sou · GVB374 · 2008-01-01 00:00:00 — Upplåtelse av den egna bostaden Betänkande av Utredningen om privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över förutsättningarna för privatper- soners upplåtelse av den egna bostaden. be- slutade regeringen att utvidga uppdraget med vissa frågor om hyres- sättning och beskattning. förordnades till särskild utredare. förordnades hovrättsassessorn som sekreterare i utredningen. entledigades och förordnades kammarrättsassessorn som sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet Utredningen om privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden. Härmed överlämnas betänkandet Upplåtelse av den egna bostaden (SOU 2007:74). Uppdraget är med detta slutfört. Förslag till lag om ändring i jordabalken ................................ 1.2Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................... Utredningsuppdraget och arbetet ................................. Upplåtelse i andra hand av den egna bostaden.............. Upplåtelse i andra hand av en hyreslägenhet.......................... 3.2.1 Hyresgästens rätt att upplåta en del av lägenheten 3.2.2 Förbud mot upplåtelse i andra hand utan samtycke eller tillstånd................................................. 3.2.3 Upplåtelse av lägenheten i dess helhet ........................ 3.2.4 Förutsättningarna för tillstånd till upplåtelse i 3.2.5 Tillståndet ska tidsbegränsas........................................ 3.2.6 Tillståndet kan förenas med villkor ............................. 3.2.7 beslut får inte överklagas ................. 3.2.8 Följderna av en otillåten andrahandsupplåtelse .......... Upplåtelse i andra hand av en bostadsrättslägenhet............... 3.3.1 Bostadsrättshavarens rätt att inrymma utomstående personer i lägenheten ............................. 3.3.2 Förbud mot upplåtelse i andra hand utan samtycke eller tillstånd ................................................. 3.3.3 Upplåtelse av lägenheten för självständigt 3.3.4 Förutsättningarna för tillstånd till upplåtelse i Tillståndet ska tidsbegränsas ........................................ 3.3.6 Tillståndet kan förenas med villkor ............................. 3.3.7 beslut får inte överklagas.................. 3.3.8 Följderna av en otillåten andrahandsupplåtelse........... Överväganden och förslag ....................................................... Uppsägning av hyresavtal avseende den egna 4.2.1 Hyrestid och formerna för uppsägning....................... Hyran vid upplåtelse av den egna bostaden ................... 5.2.1 Hyran för en bostadslägenhet ...................................... Återbetalning av hyra.................................................... Beskattningen vid upplåtelse av den egna bostaden....... Innebörden av vissa begrepp vid inkomstbeskattningen....... 6.3Inkomstskattelagens bestämmelser om beskattning vid Överväganden och förslag....................................................... Statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser........ 6.6Är förslaget förenligt med om statsstöd och Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................. Förslaget till lag om ändring i jordabalken............................. 9.2Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................... Kommittédirektiv (Dir. 2006:94) ................................ Kommittédirektiv (Dir. 2006:141) ............................ Kommittédirektiv (Dir. 2007:72) .............................. Upplåtelse av den egna bostaden i vissa andra Enligt direktiven till utredningen har mitt uppdrag varit att se över de ekonomiska och juridiska förutsättningarna för privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden. Av 39 och 40 §§ hyreslagen framgår att en hyresgäst inte får upplåta lägenheten i dess helhet i andra hand utan samtycke från hyresvärden eller tillstånd från hyresnämnden. Ordalydelsen i dessa bestämmelser föranleder vissa hyresgäster att vidta arrangemang genom att undanta ett eller flera rum från upplåtelsen i syfte att inte behöva begära samtycke eller tillstånd. Av förarbetsuttalanden och praxis på området framgår att det principiella förbudet för hyresgästen att utan samtycke eller tillstånd upplåta lägenheten i dess helhet i andra hand endast gäller vid sådan upplåtelse där andrahandshyresgästen får en självständig rätt att använda lägen- heten. Motsvarande bestämmelse i bostadsrättslagen har ändrats så att det numera klart framgår att det avgörande för huru- vida bostadsrättshavarens upplåtelse av den egna lägenheten är till- ståndspliktig är om upplåtelsen har skett till annan för självständigt brukande eller inte. Jag föreslår att en liknande förtydligande ändring görs i 39 och 40 §§ hyreslagen. Som en konsekvens härav föreslås en följdändring i 45 § hyreslagen, som reglerar i vilka fall en bo- stadshyresgäst saknar besittningsskydd. En annan fråga som behandlas rör hyresgästens rätt att ha andra personer inneboende i lägenheten. Den nuvarande regeln i 41 § hyreslagen ger enligt min mening uttryck för en lämplig avvägning mellan hyresgästens intresse av att kunna inrymma utomstående i lägenheten och hyresvärdens intresse av att en sådan upplåtelse inte inverkar negativt på fastighetsförvaltningen. Min bedömning är därför att det inte finns något behov av att ändra den nuvarande ordningen. En första förutsättning som enligt 40 § hyreslagen måste vara uppfylld för att hyresnämnden ska lämna hyresgästen tillstånd att upplåta lägenheten i andra hand är att hyresgästen har ett beaktans- värt skäl för upplåtelsen. Därutöver krävs att hyresvärden inte har befogad anledning att vägra samtycke. Kravet på hyresgästen att anföra ett beaktansvärt skäl för upplåtelsen tillgodoser enligt min mening väl det berättigade behov som hyresgäster kan ha av att upplåta den egna bostaden i andra hand. De gällande reglerna ger vidare hyresvärden en rimlig möjlighet att framställa invändningar mot en tänkt andrahandsupplåtelse och få dessa beaktade, under förutsättning att de är befogade. En genomgång av hyresnämndernas praxis har visat att det är relativt vanligt att en hyresgäst åberopar studier på annan ort som skäl för att få upplåta sin lägenhet. I förarbetena har också angetts att studier på annan ort bör jämställas med arbete på annan ort. Jag föreslår att 40 § hyreslagen ändras så att det uttryckligen anges att studier på annan ort kan vara ett beaktansvärt skäl för en upplå- telse. Ett annat skäl som ibland åberopas till stöd för en andrahands- upplåtelse är att hyresgästen har för avsikt att göra en längre utlandsvistelse. Enligt nuvarande praxis torde detta inte godtas av hyresnämnden som ett beaktansvärt skäl. Jag föreslår att uppräk- ningen i 40 § hyreslagen kompletteras så att det anges att en till- fällig längre utlandsvistelse kan utgöra ett beaktansvärt skäl för en andrahandsupplåtelse. Enligt min bedömning saknas det skäl att ändra de regler som gäller för privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden och som avser hyrestid, uppsägning av hyresavtal, hyresgästens besitt- ningsskydd och de besittningsskyddsbrytande grunderna. Det före- slås inte heller några ändringar när det gäller bostadsrättshavarens rätt att ha inneboende i lägenheten och att upplåta den i andra hand. När det därefter gäller hyressättningen vid upplåtelse av den egna bostaden har jag kommit till slutsatsen att en regel som med- ger att skälig hyra för lägenheten bestäms med utgångspunkt i upp- låtarens egna kostnader för bostaden sannolikt skulle leda till prak- tiska tillämpningssvårigheter och även i övrigt ha sådana nackdelar att det inte kan komma ifråga att införa en sådan regel i hyreslagen. Det innebär att bruksvärdesregeln i hyreslagen även fortsättnings- vis bör gälla vid privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden. Med den bedömningen finns det enligt min mening inte heller skäl att ändra de principer som enligt 55 e § hyreslagen gäller för pröv- ningen av frågan om hyresvärden har tagit emot en hyra som inte är skälig och om han eller hon därför ska åläggas att betala tillbaka vad som tagits emot utöver skäligt belopp. gäller att ett beslut om återbetalning av hyra inte får avse tillbaka än före dagen för ansökningen. Den praktiska tillämpningen av bestämmelsen har visat att en så lång tidsgräns som i många fall leder till orimliga ekonomiska konsekvenser för den hyresvärd som omfattas av återbetalnings- regeln. Jag föreslår därför att tidsfristen i 55 e § hyreslagen förkor- tas till . När det därefter gäller uppdraget att stärka de ekonomiska incitamenten för att upplåta den egna bostaden har jag, efter en jämförelse mellan olika alternativ, slutligen kommit fram till att schablonavdraget enligt 42 kap. 30 § inkomstskattelagen bör uppgå till för att få en märkbar effekt på privat- personers vilja att hyra ut den egna bostaden. Jag föreslår därför att det fasta krontalsavdrag som medges vid upplåtelse av en privat- bostadsfastighet, en privatbostad eller en bostad som innehas med hyresrätt höjs från till . I fråga om de ytterligare avdrag som får göras med stöd av 42 kap. 31 § inkomstskattelagen föreslår jag däremot inte någon förändring. De föreslagna ändringarna i jordabalken föreslås träda i kraft . Ändringen i inkomstskattelagen föreslås träda i kraft och tillämpas första gången vid taxering. lag om ändring i jordabalken Härigenom föreskrivs att 12 kap. 39, 40, 45 och 55 e §§ jorda- balken ska ha följande lydelse. Hyresgästen får ej utan hyresvärdens samtycke i andra hand upplåta lägenheten i dess helhet utom i fall som avses i andra stycket eller i 40 §. Har en bostadslägenhet upp- låtits till en kommun, får kom- munen upplåta lägenheten i dess helhet i andra hand. Hyresvär- den skall genast underrättas om upplåtelsen. Hyresgästen får inte utan hyresvärdens samtycke hyra ut eller på annat sätt upplåta lägen- heten i andra hand till annan för självständigt brukande utom i fall som avses i andra stycket eller i Har en bostadslägenhet upp- låtits till en kommun, får kom- munen upplåta lägenheten i andra hand till annan för själv- ständigt brukande. Hyresvärden ska genast underrättas om upp- låtelsen. 1TP PT Senaste lydelse 1993:407. En hyresgäst får hyra ut eller En hyresgäst får hyra ut eller på annat sätt upplåta lägenheten på annat sätt upplåta lägenheten i dess helhet i andra hand, om i andra hand till annan för själv- ständigt brukande, om hyres- Tillstånd skall lämnas, om Tillstånd ska lämnas, om 1. hyresgästen på grund av 1. hyresgästen på grund av ålder, sjukdom, tillfälligt arbete ålder, sjukdom, tillfälligt arbete på annan ort, särskilda familje- på annan ort, studier på annan förhållanden eller därmed jämför- ort, tillfällig längre utlandsvistel- bara förhållanden har beaktans- se, särskilda familjeförhållanden värda skäl för upplåtelsen, och eller därmed jämförbara förhål- för upplåtelsen, och 2. hyresvärden inte har befogad anledning att vägra samtycke. Tillstånd enligt första stycket Tillstånd enligt första stycket skall begränsas till och ska begränsas till och kan förenas med villkor. kan förenas med villkor. Bestämmelserna i 46–52 §§ gäller vid upplåtelser av bostads- lägenheter, om inte 1. hyresavtalet avser upplåtelse 1. hyresavtalet avser upplåtelse i andra hand av en lägenhet i dess helhet och hyresförhållandet upphör innan det har varat längre än i följd, av en lägenhet i andra hand till annan för självständigt brukande och hyresförhållandet upphör innan det har varat längre än i följd, 2.hyresavtalet i annat fall än som sägs i 1 avser ett möblerat rum eller en lägenhet för fritidsändamål och hyresförhållandet upphör innan det har varat i följd, 3.lägenheten utgör en del av upplåtarens egen bostad, 4.hyresvärden säger upp hyresförhållandet att upphöra på den grunden att hyresrätten är förverkad och annat inte följer av 47 §, eller 2TP PT Senaste lydelse 1998:146. 3TP PT Senaste lydelse 2005:947. 5. annat följer av en sådan överenskommelse som avses i 45 a §. Bestämmelsen i första stycket 1 gäller inte om upplåtaren har hyrt lägenheten tillsammans med minst två lägenheter till för att hyra ut dem i andra hand. Denna paragraf gäller vid upplåtelse av möblerat eller omöblerat rum och vid upplåtelse i andra hand av annan bostadslägenhet. Paragrafen gäller dock inte upplåtelser för fritidsändamål. emot en hyra som inte är skälig emot en hyra som inte är skälig enligt 55 § första–tredje styckena enligt 55 § första–tredje styckena och 55 c §, skall hyresnämnden och 55 c §, ska hyresnämnden på på ansökan av hyresgästen be- ansökan av hyresgästen besluta sluta att hyresvärden skall betala att hyresvärden ska betala till- tillbaka vad han tagit emot utöver baka vad han tagit emot utöver skäligt belopp tillsammans med skäligt belopp tillsammans med dagen då hyresvärden tog emot dagen då hyresvärden tog emot beloppet till dess att återbetal- beloppet till dess att återbetal- vunnit laga kraft och enligt 6 § vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter. räntelagen för tiden därefter. beslut om återbetalning av hyra beslut om återbetalning av hyra får inte avse tillbaka får inte avse tillbaka än före dagen för ansökan. än före dagen för ansökan. I ett ärende om återbetalning I ett ärende om återbetalning enligt andra stycket skall hyres- enligt andra stycket ska hyres- nämnden, om hyresgästen begär nämnden, om hyresgästen begär det, också fastställa hyran för det, också fastställa hyran för och med dagen för ansökan. och med dagen för ansökan. första–tredje styckena och 55 c §. första–tredje styckena och 55 c §. 4TP PT Senaste lydelse 2006:408. Beslut om ändring av hyresvill- koren anses som avtal om villkor för fortsatt uthyrning. När det finns skäl till det, får hyres- nämnden bestämma att beslutet skall gälla . Om hyran höjs eller sänks retroaktivt tillämpas 55 d § femte–åttonde styckena. För att hyresnämnden skall kunna pröva en ansökan enligt andra stycket skall ansökan ha kommit in till hyresnämnden från det att hyresgästen lämnade lägenheten. Beslut om ändring av hyresvill- koren anses som avtal om villkor för fortsatt uthyrning. När det finns skäl till det, får hyres- nämnden bestämma att beslutet ska gälla . Om hyran höjs eller sänks retroaktivt tillämpas 55 d § femte–åttonde styckena. För att hyresnämnden ska kunna pröva en ansökan enligt andra stycket ska ansökan ha kommit in till hyresnämnden från det att hyresgästen lämnade lägenheten. 1.Denna lag träder i kraft . 2.I fråga om en ansökan om återbetalning av hyra enligt 55 e § som har kommit in till hyresnämnden före ikraftträdandet tillämpas 55 e § i sin äldre lydelse. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Härigenom föreskrivs att 42 kap. 30 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska ha följande lydelse. Ersättningar när en privat- bostadsfastighet eller en privat- bostad upplåts samt ersättningar när produkter från sådana fas- tigheter eller bostäder avyttras skall tas upp. Detsamma gäller ersättningar när en bostad som innehas med hyresrätt upplåts. Utgifterna för upplåtelsen eller produkterna får inte dras av. I stället skall avdrag göras med för varje privatbostadsfastighet, privatbostad eller hyreslägenhet. Om ersättningen avser upp- låtelse, skall ytterligare avdrag göras hos upplåtaren enligt bestämmelserna i 31 §. Avdraget får inte i något fall vara högre än intäkten. Ersättningar när en privat- bostadsfastighet eller en privat- bostad upplåts samt ersättningar när produkter från sådana fas- tigheter eller bostäder avyttras ska tas upp. Detsamma gäller ersättningar när en bostad som innehas med hyresrätt upplåts. Utgifterna för upplåtelsen eller produkterna får inte dras av. I stället ska avdrag göras med för varje privatbostadsfastighet, privat- bostad eller hyreslägenhet som upplåts och med när produkter från en privatbostadsfastighet eller en privatbostad avyttras. Om ersätt- ningen avser upplåtelse, ska ytterligare avdrag göras hos upplåtaren enligt bestämmelserna i 31 §. Avdraget får inte i något fall vara högre än intäkten. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången vid taxering. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över de ekonomiska och juridiska för- utsättningarna för privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden. Enligt direktiven ska jag se över förutsättningarna för upplåtelse av hyres- och bostadsrättslägenheter i andra hand och av del av sådana lägenheter till inneboende. Jag ska därvid undersöka hur reglerna tillämpas och belysa om reglerna kan antas förhindra eller försvåra förutsättningarna att utnyttja lägenheterna på ett effektivt sätt. I utredningsuppdraget ingår även att se över de hyresrättsliga regler som i övrigt gäller för privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden, däribland reglerna om uppsägning och återbetalning av hyra. Uppdraget i denna del omfattar upplåtelse både i första hand och i andra hand, dock inte upplåtelse av lägenheter som ingår i en affärsmässigt bedriven uthyrningsverksamhet. Vidare ska jag enligt direktiven kartlägga och analysera de ekonomiska incitament som finns för bostadsupplåtelser och överväga om dessa behöver förstärkas. I uppdraget ligger bl.a. att överväga om det skatterätts- liga schablonavdraget vid uthyrning av privatbostadsfastighet bör höjas mot bakgrund av de kostnader som är förenade med uthyr- ning. Genom tilläggsdirektiv, som beslutades av regeringen , har utredningsuppdraget vidgats på så sätt att jag är oförhindrad att lämna förslag till ekonomiska incitament för privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden, oavsett om upp- låtelsen omfattar hela bostaden eller endast en del av den. Förslagen ska även kunna innefatta skattelättnader vid sådana upplåtelser. Enligt tilläggsdirektiven ska jag vidare särskilt överväga om det vid uthyrning av den egna bostaden ska vara möjligt att ta hänsyn till uthyrarens kostnader när hyrans storlek bestäms, t.ex. i de fall då uthyraren innehar bostaden med bostadsrätt eller äger den själv. Direktiven i dess helhet framgår av bilagorna 1 och 2. Genom tilläggsdirektiv har tiden för redovisningen av uppdraget förlängts till , se bilaga 3. har jag sammanträffat med företrädare för intresseorganisationerna på det hyresrättsliga området och samrått med dem i de hyresrättsliga frågor som omfattas av mitt uppdrag. De som har ingått i samrådsgruppen är förbundsjuristen , , hyresrådet , i , juristen , , förbundsjuristen , , och chefsjuristen , Fastighets- ägarna . I de skatterättsliga frågorna har sekretariatet haft underhandskontakter med företrädare för . Vidare har sekretariatet inhämtat information från de nordiska länderna och från angående de regler som gäller för privatpersoners upp- låtelse av den egna bostaden i dessa länder, se bilaga 4. Jag har hållit mig underrättad om det arbete som bedrivs av (Ju 2007:01). Vidare har samråd ägt rum med (Ju 2005:16) och , . Enligt direktiven skulle jag också ha samrått med den nationella bostadssamordnaren. Eftersom hon avslutade sitt arbete , har något sådant samråd inte skett. 3Upplåtelse i andra hand av den egna bostaden Den som äger en fastighet bestämmer själv om han eller hon ska upplåta en lägenhet i fastigheten till en hyresgäst. Om fastighets- ägaren hyr ut en lägenhet, uppkommer ett hyresförhållande mellan fastighetsägaren och hyresgästen. En sådan upplåtelse är en första- handsupplåtelse. När den som är hyresgäst eller bostadsrättshavare upplåter sin lägenhet till en annan person uppkommer däremot en andrahands- upplåtelse. Sådan upplåtelse får endast ske under vissa förutsätt- ningar. Olika regler gäller för upplåtelse av lägenheten i dess helhet (andrahandsupplåtelse eller s.k. total sublokation) och för upplåtel- se av viss del av lägenheten (upplåtelse till inneboende eller s.k. partiell sublokation). Bestämmelser om andrahandsupplåtelse av hyreslägenhet finns i 12 kap. 39–41 §§ jordabalken (i fortsättningen hyreslagen). Motsvarande regler beträffande bostadsrättslägenheter återfinns i 7 kap. 8, 10 och 11 §§ bostadsrättslagen (1991:614). Redan inledningsvis bör det understrykas att en lägenhet anses upplåten i andra hand, oavsett om den som upplåtelsen sker till betalar ersättning eller inte för nyttjandet. Det förhållandet att en lägenhet lånas ut gratis föranleder alltså inte den bedömningen att lägenheten inte ska anses upplåten i andra hand. Vidare finns det skäl att klargöra att en lägenhet är upplåten i andra hand även då upplåtelsen sker till en nära anhörig som inte ingår i upplåtarens familj, t.ex. ett vuxet barn. När en lägenhet har upplåtits i andra hand omfattas den av två nyttjanderätter som gäller parallellt med varandra. Vid andra- handsupplåtelse av en hyreslägenhet gäller två olika hyresförhållan- den beträffande lägenheten: ett hyresförhållande mellan fastighets- ägaren och förstahandshyresgästen och ett annat hyresförhållande Upplåtelse i andra hand av den egna bostaden mellan förstahandshyresgästen och andrahandshyresgästen. Båda dessa hyresförhållanden omfattas av hyreslagens regler. Vid upp- låtelse i andra hand av en bostadsrättslägenhet gäller på mot- svarande sätt att bostadsrättshavaren har en nyttjanderätt som gäller i förhållande till bostadsrättsföreningen och att den som hyr lägenheten har ett hyresförhållande med bostadsrättshavaren. Be- greppet andrahandsupplåtelse används även för den sist nämnda situationen, trots att bostadsrättshavaren och dennes hyresgäst använder lägenheten med stöd av olika nyttjanderätter. Bostads- rättshavarens nyttjanderätt regleras av bostadrättslagen och andra- handshyresgästens rätt till lägenheten styrs av hyreslagens bestäm- melser. Det innebär att den förstahandshyresgäst eller bostads- rättshavare som upplåter sin lägenhet i andra hand har kvar sin nyttjanderätt och att det vid en andrahandsupplåtelse som huvud- regel inte uppkommer någon avtalsrelation mellan å ena sidan fastighetsägaren eller bostadsrättsföreningen och å andra sidan andrahandshyresgästen. En konsekvens av det sagda är att den hyresgäst eller bostadsrättshavare som upplåter sin lägenhet i andra hand har kvar sina förpliktelser gentemot fastighetsägaren/bostads- rättsföreningen och att en andrahandshyresgäst normalt sett inte kan göra några anspråk gällande direkt mot fastighetsägaren eller bostadsrättsföreningen (jfr dock 7 kap. 31 § jordabalken beträf- fande bulvanförhållanden). 3.2Upplåtelse i andra hand av en hyreslägenhet 3.2.1Hyresgästens rätt att upplåta en del av lägenheten till utomstående Utgångspunkten i hyreslagen är att en hyresgäst har rätt att utan särskilt tillstånd från hyresvärden eller hyresnämnden upplåta en del av lägenheten till utomstående. Av 41 § hyreslagen framgår dock att en förutsättning för att hyresgästen ska ha rätt att upplåta en del av lägenheten till inneboende är att upplåtelsen inte kan medföra men för hyresvärden. I förarbetena till paragrafen diskuterades frågan om det fanns skäl att kvantitativt begränsa hyresgästens rätt att utan hyres- värdens samtycke hyra ut rum i sin lägenhet. Som grund för en sådan begränsning hade anförts att rumsuthyrning i stor skala i allmänhet kunde antas medföra olägenhet för hyresvärden, t.ex. Upplåtelse i andra hand av den egna bostaden större slitage än vad man räknat med då hyran bestämdes, eller ökade störningar för andra hyresgäster i fastigheten.