sou · GVB321 · 2008-01-01 00:00:00 — Men när och var de än uppkommer skall de enligt våra tidigare förslag föranleda ett avhjälpandeansvar mot det allmänna, enligt de föreslagna reglerna i 10 kap. när det gäller allvarliga sådana skador och annars enligt den allmänna avhjälpanderegeln i 2 kap. 8 §. Frågan är nu om sådana miljöskador, förutom avhjälpande- ansvaret mot det allmänna, också kan grunda ett skadeståndsansvar, mot det allmänna eller mot enskilda. Utrymmet för detta synes vara mycket begränsat när det gäller denna skadetyp som sådan. Miljöskador i form av negativa effekter på bevarandestatusen för biologisk mångfald av arter eller livsmiljöer låter sig knappast i behövlig utsträckning värderas i vanliga ekonomiska termer. Skador av detta slag lär därför sällan kunna utgöra någon sådan form av ekonomisk skada som normalt förutsätts för skadeståndsersätt- ning.TPF36FPT Och skulle en ersättningsgill sådan skada ändå anses föreligga, måste rätten till ersättning rimligen tillkomma staten. Ingen enskild lär med fog kunna hävda någon ersättningsbar rätt till sådana miljövärden som det här är fråga om. En annan sak är att det med förlusten av sådana värden också kan följa skador av annat slag som kan vara ersättningsgilla även för enskilda. Av allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser följer emellertid att ersättning för kompensation av en skada inte kan utgå mer än en gång. Staten kan därför inte vara berättigad till kompensation för en och samma miljöskada såväl enligt regler om skadans avhjälpande som enligt skadeståndsbestämmelserna i 32 kap. eller andra skadeståndsregler. Och skulle skadan på den biologiska mångfalden anses utgöra en sådan allvarlig miljöskada som miljöansvarsdirektivet avser att reglera, så kommer staten vid en tillämpning av direktivets regler inte heller att få välja i vilken form kompensationen skall utgå utan skadan skall i sådant fall avhjälpas i den ordning som direktivet anvisar. Oavsett om förlorade miljövärden vid skador på den biologiska mångfalden skall återställas eller kompenseras enligt reglerna om avhjälpande eller om sådant avhjälpande anses obehövligt, emedan sambandet kanske är för svagt eller den negativa effekten på bevarandestatusen för liten, kan dock sådana miljöskador också, som nämnts, innebära skador och värdeförluster av annat slag som kan grunda rätt till en egen ersättning. En skyddad växtlighet, som genom en skadehändelse har utplånats på en fastighet och som 36TP PT Jfr NJA 1995 s. 249. Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden kanske skall kompenseras på en helt annan plats, kan exempelvis ha betraktats som en värdefull tillgång för själva fastigheten. Förlusten av denna tillgång kan utgöra en ersättningsgill skada enligt 32 kap. eller på annan skadeståndsrättslig grund. Det är främst om sådana möjligheter att kräva ersättning för skador på den biologiska mångfalden, särskilt när dessa orsakats av genetiskt modifierade organismer, som analysen av rättsläget i det här avsnittet har handlat, alltså när skadan på den biologiska mång- falden drabbar andra intressen än sådana som gäller mångfaldens bevarandestatus. I utredningsdirektiven ställs frågan om detta utrymme för skadestånd behöver utvidgas för att miljön skall få ett tillfredsställande skydd. Som framgår av den gjorda analysen finns det förutsättningar att tillämpa 32 kap. och även skade- ståndslagen på sådana skador som är i fråga. Men för att skade- stånd skall utgå i dessa fall för sakskada och ren förmögenhetsskada förutsätts att någon form av ekonomisk skada kunnat konstateras. Frågan är alltså om rätten till skadestånd skall gälla därutöver, t.ex. för olägenheter av närmast ideell natur såsom förfulning av miljön utan att någon ekonomisk skada kunnat påvisas. Utvecklingen för miljöskadornas del synes i och för sig ha inneburit att man värderat de ekonomiska nackdelarna tämligen generöst.TPF37FPT Dessutom har HD i ett par avgörandenTPF38FPT, som visserligen gällt helt andra typer av sakskada, ansett att även närmast ideella värden varit ersättnings- gilla i samband med sakskada. Gemensamt för samtliga fall är dock att man kunnat påvisa en ekonomisk skada. Att helt bortse från detta krav förefaller främmande när det handlar om skadestånd. Att införa en rätt till ideellt skadestånd för förlorade miljövärden i den här använda vidare betydelsen, utan krav på samband med någon ekonomisk skada, skulle innebära flera problem, exempelvis i fråga om vem som skall betraktas som skadelidande. Vem kan ha rätt till ersättning för att vilda djur- och växtarter, även sällsynta sådana, skadas eller rent av försvinner i omgivningen? Förlorade miljövärden av detta slag berör alla och envar och det kan vara svårt att betrakta någon enskild, även någon som av olika skäl anser sig särskilt drabbad, som ersättningsberättigad. Det skulle dessutom vara svårt att motivera hur en enskilds rätt till ideell ersättning för förlorade miljövärden skulle kunna främja skyddet av den biolo- giska mångfalden, eftersom rätt till ersättning på civilrättslig grund 37TP PT Se NJA 1999 s. 385 jämte NJA 2001 s. 737. 38TP PT NJA 2001 s. 65 I och II. Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden knappast kan förenas med krav på att ersättningen skall användas till miljövårdande åtgärder. Risken finns också att uppmärksam- heten främst riktas mot skador på sådan miljö som är tilltalande för allmänheten på bekostnad av miljövärden som anses mindre intressanta men från allmänna synpunkter är mera skyddsvärd. Det kan inte uteslutas att enskilda till och med skulle uppskatta förlusten av en viss djurart som de ogillar, exempelvis ett rovdjur, trots att arten har ett stort miljövärde. Att i stället betrakta det allmänna, dvs. staten, som skadelidande i fråga om dessa ideella miljövärden verkar mer tilltalande. Här gäller det ju att öka skyddet för den biologiska mångfalden. Detta är ett självklart allmän- intresse. Och vem utom det allmänna kan med någon trovärdighet företräda, om inte envars, så dock i alla fall allmänhetens intresse av en god miljö? En möjlighet skulle kanske vara att låta miljöorga- nisationer, som , företräda dessa intressen också i det här sammanhanget. En sådan lösning kan emellertid inte anses lämplig eftersom den så markant avviker från traditionella skadeståndsprinciper. Frågan om rätt till skadestånd även för ideella skador av här ifrågavarande slag, som inte har det för en sådan rätt erforderliga sambandet med ekonomisk skada, synes mot bl.a. den här bakgrunden vara av alltför stor räckvidd för att böra ges en särskild lösning i förevarande sammanhang. Den torde heller inte ha någon större praktisk betydelse för det eftersträvade skyddet av den biologiska mångfalden. Det kan visserligen inte bortses ifrån att skadeståndsbestäm- melser ofta har en preventiv funktion, vilket naturligtvis är bety- delsefullt i miljösammanhang. Men det från miljösynpunkt mest centrala vid en miljöskada torde ändå vara att skadan avhjälps . Reglerna om sådant avhjälpande kommer, som förut redogjorts för, att skärpas när miljöansvarsdirektivet genom- förs i svensk rätt och i viss mån även genom vårt förslag i avsnitt 3.6 om förtydligande av den allmänna avhjälpanderegeln i 2 kap. 8 § . Att införa ytterligare regler om skadestånd för den typ av skador som diskuteras skulle däremot knappast ha någon särskild betydelse för avhjälpandet. Även med beaktande av en förväntad preventiv effekt av sådana regler, synes därför behovet av dem i syfte att skapa ett tillfredsställande skydd för miljön kunna ifrågasättas. Beträffande dessa skador ger analysen av rättsläget samman- fattningsvis enligt vår mening inte anledning till slutsatsen att Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden SOU 2007:21 det från miljöskyddssynpunkt finns skäl att föreslå någon ändring av gällande regelverk. Förslag: Om en allvarlig skada på den biologiska mångfalden inte kan avhjälpas med sådana åtgärder som rimligen kan krävas, skall den som orsakat skadan med uppsåt eller genom vårdslös- het vara skyldig att betala skälig miljövärdesersättning till det allmänna för de miljövärden som gått förlorade. Miljövärdesersättningen skall användas för naturvårdsåtgär- der. När det däremot gäller det som vi inledningsvis har kallat den egentliga skadan på den biologiska mångfalden, alltså den miljö- skada som konstitueras av de negativa effekterna på möjligheterna att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för berörda arter och livsmiljöer, finns det skäl att se annorlunda på skade- ståndsfrågan. Vi har redan konstaterat att skadestånd i vanlig mening sällan, om någonsin, kan komma i fråga för förlusten av sådana miljövärden som det här handlar om och att ingen annan än staten lär kunna vara berättigad till skadeersättningen om ett sådant fall ändå skulle aktualiseras. Denna typ av miljöskada skall i stället enligt såväl som miljöansvarsdirektivets regler föran- leda ett avhjälpandeansvar. Vi har utvecklat detta i avsnitt 3.4. Och som ovan påpekats är det ju också från miljöskyddssynpunkt utan tvekan viktigast att skador på den biologiska mångfalden och andra miljöskador i första hand avhjälps så gott det går. Våra förslag i det tidigare delbetänkandet om genomförande av miljöansvarsdirek- tivet i svensk rätt och i avsnitt 3.6 om förtydligande av den all- männa avhjälpanderegeln i 2 kap. 8 § bygger på att avhjälpandeansvaret skall ha en sådan utformning och att detta ansvar i fråga om nu aktuella miljövärden inte skall kunna ersättas av något skadeståndsansvar. Den goda funktionen hos ett sanktionssystem med enbart avhjälpandeansvar förutsätter emellertid att det behövliga avhjäl- pandet, som ansvaret i det enskilda fallet omfattar, verkligen kan komma till stånd. Som framgår av den redogörelsen (se avsnitt 3.5) lär detta inte alltid vara fallet när det gäller skador på den biologiska mångfalden, särskilt inte när dessa orsakats genom Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden användning av genetiskt modifierade organismer eller liknande. Då måste man räkna med att skadan ibland inte kan avhjälpas eller kompenseras på något meningsfullt sätt. Och i så fall kan något avhjälpandeansvar inte utkrävas. Detta är naturligtvis ingen tillfredsställande ordning, att den som har att svara för skador som inte kan avhjälpas slipper sitt ansvar medan andra med avhjälpbara skador fullt ut får ta sitt. Här behövs en ersättning för den sanktion som inte kan slå till. En form av miljöskadestånd kan vara en sådan ersättning. I den mån en skada på den biologiska mångfalden i praktiken inte kan avhjälpas, skulle den ansvarige kunna vara skyldig att i stället betala ett ideellt sådant skadestånd till det allmänna som skälig ersättning för de miljövärden som gått förlorade. En skadeståndsskyldighet av detta slag är motiverad av rättviseskäl och den kan också tänkas ha en viss preventiv effekt. Skadeståndsbeloppen skulle kunna komma till användning för andra miljöförbättrande åtgärder i det allmännas regi. Allt skulle vara ägnat att verka i miljöskyddets intresse. Vi föreslår att en sådan skyldighet att betala ideellt skadestånd införs. Den bör dock inte gälla varje skada på den biologiska mångfalden som enligt våra förslag skall föranleda ett avhjälpande- ansvar, utan bara de allvarliga miljöskadorna av detta slag. Vidare bör detta avhjälpandeansvar för skadorna i den del dessa inte kan avhjälpas vara grundat på ett vållande från den ansvariges sida för att skadeståndsskyldigheten skall inträda. En bestämmelse om en sådan här skadeståndsskyldighet mot det allmänna hör i våra förslag om utformning för miljö- ansvarsdirektivets genomförande närmast hemma i balkens 10 kap. Där skulle bestämmelsen kunna tas in efter 2 § som en ny 2 a § med förslagsvis följande lydelse: I den mån en allvarlig skada på den biologiska mångfalden som avses i 1 § inte kan avhjälpas med sådana åtgärder som rimligen kan krävas enligt denna balk är den som orsakat skadan med uppsåt eller genom vårdslöshet skyldig att betala skälig miljö- värdesersättning till det allmänna för de miljövärden som gått förlorade. För att inte denna offentligrättsligt grundade skadeståndsskyl- dighet mot det allmänna skall blandas ihop med den civilrättsliga skyldigheten att betala skadestånd enligt reglerna i 32 kap. har vi i den föreslagna bestämmelsen valt termen miljövärdesersättning i stället för miljöskadestånd. Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden SOU 2007:21 Det bör ankomma på , som enligt vårt förslag skall vara tillsynsmyndighet i fråga om allvarliga miljöskador, att som första instans utkräva sådan miljövärdesersättning. Detta bör framgå av en föreskrift i 26 kap. som skulle kunna tas in som ett nytt fjärde stycke i den av oss föreslagna 8 a § enligt följande: Om en allvarlig skada på den biologiska mångfalden, helt eller delvis, inte rimligen kan avhjälpas enligt första stycket och skyldig- het enligt 10 kap. 2 a § därför föreligger att betala miljövärdes- ersättning, skall tillsynsmyndigheten ålägga den ansvarige att utge sådan ersättning. beslut får överklagas hos miljödomstolen. Frågor om bl.a. skadebedömningen och bedömningen av skälig- heten av miljövärdesersättningen avhandlar vi i Författningskom- mentaren (se avsnitt 8). De medel som betalas till statskassan i form av miljövärdes- ersättning kan lämpligen föras vidare till det bidragssystem som administreras av för genomförandet av vissa saneringsuppgifter avseende bl.a. gamla miljöskulder av olika slag.TPF39FPT På det viset kan pengarna till slut, som ersättning för det avhjäl- pande som inte kunnat ske, i alla fall komma till användning för angelägna ändamål i det allmänna naturvårdsarbetet. Det bör uttryckligen föreskrivas att miljövärdesersättningarna skall komma till sådan användning. Det kan ske i ett nytt femte stycke i nyssnämnda 8 a § med följande bestämmelse: Miljövärdesersättning som tas ut enligt fjärde stycket skall använ- das för naturvårdsåtgärder enligt de närmare föreskrifter som med- delas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. 39TP PT Jfr även det norska förslaget om miljöersättning i betänkandet Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold (Naturmangfoldloven) (NOU 2004:28). Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden Ett beslut om miljövärdesersättning fattas av tillsynsmyndigheten och är en form av tillsynsbeslut. I enlighet med utredningens tidigare förslag i delbetänkandetTPF40FPT om utvidgad talerätt för miljö- organisationer med stöd av 16 kap. 13 § till att också omfatta till- synsbeslut enligt kommer beslut om miljövärdes- ersättning därför att omfattas av denna klagorätt. Skälen för att införa en sådan klagorätt i fråga om miljövärdesersättning är kanske dessutom än starkare än vid många andra typer av tillsynsbeslut, eftersom det uteslutande är fråga om miljövärden som tillkommer alla och envar och det annars inte finns någon som kan företräda dessa intressen vid en överprövning. 40TP PT SOU 2006:39 s. 177 ff. och s. 222 f. I detta avsnitt görs en översyn och utvärdering av reglerna om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring som bl.a. återfinns i 33 kap. . I avsnittet diskuteras även alternativa system och lösningar. Utvärderingen omfattar även systemet för prövning av tvistiga och principiella skadeersättningsfall. Kritik mot de nuvarande systemen med miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring har framförts från olika håll, bl.a. av Naturvårdsverket.TPF1FPT Kritiken har i allmänhet gått ut på att försäkringarna inte fått den tillämpning som man menar varit avsikten. Även det förhållandet att systemen inte tillåter att tillförda medel fonderas har kritiserats, eftersom det innebär att en stor del av försäkringspremierna tillfaller försäkrings- givaren som ersättning för en orealiserad försäkringsrisk i stället för att komma till användning för miljöförbättrande åtgärder. Det är mot denna bakgrund regeringen har beslutat om en översyn av gällande system. I 33 kap. 1 § stadgas att det skall finnas en miljöskade- försäkring och saneringsförsäkring med villkor som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Syftet med miljöskadeförsäkringen är att den som drabbas av en sådan miljöskada som avses i 32 kap. bör ha möjlighet att få ersättning för skadan även i sådana fall då ersättningen inte 1TP PT Rapport 5242 – Om ansvar för miljöskulder i mark och vatten; regler om skyldigheter och ansvar för förorenade områden (2003), s. 74 ff. kan erhållas av någon som är ansvarig för skadan.TPF2FPT Inför genom- förandet av saneringsförsäkringen uttalades i Miljöbalksutred- ningens huvudbetänkande att man bl.a. önskade minska statens kostnader för efterbehandling i de fall någon ansvarig inte kunde betala.TPF3FPT Av 33 kap. 1 § framgår att den som utövar miljöfarlig verksamhet som enligt eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringarna. Av 2 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH) jämte bilaga framgår vilka verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan enligt 9 kap. 6 § . För anmälningspliktiga verksamheter är dock bidragsskyldigheten begränsad till verksamheter med prövningsnivå C enligt FMH. Detta följer av förordningen (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring. Antalet verksamheter med prövnings- nivå C uppskattades till cirka 17 500.TPF4FPT Bidragsskyldigheten för tillståndspliktiga miljöfarliga verksam- heter knyts till bilagan, avdelning 1 avsnitt 1.1 1.3, till förord- ningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Uppräkningen motsvarar de miljöfarliga verksamheter som är tillståndspliktiga enligt FMH. Enligt uppskattningar uppgår dessa till omkring 6 000 stycken.TPF5FPT På detta sätt är bidragsskyldigheten begränsad och omfattar alltså inte alla miljöfarliga verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Exempelvis föreligger inte bidragsskyldighet för miljöfarliga verk- samheter som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § eller 13 kap. . Om bidrag till försäkringarna inte betalats efter anmaning skall försäkringsgivaren göra anmälan till tillsynsmyndig- heten om betalningsförsummelsen. 2TP PT Prop. 1987/88:85 s. 201. 3TP PT SOU 1996:103 Del 1, s. 642. 4TP PT 5353 Pröva eller inte pröva? (2004), s. 75. 5TP PT A.a., s. 74. som ett led i tillsynen förelägga den betalningsskyldige vid vite att fullgöra sin skyldighet. Med anledning av förslaget i slutbetän- kandeTPF6FPT pågår en översyn av bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och antalet tillstånds- pliktiga verksamheter förväntas sjunka med drygt 1 000 verksam- heter. Ändringen planeras att genomföras . Avgiften för de båda försäkringarna uppgick – 2002 för tillståndspliktiga verksamheter till av den avgift verksamhetsutövare är skyldiga att betala för länsstyrel- sens tillsyn enligt , dock . sänktes avgiften till till av tillsynsavgiften, eller till lägst . Stat och kommun, som inte kan försättas i konkurs, betalar som verksamhetsutövare avgift endast för miljöskadeförsäkringen, och då av tillsynsavgift. Detsamma gäller verksamhetsutövare som ställt säkerhet för efterbehandling och andra återställningsåtgärder. –uppgick avgiften till av tillsynsavgiften. Någon officiell redovisning av det samlade avgiftsuttaget och kostnaderna för försäkringarna finns inte. Enligt för Miljöansvars- utredningen tillgängliga uppgifter, som alltså saknar officiell bekräftelse, har 1998 de sammanlagda kostna- derna för miljöskadeförsäkringen som skall täckas med avgifter uppgått till eller totalt cirka 250 miljoner. 2002 – då avgiften omfattade såväl sane- ringsförsäkringen som miljöskadeförsäkringen – uppgick kostna- derna till , eller sammanlagt . sjönk de till . I samband med den senaste upphandlingen minskade dessa kostnader ytterligare till . Av förordningen (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och sane- ringsförsäkring framgår vem som skall vara försäkringsgivare för de båda försäkringarna. När miljöskadeförsäkringen infördes svarade ett konsor- tium (försäkringskonsortiet) av försäkringsbolag för försäkringen. 6TP PT SOU 2003:124. I samband med att saneringsförsäkringen infördes presente- rade ett färdigt förslag med en ny försäk- ringsgivare. Detta kom sedan att bli den lösning som lagstiftaren valde. –2005 meddelades försäkringarna sålunda av det amerikanska försäkringsbolaget . meddelas försäkringarna av , Filial (). Försäkringarna administreras av försäkringsmäklaren , som bl.a. sköter information och fakturering. ) bilda- des 1989 som en organisation för dem som betalar bidrag till för- säkringarna. I enlighet med önskemål har före- ningen själv svarat för upphandlingen av försäkringarna. Ny upphandling har skett i anslutning till att varje försäkringsperiod, som varar , har löpt ut. har ansvarat för upphandlingen och förhandlat fram villkor med försäkringsgivaren, varefter regeringen godkänt villkoren och i förekommande fall ändrat namn på försäkringsgivaren i förord- ningen om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring. Försäk- ringsvillkoren ändrades senast i samband upphandlingen i decem- ber 2002. Vid upphandlingen blev ny försäk- ringsgivare. De godkända försäkringsvillkoren och den godkända arbetsordningen gäller dock fortfarande.TPF7FPT Reglerna om offentlig upphandling har inte ansetts tillämpliga vid upphand- lingen. Vid upphandlingen skickar offertunderlag till ett antal intressenter. Detta antal har varierat från tid till annan och det har, enligt uppgift från , ibland varit svårt att hitta intresserade försäkringsgivare. Vid den senaste upphandlingen skickades offertunderlaget till fem presumtiva försäkringsgivare, vilket var fler än vid upphandlingen . Föreningen har uppdragit åt försäkringsmäklaren att bl.a. ombesörja den praktiska upphandlingen av försäkringarna. Marsh har alltjämt detta uppdrag. 7TP PT Se regeringsbeslut nr 32, (M 2005/6338/R). 5.4Försäkringarnas nuvarande administration enligt Till undersökning av hur de båda försäkringssystemen har fungerat i praktiken har hållit en hearing med före- trädare för som därvid lämnat nedan antecknade uppgifter om denna förening och dess roll i detta sammanhang och om administrationen av miljöskade- och saneringsförsäkringarna. Uppgifterna om överenskommelser och andra kontakter med och om lämnad information och redovisning till detta departement förefaller uteslutande gälla underhands- kontakter av olika slag. I departementet har Miljöansvarsutred- ningen inte funnit någon dokumentation av dessa. Utredningen har heller inte beretts möjlighet att ta del av de olika avtal som träffat med försäkringsmäklaren och med försäkringsgivarna. I anslutning till miljöskadefondutredningen bildades på initiativ av en referensgrupp bland dem som skulle betala den diskuterade försäkringen. Referensgruppen utvecklades och formaliserades sedermera till . Vid arbetet inför sjösättandet av miljöskadeförsäkringen fanns från början två konkurrerande försäkringskonsortier. Sedan det från sida kommit signaler om att man inte önskade någon sådan konkurrens, slogs de båda konsortierna ihop till ett. Det blev en dyr lösning på grund av den monopolställning som uppkom. Efter initiativ från öppnades dock systemet för konkurrens i samband med att saneringsförsäkringen infördes . Medlemmar i är , Svenskt Vatten, , , Kommuner och Landsting, , , , Svenska Fjärrvärmeföre- ningen och Svensk Bensinhandel. Samtliga medlemmar är branschorganisationer utom . Anledningen till att är medlem är att detta bolag vid tiden för föreningens bildande inte var medlem i men hade sådana betydande anläggningar som motiverade dess medverkan i arbetet med försäkringen. därefter blivit medlem i har inte inneburit någon förändring. Varje medlem är företrädd i .