sou · GWB336 · 2008-04-09 00:00:00 — Svenska spels nätpoker En utvärdering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Genom beslut vid regeringssammanträde bemyn- digades statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera AB Svenska Spels tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Till särskild utredare förordnades docenten . Efter överenskommelse uppdrog utredningen åt Statskontoret att januari biträda utredningen med sekretariatsresurser för sitt arbete. Uppdraget att för Statskontorets räkning vara sekreterare i utredningen har ut- förts av civilekonomen . Utredningen har antagit namnet . Textredigering och layout har utförts av kanslisekreteraren Utredningen får härmed överlämna betänkandet Svenska Spels nätpoker – en utvärdering (SOU 2008:36). Utredningens arbete är härmed avslutat. Sammanfattning och förslag ................................................. Uppdraget enligt utredningsdirektiven .................................. Företeelsen nätpoker och Svenska Spels tillstånd .......... Nätpokern och dess framväxt ................................................. Bakgrund till Svenska Spels tillstånd ...................................... Villkoren för Svenska Spels tillstånd ...................................... Vilka är de svenska nätpokerspelarna?.................................... Spelmönster hos svenska nätpokerspelare.............................. Spelansvarsåtgärder i Svenska Spels nätpoker............... Spelansvarsåtgärder som tillämpas.......................................... 4.1.1 Allmänt om spelansvarsåtgärder på Svenska Spels 4.1.2 Individuella spelgränser vid pokerspel ........................ Spärr av pokerkonto ..................................................... 4.1.4 Svensk valuta och tidpunkt för spel............................. 4.1.7 Krav för deltagande i 4.1.9 Åtgärder för att förhindra spel av minderåriga ........... Spelarnas användning av åtgärderna i praktiken..................... 4.2.4 Sammanfattning av åtgärdernas användning ............... Spelarnas syn på spelansvarsåtgärderna................................... Spelproblem hos nätpokerspelare ................................. Allmänt om spelproblem ......................................................... 5.1.1 Definitioner av spelproblem m.m. ............................... Åtgärder mot spelproblem ........................................... Förekomst av spelproblem i nätpoker .................................... 5.2.1 Mätningar som gjorts inom ramen för 5.2.2 Vad visar mätningarna av spelproblem?....................... 5.2.3 Jämförelse med tidigare studie ..................................... Nätpokerspelandet fördelat på sex grupper............................ Motiv för att spela där man gör............................................... Bilaga 3 Nätpoker i , har haft i uppdrag att utvärdera AB Svenska Spels tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Uppdraget har bl.a. omfattat att undersöka hur AB (hädanefter ) har följt tillståndsvillkoren, kartlägga och utvärdera de åtgärder som bolaget vidtagit för att säkra att de sociala skyddsintressena har tillgodosetts, kartlägga förekomsten av spel bland minderåriga, kartlägga förekomsten av spelmissbruk och riskfyllt spelande i samband med pokerspel över Internet, under- söka i vilken utsträckning spelandet på poker över Internet har kanaliserats från de aktörer som inte har tillstånd i till , samt utifrån sina iakttagelser bedöma om det finns behov av ändringar av de villkor som gäller för verk- samheten. Utredningens uppdrag är i huvudsak avgränsat till att utvärdera Svenska Spels tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet och hur bolaget har följt villkoren i tillståndet. Det handlar således inte om någon helt förutsättningslös utvärdering av företeelsen nätpoker och dess effekter på det svenska samhället. I uppdraget från regeringen har alltså inte ingått att jämföra Svenska Spels spelansvarsåtgärder, marknadsföring m.m. med motsvarande förhållanden hos andra bolag som anordnar nätpoker. Endast på en punkt – förekomsten av spelproblem m.m. – anger direktiven att utredningens uppdrag omfattar nätpokerspelare i allmänhet och inte endast Svenska Spels verksamhet. I detta kapitel sammanfattar utredningen sina slutsatser samt redovisar sina förslag. Underlaget för utredningens ställningstagan- den finns redovisat i betänkandets kapitel 1 6 samt bilaga 3, i vilken en av utredningen beställd rapport från återges i sin helhet. ansökte hos regeringen om tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Regeringen beslutade att ge bolaget ett sådant tillstånd för perioden t.o.m. . Med stöd av tillståndet började att erbjuda pokerspel över Internet . I avvaktan på resultatet från före- liggande utredning beslutade regeringen att, på oförändrade villkor, förlänga Svenska Spels tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet t.o.m. . Med den reglering som gäller för svensk spelmarknad är ensamt om att ha tillstånd att anordna nätpoker med bas i . I regeringsbeslutet av angavs vissa villkor som ska gälla för Svenska Spels nätpokerverksamhet. Därtill har ytterligare villkor meddelats med stöd av tillståndet, genom att regeringen i beslutet uppdrog åt Lotteriinspektionen att utfärda närmare villkor för pokerspel över Internet. Tillståndsvillkoren handlar i hög grad om att sätta olika typer av gränser i verksam- heten, i syfte att söka uppnå ett mer ansvarsfullt spelande. Pokerspel över Internet sker genom att anordnaren av spelet erbjuder en plattform där spelet kan ske samt förmedlar insatser och vinster, allt mot provision (med ett engelskt begrepp brukar provisionen benämnas rake). Det handlar om spel där flera del- tagare kan spela mot varandra på samma sätt som i fysiskt poker- spel, men där korten fördelas genom ett slumpvalsprogram. Det är alltså inte frågan om spel mot anordnaren. Av naturliga skäl är pokerspel över Internet en förhållandevis sentida företeelse. De första webbplatserna som erbjöd pokerspel om pengar etablerades omkring . Fram har expansionen varit mycket kraftig, och finns flera hundra webbplatser som erbjuder pokerspel om pengar, med bas i olika länder såsom t.ex. , och /. I och med att Internet är gränsöverskridande är de olika webb- platserna tillgängliga för svenska pokerspelare.1 För svenskt vid- kommande är det dock av särskilt intresse att ett relativt stort antal anordnare med bas i utlandet klart och tydligt riktar in sig mot bl.a. , t.ex. genom att spelsidorna finns tillgängliga på svenska. 1 Om det eventuellt finns skäl att begränsa tillgängligheten för svenska spelare till utländska webbplatser, och om sådana begränsningar i sådana fall är möjliga och lämpliga, utreds utifrån en rad aspekter av (Fi 2007:07). Förutsättningarna för den svenska marknaden för nätpoker förändrades i och med att regeringen beslutade att ge tillstånd att anordna och förmedla pokerspel om pengar över Internet. bedömer att bolaget står för lite drygt en tredjedel av den svenska marknaden – definierad som de personer som med bas i spelar nätpoker. Därutöver kan antas att omkring en handfull företag står för vardera av den svenska marknaden samt att resten fördelar sig på ett stort antal bolag med i allmänhet mindre än en procent i mark- nadsandel. Det totala antalet svenskar som – oavsett webbplats – spelar poker på Internet synes ha ökat stadigt fram till och med , för att därefter plana ut, eller till och med minska, något. till hur många som vid åtminstone något tillfälle spelat nätpoker under den senaste tremånadsperioden visar undersökningar som gjort på uppdrag av Lotteriinspektionen att detta beträffande svenskar torde ha gällt för cirka 100-120 000 , för cirka 200 000 och för cirka 175 000 . Dessa uppgifter bekräftas i huvudsak av en webbpanel- undersökning bland cirka 2 000 personer som är nätpokerspelare, oavsett hos vilket bolag man spelar, vilken gjorts inom ramen för utredningen (per ). Således visar denna att knappt 200 000 svenskar spelat nätpoker under den senaste tremånadsperioden. Av de totalt cirka 200 000 aktiva nätpokerspelare, som webb- panelundersökningen påvisade, så hade under den senaste tre- månadersperioden 55 000 enbart spelat hos , 50 000 både hos och minst ett annat bolag, och 95 000 enbart hos övriga bolag. I genomsnitt spelar nätpokerspelaren aktivt på 1,95 pokersajter att döma av undersökningen. Nätpokerspelandet har således ökat i efter den tidpunkt då regeringen gav tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Om denna utveckling i någon mån kan sägas bero på tillståndet i sig, eller om antalet svenska nätpoker- spelare hade ökat i motsvarande grad även om inte hade startat sin nätpokerverksamhet, är dock omöjligt att avgöra. Den genomsnittliga svenska nätpokerspelaren är en man som är . Av nätpokerspelarna är kvinnor och män. Bland de nätpokerspelare som enbart spelar hos är andelen kvinnor och äldre spelare något högre än bland nätpokerspelare som helt eller delvis spelar även hos andra bolag. Den webbpanelundersökning bland nätpokerspelare som gjorts inom ramen för utredningen talar också för att andelen vanespelare (av utredningen definierat som att man minst en gång ägnar sig åt minst två timmars nätpokerspel) är lägre bland dem som enbart spelar hos (15,) än bland dem som spelar både hos och minst ett annat bolag (41,) eller endast hos andra bolag (22,). Bedömning av hur levt upp till tillståndsvillkoren I regeringens beslut om att bevilja tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet anges vissa villkor som ska gälla för verksamheten. Därtill anges i beslutet att beträffande förhållanden som inte regleras i tillståndet, så gäller lotterilagen (1994:1000) i tillämpliga delar. Utöver de villkor som regeringen angav i sitt tillståndsbeslut, har därtill ytterligare villkor meddelats med stöd av tillståndet. Detta genom att regeringen i beslutet uppdrog åt Lotteriinspektionen att utfärda närmare villkor för pokerspel över Internet och i enlighet med 10 § lotterilagen utfärda de särskilda kontroll- och ordningsbestämmelser som behövs för att spelverksamheten ska bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. De av regeringen uppsatta villkoren för Svenska Spels nätpoker anges i regeringsbeslutet i form av nio punkter. Dessa handlar i hög grad om att det som ram för nätpokerverksamheten ska sättas olika typer av gränser, i syfte att söka uppnå ett mer ansvarsfullt spelan- de. Således framgår bl.a. följande tillståndsvillkor av regeringens beslut: får inte låta någon som är delta i pokerspel över Internet. får inte låta någon delta i pokerspel som inte själv satt upp en gräns för hur mycket han eller hon kan förlora – eller för hur länge han eller hon får spela – per dag, vecka och månad. ska beakta och aktivt arbeta för att motverka problem med överdrivet spelande. I detta ingår bl.a. att ska erbjuda möjlighet för spelare att själv stänga av sig från spel. De villkor som Lotteriinspektionen angivit för Svenska Spels verksamhet med nätpoker handlar till en del om närmare precis- eringar av vissa av de villkor regeringen angivit i tillståndsbeslutet (t.ex. hur kontroll ska göras av att ingen spelare är ), men också om exempelvis tekniska krav på spelsystemet. Utredningens samlade bedömning är – mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet – att i alla delar helt klart har följt villkoren i tillståndet och villkor som meddelats med stöd av tillståndet. Således finns i verksamheten t.ex. de möjligheter till gränssättning som krävs enligt tillståndet. Vidare följer såvitt utredningen kan bedöma exem- pelvis de riktlinjer som gäller för marknadsföring av nätpokerverk- samheten. Utredningens intryck har också bekräftats vid de kon- takter utredningen haft med Lotteriinspektionen, som är den stat- liga myndighet som ansvarar för tillsyn och kontroll av Svenska Spels verksamhet, inklusive nätpokern. Åtgärder för att förhindra spel av minderåriga I samband med utredningens diskussion om tillståndsvillkoren, finns skäl att också särskilt behandla frågan om Svenska Spels åtgärder för att förhindra att personer spelar nätpoker. För att kunna spela över Svenska Spels webbplats (oavsett om det handlar om nätpoker eller andra spel) måste man hos bolaget inneha ett s.k. spelkort och ett spelkonto. Spelkortet och spel- kontot är personligt och får endast tecknas och användas av spela- ren ifråga. För att kunna få spelkort och spelkonto krävs bl.a. att man är folkbokförd i och har fyllt . Vid ansökan om spelkonto gör bl.a. en kontroll av den sökandes namn, personnummer och folkbokföringsadress mot det centrala SPAR- registret. Om uppgifterna i ansökan stämmer skickas också ett välkomstbrev med posten till folkbokföringsadressen enligt SPAR. Detta kan inte ändras av kunden. Vid spel via Svenska Spels webbplats krävs att spelaren har akti- verat ett spelkonto. När spelaren så begär överförs medel från hans eller hennes bankkort, alternativt via spelarens Internetbank eller bank-/postgiro, till spelkontot. Endast bankkort som tillhör och är registrerade på den aktuella spelaren får användas för överföringar till dennes spelkonto. Spelaren kan lämna in spel för högst det belopp som motsvarar saldot på spelkontot subtraherat med even- tuella avgifter i samband med spelet, dvs. man kan inte spela på kredit. Utbetalning av vinster från spelkontot sker också till det angivna bankkortet (motsvarande). Såvitt kan bedöma innebär ovanstående att det i princip är uteslutet att en person skulle kunna öppna ett spelkonto hos . Risken för att personer skulle kunna delta i Svenska Spels nätpoker torde där- med i praktiken begränsa sig till situationer där en minderårig olovligen kommit över, eller alternativt har fått låna, inloggnings- uppgifter från någon närstående, t.ex. en förälder. får enligt utredningen bedömas ha mycket små möjligheter att kon- trollera/övervaka om sådant förekommer. Utredningen har dock inte fått några indikationer på att det skulle handla om mer än på sin höjd ett marginellt fenomen. Om någon olovligen använder en annan persons spelkort och spelkonto torde detta också komma att upptäckas tämligen omgående av den rättmätige innehavaren, med hänsyn till att spelkontot hos är personligt och att eventuella inbetalningar till/utbetalningar ifrån det sker till det bankkort (motsvarande) som han eller hon har angivit vid sin ansökan. Spelansvarsåtgärder i Svenska Spels nätpoker I Svenska Spels nätpokerverksamhet tillämpas diverse åtgärder som syftar till att uppnå ett ansvarsfullt spelande. Det handlar dels om åtgärder som är generella för allt spelande via Svenska Spels webb- plats, dels om åtgärder som är specifikt framtagna för nätpokern. Av de senare är vissa formulerade som krav i regeringens till- ståndsvillkor, medan vissa har införts av på eget initiativ. De generella åtgärderna handlar bl.a. om att information ges på Svenska Spels webbplats om vilka stödorganisationer spelarna kan vända sig till om de upplever att de har spelproblem samt telefonnummer till stödlinjen för spelberoende, och om att erbjuder en möjlighet för spelarna att testa sitt eget spelbeteende, det s.k. självtestet. Bland de åtgärder som införts specifikt för nätpokern finns skäl att i första hand nämna följande: Spelarna måste sätta individuella spelgränser vid nätpokerspel, avseende pengar och tid. Möjlighet för spelarna att helt stänga av sig från nätpokerspel hos genom att spärra sitt pokerkonto hos bolaget. Navigatorn, dvs. ett grafiskt instrument på Svenska Spels pokerplattform, som innebär att spelaren i realtid kan se hur samt hur mycket pengar som återstår inom spelarens individuella spelgränser. Genom denna kan spelar- na inhämta grundläggande kunskaper om hur man spelar poker på nätet, vilket kan antas bidra till ett mer ansvarsfullt spelande då poker är ett spel där kunskaper om reglerna och om sanno- likhet, oddsräknande o.d. har ett relativt stort inflytande på det långsiktiga resultatet. Vid vissa av pokerborden på Svenska Spels pokerplattform tillämpas s.k. kollektiv sit-out, vilket kan be- skrivas som en gemensam och obligatorisk femminuterspaus från spelet en gång . En förutsättning för att spelansvarsåtgärder ska kunna ha effekt är givetvis att de olika verktygen används. Utredningen har undersökt hur spelarna använder de spelansvarsåtgärder som tillämpar samt hur spelarna beter sig om åtgärderna slår till, t.ex. när man når sin uppsatta tidsgräns. Underlaget för detta har i första hand utgjorts av en enkät riktad till cirka 1 000 personer som är nätpokerspelare hos , av vilka vissa spelar enbart hos och vissa utöver hos även spelar hos minst ett annat bolag. I denna undersökning har också – efter respondenternas medgivande – enkätsvaren kontrollerats mot Svenska Spels registerdata med faktiska uppgifter. I syfte att belysa eventuella skillnader mellan olika typer av spelare i tillämpningen av spelansvarsåtgärderna har enkätdeltagar- na med utgångspunkt i sina svar delats in i olika grupper, bl.a. utifrån var man spelar och i vilken mån man är att betrakta som spelare med riskabla spelvanor eller ej. Den senare indelningen har kunnat göras genom att enkäten bl.a. innehöll frågor i enlighet med ett beprövat mätinstrument för diagnostisk självuppskattning av förekomsten av spelproblem, det s.k. PGSI-testet (Problem Gambling Severity Index). När utredningen gjort jämförelser av beteendet mellan riskspelare och icke-riskspelare, så avses med riskspelare både de respondenter som avgivit svar som enligt PGSI tyder på milda spelproblem (spelare med riskabla spel- vanor) och de vars svar tyder på grövre problem enligt PGSI (spelare med problematiska spelvanor). I tabell 1 nedan sammanfattas vad som i utredningen fram- kommit om hur spelansvarsåtgärderna används i praktiken. I tabellen anges också verkningsgraden av olika åtgärder, i be- tydelsen hur pass mycket de synes styra spelarnas beteende i den riktning det är tänkt, t.ex. att avhålla sig från att överhuvudtaget spela nätpoker när man stoppats från spel hos p.g.a. att satta gränser har uppnåtts eller man spärrat sitt konto. Att det totala antalet svarande inte helt överensstämmer i de olika kolumnerna beror på ofullkomliga svar i vissa fall. Som kommentar till tabellen bör också sägas att gruppindel- ningen avseende var man spelat (i tabellen: enbart hos eller hos och minst ett annat bolag) är baserad på var man vid enkättillfället () hade spelat , dvs. det behöver inte motsvara var man spelade innan den aktuella perioden. I de fall då spelare som enbart har spelat hos beträffan- de något beteende (t.ex. hur man agerat när en satt gräns hos har stoppat från spel) har avgivit enkätsvar som visar att man spelat hos något annat bolag, så måste denna händelse alltså ha skett än den senaste tremånaders- perioden. Tabell 1 Användande av och verkningsgrad för olika spelansvarsåtgärder hos , enligt enkät riktad till nätpokerspelare hos (271 svar) (1 031 svar) (753 svar) (623 svar) (405 svar) Satte gräns i paritet med, eller något högre , vad Satte gräns i paritet med, eller något högre , den tid man faktiskt plane- Verkningsgrad – ej spelat Användande helt/delvis spel vid gult/rött ljus2 I den aktuella enkäten ställdes också frågor om hur spelarna ser på vissa av de spelansvarsåtgärder som tillämpas i Svenska Spels nät- poker. Att döma av svaren är spelarna i huvudsak positivt inställda till spelansvarsåtgärderna. Således angav nästan åtta av tio att det är bra eller mycket bra att man får sätta beloppsgränser för sitt spelande hos . Vidare sade sex-sju av tio att det är positivt att sätta tidsgränser och att de är positiva till Navigatorn. En klar majoritet av de svarande (fler än åtta av tio) ansåg också att 2 I självtestet ska spelaren besvara ett tjugotal frågor, och får sedan utifrån sina svar åter- koppling på sina spelvanor i termer av grönt, gult eller rött ljus. Svenska Spels verktyg ger tillräckliga möjligheter att hålla poker- spelandet under kontroll. Utredningens överväganden och förslag avseende Svenska Spels spelansvarsåtgärder Utredningen ser i huvudsak positivt på de åtgärder som tillämpas i Svenska Spels nätpokerverksamhet i syfte att uppnå ett ansvarsfullt spelande. Spelansvarsåtgärderna förefaller till stor del att styra beteendet hos spelarna i önskad riktning och det kan också noteras att spelarna själva i huvudsak är positivt inställda till åtgärderna. Att på eget initiativ har infört flera spelansvarsåtgärder än dem som det explicit ställs krav på enligt tillståndsvillkoren är också positivt enligt utredningens mening. Det bör såväl öka graden av ansvarsfullt spelande som stärka tilltron till som en ansvarsfull aktör. menar utredningen att det kan diskuteras hur verk- ningsgraden av de aktuella spelansvarsåtgärderna egentligen bör mätas. Ytterst handlar det rimligen om huruvida de olika spel- ansvarsåtgärderna – var och en för sig och samlat – leder till mindre risk för att spelarna hamnar i ett problematiskt spelbeteende. Detta styrs dock av en mängd olika faktorer. I den internationella forsk- ningen framställs på ett övergripande plan tillgången till spel som grunden till spelberoende och spelproblem. Forskningen visar också att individvariabler som alkoholmissbruk, personlighetsstör- ningar och psykiatriska symtom har samband med spelberoende. Släkt och vänners attityd till spel är också viktiga. Mot denna bakgrund är det svårt att med säkerhet avgöra hur stor effekt de här diskuterade spelansvarsåtgärderna egentligen har. Utredningen har i sitt arbete sökt identifiera eventuella behov av ytterligare spelansvarsåtgärder i Svenska Spels nätpokerverksamhet. Detta bl.a. genom att deltagarna i den enkät som riktade sig till cirka 1 000 personer som är nätpokerspelare hos ombads lämna förslag på hur ytterligare skulle kunna hjälpa nätpokerspelarna med att hålla pokerspelandet under kon- troll. Bland de svar som gavs var det i synnerhet förslag på en typ av åtgärd som återkom förhållandevis ofta, nämligen att spelarna bör ges återkommande återkopplingsinformation om den egna, ackumulerade vinst- eller förlustställningen i kronor räknat. information finns tillgänglig hos , men redovisas inte på Svenska Spels pokerplattform. Enligt utredningens mening finns goda skäl att anta att graden av ansvarsfullt spelande skulle öka om spelarna återkommande gavs återkopplingsinformation om den egna, ackumulerade vinst- eller förlustställningen i kronor räknat. Såvitt utredningen kan bedöma bör det också tekniskt sett vara okomplicerat att ge spelarna sådan information via Svenska Spels pokerplattform. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att regeringen i villkoren för Svenska Spels nätpokertillstånd skriver in att sådan information ska ges till spelarna. Att verktyg som bidrar till att skapa medvetenhet hos den enskilda spelaren är väsentliga ur spelansvarshänseende, ges också stöd för i den internationella forskningen. I syfte att kartlägga förekomsten av spelproblem hos nätpoker- spelare, och hur detta varierar mellan olika typer av spelare, har frågor om dessa förhållanden ställts i båda de enkätundersökningar bland nätpokerspelare som genomförts inom ramen för utred- ningen. Detta genom att enkäterna bl.a. innehöll frågor i enlighet med PGSI-testet (Problem Gambling Severity Index), vilket som framgått är ett beprövat mätinstrument för diagnostisk självupp- skattning av förekomsten av spelproblem. Som framgått omfattade den webbpanelundersökning som genomförts inom ramen för utredningen 2 000 personer som är nätpokerspelare, oavsett hos vilket bolag man spelar.