sou · GVB332 · 2008-01-01 00:00:00 — Det kan vara fråga om infrastrukturella investeringar för nya vägar, boenden m.m., vad som krävs för att säkerheten skall upprätthållas eller eventuella kostnader för ökat behov av sjukvård. Säkerheten omfattar tävlingsarenorna, närliggande områden och samhället i övrigt. Desto större ett evenemang är, desto större krav ställs på omfattningen av säkerhetsåtgärderna. Det finns inget enhetligt synsätt när det exempelvis gäller polisens insatser. I vissa fall begärs ekonomisk ersättning för de ökade kostnaderna, vilket dock inte är så vanligt förekommande, och i andra fall görs detta inte. kan i samband med tillståndsgivningen kräva att arrangören organiserar och bekostar en så stor del som möjligt av säkerhetsbevakningen i och runt arenan. Vidare kan vid ett evenemang ha kostna- der för att utarbeta hotbildsbedömningar och för personskydd (). Dessa kostnader faktureras dock aldrig till en arrangör utan ingår i det statliga åtagandet. Arrangerande av stora evenemang inom bl.a. kultur- och idrottssektorerna Såsom nämnts tidigare finns det inte några enhetliga värde- ringsmodeller för evenemang. Det finns ett antal privata företag och universitet som arbetar med samhällsanalyser. Som exempel kan anges att modeller utarbetats av , och professor på Handelshög- skolan vid , vilka samtliga använts vid stora evenemang. Varje aktör har sin egen modell eller i vart fall sitt eget sätt att presentera resultatet. En del företag som utvärderar evene- mang gör detta med en blandning av egna metoder och uträk- ningsmodeller baserade från . Genom att olika modeller för prognos och utvärdering används försvåras jämförel- ser av olika evenemang. Detta minskar evenemangens trovärdighet och gör beslutsunderlagen mindre tillförlitliga. Redan här kan den slutsatsen dras att det behövs en nationell enighet om vilka model- ler som kan användas på olika typer av evenemang – konserter, kongresser, konferenser, mässor, idrottsevenemang och olika kul- turevenemang – och som möjliggör objektiva jämförelser vid inve- steringsbeslut. Detta är viktigt för att turistnäringen i allmänhet och kultur- och idrottsevenemang i synnerhet skall kunna betraktas som en professionell näring. I m.fl. huvudrap- port, se bilaga 4, beskrivs tre utvalda internationella modeller och metoder för utvärdering och mätning av evenemang, nämligen Input-output modellen, Computable General (CGE)- modellen och Cost-Benefit-modellen. I detta sammanhang kan en jämförelse göras med exempelvis där det finns en samsyn genom en modell, den makro- ekonomiska s.k. LINE-modellen, som utvecklats av Amternas och . Denna används för att utvärdera och beskriva samhällsintäkternas fördelning från såväl idrottseve- nemang som kongresser i . Resultatet av utvärderingarna är sedan tillgängliga för samtliga intressegrupper inom evene- mangsindustrin. 7 Stöd från staten 7.1Olika former av stöd Ekonomiskt stöd från staten är underkastad reglering på två nivåer, dels på unionsnivå i form av bestämmelserna om statsstöd, se kapitel 8, dels nationellt genom regeringsformen (RF), lagen om statsbudgeten och därtill hörande författningar. Endast visst stöd måste vara förenligt med EG-rätten, men för allt stöd gäller att regeringen enligt 9 kap. 10 § RF inte utan bemyndi- gande får uppta lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förplik- telse. Staten kan ge stöd genom bidrag eller genom subventionerade lån och garantier. Statsbidrag, statliga lån och statliga garantier används för att stödja sådan verksamhet som staten finner angelägen. I följande kapitel går vi närmare igenom vad som gäller för de olika stödformerna. Redan här kan beträffande de olika stödfor- merna nämnas att regeringen enligt 12 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten får, för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer, beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. Det grund- läggande skälet till att bemyndigandetekniken används är att det på många statliga verksamhetsområden är ofrånkomligt att det löper från ett beslut om en åtgärd till dess utgifterna uppträder på statsbudgeten. Detta gäller inte bara i typiska investeringsverksam- heter, utan även i stödverksamhet där bidragsbeslut i många fall blir kommande års utbetalningar. I andra fall är det nödvändigt att staten gör fleråriga stödutfästelser för att tillräcklig långsiktig stabilitet skall nås i en verksamhet som utförs av annan huvudman. (se SOU 1996:14 s 167). När regeringen har utnyttjat ett bemyndi- gande innebär det att staten iklätts en ekonomisk förpliktelse som utgör en bindning för framtiden. Ett bemyndigande kopplas i princip alltid till ett anslag som utgör den framtida finansieringen. () ansvarar för uppföljning och rapportering till regeringen av statligt stöd till näringslivet, i enlighet med de återrapporteringskrav som följer av WTO:s och om statligt stöd (22 och 23 §§ i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet samt 4 a § förordningen (2000:1133) med instruktion för växtpolitiska studier). ansvarade för statsstödrap- porteringen till . Arbetet omfattar allt stöd för- utom och de jordbrukspolitiska stöden som rapporteras på annat sätt. Alla myndigheter och organisationer som administrerar stöd är skyldiga att lämna uppgifter till ITPS. Typerna av stöd som ITPS har uppgifter om är i huvudsak följande. Bidrag, lån, garantier, skattereduktion, ägarkapital och kapital mot royalty. Staten har olika former av garantiåtaganden, nämligen insättnings- garanti och investerarskydd, garantier om tillförsel av kapital, exportgarantier och u-kreditgarantier, andra slags kreditgarantier samt pensionsgarantier. Flera av åtagandena är mycket stora och förknippade med relativt hög risk. Garantierna hanteras av följande fem myndigheter. (), Riksgälds- kontoret (RGK), (), Statens bostads- kreditnämnd (BKN) samt samarbetet (Sida). Statens garantiportfölj uppgick vid utgången av 2005 till . För statliga garantier krävs beslut av att antingen medel avsätts för den enskilda garantin eller att medel avsätts för viss garantiverksamhet (se RF 9:10). Reglerna för statens givning av garantier hänger nära samman med budgetprocessen och regleras huvudsakligen genom lagen om statsbudgeten och den därtill hörande garantiförordningen (1997:1006). Statliga garantier regleras i 14 och 15 §§ lagen om statsbudgeten, enligt följande lydelse. 14 § För det ändamål och med högst det belopp som bestämmer får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt bestämmande göras utan att beloppet begränsas. 15 § För ett åtagande enligt 14 § skall en avgift tas ut. Avgiftens storlek skall motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte för ett visst åtagande beslutar annat. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek. Av dessa bestämmelser framgår den s.k. garantimodellen som infördes för hantering av statliga garantier. Avsikten med garantimodellen är dels att kostnaderna för statens garantigivning skall vara synlig, dels att verksamheten skall vara långsiktigt finansiellt självbärande. Modellen innebär i korthet att en avgift skall fastställas för varje garanti. Avgiften skall täcka åta- gandets finansiella risker och administrativa kostnader. Garantier som är obegränsade till tid och belopp är inte förenliga med garan- timodellen eftersom de är olämpliga ur ett riskperspektiv och mycket svåra att prissätta på ett tillförlitligt sätt (se Skr 2005/06:101 s. 181). kan emellertid besluta att en garanti inte skall avgiftbeläggas eller att dess avgift inte helt skall täcka dess kostnader. I de fall så sker är det en statlig subvention. För att täcka garantiverksamhetens kostnader skall anslagsmedel motsva- rande subventionens storlek anvisas på statsbudgeten. Garantiav- gifter, och i förekommande fall anslagsmedel, förs till ett konto, en garantireserv, i . Till detta konto förs också eventuella återvinningar från tidigare infriade garantier. Kontot belastas med garantiverksamhetens kostnader. Intäkterna skall på lång sikt balansera dess kostnader, dvs. reserven skall vara långsik- tigt självbärande. För att staten skall kunna full- göra sina betalningsförpliktelser är en obegränsad kredit kopplad till reserven. I praktiken innebär denna konstruktion att eventuella garantiinfrianden belastar statens lånebehov. Garantireserven gäller för garantier som utfärdats av . När det gäller statliga garantier vid exempelvis ansökan och anordnande av ett olympiskt spel så är det fråga om ett generellt garantiåtagande där riskerna prövas i varje enskilt fall. I dessa fall kan regeringen, efter godkännande av , ställa ut exempel- vis en genomförandegaranti, se närmare kapitel 7.4. Denna kan innehålla en ekonomisk garanti, men även garantier gällande exempelvis infrastruktur och säkerhet. Beträffande s.k. kreditgarantier används dessa av staten som ett näringspolitiskt medel för att stödja verksamheter av samhälleligt Innebörden av en sådan garanti är att en långivare kan vända sig till staten med begäran om betalning om låntagaren inte kan betala lånet. Därigenom kan ett företag med annars låg kreditvärdighet erbjuda en betryggande säkerhet för ett lån som därmed kan upptas till en lägre räntekostnad. Det är således fråga om en ekonomisk förpliktelse som eventuellt kan medföra en framtida utgift för staten. Kreditgarantier har använts eller används för att stödja bl.a. jordbruket, varvsindustrin, energiförsörjningen, exporten och bostadsbyggandet (SOU 1996:14 s. I garantiförordningen finns bestämmelser i anslutning till 14 och 15 §§ lagen om statsbudgeten. Av 3 § garantiförordningen framgår att det med garantier avses kreditgarantier och andra liknande åta- ganden. Av 4 § i garantiförordningen framgår att Riksgäldskonto- ret får ställa ut garantier när det följer av en förordning eller annars av ett särskilt beslut av regeringen. Enligt 8 § garantiförordningen får en garanti endast beviljas för den som bedöms vara redbar och som kan antas ha betalningsförmåga och förutsättningar att bedriva den verksamhet som garantin utgör stöd för. Vidare enligt 9 § garantiförordningen skall bedöma och värdera de ekonomiska risker som ett garantiåtagande innebär för staten och se till att ärendet får en ekonomiskt ansvarsfull prövning och hantering. Enligt 12 § garantiförordningen skall , om inte regeringen har beslutat något annat, för ett garantiåtagande ta ut en avgift och bestämma sättet för betalningen. 7.3Statliga lån och bidrag Såsom nämnts ovan kan staten ge stöd antingen direkt som bidrag eller indirekt genom subventionerade lån och garantier. Statliga lån utgör ett komplement till den privata lånemarknaden. En lånesub- vention består av nedsatt ränta och administrationsavgifter och/eller begränsad återbetalningsskyldighet. skall enligt förordningen med instruktion för samordna och meddela föreskrifter och all- männa råd för andra myndigheters verksamhet med statliga lån till näringslivet samt följa omfattningen av och kostnaderna för sådan verksamhet. Vissa grundläggande bestämmelser för statligt stöd till näringsli- vet i form av lån och bidrag finns i förordningen om statligt stöd till näringslivet. Enligt 1 § nämnda förordning tillämpas förordningen på statligt stöd till näringslivet i form av lån och bidrag. 21 – 23 §§ gäller dock allt statligt stöd som omfattas av artikel 87 i EG-fördraget. Vidare tillämpas 18 – 20 §§ på allt statligt stöd som omfattas av förordning nr 69/2001 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse. Enligt 2 § i förordningen om statligt stöd till näringslivet anges att stöd endast lämnas om sökanden inte själv kan tillgodose det finansieringsbehov stödet skall täcka och banker eller andra kre- ditinstitut som står under tillsyn ej bedöms kunna eller vilja tillgodose behovet. Enligt 3 och 4 §§ skall vid prövningen av om stöd skall lämnas, stödmyndigheten ta hänsyn till om sökanden tidigare i annan ordning har beviljats statligt stöd. Vidare skall stöd endast lämnas om verksamheten bedöms vara eller kunna bli lönsam från företagsekonomisk synpunkt. När staten ställer ut lån med kreditrisk tar staten samma risk som när staten ställer ut en kreditgaranti. Skillnaden är att finansie- ringen av lånet i det första fallet sköts av staten via Riksgäldskonto- ret och i det andra fallet av en bank eller annat kreditinstitut (se Skr. 2005/06:101 s. 188). Vid utgången av uppgick den statliga utlåningen totalt till . Den största delen avser utlåning av studiemedel från CSN som uppgick till . utlåning till statliga bolag uppgick till 13,1 mil- jarder kronor, vilken nästan uteslutande var kopplad till olika infra- strukturprojekt. Vid sidan av denna utlåning uppgick övriga statliga myndigheters lån till näringsliv och privatpersoner till mindre än . Nyutlåning av större omfattning, exempelvis lån inom infrastrukturområdet, ges efter beslut av riksdag och regering. I de fall regeringen beslutar att en organisation skall få lån från kommer utlåningsräntan att motsvara summan av statens upplåningskostnad, lånets administrativa kostnader och lånets kreditrisk. Därmed blir utlåningsräntan nästan lika hög som vid ett lån på den privata marknaden; den enda skillnaden blir att den statliga låneverksamheten inte bedrivs med något påslag för vinst. En bank har nämligen tydligare avkastningskrav än Riks- gäldskontoret. Vid användning av denna modell behövs inte något anslag och utgiftstaket påverkas inte. Lån kan dock även ges i form av villkorslån, lån mot vinst (royaltyavtal), vilket normalt finansie- ras genom att medel anvisas engångsvis på anslag inom utgiftstaket. Staten kan även underlåta att direkt väga in kreditrisken för att på så sätt subventionera utlåningsräntan. I ett sådant fall bör medel motsvarande subventionen anvisas på anslag och föras till Riks- gäldskontoret. 7.4Exempel på tidigare prövning av stöd från staten till stora evenemang inom kultur- och idrottssektorerna Stöd från staten till stora evenemang har historiskt sett inte varit vanligt förekommande. Här presenteras några exempel avseende idrottsevenemang. Utredningen har inte kunnat finna något mot- svarande slags beslut för stora kulturevenemang. Det har från svensk sida års, , , , och tävlingar gjorts ansökningar hos Internatio- nella Olympiska Kommittén (IOK) om att få arrangera . Enligt fordras normalt att en arrangör av av staten tillförsäkras ekonomiska garantier för spelens genomförande. har med anledning av bl.a. denna regel vid dessa ansökningstillfällen beslutat om sådana statsgaran- tier (prop.1977/78:146, KrU23, rskr. 275, prop. 1980/81:200, KrU35, rskr. 428, prop. 1985/86:104, KrU23, rskr. 331, prop. 1987/88:24, KrU8, rskr. 87, prop. 1990/91:55, bet. 1990/91:KrU12, rskr. 1990/91:72 och prop. 1993/94:240, bet. 1993/94:KrU35, rskr. 1993/94:413). De erbjöds dock vid samtliga till- fällen till andra städer. Garantierna har haft ungefär samma utformning vid samtliga sex tillfällen. Som exempel redogörs för ansökan om anordnande av i . I detta fall var det och Åres kommuner som beslutat om att ansöka om värdskapet. Kommunerna bildade ett gemensamt bolag – i Öster- sund-Åre Aktiebolag – som var det gemensamma organet för för- beredelserna och genomförandet av . För att bedriva kampanjen för kommunernas kandidatur fram till IOK:s beslut om val av arrangör bildades Stiftelsen för i . I stiftelsens styrelse fanns företrädare för Olympiska Kommitté (SOK), de båda kommunerna, länsidrotten, näringslivet och länsmyndigheterna. IOK krävde att det med ansök- ningen lämnades en statlig ekonomisk garanti för spelens genomfö- rande. Kommunerna gjorde efter samråd med SOK en utredning om förutsättningarna för att arrangera de samt en investerings- och driftskalkyl. Den dåvarande regeringen uttalade i frågan bl.a. följande. Det är av stor vikt för såväl som för svensk idrott att större inter- nationella idrottsevenemang kan förläggas till vårt land. Ett arran- gemang som ger näringsliv och samhälle direkta inkomster genom ett ökat antal besökare till landet och bidrar till att göra känt utomlands. Redan det förhållandet att kandiderar till har positiv betydelse i detta sammanhang. Det är mot denna bakgrund motiverat att staten, liksom tidigare, ställer en ekonomisk garanti för anordnande av de . Regeringen betonade att framställningen liksom eventuella fram- tida framställningar prövas utifrån de förutsättningar som gäller i det enskilda fallet och inte ges någon prejudicerande verkan. Garantibeloppet för spelen föreslogs omfatta utgifter om högst . Vidare anfördes att överläggningar mellan staten och bolaget borde utgå från att kommunerna fullt ut tog ansvaret för de olympiska vinterspelens genomförande och ekonomi. Vidare att avtalet om möjligt borde utformas så att risk- tagandet i viss utsträckning fördelades mellan staten och kommu- nerna. Regeringen ställde även andra villkor. Regeringen pekade på näringslivets uttalade intresse för att medverka med olika invester- ingar samt idrottsrörelsens uttalade stöd för medverkan med ideellt arbetet, vilket ansågs vara av avgörande betydelse för spelens genomförande. Beträffande de samhällsekonomiska intäkterna uttalade regeringen att ett skulle ge ett bety- dande goodwillvärde för och näringslivet. Ett skulle innebära en mycket stark exponering av värdlandet, såväl under förberedelserna som under själva spelen. Ett olympiskt vinterspel i skulle komma att engagera idrotts- och allmänintresserade i alla samhällsgrupper och upplevas som en mycket positiv händelse för en stor del av befolkningen. Vid sidan av de direkta goodwill- effekterna skulle därför ett i sannolikt innebära bety- dande positiva välfärdseffekter. Den dåvarande regeringen föreslog i propositionen att skulle bemyndiga regeringen att utifrån de i propositionen redovi- sade förutsättningarna utställa en statlig ekonomisk garanti för genomförande av de i och Åre kommuner . beslutade i enlighet med regeringens förslag dock med förtydliganden och kompletteringar avseende förutsättningarna för en garanti. Utredning vid eventuell ansökan om ett olympiskt vinterspel 2014 Inför en eventuell ansökan om ett olympiskt vinterspel 2014 begärde den dåvarande regeringen in en utredning från Statskonto- ret. Efter det att Statskontoret lämnat utredningen om de samhäll- ekonomiska effekterna av ett olympiskt vinterspel och Paralympics i Åre och 2014 gjorde regeringen tillsammans med och den bedömningen att det inte fanns förutsättningar för att gå vidare med en ansökan då de sam- hällsekonomiska förutsättningarna för att genomföra detta var alltför osäkra. Statskontorets bedömning i utredningen var bl.a. följande. Ett innebär ett omfattande statligt finansiellt åtagande. De resurser som används för att förbereda och genom- föra ett har en alternativ användning. Värdet av denna alterna- tiva användning är projektets alternativkostnad. För att evene- manget skall vara ekonomiskt lönsamt krävs att den nytta som ett skapar för gemene man överstiger alternativkostnaden. Bedömningen var att de statliga kostnaderna för ett skulle komma att överstiga de statliga intäkterna, sannolikt med . Vidare gjordes bedömningen att ett vinter- i Åre och skulle innebära en positiv ekonomisk chock för arrangörsregionen med sannolikt betydande effekter på sysselsättning, turism- och näringslivsutveckling, åtminstone i det korta perspektivet. I ett längre perspektiv bedömdes dock effek- terna som mer osäkra. Goodwill-effekten för och svenskt näringsliv bedömdes som begränsat mot bakgrund av det höga anseende som och svenska företag redan har internationellt. Beträffande exportturismen gjordes bedömningen att det skulle finnas en potential genom att har relativt få utländska turister och satsar relativt små ekonomiska resurser på marknads- föring utomlands. Det pekades dock på att tidigare erfarenheter visat att förväntningarna om en kraftigt ökad turism sällan infrias. Beträffande idrotten bedömdes denna som kollektiv kunna komma att tjäna på ett , men att det fanns avvägningsproblem som skulle kunna innebära att andra delar av idrotten skulle kunna förlora på evenemanget. Vid världsmästerskapen i friidrott i beslutade den dåvarande regeringen om en statlig garanti för att bygga en tillfällig by i med husrum för de aktiva vid mästerskapen (prop. 1992/93:105, bet. 1992/93:KrU9, rskr. 1992/93:193). Bak- grunden var att på grund av likviditetsskäl hos regeringen begärde en statlig garanti om för att täcka förbundets åtaganden på detta område. utlovade att ställa erforderliga säkerheter för en sådan garanti. Regeringen föreslog, med beaktande av den betydelse Friidrotts- i skulle få för och svensk idrott samt de utlovade säkerheterna, att en statlig garanti skulle ställas ut. Riks- dagen beslutade i enlighet med regeringens förslag. Garantin löpte ut och krav på att utnyttja garantin restes aldrig. Vidare beslutade den dåvarande regeringen om ett bidrag för information om i samband med världsmästerskapen i friidrott i (prop. 1994/95:110, bet. 1994/95:KrU7, rskr.1994/95:46). genomförde arrangemanget genom en särskild organisationskommitté för mäs- terskapen. Ärendet initierades av organisationskommittén genom en ansökan om ett bidrag om till kostnader för invigningen. I ansökan pekade kommittén på flera omständigheter som gjorde i viktigt för och att det inte skulle vara rimligt att idrottens pengar skulle användas till invigningen av mästerskapen utan att det borde vara en angelägen- het för hela landet och därmed staten. Kommittén pekade vidare på att är ett globalt arrangemang med många deltagande länder och att mästerskapen genom medias bevakning når en mycket stor publik över hela världen. Den dåvarande regeringen föreslog att ett bidrag om skulle beviljas för information om i samband med världsmästerskapen i friidrott i . Som skäl angav regeringen bl.a. att mästerskapen kan medföra positiva effekter för och svensk idrott och att staten har ett ansvar för att underlätta att sådana effekter kan uppnås. Vidare angavs att arrangemanget är av särskild betydelse för och att användningen av bidraget därför borde diskuteras med kommunen. Det föreslagna bidraget ansågs tillsammans med det bidrag som medgivits av Sty- relsen för Sverigebilden samt arrangörens redovisade insatser möj- liggöra att invigningen av kan bidra till att den posi- tiva bilden av och stärks internationellt. Riksda- gen beslutade i enlighet med regeringens förslag. framhöll i detta ärende att medelsanvisningen skulle göra det möj- ligt att för en mångmiljonpublik presentera svensk kultur. Detta VM-projekt gick i sig med underskott. Det fanns även ytterligare underskott som kunde falla ut beroende på lösningen av tvister och förhandlingar med . Vissa ford- ringsägare funderade på att begära i konkurs, men en uppgörelse nåddes där de flesta fordringsägare skrev ned sina fordringar. De samlade skulderna som ådrog sig till följd av var över 60 miljoner kro- nor. Den dåvarande regeringen medverkade, efter god- kännande, till att en ackordsuppgörelse kunde komma till stånd genom ett bidrag på . hade för avsikt att 1996 ansöka om värdska- pet för de . IOK krävde att det med ansökningen lämnades in en tillfredsställande eko- nomisk garanti för spelens genomförande. bildade ett bolag, 2004 AB, för att bedriva kampanjen med företrädare för kommunen, idrottsrörelsen och näringslivet. Den dåvarande regeringen (prop. 1995/96:189) föreslog att riks- dagen skulle bemyndiga regeringen att utifrån vissa redovisade för- utsättningar utställa en statlig garanti för genomförande av de i . Som skäl för förslaget angav regeringen bl.a. följande. Det är av stor vikt för och för svensk idrott att internationella evenemang med globalt intresse förläggs till landet. Ett olympiskt sommarspel är världens största idrottsevenemang och kommer att följas med intresse av ett stort antal åskådare.