sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Som den största aktören på den svenska elmarknaden är den naturliga parten för att ta upp överläggningar med i syfte att gemensamt finna kostnadsreduce- rande åtgärder för elöverföringen mellan och . En utgångspunkt för sådana överläggningar skulle kunna vara att kan träda in som delfinansiär till kabelförbindelsen mellan och i den mån , eventuellt i samar- bete med partners, lyckas etablera vindkraft på . Överlägg- ningarna bör dock även kunna gälla andra möjliga åtgärder med kostnadsminskande effekter. Utredningen har erfarit att överläggningar i detta syfte planeras mellan och . 7Ekonomiska och andra konsekvenser Utredningens förslag till ett nytt regelverk där Energimarknads- inspektionen i förväg ska fastställa de samlade intäkter nätföretagen får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer och andra avgifter kommer att öka förutsägbarheten för såväl nätföretagen som elkunderna när det gäller intäkternas och avgif- ternas storlek. Detta är en väsentlig skillnad mot dagens reglering där inspektionen först i efterhand kontrollerar skäligheten i nät- företagens intäkter. Utredningen har under arbetet med att utarbeta förslag till en ny regleringsmodell eftersträvat ett tydligt regelverk och en lätt- förståelig modell som ger nätföretagen incitament att uppfylla el- lagens krav for nätverksamheten. Syftet är att skapa en stabil reglering för att uppnå trovärdighet för modellen hos såväl nät- företag som elkunder. Utredningens förhoppning med förslaget är att regelverket kring modellen kommer att upplevas som lång- siktigt uthålligt, vilket kan bidra till en ökad förutsägbarhet för nätföretagen. Detta bör i sin tur leda till stabila nättariffer. En för- utsättning för denna långsiktighet är naturligtvis att grund- regleringen inte ändras utan ligger fast . Detta hindrar naturligtvis inte att från en tillsynsperiod till en annan justera olika parametrar i modellen för att på sätt skapa de incitament till effektivitet och kvalitet i nät- verksamheten som är önskvärda. Utredningens förslag innebär bl.a. en delvis ny metod för hur kapitalbas och avkastning ska beräknas vid skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter. Utredningen har gett i uppdrag att analysera och kommentera konsekvenser till följd av delar av utredningens förslag, bl.a. hur förslagen kan påverka nät- Ekonomiska och andra konsekvenser företagens incitament att investera. En promemoria från finns intagen som bilaga 4 till detta betänkande. Efter ett inledande avsnitt om kommittéförordningens krav på konsekvensanalyser (avsnitt 7.2) följer nedan en sammanställning av de viktigaste konsekvenserna för , nätföretagen, kunderna och de allmänna förvaltningsdomstolarna (avsnitt 7.3) samt övriga konsekvenser (avsnitt 7.4). 7.2Kommittéförordningens krav på konsekvensanalyser Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för stat, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser göras i betänkandet, enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. Vidare gäller att en finansiering ska föreslås när det gäller kost- nadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommu- nala självstyrelsen ska konsekvenserna av detta anges i betänkandet (15 § kommittéförordningen). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, jämställdheten mellan kvinnor och män, samt möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. Ekonomiska och andra konsekvenser Genom utredningens förslag kommer inte längre att kunna tillämpa sin nuvarande tillsynsmetod där bl.a. nätnyttomodellen ingår för att utöva tillsyn över nätföretagens intäkter. Vidare innebär det nya regelverket att inspektionen i förväg ska fastställa de intäkter nätföretagen får ta ut från sina kunder . Det nya regelverket innebär att inspektionen måste arbeta fram nya metoder för hur till- synen ska utövas. Både det förberedande arbetet och den löpande tillämpningen av det nya regelverket kommer att innebära ökade arbetsbörda och därmed ökade kostnader för inspektionen. Inspektionen bedömer att utredningens förslag kommer att innebära betydligt högre kostnader för inspektionen än dagens regelverk. Vid Energimarknadsinspektionen är ca fyra årsarbetskraf- ter avsatta för arbetet med tillsynen över skäligheten i nätföreta- gens intäkter. kommer en omfördelning av dessa resurser kunna ske genom att de övergår till att arbeta med frågor relaterade till det nya regelverket. Fram till dess samtliga ärenden, avseende tillämpning av det befintliga regelverket, slutligen är avgjorda behöver dock inspektionen upprätthålla kompetens och kunskap kring sin nuvarande tillsynsmetod där bl.a. nätnyttomodellen ingår. Enligt Energimarknadsinspektionens preliminära uppskattning, kommer det nya regelverket att innebära att det krävs cirka sex års- arbetskrafter avsatta för förberedande utvecklings- och föreskrifts- arbete. Förberedelsearbetet kommer också att kräva externt specia- liststöd (konsultstöd), för vilket kostnaden bedöms uppgå till ca för utveckling av bl.a. standardkostnader, effektivitetsmodeller investeringsbedömningar, avskrivningstider samt kvalitetsmått. Utöver de sex personer som krävs för att driva utvecklingsarbetet så kommer det successivt att krävas ytterligare ca åtta årsarbetskrafter med särskild kompetens för handläggning, tillsyn, processer, uppföljning, hantering av investeringar, stan- dardkostnader m.m. Detta medför att det varaktiga resurstillskottet bedöms vara ca fjorton årsarbetskrafter (6 + 8), som måste finnas på plats vid ikraftträdande av det nya regelverket. bedöms också de fyra årsarbetskrafter som arbetar med tillsynen över skäligheten i nätföretagens intäkter att övergå till att arbeta med frågor relaterade till det nya regelverket. Ekonomiska och andra konsekvenser bedömt att det kommer vara ett relativt omfattande behov av utveckling av tekniska system och modeller för bl.a. beräkning och kontroll av intäktsramar och nätföretagens investeringar samt också av flera typer av uppföljningssystem av kvalitet och effekti- vitet. Inspektionen har bedömt att kostnaderna för att ta fram nöd- vändiga tekniska system och modeller uppgår till ca , vidare bedöms detta kräva årliga löpande system och underhållskostnader om ca en och . Vidare bedömer att, före ikraftträdandet, den behöver tidsbegränsade tillskott av resur- ser för att praktiskt kunna hantera den omfattande inrapporte- ringen, behandlingen och analysen av den information som nät- företagen ska skicka in inför bl.a. beräkning av kapitalbas och fast- ställande av första periodens intäktsram. Detta bedöms sammanlagt omfatta ca åtta årsarbetskrafter under högst . Utredningen finner ingen anledning att ifrågasätta Energi- marknadsinspektionens ovan gjorda bedömningar och uppskatt- ningar av de kostnader som förslaget kan komma att medföra. Som jämförelse kan nämnas att det i arbetar 8 personer med till- synen över tarifferna på lokalnätsnivå och ytterligare ett par perso- ner med tillsynen över tarifferna på region- och stamnätsnivå samt att det i arbetar drygt 20 personer med tillsynen över tarifferna. verksamhet finansieras i huvud- sak genom anslag från statsbudgeten. Inspektionens anslag från staten ligger på . De enda intäkter inspektionen har utöver anslagen kommer från den avgift som tas ut av naturgasföretagen (ca ). Av 4 § förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet följer att nätföretagen till ska betala en nätövervakningsavgift. Avgiften beräknas efter antalet elabonnenter och uppgår till för högspänningsabonnemang och för lågspännings- abonnemang. Verket beräknar att få in sammanlagt i nätövervakningsavgifter. Verket disponerar inte över avgifterna utan dessa betalas in till staten. En möjlighet för att finansiera de ökade kostnaderna för till- synen är att höja nätövervakningsavgifterna. Även om det i ett så- dant fall är nätföretagen som genom avgifterna – och i förläng- ningen nätkunderna – som finansierar inspektionens kostnader, kommer det nya regelverket således även få statsfinansiella konse- kvenser i så måtto att krav ställs på mer resurser inom stats- budgeten. Ekonomiska och andra konsekvenser Utredningens förslag innebär att en ny modell ersätter nuvarande tillsynsmodell med bl.a. nättnyttomodellen. Skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter kommer att ske utifrån företagens befintliga elnät och övriga tillgångar till skillnad mot nätnyttomodellens fiktiva nät. Detta kommer att bidra till ökad förutsägbarhet för nätföretagen då det på ett enklare sätt går att överblicka vilken effekt en investering gör på kapitalbasen och därmed företagets kapitalkostnader. Utredningen har föreslagit att inför den första tillsynsperioden ska beräkna en initial kapitalbas genom bl.a. ett s.k. åldersjusterat nuanskaffningsvärde. Utred- ningen har vidare föreslagit att ett golv införs med följden att vär- det på elnätet aldrig kan bestämmas till lägre än av nuanskaffningsvärdet. Detta kommer att medföra att vissa företag kommer att tillerkännas ett värde på nätet som är högre än vad det egentligen borde vara om man endast ser till tillgångarnas korrekta ålder. Som redogjorts för i avsnitt 5.3.5 kan även flera nätföretag få en fördel av att nuanskaffningsvärdet enligt utredningens förslag inte inflationsjusteras. Tillämpningen av standardkostnader innebär å andra sidan en viss risk för skillnader mellan verkliga nedlagda kostnader jämfört med de beräknade. I den promemoria av som finns intagen som bilaga 4 till detta betänkande ges exempel på andra s.k. trappstegseffekter på kapitalbasen som kan följa vid byte av principer för beräkning av kapitalkostnader (t.ex. förändring av avskrivningstiden och val av avskrivningsmetod). Sammanfattningsvis bedömer utredningen att övergången till en ny tillsynsmodell medför att nätföretagen initialt kommer att få kapi- talkostnader som över- eller understiger företagens nuvarande kostnader. Detta är en konsekvens av modellbytet som sådant. Den initiala värderingen är dock en engångsvärdering som kom- mer att få allt mindre betydelse i takt med att tillgångarna skrivs av och att nya tillgångar tillförs kapitalbasen. Utredningens förslag om en initial värdering av kapitalbasen kommer på samma sätt som för medföra konsekvenser för nätföretagen genom krav på samman- ställning och inlämning av nya uppgifter till inspektionen. Hur stora den administrativa bördan blir avgörs till stor del av om ett nätföretag väljer att godta det s.k. kapitalbasgolvet. I sådana fall behöver nätföretaget endast anmäla de tillgångar företaget använder Ekonomiska och andra konsekvenser för att bedriva sin verksamhet och om det eventuellt föreligger särskilda skäl att frångå standardkostnaderna. Om nätföretaget däremot vill visa att nätet är yngre än till hälften avskrivet krävs betydligt mer arbete från företaget som då måste ge in uppgifter om de olika komponenternas ålder. Därmed ökar också företagets kostnader. Det är dock fråga om en engångsutgift. När det gäller den löpande redovisningen efter det att den initiala värderingen är färdig torde utredningens förslag inte innebära något större merar- bete för företagen i form av ökad redovisning till inspektionen jämfört med dagens tillsynsmodell även om modellen förutsätter att vissa nya uppgifter och prognoser ges in. Utredningen har föreslagit att vid sin tillsyn av nätföretagens intäkter tillämpar olika metoder för att effektivisera verksamheten samt att nätföretagens kvalitet ska på- verka intäkternas storlek. Så är fallet redan med dagens tillsyns- modell och innebär i praktiken att företag som bedriver verksam- heten mindre effektivt kan erhålla en lägre avkastning än den som är utgångspunkten vid fastställandet av intäktsramen. Detsamma gället det företag vars överföring av el är av dålig kvalitet. bör detta leda till en effektivare bedriven verksamhet och en bättre kvalitet på överföringen av el. Så som anförts i avsnitt 5.3.9 har valt att medräkna nätföretagens kostnader för avbrottsersättning i nuvarande tillsynsmodell med nätnyttomodellen, vilket i praktiken innebär att ett nätföretags debiteringsgrad förbättras det året avbrottsersättningen betalas ut. Utredningens tolkning av nuva- rande regelverk medför ett förslag om en övergång till en för- handsprövning där kostnader för avbrottsersättning ligger utanför intäktsramen. Det kommer att innebära en annan hantering av avbrottsersättningen som ökar risken för nätföretagen. En nyhet jämfört med nuvarande tillsynsmodell är att nätföreta- gen föreslås få tillgodoräkna sig hela den kostnad som en nyanslut- ning kräver. Detta kan ske antingen genom standardkostnader eller genom nätföretagets faktiska kostnader (upp till en viss nivå). Nätföretagen kommer således inte längre riskera att förlora pengar på att ansluta en kund, vilket flera nätföretag i rättsprocesser anfört är fallet rörande anslutningsavgifternas storlek. För det fall inspek- tionen eller en domstol sänker anslutningsavgiften har nätföretaget nämligen, enligt utredningens förslag, möjlighet att ta igen dessa kostnader genom andra avgifter, t.ex. överföringsavgiften. Det blir därmed endast fråga om en omfördelning inom kundkollektivet. Ekonomiska och andra konsekvenser Utredningens förslag om att mindre överdebiteringar inte ska behöva betalas tillbaka till företagets kunder utan i stället påverka intäktsramen för påföljande tillsynsperiod kommer att innebära minskad administration och därmed något lägre kostnader för nätföretagen. Nätföretagens verksamhet bedrivs i monopol som regeras i ellagen och tillsynen över att reglerna om nättariffernas skälighet följs utövas av . Regleringen och tillsynen av nätverksamheten är av central betydelse för att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt med en hög kvalitet och för att nätföretagens monopolställning inte missbrukas. Anledningen till detta är främst att skydda elkunderna mot höga avgifter och dålig kvalitet på överföringen av el. Utredningens förslag berör direkt i huvudsak nätföretagen och inte kunderna. Indirekt är dock utred- ningens förslag av stor betydelse även för kunderna. För kunderna skapas en förutsägbarhet indirekt genom de tariffer som nätföreta- gen, efter fastställande av intäktsramens storlek, i sin tur fastställer och tillämpar i förhållande till sina kunder. Vidare syftar utredning- ens förslag till att bidra till stabila överföringsavgifter. Förslagen om och att över- respektive underdebite- ringar ska föras över till påföljande tillsynsperiod bör bidra till detta. Utredningen har ovan beträffande konsekvenser för nätföreta- gen redogjort för att utredningens förslag om beräkning av en ini- tial kapitalbas och bytet av tillsynsmodell som sådan kan komma att medföra att vissa nätföretag överkompenseras medan motsatsen kan komma att gälla för andra nätföretag. Detta får naturligtvis även konsekvenser för kunderna som initialt kan få något högre eller lägre nätavgifter. Utredningens bedömning är dock att denna effekt relativt snabbt kommer att bli mindre betydelsefull. Utredningen har föreslagit att avgifter för anslutningar upp till och med en säkringsstorlek på i huvudsak ska utformas med hjälp av schabloner. Detta kommer att medföra en ökad förut- sägbarhet för kunderna även när det gäller anslutningsavgifter. En konsekvens av utredningens förslag som direkt påverkar elkunderna är förslaget om att en viss överdebitering jämfört med den fastställda intäktsramen av nätföretagen inte behöver återbetalas utan Ekonomiska och andra konsekvenser ska föras över till påföljande tillsynsperiod. För kundkollektivet som helhet medför detta ingen annan effekt än att återbetalningen skjuts upp en period. En kund som däremot flyttar kommer inte att kunna få del av denna återbetalning. Det ska dock noteras att detta endast gäller mindre överdebiteringar. Motsatsvis gäller att en kund som flyttar till ett område där nätföretaget har överdebiterat kommer att gynnas av lägre avgifter. Som angetts ovan kommer utredningens förslag att innebära ökade kostnader för . Det är sannolikt att dessa ökade kostnader kommer att medföra höjda tillsyns- avgifter för nätföretagen, vilket i sin tur leder till höjda avgifter för elkunderna. Eftersom dessa avgifter slås ut på hela kundkollektivet är merkostnaderna för en enskild kund dock marginell. fastställelse- och avstämningsbeslut kommer enligt det föreslagna regelverket att kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det är sannolikt att flera frågor rörande fastställelsebeslutet för den första tillsynsperioden kom- mer att överklagas till länsrätten. Inte minst tidigare erfarenheter vid lagändringar inom detta område talar för detta. Följden av detta blir sannolikt att överklagandena under den första tillsynsperioden ökar. Detta ska dock jämföras med de omfattande överklaganden som föreligger beträffande nätnyttomodellen. Ett av syftena med utredningens förslag är att göra regelverket mer lättillgängligt och att de enskilda delarna där tvister kan uppkomma på ett enklare sätt än ska kunna prövas och bedömas var för sig. En annan skillnad mot är längden på tillsynsperioden. Genom att fast- ställelsebeslutet enligt huvudregeln ska stå sig kom- mer det med automatik leda till färre överklaganden än med årliga tillsynsbeslut. De första prövningarna av fastställelse- och avstämningsbeslut kommer dock sannolikt att kräva i första instans, och där- med en ytterligare innan en prövning i högre instans bidragit till att en praxis utbildas. Utredningen har därför i avsnitt 5.9.3 föreslagit att en ny och väsentligt förkortad överklagande- process genomförs. En övergång till ett regelverk för förhandsprövning av nättariffer bör åtföljas av en instansordning Ekonomiska och andra konsekvenser för överklaganden som medger slutliga beslut under den aktuella tillsynsperioden. En sådan förändrad instansordning skulle leda till en snabbare utbildad praxis vad gäller beslut om nätföretagens intäkter. Detta skulle också leda till en minskad belastning av domstolsväsendet och därmed till ett lägre resursbehov. Ett annat område där det föreligger ett stort antal över- klaganden är anslutningsavgifternas storlek. Eftersom utredningen föreslår att nätföretagen i princip ska få tillgodoräkna sig kostna- derna för anslutningar och att avgiften för de flesta kunder i huvudsak kommer att utformas efter schablon är det sannolikt att antalet tvister i denna del kommer att minska. Detta torde också medföra ett minskat resursbehov. Utredningen har övervägt huruvida förslagen i betänkandet kan komma att få effekter på den kommunala självstyrelsen, brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att uppnå de integrations- politiska målen. Utredningens bedömning är att förslagen inte påverkar något av dessa mål. Förslag: Den första tillsynsperioden ska börja . För att ska få tid på sig att förbereda och samla in de uppgifter som krävs för det fastställelse- beslut som ska meddelas föreslås att vissa bestämmelser skall träda i kraft respektive . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för nättariffer som avser tid före . Utredningen har i betänkandet förslagit att en ny tillsynsmodell införs i samband med övergången till ett regelverk där Energi- marknadsinspektionen i förväg fastställer nätföretagens samlade intäkter. Förslaget medför att det inledningsvis kommer att krävas mycket arbete framför allt från inspektionen som ska ta fram före- skrifter, effektiviserings- och kvalitetsmodeller, standardkostnader etc. Även nätföretagen kommer initialt att behöva ta fram samman- ställningar av företagens tillgångar och eventuellt uppgifter om till- gångarnas genomsnittliga ålder m.m. (se mer rörande konsekvenser för inspektionen och nätföretagen i kapitel 7). Det är enligt utredningens mening angeläget att Energi- marknadsinspektionen och nätföretagen ges tillräcklig tid till för- beredande arbete för att på så sätt bidra till en smidig övergång till en förhandsprövning av nätföretagens intäkter. Med beaktande av den tid som kommer att förflyta innan beslut kan fattas i lagstift- ningsärendet och med beaktande av den tid som krävs för inspek- tionen och nätföretagen att anpassa sig till det kommande regel- verket anser utredningen att det är lämpligt att den första tillsyns- perioden börjar . Eftersom det första fastställel- sebeslutet ska meddelas måste vissa bestämmelser träda i kraft innan den första tillsynsperio- den börjar. Utredningen föreslår att bestämmelsen i 12 kap. 2 § el- lagen om bemyndigande för inspektionen att meddela föreskrifter om insamling av uppgifter samt indelning av elnätet i komponenter och komponentslag träder i kraft . På så sätt ges både inspektionen och nätföretagen god tid att förbereda sig inför insamlingen av uppgifter som kommer att ske . Övriga bestämmelser som rör fastställelsebeslutet bör träda i kraft . För bestämmelser rörande nättariffer som avser tid före bör äldre bestämmelser fortsätta att gälla. Detta inne- bär t.ex. när det gäller att Energimarknads- inspektionen i enlighet med huvudregeln i 12 kap. 3 a § ellagen måste underrätta ett nätföretag senast efter utgången av 2011 om inspektionen avser att meddela ett föreläggande avseende ett nätföretags nättariffer . Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) 1 kap. 5 a § I paragrafen, som är ny, ges en definition av tillsynsperiod. En närmare redogörelse för tillsynsperiodens betydelse vid faststäl- lande av nätföretagens intäktsramar ges i avsnitt 4.2.1. 2 kap. Nätkoncession m.m. 2 kap. 12 § Andra stycket är nytt och erinrar om bestämmelserna i 5 kap. om hur intäktsramen m.m. ska fördelas vid ändring av koncessions- gränser. 2 kap. 16 § Tredje stycket är nytt och erinrar om bestämmelserna i 5 kap. om hur intäktsramen m.m. ska fördelas vid överlåtelse av en nätkoncession. 4 kap. 1 § Paragrafen motsvarar 4 kap. 1 § andra stycket nuvarande ellag. 4 kap. 2 § I paragrafen har endast språkliga justeringar gjorts. Särskilt om nättariffer för överföring av el för område 4 kap. 3 § Paragrafen motsvarar delvis i sak nuvarande bestämmelse. Paragra- fen tar nu direkt syfte på nättariffer för överföring av el, vilket även framgår av rubriken ovanför paragrafen. Med nättariff avses enligt 1 kap. 5 § ellagen avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät (se vidare avsnitt 5.2.2 om begreppet nättariff). I förhållande till nuvarande bestäm- melse är undantaget för anslutningsavgifter bortaget. Separata bestämmelser för dessa avgifter finns i 9 §. Särskilt om nättariffer för överföring av el för linje 4 kap. 4 § Bestämmelsen motsvarar delar av nuvarande 4 kap. 8 § ellagen och syftar till att kostnader för nedtransformering och övriga kostnader på regionnätet samt de lägesberoende överföringsavgifterna på stamnätet ska fördelas lika inom varje spänningsintervall respektive samma region. Nätföretagen är därvid skyldiga att vid utform- ningen av överföringsavgifterna ta hänsyn till dessa omständig- heter. Övriga delar av nuvarande 4 kap. 8 § avser skälighetsbedöm- ningen av nätföretagens intäkter och har flyttats till 5 kap. 17 §. I förarbetena till en äldre lydelse av bestämmelsen (prop. 1996/97:136 s. 155 f) anges att vad som avses med normala spän- ningsintervall får avgöras genom nätmyndighetens praxis och att vägledande för denna praxis inledningsvis bör vara de spännings- intervall som har tillämpats av de stora kraftföretagen. I samma förarbeten anges även att vad som menas med samma region får avgöras av nätmyndighetens praxis.