sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — PTS har framhävt att det inte ska göras någon åtskillnad på kva- liteten på UMTS-tjänster mellan stad och landsbygd.TPF86FPT Fältstyrkan ska därför ha ett värde som säkerställer att alla slutanvändare, oavsett var de bor, får tillgång till en bithastighet om 144–384 kbps inom- hus i trafikkanalen. Tillståndsvillkoren för UMTS löpte ut men förlängdes att gälla till och med . PTS beslutade därefter, om nya tillståndsvillkor till och med den 31 mars 2011.TPF87FPT Styrkan på pilotsignalen bestämdes i dessa senare beslut till 58 dBµV/m/i tät och sluten bebyggelse och 50 dBµV/m/i övrigt.TPF88FPT Kravet på täckning kvarstår i övrigt i sin ursprungliga form. rapporterade Hi3G och till PTS att respektive bolags nät täcker 8 860 000 personer, dvs. uppfyller de stipulerade täckningskraven. Mot bakgrund av att SUNAB – Telia- Soneras och Tele 2:s gemensamma bolag för 3G-utbyggnad – också täcker 8 860 000 personer har alla tre 3G-tillståndshavarna rapporterat att de uppfyller tillståndsvillko- ren. 86TP PT PTS-ER-2007:12. 87TP PT PTS, dnr 06-56, 06-57, 06-59. 88TP PT Om Tower Mounted Amplifier används och 54 dBµV/m/utan TMA. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna 4.2.3Slutsats om täckningskravens betydelse för utbyggnad När det gäller GSM-bandet har täckningskraven haft liten bety- delse, eftersom det blivit lönsamt att bygga nät som har större täckning. Täckningsvillkoren för GSM ska ses mot bakgrund av tidsandan när GSM-systemen introducerades . Få kunde förutspå att mobiltelefoner skulle bli mycket vanliga. Det gick relativt snabbt innan tillståndsvillkoren uppfylldes och till och med överträffades. När det gäller det analoga NMT 450-nätet var täckningskraven högre än för GSM eftersom denna infrastruktur hade egenskaper som gjorde att den var lämpad för att på ett relativt billigt sätt täcka stora delar av . Dess huvudsakliga användare var företag, myndigheter och privatpersoner som hade behov av att kommuni- cera i glesbygd. Det digitala 450-nät för mobiltelefoni som fullt ut ersatte NMT 450 hade täckningskrav som motsva- rade kraven i det gamla systemet. Det nya nätet motsvarade eller överträffade kravet på 80 procents yttäckning i varje län i ett tidigt skede eftersom både bandet och tekniken som används gör att det är relativt billigt att bygga ett system med god täckning. Till skillnad från GSM och 450 MHz-bandet har täckningskra- ven för UMTS haft stor betydelse. Mot bakgrund av hur utbyggna- den har sett ut i där en skönhetstävling genomfördes, men där det enda kravet var att täcka storstadsregionerna, är det inte troligt att utan täckningskrav hade haft nuvarande täckning för UMTS. I täcker UMTS-infrastrukturen av befolkningen. I fick intressenterna bjuda på täckning och utbyggnadstakt, och de vinnande buden blev grunden för tillståndsvillkoren. Den svenska skönhetstävlingen har inneburit att även stora delar av den svenska glesbygden är täckta av infrastruktur för UMTS. En studieTPF89FPT som utredningen låtit genomföra visar att om frekvensban- den för UMTS i sålts genom en spektrumauktion med fyra tillstånd som inte var förenade med täckningskrav, hade det nät som haft störst täckning täckt ca 80 procents av befolkningen på deras hemadresser Med nuvarande infrastruktur har i stort sett alla i befolkningen UMTS-täckning på sina hemadresser. I samma studie dras slutsatsen att en spektrumauktion med fyra tillstånd som inte var förenade med täckningskrav hade inneburit en 25-procentig yttäckning för det UMTS-nät som haft bäst täck- 89TP PT Se bilaga 4. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Detta ska sättas i relation till dagens situation där UMTS- operatörerna gemensamt täcker av landets yta. 4.2.4Alternativ för att åstadkomma täckning Täckning för mobiltelefoni och trådlös datakommunikation i Sve- rige, inklusive delar av landet där något nät inte kommer att byggas utifrån kommersiella överväganden, är möjligt att åstadkomma på olika sätt. Nedan presenteras fem olika scenarier som alla lett till samma resultat med avseende på befolknings och yttäckning i en infrastruktur för UMTS. Jämförelsen och analysen bygger på att tilldelningen skett , dvs. som den svenska skönhetstävlingen av tillstånd för UMTS genomfördes. Scenarierna är valda med utgångspunkt i rimliga metoder för hur en tilldelning kunde ha skett. Mindre sannolika scenarier, t.ex. att staten byggt och varit operatör för ett rikstäckande nät för mobil- telefoni, har inte inkluderats. Som redovisats tidigare fanns det 2000 inte lagstöd för att genomföra ett tilldelningsförfarande med hjälp av spektrumauktioner. I och med att LEK trädde i kraft tillkom denna möjlighet. är spektrumauktioner den van- ligaste metoden för att tilldela frekvensband när efterfrågan över- stiger utbudet, och det är därför relevant att inkludera sådana scenarier. Det faktiska utfallet, dvs. skönhetstävlingen som lett fram till dagens infrastruktur för UMTS. Dagen infrastruktur för UMTS, men med ett i stället för som två nät i glesbygd – alltså om operatörerna valt att samarbeta fullt ut. En spektrumauktion med en låg auktionslikvid kompletterat med ett statligt finansierat nät i glesbygd. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna En spektrumauktion med en hög auktionslikvid kompletterat med ett statligt finansierat nät i glesbygd. En spektrumauktion där tillstånd är förenade med täckningskrav. När jämförelser av de olika scenarierna görs har utredningen foku- serat på kostnader, oavsett om de betalas av operatörer eller staten, för att bygga och driva de olika infrastrukturer som är resultatet av de olika exemplen. Intäkter finns inte med i jämförelsen, bl.a. mot bakgrund av att intäkter i form av konsumentnytta bör ligga på ungefär samma nivå eftersom de innebär samma täckning. Hänsyn har inte tagits till statens intäkter från spektrumauktioner eftersom det bedömts ligga utanför utredningens uppdrag att väga nyttan av olika satsningar som dessa intäkter kan användas till mot varandra. Det faktiska utfallet, dvs. skönhetstävlingen som lett fram till dagens infrastruktur för UMTS Tillstånd för dagens infrastruktur är fördelade via en skönhetstäv- lan. Som tidigare beskrivits genomfördes en skönhetstävlan i två steg. I det första steget utvärderades sökandens ekonomiska kapa- citet, den tekniska planen för UMTS-nätet, affärs- och marknads- planer samt erfarenhet av och kunskap om fasta och mobila nät. I det andra steget gjordes en bedömning av utlovad täckning samt utbyggnadstakt. De operatörer som vann skönhetstävlingen lovade att de skulle täcka 8 860 000 personer i på deras bostads- adresser . Löftena låg till grund för tillståndsvillkoren. För att minska de totala kostnaderna utan att försvåra konkurrensen fanns också ett villkor om att av befolkningstäckningen skulle ske med respektive operatörs egen radioinfrastruktur. För övrig utbyggnad erbjöds operatörerna möj- lighet att samarbeta. PTS beslutade i mitten av 2006 om en föränd- ring i tillståndsvillkoren med avseende på en lägre styrka på pilot- signalen i glest befolkade delar av . Även med dessa föränd- ringar dröjde det till innan samtliga operatörer uppfyllt tillståndsvillkoren. Sammantaget har skönhetstävlingen, med resulterande till- ståndsvillkor, lett till att det finns tre nät i mer tätbefol- SOU 2008:72 Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna kade delar av : ett nät som drivs gemensamt av Tele2 och TeliaSonera genom det gemensamma bolaget , samt ytter- ligare två nät som drivs av respektive Tre. I glesbygd finns två nät, dels SUNAB-nätet, dels ett nät som drivs av bolaget som är och Tres gemensamma nät i glesbygd. Tillstånds- havarna har valt att inte samarbeta fullt ut i glesbygd, något som hade varit möjligt eftersom kravet om 30 procents egen infra- struktur i princip är uppfyllt genom de nät som byggts i tätorter av respektive tillståndshavare. Som tidigare nämnts beräknade operatörerna som vann skön- hetstävlingen 2000 att de totala investeringarna, dvs. summan av hur mycket det kostat att bygga respektive nät, skulle uppgå till . Slutsatsen av den studie som utredningen låtit göra för att få en uppfattning av hur stora investeringarna är att dagens infrastruktur för bygga och driva , dvs. 10 miljarder per tillståndshavare.TPF FPT Tabell 4.3 Kostnader i samband med utbyggnad och drift av en infrastruktur för UMTS som var resultatet av skönhetstävlingen 2000 Kostnad för utbyggnad och Differensen mellan 100 miljarder och beror antagli- gen på flera faktorer. Ett är att teknikutvecklingen gjort det billi- gare att bygga nät. Ett annat är att mer samarbete om infrastruktur än vad som ursprungligen planerades antagligen har skett. Ett tredje är att kravet på pilotsignalens styrka i glesbygd har sänkts i förhållande till de ursprungliga tillståndsvillkoren. Ett fjärde är att Tele2 och valt att samarbeta vilket antagligen gjort det möjligt att utnyttja som används för GSM i större utsträckning än förväntat samt delat på kostnaderna för de nya masterna. Ett femte är att en av de ursprungliga tillståndshavarna, , valde att lämna tillbaka sitt tillstånd vilket gjorde att den beräknande inve- steringsvolymen minskade med ca . 90TP PT Se bilaga 4. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Fördelar och nackdelar med skönhetstävlingar En skönhetstävling utformad som den i kan liknas vid en auktion där budgivarna får bjuda med något annat än pengar. I det svenska fallet fick budgivarna, om de uppfyllde vissa grundkrav, bjuda med täckningsgrad och utbyggnadstakt. Det faktum att alla som fick ett tillstånd bjöd samma belopp med avseende på täck- ning och utbyggnad är ett tecken på att det fanns brister i skön- hetstävlingens design och ledde till att prisbildningen inte funge- rade fullt ut. Det går också att ifrågasätta om företagens bud som sedan låg till grund för täckningsvillkoren hamnade på en rimlig nivå. Ett annat problem med en skönhetstävling där täckning är urvalskriterium, är att deltagarna i tävlingen i stället för staten får välja nivå på täckning vilket kan leda till en infrastruktur som inte är samhällsekonomiskt motiverad. Även om nivån på täckning i dagens infrastruktur för UMTS skulle vara samhällsekonomiskt motiverad har det dock med stor sannolikhet varit samhällsekonomiskt omotiverat att som skett bygga parallella mobilnät i glest befolkade områden. Skälet till detta är att den extra kostnaden med nät nummer två varit större än mot- svarande extra nytta för användarna. Att konstruera en skönhetstävling som leder till en effektiv till- delning av frekvensutrymme är svårt. Om budgivarna i stället för att bjuda med skönhet, t.ex. täckning och utbyggnadstakt, får bjuda med pengar i en vanlig auktion skapas större transparens och en bättre fungerande prisbildning. I det senare fallet har staten också större frihet att bestämma vilken täckning som är samhälls- ekonomiskt motiverad. Ytterligare en nackdel med ett täckningskrav där nivån är bestämd med utgångspunkt i resultaten från en skönhetstävling, är att tillstånd blir mindre attraktiva i samband med överlåtelse eller uthyrning i jämförelse med tillstånd utan täckningskrav. Detta ska- par en tröghet på marknaden för radiospektrum som inte är önsk- värd. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Dagens infrastruktur för UMTS, men med ett i stället för som två nät i glesbygd – alltså om operatörerna valt att samarbeta fullt ut Av den studie som utredningen låtit genomföra framgår att dagens infrastruktur för UMTS, dvs. scenario 1, har kostat att bygga och driva . I glesbygd finns två nät, dels SUNAB- nätet, dels ett nät som drivs av bolaget som är och Tres gemensamma glesbygdsnät. Tillståndshavarna har valt att inte samarbeta fullt ut i glesbygd, vilket hade varit möjligt eftersom kravet om 30 procents egen infrastruktur är uppfylld genom de separata nät som byggts i tätorter av respektive tillståndshavare. Det har med största sannolikhet varit samhällsekonomiskt omotiverat att bygga parallella mobilnät i glest befolkade områden på grund av att den extra kostnaden med nät nummer två, dvs. ytterligare ett nät, är större än motsvarande extra nytta för använ- darna. Kostnaden för ett extra nät i glesbygd och dess drift är mycket grovt uppskattat ca . Den totala kostnaden för driva en infrastruktur som består av tre nät i tättbefolkade delar av landet och ett nät i glesbygd, är följaktligen ca och representerar ett best case. Tabell 4.4 Kostnader i samband med utbyggnad och drift av en infrastruktur för UMTS som var resultatet av skönhetstävlingen 2000 där endast ett nät byggts i glesbygd Även om de totala kostnaderna för att bygga en infrastruktur i detta scenario blivit lägre än i det faktiska utfallet, dvs. dagens infrastruktur för UMTS, finns även här en risk för en dåligt funge- rande prisbildning. På samma sätt som i scenario 1 finns det också risk för att en infrastruktur byggs som inte är samhällsekonomiskt motiverad med avseende på vilka delar av landet som har täckning. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Scenario 3 och 4. Auktion utan täckningskrav, med hög respektive låg auktionslikvid, kompletterat med ett statligt finansierat nät i glesbygd Ett annat sätt att åstadkomma samma täckning som dagens infra- struktur för UMTS hade varit att kombinera en spektrumauktion där tillstånden inte är villkorade av utbyggnad med att staten finan- sierar ett nät, via upphandling, i de delar av landet där en utbyggnad inte bedöms vara kommersiellt motiverad. I motsats till dagens infra- struktur för UMTS skulle det i detta exempel i stället för två nät i glesbygd finnas ett nät. Att ersätta två infrastrukturer med en infra- struktur i glesbygd bedöms vara möjligt eftersom trafikvolymen och lönsamheten i många av dagens basstationer i dessa områden är låg, vilket har sin förklaring i att de är byggda för att uppnå ett täckningskrav. En auktion hade utöver kostnader för att bygga ett nät för ope- ratörerna inneburit kostnader för att köpa frekvensutrymme i sam- band med spektrumauktioner. Som tidigare nämnts är det svårt att med större säkerhet uttala sig om hur stora auktionslikviderna hade varit vid en spektrumauktion . Enligt den studie som nämnts ovan är operatörernas uppfattning nu att , dvs. ca per operatör, är en rimlig uppskattning av auktionslikviden. I samma konsultstudie angav operatörerna att det var möjligt att en stigande auktionTPF91FPT skulle generera en auktionslikvid på , medan en sealed bid-auktionTPF92FPT hade genererat något lägre värden. I avsnitt 2.3.5 redogörs för hur intäkterna från en svensk auk- tion av UMTS-frekvenser hade kunnat bli mycket stora mot bak- grund av resultat från motsvarande auktioner i andra länder. I och genererade spektrumauktioner av UMTS-frekvensband intäkter på mer än per MHz och miljon invånare. I en svensk auktion som motsvarat den brit- tiska skulle intäkterna varit ca . Att intäkterna blev så höga i dessa länder kan antagligen förklaras av finansmarknader- nas tämligen extrema fokus på IT- och telekom- sektorn, ett allmänt högt börsvärde samt en omogen marknad för radiospektrum. Många operatörer såg också tilldelning av fre- kvensband för UMTS som första och enda chansen att bygga en 91TP PT En auktion i flera rundor där budgivarna efter respektive runda får information om lagda bud. 92TP PT En auktion som hålls i en runda där buden är hemliga för andra budgivare. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna infrastruktur där det gick att erbjuda 3G-tjänster. I andra auktio- ner, när IT- och telekomsektorn inte var lika mycket i fokus och börsen inte var lika högt värderad, var intäkterna betydligt lägre. Att en svensk frekvensauktion kunnat leda till intäkter är inte helt omöjligt mot bakgrund av tidsandan och att operatörerna som via skönhetstävlingen tilldelats frekvenserna sammantaget hade planerat infrastrukturinvesteringar . I grafen nedan illustreras sambandet mellan auk- tionslikvider från spektrumauktioner och börsindex. Figur 4.8 BörsindexTPF93FPT och index för auktionslikviderTPF94FPT, i , , , och , för UMTS- frekvenser, 1998–2003 Utredningen har låtit analysera hur en infrastruktur för UMTS hade sett ut om de aktuella frekvensbanden hade fördelats med hjälp av en spektrumauktion och det inte funnits några täcknings- krav. Som underlag har den analys som utredningen låtit utföra och som nämnts ovan använts. Förutsättningarna för denna analys har varit ett hypotetiskt antagande om att en auktionslikvid uppgått till och att operatören byggt ut sitt nät i (basstationer) i de delar av landet där det varit lönsamt. Om auktionsintäkten beräknats utifrån den brittiska auktionen som ägde rum strax före den svenska skönhetstävlan hade auk- 93TP PT Börsindex 100 = affärsvärldens generalindex 1998 kvartal 1. 94TP PT Auktionsindex 100 = intäkt per MHz och capita i den nederländska auktionen. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna tionsintäkten i stället uppgått till . Om operatörerna hade betalt sådana stora belopp för frekvensutrymme är det möjligt att det hade blivit svårare att finansiera en snabb utbyggnad. En sådan infrastruktur för UMTS, byggd utifrån ovan angivna antaganden om en auktionslikvid på , hade kostat ca att bygga samt driva och hade täckt av befolkning samt av ytan. För att åstadkomma samma täckning som dagens infrastruktur för UMTS med en utbyggnad efter en auktion då likviden antagits uppgå till , hade det krävts kompletteringsinvester- ingar om ca 3 700 siter. Med siter (benämns i fortsättningen bassta- tioner) avses all utrustning som ingår i en stationär mottagar- och sändarstation för mobiltelefoni, bl.a. elmatning, stängsel, funda- ment, mast, antenner och nödvändig basstationselektronik. Att bygga och driva dessa basstationer hade kostat ca . Tabellerna nedan illustrerar en uppskattning av hur mycket det totalt hade kostat att bygga en infrastruktur som skulle haft samma täckning som dagens infrastruktur. Eftersom det är svårt att i efterhand göra en rättvisande prognos av utfallet i en eventuell spektrumauktion redovisas två scenarier, en låg skattning och en hög skattning av auktionslikviden. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna En total auktionslikvid på ca 4,8 miljarder Tabell 4.5 Kostnader i samband med utbyggnad och drift av en infrastruktur för UMTS under antagande om en låg auktionslik- vid Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna En total auktionslikvid på ca 46 miljarder Tabell 4.6 Kostnader i samband med utbyggnad och drift av en infrastruktur för UMTS under antagande om en hög auktionslik- vid Fördelar och nackdelar med spektrumauktioner En auktion är ett bra verktyg om en vara eller tjänst inte säljs ofta och därför inte har ett tydligt pris. Auktionen skapar en marknad som i allmänhet leder till att den som har högst betalningsvilja får köpa varan eller tjänsten. I detta fall får då det aktuella frekvens- bandet ett korrekt pris vilket leder till en effektiv fördelning av en knapp resurs. För att få en fungerande marknad i samband med auktion behövs både många säljare och köpare. Utöver detta behövs bl.a. att säljare och köpare har kännedom om varandra, vilka affärer som genomförts och kunskap om varan eller tjänsten. Det är relativt vanligt att tillstånd för radiofrekvenser säljs via spektrumauktioner, och många tillståndsmyndigheter har stor erfarenhet av sådan verk- samhet. Antalet säljare och köpare på radiospektrummarknaden kan dock knappast kännetecknas som stort. Det finns risk för att budgivare i spektrumauktioner samarbetar eller försöker Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna skrämma bort konkurrenter vilket kan leda till att den som har bäst förutsättningar att mest effektivt använda radiospektrum inte får tillstånden. Med ett sådant beteende finns en risk att nya aktörer tillträde till efterfrågade frekvensband och att nya tekniker inte kan introduceras. I samband med spektrumauktioner bestäms ibland antalet till- stånd som ska säljas i syfte att få slutkundsmarknaden för trådlös elektronisk kommunikation att fungera bättre. Det är möjligt att en intressent betalt bättre för ett tillstånd i jämförelse med, t.ex., hur mycket fyra tillstånd totalt köpts för. Att i stället sälja fyra till- stånd i stället för ett har dock en positiv inverkan på konkurrensen på slutkundsmarknaden för trådlös elektronisk kommunikation. I dessa fall bedöms den störning på spektrummarknaden som kravet på fyra tillstånd medför vara mindre än den nytta som en bättre fungerande konkurrens medför. Spektrumauktioner ter sig slutligen som mycket kontextbero- ende mot bakgrund av att auktioner i olika länder av liknande fre- kvensutrymme fått mycket olika utfall. Exempel på faktorer som har stor betydelse är antagligen konjunkturläge och vilka villkor som är förknippade med tillståndet. Även hur auktioner utformas, t.ex. spektrumtakTPF95FPT och hur många licenser som säljs, har betydelse för deras resultat. Fördelar och nackdelar med statlig finansiering i form av upphandling En upphandling är egentligen en omvänd auktion, dvs. den som bjuder lägst får sälja varan. En upphandling är att föredra framför andra former av statlig finansiering eftersom alla leverantörer i och med att ett öppet anbudsförfarande behandlas på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt. Detta är också i linje med EU:s stat- stödsregler som kräver att stöd från det offentliga erbjuds till marknadens aktörer på ett öppet, transparent och konkurrensneut- ralt sätt, för att undvika att skattemedel används på ett sätt som riskerar snedvrida av konkurrensen. Genom spektrumauktioner fördelas en knapp resurs, i detta fall frekvensutrymme, på ett effektivt sätt via en marknad. På samma sätt skulle statlig finansiering genom en upphandling vara ett effektivt sätt åstadkomma täckning i delar av där något nät inte kommer byggas mot bakgrund av kommersiella överväganden. 95TP PT Hur stor bandbredd en intressent maximalt får köpa. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Det är dock viktigt att uppmärksamma att det i samband med upp- handlingar finns risk för att de som erbjuder sig att sälja en tjänst eller vara agerar på ett sätt som syftar till att sätta konkurrensen ur spel, t.ex. genom kartellbildning. upphandlar offentlig sektor för stora belopp. var denna siffra ca 114 miljarder kr.TPF96FPT Hur upphandlingar ska ske regleras via Lagen om offentlig upphandling (). I en rapportTPF97FPT från Expertgruppen för studier av offentlig ekonomi utvärderas bl.a. upphandling. Bl.a. konstateras att upphandlingar, på samma sätt som auktioner, måste ha rätt design för att få en fungerande konkurrens. En rekommendation är att om möjligt splittra upp det som ska upphandlas i mindre delar, i syfte att ge möjlighet för fler företag att kunna erbjuda sina tjänster. En möjlighet är att dela upp en upphandling geografiskt. Ju mindre områden desto större san- nolikhet att även mindre företag kan vara med och konkurrera. Hur detta skulle fungera i samband med upphandling av täckning av mobil och trådlös kommunikation är dock fortfarande oprövat. Om PTS ska utöva tillsyn är det också antagligen fördelaktigt med en upphandling i stället för att täckningskrav eftersom tyd- ligt reglerar säljarens åtagande. Till skillnad från täckningskrav, som del av ett tillståndsvillkor, innebär en upphandling att tillstånds- myndigheten har en starkare ställning när en operatör inte uppfyl- ler sina åtaganden. Med t.ex. ett enda UMTS-nät i glest befolkade delar försvinner möjligheten att konkurrera med täckning. Om staten finansierar ett UMTS-nät i de delar av landet där det inte är lönsamt att bygga ut ett nät, och på så sätt står för stor del av både investeringar och drift, är det också rimligt att ställa krav på nätägaren att erbjuda roaming till andra 3G-operatörer. I en upphandling där staten såle- des inte ägnar sig åt myndighetsutövning finns möjlighet att på avtalsrättslig grund överenskomma om sådan roaming.