sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — 2004/05:80) har regeringen uttalat att ett skede av konsolidering och profilering inom högskolesystemet bör inledas. Finansieringsbilden för forskning och forskarutbildning vid univer- sitet och högskolor De sammanlagda intäkterna för forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor uppgick till 2004. Av dessa svarade offentliga medel för . av de samlade intäkterna kommer via direkta statsanslag medan utgörs av externa intäkter från såväl offentliga som privata finansiärer. De externa medlen fördelas ofta i konkurrens efter prövning av vetenskaplig kvalitet eller prövning av relevans för kunskap till stöd för olika samhällssektorer, t.ex. medel från forskningsråd och andra forskningsfinansiärer. Av lärosätenas samlade externa forsknings- resurser 2003 var cirka hälften tilldelade efter vetenskaplig pröv- ning enligt klassificering av intäkter från olika finansiärer. Tilldelning av resurser för forskning och forskarutbildning Lärosäten med rätt att utfärda examen i forskarutbildning tilldelas resurser för forskning och forskarutbildning samt konstnärligt utvecklingsarbete på ett för varje lärosäte separat anslag. beslutade med anledning av regeringens proposition Högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141, bet. 1997/98:UbU3, rskr. 1997/98:12) att anslag till forskning och forskarutbildning vid lärosäten under dåvarande Utbildnings- departementet huvudsakligen skulle fördelas till fyra vetenskapsområden benämnda humanistisk- samhällsvetenskapligt, medicinskt, naturvetenskapligt och tekniskt vetenskapsområde. Därtill infördes en särskild post för resurserna för konstnärligt utvecklingsarbete. Lärosäten med rätt att utfärda examina i forskarutbildningen disponerar inom sina anslag för forskning och forskarutbildning särskilda anslagsposter för de tilldelade vetenskapsområdena och i förekommande fall konstnär- ligt utvecklingsarbete och har möjlighet att omfördela av resurserna mellan posterna. Antalet vetenskapsområden per universitet varierar mellan ett och fyra. De lärosäten som före var universitet har anslaget uppdelat i anslagsposter per vetenskapsområde och en anslagspost för lokalhyror m.m. För de lärosäten som blivit univer- sitet efter ingår medel för lokalhyror i anslags- posterna för vetenskapsområdena. Universitet och högskolor med vetenskapsområde tilldelas även forskningsresurser på en anslags- post benämnd Övriga forskningsmedel där högskolan själv beslutar om medlens fördelning. De högskolor som inte är universitet eller har något vetenskapsområde disponerar forskningsmedel från anslaget Forskning och konstnärligt utvecklingsarbete vid vissa högskolor. , som ingår i Jordbruksdeparte- mentets ansvarsområde, får ett samlat anslag för grundutbildning, forskning och forskarutbildning samt för en tredje verksamhets- gren, fortlöpande miljöanalys. Forskarutbildningen styrs genom att regeringen sätter upp kvantitativa mål för antal doktorsexamina per lärosäte och veten- skapsområde. Målen sätts med utgångspunkt i statsmakternas ambitioner och respektive lärosätes totala kapacitet inom forskar- utbildning. De externa medlen utgör ofta en väsentlig och nödvän- dig förutsättning för att målen för antal examina skall kunna uppnås. Något särskilt belopp för forskarutbildning anvisas inte inom ramen för lärosätenas anslag för forskning och forskar- utbildning. Ansökan om rätt att benämnas universitet och att tilldelas veten- skapsområde Ett lärosäte kan ansöka hos regeringen om att tilldelas rätten att benämnas universitet. På förslag av regeringen i budgetpropo- sitionen beslutade (prop. 1996/97:1, 1996/97:UbU1, rskr. 1996/97:100) om vilka kriterier som skall gälla för att en högskola av regeringen skall ges rätten att benämnas universitet. Bl.a. fastslogs att högskolan skall ha grundutbildning och forskning av tillräcklig omfattning och kvalitet, goda infrastrukturella förutsättningar och internationella kontakter samt uppfylla kraven för att självständigt få inrätta professurer och att utfärda doktors- examen. har dock alla högskolor givits rätt att självständigt anställa professorer. Med benämningen universitet följer ett generellt tillstånd att utfärda examina inom forskar- utbildningen. En högskola kan också ansöka hos regeringen om att tilldelas ett vetenskapsområde och därmed ges tillstånd att utfärda examina i forskarutbildning inom detta vetenskapsområde (prop. 1996/97:141). För att en högskola skall tilldelas vetenskapsområde skall den ha forskning och utbildning med tillräcklig kvalitet och omfattning inom det sökta området. Före beslut om universitets- status och nya vetenskapsområden har regeringen låtit Högskole- verket pröva ansökningarna. Efter införandet av fastlagda kriterier för universitetsstatus har regeringen med anledning av ansökningar från fyra högskolor beslutat att högskolorna i , och skulle ges benämningen universitet fr.o.m. samt att skulle ges benämningen universitet fr.o.m. . Tekniska högskolan och bedömdes uppfylla kriterierna för att få benämnas universitet, varför dessa lärosäten utan ansökan benämns universitet. Vidare finns fem högskolor som tilldelats vetenskapsområde: 1999, 1999, 2001 och Stiftelsen 2004. fick medicinskt vetenskapsområde 1999 då den odontologiska forskningen fördes från till . Det svenska högskolesystemet har genomgått stora förändringar och ställts inför nya utmaningar de senaste 10 15 åren. Föränd- ringarna avser bl.a. ökad internationell konkurrens med nya krav på kraftsamling, prioritering och samarbete för en hög vetenskaplig kvalitet. Tvärvetenskaplig forskning har ökat i omfattning och betydelse. och högskolor har ökat och fler lärosäten än har tillstånd att utfärda examina inom forskar- utbildning. En etablerad ordning för ansökan hos regeringen om rätt att benämnas universitet och tillstånd att utfärda examina inom forskarutbildningen har medfört ökade ambitioner när det gäller forskning hos ett flertal högskolor. Forskarutbildningen har expan- derat kraftigt, och forskarutbildningens kvalitet och dess roll som en utbildning också för arbetslivet utanför universitet och hög- skolor betonas starkare. Uppgiften att samverka med det omgi- vande samhället har givits allt större tyngd. Införandet av systemet med mål- och resultatstyrning ger lärosätena stor handlingsfrihet som större krav ställs på uppföljning och redovisning av verksamhet och resultat. Såväl inom statsförvaltningen generellt som inom högskolan har genomförts en betydande decentralisering med åtföljande ökade administrativa uppgifter i den direkta verksamheten. Nämnda förändringar har sammantaget resulterat i bl.a. utökade uppgifter för enskilda lärare och forskare. Principerna avseende såväl möjligheten att få universitetsstatus eller vetenskapsområde som resurstilldelning till forskning och forskarutbildning har gällt , men systemet har inte utvärderats. Vidare har forskningens finansiering förändrats genom en ökad andel extern finansiering, men en samlad översyn av finansieringsbilden avseende högskolans forskning och tilldelningen av resurser för forskning och forskarutbildning har inte genomförts. Behovet av profilering och samarbete mellan lärosäten har ökat, vilket ställer nya krav på formerna för styrning av högskolan. Det finns mot bakgrund av ovanstående förändringar och nya utmaningar för universitet och högskolor skäl för en översyn av de villkor för forskning och forskarutbildning som skapas med nuva- rande utformning, styrning och finansiering av högskolesystemets forskning och forskarutbildning. De direkta statsanslagens roll och betydelse För att svensk forskning skall kunna möta en ökad internationell konkurrens ställs ökade krav på kraftsamling inom viktiga forsk- ningsområden. Det är viktigt att ge de mest framstående forskarna förutsättningar att bedriva långsiktig forskning i attraktiva miljöer med kritisk massa. De medel för forskning och forskarutbildning som anvisas direkt till universitet och högskolor utgör grunden för lärosätenas verk- samhet och skall ge lärosätena möjlighet att agera självständigt och fatta egna beslut om forskningens och forskarutbildningens inrikt- ning. Det är angeläget att det finns möjlighet att pröva nya idéer och forskningsinriktningar. De direkt anvisade statliga medlen skall också ge förutsättningar för långsiktig planering av verksamheten. Universitet och högskolor har ansvar för att forskarutbildningen planeras och bedrivs så att de forskarstuderande ges en utbildning av hög kvalitet och med trygga villkor, vilket regeringen har anfört i prop. 2004/05:80. För att åstadkomma nödvändig kvalitet och kraftsamling ställs allt högre krav på lärosätena att åstadkomma prioritering och profilering. Universitet och högskolor har enligt vad som anförts i prop. 1996/97:141 ett ansvar för att utveckla forskningsprofiler och genom omfördelning av resurser stärka angelägen forskning. Externa forskningsresurser har stor betydelse för stödet till starka forskningsmiljöer. kan en mycket hög andel extern finansiering, t.ex. hos de lärosäten som har betydande bidrag från näringsliv och forskningsstiftelser, medföra minskade möjlig- heter för lärosätet att besluta om profilering av verksamheten. Extern finansiering som är förenad med krav på medfinansiering från lärosätets sida minskar ytterligare lärosätets möjligheter att självständigt besluta om prioritering av resurser och verksamhet. Utöver behovet av kraftsamling inom forskningen finns det ett behov av en kvalificerad bredd inom forskningen för att det inom skall finnas en bred vetenskaplig kompetens och för att säkra förnyelse och etablering av nya forsknings- inriktningar. En bred forskningsbas är därmed en förutsättning för utveckling av de mest framstående miljöerna. Fr.o.m. införs tre nivåer i examensstrukturen: utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Enligt regeringens mening skall forskarutbildningen vara en integrerad del av den forskning som bedrivs, inklusive den stora del av forsk- ningen som finansieras genom bidrag från externa finansiärer (prop. 2004/05:80). Att separera resurserna för forskning och forskarutbildning för att åstadkomma en situation där all forskar- utbildning enbart finansieras av direkta statsanslag är således inte önskvärt. riskerar ett alltför starkt beroende av externa medel att få negativa effekter för forskarutbildningen, eftersom det försvårar en samlad planering av forskarutbildningen utifrån utbild- ningens och doktorandernas behov. Forskarutbildningen skall dessutom inte bara vara en biprodukt av forskningen utan även vara föremål för såväl regeringens som lärosätenas överväganden om behovet av forskarutbildade. Det finns mot bakgrund av ovanstående skäl att se över vilka effekter dagens former för finansiering har på lärosätenas forskning och forskarutbildning bl.a. avseende kvalitet samt lärosätenas möjligheter att åstadkomma såväl bredd inom forskning och forskarutbildning som prioriterade satsningar, profilering och samarbete med andra lärosäten. En översyn bör med beaktande av lärosätenas samlade intäkter belysa hur forskningsresurserna används, särskilt den roll de över statsbudgeten satsade resurserna har. Av belysningen behöver t.ex. framgå kort- respektive lång- siktiga åtaganden och ändamålen för resursfördelningen. Vidare bör det framgå i vilken mån lärosätena använt sig av möjligheten att omfördela resurser mellan vetenskapsområden, särskilt hur små ämnen och ämnen under uppbyggnad finansierats. Översynen behöver visa vilka möjligheter högskolestyrelser och fakultets- nämnder har att åstadkomma omprioriteringar. Det finns också skäl att utvärdera och analysera hur målen för antal examina i forskarutbildningen fungerar som styrinstrument och på vilka grunder de skall sättas. De externa medel som fördelas efter vetenskaplig prövning utgör ett viktigt instrument för att främja hög kvalitet i forskningen. De bidrar även till dynamik mellan såväl lärosäten som ämnesområden i fördelningen av lärosätenas samlade resurser för forskning och forskarutbildning. De direkta statsanslagen till forskning och forskarutbildning vid lärosäten har delvis en annan roll genom att ge förutsättningar för en stabil verksamhet och långsiktig plane- ring, vilket är grunden för en högkvalitativ verksamhet. Det finns därmed ingen direkt uttalad koppling mellan tilldelningen av lärosätenas direkta statliga forskningsresurser och vissa specifika prestationer eller kvalitetsmått I vissa länder finns det dock system med inslag av kvalitativa eller kvantitativa mått vid fördelning av direkta medel till univer- sitet och högskolor. I syfte att utveckla regeringens beslutsunder- lag vid resurstillskott avseende forskning och forskarutbildning till lärosäten finns det skäl att kartlägga vilka erfarenheter som finns i andra länder av sådana rutiner eller system. Det är här särskilt intressant att kartlägga hur olika resurstilldelningsmetoder med kvalitets- eller prestationsrelaterade inslag påverkar lärosätens möjligheter till prioritering och profilering samt samarbete och arbetsfördelning mellan lärosäten och vilka effekter på verksam- hetens kvalitet som kan påvisas. Vidare finns det skäl att analysera vad som kan utgöra objektiva kvalitetskriterier inom forskning och forskarutbildning samt för- och nackdelar med att använda vissa definierade kvalitetskriterier som ett underlag för regeringen. Här bör ingå att analysera effekterna för olika typer av lärosäten. Det finns även skäl att analysera och överväga för- och nackdelar med att även andra aspekter avseende lärosätenas verksamhet skulle kunna utgöra underlag för regeringens överväganden. Som exempel kan nämnas samverkan mellan lärosäten samt utbildningens veten- skapliga förankring. Ett annat möjligt exempel är spridning och nyttiggörande av forskningsresultat. Även andra möjliga aspekter kan övervägas. Det behövs en analys av vilka sådana aspekter som skulle kunna ingå i underlag för regeringens överväganden samt av för- och nackdelar med att inbegripa dem i ett beslutsunderlag. Därvid behöver effekterna för olika typer av lärosäten analyseras. Internationella erfarenheter bör ligga till grund för analysen. För att utbildning och forskning skall vara av hög kvalitet krävs ett effektivt resursutnyttjande såväl ur ett nationellt perspektiv som inom varje lärosäte. För att detta på bästa sätt skall kunna uppnås är det bl.a. angeläget med ett aktivt prioriterings- och profile- ringsarbete inom en högskola. Ett gott akademiskt ledarskap är nödvändigt för att skapa förutsättningar för både det interna prioriteringsarbetet och för samarbeten med andra lärosäten. Regeringen har i den forskningspolitiska propositionen Forsk- ning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80) uttalat att det svenska högskolesystemet bör utvecklas mot samarbeten mellan lärosäten vad gäller såväl verksamhet som beslutsorgan och att arbetsfördel- ning bör eftersträvas. Vidare anförs i propositionen att det är rege- ringens mening att en sådan struktur bättre främjar kvaliteten i svensk forskning och forskarutbildning än en utökning av antalet universitet och högskolor med vetenskapsområde. Regeringen har i propositionen uttalat att utvecklingen kan leda till ett mer diversi- fierat system där universitet och högskolor samarbetar utifrån sina skilda profiler med olika tyngdpunkter inom forskning eller utbildning. I ett effektivt forskningssystem är det nödvändigt att det finns goda förutsättningar för samarbete kring forskning och forskar- utbildning. De 16 forskarskolor som startade med anledning av regeringens proposition Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) utgör samarbeten mellan lärosäten med och utan tillstånd att utfärda examina i forskarutbildningen. Även annat sådant sam- arbete finns inom forskarskolor eller avseende enskilda dokto- . Det finns skäl att göra en analys av möjligheter och hinder i sådana samarbeten för att underlätta fortsatt och ökat samarbete. Nya behov av samarbete mellan lärosäten ställer nya krav på högskolans inre organisationsformer. Det har därför införts en ny bestämmelse i högskolelagen som gör det möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela före- skrifter om försöksverksamhet som avviker från organisatoriska bestämmelser i högskolelagen. Det finns anledning att brett se över former och principer för styrning och resurstilldelning avseende forskning och forskar- utbildning i syfte att underlätta olika former av profilering, samar- beten och arbetsfördelning. Det finns även anledning att belysa vilken roll samverkan och profilering kan ha för att säkra ett nära samband mellan utbildning och forskning, vilket föreskrivs i högskolelagen (1992:1434). har alla högskolor egna fasta forskningsresurser. Att det finns en hög andel forskarutbildade lärare är väsentligt för utbildningens vetenskapliga förankring. Utbildningen formas och utvecklas genom forskningens framsteg. Sambandet mellan forskning och utbildning bygger dock inte på något enkelt mekaniskt samband. Utbildningens vetenskapliga grund utgörs inte enbart av den forskning som bedrivs av den enskilde läraren eller vid det enskilda lärosätet utan bygger också på den kunskap som kommer fram i det globala forskarsamhället, vilket kräver att lärarna vid universitet och högskolor har en sådan kontakt med forskning att de uppmärksammar och förstår nya vetenskapliga rön och deras betydelse. Det innebär även att de studerande skall kunna anlägga ett vetenskapligt perspektiv på sin utbildning och sin kommande yrkesverksamhet. Resurstilldelningen till forskning och forskar- utbildning måste därför göras utifrån aktuella forsknings- och utbildningspolitiska bedömningar av behoven. Det finns behov av att lyfta fram internationella exempel som visar hur man åstad- kommer utbildningens vetenskapliga förankring i skilda nationella system, bl.a. om det har skett genom resurstilldelning. Ansökan och beslut om universitetsstatus och vetenskapsområden Det finns ingen internationellt enhetlig definition av vad som utgör ett universitet. Internationella jämförelser visar att universitet är beteckningen på lärosäten med skilda uppdrag och storlek. Likaså finns skilda former för att tilldela ett lärosäte status som univer- sitet. Beslut om universitetsstatus kan t.ex. fattas av en regering eller av en instans med uppgift att bedöma kvalitet och andra förutsättningar hos ett lärosäte med ambition att bli universitet. Vidare finns det olika grad av koppling mellan beslut om univer- sitetsstatus och ekonomiskt åtagande från staten. I det svenska systemet beslutade om vilka universitet som skulle finnas. Det fanns inga utarbetade former för att ansöka om rätt att benämnas universitet eller rätt att bedriva forskarutbildning. Beslut om universitetsstatus var ett resultat av statsmakternas bedömning att det fanns ett behov av att etablera ett nytt universitet. I sådana beslut låg ett långsiktigt åtagande om ekonomisk uppbyggnad. kan en högskola ansöka hos regeringen om att få rätt att benämnas universitet. har beslutat om vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att ett lärosäte skall få benämnas universitet. Regeringen har uttalat att beslut om universitetsstatus eller vetenskapsområde innebär ett åtagande om ekonomisk utbyggnad och att utbyggnaden måste ske utifrån en forsknings- politisk bedömning och utifrån vad som är statsfinansiellt möjligt. Möjligheten att ansöka om rätt att benämnas universitet eller tilldelas vetenskapsområde, och därmed ges tillstånd att utfärda examina inom forskarutbildningen, har medfört att flera lärosäten ansökt hos regeringen om sådana rättigheter. Ett system med fastlagda kriterier som skall uppfyllas för att en högskola skall benämnas universitet eller tilldelas vetenskaps- område leder till att en högskola som anser sig uppfylla kriterierna, också anser sig ha rätt att prövas och tilldelas den nya statusen. Då beslut om universitetsstatus och vetenskapsområde innebär ett ekonomiskt åtagande om fortsatt resursmässig utbyggnad kräver dagens system emellertid att regeringen också gör andra överväganden, utöver den prövande instansens bedömning av om högskolan uppfyller kriterierna. Dagens system för att ansöka om vetenskapsområde och univer- sitetsstatus kan kritiseras för att inte uppmuntra till profilering. En högskolas strävan att uppfylla kraven för tilldelning av vetenskaps- område eller universitetsstatus kan i stället leda till ansträngningar för att bredda verksamheten i syfte att utveckla tillräcklig kvalitet och omfattning av forskningen. Systemet ger inte heller incitament för samarbete mellan lärosäten. En följd av dagens system är att högskolor gör stora ansträng- ningar för att ansöka om ett vetenskapsområde eller universitets- status, utan att regeringen bedömt att det föreligger forsknings- politiska och statsfinansiella förutsättningar för en sådan utbygg- nad av forskningen. Det finns därför skäl att analysera konsekven- serna av att å ena sidan flera högskolor anser sig uppfylla kriterierna för universitetsstatus eller vetenskapsområde och därmed följande tillstånd att utfärda examen i forskarutbildning och att det å andra sidan finns behov av ytterligare profilering och samarbete inom högskolesystemet. Nuvarande system för ansökan och beslut när det gäller rätten att benämnas universitet och tillstånd att utfärda examen i forskarutbildning behöver jämföras med andra möjliga system och för- och nackdelar med olika modeller bör analyseras. Denna typ av beslut kan t.ex. helt ligga inom ramen för stats- makternas övergripande forsknings- och utbildningspolitiska prio- riteringar. Ett annat alternativ är att beslut om universitetsstatus fattas av en annan instans än regeringen och därmed frikopplas från åtagande om ekonomisk utbyggnad. Även andra möjliga former än de angivna exemplen behöver givetvis övervägas. De resursmässiga konsekvenserna av olika system behöver belysas. Internationella jämförelser bör ligga till grund för analysen. Ett nytt system bör utformas så att det främjar prioriteringar hos lärosätena som kan leda fram till en nödvändig profilering och arbetsfördelning i det svenska forskningssystemet. Möjligheter att stimulera organiserat samarbete mellan lärosäten bör analyseras och bedömas. Vetenskapsområde som indelningsgrund för resurstilldelning och examenstillstånd m.m. Syftet med att 1999 införa vetenskapsområde som indelningsgrund för resurstilldelning till forskning och forskarutbildning för lärosäten under dåvarande , i stället för den tidigare fördelningen till fakulteter, var att underlätta för universitet och högskolor att göra egna prioriteringar av forsk- ningsresurserna. Fördelning till vetenskapsområden skulle ge bättre förutsättningar för tvärvetenskapligt samarbete. Tillstånd att utfärda examen inom forskarutbildning knöts till vetenskaps- områden. Begreppet vetenskapsområde används således dels vid tilldelning av anslagsmedel, dels som indelningsgrund för tillstånd att utfärda examina inom forskarutbildningen. Det finns dock ingen full- ständig koppling mellan de två användningsområdena för begreppet vetenskapsområde. har ett generellt tillstånd att utfärda forskarexamina, även om lärosätet inte tilldelas medel för samtliga vetenskapsområden. Vid vissa universitet bedrivs en betydande andel av forskarutbildningen inom forskningsområden som ligger utanför det eller de vetenskapsområden som lärosätet tilldelas direkta statliga resurser för. Ett ökat behov av prioriteringar och kraftsamling inom forsk- ningen ställer krav på att de principer och regelverk som styr högskolan är anpassade till dagens verksamhet och förutsättningar. Det finns anledning att se över om syftet med reformen avseende vetenskapsområde som grund för resurstilldelning att skapa ökade omfördelnings- och prioriteringsmöjligheter har uppnåtts eller om det finns behov av ytterligare möjligheter till lokala prioriteringar med beaktande av och regeringens intresse av att kunna styra forskningsresurserna till olika områden.