sou · GWB368 · 2008-07-04 00:00:00 — Förslaget ska uppfylla de krav som enligt 22 § normalt ställs på en reguleringsplan, de riktlinjer för utformning av planer som Miljöverndepartementet har utarbetat och de speciella krav som kommunen har ställt på planförslagets innehåll och kvalitet. Det överlämnade förslaget får alltså inte vara en mer eller mindre detal- jerad skiss, utan det måste vara en komplett plan. Efter överläm- nandet övergår ansvaret för hanteringen från den enskilde till kommunen. Den kommunala beslutsprocessen för privata förslag till regule- ringsplaner sker i tre steg: førstegangsbehandling och andregangs- behandling av planförslaget samt ett slutligt beslut att anta planen. Enligt 30 § andra stycket ska planutvalget göra en førstegangs- behandling av ett privat reguleringsplanförslag möjligt och efter det att ett sådant förslag har kommit. För- slagsställaren och kommunen kan dock avtala om en annan tids- frist. Om planutvalget bedömer att det inte bör stödja planförslaget, faller det. Det finns ingen möjlighet för byggherren att överklaga kommunens beslut att inte vilja gå vidare med förslaget. Om pla- nutvalget däremot beslutar att planförslaget bör bli föremål för Privat initiativrätt till detaljplanläggning fortsatt prövning, övergår den planhanteringen till andregangs- behandling. Här ska förslaget legges ut till offentlig ettersyn, när- mast motsvarande det svenska utställningsförfarandet, under minst . Efter utställningen ska planutvalget pröva planen med hänsyn till de synpunkter som har kommit in. Om detta inte har gjorts från beslutet att ställa ut planen, ska kom- muneadministrationen underrätta planutvalget om att denna tids- frist överskridits. Efter plautvalgets beslut om planförslaget, ska det slutbehandlas och antas av kommunestyret senast efter det att planförslaget var färdigbehandlat av planut- valget. Upprättande av en bebyggelsesplan följer i stort sett samma regler som gäller för reguleringsplanen beträffande initiering och tidsgränser. Detta framgår av 28–2 §. Beslut om planen tas dock av planutvalget och inte av kommunestyret. Det finns ingen tidsfrist för förstagångsbehandlingen av bebyggelsesplaner. En lagproposition har lagts fram för med förslag till vissa ändringar i den nu beskrivna processen. De viktigaste änd- ringarna synes vara att bebyggelsesplanerna föreslås bli avskaffade och att oppstartsmötet för reguleringsplaner görs obligatoriskt genom lagreglering, dock alltjämt utan att några formella beslut fattas vid mötet. En kommentar till det norska systemet är att det bygger på förut- sättningen att kommuneplanen är betydligt mer genomarbetad, detaljerad och styrande än vår översiktsplan. De strategiska beslu- ten inom kommunen fattas i stor utsträckning genom kommunep- lanen, som därför tilldrar sig stort intresse vid revideringstillfällena. De enskilda projekten kan därmed tänkas vara bättre förankrade politiskt på ett tidigt stadium på ett helt annat sätt än vi är vana vid. En påtaglig skillnad mellan länderna är också att den svenska modellen är främmande för ett så stort inslag av myndighetsutöv- ning från enskilt håll som finns i det norska systemet. Vi kan sträcka oss så långt att vi uppdrar åt en enskild part att på konsult- basis göra en viss angiven del av planarbetet, men myndigheten förbehåller sig alltid själv uppgiften att sköta formalia, t.ex. kom- munikationen med sakägarna. Privat initiativrätt till detaljplanläggning Med dessa utgångspunkter har man i kunnat utforma ett system som går ut på att byggherren före sin formella ansökan om prövning går så långt att han – oftast med direkt stöd av kommu- neplanen – utarbetar ett detaljerat förslag till reguleringsplan, som är direkt färdigt för utställning utan ytterligare kompletteringar. Den naturliga invändningen mot detta är naturligtvis att syftet med en förhandsprövning i vårt land ännu bättre skulle uppnås, om byggherren kunde få sitt förslag prövat än så och således på grundval av ett mycket enklare underlag. Om bygg- tvingas lägga ner på förberedelser inför den kommunala förprövningen i form av utredningar, samråd med sak- ägare mm., har man ju inte vunnit särskilt mycket i sammanlagd tidsåtgång. Visar det sig att det hela utmynnar i ett avslag från kommunen, är mycken möda redan förspilld i onödan. Detta leder fram till tanken att ett svenskt motsvarande system borde kunna inriktas på en mycket tidig prövning, som i så fall skulle vara av mer principiell natur och därmed kunna grun- das på ett enklare beslutsunderlag än vad som krävs i . En motsvarighet på plansidan till förhandsbeskedet borde vara något att sträva efter. Enligt vår uppfattning räcker det med att sökanden på en enkel karta ritar in det aktuella planområdet och anger det huvudsakliga ändamålet med den blivande planen liksom den tänkta bebyggel- sens karaktär och ungefärliga omfattning. I författningskommen- taren till 5 kap.17 a § utvecklas detta något. Under utredningens gång har frågan uppkommit, om det inte vore lämpligt att till en ansökan om planbesked ska fogas en beskrivning av planens viktigare miljökonsekvenser, inklusive eventuell inverkan på miljökvalitetsnormer och riksintressen enligt . Emellertid stämmer detta inte med våra tankar om att planbeskedet ska vara ett mycket tidigt principbesked, som enbart innebär att ett planarbete ska påbörjas. Miljöns utformning är inte alls genomtänkt och redovisad i detta skede, varför några miljö- konskevenser över huvud taget inte kan bedömas. Sedan planarbe- tet har satts igång, kan det när som helst avbrytas, om det t.ex. visar sig att miljökonsekvenserna blir oacceptabla eller att ett riksintresse skulle skadas. I direktiven talas det bara om behovet av enskild initiativrätt till detaljplaneläggning. Vi har funnit att samma principer lämpligen bör gälla för upprättande, ändring och upphävande av områdes- bestämmelser. Privat initiativrätt till detaljplanläggning Vi har noga tänkt igenom vem som lämpligen bör tillerkännas denna intiativrätt. En ursprunglig tanke var att anknyta rätten till initiativ till fastighetsägaren, men detta gav upphov till tveksam- heter i det – säkerligen vanliga – fall då det aktuella området inne- fattar flera fastigheter. Ska då en ägare kunna söka för allas räk- ning? Eller måste alla fastighetsägare ansluta sig till ansökningen? Kan man ansöka om planbesked även beträffande annans mark, t.ex. mark som kommunen äger? Hur blir det med rätten för t.ex. och att ansöka om planbesked för sina anläggningar? Begreppet exploatör, som vi också har övervägt, är alltför oprecist för att användas i lagtext i syfte att ange en krets av behöriga sökande. Hur ska man se på en exploatör som ännu inte har förvärvat den aktuella marken? Vi har även varit inne på uttrycken den som avser att förändra markanvändningen och en blivande byggherre. Slutligen har vi stannat för att lägga rätten att ansöka om plan- besked på den som berörs av en fråga. I detta vill vi inrymma en ganska vid grupp som inrymmer fastighetsägare, blivande exploa- törer, innehavare av särskilda rättigheter, myndigheter och orga- nisationer, t.ex. . Lika litet som vid ansökan om bygglov bör avkräva sökanden någon handling som styrker hans behörighet att ansöka. Det bör räcka med en uppgift i ansökningen om vilken roll som sökanden har i det tänkta projektet. Det bör inte möta något hinder att begära ett planbesked som berör kommunens mark. Vad som är notabelt med det norska systemet är naturligtvis den påfallande korta tiden för planutvalgets förstagångsbehandling, endast . Denna korta tid gäller alltså, trots att det fram- lagda förslaget väl kan tänkas inrymma både principfrågor och enskildheter som är av kontroversiell natur eller åtminstone disku- tabla från såväl planpolitisk som planteknisk synpunkt. Om man i stället väljer en enklare modell, som vi har skisserat ovan, borde den kommunala handläggningstiden faktiskt kunna göras ännu kortare än vad den är i . Å andra sidan måste beaktas, att byggnadsnämnderna på många håll inte sammanträder så ofta som en gång . I en rapport, Plan- och bygglovsprocessen, privata planinitiativ och tidsfrister med underrubriken norska systemet över- föras till svensk lagstiftning, upprättad av och , KTH anförs bl.a. följande (s.83): Privat initiativrätt till detaljplanläggning Tidsfristens längd för det första skedet påverkas av komplexiteten i ärendet, förslagets överensstämmelse med översiktsplanen etc. Men bör ju understrykas att det inte är fråga om att lösa eventu- ella planeringsproblem, utan att fatta beslut om planeringsarbete ska påbörjas eller inte. En tidsfrist i detta skede borde därför kunna vara relativt kort, och vi har föreslagit samma tidsfrist som finns för den s.k. førstegangsbehandlingen av ett planförslag i , dvs. Men i särskilt komplicerade fall bör det också, i likhet med , finnas en möjlighet för kommunen och byggherren att avtala om en längre frist. Med stöd av vad som anförs i rapporten har vi stannat för det för- slaget, att kommunen ska lämna ett planbesked från den dag då en fullständig ansökan kom in, men att kommunen och sökanden kan komma överens om . Normaltiden är vald med tanke på att normala ärenden lätt kan inrymmas i den, medan undantagsregeln tar fasta på de mer komplicerade situ- ationerna, där planpolitiska överväganden, samråd med länsstyrel- sen eller liknande kräver . Ansökan om planbesked bör göras hos . Beslut om planbesked bör i princip fattas av kommunfullmäktige, som dock bör kunna delegera beslutanderätten till kommunstyrel- sen eller precis på samma sätt som beträffande detaljplaner. Om kommunen har gett ett planbesked, betyder detta att ett planarbete med en viss inriktning ska inledas. Kommunen kan när som helst ändra sig och avbryta planarbetet utan att det då upp- kommer någon rätt till överklagande eller något krav på ska- destånd. Ett planbesked är alltså ingen garanti för att en detaljplan slutligen kommer att antas av kommunen. På det sättet är ett plan- besked inte direkt jämförbart med ett förhandsbesked, eftersom ett sådant har rättsligt bindande verkan för fortsatt beslutsfattande. Däremot är funktionerna jämförbara i den meningen att sökanden i båda ärendetyperna kan beskriva sitt förslag endast till dess huvud- drag. Vi har övervägt två särskilda frågor. Behöver en sålunda lag- reglerad tidsfrist göras sanktionerad? Bör det krävas i lagen att ett vägrat planbesked ska vara motiverat? Vi anser inte att det är nödvändigt att – åtminstone direkt i början vid införandet av ett nytt system – tynga förfarandet med sanktioner, som kan tillgripas mot den kommun som eventuellt inte kan hålla sig inom den bestämda fristen. Det är ju faktiskt Privat initiativrätt till detaljplanläggning enkelhet som eftersträvas i reformen. Utvecklingen i praktiken får sedermera visa, om det skulle bli påkallat att strama åt systemet genom att lagstiftaren inför sanktioner i detta avseende. Vi anser inte heller, att det behöver införas någon sanktion för det teoretiskt tänkbara fallet, att ett planbesked av någon anledning inte skulle resultera i att ett planarbete i praktiken blev inlett. Här torde sökanden med framgång kunna verka mera formlöst för att driva igenom ett genomförande av vad kommunen har politiskt beslutat. Ett vägrat planbesked bör naturligen inte kunna överklagas i sak av sökanden, lika litet som ett positivt planbesked bör kunna angri- pas av grannar och andra sakägare. Endast laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen bör vara möjlig i båda fallen. Mot den bak- grunden är det inte självklart, att lagstiftningen ska ställa krav på motivering av planbeskeden. För beslut som kan överklagas endast genom laglighetsprövning gäller enligt 31 § förvaltningslagen inte kravet på motivering i 20 § samma lag. Trots allt vill vi föreslå en motiveringsskyldighet för vägrade planbesked. Det kan nämligen tänkas vara värdefullt för sökanden att få reda på skälen till varför planläggning eller planändring inte kan komma till stånd enligt kommunens uppfattning. Om hindret ligger i en faktor som kan förändras genom sökandens egna insatser eller till följd av samhällets åtgärder eller på något annat sätt, kan ju ärendet aktuali- seras på nytt, sedan hindret blivit undanröjt. Det behöver knappast sägas, men i tydlighetens intresse tar vi ändå upp det. Ett vägrat planbesked måste naturligtvis hämta sitt stöd endast i sådana aspekter som PBL behandlar. Det är därför inte ett sakligt hållbart skäl, att en kommun åberopar t.ex. resurs- brist för att avslå en ansökan om planbesked. En detaljplan ska enligt 5 kap. 18 § första stycket grundas på ett program, som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. När program utarbetas och när förslag till plan upprättas ska kommunen enligt 20 § samråda med bl.a. och andra berörda kommuner. Fastighetsägare och andra som berörs av pro- grammet och förslaget ska beredas tillfälle till samråd. I denna krets ingår bl.a. bostadsrättshavare, hyresgäster och boende. Syftet med samrådet är enligt 21 § att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. En miljökonsekvensbeskrivning ska enligt 18 § upprättas om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Synpunkter som har fram- förts vid samrådet samt kommentarer och förslag med anledning av dessa ska redovisas i en samrådsredogörelse. Detaljplanen består enligt 5 kap. 9 § av en plankarta och en sär- skild handling med bestämmelser. Till detaljplanen ska fogas en plan- beskrivning enligt 5 kap. 26 § och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. Innan en detaljplan antas ska den ställas ut för granskning . Den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra detta skriftligen . Ett enkelt planförfarande kan enligt 28 § tillämpas, om planen är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten och är för- enlig med översiktsplanen. Detta förfarande bygger i huvudsak på samråd och någon utställning sker inte. Detaljplanen ska enligt 29 § antas av kommunfullmäktige, som dock får uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. I princip samma förfarande tillämpas vid ändring och upp- hävande av detaljplaner. Kommittén föreslog att programmets syfte att redovisa över- gripande mål och samband med omgivningen bör betonas, liksom att program kan undvaras om målen och sambanden framgår i en översiktsplan. Det bör under vissa förutsättningar ges möjligheter att hoppa över samrådet i de fall planförslaget överensstämmer med översiktsplanen. Det bör inte i detalj regleras hur olika handlingar tekniskt skall utföras. Kraven på att detaljplanen ska redovisas i olika handlingar tas bort. Det bör ställas krav på att planbeskrivningen tydligt redo- visar de överväganden som har lagts till grund för planens utform- ning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser. Någon direkt kritik mot förslag har inte kommit fram under remissbehandlingen. Att de formella kraven på upprätt- ande av olika handlingar tas bort har gillats av flera instanser, däribland . Det finns rätt många remissinstanser som uttrycker sin besvik- else över att inte presenterade några mer långt- gående förslag om förfarandet vid detaljplanläggning. formulerar sig så här: I betänkandet saknas dock genomgripande förslag till förändringar som på ett mer påtagligt sätt kan ge kommunerna verktyg för att till- godose kraven på en effektiv och snabb plan- och exploaterings- process. är därför tveksam till om kommitténs förslag sammantaget leder till en väsentligt snabbare process. och kommuner har liknande synpunkter: En av de stora förväntningarna på kommitténs arbete var att man skulle föreslå betydande förenklingar i detaljplaneprocessen. Förslagen är dock inte så genomgripande som man kunde ha önskat. Detaljplanehandläggningen och beslutsprocessen bör kunna förenklas ytterligare. Samråd om detaljplaneprogram, samråd om planförslag, utställning Många förstår inte varför handlingar skickas så . Utställning av planförslag och beslutsprocess tar ofta , dvs än vad det ibland tar att upprätta planförslaget. Förfarandet bör kunna förenklas ytterligare utan att demokratin måste ge vika. kommun anser att samråds- och utställningsskedet bör slås samman under vissa förutsättningar och att programskedet ger bäst möjligheter att pröva alternativa lokaliseringar och utformningar innan förslaget konkretiseras. framhåller också att det hade ändå varit önsk- värt att något djärvare förändringar hade övervägts. Regeringen gör bedömningen att förfarandet för upprättande av detaljplan kan förenklas och förtydligas. Det finns skäl att utreda om inte de nya bestämmelserna bör ha det enkla planförfarandet som utgångspunkt, alternativt utreda under vilka omständigheter och förhållanden som det enkla planförfarandet ska kunna till- ämpas, t.ex. när planförutsättningarna helt eller delvis klarlagts med stöd av annan lagstiftning. Kommunen ska alltid lämna ett planbesked, innan ett detalj- planearbete påbörjas. I planbeskedet ska bestämmas en sista dag då planen kommer att antas eller ändras av kommunen. När ett planprogram utarbetas, ska kommunen ha ett aktivt programsamråd med intressenterna och informera . När ett program inte har utarbetats, ska kommunen upprätta ett planförslag och ha ett aktivt plansamråd med intressenterna och informera . Planförslaget ska hållas tillgängligt på kommunens hemsida på Internet under en viss granskningstid. Ett granskningsutlåtande ska hållas tillgängligt på kommunens webbplats. Någon utställning ska inte ske. Planen antas av kommunfullmäktige som kan delegera antag- andet till kommunstyrelsen eller . Direktiven kan enligt vår mening inte gärna uppfattas på något annat sätt än att regeringen nu är beredd att ställa sig bakom inför- andet av nya förfaranderegler, som på ett betydligt mer markant sätt än förslag har inslag av nytänkande och nyskapande. Anvisningen att de nya bestämmelserna bör ha det enkla förfarandet som utgångspunkt ger en klar inriktning åt det mer radikala hållet. I den citerade formuleringen ligger faktiskt en antydan om att det hävdvunna utställningsförfarandet kan tänkas ha tjänat ut även såvitt avser hanteringen av normala planärenden. Vi vill ta fasta på detta när vi diskuterar hur ett delvis nytt system lämpligen kan utformas. En självklar utgångspunkt är att planprocessen ska syfta till att kommunen tar fram ett besluts- underlag genom sina egna insatser och i samverkan med sakägare och övriga berörda intressenter, så att slutprodukten – den färdiga planen – kommer att utgöra resultatet av den bästa tänkbara avväg- ningen mellan samhällets olika intressen och de enskilda intressena. En vägledande princip kan vara den som har kommit till uttryck i 7 § förvaltningslagen (1986:223), nämligen att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I viss motsättning till effektivitetskravet står önskemålet om medinflytande på beslutsprocessen för vidast möjliga krets av kom- munmedborgare. kallas detta önskemål något oegentligt för demokratiaspekten. Det är ju inte fråga om den representativa demo- kratin i ordets statsrättsliga bemärkelse. Låt oss därför i stället kalla det för medinflytande. Det ligger i sakens natur att höga krav på med- inflytande från så många som möjligt tenderar att råka i direkt kon- flikt med effektivitetskravet. Något tillspetsat uttryckt: medinflyt- ande kräver alltid en viss byråkrati. Ju större medinflytande desto mer ökad byråkrati. Ett moderniserat och framsynt beslutssystem bör vara inriktat på effektivitet och snabbhet. Men dessa aspekter får aldrig drivas så långt att det går ut över kvaliteten i beslutens innehåll. Det gäller nu att hitta en punkt, där de två vägledande princip- erna – effektivitet och medinflytande – kan förenas. För att denna förening skall kunna ske på ett lyckat sätt måste man enligt vår mening analysera och precisera önskemålet om medinflytande. Dagens ordning innefattar garantier för ett i formell mening full- ständigt medinflytande. Vi tänker på systemet med utställning av ett färdigt förslag och de regler om kungörelse på anslagstavlan och i en ortstidning som är kopplade till utställningen. Den ofrånkomliga frågan är nu om dessa tyngande formalia verkligen ger ett reellt utfall, som i så hög grad gagnar saken, att det är motiverat att upprätthålla dem i ett framtida system. Eller kan man slå fast att beslutsunderlaget kan bli lika fullödigt även om medin- flytandet blir begränsat till den krets av medborgare och andra som har ett verkligt intresse av frågan? Är det meningsfullt att hålla samråd två gånger kring i princip samma fråga – i både program- skedet och i samband med planförslagets redovisning? Och är det egentligen i slutskedet, när planen är i stort sett färdig, som det är mest värdefullt att bereda möjlighet till ett formellt sett vittgående medinflytande i form av en utställning som kräver tid och kost- nader? Är det inte i själva verket något av en fiktion att föreställa sig att alla kommunmedborgare har ett intresse av att bidra med syn- punkter i alla planärenden? Är det inte mer meningsfullt för kom- munen att inrikta sig på sådana som aktivt har anmält sitt intresse av att medverka? Och varför måste huvudregeln vara att kommunfull- mäktige och inte skall anta planer? Vi kommer att lämna våra svar på dessa frågor i den fortsatta framställningen nedan, där vi tänker redovisa vår inställning till de nuvarande momenten i planförfarandet – program med programsam- råd, planförslagets upprättande och planhandlingar, samråd om plan- förslag, utställning och antagande av planen. Vi kan förutskicka att vårt förslag innebär större eller mindre ändringar i alla dessa moment eller i vissa fall att momenten slopas. , som föreslår att utställningsförfarandet slopas vid normalt planförfarande, sätter fingret på den springande punkten, när kommunen i sitt remissvar anför: Att fråga om synpunkter i ett ärende (program, samråd och utställning) känns ibland nästan pinsamt utdraget. Vi har i avsnitt 2.5 lämnat förslag till enskild initiativrätt beträff- ande bl.a. detaljplaneläggning. En positiv behandling från kom- munens sida föreslås resultera i ett planbesked. Oberoende av varifrån initiativet till planläggning har kommit – från kommunen själv eller utifrån – bör kommunen fatta ett formellt beslut om att planarbete ska inledas. Detta sker redan nu på sina håll, och det brukar anses värdefullt att påbörjandet av plan- arbetet på detta sätt ges till känna i form av ett särskilt beslut. När initiativet kommer utifrån, kommer beslutet om påbörjande av planläggning att ligga i det planbesked som kommunen lämnar i de fall där inte ansökan avslås. I andra fall bör alltså kommunen meddela ett planbesked ex officio, dvs. utan framställning från någon utomstående intressent. Ett planbesked bör med hänsyn till det s.k. kommunala planmonopolet aldrig vara överklagbart annat än genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), och detsamma bör gälla ett beslut om avslag på en ansökan om planbe- sked. All erfarenhet visar, att de tidiga skedena i ett planärende är bäst lämpade för ett informationsutbyte mellan kommunen som beslutsfattare och de olika intressenterna. Blicken faller då i första hand på programskedet. Här bör möjligheterna till påverkan vara störst, eftersom några låsningar ännu inte har uppstått. Å andra sidan får det inte heller vara så att programmet är fullständigt inne- hållslöst när det gäller målen för den kommande planläggningen. Ett program där målen uttrycks enbart i generella ordalag har svårt att tilldra sig intresse ens från den verkligt intresserade personen. Den bästa programutformningen torde vara den där intressenterna kan bilda sig en – låt vara grov – uppfattning om den blivande bebyggelsemiljön eller vad det nu kan handla om.