sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m. Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m. av Utredningen om expropriationsersättning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av ersättningsbestäm- melserna i expropriationslagen (1972:719) (dir. 2005:147). Till sär- skild utredare förordnades fr.o.m. ordföranden i . Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades fr.o.m. kanslirådet (), departementssekreteraren (numera ) samt rättssakkunnige (). entledigades fr.o.m. och rättssakkunnige () förordnades som sak- kunnig från . entledigades fr.o.m. den 1 sep- tember 2007 och ämnesrådet () förordnades som sakkunnig från . () förordnades fr.o.m. den 22 nov- ember 2007 som sakkunnig i utredningen. ent- ledigades fr.o.m. . Ämnessakkunnige () förordnades som sakkunnig fr.o.m. . Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. civilingenjören (), chefsjuristen (), fastighetsrådet (), civilingenjören (), enhetschefen (Lantmäteriet), förbundsjuristen (Kommuner och Landsting), bolagsjuristerna (IT- Företagen) och (), chefsjuristen (Fastighetsägarna ) samt lagmannen (). advokaten (). entledigades fr.o.m. och i hennes ställe förordnades chefsjuristen (). Till utredningens sekreterare förordnades nu- mera rådmannen . Lantmätaren förordnades som sekreterare . Utredningen har antagit namnet Utredningen om expropria- tionsersättning (Ju 2005:17). , och be- slutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2007:16, dir. 2007:89 och dir. 2008:8). överlämnade utredningen delbetänkandet Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? (SOU 2007:29). Här- med överlämnas slutbetänkandet Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m. (SOU 2008:99). Betänkandet har skrivits i vi-form men det innebär inte att alla sakkunniga och experter står bakom samtliga förslag i betänkandet. Till betänkandet fogas sex särskilda yttranden. Avvikande meningar i olika enskildheter har förekommit också utan att detta har ut- tryckts i särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är med detta slutfört. Förslag till lag om ändring i expropriationslagen (1972:719) ............................................................................... Förslag till lag om ändring i ............................... Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) ............................................................................... Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) ............................................................................. Förslag till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149) ............................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1987:11) Förslag till lag om ändring i (1987:10) ................................................................................. Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ................. Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.......................................................... Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ............ Förslag till lag om ändring i lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter ........................................................ Förslag till lag om ändring i bostadsförvaltningslagen (1977:792)................................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar ............. Förslag till lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614)................................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2006:449) om skydd för störningskänslig forskning ............................................... Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)..... Utredningens uppdrag och arbete................................. 3.3.1 Allmänt om konventionens skydd för egendom ..... i svensk rätt ................................................................ Skada och ersättning ................................................. Markåtkomst och ersättning .................................................. Delvis avvikande regleringar................................................... 4.4Vissa rättsekonomiska aspekter på ersättning vid Expropriationsersättning i några andra länder ............. Grundprinciper ................för ersättning vid expropriation Definitionen ...........................................av marknadsvärde Metoder ..............................för att bestämma ersättningen 6.5.1 ....Uppgår ersättningen till marknadsvärdet? Individuellt värde m.m. ............................................ Individuellt värde och reservationspris ................................ 7.3.1 Grundläggande skäl för att individuella värden bör beaktas vid bestämmande av 7.3.2 Osäkerheten vid en marknadsvärdebestämning..... 7.3.3 Kostnadseffekter av en högre ersättningsnivå ....... 7.3.4 Effekter med hänsyn till marknadens villkor och förvärvarens individuella värde......................... 7.3.5 Effekter med hänsyn till ersättnings- bestämmelserna i fastighetsbildningslagen............. 7.3.6 Bör ersättning betalas utöver marknadsvärdet? 7.3.7 Hur bör en ersättningsregel utformas? 7.3.8 Annan ersättning...................................................... Vinstfördelning enligt fastighetsbildningslagen.................. Vad menas med vinst vid expropriation?............................. 8.4.1 Bör en vinstfördelningsprincip införas i 8.4.2 I vilka fall bör vinstfördelning ske? 8.4.3 Vilken vinst bör avses? 8.4.4 Hur bör en vinstfördelningsregel utformas?.......... Bakgrunden till presumtionsregeln ...................................... Tillämpningen av presumtionsregeln................................... De grundläggande skälen bakom Ersättning för ändamål som utsläcker Ersättning för miljöskada........................................ Bakgrunden till influensregeln ............................................. Tillämpningen av influensregeln .......................................... Bevisbördan i expropriationsmål................................ Bevisbördan i mål om ersättning vid expropriation............ Allmänt om bevisning........................................................... Bevisbördan och beviskraven .................................. 11.5.2 Bör en särskild bevisregel införas i Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. ...... lämnade förslag och ställningstaganden................ 12.2.2 Beslut av ..................................... 12.2.3 Förslag 2000........... 12.3.1 En rätt till kostnadsersättning bör införas ............. 12.3.2 Vid vilka förrättningar bör kostnadsersättning betalas?..................................... 12.3.3 Vilka slag av kostnader bör ersättas? Närmare om förfarandet.......................................... Följdändringar i andra lagar ...................................... Miljö- och planlagstiftningen ............................................... Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m.............. Generella ekonomiska konsekvenser av en förhöjd 14.2.2 Grundläggande fakta för olika verksamheter......... 14.2.3 Utgifts- och inkomsteffekter av en förhöjd 14.2.4 Kostnadseffekter av en förhöjd ersättningsnivå .... 14.2.5 Sammantagna effekter av en förhöjd Direkta konsekvenser av våra förslag .................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................ Förslaget till lag om ändring i expropriationslagen (1972:719) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i .......................... Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) ........................................................................... Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149) ........................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1987:11) om Förslaget till lag om ändring i (1987:10) ............................................................................... Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948)............ Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg .............................................................. Förslaget till lag om ändring i minerallagen (1991:45)....... Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:620) om Förslaget till lag om ändring i bostadsförvaltningslagen (1977:792) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar ........... Förslaget till lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614).............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:449) om skydd för störningskänslig forskning .................................. Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429).............................................................................. Ekonomiska effekter av höjd ersättning till fastighets- ägare vid expropriation av Tom Nilstierna .......................... Förteckning över deltagare i referensgruppen..................... Sammanställning över enkätfrågor....................................... Förteckning över intressenter som har tillställts Expropriationslagens ersättningsregler – effekter på 10Promemoria från med en bedömning av hur relationen mellan köp och intrångsersättning vid naturreservatsbildning ändras vid höjd ersättning samt påverkan på genomförandet av miljökvalitetsmålet id est (latin) det vill säga Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I Nytt Juridiskt Arkiv, avd. II Förslaget till nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen Utredningen har i enlighet med vad som angetts i tilläggsdirektiven (dir. 2007:89) gjort en översyn av expropriationslagens ersättnings- regler och tagit ställning till om det finns anledning att ändra dessa. Angående behovet av en översyn angavs i våra ursprungliga direktiv (dir. 2005:147) följande. har det från vissa håll ifrågasatts om de principer som ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen bygger på är rimliga. Det har i det sammanhanget gjorts gällande att förhållandena vid expropriation har ändrats. Även om privata aktörer alltsedan reglerna fick sin nuvarande utformning använt sig av expropriationsinstitutet, utfördes de flesta expropriationer då av offent- liga aktörer. Den första delen av utredningens uppdrag, som redovisades i delbe- tänkandet Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? (SOU 2007:29), omfattade huvudsakligen en kartläggning av hur ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen tillämpas i prak- tiken. Resultatet av kartläggningen bekräftade bl.a. att det sedan expropriationslagens tillkomst skett en förskjutning från att den ianspråktagande parten är ett offentligt rättssubjekt till att den nu- mera i många fall är ett privat rättssubjekt och där det i vissa fall finns ett vinstintresse bakom tvångsförfogandet även om den ur- sprungliga grundtanken med expropriationen kvarstår, dvs. att olika slag av samhällsintressen ska tillgodoses. Kartläggningen visade också att s.k. frivilliga uppgörelser om överlåtelse och upp- låtelse av egendom utan att reglerna om tvångsförfogande direkt tillämpas förekommer i en mycket stor omfattning och att ersätt- ningarna är generellt högre vid dessa. En av utgångspunkterna för vårt uppdrag är att skyddet för en- skild äganderätt ska vara starkt. Enligt våra direktiv ska vi beakta reglerna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () vid vår bedöm- ning av frågan om tillämpningen av ersättningsreglerna i 4 kap. expropriationslagen leder till rimliga resultat. Äganderätten är en av grundpelarna i rättsordningen och skyddas i både grundlag och internationella konventioner. Regeringsformen tillsammans med be- stämmelser innehåller de grundläggande förutsättningarna för när mark och rättigheter till mark ska kunna förvärvas med tvång eller när restriktioner tvångsvis kan läggas på användningen av enskilda fastigheter. Bestämmelserna anger också de förutsättningar som gäller beträffande den ersättning som minst ska lämnas när någon tvingas avstå sin egendom. innehåller, till skillnad från den svenska grundlagsbestämmelsen, inte någon ut- trycklig regel om att ersättning ska betalas vid ingrepp i annans egendom. Detta innebär att den svenska grundlagen är tydligare i det avseendet. Nationell lag kan emellertid precisera det skydd som ges genom konventionen. Vi anser att det bör framhållas att egendomsskyddet i regerings- formen är ett minimiskydd. Det finns således inget hinder mot att genom lag ge ett starkare skydd för ersättning än vad regerings- formen föreskriver. I grunden finns det emellertid ingen konflikt mellan expropriationslagens ersättningsbestämmelser och regerings- formen eller . Detta hindrar givetvis inte att det ändå kan bedömas vara rimligt att i vissa delar ändra de nuvarande ersättningsbestämmelserna. Vid den översyn som vi nu har genomfört har alla de grund- läggande ersättningsbestämmelserna prövats mot bakgrund av den utgångspunkt som anges i direktiven, nämligen att skyddet för en- skild äganderätt ska vara starkt. I enlighet med vad som också anges i direktiven har vi därvid strävat efter att ersättningen vid tvångsförfoganden fastställs på ett sätt som både är och uppfattas som rättssäkert, att de nya ersättningsbestämmelserna ska vara enkla att förstå och att tillämpa samt ägnade att leda till förutsägbara resultat och därmed, liksom de äldre reglerna, underlätta samförståndslösningar. Våra direktiv anger som utgångspunkt för uppdraget att den ersätt- ning som fastställs genom beslut av myndighet eller domstol i princip ska motsvara minst marknadsvärdet på den egendom som tas i anspråk eller minskningen av egendomens marknadsvärde, om en del av den tas i anspråk. Enligt gällande bestämmelser i expropriationslagen ska ersätt- ning för en fastighet som tas i anspråk betalas med ett belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Om expropriationen avser en del av en fastighet, ska ersättning betalas med ett belopp som motsvarar den minskning av marknadsvärdet, som uppkommer genom expropriationen. Om det i övrigt uppstår skada för ägaren, ska även sådan skada ersättas. Vår bedömning är att marknadsvärdet även fortsättningsvis ska vara den grundläggande utgångspunkten för hur skadan vid en expropriation – eller någon annan form av tvångsförvärv av fast egendom – ska bestämmas. Därutöver ska, precis som , ersätt- ning betalas för övriga ekonomiska skador som uppkommer genom tvångsförvärvet. Individuellt värde och vinstdelning Syftet med expropriationslagstiftningen är att en fastighetsägare inte ska kunna utnyttja sin monopolställning och begära ett orim- ligt högt pris när för samhället angelägna markförvärv ska genom- föras. Ersättningsbestämmelserna bör därför så långt möjligt efter- likna en fri marknad, utan sådan monopolställning och utan hot om expropriation. En enskild fastighetsägare skulle inte sälja sin fastig- het frivilligt, om inte priset minst uppgår till hans eller hennes eget individuella värde av fastigheten. Detta värde är i många fall högre än marknadsvärdet. Utöver den ersättning som ska betalas för marknadsvärdet (eller marknadsvärdeminskningen) och för eventu- ella övriga ekonomiska skador, föreslår vi därför att ersättningen även ska innefatta kompensation för fastighetsägarens individuella värde. Eftersom detta värde inte objektivt kan bestämmas, är vårt förslag att ersättningen bestäms som ett schablontillägg som upp- går till av marknadsvärdet (eller marknadsvärdeminsk- ningen). Vid markåtkomst för sådana ändamål som bedrivs på i huvudsak marknadsmässiga villkor ska ersättningen dessutom inne- fatta en särskild ändamålsrelaterad ersättningspost – s.k. vinstför- delning. Den sålunda tillkommande ersättningen ska bestämmas efter vad som är skäligt i det enskilda fallet med hänsyn till egen- domens särskilda värde för förvärvaren. Enligt gällande rätt görs i två fall undantag från principen om att ersättning ska betalas för marknadsvärdet. Enligt den s.k. presumtionsregeln ska förväntningsvärden inte ersättas om de inte förelåg före ansökan om expropria- tion. De förändringar som har skett när det gäller bostadsmark- naden m.m. sedan bestämmelsen infördes innebär att flera av de ursprungliga skälen för presumtionsregeln är gällande. I de fall där situationen i och för sig inte har förändrats, dvs. i första hand vid förvärv som betalas med skattemedel, är det vår bedöm- ning att de fördelar som kan vinnas för det allmänna av en lägre ersättning i vissa fall inte uppvägs av fastighetsägarens krav på att få en ersättning som minst uppgår till marknadsvärdet. Vi föreslår därför att presumtionsregeln upphävs. Enligt den s.k. influensregeln ska den positiva eller negativa in- verkan som själva expropriationsföretaget har haft på marknads- värdet ersättas endast när detta bedöms som skäligt med hänsyn till influensens vanlighet i orten eller i allmänhet. Negativ influens kallas företagsskada och i den delen överensstämmer bestämmel- serna i expropriationslagen i princip med bestämmelserna om miljöskada i . Vår bedömning är att dessa bestämmelser inte bör ändras, förutom att något s.k. toleransavdrag, som ofta uppgår till av fastighetens värde, inte längre ska göras vid bestämmande av ersättningen. Positiv influens kallas företagsnytta. Vårt förslag är att det inte ska göras något undantag från marknads- värdeprincipen i fråga om nytta. Marknadsvärdet ska alltså ersättas även om detta värde till större eller mindre del beror på influenser av det aktuella expropriationsföretaget. Expropriationslagen innehåller ingen särskild bevisbörderegel (med undantag för presumtionsregeln) när det gäller frågor om ersätt- ning. Vid prövning av ersättningsfrågor i domstol tillämpas de ordinära bevisbördereglerna som gäller i skadeståndsrättsliga mål. Detta innebär att i mål som rör frågan om att bestämma ersättning enligt expropriationslagen måste rätten sätta ett värde på fastig- heten inom de gränser som parterna ställer upp, även om bevis- ningen egentligen inte ger domstolen ett tillräckligt tydligt besked om detta värde. En förutsättning är dock att den ersättnings- berättigade sidan inte utan skäl har undandragit sig att ta fram möj- lig bevisning. Om fastighetsägaren trots allt har svårigheter att föra bevisning om skadan finns möjlighet att domstolen enligt 35 kap. 5 § uppskattar skadan till skäligt belopp. Vi anser att det inte finns skäl att föreslå en specialregel om bevisningen för prövningen av ersättningsfrågorna i expropriations- sammanhang som skulle innebära att man på detta område lämnar de allmänna principerna för bevisprövning. Förslaget till ersättning för kostnader vid lantmäteriförrättning Vid förrättningar hos en lantmäterimyndighet, dvs. i första hand förrättningar enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen, har sakägarna inte rätt till ersättning för egna kostnader. Vårt förslag är att lantmäterimyndigheten i vissa fall ska kunna besluta att ålägga förvärvaren att i viss utsträckning betala ersättning till berörda sakägare för deras kostnader för ombud och biträde, för egna utredningar och för egen inställelse vid förrättningssammanträde. Kostnadsersättning ska kunna be- slutas endast i sådana fall där expropriationslagens ersättningsregler ska tillämpas fullt ut. Ersättningen ska omfatta endast kostnader som har varit nödvändiga för att ta tillvara sakägarens rätt vid för- rättningen. Med detta avses i huvudsak nödvändiga ombuds- och biträdeskostnader samt kostnader för egen inställelse utom i vissa fall där sakägaren representeras av ombud eller biträde. Ersättning ska endast undantagsvis kunna avse utredningskostnader. Om en förrättning, vid vilken kostnadsersättning kan beslutas, överklagas, ska i fastighetsdomstolen gälla samma bestämmelser om rättegångs- kostnader som vid expropriation. Vi ska enligt direktiven uppmärksamma om de ändringar vi föreslår i expropriationslagens ersättningsregler bör föranleda ändringar i de författningar som hänvisar till dessa bestämmelser och föreslå behövliga ändringar. Vår bedömning är att i de flesta lagar, som hänvisar till expropria- tionslagens ersättningsregler, kommer de föreslagna ändringarna, till följd av hänvisningar i de berörda lagarna till 4 kap. expropriations- lagen, att gälla utan ändringar i respektive lag. De specialbestäm- melser, som i flera lagar finns rörande tillämpningen av den s.k. presumtionsregeln, måste dock upphävas. Även vissa andra följd- regleringar är nödvändiga. Vi föreslår att bestämmelserna om miljöskada i 32 kap. 1 § miljö- balken ändras så att de överensstämmer med de föreslagna bestäm- melserna i expropriationslagen. Bestämmelserna i 31 kap. 6 § miljö- balken om att ersättningen i vissa fall – t.ex. vid inrättande av naturreservat – ska minskas med det belopp som en fastighetsägare normalt är skyldig att tåla utan ersättning, ska upphävas. Enligt direktiven ska vi beräkna de ekonomiska konsekvenser som våra förslag får för fastighetsägare, den som exproprierar, kon- sumenter och andra berörda parter samt belysa vilka konsekvenser som de kan få för investeringar i olika slag av infrastrukturer och industriverksamheter. Vår samlade bedömning är att de regeländ- ringar vi föreslår i och för sig kommer att innebära ökade utgifter med därav följande kostnadsökningar, men att konsekvenserna i form av prisökningar, budgeteffekter m.m. ändå blir förhållandevis måttliga. Utredningen bedömer att den tidigaste tänkbara tidpunkt då lagändringarna kan träda i kraft är . För samtliga lagändringar bör gälla att dessa inte ska tillämpas på mål eller ären- den som pågår vid ikraftträdandet. Proposal for new provisions on compensation in the Expropriation Act In accordance with what is stated in the supplementary terms of reference (ToR 2007:89), the Inquiry has conducted a review of the rules on compensation in the Expropriation Act and taken a posi- tion on whether there is reason to amend them. With regard to the need for a review, our original terms of reference (ToR 2005:147) stated the following. In recent years, it has been questioned from some quarters whether the principles on which the provisions on compensation in the Expropriation Act are based are appropriate. In this context, it has been claimed that the conditions under which expropriation is undertaken have changed. Despite the use by private actors of the institution of expropriation ever since the rules acquired their current wording at the beginning of the 1970s, the majority of expropriations were at that time undertaken by public actors. The first part of the Inquirys remit, reported in the interim report How are the provisions on compensation in the Expropriation Act being applied? (SOU 2007:29), primarily contained a survey of how the provisions on compensation in the Expropriation Act are applied in practice.