sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — Uthållig kommun 2008 2011 bygger på erfarenheter från bl.a. pilotetappen 2003 2007TPF19FPT, men är betydligt mer resultatfokuserat inom snävare avgränsade ramar. har planerat och utvecklat programmet för att skapa förutsättningar för mer långsiktig hantering av relevanta energifrågor i den kommunala verksamheten. Programmet ska komplettera och underlätta andra pågående aktiviteter och processer inom energi- och klimat- området. Programmet ska, bland annat genom dialog mellan och inom kommuner, mellan kommuner och nationella experter samt genom att sprida kunskap, goda exempel och resultat, skapa förutsätt- ningar för ett strategiskt energiarbete i deltagande organisationer som fortgår efter programperiodens slut . skrev drygt 60, dvs. en dryg femtedel av landets kommuner, liksom ett så kallat pilotlän, under en avsiktsförklaring med i vilken grunderna för det treåriga samarbetet fastläggs. I avsiktsförklaringen åtar sig kommunen att fastställa en politiskt förankrad energi- och klimatstrategi med mål och tidsatt handlingsplan. Syftet är att kommunen i strategin ska utveckla den egna processen kring energi- och klimatfrågor. Kun- skap om nuläge, övergripande mål, eget handlingsutrymme etc. är en förutsättning för långsiktig och systematisk hantering av energi- 19TP PT På Energimyndighetens initiativ genomfördes tillsammans med fem kommuner ett pilotprojekt syftande till att förändra de lokala aktörernas arbetssätt och bredda deras kunskapsbas inom energiområdet. Programmet Uthållig kommun 2008 2011 har dragit lärdom av pilotetappen, men är mer inriktat på konkreta kvantitativa och kvalitativa resultat inom områden den kommunala organisationen styr över. Den offentliga sektorns särskilda ansvar aspekter i den egna verksamheten. I praktiken har redan alla kommuner början till en energi- och klimatstrategi, även om den inte alltid är samlad i ett dokument. Beståndsdelar kan finnas i olika planer, policydokument, strategiskt betydelsefulla beslut och lik- nande dokument. En kartläggning av denna början till energi- och klimatstrategi ger en bild av hur kommunen har behandlat området, vilka redan befintliga mål det går att bygga vidare på, och om innehållet är konsekvent. Avsikten är att kommunen inom Uthållig kommun ska samla och vidareutveckla sina energi- och klimatrelevanta policies, mål, strategier och handlingsplaner till ett strategiskt styrdokument. Strategin bygger på kommunens egna initiativ och förutsättningar. Kommunen beslutar därför i huvudsak själv om form och struktur på strategidokumentet så att det anpassas till kommunens verksam- het och behov i övrigt. Strategin, som utgör grunden för det konkreta arbetet inom ovan beskrivna områden, kan vidare- utvecklas successivt. Deltagande kommuner redovisar sin verksamhet till Energi- myndigheten i en årsrapport som, enligt den handbok digheten utarbetat, grovt delas in i fem delar. 1.EnergiH - och klimatstrategi,H som ska redovisas i första års- rapporten, men ändringar och uppdateringar kan redovisas i samband med senare årsrapporter. 2.För de aktiviteter och processer som kommunen själv väljer att arbeta med ska en lägesbeskrivning finnas, innehållande situa- tionen i kommunen innan arbetet med Uthållig kommun in- leddes. 3.De väsentliga aktiviteter och processer som vidtagits med av- seende på kunskapsspridning, samverkan och nätverksbyggande. 4.De kvantitativa och kvalitativa mål för energieffektivisering som satts på nivå och i vilken utsträckning dessa mål nåtts. Redovisningen av resultat som uppnåtts relateras till läget innan programmet startades (2 ovan) och ska inkludera förslag till kompletterande åtgärder. 5.Övrigt utfall av de aktiviteter och processer som omfattas av Uthållig kommun. Redovisningen av resultat som uppnåtts relateras till läget innan programmet startades (punkt 2) och ska inkludera förslag till kompletterande åtgärder. Den offentliga sektorns särskilda ansvar Programmet Uthållig kommun lägger stor vikt vid goda exempel, konkreta exempel på aktiviteter eller förändringsprocesser, som kommunen har genomfört med lyckade resultat. I de fall aktivi- teterna eller processerna är slutförda kan rapporteringen i års- rapporten till stora delar ske med godaH exempel vilket leder till att kommunernas resurser kan fokuseras på verksamhet i den egna kommunen och erfarenhetsutbyte mellan kommuner som ger kon- kreta resultat.H Programmet Uthållig kommun 2008 2011 bedriver en regional pilotverksamhet där länsstyrelse, landsting, regionförbund och samtliga kommuner i län utvecklar en modell för regionalt samarbete samt prövar arbetsmodellen för Uthållig kommun i regionala organisationer. Exempel på aktiviteter i pilotprojektet (2003 2007) 2007 genomfördes en inledande pilotverk- samhet med fem kommuner: , , , och . Exempel på aktiviteter som förekom inom ramen för pilot- stadiet är projektet i , där ett tiotal butiker fått experthjälp med att se över och ändra belysningen i butikerna, så att den blivit både bättre designad och mer energi- effektiv. I har varje hushåll fått en gratis lågenergilampa. I samband härmed har information om lågenergibelysning spridits till kommuninvånarna. I har ett projekt genomförts med hjälp av experter från , vari tio företag har genomgått energianalys av byggnader och verksamhet, bl.a. uppvärmning, ventilation, belysning och tryckluft. har gjort omfattande satsningar för att energieffektivisera kommunala fastigheter och lokaler. I har en lista sammanställts över de kommunala fastigheter som har den högsta energiförbruk- ningen. Dessa åtgärdas och energieffektiviseras efterhand.TPF20FPT 20TP PT Se Energimyndighetens skrift Uthållig kommun (03:07) En summering av . Den offentliga sektorns särskilda ansvar 9.6Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: ges via regleringsbrev i uppdrag att integrera det statliga energieffektiviseringsprogram- met i miljöledningssystemen. ges i uppdrag att ge myndigheterna stöd med avseende på verktyg för effek- tivare energianvändning, t.ex. energiledningssystem och livs- cykelkostnadskalkylering. Kommuner och landsting erbjuds att via teckna energieffektiviseringsavtal med staten i enlighet med den avtalsmodell utredningen föreslår i bilaga 6. ges via regleringsbrev i uppdrag att administrera och följa upp avtalen med kommunerna samt att utreda hur programmet Uthållig kommun kan förlängas och öppnas för samtliga kommuner och landsting och hur obligatoriska energieffektiviseringsmål, vars storlek väljs på nivå, kan integreras i programmet på ett tydligare sätt. har förbundit sig att se till att den offentliga sektorns aktörer effektiviserar sin energianvändning på ett sådant sätt att de kan anses utgöra föredömen i förhållande till aktörer i andra sektorer. Det innebär, i praktiken, att myndigheter och förvalt- ningar med statligt, kommunalt eller landstingskommunalt huvud- mannaskap ska ställa upp mer ambitiösa mål än andra aktörer. De kan också, eller i kombination med ambitiösa mål, vara föregångare när det gäller att pröva ny teknik och andra mer eller mindre obeprövade metoder att effektivisera energianvändningen. Lättast är i många fall att formulera ambitiösa, men realistiska, energi- effektiviseringsmål, som uppnås med tillämpning av beprövade tekniker och metoder, inklusive driftoptimering och åtgärder för att höja brukarnas kunskap och medvetenhet om energieffektivi- sering. De åtgärder som vidtas ska, enligt direktivet, vara kostnads- effektiva, genomförbara och skäliga. Det bör i praktiken innebära att åtgärder som är olönsamma eller som annars vid en samlad bedömning ter sig olämpliga, inte ska genomföras. Som framhållits i det föregående bör inte nya program införas, som överlappar befintliga åtgärder och program. Det riskerar att leda till suboptimeringar. Istället bör, om möjligt, de energi- Den offentliga sektorns särskilda ansvar effektiviseringssträvanden som krävs enligt EG-direktivet, inordnas i befintliga program. När det gäller den statliga sektorn kan konstateras att energi- användningen, och behovet av att effektivisera denna, löper som en röd tråd genom de statliga miljöledningssystemen. Härutöver omfattas givetvis också annan miljöpåverkande verksamhet, t.ex. avfallshantering. Det beslutade systemet för resultatupp- följning av miljöledningssystemet bygger i praktiken, i alla sina obligatoriska delar, på utvärdering av huruvida olika energieffekti- viseringsmål har uppnåtts inom de avgränsade områdena bränsle- användning (transportsektorn), energi (verksamhetsel och upp- värmning) samt offentlig upphandling. Att de statliga aktörernas energianvändning i transportsektorn här kallas bränselanvändning torde sakna praktisk betydelse. Det kan också konstateras att en viktig del av kritiken mot dessa system har gällt bristen på konkret formulerade mål. EG-direktivet däremot bygger just på konkreta effektiviseringsmål, beräknade i t.ex. kWh och oavsett om energianvändningen avser uppvärmning, elanvändning eller bränsleanvändning i samband med resor och transporter. Vidare utpekas i EG-direktivet offentlig upphandling som ett viktigt instrument för offentliga aktörer när det gäller att effektivisera energianvändningen. har i sitt förslag till uppföljningsmetod för de statliga miljöledningssystemen formulerat uppföljningsområden, som i sina obligatoriska delar nära ansluter till EG-direktivets regler. De kan därför utgöra en lämplig grundstruktur för genom- förande av EG-reglerna om energieffektivisering i den statliga sektorn. Det krävs dock ytterligare åtgärder, som redovisats ovan i samband med beskrivning av huvudkomponenterna i ett statligt energieffektiviseringsprogram. En del av kritiken mot miljöledningssystemen gäller brister i fråga om stöd och hjälpmedel, som kan underlätta för myndig- heterna att arbeta med miljö- och energifrågor på ett konkret sätt. De statliga energiledningssystemen bör därför kunna effektiviseras genom ett fortsatt och förstärkt stöd till myndigheterna. Ett sådant stöd, en supportfunktion, är en viktig komponent i det statliga SOU 2008:110 Den offentliga sektorns särskilda ansvar energieffektiviseringsprogrammet, såsom det formulerats i det föregående. En viktig slutsats är därmed att de statliga myndigheternas miljöarbete kan göras mer attraktivt och att resultaten härav kan förbättras genom att huvudkomponenterna i det skisserade energi- effektiviseringsprogrammet integreras i miljöledningssystemen. En sådan åtgärd kommer, enligt utredningens mening, att stärka miljö- ledningsarbetet, dels genom att konkreta energieffektiviseringsmål kan fastställas, dels genom att myndigheterna får tillgång till stöd, rådgivning och olika hjälpmedel på det sätt som beskrivits i det föregående. Genomgående bör resultaten av arbetet kunna redo- visas såväl i energitermer, vilket krävs enligt EG-direktivet, som i klimattermer, t.ex. ton koldioxid. har för övrigt redan tagit fram en omräkningsnyckel för sådana beräkningar. kommuner och landsting är självständiga rättssubjekt, styrda av egna politiska församlingar. Verksamheten är lagreglerad t.ex. genom kommunallagen. Staten kan inte, annat än genom lag, påverka omfattning och inriktning av den kommunala eller den landstingskommunala verksamheten. Det skulle i och för sig vara möjligt, i vart fall i formella termer, att ålägga kommunerna ett lagstadgat ansvar för att arbeta med energieffektiviseringsprogram. Lagstadgade kommunala skyldigheter inom energiområdet finns redan i lagen om energiplanering. Erfarenheten har visat att lagen om energiplanering inte efterlevs i många kommuner. Utredningen bedömer därför, och mot bakgrund av att det befintliga programmet Uthållig kommun bygger på frivilligt deltagande, att frivillighet bör känneteckna de åtgärder som krävs enligt EG-direktivet. En allmän utgångspunkt bör, liksom för det statliga området, vara att befintliga program och rutiner tillämpas så långt möjligt. Frågan är då i vilken utsträckning artikel 5 kan anses genomförd genom programmet Uthållig kommun. Programmet Uthållig kommun utgör en yttre ram, eller infra- struktur, för mer konkreta åtgärder, eller aktiviteter. Dessa beskrivs dock inte närmare i de officiella dokument, som definierar programmet. Kommunerna fyller programmet med innehåll utifrån egna överväganden, förutsättningar och önskemål. Den offentliga sektorns särskilda ansvar krävs dock, t.ex. att en energi- och miljöstrategi antas, på vilken dock inga mer formella krav ställs än att den ska vara politiskt förankrad. I övrigt ska kommunerna genomföra aktivite- ter, bygga nätverk och redovisa resultat. Den formella regleringen av kommunens åtagande återfinns i den avsiktsförklaring som kommer att beröras i det kommande. I denna saknas, , krav på att tydliga, tidsatta energi- effektiviseringsmål, uttryckta i energitermer ska fastställas i de deltagande kommunerna. Sådana mål bör dock, enligt utredningens mening, ställas upp på ett systematiserat sätt i svenska kommuner och landsting, om reglerna i EG-direktivets artikel 5 ska kunna anses genomförda. Vid en extensiv tolkning av avsiktsförklaringen skulle de konkreta målen i energi- och klimatstrategin i själva verket, och i praktiken, kunna avse det specifika antal möten, konferenser eller andra aktiviteter med koppling till miljö- och energieffektiviseringsarbete som genomförts. I handboken, som är ett hjälpmedel för deltagande kommuner, antyds emellertid att energieffektiviseringsmål ska ställas upp. har dock inte samma status och karaktär av avtal, där rättigheter och förpliktelser definieras, som avsiktsförklaringen, vilken också ska undertecknas av parterna. Kommunerna väljer själva i vilken utsträckning den egna kom- munala verksamheten ska omfattas av miljöarbetet. Vidare bygger deltagande i Uthållig kommun helt på frivillighetens grund och friheten att välja ambitionsnivå, mål och medel är betydande. Till detta kommer att det inte är möjligt för kommuner, som inte nu omfattas av programmet, att ansluta sig till Uthållig kommun. Den innevarande programperioden, som sträcker sig fram till , omfattar således endast de drygt 60 kommuner som ansökte om och antogs till programmet , liksom ett pilotlän där samtliga kommuner, , lands- tinget och regionförbundet i län ingår. Utredningen konstaterar, vid en samlad bedömning, att pro- grammet Uthållig kommun utgör en i huvudsak lämplig struktur för att hantera de kommunala energieffektiviseringsprogrammen. Det krävs emellertid vissa anpassningar. De viktigaste skillnaderna mellan utformningen av Uthållig kommun och de krav som följer av EG-direktivet är följande: Direktivet förutsätter att det i kommuner och landsting ställs upp kvantitativa energieffektiviseringsmål, som ska uppnås genom Den offentliga sektorns särskilda ansvar Det räcker inte med enbart åtgärder (aktiviteter). Resultaten i energitermer ska utvärderas och rapporteras. Direktivets fokus i artikel 5 avser kommunens egen energi- användning och de åtgärder som genomförs för att effektivisera denna. Direktivet förutsätter att kommunerna tillämpar minst två av de sex upphandlingsprinciper som formulerats i bilaga 6 till direk- tivet. En rimlig utgångspunkt är att en stor majoritet av kommunerna och landstingen deltar i kommunala energieffektiviserings- program om den kommunala sektorn ska kunna anses utgöra ett föredöme. Arbetet med energieffektivisering enligt direktivet ska pågå fram med viktiga avstämningstidpunkter och . Programmet Uthållig kommun löper fram till mitten av . Det är oklart om en förlängning kommer att ske. Detta innebär sammantaget att deltagande i Uthållig kommun inte med automatik innebär att en kommun utgör en förebild i EG- direktivets mening. Huruvida så är fallet beror på hur den enskilda kommunen tolkar avsiktsförklaringen och vilka målformuleringar och aktiviteter som denna tolkning leder till. Bl.a. bör krävas ett systematiskt energieffektiviseringsarbete i den egna kommunala verksamheten med tidsatta mål uttryckta i energitermer. EG-direktivets tillämpningsperiod sträcker sig fram . Särskilda avstämningar ska ske och , då nya nationella handlingsplaner för energieffektivisering ska ges in till kommissionen. Det innebär att arbetet med energieffektivisering i svenska kommuner och landsting behöver starta på bred front , om konkreta resultat ska kunna uppnås . Det krävs också att arbetet bedrivs bortom den slutpunkt för innevarande programperiod i Uthållig kommun, dvs. juni , som gäller. De funktioner med support, energi- effektiviseringsansvariga personer etc. som utredningen föreslagit, ingår redan i allt väsentligt som komponenter i Uthållig kommun. Utredningen föreslår, mot bakgrund av det anförda, att programmet Uthållig kommun kompletteras med kommunala energieffektiviseringsavtal eller att avtalet integreras i avsikts- förklaringen i de delar som saknas. Vidare föreslås att även de Den offentliga sektorns särskilda ansvar kommuner som inte deltar i Uthållig kommun, bl.a. landstings- kommuner, ges möjlighet att delta eller att teckna energieffekti- viseringsavtal. Slutligen bör krävas att programmet Uthållig kommun förlängs fram . Om EG-direktivets bestämmelser på aktuell punkt ska kunna anses införda i , torde krävas att en majoritet av kommuner startar energieffektiviseringsprogram. Det innebär att alla kommuner redan i ett tidigt skede bör erbjudas att teckna energieffektiviseringsavtal med staten. Utredningens skiss till frivilliga kommunala energieffektiviserings- program bygger på samma arbetsmetodik och samma huvud- struktur som i den statliga sektorn. Liksom i Uthållig kommun bör energieffektiviseringsavtalen bygga på frivillighet. Sålunda har utredningen, redan i delbetän- kandet, skisserat en modell med frivilliga energieffektiviseringsavtal mellan kommunerna respektive landstingen och staten. Bak- grunden härtill, och de bärande principerna för hur avtalen bör utformas, redovisas i det följande. Förhållandena kan skilja sig avsevärt mellan kommuner av olika slag, såsom mellan små och stora kommuner och mellan kom- muner i glesbyggd eller i storstad. Klimatförhållanden, näringsliv, demografiska förhållanden, skatteunderlag och kommunala utgifter är andra faktorer som har betydelse för hur programmet bör utformas i en kommun. En lösning kan vara att ta fram flera olika avtal som skräddarsys för en viss typkommun. Utredningen bedömer dock som mer lämpligt att kommunerna, inom en yttre ram som regleras i avtalen, själva får anpassa sina åtgärder till de egna förutsättningarna. Den yttre ramen bör t.ex. innefatta ett slutligt besparingsmål och ett delmål samt regler om ansvarig person, energikartläggning, energi- effektiviseringsplan, livscykelkostnadskalkylering, kunskapsspridning och rapportering av resultat. Den rättsliga grunden för kommuner- nas rapporteringsskyldighet utgörs här således av avtalet och inte av lagstadgade skyldigheter. En allmän princip för avtalens utform- ning bör således vara att avtalstexten inte i detalj ska reglera vilka specifika åtgärder som den enskilda kommunen ska vidta för att effektivisera sin energianvändning. Det innebär att avtalstexten kan Den offentliga sektorns särskilda ansvar hållas kortfattad och fokusera på kommunens övergripande åtaganden, i synnerhet det kvantitativa, kommunala energieffektivi- seringsmålet. Det är en fördel i sig. Det underlättar bl.a. för allmänheten och media att bilda sig en uppfattning om åtagandets innebörd och, via uppföljning, i vilken utsträckning det uppfylls. Staten, genom ansvarig myndighet, bistår vid behov med väg- ledning när en energieffektiviseringsplan ska tas fram. I en sådan plan ska bl.a. utförligt beskrivas vilka åtgärder kommunen ska vidta. Även skyldigheten att utarbeta en sådan plan och att följa upp den, bör uttryckligen avtalsregleras. Den centrala statliga supportfunktionen, som berörts ovan, ska även fortlöpande bistå kommuner och landsting med råd och vägledning under program- perioden. Det är också viktigt att rutinerna kring beräkning av bas, mål och resultat inte blir för administrativt betungande för kom- munerna. Utredningen förutsätter att den centrala supportfunk- tionen bistår kommuner och landsting även i dessa delar. Av artikel 5.2 framgår att en eller flera, nya eller befintliga, organisationer ska ges i uppdrag att svara för administration, led- ning och genomförande i samband med integreringen av kraven på förbättrad energieffektivitet enligt artikel 5.1. Dessa uppgifter avser, i den lösning utredningen föreslår bl.a. att administrera kommunala energieffektiviseringsavtal och följa upp resultaten av energieffektiviseringsarbetet i stat, kommuner och landsting. Sprid- ning av kunskap om goda exempel är också en viktig funktion, i alla delar av offentlig förvaltning. Statliga och kommunala aktörer kan t.ex. lära av varandra. hjälpmedel för energieffektiv upphandling är i allt väsentligt lämpliga att använda. För att direktivets regler ska anses införda krävs dock närmare upplysningar om innehållet i artikel 5 i den del som avser offentlig upphandling. Det gäller också innehållet i bilaga 6 till EG-direktivet. En sådan anpassning bör ske i samarbete med den eller de myndigheter som ska hantera de berörda funktionerna med uppföljning, samordning och informa- tion och som också ska svara för support till aktörerna i statlig sektor. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att de justeringar och kompletteringar som krävs i material genomförs i samarbete med sådana myndigheter. Utredningen återkommer i kapitel 17 till frågan om vilka myndigheter som bör ansvara för nämnda funktioner. Utredningen anser också att det är lämpligt att staten ingår en särskild överenskommelse, eller ömsesidig avsiktsförklaring, med Den offentliga sektorns särskilda ansvar intresseorganisationen och landsting (SKL). Syftet med denna avsiktsförklaring är att förankra frågan om energieffektivisering genom riktade program mellan parterna och stadfästa en gemensam, övergripande partsvilja. I avtalet åtar sig parterna att ömsesidigt verka för att de frivilliga avtalen får sprid- ning. Staten kan i det sammanhanget bistå med rådgivning och vägledning. En sådan överenskommelse bör, för att ge tillräcklig långsiktighet, ingås mellan berört departement och SKL. Överens- kommelser av denna typ har för övrigt tidigare träffats mellan staten och SKL när det gäller t.ex. tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar.TPF21FPT 21TP PT Se pressmeddelande från . 10Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter En minskad energianvändning kan uppnås genom att använda befintlig teknik, byggnader, fordon och utrustning på ett mer energieffektivt sätt. Exempel är s.k. ecodriving, att släcka belysning eller stänga av elektriska apparater när de inte används eller behövs. Det kräver beteendeförändringar bland slutanvändarna. En effek- tivare energianvändning kan också uppnås genom inköp av energieffektiviserande produkter och tjänster. Sådana produkter och tjänster erbjuds på den öppna marknaden. En bärande princip i EG- direktivet innebär att sådana marknader ska värnas och vara väl fungerande, att hinder mot marknadernas goda funktion ska undanröjas samt att de vid behov ska stimuleras. Marknaderna för s.k. energitjänster och för energibesiktningar behandlas i särskild ordning i direktivet. Övriga marknader täcks in av begreppet andra åtgärder. Exempel på sådana andra åtgärder är att tilläggsisolera en byggnad, att byta glödlampor mot lågenergi- lampor eller att installera en värmepump. Sådana åtgärder bidrar till en effektivare energianvändning och förutsätter, till skillnad från de inledningsvis nämnda, inte några beteendeförändringar hos använ- darna. Mot bakgrund av direktivets regler om marknaderna för energi- effektiviserande produkter och tjänster, och med beaktande av utredningens uppdrag från regeringen, ska i det följande närmare analyseras hur några av de aktuella marknaderna fungerar. Fokus ligger på de viktiga nyckelmarknaderna för energitjänster och energibesiktningar.