sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Av figur 12.3 framgår att tillämpning av direktivet endast bidrar med en mindre andel av det besparingsbeting om primärenergi, som kommissionen föreslagit , förutsatt att detta mål tillämpas för även på nationell nivå. Den streckade linjen visar det besparingsbeting som avser primärenergi. Vidare framgår den andel av besparingsbetinget avseende 20 pro- cent primärenergi, som återstår för perioden –2020 om målet i energieffektiviseringsdirektivet uppfylls, men inte överträffas, och förutsatt att inga effektiviseringsåtgärder härutöver vidtas. Sådana åtgärder kan, förutom i slutanvändarledet, vidtas också när det gäller produktion och tillförsel av energi. En energieffektivisering av en sådan storlek innebär att det återstår omkring primärenergi att spara under de fyra åren 20162020, om det övergripande besparingsmålet ska uppnås. Mot bakgrund av de potentialer och det behov av effektivisering som energieffektiviseringsutredningen identifierat anser den att det finns goda skäl att redan nu planera för åtgärder, som inte bara är ägnade att uppnå direktivets vägledande besparingsmål utan också att med råge överträffa det. Utredningen har identifierat ett trettio- tal styrmedel och åtgärder som kan användas för att överbrygga gapet mellan det vägledande målet och den bedömda effekten av tidiga åtgärder och beslutade styrmedel: Den offentliga sektorn som föregångare Program för energieffektivisering i statlig verksamhet Energieffektiviseringsavtal med kommuner och landsting Forum för energieffektivisering. Energideklaration av byggnader, kontinuerlig utveckling Utvärdering och annonserad successiv skärpning av nybygg- nadskraven Program för effektivare elanvändning Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Kompletterande föreskrifter om användning av el för upp- värmning i byggregler, BBR Fortsatt främjande av energitjänster Forskning, utveckling och demonstrationsprojekt. Ny programperiod för Programmet för Energieffektivi- sering i energiintensiva industriföretag (PFE) Utvidgat tillämpningsområde för PFE Bidrag/skatterabatt till energieffektiviserande investeringar för icke energiintensiva företag genom avsättning till energi- sparfond eller motsvarande. Bindande utsläppskrav för biltillverkare Ändrad definition för miljöbilar Offentliga satsningar på forskning, utveckling och demonstra- tion Konsumentupplysning om fordons bränsleförbrukning Transportsektorn i EU:s system för handel med utsläpps- rätter. Utöver de insatser som energieffektiviseringsutredningen fram- håller har Beredningen diskuterat ett antal andra styrmedel som syftar till energieffektivisering. Ett brett system som prövas i flera länder och som ger såväl elleverantörer som konsumenter incitament till energieffektivi- sering är s.k. vita certifikat. I ett sådant system kan elleverantörerna åläggas att, i förhållande till sin elförsäljning, antingen genomföra Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel en viss effektivisering hos sina kunder eller köpa in vita certifikat från någon annan som gjort större effektiviseringar än vad som fordras. System för vita certifikat kräver dock tämligen omfattande insatser, t.ex. för verifiering, och metodproblemen kan vara betydande. Standardisering av elektriska produkter är ett annat område där insatser för effektivisering är möjliga. Flera internationella standar- der finns. Energikrav för t.ex. kylskåp har redan bidragit till minsk- ande energiåtgång. Andra effektivitetskrav, t.ex. beträffande s.k. stand-by funktioner hos elprodukter kan vara möjliga att ställa och skulle kunna medföra betydande effektivisering av elanvändningen. har ett uttalat ansvar för insatser för energieffektivisering. Myndighetens insatser innefattar bl.a. energi- effektivisering i bostads-, service- och industrisektorn, stöd till energirådgivning, regionala och lokala initiativ, teknik- upphandling och marknadsintroduktion av energieffektiv teknik, provningar av hushållsapparater samt system för uppvärmning. En ytterligare förstärkt samordning med bl.a. andra myndigheter skulle kunna bidra till insatserna för energieffektivisering. 12.3.5Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beredningen anser att energieffektivisering är en viktig åtgärd för att nå långtgående klimatmål. Effektivisering, som begränsar elkon- sumtionen i , har mycket liten betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser inom landet, men kan bli betydelsefull för att minska utsläppen i andra länders elproduk- tionssystem. pekar på att det finns en betydande potential för energieffektivisering i olika delar av sam- hället. Beredningen delar denna syn. Brister i marknadens funk- tionssätt hämmar insatser för energieffektivisering. Det gäller sär- skilt energianvändning i byggnader där olika aktörer bygger, för- valtar och använder byggnaderna. Det finns en rad styrmedel som syftar till att effektivisera energianvändningen, men de behöver vidareutvecklas. Energi- effektiviseringsutredningens har identifierat ett antal förslag som bör kunna vara en central utgångspunkt för det fortsatta arbetet. Beredningen föreslår, i kap 14, en rad av de åtgärder som energieffektiviseringsutredningen identifierat inom transportom- Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel I kapitel 15 pekar Beredningen på ett stort antal av de förslag som utredningen föreslagit inom främst bostadsområdet. Bered- ningen anser vidare att även utredningens förslag om att skapa ett program för energieffektivisering i statlig verksamhet samt att teckna energieffektiviseringsavtal med kommuner och landsting bör övervägas. Beredningen anser därtill att det bör utredas om och hur ett system med vita certifikat kan genomföras. Härvid bör gjorda utländska erfarenheter inhämtas. Vidare bör insatserna intensifieras för att åstadkomma internationellt harmoniserade teknikstandarder för t.ex. elapparater. Slutligen anser Beredningen att en ytterligare stärkt samordning av energieffektiviseringsarbetet bör eftersträvas. uppdrag att samordna och leda arbete med energieffektivisering bör förtydligas. Både Kyotoprotokollet, och EU:s klimat- politik poängterar betydelsen av klimatinformation. I Kyotoproto- kollet anges att alla parter på det nationella planet ska främja all- mänhetens medvetenhet om och tillgång till information om klimatförändring. I praktiken fungerar information alltid i samspel med andra styrmedel, medvetet införda för att styra i en viss riktning, och andra faktorer som styr människors val (exempelvis vanor och ovanor). Information är ofta en nödvändig, men inte tillräcklig för- utsättning för förändring. Hur attityder, vanor och livsstil uppstår och förändras beror på komplicerade samband. Information har bäst förutsättningar att vara effektivt som styrmedel, när brist på kunskap är ett skäl till att kostnadseffektiva åtgärder inte genom- förs. Då fungerar information som ett komplement till andra styr- medel. Efterfrågan på klimatinformation, både från allmänheten, före- tag, organisationer och media, har ökat och blivit mycket stor. Flera genomförda informationssatsningar har syftat till att tillgodose denna ökade efterfrågan. genomförde, som en följd av klimatpolitiska beslut , en Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel informationskampanj om klimatförändringen. Därefter har infor- mationsarbetet fortsatt och fattade beslut om en treårig satsning under 20062008. Det främsta syftet med pågående klimatinformationsarbete är att öka kunskapen om klimatföränd- ringarnas orsaker och konsekvenser, sprida den senaste forsknings- kunskapen i ämnet, öka förståelsen för de samhällsomställningar som blir nödvändiga för en hållbar utveckling och visa på möjligheter att minska utsläppen av växthusgaser. genomför undersökningar av svenska folkets kunskaper och attityder avseende klimatför- ändringarna. Mätningarna ger ett underlag till utformningen av klimatinformationen. Resultaten från årets undersökning visar bl.a. att: allmänheten har stor kännedom om klimatfrågan, är beredd att bidra till utsläppsreduktioner och önskar information myndigheterna har bidragit till allmänhetens höga medvetenhet. har vidare fått i uppdrag att bearbeta, översätta och sprida informationen från FN:s klimatpanels, IPCC:s, fjärde utvärdering och andra forskningsresultat. har därför, i samverkan med andra aktörer, genomfört seminarier som redovisat innehållet i rapporterna från IPCC. Sammanfattningarna har översatts till svenska och gjorts tillgängliga via Naturvårds- verkets webbplats. Mediernas nyhetsrapportering om klimatfrågan har ökat succes- sivt . Allmänheten vill ha information via media, och medierna i sin tur efterfrågar information om klimat- förändringarna och vad man kan göra för att reducera utsläppen av växthusgaser. Exempelvis prenumererar drygt 230 journalister på nyhetsbrev Klimataktuellt. Enligt ett särskilt regeringsuppdrag genomförde Energimyndig- heten i samarbete med , och Natur- vårdsverket –2007 informationsinsatser för att öka kunskapen om långsiktig energieffektivisering och energibesparan- de åtgärder. Målgrupp för insatserna var allmänheten. Insatserna vänder sig även till ägare av flerbostadshus. Informationsmaterial tas fram gemensamt av myndigheterna och existerande kanaler och nätverk ska användas i så stor utsträckning som möjligt. Landets kommunala energirådgivare och regionala energikontor är därför Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel viktiga samarbetspartners för att nå ut med informationen och kampanjens budskap. Den kommunala energirådgivningens främsta uppgift är att ge oberoende råd till konsumenter i energifrågor. Prioriteringen ska ligga på arbete för effektivare energianvändning. Kommunerna kan ansöka om bidrag för rådgivningen hos som också gör en årlig utvärdering av arbetet med energirådgivning. I utvärderingen bedöms allmänhetens kännedom om verksamheten. Den inkluderar ingen information om energirådgivningens effekter på beteende eller inverkan på andra styrmedels effektivitet. Energirådgivningen är exempel på mer riktad information från lokala aktörer. Sådan information kan i större utsträckning för- väntas leda till faktiska förändringar än vad en mer generellt riktad energieffektiviseringskampanj kan tänkas göra. 12.4.2Beredningens överväganden och bedömningar Informationskampanjer är viktiga som kunskapshöjande instru- ment, särskilt för att människor lättare ska se kopplingen mellan miljöpåverkan och sina egna val. Information kan vara särskilt effektiv när den riktas till nyckel- grupper som påverkar beslut i företag och organisationer, t.ex. arki- tekter, konstruktörer eller inköpare. Beredningen instämmer i slutsatserna från och i underlaget inför Kontrollstation 2008: Klimatinformation bör även i fortsättningen vara en del av den svenska klimatstrategin, som komplement till andra styrmedel. Det är av stor betydelse att myndigheter, i nära samarbete med varandra, genomför långsiktiga och faktabaserade informations- satsningar. Myndigheterna bör aktivt informera om nya forskningsresultat och sprida kunskap om hur olika aktörer kan reducera sina utsläpp av växthusgaser. Det är också viktigt att erfarenheter från genomförandet av klimatstrategi sprids internationellt. Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit att ett nytt program, Hållbara städer, inrättas 2010 inom ramen för den klimatmiljard som regeringen lanserat. Satsningen ska stimulera stadsbyggnadsprojekt som bidrar till för- bättrad miljö och minskad klimatpåverkan och som underlättar svensk miljöteknikexport. Sammanlagt avsätts för satsningen och 2010. Hållbara städer föreslås avlösa bidragen till lokala klimatin- vesteringsprogram (Klimp), som infördes och som i sin tur var en efterföljare till LIP (Lokala investeringsprogram för eko- logiskt hållbar utveckling). I budgetpropositionen föreslås en satsning på Klimp på sammanlagt . LIP-stödet som infördes var tänkt att uppmuntra kom- munernas roll som motor i arbetet med ekologiskt hållbar utveck- ling med utgångspunkt i lokala förutsättningar och prioriteringar. Medlen har gått till projekt på en rad områden, men en stor del beräknas ha gett effekter i form av minskade utsläpp av växthus- gaser. Projekten beräknas sammantaget ha inneburit minskade utsläpp om ca 1 miljon koldioxidekvivalenter . Klimp innebar ett större fokus på klimatåtgärder. Åtgärder i de beviljade programmen beräknas enligt ansökningarna leda till att de årliga utsläppen av växthusgaser minskar med nära koldioxidekvivalenter. Störst andel av Klimpbidragen har gått till biogas- och fjärrvärmeprojekt. Klimpbidraget infördes med genomförandet av den gröna skatteväxlingen och koldioxidskatterna har ökat kraftigt som energipriserna har ökat vilket ökat lönsamheten i projekten. och har sammanfattat ett antal utvärderingar som gjorts av LIP- och Klimpbidragen och konstaterar sammantaget att utformningen och inriktningen på klimatinvesteringsbidragen kan förbättras. Myndigheterna anser att klimatinvesteringsbidrag har en roll i en framtida klimatstrategi om de helt fokuseras på utsläpp av växt- Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel husgaser (inte flera mål ) och inriktas på investeringar med lång livslängd på områden där andra klimatpolitiska styrmedel är svaga. Klimatinvesteringsbidrag bör enligt myndigheternas uppfattning omformas från breda program till investeringsstöd för särskilt utvalda åtgärder och sektorer. Myndigheterna ger i underlaget till kontrollstation 2008 exempel på ett antal sådana områden, se avsnitt 12.5.3 nedan. 12.5.3Prioriterade åtgärdsområden för direkta klimat- investeringsstöd De åtgärdsområden som föreslogs i myndigheternas underlag till Kontrollstation 2008 kan delas in i tre grupper. Väl definierade åtgärder som kan bedömas efter en schablon 1.Utbyggnad av distributionsnät för spillvärme 2.Lagring av värme och kyla 3.Omhändertagande av stallgödsel för biogasproduktion (reduk- tion av utsläpp av metan och lustgas som inte följer av skyldig- heter enligt (se avsnitt 15.4. 4.Utbyggnad av distributionsnät för fjärrvärme/närvärme och fjärrkyla 5.Konverteringsåtgärder från fossila bränslen till förnybara bränslen i industrin utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS. För dessa områden kan investeringsstöd vara ett passande styr- medel. Åtgärder som behöver specificeras ytterligare innan de kan bli föremål för investeringsstöd utifrån en förutbestämd schablon 1.Åtgärder för effektivare energianvändning i industrin utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS 2.Åtgärder som bidrar till effektivare godstransporter. Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Åtgärdsområden som har inriktning på teknikutveckling eller stöd till introduktion av ny teknik 1.Utveckling av ny teknik för produktion och uppgradering av biogas, bl.a. med syfte att minska metanförlusterna. Investe- ringsbidrag till biogasteknik, produktion och uppgradering, kan efter att teknikkrav specificeras även behöva gå till marknads- introduktion av tekniken. Ansökningarna kan då behandlas mer schablonartat, se avsnitt 14.7. 2.Marknadsintroduktion av ny teknik för konvertering från direktverkande el till fjärrvärme. Åtgärder för att övergå från direktverkande el till fjärrvärme har utretts av Energieffekti- viseringsutredningen (SOU 2008:25), (se avsnitt 12.3). har delats ut i bidrag till 95 klimat- investeringsprogram i kommuner, landsting och företag. Det har genererat ca 720 åtgärder och en investeringsvolym på . Klimatnyttan per bidragskrona har ökat . Klimat- investeringarna beräknas ge dubbelt så stor klimatnytta jämfört med när LIP-bidraget infördes . Av de åtgärder som beviljades Klimpbidrag – 2007 faller 192 stycken inom områden som är tänkbara för direkta investeringsstöd enligt myndigheternas lista (se tabell 12.3). Fjärr- värme- och biogasåtgärder är flest till antalet och har också fått det största sammanlagda bidraget. Tabell 12.3 Sammanställning av antal åtgärder, bidrag och bidragsandel livslängd (år) (miljoner kr) Källa: PM . Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 12.5.4Möjligheter till regional finansiering Den Europeiska strukturfonden ger stöd till program för regional utveckling, förbättrad konkurrenskraft och territoriellt samarbete inom hela EU. prioriteras bl.a. insatser inom områdena miljö och energi, inklusive förnybara energikällor. Det är således möjligt att regionalt finansiera investeringar inom förnybar energi och energieffektivisering som del i de regionala tillväxtprogrammen och EU:s strukturfondsprogram. Medel ur det s.k. landsbygdsprogrammet som till hälften är finansierat med EU-gemensamma medel kan också användas regionalt, t.ex. till investeringar i biogasproduktion och till investeringar i konvertering till förnybara energislag och energi- effektivisering inom jordbrukslokaler, arbetsmaskiner och växthus (se vidare avsnitt 15.4). Programmet är avsett även för en rad andra angelägna åtgärder och det är därför högst osäkert i vilken omfattning nämnda områden i praktiken kommer att priori- teras. 12.5.5Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beredningen anser att det är viktigt att staten har en sammanhållen politik avseende klimat och investeringar. Det är således viktigt att offentligt stöd till investeringar som ökar beroendet av fossila bränslen begränsas. Offentligt finansierade investeringar bör kunna motiveras ur klimatsynpunkt och bidra till att skapa ett samhälle med låga klimatpåverkande utsläpp. Beredningen anser att klimat- investeringsbidragen, i linje med myndigheternas förslag, bör omformas från breda program till investeringsstöd för särskilt utvalda åtgärder och sektorer där andra styrmedel är svaga och där insatserna har stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen. Fortsatta investeringsstöd för insatser som har stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen är betydelsefulla eftersom de kan bidra till att överbrygga hinder som gör att verkningsfulla klimatåtgärder annars inte genomförs. Investeringsstöden kan också understödja klimatarbetet på lokal och regional nivå. Investeringsstöd bör exempelvis kunna ges för ökat omhändertagande av spillvärme, distributions- nät för värme och fjärrkyla, lagring av värme och kyla samt teknik för produktion och uppgradering av biogas. Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Beredningen vill också lyfta fram att bör ta till vara möj- ligheten att använda medel från den Europeiska regionala utveck- lingsfonden, som bl.a. prioriterar insatser inom områdena miljö och energi, inklusive förnybara energikällor. I genomförandet av klimatpolitiken är den kommunala nivån, inom ramen för det kommunala självstyret, viktig, då aktiviteter som orsakar utsläpp av växthusgaser ofta är lokala till sin natur. Många kommuner driver också ett aktivt klimatarbete med lokala mål och breda åtgärdsprogram. Klimatmålen kan på många sätt om- sättas i åtgärder på lokal nivå, t.ex. vid offentlig upphandling, åtgärder inom det egna energi- och transportsystemet, fysisk planering och i det övriga samhällsbyggandet. Åtgärder i en kom- mun kan också utgöra goda exempel för andra kommuner. Myndigheterna föreslår i underlaget till Kontrollstation 2008 att en ny statlig insats bör utredas, som kan ge incitament för alla kommuner att ta fram lokala klimatstrategier. bör det, enligt myndigheterna, studeras hur en sådan insats skulle kunna samordnas med initiativ för att stimulera kommunernas arbete på energiområdet och för att planera för åtgärder som kan krävas för en anpassning till klimatförändringar. Många kommuner och läns- styrelser har i sitt remissvar till Kontrollstation 2008 pekat på att LIP- och Klimpbidragen har varit betydelsefulla för arbetet med miljö- och klimatfrågor på lokal nivå. De håller dock med i den kritik som har riktats mot stöden och förordar en förändring mot ett mer specifikt inriktat investeringsstöd, som föreslås i före- gående avsnitt. Utöver investeringsstöden ges även statliga stöd till den kom- munala energirådgivningen. –2010 kommer totalt att avsättas för verksamheten. Anslaget till energirådgivning inom programmet Regionala och lokala insatser för energieffektivisering med mera avser bidrag till energi- och klimatrådgivning, utbildning av och infor- mation till energirådgivare samt stöd till regionala energikontor och utvecklingsinsatser för energiomställningsarbete. Även insatser för informationsspridning, utveckling och spridning Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel av verktyg och metoder, vissa utredningsinsatser samt utbildning om energieffektiv teknik kan komma att ta del av anslaget. Uthållig kommun är ett program som arbetar med tillsammans med fem kommuner. Det sker bl.a. genom att involvera kommuner, näringsliv, högskolor och universitet. Kommunernas mål med Uthållig kommun är att medvetet utforma de lokala energiåtgärderna för att bidra till den uthålliga tillväxten i kommunen. roll har varit att ge stöd med omvärldsanalys, utbildning, forskning och erfarenhetsutbyte. Pro- grammet har visat sig vara framgångsrikt och har beslutat att avsätta ekonomiska resurser som gör det möjligt för samtliga 63 kommuner, som ansökt, att delta i fas två av pro- jektet. Målet är att hälften av landets kommuner ska vara med . 13Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter EU:s system för handel med utsläppsrätter (avsnitt 13.1–13.3 och 13.5) bör i EU verka för en ökad harmonisering och centralisering av systemet att taket för utsläppen sätts alltmer restriktivt att tilldelningen sker genom auktionering till kraft- och värmesektorn samt till industrier som verkar på en nationell eller EU-marknad. Viss gratis tilldelning bör ske till företag som tillverkar sådana specifika produkter som möter kon- kurrens av företag utanför EU och tilldelningen bör då baseras på riktmärken (benchmarking) för de aktuella pro- dukterna en utvidgning av EU:s system för handel med utsläppsrätter till att även omfatta transporter är önskvärd. Det bör ske successivt och under kontroll av att det leder till ökad effektivitet i utsläppsreduktionen vilket inte är givet. En sådan modell kan bland annat ge stora effekter på lönsam- heten hos konkurrensutsatta produkter och kräver dessutom sannolikt kompletterande styrmedel för vägtransportsektorn. Beredningen delar myndigheternas bedömning att det nog- grant bör utredas om och hur transporter kan inkluderas i EU:s utsläppshandelssystem. Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter Användningen av Kyoprotokollets projektbaserade meka- nismer; CDM, Clean Development Mechanism, och JI, Joint Implementation, ska vara supplementär. De främjar teknik- överföring till fattiga länder och kostnadseffektiviteten för de utsläppsminskningar som skall ske enligt . Inkomster från auktionering bör återföras till medlems- staterna och inte tillföras EU-budgeten. Övriga styrmedel för verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (avsnitt 13.4–13.5) Det program för energieffektivisering i energiintensiva före- tag som är kopplat till energiskattesystemet(PFE) är viktigt som kompletterande styrmedel för de företag som ingår i handelssystemet. Beredningen gör bedömningen att det finns en stark styrning mot förnybar energiproduktion genom bl.a. EU:s utsläppshandelssystem, elcertifikatsyste- met och koldioxidskatten. EU:s system för handel med utsläppsrätter bör ses som en integrerad del av handlingsplanen. Systemet har stor betydelse för hur EU och dess medlemsstater når sina utsläppsmål. kan verka för att systemet är effektivt. Nedan ger Beredningen sin syn på vilka ståndpunkter bör inta i kommande förhandlingar om översynen av utsläppshandelssystemet. Underlaget för beredningens överväganden är förslagen i och (Energi- myndigheten och 2007), möten med företrädare för Europeiska kommissionen vid ett besök i samt olika nationella (särskilt Vetenskapliga rådets rapport) och europeiska underlag (Tilford 2007). Beredningen noterar de slutsatser om EU:s utsläppshandelssystem som Rådet (miljö) antog .