sou · GVB346 · 2008-01-01 00:00:00 — 22Jordbruksverket, dnr 22-6210/05. Reglering av genetiskt modifierade organismer tredje stycket anges att författningen även innehåller bestämmelser för med odlingen sammanhängande transport, rengöring av utrust- ning och särhållning. Syftet med bestämmelserna är enligt 2 § att förhindra oavsiktlig förekomst av material från GM-växter i andra produkter än genetiskt modifierade så att dessa produkter måste märkas som genetiskt modifierade enligt tillämpliga EG-bestämmelser. Enligt 3 § skall anmälan enligt 4 kap. 4 § förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön, såvitt avser odling av växter som omfattas av denna författning, ha kommit in till tillsynsmyndigheten senast efter sådd eller sättning. Av 4 kap. 4 § i nämnda förordning följer att den som odlar GMO skall se till att platser där odling sker anmäls till ansvarig tillsynsmyndighet. Den som har använt maskiner, redskap, transportfordon, sorte- ringsutrustning och liknande till GMO skall enligt 4 § se till att dessa rengörs noggrant innan de används till icke genetiskt modi- fierade organismer och produkter som tillhör någon annan. I 5 § finns bestämmelser om särhållning. Vid lagring och annan hantering av utsäde och skörd skall enligt 5 § GM-produkter hållas åtskilda från icke GM-produkter som tillhör någon annan och skall släppas ut på marknaden. Transport av GMO skall enligt 6 § ske på ett sådant sätt att spridning av dessa till odlingar av icke GM-växter förhindras. I 7 och 8 §§ finns särskilda bestämmelser för majs. Den som avser att odla GM-majs skall enligt 7 § skriftligen informera de nä- ringsidkare som brukar jordbruksmark inom från skiftet där är avsedd att odlas. Avståndet mäts från skiftes- gräns till skiftesgräns. Informationen skall lämnas året innan skall odlas och skall innehålla upp- gifter om art, odlingens placering och att är genetiskt modifierad. Från en odling av GM-majs skall enligt 8 § ett avstånd på minst 50 meter hållas till odling av icke GM-majs på annans jordbruksmark. Avståndet mäts mellan odlingarnas ytterkanter. Särskilda bestämmelser för potatis finns i 9, 10 och 11 §§. Även vid odling av GM-potatis skall andra näringsidkare informeras på motsvarande sätt och under samma förutsättningar som vid odling av GM-majs. Detta följer av 9 §. Enligt 10 § skall den brukare som har odlat GM-potatis på mark som brukaren inte skall nyttja påföljande säsong se till att markägaren eller kommande känd brukare informeras om var GM-potatisen har odlats. Av 11 § följer Reglering av genetiskt modifierade organismer att ett avstånd av skall hållas från en odling av GM- potatis till en odling av icke GM-potatis på annans jordbruksmark. Avståndet skall mätas mellan odlingarnas ytterkanter. Enligt 12 § får avtal om kortare avstånd än de som framgår av 8 och 11 § träffas med näringsidkare som avser att odla samma gröda på jordbruksmark inom dessa avstånd. Vid odling enligt ett sådant avtal är en inblandning av GMO inte oavsiktlig eller tekniskt oundviklig. I 13-15 §§ hänvisas beträffande tillsyn, avgifter, överklagande, straff och förverkande till bestämmelser i andra författningar. har i en PM redovisat bakgrundsinformation, motiveringar och klargöranden till förslaget.23 I denna PM anges bl.a. följande. har tolkat uppdraget som att de bestämmelser som föreslås skall syfta till att förhindra oavsiktlig förekomst av material från GM-växter i andra produkter över tröskelvärdet för märkning (0,). har även belyst vilka åtgärder som skulle krävas för att nästan helt förhindra inblandning och vad effekterna av sådana bestämmelser skulle bli. // Avståndet som enligt de föreslagna bestämmelserna skall hållas till andra odlingar gäller endast odlingar på jordbruksmark. Det innebär att det inte ställs krav på att den som odlar GM-grödor skall hålla avstånd till t.ex. villaträdgårdar och kolonilotter. // Eftersom privatpersoner inte kan lida ekonomisk skada av att få inblandning av GMO i sin skörd har valt att föreslå att åtgärder gentemot privatpersoner inte skall regleras. // har övervägt om det är nödvändigt att ställa krav på utbildning för de lantbrukare som avser att odla GM-grödor. ser inte behovet av att i lagstiftningen ställa krav på att alla som vill odla GM-grödor går igenom en kurs och blir godkända av . // Däremot kommer att på lämpligt sätt informera om vilka regler som gäller och innebörden av dessa regler. I samma PM finns kommentarer till respektive bestämmelse. Här redovisas bl.a. grundläggande fakta om majs och potatis, med hänvisningar till de forskningsrapporter som beaktats när bestäm- melserna om dessa grödor utformats. 23 PM , dnr 22-6210/05. Reglering av genetiskt modifierade organismer I promemorian finns också en konsekvensanalys. Med anledning av synpunkter under remissbehandlingen har även bedömt hur förslaget skulle behöva ändras om utgångspunkten skall vara att nästan helt förhindra inblandning av material från GM-produkter i andra produkter, dvs. att även en oavsiktlig eller tekniskt oundviklig inblandning som är långt under tröskelvärdet inte skall accepteras. Efter att ha redovisat vilka ändringar som i sådant fall skulle bli nödvändiga har gjort bedöm- ningen att syftet att möjliggöra samexistens mellan olika produk- tionsformer inte kan uppnås om inblandning av GMO i andra produkter under tröskelvärdet inte accepteras. Det leder enligt verket till att odling av GM-grödor försvåras och att vissa odlare helt måste avstå från att odla sådana sorter. I bilaga 1 till promemorian ges en sammanfattning av vissa studier om korsbefruktning mellan näraliggande majsfält. I bilaga 2 redovisas några exempel på samexistensregler för majs och potatis i andra länder. 4.2.6Förordning om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor Med utgångspunkt från förslag har regeringen utarbetat en förordning om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor. Regeringen notifierade förordningsförslaget till kommissionen den 28 decem- ber 2006. Förordningen beslutades av regeringen och träder i kraft (SFS 2007:273). Förordningen gäller enligt 1 § odling av GM-grödor, under förut- sättning att odlingen sker på jordbruksmark och utan speciella in- neslutningsåtgärder samt produkter från odlingen avses att släppas ut på marknaden eller användas i den egna verksamheten. Reglering av genetiskt modifierade organismer Av 4 § följer att den som avser att odla GM-grödor skall lämna skriftlig information till näringsidkare som brukar jordbruksmark på det avstånd från odlingen och som Jord- bruksverket föreskriver. I informationen skall anges att GM- grödor kommer att odlas där, vilken gröda som avser att odlas och platsen för odlingen. Den som avser att odla GM-grödor på jordbruksmark som därefter avses brukas av någon annan skall, i de fall som Jordbruks- verket föreskriver, lämna skriftlig information till den som avser att fortsättningsvis bruka marken, eller om denne inte är känd, markägaren. Detta framgår av 5 §. Vid odling av GM-grödor skall enligt 6 § åtgärder vidtas så att GMO inte riskerar att spridas till någon annan jordbruksmark och där orsaka ekonomisk skada till följd av att produkter måste märkas som genetiskt modifierade. Av 7 § följer att vid transport av produkter från GM-grödor skall åtgärder vidtas så att GMO inte riskerar att spridas till någon annans jordbruksmark och där orsaka ekonomisk skada till följd av att produkter måste märkas som genetiskt modifierade. Fordon, maskiner, sorteringsutrustning, redskap eller liknande skall rengöras innan de används till grödor och produkter som inte är genetiskt modifierade så att GMO inte riskerar att spridas till någon annan jordbruksmark eller blandas med någon annans jordbruksprodukter och orsaka ekonomisk skada till följd av att produkter måste märkas som genetiskt modifierade. Detta följer av 8 §. Reglering av genetiskt modifierade organismer får enligt 9 § meddela föreskrifter i fråga om dels information, odling, transport och rengöring enligt 4–8 §§, dels utbildning, dels avstånd, barriärer och liknande mellan odling av GM-grödor och andra odlingar, och dels annan åtgärd som odlare av GM-grödor skall vidta och som behövs med hänsyn till risken för att GMO sprids till någon annans jordbruksmark eller blandas med någon annans jordbruksprodukter och orsakar ekonomisk skada till följd av att produkter måste märkas som genetiskt modifierade. Grundläggande bestämmelser om skadestånd finns i skadestånds- lagen (1972:207). Enligt 1 kap. 1 § skall lagens bestämmelser om skadestånd tillämpas, om inte annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsför- hållanden. Lagens grundprincip om ansvar vid vållande kommer till uttryck i 2 kap. 1 §. Här anges att den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada skall ersätta skadan. Enligt 2 kap. 2 § skall den som vållar ren förmögenhetsskada genom brott ersätta skadan. Ersättning för ren förmögenhetsskada kan också utgå i vissa andra situationer, t.ex. när skada orsakas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning.1 5.1.2Sakskada och ren förmögenhetsskada Med sakskada avses i första hand en genom fysiska medel direkt tillfogad skada på fysiska föremål, vare sig dessa är lösa saker eller fast egendom.2 Som typexempel på sakskada har i litteraturen nämnts ett nedbrunnet hus, plåtskada på bil vid kollision, vid bollspel krossad fönsterruta, oljeskador på vattentäkt vid läckage på oljetank, vid luftförorening förgiftade livsmedel samt videoband som råkat bli överspelade.3 Sakskada kan uppstå om mark förorenas 13 kap. 2 och 3 §§ skadeståndslagen; se även t.ex. rättsfallet NJA 2005 s. 608. 1972:5 s. 579 f. 3Bertil och , Skadeståndslagen – en kommentar, 2 uppl., s. 319. genom utsläpp av drivmedel eller andra oljeprodukter, dock anses sakskada inte föreligga om utsläppet varit av så begränsad omfatt- ning att något egentligt men inte förorsakats eller de negativa effekterna av utsläppet kan undanröjas genom obetydliga åtgärder.4 Sakskada kan föreligga även om ett föremål inte har skadats i vanlig mening, men dess funktion har förlorats eller blivit nedsatt i Skadestånd med anledning av sakskada omfattar enligt 5 kap. 7 § ersättning för dels sakens värde eller reparationskostnad och värdeminskning, dels annan kostnad till följd av skada och dels inkomstförlust eller intrång i näringsverksamhet. Med ren förmögenhetsskada avses enligt 1 kap. 2 § sådan eko- nomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada. Som exempel på ren förmögenhetsskada har i litteraturen nämnts skada som uppstår genom att en företagare utsätts för blockad och får minskade intäkter av rörelsen, att någon utsätts för bedrägeri och satsar pengar på ett värdelöst föremål samt att en advokat utsätts för smädliga yttranden av en tidigare klient och härigenom förlorar ett antal klienter.6 förmögenhetsskada kan bestå i försämrat rörelseresultat för företag samt försämrade inkomster eller ökade utgifter utan motsvarande nytta för enskilda. De förluster som hänförs till ren förmögenhetsskada kan således vara av samma karaktär som de förluster som hänförs till sakskada. Avgörande för om en sakskada eller en ren förmögenhetsskada föreligger är hur skadan har uppstått. Det bör understrykas att gränsdragningen mellan sakskada och ren förmögenhetsskada inte är helt klar.7 , vars verksamhet upphört per , har i flera avgöranden gett uttryck för att ren förmögenhetsskada kan föreligga även när skadan uppstått genom en fysisk förändring.8 Nämnden har bl.a. ansett att skördeförluster orsakade 4Se rättsfallet NJA 2004 s. 566. 5NJA 1996 s. 68, jfr även NJA 1990 s. 80. 6Jan och , Skadeståndsrätt, 7 uppl., s. 66. 7 Se , förmögenhetsskada, 1987, s. 134 f, och och , a.a., s. 66. 8 För en kort genomgång av nämndens praxis i detta avseende, se , Per- och , Produktansvarslagen, 2 uppl., s. 208 ff. av en defekt i utsäde eller av förväxling vid leverans skall bedömas som ren förmögenhetsskada. Det är dock svårt att hitta någon principiell linje i nämndens praxis i denna fråga. Nämndens restriktiva hållning till vad som avses med sakskada synes inte överensstämma med senare praxis, särskilt rättsfallet NJA 1996 s. 68. 5.1.3Beviskrav beträffande orsakssamband mellan skadegörande handling och skada Rätt till ersättning förutsätter enligt huvudregeln att den skade- lidande fullt ut bevisar att det finns ett orsakssamband mellan en viss åtgärd och en uppkommen skada. I rättspraxis har detta beviskrav i vissa fall lindrats beträffande svåröverskådliga och komplicerade händelseförlopp, där domstolen haft att ta ställning till frågor där full bevisning inte kan förebringas eller inte ens är faktiskt möjlig att framlägga. har formulerat beviskravet så att den skadelidande fullgjort sin bevisbörda beträffande ett visst påstått orsaksförlopp, om detta framstår som klart mer sannolikt än någon annan förklaring till skadan, som lämnas av motsidan, och därtill även i sig är sannolikt med hänsyn till omständigheterna i målet.9 I 6 kap. 1 och 2 §§ finns bestämmelser om jämkning av skadestånd. Jämkning kan ske om den skadelidande genom eget handlande varit medvållande till skadan. Medvållande kan även bestå i passivitet, dvs. underlåtenhet att i skälig omfattning medverka till att begränsa sin skada.10 Ett skadestånd kan vidare jämkas, om det är oskäligt betungande för den skadeståndsskyldige. 9Se rättsfallet NJA 1982 s. 421, jfr även Per och , Rättegång, fjärde häftet, 6 uppl., s. 109 ff. 10Se t. ex. prop. 1969:28 s. 243 samt rättsfallen NJA 1945 s. 440 I och NJA 1959 s. 552. Enligt 6 kap. 4 § skall två eller flera som skall ersätta samma skada svara solidariskt för skadeståndet, i den mån inte annat följer av att begränsning gäller i den skadeståndsskyldighet som åvilar någon av dem. Om flera skadehändelser samverkar är det tillräckligt för solidariskt skadeståndsansvar att skadevållarens handlande varit en nödvändig del i den sammanlagda orsaken.11 De samverkande skadehändelserna och deras fysiska inverkan behöver inte ha inträffat , så länge de ger upphov till samma skada och det inte kan fastställas i vilken grad skadehändelserna var för sig har medverkat till skadan.12 Vid oaktsamhetsansvar tas heller inte någon hänsyn till om graden av vållande varit större eller mindre.13 Principen är således att alla skadevållare ansvarar solidariskt med hela beloppet. Möjligen kan en skadevållare undantas från ansvar om denne endast i obetydlig utsträckning har bidragit till den slutliga skadan.14 I 32 kap. finns bestämmelser om ersättning för vissa miljöskador och andra enskilda anspråk. När bestämmelser om strikt skadeståndsansvar vid miljöskada fördes in miljöskyddslag (1969:387) innebar det i hög grad en kodifiering av en princip som tillämpats i praxis. Genom lagen kom tillämpningsområdet för denna princip dock att utvidgas något.15 Miljöskyddslagens skadeståndsregler fördes sedermera över till miljöskadelagen (1986:225), som trädde i kraft . Till denna lag fördes även vissa skadeståndsregler från 3 kap. jordabalken. Miljöskadelagen upphörde att gälla , varvid 1–11 §§ överfördes i sak oförändrade till 32 kap. . 11Jan och , Skadeståndsrätt, 7 uppl., s. 212 f. och 239, jfr rättsfallet NJA 1982 s. 421. 12Se t.ex. rättsfallet NJA 1961 s. 425. 13Jan och , a.a., s. 239. 14Jfr , Skadeståndsberäkning vid sakskada, 2004, s. 135. 1969:28 s. 237 f. 5.2.2Grundläggande förutsättningar för ansvar Skada som verksamhet på en fastighet orsakar i sin omgivning Enligt 32 kap. 1 § första stycket skall skadestånd enligt kapitlet betalas för personskada och sakskada samt ren förmögenhetsskada som verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning. Begreppet verksamhet på en fastighet omfattar i stort sett alla former av markanvändning som kan störa omgivningen.16 Här avses användningen av själva marken, t.ex. för jord- eller skogsbruk, men även användning av byggnad eller anläggning som finns på eller i marken för t.ex. industriell verksamhet, provningsverksamhet eller sopförbränning. Kravet på att skadan skall ha orsakats genom verksamhet på en fastighet medför att miljöskador som uppstår vid användning av rörliga störningskällor, t.ex. transportmedel, i princip faller utanför bestämmelserna. Ansvaret för skador som härrör från användning- en av transportmedel får i stället bedömas enligt annan lagstift- ning.17 Läget är dock annorlunda om en störning har en sådan anknytning till verksamheten på en fastighet att den kan ses som en naturlig del av denna, t.ex. flygverksamhet vid en flygplats. Självfallet är det också fråga om verksamhet på en fastighet när transportmedel används för att utföra ett visst arbete inom ramen för en verksamhet på en fastighet, t.ex. när flygplan används för att utföra besprutning av skog på en fastighet.18 Skadeståndsskyldigheten avser skador som verksamheten på en fastighet orsakar i sin omgivning. Detta innebär att bestämmelserna inte omfattar skador inom den anläggning eller det område där verksamheten bedrivs. Med omgivningen avses alltså omgivningen till verksamheten, inte fastighetens omgivning. Omgivningen kan enligt propositionen till miljöskadelagen vara ett mycket vidsträckt område, särskilt när det gäller föroreningar av olika slag.19 Endast den som drabbas av en skada är berättigad till ersättning. Ansvaret sträcker sig alltså inte till tredjemansskador, dvs. skador som endast indirekt drabbar en person på grund av dennes relation till den direkt skadelidande. 1985/86:83, s. 37. 17Se t.ex. trafikskadelagen (1975:1410). Föredragande departementschefen uttalade under förarbetena till miljöskadelagen att det förhållandet att skada används i stället för miljöskyddslagens olägenhet inte innebär att någon ändring i sak är åsyftad, utan ändringen gjordes för att nå överensstämmelse med skadeståndslagens terminologi.20 Skadeståndsansvaret enligt 32 kap. är strikt. Det innebär att skadeståndsansvar enligt kapitlet kan uppkomma även när skadan inte orsakats avsiktligt eller genom vårdslöshet. De bakomliggande skälen för det långtgående skadeståndsansvaret diskuteras inte närmare i förarbetena till eller den tidigare lagstiftningen. Det strikta ansvaret för miljöskador enligt kapitlet vilar enligt närmast på traditionella principer om skadeståndsansvar för s.k. rättsenligt handlande; skadorna har orsakats av i och för sig tillåtna verksamheter, ofta med uttryckligt tillstånd av miljömyndigheter.21 Enligt har det särskilt av sociala och humanitära skäl ansetts angeläget att stärka den skadelidandes möjligheter till ersättning och stimulera till skyddsanordningar eller andra åtgärder för att motverka skada. Ett strängt ansvar stämmer också överens med principen att förorenaren skall betala (polluter pays principle), även om denna princip i första hand tar sikte på andra frågor än skadestånd. Kapitlets bestämmelser om strikt skadeståndsansvar vid t.ex. sprängning torde bygga på principen att farliga verksamheter skall svara för uppkomna skador oavsett vållande.22 En ren förmögenhetsskada som inte orsakats genom brott ersätts enligt 32 kap. 1 § andra stycket endast om skadan är av någon betydelse. Enligt förarbetena till bestämmelsen kan det självriskbelopp som i normalfallet förekommer i hemförsäkringar vara ett riktmärke vid 21Bertil m.fl., – en kommentar, del II, 32:4. 22Bertil m.fl., a.a., 32:4, jfr även a.a., 32:8. bedömningen av om en skada skall anses bagatellartad.23 Vid skada som gäller fastighet bör dock enligt samma förarbeten bedömningen ske mot bakgrund av fastighetens totalvärde. När det gäller ren förmögenhetsskada som uppstår genom värdeminskning hos en fastighet har det i litteraturen hävdats att fastighetsägaren bör tåla en skada på fastighetens värde mellan fem och tio procent.24 I rättspraxis har det belopp som skall avräknas med hänsyn till vad som bör tålas vid trafikimmissioner bestämts till av fastighetsvärdet före immissionsskadan.25 I 32 kap. 1 § tredje stycket föreskrivs att skada som inte har orsakats genom uppsåt eller genom vårdslöshet ersätts bara i den utsträckning den störning som har orsakat skadan inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. Det strikta ansvaret gäller alltså bara när störningen överskrider en viss toleransgräns. Av paragrafen framgår att toleransgränsen är knuten till störningen och inte till den skada som störningen åstadkommer. Detta innebär en förändring i förhållande till vad som tidigare gällde enligt miljöskyddslagen, där bedömningen utgick från om olägenheten varit vanlig. Även alldagliga skador kan alltså ersättas om de beror på ovanliga störningar.26 Av lagtexten framgår att man vid tillämpningen av orts- och allmänvanlighetskriterierna skall göra en skälighetsbedömning. Vid denna bedömning torde ofta inte endast störningen utan även den skada som störningen åstadkommer beaktas. Andra förhållanden som kan komma att beaktas vid skälighetsbedömningen är vilka krav man ställer på miljön, liksom vilken typ av skadegörande verksamhet det är fråga om. Det kan hävdas att den skadelidande får tåla mer när fråga är om verksamheter som allmänt anses samhällsnyttiga, t.ex. driften av ett reningsverk eller byggandet av en motorväg, särskilt vid rena förmögenhetsskador.27 Även om en störning anses vara allmän- eller ortsvanlig kan ersättning utgå, under förutsättning att störningen inte skäligen 24Stefan Rubenson, – den nya miljörätten, 3 uppl., s. 148. 25NJA 1977 s. 424 och NJA 1999 s. 385. Orts- eller allmänvanlighet kan t.ex. inte åberopas om den skadelidandes hälsa försämras. En för den skadelidande ekonomiskt kännbar skada bör inte anses vara en sådan som den skadelidande skäligen bör tåla.28 är förhållandena dock sådana att någon fullständig åtskillnad inte kan göras mellan bedömningen av störning, skada och skälighet, eftersom det i hög grad är samma förhållanden som inverkar på bedömningen.29 Under förarbetena till miljöskadelagen anförde föredragande departementschefen att med ortsvanliga störningar avses t.ex. de ordinarie störningar som kan uppstå när en ny fabrik förläggs till en industriort som redan har liknande störningar.30 Vad som skall anses utgöra ort i bestämmelsens mening kan vara svårt att bedöma. Det är i varje fall fråga om det närmaste området kring störningarna, men ibland kan man ta hänsyn också till mera avlägsna störningar.31 Ett delområde måste kunna avgränsas på ett naturligt sätt från orten i övrigt för att det skall vara motiverat att pröva ortsvanligheten med hänsyn till förhållandena i delområdet.32 Regeln om ansvarsfrihet vid vissa ortsvanliga störningar lär närmast bygga på ett skadeståndsrättsligt resonemang: den skadelidande kan typiskt sett anses ha tagit en risk genom att etablera sig i en miljöfarlig omgivning, och han får då åtminstone delvis skylla sig själv.33 Som exempel på en allmänvanlig störning nämndes under förarbetena till miljöskadelagen de störningar som uppkommer när en fabrik förläggs till en ort som inte har någon industri eller i vart fall inte någon liknande fabrik, om dessa störningar är allmänt förekommande under jämförliga förhållanden på annan ort. Vid bedömningen av om en störning bör tålas på grund av allmänvanlighet blir det närmast fråga om en intresseavvägning: särskilt företag som från någon synpunkt framstår som allmännyttiga bör inte ensamma bära konsekvenserna av sin verksamhet.34 Som exempel på störningar som generellt sett får anses allmänvanliga kan nämnas trafikimmissioner från en livligt trafikerad väg och flygbuller från flygplats.35 29Jfr rättsfallet NJA s. 1999 s. 385, se särskilt s. 399. 31Bertil m.fl., a.a., 32:26. 32Jfr rättsfallet NJA 1999 s. 385, se särskilt s. 403. 33Bertil m.fl., a.a., 32:25 f. 34Bertil m.fl., a.a., 32:27. 35Se t.ex. rättsfallet NJA 1999 s. 385.