sou · GVB383 · 2008-01-01 00:00:00 — Standarder och tillväxt: en kommenterad forsknings- översikt Standards and growth: a research review SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Genom regeringsbeslut bemyndigades statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå en förbättrad samordning av utvecklingen av standarder och grundfunktioner inom IT-området. förordnades kanslirådet som särskild utredare. I betänkandet Den osynliga infra- strukturen – om förbättrad samordning av offentlig IT-standardi- sering (SOU 2007:47) som överlämnades , deltog sak- kunnig, experter och sekreterare som framgår av missivet till betänkandet. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2007:98), som skulle redovisas . Filosofie doktor , som anställdes , har utfört arbetet med detta tilläggsuppdrag. Utredningen, som antagit namnet IT-standardiseringsutred- ningen, överlämnar härmed sitt betänkande Standarder och tillväxt: en kommenterad forskningsöversikt (SOU 2007:83) Standarder och tillväxt ...................................................................... Standarder och innovation................................................................ Patent i standarder ............................................................................ Remit of the Inquiry ......................................................................... Standards and growth ....................................................................... Standards and innovation.................................................................. Forskning om standarder och standardisering ....................... Tillväxt genom teknisk utveckling ................................. Den makroekonomiska betydelsen av standarder.................. 3.1.2 Jungmittag, Blind & Grupp 1999 / Blind 2004 ........... Temple m.fl. 2005 ......................................................... 3.3Standarders effekter: komponenter för tillväxt, marknadseffektivitet och konkurrenskraft............................. 3.3.1 Kategorisering av standarder efter effekter ................. 3.3.2 Forskning om effekter.................................................. Standarders roll för innovation ..................................... Nödvändig (men inte tillräcklig) förutsättning...................... Standarder i innovativ upphandling......................................... Forskning om innovationssystem ........................................... Hantering av patent och licensvillkor i standarder .......... Tillkännagivanden & Essential claims..................................... Licens på RF / / FRAND villkor............................... Kommersiella överväganden, strategi och handelshinder...... Ex ante överenskommelser om licensvillkor .......................... Överväganden och förslag............................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv 2006:36 .................................... EU:s policydokument om standardisering .............. Fair, Reasonable and Non-Discriminatory Europeiska kommissionens program för infor- International organization for standardisation Organization for the Advancement of Structured Programme on Information and Communication Standardization and Innovation in Information Technical Barriers to Trade ursprungliga uppdrag samt det första tilläggsuppdraget redovisades i betänkandet Den osynliga infrastrukturen – om förbättrad samord- ning av offentlig IT-standardisering (SOU 2007:47). fick utredningen det ytterligare tilläggsdirektivet att sammanställa resultaten av det arbete som utförts om standardise- ringens betydelse för innovation och tillväxt. Resultatens relevans för svenska förhållanden skulle bedömas. I uppmärksammade studier rapporteras om standarder att de är helt centrala för industrialiseringen och princip för fördelning av arbete vilket är grunden för all produktivitet. Standarder mot- verkar effektivitetsförluster och möjliggör mekanisering och exploatering av skalfördelar. Standarder möjliggör variation och konkurrensutsatta marknader med multikomponenta produkter och system, läs interoperabilitet. Standarder minskar produk- tions- och transaktionskostnader vilket möjliggör för marknader och delmarknader att uppstå och organiseras. Standarder används för att minska effekterna av olika marknadsfel (informations- asymmetri och frånvaro av miljö- hälso- och säkerhetskrav, nega- tiva externaliteter, handelshinder, ineffektivitet och friktioner). Standarder ökar spridning av kunskap och bidrar till att skapa tro- värdighet, fokus och kritisk massa, sammankopplar forskning och införande på marknaden och uppmuntrar till innovation för att möta och överträffa prestationsbaserade specifikationer. Effekterna av standarder kan lika gärna ge negativa resultat som positiva: Olämpligt utformade standarder kan skapa ineffektivitet, leda till inlåsningar och begränsa framväxten av nya produkter eller hela marknader. Konkurrerande standarder kan vara lika illa som frånvaro av standarder. Skiljaktiga standarder mellan länder fördy- rar och skapar misshushållning av möjliga skalfördelar, reser han- delshinder och skapar konflikt. Forskningen menar att standarder förhåller sig till tillväxt genom den påverkan de har på teknisk utveckling. Tillsammans med arbete och kapital skapar teknisk utveckling den produktivitet som ger tillväxtmåtten. Forskarna stannar i bedömningen att stan- darder utövar ett positivt bidrag på ekonomisk utveckling både för enskilda företag och på den samlade ekonomin. Medan de ekonometriska studier som förekommer visar på klara korrelationer mellan standarder och tillväxt, är de ändå bara indi- rekta bevis och förmår inte ge hela bilden. Metoden ger dålig väg- ledning om hur mikroekonomiska processer ser ut för att standar- der skall leda till tillväxt och konkurrensfördelar på makronivå. Forskningen pendlar mellan att vara abstrakt och anekdotiskt men förmår inte visa hur kända fenomen gör sig gällande i samver- kan. Det har inte skett någon studie av hur stor ekonomisk betydelse standarder har för den svenska ekonomin, och vi har inte funnit någon internationell studie av vilka möjligheter man har att påverka omfattningen av standarders inflytande på ekonomin. Det är vår bedömning att det återstår att göra en hel del forsk- ning om standarders ekonomiska betydelse och området kan belöna forskningsansträngningar med insikter som rätt tillämpade kan vara kraftfulla strategiska och näringspolitiska instrument. Relevansen för svenska förhållanden är att: Standarder är av stor ekonomisk betydelse för staten vilket motiverar offentlig finansiering av standardrelaterade insatser, samt att kunskapen om hur dessa ekonomiska effekter tar sig uttryck är otillräcklig och vi behöver veta mer för att på bästa sätt till- godogöra oss standarders positiva effekter och motverka de negativa. Vi har i tidigare redovisningar av utredningen (SOU 2007:47) före- slagit hur , och , bör ges uppdrag inom områ- det standarder och standardisering. Häri kan ingå följande: –bör i samverkan med näringslivet och staten finansiera och utlysa en forskningsmiljö för standardforskning –ITPS och bör utveckla och kontinuerligt bevaka indikatorer på standardiseringens effektivitet, exempelvis genom att följa risken för uppdykande marknadsfel som stan- darder kan lindra. Forskning bör stimuleras om standarder i analysen av handelsfrå- gor och internationellt handelsbistånd. Standarder har en dubbel betydelse för innovation genom att dels vara en infrastrukturell förutsättning, dels verka ömsom hämmande ömsom stimulerande på utveckling av ny teknik. Hur dessa bety- delser ser ut enskilt och i samverkan verkar inte helt sorterat av forskningen. Överlag återstår mycket att göra i termer av att beskriva och analysera vilken roll standarder har i innovations- system och för spridning av kunskap och ny teknik, vilket den eta- blerade innovationssystemforskningen vore väl skickad att göra om den tog det till sin uppgift. Vår bedömning av forskningens resultat ger som på området för tillväxt starka indikationer i en viss riktning: Standarder för med sig en motsättning mellan produktvariation och skalfördelar som är av betydelse för möjligheten till innovation. På områden där standar- der sätter restriktioner måste producenter konkurrera med funk- tioner, pris, kvalitet och komplementariteter. Det skapar en god spiral som stimulerar innovation. Det står ganska klart att standarder har en positiv nettoeffekt på innovation och att de är en nödvändig och bidragande förutsätt- ning. Trögheter, som kan vara kvardröjande uppfattningar att standarder hämmar innovation, eller att den formella standardiseringen mot- verkar innovatörens rätt att kapitalisera sin innovation, kan skapa problem: –Företag som är starka innovatörer tenderar delta mindre än andra i standardiseringsarbete. Positiva ekonomiska effekter av standardisering skulle göra sig gällande i större utsträckning om också dessa deltog i standardiseringsarbetet. Strukturen för hur det ser ut i behöver beskrivas för att också bedöma om och hur särskilda åtgärder kan sättas in. –Öppna formella standarder har större möjlighet att bidra till innovation än slutna proprietära standarder. Det bör därför undersökas hur teknikledande företag med proprietära standar- der kan uppmuntras delta i formell standardisering i större utsträckning. –Framväxt av nya marknader underlättas av gemensamma standarder. Behovet förefaller särskilt trängande på IT-området som präglas av korta produktlivscykler och betydande nät- verkseffekter. Problem som dessa kan motverkas med ökad kunskap och en stra- tegi för hur vi avser nyttiggöra det nya kunnandet om stan- darder och standardiseringens betydelse för tillväxt, konkurrens- kraft och social välfärd. Genom att tidigt utveckla standarder på områden för innovation kan man bistå utvecklingen av nya marknader (exempelvis miljö- teknik, informationsteknik och nanoteknik). För att möjliggöra en mer proaktiv standardiseringspolicy ser vi följande forsknings- behov i tillägg till redan framförda förslag: –kontinuerligt bevaka den internationella forskningen om standarder och standardisering på förekommande områden, –bedriva svensk forskning om standarder och standardiseringens effekter på utveckling, tillväxt och social förändring, –formulera forskningens rön i rekommendationer som kan tillämpas inom stat och näringsliv, –utveckla lämpliga indikatorer för standardisering, standardrelate- rade effekter, internationell handel, och marknadsfenomen där standarder har betydelse, –följa och analysera svenska företags deltagande i formell och annan standardisering, –bevaka teknisk och annan utveckling med syfte att tidigt identi- fiera behov av standardiseringsinsatser för att främja innovation och marknaders tillväxt. Den grundläggande principen för patenträtten är att den som gör en uppfinning som uppfyller patenterbarhetskraven får en ensam- rätt till denna uppfinning – en negativ rätt att utesluta andra från samma teknik. Standarder har i princip motsatt syfte där specifika- tioner görs tillgängliga för fler. När standarder omfattar patentskyddad teknik ingår standard- användaren ett avtal med patentinnehavaren. Avtalen skyddas av konkurrensrätten som balanserar systemet och hindrar oskäliga avtalsvillkor. Formella standardiseringsorganisationer söker separera tekniskt motiverade och marknadsmotiverade hänsyn under standard- utvecklingsprocessen. De ställer som ingående kvar att deltagare skall tillkännage eventuell kännedom om relevant patentskydd. Standardiseringsorganisationerna delger också de villkor vid vilka de kan acceptera att standarder omfattar patentskydd, men låter parterna i efterhand ingå avtal till sådana villkor utan organisatio- nens inblandning. Bland villkoren märks RAND-villkor (Reasonable and Non- Discriminatory), där patentinnehavaren avtalar med standardise- ringsorganisationen att lämna ut licenser till alla användare som visar intresse att nyttja deras patentskyddade teknik till villkor som är rimliga vilket kan innebära royaltyavgifter. RF-villkor (Royalty Free) skiljer sig genom att den licens patentägaren ger inte innebär en royaltyavgift. Att förlägga de kommersiella överenskommelserna till slutet av standardiseringsprocessen anses av en del skapa problem med bristande förutsägbarhet, och alternativa modeller som använts i informell standardisering kan vara på väg till formella sammanhang. Främst gäller det s.k. ex-ante licensvillkor, där standardiserings- organisationen tillåter patentinnehavare att på förhand tillkännage mer exakt vilka villkor de avser ställa för användarlicenser. Model- len kan dock vara känslig ur konkurrenssynpunkt. Det finns ingen tillfredsställande definition av vad som avses med rimliga villkor. Tvister förekommer som konkurrensrättsliga fall i domstol men är ganska sällsynta. Det förekommer att utveck- lingsländer klagar på licenskostnader som inte betraktas som höga i mer utvecklade länder. I vissa fall väljer man i dessa länder att utveckla egna tekniska lösningar som inte innefattar de patenterade delarna. Sådant beteende kan resultera i tekniska handelshinder och konflikter. Regeringen bör från svensk sida förbereda ställningstaganden till en väntad förnyelse av policy för immaterialrätter i formella stan- darder. Medan förnyelsen främst avser de europeiska standardise- ringsorganisationerna kan de också påverka förutsättningarna för de nationella standardiseringsorganisationerna SIS, SEK och ITS. Det pågår en utveckling av policy för immateriella rättigheter inom formella liksom informella standardiseringsorganisationer som vi från svensk sida behöver bevaka, liksom utslag av konkurrensrätts- liga prövningar av gällande immaterialrätter. Remit of the Inquiry The IT Standards Inquirys original remit, issued in , was presented, along with its first supplementary instruction, in 2007 in the report The Invisible Infrastructure: on improved coor- dination of IT standardisation in the public sector. In 2007, the Inquiry was additionally instructed to bring together findings of studies on the significance of standardisation to innovation and growth and to assess the relevance of these findings to Swedish conditions. Standards are described in widely reported studies as crucial to the industrialisation process and to principle of division of labour, which is the basis of all productivity. Standards counteract efficiency losses and promote mechanisation and exploitation of advantages of scale. They facilitate variation and competitive mar- kets with multi-component products and systems – in short, they promote interoperability. They reduce production and transaction costs, thereby enabling markets and sub-markets to emerge and organise. They serve to mitigate the effects of market flaws such as information asymmetry and the lack of environmental, health and security requirements, negative externalities, trade barriers, ineffi- ciency and friction. They further the spread of knowledge and help to create credibility, focus and critical mass. They link research and market introductions, and encourage innovation aimed at meeting and exceeding performance specifications. Standards can have detrimental as well as favourable impacts. Inappropriately designed standards can result in inefficiency, lead to locking-in effects and limit the development of new products or even entire markets. Competing standards may be as negative as no standards at all. Differing standards in different countries increase the cost and impair the management of potential advantages of scale, create trade barriers and generate conflict. Researchers consider that standards are related to growth owing to their impact on technological development. Along with labour and capital, technological development engenders the productivity by which growth is measured. Researchers concur that standards exercise a positive effect on economic development, both for indi- vidual enterprises and for the economy as a whole. While existing econometric studies show clear correlations between standards and growth, they only constitute indirect evi- dence and thus cannot convey the whole picture. This approach offers insight into the way microeconomic processes create conditions in which standards can lead to growth and competitive advantage at the macro level. Current research, which tends to swing between abstractions and anecdotal approaches, is unable to show how well-known phe- nomena interrelate and play out on the economy. No study of the economic significance of standards for the Swedish economy has been undertaken , nor have we come across an international study of the possibilities of influencing the size of impact of standards on the economy. We take the view that a great deal of research into the economic significance of standards remains to be done. The area can reward research efforts with insights, which, if properly applied, can serve as powerful strategic, industrial policy instruments. The following considerations are relevant to Swedish condi- tions: the fact that standards are of major economic importance to the government justifies public financing of standards-related initiatives, and we know too about how these economic effects manifest themselves; we need a better understanding of the process if we are to take full advantage of the beneficial effects of standards and counteract unfavourable repercussions. We have proposed in previous reports of the Inquiry (SOU1 2007:47) that the for (), () and the for Economic and Regional Growth () be assigned tasks in the standards and standardisation area. This could include the following assignments: –, acting in cooperation with industry and the govern- ment, should take initiative to finance a research environment for standards research –ITPS and should be commissioned to develop and con- tinually monitor indicators designed to measure the effective- ness of standardisation, e.g. by tracking the risk of surfacing market flaws that standards can help to remedy. Encouragement should be given to standards research in connec- tion with analyses of trade issues and international trade assistance. The significance of standards for innovation is twofold: standards are an essential infrastructural component of the economy, and they can both stimulate and hinder the development of new tech- nology. Research has failed to establish a clear distinction between these two aspects or to provide a description of how they interre- late. In general, a great deal remains to be done in terms of describing and analysing the roles of standardisation in innovation systems and the dissemination of knowledge and new technology, a task which established innovation systems research is eminently suited to undertake. Our assessment is that current research findings on standards and innovation– as in the case of standards and growth– point strongly in a particular direction. Standards involve a conflict between product variety on the one hand and advantages of scale on the other. This opposition is a significant factor in unleashing innovation potential. In areas where standards act restrictively, 1 Utredningar (Swedish Government Official Reports). products must compete on features, price, quality and comple- mentarity. This creates a virtuous spiral which spurs innovation. It is fairly clear that standards have a net beneficial effect on, and are a necessary contributing condition of innovation. Disinclination to act, whether due to a lingering perception that standards hamper innovation or the idea that formal standardisa- tion is at odds with the innovators right to capitalise on his/her innovation, can create problems: –Strongly innovative enterprises tend to participate in standardi- sation work to a lesser extent than other companies. The bene- ficial economic impact of standardisation would be more widely manifest if these enterprises also took part in standardi- sation efforts. A structural description of conditions in will be needed to determine whether and how supportive measures can be put in place. –Open, formal standards are more likely to lead to innovation than closed, proprietary standards. Efforts should therefore be made to establish ways of encouraging leading-edge techno- logically based companies using proprietary standards to take a more part in formal standardisation work. –Common standards facilitate the growth of new markets. The need for the former is particularly pressing in the IT sphere, with its short product life cycles and significant network effects. Problems like these can be countered with greater knowledge and a strategy that will allow us in to make full use of knowledge about standards and the importance of standardisation to growth, competitiveness and social welfare. development of standards in areas of innovation can further the development of new markets in areas such as environmental technology, information technology and nanotechnology. In our view, the following avenues of research should be pursued, in addi- tion to those already proposed, in order to facilitate a more proac- tive standardisation policy. –continual monitoring of international standards and standardisation research in appropriate areas, –Swedish standards research and the impact of standardisation on development, growth and social change, –inclusion of research findings in recommendations that can be applied in government and industry, –development of indicators of standardisation, standards-related effects, international trade and market phenomena where stan- dards are relevant, –monitoring and analysis of participation by Swedish enterprises in formal and other standardisation work, and –monitoring of technological and other development for the purpose of early identification of standardisation needs in order to promote innovation and market growth. The basic principle of patent law is that a person responsible for an invention that meets patentability requirements enjoys sole rights to that invention – in effect a negative right that bars others from using that specific technology. In principle, standards have the opposite aim in that specifications are available to all. If a standard includes patented technologies, the standard user enters into an agreement with the patent holder. Such an agree- ment is protected by competition law, which keeps the system in balance and limits unreasonable terms. Formal standards bodies try to make a distinction between technologically justified and market motivated considerations during the standards development process. Parties are initially required to declare knowledge of existing, relevant patents. Standards bodies inform parties of the terms under which they will accept standards that include patent protection, but they allow the parties to enter into agreements based on those terms without further interference. Prominent licensing terms include (Reasonable and Non-Discriminatory) licensing, under which the patent holder undertakes to grant licences to all users who show interest in using the holders patented technology, subject to reasonable condi- tions which may include royalty fees. RF (Royalty Free) terms differ in that the licence granted by the patent holder does not pro- vide for royalty payments. Some consider that putting the commercial agreements at the end of the standardisation process makes for poor predictability and alternative models used in informal standardisation contexts may eventually find their way into the formal process. This applies particularly to ex-ante licensing terms.