sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — I och med budgetlagen reglerades anlagstyperna: obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag (4 6 §). Förslagsanslagen avvecklades.97 Ramanslag hade införts för att ge myndigheterna bättre möjligheter att effektivt använda och hus- hålla med anslagsmedlen.98 I samband med den nya budgetlagen påbörjades också ett utveck- lingsarbete inom kring styrning och uppfölj- ning av statlig verksamhet. Det bedrevs fram för allt inom ramen för det s.k. (Verktyg för Ekonomisk styrning i STAten) och ledde fram till en särskild rapport år 2000.99 Ett viktigt inslag i detta utvecklingsarbete gällde informationen till om den statliga verksamheten. För att underlätta regeringens resultatredovisning till , men också reg- eringens styrning, föreslog en särskild verksamhetsstruk- tur. Denna presenterades i budgetpropositionen för år 2001.100 En enhetlig verksamhetsstruktur skulle bidra till att tydliggöra hur olika typer av insatser verkar mot gemensamma mål och hur de samverkar för att på bästa sätt bidra till det gemensamma målet. Dessutom skulle jämförelser mellan olika områden underlättas för att i sin tur underlätta prioriteringar mellan olika områden. Med en enhetlig verksamhetsindelning skulle det bl.a. bli möjligt att i budgetering och redovisning relatera kostnader och mål till olika politikområden. Strukturen skulle presentera budgeten i skär- ningar som är lämpliga för politisk beredning.101 Den struktur som skapades skulle ha mål på tre nivåer: för politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. Mål för politikområden skall avse effekter i samhället. Det förklaras i handledningen för regleringsbrev som skillnaden mellan det som 96SOU 1996:14, Budgetlag, s. 312 313. 97Villkoren för anslagen regleras i Anslagsförordningen (1996:1189). /93, se. ESV 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen, s. 42 43. 99Ds 2000:63, Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens. 2000/01:1. 101Ibid., utgiftsområde 10, s. 244. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram man vill skall inträffa och det som skulle ha inträffat utan den förda politiken. Mål för verksamhetsområden skall i sin tur avse effekter som verksamheten skall bidra till, medan verksamhetsgrenarna skall avse effekter eller prestationer och vara myndighetsspecifika. Tanken är att all verksamhet skall kunna hänföras till verksam- hetsgrenarna.102 Verksamhetsstrukturen syftade till att skapa förutsättningar för att tydligare kunna koppla ihop mål, verksamhet och resultat.103 Därigenom skulle den ekonomiska styrningens båda delar – mål- och resultatstyrning samt finansiell styrning – kopplas ihop. Denna koppling bedömdes nödvändig för att uppnå målen för den ekonomiska styrningen. Denna skulle skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, resursallokering i enlighet med politiska prioriteringar samt hög produktivitet och effektivitet i användandet av statens resurser.104 Vi har tidigare beskrivit att årsredovisningen in blev det centrala dokumentet för myndigheternas redovisning till regeringen. I förordningen om årsredovisning och anslagsframställning fastställdes att för varje verksamhetsgren skall det finnas verksamhetsmål. Om regeringen inte beslutat verk- samhetsmål, skall myndigheten fastställa målen. Verksamhetsmålen skall ha sin grund i övergripande mål för verksamheten eller samhällssektorn som beslutats av och regeringen. För varje verksamhetsmål skall myndigheten fastställa mätmetoder och resultatmått för att följa upp verksamheten och redovisa resultat (5 §). Myndigheterna skulle redovisa resultat i förhållande till verksamhetsmålen. Med resultat avsågs prestationer och effekter (9 §). Mot denna utveckling har korresponderat att regleringsbreven, som haft en verksamhetsdel, fick ökad betydelse i regeringens styrning. handledning angav att regleringsbreven skulle innehålla mål, upp- 102Ibid., s. 244 245. Strukturen finns beskriven i handledning, Regle- ringsbrev och andra styrdokument för , s. 17–18. 103Ds 2000:63, Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens, s. 11. 104Se exempelvis budgetpropositionerna: prop. 1999/2000:1, prop. 2000/01:1, prop. 2001/02:1, prop. 2002/03:1, prop. 2003/04:1, prop. 2004/05:1. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram drag och återrapporteringskrav. skulle vara det centrala styrdokumentet för regeringen.105 Verksamhetsstrukturen har emellertid fått betydande återverk- ningar även på innehållet i årsredovisningarna och regleringsbreven. har årsredovisningar, och regeringens återrapporte- ringskrav i regleringsbrev, varit starkt präglade av verksamhets- strukturen. Den information som regeringen beställer av myndig- heterna skall kunna användas för att ge aggregerad information på högre nivåer i verksamhetsstrukturen. En särskild årsredovisning för staten lämnades till första gången avseende /94. Detta reglerades i budgetlagen. Årsredovisningen skall innehålla en konsoliderad balansräkning och resultaträkning, en finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgeten. Att balansräkningen är konso- liderad innebär att inomstatliga mellanhavanden är eliminerade så att den statliga verksamhetens omsättning inte påverkas av trans- aktioner mellan myndigheterna.106 beslutade att tillkännage för regeringen att denna , , bör lämna resultatskrivelser för samtliga utgiftsområden till i syfte att förbättra riks- dagens uppföljning och utvärdering.107 ställningstagande till frågan om myndigheternas led- ningsformer i verksledningsbeslutet var på intet sätt slutgiltigt. tillsattes en utredning för att se över förvaltningsmyndigheternas ledningsformer. I direktiven hänvisas till att nya förutsättningar förelåg till följd av övergången till en resultatorienterad styrning och en delegering av finansiellt ansvar.108 Kommittén presenterade sitt betänkande året därpå och förordade att huvudmodellen skulle vara enrådighetsverk, medan modellen med styrelser borde övervägas för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har ett stort finan- siellt ansvar. Styrelseformen borde kunna övervägas också för vissa 105Sundström, 2003, Stat på villovägar, s. 271 272. 106Ds 2003:49, Nya principer för utformningen av statsbudgeten, s. 55. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273. SOU 2007:75 Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram myndigheter som var chefsmyndigheter i regionala organisa- tioner.109 Det beslut fattade om nya riktlinjer för val av ledningsform byggde väsentligen på utredningens förslag. I första hand skulle enrådighetsverk väljas.110 Mål- och resultatstyrningen gjorde det särskilt viktigt, framhöll regeringen, att det inte rådde någon osäkerhet om vem som ytterst var ansvarig inför regeringen. Behovet av insyn i myndigheterna måste därför skiljas från led- ningen av myndigheten. Enrådighetsverken skulle normalt ha råd med den främsta uppgiften att utöva insyn, och det förelåg inga principiella problem med att ledamöterna i dessa hämtades från politiska partier och intresseorganisationer. skulle göra det möjligt för regeringen att vid snabba förändringar i omvärlden kunna styra myndigheterna strategiskt, samordnat och effektivt. Det kunde dock finnas särskilda skäl att pröva andra ledningsformer än styrelser med fullt ansvar. Behovet av andra ledningsformer skulle bestämmas med utgångspunkt i verksam- hetens art och regeringens behov av att styra myndigheten. Dessa riktlinjer kom dock att gälla endast under en mycket begränsad tid. Redan i samband med kompletteringspropositionen framhöll den då nytillträdda regeringen att en styrelse skulle kunna ha delat ansvar med myndighetschefen inför reg- eringen. Regeringen framhöll att valet av ledningsform skulle an- passas till verksamhetens art och regeringens behov att styra myndigheten. Riksdagsbehandlingen innebar en återgång till verks- ledningsbeslutet. Myndigheterna skulle i normalfallet ledas av en lekmannastyrelse vid sidan om myndighetschefen.111 Konstruktionen med styrelser med begränsat ansvar diskutera- des av förvaltningspolitiska kommissionen som föreslog att dessa skulle avskaffas. Skälet var oklarheter i ansvaret till följd av för- delningen av beslutsbefogenheterna mellan myndighetens chef och styrelserna. Kommissionen framhöll också att det var betänkligt från konstitutionell synpunkt att styrelserna i stor utsträckning rekryterades bland ledamöter. Lekmannainflytandet borde i stället tillgodoses genom rådgivande organ.112 Kommissionens förslag avvisades dock. godkände regeringens förslag om verksamhetsanpassad myndighetsledning, 109SOU 1993:58, Effektivare ledning i statliga myndigheter. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381. 1994/95:150, bet. 1995/96:KU1, rskr. 1995/96:32. 112SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram vilket innebar att flexibelt tillämpa olika ledningsformer, och att styrelser med begränsat ansvar därmed inte generellt skulle av- skaffas.113 Regeringen framhöll, i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, att denna ledningsform kan vara att föredra i flera sammanhang, bl.a. där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myndig- heter är av särskild vikt.114 Regeringen menade att principen i övrigt skulle vara att styrelser med fullt ansvar skulle väljas vid myndigheter som har affärsliknande förhållanden eller har en verk- samhet med stort finansiellt eller självständigt ansvar. Formen enrådighetsverk skulle väljas då det fanns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Enrådighetsverken skulle normalt ha rådgivande organ tillsatta av regeringen. Den inomstatliga styrningen är alltså en produkt av en lång process präglad av olika ambitioner och föreställningar. En myndighet styrs av regeringen på en rad olika sätt. Själva verksamheten, t.ex. när det gäller olika former av ärendehandlägg- ning, kan vara reglerad i lag eller förordning vilket därmed avgör vad en myndighet skall göra och hur den skall utföra sitt uppdrag. En rad författningar ställer också mera generella krav på myndig- heterna. Myndigheten tilldelas resurser för sin verksamhet genom olika anslagskonstruktioner. För de flesta myndigheter är ramanslaget den dominerande anslagsformen. Detta är konstruerat så att myndigheten kan fördela resurser mellan olika verksamheter och kostnadsslag. Det är också möjligt att föra över outnyttjade medel till nästa budgetår och att utnyttja en anslagskredit. Formellt får myndigheterna information om vilka resurser som står till deras förfogande och vilken verksamhet dessa resurser skall användas till genom regleringsbrevet. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:295. 1997/98:136, s. 47. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram som ett av de viktigaste instrumenten för regeringens styrning av myndigheterna. I regleringsbrev till myn- digheterna anges för det kommande budgetåret mål för verksam- heten, finansiella villkor och återrapporteringskrav. De mål som anges i regleringsbreven skall vara Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidsatta (SMART). Under rubriken organisationsstyrning i regleringsbreven är ambitionen att ange krav för att skapa organisations-, styr- och ledningsformer som ger förutsättningar för de grundläggande värdena demokrati, rättsäkerhet och effektivitet. Organisations- styrningen kommer till uttryck även i lagar och förordningar såsom Förvaltningslagen, Verksförordningen (1995:1322) och myndig- heternas instruktioner.115 kan också innehålla särskilda uppdrag. Sådana kan ges till myndigheterna även genom särskilda regeringsbeslut. Årsredovisningen och budgetunderlag m.m. I årsredovisningen skall myndigheterna enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen angett i regleringsbrev eller i något annat beslut.116 Om regeringen inte beslutat om krav på återrapportering, skall myndigheterna redovisa prestationerna med avseende på volym, kostnader och kvalitet. Myndighetens årsredovisning skall upprättas i enlighet med god redovisningssed, dvs. den ska ge en rättvisande bild av verksam- hetens resultat, kostnader, intäkter och ekonomiska ställning. Års- redovisningarna granskas av . Revisionen avser hela årsredovisningen och syftar till att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning samt räkenskaperna är tillförlitliga.117 115Finansdepartementet, Regleringsbrev och andra styrdokument för , s. 21. 1163 kap. 1 § Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Innebörden av ordet och har diskuterats alltsedan 1996. ESV:s föreskrifter till 3 kap. 1 § innebär att återrapporteringskravens funktion är att specificera vilken information regeringen vill ha rörande målen. ESV skriver också återrapporteringskraven för målen. Den alternativa tolk- ningen är att rapporteringen skall ske i förhållande till mål samt i förhållande till åter- rapporteringskraven. Frågan gäller alltså om förordningen innehåller ett generellt krav på återrapportering till mål eller om detta utlöses först av regeringen genom att de anger återrapporteringskrav i förhållande till särskilda mål. 1175 §, lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram Myndigheterna skall lämna ett budgetunderlag till regeringen. Budgetunderlagen skall bl.a. inne- hålla myndighetens förslag till finansiering de tre närmast följande räkenskapsåren.118 Regeringen skall, enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, besluta om vilka verksamheter som skall genomgå fördjupad prövning. I praktiken har detta förfarande använts i mycket begränsad omfattning. Mål- och resultatdialoger skall enligt interna riktlinjer hållas mellan statsråd eller statssekreterare och myndig- hetens chef eller – om det är fråga om styrelser med fullt ansvar – med både ordföranden och myndighetschefen. Syftet med dessa är dels att följa upp myndigheternas verksamhet det gångna året, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verk- samheten framåt, dels att ge myndighetschefen ett personligt planeringssamtal.119 Vissa uppgifter har delegerats Myndigheterna beslutar i normala fall själva om sin inre organisa- tion och tillsätter chefer inom myndigheten.120 Myndigheterna har också i och med ramanslaget frihet att för- dela sina medel mellan olika verksamheter. Regeringen har dock när den tilldelar en myndighet anslag möjlighet att besluta om begränsningar i rätten att utnyttja anslaget.121 Myndigheterna har att följa ett ekonomiadministrativt regel- verk, som har byggts ut med delegeringen. ESV har i uppdrag att mäta hur pass väl det ekonomiadministrativa regel- verket efterlevs och rapportera myndigheternas ekonomi- administrativa värden (EA-värden) till regeringen. Myndigheterna leds av antingen myndighetens chef (enrådighets- verk), myndighetschef tillsammans med styrelse med begränsat ansvar, styrelse med fullt ansvar eller nämnd (nämndmyndighet). 118Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, 9. kap. 3 §. 119Finansdepartementet, Cirkulär om mål- och resultatdialoger , Fi 2007:2. 1993/94:185, s. 20, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381. 1217 §, lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram träder en ny förordning i kraft, myn- dighetsförordningen (2007:515), i vilken det anges att myndigheten leds av myndighetens chef (enrådighetsverk), styrelse (styrelse- myndighet) eller nämnd (nämndmyndighet). Med denna förord- ning har ledningsformen styrelse med begränsat ansvar utgått, men kvar finns den ledningsform som tidigare benämnts styrelser med fullt ansvar. Intern styrning och kontroll Den nya myndighetsförordningen och förordningen (2007:607) om intern styrning och kontroll betonar myndighetsledningens ansvar för att säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen, nämligen att ledningen ansvarar inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redo- visas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Regeringen styr även genom utnämningar av chefer. Verksförord- ningen anger att myndighetens chef anställs genom beslut av regeringen (32 §). Regeringen utser också ledamöter i styrelser och insynsråd (33 och 34 §§). Den nya myndighetsförordningen innebär i dessa avseenden inga förändringar. Utvecklingen av styrsystemet kan beskrivas som ryckig, åtmin- stone i ett avseende. Dokument och analyskrav som har stor betydelse blir efter hand oviktiga. Det gör att man får förståelse för de tjänstemän som uppfattat reformerna som snabbt övergående kampanjer. återkommer vissa grundföreställ- ningar och problembilder årtionde efter årtionde. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram Reformerna i styrsystemet har haft ett par över- ordnade motiv: omprövningsförmåga och effektivitet, som inte minst skulle uppnås genom delegering till myndigheterna. Ett tredje motiv är genomsynlighet. Det skall gå att få reda på vad olika verksamheter kostar och kostnaden för att för- verkliga olika mål. På en överordnad nivå kan man därför uppfatta utvecklingen som konsekvent. Mera grundläggan- de föreställningar eller antaganden har dock inte diskuterats särskilt mycket. Uppföljningarna och utvärderingarna av styrsystemet har varit fokuserade på just det tillfälliga, t.ex. enskilda dokument, implementeringen av en viss teknik etc. I ett kommande kapitel sammanställer vi denna typ av erfarenheter (kap. 5). Därefter kommer vi att diskutera om en del av problemen som noterats i genomförandet kan bero på att vissa grundläggande antaganden kan sättas i fråga. Till det drag av ryckighet som vi anser oss kunna notera har säkert bidragit att nya inslag har presenterats som kraftigt över- lägsna de förändringar som gjordes kanske bara . har det funnits en stark tro på att finna en lösning som kan appliceras på en rad olika problem, också på dem som genereras av tidigare reformer. Ett syfte med detta kapitel är att ge en bild av hur regeringens styrning av förvaltningen fungerar i praktiken. Ett annat syfte är att beskriva på vilket sätt olika former av information används i styrningen av myndigheterna och annat beslutsfattande. Centralt i denna del av beskrivningen är myndigheternas roll som informa- tionsförsörjare eftersom många av de reformer som gjorts i styr- ningen syftat till att förbättra tillgången på information. Vi har i förra kapitlet beskrivit förändringar i styrsystemet . En fråga är om praktiken har förändrats på ett sätt som motsvarar de föreställningar som fanns om hur det borde gå till. I vårt försök att skapa en bild av styrningens praktik har vi använt oss av olika typer av källor, vilket vi återkommer till i avsnitt 4.2. Vi har formulerat ett antal frågor som vi skall besvara i detta kapitel. I samband med flera av dessa frågor kommer vi särskilt att dis- kutera konsekvenserna av EU-medlemskapet. Hur styrs myndigheterna genom instruktion och regleringsbrev? Inte minst har styrningens formella struktur förändrats i centrala avseenden. har kommit att få en annan roll i styrprocessen . Därför skall vi beskriva hur olika delar i den formella styrningen förhåller sig till varandra och då särskilt instruktion och regle- ringsbrev. När vi belyser regeringens styrning genom instruk- tion och regleringsbrev är det betydelsefullt att se på vilka skillnader som finns mellan dokumenten och vad som kan för- klara dessa skillnader. Vilken omfattning och betydelse har informella kontakter mellan regering och myndigheter? har synen på informella kontakter förändrats. De kan innebära utbyte av information men också ha inslag av styrning. Det är ingen orimlig hypotes att inslagen av styrning ökat. Givet vår ambition att här ge en bild av styrningen i praktiken är omfattningen av informella kontakter och deras innehåll en viktig fråga liksom frågan om vilket samband som finns mellan informell och formell styrning. Vilken form har valts för myndighetens ledning? Regeringen kan välja olika former för ledningen av de enskilda myndigheterna, nämligen enrådighetsverk, styrelser med be- gränsat ansvar, styrelser med fullt ansvar och nämndmyndig- heter.1 Hur försörjs regeringen med information? Många av de förändringar som gjorts under de senaste decen- nierna har syftat till att förbättra regeringens tillgång på information. Flera åtgärder som har sin upprinnelse såväl i För- valtningsutredningen som i har hand- lat om att skapa ett inflöde av information till regeringen bl.a. för att möjliggöra omprövningar (kap. 3). Vi har också sett att kraven på årsredovisningar och andra former av återrapportering i hög grad haft sin grund i föreställningen att det i viktiga avseenden saknas information. Regeringen har ansetts behöva mer och bättre information, både för sin styrning av förvalt- ningen och för att kunna ta fram förslag till . Riks- dagens kontroll av regeringen förutsätter att regeringen i sin tur har tillgång till ett bra underlag för att informera . Hur regeringen försörjs med information är därför en viktig fråga. Den kan delas upp i underfrågor: Vilka är de huvudsakliga producenterna av informationen? Vad handlar informationen om? Avser informationen presta- tionerna och deras kvalitet eller de yttre effekterna av olika statliga insatser? 1 I och med den nya myndighetsförordningen (2007:515) som träder i kraft utgår formen styrelse med begränsat ansvar. Vilken kvalitet har informationen? Tas informationen fram ad hoc och kanske med frågor som växlar över tiden eller är den mera förutbestämd och åter- kommande? Hur används informationen? Och vilken information används inte? När vi besvarar dessa frågor kommer vi särskilt att belysa myndigheternas roll som informationsproducenter. Föränd- ringar i styrsystemet har inneburit att myndigheterna avsetts därvidlag få en annan roll. Myndigheterna har bl.a. tilldelats ett avsevärt mer omfattande grunduppdrag när det gäller att ta fram information om den egna verksamheten. Inte minst har detta skett genom kraven på årsredovisning och rapportering av särskilda uppdrag . Många myndigheter har också fått speciella utvärderings- och utredningsuppgifter. Vilken information får av regeringen? Regeringen skall informera om sin styrning av för- valtningen och om resultatet. Hur ser detta utflöde av infor- mation från regeringen ut i praktiken? Avsnittet koncentreras till vilken information som får av regeringen i budget- propositionen. Vilka andra effekter har iakttagits? De förändringar som genomförts kan också ha fått andra effekter som kan vara betydelsefulla, inte minst effekter för myndigheternas interna styrning och verksamhet. Litteraturen har också i ökad grad diskuterat negativa effekter till följd av vissa av reformerna i det inomstatliga styrsystemet. Vi skall se på om några sådana icke önskade effekter har konstaterats i den svenska praktiken. Vi har i huvudsak disponerat kapitlet utifrån dessa frågor. I ett särskilt avsnitt (4.3) kommer vi dock att som en bakgrund beskriva beredningsprocess eftersom denna kan antas påverka många av de iakttagelser som kan göras. Till detta kapitel har vi också fört en mer sammanfattande redogörelse av erfaren- heterna av reformer avseende den statliga styrningen i andra länder. Allra först skall dock något sägas om det material vi använt som underlag. Vi har använt oss av fyra typer av källor:2 Tidigare studier gjorda av de myndigheter som kan ses som bl.a. implementörerna av reformer i styrsystemet, t.ex. ESV, Stats- kontoret, Verva, dåvarande RRV och revisorer samt efter .