sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — Utöver reglerna om klagorätt, framgår av 24 kap. 7 och 13 §§ att är en av de myndigheter som kan begära omprövning eller ändring av verksamheter med tillstånd. Verket kan också i olika sammanhang lyfta frågor till regeringen för avgörande.TPF29FPT Slutligen finns ett antal bestämmelser som – åtminstone indirekt – får uppfattas som ett processuellt åliggande för . Så framgår exempelvis av 7 § NV- instruktionen att myndigheten får väcka grupptalan om skadestånd enligt 32 kap. 13 och 14 §§ MB och lagen (2002:599) om grupp- rättegång om det anses nödvändigt för att tillgodose angelägna allmänna intressen.TPF30FPT Behörighetsregeln i 22 kap. 6 § MB gäller även andra offentliga aktörer i miljöprocessen. Vissa nationella myndigheter, länsstyrelser och kommuner får föra talan för att tillvarata miljö- intressen och andra allmänna intressen vid prövningar av tillstånd enligt . Av de nationella myndigheterna nämns Rädd- ningsverket och , vars yttranden är viktiga i mål som rör deras kompetensområden. Den myndighet som annars är mest processuellt aktiv är Kammarkollegiet. Enligt sin instruktion ska kollegiet föra talan för att ta till vara miljöintressen och andra allmänna intressen enligt vad som framgår av miljöbalken.TPF31FPT Av tradition har inriktningen främst varit på mål om vattenverksam- het. arbetar man också mycket med större mål om energi- anläggningar och gruvor. I övrigt finns stöd för de statliga myndigheternas processuella behörighet spritt i de förordningar som ligger under balken. Utöver detta har kommunerna i rättspraxis tillerkänts en rätt att 28TP PT Detta gäller beslut om enligt 7 kap. (40 § F (1998:1252)), länsstyrelsebeslut om mindre vattenverksamheter enligt 11 kap. (25 § F (1998:1388)), samrådbeslut enligt 12 kap. 6 § (13 § F (1998:904)), beslut om miljöriskområden (14 § F (1998:930)) samt dispenser för deponering av avfall enligt 15 kap. (45 § F (2001:512)). 29TP PT Detta gäller dels vid tillståndsprövningar av verksamheter, då kan begära att tillåtlighetsfrågan hänskjuts till regeringen (21 kap. 7 § MB och 4 § F (1998:899)), dels att olika åtgärdsprogram ska bestämmas av regeringen (6 kap. 4 § F (2004:660) och 15 § F (2001:527)). 30TP PT Det finns också processuella bestämmelser i balken och förordningarna som rör mindre frågor. Många av dessa gäller att yttranden och samråd ska ske med verket innan beslut fattas (6 § F (1998:905), 23 a och 49 §§ F (2007:845)). Andra gäller att ansökningshandlingar och liknande ska sändas till när ett ärende eller mål inleds eller information om vissa beslut (22 kap. 7 § MB, 9–11 och 20 b §§ F (1998:899), 9–11 §§ F (1998:1388)). 31TP PT 3 § F (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. Bevakningen av mål och ärenden som företrädare för de allmänna miljöintressena överklaga andra beslut än de som täcks av 22 kap. 6 §.TPF32FPT I enlighet med den allmänna förvaltningsrätten har vidare den beslutande myndigheten – oavsett om det är en statlig myndighet eller en nämnd – rätt att överklaga beslut som innebär att dess beslut ändras vid överpröv- ning (7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291)).TPF33FPT Däremot finns det inte någon allmän klagorätt enligt för en myndighet i dess egenskap av operativ tillsynsmyndighet. Det ingår inte uttryckligen i utredningens uppdrag att ha någon uppfattning om den svenska miljöprocessen. Vi måste ändå förhålla oss till frågan i en mån den rör roll och ansvar för bevakningen av mål och ärenden. En utgångspunkt härvidlag är att denna roll bör förstås mot bakgrund av mötet mellan den svenska miljöprövningen och kraven från omvärlden genom EG- rätten och internationella konventioner. Den svenska miljöprocessen är enkelspårig på så vis att alla slags beslut avgörs i en enda domstolslinje. Detta är en fördel då pröv- ningsordningen därmed bidrar till enhetlig rättspraxis. finns det inslag som gör miljöprövningen internationellt sett långsam. En förklaring till detta ligger i att processen är reformatorisk, dvs. att den överprövande domstolen i princip bedömer hela saken om igen i alla dess delar. Till detta kommer att processen börjar i en myndighetslinje och slutar i upprepade över- prövningar i allmän domstol. Antalet instanser är i många fall fyra. Till detta kommer regeringens tillåtlighetsprövningar enligt 17 kap. MB och den efterföljande rättsprövningen i Regeringsrätten.TPF34FPT Den 32TP PT MÖD 2003:18. 33TP PT MÖD 2003:19. 34TP PT Denna ordning kan jämföras med den som råder i vårt grannland . Där meddelas tillstånd av kommuner, 13 regionala miljöcentraler och tre miljötillståndsverk. Samtliga dessa beslut överklagas direkt till förvaltningsdomstol och sedan vidare till i . Antalet överprövningsinstanser är alltså två, där vi har Bevakningen av mål och ärenden svenska salen för överprövning kan därmed sägas vara vid och lång, men porten som leder dit är trång. Av dem som representerar motstående intressen till verksamhetsutövaren har endast ett fåtal tillträde. De närboende till störande verksamheter som bedrivs utan tillstånd kan visserligen utmana tillsynsmyndigheternas passivitet. I mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet kan de berörda också agera, men bara vid det första beslutet. Därefter är de utestängda. I gröna frågor saknar grannar och andra enskilda klagorätt, vilket alltså gäller strandskyddsdispenser, områdesskydd och Natura 2000-beslut. När det gäller miljöorgani- sationer är de svenska begränsningarna av talerätten mycket stränga i en internationell jämförelse.TPF35FPT Det höga kravet på antalet medlemmar tillsammans med begränsningen till ideella föreningar gör att väletablerade organisationer som är aktiva i andra länder stängs ute. Inte heller lokala miljöföreningar eller ad hoc-grupper (en-fråge-föreningar) göre sig besvär. Till detta kommer att de svenska organisationernas klagorätt enbart gäller vissa typer av beslut, vilket har tolkats mycket snävt i domstolspraxis.TPF36FPT Organisationernas klagorätt gäller heller inte för verksamheter med miljöpåverkan som regleras genom lagstiftning utanför , t.ex. slutavverkningar enligt skogsvårdslagen (1979:429) eller skyddsjakt enligt jaktlagen (1987:259). 9.6.3Naturvårdsverkets roll i miljöprövningen har en unik roll i det svenska miljöprövnings- systemet i två tydliga avseenden. Den första gäller verkets position som en central aktör med spetskunskaper. Den nationella myndig- heten har den överblick som krävs för att avgöra vilka miljöpröv- ningar som har principiell betydelse för framtiden. I viktiga miljö- frågor är det också hos som den främsta expertisen inom miljövårdsförvaltningen sitter. Exempel på sådana områden är IPPC-området, Natura 2000 och avfallsregleringen. sex (, miljödomstolen, , , regeringen och Regeringsrätten). 35TP PT Se Summary report on the inventory on the EU member states measures on access to in environmental matters. Milieu Environmental and Policy, 2007, s. 18 och tabell 1. Rapporten är publicerad på : 36TP PT NJA 2001 s. 279, NJA 2004 s. 885, MÖD 2003:74, MÖD 2006:22. Bevakningen av mål och ärenden Detsamma kan sägas om samtliga områden där är engagerat i det internationella samarbetet. Den andra rollen som är unik för är att myndigheten i många miljöfrågor vid sidan av Kammarkollegiet är den enda aktör som kan företräda det allmänna intresset som står emot intresset att kunna utöva en verksamhet eller exploatera en naturresurs. Denna situation förekommer främst i samband med gröna beslut, där enskilda sällan har någon möjlighet att överklaga. Om frågan dessutom gäller sådana frågor som inte kan kännetecknas som tillstånd, godkännanden eller dispens kan inte heller miljöorganisationerna utmana beslutet rättsligt. Det finns ett stort antal sådana ställningstaganden i , t.ex. upphävande av naturreservat eller ändringar i reservatsföreskrifter, samrådsbeslut enligt 12 kap. 6 §, tillsynsbeslut, m.m. Många av dessa ställningstaganden kan gälla EG-rättsligt skyddade intressen. I detta sammanhang bör det observeras att såväl på den kommunala som på den regionala nivån kan beslutsfattandet på miljöområdet ske i nämnder och styrelser som är politiskt tillsatta. Det är alls inte ovanligt att sådana organ utövar rättstillämpning genom beslut med EG-rättsliga implikationer. Möjligheten för att överklaga i dessa situationer kan sägas vara garanten för att EG- rätten ska få genomslag i . Enligt utredningens uppfattning är emellertid möjligheterna till rättslig överprövning inte enbart en fråga om EG-rättens genom- slag. En allmän förutsättning för en lagstiftningsregims rättsenlighet är att besluten kan överprövas. Detta gäller inte minst på miljöområdet, där besluten rör viktiga samhälleliga intressen. roll i det sammanhanget kan illustreras med regleringen kring strandskyddet. Befogenheten att meddela strand- skyddsdispenser är i hög grad delegerad från länsstyrelserna till landets kommuner. Dessa står för av de dispenser som meddelas . Antalet dispenser har ökar radikalt; från ca 3 000/år till närmare 5 000 . Enligt en rapport som gjorde 2002 är det stora skillnader i kommunernas och länsstyrelsernas praxis på området. Vidare anges att av de kommunala besluten var välgrundade och en stor andel rent felaktiga.TPF37FPT Den bedömning som gjordes i rapporten var att den generösa dispensgivningen – till- sammans med det faktum att endast ett fåtal beslut överklagas och 37TP PT , 2002b. Se även Ds 2005:23. Bevakningen av mål och ärenden att tillsynen fungerar illa – medförde att strandskyddet urholkas i strid mot lagen. Som framgått ovan, tyder mycket på att denna utveckling förstärkts sedan rapporten skrevs. Mot denna bakgrund framstår roll som övervakare av lagstiftningen som betydelsefull. Verket stod för 154 överklaganden , vilket gör av besluten. Därutöver är det enbart en mycket snävt avgränsad krets av organisationer som kan överklaga, vilket skedde i mellan 20 och 30 fall. Framgångsprocenten för är enligt uppgift hög, mellan 80–av de överklagade kommunala besluten upphävs av eller miljödomstol. Mot bakgrund av omgivningens krav på den svenska miljölagstift- ningen och behovet av överprövning av rättstillämpning i politiskt tillsatta organ, anser utredningen att i de delar som Natur- vårdsverket har en unik roll i miljöprövningssystemet bör denna förstärkas. Framtiden kan visserligen komma att bjuda på olika slags reformer av den svenska miljöprocessen, inte minst när det gäller enskildas och organisationers tillgång till rättslig prövning. Det är emellertid utredningens uppfattning att behovet av Natur- vårdsverket som den nationella företrädaren av de allmänna miljö- intressena inte kommer att minska . I denna roll ska verket bevaka att miljölagstiftningen – såväl den nationella som den EG-rättsliga och konventionsgrundade – tillämpas lika över hela landet. Denna roll kan inte spelas av vare sig enskilda eller miljöorganisationer. Att bör ha denna uppgift har också varit en samstämmig uppfattning bland de aktörer som utredningen intervjuat. Från miljödomstolarnas sida har betonats att även om officialprövningsprincipen ska råda i miljöprocessen, är medverkan ofta nödvändig för att uppnå balans i prövningen. Ett förstärkt samarbete mellan verket och länsstyrelserna kan erbjuda en god lösning. Förut- sättningarna för ett sådant samarbete bör förbättras genom de förslag som diskuterades i kapitel 8. Enligt utredningens uppfattning bör dock arbete med att bevaka mål och ärenden öka i omfattning, såväl när det gäller remissyttranden och deltagande i samråd som när det gäller närvaro på sammanträden och överklaganden. Bevakningen av mål och ärenden När det gäller medverkan i miljöprocessen är den uppfattning som de intervjuade givit uttryck för att verket gör bra ifrån sig när det gäller sakbehandlingen av miljöfrågorna. Även urvalet av principiella frågor är träffsäkert. Däremot har det framkommit kritik om bristande kunskaper och erfarenhet i processföringen. Det är också så att arbetsuppgifterna med prövningen av mål och ärenden är av gökungekaraktär och därmed svårplanerade. Efterfrågan på juriststöd från Naturvårds- verket internt och från tillsynsmyndigheterna är så stort att prövningsverksamheten nedprioriteras. Den särskilda prövnings- och tillsynsgrupp som finns räcker inte till för att sköta bevakningen av mål och ärenden på ett tillfredsställande sätt. Det har framkommit synpunkter om att det därför borde bildas en särskild för dessa uppgifter. Utredningen delar inte denna uppfattning. Expertisen om verksamheterna och miljö- frågorna finns på och den kunskapen behövs i prövningsprocessen. Den nära kontakten mellan verkets jurister och sakhandläggare är nödvändig för att arbetet ska vara effektivt. Genom denna närhet säkerställs även den del av uppgiften som består i att hålla sig à jour med utvecklingen av myndighets- och rättspraxis. Istället bör det ske en förstärkning av verkets organisa- tion för att kunna delta i miljöprövningar. Denna förstärkning bör avse såväl resurserna som personal med särskild utbildning och erfarenhet på området. Som framgått ovan har möjlighet att överklaga stor betydelse för genomslaget av EG-rätten i och för rättssystemets allmänna legitimitet. Mot bakgrund av den problembild som angivits ovan, menar utredningen att klagorätten är särskilt viktig med avseende på den lagtillämpning som sker i kommunala och regionala organ. Den statliga kontrollen syftar i dessa situationer inte primärt till att göra en annan avvägning än den som kommunen eller har gjort, utan att kontrollera att beslutet håller sig inom den ram som anges i lag- stiftningen. Möjligheten att överklaga har också betydelse för utvecklingen av rättspraxis på områden där behov av sådan vägledning är stor. Enligt utredningens mening bör därför Natur- vårdsverkets möjligheter att överklaga utvecklas i vissa avseenden. Verket kunde tidigare överklaga tillsynsbeslut enligt miljöskydds- lagen, men denna möjlighet fördes inte över till . Trots att detta närmast verkar ha varit en lapsus från lagstiftarens sida, har inte velat vidga tolkningen av reglerna i Bevakningen av mål och ärenden detta avseende.TPF38FPT Förutom i de sällsynta fall då är operativ tillsynsmyndighet, kan alltså myndigheten – trots att detta förutsätts i förarbetenaTPF39FPT – inte ingripa i de fall som en operativ till- synsmyndighet inte sköter sina åligganden. Det finns också en mängd andra miljöbeslut enligt som i egenskap av nationell övervakare av lagstiftningen bör ha möjlighet att utmana rättsligt. Exempel på sådana beslut av kommuner och länsstyrelser är fastställande av åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § , dispenser enligt 14 och 15 §§ art- skyddsförordningen (2007:845), transporttillstånd enligt 26 § avfallsförordningen (2001:1010) och tillstånd till användningen av vissa växtskyddsmedel enligt 47 § förordningen (2006:1010). Även innehåller beslutskategorier som kan få stor betydelse på miljön. Det finns därför ett krav i 5 kap. 18 § PBL att de detaljplaner som kan antas medföra betydande miljöpå- verkan ska föregås av en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. MB. Som nämnts ovan kan vissa av dessa detaljplanebeslut överklagas av miljöorganisationer enligt 16 kap. 13 § MB. Mot bakgrund av utredningens allmänna inställning till Naturvårds- verkets roll i bevakningen av mål och ärenden, framstår det som självklart att även verket bör ha denna möjlighet. Myndighetens rätt att överklaga bör gälla samtliga de detaljplaner som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Kravet på miljökonsekvensbe- skrivning har ett EG-rättsligt ursprung och den föreslagna klago- rätten ligger i linje med utredningens uppfattning om Naturvårds- verkets roll i dessa sammanhang. En vanligt förekommande uppfattning i de intervjuer som utredningen genomfört är att det inte är rimligt att Naturvårds- verket sysslar med masshantering av ärenden. Som exempel på detta tas kontrollen av strandskyddsdispenser, där antalet ärenden är mycket stort och ökande. Det har presenterats ett förslag till nya regler för strandskydd och en ny ordning för beslutsfattandet i departementspromemorian Stranden – en värdefull miljö.TPF40FPT I promemorian föreslås lättnader i reglerna i områden som har betydelse för landsbygdsutvecklingen. Kommunerna ska helt ta över dispensgivningen och själva kunna upphäva strandskyddet genom detaljplan. Det instrument som har att ingripa mot missbruk – att dra tillbaka 38TP PT MÖD 2000:54. 39TP PT Prop. 1997/98:45, del 1, sid. 490. 40TP PT Ds 2008:21. Bevakningen av mål och ärenden dispensbefogenheten för kommunen – ska ersättas med en möjlighet att överpröva och vräka besluten i det enskilda fallet. Modellen för denna statliga ex officio-kontroll är hämtad från 12 kap. PBL, men den föreslås gälla både för detaljplaner och enskilda dispenser. som denna möjlighet införs, föreslås att överklaganderätt avskaffas. Motivet anges vara främst praktiska; det är svårt för verket att hinna med alla beslut och har bättre möjligheter att bedöma ärendena utifrån lokala och regionala förhållanden. Den föreslagna ordningen med ex officio-kontroll genom läns- styrelsen medför en avlastning av ärenden från . Den vardagliga granskningen av dispensgivningen förs då över till den myndighet som har praktiska möjligheter att utöva den utifrån kännedom om de lokala förhållandena. Denna ordning minskar enligt utredningens uppfattning emellertid inte behovet av en bibehållen möjlighet för att överklaga strand- skyddsdispenserna. Tvärtom förstärker en sådan ordning verkets möjligheter att utöva kontroll över systemets helhet. Naturvårds- verket kommer inte att ha anledning att gripa in i särskilt många fall, men just möjligheten att det kan ske har stor betydelse.TPF41FPT Det kan gälla kommunala beslut som valt att inte överpröva eller länsstyrelsebeslut. Med en sådan ordning – ex officio-kontroll av och möjlighet för Naturvårds- verket att överklaga – utvecklas verkets roll från att gälla ärende- hantering till att bli kontrollerande. Detta ligger i linje med utred- ningens allmänna inställning att ska ha det nationella ansvaret och möjligheter att ingripa. En särskild problematik är förknippad med omprövningen av tillstånd. Som lagstiftningen är utformad kan dessa ärenden vara mycket resurskrävande. Detta är möjligen också förklaringen till att är så passivt när det gäller att ta ompröv- ningsinitiativ, trots att en tredjedel av IPPC-anläggningarna redan i årsredovisning 2006 beräknades ha inaktuella tillstånd.TPF42FPT Inte heller länsstyrelserna initierar särskilt många omprövningsärenden. Detta är EG-rättsligt bekymmersamt eftersom dessa anläggningar enligt IPPC-direktivet skulle ha haft uppdaterade tillstånd senast vid 41TP PT Här bör det observeras att av de 154 överklaganden som gjorde avsåg endast tio länsstyrelsebeslut. 42TP PT Antalet IPPC-anläggningar i landet beräknas vara omkring 2 500 (, 2004b s. 74). Omprövningen av är enligt tillgängliga uppgifter den enda som initierat sedan omprövningen av i . Bevakningen av mål och ärenden utgången av oktober 2007.TPF43FPT Även de närboende till dessa anlägg- ningar har ett legitimt intresse av att myndigheterna ser till att villkoren i tillstånden är aktuella, särskilt som de själva inte kan initiera omprövningar. Utredningen anser visserligen att det ligger mycket i den kritik som menar att det är ett systemfel att ompröv- ningsinitiativet ligger på myndigheterna och inte på tillstånds- havarna. Men även om det senare vore fallet, kommer Naturvårds- verkets medverkan att krävas i framtida omprövningar av dessa anläggningar. Det är därför nödvändigt verkets ansvar förtydligas även i detta avseende. Deltagandet i prövningen av mål och ärenden uppgift i bevakningen av mål och ärenden bör utvecklas och tydliggöras i myndighetens instruktion. Verkets medverkan bör vara obligatorisk, inte bara i de miljöprövningar som gäller principiellt viktiga frågor, utan även i sådana som har stor betydelse för miljön. Tillståndsprövningar av A-anläggningar är normalt sådana, liksom alla tillåtlighetsprövningar enligt 17 kap. MB. Även i tillståndsprövningar av B-anläggningar som berör Natura 2000-intressen eller riksintressen enligt 3–4 kap. MB kan medverkan vara nödvändig, liksom i prövningar som gäller betydande utsläpp till eller utsläpp till luft av farliga ämnen. För att förstärka kontrollfunktion när det gäller rättstillämpningen, bör myndighetens möjligheter att överklaga beslut och domar enligt utvidgas. För att det inte ska uppstå besvärliga gränsdragningar om vilka slags ställningstaganden som omfattas, bör bestämmelsen utformas så att den täcker alla beslut som inledningsvis fattas av kommuner och länsstyrelser. bör även få möjlighet att överklaga beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan enligt PBL som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. 43TP PT Se den s.k. 2007-förordningen (2004:989). Bevakningen av mål och ärenden Bestämmelserna om besvärsrätt bör införas under 16 kap. MB med allmänna regler om rätten att överklaga. I 22 kap. 6 § MB finns visserligen redan en regel om myndighetens processuella behörighet. Den bestämmelsen syftar dock främst till att ange att de myndigheter som nämns ska behandlas som parter i ärenden och mål om tillstånd enligt . Det stämmer därför bäst med balkens allmänna systematik att ange Naturvårds- verkets klagorätt i ett nytt andra stycke av 16 kap. 12 §, vilket ska gälla utöver vad som framgår av paragrafen i övrigt. Av motsvarande skäl bör den föreslagna klagorätten för Naturvårds- verket med avseende på detaljplaner placeras i 13 kap. PBL. NV-instruktionen bör förtydliga övergripande ansvar för omprövningen av otidsenliga tillstånd så att dessa möter kraven från miljön och EG-rätten. Ansvaret bör bl.a. fullgöras genom att verket självt initierar prioriterade ärenden om ompröv- ning av tillstånd till större anläggningar, t.ex. för IPPC-verksam- heter. När det sedan gäller den omprövning av tillstånd som ska svara för, bör det vara verkets uppgift att kontrollera att uppgiften sköts. Som ett led i detta bör den åter- rapportering som har varit ett återkommande krav i regleringsbreven för länsstyrelserna (Återrapportering 2 under verksamhetsgrenen Miljötillsyn) fullgöras mot Naturvårdsverket.TPF44FPT Av instruktionen för verket bör framgå att myndigheten ska utvärdera dessa uppgifter och rapportera till regeringen. En särskild prövningsenhet på En särskild enhet bör bildas på för arbetet med miljöprövningar i myndigheter och domstolar. Enheten ska ha personal med miljöprocessuell utbildning och erfarenhet. Enheten bör vara processuellt inriktad, dvs. främst arbeta med överklagande ärenden för räkning. Utredningen bedömer att sådan processrättslig kompetens är viktig att upprätthålla permanent inom myndigheten och därför inte bör hyras in annat än 44TP PT För att tillse att miljöfarliga verksamheter bedrivs med aktuella tillstånd beslutade regeringen att länsstyrelserna ska rapportera sina aktiviteter på området (regeringsbeslut (dnr M2006/3074–3094/R)). Bevakningen av mål och ärenden för särskilda insatser. Den föreslagna enheten kommer att arbeta på ett liknande sätt och med liknande mål som Kammarkollegiet. Det bör finnas samordningsvinster att göra genom en fördelning mellan myndigheterna av vilka mål de uppträder i. En sådan samordning bör kunna ske formlöst genom löpande kontakter mellan de handläggande tjänstemännen. Mot bakgrund av breda tillämpningsområde och det stora antalet skilda ärendeslag bör storleken på den föreslagna enheten i vart fall inte vara mindre än motsvarande funktion inom Kammarkollegiet, som sysselsätter fem advokatfiskaler. Om strandskyddsregleringen reformeras i enlighet med regeringens förslag, bör på lång sikt ett par av dessa tjänster kunna tas av den personal som arbetar med dessa ärenden. kommer emellertid strandskyddsreformen att kräva omfattande insatser från sida för utbildning och tillsynsvägledning gentemot kommunerna.