sou · GWB3108 · 2008-12-11 00:00:00 — Skattebasen som andel av BNP Skattebasen som andel av BNP 1Exklusive löneberoende indirekta skatter. 2Inklusive löneberoende indirekta skatter. Källa: SCB[b], Regeringens proposition 2008/09:1 och egna beräkningar. Beräkningen av utgifterna för den offentliga konsumtionen bygger på ålders- och könsfördelade styckkostnader för barnomsorg, ungdomsutbildning (grundskola och gymnasium), vuxenutbildning (vuxenutbildning och högskola), sjukvård (öppen och sluten vård), äldreomsorg (hemtjänst och särskilt boende) samt Bilaga 1 till LU 2008 arbetsmarknadsåtgärder.48 Samtliga utgiftsområden skrivs volym- mässigt fram med befolkningsförändringen i relevant åldersgrupp för kvinnor respektive män. Denna metod innebär att den offent- liga tjänsteproduktionen utförs med samma personaltäthet som . Detta är ett uttryck för oförändrad standard i offentlig service. Övriga konsumtionsutgifter, som framför allt består av allmän förvaltning, rättsväsende och försvar, antas följa förändringen i totalbefolkningen. De löpande utgifterna för offentlig konsumtion påverkas inte bara av den demografiskt drivna volymutvecklingen. Kostnaderna för att producera tjänsterna beror på hur lönerna för de offentlig- anställda utvecklas samt på hur prisutvecklingen hos de insatsvaror som används i verksamheten. Prisutvecklingen för offentlig konsumtion blir därför en sammanvägning av löne- och pris- utveckling med vikter som avspeglar konsumtionens sammansätt- ning inom respektive verksamhetsområde. I beräkningarna antas att produktivitetsutvecklingen i all offentlig verksamhet är noll, vilket innebär att priset på offentlig konsumtion växer snabbare än konsumentprisindex.49 Tabell 6.3 visar den offentliga konsumtio- nens utveckling som andel av BNP i löpande priser uppdelad på verksamheter. Källa: SCB[b], Regeringens proposition 2008/09:1 och egna beräkningar. 48Statistiken för styckkostnaderna hämtas från inkomstfördelnings- undersökning (HEK) . Metodiken beskrivs närmare i SOU 2004:11. 49Se [2004], appendix B, för en närmare beskrivning. Bilaga 1 till LU 2008 Den offentliga konsumtionen växer långsamt i basscenariot I takt med att ekonomin växer kommer utrymmet för olika typer av konsumtion att öka. I basscenariot växer t.ex. privat konsumtion av varor och tjänster med motsvarande av BNP i fasta priser , se diagram 5.4. I beräkningen antas, som tidigare nämnts, att den offentliga konsumtionen inte växer mer än vad som är demografiskt motive- rat. Det medför att den offentliga konsumtionen i volymtermer (fasta priser) kommer att minska jämfört med annan konsumtion. I diagram 6.2 illustreras effekten med konsumtion av sjukvård och äldreomsorg, som i beräkningarna minskar från av BNP . Totalt sett minskar den offentliga konsumtionens andel av BNP från av BNP i volymtermer . Diagram 6.2 Offentlig sjukvårds- och äldreomsorgskonsumtion samt privat konsumtion, fasta priser Procent av BNP i fasta priser Procent av BNP i fasta priser Privat konsumtion (höger axel) Källa: Regeringens proposition 2008/09:1 och egna beräkningar. Bilaga 1 till LU 2008 De löpande kostnaderna för offentlig konsumtion minskar dock inte på det sätt som redovisas i diagram 6.2. Det beror på att lönerna i den personalintensiva offentliga produktionen antas stiga i takt med lönerna i privat sektor. I privat sektor matchas löne- ökningarna av motsvarande produktivitetsökningar, men i offentlig sektor antas inte produktiviteten öka (se kapitel 3). Diagram 6.3 visar hur sjukvårds- och äldreomsorgskonsumtio- nen utvecklas jämfört med den privata konsumtionen i löpande priser, vilket speglar den offentliga sektorns faktiska kostnader. Diagram 6.3 Offentlig sjukvårds- och äldreomsorgskonsumtion samt privat konsumtion, löpande priser Procent av BNP i löpande priser Procent av BNP i löpande priser Privat konsumtion (höger axel) Källa: Regeringens proposition 2008/09:1 och egna beräkningar. Den offentliga sektorns utgifter för sjukvård och äldreomsorg ökar, framför allt . Trots dessa ökande utgifter kommer konsumtionen av offentliga tjänster som sjukvård och äldreomsorg att urholkas realt. Befolkningen kommer att kunna unna sig mer och mer privat konsumtion av varor och tjänster medan den offentliga servicen är Bilaga 1 till LU 2008 Denna utveckling är sannolikt inte vad hushållen önskar. Historiskt har konsumtionen av vård och omsorg snarare tenderat att växa som andel av BNP i takt med att inkomsterna ökar. I basscenariot är utvecklingen den motsatta, och detta utgör med stor sannolikhet det största hotet mot den långsiktiga offent- ligfinansiella hållbarheten. En möjlighet att korrigera konsumtio- nen så att den bättre stämmer överens med preferenserna är förstås att låta en ökande andel av vårdkonsumtionen (och andra traditio- nellt offentliga tjänster) finansieras privat. Då kan den relativa konsumtionsandelen upprätthållas, eller ökas, utan att de offentliga finansernas hållbarhet äventyras. En sådan utveckling skulle dock medföra fördelningskonsekvenser som är svåra att överskåda. En fördjupad diskussion om dessa problem återfinns i Långtids- utredningens huvudbetänkande.50 I basscenariot bestäms investeringstakten av de antaganden som görs avseende realkapitalstockarnas utveckling och av den förslit- ningstakt som olika tillgångar antas ha. Detta beskrivs mer i detalj i avsnitt 5.4. De offentliga kapitalstockarna antas i huvudsak utvecklas i takt med den ekonomiska utvecklingen i allmänhet. Vissa delar av de offentliga kapitalstockarna kan dock kopplas till offentlig verksam- het. Det är t.ex. rimligt att anta att behovet av skolbyggnader styrs av hur utbildningsvolymen utvecklas snarare än hur BNP utvecklas. För annat kapital, t.ex. vägar och annan infrastruktur, finns ingen sådan koppling mellan offentlig verksamhet och realkapitalbehov. Där torde i stället den ekonomiska aktiviteten i allmänhet vara styrande. Enligt nationalräkenskaperna består den offentliga sektorns reala tillgångar framför allt av icke verksamhetsanknutna tillgångar. Därför antas att tillväxten i den offentliga realkapitalstocken till styrs av den reala BNP-tillväxten och till av den reala tillväxten i offentlig konsumtion. Dessa vikter avspeglar i grova drag den sammansättning som realkapitalstockarna har i utgångsläget. Då den offentliga konsumtionen i basscenariot växer långsammare än BNP, medför dessa antaganden att den offentliga realkapitalstocken kommer att minska något som andel av BNP. 50 SOU 2008:105. Bilaga 1 till LU 2008 kombination med de antagna förslitningstakterna medför detta att de offentliga investeringarna minskar något som andel av BNP, från till mellan (tabell 6.5). I beräkningarna förutsätts en standardsäkring av de offentliga transfereringssystemen. För en stor del av transfereringarna finns ett regelverk som automatiskt höjer förmånerna i takt med löne- utvecklingen. Detta gäller för pensioner som räknas upp med inkomstindex, och delvis för transfereringar som ersätter inkomst- bortfall, t.ex. sjuk- och föräldraförsäkringen. Transfereringar som saknar den här typen av automatisk standardsäkring, t.ex. barn- bidrag och studiestöd, ökar i beräkningen i takt med den nominella löneutvecklingen.51 En sådan standardsäkring motverkar den ur- holkning som skulle ske på om beräkningarna byggde på strikt oförändrade regler. Standardsäkringen förutsätter därmed att vissa reformer genomförs i takt med att ekonomin växer. Den offentliga sektorns transfereringsutgifter ökar som andel av BNP , se tabell 6.4. Detta beror nästan uteslutande på den tekniska justeringen som beskrivs i inledningen av avsnitt 6.2. 51 De transfereringar som omfattas av standardsäkringen är: bidrag till asylsökande, barn- bidrag, bidragsförskott, bostadsbidrag, bostadsbidrag till pensionärer, änkepension, barn- pension, sjuk- och aktivitetsersättning, handikappstöd, studiebidrag, studiemedel, vuxen- studiestöd, vårdbidrag för funktionshindrade barn, ekonomiskt bistånd (socialbidrag), arbetsskadeersättning och övriga bidrag till hushåll och ideella organisationer. Offentliga finanser Bilaga 1 till LU 2008 Anm.: Ålderdom = ålderspension, efterlevandepension, statliga och kommunala avtalspensioner samt bostads- tillägg till pensionärer. Ohälsa = sjuk- och arbetsskadeförsäkring, sjuk- och aktivitetsersättning samt assistansersättning. Barn/studier = barnbidrag, föräldraförsäkring, underhållsstöd och studiebidrag. Arbetsmarknad = ersättning vid arbetslöshet och arbetsmarknadsutbildning samt lönegaranti. Källa: SCB[b], Regeringens proposition 2008/09:1 och egna beräkningar. 6.2.6Finansiellt sparande, skuldutveckling och långsiktig hållbarhet Befolkningsstrukturens förändring får stora effekter på de offent- liga finanserna, genom att den åldrande befolkningen påverkar såväl de offentliga inkomsterna som de offentliga utgifterna. Allt fler äldre i befolkningen påverkar utgifterna för pensioner, sjukvård och äldreomsorg. Sammantaget ökar dessa utgifter med som andel av BNP fram till i mitten av 2030- talet – därefter sjunker de något, se diagram 6.4. Det demografiskt betingade trycket på de offentliga finanserna uppkommer först . –2015 minskar faktiskt de ålders- relaterade utgifterna något. Bilaga 1 till LU 2008 Diagram 6.4 Utgifter för ålderspensioner, sjukvård och äldreomsorg Källa: Regeringens proposition 2008/09:1 och egna beräkningar. beräknas de primära utgifterna som andel av BNP öka med , se tabell 6.5. Utgiftskvoten når sin kulmen . Det är framför allt offentlig konsumtion av sjukvård och äldreomsorg som ökar, men även hushållstransfereringar i form av pensioner växer. Antagandet om oförändrad kvalitet och omfattning i offentlig verksamhet skulle vid en oförändrad befolkningssammansättning leda till minskade offentliga utgifter som andel av BNP i takt med att ekonomin växer. motverkas dock en sådan utveckling av just befolkningsutvecklingen. minskar det demografiskt betingade utgiftstrycket, vilket leder till att den offentliga konsumtionen minskar som andel av BNP. är de offentliga utgifternas andel av BNP tillbaka på ungefär samma nivå som . Offentliga finanser Bilaga 1 till LU 2008 -0,2 -1,7 -1,5 -0,7 -0,2 -0,8 -1,3 -0,9 -3,9 -24,2 -24,9 -31,5 -24,2 -8,2 1Kapitalförslitning, transfereringar till den offentliga sektorn och avtalade kollektiva avgifter från hushållen till den offentliga sektorn. 2Exklusive teknisk justering. 3Transferering från staten till hushållen som medför att det finansiella sparandet i offentlig sektor blir precis av BNP 2015. 4Konsoliderad bruttoskuld minus pensionssystemets tillgångar av statspapper. Källa: SCB[b], Regeringens proposition 2008/09:1 och egna beräkningar. Den offentliga sektorns finansiella sparande försämras successivt och vänds efter 2025 från överskott till underskott för resten av perioden. Saldot hålls uppe av kapitalöver- skott; det primära saldot visar underskott . Även efter 2030, när det demografiska trycket sjunker, överstiger utgifterna inkomsterna och det finansiella sparandet förblir negativt. Detta gäller också det primära saldot, underskotten kan alltså inte helt förklaras av de ränteutgifter som den ökande skulden medför. Det demografiska trycket är således inte enbart en effekt av att de stora efterkrigsgenerationerna blir gamla. Bilaga 1 till LU 2008 successivt ökande livslängd medför en permanent belastning på de offentliga finanserna.52 Långsiktigt hållbara offentliga finanser Ett sätt att definiera offentligfinansiell hållbarhet är att dagens politik, om den upprätthålls , inte får leda till en okon- trollerad skuldtillväxt. De antaganden som görs i basscenariot avspeglar en möjlig definition av en oförändrad inriktning på politiken. Kalkylen för basscenariot resulterar i en skuldkvot 2050 som är betydligt lägre än 2008. Detta gäller både statsskulden och Maastrichtskulden53, se diagram 6.5. Anm.: Maastrichtskulden motsvarar den konsoliderad bruttoskulden minus pensionssystemets tillgångar av statspapper. Källa: Regeringens proposition 2008/09:1 och egna beräkningar. 52Detta problem illustreras i huvudbetänkande (SOU 2008:105). 53Det skuldbegrepp som använder för att utvärdera om medlems- länderna uppfyller de s.k. Maastrichtkriterierna i stabilitets- och tillväxtpakten. Bilaga 1 till LU 2008 Skuldkvoten ökar mot slutet av perioden och frågan är om denna utveckling på mycket lång sikt riskerar att leda till en alltför hög skuld. Ett sätt att bedöma detta utgår från den offentliga sektorns s.k. intertemporala budgetrestriktion. Om budgetrestriktionen upp- rätthålls, kommer den offentliga nettoskulden att på lång sikt konvergera mot en given nivå. Om budgetrestriktionen däremot inte upprätthålls, utvecklas skulden okontrollerat. Budgetrestrik- tionen upprätthålls om nuvärdet av alla framtida inkomster och utgifter, exklusive räntor, är lika med eller större än nettoskulden i periodens början. Med den intertemporala budgetrestriktionen som utgångspunkt, kan olika indikatorer för långsiktig hållbarhet här- ledas.54 har tagit fram en indikator som bygger på en sådan hållbarhetsdefinition.55 Indikatorn kallas S2 och anger den permanenta budgetförstärkning som krävs för att hållbarhet ska uppnås. Indikatorn S2 uttrycks i andel av BNP och blir i bas- scenariot -0,1. Det negativa värdet betyder att de offentliga finans- erna är hållbara enligt detta kriterium och att de tål en liten perma- nent budgetförsvagning (ökade utgifter eller minskade skatter) utan att hållbarheten äventyras. I basscenariot motsvarar detta utrymme alltså av BNP. Om saldomålet om 1 procents överskott upprätthålls , kan de offentliga finanserna alltså betraktas som långsiktigt hållbara. Man bör dock betänka att långa framskrivningar är behäf- tade med stor osäkerhet. Bedömningen att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara i basscenariot är beroende av de antaganden som gjorts i beräk- ningarna. Av avgörande betydelse är att de offentliga utgifterna inte ökar mer än vad som är demografiskt betingat. Detta innebär att den förväntade framtida tillväxten inte till någon del används för att öka den offentliga servicens kvalitet eller omfattning. I budget- propositionen görs en bedömning av hur känslig den offentligfinansiella hållbarheten är för alternativa antaganden. Där visas bland annat att en ökad standard i den offentliga konsumtio- nen skulle göra de offentliga finanserna långsiktigt ohållbara.56 54För en diskussion av begreppet hållbarhet och indikatorer för att bedöma densamma se t.ex. m.fl. [1990]. 55Europeiska kommissionen [2006]. 56Se t.ex. Regeringens proposition 2008/09:1 eller [2007] för ytterligare illustrationer av hur variationer i antagandebilden kan påverka hållbarhetsbedömningen. basscenario utgår från oförändrat beteende i beräkningarna av arbetsutbudets och de offentliga finansernas utveckling. Basscenariot utgår även från att politiken kommer att vara i princip oförändrad framöver. I detta kapitel redovisas två alternativa scenarier där dessa antaganden frångås. I det första scenariot antas att beteendet förändras så att de äldre arbetar längre tack vare förbättrad hälsa och ökade incitament till arbete i pensionssystemet. I det andra alternativa scenariot jämförs bas- scenariots klimatpolitiska ramverk med en alternativ klimatpolitik för att illustrera hur den skulle påverka ekonomin. Dessa alternativa beräkningar kan ses som en kontroll av hur känsliga basscenariots antaganden är för förändringar, men de är också motiverade eftersom de bedöms vara policyrelevanta och berör områden där den framtida utvecklingen är osäker. 7.1Arbetsutbudets betydelse för de offentliga finanserna – senarelagt utträde från arbetsmarknaden Basscenariots antagande om oförändrat beteende innebär bland annat att arbetsmarknadsbeteendet hålls per ålder, kön och födelseland. Arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbets- löshet m.m. antas alltså vara oförändrat på gruppnivå. Utvecklingen styrs då av de relativa befolkningsförändringarna i dessa avseenden. Arbetsutbudet är som högst i åldrarna 30–, därefter faller sysselsättningen med ökande ålder (diagram 7.1). I framför allt de allra äldsta åldersgrupperna är arbetsutbudet lågt. Bilaga 1 till LU 2008 Diagram 7.1 Arbetskraftsdeltagande och sysselsättning per ålder 2007 Källa: SCB [a]. 7.1.1Senarelagt utträde från arbetsmarknaden Om vare sig inträdet eller utträdet påverkas av en ökad livslängd kommer den del av livet som i genomsnitt tillbringas på arbets- marknaden att bli mindre. När medellivslängden förväntas öka, hälsan hos de äldre förbättras och incitamenten till arbete stärkts genom pensionsreformen är det inte orimligt att anta ett ökat arbetsutbud bland de äldre . I ett alternativscenario antas därför att den faktiska utträdes- åldern successivt ökar så att utträdes- åldern totalt stiger med . I detta samman- hang är det viktigt att skilja på utträdesålder och pensioneringsålder. Pensioneringsåldern är den ålder från vilken individen tar ut sin allmänna ålderspension och utträdesåldern är den ålder då individen Bilaga 1 till LU 2008 lämnar arbetskraften.57 Dessa två händelser sker inte nödvändigtvis och kopplingen mellan pensioneringsålder och utträdes- ålder har försvagats (diagram 7.2). Diagram 7.2 Genomsnittlig pensioneringsålder och utträdesålder –2007 Anm.: Pensioneringsålder avser här endast ålderspension. Källa: [2008]. Pensioneringsåldern har varit förhållandevis stabil över tiden, men den sjönk från 64,8 till . Utträdes- åldern har däremot tenderat att öka något, framför allt . I alternativscenariot ökas alltså enbart utträ- desåldern medan pensioneringsåldern hålls . 57 I den definition av pensioneringsålder som används i [2008] betraktas även de som har sjukersättning som pensionerade. Detta medför att den genomsnittliga pensioneringsåldern blir lägre och att den varierar betydligt mer mellan enskilda år än om enbart ålderspension används. Bilaga 1 till LU 2008 I beräkningarna definieras utträdesåldern för ett givet år som den ålder då människor i genomsnitt skulle lämna arbetskraften, om det givna årets förvärvsmönster i olika åldrar förblir . Denna ålder beräknas som det förväntade antalet återstående arbetsår , för dem som arbetar vid denna ålder, plus 47.58 Att arbeta likställs här med att tillhöra arbetskraften enligt arbetskraftsundersökningen. Det ökade arbetskrafts- deltagandet implementeras i beräkningarna genom att arbetskrafts- deltagandet i åldrarna 48–successivt ökas så att utträdesåldern ökar med . Därefter kommer utträdesåldern i alternativscenariot permanent att vara högre än i basscenariot. Då pensionsåldern inte antas öka i takt med utträdesåldern beror de effekter som fångas i alternativscenariot helt på det ökade arbetskraftsdeltagandet. Diagram 7.3 Antal sysselsatta 2010–2050 Källa: SCB [a], Regeringens proposition 2008/09:1 och egna beräkningar. 58 Definitionen används av och beskrivs närmare i , H. [2006]. Bilaga 1 till LU 2008 ökar sysselsättningen snabbare i alternativ- scenariot än i basscenariot (diagram 7.3). antas ingen ytterligare ökning av arbetskraftsdeltagandet bland äldre, antalet sysselsatta kommer då att permanent vara cirka 70 000 personer högre än i basscenariot. Då sysselsättningen i offentlig sektor helt antas styras av den demografiskt betingade efterfrågan kommer dessa personer att arbeta i privat sektor. De tillkommande syssel- satta antas ha en produktivitet i linje med genomsnittet i privat sektor och deras arbetsutbud får därför ett kraftigt genomslag på produktionsnivån i ekonomin (diagram 7.4). Diagram 7.4 BNP-effekt vid senarelagt utträde från arbetsmarknaden Anm.: I diagrammet anges den ökning av BNP som uppkommer i alternativscenariot i förhållande till bas- scenariot. Källa: Egna beräkningar. Den högre sysselsättningen medför en ökning av bruttonational- produkten (BNP) på . Förutom en allmänt högre levnadsstandard kommer detta att generera högre skatteintäkter. Bilaga 1 till LU 2008 Då pensioneringsåldern inte antas öka kommer de offentliga utgif- terna inte påverkas i någon större utsträckning av den högre syssel- sättningen. Sammantaget kommer därför utgiftskvoten att sjunka medan intäktskvoten påverkas i mindre utsträckning (diagram 7.5). Diagram 7.5 Primära inkomster och utgifter vid senarelagt utträde från arbetsmarknaden Källa: Regeringens proposition 2008/09:1 och egna beräkningar. Den lägre utgiftsnivån i alternativscenariot kommer att medföra en mer gynnsam utveckling av de offentliga finanserna. Dels kommer de lägre primära utgifterna att leda till att den offentliga skulden minskar, dels kommer den minskande skulden att minska ränte- bördan. Skulden kommer därför i alternativscenariot avvika alltmer från utvecklingen i basscenariot (diagram 7.6). Hållbarhetsindika- torn S2 som beräknades till -0,1 i basscenariot blir här -0,5. Om utträdesåldern stiger på det sätt som antas i alternativscenariot medför det alltså att utrymmet för en permanent budget- försvagning ökar med motsvarande av BNP. Bilaga 1 till LU 2008 Diagram 7.6 Statsskuldens utveckling vid senarelagt utträde från arbetsmarknaden Källa: Regeringens proposition 2008/09:1 och egna beräkningar. 7.1.2Arbetsutbud och offentliga finanser Alternativscenariot belyser den avgörande betydelse som det fram- tida arbetsutbudet har för de offentliga finanserna. En förhållande- vis liten ökning, som här kommer till stånd genom ett senarelagt utträde från arbetsmarknaden, dämpar den långsiktiga skuld- utvecklingen påtagligt. På motsvarande sätt skulle en framtida utveckling med lågt arbetskraftsdeltagande och låg sysselsättning kunna vara förödande för möjligheterna att upprätthålla nuvarande standard i offentlig verksamhet med bibehållna skattenivåer. Den senareläggning av utträdet från arbetsmarknaden som simuleras i alternativscenariot ska ses som ett räkneexempel som illustrerar effekten av ett ökat arbetsutbud. I takt med att livsläng- den ökar och hälsan bland de äldre förbättras är det dock varken orimligt eller osannolikt att en utveckling i linje med detta faktiskt uppkommer. Dessutom har den ekonomiska avkastningen av att arbeta upp i högre åldrar förbättrats avsevärt . Bilaga 1 till LU 2008 reformerade pensionssystemet är drivkrafterna att ta ut sin pension senare betydligt starkare än i det tidigare ATP-systemet. Dessa drivkrafter har ännu inte fått fullt genomslag då de generationer som går i pension nu och bara delvis berörs av pensionsreformen. Ju större del av pensionen som kommer från det nya pensionssystemet desto större blir effekten för individen av att arbeta lite längre. Detta kan förväntas leda till att utträdesåldern gradvis stiger. Utöver pensionernas utformning kan även förändringar i skatte- systemet bidra till ett förlängt arbetsliv. Den som fyllt får t.ex. dubbelt jobbskatteavdrag och dessutom är arbetsgivaravgiften lägre för denna grupp. Detta medför att det är mer lönsamt för den enskilde att fortsätta arbeta och att det blir billigare för arbets- givaren att anställa eller ha kvar en person . 7.2Klimatpolitikens betydelse för den ekonomiska utvecklingen basscenario räknar inte med förändringar i politiken. Inom områden där det är troligt att politiken förändras är metoden mindre lämplig, och det kan där vara nödvändigt att göra någon typ av antaganden om förändringar. De långsiktiga klimatpolitiska ambitionerna som framförts i , EU och FN ger tydliga signaler om att utvecklingen till 2030 kommer att inne- hålla någon typ av klimatpolitisk restriktion. Det är av den anled- ningen svårt att bortse från ny politik på detta område om scenarioberäkningarna ska vara relevanta. Även om det är tämligen klart att ambitionen är att minska utsläppen av växthusgaser fram- över finns relativt lite information om hur politiken för det kan komma att utformas. Förhandlingar pågår på flera olika nivåer och utfallet av dessa är osäker. De ekonomiska effekterna av olika politikalternativ kan bli betydande och skilja sig åt kraftigt. De flesta studier av kostnaden för en global och verksam klimatpolitik som nämns i debatten utgår från någon typ av inter- nationellt koordinerad politik.