sou · GWB3116 · 2008-12-16 00:00:00 — 13.4 Remissinstanserna Tillståndsvillkor eller lagregler Radio- och förslag att införa lagregler om saklighet, respekt för privatlivet, förbud mot diskriminering av annonsörer samt återhållsamhet vid sändning av våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar avstyrktes av huvuddelen av remissinstanserna, bland annat av Justitiekanslern, 364 SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll fakultetsnämnden vid , , , , , C , , Kanal , Annonsörer, Tidningsutgivarna, samt KLYS och Copyswede. Bland de skäl som anfördes kan nämnas att förslagen innebär en begränsning av yttrandefriheten, att tillståndsvillkor är mer flexibla och ger programföretagen möjlighet att påverka utformningen samt att förslaget innebär en omotiverad skillnad mellan olika distributionssätt, eftersom lagreglerna inte föreslås gälla för trådsändningar. Några remissinstanser ansåg att konsekvenserna av av Monaco-domen krävde en mer ingående analys. Flera remissinstanser ansåg att de begrepp som används i den föreslagna lagtexten inte var tillräckligt tydliga. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen ansåg att en lagregel om återhållsamhet kan godtas men att det kan ifrågasättas om kravet ska utvidgas till att gälla tillståndsfria sändningar. och TV ansåg att en bestämmelse om skydd för privatlivet borde avse även satellitsändningar och eventuellt också lokal- och närradiosändningar men att bestämmelsen borde omformuleras så att den avser enskildas personliga integritet. Även Boxer ansåg att kravet att respektera den enskildes privatliv är motiverat. och TV tillstyrkte också att möjligheten att ingripa mot upprepade överträdelser av bestämmelserna om vålds- och sexskildringar förstärks. välkomnade förslag som innebär återhållsamhet vid sändning av våldsskildringar och avancerade sexuella framställningar men tog inte ställning till om en särskild bestämmelse i radio- och TV-lagen är den mest lämpliga metoden. Sanktioner och tillsyn Även utredningens förslag om mer kraftfulla sanktioner vid upprepade överträdelser avstyrktes av flera remissinstanser. Justitiekanslern och vid ansåg att vitesföreläggande inte bör förekomma, om man riskerar att komma i konflikt med utgivarens grundlagsenliga ensamrätt att bestämma vad en sändning ska innehålla. , och ansåg inte att skälen för mer kraftfulla sanktioner var tillräckligt starka. Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 Förslaget att och TV skulle ha tillsyn över efterlevnaden av samtliga bestämmelser i 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen tillstyrktes av Justitiekanslern, och och TV men avstyrktes i huvudsak av Tryck- och yttrandefrihetsberedningen, , , , samt KLYS och Copyswede. Tillämplighet av tillståndsvillkor på vissa sändningar Radio- och förslag och bedömningar kommenterades av några remissinstanser. tillstyrkte förslaget medan Tryck- och yttrandefrihetsberedningen, , samt KLYS och Copyswede ansåg att den föreslagna regeln inte är nödvändig, eftersom kompletterande satellitsändningar är helt identiska med sändningarna i marknätet och att tillståndsvillkoren därför ändå får genomslag. 13.5 Överväganden 13.5.1 Inledning Under rubriken överträdelser av innehållsvillkor föreslog Radio- och att vissa vanligt förekommande tillståndsvillkor helt eller delvis ska omvandlas till lagregler, nämligen skyldighet att utöva sändningsrätten sakligt (3 kap. 7), skyldighet att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv (3 kap. 8 § 12), förbud mot att diskriminera annonsörer (3 kap. 9 § andra stycket) samt skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar (del av 3 kap. 8 § 9). Radio- och föreslog vidare att den som vid upprepade tillfällen och på likartat sätt har överträtt bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program 366 SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll med våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar ska kunna föreläggas av Justitiekanslern att inte på nytt sända program i strid med bestämmelsen. För de övriga föreslagna nya lagreglerna föreslog utredningen inte någon annan sanktion än att den sändande förpliktas att offentliggöra fällande beslut av och TV. Utredningen föreslog också att skulle ges möjlighet att förelägga den som överträder förbudet mot att sända program med ingående våldsskildringar m.m. i 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen att offentliggöra nämndens fällande beslut. Radio- och föreslog också att ansvaret för tillsyn över efterlevnaden av 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen om sättet att sända våldsskildringar eller pornografiska bilder ska flyttas från Justitiekanslern till och TV. Radio- och förslag kan endast delvis motiveras med uppdraget att föreslå mer kraftfulla åtgärder om ett programföretag vid upprepade tillfällen och på liknande sätt bryter mot villkor för innehållet i sändningarna. Det gäller förslaget om återhållsamhet vid sändning av våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar samt förslaget att Justitiekanslern vid upprepade överträdelser ska kunna förelägga den sändande att inte på nytt sända program i strid med bestämmelsen. Förslaget att tillsynsansvaret ska övergå från Justitiekanslern till kan också ses i detta sammanhang. Förslaget att föra in en lagbestämmelse om skyldighet att respektera den enskildes privatliv grundas på den s.k. av Monaco-domen som kan uppfattas som att det bör finnas möjlighet att i efterhand ingripa med straffansvar eller skadeståndsskyldighet i de fall då rätten till skydd för privatlivet har kränkts. Förslaget att tillståndsvillkor om saklighet och förbud mot att diskriminera annonsörer ska omvandlas till lagregler synes endast ha sin grund i att sådana villkor har varit det normala i sändningstillstånd som har meddelats programföretag under svensk jurisdiktion. Remissinstanserna har i allmänhet avvisat utredningens förslag. De skäl som har anförts är i huvudsak följande: Utredningen har inte anfört tillräckligt vägande skäl för att begränsa yttrandefriheten på det sätt som föreslås. Det är en större inskränkning av yttrandefriheten om de aktuella bestämmelserna ges formen av lagregler än om de får införas 367 Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 som villkor för sändningstillstånd, eftersom programföretagen har ett visst inflytande över hur sådana villkor utformas. Det finns inte behov av en reglering som omfattar även icke tillståndspliktiga sändningar, bland annat eftersom inskränkningarna för marksänd TV ursprungligen motiverades med utrymmesskäl. Det sker en snabb utveckling av olika distributionsformer och förslagen leder till att konkurrensen snedvrids, eftersom de föreslagna lagreglerna inte omfattar trådsändningar. Det finns ett starkt samband mellan opartiskhet och saklighet och det är därför inte lämpligt att behandla dessa begrepp på olika sätt i lagstiftningen. Konsekvenserna av av Monaco-domen behöver analyseras mer ingående än vad Radio- och har gjort. De begrepp som föreslås är otydliga. Förslaget att flytta tillsynsansvaret tillstyrktes av de närmast berörda myndigheterna men avstyrktes av vissa andra remissinstanser. Enligt direktiven ska vi analysera Radio- och förslag och de synpunkter som har kommit fram i remissbehandlingen utifrån målsättningen att förenkla regelverket för radio- och TV-företagen. Reglerna i AV-direktivet ska utgöra en utgångspunkt för analysen. Vi ska också överväga möjligheten att komplettera lagstiftningen med former för självreglering. Innan vi går in på Radio- och olika förslag vill vi beröra några mer övergripande frågor. 13.5.2 Möjligheten att reglera innehållet i TV-sändningar Vår bedömning: Regler som har till syfte att skydda angelägna intressen bör kunna upprätthållas oberoende av om formen för sändningen kräver tillstånd. Det borde därför vara principiellt möjligt att också reglera innehållet i trådsändningar under de förutsättningar som regeringsformen ställer upp för begränsning av grundläggande fri- och rättigheter. Yttrandefrihetsgrundlagen hindrar en sådan ordning. Radio- och : Utredningen uttalade sig inte i frågan. SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll Skälen för vår bedömning Möjligheten att ställa upp regler för innehållet i TV-sändningar bestäms dels av bestämmelserna i regeringsformen och yttrandefrihetsgrundlagen, dels av om sändningarna är tillståndspliktiga eller inte. Grundlagsregleringen Yttrandefrihetsgrundlagen anger utrymmet för att reglera innehållet i TV-sändningar. För trådsändningar är möjligheten att reglera begränsad till villkor för kommersiell reklam eller annan annonsering eller för sponsrade program samt till ingripanden mot fortsatta sändningar av våldsframställningar, pornografi eller sådant som utgör hets mot folkgrupp. För trådlösa sändningar ger yttrandefrihetsgrundlagen möjlighet att reglera sändningsrätten genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att få sända. Skillnaden i synsättet på trådsändningar och trådlösa sändningar beror på att det råder etableringsfrihet för trådsändningar medan möjligheten att sända trådlöst begränsas av tillgången till radiofrekvenser . Det finns emellertid anledning att påpeka att förhållandena skiljer sig mellan olika slags trådlösa sändningar och att förutsättningarna har ändrats då yttrandefrihetsgrundlagen infördes. För satellitsändningar råder i praktiken etableringsfrihet och det har därför inte ansetts befogat att införa tillståndsplikt för sändningar via satellit i den svenska lagstiftningen. För trådlösa marksändningar har det däremot inte ansetts möjligt att avstå från kravet på sändningstillstånd, eftersom tillgången till sändningsfrekvenser begränsar möjligheten att upprätta yttäckande sändarnät (se prop. 1995/96:160 s. 70 ff). För begränsningar i sändningsrätten gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § andra–femte styckena och 13 § regeringsformen. Där anges bland annat att en begränsning endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. En begränsning får inte göras enbart på grund av 369 Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten endast ske om särskilt viktiga skäl föranleder det. Vid bedömningen av vilka begränsningar som får ske ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Tillståndsvillkor eller lagregler Som vi har redovisat i avsnitt 15.2 kan regler för sändningarnas innehåll dels ha formen av lagregler och dels föreskrivas som tillståndsvillkor. Lagregler gäller för såväl tillståndspliktiga som tillståndsfria sändningar, medan tillståndsvillkor endast kan tillämpas på sändningar som kräver tillstånd. Systemet med tillståndsvillkor infördes i den nuvarande radio och TV-lagen och ersatte en tidigare ordning där villkoren för sändningsrätten reglerades i avtal mellan regeringen och programföretagen. I förarbetena (prop. 1995/96:160 s. 82 ff) diskuterades möjligheten att i stället låta samtliga förutsättningar för sändningsrätten framgå direkt genom bestämmelser i lag. Detta alternativ avvisades emellertid, eftersom en lag som innehåller samtliga krav som framgick av de dåvarande avtalen skulle bli mycket vidlyftig och förmodligen snart inaktuell. En fördel med en ordning med tillståndsvillkor angavs vara att det blir lättare att anpassa sig till den framtida tekniska och massmediepolitiska utvecklingen. Denna utveckling, sades det, skulle kunna innebära att staten helt eller delvis kommer att avstå från att ställa vissa villkor på sändningsverksamheten. Regeringen ansåg därför att den smidigaste lösningen var att regeringen även i fortsättningen får förena sändningstillstånd med villkor. Endast skyldigheter som gäller för alla sändningar av en viss art borde regleras genom direkta bestämmelser i lagen. Som förutsågs i propositionen har det skett omfattande tekniska förändringar sedan radio- och TV-lagen infördes. Dessa förändringar har påverkat det sätt på vilket tillstånden till TV-sändningar 370 SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll har utformats. Sändningstillstånden för SVT och UR, liksom TV4:s tidigare tillstånd att bedriva analoga marksändningar, innehåller en omfattande reglering som framför allt avser företagens skyldighet att sända ett mångsidigt programutbud. De tillstånd att bedriva digitala marksändningar som regeringen och senare Radio- och har utfärdat saknar i stort sett sådana krav, förutom ett allmänt hållet villkor att sända innehåll av en viss typ. Däremot har sändningstillstånden genomgående förenats med villkor om saklighet, mediets genomslagskraft och respekt för privatlivet. Till skillnad mot vad som gällde tidigare innehåller de sändningstillstånd som utfärdades av Radio- och inte några villkor om förbud mot att diskriminera annonsörer. För de programföretag som är etablerade i andra EES-stater saknas villkor om sändningarnas innehåll. Tillståndspliktens omfattning och räckvidden för olika innehållsregler Flera remissinstanser har anmärkt att Radio- och förslag innebär att sändningar behandlas på olika sätt, eftersom de föreslagna lagreglerna på grund av yttrandefrihetsgrundlagens krav inte kan tillämpas för trådsändningar. Detta skulle enligt vissa remissinstanser innebära att konkurrensförhållandena snedvrids på ett olämpligt sätt. Till detta kan sägas att även nuvarande ordning innebär att olika sändningssätt har olika förutsättningar, eftersom tillståndsvillkor bara kan tillämpas på tillståndspliktiga marksändningar medan de tillståndsfria satellitsändningarna endast påverkas av regler som ges direkt i lag. Det som bör vara avgörande för om en sändning ska vara tillståndspliktig eller inte är om det finns ett behov att från det allmännas sida styra hur sändarnäten utformas eller bestämma vem som ska få möjlighet att utnyttja de begränsade sändningsmöjligheterna. Ett sådant behov har ansetts föreligga när det gäller marksändningar i rundradionät men inte i fråga om satellitsändningar. I avsnitt 14 föreslår vi att det tillståndspliktiga området begränsas på ett sätt som innebär att TV-sändningar i nät som exempelvis är avsedda för mobiltelefoni inte ska kräva tillstånd. Förslaget får till konsekvens att det inte kommer att vara möjligt att genom tillståndsvillkor reglera innehållet i sådana sändningar. Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 Slutsats Regler som har till syfte att tjäna angelägna intressen, t.ex. att skydda barn mot olämpligt programinnehåll eller att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att ta del av programmen bör enligt vår mening kunna upprätthållas oberoende av formen för sändningen och oberoende av om sändningen kräver tillstånd. Av detta följer att det borde vara principiellt möjligt att reglera innehållet i alla slags sändningar, inklusive trådsändningar under de förutsättningar som regeringsformen ställer upp för begränsning av grundläggande fri- och rättigheter. En sådan ordning kräver emellertid ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen. Den ses över av (Ju 2003:04). I våra kontakter med kommittén har vi framfört vår uppfattning i denna del. Trots det som sagts föreslår vi inte att några av de regler som kan föreskrivas som tillståndsvillkor omvandlas till föreskrifter i lag. Det hänger samman med att vi önskar underlätta en utveckling mot självreglering. Om en sådan utveckling inte kommer till stånd anser vi att man på nytt bör överväga om vissa regler bör framgå direkt av lagen och därmed bli tillämpliga även för sändningar som inte kräver tillstånd. 13.5.3 Innehållsregler och självreglering Vår bedömning: Den nuvarande myndighetskontrollen av vissa sändningsvillkor bör kunna ersättas med självreglering om självregleringen bedöms kunna fungera lika effektivt som myndighetskontrollen. För att en utveckling mot självreglering ska underlättas bör regler som kan föreskrivas som villkor för sändningstillstånd inte ersättas med föreskrifter i lag. Om ett programföretag omfattas av en effektiv ordning för självreglering, bör tillståndsmyndigheten kunna avstå från att ställa upp villkor inom områden som omfattas av självregleringen eller ändra sådana villkor som redan meddelats. Radio- och : Utredningen behandlade inte frågan. SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll Skälen för vår bedömning Lagstiftningen bör underlätta en utveckling mot självreglering I avsnitt 18 redogör vi för utredningens uppdrag att överväga möjligheten att komplettera lagstiftning med olika former för självreglering. Där redovisar vi också några av de olika system för självreglering som finns i inom bland annat massmedie- och marknadsföringsområdet. Vi konstaterar att det inte finns något system för självreglering som har skapats av TV-företagen eller som uteslutande riktas till dem, men att det inte finns något som hindrar att vissa programföretag skapar ett eget sådant system eller ansluter sig till det system som gäller för pressen. Vi anser att både det växande antalet aktörer inom radio och TV och det förhållandet att gränserna mellan olika medieområden luckras upp talar för att det borde finnas förutsättningar för att utveckla självregleringen inom radio- och TV-området. En ordning för självreglering skulle kunna omfatta allt som de berörda företagen publicerar, oberoende av sändningsform. Den skulle också kunna omfatta företag som är verksamma på den svenska marknaden oberoende av om de står under svensk jurisdiktion eller ej. Det är givetvis de berörda företagens sak att avgöra om en sådan utveckling bör inledas och hur en ordning för självreglering ska vara utformad. Om en effektiv självreglering skulle komma till stånd är det emellertid naturligt att myndigheterna inte fortsätter att granska efterlevnaden av tillståndsregler som motsvarar de områden som självregleringen omfattar. Detta talar för att lagstiftningen utformas på ett sätt som underlättar en anpassning till ändrade förhållanden. En ordning med tillståndsvillkor framstår i detta perspektiv som mer lämplig än om motsvarande regler framgår direkt av lag, eftersom tillståndsmyndigheten kan ändra eller upphäva tillståndsvillkor för de programföretag som omfattas av självregleringen. Vad som kan omfattas av en självreglering En förutsättning för att myndighetskontroll ska kunna ersättas med självreglering är dock att inte genom internationella förpliktelser är skyldigt att lagreglera de aktuella frågorna. AV-direktivet innebär att medlemsstaterna inte kan uppfylla de krav som riktas mot dem enbart genom att hänvisa till själv373 Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 reglering. Möjligheten att avstå från myndighetsreglering till förmån för självreglering måste därför begränsas till frågor som inte omfattas av direktivet. Även skyldigheter enligt kan ha viss betydelse för möjligheten att ersätta myndighetsreglering med självreglering. Krav på självregleringen En annan förutsättning för att den nuvarande myndighetskontrollen ska ersättas med självreglering är givetvis att självregleringen bedöms kunna fungera lika effektivt som myndighetens kontroll. För att en ordning för självreglering ska kunna uppfylla sådana krav bör den omfatta en uppförandekod, en ordning för hur överträdelser ska prövas på ett oberoende sätt och sanktioner vid överträdelser som är minst lika kännbara som de sanktioner som tillsynsmyndigheten kan dela ut vid överträdelse av ett motsvarande tillståndsvillkor. 13.5.4 Skyldigheten att utöva sändningsrätten sakligt Vår bedömning: Eftersom TV och radio är viktiga informationskällor och det är angeläget att tittare och lyssnare har tillgång till korrekt och relevant information, bör krav på saklighet fortfarande kunna ställas upp som villkor för sändningstillstånd. Radio- och : Utredningen föreslog att kravet på bland annat saklighet skulle lagregleras för trådlösa sändningar av TV-program och andra ljudradioprogram än närradio och lokalradio. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna avstyrkte förslaget (se avsnitt 15.4). SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll Skälen för vår bedömning Begreppet saklighet Några remissinstanser menade i sina remissvar att begreppet saklighet hör så nära samman med begreppet opartiskhet att det skulle vara olämpligt att som Radio- och föreslog lagfästa saklighetskravet, medan krav på opartiskhet skulle kunna ställas i tillståndsvillkor. Vi kan hålla med om att framför allt utelämnande av väsentliga uppgifter, som utgör ett brott mot kravet på saklighet, och ensidig behandling, som är en form av partiskhet, ligger nära varandra och att skillnaden främst handlar om vilken effekt en överträdelse får. noterar vi att villkor om opartiskhet enbart gäller för public service-företagen. Motiven för den nuvarande ordningen I förarbetena till radio- och TV-lagen motiverades möjligheten att ställa krav på opartiskhet och saklighet för tillståndspliktiga marksändningar, men inte för kabelsändningar eller satellitsändningar, med att det inte råder etableringsfrihet för marksändningar och att det därmed finns begränsade möjligheter att balansera program som har sänts av ett programföretag med program eller programinslag som har sänts av andra programföretag. För kabelsändningar råder etableringsfrihet och för satellitsändningar ansågs att det nära nog råder etableringsfrihet. Därför var det inte motiverat att införa bestämmelser om saklighet och opartiskhet för sådana sändningar. Genom den digitala sändningstekniken är etableringsmöjligheterna för marksänd TV jämförbara med de som gällde för satellitsänd TV när radio- och TV-lagen beslutades. var utrymmet för marksänd television fortfarande begränsat till tre analoga programtjänster. finns sändningstillstånd för 40 nationella och 14 regionala programtjänster i marksändning. Mot den bakgrunden skulle det kunna hävdas att skälen för att ställa krav på opartiskhet och saklighet har försvagats. Krav på opartiskhet har otvivelaktigt samband med att det inte råder etableringsfrihet och att det därmed inte finns utrymme för en mängd programföretag som kan belysa aktuella frågor från olika synvinklar. För public service-företagen är det naturligtvis nödvändigt att under alla förhållanden ställa krav på opartiskhet, eftersom 375 Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 sändningar i allmänhetens tjänst som finansieras med en tvångsvis uttagen avgift inte bör kunna användas för att ensidigt gynna vissa intressen, uppfattningar eller grupper. Ytterligare skäl för krav på saklighet Vi anser inte att ett krav på saklighet enbart kan motiveras utifrån bristen på etableringsmöjligheter. Ett krav på saklighet, som innebär att lämnade uppgifter ska vara korrekta, kan vara berättigat även om det finns många olika programföretag. Som nämnts i det föregående aktualiseras frågor om överträdelser av kravet på saklighet huvudsakligen i anslutning till program om nyheter och samhällsfrågor. Radio och TV är viktiga informationskällor och det är angeläget att de uppgifter som allmänheten får del av är korrekta och relevanta. En lyssnare eller tittare som har missletts genom felaktiga eller ofullständiga sakuppgifter är inte hjälpt av att det har sänts korrekta uppgifter i andra programtjänster än den som han eller hon tog del av. Ett krav på saklighet i TV och ljudradio bör kunna därför ställas upp även i fortsättningen.