sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Vid fastighetsreglering handlar det alltså om att överföra t.ex. åker- mark till en fastighet som får användas för bebyggelse.TPF23FPT I figuren har i värdet för avträdaren även räknats in ett påslag för individuellt 23TP PT En fastighetsreglering kan dock lika väl handla om att mark förs från en fastighet till en annan utan att den pågående markanvändningen ändras. I ett sådant fall blir värdeökningen till följd av regleringen normalt mindre. Start- och slutnivåerna i figur 7.7 skulle i ett sådant fall kunna betecknas som pågående markanvändning för avträdande fastighet respektive på- gående markanvändning för tillträdande fastighet. Förändringen från det tidigare värdet till det nya värdet torde dessutom i ett sådant fall ske momentant när beslutet fattas, dvs. det torde sällan finnas några förväntningsvärden däremellan. SOU 2008:99 Individuellt värde m.m. värde vid den pågående markanvändningen, dvs. den streckade linjen i figuren. Enligt fastighetsbildningslagens regler ska mellanläget mellan av- trädarens värde och tillträdarens värde, dvs. eventuella förväntnings- värden, eller om man så vill marknadens förtida uttag av vinsten, alltid tillgodoräknas den avträdande fastighetsägaren. Även om det, som har framgått av diskussionen i avsnitt 7.3.4, kan sättas i fråga att göra ett påslag på ett förväntningsvärde, innebär det inget vare sig praktiskt eller principiellt problem för vinstfördelningsreglerna i fastighetsbildningslagen, att vinstfördelningsintervallet genom ett påslag på avträdarens värde skulle minska något. Om emellertid på- slaget på avträdarens värde leder till en högre värdenivå än värdet för tillträdaren, blir situationen problematisk, eftersom det då inte längre finns någon vinst att fördela. I ett sådant fall kan också sättas i fråga hur det s.k. båtnadsvillkoret i 5 kap. 4 § fastighetsbildnings- lagen ska tillämpas.TPF24FPT Om det inte uppkommer någon nettovärde- ökning är åtgärden som sådan enligt detta villkor inte tillåten utan överenskommelse mellan de berörda fastighetsägarna. Ett sätt att se på saken är att om bestämmelserna i expropria- tionslagen ändras så att hänsyn ska tas till individuella värden, måste samma regler gälla även vid fastighetsreglering. Om inte påslaget för individuella värden är endast marginellt, torde det då vara nöd- vändigt att mer i grunden göra en översyn av fastighetsbildningslagens båtnadsvillkor och dess vinstfördelningsregler. Ett helt annat synsätt är att de nuvarande bestämmelserna i fastighetsbildningslagen bör behållas oförändrade. För det förstnämnda synsättet talar att det kan tyckas märkligt att en fastighetsägare i vissa fall skulle kunna få lägre ersättning när marken tas anspråk på ett sådant sätt att en vinstfördelning enligt fastighetsbildningslagen ska ske än vid ett snarlikt markavträdande enligt expropriationslagens bestämmelser. En uppenbar nackdel är dock att det tillämpade villkors- och ersätt- ningssystemet i fastighetsbildningslagen skulle behöva ses över.TPF25FPT Vinstfördelningsfallen i fastighetsbildningslagen skiljer sig dessutom från expropriationsfallen genom att det i första hand handlar om regleringar grannar emellan – där avträdaren enligt mycket lång tradi- tion tillerkänns ersättning för en större eller mindre del av den nytta som förvärvarens fastighet får genom regleringen. 24TP PT Båtnad är ett begrepp som finns i fastighetsbildningslagen och som kan översättas med nytta – eller värdeökning. 25TP PT Åtminstone om inte påslaget hålls på en låg nivå. sättas i fråga om en jämförelse mellan de båda fallen egentligen är särskilt giltig. Eftersom vinstfördelningen enligt fastighetsbildnings- lagen ska bedömas efter skälighet, finns det dessutom utrymme för att ta hänsyn även till individuella värden utan att detta är uttryck- ligen lagreglerat. Vår samlade bedömning är att bestämmelserna om ersättning för individuellt värde inte bör gälla i de s.k. vinstfördelningsfallen vid fastighetsreglering.TPF26FPT En följd av detta är att det inte behöver tas någon särskild hänsyn till effekterna för fastighetsbildningslagens ersättningssystem när det gäller frågan om i vad mån individuella värden bör ersättas vid en expropriation. 7.3.6Bör ersättning betalas utöver marknadsvärdet? I den rättspolitiska diskussion som har förts har det framförts att större hänsyn än bör tas till den privata ägande- rätten och att mer generösa ersättningsprinciper bör införas som i princip utgår från den exproprierades eget individuella värde av den egendomen som tas i anspråk. Ett grundläggande motiv för denna ståndpunkt är, som närmare har beskrivits i avsnitt 7.3.1, att den fastighetsägare som berörs av en expropriation inte upplever sig själv som kompenserad om ersättningen understiger ägarens eget indi- viduella värde av fastigheten – eller med andra ord det pris som ägaren minst skulle kräva vid en frivillig försäljning av egendomen – utan påverkan av omständigheterna i det enskilda tvångsfallet. En ersättning motsvarande marknadsvärdet kan mot den bak- grunden sägas innebära att en omfördelning görs, som innebär att förvärvaren gynnas på avträdarens bekostnad – i jämförelse med vad som sannolikt skulle ha blivit följden av en frivillig överenskommelse dem emellan utan hot om expropriation. Andra skäl som har fram- förts för en ändrad ordning är att generösare ersättningsregler skulle underlätta frivilliga överenskommelser och generellt sett leda till en mer konstruktiv dialog mellan olika förvärvare och berörda fastighets- ägare. Ytterligare ett argument är att den osäkerhet, som bestäm- mandet av ett marknadsvärde alltid är behäftat med, skulle kunna sägas tala för att en viss säkerhetsmarginal bör gälla till förmån för den exproprierade (jfr avsnitt 7.3.2). Mot detta kan ställas att de erfarenheter av gällande rätt, som redovisades i vårt delbetänkande, i vart fall inte ger någon entydigt 26TP PT Och därmed inte heller vid förrättningar enligt anläggningslagen. kritisk bild av hur de gällande ersättningsreglerna uppfattas. Det har också hävdats att om den grundläggande ersättningsnivån höjs, skulle även nivån för frivilliga överenskommelser höjas i motsvarande grad. Någon egentlig effekt när det gäller att underlätta frivilliga överenskommelser eller att skapa en mer konstruktiv dialog mellan olika förvärvare och berörda fastighetsägare, skulle alltså inte åstad- kommas. Ett annat skäl, som kan anföras emot en ersättning för individuella värden, är att sådana värden i princip inte låter sig mätas. Som har framgått av avsnitten 7.3.3–5 skulle vidare en höjning av ersättningen leda till vissa kostnadseffekter m.m., som på ett eller annat sätt måste beaktas. Vid en sammanvägd bedömning talar ändå, enligt vår mening, övervägande skäl för att grundsynen på hur expropriationsersättning ska bestämmas principiellt bör ändras till ett ökat hänsynstagande till den exproprierades eget individuella värde av egendomen i fråga. En grundläggande förutsättning för att ett system för tvångsvis markåtkomst ska vara hållbart på lång sikt är att detta uppfattas som skäligt och rättvist av såväl de direkt berörda som av samhälls- medborgarna i stort. Det finns därvid anledning att tro att synen på tvångsförvärv är annorlunda än det var när det gällande regel- systemet infördes sedan.TPF27FPT Det torde i och för sig råda en ganska stor enighet i samhället om att möjligheter till tvångsanskaffning av fast egendom i viss utsträckning är en nöd- vändig förutsättning för att samhället ska fungera. När tvångsför- värv ändå sker, bör dock värderingen av den ianspråktagna egen- domen göras med större hänsyn tagen till den berörde fastighets- ägarens individuella situation, så att tvångsförvärvet i princip görs på marknadsmässiga villkor. Som har framgått av vår tidigare diskussion kan den gällande expropriationslagstiftningen anses vara berättigad för att undvika att en viss fastighetsägare förhindrar eller allvarligt försvårar mark- åtkomst för allmännyttiga verksamheter – antingen genom att helt vägra att sälja eller genom att kräva ett på sin monopolställning grundat överpris. Det är däremot inte alls lika självklart, att en tvångsreglering även ska ge förvärvaren möjlighet att förvärva egen- domen till ett lägre pris än vad denne – teoretiskt – skulle ha fått vid en frivillig försäljning utan expropriationshot. 27TP PT Som ett exempel kan nämnas en undersökning om svenska folkets inställning till ägande som genomförde på uppdrag av Ägar- främjandet. Av undersökningen framgår bl.a. att av de tillfrågade ansåg att ersättningen vid tvångsförvärv av fast egendom borde överstiga marknadsvärdet. Vi anser alltså sammanfattningsvis att bestämmelserna i expropria- tionslagen bör ändras så att hänsyn tas även till den exproprierades eget individuella värde av den egendom som avstås. 7.3.7Hur bör en ersättningsregel utformas? Frågan är då hur en ersättningsregel för individuella värden skulle kunna utformas. Ett första enkelt konstaterande är att individuella värden till sin karaktär är sådana att de inte låter sig mätas. Den enskilde fastighetsägaren skulle visserligen kunna ha sin egen upp- fattning om det pris som han eller hon skulle begära för sin mark vid en hypotetisk frivillig försäljning, men det är av naturliga skäl inte möjligt att lägga denna uppfattning till grund för ett beslut i ett ersättningsärende. Den diskussion som har förts ovan om indi- viduella värden måste alltså ses som en principiell sådan. Eftersom värdet i fråga inte objektivt kan mätas, måste det bestämmas på något annat sätt. konstaterar i sin tidigare berörda artikel att om reserva- tionspriset skulle komma på tal som riktlinje för expropriations- ersättning, skulle mycket svåra praktiska och tekniska problem uppstå vid beräkningen. Han anför därefter bl.a. följande.TPF28FPT I själva verket måste det anses omöjligt av rent praktiska skäl att ställa upp en regel som går ut på att ersättningen skall motsvara reservations- priset. Om andra skäl – t.ex. rättviseskäl – skulle tala mycket starkt för reservationspriset, måste man försöka skapa en regel som leder till att ersättningarna genomsnittligt sett hamnar så nära reservationspriserna som möjligt. Och som är praktiskt genomförbar. En tänkbar sådan regel – – – är att ersättningen sker efter marknadsvärdet plus ett standardtillägg om visst procenttal. Undantagsvis skulle visserligen vissa s.k. monetära nyttor, som inte ersätts redan genom gällande ersättningsregler, kunna bedömas till ett visst belopp. Detta skulle dock ge endast ett marginellt bidrag till värdebedömningen. Ett annat – åtminstone i teorin tänkbart alternativ – är att göra en individuell bedömning från fall till fall. En sådan lösning skulle visserligen ge möjlighet att anpassa ersättnings- nivån till det enskilda fallet, men det grundläggande problemet med omätbarheten skulle kvarstå oförändrat. Inte heller ett sådant alter- nativ är således lämpligt. 28TP PT Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper, 1978, s. 106. Den enda praktiskt genomförbara lösningen torde därför vara en schablonregel – även om också en sådan har vissa avigsidor. Det som framför allt kan ses som ett problem är att en sådan regel skulle vara helt frikopplad från förhållandena i det enskilda fallet, dvs. de individuella hänsyn som allt i grunden egentligen handlar om. Efter- som någon bättre lösning inte synes stå till buds bör dock en schablonregel kunna godtas. Förhållandet kan emellertid anses ha viss betydelse för den lämpliga nivån på ett sådant schablonpåslag. konstaterar i sin tidigare refererade artikel att det är svårt att säga hur stort påslaget skulle vara. Om det sätts för lågt kvarstår risken för att fastighetsägaren inte blir fullt ut kompenserad, men ju högre det sätts, desto större blir möjligheten att säljarna kommer i åtnjutande av den monopolvinst, som expropriations- lagstiftningen syftar till att motverka. Han tillägger därefter följande.TPF29FPT Det är också intressant att notera att en av föregångarna till den nu- varande expropriationslagen, kungliga förordning om jords eller lägenhets avstående för allmänt behov, stadgade att ersättningen skulle bestå av fastighetens värde jämte 50 procents förhöjning. Bakom detta kan ha legat tanken att det är reservationspriserna snarare än marknadsvärdena som bör ersättas. Även LRF gör i sitt förslag en koppling till äldre tvångs- lagstiftning.TPF30FPT Vår slutsats är att för bestämmande av det individuella värdet måste man använda sig av någon form av schablonberäkning. Vi har stannat för att luta oss mot den reglering som fanns i äldre svensk tvångslag- stiftning, nämligen att ersättning skall utgå för egendomens marknads- värde och hälften därtill. I brist på konkret underlag för bedömningen av ett normalt individuellt värde kan det förstås ligga nära till hands att hänvisa till en siffra som har använts i lagstiftningssammanhang. Det är dock tveksamt om man kan tillmäta förordning någon egentlig betydelse i sammanhanget. hänvisar i sin artikel till ett arbete av , i vilket denne presen- terar några av de argument som framfördes i riksdag och utskott i de debatter som ledde års förordning. Enligt kan man möjligen, i ett par av argumenten, spåra en idé om 29TP PT Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper, 1978, s. 112–113. 30TP PT Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egendom, betänkande av , s. 56–57. reservationspriser.TPF31FPT själv tycks dock närmast göra den bedömningen att 50-procentsregeln syftade till att undanröja risken att ägaren inte skulle få en ersättning som motsvarade fastig- hetens värde, dvs. Det skulle alltså enligt honom närmast ha rört sig om ett erkännande av ofullkomligheten i de instrument med vilkas hjälp värderingen måste ske.TPF32FPT Till saken hör att det enligt förordning inte betalades någon särskild ersättning för s.k. övriga skador, vilket måste anses innebära att påslaget även avsåg att täcka in sådana skador. Ett påslag har också förekommit i vattenlag- stiftningen.TPF33FPT Det framgår inte med tydlighet vad procentpåslaget i det sammanhanget egentligen avsåg att täcka, men det förefaller rimligt att anta, att det i det fallet närmast var fråga om en form av vinstfördelning.TPF34FPT Regler som gällde , och som följaktligen var anpassade till den tidens samhälle, torde generellt sett betraktas som förlegade och därför inte kunna tillmätas någon särskild be- tydelse vid ställningstagandet till rättsliga angelägenheter som är aktuella . De nämnda reglerna från äldre rätt får därför ses enbart som exempel på att det även tidigare rent faktiskt har betalats ersättning utöver marknadsvärdet. Bedömningen av vilken påslags- procent som kan vara lämplig måste i stället göras utifrån de nu gällande förutsättningarna. Det som främst talar för en hög påslagsprocent är det grund- läggande värnandet om äganderätten. Enligt den utgångspunkten är det viktigare att någon inte blir underkompenserad – med avseende på sitt individuella värde – än att någon blir överkompenserad. Fullständig kompensation för allas individuella värden torde visser- ligen inte vara en realistisk ambition; inte ens ett mycket högt påslag skulle kunna täcka in alla berörda fastighetsägares individuella värden. Ju högre ersättningsnivå som bestäms, desto större är emellertid sannolikheten för att individen i det enskilda fallet blir tillräckligt kompenserad. Som har berörts i avsnitt 7.3.4 torde dess- utom effekterna i kostnadstermer för förvärvarna, med undantag för natur- och kulturvården, vara måttliga även vid en relativt stor procentuell höjning av ersättningsnivåerna. 31TP PT , Löseskilling vid expropriation för tätbebyggelse, 1967, s. 14 f. 32TP PT , s. 23. Jfr även kapitel 4. 33TP PT 9 kap. 48 § vattenlag. 34TP PT Jfr kapitel 4. Såvitt känt är den enda empiriska studie som har genomförts i rörande individuella värden en doktorsavhandling av den undersökningen, som genomfördes i form av intervjuer med fastighetsägare, dras slutsatsen att det indi- viduella värdet för de undersökta fastigheterna i medeltal var mer än dubbelt så högt som marknadsvärdet. Undersökningen indikerar således att individuella värden kan vara betydande – åtminstone för innehavet av skog. Ett förhållande som talar för en viss återhållsamhet när det gäller påslaget för individuella värden är att fastighetsmarknaden består även av ett stort antal fastigheter utan sådan personlig anknytning som det var fråga om i den nämnda undersökningen av per- soner med skogsmarksinnehav. I vissa fall är fastighetsägaren rent av villig att direkt sälja sin fastighet, vilket innebär att det indi- viduella värdet överensstämmer med marknadsvärdet. för i sin omnämnda artikel ett resone- mang om förhållandet mellan s.k. affektionsvärden och marknads- värdet. Viktigare är att en klar och distinkt särskillnad mellan å ena sidan ekonomiska värden i meningen penninginkomst eller penningutlägg, och å den andra sidan affektionsvärden o. dyl. knappast är möjlig vare sig principiellt eller praktiskt. Marknadspriset på fastigheter bestäms i sista led av utbud och efterfrågan på fastigheter. Bakom dessa ligger ägarna-säljarnas resp. köparnas önskemål och kalkyler. Ju mer en ägare tycker det är praktiskt och bra att bo på sin fastighet, ju större penning- inkomster han kan få genom dess alster, ju vackrare han tycker den är, ju mera han känner sig känslomässigt bunden till den, desto mindre benägen är han att bjuda ut. Ju fler ägare som står i sådana relationer till sina fastigheter, desto mer hålles utbudet av fastigheter tillbaka. Desto högre blir marknadspriset. Följaktligen är marknadspriset betingat av diverse känslomässiga bindningar och estetiska hänsyn. Dessa ingår bland marknadsprisets och marknadsvärdenas bestämningsfaktorer och de är inte möjliga att skilja ut. Sammanhanget kan ytterligare belysas av följande schematiska exem- pel. Antag att det uppstår en grön våg, som yttrar sig dels i att de som äger fastigheter på ren landsbygd blir ännu mera benägna att hålla fast vid dem, dels i att tätortsborna blir ännu mera benägna att förvärva sådana fastigheter. Efterfrågan stiger, utbudet faller, och marknads- priserna höjs. Denna höjning har tydligen åstadkommits genom den smakförändring som den gröna vågen utgör, dvs. genom uppkomsten av ett slags affektionsvärde. Detta affektionsvärde har till viss del 35TP PT , Icke-monetära nyttors betydelse för värdet av skogsfastigheter, Medd. 5:22, Inst. för fastighetsekonomi, KTH, 1986. utkristalliserats i de höjda marknadsvärdena och ingår alltså oupplösligt i dem. Idén att ersättning efter marknadsvärde skulle innebära att man gott- gjorde något slags ekonomiskt värde rensat från affektionsvärden o.dyl. är således direkt felaktig. Inte nog härmed. Det är över huvud taget knappast möjligt, vare sig praktiskt eller teoretiskt, att konstruera något slags värdemått befriat från komponenter av det slag man brukar benämna affektionsvärden, sentimentala värden, personliga värden, etc. Av resonemanget kan den slutsatsen dras, att redan marknadsvärdet måste anses innefatta vissa av de värden som brukar ses som individuella. När vi här talar om individuella värden är det alltså fråga om särskilda värden utöver de som redan har påverkat marknads- nivån. Detta skulle kunna tala för åtminstone en viss försiktighet i fråga om påslagsnivån. Det ligger vidare i sakens natur att en schablon aldrig kan bli annat än en ungefärlig kompensation i det enskilda fallet. Även om risken för underkompensation tillåts spela en större roll än risken för överkompensation, bör därför ett schablonpåslag inte sättas alltför högt när det som i de nu diskuterade situationerna saknas underlag för att bedöma vilka värdenivåer det egentligen handlar om. Det torde emellertid vara en något så när okontroversiell åsikt att individuella värden av någon betydelse är mindre vanliga för uttalat kommersiella fastigheter – åtminstone om jord- och skogs- bruksfastigheter undantas från det begreppet. S.k. kommersiella fastigheter kan dessutom ofta ha påtagligt höga värden. Om en sådan fastighet exproprieras och marknadsvärdet är , skulle ett schablonpåslag på innebära i tilläggs- ersättning. Ett påslag om skulle innebära en utökad ersättning med . Det kan rent generellt ifråga- sättas om det är rimligt att ambitionen att tillgodose avträdarnas individuella värden schablonmässigt ska leda till så stora påslag på ersättningen. I den andra änden av skalan finns den stora mängden fastighetsägare som, när de berörs av en expropriationsåtgärd eller motsvarande, tillerkänns en ersättning som kanske uppgår till ett eller ett par . För dessa fastighetsägare blir skillnaden mellan påslag enbart några . Denna påtagliga avigsida med en schablon talar för att påslagsprocenten inte bör sättas alltför högt. I sammanhanget bör också noteras att i de fall där vinstför- delning enligt vårt förslag i kapitel 8 ska ske, saknar påslaget för individuellt värde praktisk betydelse. Med den lösning vi har valt, och som närmare framgår av det nämnda kapitlet, ska vinstför- delningen ske efter en skälighetsbedömning, som i sin tur ska grundas på den nytta som förvärvaren har av markåtkomsten. I första hand ska ersättningen i vinstfördelningsfallen bestämmas efter det värde den ianspråktagna egendomen har i dess nya användning. Eftersom värdet av denna användning får förutsättas överstiga avträdarens för- lust, inklusive påslaget för individuella värden – i annat fall saknas ju vinst att fördela – är det således den förstnämnda värdenivån som ska läggas till grund för ersättningen. Det generella påslaget för indi- viduella värden saknar således i princip betydelse i vinstfördelnings- fallen. Den fråga som utvecklades i avsnitt 7.3.4, dvs. att det i vissa fall finns s.k. takvärden, torde inte på något mer avgörande sätt påverka valet av påslagsprocent. Slutsatsen av det resonemanget är främst att ett generellt gällande påslag inte bör vara alltför högt, eftersom det finns vissa fall där man skulle kunna hamna över det nämnda taket. Diskussionen har dessutom relevans vid den vinstfördelning som enligt vårt förslag i kapitel 8 ska göras i vissa fall. För förvänt- ningsvärden (råmark) sägs i det nämnda avsnittet att det från principiella utgångspunkter inte går att göra ett påslag på ett sådant värde med hänsyn till att individuella värden i den pågående mark- användningen ska ersättas. Man kan inte som fastighetsägare sam- tidigt tillgodogöra sig värdet av en pågående och en förändrad mark- användning. Av bl.a. praktiska skäl har vi dock valt att inte föreslå några särskilda regler för råmark. Att ett påslag ska göras även i råmarksfallen talar däremot ytterligare för åtminstone en viss åter- hållsamhet när det gäller storleken på påslaget. Att sakligt väga samman alla de berörda aspekterna och rent analytiskt bestämma en riktig påslagsprocent är förstås inte möjligt. Bedömningen måste därför grundas på skälighetsöverväganden. Vi har stannat för att ett generellt påslag på marknadsvärdet lämpligen bör göras . I detta ligger i första hand ett accepterande av att individuella värden bör ersättas vid ett tvångsförvärv av fast egendom. När det gäller nivån har vi gjort en totalbedömning av effekterna för olika allmänna och enskilda intressenter och funnit att ett påslag av den storleken förefaller rimligt och skäligt. Som har berörts i avsnitt 6.5.4 är det vår grundinställning, att de nu gällande bestämmelserna om s.k. övrig skada – som kompenseras genom annan ersättning – inte bör förändras. Gräns- dragningen mellan en skada som bör ersättas genom annan ersättning och en skada i form av förlust av individuellt värde kan förstås, åtminstone i teorin, vara komplicerad. Tanken bakom vårt förslag är att det använda begreppet totalskada ska bibehållas, dvs. att fastighetsägaren till att börja med ska hållas ekonomiskt skadeslös i klassisk mening. Denna totalskada bör följaktligen även fortsättningsvis bestämmas på samma sätt som .