sou · GWB38 · 2008-02-28 00:00:00 — Med hänvisning till vad som i förra avsnittet sagts om gymnasieskolans individuella program an- ser utredningen att det inte har framkommit några andra skäl som talar emot att tillämpa huvudprincipen om lika villkor för alla elever i en fristående gymnasiesärskola, oavsett om de går individuella eller andra program. Även i denna skolform ska bidraget därför Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven bestämmas på samma grunder som resurserna fördelas till de egna skolorna. Om kommunen erbjuder gymnasiesärskola i någon form ska bi- draget alltid grunda sig på en jämförelse med kommunens resurs- fördelning till den verksamheten. Kommunen ska då sträva efter att finna så jämförbara utbildningar som möjligt. Om exempelvis både kommunen och en fristående gymnasiesärskola anordnar ett estetiskt program är det kommunens kostnader för det programmet som ska ligga till grund för bidraget. I annat fall får jämförelsen göras med ett annat program. Motsvarande ansträngningar bör göras för att hitta så jämförbara förhållanden som möjligt även beträffande specialutformade och individuella program. Efter att grundbidraget har bestämts åligger det kommunen att bedöma kostnaderna för elevens eventuella behov av särskilt stöd. Nästa fråga är hur bidraget ska bestämmas om elevens hem- kommun inte erbjuder utbildning i gymnasiesärskolan som kan tjäna som jämförelseobjekt. I de fallen anser utredningen, som fram- gått, att regeringen bör ge i uppdrag att fastställa ett grundbelopp som baserar sig på den genomsnittliga kostnaden för en utbildningsplats i gymnasiesärskolan i . I grundbelop- pet ska ingå genomsnittliga kostnader för undervisning, läromedel, skolhälsovård etc. För detta krävs att kommunerna får i uppgift att rapportera sina kostnader för gymnasiesärskolan. Förslag om det har lämnats i avsnitt 6.2.4. Avslutningsvis ska framhållas att även när riksprislistan tilläm- pas ska den enskilda elevens särskilda behov tillgodoses genom att ett särskilt tillägg beräknas enligt de förutsättningar som har angetts för det bidragskriteriet. Resultatet av den beräkningen kan sedan, liksom andra delar av bidraget, överklagas särskilt. Ytterst får då domstol avgöra om denna del av bidraget är skälig. 6.6Kommunernas handläggning av bidragsbeslut I det här avsnittet sammanfattas i vilken ordning och det är tänkt att kommunerna ska fatta beslut om bidrag till fristående skolor enligt de regler som föreslås i betänkandet. I det följande nämns begreppen grundbelopp och tilläggsbelopp. Innebörden av dessa begrepp framgår av den inledande samman- fattningen och de utvecklas närmare i avsnitt 6.7. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Utgångspunkten för kommunernas beslut om bidrag till fristå- ende skolor och när de ska fattas, är när kommunen fastställer budgeten för den egna skolverksamheten för nästa kalenderår. Det sker vanligen genom beslut i december året innan. För fristående skolor som har en befintlig verksamhet ska beslut om bidrag för verksamheten träffas och också omfatta det kommande kalenderåret. Sådana beslut kan dock endast avse ersätt- ning för elever som redan finns i den fristående skolans verksamhet när året börjar. När det gäller nya fristående skolor som startar under det kommande kalenderåret kan naturligtvis bidraget inte bestämmas vid årets början utan beslut om bidrag ska fattas löpande så snart det finns skäl till det. Till att börja med måste det bli känt för kommunen att en av kommunens elever går i den fristående skolan. En viss beredskap för det kan kommunen ha så snart en skola som har fått beslut om att den har rätt till bidrag meddelar att verksamheten ska starta. Det är angeläget både för lägeskom- munen, de intilliggande kommunerna, och andra intressen- ter att få kännedom om och när en ny fristående skola ska starta. Utredningen har därför föreslagit att fristående skolor som har fått rätt till bidrag är skyldiga att anmäla till om och i så fall när verksamheten kommer att börja. Vanligast är att nya skolor startar i och med att höstterminen börjar . Vilka elever som kommer att gå hos den fristående skolan kommer då att bli känt först när de faktiskt har börjat där. vet kommunen inte om eller hur många av kommunens elever som kommer att gå i den fristående skolan och kan därför inte heller fatta beslut om bidrag. Det är angeläget att ett beslut om bidrag fattas . Det ska därför i författning framgå att kommunen är skyldig att omgående fatta beslut om bidrag när kommunen har fått besked om att en av kommunens elever går i den fristående skolan. I samband med att höstterminen startar är det rimligt att begära att beslut om bidrag fattas ; som är ett datum som har använts för avstämning i skol- sammanhang. I normalfallet bör det kunna ske tidigare men det kan också finns bidragsbeslut som kan kräva ett mer omfattande under- lag och därför något längre handläggningstid. I första hand gäller det de delar av bidragsbeslutet som avser ersättning för särskilt stöd. I sådana fall bör dock grundbeloppet fastställas och betalas ut genast Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven medan tillägget för särskilt stöd kan beslutas separat när nödvän- digt underlag finns tillgängligt. En annan situation när särskilda bidragsbeslut behöver fattas under pågående kalenderår är då nya elever börjar i en fristående skola . I de fall då en kommun har fattat beslut om bidrag i form av grundbelopp och något tillägg inte ska bestämmas är det tillräckligt med ett beslut som hänvisar till det som fattades vid kalenderårets början. Om däremot eleven kommer från en kommun som inte tidigare beslutat om bidrag eller om bidragsbeslutet inte kan tillämpas för en tillkommande elev ska ett nytt bidragsbeslut fattas omgående. Det senare kan t.ex. inträffa när beslutet inte är uppdelat per elev, om det förutsätter en viss gruppstorlek som överskrids eller om det föreligger något annat skäl. Som regel bör ett beslut kunnas fattas så att bidraget kan betalas ut vid utbetalningstillfället kommande månad. I de fall ett nytt bidragsbeslut ska fattas endast för att fastställa tilläggsbelopp för en ny elev, men tidigare beslut om grundbelopp gäller även för den nya eleven, ska grundbeloppet betalas ut omedel- bart. Beslut om tilläggsbelopp ska, i enlighet med huvudregeln, fattas omgående. 6.7De kommunala bidragens beståndsdelar Utredningens förslag: Bidraget till fristående skolor samt en- skilda förskolor och förskoleklasser ska bestå av ett grund- belopp och ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska innefatta er- sättning för -undervisning (pedagogisk verksamhet och omsorg i förskolan), -utrustning och läromedel, -elevvård (gäller inte förskolan), Tilläggsbeloppet ska ge möjlighet till bidrag för elever i om- fattande behov av särskilt stöd och för elever som ska erbjudas modersmålsundervisning. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Den övergripande principen att resursfördelningen ska ske på samma grunder för de kommunala och fristående skolorna ger ingen närmare ledning för vad som ska ingå i de bidrag som be- slutas. Utredningens kartläggning visar att det inte heller alltid framgår vilka kostnader som ingår i den kommunala resursfördel- ningen. har i sin rapport föreslagit förändringar i förordningen (1996:1206) om fristående skolor som innebär att kommunen ska kunna redovisa hur bidraget till en fristående skola har bestämts för de kostnadsslag som anges i en bilaga till förord- ningen. Bilagan är indelad i grundbelopp och tillägg. I grundbeloppet ingår alla typer av kostnader som är förknippade med skolverksam- heten, medan tillägg kan utgå för kostnader som är hänförliga till särskilda behov som t.ex. stöd till enskilda elever, modersmåls- undervisning och vissa särskilt kostsamma inriktningar av gym- nasieskolans nationella program. Utredningen eftersträvar en reglering som är stabil och varaktig. Den ska vara generell men måste också ge tillräcklig ledning för att kunna tillämpas. Den ska också ge utrymme för hänsyn till lokala förhållanden i den kommun som ska bestämma bidraget. Det är därför viktigt att reglerna inte är allt för detaljerade. Därför för- ordas en delvis annan lösning än den som föreslog. Liksom menar utredningen att det är lämpligt att dela upp de kostnadsslag som ska ersättas i ett grundbelopp, som ska täcka de generella kostnader som är förknippade med skolverk- samheten, och tillägg, som kan utgå när särskilda behov för enskil- da elever föreligger. Bidragskriterierna ska vara gemensamma men det är viktigt att påpeka att det finns skillnader mellan olika verk- samhetsformer och även mellan kommuner som gör att förutsätt- ningarna för tilldelning av bidrag skiftar. Det gäller i första hand förskolan och fritidshemmen. Därför behandlas i avsnitt 6.8 de situationer då de föreslagna reglerna får en särskild innebörd i de verksamheterna. Det ska också framhållas att när en jämförelse sker mellan bi- draget och kommunens kostnader för motsvarande verksamhet måste hänsyn tas till att vissa av kommunens kostnader ibland hän- förs till en annan förvaltning än den som ansvarar för utbildnings- frågor. Av organisatoriska eller andra skäl kan t.ex. skolmåltider och måltider till äldreomsorgen samordnas och utföras av en annan förvaltning. Samma sak kan gälla lokalförsörjningen. Detta bör dock som regel inte vålla några tillämpningsproblem, men det är Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven viktigt att det tydliggörs så att även sådana kostnader framgår av redovisningen av utbildningskostnaderna. Som har redovisat i sin rapport finns ett antal kostnader som typiskt sett förekommer i all skolverksamhet. I de flesta fall är förutsättningarna för dessa grundkostnader desamma för offentliga och fristående skolor, men i vissa avseenden kan det finnas skill- nader. I det följande avsnittet redovisas de huvudsakliga kostnads- kategorierna och de överväganden som utredningen gör ifråga om var och en av dem. Utgångspunkten är förslag så som det presenteras i bilaga 1 till . Denna kostnadspost avser huvudsakligen lönekostnader för de aktiviteter i skolan som styrs av läro-, tim-, poäng- eller kursplan. På motsvarande sätt gäller det personalkostnader för pedagogisk verksamhet i förskola och fritidshem. I beloppet ska också ingå kostnader för kompetensutveckling av personalen. föreslog att kostnaderna för undervisning även ska rymma kostnader för elever i behov av särskilt stöd där behovet inte betraktas som omfattande. Det har visat sig vid kartläggningen och vid de kontakter som utredningen har haft med företrädare för både kommuner och fristående skolor att just frågan om vilka stöd- behov som ska rymmas inom de avsatta medlen för undervisning och vilka behov som kräver särskild resurstilldelning är en av de frågor som diskuteras mest. Det har därför efterfrågats att de nya reglerna kan bidra till att klargöra förhållandena. Skollagen innehåller för de olika skolformerna regler om att verksamheten ska tillgodose barns och ungdomars behov. De som behöver särskilt stöd ska kunna få det. Det bör i och för sig på- pekas att skollagen och de tillhörande skolförfattningarna inte före- skriver någon fullständig rätt för alla barn och ungdomar att få alla behov tillgodosedda. Regleringen utgår istället från vissa typer av åtgärder som ska vidtas i stödjande syfte. Vilka dessa är skiftar mellan skolformerna. Exempelvis gäller för att elever som har svårigheter i skolarbetet ska få särskilt stöd (4 kap. 1 § Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Den närmare innebörden av detta anges, för de offent- liga skolornas vidkommande, i 5 kap. grundskoleförordningen (1994:1194). Där ställs krav på att rektorn ska se till att en elevs behov av särskilda stödåtgärder utreds och att ett åtgärdsprogram ska utarbetas om det finns ett stödbehov. Det finns också före- skrifter om studiehandledning på modersmål, stödundervisning och specialpedagogiska insatser.TPF11FPT Av de särskilda stödinsatserna är det bara kravet på utredning och åtgärdsprogram som gäller för fristående grundskolor (1 a kap. 5 a § förordningen om fristående skolor). Utredningens uppfattning är att i den mån som kostnader har samband med kommuners och fristående skolors skyldighet att ut- reda elevers stödbehov och i förekommande fall upprätta åtgärds- program är kopplingen till undervisningen så tydlig att kostnaderna bör ses som en del av undervisningskostnaderna. På liknande sätt har behovet av studiehandledning på modersmål ett så nära sam- band med rätten till modersmål att den bör ersättas i enlighet med de principer som gäller för modersmålsundervisning, se avsnitt 6.7.2. När det däremot gäller de stödåtgärder som kan behöva vidtas är frågan svårare. Som utredningen ser det kan sådana åtgärder i huvudsak delas upp i två kategorier. Till den första hör stödunder- visning som anordnas i anslutning till den ordinarie undervisningen för att hjälpa elever som löper risk att inte nå målen. Tanken är att elever som behöver stöd i första hand ska få det vid den skola som han eller hon vill gå i. Alla skolor har i uppgift att anpassa sin organisation och sin undervisning så att hänsyn tas till alla elevers behov och förutsättningar. Det hör nära samman med att de ska vara öppna för alla elever och gäller som huvudregel såväl för kom- munala som fristående skolor. Skolans skyldighet att ge stöd åt sina elever gör att det i grund- beloppet för undervisning och läromedel normalt ingår resurser för sådana stödåtgärder. Möjligheterna att begära extra resurser för elever i behov av särskilt stöd är därför mycket begränsade. Avgränsningen av skolans skyldigheter gör att utredningen har valt att begränsa möjligheterna till ytterligare bidrag för stöd- åtgärder till den kategori av elever som har omfattande stödbehov. Det finns olika uppfattningar om vad som krävs för att en elev ska 11TP PT Motsvarande bestämmelser för gymnasieskolan finns i 8 kap. gymnasieförordningen (1992:394) och för de fristående gymnasieskolorna i 2 kap. 7 a § förordningen (1996:1206) om fristående skolor. För särskolan finns bestämmelserna i 5 kap. särskoleförordningen (1995:206) och för gymnasiesärskolan i 8 kap. gymnasiesärskoleförordningen (1994:741). Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven anses ha ett omfattande behov av stöd. Någon heltäckande defini- tion torde inte vara möjlig att ge men några exempel kan lämnas. En första kategori är elever som är rörelsehindrade och som därför kräver hjälp på något sätt. Det kan gälla anpassning av lokaler, hjälpmedel, särskilda läromedel eller assistans. En annan grupp är elever som har stora inlärningsproblem som beror på språkliga eller sociala faktorer. Även elever med olika förståelsenivå och olika kunskapsprofiler kan räknas till denna grupp. För sådana elever är det i första hand specialpedagogiska insatser som blir aktuella. Exemplen visar att det i denna andra kategori endast ryms stöd- åtgärder som är av extraordinärt slag och som innebär att särskilda och mer betydande resurser måste avsättas för en enskild elevs räk- ning. Stödet ifråga ska väsentligen avvika från vad som har samband med de resurser som normalt kan hänföras till det generella stöd som skolan är skyldig att tillhandahålla. Det kan t.ex. vara fråga om att tillgodose behov av personlig assistent (i den mån sådan inte till- handahålls genom någon annan form av stöd), tillhandahålla hjälp- medel eller specialpedagogiska insatser av sådant slag och sådan omfattning som väsentligen avviker från den ordinarie undervis- ningsverksamheten. Det ska också framhållas att för vissa elever kan stödbehovet vara tillfälligt, medan andra är i behov av kontinu- erliga insatser. Olika kommuner kan behandla gruppen av stödkrävande elever på olika sätt och omfattningen av de stödåtgärder som ges kan variera. Utredningens förslag innebär ingen förändring i det avse- endet utan föreskriver bara att tilldelningen av stödresurser ska vara oberoende av om eleven som behöver stöd går i en eller fristående skola. Som framgått av 4 kap. varierar också principerna för resurs- fördelningen mellan kommunerna. I vissa kommuner avsätts medel i särskild ordning medan det i andra kommuner lämnas ersättning för stödåtgärder inom ramen för grundbeloppet. I likhet med vad som sades innebär utredningens förslag inget annat ställnings- tagande ifråga om kommunens val av resursfördelningsmodell än att den modell som väljs måste uppfylla de krav som följer av likabehandlingsprincipen. Den ska också leva upp till de krav som ställs på en redovisning som gör det möjligt att särskilja de olika kostnadsslagen. I avsnitt 6.7.2 om möjligheterna till tillägg för elever med sär- skilda behov behandlas frågan ytterligare. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven I den här kategorin ryms till att börja med kostnader för läro- böcker, litteratur, tidskrifter, programvara för undervisning och annat undervisningsmaterial som kan anses vara läromedel. Till det kommer kostnader för utrustning i form av t.ex. datorer, maskiner och annan utrustning som används för undervisningen. Där ingår också licenser och andra IT-kostnader för personal och elever. Slutligen ska anslaget rymma kostnader för utflykter, lägerskola, studiebesök och kulturaktiviteter. När det gäller beräkningen av kostnader för inköp ska kommu- nens gängse avskrivningsprinciper tillämpas. Läromedel och utrustning som tillhandahålls för att tillgodose behov av särskilt stöd ska räknas till den kategorin och inte redo- visas som en läromedelskostnad. Kostnader för elevvård avser läkare, sköterska, psykolog och kurator. Som angavs inledningsvis är det bara i de skolformer som omfattas av skolplikt (och den obligatoriska särskolan) som eleverna har rätt till fria skolmåltider. Trots det förekommer det i många kommuner att eleverna i andra skolformer också får fria eller subventionerade måltider. Samma resurser ska tillkomma de fristående skolorna. I skolmåltidskostnaden ingår kostnader för personal, livsmedel, transporter, förbrukningsmaterial och administration. Under utredningsarbetet har uppmärksammats frågan om rätten för fristående gymnasieskolor att ta ut avgift för skolmåltider trots att kommunen betalar bidrag som ska motsvara fria skolmåltider. De bidragsregler som föreslås grundar sig på den kommunala resursfördelningen. Kommunens ansvar består i att fastställa bidrag på samma grunder som kommunen fördelar resurser till den egna verksamheten. Det ska ske även ifråga om ersättning för skol- måltider. Skollagen medger att avgifter tas ut för skolmåltider. Det gäller både för offentliga och fristående skolor. Det innebär att kommunen saknar inflytande över vilket beslut en fristående gym- Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven nasieskola fattar i det avseendet. Däremot måste kommunens bi- drag till den fristående skolan innefatta ersättning för skolmåltider om sådan ersättning utgår till de kommunala gymnasieskolorna. Det saknar sedan betydelse om den fristående skolan också tar ut en mål- tidsavgift. Det ingår inte i utredningens uppdrag att ta ställning till frågan om förutsättningarna för att ta ut avgifter för skolmåltider i gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan. Några förslag gällande de be- skrivna följderna av att fristående skolor tar ut avgifter för skolmål- tider trots att de erhåller bidrag för detta kan därför inte lämnas. Den del av bidraget som avser ersättning för lokalkostnader har varit föremål för diskussion i många sammanhang. Utredningens kartläggning visar också att ersättningsprinciperna för lokalkost- nader varierar från kommun till kommun. I många kommuner be- stäms ersättningen med utgångspunkt i kommunens genomsnitt- liga kostnad för sina egna lokaler. I andra kommuner får de fristå- ende skolorna ersättning för sina faktiska kostnader. Vissa begräns- ningar av detta kan dock förekomma. Det finns också kommuner som tillämpar en elevpeng där lokalkostnaderna ersätts enligt en schablon. Förutsättningarna vad gäller lokaler skiljer sig oftast åt mellan offentliga och fristående skolor. Huvudorsaken är att flertalet offentliga skolor har lokaler som ägs av kommunen eller ett kom- munalt bolag och att hyressättningen oftast sker på andra grunder än de som tillämpas på ortens lokala hyresmarknad, dit de fristå- ende skolorna är hänvisade för att söka lokal. Det leder till olika kostnadsbilder och innebär att en ersättning till de fristående skol- orna som grundar sig på kommunens egna kostnader som regel inte täcker de fristående skolornas kostnader. För att kravet på lika villkor ska vara uppfyllt krävs därför en annan princip för hur lokal- ersättningen ska bestämmas. Den lösning som ligger närmast till hands och som också tilläm- pas i åtskilliga kommuner är att bidraget motsvarar den fristående skolans faktiska lokalkostnad. Från kommunalt håll har uttryckts oro för att detta kan leda till att fristående skolor inte tar ansvar för sina lokalkostnader genom att de t.ex. söker sig till större lokaler än vad verksamheten kräver eller att de väljer allt för exklusiva lokaler. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven från utredningens sida kan det finnas fog för att de risker som har framhållits kan inträffa. Det är inte avsikten att bidrags- reglerna ska ge elever i fristående skolor generell tillgång till större eller bättre lokaler än vad elever i offentliga skolor har. Principen om lika villkor för verksamheterna gäller självfallet även i det av- seendet. är det angeläget att reglerna ger utrymme för hänsyn till de skilda förutsättningarna för offentliga och fristående skolor ifråga om att få tillgång till lokaler. De offentliga skolorna får vanligtvis sina lokalkostnader täckta av det anslag de tilldelas eller så debiteras de ingen kostnad alls utan anvisas en viss lokal. Utredningen anser att för att upprätthålla likabehandlingsprincipen krävs det att de fristående skolorna får bidrag som motsvarar de faktiska kostnaderna för deras lokaler. För att inte detta ska miss- brukas bör det föreskrivas att dessa kostnader ska framstå som skäliga. Det betyder att kommunen har rätt att göra en jämförelse mellan de lokaler som den fristående skolan och kommunen själv disponerar. Om lokalernas standard eller storlek skiljer sig åt på något mer påtagligt sätt kan det utgöra skäl för en jämkning av ersättningen. Med lokalkostnader avses i första hand kostnader för hyra. Det innefattar också driftkostnader som t.ex. uppvärmning, renhållning och kapitalkostnader i form av ränta på lån. Däremot ska inte amorteringar eller motsvarande kostnader som är att hänföra till ägandet av en fastighet ingå i bidraget. Även kostnader för inven- tarier som inte räknas som läromedel ingår i denna del av bidraget. Gängse principer för avskrivning ska då tillämpas. En kostnadspost som är svår att finna underlag för jämförelser är en fristående skolas kostnader för ledning och administration. I en skolverksamhet finns administrativa inslag både vid de olika skolorna och på en central nivå i kommunen. För de flesta fristående skolor ser det annorlunda ut. Där sker administrationen på skolan. Den innefattar t.ex. skolledning och styrelse, personal- och ekonomiadministration, hantering av tekniska frågor, utveck- lingsarbete och elevförsäkringar. Även medel för kompetensutveck- ling av personal i skolledning och övrig administration bör räknas hit. Det finns emellertid stora skillnader i fråga om administrationen också mellan fristående skolor. Den lokala administrationen som Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven nyss beskrevs gäller mindre eller medelstora skolor medan större skolor och skolor som ingår i koncerner med flera andra skolor som regel organiserar sin administration på annat sätt. Utredningen bedömer att det är svårt att hitta en självkostnads- princip som går att tillämpa för alla skolor.