sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — Försäkringskassa skall på begäran lämna ut vissa uppgifter om enskilda till domstolar och särskilt angivna myndigheter om uppgifterna behövs i ärenden där, vilket framgår av 2 och 3 §§ i förordning (1980:995) om skyldighet för att lämna uppgifter till andra myndigheter (den s.k. uppgiftslämnarförordningen). I 20 kap. 9 a § AFL anges att får lämna ut uppgifter om utbetalda ersättningar till försäkringsinrättningar, försäkringsbolag eller arbetsgivare, om dessa organisationer behöver uppgifterna för att kunna samordna sina ersättningar till en person med ersättningar till samma person. Med stöd av denna bestämmelse och liknande bestämmelser i lagar om andra förmånsslag får till en arbetsgivare bland annat lämna ut uppgifter om utbetald ersättning (främst belopps- och tidsuppgifter) som behövs för att reglera arbets- tagarens lön eller semester eller uppgifter om vad som framkommit vid sjukkontroll om det behövs för att arbetsgivaren skall kunna ta ställning till arbetstagarens rätt till sjuklön . Det finns också många exempel på det omvända förhållandet, nämligen att bl.a. myndigheter och försäkringsinrättningar är skyldiga att på begäran lämna uppgifter till . Av central betydelse här är 20 kap. 9 § AFL som föreskriver en skyldighet för statliga och kommunala myndigheter, arbetsgivare och försäkringsinrättningar att lämna uppgifter om enskilda som rör förhållande som är av betydelse för tillämpningen av lagen. Bestämmelsen har ett mycket brett tillämpningsområde och tar sikte på alla uppgifter som en försäkringskassa kan behöva för att handlägga ett ärende. I de flesta författningar på socialförsäkrings- området finns en hänvisning till denna bestämmelse, vilket gör att den kan tillämpas i olika slags ärenden inom i princip hela försäkrings- och bidragsområdet. I flera av de övriga regelverken finns även bestämmelser om uppgiftsskyldighet i det specifika förmånsslaget. När begär att få uppgifter från en annan myndighet eller ett organ, får hand- läggare normalt inte lämna ut sekretesskyddad information. dock tillåtet att röja någon enstaka uppgift om det krävs för att över huvud taget skall kunna göra en förfrågan (prop. 1996/97:121 s. 31). 39.2.3Utlämnande till polis m.m. Om fängelse ingår i straffskalan för ett misstänkt brott och det dessutom kan antas att brottet i det enskilda fallet kommer att leda till annan påföljd än böter, kan alltid göra en polisanmälan (14 kap. 2 § SekrL). För flera brott som riktas mot socialförsäkringssystemet, till exempel bedrägeri, ingår inte böter i straffskalan. Brotten missbruk av urkund, osann försäkran och osant intygande leder däremot normalt inte till annan påföljd än böter. Vid misstanke om dessa brott kan därför polisanmälan normalt inte göras med stöd av 14 kap. 2 § SekrL. I sådana fall kan i stället 1 kap. 5 § eller 14 kap. 3 § SekrL ofta tillämpas. Vilken påföljd som kan bli aktuell kan vara svår att bedöma, men det ställs inte alltför stora krav på underlaget för en sådan bedömning (prop. 1983/84:142, s. 30). Ett annat undantag från sekretess är den så kallade general- klausulen. Den gör det möjligt att lämna ut en sekretessbelagd uppgift till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda (14 kap. 3 § SekrL). En utgångspunkt vid intresseavvägningen är att den mottagande myndigheten har ett behov av uppgiften. Vidare måste hänsyn tas till vilket sekretesskydd uppgiften får hos den myndighet som tar emot uppgiften. Ytterligare omständigheter som är av betydelse är uppgiftens art och i vilket syfte den skall användas. General- klausulen kan tillämpas först efter att möjligheterna att lämna ut en uppgift har prövats enligt 14 kap. 1 och 2 §§ SekrL. I övrigt får en uppgift inte lämnas ut om det strider mot någon lag eller förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen. 39.2.5Utlämnande till den enskilde själv och till annan efter samtycke Den enskilde har i allmänhet rätt att få ta del av uppgifter som rör honom eller henne (14 kap. 4 § SekrL). I princip råder alltså den enskilde själv över de uppgifter som finns om honom eller henne, exempelvis i ett ärende hos , och kan samtycka till att hemliga uppgifter lämnas ut. Det finns speciella undantag från principen att den enskilde har rätt att ta del av uppgifter om sig själv. Två av dessa undantag berör socialförsäkringsområdet. I vissa fall är det nödvändigt att vägra en person som behöver (eller har behövt) vård och behandling att få del av uppgifter som rör hälsotillståndet. Förutsättningen är att det med hänsyn till ändamålet med vården eller behandlingen är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas ut (7 kap. 7 § andra stycket SekrL). Detta innebär att kan hemlighålla en uppgift om hälsotillståndet för en försäkrad på grund av etiska eller medicinska överväganden (prop. 1979/80:2, Del A, s. 177). kan med stöd av bestämmelsen vägra att lämna ut uppgifter inte bara med hänsyn till pågående vård eller behandling utan också vägra en tillfrisknad patient tillgång till en journal eller liknande handling. Det andra undantaget regleras i 7 kap. 7 § tredje stycket SekrL som anger att en anmälan eller annan utsaga av en enskild om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden kan sekretessbeläggas. Förutsättningen är att man kan befara att den som har gjort anmälan eller utsagan eller någon som står honom eller henne nära kommer att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen innebär en inskränkning i den försäkrades rätt till information om sig själv i ett ärende eftersom sekretessen även gäller gentemot den som anmälan avser. Bestämmelsen är inte tillämplig på anmälningar som gjorts av en myndighet eller i tjänsten av någon som är offentligt anställd (JO 1984/85 s. 272). Denna bestämmelse kan exempelvis vara tillämplig på uppgifter som någon har lämnat till en vårdmyndighet och som sedan har skickats vidare från den myndigheten till eller på en anmälan som enskilda personer gör till om att en försäkrad gör sig skyldig till bedrägeri mot kassan. Bestämmelsen ger bara sekretesskydd när det är fråga om repressalier av allvarligare slag och får inte tillämpas rutinmässigt (prop. 1979/80:2 Del A, s. 186). Om en sekretessbelagd uppgift skall lämnas ut med stöd av samtycke från den enskilde kan utlämnandet förenas med ett förbehåll som inskränker rätten att använda informationen i handlingen (14 kap. 9 § SekrL). Myndigheten kan till exempel förbjuda att uppgifterna förs vidare. Ett förbehåll kan endast ställas till enskilda, dvs. fysiska personer och juridiska personer som inte är myndigheter. Det finns inga generella begränsningar i meddelarfriheten när det gäller uppgifter som omfattas av socialförsäkringssekretess (jfr 16 kap. 1 § SekrL). Däremot kan det finnas andra sekretess- bestämmelser som innebär inskränkningar i meddelarfriheten för uppgifter som hanteras inom socialförsäkringssystemet, exempelvis enligt den s.k. utlänningssekretessen (7 kap. 14 § SekrL). 39.3Behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration Den som begär ersättning från måste alltid uppfylla vissa krav. För att skall ha underlag för beslut om ersättning måste uppgifter om en enskilde hämtas in, antingen från andra myndigheter eller organ, eller från den enskilde själv. Detta innebär att hanterar stora mängder information om enskilda. Uppgifter som lämnas till Försäkrings- kassan behandlas i register som används för att handlägga social- försäkringsförmåner. Det finns ett tjugotal s.k. socialförsäkrings- register som ansvarar för, vilka tillsammans utgör socialförsäkringsdatabasen. De grundläggande bestämmelserna om behandling av person- uppgifter finns i personuppgiftslagen (PuL). I 2 § PuL anges att lagen är subsidiär i förhållande till författningar med avvikande bestämmelser. Myndigheters register som innehåller ett stort antal registrerade och ett känsligt innehåll skall regleras i lag (se bl.a. prop. 1997/98:44 s. 41 och bet. 1997/98:KU18 s. 48). Inom socialförsäkringens administration, med vilket menas Försäkrings- kassans och PPM:s handläggning av förmåner, hanteras stora mängder uppgifter om nästan hela befolkning. dessa uppgifter är s.k. känsliga personuppgifter om exempelvis hälsa. Inom socialförsäkringens administration finns det därför ett särskilt behov av ett skydd mot sådan användning av individ- relaterad information som kan anses utgöra otillbörliga intrång i den personliga integriteten. För och verksamhet finns därför bestämmelser i lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration (SofdL) samt i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration (SofdF). Dessa författningar utgör en komplett- erande specialreglering i förhållande till personuppgiftslagen och anger de undantag och preciseringar som bedömts nödvändiga för verksamhet. Enligt 1 § SofdL tillämpas lagen vid helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter i verksamhet som handläggs av eller PPM (fortsättningsvis socialförsäkringens administration). I 7 och 8 §§ SofdL anges för vilka ändamål behandling av personuppgifter får ske. Ändamålen är indelade i primära ändamål och sekundära ändamål. De primära ändamålen avser behandling av personuppgifter för att tillgodose de behov som finns inom socialförsäkringens administration medan de sekundära ändamålen avser utlämnande av personuppgifter från och . I 7 § SofdL anges de primära ändamålen. Enligt denna bestäm- melse får och behandla personuppgifter bl.a. för att kunna söka vägledande avgöranden, tillgodose behov av underlag som krävs för att kunna bedöma förmåner och ersättningar, handlägga ärenden, planera verksamheten och genomföra resultatuppföljning m.m. samt för att framställa statistik. I förarbetena till bestämmelsen angav regeringen att handläggning av ärenden naturligtvis kan förekomma först när ett ärende har anhängiggjorts men att det ofta är nödvändigt att företa vissa behandlingar av personuppgifter hos även utan att ett ärende aktualiserats i egentlig mening. Ett exempel är sådan registrering av uppgifter om enskilda som är nödvändig för att handläggningen av vissa ärenden som regelmässigt, utan föregående ansökan, utbetalas enbart på grundval av uppgifter från folkbokföringen, exempelvis barnbidragen. I många fall förutsätts också för beräkning av vissa förmåner att registrerar personuppgifter under en längre eller innan ett egentligt ärende eventuellt anhängiggörs, exempelvis i ålderspensionssystemet. Regeringen menade att detta förutsätter att behandling av personuppgifter kan ske hos utan att ett ärende inletts och att ett sådant ändamål, på grund av omfattningen av insamlade uppgifter, särskilt bör anges i lagen (prop. 2002/03:135 s. 63 f.). I 8 § SofdL anges de sekundära ändamålen. Av 8 § första stycket framgår att personuppgifter får behandlas för att utlämnas till vissa organ utanför socialförsäkringens administration som har direkt- åtkomst till uppgifter i socialförsäkringsdatabasen, nämligen i verksamhet som bedrivs av CSN, arbetslöshetskassorna och . I 8 § andra stycket föreskrivs de sekundära ändamål som avser utlämnande till andra organ än de som har direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsdatabasen. Där anges att och även får behandla personuppgifter som behandlas för ändamål som anges i 7 § bl.a. för att tillhandahålla information utanför den egna myndigheten på grund av uppgiftsskyldighet som avses i 14 kap. 1 § andra meningen SekrL eller som följer av särskilda bestämmelser i lag eller förordning. 39.3.2Behandling av känsliga personuppgifter m.m. I 10 § anges i vilka fall känsliga personuppgifter som avses i 13 § PuL får behandlas. Det är tillåtet om uppgifterna har lämnats till myndigheten i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ett ärende, samt för att kunna söka vägledande avgöranden eller för något av de sekundära ändamålen det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Känsliga personuppgifter som rör hälsa får också behandlas för bl.a. planering, utvärdering och insamling av statistik. Även uppgifter om lagöverträdelser får behandlas i vissa fall (11 §). Med direktåtkomst menas att den som använder ett register via en dator på egen hand kan söka i detta, dock utan att själv kunna bearbeta eller påverka innehållet i registret. medges, prövas förutsättningarna för ett generellt utlämnande till den aktuella myndigheten. Sedan direktåtkomst medgetts kan den utlämnande myndigheten inte i det enskilda fallet kontrollera de utlämnade uppgifterna (prop. 2000/01:33 s. 111). Direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsdatabasen är tillåten endast i den utsträckning som anges i lag eller förordning (17 § SofdL). Sådana bestämmelser finns i 3 § SofdF beträffande arbetslöshetskassorna och CSN samt, i den mån den försäkrade samtycker, för kommuner och landsting i samverkan inom rehabiliteringsområdet (3 a § SofdF). Även enskilda har direktåtkomst till uppgifter om sig själv i viss utsträckning (4 § SofdF). En annan form av utlämnande av uppgifter är utlämnande på medium för automatiserad behandling. Med detta menas att uppgifter lämnas ut exempelvis på en diskett så att mottagaren själv kan använda uppgifterna i automatiserad behandling. Till skillnad från vad som är fallet vid direktåtkomst, kan och skall myndigheten innan varje utlämnande göra en bedömning om uppgifterna kan lämnas ut i det enskilda fallet. Personuppgifter i socialförsäkrings- databasen får enligt 21 § SofdL lämnas ut på medium för automatiserad behandling endast till den registrerade eller om det behövs för något av de ändamål som anges i 8 §, dvs. de sekundära ändamålen. Sådan tillgång har medgivits (5 § SofdF). Sökning i socialförsäkringsregistren får inte göras med hjälp av känsliga personuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser (24 § SofdL). Känsliga personuppgifter är uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening, liksom uppgifter om hälsa och sexualliv. Regeringen kan emellertid meddela föreskrifter om att får använda uppgifter om hälsa som sökbegrepp för att göra sammanställningar av olika slag. För gallring av allmänna handlingar gäller arkivlagen (1990:782). Om det finns avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan författning än arkivlagen gäller dessa bestämmelser (10 § arkivlagen). I lagen om behandling av personuppgifter inom social- försäkringens administration är gallring huvudregeln. Gallring av personuppgifter skall inte göras efter ett på förhand bestämt antal år, utan när de inte längre behövs för de primära ändamålen (28 § SofdL). får således inte bevara personuppgifter än vad som är nödvändigt för ändamålet med behandlingen av uppgifterna. Uppgifterna får dock bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Vid behandling av personuppgifter i strid med personuppgiftslagen kan skadestånd utgå för den skada och kränkning a den personliga integriteten som behandlingen har orsakat (48 § PuL). Person- uppgifter som har behandlats i strid med lagen skall också på den enskildes begäran rättas (28 § PuL). Dessa bestämmelser gäller dock bara om behandlingen skett i strid med personuppgiftslagen och inte om den skett i strid med bestämmelser i en särskild registerlagstiftning. Av denna anledning har det i 30 § SofdL införts en bestämmelse om att personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse och skadestånd skall ha motsvarande tillämpning på förfaranden som strider mot den lagen. 39.4Bestämmelser om ärendehantering m.m. Av stor betydelse för den enskildes integritet är att myndigheter i samband med att uppgifter om en persons ekonomiska och personliga förhållanden hanteras, förutom bestämmelser om sekretess och behandling av personuppgifter, också iakttar de bestämmelser som finns i fråga om handläggning och dokumen- tation av ärenden. De grundläggande bestämmelserna om hur utredningar och beslut om förmåner inom socialförsäkringen skall hanteras, finns, liksom för andra myndigheter i förvaltningslagen. Den lagen gäller dock inte om avvikande föreskrifter har meddelats i annan författning (3 § FL). På socialförsäkringsområdet har sådana föreskrifter meddelats främst i fråga om omprövning och överklagande. I de olika författningarna på socialförsäkringens område har dessutom meddelats en rad specialbestämmelser i ämnen som inte är reglerade i förvaltningslagen. Det finns således inga generella bestämmelser som gäller för alla förmåner. I lagen om allmän försäkring finns dock vissa bestämmelser om handläggning och rätten att överklaga m.m. som genom hänvisning i andra lagar, även gäller för flera andra förmåner. Exempel på detta är regler om anhängiggörande av ett ärende och om interimistiska beslut. Inom socialförsäkringsområdet finns dessutom en hel del specialregler om utredningsskyldighet och befogenhet att hämta in utredning, exempelvis i 3 kap. 6 och 8 a §§, 4 kap. 13 § och 20 kap. 8 § AFL. Bestämmelser om överklagande och omprövning av beslut på socialförsäkringsområdet återfinns huvudsakligen i lagen om allmän försäkring respektive i lagen om inkomstgrundad ålders- pension. För förmåner som inte regleras i dessa författningar har lagstiftaren i allmänhet valt att hänvisa till bestämmelserna i någon av dessa lagar. Beslut av en försäkringskassa kan enligt 20 kap. 13 § andra stycket AFL överklagas till allmän förvaltningsdomstol från den dag den enskilde fått del av beslutet. Ett beslut som fattats av en tjänsteman hos får emellertid inte överklagas av enskild utan skall i stället omprövas. En enskilds begäran om överklagande skall ses som en begäran om omprövning (20 kap. 11 § första stycket AFL). Omprövnings- beslutet kan däremot överklagas. För en utförlig redovisning av de bestämmelser som gäller för ärendehantering samt om rätten att överklaga hänvisas till betänkandet En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskassorna (SOU 2001:47). 39.5Särskilt om förutsättningarna för informations- utbyte infördes nya regler om utökade möjligheter till informationsutbyten mellan vissa myndigheter och organ (prop. 2000/01:129, bet. 2001/02:KU3). Syftet var att undvika felaktiga dubbelutbetalningar, effektivisera handläggningen samt ge bättre service. Genom reformen infördes vissa ändringar i då gällande regler för hantering av personuppgifter, med avsikten att undanröja hinder för informationsutbyte. Förändringarna innebar att flera sekretess- brytande regler infördes i sekretesslagen, att uppgiftsskyldigheter infördes mellan myndigheterna samt att möjligheterna till s.k. direktåtkomst utökades. Av de myndigheter och organ som deltar i informationsutbytet är den främsta uppgifts- givaren. Vilka uppgifter som skall lämna ut och vilka uppgifter som de andra aktörerna skall ha direktåtkomst till, regleras i lagen om behandling av personuppgifter inom social- försäkringens administration, i lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring samt i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, samt i motsvarande förordningar. I detta sammanhang är det främst av intresse hur den enskildes personliga integritet skyddas i samband med att uppgifter lämnas ut av . Att mängden information i register och andra databaser ökar, liksom flödet av personuppgifter, väcker frågor om vilka risker för obehöriga intrång i den personliga integriteten som upprättandet av databaser och elektroniska överföringar kan medföra. Beträffande skyddet för den enskildes integritet i samband med ett utökat informationsutbyte mellan arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäkringen och studiestödet uttalade regeringen följande (a. prop. s. 42): Detta förutsätter att informationsutbytet bygger på en författnings- reglerad uppgiftsskyldighet, där de uppgifter som omfattas av denna skyldighet är preciserade. Det förutsätter vidare att den behandling av personuppgifter i elektronisk form som informationsutbytet innebär regleras i en författning eller framgår av ändamålsbeskrivningen för behandlingen av personuppgifter i en viss verksamhet. Det förutsätter även att de registrerade blir tydligt informerade om att de uppgifter som de lämnar kommer att kontrolleras mot elektroniskt lagrade uppgifter hos andra myndigheter och organ och att den enskilde får del av inhämta de uppgifter innan ärendet avgörs. I betänkandet Rätt underlag – rätt beslut (SOU 2000:97) som föregick propositionen konstaterade utredningen att det i redan befintliga informationsutbyten överförs stora mängder information på elektronisk väg, trots att mottagaren endast behöver en viss eller vissa av uppgifterna (se bet. s. 216). Regeringen angav i förarbetena till det utvidgade informationsutbytet, att det av hänsyn till den enskildes integritet är viktigt att endast de uppgifter som mottagaren behöver i ett ärende lämnas ut. Detta kan innebära att den utlämnande myndigheten inför upprättandet av en elektronisk förbindelse med någon annan ibland måste tolka de egna uppgifterna och därefter överföra endast resultatet av denna tolkning till mottagaren (a. prop. s. 40). Regeringen ansåg därför att det är nödvändigt att i författning ange de konkreta uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten och som får överföras utan hinder av sekretess. Annan information kan överföras endast efter en sekretessprövning. Myndigheters behandling av personuppgifter i form av utlämnande genom direktåtkomst anses kräva särskilda överväganden ur integritetssynpunkt. Genom reformen utökades möjligheterna till s.k. direktåtkomst till register. Både CSN och arbetslöshetskassorna får ha sådan åtkomst till socialförsäkringsdatabasen i den utsträckning som behövs för beslut och kontroll av ersättningar i respektive verksamhet (20 § SofdL). En bestämmelse som tillåter direktåtkomst innebär inte i sig en sådan uppgiftsskyldighet som enligt 14 kap. 1 § SekrL gör att uppgiftsutlämnandet till annan myndighet inte hindras av gällande sekretess. Det finns därför kompletterande bestämmelser om uppgiftsskyldighet i uppgiftslämnarförord- ningen (se ovan). Statskontoret har utvärderat informationsutbytet, vilket redovisas i rapporten kräver bra förutsättningar – En utvärdering av informationsutbytet mellan arbetslöshetskassorna, och (2006:7) Utvärder- ingen visar att samarbetet mellan de ingående parterna fungerar ganska väl, men att det fortfarande finns problem. Flera uppgifter som behövs för kontroller kan exempelvis inte hämtas i elektronisk form, de flesta förmånsslag genomgår inte automatiska kontroller och i viss mån förekommer alltjämt felaktiga dubbelutbetalningar. Huvudorsaken är enligt Statskontoret brister i de legala och administrativa förutsättningarna för informationsutbytet och föreslår därför att aktuella författningar ändras. Statskontoret lämnade förslag till ändringar som syftar till att bl.a. precisera den information som utbytes och att berörda myndigheters ansvar för samarbetet förtydligas. 39.6Försäkringskassans utredningar om felaktiga utbetalningar och regeringen har vid olika tillfällen konstaterat att kontrollen inom socialförsäkringen brustit av olika anledningar, vilket resulterat i felaktiga utbetalningar. Det har därför i olika sammanhang ställts krav på en förbättrad kontroll av utbetalning- arna från socialförsäkringen. En delegation tillsattes med uppdrag att vara ett samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från de offentliga trygghetssystemen (den s.k. FUT-delegationen). Delega- tionen har uttalat att begreppet fusk bör undvikas, eftersom det är otydligt och förringar det faktum att det kan röra sig om brottsliga handlingar. I stället bör begreppet felaktiga utbetalningar användas. Felaktiga utbetalningar kan bero på medvetet eller omedvetet fel hos både den enskilde och den utbetalande myndigheten.