sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Här krävs dock, enligt nuvarande regelverk, att ägarna till hamnarna agerar samfällt för att likartade villkor ska kunna ställas. Beskattning av sjöfartens drivmedel är ytterligare en möjlighet som dock begränsas av energiskattedirektivet (direktiv /96/EG). Enligt direktivet får enbart nationella transporter till sjöss beskattas medan beskattning av internationella transporter eller transporter mellan EU-länder kräver avtal mellan länderna om att så ska ske. Sjöfartsstöd lämnas till rederier som ställer utbildningsplatser ombord till förfogande enligt anvisningar och som har tillräckliga försäkringar för fartyget och dess drift. En möjlig- het vore att även ställa krav på att rederierna också lever upp till krav med avseende på klimatpåverkan, t.ex. krav på låg bränsle- förbrukning, som en förutsättning för att erhålla stöd. Sjöfartsstödet omfattar bidrag till arbetsgivare för skatt på sjöinkomst och för arbetsgivarens kostnader för arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift. Det totala beloppet uppgår till . och EU har inom ramen för den internationella civila luftfartsorganisationen, , verkat för att åtgärder ska vidtas i syfte att begränsa flygets utsläpp. har vid åtskilliga tillfällen slagit fast att om inte förmår enas om åtgärder ska EU gå vidare på egen hand. Enligt beslut inom ska man fokusera på tekniska åtgärder, men man ska också fortsätta att studera vad man kallar ett öppet handelssystem. har inte kunnat enas om att vidta några konkreta åtgärder. Det är därför osäkert om och när några internationella styrmedel kan vara på plats inom flygområdet. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter beslutade vid sin 36:e session att uppmana medlemsländerna att avstå från att införa nationella eller regionala koldioxidskatter/handelssystem för att begränsa växthus- gaser från flyget och att inte tillämpa ett sådant system för flygbolag från tredje land. EU-länderna reserverade sig mot detta beslut. Europeiska kommissionen föreslog (KOM(2006)818) att flyget ska omfattas av EU:s handelssystem (se vidare avsnitt 13.3). Rådet enades om en gemensam ståndpunkt enligt vilken samtliga flyg, både inom EU och till och från EU, inkluderas i systemet . Enligt rådets ståndpunkt ska den totala tilldelningen till flygsektorn vara av medelutsläppen –2006 tills vidare. Utsläppsrätterna tilldelas i huvudsak i enlighet med de historiska utsläppen men auktioneras. Denna andel kan komma att höjas . första läsning avslutades . Parlamentet förordar en högre auktionsandel och ett särskilt effektiviseringskrav för att flygbolagen ska få handla utanför den egna sektorn. Kommissionen räknar med en genomsnittlig fördyring av en europeisk flygresa med vid ett utsläpps- rättspris på /ton koldioxid. Det finns en risk att den relativt begränsade styrande effekt som systemet kan förväntas få på flyget inte leder till några betydande utsläppsreduktioner inom flyg- sektorn. Några länder har tagit nationella initiativ. för- bereder en skatt på ca per person för flygningar kortare än och för längre flygningar . I har den s.k. höjts senast . Förslag finns om att lägga skatten på flygplanen istället för på passagerarna och att därmed öka den miljöstyrande effekten. Även har viss beskattning av inrikes flygtrafik. Överenskommelser mellan länder om att beskatta flygtrafik dem emellan är möjlig enligt . Men det finns också en risk för att det inte ger önskat resultat på grund av fler rutter via tredje land och liknande effekter. LFV tillämpar i enlighet med luftfartsförordningen (1986:171), avgifter för start vid luftfartsverkets flygplatser. Avgiften differen- tieras med avseende på den aktuella flygplanstypens bullernivå, kväveoxid och i viss mån kolväteutsläpp. Det skulle vara möjligt att utveckla detta system till att även inkludera koldioxid- Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter utsläpp, så att energieffektivare flygplan får en lägre kostnad än mer bränsleslukande sådana. LFV har tidigare övervägt att utveckla en sådan lösning men något färdigt förslag finns inte. 14.2.3Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beredningen anser det principiellt viktigt att sjöfart och luftfart, i likhet med andra företag och transportslag, bär sina kostnader för utsläpp av växthusgaser. I första hand bör internationella överenskommelser eftersträvas. bör fortsätta verka för att alla sjöfartsutsläpp inkluderas i en framtida internationell klimatregim. Inom den internationella sjö- fartsorganisationen, IMO, bör verka för att principbeslut fattas och konkreta åtgärder vidtas om åtgärder som begränsar utsläppen. Likaså bör sträva efter att luftfartens utsläpp inkluderas i en framtida internationell klimatregim. I avvaktan på att så sker bör inom den internationella civila luftfarts- organisationen, , verka för att konkreta åtgärder som får effekt på utsläppen vidtas av organisationen. Det är emellertid osäkert när framgång kan nås inom ramen för och . Andra åtgärder bör därför övervägas förutsatt att de har en påtaglig effekt på utsläppen av växthusgaser. Beredningen ser positivt på ambitionen att bemästra flygets ökade utsläpp genom att inkludera det i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Även sjöfarten bör inkluderas i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Beredningen noterar att Rådets beslut ger litet utrymme för auktionering av utsläppsrätter och att den kostnad som systemet förväntas medföra för flyg- resenärer är låg. bör därför systemets styrande verkan ökas. Ett sätt kan vara att ställa kompletterande krav på bränsleeffek- tivisering i linje med förslag för att få handla utanför den egna sektorn. Krav på effektivitet bör även övervägas om sjöfarten inkluderas i utsläppshandeln. Hänsyn bör även tas till andra ämnen i flygets utsläpp än koldioxid. Beredningen noterar att med nuvarande kunskap om flygets utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid bör flygets koldioxidutsläpp räknas upp med en faktor 2 4 och priset därmed sättas 2 4 gånger högre än för andra utsläpp. Mer forskning krävs för att precisera dessa utsläpps betydelse. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Om det visar sig att EU:s system för handel med utsläppsrätter inte blir ett effektivt styrmedel för utsläppen från flygsektorn bör nationella styrmedel övervägas. Som ett led i detta bör det statliga flygplatsstödet begränsas till orter som saknar rimliga transport- alternativ. Differentierade startavgifter med avseende på koldioxid- utsläpp kan vara ett lämpligt styrmedel. Sjöfarten kommer inte att inkluderas i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Nationella åtgärder bör därför vidtas. En möjlighet som bör studeras är att införa krav på bästa möjliga teknik med avseende på utsläpp av växthusgaser för fartyg som används av rederier som beviljas sjöfartsstöd. En risk med såväl farleds–, som hamnavgifter och skatter på nationell nivå är att fartyg väljer att lossa sin last i grannländerna för vidare transport till med andra, mindre effektiva, transportslag. Med differentierade hamn- och farledsavgifter kan denna risk hanteras under förutsättning att den totala ökningen av avgiftsuttaget begränsas. Avgifter för koldioxidutsläpp på sjöfarten bör tas ut på ett lik- formigt sätt inom landet. Likartade hamnavgifter skulle sannolikt kräva betydande administrativa förändringar. nationella system för differentiering av farledavgifter skulle dock kunna utvecklas till att även omfatta koldioxidutsläpp. Avgiften bör tas ut från samtliga fartyg som betalar farledsavgift. Strävan bör vara att nuvarande begränsningsregler tas bort för att styrningen ska bli effektivare och utsläppen mindre. Beredningen noterar att de avgifter som tas ut är förhållandevis låga och att en ytterligare differentiering med avseende på koldioxid riskerar att få liten verkan med oförändrat totalt avgiftsuttag. En minskning av nuvarande differentiering med avseende på kväveoxider och svavel vore kontraproduktiv. bör därför ges i uppdrag att, utifrån ett systemorienterat arbetssätt, belysa hur en koldioxid- differentiering av farledsavgifterna kan genomföras och hur tillräcklig styrning ska kunna uppnås som hänsyn tas till sjöfartens konkurrenskraft gentemot andra transportslag. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Utformningen av infrastrukturen för transporter lägger grund för våra res- och transportmönster framöver. För att på kort sikt ändra etablerade resvanor krävs ofta mycket starka styrmedel. Infrastrukturen för transporter är därför en av de faktorer som på är dimensionerande för hur energianvändningen och därmed även utsläppen av växthusgaser från transporter kan utvecklas. Bland de styrmedel som samhället förfogar över är det främst ekonomiska styrmedel, i form av energi- och koldioxidskatter, och samhällsplanering som påverkar utvecklingen av den långsiktiga efterfrågan av olika transportslag. Infrastrukturinvesteringarna kan ses som ett svar på den transportefterfrågan som uppstår, eller förväntas uppstå, men innebär i sig också en påverkan på den fortsatta utvecklingen. Det pågår ett omfattande arbete med infrastrukturplanering i . Regeringen planerar att lägga fram en proposition om inriktningen av åtgärderna i järnvägs- och väginfrastruk- turen . analys, , och trafikverken har tagit fram underlag till detta arbete. Särskilda utredningar har pekat ut strate- giskt viktiga kombiterminaler, flygplatser och hamnar. Resultatet av förhandlingen om en samlad trafiklösning för Stockholms- regionen är också ett av underlagen till den kommande propo- sitionen. har i en första redovisning av sitt uppdrag (, 2007) bland annat lyft fram flera utvecklingsförslag för infrastruktur- planeringen . Planeringen har traditionellt fokuserats på åtgärder inom infrastrukturen för väg- respektive bantrafik. betonar att denna infrastruktur endast utgör komponenter i ett större system. Åtgärder i andra delar av syste- met, identifierade med ett trafikslagsövergripande perspektiv, kan ha potential att tillgodose samhällets behov med en större sam- hällsekonomisk effektivitet. I den långsiktiga infrastrukturplane- ringen behövs därför, enligt , ett systemperspektiv som beaktar såväl åtgärder inom alla trafikslag som åtgärder i samhället utöver vad som traditionellt fallit inom transportsektorns ramar. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Infrastruktur för effektivisering inom och mellan transportslag I står järnväg och sjöfart redan för en relativt hög andel av godstransporterna vilket är gynnsamt ur klimatsynpunkt. Om kapaciteten förstärks, se följande avsnitt, kan ytterligare gods transporteras med järnväg. En utveckling av strategiska hamnar med anslutande infrastruktur leder till att sjöfarten stimuleras. Detta kan bidra till att minska transportsektorns totala energi- användning och utsläpp av växthusgaser. har också en viktig roll för persontransporter med kollektivtrafik. Om ytter- ligare gods- och persontransporter sker på järnväg, innebär det att en ökad andel av transportsektorns energianvändning hamnar inom ramen för EU:s system för handel med utsläpps- rätter. behöver möjligheterna till energieffektivisering och till att minska utsläppen av växthusgaser tas tillvara inom samtliga transportslag. Det är också viktigt att utnyttja den potential till energieffektivisering som en effektiv samverkan mellan olika transportslag kan ge. Kombitrafik mellan väg, sjöfart, järnväg och flyg ökar i betydelse med ökande transportavstånd. En ökad användning av informations- och kommunikationsteknik är ett betydelsefullt redskap för att understödja en effektivisering av hela transportsystemet och en utveckling mot att transporter ibland helt kan undvikas. Transporter på järnväg och fartyg har i sitt underlag till infrastrukturplaneringen (Ban- verket, 2007a) redovisat till regeringen vad som kan åstadkommas –2019 vid fem olika ekonomiska nivåer. På den högsta investeringsnivån finns det enligt utrymme att genomföra investeringar som gör det möjligt att ta emot mer gods på järnvägen, främst i form av ökade kombitransporter. Hälften av ökningen innebär en ökad marknads- andel på bekostnad av andra transportslag. menar att detta investeringsalternativ är det enda realistiska om samhället ska ta ett avgörande steg mot ett mer klimatsmart transportsystem. En sådan kapacitetshöjning skulle kunna reducera utsläppen med koldioxid till 2020 enligt beräkning och innebära ökade järnvägsinveste- Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter ringar på sammanlagt ca under . Investe- ringarna är samhällsekonomiskt lönsamma enligt analys. I förslag ökar kapaciteten för persontransporter . Analyser av mer omfattande investeringar för att kraftigt öka kapaciteten även för persontransporter, t.ex. genom att bygga ut stråk som kan trafikeras med höghastighetståg, saknas . lyfter också fram (2007b, 2007) att det s.k. kapillära järnvägsnätet är viktigt för att järnvägen ska kunna vara konkurrenskraftig i förhållande till framför allt vägtransporter. I begreppet inryms t.ex. industrispår och järnvägsspår till hamnar. Järnvägstransporter bör ske under så likartade förutsättningar som möjligt med dem som gäller för väg, men det kapillära järnvägsnätet belastas med kostnader som saknar motsvarighet inom vägnätet. För att åstadkomma konkurrensneutralitet mellan transportslagen bör därför staten, enligt , i likhet med vad som gäller för enskilda vägar, efter prövning kunna ge bidrag till anläggning och underhåll av järnvägsinfrastruktur som tillgodoser ett specifikt kommunikationsbehov. har även pekat ut ett antal strategiska kombi- terminaler (2007c) som bedöms vara särskilt viktiga för godstransporterna . Terminalerna bör enligt förklaras som riksintresse, och de bör, enligt , prioriteras i den kommande infrastrukturplaneringen. Kombiterminaler be- lägna i hamnar, som prioriterats av (SOU 2007:58), ingår i det nät av strategiska kombiterminaler som föreslås. huvuduppgift var att identifiera hamnar av särskilt strategisk betydelse för det svenska gods- transportsystemet, och föreslå vilka som ska ges prioritet när det gäller statligt finansierad infrastruktur. Det är regeringen som slutligen avgör vilka hamnar som ska få prioriterad ställning. För att sjöfartens andel av godstransporterna ska kunna öka i omfatt- ning behöver de strategiska hamnarna, med tillhörande infra- struktur, byggas ut. Om järnväg och sjöfart ska kunna ta ytterligare marknads- andelar måste tillräckligt leveranssäkra och snabba transporter kunna erbjudas. När det gäller långväga godstransporter kan dock investeringar i inte ensamma förbättra konkurrensför- mågan. Det har uppmärksammats inom EU att det bland annat finns behov av att samordna järnvägssystemen i med- Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter kvarstår påtagliga hinder för att gräns- överskridande järnvägstransporter och sjöfart inom EU ska öka. Europeiska kommissionen har tagit flera initiativ för att förbättra effektiviteten i godstransportsystemen inom EU så att transporterna kan utvecklas i en mer hållbar riktning (KOM (2007) 607). Kommissionen betonar bl.a. utveckling av gröna gods- transportkorridorer för järnväg och sjöfart, stöd till teknikutveck- ling både när det gäller logistik och fordon samt förenkling av administrativa hinder. Ökad satsning på kollektivtrafik Kollektivtrafik med en god beläggning är betydligt energieffek- tivare och medför lägre utsläpp av växthusgaser än transport med bil. Det gäller både buss- och spårtransporter. En ökad kollek- tivtrafik är därför önskvärd i utvecklingen mot ett allt energi- effektivare och mindre fossilbränsleberoende transportsystem. Det är respektive läns trafikhuvudmän som ansvarar för den lokala och regionala kollektivtrafiken i . Trafiken är till finansierad med offentliga medel . Det finns en rad olika åtgärder som kan göra kollektivtrafiken attraktivare. har ett nationellt handlingsprogram, framåt, tagits fram för kollektivtrafikens fortsatta utveckling av och i samarbete med kollektivtrafikbranschen (och , 2007). I programmet konstateras bl.a. att kollektivtrafiken kan stärkas på en rad sätt, bl.a. genom att förbättra dagens kollektivtrafik och genom att öka utbudet i de mest frekventa områdena/stråken. Den stora potentialen finns i större och medelstora städer samt i stråk mellan städer. Medel från staten till demonstrationsprojekt kan fungera som katalysator för att investeringar i dessa områden ska komma till stånd. Dessutom framhålls i planen att investeringar i infrastruktur för såväl drift- och underhåll, kapacitetshöjningar, bytespunkter och informa- tionssystem är betydelsefulla för att öka kollektivtrafikens marknadsandel. Enligt handlingsprogrammet behöver också regel- verket för förmånsbeskattning och reseavdrag ses över, för att bli mer färdmedelsneutralt (se avsnitt 14.5 och 14.7), och infra- struktur-, trafik- och bebyggelseplaneringen samordnas (avsnitt 14.4). Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 14.3.2Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beslut om investeringar i infrastruktur får långsiktiga effekter vilket gör dem särskilt betydelsefulla från ett klimatperspektiv, eftersom mycket stora utsläppsminskningar fordras på . Infrastrukturinvesteringarna bör inriktas mot att bidra till en utveckling mot ett allt energieffektivare transportsystem med alltmer minskande utsläpp av växthusgaser. Investeringar behöver genomföras som befrämjar lägre utsläpp och en effektivare energianvändning inom alla transportslag. Det är också viktigt att utnyttja den potential till energieffektivisering som en effektiv samverkan mellan olika transportslag kan ge. Informations- och kommunikationsteknologi, för bättre trafikplanering, organisation och samordning samt för att ersätta fysiska resor, utgör ett viktigt redskap för en sådan utveckling. Strategiska överväganden och beslut om investeringar i transport- infrastruktur behöver granskas och motiveras i ljuset av de klimatpolitiska målen. Investeringar som bidrar till att långsiktiga klimatmål kan nås bör därför ges betydligt större tyngd än . Den kommande infrastrukturpropositionen ger regeringen möjlig- het att tydliggöra denna inriktning. Genom att den transportslagsövergripande infrastruktur- planeringen vidareutvecklas skapas bättre förutsättningar för den önskvärda utvecklingen. För att bana väg för ett myndighetsarbete med en mer övergripande systemsyn, bör en sammanslagning av trafikverken övervägas och utredas närmare. Genom utbyggnad, bättre underhåll och förbättrad integrering av transporterna bör järnvägen långsiktigt kunna bidra till att minska utsläpp av växthusgaser. Beredningen föreslår att kapaciteten på järnväg för såväl gods- som persontransporter ska öka med till 2020 förutsatt att investeringarna är samhällsekonomiskt lönsamma. Investeringar som medför att järnvägsresor kan ersätta flyg bör prioriteras särskilt. Förutsättningar för höghastighetståg mellan storstads- områden behöver utredas. Beredningen föreslår vidare att bör verka inom EU för att infrastrukturinvesteringar riktas så att mer gods kan transporte- ras på järnväg och med fartyg. Korridorer för sådana transporter behöver etableras och viktiga hamnar moderniseras. Arbetet inom EU för att minska även andra hinder för transporter med järnväg och med sjöfart bör också prioriteras. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Beredningen vill slutligen lyfta fram att insatser som förbättrar kollektivtrafiken och gör den mer attraktiv för potentiella resenärer bör stödjas mer än . 14.4Samhällsplanering för en transportsnål bebyggelseutveckling Samhällsplanering är ett brett begrepp som kan innefatta många skilda åtgärder och beslut. Bättre samhällsplanering är av strategisk betydelse för att långsiktigt minska samhällets resurs- och energi- förbrukning och kan lägga grunden för långtgående utsläpps- minskningar. har kraven på att minimera transportbehov och utsläpp av växthusgaser haft en relativt svag ställning inom samhällsplaneringen. Tillkomsten av nya verktyg, som miljö- bedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar, har i viss ut- sträckning ökat miljöaspekternas status i samhällsplaneringen. Trots detta går utvecklingen inte mot en resurssnål samhälls- och bebyggelsestruktur, som minimerar behoven av energi, transporter och därmed klimatpåverkan. Ett exempel är utglesningen av be- byggelsen som bl.a. innebär att tätorternas areal har ökat medan invånarantalet bara ökat (SOU 2005:77). , och tillämpning av lagarna i planprocessen (PBL) är det huvudsakliga verktyget och styrinstrumentet för samhällsplanering tillsammans med de krav på miljöbedömningar som preciseras i . Lagarna är överlag allmänt hållna. Det saknas preciseringar, tydliga målsättningar och krav på förbättringar av miljön, t.ex. i form av minskade koldioxid- utsläpp som ett resultat av planering. Tillämpningen av lagarna sker vid upprättande av kommunernas översiktsplaner och detaljplaner, vid justeringar av dessa, i samband med att områdesbestämmelser upprättas samt vid bygglovgivning och bygganmälan. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för att genomföra lagstiftningen. Det ur ett övergripande perspektiv viktigaste doku- mentet är översiktsplanen. Statliga myndigheter, som och , har en stödjande roll gentemot kommunerna. har också en tillsynsuppgift när det gäller plan- ärenden. ställs krav på miljöbedömningar och miljökonsekvens- beskrivning vid upprättande av översiktsplan, detaljplan och pro- gram samt vid revideringar. Dock krävs att kommunen först gör bedömningen att planen medför en betydande miljöpåverkan (6 kap 11 §). Kommunernas resurser och kompetens brister ibland när tillämpas. Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit ett anslag om för stöd till läns- styrelser och berörda statliga myndigheter för PBL:s tillämpning. Trots att tillsammans med innehåller vissa krav och bestämmelser vars syfte är att minska miljöpåverkan är andra mål ofta överordnade när beslut fattas om lokalisering och etablering av ny bebyggelse och verksamhet. De kanske mest konkreta kraven för att minimera miljöpåverkan återfinns i plan- och bygglagens 2 kapitel 2 § PlanläggningT skall främja . goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror och i 3 § BebyggelseT skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till . möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp samt annan samhällsservice.T Direkta formuleringar som syftar till att minimera växthusgas- utsläpp saknas däremot helt. De utredningar inom området som är aktuella, och , har inte heller i uppdrag att belysa möjligheterna att stärka PBL i detta avseende. Plan och bygglagen och övrig lagstiftning, som är tillämplig vid planering, saknar också i hög grad verktyg för samordning mellan kommuner. Det som finns är en ingripande möjlighet för läns- Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter styrelsen att upphäva en detaljplan om den visar på brister i mellankommunal samordning (PBL 12 kap 1§). Plan- och konstaterade att DeT beslut som kan fattas med stöd av PBL är begränsade till kom- munens yta, medan flertalet miljömål kräver insatser på mellan- och regional eller i vissa fall på nationell nivå. Kommittén förordar en förstärkt roll för för att främja mellankommunal planering. pekar i sitt slutbetänkande, Hållbar sam- hällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10), också på fördelarna med en utvecklad mellankommunal planering för transportinfrastruktur och kommunaltrafik. Utredaren menar att det är möjligt att med dagens lagstiftning skapa fler region- planeringskontor än de som finns . ansvar för samordning är begränsat till vissa mellankommunala frågor.