sou · GWB397 · 2008-11-17 00:00:00 — Då fordras inte bara samordning av de administrativa, förvaltningspolitiska aspekterna av myndigheternas verksamhet, utan även av sakpolitiska områden och lagstiftning. Det kräver att horisontella styrning förbättras. 10 Se t.ex. utredningens hemsida /lokalservice, Konferenser och möten 2008- 09-18, dokumentation . Vårt uppdrag är inte att närmare analysera hur den horisontella styrningen kan förbättras . Vi konstaterar att det arbete som bedrivits på området inom och som föreslagits av Verva,11 i högsta grad är relevant för att åstadkomma den samver- kan i sak som faller inom området för vår utredning. Förslag om ett uppdrag avseende samverkan i sak Ett sätt att åstadkomma koppling och förankring från lokala pro- jekt till regeringen och är den uppdragsmodell som tillämpades i . De centrala myndigheterna fick i uppdrag att bedriva lokala försök, som förväntades resultera i goda exempel och förslag till politiska insatser och författningsänd- ringar. Därigenom försäkrade sig regeringen om att förslagen utgick ifrån konkreta behov, som de var förankrade i myndigheternas ledning. Uppdraget innebar också ett åtagande från regeringens sida att omhänderta inkomna förslag. Vi föreslår att denna modell ska tillämpas som en av flera bygg- stenar till stöd för en bättre samordning av sakområden. Modellen bör prövas på något eller några sakområden och därefter utvecklas. Ett sakområde som berör utredningens arbete, är strävandena att bryta utanförskapet. Vi föreslår därför att detta sakområde används för att pröva den modell för samordning av sakområden som vi skisserat ovan. Vi föreslår att de berörda myndigheterna, i första hand och , ges i uppdrag att i samverkan med några utpekade kommuner pröva nya former för samverkan för att bryta utanförskapet. Försöken ska syfta till att finna genera- liserbara former för samverkan och att identifiera olika hinder för samverkan. Det bör sedan utvärderas om denna samarbetsform är lämplig som en generell metod att samordna sakområden. 11 Förslag till nya arbetssätt för att utveckla förmåga att förverkliga regeringens politik (Promemoria , Dnr Fi2006/2687), se även Styrning för ökad effektivitet (Verva 2007:12). 6 IT som verktyg i servicekanaler Vi har i uppdrag att driva på utvecklingen av nya och effektivare former för personlig service och offentlig tjänsteproduktion genom att bl.a. utnyttja informations- och kommunikationsteknikens möjligheter. I realiteten innebär det att vårt arbete bedrivs parallellt med och påverkas av utvecklingen inom området e-förvaltning. Regeringens fastlagda handlingsplan för e-förvaltningen är i högsta grad relevant i vårt arbete. Vi har därför sökt avgränsa våra analyser, överväganden och förslag på IT-området till frågor som direkt kan kopplas till myndighetssamverkan vid lokala servicekontor. Vi utreder inte e-förvaltning, men vi vill att våra förslag ska stödja och ingå i utvecklingen av e-förvaltningen. Förslagen avser inriktningen av det utvecklingsarbete på IT-om- rådet som vi bedömer kan stödja tillgängligheten till lokal service. Vi har inte fördjupat oss i detaljfrågor kring förslagen men försöker ändå göra dem så tydliga att de skulle kunna vidareut- vecklas och genomföras . I slutbetänkandet avser vi återkomma med närmare förslag om t.ex. effektivisering och finan- siering. Grundläggande IT-struktur och -funktioner måste fungera Det finns många grundläggande strukturella frågor som måste lösas för att skapa bättre samverkan kring e-förvaltning mellan de stat- liga myndigheterna och mellan dessa och den kommunala sektorn. I regeringens e-handlingsplan nämns bl.a. att de rättsliga förutsätt- ningarna för myndighetsövergripande informationshantering bör klarläggas. Bland de tekniska förutsättningarna för samverkan IT som verktyg i servicekanaler framhålls en god bredbandsutbyggnad, hög informationssäkerhet (däribland e-id) och samordning av IT-standardisering. Dessutom behandlar e-handlingsplanen behovet av gemensamt verksamhets- stöd, kompetensförsörjning och uppföljning. Där nämns automati- serad ärendehantering, elektroniska inköp, kartläggning av myn- digheternas IT-kostnader m.m. I de gemensamma servicekontor som växer fram, blir de grundläggande problemen konkreta. Övergångsvis krävs antagligen speciallösningar, men utvecklingen inom e-förvaltningen går mot ökad samverkan. Då kan den IT-stödda samverkan som tillämpas vid servicekontoren, bidra till att skapa enhetliga och mer långsik- tigt bestående lösningar. Ett av de problem som kan bli konkreta i servicekontoren, är hur den gemensamma personalens tillgång till olika datorbaserade register ska hanteras. 6.2Personligt möte på distans Förslag: De servicepunkter som vi föreslår, bör ha installationer som möjliggör öga-mot-öga-kontakt. Datorer med utrustningar för personligt möte på distans bör placeras i de servicepunkter som anses lämpliga. Andra tekniska videokonferenstillämpningar kan också vara aktuella. föreslås få ett sammanhållande administrativt ansvar för generella kompetensfrågor, support, drift och underhåll av de tekniska tillämpningarna. I övrigt ansvarar respektive myn- dighet och kommun som ingår i servicepunkten för sina egna kost- nader m.m. De generella kostnaderna täcks av respektive delta- gande aktör eller i särskild ordning. Vi anser att kundarbetsplatser bör finnas på ett stort antal service- punkter. Videokonferenstekniken är av betydelse för att forma en servicesituation öga-mot-öga utan att medborgaren och handlägga- ren fysiskt behöver träffas. För grupper i glesbygden och för invandrargrupper (tillgång till tolk via videokonferens) kan denna teknik vara ett bra stöd. Den bygger självklart på att det finns bredband på den berörda orten. kan man tänka sig att tek- niken används direkt i hemmen. I princip behöver persondatorn bara utrustas med webbkamera och IP-telefoni. Avgörande är i hur hög grad myndigheterna organiserar egen personell kapacitet för att på detta sätt serva medborgarna. IT som verktyg i servicekanaler Hur en kundarbetsplats ska installeras, regleras rimligtvis genom avtal mellan de samverkande myndigheterna. Det är viktigt att utplaceringen och driften organiseras och administreras enhet- ligt och tydligt, särskilt med tanke på att vårt förslag innebär att det ska finnas avsevärt fler terminaler än . Vi föreslår därför att ges i uppdrag att organisera ett sammanhållande administrativt ansvar för kompetensfrågor, support, drift och underhåll av kundarbetsplatserna. bör också ges i uppdrag att i samverkan med berörda, besluta om relevanta tekniska lösningar och sköta eventuell upphandling av dessa. 6.3Gemensam Min sida för offentlig förvaltning. Förslag: Medborgaren bör, genom enbart en inloggning via sin personliga e-legitimation, få tillgång till alla de kontakter som han har med den offentliga förvaltningen och all information som offentlig förvaltning har om honom. Detta gör att medbor- garen på ett enkelt sätt skaffar sig insyn i samtliga de relationer han har med förvaltningen. – E-delegationen ges i uppdrag att genomföra detta koncept. måste medborgaren göra en inloggning till var och en av de myndigheter som han vill ha kontakt med via datorn. Min sida syftar till att förenkla kommunikationen och informationen mellan medborgaren och den enskilda myndigheten. Kommunikationen bygger på att e-legitimation eller någon annan säker identifiering används. Genom Min sida kan man få en samlad bild över sina kontakter med myndigheten, bl.a. lämna och hämta meddelanden, se ärendestatus och tidigare ärenden och komplettera en ansökan.1 Flera stora servicemyndigheter och ett antal kommuner har Min sida i sitt utbud av e-tjänster. För tydlighetens skull bör det påpe- kas att vi med begreppet Min sida avser ovanstående allmänna kon- cept och inte någon specifik produkt från en leverantör. Min sida kan göras mer avancerad genom att myndigheternas information kombineras och integreras. Sidan skulle dessutom kunna vara kopplad till en lotsfunktion som guidar medborgaren 1 Se t.ex.Statskontorets rapport , Infratjänsten för utveckling och drift av e-tjänster. IT som verktyg i servicekanaler och föreslår möjliga funktioner och tjänster.2 En sådan Min sida kunde vara del i en första ansats att involvera medborgarna i den offentliga administrationen och beslutsfattandet. Det bör ligga i statens intresse att ha kompetenta medborgare och staten bör där- för stödja och utveckla medborgarna i deras ärendehantering.3 Poängteras bör att den typ av Min sida som vi beskriver innehåller offentlig förvaltningsservice. Man kan också tänka sig Min sida för exempelvis medicinsk information eller för utbildningsaktivi- teter, alltså sidor som bygger på olika verksamhetskluster. Vi bedömer att en personlig Min sida, genom vilken medborga- ren får samlad kunskap om vilken personanknuten information den offentliga förvaltningen har och vilka kontakter medborgaren har med förvaltningen, är en viktig första del i utvecklingen av e-för- valtningen. För medborgaren skulle en individanpassad helhetsbild över relationerna med den offentliga förvaltningen innebära avse- värt bättre service än den som går att få via enskilda myndigheters hemsidor. Detta skulle bli något av en nyckelapplikation. Vi anser därför det är av största vikt att e-delegationen utarbetar och implementerar ett koncept för Min sida som används av hela den offentliga förvaltningen. Förslag: Många myndigheter och kommuner har särskilda kon- taktcentra för service via telefon. Vi föreslår att ett nationellt tele- fonnummer inrättas, som automatiskt kan ledas regionalt eller lokalt till de servicevägledare som myndigheten och kommunerna auktoriserar. Det ska ge tillgång till central myndighetsinformation och till kunskap om regionala och lokala förhållanden. I en rapport4 föreslår Verva bl.a. inrättandet av en nationell telefon- tjänst. En central telefonitjänst bedöms minska belastningen på de enskilda myndigheterna. Tjänsten ska fungera som en växel och förmedla samtal till myndigheter, kommuner och landsting från medborgare och företag. Ett telefonnummer till det offentliga Sve- rige anses bidra till en enklare och mer tillgänglig förvaltning. 2 , , Den virtuella staten och det offentliga åtagandet, . 3Finansdepartementet, Myndiga medborgare – , Fi2007/6780, 2008-09- 4Verva, Ett nationellt informationssystem, rapport 2007:9 IT som verktyg i servicekanaler Många människor som ringer till myndigheter eller kommuner vet inte vart de egentligen borde vända sig. Vi föreslår att ett nationellt telefonnummer inrättas, bl.a. för personer som behöver hänvisning till rätt myndighet eller informa- tion och vägledning i frågor som gäller flera myndigheter. Ett motiv till förslaget är att medborgarna oftast väljer telefonen som kommu- nikationskanal när man vill ha personlig service. De servicevägledare som vi föreslår, bör vara tillgängliga per telefon. Avsikten är inte att den nationella telefontjänsten ska ta över myndigheternas och kommunernas kontaktcentra. Dessa kompletteras i stället på en mer grundläggande nivå. Det är självklart en fördel att ha ett och samma telefonnummer för hela landet. Centralt producerad myndighetsinformation bör kunna kombineras med de kunskaper om lokala och regionala för- hållanden som servicevägledaren har och som är väsentliga för att se medborgarens behov under de villkor som gäller på dennes ort. Det är då viktigt att ett nationellt nummer automatiskt kan ledas regionalt eller lokalt, beroende på var medborgaren bor. Eftersom en nationell tekniklösning förefaller rimlig, så anser vi att staten bör ha ansvar för denna. Fördelarna med en sammanhållen telefonrådgivning kan t.ex. studeras i en nationellt samordnad upplysningstjänst för sjukvård, via som ägs av landsting och regioner. driver det nationella kortnumret 1177 som samordnar landstingens och regionernas sjukvårdsrådgivningar i ett nationellt nätverk för telefonrådgivning. 6.5Integrerade e-tjänster och processanalyser Förslag: Inom ramen för arbetet med regeringens e-handlingsplan kommer utveckling av integrerade e-tjänster baserade på medborgar- och företagsorienterade processanalyser att ske. Vi vill understryka att det är av största vikt att detta arbete kommer till stånd. Enligt e-handlingsplanen kommer regeringen att utse sektorsvis samverkansansvariga myndigheter med uppdrag att utveckla integrerade e-tjänster och i vissa fall kontaktcenter med t.ex. telefonservice. E-tjänsterna kommer att presenteras på integrerade portaler. IT som verktyg i servicekanaler En existerande portal som bygger på långtgående samverkan är . Den ger stöd till privatpersoner genom hela bygg- processen. De offentliga aktörer som bidrar med information till portalen är , , och kommuner samt Lantmäteriet, och . Det är, enligt vår uppfattning, väsentligt att denna typ av por- tallösningar utarbetas för många fler livshändelser och medborgargrupper. 6.6Samordnad kampanj om e-tjänster Förslag: Regeringen måste regelbundet ha tillgång till en samlad bild över användningen av e-tjänster. Statskontoret bör åläggas uppgiften att sammanställa och utvärdera denna. Vidare bör e-dele- gationen ta initiativ till en kampanj kring användningen av e-tjäns- ter. Myndigheternas utveckling av e-tjänster har gått långt i , men i vilken utsträckning e-tjänster används är inte närmare under- sökt. Både av kostnadsskäl och serviceskäl är det viktigt att analy- sera användningen. Det är orimligt att utveckla e-tjänster som få använder.5 Strategin i flera myndigheter är att successivt och så långt möjligt slussa över medborgarnas kontakter från fysiskt möte och telefon till webben. Vårt intryck är att användningen av e- tjänster skulle kunna öka betydligt. Statskontoret bör analysera i vilken takt detta i praktiken kan ske. Omställningen till e-tjänster får inte ske så snabbt att stora medborgargrupper upplever att ser- vicen försämras. Vi föreslår också att e-delegationen ska initiera en informations- och marknadsföringskampanj för ökad användning av e-tjänster. Kampanjen kan genomföras i samverkan mellan offentliga och pri- vata aktörer. Kampanjen skulle kunna organiseras på liknande sätt som , där aktörer från olika samhällssektorer samverkar för att öka medvetenheten kring IT-säkerhet bland all- mänheten.6 Aktörerna bidrar med egna medel och insatser i kampanjen. 5 , , Den virtuella staten och det offentliga åtagandet, . 6 Bakom står , , , Kommuner och Landsting, Datainspektionen, , , IT- och Telekomföretagen, .se, Microsoft, IST, och . I varje kommun har IT som verktyg i servicekanaler 6.7Teknisk utrustning vid servicepunkter De fasta servicepunkter som vi föreslår, är tänkta att ha likadan teknisk utrustning. Den ska bestå av dator med möjlighet till Internetuppkoppling, webbkamera, mikrofon och hörlurar, skri- vare och scanner. Genom självservice via denna utrustning får medborgaren tillgång till all den information och alla tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller via webben. Det går också att kommunicera med en tjänsteman på distans genom tal, mail eller chatt, skriva ut och fylla i blanketter för hand och därefter scanna och sända dem till den berörda myndigheten. När servicepunkten finns i en lanthandel, bygdegård eller lik- nande finns möjligen någon som kan starta datorn och visa hur den används. Vid en servicepunkt eller ett kontor med servicevägledare kan medborgaren få både assistans med tekniken och viss hjälp i själva serviceärendet. Med medgivande av medborgaren har service- vägledaren även tillgång till dennes Min sida. Vi har nämnt att servicepunkten skulle kunna vara mobil. Man kan i så fall tänka sig att t.ex. en lantbrevbärare utrustas med bärbar PC och mobilt bredband för att kunna hjälpa en person med att ta fram myndighetsinformation, sköta bankärenden m.m. utsetts en kampanjansvarig som genomför lokala aktiviteter och informerar om IT- säkerhetsfrågor. 7 Servicelösningar på landsbygden Som vi redan har diskuterat, är tillgänglighet till service en kritisk fråga på landsbygden och i glesbygd, där avstånden till tätorter är stora. Problemen med serviceutvecklingen på landsbygden är upp- märksammade . I direktiven till vår utredning pekar regeringen på flera tidigare utredningar som har analyserat situatio- nen och föreslagit åtgärder för att hindra en fortsatt uttunning av service på landsbygden. Eftersom direktiven refererar dessa arbe- ten, uppfattar vi att regeringen anser att förslagen inte har varit till- räckliga för att komma tillrätta med problemen. Regeringen uppdrar inte åt oss att föreslå särlösningar för service på landsbygden. Målet ska i stället vara att förbättra tillgängligheten till service i hela landet, som den offentliga förvaltningen fortsatt ska kunna effektiviseras. Regeringen pekar på att samverkan mellan både staten, kommunerna och vissa kommersiella serviceleverantörer kan vara en möjlig väg. I detta avsnitt följer vi upp konsekvenserna för landsbygd och glesbygd av den struktur som vi har skisserat för servicekontor och teknikstödda servicekanaler samt för styrningen av servicesamver- kan. Dessutom presenterar vi en idé för samverkan mellan kom- mersiell och offentlig service. Vi redovisar också hur vi har hanterat ett projekt som går ut på att öka tryggheten för boende på lands- bygden genom att bilda nätverk av myndigheter, organisationer och företag. Det finns exempel på snabbt ändrade villkor för näringsliv och arbetsmarknad i orter på landsbygden där fram- tidsutsikterna tidigare var ogynnsamma.1 Boendemönstren ändras också i många kommuner, bl.a. genom att tekniken ger människor möjlighet att arbeta på distans. Många kan utnyttja sina fritidshus av året och många äldre väljer att bosätta sig på landsbygden sedan de har gått i pension. För kommunerna är det då viktigt att kunna visa att det finns service av olika slag att tillgå. Den nya tekniken skapar möjligheter att lösa servicebehoven på nya och innovativa sätt. Traditionen att lösa serviceproblem genom att olika leverantörer av service sam- verkar i okonventionella konstellationer är en tillgång. Men ett problem är att kommunerna och staten inte lika självklart samråder om hur tillgänglighet till offentlig service ska kunna upprätthållas. De små servicekontoren på landsbygden Förslag: Kommunerna och de statliga myndigheter som har lokala kontor eller s.k. samverkanskontor, ska samråda om att utveckla kontoret till ett servicekontor med breda front office-funktioner. Vi har redan sagt att de statliga myndigheterna inte kan hålla kon- tor ständigt öppna och bemannade på orter där den enskilda myn- dighetens tjänster sällan efterfrågas. De s.k. samverkanskontor som ingår i framför allt Arbetsförmedlingens och kontorsmönster, kommer att vara den givna formen för de statliga myndigheternas närvaro i mindre kommuner och på platser utanför större tätorter. Förutom ett begränsat öppethållande ska endast bokade möten med besökare äga rum där. För att kontoren ska kunna hållas öppet mer än , bör de kom- pletteras med fler än de servicefunktioner som de statliga myndig- heterna kan leverera. Vi föreslår att i första hand kommunen själv ska förlägga lämp- liga kommunala servicefunktioner till kontoret och därmed samlo- 1 Nya förutsättningar för tillväxt och ökad sysselsättning har t.ex. uppkommit i och kommuner genom den dramatiskt ökade efterfrågan på mineraler och i kommun genom utbyggnaden av vindkraft i . kalisera sin service med den statliga på orten. I Åmåls kommun finns t.ex. energirådgivaren, integrationssamordnaren, konsument- rådgivaren, näringslivssamordnaren och överförmyndaren i det gemensamma kontoret. Kontoret kan då hållas öppet under fler veckodagar och . Dessutom kan kommunens och myn- digheternas tjänstemän utföra serviceuppgifter åt varandra, i varje fall enkla uppgifter men också uppgifter i samtjänst, när detta behövs och är lämpligt. Kontoren bör kompletteras med kundarbetsplatser för person- ligt möte på distans. De kan också ha publika datorer så som bru- kar finnas på de kommunala medborgarkontoren för att besökarna ska kunna söka allmän information på Internet. Funktionen som servicevägledare blir extra viktig på dessa mindre servicekontor, eftersom myndigheter som besökare behöver komma i kontakt med saknas på nära håll. Om vi antar att många besökare är äldre personer utan datorvana, så understryker det ytterligare behovet av vägledare. Vi antar att det kan ligga i kommunens intresse att marknadsföra servicekontoret som värd också för andra än offentliga servicele- verantörer. Ett kontor kan bli en mötesplats och kontaktpunkt för medborgarna och företagarna på orten. De lokala förutsättningarna och den fysiska byggnaden bestämmer vad slags service och aktivi- teter som för övrigt skulle passa att förlägga dit. Förslag: Servicepunkter med möjligheter till kontakt på distans med myndigheter ska finnas på många platser i hela landet. Service- punkterna blir särskilt viktiga på landsbygden, som komplement till servicekontor. Det ska vara möjligt att få assistans med den tek- niska utrustning som finns för kontakt på distans med myndighe- ter. Över hela landet, men framför allt i gles- och landsbygdsområden, kommer det att behövas servicepunkter som kompletterar de bemannade servicekontoren. Som nämndes ovan kan datorer och kundarbetsplatser finnas inrymda i servicekontor. Men vi föreslår att tekniska hjälpmedel för kontakt med myndigheterna ska finnas också på platser utanför kontoren. De kan då vara placerade på i princip vilka publika ställen som helst, t.ex. i bibliotek, skolor, hembygdsgårdar och lanthandelsbutiker. Servicepunkterna kan också vara utrustade med tryckt informationsmaterial, om det skulle vara lämpligt. Servicepunkterna är inte tänkta att vara bemannade med någon tjänsteman från myndighet. I stället bör det finnas någon person som kan assistera besökare med att koppla upp en myndighets- kontakt via kundarbetsplatsen eller datorn, om så skulle behövas. 7.3Offentlig och kommersiell service i samverkan Förslag: Möjligheterna att samordna servicepunkter för offent- lig service med viss kommersiell service utreds vidare. Ett upp- drag ges till det nya eller till en särskild utredare. Uppdraget ska följa upp relevanta delar av och länens arbete inom ramen för lokala utvecklingsprogram för kommersiell service. I utredningen bör ingå att föreslå de kom- ponenter av offentlig och kommersiell service som ska kunna ingå i ett grundservicepaket. Uppbyggnad av en paraplyorgani- sation för intressenter i gemensamma servicepunkter bör över- vägas. En uppgift för organisationen ska vara att träffa avtal med de olika leverantörerna av komponenter i servicepaketen. Statliga budgetmedel för stöd till kommersiell service ska kunna användas för att etablera servicepunkter i dagligvarubuti- ker. Offentlig och kommersiell service på samma plats Särskilt på landsbygden finns fördelar med att göra kommersiell och offentlig service tillgänglig på samma plats. Om vissa offentliga tjänster finns i t.ex. en lanthandelsbutik, kan det stödja lanthan- delns kommersiella verksamhet genom att dra människor till buti- ken. Ur offentlig synvinkel kan samverkan med kommersiella aktö- rer innebära en möjlighet att till mycket låg kostnad åstadkomma tillgänglighet på platser där det annars inte varit möjligt att åstad- komma någon närvaro alls. Servicepunkter med bl.a. kundarbetsplats för personligt möte på distans som etableras tillsammans med kommersiella aktörer, krä- ver särskilda överväganden med avseende på styrning. De lant- handlare som kan komma i fråga som värdar för servicepunkter, är ofta ombud för t.ex. transportföretag, spelbolag, och Systembolaget. Varje lanthandlare träffar avtal med vart och ett av de företag som lanthandeln är ombud för. Bolagen tillämpar olika principer och rutiner för att ersätta lanthandlaren för de tjänster som utförs. I vissa fall är bokföringen och redovis- ningen av utförda tjänster detaljerad och tidskrävande och man kan ifrågasätta om den ersättning lanthandlaren får täcker kostnaderna.