sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Åtgärder inom klimatområdet måste vara en del av omställningen till sam- hällen som orsakar mindre koldioxidutsläpp och som värnar ekosystem och biologisk mångfald. Detta kapitel ger en mycket kortfattad överblick av klimatpolitiken såväl internationellt som i EU och . Den fortsatta utvecklingen behandlas mer ingående i kapitel längre fram. Vidare ger kapitlet en lägesbild av klimatpolitiken i några utvalda länder. om klimatförändringar, Klimatkonventionen, och tillhörande protokoll, Kyotoprotokollet, utgör basen för det internationella samarbetet inom klimatområdet. Klimatkonventio- nen trädde i kraft och Kyotoprotokollet 2005. är 191 länder parter till konventionen medan protokollet har ratifi- cerats av drygt 176 länder (). Klimatkonventionens övergripande mål är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebyggerT farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet. En sådan sta- biliseringsnivå bör nås inom en tidsram som tillåter ekosystemen att anpassa sig, som inte hotar livsmedelproduktionen och som möjliggör fortsatt ekonomisk utveckling på ett hållbart sätt.T I Klimatkonventionen fastställs ett antal övergripande principer för det internationella klimatarbetet. Enligt dessa bör parterna skydda klimatsystemet åt dagens och morgondagens generationer. Det bör göras i överensstämmelse med parternas gemensamma, men diffe- rentierade, ansvar och efter respektive förmåga. Industriländerna, som svarar för huvuddelen av de historiska utsläppen, har ett sär- skilt ansvar att ta ledningen i arbetet mot klimatförändringarna samt att minska sina nationella utsläpp. Åtgärderna bör vara kost- nadseffektiva för att åstadkomma globala minskningar av koldi- oxidutsläppen till lägsta möjliga kostnad. Klimatkonventionen innehåller också vissa åtaganden för parterna om att bl.a. rapportera in utsläpp, ta fram nationella program för åtgärder mot klimat- förändringar och att underlätta spridning av teknik. Genom Kyotoprotokollet infördes bindande åtaganden om kvantifierade utsläppsbegränsningar för de industrialiserade länder- na. Tillsammans åtar sig industriländerna att minska sina netto- utsläpp av de sex viktigaste växthusgaserna i genomsnitt med –2012, jämfört med nivå. Utsläpp från internationell flyg- och fartygstrafik omfattas inte av åtagandet. Kyotoprotokollet tillhandahåller redskap som gör det möjligt för länderna att genomföra utsläppsbegränsningar på ett kostnads- effektivt sätt. De viktigaste är de s.k. flexibla mekanismerna, bland annat handel med utsläppsrätter, som innebär att länder kan köpa upp utsläppsminskningar som genomförs i andra länder. Det finns emellertid en bestämmelse, den s.k. supplementaritetsprincipen, som säger att inhemska åtgärder ska utgöra en betydande del av parternas åtgärder och att användningen av flexibla mekanismer ska ses som ett komplement. Ett annat komplement är s.k. kolsänkor som innebär att parterna kan tillgodoräkna sig ökat upptag av växt- husgaser i skog, åker- och betesmark. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer behandlas i kapitel 16, kolsänkor behandlas i kapitel 17 och den fortsatta utvecklingen av arbetet inom Klimatkonventio- nen i kapitel 20. EU har en pådrivande roll i det internationella klimatarbetet och bidrog verksamt till att Kyotoprotokollet kunde träda i kraft. hade en viktig roll i detta arbete under det svenska ord- förandeskapet i EU 2001. EU:s medlemsstater har inom ramen för Kyotoprotokollet åta- git sig att minska sina utsläpp till 2008 2012 jämfört med . Denna minskning har fördelats inom EU genom en s.k. bördefördelning som innebär att vissa medlemsstater åtar sig större minskningar än andra. har ett antal EG-direktiv och förordningar antagits som bidrar till att minska EU:s samlade utsläpp av växt- Mest betydelsefullt är EU:s system för handel med utsläppsrätter(se vidare kapitel 6 och 13). Vid toppmötet underströk vikten av att uppnå det strategiska målet att begränsa jordens genomsnitt- liga temperaturökning till över förindustriell nivå, det s.k. tvågradersmålet. Rådet tog ett antal viktiga beslut inom klimat- området. Bl.a. fastställdes målet att minska EU:s utsläpp av växt- husgaser jämfört med nivåer, under förutsättning att andra industriländer förbinder sig att göra jämförbara minskningar. I avvaktan på en global uppgörelse för- binder sig EU att minska utsläppen med till 2020. antog också en omfattande energihandlingsplan för åren 2007–2009 med mål för energieffektivitet och förnybar energi. presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till ett omfattande klimat- och energipaket som en uppfölj- ning på Europeiska rådets beslut . EU:s klimatpoli- tik behandlas mer utförligt i kapitel 6, EU:s klimatpolitik. klimatstrategi har utvecklats successivt . Strategin består av mål, styrmedel och åtgärder samt återkommande uppföljning och utvärdering av uppsatta mål. åtagande, enligt Kyotoprotokollet, är att begränsa sina utsläpp så att de ökar med högst som medelvärde för perioden –2012 jämfört med nivå. Det grundar sig på EU:s interna ansvarsfördelning. klimatpolitiska beslut åtog sig emellertid ett längre gående mål (bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). De svenska utsläppen ska, som ett medelvärde för perioden –2012, vara lägre än utsläppen . Målet ska upp- nås utan kompensation för flexibla mekanismer eller upptag i kol- sänkor. Målet ändrades inte i det klimatpolitiska beslutet utan låg fast. klimatpolitiska proposition gjorde den dåva- rande regeringen bedömningen att utsläppen för för bör vara lägre än utsläppen . De klimatpolitiska besluten innebar vidare att det svenska kli- matarbetet och det svenska målet fortlöpande ska följas upp. Kon- trollstationer vid och infördes. kräver det kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder eller ompröva målet. Styrmedel och åtgärder av betydelse för klimatstrategin har införts respektive vidtagits stegvis. Vissa styrmedel och åtgärder har dock från början delvis haft andra syften, främst inom energi-, transport- men också miljöpolitikens områden. Bland styrmedlen är energi- och koldioxidbeskattningen av fos- sila bränslen de kanske viktigaste. Energi- och koldioxidbeskatt- ningen har successivt skärpts. Åren 2001–2006 genomfördes t.ex. en grön skatteväxling på något . Lagstift- ning och ekonomiska styrmedel på avfallsområdet och stöd till lokalt klimatarbete genom klimatinvesteringsprogram har också varit betydelsefulla styrmedel. Certifikatsystemet för el från för- nybar energi som infördes har också bidragit till att tillkom- mande elproduktion i stor utsträckning varit förnybar. De styr- medel som införts eller förändrats har i allt högre grad kopplats till EU-gemensamma initiativ, där EU:s system för handel med utsläppsrätter är centralt. 3.4Klimatpolitiken i några utvalda länder I figur 3.1 nedan redovisas klimatpolitiken i några särskilt intres- santa länder. Det förslag, som Europeiska kommissionen presente- rade , till ansvarsfördelning av minskningarna av växt- husgasutsläppen mellan EU-länderna, behandlas i kapitel 6. SOU 2008:24 Utvecklingen av klimatpolitiken Klimatmål och utsläppstrend i några utvalda länder (perioden –2012 -till 2008–2012 -till 2030* -27–till 2020, -har ej rati-fice- -till 2012 och -till 2050 (jmf med nivå) -till 2020 och - (jmf med nivå) *har åtagit sig att vara koldioxidneutralt till 2030 (se avsnitt 3.4.2). Källa: UNFCCC, 2007 och är kanske de länder som varit mest betydelsefulla för utvecklingen av den europeiska klimatpolitiken. De har i likhet med tidigt formulerat ambitiösare nationella utsläppsmål vid sidan av de internationella åtagandena. Länderna är på god väg att uppnå sina Kyotoåtaganden, som för är en minskning och för minus 21 pro- cent för perioden –2012 jämfört med . De nordiska länderna har traditionellt varit framgångsrika i sitt miljöarbete, t.ex. , genom en tidig storskalig satsning på vindkraft och t.ex. genom införandet av ekonomiska styr- medel och genom att visa att ekonomisk tillväxt kan frikopplas från ökade nationella utsläpp av växthusgaser (se vidare kapitel 4,. Utveckling av utsläppen och energisystemet i – trender och prognoser). tidigare regering var ihärdig motståndare till Kyoto- protokollet. Däremot inledde den nytillträdde premiärministern sin mandatperiod med att skriva under Kyotoproto- kollet . står nu som enda industriland utanför Kyotoprotokollet. Landets slutliga position vid klimatkonventionens trettonde parts- möte på , kan vara början på en potentiellt mycket betydelsefull ambitionshöjning. som flera ameri- kanska delstater visar på framsteg i klimatarbetet visar landet på federal nivå upp svaga resultat i klimatarbetet. är det indu- striland som har störst växthusgasutsläpp per capita med över per person och år. Bland de länder som har ratificerat Kyotoprotokollet, men där arbetet med att minska utsläppen inom det egna landet inte varit så framgångsrikt, finns , och . I fortsätter utsläppen att öka och ligger därmed långt ifrån att nå sitt åtagande under Kyotoprotokollet. och är , långt ifrån att nå sina respektive Kyotoåtaganden genom enbart inhemska åtgärder. har ökat sina utsläpp . åtagande är enligt Kyoto- protokollet och EU:s ansvarsfördelning en ökning om maximalt . antog en handlingsplan, Plan of Urgent Measures against Climate Change, för att uppfylla sina åtaganden. , vars utsläpp har ökat , bedömer att man kan nå sitt åtagande på -6,genom att använda Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Förenklat kan utvecklingsländernas position och inställning beskri- vas enligt följande: De brukar hänvisa till Klimatkonventionens princip om att industriländerna ska gå före i arbetet med att minska växthusgasutsläppen, peka på bristen på framsteg i industriländerna och att industriländerna måste leva upp till sina åtaganden innan de är beredda att diskutera egna reduktionsåtaganden. Flertalet utvecklingsländer vill även se att större finansiella resurser avsätts av industriländerna för att kunna motverka klimatförändringarna inom ramen för ett nytt internationellt avtal. Gemensamt för de flesta utvecklingsländer är att man vill ta del av det resursflöde som de flexibla mekanismerna för med sig. De önskar också ytterligare resurser till fonden för anpassningsåtgärder och en fond för stöd I flera utvecklingsländer bedrivs emellertid ett klimatarbete som syftar till att begränsa de nationella utsläppen. är kanske det utvecklingsland som har intagit den mest pådrivande rollen i de internationella klimatförhandlingarna och medger behovet av att även utvecklingsländerna, , begränsar sina utsläpp. På nationell nivå däremot befinner sig Syd- i en problematisk situation. En stor utmaning, vid sidan om fattigdomsbekämpning och tillgång till jordbruksmark och vatten, är att begränsa den ökade energiförbrukningen med ökade utsläpp som följd. Några andra utvecklingsländer som utmärker sig är och . är ett föregångsland i användningen av förnybara energikällor. har också ofta intagit en konstruktiv roll i de internationella klimatförhandlingarna. I egenskap av oljeproducent och medlem i utmärker sig som ett ledande medelinkomstland, vilket ger landet möjligheten att vara ett posi- tivt internationellt exempel för andra stora utvecklingsländer. 3.4.3Mer utförlig beskrivning av några länder har goda förutsättningar att nå sitt åtagande under Kyo- toprotokollet. En del av den minskning av utsläppen som har skett kan förklaras av att tung industri i östra lades ned efter sammanslagningen av . fastlade sin handlingsplan med åtgärdspaket för att redu- cera landets växthusgasutsläpp till 2020 års nivå. har uttryckt som ambition att ta ledningen och visa att ekonomisk tillväxt och begränsningar av utsläppen går att kombinera. Handlingsplanens huvudpunkter är: 3.Förnybara energikällor i elproduktionen 4.Ökad användning av kraftvärme 5.Förbättrad byggnadsisolering, effektivare uppvärmningssystem m.m. 6.Mer förnybar energi för uppvärmning 7.Effektivare transportsektor, inklusive förnybara bränslen 8.Reduktion av andra växthusgaser. Därtill kommer ett ambitiöst klimatforskningsprogram där hög prioritet ges till teknologi för att avskilja och lagra koldioxid från kolkraftverk. har som ambition att vara ett föregångsland inom klimat- politiken och har satt som mål att landet ska vara klimatneutralt . Målet ska nås genom en kombination av nationella åtgärder (inklusive utnyttjandet av kolsänkor) och Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, men man bedömer att två tredjedelar av målet ska uppnås genom utsläppsreduktioner nationellt. Förhandlingar mellan regeringen och oppositionspartierna om klimatpropositionen (St.meld. 34 (2006–2007)) resulterade i en långsiktig nationell klimatpolitik med skärpta ut- släppsreduktioner. De viktigaste existerande styrmedlen för att reducera utsläppen inom landet är ett kvotsystem för utsläppsrätter och en koldi- oxidskatt. Det norska kvotsystemet är tänkt att sammanlänkas med EU:s system för handel med utsläppsrätter. De verksamheter som inte ingår i kvotsystemet kommer istället att fortsatt omfattas av koldioxidskatt. Det statliga bolaget har en viktig roll i arbe- tet och har i uppdrag att främja en miljövänlig omställning av energiförbrukning och energiproduktion. Bland de nya åtgärdsförslag som presenterades finns bland annat utökade satsningar på förnybar energi dels genom stöd till forskning och utveckling, dels genom stöd för utbyggnad. För att minska utsläppen från transportsektorn så kommer bensin- och dieselskatten att höjas som satsningar på kollektiv- trafiken och järnvägsinvesteringar ska göras. bedömer att internationella insatser är av stor vikt i klimatarbetet och kommer att utöka biståndsbudgeten med medel för klimatåtgärder i utvecklingsländer. har även uttalat att de kommer att driva frågan om avskogning i utvecklingsländer och har aviserat att man kommer att avsätta till åtgärder mot avskogning. har drivit klimatfrågan både nationellt och interna- tionellt och är ett av de länder som ligger bäst till för att klara sitt åtagande under Kyotoprotokollet. Främst har landets minskning av utsläpp åstadkommits genom en övergång från koldi- oxidintensiv stenkol till naturgas. Denna minskning kan till stor del förklaras av avskaffandet av subventioner till kolindustrin på 1990- talet. För att ytterligare minska utsläppen av växthusgaser har den brittiska regeringen infört en rad nationella styrmedel och åtgärder, som ett nationellt system för utsläppshandel, en energiskatt på industrier, företag och myndigheter samt krav på elleverantörer att använda mer förnybar energi och på el- och gasleverantörer att främja hushållens energieffektivitet. presenterade regeringen ett förslag om att bland annat lagstifta om klimatmål och införa koldioxidbudgetering. För- slaget går ut på att sätta upp femåriga koldioxidbudgetar med bindande utsläppstak för att säkerställa utsläppsreduktioner. Tre perioder på vardera utgör tidsramarna för det lagstiftade klimatmålet, vilket bidrar till flexibilitet samt ger möjlighet för granskning och ansvarsutkrävande. En klimatkommitté kommer att fungera som rådgivande organ till regeringen exempelvis vad gäller utsläppsmål. Förslaget har introducerats för Överhuset och det kan komma att godkännas av Parlamentet . mål är att minska koldioxidutsläppen till 2050 med ett delmål om en minskning med 27–, jämfört med . Under Bushadministrationen har främst inriktat sin klimat- politik på icke-bindande nationella mål, frivilliga åtgärder, forsk- ning och vissa subventioner för förnybara energikällor. Man har också lämnat Kyotoprotokollet och därefter förhållit sig avvak- tande till de internationella klimatförhandlingarna. har inte ratificerat Kyotoprotokollet och har inte några natio- nella mål för utsläppsreduktioner. President har dock erkänt klimatfrågan som en allvarlig utmaning, men klimatpolitiken base- ras fortsatt på frivillighet och satsningar på förnybar energi. Det innebär bl.a. åtgärder för att minska oljeförbrukningen, t.ex. mål om minskad bensinförbrukning på 10 år subventioner för produktion av förnybara och alternativa driv- medel stora satsningar på forskning och utveckling av ny teknik. Inom den amerikanska kongressen pågår ansträngningar för att ta fram ny lagstiftning som reglerar utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. Det är emellertid högst osäkert om den genomförs före presidentvalet . Även delar av industri driver på för politiskt agerande i klimatfrågan och för en kraftfull nationell lag- stiftning med en tydlig målsättning och långsiktighet. På delstatsnivå pågår en mängd olika aktiviteter inom klimat- området och finns tre delstatliga initiativ för att bygga upp handelssystem för utsläpp av växthusgaser. Tillsammans utgör invånarna i dessa regioner hälften av befolkning och därmed omfattas de av avtal för att begränsa utsläppen av växthusgaser med utsläppstak. Delstaten , som länge har varit drivande i klimat- frågan, har stämt den amerikanska staten i syfte att tvinga regeringen att godkänna nya, strängare krav för utsläpp av växthusgaser från fordon. planerar att minska utsläppen till 2016, men har ännu inte fått klar- tecken från det amerikanska () för de utsläppsbegränsningar som delstaten föreslog . I likhet med har länge stått utanför Kyotoproto- kollet och inte haft några nationella mål för utsläppsreduktioner. Klimatarbetet har istället inriktats på nationella insatser, som energieffektivisering och olika mellanstatliga samarbeten. beslutade den nya regeringen att skriva under Kyotoprotokollet. blir därmed fullvärdig part till proto- Landet ska även sätta upp ett nationellt system för handel med utsläppsrätter och ett mål för förnybar energi på till 2020. utsläpp av växthusgaser har ökat kontinuerligt sedan landet skrev under Kyotoprotokollet, trots ett åtagande om 6 pro- cents minskning års utsläppsnivåer. låg utsläp- pen nivå. Den kanadensiska ekono- min är exportinriktad och landet exporterar betydande mängder fossila bränslen, i synnerhet till . Den nuvarande regeringen menar att landets Kyotoåtagandet var orealistiskt och pekar på geografiska, ekonomiska och befolk- ningsmässiga förhållanden som försvårar möjligheterna att minska utsläppen. är dock fortfarande part till Kyotoprotokollet och den nuvarande regeringens mål för den nationella klimatpoliti- ken är nu att stoppa utsläppsökningarna till 2008–2012 och sedan minska utsläppen. Kyotoåtagandet beräknas därmed kunna upp- fyllas , . är det land i världen som har det tredje största utsläppet av växthusgaser. Utsläppen minskade kraftigt efter 1991, för att därefter börja öka, men ligger fortfarande 30 pro- cent under utsläppen . anslöt sig till Kyoto- protokollet. Trots att är en av världens viktigaste producentländer av olja och gas och trots de senaste årens kraftiga ekonomiska tillväxt utnyttjas inte mer än drygt två tredjedelar av landets tilldelade mängd enligt Kyotoprotokollet. Detta ger Ryss- land goda förutsättningar att sälja delar av sin tilldelade mängd utsläppsrätter. I första nationalrapport om klimatförändringar till klimat- konventionen presenterades alarmerande uppgifter om effekter av klimatförändringarna. Från att nästan uteslutande fokusera på eko- nomisk tillväxt, växer nu medvetenheten hos den kinesiska reger- ingen om vikten av en hållbar utveckling. presenterades första nationella klimatprogram för hur utsläppen kan minska, med bland annat målsättningar om minskning i energiintensitet och mål för förnybara energikällor och energikonsumtion. Klimatplanen innehåller även ambitiösa mål om energieffektivisering, initiativ till att utveckla vattenkraften och använda andra förnybara energislag, kärnkraftsutbyggnad, ökat utnyttjande av metangas ur kolavlagringar samt ökad skogsplante- ring. klimatarbete har dock mycket lång och tung väg kvar. per capitautsläpp av koldioxid är låga. Men i absoluta termer visar de senaste beräkningarna (World Energy Outlook, 2007) att utsläpp gått om och är det land som har högst totala koldioxidutsläpp i världen. Statistik baserat på kinesiska officiella energidata indikerar att utsläppen har mer än fördubblats . ökade energibehov tillfred- ställs till stor del genom en expansion av kolkraft. Kol svarar för två tredjedelar av energiförsörjning. Industri- produktionen står för en stor del av energianvändningen. Landet är största producenten i världen av cement, järn och stål samt alumi- nium vars framställning är mycket energikrävande. är ett land som väntas drabbas hårt av klimatförändringar genom smältande glaciärer i , högre havsnivå samt långa perioder av torka och extremare väder med exempelvis ojämna monsunregn. Den indiska ekonomin är beroende av kol och olja och detta beroende av fossila bränslen bedöms öka . Förnybara energikällor, som vind, biomassa och solkraft, står för av energiproduktionen och det bör finnas goda tekniska möjligheter att utveckla dessa ytterligare. är en av de ledande vindkraftsnationerna. Landet har ännu lägre per capita utsläpp än . Men räknat i total volym är även utsläpp betydande. Som utvecklings- land har inget utsläppsåtagande enligt Kyotoprotokollet. har dock ambitionen att agera på nationell nivå, och landets nationella klimatstrategi och handlingsplan mot klimatförändringar är under utformning. Inom ramen för en av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, Clean Development Mechanism (CDM), pågår en rad projekt inom till exempel vindkraftssektorn, biomassa och vattenkraft; landet har attraherat flest CDM-projekt i världen. är en nyckelaktör i ansträngningarna att motverka den globala uppvärmningen. Landet har kanske mer än andra utveck- lingsländer betonat klimatkonventionens princip om gemensamt, men differentierat ansvar, dvs. att industriländerna ska ta större ansvar för att minska utsläppen och att utvecklingsländerna ska ges goda möjligheter till utveckling. 4Utveckling av utsläppen och energisystemet i trender och prognoser Påverkan på utsläppen av samlade konsumtion (avsnitt 4.2) och bör få i uppdrag att utveckla statistik rörande utsläpp som orsakas av att varor och tjänster importeras till och exporteras från och att regelbundet uppdatera och kvalitetssäkra denna statistik. Det är av intresse att beräkna och följa hur stora nettoutsläpp som orsakas av att varor och tjänster importeras till och exporteras från , för att komplettera och bredda den rapportering som görs av utsläppen inom landet i enlighet med internationella åtaganden. Beredningen konstaterar att metod- problemen är betydande men vill anlägga en helhetssyn i syfte att öka förståelsen för hur stor vår totala klimatpåverkan är. Energiförsörjningen (avsnitt 4.4) Inom beredningen finns det inte någon enighet i synen på kärn- kraften. Beredningen anser att klimatförändringarna är det övergripande hotet och att framtida val av energislag måste möjliggöra kraf- tiga begränsningar av utsläppen av växthusgaser. Utveckling av utsläppen och energisystemet i trender och prognoser viktigt att dessa val är långsiktigt hållbara, leveranstrygga, säkra och kostnadseffektiva. Mot bakgrund av att det tar mycket att besluta om investeringar, att få tillstånd och sedan att bygga nya energi- anläggningar som successivt kan ersätta befintliga kärnreaktorer allt eftersom de avvecklas anser Beredningen att regeringen bör ta initiativ till parlamentariska överläggningar om den lång- siktiga energipolitiken. Beredningen bedömer att ytterligare introduktion av naturgas annat än i industriella processer där andra fossila bränslen ersätts inte ligger i klimatpolitiska intresse. Beredningen bedömer att det finns en betydande potential för utbyggnad av vindkraft. har före- slagit ett planeringsmål om vindkraft . Effekterna av ett sådant mål bör utredas ytterligare. en fortsatt utbyggnad av biobränslebaserad kraftvärme är lön- sam utan ytterligare subventioner och en fortsatt utbyggnad är önskvärd. Ambitionen bör också vara att öka användningen av andra alternativa elproduktionstekniker som sol- och vågkraft. Prognoser och scenarier (avsnitt 4.5-4.6)