sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — De nöd- vändiga avvägningarna mellan effektivitets- och integritets- intressen har därför inte varit möjliga att göra. Bestämmelser om behandling av personuppgifter, som tar sikte på eller får återverkan på frågan om utlämnande av upp- gifter från , har utformats utan att det tydliggjorts hur bestämmelserna förhåller sig till regler om sek- retess. Den införda sekretessen i verksamhet för enstaka betalningsförsummelser har inneburit en förstärkning av integritetsskyddet. Bestämmelserna om rättelse i personuppgiftslagen tolkas dock olika hos skilda verksamhets- grenar inom . Även uppgifter som myndigheten själv uppfattar som missvisande lämnas därför alltjämt ut till kreditupplysningsföretag. avvecklades de tio regionala kronofogdemyndig- heterna och en ny myndighet med rikstäckande verksamhet, benämnd , inrättades (prop. 2005/06:200, bet. 2005/06:SkU35). Denna myndighet är knuten till i strategiska frågor och för utnyttjande av gemensamt stöd när det gäller IT-verksamheten och administrativa stödfunktioner. I lagstiftningsärendet slogs också fast att ansvaret för behandling av personuppgifter i verksamhet odelat skall ligga på . ansvarar för indrivning av statliga ford- ringar, dvs. skatter och avgifter, men även för verkställighet av enskildas betalningsanspråk. Myndigheten har också till uppgift att svara för bl.a. frågor om frivillig skuldsanering och om tillsyn i och lönegaranti vid konkurs. Som huvudregel är det som företräder staten i domstol inom exekutionsväsendets verksam- hetsområde. Inom den nya rikstäckande myndigheten kommer verksamhetsgrenar att uppträda självständigt i förhållande till varandra (prop. 2005/06:200 s. 146 f.). Inrättandet av den nya myndigheten har därför inte ansetts innebära några förändrade sek- retessgränser inom denna myndighet. I 9 kap. 19 § SekrL ges föreskrifter om sekretess inom Krono- fogdemyndighetens exekutiva verksamhet för uppgift om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt första stycket gäller sekretess i mål eller ärende angående utsökning och indriv- ning, dvs. vid all tillämpning av utsökningsbalken och andra verk- ställighetsregler. Även uppgift att före- träda staten i allmänna mål enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar samt verksamhet enligt 21 § (1994:466) om särskilda åtgärder i beskattningsförfarandet omfattas av denna sek- retess, liksom verksamhet enligt lagen (1986:436) om närings- förbud, eftersom det i denna sistnämnda verksamhet ofta före- kommer integritetskänsliga uppgifter rörande t.ex. hälsa och brottsmisstankar. I uppgifter ingår numera inte enbart att göra en undersökning av gäldenärens tillgångar. En gäldenärs- utredning skall också göras. I denna undersöks den totala skuld- sättningen, orsaken till skuldernas uppkomst, näringsverksamhets omsättning och resultat och möjligheter till återvinning. Dessutom görs en prognos avseende gäldenärens betalningsförmåga. I en gäldenärsutredning kan alltså ingå både uppgifter från deklarationshandlingar och mer ömtåliga uppgifter om exempelvis anstaltsvistelser, arbetslöshet och sjukdomar. Sekretess i verksamhet gällde tidigare med ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen var för offentlighet. Genom lagstiftning som trädde i kraft gäller sekretessen numera med omvänt skaderekvisit. I samband med att den förstärkta sekretessen infördes i Krono- fogdemyndighetens verksamhet har regeringen i den vid samma tillfälle införda förordningen (2001:590) om behandling av upp- gifter i verksamhet infört bestämmelser om viss uppgiftsskyldighet för kronofogdemyndigheterna i för- hållande till , och Säkerhetspolisen. Någon sådan uppgiftsskyldighet synes inte tidigare ha varit föreskriven (jfr utsökningsregisterlagen [1986:617] och utsökningsregisterförord- ningen [1986:678]). För vissa uppgifter gäller undantag från sekretessen enligt 9 kap. 19 § SekrL. Så är fallet för uppgift om förpliktelse som avses med sökt verkställighet i ett pågående mål. Ett mål är pågående från det att det kommit in till kronofogdemyndigheten till dess att det är klart och redovisas tillbaka till sökanden. Enligt 9 kap. 19 § andra stycket SekrL gäller sekretess inte beslut i ett mål eller ärende. Skälet är det starka insynsintresse som före- ligger i ärenden inom exekutionsväsendet och där beslut kan avse ingripande åtgärder för den enskilde, t.ex. i form av utmätning, avhysning och handräckning. Motsvarande sekretess som enligt första stycket, dvs. med ett omvänt skaderekvisit, gäller enligt 9 kap. 19 § SekrL tredje stycket också i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur utsöknings- och indrivningdatabasen enligt lagen (2001:184) om behandling av personuppgifter i verk- samhet för uppgift som har tillförts databasen. Enligt 26 och 27 §§ nämnda lag får , och Säkerhetspolisen ha direktåtkomst till utsöknings- och indrivningsdatabasen. Eftersom en konkursförvaltare inte är en myndighet eller ett därmed jämställt organ är bestämmelserna om uppgiftsutbyte i bl.a. 14 kap. 1 och 3 §§ SekrL inte tillämpliga hos denne. I 9 kap. 19 § fjärde stycket föreskrivs därför att uppgifter får lämnas till kon- kursförvaltare utan hinder av sekretessen inom exekutionsväsendet. Enligt 7 kap. 35 § SekrL gäller sekretess hos Kronofogdemyndig- heten i ärende om skuldsanering för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretess gäller således med ett rakt skaderekvisit, dvs. med presumtion för offentlighet. Skuldsanering kan enligt skuldsaneringslagen (1994:334) ske antingen frivilligt efter fastställelse av eller i tvingande form efter beslut av allmän domstol. I 37 § skuldsaneringslagen föreskrivs att socialnämnder och andra myndigheter skall överlämna sådana uppgifter om en gälde- närs personliga och ekonomiska förhållanden som behövs för prövning av ett skuldsaneringsärende till och domstolar som handlägger ärenden om skuldsanering. Detta innebär en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som tar över den sekretess som hos socialnämnden gäller för uppgifterna enligt 7 kap. 4 § SekrL (jfr 14 kap. 1 §). Uppgiftsskyldigheten omfattar dock inte uppgifter om närstående till gäldenären. Sekretessen enligt 7 kap. 35 § SekrL gäller också hos domstol och hos konsumentvägledare. Själva besluten i ett skuldsaneringsärende omfattas emellertid inte av någon sekretess. En mer utförlig redovisning av sekretessbestämmelserna i verksamhet lämnas i kapitel 25. Vid den tidigare omtalade reformen beträffande behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution kom lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet att ersätta utsökningsregisterlagen (1986:617), lagen (1991:876) om register för betalningsföreläggande och hand- räckning samt förordningen (1994:348) om register för skuld- saneringsärenden. hade också tillstånd att föra vissa andra register enligt föreskrifter i förordning eller enligt tillstånd från Datainspektionen, vilka också upphörde att gälla i samband med reformen och ersattes av den nya lagen. Lagen om behandling av uppgifter i verksamhet innehåller i 1 kap. vissa gemensamma bestämmelser som rör behandling av personuppgifter utanför myndighetens Databaserna – som utgörs av utsöknings- och indriv- ningsdatabasen, betalnings- och handräckningsdatabasen, skuld- saneringsdatabasen samt konkurstillsynsdatabasen – regleras i 2 kap. De olika databaserna har där reglerats särskilt i fråga om ändamål, vilka uppgifter som får behandlas samt gallring. Därut- över finns gemensamma bestämmelser om bl.a. direktåtkomst och sökbegrepp. En mer utförlig redovisning av bestämmelserna i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet lämnas i kapitel 25. 6.2.3Kronofogdemyndighetens rätt att använda vissa tvångsmedel Utsökningsbalken (UB) är enligt dess 1 kap. 1 § tillämplig i fråga om verkställighet av dom eller annan exekutionstitel, som inne- fattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse, samt i fråga om verkställighet av beslut om kvarstad eller annan liknande säkerhets- åtgärd. I 1 kap. 3 § UB föreskrivs att verkställighet åvilar Kronofogde- myndigheten. Förfarandet hos regleras i 2 kap. UB. I 2 kap. 15–17 §§ finns bestämmelser om myndighetens rätt att använda tvångsmedel. Av 2 kap. 17 § UB framgår att under vissa förutsättningar har rätt till intrång. Ytterligare bestämmelser rörande rätt till intrång finns i utsök- ningsförordningen (1981:981). En mer utförlig redovisning av reglerna om Kronofogdemyndig- hetens rätt att använda vissa tvångsmedel lämnas i kapitel 25. I samband med den lagstiftningsreform som genomfördes rörande bl.a. och Kronofogdemyndig- hetens behandling av personuppgifter förstärktes också sekretessen på de dåvarande kronofogdemyndigheternas område. Man ville på så sätt dels komma till rätta med svårigheter vid informations- utbyte med andra myndigheter, dels tillförsäkra de enskilda som är föremål för kronofogdemyndigheternas åtgärder ett starkare sek- retesskydd. När det gällde det förstnämnda skälet syftade det alltså till att öka effektiviteten i andra myndigheters informationsutbyte med kronofogdemyndigheterna. Om sekretessen förstärktes, skulle de utlämnande myndigheterna få större möjlighet att lämna upp- gifter till kronofogdemyndigheterna. I fråga om uppgiftsutbyte mellan myndigheter gäller enligt 14 kap. 1 § SekrL att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förord- ning. Bestämmelser om att en myndighet får lämna ut uppgifter till en annan har däremot inte den verkan att sekretessen viker på motsvarande sätt (, s. 14:10). Innebörden av 14 kap. 1 § SekrL är att det inte spelar någon roll med vilka styrka sekretess gäller, dvs. om det är fråga om ett rakt eller omvänt skaderekvisit eller om sekretessen är absolut. Sekre- tessen viker nämligen alltid för den i lag eller förordning före- skrivna uppgiftsskyldigheten. Ett uppgiftsutbyte som sker på grund av en sådan föreskriven uppgiftsskyldighet påverkas alltså inte av att sekretessen stärks eller försvagas. Av intresse i lagstift- ningsärendet om förstärkt sekretess i kronofogdemyndigheternas verksamhet hade därför varit att få en redovisning av vilket upp- giftsutlämnande som sker till enligt 14 kap. 1 § på grund av uppgiftsskyldighet hos andra myndigheter. Därigenom skulle man ha erhållit en mer fullständig bild av vilket uppgiftsutlämnande som i övrigt skulle ske med stöd av 14 kap. 3 § och som den förstärkta sekretessen avsåg att underlätta. Om upp- giftsutlämnandet enligt 14 kap. 3 § på detta sätt hade varit närmare definierat hade det varit lättare att bedöma behovet av att effektivi- sera just detta uppgiftsutlämnande och att väga detta behov mot enskildas intresse av skydd för sina uppgifter. Någon redovisning av i vilken utsträckning andra myndigheter hade och avsågs ha en föreskriven uppgiftsskyldighet i förhållande till kronofogdemyn- digheterna lämnades dock inte i lagstiftningsärendet. I vart fall har en föreskriven uppgiftsskyldighet i förhållande till , som torde täcka myndighetens primära behov av uppgifter från beskattningsverksamheten. I vilken utsträckning andra myndigheter också har uppgiftsskyldighet i för- hållande till är svårt att närmare bedöma. Sammanfattningsvis bör understrykas att en noggrann redo- visning av de från integritetssynpunkt relevanta effekterna är önsk- värd i lagstiftningsärenden som i likhet med det här redovisade ärendet får betydelse för den personliga integriteten. I annat fall blir det i praktiken inte möjligt att göra de erforderliga avvägning- arna mellan effektivitets- och integritetsintressen. Bestämmelserna som reglerar behandling av personuppgifter inom verksamhet kom till inom ramen för en reform som också omfattade och , och reglerna kom att utformas på samma sätt. Den kritik som ovan lämnats i fråga om registerlagstiftningen på område – att bestämmelser om behandling av personuppgifter, som tar sikte på eller får återverkan på frågan om utlämnande av uppgifter från den aktuella verksamhet, har utformats utan att det tydliggjorts hur bestämmelserna förhåller sig till regler om sekretess – träffar därför också reglerna om behandling av personuppgifter hos Kronofogde- myndigheten. 6.3.3Rättelse av uppgifter i databaser Datainspektionen genomförande har –ett antal inspektioner hos åtta myndigheter som behandlar personuppgifter som registreras i exe- kutiva verksamhet och hos kreditupplysningsföretag som utnyttjar sådana uppgifter. Två av myndigheterna var kronofogdemyndig- heter. Därutöver undersökte Datainspektionen effekterna av den ändrade sekretesslagstiftningen inom exekutionsväsendet och möjligheten att bedöma enstaka betalningsförsummelsers relevans för kreditupplysningsföretagens kreditupplysningsverksamt samt de tänkbara effekterna om en beloppsgräns införs. I en rapport redovisade Datainspektionen resultatet av inspektionerna och av observerade effekter av den nya sekretessregleringen. Därvid konstaterade inspektionen att bestäm- melserna i personuppgiftslagen om rättelse hade tolkats olika hos kronofogdemyndigheterna. Såvitt kunde bedömas varierade även domstolarnas praxis i denna fråga. En av de inspekterade krono- fogdemyndigheterna, i , ansåg att förutsättningarna för att rätta i utsökningsregistret förändrats när personuppgiftslagen ersatte datalagen. Denna kronofogde- myndighet rättade inte längre uppgifter som visserligen var missvisande, men inte felaktiga, i förhållande till registrets ändamål. En konsekvens av denna tolkning var att uppgifter som var miss- visande kom att lämnas ut till kreditupplysningsföretag och registreras i kreditupplysningsregister, trots att de där såsom miss- visande uppgifter enligt kreditupplysningslagen inte fick före- komma. Datainspektionen gör bedömningen att förutsättningarna för rättelse i utsökningsregistret inte ändrats genom att datalagen ersatts med personuppgiftslagen. Inspektionen anser att bestäm- melserna om rättelse i personuppgiftslagen (28 §) innebär att upp- gifter som är objektivt sett missvisande i förhållande till ändamålet med behandlingen också är att anse som felaktiga i person- uppgiftslagens mening och därför skall rättas. Beträffande de nya sekretessreglerna hos kronofogdemyndig- heterna konstaterar Datainspektionen att dessa lett till att många gäldenärer har undgått betalningsanmärkning genom att till kronofogdemyndigheten snabbt betala sin skuld. De nya reglerna torde också ha bidragit till att antalet framställningar om rättelse i utsökningsregistret hade halverats . Det hade vid inspektioner framkommit att det finns flera sorters beslut och andra åtgärder från kronofogdemyndigheternas sida, t.ex. beslut om avbetalningsplan och vidtagna indrivningsåtgärder, som leder till att sekretesskyddet för enstaka uppgifter om s.k. restföring inte får avsedd effekt. Därutöver hade framkommit att det finns sätt att kringgå den nya sekretessbestämmelsen, bland annat var det möjligt att genom muntlig förfrågan om viss gäldenär indirekt få uppgift om eventuell restförd skuld. Inspektionen fram- håller att om detta utnyttjas av kreditgivare kommer lagstiftningens syfte att motverkas. Datainspektionens kritik synes i allt väsentligt ha fog för sig. Från integritetsskyddssynpunkt kan det inte anses tillfredsställande att bestämmelserna om rättelse i personuppgiftslagen tolkas olika inom olika verksamhetsgrenar och att även uppgifter som Krono- fogdemyndigheten själv uppfattar som missvisande alltjämt lämnas ut till kreditupplysningsföretag. 7 Kreditupplysning och inkasso Det är inte tillfredsställande att skyddet för den enskildes integritet, som annars följer av framför allt kreditupplysnings- lagen, inte kan upprätthållas vid kreditupplysning via Internet eller andra elektroniska kommunikationstjänster. Regelverket på området för inkasso föranleder inte några sär- skilda anmärkningar från integritetsskyddssynpunkt. 7.1Allmänt om kreditupplysning och inkasso I syfte att förenkla och för att minska kostnaderna för utlåning och kreditgivning anlitar banker och andra kreditgivare särskilda kredit- upplysningsföretag som har till affärsidé att tillhandahålla infor- mation om den som söker kredit eller lån. För att bedriva kredit- upplysningsverksamhet krävs tillstånd av Datainspektionen. Det finns 17 företag som har sådant tillstånd. Av dessa har sex företag rikstäckande register som omfattar samtliga svenskar oavsett om de har någon betalningsanmärkning eller inte. Kreditupplysningsverksamhet skall bedrivas enligt reg- lerna i kreditupplysningslagen (1973:1173). Ett kreditupplysningsverksamheten närliggande område som också har ansetts medföra behov av en särskild skyddsreglering är inkas- soverksamhet. Sådan verksamhet regleras i inkassolagen (1974:182). Inkassoverksamhet kan bedrivas antingen som egen- inkasso (när en fordringsägare som själv driver näringsverksamhet driver in fordringar som uppkommit i den egna verksamheten) eller som genom ombud bedriven inkassoverksamhet. För det sist- nämnda krävs tillstånd av Datainspektionen, dock inte om verk- samheten bedrivs av företag under tillsyn eller av advokater. Det är ett par hundra företag som har Datainspektionens tillstånd att bedriva inkassoverksamhet. Kreditupplysningslagen syftar i första hand till att undanröja ris- kerna för att kreditupplysning skall medföra otillbörligt intrång i de kreditsökandes personliga integritet eller leda till skada genom oriktiga eller missvisande uppgifter. är lagen avsedd att bidra till en effektivt fungerande kreditupplysningsverksamhet. lämnas kreditupplysningar dock i stor utsträckning med hjälp av andra medier än som var fallet, medier som omfattas av grundlagsskydd enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Skyddsreglerna i kreditupplysnings- lagen, t.ex. i fråga om krav på legitimt behov hos den som begär kreditupplysning och om skyldighet att lämna information till den som upplysningen avser, gäller därmed inte när den typen av medier används. påbörjades därför en översyn av kreditupplysningslagen inom . En huvudfråga för denna översyn var om kreditupplysningslagen behöver ändras för att skyddet för den enskildes integritet alltjämt skall vara till- fredsställande. Översynen har ännu inte avslutats. Inkassolagen syftar i första hand till att skydda gäldenärer – såväl fysiska som juridiska personer – mot otillbörliga inkassometoder, t.ex. i form av trakasserier eller onödiga kostnader, och därav upp- kommande skador och olägenheter. Datainspektionen har tillsyn över att inkassolagens bestämmelser följs och att inkassoverksam- het därvid bedrivs enligt god inkassosed. Som inkassoåtgärder räk- nas krav eller andra påtryckningar mot en gäldenär för att förmå denne att betala sin skuld. betalningspåminnelser räknas dock inte som inkassoåtgärder. En mer utförlig redovisning av gällande regler på områdena för kreditupplysning och inkasso lämnas i kapitel 26. 7.3.1Kreditupplysning via nya medier Kreditupplysningar lämnas via bl.a. Internet, vilket aktualiserar frågan om ett offentliggörande på detta sätt skyddas av reglerna i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Regeringsrätten har i RÅ 2003 ref. 30 prövat frågan om ett kre- ditupplysningsföretag genom tillhandahållande av en webbtjänst omfattades av grundlagsskyddet i 1 kap. 9 § YGL, den s.k. databas- regeln. Genom webbtjänsten hade abonnenter tillgång till de upp- gifter som publicerats i en periodisk skrift som företaget utgivit. Datainspektionen hade ansett att företaget inte omfattades av data- basregeln, eftersom det inte var ett traditionellt massmedieföretag och inte hade en sådan redaktion som avses i denna regel. Rege- ringsrätten fann att de personer som för företagets räkning redi- gerade den periodiska skriften tillsammans bildade en redaktion i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Då det inte heller i övrigt framkommit några hinder för tillämpning av databasregeln kunde kreditupplysningslagens bestämmelser om krav på legitimt behov och kreditupplysningskopia inte göras gällande beträffande den verksamhet som bedrevs av företaget. Genom ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen, som trädde i kraft , kan vem som helst som yttrar sig via Internet få grundlagsskydd, under förutsättning att en ansvarig utgivare utses och att ansökan om ett s.k. frivilligt utgivarbevis sker och beviljas (se kapitel 23). Om kreditupplysningar lämnas i form av offentliggöranden på sätt som avses i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen gäller, som berörts tidigare, vissa undantag från reg- lerna i kreditupplysningslagen. Sålunda gäller inte kravet på att den som bedriver kreditupplysningsverksamhet skall ha tillstånd av Datainspektionen. Undantag görs också från bestämmelsen om att kreditupplysningar om privatpersoner inte får lämnas ut, om det finns anledning att anta att upplysningar kommer att användas av någon annan än den som på grund av ett ingånget eller ifrågasatt kreditavtal eller av någon annan liknande anledning har behov av upplysningen (kravet på legitimt behov). Inte heller kravet på att lämna kreditupplysningskopia med beställaruppgift till den som avses med upplysningen gäller när kreditupplysningen offentliggörs på sådant sätt som avses i tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen. Skyldigheten att rätta en oriktig eller miss- visande uppgift i en kreditupplysning som lämnas genom offentlig- görande på detta sätt är begränsad och gäller endast beträffande periodisk skrift samt kreditupplysningsverksamhet som bedrivs genom återkommande offentliggöranden enligt yttrandefrihets- grundlagen. påbörjades en översyn av kreditupplysningslagen inom . Förutom huvudfrågan om kredit- upplysningslagen – mot bakgrund av att kreditupplysning numera lämnas med hjälp av andra medier än som var fallet – behö- ver ändras för att skyddet av den enskildes integritet alltjämt skall vara tillfredsställande, skulle det också övervägas om en generell reglering av förhållandet mellan reglerna i kreditupplysningslagen och reglerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen bör införas. Vid översynen skulle också övervägas om skyd- det för den enskilde behöver stärkas när det bara handlar om enstaka betalningsförsummelser. Vissa andra frågor om kredit- upplysningar skulle också ses över. Enligt uppdragsbeskrivningen för översynen ingick i denna att göra en analys av vilka risker från integritetssynpunkt som de nya teknikerna innebär vid kreditupplysning och hur dessa risker kan minskas. Översynen fick dock inte utmynna i förslag till grund- lagsändringar, utan skulle ta sikte på vilka skärpningar av regel- systemet som är möjliga att åstadkomma på annat sätt. Översynen har ännu inte avslutats och än mindre lett fram till något förslag om lagändringar. I sin årsredovisning angav Datainspektionen att det hade kommit in många klagomål avseende nya kreditupplysningstjänster som erbjuds via SMS och en webb- plats. Från ett integritetsskyddsperspektiv kan det inte anses tillfreds- ställande att det skydd mot otillbörliga intrång i de kreditsökandes personliga integritet, i form av t.ex. legitimt behov och kredit- upplysningskopia, eller mot skada genom oriktiga eller missvisande uppgifter som kreditupplysningslagen avser att ge, inte kan upp- rätthållas då kreditupplysningar ges via Internet eller andra elek- troniska kommunikationstjänster. Den förstärkning av sekretessen på exekutionsområdet (9 kap. 19 § SekrL) som infördes , och som bl.a. innebar att sekretess numera gäller i avslutade mål som avser en enstaka betalnings- försummelse, innebar även en viss förstärkning av integritets- skyddet för enskilda.