sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — Mellanzonen mellan gymnasium och högskola, som etablerats och som förmod- ligen kommer att växa om kvaliteten i gymnasiet inte förbättras, kan inte vara högskolans ansvar.TPF17FPT Högskolan bör inte konkurrera nedåt med studieförbund, folkhögskolor, Komvux, Folkuniver- sitetet, universitetsförberedande utbildningar etc., utan uppåt mot den internationella högre utbildningens toppnivåer. Strävandena att åstadkomma en arbetsfördelning mellan univer- sitet och högskolor med olika roller syns både ekonomiskt, utbild- nings- och forskningsmässigt vara den utveckling som alla ropar efter (så även utredningens direktiv) och strävar efter, men få hitintills verkar ha uppnått på ett tillfredsställande sätt. Att bidra till denna utveckling mot profilering och koncentration är en central ambition hos 2. Humboldtuniversitetet hedras bäst inte genom att kopieras, men väl genom att ihågkommas som ett av de mest genomtänkta och revolutionerande universitetsideal som skapats. En del av detta systembygge, som fortfarande består, är tanken att högskolan har ett värde i sig som en kritiskt kunskapssökande frihetspotential och inte i sin helhet är utbytbar mot något annat eller möjligt att förverkliga inom ramen för någon annan nu existerande social gemenskap. Just i ett läge när den hotar denna tankefigur och dess förverkligande har idén väckts om att eventuellt förändra högskolans associationsform för att skydda dess identitet och öppna för nya utvecklingsmöjligheter. 15TP Association 2007, § 15. 16TP PT 1993, s. 117. 17TP PT Jfr uttrycket den tredje zonen, som är myntat av i , s. inte ses som ett argument mot den entreprenöriella dimensionen av högskolan, men väl mot dess hegemoniska anspråk. Vad som behövs är att kultivera och skydda kreativa miljöer. Dessa miljöer har sin tyngdpunkt i den professionella kompetens som personalen besitter men kvalificeras sedan av en organisation som premierar frihet och mod att ta risker. Den kreativa miljön kännetecknas bland annat av att mångfald, tolerans, öppenhet och kritiskt tänkande och handlande gynnas. Värdet av högskolans långsiktiga arbete kan inte nog understrykas.TPF18FPT Högskolan bedriver en långsiktig verksamhet som har långa startsträckor och som bidrar till bearbetandet av en fundamental minnes- och erfarenhets- kultur. Utifrån denna mer trögrörliga position kan högskolan åstadkomma djupsinniga analyser, bidra till oväntade resultat och tillhandahålla en rad verktyg för samhällets gemen- samma bästa. I utredningens tilläggsdirektiv betonas att syftet med de före- slagna förändringarna i resurstilldelningssystemet ska vara att garantera lärosätenas egeninitierade långsiktiga verksamhet. 2 vill understryka några övergripande uppfattningar med anledning av detta. Allmänt kan sägas att den högre utbildnings- och forsk- ningspolitiken i görligaste mån bör vara en konsensusinriktad poli- tik. På samma sätt som försvarsbeslut och säkerhetspolitik ej styrs av kortsiktiga överväganden utan av de långa linjernas strategi bör denna del av politiken rotfästas i en framtidsinriktad politik ovan- för den kortsiktigare partipolitiken. Som en viktig del av alla utred- ningens överväganden har varit en strävan efter att åstadkomma långsiktighet, i bemärkelsen överblick , inte nöd- vändigtvis trygghet , eftersom konkurrensutsätt- ningen av de olika delarna av det direkta lärosätesanslaget bör bli tydligare . Att direktiven positivt beskriver lärosätenas egeninitierade verksamhet har sin grund i tilltron till att forskarsamhället har en inneboende professionell potential att – om största möjliga frihet råder – koncentrera sina resurser i högriskverksamhet, som ofta men inte alltid leder till resultat som ger upphov till välfärd av olika slag och ekonomisk tillväxt – samt understundom till kunskap för kunskapens egen skull. För att möjliggöra en ökande egeninitierad verksamhet måste förtroende för universitet och högskolor byggas 18TP Association 2007, § 23. upp hos alla aktörer i och kring högskolan, annars kan svårligen större tillskott av statliga anslag riktas direkt in i högskolan. Ett resurstilldelningssystem med utgångspunkt i konkurrens och kvalitetskriterier blir nödvändigt för att åstadkomma detta förtroende. Å ena sidan ges ju dessa anslag in , eftersom staten inte i detalj vet vart pengarna kommer att allokeras. Om man å andra sidan vet att resurserna går till ett lärosäte som har bevisat en hög kvalitet i sin verksamhet, borde detta öka beredvilligheten hos anslagsgivaren staten att anslå framtida – större dimensio- nerade – resurstillskott direkt till lärosätena. En resurstilldelning med utgångspunkt i konkurrens och kvalitetskriterier innebär också att resurserna fördelas beroende av lärosätenas egna ansträngningar – inte av tillfälliga politiska önskemål och kompro- misslösningar. En större förmåga till att initiera egen verksamhet innebär också att lärosätena har möjlighet att motta extern finansiering för sin verksamhet även från finansiärer som inte har möjlighet att erbjuda så kallad full kostnadstäckning. Ett system med kvalitetsgranskning av de båda vägarna i det forskningsfinansieringssystem som engelsmännen benämner dual support system (direkta anslag respektive bidrag från forsknings- rådssystem), och som utredningen fortsättningsvis benämner tvåvägsfinansiering, skulle medföra ytterligare avpolitisering av hög- skoleverksamheten. Precis som medelsfördelningen via forsknings- råden och andra myndigheter till enskilda forskare och forskar- grupper sker efter professionella kvalitetsbedömningar av sakför- ståndiga skulle anslagstilldelningen till lärosätena och deras infra- struktur kunna ske efter motsvarande bedömningar. Denna utgångspunkt är central för 2:s här framlagda förslag. Vi har fört in termen konkurrens i resonemanget. Univer- siteten har alltid konkurrerat med varandra om studenter, lärare och forskare. Rankning är knappast något nytt, endast sättet på vilket den görs. Men, som påpekat i sin artikel måste klara sitt rollspel, har konkurrensen blivit mer systematisk och tydligt kopplad till resursflöden genom den rådande styrningsfilosofin för den offentliga sektorn, , där tanken är att statliga verksamheter, inklusive universitet och högskolor, mår väl av målstyrning och kvalitets- bedömningar.TPF19FPT De som betalar för utbildnings- och forsknings- 19TP PT 2006. kalaset vill veta vad det kostar och framför allt vad de får för pengarna. För att kunna värdera denna verksamhet har högskole- systemet implementerat en rad tekniker för att mäta prestationer och kvalitet i såväl utbildning som forskning. Detta system anses dock på goda grunder vara kvalitetsdrivande; frågan är hur detta påverkar akademins långsiktiga inriktning och självständighet. I begreppet universitet ligger gränsöverskridande dimensioner implicita och har så alltid gjort – i tiden, rummet och innehållet. Dessa dimensioner är fundamentala inherenta drivkrafter i univer- sitetssystemet. I år är det lätt att finna en illustration till detta fenomen och exemplen kan lätt mångfaldigas genom historien. Det är och i diktaturers slag- skugga som denna grundläggande dimension av universitetstanken satts på undantag. Även i utbildningsmassifieringens tidevarv har universitetens universalitet förblivit stark, inte minst tack vare de nya kommunikationsmedlen. I och av det internationella samfun- det bestäms genom kollegiala processer vad som är kvalitet. Dessa processer är förvisso inte ofelbara – fångade i sina paradigm som de är – men den bästa mätare som finns att tillgå. Kunskapssamhället har blivit ett internationellt begrepp, med hjälp av vilket många av de inblandade aktörerna påpekar att högre utbildning och forskning spelar en allt större roll för hela sam- hällets utveckling. Olika intressen samverkar här vid utvecklingen av ett individuellt-personligt, intellektuellt, konstnärligt och kom- mersiellt kapital. Globalisering ställer nya krav och innebär skärpt konkurrens på europeiska, amerikanska och asiatiska marknader. blir mer och mer en integrerad del av dessa marknader. Student- och forskarmobiliteten ökar och få ifrågasätter värdet med detta. De initiativ som på europeisk nivå uttrycker denna övergripande trend är Research Area, Higher Education Area, Bolognaprocessen, Lissabonstrategin, 7:e ramprogrammet, det europeiska forskningsrådet. Det har sagts att den europeiska kommissionen med EHEA som ideal nu är på väg att förändra de europeiska universiteten på ett lika genomgripande sätt som nationalstaten en gång förändrade de medeltida universiteten med hjälp av Humboldtidealen. man – dvs. EU i form av Kommissionen – åstadkomma med dessa processer? firades niohundraårsjubileet av Bolognauniversitetets grundande med att Universitatum skrevs under av mer än 400 europeiska universitetsrektorer. Detta dokument celebrerade inte endast den ärevördiga humanistiska universitets- traditionen à la utan förespråkade också fortsatta forsk- ningssamarbeten och student- och lärarutbyten – processer som via olika utbytesavtal accelererat mer och mer och som ansågs gynn- samma för universitetsvärlden. Bolognaprocessen kan sägas ha startat när utbildningsminist- rarna i , , och vid firandet av 800-årsjubileum undertecknade en deklaration som syftade till att samordna dessa länders utbildnings- system. då 29 europeiska företrädare för högre utbildning skrev under Bolognaöverenskommelsen inleddes processen på allvar. Här förband sig de flesta europeiska stater att åstadkomma EHEA för att harmonisera utbildningsstrukturerna och på så sätt öka mobiliteten, för att förbättra utbildningens koppling till arbetsmarknaden och för att främja de europeiska lärosätenas gemensamma konkurrenskraft. Denna mellanstatliga process fick en rivstart och ser ut att tillsammans med ERA och ERC binda samman det europeiska utbildnings- och forskningslandskapet på ett helt nytt sätt. Denna process ser också ut att öka konkurrensen de europeiska länderna emellan. Dessa processer startade utanför EU, men samman- strålade EU:s ledare i för att lägga fast den strategi som innebar att EU skall bli den mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomin i världen. Alla dessa initiativ kom nu att samverka på ett oväntat sätt och med Kommis- sionen som ivrig påhejare. Att man från EU-håll betraktar service- företagsmodellen som idealtyp för universiteten snarare än den humboldtska är knappast förvånande. EU:s olika ramprogram har ju redan varit pådrivande för att skapa allianser mellan näringsliv och tillämpad forskning. finns en modell som avviker från den entreprenöriella i det nu sjösatta Europeiska forsknings- rådet som ska premiera grundforskning av bästa kvalitet inom alla discipliner. fanns knappast någon som ens kunde drömma om att Bolognaprocessen skulle genomföras i praktiken och därför fanns egentligen ingen mer genomgripande kritisk diskussion av när reformen genomförs hörs få om ens några röster som ifrågasätter värdet med detta paradigmskifte – även om en viss tveksamhet har kunnat skönjas både från statsmakterna och från vissa företrädare för högskolan. Tvärtom arbetar lärosätena mer energiskt än någonsin med implementeringen av detta system, exempelvis med att skapa nya kurser på masternivå för att locka studenter från när och fjärran. En kritisk röst på europeisk nivå, och med god kännedom om svenska förhållanden, är . Han har vid upprepade till- fällen återkommit med framförallt en ideologisk men också praktisk-politisk kritik mot Bolognaprocessen. Den ideologiska kritiken går förenklat ut på att Bolognaprocessen i alltför stor utsträckning blivit ett teknokratiskt försök att på nyliberal grund sätta konkurrens i centrum på bekostnad av de sociala och kultu- rella dimensionerna av högskolans uppdrag. Neave påpekar att universitetens uppgift inte endast är att utbilda konsumenter, arbetare och företagare i ett gränslöst utan också kritiska medborgare och tänkare i de olika nationella kulturerna och att därigenom vara en del av det kitt som medverkar till samhällets sociala sammanhållning (social cohesion).TPF20FPT I ljuset av denna kritiska röst finns det, enligt 2:s uppfattning, all anledning att reflektera över lärosätenas olika roller i ett samhällsperspektiv. De delar av det som kallas samver- kan, och som inte bara handlar om samverkan med näringslivet utan också om det breda samhällsansvaret för demokrati, folk- bildning och det gemensamma goda, förtjänar att lyftas fram än mer. Högskolan har fått en så kallad tredje uppgift preciserad för sig under det utgående . Denna uppgift – utöver forskning och utbildning – skrevs in i högskolelagen 1996. Den handlar om kunskapsöverföring till skola, näringsliv och samhället i stort. Uppgifterna är inte nya, men har av statsmakterna understrukits och i den samtida diskussionen sammanfattas dessa i begreppet samverkan. Frågan om högskolans gränsöverskridning i detta avseende har vi redan kommit in på i det ovanstående. Högskolan ses som en drivkraft för social, kulturell och ekonomisk tillväxt, något som den europeiska kommissionen kraftfullt understrukit i sin moderniseringsagenda och som haft en tydlig återverkan inte minst i EU-ländernas regioner. Ty det är de regionala intressena för 20TP PT Neave & Maassen 2007. att ha en högskola, som tecken på och incitament till tillväxt och välfärd, som drivit på utvecklingen i denna riktning. Denna utveck- ling har många goda sidor, inte minst har den geografiska närheten till högre utbildning möjliggjort att studenter som av olika sociala och ekonomiska anledningar inte varit så rörliga kunnat studera vid högskolan. Den stora kader av lärare, vårdpersonal, ingenjörer och andra kvalificerat yrkesutbildade hade förmodligen inte valt en högskoleutbildning i lika stor utsträckning om inte högskolan funnits i regionen. Samhällets behov av dessa yrkesgrupper kom- mer att bestå. Att lokaliseringen och utbyggnaden av högskolorna haft stor betydelse för tillgången på välutbildad arbetskraft torde vara oomstritt. Däremot vill 2 åter fästa uppmärksamheten på en proble- matisk utvecklingstendens som gör högskolan – och i detta fall kanske främst högskolorna – till ett samhällets allt i allo. Måhända har vi fått en övertro på högskolornas betydelse för den regionala tillväxten. Idéhistorikern och geografen har gemensamt studerat frågan om huruvida lärosätena ger regional utveckling och konstaterat att det inte finns några empiriskt verifierbara entydiga samband mellan högskolesatsningar och regional tillväxt. Därmed inte sagt att lärosätena inte har stor regional betydelse. Men om man enbart har den endimensionella synen på ett lärosäte som tillväxtgenerator och entreprenöriell motor i utvecklingen, och inte inbegriper det vidare uppdrag som universitet och högskolor har som kvalificerad yrkesutbildare och bidragsgivare till den sociala sammanhållningens alla dimensioner, finns det stor risk att bli besviken. Statens intresse bör i första hand vara att se till sina behov och satsa på kvalitet. En generell utsprid- ning av resurser utan beaktande av kvalitetsaspekterna gynnar ingen.TPF21FPT Regionerna har haft en central roll i analys av strukturen och uppgiftsfördelningen inom staten och mellan staten och den samlade kommunala sektorn. I kommitténs slut- betänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft pekar man på att möjligheten bör prövas att på tillföra regionkommunerna ytterligare uppgifter, som ett sätt att ytter- ligare stärka och samordna det regionala utvecklingsarbetet. Tänk- bara beståndsdelar i ett sådant vidgat regionalt utvecklingsuppdrag skulle enligt kunna vara ett sammanhållet 21TP PT Jfr 2006, s. regionalt utbildningsuppdrag till högskolan och andra anordnare av eftergymnasial utbildning med fokus på yrkesutbildningar. Upp- draget skulle vidare kunna tänkas komplettera det nationella grunduppdraget till högskolan och säkerställa en anpassning till det regionala näringslivets och arbetsmarknadens specifika behov. Man diskuterade även frågan om att koppla forskningsresurser till detta regionala uppdrag.TPF22FPT I detta resonemang ligger en stor tilltro till högskolan som regional kraft och, med beaktande av 2:s resonemang om högskolornas utbildningsuppdrag, kunde den före- slagna regionala strukturförändringen generera ett utökat lokalt ansvarstagande för frågor om högre utbildning och forskning. Samverkan med näringslivet är en viktig del av högskolans uppdrag och har i och med Lissabonöverenskommelsens mål kommit att fokuseras allt mer i diskussionerna. 2 vill fästa uppmärksamheten på att närings- livssamverkan inte bara kan relateras och reduceras till den euro- peiska konkurrenskraften eller till frågan om regional utveckling. I många fall handlar denna samverkan om utbildning och forskning med bästa kvalitet, såväl i vetenskaplig som i mer snävt nytto- inriktad mening i form av anställnings- och kommersialiserings- barhet. I 2:s förslag till resurstilldelningsmodell har ingen gradering gjorts beträffande nyfikenhetsmotiverad grundforskning, behovsmotiverad grundforskning eller tillämpad forskning, ej heller beträffande yrkesutbildningar eller mer forskningsförbere- dande utbildningar. Alla dessa former av forskning och utbildning kan intressera näringsliv och andra externa finansiärer och är viktiga för staten att stödja. Frågan om profilering har varit central i diskussionerna om högskolan – alla kan inte göra allt. Diskussionen om profilering har inte minst aktualiserats beträffande utbildnings- utbudet. Det har ofta konstaterats att vissa utbildningar finns på för många håll och inte alltid med god kvalitet. Detta har skapat en diskussion om profilering och koncentration. som ropet på profilering och koncentration har hörts måste man komma ihåg att både utbildning och forskning kräver en viss bredd dels därför att vissa ämnen stöder varandra, dels därför att specialkompetenser kan växa fram. Detta är ett allmänt organisationsfenomen. är frågan om bredd en resursfråga. Den svenska staten och det svenska samhället har inte råd att låta alla universitet och 22TP PT SOU 2007:10, s. högskolor ha den klassiska bredden som de så kallade gamla univer- siteten och då avses och – har haft. Den kritiska massan och bredden är nödvändig för att uppnå kvalitet, men även denna storlek har sina gränser. Den svenska forskningspolitiska utvecklingen är med nödvän- dighet en trögrörlig process. Saker och ting adderas till varandra och det gamla omvandlas kanske , men få saker avskaffas genom mer snabba och handlingskraftiga beslut. Man slår samman institutioner hellre än att lägga ner någon verksamhet. Det finns situationer då lärosätena skulle må bra av att verksamhet las ner, att utbildningar inte startades, eller att man tackade nej till externa medel för att man inte har råd med dem eller att de inte passar in i lärosätets profil. I en skrift om utvecklingen av forskningsstrategier vid de europeiska universiteten pekar higher education-forskaren på att den starkaste externa faktor som bidragit till att utveckla dessa strategier är den ökande internationella konkur- rensen. Reichert citerar en av henne intervjuad rektor som under- stryker att hans universitet för att överleva i de internationella forskningstävlingars måste känna sina styrkor och svagheter och relatera dem till en analys av de möjligheter som erbjuds och koncentrera de flexibla resurserna på de mest lovande områdena.TPF23FPT I sådana strategier kan lärosätena identifiera sina profiler och finna sina platser, sina nischer, i forskningslandskapet. De kan presentera sin verksamhet i relation till externa finansiärer, studenter och skattebetalare. Framför allt är emellertid dessa dokument till för lärosätena själva. De hjälper till att värdera och prioritera den egna verksamheten så att den får tydliga fokus. Utbildnings- och forskningsstrategier bör enligt 2 iden- tifiera och förbereda nya satsningar med en särskild öppenhet för tvär- och mångvetenskaplighet och samverkan med det omgivande samhället. Hur dessa strategier på ett realistiskt sätt relateras till den pågående utbildningen och forskningen säger mycket om den dynamiska kraften hos ett lärosäte. Därför är den kvalificerade bedömningen av dessa dokument central i varje kvalitetsutvär- dering av lärosätena. Lärosätena spelar olika roller och på olika arenor. Man brukar tala om den regionala, nationella och den globala. Den nationella arenan spelar visserligen fortfarande sin roll, men förmodligen är 23TP PT Reichert 2006, s. 9. den regionala och den globala de mest betydelsefulla. Även om nationalstaten fortfarande spelar en stor och avgränsande roll i administrativt men också kulturellt och språkligt avseende, blir både utbildning och forskning mer och mer knutna till lokala behov som nationens gränser sprängs inte minst genom de moderna kommunikationsmedlen. Det blir därför vanskligt att reducera vissa lärosätens position till vissa nivåer. Ett litet regionalt lärosäte kan ha förhållandevis omfattande kontakter med andra länder. Få lärosäten kan betraktas som riksuniversitet i den bemärkelsen att de avsevärt mer än något annat rekryterar studenter från hela landet. är t.ex. mer regionalt rekryterande än . Det handlar snarare om att vissa lärosäten av historiska orsaker blivit stora och heltäckande utbild- ningsinstitutioner och haft en omfattande och kvalificerad forsk- ning. Högskolorna står och stampar i portgången för att prövas genom konkurrensens nålsöga. har precis som hela den övriga västeuropeiska kulturgemen- skapen satsat på att tillhandahålla en högkvalitativ utbildning för en stor andel av befolkningen. Det finns i vårt samhälle en konsensus kring uppfattningen att all utbildning ska vara tillgänglig på lika villkor för alla som har förmåga att tillgodogöra sig den oavsett kön, social bakgrund och uppväxtort. Om statsmakterna nu ämnar satsa på kvalitet framom kvantitet i den högre utbildningen, är det knappast rimligt att expandera högskolesystemet med de till buds stående statliga resurserna och de som kan uppbringas i civil- samhället. I stället för att inrikta sig mot det så kallade femtio- procentsmålet, som inte är underbyggt av någon analys vad gäller behovet av högre utbildning, bör i stället både kvantitativa och kvalitativa mål framhävas. Kvantitativ iver bör ersättas med kvalitativ eftertänksamhet. 2 har noterat att uttalandena om kvalitet i den högre utbildningen som gjorts i Alliansens program och i de två senaste regeringsförklaringarna och budgetpropositionerna ifrågasätter femtioprocentsmålet. I budgetpropositionen pekar rege- ringen på hur den kraftiga ökningen av antalet utbildningsplatser fått negativa effekter på kvaliteten, exempelvis genom att den lärarledda undervisningstiden minskat och att antalet studenter per lärare har ökat.TPF24FPT Frågan är dock hur denna kvalitativa eftertänksamhet bäst befordras. Forskarsamhället har utvecklat en betydande skicklighet att definiera det som är kvalitet i forskningen. Genom den kollegiala granskningen vid tjänstetillsätt- ningar och av publikationer finns en allmänt accepterad – om än i varje enskilt fall förstås livligt omdebatterad – kvalitetskontroll. Dessa granskningar har satts i system genom t.ex. rankningar, citeringsindex och publikationsdatabaser. Att mäta forskningskvalitet är legitimt. Att mäta utbildningskvalitet är inte lika legitimt. Förmodligen därför att det är så mycket svårare. De pedagogiska processerna lämnar inte som forskningen entydiga spår efter sig, vilka kan utvärderas. Redan vid tillsättningen av de akademiska tjänsterna – såväl forsknings- som undervisningstjäns- ter – har den pedagogiska meriteringen haft svårt att vinna insteg och likaberättigande. Att utvärdera kvalitet i utbildningen har i blivit till en blomstrande industri, för att tala med utvärderingsexperten terminologi.TPF25FPT Här har stora arbetsinsatser gjorts, inte minst från lärosätenas sida, i den goda förhoppningen om att granskningens raison dêtre ska vara att befrämja kvalitet.