sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — Målet för politikområdet är att det finansiella systemet skall vara effektivt, att tillsynen skall bedrivas effektivt, att kostnaderna för statsskulden långsiktigt minimeras som risken beaktas samt att statens finansförvaltning bedrivs effektivt. Kravet på effektivitet och effektivisering är följaktligen något av ett mantra i svenska förvaltningstexter. Målet är inte nytt. När intervjuade svenska ämbetsmän stötte han på två centrala värden i deras professionella kod: effektivitet och rättssäkerhet. Relationen mellan dessa ledstjärnor var inte opro- blematisk, men pekade därutöver på att effektivitets- målet också i sig självt rymde en inneboende komplexitet. Effek- tivitet sammanhänger med effekt, underströk han: Ett förfarande är effektivt om man på enklaste sätt uppnår den avsedda effekten. Men det är ingalunda givet att den effekt man vill uppnå kan entydigt fastställas. måste förvaltningsuppgifterna inne- bära att man strävar efter att uppnå flera olika ändamål, och det förfarande som lättast för till målet beträffande ett av dessa kan få ogynnsamma verkningar om man ser saken ur en annan synpunkt. Det måste därför vara angeläget att konstatera i vilken utsträckning sådan dualism i målsättningen föreligger och vilka verkningar den kan ha på sättet för ärendenas handläggning.16 Det problem som här snuddar vid har inte minskat i omfattning. Att förvaltningsmyndigheter i sitt beslutsfattande nödgas ta hänsyn till flera olika mål är snarare regel än undantag. Sådana avvägningar förekommer ofta redan inom de kärnuppgifter som myndigheterna har att fullgöra, men ännu fler tillstöter när de där- till ska beakta de tvärkrav som statsmakterna ställer på all statlig verksamhet som resultat av olika politiska strävanden, såsom jäm- ställdhet, mångfald, miljömål och hänsyn till totalförsvaret. En annan hake med det starkt uttalade intresset för effektivitet är att det på många områden inte alls är klart utsagt vad det är som man önskar uppnå. Förutsättningen för att värdera en verksamhets effektivitet är ju att den avsedda effekten är känd. Har man däremot diffusa mål förlorar ordet sin innebörd. Detta gör det vanskligt att analysera flertalet av politikmål i effektivitetstermer. 16 , Svensk statsförvaltning i arbete, 1958, s. 55. Inom myndigheterna är förutsättningarna ofta bättre. När upp- drag bryts ner i konkreta beting som utpekar begärda prestationer och dessa i sin tur relateras till använda resurser går det i allmänhet att beräkna såväl verkningsgraden (effectiveness) som kostnads- effektiviteten (efficiency) i den bedrivna verksamheten. Inom en organisation finns ofta enheter eller avdelningar som genom inter- mediära produkter eller stödfunktioner bidrar till det samlade resultatet. Under gynnsamma omständigheter kan resultatmätning genomföras på flera sådana nivåer. När regeringen rapporterar resultaten av myndigheternas verk- samhet till är det oftast de av regeringen själv satta pres- tationsmålen eller de av regeringen själv utdelade uppdragen som står i förgrunden. Hur dessa prestationsmål eller uppdrag relaterar till de mera abstrakta, diffusa och övergripande politikmålen berörs mera sällan. Men detta är ingen likgiltig fråga. När dimensioneringen av statlig verksamhet ska prövas är det självfallet av största vikt att få ett grepp om i vilken utsträckning denna verksamhet bidrar till att eftersträvade samhällstillstånd realiseras. Ett problem med det ofta upprepade kravet på effektivitet i stats- förvaltningen är som diskuterats ovan i avsnitten 3 (iii) och 6 (ii) också att det lätt leder till en fokusering på mätbara prestationer, inte minst på antalet prestationer. Hur många soldater eller studenter utbildas? Hur många examina avläggs? Hur många ärenden avverkas, och hur stora är balanserna? Hur många interner hanteras inom kriminalvården? Hur många patienter behandlas? Sådana frågor är inte alls oviktiga men det gäller att de inte tränger undan andra spörsmål som också måste ställas om den offentliga förvaltningen. Vid prövning av olika myndigheters effektivitet är det således viktigt att i möjligaste mån integrera kvalitetsaspekter. En annan viktig uppgift som också måste beaktas är den inno- vativa kapaciteten eller, med andra ord uttryckt, myndigheternas utvecklingskraft. Vill vi ha en dynamisk förvaltning räcker det inte med att mäta och värdera i vilken utsträckning som givna direktiv har verkställts. Det handlar också om att värdera myndigheternas förmåga att skanna av sin omgivning och reagera på olika typer av gensvar och utmaningar. Mot den bakgrunden kan det finnas skäl att klyva effektivitetskravet i två delar: Å ena sidan har vi en verkställighetseffektivitet som innebär att myndighetens prestationer mäts mot förelagda uppgifter, med uppmärksamhet på såväl kostnader som resultat. Å andra sidan finns en dimension som skulle kunna kallas utvecklingseffektivitet, dvs. myndighetens kapacitet att själv- ständigt utveckla sina metoder, bedöma värdet av egna uppdrag och prestationer, följa med i förändringar inom verksamhets- området och i dialog med statsmakterna bidra till en fortlöpande prövning av mål och medel. Vid framtida bedömningar av statsförvaltningens effektivitet borde båda dessa aspekter uppmärksammas. Att myndigheterna lojalt söker verkställa fattade beslut är nödvändigt för att den demokratiska styrkedjan ska fungera. Det är dock orealistiskt att tro att stats- makterna mycket ingående ska kunna kan precisera sina inten- tioner. Såväl önskemålet om mångfald som behovet av en kreativ utveckling av den statliga verksamheten talar i stället för att förnyelsen i stor utsträckning ska initieras nerifrån och fortgå inom vitt utstakade ramar. Förvaltningspolitiken ställer därför krav på både verkställighets- effektivitet och utvecklingseffektivitet. Vid revision, utvärderingar och andra former av policyanalyser finns det anledning att upp- märksamma inte bara frågor kring implementering av fattade beslut utan också myndigheternas kapacitet till förnyelse. Det kräver omsorg inte bara om de enskilda enheternas konstruktion utan också om hela förvaltningssystemets arkitektur. Statens övergripande syfte är att vidmakthålla och stärka rätts- säkerheten, välfärden och utvecklingskraften i det svenska samhället. De statliga åtagandena är mångskiftande. Förknippade med rätts- staten är domstolarna samt myndigheter som har att svara för den inre och yttre säkerheten, liksom olika former av kontroll och till- syn. Inom välfärdsstaten ryms bl.a. stora socialförsäkringssystem, högre utbildning och reglering av tjänster som huvudsakligen produceras av kommuner och landsting, såsom skola och hälso- vård. Den statliga infrastrukturen syftar till att skapa förut- sättningar för medborgarnas rörelsefrihet och för ett effektivt näringsliv. Forskning och utveckling avses lägga grunden för nya insikter och fortsatta framsteg. Många statliga verksamheter ryms inom gränszoner mellan dessa fyra sfärer. har det i staten skett en markant tyngdpunkts- förskjutning mot mer kunskapsintensiva verksamheter. Många infra- strukturella funktioner har försvunnit ur statsförvaltningen genom bolagisering och privatisering av tidigare affärsverk. Denna delsektor har också genom den tekniska utvecklingen blivit mindre personal- intensiv. I gengäld har andra segment expanderat, inte minst uni- versitet och högskolor som sysselsätter någon fjärdedel av de statligt anställda. Ett annat utvecklingsdrag är den starka internationaliseringen av offentlig verksamhet. Nästan alla statliga myndigheter har kontakter med motsvarande organ i andra länder. På åtskilliga områden har europeiska eller andra internationella normer fått en allt större inverkan på verksamheten. Många statliga organ framstår som mer invävda än hemvävda, för att låna rubriken på en färsk bok om förvaltningens europeisering.17 (i)i kunskapssamhället Dessa förändringar ställer nya krav på statsförvaltningen. Under det senaste kvartsseklet kan förvaltningspolitikens huvudfråga sägas ha varit hur kapaciteten och träffsäkerheten i statsmakternas styrning av myndigheterna ska kunna öka. Oräkneliga utredningar, utvär- deringar och revisionsrapporter har konstaterat otydligheter i styr- impulserna och förmanat riksdag och regering att precisera sina mål och vässa sina instrument. Det är nu dags att ställa en ny fråga, anpassad till det alltmer utpräglade kunskapssamhället. Viktiga uppgifter framöver blir att utröna hur den centrala styrningen ska kunna effektiviseras genom att reduceras till sina lämpliga proportioner, hur större utrymme ska kunna ges åt initiativ och växtkraft på lägre nivåer i systemet och hur myndighetsstrukturen ska kunna anpassas till ett ökat administrativt självstyre. Demokrati måste förenas med autonomi. Den utmaning vi står inför är att forma en dynamisk statsförvaltning. Myndigheternas uppgifter kan inte inskränkas till vad som traditionellt ses som genom- förande eller verkställighet av centrala beslut. De måste därutöver också uppmuntras att ta del i den fortlöpande förnyelsen av den offentliga sektorn, marknadsekonomin och samhället i stort. 17 , Från hemvävd till invävd. Europeiseringen av svensk förvaltning och politik (, 2006). Myndigheterna ska inte endast fungera som statsmakternas redskap. De ska också kunna utveckla sig själva och vara aktiva impulsgivare i utvecklingen av det svenska samhället. Strategins självklara utgångspunkt är de demokratiska principer som är förankrade i våra grundlagar, men också insikten om att många led och mekanismer i de uppbyggda systemen inte fungerar på det vis som gällande doktrin förutsätter. En del rutiner har ritualiserats och förlorat sin avsedda verkan. Andra krav på redo- visning, rapportering och granskning har aldrig infriats. Det brister i samverkan mellan olika offentliga delsektorer. Trots målmedvetna försök att sprida makt och ansvar dras vi inom många områden med en förlamande centralism. Därför behövs det nya ansatser. Det gäller både att stärka genom- slagskraften för de demokratiska besluten och att frigöra de stora reserver av skaparkraft som finns inkapslade i statsförvaltningen. Det gäller att utnyttja marknadens kraftfulla mekanismer på de områden där de kan tillfredsställa enskilda och gemensamma behov, men också att slå vakt om den offentliga sektorns särart inom domäner som bör fredas från kommersiella drivkrafter. Vid ett första påseende kan inriktningen mot en mer själv- ständig och dynamisk förvaltning synas stå i motsättning till demokratins grundprinciper, med deras krav på politikens primat. Farhågor för en självsvåldig ämbetsmannaklass och en judikalisering av de politiska besluten har långa anor i svensk politisk debatt. Därför finns det skäl att understryka att det program som här presenterats på inget viss syftar till att reducera det demokratiska inflytandet. Utgångspunkten är tvärtom att en mer genomtänkt funktionsfördelning mellan politik och förvaltning kan ge ansenliga nettovinster för det samlade det demokratiska samhällssystemet. Detta system förutsätter att de politiska instanserna har sista ordet i många frågor, liksom att väljarna avgör vilka som ska leda dessa instanser. Det förutsätter vidare att många processer och proce- durer regleras i lag. Att lagarna tillämpas lojalt, plikttroget och lik- formigt inom förvaltning och domstolar är ett grundvillkor för rättssäkerhet och rättsstatlighet. Även likheten inför lagen och den likvärdighet som eftersträvas inom viktiga områden förutsätter ett betydande mått av gemensamma normer. Kunskapens och samhällets växande komplexitet sätter bestämda gränser för möjligheterna till effektiv centralstyrning. Om alltför många frågor måste föras upp till de högsta instanserna riskerar förnyelsen att hämmas och viktiga samhällsfunktioner att Allt kan inte passera genom regeringens nålsöga. Precis som marknadsekonomin bygger på stark initiativspridning måste också en dynamisk offentlig sektor i mycket stor omfattning base- ras på decentraliserat handlande och ansvarstagande. Bilden av styrande och styrda ger i många avseenden en missvisande bild av den relation som bör råda mellan statsmakter och myndigheter. En underliggande hierarkisk struktur är nöd- vändig för att statsskicket ska bevara sin demokratiska legitimitet. Men det hindrar inte att andra och mer jämlika principer bör prägla samspelet i den praktiska vardagen. Här handlar det om samtal, respekt, integritet och professionalism. Behovet av funktionsspridning är uppmärksammat inom organisationsläran. Även om ledande politiker är generalister med stor förmåga att hålla flera bollar i luften finns det rent fysiska gränser för kapaciteten att överblicka och tränga in i olika frågor. Hur många problem som vid ett givet tillfälle ryms inom varje regeringens och de enskilda statsrådens attention span kan säkert variera, men volymen är alltid begränsad. Varje form av organisationsstyrning kräver därför metoder för delegering som kan förenas med en vidmakthållen övergripande kontroll. En strävan efter funktionsspridning har gamla anor i det svenska statsskicket, och från olika tider kan det anföras många exempel på reformer som syftat till att fördela befogenheter och ansvar. Redan tillkomsten av de första självständiga ämbetsverken och regleringen av länsförvaltningen under Axel var uttryck för en sådan ambition. Överföringen av rättsliga frågor till olika slags dom- stolar (hovrätterna, högsta domstolen, kammarrätterna, regerings- rätten och ett varierande antal specialdomstolar) har likaså syftat till att avlasta regeringen från stora kategorier av ärenden. Fram- växten av det moderna lokala självstyret genom kommuner och landsting har varit en förutsättning för starka expansionen av offentliga tjänster. De inomstatliga decentraliseringssträvandena har sedan fortsatt både genom överföring av uppgifter till olika centrala myndigheter och genom regionalisering av viktiga beslutsfunktioner. Härigenom har antalet regeringsärenden minskat i relativt betydande utsträckning. Parallellt med denna utveckling har emeller- tid andra förändringar verkat i centraliserande riktning. Många impulser utifrån och friktioner inom det svenska samhället gene- rerar kontinuerligt en efterfrågan på ökad statlig styrning och tillsyn. En del av den decentralisering och delegering som skett kan sättas i samband med just sådana tendenser, som tvingat besluts- fattarna att prioritera bland de ökande uppgifterna. Huruvida netto- effekten av de olika förändringarna är en maktförskjutning uppåt eller neråt är svårt att fastställa, kanske omöjligt. Inslag av såväl decentralisering som centralisering saknas inte i de olika former av målstyrning som har införts . En huvudavsikt bakom de genomförda reformerna har varit att ge den verkställande nivån större svängrum för egna avvägningar som större vikt lagts vid ansvarstagande och resultatorientering. Positiva effekter kan noteras. I andra delar har emellertid denna förvaltningspolitiska strategi lagt onödigt stora bördor på både statsmakter och myndigheter, med olyckliga konsekvenser för båda parter. Vad som krävs är en upprensning bland etablerade rutiner och styrmetoder, vilket kan ge effektivitetsvinster för både stats- makterna och den statliga förvaltningen: å ena sidan ökade chanser för riksdag och regering att koncentrera sig på sina mest strategiska uppgifter, å andra sidan ett större utrymme för myndigheterna att både utföra och utveckla sina uppdrag. (ii)– snårskog, fransk park eller engelsk park? framställs ofta som en vildvuxen flora av myndig- heter och inrättningar. Försöken att skapa bättre ordning och rät- linjighet i systemet har, som det påpekas i direktiven till förvaltnings- kommittén, inte alltid krönts med framgång: förvaltningspolitiska principer och riktlinjer för organisering och styrning av förvaltningen har haft dåligt genomslag; i stället har olika lösningar tillämpats inom olika politikområden utan tydliga motiv för vald lösning. Denna utan tvivel riktiga iakttagelse kan ha flera förklaringar. En är att de tidigare riktlinjerna i vissa avseenden varit illa utstakade, en annan att de inte tillräckligt energiskt har torgförts inom och beaktats vid olika strukturella beslut. Det ligger säkert en del i båda dessa tolkningar, men det går också att ifrågasätta själva idén bakom generella riktlinjer. Hur enhetlig och harmonierad bör statsförvaltningen vara? I vilken utsträckning går det över huvud taget att formulera enkla och allmängiltiga principer för organiseringen av statlig verksamhet? Regelbundenhet och överskådlighet är värdefulla från flera utgångspunkter. I ett medborgarperspektiv är det angeläget att det offentliga systemet är transparent och lättbegripligt. Vid utvär- deringar och fördelning av resurser är det till fördel att olika enheters prestationer lätt kan jämföras. En gruppering av myndigheter i funktionella kategorier kan också vara till hjälp när man önskar skilja t.ex. producerande från kontrollerande verksamhet. Mot detta står emellertid nackdelar som alltid vidlåder tendenser till schematism och standardisering. Kravet på uniformitet kan lätt bli ett utvecklingshinder om alla enheter måste förändras . Det kan motverka lärande och nyttiga experiment. De många pro- påer om s.k. verksamhetsanpassning (dvs. undantag från huvud- reglerna) som efter hand har framförts inom många områden där man funnit det svårt att tillämpa den nya modellen för resultat- styrning vittnar om enhetlighetens baksida. motsats är den välordnade franska parken, med symmetriska rabatter, välfriserade buskar, träd i regelbundna rader och raka välkrattade gångar. Det finnas emellertid andra arkitek- toniska ideal som försöker kombinera vissa grundregler med run- dare linjer och större flexibilitet. Många av de element som fram- hävts i detta program – såsom interaktiv målsättning, organisk verksamhetsutveckling, stegvis reformism och mångsidig utvärdering – står mera i samklang med den engelska parkens estetik. Ska organisationsstyrning ges ökad tyngd i förvaltningens utveckling måste statsmakterna ha ett rikhaltigt instrumentarium till sitt förfogande. Det behövs då mindre av konfektion och mer av skräddarsydda lösningar för olika behov. Inte heller går det att klämma in målutvecklingen i alltför uniformerade tidsramar, såsom en årliga budgetprocessen. Förnyelsen måste i många avseenden vara successiv och bygga på en beredskap till många slags hänsyn. Riktlinjer kan ha sitt värde, men risken för att de förvandlas till strypsnaror måste också hållas under uppsikt. Konstruktionen av myndigheternas ledningsfunktion kan tjäna som ett aktuellt exempel. Medan den antagna myndighets- förordningen reducerade repertoaren av möjliga modeller från fyra till tre (genom att styrelser med begränsat ansvar avskaffades) och gav de råd som kan inrättas inom myndigheterna den enhetliga beteckningen insynsråd finns det i stället goda skäl att gå i rakt motsatt riktning och öppna upp för långt mer av variationer och improvisationer. Styrelser och råd fyller många olika funktioner och bör därför kunna anpassas till omständigheterna i varje särskild myndighet eller verksamhet. I många fall underlättar just sådana instanser den mer horisontala styrning av förvaltningen som kan bidra till en avlastning av riksdag och regering. (iii)En statsförvaltning på lagens grund lyder enligt RF 11:6 under regeringen, men det står fritt att förknippa de anslag den beviljar med precis de villkor den önskar. Regeringsformens nionde kapitel rymmer därför betydande möjligheter till generella styrimpulser från riks- dagens sida inom ramen för budgetprocessen. Sådana kan gälla även förvaltningens uppgifter och organisation. Det resonemang som ovan (avsnitt 2) har förts rörande i vilken utsträckning som regeringen får, kan och bör styra förvaltningen kan därför appliceras även på . kan styra genom lagstiftning, genom anslagsvillkor och – med något mer osäker verkan – genom allmänna uttalanden. Lagformen används på förvaltningsområdet endast för vissa grund- regler och för vissa specifika verksamheter, såsom högskolan, domstolsväsendet och organ under . Det finns också ram- lagar med grundläggande bestämmelser för tjänsteproduktion som huvudsakligen bedrivs i regi, såsom skolan, social- tjänsten samt hälso- och sjukvården. Många myndigheter utför dock funktioner som till stora delar baseras på lagstiftning, såsom skatteverket, och arbetsmiljöverket. Den omnämnda myndighetsförordningen reglerar så viktiga frågor att den lämpligen borde upphöjas till lag. Även i övrigt finns det goda skäl att utveckla den förvaltningsrättsliga lagstiftningen, bl.a. för att ange ramvillkor för myndigheternas verk- samhet. Betingelserna för oberoende utvärdering och policyanalys är så viktiga att de bör fastställas av . En modell som förtjänar att närmare studeras vore också att föreskriva riksdags- beslut vid inrättande av permanenta myndigheter, medan däremot regeringen skulle ha befogenhet att inrätta tillfälliga myndigheter. Med en sådan ordning skulle det kunna uppstå en tvåstegsprocess där en verksamhet först bedrevs på försök innan den underkastades en första utvärdering och förnyad prövning. (iv) Sammanfattning Styrning bör inte maximeras utan optimeras. En alltför långt driven centralisering och detaljreglering skapar utvecklingshinder. En dynamisk statsförvaltning förutsätter först och främst en god organisatorisk arkitektur. Därför är den förvaltningspolitiska upp- giften framöver mindre att stärka regeringens styrförmåga än att reducera styrbehoven genom kloka strukturella reformer. Av sär- skild vikt är det att skapa betingelser för mångfald och oberoende i analysen och utvärderingen av offentliga insatser och lämpliga for- mer för dialog kring resultaten av sådana undersökningar. En framgångsrik utveckling av den statliga verksamheten kräver också ett betydande utrymme för nya grepp. De riktlinjer som upp- ställs för förvaltningspolitiken får inte vara så rigida att de för- vandlas till snubbeltrådar för institutionella innovationer. Politik är till vissa delar regeltillämpning men i många avseenden också en konstart. Statecraft, säger man på engelska. Statskonsten bör inte hämmas av alltför starka krav på räta linjer och regelbundna strukturer. Riksdag, regering, rättsväsen, statsförvaltning och de kommunala självstyrelseorganen har tillsammans att förvalta ett omfattande demokratiskt arv, som har byggts upp . De senast valda och tillsatta politiska instanserna har till uppgift att ge impulser till förändring och ingripa med korrigerande åtgärder vid funktionssvikt i olika delar av samhället eller statsapparaten. Men de har varken tid, kraft eller förmåga att utöva något slags total- kommando över allt det som uträttas i den offentliga sektorn. och regeringens viktigaste förvaltningspolitiska upp- drag är i stället att bidra till uppbyggnad och utveckling av institu- tioner som i allt väsentligt själva kan lösa sina uppgifter, i lojalitet med demokratiskt fastställda mål och rättsregler. , Planhushållning i den offentliga sektorn? Budgetdialogen mellan regering och förvaltning . Kan myndigheter utvärdera sig själva? Hans De Bruijn, Managing Performance in the Public Sector. Samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen. SOU 1997:15, Det svåra samspelet. Resultat- styrningens framväxt och problematik. Åtgärder för att stärka resultatstyrningen. , Striderna i . Om trettio års försök att förändra . ESV 1999:20, Myndigheternas syn på resultatstyrningen. ESV 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen. , From accountability to impact, Alliance, 2007 vol. , Svensk statsförvaltning i arbete. , , grund- lagar och riksdagsordningen. , Från hemvävd till invävd. Europeiseringen av svensk förvaltning och politik. , Vad är myndighetsutövning? , Regeringens och organisations- struktur, berednings- och beslutsformer under . Att styra riket. 1840–1990. , Departement och verk. Om synen på den centrala stats- förvaltningen och dess uppdelning – i en förändrad offentlig sektor.