sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Utredningen anser att det är en fördel om åtminstone huvudprinciperna för bedömningen av skälighet är desamma oavsett om bedömningen avser intäkter från lokal-, region- eller stamnät och att det därför är olyckligt att lydel- sen i lagtexten formulerats olika beroende på om det är fråga om lokal-, region- eller stamnät. De grundläggande bestämmelserna avseende skälighetsbedömningen av nätföretagens samlade intäkter bör därför enligt utredningens mening formuleras på samma sätt oavsett för vilken typ av nät det är fråga om. Utredningen kommer senare i detta kapitel att redogöra för de nya bestämmelser som föreslås införas i ellagen och som närmare anger vad som ska ligga till grund för skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter. Det är därför enligt utredningens mening inte längre nödvändigt med den inledande allmänna paragraf som återfinns i 4 kap. ellagen. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter 5.2.4Särskilt om nättariffer för regionledning Förslag: På en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och där spänningen understiger (region- ledning), ska inom varje normalt spänningsintervall nättariffen utformas utifrån nätkoncessionshavarens kostnader för samt- liga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respek- tive spänningsintervall. Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betal- ning för överföring på stamnätet och andra regionledningar ska dock hänföras samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region. Intäktsramen ska fastställas samlat för nätkoncessions- havarens samtliga regionledningar i hela landet. Fram till hade 4 kap. 8 § ellagen följande lydelse. Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en regionledning skall 1.nätkoncessionshavarens kostnader för att ha samtliga sina region- ledningar inom en och samma region anslutna till en annan nät- koncessionshavares ledning bedömas samlat, 2.nätkoncessionshavarens kostnader för nedtransformering bedömas samlat för hela landet inom varje normalt spänningsintervall när lika många nedtransformeringar utförts för att nå detta spän- ningsintervall, 3.nätkoncessionhavarens övriga kostnader bedömas samlat inom varje normalt spänningsintervall för nätkoncessionshavarens samt- liga regionledningar i hela landet. I förarbetena till bestämmelsen anges bl.a. följande (prop. 1996/97:136 s. 155 f). Innebörden av paragrafen är att, vid skälighetsbedömningen av nät- tariffen för en regionledning, kostnaderna på koncessionshavarens samtliga regionledningar i viss utsträckning skall bedömas samlat. Det gäller först de kostnader som koncessionshavaren har för att ha sina regionledningar anslutna till annan koncessionshavares ledning. Dessa kostnader regleras i punkten 1. För att elen skall komma fram till en viss regionledning krävs att den överförs från ett kraftverk via stamnätet och eventuellt andra koncessionshavares regionledningar till Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter den egna ledningen. För denna överföring måste givetvis koncessions- havaren betala ersättning. Den helt övervägande delen utgörs av avgif- ten för överföring på stamnätet. Nättariffen på stamnätet är läges- beroende och konstruerad på det sättet att inmatning på nätet blir dyrare ju längre norrut man kommer medan uttag blir dyrare ju längre söderut man kommer. Sammantaget medför denna konstruktion att överföringskostnaderna till regionledningar i norra delen av landet är lägre än i södra delen. Regeln innebär att vid bedömning av dessa kostnader skall kostna- derna på en koncessionshavares samtliga regionledningar inom samma region bedömas samlat, dvs. kostnaderna skall fördelas jämnt på regi- onledningarna inom regionen. Vad som skall anses utgöra samma region får avgöras genom nätmyndighetens praxis. Vägledande härvid får inledningsvis vara den indelning av landet som de stora kraft- producenterna använde före omregleringen av elmarknaden vid utjäm- ning av dessa överföringskostnader mellan regionnäten. När nät- myndigheten avgör omfattningen av de regioner inom vilka utjämning bör ske bör man anlägga samma synsätt som vid utformningen av kon- cessionsområden, dvs. regionerna bör ha en lämplig sammansättning av tätorter och glesbygd. Däremot bör det inte få förekomma någon utjämning inom hela landet, dvs. mellan de norra och de södra delarna. Om så sker sätts nämligen det lägesberoende elementet hos nättariffen för stamnätet ur spel. I punkten 2 regleras kostnaderna för nedtransformering. Som har nämnts tidigare kan det på olika regionledningar ha använts olika många nedtransformeringar till samma spänningsnivå. Detta medför att kostnaderna för nedtransformering till samma spänningsnivå kan vara olika på olika ledningar. Någon fullständig utjämning av dessa kostnader på alla koncessionshavarens regionledningar får inte äga rum. Däremot skall en indelning av ledningarna göras efter antalet nedtransformeringar till de olika spänningsnivåerna. Ledningar med en nedtransformering till en viss spänningsnivå förs till en grupp, led- ningar med två nedtransformeringar till en viss spänningsnivå förs till en annan grupp osv. Inom varje sådan grupp skall kostnaderna för nedtransformering bedömas samlat. Någon utjämning mellan grup- perna får däremot inte äga rum. En viktig omständighet måste i detta sammanhang beaktas. De olika nedtransformeringar som utförs från stamnätets spänningsnivå sker inte alltid till exakt samma spänningsnivå på olika regionledningar. Man kan dock urskilja tre olika spänningsintervall där de olika nedtransformeringarna normalt hamnar, nämligen 140 – , 70 – och 30 – . Därför är regleringen utformad så att Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter en samlad bedömning av kostnaderna för nedtransformering skall ske inom varje normalt spänningsintervall. Vad begreppet normala spän- ningsintervall skall omfatta får avgöras genom nätmyndighetens praxis. Vägledande för denna praxis får inledningsvis vara de spännings- intervall som har tillämpats av de stora kraftföretagen. Denna reglering innebär alltså att, inom ett och samma spännings- intervall, nättariffen kommer att bli högre ju fler nedtransformeringar som har använts ned till spänningsintervallet. Övriga kostnader, vilka regleras i punkten 3, på koncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet skall, inom varje normalt spän- ningsintervall, bedömas samlat. Härvid måste givetvis också en skälig andel av icke direkt till de olika ledningarna hänförliga kostnader såsom administrationskostnader och liknande fördelas på de olika spänningsintervallen. Av förarbetena framgår således att syftet med bestämmelsen bl.a. var att den lägesberoende stamnätstariffen och kostnaderna för bl.a. nedtransformering i viss utsträckning skulle bedömas samlat, vilket i sin tur fick påverkan på utformningen av nättarifferna. Bestämmelsen ändrades och fick då följande lydelse. Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en regionledning skall de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessionshavaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen bedömas samlat inom varje normalt spänningsintervall för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet. Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och andra regionledningar skall dock bedömas samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region. Som redogjorts för tidigare (avsnitt 5.2.3) var huvudsyftet med lag- ändringen att anpassa bestämmelsen till den nya huvudregeln i 4 kap. 1 § ellagen om utformningen av nättariffer, nämligen att det är prestationen som ska vara avgörande för skälig- hetsbedömningen (prop. 2001/02:143 s. 59 ff och 142). I övrigt anges i förarbetena att bestämmelsen motsvarar paragrafens äldre lydelse. Av lydelsen i paragrafen efter lagändringen kan man få intrycket av att skälighetsbedömningen av ett nätföretags verksam- het ska ske separat inom de olika spänningsintervallen, dvs. ungefär som bestämmelsen i 4 kap. 4 § som anger att skälighets- Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter bedömningen av ett lokalnätsföretags verksamhet ska göras för varje redovisningsområde för sig. Enligt utredningens mening kan detta inte ha varit avsikten med bestämmelsen. Någon redovis- ningsmässig uppdelning av kostnader inom olika spänningsintervall görs inte av nätföretagen . Även Energimarknadsinspektionen har för utredningen uppgett att skälighetsbedömningen av nät- företagens tariffer sker samlat. Utredningen har ovan i avsnitt 5.2.2 föreslagit att nuvarande 4 kap. ellagen ändras så att den endast innehåller bestämmelser om hur nätföretagen ska utforma sina nättariffer och att bestäm- melserna som rör skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter flyttas till ett nytt 5 kap. Med beaktande av vad som ovan anförts avseende syftet med bestämmelsen i 4 kap. 8 § ellagen föreslår utredningen att bestämmelsen delas upp i två delar, varav en avser utformningen av nättariffen och den andra avser skälighets- bedömningen av regionnätsverksamhet. Följaktligen bör i 4 kap. införas en bestämmelse som anger att ett regionnätsföretag inom varje normalt spänningsintervall ska utforma sin nättariff utifrån företagets kostnader för samtliga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respektive spänningsintervall. Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och regionledningar ska dock hänföras samlat endast till nätföretagets samtliga regionledningar inom en och samma region. Detta innebär att den lägesberoende stamnätstariffen kommer att få olika påverkan på nättariffen inom olika regioner. Detsamma gäller kostnader för nedtransformering som ska påverka utform- ningen av nättariffer inom de olika spänningsintervallen. Slutligen bör i 5 kap. som rör skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter anges att intäktsramen för regionnätsföretagen bör fast- ställas samlat för företagens samtliga regionledningar i landet. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter 5.3Skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter Utredningen har i avsnitt 4.2 föreslagit att Energimarknads- inspektionen ska fastställa de samlade intäkter ett nätföretag får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer och andra avgifter. I följande avsnitt lämnar utredningen förslag om övergripande prin- ciper för denna tillsyn. För att uppnå en ökad effektivitet och transparens i den framtida tillsynsmodellen för utredningen även en diskussion om hur principerna och riktlinjerna för den framtida regleringen bör se ut när det gäller den närmare preciseringen av förhandsprövningen i t.ex. inspektionens föreskrifter och beslut. Avsnittet avslutas med utredningens förslag om hur regleringen bör fördelas mellan lag, förordning, föreskrifter och inspektionens beslut. För att lättare förstå utredningens överväganden och förslag ges först en kortare sammanfattning av utredningens förslag till principer för en ny tillsynsmodell. Därefter ges en mer utförlig beskrivning av modellens olika steg. 5.3.2En övergripande beskrivning av utredningens förslag till principer för en ny tillsynsmodell Innan en ny tillsynsperiod börjar fastställer Energimarknads- inspektionen de samlade intäkter varje nätföretag kan ta in per redovisningsområde genom nättariffer under kommande tillsyns- period (intäktsram). Med redovisningsområde avses den eller de nätkoncessioner som ett nätföretag samredovisar och som därvid utgör den intäktsgrundande enheten. Intäktsramen för redo- visningsområdet fås fram genom att i princip addera beräknade kostnader i nätverksamheten (efter effektivitetskontroll av s.k. på- verkbara kostnader) med fastställda avskrivningar på nätet, övriga avskrivningar och en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva nätverksamhet, den s.k. kapitalbasen. Intäktsramen justeras slutligen med hänsyn till den kvalitet överföringen förvän- tas ha . Utgångspunkten vid bedömningen av en rimlig avkastning är nätverksamhetens verkligt byggda elnät – och som alltjämt fyller en funktion för nätkunderna – i form av ledningar, transformator- Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter stationer m. m. Detta nät kommer inför den första tillsynsperioden att värderas av inspektionen i huvudsak genom användandet av på förväg fastställda standardkostnader för olika nätkomponenter. Inför varje ny tillsynsperiod kommer planerade investeringar att läggas till kapitalbasen och avskrivningar dras ifrån.TPF3FPT Flera av de uppgifter som krävs för att beräkna bl.a. kapital- basens värde och kostnader i verksamheten kommer inte att fullt ut vara kända för beslut. Beslutet meddelas ju under loppet av det räkenskapsår som föregår tillsynsperioden. Därför kommer de fastställda beloppen till viss del att behöva justeras när de verkliga omständigheterna blivit kända. Inspektionen måste således vid fastställandet av fast- ställelsebeslutet till stora delar utgå från historiska data och preli- minära uppgifter lämnade av nätföretagen. Efter tillsynsperiodens slut kontrollerar inspektionen om nätföretagen hållit sig inom den justerade intäktsramen. Vid denna kontroll justerar inspektionen de tidigare uppskattade uppgifterna med de faktiska uppgifter som finns tillgängliga vid avstämningen. Det är viktigt – inte minst för att öka modellens förutsägbarhet – att metoderna för hur inspek- tionen slutligen kommer att bedöma företagens intäkter och kost- nader tydligt framgår av lag, förordning, inspektionens föreskrifter och det beslut som meddelas innan tillsynsperioden börjar. Nedan följer en förenklad skiss av den tänkta modellen. 3TP PT Det är här fråga om en reglermässig avskrivning som inte ska sammanblandas med nätföretagens bokföringsmässiga avskrivningar. Detsamma gäller värdet av företags til- lgångar genom den av fastställda kapitalbasen som inte behöver vara detsamma som i företagets bokföring. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Ingående kapitalbas och investeringar Intäktsram innan justering har gjorts på grund av kvalitet Justering på grund av kvalitet Justering för tidigare perioders över- respektive underdebitering jämte eventuellt överdebiteringsbelopp 5.3.3Utgångspunkt för fastställande av kapitalbasen – faktiskt eller fiktivt nät? Förslag: Utgångspunkten vid beräkning av nätföretagens kapitalbas inför den första tillsyns- perioden ska vara nätföretagens befintliga elnät och övriga till- gångar som används i nätverksamheten. En första fråga som utredningen har att ta ställning till är vilken utgångspunkt som ska gälla för värderingen av tillgångarna i nät- företagen. I den beräkningsmodell, nätnyttomodellen, som Energi- marknadsinspektionen använder vid sin tillsyn av nät- Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter företagens intäkter har inspektionen baserat sin beräkning av ett redovisningsområdes kapitalbas utifrån ett fiktivt referensnät som därefter har åsatts ett beräknat värde. Som framgår av avsnitt 2.4.2 konstrueras referensnätet utifrån vissa grundläggande objektiva förutsättningar som gäller för det enskilda nätföretagets redovis- ningsområde, t.ex. vad gäller antalet kunder och kundernas för- brukning. Referensnätet överensstämmer dock inte med det verk- ligt existerande nätet. Inspektionen beräknar sedan ett schabloni- serat värde för referensnätet. Som utgångspunkt för att beräkna schablonkostnaderna för referensnätet använder inspektionen kostnadsposter för elledningar, transformatorstationer m.m. som bland annat hämtats från branschens egen planerings- och kalkyle- ringskatalog, . Det fiktiva nätet värderas till ett nuanskaffningsvärde. Utredningen har förståelse för att användandet av en modell baserat på ett fiktivt nät som urskiljningsinstrument är en admi- nistrativt enkel metod för att utöva tillsyn i efterhand mot företag vars intäkter avvikit från en av modellen framräknad skälig intäkt. Vid en övergång till en renodlad förhandsprövning ställs dock vissa andra krav på regleringen. Som tidigare angetts är ett av syftena med att fastställa nät- företagens intäkter i förväg att nätföretagen på ett enkelt sätt i huvudsak ska kunna beräkna de intäkter företagen har rätt att ta in från nätverksamheten. Regleringen bör därför utformas så att en hög grad av förutsägbarhet kan uppnås när det gäller företagens framtida intäkter. En beräkningsmodell för intäktsramar baserat på ett fiktivt nät innebär ett visst osäkerhetsmoment. En investering kan t.ex. få konsekvenser som inte går att överblicka. Eftersom ett nytt referensnät byggs upp kan nya utbygg- nader på grund av tillkommande kunder förändra förutsättningarna för nätets utformning, vilket innebär att risken ökar för nätägaren att inte få kostnadstäckning och avkastning på investerat kapital. Även det omvända kan inträffa, dvs. att nätägaren ges avkastning på ett större nät än vad ägaren förfogar över. Enligt utredningens mening skulle i stället en modell som utgår från företagens faktiska existerande elnät innebära en ökad förutsägbarhet, eftersom företa- gen lättare kan överblicka hur värdet på nätet förändras i takt med nya investeringar och avskrivningar. Om det verkliga elnätet utgör grunden kan företagen planera sina investeringar och på ett enklare sätt överblicka konsekvenserna av nya utbyggnader. Det faktiska nätet är det nät som företagen i Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter realiteten har att hantera och även om de inte alltid kan anses vara optimalt byggda, bl.a. på grund av den stegvisa utbygg- nad som skett, är det enligt utrednings bedömning rimligt att utgå från nätets verkliga utformning. En anledning till att inspektionen utgår ifrån ett fiktivt nät vid skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter på lokalnätsnivå är att lokalnätsföretagen beviljas områdeskoncessioner för sina nätområden. Detta innebär att nätföretagen inom det koncessions- beviljade området själva kan välja vilken sträckning ledningarna ska ha, vilken typ av ledning det ska vara osv., så länge plan- och bygg- bestämmelser, säkerhetskrav samt miljörättsliga begränsningar uppfylls. Om det inom redovisningsområdet (lokal- nätet) finns linjekoncessioner måste dock nätföretagen ta hänsyn till vilken sträckning och vilka villkor som gäller för dessa konces- sioner. Detta begränsar i viss mån valet av ledningarnas sträckning inom redovisningsområdet. Då det i regel ändå råder förhållandevis stora möjligheter för lokalnätsföretagen att själva påverka utform- ningen av lokalnätets struktur har inspektionen valt att beakta de objektiva förutsättningarna i lokalnäten utifrån ett fiktivt nät. För region- och stamnäten beviljas linjekoncessioner, där det bl.a. framgår vilken sträckning ledningen ska ha. För dessa nät anser inspektionen att de objektiva förutsättningarna beaktas av den koncessionsbeviljade ledningen, dvs. det faktiska nätet. Det skulle enligt utredningens mening vara en fördel om huvud- principerna för regleringen av intäkterna för lokal-, region-, och stamnät i huvudsak är utformade på samma sätt. Utredningen bedömer därför att utgångspunkten vid värderingen av företagens elnät i en förhandsreglering ska vara det befintliga elnätet. 5.3.4Principer och metoder för fastställandet av kapitalbasen Viktiga delar i regleringen av nätföretagens intäkter handlar om hur nätföretagens tillgångar, den s.k. kapitalbasen, ska värderas, samt om hur nätföretagens kapitalkostnader, dvs. avskrivningar och avkastning, ska beräknas. Kapitalbasen kan värderas utifrån olika grundläggande principer. Vilken princip som väljs beror till stor del på vad lagstiftaren vill Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter uppnå med regleringen. Enligt den inledande bestämmelsen i 3 kap. 1 § ellagen ansvarar företag som bedriver nätverksamhet för att dess ledningsnät är säkert, tillförlitligt och effektivt och för att det på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av el. I ellagens finns även bestämmelser om att en kund har rätt till överföring av el på skäliga villkor och att överföringen ska vara av god kvalitet (3 kap. 9 §). Med denna utgångspunkt finns också olika metoder för kapitalbasens värdering och beräkningen av kapitalkostnader. Ett företag måste kunna ge en rimlig avkastning på kapitalet för att locka till sig investerare. Detta gäller även för företag som bedriver nätverksamhet. En utomstående investerare eller nät- företagens ägare förväntar sig därmed att deras investering kommer att ge en viss avkastning. Avkastningen i nätverksamhet bör mot- svara jämförbara investeringsalternativ med likartad risknivå. För- enklat kan man säga att ju högre risk desto högre krav på avkast- ning anses investerarna kunna kräva. Synsättet utgår från att inve- sterare agerar rationellt och därmed kommer att välja de invester- ingar som är mest rationella i förhållande till risk och avkastning. De metoder för värdering av kapitalbasen som finns tillgängliga baseras på olika antaganden om fördelningen av risk mellan nät- företag och kundkollektiv. Den metod som väljs, och därmed den risknivå företagen antas möta, kommer därmed att få betydelse för bedömningen av nätföretagens avkastningskrav på nätverksam- heten. I detta avsnitt beskrivs översiktligt de grundläggande principer för fastställande av kapitalbasen samt metoder för att beräkna den- samma som utredningen har övervägt. I de följande avsnitten 5.3.5 och 5.3.6 redovisar utredningen sina överväganden och förslag i följande frågor. Vilken grundläggande princip ska gälla vid fastställandet av kapitalbasen, en förmögenhetsbevarande eller kapacitets- bevarande princip? Med vilken metod ska kapitalbasens ingångsvärde beräknas, bokfört värde, rent nuanskaffningsvärde eller ett justerat nu- anskaffningsvärde utifrån ålder respektive kvalitet? Hur ska framtida investeringar respektive avskrivningar värde- ras och inkluderas i kapitalbasen? Hur ska kapitalkostnaderna beräknas? Ska avskrivningar ske enligt nominell respektive real linjär metod, eller nominell Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter respektive real annuitetsmetod? Detta avgör i sin tur vilken princip för beräkning av kalkylränta som kan tillämpas. Grundläggande principer för fastställandet av kapitalbasen Valet av regleringsmodell förutsätter ett principiellt ställnings- tagande i frågan om regleringen bör vara historiskt inriktad eller framtidsinriktad. Det finns två huvudprinciper som kan vara sär- skilt intressanta att diskutera. En är den förmögenhetsbevarande principen, varvid det är de historiskt genomförda investeringarna som ska återvinnas. En annan är den kapacitetsbevarande principen, varvid det är nätets kapacitet som ska bevaras med utgångspunkt från dess nuvarande status. Valet mellan dessa principer speglar olika syften med regleringen och skapar skilda förutsättningar för styrning av den verksamhet man avser att reglera. Valet av grund- läggande princip är också ett uttryck för hur regleringen avser att fördela investeringsrisk med avseende på real prisutveckling mellan kundkollektivet och nätföretaget. Det ska dock understrykas att en vald huvudprincip mycket väl kan balanseras med inslag av den andra inriktningen. En reglering med en förmögenhetsbevarande princip utgår från att en investerare ska ges möjlighet att återvinna historiskt genomförda investeringar med hänsyn tagen till behovet av en rim- lig avkastning. Utgångspunkten är ofta investeringarnas bokförda värden. Real prisutveckling för investeringar påverkar kapital- kostnaden för kommande investeringar, dock tillåts den reala pris- utvecklingen inte påverka kapitalkostnaden på historiskt genom- förda investeringar. Det finns inte någon garanti för att kapital- kostnaden löpande täcker kostnaderna för reinvesteringar. På mot- svarande sätt kan kapitalkostnaden på historisk genomförda inve- steringar komma att överstiga kapitalbehovet för framtida reinve- steringar.