sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — Även om SRV succes- sivt modifierat och anpassat utrustningen till de behov som före- ligger i samhället, anser utredningen att det finns skäl som talar för att de principer som tidigare tillämpats bör förtydligas. Likaledes har det internationella samarbetet utvecklats och det finns flera möjligheter att begära internationellt stöd än det fanns för exempelvis . Därigenom finns skäl att se över inom vilka områden staten ska tillhandahålla resurser för nationella behov. Med andra ord bör både de principer som ska vara styrande för när staten ska påta sig ansvaret för förstärkningsresurser och vilken typ av utrustning och i vilken omfattning denna bör inför- skaffas ses över. Det har inte legat inom ramen för utredningens uppdrag att pröva denna fråga. En sådan översyn innebär dessutom en översyn av ansvarsfördelningen mellan och statlig nivå. Den nya myndighetens verksamhet Utredningen anser emellertid att vissa resurser bör finnas och att den nya myndighet som utredningen föreslagit med ett ansvar för både räddningstjänst och krisberedskap är en viktig aktör i detta sammanhang. Det måste ses som naturligt att den nya myndig- heten, liksom SRV , ges ett ansvar för att hålla förstärknings- resurser inom sitt ansvarsområde. I vilken utsträckning detta ska ske bör däremot ses över. Av central betydelse i sammanhanget för att få fram förstärk- ningsresurser i samband med en mer omfattande olycka är också de möjligheter som föreligger via olika internationella avtal. Inom räddningstjänstområdet är det nordiska räddningstjänstavtalet (NORDRED) ett exempel på en sådan möjlighet. Andra är Gemenskapsmekanismen inom EU, EADRCC inom NATO och UN-OCHA, vilka möjliggör för att begära hjälp i samband med större olyckor eller kriser. Utredningen anser att det även fortsättningsvis bör finnas en myndighet som nationellt svarar för dessa och andra system för katastrofhjälp. Den nya myndigheten bör ges detta ansvar. Genom att samla uppgiften att tillhandahålla katastrofhjälp, såväl utanför som innanför gränser, hos en aktör kan verksamheten rationaliseras och erfarenheter utbytas effektivt. Sektorsmyndigheternas ansvar för avtal inom deras verk- samhetsområde är därmed oförändrat. Utredningen noterar dock att SRV har regeringens uppdrag att påbörja arbetet med att stärka svensk förmåga att ta emot internationellt stöd vid stora olyckor och allvarliga krissituationer. Uppdraget ska redovisas . I och med att den nya myndigheten ska fungera som kontakt- punkt för dessa avtal krävs att det inom myndigheten finns en för- måga att ta emot och besvara förfrågningar om hjälp och om så skulle behövas även kunna begära hjälp via dessa system. Utredningen anser också att det finns ett behov av en övergripande bild på nationell nivå över vilka möjligheter som finns att begära hjälp internationellt. Den nya myndigheten bör tillse detta och bör därför tillsammans med andra berörda centrala myn- digheter svara för att det finns ett system för att hålla denna infor- mation aktuell och tillgänglig för relevanta aktörer. Den nya myndighetens verksamhet Fyra förslag till förbättringar Utredningen anser att det är central betydelse att samhällets sam- lade resurser tas tillvara och har under sitt arbete identifierat fyra förslag på hur främst de materiella resurserna för räddningstjänst skulle kunna utnyttjas mer effektivt. För det första bör det skapas en bättre överblick över tillgängliga resurser. På detta sätt bör dubbleringar kunna undvikas och förmå- gan ökas. Det finns en viss överblick genom de förteckningar SRV tagit fram inom ramen för resursdatabasen i RIB-systemet samt genom de resurser som har anmälts till olika internationella resursdatabaser, såsom exempelvis gemenskapsmekanismen inom EU. Utredningen kan dock konstatera att det i samband med stor- men uppstod ett stort behov av elverk i . Ett stort antal elverk förmedlades också från statliga myndigheter. Eftersom behovet kvarstod, trots de levererade elverken, lämnades en förfrågan till gemenskapsmekanismen inom EU om elverk till det drabbade området. erhöll elverk från och . Det har emellertid senare visat sig att det fanns elverk hos andra statliga myndigheter. Utredningen menar att detta är ett exempel på att det kan finnas en bristande överblick och förmåga att prioritera resurser. Ett sådant behov torde så vitt utredningen kan bedöma föreligga både vid räddningstjänst- situationer och vid extraordinära händelser som inte nödvändigtvis medför räddningstjänst. För det andra anser utredningen att samtliga resurser som staten förfogar över bör kunna användas som förstärkningsresurser i Sve- rige. Även om de resurser som utvecklats för internationella rädd- nings- och biståndsinsatser förhoppningsvis aldrig behöver använ- das nationellt, måste de system och regelverk som finns vara utformade på ett sådant sätt så att de resurser som förfogar över snabbt kan sättas in även nationellt. Det är angeläget att det tillskapas administrativa rutiner för hur ett sådant förfarande ska gå till som ett led i ett förberedande arbete, så att dessa resurser snabbt kan sättas in om det skulle behövas. Att en sådan förändring kommer tillstånd är särskilt angeläget mot bakgrund av att antalet internationella räddnings- och biståndsinsatser kommer att öka med det förändrade uppdrag som SRV har. (Jmf även prop. 2005/06:133 s. Den nya myndighetens verksamhet Utredningens tredje förslag rör de resurser som finns på lokal nivå. På lokal och regional nivå finns ett etablerat samarbete mellan olika kommuner och räddningstjänstförbundTPF14FPT. Detta sam- arbete möjliggör för kommunerna att bidra med förstärknings- kapaciteter till varandra vid större räddningstjänstinsatser. Även en enskild kommun kan/ska bidra med resurser till annan kommun. Detta kan ske med stöd av bl.a. lagen om kommuners och lands- tings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Denna samverkan sker på frivillig basis och under- lättas av personliga kontakter. Detta har visat sig fungera väl. Där- utöver ges räddningsledaren genom lagen om skydd mot olyckor (6 kap.) långtgående befogenheter att rekvirera de resurser som behövs för en insats. Vad som sällan tillämpats i är dock att flytta kommunala resurser från en region till en annan, även om det finns exempel på att så har skett. Detta beror dels på att det har inträffat få fall där behovet har förelegat, dels på att det funnits andra resurser att tillgå, exempelvis de resurser som finns tillgäng- liga genom det nordiska räddningstjänstavtalet. Mot bakgrund av att både personliga och materiella resurser som finns tillgängliga och kan användas för räddningstjänstinsatser inom Försvarsmakten har minskat, finns ett ökande behov av att utveckla förmågan att vid större eller komplicerade olyckor stärka den lokala nivån med materiel och utbildad personal. Utredningen anser att det som komplement till lokala överenskommelse och avtal som används för att gemensamt utnyttja resurser mellan kommunerna, finns ett behov av att utveckla förmågan att vid behov kunna flytta både personella och materiella resurser mellan kommuner inom landet. Så vitt utredningen kan bedöma måste ett sådant system bygga på frivilliga överenskommelser, eftersom det inte finns några möjligheter att på nationell nivå prioritera och samordna resurser. Avslutningsvis kan utredningen konstatera att ett stort antal statliga myndigheter har resurser för olika ändamål. Liknande eller av samma slag av resurser som finns hos SRV finns också hos andra aktörer. Det gäller t.ex. elverk och reservbroar. En god samordning är nödvändig både för att skapa en överblick över resurserna och för en effektiv hushållning med statens resurser. Utredningen ser att det för statliga myndigheter borde finnas förutsättningar att gemensamt hålla förstärknings resurser för olika ändamål. 14TP bildat av ett antal kommunerna räknas i dessa sammanhang som en egen kommun, dvs. uppträder som en kommun. Den nya myndighetens verksamhet lösning som är rationell både när det gäller förrådshållning och bidrar till att skapa en bättre överblick över tillgängliga resurser. Utredningen föreslår att den nya myndigheten ges ansvar för en lägesbildsfunktion som stöd till verksamheten. I den gemensamma rapport (Fö 2007/552/) som SRV och KBM lämnat till regeringen avseende en gemensam lägesbilds- funktion, konstateras att det dag finns tre olika funktioner för att tillhandahålla lägesbilder eller status inom myndigheternas verk- samhetsområden. KBM har en lägesbildsfunktion som aktiveras efter särskilt beslut med lokalisering i (med en alter- nativ lokalisering ). SRV har två sådana funktioner, dels en genom den vakthavande tjänstemannafunktionen som är lokali- serad till dels en motsvarande funktion för den internatio- nella verksamheten lokaliserad till . Myndigheterna konstaterade i den rapport som lämnades till regeringen att det finns förutsättningar att skapa en gemensam funktion med placer- ing i med alternativ placering i Karlstads- området. Utredningen ser att det för den nya myndigheten finns behov att kunna prestera en lägesbild inom ramen för sitt verksamhets- område som stöd för den egna verksamheten och myndighetens uppgifter. En sådan lägesbild kan behöva produceras vid större olyckor och extraordinära händelser. Detta behov föreligger dels som en konsekvens av myndighetens uppdrag att på begäran kunna ställa resurser till förfogande, dels som en följd av att myndigheten inom ramen för sitt ansvarsområde ska kunna rapportera till regeringen. Tekniska system som stöder denna uppgift behandlas i avsnitt 9.6.1 nedan. För att kunna fullgöra de uppgifter som den myndigheten ges krävs att det inom den nya myndigheten finns en 24-timmars- funktion, som bl.a. kan aktivera en lägesbildsfunktion. Det är naturligt att denna funktion också ansvarar för de internationella system för varning och bistånd som myndigheten är svensk kon- Den nya myndighetens verksamhet Exakt hur en sådan funktion bör struktureras är en fråga för den nya myndigheten. Utredningen anser, liksom SRV och KBM angivit i den rapport som tidigare lämnats till regeringen rörande lägesbildsfunktionen, att denna funktion bör lokaliseras till . När det gäller nationella frågor finns ett behov av samverkan mellan cen- trala förvaltningsmyndigheter och därför anser utredningen att funktionen bör lokaliseras till . Merparten av de centrala förvaltningsmyndigheter vilka den nya myndigheten ska samverka med är lokaliserade till . Det torde också före- ligga ett behov av ett system för koordinerat beslutsfattande också på myndighetsnivå. Funktionens storlek, till viss del uppgifter och hur det ska regle- ras beror dock till stor del på vad den särskilde utredare som regeringen tillkallat för att utreda frågan om att inrätta en särskild funktion för krishantering i kommer fram till. Därigenom kan KBM:s nuvarande uppdrag att lämna en lägesbild komma att förändras. Utredningen ser därför inte att det finns skäl att beskriva denna verksamhet ytterligare. 9.6Metod-, teknikutveckling och förvaltning Förmåga att hantera olika typer av olyckor och kriser är delvis beroende av förmågan att leda insatser samt vilket ledningsstöd som finns genom tekniska system. 9.6.1Kommunikations-, besluts- och ledningsstödsystem Utredningen föreslår att den nya myndigheten ges i uppdrag att svara för utveckling av kommunikations-, besluts-, och lednings- stödsystem inom ramen för det egna verksamhetsområdet. Aktörer som hanterar olyckor och kriser har behov av lednings- och stödfunktioner som underlättar inhämtning, bearbetning och delgivning av olika typer av information. Det finns också behov av att kunna kommunicera inom och mellan operativa enheter liksom mellan olika aktörer. Information måste dessutom kunna delges både allmänheten och massmedia. Information kan utgöras av var- Den nya myndighetens verksamhet ningar eller mer deskriptiv information om vad som har hänt, vilka åtgärder som vidtas och vad som kan förväntas framöver. Utredningens överväganden och förslag Inom räddnings- och krishanteringsområdet finns behov av stöd avseende beslut, ledning och kommunikation. Tekniska system bidrar till denna förmåga. Utredningen menar att det finns ett fortsatt behov av att utveckla lednings-, besluts- och ledningsstödsystem för insatser vid olyckor och kriser. Det finns i detta sammanhang behov av utveck- ling vad avser bl.a. kommunikationssystem som , men i viss mån också andra system. Andra områden där utveckling bör kunna ske är i gränssnitten mellan områdena ledningsmeto- der/organisation, infrastruktur och tjänster/funktioner. Såvitt utredningen kan bedöma finns det nationellt behov av en central aktör som kan bidra till att utveckla system. Enskilda stat- liga myndigheter eller kommuner har inte kapacitet att själva driva omvärldsanalysarbete, organisations- och teknikutveckling. Utifrån detta är det emellertid viktigt att de system som utvecklas har en skalbarhet, dvs. att teknikstödet måste kunna användas vid den lilla olyckan för att sedan växa vid större insatser, extraordinära händel- ser eller kriser. Det är av stor betydelse att systemen används både i vardagen och vid mer omfattande händelser eftersom det torde vara svårt att få system som enbart används vid vissa specifika tillfällen att fungera. Finns en skalbarhet, föreligger också ökade möjligheter att dela information mellan olika nivåer i samhället. En sådan utveckling får anses angelägen, eftersom olika insatser sällan är isolerade före- teelse, utan sker i samverkan mellan olika samhällsfunktioner. KBM och SRV förfogar över system och kunskap inom kommu- nikations- och ledningssystem. Myndigheterna har ett strategiskt ansvar och en viktig roll i att stödja utvecklingsarbetet för en effektiv hantering av kriser och räddningsinsatser såväl nationellt som internationellt. I arbetet med dessa system finns starka kopplingar mellan den verksamhet som SRV och KBM bedriver. Det ansvar som KBM har för att ta fram en nationell lägesbild och arbetet med rapporteringssystemet WIS har beröringspunkter med vissa av de delar som finns i SRV:s besluts- och ledningsstöds- system RIB. Behovet av en lokal och en nationell lägesbild sam- Den nya myndighetens verksamhet manfaller också vid vissa typer av olyckor. Utredningen menar att den nya myndigheten inom ramen för sitt sektorsansvar och ansvar för bl.a. förstärkningsresurser behöver kunna leverera en sådan bild. Därtill ska läggas andra system som finns hos andra myndigheter vilka kan användas för utbyte av information, exempelvis SOS- alarms ZENITH, Polisens STORM, SJÖBASIS för Kustbevak- ningen, Post- och samt regionala system som KRISAM. Utredningen anser att det inom detta område finns behov av att utveckla förmågan till informations- utbyte mellan bl.a. de nämnda systemen. Utbyte av sådan informa- tion begränsas dock av bl.a. sekretesslagstiftningen. Visst utbyte av information bör dock kunna åstadkommas inom ramen för gäl- lande lagstiftning utan att det för den skull behöver utvecklas nya system. Utredningen anser att en sammanföring av ansvaret för de system som SRV och KBM förfogar över utgör ett steg i denna riktning. Inom ramen för de system som SRV och KBM förfogar över föreligger heller inte, så vitt utredningen kan bedöma, några hinder när det gäller sekretesslagstiftningen. Utredningen kan konstatera att det inom radiokommunika- tionsområdet bedrivs verksamhet vid SRV och KBM som är lik- artad. SRV svarar t.ex. för vissa uppgifter vad avser RAKEL-syste- met på uppdrag av KBM. Utredningen menar att en sammanföring bör innebära en rationalisering av verksamheten. Det finns också ett behov av att i den mån andra kommunikationssystem än ska bibehållas för den kommunala räddningstjänsten, att dessa utvecklas i samklang med RAKEL-systemet. Ett av de vikti- gaste skälen till beslutet om ett nytt system var att underlätta kommunikation mellan olika aktörer, vilket inte sker så länge ett flertal aktörer väljer att stå utanför det nya systemet. Det finns därför skäl att se över hur vissa av de äldre analoga systemen ska fasas ut. Det kan ur ett rationalitetsperspektiv svårligen moti- veras att staten svarar för stöd och utveckling av flera olika system. torde det endast finnas skäl att bibehålla ett eller möjligen två system för de områden där RAKEL-systemet saknar täckning. Utredningen föreslår att den nya myndigheten övertar såväl det ansvar som KBM har för RAKEL-systemet och SGSI-systemet (Secure Government Intranet) som det ansvar SRV har för analoga radiokommunikationssystem gentemot den kommunala rädd- ningstjänsten. Den nya myndighetens verksamhet Utredningen bedömer det som naturligt att den nya myndig- heten ska svarar för system som är till nytta för flera sektorer. Uppgiften att utveckla system är till del sektorsövergripande och har stor betydelse för verksamheten inom räddningstjänst- och krishanteringsområdet. Den nya myndigheten bör därigenom ges ansvar för att svara för denna utveckling. För ledningsplatser hos andra aktörer (t.ex. landsting eller den kommunala räddningstjänsten) har KBM och i viss mån SRV och enbart betalat ut bidrag till ansvarig aktör på kom- munal, landstingskommunal eller statlig nivå. SRV ansvarar för att betala ut bidrag till kommunala räddningscentraler och KBM betalar ut bidrag till kommunala ledningsplatser. I den nya myn- digheten ska dessa uppgifter naturligtvis hanteras samfällt och en viss besparingspotential bör finnas i detta. Avslutningsvis bör den nya myndigheten, i likhet med SRV , ansvara för system för varning till allmänheten. Utredningen föreslår att den nya myndigheten övertar det ansvar som SRV har vad avser befolkningsskydd i krig. Utredningens överväganden och förslag Den försvarspolitiska inriktningen innebär att inga nya skyddsrum ska produceras. Målet är emellertid att det skyddsrumsbestånd som finns ska vara en resurs vilken ska bevaras och kontrolleras för framtiden. Om behov skulle uppstå för fysiskt skydd ska de skyddsrum som finns kunna användas. För befolkningsskydd i krig finns också andningsskydd vilka primärt är avsedda att delas ut vid höjd beredskap eller krig. Enligt det förslag som utredningen lämnar kommer den nya myndigheten att vara ansvarig för området civilt försvar. Utred- ningen anser att det ansvar som SRV har vad avser befolk- ningsskydd bör föras till den nya myndigheten. Den nya myndighetens verksamhet 9.7.1Stöd till individer efter en kris Utredningen föreslår att den nya myndigheten ges i uppdrag att utveckla ett generellt system för att ta omhand anhöriga och över- levande, förmedla information samt samordna olika aktörers insat- ser vid en katastrof till stöd för personer med hemvist i . Den nya myndigheten ska därutöver bidra till att utveckla förmå- gan att stödja anhöriga och överlevande efter vid en katastrof. har flera större olyckor och kata- strofer inträffat där personer med hemvist i drabbats på olika sätt. Regeringen har hanterat dessa händelser på olika sätt. SPF är kontaktorgan för överlevande och anhöriga till dem som omkom vid förlisning 1994. Vidare har SPF uppdraget att hålla en beredskap för att efter beslut av regeringen kunna stödja personer med hemvist i som drabbats av större katastrofer utomlands. Utredningens överväganden och förslag Nationellt bör det enligt utredningens bedömning finnas en bered- skap för att ta omhand anhöriga och överlevande, förmedla infor- mation samt samordna olika aktörers handlande. En sådan struktur bör finnas förberedd och kunna aktiveras med mycket kort varsel. De två olika tillvägagångssätt som valdes för att hantera förlisning respektive flodvågskatastrofen i visar på vikten av förberedelse för att slippa onödiga startsträckor. För att hantera dessa och liknande händelser föreslår utred- ningen att det bör finnas en förberedd organisation. Enligt utred- ningens bedömning passar en sådan organisation mycket väl in i den nya myndigheten. Organisationen måste snabbt kunna eta- bleras och bemannas för att tillhandahålla stöd till anhöriga och överlevande. Utredningen anser att regeringen bör besluta om igångsättande av verksamheten. På motsvarande sätt som gäller för t.ex. medlare i tvister mellan arbetsmarkandens parter, bör den nya myndigheten dock ha externa personer "kontrakterade" som kan leda en sådan organisation. Den nya myndigheten ska förutom att arbeta fram organisation och ta nödvändiga kontakter vara beredd Den nya myndighetens verksamhet att starta upp en kanslifunktion inom myndigheten som stödjer organisationen. Den nya myndigheten bör inte ha några medel på anslaget för eventuellt igångsättande av verksamheten i skarpt läge, men däremot vissa medel för förberedelser och övning. När reger- ingen beslutar om att verksamheten ska sättas igång kan beslut också tas om finansiering, t.ex. genom medgivet överskridande på anslaget eller om tilläggsbudget till myndighetens förvaltnings- anslag. Med denna organisation får den nya myndigheten en möjlighet att arbeta i hela kedjan av olika händelser – från förberedande och förebyggande till återuppbyggnad och normalisering. Den före- slagna funktionen utgör således bara en del av det arbete som den nya myndigheten ska bedriva inom området. Förmågan att utifrån ett helhetsperspektiv kunna vidta olika stödåtgärder som samhället kan tillhandahålla bör fortsätta utvecklas. Den nya myndigheten bör också ha ett ansvar för statens kon- takter med trossamfunden inom krisberedskapssystemet. Tros- samfunden kan utgöra en viktig resurs i arbetet efter en händelse – oavsett om händelsen är omfattande och påverkar många individer eller om det rör sig om enstaka individer som på ett eller annat sätt drabbats av en olycka. Denna roll bör kunna fortsätta att utvecklas, vilket bör ske ur ett helhetsperspektiv som innefattar olika stöd- åtgärder som samhället kan tillhandahålla. Det stöd som trossam- funden kan erbjuda utgör ett viktigt komplement till andra typer av stöd som erhålls från andra aktörer, exempelvis kommuner och landsting. Dessutom är det viktigt att skapa forum för mötesplatser och en fungerande dialog mellan trossamfunden och centrala samt lokala företrädare. En viktig del i detta är att utveckla förståelsen för varandras arbetsuppgifter och mandat, vilket underlättas om samarbetet är etablerat innan stöd och hjälp behöver sättas in till drabbade människor. SPF lämnar stöd till anhöriga och överlevande såvitt avser förlisning. Regeringen angav i budgetpropositionen att ansvaret för Estoniasamlingen ska föras till lämplig instans för förvaring. Utredningen förutsätter att detta kan ske innan den nya myndigheten börjar sin verksamhet. Om så inte skett kan den nya myndigheten överta det uppdrag som SPF har . Den nya myndighetens verksamhet Utredningen föreslår att den nya myndigheten ges uppdraget att stödja andra myndigheter med att utveckla deras förmåga att kommunicera vid kriser och olyckor. Den nya myndigheten bör kunna svara för expertkompetens vad avser kriskommunikation. Myndigheten har en uppgift att kunna lämna stöd till andra myndigheter och att i samverkan med andra myndigheter utveckla myndigheternas förmåga att kommunicera vid stora olyckor eller kriser. Utredningen föreslår att den nya myndigheten ges i uppdrag att svara för information till allmänheten och andra berörda inom sitt verksamhetsområde. En central uppgift för den nya myndigheten är att inom ramen för sitt verksamhetsområde svara för information, såväl till individer som till grupper i samhället inom sitt verksamhetsområde. Infor- mationen kan t.ex. avse den typ av varningar, som SRV tidigare sva- rat för när det gäller bränder eller fyrverkerier, eller information om krisberedskapssystemet. Utredningen föreslår att den nya myndighet ska svara för före- skrifter och allmänna råd inom ramen för sitt verksamhetsområde samt ges ansvaret för att föra statens talan i domstol. Myndigheten ska därutöver svara för utbetalning av ersättning från anslaget 7:3 Ersättning för räddningstjänst m.m.