sou · GWB3114 · 2008-12-01 00:00:00 — Riksnormen för för försörjningsstöd för en ensam- stående uppgår således till /månad (2 800+880 kr). Enligt 4 kap. 3 § första stycket 2 SoL kan försörjningsstöd även lämnas för skäliga kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hem- försäkring, medlemskap i arbetslöshetskassa och fackförening. Dessa kostnader, liksom kostnader för t.ex. läkar- eller tandvård eller glasögon, omfattas dock inte av schablonbeloppen enligt riks- . Skälig kostnad för exempelvis boende beräknas i stället för sig, enligt en individuell prövning där den faktiska kostnaden och vad en låginkomsttagare normalt kan kosta på sig är faktorer av betydelse. Hänsyn tas också till kostnadsläget på bostadsorten. I 7 kap. 5 § utsökningsbalken finns bestämmelser om att gälde- nären får tillgodoräkna sig ett förbehållsbelopp för att täcka vanliga levnadskostnader samt ett särskilt belopp för bostadskostnad vid utmätning i lön. Beloppet, som bestäms med ledning av ett normal- belopp av , är för för en ensam- stående gäldenär , för sammanlevande makar och därmed jämställda , för varje barn till och med det kalenderår då barnet fyller och för tid därefter , allt . Normalbeloppen omfattar alla vanliga levnadskostnader utom bostadskostnaden. Med levnadskostnader avses här utgifter för kost, kläder, tvätt, hygien, gas, hushållsel, telefon, TV-avgifter, försäkringsavgifter, fackföreningsavgifter och andra medlemsavgifter samt mindre utgifter för tillfälliga behov. Om skäl föreligger kan göra avvikelser från normalbeloppen. Tillägg till normalbeloppet kan t.ex. göras för kostnad till följd av sjukdom. Den faktiska bostadskostnaden är utgångspunkten vid beräkning av förbehållsbeloppet, dock med avdrag för eventuellt förekommande bostadstillägg och bostadsbidrag. Beträffande egen bostadsfastighet beaktas räntekostnader och nödvändiga driftkost- nader medan amortering på bostadslån beaktas i skälig omfattning. För bostadsrättslägenhet anses i princip månadsavgiften vara bostads- kostnad, dock att vid lån till insatsen räntekostnader och skälig amortering beaktas om lägenheten pantförskrivits för lånet. Om bostadskostnaden inte är känd, kan med ledning av kostnadsläget på orten beräkna kostnaden för en bostad av skälig storlek för gäldenären.TPF16FPT När det gäller vilken nivå som är lämplig för att försörjnings- kravet ska anses uppfyllt anser utredningen mot bakgrund av de bakomliggande syftena med ett försörjningskrav (bl.a. att skapa incita- ment för arbete, egenförsörjning och integration) att anknytnings- personen ska ha integrerats i samhället på ett sådant sätt att han eller hon kan försörja sig själv mera varaktigt. Detta överens- stämmer även med att prövningen av försörjningsförmågan endast sker vid ansökningstillfället och med den nivån på det försörjnings- krav som gäller enligt 5 a kap. UtlL som villkor för att tredjelands- medborgare ska beviljas ställning som varaktigt bosatta i bör därför utformas med utgångspunkt i en mer varaktig försörjning. Försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen tar sikte på försörjningsbehov av tillfällig art. Nivån på försörjnings- kravet bör snarare anknyta till förbehållsbeloppen vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Detta innebär konkret att anknytningspersonen måste ha disponibla medel av sådan omfatt- ning som motsvarar förbehållsbeloppet för en ensamstående och ett särskilt förbehåll för bostadskostnaden enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. 16TP PT 7 kap. 4 § utsökningsförordningen (1981:981), jfr Kronofogdemyndighens allmänna råd om bestämmande av förbehållsbeloppet vid utmätning av lön m.m. [KFM A 2007:1] och föreskrifter om bestämmande av förbehållsbeloppet vid utmätning av lön m.m. [KFMFS 2007:2]). 17TP PT Se 5 a kap. 2 § UtlL och prop. 2005/06:77 s. 142–146. 7.3Krav på lämplig bostad Bedömning: Förutom krav på att anknytningspersonen har tillräckliga medel för att klara sin egen försörjning inklusive kostnad för egen bostad krävs att anknytningspersonen förfogar över lämplig bostad för sig själv och för den sökande för att anknytningspersonen ska anses ha uppfyllt försörjningskravet. Vad som föreskrivs om vad som är skälig bostadsstandard vid byte till dyrare bostad enligt allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) bör vara utgångspunkten för denna bedömning. Av redogörelse framgår att anknytningspersonen ska ha sådana inkomster som är tillräckliga för att klara sitt eget livs- uppehälle inklusive kostnad för egen bostad. I försörjningskravet bör det även ligga ett krav på att det finns en lämplig bostad för anknytningspersonen och för den sökande. För att försörjnings- kravet ska bidra till en god integration och ändra den nuvarande på många håll problematiska bostadssituationen med bl.a. trångbodd- het, anser utredningen att bostadskravet bör utformas på sådant sätt att det säkerställs att de som anhöriginvandrar till har ett ordnat boende direkt vid ankomsten till . Kriteriet om lämplig bostad ska därför innefatta ett krav på att anknytnings- personen ska visa att han eller hon förfogar över en bostad av viss storlek och viss standard. Normer om skälig bostadsstandard, trångboddhet och rätt till bostadsbidrag Vid utformningen av bostadskravet är det av intresse att beakta nu gällande normer och riktlinjer om bostäder av viss storlek eller standard. Som tidigare nämnts kan ekonomiskt bistånd lämnas enligt 4 kap. 3 § första stycket 2 SoL för skäliga kostnader för bl.a. boende. En prövning av huruvida dessa kostnader är skäliga måste göras i det enskilda fallet. Utgångspunkten vid bedömningen av vad som är skälig bostadsstandard ska vara vad en låginkomsttagare på orten normalt har möjlighet att bekosta. Om kostnaderna är för höga i förhållande till vad som är skäligt för det aktuella hushållet är det rimligt att ställa krav på byte av bostad. Kostnaden för boende bör enligt allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) även relateras till hyres- nivån hos allmännyttiga bostadsföretag eller andra större bostads- företag på orten. I praxis har dock erinrats om att dessa riktlinjer för högsta godtagbara bostadskostnad aldrig kan ersätta den indi- viduella behovsprövning som socialtjänstlagen förutsätter.TPF18FPT För att en bostad ska anses uppnå en skälig levnadsnivå enligt socialtjänst- lagen ska hänsyn tas till bl.a. bostadens standard och trångboddhet. Enligt allmänna råd bör ett hushåll, för att det inte ska anses trångbott, ha sovrum utöver vardagsrum och kök eller kokvrå. Detta gäller dock inte för ensamstående utan barn. Två barn bör kunna dela sovrum. Med beaktande av stigande ålder och personlig integritet, bör barn emellertid inte behöva dela sovrum. Vuxna som inte är sambor bör inte behöva dela sovrum.TPF19FPT Även har angett normer för vad som avses med trång- boddhet. Enligt det som kallas norm 3 betraktas man som trång- bodd om det bor mer än en person per rum i en lägenhet, kök och vardagsrum oräknat. Sambor antas dock klara sig med ett sovrum. En familj med två barn behöver alltså ha en fyra för att inte räknas som trångbodd. Detta gäller både samboende och ensamstående föräldrar. Alla hushåll i enrumslägenheter räknas som trångbodda. Det kan således konstateras att många familjer och ensamstående anses trångbodda enligt definition. Bostadsbidrag enligt 1 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag, bostadsbidragslagen, är i första hand avsett för barnfamiljer men kan även betalas ut till hushåll utan barn om den bidragsberättigade fyllt men inte . Till hushåll utan barn ges endast bidrag för bostadskostnaden. Bostadsbidraget till barnfamiljer består av tre delar; bidrag till bostadskostnad, ett särskilt bidrag och ett umgängesbidrag. Både det särskilda bidraget och umgängesbidraget är relaterat till antalet barn. Barnfamiljer med hemmavarande barn kan få bidrag till bostadskostnader och ett särskilt bidrag. Föräldrar till barn som de eller växelvis bor tillsammans med kan få bidrag till bostadskostnader och ett umgängesbidrag. Bidrag till bostadskostnaden lämnas till kostnader för den bostad där sök- anden är bosatt och folkbokförd. I regel krävs även att man bor i en bostad där man är folkbokförd. Om det finns särskilda skäl kan bidrag erhållas för en bostad där man inte är folkbokförd. Rätt till bostadsbidrag har den som bor i en bostad som han eller hon äger 18TP PT Se t.ex. RÅ 1996 ref. 99 och RÅ 1994 ref. 76. 19TP PT SOSFS 2003:5. eller innebar med hyres- eller bostadsrätt. En person som hyr rum i någon annans bostad har inte rätt till bidrag. En person som hyr bostad i andra hand kan få bidrag för bostadskostnaderna endast om han eller hon har ett skriftligt hyresavtal . Det krävs också att hyresvärd, bostadsrättsförening eller hyres- nämnd har godkänt uthyrningen.TPF20FPT I 10 § femte stycket bostadsbidragslagen anges ett storlekskrav som gäller rätten till bostadsbidrag för en person som på grund av vårdnad eller boende har barn boende i sitt hem, s.k. umgänges- barn. Enligt denna bestämmelse får bostadsbidrag inte utgå för bostäder som omfattar mindre än två rum utöver kokvrå eller med en bostadsyta understigande . Utredningen anser att en anknytningsperson ska ha tillgång till en bostad som han eller hon antingen äger eller innehar med hyres- eller bostadsrätt för att uppfylla försörjningskravet. Den sökande, som är anhörig till anknytningspersonen, torde i normalfallet avse att bo tillsammans med anknytningspersonen i bostaden. Det är dock möjligt för anknytningspersonen och den sökande att bo i separata bostäder, under förutsättning att även sökanden får till- gång till en bostad som anknytningspersonen (alternativt den sök- ande) förfogar över genom äganderätt eller hyres- eller bostadsrätt. För anknytningspersoner som förfogar över en hyresrätt bör krävas att de kan uppvisa ett första- eller andrahandskontrakt som är godkänt av fastighetsägaren. Vid hyra av en bostad i andra hand bör också krävas att hyresvärd, bostadsrättsförening eller hyres- nämnd har godkänt uthyrningen. Utredningen anser det även vara rimligt att det uppställs krav på att hyresförhållandet har en viss varaktighet. Förslaget innebär att anknytningspersoner som bor inne- boende eller som bor i anläggningsboende (ABO) inte förfogar över en lämplig bostad. Utredningens förslag överensstämmer i denna del i princip med förutsättningarna för bostadsbidrag och förslaget i betänkandet Egenansvar – med professionellt stöd (SOU 2008:58) när det gäller under vilka förutsättningar nyanlända föreslås få rätt till ersättning för boende (bostadsersättning).TPF21FPT Det kan vara förenat med svårigheter för en anknytningsperson att få tillgång till en bostad som är lämplig för sig och sina 20TP PT 5–7 §§ föreskrifter (RFFS 1998:9) om beräkning av bostadskostnad. 21TP PT SOU 2008:58 s. 130–132. Av betänkandet framgår att utformningen av bostadsersätt- ningen är avsedd att täcka kostnaderna för ett rimligt boende och att bostadsersättningen ska fungera som ett ekonomiskt incitament för den nyanlände utlänningen att ordna en lämplig bostad. familjemedlemmar innan de sistnämnda anländer till landet. Med hänsyn härtill föreslår utredningen att hyresavtal eller motsvarande bör jämställas med ett tillförlitligt intyg från fastighetsägare, bostads- förmedling, eller annan hyresvärd om att anknytningspersonen kom- mer att kunna förfoga över en lämplig bostad senast då familjemedlemmarna anländer till . Vid bedömningen av om en bostad kan anses lämplig bör beaktas vad som anses som en normal bostad för en likvärdig familj i landet med hänsyn till bl.a. bostadens storlek och standard. Detta överens- stämmer med bostadskravet enligt familjeåterföreningsdirektivet. allmänna råd om ekonomiskt bistånd, SOSFS 2003:5, avseende vad som anses som skälig boendestandard vid byte av bostad, bör utgöra utgångspunkten för denna bedömning. Förslag: Ett bemyndigande som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som avses med försörjningsförmåga och lämplig bostad ska föras in i utlänningslagen. Det är inte lämpligt att i lag införa en detaljerad reglering om innebörden och prövningen av försörjningsförmågan och lämplig bostad. Utredningen anser därför att det bör ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utforma närmare bestämmelser om försörjningsförmågan och lämplig bostad. 8Närmare om prövningen av om försörjningskravet är uppfyllt 8.1Inlämning och handläggning av ansökan om uppehållstillstånd Bedömning: Det finns inte något behov av att införa särskilda regler i lag eller förordning rörande prövningen av om försörj- ningskravet är uppfyllt. Som tidigare nämnts (avsnitt 2.2.1) gäller som huvudregel i 5 kap. 18 § UtlL att en ansökan om uppehållstillstånd ska lämnas in i utlandet. Denna bestämmelse är tillämplig i de fall ansökan gäller uppehållstillstånd pga. anknytning enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL. Av 5 kap. 18 § UtlL framgår även att det är den som önskar beviljas uppehållstillstånd i som är behörig att ansöka om sådant tillstånd. Det innebär att det är familjemedlemmen i utlandet (och inte anknytningspersonen) som ska ansöka om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL. Vid handläggning av ärenden om uppehållstillstånd gäller för- valtningslagen (1986:223), FL. Dessutom finns vissa bestämmelser om handläggningen av ärenden i 13 kap. UtlL. Enligt den s.k. official- principen har och utlandsmyndigheterna en utred- ningsplikt. Utredningsplikten innebär en skyldighet att utreda ett ärende så som dess beskaffenhet kräver.TPF1FPT Hur långt utrednings- plikten sträcker sig varierar mellan olika kategorier av ärenden. I uppehållstillståndsärenden ankommer det på sökanden (familje- medlemmen) att lämna uppgifter så att ärendet blir tillräckligt utrett inför beslutet. brukar i anknytnings- ärenden kräva att pass- och andra identitetshandlingar samt födelse- 1TP PT Prop. 1985/86:80 s. 19 och T. och B. , Förvaltningslagen med kommentar, 2003, s. 73. intyg, äktenskapsbevis och dylikt presenteras. I den omfattning beslutsmyndigheten anser att ett behov finns kan den enligt 14 § FL inhämta underlag för ett beslut om uppehållstillstånd genom muntlig handläggning. Normalt förekommer intervjuer på utlands- myndigheten med den sökande. kontaktar därefter anknytningspersonen i som vanligtvis ombedes att fylla i ett formulär och skicka det till verket. I vissa fall kompletterar utredningen antingen skriftligen eller genom att kontakta anknytningspersonen per telefon eller kalla honom eller henne till en intervju. När meddelat beslut i ärendet om uppehållstillstånd – genom ett bifalls- eller avslagsbeslut – får den sökande alltid en underrättelse om beslutet. Eftersom försörjningskravet ska vara ett villkor för uppehålls- tillstånd enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL anser utredningen att frågan om försörjningskravet är uppfyllt ska prövas i samband med pröv- ningen av ansökan om uppehållstillstånd. Prövningen kommer alltså att ske hos som första instans. Utredningen anser vidare att prövningen av försörjningskravet endast ska göras vid det första tillfället då en person ansöker om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL. Detta innebär att om försörjningskravet och övriga förutsättningar för uppehållstillstånd är uppfyllda och ett uppehållstillstånd beviljas, ska det inte därefter ske någon omprövning eller kontroll av att försörjningskravet är uppfyllt. Om det senare – efter det att uppehållstillstånd har beviljats – visar sig att en anknytningsperson inte längre uppfyller försörjningskravet, innebär det alltså inte att uppehållstillståndet för den anhörige kan återkallas på denna grund. En efterkommande prövning av försörj- ningskravet som skulle få till följd att en anhörigs uppehålls- tillstånd återkallas och att den anhörige utvisades ur landet skulle i många fall kunna leda till stötande resultat. Detta undviks alltså genom utredningens förslag. innebär förslaget att kost- naderna för ett omprövningsförfarande undgås. Däremot ska ett uppehållstillstånd på grund av anknytning – i likhet med vad som redan gäller i befintlig lagstiftning – kunna återkallas med stöd av 7 kap. 1 § UtlL om det förekommit vilseledande uppgifter beträff- ande försörjningsförmågan. Utredningen anser vidare att nu gällande handläggningsregler för prövningen av om uppehållstillstånd ska beviljas enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL bör gälla även i det fall där uppehållstillståndet är villkorat av att anknytningspersonen uppfyller ett försörjningskrav. Bedömningen av om uppehållstillstånd ska meddelas måste dock även innefatta en prövning av försörjningskravet. För tredjelandsmedborgare som ansöker om ställning som var- aktigt bosatt i gäller enligt 5 a kap. 2 § UtlL ett försörjnings- krav, vilket kräver en prövning av den sökandes förmåga att försörja sig och, i förekommande fall, sina familjemedlemmar fullt ut med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda. Enligt uppgifter från rör det sig om ett förhållandevis begränsat antal ärenden som prövats enligt 5 a kap. UtlL. När det gäller prövningen av anknytnings- personens försörjningsförmåga bör dock viss vägledning kunna hämtas från detta förfarande. Som redan framhållits riktar sig försörjningskravet mot anknyt- ningspersonen. Eftersom ett försörjningskrav förutsätter en pröv- ning av att anknytningspersonen kan försörja sig och att han eller hon har tillgång till lämplig bostad för sig själv och för den sökande är det lämpligt att det är anknytningspersonen som i första hand inkommer med ett underlag för prövningen. Det är även troligt att anknytningspersonen har bättre förutsättningar att inkomma med underlaget jämfört med den sökande familjemedlemmen som befinner sig i utlandet. I flertalet anknytningsärenden har anknytningspersonen dessutom fullmakt att föra den sökandes (familjemedlemmens) talan i ärendet. I de ärenden där anknytningspersonen inte är ombud för den sökande ankommer det ytterst på sökanden att presentera ett underlag som visar att anknytningspersonen uppfyller försörj- ningskravet. Det är möjligt att handläggningstiden i dessa ärenden blir längre än i de fall där kommunikation kan ske direkt med anknytningspersonen. Det torde dock vara fråga om ett ytterst begränsat antal ärenden där anknytningspersonen saknar fullmakt. I det stora flertalet fall är det således troligt att anknytnings- personen lämnar in det underlag som ligger till grund för pröv- ningen av försörjningskravet. Tillståndsärendet ska utredas som dess beskaffenhet kräver. Detta gäller oavsett om tillståndet är villkorat av ett försörjnings- krav eller inte. Som ovan nämnts ska prövningen av försörjnings- kravet endast ske när en utlänning ansöker om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL. Med hänsyn härtill och till att det i familjeåterföreningsfall ofta beviljas ett permanent uppehållstillstånd ska det inte råda någon tvekan om att uppehållstillstånd bör meddelas. Det måste därför göras en nog- grann prövning av försörjningskravet. I enlighet med förvaltnings- rättsliga principer bör det dock ankomma på och utlandsmyndigheterna att avgöra vilken utredningsmetod som är mest lämplig och effektiv i varje enskilt fall. Det kan tänkas att en prövning av försörjningskravet innebär att såväl den sökande familje- medlemmen som anknytningspersonen måste höras muntligt. Vid valet mellan muntlig och skriftlig utredningsmetod bör, liksom enligt nu gällande handläggningsrutiner, beaktas vilka möjligheter och behov som finns att bedöma lämnade uppgifters tillförlitlighet. Bedömning: Förfarandet hos vid prövningen av om försörjningskravet är uppfyllt regleras genom förvaltnings- lagen (1986:223). Sedvanliga principer om bevisbörda och bevis- krav inom förvaltningsrätten kommer att styra förfarandet. Det finns därför inte behov av en författningsreglering. Inom förvaltningsrätten gäller den fria bevisprövningens princip som en allmän rättsgrundsats. Den som är part i ett ärende kan åberopa olika slag av bevisning till stöd för sin sak (den fria bevis- prövningens princip) om det inte i speciallagstiftning föreskrivs att ett rättsfaktum endast kan styrkas av ett visst slags bevis. Det är dock oundvikligt att tilltron till olika slags bevisning varierar. En fri bevisvärdering utesluter inte att vissa uppgifter tillmäts särskild betydelse, men detta måste ställas i relation till andra uppgifter i ärendet. I tillståndsärenden ankommer det på den sökande familje- medlemmen att visa att de faktiska omständigheterna är sådana att ett uppehållstillstånd ska beviljas. Att den sökande familjemed- lemmen har bevisbördan överensstämmer med regleringen i familje- återföreningsdirektivet, artikel 7.1. Utredningen anser därför att det bör ankomma på den sökande (familjemedlemmen) att visa att anknytningspersonen uppfyller ett försörjningskrav. Som redo- gjorts för tidigare är det dock troligt att det i praktiken är anknyt- ningspersonen (och inte den sökande) som i första hand tillhanda- håller ett underlag för att prövningen av försörjningskravet ska kunna ske. Med hänsyn till att ett uppehållstillstånd för den sökande är villkorat av att försörjningskravet är uppfyllt bör dock han eller hon vara den som formellt är skyldig att lägga fram bevis för att anknytningspersonen uppfyller försörjningskravet. Som redan nämnts innebär försörjningskravet att en anknytnings- person ska ha förmåga att mera varaktigt klara sin egen försörjning. Prövningen måste därför innefatta en bedömning av anknytnings- personens långsiktiga försörjningsförmåga. Prövningen av om för- sörjningskravet är uppfyllt kan även behöva göras genom prognoser om hur t.ex. boendesituationen blir för anknytningspersonen för- utsatt att hans eller hennes anhöriga får tillstånd att bosätta sig i landet. Mot denna bakgrund kan det av naturliga skäl ofta vara omöjligt att föra full bevisning om att försörjningskravet är upp- fyllt. För att försörjningskravet ska anses uppfyllt anser utredningen att det vid en bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet ska framstå som sannolikt att anknytningspersonen uppfyller ett försörjningskrav. Eftersom detta är det beviskrav som i normala fall gäller vid prövningen av ansökningsärenden enligt utlännings- lagen anser utredningen att några författningsändringar eller andra åtgärder inte är påkallade. Bedömning: och utlandsmyndigheterna ska lämna information om försörjningskravet. Eftersom dessa myndig- heter har en upplysningsplikt i frågor som rör uppehållstillstånd och invandring till behöver skyldigheten att lämna information inte införas i lag eller i förordning. Även kommunernas mottagningsenheter ska lämna sådan information. Försörjningskravet är ett villkor för att en utlänning ska beviljas uppe- hållstillstånd på grund av anknytning till en person enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL. Både för anknytningspersonen och den sökande är det därför av vikt att känna till vad försörjningskravet innebär. och utlandsmyndigheterna är de myndigheter som handlägger frågor om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Också kommunernas mottagningsenheter för nyanlända bör med- verka i informationsspridningen. Information om innebörden av försörjningskravet bör därför lämnas av dessa myndigheter och kommuner. Eftersom försörjningskravet riktas mot anknytningspersoner (som inte är medborgare i , i en EU-stat, en EES-stat eller i ) är det viktigt att det lämnas sådan information att de som kan vara sådana anknytningspersoner som omfattas av ett försörj- ningskrav får de bästa förutsättningarna att uppfylla detta krav . Information om försörjningskravet bör lämnas . Allmän information om innebörden av försörjnings- kravet kan lämnas vid det första tillfället som en utlänning har kontakt med eller en utlandsmyndighet för att han eller hon ansöker om uppehållstillstånd i . Därefter bör framförallt ge en utlänning mer specifik infor- mation om försörjningskravet hans eller hennes asylärende eller tillståndsärende handläggs.