sou · GVB398 · 2008-01-01 00:00:00 — Det är nämligen inte ovanligt att arbetsgiva- rens felaktiga handlingssätt inte leder till någon direkt ekonomisk förlust för den berörda arbetstagaren. Skadestånd i samband med anställningsrelaterade frågor regleras i 38 § LAS. Där står att vid brott mot LAS ska en arbetsgivare utge inte bara lön och de anställningsförmåner som arbetstagaren kan ha rätt till, utan även ersättning för den skada som uppkommer. Det senare specificeras som både den förlust som uppkommer, dvs. ekonomisk skada, och den kränkning som lagbrottet innebär, dvs. Graden av hänsynslöshet spelar in vid bedömningen av ska- deståndets storlek. Vid rena formaliaöverträdelser är beloppet i regel litet. I 38 § LAS återfinns även en takregel, som anger hur högt ett ekonomiskt skadestånd kan bli, samt en regel om att ska- deståndet kan jämkas om detta är skäligt. Principer för tillämp- ningen har utvecklats i Arbetsdomstolens praxis. Av rättspraxis i anslutning till Visstidsdirektivet (fallen C-212/04 Adeneler, C-53/04 Maruso och C-180/04 Vassalo, se vidare kapitel 2 Europeiska Unionen och de gemenskapsrättsliga ramarna) framgår, att direktivet kräver att nationell rätt också för anställningar i offentlig sektor innefattar effektiva påföljder för att förhindra och, i förekommande fall, beivra missbruk vid användan- det av på varandra följande visstidsavtal. Mot denna bakgrund är det enligt utredningen nödvändigt att införa någon typ av påföljd också vid överträdelser av högskoleförordningens regler om viss- tidsanställningar. Det är utredningens uppfattning att LAS regler om skadestånd och den praxis som utvecklats kring dessa lämpar sig väl också för tidsbegränsning av anställningar som sker i strid med högskoleför- ordningens regler i 4 kap. 30 § HF. Utredningen föreslår därför att en hänvisning till LAS regler i sammanhanget införs i högskoleför- ordningen i den nya 30 b §. Huruvida det faktum att en arbets- tagare, som är visstidsanställd enligt högskoleförordningen, alltså även fortsättningsvis enligt utredningens förslag kommer att sakna möjlighet att föra talan om en tillsvidareförklaring kan tänkas spela in i bedömningen av arbetsgivarens agerande får bli en fråga för rättstillämpningen. LAS innehåller särskilda regler om inom vilken tid en arbetstagare måste göra sina anspråk gällande om hon eller han vill kräva ska- destånd. Enligt 41 § LAS gäller att den som vill kräva skadestånd för brott mot bl.a. tidsbegränsningsreglerna ska underrätta arbets- givaren om detta från anställningstidens utgång. Gäller saken att arbetsgivaren inte informerat om lediga tillsvidare- eller provanställningar räknas tidpunkten för underrättelse från den dag då någon anställdes på den lediga anställningen. Har facklig förhandling påkallats ska talan väckas efter det att förhandlingen avslutats. I annat fall ska det ske efter det att tiden för underrättelsen gick ut, dvs. från anställningstidens utgång eller inom fyra måna- der från det att någon anställts på den lediga anställningen. Talan går förlorad om tidsfristerna inte iakttas (42 § LAS). I övrigt gäller lagen (1974:371) om rättegång i arbetstvister (43 § LAS). Även vad avser preskriptionstider m.m. anser utredningen att den ordning som gäller enligt LAS är lämplig även för högskolan. Regleringen sker genom att en hänvisning till 42 § LAS, liksom till 41 och 43 §§ LAS i relevanta delar, införs i 4 kap. 30 b § HF. I direktiven till konstaterar regeringen beträffande den gällande regleringen av befattningar och anställningsformer inom högskolan, att högskoleförordningen genom regeln i 4 kap. 1 § HF förhindrar högskolorna att anställa andra lärarkategorier än de som där anges liksom att högskoleför- ordningen till skillnad från LAS inte innehåller någon bestämmelse om avvikelser genom kollektivavtal. Som diskuterats i kapitel 6 Anställningsprocessen m.m. är det utredningens förslag att högskolorna med undantag av professor ska kunna införa egna lärarkategorier. Den generella befattnings- struktur som utredningen föreslår ska således kunna kompletteras med de eventuella lärarkategorier som verksamhetens särart och de lokala förutsättningarna kräver. Lärosätena bemyndigas därför att i sina anställningsordningar skapa egna föreskrifter på området. I den mån dessa lärarkategorier inte omfattas av regler i högskole- förordningen som gäller lärare i allmänhet regleras anställnings- former och annat för dessa av LAS regler. De särskilda reglerna om visstidsanställning i 4 kap. 30 § HF gäller emellertid alltså – vare sig de avser speciellt reglerade katego- rier såsom postdoktorer och biträdande lektorer eller lärare i all- mänhet – i egenskap av lex specialis före LAS regler. Bestämmel- serna i högskoleförordningen medger i sig själva inte avvikel- ser i kollektivavtalets form. Det finns mot bakgrund av de överväganden som utvecklas i det följande, enligt utredningens mening skäl att övergå till den ord- ning som gäller på arbetsmarknaden i stort och alltså tillåta avvi- kande reglering genom kollektivavtal också i dessa fall. En regel som medger avvikelser i kollektivavtalets form efter modell från 2 § LAS när det gäller de särskilda reglerna om visstidsanställningar i 4 kap. 30 § HF bör därför tillföras högskoleförordningen i en ny 30 a § HF. Att tillåta anpassning av arbetsrättslig lagstiftning genom kollektiv- avtal är karakteristiskt för den svenska arbetsrätten. De fackliga organisationerna på arbetstagarsidan har – och det gäller inte minst på den offentliga sektorn – uppnått en sådan styrka och represen- tativitet att lagstiftaren har funnit det motiverat att lägga det ansvar sådan s.k. semidispositivitet innebär på parterna själva, trots att det alltså i dessa fall också kan handla om att avtala bort regler till skydd för arbetstagaren. Denna avtalsmöjlighet har ansetts nödvändig för att få tillstånd en flexibel reglering som tar hänsyn till enskilda branschers och verksamheters förutsättningar. Den historiska bakgrunden spelar självfallet också en stor roll, länge var kollektivavtal det sätt på vil- ket frågor reglerades på den svenska arbetsmarknaden och särskilt den tidiga arbetsrättslagstiftningen var i många fall närmast ett uttryck för en kodifiering av den praxis som redan gällde mellan parterna på arbetsmarknaden på grundval av avtal. Också inom gemenskapsrätten har partssamverkan och partsre- glering med tiden kommit att spela en allt större roll. Det skulle föra alltför långt att här gå in på utvecklandet av den s.k. sociala dialogen i allmänhet och utrymmet för självreglering av arbets- marknadens parter efter den s.k. Amsterdamtraktaten. Det i vårt sammanhang särskilt aktuella Visstidsdirektivet är emellertid fruk- ten av ett sådant ramavtal mellan arbetsmarknadens parter på och ramavtalet om visstidsarbete lämnar också ett stort utrymme för partsmedverkan när det gäller regleringen av på varandra följande visstidsanställningar. Man kan säga att själva ram- avtalet, liksom därmed Visstidsdirektivet, som sådant bär en prägel av semidispositivitet i det att parterna ges ett stort utrymme vid utfyllnaden och genomförandet. Parterna kan dock inte i samråd åsidosätta direktivet som sådant. Att en svensk författningsregel är semidispositiv innebär att de inblandade parterna disponerar över den och alltså har frihet att avtala om något annat än regelns innehåll. Att vi i dessa samman- hang talar om semidispositivitet beror på att inte vilka parter som helst har rätt eller möjlighet att disponera över (avvikelser från) reglerna genom avtal. Semidispositiviteten förutsätter nämligen kollektivavtal, något som endast arbetsgivare eller arbetsgivarorga- nisation, å ena sidan, och arbetstagarorganisationer, å den andra, kan sluta. Det handlar alltså om särskilt kvalificerade parter som ansetts ha tillräcklig styrka och överblick för att i sådana avtals- sammanhang kunna tillgodose de krav på skydd för arbetstagar- sidan som de grundläggande reglerna normalt är avsedda att ge. På det statliga området gjorde kollektivavtalet som regleringsin- strument sitt intåg med och den förhandlings- rättsreform som då genomfördes. Successivt har fler och fler frågor därefter förts till det avtalsbara området. Till skillnad mot privat sektor finns det vissa särdrag i offentlig verksamhet som inte läm- par sig för förhandlingar och som därför är undantagna, t.ex. myn- dighetsutövning och frågor som rör den politiska demokratin. Även inom staten är kollektivavtalet med andra ord ytterligare ett sätt att möjliggöra anpassning till verksamheters särart utöver användningen av reglering i speciallag eller författning. Semidispositiviteten förutsatte länge kollektivavtal med en cen- tral arbetsorganisation, dvs. Vid ändringar i LAS öppnade man emellertid också för reglering på lokal nivå så länge det mellan parterna i andra frågor fanns kollektivavtal som slutits eller godkänts av en central organisation. Grunden för att överväga att göra även reglerna om visstids- anställningar i 4 kap. 30 § HF semidispositiva är den tillåtelse för avvikelse genom kollektivavtal som återfinns i 2 § LAS. När man , enligt utredningens förslag, släpper regleringen av andra lärar- kategorier än professor till lärosätesnivån, och därmed öppnar upp för en mer flexibel anpassning till särskilda behov hos enskilda discipliner och lärosäten, finns anledning att göra motsvarande överväganden när det gäller den närmare regleringen av visstids- anställningar i högskoleförordningen. De föreslagna reglerna i 4 kap. 30 § HF har givits en generell utformning som typiskt sett ska passa för alla lärosäten – små och specialiserade högskolor likaväl som stora och breda, eller speciali- serade, universitet. Det är naturligt att behov uppstår av att skräd- darsy också visstidsanställningar för särskilda situationer, t.ex. när det gäller viss konstnärlig verksamhet eller medicinsk klinisk forskning och undervisning. Det kan också finnas intresse mellan parterna av att mer generellt närmare precisera villkoren för exem- pelvis kategorier som gäst- och timlärare. En sådan frihet ifråga om tidsbegränsade anställningar kan inte, med hänsyn till visstidsanställningarnas relation till den bredare frågan om anställningsskydd liksom till Visstidsdirektivet, delege- ras till lärosätet/arbetsgivaren utan måste vara förbehållen reglering av arbetsmarknadens parter i förening. 7.4.2Högskoleförordningens relation till lagen om offentlig anställning har gjort utredningen uppmärksam på en kom- plikation när det gäller möjligheten att göra högskoleförordningen semidispositiv i traditionell bemärkelse, dvs. att förordningens regler ersätts av kollektivavtal endast så länge dessa avtal gäller och i den mån de verkligen ersätter förordningens regler. Det handlar om vissa ikraftträdande- och övergångsbestämmelser till lagen (1994:260) om offentlig anställning (). I LOAs ikraftträdande och övergångsbestämmelser punkt 5 står: Om det i en författning som inte har beslutats av eller med har meddelats föreskrifter i fråga om anställnings- eller arbetsvillkor för sådana arbetstagare som omfattas av denna lag, ska föreskrifterna upphöra att gälla om villkoret regleras genom kol- lektivavtal.TPF16FPT Den aktuella bestämmelsen är ursprungligen hämtad års Upphävandekungörelse,TPF17FPT närmare bestämt 3 § första stycket. Kungörelsen tillkom i samband med den tidigare nämnda reformen som introducerade förhandlings- rätten för offentliga tjänstemän. Fram tills dess hade anställnings- villkor och därtill hörande spörsmål ensidigt reglerats av regering och riksdag. Övergången var dock successiv och till en början gällde rätten endast förmånsfrågor. Vartefter kollektivavtal slöts om ekonomiska anställningsvillkor uppkom givetvis behov av att utmönstra de författningar som tidigare svarat för dessa. Detta var regelns funktion.TPF18FPT Reformarbetet fortsatte och när regeln togs in i den första var det i samband med ett konstaterande att nya frågor öppnas för avtalsreglering.TPF19FPT Utmönstring av författ- ningar på det statligt lönereglerade området hade då skett med regelns hjälp och återigen önskades motsvarande funktion: med- delad författningsföreskrift i fråga om anställnings- eller arbetsvill- kor för offentligt anställd ska upphöra att gälla i samma utsträck- ning som villkoret blir reglerat i kollektivavtal. Vidare, för att 16TP PT Skrivningen "författning som inte beslutats av eller med " speglar tiden före ikraftträdandet av regeringsform då författningar kunde beslutas på lite varierande sätt, bl.a. direkt av eller av annan men med medverkan. Den motsvarar alltså dagens förordning, dvs. rättsakt beslutad av regeringen. 17TP PT Kungl. Maj:ts kungörelse (1965:886) om upphävande av vissa författningar och beslut i anslutning till genomförandet av förhandlingsrättsreformen för offentliga tjänstemän, m.m. 18TP PT Prop. 1965:156 angående vissa författningsändringar m.m. som sammanhänger med förhandlingsrättsreformen, s. 2 19TP PT Prop. 1975/76:105 105 med förslag till arbetsrättsreform m. m, Bil. 2, s. 159. undvika störningar i myndigheternas funktioner, kompletterades regeln med en annan regel (då punkt 6, nu punkt 4) som ger regeringen, eller myndighet som regeringen utser, rätt att tillsvidare – i avvaktan på reglering i kollektivavtal – meddela föreskrifter. Regeln lyder: I fråga om anställnings- eller arbetsvillkor för sådana arbetstagare som omfattas av denna lag får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer tills vidare i författning meddela föreskrifter även om villkoret kan regleras i avtal. Detta gäller dock bara föreskrifter som inte strider mot kollektivavtal. När sedan reviderades konstaterades att det fortfarande finns författningar som reglerar frågor som hör till det avtalsbara området men att strävan bör vara att i görligaste mån ersätta de ifrågavarande författningarna med avtalsreglering.TPF20FPT Därför behölls bägge övergångsbestämmelserna. Två inträffade exempel där övergångsbestämmelsen spelat in är medbestämmandeförordningen (1978:592) och utlands- reseförordningen (1991:1754), ersatta av utlandsreseavtalet och (delvis) kollektivavtalet Samverkan för utveckling, och därmed upphävda respektive . Rent praktiskt har dock , som enligt kollektivavtalsförordningen (1976:1021) är den part som företräder staten i avtalsförhandlingar, förfarit så att hemställan gjorts hos regeringen om att dessa för- ordningar skulle upphävas i samband med att slutit sina avtal, något som regeringen även gjort. Det är med utredningens förslag lätt att se framför sig såväl en ordning där ett lokalt eller i vart fall begränsat kollektivavtal regle- rar förutsättningarna för en viss visstidsanställning inom delar av en disciplin eller vid en viss specialiserad högskola, som en där ett centralt kollektivavtal om exempelvis gästlärare verkligen ersätter högskoleförordningens regler. Utredningen överlämnar åt reger- ingen att överväga om utredningens förslag att göra 4 kap. 30 § andra stycket HF semidispositiv kräver några ändringar i LOAs övergångsbestämmelser och att i så fall föreslå att göra dessa. I detta sammanhang dristar sig utredningen även att påpeka att redan 2 § LAS saknar en s.k. EG-spärr när det gäller semidispositi- vitetens relation till Visstidsdirektivet. I förhållande till exempelvis Upplysningsdirektivet innehåller 2 § LAS ett förbehåll om att par- terna i kollektivavtal får göra avvikelser bara under förutsättning 1993/94:UA 16, s. 23. att avtalet inte innebär att mindre förmånliga regler ska tillämpas för arbetstagarna än som följer av det aktuella direktivet. Reger- ingen bör enligt utredningens mening överväga att införa en sådan EG-spärr när det gäller Visstidsdirektivet, såväl i 2 § LAS som i den av utredningen föreslagna bestämmelsen i 4 kap. 30 a § HF.TPF21FPT 21TP PT Jfr bl.a. Ds 2002:56 arbetsrätt – för ett föränderligt arbetsliv ävensom , (2000): Tidsbegränsade anställningar och uppsägning på grund av arbetsbrist i och , i Juridisk , . 12, 2000-01, Nr. 2, s. 293. 8Lärare och forskare – en strategisk resurs förslag: Universiteten och högsko- lorna behöver i ökad utsträckning aktivt, målmedvetet och lång- siktigt arbeta med dimensionerings-, rekryterings- och perso- nalstrategiska frågor. För att uppnå hög kvalitet ska rekrytering i möjligaste mån ske i öppen konkurrens. Jämställdhetsmål ska fortsatt sättas upp för rekrytering av professorer och andra lärarkategorier. Antalet kvinnliga profes- sorer bör – som föreslår – utgöra en kvali- tetsindikator som styr omfördelningen av forskningsmedel. Alternativt bör ekonomiska sanktioner införas för de lärosäten som inte uppnår rekryteringsmålen. Alla lärare bör forska och alla forskare bör undervisa. Av högskolelagen ska framgå att i en vetenskapligt kompetent lära- res arbetsuppgifter ska det normalt ingå både utbildning och forskning. För att säkerställa god forskningsanknytning i utbildningen bör antalet disputerade lärare öka. För att detta ska uppnås bör, så som föreslår, antalet dispute- rade lärare också vara en kvalitetsindikator som styr fördel- ningen av medel till forskningen. Ett nationellt systemtänkande bör prägla utvecklingen av forskaren som en samhällelig resurs och det ska införas karriär- rådgivning vid samtliga lärosäten. Den viktigaste tillgången vid våra universitet och högskolor är per- sonalen och studenterna. I detta betänkande står av naturliga skäl den första gruppen i fokus. Det finns givetvis ett direkt samband mellan ett lärosätes undervisning och forskning och dess personal. Utan skickliga, välmotiverade och välmående lärare och forskare har vi inte heller en väl fungerande verksamhet. Våra forskares och lärares villkor och utvecklingsmöjligheter är således avgörande för kvaliteten i forskning och utbildning både på lärosätesnivån och i . Detta synsätt ligger även bakom Europeiska kommissionens rekommendation om den Europeiska stadgan för forskare och Rikt- linjer för rekrytering av forskare (se kapitel 2 Europeiska Unionen och de gemenskapsrättsliga ramarna). En stimulerande forsknings- miljö och attraktiva karriärsystem lyfts där fram som en integrerad del av institutionell kvalitetssäkring. Ett strategiskt förhållningssätt till personalfrågor – alltifrån rekrytering och arbetsledning till kar- riärstöd och kompetensutveckling – är både ett nödvändigt och naturligt led i det skifte från en universitets- och högskolesektor i ständig tillväxt till en utveckling präglad av balanserad excellens, som berördes i inledningskapitlet. Forskningen som en stark och framåtdrivande kraft i samhället blir allt viktigare, inte minst till följd av vetenskapens snabba utveckling såväl nationellt som internationellt. Detta är en naturlig följd av det s.k. kunskapssamhället. Forskningen producerar ny kunskap och nya idéer med spridning och betydelse långt utanför den akademiska världen. Genom forskning bildas ny kunskap som efterhand kan omsättas till handlingar i syfte att förbättra egna och andras livsvillkor. En högkvalitativ forskning skapar även förut- sättningarna för en god ekonomisk tillväxt och ökat välstånd. Detta är synsätten bakom Lissabonstrategin som syftar till att göra län- derna inom EU konkurrenskraftiga i en modern kunskapsekonomi. En kreativ och produktiv vetenskaplig arbetsmiljö kräver ett tydligt ledarskap med klara verksamhetsmål och väl avgränsade arbetsuppgifter och roller för de anställda, där också rimliga krav på förutsägbarhet och trygghet tillgodoses. Denna utredning har i tidigare kapitel lämnat förslag som förtydligar de anställdas karriär- vägar. I detta kapitel diskuteras lärosätenas behov av såväl trygghet som flexibilitet liksom en fungerande och kvalitetsstrategisk dimensionering av de olika lärarkategorierna. För att lärosätena ska kunna uppnå en fungerande och operativ balans krävs ett tydligt och långsiktigt arbetsgivaransvar. Ett sådant agerande är centralt för att åstadkomma attraktiva arbetsplatser och långsiktig verk- samhetskvalitet. Ökad jämställdhet är en annan viktig fråga som diskuteras. Forskningsanknytning av grundutbildningen samt lära- rens möjligheter att både forska och undervisa behandlas också. Slutligen lyfts behovet av ett nationellt systemtänkande. Då ansva- ret för den akademiska professionen och forskarkarriärens attrakti- vitet, liksom kompetensutvecklingen av forskarna som en samhälls- resurs, är spritt på flera aktörer är det viktigt att dessa samverkar. Avvägningen mellan å ena sidan behovet av trygghet och å andra sidan behovet av flexibilitet och förnyelse vid våra lärosäten för att nå högsta möjliga kvalitet är en ständigt aktuell fråga. Detta har varit ett problemområde som stötts och blötts i ett antal olika utredningar och propositioner under . Som redovisats i avsnitt 4.1 hade denna fråga en framskjuten plats för framför allt LärartjänstutredningenTPF1FPT men diskuterades även av Högskolelärarutredningen.TPF2FPT Det har skapats ett system för lärare och forskare vid våra uni- versitet och högskolor med en inre kärna, bestående av lektorer och professorer, och en omkringliggande struktur av adjunkter samt personer som har olika typer av anställningar av i regel tidsbe- gränsad karaktär. Den inre kärnan har rätt att rösta till fakultets- nämnder och har fram till nu varit relativt förskonade från omstruktureringar och uppsägningar. Runt denna inre kärna finns en relativt stor grupp LAS-forskare – i vad som i kapitel 5 En sam- manhållen karriärväg beskrivits som en skuggstruktur – som i mångt och mycket är frikopplad från övrig verksamhet vid lärosätet. Utredningen menar, att en rimlig trygghet i anställningen är en förutsättning för att forskarkarriären ska vara attraktiv i dagens och framtidens samhälle. Annars riskerar vi att få ett urval av lärare och forskare som inte består av de bästa och mest lämpade och som därmed inte leder till optimal kvalitet i verksamheten. Trygghet handlar inte minst om att erbjuda tydliga strukturer som ger förut- sägbarhet och därmed möjlighet till strategiskt handlade och plane- ring både ur individens och verksamhetens synvinkel. är det oundvikligt att ett system som leder till att fler snabbare får fast anställning också leder till en större relativ otrygghet för dem i fasta anställningar. är de livslånga anställningarna ett minne blott. Som redan påpekats på flera ställen i betänkandet så PT SOU 1980:3 Lärare i högskolan – Förslag till ny arbets- och tjänsteorganisation. PT SOU 1996:166 Lärare för högskola i utveckling. lever dock föreställningar om detta fortfarande kvar och färgar syn- sätt såväl som praktik vid våra lärosäten. Som tidigare belysts, inte minst i kapitel 1 Utredningens upp- drag, arbete och utgångspunkter, kommer det att bli allt viktigare för landets lärosäten att profilera sig och göra mer koncentrerade sats- ningar inom grundutbildningen såväl som inom forskningen. I detta arbete är det givetvis viktigt att de olika delarna drar åt samma håll och tillsammans bidrar till en bättre verksamhetskvalitet. Som också konstaterats är den individbaserade verksamhetsutvecklingen en stark kraft vid våra lärosäten. Forskningens frihet är skyddad i lagen och forskarens nyfikenhet är motorn för all ny kunskap. Detta är viktiga komponenter som givetvis måste värnas. innebär det inte att enskilda forskare har en oinskränkt rätt att göra vad de vill – med akademisk frihet följer inte administrativ frihet. Det som har lagstadgat skydd är det fria valet av forskningspro- blem, den fria utvecklingen av forskningsmetoder och den fria publiceringen av forskningsresultat (1 kap. 6 § HL). En mycket stor andel externfinansiering av universitetens och högskolornas kärnverksamhet innebär en svår utmaning för möj- ligheterna till ett aktivt arbetsgivaransvar. Det är i längden ohåll- bart, menar utredningen, att merparten av alla anställningar som finansieras med externa medel är tidsbegränsade projektanställ- ningar – det strider mot både LAS och Visstidsdirektivet.