sou · GVB346 · 2008-01-01 00:00:00 — Vidare skall det finnas bevis för GMO-inblandning hos jordbruksprodukterna. Provtagning och analys skall ha skett i enlighet med ett i dekretet angivet förfarande. Slutligen måste det använda utsädet ha varit certifierat. Av artikel 10 följer att ansökan om ersättning görs hos det portugisiska jordbruksverket på ett särskilt formulär och att vissa angivna handlingar skall bifogas denna ansökan. Ansökan skall ha inkommit för respektive produktionsår. Enligt artikel 11 tas för varje ansökan ut en avgift på . Av artikel 12 följer att denna avgift återbetalas vid bifall till ansökan. Vidare följer av samma artikel att ersättning inte skall beviljas om sökanden handlat försumligt eller bedrägligt och detta bidragit till eller orsakat GMO-inblandningen. Skulle den jordbrukare som orsakat förlusten handlat bedrägligt eller försumligt och har staten betalat ut ersättning, har staten regressrätt. Enligt artikel 14 skall den ersättning som sammanlagt betalas ut vara begränsad till det belopp som fonden har tillgängligt . Är detta belopp inte tillräckligt för att ersätta alla an- språk, skall ersättning utgå i proportion till storleken på respektive anspråk. Av artikel 15 följer att fonden skall gälla . Därefter kom- mer regeringen att ta ställning till om fonden skall fortsätta att existera. Den brittiska regeringens ståndpunkt när det gäller GM-grödor framgår av Secretary of State uttalande inför parlamentet den 9 mars 2004.38 När det gäller samexistens anges här att den som önskar odla GM-grödor skall säkerställa att det av EU bestämda tröskelvärdet på upprätthålls. Vidare anges att , Food and Rural Affairs (Defra) skall utreda förutsättningarna för att tillämpa ett lägre tröskelvärde i förhållande till odlare av ekologiska grödor. 38 Secretary of State statement on GM policy, . Enligt samma uttalande skall Defra även utreda hur odlare som inte odlar GM-grödor kan ersättas, om de drabbas av ekonomisk skada på grund av GMO-inblandning. Det klargörs att den lösning som väljs för att kompensera drabbade odlare skall finansieras av GMO-sektorn, och inte av staten eller den som odlar konven- eller ekologiska grödor. 7.10.2Defras förslag till regler om samexistens Defra lade fram ett förslag till åtgärder för samexistens.39 Förslaget har tillställts ett stort antal intressenter, vilka har beretts möjlighet att yttra sig över förslaget. Enligt uppgift till utredningen har Defra erhållit över 11 000 yttranden över förslaget, och några närmare överväganden eller ytterligare förslag kommer inte att presenteras . Defra har bedömt att vissa åtgärder är nödvändiga för att säker- ställa att GMO-inblandningen inte överstiger det av EU bestämda tröskelvärdet. Dessa åtgärder bör enligt Defra delas in i två kategorier.40 Förhållanden som bör regleras genom lagstiftning Den första kategorin är åtgärder som bör bestämmas genom lagstiftning. Enligt Defra bör det införas bestämmelser om odlingsavstånd beträffande raps och majs, liksom beträffande skyldighet för GMO-odlare att senast informera andra odlare inom ett visst avstånd om sina planer att odla GM-grödor. Defra föreslår att odlingsavståndet för raps skall vara . Avståndet för majs har bestämts för fodermajs och för annan majs. Avståndet skall beräknas utifrån det kortaste avståndet mellan grödorna. När det gäller skyldighet att informera andra odlare om planerna att odla GM-grödor skall denna gälla i förhållande till odlare som har mark inom de nämnda odlingsavstånden. GMO-odlaren skall informera dessa odlare beträffande grödor som skall sås och beträffande grödor som 39Department of Environment, Food and Rural Affairs (Defra), Consultation on proposals for managing the coexistence of GM, conventional and organic crops, . 40Defra, a.a., s. 21 ff. En granne som har informerats på detta sätt skall lämna besked om eventuella planer att odla en gröda av samma art konventionellt eller ekologiskt och i så fall ange inom vilket avstånd från GMO-odlarens åker odlingen skall ske. Defra förutsätter att informationsutbytet sker med användning av standardiserade formulär. Förhållanden som bör regleras genom uppförandekod Den andra kategorin avser andra åtgärder som rör odlingen än de nämnda. Dessa förhållanden bör enligt Defra regleras genom en uppförandekod som utarbetas av branschorganisationen i samråd med Defra.41 Bland de förhållanden man avser reglera på detta sätt kan nämnas rengöring av maskiner och transportmedel. Sådana förhållanden är enligt Defra av mer marginell betydelse än de förstnämnda när det gäller spridning av GMO. Vidare är det enligt Defra fråga om förhållanden som kan vara svåra att på ett entydigt sätt reglera genom lagstiftning. 7.10.3Defras förslag till regler om kompensation vid inblandning av genetiskt modifierade organismer Defra anser att utgångspunkten bör vara att rätt till ersättning för ekonomisk skada föreligger om skörden drabbats en oavsiktlig GMO-inblandning som överstiger det av EU fastställda tröskel- värdet på 0,9 procent.42 Enligt Defra skulle det inte vara propor- tionellt att föreskriva rätt till ersättning vid GMO-inblandning som understiger detta tröskelvärde. Ersättningsgilla skador – skördens värde Defra har bedömt att den huvudsakliga skada som uppstår genom oavsiktlig GMO-inblandning är att skörden måste säljas till ett lägre pris än vad som annars varit möjligt. Defra har härvid angett att det förhållandet att en viss GM-gröda odlas i allmänhet torde innebära att det också finns en marknad för sådana grödor. Det bör därför enligt Defra vanligen vara möjligt att få en skörd som 41SCIMAC står för Supply on Modified Agricultural Crops. 42Defra, a.a., s. 45 ff. drabbats av GMO-inblandning såld. Under vissa förhållanden kan dock en sådan marknad saknas, vilket innebär är skadan kommer att uppgå till hela skördens värde. En annan skada som kan uppstå är enligt Defra att de grödor som drabbats av GMO-inblandning inte kan användas som djur- foder, t.ex. därför att odlaren genom avtal har åtagit sig att leverera slaktdjur som inte utfordrats med GM-foder. Defra anser att en sådan skada inte bör ersättas, eftersom möjligheten till ersättning då skulle ha sin grund i ett kontraktsvillkor. Skadan bör dock ersättas om den uppstår på grund av det i EU-lagstiftning angivna kravet att foder med GMO-inblandning överstigande tröskelvärdet inte får användas inom ekologisk djurproduktion. Ersättningsgilla skador – övrigt Som exempel på annan skada som kan uppstå nämner Defra provtagningskostnader för klargöra om GMO-inblandning skett, kostnader för att förvara skörd som innehåller GMO avskild från annan skörd och transportkostnader som uppstår med anledning av att skörden måste säljas som genetiskt modifierad. Defra lämnar det öppet om kostnader av detta slag skall kunna ersättas, men understryker att sådana anspråk i så fall bör ersättas i enlighet med ett standardiserat och kostnadseffektivt förfarande. Annan skada bör enligt Defra inte ersättas. Det kan t.ex. vara fråga skada med anledning av att en köpare av ekologiska produkter säger upp sitt inköpsavtal med odlaren sedan GMO-inblandning konstaterats i odlarens skörd. Inte heller bör enligt Defra odlaren få ersättning om denne skulle välja att själv iaktta ett längre odlingsavstånd än det som föreskrivits i lag. Att en odlare på grund av GMO-inblandningen mister sin ackreditering som ekologisk odlare bör enligt Defra inte heller ge rätt till ersättning. Vem skall ha rätt till ersättning? I syfte att förebygga missbruk bör det enligt Defra noggrant fastställas vem som kan ha rätt till ersättning. En sådan rätt kan endast tillkomma en odlare av andra grödor än GM-grödor som kan styrka att denne utan eget vållande drabbats av GMO- inblandning överstigande i sin skörd. För att styrka detta måste odlaren bl.a. visa att endast utsäde som inte innehåller GMO använts och att man svarat på en eventuell GMO-odlande grannes meddelande om att GM-grödor kommer att odlas. Vidare skall odlaren kunna stödja sig på prover som tagits enligt gällande föreskrifter och testats av ett ackrediterat laboratorium. Vem skall utge ersättning? Defra klargör inledningsvis att regeringens GMO-policy är att eventuella skador på grund av GMO-inblandning skall betalas av GMO-sektorn. Detta kan enligt Defra ske på tre sätt. Den första lösningen innebär att de GMO-odlare som bryter mot föreskrifterna skall vara betalningsskyldiga. Den skadelidande har således att direkt vända sig till den GMO-odlare vars verksamhet orsakat spridningen av GM-grödan. En sådan lösning menar har fördelen att GMO-odlaren ges ett tydligt incita- ment att följa samexistensreglerna. Nackdelen med en sådan lösning är enligt Defra att ersättning inte kommer att utges när spridningen inträffar trots att GMO-odlaren inte brutit mot någon föreskrift eller detta i alla fall inte kan styrkas. En annan lösning är enligt Defra att alla odlare som odlar GM- grödor bidrar till att ersätta de skador som uppstår. Nackdelen med en sådan lösning är att den enskilde GMO-odlaren inte har ett lika tydligt incitament att följa föreskrifterna om samexistens och att GMO-odlare som följer reglerna drabbas. En tredje lösning är enligt Defra är att de bolag som tillhandahåller GM-utsäde hålls ansvariga. Utsädesbolagen kan i så fall kompensera sig genom att höja utsädespriserna, och kan i sina avtal med GMO-odlarna kräva att dessa följer föreskrifterna om samexistens. Härigenom ges enligt Defra utsädesbolagen tydliga incitament att verka för att föreskrifterna om samexistens följs. Ersättningsskyldigheten kan utformas så att den drabbar samtliga GM-utsädesbolag eller endast det bolag som tillhandahållit det aktuella utsädet. Ersättningsskyldigheten skulle också kunna bestämmas i enlighet med varje bolags marknadsandel. Hur skall den skadelidande tillförsäkras ersättning? Defra diskuterar slutligen om ett särskilt förfarande bör inrättas för att säkerställa att en odlare vars skörd drabbas av GMO- inblandning får ersättning. Enligt nuvarande ordning kan en skadelidande föra talan mot GMO-odlaren i domstol med hänvisning till oaktsamhet (negligence) eller med stöd av grannelagsrättsliga regler (private nuisance). Enligt Defra är det dock högst osäkert om en domstol skulle betrakta GMO-inblandning i skörd som skada, särskilt i beaktande av att de GM-grödor som odlas har godkänts av myndighet för att få släppas ut på marknaden. Defra pekar vidare på att det ofta kan vara svårt att visa vilken GMO-odlare som orsakat skadan och att denne dessutom handlat oaktsamt. Defra anför också att processer om skadestånd kan vara mycket tids- ödande och kan medföra kostnader som inte står i proportion till de belopp som begärs i ersättning. Det är därför enligt Defra angeläget att denna typ anspråk som utgångspunkt inte prövas i domstol. En tänkbar lösning skulle enligt Defra vara att branschen – i praktiken utsädesbolagen – etablerar ett frivilligt ersättnings- system. Defra menar att en sådan åtgärd skulle kunna ses som en förtroendeskapande åtgärd. En frivillig branschöverenskommelse skulle ha fördelen av att kunna etableras snabbt och vara mer flexibelt än ett obligatoriskt system. Branschen skulle ges ett tydligt incitament att säkerställa att GMO-odlare följer sam- existensreglerna. Skulle en branschöverenskommelse inte erbjudas, eller skulle en sådan överenskommelse anses otillräcklig, bör staten enligt Defra överväga lagstiftning. Defra anser att GM-utsädesbolagen bör hållas strikt skadeståndsansvariga för anspråk i enlighet med de närmare villkor som föreskrivs. Vidare anser Defra att en nämnd bör inrättas som prövar anspråken, och att nämndens beslut skall kunna överklagas. Enligt Defra bör GMO-sektorn stå för alla kostnader för detta. Den sistnämnda lösningen kan enligt Defra genomföras på olika sätt. En möjlighet är att en nämnd inrättas med befogenhet att ålägga GM-utsädesbolagen att betala drabbade odlare ersättning. En variant på denna lösning är att staten fungerar som en buffert, genom att ersätta den skadelidande och därefter i sin tur ålägga GM-utsädesbolagen att ersätta staten. Alternativt skulle en fond för ersättningsanspråk kunna skapas, vilken finansieras genom en avgift på allt GM-utsäde som säljs. Skulle de avgifter som tagits ut visa sig vara för höga, föreslås att avgiften reduceras eller upphävs. Defra anser att ett eventuellt överskott i så fall skulle kunna betalas tillbaka. Defra bedömer att antalet krav på ersättning kan förväntas bli litet och avse förhållandevis små belopp. Man understryker därför att det system som sätts upp för att hantera ersättningskrav inte bör vara mer resurskrävande än nödvändigt. Enligt Defra kan ett system som administreras av branschen antas bli mer kostnads- effektivt och dessutom vara lättare att etablera än ett obligatoriskt system som etableras genom lagstiftning. Slutligen tar Defra upp möjligheten att lösa ersättningsfrågan genom försäkringar. Defra anger att man är öppen för detta, men gör bedömningen att sådana tjänster inte kan antas kunna erbjudas på kort eller medellång sikt. har notifierat ett förslag till lag om bestämmelser för handel med frön och plantor samt en storhertig- förordning om odling av genetiskt modifierade frön och plantor.43 Båda rättsakterna innehåller främst odlingsregler. I artikel 13 i lagförslaget fanns en bestämmelse som berör an- svarsfrågan vid oavsiktlig GMO-spridning. I artikeln föreskrivs att den som har för avsikt att odla GM-frön och plantor skall vara skyldig att hos ett behörigt försäkringsbolag teckna en ansvars- försäkring, som täcker de eventuella ekonomiska skador som odlingen av GM-frön och GM-plantor kan orsaka på intilliggande odlingar som inte utgörs av GM-växter. Artikel 13 har inte lett till lagstiftning. 43 Notifikationsnummer 2004/426/L. Båda förslagen är daterade . Utredningen skall enligt sina direktiv1 analysera om det finns behov av särskilda skadeståndsregler avseende ekonomisk skada till följd av spridning av GMO till andra som odlar jordbruks- eller trädgårdsprodukter som inte är genetiskt modifierade, vid odling eller i samband med transport eller annan hantering. Utredningen skall analysera nu gällande bestämmelser samt ta ställning till om dessa är tillräckliga eller om ytterligare bestämmelser är nödvändiga för att hålla tredje part skadeslös. Frågor om strikt skade- ståndsansvar, beviskrav och hur ersättningsfrågan skall hanteras i de fall där det inte går att härleda en skada till en viss odling med GMO, skall särskilt övervägas. De problem som utredningen har att lösa uppstår när GMO introduceras i jordbruket och GM-grödor odlas vid sidan av konventionell eller ekologisk odling. GMO-odlingen inverkar på olika sätt på förutsättningarna för övrig odling, framför allt genom att GMO riskerar att spridas i GMO-odlingens omgivning och blandas in i skördar av konventionella eller ekologiska grödor. Om sådan inblandning får en viss omfattning hindrar det att grödorna saluförs som konventionellt eller ekologiskt producerade. En utgångspunkt för utredningens uppdrag är att GMO-odling skall kunna bedrivas vid sidan av konventionell och ekologisk odling utan att odling i dessa former försvåras. Åtgärder av olika slag måste vidtas för att GMO-odling skall kunna samexistera på rimliga villkor med annan odling. Utredningens uppdrag är att undersöka vissa ekonomiska konsekvenser som uppstår med anledning av denna samexistens, i första hand ekonomiska följder av GMO-inblandning i konventionell och ekologisk odling som bedrivs i en GMO-odlings omgivning. 1 Dir. 2006:38. Såvitt det kan förutses är det främst majs, raps, potatis och sockerbeta som kan komma i fråga för GMO-odling i . Det förekommer inte någon kommersiell GMO-odling i , men sådan odling kan antas förekomma . Utredningens uppgift är alltså inte att föreslå åtgärder för att komma till rätta med problem som redan föreligger. I stället handlar det om att bedöma hur förhållandena kommer att gestalta sig och att ta ställning till behovet av åtgärder för att lösa problem som då kan uppstå. De problem det handlar om är i första hand sådana som följer av att GMO-odling kan tänkas inverka negativt på de ekonomiska förutsättningarna för konven- tionell och ekologisk odling i grannskapet. GMO-inblandning, dvs. inblandning som inte är avsedd, kan uppstå på flera olika sätt och kan ge upphov till olika typer av skador. Den första fråga som måste ställas är i vilken utsträckning en skadelidande enligt gällande lagstiftning kan vara berättigad till ersättning för sin skada. En andra fråga är om denna ordning kan anses godtagbar. Om svaret på den frågan blir att den skadelidande inte är tillförsäkrad den ersättning han bör ha rätt till, uppstår frågan om lagstiftningsåtgärder är påkallade eller åtgärder av annat slag bör vidtas för att säkerställa att en skadelidande faktiskt får tillräcklig ersättning. 8.2Skada genom spridning av genetiskt modifierade organismer 8.2.1Vilka skadehändelser kan ge upphov till inblandning av genetiskt modifierade organismer? Den typ av skadehändelse som i detta sammanhang har tilldragit sig mest uppmärksamhet är att pollen sprids från GMO-odlingar, med följd att konventionellt eller ekologiskt odlade växter pollineras. Vissa grödor, t.ex. majs, bildar mycket pollen som sprids med vinden. Hos andra grödor, t.ex. raps, sprids pollen även av insekter. Odlas samma gröda i närområdet kan växter på andra åkrar pollineras, vilket medför att den genmodifierade arvsmassan kommer att ingå i dessa växters frön. Om grannodlingen sker konventionellt eller ekologiskt och skörden består av frön, t.ex. rapsfrön, uppstår en oönskad GMO-inblandning i den skörden, vilket kan medföra att den måste märkas som genetiskt modifierad eller av annan anledning inte kan användas på det sätt som varit avsett. GMO-inblandning genom vind- eller insektspollinering kan av naturliga skäl förekomma bara . Genetiskt material kan också spridas genom att GM-frön förs vidare till andra åkrar, t.ex. med fåglar. Frön kan dessutom spridas vid maskinsamverkan, dvs. när skördeutrustning, som används för att skörda GM-grödor, därefter används för att skörda konventionellt eller ekologiskt odlade grödor. Fröspridning har ingen praktisk betydelse för samexistens beträffande t.ex. majs och potatis. När det gäller vissa andra grödor, t.ex. potatis, är det inte frön som skördas. Sådana grödor kan spridas till grannens åker genom mekanisk förflyttning. Grobara frön av vissa grödor, t.ex. raps, kan ligga kvar i marken . Skulle denna mark användas för odling av konventionella eller ekologiska grödor, kan härigenom GMO blandas in i skörd. Detta kan dock endast bli en samexistensfråga om marken byter ägare. GMO-inblandning kan också uppstå om utsädet av misstag innehåller GMO. Något tröskelvärde för märkning av GMO- inblandning i utsäde har ännu inte fastställts inom gemen- skapsrätten, vilket innebär att utsäde som används inom konventionell eller ekologisk odling över huvud taget inte får innehålla GMO. GMO kan blandas in i konventionellt eller ekologiskt odlad skörd även i samband med transport av GM-grödor. Störst risk för sammanblandning mellan GM-grödor och annan skörd torde föreligga i samband med lastning och lossning. I vart fall teoretiskt skulle GMO-frön kunna spridas även under själva transporten, t.ex. om emballeringen är bristfällig eller en olycka inträffar. En granne kan drabbas av ekonomisk skada till följd av GMO- odling även i fall då ingen GMO-inblandning i skörden sker. Redan det förhållandet att en granne odlar GM-grödor kan medföra att en ekologisk odlare ser sig föranlåten att på eget initiativ ta på sig kostnader för extra försiktighetsåtgärder eller utökad provtagning. Även utan att pollinering sker kan det tänkas att fastighetspriser påverkas genom att efterfrågan på vissa lantbruksfastigheter minskar bland potentiella köpare som är oroliga för GMO- spridning. Även andra indirekta kostnader kan uppstå. 8.2.2Vilka skadeföljder kan spridning av genetiskt modifierade organismer ge upphov till? Den ekonomiska skada som uppstår vid GMO-inblandning på grund av pollinering kan bli olika stor beroende på om den odlare som drabbas ägnar sig åt konventionellt eller ekologiskt lantbruk. Även andra åtaganden som odlaren är bunden av kan påverka skadan. Den skada som i första hand kan uppstå hänger samman med det i gemenskapsrätten uppställda kravet på märkning vid oavsiktlig eller tekniskt oundviklig GMO-inblandning överstigande . En ekologisk odlare som till följd av GMO- inblandning drabbas av märkningskravet kan inte sälja sin skörd som ekologiskt producerad. Går skörden att sälja, men endast till ett lägre pris, består skadan av skillnaden mellan det faktiska försäljningspriset och det pris som skörden utan GMO- inblandning skulle ha inbringat. Motsvarande skada kan drabba en konventionell odlare. Skulle emellertid priset för GMO-märkt skörd inte vara lägre än priset för konventionellt odlad skörd, uppstår naturligtvis inte någon skada av detta slag för den konventionelle odlaren. Även om GMO-inblandningen är eller lägre kan skada uppstå. Detta kan vara fallet om en odlare på grund av GMO-inblandningen inte kan sälja skörden på avsett sätt enligt privaträttsliga certifieringskrav för ekologisk produktion, t.ex. , eller andra åtaganden. Drabbas en odlare av GMO-inblandning genom pollinering kan även andra kostnader uppstå till följd av denna händelse. Kostnader kan uppstå för särhållning, extra transporter och märkning. Vidare kan kostnader uppstå därför att växtföljden måste ändras, och för att odlaren måste söka nya köpare. En ekologisk odlare kan drabbas av skada genom att skörden inte kan användas som foder inom egen kött- eller mjölkproduktion, vilket leder till kostnader för inköp av motsvarande mängd ekologiskt odlat foder. En odlare kan drabbas av ersättningskrav, om skörden säljs utan att GMO- inblandningen är känd och i ett senare led blandas med annan skörd, vilken därför måste märkas som genetiskt modifierad. Vad som uttalats beträffande skador på grund av pollinering gäller i motsvarande mån vid fröspridning mellan åkrar, t.ex. med Risken för att GMO på detta sätt sprids i sådan utsträckning att ekonomisk skada uppstår framstår dock som låg. Skada i samband med transport Skulle GM-grödor sammanblandas med andra grödor i samband med lastning eller lossning i sådan grad att GMO-inblandningen överstiger måste hela partiet märkas som genetiskt modifierat. Skadan uppgår då till skillnaden i försäljningspris. Många följdskador av det slag som uppstår vid pollen- eller fröspridning från en odling synes inte uppstå, eftersom sammanblandningen inte sker inom verksamheten på gården. Sammanblandning i samband med transport kan däremot antas ge upphov till andra följdskador, t.ex. kostnader för rengöring av förvaringsutrymmen. Annan spridning av genetiskt material GMO-inblandning i skörden uppstår naturligtvis även om utsädet av misstag innehållit GMO. Är GMO-halten i utsädet hög kan detta i sig leda till att tröskelvärdet överskrids och att skörden måste märkas som genetiskt modifierad. Även en låg GMO-halt i utsädet kan tillsammans med t.ex. pollinering leda till att tröskel- värdet överskrids och att sådana skador som diskuterats i det föregående uppstår. Frågor om utsädesleverantörens ansvar för utsädets renhet regleras vanligtvis genom kontraktsvillkor, vilka regelmässigt hänvisar till de krav som ställs i utsädeslagstiftningen. Spridning av genetiskt material kan också ske genom maskin- samverkan. Detta torde inte i sig kunna ge upphov till någon betydande GMO-inblandning i en skörd, men kan förhöja den GMO-inblandning som orsakas av t.ex. pollinering. Detta kan medföra sådana skador som diskuteras i det föregående beträffande pollinering. Ansvarig vid maskinsamverkan är inte sällan en utomstående företagare. Kostnader som uppstår även om GMO-inblandning inte sker