sou · GVB352 · 2008-01-01 00:00:00 — För att en sådan situation skall undvikas är det viktigt att ett domstolsbeslut om kontaktperson föregås av en kontakt med socialnämnden (se NJA 1987 s. 15). 7.4Socialnämndens handläggning efter domstols begäran om medverkan Det saknas närmare bestämmelser som visar hur nämnden i formellt hänseende skall behandla en domstols dom eller beslut om um- gänge med kontaktperson. Således ger varken eller socialtjänstlagen några besked i denna fråga. Reglerna i 5 kap. 1 § och 3 kap. 6 § tredje stycket SoL kan inte sägas ta sikte på hand- läggningen i dessa delar. Nämndens medverkan efter domstolens dom eller beslut kan inte anses utgöra en ren verkställighetsåtgärd av vad domstolen har förordnat, helt enkelt eftersom domstolens beslut enbart är en begäran om medverkan och inte ett åläggande. I praktiken finns det därför stora skillnader i hur kommunerna handlägger sådana ärenden. Det förekommer att kontaktpersonen i dessa fall utses efter ett biståndsbeslut. tas frågan upp på socialnämndens eget initiativ, dvs. I andra fall inleds en utredning först efter att någon av (eller båda) föräldrarna inkommit med en ansökan, stund- om efter att socialnämnden har tagit kontakt med föräldrarna och uppmanat dem att ge in en sådan (Vårdnad, boende och umgänge s. 54). Handläggningen av frågan får anses utgöra ett ärende som enligt JO innefattar myndighetsutövning mot enskild, oavsett vilket alternativ som socialnämnden väljer. JO har emellertid uttalat att en lösning som bygger på att ett biståndsbeslut enligt social- tjänstlagen meddelas inte är helt invändningsfri (se JO 2002/03 s. 252 ff.). I de situationer som är aktuella måste nämligen kontakt- personen kunna förordnas av nämnden även mot någon av de be- rördas vilja. Detta är i strid med de grundläggande principerna för socialtjänstlagens tillämpning. Den enskildes rätt att bestämma över sin egen situation kommer nämligen till uttryck på flera ställen i lagen. Bl.a. framhålls att skall bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet och att insatser skall utformas och genomföras i samråd med den enskilde (se 1 kap. 1 § och 3 kap. 5 §). har i ett beslut kommenterat några av de oklarheter som är kopplade till handläggningen (se det tidigare nämnda beslutet i JO:s ämbetsberättelse 2002/03 s. 252 ff. och Vårdnad, boende och umgänge s. 53 f.) Om socialnämnden hand- lägger ärendet som ett biståndsärende utan ansökan, ligger det nära till hands att betrakta barnet som biståndstagare och part. Där- igenom skulle vårdnadshavaren vara den som företräder barnet, med mandat att avböja insatsen. Vårdnadshavaren torde i före- kommande fall också kunna överklaga beslutet, om det går barnet emot. Om det i stället är vårdnadshavaren eller umgängesföräldern som anses som biståndstagare i de fall då ärendet har handlagts utan ansökan, torde biståndstagaren ha rätt att överklaga beslutet, om det gått henne eller honom emot. – Om socialnämnden kräver att en ansökan lämnas in, är det enligt JO troligen inte möjligt att förordna kontaktperson om ansökan inte inkommer. Därtill kommer i ansökningsfallen de moment som tidigare nämnts vid redogörelsen kring handläggningen av ärenden som väckts på nämndens eget initiativ (partsfrågan och överklaganderätten). Sök- anden i ansökningsfallen torde vara att betrakta som part, i vart fall i de fall då ansökan hanteras inom ramen för ett biståndsärende. har nämnts att det ligger i sakens natur att socialnämnd måste kunna förordna en kontaktperson även mot någon av de berörda personernas vilja, särskilt med hänsyn till att man kan utgå från att frågan om umgänget härrör från en domstolstvist mellan föräldrarna; det följer av att umgängesfrågan skall avgöras av allmän domstol i de fall då föräldrarna inte blir överens. Men om ärendet – när socialnämndens medverkan begärs som en följd av domstolens avgörande – handläggs med stöd av social- tjänstlagens regelsystem för biståndsärenden, leder detta till att parterna (eller någon av dem) likväl disponerar över kontakt- personsfrågan. JO har pekat på att det skulle kunna innebära en inskränkning i domstolarnas och socialnämndernas möjligheter att tillgodose bar- nets behov av en nära och god kontakt med båda sina föräldrar, om någon av föräldrarna i praktiken har möjlighet att avböja kontakt- person när ärendet behandlas av socialnämnden. Oklarheterna i fråga om handläggningen ansågs av JO kunna få ytterst olyckliga kon- sekvenser. framhölls det som viktigt ur rättssäkerhets- synpunkt för såväl barnet som föräldrarna att det finns bestämmel- ser i formellt hänseende som bidrar till en enhetlig rättstillämpning och handläggning (se det omnämnda JO-beslutet s. 269 och 272). I allmänna råd SOSFS 2003:14 (handläggning av vissa frågor om vårdnad, boende och umgänge) finns rekommendationer om kontaktpersoner vid umgänge. När det gäller kontaktpersonens lämplighet anges att social- nämnden, med den tilltänkta kontaktpersonens samtycke, bör be- gära uppgifter från register och belastnings- och misstankeregister samt eventuellt kontakta referens- personer. – Syftet med kontaktperson är ytterst att tillgodose bar- nets trygghet i samband med umgänget, varför lämpligheten skall bedömas utifrån barnets synvinkel. Kontinuitet är en viktig förut- sättning, vilket innebär att uppdraget helst skall fullgöras av samma person, även om det av tidsskäl kan bli nödvändigt att låta två kontakt- personer dela på uppdraget. Den typ av insats som behövs avgör vilken kompetens en kontaktperson behöver ha (Vårdnad, boende och umgänge s. 55 f.). har framhållit att uppgiften att vara kontakt- person som medverkar vid umgänge ofta kan vara komplicerad. Det finns t.ex. en risk att kontaktpersonen blir involverad i konflikter mellan föräldrarna, utvald till någon av föräldrarnas förtrogna (och därmed använd som stödperson eller rådgivare), ombedd att hjälpa till med sådant som ligger utanför själva uppgiften, etc. Kontakt- personer hamnar dessutom ofta i situationer när de själva behöver fatta akuta beslut om vad som är lämpligt eller olämpligt i umgänget, utan att ha någon att rådfråga. Det kan handla om hur en förälder handhar och tilltalar barnet, bedömningar av om föräldern är drog- påverkad eller i stark psykisk obalans och andra frågor som rör svåra gränsdragningar. Risken finns också att kontaktpersonen på eget initiativ börjar agera som medlare mellan föräldrarna eller på andra sätt går utanför uppdraget. Detta innebär att kontaktper- sonen måste ges klara instruktioner samt möjlighet till handledning och fortbildning (Vårdnad, boende och umgänge s. 56). Uppdraget till kontaktpersonen bör enligt de allmänna råden vara skriftligt, detaljerat och tydligt. Det bör av uppdraget framgå bl.a. vad syftet med insatsen är, vad kontaktpersonen skall vara vaksam på, vilka förhållningsregler som skall gälla i det enskilda fallet, att kontaktpersonen skall vara neutral och sätta barnets bästa främst samt hur uppföljning av insatsen skall göras. Det framhålls också att socialnämnden bör klargöra uppdraget för föräldrarna och informera om de instruktioner som nämnden har gett till kontakt- personen. Kontaktpersonen bör enligt de allmänna råden ha tillgång till stöd från den ansvarige handläggaren. I komplicerade fall bör kontakt- personen ha tillgång till stöd i form av kvalificerad handledning. Kontaktpersonen bör enligt förarbetsuttalanden inte vara skyldig att rapportera till nämnden, eftersom det gäller att bygga upp för- troendefulla relationer mellan klient och kontaktperson. Redovis- ning och genomgång av ärendet kan genomföras i form av samtal mellan klienten, kontaktpersonen och en socialarbetare, varefter handläggaren kan skriva en sammanfattning som tillförs akten (prop. 1979/80:1 Del A s. 229 och Vårdnad, boende och umgänge s. 57). Det har i flera lagstiftningsärenden diskuterats om det finns behov av lagstiftning rörande en socialnämnds skyldighet att utse kon- taktperson när en domstol har beslutat att en sådan skall medverka vid en förälders umgänge med sitt barn. I ett yttrande över en departementspromemoria (Ds 1989:52) pekade JO på att det i praktiken visat sig att socialnämnden inte uppfattat domstolsförordnanden med villkor om umgänge i när- varo av kontaktperson som bindande. Nämnden hänvisade i före- kommande fall till svårigheten att finna en lämplig person eller till personalbrist. När domstolens beslut inte hade följts blev kon- sekvensen att föräldern inte hade kunnat umgås med barnet på sätt som domstolen hade bestämt. JO menade att socialnämndernas tvekan kunde undanröjas om det av 10 § socialtjänstlagen (1980:620, numera 3 kap. 6 § socialtjänstlagen [2001:453]) framgick att det åligger socialnämnden att utse en särskild person (kontaktperson) när det behövs vid umgängesrättens utövande. I huvudbetänkande (SOU 1994:139) framhölls att frågan om s.k. tingsrättsuppdrag – dvs. ärenden där tingsrätten vid sitt beslut utgått ifrån att socialnämnden utser en tredje person att närvara när utdömd umgängesrätt utövas – alltid borde föregås av ett samråd med socialförvaltningen men att frågan behövde övervägas närmare av den då tillkallade Vårdnads- tvistutredningen (se s. 427). I en skrivelse från kommittén till den nämnda påpekades att det kunde finnas anledning att komplettera förslaget till ny socialtjänstlag med en uttrycklig bestämmelse om skyldighet att utse kontaktperson i nu aktuella fall, eftersom tingsrättsuppdragen inte är frivilliga i vanlig bemärkelse utan syftar till att skydda barnet. ansåg att bestämmelsens utformning borde avgöras av hur insatsen som sådan skulle regleras i (se SOU 1995:79 s. 121 f.). , som hade till uppgift att utvärdera reform av om vårdnad och umgänge, betonade att en föreskrift om umgänge i närvaro av kontaktperson bör med- delas endast när det verkligen föreligger behov av en sådan, t.ex. om det finns en risk för att barnet olovligen bortförs, samt efter samråd med socialnämnden. Frågan om kontaktperson ansågs inte vara sådan att parterna kunde disponera över den, utan det skulle ankomma på domstolen att pröva behovet och nödvändigheten samt besluta därom. förslag (dvs. att en uttrycklig bestäm- melse om socialnämndens skyldighet att utse en kontaktperson vid umgänge borde införas i socialtjänstlagen och en motsvarande be- stämmelse i ) krävde, enligt , noggranna överväganden. Utredningen ansåg sig dock sakna under- lag för en bedömning av behovet av en sådan reglering och menade att frågan borde utredas i annat sammanhang. Vårdnadstvistutred- ningen hade emellertid några synpunkter som enligt utredningen borde beaktas vid ställningstagandet till frågan om kontaktperson vid umgänge borde lagregleras (SOU 1995:79 s. 123 ff.): [E]tt ställningstagande till den aktuella frågan [måste] föregås av en inventering dels av i vilka fall domstol beslutar att umgänge skall ske i närvaro av kontaktperson, dels av i vilka fall det föreligger behov därav. Vilka konsekvenser skulle det medföra för kommunen om en skyldighet införs att efter domstols förordnande utse kontaktperson vid umgänge? Det kan antas att resursåtgången kommer att bli beakt- ansvärd eftersom kontaktperson i allmänhet behövs utanför ordinarie arbetstid, och . Till det nu anförda kan läggas att det kan vara svårt för socialnämnden att finna lämpliga per- soner för uppdragen som kontaktperson. Ytterligare omständigheter som måste övervägas är om domstolen skall vara skyldig att samråda med socialnämnden innan den meddelar ett beslut om att umgänge skall ske i närvaro av en kontaktperson eller om nämnden till följd av domstolens beslut automatiskt blir förpliktad att förordna en kontakt- person. I samband med övervägande av denna fråga måste noga utredas om en utökad möjlighet för domstolarna att besluta om kontaktperson kommer att leda till dels att kontaktperson förordnas för säkerhets skull i de fall det saknas tillräckligt underlag för ett antagande att be- hovet finns, dels om kommunens resurser kommer att tas i anspråk i en sådan omfattning att det påverkar möjligheten att utse kontakt- person i de fall detta verkligen är befogat. I den vidare behandlingen av frågeställningarna framhöll regeringen (prop. 1997/98:7 s. 75 f.) att frågan om vilka kontakter som borde förekomma mellan domstol och socialnämnd var tillräckligt klar- lagd genom ställningstagandena i NJA 1987 s. 15 och JO:s beslut (dnr 43-1994). Några ytterligare åtgärder framstod mot den bakgrunden inte som påkallade. Regeringen på- pekade också att det i socialnämndens övergripande ansvar ligger en skyldighet att medverka till att ett barns behov av umgänge med sin förälder blir tillgodosett. Vidare upprepades slutsatserna från NJA 1987 s. 15, dvs. att om en domstol har förordnat att umgänge skall utövas i närvaro av en person som utses av socialnämnden, har nämnden vid behandlingen av frågan om utseende av en sådan per- son att utgå från att umgänge skall äga rum i den utsträckning och på det sätt som domstolen beslutat och att detta är i överens- stämmelse med barnets bästa. Frågan om socialnämnderna borde vara skyldiga att utse kontaktperson vid umgänge var därför, enligt regeringen, knappast i behov av ytterligare utredning. Det fram- hölls att det i praktiken största problemet torde vara att det kan vara svårt för socialnämnden att finna lämpliga personer som är beredda att åta sig uppdraget som kontaktperson vid umgänge men att den frågan knappast kunde lösas lagstiftningsvägen. Regeringens bedömning blev sammanfattningsvis att det inte borde införas någon möjlighet för domstol att ålägga en kommun att utse en kontaktperson vid umgänge. När propositionen behandlades i lagutskottet väcktes på nytt frågan om socialnämndernas skyldighet att utse kontaktpersoner i en motion, som dock avstyrktes. Därvid anfördes följande (1997/98:LU12 s. 46): Utskottet vill för sin del understryka vad såväl som ombudsmän i skilda sammanhang framhållit om vikten av att ett förordnande om kontaktperson vid umgänge föregås av en kontakt med socialnämnden. Enligt utskottets mening är det naturligtvis önskvärt att kommun- erna kan tillhandahålla kontaktpersoner så att umgänge kan komma till stånd i den omfattning som domstolen beslutat. Att genom lagstift- ning ålägga socialnämnden en sådan skyldighet som motionärerna föreslår låter sig dock enligt utskottet knappast göras. Som regeringen framhåller kan det vara svårt att finna personer som är villiga att ta på sig ansvaret att vara kontaktperson. Av vad som redovisats kan man dra den slutsatsen att det inte råder någon osäkerhet i rättspraxis om att en socialnämnd, även om domstol inte kan ålägga nämnden att utse en kontaktperson, likväl har att utse en sådan när domstolen har förordnat att kontaktperson skall medverka vid umgänge mellan förälder och barn. Däremot finns det, som framgår bl.a. av yttrande, viss osäkerhet när det gäller formerna för socialnämndens handläggning av frågan. 7.6.22002 års vårdnadskommittés överväganden vårdnadskommitté hade enligt direktiven (dir. 2002:89) bl.a. i uppgift att undersöka i vilken utsträckning hjälper till för att underlätta umgänget i situationer där den ena föräldern meddelats besöksförbud och i andra situationer där umgänget ställer särskilda krav. Kommittén skulle överväga om ytterligare åtgärder behöver vidtas för att i förekommande fall underlätta um- gänget i de aktuella situationerna och för att skapa garantier för att umgänget sker under betryggande former. Kommittén skulle i detta sammanhang uppmärksamma de oklarheter som Justitieombuds- mannen pekat på när det gäller medverkan av kontaktperson (se det tidigare nämnda beslut i dnr 3159-1999, JO:s ämbetsberättelse 2002/03 s. 252 ff.). I sitt betänkande (Barnets bästa, föräldrars ansvar, SOU 2005:43) lanserade kommittén begreppet umgängesstöd för att beskriva personer som utses av socialnämnden i enlighet med ett domstolsavgörande om umgänge. Detta beskrevs som ett redan vedertaget begrepp inom . Genom att kalla sådana personer för umgängesstöd skulle man enligt kommittén kunna skilja dem från de personer som utses av socialnämnden med stöd av bestämmelsen i 3 kap. 6 § SoL (kontaktpersoner). – I redogör- elsen för kommitténs ställningstaganden används fortsättningsvis denna beteckning Kommittén noterade (s. 171 f.) att frågan om att införa lagstift- ning för att ge domstol möjlighet att ålägga kommunerna att utse umgängesstöd (kontaktperson) övervägts i samband med vårdnadsreform men att en sådan lösning avvisats. Inte heller kommittén ansåg att det var en framkomlig väg att lagstifta i frågan. Det framhölls att en eventuell lagstiftning skulle kunna medföra betydande problem, framför allt för mindre kommuner. Till stöd för detta åberopades resultat från en enkätundersökning, som utvisade att omkring en fjärdedel av kommunerna kan ställa upp med umgängesstöd i mindre än hälften av alla efterfrågade fall (se särskild redogörelse för enkätundersökningens resultat i bilaga 2). Den nämnda enkätundersökningen, liksom diskussioner som förts med familjerättssekreterare, gav vid handen att det är ganska ovanligt att domstolen tar kontakt med socialnämnden innan ett förordnande om umgängesstöd sker. Kommittén menade att det var oacceptabelt att domstolen inte tar denna kontakt (s. 172). Därför föreslog kommittén en bestämmelse med innebörd att domstolen skulle få förordna om umgängesstöd som socialnämn- den skall medverka till endast om nämnden förklarat att den kan åta sig uppdraget (se s. 172 och förslaget till 6 kap. 15 c § andra stycket FB). – Avsikten med bestämmelsen var att domstolen skulle bli tvungen att begära in ett yttrande från nämnden innan beslut skulle kunna fattas om en viss åtgärd. Enligt författningskommentaren (s. 384) skulle nämnden i sitt yttrande redovisa om den har möjlighet att ställa upp med ett umgängesstöd eller medverka till en annan åtgärd på det sätt och under de tider som domstolen gett till känna att den haft för avsikt att besluta om. Om socialnämnden i sitt yttrande t.ex. skulle ange att den inte har möjlighet att utse ett umgängesstöd over huvud taget eller endast i begränsad omfatt- ning, skulle domstolen behöva utgå från detta i sin bedömning av umgängesfrågan – något som i vissa fall skulle kunna leda till slut- satsen att umgänge f.n. inte kan äga rum eller att någon annan kontakt än umgänge blir aktuell. pekade kommittén på att det finns möjligheter för socialnämnderna att samarbeta i denna fråga. Kommittén föreslog också en särskild bestämmelse om att dom- stolen skulle få besluta om att umgängesstöd skall medverka vid umgänge endast om barnet har behov av det. Domstolen skulle under samma förutsättningar kunna besluta om annan lämplig åt- gärd (se förslaget till 6 kap. 15 c § första stycket FB – enligt för- slaget skulle annan lämplig åtgärd kunna utgöras av ett beslut om att umgänge skall ske på exempelvis en öppen förskola). Genom att själva behovet lyftes fram i lagtexten hoppades man kunna undvika situationer i vilka umgängesstödet motiverats i huvudsak av den ena partens yrkande härom och den andra partens medgivande. Omständigheterna i det enskilda fallet skulle fälla avgörandet och skälen skulle redovisas (delvis för att bidra till att uppdraget skulle kunna klargöras för nämnden och umgängesstödet). skulle enligt kommitténs förslag ges möjlighet att väcka talan om umgänge m.m., såsom när nämnden gjort bedöm- ningen att umgänget bör begränsas eller helt upphöra, men också då det enligt nämndens mening inte längre finns behov av um- gängesstöd (se förslaget till 6 kap. 15 a § andra stycket FB). Som tidigare nämnts var kommittén negativt inställd till att ge domstol möjlighet att ålägga nämnderna att utse kontaktperson. Likväl föreslog kommittén en bestämmelse om att nämnden – efter domstols beslut om umgängesstöd eller annan åtgärd – skulle vara skyldig att verka för att en av domstolen beslutad åtgärd kommer till stånd. I allmänmotiveringen till denna bestämmelse – 6 kap. 15 c § tredje stycket FB – anfördes bl.a. följande (s. 178 f.): Den prövning som socialnämnden i enlighet med bestämmelsen skall göra i ett sådant ärende omfattar endast frågan om nämnden har möjlighet att utse en person som åtar sig det uppdrag som domstolen har beslutat om. Genom en sådan bestämmelse klargörs att social- nämnden alltid skall ta upp en fråga om umgängesstöd på eget initiativ. Eftersom domstolen skall besluta om umgängesstöd endast om barnet har behov av det, är det också givet att barnet blir part i det ärendet. Föräldrarnas inställning till att ett umgängesstöd skall medverka vid umgänget saknar betydelse i detta sammanhang. En förälder kan där- för inte med framgång avböja insatsen. Detta hänger samman med att det är domstolen som beslutar i frågan om medverkan av umgänges- stöd och den frågan får överklagas av en förälder i den ordning som gäller för avgöranden som fattas av allmän domstol. skulle således handlägga ett ärende om umgänges- stöd med stöd av bestämmelser i , inte socialtjänst- lagen, eftersom det då skulle bli ett domstolsbeslut om umgänges- stöd som ligger till grund för socialnämndens prövning. Social- nämndens beslut skulle inte vara överklagbart, eftersom social- nämnden inte disponerat över frågan om umgängesstöd borde ut- ses eller ej. Kommittén menade att en eventuellt senare fråga om entledigande av umgängesstöd (i samband med byte av umgängesstöd), såsom när umgängesstödet betraktas som jävigt, borde handläggas av socialnämnden enligt socialtjänstlagen. Det nytillträdande umgängesstödet skulle dock behöva utses med stöd av föräldrabalksbestämmelserna (s. 179). – Kommittén föreslog också att socialnämndens skyldighet att verka för att en åtgärd enligt bestämmelsen i FB kommer till stånd enligt vad som sagts även skulle markeras genom ett motsvarande tillägg i 5 kap. 1 § SoL. Under remissbehandlingen av betänkandet uttalade flera remiss- instanser kritik mot förslaget om umgängesstöd. I den efterfölj- ande propositionen framhöll regeringen att det behöver analyseras närmare hur bestämmelser om s.k. umgängesstöd bör utformas 2005/06:99 s. 54 ff.). Angående resultaten av remissbehand- lingen uttalades följande (s. 58): Många remissinstanser invänder att den vetorätt som socialnämnden föreslås få kommer att göra det svårare för domstolen att besluta om umgänge i närvaro av en kontaktperson. För att säkerställa att barnet får tillgång till det stöd den behöver ifrågasätts om inte socialnämnden bör vara skyldig att utse en sådan person när domstolen har beslutat om detta. Vidare påpekas att vissa frågor om socialnämndens hantering bör belysas ytterligare. Även regeringen anser att frågorna behöver analyseras närmare. Regeringen avser att därefter återkomma med förslag. 7.7Undersökningar om insatsen kontaktperson i umgängestvister I anslutning till ett projekt som bedrivits i samarbete mellan och konstaterades att det inte finns någon samlad kunskap om hur insatsen kontaktperson vid um- gänge fungerar i praktiken för barn och föräldrar. I en undersök- ning som utfördes av inom ramen för projektet genomfördes bl.a. ett stort antal intervjuer med barn och föräldrar. Undersökningsresultaten redovisas i en rapport – Innerst inne var man rädd () – som gavs ut . Av denna framgår bl.a. att det saknas nationell statistik över hur många barn som har kontaktperson vid umgänge och att det enda säkra sättet att ta reda på antalet är att fråga social- tjänsten i alla kommuner hur många kontaktpersonsuppdrag de haft (s. 18). framhålls att 22 000 barn hade insatsen kontaktfamilj/kontaktperson enligt socialtjänstlagen. I denna statistik går det dock inte att skilja ut olika former av kontaktperson eller kontaktfamilj. Enligt en försiktig uppskattning av personerna bakom rapporten skulle det kunna röra sig om 3 000 barn (s. 18). I rapporten konstateras att beslutat umgänge med kontakt- person påtagligt ofta aldrig kommer till stånd. hittar social- tjänsten inte någon person som kan anställas som kontaktperson. Vid andra tillfällen uteblir föräldern från umgänget.