sou · GVB394 · 2008-01-01 00:00:00 — Inalles har 537 folkomröstningar hållits i varav 320 inföll –2006.TPF2FPT Även på de sub- nationella och övernationella politiska nivåerna har direktdemo- kratin slagit igenom. Allt oftare har medborgarna direkt deltagit i de politiska processerna i kommuner och regioner i . Den europeiska integrationen är en bidragande orsak till att folkomröstningar har blivit ett vanligare inslag i de europeiska politiska systemen. De gradvisa utvidgningarna och frekventare fördragsförändringarna har föranlett närmare ett 50-tal folk- omröstningar i EU:s kandidat- och medlemsländer. I förslaget till ett konstitutionellt fördrag för EU finns dessutom ett förslag om ett övernationellt EU-medborgarinitiativ. En miljon medborgare, som representerar ett flertal medlemsstater, kan inkomma med lagstiftningsförslag till kommissionen i frågor där EU har besluts- Trots att det konstitutionella fördraget inte 1TP PT , , , 2003, Direct Democracy: Designing a , unpublished paper. –2000 hölls hälften av folkomröstningarna (248) i – stod för hälften av dessa. De övriga folkomröstningarna fördelade sig på följande sätt: 78 i , 37 i och 16 i , se och , 2003, s. 3. Regionala och lokala folkomröstningar är inte inkluderade i statistiken. 2TP PT Antalet är något missvisande då enbart folkomröstningar är inkluderade för vidkommande. 3TP PT Fördrag om upprättande av en , artikel 46, del 1. Folkomröstningar: En global trend ratificerats och möjligheten till medborgerlig dagordningsmakt på EU-nivå därmed inte är formellt reglerad så har initiativrätten redan tagits i bruk. Bland annat har ett initiativ tagits om att det europeiska parlamentet enbart skulle sammanträda i och inte som är fallet även i i månaden.TPF4FPT Även andra internationella organisationer, såsom till exempel , ger rekommendationer om hur folkomröstnings- institutet ska utformas och formulerar riktlinjer för benchmarking om hur korrekta folkomröstningar ska genomföras.TPF5FPT Sammanfatt- ningsvis, direktdemokratiska instrument återfinns på alla poli- tiska nivåer – de lokala, regionala, nationella och övernationella. 3.1Varför fler folkomröstningar? Direktdemokratiska inslag såsom folkomröstningar har, som nämndes i inledningen, i ett globalt perspektiv blivit allt frekven- terare . Förklaringarna till den ökade användningen av folkomröstningar är flera. Den första typen av förklaringar tar sin utgångspunkt i den politiska händelseutvecklingen . Nya stater har bildats, makt och befogenheter har omfördelats inom och mellan stater. Flertalet av de nationella folkomröstningarna har handlat om suveränitetsfrågor, som är relaterade till nya statsbildningar och omvandlingar av politiska system.TPF6FPT Medborgarna har således i en ökad utsträckning direkt fått ta ställning till territoriella gränsdragningar, godkännande av nya eller omarbetade konstitutioner och hörts om överföring av beslutsbefogenheter till övernationella organisationer, till exempel EU och NATO.TPF7FPT I vissa fall har folkomröstningar varit obliga- toriska vid sådana beslut, men har medborgarna 4TP PT 1 024 836 medborgare hade den 27.9.2006 undertecknat detta initiativ, se.www. De andra initiativen handlar om EU-medborgarskapets omfattning, avsluta Euratom, förhindra turkiskt EU-medlemskap och stärka det rättsliga samarbetet i EU, se , , 2006, Democratic Constitution-Making. Exploring the New European Approach to Transnational Democracy, unpublished paper presented at the 20th , 13 in . 5TP PT Till exempel formulerar ståndpunkter om folkomröstningar, se (22.11.2006). 6TP PT Sussman, , 2001, When Demos Shapes the Polis – The Use of Referendum in Settling Sovereign Issues, . 7TP PT , , , 1994, Referendums around the World, The , , s. 2, Sussman, 2000, op.cit. direkt deltagit i det politiska beslutsfattandet trots att tvingande konstitutionella påbud saknats. Den andra gruppen av förklaringar till folkomröstnings- institutets ökade popularitet hämtar sin näring ur diskussionerna om behovet av att stärka och vitalisera det demokratiska styrelse- skicket. I de äldre europeiska demokratierna, men framför allt i de nya demokratierna i har direktdemokra- tiska instrument stått högt på den politiska dagordningen. I de mer etablerade demokratierna har ett ökat inslag av direktdemokratiska instrument primärt setts som ett redskap för att vitalisera demo- kratin. Ett ökat medborgerligt deltagande uppfattas som ett red- skap för att komma till rätta med vikande förtroende för de poli- tiska institutionerna och sjunkande deltagande i val, politiska partier och andra politiska sammanslutningar. Förespråkarna för fler direktdemokratiska inslag motiverar ett ökat medborgerligt deltagande utifrån medborgarnas större uppslutning kring det direktdemokratiska idealet, samt att medborgarna har en större politisk kompetens och ett större intresse av att påverka det politiska beslutsfattandet än tidigare.TPF8FPT Den större förekomsten av folkomröstningar i de något yngre europeiska demokratierna kan delvis förstås mot bakgrund av det auktoritära kommunistiska förflutna där deltagande i det politiska beslutsfattandet var en fasad. Men även av andra skäl såg man ett behov av direktdemokratisk legitimering vid det politiska beslutsfattandet. Tanken om folket som den yttersta bäraren av suveräniteten var framträdande under de demokratiska liberali- serings- och konsolideringsfaserna.TPF9FPT De pågående demokratiteore- tiska och politiska debatterna om direktdemokrati som ett redskap för att fördjupa folkstyrelsen var sannolikt ytterligare ett skäl till att många av de nya demokratierna anammade direktdemokrati i form av medborgarinitiativ och folkomröstningar. Genom att tydliggöra medborgarnas direkta deltagande i sina konstitutioner framstår de som moderna och framsynta demokratiska stater. Det jämförelsevis starka inslaget av direktdemokrati kan även äga ett 8TP PT Forskningen som empiriskt prövar sambandet mellan ökad direktdemokrati och större förtroende är splittrad och inte på något sätt entydig. Det finns viss forskning, som indikerar att intresset för politik och stödet för demokrati inte är jämnt fördelat över . Se Jungar och , ; 2005, Folkomröstning eller parlamentsratificering – hur besluta om förslaget till konstitutionellt fördrag? 9TP PT , , 2005, EU Enlargement and the Constitutions of Central and Eastern Europe, , , s. 138. Folkomröstningar: En global trend symbolvärde i förhållande till omvärlden, vilket är värdefullt för de unga demokratiernas trovärdighet i det internationella samfundet. En ytterligare förklaring är att den ökade användningen av folkomröstningar är en konsekvens av demokratins representa- tionsproblem. De politiska partierna som verkar inom ramen för de representativa politiska institutionerna är ideologiskt orienterade på den traditionella höger- och vänsterskalan, men många av de dagsaktuella brännande politiska frågorna kan inte entydigt inord- nas under denna dominerande skiljelinje. I takt med att nya poli- tiska frågor uppkommer, som inte på ett entydigt sätt debatteras utifrån ideologiska utgångspunkter som kretsar kring stat och marknad, till exempel miljöfrågor och europeisk integration, är partierna inte längre förmögna att representera sina väljare. Dess- utom är många partier splittrade internt i dessa frågor. Folkomröst- ningar är ur detta perspektiv ett strategiskt instrument för att han- tera besvärliga politiska beslut, som har partisplittrande och väljar- stödshotande potential.TPF10FPT I europeiska jämförelser av förekomsten av folkomröstningar befinner sig med sex nationella folkomröstningar (fem efter 1945) i en mellankategori. De sex svenska folkomröstningarna har gällt alkoholförbud (1922), införande av högertrafik (1955), arbets- och tjänstepension (1957), kärnkraft (1980), EU-medlemskap (1994) och EMU/euro (2003). Förutom , som är ett unikt fall med mer än 300 nationella folkomröstningar , varierar frekvensen av folkomröstningar stort. och placerar sig i den europeiska elitserien med fler än 25 nationella folkomröst- ningar. , , , och har haft fler än tio folkomröstningar . , , och hör till en mellangrupp med mellan fem till tio folkomröstningar . Det stora flertalet av de europeiska staterna har haft färre än fem folk- omröstningar. och har inte haft en enda folk- omröstning . 10TP PT , , 2001, The of Government-Initiated Referendums in Consolidated Democracies in Mendelsohn, and Parkin, (eds) Referendum Democracy Citizens, Elites and Deliberation in Referendum Campaigns, Houndmills Basingstoke, Palgrave. Trots att den svenska självbilden kan beskrivas i termer av att folkomröstningar är ett ovanligt och främmande element i det svenska styrelseskicket ger en europeisk jämförelse en finger- visning om att den uppfattningen kanske inte är helt på sin plats. I den internationella statsvetenskapliga litteraturen kan man bland annat läsa att Excluding , this leaves just five countries in which the referendum has played an important role in the postwar period – , , , and SwedenTPF11FPT Citatet gör inte den europeiska erfarenheten helt rättvisa. Många av staterna i Öst- och har av demokrati redan en stor erfarenhet av folkomröstningar, vilket betyder att antalet stater med en etablerad erfarenhet av folk- omröstningar är ännu större. I den akademiska litteraturen har det uttryckts en viss förvåning över att folkomröstningar inte varit vanligare i de skandinaviska politiska systemen, där medborgarnas politiska deltagande i val, politiska partier och intresseorganisationer historiskt sett varit omfattande.TPF12FPT Gräsrotsrörelser var aktiva under demokratiserings- processerna i dessa stater. Inom de politiska partierna skapades strukturer för aktiva partimedlemmar och intresseorganisationerna kom sedermera att integreras i det politiska beslutsfattandet.TPF13FPT Den svenska demokratiska traditionen präglas både av en normativ upp- slutning kring och stora faktiska inslag av deltagardemokrati. Där- emot har direktdemokrati i form av folkomröstningar inte rönt samma popularitet. Många svenska statliga utredningar har behand- lat frågan, men majoriteten av de politiska partierna har intagit en avvaktande inställning till att skapa ett mer omfattande och av de valda representanterna oberoende folkomröstningsinstitut. Det finns två olika typer av nationella folkomröstningar i . För det första, rådgivande folkomröstning som initieras av en majoritet i . Alla de svenska folkomröstningarna har varit av den typen. För det andra, beslutande folkomröstning om vilande grundlagsförslag, som anordnas om en tiondel av leda- möter kräver det och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för detta yrkande. Ingen sådan folkomröstning av detta slag har hållits. De internationella kommentarerna om de svenska folkomröst- ningarna har inte varit entydigt positiva. Även i den svenska 11TP PT Bogdanor, 1994, Western Europe, s. 25 in , , , Referendums Around the World The Growing Use of Direct Democracy , The . 12TP PT Ibid, s. 70. 13TP PT Ibid, s. 70. Folkomröstningar: En global trend historieskrivningen lyfts negativa erfarenheter ofta fram. Vid omröstningen om högertrafik 1955 var medborgarnas stöd för fort- satt vänstertrafik stort. valde dock att bortse från väljarnas ståndpunkt och beslöt om övergång till högertrafik, det vill säga, väljarnas utslag respekterades inte. Kärnkraftomröst- ningens tre linjer tas ofta upp som ett exempel på en illa genomförd folkomröstning eftersom avsaknaden av två tydliga alternativ bidrog till svårigheter att tolka vilket mandat väljarna gett. Det politiska efterspelet av den folkomröstningen har varit utdragen och komplicerad. Folkomröstningen om EU-medlemskap har kri- tiserats för att det fanns stora resursskillnader mellan ja- och nej- sidan. Nästan varannan väljare ansåg att folkomröstningen inte genomförts på ett rättvist sätt.TPF14FPT Däremot är det jämförelsevis höga och ökande valdeltagandet i de svenska folkomröst- ningarna en positiv erfarenhet. Valdeltagandet var lågt vid folk- omröstningarna om alkoholförbud () och högertrafik (). Vid de efterföljande omröstningarna har deltagandet successivt ökat: Vid ATP folkomröstning deltog , vid kärnkraftsomröstningen röstade och vid de två EU- relaterade folkomröstningarna 1994 och 2003 har valdeltagandet varit . I den internationella litteraturen framhålls att den legitimerande rollen, som ofta eftersträvas med folkomröstningar inte alltid har uppfyllts i flera svenska folkomröstningar då de ibland förvärrat de politiska problem som de sattes att lösa. Folkomröstningarna har enligt kritiken, tagits till som en sista åtgärd då andra alternativ varit uttömda, och primärt använts som strategiska instrument i de politiska partiernas händer.TPF15FPT Ett exempel på detta är att det enbart är i som folkomröstningar hållits där alternativen, som medborgarna kunnat välja emellan, varit flera än två: The Swedish referendums of 1957 on supplementary benefits and of 1980 on nuclear energy, along with the Danish referendum of 1953 on changing the voting age are the only postwar democratic referendums in Europe, in which three alternatives were offered to the voters.TPF16FPT Sammanfattningsvis, det höga valdeltagandet kan läggas till den svenska folkomröstningshistoriens pluskonto, medan förekomsten 14TP PT , , (red) 1996, Ett knappt ja till EU, , Juridik, s.53. 15TP PT , , 1982, The Demand for Referendum: When Does It Arise and When Does It Succeed? In Scandinavian Political Studies, vol 5, nr 3, s. 237–259. 16TP PT Ibid, s. 75. av fler än två alternativ i enskilda folkomröstningar och den efter- följande svårigheten att uttolka utslaget samt det därpå följande strategiska politiska efterspelet har rönt kritik. 4Folkomröstningsinstitutets rättsliga reglering i Inledningsvis ska vi ta reda på om, var och vilka bestämmelser om folkomröstningar som finns i de europeiska staternas statsrättsliga ordningar. Den första övergripande frågeställningen handlar om på vilken normnivå bestämmelser om folkomröstningar återfinns. Närmare bestämt, vilken är den rättsliga grunden för reglering av folkomröstningar? Finns regler för folkomröstningar i konstitu- tionen eller i vanlig lag? Eller saknas generella bestämmelser om folkomröstningar? Kan de valda politiska befattningshavarna besluta om när och vilken typ av folkomröstning, som ska hållas på ad hoc- basis? Det andra syftet är att kartlägga om och på vilken nivå speci- fika aspekter av folkomröstningsinstitutet är reglerade? Var åter- finns bestämmelser om att folkomröstningar är obligatoriska eller frivilliga, bindande eller rådgivande, och så vidare? På ett mera allmänt plan kan man hävda att formerna för hur folkomröstningar är reglerade i lag avspeglar den betydelse folkets direkta deltagande tillmäts i det övergripande representativa poli- tiska styrelseskicket. En normativ demokratisk grundsyn formu- leras, som är konstituerande för den politiska maktutövningen. Naturligtvis finns det i regel skillnader mellan den formella regle- ringen och den faktiska utformningen av den politiska styrelsen, men graden och framför allt typen av reglering ger ändå vissa indikationer om den roll folkomröstningsinstitutet tillmäts. Fram- för allt handlar det om folkomröstningsinstitutets funktion inom ramen för de representativa institutionerna. får å ena sidan en högre status, används mer förutsägbart och äger ett större oberoende om det regleras i lag än om lagreglering saknas. I synnerhet är detta fallet då folkomröstningarna regleras i konstitutionen. Skälet är att grundlagen fastställer de grundläggande politiska spelreglerna och är mera trögföränderlig då en mer komplicerad och fördröjande lagstiftningsprocedur krävs för att ändra grundlag än en vanlig lag. De politiska aktörernas utrymme för manipulation och strategiskt utnyttjande av folkomröstningsinstitutet är i så måtto mer beskuren. Det som talar mot en sådan tolkning är att det formella styrelseskicket inte nödvändigtvis är entydigt med det reella styrelseskicket. Nationella traditioner och erfarenhetsbaserad fram- vuxen praxis kan ha stor betydelse för när, hur och vilken typ av folkomröstning som kommer i fråga. Men, praxis och tradition tycks dock i slutänden väga lättare än lagreglerade bestämmelser.TPF1FPT Ytterst är det dock den specifika detaljregleringen av folk- omröstningsinstitutet, som är avgörande för dess betydelse och funktion i det politiska styrelseskicket. Å andra sidan kan en omfattande reglering av politiska institu- tioner vara uttryck för konflikter och oenighet om hur en specifik politisk institution ska utformas. Om meningsskiljaktigheterna är stora mellan de politiska befattningshavarna och förtroendet är lågt dem emellan kan det finnas behov av detaljerad reglering för att förhindra att politiska institutioner manipuleras och utnyttjas strategiskt av meningsmotståndare. Närmare bestämt, en detaljerad och precis rättslig grund skulle i detta fall vara resultatet av politisk oenighet i syfte att undvika missbruk av de politiska instrumenten. Utifrån denna studie går det inte att avgöra vad som föranlett att vissa stater har en mer omfattande och/eller en mer precis rättslig grund för folkomröstningar än andra, men detta är ett område där ytterligare forskning vore välkommen. 4.1Var regleras folkomröstningsinstitutet? Det stora flertalet av de europeiska demokratierna har en generell reglering i grundlag och/eller vanlig lag av folkomröstningar. Enbart fyra av de av rapporten kartlagda 32 europeiska staterna saknar allmänna bestämmelser om folkomröstningar i grund- eller vanlig lag. I dessa stater stiftas en specifik ad hoc-lag för varje enskild folkomröstning. Det stora flertalet av de europeiska staterna har således någon form av generell bestämmelse om folkomröstning i konstitutionen. I 25 av de 32 staterna finns det skrivningar om folkomröstningar i 1TP PT För en diskussion om betydelsen av nationella traditioner vad gäller folkomröstningar, se Jungar, , , 2005, Folkomröstning eller parlamentsratificering – hur besluta om förslaget till konstitutionellt fördrag? grundlagen och 22 av dessa har ytterligare kompletterande normer om folkomröstningsinstitutets utformning i vanlig lag. Det vanli- gaste mönstret är sålunda kompletterande lagstiftning på olika nivåer. Eftersom saknar grundlag i en regelrätt mening är folkomröstningar enbart reglerade på vanlig lagstift- ningsnivå. De fyra stater, som saknar generella bestämmelser om nationella folkomröstningar i konstitutionen eller annan lagstiftning, är , , och . saknade generell reglering . och har bestämmelser om lokala folkomröstningar i sina konstitutioner. I den tyska författningen finns bestämmelser om obligatoriska regionala folkomröstningar vid förslag om att omskapa eller bilda en ny delstat. I de berörda delstaterna kan en tiondel av de röst- berättigade ta initiativ till folkomröstning för att bilda en ny del- stat.TPF2FPT För att hålla nationell folkomröstning krävs en konstitu- tionell förändring i . har flera förslag om att införa möjlighet till folkomröstning på den federala nivån framställts, men förslagen har fallit på grund av att framför allt det kristdemokratiska partiet motsatt sig detta.TPF3FPT Däremot förekommer folkomröstningar på de regionala och lokala nivåerna i . I samband med ratificeringen av det europeiska konstitutionella fördraget fördes en tysk ratificering genom en federal folkomröst- ning på tal. I finns allmänna bestämmelser om lokala, men inte nationella, folkomröstningar i konstitutionen.TPF4FPT I samband med beslutet om inträde i EU formulerades en konstitutionell paragraf, vilken gav de valda befattningshavarna möjlighet att dele- gera beslutsfattandet till medborgarna. infördes däremot en specifik lag om obligatorisk folkomröstning för inträde i inter- nationella organisationer, till vilka beslutsbefogenheter överförs.TPF5FPT saknar en generell reglering om folkomröstningar på nationell nivå, däremot finns det lagstiftning om medborgarinitiativ och folkomröstning på lokal nivå.TPF6FPT har haft en enda nati- onell folkomröstning, . Omröstningen handlade om åter- inträdet av kung på tronen och den möjliggjordes genom 2TP PT Se artikel 29 II, III, IV, V+VI i tyska konstitutionen. 3TP , Guidebook to Direct Democracy in and Beyond 2007 Edition, s. 244–245. 4TP PT Tjeckiska konstitutionen, artikel 9. 5TP PT Constitutional Act on referendum, No. 515/2002 Coll. 6TP PT Nouvelle loi comunale, articles 318, 329. stiftandet av en specifik lag för detta tillfälle.TPF7FPT Folkomröstningen präglades av starka motsättningar mellan flamländare och valloner och i senare utredningar har man delvis utifrån denna erfarenhet intagit en syn på folkomröstningar som en möjlig säkerhetsrisk då de kan öka motsättningarna mellan de olika regionerna.TPF8FPT saknar en generell reglering av folkomröstningar, men har trots detta haft sex folkomröstningar. Efter har två folkomröstningar om deltagande i det europeiska integra- tionsprojektet hållits: 1973 om medlemskap i och 1994 om medlemskap i . Vid båda tillfällena har norrmännen sagt nej till att delta i ett fördjupat europeiskt samarbete. hade ingen generell reglering av folk- omröstningar. Då stiftades en vanlig lag för att reglera folkomröst- ningar. Den första folkomröstningen handlade om vidhäftning till och den andra folkomröstningen handlade om återföreningen av den turk- och grekcypriotiska delarna. var den enda av de nya EU-medlemsstaterna 2004 som inte arrangerade en folkomröstning om EU-medlemskap. hade fram till folkomröstningen om EU:s konstitutionella fördrag 2005 aldrig haft en folkomröstning i modern tid. Av den anledningen var förvåningen stor när det nederländska parlamentet mot regeringens vilja valde att direkt höra medborgarna i en rådgivande folkomröstning i samband med ratificeringen av det konstitutionella fördraget. Än mer oväntat var att utslaget blev ett nej i en stat som av tradition varit pådrivande i den europeiska integrationen. Bakgrunden till folkomröstningen i var inte bara det konstitutionella fördragets poli- tiska tyngd och de politiska diskussionerna om den lämpligaste ratificeringsmetoden. hade det pågått en aktiv debatt om större inslag av direktdemokrati. En temporär lag om folkomröstning på central, regional och lokal nivå var i kraft . introducerade parlamentet med- borgarinitiativ på försök på nationell nivå. Genom medborgar- initiativ kan medborgare föra upp frågor på den politiska dagord- ningen, men dessa leder inte till folkomröstning.TPF9FPT På den kom- munala nivån introducerades medborgarinitiativ i . I kap. 7 finns en detaljerad beskrivning av folk- omröstningsinstitutet i . 7TP PT En majoritet röstade för monarkens återinträde. Folkomröstningen var rådgivande. 8TP PT Bogdanor, 1994, Western Europé in , s. 87–88. 9TP PT Det första initiativet var ett förslag att förbjuda rökning på offentliga platser. Den rättsliga grunden för bestämmelser om nationella folk- omröstningar i 32 europeiska stater 10TP PT Enligt konstitutionen ska folkomröstningar regleras även i annan lagstiftning, men enligt (2005) existerar inte någon sådan lag . 11TP PT 2006 introducerade parlamentet rätten till medborgarinitiativ på försök på nationell nivå, vilket ska utvärderas . 12TP PT Ingen generell reglering angående folkomröstningar finns. Artikel 10 a i konstitutionen öppnar en möjlighet för de valda befattningshavarna att fatta beslut om när en fråga ska hänskjutas till medborgarna. 13TP PT Folkomröstningar på delstatsnivå. 4.2Omfattningen av den rättsliga regleringen av folkomröstningsinstitutet Det dominerande mönstret är att de europeiska staterna har gene- rella lagbestämmelser om folkomröstningar. I denna del av rapporten är syftet att på detaljnivå kartlägga de specifika aspekter vid folkomröstningsinstitutet, som är reglerade respektive oregle- rade. Närmare bestämt, omfattningen av den rättsliga regleringen står i fokus och i denna del kan en större variation förväntas.