sou · GWB386 · 2008-10-06 00:00:00 — Problem med nuvarande prövningsförfarande Antalet överklagade ärenden har, som framgår av avsnitt 6.1, angetts vara det största problemet i prövningsförfarandet. Hur många enskilda prövningar och processer utbyggnaden av vindkraften kommer att medföra är naturligtvis svårt att bedöma. Under alla omständigheter måste man dock räkna med att ett betydande antal ärenden kommer att föras vidare från första instans. överklagas uppskattningsvis av ärendena enligt PBL och . Oavsett vad som blir resultatet av utredningens förslag i ett kommande betänkande om en ny instansordning för A-verksamheter och vattenverksamheter kan man räkna med överklaganden som medför prövning i minst tre instanser när det gäller ärenden enligt och fyra instanser när det gäller ärenden enligt PBL. Utredningen har tidigare närmare redogjort för relevanta regler i och PBL. I korthet har reglerna följande innebörd. Enligt ska en verksamhetsutövare ansöka om tillstånd enligt 9 kap. när det är fråga om en anläggning på land om vindkraftverkets förväntade uteffekt överstiger 25 MW. Detsamma gäller om effekten överstiger 1 MW om det är fråga om en anläggning i ett vattenområde. Om uteffekten i fråga om ett landbaserat vindkraftverk är mellan 125 kW och 25 MW ska i stället anmälan göras hos kommunen. Dessutom krävs tillstånd enligt reglerna i 11 kap. om vattenverksamhet om det är fråga om en anläggning i vattenområde. Föreskrifterna innehåller också regler om antalet vindkraftverk, se avsnitt 3.3.5. Reglerna om antalet verk är dock av mindre betydelse, eftersom tillstånds respektive anmälningsskyldigheten slår till redan när det rör sig om ett enda verk, förutsatt att uteffekten är den som föreskrivs i FMH-bilagan. Av bilaga 5–8 framgår hur ett beslut om ett vindkraftverk kan överklagas. Det tar ofta för att få ett lagakraftvunnet beslut. Överväganden och förslag SOU 2008:86 Tidsåtgången kan emellertid bli större än så. Fallet Lillgrund är ett exempel på detta. Det är inte bara tillståndsprocesserna som kan vara tidskrävande. En verksamhetsutövare som driver vindkraftverk efter inlämnad anmälan kan bli föremål för tillsynsingripanden. beslut kan överklagas av sökanden och av den som berörs av verksamheten. Försiktighetsmått som åläggs en verksamhetsutövare i ett anmälningsärende enligt kan överklagas också av dem som berörs av verksamheten på samma sätt som om det vore fråga om ett tillståndsbeslut. Överklagande av tillsynsbeslut kan i fråga om en och samma anläggning förekomma både enligt PBL och . Utredningen har i avsnitt 3.2.8 och 3.3.14 närmare redogjort för reglerna om tillsyn. Hur tillsynsbeslut enligt kan överklagas framgår av bilaga 8. Ett beslut i ett tillsynsärende enligt PBL överklagas på samma sätt som ett beslut om bygglov, se bilaga 5. Följande exempel kan nämnas. meddelade beslut i ett mål (mål nr M 244-07) som gällde en anmälan om vindkraftverk. Anmälan godtogs av kommunen, som , meddelade ett beslut med sedvanliga försiktighetsmått. Anmälan var i överensstämmelse med översiktsplanen. Tillsynsbeslutet överklagades dock av en närboende men ändrade inte det kommunala beslutet. Miljödomstolen förbjöd däremot vindkraftverket. ändrade miljödomstolens beslut. Bara denna process, som framstår som ganska enkel, tog alltså . En verksamhetsutövare måste också söka bygglov hos kommunen. Detta gäller i princip alla vindkraftverk. Kommunen kan under vissa förutsättningar besluta att en detaljplan ska upprättas innan bygglovsansökningen prövas. Kommunen kan också på eget initiativ besluta att en detaljplan ska upprättas. Såväl ett bygglovsbeslut som ett beslut om detaljplan kan överklagas. Bygglovsbeslutet kan överklagas även om en detaljplan har upprättats, dock inte när det gäller frågor som har prövats genom detaljplanen. SOU 2008:86 Överväganden och förslag Skillnader och likheter mellan PBL och PBL och tjänar naturligtvis olika syften men många likartade sakfrågor prövas enligt båda lagarna. Planbeslut anger främst arten av markanvändningen. En lagakraftvunnen detaljplan enligt PBL ger fastighetsägaren en rätt att bygga i enlighet med planen. I allmänhet krävs sedan ett bygglov som mera i detalj reglerar hur byggrätten får utnyttjas. Ett tillståndsbeslut enligt gäller för en viss konkret verksamhet medan en detaljplan ofta ger utrymme för olika verksamheter. Både i och PBL finns bestämmelser om miljöhänsyn som ska beaktas vid lokalisering av anläggningar och verksamheter såsom vindkraftverk. Bestämmelserna är delvis av likartad karaktär, men kan också komplettera varandra. I 2 kap. PBL anges sådana allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Dessa bestämmelser kan jämföras med lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 § som anger vilka krav som ska ställas vid val av plats för en bestämd verksamhet. Enligt båda lagstiftningarna ska hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. beaktas vid lokaliseringsbedömningen. I 3 kap. 1 § PBL ställs krav på bl.a. byggnaders estetiska utformning och anpassning till landskapsbilden. Någon direkt motsvarighet finns inte i men krav på utformning kan ställas med stöd av 2 kap. 3 § och en bedömning om anpassning till landskapsbilden har i rättspraxis gjorts med hänvisning till 3 och 4 kap. . I 3 kap. 2 § PBL ställs även krav på åtgärder för att motverka olägenheter för omgivningen och motsvarande krav kan ställas enligt 2 kap. 3 § . När tillåtligheten av vindkraftsprojektet ska bedömas enligt görs en bedömning av hela projektet inklusive tillfartsvägar samt transporter till och från anläggningen. När en detaljplan ska upprättas för ett vindkraftsprojekt görs också en bedömning av hela projektet inom ett visst mark- eller vattenområde. Skillnaden är att enligt kan även s.k. följdverksamheter regleras medan det i detaljplanen endast kan regleras det inom ett visst område avsedda ändamålet t.ex. vindkraft. En ytterligare skillnad är att tillståndet enligt riktar sig till en verksamhetsutövare som ges tillstånd att bedriva ett visst vindkraftsprojekt. Prövningarna är snarlika och inte sällan upprättas en detaljplan för ett visst vindkraftsprojekt på begäran av en exploatör. Överväganden och förslag SOU 2008:86 Parallella processer Således kan ett vindkraftverk bli föremål för två parallella processer. Det kan i båda fallen bli fråga om överklaganden och sammantaget synnerligen tidskrävande rättegångar. Enligt direktiven är det en huvudfråga för utredningen att undersöka förutsättningarna för en prövningsordning som innebär att det inte behövs mer än en process för att få tillstånd eller motsvarande inför uppförandet av en vindkraftsanläggning. bör dock framhållas att en vindkraftsetablering i fråga om markåtkomsten kan bygga på avtal som överensstämmer med markägarens intressen. föreligger inte störningar för grannar eller andra berörda. Om det då inte finns några viktiga allmänna intressen att ta hänsyn till kommer ett beslut om lov eller om tillstånd inte att överklagas. Detta torde vara det vanligaste. För att uppfylla planeringsmålet krävs dock ett betydande antal stora vindkraftsparker, klart större än vad som omfattas av den nuvarande tillståndsgränsen 25 MW. Det är också realistiskt att räkna med att motstående intressen kommer att finnas. I många fall kan därför överklaganden och rättegångar bli en försenande eller åtminstone fördyrande faktor när det gäller att uppnå planeringsmålet för vindkraftsutbyggnaden. En prövning enligt PBL ska behandla vindkraftsanläggningen från ett kommunalt markanvändningsperspektiv. Av rättspraxis, se avsnitt 4.3, och av analys, se avsnitt 4.1, framgår att den prövning av invändningar mot uppförandet av ett vindkraftverk, som sker i ärenden enligt PBL, ofta gäller de störningar som en anläggning på den valda platsen kan medföra för omgivningen och att i det väsentliga samma frågor prövas enligt . Vindkraften är inte det enda exemplet på att en verksamhet måste prövas enligt både PBL och enligt . På grund av förbudet i 2 kap. 6 § mot att meddela tillstånd enligt som strider mot en detaljplan har regleringen enligt PBL ett försteg som kommer till uttryck i fråga om planeringen av bebyggelse. Ett vindkraftverk är dock inte en byggnad i PBL:s mening och har i allmänhet inte heller något samband med kommunernas bebyggelseplanering i egentlig bemärkelse. Därigenom skiljer sig vindkraften från många andra verksamheter som blir föremål för parallell prövning enligt de båda lagarna. Detsamma gäller vattenkraftverk. Sådana kraftverk, som är av avgörande 212 SOU 2008:86 Överväganden och förslag nationell betydelse för energiförsörjningen omfattas inte av reglerna i PBL om rättsverkande planer och bygglov. Det krav på bygglov som finns för vattenkraftverk tillhöriga byggnader och anläggningar torde, åtminstone för de vattenkraftverk som har en väsentlig energipolitisk betydelse, mest vara av symbolisk betydelse. Liksom vindkraften och vattenkraften är strandskyddet av synnerlig betydelse för hela . Reglerna i om strandskydd är ett exempel på att det allmänna intresset av tillgång till mark för det rörliga friluftslivet fått ett principiellt försteg framför kommunala och privata utbyggnadsintressen och att den kommunala bestämmanderätten över markanvändningen måste ta hänsyn till viktiga nationella intressen. Även för vindkraftens del finns det starka allmänna intressen att ta hänsyn till. Behovet av en utbyggnad av förnyelsebar energi gör sig alltmer gällande. Av de dokument som omnämns i utredningens direktiv och som utredningen ska beakta, framgår otvetydigt att en kraftigt utbyggd vindkraft är ett av de viktigaste instrumenten för att i enlighet med EG:s direktiv utveckla användningen av förnyelsebara energikällor. Koncentrerad prövning I flera andra länder, som , och , har en kraftig vindkraftsutbyggnad skett. I dessa länder förekommer inte den prövning enligt två lagar som vi har i . Den tyska tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet liknar den svenska tillståndsprövningen enligt . Skillnaden är att det sker en koncentrerad prövning i ett sammanhang och att det inte krävs särskilt bygglov eller motsvarande när tillstånd till den miljöfarliga verksamheten har meddelats. De planer som finns för vindkraft tillämpas vid tillståndsprövningen och är – liksom i – styrande för lokaliseringsbedömningen. Utredningen ska enligt direktiven, i arbetet med förslag om att förenkla prövningen av vindkraftsärenden, ta hänsyn till miljömålen, försvarsintresset, effekter för fisket, rennäringen och andra areella näringar samt till att prövningen ska förbli omsorgsfull och rättssäker. Utredningens direktiv berör däremot inte ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i fråga om vindkraftsprövningen. Kommunernas principiella bestämmanderätt enligt 213 Överväganden och förslag SOU 2008:86 PBL i fråga om markanvändning omfattar också ianspråktagande av mark för vindkraftverk. Därför går det inte att undvika ställningstaganden som gäller denna ansvarsfördelning. Till utredningen har framförts generellt hållna argument till stöd för att kommunernas beslutanderätt enligt PBL bör vara ograverad. För utredningens del finns det anledning att i första hand göra bedömningar som ansluter till regeringens direktiv. Utredningen ser det dock som angeläget att lämna förslag som innebär att det kommunala inflytandet i praktiken blir oförändrat. Den del av utredningens uppdrag som behandlas i detta delbetänkande gäller bara vindkraften. Lägger utredningen fram förslag som medför förändringar för andra slag av verksamheter eller rättsområden riskeras en diskussion som flyttar fokus från vindkraftsutbyggnaden. En given utgångspunkt för utredningens överväganden och förslag måste därför vara att, så långt det är möjligt, inte beröra andra verksamhetsområden än vindkraften. PBL och är de lagar som har störst betydelse för vindkraftsprövningen. Det finns dock anledning för utredningen att undersöka om det finns andra lagar som tillämpas i samband med uppförandet av vindkraftverk och som kan behöva ändras som ett led i strävandena att förenkla vindkraftsprocessen. Myndigheterna och prövningsprocessen Hur omfattande prövningen av ett vindkraftverk blir påverkas inte bara av att den ska ske enligt två eller flera lagar utan också av att ett flertal myndigheter har uppgifter i beslutsprocessen, som beslutande organ och som remissinstanser. I många mål om tillstånd till vindkraftverk prövas om den avsedda verksamheten skulle påverka betydelsefulla naturvärden och värdefulla landskapsbilder. Enligt uppgift från till utredningen är det av landets yta som åtnjuter områdesskydd enligt 7 kap. . Det gäller främst reglerna om nationalparker och naturreservat. Det finns tillräckligt med plats för den planerade vindkraftsutbyggnaden utanför dessa områden. Detta framgår av olika uppgifter från som presenterats i avsnitt 2.3. Ett sätt att undvika överklaganden, långdragna processer och andra problem kan vara att inte bygga vindkraftverk inom naturskyddade områden om en anläggning under den beräknade livstiden kan störa de intressen som avses 214 SOU 2008:86 Överväganden och förslag med gällande regler om områdesskydd. I det sammanhanget måste dock intresset av att bygga vindkraftverk inom områden där vindförhållandena är gynnsamma tillmätas stor betydelse. Vindkraftsutbyggnaden är inte bara en fråga om energiförsörjning och miljövänlig energi. Med i bilden finns också omfattande kommersiella intressen eftersom utbyggnaden gäller stora investeringar och betydande värden. Enligt och rådets direktiv /77/EG av om främjanden av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el ska medlemsstaterna utvärdera lagar och författningar för att minska lagstiftningshinder och andra hinder för en ökning av produktion från förnybara energikällor. I det föreliggande utkastet till nytt direktiv om främjande av användningen av förnybar energi sägs i preambeln (6) att det viktigaste syftet med bindande mål för vindkraftsutbyggnaden är att skapa säkerhet för investerarna. När det gäller vindkraften går dock kravet på miljöhänsyn och samhällsintresset i övrigt väl att förena med näringslivets intressen. I det avseendet liknar dagens förhållanden dem som rådde när utbyggnaden av vattenkraften nödvändiggjordes av det framväxande industrisamhällets krav på tillgång till elektricitet. Den administrativa lösningen blev vattenlag. När industrins utsläppsproblem blev av sådan omfattning att den okodifierade immissionsrätten inte ansågs tillräcklig, inrättades genom miljöskyddslag ett särskilt koncessionssystem. Både vattenlagstiftningen och miljöskyddslagstiftningen gav en exploatör möjlighet att få tillstånd med rättskraft mot envar till skydd för sina investeringar. Lagarna gav de tillståndsgivande myndigheterna möjlighet att i samband med tillståndsgivningen ställa upp villkor till skydd för miljön och andra intressen inom ramen för ett förfarande, där såväl allmänna som enskilda intressen kunde komma till tals. har visserligen ändrats i och med ikraftträdande. I övrigt är dock det miljörättsliga system som funnits fortfarande intakt. Vindkraften har ingått i detta system. Inom ramen för miljölagstiftningen har föreskrifterna justerats i takt med att vindkraftens betydelse för energiförsörjningen har ökat. Vindkraftverk medför sådana omgivningstörningar som enligt fast praxis ska beaktas när en verksamhet etableras och utövas. Prövningen av vindkraftverk enligt är förhållandevis okomplicerad jämfört med många andra verksamheter som prövas enligt reglerna 215 Överväganden och förslag SOU 2008:86 om miljöfarlig verksamhet och om vattenverksamhet. Utredningen har inte stött på något fall där en tilltänkt vindkraftsutbyggnad stått i motsatsställning till ett kommunalt planeringsintresse. Det nu i korthet beskrivna miljörättsliga systemet är i huvudsak välfungerande. Det ger verksamhetsutövarna initiativrätten att få nya anläggningar till stånd och det medför också ett rättsligt skydd för de omfattande investeringar det är fråga om. Detta är viktiga förutsättningar med hänsyn till den omfattande utbyggnadstakt av vindkraften det är fråga om. Även i de andra länder, vars erfarenheter utredningen har att beakta, spelar miljöfrågorna en viktig roll. I MKB-direktivet utpekas vindkraftverk som projekt vars miljöpåverkan alltid ska bedömas. Det är viktigt att utbyggnaden sker välplanerat. Som framgår av utredningens bakgrundsbeskrivning är det statsmakternas mening att den kommunala översiktsplaneringen har en central betydelse i detta sammanhang. Med kommunernas översiktplaner, för vilka utpekande av områden av riksintresse har stor betydelse, finns goda förutsättningar för att åstadkomma en planmässig utbyggnad av vindkraften med bibehållen balans mellan den statliga energipolitiken och intresset av ett intakt kommunalt självstyre, liksom en balans mellan vindkraften å ena sidan och övriga riksintressen samt kommunala intressen å andra sidan. Vid den hearing som utredningen anordnade gällde flertalet synpunkter de överklaganden och rättegångar som kan initieras med stöd av det gällande regelverket. Det framfördes också förslag att prövningen ska göras i ett sammanhang genom en prövningsmyndighet, en vindkraftslag och en reglering av viktiga parametrar på förordningsnivån. Reglerna om mänskliga rättigheter begränsar förutsättningarna för att inskränka rätten till överklagande och andra möjligheter att komma till tals. Således har var och en rätt till domstolsprövning i frågor om civila rättigheter. Det går inte att på detta område åstadkomma specialregler med hänsyn till intresset av en kraftigt utbyggd vindkraft. I fråga om myndighetsbeslut som avser enskildas civila rättigheter bör samma regler för överklagande gälla i fråga om vindkraftverk som för andra verksamheter. Även allmänna intressen, främst avseende miljöhänsyn, måste kunna tas till vara på ett rättssäkert sätt. Ett tydligt ansvar måste ligga på de myndigheter som har till uppgift att i prövningsförfarandet bevaka de allmänna intressena 216 SOU 2008:86 Överväganden och förslag Det har från flera håll framförts att de relativt långa handläggningstiderna för prövning av vindkraftsanläggningar till stora delar beror på ofullständiga ansökningar. Det ökade intresset för vindkraft, i och i andra länder, har lett till en efterfrågan på torn, turbiner och rotorblad m.m. som är större än utbudet på marknaden. Leveranstiderna är i många fall mycket långa. Sådana förhållanden kan i lika hög grad som prövningsordningen försena vindkraftsutbyggnaden. Acceptans – ekonomiska styrmedel Allteftersom vindkraftverken blir vanligare i våra omgivningar ökar naturligtvis acceptansen hos allmänheten, särskilt på grund av behovet av en utveckling av förnyelsebar energi. Även en ökad medvetenhet om kommande energiförsörjningsproblem kan bidra till en välvilligare attityd till vindkraft. Det finns erfarenheter från andra länder som pekar i den riktningen. Exempelvis finns det i en stark consensus, politiskt, inom näringslivet och bland allmänheten om vindkraftens betydelse för energiförsörjningen. Den spanska vindkraftsanvändningen är den största i södra . En glest befolkad landsbygd och skärpta statliga lagar kan ligga bakom denna utveckling.TPF 1 FPT En motsvarande samstämmighet fanns i när utbyggnadstakten där var som mest intensiv. Där har dock ett motstånd uppkommit i samband med uppförandet av större vindkraftverk. Ett land i där vindkraften stött på motstånd, liknande det som gett sig till känna vid överklaganden i , är Frankrike.TPF 2 FPT Det finns även i anledning att befara att de lokala invändningarna mot framför allt större vindkraftsetableringar gör sig gällande när utbyggnadstakten ökar. Detta gäller naturligtvis särskilt om sådana platser för vindkraft väljs, där många närboende och betydelsefulla allmänna intressen finns. Därför måste med stor sannolikhet de formella styrmedlen kompletteras med kraftfulla informationsinsatser från ansvariga myndigheter för att åstadkomma ett allmänt välkomnande förhållningssätt till den utökade vindkraftsetableringen. Det är också viktigt med en samsyn mellan statliga och kommunala företrädare. TP 1 PT , Vindkraft, examensarbete vid , 2004, s. 8. TP 2 PT Uwww.gwec.net/indexU. Överväganden och förslag SOU 2008:86 Behovet av markåtkomst synes i allt väsentligt ha lösts genom frivilliga upplåtelser. Utredningens bedömning är att den frågan kan lösas på detta sätt . Som framgår av utredningens bakgrundsbeskrivning har ekonomiska styrmedel en betydligt större betydelse för utbyggnaden av vindkraften än prövningsreglerna. Enligt ett uttalande av är det elcertifikatsystemet som är drivkraften. Vindkraften diskuteras visserligen ofta i den allmänna debatten. Prövningsordningens utformning har dock ingen framträdande plats i denna diskussion. I stället gäller det bl.a. frågor om vinstdelning mellan exploatör, markägare och de kringboende som inte är markägare. Även samebyarna bör nämnas i detta sammanhang. Möjligen kan regler om bygdeavgifter eller liknande ytterligare underlätta vindkraftsutbyggnaden. Det ekonomiska stödet via för att initiera kommunala översiktsplaner som särskilt behandlar vindkraft har varit viktigt bl.a. för att markera frågans tyngd och kommande territoriella omfattning i hela landet, se vidare nedan under avsnitt 6.3.1. Frågor som gäller ekonomiska styrmedel måste dock anses ligga utanför utredningens direktiv. Ingen vindkraftsmyndighet – ingen vindkraftslag Önskemål har framförts, bl.a. vid utredningens hearing , om att endast en myndighet ska ha ansvaret för att pröva frågor om vindkraftsutbyggnad. Vidare föreslog i sin rapport med nytt planeringsmål för vindkraften att regeringen skulle låta utreda förutsättningarna för en samlad beslutsordning för vindkraft. Detta förslag har dock fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. Det ingår inte heller i utredningens direktiv att lägga fram förslag om att vindkraftsprövningen ska handläggas av en enda myndighet. Den nuvarande myndighetsorganisationen inrymmer omfattande kunskap och erfarenhet som bör tas till vara när vindkraften ska byggas ut. När den ändrade instansordning enligt för A-verksamheter och vattenverksamheter, som det är utredningens uppdrag att föreslå, har genomförts kan det bli en betydande koncentration av och specialisering i myndigheternas verksamhet om all prövning enligt och överklaganden enligt PBL sker hos ett mindre antal myndigheter. Vidare är att märka att överprövningen av ärenden enligt PBL och enligt kommer att 218 SOU 2008:86 Överväganden och förslag koncentreras till ett domstolsslag om utredningens förslag om en ny instansordning för mål och ärenden enligt PBL genomförs. För utredningens del finns det därför inte skäl att överväga förslag om att vindkraftsprövningen ska handläggas av en enda myndighet. Frågan om en särskild vindkraftslag har tagits upp i olika sammanhang men finns inte angiven i utredningens direktiv. För de största etableringarna och för vindkraftverk i vattenområden måste man ställa sig tämligen tveksam till undantag från miljöprövningen. Även i en särskild vindkraftslag måste komma i beaktande. Det är mot denna bakgrund, med den tidsplan utredningen har, vanskligt att sätta resurser till ett lagstiftningsprojekt av den sorten. Lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter (torvlagen) har under utredningsarbetet framskymtat som en förebild för en vindkraftslag. Det kan anmärkas att den lagen ska tillämpas parallellt med PBL och och alltså inte är en sådan helt exklusiv lagstiftning som har efterlysts i fråga om vindkraften. Om torvlagen skulle användas som förebild för en särskild vindkraftslag skulle alltså konsekvensen bli att ytterligare en lag skulle kunna komma till tillämpning vid vindkraftsutbyggnaden . En särskild lag bör enligt utredningens mening bli aktuell bara om andra vägar är oframkomliga. Utredningen ser goda möjligheter för att inom ramen för gällande lagstiftning åstadkomma en enklare prövningsordning med regler anpassade för vindkraftsutbyggnaden.