sou · GVB323 · 2008-01-01 00:00:00 — I vissa fall behöver inte information lämnas; dels om det finns bestämmelser om registrerandet eller utlämnandet av personupp- gifterna i annan författning, och dels om det skulle visa sig omöjligt eller innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats. Rätt till registerutdrag regleras i 26 §. Undantag finns och i särskilda registerförfattningar kan finnas föreskrifter att vissa uppgifter inte får lämnas ut (se t.ex 5 § penningtvättregisterlagen och 18 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslig- het i vissa fall m.m.). På det sätt som gäller enligt nämnda lagrum följer att den som t.ex blir ny kund i en bank informeras om all den behandling av personuppgifter som kan komma att genomföras med anledning av kundförhållandet. Frågan har uppkommit om den uppgift – av delvis brottsbekämpande art– som framförallt bankerna har innebär att vissa uppgifter inte bör lämnas till kun- derna. Det har vidare ifrågasatts om inte t.ex. en riskklassificering av kunder är sådan information som, om den bekantgjordes för kunden, skulle kunna motverka syftet med åtgärderna mot penningtvätt och terrorismfinansiering. Utredningen kan dock inte ansluta sig till ett sådant synsätt. I en gransknings- och rapporteringssituation skall information inte lämnas till kunden om vad som pågår. All hantering och principen om kundkännedom bygger dock till inte ringa del på kundernas medverkan och t.o.m. förståelse för reglernas syfte och nödvändighet. Alla distanskunder skall t.ex. vara föremål för skärpta kontroller, liksom den som råkar vara släkt med en . Dessa förhållanden kan inte gärna hållas hemliga. Som framgått ovan finns olika situationer där tillämpningen av bestämmelserna om penningtvätt och terrorismfinansiering kan föranleda frågor om förenligheten med personuppgiftslagen. Utredningen har inte funnit skäl att, förutom de ovan redovisade hänseenden, reglera hur skyldigheterna skall uppfyllas och inte heller att något särskilt tekniskt förfarande skall användas. är förhållandena mellan de olika företagen som skall tillämpa regel- verket alltför olika. Det riskbaserade synsättet gör det också mindre lämpligt att detaljstyra i en sådan utsträckning som skulle bli aktuell. Användandet av elektroniska system och användandet av databaser kan också ske på olika sätt, som är mer eller mindre förenliga med personuppgiftslagen. Det ankommer på den person- uppgiftsansvarige att se till att personuppgifter behandlas på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed, att personuppgifter är rik- tiga och aktuella etc. Som framgått är emellertid skyddet för den personliga integrite- ten i samband med bekämpning av penningtvätt och terrorism en fråga som berör varje medborgare i det dagliga livet. Inte minst SWIFT- fallet bekräftar detta. Det är angeläget att frågorna upp- märksammas framöver. Utredningen utesluter inte att erfarenheter från tillämpningen av penningtvättslagen kommer att innebära ett behov av en mer omfattande genomlysning av frågor om elektro- niskt systemstöd i förhållande till personuppgiftslagens bestämmel- ser och önskemålet om individens integritetsskydd. 4.7.3Undantag från personuppgiftslagen regleras i penningtvättslagen och inte i en särskild lag Med stöd av lagen (1999:163) om penningtvättsregister regleras vad som gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av personuppgifter i fråga om penningtvätt enligt 1 § penning- tvättslagen. Rapporteringsskyldiga enligt den lagen får föra register över sådana uppgifter som de lämnat till Finanspolisen. Syftet skall vara att förhindra medverkan vid transaktioner som utgör pen- ningtvätt och för att uppfylla uppgiftsskyldigheten. Penningtvätts- registerlagen innehåller därutöver bestämmelser om vad registret får innehålla samt bestämmelser om förbud mot samkörning, rät- telse, skadestånd, och tystnadsplikt. Lagen (2002: 444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. (finansieringslagen) reglerar register- frågor. I materiellt hänseende innehåller dock lagen motsvarande regler som i penningtvättsregisterlagen. Eftersom regelverket vad gäller administrativa åtgärder mot pen- ningtvätt och mot terrorismfinansiering nu är desamma och dess- utom omfattar samma aktörer, föreslår utredningen att penning- tvättslagen och finansieringslagen i lagtekniskt hänseende knyts närmare till varandra. Utredningen föreslår bl. a att finansieringsla- gen i de hänseenden den inte reglerar straffrättsliga förhållanden skall omfattas av och direkt hänvisa till penningtvättslagens be- stämmelser om bl. a kundkännedom och uppgiftsskyldighet. När det gäller registerfrågorna är det naturligtvis tänkbart att låta bestämmelserna kvarstå i penningtvättsregisterlagen som får ett utökat tillämpningsområde, vartill finansieringslagen hänvisar. Utredningen bedömer dock att regelverket blir mer lättillgängligt om registerfrågorna behandlas där de sakligt hör hemma, nämligen i penningtvättslagen. Penningtvättregisterlagen föreslås därför upphävas från den dag ändringarna i penningtvättslagen och finan- sieringslagen träder i kraft. I materiellt hänseende föreslås ingen ändring i lagstiftningen, med undantag för bestämmelsen om gallring (se nedan). Ett åter- kommande önskemål från framförallt har varit att kunna ta del av anmälningar som gjorts av andra kreditinstitut. Skälet till det är att det är vanligt att en enskild transaktion bara utgör ett led i en kedja av transaktioner som berör flera finansiella institut. Ofta utnyttjas flera företag för att minska möjligheterna att kartlägga betalnings- strömmarna. En person som nekas genomförande av en transaktion kan göra ett nytt försök i ett annat företag. Samkörning ökar möj- ligheterna att se mönster i transaktioner som syftar till penning- tvätt. Utredningen har dock kommit till slutsatsen att det inte finns skäl att ändra tidigare gjorda bedömningar. Visserligen skulle penningtvättsbekämpningen kunna bli mer effektiv om den typen av information skulle kunna spridas vidare. Å andra sidan kan ifrå- gasättas hur dessa uppgifter skulle sparas och framförallt hur de skulle kunna användas. Det framstår som angeläget att i samman- hanget skilja på vad som är Finanspolisens uppgift som underrättel- seenhet och vari företagens skyldigheter består. Finanspolisen kan med stöd av bestämmelsen i 9 § tredje stycket inhämta uppgifter från andra än uppgiftslämnaren. Detta bör i flertalet fall möjliggöra en kontroll av en längre transaktionskedja. Som tidigare bör den ordningen gälla att det således bara är egna uppgifter som lämnats till Finanspolisen som kan sparas i penningtvättsregistret. Ingen samkörning av uppgifter bör vara tillåten. 4.7.4Vilka uppgifter skall bevaras och när skall handlingar och uppgifter gallras? Uppgifter på penningtvättsområdet samlas i olika register som gall- ras med olika tidsintervall. Identitetshandlingar och andra uppgifter som används vid inledandet av en affärsförbindelse skall bevaras hos verksamhetsutövaren efter det att affärsförbin- delsen avslutats. Detta krav i direktivets artikel 30 a) motsvaras av en bestämmelse i 8 § penningtvättslagen. Även andra under- lag för uppgifter skall enligt art. 30 b) sparas . Denna bestämmelse är ny och bör genomföras genom ett nytt andra stycke i penningtvättslagens 8 §. Bland annat kreditinstitut skall dessutom ha system som möjliggör att de på förfrågan från finans- underrättelseenheten snabbt och fullständigt kan lämna besked om huruvida de har eller har haft en affärs- förbindelse med en viss person och om affärsförbindelsen bestått. Även den bestämmelsen är ny och utredningen har föreslagit en bestämmelse i förordning Finanspolisen har möjlighet att spara underrättelser med stöd av polisdatalagen . Denna tid har i FATF:s utvärde- ring kritiserats som alltför kort för att möjliggöra en effektiv pen- ningtvättsbekämpning. Polisdatalagen är under översyn och omarbetning. Enligt vad utredningen erfarit övervägs reglerna när det gäller lagringstid. Utredningen avstår därför från förslag i den delen. När det gäller lagringstiden med stöd av penningtvättsregisterla- gen stadgas i 6 § 4 att en uppgift skall gallras senast efter det att uppgifter lämnats; detta förutsatt att inte någon annan i bestämmelsen angivna händelser inträffat (nedlagd utredning, förundersökning eller dom eller beslut som vunnit laga kraft). Även denna tidsrymd har av FATF kritiserats såsom varande för kort för att vara effektiv. Vare sig i rekommendation 11 eller i någon annan rekommendation anges emellertid någon tid för hur länge uppgifter av förevarande slag skall sparas. Frågan om gallring senast borde ske var aktuell även vid det senaste lagstiftningsärendet. Även då framfördes argumentet att lagringstiden borde utökas till . Avgörande borde, enligt , vara huruvida uppgiften alltjämt kunde antas vara aktuell i ett ärende om penningtvätt. Penningtvätt utgör ofta ett led i en omfattande ekonomisk brottslighet där aktivitet kan pågå . Med kännedom om denna tidsgräns kan en pen- ningtvättare anpassa sig efter den och genomföra en transaktion med beaktande av den tidsgränsen. Som ytterligare argument talar även att polisutredningar ofta tar i anspråk, och ofta . Sammanfattningsvis anförde att företagens nytta av registren reduceras och att effektiviseringen av penning- tvättsbekämpningen uteblir. De argument som förts fram både i det ursprungliga lagstift- ningsärendet och senare har gått ut på att ettårsgränsen utgör en lämplig avvägning i förhållande till intresset att värna den enskildes personliga integritet. Det argumentet är fortfarande giltigt. Vad som tillkommit är utvecklingen internationellt och uttryckliga krav på längre lagringstider. Dessutom övervägs gallringstiden för re- gister som berör Finanspolisen. Sammantaget gör detta att utred- ningen kommer till slutsatsen att tidpunkten bör förlängas, för- slagsvis till tidigare diskuterade . EG-direktivet innehåller under rubriken statistik vad som krävs av medlemsstaterna i statistikhänseende. Enligt arti- kel 33 skall medlemsstaterna se över effektiviteten i sina system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism genom att föra omfattande statistik över frågor av betydelse för dessa systems effektivitet. Statistiken skall åtminstone omfatta antalet rapporter som lämnats till finansunderrättelseenheten (FIU), uppföljningen av dessa rapporter, på årsbasis ange antalet fall som undersökts, antalet personer som åtalats, antalet personer som dömts för brott som rör penningtvätt eller finansiering av terro- rism samt omfattningen av frysta, beslagtagna eller förverkade till- gångar. Slutligen skall medlemsstaterna se till att en konsoliderad översyn av dessa statistiska rapporter offentliggörs. FATF ansåg vid utvärderingen att inte löpande följde systemets effektivitet och pekade på brister i underlaget. Det sak- nades statistik över antalet förundersökningar och åtal om pen- ningtvätt och terrorismfinansiering och fällande domar rörande penningtvätt. Statistiken ansågs bristfällig när det rörde uppgifter om frysta, beslagtagna och förverkade tillgångar. Uppgifterna borde enligt FATF kunna brytas ner bättre och till det underlig- gande brottet. Finanspolisens statistiska uppgifter bedömdes som mindre tillförlitliga i vissa delar. Internationellt samarbete ansågs inte redovisat på ett adekvat sätt. Frågor om effektivitet är svåra. Begreppet är inte entydigt. Det ankommer knappast på utredningen att analysera vad effektivitet i dessa sammanhang innebär; direktivet innehåller tillräckliga upp- gifter om vilka siffror som skall kunna presenteras och det är dessa som är relevanta. Effektivitet kan naturligtvis studeras i alla led och antalet anmälningar är i sig knappast ett uttömmande mått på effektivitet. En väl fungerande kundkontroll kan t.ex. förhindra försök till penningtvätt, men avsätter kanske färre anmälningar. Ett stort antal anmälningar kan å andra sidan vara ett uttryck för att anmälare tar det säkra för det osäkra och anmäler ärenden som Finanspolisen inte finner skäl att gå vidare med, i syfte att själva undgå kritik. En förklaring till svårigheterna att uppfylla kravet på statistik står att finna i det faktum att självtvätt inte är kriminaliserat. En brottsling som genererat stora mängder pengar på illegal väg och som sedan för in dessa medel i den legala ekonomin genom t.ex. ett fastighetsförvärv straffas inte särskilt för det senare förfarandet. Antalet penninghäleribrott i är förhållandevis få till antalet, sett till antalet åtal och fällande domar. Redan av det skälet kan det förefalla som inte är effektivt i sin brottsbekämpning. De siffror som kan presenteras blir under dessa förhållanden miss- visande sett utifrån ett effektivitetsperspektiv i direkti- vets/rekommendationens mening. måste dock på ett till- gängligt sätt kunna presentera siffror som kan relateras till pen- ningtvätt utifrån vårt sätt att brottsbekämpa; vidare analys blir annars omöjlig och det blir svårt att påvisa att brottsbekämpningen är effektiv. 4.7.6En förbättrad statistik behövs Utredningens bedömning: Det pågår ett flertal utvecklings- projekt inom rättsväsendet. Dessa erbjuder goda möjlighe- ter att ta fram statistikuppgifter av högre kvalitet än är fallet. En förutsättning är att berörda myndigheter ställer rele- vanta krav på informationssystemen och att det ställs ekonomiska och personella resurser till förfogande. På kort sikt bör Finanspoli- sen kunna redovisa den statistik som erfordras för att uppfylla kraven enligt de krav som ställs i tredje penningtvättdirektivet och i . Det är många myndigheter som är involverade i rättskedjan. Sam- manställningen i statistikhänseende blir därmed komplicerad. Utredningen kan knappast ta ett samlat grepp på den svenska offentliga statistiken och/eller kriminalstatistiken. Därtill finns det för många andra ändamål och önskemål som styr vad som ingår i en sådan statistik. Utgångspunkten bör kunna vara att inom ramen för den befintliga statistiken, befintlig myndighetsstruktur och befint- liga arbetssätt ta vara på de möjligheter som finns. Löpande statistik inom det aktuella området finns dels inom den officiella kriminalstatistiken, dels som verksamhetsuppföljning hos myndigheter. I sistnämnda fall används ofta verksamhetsstöd i form av ärendehanteringssystem som rymmer exempelvis brotts- kod eller lagrumskod. Penningtvätt saknas som självständig brotts- rubricering, däremot finns kod för brottet finansiering av terro- rism. , Brå, har i en promemoria analyserat vilka frågor om statistik och effektivitetsuppföljning som måste lösa för att genomföra det tredje penningtvättdirektivet och FATF:s rekommendation 32, se bilaga 5. Genom ett nytt ärende- hanteringssystem som har införts tillsammans med det webbrapporteringssystem som är under utveckling inom Finans- polisen ökar kvaliteten i Finanspolisens underlag. Det nya systemet medför att en mer detaljerad information skall kunna rapporteras in och Finanspolisen bedömer att man framöver kommer att uppfylla den detaljeringsgrad i statistiken som krävs enligt FATF:s kriterier. Genom en mer detaljerad statistikföring erhåller Finanspolisen ett mer sofistikerat verktyg för probleminventering. Inrapporteringen från de berörda aktörerna väntas också öka. Inom bedömer man möjligheterna att tillförlitligt följa upp inkomna rapporter till delgivning som goda. finns dock svårigheter att följa upp underrättelserna efter delgivning eftersom detta får ske manuellt. En bättre uppföljning skulle kunna ske om den kunde göras på elektronisk väg. saknas möjlighet att i den fortsatta hanteringen identifiera ärenden som bygger på underrättelseinformation i aktuellt hänseende. Åklagarväsendets nya IT-stöd Cåbra öppnar möjligheter för att göra markeringar i systemet som visar att ärendet är baserat på en penningtvättsanmälan. Cåbra tas successivt i bruk under första Förslaget ger inte möjlighet att följa upp fiskala ärenden hos . Dessa leder i av fallen till administrativa sanktionsåtgärder. Man bör närmare utreda möjligheten att markera ärenden i rättskedjan som baseras på underrättelser från Finanspolisen, främst i åklagarväsen- dets IT-stöd Cåbra. I direktivet ställs krav på statistik över förundersökningar, åtal och fällande domar. En svårighet att ta fram en fullständig statistik över gärningar som innebär penningtvätt beror på det sätt valt att krimina- lisera penningtvätt. En annan brist är att det saknas särskild brottskod för dessa brott, en uppgift som dock ansvarig myndighet relativt enkelt kan åtgärda innevarande år. I syfte att tillgodose de behov av bättre information som finns inom rättsväsendet och samhället i övrigt om brott pågår det inom samarbetet för Rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) ett gemensamt projekt - STUK. Ett viktigt mål är att bidra till ett utvidgat underlag för kriminalstatistiken. STUK kan beskrivas som en informationsmodell för elektronisk registrering och kommuni- kation om brott i rättsväsendets myndigheter. I STUK kan man peka på flera utvecklingsspår som ger möjlig- het att identifiera och följa upp ärenden som rör penningtvätt. Innehållet i brottsinformationen är ännu inte färdigställd. Det är av stor vikt att förvaltande och övriga myndigheter tydligt pekar på behovet av att kunna beskriva penningtvätt i modellen. Utveck- lingsarbetet tar tid och det kan komma att dröja innan ett helt tillfredsställande statistikunderlag över penningtvättärenden kan tas fram. Ett ytterligare område där det enligt direktivet fordras statistik är uppgifter om frysta, beslagtagna och förverkade tillgångar. Det finns små möjligheter att sammanställa statistik över straffprocessuella tvångsmedel liksom över beslut om förverkanden i domstol. Det beror bland annat på att dokumentationen i huvud- sak sker genom rutiner. I domstolsväsendets ärendehan- teringssystem kommer sannolikt utsökningen av beslut om kvarstad och förverkanden att förbättras. Förbättringar även på detta område kan förväntas i och med att Cåbra tas i bruk. I syfte att förbättra och förenkla ärendehanteringen och dokumentationen av straffprocessuella tvångsmedel för berörda myndigheter inleddes utvecklingsprojektet , etapp II. Tanken är att projektet ska leverera en generell tjänst för han- tering av de straffprocessuella tvångsmedlen som också kommer att fungera som ett gemensamt datalager för de rättsvårdande myndig- heterna. Flertalet utvecklingsprojekt inom rättsväsendet, däribland STUK och SPRÅNG, erbjuder goda möjligheter att ta fram stati- stikuppgifter enligt de krav som ställs i tredje penningtvättsdirekti- vet och i . En förutsättning är dock att berörda myndigheter ställer uttryckliga krav på att sådan informa- tion som är relevant för penningtvättsproblematiken omfattas av systemutvecklingen. Denna fråga måste således enligt utredningen särskilt lyftas fram i det myndighetsgemensamma arbetet. I detta sammanhang måste även betonas vikten av att ekonomiska medel och personella resurser prioriteras i tillräckligt hög grad. Ett problem att uppfylla statistikkraven föreligger i tidshänse- ende. Flera av projekten är under utveckling och det tar tid innan allt är på plats. Det kan dock inte ses som meningsfullt att ställa nya krav på systemutveckling innan man sett resultaten av den nu pågående utvecklingen. Som framgår ovan sker klara förbättringar på området . BRÅ har generellt sett ansvar för den officiella statistiken som rymmer förundersökningar, åtal och domar rörande penningtvätt. BRÅ avser att så snart möjligt skapa nya brottskoder för redovis- ning av penninghäleri och penninghäleriförseelse, vilket kommer att förbättra redovisningen. Den statistik som baseras på Finanspolisens uppgifter eller upp- följning måste sannolikt Finanspolisen av sekretesskäl själv produ- cera. Utredningen bedömer att den uppgiften kan Finanspolisen tills vidare, med angivna förbättringar beträffande underlaget, sammanställa och redovisa på det sätt som gjorts och på det sättet uppfylla kraven på statistikredovisning och uppfölj- ning. Det finns skäl att belysa ytterligare en aspekt i statistiksamman- hang. Det är skillnaden mellan att producera och tolka statistik. Brå besitter inte i samma utsträckning den expertkunskap på special- områdena som övriga berörda myndigheter. Myndigheterna bör här diskutera olika samarbetsformer och ansvarsfördelning när det gäller den årliga översynen av de olika statistikrapporterna. 4.8.1Tillsynen måste utökas – och andra givna utgångspunkter Kommittédirektiven och utredningens uppgifter En uppgift för utredningen är att särskilt överväga och analysera vilka åtgärder som krävs för att verksamheter som faller utanför den finansiella sektorn men som omfattas av EG-direktivet såsom fastighetsmäklare, advokater och revisorer m. fl. skall ställas under tillräcklig tillsyn för att uppfylla direktivets krav och vilka myndig- heter som skall ges föreskriftsrätt för dessa aktörer. Övervägan- dena skall i denna del skall även omfatta oberoende jurister, redo- visningskonsulter samt handlare av varor med högt värde vid kon- tantbetalningar på eller mer. Dessa benämns hand- lare nedan. är den enda myndigheten som pekats ut i författning som tillsynsmyndighet när det gäller efter- levnaden av penningtvättslagen och finansieringslagen och som dessutom givits föreskriftsrätt. I samband med genomförandet av det andra penningtvättdirektivet (prop. 2003/04:156 Skärpta regler mot penningtvätt, s. 81ff) gjordes vissa överväganden om tillsyns- behovet av de nya grupper som då ställdes under lagens krav. Det konstaterades att tillsyn kan underlätta bekämpandet av penning- tvätt, men att det inte är lämpligt att låta utöva tillsyn eller kontroll av oberoende jurister, fastighetsmäklare och handlare. Dessutom ansågs en sådan ordning av resursskäl inte möjlig med tanke på den oenhetliga grupp tillsynen skulle avse. I propositionen konstaterades att det för vissa grupper finns funge- rande tillsynssystem och att respektive tillsynsorgan kommer att bevaka efterlevnaden av penningtvättslagen. När det gäller handlarna hänvisades till att i äldre lagstiftnings- ärende deras verksamhet inte ansågs så farlig i penningtvättshänse- ende att det fanns skäl att införa krav på tillstånd och tillsyn. Den bedömningen kvarstod lagstiftningsärende med hänsyn till de ökade kostnader ett nytt tillsynsorgan skulle ge upphov till. En konsekvens bedömdes bli att kraven inte kan ställas fullt ut lika högt på berörda företag och att visst samråd och stöd fick hämtas från Finanspolisen. Det tredje penningtvättdirektivet innehåller krav på att de behöriga myndigheterna effektivt övervakar och vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa att direktivets krav följs. Det innebär att de skall se till att uppgifterU lämnas inU av relevans för övervakning, efterlev- nad och kontroll, och att de har tillräckligaU resurserU för att fullgöra sina uppgifter. När det gäller bl. a kasinon skall myndigheterna ha förstärkta befogenheter, i synnerhet möjlighet att utföra inspektioU - ner på platsU Åtgärder för tillsyn får utföras på grundval av en risk- bedömning när det gäller andra än finansiella institut och kreditin- stitut. S.k. självreglerande organ kan utföra övervakningsuppgifter, under förutsättning att de har erforderliga befogenheter. Krav på tillstånd eller registrering, liksom möjligheter att vägra tillstånd regleras i art 36. För valutaväxlingskontor och de som i direktivet benämns tillhandahållare av tjänster till truster och bolag krävs tillstånd eller registrering. Verksamhet på kasinon skall vara tillståndspliktig. Användandet av administrativa sanktioner regleras i art. 39.2. Åtgärder eller sanktioner skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. På vanligt sätt lämnas åt medlemslandet att bestämma den när- mare organisationen av det behöriga organet. innehåller en del påpekanden och kritik som rör den befintliga tillsynen i allmänhet. Bland annat anser FATF att otillräckliga resurser ställts till myndigheternas förfogande.