sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — med oddssättare och en kompetens att bedöma risker i detta spel om pengar. och förmåga att fullgöra sina förpliktelser mot det allmänna Den som söker ska betala sina skatter och övriga avgifter till det allmänna En tillståndshavare måste ha kontroll över de risker som verksam- heten är förknippad med. Kravet är att bolaget har en intern- kontroll för dessa frågor. Kravet på verksamheten är att den bedrivs på ett sätt som medför att den är genomlyst. I den nya lotterilagen bör regleras att tillstånd kan lämnas till vad- hållning (oddsspel och tipsspel), med undantag av vadhållning på hästar. I förordning bör regeringen besluta vilka spelformer som får bedrivas och vinståterbetalningsregler. Som framgått i kapitel 5 bör inga nya vadhållningsformer bli aktuella, dvs. tillstånd bör inte kunna ges till s.k. spel-börser eller s.k. spread-betting. Det övergripande syftet med den svenska spelpolitiken är att motverka bl.a. spelberoende. Som framgått i kapitel 4, är frågor om spelberoende och om effekter av förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende under ständig utveckling. För att löpande kunna följa utvecklingen om bl.a. effekter av förebyggande arbete förslår i kapitel 12 att ett expertråd för spel- beroende inrättas hos . En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) kunskap om förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende ska kunna införas föreslås att får en föreskriftsrätt i detta avseende. Med förslag blir tillståndsmyndighet för den nya tillståndsgivningen. Genom dele- gation bör få utfärda de närmare före- skrifterna om tillståndsförfarandet. blir även tillsynsmyndighet och har rätt att meddela de särskilda villkor som är nödvändiga. Med detta förslag ges rätt att återkalla ett tillstånd. I villkorsgivning bör sedan frågor som exempelvis samarbeten med andra och överlåtelse av verksamhet regleras. 15.10 Krav på aktiebolag Förslag: Tillstånd att anordna vadhållning med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar får ges till ett aktie- bolag eller därmed jämförligt bolag med säte inom EES-om- rådet. Att driva spelverksamhet och då särskilt spelformer där spelaren spelar mot spelbolaget är i viss mån en riskbransch. Från lag- stiftarens sida är det därför av vikt för att kunna uppnå lagens syften att ställa krav på företagets struktur och finansiella förmåga. Kravet kan uppnås på två sätt, dels genom att ställa krav på sökanden att ha en viss kapitalbas, i princip kräva att man är ett aktiebolag eller liknande, alternativt att i lagen ange de krav som ställs på en sökande. Lotterier är som sagt inte harmoniserade inom EU. Något gemensamt regelverk finns inte inom EU och därmed inte heller några reglerade samarbeten mellan staternas kontrollmyndigheter. En prövning av de syften den svenska lagstiftningen har att fylla ställer därför krav på att den svenska tillståndsmyndighetens pröv- ning rent faktiskt ska kunna utföras. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) Den maltesiska tillståndsgivningen är beskriven i avsnitt 5.6.4. Enligt Remote Gaming Regulations 2004 Part III p 4 anges To qualify for a licence, an applicant must be a liability company registered in . Maltesisk lag ställer alltså krav på att licenshavaren är en maltesisk motsvarighet till aktiebolag. Vid det besök utredningen gjort hos den italienska myndigheten har framgått att kravet för att erhålla en licens för Internet- spel är att man är ett aktiebolag eller motsvarande bolag. Vid det besök utredning gjorde hos den brittiska spelmyndigheten har framgått att den brittiska myndigheten inte ställer några särskilda krav på associationsform. Den nya lotterilagen bygger på principen om svenskt tillstånd och alla tillstånd ska står under svensk kontroll. Lotterier är som sagts inte harmoniserade så något gemensamt regelverk finns inte. Det finns därmed inte heller något europeiskt samarbete på myndighetsnivå. Ett första krav måste vara att en tillståndsprövning omfattar en verksamhet som har en organisation och struktur som är kontrollerbar. För svensk del innebära det att främst aktiebolag i aktiebolagslagen har denna fasta struktur. I alla stater inom EU finns motsvarigheter till aktiebolag vilka har en motsvarande fast struktur med aktieägare, styrelser, bolagsledning, redovisningskrav m.m. Som framgått har både och infört krav på associa- tionsform, varvid ställt krav på ett maltesiskt aktiebolag. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) Den nya italienska regleringen med licenser ställer inte upp några krav på sökanden, dvs. både fysiska och juridiska personer kan söka. För att erhålla ett tillstånd i måste sökande om- bilda sig till ett aktiebolag eller motsvarande. Skälet till kravet i är att aktiebolag och motsvarande bolag omfattas av ett regelverk och finns registrerade. För att en tillståndsprövning ska kunna uppnå lagens syften ställer detta enligt krav på att den verksamhet som prövas har en organisation och struktur som går att pröva. Spel- utredningen finner att aktiebolag är en associationsform som finns inom hela EU och som uppfyller kravet på kontrollmöjlighet. Spel- utredningen finner att ett aktiebolag eller motsvaranden bolag inom EES-området ska kunna erhålla tillstånd. Att tillåta aktiebolag eller motsvarande inom EES att kunna få tillstånd innebär att ett sådant bolag kommer att lyda under någon EU- eller EFTA-stats jurisdiktion och även att EU:s övriga regelverk kommer att vara tillämpligt på området. Fråga uppkommer om ytterligare krav bör ställas på sökanden, exempelvis omsättningskrav på verksamheten eller krav på viss erfarenhet, dvs. att sökanden har att visa att man redan verkar på en marknad . ser inte skäl till att föreslå några ytterligare krav än att verksamheten drivs i ett aktiebolag eller därmed jämför- ligt bolag. föreslår att tillstånd ska kunna lämnas till aktie- bolag eller motsvarande bolag inom EES-området. Varje inskränkning som görs i form av en nationell spelreglering måste uppfylla EG-rättens krav. Att införa begräsningar vad gäller associationsform måste därför motiveras med tvingande hänsyn av allmänintresse och säkerställa förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att inskränk- ningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, och vara nödvändig och proportionerlig. Frågan som blir aktuell är främst om det kan anses nödvändigt och proportionerligt. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) EG-rättens krav är bl.a. att regleringen inte är diskriminerande. Som framgår föreslår att tillstånd kan ges till aktiebolag eller motsvarande bolag inom EES-området. Som en grundprincip gäller för svensk spelpolitik att alla tillstånd ska stå under statlig tillsyn. Att av kontrollskäl ställa krav på aktiebolag eller motsvarande bolag inom EES-området kan enligt bedömning inte anses vara oproportionerligt. Kraven ställs redan av både och . 15.11Krav på verksamhet förlagd till och övriga krav Bedömning: Viss teknisk utrustning som är nödvändig för kontroll ska finnas i . Skälen för bedömningen: Spel om pengar i måste för att kunna tillåtas vara underkastade svensk kontroll. Som föreslagit kommer tillstånd att kunna ges till aktiebolag eller mot- svarande bolag inom EES-området. Svensk myndighetsutövning sker inom rikets gränser. Spel- marknadsinspektionen har endast möjligheter att vidta förvalt- ningsrättsliga åtgärder inom gränser. Kravet ställs därför att har tillgång till utrustningen för att kunna utöva kontroll. Bestämmelserna i ställer kravet att en tillstånds- havares key Equipment måste finns i och för del är kravet dels att ett tillståndsgivet företag är maltesiskt och dels att personal och utrustning finns i . Som bedömer frågan måste krav ställas på att den del av tillståndsgiven verksamheten som myndigheten finner nödvändig för att kunna utföra effektiv kontroll måste finnas i . Frågan bör regleras i villkorsgivningen. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) Som en grundprincip gäller för svensk spelpolitik att alla tillstånd ska stå under offentlig tillsyn. Svensk myndighetsutövning kan endast ske på svenskt territorium. Detta leder till att EG-rätten inte hindrar att ställer krav på licenstagare så länge dessa krav bygger på möjligheten att utöva full kontroll. Bedömning: Det föreligger inte skäl att föreslå ytterligare krav än vad som framgår av penningtvättlagen. Den svenska rättsliga regleringen av penningtvätt är beskriven i betänkandet Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet (SOU 2007:23, s. 71–72) enligt följande. De grundläggande straffrättsliga bestämmelserna, vilka således inte omfattas av utredningens arbete, återfinns i 9 kap. 6–7 a §§ brotts- balken. Penningtvätt är kriminaliserat som penninghäleri eller penninghäleriförseelse. Enligt svensk lag straffas inte den som begått även förbrottet särskilt för penninghäleri eller annat brott som innebär penningtvätt. Det bör noteras att , till skillnad från vissa andra länder således inte kriminaliserat självtvätt. Finansiering av terrorism är kriminaliserat genom lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i viss fall m.m. Lagen genomför om bekämpning av finansiering av terro- rism. Förutom straffrättsliga bestämmelser innehåller lagen även bestämmelser för verksamhetsutövare inom den finansiella sektorn, motsvarande dem som finns i penningtvättslagen, rörande gransk- nings- och rapporteringsplikt m.m. EG:s första direktiv rörande åtgärder för att förhindra att finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG) genomfördes i svensk rätt genom lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Den lagen har bestått i sina huvuddrag, men ändringar har gjorts vid ett antal tillfällen. De senaste trädde i kraft (prop. 2003/04:156, bet. 2004/05 JuU07, rskr. 2004/05:70). Genom lagstift- ningen genomfördes således de administrativa, förebyggande åtgärder som åvilar vissa verksamhetsutövare inom främst den finansiella sektorn. Lagen innehåller i huvudsak följande. 1 § definierar penning- tvätt. Med penningtvätt avses sådana åtgärder med avseende på egen- En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) dom som har förvärvats genom brott, som kan medföra att denna egenskap fördöljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återskaffandet av egendomen försvåras, samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen. Med penningtvätt avses även åtgärder med annan egendom, om åtgärderna är ägnade att dölja att någon har berikat sig genom brottslig gärning. Lagens tillämpningsområde anges i 2 § vari anges de fysiska och juridiska personer (verksamhetsutövare) som bedriver verksamhet av uppräknat slag enligt hänvisning till den lagstiftning som, i förekommande fall, reglerar verksamheten. Lagen gäller endast verksamhet riktad mot kunder och även filialer i till vissa utländska juridiska personer. Vissa personer omfattas enbart såsom uppgiftsskyldig enligt 9 c §. De verksamhetsutövare som omfattas av lagen får inte medvetet medverka vid transaktioner som kan antas utgöra penningtvätt. Skyldigheterna innebär att de skall identifiera kunden genom att denne legitimerar sig när en affärs- förbindelse inleds (4 §). Detsamma gäller vid transaktioner som upp- går till eller mer. S.k. distanskunder föranleder ytterligare åtgärder. Vissa undantag finns från kravet på identitetskontroll, vilka anges i 4 a § och 5 §. Om det kan antas att kunden inte handlar för egen räkning skall verksamhetsutövaren på lämpligt sätt söka skaffa sig kännedom om identiteten (6 §). Om det kan antas att en transaktion innebär penningtvätt skall kontroll alltid utföras (7 §). Handlingar skall bevaras (8 §). Gransknings- och rapporterings- skyldigheten, liksom vissa undantag härifrån, regleras i 9–9c §§. Undantag gäller för bl.a. advokatunder vissa förhållanden. När upp- gifter har lämnats till Finanspolisen skall även annan person lämna uppgifter för utredningen som myndigheten begär. Polisens begäran måste alltså omfatta frågor i ett pågående ärende. Förhållandet till eventuell tystnadsplikt regleras i 10 §. Uppgifter som lämnas i tro att de bör lämnas innebär inte ansvar för åsidosatt tystnadsplikt. Den fysiska eller juridiska personen får inte röja för kunden eller för någon utomstående att granskning eller rapportering ägt rum. Finans- inspektionen, som är tillsynsmyndighet, skall enligt 12 § underrätta Finanspolisen om myndigheten får kännedom om transaktioner som kan antas utgöra penningtvätt. Krav på rutiner, information och utbildning för anställda regleras i 13 §. 14 § innehåller ansvarsbestäm- melser. 13 a § innehåller bemyndiganden. Genom förordningen (2002: 552) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall har bemyndigats att utfärda föreskrifter. Så har skett genom FFFS 2005:5 som även innehåller all- männa råd. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) 15.12.2 Hur är spel om pengar reglerat i penningtvättlagen I lagen om åtgärder mot penningtvätt (1993:768) faller verksamhet för kasinospel enligt kasinolagen (1999:355) inom lagens tillämp- ningsområde (se 2 § första stycket 9). För lotteri- och spelverksamhet gäller enligt 9 c § samma lag att den som yrkesmässigt bedriver lotteri- och spelverksamhet på begäran av eller den myndighet regeringen bestämmer ska lämna de uppgifter som myndigheten anser vara av betydelse för utredning om penningtvätt. I propositionen anförs följande (prop. 1998/99:19 s. 74–75). Paragrafen är ny. Bestämmelsen har justerats på förslag av Finanspolisen ges här möjlighet att vända sig till branscher där penningtvätt kan antas förekomma och som inte omfattas av uppgiftsskyldigheten i 2 §, för att inhämta information i ett visst penningtvättsärende. Det krävs alltså att ett konkret ärende redan har initierats hos finanspolisen för att svarsskyldighet skall inträda. De verksamheter som omfattas av svarsplikten är handel med antikvi- teter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller transportmedel, förmedling av fastigheter eller bostadsrätter eller lotteri- och spelverksamhet. Med handel med transportmedel avses t.ex. försäljning av bilar och båtar. För att svarsskyldighet skall inträda krävs det att handeln bedrivs yrkes- mässigt. I begreppet yrkesmässig handel ligger att det är fråga om en verksamhet som bedrivs med självständighet, regelbundenhet och varaktighet samt i regel även i vinstsyfte. Bestämmelsen är även berörd i prop. 2003/04:156 s. 52–53 enligt följande. Riksåklagaren och i har ifrågasatt varför inte också andra spelverksamheter än kasinon skall omfattas av penningtvättslagen. Även fortsättningsvis bör dock den som yrkes- mässigt driver lotteri- och spelverksamhet omfattas enbart av den i penningtvättslagen stadgade skyldigheten att svara på frågor från eller annan polismyndighet (jfr prop. 1998/99:19 s. 45 och 46). Penningtvättsdirektivet ställer inte heller krav på att andra spelarrangörer än kasinon skall omfattas av nationell penning- tvättslagstiftning. Frågan om att utöka kretsen av spelverksamheter som omfattas av penningtvättsreglerna bör lämpligen hanteras inom ramen för det EG-rättsliga samarbetet. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) Spel om pengar omfattas av lagen om penningtvätt såvitt avser kasinospel enligt kasinolagen samt med viss uppgiftsskyldighet den som yrkesmässigt driver lotteri- och spelverksamhet. I fråga om tillsyn av penningtvätt enligt kasinolagen anfördes i betänkandet Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet (SOU 2007:23, s. 179–180) följande. Den som driver kasinospel enligt kasinolagen (1999:355) omfattas av penningtvättslagens bestämmelser . Kasinon har dock anmält misstänkta transaktioner , då kasinon blev legala i . rapporterades 48 fall till Finanspolisen. I det senaste lagstiftningsärendet rörande genomförande av det andra penningtvättsdirektivet(se prop. 2003/04:156) konstaterades att de bestämmelser om tillträde till kasinon och den registrering som görs av besökare begränsar möjligheterna till penningtvätt. Den bedömningen kvarstår. Den materiella bestämmelsen i kasinolagen uppfyller kravet i artikel 10, som innebär att alla kasinokunder skall identifieras och identiteten kontrolleras om de köper eller växlar spel- marker till ett värde av eller mer. Enligt 4 § kasinolagen får inte den som inte är känd och inte heller legitimerar sig ges tillträde till ett kasino. Vidare förs ett register över besökarna i brottsbekämpande syfte (58 §§). För att ordna kasinospel krävs tillstånd av regeringen. Tillståndskravet i artikel 36 är därmed tillgodosett. När det gäller till- syn har Lotteriinspektionen enligt kasinolagen uppgiften att utöva till- syn att de villkor och bestämmelser som meddelats med stöd av lagen följs. Myndigheten har dock inget uttryckligt stöd för att utöva tillsyn enligt penningtvättslagen. I propositionen (a.a. s. 81 f) förutsattes att respektive tillsynsorgan skulle bevaka att de skyldigheter som penningtvättslagen uppställer efterlevs. Vid utvärderingen som gjordes av FATF framhölls emellertid, under rekommendation 25, att ingen myndighet direkt utpekats som behörig och att Lotteriinspektionen har begränsade befogenheter. När det gäller bl. a kasinon skall myndigheterna, enligt det tredje penningtvättsdirektivet, ha förstärkta befogenheter, i synnerhet möjlighet att utföra inspektioner på plats (se art. 37.3) Vad som därmed kan ifrågasättas är om tillsynen i är anord- nad på ett sådant sätt att direktivet och följs. Den statliga kasinoverksamheten har varit föremål för utredning genom Internationella kasinon i – En utvärdering (SOU 2006:64). Såväl frågor om befarad penningtvätt på kasinona som Lotteriinspektionens tillsyn granskades. Utredaren konstaterade bland annat att reglerna om tillsyn, till skillnad mot vad som vanligen är fallet, är allmänt formulerade och därmed svåra att lägga till grund för tillsyn och att inspektionens ingripandeformer är svaga och skulle kunna göras effektivare. Med hänsyn till bland annat denna utrednings arbete avstod dock kasinoutvärderingsutredningen från förslag (s. 106 En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) Utredningen redovisade dock den tillsyn som de facto bedrivs av Lotteriinspektionen, vilken bland annat inkluderar platsbesök och vissa ingripanden (s 48 ff.). Det är denna utrednings uppfattning att Lotteriinspektionens tillsyn bör regleras på ett tydligare sätt i kasinolagen och att där även bör framgå att inspektionen bedriver tillsyn enligt penningtvättslagen. Bestämmelserna bör, med hänsyn även till avgränsningssvårigheter, göras generellt tillämpliga, dvs. inte begränsas till tillsynsåtgärder som enbart rör penningtvättslagen. För Lotteriinspektionens vidkommande bör de föreslagna föränd- ringarna inte innebära någon egentlig förändring av verksamheten. De tillsynsbeslut som fattas med stöd av bestämmelserna bör dock vara överklagbara, till skillnad mot vad som gäller . Fråga uppkommer då om föreslagna förändringar till ny tillståndsgivning innebär att penningtvättlagen ska gälla även allt spel om pengar. Som framgått ovan har man i det tredje penningtvättsdirektivet endast tagit med kasinospel. Enligt den brittiska licensgivningen omfattas endast företag som bedriver kasino och Internetkasino av penningtvättsbestämmelserna och inte övrig spelverksamhet. Penningtvätt är kriminaliserat i . Som framgått ovan omfattar lagen om åtgärder mot penningtvätt verksamhet för kasinospel enligt kasinolagen . Därutöver gäller att för lotteri- och spelverksamhet föreligger enligt 9 c § lagen om åtgärder mot penning- tvätt en skyldighet för den som yrkesmässigt bedriver lotteri- och spelverksamhet att på begäran av eller den myndig- het regeringen bestämmer lämna de uppgifter som myndigheten anser varav av betydelse för utredning om penningtvätt. Att därutöver ställa krav på de administrativa rutinerna som framgår av penningtvättlagen, kan mot bakgrund av ovan nämnda förarbetsuttalanden och i avsaknad av att övrigt spel inte omfattas av det tredje penningtvättsdirektivet inte föreslås. Sammanfattningsvis gör bedömningen att det inte föreligger skäl att föreslå ytterligare krav än vad som framgår av penningtvättlagen. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) Förslag: Det redan befintliga systemet för uttag av bl.a. ansök- nings- och tillsynsavgifter ska gälla även för de nya aktörer som kan bli aktuella på den svenska lotterimarknaden om ett licens- system införs. Enligt direktiven ska utredningen redovisa förutsättningarna och formerna för ett avgiftsuttag för de föreslagna licenserna. En själv- klar utgångspunkt blir att utröna hur avgiftsuttaget ser ut för dagens aktörer på den svenska spel- och lotterimarknaden. Enligt 53 § första stycket lotterilagen får avgifter tas ut i ärenden om tillstånd, registrering, typgodkännande och tillsyn enligt lagen. Vad först gäller ärenden hos en nämnd anges i 53 § andra stycket lotterilagen att avgiften ska betalas enligt den taxa som fullmäktige bestämmer. Bestämmelsen innebär ingen skyldig- het för kommunen att ta ut avgifter utan en rätt att göra det. Kommunen kan således avstå från att ta ut avgifter för vissa slags lotterier. Med hänsyn till den kommunala självkostnadsprincipen kan en kommun aldrig ta ut högre avgifter än som svarar mot själv- kostnaden (prop. 1993/94:182 s. 84). När det sedan gäller avgifter i andra fall, dvs. avgifter hos de statliga myndigheterna Lotteriinspektionen och länsstyrelserna stadgas i 53 § tredje stycket lotterilagen att avgift ska betalas enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana föreskrifter ges till en början i 5–8 §§ lotteriförordningen, varav 5–7 §§ rör ansökningsavgifter och 8 § rör tillsynsavgifter. När det gäller ansökningsavgifter följer det av 5 § första stycket lotteriförordningen att Lotteriinspektionen och länsstyrelserna ska ta ut avgifter för att pröva ansökningar enligt lotterilagen i de fall som framgår av andra stycket i samma paragraf. I 5 § andra stycket lotteriförordningen listas de ansökningar som är avgiftsbelagda. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) Vidare anges där att för ansökningsavgiftens storlek m.m. gäller 9– 14§§ avgiftsförordningen (1992:191). I 10 § avgiftsförordningen föreskrivs tio olika avgiftsklasser där avgiftsklass ett, som motsvarar , är den billigaste klassen och avgiftsklass tio, som motsvarar , är den dyraste klassen. Av 5 § andra stycket lotteriförordningen framgår vilken avgifts- klass som gäller för de där avgiftsbelagda ansökningsärendena. Vidare anges i 5 § tredje stycket lotteriförordningen att om pröv- ningen av en ansökan medför extraordinära kostnader, ska sökan- den betala en extra avgift motsvarande dessa kostnader. För sådan ansökan om tillstånd enligt lotterilagen som ska prövas av regeringen tas avgift ut enligt 9–13 §§ avgiftsförord- ningen, varvid avgiftsklass sju, som motsvarar , ska tilläm- pas (se 7 § lotteriförordningen och 10 § avgiftsförordningen). Enligt 11 § avgiftsförordningen ska avgiften betalas när ansökan ges in. Om inte detta sker ska sökanden föreläggas att betala avgif- ten inom . Följs inte föreläggandet ska ansökan avvisas, men sökanden måste ha blivit informerad om risken för avvisning i föreläggandet. Ansökningsavgift ska betalas för varje avgiftsbelagt ärende som en ansökan avser (12 § avgiftsförordningen). I 6 § lotteriförord- ningen upptas en bestämmelse om att ansökan om tillstånd från flera sammanslutningar att gemensamt anordna antingen egentligt lotteri enligt 16 eller 21 b § lotterilagen eller bingospel enligt 22 § lotterilagen vid tillämpningen av avgiftsförordningen ska anses utgöra ett ärende. Enligt 13 § avgiftsförordningen får en myndig- het, om det finns särskilda skäl, betala tillbaka hela eller en del av ansökningsavgiften.