sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — I proposition 1975/76:202 föreslogs att de provisoriska reglerna lag och lag skulle tas in i 27 kap. RB och ges permanent karaktär. Den samordnade regleringen föreslogs utfor- mas så att skyddet för den enskildes integritet skulle stärkas i olika avseenden. Bland annat föreslogs att ett antal av regeringen utsedda gode män skulle ta tillvara den enskildes intressen i ärenden om telefonavlyssning. Ett uttryckligt förbud att avlyssna telefonsamtal mellan en misstänkt och dennes försvarare föreslogs också. Skärpta regler föreslogs vidare beträffande avlyssning av samtal till och från en telefonapparat som inte innehades av den misstänkte eller huvudsakligen brukades av denne. Utöver de villkor som i övrigt gällde skulle krävas att det förelåg särskilda omständigheter som talade för att sådan avlyssning skulle tillföra utredningen bety- delsefullt material. Vid riksdagsbehandlingen av proposition 1975/76:202 aktuali- serades vissa frågor, framför allt rörande hanteringen av s.k. överskottsinformation, vilka inte hade behandlats i propositionen. I sitt av godkända betänkande anförde justitieutskottet att ärendet borde återgå till för översyn och ytterligare överväganden (bet. JuU 1976/77:20). Översynen borde omfatta samtliga i propositionen upptagna förslag, varvid borde beaktas de erinringar som framförts i ett av utskottet inhämtat lag- rådsyttrande. Utskottet framhöll att man borde eftersträva en lag- reglering som omfattade samtliga tvångsmedel när det gällde frågan om överskottsinformation. Den tidigare nämnda lagen (1957:132) med särskilda bestämmelser angående domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. ersattes av den alltjämt gällande lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Förutsättningarna för att använda telefon- avlyssning överensstämmer med den tidigare lagens och är således i stort sett desamma som enligt lag. sammanfördes de s.k. terroristbestämmelserna i utlänningslagen med den s.k. spaningslagen i en ny lag, lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internatio- nell bakgrund (terroristlagen). Det sakliga innehållet i spanings- lagens regler ändrades inte. Reglerna gjordes också permanenta, eftersom man ansåg att den årliga redovisningen till till- godosåg behovet av insyn och kontroll (prop. 1988/89:86 s. 140). Mot bakgrund av en pågående översyn av terroristlagstiftningen kunde den nya lagen dessutom förväntas få en mycket begränsad giltighetstid. Lagen kom också att ersättas av den alltjämt gällande lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118, bet. 1990/91:JuU29). Propositionen 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor Regeringen tillkallade en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en allmän översyn av tvångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål m.m. Kommittén, som antog namnet , avlämnade ett delbetänkande om hemlig avlyssning m.m. (Ds Ju 1981:22) och ett slutbetänkande (SOU 1984:54). I delbetänkandet föreslog kommittén att det skulle införas möjlighet att använda sig av hemlig avlyssning med dolda mikrofoner och av hemlig kameraövervakning i brottsutre- dande syfte. I slutbetänkandet konstaterade kommittén att tvångsmedelsregleringen uppfyllde regeringsformens krav och att den inte stred mot innehållet i de internationella konventioner om fri- och rättighetsskydd som anslutit sig till. Dock behöv- des vissa åtstramningar i tvångsmedlens användningsområden. Kommittén föreslog en baslag om tvångsmedel, tvångsmedelslagen. Lagen bestod av tre huvuddelar. I dessa gavs bestämmelser om all- männa begränsningar i tvångsmedelsanvändningen, om särskilda begränsningar till skydd för vissa intressen och om utnyttjande av uppgift som erhålls vid tvångsmedelsanvändning, däribland s.k. överskottsinformation. förslag och vissa andra utrednings- betänkanden lades till grund för propositionen 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor. Bland de övriga betänkandena kan näm- nas ett av den s.k. , som hade till uppgift att genomföra ett fortsatt granskningsarbete med anledning av mordet på statsminister . I Rapport av Parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på (SOU 1988:18) fanns ett avsnitt som berörde frågor om telefon- avlyssning (avsnitt 3.5.4). Där instämde kommissionen i allt väsentligt i vad den tidigare juristkommissionen hade anfört beträffande den telefonavlyssning som förekommit under mord- utredningen. Domstolarna, åklagarna och polisen hade sam- stämmigt uppgett att det som telefonavlyssning pågick inte kom fram något som förändrade bevisläget på något avgörande sätt. Polisen ansåg emellertid att man hade stor nytta av avlyssningen på det sättet att man hade kontroll över var de miss- tänkta befann sig och vilka personer de hade kontakt med. Över- vägande skäl talade enligt juristkommissionen dock för att endast möjligheten att få fram uppgifter om brottet kunde motivera ett beslut om telefonavlyssning. anförde för egen del att vad som framkommer vid telefonavlyssning sällan är av sådan beskaffenhet att det kan användas som bevis i rättegång. Däremot kunde det främja spaningen genom att ge en inblick i den misstänktes miljö. Det kunde också ge uppslag till andra spanings- åtgärder. När det gällde att bedöma om telefonavlyssning är av synnerlig vikt för utredningen borde därför enligt kommissionen anspråken på den bevismässiga betydelsen av förväntade informa- tioner inte sättas särskilt högt. Kommissionen ansåg att den begränsning som var påkallad av integritetsskäl i huvudsak skedde genom att brottet skulle vara av viss angiven svårhetsgrad. Enligt kommissionen borde vidare möjligheten till en tvåpartsprocess prövas, exempelvis genom att en god man fick till uppgift att till- varata den misstänktes och tredje mans intressen. Vad gällde frågan huruvida rätten att utnyttja överskottsinformation skulle regleras hade kommissionen inte funnit något som övertygade dem om att det behövdes någon sådan lagstiftning. I proposition 1988/89:124 konstaterade regeringen att de gällande reglerna på tvångsmedelsområdet i allt väsentligt var väl avvägda. Några genomgripande förändringar föreslogs därför inte. I försla- get behölls den lagtekniska modell som fanns på tvångsmedels- området. Någon ny lag i enlighet med förslag med grundläggande regler för användning av tvångsmedel borde enligt regeringen alltså inte införas. Regeringen föreslog att en särskild s.k. proportionalitetsprincip för all tvångsmedelsanvändning skulle införas i . Regeln innebar att ett tvångsmedel fick användas bara om det skäl som talade för att åtgärden vidtogs uppvägde det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebar för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. I fråga om telefonavlyssning och liknande tvångsmedel föreslogs en saklig och terminologisk anpassning till den nya tekniken på teleområdet. Enligt förslaget skulle termen hemlig teleavlyssning användas i stället för avlyssning och annan upptagning av medde- landen som gick över det allmänna telenätet. Dessutom föreslogs att begreppen telemeddelande och teleanläggning skulle införas. Förutom avlyssning av telefonsamtal skulle därmed tvångsmedlet kunna användas också för upptagning av annan telekommunikation än muntlig sådan, såsom telex, telefax, och datakommunikation. Termen hemlig teleövervakning föreslogs användas för bl.a. kon- troll av vilka samtal som ringts till eller från en viss telefon. För hemlig teleavlyssning föreslogs gälla samma grundläggande regler som redan gällde för telefonavlyssning. På några punkter föreslogs dock ändringar. Hemlig teleavlyssning skulle kunna tillå- tas i fråga om försök, förberedelse och stämpling till sådana brott som redan grundade rätt till avlyssning, alltså brott med ett straff- minimum fängelse. Vidare föreslogs att hemlig tele- avlyssning uttryckligen skulle förbjudas när det gällde samtal och andra meddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare. En enhetlig längsta tid för tillstånd till avlyssning – en månad – före- slogs gälla. Regeringen föreslog också att regler om hemlig teleövervakning skulle införas i 27 kap. RB efter mönster av reglerna om telefon- övervakning lag. Förutsättningarna för hemlig teleöver- vakning skulle i huvudsak överensstämma med dem för hemlig teleavlyssning. Hemlig teleövervakning skulle dock kunna tillgripas även vid misstanke om mindre grova brott än som föreslogs gälla för hemlig teleavlyssning. Sålunda skulle hemlig teleövervakning få användas även vid brott med ett straffminimum och vid narkotikabrott med enbart fängelse i straffskalan. I propositionen togs också upp vissa andra frågor på tvångs- medelsområdet där regeringens bedömning var att någon lag- reglering inte behövdes. Några möjligheter att som straffprocessu- ella tvångsmedel använda avlyssning med dold mikrofon (s.k. buggning) och övervakning med dold fjärrstyrd kamera borde Inte heller föreslogs en lagreglering av frågan om de brottsutredande organens rätt att utnyttja s.k. överskottsinforma- tion. Regeringen ställde sig också avvisande till ett system med offentligt ombud eller god man för den misstänkte vid prövning av tvångsmedelsfrågor. Inte heller ville regeringen – utöver vad som redan gällde enligt bl.a. lag – införa någon möjlighet för åklagaren att interimistiskt besluta om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Föredragande statsrådet anförde härvid att skyddet mot missbruk av tvångsmedel till stor del låg däri att den som drabbas själv är eller blir medveten om åtgärden och har möjlighet att få den prövad av domstol, överordnad myndighet, JK eller JO (a. prop. s. 51 f.). Användningen av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning omöjliggör en sådan bevakning från medborgarnas sida. Av samma skäl blir den kontroll som den all- männa opinionen kan utöva illusorisk. Mot denna bakgrund fram- stod det enligt föredragande statsrådets som särskilt angeläget att eftersträva att beslut fattas av ett organ som är så fristående från förundersökningen som möjligt. Enligt hennes mening borde där- för domstolskontrollen behållas över sådana åtgärder som inne- fattas i hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Av det nu sagda följde också att möjligheten till interimistiska beslut av annan än domstol endast borde vara en utväg i särskilt kritiska lägen. I propositionen berördes också frågan om att utvidga möjlig- heterna till avlyssning att omfatta också den telefon till vilken den misstänkte kunde förväntas ringa. Föredragande statsrådet ville inte förorda någon sådan ändring med hänsyn till att risken för att för brottsutredningen helt ovidkommande personer utsattes för avlyssning skulle öka avsevärt med en sådan ordning. antog förslagen i propositionen. De nya reglerna trädde kraft . Sammanfattningsvis infördes följande ändringar i rättegångs- balken genom beslut: Proportionalitetsprincipen för all tvångsmedelsanvändning i brottmål kom till uttryck i lagtexten. En saklig och terminologisk anpassning till den nya tekniken på området gjordes beträffande den hemliga telekontrollen. Användningsområdet för hemlig teleavlyssning utvidgades till att också avse s.k. förbrott till de brott som grundade rätt till avlyssning, dvs. brott med ett straffminimum fängelse. Hemlig teleavlyssning förbjöds uttryckligen när det gällde sam- tal och andra meddelanden mellan den misstänkte och hans för- svarare. En enhetlig längsta tid – en månad – för tillstånd till avlyssning infördes. Regler om hemlig teleövervakning infördes i . Tvångsmedlet utvidgades till att inte enbart omfatta vissa all- mänfarliga brott och brott mot rikets säkerhet, utan kunde avse brott med ett minimistraff om sex månaders fängelse och nar- kotikabrott med enbart fängelse i straffskalan. Proposition 1992/93:200 om telelag och en förändrad verksamhetsform för m.m. Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och teleövervakning i anpassades till den nya telelagen (1993:597), som innebar att telemarknaden öppnades för flera ope- ratörer. anpassades på så sätt att begränsningen till telemeddelanden som befordras av ersattes av en begränsning till telemeddelanden som befordrats via allmänt till- gängliga telenät. Vidare infördes en bestämmelse rörande verk- ställighet av sådana åtgärder (prop. 1992/93:200, bet. 1992/93:TU30). Proposition 1994/95:227 Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning I proposition 1994/95:227 föreslogs en mer långtgående anpassning av reglerna i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning till den tekniska utvecklingen på teleområdet och till förändringarna på telemarknaden. Till grund för förslagen låg betänkande Information och den nya informationsteknologin – straff- och processrättsliga frågor m.m. (SOU 1992:110) i de delar som rörde hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Enligt regeringens förslag skulle anpassningen ske bl.a. genom att den gällande begränsningen till viss teleanläggning ersattes av en begränsning till en viss teleadress. Det ansågs inte möjligt att reglera tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning endast genom att låta åtgärden avse telemeddelanden med viss anknytning till den misstänkte (a. prop. s 20 f.). Inte minst från integritetssynpunkt bedömdes det nödvändigt att en bestämmelse om vad som får avlyssnas och övervakas var så utfor- mad att domstolen kunde ta ställning till den konkreta åtgärd som avsågs vid tillståndsgivningen. Framför allt var det dock ett oefter- givligt krav att en beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning kunde konkretiseras. I annat fall blev beslutet inte praktiskt verkställbart. Genom att knyta bestämmelserna om hem- lig teleavlyssning och hemlig teleövervakning till en viss teleadress undvek man enligt regeringen de begränsningar som följde med de gällande bestämmelserna om att åtgärden endast fick avse viss anläggning. uppnådde man de krav på konkretion som fordrades, dels från integritetssynpunkt, dels för att rättens beslut skulle bli verkställbart i praktiken. Genom att inte uttömmande ange vilka identifieringsmöjligheter som fick användas kunde tvångsmedlen tillämpas oberoende av om det var fråga om en tra- ditionell fysisk avgränsning, t.ex. en viss ledning till en viss bygg- nad med en viss telefonapparat, eller om IT-användningen hade skapat nya möjligheter till identifiering av vissa telemeddelanden. I detta sammanhang tog regeringen också upp frågan om en telefon till vilken man med säkerhet visste att den misstänkte bru- kade ringa skulle kunna få avlyssnas. Regeringen ansåg att de invändningar som framförts i samband med 1988/lagstift- ningsärende alltjämt var giltiga och framhöll att en grundläggande tanke vid regleringen av hemlig teleavlyssning och teleövervakning även i fortsättningen borde vara att åtgärden endast fick avse den som var skäligen misstänkt för brott. Regeringen föreslog också att den gällande begränsningen enligt vilken hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning endast fick avse allmänt tillgängliga telenät skulle ersättas av en föreskrift som undantog telemeddelanden som endast befordrades inom ett telenät, som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt fick anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. I tillstånden till hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning skulle särskilt anges om åtgärden fick verkställas utanför allmänt tillgängliga telenät. antog regeringens förslag. Ändringarna i rättegångs- balken trädde i kraft . Lagen om hemlig kameraövervakning införs trädde lagen (1995:1506) om hemlig kamera- övervakning i kraft (prop. 1995/96:85, bet. 1995/96:JuU11). Här- igenom infördes ett nytt straffprocessuellt tvångsmedel som inne- bar att polisen under vissa förutsättningar hade möjlighet att bedriva spaning mot personer genom att använda dolda fjärr- manövrerade övervakningskameror. Reglerna anslöt nära till bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning. Till grund för den nya lagen låg betänkandet Polisens användning av övervakningskameror vid förundersökning (SOU 1995:66). Lagen gavs en begränsad giltighetstid. Denna har förlängts vid flera till- fällen och beslutades senast att gälla t.o.m. utgången av . Vid samma tillfälle infördes också bestämmelser tvångsmedelslag om att hemlig kameraövervakning skulle kunna användas i de brottmål som omfattades av lagen. Polisens användning av kameraövervakning reglerades tidigare av den generellt gällande lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. (numera ersatt av lagen [1998:150] om allmän kameraöver- vakning). Detta innebar att lagens krav på tillstånd och upplys- ningsplikt gällde även för polisens verksamhet. Polisens använd- ning av kamera vid automatisk hastighetsövervakning var dock undantagen från både tillstånds- och upplysningsplikt. Länsstyrel- sen kunde också medge undantag från upplysningsplikten om det fanns synnerliga skäl till det. I praxis hade denna möjlighet till undantag tolkats restriktivt (a. prop. s. 19 f.). Detta innebar att polisen, vars användning av övervakningskameror präglades av att dessa i många fall måste vara hemliga för att fylla sin funktion, huvudsakligen var hänvisad till att använda handmanövrerade TV- kameror. Denna metod, som var – och alltjämt är – helt oreglerad, var förenad med en rad olägenheter, bl.a. kunde den bli alltför resurskrävande i fråga om personal. Regeringen ansåg att en rätt att använda dolda övervakningskameror skulle innebära att polisen kunde dels utföra spaningsuppgifter mot mål där detta dittills inte hade varit möjligt, dels utföra en effektivare spaning med större precision som polisen kunde frigöra spaningspersonal för andra insatser. antog förslagen till en ny lag om hemlig kameraöver- vakning och till ändringar tvångsmedelslag. Regeringen överlämnade lagrådsremissen Hemlig avlyssning till Lagrådet (dnr Ju98/1450). Regeringen beslutade lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m.(Ju98/1450). I lagrådsremissen lämnade regeringen förslag till en ny lag om hemlig avlyssning och till ändringar i reg- lerna rörande tvångsmedlen hemlig teleavlyssning, hemlig teleöver- vakning och hemlig kameraövervakning. Förslagen överensstämde i sina huvuddrag med förslag i betänkandet Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46), men avvek i några viktiga hänseenden från detta. När det gällde det nya tvångsmedlet hemlig avlyssning föreslog regeringen ett utvidgat tillämpningsområde i förhållande till utred- ningens förslag på så sätt att man ville införa en s.k. straffvärde- ventil, som innebar att tvångsmedlet skulle kunna användas även om minimistraffet för brottet var lägre än fängelse, om det med hänsyn till omständigheterna kunde antas att det enskilda brottets straffvärde var fängelse . Däremot föreslog regeringen en inskränkning i tvångsmedelsanvändningen när det gällde sambandet mellan den misstänkte och den plats som avlyss- ningen skulle avse. Det skulle fordras särskild anledning att anta att den misstänkte skulle komma att uppehålla sig på platsen. Reger- ingen föreslog också fler undantag för vissa platser och samtal än vad utredningen föreslagit; buggning skulle dock kunna ske . I stället ansåg regeringen sålunda att till- stånd kunde ges för av en månad. Beträffande hemlig kameraövervakning föreslog regeringen att samma skärpta krav skulle gälla som vid hemlig avlyssning i fråga om sambandet mellan den plats som övervakningen skulle avse och den misstänkte. I likhet med utredningen förslog regeringen att hemlig kameraövervakning skulle få användas även om det inte fanns en person som var skäligen misstänkt för det aktuella brottet. Till skillnad från utredningen ansåg regeringen dock att en sådan åtgärd måste vara av synnerlig vikt för utredningen. Regeringen ville inte genomföra utredningens förslag att sänka ministraffnivån för hemlig kameraövervakning till . I stället föreslog reger- ingen att en s.k. straffvärdeventil skulle införas av innebörd att tvångsmedlet fick användas även om minimistraffet för det miss- tänkta brottet var lägre än vad som förutsattes enligt huvud- reglerna, dvs. , om det med hänsyn till omständigheterna kunde antas att brottets straffvärde var fängelse . I fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning före- slog regeringen i likhet med utredningen ett utvidgat tillämpnings- område på så sätt att dessa tvångsmedel skulle få avse inte bara den misstänktes egen teleadress utan även en teleadress som denne kunde komma att ringa till eller på annat sätt kontakta. Emellertid föreslog regeringen ett starkare krav – synnerlig anledning att anta – på kopplingen mellan den misstänkte och teleadressen i fråga. Regeringen föreslog också ett förbud mot att avlyssna sådana samtal där någon yttrar sig som inte skulle få höras som vittne på grund av förbudet i 36 kap. 5 § RB. Utredningen hade inte berört denna fråga. Regeringen gick inte vidare med utredningens förslag att sänka minimistraffnivån vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning till fängelse . I stället föreslog regeringen att en s.k. straffvärdeventil skulle införas av innebörd att tvångsmedlet i fråga fick användas även om minimistraffvärdet var lägre än vad som förutsattes enligt huvudreglerna, om det med hänsyn till omständigheterna kunde antas att brottets straffvärde uppgick till samma straffnivå, dvs. för hemlig teleavlyssning fängelse och för hemlig teleövervakning sex månaders fängelse. När det gällde de offentliga ombuden ansåg regeringen till skill- nad från utredningen att ombudet inte särskilt skulle företräda den misstänktes intressen utan enskildas intressen och integritets- intressen i allmänhet. Regeringen ansåg att utredningens förslag om interimistisk beslutanderätt för åklagare inte borde genomföras. Härvid framhöll regeringen att de aktuella tvångsmedlen borde omgärdas av sär- skilda rättssäkerhetsgarantier (a.a. s. 94). En sådan garanti utgjor- des av den obligatoriska domstolsprövningen. Avsteg därifrån borde endast få ske om det kunde antas att syftet med regleringen inte annars kunde uppnås. Enligt regeringen hade det inte fram- kommit sådana starka skäl som krävdes för att införa ett system där integritetskänsliga hemliga tvångsmedel som följer rättegångs- balkens regler får verkställas utan rättens tillstånd. När det gällde utredningens förslag beträffande reglering av andra former av hemlig inspelning och avlyssning – annan teknisk avlyssning – ansåg regeringen att man inte nu borde införa någon sådan reglering. Enligt regeringen var inte utredningens förslag sådant att det utan ytterligare utredning kunde läggas till grund för lagstiftning. En lagreglering fordrade betydligt fylligare underlag. Till skillnad från utredningen föreslog regeringen inte att tvångsmedelslag skulle permanentas genom att reglerna fördes in i en ny lag. Däremot föreslog regeringen en förlängd giltighetstid för lagen. Lagrådet avlämnade ett yttrande över lagförslagen i lagrådsremissen (se prop. 2002/03:74 s. 91 f.). När det gällde för- slaget om ett nytt hemligt tvångsmedel – buggning – konstaterade att hemliga straffprocessuella tvångsmedel inte i sig är stridande mot det integritetsskydd som finns i 2 kap. 6 § RF eller artikel 8 i . Detta fick anses gälla också bugg- ning. Huruvida lagstiftning härom var godtagbar eller inte fick bedömas vid en avvägning mellan behovet av en effektiv brotts- bekämpning och integritetsskyddsintresset. Lagrådet konstaterade att lagrådsremissen byggde på att behovet av möjligheter till buggning hade ökat. Det underlag som presen- terades i remissen för denna ståndpunkt var dock inte särskilt omfattande. Enligt Lagrådet var det svårt att avgöra om behovet av buggning egentligen hade ökat på grundval av det material som Lagrådet hade tillgång till. Lagrådet framhöll att effektiviteten och det praktiska värdet av buggning spelar en stor roll vid bedöm- ningen av om det föreligger ett behov av ett nytt tvångsmedel.