sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Företag som utvecklar ny teknik kan inte vara säkra på att kunna tillgodogöra sig tillräckliga intäkter för att täcka sina forsknings- och utvecklingskostnader därför att det är svårt att skydda ny teknisk kunskap med patent eller andra metoder. Detta är ett generellt problem för forskning och utveckling. Därtill kommer den sedvanliga osäkerhet om framtida utveckling som hämmar investeringar i tekniker som ligger nära kommersiali- sering samt det faktum att intäkter från ny teknik ofta dröjer från investeringsbeslutet. Därmed kan det vara svårt att attrahera kapital för investeringar. Detta är några av de viktigaste skälen för staten att stödja forskning och teknikutveckling. Vidare kan marknadsdominans eller svag konkurrens hämma införandet av ny teknik. Vetenskapliga rådet pekar på att det gäller att få igång en självförstärkande process driven av dynamiskt lärande och skal- effekter där kostnadsreduktioner genererar marknadstillväxt, som i sin tur genererar investeringar och lärande som ger ytterligare kostnadsreduktioner. Vid utveckling av tyngre tekniska system kan det vara lämpligt att samla resurserna och sträva efter samordning internationellt. Exempel på samarbete som sker är t.ex. forskning och utveck- ling av fusionsteknik. I rapporten broader palette: The role of technology in climate policy till Expertgruppen för miljöstudier (2007:1) framhåller de två norska forskarna teknikutvecklingens centrala betydelse för klimatfrågan och vikten av internationellt samarbete för att ut- Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel veckla ny teknik. Områden där sådana samarbeten är aktuella är t.ex. större solcells- och solkraftssatsningar samt koldioxidin- fångning och -lagring. 12.2.2Exempel på viktiga teknologier för att minska utsläppen av växthusgaser Det kommer att behövas flera olika teknologier för att minska utsläppen av växthusgaser. Det är svårt och knappast önskvärt att försöka identifiera de teknologier som kommer att vara viktigast om tjugo, femtio eller . Det kan ändå vara intressant att ta upp några av de teknologier som framstår som särskilt intressanta för svensk forskning och utveckling. Figur 12.2 För svensk forskning och utveckling intressanta teknologier Solenergi har potentialen att i stor skala ersätta fossila bränslen. Solen är en outtömlig förnybar energikälla och den solenergi som träffar jorden räcker i teorin om för jordens energiförsörjning. Utveckling av solceller har pågått och världsmarknaden växer mycket snabbt. Ännu är dock kostnaderna väsentligt högre än för konventionell teknologi utom i vissa nischprodukter. Andra tekniker för solkraft och solvärme är också av intresse I sker forskning vid bl.a. (), och . Svensk produktion av solceller är i vissa avseenden tekniskt avancerad, men av blygsam volym. Kost- naderna för solenergi faller och det finns förhoppningar om bredare introduktion av kommersiella anläggningar . Andra generationens biodrivmedel är en samlingsbeteckning på nya tekniker för att utvinna drivmedel ur biomassa. Verkningsgraden blir betydligt bättre än hos dagens biodrivmedel. Som råvara utnyttjas skogsrester eller energiskog. Råvarubasen blir då mer omfattande och mindre resurskrävande än när exempelvis vete, majs och oljeväxter används för framställning av första generationens drivmedel. Till andra generationens biodrivmedel krävs en mer avancerad framställningsteknik. En sådan process är hydrolys av vedcellulosa till socker, följt av jäsning av sockret till etanol. En annan process gäller förgasning av biomassa och svartlut till gas- blandningar som i sin tur kan syntetiseras till DME (dimetyleter), metanol, metan och FTD (). Ny fordonsteknologi som ger alternativ till fossila bränslen är nödvändig för att kraftigt reducera utsläppen från transportsektorn. På kort sikt kan främst biobränslen spela en roll, liksom ytterligare effektiviseringar av konventionella motorer. De svenska lastbilstillverkarna är bland de ledande för utveckling av effektiva motorer och hybridteknologi. På medellång sikt är utvecklingen av s.k. plug-in hybridbilar viktig. På kan rena elbilar och bilar som drivs med vätgas i bränsleceller också vara intressanta. Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Teknikutveckling bör ses som en bred samhällelig process som innefattar många aktörer (se figur 12.2). Det handlar om att ta fram ny kunskap; en process där universitet, högskolor och företags- forskning är de viktigaste aktörerna. Det handlar om att främja kommersialisering, vilket kan innebära främjande av riskkapital till ny teknik, stöd till test- och demonstrationsanläggningar, stöd i en introduktionsfas så att lärande och större produktionsvolymer kan åstadkomma sänkta kostnader, t.ex. genom kvot-/certifikatsystem och offentlig upphandling. Det är också viktigt att skapa goda legala förutsättningar, t.ex. för att kunna etablera nya vindkraft- verk. finns ett antal styrmedel som syftar till att stödja teknikutveckling och kommersialisering. De breda generella styrmedlen koldioxidskatt och övriga energi- skatter samt EU:s system för handel med utsläppsrätter skapar en viktig prissignal för att stimulera utveckling och användning av ny teknik. Elcertifikatsystemet syftar till att främja utveckling och utbyggnad av förnybar energi på ett teknikneutralt sätt. Systemet är tämligen omfattande, ca mätt med elkonsumenternas kostnad för certifikat. Med dagens utformning främjar elcertifikatsystemet dock främst teknik som är kommers- iellt tillgänglig, som biobränslekraftvärme och vindkraft, men som utan stöd skulle vara dyrare än konventionell elproduktionsteknik. Riktade styrmedel för kommersialisering Kommersialisering av tekniker som ligger längre från en bred marknadsintroduktion är av stor betydelse för möjligheten att åstadkomma långsiktiga och långtgående utsläppsminskningar. Exempel på sådana tekniker är storskalig produktion av el från sol- celler och vågkraft och produktion av andra generationens biodriv- medel. Dessa tekniker är ofta tekniskt komplicerade och satsningar på dem innebär för det mesta ett betydande mått av risktagande. Ofta behövs en stegvis uppskalning från prototyp via demonstra- tionsanläggning till fullskaleanläggning. Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel styrmedel räcker inte för att åstadkomma satsningar på dessa. De kan också ha svårt att attrahera privat riskkapital. Den tidigare regeringen påtalade i propositionen 2005/06:127 brister i möjligheten till innovationsstöd och föreslog ett utökat ansvar för för hela utvecklingskedjan från energiforskning till kommersialisering. er- bjuder inom ramen för energiforskningsanslaget visst stöd till innovation och kommersialisering. uppgick anslaget till energiforskning till totalt ca , varav totalt till demonstrationsanläggningar, inklusive administration. avsattes för forskning och utveckling (FoU) inom bioenergi och alternativa drivmedel. Trots Energimyndighetens stöd har det visat sig svårt att få till stånd satsningar på genombrottstekniker som kan ta steget från prototyp till kommersiell fullskaleanläggning. Detta kan tyda på att stöd- nivån är för låg. arbetar också med teknikupphandling i samverkan med olika marknadsaktörer. Myndigheten finansierar förstudier för att undersöka potentialen hos olika tekniker, sam- ordnar beställare och ger ibland investeringsstöd i ett inlednings- skede av produktionen. Staten, kommuner och landsting, liksom privata aktörer, deltar även på andra sätt i teknikupphandling som kan driva teknikutveckling. Ett exempel är upphandlingen av lätta transportfordon med etanoldrift som samordnat. Teknikupphandling har stöd av både företag, staten och konsu- menterna, eftersom den utgår från marknadens förutsättningar och kan leda till ökade exportframgångar som den gynnar sysselsättning och miljö. I den forskningspolitiska propositionen Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/2005:80, bet. 2004/05:UbU15, rskr 2004/05:289) gavs fleråriga riktlinjer för forskningspolitiken –2008. Det är svårt att ge en överblick av omfattning och inriktning på klimatrelaterad forskning, eftersom den finansieras och utförs av aktörer inom olika områden utan någon uttalad samordning. En viktig finansiär är för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), som också har i uppdrag att initiera samverkan mellan finansiärer. Andra viktiga finansiärer är Veten- Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel skapsrådet, Verket för innovationssystem (), Energi- myndigheten, (), , Rymdstyrelsen och Sida. Den övervägande delen av den offentligt finansierade klimatrelaterade forskningen utförs vid universitet och högskolor. I fjärde nationalrapport om klimatförändringar uppskattades att de offentliga medlen för klimat- relaterad forskning åren 2002–uppgick till . Den svenska klimatforskningen har flera inriktningar, bl.a. miljöövervakning, mätningar och modellering för att förstå klimat- förändringarna, forskning om effekter och anpassning till ett för- ändrat klimat samt forskning om klimatpolitik och styrmedel. Forskning och utveckling av ny teknik för att minska utsläppen finansieras och utförs i högre grad än annan klimatforskning av ledande företag, t.ex. inom fordonsindustrin och på energiområdet. Regeringen har aviserat en forskningspolitisk proposition . Energiforskningen är central för klimatfrågan. Den samordnas av . En översyn av energiforskningen gjordes 2006 (prop. 2005/06:127, bet. 2005/06:NU 19, rskr. 2005/06:347). Propositionen gav riktlinjer om en ökad fokusering och koncentra- tion av resurserna för energiforskningen, men finansieringen av energiforskningen ligger kvar på i stort sett oförändrad nivå jäm- fört . I Budgetpropositionen anvisas för energiforskning. Utökade medel anvisas för utveckling av den andra generationens biodrivmedel och för bilaterala energiforsk- ningssamarbeten inom ramen för regeringens klimatsatsning. EU har i det sjunde ramprogrammet ökat resurserna till klimat- forskning. Betydande delar av bl.a. områdena energi samt miljö är relaterade till klimatfrågorna. En annan relevant EU-aktivitet är handlingsplanen för miljöteknik Action Plan, (ETAP). framhöll energiteknikens betyd- else i sina slutsatser och uttalade att det på sitt möte avser att behandla ett förslag från Europeiska kommis- sionen om en strategisk europeisk energiteknologiplan. Flera bedömare har pekat på vikten av en utökad klimat- och energiforskning för teknikutveckling och en långsiktigt effektiv klimatpolitik. Alfsen et al (2007) menar t.ex. att anslagen till energiforskning i borde höjas med . Klimat- och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60) har före- Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel slagit en förstärkning av forskningen om anpassning till klimatför- ändringarna. Enligt förslaget bör ett och anpassning inrättas. En möjlighet vore att ett sådant institut även skulle innefatta viss åtgärdsinriktad klimatforskning samt ha ett uttalat samordningsansvar. 12.2.4Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beredningen konstaterar att bedömningar av FN:s klimatpanel, IPCC, och i den brittiska Sternrapporten visar att det finns teknik som kan klara de utsläppsminskningar som krävs till 2020. På kommer ny teknologi och teknologi som är nära att kommersialiseras emellertid att vara avgörande för att kunna begränsa klimatförändringarna. Satsningar på teknikutveckling kan begränsa de framtida kostnaderna för klimatpolitiken och göra det möjligt att nå långtgående mål. Beredningen noterar att det tar tid att utveckla ny teknik och att satsningar behöver göras långsiktigt. bör sträva efter att vara en internationell föregångare i utvecklingen av strategisk tek- nik för att minska utsläppen dels i syfte att kunna minska våra egna utsläpp, dels för att bidra till att minska utsläppen i omvärlden genom export av klimateffektiv teknik. Beredningen föreslår att klimatrelaterad forskning, inklusive energiforskning uppgraderas kraftigt både på nationell och EU- nivå. Ett nytt forskningsprogram bör instiftas med syfte att bryta beroendet av fossila bränslen och för att utveckla ny effektiv teknik med låg klimatpåverkan. Därigenom läggs en grund för långtgående och långsiktiga utsläppsminskningar. bör i första hand satsa på områden där vi har stark kompetens. Internationell med- verkan bör särskilt eftersträvas i forskning om genombrottstek- niker som kan få genomslag även utanför och få stor internationell betydelse, som solceller, solkraft och koldioxidin- fångning. Beredningen inser att för att få fram ny teknik fordras att hela processen av teknikutveckling fungerar, från grundläggande forsk- ning till kommersialisering och användning. Vikt bör läggas både vid bredare incitament för teknikutveckling, som handelssystem och skatter samt elcertifikatsystemet, och särskilda stödsystem för utveckling och introduktion av teknik som ligger nära kommersi- Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Stöd till demonstrationsanläggningar och teknikupp- handling är exempel på sådana stöd som tillämpats i . Stöd till demonstrationsanläggningar är ett viktigt inslag som kan vara betydelsefullt för att en teknik ska kunna ta steget från prototyp till en produkt som är nära att vara kommersiellt tillgäng- lig. Sådana stöd bör koncentreras på tekniker som har en betydande potential, som t.ex. andra generationens biodrivmedel, men de kan också vara aktuella för t.ex. vågkraft- och solenergi. Beredningen noterar att det visat sig svårt att få till stånd satsningar på genom- brottstekniker som kan ta steget från prototyp till kommersiell fullskaleanläggning. Beredningen föreslår därför att ett nytt särskilt investeringsstöd inrättas för att främja genombrottstekniker som kan få stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen. Stödet kan samordnas med nuvarande stöd till demonstrationsanläggningar och bioenergi. bör insats- erna utökas för att attrahera privat riskkapital till satsningar på genombrottstekniker. Andra insatser kan behövas för att bredda användningsområden för t.ex. informations- och kommunikationsteknologi för att effektivisera energi- och materialhantering. Här kan t.ex. teknik- upphandling spela en roll. Beredningen anser att teknikupphandling bör utnyttjas syste- matiskt, inom den ram som Lagen om offentlig upphandling sätter, för att hjälpa ny teknik in på marknaden. Beredningen föreslår att den offentliga upphandlingen, fortsatt och i ökad omfattning, ska bidra till energieffektivisering och att klimatmålen nås. Det bör studeras hur den offentliga sektorns samlade agerande i detta avseende kan följas upp och stimuleras. Frågan om hur teknikutveckling för minskade växthusgas- utsläpp kommer till stånd och gynnas har så här långt inte givits en samlad behandling, även om har en viktig roll inom energiområdet. Någon egentlig samordning av klimatforsk- ningen saknas. Ett utredningsarbete bör genomföras för att samlat bedöma vilken volym, vilken inriktning, vilka stödformer och vilken orga- nisation av klimatrelaterad teknikutveckling som fordras på . Bland annat bör behovet av särskilda stöd för kommersiali- sering och hur offentlig upphandling kan bidra studeras. Frågan om hur samarbetet mellan näringsliv och forskningsvärlden kan för- stärkas och utvecklas är en av huvudfrågorna. En annan fråga rör hur man främjar en systemansats och samarbete mellan kommuner, Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel företag och andra, t.ex. genom omhändertagande av spillvärme från industrin och byggande av bioenergikombinat. Vidare bör möjlig- heter studeras till samverkan mellan svenskt nationellt arbete för teknikutveckling och initiativ inom EU och globalt. Analysen bör innefatta forskning och utveckling, såväl grundläggande som tillämpad, utbildning, generella incitament, tillståndsprocesser, hämmande regler, kommersialisering och riskkapitalförsörjning. En fråga som bör studeras vidare är en breddning av uppdraget för det av Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslagna att även innefatta frågor som gäller utveckling av teknik för att minska utsläppen samt att ge ett sådant institut en samordningsroll för forskning och teknikutveckling inom klimat- området. En förutsättning för framgång är specialisering på ett begränsat antal områden så att ett sådant institut (eller institu- tioner) får en kritisk massa av forskare och därigenom skapar förutsättningar för en kreativ forskningsmiljö med spridnings- effekter till övriga forskningsvärlden, inte minst utanför , och till företag intresserade av teknikutveckling. ska värdet av att behålla befintliga starka forskningsmiljöer på univer- sitet och högskolor beaktas. Effektivare användning av energi är nödvändig för att minska klimatpåverkan. Energieffektivisering som leder till minskad fossil- bränsleanvändning i , ger direkt minskade utsläpp som kan tillgodoräkna sig. Effektivisering av biobränsleanvänd- ningen leder till ökade möjligheter till ersättning av icke-förnybara energikällor. Det kan också minska konkurrensen om bioråvara. Därmed kan konkurrens med skogsindustrin och prisökningar på vissa jordbruksprodukter begränsas. Effektivisering av elanvänd- ningen innebär att mer av den svenska, i stort sett koldioxidfria, elproduktionen blir tillgänglig för export och till ett minskat elimportbehov. Därmed kan produktionen av främst kolkondens- kraft i våra sydliga grannländer minskas med stora positiva effekter på växthusgasutsläppen. Minskningen sker dock inom ramen för EU:s system för handel med utsläppsrätter, varför effekten i prak- tiken blir sänkta priser på utsläppsrätter eller alternativt att utsläppen ökar någon annanstans inom bubblan. Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel emellertid möjligheterna att sänka taket snabbare i kommande handelsperioder. Arbete för energieffektivisering sker kontinuerligt i samhället. Generella styrmedel, som koldioxidskatt och energiskatt, bidrar till effektiviseringen. Programmet för effektivisering i den tunga industrin startades och är ett viktigt styrmedel inom området. Energin är i många verksamheter en liten kostnad. Det saknas ofta kunskap om hur effektivisering på systemnivå kan åstadkommas. Ägarstruktur och andra faktorer bidrar till att bara en del av den effektivisering som är samhällsekonomiskt lönsam kommer till stånd. och rådets direktiv (2006/32/EG) av om effektiv slutanvändning av energi och om energi- tjänster, ska vara infört i medlemsstaterna senast . Direktivet benämns i det följande energieffektiviseringsdirektivet. Regeringen tillsatte 2006 (dir 2006:71) vars huvuduppgift är att föreslå hur direktivet ska genom- föras i . Utredningen ska utarbeta förslag till lämplig organ- isation, de författningar eller författningsändringar som behövs och övriga åtgärder som krävs för att underlätta genomförandet. Bered- ningen har tagit del av utredningens preliminära förslag till handlingsplan, SOU 2008:25. har bedömt potentialen för energieffektivisering fram i bebyggelse, industrisektorn och transportsektorn. Sammanlagt bedömer utredningen att det finns en teknisk-ekonomisk potential på ca slutlig energi- användning. Av dessa har utredningen bedömt att ca finns i bebyggelse, varav fjärrvärme och bränslen står för ca samt el för ca . I industrisektorn, med undantag för fossil bränsleanvändning som kräver utsläppsrätter, bedöms den ekonomiska potentialen uppgå till ca , varav ca el, och inom transportsektorn till ca , se tabell 12.2. SOU 2008:24 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Tabell 12.2 Teknisk-ekonomisk potential för energieffektivisering i respektive sektor, TWh Källa: 2008:25. har flera studier presenterats, som visat på stora potentiella energibesparingar genom effektivisering av företagens och hushållens energianvändning. Det har också påpekats att många energisparåtgärder inte genomförs, trots att de anses vara privatekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamma. Det betyder att energimarknaderna inte fungerar tillfredsställande. Även i Europeiska kommissionens grönbok, Att göra mer med mindre, (KOM (2005) 265 slutlig, slås fast att de tekniska villkor som råder på energimarknaderna gör det nödvändigt att främja och stödja marknadsdrivna förändringar, som syftar till en effektivare bättre fungerande elmarknad och effektivare energianvändning. Marknadskrafterna kan nämligen, på grund av brister i marknadens funktionssätt, inte självständigt och tillräckligt snabbt möta behovet av en minskad energianvändning av den storlek som av flera skäl bedöms nödvändig inom EU. En av de viktigaste bristerna i marknadens funktionssätt är, enligt grönboken, brist- ande kunskap hos aktörerna om ny energieffektiviserande teknik, om dess kostnader och tillgänglighet och om den egna energian- vändningens kostnader. En viktig slutsats, grundad såväl på empiri som på forskning, är att energieffektiviseringar, i den storleks- ordning som eftersträvas, inte kommer att ske av sig själv. För att nå de uppsatta målen krävs styrmedel av olika slag. Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Det senaste energipolitiska programmet, , löpte –2007. satsades under pro- gramperioden på att stimulera tillämpning av befintlig energi- effektiv teknik och främja introduktion av ny energieffektiv teknik. Åtgärderna omfattade bl.a. bidrag till energirådgivning och stöd till regionala energikontor, utbildning och information, provning, märkning och certifiering av energikrävande utrustning samt stöd till teknikupphandling och marknadsintroduktion av energieffektiv teknik. För att öka kunskapen om, och intresset för, miljömässigt moti- verade energieffektiviseringar genomfördes informations- och utbildningsinsatser. Riktade insatser gjordes till kommunala energi- rådgivare och regionala energikontor, hushåll, företag, näringslivet m.fl. Statliga ekonomiska stöd gavs till ägare av fastigheter, som värms med olja eller direktverkande el, för konvertering av fastig- heten till fjärrvärme, biobränsleeldade uppvärmningssystem, berg-, sjö-, eller jordvärmepump eller till solvärme. Stöd gavs också i form av skattereduktion för installation av energieffektiva fönster i befintliga småhus och installation av biobränsleuppvärmning i ny- producerade småhus. Det vägledande målet enligt EG direktivet (2006/32/EG) innebär att ska uppnå en effektivisering om i slutlig energianvändning, motsvarande , uttryckt som viktad energi, till 2016. Sammantaget bedömer energieffektivi- seringsutredningen att det kvarstår drygt effektivisering för att uppnå det vägledande målet, efter det att tidigare genom- förda effektiviseringsinsatser räknats av. Förhållandet mellan de två energieffektiviseringsmålen Målet för energibesparing, enligt direktivet (2006/32/EG) att minska mängden slutanvänd energi i de enskilda medlemsstaterna , beräknas på ett annat sätt än det mål, som föreslagits i Europeiska kommissionens handlingsplan KOM Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel (2006) 545 slutlig, att minska mängden primärenergi på EU-nivå . Direktivets mål avser inte alla samhällssektorer. Företag som omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter är undantagna. Målet utgår från den årliga, genomsnittliga energianvändningen för åren 2001–2005 och ska nås med nationella åtgärder, varav några har sitt ursprung i EU-gemensam lagstiftning. Målet i kom- missionens handlingsplan KOM (2006) 545 slutlig ska, å sin sida, nås med hjälp av de åtgärder som aviseras i handlingsplanen. Detta mål utgår från en beräkning av unionens primärenergianvändning och omfattar, till skillnad från direktivets mål, alla sam- hällssektorer. presenterar beräkningar som visar att EU-länderna kan klara endast ungefär en tredjedel av detta mål genom att tillämpa direktivet. Orsaken är att inte all den slut- använda energin omfattas dels för att anläggningar som ingår i EU:s handelssystem undantas, dels för att slutanvändningen av energi endast utgör en delmängd av den totalt tillförda energi- mängden. Förhållandet mellan direktivets vägledande mål om effektivare slutlig energianvändning och mål om Källa: (SOU 2008:25). Tidiga åtgärder & redan beslutade styrmedel slutlig energi- effektivisering med viktningsfaktorer