sou · GWB339 · 2008-04-17 00:00:00 — För att kunna utföra det uppdraget har polisen befogenheter som ingen annan institution i samhället. Polisen har genom rätten att an- vända våld och tvångsmedel kraftfulla verktyg att skydda samhället och enskilda medborgare med. Dessa befogenheter ställer också stora krav på polisen som organisation och på de polisanställda (Framtidens polis, SOU 2007:39 s. 115). Detta motiverar i sig starkt en kvalificerad utbildning. Att polisyrket skulle ha en lägre nivå på utbildningen än många andra, till synes i vart fall inte mer kvali- ficerade, yrkesgrupper kan skapa problem såvitt avser polisens legitimitet och auktoritet. Det är emellertid viktigt att i samband med rekryteringen till polisyrket från arbetsgivarens sida vara tydlig med vad polisyrket innebär i fråga om arbetsuppgifter och möjliga karriärvägar. Vi har från flera håll mött uppfattningen att nyanställda poliser snabbt vill lämna den s.k. akutverksamheten för att gå vidare mot smalare och mer specialistinriktade delar av polisverksamheten. Den frågan är enligt vår mening inte avhängig utbildningens form och innehåll, utan är i stället en fråga om ledning och organisation. Vi har ovan haft som en grundläggande utgångspunkt att grundutbild- ningen till polis ska syfta till att den som genomgått utbildningen ska vara verksam inom den del av polisverksamheten som vi benämnt akutverksamheten (se närmare om begreppet i avsnitt 7.4). Det är också inom ramen för den verksamheten som de allra flesta poliser kommer att vara verksamma under sin karriär. Att polisyrket i mycket är ett praktiskt yrke gör emellertid inte behovet av en gedigen teo- retisk grund mindre. 8.2.6Jämställdhet, etnisk mångfald och glesbygdsproblematiken Att skapa en poliskår som på ett bättre sätt än speglar be- folkningen i fråga om kön och etnisk mångfald är en fråga både för arbetsgivaren och för en utbildningsanordnare. Det kommer även med en högskoleutbildning att vara polismyn- digheterna som rekryterar och anställer poliser. Ansvaret är därmed fortsatt stort att skapa ett intresse hos grupper som är underrepre- senterade inom polisen att söka sig till polisutbildningen för att senare komma i fråga för anställning inom polisen. Även de framtida utbildningsanordnarna har ett ansvar för att främja jämställdhet och etnisk mångfald bland studenterna och att skapa en utbildningsmiljö som främjar studenter med olika bak- grund. och högskolor gäller därtill ett formellt regelverk – lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan – som syftar till att främja lika rättigheter för studenter och sökande och att motverka diskriminering på grund av könstillhörighet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder. Högskolorna är enligt den lagen skyldiga att bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja studenternas lika rättigheter och ska upprätta en plan för det arbetet. Vi tror även att det förhållandet att polisutbildningen skulle bli en högskoleutbildning i sig skapar incitament för en större jäm- ställdhet och en större etnisk mångfald inom polisen. En utbildning där studenterna inom ramen för högskolesystemet får tillgodogöra sig högskolepoäng för sin utbildning och där möjligheterna finns att med polisutbildningen som grund gå vidare till högre studier och forskning bör göra utbildningen mer attraktiv än . Statusen på utbildningen kommer i studenternas ögon att höjas jämfört med . Vad gäller glesbygdsproblematiken finns förutsättningar att sprida utbildningen på ett bättre sätt än . Vi har vid samtal med rekry- teringsansvariga inom polisen i glesbygdsområden kunnat konstatera att svårigheten att rekrytera poliser till de distrikten inte beror på att det saknas människor som skulle vilja arbeta som poliser och som därtill skulle vara lämpliga för yrket. Däremot finns en ovilja hos dessa personer att genomgå en utbildning långt från hemorten. Vi tror att en stor del av rekryteringsproblemen i glesbygden skulle kunna avhjälpas genom att utbildning skulle kunna tillhandahållas i olika delar av landet. Vi menar att också möjligheten till distansut- bildning borde utnyttjas i högre grad. Distansutbildning förekom- mer inom polisutbildningen och erfarenheterna är goda. Distansutbildning saknas emellertid vid polisutbildningarna vid och . Det ligger inte i vårt uppdrag att överväga var den framtida ut- bildningen ska förläggas geografiskt. Vi vill emellertid i detta sam- manhang peka på nyttan av att de högskolor som skulle komma att bedriva polisutbildning har en geografisk spridning som gynnar rekryteringen av poliser i hela landet och där möjligheterna till distansutbildning utnyttjas. 8.2.7Brister i den nuvarande utbildningen Vi har i avsnitt 4 redogjort för ett antal granskningar av polisutbild- ningen. På ett par punkter har granskningarna bäring på högskole- frågan. I den granskning som genomfördes på uppdrag förordade merparten av avnämarna en längre utbildning och studenterna ansåg att studietakten kunde höjas och examinations- kraven skärpas. (Ju 2006:03) konstaterade i sin sam- manställning till regeringen bl.a. att det finns kvalitetsproblem inom polisutbildningen. Utredningen anförde att utbildningen har en för annan högre utbildning unikt hög genomströmning, dvs. att knappt någon avbryter utbildningen. Vidare anförde utredningen att polisstudenternas kapacitet samt tidigare kunskaper och erfaren- heter utnyttjas alltför litet. I den enkät som genomförts för vår räkning (avsnitt 4.5) har de tillfrågade beretts tillfälle att ge sin uppfattning om polisutbild- ningen skulle förbättras om den blev en högskoleutbildning. Svaren visar en signifikant skillnad mellan de som har erfarenhet av högre studier och de som saknar sådan erfarenhet. Den förra gruppen är mer positiv till en sådan förändring än den . Det bör nämnas att hälften av de tillfrågade har uppgett att de före polisutbildning- en läst åtminstone enstaka kurser vid universitet eller högskola och att av de tillfrågade har uppgett att de har en universitets- eller högskoleexamen. Slutligen har det i granskningarna återkomman- de påpekats att det saknas samordning och helhetsansvar för grund- utbildningen. Den beställar/utförar modell som har infört kan emellertid delvis ses som ett svar på den kritiken. Vi har ovan fört resonemang som enligt vår mening starkt talar för att införliva polisutbildningen i högskolesystemet. De krav som ställs på polisyrket och , ett nödvändigt närmande till forskningen och en utveckling av forskningen, utvecklingen i främst våra grannländer samt utvecklingen avseende framför allt yrkesutbildningar på högskolans grundnivå talar sammantaget för en ny högskoleutbildning. Till detta ska läggas att det enligt vår mening finns skäl att höja kvaliteten i polisutbildningen. Genom en högskoleutbildning kom- mer att ställas högre krav på utbildningen och därtill kommer lärar- kompetensen att öka. Vårt förslag: Polisutbildningen bör anordnas av universitet och högskolor under . 8.3.1En utbildning vid universitet och högskolor under Som vi beskrivit ovan finns olika sätt att skapa en högskoleutbild- ning av dagens polisutbildning. De två huvudalternativ som står till buds är att antingen införliva polisutbildningen i det ordinära högskolesystemet eller att låta Polis- högskolan bli en s.k. sektorshögskola på samma sätt som och Försvarshögskolan. De två alternativen har såväl för- som nackdelar. Fördelarna med att fullt ut utnyttja det befintliga högskole- systemet är tydliga. De högskolor eller universitet som skulle kom- ma att bedriva utbildningen finns redan liksom det regelverk som skulle komma att styra utbildningen. Utbildningen skulle förmod- ligen komma att bedrivas på flera olika orter i landet, vilket bör kunna leda till en bred rekrytering. Vi menar att förutsättningarna därmed skulle komma att öka att skapa en poliskår som i än högre grad än präglas av jämställdhet och etnisk mångfald. Även re- kryteringen till glesbygden borde komma att underlättas. Vi menar också att det är en fördel att studenterna på polisutbildningen stu- derar i en miljö som främjar kontakterna med studerande på andra utbildningar, i stället för i en isolerad miljö med enbart polisstude- rande, vilket är fallet vid i . Officersutbildningen har gjorts om till en högskoleutbild- ning som Försvarshögskolan ombildats till en sektorshög- skola. Det finns skäl för oss att närmare studera de bakomliggande orsakerna till den organisatoriska lösningen. som föregått reformen synes en utgångspunkt ha varit att utbild- ningen inte får föras alltför långt från Försvarsmaktens inflytande. Valet av organisatorisk lösning har bl.a. motiverats med officersut- bildningens särart, dvs. statsmakterna ansåg att det behövs särskilda regler i fråga om Försvarshögskolans verksamhet som avviker från det som gäller för andra högskolor. Bestämmelserna i högskole- förordningen (1993:100) skulle därmed inte kunna tillämpas fullt ut. Sådana regler avser exempelvis särskilda tillträdesregler, såsom genomgången militär grundutbildning och svenskt medborgarskap. Vidare har särregler motiverats med att de studerande, för att kunna genomföra vissa moment i utbildningen, kan komma att prövas en- ligt bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen (1996:627). Ett annat undantag som statsmakterna bedömt nödvändigt är att officerare måste kunna anställas som lärare vid (prop. 2006/07:64). Vi menar att de överväganden som gjordes inför bildandet av Försvarshögskolan kan göras gällande även beträffande polisutbild- ningen, särskilt vad gäller de särskilda tillträdeskraven. Att uppställa sådana bestämmelser motiverar emellertid inte att polisutbildningen skulle anordnas inom ramen för en sektorshögskola. Vi menar i stället att fördelarna med att införliva polisutbildningen i högskolesystemet överväger eventuella nackdelar. Något bärande skäl att inrätta ännu en sektorshögskola vid sidan av och Försvarshögskolan finns därmed inte. Vi menar sammantaget att polisutbildningen bör bli en utbild- ning som anordnas av universitet och högskolor under Utbildnings- departementet. Vår utgångspunkt är vidare att de särbestämmelser för polisutbildningen som kan vara nödvändiga i förhållande till det regelverk som gäller allmänt för utbildningar inom högskolan bör vara så få som möjligt. 8.3.2Polisens inflytande över utbildningen En konsekvens av den föreslagna reformen är att Rikspolisstyrel- sens inflytande över antagningen till utbildningen och utbildningens innehåll minskar. Som vi beskrivit ovan (avsnitt 3.3) styr Rikspolis- styrelsen utbildningen genom en s.k. beställar/utförarmodell. styr genom att lägga beställningar på utbildnings- anordnaren, dvs. samt universiteten i och Beställningarna följs därefter upp i råd där beställare och utförare ingår. Vilket inflytande får med den reform vi före- slår? kommer att ha inflytande över utbildning- en även i det fallet, om än mer indirekt. Polisen är den enda avnämaren av en polisutbildning. Även om man med en ny hög- skoleutbildning kan se att även andra arbetsgivare skulle kunna vara intresserade av att anställa personer som genomgått polisutbild- ningen, t.ex. försäkringsbolag och företag i säkerhetsbranschen, kommer polisen även fortsättningsvis att vara den allt dominerande rekryteraren av examinerade studenter. De universitet och högskolor som anordnar en grundutbildning för poliser måste därför självfallet utbilda sina studenter med en sådan kvalitet och med ett sådant innehåll att polisen är beredd anställa studenterna efter godkänd utbildning. Utbildningsanordnaren måste därför erbjuda en utbild- ning som håller den kvalitet och innehåller de moment som Riks- polisstyrelsen och polismyndigheterna förväntar sig. Frågan om inflytande över en högskoleutbildning är inte unik för polisen. En jämförelse med hälso- och sjukvården ligger nära till hands. Utbildningarna till läkare och sjuksköterska är på samma sätt som den föreslagna grundutbildningen till polis införlivade i hög- skolesystemet. Såväl som de framtida arbetsgivarna inom hälso- och sjukvården har självfallet ett stort intresse vad gäller utbildningarnas kvalitet och innehåll. Även om universiteten och högskolorna examinerar studenterna är det som ut- färdar legitimationen och därmed avgör vem som har rätt att utöva yrket. och polismyndigheterna kommer därtill att ha ett stort inflytande över den verksamhetsförlagda utbildningen. Det finns dessutom möjlighet för ett universitet eller en hög- skola att inrätta s.k. särskilda organ som ansvarar för utbildning på grundnivå och avancerad nivå vid en högskola. Det särskilda organet ersätter på sitt område den fakultetsnämnd som annars har ansvaret för utbildningen. Vid lärarutbildningarna är sådana organ obliga- toriska. Till det särskilda organet finns möjlighet att utse externa representanter (2 kap. 5 a § högskolelagen [1992:1434] och 3 kap. 7–7 c §§ högskoleförordningen). Högskolan beslutar själv om ett särskilt organ ska inrättas och vi lämnar därför inte något förslag i den frågan. Vi vill emellertid peka på möjligheten att på detta sätt knyta personer från eller en polismyndighet till utbildningen. Slutligen är det på andra utbildningsområden praxis att Högskole- verket i sin tillsynsverksamhet samarbetar med berörda myndig- heter, t.ex. på vårdutbildningsområdet. Vi förutsätter att vid sin tillsyn av en framtida polisutbildning arbetar nära samman med och polismyndigheterna. Vårt förslag: Grundutbildningen till polis ska vara treårig och teori ska varvas med praktik. Utbildningen ska leda till en ny högskoleexamen: polisexamen. Den nya polisutbildningen ska leda till fram till en ny examen. Vilka examina som får utfärdas regleras i en bilaga till högskoleför- ordningen (den s.k. examensordningen) och beslutas således av regeringen. En fråga att ta ställning till är om examen ska vara en generell examen eller en yrkesexamen. Av förarbetena till högskolelagstift- ningen framgår bl.a. att för det fall ett yrke är reglerat enligt svensk lagstiftning vad avser krav på examen bör utbildningen avslutas med en yrkesexamen. Detsamma gäller i de fall en utbildning leder till ett specifikt yrkesområde och en viss yrkestitel utan att yrket är reglerat och där yrkesidentiteten har en stark koppling till en be- fintlig yrkesexamen (prop. 2004/05:162 s. 108 f). Vi menar att polisutbildningen är och även bör vara – en tydlig professionsutbildning och att det därmed ska vara fråga om en yrkesexamen på grundnivå. Examen bör benämnas polisexamen. Vi redovisar under avsnittet Författningsförslag ett förslag till examensbeskrivning för grundutbildningen. Det finns 19 olika yrkesexamina på grundnivå i högskole- förordningen bilaga 2. Av dessa avser 16 examina utbildningar om 180 högskolepoäng, dvs. Endast i två fall avser yrkes- examina högskolestudier som understiger , nämligen folkhög- skollärarexamen (studier) och tandhygienistexamen (studier). I endast ett fall, brandingenjörsexamen, överstiger studie- tiden (studier). Det är självfallet svårt att jämföra olika yrken och utbildningar. Såväl sjuksköterskor som yrkesofficerare framstår som relevanta yrkesgrupper att jämföra polisyrket med. Dessa yrken ställer samt- liga krav på personliga egenskaper samt på både teoretiska och praktiska kunskaper. Med en treårig utbildning skulle polisutbild- ningen hamna på samma nivå som t.ex. sjuksköterskor och yrkes- officerare. Dagens polisutbildning omfattar teoretiska studier och där- efter sex månaders praktik. Det är en allmän uppfattning att dagens utbildning innehåller alltför lite praktik. Att utöka de praktiska momenten i utbildningen som utbildningen skulle göras kortare framstår inte som ett rimligt alternativ. Vi menar sammantaget att grundutbildningen till polis bör om- fatta heltidsstudier, inklusive en utökad praktik. Regelverket för högskolor och universitet ställer inte upp några hinder när det gäller att införliva praktikperioder, s.k. verksamhets- förlagd utbildning, i en framtida polisutbildning. Av 6 kap. 21 § högskoleförordningen framgår emellertid att om godkänt resultat på en kurs förutsätter att studenten genomgått praktik eller mot- svarande utbildning med godkänt resultat ska antalet praktikperioder bestämmas till minst två, dvs. studenten ska ha möjlighet att genom- gå en praktikperiod minst två gånger för att uppnå godkänt resultat. Verksamhetsförlagd utbildning vid universitet och högskolor är på ett tydligare sätt än dagens praktik vid polisutbildningen en del av utbildningen och en godkänd verksamhetsförlagd utbildning är en förutsättning för examen. Vi föreslår att teoretiska studier och verksamhetsförlagd utbild- ning ska varvas inom ramen för den föreslagna polisutbildningen. På det sättet ger man förutsättningar för studenten att i nära anslut- ning till de teoretiska studierna ta del av den praktiska tillämpningen. Vidare får utbildningsanordnaren möjlighet att efter en period av verksamhetsförlagd utbildning återkoppla studenternas nyvunna kun- skaper i de fortsatta teoretiska studierna. Den modellen används vid sjuksköterske-, lärar- och socionomutbildningarna. Den verksamhetsförlagda utbildningen bör inte heller förläggas som ett avslutande moment i utbildningen. En sådan ordning, som ju överensstämmer med dagens utbildning, leder lätt tankarna till en yrkesintroduktion som saknar koppling till utbildningen och där utbildningsanordnaren inte kan använda erfarenheterna från den verksamhetsförlagda utbildningen i undervisningen. Vi föreslår att den treåriga polisutbildningen ska innehålla två perioder med verksamhetsförlagd utbildning vardera. På det sättet kan praktik och teori varvas som praktiken förlängs jämfört med . Innehållet i den verksamhetsförlagda utbildningen ska återknyta till den studieperiod som har föregått den. Utbildningen i denna del ska vara förlagd till någon polismyn- dighet. De studenter som deltar i den verksamhetsförlagda utbildningen kommer inte att vara anställda vid polismyndigheterna, utan kommer även under de två perioderna att vara studenter vid högskolan. Stu- denterna bör mot den bakgrunden enligt vår mening inte ha polis- mans ställning i något avseende. Skillnaden mot dagens aspirantutbild- ning blir därmed påtaglig. Med ett sådant synsätt blir markeringen tydlig att den verksamhetsförlagda utbildningen är en del av utbild- ningen och att den sker under överinseende av högskolan. Syftet ska vara att under handledning ta del av polisverksamheten och att därvid omsätta de teoretiska delarna av utbildningen i praktisk polis- verksamhet. Vi bedömer att en sådan utbildning inte är förenlig med en anställning som polisman och att det inte heller är lämpligt att studenterna sätts att utföra arbetsuppgifter som innebär myndig- hetsutövning mot enskild. Studenterna har ju inte i samband med den verksamhetsförlagda utbildningen slutfört de teoretiska studierna och har därmed inte den kunskap som måste krävas av den som utövar polisyrket. En ytterligare konsekvens av vårt förslag i denna del är att stu- denterna under den verksamhetsförlagda utbildningen inte kommer att uppbära lön, vilket polisaspiranterna gör inom ramen för dagens system. Den verksamhetsförlagda utbildningen kommer i stället, precis som utbildningen i övrigt, att vara studiemedelsfinansierad. Det finns naturligtvis inget hinder mot att studenterna under den verksamhetsförlagda utbildningen bär uniform som tillhanda- hålls av polisen, men att det i så fall bör framgå att den som bär uniformen är student och inte polis. Handledningen av studenterna under den verksamhetsförlagda utbildningen är en central fråga för att den delen av utbildningen ska hålla hög kvalitet. Högskolorna är ansvariga även för den verksamhetsförlagda utbildningen och har därmed också ansvaret för att handledarna har de kunskaper som krävs. Högskolan har därför att vid behov utbilda handledarna för uppgiften och måste även under den verksamhetsförlagda utbildningen att ha en nära dialog med handledarna. Den verksamhetsförlagda utbildningen har sin grund i ett avtal mellan högskolan och en eller flera polismyndigheter. Frågan om finansiering av verksamheten kan lösas på olika sätt och kan möjligen komma att skifta mellan olika högskolor och polismyndigheter. På vårdområdet finns exempel på att staten genom Utbildningsdeparte- mentet ställer särskilda medel till högskolornas förfogande, medel som högskolorna därefter vidarebefordrar till den arbetsplats där den verksamhetsförlagda utbildningen äger rum. De särskilda medlen avser exempelvis kompensation för att arbetsplatsen ställer hand- ledare till förfogande. Bestämmelser om hur en grundutbildning inom högskolan ska ut- formas framgår av högskoleförordningen. All utbildning på grundnivå ska bedrivas i form av kurser (6 kap. 13 §) och det ska för varje kurs ska finnas en kursplan (6 kap. 14 §). Av kursplanen ska framgå bl.a. kursens benämning, antalet hög- skolepoäng som kursen omfattar, kursens mål, det huvudsakliga innehållet och den kurslitteratur som ska användas (6 kap. 15 §). För ett utbildningsprogram av det slag som vi föreslår att polis- utbildningen ska vara ska det därtill finnas en utbildningsplan (6 kap. 16 §). I utbildningsplanen ska anges bl.a. de kurser som utbildnings- programmet omfattar och den huvudsakliga uppläggningen av ut- bildningsprogrammet (6 kap. 17 §). Det är respektive högskola som fattar beslut om kursplaner för respektive kurs och om utbildningsplan. Det ligger, som vi fram- hållit tidigare, i sakens natur att högskolorna innan de fastställer kurs- och utbildningsplaner samråder med . Det saknas därmed möjligheter för oss att i detalj föreslå vilka kurser som ska ingå i polisprogrammet eller hur polisprogrammet ska ut- formas vid respektive högskola. Vi vill emellertid kort beskriva ett tänkt upplägg för utbildningen enligt följande. Programmet inleds således med ett ettårigt (60 högskolepoäng, hp) teoriblock vid högskolan. Det inledande året följs av en termins verksamhetsförlagd utbildning (VFU) vid en polismyndighet. Där- efter varvas teori och verksamhetsförlagd utbildning terminsvis under den resterande utbildningstiden. Det avslutande teoriblocket ska enligt vårt förslag till examensbeskrivning innefatta ett själv- ständigt examensarbete om minst 15 högskolepoäng. De teoretiska blocken bör bestå av kurser inom följande huvudsakliga ämnen: Polisiärt arbete eller polisvetenskap. Kurserna är tänkta att om- fatta frågor som utgör kärnan i professionen, dvs. det som är speciellt för polisyrket. I ämnet studeras allt från övergripande frågor kring polisverksamheten och polisens uppdrag i stort till mer handgrip- liga moment och rutiner i det dagliga polisarbetet. Såväl det brotts- förebyggande arbetet som den mer repressiva verksamheten ska beaktas. Kurserna bör även omfatta grundläggande kunskaper kring effekterna av olika polisiära metoder, dvs. studier av relevant polis- forskning. Etiska frågor och bemötandefrågor som är specifika för polisyrket ska integreras i de olika kursmomenten. Studenterna bör även ges en inblick i internationella förhållanden, såväl vad gäller förhållandet i andra länder inom området som det internationella samarbetet. Kurserna bör ge studenterna en tämligen bred rättsvetenskaplig bas. Kurserna bör självfallet omfatta straffrätt och straffprocessrätt, men också allmän rättslära samt förvaltningsrätt och grundläggande civilrätt. Därtill bör studenterna ges grundläg- gande kunskaper inom områden som är närliggande i förhållande till polisens uppdrag, framför allt lagstiftning på det sociala området. Samhälls- och beteendevetenskap. Kurserna bör omfatta frågor kring polisens roll i samhället och polisens verksamhet i förhållande till andra delar av samhället. Frågorna ska studeras även ur ett mång- kulturellt perspektiv. Vidare bör kurserna omfatta grundläggande kunskaper kring brottslighetens karaktär, dess omfattning och varia- tioner samt dess utveckling och orsaker.