sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten lagen (SJÖFS 2006:30). Föreskrifterna omfattar även kontroll av att lagen om vilotid för sjömän efterlevs. I fråga om bemannings- kontroll och kontroll av vilotidsreglerna för sjömän är delegationen begränsad till kontroll av svenska fartyg med en bruttodräktighet om högst 1 500.TPF2FPT Mot bakgrund av att tillsynsuppdrag avser en ramlagsreglering är det naturligt att myndighetens tillsynsansvar utgår från föreskriftsrätt. Däremot kan det ifråga- sättas varför uppdraget ska regleras genom överenskommelser mellan myndigheterna. Detta kan visserligen gynna myndigheternas samarbete, eftersom det förutsätter en dialog mellan dem. Trots detta finns det enligt vår uppfattning skäl att ändra den nuvarande ordningen. Vi har i avsnitt 21.4 framhållit vikten av att kontroll- och tillsynsregleringen är tydlig. Där har vi också betonat vikten av att de åtgärder en myndighet företar grundar sig på ett tydligt för- fattningsstöd och inte på överenskommelser mellan myndigheter. Mot denna bakgrund anser vi att bestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket fartygssäkerhetslagen bör ändras så att tillsynsansvar följer direkt av författning i stället för av ett system som bygger på vidaredelegation från regeringen. Med hänsyn till lagstiftningens karaktär bör tillsyn i form av inspektion enligt fartygssäkerhetslagen och kontroll av efterlevnaden av lagen om vilotid för sjömän regleras närmare i förordning. Regleringen bör i sak motsvara de nuvarande föreskrifterna. En sådan lösning kan enligt vår mening inte rimligen påverka samarbetet mellan Sjöfarts- verket och negativt och inte heller myndigheter- nas möjligheter att föra en kontinuerlig dialog kring hur tillsyns- arbetet lämpligen bedrivs. Det kan nämligen även i fortsättningen krävas överenskommelser om detaljerna i tillsynsarbetet. En annan fråga som vi särskilt vill peka på är att Kustbevak- ningen med stöd av 5 kap. 8 § fartygssäkerhetslagen och SJÖFS 2006:30 ges rätt att utöva tillsyn i form av inspektion av lastbärare som har skiljts av för sjötransport men inte lastats ombord på fartyget såvitt gäller säkringen av last i själva lastbärarna. Med last- bärare avses framför allt containrar och lastbilssläp. En kust- bevakningstjänsteman har emellertid inte rätt att få tillträde till lastbärarna i sig för kontrollen, eftersom 5 kap. 17 § fartygssäker- hetslagen endast reglerar rätten till tillträde till fartyg. 2TP PT SJÖFS 2006:30, p 1.1 och 1.5. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Det är allmänt känt att säkring av lasten ofta har stor betydelse i samband med fartygshaverier och lastskador till sjöss. Förskjutning i lasten kan utgöra en direkt eller indirekt orsak till ett fartygs- haveri. Det är därför angeläget att söka lösningar som i största möj- liga utsträckning kan undanröja de risker som dålig eller utebliven lastsäkring innebär. I samband med de senaste ändringarna i på att den nuvarande regleringen inte ger tillsynsmyndigheten fartygs- säkerhetslagen uppmärksammade regeringen rätt till tillträde till lastbärare, trots att det är väsentligt att även lasten i en lastbärare är anordnad på ett betryggande sätt för sjötransport. Regeringen konstaterade att den var medveten om frågans betydelse för sjösäkerheten, men ansåg att det på det befintliga underlaget inte var möjligt att lägga fram något förslag (se prop. 2002/03:109 s. 96). Frågan har ännu inte fått någon lösning. Vi finner det därför lämpligt att i detta sammanhang ta upp frågan på nytt. Det är uppenbart att lastsäkringar i en sluten lastbärare inte bör kontrolleras från utsidan. Kontrollen förutsätter således att till- synsmyndigheten har rätt till tillträde även till själva lastbäraren. Såväl för allmänheten som för den enskilde tjänstemannen är det viktigt att de rättsliga förutsättningarna för kontroll och tillsyn är tydliga. Enligt vår mening finns det goda skäl att införa en bestäm- melse som uttryckligen ger en kustbevakningstjänsteman rätt till tillträde till lastbärare i syfte att kontrollera lastsäkringen. Denna rätt bör begränsas till lastbärare som ännu inte har förts ombord på fartyg eller som förs ombord på fartyg. Av rätten att få tillträde till lastbärarna följer i och för sig också en rätt att bryta eventuella för- seglingar i form av tullplombering eller sigill. En sådan åtgärd bör dock genomföras först efter samråd med , så att tjänste- männen kan försäkra sig om att den skadade eller borttagna tullför- seglingen kan ersättas med en ny. kan det finnas skäl att överväga om kustbevakningstjänstemän själva ska kunna ersätta sådana förseglingar. har i sin tillsynsverksamhet i princip samma behov av att få tillträde till lastbärarna, t.ex. för att kontrollera säkring av gods i containrar. Det finns därför goda skäl att låta den föreslagna ändringen även omfatta tjänstemän vid . Vidare föreslår vi att en kustbevakningstjänsteman ges en ut- trycklig möjlighet att hindra att en lastbärare förs ombord på ett fartyg. Enligt nuvarande lagstiftning måste , om lastsäkringen bedöms vara undermålig, kontakta Sjöfartsinspek- tionen, som ska ta ställning till om hela fartygets färd ska hindras. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Vid en sådan bedömning ska beaktas att åtgärden måste anses vara proportionerlig (jfr 5 kap. 17 § fartygssäkerhetslagen). Med tanke på de kostnader som kvarhållandet av ett fartyg kan föra med sig torde det krävas starka skäl för ett sådant beslut. Vi anser att den nuvarande ordningen inte tillgodoser de krav som bör ställas på en reglering som är av stor betydelse för enskildas säkerhet. Enligt vår mening är det betydligt bättre och mera proportionerligt att hindra att en enstaka lastbärare får fortsätta färden än att ett helt fartyg hålls kvar. En kustbevakningstjänsteman bör därför ges en uttryck- lig möjlighet att hindra att en undermåligt eller felaktigt lastad lastbärare förs ombord på ett fartyg. Enligt vår mening bör tjänste- män vid ha samma rätt att hindra att lastbärare förs ombord på fartyg. Som vi har framhållit tidigare är 5 kap. 19 § fartygssäkerhetslagen ett tydligt exempel på en i sig oklar och bristfällig reglering, efter- som bestämmelsen ger en kustbevakningstjänsteman straffpro- cessuella befogenheter vid tillsyn, trots att sådana befogenheter rätteligen endast kan utövas i den brottsbekämpande verksamheten. Detta innebär att det i praktiken är oklart vilka åtgärder som Kust- bevakningen får vidta vid kontroll, eftersom användning av straff- processuella åtgärder förutsätter misstanke om ett konkret brott. Bestämmelsen måste redan av det skälet ändras. En kustbevak- ningstjänsteman bör i stället ges kontrollbefogenheter enligt 5 kap. 17 § fartygssäkerhetslagen. För att skapa en tydligare, mer ändamålsenlig och därmed också effektivare reglering föreslår vi alltså att fartygssäkerhetslagen änd- ras och kompletteras med förordningsreglering i enlighet med vad vi angett ovan. vill vi framhålla att det även kan finnas skäl att överväga en översyn av ansvarsreglerna i fartygssäkerhets- lagen, bl.a. när det gäller vem som ska bära straffansvaret för brist- fällig lastsäkring fram till dess att lasten förs ombord på ett fartyg, men också i övrigt. En sådan översyn bör emellertid göras i särskild ordning, dels på grund av dess omfattning, dels därför att regleringen inte påverkar utformningen av den lag som vi nu föreslår. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten 21.11 Krav på återrapportering Vår bedömning: återrapporteringsskyldighet till den huvudansvariga tillsynsmyndigheten bör inte regleras av statsmakterna, utom i de fall där det finns skäl att införa upp- giftsskyldighet för eller annan myndighet. Vårt förslag: ska vara skyldig att till Fiskeri- verket lämna sådana uppgifter som behöver för sin verksamhet avseende kontroll av fisket och för handläggning av vissa administrativa beslut. När utför kontroller åt en annan myndighet upp- kommer frågan hur återrapporteringsskyldighet gentemot den huvudansvariga tillsynsmyndigheten förhåller sig till kustbevakningstjänstemännens skyldighet att ingripa mot och rap- portera brott, om sådana upptäcks vid kontroll eller tillsyn. Uppgiften att rapportera brott, och att i förekommande fall inleda förundersökning eller vidta primäråtgärder, följer av Kust- bevakningens roll som brottsbekämpande myndighet. Detta är en plikt som åligger de myndigheter som har polisiära uppgifter (se avsnitt 18.14 angående reglerna om rapporteringsskyldighet och rapporteftergift). Denna uppgift får enligt vår mening inte för- växlas med eventuella skyldighet att hålla en huvudansvarig kontrollmyndighet informerad om resultatet av den kontroll- och tillsynsverksamhet som genomför med stöd av författning eller ett uppdrag från myndigheten i fråga. I sistnämnda fall rör det sig om uppgifter som myndigheterna själva råder över. Därmed bör det ankomma på den huvudansvariga tillsynsmyndigheten att klargöra för vilka krav man ställer på återrapporteringen av ett tillsynsuppdrag, t.ex. om återrapporteringen ska göras på visst formulär och hur ofta åter- rapportering ska ske. Behovet av återrapportering och de villkor som gäller för denna varierar beroende på uppdraget. Vi anser att det varken är behövligt eller realistiskt att reglera återrapporteringsskyldigheten i författ- ning. Vår bedömning är därför att skyldighet att återrapportera till andra tillsynsmyndigheter bör regleras av myn- digheterna själva. Det kan emellertid finnas skäl att göra en annan bedömning i fråga om viss typ av återrapportering, nämligen i de situationer där Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten de uppgifter som hämtas in vid kontrollen omfattas av sekretess till skydd för enskild och det finns ett starkt behov av att kunna vidarebefordra dessa till den huvudansvariga tillsynsmyndigheten utan en sekretessbedömning i det enskilda fallet. I ett sådant fall kan det vara lämpligt att föreskriva en uppgiftsskyldighet. En sådan regel bryter nämligen sekretess mellan myndigheterna (se av- snitt 6.3.4). Särskilt inom området för fiskerikontroll skulle en uppgiftsskyldighet kunna vara av värde. Enligt 5 kap. 1 a § förord- ningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen ska till lämna sådana uppgifter om fiske- fartyg, yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd som behöver för sin verksamhet inom fiskerikontrollen. Någon motsvar- ande uppgiftsskyldighet för gentemot Fiskeri- verket finns däremot inte, trots att det informationsflödet torde vara minst lika viktigt. Vi föreslår därför att åläggs en skyldighet att till rapportera sådana uppgifter som behöver för sin verksamhet avseende kontroll av fisket. Uppgiftsskyldigheten bör omfatta uppgifter av betydelse för administrativa sanktioner mot otillåtet fiske samt för verkets handläggning av frågor om licenser och tillstånd till yrkes- mässigt fiske (jfr avsnitt 13.2.3 angående verkets rätt att ålägga administrativa sanktioner). Vår bedömning: Det bör inte införas någon reglering av hur rapporteftergift får användas när det uppstår brottsmisstanke vid kontroll eller tillsyn. I avsnitt 21.3 har vi pekat på att ett kontroll- och tillsynsuppdrag kan övergå i misstanke om brott och därmed resultera i en brotts- utredning. En kustbevakningstjänsteman som upptäcker ett brott kan emellertid, som vi har redovisat i avsnitt 18.14.2, i likhet med en polisman underlåta att rapportera brottet (lämna rapportefter- gift) om detta med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att det inte skulle föran- leda någon annan påföljd än böter. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Frågan är hur rätten att meddela rapporteftergift ska ses i för- hållande till den huvudansvariga tillsynsmyndighetens rätt eller skyldighet att anmäla brott. Först bör framhållas att myndigheter inte har någon generell skyldighet att anmäla brott, utom i de fall där detta direkt anges i en viss författning. Om anmälan görs har den anmälande myndig- heten inte någon rätt att påverka den fortsatta handläggningen, oavsett vilken uppfattning man har om denna. Tillsynsmyndigheter har inte heller ställning som målsägande, utom i de fall där brottet riktar sig direkt mot myndigheten. Däremot har de självklart intresse av utgången av handläggningen och kan vidare ofta tillföra kun- skaper och information som är av betydelse för brottsutredningen. Därför är det naturligt med ett nära samarbete mellan de brotts- bekämpande myndigheterna och exempelvis tillsynsmyndigheter. Det sagda innebär emellertid, som redan har framgått, att en tillsynsmyndighet formellt inte har någon funktion i brottmåls- förfarandet. Vi anser därför att det saknar betydelse för rätten att meddela rapporteftergift om kontrollen har utförts för en annan myndighets räkning eller på dess uppdrag. Kustbevakningstjänste- mannens bedömning av om rapporteftergift kan meddelas måste göras på samma sätt vid all brottsbekämpning. Med en annan ord- ning skulle risken för tillämpningssvårigheter och olikartad bedöm- ning bli uppenbar. Det bör också framhållas att ett beslut om rapporteftergift ska fattas i omedelbar anslutning till brottet. Det ligger då i sakens natur att ett sådant beslut, sett i efterhand, kan ha varit felaktigt. Tjänstemannen kan ha uppfattat gärningen som en engångsföreteelse, medan det vid en närmare kontroll visar sig att personen i fråga har gjort sig skyldig till samma typ av förseelse vid ett flertal tillfällen. Ett beslut om rapporteftergift vinner emellertid, i likhet med andra beslut under förundersökning, inte rättskraft och kan därför ändras. Detta innebär att om en tillsynsmyndighet är missnöjd med ett beslut om rapporteftergift, kan polisanmälan göras på vanligt sätt. Polisen har då skyldighet att på nytt ta ställning till saken. För de brottstyper som föreslås ingå i direkta verk- samhetsområde kommer detsamma att gälla för denna myndighet. Vi anser alltså inte att det finns något behov av att reglera hur rapporteftergift får användas när det i anslutning till en kontroll uppstår misstanke om brott. En helt annan sak är att det kan finnas skäl för och den ansvariga tillsynsmyndigheten att allmänt diskutera riktlinjerna för anmälningar om brott. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten uppföljning av anmälningspraxis är enligt vår mening viktig för det fortsatta samarbetet och för att myndigheterna korrekt ska kunna redovisa vilka rättsliga eller andra åtgärder som ett ingripande har lett till. 21.13 Befogenheter för kontroll och tillsyn De författningar som ger kontroll- och tillsyns- uppgifter innehåller i varierande utsträckning särskilda befogen- heter. Befogenheterna skiftar, från enbart en rätt att få tillträde till ett fartyg eller ett visst område (se bl.a. 15 § lagen om registrering av båtar för yrkesmässig sjöfart, 8 § lagen om kontinentalsockeln och 10 kap. 10 § lagen om skatt på energi), till för den enskilde mycket ingripande regler som rätt för en kustbevakningstjänste- man att undersöka handbagage (detta gäller bl.a. enligt 6 kap. 10 § tullagen, 7 § inregränslagen, 13 § lagen om sjöfartsskydd och 4 kap. 1 § lagen om hamnskydd) och att kroppsvisitera personer (se bl.a. 6 kap. 10 § tullagen och 9 kap. 2 § utlänningslagen). När det gäller kontroll med stöd av tullagstiftningen är regleringen mera ensartad, men även där finns det särregler i vissa författningar. Frågan är om man kan – och bör – införa enhetliga regler åtminstone i fråga om vissa typer av åtgärder. Precis som vi har konstaterat när det gäller befogenheter i den brottsbekämpande verksamheten, och som vi delvis också pekat på inledningsvis i detta avsnitt, riskerar en disparat befogenhetsreglering att inverka negativt på rättssäkerheten. En sådan reglering ställer också stora krav på den enskilde tjänste- mannen och berörda myndigheter vid tillämpningen. Kontroll- och tillsynsverksamheten utmärker sig emellertid i det här avseendet eftersom sådan verksamhet kan styras och planeras på ett helt annat sätt än den brottsbekämpande och ordningshållande verk- samheten. Detta underlättar inte bara för tjänstemännen att vid behov uppdatera eller utveckla sina kunskaper inom ett visst om- råde, utan ger också utrymme för berörda myndigheter att föra diskussioner kring vissa åtgärder. Nackdelarna torde därför inte vara så stora som man först kan tro. Dessutom finns det skäl att erinra om att den splittrade befogenhetsregleringen åtminstone delvis beror på en mera komplex och mångskiftande materiell Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Lagstiftaren kan ha gjort särskilda överväganden i fråga om vilka befogenheter som är rimliga för kontrollen. Nackdelarna med en oenhetlig lagstiftning uppvägs då av att intrånget i den en- skildes rättssfär har avpassats till vad som ansetts nödvändigt för just den typen av kontroll. kan man inte fjärma sig från tanken att frågan om kontrollbefogenheter inte har betraktats från ett samlat perspektiv, vilket också bl.a. har lyft fram som ett generellt problem (SOU 2002:14 och SOU 2004:100). Det kan därför enligt vår mening trots allt finnas ett visst utrymme för en mera enhetlig lagstiftning och en mera samlad befogenhets- reglering. 21.13.2 En generell befogenhetsreglering? Vårt förslag: Den nya lagen ska innehålla vissa regler om gene- rella befogenheter vid kontroll och tillsyn. Dessa ska kom- plettera de särskilda befogenheter som regleras i den materiella författning som ligger till grund för kontrollen eller tillsynen. Vi har i avsnitt 21.6 behandlat frågan om befogenheterna för kon- troll och tillsyn i möjligaste mån bör samlas i den nya lag som vi föreslår eller om utgångspunkten i stället bör vara att sådana regler till största delen ska finnas kvar i respektive kontrollförfattning. Vi har stannat för det sistnämnda alternativet. Att vi inte förordar en samlad reglering utesluter naturligtvis inte att det kan finnas skäl att överväga att föra samman vissa mera generella befogenheter för kontroll och tillsyn i den nya lagen. En sådan allmän reglering förutsätter dock att behovet av att kunna företa en viss åtgärd är generellt och att en allmän reglering kan anses rimlig i förhållande till skyddet för den enskildes integritet. Ett exempel på något som bör regleras generellt är våldsanvänd- ning. I det följande tar vi ställning till i vilken utsträckning den nya lagen ska föreskriva en generell rätt för en kustbevakningstjänste- man att företa en viss typ av åtgärd. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten 21.13.3 Tillträde till viss plats Vår bedömning: Det saknas skäl att i den nya lagen införa en generell rätt för en kustbevakningstjänsteman att få tillträde till utrymmen som ska kontrolleras. Däremot bör erinras om att en sådan rätt kan föreligga enligt den författningsreglering som ligger till grund för den aktuella kontrollåtgärden. Ett kontroll- eller tillsynsuppdrag bygger inte sällan på att myndig- heten har rätt att få tillträde till en viss plats eller lokal. När det gäller krävs ofta att myndighetens tjänstemän får tillträde till ett fartyg för att en kontroll ska kunna utföras. I flertalet situationer har lagstiftaren förutsett att det finns ett sådant behov och föreskrivit att kontrollmyndigheten har rätt till tillträde till viss plats. I den mån en sådan reglering saknas kan man endera överväga att skapa en särskild författningsreglering, som vi föreslagit beträffande lastbärare, eller överväga om det bör införas en generell regel som ger kustbevakningstjänstemän rätt att få till- träde till en viss plats för kontroll. Som vi tidigare framhållit kan en generell bestämmelse bidra till en enhetligare reglering och att befogenheterna blir tydliga både för den som utövar kontrollen och den som utsätts för den. präglas området för kontroll och tillsyn av att förhållandena växlar beroende på uppdraget. Vad kontrollen avser och var kontrollen ska utföras kan alltså ha stor betydelse för hur tillträdesrätten bör utformas och vilken omfattning den bör ha. Som exempel kan nämnas att det för att kontrollera efterlevnaden av bestämmelser på tullområdet kan behövas en ganska omfattande rätt till tillträde, medan det i fråga om andra typer av kontroller räcker med en mera begränsad rätt. För att få en tillräckligt vid reglering, som skulle täcka in varje situation där tillträde krävs, skulle en generellt ut- formad bestämmelse med nödvändighet behöva ha ett mycket brett tillämpningsområde. Därmed skulle myndigheten också för vissa typer av kontroller få mer omfattande befogenheter än vad som är sakligt motiverat. Sett ur den enskildes perspektiv skulle detta vara en klar nackdel. Eftersom rätten till tillträde innebär en kränkning av enskildas rättssfär framstår enligt vår mening en sådan lösning inte som rimlig. Någon generell rätt för att få till- träde till utrymmen som ska kontrolleras bör därför inte införas. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Det finns däremot skäl att i lagen erinra om att en sådan rätt före- ligger enligt vissa kontrollförfattningar. 21.13.4 Tillgång till handlingar Vår bedömning: Det finns inte skäl att i den nya lagen införa en generell rätt för en kustbevakningstjänsteman att få tillgång till handlingar som ska kontrolleras. Kontroll och tillsyn kan helt eller delvis bestå i granskning av hand- lingar. Att en kustbevakningstjänsteman ges rätt att få tillgång till handlingar kan därför vara av avgörande betydelse för att denne ska kunna genomföra viss typ av kontroll. Samma skäl som ligger bakom vår bedömning att det är olämpligt att införa en generell regel om tillträde till en viss plats gör sig emellertid också gällande i fråga om en generell reglering av skyldigheten att tillhandahålla handlingar. Vi anser därför inte att den nya lagen ska ge en kustbevaknings- tjänsteman generell rätt att få tillgång till handlingar som ska kon- trolleras. 21.13.5 Rätten att preja, borda och inbringa fartyg Vårt förslag: Lagen ska innehålla en bestämmelse som ger en kustbevakningstjänsteman en generell rätt att preja, borda och, om det uppenbart behövs, inbringa ett fartyg till svensk hamn, för att genomföra en författningsenlig kontroll. Enligt nuvarande lagstiftning har en kustbevakningstjänsteman rätt att stoppa och visitera ett fartyg eller inbringa det till svensk hamn, om det är uppenbart att åtgärden behövs för att genomföra vissa straffprocessuella eller ordningshållande åtgärder (4 § LKP). En likartad befogenhet finns i vattenföroreningslagen (11 kap. 14 §). När det gäller kontroll och tillsyn finns det inte någon motsvar- ande generell reglering men däremot vissa särregler. En kustbevak- ningstjänsteman har t.ex. när det gäller kontroll av tullagstiftningen rätt att preja fartyg, om det behövs för att genomföra kontroll av import eller export av varor (6 kap. 6 och 20 §§ tullagen). Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Det är uppenbart att en kustbevakningstjänstemans rätt att preja och borda fartyg har stor betydelse för möjligheterna att bedriva effektiv kontroll och tillsyn och i många fall kan vara en förutsätt- ning för att kontrollen över huvud taget ska kunna genomföras. Det bör anmärkas att tullagen ger stöd för att preja fartyg för tull- kontroll inom det svenska tullområdet, men om brottsmisstanke uppstår och smugglingslagen blir tillämplig, finns det inte någon motsvarande regel. Regleringen är alltså inkonsekvent och ger i detta fall mer omfattande befogenheter vid kontroll än vid brotts- bekämpning. Det finns därför anledning att skapa en enhetligare reglering. I fråga om sjö- och fartygssäkerhetsregleringen finns det också sakliga skäl för att ge utökad rätt att t.ex. gå ombord på fartyg eller att undersöka fartyg. Detta är en grundläggande förutsättning för att fysiskt kunna kontrollera t.ex. passagerarantal eller säkerhetsförhållanden ombord samt för att kunna ta del av certifikat och andra fartygshandlingar som förvaras på fartyget.