sou · GWB342 · 2008-04-28 00:00:00 — uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka med- borgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. har getts ett brett mandat för sitt upp- drag och enligt direktiven kan utredningen ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som utredningen har i uppdrag att se över. Utredningen har mot denna bakgrund beslutat sig för att behandla bestämmelserna om föreskrifter i 8 kap. regeringsformen. Mot denna bakgrund tillsatte utredningen en expert- grupp under ledning av f.d. justitiekanslern . Övriga ledamöter var kanslirådet , regerings- rådet , f.d. justitierådet , samt från Grund- lagsutredningens sekretariat, , chefsrådman. Sekreterare åt gruppen var hovrättsassessorn . Gruppens huvudsak- liga uppgift var att lämna förslag till en förändrad reglering av normgivningsmakten. Expertgruppens arbete redovisas i denna rapport. De bedöm- ningar och förslag som presenteras i rapporten är expertgruppens egna. ledamöter har inte prövat och tagit ställning till innehållet i rapporten. Expertgruppens uppdrag m.m...................................... Något om RF:s normbegrepp ................................................. Föreskrifter av statsrättslig karaktär....................................... Betungande offentligrättsliga föreskrifter.............................. 4.5Kommunalrättsliga föreskrifter och föreskrifter om Rättskipning och förvaltning .................................................. Föreskrifter om och andra trossamfund...... Vissa föreskrifter enligt 9 och 10 kap. RF .............................. Lagstiftning inom regeringens primärområde........................ Det delegeringsbara lagområdet ................................... Importtullar och avgifter av tvångskaraktär ........................... Särskilda former av delegation................................................. 5.6Subdelegation och delegation direkt till myndighet Något om delegationsbeslutens innehåll ................................ Regeringens normgivningskompetens grundad direkt Föreskrifter om verkställighet av lag ...................................... Behovet av en översyn ................................................. Civilrätt eller offentlig rätt ...................................................... Delegering inom vissa ämnesområden, 8 kap. 7 § RF............ Särskilt om blankettstraffstadganden...................................... Särskilt om trängselskatt.......................................................... Något om subdelegation.......................................................... Våra överväganden beträffande ändringar i Struktur och språk ........................................................ 8.1.2 Särskilda frågor om skatt för att reglera trafik............ 8.1.6 Vissa andra förslag som är gemensamma för de Bilaga 1 Minimodellen ...................................................................... Bilaga 2 Mellanmodellen ................................................................. Bilaga 3 Maximodellen .................................................................... Bilaga 4 Nuvarande lydelse av 2 kap. RF ....................................... Bilaga 5 Nuvarande lydelse av 8 kap. RF ....................................... Expertgruppens uppgift har varit att bidra till underlaget för överväganden om huruvida regleringen av normgivningsmakten i regeringsformen bör förändras. I uppdraget har ingått att beskriva den nuvarande ordningen och belysa såväl bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen (RF) som de bestäm- melser som rör rätten att besluta om föreskrifter som finns på andra ställen i RF. I uppdraget har vidare ingått att redogöra för de problem som uppkommit vid tillämpningen av de nuvarande reglerna och som uppmärksammats av bl.a. Expert- gruppen har även haft som uppgift att lägga fram alternativa förslag till ändringar av om normgivningsmakten. I denna rapport redovisar expertgruppen resultatet av sitt arbete. Rapporten är indelad i olika avsnitt. Inledningsvis beskrivs den nuvarande regleringen (avsnitt 1–6). Härefter görs en problem- inventering där behovet av en översyn också diskuteras (avsnitt 7). Härpå följer en redovisning av gruppens överväganden beträffande tänkbara förändringar av normgivningsreglerna (avsnitt 8). Tre olika modeller för en förändring presenteras därvid, en minimodell, en mellanmodell och en maximodell. Avslutningsvis har tagits in en författningskommentar (avsnitt 9). De framtagna modellerna för alternativa sätt att reglera normgivningsmakten är bilagda rappor- ten (bilaga 1–3) liksom författningstexten i nu gällande lydelse (bilaga 4–5). I samtliga modeller har målsättningen varit att ta fram en reg- lering som leder till färre tillämpningsproblem och som språkligt och strukturellt är enklare än den nuvarande. Samtliga modeller innehåller därför förändringar som avser språket och strukturen i 8 kap. RF. Kapitlet har t.ex. försetts med underrubriker och vissa äldre ord och verbformer har bytts ut. En annan framträdande förändring som finns med i samtliga modeller berör kapitlets struk- tur. De bestämmelser som rör stiftande av grundlag och riksdags- ordningen, som finns i slutet av kapitlet, inleder i samtliga modeller kapitlet. Vidare har ordningsföljden för andra paragrafer i 8 kap. RF ändrats. Avsikten är att systematiken i kapitlet på så vis ska bli klarare. Minimodellen innebär i huvudsak att den fördelning av norm- givningsmakt mellan och regeringen som följer av 8 kap. RF inte rubbas. I minimodellen har i materiellt hänseende tagits med vissa ändringar som grundlagsfäster den praxis som utvecklats men som inte avspeglas i nu gällande lydelse av RF. Här kan bl.a. nämnas bestämmelsen i 8 kap. 10 § RF enligt vilken reger- ingen kan ges rätt att besluta när en föreskrift i en lag ska börja eller upphöra att tillämpas. I samtliga modeller lämnas förslag som innebär att regeringen ska kunna ges rätt att förordna även om bl.a. när en lag ska träda i kraft. I modellerna föreslås också en ändring av gällande rätt när det gäller s.k. blankettstraffstadganden med frihetsberövanden i straffskalan. Det klargörs att sådana straff- bestämmelser kan kopplas till föreskrifter som meddelas såväl av regeringen som av förvaltningsmyndigheter och kommuner. Mini- modellen syftar härutöver till att lösa det normgivningstekniska problemet med trängselskatter och de kommunala parkeringsavgif- terna. Det föreslås att direkt till en kommun eller till regeringen ska kunna delegera föreskriftsrätt i sådana frågor. För- slaget återfinns också i mellan- respektive maximodellen. Den viktigaste förändringen som introduceras i mellanmodellen är en ändrad reglering av det fakultativa lagområdet. Modellen innebär att den nuvarande ordningen enligt 8 kap. 7 § RF med en uppräkning av de ämnen i vilka regeringen kan ges föreskriftsrätt frångås. Det föreslås att RF i stället genom en negativ uppräkning ska ange de ämnesområden inom vilka delegering inte får ske. Tanken bakom förslaget är att regleringen ska bli enklare, tydligare och inte fullt så detaljerad. Konsekvensen av förslaget blir att riks- dagen ges rätt att delegera föreskriftsrätt på det offentligrättsliga området om inte RF uttryckligen förbjuder det. Gränsdragningen mellan civilrätt och offentlig rätt behålls dock intakt i modellen och någon utökad rätt till delegation inom det civilrättsliga området föreslås inte. Till de offentligrättsliga ämnesområden där delegation inte bör vara tillåten hör skatter, brott och rättsverkan därav samt exekutionsrätt. Undantagen från möjligheten till delegation mot- svarar i huvudsak de områden som enligt nu gällande reglering är undantagna. Ett annat förslag som finns med i mellanmodellen är att reglerna om ett särskilt förfarande vid inskränkningar i fri- och rättigheterna som finns i 2 kap. RF förs över till 8 kap. RF. Den regleringen skiljer sig från övriga bestämmelser i 2 kap. RF och har systema- tiskt mer samband med bestämmelserna i 8 kap. RF om stiftande av grundlag m.m. Vidare flyttas de bestämmelser i nuvarande 2 kap. 12 § RF som medger att regeringen bemyndigas meddela före- skrifter om bl.a. tystnadsplikt för offentliganställda till en paragraf i ett avsnitt om regeringens rätt att meddela föreskrifter. Liksom minimodellen innehåller mellanmodellen några bestäm- melser som grundlagfäster praxis i vissa frågor. En skillnad mot minimodellen är att det i mellanmodellen finns ett förslag som i enlighet med Lagrådets synpunkter klargör att RF inte tillåter att regeringen utnyttjar ett äldre bemyndigande från för att senare delegera föreskriftsrätt till förvaltningsmyndigheter och kommuner. Maximodellen innebär relativt omfattande förändringar. Den främsta skillnaden mot de två övriga modellerna är att möjlig- heterna till delegation av föreskriftsrätt till regeringen ökas väsent- ligt. Förslaget är avsett att lösa ett återkommande problem i lag- stiftningsarbetet som avser svårigheterna att dra gränsen mellan civilrätt och offentlig rätt. Till problembilden hör bl.a. att många moderna lagar inte kan sägas tillhöra ett av de två områdena utan innehåller både civilrättsliga och offentligrättsliga bestämmelser. Lösningen i maximodellen innebär att det fakultativa lagområdet vidgas och att ska kunna ge regeringen rätt att meddela föreskrifter på både det civilrättsliga och det offentligrättsliga området. Från det fakultativa lagområdet görs undantag endast för föreskrifter om medborgarskap, brott och annan rättsverkan därav än böter, annan skatt än tull på införsel av varor och skatt för reg- lering av trafikförhållanden samt exekutionsrätt. I maximodellen har vidare utgångspunkten varit att samtliga regler om normgivning som rör enskilda ska samlas i 8 kap. RF och att det i 2 kap. RF endast ska finnas materiella regler om de grund- läggande fri- och rättigheterna. Bestämmelser om lagform för inskränkningar i fri- och rättigheterna har därför förts över till 8 kap. RF. Vidare har också andra bestämmelser om lagform som finns i 2 kap. RF och som rör rätten till fackliga stridsåtgärder, expropriationsersättning, upphovsrätt och renskötselrätt förts över till 8 kap. RF. Som i mellanmodellen har förfarandereglerna i 2 kap. RF vid inskränkningar i fri- och rättigheterna flyttats över till 8 kap. RF. Vidare har på samma sätt som i mellanmodellen de bestämmelser i nuvarande 2 kap. 12 § RF som medger att reger- ingen bemyndigas meddela föreskrifter om bl.a. tystnadsplikt för offentliganställda flyttats till en paragraf i avsnittet om regeringens rätt att meddela föreskrifter. I maximodellen föreslås att de uttryck i 2 kap. RF som hänvisar till lagform byts ut mot begrepp som inte anger på vilken nivå före- skrifter ska meddelas. Sådana ändringar föreslås i 2 kap. 3, 9, 10, 12, 15–20, 22 och 23 §§ RF. Maximodellen innehåller härutöver som nämnts regler som lag- fäster gällande praxis och en reglering för att lösa problemet med trängselskatten och de kommunala parkeringsavgifterna. Dessa för- slag överensstämmer med vad som föreslås i minimodellen. 1 Expertgruppens uppdrag m.m. har getts ett brett mandat för sitt uppdrag och enligt direktiven (dir. 2004:96) kan utredningen ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som utredningen har i uppdrag att se över. En fråga som utredningen beslutat sig för att behandla är regleringen av normgivnings- maktens fördelning. Som en del av underlaget för utredningens fortsatta ställnings- tagande har en expertgrupp tillsatts med uppgift att ta fram alterna- tiva förslag till en förändrad reglering av normgivningsmakten. I uppdraget ingår att beskriva den nuvarande regleringen och belysa såväl bestämmelserna i 8 kap. RF som de bestämmelser som rör rätten att besluta om föreskrifter som finns på andra ställen i RF. Som en del av genomgången ska tillämpningsproblem som upp- märksammats av bl.a. Lagrådet identifieras och beskrivas. Med denna inventering som grund har gruppen vidare fått i uppdrag att ta fram förslag på alternativa sätt att reglera frågorna om norm- givningsmakten. Av förslagen ska åtminstone ett ha som utgångs- punkt att de nuvarande principerna för fördelningen av norm- givningsmakten i allt väsentligt ska lämnas oförändrade. Andra för- slag som ska lämnas kan innefatta mer materiellt långtgående förändringar. Gemensamt för de olika förslagen ska vara att sträva efter en reglering som leder till färre tillämpningsproblem, mindre detaljrikedom och som språkligt och strukturellt är enklare. Vid utformningen av de olika förslagen ska övervägas bl.a. om de bestämmelser som finns om rätten att besluta föreskrifter på andra ställen i RF än i 8 kap. bör föras samman med regleringen i det kapitlet. Lösningar ska vidare presenteras som öppnar för möj- ligheten att till kommuner delegera normgivningsmakt i vissa avse- enden, t.ex. i fråga om pålagor av det slag som trängselskatt utgör. Ledamöter i expertgruppen har varit f.d. justitiekanslern (ordförande), kanslirådet , regeringsrådet , f.d. justitierådet och kanslichef . Sekreterare åt gruppen har varit hovrättsassessorn . Expertgruppen inledde sitt arbete . Gruppen har hållit totalt fem sammanträden. Under arbetet med denna rapport har vi gått igenom EU- ländernas konstitutioner för att finna exempel på hur andra länder fördelat normgivningsmakten mellan särskilt parlamenten och regeringarna. Vi har därvid inte kunnat finna att något land har regler som motsvarar eller liknar våra bestämmelser i 8 kap. RF. Som regel innehåller de olika författningarna endast regler om att föreskrifter i vissa ämnen ska ges i lag. Detta gäller särskilt föreskrifter om medborgarnas fri- och rättigheter. I det avseendet överensstämmer flera författningar med reglerna i 2 kap. RF om grundläggande fri och rättigheter. Vilka föreskrifter som får med- delas av regeringarna är däremot sällan reglerat. I vårt arbete har vi därför endast kunnat ha RF som utgångspunkt. Vi har vidare tagit del av förarbetena till RF och till ändringar i RF som genomförts efter dess tillkomst. Vi har även gått igenom rättsvetenskaplig litteratur som handlar om normgivningsmakten samt ett antal yttranden från Lagrådet som angår frågor om riks- dagens möjligheter att delegera normgivningskompetens till reger- ingen. Normgivningsmakten, dvs. rätten att besluta om rättsregler, reg- leras främst i 8 kap. RF men även andra kapitel innehåller bestäm- melser om normgivning. På det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området regleras normgivningsmakten utöver vad som följer av om grundlag, i tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen. Dessa bestämmelser behandlas inte i det föl- jande eftersom expertgruppens uppdrag endast avser RF. RF anförtror normgivningsmakten på olika områden åt riks- dagen och regeringen samt, efter delegation, till förvaltnings- myndigheter och kommuner. Endast dessa offentliga organ kan utöva normgivningsmakt i RF:s mening. Enligt RF kan det organ som anförtrotts normgivningskompetens inte delegera denna utan uttryckligt lagstöd eller stöd i bemyndiganden. RF ger inte något uttömmande svar på hur normgivnings- kompetensen är fördelad mellan riksdag och regering. Den fördel- ning som primärt framgår av RF gör skillnad mellan två områden. primärområde, som också kallas det primära lagområ- det, och regeringens primärområde. Det primära lagområdet framgår dels av 8 kap. 2–6 §§ RF, dels genom ett antal bestämmel- ser i andra kapitel i RF. Regeringens primärområde framgår av 8 kap. 13 § RF och omfattar verkställighet av lag och föreskrifter som inte på grund av grundlag ska meddelas av . Det senare området brukar också kallas restkompetensen. Det primära lagområdet delas i sin tur upp i två huvudsakliga områden, det obligatoriska, där ingen delegering av normgivningskompetens är möjlig, och det fakultativa, där möjlighet till delegation finns. Gränsen mellan dessa två områden framgår av 8 kap. 7–10 §§ RF. Härtill kommer att normgivningsmaktens fördelning inom det delegeringsbara området är beroende av i vilken utsträckning riks- dagen utnyttjar möjligheten till delegation och, i nästa led, i vilken utsträckning regeringen utnyttjar utfärdade bemyndiganden. Vad som påverkar regeringens primärområde är vidare bestämmelsen i 8 kap. 14 § RF av vilken framgår att är oförhindrad att stifta lagar även inom detta område. Med det följer också att riks- dagen genom lag kan upphäva föreskrifter som meddelats av reger- ingen. Av vikt för normgivningsmaktens fördelning är också den for- mella lagkraftens princip. Principen framgår av 8 kap. 17 § RF. Enligt den bestämmelsen får lag inte ändras eller upphävas annat än genom lag. Vad gäller grundlag och riksdagsordningen ska iakttas de särskilda beslutsformer som framgår av 8 kap. 15 och 16 §§ RF. För regler som begränsar medborgerliga fri- och rättigheter gäller vidare att ett särskilt förfarande kan tillämpas, 2 kap. 12 § andra – fjärde styckena RF, och lagstiftning som rör trossamfund ska beslutas i samma ordning som riksdagsordningen, 8 kap. 6 § RF. Den formella lagkraftens princip reglerar således till viss del förut- sättningarna för utövande av normgivningsmakt. Motsvarande princip finns inte i RF avseende författningar av lägre rang än lag. Det anses dock självklart att en regeringsförordning inte kan ändras eller upphävas av en myndighet som är underställd reger- ingen och att regeringen genom förordning kan upphäva eller ändra en föreskrift av lägre rang. 3.2Något om RF:s normbegrepp RF:s benämning för rättsregler är föreskrifter. Rättsregler karak- täriseras av att de är bindande för myndigheter och enskilda och av att de inte bara avser ett konkret fall utan har generell tillämp- barhet. Någon definition av begreppet föreskrift finns inte i RF. Att stiftar lag framgår av 1 kap. 4 § RF och att reger- ingens föreskrifter benämns förordningar framgår av grundlagens förarbeten (se prop. 1973:90 s. 212). Alla föreskrifter av regeringen behöver dock inte ges i form av förordningar. Någon särskild beteckning på föreskrifter utfärdade av annat organ än riksdag och regering finns inte. De ämnesområden som enligt RF uttryckligen faller inom riks- dagens normgivningskompetens utgör det primära lagområdet. Den del av det primära lagområdet där föreskriftsrätt inte kan dele- geras till regeringen eller något annat organ brukar, som ovan nämnts, kallas det obligatoriska lagområdet och den del där delega- tion är möjlig för det fakultativa. Här ska redogöras för de ämnen som enligt RF faller inom det primära lagområdet och därvid också beröras gränserna mellan det obligatoriska och det fakultativa lag- området. Vidare ska kort beröras situationen då lagstiftar inom regeringens primärområde. I vilken utsträckning delegering får ske behandlas nedan i avsnitt 5. Den följande presentationen bygger på den systematik som använder sig av i sin bok enligt regeringsform, tredje upplagan 1999. 4.2Föreskrifter av statsrättslig karaktär Till det obligatoriska lagområdet hör grundlagarna (1 kap. 3 § RF). Hur grundlagar stiftas framgår av 8 kap. 15 § RF och av 8 kap. 17 § RF framgår att de upphävs och ändras genom samma procedur. Till det obligatoriska lagområdet hör också riksdagsordningen (8 kap. 16 § RF). Föreskrifter om övriga ämnen som behandlas i 3 kap. RF om kan även ges i annan lag vilket framgår av 3 kap. 12 § RF. Andra statsrättsliga områden som enligt RF hör till det obliga- toriska lagområdet är föreskrifter om s.k. kommandomål (7 kap. 3 § RF), föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om förfarande vid folkomröstning i grundlagsfråga samt val till (8 kap. 4 § RF), närmare föreskrifter om Lag- rådets sammansättning och tjänstgöring (8 kap. 18 § RF), och föreskrifter om undantag från den generella regeln att förordningar ska kungöras (8 kap. 19 § RF). Till det statsrättsliga området bör även räknas föreskrifter om svenskt medborgarskap som enligt 8 kap. 2 § RF kräver lagform samt regler om ombuds- män och (12 kap. 6 § respektive 7 § RF). Enligt 8 kap. 2 § RF meddelas föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes genom lag. Bestämmelsen innehåller vidare en uppräkning av ämnesområden som exemplifierar sådana föreskrifter. Listan ska inte läsas som uttömmande. Förutom föreskrifter om svenskt med- borgarskap, som faller under statsrätten, behandlar bestämmelsen i sin helhet civilrättsliga frågor. Genom bestämmelsen i 8 kap. 2 § RF förs i princip hela den civilrättsliga normgivningen till det obli- gatoriska lagområdet. Delegering är i princip utesluten med undan- tag för vad som föreskrivs i 8 kap. 8 § RF om moratorium, dvs. anstånd med att fullgöra förpliktelse. Delegering är däremot i stor utsträckning möjlig i ämnen som faller under 8 kap. 3 § RF. Det är därför av vikt att skilja frågorna som behandlas i de olika bestäm- melserna åt. Ett försök till gränsdragning kan göras med hjälp av en jämförelse av de inledande formuleringarna i bestämmelserna där 8 kap. 2 § RF talar om enskild och 8 kap. 3 § RF om det allmänna. Enligt uttalanden i doktrinen kan med utgångspunkt i dessa formu- leringar den slutsatsen dras att en rättsregel som kan åberopas av en enskild gentemot en annan enskild är privaträttslig medan en regel som kan åberopas endast av eller mot en representant för det allmänna är offentligrättslig (se , a. a. s. 174). Begreppet enskild i 8 kap. 2 § RF avser fysiska och juridiska personer men kan även innefatta staten eller en kommun när de uppträder i exempel- vis rättsförhållanden som liknar dem som kan uppkomma mellan enskilda (se , a. a. s. 69). Enligt 8 kap. 3 § RF ska föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden meddelas genom lag. Som exempel på sådana föreskrifter anges i bestämmelsen föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, om skatt till staten samt om rekvisition och annat sådant för- fogande. Utanför lagkravet faller föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som är gynnande eller framstår som neutrala. Dessa omfattas i huvudsak av regeringens primär- område. Vad avser begreppet åligganden torde detta inbegripa förpliktelser att företa eller underlåta vissa handlingar. Vad som avses är ensidigt bestämda förpliktelser som den enskilde inte kan anses frivilligt ha underkastat sig. Till åligganden kan därför inte räknas att en enskild underkastar sig att betala en statlig eller kom- munal avgift för en prestation där avgiften kan anses utgöra ett skäligt vederlag (se prop. 1973:90 s. 218). Begreppet ingrepp syftar på förpliktelser att tåla ingrepp i den enskilda rättssfären. En tolkning av begreppet ingrepp ska göras utifrån redan gällande föreskrifter. En föreskrift som i och för sig förbättrar situationen för en enskild men som endast avser en förändring av en äldre ingripande reglering är också att anse som ett ingrepp. Inom ramen för regleringen i 8 kap. 3 § RF faller också före- skrifter om straff och andra följder av brott. Föreskrifter om fri- hetsstraff måste redan på grund av bestämmelsen i 2 kap. 8 § RF regleras i lag men även i övrigt hör föreskrifter om brott och rätts- verkan därav till det primära lagområdet på grund av 8 kap. 3 § RF. Som huvudregel faller dessa föreskrifter inom det obligatoriska lag- området men vissa undantag finns. När det gäller offentligrättsliga föreskrifter enligt 8 kap. 3 § RF dras som tidigare berörts gränsen mellan det obligatoriska och fakultativa lagområdet i bl.a. 8 kap. 7 § RF. På det fakultativa området kan ett bemyndigande ge regeringen rätt att meddela föreskrifter vars överträdande kan medföra bötes- straff.