sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — –3 § (den som tar sådan färdväg, håller sådan hastighet eller annars färdas med fartyg så att han i onödan stör omgivningen), –6–8 §§ (smitning), samt –9 och 10 §§ (vissa försummelser av befälhavare). I dessa fall rör det sig om brott där särskilda sakkunskap och närvaro till sjöss kan utnyttjas. Det ter sig därför enligt vår bedömning naturligt att låta nu nämnda brott ingå i det direkta verksamhetsområdet. Även vid vårdslöshet i sjötrafik, som är straffbelagt i 20 kap. 2 § sjölagen, är det i många situationer resurseffektivt att Kustbevak- ningen kan inleda förundersökning. Ett viktigt skäl för en sådan ordning är att brott av det slaget ofta begås i anslutning till sjö- fylleri eller andra brott som ingriper mot. Ett annat skäl är att regleringen bygger på bestämmelsen i 1 kap. 5 § sjötrafikförordningen (1986:300) som föreskriver att en sjötrafikant ska visa gott sjömanskap och iaktta den omsorg och varsamhet som till förekommande av sjöolycka betingas av omständigheterna. Varje fel som begås till sjöss och som kan leda till en sjöolycka innefattar inte en straffbar försummelse. Omständigheterna i det enskilda fallet är avgörande för straffrättsligt ansvar (se NJA 2000 s. 234). Därför kan det vara viktigt att den myndighet som finns på plats kan inleda förundersökning och vidta de utred- ningsåtgärder som krävs. Bedömningen av om någon har brustit i gott sjömanskap torde dessutom inte sällan kräva sådan särskild sakkunskap som kustbevakningstjänstemännen besitter, medan det inte är självklart att polismän i allmänhet innehar den. Mot den bakgrunden anser vi att bör kunna anförtros rätten att inleda och i viss utsträckning också bedriva förundersökning rörande vårdslöshet i sjötrafik. Brotten kan emellertid i vissa fall kräva ett omfattande och juridiskt komplicerat utredningsarbete. Även i fortsättningen ska enligt vår mening mera krävande utred- ningar ledas av åklagare. Ett tidigt åklagarinträde kan t.ex. aktuali- seras om utredningen kan förväntas medföra svårbedömda juridiska frågor. framtida roll i brottsbekämpningen Slutligen finns det ett antal specialförfattningar som reglerar bl.a. trafik med vissa typer av fartyg, fartygs identifiering samt tjänst- göringsförhållanden ombord. Dessa bör också ingå i det direkta verksamhetsområdet (t.ex. brott mot förordningen om trafik med höghastighetsfartyg, svävarfartsförordningen, förordningen med vissa bestämmelser om fartygs identifiering och lagen och förord- ningen om vilotid för sjömän). Det saknas anledning att i detalj gå in på samtliga brottstyper, eftersom de skäl som ligger bakom ur- valet redan har angetts. I författningsförslaget räknas samtliga de författningar upp som tillsammans utgör myndighetens självstän- diga verksamhetsområde. Vi anser däremot inte att sådana brott mot försäkringsplikten som straffbeläggs i 20 kap. 15 § sjölagen ska omfattas av myndig- hetens självständiga verksamhetsområde. Eftersom Kustbevak- ningen inte utövar någon tillsyn på detta område ser vi varken ser några effektivitetsvinster eller några andra fördelar med en sådan ordning. Förslaget i denna del kan sammanfattas med att brotten främst avser sjötrafik och sjösäkerhet i vid mening samt fartygs registrer- ing och identifiering. Vi har däremot avstått från att föreslå att ska kunna inleda förundersökning för brott som normalt upptäcks av andra myndigheter, exempelvis av Sjöfarts- verket vid inspektioner. Brott mot lagen om transport av farligt gods Samma skäl som vi anfört angående vissa sjörelaterade brott gör sig gällande när det gäller andra brott för vilka kustbevaknings- tjänstemän får utfärda föreläggande av ordningsbot. Så är fallet med förseelser avseende bristfällig eller obefintlig lastsäkring (16 § tredje stycket lagen om transport av farligt gods). Det är därför naturligt att låta få inleda förundersökning om sådana brott. Bristfälliga transporter av farligt gods kan emellertid också generera andra typer av brott som straffbeläggs i lagen om trans- port av farligt gods och som normalt, även om fängelse ingår i straffskalan, bestraffas med böter. Det kan gälla brott mot lagens allmänna aktsamhetsregel, t.ex. säkerhetsrisker som har sin grund i att kravet på att transportmedel, förpackningar och andra transport- anordningar ska vara lämpliga för ändamålet inte har efterlevts. framtida roll i brottsbekämpningen kan också gälla överträdelser i övrigt av lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Som vi återkommer till i avsnitt 21.10.1 utövar tillsyn i hamnars land- områden över sådant farligt gods som är avsett för vidare transport, oavsett om godset ska transporteras till sjöss eller på land. Vid de kontroller som gör i sin tillsynsverksamhet i hamnarna kan brottsmisstanke uppstå. Det är då enligt vår mening rimligt att myndigheten självständigt kan agera och inleda för- undersökning. En sådan ordning med kontroll- och tillsyn respek- tive brottsbekämpande uppgifter inom ramen för samma författ- ningsreglering är emellertid inte invändningsfri. De särskilda pro- blem som kan uppkomma i gränsen mellan å ena sidan kontroll och tillsyn och å andra sidan brottsutredande verksamhet återkommer vi till i avsnitt 21. En särskild grupp utgörs av brotten mot smugglingslagen och annan tullagstiftning. Dessa brott regleras i allt väsentligt i smugglings- lagen, som också innehåller en rad befogenheter för kustbevak- ningstjänstemän. Befogenheterna är desamma för polis- män, tulltjänstemän och kustbevakningstjänstemän. När det gäller detta speciella område finns det således inte samma behov som annars att se över dem. En fråga måste dock övervägas, nämligen om ska få samma rätt att inleda och bedriva för- undersökning som polisen och har. Ett huvudskäl till att kustbevakningstjänstemän har fått om- fattande befogenheter enligt smugglingslagen är att lagstiftaren har velat säkerställa att den myndighet som uppdagar ett smugglings- brott har tillräckliga möjligheter att ingripa mot brottet. Däremot ger dagens lagstiftning inte möjlighet att uppdra åt eller en kustbevakningstjänsteman att genom- föra förundersökningsåtgärder och den tillåter inte heller att Kust- bevakningen inleder förundersökning. Det skulle enligt vår mening ligga väl i linje med tankarna bakom smugglingslagen att även ge rätt att inleda för- undersökning om sådana brott som regleras i den lagen. Vi anser att en sådan utveckling skulle gagna brottsbekämpningen inom detta viktiga område och föreslår därför att rätt att inleda förundersökning utvidgas till att omfatta brott enligt framtida roll i brottsbekämpningen smugglingslagen och de författningar som denna hänvisar till (se avsnitt 11.5.1). Vårt förslag innebär alltså att i enklare fall kan göra färdigt hela utredningen, medan denna i andra fall bör över- lämnas till åklagare enligt de principer som har utvecklats inom . Det får sedan ankomma på åklagaren att avgöra i vilken utsträckning han eller hon vill ha biträde av polisen, eller (eller alla tre) i det fortsatta utredningsarbetet. Brott på kontinentalsockeln och inom ekonomiska zon Lagstiftningen om den svenska delen av kontinentalsockeln och om ekonomiska zon innebär att bedriver tillsyn utanför svenskt territorialvatten, med huvudsakligt syfte att se till att den miljön skyddas och bevaras. Bland annat ingår tillsyn över fisket och havsbotten. Det rör sig alltså om geografiska områden där naturligt verkar. Även om tillsynen delas mellan olika myndigheter är den enda myndighet som har möjlighet att patrullera området och övervaka vad som sker på kontinentalsockeln och i den ekonomiska zonen. Det är mot denna bakgrund både nödvändigt och naturligt att myndigheten ges självständig rätt att bekämpa brott mot lagstift- ningen på området. I huvudsak rör det sig om enstaka överträdelser av tillstånd eller avsaknad av sådant för verksamheter inom de aktuella områdena. Det kan nämnas att det, enligt Kustbevak- ningen, inte rapporterades några dylika brott varken eller . Antalet ingripanden och brottsutredningar kan således förväntas bli få och det rör sig i praktiken om bötesbrott. Även detta talar för att ges ett självständigt ansvar för brottstyperna i fråga. Det rör sig också, relativt sett, om geogra- fiskt avlägsna områden. Vi anser därför att lagstiftningen ska ingå i det direkta verksamhetsområdet. Beträffande allmänna brott som begås inom den ekonomiska zonen eller på kontinentalsockeln måste , som vi redovisat i avsnitt 16.6, ha rätt att på plats kunna ingripa och säkra bevisning för brott som ligger under svensk jurisdiktion, eftersom polisen inte har någon formell behörighet där. Däremot bör myndigheten, av de skäl som angetts inledningsvis i detta avsnitt när det gäller allmänna brott ombord på bl.a. fartyg i färjetrafik, inte ha något utredningsansvar. framtida roll i brottsbekämpningen Vissa andra brott mot miljölagstiftningen De andra brott mot miljölagstiftningen som han- terar är i huvudsak miljöbrott enligt 29 kap. 1 § , brott, överträdelser av reglerna om områdesskydd samt artskydds- brott (bl.a. s.k. CITES-brott som avser överträdelser av skydds- bestämmelser som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av en föreskrift eller med stöd av CITES-förordningenTPF6FPT). Miljöbrotten kan t.ex. bestå i dumpning av avfall i strid med be- stämmelserna i 15 kap. , överträdelse av bestämmelserna i avfallsförordningen eller förordningen om svavelhaltigt bränsle. Generellt sett rör det sig om specialregleringar, där handlägg- ningen inte sällan kräver särskild kompetens. Såväl inom polisen som inom åklagarväsendet finns därför viss specialisering när det gäller miljörelaterade brott. Det är dessutom ett sakområde som i större eller mindre utsträckning kräver kontakt med särskilda handläggare vid andra myndigheter, närmast och . Särskilt tydligt är detta när det gäller CITES- brotten. Även om brotten oftast bestraffas med dagsböter, och det av det skälet kan tyckas naturligt att låta dem ingå i Kustbevak- ningens direkta verksamhetsområde, kan de vara en del i en större, mer omfattande, illegal handel. Det är dessutom en typ av brott som förekommer relativt sällan. Vi ser därför vissa svårigheter i Kust- bevakningens möjlighet att upprätthålla nödvändig kompetens och ser inte heller några direkta effektivitetsvinster om Kustbevak- ningen skulle ges ett självständigt ansvar för att bekämpa CITES- brott. När det gäller brott mot reglerna i 15 kap. 31–33 §§ om dumpning av avfall anser vi emellertid att det finns flera skäl som talar för att ska ges ett ökat utrednings- ansvar. Ett skäl är att den aktuella regleringen utöver svenskt sjö- territorium också omfattar den svenska ekonomiska zonen och att brottstypen ingår i LKP. Det är därför både resurseffektivt och ändamålsenligt att låta ansvara för förundersök- ning angående sådana brott. Vidare har regleringen ett tydligt sam- band med vattenföroreningslagen. Från reglering undantas nämligen uttryckligen sådana utsläpp av skadliga ämnen från fartyg som regleras genom vattenföroreningslagen. Det är rim- ligt att låta en myndighet ta det samlade ansvaret för en likartad och delvis överlappande reglering. Mot den bakgrunden föreslår vi 6TP PT CITES-förordningen finns i EGT L 61, , s. 1. framtida roll i brottsbekämpningen att får rätt att inleda förundersökning om brott mot reglerna om dumpning av avfall i 15 kap. . Avfallsförordningen innehåller bl.a. regler om dispens från dump- ningsförbudet och hänvisar till straffbestämmelserna i . är huvudansvarig myndighet och ska bl.a. höra innan tillämpningsföreskrifter meddelas. Såväl genom denna reglering som med hänsyn till att brottstypen ingår i LKP, finns det ett naturligt samband med verk- samhet. Avfallsförordningen är vidare direkt relaterad till reglerna om dumpning av avfall i . bör därför ha rätt att inleda förundersökning om sådana brott. När det gäller brott mot förordningen om svavelhaltigt bränsle (avsnitt 11.34) ser vi, även om antalet brott torde vara få, inte att fullt ut har de möjligheter till analysprov och andra tekniska undersökningar som inte sällan torde krävas för att utreda denna typ av brott. Sådana brott bör därför inte ingå i det direkta verksamhetsområdet. bör, enligt vår mening, kunna utnyttjas mer effektivt än även vid bekämpningen av sådana brott som inte föreslås ingå i det direkta verksamhetsområdet. Eftersom Kust- bevakningen patrullerar områden som andra myndigheter normalt sett inte når ut till menar vi att man bör dra nytta av Kustbevak- ningens närvaro vid bekämpningen av miljörelaterade brott, även om myndigheten inte ges en självständig uppgift. En polismyndig- het eller en åklagare kommer enligt vårt förslag alltid en möjlighet att begära biträde av i utredningen eller med en särskild åtgärd under förundersökningen, t.ex. att dokumentera en brottsplats i skärgården eller att få fram sjökort över en viss plats. Vi återkommer i det följande till brott som rör tillträde till skyddade områden. Vissa av de skäl som i det föregående anförts i fråga om fiskebrott gör sig också gällande när det gäller jaktbrott. Vidare kan fram- hållas att polisen i princip saknar behörighet utanför svenskt territorium och därmed inte kan ingripa vid sådana jaktbrott som begås utanför detta (se avsnitt 16.6.7). Det sistnämnda innebär att det är nödvändigt att låta jaktbrott ingå i det direkta verksam- hetsområdet för . Framför allt i , men framtida roll i brottsbekämpningen också ute i skärgården och på öar med områdesskydd, kan också avstånden och frånvaron av polisiära resurser motivera att Kustbe- vakningen, för att avlasta polisen, får ett större ansvar än för jaktbrotten, särskilt i de fall där brottet upptäcks av Kustbevak- ningen. Något som i sig kan motivera ett självständigt ansvar är att vid patrullering till sjöss enligt LKP kan ingripa mot jakt i fågelskyddsområden ute till havs eller längs med kusten i ett område som polisen normalt inte övervakar. Jakt- brott bör således enligt vår mening ingå i det direkta verksamhets- området. är det viktigt att framhålla att det normalt sett bör vara polisen som utreder jaktbrott, eftersom de flesta sådana överträdelser begås på land. Därmed är polisen den myndighet som besitter störst sakkunskap. Polisen har också, som vi tidigare nämnt, bättre förutsättningar att hantera frågor inom särskilda områden, däribland CITES-brott, som kan aktualiseras också vid jaktbrott. Vidare har polisen större möjligheter att göra register- slagningar och att hantera tekniska undersökningar av vapen och ammunition. Det är emellertid inget som hindrar att polisen han- terar sådana jaktbrott som kräver mera omfattande utredning, även om brottstypen formellt ingår i det direkta ansvarsområdet för . I samband med jaktbrott, men naturligtvis också i övrigt, kan olika typer av brott mot vapenlagen aktualiseras. Eftersom jaktbrott och vapenbrott ofta hör intimt samman skulle det hämma effek- tiviteten om inte har rätt att inleda förunder- sökning också för sådana brott. Vi förordar därför att även denna brottstyp ska ingå i det direkta verksamhetsområdet. I fråga om vapenbrott är det naturligt med ett nära samarbete med polisen, bl.a. av det skälet att frågor om omhändertagande av vapen hand- läggs av polisen. Om bedömer det vara lämpligare att polisen utreder brottet kan ärendet överlämnas till åklagare. Lagstiftningen om sjöfartsskydd och hamnskydd Lagen och förordningen om sjöfartsskydd respektive hamnskydd kan närmast ses som tillsynsregleringar av förebyggande natur. Lagstiftningsområdet präglas av EG-rätten och bygger på ett antal EG-rättsakter (se vidare avsnitten 11.29 och 11.30). Kustbevak- ningen har visserligen straffprocessuella befogenheter vid ingripan- framtida roll i brottsbekämpningen den som sker med stöd av författningarna, men regleringarna rör i huvudsak tillsyn för vilken är huvudansvarig myndig- het. Vi återkommer till detta i avsnitt 21.4. , relativt sett, underordnade roll inom området för brottsbekämpning kan sägas tala mot att låta lagstiftningen om sjöfartsskydd och hamnskydd ingå i det direkta verksamhets- området. En annan omständighet som talar i samma riktning är att lagstiftningen om hamnskydd till stor del berör landområden och därmed omfattas av polisens normala verksamhetsområde. När det gäller sjöfartsskydd måste emellertid beaktas att reg- lerna rör fartyg och delar av hamnanläggningar, t.ex. ankarplatser och sjösidan mot hamn, och innebär en skyldighet för handels- sjöfarten att göra förhandsanmälan till . Denna uppgift bygger på en författningsenlig överenskommelse mellan innebär att det i prak- tiken är som upptäcker brott mot reglerna om sjöfartsskydd. Det är också denna som har kontakt med fartygen i syfte att få i första hand befälhavaren att fullgöra sina skyldigheter. I de fall där det är fråga om brott kan relativt enkelt göra den utredning som behövs. Också myndighetens när- varo i hamnområden och deras kunskaper om lagstiftningen på området talar för att den ska ha ett självständigt ansvar. Det är därför naturligt att låta inleda förundersökning för brott mot lagstiftningen om sjöfartsskydd. När det gäller hamnskyddsreglernaTPF8FPT finns det däremot skäl att göra en annan bedömning, trots att hamnskyddsreglerna har ett tydligt samband med sjöfartsskyddet och att de åtgärder som ska vidtas med stöd av de båda regleringarna delvis ska samordnas. Det kan visserligen hävdas att med stöd av andra regleringar, t.ex. för att kontrollera farligt gods, ändå befinner sig i hamnar och hamnars landområden och att myndigheten därför också bör ha ett självständigt ansvar för bekämpning av brott mot lagstiftningen om hamnskydd. Det argumentet väger dock ganska lätt. Som vi framhållit tidigare bör ansvaret för att bekämpa brott i hamnar i första hand ligga på polisen. Eventuella brott torde dess- utom vara få. Det innebär att det skulle bli svårt för Kustbevak- ningen att bygga upp någon erfarenhet av brottstypen. 7TP PT Se vidare SJÖFS 2004:14 som tillkommit med anledning av och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar. 8TP PT Se direktiv /65/EG om ökat hamnskydd. Se också avsnitt 11.30. framtida roll i brottsbekämpningen finner vi det alltså inte vara motiverat att låta lagstiftningen om hamnskydd ingå i ansvarsområde. Däremot bör kunna lämna biträde om det begärs. Gränskontrollen av personer regleras i utlänningslagen och utlän- ningsförordningen och bygger till stora delar på det regelverk som utvecklats inom ramen för . Lagstiftningen in- volverar flera myndigheter, men det är polisen som har huvud- ansvaret för personkontrollen. självständiga ansvar i gränskontrollen av personer omfattar dels in- och utrese- kontroll av sjötrafiken vid yttre gräns (9 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen), dels inre utlänningskontroll av och i anslutning till sjötrafiken (9 kap. 9 § andra stycket utlänningslagen). Kust- bevakningens ansvar är alltså knutet till sjötrafiken. Kustbevak- ningen, liksom , är därutöver på polisens begäran skyldig att medverka i kontroll av personer som passerar en yttre gräns. Det bör noteras att det finns ett förslag från Gränskontroll- utredningen (se avsnitt 13.3.1) om att och Tull- verket ska ges ökat ansvar för personkontrollen och i likhet med polisen benämnas gränskontrollmyndigheter. Utredningens förslag, som överlämnades till regeringen , har ännu inte lett till någon lagstiftning. När man tar ställning till om bör få inleda förundersökning om brott som uppdagas i samband med gräns- kontroll av personer, bör man hålla i minnet att gränskontrollen bl.a. syftar till att förebygga och bekämpa gränsöverskridande brottslighet. I samband med gränskontroll av personer kan allvarlig brottslighet uppdagas, exempelvis människosmuggling. Utlännings- lagen innehåller särskilda straffbestämmelser avseende sådana brott. Utlänningskontrollen kan emellertid också utgöra ett viktigt led i utredning av annan brottslighet, ibland organiserad sådan, som be- gås av utländska medborgare som inte är bosatta i . Sådana brott utreds normalt av polisen och förskyller i vissa fall stränga påföljder. Utredningar av detta slag är ofta komplicerade och kan därför inte heller slutföras på platsen. Vad gäller gränskontrollen saknas det enligt vår mening i flertalet fall en sådan koppling till uppdrag som gör det motiverat att låta myndig- framtida roll i brottsbekämpningen heten inleda förundersökning. resurser kan enligt vår uppfattning bättre tas till vara som biträde åt en annan myndighet. Vid denna bedömning har vi också vägt in att det inte går att överblicka hur den framtida lagstiftningen på området kommer att se ut. Skulle ny lagstiftning leda till att förutsättningarna ändras, är det med den av oss föreslagna lösningen enkelt att ändra det direkta verksamhetsområdet och t.ex. låta vissa enklare brott ingå i det självständiga verksamhetsområdet. Brott som rör tillträde till skyddade områden Straffbestämmelser med anknytning till skyddsobjekt och militära skyddsområden finns framför allt i lagen om skydd för samhälls- viktiga anläggningar m.m. (se avsnitt 11.57). Denna lag är för när- varande föremål för översyn (se avsnitt 13.6.3). De gärningar som kan aktualiseras är i huvudsak överträdelse av tillträdesförbud och förbud att fotografera. Även om lagstiftningen främst berör polisen och Försvarsmakten, finns det starka skäl att ge rätt att inleda förundersökning om sådana brott. Skälen för detta är dels att ofta är först på brottsplatsen, dels att det i huvudsak rör sig om okomplicerade bötesbrott. Utredningen kan därmed i princip färdigställas på platsen. Den nya lagstiftningen kommer, såvitt vi kan bedöma, inte att leda till några förändringar i detta avseende. Vi föreslår därför att brott mot denna lagstiftning ska ingå i direkta verksamhetsområde. När det gäller olika typer av områden som skyddas enligt 7 kap. , såsom naturvårdsområden, sälskyddsområden och fågelskyddsområden, utmärks dessa inte sällan av att de är relativt svårtillgängliga och geografiskt mycket spridda. förmåga att övervaka stora geografiska områden, som andra myndigheter saknar denna möjlighet, har stor praktisk bety- delse bl.a. för övervakningen av sälskyddsområden. Dessa ligger ofta långt ute i havet. Här har unika resurser bl.a. genom sin flygverksamhet. I , där särskilt stora ytor ska täckas in, kan också bidra med patrullering i båt eller med t.ex. svävarfarkoster. Genom särskilda möjlighet att övervaka skyddade områden och med hänsyn till att de brott som aktualiseras i huvudsak rör överträdelser av tillträdes- förbud – som normalt kan utredas på platsen – är det naturligt att framtida roll i brottsbekämpningen brott mot nämnda regleringar omfattas av det direkta verksamhets- området. Det finns även en reglering som tillkommit för att skydda den miljön i 14 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Med stöd av den paragrafen ansvarar Kust- bevakningen för tillstånd enligt 7 kap. 23 § till marin- vetenskaplig forskning i de fall där forskningsfartygen är registrer- ade i eller tillhör en annan stat. Brott mot bestämmelsen straff- beläggs i 29 kap. 4 § . Eftersom tillstånd utfärdas av är det naturligt att också låta myndigheten själv- ständigt svara för eventuella brottsutredningar. Brott som rör fornminnen, sjöfynd och vrak Lagstiftningen om fornminnen, sjöfynd och vrak (se avsnitten 11.54–11.56) berör frågor som endast i mindre utsträckning kan knytas till verksamhet. I fråga om fornminnen under vatten bedriver viss övervakning och dokumenterar dessa för att kunna upptäcka eventuella överträdelser. Det rör sig framför allt om skeppsvrak. I de fall där området omkring vraket är skyddat ingriper man mot överträdelser mot tillträdesförbud och dykningsförbud. Sådana brott upptäcks normalt när befinner sig vid forn- minnet och brotten är ofta av den arten att de kan utredas på platsen.