sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Det andra problemet är principiellt och handlar om den intressekonflikt som oundvikligen uppstår när bedömningen av ett bidrags effekter överlåts till organisationer som även är mot- tagare av stödet i fråga. Av dessa skäl förslår vi ett nytt uppföljningssystem för idrotts- politiken baserat på en tydlig ansvars- och arbetsfördelning mellan idrottsrörelsen och staten enligt följande: ska ha ansvar för att återrapportera till regeringen hur statsbidraget till idrotten fördelats och använts. Denna återrapportering ska ha sin utgångspunkt i olika bidragsformers mål/syften och huvudsakligen baseras på kvantitativa mått. God ekonomisk redovisning ska vara ett självklart krav.TPF73FPT Staten ska själv ha ansvaret att utvärdera idrottspolitikens resul- tat. Denna utvärdering ska ha sin utgångspunkt i målen för statens stöd till idrotten och innehålla kvalitativa bedömningar av stödets resultat och effekter. Denna ansvarsfördelning mellan idrottsrörelsen och staten är i enlighet med det implicita kontraktets principer och en konsekvens av parternas skilda behov och intressen. En förutsättning för att staten ska kunna medge stor självständighet till idrottsrörelsen i fördelningen av statens idrottsstöd är att detta oberoende balanse- ras med att staten själv åtar sig att bedöma bidragets effekter. I följande tre avsnitt konkretiseras vårt förslag till nytt uppfölj- ningssystem för idrottspolitiken. Inledningsvis behandlas formerna för statens utvärderingsverksamhet. Därefter presenteras principer för RF:s återrapportering till regeringen. Slutligen diskuteras ekonomiska och andra konsekvenser av det nya uppföljnings- systemet. 73TP PT Jfr Ibid., s. 116. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten 10.7.3Statens utvärdering av idrottsstödets effekter Vi föreslår att regeringen uppdrar åt ning () att ansvara för utvärderingen av statens idrottsstöd. Verksamheten ska rapporteras och bestå av följande tre delar: Kontinuerlig uppföljning av det statliga idrottsstödets effekter med utgångspunkt i ett s.k. indikatorsystem. Möjlighet till fördjupade analyser och kompletterande forsk- ning. Kontinuerlig bevakning av forskningsresultat med relevans för statens stöd till idrotten. Till CIF:s utvärderingsverksamhet ska en referensgrupp knytas med företrädare för staten, idrottsrörelsen och forskarsam- fundet. Indikatorerna för idrottspolitiken ska vara direkt relaterade till syftena med statens stöd till idrotten och fördelade mellan fem målområden: 1) idrotten som folkrörelse 2) idrottens bety- delse för folkhälsan 3) allas lika förutsättningar till deltagande 4) fostran till demokrati, ansvarstagande och etik 5) idrotters internationella konkurrenskraft. Indikatorerna ska både tillfredsställa statens behov av resul- tatuppföljning och utgöra ett stöd i idrottsrörelsens egna kvali- tetsprocesser. Såväl utformningen som analysen av indikatorerna ska integ- rera ett jämställdhetsperspektiv och ett barnperspektiv. Utvärderingar kan utformas på många olika sätt. Den modell som föreslås nedan har sin – i enlighet med utredningens direktiv – utgångspunkt i ett s.k. indikatorsystem. Förslaget har utarbetats i samarbete med , utredare vid med lång erfarenhet av arbete med s.k. kvalitetsindikatorer. Viktiga syn- punkter har även lämnats av , Ungdoms- styrelsen, och , . En mer ingående diskussion om indikatorer för uppföljning av idrottspolitiken ges av i bilaga 3. I detta sammanhang avgränsas diskussionen till grundläggande resonemang om indikatorers roll inom ramen för vårt förslag till uppföljningssystem av idrottspolitiken. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Indikatorer som instrument för verksamhetsuppföljning har indikatorer blivit allt vanligare instrument för uppföljning och utvärdering av offentlig förvaltning – inte minst i folkhälso- och ungdomspolitiken. I ett förslag till uppföljnings- system för barnpolitiken beskrivs indikatorer på följande sätt: Ordet indikator kommer av de latinska orden indicator och indico vilket betyder angivare respektive ange, utvisa eller röja. En möjlig tolkning av begreppet indikator i föreliggande arbete är att se en indi- kator som en angivare eller röjare av positiva eller negativa förhål- landen En indikator är således ett kvantitativt mått som förenklar sam- manhang och underlättar förståelsen för en ofta komplex verklig- het och som därmed möjliggör bedömningar av tillstånd eller för- ändringsprocesser i olika verksamheter.TPF74FPT Indikatorer kan användas på många sätt. De kan utnyttjas för att studera samhällsvillkor för olika grupper, skapa underlag för politiska beslut eller för att utvärdera resultat i relation till uppsatta mål.TPF75FPT Det är dock viktigt att inte förväxla indikatorer med forskningsresultat. En indikator är ingen absolut sanning. En indikator kan inte heller i sig förklara varför ett politikområde ser ut på ett visst sätt eller orsakerna bakom en specifik förändringsprocess. En indikator kan endast indikera ett tillstånd. Detta tillstånd måste därefter bedömas och tolkas utifrån ett större sammanhang. I denna analysprocess kan fördjupad analys och kompletterande forskning vara nödvändigt.TPF76FPT Utgångspunkten för vårt förslag till uppföljningssystem är såle- des att det ska skapas en uppsättning indikatorer, liktydigt med ett antal kvantifierbara och mätbara mått, vilka ska spegla tillstånd och förändringsprocesser inom idrottspolitiken. Indikatorsystemet bör ha följande övergripande kännetecken: Indikatorerna ska vara direkt relaterade till syftena med statens stöd till idrotten, såsom dessa preciserats i regeringens förord- ning om statsbidrag till idrottsverksamhet. 74TP PT Ds 2005:59, Ett uppföljningssystem för barnpolitiken. Delrapport från arbetsgruppen med uppgift att utveckla indikatorer för barnpolitiken, s. 17–19. 75TP PT , PM om indikatorer för uppföljning av statens stöd till idrottsverksamheten, bilaga 3 till detta betänkande. 76TP PT Ds 2005:59, s. 17. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Uppföljningen av indikatorerna bör göras kontinuerligt och sammanställas minst en gång . En lämplig ambition är att regeringen ska ha möjlighet att förse med aktuell information om idrottspolitikens utfall och effekter inom ramen för idrottspolitikens behandling i det årliga budgetarbetet. Indikatorerna ska tillgodose olika intressenters perspektiv och behov. De ska både kunna användas för övergripande utvärde- ringar av idrottsrörelsens totala verksamhet och för uppföljning av specifika delar (exempelvis förändringsprocesser inom olika idrotter, regioner, åldersgrupper m.m.). Därtill ska de både till- fredsställa statens behov av resultatuppföljning och utgöra ett stöd i idrottsrörelsens egna utvecklingsprocesser. Såväl utformningen som analysen av indikatorerna ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och ett barnperspektiv. I all individ- baserad statistik ska kön och ålder om möjligt utgöra en genomgående och övergripande indelningsgrund. De data som utgör grunden för indikatorerna bör i första hand hämtas från befintlig (verksamhets-) statistik och redan existe- rande rapporteringsrutiner. Som exempel på betydelsefulla informationskällor kan nämnas RF:s LOK-stödsstatistik, SCB:s olika studier av levnadsförhållanden (, ) och Folkhälsoinstitutetets uppföljning av folkhälsopolitiken. Därtill utgör RF:s återrapportering till regeringen rörande statsstödets utnyttjande och fördelning en viktig källa. Om befintlig statistik inte är tillräcklig måste särskilda (urvals-) undersökningar göras. Om målområden och förslag till indikatorer I bilaga 3 förslås fem s.k. målområden för indikatorer rörande uppföljningen av statens idrottsstöd. Målområdena är baserade på regeringens förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet men med det tillägg rörande elitidrott som vi föreslår i avsnitt 10.2. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Målområde 1: Idrotten som folkrörelse Frågan om idrottens ställning som folkrörelse, dess självständighet i förhållande till stat respektive marknad, det ideella ledarskapets omfattning och betydelse m.m. Målområde 2: Idrottens betydelse för folkhälsan Frågan i vilken mån idrotten bidrar till ett livslångt intresse för motion, och i vilken mån den därmed kan främja god hälsa bland olika grupper. Målområde 3: Allas lika förutsättningar till deltagande Frågan om idrottens tillgänglighet och i vilken mån idrotten är öppen för olika människor oavsett kön, ålder, sexuell läggning, social och/eller etnisk bakgrund m.m. Målområde 4: Fostran till demokrati, ansvarstagande och etik Frågan i vilken mån idrotten ger deltagarna möjlighet till demokrati och inflytande, om idrotten bidrar till utvecklingen av en god etik, det sociala ledarskapets betydelse m.m. Målområde 5: Idrotters internationella konkurrenskraft Frågan i vilken mån svensk idrott på elitnivå kan hävda sig i inter- nationella sammanhang. I bilaga 3 skisseras även ett antal förslag till tänkbara indikatorer inom ramen för dessa målområden. Att det är just tänkbara indi- katorer istället för konkreta förslag har flera förklaringar. Den för- sta handlar om indikatorsystemets validitet och reliabilitet. Att fastställa en uppsättning balanserade indikatorer som täcker idrottspolitikens fem målområden är ett omfattande arbete som inte varit möjligt att genomföra inom ramen för denna utredning. Vidare pågår ett antal processer vilka kan få direkta följder för utformningen av indikatorer för idrottspolitiken. Som exempel kan nämnas att RF undersöker möjligheten att införa personnummer i sin LOK-stödsstatistik, vilket väsentligt skulle öka LOK-stödsrapporteringens potential som indikator för att mäta aktivitetsnivå och förändringsprocesser i den lokala barn- och ungdomsidrotten. I görs en översyn av de egna indikatorerna för folkhälsa. Dessutom har en arbetsgrupp inom presenterat ett omfattande indikator- Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten system för barnpolitiken som bland annat innehåller uppgifter rörande barns fritids- och idrottsaktiviteter.TPF77FPT Ett tredje skäl är att det finns ett egenvärde i att den organisa- tion som får i uppdrag att hantera uppföljningssystemet även får möjlighet att medverka i den slutgiltiga utformningen av utvärde- ringsinstrumentet i fråga. Fördjupad analys, forskning och kunskapssammanställning Utöver en årlig rapportering baserad på indikatorer, bör utvärde- ringssystemet inkludera förutsättningar för fördjupad analys och viss forskning kring de förhållanden som belyses. Detta kan både ske genom beställarstyrda forskningsuppdrag inom olika teman enligt regeringens anvisningar och/eller i form av periodiskt åter- kommande fördjupade rapporter. Vidare är det lämpligt att upp- följningssystemet kompletteras med information om övrig aktuell forskning och statistik av relevans för statens stöd till idrotten. Sammanfattningsvis föreslås således ett utvärderingssystem bestående av följande tre delar: Kontinuerlig uppföljning av det statliga idrottsstödets effekter med utgångspunkt i ett s.k. indikatorsystem. Möjlighet till fördjupade analyser och kompletterande forsk- ning. Kontinuerlig bevakning av forskningsresultat med relevans för statens stöd till idrotten. Vi föreslår således en modell för uppföljning av idrottspolitiken där olika former av data/indikatorer ska samlas in, analyseras och rapporteras till regeringen. Därtill ska det finnas möjlighet till fördjupad analys, viss kompletterande forskning och kunskaps- översikter av relevans för statens idrottspolitik. En naturlig följd- fråga blir därmed vilken organisation som ska ansvara för denna verksamhet. Frågan har diskuterats ingående i utredningen. Tre aspekter har varit vägledande för vårt val. Den första aspekten rör uppdragets 77TP PT Ds 2007:9, Ett uppföljningssystem för barnpolitiken. Slutrapport från arbetsgruppen med uppgift att utveckla indikatorer för barnpolitiken. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Den organisation som ska hantera uppföljnings- systemet måste både kunna administrera de utvalda indikatorerna och forskningsinsatserna (samla in, analysera och redovisa data rörande idrottsrörelsens verksamhet) och utforma/utveckla själva mätinstrumenten i fråga. En uppsättning indikatorer kan nämligen aldrig uppfattas som färdigutvecklade eller slutgiltiga – och detta av flera skäl. Först och främst kan naturligtvis själva politi- kens inriktning förändras vilket kan skapa behov av att utveckla nya eller kompletterande indikatorer och målområden. En annan förklaring kan vara att tillgången på data förändras, vilket i sin tur kan påverka förutsättningarna att mäta olika aspekter av idrotts- rörelsens verksamhet. Den organisation som tilldelas ansvaret för indikatorsystemet måste följaktligen ha kapacitet att både admini- strera utvärderingarna i fråga och att utveckla själva utvärderings- instrumentet. Den andra aspekten rör den tilltänkta organisationens dubbla kompetenser. Den organisation som ska ansvara för uppföljningen av statens stöd till idrotten måste både besitta god förmåga att genomföra utvärderingar – och god sakkunskap i det specifika sak- området, vilket i detta fall utgörs av frivilligt organiserad idrotts- verksamhet. Den tredje aspekten är principen att utvärderingsverksamhetens alla delar – från bearbetning och analys av data till kompletterande forskningsinsatser och rapportering – om möjligt bör hanteras av en och samma organisation. Inte minst av effektivitetsskäl bör lös- ningar undvikas där exempelvis administreringen av indikator- systemet placeras i en organisation medan revideringen av indika- torerna utförs på annat håll. Med dessa principer som utgångspunkt har ett antal möjliga organisatoriska lösningar diskuterats. Bland myndigheter med vana att utvärdera och följa upp offentlig verksamhet kan nämnas Stats- kontoret och . Därtill har ett motsvarande indikatorsystem för uppföljning av den nationella ungdomspolitiken.TPF78FPT Samtliga av dessa organisationer har följaktligen kapacitet att genomföra utvärderingar. De har dess- utom – i mer eller mindre omfattning – gjort insatser kopplade till idrottspolitiken. Som tidigare nämnts, genomförde Statskontoret en bred kartläggning av bidragsgivningen till ideella organisationer 78TP PT Se exempelvis Ung 2007. 2007:6 (2007). Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten 2004.TPF79FPT genomförde även sin tidigare nämnda granskning av statsstödet till idrottsrörelsen respektive folkbildningen.TPF80FPT Slutligen var det i regi som sociolog 2005 genomförde sin större kartläggning av ungdomars föreningsidrottande.TPF81FPT Även om samtliga tre myndigheter har vana att utvärdera offentlig verksamhet, kan vi inte förorda att uppdraget läggs på någon av dessa eftersom ingen av organisationerna har special- kompetens i idrottsfrågor. Vidare är det tveksamt om Stats- kontoret och alls skulle åta sig en kontinuerlig och permanent uppföljningsverksamhet inom ett enskilt statligt poli- tikområde. Slutligen ansvarar för ungdoms- frågor (13–) medan idrottspolitiken omfattar alla åldersgrup- per. Mot denna bakgrund föreslås istället att ansvaret för att utvärdera statens idrottspolitik ska läggas på forskning (). är statens sektorsorgan för idrottsforskning. Dess uppdrag är att initiera, samordna, stödja och informera om forskning på idrottens område. I praktiken handlar mycket av arbetet om att stödja idrottsrelaterad forskning och tjänster samt anordna konferenser. leds av en styrelse där ordförande utses av regeringen medan övriga tretton ledamöter utses av (2 ledamöter) och landets universitet och hög- skolor (totalt 11 ledamöter). CIF:s budget ligger på varav merparten, , fördelas via idrottsanslaget och utdelas av . Till finns knutet ett vetenskapligt råd med uppgift att svara för vetenskapliga bedömningar av ansökningar om forskarstöd. Detta råd utses efter samråd med (). Det dagliga arbetet i sköts av ett kansli beläget vid () i Stockholm.TPF82FPT Enligt vår bedömning har goda förutsättningar att ansvara för en utvärdering av den statliga idrottspolitikens effekter. utgör i mångt och mycket navet i svensk idrottsforskning. består av ledande idrottsforskare från ett brett spektrum av discipliner. Organisationens mångvetenskapliga specialkompetens i 79TP PT Bidrag till ideella organisationer. Kartläggning, analys och rekommendationer, Statskontoret 2004:17. 81TP PT Trondman (2005). 82TP PT För information om , se Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten idrottsfrågor är således oomtvistad. Därtill har redan bevisat sin förmåga att ansvara för betydande utvärderingsverksamhet genom att administrera och fördela stöd till sammanlagt 22 forskare/forskargrupper för utvärderingar av Handslaget. Att RF överlät till att fördela medel till olika vetenskapligt förank- rade utvärderingsprojekt vittnar dessutom om CIF:s legitimitet inom idrottsrörelsen. Vi anser således att har bäst förutsättningar att förse regeringen med kunskap om det statliga idrottsstödets effekter. Till detta kan läggas att en uppföljningsverksamhet i CIF:s regi även kan bli ett viktigt stöd i idrottsrörelsens eget utvecklingsarbete. Som ovan påpekats, avser det föreslagna indikatorsystemet att både tillgodose statens behov av resultatuppföljning och att utgöra ett stöd i idrottsrörelsens egna utvecklingsprocesser, exempelvis genom att förse såväl som dess medlems- förbund med uppgifter och analyser om föreningsidrottens utformning och utvecklingstendenser. Ett uppdrag till att utvärdera effekterna av statens idrottsstöd kan därmed bli en posi- tiv fortsättning och en fördjupning av det samarbete mellan idrottsrörelsen och forskarsamfundet som initierades i samband med Handslaget. Det hela förutsätter dock en tydlig ansvars- och rollfördelning, vilket vi utvecklar i avsnitt 10.7.5 nedan. Om olika parters medverkan och insyn En förutsättning för att ska kunna bedriva en effektiv och kvalitativ utvärderingsverksamhet är ett nära samarbete med såväl staten som idrottsrörelsen. Eftersom regeringen är ytterst ansvarig för utvärderingsverksamhet, är det viktigt att skapa rutiner där regeringens företrädare får möjlighet att lämna synpunkter på vad som ska utvärderas, förslag till fördjupningar och synpunkter på resultat och analyser. Viktigt är även att representanter från idrottsrörelsen får insyn i utvärderingsarbetet och möjlighet att kommentera resultat och analyser. Båda dessa aspekter tillgodoses enklast genom att en referensgrupp knyts till utvärderingsproces- sen med olika företrädare från bland annat , och forskarsamfundet. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Vi föreslår följande principer för återrap- portering av statens stöd till idrotten: Det ska finnas formulerade återrapporteringskrav för samt- liga bidragsformer. Återrapporteringen ska ha sin utgångspunkt i de olika bidra- gens mål/syften och huvudsakligen baseras på kvantitativa mått. Undantaget utgör projektbidrag där särskilda medel alltid ska reserveras till kvalitativa och oberoende utvärde- ringar av uppnådda resultat i förhållandet till projektets mål. God ekonomisk redovisning ska vara ett självklart krav. I den mån återrapporteringskraven speglar olika grupper bör redovisningen så långt det är möjligt inkludera kön och ålder som indelningsgrund. Även principerna för RF:s fördelning av olika bidrag ska åter- rapporteras. För s.k. organisations- och verksamhetsbidrag bör Riksidrotts- förbundets återrapportering vara inriktad på kvantitativa resul- tatmått. I tidsbegränsade satsningar av projektkaraktär (såsom Handslaget och Idrottslyftet) bör dock alltid medel för kvalita- tiva och oberoende utvärderingar ingå när bidrag beviljas. Det bör det vara regeringen som fastställer medelsramen och formerna för sådan extern utvärderingsverksamhet. Att får ett ansvar att utvärdera statens stöd till idrotten, påverkar inte kravet att mottagare av bidrag måste återrapportera hur medlen utnyttjats. Krav på återrapportering gäller såväl mottagande organisationer till beslutande organ (specialidrotts- förbunds m.m. rapportering till RF) som beslutande organ till regeringen (det vill säga RF:s återrapportering till regeringen). Vi föreslår följande övergripande principer för denna återrapporte- 83TP PT Principerna tar sin utgångspunkt i förslag, se SOU 2007:66, kap. 4–5. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Det ska finnas formulerade återrapporteringskrav för samtliga bidragsformer. Detta krav gäller även för s.k. villkorslösa bidrag såsom idrottsrörelsens generella spelbidrag enligt principen att en mottagare av statsbidrag visserligen kan ha rätt att själv- ständigt besluta över ett bidrags disposition, men aldrig vara befriad från skyldigheten att i efterhand redogöra för hur de statliga medlen har använts. Återrapporteringskraven bör – precis som – fastställas årli- gen i regeringens riktlinjer till RF för stödet till idrotten (stats- anslaget) och i regeringens anvisningar till RF om disposition av medel från AB (spelbidrag). Återrapporteringen ska ta sin utgångspunkt i de olika bidragens mål/syften och huvudsakligen baseras på kvantitativa mått. Undantaget utgör projektbidrag där särskilda medel alltid ska reserveras till kvalitativa och oberoende utvärderingar av upp- nådda resultat i förhållandet till projektets mål. God ekonomisk redovisning ska vara ett självklart krav. I den mån återrapporteringskraven speglar olika grupper bör redovisningen så långt det är möjligt inkludera kön och ålder som indelningsgrund. Även principerna för RF:s fördelning av olika bidrag ska åter- rapporteras. RF:s återrapportering görs lämpligen – precis som – i för- bundets årsredovisning. De konkreta återrapporteringskrav som ska knytas till statens olika bidrag bör preciseras i en dialog mellan regeringen, RF och . I detta sammanhang finns det dock skäl att lyfta fram ett antal allmänna principer. En första sådan är att RF:s återrapportering ska besvara frågor om vad som har hänt medan det ska åligga att genom indikatorer och fördjupande analyser diskutera varför detta har hänt. Vidare bör RF:s återrapporteringskrav vara entydiga och enkla att samla in. Här utgör bredd- och elitproblematiken ett belysande exempel. Som påpekats i kapitel 9, saknas en entydig definition av elitidrottsbegreppet. Mot denna bakgrund är det inte konstigt att RF även har haft svårt att redogöra för anslagets fördelning mellan bredd- och elitverksamhet. En möjlig lösning på problemet är Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten givetvis att omformulera återrapporteringskravet. Som exempel torde specialidrottsförbundens utgifter för landslagsverksamhet (inklusive förberedelser) både vara enkla att identifiera och lämp- liga för analyser av elitidrottsstödets utveckling . Det är även viktigt att återrapporteringskraven utformas med hänsyn till vårt föreslagna indikatorsystem. Många av de uppgifter som RF samlar in från medlemsförbund och föreningar kan även utgöra lämpliga indikatorer för att mäta effekterna av statens idrottspolitik. Av detta följer att regeringens återrapporteringskrav till RF – liksom utformningen av indikatorer i CIF:s regi – måste utformas i nära dialog mellan samtliga berörda parter och med ambitionen att kvalitetssäkra uppföljningsverksamheten och mini- mera risken för dubbelarbete. Slutligen menar vi att det ska ställas olika återrapporteringskrav på olika bidragsformer. Medan kraven för organisations- och verk- samhetsbidrag bör vara inriktade på s.k. kvantitativa resultatmått, bör särskilda medel till kvalitativa och specifika utvärderingar alltid ingå när projektbidrag beviljas. Som påpekats ovan, ingick sådan utvärderingsverksamhet som ett naturligt led i den storskaliga handslagsprojektet. Av satsningens totala budget på avsattes till utvärdering och rådgiv- ningsverksamhet, varav (motsvarande 0,5 pro- cent av den totala satsningen) utnyttjades av RF för oberoende utvärderingar av forskare.