt. 2004/2005:164, som behandlade frågan om en ny registerförfattning för brottsbekämpande verksamhet, ansåg regeringen att det krävs en tydlig sekretessbrytande reglering för att en myndighet utan risk för problem från sekretessynpunkt ska kunna medge andra brottsbekämpande myndigheter direkt- åtkomst om åtkomsten ska avse annat än uppgifter som inte omfattas av sekretess. Denna bedömning har även gjorts i prome- av personuppgifter i polisens brottsbekäm- pande verksamhet (Ds 2007:43) beträffande polisens verksamhet. Det saknas enligt vår mening skäl att göra någon annan bedömning såvitt gäller åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Vi anser därför att det är nödvändigt att införa en sekretessbrytande regel i den nya lagen. Våra förslag: Utan hinder av sekretess enligt 7 kap. 1 a § och 9 kap. 17 § sekretesslagen ska uppgifter som är gemensamt till- gängliga i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet kunna lämnas till , polismyndighet, Tullver- ket, eller , om myndigheten behöver uppgiften i sin brottsbekämpande verksamhet. Personuppgifter som är nödvändiga för att framställa rätts- statistik ska lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan statistik. Regeringen meddelar föreskrifter om uppgiftslämnande för andra ändamål. Sekretessgenombrott mellan de brottsbekämpande myndigheterna För att skapa rättsliga förutsättningar för att åklagarväsendet ska kunna medge direktåtkomst till uppgifter som gjorts gemensamt tillgängliga i den brottsbekämpande verksamheten krävs, som angetts ovan, att en sekretessbrytande regel införs. Frågan är då hur denna regel bör utformas. Beredningen för rättsväsendets utveckling har i betänkandet SOU 2005:117 föreslagit att sekretessen enligt 9 kap. 17 § sekre- tesslagen inte ska gälla mellan åklagarmyndigheter, polismyndig- heter, , och . Bestämmel- sen har utformats som en ovillkorlig rätt för nämnda myndigheter att ta del av uppgifter hos varandra. Den har under remissbehand- lingen fått kritik av bl.a. Datainspektionen och . Datainspektionen har varnat för de konsekvenser som bestämmelsen riskerar att få från integritetssynpunkt. har påtalat bristen på intresseavvägning. De brottsbekämpande myndigheterna har varit positiva till förslaget som sådant. De har dock haft invändningar mot den lagtekniska utformningen. En sekretessbrytande bestämmelse som ska möjliggöra direkt- åtkomst mellan brottsbekämpande myndigheter måste enligt vår mening vara generellt utformad, detta då det vid direktåtkomst saknas möjlighet att göra en sekretessprövning i varje enskilt fall. Prövningen måste i stället göras i förväg. Enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen utgör sekretess inte hinder mot att uppgifter lämnas med stöd av en uppgiftsskyldighet i lag eller förordning. En bestämmelse, som innebär att uppgifter som gjorts gemensamt tillgängliga i åklagarväsendets brottsbekämpande verk- samhet ska lämnas till övriga brottsbekämpande myndigheter, har således sekretessbrytande effekt enligt den nämnda bestämmelsen. Uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda kan vara mycket integritetskänsliga. Det är därför viktigt att andra brottsbekämpande myndigheter får tillgång till sådana uppgifter bara när de har behov av det för att kunna bedriva den brotts- bekämpande verksamhet som de är ålagda enligt lag eller annan författning. Vi menar därför att just detta behov bör utgöra det rekvisit som begränsar den sekretessbrytande bestämmelsen. Då den sekretessbrytande bestämmelsen ska möjliggöra direkt- åtkomst, måste sekretessprövningen göras innan direktåtkomsten beviljas. Sekretessprövningen bör därför inte vara alltför komplice- rad. Detta medför att den sekretessbrytande regeln måste tillåta ett relativt brett sekretessgenombrott. I gengäld bör den kompletteras med andra integritetsskyddande bestämmelser. Det sekretess- genombrott vi föreslår bör mot denna bakgrund endast vara villko- rat av ett behovsrekvisit. Den föreslagna regeln har till syfte att tillåta frekvent utläm- nande. Behovsbedömningen bör därför kunna göras inom tämligen vida ramar. Bedömningen av vad mottagaren har behov av bör göras utifrån myndighetens brottsbekämpande uppgifter och med utgångspunkt i de behov som typiskt sett föreligger. Personupp- gifter som en myndighet typiskt sett inte har behov av bör alltså inte vara åtkomliga. Utgångspunkten för den sekretessbrytande regeln bör alltså vara att den kan täcka de behov av information som andra brottsbekäm- pande myndigheter typiskt sett har. Det kan självfallet uppkomma situationer där en brottsbekämpande myndighet i ett enskilt fall har behov av uppgifter som ligger utanför det normala. Uppgifter av det slaget kan, på samma sätt som , lämnas ut efter en pröv- ning i det enskilda fallet med stöd av andra sekretessbrytande bestämmelser, t.ex. 14 kap. 2 § sekretesslagen. Den nu föreslagna regeln är alltså inte avsedd att innebära någon ändring i detta avse- ende. Mot bakgrund av dessa överväganden bör den sekretessbrytande bestämmelsen utformas så att uppgifter som är gemensamt till- gängliga i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet ska läm- nas till , polismyndighet, , Kustbevak- ningen eller utan hinder av viss närmare angiven sek- retess, om den myndigheten har behov av uppgifterna i sin brotts- bekämpande verksamhet. Sekretessbrytande regler kan ges såväl i lag som förordning. Enligt vår mening är frågan om andra myndigheters tillgång till uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet av sådan natur att den bör regleras i lag. Den sekretessbrytande bestämmelsen bör därför tas in i den nya lagen om behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Vilka sekretessbestämmelser ska den nya regleringen omfatta? Frågan är då vilka slag av sekretess som ska kunna brytas och vilka sekretessregler som en ny sekretessbrytande bestämmelse bör ta sikte på. I promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet föreslås att uppgifter som gjorts gemensamt tillgängliga hos den öppna polisen ska kunna lämnas till en annan brottsbekämpande myndighet utan hinder av sekretess enligt 7 kap. 1 a § och 9 kap. 17 § sekretesslagen om den motta- gande myndigheten har behov av uppgiften i sin brottsbekämpande verksamhet. Sekretess enligt 7 kap. 1 a § sekretesslagen är vanlig i brottsut- redningar. gäller sekretessen för brottsoffret, ibland till skydd för den misstänkte. Sekretess enligt 7 kap. 1 a § gäller hos alla myndigheter. En uppgift som lämnas till en annan brotts- bekämpande myndighet har således samma skydd gentemot all- mänheten hos den mottagande myndigheten. Sekretessen enligt denna paragraf viker dessutom för annan starkare sekretess. Mot bakgrund av det anförda anser vi att uppgifter som omfattas av sek- retess enligt 7 kap. 1 a § bör kunna lämnas vidare till andra brotts- bekämpande myndigheter utan hinder av sekretessen i denna para- graf. I likhet med promemorian Behandling av personuppgifter i poli- sens brottsbekämpande verksamhet föreslår även vi att den nya lagen bör göra undantag för sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretess- lagen. Som påpekats i promemorian gäller sekretess i början av en utredning normalt enligt både 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekre- tesslagen. Sekretessen enligt 5 kap. 1 § upphör normalt när åtal väcks. I många fall gäller detta även för sekretessen enligt 9 kap. 17 §. I en förundersökning förekommer dock inte sällan uppgifter om exempelvis personer som inte berörs av ett åtal. För uppgifter om dessa personer kvarstår sekretessen enligt 9 kap. 17 §. I de fall brottsbekämpande myndigheter har behov av uppgifter som skyd- das av sistnämnda bestämmelse skulle det enligt vår mening under- lätta informationsutbytet mellan myndigheterna om uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17 § kunde lämnas över från en myndighet till en annan i de fall den mottagande myndigheten typiskt sett har behov av uppgiften. Uppgiftsskyldighet till statistikmyndighet m.m. Vi menar att det bör finnas en bestämmelse i den nya lagen om att uppgifter ska lämnas ut för statistikändamål. Vidare menar vi att regeringen bör ha möjlighet att meddela föreskrifter om att upp- gifter får lämnas ut även i andra fall. Våra förslag: Personuppgifter ska få lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om det följer av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt. Uppgifter ska vidare, om det är förenligt med svenska intres- sen, få lämnas till en polis- eller åklagarmyndighet i en stat som är ansluten till , eller till , Europol eller Euro- just, om det behövs för att myndigheten eller organisationen ska kunna förebygga, upptäcka, utreda eller beivra brott. Regeringen kan meddela föreskrifter om uppgiftslämnande för andra ändamål eller till andra utländska mottagare. En av sekretesslagens utgångspunkter är att en uppgift som omfattas av sekretess inte får röjas för en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Sekretesslagens 1 kap. 3 § tredje stycke gör dock avsteg från denna utgångspunkt. Bestämmelsen medger att en uppgift får röjas i två situationer. Den ena situationen är när utlämnandet sker i enlighet med en särskild föreskrift i lag eller författning. Den andra är när uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndigheten står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas. I promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brotts- bekämpande verksamhet föreslås att den nya polisdatalagen ska medge informationsutbyte i det internationella samarbetet i tre olika situationer. Promemorian föreslår därvid följande. -Personuppgifter ska få lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om det följer av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt. -Uppgifter ska, om det är förenligt med svenska intressen, få lämnas till en polismyndighet eller åklagarmyndighet i en stat som är ansluten till , eller till eller Europol, om det behövs för att myndigheten eller organisationen ska kunna förebygga, upptäcka, utreda eller beivra brott, eller till en utländsk underrättelse- eller säkerhetstjänst. -Slutligen erinrar bestämmelsen i förslaget till ny polisdatalag om den sekretessbrytande bestämmelsen i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. Informationsutbyte med polis- och åklagarmyndigheter m.m. Polisens och åklagarväsendets behov av en sekretessbrytande bestämmelse med inriktning på det internationella samarbetet styrs i många avseenden av samma mekanismer.TPF1FPT Vi menar därför att en sekretessbrytande bestämmelse liknande den som föreslagits beträffande polisens verksamhet bör införas i den nya lagen. Bestämmelsen bör – på samma sätt som föreslagits beträffande polisen – omfatta och Europol. Därtill bör den omfatta Eurojust (se mer om detta i avsnitt 2.4.2.5). I motsats till vad som föreslagits beträffande polisens verksamhet har vi inte funnit skäl för att åklagarväsendet även ska få lämna uppgifter till utländsk underrättelse- eller säkerhetstjänst. Utlämnande i andra fall Uppgifter kan även lämnas till en utländsk myndighet eller organi- sation med stöd av 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen, efter en sekretessprövning i det enskilda fallet. Vi menar att det i den nya lagen – på samma sätt som föreslagits beträffande polisens verk- samhet – bör tas in en erinran om den sekretessbrytande bestäm- melsen i 1 kap. 3 § tredje stycket. 1TP PT Se Ds 2007:43 s. 241–252. Våra förslag: Lagen om behandling av uppgifter i åklagarväsen- dets brottsbekämpande verksamhet samt den kompletterande förordningen och de ändringar vi föreslår i andra författningar ska träda i kraft . med att den nya lagen och tillhörande förordning träder i kraft ska den förordning som reglerar behand- lingen av personuppgifter inom åklagarväsendet upphöra att gälla. Den nya lagstiftning vi föreslår för behandling av uppgifter i åkla- garväsendets brottsbekämpande verksamhet bör kunna träda i kraft . Detsamma gäller de ändringar vi föreslår i sekre- tesslagen (1980:100). bör förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet upphöra att gälla. Den nya lagens bestämmelser om skadestånd bör tillämpas endast om den omständighet som yrkandet hänför sig till har inträffat efter det att lagen har trätt i kraft. Har omständigheten inträffat tidigare tillämpas i stället skadeståndsreglerna i person- uppgiftslagen (1998:204). I övrigt gör vi den bedömningen att behandling av personuppgifter och andra uppgifter som utförs i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet utan ytterligare övergångsbestämmelser direkt kan omfattas av bestämmelserna i den nya lagstiftningen när den träder i kraft. 14 Konsekvenser av våra förslag Vår bedömning: Våra förslag kommer att ge förutsättningar för och att bedriva sina verksamheter effektivt och med ett rationellt datorstöd. Förslagen innebär en flexibel reglering som ger myndigheterna möjligheter att fortlöpande utveckla och anpassa sina system för automatiserad behandling av personuppgifter utan att det fordrar ändringar i regelverket. Förslagen i sig medför inte några kostnadsökningar. Kommittéer som tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) genomföra konsekvensanalyser i skilda hänseenden beträffande de förslag som framställts. Vad som sägs i förordningen om kommittéer gäller också särskilda utredare. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kom- muner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén eller utredaren föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna också i det avseendet anges i betänkandet. Det- samma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. En grundläggande utgångspunkt för vårt arbete har varit att föreslå moderna, teknikneutrala och allmänt ändamålsenliga Konsekvenser av våra förslag Särskild hänsyn har tagits till de integritetsaspekter som följer av omfattande automatiserade uppgiftssamlingar i myn- dighetsverksamhet. En annan viktig utgångspunkt för vårt arbete har varit att våra förslag i möjligaste mån ska underlätta för sam- verkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Förslagen är vidare ägnade att främja det internationella samarbete som Åkla- garmyndigheten och bedriver inom sina verksamhetsområden, med såväl andra staters myndigheter som internationella organisationer. Våra författningsförslag kommer inte att innebära några kostna- der för åklagarväsendets pågående verksamhet. De befintliga dator- systemen kan bibehållas. Förslagen innebär en lagstiftning som är teknikneutral. Våra förslag möjliggör härigenom att de befintliga datorsystemen kan utvecklas ytterligare och att nya datorsystem kan tillskapas utan att det blir nödvändigt att ändra regelverket. Våra förslag innebär att och ges frihet att välja i vilken omfattning myndigheterna vill inrätta ett eller flera nya register eller databaser. Våra förslag medför också flexibilitet i fråga om möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter. Vi föreslår t.ex. att , polismyndigheterna, , Kustbevak- ningen och får medges direktåtkomst till gemensamt tillgängliga uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verk- samhet. Förslagen om direktåtkomst kan förväntas medföra bespa- ringar genom de effektivitetsvinster som direktåtkomsten medför. Därtill kan rättssäkerheten förväntas gynnas av de förbättringar i myndigheternas arbete som direktåtkomsten medför i form av snabbare tillgång till information som håller hög kvalité. Vissa utbildningsinsatser kan komma att krävas. Vi bedömer att dessa, jämfört med den fortlöpande vidareutbildningen av perso- nalen inom åklagarväsendet, inte är mer omfattande än att de kan täckas av ordinarie anslag. I de allmänna övervägandena i kap. 9–13 finns det kommentarer till de föreslagna bestämmelserna i lagen om behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet och den därtill knutna förordningen. Vi anser det därför inte nödvändigt med sär- skilda författningskommentarer av traditionellt slag. För att göra det lättare att återfinna de aktuella avsnitten i de allmänna över- vägandena, återfinns nedan uppställningar med hänvisningar till rätt avsnitt. 15.1Förslaget till lag om behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet ParagrafU U AvsnittU U Lagens syfte och tillämpningsområde Paragrafen är införd i syfte att förtydliga och delvis föranledd av att enskilda enligt dataskyddsdirektivet i vissa fall ska kunna motsätta sig behandling av personuppgifter som rör honom eller henne, om det inte görs undantag i nationell lagstiftning. 2 kap. Allmänna bestämmelser om behandling av person- uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet 3 kap. Gemensamt tillgängliga uppgifter 15.2Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Ändringen i 9 kap. 17 § första stycket 9 sekretesslagen är föranledd av den nya lag som vi föreslår ska gälla för behandlingen av upp- gifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. 15.3Förslag till förordning om behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet I paragrafen bemyndigas att, efter samråd med Datainspektionen, meddela närmare föreskrifter om verk- ställighet av bestämmelserna i lagen om behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet och denna förord- ning. Behandling av personuppgifter inom En särskild utredare ska göra en översyn av sådan behandling av personuppgifter som sker inom åklagarväsendet och som avser brottsutredning, åtal eller andra åtgärder vid brottsbekämpning (brottsbekämpande verksamhet). Uppdraget innefattar således inte den personuppgiftsbehandling som sker i rent administrativt syfte (ekonomi- och personalfrågor etc.). Utredaren ska göra sina överväganden med utgångspunkt i att åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet ska kunna bedrivas så effektivt som möjligt med bl.a. användning av moderna och ändamålsenliga IT-system. ska enskilda personers integ- ritetsintressen kunna tillvaratas. Utredaren ska på grundval av en kartläggning av användningen av personuppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksam- het identifiera de verksamhetsmässiga behoven av personuppgifts- behandling samt de integritetsintressen och övriga intressen som kan beröras av behandlingen. Utredaren ska överväga hur en rimlig avvägning mellan verksamhetsmässiga behov och motstående intressen lämpligen bör göras. Övervägandena ska utmynna i full- ständiga förslag till lag- och förordningsreglering avseende person- uppgiftsbehandlingen inom ramen för åklagarväsendets brotts- bekämpande verksamhet. Uppdraget ska redovisas . Den nuvarande rättsliga regleringen I personuppgiftslagen (1998:204) finns grundläggande bestämmel- ser om behandling av personuppgifter. Om det i en annan lag eller förordning finns bestämmelser som avviker från personuppgifts- lagen gäller dock de bestämmelserna. Enligt 3 § personuppgifts- lagen definieras personuppgifter som all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Begreppet behandling av personuppgift definieras som varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registre- ring, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, sprid- ning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring. Särskilda bestämmelser om åklagarväsendets – dvs. Åklagarmyn- dighetens och – automatiska system för hantering av brottmålsärenden i åklagarverksamheten finns i för- ordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet. Förordningen innehåller bestämmelser om bl.a. tillåten behandling av personuppgifter, behandling av känsliga per- sonuppgifter samt särskilda bestämmelser om åklagarväsendets ärendedatabas. Eftersom förordningen endast gäller åklagarverk- samhet, faller den myndighetsadministrativa verksamheten utanför dess tillämpningsområde. Förordningen är inte avsedd att utgöra någon permanent lösning när det gäller regleringen av personuppgiftsbehandlingen inom åklagarväsendet. Avsikten har i stället varit att bestämmelserna och användningen av personuppgifter ska ses över på samma sätt som personuppgiftsbehandlingen inom andra brottsbekämpande myn- digheter (se nedan). är central förvaltningsmyndighet för åklagar- väsendet och leds av riksåklagaren. Myndighetens centrala led- ningsnivå består av riksåklagarens kansli och fyra utvecklingscent- rum. På operativ nivå bedrivs verksamheten vid 40 åklagarkam- mare. Även är en åklagarmyndighet inom åklagarväsendet och leds av en generaldirektör som vid handlägg- ning av åklagarfrågor har ställning som överåklagare. På central ledningsnivå finns en stab. Den operativa nivån består av tolv åkla- garkammare. Åklagarverksamhet innefattar till allra största del åtgärder för utredning och åtal med anledning av brott. Åklagarnas huvudsak- liga uppgifter är att leda förundersökningar, besluta i åtalsfrågor och föra talan i domstol.