sou · GWB3120 · 2008-12-15 00:00:00 — Samarbetet mellan KTF och CAN är enligt utredningens mening ett gott exempel på hur angelägen information kan tas fram och spridas till olika målgrupper genom enskilda aktörers försorg. Slutligen vill utredningen peka på att information om sniffning även finns att tillgå på olika webbplatser för den som själv söker sådant material, bl.a. hos CAN, KTF och Giftinformations- centralen. Vissa frågor om flyktiga ämnen 26.6Ytterligare åtgärder för att motverka sniffning 26.6.1Behov av ny förordning i fråga om vissa flyktiga ämnen Förslag: En ny förordning i fråga om vissa flyktiga ämnen införs. Denna ska, för att svara mot det missbrukssätt som finns, omfatta flyktiga ämnen som vid inandning medför eller kan antas medföra berusning, och annan vara som innehåller ett flyktigt ämne, om varan vid inandning medför eller kan antas medföra berusning. Enligt förordningen utövar Kemikaliein- spektionen tillsynen över att förordningen och föreskrifter som meddelas med stöd av förordningen följs. Ett ämne eller en vara som avses enligt ovan får vid försälj- ning inte marknadsföras på ett sådant sätt att marknadsföringen kan antas inbjuda till användning i missbrukssyfte. Med detta uttryckssätt avses att reklam inte får användas för att främja för- säljningen av produkten på ett sådant sätt som kan antas inbjuda till användning i berusningssyfte Ämnet eller varan får vidare inte säljas, när det kan antas att den förvärvas för att användas som missbruksmedel. I syfte att hindra eller motverka att ämnen eller varor som avses i förordningen används i berusningssyfte, får Kemikaliein- spektionen i en eller flera kommuner meddela sär- skilda föreskrifter om marknadsföring och försäljning samt märkning i butik, efter samråd med . Kemikalieinspektionen får även i en eller flera kommuner förbjuda försäljning av visst varuslag till den som inte har fyllt . Efter samråd med ska Kemikaliein- spektionen offentliggöra vägledande förteckningar över ämnen och varor som avses i förordningen. Enligt utredningens mening bör information i första hand komma i fråga för att motverka sniffning. Möjlighet att vidta andra åtgärder krävs emellertid också. förordning om försäljning och förvaring av vissa flyk- tiga lösningsmedel m.m., som utredningen redogjort för i avsnitt 26.3, tillkom före inträde i EG (senare EU). Enligt uppgift från företrädare för har författningen inte kom- mit att tillämpas på sätt som avsetts. tog fram förslag till föreskrifter om flyktiga Vissa frågor om flyktiga ämnen lösningsmedel samt förslag till förteckning över de flyktiga lös- ningsmedel som avsågs omfattas av nämnda föreskrifter. föreslog därvid särskilda bestämmelser om märkning, förvaring och försäljning av de flyktiga lösningsmedel som fanns angivna i förteckningen. Föreskrifterna skickades på remiss till ett antal myndigheter och organisationer. I inkomna remissvar angavs vissa problem med de föreslagna föreskrifterna. Ett av dem var att det från Kemikalieinspektionen påpekades att endast tre av de fem produktgrupper som före- slagit skulle omfattas av verkets föreskrifter, var flyktiga lösnings- medel. Kemikalieinspektionen påpekade att butan och propan, som var avsedda att omfattas av föreskrifterna, är drivgaser och bränsle och därför inte lösningsmedel. Även vissa problem av EG-rättslig art framkom i remissvaren. Mot bakgrund av de problem som framkom kom inte att besluta om några före- skrifter om flyktiga lösningsmedel. Som anförts i avsnitt 26.2 har () angett att andelen elever i årskurs 9 med sniffningserfarenhet har stabiliserats på en för- hållandevis låg nivå på . CAN har vidare angett att av flickorna och av pojkarna 2007 uppgett att de sniffat. förekommer alarmerande uppgifter från bl.a. polis och åklagare i om en utbredd användning av sniffningsmedel bland ungdomar. Problem med sniffande ungdomar har också rap- porterats från andra delar av landet. Det har till utredningen fram- förts uppgifter om att oseriösa närbutiker till ungdomar säljer hela kartonger med lustgaspatroner, som kan användas för sniffnings- ändamål. Utredningen vill i detta sammanhang vidare poängtera vad som tidigare nämnts, nämligen att det förekommit tidnings- uppgifter om att en tonåring i dött till följd av sniffning. Utredningen ser allvarligt på sniffningsproblematiken även om den kan sägas ligga på en förhållandevis låg nivå. Det är självfallet en viktig uppgift för samhället att så långt det är möjligt skydda barn och ungdomar som av experimentlusta och av oför- stånd sniffar flyktiga ämnen med risk för liv eller hälsa. Mot bakgrund av det ovan anförda anser utredningen att förordning bör ersättas av en ny förordning som reglerar för- säljning m.m. av vissa skadliga ämnen som kan sniffas. Enligt utredningens mening har regeringen bemyndigande att besluta om Vissa frågor om flyktiga ämnen en sådan förordning med stöd av 14 kap. 8 § första stycket 1 miljö- balken jämfört med 2 kap. 3 § balken. De substanser som kan inhaleras eller sniffas är flyktiga ämnen. Det kan vara fråga om flyktiga lösningsmedel, men behöver inte vara det. Begreppet flyktiga ämnen är ett vidare begrepp, som bättre återger vilka typer av substanser som kan sniffas. Den nya förordningen bör därför gälla vissa flyktiga ämnen och detta bör framgå av den nya förordningens rubrik. Gemensamt för de ämnen som den nya förordningen bör reglera är att de medför eller kan antas medföra berusning. Enligt utred- ningens mening bör den nya förordningen därför gälla flyktiga ämnen som vid inandning medför eller kan antas medföra berus- ning och annan vara som innehåller ett flyktigt ämne, om varan vid inandning medför eller kan antas medföra berusning. Mot bakgrund av den stora mängd produkter av skilda slag (se avsnitt 26.2) som kommer att omfattas av den nya förordningen, anser utredningen att det skulle innebära problem att som föreskriva att en vara ska förvaras på ett sådant sätt att dess användning i berusningssyfte hindras eller motverkas. Det kan t.ex. knappast bli aktuellt att hålla sådana produkter inlåsta, att enbart sälja dem över disk e. dyl. Enligt utredningens mening är det lämp- ligare att föreskriva att de produkter som omfattas av förordningen inte får marknadsföras på ett sådant sätt att marknadsföringen kan antas inbjuda till användning i berusningssyfte. Med detta uttrycks- sätt avses att reklam inte får användas för att främja försäljningen av produkten på ett sådant sätt som kan antas inbjuda till använd- ning i berusningssyfte. Liksom föreslås vidare gälla att en vara inte får säljas, när det kan antas att den förvärvas för att användas som berusningsmedel. Som framgått av avsnitt 26.3 har rätt att meddela särskilda föreskrifter om märkning, förvaring och försälj- ning av varor i syfte att hindra eller motverka att varor som omfat- tas av förordningen används i berusningssyfte. Samråd inför sådana beslut ska enligt gällande förordning ske med Kemikalieinspektio- nen. Enligt förordning får dessutom förbjuda försäljning av visst varuslag till den som inte har fyllt . Enligt utredningens mening bör Kemikalieinspektionen i den nya förordningen ges rätten att meddela särskilda föreskrifter i vissa närmare angivna avseenden. Skälet till detta är att utredningen bedömer att Kemikalieinspektionen har bättre förutsättningar än Vissa frågor om flyktiga ämnen att hantera denna typ av frågor. Kemikaliein- spektionen är nämligen enligt sin instruktion förvaltningsmyndig- het för ärenden som gäller hälso- och miljörisker med bl.a. kemiska produkter och varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Ett alternativ som utredningen övervägt är att ge Statens folk- hälsoinstitut (FHI) aktuell föreskriftsrätt, eftersom FHI enligt sin instruktion har till uppgift att främja hälsa och förebygga sjukdo- mar och skador. Enligt sin instruktion ska FHI dessutom särskilt analysera utvecklingen av folkhälsan med utgångspunkt i de fakto- rer som påverkar denna samt särskilt beakta bl.a. barns och ungas hälsa, dvs. beakta hälsan hos de grupper där sniffning torde vara vanligast förekommande. Till detta kommer att utredningen i avsnitt 27.4 föreslår att FHI ska få ett särskilt informationsansvar för sniffningsfrågor. I valet mellan Kemikalieinspektionen och FHI har utredningen stannat för att föreslå att Kemikalieinspektionen ges aktuell föreskriftsrätt, dock efter att samråd med FHI skett. Enligt utredningens mening är det Kemikalieinspektionens sär- skilda expertkunskaper i fråga om flyktiga ämnen som slutligen avgjort frågan om föreskriftsrättens placering. Skälet till att Kemikalieinspektionen enligt förslaget ska samråda med FHI innan föreskrifter beslutas har sin bakgrund i FHI:s generella ansvar för folkhälsan, men ska även ses mot bakgrund av den kunskap i fråga om sniffning som FHI kommer att bygga upp med anledning av det informationsansvar i fråga om sniffning som institutet föreslås få i avsnitt 27.4. En följd av ställningstagandet att Kemikalieinspektionen före- slås få rätt att meddela föreskrifter i syfte att hindra att ämnen eller varor som omfattas av den nya förordningen används i berusnings- syfte, blir att Kemikalieinspektionen även ges rätt att förbjuda för- säljning av visst varuslag till den som inte har fyllt . Eftersom sniffning huvudsakligen tycks vara en företeelse bland unga, torde ett förbud meddelat av Kemikalieinspektionen mot försäljning av visst varuslag till den som inte har fyllt , kunna träffa majori- teten av dem som inom ett visst geografiskt område sysslar med sniffning. Som en ytterligare följd av det ovan sagda krävs en ändring av förordningen (1998:900) om tillsyn över , så att det där kommer att framgå att det är Kemikalieinspektionen som har tillsynsvägledningsansvar enligt den nya förordningen om vissa flyktiga ämnen. Vissa frågor om flyktiga ämnen Kravet i fråga om marknadsföring som föreslås faller enligt utredningens bedömning utanför tillämpningsområdet för artikel 28 i EG-fördraget. Kraven tillämpas utan åtskillnad på samtliga berörda näringsidkare som bedriver verksamhet i landet och påver- kar såväl rättsligt som faktiskt saluföringen av inhemska produkter på samma sätt som produkter från andra medlemsstater. Därför kan försäljningen av produkter från en annan medlemsstat, som svarar mot de bestämmelser som denna stat utfärdat, inte hindra produkternas spridning på marknaden eller störa den mer än den stör spridningen för inhemska produkter. Samma gäller även för de föreskrifter om marknadsföring som Kemikalieinspektionen under vissa förutsättningar bemyndigas att ta fram. Förbud mot försäljning i de fall där det kan antas att varan för- värvas för att användas som berusningsmedel, som föreslås i den nya förordningen, är däremot enligt praxis att betrakta som åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner enligt artikel 28 i EG-fördraget. Detsamma torde gälla rätten att meddela särskilda föreskrifter, som utred- ningen föreslår ska tillkomma Kemikalieinspektionen. Utredningen bedömer att åtgärderna är nödvändiga för att skydda människors liv och hälsa. Som framgått ovan (avsnitt 26.2) är det mycket farligt att sniffa, även om det endast sker en gång. Sniffning har från vissa håll liknats vid rysk roulett. Stora doser vid ett enskilt rustillfälle kan, som nämnts, leda till medvetslöshet och i värsta fall syrebrist, som i sin tur kan förorsaka dödsfall. Riskerna ökar dessutom om man använder t.ex. alkohol. Eftersom reglerna enligt ovan kommer att tillämpas utan åtskillnad på inhemska varor och varor från annan medlemsstat och eftersom det inte finns några harmoniserade regler inom EU på området, bedömer utredningen att nationella regler kan införas. En förutsättning för att reglerna ska vara tillåtna är att de är proportionerliga. I denna del vill utred- ningen framhålla följande. Kraven i fråga om förbud mot försäljning i vissa fall får anses proportionerliga i förhållande till det syfte som vill uppnås, nämli- gen att i möjligaste mån avhålla unga människor från att sniffa. Kravet att en vara inte får säljas när det kan antas att den förvärvas för att användas som berusningsmedel kan inte anses särskilt långt- gående eller betungande. Denna reglering innebär ju att försäljning är tillåten i den stora majoritet av fall där det inte finns anledning att anta att varan förvärvas för att användas som berusningsmedel. Vissa frågor om flyktiga ämnen Mot bakgrund av att sniffning är ett lokalt förekommande fenomen föreslår utredningen, utöver att det ska bli möjligt för Kemikalieinspektionen att besluta om särskilda föreskrifter i fråga om försäljning, att sådana föreskrifter ska gälla för begränsade geo- grafiska områden, t.ex. en specifik kommun eller ett specifikt län. Föreskrifterna ska alltså inte gälla över hela landet utan endast i de geografiska områden där problem med sniffning uppmärksammats. Utredningen förutsätter i denna del att Kemikalieinspektionen från främst socialtjänst och polis kommer att få kännedom om i vilka kommuner problem med sniffning blossat upp. Föreskrifterna bör vara tidsbegränsade men lämpligen gälla att önsk- värda effekter av de meddelade föreskrifterna ska hinna uppnås. Även beslut om märkning bör Kemikalieinspektionen kunna med- dela för begränsade geografiska områden och för begränsad tid. Det bör dock inte vara möjligt att meddela föreskrifter om krav på märkning av de enskilda produkterna, utan istället märkning i butik på de hyllor e. dyl. där de produkter som omfattas av den nya för- ordningen finns uppställda. Enligt utredningens mening kommer Kemikalieinspektionens föreskriftsrätt mot bakgrund av det nu anförda inte att bli mer ingripande än vad som kan anses nödvän- digt för att uppnå syftet med bestämmelserna. Kravet på propor- tionalitet bedöms därmed uppfyllt även i denna del. Enligt utredningens mening bör, som ovan nämnts, Kemikalie- inspektionen – innan inspektionen meddelar föreskrifter enligt ovan – samråda med FHI i frågan. Skälen för varför sådant samråd bör ske har utredningen angett ovan. Samtal bör lämpligen även föras med CAN, samt Svensk Dagligvaruhandel. Skälen till att Kemikalieinspektionen bör ha kontakt med de tre sistnämnda aktörerna, som befinner sig utanför myndighetssfären, är att dessa har visat stort intresse att bidra till att sniffning som företeelse motverkas och att det är vär- defullt att få ta del av deras synpunkter. Som en ytterligare följd av att utredningen ovan föreslår att föreskriftsrätten enligt den nya förordningen ska läggas på Kemi- kalieinspektionen, får myndigheten även uppgiften att, efter sam- råd med FHI, offentliggöra vägledande förteckningar över ämnen och varor som avses i 1 § i förordningen. Frågan om samråd med FHI berörts ovan. Utredningen anser inte att det finns skäl att ändra de överkla- gandebestämmelser som finns förordning. De ska därför i oförändrat skick föras över till den nya förordningen. Vissa frågor om flyktiga ämnen Hänvisningen till bestämmelser om ansvar och förverkande ska vidare oförändrad föras över till den nya förordningen. Reglerna om förverkande och ansvar har redovisats i avsnitt 26.4. Hänvisning till bestämmelser om tillsyn bör också göras. I detta sammanhang vill utredningen peka på att den kom- munala nämnd som utövar tillsyn inom en kommun över bl.a. hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. , enligt 26 kap. 9 § nämnda balk har möjlighet att meddela de föreläggan- den och förbud som behövs i ett enskilt fall för att bl.a. och föreskrifter som meddelats med stöd av balken ska efterlevas. Beslut om förelägganden eller förbud får dessutom enligt 26 kap. 14 § förenas med vite. Den kommunala nämnden har därmed möjlighet att inom ramen för sin tillsynsverksamhet agera mot en butik som inte iakttar bestämmelserna i den föreslagna för- ordningen. Miljödomstol prövar enligt 20 kap. 2 § – efter särskild ansökan av den myndighet som förelagt vitet – mål om utdömande av vite som förelagts med stöd av balken. Det bör i detta sammanhang särskilt poängteras att möjligheten att meddela förelägganden och förbud, att förena dem med vite och att ansöka om utdömande av vite redan finns i fråga om flyktiga lös- ningsmedel. På motsvarande sätt som bör det i den nya förordningen anmärkas att ytterligare bestämmelser finns i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. 26.6.2Krav på notifiering dels av den nya förordningen, dels av föreskrifter som meddelas med stöd av förordningen Bedömning: Den nya förordningen är anmälningspliktig enligt direktiv /34/EG. Även föreskrifter som Kemikalieinspektio- nen meddelar med stöd av förordningen ska anmälas innan de antas. Förslaget till ny förordning innehåller bl.a. förbud mot saluföring av vissa flyktiga ämnen, vilket utgör en teknisk föreskrift enligt EG-rätten. Därför måste anmälningsförfarandet enligt Europapar- lamentets och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och före- skrifter iakttas. Endast nya eller ändrade tekniska föreskrifter är Vissa frågor om flyktiga ämnen För del gäller även att tekniska före- skrifter som varit i kraft före inte omfattas av anmälningsplikten. Den nya förordningen återger till viss del förordning om försäljning och förvaring av vissa flyktiga lös- ningsmedel m.m. Genom förslaget utvidgas dock denna förord- nings tillämpningsområde. Den nya förordningen ska omfatta flyktiga ämnen och de tekniska kraven förordning kom- mer att tillämpas på fler varor. Den nya förordningen är därför anmälningspliktig enligt direktiv /34/EG. I den nya förordningen ges Kemikalieinspektionen rätten att meddela särskilda föreskrifter i vissa avseenden. När myndighetsfö- reskrifterna har utarbetats ska de anmälas av Kemikalieinspektio- nen innan de antas. När Kemikalieinspektionen tar fram dessa före- skrifter krävs enligt 6 § femte stycket förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. 27Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system 27.1Språklig översyn av narkotikadefinitionen i 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) Förslag: 8 § narkotikastrafflagen såvitt gäller begreppen hälso- farliga varor och läkemedel bör utredas i annat sammanhang. En språklig översyn av 8 § narkotikastrafflagen görs så att lagrummet blir föremål för en punktuppställning, så att innehållet i paragrafen blir mer lättillgängligt. Ändringen förändrar inte lagrummets innebörd i sakligt hänseende. Narkotikadefinitionen i 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) har följande lydelse: Med narkotika förstås i denna lag läkemedel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper eller effekter och som 1.på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som har biträtt, eller 2.av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt lagen. Vad som är narkotika regleras i 8 § narkotika- strafflagen. Definitionen återfanns tidigare i narkotikaförordningen (1962:704), som ersattes av lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Med narkotika enligt narkotikastrafflagen förstods läkemedel eller hälsofarliga varor med starkt vanebildande egenskaper eller varor som med lätthet kunde omvandlas till varor med sådana egenskaper och som på sådan grund var föremål för kontroll enligt en internationell överens- Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system kommelse som hade biträtt, eller av regeringens hade förklarats vara att anses som narkotika enligt lagen. Genom en lagändring fick 8 § narkotikastrafflagen sin nuvarande lydelse. Lagändringen bestod bl.a. i att begreppet starkt vanebildande egenskaper ersattes med begreppet beroendefram- kallande egenskaper och att rekvisitet euforiserande effekter lades till. Som nämnts flyttades alltså narkotikadefinitionen från narkotikaförordningen till narkotikastrafflagen . Redan vid tillkomsten av narkotikaförordning ingick begreppen läkemedel och hälsofarliga varor i definitionen av vad som var narkotika. Begreppet läkemedel är som bekant gammalt. Enligt 1 § första stycket läkemedelslagen (1992:859) avses med läkemedel enligt lagen varje substans eller kombination av substanser som tillhandahålls med uppgift om att den har egenskaper för att före- bygga eller behandla sjukdom hos människor eller djur, eller som kan användas på eller tillföras människor eller djur i syfte att återställa, korrigera eller modifiera fysiologiska funktioner genom farmakologisk, immunologisk eller metabolisk verkan eller för att ställa diagnos. Enligt 2 § första stycket läkemedelslagen tillämpas lagen endast på sådana läkemedel för människor (humanläkemedel) eller djur (veterinärmedicinska läkemedel), inklusive förbland- ningar för inblandning i foder, som är avsedda att släppas ut på marknaden i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som har tillverkats på industriell väg eller som har tillverkats med hjälp av en industriell process. I fråga om begreppet hälsofarliga varor kan följande anföras. En översyn av lagstiftningen angående gifter initierades . Översynen resulterade i ett betänkande av den s.k. Giftstadgeut- redningen. Betänkandet innehöll utredning och förslag rörande en reviderad giftlagstiftning (SOU 1961:41).1 Som samlingsnamn för samtliga varor (ämnen och beredningar) som omfattades av giftlag- stiftningen föreslog benämningen hälsofar- liga varor2. I förordningen (1962:702) om gifter och andra hälsofarliga varor (giftförordningen) kom begreppet hälsofarlig vara att förstås som varje ämne eller beredning som med hänsyn till varans egenskaper och användning kan befaras förorsaka död, sjukdom eller kroppsskada hos människor. 1962:184 s. 35. 1962:184 s. 84. Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system – – förekommer begreppet hälsofarliga varor – förutom i narkotikastrafflagen – även i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Enligt 1 § i sistnämnda lag gäller lagen varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. I lagrummet anges att regeringen föreskriver på vilka varor lagen ska tillämpas. Enligt 2 § ska lagen inte tillämpas på varor som är narkotika enligt narkotikastrafflagen, sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, eller läkemedel som är godkända inom Europeiska unionen. I en bilaga till förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor anges genom en uttömmande uppräkning vilka varor som ska anses som hälsofarliga varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Utredningen anser att invändningar framför allt kan göras mot att narkotikadefinitionen i 8 § narkotikastrafflagen använder sig av begreppet hälsofarliga varor, eftersom detta begrepp fått en specifik juridisk innebörd i svensk lagstiftning i och med tillkomsten av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Enligt utredningens mening finns det därför skäl att överväga att ersätta detta begrepp. För att inte föra tankarna till klart definierade produkter, som är fallet , kan det finnas skäl att använda ett mer generellt begrepp. Som en följd av detta anser utredningen att det även bör övervägas att i definitionen ta bort begreppet läke- medel, eftersom också detta begrepp hänför sig till klart definierade produkter. Utredningen har övervägt om narkotika– definitionen istället bör reglera substanser. Begreppet substanser används i förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika, där det i 2 § anges att de substanser som anges i bilaga 1 till förord- ningen ska anses som narkotika enligt narkotikastrafflagen.