sou · GWB397 · 2008-11-17 00:00:00 — För den som planerar att starta ett nytt företag finns fler att vända sig till, t.ex. NyföretagarCentrum21 och . I många sammanhang påtalas hur svårt det är för den enskilde företagaren att ha överblick över den mångfasetterade av myndigheter och andra företagsfrämjande organisationer. Mångfal- den beror i hög grad på att nya främjarorgan initierats från utbuds- sidan, inte på att företagare efterfrågat fler aktörer. I kommunerna är näringslivsorganen ofta medvetet uppbyggda med ambitionen att ge företagarna en-dörr-in till service. De kontakter som en person som nystartar ett företag kan behöva med kommunens förvalt- 20Se t.ex. utredningens hemsida /lokalservice, Konferenser och möten, , dokumentation från . 21Jobs & Society NyföretagarCentrum är en stiftelse med kontor i ett åttiotal kommuner. ningar kan gälla lokaler, mark, olika slags tillstånd beroende på verksamhetens art. Bland statliga myndigheter som en nyföretagare kan behöva kontakt med finns , , , , . Ett tydligt exempel på att myndigheter genomskådat behovet av service i samverkan är den vägledning som presumtiva nyföretagare får via Företagarguiden på webben. Användaren får där en bild av vilka olika moment som ingår i en nystartsprocess och i vilken ordning momenten bör kla- ras av. Guiden har utarbetats i samverkan mellan sex statliga myn- digheter med ansvar för delar i en starta eget-process22 samt . gav regeringen i uppdrag att tillsammans med Arbetsförmedlingen, och analysera förutsättningar och föreslå hur s.k. nystartskontor kan etableras. Nystartskontor ska ge individuellt anpassad vägledning och stöd inför start och drift av företag. Den målgrupp som ska uppmärksammas särskilt är personer som är arbetslösa, har ohälsorelaterade problem eller andra svårigheter att dra nytta av den redan existerande servicen till företagare. Myndigheterna fick därefter, enligt det förslag som presenterade, regeringens uppdrag att etablera en tjänst som benämns nystarts- kontor. En utvecklingsverksamhet ska pågå i nio utvalda kommuner med vilka avtal ska slutas om hur tjänsten ska utformas. Den är också tänkt att införlivas med serviceutbudet på de statliga lokala servicekontor som Arbetsförmedlingen, Försäk- ringskassan och organiserar. I uppdraget till myndig- heterna sägs att vid utvecklingen av tjänsten ska samverkan efter- strävas med andra kommuner, landsting, organisationer och företag som är berörda.23 registrering av firma, ansökan om F-skattsedel, starta-eget-bidrag för arbetslös eller importtillstånd, villkor för sjukförsäkring för egenföretagare. 23Regeringsbeslut , Uppdrag att etablera tjänsten nystartskontor, N2008/591/ENT. Det bor cirka 170 000 personer i glesbygd och 1 969 000 i tätorts- nära landsbygd. Den som bor i glesbygd har mer än 45 minuters bilresa till närmaste tätort med mer än 3 000 invånare. Tätortsnära landsbygd finns inom 5 till 45 minuters bilresa från tätorter med mer än 3 000 invånare.24 Högst 525 000 personer och 149 000 arbetsställen saknar bred- band med en överföringshastighet på /s. De som berörs bor i små orter och områden utanför tätort och småort. De flesta efter- satta områdena finns i och i län.25 Att skapa tillgänglighet till service är givetvis problematiskt i regio- ner med stora geografiska avstånd. Studier visar att både privata och offentliga arbetstillfällen och arbetsställen i snabb takt har koncentrerats till storstäder och större tätorter. För dem som bor på landsbygden eller i glesbygden har avståndet till olika service- punkter därför ökat. Men ökade avstånd till servicepunkterna behöver inte vara liktydigt med sämre tillgänglighet. Den webbaserade servicen från myndigheterna kan nås av de flesta som bor på landsbygden. Den digitala tekniken kan numera göra service tillgänglig i den egna bostaden, när som helst . Människor erbjuds alltså i många avseenden bättre service än tidigare, något som har särskilt stor betydelse på landsbygden. 26 Dessutom har myndigheterna öppnat telefonbaserade kontakt- centra som nås av alla. Servicesamverkan i okonventionella former Rationaliseringarna och koncentrationen av arbetsställen leder till att statliga myndigheter minskar sin närvaro på många orter. I lands- och glesbygdskommuner kan människor ha 5–eller 25Enligt SOU 2008:40, Bredband till hela landet. 26Daniel , Statens nya geografi, skriftserie, . mer till den tätort där det finns ett myndighetskontor.27 Det kan därmed bli svårare för landsbygdsboende att fysiskt få träffa en tjänsteman. I några statliga myndigheters uppdrag eller policy ingår att de ska ha kontor i varje kommun för att vara tillgängliga där människor bor. Däremot är det osagt när och hur kontoret ska vara bemannat – det är en intern organisationsfråga i myndigheterna. I den nya kontorsstruktur som Arbetsförmedlingen, Försäkringskas- san och genomför, är samverkanskontor den lösning som planeras för mindre orter på landsbygden. Öppettiderna är begränsade i dessa kontor, ofta , en eller . I gles- och landsbygdsområden har med nödvändighet många praktiska lösningar på serviceproblem växt fram. Att samverka och samordna olika servicefunktioner har länge varit självklart och nödvändigt för att över huvud taget kunna behålla service. Ofta utgör lanthandeln och livsmedelsförsäljningen ett nav för lokalise- ringen av fler verksamheter. I de flesta lanthandelsbutiker finns förutom dagligvaror en rad tjänster, framför allt av kommersiell art. Det kan vara försäljning av drivmedel, apoteksvaror, post- och paketservice, utlämning av alkoholvaror, Internetkafé och även och statliga service. Det är vanligt att lanthandeln fun- gerar som ombud för de statliga bolagen , , Posten och Systembolaget. De lokala behoven och förutsättning- arna bestämmer vilken kombination av serviceaktörer som finns i varje butik. Detta är ett praktiskt sätt att lösa serviceutbudet på landsbygden men det är sårbart. Livsmedelsbutiken är en naturligt ser- vicepunkt för människor i glesbygd. Det finns cirka 1 100 lanthandelsbutiker i landet men antalet minskar stadigt, trots att det har varit möjligt att få statligt stöd till att upp- rätthålla kommersiell service. Om butiken läggs ner på en ort, ris- kerar även annan service att försvinna. 3 Problemidentifiering och analys 3.1Politiska mål och uttalanden om service Förvaltningspolitiken är ett tvärsektoriellt område, som kan sägas konkurrera med sektorspolitiska frågor om plats på den politiska agendan. och regeringens engagemang i den offentliga förvaltningens utveckling och funktionssätt har varierat kraftigt över tiden. En annan sak är dessutom vilka frågor som har engage- rat då uppmärksamheten varit jämförelsevis stor. har frågor om de offentliga myndigheternas effektivitet och kostnader samt styrbarheten och rättssäkerheten i verksam- heterna varit i fokus, alla synnerligen viktiga för den offentliga för- valtningens utveckling. Servicefrågorna har då praktiskt taget genomgående diskuterats i varje myndighets eget perspektiv. I politiska dokument har man tydligare börjat uppmärksamma tillgänglighet och service med utgångspunkt från den enskilde medborgarens och företagarens behov av tvärsektori- ellt samordnade tjänster.1 Målet för förvaltningspolitiken är att stärka statsförvaltningens förmåga att lösa sina uppgifter rättssäkert och effektivt till nytta för medborgare, näringsliv och beslutsfattare. I målet ligger också att myndigheternas arbete för god service, tillgänglighet och bemötande ska vara medborgarorienterat och få ökat genomslag i förvaltningen. Regeringen lägger nu särskild vikt vid statsförvalt- ningens organisering och uppgifter, medborgarnas tillgång till Myndiga medborgare, rapport till regeringen från den s.k. offentlig service samt styrning och uppföljning av verksamheter. Regeringen uppger sig vara beredd att vidta åtgärder för att åstad- komma en bred och kostnadseffektiv myndighetssamverkan som även innefattar den kommunala verksamheten.2 Service har inte bara en förvaltningspolitisk dimension, utan är också en del i politiken för regional utveckling och tillväxt. Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Regeringen anför att god tillgång till kommersiell och offentlig service för medborgare och företag är en viktig förutsättning för utveckling. God lokal service är en del av regeringens strategi för att stärka landsbygdens utvecklingskraft. Regeringen framhåller sitt ansvar för att bidra till att upprätthålla infrastruktur och samhällsservice för medborgare och företag på landsbygden, trots att det kan vara dyrare där än i tätorter och städer. Bland annat åsyftar regeringen insatser som ska bidra till att säkra grundläggande kommersiell och offentlig service.3 Väl fungerande och tillgänglig service är en viktig faktor i kom- muners och regioners förmåga att behålla och attrahera människor att bo och driva företag där. Det anses som en tillgång för kommu- ner att ha statliga myndighetskontor som både innebär arbetstill- fällen och diversifiering av arbetsmarknaden på orten. När statliga myndigheter drar ner bemanningen eller lägger ner kontor ute i landet uppfattas det ofta som förvaltningsbeslut i direkt strid med målet för den regionala utvecklingen. Motsättningen upplevs allra starkast när förändringen inträffar utanför de större tätorterna och avståndet till närmaste myndighetskontor ökar. Regeringen anser att samordnade lösningar måste utvecklas för att säkerställa en god tillgänglighet till offentlig service i alla delar av landet, som man möjliggör en fortsatt effektivisering av den offentliga tjänsteproduktionen. I de kommuner som vi samarbetar med, beklagar man att vår utredning pågår i ett skede då statens lokala närvaro redan är långt- gående planerad och en ny kontorsstruktur håller på att etableras. Man befarar att strukturen nu växer fram utan tillräcklig hänsyn till medborgarnas behov av tillgång till samordnad offentlig service och till den befintliga kommunala kontorsstrukturen och serviceplane- ringen. Mot den bakgrunden anser man att regeringen måste lyfta fram de politiska målen för service och ta fasta på uttalandena om 2008/09:1, Utgiftsområde 2. 2008/09:1, Utgiftsområde 2 och Utgiftsområde 19. service i medborgarnas och företagarnas perspektiv. Regeringen bör nu inte vänta med att dra upp riktlinjer för en optimal organisation för tillgänglighet till förvaltningsservice i statlig och samverkan på det lokala planet. Begränsa antalet ingångar till service Service kan levereras av både offentliga, privata och kommersiella eller ideella organisationer. Det är då viktigt att olika aktörers utbud av service så långt möjligt kompletterar varandra till en hel- het. Viktigast för enskilda medborgare är att det verkligen finns lätt tillgänglig service, oberoende av vilken servicekanal som väljs. Det ska också vara lätt för medborgaren att hitta rätt utförare av service och ingångarna bör vara så få som möjligt. Den enskilde medborgaren har åtskilliga kontakter med myndig- heter som enbart föranleds av att han eller hon behöver någon viss upplysning. De flesta människor kan sköta sina ärenden på egen hand eller med någon mer rutinartad insats från en myndighet, t.ex. för att få ett pass utfärdat. I den stora majoriteten av fall räcker det med att få svar på någon enstaka fråga, få fram en blankett, lämna en ansökan eller få ett beslut förklarat. Genom kundundersökningar får myndigheterna fram statistik över människors kontakter och ärenden hos den enskilda myndig- heten. Den ger bl.a. underlag för att bedöma vilken service som kan levereras via olika kanaler. Att kunna få information eller göra en ansökan direkt på webben spar tid och är en avsevärd serviceför- bättring. Ju bättre information och vägledningar är utformade, desto färre frågor behöver ställas till myndigheten. Ju fler korrekta ansökningar, desto mindre arbete för tjänstemännen inför beslut. Bättre information och vägledning minskar volymen onödig efterfrågan och mycket utvecklingsarbete är därför inriktat på detta.4 Rätt stöd tidigt i en ärendeprocess minskar kostnaderna för både den enskilde och myndigheten.5 Varje människa står i livet inför situationer som man saknar erfarenhet av eller av något skäl har svårt att hantera. Om situationen är komplex, kan man behöva individuellt anpassad service och insatser från flera olika håll och av tjänstemän med olika specialkompetenser. Vare sig situationen är positiv eller kris- artad, kan det vara svårt att själv skapa sig en helhetsbild och vilka myndigheter som behöver kontaktas eller att bedöma konsekven- serna av olika steg i en serviceprocess. Det kan vara nödvändigt att få vägledning till en rimlig startpunkt i en process som kan komma att löpa över en . Vid sidan om de båda huvudtyper av servicebehov som exempli- fieras ovan finns givetvis många mellanvarianter. Den enskilde kan ha behov av information eller svar från flera myndigheter , även om ärendet är tämligen okomplicerat. En av utmaningarna för myndigheterna är uppenbarligen att finna en acceptabel balans mellan kraven på effektivitet och med- borgarnas förväntningar på tillgänglighet och samordnade tjänster. Människor vill hårdraget att myndigheter ska vara till- gängliga och ge exakt den service som var och en behöver. Samlo- kalisering kan vara ett sätt att bemöta detta. Många ärenden kan då av på en och samma plats. Den oväntat stora tillströmningen av besökare till t.ex. det nya, centralt belägna servicekontoret i i talar för att människor också tillmäter det personliga mötet ett psykologiskt värde. Många verkar välja att besöka detta lättillgängliga kontor, fastän man hade kunnat sköta ärendet via telefonen eller webben. 3.3Likvärdig tillgång till service Det ska vara möjligt att få del av förvaltningens serviceutbud, vare sig man är ung eller gammal, bor i tätort eller på landsbygden, har eller saknar full förmåga att uppfatta och använda information. Det vore givetvis orimligt att hävda att offentlig service ska vara till- gänglig bara för vissa människor. 4Begreppet syftar på kundkontakter och frågor om sådant som myndigheterna själva kan påverka, t.ex. myndighetens blanketter, information om öppettider. Styrning för ökad effektivitet, Verva 2007:12. 5Ett exempel är arbete, se t.ex. Rätt från början: Forskning och strategier, rapport 2005:1 Genom utvecklingen av teletjänster och de allt bättre metoderna att förmedla service via webben blir det enkelt för de flesta att få information och uträtta ärenden. Det blir betydelselöst var i landet man bor, åtminstone så länge personliga möten inte behövs. Utbyggd infrastruktur för kommunikationen är dock en grundför- utsättning. Tillgänglighet förutsätter att det också finns möjligheter till kontakter med sakkunniga och handläggare i myndigheterna. Men myndighetskontor och tjänstemän kan inte finnas fysiskt närva- rande överallt, oberoende av befolkning och geografiska förutsätt- ningar. Däremot ska utbudet av service vara ordnat så att alla kan få tillgång till de personliga kontakterna, via kanaler som är anpassade till förutsättningarna och till människors behov. Det finns många sätt att uppnå en statlig lokal närvaro, bl.a. genom att myndigheter samverkar i gemensamma servicekontor. De kan då finnas tillgäng- liga på platser där det annars inte hade varit möjligt, eftersom gemensamma lokaler kan användas mer effektivt än enskilda kon- tor. För medborgarna och företag kan det därmed också bli möjligt att vid ett och samma tillfälle utföra ärenden som berör flera myn- digheter. Vi ser också ett tydligt behov av att hitta lösningar för att bistå människor som har svårt att använda självbetjänade myndig- hetstjänster. Personlig assistans och personliga möten kommer all- tid att efterfrågas. Det är lätt att sammanfattningsvis konstatera att för att göra service likvärdigt tillgänglig, behövs lösningar som är anpassade till förutsättningarna på landsbygden men också till människor som har svårt att använda de tekniska servicekanalerna, oavsett var de bor. Teknikutvecklingen kräver flexibla organisationslösningar har de stora statliga servicemyndigheterna genomfört kraftfulla anpassningar av verksamhet och organisation till de möjligheter som den moderna informationstekniken ger. Effektivisering och ökad rättssäkerhet brukar anges som de huvud- sakliga målen. Utvecklingen kan ses som en centralisering av styr- ningen och en specialisering av serviceproduktionen, men som en decentralisering av information, kunskaper och serviceleve- rans till medborgarna. Myndigheterna har också analyserat sina handläggningsprocesser och så långt möjligt sökt effektivisera den interna administrativa hanteringen, bl.a. genom att automatisera hela eller delar av processerna. Man ser en tydligare uppdelning i front office- och back office-tjänstemän, alltså i tjänstemän som levererar servicen respektive specialister i serviceproduktionen. Den pågående utvecklingen är i hög grad teknikdriven. I första hand är det ett drygt decenniums användning av webben som gör förändringarna möjliga. För det stora flertalet medborgare har utvecklingen varit positiv. Man har fått förutsättningar att betydligt enklare än tidigare skaffa den information man behöver (öppen förvaltning) och man kan kommunicera med myndigheterna på flera olika sätt. Man har fått ökad tillgänglighet till service och rum. Tekniska lösningar för personligt möte Inom ramen för bedrevs åren 2003–2005 för- söksverksamhet med fyra s.k. kundarbetsplatser. Det är en virtuell mötesplats där medborgare och företag kan nå en handläggare och föra samtal öga mot öga samt utbyta dokument, utan att befinna sig i samma rum. Arbetsplatsen har en Internetuppkopplad dator och är kompletterad med kamera, hörlurar, mikrofon och scanner. Den som använder arbetsplatsen kan nå flera myn- digheter i personligt möte på distans. Ärenden kan uträttas med ljud, chatt och bild. fortsatte , , Försäkringskas- san, CSN, Arbetsförmedlingen och arbetet med att utveckla kundarbetsplatserna. Sådana finns på totalt 20 orter över hela landet och är företrädesvis placerade på medbor- garkontor och arbetsförmedlingar. En utvärdering redovisades . hade myndigheterna sammanlagt fått 2 378 samtal via kundarbetsplatserna. De vanli- gaste frågorna rörde inskrivning/handlingsplan vid Arbetsförmed- lingen, beviljande av studiemedel vid CSN, bostadsbi- drag/bostadstillägg vid , skuldförfrågningar vid Kronofogden samt personbevis vid . Personalen ansåg att kundarbetsplatserna fyller en stor funktion när det gäller att snabbt och enkelt hjälpa medborgarna i deras kontakter med myn- En mycket stor majoritet av användarna ansåg att det var lätt att få kontakt och att använda kundarbetsplatsen samt att man fick sitt ärende uträttat. Vid ett försök med videokonferensteknik i har en annan tekniklösning utnyttjats än den som användes i VISAM. på distans bedrevs vid arbetsförmed- lingarna i , , och Idredistriktet. Försök med ett liknande system har också genomförts av polisen i . Detta system har tagits fram vid Kungliga Tekniska Hög- skolan. Kundarbetsplatser skapar förutsättningar att etablera personligt möte på distans och för alla medborgare att behandlas lika oavsett geografiskt läge. De garanterar oförändrad eller utvecklad god ser- vice till medborgare och företagare, trots att många orter saknar bemannade myndighetskontor. får myndigheterna lägre kostnader per personligt besök och beslutsunderlaget blir bättre. Ärenden är kompletta från början och myndigheterna slipper begära in kompletterande uppgifter. I utvärderingen föreslås att fler kundarbetsplatser ska inrättas, t.ex. vid medborgarkontor och hos vuxenutbildningsaktörer eller i de samverkanskontor och service- kontor som Arbetsförmedlingen, och Skatte- verket inrättar. Det finns några aspekter i arbetet med att utveckla teknik och system för service som är viktiga i vårt utredningsarbete. En är att telefoni och webb-service, som nämnts, bör utvecklas i en takt där hänsyn tagits till grupper i samhället som är i behov av personligt möte. En annan är att de tekniska servicekanalerna i sig inrymmer problem på grundläggande strukturella områden, t.ex. standardisering, bredband, säker informationsöverföring och e- legitimation, som måste vidareutvecklas för att samverkan över myndighetsgränser och sektorsgränser ska kunna förbättras. Dess- utom är det viktigt att arbetet med de olika strukturella frågorna samordnas myndigheterna emellan. har haft flera regeringsuppdrag med inriktning på sådana övergripande frågor.6 Enligt beslut av reger- Uppdrag att leda och samordna statsförvaltningens utvecklingsarbete med säker elektronisk kommunikation och dokumenthantering, regeringsbeslut , ingen avvecklas Verva vid utgången av 2008. E-förvaltningsfrågorna kommer därefter att handhas av en e-delegation. Delegationen ska ha till uppgift att stödja såväl myndigheternas som regeringens utvecklingsarbete samt öka samspelet mellan regeringen, myndig- heterna, kommunerna, landstingen och näringslivet. Den ska också samordna myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt så att målet om enkelhet och medborgare och företagare uppnås. Vidare ska den fortlöpande föreslå hur frågor om ansvars- och uppgifts- fördelning bör hanteras, prioritera projekt inom e-förvaltning, samordna IT-standardiseringen inom staten samt säkerställa att kalkylerade besparingar realiseras. Delegationen ska främst bestå av myndighetsföreträdare, bl.a. för , , och . Regeringen har också lagt fast en handlingsplan som en särskilt utsedd statssekreterargrupp och delegationen ska genom- föra.7 I handlingsplanen uttalas bl.a. följande. IT-utvecklingen skapar möjlighet till integrerade tjänster som involverar flera myndigheter. IT-utvecklingen skapar möjlighet att förbättra servicen för dem som inte har tillgång till dator och Internet, t.ex. via lokala ser- vicekontor och teletjänstanläggningar. Servicen till medborgare och företagare skulle kunna förbättras om det fanns fler e-tjänster med samordnad information. Det behövs en kanalstrategi för sådana ärenden och tjänster som involverar flera myndigheter. Sektorsvis integrerade e-tjänster och i vissa fall kontaktcenter med t.ex. telefonservice bör utvecklas. Regeringen ska utse en samverkansansvarig myndighet inom respektive gruppering av sektorsmyndigheter. Myndigheten ska få i uppdrag att koordinera det IT-baserade utvecklingsarbetet inom de utpekade sektorerna. Det finns uppenbart starka kopplingar mellan vår utredning och arbetet enligt e-handlingsplanen, men vi anser oss inte kunna till- föra något sakligt nytt till innehållet utifrån vårt arbete. Uppdrag att samordna automatisering av viss ärendehantering m.m., regeringsbeslut 2007- 02-22. 7 Handlingsplan för e-förvaltning, Nya grunder för IT-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning, . understryka att de åtgärder som e-delegationen har fått i uppgift att genomföra, är angelägna, inte minst för att underlätta tvärsektoriell samverkan inte enbart mellan myndigheter utan också mellan myn- digheter och kommuner vad gäller verksamhetens innehåll i service- kontor och i servicepunkter. och utformning av kanaler – en strategisk fråga för service och tillgänglighet I en aktuell rapport till regeringen konstateras att utvecklingen av nya kanalstrategier är synnerligen viktig för medborgarna. Myndig- heternas kanalstrategier kan ofta te sig rationella, sett från varje myndighets horisont. Men i ett medborgarperspektiv ser man ris- ker, eftersom varje enskild myndighet arbetar på sitt sätt med att utforma fysiskt möte, telefon och webb för kontakten med med- borgarna. Kanalerna utformas efter den specifika myndighetens mål och ambitioner och därför blir resultatet för medborgarna antalet myndigheter som de har kontakter med. I rapporten understryks att överblicken och samordningen av de stora myndig- heternas arbete och fokus på medborgarbehoven är otillräcklig.8 Våra slutsatser om de teknikstödda servicekanalerna