sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — 2008_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , , FA/kommittéservice 2008_SOU register S-format.indd 1 Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut tillkallades en särskild utredare med uppdrag att föreslå en långsiktigt hållbar spelreglering (dir. 2007:79). Regeringen beslutade om tilläggs- direktiv för utredningen (dir. 2008:64). förordnades chefsjuristen att vara särskild utredare. Att som experter biträda utredningen förordnades den 3 sep- tember 2007 fil.dr. Per Binde, ämnesrådet , juristen (entledigad fr.o.m. ), konkurrens- sakkunnige , departementssekreteraren . , kanslirådet , kanslirådet , med.dr. och leg. psykolog , rådmannen , kanslirådet och fr.o.m. juristen . förordnades som sakkunniga i utredningen chefsjuristen (entledigad fr.o.m. ) och spelberoendeexperten samt chefsjuristen . Som sekreterare i utredningen förordnades juristen fr.o.m. och hovrättsassessorn fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet (Fi 2007:07). Från har följande ärenden överlämnats till utredningen för fortsatt behandling. Fi 2003/5159 Fi 2006/4410 Fi 2007/4465 Fi 2006/1110 Fi 2006/4790 Fi 2007/6183 Fi 2007/7971 Fi 2007/9549 Ärendena får anses behandlade genom detta betänkande. Härmed överlämnas betänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124). Till betänkandet bifogas särskilt yttrande. Utredningens uppdrag är härmed avslutat. 1.1.2 Vilka frågor och problem står den nuvarande spelregleringen inför?................................................... 1.1.3 Hur hanterar direktiven de problem som föreligger i dagens reglering? Betänkandet och dess upplägg ................................................ Spel om pengar – spelets särskilda karaktär ........................... Spelmarknaden i siffror ........................................................... Allmänt om en fri tjänstemarknad .......................................... Allmänt om lotterier och EU:s medlemsstater .................... 3.5Vilka krav ställer EG-rätten på en nationell reglering av lotterier och spel..................................................................... Sammanfattning och slutsats...................................... Pågående mål i .............................................. Övriga bestämmelser inom EG-rätten.................................. 3.7.2 Tjänstedirektivet (2006/123/EG) och dess undantag för spelverksamhet ..................................... 3.9Sammanfattande bedömning av EG-rättens krav på nationella regleringar av spel.................................................. De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet Statens folkhälsoinstituts Nationella handlingsprogram..... Forskning om spelproblematik ............................................. Olika perspektiv på spelproblem ............................... Definition av spelberoende och spelproblem ........... Riskfaktorer för spelproblem..................................... De mest problematiska spelformerna................................... De hjälpsökandes uppgifter ....................................... Forskning om risker i olika spelformer..................... Övervägande – de mest problematiska spelen .......... Allmänt om förebyggande åtgärder........................... Slutsatser om förebyggande åtgärder ........................ Vård och behandling.............................................................. Behovet kan inte regleras bort ................................... De vanligaste behandlingsmetoderna ........................ Forskning om behandling av spelberoende............... Vård, behandling och annat stöd i ................ Slutsatser om behandling ........................................... En framtida ordning för behandling av spelberoende ......... 4.10.1 Vad kännetecknar behovet av vård, behandling eller annat stöd? 4.10.2 Ansvaret enligt socialtjänstlagen och hälso- och 4.10.3 Spelberoendets karaktär ............................................. 4.10.4 Behov av andra åtgärder än social omsorg och 4.10.5 Tiden är inte mogen.................................................... 4.10.6 – en naturlig startpunkt .... 4.10.7 Övervägande – En delvis långsiktig lösning.............. Forskning om spelberoende.................................................. 4.11.1 Sammanfattning om forskning .................................. Finansiering av åtgärder mot överdrivet spelande, vård 4.12.4 Allmänna utgångspunkter om finansiering av åtgärder mot spelberoende ......................................... Allmänna utgångspunkter för en framtida Vilka är grunddragen i nuvarande spelregleringen? 5.3.1 Mål och syften samt medel och metod för dagens 5.3.2 De svenska lotteri- och spelarrangörerna.................. De mest problematiska spelen............................................... Teknisk utveckling och konkurrens...................................... 5.6.2 Den tekniska utvecklingen och problemen i 5.6.3 Vad är tillåter inom EU .............................................. Allmänt om licenser ............................................................... Allmänna överväganden om en framtida spelreglering........ 5.8.2 Allmänna överväganden om en framtida 5.8.3 Tre alternativ för en framtida reglering ..................... Grunderna för den nya regleringen....................................... Metod för en framtida spelreglering ..................................... Författningsreglering av allt spel........................................... Ny tillstånds- och tillsynsmodell för lotterier ..................... Särskilt om licenser – Alternativ 2 ........................................ En ny lotterilag ........................................................ Författningsstöd, tillstånd och tillsyn .................................. Allmänna överväganden om en ramlag................................. En ny ramlag för lotterier och spel ....................................... Lagens tillämpningsområde – lotteridefinitionen................ 6.4.2 Tjänstedirektivet och dess undantag för En ny tillstånds- och tillsynsmodell ............................ En ny tillstånds- och tillsynsorganisation ............................ En uppstramad spelreglering...................................... 8.2Författningsreglering av de statliga och 8.4Författningsreglering av de för statliga och statskontrollerade bolagens spelverksamhet ........................ Särskilt om det statskontrollerade bolaget ........................... Särskilt om det statligt ägda bolaget...................................... 8.6.1 De mest problematiska spelen ................................... Tillståndsgivningen för folkrörelsen m.m. ........................... Problemen i nuvarande reglering............................... Särskilt om definition av automatspel och penningautomat, m.m............................................................ 8.10.2 Internationell utblick.................................................. Allmänna förutsättningar för tillstånd.................................. 8.11.2 Nuvarande ordning..................................................... Förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende....... Säkerhet i spel......................................................................... 8.13.2 Nuvarande ordning..................................................... 8.14.2 Nuvarande ordning..................................................... 8.14.3 Internationell utblick.................................................. Tillstånd för spelombud ........................................................ 8.15.2 Nuvarande ordning..................................................... Fysisk poker i turneringsform .............................................. 8.16.2 Nuvarande ordning..................................................... 8.16.3 Allmänt om poker ...................................................... Direktivet om otillbörliga affärsmetoder.............................. 9.5.1 Behovet av en reform.................................................. 9.5.2 Finns det EG-rättsliga förutsättningar att införa särskilda marknadsföringsregler för lotterier? 9.5.3 Den närmare utformningen av 10.2.1 Varning samt ändring och återkallelse av 10.2.2 Föreläggande, förbud och vite.................................... Grundläggande bestämmelser om ingripande ...................... 10.5.1 Allmänt om sanktionsavgifter.................................... 10.5.2 Sanktionsavgifternas användningsområde och 10.5.6 Straffavgift och förseningsavgift enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse ................................... 10.5.7 Sanktionsavgifter på andra rättsområden.................. 10.6 Behovet av en reform............................................................. 10.7Är det lämpligt att införa sanktionsavgifter som komplement till eller ersättning för straffrättsliga ingripanden enligt lotterilagen? 11.3.1 Finns det behov av ett främjandeförbud? 11.3.2 Närmare om utformningen av främjandeförbudet... Förbud mot förmedling av betalningar för otillåtna spel .... 11.4.3 Internationell utblick.................................................. Förbud mot elektronisk kommunikation av spel till domännamn och IP-adresser................................................. 11.5.2 Allmänt om Internet .................................................. 11.5.4 Tekniska möjligheter till blockeringar ...................... 11.5.6 Åtgärder för att kringgå en blockering ..................... 11.5.7 Det italienska blockeringssystemet ........................... 11.5.8 Förhållandet mellan ett (straffsanktionerat) förbud att förmedla kommunikation till domännamn och IP-adresser för otillåtna speltjänster och vissa grundläggande fri- och rättigheter................................ Expertråd för spelberoende ........................................ Regeringens roll som ägare av ......................... Regeringens roll som kontrollerande av ATG ..................... Myndigheternas roll m.m........................................... 14.1.2 Nuvarande ansvarsfördelning..................................... 14.2.2 Nuvarande ansvarsfördelning..................................... 14.3.2 Nuvarande ordning ..................................................... 14.3.3 Särskilt om illegala spelautomater.............................. 14.3.4 Lotteriinspektionens arbete med Central tillsyn och samverkan med andra myndigheter .................... En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) .................... Lagteknisk ....................lösning och licensgivningens syfte Koncessions ............................................- eller licenssystem Omfattningen av regelverket och lämplig Tillståndets ....................................omfattning och innehåll Tillstånds .........................................- och tillsynsmyndighet Tillstånds ............................- och tillsynsmyndighetens roll Krav för att ...............................................kunna få tillstånd 15.9.2 Jämförbara ...................................................områden 15.9.3 Internationell ..................................................utblick 15.9.5 Övriga ...............................................omständigheter 15.9.6 Krav ..........................................på spelverksamheten 15.10Krav på aktiebolag.................................................................. 15.11Krav på verksamhet .....förlagd till och övriga krav EG - rättslig bedömning 15.12.2Hur är spel om pengar reglerat i 16.4.1 Utgångspunkter för en hållbar 16.4.2 Val av beskattningsmodell.......................................... 16.4.3 Utjämning av konkurrensförutsättningarna ............. 16.4.4 Statsstödsrättsliga överväganden................................ 17.3.1 Kostnader och intäkter ............................................... 17.3.2 Påverkan på kommunalt självstyre............................. 17.3.3 Brottslighet och brottsförebyggande......................... 17.3.4 Sysselsättning och offentlig service ........................... 17.3.5 Jämställdhet och integration ...................................... Näringslivet i övrigt ............................................................... Förslaget till lotterilag (2008:000) ........................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1482) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1483 om skatt på vinstsparande m.m............................................................. möten och konfereser................... Koncessioner 2008 för AB och ................. Behov av redaktionella följdändringar....................... har haft i uppdrag att föreslå en långsiktigt hållbar svensk spelreglering. I uppdraget har ingått att föreslå en uppstramning och modernisering av spelregleringen i syfte att stärka de allmänna skyddssyftena som svensk spel- reglering bygger på, att kartlägga i vilken utsträckning vissa spel kan anses framkalla spelberoende och att de mest problematiska spelen endast ska kunna bedrivas i strikt reglerade former, samt att bedöma om det av EG-rättsliga, tekniska eller andra skäl inte är möjligt att strama upp nuvarande regelverk och i så fall föreslå ett delvis nytt system som också inbegriper andra aktörer än befintliga. Uppdraget har också omfattat frågor om vård och behandling samt forskning om spelberoende. Vilka frågor och problem står den nuvarande regleringen inför? har en reglerad marknad för lotterier och marknaden är förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Näringslivet är i princip utestängt från lotteriverksamheten och överskottet av lotterier är förbehållet allmänna och allmännyttiga ändamål. De förändringar som skett i och omvärlden sedan 1990- talet och som kommit att påverka den svenska lotteriregleringen är främst EU-inträde och Internets genombrott. Den tekniska utvecklingen med Internet har medfört att det finns cirka 2 000 utländska webbsidor tillgängliga för spel om pengar. Utvecklingen har medfört att spel sker från på ut- ländska webbsidor med följd att lotteriregleringens skyddssyften inte kan upprätthållas. EU-inträdet medförde att EG-rätten blev gällande rätt i . Lotterier är inte harmoniserade inom EG-rätten, utan är i stället före- mål för nationella regleringar i samtliga 27 EU-stater. har i ett antal mål prövat frågan om nationella regleringars överens- stämmelse med EG-rätten. Frågan om den svenska lotterilagens (1994:1000) överensstämmelse med EG-rätten har bl.a. ifrågasatts av i två pågående överträdelseärenden mot . Mot bakgrund av den svenska spelregleringens nuvarande upp- byggnad och förutsättningarna som getts i direktiven för en fram- tida spelreglering, finns i direktiven ett antal principiella frågor som har haft att beakta vid framtagandet av sina förslag. För det första ska utredningen föreslå ett delvis nytt system för lotterier i vilket nya aktörer ska kunna få tillstånd. Svensk spel- politik har historiskt byggt på att staten varit mycket aktiv inom området som lagstiftare, spelreglerare och ägare av spelbolag. Vidare har allt överskott från spel varit förbehållet allmänna och allmännyttiga ändamål. Enligt direktiven har utredningen haft att föreslå vilka spelformer som skulle kunna öppnas för nya aktörer. För att bestämma vilka spelformer som skulle kunna bli föremål för en sådan öppning har direktiven till angett dels att utredningen ska kartlägga de mest problematiska spelen ur spel- beroendesynpunkt i syfte att dessa spelformer ska vara föremål för statligt spelmonopol, dels beakta den tekniska utvecklingen och den internationella konkurrensen som föreligger inom Internetspel och dels beakta EG-rättens krav. Varje delfråga som nämnts har varit beroende av bedömningar från utredningen. För det andra ska förslagen vara väl i överensstämmelse med EG-rätten. Lotterier är inte harmoniserade inom EG-rätten och samtliga EU:s medlemsstater har nationella regleringar av spel. Frågan om EG-rättens krav på nationella regleringar har prövats av i flera avgöranden. För det tredje får utredningens förslag inte leda till en expansion av spelandet. Frågan är inte vidare behandlad i direktiven. Spel- utredningen har bedömt frågan enligt följande. Ett av syftena med ett delvis nytt system för tillstånd med nya aktörer är att de spel som sker på utländska webbsidor bör kanaliseras till de aktö- rer som har svenskt tillstånd att anordna spel i . Enligt Spel- utredningen är en grundförutsättning för att kunna föreslå ett del- vis nytt system på nationell basis att de nya aktörerna är skyddade från konkurrens från de aktörer som inte är underkastade samma krav. Detta torde kräva att det främjandeförbud som finns i nu gällande lotterilag måste skärpas. Detta kan leda till att omsätt- ningen på den svenska reglerade spelmarknaden kommer att öka. Att en sådan ökning kan ske anser utredningen inte strider mot direktivens krav att spelet inte får expandera. För det fjärde ska, enligt direktiven, grunderna i dagens spel- reglering tjäna som förebild vid framtagandet av en ny reglering. Grunderna i nuvarande reglering är att lotterilagen är en förbuds- lagstiftning, att lagen bygger på principen om att alla lotterier i kräver tillstånd och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. I grunderna för lagen ingår också dess syften som är att motverka brott, att motverka sociala och ekonomiska skadeverk- ningar, att tillvarata konsumentskyddsintressen och att styra över- skottet från spel till allmänna och allmännyttiga ändamål. Vidare gäller att tillstånd att anordna lotterier endast kan ges till statliga och statskontrollerade bolag samt ideella organisationer med all- männyttiga ändamål. I grunderna ingår således att lotterilagen bygger på ensamrätter. Slutligen gäller att lotterilagen är nationellt begränsad och innehåller ett förbud mot främjande av bl.a. ut- ländska spel. För det femte ska utredningen föreslå en ramlag för lotterier. Historisk har den svenska spelregleringen reglerats i lag. En ramlag förutsätter att frågor i stor uträckning delegeras från till regeringen och myndigheter. En ramlagstiftning för lotterier som ska fylla ett krav på effektiv kontroll förutsätter att delegation i stor utsträckning görs till tillsynsmyndigheten. För det sjätte framgår av direktiven att en effektiv tillsyn är av stor betydelse för en framtida reglering. Historiskt har regeringen varit tillståndsmyndighet för de statliga och statskontrollerade spelbolagen (och ). Tillsynen över bolagen ut- övas av Lotteriinspektionen. En effektiv tillsyn ställer bl.a. krav på effektiva sanktionsmöjligheter mot spelaktörerna. komma en effektiv tillsyn blir därför frågan om en ny tillstånds- och tillsynsmodell för lotterier aktuell. Dessa sex särskilda omständigheter som utredningen har haft att ta hänsyn till visar på komplexiteten i utredningsuppdraget. Hur gick till väga? För att kunna ta ställning till direktivens förutsättningar för en framtida spelreglering har funnit att samtliga förut- sättningar som direktiven anger kan sammanfattas i följande fyra frågor. 1.Vilka grunder bygger den svenska regleringen på som alltjämt bör tjäna som förebild? 2.Vilka krav ställer EG-rätten på en nationell reglering? 3.Vilka spel är de mest bekymmersamma ur spelberoendessynpunkt och därför bör förbehållas monopolformen? 4.Vad innebär den tekniska utvecklingen och föranleder den eller andra skäl att en ny licensmodell behöver föreslås? Genom att besvara de fyra frågorna kommer samtliga förutsättningar som anges i direktiven upp till bedömning. Svaren på frågorna kom- mer därmed att kunna utgöra grunden för ställningstagandena till en framtida reglering. Som framgår av frågorna är svaren beroende av varandra. Svaren på fråga 1 och 2 kan dels vara att grunderna i regleringen kan vara i överensstämmelse med EG-rätten, dels att de inte är det. Svaren på fråga 3 och 4 kan vara att flera spelformer ska läggas i monopolet eller att endast vissa ska läggas där, vilket får betydelse för vad som kan bli föremål för licens. Ställningstaganden som har att göra kommer att vara beroende av framtida politiska ställ- ningstaganden. Hur besvarade frågorna? Efter utredning och bedömning av samtliga förutsättningar i direkti- ven har gjort följande ställningstaganden med anled- ning av de fyra frågorna. Fråga 1 och 2: gör bedömningen att grunderna i den nuvarande spelregleringen kan anses vara i överensstämmelse med EG-rätten och att den därför alltjämt kan tjäna som förebild för en framtida spelreglering. Av detta följer att en svensk reglering byggd på ensamrätter alltjämt kan anses förenlig med EG-rätten. Fråga 3: gör bedömningen att de mest proble- matiska spelen i nuvarande lotterireglering är spel på värdeauto- mater, kasinospel och interaktiva Internetspel (Internet-poker, Internet-bingo och skraplotter på Internet). Fråga 4: konstaterar att ny teknik medför att det föreligger internationell konkurrens på spel över Internet och att det finns cirka 2 000 utländska webbsidor tillgängliga för spel om pengar. Den tekniska utvecklingen har medfört ett kontroll- problem för den svenska spelregleringen med spel på utländska webbsidor utan offentlig kontroll. Detta får till följd att den svenska spelregleringens skyddssyften inte kan upprätthållas. Med de ovan gjorda bedömningarna om grunderna i nuvarande spelreglering och EG-rättens krav på en nationell reglering har funnit att den svenska spelregleringen kan anses vara i överensstämmelse med EG-rättens krav. Spelutredning har även haft att beakta hur en framtida reglering bör möta det kontrollproblem som gäller i nuvarande reglering där spel på utländska webbsidor sker utanför den svenska lagens kontroll. har funnit att det finns tre olika handlings- alternativ att välja mellan för en framtida spelreglering. Tre alternativ för en framtida reglering Alternativ 1 är att behålla dagens spelreglering och att strama upp denna. Alternativ 2 är att öppna upp Internetspel för nya aktörer. Alternativ 3 är att öppna upp en viss spelform för nya aktörer. har gjort följande bedömningar av de olika alter- nativen. har funnit att grunderna i nuvarande spelreglering är i överensstämmelse med EG-rätten, dvs. såväl mål och syften med som metoden för den svenska regleringen. Mot bakgrund av detta gör bedömningen att EG-rätten inte ställer krav på att den svenska spelmarknaden måste öppnas för nya aktö- rer. Att behålla regleringen ställer dock krav på en restriktiv spel- politik med det övergripande målet att motverka spelberoende och kriminalitet. Den tekniska utvecklingen med Internet innebär att internationell konkurrens föreligger på och dessa spel är i huvud- sak Internet-kasinon, Internet-poker, Internet-bingo och vadhåll- ning med oddssättning. Den tekniska utvecklingen har medfört ett kontrollproblem för den svenska spelregleringen. Beaktas endast den tekniska utveckling med Internetspel och där- med frågan om internationell konkurrens kan det övervägas att möta det kontrollproblem som föreligger genom att öppna upp Internet- spelet för nya aktörer. Som framgår av direktiven ska dock de mest problematiska spelen vara förbehållna de mest kontrollerade formerna. har gjort bedömningen att till de mest problematiska spelen ska hänföras spelautomater, kasinon och interaktiva spel på Internet (Internet- poker, Internet-bingo och skraplotter på Internet). Att tillåta spelformer på Internet för nya aktörer skulle kräva att i vart fall Internet-poker och Internet-bingo öppnades för licenser. Som bedömer direktiven är ett grundkrav för utredningen att de mest problematiska spelen ska bli föremål för den mest strikta kontrollen.