sou · GVB342 · 2008-01-01 00:00:00 — Ungefär hälften av de norska ministrarna brukar ha en parlamentarisk bakgrund, även om det varierar från departement till departement. Det är dock inte tillåtet att behålla sin plats i parlamentet om man blir minister (2003). Regeringens arbete och ställning Det norska partisystemet har blivit alltmer splittrat, vilket i sin tur givit upphov till allt svagare minoritetsregeringar. Maktbalansen mellan parlament och regering har därigenom genomgått en förskjutning till parlamentets fördel. Den norska regeringen har dock en stark konstitutionell ställning i lagstift- ningsprocessen, både vad gäller initiativ till, förberedelse och verk- ställande av nya lagar. Det kollektiva inslaget är starkt, även om befogenheter i vissa fall kan delegeras, företrädesvis till enskilda ministrar (Strøm, Narud & Valen 2005; Strøm & Narud 2003). Premiärministern är den ende minister som uttryckligen står omnämnd i konstitutionen, men utöver befattningen som regeringschef är hans roll vagt beskriven. Premiärministern för- bereder och leder regeringssammanträdena och inhämtar informa- tion från sina ministrar, men formellt kan han eller hon inte för- , , Vernby & ändra departementens ansvarsområden, upplösa parlamentet eller avskeda ministrar (1997). Den norska strukturen innebär en begränsad roll för premiärmi- nistern till förmån för ministrarnas självständighet. Även om regeringen politiskt är kollektivt ansvarig, tenderar ministrarna att fokusera sin tid på det egna ansvarsområdet och det har hävdats att ministrar ägnar mer kraft åt att vara departementschefer än att vara regeringsmedlemmar. En stor del av de politiska förslagen för- bereds inom ansvarigt departement och det är i egenskap av depar- tementschef som ministern blir föredragen ärenden. Departe- mentsperspektivet är därmed ständigt närvarande. Hur regeringen arbetar är emellertid också avhängigt premiärministerns sätt att leda regeringen. Vissa premiärministrar har varit noga med att engagera hela regeringen i beslutsprocessen, medan andra före- dragit att diskutera svåra frågor i mindre kommittéer, för att sedan presentera färdiga förslag på regeringssammanträdena (1997; Strøm & Narud 2003). () har stadigt vuxit och profes- sionaliserats . Det fyller en viktig roll i förbe- redelserna av regeringssammanträdena och fungerar också sam- ordnande (Strøm & Narud 2003). Misstroendeförklaringar kan riktas mot såväl regeringen i dess hel- het som mot enskilda ministrar. På samma sätt kan förtroendeom- röstningar begäras av både enskilda ministrar och regeringskollek- tivet. är dock relativt svagt i så måtto att i de fall som två separata misstroendemotioner väckts och de endast tillsammans får en majoritet av rösterna, så är regeringen inte skyldig att avgå. Regeringen är inte heller skyldig att avgå om man lider nederlag i kammaren, inte ens om det gäller budgeten eller andra tunga frågor, såvida man inte uttalat att det handlar om en förtroendeomröstning. Till exempel förlorade regering (1996–1997) 322 parlamentsomröstningar under sin korta tid vid makten (2004; Strøm, Narud & Valen 2005). Även om personaliseringen och medialiseringen påverkar även den norska politiken, kan man anta att de senaste mandatperiodernas bräckliga koalitionsregeringar har försvagat exekutiven och därmed också premiärministerns position. Premiärministern har också per Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier automatik mindre kontroll över en koalitionsregering, där de redan självständiga ministrarna dessutom kanske tillhör ett annat parti än premiärministern, än över en enpartiregering. Detta motverkas emellertid till viss del av de ökade resurser som tilldelats premiär- ministerns kansli. Många partier, men i praktiken nära två- Enpartiregering i majoritet eller minoritet. Tillsättning av ministrar: Parlamentet röstar om PM som sedan själv väljer sina ministrar. både PM och ministrar av monarken. Investitur/misstroende: deförklaring kan riktas endast mot premi- Kommentar: Data från Strøm, (2003). karaktäriseras i sin konstitution som en parla- mentarisk monarki. Under demokratiseringsprocessen fanns det en allmän uppfattning att starka partier är en nödvändighet för en stabil demokrati och har kallats för både partidemokrati och partistat. Eftersom 1930-talets inbördeskrig till viss del ansågs ha orsakats av en bräcklig konstitution där makten delats på ett olyckligt sätt mellan president och premiärminister, ville man i den nya konstitutionen också befästa premiärministerns roll (Biezen & Hopkin 2005; Juberías 2003). Det spanska valsystemet är proportionellt men har vissa inbyggda mekanismer för att gynna stora partier och starka regeringar. Även om många partier är representerade i det spanska parlamentet, är därför i praktiken nära ett tvåpartisystem och koalitioner har överhuvudtaget aldrig förekommit (Biezen & Hopkin 2005). , , Vernby & Makten över partierna återfinns i den utomparlamentariska centralorganisationen, snarare än i den parlamentariska gruppen. Partiet i regeringen har också en klart starkare ställning än partiet i parlamentet, något som understryker premiärministerns makt (Biezen & Hopkin 2005). Formellt sett är spanska partier decentraliserade organisationer, en utveckling av partiväsendet som följt den allmänna politiska trenden i med alltmer självständiga regioner. I praktiken är emellertid makten centraliserad och för att nå fullständig dominans är det nödvändigt för premiärministern att även ha kontroll över den oligarkiska partiorganisationen (Biezen & Hopkin 2005). Parlamentarikerna är i de flesta fall erfarna partimedlemmar som ser partiledningen, snarare än väljarna, som sin uppdragsgivare. I parlamentet är det partiledningen som bestämmer parlamentsgrup- pens agenda och utser talesmän. Partipiskan är hård och partigrup- perna betraktas i parlamentet som talande med en röst. Sålunda kan partiets talesmän i parlamentet även rösta å hela partigruppens vägnar (Juberías 2003; 2006). Politiska val har alltid i stor utsträckning handlat om personer i . Till viss del kan detta förklaras av partiorganisationernas svaghet vid övergången till demokrati. Den starka personifieringen av makten gav den förste premiärministern, , ett stort strategiskt försprång och andra partier valde att följa regerings- partiets exempel och fokusera sina kampanjer kring sina ledare. De personliga valkampanjerna främjades också av att väljarkåren inte kände någon tydlig identifikation med något specifikt parti. infördes debatter mellan de två största partiernas premiärmi- nisterkandidater, något som ytterligare har ökat känslan av att par- lamentsvalet är ett sorts presidentval (2004). Media, och kanske särskilt den statliga televisionen, har spelat en stor roll i denna utveckling, dels genom sin fokusering på de nationella politiska ledarna även vid regionala och lokala val, men också genom sitt favoriserande av den som för tillfället innehaft regeringsmakten. Mediamarknaden har dock genomgått en liberali- sering och statstelevisionen är inte längre den enda aktören på marknaden. Även privata aktörer påverkas emellertid av politiken och från både den politiska högern och vänstern har det framförts anklagelser att regeringen gynnar vissa mediabolag på bekostnad av andra (Biezen & Hopkin 2005; 2004). Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier Regeringsbildning och –ombildning inspirerades av och dess förbundskansler när man utformade sin parlamentariska modell. Regeringsbildningen i går till så att parlamentet röstar om premiärministern, som sedan utser sin regering. Detta förfarande garanterar premiärmi- nistern en särställning inom regeringen. Premiärministern har så gott som fullständig frihet att utse ministrar utifrån eget tycke och nomineringarna tillkännages oftast först efter investituromröst- ningen. Parlamentet har inget inflytande över ministerutnämningar och monarkens inblandning är endast en formsak. genom- gångar visar att den stora majoriteten av spanska ministrar haft andra politiska uppdrag innan de utses till statsråd. En icke oansenlig andel av ministrarna har dock ingen erfarenhet från den politiska administrationen, vilket visar på en tendens att i regeringen blanda partipolitiskt erfarna personer med personer valda för sin tekniska kompetens (Biezen & Hopkin 2005: Juberías 2003; Bar 1997). En viktig förutsättning för presidentialiseringen i har varit partisammanhållning. Premiärminister makt minskade till exempel betydligt då han tvingades ombilda regeringen för att inkludera politiska meningsmotståndare. Suárez efterträdare, socialisten , hade ett mycket starkare grepp över sitt parti och regeringsombildningarna blev också färre under Gonzáles första tid vid makten. I takt med att socialisternas parlamentariska underlag blev sämre, ökade emellertid antalet regeringsombildningar igen (Biezen & Hopkin 2005). Regeringens arbete och ställning Regeringen dominerar parlamentet och premiärministern dominerar regeringen. Premiärministern utser och avskedar ministrar (även om beslutet formellt vilar hos monarken), styr över departementsindelning och arbetsområden för olika ministrar och kontrollerar regeringens agenda. I praktiken fungerar den parla- mentariska styrkedjan följaktligen så att parlamentet först och främst delegerar till premiärministern som i sin tur delegerar till regeringen. tillämpar ett konstruktivt misstroende- förfarande, vilket innebär att en premiärminister inte kan avsättas , , Vernby & med mindre än att det finns en parlamentarisk majoritet för en annan premiärministerkandidat (, 2005; Juberías 2003). Eftersom parlamentet inte röstar ja till en regering, utan till den premiärminister som kan presentera det mest attraktiva politiska programmet, har premiärministern redan från början förbundit sig till en viss politik. Detta innebär att de senare tillsatta ministrarna redan har en färdig politik att förhålla sig till och inte har möjlighet att själva styra över sina respektive frågor (Biezen & Hopkin 2005). Konstitutionen ger premiärministern vittgående befogenheter, men slår fast att regeringen är kollektivt ansvarig för sin politik och att premiärministern måste respektera enskilda ministrars kompetens inom respektive departement. Denna autonomi för ministrarna urholkas dock av det faktum att premiär- ministern är den ende som är direkt ansvarig inför parlamentet och också den ende som kan upplösa parlamentet. Då den ursprungliga investituren endast gäller premiärministern, vilar också befogen- heten att kräva en förtroendeomröstning hos premiärministern. Det som på ytan är en kollegial exekutiv döljer följaktligen i reali- teten en situation där regeringens organisation och agenda till fullo kontrolleras av premiärministern. Personaliseringen av politiken innebär att premiärministern upplevs hämta sitt mandat direkt från väljarkåren, trots att premiärministern endast är indirekt vald. Premiärministerns formella titel är också regeringspresident (del Gobierno), vilket skvallrar om att ämbetet innebär något mer än att vara inter pares (Juberías 2003; Bar 1997). Premiärministern fungerar inte bara som representant för regeringen utan också som företrädare för hela nationen. Premiär- ministerns särställning har också befästs genom de ökade resurser som premiärministerns kansli har tilldelats. En annan ledtråd till premiärministerns starka position är den långa varaktigheten vid makten; har endast haft fyra premiärministrar (, Bale & Canel 1999; Biezen & Hopkin 2005). Det har inte skett någon tilltagande presidentialisering av den spanska demokratin, utan premiärministern gavs en stark ställning redan vid demokratiseringen av landet. Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier ministern har framstått har växlat beroende på olika kontextuella faktorer. De konstitutionella förändringar som diskuteras rör inte heller premiärministerns starka ställning, utan hur man ska reformera andra kammaren, senaten, så att dess regionala förankring tydliggörs och legitimiteten stärks (Biezen & Hopkin 2005; Paniagua Soto 1997). Enpartiregering med egen majoritet. Tillsättning av ministrar: Ledaren för majoritetspartiet blir PM och tillsätter och avskedar sina ministrar, även om monarken formellt utser både PM Investitur/misstroende: Ingen formell investitur, misstroendeom- röstningar gäller endast premiärminis- Kommentar: Data från Saalfeld (2003a). är förebilden för det som brukar kallas Westminster-modellen, som karaktäriseras av starka majoritets- regeringar och växling vid makten. Den brittiske premiärministerns position är omdiskuterad. Flera bedömare menar att en premiärmi- nister i på många sätt har en starkare ställning än den amerikanske presidenten (2005). Diskussionen huruvida premiärministern har tillskansat sig ett oproportionerligt inflytande har under accentuerats av att landet begåvats med två starka innehavare av posten, och . De politiska partierna utgör grundbulten i det brittiska politiska systemet; det är partierna som utformar de politiska alternativen och det är majoritetspartiets ledning, som på delegation från , , Vernby & partiet, bildar regering. Partierna utgör därmed rekryteringsbasen för så gott som alla regeringsbefattningar (Saalfeld 2003a). Det brittiska systemet med majoritetsval i enmansvalkretsar gynnar de två stora partierna, Tories och Labour. Trots att parla- mentsledamöterna väljs i enmansvalkretsar, så är det främst på parti, inte på person, som britterna röstar och det är också partiet som parlamentsledamöterna anser sig representera. Brittiska val är en kamp mellan två politiska läger med var sin premiärministerkandidat. Även om övriga delar av partiet har möj- lighet att komma med synpunkter är partiprogrammen i stor ut- sträckning en produkt utarbetad av partiledningen med premiärmi- nistern/premiärministerkandidaten i spetsen. Traditionellt sett har Tories varit ett centralstyrt parti där ledaren alltid haft ett stort manöverutrymme. genomfördes dock en rad förändringar i partiets stadgar, varav det nya sättet att välja parti- ledare kanske var det mest anmärkningsvärda. utsågs parti- ledaren av sina kolleger i parlamentet. Denna grupps uppgift har reducerats till att ta fram två huvudkandidater som partiets med- lemmar sedan får rösta på. Även om detta kan ses som en demo- kratisering av partiet har det också medfört att det är svårare att bli av med en befintlig partiledare som först måste avsättas genom misstroendevotum innan en ny ledare kan väljas (Heffernan 2005; Heffernan & Webb 2005). Utvecklingen inom Labour har gått mot en ökad autonomi för partiledningen. Fackföreningsrörelsens roll har begränsats och en ny process för fastläggandet av partiets politik har befäst ledningens inflytande. har möjligheterna för vanliga medlemmar att påverka ökat under Blair på bekostnad av partiaktiva på mellannivå (Heffernan & Webb 2005). Valkampanjer i är ledarfokuserade och har så varit . Utvecklingen tog dock ett rejält kliv framåt i och med kampanj för inför valet som beskrevs som presidentlik. Dagens professionella media- relationer och spin doctors används för att ytterligare sätta ljus på , som varande regeringen personifierad. Även partile- darens familjer lyfts fram och används i marknadsföringssyfte, något som är vanligt i presidentiella system. har personaliseringen av politiken medfört att den politiska bevak- ningen i stor utsträckning har koncentrerats kring premiärminister oavsett om det är valtider eller inte. Även om det finns vissa empiriska bevis för att ledarnas betydelse ökat sedan 1960- Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier talet, är det dock fortfarande oklart om väljarnas beteende också i högre grad påverkas av ledarfaktorer (Heffernan & Webb 2005; Bevir & 2006). Regeringsbildning och –ombildning Det finns ingen formell procedur för hur premiärministern och övriga regeringsmedlemmar utses i . Monarken kan ha ett visst inflytande vid ett oklart valresultat, men så länge som valutslaget är tydligt så intar majoritetspartiets ledare premiär- ministerposten och kan därefter utse vem han eller hon vill till minister, förutsatt att denne är medlem av parlamentets underhus. Inget godkännande från parlamentet behöver inhämtas, även om vissa partipolitiska hänsyn kan behöva tas. utnämning av som finansminister ansågs till exempel vara resultatet av interna partiöverväganden (Heffernan 2005). Brittiska ministrar är karriärpolitiker som i de allra flesta fall har gått den långa vägen via diverse partipolitiska uppdrag. –1984 hade den genomsnittlige brittiske regeringsmed- lemmen tillbringat i parlamentet vid tiden för inträdet i regeringen. Ministrarna utses därmed från parlamentet, snarare än av detsamma. Alla ministrar är i praktiken också rivaler om premiärministerposten då ett partis nästa premiärministerkandidat i regel plockas från regeringen (eller, om partiet är i opposition, från skuggregeringen) (Saalfeld 2003a; Heffernan 2005). Regeringens arbete och ställning Även om regeringen styr genom parlamentet är det sällan som parlamentet gör några större ändringar i regeringens förslag och det är ytterst ovanligt med misstroendeförklaringar. I praktiken är det därför regeringen som stiftar lagarna i (Heffernan & Webb 2005). Premiärministern är regeringens formella överhuvud och för- utom att leda regeringens arbete så har premiärministern också makt att tillsätta och avsätta ministrar, upplösa parlamentet och utlösa nyval, fördela och omfördela ministerportföljer och organi- sera departementen (Heffernan & Webb 2005; Saalfeld 2003a). , , Vernby & I termer av antalet anställda har den brittiska premiärministern en relativt liten stab, omkring 140 personer. Den centrala position som Prime Ministers Office (PMO) har ger dock premiärministerns organisation en suverän överblick över politiken. Under Blair har det skett en rejäl utbyggnad av PMO där särskilt antalet politiskt sakkunniga och expertrådgivare ökat. Cabinet Office styr förvalt- ningen och ger stöd till regeringen och dess kommittéer. PMO och Cabinet Office har utökat sitt samarbete och utgör ett maktcentrum som står till premiärministerns förfogande. Till den kärna av exekutiva maktinstitutioner måste också Treasury, det mäktiga brittiska , räknas. PMO och Cabinet Office fungerar i realiteten som premiärministerns eget departement varifrån denne utformar regeringens politik. Detta maktcentrum har gradvis utvecklats , även om det kanske var först i och med som tillväxten tog fart. Det har dock inte skett utan kritik. Särskilt har debatten gällt de speciella rådgivare som rekryterats till PMO och deras befogen- heter. Olika parlamentskonstellationer har försökt driva igenom en begränsning av antalet speciella rådgivare i PMO och att rådgivare med exekutiva befogenheter ska utses av parlamentet (Heffernan 2005; Bevir & 2006; Heffernan & Webb 2005). Även om beslutsfattande i regeringen formellt ska ske kollektivt med alla ministrar aktivt deltagande, så har i praktiken utvecklingen gått mot att ministrarna förväntas hålla sig till det egna departe- mentets frågor och möjligheterna att påverka i stort har minskat, särskilt gäller detta mindre erfarna ministrar utanför den exekutiva kärnan. Visserligen är ministrarna formellt ansvariga för det egna departementet, men i praktiken är ministrarna ansvariga inför premiärministern medan regeringen i sin helhet är ansvarig inför parlamentet. Istället för att frågor diskuteras vid gemensamma regeringssammanträden så har en bilaterism uppstått där beslut fattas av premiärministern och dennes nätverk av förtrogna seniora ministrar. Fullständigt dominera regeringen kan premiärministern endast göra med övriga seniora ministrars goda minne. Här intar finansministern en särställning som varande den enda minister för- utom premiärministern vars makt sträcker sig över alla politik- områden. Den nuvarande finansministern, , utgör tack vare sin ställning i partiet och regeringen ett hinder för fri maktutövning från Blairs sida. Tillsammans kontrollerar Blair och i sin tur alla andra ministrars manöverutrymme (Saalfeld Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier 2003a; Heffernan 2005; Heffernan & Webb 2005; Bevir & 2006). Den brittiska regeringen har en stark position kontra parlamen- tet, i stor utsträckning beroende på den fullständiga asymmetri som råder mellan parlament och regering beträffande information och resurser. Tack vare ministrarnas parlamentariska bakgrund är emellertid ministrarna väl kända av sina kollegor i parlamentet. Misstroendeomröstningar kan endast riktas mot premiärministern eller regeringen i sin helhet, men det har bara hänt en gång att en regering fått avgå efter en misstroendeför- . För att forcera fram stöd i de egna lägren kan premiär- ministern också själv begära en förtroendeomröstning, men det är mycket ovanligt och hände bara (Saalfeld 2003a). Det egna partiet utgör både en resurs och en begränsning för premiärministern. Stödet från partiet är nödvändigt, eftersom partiet alltid, till skillnad från vad som gäller för en president, har möjligheten att avsätta sin partiledare. Partiledarskapet skänker också auktoritet till premiärministern vilken dock är knuten till egenskaper såsom kompetens, upplevd och faktisk framgång, popularitet och status inom partiet (Heffernan & Webb 2005). Även om debatten ingalunda är ny, har ledarskap åter- uppväckt diskussionen kring den brittiska premiärministern. har fokus i allt högre grad vilat på det politiska ledarskapet, från medias sida, men även inom partierna. Premiärmi- nistern har därmed en starkare position gentemot sitt parti än vad som har varit fallet tidigare. Därutöver råder det ingen tvekan om att premiärministerns organisatoriska resurser har ökat under Blairs tid, något som givit upphov till en debatt om hur dessa resurser lagligt ska kunna regleras. Dock finns alltid förbehållet att partierna fortfarande utgör systemets huvudsakliga byggstenar och att dessa alltid har möjlighet att avsätta en impopulär ledare. Premiärministerns makt begränsas av institutionella faktorer, men det finns alltid en viss flexibilitet. tycks ha tänjt på gränserna för premiärministerämbetet, men det behöver inte betyda att det kommer att förbli så. , , Vernby & Blandat system med ett i huvudsak pro- Tillsättning av ministrar: Presidenten föreslår en förbundskansler som bekräftas av parlamentet. kussion med eventuella koalitionspart- ners, föreslår kanslern sedan ministrar som måste godkännas av presidenten. Investitur/misstroende: Formell investitur, konstruktivt misstroen- devotum kan riktas mot förbundskanslern. Kommentar: Data från Strøm, (2003). kännetecknas av federalism, starka partier och en fram- trädande regeringschef, förbundskanslern. De tyska regionerna, Länder, spelar en viktig roll i den nationella politiken och för- bundsrådet, Bundesrat, där de olika regionernas regeringar är representerade, har stort inflytande över tysk lagstiftning (Saalfeld 2003b). De tyska partierna har en sådan stark ställning i tysk politik att ibland kallas för en partistat (Parteienstaat). Kanzlerde- mokratie är ett annat begrepp som brukar användas för att beskriva det tyska politiska systemet. Begreppet är intimt förknippat med den förste kanslerns person, , men det är kanske främst en rad strukturella och kontextuella faktorer som har banat väg för den tyska kanslerns starka ställning (Poguntke 2005). har det tyska partisystemet blivit alltmer bipolärt och kampen står nu mellan de kristdemokratiska /CSU och det socialdemokratiska med respektive stödpartier. Det har länge funnits en rädsla för minoritetsregeringar i som i regel styrts av majoritetskoalitioner. De tyska partierna har enligt lag speciella privilegier, men det är fram- förallt deras roll som länk mellan de olika institutionerna i det fede- Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier