sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — 9734–44 §§ 98Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). För upphandling inom försörjningssektorerna gäller en separat lag, lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). Lagarna bygger i huvudsak på EG-direktiven /18/EG och 2004/17/EG. verksamheter inom försörjningssektorerna är upphandlingsreglerna något flexiblare. ska verka för en effektiv offentlig upphandling. Tillsynsverksamheten ska prioriteras och verket ska främst uppmärksamma regelöverträdelser av större betydelse eller av principiellt intresse. Tillsyn sker bland annat genom egna initiativ, utredning av inkomna klagomål och kontakter med revisorer och andra berörda aktörer inom upphandlingsområdet. Flera myndigheter, kommittéer m.fl. har samrådsskyldigheter med i enlighet med instruktioner, regleringsbrev m.m. Inom järnvägsmarknaden har som framgår ovan Järnvägsstyrelsen tillsyns- och övervakningsuppdrag som bl.a. inbegriper en samrådsskyldighet med i konkurrensfrågor. Ändrade och tillkommande uppgifter Jag föreslår att tillsammans med Transportstyrelsen ska utreda behovet och omfattningen av en särlagstiftning gällande biljettsystem. Vidare ska lämna relevant statistik över inkomna klagomål till Transportstyrelsen. ansvarar för tillsyn av att konsumentskyddande regler följs. En stor del av arbetet är förebyggande genom att verket träffar överenskommelser med näringslivet om marknadsföring och utformning av avtalsvillkor. får även meddela föreskrifter om verkställighet av lag enligt särskilda bemyndiganden samt genom allmänna råd och uttalanden verka för lagenligheten, följdriktigheten och enhetligheten inom sitt verksamhetsområde. Vidare har verket ansvar för att konsumenter har tillgång till lättillgänglig och tillförlitlig information om konsumentskydd och konsumentlagstiftning. har ett särskilt ansvar för handikappfrågor inom sitt verksamhetsområde och ska inom ramen för detta ansvar stödja samt vara samlande och pådrivande i förhållande till andra parter. uppdrag är att genom påverkan på olika samhällssektorer verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen i olika delar av landet med tyngdpunkten i skogslänens inre delar samt i skärgårdsområdena. Verket har till uppgift att tillföra kunskap om de speciella utvecklingsförutsättningar som råder i glesbygds-, landsbygds-, och skärgårdskommuner när det gäller befolkning, arbetsmarknad, utbildning, infrastruktur och service. Ett mål för är att dess medverkan och nyttjande av verkets kompetens i lokala och regionala program och processer ska ge stöd i det regionala och lokal utvecklingsarbetet för en hållbar regional utveckling i glesbygd och landsbygd. Regeringen föreslog att två nya myndigheter skulle bildas och att bl.a. verksamheten vid skulle föras över till dessa myndigheter. Som skäl angavs skapandet av en tydligare och effektivare myndighetsstruktur. Detta åstadkoms genom att integrera gles- och landsbygdsfrågorna i större utsträckning i tillväxtarbetet och att de nya myndigheterna får skilda roller. föreslogs avvecklas i samband med bildandet av de nya myndigheterna. beslutade att ska avvecklas . Rikstrafikens uppdrag kan kort sammanfattas i att se till att medborgarnas och näringslivets grundläggande behov av interregionala kollektivresor i alla delar av landet tillgodoses. I samverkan med trafikhuvudmän, länsstyrelser, övriga myndigheter och operatörer ska Rikstrafiken verka för att åstadkomma ett samverkande interregionalt kollektivt persontransportsystem. Rikstrafikens uppdrag består i två huvuduppgifter. Det gäller för det första utveckling och samordning av den interregionala kollektiva persontrafiken samt att följa kollektivtrafikens utveckling och särskilt kartlägga brister i den interregionala kollektiva persontrafiken. Den andra huvuduppgiften består i att upphandla trafik för statens räkning. På det järnvägsnät som förvaltas av staten har Rikstrafiken rätt att organisera järnvägstrafik som upphandlas. I rollen som upphandlare ansvarar Rikstrafiken för statens avtal om transportpolitiskt motiverad interregional kollektiv persontrafik som inte upprätthålls i annan regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift. Därtill får Rikstrafiken svara för statens avtal om transportpolitiskt motiverad internationell persontrafik som inte 2007/08:78 En effektivare förvaltningsstruktur inom politikområden med strategisk betydelse för nationell och regional konkurrenskraft upprätthålls i trafikhuvudmännens regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift. Rikstrafiken upphandlar inte bara järnvägstrafik, utan även viss flyg- och busstrafik. Dessutom ansvarar Rikstrafiken för statens avtal om linjesjöfart till . Rikstrafiken ska vidare i enlighet med förordning (2007:1026) med instruktion för Rikstrafiken genom överläggningar med övriga berörda parter främja frivilliga samverkanslösningar, verka för att information, tidtabeller och biljettsystem för kollektiv persontrafik samordnas, verka för att handikappanpassningen av kollektiva färdmedel samordnas mellan samtliga trafikslag, samt verka för att jämställdhetsaspekter beaktas inom kollektivtrafikområdet. Ändrade och tillkommande uppgifter I enlighet med mitt förslag ska Rikstrafiken upprätta långsiktiga trafikförsörjningsprogram. Dessa program ska annonseras på lämpligt sätt för att transportföretag ska få en uppfattning om samhällets önskemål avseende persontrafik, och att de därmed också ska ha möjlighet att anmäla sitt intresse av att driva trafiken. Det ska också tillkännages att om det inte finns något intresse av att driva denna trafik på kommersiell basis kan trafiken komma att upphandlas. Rikstrafiken ska i enlighet med mitt förslag även ha en samordnande funktion när det gäller de trafikförsörjningsprogram som trafikhuvudmännen ska utarbeta och publicera. I detta ingår att följa upp och rapportera till regeringen eventuella brister i programmen och deras tillämpning Jag föreslår även att Rikstrafiken ska överta de fordon som f.n. förvaltar. När fordonen inte längre behövs i den trafik som upphandlas av Rikstrafiken ska de säljas på marknaden. Rikstrafiken ska samråda med Transitio i frågor om fordonsförvaltning. För uppföljning och utvärdering av avregleringens effekter ska Rikstrafiken lämna statistik över trafikering, linjer och avtal samt över antal anbud och priser till Transportstyrelsen. Den huvudsakliga uppgiften för () är att ansvara för övergripande analyser inom kommunikationssystem och för analyser av effekter av åtgärder inom transportsystemen i syfte att uppnå det transportpolitiska målet. Dessutom ska bl.a. utveckla metoder för prognoser och planering, för konsekvensbedömningar samt för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. Vidare ska göra regelbundna beskrivningar av nuläge och prognoser över utvecklingen av transporter samt samordna riksomfattande undersökningar av transporter. Mera konkret betyder det att ska samla in, sammanställa, analysera och sprida sådant planerings- och beslutsunderlag som behövs för att uppfylla de mål som statsmakterna har lagt fast för transportsektorns utveckling. ska också utveckla planerings- och beslutsunderlag inkluderande olika analysmetoder som behövs för att bättre kunna belysa hur de mål som statsmakterna har lagt fast för utvecklingen inom transportområdet ska kunna uppfyllas. ansvarar för den officiella statistiken inom området transporter och kommunikationer och ska verka för att samhällets behov av grundläggande statistik om transporter och kommunikationer tillgodoses på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt samt göra statistiken tillgänglig för olika användare. föreslår att ansvaret för den officiella statistiken ska ligga kvar hos , men att Transportinspektionen ska ansvara för att sammanställa underlaget i de delar som berör normgivning, tillsyn och tillstånd inom inspektionens verksamhetsområden. Transportinspektionens tillkomst tycks alltså inte innebära några förändringar i sak för . I varje län finns en trafikhuvudman som handhar de uppgifter som åligger de länstrafikansvariga, vilka normalt är landstingen och kommunerna i länet gemensamt. De länstrafikansvariga har ansvar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter. Trafikhuvudmannen ska verka för att dessa transporter ska vara tillgängliga för funktionshindrade. Trafikhuvudmannen ska efter samråd med dem som är länstrafikansvariga anta en trafikförsörjningsplan. omfattningen av den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter, grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik, åtgärder för handikappanpassning av trafiken, På det järnvägsnät som förvaltas av staten har trafikhuvudmannen rätt att inom länet utföra och organisera lokal och regional persontrafik. Efter beslut av regeringen får en trafikhuvudman utföra och organisera persontrafik i angränsande län om det kan antas dels att den lokal och regionala trafiken därigenom skulle förbättras för resenärerna, dels att detta inte leder till ett mindre effektivt totalt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Regeringen kan även besluta att trafikhuvudmän i olika län som samverkar i fråga om persontrafik inom länen ska ha gemensam rätt att utföra och organisera denna trafik. Ett villkor för ett sådant medgivande är att förutsättningarna för att bedriva kommersiell persontrafik eller trafik som har upphandlats av staten inte väsentligen påverkas. En trafikhuvudman, ett landsting eller en kommun får begära att regeringen meddelar föreskrifter om samverkan i fråga om trafik mellan trafikhuvudmän i olika län. Ändrade och tillkommande uppgifter Trafikhuvudmännen ska upprätta långsiktiga trafikförsörjningsprogram. Dessa program ska publiceras på lämpligt sätt för att transportföretag ska få en uppfattning om samhällets önskemål avseende persontrafik, och att de därmed också ska ha möjlighet att anmäla sitt intresse av att driva trafiken. Innan upphandling av trafik görs ska trafikhuvudmännen undersöka om det finns intresse för att driva trafiken utan ingripande från samhället. Upphandling ska inte göras om tillräcklig trafikförsörjning kan åstadkommas utan ingripande från samhällets sida. Trafikhuvudmännen ska till Transportstyrelsen lämna uppgifter för utvärdering. Uppgifterna ska avse statistik över trafikering, linjer och avtal samt antal anbud och priser. Därtill behöver Transportstyrelsen få resultatet av de kundnöjdhetsmätningar trafikhuvudmännen låter utföra. Trafikhuvudmännen ska slutligen i en ansökan om utvidgad trafikeringsrätt bl.a. särredovisa kostnader för trafiken till underlag för Transportstyrelsens prövning. I mitt uppdrag ingår att föreslå de förändringar av lagstiftningen som följer av mina egna förslag, EG:s direktiv om öppning av marknaden för internationell persontrafik samt EG:s förordning om tågpassagerares rättigheter och skyldigheter, vilka båda ingår i det s.k. tredje järnvägspaketet, och som jag beskriver närmare nedan. Infrastrukturförvaltares rätt att själva bestämma vem som får trafikera det nät förvaltaren råder över har med tiden allt mer beskurits genom olika beslut i EU. har sammanslutningar med järnvägsföretag tillåtits transportera resenärer mellan de länder där företagen har haft sitt säte och därmed också haft rätt att transitera genom medlemsstater, dock utan rättighet att ta upp och lämna av passagerare i transitländerna. 2007 öppnades marknaden för godstrafik på järnväg. Vad gäller persontrafik sker en viss ytterligare öppning på alla järnvägsnät genom att direktiv /58/EG träder i kraft . I och med detta ges alla järnvägsföretag rätt att bedriva internationell persontrafik på i princip alla järnvägsnät inom EU. Jag återkommer nedan till vad som avses med internationell persontrafik och vilka begränsningar i tillträdesrätten som får göras. De skyldigheter som infrastrukturförvaltare har att ställa sina anläggningar till förfogande för järnvägstrafik måste enligt svensk rättsordning anges i lag. Med undantag för den tillträdesrätt lagen ger järnvägsföretag avgör varje infrastrukturförvaltare vem som får trafikera det nät förvaltaren råder över. Beträffande det nät staten förvaltar har regeringen enligt järnvägslagen rätt att bestämma vem som får trafikera det nät staten förvaltar. beslutar dock om ramar för regeringens rätt att själv bestämma. Exempelvis har beslutat att interregional persontrafik som går att driva kommersiellt ska bedrivas av . Medan den öppning av persontrafikmarknaden som ska gälla i hela EU avser i princip alla järnvägar gäller den mera långtgående öppningen av marknaden för persontrafik jag föreslår enbart det järnvägsnät som förvaltas av staten. Detta innebär att mina förslag leder till ett fåtal ändringar i järnvägslagen. Utöver dessa ändringar krävs ändringar i lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik. De ändringarna föranleds av att trafikhuvudmännen enligt mitt förslag åläggs att upprätta långsiktiga trafikförsörjningsprogram och att de inte ska få upphandla sådan trafik som kan komma att utföras på kommersiell basis. I övrigt behöver ett antal ändringar i järnvägsförordningen samt vissa andra förordningar göras. Till detta kommer att regeringen kan behöva fatta särskilda beslut i vissa frågor. I det följande beskriver jag först EU:s tredje järnvägspaket och de rättsakter som ingår i detta, samt vilka ändringar i den svenska lagstiftningen jag anser behöver göras med anledning av paketet. Därefter redovisar jag vilka förändringar i regelverket som mina förslag kan innebära. Slutligen följer konkreta förslag till ändringar i lagtexter. 9.2Regeländringar till följd av EG:s lagstiftning Redan innan andra järnvägspaketet hade antagits fanns ett förslag från Kommissionen om ett tredje paket. Från början fanns förslag på två direktiv och två förordningar. stod det klart att marknaden inte var intresserad av en lagreglering om kvalitetskrav i avtal mellan järnvägsföretag och godskunder. Till skillnad från Kommissionen ansåg järnvägssektorn att järnvägens konkurrenskraft snarare skulle försämras än förbättras med en sådan lag. De föreslagna ersättningarna vid skada och försening skulle medföra stora kostnader. Villkoren borde hellre anpassas till de individuella avtalen. Då motståndet mot en lagreglering av avtalsvillkor var så starkt föll förslaget. De återstående rättsakterna i tredje paketet antogs . I paketet ingår förordning (EG) nr 1371/2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (passagerarförordningen)100, direktiv /58/EG som avser att öppna marknaden för internationell persontrafik (marknadsöppningsdirektivet)101 samt direktiv /59/EG som gäller behörighetsprövning av lokförare (lokförardirektivet)102. Genom direktiv /58/EG genomförs ändringar i direktiv /440/EG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur. Direktivet har tillkommit bl.a. som en följd av vitboken transportpolitiken : Vägval . I vitboken meddelade kommissionen sin avsikt att fortsätta att förverkliga den inre marknaden för järnvägstrafik genom 100Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer 101Europaparlamentets och rådets direktiv /58/EG av om ändring av rådets direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur 102Europaparlamentets och rådets direktiv /59/EG av om behörighetsprövning av lokförare som framför lok och tåg på järnvägssystemet i gemenskapen att föreslå att marknaden för internationell persontrafik skulle öppnas för konkurrens. I direktivet konstateras att fjärrtågen, t.ex. nattåg, har stora problem och trafiken på flera linjer har lagts ned för att begränsa förlusterna. har den internationella snabbtågstrafiken ökat kraftigt och denna ökning väntas hålla i sig i och med utbyggnaden och sammankopplingen av det transeuropeiska snabbtågsnätet . I båda fallen är dock konkurrensen från lågprisflygbolagen hård. Det framhålls att det därför är absolut nödvändigt att stimulera till nya initiativ genom att främja konkurrensen mellan järnvägsföretagen. Det poängteras att det inte är möjligt att öppna marknaden för internationell persontrafik utan att i detalj reglera tillträdet till infrastrukturen, väsentligt förbättra driftskompatibiliteten och fastställa stränga säkerhetsregler för järnvägstrafiken på nationell och europeisk nivå. Allt detta har gjorts i och med införandet av direktiven /12/EG, 2004/51/EG, 2001/13/EG, 2001/14/EG och 2004/49/EG. Det är nödvändigt att denna nya rättsliga ram stöds av etablerad, konsoliderad praxis som föreslås för öppnandet av marknaden för internationell persontrafik. Då detta kräver är målsättningen att marknaden ska öppnas med undantag för medlemsstater i vilka järnvägsföretagen i huvudsak utför internationella persontransporter. Direktivets bestämmelser medför även att marknaden för inhemska persontransporter till viss del öppnas. Det motiveras med att det finns mycket få direkta järnvägsförbindelser där tåget inte stannar någonstans längs sträckan. Nya marknadsaktörer måste tillåtas ta upp och lämna av passagerare längs linjen för att garantera att verksamheten får en realistisk möjlighet att bli ekonomiskt bärkraftig och för att potentiella konkurrenter inte ska missgynnas i förhållande till de befintliga järnvägsföretag som har rätt att ta upp och lämna av passagerare längs sträckan. Nedan följer en redogörelse för de ändringar i direktiven /440/EEG och 2001/14/EG som genomförs genom marknadsöppningsdirektivet. Ändring av direktiv /440/EEG Marknadsöppning för internationell persontrafik Den modell för marknadsöppning jag föreslår innebär att marknaden för persontrafik ska öppnas generellt från , alltså som öppningen för den internationella persontrafiken enligt marknadsöppningsdirektivet ska ske. Trots att den öppning jag föreslår är mera omfattande än enbart för den internationella persontrafiken måste vissa av bestämmelserna i marknadsöppningsdirektivet införlivas i svensk lagstiftning. För det första ska den generella öppning jag föreslår gälla enbart på det järnvägsnät som förvaltas av staten, medan den öppning som ska göras enligt EG:s lagstiftning, med några få undantag, gäller hela järnvägsnätet. Den andra orsaken är att det finns övergångsbestämmelser i mitt förslag som eventuellt kan komma i konflikt med marknadsöppningsdirektivet. Som huvudregel gäller att infrastrukturförvaltaren får bestämma vem som får trafikera de spår som förvaltaren råder över. När det gäller den järnvägsinfrastruktur staten råder över är det regeringen som bestämmer vem som får organisera och utföra persontrafik. Som jag ovan har varit inne på ger emellertid marknadsöppningsdirektivet alla järnvägsföretag tillträde till infrastrukturen för internationell persontrafik. Denna rätt gäller all järnvägsinfrastruktur som kan komma i fråga för sådan trafik. Den infrastruktur av någon nämnvärd betydelse som inte förvaltas av staten men som omfattas av bestämmelserna i marknadsöppningsdirektivet är som förvaltas av , som förvaltas av () och den svenska delen av den fasta förbindelsen över , vilken förvaltas av Konsortiet. Marknadsöppningsdirektivet föreskriver att alla järnvägsföretag som uppfyller grundläggande krav ska beviljas rätt till tillträde till infrastrukturen i samtliga järnvägsländer för att bedriva internationell persontrafik. Öppningen gäller även cabotage, dvs. rätten att både ta upp och lämna av passagerare utan att dessa behöver passera nationsgräns. En ny regel behöver införas i 5 kapitlet i järnvägslagen. Regeln kan lämpligen ersätta nu gällande 2 § eftersom bestämmelserna i denna täcks av den nya regeln. Att marknaden ska öppnas för internationell persontrafik är tvingande. finns möjligheter för medlemsstaterna att på olika sätt ge befintlig trafik, främst av samhället upphandlad trafik visst skydd mot tillkommande internationell trafik. Jag återkommer i det följande till vilka dessa åtgärder är och i vilken mån de bör utnyttjas i . Vad avses med internationell persontrafik? Med internationell persontrafik avses trafik där tåget passerar minst en nationsgräns och vars främsta syfte är att befordra passagerare mellan stationer i skilda medlemsstater. Tåget får kopplas ihop och/eller isär och olika sektioner får ha olika ursprung och olika destinationer, förutsatt att alla vagnar passerar minst en gräns. Definitionen av internationell persontrafik behöver införas i 1 kap. 4 § järnvägslagen. Huruvida det huvudsakliga syftet med trafiken är det ovan nämnda ska avgöras av det eller de regleringsorgan som avses i artikel 30 i direktiv /14/EG, på begäran av de berörda behöriga myndigheterna och/eller järnvägsföretagen. Direktivet innehåller inte någon definition av behörig myndighet, men i artikel 10.3b används uttrycket dels om organ som tilldelar avtal om allmänna tjänster, dels om varje annan behörig myndighet med rätt att begränsa tillträde. Definitionen behöver enligt min mening inte föras in i järnvägslagen. Det kan vara värt att uppmärksamma att direktivet inte ger infrastrukturförvaltaren rätt att begära syftesprövning. Det finns dock motiv för att även infrastrukturförvaltaren ska kunna få syftet prövat, vilket jag återkommer till . kan således begära att tillsynsmyndigheten prövar huruvida den sökta trafiken är att anse som internationell persontrafik enligt definitionen. I och med att marknaden generellt öppnas även för sådan trafik som inte är att anse som internationell persontrafik finns i inget behov av att låta järnvägsföretag få trafiken prövad. Tanken bakom den svenska avregleringen är tvärtom att järnvägsföretagen ska utsättas för konkurrens. Däremot bör andra infrastrukturförvaltare än staten kunna få syftet med trafiken prövat, trots att direktivet inte ger en sådan rätt. Huvudregeln är att infrastrukturförvaltare själva bestämmer vem som får trafikera de spår de råder över. Från denna huvudregel finns vissa undantag, t.ex. internationell persontrafik. Därför bör även en infrastrukturförvaltare kunna få prövat om viss trafik är internationell persontrafik. Direktivet stadgar alltså att trafikens syfte ska avgöras av det eller de regleringsorgan som avses i artikel 30 i direktiv /14/EG. Eftersom frågan rör internationell trafik är det möjligt att få den prövad hos minst två regleringsorgan. Huruvida de berörda myndigheterna och järnvägsföretagen får begära prövning hos regleringsorgan i andra länder än det som finns i det egna landet framgår inte av direktivet. Direktivet ger inte heller något svar på hur man löser den konflikt som uppstår om regleringsorgan i olika stater kommer till olika svar på frågan om trafiken kan definieras som internationell eller inte. Den enda rimliga lösningen torde dock vara att ett regleringsorgan som anser att trafiken inte fyller kraven därmed också kan förhindra trafiken. Det krävs alltså en samstämmighet bland samtliga berörda regleringsorgan att de bedömer att trafiken är internationell i direktivets mening för att trafiken ska bedrivas med stöd av artikel 10.3a. Detta hindrar naturligtvis inte att medlemsstater av annan anledning väljer att i högre eller lägre grad öppna marknaden för persontrafik på järnväg utöver direktivets krav. I järnvägslagen bör anges att tillsynsmyndigheten ska avgöra huruvida viss trafik är internationell persontrafik enligt definitionen. Marknadsöppningsdirektivet stipulerar inte att direktiv /440/EEG ska kompletteras med kriterier som regleringsorganen ska beakta för att avgöra om det huvudsakliga syftet med förbindelsen är att befordra passagerare på internationell resa. Den enda ledning som finns är att i skäl 8 till marknadsöppningsdirektivet anges några exempel, såsom den