sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — Styrelsen har vidsträckt kompetens över interna regler, förmögenhetsförvaltning, årsbudget, externa avtal och allmänna riktlinjer för . En väsentlig förändring i den nya lagen gäller formerna för anställning. I stället för fasta nämnder (commissions de spécialistes) avser man att införa speciella kommittéer för varje enskild vakans (comités de sélection). Två syften som understrukits vid lanseringen av den franska re- formen har varit behoven av förstärkt internationell samverkan och bättre koppling till näringslivet. Utbildningsministern förväntar sig att alla universitet ska ha anslutit sig till den nya modellen, men avgörandena ligger hos lärosätena själva. Processen kompliceras av parallella ambitioner att utveckla systemen för studie- finansiering och forskningsfinansiering. Fransk högskola är ännu ospärrad, men bortåt hälften av alla studenter misslyckas med sitt första studieår.TPF15FPT Parallellt med universitetsreformen pågår i en process som avser att förändra villkoren för det stora forskningsorganet de la Recherche Scientifique (), med omkring 30 000 anställda. Regeringens förslag har tolkats som ett försök att centralisera beslutsfattandet inom forskningen och är utsatt för en stark kritik. 15TP PT En utförlig redogörelse för de första erfarenheterna av den nya lagen återfinns i Benoist Apparus rapport till nationalförsamlingens utskott för kultur, familj och sociala frågor (N°774, ). Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? I fattades 2004 ett beslut om att universiteten skulle skiljas ut från staten och i stället ombildas till nationella universitetskorpora- tioner. Enligt beslutet skulle rektorerna ges en starkare ställning, styrelserna förses med externa företrädare och de anställda upphöra att vara statliga tjänstemän. och byggnader överfördes till de enskilda lärosätena. Universitet inrättade av särskilda regioner (prefekturer) fick motsvarande självständighet. 2007 uppges 33 nya universitetskorporationer ha konstituerats.TPF16FPT I har tre större utredningar genomförts som berört universitetens autonomi. Det är Mjøs-utvalget (2000), Ryssdal-utvalget (2003) och senast Stjernø-utvalget(2008). Därtill har det genomförts en särskild utredning om akademisk frihet (2006).TPF17FPT Universiteten i har haft ställning som förvaltningsorgan med särskilda fullmakter. I synnerhet Ryssdal-utvalget (2003) be- handlade frågan om universitetens autonomi utförligt och prövade olika associationsformer. Efter en genomgång av möjliga associations- former som aktieselskab, stiftelser m.m. föreslog flertalet i utred- ningen att universiteten skulle bli självägande institutioner, som mycket påminner om den danska konstruktionen. Utredningen var inte enig i sitt slutliga förslag. Förslaget kom emellertid att väcka mycket starkt motstånd främst från universitetsvärlden. Icke förty har utvecklingen gått mot en högre grad av institu- tionell autonomi även i . Universiteten ansvarar nu för sin inre organisation. Resursallokeringen baseras i högre grad än tidigare på resultat i utbildning och forskning. Den norska debatten har uppehållit sig mycket vid styrelseformerna, dvs. universitetsstyrelsens sammansättning (externa ledamöter), rektors ställning, om rektor ska väljas eller utses, om det ska finnas en universitetsdirektör m.m. Även frågan om politiskt tillsatta styrelse- ledamöter har diskuterats. Som argument för en sådan representation har anförts att högskolorna behöver en regionalpolitisk förankring. 16TP PT (2008), 3 kap., s. 80. 17TP PT NOU 2000:14 Frihet med ansvar (Mjøs-utvalget), NOU 2003:25 Ny lov om universiteter og høyskoler (Ryssdal-utvalget), NOU 2008:3 under et (Stjernø-utvalget), NOU 2006:19 Individuelle rettigheter och institusjonelle styringsbehov. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? Stjernø-utvalget (2008) menar att det nuvarande finansierings- systemet skapar för litet politiskt handlingsutrymme i frågor som rör arbetsfördelningen inom högskolesektorn. Utredningen vill se en mer sammanhållen medelstilldelning genom strategiska utbildnings- anslag. Den föreslår också att anslagen blir långsiktigare. Vidare föreslås att avtal (kontrakt) sluts mellan respektive universitet och kunskaps- ministeriet. Frågor om eget kapital och ägande syns inte i den norska debatten. Staten ses som garant för universitetens autonomi. Stjernø-utvalget (2008) föreslår en fusionsprocess i , som påminner starkt om den danska. Detta förslag förefaller inte ha särskilt starkt politiskt stöd och drivs inte aktivt. Universitetsledningarna i förefaller i stort sett nöjda med de möjligheter reformen gett. Nästan hälften av de anställda anser däremot att reformen gett mindre handlingsutrymme under universitets- ledningsnivån. I antogs 2007 en lag som gjorde det möjligt för statliga universitet att bli fristående stiftelser. I en underlagspromemoria för denna reform analyserades för- och nackdelar med en sådan status. Till poängerna hörde det ökade svängrummet och de längre tidshorisonterna för institutionernas ledare, lokaliseringen av ansvar till beslutsfattare med reell handlingsfrihet och de större möjlig- heterna att generera tillskott till verksamheten. På minussidan noterades en lång rad anpassningsproblem, risken för ökade klyftor mellan olika lärosäten och för ett minskat engagemang från statens sida. Mot denna bakgrund betonade promemorian att övergången till stiftelseform måste vara frivillig och åtföljas av reformer i skatte- lagstiftningen som medgav vidgad avdragsrätt för bidrag till forsk- ningen. Vidare förutsattes trovärdiga former av utvärdering både inom lärosätena och utifrån.TPF18FPT 18TP PT A. (2007), Independent Legal Status and Universities as Foundations. A paper prepared for the , Technology and Research of . Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? och högskolor (colleges) är självständiga enheter utanför det statliga systemet. En del av dem är s.k. charities, en särskild brittisk organisationsform som står under tillsyn av The . Det strategiskt viktiga finansierings- och kontrollorganet är dock () och motsvarande inrättningar för , och . HEFCE får från utbildningsministern ett årligt letter of guidance och ett klumpanslag som fördelas på 88 universitet, 44 special- institutioner och colleges samt 143 colleges för vidareutbildning. För varje lärosäte utformas ett financial memorandum. Lejonparten av medlen distribueras till utbildning efter standardiserade taxor för olika slags studieområden och till forskning på basis av kvalitets- kriterier. Offentlighet gäller endast delar av det finansiella memo- randumet, eftersom andra delar kan rymma framtidsplaner som lärosätena inte vill röja. Forskningskvaliteten bedöms genom periodiska Research Quality Exercises där lärosätena betygssätts enligt en sjugradig skala. Enbart de högst kvalificerade ges stöd, vilket leder till att fem universitet mottar halva anslagssumman för forskningen. Om universitetsstatus beslutar drottningens på basis av utlåtanden från ett oberoende utvärderingsorgan, for Higher Education (QAA). HEFCE har särskilt avsatta resurser för att främja olika sociala mål, såsom integration, stöd åt personer med funktionshinder och rekrytering av studenter i särskilt utsatta områden. Det pågår också ansträngningar att öka den högre utbildningens tillgänglighet så att alltfler studenter ska kunna bo kvar hemma. Samarbete mellan olika universitet, högskolor och skolor för kvalificerad yrkesutbildning främjas genom inrättande av i olika delar av landet. På detta område medverkar regionala och lokala myndigheter. Den brittiska modellen uppmuntrar till en bred samverkan med olika berörda intressenter. HEFCE:s bidrag täcker endast 38 pro- cent av lärosätenas utgifter, medan andra offentliga källor står för och avgifter från utländska studenter . Andra intäkter genereras bl.a. genom bostäder, restauranger och stiftelse- förvaltade donationer. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? Konflikter biläggs väsentligen internt inom varje lärosäte, där det ska finnas mekanismer för överklaganden. Det finns emellertid också en central instans i form av The Office of Adjudicator. Ett led i den pågående federalism-reformen i är att ytter- ligare betona delstaternas ansvar för den högre utbildningen. Den tidigare federala högskoleramlagen har upphävts, och hädan- efter är det de olika ländernas högskolelagar som lägger fast villkoren för den högre undervisningen. Vissa gemensamma regler finns dock kvar, baserade delvis på federala anslag och delvis på överenskom- melser mellan delstaternas forsknings- och utbildningsministrar. Universitet och högskolor har länge haft en offentlig karaktär men inte varit myndigheter. Mellan statlig och privat sektor har man i en väl differentierad gråzon som går under beteck- ningen mittelbare Staatsverwaltung. Här återfinns den kommunala självförvaltningen men också sjukkassor och obligatoriska samman- slutningar för olika yrkesgrupper. Därutöver finns bl.a. offentlig- rättsliga anstalter, offentligrättsliga stiftelser och offentligrättsliga korporationer. Universitet och högskolor definierades i den upphävda ramlagen som Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen. I korporationsbegreppet ligger att de verksamma inom högskolorna inte enbart ses som arbetstagare eller studenter, utan också som medlemmar. Flera olika steg mot ökad autonomi har tagits inom delstaterna. En linje är avreglering: i Baden-Würtemberg har högskolelagen kortats ner från 457 till 75 paragrafer. En annan är organisatorisk frigörelse: i har fem högskolor om- bildats från offentligrättsliga korporationer till stiftelser. I Baden- Würtemberg och har möjligheter till enskilda organisatoriska experiment skrivits in i högskolelagen. I har man programmatiskt strukit det sista ledet i den nu upphävda federala ramlagens definition av lärosätenas status. Dessa är framöver alltjämt offentligrättsliga korporationer, men däremot inte statliga inrätt- ningar. Den befolkningsmässigt största delstaten förefaller ha tagit täten i rörelsen mot vidgad självständighet för universitet och högskolor. Där gäller en Hochschulfreiheitsgesetz som innebär att universitet och högskolor Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? formellt sett är självständiga organisationer. Delstaten behåller sin Rechtsaufsicht men utövar inte längre någon Fachaufsicht: universitet och högskolor väljer själva hur kvalitetskontroll och utvärdering ska organiseras. Lärosätena kan själva eller tillsammans med andra starta företag eller stiftelser, äga egendom, ta upp lån, anställa personal och välja sina egna profiler. Om de så önskar kan de också välja nya organisationsformer. Åtminstone ett lärosäte uppgavs vara intresserat av omvandling till stiftelse. Huvuddelen av finansieringen kommer som tidigare från del- staten. Lärosätena får dock om de så önskar ta in studentavgifter på per termin. Relationerna mellan delstaten och lärosätena betecknas som ett partnerskap och regleras i två slags fyraåriga avtal, dels en gemensam Zukunftspakt, dels individuella Ziel- und Leistungsvereinbarungen mellan delstaten och de enskilda lärosätena. sluts på basis av förhandlingar mellan delstaten och de båda rektorskonferenserna för universitet respektive fackhögskolor. Den är kortfattad och rymmer enbart några få punkter från respektive sida, bl.a. löften från staten om stabil finansiering och förpliktelser från lärosätena att konstruera sin interna kontroll så att jämförelser underlättas. Mål- och prestationsavtalen är utförligare och rymmer utvecklingsplaner liksom åtaganden om avsedd examination. Ett viktigt mål i självständighetsreformen var att skapa förutsätt- ningar för ett starkare ledarskap genom aktiva rektorat (rektor plus valfritt antal prorektorer, kansler och liknande). För styrelserna är föreskrivet att en majoritet av medlemmarna ska komma utifrån. De externa ledamöterna utses tills vidare av men framöver kan förnyelsen komma att ske genom kooptation. Studenter och anställda har såsom delkorporationer inom lärosätena garanterad rätt till medinflytande. Den valda senaten fastställer olika slags interna regler. När en ny rektor ska utses deltar den också i sökprocessen och bekräftar det beslut som fattas av styrelsen. Genom reformen 2007 bytte ett stort antal universitets- och högskoleanställda arbetsgivare. I praktiken var detta emellertid ingen dramatisk förändring eftersom löne- och pensionsvillkor förblev intakta och en flerårig garanti utställdes för att ingen skulle friställas på grund av det förändrade huvudmannaskapet. Såväl efter som före reformen är lönesättningen för de universitets- och högskoleanställda avsevärt stelare än den svenska och i stora drag bunden av centrala tyska avtal. Även i ett annat avseende framstår självständigheten för lärosätena som begränsad: för lokalförsörjningen är de i stor utsträck- ning hänvisade till ett delstatsägt företag som liknar Akademiska Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? (Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW). Däremot sköter de själva sin egen fastighetsförvaltning. har 21 offentliga och sex privata universitet. 2002 antogs en ny Universitätsgesetz som syftade till att ge lärosätena ökad självständighet. Genom denna reform infördes breda budgetanslag och styrning genom avtal. Lärosätena omvandlades från myndigheter till offentligrättsliga inrättningar med egen juridisk rättskapacitet. Det innebär att de kan agera civilrättsligt, starta företag och motta anslag utöver dem som kommer från . Men de kan också själva agera som företag och rekryterar självständigt sin personal, som består av två kategorier: professorer och övriga. De statliga anslagen bygger till större delen på prestationskontrakt. Styrelsen, som heter Universitätsrat och har mellan fem och nio medlemmar, antar riktlinjer och interna regler. Därutöver finns en senat med mellan 12 och 24 ledamöter, varav en majoritet ska vara professorer och en fjärdedel studenter. Rektor väljs av styrelsen efter förslag av senaten. Rektor och upp till fyra vicerektorer utgör rektoratet med olika exekutiva funktioner. 3.3Svenska förslag om ökad självständighet för universitet och högskolor 3.3.1Decentralisering eller centralisering? Har högskoleväsendets självständighet i ökat eller minskat ? Eftersom motstridiga tendenser kan iakttas är det inte helt lätt att besvara den frågan. Å ena sidan har praktiskt taget alla reformer av den högre utbild- ningen under senare årtionden beskrivits som ansträngningar att öka lärosätenas autonomi. De har också rymt inslag som i större eller mindre utsträckning stödjer sådana anspråk: högskolereform var en kraftfull uniformering av hög- skolesystemet, men också en övergång från central detaljstyrning till ramstyrning i så måtto att en stor mängd beslut kring resurs- fördelning och anställningar överfördes till de enskilda lärosätena. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? Högskolereformen 1993 gjorde universitet och högskolor mer autonoma och fria från statligt inflytande, och en del av reformen utgjordes av ett nytt mål- och resultatrelaterat system för resurs- tilldelning. Universiteten fick konkurrera om studenter och resurser. Stora delar av reformen fokuserade på en decentralisering av beslut, ansvar och befogenheter till varje enskilt lärosäte. 1994 ombildades med tillskott av medel från löntagarfonderna två statliga högskolor till stiftelser: och . proposition underströks värdet av högskolornas själv- ständighet och det hävdades också att denna skulle öka genom regeringens förslag. Lärosätena gavs bl.a. rätt att själva bestämma vilka fakultetsnämnder de önskade ha. Det är viktigt att varje högskola finner sin egen inre organisatoriska form anpassad efter sin egenart, framhölls det i propositionen. proposition, med , betonade en rad olika områden där lärosätena själva borde söka utveckla sina profiler och kontaktytor i syfte att nå en breddad rekrytering, en vidgad samverkan med det omgivande samhället och en anpassning av undervisningsutbudet till studenternas föränderliga efterfrågan. Å andra sidan har många strömningar snarare inskränkt rörelsefri- heten på olika nivåer inom högskolesystemet. Hit hör det växande beroendet av projektbundna anslag. De antaganden om en stadig produktivitetsökning som legat till grund för pris- och löneomräk- ningen har skärpt det finansiella trycket. Den reformvåg som gått under namnet new public management har utmanat en hel del av de traditioner inom akademin som snarare burit drag av organiserad anarki. En starkare inriktning på aktivt ledarskap och dynamisk organisationskultur har vässat anspråken på prestationsredovisning och därmed också kraven på anpassning till centralt bestämda fram- gångskriterier. I samma riktning verkar de allt tätare utvärderingarna och rankningarna baserade på olika slags resultatindikatorer, såsom internationell publicering. Det har också skett en successiv tillväxt av de normer som reglerar högskolesektorn. En ofta nämnd mått- sticka är högskoleförordningen, som ursprungligen var rätt tunn men sedan gradvis har svällt i omfång. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? Decentralisering och centralisering pågår uppenbarligen parallellt, men de båda processerna är inte helt jämförbara och likformiga.TPF19FPT I det ena fallet går det relativt lätt att urskilja ett antal konkreta beslut som syftat till att överföra beslutsansvar neråt i systemet. De mot- verkande tendenserna är mer svårgripbara och framstår till stora delar som kumulativa bieffekter av åtgärder som primärt haft andra syften. De signaler och påbud som minskar det lokala självbestäm- mandet tolkas nerifrån ofta som utslag av politisk klåfingrighet, men ser man närmare på dessa åtgärder förefaller en hel del av dem ha varit i lokal säck innan de kom i central påse. I bakgrunden skymtar inte så sällan önskemål om vägledning från villrådiga praktiker eller propåer från partsintressen som söker stöd för sin sak hos högre instanser. Många impulser till akademisk centralisering kan också härledas till helt andra politikområden än själva forsknings- och utbildnings- sektorn. Till en del handlar det om s.k. tvärkrav som ställs på alla offentliga myndigheter eller rentav alla arbetsgivare. Statskontoret fann vid en analys tio sådana generella krav, men antalet har sannolikt ökat därefter.TPF20FPT En annan grund för tillväxten av centrala påbud riktade mot universitet och högskolor är den viktiga plats som högre utbildning och forskning allmänt sett intar i samhälls- utvecklingen, och därmed också i mångahanda politiska strävanden. Så snart en sektoriell strategi ska formuleras på vilket område det vara månde uppstår det snart en efterfrågan på ytterligare insatser från just universitet, högskolor och forskningsråd. Till bilden hör att normativa påbud i lagar, förordningar och regleringsbrev är relativt lättavsända och därmed frestande att tillgripa när konkreta åtgärder efterfrågas. Kraven på budgetprövning är mestadels svaga eller möjliga att kringgå. Kommuner och landsting som på ett liknande sätt är föremål för ständigt nya uppdrag har efter hand reagerat allt skarpare mot strömmen av statliga beställ- ningar utan finansiering. Som en följd härav har relationerna mellan staten och den kommunala nivån alltmer kommit att inramas av överenskommelser och avtal. Många reaktioner från högskolesektorn visar att det här finns en likartad problematik. Lärosätena har inte haft samma politiska tyngd och motståndskraft som kommuner och landsting, men har ändå i växande grad börjat röja sin oro över de tilltagande kraven. Ett viktigt uttryck för detta är just det allt livligare 19TP PT Se härom , Institutional Autonomy with Increasing Dependency on Outside Actors, Higher Education Policy, 2007, no. 20, s. 243–259. 20TP PT På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? intresset inom högskolevärlden för friare organisationsformer och ett större oberoende i förhållande till staten. 3.3.2Många utredningar, samma grundtanke Det är mot denna bakgrund – liksom säkert under intryck av inter- nationella impulser – som alltfler utredare har betonat att myndighetsformen egentligen är föga lämpad för den sorts verksamhet som bedrivs vid universitet och högskolor. I stället har man efterlyst strukturella förändringar för att öka den akademiska självständigheten. I sitt betänkande (SOU 1996:21) Reform och förändring – organisa- tion och verksamhet vid universitet och högskolor universitets- och högskolereform anförde resursutredning () att det fanns starka skäl för en egen offentligrättslig form för universiteten och högskolorna. Utredningen förordade en systematisk genomgång och prövning av vilka delar i den generella regleringen med avseende på statliga myndigheter som borde gälla för lärosätena. Förvaltningspolitiska kommissionen återkom med samma förslag i sitt betänkande SOU 1997:57. Redan högskolans omfång motiverade att den särskilt uppmärksammades i förvaltnings- politiken, ansåg kommissionen. En särskild organisationsform för forskning och högre utbildning borde övervägas. Kommis- sionen förordade en utvärdering av erfarenheterna från och liksom en prövning av hur behoven av autonomi och rörelsefrihet bäst skulle kunna tillgodoses. Därvid fanns det skäl att särskilt beakta högskolans behov av integritet i förhållande till externa finansiärer. Utan att konkret ta upp frågan om lärosätenas organisations- former underströk i sitt betänkande SOU 1998:128 vikten av att alla beslut i forskningsfrågor utöver avvägningarna mellan olika vetenskapsområden skulle överlåtas till den lokala universitets- och högskolenivån. Både principiella och praktiska skäl talade enligt utredningen för att politiska beslutsfattare i riksdag och regering skulle avstå från att göra sådana bedömningar. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? (SOU 2000:1) kritiserade myndighets- begreppet som diffust och framhöll att en betydande del av den statliga verksamheten efter närmare prövning borde kunna drivas i andra former. Utredningen citerade Statskontoret som konstaterat att ingen vet egentligen vad en myndighet är för något och framhöll att en del av formlösheten består i att myndigheterna inte är självständiga juridiska personer utan en del av staten. I en förstudie inför den planerade översynen av verksförordningen (1995:1322) pekade Statskontoret (2000:47) på att lärosätena inte hade mycket gemensamt med andra statliga verk: Ingen tänker på högskolorna som myndigheter. De verkar också under speciella förhållanden som förutsätter nära samarbete med forsknings- institutioner i andra länder och med svenskt och utländskt närings- liv. Enligt rapporten fanns det skäl att överväga om högskole- sektorn inte borde undantas från de allmänna reglerna om myndig- heternas ledning. I Utredningen om högskolans ledning (SOU 2000:101) underströk professor att lärosätena borde ges möjligheter att bygga upp myndighetskapital och bilda bolag. Långsiktiga planer, innovations- och entreprenörverksamhet och samverkan med externa partners borde främjas. På borde det därför skapas en egen myndighetsform för högskolan anpassad till de krav som forskningen och utbildningen ställer och i ännu högre grad kommer att ställa . föreslog regeringen att tillsätta en särskild utredning med detta syfte. I ett program antaget av förbundsförsamlingen i () underströks det att universitet och högskolor, till skillnad från flertalet andra offentliga verksamheter, borde åtnjuta självstyre. Förbundet be- slutade att pröva möjligheten av att skapa en lämpligare statlig associationsform för universitet och högskolor än den nuvarande, eftersom den främst är anpassad för renodlade myndig- heter. Som ett första led utgavs den s.k. autonomi- rapporten, med titeln skall universitet och högskolor vara?