sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — att idrottsrörelsens traditionella statsanslag över statsbudgeten kompletterats med bidrag via det statliga spelbolaget . Ökat stöd till följd av nya bidrag via statens intäkter på spelmarknaden Statsanslag via statsbudgeten och bidrag via spelmarknaden är offentliga finansieringsmodeller med skilda politiska logiker. Kän- netecknande för statsanslag är att det finansieras via statens sam- lade intäkter och att stödet fastställs inom ramen för den årliga budgetprocessen. Av detta följer att bidragets omfattning prövas mot andra statliga åtaganden och att det utdelas inom ramen för finanspolitikens utgiftstak. Rakt motsatta förhållanden gäller för idrottsrörelsens bidrag via AB . Detta stöd baseras på en specifik statlig inkomstkälla: spelmarknaden. Därtill ingår bidra- get inte i statsbudgeten, vilket innebär att medlen varken prövas mot andra statliga utgifter eller påverkas av finanspolitikens utgiftstak. Idrottsrörelsens bidrag via AB är således en stödform som är isolerad från den övriga statliga politiken vilket möjliggör anslagsökningar i en helt annan omfattning än för tradi- bidrag över statsbudgeten. Idrottsrörelsen tilldelas statligt stöd via spel- marknad i tre former. Den första är ett generellt spelbidrag vars tillkomst kan spåras tillbaka . Bakgrunden var att det statliga spelbolaget (sedermera AB efter en sammanslagning med ) 1979 fick tillstånd att som marknadsstrategi börja anordna särskilda tipsomgångar till förmån för olika idrottsföreningar och förbund. utvecklades det hela istället till ett allmänt och av fastställt spelbidrag vid sidan av det traditionella statsanslaget. Beloppet ökade dessutom successivt och uppgår till . Nästa steg togs 1994. Med syftet att stärka folkrörelsernas ställ- ning på spelmarknaden beslutade att ny spelform intro- duceras, s.k. värdeautomater, vars överskott oavkortat skulle till- föras föreningslivets barn- och ungdomsverksamhet (varav mer- parten till idrottsrörelsen). Detta visade sig bli en riktig högvinst. som pengar utdelades, 1999, genererade till idrottsrörelsen utöver det traditionella idrottsanslaget. Därefter ökade beloppen i snabb takt. uppgick bidraget till . Totalt sett genererade värdeautomatspelen –2003 till svensk idrott. Resultatet visade sig framförallt i ett kraftigt resurstillskott till det statliga lokala aktivitetsstödet. har den direkta kopplingen till värdeautomatspelen ersatts av ett s.k. vinstdelningssystem. Dagens princip är att staten först reserverar ett grundbelopp på av AB Svenska Spels totala överskott. Dessa medel tillförs statskassan. Vinst därutöver delas lika mellan föreningslivet och staten. Av föreningslivets andel får idrottsrörelsen medan resterande belopp tillfaller övriga ungdomsorganisationer och utdelas via . En tredje fas i idrottsrörelsens statliga finansiering via spel- marknaden inleddes . Inför det stundande riksdags- valet lanserade den socialdemokratiska regeringen ett förslag om att kraftigt öka det statliga stödet till särskilda utvecklingsinsatser inom den lokala föreningsidrotten. I partiets valmanifest presente- rades satsningen som ett handslag för barn och ung- domar där sammanlagt av AB Svenska Spels vinstöverskott skulle tillföras idrotten under den kommande man- datperioden under förutsättning att idrottsrörelsen tog på sig att öppna dörrarna för fler, hålla tillbaka avgifterna, satsa mer på flickidrotten, delta i kampen mot droger och intensifiera sam- arbetet med skolorna. För tillfördes idrottsrörelsen vilket finansierades ur statens del av vinstdelningssystemet. Därefter ökade beloppet med ytterli- gare för att slutligen, 2007, uppgå till . har alliansregeringen ersatt handslagssatsningen med Idrottslyftet, vilket utgör en ny utvidgad satsning på svensk idrott till ett årligt belopp på , motsvarande . I tabellen nedan visas det statliga stödet utveckling . Summa anges ovanför staplarna Anslag Stöd till idrotten 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Som tabellen visar, har det totala statliga idrottsstödet ökat från till – 2008. Detta motsvarar en ökning på . Vidare framkommer att ökningen uteslutande består av höjda bidrag via AB . Detta innebär en väsentlig tyngd- förskjutning i statens finansiering av sitt idrottsstöd. 1997 utgjorde idrottsrörelsens bidrag från spelmarknaden blott av statens samlade stöd till idrotten – 2008 dominerar bidraget från AB med . Ett ökat statligt åtagande för idrottsrörelsens lokala barn- och ung- domsverksamhet Idrottsrörelsens bidrag via AB har inte enbart ökat statens stöd till idrotten. Det har även förändrat den statliga idrottspolitikens inriktning. baserades det offentliga stödet till idrottsrörelsen på en relativt tydlig ansvarsfördelning i bidragsgivningen mellan nationell, regional och lokal nivå. statliga stödet var främst inriktat på de nationella förbunden medan landstingen beviljade medel till distriktsförbunden och kom- munerna ansvarade för stöd till det lokala föreningslivet. Undan- taget utgjorde LOK-stödet som är ett statligt stöd riktat direkt till de lokala idrottsföreningarnas barn- och ungdomsverksamhet. Med idrottsrörelsens bidrag via AB har denna ansvarsfördelning övergivits. Merparten av statens nuvarande stöd tillfaller lokala idrottsföreningar, framförallt i form av LOK-stöd och genom satsningarna Handslaget och Idrottslyftet. Därtill är de senare bidragsformerna även ett uttryck för att statens stöd i långt större utsträckning än tidigare riktas till barn- och ungdomsverk- samhet från att tidigare haft sin tyngdpunkt i stöd till RF och dess specialidrottsförbund. Att merparten av spelpengarna i huvudsak tillförts den lokala föreningsidrottens barn- och ungdomsverksamhet har inte inne- burit att övriga statsfinansierade idrottsverksamheter blivit lottlösa. Att det statliga LOK-stödet kunnat finansieras genom spelmedel har frigjort resurser inom ramen för det traditionella statsanslaget. Detta har gynnat merparten av de idrottsverksamheter som finansi- eras över statsbudgeten. Som exempel kan nämnas att organisa- tionsstödet till specialidrottsförbunden ökat från 2000 till 2007. Till detta kan läggas de ytterligare som tillförs förbunden i form av utvecklingsstöd via Idrottslyftet. Exempel på andra poster som ökat är stödet till antidopningsverk- samhet och talangstödet till (). Endast på två områden har det kraftigt ökade statliga stödet till idrotten inte fått genomslag: anslagen till idrottsforskningen och de s.k. riksidrottsgymnasierna. Utvärdering av statens stöd till idrotten I betänkandets andra del utvärderas om effekterna av statens stöd till idrotten överensstämmer med den statliga idrottspolitikens syften. Analysen baseras på aktuell samhällsvetenskaplig idrotts- forskning, statistik, uppgifter från idrottsrörelsen samt komplette- rande undersökningar inom ramen för utredningsarbetet. Utvärderingen inleds med en redogörelse för det teoretiska begreppsparet föreningsfostran och tävlingsfostran. Begreppen är idealtyper med syfte att renodla två centrala uppfostringsformer inom idrottsrörelsens barn- och ungdomsverksamhet. Föreningsfostran ska förstås som en samlingsbeteckning på alla de specifika demokratiska värderingar, normer och ideal som följer av idrottsverksamhet organiserad i den ideella föreningens form. Som typiska exempel kan nämnas principer som att verksamheten ska vara tillgänglig och öppen för alla oavsett faktorer som kön, ålder, socioekonomi och härkomst samt att alla deltagare ska ha lika möjligheter att komma till tals och utöva ett inflytande. Före- ningsfostran är således en markering av att idrottsrörelsen inte enbart ska utveckla specifika idrottsliga färdigheter. Föreningsverk- samheten ska även vara en garanti för – och en skola i – demokra- tiska processer där alla medlemmar, inte minst barn och ungdomar, ska få vara med, känna delaktighet och kunna utvecklas utifrån sina egna förutsättningar och intressen. Tävlingsfostran ska på motsvarande sätt förstås som en sam- lingsbeteckning för alla de principer och värderingar som omgärdar tävlingsidrottens interna logik. Det handlar både om den gren- specifika utbildning som idrottsrörelsens många förbund och före- ningar tillhandahåller i skilda idrottsaktiviteter och den mer gene- rella konsten att handskas med själva tävlandet: att bli jämförd med andra, vinna eller förlora, principer som att övning ger färdighet och att träning är utgångspunkt för allt som händer under en täv- ling eller match. I tävlingsfostran ingår även etiska frågor om allt- ifrån regelefterlevnad till fusk och dopning. Viktigt är dessutom konsten att kunna hantera den egna rollen och förmågan i relation till laget eller träningsgruppen (såsom att bli uttagen eller att sitta på bänken) och vilka förhållningssätt man utvecklar till sina medtävlande och medspelare, konkurrenter och motståndare, till ledare, funktionärer och publik. Både föreningsfostran och tävlingsfostran är grundläggande värden i ideellt organiserad idrottsutövning. De kan även betraktas som två parallella uppdrag vilka ska vägleda idrottens ledare och tränare i umgänget med de aktiva. Medan föreningsfostran står för den medborgarfostran som deltagande i föreningslivet antas leda till, avser tävlingsfostran de mått och steg som antas skapa de bästa idrottsutövarna. Medan uppdraget att bedriva föreningsfostran kan sägas härröra från samhället – kommer tävlingsfostran från idrotten själv. Alla föreningar som bedriver tävlingsidrott måste utveckla stra- tegier för att hantera båda dessa uppdrag. Detta är inte alltid enkelt. Även om förenings- och tävlingsfostran på intet sätt utgör varandras motsatspar, riskerar de att stå i en konfliktfylld relation till varandra. Problemet är nämligen att föreningsfostran har som mål att främja bredd och jämbördighet medan tävlingsfostran alltid avser att skapa åtskillnad mellan individer. I tävlingar jämförs och rangordnas prestationer. Ur varje grupp ska någon koras som seg- rare. Idrottens tävlingsmoment må således i mångt och mycket utgöra verksamhetens livsnerv – men det är en princip som inte med självklarhet kan förenas med de bredd- och jämlik- hetsmål som utgör kärnan i föreningsfostran. Medan förenings- fostran således utgår från principen att många ska bli fler (eller åtminstone att många ska bli kvar) utgår tävlingsfostran från tävlandets logik om att många ska bli färre. Det finns inga generella svar på frågan hur idrottsrörelsens före- ningar i praktiken hanterar förhållandet mellan dessa två delvis motstridiga uppdrag. Det stora flertalet klubbar försöker rimligtvis så gott det går att förena idrottsliga prestationer och talangutveck- ling (tävlingsfostran) med att erbjuda en allmänt positiv och utvecklande verksamhet för så många barn och ungdomar som möjligt (föreningsfostran). Många gör det säkerligen även på ett föredömligt sätt. Problem riskerar dock att uppstå när tävlings- fostran får en allt för dominerande roll – särskilt i den verksamhet som riktas till yngre åldersgrupper. Med ett snävt fokus på resultat och mätbara prestationer riskerar de ungas idrottslek att ersättas av vuxenidrottens allvar. I jakten på segrar följer snabbt krav på omfattande träning, specialisering och – med tiden – selektion. Att idrottsrörelsens barn- och ungdomsverksamhet återkommande rönt kritik av såväl media, föräldrar, samhällsdebattörer som forskarsamfundet för negativa inslag som toppning, utslagning, föräldrapress och hårt uppskruvad resultats- och prestationshets, handlar i samtliga fall om situationer där tävlingsfostran fått orim- liga proportioner. Det är problem som uppstår när barns och ung- domars idrottande utformats med den seniora vuxenidrotten som förebild och med förbiseende av de ungas egna behov och intressen och deras skilda fysiska och psykiska utvecklingstakt. Barn- och ungdomsidrotten som uppfostringsmiljö I kapitel 7 ges en bred karakteristik av barn- och ungdomsidrotten som uppfostringsmiljö med utgångspunkt i aktuell samhällsveten- skaplig idrottsforskning. Redogörelsen inleds med en översikt av föreningsidrottens ställning och betydelse i ungas liv. När börjar man idrotta? När slutar man – och varför? Därefter följer redo- görelser av ett stort antal undersökningar med koppling till idrot- tens socialiserande förmåga, såsom verksamhetens utformning mellan lek och allvar, alternativa tävlingsformer inom barnidrotten, selektions- och rangordningsmekanismer, förekomsten av topp- ning och utslagning, socialt ledarskap m.m. Genomgången utmynnar i tre övergripande slutsatser. Den första är att föreningsidrotten har en anmärkningsvärt stark ställning i ungas liv. Idrotten intresserar och aktiverar – både som verksam- het och nöjesform. Ingen annan frivilligt organiserad verksamhet kan jämföras med idrottens förmåga att locka barn och ungdomar till en aktiv fritid. Mer än åtta av tio ungdomar har åtminstone tillhört en idrottsförening. Många har dessutom prövat på ett betydande antal olika idrotter, vilket indi- kerar att barn och ungdomar har goda förutsättningar för att finna en eller ett par aktiviteter som de tycker om och är beredda att satsa på. Parallellt med att barnidrot- ten övergår i ungdomsidrott börjar föreningarna att tappa med- lemmar. Avhoppen ökar därefter i takt med stigande ålder. Även om det är naturligt att ungdomar utvecklar nya eller ändrade intres- sen, är frågan varför så många väljer att lämna sina idrottsföre- ningar. Att påfallande många av avhopparna dessutom behåller ett stort idrottsintresse – och kan tänka sig att börja förenings- idrotta igen – gör inte fråga mindre relevant. Det innebär nämligen, som sociolog påpekat, att efterfrågan på före- ningsidrott är stor bland just de ungdomar som efterfrågas av föreningsidrotten. En andra slutsats är att det finns yttre samhälleliga faktorer som styr de ungas val att idrotta – och i vilka former. På aggregerad nivå är det tydligt att aspekter som kön, socioekonomi, etnicitet, familjeförhållanden, utbildning, geografi m.m. alltjämnt inverkar på barns och ungdomars delaktighet i föreningsidrotten. Något för- enklat är mönstret att pojkar idrottar mer än flickor – och att rika idrottar mer än fattiga. Att strukturella samhälliga ojämlikheter återspeglas inom idrotten liksom på andra samhällsområden är måhända inte förvånande. Men det vittnar om att idrottens till- gänglighet alltjämnt är ojämnt fördelad och att mycket arbete åter- står innan föreningsidrotten realiserat sin vision om idrott åt alla. En tredje slutsats är att det råder en tydlig diskrepans mellan idrottsrörelsens vision om den goda barn- och ungdomsidrotten och forskarsamfundets bild av idrottens praktik. Det är helt enkelt en skillnad mellan vad idrotten vill – och vad den faktiskt gör. Problematiken kan åskådliggöras genom begreppen förenings- fostran och tävlingsfostran. Enligt idrottsrörelsens gemensamma visionsdokument, Idrotten vill, är båda dessa aspekter omistliga inslag i all föreningsidrott. Däremot måste betydelsen och balansen mellan uppfostringsformerna skilja sig åt i olika ålders- och utvecklingsfaser. I barnidrotten ska föreningsfostran vara det klart överordnade målet. Verksamheten ska göras lekfull, allsidig och bygga på barnens egna behov och förutsättningar. Först därefter, i ungdomsidrotten, ska tävlingsfostran ges ökat spelrum – men endast under förutsättning att verksamheten stimulerar långsiktig idrottslig utveckling, och motverkar utslagning. I forskarnas beskrivningar av barn- och ungdomsidrotten blir bilden en annan. Huvudintrycket är att tävlingsfostran redan i barnidrotten utgör en dominerande logik. Detta får konsekvenser för idrotten som uppfostringsmiljö. Resultatet blir en verksamhet där allvar och disciplin är överordnat leken och spontaniteten. Det blir en verksamhet där selektion och rangordning tidigt accepteras som självklara principer i syfte att främja prestationer och resultat. Forskarnas analyser ska inte tolkas som att all barn- och ung- domsidrott är liktydig med tävlingshets, toppning och utslagning. Den extrema jakt på unga talanger som bedrivs i vissa elitföreningar och som röner massmedial uppmärksamhet hör förhopp- ningsvis till ovanligheterna. Detta är viktigt att understryka. Där- emot visar de många forskningsresultaten sammantaget att även den vanliga barn- och ungdomsidrotten har problem att hantera spänningen mellan tävlings- och föreningsfostran. Att ungdomar födda tidigt är överrepresenterade i vissa lagidrotters talang- satsningar innebär de facto att talang förväxlas med fysisk mognad. Att brist på tid utgör ett vanligt åberopat skäl till avhopp indi- kerar en verksamhet som förutsätter ett sådant engagemang och en så hög närvaro att det kan bli svårt att förena idrott med andra fri- tidsintressen. Att många unga uppfattar det som oproblematiskt med ett lågt inflytande över sin idrottsverksamhet vittnar om en förhållandevis vuxenstyrd, skollik idrottsmiljö och en instrumentell syn på det egna idrottandet. Exemplen kan göras fler. De innebär inte nödvändigtvis att all barn- och ungdomsidrott kan likställas med elitism och utslagning. Däremot indikerar det en verksamhet som snarare styrs av idrottens behov än av den idrottandes intres- sen. Föreningsidrott, folkhälsa, jämställdhet och integration Kapitel 8 innehåller fördjupade analyser av föreningsidrotten med avseende på folkhälsa, jämställdhet och integration. Utvärderingen av idrottens betydelse för folkhälsan är otve- tydig: idrott, motion och fysisk aktivitet har tydliga positiva hälso- effekter i form av minskad risk för framtida sjukdomar och ökad upplevelse av fysiskt/psykiskt välmående. Redan låga aktivitets- nivåer ger märkbara positiva resultat. Därefter stiger effekterna vanligtvis i takt med ökad träningsintensitet. Sambandet mellan fysisk aktivitet och hälsa gäller för båda könen och oavsett ålder. Forskningen om idrottens betydelse för folkhälsan utgör ett erkännande av idrottsrörelsens breda och omfattande verksamhet. Men det understryker även vikten av att aktivt främja idrottens till- gänglighet. Problemet är nämligen att olika former av strukturella faktorer såsom ålder, kön, socioekonomi, etnicitet och funktions- hinder alltjämnt inverkar på människors val att idrotta – och i vilka former. Detta medför att även människors förutsättningar för hälsa och välbefinnande är ojämnt fördelade i samhället. Att uppmuntra idrottsrörelsens strävan att realisera idrott åt alla framstår ur detta perspektiv som både viktigt och kostnadseffektivt ur ett folkhälsoperspektiv. I frågan om jämställdhet konstateras att RF antog en jämställd- hetspolicy 2005 med målet att kvinnor och män inom idrotts- rörelsen ska ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter på alla nivåer och inom alla områden. Den följande analysen visar emellertid att denna princip i betydligt större utsträckning speglar situationen bland idrottsrörelsens aktiva medlemmar än fördel- ningen mellan kvinnor och män på ledande befattning. Bland de aktiva inom idrottsrörelsen uppgår kvinnorna till ungefär 40 pro- cent och männen till . På styrelsenivå är situationen betydligt sämre. Endast en fjärdedel av ledamöterna i special- idrottsförbund är kvinnor – tre fjärdedelar av ledamöterna är män. Studeras utvecklingen framkommer att inga nämnvärda förändringar har skett . Hos är fördelningen mellan kvinnor och män jämnare, vilket sammanhänger med att dessa är ålagda att ha en jämn könsfördelning till skillnad från special- idrottsförbunden där kravet endast är att båda könen ska vara representerade. Utmärkande för distriktsförbundens styrelser är däremot att kvinnor dominerar medan män på motsvarande sätt dominerar bland ledamöter . Liknande mönster framkom i analysen av föreningsidrott och etnicitet. Bland pojkar är huvudintrycket att det inte råder några större skillnader mellan de som är födda i och de som är av utländsk härkomst. Bland flickor är skillnaderna emellertid stora. Enligt en undersökning har mer än var fjärde flicka med utländsk bakgrund aldrig prövat på att föreningsidrotta. På ledande befattning framträder bilden att etnicitet inte inverkar på ungdomars möjlighet till ledareuppdrag på lokal före- ningsnivå – men att personer med utländsk bakgrund däremot är synnerligen svagt representerade i förbundens styrelser. Enligt etnolog har av ledamöterna i 68 specialidrottsförbund utländsk bakgrund och endast en procent är av utomeuropeisk härkomst. Hos distriktsförbunden har endast en halv procent av ledamöterna utländsk bakgrund. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter I kapitel 9 specialgranskas de fyra största bidragsformerna i statens stöd till idrotten. Redogörelsen innehåller både bedömningar av rådande uppföljnings- och återrapporteringsrutiner och analyser av bidragens effekter. Att utvärdera RF:s basbidrag till specialidrottsförbunden visade sig svårt. Trots tydliga återrapporteringskrav från regeringen gör RF endast begränsade insatser för att följa upp hur dessa medel används. En första slutsats blev därför att förbundets uppföljning och återrapportering saknar sådan information som gör det möjligt för regeringen att bedöma hur specialidrottsförbunden använder sina bidrag och huruvida statsbidragets syften därmed kan anses uppfyllda. I utredningsuppdraget ingick att bedöma huruvida RF:s utgångspunkter för fördelning av statsbidraget till specialidrotts- förbunden överensstämmer med statens syften. I detta samman- hang konstaterades att fördelningen i huvudsak baseras på special- idrottsförbundens relativa storlek i aspekter som antal aktiva med- lemmar, föreningar, utbildningsinsatser m.m. Fördelningsprincipen har både för- och nackdelar. En positiv aspekt är att modellen är transparent och förutsägbar med följden att varje SF har relativt goda förutsättningar att i förväg bedöma den ungefärliga nivån på kommande bidragstilldelningar. Därtill kan ett system att fördela statens stöd efter kvantitativa kriterier istället för kvalitativa bedömningar ses som en strategi för att undvika de konflikter som alltid riskerar att uppstå när ett antal aktörer med olika intressen ska dela på en gemensam summa pengar. En svaghet är dock att fördelningssystemet bygger på ett direkt samband mellan lokal föreningsnivå och de centrala förbundens statsbidrag. Många omkostnader på förbundsnivå – såsom att ha ett kansli med anställd personal eller att bedriva/utveckla landslags- verksamhet – påverkas inte nämnvärt av antalet aktiva eller före- ningar på lokal nivå. Att förbundens organisationsstöd är kopplat till omfattningen av den lokala föreningsidrotten får därmed till följd att stora idrotter gynnas på bekostnad av små. Ett andra pro- blem är att fördelningen inte tar hänsyn till idrotternas skilda möj- lighet till andra intäktskällor. Detta medför att fördelningssystemet i praktiken gynnar förbund med stora kommersiella intäkter. RF:s fördelning av SF-stödet kan således karakteriseras på olika sätt. Det går att beskrivas som ett rättvist system för att fördela statens stöd mellan specialidrottsförbunden baserat på deras olika storlek – men det kan även ses som en fördelningsprincip där störst går först utan hänsyn till olika förbunds reella existens- villkor eller möjligheter till andra finansieringskällor. Frågan huru- vida RF:s fördelningsprinciper är förenliga med statens syften kan således inte besvaras på ett entydigt sätt. Å ena sidan går det att hävda att systemet uppfyller övergripande statliga mål som att bidraget ska utveckla kvalitén i idrottsrörelsens verksamhet och möjliggöra för internationell tävlingsverksamhet – men i sådana fall med tillägget att vissa förbund ges större möjligheter än andra. Å andra sidan går det att hävda att statsbidraget till idrotten bör värna om mångfald och att särskild hänsyn måste tas till små förbund och idrotter med begränsade möjligheter till marknadsintäkter. Utifrån en sådan ståndpunkt framstår dagens fördelningsprinciper inte som ändamålsenliga. Det statliga lokala aktivitetsstödet (LOK-stödet) är det största enskilda bidraget i statens idrottsstöd och uppgick till .