sou · GWB370 · 2008-07-03 00:00:00 — Det är angeläget att SKB studerar alternativa metoder som kan förväntas vara tekniskt genomförbara och att detta kan visas i samband med miljöprövningen. konstaterar att SKB har valt att i Fud-program 2007 inte på ett samlat sätt diskutera de motiv som kan finnas för andra alternativ än KBS-3-metoden. SKB redovisar sitt arbete inom alternativfrågan på s. 383–394 och av programmet framgår (s. 394) bl.a. att SKB avser att redovisa sina motiv för bedömning av alter- nativet djupa borrhål senast i samband med kommande ansök- ningar om tillstånd till ett slutförvar enligt KBS-3-metoden. utgår från att SKB i en sådan redovisning på ett ingående och klargörande sätt redogör för de överväganden som har lett fram till den metod som har valts och de skäl som finns för och emot de alternativa metoder som har övervägts. Rådet menar att en sådan redogörelse har stor betydelse för tilltron till SKB:s arbete såväl hos de olika myndigheter och andra som deltar i pröv- ningen av de aktuella ansökningarna som hos en bred allmänhet. anser att den av SKB skisserade nivån för insatser inom området separation och transmutation är väl avvägd. Rådet ansluter sig till SKB:s bedömning att transmutation förutsätter att man i vårt land har bestämt sig för en väsentligt långvarigare sats- ning på ett kärnenergiprogram än vad som gäller. Rådet konstaterar dock att även val av denna teknik leder till lång- livat avfall om än i mindre volymer. SKB har i Fud-Program 2007 bedömt att motiv saknas för att genomföra ett forskningsprogram för djupa borrhål. Bedömningen grundas på dels SKB:s egna studier , dels studier som SKB låtit utföra – 2006. Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning publicerade i mitten av en studie om slutförvaring av högaktivt kärnavfall i djupa borrhål (MKG-Rapport 1). I studien hävdas att ny kun- skap och landvinningar inom hydrologi och borrteknik har ökat Redovisning av alternativa metoder möjligheterna att använda djupa borrhål för en slutförvaring av det svenska kärnavfallet (s. 24). Författarens huvudtes är att det be- hövs en mer ingående analys innan konceptet djupa borrhål kan avföras från fortsatt diskussion. Bl.a. behöver det klarläggas om konceptets hydrogeologiska grundförutsättning föreligger, nämli- gen att det finns ett grundvatten i svensk berggrund som är tillräckligt stabilt densitetsskiktat. Diskussionen, bl.a. i massmedia, om det eventuella behovet av fortsatta forsknings- och utvecklingsinsatser kring alternativet djupa borrhål, ledde till att beslutade att anordna en särskild utfrågning i ämnet. Från SKB fristående experter på bl.a. borrteknik och hydrogeologi engagerades för pre- sentationer och blev utfrågade, liksom också företrädare för , , och miljöorganisatio- ner. Syftet var att ytterligare genomlysa genomförbarhet samt för- och nackdelar med detta alternativ. Det framkom att det nu finns bättre utsikter än enligt tidigare bedömningar att möta de borrningstekniska svårigheterna. Ett om- fattande och kostsamt tekniskt utvecklingsarbete krävs dock. SKB:s syn var att även om de borrningstekniska problemen kan lösas, så ändrar detta inte konceptets svagheter när det gäller den långsiktiga säkerheten. I från utfrågningen (Rapport 2007:6) redovisar rådet ett antal reflektioner över de argument som fram- fördes från olika håll, främst från SKB och från miljöorganisatio- nerna. Rådet finner att följande citat från rapporten (s. 100 f) också har sin giltighet i denna granskning: Om man, som SKB, menar att djupa borrhål som slutförvarskoncept har allvarliga inneboende principiella nackdelar som inte kan undan- röjas med mer forskning är det logiskt att minimera sådana, i så fall onödiga, kostnader. Frågan är emellertid om dessa nackdelar (t.ex. minskad möjlighet till reparerbarhet , minskad anpass- ningsförmåga till platsens geologiska förhållanden, avvikelse från fler- barriärsprincipen) är faktiska nackdelar för alla aktörer eller för sam- hället i stort, eller om de tjänar som argument för SKB:s intentioner. Det är också, som SKB:s företrädare framförde, en fråga om hur långt SKB rimligen kan driva en alternativ metod som man faktiskt inte tror på. De som å andra sidan förespråkar mer forskning inklusive borrning av ett eller flera djupa hål, behöver precisera vad som skulle vara syftet. Är det för att få svar på frågan om stabila grundvattenförhållanden på stora djup, eller för att få svar på frågan om det rent tekniskt går att borra djupa hål med så stora dimensioner som krävs? Vad gör man om det blir positiva svar på dessa frågor? Även i denna fråga framförs Redovisning av alternativa metoder argument som till synes vilar på olika bedömningar om vad som går att göra. SKB anser att säkerheten inte kommer att kunna bedömas bättre med hjälp av ett fåtal provborrningar, medan Åhäll1 och MKG ser mer optimistiskt på möjligheterna att få fram relevanta kunskaper. menar att det är kärnkraftsindustrin som själva måste driva och bekosta den teknikutveckling som krävs. Frågor som diskuterades under utfrågningen och som behöver besvaras om sam- hället vill gå vidare med djupa borrhål är därmed vem som ska utföra ytterligare FoU, och hur denna forskning och teknikutveckling ska finansieras. Som redan har framgått av den rapport om kunskapsläget på kärn- avfallsområdet som rådet lämnade till regeringen (SOU 2007:38) var rådets slutsats efter utfrågningen kring djupa borrhål (s. 46) att det inte verkar finnas någon i mening till- gänglig teknik för deponering i djupa borrhål och att sådan teknik inte kan förväntas bli tillgänglig inom tidshorisonten för den plane- rade beslutsprocessen. Såväl borrteknik som sensorteknik har emellertid utvecklats under de senaste 10–15 åren. Rådet ansåg där- för att det finns mycket goda skäl för SKB att tydligt redovisa och motivera sina ställningstaganden vad gäller konceptet dels i Fud- Program 2007, dels i de aviserade ansökningarna om tillstånd enligt och kärntekniklagen att anlägga ett slutförvar för an- vänt kärnbränsle. konstaterar nu att SKB har valt att i Fud- Program 2007 inte närmare återge eller kommentera de diskussio- ner som fördes vid den nämnda utfrågningen och inte heller på annat sätt presenterat en mer ingående jämförelse mellan KBS-3-metoden och alternativet djupa borrhål. Det framgår emellertid av programmet (s. 394) att SKB avser att avrapportera motiven för sina bedömningar senast i samband med ansöknings- tillfället för slutförvarssystemet och då presentera en översiktlig jämförelse mellan KBS-3-metoden och djupa borrhål. Enligt SKB kommer en sådan jämförelse avse sex aspekter, nämligen (1) förut- sättningar för lokalisering samt karakterisering och val av förvars- plats, (2) borrtekniken och dess utvecklingsmöjligheter, (3) förutsättningar för uppförande, drift, och förslutning, (4) kärn- teknisk säkerhet vid hantering av inkapslat använt kärnbränsle, (5) fysiskt skydd och kärnämneskontroll samt (6) långsiktig säkerhet för ett förslutet förvar. 1Karl är författare till den i texten omnämnda 1. 2Gunnar Nord är expert på borrningsteknik, knuten till . Redovisning av alternativa metoder Det framgår vidare av Fud-Program 2007 att SKB avser fortsätta att följa utvecklingen inom ämnesområdet djupa borrhål, även om man inte anser det motiverat att genomföra något forskningspro- gram. bedömer fortfarande att det inte verkar finnas någon i mening tillgänglig teknik för deponering i djupa borrhål. Rådet vill dock på nytt framhålla ange- lägenheten av att SKB, senast i samband med ansökningar om till- stånd enligt och kärntekniklagen att anlägga ett slut- förvar för använt kärnbränsle, tydligt redovisar och motiverar sina ställningstaganden avseende konceptet djupa borrhål. Rådet är naturligtvis positivt till att forskning bedrivs inom området, men menar att det inte måste vara SKB som bedriver sådan forskning. KBS-3 konceptet har av SKB i huvudsak studerats med vertikala deponeringshål för kapslarna. SKB har även studerat en alternativ utformning med horisontell deponering, KBS-3H. I denna fråga samarbetar SKB med Posiva. I Äspölaboratoriet pågår försök för utvärdering av detta koncept. SKB säger i Fud-program 2007 att hittillsvarande arbete visat att konceptet bedöms ha flera osäkerheter och problemställningar som kanalbildning i buffertmaterialet, stränga krav på vatteninflödet till deponeringstunneln, heterogen vattenmättnad och sprickbildning i distansblocken mellan de s.k. paketen. SKB avser att genomföra en platsspecifik säkerhetsanalys för konceptet KBS-3H för den plats som SKB väljer som plats för slutförvaret. Syftet är att kunna jämföra säkerheten för de två alternativen vertikal deponering respektive horisontell deponering. SKB anger också i att beslut om att byta till horisontell deponering kan göras när tillräckligt underlag finns för jämförelse med KBS-3V och att detta kommer kunna ske omkring /2013. konstaterar att Strålsäkerhets- myndigheten och Miljödomstolen troligtvis kommer att ha påbörjat sin granskning av SKB:s ansökan om ett slutförvar enligt KBS-3V-metoden och att ett regeringsbeslut kan förväntas inom en relativt nära framtid. Rådet anser därför att det är angeläget att SKB redovisar hur ett eventuellt byte till KBS-3H kan ske. Redovisning av alternativa metoder anser att det har stor betydelse för tilltron till SKB:s arbete att en samlad och klargörande redogörelse utar- betas kring alternativa metoder för slutförvaring av använt kärn- bränsle. SKB bör presentera en sådan redogörelse senast i sam- band med att bolaget ansöker om tillstånd enligt kärnteknik- lagen och . anser att SKB i en sådan redogörelse tydligt ska motivera sina ställningstaganden avseen- de konceptet djupa borrhål. SKB bör i detta sammanhang även tydliggöra sina planer för KBS-3 med horisontell deponering (KBS-3H). 5.1Återkoppling från platsundersökningarna till Fud-arbetet har tidigare (SOU 2005:47) framhållit vikten av att undersökningarna utförs på ett likartat sätt, så att en vetenskap- ligt korrekt jämförelse kan göras mellan platserna. Det är också viktigt att beskrivningen av platserna blir likartad och presentatio- nen lättförståelig så att även lekmän ska kunna bedöma lämpligaste plats. De korta beskrivande avsnitten i Fud lämnar därvid en del övrigt att önska. Vad gäller Forsmark saknas t.ex. teckenför- till den geologiska kartan och dessutom finns inga uppgifter om förekommande bergarter i texten (hade berggrund, som moti- verade fortsatta undersökningar). Beträffande Laxemar finns inga tektoniska zoner markerade på den geologiska kartan, som däremot har en tydlig teckenförklaring. Vid motiveringen för val av del- område för fortsatta undersökningar i Forsmark anförs främst praktiska skäl men endast enstaka geovetenskapliga. Vad gäller Simpevarp och Laxemar finns såväl geovetenskapliga som praktiska motiv för valet av delområde. Modeller för platsbeskrivning har utvecklats stegvis och an- passats till platsspecifika förhållanden. Ökad vikt har lagts vid kon- ceptuella beskrivningar, vilket är föredömligt för förståelsen av komplicerade sammanhang. Några goda exempel finns i Biosfärs- kapitlet, men flera exempel borde presenterats på andra lämpliga avsnitt, t.ex. i Geosfärskapitlet. Det är också värdefullt, att tonvikt lagts på en samstämd geologisk, bergmekanisk och hydrogeologisk beskrivning av olika parametrar samt en slutlig integrerad platsbe- skrivande modell. Långtidsobservationer framhålls som nödvändiga på ett flertal ställen i texten. Rådet anser, att för att få en samlad bild av var, när och hur dessa observationer kommer att utföras, måste ett pro- gram presenteras, där också metoder för utvärderingen av mätdata redovisas. Då dels utvecklingen av såväl mät- som utvärderings- teknik är snabb, dels nya mätbehov kan uppstå, t.ex. på grund av störningar under byggskedet, bör det också anges att programmet vid behov ska revideras. Referensområdet bör etableras efter det att platsvalet är klart för att få fram jämförbara tidserier. bör också metoder utvecklas för långsiktiga observationer av biosfär, geosfär och hydrosfär efter förslutningen. 5.2Samlad utvärdering och platsval Framställningen på s. 71–73 har brister i fråga om stringens och klarhet. Texten uttrycker i flera fall rena självklarheter, blandade med formuleringar med oprecist innehåll. Ett exempel kan hämtas från det avslutande stycket (s. 71) som lyder: Avgörande inför platsvalet är att de grundläggande bedömningarna av platsernas lämplighet är rimligt tillförlitliga och att underlaget ger möj- ligheter att jämföra platserna. Så är enligt SKB:s uppfattning fallet. Kvar finns risker som kan uttryckas och kostnader. Dessa är kopplade till den ofullständiga kunskapen om bergförhållandena, med åtföljande osäkerheter i resursbehov för att uppföra och driva en an- läggning som uppfyller kraven. Detta är osäkerheter som SKB är berett att ansvara för. Ett annat exempel är att det under rubriken utvärde- ring sägs (s. 72) att etablering av en verksamhet bör kunna genomföras med rimlig hänsyn till miljön i övrigt och till rimliga insatser. I den närmast följande texten görs ett försök att något precisera innebörden av begreppet rimlig i dessa sammanhang. Ett mer ingående resonemang behövs kring dessa frågor. Ett tredje exempel finns under rubriken (s. 73). I sammanfattning anför SKB att under förutsättning att platsvalet kan slutföras på det sätt som SKB förordar kommer den slutligen valda lokaliseringen att kunna motiveras i förhållande till varje annan plats som kan anses lämplig i meningen potentiellt möjligt lokaliseringsalternativ. kan inte av Fud- Program 2007 dra slutsatsen att så skulle vara fallet. betonar vikten av att SKB tydligt redogör för de bedömningar som ligger till grund för platsvalet. Eftersom den långsiktiga säkerheten är den viktigaste faktorn i platsvalet anser rådet att den säkerhetsargumentation som ligger till grund för valet av plats måste utgå ifrån två omfattande säkerhets- analyser (dvs. två SR-Site) – en för Forsmark och en för Laxe- mar. Rådet vill därmed betona vikten av att en vetenskapligt korrekt jämförelse görs mellan platserna inför det kommande platsvalet. Rådet finner det besvärande, att utförda, lyckade berg- spänningsmätningar i Forsmark är få och osäkra på planerat för- varsdjup (se avsnitt 10.1). De långtgående slutsatser, som dras av resultaten, kan påverka såväl platsvalet som konstruktionen och byggandet samt på också beständigheten av förvaret. Rådet anser det därför nödvändigt att kunskaperna om bergspänningarna förbättras, framför allt på planerat förvarsdjup i Forsmark, avsevärt förbättras innan slutligt val av plats görs. Enligt uppgift finns dock ännu inte publicerade resultat som eventuellt kan klarlägga vissa osäkerheter. Ett samlat program för långtidsobservationer av försvarsområ- det och dess omgivande miljö måste presenteras – och genomföras – dels för tidsperioden före och under byggskedet, dels för perioden efter förslutningen. SKB lämnade en preliminär säkerhetsanalys, SR- Can (SKB , av de två kandidatområdena för slutförvar i och Forsmark. Inför ansökan om slutför- varet planeras en ny säkerhetsanalys, SR-Site. SKB anser att meto- diken för säkerhetsanalys nu är mogen och avser att endast göra uppdateringar och smärre modifikationer av SR-Can metodiken in- för arbetet med SR-Site. SR-Can har varit föremål för separat granskning av SKI och SSI (SKI Rapport 2008:19, SSI Rapport 2008:04). Myndigheterna anser bl.a. att SKB:s metodik för säker- hetsanalys i huvudsak är i överensstämmelse med myndigheternas föreskriftskrav, men att delar av metodiken behöver vidareut- vecklas inför en tillståndsansökan. Myndigheterna anser även att SKB:s kvalitetssäkring av säkerhetsanalysen är otillräcklig i SR- Can, att ett bättre kunskapsunderlag kring vissa kritiska processer behövs, att SKB behöver styrka att det antagna initialtillståndet hos slutförvaret är realistiskt samt att redovisningen av risken för tidiga utsläpp bör förstärkas. Även de berörda platsundersöknings- kommunerna , liksom intresseorgani- sationerna Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning (MKG) och Miljörörelsens kärnavfallssekretariat (Milkas) har lämnat syn- punkter på SR-Can. har inte gjort någon egen granskning av den säkerhetsanalysmetodik som redovisas i SR-Can eller behovet av ytterligare utveckling av denna metodik. Med utgångspunkt från genomlysningsprogram tas i stället i avsnitt 6.2 en speciell metodfråga upp, nämligen transparensen i säkerhets- analysen och dess förmåga att förmedla komplexiteten i besluts- I avsnitt 6.3 diskuteras kopplingen mellan säkerhets- analysen och naturvetenskaplig/teknisk forskning. Som en intro- duktion till dessa två avsnitt diskuterar vi i avsnitt 6.1 säker- hetsanalysens roll i arbetet med att ta fram ett system för slutför- av använt kärnbränsle samt dess roll som del i det besluts- underlag som ligger till grund för SKB:s kommande ansökan om ett slutförvar. SKB ger säkerhetsanalysen en dubbel roll i kärnavfallssystemet: en intern roll som management-verktyg inom SKB och en extern roll i samhällets tillståndsprocess. Med management-verktyg menar vi den styrande roll som SKB tilldelar säkerhetsanalysen när det gäller planering av forskningsinsatser, teknikutveckling och fortsatta platsundersökningar. Det är i dess externa roll som en utomstående betraktare möter säkerhetsanalysen. I denna roll ska säkerhetsanalysen ge ett under- lag för samhällets bedömning av förvarets långsiktiga säkerhet base- rat på vetenskap och beprövad erfarenhet. Den externa rollen är väldokumenterad i en utvecklingsprocess som spänner över tre decennier och där SR-Can (SKB Report TR-06-09) är den senaste länken i en lång kedja av säkerhetsanalyser. Redan i ett tidigt skede gavs säkerhetsanalysen också en roll som management-verktyg för att styra och kontrollera relevansen hos forsknings- och utvecklingsinsatser (FoU). kan dock konstatera att denna interna roll för säkerhetsanalysen är sämre dokumenterad. Frågan är vilken roll säkerhetsanalysen de facto har spelat och kan spela, exempelvis i prioriteringen av forsk- ningsinsatser. Denna fråga tas upp i anslutning till det naturveten- skapliga/tekniska forskningsprogrammet i avsnitt 6.3. Här inleder vi med att sätta frågan i relation till hur SKB organiserar sitt arbete. Enligt har verksamheten med planering för upp- förande och drift av slutförvaret på en övergripande nivå delats in i två huvudprocesser: (i) Uppförande och drift samt (ii) Säkerhets- analys och platsmodellering (se s. 89 i Fud-program 2007). Huvud- processen Uppförande och drift är i sin tur indelad i åtta del- processer, två av dessa är Undersökningar (ej medtagen i figur 6.1) och Bedömning av anläggningens och verksamhetens säker- het. Undersökningar tar bl.a. fram underlag för att uppdatera Bedömning av anläggningens och verksam- hetens säkerhet aktiveras enligt SKB endast när förhållandena av- viker från gällande förutsättningar. I huvudprocessen Säkerhetsanalys och platsmodellering ingår två delprocesser: Platsmodellering och säkerhetsbedömning (ej medtagen i figur 6.1) samt Säkerhetsanalys. Resultat från del- processen Säkerhetsanalys är enligt SKB en förnyad säkerhets- redovisning inför ansökan om provdrift men om förvaret ligger utanför ramarna för vad som antagits i SR-Site, görs först en ny bedömning av säkerheten inom huvudprocessen Uppförande och drift. Underlag för delprocessen Säkerhetsanalys är uppförd och projekterad anläggning, aktuell platsbeskrivning och Fud-resultat. Vad beträffar säkerhetsanalysen, tolkar Fud- rapportens beskrivning så att den internt inom SKB har, eller ska ha, två funktioner, som åskådliggörs i figur 6.1: Management-verktyg för uppförande och drift. Här ska säkerhets- analysen och säkerhetsbedömningar användas närmast rutin- mässigt för att regelbundet stämma av platsbeskrivning mot förutsättningar och antaganden i SR-Site och för att löpande stämma av antaganden i preliminär säkerhetsredovisning drift mot faktiskt projekterad och uppförd anläggning. Vid avvikelser aktiveras en speciell delprocess inom huvudprocessen Upp- förande och drift: Bedömning av anläggningens och verksam- hetens säkerhet. Denna delprocess hanterar antingen avvikel- sen inom Uppförande och drift eller överlåter avvikelsen till huvudprocessen Säkerhetsanalys och platsmodellering för vidare utredning. Management-verktyg för naturvetenskaplig forskning och teknik- utveckling. SKB:s Fud-program 2007 konstaterar beträffande den naturvetenskapliga forskningen att säkerhetsanalysen i SR- Can har varit vägledande för att planera forskningsprogram- met. Forskningsprogrammet är i sin tur direkt inriktat på att förse SKB:s säkerhetsanalyser för slutförvaret för använt kärn- bränsle med underlag. (SKB, 2007 s. 211). Säkerhetsanalysens roll när det gäller planering av teknikutveckling är inte lika tydlig, men figur 11.1 (s. 121) visar på en liknande koppling som den mellan säkerhetsanalys och Fud-programmet. delar således upp även den interna rollen i ett antal olika funktioner. Inom huvudprocessen Uppförande och drift ska Säkerhetsanalys och platsmodellering dels bidra till att koordinera den löpande verksamheten, dels träda in som samtals- partner i en dialog om åtgärder inom Uppförande och drift för att hantera avvikelser från förutsättningar och antaganden i säker- hetsanalysen. Figur 6.1 tolkning av säkerhetsanalysens roller, dels internt inom SKB (den vänstra loopen), dels externt för samhällets beslutsprocess (den högra loopen) Säkerhetsanalysen förutsätts också bidra till identifiering och prio- ritering av forskningsinsatser. Denna funktion är aktuell , men kommer också att krävas när uppförandet av slutförvaret på- börjas. Det är oklart inom vilken huvudprocess ansvaret för iden- tifiering och genomförande av forskningsinsatser ligger. I figur 6.1 har vi antagit att naturvetenskaplig forskning ligger inom Säker- hetsanalys och platsmodellering och teknikutveckling vid de olika produktionslinjerna inom Uppförande och drift. Ur tillståndsprocessens perspektiv är distinktionen mellan den interna och externa rollen för säkerhetsanalysen viktig. I bilaga 4 diskuteras dessa två roller med hjälp av ett systemanalytiskt verk- tyg CATWOE. Syftet är att analysera om säkerhetsanalysen används på ett ändamålsenligt sätt, både avseende den interna och den externa rollen. Analysen underbygger ytterligare vår slutsats att säkerhetsanalysens två roller behöver tydliggöras och utvecklas, speciellt som balansen mellan SKB och myndigheterna har för- ändrats . har endast SKB kompetens att genomföra en fullständig säkerhetsanalys. En förutsättning för att den externa rollen uppfylls är att den interna rollen fungerar. I olyckliga fall kan dock de två rollerna komma i konflikt med varandra ur ett SKB-perspektiv. Exempelvis syftar säkerhetsanalys för forskningsplanering till att finna relevanta svaga punkter i systemet, medan säkerhetsanalys i den externa rollen syftar till att visa att det föreslagna förvaret uppfyller alla uppställda säkerhets- krav. vill således uppmärksamma behovet av att säkerhetsanalysen hanteras på ett transparent och kvalitetssäkrat sätt inom hela SKB:s organisation tillståndsprocessen är säker- hetsanalysen en förutsättning enligt bl.a. kärntekniklagen och . Det är självklart både önskvärt och effektivt att SKB kan använda analysen för interna processer. Men det är utom- ordentligt viktigt att säkerhetsanalysen inom har en tydlig ägare, som genomför analysen, ansvarar för analys- processens identitet och kvalitet, och upprätthåller en klar roll- fördelning. understryker vikten av att Strålsäker- hetsmyndigheten genom regelbundna revisioner följer hur säker- hetsanalysens olika roller återspeglas i och pro- cesser. Revisionerna kan eventuellt kräva stöd av utomstående organisatorisk expertis.. vill också understryka vikten av att den nya får en sådan kompetens inom säker- hetsanalys, att den både kan granska SKB:s tekniska genomförande av säkerhetsanalysen och dess användning i olika roller.