sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Utredningen föreslår vidare att MSB blir sammanhållande för all behovsanalys utanför Försvarsmaktens behov avseende fri- villiga från de frivilliga beredskapsorganisationerna och upp- dragsgivning till frivilliga beredskapsorganisationer som kan Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen bedriva uppdragsutbildning för de centrala statliga myndighe- terna, verken, kommunerna och landstingen. Utredningen föreslår att Försvarsmakten och MSB, var och en inom sitt ansvarsområde och i sina respektive budgetunderlag redovisar sina bedömda resursbehov avseende uppdrag till de frivilliga beredskapsorganisationerna för nästkommande bud- getår och de bedömda behoven för de två närmast följande bud- getåren. Utredningen föreslår också att de två myndigheterna ges i uppdrag att kontinuerligt samverka rörande sina uppdrag till organisationerna i syfte att åstadkomma största möjliga sam- ordningsvinster och effekt inom ramen för de anvisade budget- medlen i förhållande till de frivilliga beredskapsorganisationer- nas förutsättningar. Utredningen föreslår också att de båda myndigheterna sna- rast får i uppdrag att utveckla ett gemensamt synsätt och ett nationellt enhetligt system för nyttjande av frivilliga i samhällets krisberedskap. Vidare föreslår utredningen att dessa myndighe- ter får i uppdrag att utveckla förutsättningarna att nå och kalla frivilliga genom en form av en sammanhållen förteckning över dem. 4.3Allmänt om behovet av frivilligpersonal inom olika samhällsområden Begreppet behov är enligt utredningens direktiv ett nyckelbegrepp för hela utredningsarbetet. Med behov kan avses kvantitet som i så fall behöver specificeras eller kvalitet som i så fall avser vilken typ av personell kompetens som behövs (eventuellt kompletterad med utrustning). avses båda och i vissa sammansättningar. En annan viktig fråga är när i tiden behovet uppstår. Både kvantitet, kvalitet och tidsförhållanden behöver tydliggöras och dokumente- ras i sådan tid av dem som har behovet att frivilligorganisationerna får tillräcklig tidsmässig och annan väsentlig resursmässig framför- hållning för att hinna rekrytera och utbilda mot dessa behov. Viktiga frågor som är kopplade till frågan om behov gäller också hur den som har behovet säkerställer kvalitet i utbildning som genomförs av en frivillig organisation samt hur och när frivilliga, efter det att de genomfört den kompetensgivande utbildning som Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen behövs, kan ianspråktas för insats eller verksamhet, dvs. hur och när behovet verkligen blir täckt på det sätt som svarar mot behovet under denna insats. Från Försvarsmakten och har utredningen begärt uppgifter om dessa behov, dels i form av upp- gifter om omfattningen av dagens behov och beställningar, liksom i vilken omfattning frivilligorganisationerna har förmått svara mot dessa behov och fram till , Utredningen har också begärt in underlag vad avser de bedömda framtida behoven så väl specificerade och detaljerade som varit möjligt för de angivna institutionerna att ge. De angivna siffrorna ger också en viss indi- kation på hur myndigheterna ser på vilka ekonomiska ramar som den framtida verksamheten inom detta område rimligen kan påräkna. 4.4Behov inom området militärt försvar I budgetpropositionen (2008/09:1) anges att de frivilliga försvars- organisationerna får bidrag för den del av deras verksamhet som främjar totalförsvaret och som omfattar ledning, och administra- tion, försvarsupplysning, rekrytering, funktionärsutbildning för den egna organisationen samt viss ungdomsverksamhet. Försvarsmakten konstaterar i det underlag som lämnats till utredningen att det finns ett behov av ca 5 000 personer som frivil- ligrörelsen kan möta, inte bara i form av att bemanna ett fåtal befattningar i insatsorganisationen. Konkret kan detta komma att innebära att frivilligorganisationerna ges uppdrag att understödja rekrytering av personal till insatsförbanden. De frivilliga försvars- organisationerna kan delta i förberedelser och utbildning inför internationella insatser och Försvarsmakten kan använda frivilligin- struktörer för att stödja, komplettera och i förekommande fall ersätta Försvarsmaktens egen personal. Kvantifiering av behovet saknas dock i detta underlag, främst beroende på att planeringsan- visningar inte förelegat då underlaget togs fram för utredningen. En av de viktigaste aspekterna på att Försvars- makten ska kunna utöka användandet av frivilligrörelsen är att det finns förtroende för de frivilligas och organisationernas förmåga. Inom Försvarsmakten är de frivilliga försvarsorganisationerna och deras verksamhet endast delvis kända. Enligt utredningens mening är det därför viktigt att öka denna kunskap inom Försvarsmakten. Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen Detta blir än mer angeläget om dessa organisationer ska spela en viktigare roll i ett framtida rekryteringssystem. Försvarsberedningen delar i sitt betänkande (Ds 2008:48) upp den militära insatsorganisationen i en grupp som benämns insats- förband och en annan grupp som benämns de nationella skyddsstyr- korna. Det militära försvarets insatsförband kommer enligt beredning- ens rapport rörande principer för den framtida personalförsörj- ningen att bemannas med personal som rekryterats på frivillig väg och som kvarstår i dessa förband under längre eller , 4–, med möjlighet till vissa förlängningar. Därefter övergår dessa till en form av kontraktsanställning som möjliggör att de kan ianspråktas för tjänstgöring för vissa insatser . avses dock, med denna typ av kontrakt tjänstgöring, i insatsförbanden, främst internationellt. Försvarsberedningen anför vidare: Ur dagens Hemvärn utvecklas insatsberedda nationella skyddsstyrkor bemannade med frivilliga. De ska endast ha nationella uppgifter som inte kan lösas på ett rationellt sätt av insatsförbanden. De nationella skyddsstyrkorna ska också kunna täcka upp med grundläggande nationellt stöd då insatsförbanden är insatta /... / De nationella skyddsstyrkornas förmåga att samarbeta med den civila krisberedskapen ska ökas och de ska, inom ramen för de resurser som tilldelas för de militära uppgifterna förbättra sina möjligheter att stödja det övriga samhället. Vad gäller de nationella skyddsstyrkorna anser beredningen att även all personal i dessa ska vara frivillig med tjänstgöringsskyldig- het ett visst antal dagar . Rekryteringen till dessa förband förutsätts ske i första hand genom att soldater och officerare som lämnar insatsförbanden är beredda att fortsätta i de nationella skyddsstyrkorna med den begränsade tjänstgöringsskyldighet som föreligger där. Men beredningen utesluter inte att det kan finnas ett behov av att direktutbilda för behoven inom de nationella skydds- styrkorna i syfte att utvidga basen för rekryteringen till dessa för- band. Personalens kontraktsform i de nationella skyddsstyrkorna bör enligt Försvarsberedningen utvecklas ur dagens hemvärnsavtal. Avtalen bör också enligt beredningen, precis som dagens frivillig- avtal, innehålla beredskapsuppgifter och hur ersättningen efter insats faller ut oavsett om det är en militär eller civil insats. Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen Beredningen betonar alltså att de nationella skyddsstyrkornas förmåga att samarbeta med den civila krisberedskapen ska ökas och de ska, inom ramen för de resurser som tilldelats för de militära uppgifterna, förbättra sina möjligheter att stödja det övriga sam- hället. Beredningen understryker att dessa förband ska vara en vik- tig aktör avseende samhällets krishantering såväl i fred, kris som i krig. I detta sammanhang skriver beredningen också att det är viktigt att det stora frivilligengagemanget i dagens Hemvärn och frivillig- organisationer fortsatt kan tillvaratas i de nationella skyddsstyr- korna. Av Försvarsmaktens underlag till utredningen framgår att Hem- värnets behov av frivilliga i insatsorganisationen kommer att minska , då behovet beräknas till 10 700 personer till 4 2011. Förutom behov att bemanna i Hemvärnet finns behov att rekrytera och utbilda till befattningar i specifika tjänste- grenar, främst riktade mot internationell verksamhet. Därutöver finns behov att vidmakthålla kompetens och vidareutbilda värn- pliktiga och hemvärnspersonal. Definierade behov i insatsorganisa- tionen som alltså avser även Hemvärnet och som behöver fyllas av frivilliga kan beräknas till 11 195 personer, men siffran kom- mer att förändras med tiden i och med de förändringar i insatsför- svaret som förutses och kan förväntas minska till ca 5 2014. 4.5Behov inom området civilt försvar Civilt försvar finns i praktiken endast kvar som ett juridiskt begrepp. Utredningen bedömer därför att det inom området civilt försvar inte finns något behov av personal från de frivilliga för- svarsorganisationerna. 4.6Behov inom området samhällets krisberedskap I budgetpropositionen 2008/09:1 behandlas övergripande behoven om frivilligorganisationernas medverkan inom samhällets krisbe- redskap. I propositionen sägs: Den operativa förmågan bedöms vara delvis bristfällig, men har enligt regeringen förbättrats genom de satsningar som gjorts, bl.a. via anslaget 7:5 Krisberedskap. // Samverkan inom och mellan sek- Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen torer behöver utvecklas ytterligare och tillgången på nationella för- stärkningsresurser behöver förbättras. Förstärkningsresurser från olika frivilligorganisationer är viktig för en god operativ förmåga. Utredningen bedömer att när MSB kommit igång med sin verk- samhet kommer förutsättningarna att kunna bedöma behovsbilden inom krisberedskapen att starkt förbättras då denna myndighet får ett övergripande och sammanhållet ansvar för hela detta område. 4.7Frivilligförsvarets roll och förutsättningar för att täcka behoven I budgetpropositionen 2008/09:1 sägs: Samarbetsformer mellan i första hand kommuner och frivilliga för- svarsorganisationer har fortsatt utvecklats, främst genom fortsatt eta- blering av frivilliga resursgrupper. Detta har ökat möjligheterna för enskilda att medverka i samhällets krishantering. Regeringens bedöm- ning är att beredskapen och förmågan att hantera extraordinära hän- delser i samhället i fredstid har höjts hos de kommuner som har bildat frivilliga resursgrupper, främst genom den omedelbara förmåga och den ökade uthållighet som frivilliga kan bidra med till en kommuns beredskapsorganisation. Flera av frivilligorganisationerna har haft påtagligt vikande medlemsunderlag, medan andra förmått hävda sig bättre. Övergången från att ha haft uppgifter inom det tidigare civila för- svaret till att nu ha uppgifter inom samhällets krisberedskap har skapat stora problem för en del organisationer. Många medlemmar har lämnat organisationerna då man inte längre fått utbilda och förkovra sig inom områden som man tidigare gjort. En del organi- sationer drabbas än mer då de dessutom påverkas starkt av För- svarsmaktens omstrukturering. Generellt bedömer dock organisationerna möjligheterna som goda att tillgodose statens behov av frivilliga. Man förstår att upp- dragen från Försvarsmakten kommer att bli färre, medan uppdrag från myndigheter inom området samhällets krisberedskap kan komma att vara . Bland verksamheter där man anser att staten bör beställa tjänster från frivilligorganisationerna är nationell och internationell insatsverksamhet, ungdomsverksamhet och informationsverksamhet, krisberedskap, kriskommuni- Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen kation, ledarskap och CBRN-kompetens likasom organiserandet av Frivilliga resursgrupper (FRG), framtagande och genomförande av krishanteringsspel m.m. När det gäller motororganisationerna ser man möjligheterna att erbjuda tjänster inom utbildning inom specialbefattningar, t.ex. för Försvarsmakten, trafikledning, vissa transporter, eftersök, patrulle- ring och generell utbildning inom motorområdet. Några organisationer framhåller vikten av att nå ut till stora invandrargrupper för att bland dem skapa intresse för medverkan. Andra verksamhetsområden som lyfts fram är djurområdet, bland annat smittskydd och djurskydd samt utbildning av hundtjänstin- struktörer och tjänstehundar. Ytterligare områden är anläggnings- och infrastrukturområdet (broar, vägar, olika slaga av fältarbeten), instruktörs- och utbildningsuppdrag avseende båtbesättningar, sjötransporter samt visst bemanningsstöd till enheter. På skyttesidan handlar det främst om utbildningsinsatser, ibland med specialkompetens, för att utbilda instruktörer till Försvarsmaktens behov. Generellt framhålls vikten av att uppdragen ges med en någorlunda långsiktig inriktning. Sett ur ett framtidsperspektiv är kursgårdar, personal m.m. inte strukturerade för de framtida behoven. Delvis bedrivs överlappande och konkurrerande verksamhet. I vilken utsträckning det skulle gå att skapa en mer nationellt sammanhållen utbildningsorganisation för hela frivilligförsvaret för att nå större synergieffekter där allas resurser i form av personal, kursgårdar, utrustning m.m. poolades och sedan utnyttjades så att bästa resurser användes till bästa ändamål, är en fråga som blir påtagligt aktuell om utredningens förslag till ekonomiskt stödsystem införs. 4.8Frivilligförsvarets förutsättningar att medverka till rekrytering vid utlandsmissioner Regeringen har haft och har en inriktning att stödja demokratiseringsprocessen i de Baltiska länderna samt i och . Detta har även omfattat de frivilliga försvarsorgani- sationerna. Regeringen har i regleringsbreven avsatt en särskild budget på ca 2,1 mnkr för de frivilliga försvarsorganisatio- nerna. Som exempel kan nämnas att bl.a. Försvarsutbilningsför- bundet har engagerats i denna verksamhet, främst i arméinriktad utbildningsverksamhet. Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen engagerats, bland annat i utbildning av personal för olika flygfälts- projekt. De har också haft uppdrag att genomföra kontaktskapande möten i med flygvapen och att samordna kon- takter och utbildning i för (), Frivilliga flygkåren (FFK), Frivilliga motorcy- kelkåren (FMCK) och (). Som ovan nämnts har frivilliga försvarsorganisationer begrän- sade förutsättningar att ge grundläggande utbildning till personal som ska verka i utlandsmissioner. De krav Försvarsmakten har på den rent militära personalen kan i allt väsentligt förväntas tillgodo- ses genom den utbildning som Försvarsmakten själv ger. Härutöver behöver Försvarsmakten specialister av skilda slag till utlandsverk- samheten, en specialistutbildning som oftast är av rent civil karak- tär. Det kan gälla jurister med särskild inriktning på straffrätt eller folkrätt, medicinalpersonal med särskild inriktning på kirurgi och akutsjukvård, tolkar med särskilda språkkunskaper inom det område som en viss mission avser, IT/datatekniker m.fl. Hämtas denna specialistpersonal utanför Försvarsmakten genom en rent civil rekrytering kan den dock behöva genomgå viss grundläggande militär utbildning för att kunna ingå i ett militärt förband. har regeringens uppdrag att hålla beredskap för och utföra snabba räddningsinsatser utomlands. I den svenska snabbinsatsstyrkan, SWIFT – Fast Response Team, ingår en personalpool med flera olika kompetenser för sök och räddning, logistik och sjukvård. Formellt samarbete mellan fri- villigorganisationer och internationella verksam- het förekommer med olika inriktningar och syften. Det kan t.ex. gälla tillfälligt boendestöd till drabbad befolkning eller undsättande av personer med hemvist i som befinner sig utomlands. Samarbetet sker med bl.a. Svenska Röda Korset, Svenska Lot- takåren, och Svenska . Det förekommer även en mängd informella kontakter och samarbeten med frivilligorgani- sationer. Av det underlag som frivilligorganisationerna lämnat till utred- ningen framgår att det finns ambitioner att kunna medverka vid utlandsmissioner, utan att direkt specificera särskilda uppdragsom- råden. har som mål att Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen // öka det internationella inslaget i all verksamhet så att det stämmer och blir i harmoni med FM utveckling för att därmed bli personellt efterfrågad. anser att det framtida uppdragsbeho- vet är stort. Dels är intresset från Försvarsmakten betydande och dels innebär satsningen på internationell verksamhet och ombeväpningen av Hem- värnet en renässans för pistolskyttet inom Försvarsmakten. Försvarsutbildarna pekar på att de kan medverka vid utbildningsin- satser bland dem som har för avsikt att delta i insatsverksamhet, såväl nationellt som internationellt. bidrar med kompetenser genom att man genomför Internationell stabsassistentutbildning (IntSAC). anger att yngre medlemmar med aktuell militär kompetens och fysiska förutsättningar kan utbildas för olika internationella uppdrag. avser att utveckla sina nätverk (och där- med medlemmarnas kompetens för uppdrag) både nationellt och internationellt. Insatsingenjörerna har genomfört omfattande utbildningsuppdrag inom sina kompetensområden i , Lett- land och . 4.9Slutsatser vad avser inverkan på behov av och inriktning av frivillig försvarsverksamhet Den inriktning av försvars- och säkerhetspolitiken liksom av kris- beredskapens nya inriktning som ovan kortfattat beskrivits ger upphov till flera slutsatser som kan kortfattat beskrivas på följande sätt. Det militära försvarets behov av frivilliga insatser minskar påtagligt, främst antalsmässigt men också i olika avseenden vad gäller vissa kompetenser. Den främsta grunden till det är, som tidi- gare nämndes, att det militära försvaret främst kommer att vara inriktat på att vidmakthålla en relativt sett liten insatsorganisation (insatsförbanden), att dessa förband i allt väsentligt försörjs och kommer att personalförsörjas med personal som Försvarsmakten Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen själv har anställt eller kontrakterat , att soldaterna rekryteras på frivillig väg och att rekryteringen i stort sett endast ska vara så stor att det är möjligt att ur den säkerställa en tillräcklig volym och förmåga för de insatser som bedöms behövas nationellt och internationellt. De senare beräknas f.n. kräva ca 2 800 personer , där ca 130 personer skulle kunna rekryteras från de frivil- liga försvarsorganisationerna, förutsatt att dessa organisationer kan rekrytera sådana, oftast specialistkompetenser, till sina organisatio- ner som efterfrågas av Försvarsmakten för utlandsmissionerna. Den del av Försvarsmaktens insatsorganisation som alltjämt kommer att kräva en fortsatt rekrytering genom en större frivillig insats är Hemvärnet/de nationella skyddsstyrkorna och uppgif- terna i det framtida nationellt inriktade försvaret och krisberedska- pen innebär att dessa styrkor även kan få vidgade uppgifter och resurser. De nationella skyddsstyrkornas dimensionering är, före regeringens slutliga ställningstagande , något oklar. En nedgång från ca 30 000 i dagens Hemvärn till ca 16 000 i de fram- tida nationella skyddsstyrkorna är siffror som förekommer i För- svarsmaktens Perspektivstudie. Det skulle, mot denna bakgrund, såsom Försvarsberedningen också anfört, som en första tanke te sig rimligt att till de nationella skyddsstyrkorna rekrytera den grupp soldater som lämnar För- svarsmaktens insatsförband efter utgången anställnings- eller kon- traktstid. Åldersmässigt skulle denna grupp oftast vara mycket lämplig liksom att de flesta av dem har en genomförd utbildning och tjänstgöring som skulle komma skyddsstyrkorna till stor nytta. Om det är möjligt att i väsentlig grad rekrytera personal till skyddsstyrkorna från dem som lämnar insatsförbanden som anställda soldater eller befäl , är dock osäkert att uttala sig om. Denna grupp har genomfört en lång utbild- ning och tjänstgöring i Försvarsmakten. Sannolikt strävar de flesta av dem att söka komma framåt i sina civila liv med utbildning, familjebildning, arbetssökande etc. De flesta av dem torde således främst vara inriktade på att söka en ny civil utbildning eller komma in på den civila arbetsmarknaden, kanske också bilda hem och familj. Det finns alltså skäl som talar emot att ur denna grupp omedel- bart och i stor omfattning kunna rekrytera soldater till de natio- nella skyddsstyrkorna. Också beredningen uttalar att det kan bli svårt att få full rekrytering den vägen. Det kan naturligtvis bli aktu- ellt eller mer sannolikt något senare för denna grupp. Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen verkligen kommer att bli på denna punkt kan således inte klarläggas förrän en ny inriktning av personalförsörjningen av Försvarsmak- ten fått fortgå . Först då torde mer säkra slutsatser kunna dras på den punkten. Mycket talar således för att endast en begränsad del av dem som lämnar Försvarsmaktens insatsförband kan komma att binda sig för Hemvärnet/de nationella skyddsstyrkorna. De är sannolikt möjliga att rekrytera till dessa styrkor något senare men det är inte rimligt att räkna med en mycket hög andel rekryterings- bara ur denna grupp de lämnar Försvarsmakten. Denna bedömning kan visa sig vara felaktig, men det är rimligt att, innan några klara tendenser visar sig, utgå från försiktighet i detta avseende. Utgångspunkten bör vara att Hemvärnet/de nationella skydds- styrkorna alltjämt i stor utsträckning måste förlita sig på någon form av direktrekrytering och direktutbildning där de frivilliga för- svarsorganisationerna kan tjäna som en viktig bas för att kunna rekrytera olika kompetenser som behövs inom de nationella skyddsstyrkorna. Det underlag utredningen fått från Försvarsmakten avseende bedömning av dess behov av frivilliga från de frivilliga försvarsor- ganisationerna pekar således på, relativt sett, avsevärt mindre antal . Inom insatsförbanden gäller det ett mycket begränsat antal. De kompetenser som kan komma att efterfrågas på frivillig grund gäller, som nämnts, dels och främst de nationella skyddsstyrkorna och dels också, men i mycket litet antal, vissa specialkompetenser i samband med utlandsmissioner (ovan har nämnts som några exempel på denna inriktning mot special- kompetens sjukvårdspersonal med inriktning på akutsjukvård och akutkirurgi samt hälsoskyddsinspektörer, jurister med specialin- riktning på folkrätt, IT-tekniker samt militärtolkar). Vad gäller utlandsmissionerna pekar underlaget således på gene- rellt sett mycket små volymer och det gäller oftast specialutbildad personal från olika delar av det civila samhället. Endast i begränsad omfattning torde detta vara kompetensinriktningar som de frivil- liga försvarsorganisationerna kan svara för utbildning av. Däremot kan det som nämnts, vara möjligt att den, oftast korta, militära påbyggnadsutbildning som erfordras för sådan, civilt anställd, spe- cialistinriktad personal kan genomföras av vissa frivilliga försvars- organisationer som kortare kurser med inriktningen att den perso- nal som inte gjort värnplikt eller annan militär grundutbildning bör Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen erhålla viss utbildning i militärt uppträdande i uniform, utbildning i skydd och handhavande av på eget vapen samt försvar av den egna arbetsplatsen före det att denna personal avreser på ett militärt utlandsuppdrag. Det finns dock vissa frivilliga organisationer som har sådan pro- fil i sin rekrytering och utbildning att de även fortsättningsvis kan tjäna som en god grund för rekrytering även till utlandsmissionerna även om det antalsmässigt kommer att röra sig om relativt få per- soner. Det gäller t.ex. Fältartisterna som är ett specialförbund inom Försvarsutbildarna, personal för flygplatsdrift som delvis kan rekryteras från Insatsingenjörerna, fältpostpersonal samt personal- tjänstpersonal (med inriktning på krisstöd, personal och själavård) vilka kan rekryteras från .