sou · GVB366 · 2008-01-01 00:00:00 — Jag har tidigare redovisat uppfattningen att staten bör avstå från att försöka strömlinjeforma de olika bidrags- och stödsystemen till det civila samhället. Jag anser att detta även bör gälla för utform- ningen av mål- och resultatstyrningen. Det finns en risk att resul- tatstyrningen kan komma i konflikt med organisationernas önskan om självbestämmande. Forskaren pekar i sin bok mål med offentliga medel på att de utredningar som har gjorts har vägletts av två principer. Den ena har varit viljan att värna om den ideella sektorns självständighet. Den andra har varit att försöka åstadkomma en ökad enhetlighet och ökad mål- och resultatstyr- ning i den statliga bidragsgivningen. Enligt har det dock inte förts någon diskussion om huruvida dessa båda principer är förenliga och vilka problem som kan uppkomma vid praktisk tillämpning. Utredarna tycks ha utgått från att mål-/resultatstyrning fungerar som styrmetod inom offentlig förvaltning trots att det finns en omfattande internatio- nell och nationell forskning som visar motsatsen. Han hänvisar till forskare som anser att målstyrning inte passar i politiska miljöer eftersom mål och medel oftast inte kan särskiljas och inte heller rangordnas vilket förutsätts i sådana modeller. fick en särskild utredare i uppdrag att utvärdera resultatstyr- ningen. Utredaren ska lämna förslag till hur resultatstyrningen bör förändras och utvecklas i syfte att förbättra styrningen av myndig- heterna samt ange vilka förutsättningar detta kräver och vilka begränsningar som finns. Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer Mot denna bakgrund föreslår jag följande principer när det gäller den statliga styrningen av bidrag till ideella organisationer: Övergripande mål/syften ska finnas för alla bidragsformer Det ska finnas ett övergripande motiv till varför staten delar ut pengar. eller regeringen ska formulera ett över- gripande mål för vad man vill uppnå med bidraget Mätbara mål ska finnas för alla bidrag utom för organisations- bidrag. För alla bidragsformer utom för organisationsbidrag ska mätbara mål formuleras i dialog mellan mottagande organisa- tion och beslutande myndighet. De mätbara målen ska bara avse den bidragsfinansierade verksamheten. God ekonomisk redovisning ska vara ett självklart krav Organisationerna ska sköta sina räkenskaper enligt god redo- visningssed. De beslutande myndigheterna ska i sina årsredo- visningar redovisa hur bidragen har använts. Det ska vara olika återrapporteringskrav för olika bidragsformer På verksamhetsbidrag, projektbidrag och uppdragsersättningar ska mer utförliga krav ställas på kvantitativa och kvalitativa resultatmått. Återrapporteringskraven ska gälla såväl mot- tagande organisationer till beslutande myndigheter som beslutande myndigheter till regeringen Bedömning av resultat/effekter ska göras för alla bidragsformer För alla bidragsformer ska det göras en bedömning av resul- tat/effekter. Denna bedömning ska göras av beslutande myn- dighet. Mottagande organisation kan ge underlag för myndig- hetens bedömningar. Beträffande organisationsbidrag kan det räcka med att föra en diskussion om måluppfyllelse medan det för övriga bidragsformer ska göras en uppföljning mot upp- ställda detaljerade mål för bidraget. Oberoende utvärderingar ska genomföras Alla bidrag, oavsett form, ska omprövas med jämna mellanrum eftersom förutsättningarna för bidragen kan förändras. Fristå- ende utvärderingar eller granskningar av annan karaktär ska initieras av regeringen. Formerna och intervallen för dessa utvärderingar och granskningar kan se olika ut beroende av bidragens karaktär och omfattning. 5Villkor för bidrag till ideella organisationer Med utgångspunkt i Statskontorets rapport (2004:17) ska jag enligt direktiven överväga om det finns behov av gemensamma principer bl.a. för vilka villkor som ska knytas till bidraget. I den nya regeringens tilläggsdirektiv (2007:7) till utredningen anges att det ställs olika typer av villkor i den statliga bidragsgivningen. Vanligt förekommande är villkor om visst medlemsantal, geografisk sprid- ning, verksamhet av riksintresse, demokratisk uppbyggnad och verksamhet som inte strider mot demokratins idéer. Utöver dessa vanligt förekommande villkor uppställs ofta specifika villkor i de författningar som styr bidragen och i regleringsbrev eller andra regeringsbeslut i de fall författning saknas. Jag ska enligt tilläggsdirektiven undersöka vilka typer av villkor som ställs och analysera vilka effekter dessa villkor får för såväl föreningslivet som för samhället i övrigt. Analysen ska särskilt beakta villkorens eventuella effekter för organisationernas själv- ständighet och oberoende. Mot bakgrund av analysen ska jag undersöka om det är möjligt att öka andelen villkorslösa statsbidrag, minska antalet villkor för statsbidragen eller revidera de villkor som ställs för att bl.a. finna en bättre avvägning mellan statens behov av kontroll och föreningar- nas behov av integritet och självständighet. I detta ingår att bedöma vilka konsekvenser dessa åtgärder kan få samt att föreslå hur statens behov av kontroll ska tillgodoses. Villkor för bidrag till ideella organisationer 5.2Förekomsten av strukturella villkor Den typ av villkor som pekas ut i tilläggsdirektiven brukar beteck- nas som strukturella villkor. Statskontorets kartläggning av de statliga bidragen visar att det endast är ett mindre antal av de totalt 96 bidragen som har s.k. strukturella villkor. Med strukturella vill- kor avses t.ex. uppbyggnad och spridning som den mottagande organisationer måste uppfylla för att kunna få bidrag. Statskontoret har identifierat fyra sådana villkor som är gemensamma för flera bidrag, nämligen: Min bedömning är att dessa villkor har en viss koppling till vad som brukar känneteckna en folkrörelse. De statliga bidrag som har sådana typer av villkor svarar beloppsmässigt för av samtliga bidrag och antalsmässigt för av bidragen i kartläggningen. Här ska beaktas att de stora bidragen som ges till folkbildningen, idrotten och biståndet inte ingår eftersom de inte har denna typ av villkor. Dessa tre bidrag svarar beloppsmässigt för av bidragen till ideella organisationer. De statsbidrag som berörs är följande: 1.Frivilliga försvarsorganisationer inom totalförsvaret 3.Organisationer som främjar integration 4.Vissa organisationer inom kriminalvårdens område 8.Vissa organisationer inom det sociala området En närmare redovisning av syftet med bidragen, beslutande myndighet, bidragsformer, bidragsvillkor och krav på återrapporte- ring ges i bilaga 3. Analysen av dessa bidrag visar att villkoren återfinns företrädes- vis i förordningar . Villkor för bidrag till ideella organisationer gaste villkoren är demokratisk uppbyggnad och geografisk sprid- ning. De förekommer ofta tillsammans. Så är fallet för frivilliga för- svarsorganisationer, kvinnoorganisationer, friluftsorganisationer, handikapporganisationer för vissa organisationer inom det sociala området samt för ungdomsorganisationer. Villkoren för geografisk spridning varierar. För vissa bidrag anges antal kommuner eller län som ska ha lokal verksamhet, för andra är villkoren mer allmänt formulerade. Kraven på minimiantal medlemmar och fortvarig verksamhet förekommer mer sällan. Den undre gränsen för antal medlemmar varierar från 500 för handikapporganisationer till 30 000 för pensionärsorganisationer. Krav på att verksamheten ska ha bedrivits innan bidrag ges gäller för organisationer som främjar integration, fri- luftsorganisationer, handikapporganisationer samt för organisatio- ner inom det sociala området. 5.3Effekter av det statliga stödet Forskaren refererar i boken mål med offentliga medel till utvärderingar som har gjorts av två av de ovan- nämnda bidragen. Det ena är statsbidraget till vissa organisationer inom det sociala området som är ett verksamhetsbidrag. Det andra är statsbidraget till handikapporganisationer som är ett organisa- tionsbidrag. Dessa utvärderingar som har låtit göra är enligt de enda som har undersökt bidragens effekter på organisationerna. 5.3.1Statsbidraget till vissa organisationer inom det sociala området I förordningens (SFS 1998:1814) första paragraf anges att det i för- ordningen meddelas föreskrifter om statsbidrag till ideella organi- sationer som bedriver frivilligt arbete inom något av följande områden: alkohol och narkotika, utsatta barn och deras familjer, eller våld mot kvinnor. Syftet med statsbidraget är att förstärka och komplettera statens, landstingens och kommunernas insatser inom de angivna områdena i form av stöd till organisationerna i deras arbete med Villkor för bidrag till ideella organisationer SOU 2007:66 utbildning, information, opinionsbildning eller olika former av stödjande socialt arbete. I andra paragrafen anges behörighetsreglerna, det vill säga vilka kriterier som sökande organisationer måste uppfylla för att komma i fråga för statsbidrag. Där sägs att statsbidrag får lämnas till orga- nisation som: bedriver frivilligt socialt arbete i form av förebyggande eller stödjande insatser, huvudsakligen inom något av de områden som anges i § 1, är en riksorganisation som har regional eller lokal verksamhet inom minst tio län, har antagit stadgar och är demokratiskt organiserat har bedrivit verksamhet inom något av de områden som anges i § 1 under , har formulerat en treårsplan där det beskrivs vad organisatio- nen planerar att genomföra samt hur arbe- tet kommer att följas upp, kan dokumentera sin verksamhet genom fastställda verksam- hets- och revisionsberättelser. I de följande paragraferna ges en öppning till de organisationer som inte uppfyller vissa av grundvillkoren. I en av paragraferna anges att formen för statsbidrag är ett årligt verksamhetsbidrag. Dessutom anges regler för redovisningen Den enkät och de intervjuer som låg till grund för utvärderingen riktade sig till de organisationer som hade fått bidrag. Bland dessa fanns det en hög grad av acceptans för de krav och kriterier som statsmakterna har ställt upp för att vara berättigad till statsbidrag. Kraven på stadgar, demokratisk organisation och dokumentation i form av verksamhets- och revisionsberättelser hade ett närmast totalt stöd bland de svarande. Det fanns också en stor acceptans för kravet på att bedriva verk- samhet inom de områden som var utpekade i förordningen och för kravet på att ha drivit verksamhet under . Detsamma gällde kravet på att vara en riksorganisation med verksamhet i minst tio län. Ganska många organisationer var dock kritiska mot kravet på att kunna presentera en treårsplan. Undantagsparagrafen om "särskilda skäl" ansågs dock vara relevant av nästan alla eftersom nystartade föreningar som ännu inte uppnått rikstäckning kan behöva starthjälp i form av ett statligt bidrag. Villkor för bidrag till ideella organisationer Nästan samtliga av de organisationsföreträdare som intervjuades ansåg att verksamhetsstöd med resultatstyrning inte är den opti- mala stödformen. Man ansåg att det i princip vore bäst med ett slags grundbidrag baserat på "objektiva" kriterier, som ett slags "rättighet" gentemot staten, och därutöver verksamhets- eller pro- jektstöd som baseras på kostnadskalkyler över konkreta verksam- hetsidéer. Man ville alltså ha en kombination av organisationsstöd och verksamhetsstöd. De som förordade en sådan modell ansåg dock att det är svårt eller kanske omöjligt att finna sådana "objektiva" kriterier för orga- nisationsstöd inom detta verksamhetsområde. Optimalt bör sådana kriterier stödja demokratiska processer inom organisationerna. Det var dock ingen som ansåg att medlemsantal är ett bra sådant krite- rium fastän detta används inom en del annat organisationsstöd. Ett sådant kriterium leder lätt till fusk enligt de intervjuade. Enligt utvärderingens sammanfattande bedömning tycks det ekonomiska stödet ge organisationerna möjlighet att bedriva verk- samheter som både staten och organisationerna anser vara ange- lägna och som de annars skulle ha små möjligheter att bedriva. Det statliga stödet tycks visserligen ha betydande inverkan på organisa- tionernas strategiska handlande, men det tycks inte medföra någon klåfingrig inblandning i organisationernas inre verksamhet. Den svaga kopplingen mellan mål och bidragssumma kan uppfattas som problematisk från ett statligt styrningsperspektiv, men ger å andra sidan organisationerna stor handlingsfrihet i deras användning av bidraget. Modellens nackdelar verkar vara att den på grund av vaga mål ställer orimligt höga krav på den bidragsgivande myndigheten och att den därför kan missgynna organisationer som sysslar med socialpolitisk debatt och andra sådana verksamheter som är svåra att precisera i form av verksamhetsplaner. Utifrån resultaten av utvärderingen summerade sina slutsatser i följande förslag: Regeringen bör i förordningen om statsbidrag till organisatio- ner inom det sociala området klargöra statens syn på och för- hållande till den ideella sektorn. Regeringen bör överväga möjligheterna att förändra regelsyste- met så att fler organisationer blir berättigade att söka. Regeringen bör i regleringsbrevet medge att beviljade medel också får avse bidrag till riksorganisationernas administrativa basverksamhet. Villkor för bidrag till ideella organisationer Regeringen bör se över hur det samlade ekonomiska stödet och skilda bestämmelser i anslutning härtill ytterligare kan stimu- lera utvecklingen av en vital ideell sektor i samhället. I förordningen om statsbidrag till handikapporganisationer (SFS 2000:7) anges att syftet med bidraget är att stödja handikapp- organisationer i deras arbete för full delaktighet och jämlikhet i samhället för personer med funktionshinder. De krav som en organisation måste uppfylla för att kunna få bidrag är att organisationen ska: verka för samhällsförändringar inom ett flertal samhälls- områden i syfte att förbättra livsvillkoren för personer med funktionshinder, vara demokratiskt uppbyggd, vara partipolitiskt och religiöst obunden, ha en riksomfattande organisation med ett lokalt eller regionalt förankrat förenings liv i minst tio län, ha bedrivit verksamhet , ha minst 500 medlemmar. Handikapporganisationer som inte uppfyller de tre sistnämnda villkoren kan få ett etableringsbidrag om det finns särskilda skäl. Men om grundkraven inte är uppfyllda har organisatio- nen inte längre rätt att få dessa bidrag. Om det finns synnerliga skäl kan undantag från nämnda villkor göras även i andra fall. Den utvärdering som lät göra efter att de nya reglerna hade trätt i kraft visade att av organisationsföreträdarna ansåg att grundkraven för att definieras som en handikapporganisation var bra. Liknande attityder fanns till de tre första grundkraven för att få statsbidrag att verka inom flera samhällsområden, att vara demokratiskt uppbyggd och att vara partipolitiskt och religiöst obunden. Även grundkravet, att en handikapporganisation ska ha verkat innan den kan få statsbidrag, ansågs av majoriteten vara ett bra krav. Vissa organisationsföreträdare ville dock förlänga tidskravet. Villkor för bidrag till ideella organisationer Argumentet för detta var att modellen inte bör uppmuntra, utan i stället motverka, att organisationer splittras. Kravet på regionalt eller lokalt förankrat föreningsliv i minst tio län var det mest kritiserade grundkravet. Geografisk spridning ansågs i och för sig viktigt som krav för statsbidrag, men kravet på tio län ansågs inte som ett rimligt krav eller ett bra mått på rikstäckning. Det var främst de mindre förbunden som befarade risken för att hamna i en "moment 22" -problematik, vilket innebär att man på grund av bristande resurser inte klarar att bygga upp ett lokalt föreningsliv som bristen på lokalföreningar innebär ett hinder för att få statsbidrag. Också kravet på att ha minst 500 medlemmar kritiserades av ganska många organisationsföreträdare trots att denna kravnivå inte utgjorde något problem för de flesta av organisationerna. Kritiken bestod bland annat i att organisationerna har olika katego- rier av medlemmar och olika typer av medlemsregister samt i en viss misstänksamhet mot att andra organisationer fuskar med sina medlemsregister. Denna kritik riktade sig dock egentligen mot att organisationernas bidragsnivåer delvis bestäms av antalet medlem- mar. För organisationer som inte uppfyller de tre sistnämnda grund- kraven finns möjlighet att få statsbidrag av synnerliga skäl. Denna möjlighet upplevdes som positivt av de flesta organisationer, efter- som dagens grundkrav inte passar alla. Flera organisationer önskade dock ökad tydlighet kring vad som utgör synnerliga skäl och hur länge ett undantag för synnerliga skäl gäller. Möjligheten för organisationer som inte uppfyller grundkraven för synnerliga skäl att få etableringsbidrag upplevdes av de flesta som positivt. Etableringsbidraget har både en viktig ekonomisk och en viktig psykologisk betydelse. Bidraget kan vara avgörande för en organisations fortsatta existens och etableringsbidraget ger verk- samheten legitimitet. Utvärderarnas sammanfattande synpunkter på statsbidragets effekter på organisationerna var att statsbidraget innebär ett eko- nomiskt stöd med låg grad av styrning av organisationerna. Utvärderingen ger en relativt splittrad bild av handikapprörelsen. Det finns tydliga skiljelinjer mellan organisationer inriktade mot fysiska synliga handikapp och de medicinska mer osynliga handikappen. Det finns även vissa motsättningar mellan små och stora organisationer. Villkor för bidrag till ideella organisationer Flera handikapporganisationer efterfrågade en större fokusering på den faktiska verksamheten som man bedriver i stället för på organisationsform. En viss oro för fusk framfördes, och några organisationer framförde önskemål om ökad kontroll från Social- styrelsens sida. Med anledning av utvärderingen gjordes två förändringar av statsbidraget. Den ena var att införa tydliga definitioner för när en medlem ska räknas med i underlaget. Den andra rörde reglerna för hur man beräknar s.k. merkostnadsbidrag. 2003 fick i uppdrag att följa hur reglerna för statsbidraget tillämpas och vid behov skulle man föreslå föränd- ringar. Denna utvärdering visade att omläggningen av statsbidrags- systemet hade inneburit att 13 nya organisationer hade kommit in i systemet och att det hade skett en omfördelning av statsbidrag från de etablerade organisationerna till yngre organisationer. Kriterierna för de sex grundkrav som ska vara uppfyllda för att få tillgång till statsbidrag fick även i den nya utvärderingen i huvud- sak positiv kritik, liksom reglerna för undantag från grundkraven på grund av särskilda eller synnerliga skäl. Kravet att en handikapp- organisation måste ha lokalföreningar i minst tio län fick däremot en mer omfattande kritik. Utvärderingen skickades ut på remiss till berörda handikapp- organisationer. Förslaget om att förändra merkostnadsbidraget till ett system med ersättning för faktiska kostnader ledde till kraftiga reaktioner bland många organisationer. De startade därför en lobbyaktion mot ändringsförslaget. Det ledde till att regeringen beslutade att samma regler som gällde 2004 också skulle gälla . beslutades att skulle fördela bidragen enligt samma regler som gällde . 5.3.3Jämförelse mellan statsbidragens effekter konstaterar att de båda modellerna har både för- delar och nackdelar. Han noterar att de sociala organisationerna som ges verksamhetsbidrag förefaller vilja ha ett ökat inslag av organisationsbidrag, medan handikapporganisationerna som ges organisationsbidrag vill ha en högre andel verksamhetsrelaterade bidrag. De socialt inriktade organisationerna anser att en sådan anpass- ning skulle gynna deras röstfunktion. Villkor för bidrag till ideella organisationer ner vill å andra sidan ha en större fokusering på den faktiska verk- samheten som man bedriver, i stället för på de kriterier som avgör deras bidrag. På grund av regelsystemets utformning anser sig vissa organisationer tvingade in i en organisationsstruktur som tar tid och resurser från verksamheten vilket inte passar dem. Frågan är då om statsbidragsmodellerna ger några gynnsamma effekter för organisationerna. menar att detta är svårt att mäta på ett tillförlitligt sätt. Statsbidragens påverkan på varje enskild organisation beror i hög grad på hur beroende organisatio- nen är av statsbidraget. För den grupp organisationer som får huvuddelen av sina inkomster via statsbidraget är detta helt av- görande för deras existens. Statsbidraget har i dessa fall gjort det möjligt att driva angelägna verksamheter som de annars inte skulle ha kunnat genomföra. Han anser att det finns några organisationer som förefaller ha gått väl långt i sin strävan att anpassa sina värdegrunder och ideolo- gier för att passa in i (den uppfattade) statsbidragsmallen, men för de flesta verkar bidraget ha skapat möjligheter för organisationerna att ägna sig åt sådana verksamheter som man själva har prioriterat. De organisationer som har fått verksamhetsbidrag har utsatts för förhållandevis liten kontroll över att de verkligen har genom- fört precis de verksamheter som de sökte pengar för. I det stora hela kan man enligt konstatera att statsbidraget har skapat ökade möjligheter för organisationerna att göra samhälls- nyttiga insatser som annars inte skulle ha kommit till stånd. Enligt pekar även utvärderingen av organisations- bidraget för handikapporganisationerna på en stor handlingsfrihet i användningen av bidraget. Han konstaterar att handikapporgani- sationerna förefaller något mer nöjda med sin modell. De förefaller mer nöjda med rättvisan, tydligheten och helheten medan de sociala ideella organisationerna förefaller mer positiva till model- lens möjlighet att förhindra fusk. anser att det är en minst lika relevant fråga om stats- bidraget ger goda effekter för samhället som helhet. Denna fråga anser han vara mycket svår att svara på, eftersom det är svårt att identifiera den alternativa användningen för de aktuella . Från statens perspektiv är även frågan om statsbidragens legitimitet väsentlig. Från statens perspektiv gäller det i så fall att kunna rättfärdiga stödet för att främja pluralismen i samhället i form av ett fritt och oberoende föreningsliv, och å andra Villkor för bidrag till ideella organisationer sidan en rimlig kontroll av skattebetalarnas pengar. En rimlig kompromiss mellan frihet och kontroll. Jag ska enligt tilläggsdirektiven undersöka om det är möjligt att öka andelen villkorslösa statbidrag, minska antalet villkor för stats- bidragen eller revidera de villkor som ställs. Jag finner dock begreppet villkorslösa statsbidrag något missvisande. Den genomgång av statliga bidrag som Statskontoret har gjort visar att de flesta bidrag har någon form av villkor. I tilläggsdirektiven kan utläsas att det finns en farhåga att om staten i bidragsgivningen ställer upp alltför omfattande villkor kan det leda till en statlig styrning av det civila samhällets idéer och verksamhet. Det riskerar att hota folkrörelsernas och det övriga föreningslivets oberoende gentemot det allmänna och den fria roll i samhällslivet som dessa organisationer ska ha och som är en förut- sättning för demokratins funktionssätt. I tilläggsdirektiven precise- ras att det i huvudsak rör sig om s.k. strukturella villkor, såsom demokratisk uppbyggnad eller geografisk spridning, som den mottagande organisationen måste uppfylla för att kunna få bidrag. Jag har tidigare redovisat att det är tio statsbidrag som har sådana strukturella villkor. De vanligaste villkoren är demokratisk uppbyggnad och geografisk spridning. Jag har också redovisat utvärderingar som har gjorts av två av de statsbidrag som har strukturella villkor. De visar att det finns en stor acceptans för dessa villkor bland organisationerna. Bland handikapporganisa- tionerna fanns det dock en viss kritik, främst från de mindre för- bunden, mot kravet på att finnas i minst tio län.