sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — För att upprätthålla såväl effektiviteten och kvaliteten som rättssäkerheten i utredningsarbetet är det viktigt att den brotts- utredande personalen på alla nivåer har hög kompetens för arbetsuppgifterna och får erforderlig utbildning. Kompetensutveckling kan ske genom att kompetens tillförs den nya myndigheten utifrån genom att personer med skiftande bakgrund och utbildning anställs samt genom att kompetens- utvecklingsinsatser genomförs för dem som redan är anställda vid myndigheten. Om det i myndigheten anställs personer med olika bakgrund vad gäller utbildning och erfarenhet blir den samlade kompetensen bredare än om organisationen endast skulle bestå av personer med samma bakgrund. Genom att anställa personer med viss kompetens kan myndigheten få spetskompetens inom vissa viktiga områden. Detta bör tillvaratas i den brottsutredande verksamheten. Kompetensutveckling är en viktig förutsättning för att upprätt- hålla och höja kompetensen hos de anställda. Dessa bör därför kontinuerligt erbjudas kompetensutveckling inriktad främst på brottsutredande verksamhet och förundersökningsledning. Det kan bl.a. handla om metoder för att hantera omfattande utredningar och undervisning i ledarskap för förundersöknings- ledarna. Utbildningen bör ske i steg så att den som genomgått utbildning successivt förvärvar kompetens för alltmer krävande uppgifter inom den brottsutredande verksamheten. Utbildning i kvalificerad förundersökningsledning bedrivs vid . Även skattebrottsutredarna vid genomgår utbildning vid och tjänstemän vid har tidigare erbjudits utbildning vid Polis- högskolan. Kompetensutveckling för de anställda i SUM bör kunna ske vid . Statsadvokaterna vid SUM bör också kunna delta i kompetensutveckling som genomför. Enligt våra direktiv skall vi presentera ett förslag på ett fristående organ för brottsanmälningar mot anställda inom polisen och mot åklagare. Vi har tidigare funnit att detta organ skall vara en myndighet under regeringen. I detta kapitel diskuteras hur myndigheten skall vara organiserad och var den skall vara lokaliserad. I kapitlet redogörs för riktlinjer för organisations- och strukturförändringar inom staten och den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) samt förarbetena till (Ds 1996:1). Vidare redovisas uppgifter ur betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23). Kapitlet avslutas med utredningens överväganden och förslag beträffande uppbyggnaden av Särskilda utredningsmyndigheten (SUM). 13.2Den förvaltningspolitiska propositionen m.m. Enligt Riktlinjer för arbete med organisations- och strukturförändringar inom staten ingår det normalt i regeringens kompetensområde att inrätta myndigheter. Regeringen beslutar om myndighetens uppgifter (instruktion), uppgifts- fördelningen mellan myndigheter, ledningsform etc. I den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294) lades fast att anslagsberoende statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. myndighetsformen finns en grundläggande utgångspunkt för den rättsliga styrningen genom att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerhet. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till öppenhet och insyn i förvaltningen. Den enskilde skall kunna åberopa gällande författningar och kunna utgå från att myndigheterna garanterar en korrekt handläggning av ärenden som rör medborgarnas rättigheter och skyldigheter (prop. 1997/98:136 s. 34). Myndighetsformen är flexibel och styrning och organisation kan anpassas till de olika förutsättningarna för statlig verksamhet. Andra fördelar är att regeringen kan göra vissa ändringar i myndighetens uppgifter och besluta om ändrad ledningsform för myndigheten. har godkänt regeringens riktlinjer för verksamhets- anpassad myndighetsledning samt kvaliteten i chefsförsörjningen (a.a. s. 47 ff.). Riktlinjerna innebär bl.a. följande. Regeringen skall för varje myndighet välja den ledningsform som bäst gagnar verksamheten och de uppställda målen (enrådighetsverk/lekmannastyrelse med begränsade beslutsbefogenheter/styrelse med fullt ansvar). Regeringens chefsutnämningar bör i huvudsak avse myndighetschefer. De centrala förvaltningsmyndigheterna bestämmer i allmänhet sin organisation och anställer andra chefer än överdirektörer på nivån närmast under myndighetschefen enligt 17 och 32 §§ verks- förordningen (1995:1322). I den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst föreslogs att statliga förvaltningsmyndigheter skall ledas på något av följande tre sätt. Av en myndighetschef ensam, s.k. enrådighetsverk. Av en myndighetschef som biträds av en lekmannastyrelse. Av en styrelse med fullt ansvar. Utöver de tre ledningsformerna för förvaltningsmyndigheter finns en särskild ledningsform för s.k. nämndmyndigheter där en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Regeringen ansåg emellertid att nämndmyndighetsformen bör användas i begränsad omfattning. Enligt propositionen skall den ledningsform väljas som bäst gagnar verksamheten och de uppställda målen. Det finns således inte någon huvudmodell för ledning av statliga myndigheter. Det är regeringen som beslutar om ledningsform och det skall framgå av myndighetens instruktion. De tre huvudmodellerna för statliga myndigheter ser ut på följande sätt. Myndigheten leds av en chef som ensam bär ansvaret inför regeringen för myndighetens verksamhet. Vid sidan av myndighetens chef finns i normalfallet ett rådgivande organ, som utses av regeringen. Det rådgivande organets uppgifter är att delge myndigheten synpunkter på hur myndigheten drivs med hänsyn till de mål statsmakterna har satt upp för verksamheten. Organen är sammansatta på olika sätt och antalet ledamöter varierar. Enligt propositionen kan enrådighetsverk övervägas i de fall det finns behov av en mer direkt styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Styrelse med begränsade beslutsbefogenheter, s.k. lekmannastyrelse Myndigheten leds av en chef med ansvar inför regeringen. Vid sin sida har chefen en lekmannastyrelse som utses av regeringen. Styrelsen har både en rådgivande och beslutande funktion. Styrelsen fattar beslut i vissa avgränsade frågor i enlighet med bestämmelser i verksförordningen. Styrelsens främsta uppgifter är att stödja myndighetschefen i arbetet med att utveckla myndighetens verksamhet mot de mål som och regeringen har satt upp samt att fatta beslut i vissa specifikt angivna ärenden. Denna form kan, enligt den förvaltningspolitiska propositionen, vara att föredra när bl.a. bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myndigheter är av särskild vikt. Myndighetschef med en lekmanna- styrelse är den traditionella ledningsformen och används i de flesta förvaltningsmyndigheter (SOU 2004:23 s. 108). En huvudprincip är att myndighetschefen skall vara ordförande i styrelsen och att myndighetens chef och styrelsen delar på vissa beslutsbefogenheter. Styrelse med fullt ansvar Styrelsen utgör myndighetens högsta ledning och ansvarar kollektivt inför regeringen för myndighetens verksamhet. Myndighetens chef ansvarar för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer, men myndighetschefen är inte ordförande. Regeringen utser styrelsens ordförande samt övriga ledamöter. Myndighetschefen utses av regeringen efter samråd med styrelsen. Denna ledningsform kan vara lämplig att välja t.ex. när myndigheten arbetar under affärsliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar. med fullt ansvar är inte reglerad i verks- förordningen och styrelsen får sitt ansvar genom att det anges i myndighetens instruktion vilka av verksförordningens bestäm- melser som skall tillämpas för myndigheten. När en statlig myndighet bildas är det särskilt viktigt att regionalpolitiska aspekter beaktas. har uttalat att frågor om lokalisering av statlig verksamhet som är av större vikt eller på annat sätt av principiellt intresse bör underställas . Varje beslut om lokalisering av nya myndigheter bör föregås av noggranna överväganden om möjligheten att i första hand placera dem i länscentrum eller vissa andra orter i eller i anslutning till nationella regionalpolitiska stödområden. Alternativ lokalisering kan vara orter eller regioner där statlig verksamhet läggs ned eller som i övrigt är mindre väl försörjda med sådan verksamhet. I varje fall bör en annan lokaliseringsort än övervägas. En generell utgångspunkt skall dock vara att myndigheterna även efter en sådan lokalisering kan utföra sina arbetsuppgifter effektivt (bet. 1996/97:AU2 s. 26 f., rskr. 1996/97:106). Inför införandet av anförde regeringens Ekobrottsberedning i rapporten ekobrottsbekämpning (Ds 1996:1) att verksamheten vid centrala förvaltningsmyndigheter i många fall regleras på förordningsnivå genom att regeringen bestämmer en förordning med instruktion för myndigheten. När det gäller åklagarmyndigheter och polismyndigheter används däremot i stor utsträckning lagform för att reglera verksamhet och organisation i stort. Förordningsform används huvudsakligen för organisationsfrågor på detaljnivå, administrativa frågor samt för verkställighetsföreskrifter till de föreskrifter som finns i lag (s. 258). I rapporten angavs vidare att för åklagarverksamhet och polis- verksamhet bör man till stor del kunna tillämpa den lagstiftning som redan finns exempelvis i och polislagen (1984:387). Avsikten med att inrätta en särskild Ekobrotts- myndighet är ju inte att göra några grundläggande förändringar när det gäller de legala formerna för åklagarverksamhet och polisverksamhet inom ekobrottsbekämpningens område. Ekobrottsberedningen anförde vidare att åklagare och poliser som arbetar inom skulle behålla sina respektive yrkesroller och arbeta efter de lagregler som gäller för åklagarverksamhet respektive polisverksamhet i allmänhet. För åklagare som tjänstgör vid bör gälla vad som i lag eller annan författning är föreskrivet om allmän åklagare. Att åklagarna vid har ställning som allmänna åklagare innebär att de är inordnade i den hierarki för åklagare som slås fast i . Riksåklagaren är också i förhållande till åklagarverksamheten vid högste åklagare med ansvar för ledningen av åklagarverksamheten i riket (s. 270). Ekobrottsberedningen föreslog att de grundläggande reglerna för skulle tas in i en särskild lag, med hänvisning till vad som i befintlig lagstiftning föreskrivs om åklagarverksamhet och polisverksamhet i tillämpliga delar. Ekobrottsberedningen ansåg att med hänsyn till att Ekobrotts- myndigheten skulle svara för både åklagarverksamhet och polisverksamhet framstod varken eller polislagen som en lämplig plats för de grundläggande reglerna för myndigheten. Bestämmelser om infördes i förordningen (1997:898) med instruktion för och någon lag som reglerar verksamheten, som Ekobrottsberedningen förslog, finns således inte. Enligt förordningen är en åklagarmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet och föreskrifterna i åklagarförordningen (2004:1265) gäller om inte något annat anges i instruktionen. Även vissa bestämmelser i verks- förordningen är tillämpliga på . Enligt 8 § förordningen med instruktion för Ekobrotts- myndigheten är chefen för myndigheten generaldirektör och har ställning som överåklagare vid handläggning av åklagarfrågor. Generaldirektören biträds av en överåklagare eller vice överåklagare samt av en ledningsgrupp med de ledamöter som generaldirektören bestämmer (9 § samma förordning). Generaldirektören utses av regeringen och skall vara svensk medborgare (11 och 12 §§ samma förordning). har det antal åklagarkamrar som myndig- heten bestämmer och även i övrigt beslutar myndigheten om sin egen organisation. 13.4Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) I betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23 s. 61 f.) diskuteras myndighetsbegreppen. I betänkandet anges bl.a. följande. Enligt regeringsformens terminologi är samtliga statliga och kommunala organ med undantag för de beslutande församlingarna myndigheter. Även regeringen och domstolarna är således myndigheter. Andra myndigheter än domstolarna och regeringen benämns förvaltnings- Någon närmare definition av begreppen domstol respektive förvaltningsmyndighet finns inte i regeringsformen. Samtliga myndigheter under regeringen förutom domstolarna är förvaltningsmyndigheter. Enligt utredningen torde någon närmare definition av begreppet central förvaltningsmyndighet inte finnas. Vad som skiljer centrala förvaltningsmyndigheter från övriga förvaltningsmyndigheter bör, enligt Utredningen om en översyn av verksförordningen, vara att de centrala förvaltningsmyndigheterna har hela landet som sitt verksamhetsområde. Utredningen menar att regeringen i varje enskild instruktion bestämmer om myndigheten är en central förvaltningsmyndighet eller ej. Utredningen anser vidare att regeringen i myndighetens instruktion skall ange vilken ledningsform myndigheten skall ha, myndighetens verksamhetsområde och hur många ledamöter en eventuell styrelse, nämnd eller ett råd skall ha. Vidare skall regeringen ange för myndigheten specifika förhållanden, exempelvis om det vid myndigheten skall finnas en personal- ansvarsnämnd eller något annat särskilt beslutsorgan (s. 72). Förslag: SUM skall vara en central förvaltningsmyndighet direkt under regeringen. Enligt våra direktiv har vi att ange vilken rättslig ställning ett fristående brottsutredningsorgan skall ha. En utgångspunkt är enligt direktiven att organet skall vara fristående och oberoende i förhållande till såväl polisen som åklagarväsendet. Med hänsyn till att organet, enligt våra direktiv, skall vara fristående och oberoende i förhållande till polisen och åklagarväsendet är en myndighet liknande utesluten eftersom dels är en del av åklagarväsendet, dels sysselsätter brottsutredare som är anställda i polisväsendet. En ny myndighet för utredning av brottsmisstankar mot bl.a. poliser och åklagare kan ändå i vissa delar påminna om . Båda myndigheterna utreder misstänkta brott dock inom olika områden. Vid arbetar både åklagare, poliser och personal med annan bakgrund vilket vi även föreslår skall gälla för den nya myndigheten. Med hänsyn till dessa likheter bör uppbyggnaden av Ekobrotts- myndigheten kunna vara en förebild för SUM. är en central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet och till åklagarväsendet hör även Ekobrotts- myndigheten (1 § förordningen [2004:1266] med instruktion för ). är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har tillsyn över polisen (1 och 2 a §§ förordningen [1989:773] med instruktion för Rikspolis- styrelsen). Vi föreslår att SUM skall vara en central förvaltningsmyndighet direkt under regeringen och att detta skall framgå av myndighetens instruktion. Också denna myndighet kommer att höra till rättsväsendet. Förslag: SUM skall ledas av en generaldirektör. General- direktören skall ha en ställföreträdare. Generaldirektören och dennes ställföreträdare skall utses av regeringen. Centrala förvaltningsmyndigheter leds i allmänhet av en generaldirektör. leds av en generaldirektör, riksåklagaren är chef för medan rikspolis- chefen är chef för . Riksåklagaren och vice riksåklagaren anställs med fullmakt genom beslut av regeringen (7 kap. 3 § ) och generaldirektören vid Ekobrotts- myndigheten utses genom beslut av regeringen (11 § förordningen med instruktion för ). Även rikspolischefen anställs genom beslut av regeringen (29 § förordningen med instruktion för ). Med hänsyn främst till att de brottsutredande myndigheterna bör organiseras på likartat sätt föreslår vi att SUM skall ledas av en generaldirektör med ansvar för myndighetens verksamhet. Vid myndigheten skall det finnas en person som är ställföreträdare för generaldirektören. De skall båda liksom statsadvokaterna vara särskilda åklagare och ha samma befogenheter som dessa. General- direktören och dennes ställföreträdare får även överta uppgifter som skall utföras av en statsadvokat vid SUM (avsnitt 16.3). Myndighetens generaldirektör och dennes ställföreträdare skall utses genom beslut av regeringen. Förslag: Vid SUM skall finnas ett insynsråd som består av generaldirektören och högst sju andra ledamöter. Generaldirektören skall vara ordförande i insynsrådet. Övriga ledamöter skall nomineras av respektive riksdagsparti och utses av regeringen för en bestämd tid. När det gäller förekomsten av styrelse och dennas uppgifter tillämpas olika principer inom skilda delar av den statliga myndighetsorganisationen. Enligt verksförordningen skall styrelsen pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten samt biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Styrelsen skall besluta om årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag, åtgärder med anledning av revisionsrapporter m.m., föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. är ett enrådighetsverk (årsredovisning 2005) utan en beslutande ledningsgrupp. De kontaktorgan som har inrättats har därför som uppgift att på olika sätt ge råd och synpunkter till riksåklagaren inför beslut i viktiga frågor. Enligt 9 § förordning med instruktion för finns vid myndigheten en rådgivande nämnd, som består av en ordförande och högst sex andra ledamöter. I ärenden av större vikt eller principiell betydelse skall nämndens mening inhämtas. Ärenden där det är fråga om att utöva en åklagaruppgift eller att pröva en tillsynsfråga i ett enskilt fall behandlas inte i nämnden. Ordföranden och ledamöterna i nämnden nomineras av respektive riksdagsparti och utses av regeringen. Av 9 § förordningen med instruktion för framgår att generaldirektören biträds av en överåklagare eller vice överåklagare samt en ledningsgrupp med de ledamöter som generaldirektören bestämmer. Varken eller har således någon styrelse enligt bestämmelserna i verksförordningen. Som tidigare framgått finns emellertid vid en rådgivande nämnd. Nämnden utövar i praktiken också lekmanna- insyn inom verksamhet. har en styrelse bestående av högst åtta personer inklusive rikspolischefen, som är styrelsens ordförande. Vid handläggning av ärenden på Säkerhetspolisens eller område ingår också säkerhetspolischefen respektive rikskriminalchefen i styrelsen. Andra styrelseledamöter än rikspolischefen, säkerhetspolischefen och rikskriminalchefen förordnas av regeringen för en bestämd tid enligt 19 och 31 §§ förordningen med instruktion för . Bestämmelserna i 11–13 §§ verksförordningen om styrelsens ansvar och uppgifter gäller för . Denna skall även följa verksamheten vid och en gång och därutöver när det behövs lämna regeringen de synpunkter och förslag som granskningen föranleder (22 § förordningen med instruktion för ). I varje län finns en polismyndighet och för ledningen av varje polismyndighet finns en polisstyrelse. Enligt 5 § polislagen utses polisstyrelsens ledamöter utom polischefen av regeringen. Ledamöterna i polisstyrelsen skall enligt 5 kap. 4 § polis- förordningen som huvudregel fortlöpande underrättas om de ärenden som utreds av internutredningsenheterna. Enligt Regeringens proposition 1985/86:100, med förslag till statsbudget för /87 (bil. 62–65) torde en medverkan från medborgarrepresentanternas sida öka allmänhetens förtroende för handläggningen av brottsanmälningar mot polismän. En utgångspunkt bör, enligt propositionen, vara att representanterna för en sådan delegation inte skall ha till uppgift att delta i förundersökningsledningen och de skall inte kunna fatta några för åklagaren bindande beslut. Lekmännens främsta uppgift bör i stället vara att fortlöpande följa själva förundersöknings- arbetet. De bör i den utsträckning som är lämplig hålla sig underrättade om vilka utredningsåtgärder som vidtas i anledning av våldsanmälningar och om resultatet av åtgärderna. chefen menade att en ordning för lekmannamedverkan efter dessa linjer är värdefull som en förstärkning av den medborgerliga insynen och den torde också komma att motverka föreställningar om att utredningarna inte skulle gå rätt till. Vi föreslår att SUM, i likhet med organisationerna inom och , skall vara ett enrådighetsverk med en myndighetschef som ensam bär ansvaret inför regeringen för myndighetens verksamhet. Medborgerlig insyn i SUM:s verksamhet är viktig inte bara från demokratisk synpunkt utan också för att skapa och upprätthålla ett förtroende för den bedrivna verksamheten från allmänhetens sida. För att garantera en sådan insyn skall myndigheten ha ett rådgivande organ. Det rådgivande organet, insynsrådet, bör ha till uppgift att följa verksamheten vid myndigheten och delge generaldirektören synpunkter på hur myndigheten drivs med hänsyn till de mål som statsmakterna har satt upp för verksamheten. skall bestå av generaldirektören och högst sju andra ledamöter. Generaldirektören skall vara ordförande i rådet. Ledamöterna bör nomineras av respektive riksdagsparti och utses av regeringen för en bestämd tid. Polisstyrelserna inom varje polismyndighet har rätt till insyn i internutredningsenheternas verksamhet och möjlighet att i vissa fall följa förundersökningar (se 5 kap. 4 och 5 §§ polis- förordningen och 7 a § förundersökningskungörelsen [1947:948]). En viktig förutsättning för att upprätthålla allmänhetens förtroende för SUM är att det finns möjlighet till insyn i verksamheten. Ledamöterna i polisstyrelsen bör därför fortlöpande underrättas om de ärenden som utreds av SUM och som avser personer anställda inom den egna polismyndigheten eller arrestantvakter eller passkontrollanter som förordnats enligt polislagen. I likhet härmed bör även respektive på lämpligt sätt informeras om ärenden vid SUM som rör anställda inom åklagarväsendet. Polisstyrelsernas möjlighet till insyn i förundersökningsarbetet i enskilda ärenden försämras i och med att ärendena inte finns kvar inom polisväsendet. Även om ett ärende i SUM avser en person anställd vid polismyndigheten kan det inte anses lämpligt att ge polisstyrelsen möjlighet att på det sätt som sker följa ärenden när dessa flyttats över till en fristående myndighet. Detta kan upplevas som en försämring i förhållande till . SUM:s information till polis- respektive åklagarväsendet om pågående ärenden förutsätts dock vara omfattande och informativ för att i så stor utsträckning som möjligt tillgodose arbetsgivar- myndigheternas behov av information. Förslag: SUM skall ha det antal avdelningar som myndigheten själv bestämmer. I övrigt bestämmer myndigheten själv sin organisation. Bedömning: Myndigheten bör bedriva verksamhet i , , , , och . Uppbyggnaden av en myndighet varierar och har myndighetsorganisationen inom flera förvaltningsområden ändrats så att den centrala myndigheten och underlydande regionala och lokala myndigheter har ersatts av en enda myndighet. Denna myndighet kan emellertid ha regionala och lokala enheter (SOU 2004:23 s. 165). Verksförordningen innehåller inte några bestämmelser som reglerar fördelningen av uppgifter och ansvar mellan central, regional och lokal myndighet. Sådana bestämmelser finns främst i de instruktioner som gäller för respektive förvaltningsområde och myndighetens arbetsområde. Vid bestäms organisationen av myndigheten i de delar som inte är reglerade i förordningen med instruktion för . Vid finns det antal åklagarkammare som myndigheten bestämmer och i övrigt beslutar myndigheten om sin organisation. Rikspolis- styrelsen bestämmer sin egen organisation i de delar den inte är reglerad i förordningen med instruktion för eller i förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen.