sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — Enligt artikel 14.2 i EG-fördraget skall den inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. Den fria rörligheten är emellertid även bortsett från vad som gäller för personers rätt att röra sig över gränserna inte total. Vissa förbud mot och restriktioner för import, export och transitering är tillåtna enligt artikel 30 i EG- fördraget. Förutsättningen är att restriktionerna grundas på allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset av att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. befogenheter att utföra varukontroll är alltså mer begränsade vid gräns mot EU-land än vad som gäller vid gräns mot tredje land. Reglerna för kontrollverksamhet vid yttre tullgräns finns i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen och i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning om en tullkodex. Dessa rättsakter kompletteras av bestämmelser i tullagen (2000:1281). Vid inre tullgräns regleras befogenheter i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). 32.2.2Kontroll vid inre gräns Inregränslagen (1996:701) är tillämplig endast beträffande de varor som räknas upp i lagen (3 §). Anmaning att stanna för varukontroll får endast riktas till den som i samband med inresa till från ett annat EU-land eller vid utresa från till ett sådant land befinner sig i omedelbar närhet av en gränspassage. Detsamma gäller beträffande den som anträffas i trakterna invid landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom en flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land (5 §). Som ytterligare förutsättning i sist- nämnda fall gäller att det finns anledning anta att den enskilde medför en vara som omfattas av lagen och att han eller hon inte fullgjort sin anmälningsplikt enligt lagen. Vidare skall anmaningen behövas för att möjliggöra varukontroll och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål. Vid kontroller enligt inregränslagen får undersöka transportmedel och utrymmen där varor kan förvaras vid in- eller utförsel samt bagage och handväskor och liknande som medförs av en resande vid in- eller utresa (7 §). Lagen ger befogenhet att också undersöka postför- sändelser (8 §). En försändelse får öppnas, om det finns anledning att anta att den innehåller en vara som omfattas av lagen och att den kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Beslut om att öppna en försändelse får endast fattas av en tjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för (9 §). Om en försändelse inne- håller ett förtroligt meddelande, skall detta tillslutas och skickas vidare till mottagaren. En försändelse som öppnas får inte undersökas närmare än vad som behövs med hänsyn till ända- målet med undersökningen (10 §). Protokoll skall föras över undersökningen. Adressaten skall, om det är möjligt, underrättas om att försändelsen öppnats, om inte särskilda skäl talar emot det. Inregränslagen ger befogenhet även att fatta beslut om postkontroll hos postbefordringsföretag som i vissa avseenden går utöver vad som gäller enligt reglerna om postkontroll i rätte- gångsbalken (27 kap. 9 § ). En chefstjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för får sålunda besluta att en post- försändelse som väntas till ett visst postkontor och som kommer från ett annat EU-land skall hållas kvar av postbefordringsföretaget när det kommer till postkontoret (11 § inregränslagen). Till skill- nad från vad som gäller enligt krävs alltså inte att rätten fattar beslut om postkontroll. Däremot skall det finnas anledning att anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen och att postkontroll är nödvändigt för att beslag skall kunna ske. Ett beslut om kvarhållande skall gälla viss angiven, . Någon absolut tidsgräns för post- kontrollen föreskrivs alltså inte. Enligt reglerna i får ett beslut om postkontroll gälla om högst en månad. Beslutet om postkontroll får verkställas , men skall prövas av chef eller dess chefsjurist. När inregränslagen infördes fann Lagrådet anledning att kom- mentera de ovan redovisade avvikelserna från regler om s.k. postspärr (prop. 1995/96:166 s. 157 f.). Enligt Lag- rådet kunde det ifrågasättas om inte även beslut som avsågs i 11 § inregränslagen borde meddelas av domstol eller åtminstone under- ställas domstol i stället för dåvarande . Den aktuella möjligheten att förordna om kvarhållande av en post- försändelse kunde dock ses om ett utflöde av tulltjänstemans befo- genhet att undersöka postförsändelser. Lagrådet ville därför inte motsätta sig den föreslagna ordningen. I fråga om den tid varunder beslut om postspärr kan gälla, tillkom den gällande lydelsen i 11 § efter synpunkter från Lagrådet. Enligt förslaget i lagrådsremissen kunde beslutet gälla utan någon begränsning i tiden, vilket enligt Lagrådet inte var tillfredsställande. Lagrådet förordade att en regel borde införas att ett beslut skulle meddelas att gälla viss angiven , men påfordrade alltså inte någon absolut tidsgräns i enlighet med reglerna i . Polisen och är skyldiga att medverka i kontroll- verksamhet enligt inregränslagen (12 §). Vad som sägs i 5–7 §§ om befogenheter för gäller vid sådan medverkan också polismyndigheten och . Enligt 12 § andra stycket inregränslagen är ett befordringsföretag skyldigt att göra anmälan till om det i företagets verk- samhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen samt att på begäran av överlämna försändelsen. 32.2.3Kontroll vid yttre gräns I EG-förordningen om tullkodex (EEG nr 2913/96) finns bestäm- melser om tull som skall tas ut vid import från eller export till tredje land. I förordningen regleras bl.a. enskildas rättigheter och skyldigheter och faktorer som har betydelse för import- och exporttullar, införsel, tulldeklaration och tullbehandling. Var och en som är inblandad i handel av varor är skyldig att på tullmyndig- hets begäran lämna uppgifter av betydelse för tullhanteringen och att visa upp de varor som importen avser. får också undersöka och göra provtagningar av varorna. Enligt tullkodexen har tullmyndighet rätt att slumpmässigt kontrollerna riktigheten i en tulldeklaration genom att granska handlingar, undersöka varor och ta prov på dem. befogenheter vid övervakning och kontroll vid yttre gräns Förordningen om en tullkodex kompletteras av bestämmelser i tullagen (2000:1281). I denna lag finns bestämmelser om Tull- verkets befogenheter vid övervakning och kontroll vid yttre gräns. Därvid anges en proportionalitetsprincip i 6 kap. 1 §. Enligt denna får beslut om kontrollåtgärd enligt tullagstiftningen fattas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för enskilda. I 6 kap. 10 § hänvisas till de bestämmelser i förordningen om tullkodex m.m. som anger enskilds skyldighet att förse tullmyn- digheterna med nödvändiga dokument och upplysningar, om kontroll av varor och transportmedel i anslutning till att varor visas upp samt om kontroll av varor och handlingar för att undersöka riktigheten i tulldeklarationer. Vidare anges att , för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt tullag- stiftningen i övrigt har fullgjorts, även får undersöka transport- medel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan för- varas, områden för tillfälliga lager och tullager m.m. samt bagage, handväskor och liknande som medförs vid in- eller utresa från EG:s tullområde. När det gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning gäller reglerna i smugglingslagen. För sådan kontroll som avses i 10 § får också postförsändelser undersökas (6 kap. 11 §). En sådan försändelse får öppnas om det finns anledning att anta att den innehåller en vara för vilken deklarations- eller uppgiftsskyldigheten inte fullgjorts. Till skillnad för vad som gäller enligt inregränslagen i fråga om öppning av för- sändelser uppställs alltså inte något krav på att varan kan tas i beslag enligt smugglingslagen (bakgrunden till denna bestämmelse redovisas nedan). I övrigt gäller samma bestämmelser i tullagen som i inregräns- lagen när det gäller vem som får besluta om öppning av en för- sändelse, förtroliga meddelanden, proportionalitet, protokoll och underrättelse till adressaten. I fråga om postkontroll vid postbefordringsföretag gäller samma regler som i inregränslagen (12 §). och skall medverka i över- vaknings- och kontrollverksamhet enligt tullagen (6 kap. 20 §). Vad som sägs i 6 kap. 10 § om befogenhet för gäller också polismyndighet och . Enligt 21 § tullagen har ett befordringsföretag motsvarande skyldighet som enligt inregränslagen att göra anmälan till Tull- verket om det i företagets verksamhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen samt att på begäran av överlämna för- sändelsen. Befordringsföretaget är också skyldigt att i övrigt med- verka i kontrollverksamhet enligt tullagen i fråga om varor som befordras med post, på järnväg eller med luftfartyg. Närmare före- skrifter om befordringsföretags medverkan i kontrollverksamheten har meddelats i tullförordningen (2000:1306). Bland annat gäller att i fråga om varor som befordras på järnväg utövas tullkontroll av järnvägsföretaget i fråga (22 § förordningen), och beträffande varor som befordras med post utövas kontrollen av eller något av dess dotterbolag. Bakgrund till reglerna om befogenhet att öppna postförsändelser meddelades förordnande om öppning av brev- försändelser undantagslöst med stöd av beslagsbestämmelsen i 27 kap. 12 § RB (prop. 1995/96:166 s. 64). Genom tullag (1987:1065) fick tullmyndighet – för kontroll av att anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt lagen, eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av den, hade full- gjorts riktigt och fullständigt – undersöka bl.a. lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras vid införsel till eller utförsel från tullområdet (63 §). Vid bestämmelsens införande hade det vid föredragningen inför Lagrådet upplysts att det citerade uttrycket avsågs omfatta även paket, brev och andra slag av försändelser (prop. 1986/87:166 s. 232). Lagrådet noterade att det enligt uppgift också förekom fortlöpande rutinmässig kontroll, närmast av stick- provskaraktär, från sida såvitt avsåg postpaket och andra postforsändelser. Lagrådet anförde att kontrollen tydligen var av sådan art, att den kunde göra intrång i rättigheter som åtnjuter grundlagsskydd enligt 2 kap. 6 § RF. Lagrådet ville dock inte göra gällande att rimliga kontrollåtgärder av nu ifrågavarande slag stod i strid med de förut- sättningar för intrång i dessa grundlagsskyddade rättigheter som uppställts i 2 kap. 12 § RF. Redan det allmänna intresset av att i möjligaste mån förhindra, att exempelvis narkotika smugglas in i landet, torde motivera att en viss kontrollverksamhet även när det gäller paket och andra försändelser. Det var enligt Lagrådet dock fråga om kontrollbefogenheter av så långtgående art, att de borde ges klarare stöd i tullagen än den föreslagna lagtexten innebar. Såvitt avsåg brev och andra förtroliga meddelanden borde enligt Lagrådet övervägas att befästa de begräsningar i kontrollbefogen- heterna som skyddet av brevhemligheten påkallade. En sådan mera specificerad reglering kunde knappast ske utan närmare utredning, varför Lagrådet godtog utformningen av den aktuella paragrafen som ett provisorium. Med anledning av Lagrådets synpunkter anförde departements- chefen (a. prop. s. 93 f.) att de befogenheter som det här var fråga om användes enbart för det syfte som angavs i paragrafen, dvs. för kontroll av att anmälnings- eller uppgiftsskyldighet fullgjorts. I fråga om meddelanden i brev eller andra försändelser förelåg emel- lertid inte någon sådan anmälnings- eller uppgiftsskyldighet. Departementschefen påpekade att det dock kunde förekomma att varor som rätteligen skulle ha anmälts till tullmyndigheterna skickades i brev liksom i försändelser av andra slag. För att kunna upprätthålla kontroll över varor som förs in och ut ur landet måste tullmyndigheterna ha vissa befogenheter när det gäller brev och andra försändelser. Enligt departementschefen fick kontrollen inte göras mer långtgående än vad som var erforderligt för att uppnå syftet med den. Detta innebar exempelvis, att tullmyndigheterna inte fick ta del av innehållet i förtroliga meddelanden och liknande som finns i brev eller andra försändelser. Frågan om en närmare lagreglering av kontrollbefogenheterna i dessa hänseenden borde övervägas i lämpligt sammanhang. Frågan om kontrollbefogenheter vid inre gräns behandlades därefter i betänkande Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:131). När det gällde befo- genheter att undersöka postförsändelser vid inre gräns ansåg utred- ningen, med hänvisning till EG-fördraget, att detta skulle förut- sätta en misstanke om brott. Betänkandet lämnades dock alltför sent för att hinna läggas till grund för en ny tullagstiftning i sam- band med EU-inträdet . Tullens befogenheter kom därför att tills vidare regleras i övergångsbestämmelserna till den nya tullagen (1994:1550). Lagrådet hördes inte i ärendet, eftersom det enligt regeringen skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Frågan om Tull- verkets befogenhet att undersöka brev och andra postförsändelser hade dock utretts av utredningen om lagstiftnings- behovet vid tulldatoriseringen (). I sitt slut- betänkande Kontrollfrågor i tulldatoriseringen (SOU 1992:23) föreslog utredningen att det skulle införas en uttrycklig bestäm- melse i den dåvarande tullagen om att skulle ha befo- genhet att undersöka postförsändelser, om det fanns anledning anta att försändelsen innehöll en vara. Utredningen föreslog också vissa begränsningar i kontrollbefogenheterna. Flera av remissinstanserna var kritiska till utredningens förslag i denna del. Riksåklagaren, i , Hov- rätten för Nedre och Kammarrätten i ansåg att en så integritetskränkande åtgärd som brevöppning borde prövas av domstol och inte beslutas i administrativ ordning. Frågan om befogenheter att undersöka postförsän- delser vid såväl yttre som inre gräns togs upp i lagstiftningsärendet om den nya inregränslagen. Regeringen anförde i detta samman- hang följande (prop. 1995/96:166 s. 65 f.): I likhet med har regeringen, med hänsyn till det starka skydd som rätten till förtrolig kommunikation åtnjuter, över- vägt frågan om en myndighets rätt att undersöka och öppna förtroliga försändelser i stället borde regleras genom , eller om den rätt som följer av TL skall finnas kvar. Regeringen gör därvid följande bedömning. Det får anses nöd- vändigt att tullen även i fortsättningen kan utöva viss kontroll över varor som befordras per post. Öppning och undersökning av brev och andra försändelser motiveras i särskilt hög grad av det starka sam- hällsintresset att begränsa narkotikabrottsligheten. Sålunda görs ett stort antal narkotikabeslag i hanteringen av postförsändelser från utlandet. uppgick beslagen av postförsändelser till av det totala antalet narkotikabeslag som tullen svarade för. Även om den mängd narkotika som beslagtas i samband med postförsändelser är förhållandevis litet är antalet beslag av sådan omfattning att denna form av smuggling måste tas på största allvar. I om beslag ställs det högre krav på brottsmisstanke än vad som gäller vid ett administrativt förfarande. Detta skulle kunna försvåra den mycket viktiga kampen mot narkotikabrottsligheten. Häremot står självfallet skyddet av den enskildes integritet och rätten till förtrolig kommunikation. Det är naturligtvis av vikt att en inskränkning i rättigheter som skyddas av grundlagen och internatio- nella konventioner blir så begränsad som möjligt. Som framgått är det därvid av betydelse att syftet med inskränkningen kan anses legitimt, och att det finns en rimlig proportionalitet mellan det medel som används och syftet med åtgärden. En undersökning av en postförsän- delse, i form av genomlysning eller genom användande av narkotika- hund, kan inte anses medföra ett så stort ingrepp i den enskildes integ- ritet att det skulle strida mot de grundläggande rättigheterna. Däremot är det naturligtvis extra känsligt ur integritetssynpunkt att öppna en sådan försändelse. För att göra detta ingrepp så begränsat som möjligt föreslår regeringen att ett öppnande skall kunna ske endast om det finns viss misstanke (anledning anta) om att försändelsen innehåller en vara som kan tas i beslag enligt bestämmelserna i . Det torde därvid vara tillräckligt att kontrollen resulterar i att en narkotikahund markerar, eller i att genomlysningen indikerar att det är fråga om ett otillåtet införande av en vara för att den nämnda misstankegraden skall anses ha uppnåtts. Däremot kan ett öppnande inte motiveras av exempelvis erfarenhetsmässigt traditionella riskflöden (försändelser från vissa länder eller orter) eller försändelser med visst utseende och form. Under de nämnda förutsättningarna får försändelsen öppnas om den aktuella kontrollen sker vid gränsen, dvs. hos tullmyndigheten där eller på utväxlingspostkontoret. Med anledning av det anförda föreslår regeringen att det införs en bestämmelse i 8 § i den nya lagen, där det tydligt framgår att tullen under vissa förutsättningar har rätt att undersöka och öppna post- försändelser. En paragraf med liknande innehåll införs i TL. Sålunda föreslog regeringen att det i inregränslagen infördes en bestämmelse enligt vilken en postförsändelse kunde öppnas om det fanns anledning att anta att den innehöll en vara som omfattades av 3 § samma lag och som kunde tas i beslag enligt den dåvarande lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Oaktat att de ovan redovisade förarbetsuttalandena ger intryck av att en bestämmelse skulle införas i tullagen med samma begränsningar i befogen- heterna att öppna postförsändelser, föreslogs en bestämmelse i tullagen (57 a §) som gav större möjligheter att öppna postförsän- delser. Visserligen uppställdes också där krav på att det skulle finnas anledning att anta att försändelsen innehöll en vara, men det krävdes därutöver inte att den kunde tas i beslag enligt lagen om straff för varusmuggling. I författningskommentaren konstaterades (a. prop. s. 103) att [v]id den yttre gränsen är kontrollmöjlig- heterna större. Sålunda är det möjligt att öppna en försändelse om det finns misstanke om att denna innehåller en vara och att anmäl- nings- och uppgiftsskyldigheten inte fullgjorts. Lagrådet anförde inga synpunkter beträffande grundlags- eller konventionsenligheten av den föreslagna befogenheten i tullagen att öppna brev (jfr a. prop. s. 159). Bestämmelser om befogenheter att undersöka och öppna postförsändelser vid yttre gräns infördes därefter med mot- svarande innehåll i den nu gällande tullagen (6 kap. 11 §). I sam- band därmed erinrade Lagrådet (prop. 1999/2000:126 s. 277 f.) om den kritik som Lagrådet framfört mot liknande bestämmelser i lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter som icke förenliga med bl.a. artikel 8.1 i (prop. 1997/98:100 s. 323 f., se nedan). Lagrådet hade inte nu någon annan uppfattning än den Lagrådet då framförde. Lagrådet konstaterade att de här föreslagna bestämmelserna emellertid, med ett tillägg som stärkte rätts- säkerheten, motsvarade 57 a § – 57 d § i den gällande tullagen. Avsikten med att införa dessa bestämmelser hade varit att Tull- verkets dittillsvarande befogenheter att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser skulle ges ett klarare stöd i lagstift- ningen. Som skäl för att behålla postkontrollen anfördes särskilt det starka samhällsintresset att begränsa narkotikabrottsligheten (prop. 1995/96:166 s. 62 f, se också citatet från nämnda proposition ovan). Lagrådet påpekade att de nu föreslagna bestämmelserna gällde all införsel. Enligt Lagrådet var det uppenbart att de behöv- des i fråga om narkotikasmuggling. De måste emellertid tillämpas med beaktande av och proportionalitets- principen. Lagrådet ville i nu förevarande sammanhang med till- fredsställelse konstaterade att den senare föreslogs komma till direkt uttryck i 6 kap. 2 §. Lagrådets synpunkter i denna del kommenterades inte i proposi- tionen. I författningskommentaren angående förslaget till 6 kap. 11 § noterades att paragrafen motsvarade 57 a § och 57 b § i den nuvarande tullagen, med den skillnaden att det hade lagts till en bestämmelse om att en försändelse som innehåller ett förtroligt meddelande skall tillslutas och vidarebefordras till mottagaren (prop. 1999/2000:126 s. 150). 32.2.4Kontroll av postförsändelser vid distansförsäljning av punktskattepliktiga alkohol- och tobaksvaror trädde lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineralolje- produkter (LPK) i kraft. Lagen är tillämplig vid punktskatte- kontroll som avser sådan hantering av skattepliktiga varor som omfattas av rådets direktiv /12/EEG om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervak- ning av sådana varor, det s.k. cirkulationsdirektivet. Enligt detta direktiv skall punktskattepliktiga alkohol- och tobaksvaror normalt beskattas i det land där de konsumeras. Om alkohol- eller tobaks- varor avsänds eller transporteras direkt eller indirekt av en säljare eller för dennes räkning från ett medlemslands till en privatperson i ett annat medlemsland, s.k. distansförsäljning, skall varorna beskattas i destinationslandet. Genom lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter infördes regler om att skulle ha befogenhet att undersöka postförsän- delser från andra EU-länder för att kontrollera om försändelserna innehåller alkohol- eller tobaksvaror. Enligt 3 kap. 1 § får sådana försändelser öppnas om det finns anledning att anta att de inne- håller alkohol- eller tobaksvaror samt om de finns hos eller på utväxlingskontoret. Om en försändelse innehåller ett förtroligt meddelande skall detta tillslutas och vidarebefordras till mottagaren. Har en försändelse öppnats skall mottagaren och, om det är möjligt, avsändaren underrättas . Beslut om att öppna brev och andra sådana försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden får, , fattas endast av en tjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för (3 kap. 2 § LPK). fick ett beslut om öppnande endast fattas av chefen för en tullregion eller särskilt förordnad tjänsteman. Protokoll skall föras över den undersökning som görs i samband med att en postförsändelse öppnas enligt 1 § (3 kap. 3 § LPK). Av protokollet skall framgå ändamålet med undersökningen och vad som har kommit fram vid denna. Bestämmelsernas förenlighet med grundlagens regler om skydd för brevhemligheten och med artikel 8 i Vid införandet av lagen om lagen om punktskattekontroll av trans- porter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter väcktes frågan om de befogenheter skulle få att under- söka och öppna postförsändelser var förenliga med bestämmelserna i 2 kap. 6 § RF och i artikel 8 i om skydd för förtroliga meddelanden. I sitt yttrande över regeringens förslag fann Lagrådet emellertid anledning att först ta upp beredningen av ärendet (prop. 1997/98:100 bil. Lagrådet konstaterade att det till grund för förslaget låg en inom upprättad promemoria. Den hade remitterats till elva remissinstanser med begäran om svar . Tre remissinstanser, , och , avstyrkte förslaget.