sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — Internutredningsenheterna är enligt uppgift sårbara om det t.ex. inträffar någon händelse som kräver stora personella resurser. hanteras sådana situationer normalt genom att man lånar utredningsresurser från någon annan internutredningsenhet i landet eller från den övriga polisorganisationen. Om intern- utredningsverksamheten organiseras i en enda myndighet torde det bli lättare att fördela verksamhetens samlade resurser mellan de olika enheterna efter behov och tillfälliga höga arbetsbelastningar. Det nationella perspektivet skulle därmed få större genomslag och sårbarheten minska. Å andra sidan kan det bli mer komplicerat att få operativ hjälp från polisen i övrigt. Ett fristående organ torde ha förutsättningar att få till stånd större enhetlighet i de rättsliga bedömningar som görs när anställda inom polis- eller åklagarväsendet misstänks för brott. Genom information inom myndigheten kan enhetliga bedömningar göras vid likartade brottsmisstankar. En liknande verksamhet finns till viss del redan nu inom Riksenheten för polismål och information För- och nackdelar med en fristående myndighet om de rättsliga bedömningarna lämnas vidare till internutrednings- enheterna. Den enhetlighet som tillskapas genom att samla intern- utredningsverksamheten i en ny fristående myndighet innebär å andra sidan en motsvarande splittring av verksamheten inom polisen och åklagarmyndigheterna samt att ännu en organisation utrustad med tvångsmedelsbefogenheter som bedriver utredning av brottsmisstankar och en ny riksåklagarorganisation införs. 18.3Information om verksamheten till allmänheten För att skapa och upprätthålla ett förtroende för utrednings- verksamhet avseende brottsmisstankar mot polis- och åklagar- anställda är det av grundläggande betydelse att allmänheten får insyn i verksamheten och kan erhålla relevant information om hur den bedrivs. Det insynsråd som vi föreslår skall inrättas i SUM avses ge möjlighet till insyn i verksamheten. Emellertid bortfaller den insyn som de lokala polisstyrelserna nu genom regleringen i polisförordningen (1998:1558) och förundersökningskungörelsen (1947:948) har i internutredningsverksamheten. Inom SUM finns goda möjligheter att genom t.ex. en hemsida på internet ge allmänheten tillgång till information om verksamheten. Det torde emellertid inte vara förenat med några större svårigheter att på sådant sätt förbättra informationen till allmänheten även om någon fristående myndighet inte bildas. Ett arbete med denna inriktning har också påbörjats inom . 18.4SUM:s beroende av polis- och åklagarväsendena Det finns inget som tyder på annat än att dagens internutredningar utförs professionellt och utan ovidkommande hänsynstagande. Det främsta argumentet för att sammanföra internutrednings- verksamheten till en särskild, från polis- och åklagarväsendena fristående myndighet är inte att få en högre kvalitet i utrednings- arbetet utan att den utredande verksamheten också rent optiskt skiljs från polis- och åklagarmyndigheterna. Vid internutredningsenheterna och Riksenheten för polismål hanteras en mängd olika brottstyper utöver sådana tjänsteanknutna brott som tjänstefel. De brottsutredare som arbetar vid intern- För- och nackdelar med en fristående myndighet utredningsenheterna kan omöjligt ha kompetens inom alla de områden som kan bli aktuella. Detta kan gälla kompetens av specialistkaraktär som den övriga polisorganisationen har byggt upp vid särskilda enheter eller inom olika arbetsgrupper. Det kan särskilt vid utredningar av vissa brott som inte har samband med den anställdes arbete, såsom bl.a. ekonomisk brottslighet, sexual- brott och familjerelaterade våldsbrott, vara svårt för intern- utredarna och åklagarna vid Riksenheten för polismål att skaffa sig och upprätthålla nödvändig kompetens. Internutredningsenheterna kan enkelt och formlöst utnyttja den övriga polisorganisationens resurser och kompetens på olika områden. Riksenheten för polismål utnyttjar kompetens som finns vid utvecklingscentrum inom åklagarväsendet. Polisens kompetens och resurser kan också enkelt och formlöst användas för bl.a. spaning och brottsplats- undersökning. SUM kommer att bli en tämligen liten myndighet med ca 70 anställda och kommer inte att med egen personal kunna genomföra alla de åtgärder som kan komma att krävas i olika utredningar. Myndigheten kommer inte att kunna bygga upp en egen heltäckande kompetens vad gäller utredning av olika typer av brott. Det är emellertid viktigt såväl för de polis- och åklagaranställda som för de övriga i händelserna inblandade personerna att de utredningar som genomförs inom SUM ges samma förutsättningar för att genomföras på ett fullödigt sätt som de som hanteras inom polis- och åklagarväsendena. Att SUM i enskilda fall inhämtar erforderlig hjälp från polis- och åklagarorganisationerna är därför ofrånkomligt för att upprätthålla kvaliteten i utredningarna även om detta inte torde behöva ske så ofta. Sammantaget innebär detta att SUM kommer att ha behov av att anlita polisväsendet för att få hjälp med bl.a. specialistkompetens, spaning och brottsplatsundersökning. Ett beroende, om än i mindre omfattning, kan också uppkomma i förhållande till och . Detta kan i viss mån urgröpa det förtroende för verksamheten som SUM i egenskap av fristående myndighet avses vara garant för. För- och nackdelar med en fristående myndighet 18.5Ansvaret för att uppdaga brott inom polis- och åklagarväsendena SUM avses bli en myndighet för utredning av brottsmisstankar mot polis- och åklagaranställda. Något annat är inte heller realistiskt med hänsyn till att SUM blir en tämligen liten myndighet med begränsade resurser. Ansvaret för att uppdaga brott kommer även fortsättningsvis att ligga på polis- och åklagarväsendena. En möjlig konsekvens av en uppdelning av ansvaret på flera myndigheter är att det faller mellan stolarna och att ingen känner det fulla ansvaret för att tips om oegentligheter följs upp. En fara ligger också i att polisorganisationen sluter sig mot SUM vilket kan innebära att polisens förståelse för SUM:s utredningsverksamhet minskar som de särskilda utredarnas insyn i, kunskaper om och kontakter med polis- organisationen försämras. Sammantaget kan detta innebära en risk för att möjligheterna att uppdaga brottslighet inom polis- och åklagarväsendena försvåras. Förutsättningarna för återföring av kunskaper till polis- och åklagarväsendena om förekomsten av olika felbeteenden och andra brister i verksamheten kan också komma att försvåras om utredningsverksamheten sker i en fristående myndighet. I dagens organisation är internutredarna anställda vid polisen. De behöver således inte byta arbetsgivare när de arbetar som internutredare och de kan därmed också lätt gå tillbaka till den vanliga polisverksamheten. Även åklagarna vid Riksenheten för polismål är anställda vid . Det har till utredningen uppgetts att det inte är några svårigheter att rekrytera polispersonal till internutredningsenheterna utan att det tvärtom är många polismän som vill arbeta vid dessa enheter. Det har inte heller varit svårt att rekrytera åklagare till Riksenheten för polismål. De nuvarande anställningsförhållandena kan upplevas som en trygghet och därmed kan intresset för att söka arbete vid en fristående myndighet vara begränsat. Det kan således inte uteslutas att det kan uppkomma svårigheter att rekrytera erfaren personal till SUM. Poliser och åklagare kanske inte utan en rätt väsentlig morot vill sluta sin anställning för att För- och nackdelar med en fristående myndighet börja i en ny myndighet. Detta kan innebära kostnadsökningar i förhållande till den nuvarande ordningen. En grundförutsättning för vårt arbete är att allmänheten skall ha fullt förtroende för den fristående myndighetens verksamhet. Med hänsyn härtill bör de anställda vid inte ha några band till polisen eller åklagarväsendet. är det nödvändigt att det vid SUM arbetar erfarna utredare med polisiära befogenheter, som i vart fall vid myndighetens uppbyggnad knappast kan rekryteras från annat håll än polisen. Åklagarna vid myndigheten måste också vara erfarna och ha en bakgrund som allmänna åklagare och således normalt rekryteras från eller Ekobrotts- myndigheten. Inom en organisation krävs att personalen kontinuerligt erhåller kompetensutveckling. erbjuds polisens internutredare möjlig- het att delta i olika former av vidareutbildning som anordnas inom polisväsendet. Det är viktigt att man som internutredare har kunskap om nyheter i polisorganisationen och polisverksamheten. Utredarna måste exempelvis veta hur nya vapen och annan utrustning skall användas samt känna till vilken polistaktik som lärs ut för vissa speciella situationer. De särskilda utredarna vid SUM bör få möjlighet att delta i utbildning som anordnas inom polisväsendet. Om polisen inte möjliggör sådant deltagande kan SUM:s kontakter med polisorganisationen försämras. En sådan utveckling torde vara till nackdel för utredningsarbetet i SUM. Samma krav på kompetensutveckling måste även ställas på statsadvokaterna vid SUM som bör få möjlighet att delta i utbildningsverksamhet som anordnas av . Mot ett deltagande i vidareutbildning anordnad för polisen eller åklagarna kan emellertid åberopas att det kan urgröpa förtroendet för SUM:s självständighet och fristående ställning gentemot polisen och åklagarväsendet. Det har visat sig inte vara helt lätt att få fram fakta och statistikuppgifter om dagens internutredningsverksamhet. Olika internutredningsenheter har olika statistiskt material och det saknas en för hela landet sammanhållen och heltäckande redovisning av verksamheten. SOU 2007:5 För- och nackdelar med en fristående myndighet myndighetens del av verksamheten har förbättrats sedan Riksenheten för polismål inrättades. En fristående myndighet kan sammanställa lämplig statistik över myndighetens hela verksamhet och kan – om resurser finns – anställa eller på annat sätt knyta till sig bl.a. analytiker, statistiker och kriminologer för dessa uppgifter. All information om utredningar om brottsmisstankar mot anställda vid polis- eller åklagarväsendena finns då samlad på ett ställe. Man skulle därmed få en möjlighet att i olika former, bl.a. via internet, fortlöpande ge allmänheten fullgod information om verksamheten. Allmänhetens insyn i utredningsverksamheten underlättas härmed. Å andra sidan torde det inte vara förenat med några större svårigheter att med stöd av riktlinjer från och få till stånd en sammanhållen statistik även över dagens internutredningsverksamhet. Riksenheten för polismål har, som framkommit ovan, arbetat med att få till stånd en enhetlig statistik och liknande arbete pågår också inom internutredningsenheterna. 18.8Tillsyn och annan kontroll m.m. Med internutredningsverksamheten i en fristående myndighet kommer inte att kunna ha någon insyn i de brottsutredningar som SUM bedriver och riksåklagaren kommer inte att kunna utöva kontroll och tillsyn över myndigheten. Den extraordinära kontroll som JO och JK utövar förändras dock inte. Generaldirektören vid SUM avses få rätt att uppträda som åklagare i . Detta får till följd att man splittrar åklagarverksamheten i högsta instans. lägger riksåklagaren ned mycket arbete på att få denna verksamhet att fungera på bästa sätt. En fristående myndighet får själv bygga upp den särskilda kompetens som processandet i fordrar. De mål där SUM har exklusiv kompetens kan avse alla typer av brott. En uppdelning av åklagarverksamheten försämrar möjligheterna att från det allmännas sida till högsta instans föra de mål som är mest lämpade från prejudikatsynpunkt. Enligt våra förslag har SUM skyldighet att underrätta den myndighet där den misstänkte personen är anställd om beslut om att förundersökning inleds, inte inleds eller läggs ned eller om åtal väcks. En polismyndighet där en arrestantvakt eller en passkontrollant tjänstgör skall också underrättas. För- och nackdelar med en fristående myndighet kan dock inte på egen begäran följa ärenden som utreds vid SUM. Såsom vi tidigare nämnt innebär detta att polisstyrelsernas nuvarande insyn i handläggningen av enskilda ärenden kommer att förloras. Utredarna vid dagens internutredningsenheter kan anmodas av länspolismästarna att utföra andra arbetsuppgifter än renodlad brottsutredning. Exempelvis kan utredarna hålla förhör i disciplinärenden. Om det inrättas en fristående myndighet för brottsutredningar måste länspolismästaren ha tillgång till en särskild resurs inom polismyndigheten för att utreda sådana händelser som inte ger anledning till någon brottsmisstanke. Det innebär enligt vår bedömning att det sammantaget kommer att behövas mer personal efter inrättandet av SUM eftersom polis- och åklagarväsendena måste ha anställda som utreder disciplinärenden. SUM skall bedöma om det i ett enskilt ärende skall inledas förundersökning. Övriga ärenden, där förundersökning inte inleds, skall överlämnas till arbetsgivaren. Vid den utredning som företas i ett ärende kan framkomma ett disciplinärt överskott, dvs. det framgår att handlingen visserligen inte är brottslig men att en disciplinär påföljd kan komma i fråga. SUM:s kompetens är begränsad till brottsutredande verksamhet och är således förhindrad att fullfölja ärendet i den delen. Ärendet skall överlämnas till anställningsmyndigheten för vidare bedömning. Denna rundgång av ärenden innebär att arbetsgivarens utredning och ställningstagande i frågan om disciplinåtgärder kan fördröjas. Ett visst dubbelarbete uppstår också. Som framkommer av redovisningen i kapitel 17 innebär en fristående myndighet kostnadsökningar i förhållande till dagens ordning. Vi beräknar de fortvariga kostnaderna för SUM till ca . Initialt uppstår dock större kostnader. Kostnaderna för nuvarande internutredningsverksamhet har beräknats till . För- och nackdelar med en fristående myndighet Personalen inom polisen och åklagarväsendet intar en särställning i förhållande till andra offentligt anställda genom att brotts- utredningar sker under medverkan av den egna myndigheten. Det är därför viktigt att internutredningsverksamheten organiseras på sådant sätt att den inte bara är utan också av gemene man upplevs vara skild från övrig polis- och åklagarverksamhet. Detta är det avgörande motivet till att för internutredningsverksamheten inrätta en myndighet som är organisatoriskt fristående från polis- och åklagarväsendena. Handläggningen av anmälningar mot polis- och åklagaranställda måste utformas på ett sätt som vinner allmänhetens förtroende som den uppfattas som legitim av de polis- och åklagaranställda som är föremål för utredning. Men en fristående myndighet innebär inte att grunden för ett misstroende helt kan elimineras; myndigheten kommer i vissa avseenden att bli beroende av främst polisen. Syftet med att förlägga verksamheten i en fristående myndighet är att vinna allmänhetens förtroende för verksamheten. Någon mätning av allmänhetens förtroende för just internutrednings- verksamheten i dess nuvarande utformning har emellertid inte gjorts och torde inte heller kunna göras så att ett tillförlitligt resultat uppnås. Såvitt framgår av de undersökningar vid genomfört (se avsnitt 9.5) är dock förtroendet för polisens arbete generellt sett tämligen stort. Vid sidan av den förtroendeskapande effekt själva friståendet kan innebära kan, som framgått av det föregående, några egentliga vinster med en utbrytning av internutredningsverksamheten inte påvisas, däremot flera nackdelar. Den fördel från förtroende- synpunkt som bildandet av en fristående myndighet utgör torde i allt väsentligt kunna uppnås genom justeringar inom ramen för nuvarande ordning. En utbrytning av internutrednings- verksamheten från åklagar- och polisväsendena innebär enligt vår mening en mindre rationell hantering än och den fördel från förtroendesynpunkt som en fristående myndighet kan innebära vägs inte upp av de nackdelar som uppkommer. Vi kan därför inte förorda att en fristående myndighet bildas. Det kan emellertid inte förnekas att ett större organisatoriskt avstånd mellan polisens internutredningsverksamhet och den övriga polisen vore att föredra. Även om det inte ligger inom vårt utredningsuppdrag vill vi därför peka på att nuvarande organisation För- och nackdelar med en fristående myndighet av internutredningsverksamheten vid polisen skulle kunna på ett tydligare sätt än skiljas från den övriga polisverksamheten. Efter det att vi påbörjade vårt arbete har Riksenheten för polismål inrättats. Riksenheten är en del av och sorterar under riksåklagaren men arbetar självständigt och endast med frågor som rör brottslighet bland anställda inom polisen och åklagarväsendet. Internutredningsverksamheten vid polismyndigheterna skulle kunna samlas i en organisation inom . Internutredningsverksamheten skulle därmed inte höra till någon eller några polismyndigheter. Verksamheten skulle kunna bedrivas fristående från den ordinarie polis- verksamheten utan att de nackdelar som en helt fristående myndighet för med sig skulle uppkomma. Även om intern- utredningsverksamheten förs över till så finns det inget som hindrar att verksamheten liksom lokaliseras till flera orter i landet. Från allmänhetens synpunkt är det naturligtvis viktigt att internutredningsverksamheten uppfattas som självständig och avskild från den övriga verksamheten. Den modell som finns i där åklagare och poliser är samlokaliserade i en byggnad skild från såväl polismyndighetens som åklagarmyndighetens övriga lokaler är ett praktiskt sätt att markera ett oberoende. Enligt vår bedömning finns det således en utvecklingspotential för att öka förtroendet i de nuvarande organisationerna som bör tas till vara som ett alternativ till att inrätta en ny myndighet. Oberoende av om en fristående myndighet inrättas eller inte är det enligt vår mening angeläget att ett obligatoriskt utrednings- förfarande för utredning av dödsfall och allvarliga skador i samband med polisingripanden m.m. kommer till stånd. Vi föreslår att en ny lag om handläggning av anmälningar mot anställda inom polis- eller åklagarväsendet, m.m. och en ny förordning med instruktion för Särskilda utredningsmyndigheten (SUM) införs. Dessutom föreslår vi ändringar i ett antal befintliga författningar. För att öka översiktligheten anges bestämmelserna i den nya lagen och förordningen i sin föreslagna lydelse i anslutning till att de kommenteras. Vi har under respektive avsnitt redovisat skäl för de författningsförslag som vi har lämnat. I författnings- kommentaren finns hänvisningar till dessa avsnitt och ytterligare kommentarer. 19.2Förslag till lag om handläggning av anmälningar mot anställda inom polis- eller åklagarväsendet, m.m. I denna lag finns särskilda bestämmelser om handläggning av ärenden rörande påstående att en anställd inom polis- eller åklagarväsendet eller en sådan arrestantvakt eller passkontrollant som förordnats enligt 23 a § polislagen (1984:387) har 1.gjort sig skyldig till något brott eller 2.handlat felaktigt vid myndighetsutövning. Lagen gäller också handläggning av ärende rörande allvarlig personskada eller dödsfall som inträffat 1. under vistelse i en polisarrest eller 2. genom något som en sådan anställd, arrestantvakt eller passkontrollant som avses i första stycket påstås ha gjort i tjänsten. Av bestämmelsen framgår att lagen rör handläggning av ärenden om påståenden om brott – såväl i tjänsten som – eller annat felaktigt handlande vid myndighetsutövning av anställda inom polis- eller åklagarväsendet, av en arrestantvakt eller en passkontrollant. Till åklagarväsendet hör både och medan med polisväsendet avses och polismyndigheterna i respektive län. Till hör Säkerhetspolisen, och . Vidare är chefsmyndighet för . Lagen omfattar personer som är anställda vid dessa myndigheter. Personer som på grund av förordnande enligt 5 § lagen (1980:578) om ordningsvakter utför arbete inom polisen utan att vara anställda där liksom konsulter eller andra uppdragstagare omfattas inte av lagen. Andra stycket behandlar det obligatoriska utredningsförfarandet som skall genomföras om en person har avlidit eller skadats allvarligt antingen under vistelse i polisarrest eller genom något som en anställd inom polis- eller åklagarväsendet, en arrestantvakt eller en passkontrollant påstås ha gjort i tjänsten. Förfarandet regleras närmare i 7–9 §§. Ärenden som avses i 1 § handläggs vid Särskilda utrednings- myndigheten. Vid myndigheten handläggs dock inte ärenden rörande annat brott mot trafikförfattningar än brott mot 1 § andra stycket eller 3–5 §§ lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott om det inte finns särskilda skäl. Om det finns särskilda skäl får även brottsutredning rörande annan än sådan anställd, arrestantvakt eller passkontrollant som avses i 1 § första stycket handläggas vid myndigheten. De ärenden som omfattas av lagen skall handläggas vid SUM. Finner SUM i ett ärende enligt 1 § första stycket att någon förundersökning inte skall inledas skall ärendet enligt 17 § överlämnas till anställningsmyndigheten eller, vad gäller arrestantvakt eller passkontrollant, den polismyndighet där vakten eller kontrollanten tjänstgör (se avsnitt 14.4). Bestämmelsen i andra stycket motsvaras av en bestämmelse i polisförordningen (1998:1558) och innebär att SUM skall handlägga endast vissa brott enligt lagen om straff för vissa trafik- brott. Dessa är grov vårdslöshet i trafik (1 § andra stycket), olovlig körning (3 §), rattfylleri och grovt rattfylleri (4 och 4 a §§) samt smitning (5 §). Samordning av ärenden skall naturligtvis ske inom SUM vad gäller den personkrets som omfattas av lagen. I tredje stycket har införts en regel för att möjliggöra samordning också med ärenden rörande personer utanför personkretsen. Om det finns särskilda skäl skall även brottsutredningar rörande en sådan person handläggas vid myndigheten. Så kan exempelvis vara fallet när en anställd inom polis- eller åklagarväsendet misstänks för att ha begått brott tillsammans med en eller flera personer som inte omfattas av SUM:s behörighet och de utomståendes inblandning i brottet endast är av marginell betydelse. Se vidare avsnitt 10.4. Föreskrifter om Särskilda utredningsmyndigheten finns i förordningen (200x:xxx) med instruktion för Särskilda utredningsmyndigheten. I bestämmelsen hänvisas till den reglering som finns i förordningen med instruktion för Särskilda utredningsmyndigheten. I förordningen regleras bl.a. SUM:s uppgifter och organisation. Befogenheter för statsadvokater och särskilda utredare En statsadvokat samt generaldirektören och dennes ställföreträdare vid Särskilda utredningsmyndigheten får som särskild åklagare väcka och utföra åtal mot sådan anställd, arrestantvakt eller passkontrollant som avses i 1 § första stycket. Därvid tillämpas vad som i lag eller annan författning föreskrivs om förundersökning, åtal och åtalsunder- låtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal. En tjänsteman vid myndigheten får förordnas att som särskild utredare utföra arbetsuppgifter som enligt lag eller annan författning annars ankommer på polisman. Av bestämmelsen framgår att åklagarna vid SUM är särskilda åklagare med allmänna åklagares befogenheter. De särskilda åklagarna benämns statsadvokater. En statsadvokat skall fatta beslut om att inleda eller inte inleda en förundersökning samt fatta beslut om att en förundersökning skall läggas ned (jfr nuvarande regler i 5 kap. 1 och 6 §§ polisförordningen). Eftersom åklagarna inte är allmänna åklagare omfattas de inte av den hierarki som finns inom . Generaldirektören vid SUM och dennes ställföreträdare är också särskilda åklagare och får enligt den föreslagna lydelsen av 7 kap. 8 § andra stycket föra talan i . Till skillnad från vad som gäller för JK och JO krävs prövningstillstånd i när generaldirektören överklagar ett avgörande av hovrätt (se 54 kap. 9 § ).