sou · GVB339 · 2008-01-01 00:00:00 — I den uppföljande rapporten – rättsadministrativ analys med internationella jämförelser (RRV 2001:3–4) granskade RRV hur det tar för rättssystemet att hantera vanligt före- kommande brottmålsärenden med misstänkt gärningsman från anmälan till dom i tingsrätt. RRV menade sammanfattningsvis att det behövs ett snabbförfarande för mängdbrottsärenden i syfte att förkorta genomströmningstider och öka lagföringen. Verket presen- terade också en sådan modell. Vidare borde enligt verket inrättas en funktion för att följa upp resultat samt att beställa och sammanställa beslutsunderlag för brottmålskedjan. RRV hänvisade vad gällde eventuella fortsatta rättspolitiska överväganden till BRU. BRU lämnade i sitt betänkande Snabbare lagföring 4 – Ett snabb- förfarande för brottmål (se avsnittet ovan) förslag till ett snabb- förfarande för brottmål som till en del överensstämde med verkets förslag. När det gäller andra av RRV genomförda granskningar av be- tydelse kan nämnas Hinder för ett effektivare resursutnyttjande och Lägesbeskrivning (RRV 1996:64 del 1 och 2) och Fortsatt utveckling av polisen (RRV 2000:9). Polisväsendet granskar även sig självt. Exempelvis genomförde Riks- polisstyrelsen tillsammans med Riksåklagaren –2005 en gemensam inspektion varvid brottsutredningar avseende våldtäkt och grov våldtäkt där brottsoffret var granskades. I inspektionsrapporten togs ett antal konkreta åtgärder upp för att förbättra handläggningsrutiner och kvalitet i utredningarna. En uppföljning av rapporten gjordes . Vid denna konsta- terades bl.a. att kvaliteten på utredningarna ökat ytterligare i vissa avseenden och att andelen åtal ökat i förhållande till den tidigare granskningen. Diskussionen är fortfarande levande inom polis- väsendet och ytterligare åtgärder har vidtagits för att höja kvali- teten i brottsutredningar om våldtäkt. Inspektionerna har en stor bredd. Som ytterligare exempel på genomförda inspektioner kan nämnas rappor- terna Användandet av informatörer inom polisen, Flodvågskatastrofen – en granskning och Inspektion av handläggningen av vissa ut- länningsärenden. Utvärderingar och granskningar av polisen och dess verksamhet är såsom ovan angetts ett sätt att föra utvecklingen framåt inom polisen. Ett annat sätt är att polisen tar till sig den forskning på polisområdet som bedrivs på olika universitet och högskolor samt det utvecklingsarbete som i övrigt bedrivs utanför polisen. Avhandlingar avseende polisers förhållningssätt och attityder I Från text till batong – Om poliser, busar och (1999) av diskuteras hur poliser med utgångspunkt i det vardagliga polisarbetet hanterar många – och ofta motstridiga – krav uttryckta av många kravställare. I avhandlingen argumenteras för att polisarbetet normeras i det vardagliga småpratet mellan poliser. I det småpratet undersöks handlingsutrymme och sank- tioner kopplade till olika krav och det bestäms hur poliser bör för- hålla sig till krav och kravställare. Att polispraktiken normeras i det vardagliga småpratet mellan poliser utmanar den klassiska bilden av hierarkier där textproducenter med hjälp av texter och chefer antas normera polisarbetet. har bedrivit forskning som bl.a. resulterat i doktors- (2004). Avhand- lingen är den första som helt och hållet handlar om polisens yrkes- kultur. Med yrkeskultur menar kollektiva mönster – när det gäller referensramar, attityder och förhållningssätt – som kan visa sig i gemensamma strukturer, normer och praktiker. Enligt finns det en yrkeskultur bland poliser i yttre tjänst men den är inte enhetlig eftersom den pendlar mellan två ytter- ligheter när det gäller polisiärt tänkande. De två ytterligheterna han har fått fram i sin forskning kallar han för det autonoma respek- tive det legalistiska perspektivet. I det autonoma perspektivet är polisen en självständig företrädare för ordningen och vars egent- liga arbetsuppgift är brottsbekämpning i egentlig mening. Polisen i det legalistiska perspektivet följer till varje pris lagar och direktiv och ingriper mot alla utan att tänka på konsekvenserna. Dessa ytterligheter nyanseras av andra kompletterande förhållningssätt. Det hungriga förhållningssättet som utmärker många nya poliser, ersätts hos många efter i yrket av det trötta förhåll- ningssättet. Vidare kan skillnader iakttas i det sätt varpå poliserna bemöter andra människor såväl misstänkta brottslingar som andra. Dessa skillnader utgör det tuffa respektive det mjuka förhåll- ningssättet. I det mjuka förhållningssättet ersätter kommunika- tionen muskelkraften som främsta övertalningsmedel. – Polisens hantering av i (2005). I denna avhandling behandlas frågan om det är upprätthållandet av lag eller upprätthållandet av ordning som är vägledande för polisarbetet och vilka förutsättningarna är för att finna en rimlig avvägning mellan dessa, ibland motstridiga syften, med polisverksamheten. Balans- gången mellan dessa två förhållningssätt och hur svensk polis hante- rade konflikten mellan ordning och säkerhet och medborgerliga fri- och rättigheter under Göteborgskravallerna är två genomgående teman i denna avhandling. Avhandlingar avseende polisens arbetsmetoder En annan avhandling om polisarbete är Yrke: POLIS (2005) av . Avhandlingen har som primärt mål att under- söka polisens användning av olika IT-system och hur dessa påverkar polisarbetet men har även kommit att innefatta studier av det praktiska polisarbetet i allmänhet. diskuterar i avhandlingen de uppenbara skillnader i arbetsprestation som finns mellan enskilda poliser. Kvantitativt högpresterande poliser är ofta även kvalitativt högpresterande enligt . diskuterar också utförligt de organisations- och ledarskapsproblem som han menar utmärker polisen. Vidare menar han att allt för mycket tid går åt till avrapportering vilket i sig beror på bristfälliga eller alltför komplexa IT-system. Avhandlingen (2004) av tar upp organisatoriska frågor inom polisen. Tonvikten ligger mer på organisationsteori än på polisiärt arbete. Även han konstaterar att mer än en tredjedel av polismännens arbetstid åtgår till av- rapportering och han diskuterar även ledarskapsfrågor. Även studerar organisationsfrågor i sin av- handling Polisens organisationskultur (2005). Han konstaterar att kommunikation utgör grunden i arbetet och avser med kommuni- kation såväl talat och skrivet språk som kroppsspråk och symboler. diskuterar vidare enkulturationen in i polis- yrket och konstaterar att den i första hand sker under ordnings- tjänsten där förebilderna blir kolleger med längre anställningstid. Detta medför i förlängningen att organisationskulturen tas för given och att nya sätt att organisera arbetet får svårt att få genomslag. Utvecklingsarbete av () Som exempel på det utvecklingsarbete som BRÅ bedriver kan följ- ande projekt, vilka skall redovisas eller senare, nämnas. Polisens utredning av misshandelsbrott mellan obekanta. En ut- talad målsättning för polisens arbete är att andelen personuppkla- rade mängdbrott skall öka. Mot den bakgrunden avser BRÅ att kartlägga hur stor andel av de inkomna anmälningarna om miss- handel mellan obekanta som utreds, vad som karaktäriserar de an- mälningar som polisen utreder och om det finns förutsättningar att utreda fler av anmälningarna. Polisutredningar om de yngsta lagöverträdarna. På regeringens uppdrag skall BRÅ tillsammans med kartlägga hur många utredningar som polismyndigheterna genomför enligt 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL). BRÅ skall också undersöka på vilka grunder utredningarna görs och hur reglerna för brottsskadeersättning tillämpas när gärningsmännen är . I uppdraget ingår också att föreslå ändringar i polisens anmälningsrutiner som gör att sådana utredningar kan inkluderas i den officiella kriminalstatistiken. Trakasserier, hot, våld och korruption – Trygghet och rättssäkerhet i myndighetsutövning. Projektet är en uppföljning av Otillåten påverkan riktad mot myndighetspersoner, . Syftet är att ta fram åtgärder som förebygger otillåten påverkan mot poliser och andra myndighetspersoner. Åtgärderna handlar både om att hantera akuta situationer och att minska skadorna av faktiska händelser. Effektiva polisiära åtgärder mot brott. Rapporten handlar om vilka polisiära åtgärder som visat sig fungera mot olika typer av brott i enligt forskning eller beprövad erfarenhet. Syftet var att polisen skulle kunna använda rapporten i det brottsförebyggande arbetet. En av slutsatserna var att det saknas svenska vetenskapliga utvärderingar och enklare men strukturerade uppföljningar på om- rådet. Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte. I rapporten presen- teras de första svenska fallstudierna av kameraövervakning i brotts- förebyggande syfte och en internationell genomgång av forskning- en på området. De miljöer rapporten tar upp är bilparkeringar och gator samt torg. Studien visar att kameraövervakning som bedrivs av bl.a. polisen kan minska brottsligheten och i viss mån leda till ökad trygghet. Exempelvis mer än halverades de polisanmälda fordonsrelaterade brotten på en av parkeringarna. I andra fall har kameraövervakning haft en väldigt begränsad effekt. 2.2.4Pågående projekt och reformer inom polisen Statsmakterna har i enlighet med vad vi redogjort för (avsnitt 2.2.1 och 2.2.2) lämnat ett uppdrag till polisen. Rikspolis- chefen har i ett dokument, Rikspolischefens inriktning, redogjort för sin tolkning av uppdraget. Vad som framgår härav är i allt väsentligt detsamma som framgår av verk- samhetsplan (se nedan). Därutöver framhåller rikspolischefen fem områden, som i förändringsarbetet måste utvecklas. För det första skall arbetsmetoder som ökar förmågan att bekämpa brottsligheten utvecklas. För det andra skall det satsas på kompetensförsörjning så att polisen fullt ut kan behärska och maximalt nyttja både be- prövade och nya arbetsmetoder. Polisen skall vara bemannande med såväl rätt antal personer som relevant kompetens. För det tredje skall polisen utveckla verksamhetsstöden för att kunna arbeta så effektivt som möjligt i kampen mot brottsligheten. För det fjärde skall ledarskapet utvecklas inom polisen och för det femte skall polisen anstränga sig för att effektivisera hanteringen av tid och pengar. I utvecklingen av dessa fem områden anger rikspolischefen fem nyckelord; tydlighet – styrningen av verksam- heten måste vara tydlig; enhetlighet – polisen måste uppträda som en polis; genomförande – en förändring är inte genomförd förrän den har genomförts lokalt; långsiktighet – polisen måste ha en förmåga att se framåt och lärande – polisen måste arbeta på ett sådant sätt att den drar lärdom. Av verksamhetsplan för framgår aktu- ella utvecklingsprojekt inom polisens olika verksamhetsgrenar. Nedan följer en redogörelse för de olika projekten inom respektive verksamhetsgren. En brottsförebyggande strategi och en trafiksäkerhetsstrategi skall utvecklas. Den brottsförebyggande strategin anger generella rikt- linjer för det brottsförebyggande arbetet. Strategin kommer att peka på vilka förmågor polisen måste ha för att effektivisera det brotts- förebyggande arbetet på nationell och lokal nivå. Polisen skall förbättra förmågan att identifiera och analysera, åtgärda och plan- lägga samt återkoppla vunnen kunskap till det vardagliga polis- arbetet. Strategin skall även betona vikten av samverkan med andra aktörer på det brottsförebyggande området. Trafiksäkerhetsstrategin anger inriktningen för ett långsiktigt arbete där fyra områden är prioriterade: hastighet, nykterhet, bältes- användning och aggressiv körning. Vidare skall gemensamma arbetsmetoder som förenar brotts- förebyggande arbete med utredande och lagförande arbete utveck- las. En sådan arbetsmetod är polisens underrättelsemodell (PUM). Denna kan beskrivas som en modell för ledning och styrning av all planlagd operativ polisverksamhet där beslut om inriktning, prioritering och genomförande baseras på underrättelser och annan relevant kunskap. Modellen har tillkommit för att inrikta polis- verksamheten så att polisens åtgärder mot brott, ordningsstör- ningar och otrygghet kommer , har rätt utform- ning och sätts in med rätt resurs. har även initierat ett arbete med att se över och föreslå åtgärder som ökar polisens tillgänglighet i lokalsam- hället och förbättrar det lokala brottsförebyggande arbetet. Mål- sättningen är bl.a. att ta fram nationella rutiner för en hur en för- djupad samverkan mellan polis och kommun kan se ut. I samarbete med () skall Riks- polisstyrelsen planera och genomföra ett kunskaps- och metod- utvecklingsprojekt om att förebygga våld i offentliga miljöer. Pro- jektet skall ta fram förslag till åtgärder som skall prövas av polisen och utvärderas av BRÅ. Arbetet inleds med en kartläggning av redan genomförda, pågående och planerade åtgärder runt om i landet (t.ex. mobila poliskontor och kameraövervakning). Polismorden i och händelserna vid i är exempel på svåra situationer där poliser från olika län samarbetat. Vid en analys av det polisiära arbetet i samband med dessa händelser framkom det att det finns behov av en gemensam, nationell taktik för landets poliser. Mot bakgrund härav har i samarbete med ut- arbetat en utbildning i s.k. bastaktik samt en vidareutbildning i s.k. särskild polistaktik. Bastaktik handlar om grundläggande polisiära metoder, t.ex. att upprätta vägspärrar, stoppa misstänkta fordon och att på ett säkert sätt ta sig in i en byggnad. Tyngdpunkten ligger på kommunika- tion, konfliktlösning och mental träning. Omkring 6 000 poliser skall genomgå utbildning i bastaktik. Särskild polistaktik är en metod att klara svåra ordningsstörningar. Syftet är att skapa en nationell förstärkningsorganisation bestående av poliser från polismyndigheterna i , och och som kan sättas in vid t.ex. demonstationer. Totalt kommer 1 200 poliser i de tre storstadslänen att utbildas för att kunna ingå i den nationella förstärkningsorganisationen. Den natio- nella förstärkningsorganisationen är en resurs för hela landet som skall kunna användas vid stora och krävande kommenderingar. Den nationella resursen kommer att bestå av 540 poliser samt transport- och civila enheter. skall också verka för att polisen har en natio- nell inriktning i arbetet mot narkotika och därtill relaterad brotts- lighet Verksamhetsgren utredning och lagföring Målet med projekten inom denna verksamhetsgren är att antalet uppklarade brott skall öka inom samtliga brottskategorier. Även inom detta område skall ett antal strategier utarbetas. Kriminalteknisk strategi har tillkommit för att skapa en nationell standard och tydlig styrning och ledning av den kriminaltekniska verksamheten. Strategin anger bl.a. att rutiner för uppföljning och utvärdering skall utvecklas. Strategi mot grov organiserad brottslig- het anger övergripande tillvägagångssätt och gemensam inriktning på polisens arbete mot grov organiserad och systemhotande brotts- lighet. Vidare har påbörjat arbetet med att ta fram en ny heltäckande strategi med tillhörande metodhandbok för att säkerställa att brottsoffer bemöts på ett professionellt sätt. Som en del i arbetet skall polisen genomföra nationella brotts- offerundersökningar. skall utveckla, beställa och utarbeta rutiner för genomförandet av dessa undersökningar. Slut- ligen arbetar med att ta fram en nationell strategi för att utveckla polisens förmåga att förebygga och utreda brott i nära relationer. Syftet är att uppnå en hög och jämn nivå på verk- samheten över hela landet med nationellt fastställda kompetenskrav på t.ex. barnutredare. En annan av de gemensamma arbetsmetoder som förenar brotts- förebyggande arbete med utredande och lagförande arbete som vi tidigare nämnt är polisens nationella utredningskoncept (PNU). Denna utarbetades efter att kritik riktats mot polisens förmåga att klara upp brott, främst mängdbrott (även kallat vardagsbrott). PNU innehåller förslag på åtgärder som skall införas och användas utifrån verksamhetens behov med utgångspunkt från ledstjärnorna hel- hetssyn, uthållighet och utveckling. Konceptet innebär en helhets- syn där utredningen börjar när händelsen kommer till polisens kännedom och att polisens brottsutredare, oavsett organisatorisk tillhörighet, känner ansvar för slutproduktens kvalitet. Målet är att konceptet skall vara ett stöd i polismyndigheternas strävan att öka lagföringen och reducera brottsligheten, främst mängdbrottslig- heten. I syfte att öka antalet nöjda servicemottagare skall en servicestrategi utarbetas. Strategin skall ange enhetliga metoder och processer för hur ett serviceärende skall genomföras. Bemötandet av brottsoffer skall förbättras och servicemål för handläggningstider skall beslutas och publiceras. Vidare genomför en utredning i syfte att förbättra kvaliteten och effektiviteten i polisens kontakt- center. Målet är att av alla samtal till polisens nummer för icke-akuta ärenden skall vara personligt besvarade . Andra prioriterade satsningar innebär att polisens kärnverksamhet skall stödjas med olika aktiviteter inriktade främst på kompetens- försörjning inklusive arbetsmiljöförbättrande åtgärder, chefsförsörj- ning, värdegrund och etik. Vidare skall polisens kommunikations- arbete utvecklas för att ge medborgarna en relevant bild av polisens verksamhet. skall den interna kommunikationen förbättras. skall även utarbeta en strategi för hur det internationella polissamarbetet skall utvecklas och integreras i det nationella polisarbetet. 3Framtida krav på polisverksamheten 3.1Att blicka in och faktorer som påverkar den framtida polisverksamheten Enligt våra direktiv skall vi bl.a. kartlägga och analysera hur kraven på polisverksamheten och därmed på personalen kan komma att förändras jämfört med situationen . Vårt uppdrag innebär således att vi skall försöka identifiera de krav som kan ställas på polisen . Att blicka in och med säkerhet uttala sig om hur kraven på polisen då kommer att se ut är en omöjlig uppgift. Det är dock i viss mån möjligt att inom några områden förutse samhälls- utvecklingen och därmed kunna förbereda sig inför kommande förändringar. Sådana bedömningar görs återkommande av såväl statliga utredningar och institutioner (t.ex. , , ) som av privata företag (t.ex. Kairos Future, se nedan). Vid en i genomförd reform av polis- och åklagarväsendet, Visionsudvalget, försökte man förutse samhällsutvecklingen inom relevanta om- råden för att på så sätt identifiera de framtida kraven på den danska polisen (se nedan). Vi har i vårt utredningsarbete samlat in skriftligt material rör- ande den framtida samhällsutvecklingen inom de områden som kan tänkas ha betydelse för polisen och polisens verksamhet. Därutöver har vi sammanträffat dels med företrädare för polisväsendet, dels med företrädare för olika myndigheter och organisationer med anknytning till polisväsendet och efterhört deras syn på den fram- tida utvecklingen såväl inom polisen som samhället i stort. På grund- val av denna kunskap har vi därefter gjort våra antaganden om de framtida kraven på polisen. Vi vill i sammanhanget understryka att Framtida krav på polisverksamheten våra slutsatser endast är antaganden eftersom några säkra bedöm- ningar om framtiden inte kan göras. 3.1.2Exempel på liknande arbeten Den parlamentariskt sammansatta påbörjade sitt utredningsarbete . Kommitténs uppdrag handlade om att undersöka den nuvarande samhällsorganisationens, dvs. statens, landstingens och kommunernas, förutsättningar att klara de offentliga välfärdsåtagandena. Kommittén skulle om den ansåg det nödvändigt föreslå förändringar av strukturen och uppgiftsför- delningen i samhällsorganisationen. Förslagen skulle enligt reger- ingens direktiv vara sådana att de folkvalda organen får bättre genomslag för sin politik som medborgarna får mer in- flytande och insyn samt bättre förutsättningar att utkräva ansvar. Kommitténs arbete var indelat i två etapper. Den första etappen bestod i att identifiera, belysa och analysera de samhällsföränd- ringar som inverkar på samhällsstrukturen och som skulle kunna motivera förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen. Denna övergripande analys redovisades i delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123), vilket lämnades till regeringen . I delbetänkandet konstaterade kommittén att den offentliga sam- hällsorganisationen kommer att utsättas för påfrestningar på . Den demografiska utvecklingen, de ekonomiska förutsätt- ningarna och internationaliseringen kommer att spela stor roll. Cirka 340 svar kom in från statliga myndigheter, kommuner och landsting samt olika intresseorganisationer. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för kommittén. Kommitténs uppdrag var enligt dessa direktiv att bedöma om struktur och uppgiftsfördelning inom staten och mellan staten, landstingen och kommunerna behöver förändras. Syftet med föreslagna förändringar skulle vara att för- bättra samhällsorganisationens möjligheter att hantera framtidens välfärdsåtaganden och bidra till ökad tillväxt inom ramen för en hållbar utveckling. Uppdraget slutredovisades till regeringen genom att betänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) överlämnades till regeringen. Framtida krav på polisverksamheten betänkandet framfördes bl.a. följande förslag. Dagens 21 landsting skall ersättas av 6–9 direktvalda regionkommuner. Parallellt organi- seras staten om i 6–9 nya län vilka sammanfaller med regionkom- munerna. Modellen bygger på en utvecklad samverkan mellan staten och regionkommunerna i syfte att uppnå utvecklingskraft och att ge medborgarna bästa möjliga utbyte av de samlade offentliga resur- serna. Den nya indelningen skall vara genomförd senast till valet . Regionkommunens utvecklingsuppdrag består av att leda och samordna det regionala utvecklingsarbetet i länet. Detta inne- bär engagemang inom vitt skilda områden som har betydelse för regionens utveckling och tillväxt. En splittrad stat återsamlas såväl geografiskt som verksamhetsmässigt. Ett dominerande sektors- tänkande balanseras med en organisation som poängterar helhets- perspektiv. För att detta skall kunna ske genomförs en samlad översyn av . Framtidens 6–9 länsstyrelser blir regeringens förlängda arm i länet med strategiska uppgifter inom bl.a. samordning, kunskapsbildning och tillsyn. Statens olika myndigheter samordnas regionalt för att de olika verksamheterna skall kunna ge bästa samlade resultat ur medborgarnas perspektiv. Slutligen slog fast att en förtroendefull sam- verkan mellan den statliga sektorn och kommunsektorn är nöd- vändig för att medborgarna skall få en bra offentlig service. Kom- mittén lade därför fram förslag om ett reglerat system för samråd mellan staten, kommunerna och regionkommunerna. Statens styr- ning av kommunsektorn skall, enligt förslaget, också förtydligas och renodlas. Regeringen föreslås ta fram en strategi för detta arbete vilken skall redovisas för . tillsatte den danska justitieministern en utredning, , rörande framtidens polis. Syftet med utredningen var att utarbeta ett förslag till hur framtidens polis bör se ut så att polisens resurser och kompetens utnyttjas på bästa möjliga sätt. Målsättningen var att medborgarna garanteras ett öppet och tillmötesgående bemötande, snabb svarstid, ett målinriktat brottsförebyggande arbete samt ett professionellt och effektivt utredningsarbete. Framtida krav på polisverksamheten Med medborgarnas krav och förväntningar som utgångspunkt för polisens verksamhet genomfördes en medborgarundersökning bland 4 000 representativt utvalda personer. Dessa fick svara på hur de ansåg att polisens arbete skulle prioriteras. Av resultatet framgår klart att medborgarna ansåg att polisens resurser skulle användas där det finns ett verkligt behov av en polisiär insats. Detta gällde i synnerhet vid förebyggande och uppklarande av brott. I nästa steg beskrev utredningen hur samhällsutvecklingen kan förväntas påverka polisens uppgifter och arbetsvillkor under de kom- mande årtiondena.