sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — Jag har konstaterat att en tidig hjälpinsats underlättar för en gäldenär att inte bara bli skuld- fri, utan också att komma på fötter och bli samhällsnyttig. För kommunernas del kan detta få påtaglig effekt i form av ett ökat beskattningsunderlag, som kostnaderna när det gäller socialt bistånd lär minska. Att en angelägen skuldsanering kommer till stånd snabbt är följaktligen både i individens och i samhällets intresse (se även redogörelsen nedan angående KFM). Om organisatoriska förstärkningar genomförs, finns alltså stora förutsättningar till besparingar för samhället, inte minst för kom- munerna. Ett väl anpassat omhändertagande av gäldenärer i den Konsekvenser av utredningens förslag kommunala rådgivningen lär enligt min uppfattning kunna medföra kostnadsbesparingar för kommunerna som inte under- stiger de eventuella kostnadsökningarna. Jag vill också peka på att förstärkningar i dessa delar inte enbart kommer evighetsgäldenärer till godo, utan även personer med mindre framträdande skuldproblem eller som av något annat skäl inte kommer i fråga för skuldsanering (se bl.a. Rapport 2008:10 som omnämnts i avsnitt 4.2.2). Den ekonomiska rådgivning respektive assistans vid frivilliga uppgörelser som sådana gäldenärer kan dra nytta av i regi har potential att lyfta många ur en besvärlig ekonomisk situation. Detta kan i sin tur få övergripande effekter på t.ex. bidragsberoendet i samhället. KFM har gjort en konsekvensanalys av de lagförslag som lämnas i delbetänkandet. Av denna framgår sammanfattningsvis följande. Enligt KFM:s beräkningar finns det bland de gäldenärer som skulle kunna komma i fråga för skuldsanering om de sökte (för att använda sig av KFM:s terminologi) dels 27 000 gäldenärer som har varit föremål för löneutmätningar , dels 49 000 gälde- närer som saknar utmätningsbara tillgångar och som därför inte är föremål för några verkställighetsåtgärder. Dessa personer, totalt (27 000 + 49 000 =) 76 000 stycken, motsvarar enligt uppgift av samtliga gäldenärer i utsöknings- och indrivnings- databasen. Enligt KFM har det vid kontakter med inkassobolagen fram- kommit att det därutöver finns uppskattningsvis 300 000 gälde- närer som ligger på långtidsbevakning. KFM har gjort bedöm- ningen att en lika stor andel av dessa gäldenärer, dvs. , skulle kunna komma i fråga för skuldsanering, vilket skulle motsvara ytterligare 57 000 gäldenärer. Totalt skulle då (76 000 + 57 000 =) 133 000 personer kunna komma i fråga för skuldsanering om de sökte. För att använda ett annat begrepp från KFM:s analys är de att betrakta som möjliga skuldsaneringsgäldenärer (2 700 av dem uppges dock vara enskilda näringsidkare, jfr 5 § SksanL). KFM har gjort antagandet att inflödet av sökande år 1 skulle kunna hamna på 10–av de möjliga skuldsaneringsgälde- närerna. Hälften härav (dvs. som mest av 133 000, alltså 13 300 personer) skulle då vara personer som mot bakgrund Konsekvenser av utredningens förslag av att de ännu inte har hunnit bli passiviserade av sin skuldbörda har förmåga att ansöka på egen hand eller med hjälp av en budget- och skuldrådgivare. Den andra hälften (alltså som mest ytterligare 13 300 personer) skulle enligt KFM:s antaganden kunna utgöras av gäldenärer som varit överskuldsatta och som med hjälp av offensiva insatser från KFM och övriga aktörer samt genom information i media skulle kunna förmås att ge in en ansökan. Sammanfattningsvis kommer alltså enligt KFM 13 300–26 600 per- soner att ansöka 1. (Som en jämförelse kan nämnas att knappt 7 000 ansökningar gjordes , se av- snitt 7.2.2.) KFM påpekar att det i samband med införandet av skuldsaneringslag visade sig att många hade avvaktat med att ge in sin ansökan så att det nya, i någon mån för- månligare regelverket skulle kunna träda i kraft och att en sådan ut- veckling framstår som trolig även (särskilt efter det nya regelverkets ikraftträdande). KFM gör i sin analys bedömningen att inflödet bör hålla sig på ungefär samma nivå över tiden, dvs. även år 2 och framåt, eftersom de nu föreslagna reglerna – till skillnad från vad som var fallet när lag trädde i kraft – innebär verkliga lättnader i de krav som ställs för beviljande av skuldsanering. Av betydelse för kostnadsanalysen är också hur många som kan beräknas få skuldsanering. KFM, som gjort undersökningar av vilka skäl som åberopas för avslag, har gjort bedömningen att de föreslagna reglerna kan få till följd att skuldsanering kan komma i fråga för av dem som med gällande regelverk får avslag. Mot denna bakgrund har KFM uppskattat att av dem som söker skuldsanering också kommer att få skuldsanering, vilket i sin tur leder till en markant ökning av antalet personer som får skuldsanering. Detta får också betydelse för antalet omprövnings- ärenden. berörde enligt KFM av ansökningarna omprövning av redan beslutade skuldsaneringar (antalet ansök- ningar 2007 – totalt 750 stycken – dividerat med det totala antalet ansökningar under ). KFM har i sina beräkningar utgått från att omprövningsärendenas andel lär vara lika stor . Mot bakgrund av de tidigare nämnda beräkning- arna rörande antalet ansökningar skulle antalet omprövningsärenden då uppgå till ca 1 500–2 900 . Även de s.k. invändningsären- denas antal kan förväntas öka, dvs. ärenden i vilka borgenärerna motsätter sig att skuldsanering beviljas. Konsekvenser av utredningens förslag KFM betonar att det behov av resurser som de föreslagna för- ändringarna skapar inte ryms inom myndighetens nuvarande anslags- tilldelning. Större krav ställs enligt myndigheten också på utred- ningsinsatser samt råd och stöd till sökandena under handlägg- ningstiden och i rehabiliterande dialoger för att de ska klara skuld- saneringsperioden. Vidare framhålls att resurser också kommer att krävas för ett utökat samarbete med kommunernas budget- och skuldrådgivare. När resursbehovet har fastställts har KFM utgått från ett årligt inflöde på 26 600 nya ärenden (varav , eller 21 300 ären- den, avslutas ) och 2 950 omprövningsärenden. Detta scenario kräver enligt KFM en organisation som innefattar 212 årsarbetskrafter, vilket innebär att 108 s.k. handläggarresurser och 11 s.k. juristresurser behöver rekryteras. Därtill kommer ytter- ligare 10 årsarbetskrafter för ledning och styrning m.m. (Som en jämförelse kan nämnas att KFM förfogar över 83 årsarbets- krafter, varav 52 är handläggare och 13 är jurister). KFM framhåller att beräkningarna gjorts mot bakgrund av att ett nytt IT-stöd lär kunna införas för handläggningen i skuldsaneringsprocessen , något som leder till effektivitetsvinster. Summan av det ökade resursbehovet i enlighet med vad som ovan beskrivits uppgår enligt KFM:s beräkningar till (vilket ska adderas till dagens anslag om ). Ytterligare utgifter tillkommer för kungörelser (1,) samt för scanning och lagring i elektroniskt arkiv (1–). Jag noterar för egen del att det är viktigt att betona att KFM:s uppgifter om ärendetillströmningen till stora delar bygger på mycket grova uppskattningar av antalet potentiella sökande respektive antag- anden – dessutom i flera led – om sökfrekvensen som inte kan sägas vila på någon solid grund. Uppskattningar av detta slag synes dock vara ofrånkomliga. För egen del saknar jag i vart fall förutsättningar att påstå att KFM:s beräkningar i något avseende skulle sakna verk- lighetsförankring. Men även om man med någon precision skulle kunna fastställa hur många potentiella sökande som finns respek- tive sökfrekvensen framstår det som ofrånkomligt att det bland de personer som möjligen skulle kunna uppfylla något krav för bevilj- ande av skuldsanering – och som därmed synes uppfylla kravet på att kunna komma i fråga för skuldsanering – finns åtskilliga som inte kommer att få skuldnedskrivning och som därför ansöker förgäves, exempelvis för att de har vidtagit borgenärsfientliga åtgärder under en lång följd av år. Givetvis måste den framtida Konsekvenser av utredningens förslag organisationen dock ha den dimensionering som krävs för att kunna hantera ansökningar från sådana gäldenärer. finns det gäldenärer som kommer att ansöka om skuldsanering trots att de inte ens omfattas av KFM:s beräkningar, kanske för att de helt har missuppfattat vad skuldsaneringsinstitutet innebär eller för att de framgångsrikt har hållit en hopplös skuldbörda stången (t.ex. genom att uppta nya lån). Under alla omständigheter blir slutsatsen att förslagen kommer att leda till sådana merkostnader för KFM att det kommer att krävas en väsentlig höjning av ramanslaget. KFM framhåller att det resultat som erhålles vid det höga inflöde som ovan beskrivits är att ca 17 000 gäldenärer beviljas skuld- sanering (dvs. av de 21 300 nya ärenden som avslutas ett visst år – siffran inkluderar då dem som även enligt dagens regler skulle få skuldsanering). Detta leder naturligtvis till vissa samhälleliga effekter. Enligt KFM:s beräkningar, som i sin tur baseras på uppgifter om att samhällets totala kostnader för överskuldsätt- ningen i form av produktionsbortfall och ökade sjukvårdskostnader uppgår till 30–(se KFM Rapport 2008:1 s. 55 f.), kostar just 17 000 överskuldsatta gäldenärer så mycket som 1,3–2,för samhället. Även dessa uppgifter är enligt min bedömning mycket osäkra, eftersom de bygger på mer eller mindre obekräftade antaganden om viktiga faktorer, t.ex. hur många som ska anses som överskuldsatta i nu aktuell bemärkelse samt hur stor andel av dessa som inte deltar i produktionen på grund av sin överskuldsättning. Enligt direktiven till denna utredning är emellertid en av grund- stenarna bakom arbetet att en anpassning av skuldbördan under- lättar för den enskilde att själv påverka sin situation genom eget arbete till nytta för sig själv, för borgenärerna och för samhället. Att skattemässiga effekter kan förväntas om fler människor beviljas skuldsanering är uppenbart. Många gäldenärer går då från att inte ha haft (eller inte ha redovisat) någon skattepliktig inkomst alls till att förhoppningsvis skaffa sig en redovisad inkomst, vilket tillför det allmänna skatteinkomster. För åtskilliga lär det också bli fråga om att höja den redovisade inkomsten, t.ex. genom att de ser incita- ment att (eller orkar) arbeta mer sedan de har fått hjälp med sina överskuldsättningsproblem. Man kan utan vidare utgå från att det blir kommunerna – inte staten – som får ta del av ökade inkomster hos personer som befriats från sin övermäktiga skuldbörda (se förarbetena till skuld- Konsekvenser av utredningens förslag saneringslag, prop. 1993/94:123 s. 189 ff.). finns åtskilliga andra vinster att göra, som dock är svåra att kvantifiera. Exempelvis har KFM påpekat att myndigheten kan förväntas få minskade kost- nader för det verkställande arbetet när handläggningen av ett stort antal inneliggande gäldenärer avvecklas. Gäldenärerna återkommer förhoppningsvis inte heller som föremål för indrivningsåtgärder . Besparingar lär tveklöst kunna göras också på andra områden. Att överskuldsatta personer har respektive drabbas av sämre hälsa än genomsnittet av befolkningen (se avsnitt 4.1.2) betyder att man tveklöst kan utgå från att de också är överrepresenterade inom hälso- och sjukvården. Således finns förutsättningar att minska utgifterna inom detta område om fler lyfts ut ur överskuldsättning, även om man nog inte ska förvänta sig att deras hälsoproblem – eller helt – försvinner när skuldsanering beviljats (se redogörelsen i avsnitt 4.1.2 för erfarenheterna från den s.k. Vaanta- undersökningen). Även vad gäller offentliga transfereringar torde det finnas bespar- ingar att göra, t.ex. avseende sjukförsäkringen och ersättningar från de statliga bostadsstödsystemen. De samhällsekonomiska besparingarna är givetvis omöjliga att närmare slå fast (jfr prop. 1993/94:123 s. 190 f.). Att de uppgår till belopp som i vart fall inte torde understiga dem som enligt KFM krävs för att stärka skuldsaneringsprocessen är emellertid ytterst sannolikt, även om KFM:s uppskattningar av antalet förväntade skuldsaneringsansökningar och det därtill hörande resursbehovet för prövningar skulle visa sig vara tilltagna i överkant. – Jag vill tillägga att även en något överdimensionerad organisation för pröv- ning av skuldsaneringsärenden kan medföra samhällsvinster i sig som faktiskt i någon mån svarar mot de kostnader som överstiger det minimum som krävs för en acceptabel handläggning – en snabb och rättssäker handläggning av dessa angelägna ärenden givetvis för att f.d. näringsidkare tidigare kan starta ny verksamhet och att samhället på nytt får del av sådana och andra evighets- gäldenärers produktivitet, men också att kostnader för t.ex. hälso- och sjukvård kan undvikas. Konsekvenser av utredningens förslag KFM:s slutliga beslut (dvs. alla beslut varigenom myndigheten skiljer ärendet ifrån sig) samt beslut att inleda skuldsanering kan överklagas till tingsrätt (29 § SksanL). Ett ökat antal skuldsanerings- ansökningar leder naturligtvis till att fler ärenden hamnar i domstol efter överklaganden. Enligt uppgifter från inkom 1 382 skuldsaner- ingsärenden till tingsrätterna . trädde emellertid en ny skuldsaneringslag i kraft, vilket bl.a. innebar att skuldsaneringsförfarandet koncentrerades till KFM; denna myndig- het kan fr.o.m. nämnda datum som första instans pröva en ansökan om skuldsanering och fatta beslut i ärendet även om en eller flera borgenärer motsätter sig en skuldsanering. Handläggningen av ärenden om ändring eller upphävande av beslut om skuldsanering (s.k. omprövningsärenden) flyttade från tingsrätterna till KFM (se prop. 2005/06:124 s. 34). minskade därför det totala antalet inkomna ärenden till 719, varav 654 var överklagade ärenden. Till följd av att siffror torde vara färgade av att det då förelåg en brytpunkt mellan två olika lagars tillämpning är det svårt att dra några säkra slutsatser kring förväntade överklagandefrekvenser (häribland överklaganden av de omprövningsärenden som handläggs av KFM). Att det totalt sett rör sig om en betydande ärendeökning om förslagen genomförs står dock utom tvivel (se vad som anförts ovan från KFM:s sida rörande den förväntade ärendetillströmningen till denna myndighet). Detta leder i sin tur till en ökad arbetsbörda (merarbete i form av fler sammanträden enligt 13–14 §§ ärende- lagen [1996:242], genomgång av handlingar i fler fall än f.n. och upp- rättande av fler beslut). I enlighet med de utgångspunkter för uppdraget som får anses framgå av direktiven måste man dock utgå från att domstolarnas därmed förknippade kostnadsökningar mer än väl täcks av de samhällsbesparingar som följer av att fler personer befrias från en tyngande skuldbörda (se vad som sagts när det gäller förväntade kostnadsökningar för KFM). Konsekvenser av utredningens förslag Enligt direktiven ska även de ekonomiska konsekvenserna för borgenärerna redovisas. Resultatet av utredningsförslagen kommer att bli att fler beviljas skuldsanering, dvs. befrias från betalningsansvar avseende de skulder som omfattas av skuldsaneringen. I de fall skuldsanering beslutas med en betalningsplan kommer borgenärerna i fortsättningen att erhålla betalning endast , i stället för under de normalt som är utgångspunkten enligt nuvarande regelverk. Den skuld som sålunda faller bort hos gäldenären motsvaras av en förlust hos borgenären. Man kan dock utgå från att en fordran på en person som kan komma i fråga för skuldsanering ofta torde framstå som högst osäker samt att borgenären därför har skrivit ned (eller skrivit av) densamma . Det är dessutom viktigt att framhålla att långt ifrån alla skuldsaneringar sker under sådana ekonomiska betingelser att gäldenären kan åläggas att följa en betalningsplan; i de fall då skuldsanering beviljas efter ett s.k. noll-beslut blir den praktiska effekten för borgenären liten. Möjligen kan man utgå från att de nya reglerna på området ger en viss skärpning av kreditgivningen till följd, varigenom borge- närer kanske kompenserar sig med högre räntesatser för de ökade risker som kreditgivningen innebär. En konsekvens av att regler som underlättar skuldsanering in- förs kan bli att incitament skapas för frivilliga uppgörelser mellan gäldenär och borgenärer. Inte minst kan regelverket tänkas upp- fordra till överenskommelser i ett tidigare skede, eftersom skuld- sanering ska kunna ske i högre utsträckning när skuld- erna inte är så gamla. – Beträffande statliga fordringar vill jag erinra om 5 § första stycket lagen (2007:324) om hantering av vissa borgenärsuppgifter, av vilken framgår att får fatta beslut om nedsättning av en fordran, om förutsättningarna för skuldsanering är uppfyllda (ett tillkommande krav är dock att övriga berörda borgenärer gör motsvarande eftergift). Detta behöver inte vara entydigt negativt för borgenärskollek- tivet – av de i delbetänkandet redovisade undersökningarna framgår att många gäldenärer blir uppgivna i takt med att de faller allt längre ner i skuldträsket, varför en tidig uppgörelse i vissa fall torde kunna leda till ett bättre ekonomiskt utfall för borgenärerna än om skulden tillåts växa med ränta under ytterligare . Konsekvenser av utredningens förslag Företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt Enligt 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska konsekvensutredningen innehålla en beskrivning av vissa faktorer för det fall den föreslagna regleringen ger effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt (dock endast i den omfattning som är möjlig). Den nya regleringen kan få betydelse för viljan att starta företag, eftersom den syftar till att angripa risken för att näringsidkaren drabbas av ett ekonomiskt bakslag som han eller hon i praktiken inte kan komma tillbaka från på egen hand. I första hand gynnas de som bedriver näringsverksamhet i enskild firma. Sådana närings- idkare har ett direkt personligt ansvar för verksamhetens skulder och är därmed på ett mycket påtagligt sätt i riskzonen för över- skuldsättning för det fall verksamheten av något skäl fallerar. Om näringsidkaren går i konkurs eller på annat sätt avvecklar verksam- heten, öppnas möjligheter för att han eller hon relativt snart ska kunna bli föremål för ett skuldsaneringsförfarande. Personer som endast indirekt är att anse som näringsidkare (de i avsnitt 6.10 benämnda informella näringsidkarna, t.ex. sådana som står bakom enmansbolag eller ägarledda fåmansbolag) kan också komma i åtnjutande av de förmånligare reglerna. För deras del krävs dock att skulder hänförliga till den juridiska personen på något sätt övergår till att drabba dem, typiskt sett när ett solidariskt betalningsansvar aktualiseras. Formellt sett saknar det betydelse för beviljande av tidig skuldsanering i enlighet med de föreslagna reglerna om företaget har varit stort eller ej samt vilken bransch det varit verksamt i. Huvudsaken får anses vara att det rört sig om seriös verksamhet (se t.ex. s. 86 ff.). Någon kursändring har alltså inte eftersträvats i detta avseende. I praktiken får man förmoda att det är personer som står bakom de mindre företagen som i första hand kommer att åberopa sig på regelverket, närmast de som har ett så väsentligt inflytande i en viss verksamhet att deras egna eko- nomiska förhållanden är nära förknippade med verksamhetens eko- nomiska ställning. Även andra företagare som finansierar affärs- verksamhet med risk för sin egen privatekonomi är av intresse i detta sammanhang. Det kan nämnas att antalet företag som drevs av fysiska personer (dvs. enskilda firmor) uppgick till närmare 540 000 . av samtliga företag var därmed Konsekvenser av utredningens förslag enskilda firmor (SCB, Aktuell statistik ur företagsregistret, fördelat på juridisk form). Jag är medveten om att det i har framställts önskemål från vissa håll om en ny företagsform, utan personligt betalnings- ansvar och särskilt avpassad för näringsverksamhet i liten skala. Frågan är f.n. föremål för utvärdering i Utredningen om ett enklare aktie- bolag (se dir 2007:132). I ett avlämnat delbetänkande före- slog denna utredning dessutom att kravet på minsta aktiekapital i privata aktiebolag sänks från till genom änd- ringar i aktiebolagslagen (2005:551). I delbetänkandet konstateras att det i och för sig inte är något självändamål att öka antalet aktie- bolag på bekostnad av andra företagsformer; däremot bör även mindre verksamheter med lägre kapitalbehov få ökad valfrihet när det gäller att välja den associationsform som är mest lämplig i det enskilda fallet (Aktiekapital i privata aktiebolag, SOU 2008:49, s. 97 f.). Jag gör för egen del bedömningen att inte heller mina egna förslag kan tolkas som någon rekommendation i frågan om vilken företagsform som en person bör välja för en verksamhet i liten skala. De föreslagna reglerna för inte med sig någon tidsåtgång för företagen. Inte heller skapar de något behov av förändringar i själva verksamheten. Tanken är ju, som tidigare nämnts, att regelverket ska bli aktuellt att tillämpa först den dag verksamheten har avvecklats. Däremot kan man nog utgå från att en reglering som innebär att fler (fysiska) personer kan medges skuldsanering kan få konsekven- ser för företagens kostnader. En viss skärpning av kreditgivningen kan tänkas följa, vilket leder till att det kan finnas företag som får betala mer för sina krediter. Det kan inte uteslutas att det finns mindre kreditvärdiga näringsidkare som i praktiken kommer att vägras krediter till följd av de nya, gäldenärsvänliga reglerna. Svårigheterna att göra en mer exakt bedömning av effekterna på kreditlivet hänger givetvis samman med att det – som tidigare nämnts – är oerhört vanskligt att göra några säkra uttalanden om det förväntade antalet beviljade skuldsaneringsansökningar. Mot bakgrund av tidigare erfarenheter av lagstiftning på skuldsanerings- området gör jag ändå bedömningen att effekterna härvidlag lär bli tämligen måttfulla. – En annan aspekt som är av betydelse för före- tagens kostnader är att det ofta torde vara just företag som drabbas i den mån en f.d. näringsidkare erhåller skuldbefrielse genom skuld- sanering. Jag tänker här på bl.a. leverantörer och andra som har inlåtit sig i affärer med det misslyckade företaget och som tvingas Konsekvenser av utredningens förslag se sin fordran devalveras eller helt försvinna. Även denna kon- sekvens är i det närmaste omöjlig att kvantifiera. Den praktiska effekten lär dock inte behöva bli så stor, eftersom skuldsanering bara kommer i fråga när gäldenärens ekonomiska situation är sådan att utsikterna till betalning framstår som mycket små. De nya reglerna torde inte nämnvärt påverka konkurrensför- hållandena för företagen. I någon liten mån kan regelverket bidra till att misslyckade näringsidkare med kraftiga skulder faktiskt av- vecklar sin verksamhet genom konkurs, i stället för att fortsätta verksamheten när de saknar möjligheter till ekono- misk räddning. Företag som inte är livskraftiga bör naturligtvis avvecklas och rensas ut för att ett sunt näringsliv ska kunna värnas. Det kan möjligen uppfattas som orättvist i konkurrenshän- seende att det endast är företagare som relativt har befunnit sig i omöjliga ekonomiska situationer som – om kraven i övrigt är uppfyllda – kan få förmånen att komma tillbaka efter en skuld- sanering, inte den företagare som faktiskt torde kunna betala tillbaka skulder hänförliga till näringsverksamheten. Denna orättvisa är dock inbyggd i själva skuldsaneringsinstitutet, som ju är avsett för extrema skuldsättningsproblem (jfr avsnitt 6.4.1). Om möjligheter hade öppnats för aktiva näringsidkare (respek- tive aktiva informella näringsidkare) att erhålla skuldsanering (se avsnitt 6.2), skulle konkurrensen mellan företagen möjligen ha kunnat påverkas i negativ riktning. Skuldsaneringen skulle näm- ligen då ha kunnat bidra till att personer som under andra omstän- digheter borde ha avvecklat sin verksamhet kunde tillåtas att fort- sätta att driva rörelsen trots obeståndssituationen. Som framgår av avsnitt 6 har hänsyn tagits till de små företagen vid reglernas utformning.