sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — SRV har föreskriftsrätt inom lagstiftningsområdena skydd mot olyckor, brandfarliga och explosiva varor, transport av farligt gods, förebyggande och begränsande åtgärder mot allvarliga kemikalie- olyckor samt skyddsrum. Inom områdena transport av farligt gods och brandfarliga och explosiva varor är föreskrifterna relativt omfattande. SRV ger också i samverkan med Kemikalieinspek- tionen ut föreskrifter om märkning och klassificering av kemiska produkter. Vidare ger SRV ut allmänna råd, t.ex. om brandvarnare i bostäder och brandskyddskontroll i bostäder. Detta kan jämföras med att KBM:s föreskriftsrätt begränsar sig till civila myndigheters signalskyddsberedskap enligt förordningen om krisberedskap och höjd beredskap. Föreskrifter avseende statlig verksamhet Utredningens överväganden och förslag Utredningen menar att det i likhet med andra områden finns behov av att säkerställa vissa grundläggande krav och viss likformighet mellan myndigheternas arbete inom krisberedskapsområdet. För detta ändamål fyller samverkansområdena en viktig funktion. Ett annat effektivt instrument för att säkerställa en likformighet och vissa grundläggande krav är föreskriftsrätt. Enligt utredningens bedömning finns det ett behov av att ställa vissa grundläggande krav på beredskapen vid vissa myndigheter, grundläggande utbild- ning, samordning och samverkan, tjänsteman i beredskap, vissa grundläggande krav avseende risk- och sårbarhetsanalyser etc. Behovet av att kunna säkerställa viss likformighet ökar i och med att ansvar förs över till de enskilda myndigheterna enligt utred- ningens förslag. En sådan föreskriftsrätt skulle kunna införas i för- ordningen om krisberedskap och höjd beredskap. Ett avgörande skäl för att det bör införas en föreskriftsrätt inom området är också att det i krisberedskapsarbetet finns ett stort behov av att aktörerna strävar i samma riktning, använder vissa system eller kompatibla sådana. Betydelsen av detta har visats sig inte minst i samband med händelser . Utredningen är emellertid medveten om att olika sektorer har olika förutsättningar och att formerna för arbetets bedrivande inom de olika sektorerna är olika. De krav som föreskrivs måste därför vara av generell natur och bidra till en generell grund. Att en myndighet ges dessa möjligheter är enligt utredningens bedömning av stor betydelse för att skapa förutsättningar för att åstadkomma en gemensam nivå vad avser bl.a. risk- och sårbarhetsanalyser. Enligt utredningens bedömning är föreskriftsrätt det mest effektiva och rationella sättet att uppnå detta. Utredningen kan vidare se att det på nationell nivå kan komma att uppstå behov av viss enhetlig- het vad gäller t.ex. kommunikation. Föreskrifter avseende kommuner och landstings verksamhet Utredningen har ser betydande skillnaderna mellan systemen för uppföljning inom krisberedskapsområdet och området skydd mot olyckor. I detta sammanhang menar utredningen att det skulle vara önskvärt att uppföljningen sker på ett likartat sätt, se vidare avsnitt 7.5.2. Utredningens överväganden och förslag Utredningen bedömer att det är nödvändigt att få till stånd en lik- formighet på vissa områden för att få en väl fungerande nationell samverkan och samordning. Det föreligger också ett behov av att arbetet inom krisberedskapsområdet och arbetet inom området skydd mot olyckor förs närmare varandra och bedrivas på ett lik- formigt sätt. Utredningen förordar därför att det införs föreskrift- rätt vad avser åtgärder enligt lagen och förordningen (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Detta skulle bl.a. göra det möjligt att ställa vissa grundläggande krav på de risk- och sårbar- hetsanalyser som kommuner och landsting upprättar. Dessa krav är också nödvändiga dels för att underlätta länsstyrelsernas uppdrag att sammanställa regionala risk- och sårbarhetsanalyser, dels för att det underlag som risk- och sårbarhetsanalyserna utgör ska kunna användas för arbetet på en aggregerad nivå, dvs. Utredningen föreslår att metoder för sektorsvis uppföljning utvecklas. Vidare föreslår utredningen att möjligheterna att införa tillsyn avseende krisberedskapsområdet ses över. För det långsiktiga arbetet med att minska antalet olyckor och sår- barheter i samhället, likväl som för utvecklingen av förmågan att hantera olyckor och kriser, finns ett behov av en väl fungerande uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring. Dessa åtgärder behövs för att kontinuerligt följa de åtgärder som vidtas inom de olika sektorerna för att säkerställa en önskvärd utveckling såväl inom krisberedskapsområdet som inom området skydd mot olyckor. Vad avser uppföljning utgörs denna inte av en djupare analys utan sker löpande genom indikatorer i syfte att få en bild av i vilken riktning utvecklingen går. Utredningen anser att de föränd- ringar som föreslås vad avser risk- och sårbarhetsanalyserna innebär att dessa blir ett mer effektivt instrument och en indikator för uppföljningen av det arbete som sker inom respektive sektor. Arbetet på statlig nivå Vad gäller uppföljningen av statliga myndigheters åtgärder för att hantera extraordinära händelser regleras detta genom förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, där det anges att myndigheterna ska upprätta risk- och sårbarhetsanalyser. På det statliga området saknas inom krisberedskapsområdet, jämfört med flera andra områden, tydliga krav på aktörerna samt möjlig- heter till uppföljning och sanktion. KBM svarar för samman- ställningar och uppföljning av genomförda risk- och sårbarhets- analyser. KBM svarar också för viss uppföljning av hur utbetalade medel används. Ordningen med risk- och sårbarhetsanalyser behöver som utredningen redovisat utvecklas. Problemen ligger bl.a. i avsakna- den av grundläggande krav för hur analyserna ska utföras samt i bristen på strukturerad uppföljning och återkoppling. Ett stort antal myndigheter underlåter dessutom att lämna in en risk- och sårbarhetsanalys, utan att detta föranleder någon åtgärd. Utredningens överväganden och förslag Den uppföljning som bör genomföras inkluderar bl.a. en uppfölj- ning av den generella förmågan att hantera kriser och olyckor inom respektive sektor, vidtagna beredskapsåtgärder samt effekterna av dessa liksom efterlevnaden av krav och riktlinjer. Utredningen ser i detta sammanhang ett behov av att utveckla nya metoder för upp- följning. Ett exempel på en metod skulle kunna vara ett värderings- system liknande den s.k. EA-värdering som används inom staten och som utvecklats av . Ett sådant system skulle kunna utgå ifrån vissa grundläggande kriterier, som t.ex. huruvida det finns handlingsplaner för åtgärder, genomförd utbild- ning, etc. En annan metod för att följa upp skulle kunna vara reguljär till- syn. Införande av tillsyn kräver dock förändringar både vad avser arbetssätt och regelverk. Inom vissa områden finns statliga myndigheter som har ett tillsynsansvar över verksamhet som andra statliga myndigheter bedriver. Ett exempel är . Utredningen kan konstatera att det för att åstadkomma en föränd- ring som innebär tillsynsansvar krävs en översyn av det befintliga regelverket inom området, något som inte legat inom utredningens uppdrag. Frågan bör därför bli föremål för vidare översyn. En del i arbetet med att följa upp den kommunala verksamheten inom området skydd mot olyckor är tillsyn. Genom lagen om skydd mot olyckor finns också sanktionsmöjligheter, genom bl.a. föreläggande mot dem som brister i sin verksamhet i förhållande till de angivna kraven i lagen. Denna tillsynsverksamhet behandlas vidare i kapitel 9. Inom krisberedskapsområdet förekommer ingen mot- svarande tillsyn som finns avseende skydd mot olyckor. KBM genomför i samarbete med länsstyrelserna uppföljning av kommunernas beredskapsarbete enligt lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Uppföljningen genomförs samordnat med SRV:s uppföljning avseende skydd mot olyckor. KBM:s uppfölj- ning utgör ett led i arbetet med avstämning av den treåriga upp- byggnadsperioden (2006 2008) enligt en överenskommelse mellan staten och Kommuner och Landsting. Enligt denna över- enskommelse ska medel tillföras kommunerna för utvecklingen av förmågan att hantera extraordinära händelser. Modellen med ett avtal mellan staten och kommunerna följer samma princip som användes då verksamheten rörde civilt försvar. Kommunerna erhöll då liksom särskild ersättning för de uppgifter som staten ålagt dem att utföra inom ramen för det civila försvaret. Åtgärderna inom civilt försvar utgör en mycket liten del av den verksam- het som ska bedrivas, vilket också framgår av den gällande överens- kommelsen mellan staten och kommunerna. De åtgärder som vidtas inriktas således främst mot extraordinära händelser. Sedan överenskommelsen gjordes har lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap händelser tillkommit. Lagen reglerar i huvud- sak de åtgärder som kommunerna enligt överenskommelsen ska vidta. Vidare innehåller lagen bestämmelser om statlig ersättning till kommuner och landsting för förberedande uppgifter. för dessa uppgifter uppgår till ca i enlighet med den överenskommelse som finns mellan staten och kommunerna. Någon motsvarande ersättning finns t.ex. inte för arbetet med handlingsprogram för förebyggande och räddningstjänst enligt lagen om skydd mot olyckor. Utredningen kan konstatera att det för verksamheten inom kris- beredskapsområdet inte heller finns motsvarande krav på lokala mål som i lagen om skydd mot olyckor. Utredningens överväganden och förslag På samma sätt som på statlig nivå finns på nivå behov av att säkerställa att krisberedskapsfrågorna beaktas och att det utvecklas en tillräcklig förmåga. Behovet av att följa utvecklingen kontinuerligt föreligger även inom området skydd mot olyckor. Dessa uppföljningar bör ske integrerat. Det kan övervägas om dagens modell med avtalsfinansiering med viss uppföljning är mer effektiv än en modell med nationella respektive lokala mål och därtill följande tillsyn. Utredningen kan konstatera att den uppföljning som ska ske enligt överens- kommelsen mellan staten och Kommuner och Landsting ska genomföras av KBM tillsammans med organisationen ges Kommuner och Landsting. Denna avtalslösning får enligt utredningens uppfattning ses som en betydligt svagare modell än en tillsynsmodell eftersom det inte finns ett tydligt lagstöd för den uppföljning som ska bedrivas. Konstruktionen väcker dessutom frågor om sanktionsmöjligheter och rättsäkerhet. En avgörande skillnad mellan krisberedskapsarbetet och civilt försvar, som avtalsmodellen ursprungligen avsåg, är enligt utred- ningen att krisberedskap utgör ett bredare område där kommu- nerna har ett betydligt större ansvar än vad som var fallet då det rörde sig om åtgärder inom civilt försvar. Krisberedskapsarbetet kan således inte betraktas som enbart ett statligt åtagande utan är i princip i lika hög grad ett åtagande för den kommunala nivån. Utredningen menar att det mot bakgrund av att delar av verk- samheten inom områdena skydd mot olyckor och krisberedskap på lokal och regional nivå är överlappande skulle vara önskvärt om områdena kunde regleras enligt samma metod. Ett system med en tillsynsmodell för nivå skulle således vara att föredra framför en avtalsmodell. En sådan modell skulle också, enligt utredningens bedömning, möjliggöra att principen om att de bidrag staten lämnar till kom- munerna inte bör utgöras av specialdestinerade medel kan följas. Ett införande av en tillsynsmodell kräver emellertid en översyn av gällande lagstiftning, vilket inte har legat inom utredningens uppdrag. Utredningen anser att en sådan översyn bör genomföras i samband med den tidigare nämnda översynen av reformen med implementeringen av lagen om skydd mot olyckor. I avvaktan på denna översyn bör de medel som kommunerna erhåller från ansla- get 7:5 Krisberedskap föras till Kammarkollegiet för utbetalning. I samband med en översyn kan det övervägas om dessa medel bör fördelas som en del av de generella statsbidragen till kommunerna eller som ett specialdestinerat bidrag. Utredningen föreslår att systemet för utvärdering och analys stärks i syfte att utveckla förmågan att förebygga och hantera olika händelser. Utöver uppföljning finns behov av en kontinuerlig utvärdering och analys. Med utvärdering avses djuplodande granskning av händelser och sektorernas åtgärder. Med analys avses utvärdering i en vidare kontext, bl.a. genom att på aggregerad nivå sammanställa en över- blick över olyckor, väsentliga risker och sårbarheter i samhället. Inom både krisberedskapsområdet och området skydd mot olyckor ser utredningen att det finns ett behov av att utveckla och förstärka utvärdering och analys, där erfarenhetsåterföring är en naturlig del från båda dessa. Detta handlar både om behovet av att sammanställa helhetsbilder över olyckor och kriser och att genomföra utvärdering av vissa åtgärder inom en sektor och olika händelser. Utredningen menar att det finns både effektivitets- vinster och verksamhetsmässiga fördelar av att arbetet vad avser utvärdering av olika typer av händelser knyts närmare vart annat. Synergier torde finnas både vad avser metod och resultat. Utvärde- ringen och analys inom både området skydd mot olyckor och kris- beredskapsområdet behandlas därför nedan. Både KBM och SRV bedriver ett visst arbete med utvärdering och erfarenhetsåter- föring. SRV genomför arbetet tvärsektoriellt genom Nationellt centrum för lärande från olyckor. Syftet med centrat, som tillkom 2002, är att vara ett nationellt inom området lärande från olyckor. Avsikten har dock inte varit att ersätta befintliga system för lärande från olyckor hos andra myndigheter, utan att komplettera och ge mervärde till existerande system. SRV har också uppdraget att för regeringen presentera en samlad bild och bedömning av olycksutvecklingen och säkerhetsarbetet i Sve- rige. Detta har presenteras i publikationen Olyckor i siffror. Arbe- tet har hitintills främst fokuserats kring vardagsolyckor och alltså i huvudsak varit inriktat på personskador. har arbete också påbörjats vad avser större olyckor och bl.a. har en databas över de större olyckorna tagits fram och ett arbete pågår med att utveckla en databas för naturolyckor. SRV genomför också särskilda undersökningar exempelvis inom brandområdet och genom granskning av de handlingsprogram som kommunerna utarbetat. KBM genomför utvärderingar av vissa särskilda händelser, som t.ex. HEL-projekt och arbetet med CBRN- frågor hos räddningstjänsten, polisen och akutsjukvården. Vidare granskar KBM de risk- och sårbarhetsanalyser som upprättas. Både SRV och KBM arbetar också med att inhämta erfarenheter från relevanta händelser internationellt. Utredningens överväganden och förslag Utredningen har besökt både och och kan kon- statera att en av de mest centrala funktionerna som motsvarande myndigheter har i dessa länder är utvärdering. I exempelvis det norska systemet genomför Direktoratet för samfundsikkerhet og beredskap sektorsanalyser eller tvärsektoriella analyser i syfte att utveckla arbetet med att minska antalet olyckor och förbättra för- mågan att hantera kriser. Detta sker som på uppdrag av Räddnings- och beredskapsavdelningen på Justitie- och polisdepartementet och koordinerat med övriga departement. Utredningen anser att det i bör införas ett liknande system enligt vilket regeringen genom Försvarsdepartementet kan uppdra åt den myndighet som har ansvar för krisberedskapsfrågor att genomföra sektorsanalyser eller tvärsektoriella analyser i syfte att kontinuerligt minska sårbar- heterna i samhället och utveckla förmågan att hantera omfattande olyckor, kriser och andra händelser. Innan Försvarsdepartementet ger ett sådant uppdrag bör i likhet med i en samordning inom ske. Utredningen föreslår därför att en myndighet ges i uppdrag att genomföra djupare granskningar av en eller ett par sektorer. Sådana analyser bör ge dels en djupare bild av förmågan inom den aktuella sektorn, dels en grund för hur verksamheten bör förändras för att öka förmågan ytterligare. Granskningarna bör inkludera såväl system som regelverk inom respektive sektor. I de fall det finns tydliga krav på och mål för den verksamhet som de olika sektorsmyndigheterna bedriver är det naturligt att följa upp dessa. Utredningen anser också att det bör finnas en myndighet som kan utvärdera effekter och värdet av enskilda beredskaps- och före- byggandeåtgärder och projekt inom krisberedskaps- och rädd- ningstjänstområdet. Det finns likaledes ett värde av att studera krishanteringen och räddningstjänsten fungerat i samband med olika händelser. Av sär- skild vikt torde vara studier av större eller mycket frekventa hän- delser. Det förra framförallt för att det rör flera aktörer eller sekto- rer då det ofta krävs en längre och mer omfattande samverkan mellan de enskilda aktörerna. Större händelser inkluderar dessutom aktörer som vanligtvis inte är engagerade i hanteringen av händel- serna i vardagen. Hur denna samverkan har fungerat är ofta centralt för hur händelsen har hanterats. Vad gäller mycket frekventa händelser, olyckor, finns ett värde av att studera dessa för att se hur insatserna kan förbättras i syfte att minska konsekvenserna av olyckor för människor och miljö. Utredningen vill i detta sammanhang peka på det arbete som bedrivs inom flyg- och järnvägsområdet där arbetet utgår från inci- denter eller situationer som kunde ha orsakat olyckor. Det torde finns möjligheter att utveckla liknande system även vad avser hän- delser inom andra områden där olyckor inte är särskilt frekvent förekommande. Resultaten av utvärderingarna bör kunna behandlas i sam- verkansområdena för att se hur åtgärder kan vidtas för att utveckla förmågan att minska risken för och hantera olika händelser. En naturlig del av utvärderingsarbetet är också att följa upp mer omfattande olyckor och kriser internationellt i syfte att tillvarata erfarenheter, vilket bör bidra till såväl arbetet med att minska anta- let olyckor och reducera sårbarheter som till att öka förmågan att hantera olyckor och kriser nationellt. Nationellt finns ett behov av att på aggregerad nivå ha en överblick över olyckor, väsentliga risker och sårbarheter i samhället. Detta utgör ett viktigt underlag för att bedöma utvecklingen inom de olika områdena samt för att se inom vilka områden åtgärder främst behöver vidtas. Åtgärderna som identifieras utifrån en sådan analys kan utgöra dels åtgärder som rör t.ex. regelverk, dels åtgärder som bör vidtas inom ramen för respektive sektor. Utifrån ett sådant arbetssätt finns möjligheter att återföra erfarenheter för att minska risker och förbättra förmågan att hantera olyckor och kriser. Att utvärdering och erfarenhetsåterföring sker utifrån ett helhets- perspektiv är viktigt för arbetet med att utveckla förmågan att förebygga och hantera olika typer av händelser. En myndighet bör ges i uppdrag att tillhandahålla en aggregerad bild, medan respektive sektorsmyndighet bör kunna tillhandahålla en mer detaljerad bild för den egna sektorn. Utredningen menar att detta är en utveckling av det som görs inom SRV och KBM eftersom det kommer att avse både kriser och olyckor. Risk- och sårbarhetsanalyserna kan, om de förändras, komma att utgöra ett underlag för en aggregerad bild. Den myndighet som ges uppdraget att utifrån ett helhetsperspektiv svara för utvärderingen, bör kunna identifiera frekvent förekommande risker, sårbarheter och kritiska beroendeförhållanden i samhället. En naturlig del av ett sådant uppdrag är också att identifiera brister och lämna förslag till åtgär- der. krävs ett fortsatt arbete med de olyckor som fre- kvent förekommer i samhället och där döds- och skadetalen är höga i syfte att kontinuerligt hitta möjligheter att påverka utveck- lingen i positiv riktning. Den myndighet som får uppdraget att svara för analys och utvärdering ska identifiera utvecklingsmöjligheter, systemfel och ha i uppdrag att påtala dessa. I de delar bristerna rör den egna myn- dighetens ansvarområde ska åtgärder vidtas. Åtgärder ska även vidtas då bristerna berör det sektorsövergripande arbetet. I de fall bristerna rör andra sektorer ska åtgärder vidtas inom de aktuella sektorerna. För att säkerställa att de brister som identifieras omhändertas bör det införas en skyldighet att rapportera att åtgär- der vidtagits. Rapportering bör ske både till den ansvariga myndig- heten och till berört sakdepartement. Utredningen föreslår en förbättrad samordning av forskningen inom områdena krisberedskap och skydd mot olyckor samt att sektorsmyndigheterna ska ta ansvar för forskning inom den egna sektorn. Vidare föreslår utredningen att det inrättas ett råd för koordinering av forskning. KBM och SRV har i enlighet med sina respektive instruktioner och regleringsbrev i uppdrag att initiera forskning inom respektive verksamhetsområde. Ingen av myndigheterna bedriver forskning inom ramen för den egna verksamhetenTPF7FPT, däremot finansierar SRV och KBM forskning. SPF finansierar ingen forskning, men ger där- emot ut olika forskningsrapporter och studier. beviljade KBM forskningsansökningar för 61 miljo- ner kronor och SRV ansökningar för 20,8 miljoner kronorTPF8FPT. Där- utöver beviljade KBM ytterligare via samver- kansområdena till andra myndigheter vilka i sin tur finansierade olika forskningsprojekt. användes totalt till olika forskningsprojekt. Målet med den forskning som KBM finansierar är att erhålla kunskap som bidrar till att minska sårbarheten i samhället och för- bättra samhällets krishanteringsförmåga. Syftet med den forskning som SRV finansierar är att den långsiktigt och systematiskt ska öka kunskapen om risker och säkerhetsarbete så att samhällets skydd mot olyckor blir så effektivt som möjligt. Det finns alltså relativt likartade målsättningar för den forskning som finansieras från de båda myndigheterna. I princip handlar det inom båda forsknings- områdena om att utveckla samhällets kunskap och förmåga inom området skydd mot olyckor respektive krisberedskap samt att forskningen ska bidra till att öka robustheten respektive minska antalet olyckor i samhället. Forskningen förutsätts hålla god veten- skaplig kvalitet. 7TP PT SRV låter emellertid anställda vid verket bedriva doktorandstudier inom ramen för sina tjänster, under förutsättning att det rör sig om ett forskningsområde som är relevant för verket enligt dess forskningsprogram. 8TP PT Siffran var emellertid något lägre än normalt eftersom SRV generellt beviljar forskningsprojekt för /år. Utredningens överväganden och förslag KBM och SRV har båda i uppdrag att initiera och finansiera forsk- ning som på olika sätt bidrar till att stärka samhällets förmåga inom området skydd mot olyckor respektive krisberedskapsområdet. Den forskning som myndigheterna bedriver sker som tidigare konstaterats utifrån relativt likartade mål och i vissa delar inom lik- artade områden. Båda myndigheterna bedriver exempelvis flera projekt inom området ledning och kommunikation. Även forsk- ning rörande naturkatastrofer finansieras från båda myndigheterna. Inom ledningsområdet finns ett gemensamt projekt; Effektivare ledning vid storskalig räddningstjänst och krishantering på . finns ytterligare ett gemen- samt projekt som samfinansieras av bl.a. SRV och KBM rörande riskhanteringsbeslut i transportsystemet. I flera andra fall rör det sig om projekt där myndigheterna utnyttjar samma institutioner och samma forskningskompetens. Ett exempel på detta är att båda myndigheterna bedriver forskning rörande ledarskap och besluts- fattande vid olyckor och kriser. SRV:s projekt; Ledarskap och beslutsfattande under stress vid komplexa olyckor och KBM:s projekt; Ledarskap och beslutsfattande vid komplexa olyckor och kriser upp- visar betydande likheter. Båda projekten genomförs vid Försvars- högskolan och har samma projektledare.