sou · GWB327 · 2008-04-01 00:00:00 — Därför har jag valt att utgå från de modeller som redan finns och som använts i tidigare utvecklingsarbete av gymnasie- skolan eller av högskolor/universitet i samband med den s.k. Bolognaprocessen. Direktiven betonar att gymnasieskolan bygger på en genom- gången grundskola och jag har valt att tolka detta som att gymna- sieskolan ska undervisa på gymnasial nivå och inte repetera grund- skolans kunskapsinnehåll. Denna tolkning får också konsekvenser för hur jag ser på behörighetsregler till gymnasieskolan. samtliga författningsförslag ställs i rela- tion till nu gällande lagstiftning. Utredningen har inte kunnat ta hänsyn till det författningsarbete som bedrivs i Skollagsbered- ningen men har haft ett nära samarbete med denna. Regeringen har i propositionen Nya skolmyndigheter (prop. 2007/08:50) lagt för- slag om organisationsförändringar som kommer att påverka . Eftersom propositionen när jag lägger mina förslag inte är behandlad av utgår jag från nuvarande organisation av . Frågor kring elevens rättssäkerhet nämns inte explicit i direk- tiven men jag har funnit att det finns flera skäl att uppmärksamma denna. Elevens rättssäkerhet berörs i olika avsnitt i betänkandet för att jag anser att den behöver stärkas och jag kommer också med förslag om hur detta kan göras. har också uppmärksammat frågan om hur kommande dramatiska svängningar i demografin påverkar förut- sättningarna för gymnasieskolan. Det finns en över- kapacitet när det gäller antalet platser i gymnasieskolan, och i ljuset av den kommande snabba minskningen av antalet elever ser jag ett stort behov av att få till stånd en samverkan mellan kommuner och fristående skolor över kommungränserna. Detta behövs för att kunna garantera att strategisk gymnasieutbildning inte försvinner när antalet platser ska dras ner. Jag konstaterar också att det finns skäl att uppmärksamma den generationsväxling i arbetslivet, som redan inletts, och en därmed sammanhängande risk för kommande arbetskraftsbrist. utformning och resultat ingår inte i mitt uppdrag. Under arbetet med utredningen har det dock framkommit att det finns problem med studie- och yrkesvägledningen i inför valet till gymnasieskolan. Denna fråga tar jag upp i betän- kandet. Jag berör också gränsdragningsfrågor mellan och gymnasieskolan med anledning av behörighetsregler till gymnasieskolan och de individuella programmen. De förslag jag lägger kommer att omfatta såväl gymnasieskolan som den gymnasiala vuxenutbildningen. Konsekvenser och förslag gällande gymnasial vuxenutbildning redovisas i avsnitt 5.18. I mina direktiv nämns ingenting om de fristående skolorna eller att jag ska utreda konsekvenserna av mina förslag för dessa. Detta har jag tolkat som att jag inte ska föreslå särlösningar för fristående skolor. Jag ser det som en förutsättning för mina förslag att likvärdiga förhållanden ska råda mellan kommunala och fristående skolor. Därför omfattar de flesta av mina förslag såväl kommunala som fristående skolor. För de fristående gymnasieskolorna har jag dock endast lämnat författningsförslag avseende skollagen. I förslagsrutorna och på andra ställen i betänkandet återfinns alltså förslag angående fristående gymnasieskolor som i det fortsatta beredningsarbetet bör inarbetas i förordningsform. Förordnings- förslag lämnas inte heller för de frågor som berör och den gymnasiala vuxenutbildningen. Betänkandet hänvisar till kommuner men dessa kan ha flera olika roller och ansvar. En viktig roll är arbetsgivarens, kommuner och landsting är största arbetsgivare och viktiga avnämare för gymnasieskolans elever. Den kommunala nivån är också ansvarig för stora sektorer som hälso- och sjukvård samt socialtjänst, där exempelvis äldreomsorg är en stor och viktig del. är kommunen vanligen också själv huvudman för gymnasieskolan och verksam i en större region där det finns möjligheter till samverkan kring gymnasieskolan mellan olika skolhuvudmän. I utredningen ser jag det som viktigt att för- tydliga den strategiska roll kommunen har när det gäller gymnasie- skolan, både som avnämare och som ansvarig huvudman för gymnasieskolan. Begreppet skola i betänkandet om- fattar såväl kommunala som landstingskommunala skolor. begrepp i betänkandet förklaras när de första gången används och i det sammanhang där de hör hemma. I betänkandet skrivs av tydlighetsskäl programmens namn med versaler, liksom kursernas namn. Ämnesbeteckningarna skrivs i enlighet med svenska skrivregler med gemener. Jag har två viktiga principiella utgångspunkter för utredningen: 1) Ungas rätt till en god utbildning Det betyder att det ska vara tydligt vad en utbildning innehåller, vart den leder och att den ska hålla vad den lovar. Inbegripet i den här utgångspunkten finns också rätten till undervisning och andra frågor som rör elevens rättssäkerhet. Eleven är huvudpersonen i gymnasieskolan. Det är ett perspektiv jag också använder i min analys av hur gymnasieskolan fungerar . Jag ser unga både som kapabla att välja utbildning efter sin intresseinriktning och som engagerade i sin framtid. Men det kräver att eleverna får en god information om valen, konsekven- serna av dem och hur framtidsutsikterna ser ut på arbetsmark- naden. Unga behöver få tydlig information om vad utbildningen innehåller och vart den leder. En självklarhet är också att den valda utbildningen infriar vad den utlovar. Viktigt är också att unga får gå en utbildning de önskar, det är en betydelsefull framgångsfaktor vid studier. Jag återkommer i betänkandet med en problemanalys och förslag kring ungas rätt till en god utbildning. 2) Gymnasieskolan är en strategisk del av kompetensförsörjningen på nationell och regional nivå En viktig utgångspunkt är att jag ser gymnasieskolan som en strategisk del av landets och regionernas kompetensförsörjning. Det betyder att gymnasieskolan inte enbart kan ses som en utbildningspolitisk fråga utan att också avnämarna behöver få inflytande över såväl gymnasieskolans mål som tillgången till utbildning över landet. Detta synsätt innebär en förändring i för- hållande till tidigare utredningars syn på gymnasieskolan och i min analys har detta perspektiv fått stor tyngd. I saknar vi en välfungerande struktur för ett organiserat samarbete mellan gymnasieskolan och arbetsliv/högskolesektor. Härigenom skiljer vi oss från andra länder. Jag ser detta som en huvudfråga i utred- ningen. Hur ska resultaten i gymnasieskolan kunna svara mot avnämarnas krav och hur kan gymnasieskolan kontinuerligt utveck- las i takt med förändrade behov? En annan utgångspunkt är att jag önskar betona det interna- perspektivet. Elever i gymnasieskolan har en stor arbets- marknad utanför landets gränser och vi är en del av en omvärld där våra prestationer mäts och värderas i konkurrens med andra. Det är viktigt att vår utformning av utbildningen också jämförs med andra länders för att bredda perspektiven. I utredningen har jag sett det som viktigt med en komparativ analys av gymnasial utbildning och den redovisas i bilaga till utredningen (bilaga 6). Jag ser också utbildning som en investering för individen och samhället. Det är då viktigt att värdera hur resultaten ser ut och om genomströmningen kan förbättras. En annan viktig fråga är om elevens tid används väl under utbildningen. uppdrag innehåller cirka 50 frågeområden som ska besvaras . Tilläggsdirektivet har inte medfört att tiden förlängts. Dessa förutsättningar har naturligtvis påverkat utredningens arbetssätt och val av metoder i hög grad. har mot denna bakgrund valt att utnyttja tidigare utredningar, forskarrapporter och material från myndig- heter och andra organisationer av relevans för uppdraget. Dessa källor redovisas i betänkandets referenslista. Det har inte varit möjligt att lägga ut omfattande uppdrag på forskare för att få en fråga grundligt belyst. Utredningen har i stället valt att genomföra ett antal seminarier med forskare för att därigenom få tillgång till aktuell forskning kring specifika frågor. De forskare som deltagit i sammanhanget har inte representerat någon institution utan själva svarat för sina bidrag. I några fall har forskare bidragit med kortare rapporter som redovisas som bilagor till utredningen. har också gjort ett studiebesök i i syfte att studera dess system för lärlingsutbildning. Dessutom har utredningen genomfört studiebesök i , och samt medverkat i ett stort antal konferenser. Vidare har genom enkäter ställt frågor till elever, lärare, skolledare och politiker. Enkäterna har tillställts medlemmar i (), och Skolledarna samt elever, medarbetare och politiker i utredningens fokuskommuner. har sett på resultatredovisningen i gymnasieskolan på ett något annorlunda sätt än vad som normalt redovisas i offentlig statistik. Utredningen utgår från ett norme- rande resultat som innebär att en gymnasieelev förväntas genom- föra sina studier och uppnå grundläggande högskole- behörighet. Detta resultat är vad som är det förväntade och allt annat kan ses som avvikelser från denna norm. I de analyser utred- ningen redovisar har också dessa avvikelser särskilt studerats för att beräkna deras kostnader och orsaker. har också genomfört enkla alternativkostnadsberäkningar för dessa avvikelser och resultaten ligger bl.a. till grund för mina förslag kring de individuella programmen och en mer effektiv studie- och yrkesvägledning. har använt den senast tillgängliga officiella statistiken om gymnasieskolan. I utred- ningens slutskede har publicerat ny statistik inom vissa områden. Denna har utredningen inte fullt ut kunnat beakta när det gäller hänvisningar till tabeller. Utredningen kommenterar den nya statistiken där den har relevans och ytterligare belyser utred- ningens analyser. beslutade tidigt i utredningsarbetet att använda sig av ett antal kommuner för att få en möjlighet till breddning av utredningsarbetet och en bra dialog med olika skol- huvudmän. Viktigt var också att kunna spegla olika regionala förutsättningar genom valet av kommuner och att undvika ett ensidigt Stockholmsperspektiv. Sju kommuner tillfrågades och samtliga tackade ja till att delta. Följande kommuner har deltagit som fokuskommuner: , , , , , och . har besökt kommunerna . Det första tillfället var och då träffade utred- ningen elever, lärare, rektorer, skolchefer och ansvariga politiker för en öppen diskussion om frågor utifrån direktiven. Både nuläget och behov av förändring diskuterades. Besöken genomfördes så att både kommunala och fristående huvudmän deltog. Lärare och elever kom från både studieförberedande och yrkesförberedande program från kommunala och fristående skolor. Besöken resulte- rade i mycket värdefullt material till utredningen. Under det andra besöket träffade utredningen företrädare för kommunen, det lokala/regionala arbetslivet och högskolesektorn. Frågor som diskuterades var samverkan med gymnasieskolan och kompetensförsörjning. Vidare har kommunerna svarat på flera enkäter och deltagit i ett arbetsmöte kring finansiering och kost- nader för gymnasieskolan. Förutom samarbetet med fokuskommunerna har utredningen haft kontakt med såväl politiker som tjänstemän i de 13 kommuner som deltar i samverkan i . På motsvarande sätt som med fokuskommunerna har utredningen samarbetat med fyra lärosäten. De är: , , och . Gymnasie- utredningen besökte lärosätena och fick då möjlighet till dialog med företrädare från samtliga fakulteter/institutioner om frågor kring de studieförberedande programmen och samverkan mellan högskola/universitet och gymnasieskola. Utredningen har också besökt Statens () i , Musik- högskolan i , i , () i samt univer- sitet. En enkät kring hur förkunskapskraven för högskoleutbildning ser ut och vilka behov av eventuella förändringar som finns har besvarats av lärosätena. Vidare har utredningen gjort ytterligare besök i respektive för att diskutera samverkansfrågor kring examen m.m. Utöver denna samverkan med lärosäten har Gymnasieutred- ningen träffat presidiet och styrelsen för () vid ett antal tillfällen för att diskutera de frågor i utredningen som berör högskolesektorn. har haft omfattande samarbete med Skol- verket som bistått utredningen på olika sätt. Exempelvis har utred- ningen fått ta del av allt material från arbetet med den tidigare, inte genomförda förändringen Gy 07. Det har varit ett värdefullt bidrag till utredningsarbetet. Vidare har bistått med metodstöd och samarbetat kring beräkningar och utveckling av nya styr- dokument. Samråd har skett med Myndigheten för skolutveckling och värdefullt material har överlämnats av myndigheten till utred- ningen. Utredningen har också samrått med Verket för högskoleservice (VHS) och () och fått värdefull hjälp till utredningsarbetet. Tillträdesgruppen på HSV har utredningen träffat inledningsvis för att presentera utred- ningens direktiv. genomförde tre möten dit samtliga branschföreträdare inbjöds att delta. Avsikten var att presentera utredningens direktiv och inleda en dialog. Efter dessa inledande möten har ett stort antal kontakter med fler än 50 olika branschföreträdare tagits, återkommande möten har hållits och enkäter har besvarats av branscherna. Frågor som diskuterats har framför allt varit hur en framtida programstruktur bör utfor- mas och hur formerna för samverkan mellan arbetsliv och gymna- sieskolan bör utvecklas. har som uppdrag att också beakta fram- tida krav på gymnasieskolan. Det blir då viktigt att hitta framtida branscher som kan ge signaler om hur utbildningen bör se ut för att tillgodose nya krav. Detta har visat sig mycket svårt. Bransch- strukturerna kan inte sägas helt spegla arbetslivet och det är osäkert vad som kan utläsas som framtida krav. Branscherna är inte heller helt representativa. Nya, växande sektorer som tjänste- sektorn och många tjänstemannayrken fångas inte in av de traditio- nella partskonstellationerna. har utöver de ovan nämnda branscherna haft kontakter med Bemanningsföretagen som representerar flera sektorer av arbetsmarknaden. Andra viktiga kontakter har tagits med Företagarna som representerar småföretagare. har haft samråd med de centrala parterna och flera kontakter med respektive organisation. De är , och Kommuner och Landsting på arbetsgivarsidan. Utredningen har vidare samrått med Företagarna. För den fackliga sidan har samråd skett med Akademikers (), () samt (). Samråd har också skett med de skolfackliga organisationerna Skol- ledarna, och . Dessutom har samråd skett med Fristående skolors riksförbund. Utredningen har även samrått med representanter för elevorganisa- tionerna, elevråd () och Elevråds Central- organisation (). Vidare har samråd skett i enlighet med utredningens direktiv med de pågående utredningar som har rele- vans för uppdraget, dvs. – om behörighet och auktorisation (U 2006:07), Ny lärarutbildning (U 2007:10), Yrkes- högskoleutredningen (U 2007:07), Lika villkor för fristående sko- lor (U 2007:05) och En fristående vuxenutbildning (U 2007:02). Därutöver har utredningen haft flera kontakter med Skollags- beredningen (U 2006:E). har till sitt förfogande haft en expertgrupp bestående av ledamöter från , och . Expertgruppen har haft fyra protokollförda möten och vidare har utredningen haft kontakter under utred- ningstiden med enskilda ledamöter. har hållit ett antal seminarier med forskare och experter i syfte att få specifika frågor belysta. Två möten har hållits med forskare och experter kring ämnet svenska, detsamma gäller för ämnet engelska. Ett större möte har hållits med forskare och experter kring ämnet matematik med ett uppföljande möte med en mindre grupp av dem som deltog i det första mötet. Även frågor kring arbetsplatsförlagt lärande har belysts med hjälp av en mindre grupp forskare. I bilagor redovisas exempel på nya styrdokument som kan bli följden av mina förslag. De är dels exempel på examensmål (bilaga 8), dels exempel på ämnesplan för ämnet svenska (bilaga 9). Dessa har utarbetats inom utredningen för att tjäna som exempel i pedagogiskt syfte. Jag hoppas med exemplens hjälp kunna ge en bild av hur styrdokumenten skulle kunna te sig. Det är viktigt att vid läsning tänka på att styrdokumenten kommer att tas fram i ett senare skede av tillsammans med avnämare och att de självfallet kan se annorlunda ut. Det som här presenteras ska endast ses som exempel. 2.8Betänkandets struktur och läsanvisningar Betänkandet är uppbyggt på följande sätt: Betänkandets inledning i kapitel 1 presenterar viktigare frågor och utgångspunkter. I kapitel 2 ges en redovisning av hur utredningen har arbetat och metodfrågor redovisas. I kapitel 3 presenteras en historik som belyser gymnasieskolans yrkesutbildning och studieförberedande utbildning samt examens- frågan . I kapitel 4 presenteras gymnasieskolan av med en problem- analys. I kapitel 5 presenteras mina förslag. Där jag föreslår att samma villkor ska gälla såväl kommunala som fristående skolor anger jag det i förslagsrutan. Som jag nämnt ovan lämnar jag dock endast författningsförslag för de fristående gymnasieskolorna avseende skollagen. Strukturen för kapitel 5 är att kapitlet inleds med generella frågor som rör hela den gymnasiala utbildningen. Från och med avsnitt 5.6 till och med avsnitt 5.9 presenteras förslagen till ny programstruktur i gymnasieskolan. Avsnitt 5.6 inleds med gemen- samma frågor för både yrkesprogram och högskoleförberedande program. I avsnitt 5.7 presenteras samtliga yrkesprogram och varje pro- gram inleds med en övergripande presentation av yrkesstrukturen och en grund för förslagen. Denna presentationsform möjliggör att man som läsare på ett samlat sätt kan få en bild per program. I avsnitt 5.8 följer en presentation av gymnasial lärlingsutbildning. I avsnitt 5.9 presenteras högskoleförberedande program på motsva- rande sätt. Från avsnitt 5.10 till och med avsnitt 5.19 presenteras övriga förslag som gäller gymnasieskolan men också gränssnitt mot grundskola och gymnasial vuxenutbildning samt en sammanfatt- ning av de förändringar som mina förslag leder till för fristående skolor. I kapitel 6 redovisas konsekvensanalyser för två områden, jämställdhet och införandet av flexibel skolstart i . I kapitel 7 presenteras frågor kring genomförandet av reformen. I kapitel 8 presenteras frågor kring finansiering av reformen. I kapitel 9 presenteras författningskommentarer till de lag- förslag jag presenterar. Författningsförslagen ligger först i betänk- andet. Följande bilagor ingår i betänkandet: Bilaga 1 är utredningens direktiv. Bilaga 2 är utredningens tilläggsdirektiv. Bilaga 3 är en tabellbilaga med relevant statistik som utred- ningen använder i betänkandet. Bilaga 4 är upprättad av och : Yrkes- utbildningens sociala betydelse – en deskriptiv analys (2008). (f. 1965) är docent i ekonomisk historia och universitets- lektor knuten till vid . (f. 1968) är fil.dr. i kulturgeografi och universitetslektor knuten till vid . Bilaga 5 är upprättad av , se ovan: Yrkesutbild- ning och övergången från skola till arbetsliv – forskning och interna- erfarenheter (2008). Bilaga 6 är upprättad av : Efter den obligatoriska utbildningen – en komparativ analys inkluderande , och (2008). och har som undervisningsråd på arbetat med frågor rörande utvär- dering, kunskapsbedömning, kvalitetsgranskning m.m. har också för beskrivit utbildning i i rapporten länders utbildningssystem. En översiktlig bild (2007), . Bilaga 7 är upprättad av Idégruppen för kursplaneutveckling i matematik (IKUM): Mål utan grunder – Om brister i kursplan- eutveckling i matematik. Vilka personer som ingår i gruppen och som står bakom innehållet i bilagan framgår av densamma. Bilaga 8 är upprättad inom utredningen och är en exemplifiering av hur examensmål skulle kunna se ut. I de exemplifierade examensmålen använder utredningen högskolornas/universitetens kunskapsmodell som är utvecklad i samband med den s.k. Bologna- processen. Bilaga 9 är upprättad inom utredningen och är en exemplifiering av hur en ämnesplan skulle kunna se ut för ämnet svenska. 3 Historik och tidigare utredningar I detta kapitel ger jag en historik över yrkesutbildningen och den mer akademiskt inriktade utbildningen i gymnasieskolan. Jag har valt att lägga detta tidigt i betänkandet eftersom jag anser att det är viktigt att ha en kunskap om hur diskussionerna har varit och vilka politiska bedömningar som gjorts, särskilt och fram till . De vägval som gjorts historiskt kan även förklara de skillnader som finns i utformningen av gymnasieskolan i jämfört med i andra länder. Det är utifrån dessa tidigare beslut och diskussioner samt de resultat som kan ses som jag har utformat mina förslag. I avsnitt 3.1 behandlas skolförlagd gymnasial yrkesutbildning och i avsnitt 3.2 behandlas lärlingsutbildning. Det finns många beröringspunkter och samband dem emellan, men jag har funnit att en uppdelning på detta sätt skapar en större tydlighet. I avsnitt 3.3 gör jag en sammanfattning av den problematik som såväl arbetslivet som utbildningsanordnare brottats med. Avsnitt 3.4 beskriver förändringar i de gymnasieutbildningar som haft som mål att förbereda för högre studier. Avsnitt 3.5 behandlar sedan ett historiskt perspektiv över examensfrågan. Två betydelsefulla faktorer har redan från början präglat den utformning yrkesutbildningen kommit att få i . En principiellt viktig skillnad mellan yrkesutbildningen i vårt land och övriga uppstod redan vid skråväsendets avskaf- fande . Till skillnad från övriga har i ingen 1TP PT Framställningen bygger delvis på , (1981), Yrkesutbildning i nutidshistoriskt perspektiv, ACTA Universitatis Gothoburgensis. Historik och tidigare utredningar lärlingslagstiftning införts som reglerat yrkesutbildningen efter skråväsendets upphörande. En annan betydelsefull faktor är att industrialismens utveckling och de åtföljande kompetenskraven har satt sin prägel på yrkesutbildningens organisa- tion, inriktning och utformning. Utifrån kritik mot yrkesutbildningens otidsenlighet och insik- ten om att teknisk utbildning var väsentlig för en industriell expansion föreslog en statlig utredningTPF2FPT med förebild från en omorganisation av den lägre tekniska undervisningen. Dels infördes en grundläggande obligatorisk lärlingsskola för ungdomar i ålder 14 till anställda inom industri och hantverk, dels infördes möjlighet till en frivillig fortsättning inom yrkesskola med krav yrkeserfarenhet. Inom yrkesskolan skulle det förekomma yrkeskurser och mer allmänna ämneskurser. för de tekniska skolorna och en utbildning för yrkeslärare inrättades. Skolorna skulle finansieras av statliga medel och medel från lägeskommunerna. Elevantalet i dessa skolor från slutet av 1800- talet till ökade från cirka 5 000 till cirka 11 000 elever. I en proposition år 1918TPF3FPT föreslogs inrättande av praktiska ung- domsskolor. Ett motiv för detta förslag var de minskade möjlig- heterna att bedriva yrkesutbildning på arbetsplatserna p.g.a. specia- liseringskraven och de industriella arbetsprocessernas utveckling. I varje skoldistrikt skulle det finnas minst en s.k. fortsättningsskola omfattande . Kommunerna skulle även få bestämma om skolplikt för lärlingar under högst två läsår med högst nio månaders undervisning . fanns ett system för påbyggnad efter folkskolan och yrkes- utbildningen bestående av lärlingsskolor, yrkesskolor och tekniska fackskolor utgjorde en del av den statliga utbildningspolitiken. Industrialiseringen var drivkraften för nya utbildningskrav vilka skulle tillgodose både medborgerlig duglighet och krav på arbets- skicklighet. 2TP PT kommittés förslag rörande den lägre tekniska undervisningens ordnande. 3TP PT Prop. 1918:96 angående upprättande av praktiska ungdomsskolor. Historik och tidigare utredningar genomfördes en kompletteringsreform som gav möjlighet för kommunerna att erhålla statsbidrag för yrkesutbildning inom kommunala verkstadsskolor omfattande både praktiska, yrkes- teoretiska och allmänbildande inslag. Bakgrunden var bl.a. den fort- satta bristen på utbildad arbetskraft. Dessa skolor hade en blygsam omfattning med cirka 300 elever och cirka 1 200 .