sou · GVB389 · 2008-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår åtgärder för att underlätta en naturlig invandring av varg genom norra . Vargens förekomst i renskötselområdet bör dock begränsas till de områden utanför renskötselns åretruntmarker där den gör minst skada. En stark koncentration av vargstammen ska enligt utredningen motverkas för att begränsa konflikterna. Ett större inslag av skyddsjakt i takt med att vargstammen ökar medverkar till att redu- cera konflikter och illegal jakt. Den skandinaviska vargstammen har god sannolikhet att nå 230 vargar, därav 200 i . Stammen befinner sig dock relativt nära en gräns för dödlighet som kan leda till en minskning av stammen. När det svenska etappmålet för vargstammen om 20 föryng- ringar är uppnått föreslår utredningen att stammen ska bibehållas på i stort sett oförändrad nivå . Det ger möjligheter att minska skadeverkningar, reducera den illegala jakten och öka acceptansen för rovdjursförvaltningen genom att förvaltningen kan visa att man har förmåga att kontrollera stammen. Regionala förvaltningsplaner ska ge bättre underlag för bedöm- ningen av skadenivå och vargstammens täthet. EU:s Art- och habitatdirektiv medger att det görs undantag från artskyddet under bestämda förutsättningar. För varg är det i första hand fråga om skyddsjakt på individer eller grupper av skade- görande individer. Vargstammen måste liksom järv- och lostammarna inventeras noga och regelbundet och följas upp i en adaptiv förvalt- ning. EU:s Art- och habitatdirektiv knyter skyddet av hotade arter till begreppet gynnsam bevarandestatus och begreppet definieras i direktivet i allmänna termer. För att begreppet ska kunna användas i rovdjursförvaltningen måste det ges ett tydligare innehåll. World Conservation Union, IUCN, har utvecklat kriterier gäl- lande hotskalan för utrotningshotade växter och djur, populärt kallat rödlistan inom ramen för sin verksamhet att globalt främja arbetet med att bevara och utveckla biologisk mångfald och ekolo- gisk uthållighet. IUCN är ett nätverk bestående av stater, däribland , myndigheter, naturvårdsorganisationer och forskare. IUCN har ingen formell anknytning till . Large Carnivore Initiative for Europe, LCIE, är formellt en expertgrupp inom ramen för IUCN. LCIE har på uppdrag av EU-kommissio- nen utarbetat ett förslag till kriterier för gynnsam bevarandestatus för tillämpningen av EU:s Art- och habitatdirektiv. Utredningen anser att en bedömning av om björn, järv, lodjur, varg och kungsörn i har gynnsam bevarandestatus i första hand ska grunda sig på LCIE:s bedömningsgrunder. När popula- tionsstorlek används för att bedöma gynnsam bevarandestatus ska populationen anses uppfylla kraven om den klassas som miss- gynnad eller livskraftig i enlighet med LCIE:s rekommendation. Om istället sårbarhetsanalyser används för bedömningen har en population uppnått gynnsam bevarandestatus när den är minst dub- belt så stor som den troligaste skattningen av minsta livskraftiga population, dvs. när utdöenderisken är under istället för under . När en population uthålligt uppfyller kraven för gynnsam beva- randestatus bör den enligt utredningen kunna undantas från Art- och habitatdirektivets bilaga 4 med strikt skyddade arter eller flyttas till bilaga 5 med arter som kan bli föremål för förvaltnings- åtgärder. bör aktivt verka för att en fungerande mekanism för förfarandet införs. Utredningen konstaterar att EU:s mål för gynnsam utbred- ning är uppfyllt i för alla fem rovdjursarter och gynnsam bevarandestatus handlar främst om populationernas storlek. Kungsörn och björn har med god marginal gynnsam bevarande- status. Även lodjuret har gynnsam bevarandestatus. Järven är på gränsen till gynnsam bevarandestatus. Vargen har inte gynnsam bevarandestatus. Om kravet på invandring, och de svenska och norska förvaltningsmålen uppfylls, är vargen nära gränsen för gynnsam bevarandestatus. Inslaget av samhällsvetenskaplig och beteendevetenskaplig forsk- ning kring rovdjuren ska ges en högre prioritet. Särskilda initiativ- insatser av forskningsfinansiärer ska göras för att stimulera projekt- och programansökningar. De stora forskningsprogrammen för artstudier ska fortsätta. För den fortsatta finansieringen ska förstärkning genom forsknings- medel från EU eftersträvas. Utomnordiska länder bör involveras i programmen. Forskningen kring effektiva inventeringsmetoder ska fördjupas. Ett program för omfattande predationsstudier på ren och andra effekter av rovdjursförekomst på rennäringen ska etableras under Särskilda medel för programmet ska avsättas . Formerna och metodiken för sårbarhetsanalyser i rovdjursför- valtningen ska utvecklas ytterligare. Forskningen kring det ömse- sidiga beroendet mellan bytesdjur och rovdjur ska fördjupas ytter- ligare. 1.9Bernkonventionen, EU:s Art- och habitatdirektiv och Fågeldirektiv samt nationell lagstiftning Art- och habitatdirektivet och Fågeldirektivet har införlivats i jaktförordningen på ett i viss mån ofullständigt sätt. Jaktförord- ningen är förenlig med EU:s direktiv i den meningen att bestäm- melserna inte går längre än vad som är tillåtet enligt artikel 16 1. respektive artikel 9 1. Utredningen anser att det är lämpligt att den svenska jaktlagstiftningen medger undantag från artskyddet just i den utsträckning som och EU:s direktiv medger undantag från artskyddet för de aktuella arterna. Förutsättningarna för undantag enligt artikel 16 1. i Art- och habitatdirektivet och artikel 9 1. i Fågeldirektivet ska därför implementeras fullständigt i jaktlagstiftningen. Licensjakt är det naturliga sättet att förvalta stora viltpopulationer – det gäller också starka stammar av stora rovdjur som har gynnsam bevarandestatus. Det finns från rovdjursförvaltningens utgångs- punkt starka skäl för att om möjligt undvika att stora rovdjur för- knippas med skador. Jakten på björn och lodjur i och utanför ren- skötselområdet bör utformas som licensjakt. Licensjakt regleras i 29 § 2. jaktlagen (1987:259) och 6 § jaktförordningen (1987:905) och tillåts enligt artikel 16 1. e i Art- och habitatdirektivet utan något annat skäl än att begränsa viltstammarna. Beträffande varg som inte har gynnsam bevarandestatus och järv som befinner sig på gränsen till gynnsam bevarandestatus, bör det vara möjligt med en begränsad licensjakt i områden med mycket rovdjursskador, när de skadegörande individerna inte kan identifie- ras, under förutsättning att det inte finns någon annan lämplig lös- ning och , eller när det föreligger centralt fastställda förvaltningsplaner, bedömer att jakten inte för- värrar arternas bevarandestatus eller förhindrar återställande av en gynnsam bevarandestatus. 1.9.3Skyddsjakt efter myndighets beslut Skyddsjakt är lämplig på skadegörande individer men licensjakt är den normala förvaltningsstrategin för lodjur och björn; arter som har gynnsam bevarandestatus. Beträffande varg som inte har gynn- sam bevarandestatus och järv som är på gränsen till att ha gynnsam bevarandestatus, bör det vara möjligt med skyddsjakt efter myn- dighets beslut på skadegörande individer eller en grupp skadegö- rande individer när dessa kan identifieras. Det gäller under förut- sättning att det är fråga om allvarlig skada, att det inte finns någon annan lämplig lösning och att , eller när det föreligger centralt fastställda förvaltningsplaner, bedömer att jakten inte förvärrar arternas bevarandestatus eller förhindrar återställande av en gynnsam bevarandestatus. Endast den som riskerar att utsättas för skada ska kunna ansöka hos om skyddsjakt enligt 27 § jaktförordningen (1987:905). Med hänsyn till att enskild skyddsjakt enligt 28 § jaktförordningen (1987:905) förekommer i mycket liten utsträckning och att rätten att skydda tamdjur har en lång tradition och ett starkt stöd i den allmänna opinionen föreslår utredningen inte någon förändring i lagstiftningen. Frågan om enskild skyddsjakt för att skydda tamdjur kan förenas med Art- och habitatdirektivet ska bedömas mot bakgrund av samlade åtgärder för att genomföra direktivet och arti- kel 2 i Art- och habitatdirektivet som medger att medlemsstaternas åtgärder får beakta landets ekonomiska, sociala och kulturella behov och nationella särdrag. Jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905) bör ses över i förenklande syfte som ett samlat grepp tas för att införliva de aktuella EU-direktiven. Den osäkerhet som finns i den grundläggande frågan om regeringen har tillräckligt bemyndigande av för att införa Art- och habitatdirektivets undantags- regel i art. 16 1. c genom förordning ska värderas i samband med en översyn av jaktlagstiftningen. Utredningen drar slutsatsen att illegal jakt inte kan bekämpas enbart genom hårdare straff och fler poliser. Antalet fällande domar är mycket litet i relation till det antal jaktbrott som begås på stora rovdjur. Den straffskärpning avseende jaktbrott som genomfördes har i praktiken inte heller haft någon effekt på domstolarnas straffmätning. En studie från Brå visar att det finns ett indirekt stöd för den illegala jakten eftersom rovdjurspolitiken är ifrågasatt vilket försvårar arbetet för polis och åklagare som gärningspersonerna genom detta stöd invaggas i tron att den kriminella verksamheten i själva verket är moraliskt berättigad. För att det ska bli en förändring och fler brottslingar lagförda fordras ett aktivt arbete för att förändra attityderna till dessa brott. Ett viktigt steg är att alla aktörer på området, i synnerhet jägare, renskötare och markägare och deras organisationer, tydligt marke- rar sitt avståndstagande till illegal jakt som sådan och till de indivi- der som ägnar sig åt denna brottslighet. Den allmänna synen på illegal jakt formas också i hög grad av det sätt som media tar upp frågan. Samhällets insatser bör inriktas mot en aktiv attitydpåver- kan för att tydliggöra att det inte är tillåtet att illegalt döda stora rovdjur och att det handlar om grov brottslighet med högt straff- värde. 1.10.2Jaktbrott i samband med enskild skyddsjakt Rätten att skydda sina tamdjur har ett stort symbolvärde och omfattas av ett brett stöd i opinionen. Det är inte rimligt att den som går för långt i sådana sammanhang ska straffas för grovt jakt- brott med fängelse . Den dolda illegala jakt på rovdjur som har likheter med hatbrott eller som sker för dödandets egen skull har ett väsentligt högre straffvärde i förhållande till jaktbrott där gärningspersonen överskridit befogenheten för enskild skyddsjakt i 28 § jaktförordningen (1987:905) eller illegal jakt som innebär överträdelse av villkor för jaktens bedrivande i myndig- hetsbeslut. Samhällets resurser måste inriktas mot att främst beivra den förstnämnda typen av brottslighet. Utredningen föreslår en ändring i 44 § jaktlagen (1987:259)som innebär att jaktbrott som avser bl.a. björn, varg, järv, lodjur och kungsörn och som begås av ägare eller vårdare av tamdjur i omedel- bar anslutning till att tamdjur angrips inte ska bedömas som grovt jaktbrott, utan som ordinärt jaktbrott. Även jaktbrott som innebär överträdelse av villkor för jaktens bedrivande i myndighetsbeslut ska bedömas som ordinärt jaktbrott. Utredningen föreslår slutligen att åklagare ska kunna underlåta åtal om det föreligger särskilda skäl när brottet utförts i dessa situationer. Om brottet utförts vanemässigt eller i större omfattning, med otillåten hjälp av ett motordrivet fortskaffningsmedel eller liknande anordning eller med en särskilt plågsam jaktmetod, ska brottet även i fortsättningen bedömas som grovt jaktbrott, även om det utförts i omedelbar anslutning till att tamdjur angrips eller består i att ett villkor för jaktens bedrivande i eller länsstyrel- sens beslut överträtts. 1.10.3Förenklat regelverk för att bedöma om jaktbrott begåtts i samband med enskild skyddsjakt Utredningen pekar på att bedömningen av ansvarsfrågan i samband med att rovdjur dödas för att skydda tamdjur förenklas om ansvarsfrågan enbart regleras av bestämmelsen om nöd i 24 kap 4 § . 1.10.4Identifiering av snöskoter och förare Det är mycket vanligt att snöskoter används som brottsverktyg och som brottshjälpmedel i samband med illegal jakt på rovdjur. Märk- ningen av fordon och/eller förare bör därför bli tydligare och möj- ligheten att identifiera fordon och förare bättre. Det gäller även den tillsynspersonal och andra personer som har rätt att färdas i för- budsområden. Ett berättigat krav är att alla snöskotrar som har dis- pens för att färdas i områden med generella skoterförbud lätt ska kunna identifieras. Eftersom snöskotern så ofta används i samband med jaktbrott är det lämpligt att behålla förbudet mot att medföra skjutvapen vid färd i terräng och att även i fortsättningen kan lämna enskilda dispenser eller medge undantag i föreskrifter om det t.ex. behövs för renskötseln. Polismyndigheternas organisation vid jaktbrottslighet bör ses över och förtydligas. Alla polismyndigheter i berörda polisdistrikt bör utse poliser med särskilt ansvar att utreda rovdjursanknuten brottslighet. I respektive polisledning måste det också finnas en ut- sedd person med ansvar också för frågor om illegal jakt på led- ningsnivå. Syftet är bl.a. att underlätta samverkan med och andra myndigheter i brottsbekämpningen. Polis, åklagare och länsstyrelser måste på ett kraftfullt sätt för- verkliga ambitionen i beslutet med anledning av propositionen om en sammanhållen rovdjurspolitik, om ett fördjupat sam- arbete för insatser riktad mot brottslighet mot stora rovdjur. Polis- flyget med helikopterbevakning är ett effektivt sätt att upptäcka illegal jakt och möjligheterna att utnyttja flyg för att bekämpa denna typ av brottslighet bör användas även i fortsättningen. 1.10.6Försök och förberedelse till grovt jaktbrott Den grova jaktbrottsligheten med högt straffvärde är omfattande men antalet fall som lagförs är däremot mycket litet. Kriminaliteten försiggår i skogs- och fjällområden, ofta i väglöst land. Brottslig- heten är svår att upptäcka och att utreda. För att lagföra någon för ett fullbordat jaktbrott krävs i realiteten att gärningspersonen tas på bar gärning. Risken att bli dömd i domstol är liten. En utökad övervakning för att öka lagföringarna skulle kräva stora insatser från polisens sida. För att polisens arbete med underrättelser och tips ska bli fram- gångsrikt måste man kunna använda tvångsmedel tidigt och ingripa redan innan någon egentlig jakt påbörjats. Att behöva invänta ett fullbordat jaktbrott kan vara både vanskligt och resurskrävande. Genom att kriminalisera försök och förberedelse till jaktbrott kan illegal verksamhet effektivare beivras och förebyggas. Utredningen föreslår att det i jaktlagen (1987:259) införs en ny paragraf 44 a § och som kriminaliserar försök och förberedelse till grovt jaktbrott genom en hänvisning till 23 kap. om bl.a. försök och förberedelse till brott. Utredningen anser att alla vinner på att samarbeta för att nå kompromisser och kreativa lösningar på konflikter mellan männi- skor och rovdjur. Det är inte enbart beslutens innehåll som är avgörande för om de accepteras av allmänheten. Lika viktigt är att beslutsprocessen är rättvis, öppen och att alla behandlas likvärdigt. Utmaningen för rovdjursförvaltningen är att finna effektiva former för dialog med medborgarna. En samförvaltning och dialog där staten och aktörer på lokal eller regional nivå på olika sätt delar på ansvaret för förvaltningen är en förutsättning för att legitimera förvaltningen av den gemensamma naturresurs som de stora rov- djuren utgör. förutsätter också ett ökat deltagande från medborgare och andra intressenter – om den ska bli lyckad. Ett ökat deltagande av medborgarna i förvaltningen kräver nytänkande och strukturella förändringar som dagens förvaltnings- struktur inte alltid är anpassad för. Förändringar är därför nödvän- diga. Det handlar inte minst om att ge förvaltningen tid och resur- ser och ökad kompetens för att hantera medborgarnas deltagande i beslutsprocessen. Ansvaret för förvaltningen av och kostnaderna för stora rovdjur är i allt väsentligt ett ansvar för staten. Kostnadsansvaret omfattar både förvaltning och ersättning för de skador som de stora rovdjuren förorsakar. 1.12.2Rovdjursförvaltningen ska vara adaptiv Den framtida rovdjursförvaltningen ska vara adaptiv, dvs. lärande, och fortlöpande inhämta ny kunskap om rovdjuren, bytesdjuren och framförallt utvärdera effekterna av genomförda förvaltnings- åtgärder. Erfarenheter och nya kunskaper ska kontinuerligt återfö- ras i förvaltningen. Särskilt viktigt är detta för arter som är känsliga för jakt och där samhällets regelverk och mål sätter gränser. nationella roll i rovdjursförvaltningen ska upp- rätthållas och tydliggöras. ska säkerställa natio- nell överblick, analyskapacitet, policy, metodutveckling och fullgö- randet av de internationella åtagandena på rovdjursområdet. Det operativa ansvaret för rovdjursförvaltningen ska vara regionalt och åvila länsstyrelserna. Det regionala ansvaret bör införas så snart regionala förvaltningsplaner är fastställda. Ansvarsfördelningen inom rovdjursförvaltningens olika delar ska tydliggöras i en särskild för- ordning om rovdjursförvaltningen. Ett närmare samarbete bör utvecklas med . Det bör helst innefatta gemensam förvaltningsredovisning eller förvaltnings- planer på populationsnivå för de skandinaviska rovdjursstammarna. ska ta initiativ till ett närmare samarbete med de med- lemsländer i EU som har stammar av stora rovdjur. Senast under ordförandeskap bör frågan om en revidering av Art- och habitatdirektivet och Fågeldirektivet tas upp med EU- kommissionen. 1.12.5Naturvårdsverket ska ha den nationella överblicken över rovdjursförvaltningen är den nationella myndigheten med ansvar för rovdjurspolitikens genomförande. Verket ska arbeta med vägled- ning och samordning av länsstyrelsernas arbete. ska fastställa de regionala förvaltningsplanerna, svara för kontak- terna med andra länders nationella myndigheter och internationella organisationer, finansiering av forskning på rovdjursområdet, rikt- linjer för inventeringar, uppföljning och utvärdering. Naturvårds- verket ska också ansvara för Rovdjursforum, den nationella data- basen. Rovdjursforum ska också ha en offentlig del, tillgänglig för allmänhet och media. 1.12.6Länsstyrelserna ska ha det operativa ansvaret för rovdjursförvaltningen Det regionala inflytandet i rovdjursförvaltningen ska öka och utgå från regionala förvaltningsplaner som utarbetas av länsstyrelserna. De ska koordineras nationellt av . De regionala rovdjursgrupperna ska ha en framträdande roll vid utarbetandet av förvaltningsplanerna som dialogen om innehållet också ska föras med breda medborgargrupper. Förvaltningsplanen ska redovisa miniminivån och etappmål. De regionala förvaltnings- planerna ska arbeta med begreppet toleransnivåer utifrån ett kon- fliktperspektiv. Toleransnivåer bör omfatta i princip alla de faktorer som medverkar till att skapa konflikter. Även toleransnivåer för enskilda rovdjursindivider som grund för beslut om skyddsjakt ska utvcklas efter i förväg bestämda kriterier. Regionala förvaltningsplaner ska enligt utredningen innehålla mål för rovdjursbestånden på kort sikt, 1–, och på , 5–. De ska också innehålla toleransnivåer för de rovdjursarter som är aktuella och förslag till konkreta förvaltningsåtgärder. Arbetet med förvaltningsplaner ska ske rullande i treårsperioder och utvärderas kontinuerligt i en adaptiv förvaltning. Länsstyrelser bör tillsammans med den regionala rovdjurs- gruppen upprätta åtgärdsplaner för hur konflikter mellan människa – rovdjur ska hanteras. Viltskadecenter bör ha en konsultativ roll i utvecklingen av toleransnivåer och åtgärdsplaner. Även bör ha en konsultativ roll inom renskötselområdet. De regionala rovdjursgruppernas mandat och uppdrag ska tyd- liggöras. Ansvarsfördelningen mellan de regionala rovdjurs- grupperna och viltvårdsnämnderna bör också ut. Arbetsfor- merna ska läggas fast i en arbetsordning. Man bör sträva efter en allsidig representation med ledamöter i en relativt central position i respektive regionala organisation, liksom en jämn könsfördelning. Ordförandeskapet bör tillmätas stor betydelse. Länsstyrelserna ska i dialog med och andra länsstyrelser förvalta länets stammar av stora rovdjur i enlighet med rovdjurspolitikens intentioner och målen i en regional förvalt- ningsplan, som ska utarbetas i samråd med respektive regional rov- djursgrupp. Den operativa rovdjursförvaltningen ska vara regional och för- valtningen ska kunna innefatta beslut om licensjakt och skyddsjakt. Dialogen med medborgarna ska utvecklas. Länsstyrelsernas organi- sation för rovdjursförvaltningen bör ses över för att uppnå en större enhetlighet mellan länen och ett bättre resursutnyttjande i länet. I berörda län ska finnas arbetsordningar och dokumentation över bedömningar och utfört arbete. Värdering av måluppfyllelse ska ske. Utvärderingarna ska ligga till grund för återföring av erfa- renheter i en adaptiv förvaltning. Naturvetenskaplig kompetens i rovdjursförvaltningen ska kom- pletteras med samhälls- eller beteendevetenskaplig kompetens för att bredda och fördjupa dialogen om rovdjurspolitiken i det demo- kratiska samhället. För att lösa de uppgifter som utredningen före- slår bör länsstyrelserna tillföras vissa ytterligare resurser. Viltskadecenter ska ha en myndighetsuppgift under Naturvårds- verkets huvudmannaskap som ska regleras i instruktion. Verksamheten ska finansieras över eget anslag och regleras i en arbetsordning som beslutas av . Vilt- skadecenter ska ledas av en styrelse som utses av . 1.13Viltskador på tamdjur, bidrags- och ersättningssystemet vid viltskador 1.13.1Förebyggande insatser mot viltskador på andra tamdjur än ren Dagens system med statliga bidrag för att förebygga skador orsa- kade av rovdjur fungerar väl. Det är viktigt att anslagen täcker behoven av bidrag. ska även i fortsättningen vara beslutande myndighet. Viltskadecenter ska fortsättningsvis utveckla skadeförebyggande åtgärder, rekommendera vilka ersättningsnivåer som bör tillämpas och i övrigt ansvara för policyn på området. Det ska finnas tydliga kriterier för när olika former av förebyggande åtgärder, t.ex. bidrag till stängsel eller tillstånd för skyddsjakt kan vara aktuella. Förvalt- ningen ska ha stöd i form av handböcker. Resurserna för förebyggande insatser ska även fortsättningsvis främst användas för att minska risken för angrepp för enskilda bru- kare. Målsättningen med förebyggande åtgärder kan inte vara att eliminera varje angrepp på tamdjur eftersom en nollvision kostar oproportionerligt mycket pengar. Målet med förebyggande åtgär- der ska utformas som toleransnivåer som bestäms i regionala för- valtningsplaner. Bidrag för förebyggande åtgärder och ersättning för skada i bigårdar Biodling har stor samhällsekonomisk betydelse och det är viktigt att verksamheten kan bedrivas utan störningar även i . Bidrag för att förebygga skador och ersättning för skador av björn i bigårdar enligt 11 § viltskadeförordningen (2001:724) ska lämnas även om verksamheten kan betraktas som skadeexponerad och i många fall inte bedrivs i näringsverksamhet. Förslaget föranleder ändring i viltskadekungörelsen NFS 2002:13. 1.13.2Förebyggande insatser mot viltskador på ren Viltskadecenters uppdrag ska vidgas till att omfatta insatser i ren- skötselområdet Viltskadecenter ska även disponera medel för att utveckla förebyggande åtgärder mot rovdjursskador i Medlen ska användas av Viltskadecenter efter samråd med . 3 § viltskadeförordningen (2001:724), ändras så att bidrag till samebyarna för att förebygga skada inte räknas av från ersättning till byarna för skada på ren. 1.13.3Ersättning för skada av vilt på annat än renar Nuvarande bestämmelser om ersättning för andra viltskador än på ren bör huvudsakligen behållas. Det är angeläget att anslagsnivån täcker behovet. Ersättning för hund som dödats, avlivats eller skadats i samband med angrepp av stora rovdjur har inte följt utvecklingen och mot- svarar inte värdet av en tränad hund.