sou · GWB341 · 2008-04-23 00:00:00 — Med hänsyn härtill och till vad som redovisats i samband med genomgången av artikel 32 torde kraven som uppställs i artikel 34 vara uppfyllda. Det finns således inte något hinder mot att tillträda konventionen i denna del. 6.1.31Samarbete med det civila samhället Bedömning: Det finns inte några hinder att tillträda konventio- nen i den delen som avser samarbete med det civila samhället. I artikel 35 uttalas att varje part ska uppmuntra statliga myndighe- ter och offentliga tjänstemän att samarbeta med enskilda organisa- tioner, andra berörda organisationer och medlemmar av det civila samhället med att upprätta strategiska partnerskap i syfte att upp- fylla konventionens syfte. Som vi pekat på finns det ett behov av utbildning i frågor som rör människohandel inom bl.a. de myndigheter där frågorna hante- ras. Utbildningsinsatserna kan enligt vår mening leda till ett ökat medvetande också i frågor som rör vikten av att samverka med andra myndigheter och av att utbyta information. Enligt de upp- gifter vi tagit del finns det emellertid redan ett fungerande samar- bete och informationsutbyte mellan de olika myndigheter och organisationer som arbetar med frågor som rör människohandel. Detta sett tillsammans med att artikel har karaktär av målsättnings- bestämmelse innebär att det inte föreligger något hinder att till- träda konventionen i denna del. Bedömning: För att människohandel ska kunna bestraffas i enlighet med 4 kap. 1 a § är det enligt vår uppfattning avgörande att det genomförs utbildningsinsatser som riktar sig till de rättsvårdande myndigheter som kommer i kontakt med frågor som rör människohandel. Utbildningsinsatserna måste ta sikte på de olika faktorer som möjliggör människohandel, offrens situation och utformningen av kriminaliseringen. Att det ska genomföras utbildning i frågorna uppställs också som ett krav för att ska kunna tillträda konvention om bekämpande av handel med människor, ETS nr 197. Också beträffande frågor som rör barn- och tvångsäktenskap finns ett stort behov av utbildning vad gäller både vilka straffrättsliga bestämmelser som kan vara tillämpliga och vilket stöd som offren bör få. Inom detta område är det nödvändigt att skapa en kunskapsbas, såväl inom enskilda myndigheter som nationellt. Detta bör kunna ske genom att det inrättas ett resurscentrum dit enskilda inom t.ex. myndigheter och skolor kan vända sig för att få råd och genom att regeringen tar fram en handlingsplan som särskilt är inriktad på åtgärder mot barn- och tvångsäktenskap. Vårt arbete med frågorna om människohandel har genomgående präglats av målsättningen att skapa en effektiv lagstiftning. Vårt förslag till ändringar i straffbestämmelsen mot människohandel i 4 kap. 1 a § syftar till att skapa en mer lättillgänglig bestämmelse som kriminaliserar de förfaranden som bör anses vara människohandel. Slopandet av kravet på dubbel straffbarhet för människohandel syftar till att underlätta lagföringen av människo- handelsbrott oavsett var brottet begåtts. Slutligen syftar våra för- slag till ändringar i utlänningslagen och i anledning av konvention om bekämpande av handel med människor till att stärka offrens rättigheter och förbättra deras möjligheter att få stöd och hjälp för att kunna gå vidare och bearbeta sina upplevelser. Från det att vi påbörjade vårt arbete har det emellertid stått klart att de lagändringar som vi föreslår bara utgör en del av det över- gripande arbete som måste genomföras för att gärningsmännen ska kunna bestraffas och offren ska kunna erbjudas stöd och hjälp. Under hela vårt arbete har det framförts synpunkter till oss från de som arbetar med frågor om människohandel, såsom Ecpat, polis och åklagare, om att den bristande effektiviteten i bekämpandet av människohandeln i många fall beror på avsaknad av kunskap och utbildning. Från såväl polis och åklagare har också framförts att detta lett till att det finns en bristande förståelse för offrens situa- tion och för hur offren reagerar efter det att människohandeln avslutats, vilket i vissa fall inneburit att förfarandena inte bestraf- fats enligt 4 kap. 1 a § . Vid vår genomgång av de domar som finns beträffande människohandel framgår också att det finns brister i kunskapen om såväl bestämmelsens utformning som om gärnings- männen och offren. Beträffande lagstiftningen framstår det som om det inom rättsväsendet saknas kunskapsbas om vad människo- handelsbrottslighet handlar om och vilka omständigheter som utgör de straffvärda momenten. Vad gäller offren rör det sig om avsaknad om grundläggande kunskap om vilka omständigheter som möjliggjort att de kunnat bli offer för människohandel, vilket fört med sig att offren på ett oproportionerligt sätt granskats och ifrå- gasatts som personer. Vidare framstår det som det saknas kunskap om vilka följder ett människohandelsförfarande kan få för offren efter en rättsprocess. I en dom från publiceras t.ex. namn, födelseår och bild på offer för ett människohandelsför- farande i anslutning till en tidslinje i en domsbilaga.TPF1FPT Av den erfarenhet som finns kring offer för människohandel och förfaran- den av människohandelskaraktär framgår klart att de offren löper en överhängande risk att utsättas för repressalier från gärnings- männen och från de organisationer som de verkar i. Det framgår också av tidigare efterenheter att många offer av rädsla för att bli socialt stigmatiserade eller utstötta hyser en stor fruktan för att 1TP PT tingsrätts dom i mål B 12308-06. familj och vänner ska få vetskap om vad offren utsatts för. I ett tidigare människohandelsfall kom offrets namn och bild att publi- ceras i ett annat sammanhang, vilket fört med sig att både offret och offrets familj fortfarande utsätts för sådana hot att offret inte inom överskådlig framtid har möjlighet att återvända hem. Att trots den erfarenhet som finns om offrens situation välja att i en dom publicera fotografier på offer som utnyttjats i ett förfarande av människohandelskaraktär tyder enligt vår mening på stor brist på kunskap. En brist som i slutändan får stora och i många fall för- ödande konsekvenser för offren. För att kunna tillvarata intresset av att beivra människohandel och stötta offren krävs enligt vår mening att det genomförs utbild- ningsåtgärder inom de rättsvårdande myndigheter som kommer i kontakt med frågor om människohandel. Vad gäller rättsväsendet bör sådan utbildning finnas med som ett moment i den obligato- riska utbildningar som redan ges. ges viss utbild- ning i frågorna under grundutbildningen vid . Utbildning om människohandel bör emellertid också föras in som ett moment i den centrala vidareutbildningen. För åklagarväsendet bör utbildning om människohandel föras in som ett moment i den obligatoriska utbildning som erbjuds åklagare. Vad slutligen avser utbildning för domare ges utbildning om människohandel som ett valfritt moment i den obligatoriska utbildningen för ordinarie domare. erbjuds den också som ett obligatoriskt moment i utbildningen för nyutnämnda domare. Utbildning om människohandel bör dock ges som ett obligatoriskt moment under den vidareutbildningen som erbjuds domare. För samtliga de nu nämnda utbildningarna bör gälla att de ska omfatta en del som syftar till att höja kompetensen beträffande lag- stiftningen kring människohandel och en del som syftar till att öka den generella kunskapen om människohandel som fenomen såväl i ursprungsländerna som i . Människohandel är en brottslighet som ständigt tar sig nya uttryck. Det är därför viktigt att den information som förmedlas speglar den vid tillfället gällande utvecklingen. Genomgående är det därför av vikt att de som deltar som föreläsare i utbildningarna besitter aktuella kunskaper om hur bestämmelsen tillämpas och hur brottsligheten ser ut i praktiken. Det är också av stor vikt att utbildningarna generellt utformas på ett sätt som omfattar samtliga de utnyttjandesyften som anges i 4 kap. 1 a § . Visserligen har de människohandelsförfa- randen som uppdagats huvudsakligen rört människohandel som syftat till prostitution. De utredningar som bedrivs har dock i allt större omfattning också kommit att omfatta andra utnyttjande- syften. Att så är fallet är viktigt att klargöra i utbildningssamman- hang, eftersom människohandeln i många sammanhang fortfarande presenteras som ett sexualbrott. I de av oss föreslagna utbildningarna bör det särskilt framhållas att de övervägande delen av offer för människohandel är barn. I såväl straffrättslig lagstiftning som utlänningslagstiftningen finns särskilda bestämmelser som tar sikte på att uppmärksamma barns skyddslöshet. Krav på att offer som är barn ska ges särskilt stöd och skydd uppställs också i om bekäm- pande av handel med människor, ETS nr 197. Vid en genomgång av de domar som meddelats där offren är barn kan det konstateras att domstolarna sällan anlägger ett barnperspektiv. För att den lag- stiftning som tar sikte på att särskilt värna om barn ska få genom- slagskraft i handläggning av frågor om människohandel krävs där- för enligt vår mening att frågorna särskilt belyses vid utbildningar. I det förslag till handlingsplan mot människohandel som pre- senterades av regeringen föreslås att den nationella rapportören vid RKP bör ges i uppdrag att bistå i utformningen och uppföljningen av utbildningar om människohandel för arbets- kraftsexploatering.TPF2FPT Vi anser att samma sak bör gälla för de utbild- ningar som vi diskuterat här. Som vi framhållit ovan är vi av den uppfattningen att de utbildningar som måste genomföras ska avse all människohandel, dvs. både den som sker för att offret ska utnyttjas i prostitution och den som sker för övriga syften. Den nationella rapportören bör ges möjlighet att utifrån sin erfarenhet om hur människohandelsförfarandena förändras, påverka såväl innehållet som utformningen av utbildningarna och också återrap- portera till regeringen i vilken omfattning utbildningsinsatser vid- tagits av berörda aktörer. 2TP PT Människohandel för arbetskraftsexploatering m.m. – kartläggning analys och förslag till handlingsplan (Ds 2008:07) s. 199. Som framgår av avsnitt 4 har vi lämnat ett författningsförslag beträffande barnäktenskap. I samband med att vi arbetat med frå- gorna har framkommit att det finns ett stort behov av att skapa en kunskapsbas såväl inom de myndigheter som kommer i kontakt med frågorna som nationellt. Det har också framkommit att de utbildningsåtgärder som måste vidtas bör utformas med utgångs- punkt i det behov som finns inom de olika myndigheter som berörs. Vi anser inte att det finns någon möjlighet för oss att lämna konkreta förslag på utbildningsåtgärder beträffande varje myndig- het. Hur åtgärderna ska utformas måste i stället bestämmas genom beslut inom respektive myndighet utifrån dennas verksamhet. Vi har ändå valt att peka på vissa mer övergripande behov av utbild- ning som vi kunnat konstatera föreligga. Beträffande rättsväsendet har det under vårt arbete visat sig fin- nas mycket begränsade kunskaper om vilken redan befintlig lag- stiftning som kan användas för de handlingar som ett offer kan utsättas för före eller efter ett barn- eller tvångsäktenskap. I den delen finns enligt vår uppfattning ett behov av utbildningsinsatser inom rättsväsendet. Eftersom vissa barn- och tvångsäktenskap omfattas av det område som kriminaliseras i 4 kap. 1 a § brottsbal- ken bör de båda frågorna vad gäller utbildning till rättsväsendet kunna behandlas i samma utbildningssammanhang. Det är dock viktigt att särskilt gå igenom de särskilda förhållanden som är utmärkande för förfaranden som leder till barn- och tvångsäkten- skap, främst vad gäller de sociala konsekvenser som kan drabba ett offer som väljer att berätta eller polisanmäla att han eller hon riske- rar att utsättas eller har utsatts. Också i detta sammanhang är det av oerhört stor betydelse att belysa vikten av att offer som är barn kommer i åtnjutande av de åtgärder som särskilt syftar till att värna om barn. Vid våra kontakter med bl.a. har det framkommit att det finns brister i kunskaper också inom andra myndigheter som t.ex. om barn- och tvångsäktenskap som inne- burit att offren inte fått det stöd och den hjälp som de är berätti- gade till. Det är därför mycket viktigt att utbildningsinsatser före- tas inom samtliga de myndigheter som kommer i kontakt med off- ren. En lösning för att åstadkomma en kompetenshöjning vore att inrätta ett resurscentrum för den här aktuella typen av frågorna dit de som behöver inhämta kunskap skulle kunna vända sig för att få del av andras erfarenheter. Inom ramen för en sådan lösning hade det också varit möjligt att utforma utbildnings- och informations- insatser som är anpassade efter myndigheternas behov. Att närmare ange formerna för hur ett sådant centrum bör organisera omfattas emellertid inte av vårt uppdrag, men bör ses över i ett annat sammanhang. Vi är emellertid också av den uppfattningen att det finns en stort generellt behov nationellt av en kunskapssammanställning kring frågor om barn- och tvångsäktenskap som skulle kunna öka den allmänna medvetenheten och ligga till grund för ytterligare åtgärder från statens sida. Visserligen lyfts vissa hedersrelaterade frågor kring tvångsäktenskap i regeringens handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer.TPF3FPT Vi anser dock att det finns ett behov av att påbörja ett arbete med att ta fram en handlingsplan som också innehåller en särskild kunskapssammanställning om just barn- och tvångsäktenskap. En sådan plan bör också omfatta åtgär- der för att förebygga och bekämpa barn- och tvångsäktenskap samt förslag till åtgärder för skydd och stöd till offren. 3TP PT Regeringens skrivelse 2007/08:39. Förslag: De föreslagna lagändringarna föreslås träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser ska inte meddelas. Av artikel 7 i och 2 kap. 10 § RF följer bl.a. att straff eller annan påföljd inte får ådömas för en gärning som var tillåten då den företogs samt att det inte får ådömas ett svårare straff för gärningen än vad som var föreskrivet vid tiden för gär- ningen. Motsvarande regel finns i 5 § lagen (1964:163) om infö- rande av brottsbalk av vilken det framgår att ingen får dömas för gärning för vilken inte var stadgad straff när den begicks. Vidare framgår av bestämmelsen att straff ska bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs, men om annan lag gäller när dom meddelas ska enligt huvudregeln den lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Några särskilda övergångsbestämmelser såvitt gäller de änd- ringar som vi föreslagit i 2 kap. och 4 kap. behövs inte. Av de ovan nämnda bestämmelserna framgår att de nya reg- lerna inte får ges retroaktiv verkan till den tilltalades nackdel. Inte heller behövs några särskilda övergångsbestämmelser när det gäller ändringarna i sekretesslagen eller utlänningslagen. Vissa människohandelsförfaranden kan pågå och komma att omfattas av såväl den nu gällande regleringen som den föreslagna regleringen. I de nu beskrivna fallen är det av särskild vikt att uppmärksamma vilka delar av gärningen som omfattas av de olika bestämmelserna. Inte minst p.g.a. att de ändringar som vi föreslår i 4 kap. 1 a § andra stycket till viss del inne- fattar nykriminalisering. De ändringar som vi föreslagit bör kunna träda i kraft , förslagsvis . 9 Kostnads- och konsekvensanalys Bedömning: De föreslagna ändringarna bör inte leda till annat än begränsade kostnadsökningar. Dessa bör kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag. När det gäller människohandelsbrottet i 4 kap. 1 a § föreslår vi att bestämmelsen delvis ska ges en ny utformning bl.a. genom att uppräkningen av de otillbörliga medlen förtydligas, begreppet kontrollera förs in som en handelsåtgärd, kontrollrek- visitet utgår och att det inte längre uppställs krav på att gärnings- mannen ska ha haft ett direkt uppsåt till de utnyttjanden som nämns i bestämmelsen. Utredningen föreslår också att det ska kri- minaliseras att utge och ta emot vederlag med syfte att offret ska utnyttjas på sådant sätt som beskrivs i bestämmelsen om männi- skohandel. Vidare föreslår vi att kravet på dubbel straffbarhet vid människohandelsbrott slopas. Beträffande utlänningslagen föreslår vi att det ska framgå av 5 kap. 6 § utlänningslagen att det vid en bedömning av om det ska meddelas uppehållstillstånd p.g.a. syn- nerligen ömmande omständigheter ska beaktas att utlänning utsatts för människohandel. Slutligen föreslår vi en ändring i 9 kap. 16 § sekretesslagen som innebär att människohandelsbrottet bör läggas till i den uppräkning av brott som kan medföra sekretess i domstol för uppgift om en persons personliga eller ekonomiska förhållan- den. Utgångspunkten för förslagen är att de ska möjliggöra en mer effektiv bekämpning av människohandel. Det är troligt att föränd- ringarna i 4 kap. 1 a § sammantagna leder till ett ökat antal brottsutredningar, vilket i sin tur kan leda till en ökad måltill- strömning vid domstolarna. Det sistnämnda skulle även kunna påverka Kriminalvården. Även det förslag som rör kravet på dubbel straffbarhet kan leda till samma effekter som förslagen som är avsedda att effektivisera tillämpningen av 4 kap. 1 a § . Vi gör dock den bedömningen att det troligtvis inte blir fråga om några större kostnadsökningar. I många av fallen skulle polis och åklagare ändå ha företagit en utredning i anledning av människo- handelsförfarandet, eftersom en eventuell gärningsman i de flesta fall gjort sig skyldig till något annat brott. Det sistnämnda innebär att en domstolsprocess alltså ändå skulle ha ägt rum. Det merar- bete, och därmed den kostnadsökning, som nämnda ändringar sammantaget kan komma att föranleda bör därför kunna rymmas inom den vanliga verksamheten hos aktuella myndigheter. Genomförandet av förslaget som avser ändringarna i kan således finansieras inom ramen för befintliga anslag. Vad gäller ändringsförslaget i utlänningslagen innebär det att en ytterligare omständighet ska beaktas vid en bedömning av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. Det har bara förekommit fyra ärenden där människohandelsoffer ansökt om permanenta uppehållstillstånd. Även om de av oss föreslagna effektiviseringarna av bestämmelsen om människohandel i 4 kap. 1 a § skulle leda till att fler människohandelsförfaranden beivras, och att det därigenom identifieras ett större antal offer, torde det fortfarande röra sig om en mycket begränsad krets per- soner. Åtgärden att förtydliga 5 kap. 6 § utlänningslagen bör enligt vår bedömning inte innebära något ytterligare arbetsbelastning för de myndigheter som kan komma att beröras. En eventuell ökning av kostnaderna kan därför finansieras inom ramen för nuvarande anslag. Ändringsförslaget i sekretesslagen medför i sig ingen kostnads- ökning. Vi har framhållit att det är av största vikt att berörda myndig- heter genomför utbildningen kring människohandel som fenomen och den straffrättsliga regleringen om människohandel. Beträffande vår bedömning i de frågorna hänvisas till avsnitt 2. För de myndig- heter som berörs, såsom polismyndigheterna, åklagarmyndighe- terna, och , kan de ökade utbild- ningsinsatserna leda till ökade kostnader. De berörda myndighe- terna har emellertid återkommande utbildningstillfällen där det finns möjlighet att föra in människohandel som ett moment. De eventuella kostnader som kan uppkomma med anledning av att utbildningarna anordnas bör därför kunna täckas av befintliga anslag. Vi har också framhållit att det krävs stora utbildnings- och informationsinsatser beträffande frågor kring barn- och tvångsäk- Beträffande vår bedömning i de frågorna hänvisas till avsnitt 4. Också här kan de av oss föreslagna åtgärderna leda till ökade kostnader för t.ex. polismyndigheterna, åklagarmyndighe- terna, och . Liksom vad gäller frågor om människohandel bör de utbildningar och den informations- spridning som krävs kunna genomföras inom redan gällande strukturer för sådana frågor. De eventuella kostnader som kan uppkomma bör därför till stort kunna täckas av befintliga anslag. Vissa av de myndigheter som berörs har kraftigt reducerade resurser. I vilken utsträckning det ekonomiska läget för de myndigheterna åter förändrats när de åtgärder som vi föreslagit beträffande utbildnings- och informationsinsatser vidtas är inte möjligt för oss att bedöma. Vid vår bedömning har vi emellertid förutsatt att samtliga myndigheter fortsättningsvis får anslag som ger myndigheterna möjlighet att bedriva utbildning och förmedla information. Sammantaget gör utredningen den bedömningen att genomfö- randet av de föreslagna ändringarna och förslagen i övrigt inte kommer att leda till annat än begränsade kostnadsökningar för berörda myndigheter, vilka bör kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser. 10.1Förslaget till lag om ändring i 2 kap. Om tillämpligheten av svensk lag 2 § För brott som begåtts utom riket döms efter svensk lag och vid svensk domstol, om brottet begåtts 1.av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i Sve- 2.av utlänning utan hemvist i , som efter brottet blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här i riket eller som är dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare och finns här, eller 3.av annan utlänning som finns här i riket och på brottet enligt svensk lag kan följa fängelse . Första stycket gäller inte, om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten eller om den begåtts inom område som inte tillhör någon stat och enligt svensk lag svårare straff än böter inte kan följa på gärningen. I fall som avses i denna paragraf får inte dömas till påföljd som är att anse som strängare än det svåraste straff som är stadgat för brottet enligt lagen på gärningsorten. De inskränkningar av svensk domsrätt som anges i andra och tredje styckena gäller inte för brott som avses i 6 kap. 1–6 §§, 8 § tredje stycket och 12 § eller försök till sådana brott, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt eller för brott som avses i 7 kap 1 b §. Tillägget i bestämmelsens fjärde stycke behandlas närmare i avsnitt 5. Enligt ändringen ska de inskränkningar av svensk domsrätt som föreskrivs andra och tredje stycket inte gälla för brott som avses i 7 kap. 1 b § . Bestämmelser om krav på tillstånd för att väcka åtal för brott begångna utom riket finns i 5 §. 3 § För brott som begåtts utom riket döms även i annat fall än som avses i 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol, 1.om brottet förövats på svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om det begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen på sådant fartyg, 2.om brottet begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det begåtts av någon annan på ett sådant område och avdelningen befann sig där för annat ändamål än övning, 3.om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten eller som tillhör Polisens utlandsstyrka, om brottet har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid , som utför gränsöverskridande arbetsuppgifter enligt en internationell över- enskommelse som har tillträtt, 4.om brottet förövats mot , svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning, 5.om brottet begåtts inom område som ej tillhör någon stat och förövats mot svensk medborgare, svensk sammanslutning eller enskild inrättning eller mot utlänning med hemvist i , 6.om brottet är kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplats- sabotage, penningförfalskning, försök till sådana brott, folkrätts- brott, olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor, osann eller ovarsam utsaga inför en internationell dom- stol, terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terro- ristbrott eller försök till sådant brott samt brott som avses i 5 § samma lag,