sou · GVB371 · 2008-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå en för- stärkning av företagsinteckningens förmånsrätt i syfte att under- lätta för företagen att låna pengar. I uppdraget ingick också att utreda om förmånsrätten för statens återkrav avseende lönegaranti helt eller delvis borde avskaffas (dir. 2007:13). Till särskild utredare förordnades lag- mannen . Som sakkunniga i utredningen förordnades departementssekreterarna , och samt kanslirådet, numera ämnesrådet och ämnesrådet . förordnades departementssekreteraren som sakkunnig. Som sekreterare i utredningen anställdes hovrättsassessorn . Härmed överlämnas betänkandet En starkare företagsinteckning (SOU 2007:71). Arbetet har bedrivits i nära samråd med de sakkunniga som delar utredarens bedömningar. Uppdraget är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Den fortsatta framställningen ................................................. Det insolvensrättsliga systemet............................................... Företagshypotek och företagsinteckning............................... 3.1Förmånsrättskommitténs uppdrag – syftet med förslag och överväganden............. Propositionen och riksdagsbehandlingen............................... 3.5En lag om företagsinteckning och nya Reaktioner på förmånsrättsreformen...................................... utvärderat effekterna av förmånsrättsreformen .......... Reaktioner från vissa näringslivsorganisationer Den politiska inriktningen ........................................... Utlåning av pengar – legala och andra förutsättningar..... Banker som långivare och säkerheters betydelse.................... Avstamp i ITPS:s underlagsrapport............................. Organisation av kreditgivning...................................... Det nationella sammanhanget ...................................... 4.3.10 Betydelsen av säkerheter............................................... En starkare företagsinteckning ..................................... 5.2Företagaren och kreditgivaren avtalar om 5.3 En tröskelmodell ...................................................................... 5.4 En företagsinteckning med särskild förmånsrätt................... 5.5Begränsningar av inteckningsunderlaget till vissa 5.6 Undantag för privat egendom ................................................. 5.7Företagsinteckningen gäller enbart i en procentuell andel av underlagets värde ..................................................... En samlad bedömning............................................................ Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald 6.1.4 om statsstöd ............................................ Överväganden och förslag..................................................... 6.2.2 Tillåter om statsstöd att förmånsrätten för statens återkrav avskaffas helt eller delvis?.................................................................. 6.2.3 Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti bör avskaffas ............................. Ikraftträdande och övergångsregler............................. Förslag och överväganden ..................................................... Konsekvenser av förslagen......................................... Förslaget till lag om ändring i förmånsrättslagen................. Förslaget till lag om ändring i lönegarantilagen ................... Utredningen om en starkare företagsinteckning föreslår i detta betänkande följande. 1.Företagsinteckningen ska – som – vara en allmän förmånsrätt som gäller i en procentuell andel av intecknings- underlagets värde. Inteckningsunderlaget ska – också det som – bestå av all gäldenärens egendom. Den procentuella andelen som anges i 11 § förmånsrättslagen ska höjas från nuvarande . 2.Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald löne- garanti, ska genom en ändring i 28 § lönegarantilagen, avskaffas. Utredningens huvuduppgift har varit att föreslå en förstärkning av företagsinteckningens förmånsrätt i syfte att underlätta för företagen att låna pengar. Enligt direktiven ska utredningens förslag innebära att företags- inteckning ger förmånsrätt i en värdemässigt högre andel än . Det ska därvid utredas om förmånsrätten för företagsinteckning även i fortsättningen bör gälla i all egendom eller om inteckningen och förmånsrätten bör begränsas till egendom av visst slag. En anslutande fråga är om företagsinteckningen bör gälla enbart egendom som ingår i näringsverksamhet eller, som , även i en enskild näringsidkares privata egendom. Utredningen ska ta ställning till om förmånsrätten bör gälla endast i konkurs eller också vid utmätning samt uppmärksamma hur olika ändringar kan väntas påverka tillämpningen av EG:s insolvensförordning. Enbart en förstärkning av företagsinteckningen skulle, enligt direktiven, minska utdelningen till oprioriterade borgenärer, som inte sällan är små företagare. Utredningen har därför haft att överväga om förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti bör avskaffas helt eller delvis. I det sammanhanget ska om statsstöd beaktas. I direktiven anges att utredningens förslag ska tillgodose de grundläggande syftena bakom förmånsrättsreformen. Utredningen ska vidare sträva efter en ordning som är tydlig och enkel att tillämpa. Utredningen har inledningsvis prövat två förslag på hur företagsinteckningen kan utformas och gjort följande bedöm- ningar. En ordning där gäldenären och varje enskild borgenär kan avtala om vilken förmånsrätt varje inteckningssäkrad fordran ska ha ska inte väljas (avsnitt 5.2). Ett förslag innebärande att gäldenären kan påverka förmånsrätts- ordningen skulle enligt utredningens uppfattning ställa hela den gällande förmånsrättsordningen på ända. En så ingripande reform skulle därför kräva omfattande överväganden. Det skulle också vara svårt att göra ett sådant förslag enkelt och tydligt. En tröskelmodell ska inte införas (avsnitt 5.3). Med tröskelmodell avses att en del av gäldenärens egendom (en viss procentuell andel eller ett visst belopp) reserveras helt och hållet för innehavarna av företagsinteckning. Förmånsrätten för företags- inteckningen skulle alltså gälla i av denna del. I resterande del av underlaget skulle inteckningshavarna enbart ha rätt till en viss andel, t.ex. som . Utredningen konstaterar att det är mycket svårt att finna rätt nivå på en tröskel. Att bestämma ett belopp rent skönsmässigt är I själva verket krävs det förmodligen att man är tämligen träffsäker när ett tröskelbelopp fastställs. Annars riskerar en lösning innefattande en tröskelmodell att bli verkningslös. Redan de svårigheter som är förenade med att finna rätt nivå gör att förutsättningar för att lämna något förslag om en tröskelmodell saknas. Utredningen har härefter analyserat ett antal olika komponenter som ingår i konstruktionen av företagsinteckningen och dragit följande slutsatser. Ur ett kreditgivningsperspektiv är det en fördel om företags- inteckningen görs till en särskild förmånsrätt. I ett vidare perspektiv är det dock nackdelar förenade med en sådan lösning (avsnitt 5.4). Särskild förmånsrätt skulle innebära att förmånsrätten för företags- inteckningen skulle gälla även vid utmätning, och inte som endast vid konkurs. Det skulle också innebära att fordringar med förmånsrätt i företagsinteckning skulle få betalt före fordringar med förmånsrätt enligt 10 och 10 a § förmånsrättslagen. Frågan om företagsinteckningen bör ges särskild eller allmän förmånsrätt är av avgörande betydelse för vilka verkningar inteckningen får i såväl kreditgivnings- som insolvenssituationen. Det har också från flera håll påtalats att det är av särskild vikt att företagsinteckningen ges särskild förmånsrätt för att den ska bli riktigt värdefull i kredit- givningssituationen. Eftersom många av de i förmånsrättslagen angivna förmåns- rätterna går före företagsinteckningen oavsett om den senare är en särskild eller allmän förmånsrätt är det för de flesta andra förmåns- berättigade borgenärer – såväl ur ett kreditgivnings- som insolvens- perspektiv – utan betydelse om företagsinteckningen är en särskild eller allmän förmånsrätt. När väl ett insolvensförfarande har inletts saknar frågan dessutom betydelse för oprioriterade borgenärer. Inte heller konkursförvaltningen torde i nämnvärd utsträckning påverkas av om företagsinteckningen är en särskild eller allmän förmånsrätt, så länge underlaget är bestämt på det sätt som gäller. Eftersom en säkerhet med särskild förmånsrätt är skyddad mot utmätning är den en mer värdefull säkerhet än en säkerhet med allmän förmånsrätt. Ur ett kreditgivningsperspektiv är det därför en fördel om företagsinteckningen ges särskild förmånsrätt. Vid begärd verkställighet hos inteckningsgäldenären måste fråga sig om viss egendom hos henne eller honom omfattas av inteckningen. Det förhållandet att man tvingas vidta en värdering av de samlade tillgångarna kan kräva omfattande utredning som kan bli såväl tidsödande som kostsam. I någon utsträckning kan en allmän förmånsrätt sägas vara konkursdrivande. Enligt utredningen behöver det emellertid inte vara någon nackdel med ett incitament till ett tidigt igångsättande av ett insolvensförfarande. Inte minst ur ett rekonstruktions- perspektiv kan detta tvärtom vara en fördel. En begränsning av företagsinteckningens underlag till att avse enbart viss slags egendom hos inteckningsgäldenären har negativa effekter. Effekterna mildras om endast sådan egendom som används som säkerhet i särskild ordning undantas, t.ex. fast egendom (avsnitt 5.5). En av de mer betydande fördelarna med förmånsrättsreformen är att det inte finns något behov av att beräkna företagshypoteks- underlagets värde på konkursdagen när underlaget förädlas i fortsatt drift (jfr NJA 1982 s. 900). Man slipper också hantera s.k. administrationskonton. Ett grundläggande problem med en begränsning av intecknings- underlaget till vissa egendomsslag är nämligen att man i en insolvenssituation måste hantera två egendomsmassor separat. Att värdet växlar mellan olika egendomsslag innebär typiskt sett också att värdet av den hypotekariska säkerheten i en kreditgivnings- situation minskar. Det är dock möjligt att denna nackdel mildras – kanske t.o.m. elimineras beroende på övriga omständigheter – om man från underlaget undantar endast klart specificerad egendom som lätt kan utgöra säkerhet i annan ordning, t.ex. fast egendom. När underlaget för företagsinteckningen ska bestämmas bör inte något undantag göras för en företagares privata egendom (avsnitt 5.6). Det tidigare gällande företagshypoteket omfattade företagets lösa egendom i den mån egendomen hörde till den intecknade verksam- heten. Företagarens privata egendom hörde alltså inte till under- laget. Den nuvarande företagsinteckningen däremot gäller i all gäldenärens egendom, dvs. även i företagarens privata egendom. Detta gäller när näringsidkaren driver enskild firma. Om verksam- heten i stället bedrivs i en fristående juridisk person som ett aktie- bolag eller ett handelsbolag är det endast bolagets egendom som ingår i inteckningsunderlaget. I praktiken är emellertid skillnaden vad gäller det personliga ansvaret inte så tydlig, eftersom kredit- givare ofta ställer krav på personlig borgen och/eller pantsättning av personligt ägd egendom, t.ex. företagarens bostadsfastighet. Det förhållandet att företagsinteckningen gäller i enbart en värde- mässig procentandel av inteckningsunderlaget är till nackdel ur ett kreditgivningsperspektiv, men till en fördel ur ett insolvensperspektiv (avsnitt 5.7). Det förhållandet att företagsinteckningen ger förmånsrätt endast i en viss andel av underlagets värde kan enligt utredningens bedöm- ning vara en viktig ingrediens i en ordning som totalt sett är ägnad att gynna konstruktiva insolvensrättsliga lösningar med betydande rekonstruktionsinslag. Det har vidare varit en förutsättning för att oprioriterade borgenärer ska få större utdelning i en konkurs. Den kanske tyngsta invändningen mot att inte värdet av hela underlaget omfattas av företagsinteckningen är att ett företag i förhållande till en kreditgivare som lånar ut pengar (banken) inte kan utnyttja sin egendom till fullo som säkerhetsunderlag. Viss egendom går inte heller att utnyttja på annat sätt som säkerhet. Det innebär att en viss del av företagets egendom inte alls kan användas som säkerhet. I konsekvens med detta får företaget helt enkelt inte låna lika mycket med företagsinteckning som säkerhet som annars hade varit möjligt. Det är givet att detta i ett övergripande perspektiv är en nackdel sett till möjligheterna att erhålla kredit mot säkerhet i form av företagsinteckning. Det är emellertid inte enbart en nackdel. I enskilda situationer ska helt enkelt inte kredit lämnas, oavsett vilka säkerheter den presumtive kredittagaren kan ställa. Det kan också sägas vara en fördel att en viss del av företagets egendom inte utgör underlag för den hypotekariska säkerheten, eller annan säkerhet, i det att det kan öka företagets allmänna kreditvärdighet. Med det avses att leverantörer och andra opriori- terade borgenärer kan räkna med att åtminstone en viss del av företagets tillgångar i en insolvenssituation kan användas för att tillgodose deras krav. ITPS rapporter har utgjort underlag för utredningens bedömningar (avsnitt 5.8) Utredningen har i sitt arbete i denna del tagit del av och beaktat den utvärdering av förmånsrättsreform som () har genomfört. Underlaget som sådant har varit av stor betydelse för utredningens ställnings- taganden. Det underlag som ITPS har arbetat fram har utredningen emellertid värderat på ett sätt som i några avseenden skiljer från ITPS:s egen värdering av underlaget. Det är i sammanhanget viktigt att framhålla – vilket även ITPS gör – att förmånsrättsreformen varit i kraft under en förhållandevis samt att undersökningsresultaten givetvis påverkats av att den undersökta tidsperioden präglats av mycket god konjunktur. Det innebär enligt utredningen att man överlag måste vara försiktig med att dra alltför bestämda slutsatser av undersökningar rörande förmånsrättsreformens verkningar i skilda hänseenden. Utredningens samlade bedömning (avsnitt 5.9) Att enbart justera procentsatsen till skulle innebära att företagsinteckningens värde skulle bli avsevärt starkare än det tidigare gällande företagshypoteket. Bland annat mot bakgrund av att de grundläggande syftena med förmånsrättsreformen ska iakttas kan en sådan lösning inte komma i fråga. Utredningens två huvudalternativ är i praktiken dels att utforma företagsinteckningen som en särskild förmånsrätt med begräns- ningar till viss slags egendom, dels att inom ramen för vad som gäller justera procentsatsen uppåt så att en större del av underlaget tillförsäkras inteckningshavaren. Utredningen anser sig ha funnit att en särskild förmånsrätt är att föredra i ett kreditgivningsperspektiv men att den i ett vidare perspektiv för med sig flera nackdelar. Vid en samlad bedömning bör därför förslaget om att justera procentsatsen uppåt antas vara det som bäst balanserar de motstridiga intressen som görs gällande i sammanhanget. Vid den avvägning av ett flertal olika intressen som utredningen måste göra har utredningen ansett att procentsatsen bör höjas från . Utredningen har – utan att frångå direktiven – i sitt arbete strävat efter att åstadkomma en lösning som i möjligaste mån kan anses innebära ett återställande av företagsinteckningens värde till vad som gällde års förmånsrättsreform. Utredningen anser sig ha lyckats i denna sin strävan. anser utredningen att dess förslag i denna del inte behöver riskera att äventyra de fördelar som förmånsrättsreformen i övrigt har fört med sig, särskilt vad avser reformens rekonstruktionsgynnande komponen- ter. Det gäller i än högre grad om man också beaktar vad utredningen föreslår beträffande statens förmånsrätt för återkrav avseende utbetald lönegaranti. Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti Om företagsinteckningens förmånsrätt stärks på det sätt som utredningen har föreslagit kommer utdelningen till oprioriterade borgenärer att minska. Som anges i direktiven är oprioriterade borgenärer ofta mindre företag som t.ex. har fordringar som gäller levererade varor och tjänster. Risken är att den förbättring som uppnås genom att företagen får lättare att låna pengar motverkas av att de kan drabbas av ökade kreditförluster i konkurser är påtaglig. Ett förslag att stärka företagsinteckningens förmånsrätt bör därför kombineras med ett förslag som även gagnar de oprioriterade borgenärerna. Utredningen har därför stannat för att föreslå att statens förmånsrätt avseende utbetald lönegaranti avskaffas i sin helhet. Utredningen bedömer att de föreslagna ändringarna kan träda i kraft . Om inget alls föreskrivs kommer värdet av redan upplåtna företagsinteckningar att gälla i i stället för i av näringsidkarens egendom fr.o.m. . Det skulle innebära att kreditgivarens säkerhet stärks automatiskt utan att villkoren för krediten omförhandlas. Därför bör äldre regler i 11 § förmånsrättslagen tillämpas för företagsinteckningar som upplåtits som säkerhet innan lagändringen träder i kraft. Äldre regler i 28 § lönegarantilagen ska tillämpas vid konkurser och företagsrekonstruktioner som har inletts före ikraftträdandet. I en promemoria som fogats till betänkandet redovisas hur de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag har beräknats, se bilaga 2. Förslaget att avskaffa förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti kommer att medföra ökade kost- nader för staten. Denna kostnadsökning har beaktats av regeringen i beräkningarna av statsbudgeten. En stärkt företagsinteckning förväntas förbättra företagens kreditmöjligheter och därmed medföra positiva ekonomiska konsekvenser för företagen. Det kommer framför allt att gälla små och medelstora företag och då främst i tillverkningsindustrin, eftersom det i första hand är den kategorin av företag som använder företagsinteckningar för att låna pengar. Förslaget att slopa statens förmånsrätt för återkrav beträffande utbetald löne- garanti kommer att medföra att utdelningen till oprioriterade privata borgenärer kommer att öka. Oprioriterade borgenärer är ofta små och medelstora företag. Sammantaget bedömer utred- ningen att förslagen, om de genomförs, kommer att medföra ekonomiska fördelar för ett antal små och medelstora företag. Eftersom företagsinteckningens förmånsrätt stärks kommer utdelningen i konkurs till inteckningsborgenärer, vilka huvud- sakligen är banker, att öka. lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979) Härigenom föreskrivs att 11 § förmånsrättslagen ska ha följande lydelse. Allmän förmånsrätt följer därefter med företagsinteckning. enligt 4, 4 a, 6–8, 10 och 10 a §§ enligt 3 a, 4, 4 a, 6–8, 10 och har fått betalt. 10 a §§ har fått betalt. 1.Denna lag träder i kraft . 2.I fråga om företagsinteckningar som upplåtits som säkerhet före ikraftträdandet tillämpas äldre bestämmelser. lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497) Härigenom föreskrivs att 28 § lönegarantilagen ska ha följande lydelse. I fråga om utbetalat garanti- I fråga om utbetalat garanti- belopp inträder staten i arbets- belopp inträder staten i arbets- tagarens rätt mot konkurs- tagarens rätt mot konkurs- gäldenären eller gäldenären vid gäldenären eller gäldenären vid inträder dock inte i arbetstagarens rätt enligt 12 § förmånsrättslagen (1970:979). Utdelning i konkurs för arbetstagarens fordran som ersatts av garantin tillfaller staten upp till detta belopp. 1.Denna lag träder i kraft . 2.I en konkurs eller företagsrekonstruktion som inletts före ikraftträdandet tillämpas äldre bestämmelser. 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningen ska enligt direktiven föreslå en förstärkning av företagsinteckningens förmånsrätt i syfte att underlätta för företagen att låna pengar. Det ska också utredas om förmånsrätten för statens återkrav avseende lönegaranti helt eller delvis bör avskaffas. Enligt direktiven ska utredningens förslag innebära att företagsinteckning ger förmånsrätt i en värdemässigt högre andel än . Det ska därvid utredas om förmånsrätten för företags- inteckning även i fortsättningen bör gälla i all egendom eller om inteckningen och förmånsrätten bör begränsas till egendom av visst slag. En anslutande fråga är om företagsinteckningen bör gälla enbart egendom som ingår i näringsverksamhet eller, som , även i en enskild näringsidkares privata egendom. Utredningen ska ta ställning till om förmånsrätten bör gälla endast i konkurs eller också vid utmätning samt uppmärksamma hur olika ändringar kan väntas påverka tillämpningen av EG:s insolvensförordning. Enbart en förstärkning av företagsinteckningen skulle, enligt direktiven, minska utdelningen till oprioriterade borgenärer, som inte sällan är små företag. Utredningen ska därför överväga om förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti bör avskaffas helt eller delvis. I det sammanhanget ska om statsstöd beaktas. I direktiven anges att utredningens förslag ska tillgodose de grundläggande syftena bakom förmånsrättsreformen. Vid sina överväganden ska utredningen, enligt direktiven, analysera hur olika ändringar kan antas påverka företagens borgenärer och andra berörda. Vidare ska bedömas hur kreditgivare kan väntas reagera, t.ex. när det gäller utlåning, kostnaden för Utredningens uppdrag och arbete krediter och viljan att delta i rekonstruktioner, beroende på vilket värde företagsinteckningen ges. Utredningen ska uppmärksamma hur ansvaret för ett företags ställföreträdare enligt 12 kap. 6 § skattebetalningslagen (1997:483) och 25 kap. 18 § aktiebolagslagen (2005:551) påverkas av olika ändringar. Utredningen ska också uppmärksamma hur användningen av verkställighetsåtgärder mot företag kan komma att påverkas. De anställdas – särskilt nyckel- personers – vilja att arbeta kvar i ett företag beroende på löneför- månsrättens värde är ytterligare en fråga som ska beaktas. I direktiven anges vidare att utredningen ska ta del av det material som () har tillgång till samt de slutsatser som institutet drar i sitt arbete. Utredningen ska också inhämta synpunkter från berörda myndig- heter och organisationer. Vid den analys av konsekvenserna för små företag som ska göras ska utredaren ha kontakt med Närings- livets . Enligt direktiven ska några ändringar av förmånsrättsordningen i andra avseenden än de som angetts här inte föreslås. Utredningen ska uppmärksamma behovet av övergångsbestämmelser och sträva efter en ordning som är tydlig och enkel att tillämpa. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. Utredningens arbete inleddes . Utredningen har haft sammanträden med de sakkunniga . Utredaren och sekreteraren har sammanträffat med företrädare för . Ekonomen , kommittéservice har bistått utredningen i ekonomiska frågor och deltagit vid utred- ningens sammanträden samt vid sammanträdena med ITPS. I syfte att ge berörda myndigheter och organisationer tillfälle att lämna synpunkter höll utredningen ett informationsmöte . Utredningen har skickat ut en enkät till ett antal myndigheter och organisationer för att inhämta synpunkter rörande vissa frågor som utredningen övervägt. Utredaren och sekreteraren har sammanträffat med Rekonstruktör- och konkursförvaltarkollegiet (REKON) och . Utredningens uppdrag och arbete Utredaren har sammanträffat med företrädare för . Sekreteraren har hållit föredrag om utredningen vid ett insolvensrättsligt seminarium anordnat av i konkurs. Utredningen har samrått med . Arbetet har skett i nära samverkan med de sakkunniga i utred- Betänkandet innehåller nio kapitel. Kapitel två till nio är dispo- nerade på följande sätt. I kapitel två redogörs översiktligt för det insolvensrättsliga systemet samt för förmånsrättsordningen. I kapitlet ges också en beskrivning av det tidigare gällande företagshypoteket och den nu gällande företagsinteckningen.