sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — är det samma personal som har ansvaret för att såväl planera, beställa och styra externa uppdrag som att följa upp och utvärdera resultatet. Statskontorets bedöm- ning är att denna tendens även finns i verksam- heter och berör bl.a. uppföljningen och utvärderingen av köpta tjänster. Statskontoret bedömer att det finns ett ökat behov av strategisk och operativ styrning av konsultanvändningen med ökad beställarkompetens. har sitt säte i men är delvis utlokaliserat till med 60 tjänster. med fyra personer anställda ligger i . är organiserat i fem avdelningar och fyra sekretariat. Till verket finns tolv råd knutna, vilka utredningen beskriver i kapitel 11. är verket ett enrådighetsverk, vilket innebär att generaldirektören ansvarar för alla beslut. Ett insynsråd är kopplat till myndigheten. hade verket en styrelse med begränsat ansvar. Eftersom utlokaliseringen till genomfördes har utredningen gjort bedömningen att det är för tidigt att kunna analysera effekterna av denna. För en närmare beskrivning av hur verksamheten är fördelad mellan de olika avdelningarna hänvisar vi till bilaga 4. När utredningen fortsättningsvis skriver sakavdelningar avses avdelningarna för Klimat, Miljörätt, Miljöanalys och Naturresurser. Utredningen har inte gått närmare in på hur indelningen i olika avdelningar bör göras utan anser att myndigheten själv är mest lämpad att avgöra detta. Både informationsverksamheten och ekonomiadministrationen är decentraliserade på verket. ska styra, vägleda och samordna informationsarbetet på . Sekretariatet ansvarar för strategiska beslut om vilken information som ska gå ut, när och till vilka målgrupper. De samordnar också pressfunktionen. Det finns informatörer (underställda avdelnings- chefen) på alla avdelningar. Dessa informatörer är huvudansvariga för sin avdelnings information och samordnas genom Särskilt kommunikationsforum under informationssekretariatets ledning. Ekonomienheten, som ligger under avdelningen för verksam- hetsstöd, ansvarar för centrala ekonomifrågor som lönehantering och bokslut och bistår verksstaben i frågor om bl.a. regleringsbrev, budgetunderlag och årsredovisning. Avdelningarna ansvarar i stora delar för sin egen ekonomiadministration, vilket innebär att de ansvarar för bl.a. budgetering för sina områden, ansvar för att besluta och betala ut bidragsmedel, att göra periodiseringar och att analysera det egna månadsutfallet avseende resultaträkning, anslag, externa finansiärer och investeringar. Ekonomienheten ska fungera som stöd till avdelningarnas ekonomiarbete, vilket till viss del sker genom Ekonomikontaktargruppen. Chefen för ekonomienheten lyder i strategiska frågor direkt under generaldirektören och i övriga frågor under avdelningschefen. Ekonomichefen ingår inte i ledningsgruppen. Enligt verket har man aktivt arbetat med att få ekonomiarbetet mer integrerat i verksamheten. Utöver detta finns ett flertal permanenta tvärgående grupper som hanterar samordning av en viss typ av frågor. Forskningsbe- redningen samlar representanter från alla fyra sakavdelningar samt , för att ge förslag på forskningssatsningar för verkets behov. Beredningsgruppen för internationella projekt är rådgivande för deltagande i svenskt utvecklings- samarbete. Klimatgruppen har till uppdrag att utveckla och samordna övergripande strategiska och viktiga policyfrågor som rör verkets klimatarbete. NAV-gruppen är beredningsorgan för frågor kring ledningssystemets struktur, policys, verksövergripande rutiner etc. Det upprättas också mer tidsbegränsade projekt- grupper. Exempelvis upprättades inför den fördjupade utvärde- ringen flera projektgrupper relaterade till de miljömål som ansvarar för och det kan också upprättas projekt- grupper för enskilda regeringsuppdrag. Inom projektgrupperna kan styrgrupper och referensgrupper bildas efter behov. Eftersom verket har så många ansvarsområden är det organisa- toriskt svårt att samla enskilda frågor inom samma enhet vid varje givet tillfälle. Miljöfrågorna växlar både till karaktär och innehåll och att omorganisera så snart en ny miljöfråga kommer upp på agendan skulle inte vara möjligt. Mot bakgrund av detta spelar förmågan att koppla ihop de olika avdelningarna och enheterna kring enskilda frågor en viktig roll för att främja en effektiv och enhetlig hantering och för att undvika dubbelarbete. Tvärgrupperna och projektgrupperna är en del i detta. Utredningen har vid några intervjuer utanför verket stött på åsikten att verket arbetar i stuprör, dvs. samordnar sig mest inom de egna avdelningarna och att samarbetet mellan främst den natur- vårdande sidan och övriga verket haltar. påtalas risken att samordningen kan bli betungande med många möten som binder upp handläggarnas tid. Utredningen har inte kunnat få fram en entydig bild av situationen på verket i denna fråga. Bland de hand- läggare som deltagit i utredningens enkätundersökning var det ingen som instämde i påståendet Verket har en bra intern samord- ning, enhetschefernas syn var något mindre negativ som instämde och som var neutrala. var det bara totalt av de tillfrågade som inte höll med om påståendet Du har en god bild av vad som händer på verket relaterat till dina arbetsområden. I personalundersökningarna var det som inte instämde i påståendet Samarbetet med enheter inom andra avdelningar fungerar bra när det behövs , motsvarande siffra för var . I medarbetarundersökningarna har de svarande fått ange vilka områden de anser vara mest angelägna att vidareut- veckla. var de områden som flest personer ansåg vara prioriterat samarbete mellan olika delar av verket (flera alternativ kunde anges, angav nämnda område och angav området ledning). Det sammanlagda intrycket från intervjuer och undersökningar är att samordningen och samarbetet mellan avdelningar är ett område verket arbetat med, bland annat genom att utnyttja intra- nätet. Det är dock svårt att hitta en bra balans för tillräcklig infor- mation och lagom många möten. Den flytt inom som gjorde verkar ha inverkat i positiv rikt- ning på kontakterna mellan avdelningarna eftersom man nu sitter samlade i kontorslandskap. finns av naturliga skäl svårig- heter att få samma kontakt med de enheter som är placerade i . Beslutsprocessen internt inom verket upplevs också av vissa som lång och byråkratisk, med flera instanser som ska god- känna ett och samma ärende. Som framgått ovan ansåg de anställda på verket att lednings- frågor var ett prioriterat område att vidareutveckla i medarbetar- undersökningen . var ledning och ledarskap det högst prioriterade området, prioriterade detta medan prioriterade arbetssituation och arbetsuppgifter. I utredningens kartläggning har ledarskapsfrågor inom i flera sammanhang förts fram som ett problemområde. I arbetet att få ett enhetligt och konsekvent sätt att hantera olika ärenden och processer är ledningssystemet en viktig faktor. har lagt mycken tid och kraft på att utveckla sitt ledningssystem. På verkets hemsida anges att led- ningssystemet syftar till att styra miljöarbetet på ett strukturerat och effektivt sätt. Systemet omfattar både våra uppgifter som miljömyndighet och den miljöpåverkan som uppkommer från driften av vår verksamhet. certifierat enligt ISO 14001 och enligt EMAS, EU´s frivilliga miljöstyrnings- och miljörevisionsordning. EMAS syftar till att effektivisera miljöarbetet på företag och organisationer samt att förmedla ett trovärdigt budskap om resultatet av miljöarbetet genom en miljöredovisning och andra former av miljökommunika- tion i annonsering och marknadsföring. I de genomförda medarbetarundersökningarna framgår att av medarbetarna och instämde i påståendet att ledningssystemet var ett stöd i deras arbete. Den enkätunder- sökning utredningen genomfört visar att av de tillfrågade anser att verket har ett bra ledningssystem. Enhetscheferna var överlag mer positivt inställda än handläggarna. Intervjuerna har visat att acceptansen bland de anställda har ökat allt eftersom systemet har utvecklats. Angående den decentraliserade administra- tionen så upplever flera av de intervjuade att kraven på den enskilda medarbetaren har ökat. Förutom sin fackkunskap ska handläggarna också hantera upphandling, ekonomiadministration etc. De ökade kraven upplevs som stressande och frustrerande, eftersom det ibland kan vara fråga om områden som personen upplever att den inte behärskar. I verksamhetsplanering har de i regleringsbrevet angivna uppdragen och verksamhetsmålen en framträdande roll. Även verkets instruktion och andra lagar och förordningar påverkar verksamhetsplaneringen. Processen inleds med att man på verksledningsnivå tar fram en preliminär verksplan, vilken fastställs i juni året innan. Därefter inleder avdelningarna och sekretariatet sin verksamhetsplanering och har ett utkast till verksamhetsplan, inklusive budget, färdigt efter att budgetpropositionen är beslutad. Efter avstämningar avdelningarna/sekretariatet emellan och interna diskussioner på medarbetarnivå dras en preliminär verksamhetsplan för generaldirektören för fastställande. Slut- justering efter att regleringsbrevet beslutats görs . Verk- samhetsplanen följs upp , inklusive en ekonomisk uppföljning. De s.k. tertialuppföljningarna innebär ett omfattande arbete för avdelningarna och för GD/verksstaben. En viktig delfråga för att bedöma effektiviteten i Naturvårds- verket är huruvida man prioriterar rätt saker, så att mindre ange- lägna uppgifter inte tar för mycket tid. Här spelar regeringens styr- ning en viktig roll, eftersom regleringsbreven utgör en grund för vilka områden som prioriteras i verksamhetsplaneringen. Utred- ningen återkommer till regeringens roll i prioriteringsarbetet i kapitel 4. Verksledningen slår utifrån en omvärldsanalys fast övergripande mål och prioriteringar för verksamheten för . har Klimat och Havsmiljö utgjort två av de prioriterade områdena, var dessutom Människan och naturen samt Avfall prioriterat, Människan och naturen samt Varor i kretslopp och Hållbart utnyttjande av naturresurser. Det är sedan de olika avdelningarna som avgör hur man väljer att omsätta prioriteringarna i praktiken i verksamhets- planeringen. Varje avdelning och sekretariat har en rambudget och det finns också en särskild post för den IT-strategiska verksamheten. Utöver detta finns inom verkets resultatbudget en post för särskilda ända- mål samt en post för GD:s reserv. Enligt uppgifter till utredningen har tendensen varit att rambudgeten för avdel- ningarna/sekretariaten har legat fast mellan åren. Utöver de medel som finns för särskilda ändamål och GD:s reserv har alltså ingen aktiv prioritering mellan avdelningarna skett. Nedprioriteringar av verksamhet och beslut om personalminskningar sker på avdel- ningsnivå, vilket visar att avdelningarna är tämligen självständiga. Regeringsuppdragen och de olika verksamhetsmålen i regleringsbreven får en tydlig prioritering i verksamhets- planeringen. I internbudgeten säkerställs att det finns tillräckliga medel för att genomföra uppdragen. För den enskilda avdelningen kan det därför vara en fördel att ha ett tydligt uppdrag i reglerings- brevet jämfört med att ha en mer inofficiell beställning. Den mycket brett formulerade instruktionen för gör också avtryck i planeringen men inte i lika hög grad som reglerings- brevet. ESV skriver i sin rapport att är en produk- tionsorganisation. Med detta menas att i mycket har fokuserat på att producera åtgärder och insatser, kunskaps- underlag och regeringsuppdrag. ESV menar att på den här punkten visar en god förmåga att leverera det regeringen efterfrågar i regleringsbrevet. ESV för också ett resonemang kring att en myndighet ska göra rätt saker rätt. Det räcker inte att kunna koppla en väl utförd åtgärd till en sluteffekt som innebär en påverkan av miljön till det bättre. Med stor sannolikhet har de flesta av åtgärder en positiv verkan på miljön. Frågan gäller graden av påverkan – är de prioriterade och genom- förda åtgärderna de mest optimala, effektiva och träffsäkra. Det finns en risk för att en organisation i praktiken kommer att prioritera de insatser den är bäst på eller där den har upparbetade rutiner. När vi ser på ser vi en verksamhet som är summan av ett antal väl skötta aktiviteter och väl genomförda åtgärder. () Det som slår igenom vid genomgången av är just frånvaron av summering. Prestationerna blir enskilda projekt och inte ett samlat resultat. Avrapporteringen görs inte, och efterfrågas inte heller, med fokus på prestationer som en del i resultatet. ESV beskriver också i sin rapport att det finns tecken på att organi- sationen är svårstyrd. En stor del av styrningen sker inom avdel- ningarna och det saknas en övergripande kvalitetsredovisning. ESV konstaterar att när trycket på produktionen från regerings- uppdragen är stort genomförs dessa under föresatsen om god leverans. Detta kan dock leda till att utvecklingsarbetet, det samlande och pådrivande uppdraget hämmas. Åtgärder är lättare att mäta än det mer diffusa begreppet pådrivande arbete. Genom att regeringen i regleringsbrevet lämnar kraven på pådrivande och samlande arbete underförstådda riskerar man att detta i ett pressat produktionsläge med ansträngd ekonomi skjuts . ESV pekar också på att regeringen i regleringsbrevet inte drivit fram miljömålens betydelse för verksamhetens styrning. En av ESV:s slutsatser är att verket bör prioritera utvärdering och pådrivande arbete högre. En annan faktor i detta sammanhang är ambitionsnivån i de arbetsuppgifter man väljer att utföra. Flera intervjuade, både inom och utanför verket, menar att lägger för mycket arbete på varje enskilt regeringsuppdrag och att en lägre ambitions- nivå i många fall skulle vara tillräcklig. Det är svårt att mäta huru- vida ett arbete kunde ha hållit lägre nivå och ändå varit tillräckligt, varför utredningen inte har kunnat bilda sig någon uppfattning om i hur stor utsträckning den för höga ambitionsnivån förekommit. Vi anser dock att det är en intressant pusselbit, både vad avser prioriteringsförmågan inom verket och samspelet mellan regerings- kansliet och verket i kommunikationen kring regeringsuppdragen. Det senare återkommer vi till i kapitel 4. på att det kan finnas konservativa drag inom verket, där hand- läggare fortsätter att utföra en viss uppgift även efter att det officiellt nedprioriterats. I de intervjuer utredningen har genomfört på verket har fram- kommit att de verksövergripande prioriteringarna generellt uppfattas som väl övervägda och lämpliga. På avdelnings- och enhetsnivå upplever man det svårt att själva kunna prioritera i någon större omfattning. Kraven i regleringsbreven tillsammans med det löpande arbetet enligt lagar och förordningar gör utrymmet för egna initiativ ytterst begränsat. Flera personer inom verket vittnar om att medvetna nedprioriteringar från verkets sida ofta resulterat i ett motverkande uppdrag i regleringsbrevet näst- kommande år. I utredningens enkätundersökning instämmer av de tillfrågade i påståendet Verket tvingas prioritera bort viktiga uppgifter, medan är neutrala och inte håller med. Den bild utredningen har fått är också att arbetstrycket är olika stort på de olika avdelningarna, vilket givetvis påverkar de olika avdelningarnas prioriteringsmöjligheter. Flera intervjuade uppger att det strategiska tänkandet i verk- samheten blivit eftersatt när det yttre trycket genom uppdrag och andra myndighetsuppgifter ökat. Statskontorets och ESV:s iakttagelser bekräftar denna bild. Ett minskat strategiskt tänkande ökar risken för att åtgärder genomförs utan reflektion över vilka åtgärder som skulle ha bäst effekt. ESV har i sitt uppdrag utifrån sina kriterier studerat om Natur- vårdsverket är en välskött myndighet och kommer till slutsatsen att bedriver sin verksamhet väl, hushållar väl med statens medel och uppfyller de allmänna krav som ställs på en statlig myndighet. Ekonomiadministrationen bedöms som i huvudsak godkänd men med några frågetecken. skriver ESV att det finns flera varningssignaler som tyder på att ekonomi- styrningen inom behöver åtgärdas. ESV menar att verkets årsredovisning, som internt inom Natur- vårdsverket ges en central roll för verkets rapportering till regeringen, ger en god bild av hur verket utfört sina uppdrag enligt regleringsbrevet. I årsredovisningen redovisas arbetet i förhållande till de mål som satts upp och verket ger väl underbyggda och rimliga resonemang och slutsatser kring varför man nått, eller inte nått, de uppsatta målen inom utsatt tid. Verket har åren 2005–2007 det högsta EA-värdet som går att få, AA. Åren 2003–2004 var värdet BA. EA-värdet mäter till exempel om myndigheten hållet sig inom sitt anslagsutrymme och kreditram och är ett uttryck för säkerheten, precisionen och tydligheten i myndighetens hantering av tillgångar, skulder, intäkter och kostnader. till kostnaden för sakverksamheten visar ESV i sin rapport att det är svårt att koppla ihop resultat och finansiering. Regeringen har i regel inte efterfrågat den informationen. Ett undantag är exempelvis ett uppdrag inför den senaste fördjupade utvärderingen att bedöma nedlagda kostnader per miljömål. I den årliga revisionen, utförd av , har Natur- vårdsverket fått en revisionsberättelse med invändning, åren 2004–2007 har verket fått en ren revisionsberättelse. Revisionens invändning var att Naturvårdvserket som en konsekvens av bristande intern styrning och kontroll överskridit bemyndiganderamarna för tre olika anslag. Även i de fall en myndighet har fått en ren revisionsberättelse kan revisionen lämna rapporter för att påtala brister revisionen anser bör åtgärdas. En sådan rapport har lämnats till , 2005 och 2007. gällde rapporten hantering av bemyndigande samt överskridande av bidrag till länsstyrelserna jämfört med utrymmet enligt regleringsbrevet. konstaterar att verket inte fastställt regler och anvisningar för vilka utgifter som får belasta sakanslag och att verket inte har förutsättningar för att följa upp hur utfallet på respektive sakanslag fördelar sig. Riksrevi- sionen konstaterar att sakanslag också använts för kostnader för den egna personalen och att detta skett i enlighet med reglerings- brevet. har också möjlighet att lämna en promemoria för att påtala mindre brister och förslag till förbättringar. –2007 har 10 sådana promemorior lämnats till Naturvårds- verket. De har gällt bl.a. kvalitetssäkringar i upphandlingar, kvali- tetssäkring av resultatredovisning, rutiner för bemyndigande- hantering som stöd till handläggarna på sakavdelningarna etc. konstaterade att inte vidtagit åtgärder för att komma till rätta med brister som påtalats året innan. Detta gällde rutiner avseende förorenade områden samt aktivering av immateriella anläggningstillgångar. Statskontoret konstaterar i sin rapport att inte ingår bland de myndigheter som regeringen beslutat ska ha en internrevision. Internrevisionen är ett stöd för ledningens interna styrning och kontroll med uppgift att granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens processer för intern styrning och kontroll. Internrevisionen ska bl.a. granska om styrningen och kontrollen är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör kraven i myndighetsförordningen (2007:515). Ledningens ansvar är att bl.a. se till att verksamheten bedrivs effektiv, enligt gällande rätt och förpliktelser samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Statskontoret har noterat att har ett väl utvecklat ledningssystem vilket är ett stöd i den interna kontrollen och styrningen. utför en intern granskning av delar av verksamheten med fokus på vissa utvalda aspekter, efter en cykel har man gått igenom hela verksamheten. Denna interna granskning har ungefär samma upplägg som den externa revisionen. ökade åtagande med krav på att hantera kraftigt ökade anslag skärper kraven på instrumenten för intern kontroll och styrning. Det handlar inte bara om den administrativa hanteringen av ökad konsultanvändning utan också om styrning av ökade bidragsvolymer till externa mottagare som verket hanterar. Statskontoret anser att inrättandet av internrevision vid Natur- vårdsverket bör övervägas som stöd för ledningen att uppfylla myndighetsförordningens krav. Även ESV tar i sin rapport upp frågan kring internrevision och menar att den stora bidragsförmed- lingen motiverar att omfattas av regelverket för internrevision och intern styrning och kontroll. En del i att bedöma effektiviteten i en organisation kan vara att titta på overheadkostnader. OH-kostnader utgörs av kostnader för gemensam styrning, samordning, administration och lokaler. I en undersökning genomförd år 2003TPF18FPT där ESV studerat 91 myndig- heter konstaterades att sammantaget närmare hälften av myndig- heternas förvaltningskostnader utgörs av overhead. I denna kostnad ingår dels gemensam overhead (exempelvis ekonomi- hantering, personalstöd, kontorsservice, lokaler) som i snitt upp- skattas uppgå till , dels mellan-overhead (bl.a. enhets- chefernas ansvar att styra och följa upp arbetet) som i snitt upp- skattas uppgå till och slutligen en individuell overhead (den enskilde tjänstemannens tid för att delta i gemensamma möten, kompetensutveckling etc.) som i snitt uppskattas uppgå till . Enligt årsredovisning fördelar sig personalen på sammanlagt 584 personer i följande kompetenskate- gorier: Figur 3.7 Fördelning i kompetenskategorier 2007 Enligt tidsrapporteringen för utgjorde den sammanlagda mellan- och individuella overheaden för personalen inom sakavdel- ningarna samt forsknings- och internationella sekretariatet , att jämföra med ESV:s snitt på . Med tanke på att verket dels bytte lokaler inom , dels genomförde etableringen av Östersundskontoret, är det rimligt att anta att overheadkostnaderna för är högre än normalt. En jämförelse mellan åren vad gäller OH-tid går inte att göra med hjälp av tidsrapporteringen, eftersom det funnits stora skillnader mellan de olika avdelningarna redovisning av . Vi vill återigen understryka att verkets tidsrapportering är behäftad med stor osäkerhet. ESV har i sin rapport studerat kostnader och nyckeltal för personal och lokaler, de två kategorier som utgör de största kostnadsslagen inom statsförvaltningen. Som redan tidigare konstaterats ligger personalkostnaderna lågt för att vara en Stockholmsbaserad myndighet. Även lokalkostnaden ligger lågt. SOU 2008:62 Verksamhet och resurser är kostnaden de senaste ESV uppmärksammar i sin rapport att drifts- kostnader ligger mycket högt. En grov norm är att en driftskostnad per anställd över 1–1,är väl hög. Naturvårds- verket har legat högre än så , som mest per anställd. Den höga siffran har förklaras bl.a. av konsultkostnaderna, som ju konstaterat är mycket höga för verket. Även intrångsersättningar till markägare bokförs som driftskostnad eftersom det ses som köp av tjänst. 3.6Utredningens överväganden och förslag 3.6.1Bedömning av verksamhet och arbetssätt har många ansvarsområden och verksamheten kan vara svår att överblicka. Den verksamhet som bedrivs inom verket är väl grundad på de styrande dokument som finns, lagar, förordningar, instruktion och regleringsbrev. Hur stora resurser som bör läggas på de olika ansvarsområdena är en mer komplicerad fråga. Det har inte varit möjligt att i detalj bedöma om avväg- ningarna mellan de olika uppgifterna är välbalanserad eller hur effektivt varje verksamhet genomförs. Utredningen har dock inte kunnat finna något direkt omotiverat verksamhetsområde. har som konstaterats genomgått en föränd- ring från mer traditionell ärendehandläggning till att i större utsträckning styra andra aktörer genom exempelvis vägledning och bidragsförmedling. Den internationella verksamheten med långsiktiga processer har ökat och ställer krav på förhandlings- förmåga och långsiktigt strategiskt tänkande. Ett vidgat ansvar för verket har medfört att konsultanvändandet har ökat i omfång, både sett till antal konsulter och avtalens omfång. Utbetalda bidrag har ökat med mellan .