sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — Alla aktörer som uppfyller grundläggande krav för marknadstillträde bör ges möjlighet att på kommersiella villkor utveckla egna trafiklösningar. Detta till gagn för att öka resenärernas inflytande och möjligheter att själva välja var, när och hur man vill resa med järnväg. Genom den dynamik och möjlighet till utveckling som kännetecknar en fungerande marknad kan kreativa lösningar och trafikupplägg också bidra till att järnvägens infrastruktur kan utnyttjas på ett optimalt sätt. Som jag tidigare varit inne på förutsätter detta dock att det finns en effektiv fördelningsmodell för att tilldela plats på spåren. Utöver en konkurrensneutral järnvägslagstiftning och en avveckling av SJ AB:s ensamrätt kräver främjandet av en utveckling mot konkurrens om den kommersiella trafiken givetvis en rad andra åtgärder. Främst tänker jag på behovet av att tydligt definiera och avskilja den samhällsköpta trafiken från den kommersiella trafiken. De skattesubventioner som denna trafik normalt förutsätter riskerar annars att snedvrida konkurrensen på den kommersiella marknaden. Ett tydligt och transparent gränssnitt mot den samhällsköpta trafiken bör därför tillskapas. För att öka marknadstransparensen bör som nämnts det offentliga åtagandet tydliggöras i långsiktiga trafikförsörjningsprogram. Vidare bör i samma syfte ske en utveckling ske av klargörande bedömnings- och tillståndskriterier. Jag återkommer till detta längre fram i betänkandet. Därtill krävs också att andra mått och steg övervägs för att t.ex. stimulera till en fungerande fordonsförsörjning tillika tillgång till nödvändigt underhåll och service, en konkurrensneutral funktion för trafikantinformation och biljettbokningssystem m.m. Jag återkommer även till dessa frågor längre fram i betänkandet. 4.3Alternativ för att öppna persontrafikmarknaden för konkurrens Enligt mina direktiv ska jag utreda olika alternativ för att direkt eller stegvis öppna persontrafikmarknaden för konkurrens. Effekterna för resenärer och operatörer m.fl. ska belysas och alternativen bedömas med och utan rätt för regionala aktörer att organisera trafiken i flera län. Inom ramen för utredningens arbete har ett flertal alternativ diskuterats, allt ifrån att trafikhuvudmännen fritt får handla upp all trafik utan restriktioner, att trafiken utförs av kommersiella företag på kommersiella grunder med stöd av ett generellt offentligt driftsbidrag till en helt kommersiell marknad utan inslag av trafikhuvudmannastyrd trafik. Mot bakgrund av de förutsättningar som anges i direktiven och som ett resultat av diskussioner inom utredningens expertgrupp har emellertid alternativ som dessa inte bedömts vara realiserbara och därför avfärdats. Jag har istället valt att utveckla och närmare diskutera främst två andra alternativa sätt, konkurrensmodeller, för hur det framtida marknadstillträdet skulle kunna utformas. Den ena konkurrensmodellen (marknadsstråk) har tagits fram på initiativ av , den andra (kommersiell trafik med kompletteringsupphandling) har utvecklats inom utredningens sekretariat. Båda modellerna har därefter diskuterats i utredningens expertgrupp. Gemensamt för bägge modeller är att de syftar till att skapa förutsättningar för största möjliga valfrihet för resenärerna och öppna för en ökad konkurrens mellan kommersiella aktörer. Här presenteras kort de båda modellerna. Modellen med fredade marknadsstråk för den kommersiella trafiken syftar till att anvisa regler för en marknadsuppdelning som inte leder till konkurrens om samma marknader mellan samhällsköpt och kommersiell trafik. Sådan konkurrens uppkommer om trafikhuvudmän organiserar regionaltågtrafik med restider, uppehållsmönster, komfort och service som blir jämförbar med vad kommersiell fjärrtågtrafik kan erbjuda men till likvärdiga eller lägre biljettpriser. Traditionell lokaltågtrafik är däremot inte att anse som konkurrerande mot den fjärrtrafik som i normalfall kan utföras på kommersiell bas. Modellen med marknadsstråk innebär därför en minimireglering av tillträdet till persontrafikmarknaden på järnväg indelad efter geografiska marknadssegment. Modellen behandlar inte trafiken utanför marknadsstråken. Modellen innebär att alla järnvägsföretag som uppfyller järnvägslagstiftningens grundläggande villkor får ansöka om trafikeringsrätt för kommersiell trafik på hela det av staten förvaltade järnvägsnätet. SJ:s återstående monopol på lönsam fjärrtrafik upphör. Inga lagstadgade ensamrätter ska således få förekomma mellan företagen i den kommersiella trafiken. Särskilda marknadsstråk56 avdelade för viss kommersiell trafik fastställs inför varje tågplan efter beslut av Rikstrafiken på förslag från och Svensk kollektivtrafik samt på förslag från vilket kommersiellt järnvägsföretag med persontrafik som helst, enskilt eller i samverkan. Antalet marknadsstråk ska vara begränsat och utgöras av ett antal större nationella fjärrtågsmarknader med goda förutsättningar för trafik på företagsekonomiska villkor. På de delar av järnvägsnätet som inte omfattas av fastställda marknadsstråk enligt ovan kan vilket järnvägsföretag som helst med erforderliga tillstånd ansöka om tåglägen utan prekvalificeringsförfarande (se nedan). I likhet med myndighetsbeslut i allmänhet ska indelningen i marknadsstråk kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Begreppet trafikeringsrätt bibehålls men ges ett förändrat innehåll. Trafikeringsrätt för kommersiell linjetrafik ska tilldelas av Transportstyrelsen efter en prekvalificering där den sökande ska uppvisa erforderliga tillstånd samt en bindande avsiktsförklaring omfattande minst två, men högst tre, tågplaner i sänder. Detta för att åstadkomma stabilitet i utbudet. Ansökan för prekvalificering med avsiktsförklaring ska göras till Transportstyrelsen före första trafikdatum. Avsiktsförklaringen ska innefatta principtidtabeller, plan för fordonsanvändning och tilltänkta maximala biljettpriser. Om trafiken i en avsiktsförklaring inte bedöms få någon betydelse från trafikförsörjningssynpunkt ska ansökan om trafikeringsrätt avslås. Tilldelad trafikeringsrätt ska maximalt gälla för den tidsperiod företagets avsiktsförklaring omfattar. Fler än ett kommersiellt järnvägsföretag ska parallellt kunna beviljas trafikeringsrätt och därmed kunna konkurrera i ett marknadsstråk. Tågtrafik inom marknadsstråk får endast upplåtas för kommersiella järnvägsföretag57. Alla kommersiella tågföretag som har beviljats trafikeringsrätt enligt prekvalificeringsprocessen har rätt att ansöka hos om tåglägen inom marknadsstråken. Trafikhuvudmän ska vara oförhindrade att på affärsmässiga villkor köpa trafiktjänster från kommersiella järnvägsföretag även beträffande trafik 56Ett marknadsstråk utgörs av tågtrafikmarknaden mellan två områden definierade av två grupper av järnvägsstationer. Varje grupp av stationer utgör en sammanhängande bansträcka och omfattar alla stationer på den sträckan. (För en närmare beskrivning av modellen se bilaga 4.) 57Ett kommersiellt järnvägsföretag bedriver tågtrafik och/eller säljer trafiktjänster på uteslutande företagsekonomisk grund med huvudsyftet att generera ett ekonomiskt överskott till sina ägare. inom marknadsstråk, exempelvis biljettgiltighet på vissa tåg eller kompletterande utbud. Rikstrafiken har rätt (men inte skyldighet) att organisera trafik på definierade marknadsstråk i den utsträckning trafik inte har kommit till stånd genom kommersiellt initiativ. Se utredningens förslag angående trafikplikt i avsnitt 4.6. Ett av Rikstrafiken fastställt interregionalt trafikförsörjningsprogram ska ligga till grund för Transportstyrelsens bedömning av vilken trafikering som erfordras för att uppfylla "tillfredsställande trafikförsörjning" och därmed vara ett av villkoren för prekvalificering och beviljande av trafikeringsrätt inom marknadsstråk. Således är det fastställda interregionala trafikförsörjningsprogrammet samhällets bedömning av vilket utbud som utgör minimum för en godtagbar transportförsörjning. Därutöver är programmet, i en konkurrensmodell med marknadstråk, Transportstyrelsens underlag för att i samband med prekvalificeringen bedöma vilka avsiktsförklaringar som har ett acceptabelt innehåll med hänsyn till minimum för en godtagbar transportförsörjning. Det är självfallet möjligt att tillämpa en konkurrensmodell med marknadsstråk utan genomförande av prekvalificering enligt ovan. Den nackdel som uppkommer är att samhället då kan komma i efterhand när det gäller bedömning av transportförsörjningen och att beviljande av tåglägen kommer att ske utan förprövning och därför med oklarare samhällsekonomisk bedömningsgrund. Kort om för- och nackdelar +Gränser mellan kommersiell och samhällsköpt trafik blir fasta och förhindrar risken för att subventionerad trafik tränger undan den kommersiella. Rätt utvalda blir marknadsstråken få och stabila över tiden. +Det blir tydligt för kommersiella järnvägsföretag var de kan planera för sin trafik. +Rikstrafikens trafikförsörjningsprogram ger möjligheter för kommersiella järnvägsföretag att bedöma hur deras ansökningar kommer att hanteras. +Konkurrens mellan kommersiella företag skapar förutsättningar för utveckling av trafiken inom marknadsstråken med nya trafiklösningar, ökad valfrihet och prisvärda resor till bättre anpassad service och kvalitet. +Samverkan kan ske mellan kommersiell och samhällsköpt trafik med möjlighet att tillvarata nätverkseffekter. - Minimiregleringen av tillträdet till persontrafikmarknaden indelad efter geografiska marknadssegment öppnar inte tillräckligt möjligheterna för den kommersiella trafiken att växa över hela järnvägsnätet i en för resenärerna och samhället önskvärd riktning. - Fastställandet av stabila marknadsstråk och trafikområden riskerar att bli byråkratiskt och odynamiskt, särskilt . Risken finns att beslut om nya eller förändrade marknadsstråk inte kan fattas tillräckligt ofta för att följa och understödja utvecklingen. -Utbudet i den kommersiella trafiken, linjedragning, omfattning och inriktning, kommer i stor utsträckning att avgöras av myndighetsbeslut. Dels genom fastställandet av marknadsstråk, dels genom prekvalificeringsförfarandet. -Prekvalificeringsförfarandet är ytterligare en procedur i en administrativ process som redan är utdragen i tiden. -Det finns risk för att Transportstyrelsen får svårt att utkräva ansvar för bindande avsiktsförklaringar i de fall där den som inte får tåglägen i rimlig anslutning till innehållet i sin avsiktsförklaring. Tolkning av "rimlig anslutning" är svår att lägga på någon annan än det ansökande järnvägsföretaget. -Det kan bli svårt för järnvägsföretag att utifrån trafikförsörjningsprogrammet uttolka och förutsäga vilka enskilda trafikupplägg som uppfyller kravet på en tillfredsställande trafikförsörjning och vilka som inte gör det. Kommersiell trafik med kompletteringsupphandling Modellen kommersiell trafik med kompletteringsupphandling hanterar trafik och regler för marknadstillträdet över hela persontrafikmarknaden med järnväg. Liksom i föregående modell ska ensamrätten i den kommersiella trafiken (SJ AB:s monopol) avvecklas. Alla järnvägsföretag som uppfyller järnvägslagstiftningens grundläggande villkor får rätt att etablera sig och ansöka om tåglägen för kommersiell trafik var som helst på hela järnvägsnätet. Trafikhuvudmännens liksom Rikstrafikens roll avgränsas och förtydligas till att avse en möjlighet (rätt) att kompletteringsupphandla trafik som inte kommer till stånd på marknadens villkor. Samhällsköpt trafik blir ett komplement till den kommersiella trafiken och upphandlas i enlighet med av trafikhuvudmännen respektive Rikstrafiken utformade långsiktiga trafikförsörjningsprogram först efter dialog med marknadens aktörer genom ett annonseringsförfarande. Den kommersiella trafiken bedrivs parallellt, åtskiljd eller i samverkan, med samhällsköpt trafik upphandlad av trafikhuvudmän eller Rikstrafiken. Länsgränsen blir fortsatt den gräns som rättsligt begränsar trafikhuvudmännens trafikeringsrätt. Rikstrafikens rätt att organisera (men inte utöva) trafik som ska upphandlas bibehålls oförändrad i lag. Möjligheten för trafikhuvudmännen att ansöka om undantag för länsgränsöverskridande trafik bibehålls. Prövningsprocessen för att bevilja undantag utvecklas, förtydligas och sker enligt samhällsekonomiska principer. Enligt denna bör en samhällsekonomisk bedömning (kalkyl) göras i varje enskilt fall. Till grund och kompletterande vägledning för bedömningen läggs praktiska riktlinjer och kriterier (tumregler). För att säkerställa att samhällets insatser inte hamnar i konflikt med kommersiell trafik används ett annonseringsförfarande enligt modell från flyget. Samhällets önskemål och krav på trafikutbudet såsom det anges i trafikförsörjningsprogrammen ligger till grund för att utröna marknadens intresse av att driva sådan trafik. Endast den trafik som inte kommer till stånd på kommersiella villkor blir sedan föremål för offentlig upphandling. Långsiktiga trafikförsörjningsprogram bör också ligga till grund för ansökan hos om tåglägen för all samhällsköpt trafik. Kort om för- och nackdelar +Konkurrens och avsaknad av monopol skapar förutsättningar för utveckling av trafiken med nya trafiklösningar, ökad valfrihet och prisvärda resor till bättre anpassad service och kvalitet. +Avsaknad av monopolrättigheter gör systemet flexibelt och öppnar för möjlighet att den kommersiella trafiken kan växa och minska behovet av skattesubventioner till trafiken från stat och kommun. +Samverkan kan ske mellan kommersiell och samhällsköpt trafik med möjlighet att tillvarata nätverkseffekter. +Tydliga och i förväg kända prövningskriterier i den samhällsköpta trafiken tillsammans med långsiktiga trafikförsörjningsprogram skapar marknadstransparens och möjligheter till planering och bedömning av affärsmöjligheter för kommersiell trafik. - Förekomst av konkurrens från samhällsköpt trafik med risk för undanträngning av kommersiell trafik kan inte uteslutas. - Risk för ökade administrativa kostnader för upphandlade myndigheter till följd av ökade och mer omfattande upphandlingsförberedelser. Sammanfattningsvis konstaterar jag att ingen av modellerna är fri från invändningar. Mot bakgrund av ibland något motsägelsefulla krav som ställs på den framtida marknaden är det kanske inte helt förvånande. Det är t.ex. så att om samhällsköpt trafik och kommersiell trafik ska kunna både konkurrera och samverka med varandra kan gränserna mellan de både inte göras för skarpa. är en viktig förutsättning för att konkurrensen ska fungera på en kommersiell marknad att inslag av konkurrenssnedvridande subventioner kan hållas borta och att gränserna därför bör vara så skarpa som möjligt. Jag kan därför också konstatera att det inte har varit en helt enkel uppgift att finna en modell som till fullo tillgodoser kraven. Av sammanställningen ovan framgår att modellen Marknadsstråk, trots sina fördelar med en tydlig gräns mellan kommersiell och subventionerad trafik, endast i begränsad utsträckning öppnar möjligheter för att den kommersiella trafiken ska kunna utvecklas, och växa, i en för resenärerna och samhället önskvärd riktning. Min huvudinvändning är dock att modellen förutsätter att det är samhället och en myndighet som ska ange områden och gränser för var den kommersiella trafiken lämpligen bör gå fram. En myndighet, och inte marknaden, ska vidare, utöver den prövning som av knapphetsskäl oundgängligen måste göras av , avgöra vilken trafik som ska erbjudas resenärerna. Enligt min mening innebär det att hela poängen med att införa konkurrens på spåret försvagas kraftigt. Visserligen anges att prekvalificeringen skulle kunna utgå, men som man måste förstå förslaget framstår denna som ett huvudinslag i hela modellen. Därutöver är det främst följande invändningar som gör att jag bedömer att modellen inte förmår att tillgodose uppdraget i mina direktiv. Jag kan inte se att den geografiska marknadsavgränsningen och indelningen i (stabila och) fredade marknadsstråk skulle stimulera till en dynamisk marknadsutveckling över var och hur framtida trafik och trafikkoncept kan komma att uppstå. I avsaknad av närmare reglering eller särskilda åtgärder för att begränsa den samhällsköpta trafiken utanför marknadsstråken är det mindre troligt att kommersiella järnvägsföretag är benägna att etablera sig på denna del av marknaden. Därigenom är det också mindre sannolikt att den kommersiella trafiken kommer att kunna avlasta trafikerings- och finansieringsbördan från stat och kommun i trafik utanför marknadsstråken men som också skulle kunna vara kommersiellt lönsam. Marknadsöppningen för den kommersiella trafiken riskerar med denna modell med andra ord att bli mindre än nödvändigt. Jag drar därför den slutsatsen att av de två modellerna är det den andra, Kommersiell trafik med kompletteringsupphandling, som (trots vissa nackdelar) sammantaget ger bästa förutsättningar för att uppfylla ställda krav. I det fortsatta redogör jag för mina närmare överväganden kring en lämplig konkurrensmodell för den framtida persontrafikmarknaden på järnväg. Inledningsvis diskuterar jag den något motstridiga frågan om å ena sidan behovet av att kunna samverka mellan samhällsköpt och kommersiell järnvägstrafik och å andra sidan konkurrensmarknadens krav på tydliga gränser för det offentliga åtagandet. 4.4Samspel och avgränsning mellan kommersiell och samhällsköpt trafik Nätverkseffekter och samspel mellan kommersiell och samhällsköpt trafik Järnvägstrafik, likt kanske inget annat trafikslag, karaktäriseras i hög grad av det som brukar kallas nätverkseffekter. Forskning kring nätverkseffekter visar bl.a. på att ett sammanhållet nätverk kan leda till att den samhällsekonomiska nyttan maximeras. En ensam operatör kan antas ha full kontroll över att planera sitt utbud och utnyttja det faktum att olika tåg antingen kan komplettera eller konkurrera med varandra. I ett offentligt monopol styrt av samhälleliga intressen kommer nätverksvinsten att tillfalla och gynna resenärskollektivet och samhället. I ett privat vinstmaximerande monopol ligger det istället i uppdraget att maximera intäkterna, vilket inte lika givet leder till att nyttan ökar vare sig för resenärerna eller för samhället. Utfallet kan dock, men behöver inte, skilja sig åt i de båda fallen beroende på att även en operatör med kommersiella avkastningskrav måste kunna erbjuda ett attraktivt reseutbud för att locka till sig resenärer och intäkter. I ett system med flera som organiserar och utför trafik (i det fortsatta för enkelhetens skull och där inget annat anges kallat trafikaktörer) är det svårare att uttala sig om huruvida ytterligare en avgång eller linje kommer att öka den totala nyttan, även om just den linjen eller avgången är lönsam. Även i detta fall har dock trafikaktörerna anledning att samarbeta i den mån det kan öka attraktiviteten i deras erbjudanden. ger givetvis ett system med flera trafikaktörer incitament till att konkurrera om resenärerna. Beroende på omständigheterna i de enskilda fallen (tillgång till spår, resenärsunderlag, möjlighet att identifiera och nischa nya produkter) kan trafikaktörer därför antingen välja att erbjuda resetjänster som till större del vilar på att ansluta till och komplettera det befintliga utbudet eller välja att utveckla och satsa på koncept som kan fungera mer självständigt i järnvägssystemet. Oberoende av hur en framtida konkurrens kan komma att utvecklas kvarstår emellertid främst två omständigheter som gör att trafikaktörerna i järnvägssystemet måste kunna samverka. Många järnvägsresor görs med byten och övergångarna måste stämma överens. Bytesresor är i synnerhet vanligt i den långväga trafiken, på de mest trafikerade stråken är andelen 30-50 procent.58 Nätverkseffekter inom tågtrafiken finns i första hand inom denna grupp av resor. Det är emellertid omöjligt att säkert uttala sig om nätverkseffekternas storlek eller i vilken riktning de verkar. Forskningen pekar här åt olika håll. Om nätverkseffekterna är starka kommer detta att påverka förutsättningarna för nya trafikaktörer att etablera sig i långväga trafik och minska möjligheterna att konkurrera med och andra redan etablerade aktörer om trafiken. Incitamenten att samverka blir istället mer framträdande. Vid störningar i trafiken måste resenärer kunna åka andra vägar och utnyttja såväl andra tåg som alternativa kollektiva transportmedel. Om samverkan om bytesresor och vid störningar i trafiken inte kommer till stånd på trafikaktörernas eget initiativ kan det finnas anledning att överväga åtgärder för att antingen tvinga till eller stimulera till detta. Här skulle man givetvis kunna resonera på samma sätt som när det gäller de överväganden och förslag kring en obligatorisk samordning av trafikantinformation som jag presenterar i kapitel 6. Kravet på en samlad information om tidtabeller etc. på ett och samma ställe är dock motiverat av att det är en förutsättning för att resenärerna på ett enkelt sätt ska få en överblick över järnvägssystemets totala utbud, oberoende av hur tågoperatörerna har valt att boka och sälja biljetter. Att däremot ställa krav på samverkan i försäljningsledet har jag inte sett som nödvändigt. Den standardisering av utbud och den reglering av priser och försäljningsvillkor som detta förutsätter riskerar enligt min bedömning att tvärtom hämma utveckling mot olika former och typer av reserbjudande på ett sätt som knappast gynnar resenärerna. Däremot tror jag att, såsom redan sker , många företag ändå kommer att vilja sluta överenskommelser och gå samman om att kunna erbjuda genomgående biljetter i ett gemensamt system. På motsvarande sätt är jag övertygad om att det ligger tillräckliga incitament i den affär och det nätverk som järnvägssystemet utgör för att göra ytterligare reglering av samverkan om bytesresor m.m. överflödig. Om aktörerna i järnvägssystemet inte förmår att utforma sina reseerbjudanden på ett sådant sätt att byten och övergångar mellan olika tåg och tågoperatörer fungerar kommer nämligen såväl enskilda aktörer som järnvägen som helhet att förlora i konkurrenskraft. Därmed äventyras också den kommersiella lönsamheten. Gränser för det offentliga åtagandet Till underlag för överväganden kring en lämplig konkurrensmodell har () på mitt uppdrag analyserat motiven för ett offentligt åtagande i samhällsköpt trafik. I det följande redovisas VTI:s slutsatser helt kort. För en utförligare redogörelse hänvisas till VTI:s rapport59. VTI konstaterar inledningsvis att flera operatörer och avskaffat monopol tillsammans med en begränsad bankapacitet riskerar att i ett inledningsskede leda till framförallt vissa nätverksförluster. Å andra sidan framhåller VTI att en avreglering kan leda till ökad effektivitet främst i form av teknisk utveckling och vinster från ny teknik. 59 Reglering av ett offentligt åtagande i interregional persontrafik på järnväg, , VTI De principiella skälen till att trafik kan vara samhällsekonomiskt motiverad för ett offentligt åtagande kan främst sökas i förekomsten av s.k. marknadsmisslyckanden. Till exempel kan naturliga monopol och stordriftsfördelar eller olika former av externa effekter, dvs. icke internaliserade kostnader för miljöpåverkan, olyckskostnader eller trängsel m.m., göra att sådana trafiktjänster antingen inte erbjuds i tillräcklig omfattning av marknaden eller till ett pris som gör att efterfrågan hämmas eller uteblir. Möjligheten att genom ökad järnvägstrafik tillgodogöra sig tidsvinster och bättre tillgänglighet, miljö- och säkerhetsvinster eller positiva effekter på tillväxt och näringsliv talar i dessa fall för att samhället bör åta sig ansvaret för trafiken. Av samma skäl kan det också vara motiverat att samhället ansvarar för trafik som ger upphov till utökad trafik utöver den trafik som bedrivs på kommersiella villkor.