sou · GWB375 · 2008-08-27 00:00:00 — Ingetdera ansåg man då att länsstyrelserna besatt och det blev därför hyresnämnderna som – efter att ha berett kommunerna möjlighet att yttra sig – skulle besluta i förvärvsärendena.TPF6FPT Anled- ningen till att kommunerna regelmässigt skulle höras i förvärvs- ärendena var att kommunerna förutsattes ha särskilda erfarenheter beträffande sökandenas lämplighet som fastighetsägare. I praktiken blev det då kommunen som i första hand fick bära ansvaret för bedömningen om sökanden var lämplig, eftersom hyresnämnderna endast i undantagsfall skulle frångå kommunernas yttrande.TPF7FPT I nästa skede införde man dagens system, där kommunerna var ensamt ansvariga för den inledande prövningen, och självständigt beslutade om man skulle begära hyresnämnds prövning eller inte. I någon mån hänförde sig detta till att kommunerna var ansvariga för bostadsförsörjningen och, liksom tidigare, att de ansågs ha sär- skilda erfarenheter av sökandena. Detta är argument som vi konstaterat gör sig mindre gällande . Det som skulle kunna tala för en överflyttning av förvärvs- prövningen till en central myndighet eller till länsstyrelserna är att man möjligtvis skulle kunna undvika såväl en varierande tillämp- ning som ett utdraget förfarande. Det är emellertid långt ifrån säkert att man skulle uppnå det önskade resultatet. Det är lika tro- ligt att det resulterar i ökad byråkrati och längre handläggningstider med därpå följande kostnadsstegringar. skulle man för- lora den kompetens och kunskap som upparbetats hos kommunerna. Det förefaller därför inte vara ett realistiskt alterna- tiv. Utredningen har inte heller kunnat finna någon annan fram- komlig väg att komma tillrätta med den bristande enhetligheten vid tillämpningen. Ska lagen behållas är därför detta något som får accepteras. 6TP PT Prop. 1975/76:33 s. 32 ff. 7TP PT A a s. 68. 4.1.5Förvärv av aktier och andelar Som tidigare framgått är det inte bara de direkta fastighetsförvär- ven som är tillståndspliktiga enligt förvärvslagen, utan också de indirekta som innebär att förvärvaren köper aktier eller andelar i ett fåmansbolag eller handelsbolag vars huvudsakliga uppgift är att förvalta hyresfastigheter. Ända sedan förvärvslagen infördes har de indirekta förvärven utgjort ett problem. Man kunde redan tidigt konstatera att det fanns skäl att tro att efterlevnaden inte var tillräckligt god.TPF8FPT Det har också gjorts vissa försök att täppa till de luckor som lagen eventu- ellt lämnat. Man har exempelvis ändrat beräkningsgrunderna för vilka bolag som ska omfattas av förvärvslagen lagstift- ningsärende och bestämdes att anmälningsskyldigheten skulle åvila såväl överlåtare som förvärvare, i ett led att förbättra efterlevnaden. Det har emellertid under utredningsarbetet fram- kommit att det fortfarande finns skäl att befara att efterlevnaden vid de indirekta förvärven är mindre god. Vid en genomgång av samtliga tillståndsprövningar i hyres- nämnderna samt i –2006 framkommer att det är ett mycket litet antal indirekta förvärv som prövats. Som utvecklas i det följande får man i stället anta att ett okänt antal för- värv inte anmäls. Det finns, såvitt framkommit under utredningsarbetet, ett flertal sätt att kringgå nuvarande lagstiftning genom indirekta förvärv. Flera kommuner har antytt att lagen lätt kan kringgås om köparen blivit nekad ett direkt förvärv. Detta kan exempelvis ske genom ett indirekt förvärv som inte anmäls, trots att det borde ha skett. De direkta fastighetsförvärven kontrolleras genom att det i princip inte går att få lagfart respektive inskrivning av tomträtt om förvärvet inte erhållit tillstånd. Detta utgör naturligtvis ett starkt incitament för förvärvaren att anmäla förvärvet. För de indirekta förvärven saknas motsvarande kontroll. Det blir då mycket svårt att kontrol- lera efterlevnaden av anmälningsplikten vid dessa förvärv. 8TP PT Se t.ex. Ds Ju 1978:7 s. 30, Ds Ju 1982:12 s. 43, s. 56 ff och s. 66 ff, SOU 1994:23 s. 77 f och SOU 1996: 148 s. 71 f. Det är därför sannolikt att det har förevarit en okänd mängd förvärv som inte anmälts. Ett antal av dessa skulle kanske inte hel- ler ha erhållit tillstånd. Oavsett detta kan man nog utgå ifrån att det föreligger en del ogiltiga förvärv. I de fall förvärvare och överlåtare försummat att anmäla förvärvet förekommer det, enligt såväl tjänstemän i kommunerna som fastighetsrättsadvokater, att parterna upprättar tilläggsavtal för att på så sätt läka en upp- kommen ogiltighet. Om aktierna eller andelarna sålts vidare är detta naturligtvis inte möjligt. Vad som ska ske i en sådan situation är oklart. Det finns också andra – lagliga – möjligheter att kringgå för- värvslagstiftningen. När man införde möjlighe- ten till s.k. paketering, öppnades ögonen för nya sätt att lagligen kringgå förvärvstillståndslagstiftningen. Lagstiftningen infördes för att koncerner inte skulle behöva betala realisations- vinstskatt i koncerninterna transaktioner och hade alltså inget med förvärvslagstiftningen att göra. Den nya lagstiftningen medförde emellertid också en möjlighet att kringgå förvärvslagen genom att bilda ett nytt dotterbolag som förvärvar en fastighet från moderbolaget. Detta förvärv prövas i vanlig ordning. Däremot kan aktierna försäljas vidare den första bolagsstämman hålls och balansräkning upprättas. Efter- som ett av kraven i 9 § är att hyresfastighetens taxeringsvärde ska överstiga värdet på övriga tillgångar enligt senaste fastställda balansräkning, innebär en sådan konstruktion som beskrivits ovan, dvs. att det ännu inte upprättats någon balansräkning, att förvär- vare inte behöver anmäla förvärvet. Detta medför att det finns både olagliga och lag- liga metoder att kringgå lagstiftningen vid de indirekta förvärven. Det finns enligt kommunernas enkätsvar skäl att anta att dessa kringgåendemöjligheter utnyttjas i allt högre omfattning. I vissa fall av indirekta förvärv finns det en möjlighet att göra god- trosförvärv, dvs. en godtroende förvärvare kan köpa aktier av en överlåtare som gjort ett ogiltigt förvärv. Detta får till följd att ogil- tigheten läks. Denna möjlighet att göra godtrosförvärv kan i sin tur antas ytterligare minska anmälningsbenägenheten. Med hänsyn till det sagda infinner sig frågan om de oseriösa vär- darna verkligen träffas av lagen. De förhållandevis stora möjlighe- terna att kringgå lagstiftningen i fråga om de indirekta förvärven i förening med möjligheterna att använda sig av en bulvan vid de direkta förvärven samt den osäkerhet som trots allt uppkommer när man på grundval av prognoser ska göra en bedömning av en tilltänkt förvärvares lämplighet som hyresfastighetsförvaltare, innebär troligen att ett inte obetydligt antal oseriösa värdar kan slinka igenom och få tillstånd till förvärv. Detta problem uppmärksammades redan av utredning, men framstår mot bakgrund av vad kommunerna angett i sina enkätsvar som än mer aktuellt . Särskilt stort förefaller problemet vara när det gäller de indirekta förvärven. Exakt hur stort problemet är går emellertid inte att fastställa med säkerhet. Som konstaterats ovan är den bristande kontrollen av efterlev- naden en stor del av problemet. Om kontrollen är bristfällig riske- rar förtroendet för och därmed efterlevnaden av en lag att minska. Vid någon punkt förlorar lagen sin verkan och därmed sitt berät- tigande. Såvitt kan utrönas på detta stadium finns det då två alternativ för de indirekta förvärven. Det ena är att ta krafttag och införa någon verkningsfull kon- trollpost, exempelvis ett register el. Detta diskuterades utför- ligt utredning.TPF9FPT Diskussionen utmynnade emellertid i att man inte föreslog någonting i den delen. I huvudsak berodde detta på att nackdelarna i form av stora administrativa svårigheter och därmed stora kostnader och pengar samt de risker för integri- tetskränkningar som identifikationsproblem och register för med sig, inte vägdes upp av en tillräcklig effektivitet hos någon av de diskuterade modellerna. De argument man förde fram då gör sig enligt vår mening allt- jämt gällande. Det skulle innebära betydande administrativa bekymmer att få till stånd en sådan verksam kontroll och att sedan upprätthålla den, vilket i sig innebär stora kostnader i både tid och 9TP PT SOU 1996:148 s. 73 ff. Det innebär också fler administrativa bördor för företagen. Ett sådant förslag ter sig med de utgångspunkter som direktiven angett, nämligen att så långt möjligt förenkla för företagande och företagen, inte realistiskt. Det andra alternativet är att ta konsekvenserna av resonemanget som förts ovan och avskaffa lagen då den inte kan sägas fylla en till- räcklig funktion vid så stora kringgåendemöjligheter. Som framgått av resonemanget ovan föreligger det en hel del pro- blem med den sanktionsform – ogiltighet – som förvärvslagen till- handahåller. En återgång av förvärv på grund av uppkommen ogil- tighet medför stora kostnader för köpare och säljare, liksom olä- genheter för hyresgästerna. Det innebär också rent praktiska svårigheter. Det kan ibland förhålla sig på det viset att säljaren kan återbetala köpe- skillingen. En ytterligare komplikation kan vara att fastigheten sjunkit i värde och att säljaren därför blir hårt drabbad av en åter- gång. Det innebär också stora administrativa bekymmer, i form av ändrade deklarationer, ändringar i fastighetsregister m.m. För hyresgästerna innebär en lång väntan med därpå följande återgång av köpet förmodligen att förvaltningen eftersätts och att de därefter får tillbaka en ovillig hyresvärd. I ett förvärv som relativt förklarades ogiltigt hade för- värvarna fortfarande inte lyckats reda ut alla problem som en återgång innebar i form av återgång av stämpelskatt, ändrade deklarationer etc.TPF10FPT I det fallet kunde säljaren betala tillbaka köpeskillingen, men det är som nämnts ovan inte säkert att en säljare har kvar pengarna efter den långa tid som löpt sedan förvärvet påbörjades till dess det förklaras ogiltigt. som förvärvstillståndsprövningen pågick vidtog förvärvarna av naturliga skäl inte heller några större förvaltningsåtgärder, utan ombesörjde endast det nödvändigaste.TPF11FPT Troligtvis innebar detta att också hyresgästerna blev lidande. Ogiltighetssanktionen har också diskuterats i tidigare utred- ningar. En central fråga har då varit om sanktionen är tillräckligt effektiv, i synnerhet vid de indirekta förvärven. 10TP PT Hyresnämndens och hovrättens avgöranden har refererats i RH 2006:18. 11TP PT Intervju av , Fastighetsägarna , med och . Bedömningarna har i den delen varit samstämmiga, nämligen att ogiltighet inte är en tillräckligt effektiv sanktion vid de indirekta förvärven. Med anledning härav har man därför övervägt andra sanktioner, utan att då kunna komma på något realistiskt alternativ. De alternativ som framför allt övervägdes var kriminalisering respektive en kraftig ekonomisk påföljd. Båda dessa alternativ ansågs dock sämre än ogiltighetssanktionen. Inte heller några andra alternativ – att införa en skyldighet för förvärvaren att avyttra fas- tigheten eller att låta tidigare uppkommen ogiltighet läka – ansågs godtagbara. Enligt vår mening är förhållandena desamma . Då kvarstår enbart alternativen att behålla sanktionen som den är eller att avskaffa lagen. 4.1.7Förvärvslagens preventiva verkan? Det har sedan förvärvslagen infördes antagits att denna har en för- hållandevis stor preventiv effekt, dvs. att den enbart genom sin existens förhindrar att oseriösa presumtiva fastighetsägare försöker att förvärva hyresfastighet.TPF12FPT Vid en genomgång av kommunernas enkätsvar förefaller det som om detta är ett antagande som alltjämt är spritt bland kommunerna. När man studerar antalet ärenden om förvärvstillstånd och sär- skild förvaltning vid hyresnämnderna över åren är det ett par saker som sticker ut. Det ena är att det i samband med fastighetsmark- nadskrisen skedde en kraftig ökning av anta- let ärenden. Det andra är att det därefter har varit en stor minsk- ning och att antalet ärenden måste anses vara mycket litet. Antalet avgjorda förvärvstillståndsärenden är nu nere i runt 15 . Frågan är då vilken slutsats man ska dra av dessa iakttagelser. Är detta enbart frukten av att förvärvslagen verkar preventivt och att oseriösa hyresvärdar nästan helt håller sig ifrån marknaden? Eller kan det förhålla sig så att hyresfastighetsmarknaden inbegriper en mycket stor majoritet av seriösa fastighetsägare? Eller slinker de oseriösa värdarna igenom i alla fall genom att göra indirekta förvärv som aldrig prövas av hyresnämnden? En orsak skulle kunna vara att bankerna, med de erfarenheter som gjordes vid fastighetsmarknadskrisen av riskerna med 12TP PT Se t.ex. SOU 1994:23 s. 82 samt remissyttrandena avseende denna utredning. uppblåsta fastighetsvärderingar, har dragit öronen åt sig i någon mån och inte lika lättvindigt lånar ut pengar. Detta har möjli- gen inneburit att fastighetsägare med svag ekonomi hållits borta från hyresfastighetsmarknaden, vilket kan ha betydelse för den ekonomiska delen av förvärvstillståndsprövningen. Enligt vår mening är det inte möjligt att dra någon säker slutsats av de resultat utredningsarbetet gett. Det är tänkbart att förvärvsla- gen ger någon preventiv effekt, men det är minst lika sannolikt att skälet bakom det låga antalet ärenden finns att hämta från helt andra faktorer, t.ex. bankernas ändrade beteende. Det kan därför förhålla sig så att det inte finns särskilt många blivande fastighets- ägare som skulle nekas förvärvstillstånd. Å andra sidan kan en ytterligare anledning till det låga antalet ärenden vara de förhållan- devis stora kringgåendemöjligheter som föreligger . Vi har inte hittat några belägg för att förvärvslagen har en preventiv verkan. Vi har emellertid inte heller hittat några belägg för motsat- sen. Vi tycker oss i allt fall inte kunna dra slutsatsen att förvärvsla- gen verkar preventivt. Dess eventuellt preventiva verkan utgör därför inte ett starkt argument för ett bibehållande av lagen. Den kanske största risken med ett upphävande av förvärvslagen är att fler oseriösa och olämpliga fastighetsägare och hyresvärdar möjligtvis kan få tillgång till hyresfastighetsmarknaden. Om det förhåller sig på det viset kan det förutses att detta kan komma att drabba hyresgästerna. Såsom konstaterats ovan är det emellertid högst oklart vilken verkan som förvärvslagen egentligen har. Denna oklarhet gäller såväl förvärvslagens preventiva effekt som frågan om den verkligen fångar in de oseriösa värdar som trots allt finns. Det är således inte säkert att förvärvslagen är det bästa verktyget för att tillvarata hyresgästernas intressen. Det viktigaste för hyresgästerna är till syvende och sist att för- valtningen av hyresfastigheten sköts på ett fullgott sätt. Det är naturligtvis angeläget att vidta lämpliga åtgärder för att tillförsäkra att hyresgästerna inte blir utsatta för en undermålig hyresfastig- hetsförvaltning. Ett alternativ för att motverka oseriös hyresför- valtning är att ändra bestämmelserna i bostadsförvaltningslagen (1977:792). Den främsta kritik som riktades mot utrednings förslag att avskaffa förvärvslagen och ersätta den med nya bestämmelser i bostadsförvaltningslagen var att en utvidgad efterhandskontroll inte kunde ersätta en borttagen förhandskontroll. Man menade helt enkelt att de båda kontrollerna inte var utbytbara, utan komplette- rade varandra. Mot detta resonemang kan dock invändas att båda prövningarna bygger på prognoser; den eventuella skillnad som finns handlar enbart om vilket underlag som föreligger vid pröv- ningen. Som utvecklats under kapitel 4.1 är det vår mening att den förhandskontroll som förvärvslagen erbjuder inte är tillräckligt effektiv. De stora kringgåendemöjligheterna och bristerna på ver- kan i övrigt medför enligt vår uppfattning att hyresgästernas intres- sen kan tillvaratas bättre på annat sätt. Man skulle exempelvis kunna möjliggöra beslut om särskild för- valtning (tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande) på ett tidi- gare stadium än vad som kan bli aktuellt . Denna möjlighet, liksom andra ändringar av bostadsförvaltningslagen, kommer att behandlas i kapitel 4.2. Bestämmelserna i förvärvslagen om förköpsrätt för kommunerna vid vissa aktieöverlåtelser (12 – 22 §§) har utformats i överens- stämmelse med förköpslagens regler. Syftet med bestämmelserna är i huvudsak att komplettera förköpslagens regler, då dessa enbart omfattar tomträtt och fast egendom. Tanken är i korthet att kom- munerna ska kunna få kontroll över de bolag som är i fråga. Förköpslagens syfte när den infördes var markpolitiskt. Den utgjorde ett redskap för kommunerna att säkra bostadsför- sörjningen och skydda exempelvis kulturhistoriskt viktiga byggna- der. Den fyllde också en funktion som informationskälla för kom- munerna kring vilka fastigheter som bytte ägare. Det rörde sig således om helt andra skyddsintressen än det som förvärvslagen hade. Förköpslagen var inte tänkt att skydda hyresgäster från potentiellt dåliga fastighetsvärdar. Såvitt har kunnat utrönas förekommer det i praktiken inte att kommunerna utövar sin förköpsrätt enligt förvärvslagen. Det har också blivit mer och mer ovanligt med förköp enligt förköpslagen. Enligt det förslag som har lämnat till regeringen ska vis- serligen förköpslagen behållas, men inte i sin nuvarande form (se avsnitt 4.1.3 och kapitel 6). Ett alternativ som bör övervägas om förköpslagen bibehålls i någon form är att överföra förvärvslagens förköpsregler till förköpslagen. Det skulle emellertid innebära för- hållandevis omfattande och komplicerade regleringar att göra detta, eftersom förvärvslagens förköpsregler har övriga bestämmelser i förvärvslagen som grund och anknyter till förvärvstillståndspröv- ningen. Mot den nu angivna bakgrunden, och särskilt med beak- tande av att förvärvslagens förköpsregler så gott som aldrig tilläm- pas, anser vi att också förköpsreglerna i förvärvslagen bör upphä- vas. Om förvärvslagen avskaffas, och förköpslagen bibehålls enligt förslag, kommer således möjligheten att förköpspröva de indirekta förvärven att försvinna. Som konstaterats är de ursprungliga motiven för förvärvsla- gen inte längre aktuella i alla delar. Vidare innebär förvärvslagen en hel del administrativa bördor för företag i det att det är ett förhål- landevis svårtillgängligt regelverk och tillståndsprövningen medför såväl tidsförluster som kostnader. Förvärvslagen innebär kostnader för det allmänna.TPF13FPT Utredningen har också kunnat notera att det ibland föreligger en bristande enhetlighet vid tillämpningen hos kommunerna och att detta kan innebära vissa problem med rättsosäkerhet. Vidare har det kunnat fastställas att det finns relativt stora möjligheter att kringgå lagstiftningen, särskilt vid de indirekta för- värven. Det är också i hög grad oklart om förvärvslagen har någon preventiv verkan att tala om. Enligt utredningen måste det därför ifrågasättas om lagen har någon positiv effekt på hyresmarknaden och om den uppfyller det ursprungliga syfte som lagen hade. Det nu sagda i förening med övertygelsen att hyresgästernas intressen kan tillvaratas lika bra eller ännu bättre genom förändringar i bostadsförvaltningslagen, gör att vi anser att förvärvslagen bör avskaffas. Ett upphävande av förvärvslagen leder till följdändringar i ett antal författningar. Vi återkommer till dessa i författningskom- mentaren (kapitel 7). 13TP PT Jfr de kostnader om som prövningen enligt förköpslagen medförde under 2000-2007 enbart i kommuner (uppgift från ). Som konstaterades under kapitel 4.1 förutsätter ett upphävande av förvärvslagen att hyresgästernas intressen ändå kan garanteras. En tänkbar åtgärd för att värna hyresgästernas intressen är att skärpa bostadsförvaltningslagen så att det blir lättare än att åstad- komma beslut om särskild förvaltning (dvs. tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande). krävs förhållandevis omfattande missförhållanden för att aktualisera åtgärder av detta slag. Det kan exempelvis vara fråga om att fastighetsägaren brustit i betalning för värme och/eller vatten och att det därför finns ett överhängande hot om avstängning av dessa nyttigheter. Det kan också handla om en fastighetsägare som besvärar hyresgästerna i sådan grad att det närmar sig trakasserier. Ett annat exempel är att underhållet efter- satts i sådan utsträckning att fasad/balkonger är säkra eller att tvättstugan är brukbar. Det kan även ha varit fråga om en fastighetsägare som erhållit pengar för hyreskontrakt. Se vidare avsnitten 2.1.2 och 2.2.2. Det är inte lätt att mer preciserat ange vad som enligt bostads- förvaltningslagen krävs av fastighetsägaren. För bedömningen av vad som ska anses vara brister enligt 2 §, är praxis från hyresnämn- derna och vägledande. Även branschpraxis kan vara av intresse, exempelvis Fastighetsägarnas etiska regler.TPF14FPT I dessa regler anges vad som kallas för god sed på hyresmarknaden. Det gäller också ett relativt högt beviskrav för att hyresnämnden ska kunna bifalla yrkanden om särskild förvaltning. Det krävs att sökanden visar att fastighetsägaren misskött förvaltningen eller att det framgår på annat sätt (se 2 §). För att tillgodose fastighetsägarens intresse av att dennes ägan- derätt inte kränks kan beslut om tvångsmedel av detta slag inte fattas alltför . En eventuell skärpning av bostadsförvaltnings- lagen blir alltså avhängig en avvägning mellan hyresgästernas intres- sen av att inte bo i en dåligt förvaltad hyresfastighet och hyresvär- dens intresse av att inte få sin äganderätt inskränkt. Ett avskaffande av förvärvslagen utan en skärpning av bostadsförvaltningslagen förefaller dock – som angetts ovan – inte ta hänsyn till hyresgäster- nas intressen i tillräcklig utsträckning. Ett tänkbart sätt att för hyresgästerna åstadkomma ett snabbare och lättare ingripande är att modernisera bestämmelserna om för- valtningsåläggande. Detta kommer att diskuteras under kapitel 14TP PT Se God sed för fastighetsägare i bostadshyresförhållanden. Ett annat sätt är att införa helt nya regler för att se till att hyresgästerna inte blir utsatta för en undermålig förvaltning. Under kapitel 4.2.1 och 4.2.2 kommer vi att undersöka ett par sådana möj- liga regler. I avsnitt 4.2.4 diskuteras om en skärpt bostadsförvalt- ningslag kan ge en ökad avhållande effekt. I de följande avsnitten i detta kapitel diskuteras slutligen vissa andra ändringar i bostadsför- valtningslagen. Vår bedömning är att förvaltningsförbud inte bör införas. utredning föreslog införandet av något de kallade för för- valtningsförbud. Förvaltningsförbudet var konstruerat efter mönster i lagen (1986:436) om näringsförbud. Det skulle vara rik- tat mot fysiska personer som var fastighetsägare, samt mot vissa företrädare för juridiska personer. För att förvaltningsförbud skulle komma i fråga skulle, enligt förslaget, krävas att fastighetsägarens förvaltning på ett särskilt allvarligt sätt kommit att avvika från vad hyresgästen hade rätt att kräva i hyresförhållandet. Syftet med för- budet var att hålla dokumenterat olämpliga personer borta från hyresmarknaden. Den som ålagts förbud skulle därför i princip vara förhindrad att vidta några åtgärder som innefattade fastighetsför- valtning. Förslaget utsattes för en förhållandevis allvarlig kritik av flerta- let remissinstanser. Många ansåg det – med hänsyn till att lagen om näringsförbud skulle vara tillämplig i de flesta fall – onödigt med den dubbelreglering som bestämmelsen troligtvis skulle resultera i. Vidare ifrågasattes om ett förvaltningsförbud verkligen skulle bli effektivt. Enligt vår mening gör sig denna kritik alltjämt gällande. Det finns därför inte skäl att på nytt överväga att införa förvaltnings- förbud eller något som liknar detta. 4.2.2Tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande under en prövotid efter förvärvet