sou · GVB3101 · 2008-01-01 00:00:00 — Den framtida inspektionsmyndigheten bör få i uppdrag att operationellt utforma granskningen av skolhuvud- mannens ansvarstagande utifrån utredningens principiella resone- mang. Utredningen behandlar i detta avsnitt även de delar av upp- draget som handlar om hur kvaliteten i förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen och vuxenutbildningen inklusive svenska för invandrare ska granskas på ett effektivare sätt. De inspektioner och den tillsyn som genomförs i en fristående verksamhet ska i princip vara likvärdiga med dem som sker i en verksamhet med undantag för de särskilda villkor som gäller för de olika verksamheterna. En väsentlig skillnad mellan inspektionen hos en offentlig och en fristående huvudman är inspektionsrapporten. Den rapport som skrivs efter inspektion vid en fristående skola ska behandla både huvudmannens, rektorns och lärarnas ansvarstagande. Det finns andra skillnader i granskningen av huvudmannen mellan offentliga och fristående skolhuvudmän. Kommuner har ett ansvar för sina medborgare när det gäller t.ex. skolpliktsbevakning enligt 3 kap. 13 § skollagen och uppföljningsansvar enligt 1 kap. 18 § skollagen. Det ansvaret har inte en enskild skolhuvudman. avsnitt i utredningen har i stor utsträckning haft skolinspektion som utgångspunkt. Av den anledningen ägnas huvuddelen av detta avsnitt till huvudmannens ansvarstagande för förskole-, skolbarnsomsorgs- och vuxenutbildningsverksamhet. 4.3.1Hur ska huvudmannen granskas? Grundprincipen för utredningens ställningstagande är att huvud- mannen ska granskas utifrån det ansvar huvudmannen har. Även på huvudmannanivå bör inspektionen bygga på insamlad dokumenta- tion och en systematiserad självvärdering som utgår från huvud- mannens ansvarsområden. Den centrala utgångspunkten för granskningen är det uppföljnings- och kvalitetsarbete som bedrivs inom kommunen för att försäkra sig om att verksamheten ges förutsättningar att genomföra sitt uppdrag på en kvalitativt god nivå. Ett annat viktigt område är den uppföljning och tillsyn av enskilda förskolor, förskoleklasser och fritidshem som bedrivs. Först när samtliga skolor inom en kommun blivit inspekterade och intervjuer på huvudmannanivå genomförts, kan inspektions- myndigheten besluta om en huvudmannarapport. För huvudmannen kan det därför ta en relativt från inspektionens början till dess slut. Syftet med att spara huvudmannen är att de under inspektionens gång fått ta del av slutförda rapporter för de inspekterade skolorna. På så sätt finns möjlighet att i återrapporteringen till huvudmannen också ta upp frågan om huvudmannens tolkningar av vilka områden man som huvudman bör arbeta vidare med och vilka områden som måste åtgärdas. Huvudmannarapporten bör i stort endast behandla huvudmannens ansvarsområden och redovisa de generella brister för vilka huvudmannen är ansvarig. Vid återkopplingen till huvud- mannen finns även möjligheter att föra resonemang utifrån de skol- rapporter som lämnats. Utredningens bedömning är att även huvudmannarapporten bör utvecklas med samma inriktning som skolrapporterna. Det innebär en sammanfattande helhetsbedömning, kvalitetsbedömningar på fyrgradig skala inom vissa granskningsområden samt tillsynsrap- port och bilagor. Kommunens ansvar är tydligt angivet i skollagen enligt genom- gången i kapitel 3. Det är också tydligt att kommunerna har ett uttalat ansvar för verksamheternas resultat utifrån verksamheternas olika måldokument. Kommunen har även en skyldighet att ha en uppföljning och utvärdering som ger en samlad bild av resultaten i en kommuns verksamhet inom såväl utbildningsområdet som den pedagogiska verksamheten som förskoleverksamheten och skol- barnsomsorgen utgör. Detta måste enligt utredningens mening granskas på ett systematiskt sätt av inspektionsmyndigheten. Granskningsområdena måste definieras närmare av inspektions- myndigheten men bör i huvudsak bygga på huvudområdena förut- sättningar, verksamhetens genomförande och resultat. Det kan gälla t.ex. att uppföljning och utvärdering sker som del i ett syste- matiskt kvalitetsarbete och att verksamheternas resultat dokumenteras och analyseras i förhållande till de riksgiltiga målen. Det kan också handla om att personal – rektorer och lärare – anställs och har rätt kompetens. I en granskning av de enskilda skolorna och verksamheterna kan även frågor väckas som visar på systematiska brister i kommunen. Är det så måste detta naturligtvis påverka bedömningen av huvud- mannens ansvarstagande för verksamheten. Ett exempel kan vara om inspektionsmyndigheten vid granskningen bedömer att det finns svagheter i rektors ansvarstagande på en eller flera skolor. Bedöms svagheterna som systematiska t.ex. om kommunen rekryterat skolledare med en otillräcklig utbildning och erfarenhet är ansvaret för detta huvudmannens och måste även bedömas i granskningen av huvudmannens ansvarstagande. 4.3.3Huvudmannens ansvarstagande för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg Utredningen ska bl.a. föreslå hur inspektionen effektivare kan granska kommunernas ansvarstagande när det gäller kvaliteten i den av det allmänna anordnade förskoleverksamheten och skol- barnsomsorgen. Dessutom ska arbetet med måluppfyllelse i för- skolan och fritidshemmet uppmärksammas. Utredningen konstaterar att begreppet förskoleverksamhet innefattar förskola, familjedaghem och öppen förskola. Begreppet skolbarnsomsorg innefattar fritidshem, familjedaghem och öppen fritidsverksamhet. Utredningens bedömning är att förskola och fritidshem bör granskas av huvudmannanivå utifrån de speciella förutsättningar som verksamheterna motiverar. Huvudmannens system för egentillsyn av kvaliteten i familjedaghem, öppen för- skola samt öppen fritidsverksamhet kan granskas i samband med huvudmannainspektionen. Förskola och fritidshem representerar i sig ett stort antal enheter. Det är enligt utredningens bedömning inte ekonomiskt och tidsmässigt genomförbart att besöka samtliga dessa enheter. Detta trots att intervjuer, som utredningen gjort, tyder på att även dessa verksamheter önskar bli granskade av externa bedömare och få föra samtal om verksamheten. Verksamheterna bör enligt utredningens mening i stället granskas med utgångspunkt i huvudmannens ansvarstagande utifrån bestämmelserna i skollagen och läroplanerna. Det är kommunens ansvar att svara för kvalitetsuppföljning och utveckling av verksamheterna. Kommunens granskning av kvaliteten i dessa verksamheter måste tydligt granskas av inspek- tionen. Inspektörernas bedömning av verksamheterna görs utifrån genomförda intervjuer inom ramen för huvudmannainspektionen för att stämma av slutsatserna som baserats på huvudmannens självvärdering. Intervjuer bör genomföras med representanter för verksamheterna och för föräldrar. Detta görs på olika sätt av olika inspektionsenheter och -team. T.ex. intervjuar någon enhet representanter från i princip samtliga förskolor och fritidshem liksom från ett urval av dagbarnvårdare samt bjuder in ett lika stort urval av föräldrar som urvalet personal från förskolor och fritids- hem. Elever i skolbarnsomsorgen kan intervjuas i samband med besöken i grundskolor. Enligt utredningens bedömning bör det i inspektörsteamen ingå personer med erfarenhet och kunskap om arbete i förskolan eller fritidshemmet. Förskolans uppdrag, som det formuleras i skollagen och läroplanen för förskolan, är för hur ansvarstagandet för förskolan ska granskas. Fritidshemmet granskas utifrån skol- lagen och i viss mån utifrån läroplanen för det obligatoriska skol- väsendet m.m. Bedömningen av måluppfyllelsen för förskolan och fritidshem- met är inte oproblematisk. Det saknas uppnåendemål för förskola och fritidshem i läroplanerna. Målen i läroplanen för förskolan riktar sig till förskolans personal och anger inte mål att uppnå för det enskilda barnet. Resultaten kan därför inte beskrivas i termer av barnens prestationer. Bedömningen av måluppfyllelse kan i stället ske genom att inspektionsmyndigheten gör bedömningar utifrån forskning och ställer upp ett antal kriterier som man bedömer Vilka dessa kriterier kan vara måste myndigheten utarbeta. Nedanstående områden exemplifierar inom vilka områden en granskning kan ske: Resultat: En sammanfattande bedömning av hur huvudmannen stödjer förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens mål- uppfyllelse utifrån hur verksamheten genomförs och utifrån de övergripande syftena att stödja och stimulera barns utveckling och lärande samt att underlätta för föräldrar att förena förvärvs- arbete och studier med föräldraskap. Verksamhetens genomförande: Strategier för att varje barn ges möjlighet att utvecklas efter sina förutsättningar, kvalitetsarbetet,huvudmannens stöd till den pedagogiska utvecklingen, samverkan med hemmet. Förutsättningar: Personal, personalens utbildning och kompetensutveckling, gruppstorlek, tillgång till och lokalisering av platser, kommunernas tillsyn av enskilda förskolor och fritidshem. Arbetet med måluppfyllelse i förskolan och fritidshemmet Det ställs särskilda krav på en inspektion baserad på intervjuer med ansvariga tjänstemän, personal och föräldrar. Utan besök i verksamheterna finns svårigheter att uttala sig om den faktiska kvaliteten. Att utveckla inspektionsmanualer och bedömnings- kriterier som täcker in detta är ett angeläget utvecklingsarbete. Det går enligt utredningens mening att ställa en mängd frågor till verksamhetsföreträdare och föräldrar utifrån ett kvalitetsper- spektiv. Dessa kan t.ex. vara när och i vilka situationer barnen i för- skolan utvecklar sådana förmågor som anges i läroplanen? Hur arbetar förskolan för att se till att dessa situationer inträffar oftare? Planeras och utvecklas verksamheten utifrån dessa reflektioner? Hur ger kommunen barn och elever möjligheter att utvecklas på bästa sätt utifrån sina förutsättningar? Frågan om hur verksamheten genomförs kan granskas genom att t.ex. undersöka hur kommunen uppfyller kraven om att ge särskilt stöd, ha strategier för hur leken ska prägla verksamheten (förskolan), medverka till att barn med annat modersmål än svenska utvecklar både det svenska språket och sitt modersmål (förskolan), stimulera varje barns språkutveckling (förskolan), stimulera barnens intresse för skriftspråk och matematik, skapa och kommunicera med många olika uttrycksformer (förskolan), lägga stor vikt vid miljö- och naturvårdsfrågor (förskolan), erbjuda en meningsfull fritid (fritidshem) samt komplettera skolan (fritidshem). Kommunens stöd för den pedagogiska utvecklingen inom förskolan och fritidshemmet kan bedömas genom att t.ex. kvalitetsgranska det lokala kvalitetsarbetet, vilka avtryck kvalitets- och utvecklingsarbetet bedöms få i verksamheten, hur personalen kompetensutvecklas samt hur personalens förhållningssätt bedöms och kvalitetssäkras. Kommunens ansvar för att skapa förutsättningar för verksam- heten kan bedömas genom att t.ex. granska gruppstorlekar, grupp- sammansättningar, personalens utbildningsnivå samt ledningens kompetens, t.ex. vilken förtrogenhet den har med den dagliga verk- samheten och förskole- respektive fritidshemspedagogik. Frågan om i vilken utsträckning kommunen ger tillgång till plats i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorgen kan bedömas genom att t.ex. granska: om plats tilldelas , om huvudmannens planering är långsiktig vad gäller behovet av platser, om barnen har tillgång till verksamheterna när behoven uppstår, dvs. inte bara intagning , samt hur öppettiderna anpassas efter barns och föräldrars behov. Granskning av kommunernas tillsyn av enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser Utredningen har varit i kontakt med utredningen om tillsyn inom . konstaterar inledningsvis att det inte finns någon generell tillsynslag som lägger fast principerna för Utredningen har i sitt lämnade betänkandeTPF19FPT argumenterat för att ansvaret för den löpande tillsynen av enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen och LSSTPF20FPT ska vara en statlig uppgift. Det är kommunen som har såväl tillstånds- som till- synsansvaret. Syftet med förändringen är att effektivisera, strukturera och samordna granskningen av sådan verksamhet Utredningens förslag bereds inom . ger kommunerna både tillstånd till och utövar tillsyn över enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser. I konsekvens med resonemangen som förs av utredningen om tillsyn inom kan det finnas skäl att separera tillståndsgivning och granskning av verksamheterna. I realiteten handlar det om en stor mängd enskilda verksamheter som en inspektionsmyndighet i så fall skulle granska. Utredningen har inte underlag att bedöma denna fråga utan konstaterar olikheterna. Utredningens bedömning är att inspektionsmyndigheten tills vidare bör granska kommunernas organisation och strategier för att utöva tillsyn över enskild förskole- och skolbarnsomsorgsverksamhet. 4.3.4Huvudmannens ansvarstagande för komvux och sfi En principiell svårighet med inspektion av vuxenutbildning i jämförelse med ungdomsskolan är att den består av flera olika skolformer och utbildningar som regleras av olika författningar. Den innefattar även vuxenutbildning för utvecklingsstörda. Dessa olika regelsystem innehåller olika bestämmelser om t.ex. individens rätt och kommunens skyldighet att anordna olika typer av kurser. Vuxenutbildningen har dessutom inslag som berör flera olika politikområden som social-, integrations-, arbetsmarknads- och näringslivspolitik. Vuxenutbildningen genomförs ofta på entreprenad och författ- ningarna har inte helt anpassats efter detta t.ex. när det gäller läro- planens avsnitt om rektors ansvar. angerTPF21FPT att i genom- snitt av utbildningen i riket sker på entreprenad medan det i storstäder är . Mer än hälften av kursutbudet bedrivs som distansundervisning eller med IT-stöd. 19TP PT Samordnad och tydlig tillsyn av SOU 2007:82. 20TP PT Lag om Stöd och Service till vissa funktionshindrade. 21TP PT lägesbedömning 2007, dnr 2007:1033. Vuxenutbildningen ska kännetecknas av ett individinriktat perspektiv till skillnad från grund- och gymnasieskolan, som har en tidsstyrd struktur. Utbildningarna ska således beträffande nivå, innehåll och omfattning anpassas till individens utbildningsbehov och förutsättningar. Utbildningarna går vidare att kombinera, t.ex. sfi och den övriga vuxenutbildningens olika delar. Det innebär att rekrytering och tillgång till utbildning är viktiga gransknings- områden. Exempelvis när det gäller att ta reda på om vuxna som inte studerar tillhör utbildningens prioriterade målgrupp och om de studerande faktiskt tillhör målgruppen. Möjligheterna att bedriva ett granskningsarbete med ambitionen att uttala sig om kvaliteten på undervisningen vid varje enskild vuxenutbildningsenhet är av resursskäl begränsade. Den huvud- sakliga granskningen bör ske på huvudmannanivå och behandla frågan om vilket ansvar kommunen tar för verksamheten, verksam- hetens målgruppsanpassning, rekrytering och information, upp- följning av dess kvalitet samt resultaten. Utredningen har konstaterat att dagens bedömnings- och rapportmallar i huvudsak baseras på förhållanden. Granskningen har dock anpassats till de författningar, som reglerar vuxenutbildningen, men upptar områden som är mera väsentliga att granska på . Centrala områden inom vuxenutbild- ningen behandlas bristfälligt, t.ex. rekryteringen och tillgången till olika flexibla studieformer och kombinationsmöjligheter. Enligt vad utredningen erfarit finns det också en brist på inspektörer som har fördjupade kunskaper om vuxenutbildningens uppdrag. I takt med att nya organisations- och verksamhetsformer skapas ökar också behovet av granskning av vuxenutbildningen. Exempel- vis ska utredningen om en fristående vuxenutbildning (dir. 2007:32) undersöka och lämna förslag på hur ett system med fristående utbildningsverksamheter kan utformas. Tills vidare är det bedömning att granskning av huvudmannens ansvarstagande är huvudområdet. Om en huvudmans vuxenutbildning innehåller flera enheter med flera rektorer innebär det att dessa måste granskas inom ramen för granskningen av huvudmannen. Som grund för granskningen måste, på samma sätt som för andra verksamhetsformer, ligga kommunens självvärdering på huvudmannanivå samt intervjuer med rektor. Nedanstående områden exemplifierar inom vilka områden en granskning av vuxenutbildningen kan genomföras. områden granskas av . Utredningen menar dock att granskningen kan göras effektivare genom att använda sig av huvudmannens självvärdering på samma sätt som på övriga skolområdet. Utredningen vill peka på exempel på frågor inom respektive huvudområde, som kan ligga till grund för en själv- värdering. hur kommunen analyserar betygsstatistik, genomströmning, avbrott m.m., hur huvudmannen analyserar resultaten, finns det signaler som talar om att utbildningen inte är ändamålsenlig och att det därför finns skäl att granska den. hur medborgarnas utbildningsbehov kartläggs och tillgodoses, hur upprättas individuella studieplaner, hur arbetar man för en likvärdig betygssättning och bedömning, både mellan olika vuxenutbildningar och mellan vuxenutbild- ning och ungdomsskolan i de fall kursplanerna är gemensamma hur kvalitetssäkras betygssättningen generellt och särskilt i entreprenadverksamhet. hur kommunens organisationsform ser ut, t.ex. om det finns flera ansvariga nämnder, hur kommunen kartlägger och analyserar behovet av utbildning, hur kommunen tar ansvar för tillgång till utbildning, hur kompetensutvecklas lärare, finns lärcentra i kommunen. Även för utbildning i svenska för invandrare (sfi) är individanpass- ning, flexibilitet och kombinationsmöjligheter nyckelfrågor. Gruppen består av studerande som är gamla. I övrigt är gruppen heterogen vad gäller ålder, språk och språkkunskaper, utbildningsbakgrund, hälsa, kulturell bakgrund, yrkeserfarenhet och andra erfarenheter, social situation och långsiktigt studiemål. Granskningen av sfi måste i huvudsak baseras på skollagen och förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare. Läroplanen för de frivilliga skolformerna gäller även för sfi. Sfi är en liten verksamhet i många kommuner, med endast en eller några få lärare. Resultaten på de nationella proven i sfi uppmärksammas enligt lägesbedömning inte på nationellt eller kommunalt håll. Proven är dock inte obligatoriska. Undervisningens samband med arbetslivet saknas på många håll. Huvudområdena för utbildningsinspektions granskning bör t.ex. handla om: hur avbrott följs upp och analyseras, andelen deltagare som inte når upp till betyget Godkänd. hur utbildningen bedrivs utifrån enskilda elevers intressen, förutsättningar och behov, hur en balans mellan språkutbildning och kunskaper och förståelse för samhället skapas, om utbildningen har en anknytning till arbetslivet och om validering utförs av deltagarens tidigare kunskaper, om läs- och skrivinlärningen är en fristående del eller kombineras med någon av kurserna anpassat efter den studerandes behov, om den studerande har tillgång till minst 15 timmars undervisning . hur huvudmannen gör en bedömning av behoven, hur lång väntetiden är för att få börja studera, om undervisningen är organiserad så att deltagaren kan kombinera den med andra aktiviteter som t.ex. arbetslivs- orientering, validering eller med förvärvsarbete, hur fortbildning av lärare sker. 5Övriga frågor för en utbildningsinspektion I detta kapitel tar utredningen upp ett antal övriga frågor som ligger inom ramen för direktiven och som inte har en naturlig hemvist i något annat avsnitt. Utredningen ger förslag om hur en inspektionsmyndighet bör kvalitetssäkra sin verksamhet. Vidare föreslås en central funktion för bedömning av rättningen av nationella prov. Utredningen behandlar även avgränsningen och sambandet mellan utbildningsinspektion och nationell utvärdering av skolan. Slutligen föreslår utredningen vilka mål och huvud- områden som utbildningsinspektionen bör ha och hur regeringens styrning bör vara. Utredningens förslag: ska regelbundet följa upp, utvärdera och kvalitetssäkra sin verksamhet. Gransk- ningen bör ske både i egen regi och med externa granskare. Utredningens bedömning: Grunden för en inspektionsverk- samhet som bygger på likvärdighet och rättssäkerhet bör vara en välutbildad och kompetent personal. bör därför ha en väl organiserad internutbildning. Myndigheten bör delta i internationella nätverk med andra nationella skolinspektionsmyndigheter. Skälen för utredningens förslag och bedömning: Utredaren ska enligt direktiven föreslå hur utbildningsinspektionen kan kvalitets- säkras. Med kvalitetssäkring menas i detta sammanhang att skapa ett system för att kontrollera att verksamheten genomförs utifrån Övriga frågor för en utbildningsinspektion de krav som satts upp. utbildningsinspektion har en omfattande verksamhet. Omkring 130 personer fördelade på fem enheter i olika delar av är anställda för genomförandet. Användande av olika bedömningsunderlag, metoder och personer ställer stora krav på granskning av den egna verksamheten för att så långt möjligt säkerställa likvärdighet och rättssäkerhet. Flera över- gripande frågor bör besvaras inom utbildningsinspektionen t.ex. följande. Vilka förutsättningar ska vara uppfyllda för att inspektionsverk- samheten ska anses bedrivas med god kvalitet och hur ska de prioriteras? Vilka indikatorer ger besked om sakernas tillstånd i relevanta avseenden? Vilka övergripande krav bör ställas på inspektionsenheternas egna system för kvalitetssäkring, organisatoriskt, personellt och tekniskt/metodiskt? Vilka kontrollåtgärder bör fortlöpande genomföras av utbild- ningsinspektionen? Vilka kontroll- eller utvärderingsinsatser bör med viss regel- bundenhet genomföras av eller med stöd av externa granskare? kommer som tidigare att genomföras i tre, eller med uppföljning, fyra faser. Nedan beskrivs områden och frågeställningar om hur utbildningsinspektionen kan eller bör arbeta för att säkerställa att den håller en god kvalitet. Syftet är att inspektionen ska bidra till en högre måluppfyllelse i de granskade verksamheterna. Den ska använda sig av beprövade och på vetenskap grundade metoder och system för både genomförande, uppföljning och utvärdering. I detta avsnitt ger utredningen flera exempel på hur aktiviteter och olika arbetsformer kan ingå i ett system vars huvudsakliga uppgift är att kvalitetssäkra inspektionens olika delar. 5.2.1Utbildade inspektörer grunden för likvärdighet Det är en grundläggande förutsättning för att garantera en likvärdighet i inspektionens olika faser och steg att det finns en välutbildad och kompetent inspektörsgrupp. Av den anledningen är det enligt utredningens bedömning viktigt att man inom utbild- ningsinspektionen kontinuerligt bedriver utbildning och Övriga frågor för en utbildningsinspektion kompetensutveckling av nya och gamla inspektörer. Dagens intro- duktionsutbildning för nya inspektörer består av en tvådagars introduktionskurs. Kortfattat behandlas där inspektionens historik och dess principer, uppdragets omfattning och inriktning, strukturella förutsättningar i form av ramar och planeringsverktyg, särskilda föreskrifter, kvalitetssäkring etc. Utöver denna introduk- tion finns en endagsutbildning som behandlar det statliga uppdraget och ämbetsmannarollen. För inspektörer som fungerar som teamledare genomförs endagsmöten, där teamledarrollen behandlas med stöd av externa konsulter. Teamledare möts också över enhetsgränserna för att diskutera gemensamma och angelägna frågeställningar. Inspektionen har gemensamma avdelningsdagar där man tar upp aktuella frågor. Utöver dessa möts inspektörer från olika enheter runt olika teman. För samtliga inspektörer genomförs en videokonferens . Där kan exempelvis aktuella frågor om lag- och förordningsförändringar eller metodutveckling avhandlas. pågår ett arbete inom med att utveckla kursmoduler för samtliga inspektörer. Även mer fördjupande kurser för gamla inspektörer diskuteras. I jämförelse med det engelska systemet är de svenska insatserna för utbildning av inspektörer relativt korta.