sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Det svenska telekommunikationsområdet var, till skillnad från för- hållandet i många andra länder, före telelagens (1993:597) tillkomst i stor utsträckning oreglerat; det rådde i princip etable- ringsfrihet. hade dock ett faktiskt monopol genom sin dominerande ställning. Genom den tekniska utvecklingen avskaffa- des monopolet successivt . Införandet av telelagen syftade bl.a. till att ge staten förutsättningar att på en öppen tele- marknad styra och kontrollera verksamheten så att de telepolitiska målen kunde uppfyllas. Andra skäl var att aktörerna på marknaden behövde klara regler för sin verksamhet samt att inter- nationella åtaganden, speciellt mot EG, förutsågs komma att kräva en rättslig reglering av förhållandena på telemarknaden. presenterade ett förslag till nytt regelverk för elektronisk kommunikation i syfte att modernisera gemenskapens lagstiftning på området. Förslaget lades fram mot bakgrund av den snabba tekniska och marknadsmässiga utveck- lingen. Regleringen behövde anpassas till en mer konkurrensutsatt marknad och ta hänsyn till den ökade konvergensen mellan tele- foni, datakommunikation och medier. Kommissionens förslag syf- tade till att föra samman alla nätverk för överföring och tillhörande tjänster i ett enda regelverk. Arbetet resulterade i sex direktiv som har genomförts i svensk lagstiftning genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Ett av dessa direktiv tar helt och hållet sikte på integritetsskyddsfrågor. På området har till- kommit ett EG-direktiv som gäller lagring av trafikuppgifter i brottsbekämpande syfte. Det rättsliga regelverket inom EU på området för elektronisk kommunikation består av och rådets direktiv /21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kom- munikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), och rådets direktiv /20/EG om aukto- risation för elektroniska kommunikationsnät och kommunika- Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster tionstjänster (auktorisationsdirektiv), och rådets direktiv /19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (till- trädesdirektiv), och rådets direktiv /22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rät- tigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommu- nikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) samt och rådets beslut nr 676/2002/EG om ett regelverk för radiospektrumpolitiken i Europeiska gemenskapen (radiospektrumbeslut). Direktiven och beslutet trädde i kraft . Till regelverket hör också och rådets direk- tiv (2002/58/EG) om behandling av personuppgifter och integ- ritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direk- tivet om integritet och elektronisk kommunikation), som trädde i kraft . Enligt artikel 1 är syftet med direktivet att harmonisera medlemsstaternas bestämmelser för att säkerställa ett likvärdigt skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna, i syn- nerhet rätten till integritet, när det gäller bland annat behandling av personuppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation. Det EG-rättsliga regelverket om elektronisk kommunikation genomfördes i svensk lagstiftning genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). Lagen ersatte den tidigare gällande telelagen (1993:597). I lagens sjätte kapitel finns regler som bygger på EG-direktivet om integritet och elektronisk kom- munikation. innehåller bestämmelser om elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radio- användning (1 kap. 4 §). Lagen är inte tillämplig på innehåll som överförs i elektroniska kommunikationsnät med hjälp av elektro- niska kommunikationstjänster. Allmänna kommunikationsnät av sådant slag som vanligen till- handahålls mot ersättning eller allmänt tillgängliga kommunika- tionstjänster får tillhandahållas endast efter anmälan till , som är tillsynsmyndighet på området. Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster Enligt lagen gäller en skyldighet att utplåna eller avidentifiera trafikuppgifter som rör fysiska personer när uppgifterna inte längre behövs för att befordra ett elektroniskt meddelande. Från denna regel finns vissa undantag, bland annat får uppgifter som krävs för abonnentfakturering eller betalning av avgifter behandlas till dess fordran är betald eller preskription har inträtt. I lagen finns också särskilda regler som syftar till att skydda den enskilde i fråga om s.k. lokaliseringsuppgifter, såsom uppgifter från satellit (t.ex. GPS) samt vid tjänsterna nummerpresentation och abonnentförteckning. Lagen innehåller också ett särskilt förbud mot avlyssning, som kompletterar bestämmelserna i om olovlig avlyssning (4 kap. 9 a § LEK). Därutöver finns bestämmelser om tystnadsplikt i fråga om upp- gifter om abonnemang, innehållet i ett elektroniskt meddelande eller annan uppgift som angår ett elektroniskt meddelande. Tyst- nadsplikten gäller också uppgift som hänför sig till s.k. postspärr eller avser användning av hemlig teleavlyssning eller hemlig tele- övervakning enligt bestämmelserna i 27 kap. RB. Liksom i fråga om den som bedriver postverksamhet gäller en uppgiftsskyldighet för sådan teleoperatör eller nätinnehavare som omfattas av lagen. Beträffande abonnemangsuppgifter gäller skyl- digheten när uppgifterna behövs för delgivning samt i förhållande till och . Detsamma gäller om polisen behöver uppgifterna för efterforskning eller identi- fiering vid olyckor m.m. Uppgiftsskyldigheten omfattar också både abonnemangsuppgifter och annan uppgift som angår ett särskilt meddelande som polis eller åklagare behöver för brottsbekämpning (om teleoperatören eller nätinnehavaren är en myndighet gäller i stället bestämmelserna i 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena SekrL). Däremot omfattas inte i något fall innehållet i ett medde- lande av uppgiftsskyldigheten enligt denna lag. En mer utförlig redovisning av reglerna i lagen om elektronisk kommunikation lämnas i kapitel 33. Enligt 9 kap. 8 § andra stycket SekrL gäller sekretess hos myndig- het som bedriver televerksamhet för uppgift som angår särskilt telefonsamtal eller annat telemeddelande. Om sekretess inte följer Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som har tagit del i telefonsamtalet eller annars är telemeddelandets avsändare eller mottagare eller som innehar apparat som har använts för telemeddelandet. Sekretessen är inte begränsad genom något skaderekvisit, utan är absolut. Möjlighet att lämna ut uppgift som angår misstanke om brott finns dock enligt 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena SekrL. Däremot saknas möjlighet att lämna ut uppgifter till en annan myndighet efter en intresseavvägning med stöd av den s.k. general- klausulen i 14 kap. 3 § SekrL. Sedan upphörde att som myndighet driva televerksamhet har möjligheten att med stöd av sekretesslagen lämna ut uppgifter till brottsutredande myndigheter kommit att i praktiken sakna betydelse. 15.3.3Vissa frågor om hantering av abonnemang I egenskap av tillsynsmyndighet på området för elektronisk kom- munikation har , bl.a. med anledning av kla- gomål från enskilda abonnenter, uppmärksammat två problem som rör skyddet för den enskildes integritet inom området för elek- tronisk kommunikation. Båda problemområdena avser hanteringen av uppgifter om abonnemang. Det ena området rör vilka konse- kvenser för integritetsskyddet som uppstår när uppgifter om abon- nemang hanteras i abonnentförteckningar på Internet som omfat- tas av yttrandefrihetsgrundlagen. Detta problem har Post- och tele- styrelsen tagit upp i en skrivelse till . Det andra problemet hör samman med att uppgifter om s.k. hemligt nummer finns i abonnentförteckningar på Internet. Pro- blemet föranledde att vidta särskilda till- synsåtgärder på området, som innebar att man genomförde en enkät hos teleoperatörer och abonnentupplys- ningsföretag. Resultatet av enkäten redovisades i en rapport i feb- ruari 2006 (PTS-ER-2006:7). Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster Regler om hantering av uppgifter om abonnemang i lagen om elektronisk kommunikation och förhållandet till yttrandefrihetsgrundlagen Enligt 5 kap. 7 § 3 LEK är den som tillhandahåller en allmänt till- gänglig telefonitjänst skyldig att på villkor som är rättvisa, kost- nadsorienterade och ickediskriminerande tillgodose varje rimlig begäran om att lämna ut abonnentuppgifter, som inte omfattas av sekretess eller tystnadsplikt enligt lag, till den som bedriver eller avser att bedriva abonnentupplysning. Som huvudregel gäller tystnadsplikt för uppgifter om abonne- mang (6 kap. 20 § LEK). De flesta avtal mellan teleoperatörer och abonnenter brukar dock innehålla en avtalsklausul som innebär att abonnenten samtycker till att uppgifter om dennes abonnemang lämnas ut till någon annan. Innan personuppgifter om en abonnent tas in i en abonnent- förteckning skall denne kostnadsfritt ha fått information om ändamålen med förteckningen, oavsett om den är allmänt tillgäng- lig eller utgör en förteckning ur vilken uppgifter kan erhållas genom abonnentupplysning (6 kap. 15 § LEK). Om förteckningen finns i elektronisk form, skall abonnenten också informeras om de sökfunktioner som en sådan tjänst möjliggör. Det är dock inte tillräckligt att informera om att uppgifter kommer att behandlas i en abonnentförteckning, utan det krävs samtycke för sådan behandling från abonnenten (6 kap. 16 § LEK). Abonnenten skall också ha möjlighet att utan kostnad kontrollera uppgifterna och få felaktiga uppgifter rättade samt få uppgifter borttagna ur förteckningen så snart det är möjlig. Abonnenter som är fysiska personer skall alltså ges möjlighet att avgöra om och i så fall vilka personuppgifter som skall finnas med i såväl en allmän abonnentförteckning som en förteckning ur vilken uppgifter kan erhållas genom abonnentupplysning. Av kravet på samtycke anses vidare följa att det skall vara kostnadsfritt att inte upptas i sådana förteckningar (prop. 2002/03:110 s. 265). Det sist- nämnda innebär alltså att man erhåller s.k. hemligt nummer, varvid tystnadsplikt för uppgiften gäller. Att kontrollera uppgifterna, få felaktiga uppgifter rättade samt att få uppgifter borttagna ur för- teckningen skall också vara kostnadsfritt. förekommer dock, som antytts ovan, att abonnent- förteckningar på Internet är skyddade av yttrandefrihetsgrund- lagen, antingen genom att abonnentupplysningsföretaget är att Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster anse som ett massmedieföretag enligt den s.k. databasregeln (1 kap. 9 § första stycket YGL) eller genom att företaget skaffar sig s.k. frivilligt utgivarbevis (1 kap. 9 § andra stycket). Så är fallet med de två största abonnentupplysningarna på Internet. I och med att abonnentförteckningen omfattas av grundlags- skydd gäller inte reglerna i lagen om elektronisk kommunikation som syftar till att skydda abonnentens integritet, dvs. vare sig kra- vet på samtycke eller rätten att erhålla information eller att få kon- trollera uppgifter. Inte heller behöver felaktiga uppgifter rättas, och det föreligger ingen rätt att få uppgifter borttagna. De klagomål som har nått har sålunda bl.a. gällt att abonnenters personuppgifter har publicerats i abon- nentförteckningar på Internet, såsom de uppfattat det, mot deras vilja och utan deras vetskap. Abonnentens enda rättsliga möjlighet att förhindra att dennes uppgift publiceras i abonnentförteckningar som omfattas av grundlagsskydd är att hos sin teleoperatör begära s.k. hemligt nummer för varje abonnemang. Uppgiften omfattas då av tystnadsplikt, varvid teleoperatören inte är skyldig att lämna ut uppgifter om abonnemanget till abonnentupplysningsföretaget enligt 5 kap. 7 § LEK. En annan konsekvens av att abonnentförteckningar på Internet omfattas av grundlagsskydd är att det aktuella upplysningsföretaget inte torde omfattas av Post- och tillsyn. Hemliga nummer finns i abonnentförteckningar på Internet Som redovisats ovan är utgångspunkten i 5 kap. 7 § 3 LEK att tele- operatörer är skyldiga att lämna ut abonnentuppgifter som inte omfattas av sekretess eller tystnadsplikt till ett abonnentupplys- ningsföretag. Om abonnenten inte har samtyckt till att uppgifter om dennes abonnemang lämnas ut, gäller tystnadsplikt för upp- giften enligt huvudregeln i 6 kap. 20 § LEK. Detta brukar beteck- nas som att abonnenten har s.k. hemligt nummer. Enligt de klagomål som har nått före- kommer dock att uppgifter om abonnemang lämnas ut till abon- nentupplysningsföretag, även om abonnenten inte har samtyckt till att sådana uppgifter lämnas ut. Det förekommer alltså att s.k. hem- liga nummer lämnas ut, vilket i sin tur har inneburit att hemliga nummer förekommit på grundlagsskyddade abonnentförteckningar på Internet. Abonnenten har därmed inte heller någon laglig rätt Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster att begära att abonnentupplysningsföretaget tar bort uppgifterna från förteckningen. Den enkät som genomfördes på området visade enligt att abonnentuppgifter i flera fall hanterades i strid med bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation, framför allt när det gäller operatörernas utlämnande av abonne- mangsuppgifter som det råder tystnadsplikt för. Som skäl för att lämna ut s.k. hemliga nummer till abonnentupplysningsföretag uppgavs i enkätsvaren att SOS Alarm skulle tillförsäkras tillgång till uppgifterna. I sin rapport konstaterade att SOS Alarm får tillgång till abonnemangsuppgifter via abonnent- upplysningsföretag och alltså inte via de olika operatörerna med stöd av bestämmelsen om operatörers uppgiftsskyldighet i 6 kap. 22 § första stycket 8 LEK. avser att fortsätta sitt arbete när det gäller hantering av abonnemangsuppgifter och tystnadsplikten, både genom informationsinsatser och fortsatt tillsyn. En dialog skall också inledas med SOS Alarm om hur företaget på bästa sätt kan få tillgång till samtliga abonnemangsuppgifter. 15.3.4Det nya EG-direktivet om lagring av trafikuppgifter Efter bombattentaten i upprepade Euro- tidigare uttalanden om behovet av att anta gemensamma åtgärder om lagring av telekommunika- tionsuppgifter. Ett förslag härom, då i form av ett utkast till ram- beslut, hade presenterats av bl.a. . och rådet antog direktivet (2006/24/EG) om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunika- tionsnät och om ändring av direktiv /58/EG (direktivet om integritet och elektronisk kommunikation), härefter benämnt direktivet om lagring av teletrafikuppgifter. Direktivet syftar till att harmonisera medlemsstaternas regler om teleoperatörernas skyl- dighet att lagra vissa trafikuppgifter som de genererat eller behandlat för att säkerställa att uppgifterna är tillgängliga för utredning, avslöjande och åtal av allvarliga brott såsom de defi- Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster nieras av varje medlemsstat i den nationella lagstiftningen (artikel 1.1). Bestämmelserna i direktivet är inte helt lättillgängliga. Emellertid innebär direktivet i huvudsak en skyldighet för teleoperatörer inom EU att lagra uppgifter om telefonsamtal, e-post och Internettrafik, inklusive telefon via Internet. Syftet är att polisen skall kunna se vilka personer som varit i kontakt med varandra och när kon- takterna har ägt rum. Också mobiltelefoners positioner skall spa- ras, däremot inte själva innehållet i samtalen eller e-posten. Lag- ringstiden skall enligt direktivet för alla kategorier av trafik- uppgifter vara och högst , med möjlighet att ha en tidsbegränsad längre lagringstid vid särskilda omständig- heter som i så fall skall godkännas av . Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att lämna förslag till hur EG:s direktiv /24/EG om lagring av trafikuppgifter skall genomföras i svensk rätt (dir. 2006:49). Utredaren skall lämna förslag till de för- fattningsändringar som är nödvändiga och övriga åtgärder som direktivet kan ge anledning till. Utredningens arbete skall ske i nära samverkan med berörda myndigheter, näringsliv och företrädare för berörda branscher. Utredaren skall följa det arbete som och medlemsstaterna kan komma att initiera med anledning av de nationella genomförandena av direktivet. I utredningsdirektiven anges att när det gäller hur upp- gifterna skall lagras bör utgångspunkten för utredarens arbete vara att lagringstiden inte skall understiga för någon typ av trafik- uppgift. Andra lagringstider är dock möjliga om det bedöms vara lämpligt. Utredaren skall också analysera de brottsbekämpande myndig- heternas behov av att få tillgång till trafikuppgifter som inte uttryckligen följer av direktivets lagringsskyldighet. En framtida skyldighet att lagra uppgifter skall dock inte omfatta andra trafik- uppgifter än sådana som myndigheterna kan ha tillgång till . Därutöver skall utredaren överväga om sådana nät- och tjänste- leverantörer som inte omnämns i direktivet, dvs. som inte levererar allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster kommunikationstjänster, bör omfattas av en skyldighet att lagra och lämna ut trafikuppgifter. Vidare anges i direktiven att utgångspunkten är att de förutsätt- ningar som gäller för att få tillgång till trafikuppgifter även skall gälla för de ytterligare trafikuppgifter som kommer att lagras till följd av direktivet. Utredaren skall emellertid analysera om direktivets hänvisning till bör medföra änd- ringar i de förutsättningar som gäller för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till trafikuppgifter i ett enskilt ärende. Skulle utredaren vidare finna att direktivets fokus på allvarlig brottslighet och den koppling som görs till den lista över brott som finns i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och över- lämnande mellan medlemsstaterna (2002/584/RIF) motiverar änd- ringar i detta avseende, får utredaren föreslå nödvändiga lagänd- ringar. Uppdraget skall redovisas . I den nya postlag, som infördes i samband med avregleringen av postverksamheten, infördes regler om tystnadsplikt i enskild verk- samhet som motsvarade den sekretess som tidigare gällde inom . Även i fråga om s.k. obeställbara brev infördes regler i den nya lagen som överensstämde med vad som tidigare hade gällt på området. Det kan alltså konstateras att det på postområdet finns fastställda regler till skydd för den enskildes integritet. efter den nuvarande postlagens införande har det vidare införts regler om klagomålshantering i fråga om den som bedriver samhällsomfattande posttjänst. Regler om sådan hantering finns också i tillståndsvillkoren för de lokala postopera- törerna. En viss uppgiftsskyldighet har tillkommit av innebörd att uppgift om enskilds adress skall på begäran lämnas till , och , om uppgiften behövs i myndighetens kontrollverksamhet. har i samband med sin tillsyn konstaterat att postoperatörernas efterlevnad av såväl tillståndsvillkor som regelverket i övrigt fungerar tillfredsställande. Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster Inom sin tillsynsverksamhet har , bl.a. med anledning av klagomål från enskilda abonnenter, uppmärksammat problem som rör hanteringen av uppgifter om abonnemang. Den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst är enligt lagen om elektronisk kommunikation skyldig att tillgodose varje rimlig begäran om att lämna ut abonnentuppgifter som inte omfattas av sekretess eller tystnadsplikt enligt lag till den som bedriver eller avser att bedriva en abonnentupplysning (5 kap. 7 § 4). Endast abonnentuppgifter, där abonnenten har samtyckt till att ett utlämnande sker, kan således lämnas ut till upplysningsföretaget. Abonnenten skall vidare informeras om ändamålet med förteckningen och, om den finns i elektronisk form, vilka sökmöjligheter som finns. Uppgifterna skall också kostnadsfritt kunna kontrolleras, rättas och tas bort på begäran av abonnenten. förekommer dock att företag som bedriver abonnentupplysning på Internet skaffar sig grundlagsskydd för verksamheten. Därmed gäller inte de regler i lagen om elektronisk kommunikation som syftar till att skydda den enskildes integritet i samband med att uppgifter om dem hanteras i abonnentförteck- ningar. Det torde vidare vara så att sådan upplysningsverksamhet inte omfattas av Post- och tillsyn. Här har således samma problem uppstått som på området för kreditupplysning, nämligen att den nya möjligheten att skaffa sig grundlagsskydd genom s.k. frivilligt utgivarbevis innebär att information som läm- nas via Internet inte längre omfattas av regler i vanlig lag som syftar till att skydda den enskildes integritet. I samband med Post- och tillsyn har också upp- märksammats att teleoperatörer i inte ringa utsträckning lämnar ut uppgift om s.k. hemligt nummer till abonnentupplysningsföretag. Därmed iakttar inte teleoperatören den tystnadsplikt som före- skrivs i lagen om elektronisk kommunikation. Detta har fått till följd att s.k. hemliga nummer har publicerats i allmänt tillgängliga abonnentförteckningar på Internet. Om det är fråga om en grund- lagsskyddad abonnentförteckning har abonnenten därvid inte någon laglig rätt att få sina uppgifter borttagna ur förteckningen. För abonnentupplysningsföretagen gäller inte heller tystnadsplikt enligt lagen om elektronisk kommunikation. Till skillnad från det Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster ovan redovisade problemet rörande abonnentuppgifter som publi- ceras i grundlagsskyddade förteckningar, torde problemet här även ha att göra med att de aktuella teleoperatörerna agerar i strid med gällande lag. avser, som redovisats, att följa upp sin tillsynsverksamhet i denna fråga med i första hand infor- mationsinsatser. Oavsett på vilket sätt man värderar det integritetsskydd som varit tanken bakom systemet med hemliga telefonnummer och på annat sätt skyddade abonnentuppgifter kan man således konstatera att integritetsskyddet på området inte når upp till den nivå som varit lagstiftarens avsikt. Detta förhållande kan naturligtvis inte anses tillfredsställande. EG-direktivet om lagring av teletrafikuppgifter Enligt det tidigare EG-rättsliga regelverket på området för elektro- nisk kommunikation, som genomförts i svensk lagstiftning genom lagen om elektronisk kommunikation, gäller som huvudregel att uppgifter om de elektroniska meddelanden som förmedlas skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att över- föra meddelandet. Vissa undantag finns för fakturering och andra behov av administrativ art, vid tvister, vid användning av straff- processuella tvångsmedel och i samband med störande samtal eller nödsamtal. Det beslutade EG-direktivet om lagring av teletrafik- uppgifter för brottsbekämpande ändamål innebär att huvudregeln blir den motsatta, nämligen att samtliga uppgifter om meddelanden (däremot ej innehållet) som överförs via fast och mobil telefoni, Internettelefoni, Internetbaserad e-post och Internetåtkomst skall lagras och högst . Direktivet skall vara genomfört i nationell lagstiftning . har lämnat en förklaring om att man avser att utnyttja möj- ligheten att låta direktivet bli tillämpligt i fråga om uppgifter om meddelanden som överförs via Internet först . är teleoperatörer skyldiga att för brottsbekämpande ända- mål lagra uppgifter om elektroniska meddelanden endast om dom- stol har gett tillstånd till användning av det straffprocessuella tvångsmedlet hemlig teleövervakning. Enligt 27 kap. 19 § RB krävs för detta att det har begåtts ett brott för vilket förundersökning pågår, att det finns en skäligen misstänkt för brottet och att över- Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster vakningen, dvs. lagringen av uppgifterna, är av synnerlig vikt för utredningen.