sou · GVB342 · 2008-01-01 00:00:00 — Synpunkter som de nämnda talar enligt min mening starkt för att statsministern och regeringen bör ges den mycket vidsträckta möjlig- het att bestämma regeringens sammansättning och formerna för för- delningen av uppgifterna inom regeringskretsen som beredningens förslag medger (Proposition 1973:90: 181). Härmed ville tillförsäkra att regeringen kunde variera arbets- formerna alltefter behov och målsättning. Därför förordades heller ingen reglerad ram (i grundlag eller vanlig lag) för antalet statsråd eller antalet departement, vilket funnits regeringsform. av utredande fick därför en ny regerings- form där regeringen och statsministern vann organisatorisk makt på bekostnad.1 Det som vållade debatt i samband med författningsreformen gällande regeringschefens ställning och regeringens arbetsformer, var i huvudsak den knapphändiga regleringen av regeringsarbetet. Det finns i regeringsformen inget regelverk för hur regeringen skall komma till beslut annat än att regeringsärenden skall avgöras vid 1 Grundlagsberedningen enades 1971 genom den så kallade Torekovskompromissen om monarkins bevarande mot att statschefen endast behöll representativa uppgifter. Förslag till ny statsminister skulle framläggas av talmannen och accepteras av en riksdagsmajoritet. I sitt slutbetänkande året efter gav därför utredningen förslag till en ny regeringsform och riksdagsordning som i betydande utsträckning stärkte statsministerns ställning. Kungen skulle nu inte längre sitta ordförande vid regeringssammanträdena (1995: 15; Stjernquist 1999: 39–41). ett av statsministern lett regeringssammanträde, där respektive departementschef är föredragande för de ärenden som hör till det egna departementet. Det sägs vidare att protokoll skall föras vid regeringssammanträdet och att skiljaktiga meningar skall antecknas bland de närvarande statsråden som måste vara minst fem leda- möter. I Grundlagsberedningens förslag förutsattes emellertid att regeringen skulle fatta sina beslut kollektivt och i det fall omröst- ning begärdes skulle den linje segra som stöddes av en majoritet av de närvarande ministrarna. Även om statsministern fick fälla av- görandet vid lika röstetal kunde utredningens förslag således inne- bära att regeringens linje gick emot statsministerns uppfattning. I regeringens proposition och det beslut sedermera fattade förutsattes däremot att varje regering helt på egen hand får besluta om sina arbetsformer, vilket i praktiken innebar att statsministerns ställning stärktes ytterligare (2004: 49–50). Det finns således inte längre några restriktioner för hur många statsråd och vilka statsrådsposter som skall utses i regeringen. Inte heller ställs några krav på representativitet eller kompetens hos de statsråd som väljs. I vissa länder, däribland , förut- sätts exempelvis att regeringsmedlemmarna rekryteras ur parla- mentet, vilket alltså inte gäller i . Men även om regerings- chefens prerogativ att ombilda regeringen är konstitutionellt sank- tionerat har den svenska statsministern de facto varit begränsad i sitt handlingsutrymme. Statsministern har i praktiken tvingats ta hänsyn till en rad faktorer vid val av statsråd och överväga vilka intressen i samhället och den egna partiorganisationen som skall representeras i regeringen (1987). För en socialdemo- kratisk regering har det exempelvis varit gängse att något eller några statsråd rekryteras med bakgrund inom fackförenings- rörelsen. Statsministern måste därtill ta hänsyn till könsfördel- ningen, åldersfördelningen, den regionala fördelningen med mera. Det pussel som läggs av statsministern vid en regeringsbildning innehåller således en mängd parametrar som är av informell natur och som skiftar mellan olika statsministrar. När utsåg sin första ministär 1920 lät han den socialdemokratiska partistyrelsen ta del av och ha synpunkter på förslagen till statsråd i regeringen (1994:162). , , Vernby & regeringschefer har istället låtit någon eller några få förtrogna medarbetare att i hemlighet få rådgöra med statsministern om kommande utnämningar (2003). Det gör att vår förtrogenhet med hur statsministrar väljer sina statsråd är tämligen begränsad. I koalitionsregeringar förhandlar normalt partierna först om fördelningen av poster mellan partierna. Därefter utser parti- ledarna statsråd från det egna partiet till de ministerposter som respektive parti tilldelats. Statsministern har därmed helt naturligt inte lika stort inflytande över regeringens sammansättning vid en koalitionsregering som vid en enpartiregering. Den fråga som skall belysas här gäller främst vilka statsråd som utses att sitta i regeringar? Vilken parlamentarisk och partipolitisk bakgrund har svenska statsråd? Vilken övrig expertis besitter de? Sker det någon förändring i sammansättningen ? Presidentialiseringen förväntas innebära en trend mot att stats- råd med mindre parlamentarisk och partipolitisk förankring utses, som deras expertis inom sina respektive ansvarsområden väntas öka. Regeringschefen antas nämligen i större utsträckning premiera expertis inom olika sakområden ungefär som amerikanska presidenter tenderar att utse ministrar med bakgrund från olika verksamheter i samhället. Tanken är också att ju mindre parti- politisk förankring respektive parlamentarisk erfarenhet som stats- råden har, desto lättare kan regeringschefen kontrollera dessa stats- råd eftersom de saknar en egen stark politisk plattform. Denna tes står dock i strid med tidigare forskning som gör gällande att politikerrollen professionaliserats och att allt fler yrkespolitiker utses till höga ämbeten (Pennings 2000). De mått vi använder för att bedöma statsrådens grad av parti- politisk och parlamentarisk förankring, samt deras grad av expertis följer i stora drag statsvetaren publicerade studie om professionaliseringen av politiken (2007).2 Här bedöms den parlamentariska bakgrunden genom erfarenheter från riksdagsarbete (men även från kommun- och 2 Vi har, tillsammans med vid statsvetenskapliga institutionen i och vid statsvetenskapliga institutionen i , samlat in data om samtliga svenska statsråd sedan parlamentarismens genombrott 1917. Totalt ingår i vårt dataset 332 individer som tillsammans innehaft 698 ministerposter i sammanlagt 32 ministärer. En ministär varar så länge en statsminister regerar utan att tvingas avgå på grund av resultaten i ett val, statsministern inte av annat skäl formellt avgår, eller ändringar inte sker i sammansättningen av de partier som ingår i regeringen. Med parlamentarisk bakgrund avses här om statsrådet, före tillträdet, suttit i eller inte. ) och den partipolitiska bakgrunden genom en rad olika förtroendeuppdrag inom partierna. I figur 2.1 illustreras den andel statsråd som före sitt tillträde som minister suttit i . Det kan konsta- teras att det finns en tydlig nedåtgående trend , även om det sker från en historiskt sett relativt hög nivå. Den parlamentariska erfarenheten hos de senaste decenniernas statsråd är med andra ord högre än motsvarande erfarenheter hos 1940-, statsråd. Regeringarna inne- bar ett stort uppsving i statsrådens samlade parlamentariska erfarenhet. Ministrarnas riksdagserfarenhet tycks därefter ha för- svagats alltmer. Den nedåtgående trenden är således förenlig med tesen om en pågående presidentialisering. Det finns också en betydande skillnad mellan borgerliga och socialdemokratiska regeringar, där de senare tycks rekrytera statsråd med lägre grad av parlamentarisk erfarenhet än motsvarande borgerliga ministärer. Denna skillnad förklaras emel- lertid till stor del av socialdemokratins längre regeringsinnehav. Eftersom det i inte är krav på att statsråd skall sitta i riks- dagen så kan socialdemokratiska ministrar i stället ha erfarenhet från tidigare regeringsarbete, utan att för den skull ha suttit i riks- dagen.3 Att ha suttit i kan dock vara ett bedrägligt mått på den samlade parlamentariska erfarenheten hos en regering. Idealt sett vill vi veta hur lång erfarenhet respektive statsråd i genomsnitt har av parlamentariskt arbete. Men även om man tar hänsyn till den längd ministrarna suttit i kvarstår den nedåtgående trenden under . Rimligen bör också parlamentarisk erfarenhet från regional () och lokal (kommunfullmäktige) nivå anses värdefull för att bygga upp en egen politisk plattform. I figur 2.2 illustreras den andel av statsråden i respektive ministär som har erfarenhet av parlamentariskt arbete från kommuner och landsting. Här uppvisar regeringen ett kraftigt uppsving från tidigare nivåer. Ministären utmärker sig som den svenska regering sedan parlamentarismens genombrott som har flest stats- råd någonsin med erfarenhet från kommuner och landsting. En för- siktig slutsats är därför att den minskade erfarenheten av riksdags- 3 Vi finner också i våra data att skillnaden är stor mellan socialdemokratiska och borgerliga regeringar, där socialdemokratiska statsministrar i större utsträckning rekryterar statsråd med tidigare erfarenhet av regeringsarbete. Någon tydlig trend går dock inte att skönja (jämför 2007). , , Vernby & arbete till viss del kompenseras av statsrådens erfarenhet av kom- mun- och landstingsarbete. Sammantaget gör det att den samlade erfarenheten av parlamentariskt arbete är tämligen hög, vilket inte ger något stöd för tesen om en pågående presidentia- lisering. Figur 2.1 Andel statsråd per ministär, exklusive statsministern, som har suttit i -1957-19 -1976- -19 -19 -19 -19 -199 -1996-20 1979 1981 1982 1986 1990 1991 1994 19 Kommentar: Data avser här samtliga ministerutnämningar (exklusive statsministrar) i mellan 1917–2007 (totalt 667 st) och inkluderar 325 individer i sammanlagt 32 ministärer. Figur 2.2 Andel statsråd per ministär, exklusive statsministern, som har suttit i kommunfullmäktige och/eller -19 -1986-1990-1991-1994-1996-2006200 Kommentar: Förutom kommun- och räknas även kommunstyrelse- uppdrag och/eller landstingsstyrelseuppdrag. Erfarenhet av parlamentariskt arbete är emellertid endast en viktig politisk erfarenhetsgrund bland många andra för statsråden. De kan också ha förvärvat en stark position inom det egna partiet genom innehav av olika typer av förtroendeuppdrag. Tesen om en pågående presidentialisering innebär i detta avseende att regerings- chefen väntas rekrytera statsråd med allt svagare partipolitisk ställ- ning för att därmed ha lättare att hantera de statsråd som saknar en egen politisk plattform. Figur 2.3 illustrerar den partipolitiska erfarenhet som statsråden har i olika svenska ministärer. över syns en tydlig trend mot en kraftigt stigande partipolitisk förankring hos svenska statsråd. Med undantag av liberala ministär precis efter parlamentarismens genombrott är det i huvudsak de socialdemokratiska regeringarna som påbörjar denna utveckling och som sedan fortsätter borgerliga regeringar. Figuren kan i det avseendet sägas återspegla en profes- sionalisering av regeringsarbetet. Det bör också i sammanhanget , , Vernby & påpekas att det i den gamla regeringsformen var fastställt att två av de konsultativa statsråden skulle ha juridisk och administrativ bak- grund (hava förvaltat civil beställning). Det innebär att tidigare regeringar helt naturligt bestod av två personer som i huvudsak hade gjort karriär på annat sätt än via de politiska partierna. Att sitta i regeringen har i tilltagande utsträckning blivit förbe- hållet personer med partipolitisk bakgrund. Det har förvisso funnits en svag trend nedåt under men den ger knappast belägg nog för att tala om en pågående presidentiali- sering, särskilt inte mot bakgrund av den extremt höga grad av partipolitisk förankring som återfinns i regeringen ; den utmärker sig som den partipolitiskt mest förankrade ministären . Andelen statsråd per ministär, exklusive statsministern, med -1920-1920-1921-1921-1923-1924-1925-1926-1928-19 -1932-1932-1936-1936-1939-1945-1946-1951-1957-1969-1976-1978-1979- -19 -19 1917 1920 1920 1921 1921 1923 1924 1925 1926 1928 1930 1932 1932 1936 1936 1939 1945 1946 1951 1957 1969 1986 1990 1991 1994 1996 LDT Kommentar: Med partipolitisk bakgrund avses endera av följande förtroendeuppdrag inom ett politiskt parti: partiledare, ledamot av partistyrelse, ordförande eller ledamot av verkstäl- lande utskott (eller motsvarande), partiombudsman, ordförande för partidistrikt, ordförande eller ledamot av partidistriktets verkställande utskott (eller motsvarande), ordförande eller ledande funktion inom ungdomsförbund, ledande funktion inom kvinnoförbund. Partipolitisk förankring kan dock mätas på olika sätt. Det kanske inte är tillräckligt att ha innehaft ett viktigt förtroen- deuppdrag inom en partiorganisation för att därigenom bygga upp en stark partipolitisk plattform. Somliga kan ha haft uppdrag inom exempelvis sedan ha försvunnit ur poli- tiken innan de blir utnämnda till statsråd. Men inte heller om man konstruerar ett index som återspeglar graden av partipolitisk förankring baserat på antalet tunga förtroendeuppdrag ändras utvecklingen . Även i detta fall blir professio- naliseringen av regeringsarbetet tydlig, liksom ministären Rein- feldts starka partipolitiska förankring. Teorin om en pågående presidentialisering gör inte endast gällande att den parlamentariska och den partipolitiska förankringen skall försvagas bland regeringsmedlemmarna. Den hävdar dessutom att regeringen i allt större utsträckning skall bestå av experter inom olika områden, precis som presidenter tenderar att utse ministrar med skiftande erfarenheter från olika delar av samhällslivet. Om enskilda statsråd har erfarenhet av arbete inom det område som rör den egna ministerportföljen och som dessutom närmar sig någon form av expertis, är dock svårt att utröna. Vi har istället valt att se till regeringens samlade erfarenheter av olika delar av samhällslivet för att få en bild av hur utvecklingen ser ut . Fokus ligger på huruvida statsråden har erfarenhet från fack- föreningar, näringsliv och statlig verksamhet. Dessa tre sfärer utgör viktiga komplement i en undersökning av svenska statsråds bak- grund. Vi är dock medvetna om att dessa endast ger en grov bild av de tänkbara erfarenheter och den expertis som ministrar kan bära med sig. I figur 2.4 illustreras statsrådens fackliga bakgrund, mätt som den andel av statsråden per ministär som innehaft förtroendeupp- drag inom en fackförening. Inte oväntat finns stora skillnader mellan socialdemokratiska och borgerliga regeringar, där facklig bakgrund kan anses vara en merit för att hamna i en socialdemo- kratisk regering medan det är mer sällsynt med denna bakgrund i borgerliga regeringar. Vi ser dock att från senare ministärer och regeringar, har det skett en stadig minskning i andelen socialdemokratiska statsråd med denna bak- grund. Ett avgörande skifte nedåt sker i samband med att tar över regeringsmakten och ytterligare ett skifte nedåt sker när blir statsminister. Vi kan med andra ord konstatera att erfarenhet av fackföreningsarbete uppvisar en nedåt- , , Vernby & gående trend i regeringskretsen, och i allt lägre utsträckning får anses ge den slags expertkunskap som efterfrågas av regerings- chefen. I ministären har denna bakgrund till synes inget meritvärde alls. I figur 2.5 illustreras den andel av statsråden per ministär som har erfarenhet av arbete i näringslivet. Denna erfarenhetsgrund har varit bitvis mycket betydelsefull, inte minst under borgerliga regeringar. Särskilt under regeringarna värderades dessa erfarenheter mycket högt. Någon uppåtgående trend som skulle bekräfta att denna typ av expertis värderas högre av regerings- chefen , finner vi inte stöd för i våra data. Tvärtom tycks trenden ha varit nedåtgående tills dess ministären till- trädde. Figur 2.4 Andelen statsråd per ministär, exklusive statsministern, med facklig bakgrund Kommentar: Med facklig bakgrund avses ordförandepost eller övriga ledande poster i fack- föreningar såsom styrelseledamot, sekreterare, kassör eller andra centrala administrativa uppdrag. Andelen statsråd per ministär, exklusive statsministern, med -19 -193 - -195 -19 -19 -200 1936 1939 1945 1946 1957 1969 1976 1978 1979 1981 Kommentar: Med näringslivsbakgrund avses ordförandepost eller övriga ledande poster inom arbetsgivarorganisation, samt VD, styrelseordförande eller styrelseledamot för privat före- tag. En tredje typ av erfarenhet som regeringschefen kan komma att värdera högre till följd av en pågående presidentialisering är arbete i statlig sektor (se figur 2.6). Denna bakgrund ger sakkunskap om offentlig förvaltning och tillför regeringen byråkratisk expertis. Här kan skönjas en långsiktigt uppåtgående trend, där bakgrund inom statlig verksamhet kommit att värderas allt högre . Från en bottennotering under korta ministär 1932 har det gått i stort sett stadigt uppåt ända . Där- efter har trenden varit vikande och ett stort skifte nedåt skedde i och med ministären tillträde. Inte heller här finner vi således stöd för att denna typ av expertis värderas högre av regeringschefen . , , Vernby & Figur 2.6 Andelen statsråd per ministär, exklusive statsministern, med bakgrund inom statlig verksamhet -192 -1923-192 -1925-1926-19 -1930-1932- -19 -1939-1945- -198 -198 -1994-199 -200 Kommentar: Med bakgrund i statlig verksamhet avses VD, styrelseordförande eller styrelse- uppdrag i statsliga affärsverk eller bolag, generaldirektörer/verkschefer, styrelseordförande eller styrelseledamöter i centrala myndigheter eller ämbetsverk. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att när det gäller rekryte- ringen av svenska statsråd så finns endast svaga belägg för att regeringschefen i allt större utsträckning rekryterar statsråd med lägre grad av parlamentarisk och partipolitisk förankring än tidi- gare, till förmån för statsråd med erfarenhet från andra delar av samhällslivet. Vi har förvisso visat att andelen statsråd med parla- mentarisk erfarenhet uppvisar en nedåtgående trend. Färre statsråd rekryteras ur , helt i enlighet med teorin om en pågående presidentialisering. Däremot om man ser till den sammantagna parlamentariska erfarenheten, det vill säga av såväl uppdrag i riks- dagen som i kommun- och , så är inte längre trenden lika tydlig. Vi kan också konstatera att andelen statsråd med partipolitisk bakgrund är stadigt hög – rent av historiskt hög i den senaste ministären. Det talar tvärtemot teorin. På motsvarande sätt finner vi heller inga belägg för att andra typer av erfarenheter från fackföreningar, näringsliv och statlig verksamhet, ersatt parla- mentarisk och partipolitisk erfarenhet. Slutsatsen blir att regerings- chefens rekrytering av statsråd i knappast ger stöd för tesen om en pågående presidentialisering. Som vi tidigare nämnt menar många forskare att en koncentration av makt till regeringschefen bör åtföljas av en ökad omsättning av statsråd. I detta avsnitt kommer vi dels att jämföra ministärer med avseende på statsrådens livslängd; hur som förflyter mellan det att en minister får sitt uppdrag till att denne avsäger sig eller förlorar det. Vi kommer också att konstruera ett vägt index som på ett enkelt vis åskådliggör skillnader mellan ministärer vad gäller den omsättning av statsråd som sker till följd av regeringsombildningar. Vi inleder emellertid avsnittet med en titt på den studerade perioden som helhet. Alla analyser i detta avsnitt är genomförda exklusive statsministrar samt de 10 ministrar som avlidit under uppdragstiden.4 till hela perioden överlever en minister på sin post. Utav de ministrar som ingår i våra data är det under , under andra ministär, samt och under , som har haft de kortaste upp- dragen (alla under en månad). , och är de svenska ministrarnas maratonmän; alla satt, tillsammans med själv, 144 månader på en och samma post –1969. En något mer detaljerad bild ges i figur 2.7 som visar fördel- ningen av alla ministrars uppdragslängd för den undersökta perioden. På den horisontella axeln anges antalet månader, medan den vertikala axeln anger hur stor andel av ministrarna som blir kvar så länge, eller längre, på sin position. Av figuren kan vi utläsa att strax överlever 12 månader eller längre, och att något färre än blir kvar 24 månader eller längre. På basis av detta kan det tyckas att svenska ministrar generellt sett verkar sitta ganska löst på sin post. Denna aning bekräftas då man jämför med Berlinski, Dewan och Dowdings (2007) studie av våra svenska 4 De är dock, för fullständighetens skull, inklusive ministär fram till och med . Denna, än så länge kortlivade, ministär tillmäts dock ingen vikt då vi drar våra slutsatser. , , Vernby & ministrars brittiska kollegor. I deras studie, som sträcker sig över perioden –1997, framkommer det till exempel att av dem sitter i regeringen 12 månader eller längre, och att av dem sitter 24 månader eller längre. Det faktum att de väljer att studera hur länge en minister sitter kvar i regeringen, medan det passar våra syften bättre att studera hur länge en minister sitter kvar på en och samma post, kan i sig inte förklara hela skillnaden mellan våra undersökningar. Frånsett det att vi kan utläsa att svenska ministrar sitter på sin post, visar figur 2.7 på ytterligare ett intressant fenomen. Det faktum att kurvan planar ut ju längre en minister lyckas hålla sig fast vid ett uppdrag visar nämligen att den som suttit på sin post löper mindre risk att skiljas från den än den som suttit . konsolideras alltså ett statsråds position. Figur 2.7 komprimerar stora historiska avstånd i en bild, och tillåter oss heller inte att säga något om utvecklingen . Huvudsyftet med avsnittet är just att få en fingervisning om hur pass turbulenta de olika ministärernas inre liv varit, samt om turbulensen tilltagit . I figur 2.8 – som följer samma logik som figur 2.7 – presenteras därför analyser uppdelat på de olika ministärerna, och i kronologisk ordning. Den horisontella axeln anger återigen längden på uppdraget, medan den vertikala axeln anger hur stor andel av ministrarna som blir kvar så länge, eller längre, på sin position. Att genomföra denna typ av analyser per ministär, såsom vi gjort i figur 2.8, har två huvudsakliga fördelar. Dels kan vi jämföra ministärer med hänsyn tagen till det faktum att deras längd varierar avsevärt. Figurernas konstruktion innebär dessutom att viss hänsyn tas till det faktum att antalet minister- poster fördubblats sedan starten av vår undersökningsperiod. Rent praktiskt handlar det om att bestämma sig för en viss punkt på tidsaxlarna, och sedan jämföra de olika ministärerna vid denna tid- punkt När vi betraktar figur 2.8 är det några ministärer som står ut. Dessa är i kronologisk ordning: , och , , II och III, och II, och . I två av dessa fall kan kanske ministrars generellt sett korta överlevnad på sin post förklaras av exceptionella omständigheter. var den första rena socialdemokratiska ministären och tillkom efter att den förutnämnda koalitionen med liberalerna (under ledning av ) föll på frågan om kommunalskattens utformning. var en övergångsregering tänkt att vara fram till valet valet genomförde en om- fattande omflyttning av sina ministrar i samband med en större departementsreform, som lämnade regeringen. Omständigheterna under var också mycket speciella. Att figuren ser ut som den gör för denna ministär är kanske i viss mån en följd av det faktum att – efter mordet på – ärvde en regering som han själv inte satt ihop. Denna tolkning styrks när man betraktar analyserna av och ; när själv bildat regering efter valseger har hans ministrar blivit jämförelsevis länge på sina poster. Mer systematiska mönster går att urskilja under de ministärer som letts av , , och ; i de flesta fall har av ministrarna fått byta post eller gå . Figur 2.7 Hur länge överlever en minister på sin post? Åren 1917–2007 Kommentar: Statsministrar samt ministrar som frånträtt p.g.a. dödsfall är exkluderade. , , Vernby & Figur 2.8 Hur länge överlever en minister på sin post? Åren 1917–2007 uppdelat på ministärer Kommentar: Alla siffror är exkl. statsministrar och ministrar som avlidit under uppdrags- tiden. Fortsättning på figur 2.8