sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Innebörden av detta är inte helt lätt att tillgodogöra sig men får förstås så att huvudregeln formellt sett är att beslut överklagas hos regeringen. Därmed kan i princip alla beslut som och fattar överklagas hos regeringen, om det inte är direkt reglerat att pröv- ningen ska ske hos förvaltningsdomstol eller att överklagande inte får ske. I praktiken har huvudregeln med överklagande hos regeringen en begränsad betydelse, eftersom instansordningen i många fall är särskilt reglerad. För del uppkommer dock fall – bland annat vissa undantag från myndighetens egna föreskrifter – som innebär att överklagande ska ske hos regeringen med stöd av bestämmelsen i instruktionen. 10.2Frågor som tas upp till behandling Bildandet av Transportinspektionen innebär att ärenden av skilda slag sammanförs från flera olika myndigheter. I den mån den nuvarande ordningen för överklagande i dessa ärenden visar en splittrad, möjligen mindre ändamålsenlig, bild i valet av överprövande instans, kommer detta att bli än tydligare vid en sammanföring. En uppgift är därför att i sådana fall finna en lämplig lösning. I det sammanhanget finns också anledning att bedöma om de ärenden som får överklagas hos regeringen bör kvarstå i den ordningen. Detta gäller i första hand ären- den som förs över till Transportinspektionen men även i övrigt kan det finnas anledning att ta upp frågan till prövning. I delbetänkandet föreslås att länsstyrelsernas uppgifter inom körkorts- och yrkestrafikområdet förs över till Transportinspek- tionen. Länsstyrelsernas beslut överklagas i allt väsentligt hos all- män förvaltningsdomstol, vilket innebär att prövningen sprids till samtliga länsrätter och kammarrätter. En överföring av uppgifterna till en central myndighet kräver därför särskilda överväganden i forumfrågan. Även de förslag som har anknytning till kapitel 11 påverkar överklagandefrågorna. Överklagande av tillsynsmyndig- hetens beslut enligt förslaget till lag om åtgärder för säkra vägar behandlas dock i avsnitt 11.8.13. I det följande redovisas beslut inom transportområdet som får överklagas hos regeringen. Det ska understrykas att överklaganden i praktiken förekommer i begränsad omfattning och endast inom vissa ärendeslag. Ärenden som vi i delbetänkandet har föreslagit ska föras över till Transportinspektionen är markerade med kursiv text. Tabell 10.1 Ärenden som överklagas hos regeringen Tillstånd att dra elekt- Kungörelsen (1972:463) med vissa bestämmelser om elektriska svag- Mätningskungörelsen (1974:339) stämmelse i kungörelsen. Enbart med stöd av instruk- 16 § i lagen förfogandeförordning (1978:558) Lagen (1982:1004) och förordningen ganisationer m.fl. att delta i total- Lagen (1995:1649) om byggande av stämmelse i förordningen. Enbart med stöd av instruk- överlåtelse av statens fasta egen- Nedläggning av del av Järnvägsförordningen (2004:526) Vägmärkesförordningen (2007:90) Annat beslut än i sär- Lagen (1990:1157) och förord- 35 § andra stycket i lagen ningen (1990:1165) om vid tunnelbana och spårväg Luftfartslagen (1957:297) I 14 kap. 2 § första stycket än som överklagas till överklagas till allmän för- 16 § i lagen Lagen (1982:1004) och förord- ningen (1982:1005) om skyldighet (1954:555) angå- ende mätbrev för fart genom helt eller delvis inte (1973:282), m.m. tillstånd till sjöfart i inrikes Arbetsmiljölagen (1977:1169) än som överklagas till 16 § i lagen Beslut i andra frågor (1980:424) om åtgärder I 9 kap. 2 § anges vilka än som överklagas till mot förorening från fartyg beslut som överklagas till Lagen (1982:1004) och förord- ningen (1982:1005) om skyldighet nadsorganisationer m.fl. att delta av oljeavfall m.m. från fartyg Lagen (1983:293) och förord- ningen (1998:898) om inrättande, allmän farled och allmän hamn Lagen (1983:293) och förord- ningen (1998:898) om inrättande, farled ska ordnas och allmän farled och allmän hamn tillstånd för anställning på fartyg ning på fartyg inte ska (1973:282), m.m. Förordningen (1996:1190) Fartygssäkerhetslagen (2003:364) andra stycket och har Lagen (2004:487) och förord- ningen (2004:283) om sjöfarts- övriga intyg för sjö- Väglagen (1971:948) och väg- plan och andra beslut kungörelsen (1971:954) Vägkungörelsen (1971:954) Lagen (1976:206) och förord- ningen (1976:1128) om felpar- Lagen (1977:67) och förord- ningen (1977:68) om tilläggs- avgift i kollektiv persontrafik 9 kap. 2 och 3 §§ fartygs- säkerhetslagen Om det avser bemanning. Bestämmelser om överkla- gande finns i fartygssäker- hetslagen (2003:364) Ingen uttrycklig överkla- gandebestämmelse i kun- görelsen. Enbart med stöd av instruktionen. Ingen överklagandebestäm- melse i kungörelsen. Enbart med stöd av instruktionen. Ingen överklagandebestäm- melse i lag eller förordning. Enbart med stöd av instruktionen. 16 § i lagen Lagen (1982:1004) och förord- ningen (1982:1005) om skyldighet nadsorganisationer m.fl. att delta melse i förordningen. med stöd av instruktionen. vilotider vid vissa vägtrans- Yrkestrafiklagen (1998:490) linjetrafik (utom åter- kallelse eller varning) Trafikförordningen (1998:1276) Förordningen (2004:865) om kör- Beslut i första instans Väglagen (1971:948) (eller inte får överkla- Vägkungörelsen (1971:954) Föreskrifter enligt 19 § elsen utom utbyte av Förfogandelag (1978:262) 16 § i lagen Lagen (1982:1004) och förord- ningen (1982:1005) om skyldighet nadsorganisationer m.fl. att delta Undantag från 1 kap. 5 § lagen (1995:1649) 10.3.2Överklagande hos central myndighet I det följande redovisas instansordningen där överprövning sker hos central myndighet inom transportområdet. Ärenden som vi i delbetänkandet har föreslagit ska föras över till Transportinspektionen är markerade med kursiv text. Förslaget i delbetänkandet att överföra länsstyrelsernas uppgifter inom körkorts- och yrkestrafikområdet har dock inte tagits med i denna redovisning. Detsamma gäller följdändringar med anledning av förslaget om en ansvarslagstiftning. I dessa delar hänvisas till avsnitt 10.4.2 och 10.4.3. I det följande redogörs för instansordningen för beslut som med- delas enligt trafikförordningen (1998:1276) (TraF), lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor och vägmärkesförordningen (2007:90) (VMF). I 1 § lagen om nämnder för vissa trafikfrågor sägs att i den utsträckning som regeringen överlåtit åt en kommun att meddela före- skrifter som gäller trafik på väg eller i terräng, ska uppgiften fullgöras av en eller flera nämnder. Detsamma gäller frågor om undantag från sådana föreskrifter eller frågor om parkeringstillstånd. Instansord- ningen regleras i 6 §. Tabell 10.2 Begrepp och förkortningar Förkortning/begrepp Betydelse Beslut enligt 10 kap. 1 § TraF Beslut om särskilda undantag för rörelse- hindrade enligt 13 kap. 8 § TraF Andra beslut enligt TraF (hastighet och bärig- (utom hastighet och beslut inom körkortsområdet enligt körkortslagen (1998:488), körkortsförordningen (1998:980) och lagen (1998:489) om försöksverksamhet med villkorlig körkorts- återkallelse överklagas i allt väsentligt hos allmän förvaltningsdomstol. I följande fall överklagas dock beslut hos . Ärende om godkännande som handledare Ärende om undantag i vissa fall beslut inom yrkestrafikområdet enligt yrkestrafik- lagen (1998:490) och yrkestrafikförordningen (1998:779) överkla- gas i allt väsentligt hos allmän förvaltningsdomstol. I följande fall överklagas dock beslut hos . Ärende om tillstånd till linjetrafik inom ett län Första instans Andra instans Sista instans Ärende om undantag från kravet på yrkestrafikmärke Ärende om undantag från kravet på taxameter Ärende om undantag från kravet på medborgarskap inom EES för att med utländskt körkort köra svenskregistrerat fordon i yrkes- mässig trafik Beslut inom fordonsområdet enligt fordonslagen (2002:574), fordonsförordningen (2002:925), lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motor- bränslen samt förordningen (2001:1080) om motorfordons avgasrening överklagas i allt väsentligt hos allmän förvaltningsdomstol. I följande fall överklagas dock beslut hos . Polisman, bilinspektör eller ning, mopedbesiktning eller om återkallelse av en godkänd Statsbidrag till enskild väghållning Enligt förordningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning kan bidrag lämnas till byggande och drift av enskilda vägar samt för förrättningskostnader för fastställande av nya grunder för fördelning av kostnader för vissa gemensamhetsanläggningar. region (drift) Länsstyrelse (bygg) Lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg Beslut i vissa frågor, som har meddelats av någon annan myndighet än , ska underställas . beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. För beslut i vissa andra frågor gäller följande. Myndighet som inte är central förvaltningsmyndighet och inte heller myndighet Mönstringslagen (1983:929) Myndighet som inte är central förvaltningsmyndighet Lagen (1984:983) om ensamrätt till bärgning Fartygssäkerhetslagen (2003:364) samt lagen (1998:958) om vilotid för sjömän Beslut i vissa frågor, som har meddelats av någon annan myndighet än , ska underställas . beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. För beslut i vissa andra frågor gäller följande. Myndighet som inte är central för- vissa fall, i övrigt hos 10.4Utredningens överväganden och förslag Föreskrifter meddelade av central myndighet Förslag: Följande författningar ändras så att en central myndig- hets beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen inte får överklagas. Förordningen (2001:650) om vägtrafikregister, trafikförordningen (1998:1276) och vägmärkesförordningen (2007:90). Bedömning: Föreskrifter enligt förordningen (1998:898) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn samt enligt förordningen (2001:652) om vägtrafikdefini- tioner bör även fortsättningsvis få överklagas hos regeringen. För övriga berörda författningar har inte tillräckliga skäl kunnat finnas för att föreslå ändringar. Skälen för förslaget och bedömningen I den tidigare verksförordningen (1995:1322) angavs en instans- ordning för beslut i bland annat normgivningsärenden. Bestämmel- sen talade dock inte om vilka beslut som gick att överklaga (över- klagbarheten) och inte heller vem som hade rätt att överklaga (klagorätten). Någon entydig praxis fanns inte och mot denna bak- grund ansåg Utredningen om en översyn av verksförordningen i betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) att det fanns behov av ett klargörande. Utredningen före- slog därför att huvudregeln bör vara att normbeslut får överklagas bara när det är särskilt föreskrivet. Enligt 30 § myndighetsförord- ningen (2007:515) gäller att normbeslut inte får överklagas. Kartläggningen i avsnitt 10.3.1 visar att det, förutom vad som gäller enligt och instruktioner (se avsnitt 10.1), endast är i några fall som det är särskilt reglerat att före- skrifter får överklagas hos regeringen. Enligt vår bedömning bör föreskrifter enligt dels förordningen (1998:898) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, om hur farled ska ordnas och begagnas, dels förordningen (2001:652) om vägtrafikdefinitioner om klassificering av fordon, även fortsätt- ningsvis få överklagas hos regeringen. När det gäller förordningen (2001:650) om vägtrafikregister bedömer vi att dessa föreskrifter – om registrerad importör, yrkesmässig fordonstillverkare och utrycknings- fordon – inte är av sådan karaktär att det finns anledning att frångå huvudregeln i 30 § myndighetsförordningen. Möjligheten att över- klaga bör därför tas bort. För övriga författningar, dvs. lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg, kungörelserna (1954:555) och (1954:556) angående mätbrev för fart genom Suez- respektive samt förordningen (1994:1162) om skepps- mätning, har vi inte funnit skäl att nu föreslå några ändringar. Vidare innebär utgångspunkten ovan att inte heller de före- skrifter som meddelas av en central myndighet i första instans enligt avsnitt 10.3.2 bör få överklagas. När det gäller trafikförord- ningen (1998:1276) är det inte uttryckligen reglerat att normbeslut får överklagas – vilket skulle tala för att 30 § i myndighetsförord- ningen gäller – men det har i fråga om trafikföreskrifter utvecklats en annan ordning genom praxis. Således anses beslut om hastighetsbegränsningar kunna överklagas av alla och envar. Denna ordning är svår att motivera från rättssäkerhetssynpunkt och knappast heller ändamålsenlig från någon annan synpunkt. Inte heller beslut om föreskrifter om trafiköver- vakning på motorvägar och motortrafikleder bör kunna överklagas. Trafikförordningen bör därför ändras så att normbeslut av central myndighet inte får överklagas. Till bilden hör å andra sidan att vi i kapitel 11 föreslår en principiellt ändrad ordning i fråga om ansva- ret för beslut om hastighetsbegränsningar, med överflyttning från såväl länsstyrelserna som till de statliga väghållnings- myndigheterna. Detta skulle innebära att sådana beslut inte längre fattas på central nivå och därmed minskar behovet av att särskilt markera att normbeslut av central myndighet inte får överklagas. Tills vidare kvarstår dock förslaget i denna del. Motsvarande resonemang kan föras när det gäller vägmärkes- förordningen (2007:90), som därför bör ändras på motsvarande sätt. Vi konstaterar också att , som anges i över- klagandebestämmelsen i 9 kap. 3 §, numera inte meddelar före- skrifter enligt vägmärkesförordningen utan enligt terrängkör- ningsförordningen (1978:594). Vi lämnar i detta betänkande inget förslag till instruktion för Transportinspektionen. Vi bedömer dock att den bestämmelse som finns i respektive instruktion om att beslut får överklagas hos regeringen (se avsnitt 10.1) inte kommer att få någon motsvarighet i Transportinspektionens instruktion. Det inne- bär att föreskrifter som inspektionen beslutar om inte kommer att kunna överklagas i andra fall än när det är uttryckligen reglerat. Andra beslut av central myndighet Förslag: Förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift kompletteras med en upplysning om överklagande enligt 22 a § förvaltningslagen i fråga om beslut om återbetalning. Bedömning: Beslut som rör fartygs bemanning bör utredas närmare. Övriga beslut av central myndighet enligt 10.3.1 bör även fortsättningsvis få överklagas hos regeringen. Skälen för förslaget och bedömningen Vi begränsar övervägandena i denna del till beslut i ärenden som föreslås ska föras över till Transportinspektionen och konstaterar att det inte finns skäl att nu ändra den gällande ordningen annat än margi- nellt. I det sammanhanget konstateras att luftfartslagen (1957:297) är föremål för översyn och därför inte föranleder några förslag om änd- ringar. Enligt förordningen (1979:38) om läkarintyg för sjöfolk får beslut om undantag från medicinska krav överklagas hos reger- ingen. Före gällde motsvarande ordning inom kör- korts- och yrkestrafikområdet men numera, efter en period under vilken besluten inte fick överklagas, får sådana beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Denna ordning borde gälla även för sjöfolk. Frågan hör dock till den större gruppen beslut om far- tygs bemanning enligt fartygssäkerhetslagen (2003:364) och far- tygssäkerhetsförordningen (2003:438). Det finns anledning att samlat se över den nuvarande ordningen, men vi har under utred- ningstiden inte haft möjlighet till det. Enligt 9 § förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift är det som meddelar och verkställer beslut om återbetal- ning som avses i 15 § lagen (1976:206) om felparkeringsavgift. Var- ken lagen eller förordningen innehåller några bestämmelser om överklagande av beslut. Genom regleringen i 25 § i instruktion får därför besluten överklagas hos reger- ingen. Uppgiften föreslås flyttas över till Transportinspektionen. Någon motsvarighet till 25 § bedöms således inte vara aktuell i Transportinspektionens instruktion. Därmed gäller den ordning som sägs i 22 a § förvaltningslagen. Vår bedömning är att återbetal- ningsbesluten inte är av den karaktären att de bör kunna överklagas hos regeringen. Förordningen om felparkeringsavgift bör därför innehålla en upplysning om överklagande enligt 22 a § förvalt- ningslagen. Inom yrkestrafikområdet (väg) finns bland annat förordningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella väg- transporter, förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa väg- transporter inom landet och förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. Enligt förordningen 1993:185 överklagas beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller förordningen 2004:865 utom en särskild dispensprövning som anknyter till EG-förordningen. När det gäller förordningen 1994:1297 överklagas besluten – som avser dispenser allmänt från förordningens bestämmelser – hos regeringen. Logiken är inte helt tydlig i jämförelsen mellan dessa författningar, även om det kan finnas fog för att regeringen prövar dispensbeslut i vissa fall. Så får anses vara fallet beträffande 2004:865 men det är mer tveksamt beträffande 1994:1297. Vi har dock inte funnit skäl att nu ändra denna ordning. För övriga beslut gör vi bedömningen att de även fortsättnings- vis ska få överklagas hos regeringen. Förslag: Länsstyrelsebeslut som får överklagas hos reger- ingen enligt militära vägtrafikkungörelsen (1974:97) ska i stället överklagas hos Transportinspektionen. Bedömning: Sjötrafikförordningen (1986:300) bör ses över i syfte att såväl modernisera författningen som att finna en bättre ordning Övriga beslut av länsstyrelse enligt 10.3.1 bör även fortsättningsvis få överklagas hos regeringen. Skälen för förslaget och bedömningen Enligt 19 § militära vägtrafikkungörelsen (1974:97) kan länsstyrel- sen utfärda särskilda trafikföreskrifter i samband med militär övning. Föreskrifterna får enligt 56 § överklagas hos regeringen. I jämförelse med vad som i övrigt gäller inom vägtrafikområdet bör föreskrifterna i stället få överklagas hos Transportinspektionen. När det gäller sjötrafikförordningen (1986:300) skiljer sig den i fråga om överklagande från vad som gäller inom vägtrafikområdet. Således får föreskrifter överklagas hos regeringen i stället för hos en central myndighet. Detta torde bland annat ha sin grund i att föreskrifterna utarbetas i nära samarbete med Sjöfarts- verket – och förordningen innehåller också ett krav på att samråd ska ske med verket – med följd att inte också kan vara över- prövande instans. Genom att uppgifter kommer att delas mellan verket och Transportinspektionen, och med beaktande av de huvudsakliga uppgifter som läggs på inspektionen, finns anledning att överväga en annan ordning för överklagande. Det finns enligt vår mening inga särskilda skäl för att regeringen ska överpröva dessa ären- den. En mer naturlig ordning skulle därför vara att byta ut regeringen mot Transportinspektionen men kvarstå i möjligheten – eventuellt som ett formellt krav – för att samråda med Sjöfarts- verket. Det har dock visat sig att det uppstår flera problem och fråge- ställningar med en sådan ordning. Vi har därför av tidsskäl inte haft möjlighet att utreda frågan ytterligare, men vår bedömning är att så bör ske och då i förening med en allmän översyn av förordningen. Övriga beslut som meddelar enligt kartläggningen i avsnitt 10.3.1 bör även fortsättningsvis kunna överklagas hos regeringen. 10.4.2Överklagande hos central myndighet utom i körkorts- och yrkestrafikärenden Förslag: Med utgångspunkt i utredningens förslag i kapitel 11 om en trafiksäkerhetslagstiftning på vägområdet, ändras trafik- förordningen (1998:1276) så att beslut av statlig väghållnings- myndighet får överklagas hos Transportinspektionen. Bedömning: Frågan om bör kvarstå som över- prövande myndighet i vissa fall bör utredas vidare. Detsamma gäller om beslut om parkeringstillstånd för rörelsehindrade bör överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i stället för hos Transportinspektionen. I övrigt bör nuvarande instansordningar kvarstå. Skälen för förslaget och bedömningen Vårt förslag i kapitel 11 om en trafiksäkerhetslagstiftning på väg- området innehåller förändringar i rollfördelningen vid beslut om högsta tillåtna hastighet, om vägars bärighet och om lokala trafik- föreskrifter. I huvudsak handlar det om att överföra normgiv- ningen från länsstyrelserna till de statliga väghållningsmyndighe- terna men också från till väghållningsmyndigheterna. Oavsett om länsstyrelserna bör kvarstå i rollen som överprövande myndighet eller inte – en fråga som diskuteras i det följande – bör den normgivning som beslutas av de statliga väghållningsmyndig- heterna kunna överklagas direkt hos Transportinspektionen. Som framgår av kartläggningen i 10.3.2 består den nuvarande instansordningen i vissa fall av en (1) överprövande instans och i andra fall av två instanser. Frågan är om som mellaninstans är motiverad. En överprövande instans är det normala och den ordningen får generellt sett anses tillräcklig från rättssäkerhetssynpunkt. Vi anser att det inte finnas några skäl för att bedöma de aktuella ärendena annorlunda. Däremot ska inte uteslutas att regionala anknytning och viss närhet till sakfrågan tillför viktig kunskap för bedömningen. Detta torde å andra sidan vid behov kunna åstad- kommas genom remissförfarande. En sannolik effekt av ett renodlat tvåinstanssystem är att ärendetillströmningen till den överprövande Detta är svårt att bedöma, men totalt sett torde det innebära en besparing för staten om utgår ur instans- ordningen. Mot bakgrund av ovanstående talar flera skäl för att ären- dena ska kunna överklagas till endast en instans, dvs. Vi bedömer å andra sidan att ett sådant ingrepp i den nuvarande ordningen kräver en noggrannare analys av konsekvenserna än vad vi haft möjlighet att genomföra. Vi lämnar därför inget förslag men anser att frågan bör utredas vidare. Inom området lokala trafikföreskrifter m.m. överklagas inga beslut i enskilda fall hos allmän förvaltningsdomstol. Det förhål- landet kan å andra sidan inte påstås ha medfört några problem från rättssäkerhetssynpunkt och det finns betydande sakliga skäl för att i huvudsak låta den nuvarande ordningen bestå. Ärenden om par- keringstillstånd, som får anses ha en särskild betydelse för den enskilde, framstår dock vid en preliminär bedömning som lämpliga att flytta till förvaltningsdomstol. har å andra sidan i sin redovisning () av ett regeringsuppdrag om parkerings- tillstånd för rörelsehindrade, bedömt att nuvarande ordning för överklagande bör kvarstå. Verket har bland annat åberopat att det inte handlar om en civil rättighet enligt om skydd för de mänskliga rättigheterna – som skulle nödvändiggöra en domstolsprövning – och att länsstyrelserna genom arbetet med körkorts- och yrkestrafikärenden har vana vid denna typ av myn- dighetsutövning. Om körkorts- och yrkestrafikärendena enligt vårt förslag i delbetänkandet flyttas till Transportinspektionen bort- faller senare argument, men även i det fallet behöver frågan utredas ytterligare. Vi lämnar därför inget förslag men anser det motiverat med en fortsatt analys. Statsbidrag till enskild väghållning Bedömning: Den nuvarande ordningen med som sista instans enligt förordningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning är mindre lämplig men bör kvarstå tills vidare. Driftbidrag till enskild väghållning beslutas av region och kan överklagas hos länsstyrelse. beslut kan överklagas hos som sista instans. En vägverksregion har i den egenskapen – till skillnad från rollen som väghållningsmyndighet – ingen självständig ställning inom . Formellt sett kan därför med fog påstås att genom den angivna instansordning över- prövar sina egna beslut. Det är därför motiverat att överväga en annan ordning. Frågorna lämpar sig mindre väl för prövning i allmän förvalt- ningsdomstol och inte heller regeringen som sista instans är en ända- målsenlig lösning.