sou · GWB38 · 2008-02-28 00:00:00 — Bidrag på lika villkor av Utredningen om villkoren för fristående skolor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Omslag och illustration: Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare för att se över hur lagstiftningen kan ändras så att offentliga och fristående skolor ska kunna bedriva verksamhet på lika villkor. I uppdraget ingår bl.a. att föreslå en författningsreglering av hur storleken på kommunernas bidrag till enskilda förskolor, fritids- hem och förskoleklasser samt fristående skolor ska beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt så att det blir möjligt för en förvalt- ningsdomstol att, efter överklagande, pröva nivån på kommunens bidrag till verksamheten. beslutade Reger- ingen om tilläggsdirektiv för utredaren såvitt avser tidpunkter för redovisning av uppdraget. Som särskild utredare förordnades fr.o.m. . Som experter har medverkat fr.o.m. departe- mentssekreteraren , chefsjuristen , departementssekreteraren , ämnesrådet och ämnesrådet . Med verkan fr.o.m. entledigades och förordnades i hans ställe departe- mentssekreteraren . Utredningen – som har antagit namnet Utredningen om lika villkor för fristående skolor – får härmed överlämna delbetänkandet Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8). Utredningens arbete fort- sätter med återstående frågor. Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)............... Förslag till förordning om ändring i förordning (1996:1206) om fristående skolor........................................... De fristående skolornas framväxt och dagens regler Inledning och statistik ............................................................. Den historiska bakgrunden ..................................................... En starkare ställning för de fristående skolorna .................... Reformerade villkor för fristående skolor.............................. Förskola och skolbarnomsorg förs över till skollagen .......... 1.6Reglerna för fristående förskoleklass anpassas till de som gäller för fristående skolor .............................................. 1.8Utvecklingen efter 2002 – arbetet med en ny skollag och andra överväganden rörande fristående skolor ...................... Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis ............... Bidragsreglerna i sammanfattning ........................................... Förskolan och skolbarnomsorgen ............................... och den obligatoriska särskolan ............ Praxis kring kommunernas bidragsbeslut............................... Kraven på beslutsunderlaget......................................... Användandet av schablonbelopp.................................. Skolans åtagande och elevens behov..................... Förskolan – Oskäligt stor skillnad............................... redovisning av uppdrag om prövning och bidrag för fristående skolor (Dnr 2005:2943) – presentation och remissynpunkter.............................. Beräkningen av bidragsbeloppet .................................. Bidraget bestäms per kalenderår .................................. Kompensation för mervärdesskatt............................... Redovisning och publicering ........................................ Prövning och överklagande av bidragsbelopp ............. Redovisning av kostnader för olika 3.2.10 Samråd och samverkan mellan kommuner och 3.2.11 Konsekvenser av förslagen ........................................... Beräkningen av bidrag i några kommuner – utredningens kartläggning ........................................ Genomförandet av kartläggningen ......................................... Sättet att beräkna bidragen...................................................... Uppdelning på olika kostnadsslag .......................................... Överklagande genom förvaltningsbesvär........................ Möjligheten att överklaga kommunala beslut ........................ förslag om rätt till överklagande ........ 5.4.1 Vem har rätt att överklaga kommunens 5.4.2 Rätten till överklagande tas in i skollagens kapitel för respektive verksamhet .......................................... Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven verksamhet inom skollagens område ............. Sammanfattande synpunkter på dagens regler..................... Grunderna för kommunens bidragsbeslut ........................... 6.2.1 Enhetliga principer för hur bidragen ska 6.2.2 Olika modeller för bestämmande av bidrag .............. 6.2.3 Skolans åtagande och elevens behov................... 6.2.4 Tillämpningen av riksprislistan .................................. 6.2.5 Särskilt kostsamma inriktningar och utökade Möjligheten att träffa överenskommelse om bidraget ......... Grunderna för beräkning av bidrag....................................... Särskilt om individuella program och gymnasiesärskolan ... Gymnasieskolans individuella program..................... Kommunernas handläggning av bidragsbeslut ..................... De kommunala bidragens beståndsdelar............................... 6.7.4 Bidragets storlek vid avgiftsbelagd verksamhet ........ 6.8Angående tillämpningen av bidragsreglerna i förskola, fritidshem och enskild förskoleklass..................................... 6.9Kommunernas redovisning och underlagen för Konsekvenser av förslagen ......................................... Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100).......... 8.2Förslaget till förordning om ändring i förordning (1996:1206) om fristående skolor ......................................... Utredningens uppdrag i den del som redovisas i detta betänkande är att lämna förslag på en författningsreglering av hur storleken på kommunernas bidrag till enskilda förskolor, fritidshem och för- skoleklasser samt fristående skolor ska beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt. Förslaget ska leda till att det blir möjligt för en förvaltningsdomstol att, efter överklagande genom s.k. förvaltnings- besvär, pröva nivån på kommunens bidrag till verksamheten. Möjligheten att överklaga kommunens beslut om bidrag I enlighet med tidigare beslut föreslår utredningen att kommunens beslut om bidrag till enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser samt fristående skolor ska kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. På så vis får de fristående skolorna och enskilda huvudmännen möjlighet att få en omprövning av bidrags- besluten. Reglerna om detta tas in i skollagen i respektive kapitel för de olika verksamhetsformerna. Med förslaget om förvaltningsbesvär följer ett behov av regler för hur bidraget ska bestämmas. Reglerna ska vara tydliga, enkla, förutsägbara och öppna. Det leder till att det i alla de aktuella verk- samheterna krävs tydliga kriterier för vad bidragen ska innefatta. Med den föreslagna utformningen ges de fristående skolorna m.fl. bättre förutsättningar att kunna avgöra om kommunens bidrags- beslut är riktigt. Det kan underlätta kontakterna mellan skolan och kommunen. Det bidrar också till att överklaganden som beror på en otydlig beslutsprocess kan undvikas. Grunderna för kommunens bidragsbeslut gäller olika principer för beräkningen av bidrag till fristående skolor och enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser. Även inom vissa skolformer, t.ex. gymnasieskolan, gäller olika regler. Med utredningens förslag ska bidrag till all enskild pedagogisk verksam- het för barn och ungdomar som avser förskola, fritidshem, förskole- klass, grundskola, obligatorisk särskola, gymnasieskola och gym- nasiesärskola bestämmas enligt den s.k. likabehandlingsprincipen. Den innebär att kommunens bidrag till den fristående skolan eller motsvarande ska beräknas på samma grunder som kommunen tilläm- par när resurser fördelas till motsvarande kommunala verksamhet. har gällt att bidraget inte bara ska bestämmas med ut- gångspunkt i den kommunala resursfördelningen utan att kommu- nen också är skyldig att särskilt beakta skolans åtagande och elevens behov. Med förslaget om en generell tillämpning av lika- behandlingsprincipen och den närmare utformningen av bidrags- kriterierna har utredningen ansett att de två kriterierna inte ska gälla fortsättningsvis. Med förslaget om regler som är gemensamma för alla skolfor- mer föreslår utredningen att det inte ska vara möjligt för kommu- nen och en fristående skola att träffa särskilda överenskommelser om bidragets storlek. Möjligheten till överklagande och tillämpningen av likabehand- lingsprincipen kompletteras med regler om vilka kostnader som ska ingå i bidraget. Grunderna för beräkning av bidrag Utredningens förslag syftar till att kommunens beslutsfattande ska präglas av öppenhet och tydlighet. Avsikten är också att förslaget ska bidra till klarare och enklare principer för vilka kostnader som bidraget ska ge ersättning för. Det är kommunens budget för det kommande kalenderåret som ska användas som underlag för besluten om bidrag. Om kommu- nen tillskjuter ytterligare resurser till den egna verksamheten under löpande budgetår ska motsvarande resurser tilldelas de fristående skolorna m.fl. För verksamhet som sker ska bidrag utgå för perioden januari till och med juni. För verksamhet under höst- terminen ska bidraget betalas för perioden juli–december. Kommu- nen ska besluta om bidrag omgående. En fristående skola som har beviljats rätt till bidrag av Skol- verket, eller efter överklagande av avslagsbeslut, ska till anmäla om och när den verksamhet som beslutet om bidrag avser ska starta. Någon motsvarande anmälningsskyldighet föreslås inte för enskilda förskolor, fritidshem eller förskoleklasser. Det generella tillämpningen av likabehandlingsprincipen ger anled- ning till att utöka den s.k. riksprislistan till att också omfatta gymnasieskolans individuella program. I den ska också ingå belopp för två nationellt fastställda inriktningar, se nedan. Utredningen föreslår även att riksprislistan ska innehålla bidragsbelopp för gymnasiesärskolan. har gällt att riksprislistan ska tillämpas för utbildning på ett nationellt program som inte anordnas av elevens hem- kommun. Med hänvisning till att bidraget till fristående skolor ska bestämmas på grundval av kommunens budget för gymnasieutbild- ning för kommunens elever föreslår utredningen att även utbild- ningar som kommunen inte anordnar själv men väl erbjuder sina elever ska användas som underlag för jämförelse när bidrag till en fristående gymnasieskola bestäms. För att riksprislistan ska få största möjliga underlag ska alla kommuner vara skyldiga att lämna uppgifter om de budgeterade kostnaderna för de gymnasieutbildningar som de erbjuder sina elever. ska bemyndigas att lämna närmare föreskrifter om upp- giftslämnandet. Särskilt kostsamma inriktningar och utökade program i gymnasieskolan ska i riksprislistan också ges i uppdrag att fast- ställa särskilda belopp för de nationella inriktningarna musik inom det estetiska programmet samt transport och logistik inom fordons- programmet. Utredningen bedömer att skollagens utformning begränsar rätten till bidrag för en fristående gymnasieskola till 2 500 poäng. stående skola har således inte rätt till bidrag för överskjutande kurser men en kommun är inte förhindrad att lämna högre bidrag om kommunen anser att det är lämpligt. Oavsett om ytterligare bidrag betalas eller inte kan en fristående skola erbjuda sina elever utbild- ningar som överstiger 2 500 poäng. Särskilt om gymnasieskolans individuella program och gymnasiesärskolan Eftersom likabehandlingsprincipen ska gälla för alla verksamheter införs den också för gymnasieskolans individuella program och för gymnasiesärskolan. Det bidrag som kommunen ska bestämma ska bestå av ett grund- belopp och ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska avse ersättning för kostnader som normalt ingår i all undervisningsverksamhet. För att få tilläggsbelopp krävs vissa omständigheter som är hänförliga till en enskild elevs behov. I grundbeloppet ska ingå ersättning för: undervisning (pedagogiska verksamhet och omsorg i förskolan), utrustning och läromedel, elevvård (gäller inte förskolan), Tilläggsbeloppet ger möjlighet till bidrag för enskilda barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller som ska erbjudas modersmålsundervisning. De förslag som lämnats om möjlighet till förvaltningsbesvär och framförallt om grunderna för bidragsbesluten och de kostnadsslag som bidragen ska utgöra ersättning för ställer nya krav på hur kommunerna redovisar kostnaderna för sin skollagsreglerade verk- samhet. Till att börja med ska redovisningen avse de budgeterande kostnaderna för kommande kalenderår istället för utfallet från föregående år. Till det kommer ett behov av att utarbeta närmare föreskrifter om hur redovisningsskyldigheten ska utformas för att tillgodose de krav som den kommande utformningen av bidrags- reglerna ställer. Därutöver införs en skyldighet för kommunerna att lämna upp- gifter till om de budgeterade kostnaderna för de utbild- ningar i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som kommunen erbjuder. Dessa ska användas som underlag för riksprislistan. lag om ändring i skollagen (1985:1100) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100) att 2 a kap. 17 och 19 §§, 2 b kap. 10, 10 b och 12 §§, 9 kap. 6, 6 a, 8, 8 a, 8 c och 17 §§ samt 15 kap. 11 § ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 a kap. Förskoleverksamhet och skolbarnomsorg Kommunen skall lämna bi- drag till sådan enskild förskole- verksamhet och enskild skol- barnsomsorg som 1.fått tillstånd enligt 14 §, och 2.är öppen för alla barn som har rätt till motsvarande offent- liga verksamhet enligt 6–6 b, 8 a och 9 §§, med undantag dels för sådana barn som det skulle med- föra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter att ta emot för den enskilda verk- samheten, dels för fall där kom- munen medger undantag med anledning av verksamhetens sär- skilda karaktär. Kommunen är inte skyldig att lämna bidrag om verksamheten Kommunen ska lämna bidrag till sådan enskild förskole- verksamhet och enskild skol- barnsomsorg som 1.fått tillstånd enligt 14 §, och 2.är öppen för alla barn som har rätt till motsvarande offent- liga verksamhet enligt 6–6 b, 8 a och 9 §§, med undantag dels för sådana barn som det skulle med- föra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter att ta emot för den enskilda verk- samheten, dels för fall där kom- munen medger undantag med anledning av verksamhetens sär- skilda karaktär. Kommunen är inte skyldig att lämna bidrag om verksamheten innebär påtagliga negativa följ- innebär påtagliga negativa följ- der för motsvarande verksamhet der för motsvarande verksamhet i kommunen eller om den en- i kommunen eller om den en- skilda verksamheten tar ut av- skilda verksamheten tar ut av- gifter som är oskäligt höga. gifter som är oskäligt höga. Bidraget skall lämnas med ett Bidraget ska avse ersättning belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksam- Om ett barn har ett om- 2. läromedel och utrustning, fattande behov av särskilt stöd, är 3. måltider, kommunen inte skyldig att läm- 4. administration och na bidrag för det särskilda 5. mervärdesskatt. stödet, om betydande organisa- Bidrag ska också utgå för skäliga toriska eller ekonomiska svårig- heter uppstår för kommunen. drag utgå för barn som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Kommunen är dock inte skyldig att lämna bidrag för det särskil- da stödet, om betydande organi- satoriska eller ekonomiska svårig- heter uppstår för kommunen. samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resur- ser till den egna förskoleverksam- heten och skolbarnomsorgen. Kommunen kan lämna bidrag Kommunen kan lämna bidrag till annan enskild förskole- till annan enskild förskole- verksamhet och enskild skol- verksamhet och enskild skol- barnsomsorg än som omfattas av första stycket, om verksam- av första stycket, om verksam- heten uppfyller de krav som heten uppfyller de krav som anges i 3 § och avgifterna inte är anges i 3 § och avgifterna inte är lämnas med ett belopp per barn bestämmas på det sätt som anges i som inte oskäligt avviker från tredje och fjärde styckena. kommunens kostnad per barn i Kommunens beslut i ärenden om tillstånd enligt 13 § och om föreläggande eller återkallande av tillstånd enligt 16 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Kommunens beslut om före- läggande eller återkallande av tillstånd enligt 16 § och dom- stols motsvarande beslut gäller . Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Kommunens beslut i ärenden -tillstånd enligt 13 §, -föreläggande eller återkallan- de av tillstånd enligt 16 § eller -bidragets storlek enligt 17 § tredje och fjärde styckena samt -bidragets storlek enligt 17 § femte stycket får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Kommunens beslut om före- läggande eller återkallande av tillstånd enligt 16 § och dom- stols motsvarande beslut gäller . Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 2 b kap. Förskoleklassen Kommunen kan lämna bi- drag till utbildning som avses i 6 § och som inte bedrivs av en godkänd fristående skola, om avgifterna inte är oskäligt höga. Bidraget bör lämnas med ett be- lopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande utbild- ning. Kommunen kan lämna bi- drag till utbildning som avses i 6 § och som inte bedrivs av en godkänd fristående skola, om avgifterna inte är oskäligt höga. Bidraget ska avse ersättning 2.läromedel och utrustning, Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag skall be- stämmas i stället för det som an- ges i första stycket, om stats- bidrag lämnas till kommunen för ett barn som har tagits emot i sådan utbildning som avses i första stycket. Bidrag ska också utgå för skäliga lokalkostnader. Därutöver ska bi- drag utgå för barn som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Kommunen är dock inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisato- riska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Bidraget ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av re- surser till den egna förskole- klassen. Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag ska be- stämmas i stället för det som an- ges i första stycket, om stats- bidrag lämnas till kommunen för ett barn som har tagits emot i sådan utbildning som avses i första stycket. Hemkommunen skall till en Hemkommunen ska till en fristående skola som motsvarar fristående skola som motsvarar na bidrag för varje elev som del- na bidrag för varje elev som del- tar i utbildningen. tar i utbildningen. bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens be- hov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördel- ning av resurser till den egna Bidraget ska avse ersättning för 1. undervisning, 2. läromedel och utrustning, 3. elevvård, Kommunen är dock inte skyldig att lämna bidrag för den del av verksamheten som över- stiger eller eller för elev som tas emot före höstterminen det år eleven fyller . Har en elev ett omfattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommu- nen. Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag skall bestämmas i stället för det som anges i första stycket, om stats- bidrag lämnas till kommunen för en elev som har tagits emot i en fristående skola. Kommunens beslut i ärenden om godkännande enligt 6 § första stycket och om återkallande av godkännande enligt 9 § får överklagas hos allmän förvalt- Bidrag ska också utgå för skäliga lokalkostnader. Därutöver ska bi- drag utgå för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Bidraget ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resur- ser till den egna förskoleklassen. Kommunen är dock inte skyldig att lämna bidrag för den del av verksamheten som över- stiger eller eller för elev som tas emot före höstterminen det år eleven fyller . Har en elev ett omfattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommu- nen. Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag ska bestämmas i stället för det som anges i första stycket, om stats- bidrag lämnas till kommunen för en elev som har tagits emot i en fristående skola. Kommunens beslut i ärenden - godkännande enligt 6 § första stycket, - återkallande av godkännan- Statens skolverks beslut i ären- den om godkännande enligt 6 § andra stycket, om återkallande av godkännande enligt 9 § eller i ärenden om rätt till bidrag enligt 10 a § eller återkallande av sådan rätt enligt 10 e § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Kommunens respektive Skol- verkets beslut om återkallande av godkännande enligt 9 § och domstols motsvarande beslut gäller . Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. de enligt 9 § eller -bidragets storlek enligt 10 § andra och tredje styckena eller 10 b § andra och tredje styckena får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Statens skolverks beslut i ären- den om -godkännande enligt 6 § andra stycket, -återkallande av godkännan- de enligt 9 §, -rätt till bidrag enligt 10 a § -återkallande av sådan rätt enligt 10 e § får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Kommunens respektive Skol- verkets beslut om återkallande av godkännande enligt 9 § och domstols motsvarande beslut gäller . Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Tilldelning av bidrag m.m. En godkänd fristående skola som motsvarar skall av förklaras be- rättigad till sådant bidrag som avses i tredje stycket. Förklaring skall dock inte lämnas, om sko- lans verksamhet skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller skolan tar ut avgifter i strid med 7 §. För att en nystartad skola En godkänd fristående skola som motsvarar ska av förklaras be- rättigad till sådant bidrag som avses i tredje stycket. Förklaring ska dock inte lämnas, om sko- lans verksamhet skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller skolan tar ut avgifter i strid med 7 §. För att en nystartad skola ska skall ha rätt till bidrag gäller att skolan har ansökt om att bli godkänd före kalen- deråret innan skolan startar. Motsvarande gäller, om en skola har godkänts för utbildning för vissa årskurser och ansöker om att bli godkänd för ytterligare årskurser. För varje elev som genomgår utbildning motsvarande den som ges i lämnas bidrag av hemkommunen. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till sko- lans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kom- munen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grund- skolorna. Om en elev har ett om- fattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisa- ha rätt till bidrag gäller att skolan har ansökt om att bli godkänd före kalen- deråret innan skolan startar. Motsvarande gäller, om en skola har godkänts för utbildning för vissa årskurser och ansöker om att bli godkänd för ytterligare årskurser. För varje elev som genomgår utbildning motsvarande den som ges i lämnas bidrag av hemkommunen. Bidraget ska avse ersättning för 2.läromedel och utrustning, Bidrag ska också utgå för skäliga lokalkostnader.