sou · GVB320 · 2008-01-01 00:00:00 — Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för departementet f.d. generaldirektören som särskild utredare. Som experter förordnades hovrättsassessorn , , departementssekreteraren , Försvarsdepartementet, ombudsmannen , , chefsåklagaren , Utvecklingscentrum , länsfiske- konsulenten , i , juristen , , och chefsjuristen , . Som sekreterare anställdes hovrätts- assessorn samt hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnas betänkande Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (SOU 2007:20). Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)..................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen .......... Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... 1.3.1 Den offentliga kontrollen på fiskeområdet................. 1.3.2 Översyn och revidering av fiskelagstiftningen Rättelse på den felandes bekostnad ........................................ Föreskrifter och EG-förordningar............................... 2.3.6 Tillämpning av straffrättsliga sanktioner..................... Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd.............. Krav på yrkesfiskelicens................................................ Krav på fartygstillstånd................................................. 2.6.6 Tillämpning av bestämmelserna om återkallelse ......... Återkallelse av tillstånd m.m. inom andra sektorer ......... Grunder för körkortsingripande.................................. Underlåtande av körkortsingripande........................... 3.1.7 Preliminära beslut om körkortsingripande.................. Återkallelse av tillstånd inom den yrkesmässiga trafiken ...... Återkallelse av trafiktillstånd........................................ Återkallelse av taxiförarlegitimation............................ Fråntagande av befattning inom sjötrafiken........................... 3.4Återkallelse av legitimation på hälso- och sjukvårdens 3.5 Övriga områden........................................................................ Sanktionsavgift som påföljd i allmänhet ....................... Allmänt om sanktionsavgifter................................................. 4.3.2 Avgiftens förhållande till straff.................................... 4.4.2 Avgiftens förhållande till straff.................................... Sanktionsavgift enligt arbetsmiljölagen.................................. Sanktionsavgift enligt produktsäkerhetslagen ....................... Byggnadsavgift, tilläggsavgift och särskild avgift................... Sanktionsavgifter på andra rättsområden ............................... Förslag till sanktionsavgifter på områdena livsmedel, foder och djurskydd................................................................. 5.1Kort redovisning av sanktionssystemen i andra EU- Allmänt om sanktionssystemet ................................... 5.2.4 ......................Administrativ återkallelse av fiskelicens En övergång till administrativa sanktioner ................... Kritik från kommissionen .......................................... 6.1.2 dom i mål C-271/02 ........................ 6.1.3 Kritik från svenska myndigheter................................ Fördelar och nackdelar med administrativa sanktioner ....... 6.2.1 Skäl för administrativa sanktioner ............................. 6.2.2 Skäl mot administrativa sanktioner............................ 6.3Fullständig eller partiell övergång till administrativa 6.3.2 Överträdelser av skilda slag ........................................ 6.3.3 Överträdelser av bestämmelser om anmälnings- Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem ................ 7.1Några utgångspunkter för ett sanktionsavgiftssystem på Systemet med miljösanktionsavgifter........................ Vilka överträdelser skall omfattas?........................................ Urvalet av bestämmelser............................................. 7.2.2 Lag, förordning eller myndighetsföreskrift............... Uppsåt eller oaktsamhet kontra strikt ansvar....................... 7.5 Skatterättsliga konsekvenser ................................................. 7.6Vilken myndighet skall besluta om påförande av avgift? Beslut eller avgiftsföreläggande............................................. Tillfälle att yttra sig................................................................ Betalning av sanktionsavgift.................................................. Befrielse från avgift ................................................................ Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på Återkallelse utan föregående straffprocess ......... 8.1.1 Förbudet mot dubbel prövning i 8.1.2 Ett eller flera brott...................................................... 8.1.3 Återkallelse i och .......... Ett interimistiskt beslutsförfarande...................................... 8.2.1 Behovet och lämpligheten av interimistiska beslut .. 8.2.2 Fall som inte leder till fällande dom .......................... 8.2.3 Begränsning i rätten att utöva yrke ........................... 8.2.4 Artikel 6 i ................................ Utformningen av ett interimistiskt beslutsförfarande ........ Vissa processuella frågor ............................................ 8.3.2 Beslutsunderlag, uppgiftsskyldighet och sekretess .. 8.4Återkallelse vid överträdelser som föranleder Graden av oaktsamhet vid brott mot EG-förordningar .... Kravet på grov oaktsamhet .................................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser...... 11.1.2 De berörda fiskeföretagen.......................................... 11.1.3 Domstolar, polis och åklagare.................................... Konsekvenser för brottsligheten och det Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787) .............. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen ... Bilaga 1 Direktiv.............................................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. , , har haft i uppdrag att överväga möjligheten att införa bestämmelser om att för yrkesmässigt fiske och fiske som bedrivs utan yrkesfiskelicens i syfte att sälja fångsten, som en omedelbar reaktion på en överträdelse och utan föregående domstolsförfarande ingripa med administrativa sanktioner i form av återkallelse av licens och tillstånd . FSU har vidare haft i uppdrag att överväga om ett system med sanktionsavgifter bör införas på yrkesfiskets område och hur ett sådant system i så fall skall vara utformat. I uppdraget har ingått att beakta behovet av regelförenklingar och ett balanserat sanktionssystem. FSU:s uppdrag har omfattat att lägga fram fullständiga förslag till de författningsändringar som övervägandena föranleder. Av kommittédirektiven framgår att regeringen i skilda samman- hang har uppmärksammats på att sanktionssystem på fiskets område inte är tillräckligt effektivt. De uppgifter FSU inhämtat ger starkt stöd för slutsatsen att kritiken är berättigad. Det straffrättsliga förfarandet är förenat med stor tidsutdräkt och lagföringsfrekvensen är otillfredsställande låg. I betänkandet lämnas därför ett antal förslag som syftar till att på ett bättre sätt möta behovet av effektiva sanktioner. Flera omständigheter talar för ett införande av sanktionsavgifter på yrkesfiskets område. Den kanske främsta fördelen är att de erbjuder ett enklare och snabbare beivrande av regelbrotten. Erfarenheterna av sanktionsavgifter har varit goda på andra områden. Eftersom sanktionsavgiften fyller en likartad funktion som en straffpåföljd, kan avgiften i viss utsträckning ersätta straff. Det innebär att utredningsarbetet beträffande vissa regelbrott flyttas från främst polis och åklagare till och Kust- bevakningen. Det övervägande antalet överträdelser upptäcks av kontrollmyndigheterna, som också i allmänhet har bättre förut- sättningar att utreda dem. En sådan förändring kan få till följd att fler överträdelser än tidigare beivras. Sanktionsavgifter kan påföras oberoende av subjektiva omständigheter, dvs. uppsåt eller oaktsamhet. Det betyder att utredningen beträffande regelbrottet kan inskränkas till frågan om en överträdelse objektivt har skett, något som i många fall torde innebära en betydande resursbesparing. Ett enklare utrednings- förfarande innebär att samhällets reaktion på en överträdelse kommer snabbare. Att sanktionsavgift kan påföras utan krav på uppsåt eller oaktsamhet medför även att fler överträdelser än tidigare kan beivras. Det finns visserligen skäl som kan tala mot ett införande av sanktionsavgifter. Sammantaget bedömer FSU emellertid att skälen för väger tyngre än skälen mot ett införande och föreslår därför att sanktionsavgifter införs på yrkesfiskets område. FSU föreslår att bestämmelserna om sanktionsavgifter införs i fiskelagen och förordningen om fisket, vattenbruket och fiskeri- näringen. På miljöområdet finns redan ett system med miljö- sanktionsavgifter som såvitt framkommit fungerar väl. FSU har mot den bakgrunden funnit att detta system bör utgöra en utgångspunkt för utformningen av bestämmelserna om sanktions- avgifter på yrkesfiskets område. Överträdelser som kan medföra sanktionsavgift Det huvudsakliga skälet för att införa sanktionsavgifter är att uppnå en effektivisering av beivrandet av överträdelser. Sanktions- avgiftssystemet bör därför bygga på kriterierna enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning. Att systemet skall bygga på snabb handläggning medför att sanktionsavgifter bör utlösas endast av lätt konstaterbara över- trädelser, för vilka behovet av utredning är begränsat. Av samma skäl bör avgift inte komma i fråga om mer ingående bedömningar behöver göras. De bestämmelser vars efterlevnad skall garanteras genom hot om avgift bör vara klara och tydliga. FSU har bedömt att flertalet överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet uppfyller angivna kriterier. I normalfallet krävs inte någon mer omfattande utredning för att konstatera att en sådan överträdelse begåtts. Utrednings- inslaget är oftast begränsat till dokumentkontroll. Överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet är mycket frekventa och står dessutom för en stor andel av det totala antalet anmälda regelbrott. Att hantera dessa överträdelser i en enklare ordning kan därför innebära en betydande effektivitetsvinst. FSU har bedömt att övriga överträdelser av fiskelagstiftningen, främst otillåtet fiske, inte bör medföra sanktionsavgift. Dessa överträdelser bör även fortsättningsvis hanteras straffrättsligt. De allvarligaste överträdelserna som kan förekomma på yrkesfiskets område ingår i denna grupp. Med hänsyn till att gärningarna kan vara mycket allvarliga krävs därför straffsanktionen. För dessa brott behövs vidare de straffprocessuella tvångsmedlen, främst beslag och förverkanden, som straffsystemet tillhandahåller. Vilka överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift skall närmare framgå av förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. FSU:s urval omfattar cirka etthundra möjliga över- trädelser. Urvalet avser bl.a. överträdelser hänförliga till fiske- loggbok, förhandsanmälan och särskilda landningshamnar. En förutsättning för att systemet skall vara enkelt, tydligt och handläggningen snabb är att det är lätt att avgöra hur stor avgift en överträdelse skall medföra. Avgift bör därför utgå enligt en på förhand fastställd taxa. Det ger vidare en god förutsägbarhet, något som är viktigt från rättssäkerhetssynpunkt. Storleken på avgiften för respektive överträdelse kommer att framgå av förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Avgiftsutrymmet i fiskelagen för sanktionsavgiften bör vara från till . För de enskilda överträdelser som föreslås bli avgiftsbelagda bör dock avgiften bestämmas till högst . Den lägsta avgiften föreslås utgå vid flertalet över- trädelser, bl.a. vid underlåtenhet att i rätt tid inge fiskelogg- boksblad, kustfiske- eller fångstjournal till . Högst avgift bör överträdelser av bestämmelser om förhands- anmälan och särskilda landningshamnar föranleda. Dessa regler, som är av central betydelse från kontrollsynpunkt, blir tillämpliga främst vid stora fångster som representerar ett stort ekonomiskt värde. Avgiften bör i dessa fall differentieras i förhållande till storleken på det fartyg som användes vid överträdelsen. Sanktions- avgiften vid fiske med de minsta fartygen, , föreslås bli per överträdelse. Vid fiske med fartyg med en längd av men , föreslås avgiften med de största fartygen, med en längd eller mer, föreslås avgiften bli . Allvarliga överträdelser och vissa fall av upprepade överträdelser föreslås, utöver sanktionsavgift, kunna leda till återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd . Detta har FSU beaktat när förslaget till avgiftsnivåer utarbetats. Uppsåt eller oaktsamhet kontra strikt ansvar En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. FSU har bedömt att ett strikt ansvar är försvarbart från rättssäkerhetssyn- punkt. En sådan ordning medför att överträdelser kan beivras i större utsträckning än vad som är fallet . Sanktionsavgift skall därför enligt förslaget tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Med hänsyn till det strikta ansvaret bör det finnas en möjlighet att underlåta att påföra avgift i de fall detta skulle framstå som orättfärdigt. Sanktionsavgift skall därför inte påföras när det föreligger särskilda skäl mot detta. Det huvudsakliga skälet till att införa sanktionsavgifter är att uppnå en effektivisering. Ett förfarande där en kontrollmyndighet måste ansöka hos domstol för utdömande av avgift kan i viss mening sägas motverka det syftet. Effektivitetsskäl talar därför starkt för att myndigheten ges rätt att besluta om avgift. Den av FSU föreslagna utformningen av sanktionsavgifts- systemet lämpar sig väl för prövning av förvaltningsmyndighet. Avgiften skall påföras när objektiva förutsättningar föreligger utan hänsyn till graden av klandervärdhet. Avgiftsbeloppet skall bestämmas enligt en fastställd taxa med relativt låga nivåer. Utrymmet för bedömningar är högst begränsat. Det är som har det övergripande kontrollansvaret på fiskeområdet. Det är verket som upptäcker och utreder flertalet av de överträdelser som föreslås kunna föranleda avgift. prövar enligt gällande ordning frågan om administrativa sanktioner. Av dessa skäl, och eftersom verket har för uppgiften nödvändig kompetens, bör pröva frågor om påförande av sanktionsavgift. Beslutet skall enligt förslaget gälla som domstols dom. Den ålagde har rätt att överklaga beslutet till länsrätten. Fristen för betalning av sanktionsavgiften och fristen för överklagande av beslutet om avgift bör enligt FSU:s bedömning löpa från den tidpunkt när den ålagde fick del av beslutet. Syftet med att införa sanktionsavgifter är som tidigare nämnts främst att uppnå en effektivisering. Av det skälet bör betalnings- fristen inte vara alltför lång. Mot bakgrund av den måttliga avgiftsnivån har FSU bedömt en frist från delgivning av beslutet som tillräcklig. Sanktionsavgiften föreslås tillfalla staten. Enligt förslaget får ett beslut om sanktionsavgift verkställas trots att beslutet överklagas. Vid ett överklagande kan domstolen emellertid inhibera beslutet. I FSU:s uppdrag har ingått att särskilt överväga om sanktions- avgiften skall införas som ett komplement till eller ersättning för straffrättsliga ingripanden. Uppdraget har även omfattat att särskilt överväga hur sanktionsavgifterna bör förhålla sig till systemet med företagsbot. FSU anser att dubbla sanktioner inger stora betänkligheter och bör undvikas. De överträdelser som föreslås kunna medföra sanktionsavgift skall därför undantas från det straffbara området. En förutsättning för att företagsbot skall kunna påföras är att brott har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Den av FSU föreslagna avkriminaliseringen innebär således att företagsbot inte kan åläggas för de överträdelser som kan medföra sanktionsavgift. En sanktionsavgift uppvisar stora likheter med ett bötesstraff. På samma sätt som för straff bör det därför finnas bestämmelser om ansvar kan utkrävas och beslutad avgift kan krävas in. Sådana bestämmelser finns i andra system med sanktionsavgifter. FSU föreslår att sanktionsavgift får beslutas endast om den som anspråket riktas mot har getts tillfälle att yttra sig från det att förutsättningarna att besluta om avgift har inträffat. Enligt FSU:s förslag bortfaller en beslutad sanktionsavgift om verkställighet inte skett från det att beslutet har vunnit laga kraft. Återkallelse av licens och tillstånd har möjlighet att återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd med anledning av fiskebrott. Återkallelse kan ske om innehavaren av licensen eller tillståndet i samband med yrkesmässigt fiske har fällts till ansvar för en allvarlig överträdelse. En förutsättning för återkallelse är således att det finns en lagakraftvunnen fällande dom för brott enligt fiskelagen. En prövning av skuldfrågan görs inte i det administrativa förfarandet om återkallelse. FSU har funnit att förbudet mot dubbel prövning i artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till medför hinder mot att införa bestämmelser om återkallelse utan föregående straffrättslig process. Ett sådant förfarande innebär nämligen att samma brott blir föremål för dubbel prövning. måste därför även fortsättningsvis invänta lagakraftvunnen fällande dom i brottmålet för att kunna fatta slutliga beslut om återkallelse. För att syftet att kunna ingripa vid en överträdelse ändå skall uppnås, föreslår FSU att det i fiskelagen införs en möjlighet för att fatta interimistiska beslut om återkallelse . Ett sådant beslut skall kunna fattas i avvaktan på en lagakraftvunnen dom, om det föreligger sannolika skäl för att ett allvarligt brott har begåtts. De överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift bör normalt inte också medföra återkallelse av licens och tillstånd. Nuvarande lagstiftning ger emellertid möjlighet till återkallelse vid dessa överträdelser och det finns fall där en återkallelse framstår som motiverad. FSU föreslår därför att återkallelse skall kunna ske även vid överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift. Återkallelse kan i detta sammanhang aktualiseras dels vid en allvarlig överträdelse, dels vid upprepade överträdelser. Återkallelse vid upprepade överträdelser skall enligt förslaget utgöra en skärpt reaktion för en yrkesfiskare som gång på gång åsidosätter gällande regler. Detta kommer till uttryck i den föreslagna lagtexten genom ett krav på att yrkesfiskaren genom de upprepade överträdelserna i väsentlig grad skall ha brustit i skyldigheten att rätta sig efter gällande bestämmelser. Graden av oaktsamhet vid brott mot EG-förordningar Fiskelagen upptar ett flertal straffstadganden. Endast i ett av dessa uppställs för ansvar krav på att handlandet skall ha varit grov oaktsamt, nämligen i fråga om brott mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. För straffansvar vid brott mot föreskrifter krävs inte att oaktsamheten skall ha varit grov, i stället räcker det med oaktsamhet av normalgraden. Under utredningsarbetet har företrädare för kontrollmyndig- heterna och rättsväsendet påtalat att den skillnad i subjektivt hänseende som straffbestämmelserna i fiskelagen uppställer orsakar problem i tillämpningen. FSU har inte heller kunnat finna några godtagbara skäl för en sådan skillnad. Därför föreslår FSU att även oaktsamhet som inte är grov bör kunna föranleda straffansvar vid överträdelser av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Förslagen bör i allt väsentligt inte ha några negativa ekonomiska konsekvenser. De bör kunna träda i kraft . I fråga om överträdelse som skett skall äldre bestämmelser tillämpas. Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787) Härigenom föreskrivs i fråga om fiskelagen (1993:787) dels att 40 och 50 a §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen införs elva nya paragrafer, 50 c–m §§, samt närmast före 50 c § en ny rubrik av följande lydelse. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket eller 21–23 §§ döms till böter eller fängelse i högst , om inte annat följer av Till samma straff döms den Till samma straff döms den som med uppsåt eller av grov som med uppsåt eller av genom att behålla fisk ombord, genom att behålla fisk ombord, fisk ombord, förvara fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bestämmelserna eller genom att ombord eller om anmälnings- ombord eller om anmälnings- 1TP PT Senaste lydelse 2003:251. sagts gäller bara om inte annat sagts gäller bara om inte annat följer av 41 §. följer av 41 §. Till ansvar enligt första eller Till ansvar enligt första eller andra stycket skall inte dömas andra stycket skall inte dömas om gärningen är ringa. om gärningen är ringa eller kan 50 c §. Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. brotts- balken. En yrkesfiskelicens får återkallas om den har meddelats på grund av felaktiga uppgifter i ansökan eller om licensinnehavaren vid upprepade tillfällen har fällts till ansvar för överträdelse av bestämmelser om fiske. En yrkesfiskelicens och ett sådant fartygstillstånd som avses i 21 § andra stycket får återkallas , lägst och högst , om innehavaren av licensen eller tillståndet i samband med yrkesmässigt fiske har fällts till ansvar för en allvarlig överträdelse enligt denna lag. I stället för återkallelse får varning beslutas, om det kan anses vara en tillräcklig åtgärd. En yrkesfiskelicens och ett sådant fartygstillstånd som avses i 21 § andra stycket får återkallas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgörande av återkallelse- frågan. Detta får ske om det på sannolika skäl kan antas att licensen eller tillståndet kommer att återkallas slutligt enligt andra stycket. Beslutets giltighetstid skall begränsas på sätt som gäller för återkallelse enligt andra stycket. Ett beslut enligt denna paragraf meddelas av och gäller , om inte annat beslutas. Tiden för återkallelse räknas från den dag som anges i beslutet, dock tidigast från delgivningen av beslutet. 2TP PT Senaste lydelse 2003:251. I 50 m § finns bestämmelser om återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd vid över- trädelser som kan föranleda sanktionsavgift enligt 50 c §. Regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktions- avgift skall betalas av den som bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller storlek bestäms, skall hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. En sanktionsavgift skall tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet.