sou · GVB3106 · 2008-01-01 00:00:00 — På motsvarande sätt kan de rederier som utrustar sina fartyg med modern teknik vinna kon- kurrensfördelar. Jag menar att det är för tidigt att på ett rättvisande sätt bedöma svårigheter och möjligheter som finns i förhållande till landbaserad lotsning. Enligt min uppfattning är det för tidigt att avfärda land- baserad lotsning som en möjlighet för vissa fartyg i vissa farleder. Först efter en försöksverksamhet kan effekter värderas och ställ- ning tas till om landbaserad lotsning kan vidareutvecklas och fort- sätta i den reguljära verksamheten. Ny kunskap kan ge nya per- spektiv på lotsningen. Former för landbaserad lotsning beror i hög grad på förut- sättningarna lokalt. Dessa varierar inom och mellan länder. Jag har inte hittat något land där landbaserad lotsning är en fullt utvecklad ordning. I vissa länder t.ex. och , erbjuds lotsning från land endast vid dåligt väder och då in till ett skyddat läge längre in i farleden där lotsen kan komma ombord. I har en försöksverksamhet ägt rum men beslut är ännu inte fattat om försöket ska permanentas och i så fall i vilken form. Skillnader i lokala förhållanden gör att det inte är möjligt att fullt ut dra slutsatser från den landbaserade lotsning som utförs eller de försök som genomförts i andra länder. Sammanfattningsvis finns flera osäkra faktorer när det gäller landbaserad lotsning. Därför ser jag det som angeläget att genom en utvecklad försöksverksamhet få bättre underlag för framtida ställningstaganden. 8.2.3Ett utrustningskriterium ska införas vid bedömningen av om lotsplikt ska föreligga För att understryka angelägenheten av ett brett utnyttjande av ny teknik i sjöfarten föreslår jag att ett utrustningskriterium införs vid bedömning av om lotsplikt ska föreligga. Utrustning har därför lagts till som ett av flera kriterier för föreskrifter om lotspliktens omfattning vilket framgår av 5 § i förslag till ny lotslag. Såväl ut- rustningskriteriet som övriga kriterier kan också bilda utgångs- punkt för föreskrifter om undantag för skyldighet att anlita lots, s.k. lotsdispenser. 9 En mer riskbaserad lotsplikt I mitt uppdrag ingår att se över dagens kriterier och villkor för att få lotsdispens och se över om det finns anledning att föreslå förändringar som innebär ökade dispensmöjligheter. En särskild fråga jag ska belysa är om en dispens för ett lägre befäl ska kunna användas även om ett fartygs befälhavare saknar sådan dispens. Vidare anges i direktiven att jag särskilt ska se över förutsätt- ningarna för lotsdispens i och och det sägs att jag i synnerhet ska beakta den provverksamhet med vidgat lotsdispens- förfarande som varit möjlig på , och i . 9.1Behov av en mer riskbaserad lotsplikt Syftet med lotsplikten är att fartyget på ett säkert sätt ska färdas genom farleden. I likhet med flera länder i är nuvarande lotsplikt i princip endast baserad på fartygets storlek i relation till farledens bredd och djup. Denna princip grundas på att risken för olyckor och konsekvenserna vid en olycka bedöms öka med fartygets storlek. Vidare är fartygslängd enkelt att definiera och att kontrollera. Därmed underlättas en objektiv tillämpning av regel- verket. Särskilda regler finns för fartyg med farlig last eftersom de bedöms utgöra en större risk för människor och miljön än andra fartyg. De skäl som generellt framhålls för förändringar av lotsnings- reglerna är att nuvarande regelverk är trubbigt och väger in alltför få faktorer av betydelse för säkerheten. Det får till följd att en del riskmoment inte omfattas av lotsplikten som det utifrån ett säkerhetsperspektiv är svårt att motivera lots ombord i vissa andra situationer. En mer riskbaserad lotsplikt En ökad flexibilitet med regler som i större utsträckning utgår från en säkerhetsbedömning av fartygets utrustning, kvalitet och bemanning utgör en viktig komponent i ett regelverk som i högre grad tar sin utgångspunkt i riskerna. Jag kan konstatera att i jämförelse med en del andra länder har kommit en bra bit på väg med att behovsanpassa lots- plikten, bl.a. genom lotspliktsgränser som varierar mellan farleder. Enligt min uppfattning är detta dock inte tillräckligt. Den senaste tioårsperioden har det skett en betydande utveck- ling av fartygens navigerings- och manövreringssystem som måste beaktas i relation till reglerna för lotsplikt. Navigationssystem via satellit, elektroniska sjökort och transponder är några exempel på tekniska stödsystem som finns på allt fler fartyg. En mer nog- grann positioneringsteknologi och etableringen av VTS-centraler påverkar möjligheterna att framföra fartyget säkert i farleden. Flera fartyg har också förbättrat möjligheterna för manövrering genom att de t.ex. försetts med aktiva roder. Rederier som trots stora egna investeringar i teknisk utrusning och kvalitetssystem för förbättrad säkerhet ombord är tvungna att anlita lots uppfattar ibland att de betalar mer än nödvändigt för samma nivå av sjösäkerhet. är det viktigt att komma ihåg att det fortfarande finns stora skillnader inom den fartygsflotta som trafikerar svenska farvatten. Det kan vara skillnader i fartygens kvalitet men också skillnader avseende bemanningen t.ex. antal nautiker ombord. Jag har också tidigare konstaterat att de fartyg som trafikerar i allmänhet har blivit betydligt större . Jag anser vidare att de skillnader i svårighetsgrad som finns mellan farleder i bör påverka regelverket ytterligare. Svårig- heterna varierar bl.a. beroende av trafiktäthet, farledens utmärkning och kvaliteten på sjömätningar. Möjligheten att framföra fartyget på ett säkert sätt i farleden påverkas också av strömmar, siktför- hållanden, växlingar av vattenståndet, förekomsten av skärgård och bottentopografins utformning. Ett skäl som talar emot en mer flexibel lotsplikt är svårigheter att utveckla och tillämpa ett objektivt och förutsebart regelverk om alltför många faktorer ska beaktas. En annan viktig aspekt handlar om att bedöma de ekonomiska effekterna av ett förändrat regel- verk. Förändringar som leder till ett minskat antal lotsningar måste värderas i förhållande till den totala ekonomin för lotsningen och möjligheter att till en rimlig kostnad behålla en basorganisation för lotsning. Även vikten av att ett tillräckligt antal lotsar ska kunna En mer riskbaserad lotsplikt upprätthålla sina kvalifikationer för att kunna möta efterfrågan behöver beaktas. Befälhavarens ansvar att tillkalla lots ska författningsregleras. Kommunikation föreslås ingå i lagens definition av lotsning. Fartyg registrerade i flaggstater på MoU:s svarta lista ska alltid omfattas av lotsplikt. Lägre befäl med lotsdispens ska kunna använda sin dispens även om befälhavaren inte har en dispens. Giltighetstid för lotsdispenser ska vara . får ett helhetsansvar för examination vid lotsdispenser. ges i uppdrag att utforma ett mer flexi- belt regelverk för lotsplikt. Förenklat dispensförfarande vid färd i korridor med stan- dardiserad färdplan ska vara möjligt. Möjligheten till generell lotsdispens avvecklas. Kunskapsuppbyggnad – lotsningens effekter ska utvärderas. 9.2.1Befälhavarens ansvar att tillkalla lots ska författningsregleras I den lagstiftning som återfinns på det sjörättsliga området, främst fartygssäkerhetslagen (2003:364) och sjölagen (1994:1009) finns ett omfattande regelverk som bl.a. syftar till att säkerställa att sjösäkerhetens krav kan mötas. Ett centralt ansvar vilar på befäl- havaren, som enligt 6 kap. sjölagen bl.a. är skyldig att handha och framföra fartyget på ett sätt som är förenligt med gott sjömanskap. Av detta följer att befälhavaren måste anses skyldig att, i den om- fattning det behövs, använda sig av de möjligheter för att trygga säkerheten som finns tillgängliga. I befälhavarens ansvar att fram- föra fartyget på ett sätt som är förenligt med gott sjömanskap skulle också kunna anses ligga att följa gällande lotspliktsregler och att i situationer när lotsplikt inte gäller, men sjösäkerheten ändå kräver det, tillkalla lots. Det kan t.ex. avse situationer när befäl- En mer riskbaserad lotsplikt havaren beger sig in i okänt vatten, när de meteorologiska förhållandena så kräver eller i mörker. I den något större flexibilitet jag vill se vad gäller föreskrifterna för skyldigheten att anlita lots, ligger ett stort ansvar på befäl- havaren att avgöra om lots kan behöva tillkallas trots att de formella reglerna inte kräver det, eller trots att fartyget i och för sig skulle kunna framföras med lotsdispens. Ett sådant ansvar bör enligt min mening tydliggöras genom att en särskild bestämmelse med denna innebörd införs i lotslagens 6 §. En motsvarande be- stämmelse finns i den finska sjölagen 6 kap. 10 §, tredje stycketTPF1FPT. I detta sammanhang bör också befälhavarens ansvar för att tillkalla lots när detta är formellt föreskrivet slås fast. 9.2.2Kommunikation föreslås ingå i lagens definition av lotsning Av 7 § förordningen (1982:569) om lotsning m.m. framgår att lotsen ska ange och övervaka de åtgärder för navigering och manövrering som fordras för fartygets säkra framförande. Enligt min uppfattning är även lotsens kommunikation med bryggbesätt- ning, andra fartyg, bogserbåtar och VTS-centralerna en omfattande del av lotsens arbetsuppgifter. En väl fungerande kommunikation är också viktigt ur ett säkerhetsperspektiv. För att beskriva rådande förhållanden på ett rättvisande sätt föreslår jag därför att begreppet kommunikation förs in i defini- tionen av lotsning. Det innebär att lotsning i 2 § lotslagen defi- nieras som lotsens rådgivning till fartygs befälhavare eller det fartygsbefäl denne sätter i sitt ställe om navigering, manövrering och kommunikation. I konsekvens därmed förs begreppet även in i 7 § lotslagen där lotsens ansvar beskrivs. 9.2.3Fartyg registrerade i flaggstater på MoU:s svarta lista ska alltid omfattas av lotsplikt Memorandum of Understanding (MoU) är en mellan- statlig överenskommelse som sammanlagt 27 stater, inklusive , har undertecknat. MoU har som mål att förhindra 1TP PT Om anlitande av lots är nödvändigt för att trygga fartygets säkerhet, skall befälhavaren tillkalla en sådan. En mer riskbaserad lotsplikt undermåliga fartyg att trafikera hamnar i de stater som ingått överenskommelsen. Genom enhetliga hamnstatskontroller ska hamnstaterna försäkra sig om att fartygen uppfyller de krav i internationella regler som gäller säkerhet, skydd av den miljön samt besättningens kompetens och arbetsförhållanden. Till de som undertecknat MoU hör förutom kuststater inom Europeiska unionen bl.a. , , , samt länder i och . För de länder som är med- lemmar i Europeiska unionens kuststater gäller även de regler som finns i direktiv /21/EG vilket i stort sett överensstämmer med reglerna i MoU. I den årliga rapporten från MoU görs en gradering av alla flaggstater i världen på grundval av genomförda hamnstats- kontroller. Denna sammanställs i en svart, grå respektive vit lista. Den svarta listan är den del med stater som bedöms vara sämst vad gäller att uppfylla de kriterier som kontrolleras vid hamnstats- kontroller. Det kan exempelvis gälla brister i säkerhetsutrust- ningen, eftersatt underhåll och otillräcklig utbildning hos besätt- ningen. Mitt förslag är att fartyg som är registrerade i en stat upptagen på den svarta listan alltid ska vara skyldiga att anlita lots. Dessa fartyg bedöms utgöra en större risk än övriga eftersom de är registrerade i en flaggstat där det är vanligt förekommande med riskfartyg. Enligt min bedömning är dessa fartyg generellt mindre noga med sjösäkerhetsfrågor och bör därför omfattas av lotsplikt. Lotsplikt för dessa fartyg med sämre kvalitet är motiverat utifrån sjö- och miljösäkerhetsskäl. Regleringen kan göras i Sjöfarts- inspektionens föreskrifter. Ett skäl som kan tala emot en generell lotsplikt för fartyg från en flaggstat upptagen på svarta listan är det förhållande att ett enskilt fartyg mycket väl kan uppfylla alla krav på säkerhet trots att det är registrerat i en flaggstat upptagen på svarta listan. Det kan därmed uppfattas som oskäligt att belägga det enskilda fartyget med lotsplikt. Även om några fartyg riskerar att drabbas anser jag att möjligheten att minska den generella risken väger tyngre. Dess- utom står det rederier fritt att registrera fartyget i en annan stat. Svarta listan publiceras på MoU:s webbplats samt i års- rapporten från MoU. En mer riskbaserad lotsplikt 9.2.4Lägre befäl med lotsdispens ska kunna använda sin dispens även om befälhavaren inte har en dispens I föreskrifter och allmänna råd om lotsning (SJÖFS 2005:13, bilaga 6) anges de allmänna villkor som gäller för att få använda en lotsdispens. I bilagans punkt 1 föreskrivs att ett annat fartygsbefäl än befälhavaren får använda sin lotsdispens endast om befälhavaren har lotsdispens för fartyget och farleden i fråga. Jag föreslår att lägre befäl med lotsdispens ska kunna använda sin dispens även om befälhavaren inte har en lotsdispens. Regle- ringen kan göras i föreskrifter. Förslaget syftar till att underlätta för rederier att med egen kompetens framföra fartyg. Förslaget väntas främst underlätta för rederier på och att utveckla en ordning som innebär att en dispensinnehavare kan mönstra på för en viss sträcka och framföra fartyget utan att befälhavaren ombord har lotsdispens. I praktiken kan det innebära att rederiet koncentrerar antalet dispensinne- havare till färre personer som kanske också har lotsdispens för flera olika fartyg. Möjligheten att upprätthålla en lotsdispens blir lättare och enligt min uppfattning kan det även finnas säkerhetsmässiga fördelar till följd av att en person genom ett flertal resor i farleden får betydligt mer erfarenhet än en dispensinnehavare som färdas i farleden endast vid enstaka tillfällen . statistik om antalet sjöolyckor för fartyg med en dispensinnehavare som framfört fartyget indikerar inte att säker- heten skulle riskeras, även om det är svårt att dra några bestämda slutsatser. Antalet olyckor har varierat mellan en och elva olyckor . Fartygsbefäl med dispens är inte jämförbart med en lots En lotsdispens innebär ett undantag från skyldighet att anlita lots om vissa villkor är uppfyllda. Villkoren är normalt knutna till person, fartyg och farled men även andra villkor kan kopplas till ett undantag. Jag vill därför inledningsvis understryka att ett fartygsbefäl med lotsdispens inte är likvärdigt med en lots. Skillnaden består främst i att lotsen kan hantera alla olika sorters fartyg som han eller hon har styrsedel för. Vidare har lotsen nor- malt en vana att arbeta tillsammans med bogserbåtsbesättningar En mer riskbaserad lotsplikt som är verksamma i området. Lotsen har också utbildning och erfarenhet som bl.a. innebär att lotsen samarbetar med brygg- befälen och andra berörda som exempelvis hamnen och VTS- centralen på ett sätt som stärker sjösäkerheten. Skillnaden består också i att lotsen åtminstone har tillgång till mer exakt djupdata än den som presenteras på de allmänna sjökorten. En annan olikhet är att lotsen inte är en del av besättningen. Till skillnad från kraven för en dispensinnehavare har lotsen för att få lotsexamen genomfört många övningsfärder i farleden tillsammans med erfarna lotsar. Kravet på att också befälhavaren har en lotsdispens kan tas bort För att få en lotsdispens prövas den sökandes kunskaper i ett teo- retiskt och praktiskt prov. Oavsett om det är en befälhavare eller ett lägre befäl som beviljats en lotsdispens har bedömt att personen har tillräckliga kvalifikationer för att på ett säkert sätt kunna framföra fartyget i aktuell farled. Kompetensen finns därmed hos besättningen ombord och ett undantag från skyldigheten att anlita lots kan medges. Enligt min uppfattning är det tillräckligt att kompetensen finns hos en person i besättningen och det behöver inte vara befälhavaren. Visserligen är befälhavaren chef på fartyget och har det över- gripande ansvaret ombord för fartygets framförande men också för besättning, passagerare och last. Ansvaret innebär dock inte att befälhavare har all kompetens på fartyget. Exempelvis är det vanligt att andre styrman är medicinskt ansvarig utan att krav ställs på att även befälhavaren ska vara certifierad för detta. Den tekniska chefen har det övergripande ansvaret för fartygets maskiner och all teknisk utrustning ombord. Befälsordningen kan fungera trots att befälhavaren inte har all kompetens. I dagens ordning är det dessutom möjligt för en befälhavare med lotsdispens att lämna fartygsbryggan för att vila och överlåta fartyget åt ett lägre befäl med dispens. Det finns inget krav på att befälhavaren ska vara på bryggan när styrmannen framför fartyget med sin lotsdispens. Även om jag inte kunnat finna några tungt vägande sjösäker- hetsskäl för att behålla regeln, finns det också skäl som kan tala emot att ta bort den. Ett sådant skäl är till exempel de olika roller och ansvarsförhållanden som finns ombord mellan befälhavare och En mer riskbaserad lotsplikt Risken för att ett lägre befäl till följd av ett sorts beroendeförhållande till sin chef och rederi skulle försumma säkerheten i en situation av meningsskiljaktigheter måste vägas in. Risken finns också att en befälhavare utan lotsdispens har mindre förståelse för svårigheter i farleden. Vidare kan utbildning och erfarenhet variera mellan en befälhavare och ett lägre befäl. är huvudregeln att lotsdispens beviljas till fartygets befälhavare eller annat mönstrat fartygsbefäl som är behörig att vara befälhavare på fartyget i närfart. Det bör också ligga i rederiets intresse att noggrant välja vilka fartygsbefäl som ska kunna ansöka om lotsdispens för att försäkra sig om att samarbetet inom be- sättningen kommer att fungera bra och att säkerheten för passa- gerare eller last inte riskeras. Sammanfattningsvis är min bedömning att det utifrån ett sjö- säkerhetsperspektiv inte är motiverat med ett krav på att även befälhavaren måste ha en lotsdispens för att ett lägre befäl ska kunna framföra fartyget med sin dispens. Mönstring för en kortare sträcka ska vara möjligt har i sina föreskrifter och allmänna råd om lotsning (SJÖFS 2005:13) fastställt att fartygsbefälet måste vara mönstrat på fartyget för att kunna medges lotsdispens. Ett av skälen är att lotsdispens ska ges till någon i den ordinarie besättningen som har god kunskap om fartyget, dess utrustning, säkerhetssystem m.m. samt har en kontinuerlig kontakt med övriga i besättningen. Jag har uppmärksammats på att det förekommer att fartygsbefäl med lotsdispens för ett aktuellt fartyg mönstrar på under en korta- re sträcka för att fartyget ska kunna färdas utan lots. Synpunkter har framkommit om att dispensinnehavare som endast tillfälligt befinner sig ombord för att tillföra sin kompetens under en kortare färd borde undantas från mönstringskravet. Främst skulle det vara ett sätt att minska administrationen men också legitimera en ordning som innebär att dispensinnehavare endast är med en kortare sträcka av fartygets färd. Mot den bakgrunden har jag valt att analysera om av- och påmönstring för kortare färd är en rimlig ordning. Jag har även övervägt möjligheterna att ta bort mönstringsplikten för denna kategori. En mer riskbaserad lotsplikt Syftet med mönstring är att ge underlag dels för en säkerhets- höjande kontroll av fartygets bemanning, dels för registrering av sjömannens sjötid. Bland annat kontrolleras att sjömannen har den behörighet som krävs och att han eller hon uppfyller de villkor i övrigt som gäller för att inneha en befattning ombord. Huvud- regeln är att varje på- och avmönstring rapporteras till sjömans- registret. Det finns också möjlighet till förenklad rapportering om normal arbetstid är högst i taget. Den förenklade rapporteringen innebär att en person kan stå påmönstrad i högst och vid avmönstring rapporteras faktiskt antal sjödagar. Enligt min bedömning bör mönstringskravet finnas kvar. Skälet till detta är att en del av mönstringens syfte är av sådan vikt ur säkerhetssynpunkt att ett undantag i mönstringsförfarandet inte bör genomföras. Mönstringen fyller många viktiga funktioner och ett borttagande skapar otydlighet t.ex. om vilken status en person som kommer ombord har om denne varken är en del av besätt- ningen eller lots. Att få sjötid registrerad borde också vara viktigt för en dispensinnehavare eftersom det i sin tur ligger till grund för ett upprätthållande av behörigheten som fartygsbefäl. Mönstringen syftar också till att befälhavaren ska försäkra sig om att personen som kommer ombord har rätt och giltig behörighet. Jag menar också att det är viktigt att den som beviljas en dispens har erfarenhet av aktuellt fartyg. Det bör därför övervägas om det för lotsdispenser borde ställas högre krav på att personen varit mönstrad och tjänstgjort ombord på aktuellt fartyg för att lotsdispens ska medges. Detta för att säkerställa att personen ska ha erfarenhet av fartyget. När det gäller frågan om kortare på- och avmönstringar anser jag att det finns ett system med förenklad rapportering som skulle kunna användas för detta ändamål när det gäller svensk- flaggade fartyg. Krav och rutiner i samband med mönstring varierar dock mellan olika länder. Vid kortare på- och avmönstringar kan dispensinnehavaren behöva komma ombord på fartyget för att uppdateras i säkerhetsrutiner m.m. Det kan också vara nödvändigt med en sär- skilt förfarande för att bibehålla kontroll på vilka som befinner sig ombord. Enligt befintlig ordning får en dispensinnehavare endast köra i sträck med sin dispens. Denna regel kan innebära att det krävs två dispensinnehavare ombord på och till följd av den långa lotsleden. En mer riskbaserad lotsplikt lätta för rederierna bör därför möjligheten att framföra fartyget övervägas i de fall en dispensinnehavare mönst- rar på för att biträda fartyget endast under en begränsad sträcka. Detta under förutsättning att arbetstidsregler kan uppfyllas. Förslagets påverkan på lotsningsorganisationen Förändrade regler som innebär att fler ges möjlighet att framföra fartyget med en lotsdispens väntas kunna leda till en ökad variation i efterfrågan av lots. Behovet av lotsningar kommer i större utsträckning att påverkas av väderförhållanden. Det förekommer att dispensinnehavare väljer att anlita lots t.ex. vid sämre väderförhållanden. Vid dåligt väder kan det vara svårt att tillgodose efterfrågan på lotsningar om inte t.ex. väntetid accepte- ras under sådan omständigheter. Lättnader i regelverket som leder till att antalet lotsningar minskar och fler fartyg framförs med en lotsdispens påverkar också möjligheter att organisera lotsningsverksamheten på ett effektivt sätt. Min bedömning är dock att på klarar att anpassa verksamheten till eventuella volym- nedgångar. Det bör också observeras att förslag som minskar antalet lots- ningar kan komma att begränsa utrymmet för alternativa aktörer i lotsningsverksamheten. Frågan om alternativa organisationsformer och eventuella möjligheter att konkurrensutsätta lotsning kommer jag att återkomma till i mitt slutbetänkande. 9.2.5Giltighetstid för lotsdispenser ska vara fem år Enligt nuvarande ordning gäller en lotsdispens och kan efter ansökan förnyas. Mitt förslag är att en lotsdispens ska gälla och att det kombineras med krav på en eller flera resor i den farled dispensen avser. Detta för att harmonisera med den giltighetstid som gäller för behörigheter för annan sjöpersonal och mitt förslag om behörighetsreglering för lotsar som bl.a. innebär att en lots- behörighet ska gälla (kapitel 7). Vidare har jag noterat att giltighetstider för dispenser i och är . Regleringen kan göras i föreskrifter. En mer riskbaserad lotsplikt Jag har även övervägt om en giltighetstid överhuvudtaget är nödvändigt om upprätthållandet av en lotsdispens kräver ett antal resor . Min slutsats är dock att det utifrån ett kvalitets- perspektiv är rimligt med en mer grundlig kontroll för att försäkra sig om att kraven för lotsdispens är uppfyllda. För att förnya sin lotsdispens i dagens ordning krävs bl.a. att den sökande har tillräcklig erfarenhet av farleden .