sou · GWB3116 · 2008-12-16 00:00:00 — SVT ansåg att det är en direkt olämplig lösning att en myndighet ska ange kraven. Enligt SVT finns inget som tyder på att den föreslagna lösningen skulle ge bättre möjligheter att i skapa tydliga regler som tar hänsyn till SVT:s förutsättningar och resurser. föreslog att sport- och sportrelaterade sändningar undantas från föreslagna lagstiftningen. avstyrkte förslaget att i lag ange en skyldighet att sända program vars innehåll är särskilt anpassat för personer med funktionshinder. Förbundet ansåg att det är ett alltför långtgående ingrepp i yttrandefriheten. påpekade att utredningens förslag innebär att olika regler kan komma att gälla för UR:s radio- respektive TV-verksamhet. UR såg inga skäl att ändra gällande ordning. påpekade att vissa av teknikerna att göra TVprogram tillgängliga för funktionshindrade är bandbreddskrävande. Eftersom utrymmet i det digitala marknätet är begränsat ansåg att det bör vara naturligt att inför varje beslut om tillgänglighetskrav även väga in effekterna som sådana skyldigheter har för andra befintliga och hypotetiska tjänster som programbolagen bedriver eller önskar driva. var mycket kritiskt till utredningens förslag och ansåg att kraven bör ställas i sändningstillstånden och utformas på ett realistiskt och ändamålsenligt sätt. Åtgärder för hörselskadade bör prioriteras av kostnadsskäl, och text-TV-textning är enligt TV4 den metod som främst bör väljas. Sändningstjänster för den mycket lilla 234 SOU 2008:116 Genomförande av AV-direktivet befolkningsgrupp som kan tillgodogöra sig teckenspråkstolkning bör enligt TV4 tillgodoses inom ramen för public service-uppdraget. Detsamma bör enligt TV4 gälla talande textremsa och syntolkning. Kraven bör enligt TV4 ställas på alla kanaler, med undantag för de mycket små kanalerna, för att undvika konkurrensstörningar. Sanktioner och tillsyn Radio- och förslag i dessa delar behandlades av ett fåtal remissinstanser. Handikappförbunden, och tillstyrkte i huvudsak utredningens förslag om att åsidosättande av bestämmelser ska beaktas vid tillståndsgivningen samt att föreläggande ska kunna förenas med vite. och avstyrkte i huvudsak förslaget om att och TV ska kunna förelägga bolagen skyldighet att följa bestämmelser eller föreskrifter och att sådana förelägganden ska kunna förenas med vite. Programföretagen hänvisade till att frågan om tillgänglighet för personer med funktionshinder hade behandlats i de riktlinjer för SVT som hade fattat beslut om. I dessa riktlinjer hade också behandlats uppdrag att granska hur SVT uppfyllt sitt uppdrag och angetts att några sanktionsmöjligheter inte var kopplade till utvärderingsuppdraget. Radio- och ansåg att det fanns skäl för att skulle få tillsyn över denna fråga eftersom den har kopplingar till programverksamheten. 6.8.5 Krav på tillgänglighet Vårt förslag: Den som på annat sätt än genom tråd sänder TVprogram eller tillhandahåller beställ-TV ska utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik i den omfattning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vid bestämmande av på vilket sätt och i vilken 235 Genomförande av AV-direktivet SOU 2008:116 omfattning programmen ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beakta företagens finansiella förutsättningar, den tekniska utvecklingen och antalet tittare som följer sändningarna. När det gäller public service-företagen bör regeringen inte vidaredelegera rätten att utfärda föreskrifter om på vilket sätt och i vilken omfattning som programmen ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Radio- och förslag: Överensstämmer i huvudsak med vårt förslag. Remissinstanserna: Remissutfallet var blandat. Flera remissinstanser tillstyrkte förslaget, medan andra ansåg att den nuvarande ordningen borde behållas. Några remissinstanser vände sig mot att en myndighet skulle besluta om tillgängligheten. Skälen för vårt förslag Bakgrund Bakgrunden till Radio- och uppdrag att överväga behovet av lagändringar för att förbättra tillgängligheten till TV-program för personer med funktionsnedsättning var en skrivelse till från . hade i sin skrivelse framhållit att de förbättringar som dittills hade skett inte var tillräckliga och att en översyn av radio- och TV-lagstiftningen därför borde inbegripa frågan om TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. TV-direktivet innehåller inte heller någon bestämmelse om detta. AV-direktivet innehåller däremot i artikel 3c en bestämmelse där medlemsstaterna åläggs att uppmuntra programföretagen och de som tillhandahåller beställ-TV under den egna jurisdiktionen att se till att programmen successivt görs tillgängliga för syn- och hörselskadade personer. Direktivet anger inte närmare på vilket sätt medlemsstaterna ska uppmuntra programföretagen för att få till stånd en ökad tillgänglighet. Det innebär att medlemsstaterna själva kan bestämma hur detta ska ske. Det enda kravet är att man ska göra något för att åstadkomma en ökad tillgänglighet. SOU 2008:116 Genomförande av AV-direktivet Det finns andra internationella regler som berör frågan om tillgänglighet. Förutom för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning ges samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i samhället finns FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. I artikel 21 i konventionen, som rör yttrandefrihet och åsiktsfrihet samt tillgång till information, anges bland annat att konventionsstaterna ska vidta ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning kan utöva yttrandefriheten och åsiktsfriheten, inklusive friheten att söka, ta emot och sprida uppgifter och idéer på lika villkor som andra genom alla former av kommunikation. Det kan staterna göra t.ex. genom att uppmuntra massmedier och leverantörer av information genom Internet, att göra sina tjänster tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Konventionen antogs av och öppnades för undertecknande . Regeringen har lagt fram propositionen Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning (prop. 2008/09:28). I propositionen föreslår regeringen att ska tillträda om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Behovet av ökad tillgänglighet är det bara de programtjänster som tillhandhålls av SVT, UR och som har sändningstillstånd med villkor om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Det innebär emellertid inte att tillgängligheten vare sig i dessa eller andra programtjänster är på en sådan nivå som tillförsäkrar funktionshindrade att på så lika villkor som möjligt ta del av den information och den underhållning som erbjuds via TV-mediet. Enligt vår mening är det angeläget att ambitionsnivån höjs och att kravet på tillgänglighet vidgas till att kunna omfatta fler programtjänster än de som kräver sändningstillstånd enligt radio- och TV-lagen. Som Radio- och framhöll innebär övergången från analog till digital utsändningsteknik att möjligheterna ökar att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Denna omständighet tillsammans med betydelsen av att personer med funktionsnedsättning ges största möjliga tillgång 237 Genomförande av AV-direktivet SOU 2008:116 till program som sänds i televisionen eller tillhandahålls i form av beställ-TV gör att vi i likhet med den tidigare utredningen anser att det finns anledning att ställa högre krav än på programföretagen i dessa avseenden. I fråga om public service-företagen har frågan också behandlats av i dess betänkande Kontinuitet och förändring (SOU 2008:64). Hur ska kraven utformas? Som Radio- och framhöll hindrar yttrandefrihetsgrundlagen att det ställs krav av detta slag på sändningar som sker genom tråd. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04), som har omvandlats till en kommitté, , har mot denna bakgrund fått tilläggsdirektiv med uppdrag att överväga de yttrandefrihetsrättsliga aspekterna på Radio- och förslag om TV-sändningars tillgänglighet för funktionshindrade och föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som dessa överväganden föranleder. Kommittén ska särskilt beakta i vilken utsträckning ytterligare krav på trådsändningar kan komma att få negativa effekter på etableringsfriheten. Kommittén ska lämna förslag till de eventuella grundlagsändringar som övervägandena kan föranleda. Enligt uppgift förväntas beredningen lägga fram förslag i dessa frågor . Kravet att utforma programmen på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning måste därför begränsas till sändningar som sker på annat sätt än genom tråd. Frågan är emellertid om kraven på tillgänglighet ska anges i lag, som Radio- och föreslog, eller genom tillståndsvillkor på det sätt som sker . En nackdel med den nuvarande ordningen är att kraven bara kan ställas på tillståndspliktiga sändningar, vilket utesluter satellitsändningar. Trådsändningar utesluts också, men kan inte regleras med hänsyn till yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser. I avsnitt 13 i det följande föreslår vi att tillståndsplikten för TV-sändningar ska begränsas så att sändningar utanför de traditionella rundradionäten utesluts från tillståndsplikt. Det kommer att innebära att bland annat mobil-TV i mobiltelenät inte kommer att kräva sändningstillstånd. SOU 2008:116 Genomförande av AV-direktivet Dessa omständigheter talar mot den nuvarande ordningen att genom villkor i sändningstillstånden reglera kraven på tillgänglighet. Dessutom kan en reglering genom tillståndsvillkor innebära att tillståndshavarnas skyldigheter inte kan ändras under en pågående tillståndsperiod. Den lösning som då återstår är att reglera kraven genom föreskrifter i lag. Radio- och föreslog att programföretagen åläggs en skyldighet att utforma sändningarna så att programmen blir tillgängliga för personer med funktionshinder i den omfattning som regeringen eller av regeringen utsedd myndighet föreskriver (se SOU 2006:51 s. 395). Förslaget innebar att de föreskrifter som kan meddelas med stöd av den föreslagna bestämmelsen i första hand skulle avse tekniska hjälpmedel som textning, teckenspråkstolkning, syntolkning och uppläst textremsa. En skyldighet utöver detta, t.ex. en skyldighet att sända program vars innehåll är särskilt anpassat för personer med kognitiv funktionsnedsättning, skulle enligt förslaget också i fortsättningen kunna föreskrivas som ett tillståndsvillkor. Vi har i denna del samrått med . Vi är överens med kommittén om att det är en väsentlig skillnad mellan en skyldighet att förse sändningar med sådana tekniska hjälpmedel som syftar till att göra programmen tillgängliga för personer med funktionshinder och en skyldighet att sända program vars innehåll är särskilt anpassat för personer med funktionsnedsättning, t.ex. nyhetssändningar som har anpassats till personer med kognitiv funktionsnedsättning. Den förstnämnda skyldigheten kan enligt vår gemensamma mening inte anses röra yttrandets innehåll så länge det är fråga enbart om tekniska hjälpmedel. Den senare skyldigheten är däremot en klar och väsentlig inskränkning i den sändandes grundlagsskyddade rätt att självständigt avgöra vad som ska förekomma i programmen. Av lagtexten bör det därför framgå att regeln bara avser tekniska hjälpmedel. Lagtexten när det gäller möjligheten att som tillståndsvillkor föreskriva en skyldighet att sända program vars innehåll är särskilt anpassat för personer med kognitiv funktionsnedsättning bör också göras tydligare. Av lagtexten bör det tydligt framgå att det är programmens innehåll som ska vara anpassat till personer med funktionsnedsättning. Genomförande av AV-direktivet SOU 2008:116 Vilka programföretag ska omfattas? I likhet med Radio- och anser vi att det finns anledning att ställa högre krav än vad som gäller på tillgänglighet på såväl public service-företagen som andra företag. Det innebär emellertid inte att det går att ställa samma höga krav på alla företag. Som den tidigare utredningen framhöll, måste behovet av tillgänglighet vägas mot de finansiella och tekniska förutsättningarna hos den som sänder. Kraven på tillgänglighet kan inte rimligen ställas så högt att programföretag med små resurser riskerar att slås ut från marknaden. I likhet med den tidigare utredningen anser vi därför att det bör finnas en möjlighet att ställa högre krav på programföretag med goda ekonomiska förutsättningar att se till att programmen blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning än på små programföretag, vars ekonomi är begränsad. kan det också finnas anledning att ställa högre krav på programföretag som redan har tillgång till den teknik som krävs för exempelvis effektiv textning av direktsända program eller uppläst textremsa än på programföretag som ännu inte har samma tekniska förutsättningar. Det kan också finnas anledning att göra skillnad mellan public service-företag och kommersiella programföretag samt mellan programföretag vars sändningar följs av många tittare och de som har begränsade tittarsiffror. De bestämmelser som reglerar programföretagens skyldighet att se till att TV-programmen görs tillgängliga för personer med funktionsnedsättning måste av dessa skäl vara flexibla, så att det ges möjlighet att ta hänsyn till programföretagens olika tekniska och finansiella förutsättningar. Som den tidigare utredningen framhöll bör kraven även kunna ändras från tid till annan, om det enskilda programföretagets förutsättningar förändras, men också om den tekniska utvecklingen ger anledning att ändra kraven eller att ställa nya krav. som det behövs en flexibilitet i regelsystemet måste de bestämmelser som föreskrivs vara så klara och tydliga att det står klart för varje person eller företag som sänder TV-program vilka krav just han eller hon måste nå upp till. En reglering som är både klar och tydlig men flexibel är svår att skapa genom bestämmelser i lag. I syfte att skapa förutsättningar för ett flexibelt regelsystem som kan omfatta samtliga programföretag som sänder TV-program 240 SOU 2008:116 Genomförande av AV-direktivet på något annat sätt än genom tråd föreslog Radio- och att det skulle införas en bestämmelse i radio- och TV-lagen som ålägger den som sänder TV-program på annat sätt än genom tråd att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning i den omfattning som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver. Vidare föreslog utredningen att man skulle beakta programföretagens finansiella förutsättningar, den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster inom TV-området och antalet tittare som följer den enskilda programtjänsten. Den föreslagna regleringen skulle enligt Radio- och göra det möjligt för regeringen att i förordning antingen själv meddela föreskrifter om tillgänglighet eller besluta att exempelvis Radio- och ska utfärda sådana föreskrifter. Ett annat möjligt alternativ var enligt utredningen att regeringen i förordning föreskriver generella kriterier för hur programföretagen ska göra TV-programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning och att därutöver överlåta åt Radio- och att fastställa vilka mål som ska gälla för varje enskild programtjänst. För att inte i alltför stor utsträckning begränsa programföretagens rätt att självständigt avgöra vad programmen ska innehålla borde föreskrifterna inte innehålla bestämmelser om att programföretagen ska vara skyldiga att sända program där programinnehållet är specialanpassat för personer med funktionsnedsättning, t.ex. nyhetssändningar som har anpassats för personer med lättare förståndshandikapp. Sådana skyldigheter borde enligt den tidigare utredningen i stället också i fortsättningen kunna föreskrivas i tillståndsvillkor. Utredningen föreslog därför att den nuvarande möjligheten att förena sändningstillstånd med villkor om skyldighet att utforma sändningarna så att de blir tillgängliga för funktionshindrade borde behållas. Vi kan för vår del i allt väsentligt ansluta oss till de bedömningar och förslag som Radio- och lagt fram i denna del. Kraven på tillgänglighet bör utsträckas till att gälla alla sändningar, med den begränsning som följer av yttrandefrihetsgrundlagen. Eftersom programföretagens förutsättningar varierar i hög grad och tekniken kan förväntas utvecklas, är det nödvändigt med ett flexibelt regelsystem som kan ta hänsyn till alla olika aspekter. En lagreglering som kan ta hänsyn till alla dessa olika aspekter framstår inte som en praktisk eller ändamålsenlig ordning. Den närmare regleringen bör därför ligga på lägre konstitutionell nivå, i 241 Genomförande av AV-direktivet SOU 2008:116 första hand på regeringen. bör det av de skäl som den tidigare utredningen framförde finnas kvar en möjlighet att förena sändningstillstånden med villkor att sända program vars innehåll är anpassade för personer med funktionsnedsättning. Vem ska meddela de närmare föreskrifterna? Vid remissbehandlingen har några remissinstanser hävdat att det är olämpligt att en myndighet ska ange kraven på tillgänglighet och ifrågasatt om den föreslagna ordningen är ägnad att skapa tydliga regler. För de programföretag som får sändningstillstånd och tillståndsvillkor utfärdade av Radio- och anser vi inte att den föreslagna ordningen riskerar att vara otydlig. För public service-företagen däremot gäller att det är som fattar beslut om de generella riktlinjer och villkor som ska gälla för verksamheten och hur denna ska finansieras. Regeringen formulerar utifrån beslut de villkor som ska vara förenade med sändningstillståndet. Vi kan instämma i kritiken att det kan vara olämpligt att en myndighet ska utfärda föreskrifter om de krav som programföretagen ska leva upp till när det är och regeringen som ger riktlinjer för företagens verksamhet och regeringen som ger sändningstillstånd. I de riktlinjer för public service-företagen som regeringen och fattar beslut om behandlas regelmässigt frågan om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning och de mål i detta hänseende som ska gälla för public service-företagen. Public service-utredningen har i sitt betänkande Kontinuitet och förändring (SOU 2008:64) lagt fram förslag om vad som bör gälla för nästa tillståndsperiod bland annat när det gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. För public service-företagen gäller således en alldeles särskild ordning för att bestämma företagens uppdrag och också för uppföljning och utvärdering av uppdragen. Det kan mot den bakgrunden för det första ifrågasättas om det är lämpligt eller nödvändigt att reglera public service-företagens skyldigheter att göra sändningarna tillgängliga för personer med funktionsnedsättning i lag. Någon invändning mot en sådan ordning förekom inte vid remissbehandlingen av Radio- och förslag. Det skulle också enligt vår mening framstå som egendomligt att undanta public service-företagen från en sådan lagreglerad skyldighet, inte minst med hänsyn till att det i 242 SOU 2008:116 Genomförande av AV-direktivet praktiken är just dessa företag som leder utvecklingen och har kommit längst när det gäller tillgänglighet. Vi anser därför att public service-företagen bör omfattas av en lagreglering, men att de närmare föreskrifterna om på vilket sätt och i vilken omfattning som programmen ska göras tillgängliga ska föreskrivas av regeringen. Det kan ske i anslutning till att sändningstillstånden meddelas men även . Enligt vår mening bör regeringen således inte vidaredelegera föreskriftsrätten i denna del till någon myndighet, dvs. till Radio- och . Jurisdiktion Genom att AV-direktivet innehåller regler om programmens tillgänglighet för syn- och hörselskadade personer kan regler om dessa frågor bara tillämpas på programföretag under svensk jurisdiktion. Publikmässigt stora programtjänster som TV3 och Kanal är etablerade i och kommer därmed inte att omfattas av de svenska reglerna. omfattas inte heller dessa programföretag av de krav på tillgänglighet som ställs i i Communications Act 2003, artiklarna 303–305, eftersom dessa programtjänster i huvudsak riktar sig till tittare utanför . Som har redovisats i det föregående kommer enligt uppgift emellertid även programtjänster som uteslutande riktar sig mot andra medlemsstater att inte längre undantas från regler om tillgänglighet. Detta görs som ett led i genomförandet av AV-direktivet i . 6.8.6 Sanktioner och tillsyn Vårt förslag: och TV ska kunna förelägga den som åsidosätter den föreslagna bestämmelsen och föreskrifterna om skyldighet att se till att TV-programmen görs tillgängliga för personer med funktionsnedsättning att följa föreskrifterna. Ett sådant föreläggande ska kunna förenas med vite. Sändningstillståndet ska kunna återkallas, om ett programföretag som sänder med stöd av tillstånd på ett väsentligt sätt har åsidosatt sina skyldigheter när det gäller tillgänglighet. Genomförande av AV-direktivet SOU 2008:116 Radio- och : Utredningens förslag överensstämmer med vårt. Remissinstanserna: Remissinstanserna hade med något undantag inte något att invända mot förslaget. SVT motsatte sig förslaget med hänvisning till att public service-uppdraget granskades isärskild ordning att och regeringens och uttalanden om att några sanktionsmöjligheter inte skulle kopplas till utvärderingsuppdrag. Skälen för vårt förslag Behovet av sanktioner Den föreslagna bestämmelsen om skyldighet för den som sänder TV-program på annat sätt än genom tråd att utforma sändningarna så att programmen blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning och de föreskrifter som meddelas med stöd av bestämmelsen är inte tillräckliga för att säkerställa att de krav som ställs upp efterlevs. Det bör därför finnas möjligheter att ålägga de programföretag som åsidosätter föreskrifterna någon form av sanktion. Valet av sanktioner De sanktioner som används vid överträdelser inom radio och TV-området är offentliggörande av fällande beslut, föreläggande vid vite, påförande av särskild avgift och återkallelse av sändningstillstånd. Återkallelse av sändningstillstånd bör i likhet med vad som gäller bara kunna komma i fråga som en yttersta åtgärd, när alla andra möjligheter är uttömda eller när en överträdelse är så allvarlig att återkallelse framstår som den enda rimliga åtgärden. Återkallelse kan dessutom inte användas som sanktion mot den som sänder på annat sätt än med stöd av tillstånd. I likhet med Radio- och anser vi därför att återkallelse av sändningstillstånd i och för sig bör kunna komma i fråga, om en tillståndshavare åsidosätter föreskrifterna om tillgänglighet på ett väsentligt sätt men att någon annan typ av sanktion bör kunna tillgripas redan vid mindre allvarliga överträdelser. SOU 2008:116 Genomförande av AV-direktivet Föreläggande att offentliggöra fällande beslut används som sanktion när ett programföretag har sänt program i strid mot bestämmelser eller villkor om vad sändningarna får innehålla. Den nu föreslagna bestämmelsen och de föreskrifter som kan komma att utfärdas med stöd av bestämmelsen avser inte i första hand enstaka programinslag, utan den syftar huvudsakligen till att en viss andel av de program som sänds ska distribueras på ett sådant sätt att personer med olika slag av funktionsnedsättning kan ta del av dem. Om ett programföretag inte har nått upp till kraven på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning kan det varken anses ändamålsenligt eller tillräckligt ingripande att ålägga programföretaget att offentliggöra fällande beslut om åsidosättandet. De sanktioner som därmed skulle kunna komma i fråga för den som inte uppfyller föreskrivna krav på tillgänglighet är således föreläggande vid vite att fortsättningsvis följa de föreskrifter som ställts upp eller att programföretaget får betala en särskild avgift.