sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — Det första och viktigaste avgörandet är vem som äger frågan i re- spektive landsända. Förutom landstingen har kommunerna ett högst legitimt intresse av att delta i processen, allra helst kommu- ner i gränslandet mellan de tänkta regionkommunerna. Vidare har de regionaliseringssträvanden som föregick försöksverksamheten och bildandet av samverkansorgan genomgående letts av de poli- tiska partierna i respektive län, inte minst för att balansera kom- mun- och landstingsintressen. Eftersom läns- och regionkom- munindelningen skall vara gemensam har slutligen även stats- makterna ett högst motiverat intresse av att delta i processen och därtill det yttersta ansvaret för att ro den i hamn. Slutligen kan även näringslivs-, arbetstagar- och andra organisationer vilja ha ett ord med i laget, liksom givetvis opinionsbildare och medborgare i övrigt. Det finns alltså i varje län ett stort antal aktörer med legitimt in- tresse av att delta i indelningsprocessen. Om dessa aktörer dess- utom förväntas träffa överenskommelser över befintliga läns- gränser, där det till på köpet kan råda olika uppfattningar om i vil- ket väderstreck, om något, som man bör orientera sig, inser man komplexiteten i en fullt utvecklad självorganiseringsprocess. Denna insikt ligger bakom att man i samtliga län, under de regionali- seringsprocesser som föregått bildandet av samverkansorgan, antingen aldrig tagit tag i eller också snabbt släppt frågan om en ny regional geografi. Den har visat sig involvera så många motstridiga intressen att den omgående hotat att kullkasta den enighet som regionaliseringssträvandena krävt. En ny regional geografi Ju större utrymme som ges för lokalt och regionalt inflytande desto viktigare är det att indelningsprocessen får en fast struktur och tydliga spelregler. En ingrediens bör vara att regeringen utser särskilda utredare, processledare, för norra, mellersta respektive med uppdrag att leda indelningsprocessen i respek- tive landsända. Dessa bör ha ett tydligt mandat som också inklude- rar uppgiften att tillvarata de nationella intressena i processen. Det är likaså viktigt att processen utgår från tydliga kriterier, som sätter gränser för vilka indelningar som är möjliga för att den regionala samhällsorganisationen också på några decenniers sikt skall ha den styrka som krävs. Det är även viktigt att den samlade processen har ett slutdatum. Detta datum måste ge utrymme för ett reellt lokalt och regionalt inflytande. är en långdragen process inte nödvändigtvis mer demokratisk. Tvärtom riskerar ett alltför avlägset slutdatum att skapa en lika svåröverskådlig som svårstyrd process, där villkoren efter hand ändras och där politiska ställningstaganden antingen skjuts eller måste om- prövas. De paket med vilka man försökt lösa trafiksituationen i de tre storstadsområdena visar tydligt på vådan av alltför långdragna och komplicerade beslutsprocesser. En process på mellan ett och , beroende på de regionala förutsättningarna, torde vara optimal. Sedan väl en övergripande indelning tagit form måste enskilda kommuner i gränsområdet mellan tilltänkta län och regionkommu- ner få möjlighet att själva påverka sin tillhörighet. Ett sätt att göra detta kan vara att hålla rådgivande folkomröstningar, så som man gjorde i och när bildades. Också länstillhörighet avgjordes av kommunen själv, dock ej genom folkomröstning. Det är ändå långt ifrån säkert att man i alla landsändar kan nå total enighet om läns- och regionkommunindelningen, hur långt rådrum som än medges. Det slutliga avgörandet i denna fråga faller ofrånkomligen på riksdag och regering, som har det yttersta ansva- ret för att indelningen ger stöd åt en långsiktigt hållbar regional samhällsorganisation. En ny regional geografi En ny läns- och regionkommunindelning är en fråga som ofrån- komligen berör och väcker debatt. Den är förmodligen det av förslag som kommer att väcka bredast intresse bland medborgarna. Detta manar till eftertanke och ödmjukhet. Det medför också att indelningsprocessen, såväl av demokratiska skäl som för att den skall kunna krönas med framgång, måste präglas av ett stort mått av lokal och regional delaktighet. Processen kan behöva fortsätta efter 2008 En indelningsreform /2011 kräver i praktiken att man ute i landet enats om indelningen våren/. Även om indelningsdebatten kan förväntas ta fart på allvar redan i sam- band med att slutbetänkande remissbehandlas våren och kan man inte vara säker på att den i alla delar av landet kan slutföras . Därför måste det också finnas utrymme för en fortsatt indelningsprocess, också om det innebär att nya län och regionkommuner i vissa delar av landet ej kan bildas /2011. Nästa naturliga tillfälle för en indelningsreform är /2015. Det kräver att man når enighet om läns- och region- kommunindelningen . Det skulle i sin tur ge en femårig självorganiseringsprocess. Som ovan framgått riskerar en så långdragen process att bli svåröverskådlig och att förlora styrfart. Motiven för en skyndsam process är starka Det finns, som framskymtat tidigare i detta kapitel, en rad skäl att verka för en skyndsam indelningsprocess som så långt som möjligt kan genomföras /2011. För det första är många av kommitténs förslag avhängiga av en ny regional geografi. Inte minst gäller det förslagen om nya länsstyrelser med en direkt rela- tion till regeringen samt förslagen om att ersätta landstingen med regionkommuner med ett sammanhållet ansvar för regional ut- veckling och hälso- och sjukvård. Dessa reformer kan i sig ge inci- tament för de lokala och regionala aktörerna att driva på indel- ningsreformen, inför utsikten att de nya uppgifterna annars skjuts på en osäker framtid. En ny regional geografi För det andra är en rad statliga myndigheter redan i färd med att stöpa om sin regionala organisation. Inte minst gäller det Arbets- marknadsverket och . Ett alternativ är naturligt- vis att staten går före och själv genomför en länsindelningsreform i de delar av landet där en sammanhållen läns- och regionkommun- indelning ej kunnat genomföras 2010/2011. Det skulle dock inne- bära att man antingen överger grundtanken om en gemensam regionindelning för staten och den kommunala sektorn eller att de lokala och regionala aktörerna bara har att rätta in sig i ledet. För det tredje medför en successiv reform i sig betydande svårig- heter. Förutom att olika förhållanden skulle råda i olika delar av landet under ytterligare en mandatperiod, skapar det problem för statliga myndigheter som skall anpassa sig till en ny länsindelning i vissa delar av landet, men i andra delar av landet får avvakta ett in- delningsbeslut upp emot till. Problem uppstår också för kommuner i gränslandet till län och regionkommuner som tar form och som inte vet hur angränsande län och regionkom- muner kommer att se ut. En successiv indelningsreform försvårar även för staten att säkerställa att inte restområden lämnas utanför de spontana regionbildningarna. Förslag till utformning av indelningsprocessen Utifrån dessa slutsatser vill kommittén förorda följande förfarande: Län- och regionkommunindelningen bör utgå från tydliga kriterier som ger stöd åt kommitténs förslag och säkerställer en regional samhällsorganisation som har styrka nog att hantera de utmaningar den kommer att ställas inför, också på några decenniers sikt. Dessa kriterier bör vara en gemensam läns- och regionkommunindelning som även stat- liga sektorsmyndigheter med regionindelning som regel skall följa, ett riktvärde för invånarantal på mellan en och två miljoner invånare och som inte utan starka skäl understiger en halv miljon invånare, En ny regional geografi att varje regionkommun har ett eget regionsjukhus eller, om så inte är möjligt, etablerar ett institutionaliserat samarbete med en regionkommun som har det, att varje regionkommun har minst ett universitet med be- tydande fasta forskningsresurser, att arbetsmarknadsregionerna, så som de beräknas se ut , utgör byggstenar i läns- och regionkommunindelningen och inte bör delas, annat än om mycket starka skäl föreliggerTPF4FPT, samt att län och regionkommuner så långt som möjligt avgränsas så att medborgarna kan känna anknytning dit. Kommittén bedömer att ovanstående kriterier kommer att resul- tera i en indelning i sex till nio län och regionkommuner. I undan- tagsfall kan man tänka sig att en myndighetsregion kan omfatta två eller flera län, dock utan att regionindelningen skär igenom befint- liga län. Vidare föreslås att tre särskilda utredare utses av regeringen för att leda indelningsprocessen mot –ett till två län och regionkommuner i norra , –två till tre län och regionkommuner i samt –tre till fyra län och regionkommuner i . Slutligen föreslås att indelningsprocessen runt om i landet får ett slutdatum som ej får överskridas, detta för att säkerställa en dyna- misk process med villkor som ej förändras under processens gång. En första avstämning bör göras ; den närmare tidpunk- ten fastställs av regeringen, utifrån hur den väljer att utforma be- redningsprocessen. I de delar av landet där man nått tillräcklig enighet om den övergripande indelningen går processen därefter vidare mot bildandet av nya län och regionkommuner /2011. Vad gäller länsindelningen är ett ännu tidigare datum 4TP PT Jämför med R 2006:18 Framtidens arbetsmarknadsregioner. Ett uppdrag åt . En ny regional geografi fullt möjligt, så snart regionkommunindelningen slutgiltigt av- gjorts. På flera håll kan det bli aktuellt att genomföra lokala folk- omröstningar för att avgöra den mer exakta gränsdragningen. Staten kan också behöva ingripa för att säkerställa att områden inte lämnas utanför, särskilt om indelningsprocessen på vissa håll ser ut att dra ut . Som ovan framgått är det angeläget att skapa förutsättningar för ett indelningsförfarande som så långt som möjligt är avslutat /2011, detta för att inte försena angelägna reformer och undvika olägenheterna med en stegvis reform. Av respekt för den lokala och regionala demokratin måste man emellertid ha be- redskap för möjligheten att man i delar av landet inte hinner föra indelningsprocessen i hamn . Därför måste det definitiva slutdatumet sättas senare och anpassas efter hur långt indelningsprocessen fortskridit. En alltför utdragen process riskerar dock, som ovan framgått, att förlora fokus och leda till att genomförandet av en ny, enhetlig re- gionindelning inom staten splittras upp och fördröjs. Under detta andra skede av indelningsprocessen, vilket inleds 2008, bör därför staten ta ett mer aktivt ansvar för att föra processen i hamn. Det är också, som ovan påpekats, fullt möjligt att bilda nya regionkom- muner under pågående mandatperiod, särskilt om det endast rör sig om ett litet fåtal. Erfarenheterna från och visar att läns- och landstingssammanslagningar, också under gynnsamma om- ständigheter, är komplicerade processer med många och tydligt artikulerade intressen. Då skall man ändå hålla i minnet att det i båda dessa regioner fanns starka och förhållandevis enade politiska krafter som enträget verkade för en indelningsreform. Någon lika stark politisk kraftsamling för större län och landsting/region- kommuner kan ännu inte skönjas på något annat håll i landet. Det hindrar inte att det ur medborgarperspektiv finns starka skäl att skapa större län och regionkommuner, som en nyckelkomponent i en större reform för ökad utvecklingskraft, minskad sektorisering och tydligare ansvarsfördelning. Det ställer desto större krav på staten och de politiska partierna nationellt att visa ledarskap och ge en process med lokalt och regionalt inflytande sådana villkor att En ny regional geografi den kan föras i hamn inom de tidsramar som står till buds och med en långsiktigt hållbar regional samhällsorganisation som resultat. I detta kapitel behandlas konsekvensbedömningar enligt kom- mittéförordningen (1998:1474). I 15 § kommittéförordningen föreskrivs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggandet arbetet, för syssel- sättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen. I 14 § kommittéförordningen anges att om förslagen i ett betän- kande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet, och om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redo- visas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finan- siering. förslag handlar om den institutionella struk- turen i samhällsorganisationen. Kommittén har inte haft för avsikt att lägga förslag på hur den detaljerade organiseringen och upp- giftsfördelningen inom olika politik- eller verksamhetsområden bör se ut . Undantaget är de sakområden som pekas ut i tilläggsdirektiven, alltså hälso- och sjukvård och uppgifter med an- knytning till regional utveckling. Eftersom kommitténs arbete inte har varit inriktat på sakpolitik och dessutom utgår från ett långsiktigt framtidsperspektiv, är det inte möjligt att göra tillförlitliga och exakta kostnadsberäkningar av förslagen. Istället för kommittén i detta avsnitt ett övergripande resonemang om vilka ekonomiska konsekvenser som förslagen i betänkandet medför. I ett samhällsekonomiskt perspektiv är de viktiga konsekvenserna av kommitténs förslag till förändrad samhällsorganisation dels nyttan för medborgarna i form av ökat utbyte av de offentliga verk- samheterna, dels förändrade kostnader för dessa. Ökad nytta för medborgarna handlar om att det offentliga åtagandet fullföljs på ett mer effektivt sätt, något som kan innebära högre kvalitet eller bättre tillgänglighet för individen. Nyttan kan också handla om ökad likvärdighet eller minskade samhälls- problem, till exempel ökad trygghet, minskad utslagning etcetera. På kostnadssidan handlar det dels om förändrade kostnader för att tillgodose det offentliga åtagandet, dels om övergångs- visa kostnader under reformernas genomförande. Kommitténs uppfattning är att förslagen i betänkandet kan medföra vissa initiala och övergångsvisa kostnader, men att nyttan av reformen samt minskade kostnader motiverar ett genomförande. De förslag kommittén lägger fram handlar om den institutionella strukturen i den offentliga samhällsorganisation. De syftar till en starkare och mer rationellt utformad samhällsorganisation där ut- bytet för medborgarna av de offentliga verksamheterna förbättras. Förslagen skall ses mot bakgrund av de höga krav på ledarskap och ett konstruktivt samspel mellan de olika aktörerna och nivåerna i samhällsorganisationen som kommer att ställas . Ett flertal faktorer pekar också mot att anspråken på offentligt finansi- erade välfärdstjänster kommer att växa. Nyttan med en reformerad samhällsorganisation är bättre beslut och bättre lösningar på de framtida utmaningar som beskrivs i kapitel 2. Syftet med reformen är att de framtida problemen skall bli mindre än vad de skulle ha blivit om inga organisatoriska för- ändringar gjorts. Förändrade kostnader för samhällsorganisationen Kommitténs förslag innefattar bland annat en ny offentlig geografi baserad på ett minskat antal län som tydligare krav ställs på staten vad gäller ett territoriellt fokus. Det betyder både att antalet länsstyrelser och landsting blir mindre men också att det på statliga myndigheter och på ställs krav på en inre struktur vad gäller arbetsorganisation och beredning som kan möta den nya offentliga geografin. Övergången från landsting till regionkommuner kommer att medföra att kostnaderna för den centrala ledningen i form av politiker och tjänstemän påverkas. Det kan inte uteslutas att det finns stordriftsfördelar i central ledning, vilket skulle sänka kost- naderna. Å andra sidan innebär en större organisation ett ökat kontrollspann vilket kan öka behovet av centrala beslutsfattare och ha en kostnadshöjande effekt. Nettoeffekten av dessa två motsatta effekter kan på rent teoretiska grunder inte avgöras. Vad gäller organisation bör effekterna bli likartade dem som gäller för regionkommunerna. En övergång från dagens 21 län till 6–9 län ger utrymme för bland annat administrativa rationaliseringar, som det skapas möjligheter till högre kompetens, tillvaratagande av ny kunskap etcetera. I gengäld kan kraven på staten vad gäller territoriellt perspektiv medföra vissa merkostnader jämfört med en arbetsorganisation där enbart myndighetens egen verksamhetslogik fått styra den organisatoriska strukturen. När det gäller övriga statliga myndigheter blir effekterna sanno- likt mindre eftersom deras regionala organisationer i allmänhet är organiserade i färre och större enheter än den nuvarande länsindel- ningen. Initialkostnaderna uteblir emellertid inte, eftersom gränserna i en del fall behöver göras om. Sammantaget är kommitténs uppfattning att ett genomförande av kommitténs förslag kommer att skapa möjligheter för en mer rationellt organiserad offentlig verksamhet och därmed lägre kostnader än vad som vore fallet om nuvarande strukturer skulle ha bibehållits. På kortare sikt kommer en reform i enlighet med utredningens för- slag att leda till i vissa avseenden sänkta och i andra avseenden höjda kostnader. Initialt sänks kostnaderna till följd av färre regio- nala enheter – både färre länsstyrelser och färre landsting – och höjs till följd av nödvändiga omställningskostnader. Etableringen av regionkommuner skapar omställningskostnader bland annat i form av behov av utvecklingsinsatser. Det kan handla om administrativa system och rutiner av olika slag. Inte minst ekonomi-, styrnings- och uppföljningssystem behöver utvecklas som IT-investeringar kan behöva göras. När man skapar stora regionkommuner kommer behovet av ändamålsenliga IT- system, både inom administrationen och inom sjukvården, att bli än mer akut jämfört med . Ovanstående förändringar kan komma att kräva tämligen omfattande resurser, men skapar sam- tidigt möjligheter att genomföra en långtgående förnyelse av arbetsmetoder och organisation, vilket borde resultera i en mer effektiv verksamhet. Kommittén föreslår vidare att regionala in- rättas. Uppbyggnaden av dessa medför mindre omställnings- effekter. Omställningskostnaderna för statens olika delar handlar dels om kostnader för nya gränser och därmed nya samverkansområden, dels om övergången till kunskapsstyrning. 9.2Konsekvenser för jämlikhet, integration och hållbar utveckling Tillgången på faktaunderlag som analyserar uppgifts- och ansvars- fördelningen i samhällsorganisationen utifrån ett jämställdhetsper- spektiv är starkt begränsad. Strukturreformer följs sällan eller aldrig upp ur ett könsperspektiv. Den bristande tillgången på faktaunder- lag gäller även strukturfrågornas betydelse för integration och håll- bar utveckling. Förslagens konsekvenser för jämlikhet, integration och hållbar utveckling behandlas därför i det följande på en över- gripande nivå. Medborgarperspektiv, förbättrad uppföljning och kunskapsstyrning Enligt kommitténs bedömning behöver medborgarperspektivet i den statliga styrningen stärkas så att effekter och konsekvenser för medborgare beaktas i större utsträckning. Det behövs bättre meto- dik i statens styrning och uppföljning, när det gäller medborgarper- spektiv med syfte att åstadkomma bättre belysning av likvärdig- hetsaspekter. Uppföljning och utvärdering skall bland annat upp- märksamma könsskillnader. Det kan till exempel handla om att uppföljningen ibland tar sin utgångspunkt i frågeområden som är mer angelägna för kvinnor än för män. Kommittén menar att de mer utvecklade system för uppföljning och utvärdering som föreslås i betänkandet, generellt kommer att ge bättre möjligheter att utforma de offentliga verksamheterna på ett sådant sätt att de inte diskriminerar på grund av till exempel kön eller ursprung. Ökad kunskap om invandrade kvinnors behov och efterfrågan av hälso- och sjukvård i jämförelse med infödda svenska mäns behov kommer att ge förutsättningar att utveckla en hälso- och sjukvård som ger större behovstillfredsställelse för alla med- borgare, oavsett ursprung eller kön. Förslagen om kunskapsstyrning och mer renodlad statlig styr- ning syftar till att stärka likvärdigheten eller som det uttrycks i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) – vård på lika villkor. Det handlar inte bara om att medborgaren skall få likvärdig vård oavsett bostadsort, utan också om att vården skall ha likvärdig kvalitet oav- sett kön. En kunskapsstyrd vård medför att praxis förändras på alla de områden där erfarenhet och evidens visar att det finns skäl att ta hänsyn till könsskillnader. Vården skall även vara av likvärdigt hög kvalitet för alla oavsett bakgrund, etnicitet etcetera. Också på skolans och område bör kunskapsstyrningen få som konsekvens att kvinnor och män samt flickor och pojkar får ett mer jämställt bemötande av skola och socialtjänst. På dessa om- råden finns också ett flertal empiriska undersökningar som visar på skillnader i likvärdighet mellan könen. Ett tvärsektoriellt arbetssätt i samhällsorganisationen En genomgående strävan i kommitténs reformförslag har varit att ge utrymme för ett mer tvärsektoriellt arbetssätt i samhällsorgani- sationen. Kommitténs uppfattning är att detta generellt förbättrar förutsättningarna för att arbeta med horisontella perspektiv som hållbar utveckling, jämställdhet och integration. Det tvärsektoriella arbetssättet återkommer i flera av förslagen. Exempelvis kommer det sammanhållna regionala utvecklings- uppdrag som regionkommunerna föreslås ansvara för att innebära att ett tvärsektoriellt arbetssätt tillämpas, vilket torde ge bättre för- utsättningar för att ta ett samlat grepp om hållbarhets-, integra- tions- och jämställdhetsproblematiken. Ett tvärsektoriellt arbets- sätt kan också innebära att jämställdhetsmålen får en mer fram- skjuten position jämfört med . Detta har skett i de regionala tillväxtprogrammen. En liknande effekt kan förväntas av förslagen om ett samlat territoriellt perspektiv inom staten. Det består i att länsstyrelserna till regeringen skall redovisa tvärsektoriella kunskapsunderlag som de tvärsektoriella inslagen skall öka i Regerings- kansliets beredningsprocesser. Detta bör kunna gynna de jäm- ställdhetspolitiska målen, men också arbetet för integration och hållbar utveckling. Konsekvenser för jämställdhet av övriga förslag Förslaget om direktvalda regionkommuner har analyserats ur jäm- ställdhetssynpunkt. Ett motiv för ett direktvalt fullmäktige på regional nivå är att direkta val i sig innebär att förutsättningarna ökar för att båda könen får en mer jämlik representation. Forsk- ning visar att indirekta val missgynnar kvinnor eftersom dessa val inte utsätts för offentlig granskning på samma sätt som direkta val. Förslaget om att regionkommuner inrättas och att kommunala samverkansorgan avvecklas innebär att resurser och beslut flyttas från indirekt valda församlingar till direktvalda. Uppgifter och ansvar flyttas således till församlingar, som har förutsättningar att vara mer jämställda i sin representation än dagens samverkans- organ. Förslaget att regionkommunerna övertar uppgiften att fördela medel till regional projektverksamhet ifråga om jämställdhet kan ge positiva konsekvenser ur ett jämställdhetsperspektiv. Det operativa jämställdhetsarbetet integreras genom förslaget i det övergripande utvecklingsarbetet och prioriteras av en direktvald församling. Den renodling av länsstyrelsernas uppdrag som föreslås ger mer utrymme för att följa upp de nationella målen på jämställdhets- området. Det kan antas att förslaget om en samlad patientlag i någon mån kan gynna kvinnor mer än män.