sou · GWB38 · 2008-02-28 00:00:00 — I ett liknande mål fann länsrätten i i dom från att det kan godtas att det finns skillnader mellan skolenheterna som motiverar att ersättningar fördelas med hänsyn till särskilda förutsättningar. Fördelningen måste dock vila på så- dana kriterier att det går att bedöma om ersättningen utges på lika villkor (mål nr 1954-01). Frågan om ersättning för lokalkostnader har prövats vid flera till- fällen. Det har då gällt ersättningsmodeller där de kommunala skol- orna har fått ersättning för sina faktiska kostnader medan de fri- stående skolornas bidrag för lokalerna har bestämts till ett belopp som motsvarar den kommunala snittkostnaden. I samtliga fall har sådana beräkningsmodeller underkänts med hänvisning till att de grundar sig på en schablonmässighet och strider mot kravet på att ersättningen till fristående skolor ska bestämmas på samma grund som till de kommunala skolorna. Detta framgår bl.a. av Kammar- rättens i dom (mål nr 7757-99), Länsrättens i dom (mål nr 727-04 och 728-04), Kammarrättens i dom (mål nr 1981-05) samt Länsrättens i domar (mål nr 8-04) och (mål nr 5-05). Det är möjligt att schablonmässiga beräkningar möjligen kan godtas under vissa förhållanden. Länsrätten i län menade i en dom från (mål nr 2194-03) att ett schablon- belopp för lokalhyra kunde accepteras när det ingick som en del av Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis en genomsnittlig kostnad per elev på respektive program. I det fallet hade det också betydelse att bidraget hade bestämts på samma grunder som den interkommunala ersättningen, som också var baserad på elevkostnaderna för respektive program. Kammarrätten i fastställde länsrättens dom (mål nr 7826-03) men målet är överklagat och Regeringsrätten meddelade prövningstillstånd . Målet har inte avgjorts . I de redovisade avgörandena från Länsrätten i län och Kammarrätten i (Mål nr 2194-03 respektive 7826-03) rörande lokalkostnader var också frågan om kompensation för mervärdesskatt aktuell. I det fallet gav kommunen ersättning med 6 procents påslag på bidragsbeloppet, vilket godtogs av domstolarna. Däremot upphävde Länsrätten i i dom (mål nr 82-06) ett bidragsbeslut som innebar att de fri- stående grundskolorna i kommunen inte fick någon kompensation för mervärdesskatt alls. Flera domstolsavgöranden rör avdrag för s.k. skolpliktskostnader. Kammarrätten i underkände i dom (mål nr 3492-04) ett schablonmässigt beräknat avdrag för skolpliktskost- nader. uttalade kammarrätten att kommunen kan ha kost- nader för skolverksamheten som en fristående skola inte har. Det kan t.ex. gälla kostnader för att bereda alla ungdomar i kommunen gymnasieutbildning. Kommunen kan också ha rätt att ta hänsyn till sådana kostnader när bidraget till fristående skolor bestäms, men det får inte ske schablonmässigt. Liknande resonemang förde Kammarrätten i i dom (mål nr 5785-05) när det sades att kommunen måste ha en tydlig redovisning av sin resursfördelning och att av- drag för s.k. skolpliktskostnader inte får ske schablonmässigt utan måste preciseras. Kammarrätten ansåg inte att kommunen hade uppfyllt dessa krav och upphävde därför kommunens beslut. Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis Samma utgång blev det i Länsrättens i dom (mål 82-06) och i Länsrättens i dom (mål nr 1237-03). Kammarrätten i menade i dom (mål nr 6142-04) att kommunen hade visat att den faktiska kost- naden översteg det avdrag som kommunen hade gjort. ansåg kammarrätten att klaganden inte hade kunnat visa att kom- munens beräkning var felaktig och ansåg därför inte att kommu- nens bidragsbeslut stred mot skollagen. På liknande grunder godtog Länsrätten i i dom (mål nr 3275-02) avdrag för skolplikts- kostnader som grundade sig på statistiska beräkningar av antalet elever som antogs sluta i fristående skolor och den överkapacitet som det krävde av kommunen. Varken kammarrätten eller Reger- ingsrätten meddelade prövningstillstånd. Länsrätten i gjorde en likartad bedömning när kommunens beräkning av överkapaciteten ansågs vara rimlig (mål nr 1561-05, dom ). I dom (mål nr 524-06) prövade Länsrätten i bl.a. avdrag för skolpliktskostnader och s.k. kommunspecifika förvaltningskostnader. Kommunen hävdade att bägge dessa kostnadsposter hade redovisats utförligt i den resurs- fördelningsmodell som kommunen tillämpade. Länsrätten delade den uppfattningen ifråga om förvaltningskostnaderna men uttalade att den fristående skolan inte hade visat vilka förvalt- ningskostnader som fanns i den egna verksamheten. Däremot under- kändes kommunens avdrag för skolpliktskostnaderna för att det an- sågs vara allt för schablonmässigt. I mål som rörde lokalkostnader (se ovan) underkände Läns- rätten i (mål nr 727-04 och 728-04) kommunens beräkning av kostnaderna för att ha en beredskap för att ta emot samtliga elever i fristående skolor. Länsrätten ansåg dels att kommunen inte hade visat att den faktiskt hade avsatt resurser för ändamålet, dels att kommunen hade gjort avdrag för rörliga kostnader (t.ex. skolmat, elevvård och läromedel) som först kunde bli aktuella om beredskapen behövde infrias. Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis Kammarrätten i upphävde i dom (mål nr 2712-02) en kommuns bidragsbeslut. De kommunala skol- orna fick ersättning för de faktiska kostnaderna för skolmåltider medan bidraget till de fristående skolorna motsvarande kommu- nens genomsnittskostnad per elev. 2.2.7Skolans åtagande och elevens behov Det finns tre domstolsavgöranden som rör just tillämpningen av kriteriet skolans åtagande. De två första prövades av Kammarrätten i och avgjordes . Därefter har Kammar- rätten i tagit ställning till en fråga som anknyter till detta. Det första målet (nr 75-04) avsåg en fristående gymnasieskola som bedrev ett specialutformat program som av i bidrags- hänseende hade hänförts till samhällsvetenskapsprogrammet. Skolan hade av kommunen beviljats bidrag motsvarande genomsnittskost- naden för kommunens samhällsvetenskapsprogram. Kammarrätten gjorde samma bedömning som länsrätten och ansåg att den fri- stående skolan hade en utbildningsstruktur som borde vägas in vid bestämmandet av bidrag och att det särskilda åtagande som följde av detta medförde extra kostnader som kommunen var skyldig att ta hänsyn till vid bestämmande av bidraget. Domstolarna ansåg inte att det framgick av kommunens beslut eller utredningen i övrigt att någon sådan hänsyn hade tagits. Bidragsbeslutet upphävdes därför. I det andra målet (nr 3478-04) gällde det en fristående gymnasie- skola som hade ett specialutformat program som poängmässigt var mer omfattande än det nationella program som utbildningen hade hänförts till. Kammarrätten hänvisade till en rapport från (Dnr 75-2004:248) där det sades att med skolans åtagande ska förstås att den fristående skolans utbildningsstruktur ska vägas in vid beräkningen av bidraget. Eftersom den fristående skolan hade ett särskilt åtagande genom att programmet översteg 2 500 poäng med- förde det ökade kostnader som kommunen inte hade beaktat när bidraget bestämdes. Beslutet om bidrag stred därför mot skollagens regler. Bägge avgörandena avsåg alltså om högre bidrag ska ges till en fristående skola för att skolan har ett nationellt program med en särskild utformning som innebär högre kostnader. I det andra fallet Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis gällde det den speciella situationen att den utbildning som den fristående skolan bedriver innehöll fler poäng än vad som annars gäller för motsvarande utbildning. Det senare avgörandet motsägs av i dom (mål nr 7243-05), där det inte ansågs för- enligt med bestämmelserna i förordningen om fristående skolor med en utbildning som innehöll krav på mer än 2 500 poäng. Elever i behov av särskilt stöd Fördelningen av resurser för elever i behov av särskilt stöd skiljer sig åt från kommun till kommun. I dom ansåg Kammarrätten i (mål nr 1372-06) att kommunen är skyldig att beakta och lämna bidrag till varje elev som har särskilda behov av stöd. Detta får inte ske på ett schablonmässigt sätt. Samma ståndpunkt intog Länsrätten i i dom (mål nr 608-06). 2.2.8Förskolan – Oskäligt stor skillnad I RÅ 1999 ref 46 prövades kommunens bidragskriterier utifrån kravet i 2 kap. 2 § kommunallagen om likabehandling av kommu- nens medlemmar samt det krav på att bidragen för enskilda för- skolor ska jämföras med kostnaderna för de kommunala förskol- orna som finns i 2 a kap. 17 § skollagen (tidigare 18 § social- tjänstlagen [1980:620]). Regeringsrätten ansåg att bedömningen av om bidraget till den enskilda förskolan var skäligt skulle göras genom en jämförelse med kommunens nettokostnad för den egna verksamheten. Med nettokostnaden avsågs den del av bruttokost- naden som inte täcks av föräldrarnas avgifter. I målet hade kommunen beslutat om ett grundbidrag till en- skilda förskolor som var lägre än kommunens netto- kostnad. Detta motiverades bl.a. med att det fanns skillnader mellan de förskolor som var anslutna till det kommunala bidrags- systemet och de som inte var det samt med att vissa enskilda för- skolor hade lägre föräldraavgifter mot att föräldrarna i gengäld själva utförde visst arbete. Regeringsrätten ansåg att den stora skillnaden i bidrag inte var sakligt motiverad och uttalade att de omständig- heter som anförts om den enskilda förskolans nettokostnader Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis saknade betydelse eftersom jämförelsen ska göras mellan kommu- nens nettokostnad och det bidrag som bestämts. Samma slags resonemang fördes av Kammarrätten i i en dom från (mål nr 1005-04). I de målet hade kommunen anfört att det i den beräknade nettokostnaden för den kommunala verksamheten ingick kostnader för övergripande plan- ering, kösystem m.m. som egentligen inte hörde samman med driften av förskoleverksamheten. Kammarrätten godtog i och för sig att det kan finnas kostnader för kommunen som inte nöd- vändigtvis behöver ingå i bidraget men ansåg att kommunen måste kunna redovisa dels att det är fråga om sådana kostnader, dels hur stora de kostnaderna i så fall är. 3Skolverkets redovisning av uppdrag om prövning och bidrag för fristående skolor (Dnr 2005:2943) – presentation och remissynpunkter fick i uppdrag av regeringen att i samråd med Kommuner och Landsting och Friskolornas riksför- bund överväga och lämna förslag om prövning och bidrag för fri- stående skolor. Vad gällde bidrag innebar uppdraget att skulle belysa och lämna förslag om beräkningen av kommunernas ersättningar för fristående skolor, om hur bidragsreglerna kan för- enklas, om hur skillnader i ersättning mellan kommuner kan minska samt om hur kommunernas redovisning kan bli mer enhetlig. Resultatet av arbetet redovisades . Det sändes ut på remiss till 47 remissinstanser. Av dessa har 39 svarat. 20 kommuner ingick bland remissinstanserna och 19 av dem har svarat. I detta kapitel redovisas i korthet de överväganden och förslag som presenterade i rapporten angående bidragen till fri- stående skolor och de reaktioner på dessa som har framkommit under remissomgången. Det ska framhållas att i huvudsak ställde sig såväl Kommuner och Landsting som Friskolornas riks- förbund bakom förslag. Kommuner och Landsting motsatte sig dock förslaget om hur kommunernas beslut om bidrag skulle kunna överprövas. ville å sin sida inte stödja förslaget om att begreppet skolans åtagande skulle tas bort. anser att även med förslag förblir reglerna för ersättning i viss mån är oklara. Verket föreslår därför att en särskild utredning får i uppdrag att föreslå en ändrad ersätt- ningsmodell. Utredningen bör också lämna förslag om hur en fristående skola kan få en objektiv prövning av ersättningsbeslut. anser att förslag inte är hel- täckande utan att systemet med bidrag till fristående skolor måste utredas ytterligare. förslag: Principen om att bidrag till en fristående skola ska bestämmas av elevens hemkommun på samma grunder som kommunen fördelar resurser till den egna skolan ska gälla även i fortsättningen. Fristående gymnasiesärskolor ska i möj- ligaste mån omfattas av samma regler när det gäller nationella och specialutformade program. , , och är positiva till den föreslagna huvudprincipen. Det är också , , , och kommuner. Vad gäller gäller det även för kommun, men kommunen menar att den principen inte kan användas för gymnasieskolan eftersom upplägget av en gymnasieutbildning kan skilja sig åt mellan den kommunala och fristående skolan. instämmer i förslaget men hänvisar till att kommunens storlek och indelning i 21 stadsdelar leder till att kom- munen skulle tvingas tillämpa olika ersättningsmodeller för alla stadsdelar. Istället förordas den nuvarande beräkningsmodellen som grundar sig på utfallet enligt senaste bokslut med en viss index- uppräkning. instämmer i förslaget och framhåller att ersättning för specialutformade program bör bestämmas med utgångspunkt i de nationella program som de tillhör. och kommuner är positiva till förslaget men menar att det råder oklarhet kring begreppet hemkommun när det är fråga om kommunalförbund och andra samverkansformer där huvudmannaskapet är gemensamt. kommun anser att det finns behov av ytterligare förtyd- liganden av begreppet på samma grunder. kommun har redogjort för den särskolepeng som tillämpas i och kringliggande kommuner och som kom- munen bedömer skulle kunna tillämpas även för gymnasiesärskolan. förslag: Bidraget ska beräknas med utgångspunkt i kommunens budget. Det ska bestå av ett grundbelopp som av- ser en skolas gängse kostnader. Dessa anges i en bilaga till för- ordningen om fristående skolor. Därutöver kan tillägg utgå för elever med omfattande behov av särskilt stöd eller moders- målsundervisning. Särskilda tillägg ska också betalas för elever på gymnasieskolans nationella inriktningar musik inom det estetiska programmet och transport och logistik inom fordons- programmet. Kriterierna att bidrag ska bestämmas med hänsyn till den fristående skolans åtagande och elevens behov ska tas bort. , TCO samt , , , , , , och Falu kommun har tillstyrkt förslaget. menar att riktlinjerna för att fastställa ersätt- ningen ger för stort utrymme för tolkningar, särskilt beträffande . En ytterligare komplikation är att kommuner har olika redovisningsmetoder. Statskontoret tillstyrker de föreslagna preciseringarna men anser att beräkningen av de olika kostnadsposterna bör göras bindande för kommunerna. Kommuner och Landsting har ställt sig kritisk till hur tillägget för vissa inriktningar har beräknats eftersom det dels inte är transparent, dels är felaktigt. Förbundet har också påpekat att förslaget inte innehåller några principer för hur ersättning för skolmåltider i gymnasieskolan och lokalkostnader ska bestämmas. har ingen invändning mot att bidragen grundar sig på kommunens budget men kräver att en avstämning ska ske när de faktiska kostnaderna är kända. samband med det justera eventuellt felaktiga bidrag. – Förbundet motsätter sig att begreppen skolans åtagande och elevens behov tas bort utan ytterligare utredning. Fristående skolor med resurs- krävande, specialutformade program kan annars drabbas av för- sämringar om inte bidragen bestäms med utgångspunkt i de större åtaganden som en sådan utbildning innebär. Vad gäller elever med särskilda behov menar förbundet att det för varje sådan elev bör fastställas av en objektiv instans vilka resurser som krävs för att tillgodose behovet. Eleven ska sedan få de fastställda resurserna oavsett vilken skolverksamhet eleven väljer. – Slutligen efterlyser förbundet tydligare regler för hur beräkningen av bidrag för lokal- kostnader ska ske. Teknikföretagen har instämt i den synpunkter som har framfört. skolchefer är positiva till att bidrag bestämts med utgångs- punkt i kommunens budget. Förbundet pekar dock på att det i storstäder sker en resursfördelning som tar hänsyn till skolors skilda förutsättningar. Den föreslagna ordningen kan då leda till att fristå- ende skolor, beroende på var i kommunen de etablerar sig, kan få allt för höga bidrag. Förbundet är positivt till sättet att beräkna grundbidrag och tillägg. kommun menar att även om begreppet skolans åtagande tas bort bör det finnas möjlighet för kommunen att minska det generella bidraget för fristående skolor som t.ex. inte erbjuder skol- bibliotek, idrottssalar eller lokal för trä- och metallslöjd. Avdrag ska också kunna göras om den fristående skolan inte tillhandahåller tillagningskök för skolmåltider enligt de nya, mer kostnadskrävande föreskrifterna. Kommunen ställer sig också tveksam till om tilläggen för musik inom det estetiska programmet och transport och logistik inom fordonsprogrammet är riktiga. kommun menar att det finns oklarhet kring ersättningen för lokalkostnader. Kommunen tillämpar en resursfördelnings- modell som innebär att de fristående skolorna får ersättning mot- svarande kommunens genomsnittliga kostnad. Detta ger en kon- kurrensfördel för den fristående skolan. Istället borde ersättningen bestämmas så att den motsvarar den faktiska kostnaden och att kommunens snittkostnad utgör ett tak för vilket belopp som högst kan utgå. anser att förslaget inte går att kombinera med den resursfördelningsmodell som kommunen använder. Däremot är det bra att ange vilka kostnadsslag som bidraget ska omfatta, se även synpunkter redovisade i avsnitt 3.2.6. kommun är positiv till förslaget men efterlyser ett förtydligande angående tillägg för modersmålsundervisning så att det framgår om ersättningen är avsedd att täcka kostnader för undervisning i såväl modersmål som svenska som andraspråk. Kommunen efterfrågar också information från om hur frågor rörande tillägg för elever som är i behov av särskilda stöd- insatser ska handläggas. Slutligen ställer sig kommunen frågande till att kommunens rätt till insyn tas bort eftersom denna är viktig för att kommunen ska ha inblick i den fristående skolans behov och förutsättningar att fullgöra sin verksamhet. Även LO anser att kommunens möjlighet till insyn bör finnas kvar. efterfrågar närmare anvisningar om förutsätt- ningarna för tilläggsbidrag och när ansökan om sådant bidrag ska ske. Kommunen vill också att det ges möjlighet till förhandling mellan kommunen och den fristående skolan när det gäller bidrags- beloppen för gymnasieutbildning. kommun har redogjort för den beräkningsmodell som kommunen tillämpar men har inte framfört några invändningar mot förslag. 3.2.3Bidraget bestäms per kalenderår förslag: Bidraget utgår per kalenderår men kan ändras om kommunen ändrar grunderna för resursfördel- ningen till de egna skolorna . anser att beräkningen bör ske per läsår istället. förslag: Ersättning för mervärdesskatt ska betalas ut enligt överenskommelse mellan kommunen och den fristå- ende skolan eller enligt schablon generellt alter- nativt för lokaler och för övrigt. kommun anser att frågan om kompensation för mervärdes- skatt bör utredas ytterligare eftersom den föreslagna schablonen är generell för all verksamhet. Den tar därför inte hänsyn till olika verksamheters olika villkor. Bl.a. stämmer den inte för beräkning av ersättning för grundskoleverksamheten i . kommun anser att ersättningen för mervärdesskatt ska utgå som . menar att förslaget medför en kraftig överkompensation för de fristående skolorna och anser att ersättningen ska bestämmas så att den motsvarar den faktiska kostnaden. I första hand ska frivilliga överenskommelser om ersättningen träffas. anser att kompensation för mervärdesskatt i första hand ska utgå för den faktiska kostnaden och i andra hand enligt schablon. tillstyrker att den fristående skolan och kommunen kan träffa överenskommelse om vilken kompensation som ska ges för mervärdesskatt. Om överenskommelse inte kan träffas ska ersättning ges för den faktiska kostnaden. Förbundet anser att frågan bör utredas vidare. förslag: Kommunens ansvar att bereda alla barn och ungdomar i kommunen möjlighet till utbildning ska inte ge kommunen rätt att göra avdrag för kostnaderna för detta när bidrag till fristående skolor bestäms. LO ser skolpliktskostnaden som ett avdrag för en risk för större omställningar som ännu inte har uppstått. Förbundet menar att det är viktigt att det görs en prövning av den fristående skolans för- utsättningar för en långsiktig etablering. Det bör också övervägas vilket ansvar den fristående skolan har för att motverka de negativa följderna om skolan lägger ner sin verksamhet. Falu kommun anser att ett schablonavdrag ska få göras för s.k. skolpliktskostnader såväl för grundskola som gymnasiet. , och kommuner samt TCO och delar uppfattningen att sådana avdrag ska få ske. kommunen menar att förslag inte behandlar hur det större åtagande som kommunerna har jämfört med de fri- stående skolorna ska värderas med hänsyn till de merkostnader som detta innebär. och Teknikföretagen instämmer i för- slaget. förslag: Kommunerna ska till redovisa fastställda grundbelopp per elev och för varje skolform. I gymnasieskolan ska redovisningen delas upp på varje nationellt program. Ersättning för lokaler och mervärdesskatt ska redo- visas separat. Redovisningen ska omfatta hur bidraget beräknas i förhållande till alla de olika kostnadsslagen i bilaga 1 till förord- ningen om fristående skolor. ska kommunens redovisning ha kommit in till . Statskontoret menar att redovisningen inte bara ska ske per elev utan att också de ingående kostnadsposterna enligt bilaga 1 ska anges. Uppföljningen av bidragsbeloppen bör ses över närmare. TCO ställer sig positiv till förslaget. tillstyrker förslaget men menar att kommunen ska vara skyldig att till redovisa först den budgeterade och sedan den faktiska kostnaden för den kommunala skolverksamheten. Denna uppfattning delas av Teknikföretagen. Falu kommun är tveksam till att redovisningen delas upp i olika kostnadsslag eftersom det är svårt att göra en sådan uppdelning. Kommunen menar också att samma redovisningskrav som ställs på kommunen ska ställas på de fristående skolorna. och kommuner instämmer i kritiken av en allt för detaljerad redovisning av olika kostnadsslag. Som ett alter- nativ föreslås att den interkommunala ersättningen används som grund för att bestämma bidragen till fristående skolor och att tillägg för mervärdesskatt läggs till denna. Lokalkostnader bör ingå i schablonen. Vidare är även tillägg för elever med särskilda behov svåra att beräkna eftersom flera kommuner har lagt in sådana kostnader i sin schablon och om bidrag ska bestämmas för en fristående skola som har elever från många kommuner kommer ersättningsbeloppen att skilja sig åt. kommun anser att förslaget om att specificera kostnader är bra men att det behöver utvecklas ytterligare vad avser t.ex. i vilken utsträckning en fristående skola ska få ersättning för admini- stration och ledning jämfört med en kommun, som har ett annat och större åtagande i det avseendet. kommun är positiv till förslaget men ställer sig tvek- sam till om tilläggsersättning kan redovisas efter- som sådan ersättning ofta beviljas löpande . motsätter sig att redovisningen delas upp i olika kostnadsslag eftersom den resursfördelningsmodell som tillämpas av kommunen bygger på att varje skola själv beslutar om fördelningen mellan olika kostnadsslag utifrån skolans egna förut- sättningar. redovisar en likartad inställning och menar att förslaget om en så detaljerad och uppdelad redovisning motverkar den resursfördelningsmodell som kommunen tillämpar. Kommunens resursfördelning är densamma för fristående och kommunala skolor men den ger inte utrymme för att i alla avse- enden särredovisa kostnaden per elev för alla kostnadsposter. 3.2.7Prövning och överklagande av bidragsbelopp bedömning: framhåller vikten av att det finns en möjlighet till prövning av bidragsbeloppen men lämnar inget förslag in den delen med hänvisning till ut- talande i frågan. Som framgår av rapporten motsätter sig Kommuner och Landsting förslaget om överprövning genom t.ex. förvaltnings- besvär. LO anför liknande synpunkter och anser inte att det finns behov av överprövning av politiska beslut genom förvaltningsbesvär.