sou · GVB3101 · 2008-01-01 00:00:00 — började regeringen tydligare uttrycka sina för- väntningar på tillsynen som stöd för mål- och resultatstyrningen särskilt vad gällde resursfördelningen till arbetet med elever i behov 14TP PT Regeringens proposition 1999/2000:1 Bilaga 12, Utgiftsområde 15, 16. 15TP PT Regeringens proposition 2000/01:1 Bilaga 22, Utgiftsområde 16, Utbildning och universitetsforskning. Framväxten av tillsyn och granskning av skolan av särskilt stöd. Regeringen gav dessutom direktivet att av budget skulle gå till tillsyn. fick i uppdrag att genomföra systematisk tillsyn i alla landets kommuner . Året därpå ändrades tiden till . Detta var enligt uppfattning första gången regeringen gav ett konkret besked om tillsynens omfattning. SammanfattningsvisTPF16FPT kan sägas att de prioriteringar gjort för tillsynen följde den inriktning som riks- dagens revisorer pekade ut och den precisering som utskotts- betänkande gjorde förutsättningar för lik- värdighet. Några mer ingående direktiv om tillsynens inriktning har inte givits av regeringen. De områden som prioriterades i tillsyn var följande. Tillgång till utbildning, t.ex. erbjuds utbildning i föreskriven omfattning eller respekteras reglerna om avgiftsförbud? Elevers möjligheter att nå kunskapsmålen, t.ex. får eleverna kännedom om kunskapsmålen och förutsättningarna för betygs- sättningen eller erbjuds stöd för dem med särskilda behov? Ansvaret för att motverka kränkande behandling. Elevers och föräldrars inflytande och rättssäkerhet. Kvalitetsarbete, styrning och egenkontroll. I UtvecklingsplanTPF17FPT 1997 ansåg regeringen att Skol- verkets roll behövde utvecklas, så att verket mera aktivt än dittills hävdade de nationella målen för skolväsendet. I utvecklingsplanen gjorde regeringen också bedömningen att tillsynen måste komplet- teras med en kvalitetsbedömning för att bidra till en kvalitets- säkring av svensk skola. I sin nya roll bör aktivt påverka skolans utveckling i kraft av sina kunskaper. Arbetet med att utvärdera och säkra utbildningens kvalitet blir en nyckelfråga. Elevens rätt till en utbildning av god kvalitet är central och måste kunna få stöd i en aktiv tillsyn. 16TP PT Intervju med kanslichef . 17TP PT Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet (Skr. 1996/97:112). Framväxten av tillsyn och granskning av skolan ningen av skolväsendets resurser, förutsättningar och kvalitativa resultat bör utvecklas och effektiviseras. Regeringens vilja var tydlig – roll som kvalitets- uppföljare av svenskt skolväsende betonades starkt. Tillsynen av skolan behövde kompletteras med en kvalitetsgranskning. I detta ansvar innefattades att bedöma om kvaliteten var likvärdig mellan kommuner och skolor. Regeringens syfte med de nationella kvalitetsbedömningarna var att med bestämda tidsintervall få underlag för bedömning av måluppfyllelsen och beslut om för- ändringar och utveckling av de nationella styrdokumenten. Den skärpta statliga kontrollen skulle inte påverka ansvaret för verk- samheten. Ansvaret för den lokala kvalitetsutvecklingen skulle ligga oförändrat hos skolhuvudmännen. Enligt regeringens bedömning 1997 skulle granskningarna genomföras av statliga utbildningsinspektörer. Deras uppdrag skulle regeringen ge i särskilda direktiv om inrikt- ning och granskningsområden. Tanken var vidare att utbildnings- inspektörerna skulle kunna vara externa sakkunniga och företräda skilda kompetensområden, inom landet såväl som från andra länder. Granskningarna borde enligt utvecklingsplanen utgå från infor- mation om och besök i den konkreta verksamheten. De kvalitets- redovisningar som kom att åläggas kommuner och skolor skulle bli en av utgångspunkterna för inspektörerna. Regeringen pekade i utvecklingsplanen på de erfarenheter som fanns att ta tillvara från kvalitetsbedömning och aktiva uppföljning inom respektive område. I regeringens s.k. tiopunktsprogramTPF18FPT för kvalitet och likvärdig- het i skolan aviserade regeringen sin avsikt att inrätta en inspektionsnämnd knuten till . Denna nämnd fick senare namnet . Uppgiften skulle vara att granska och värdera kvalitet och resultat i undervisning och annan verksamhet i skolväsendet och barnomsorgen. Nämnden skulle särskilt bedöma om målen för utbildningen respektive verksam- heten hade uppnåtts. I regeringens nästkommande utvecklingsplanTPF19FPT för skolan redo- visades att de tre första områdena för granskningen hade givits som 18TP PT Presenterades ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150). 19TP PT Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – samverkan, ansvar och utveckling 1998/99:121). Framväxten av tillsyn och granskning av skolan uppdrag: rektor som styrfunktion i en decentraliserad skolorgani- sation, undervisningen av elever i behov av särskilt stöd samt läs- och skrivprocessen som ett led i undervisningen. Resultaten redo- visades i rapporten granskningarTPF20FPT. Regeringen har givit i uppdrag att genomföra nationella kvalitetsgranskningar och angett särskilda teman för dessa. De statliga utbildningsinspektörerna genomförde granskningarna. Av inspektörerna hämtades några personer från egen personal, medan många personer var externa sak- kunniga med tidsbegränsade uppdrag. Utbildningsinspektörerna har upprättat lokala rapporter för de olika huvudmän som granskats. De samlade granskningsresultaten har också redovisats i en nationell rapport för respektive tema, som publicerats i Skol- verkets rapportserie. Grundmodellen för granskningen syftade enligt SkolverketTPF21FPT till att skärpa uppmärksamheten på mål, förutsättningar, processer och resultat inom granskningsområdena och på kvalitetssäkringsarbetet generellt. Granskningen baserades på dokumentation av en lokal verksamhet, intervjuer och observationer på plats samt även på enkäter till elever och pedagogisk personal. Utgångspunkten för bedömningen av kvaliteten var dels de nationella målen och rikt- linjerna, dels forskning och beprövad erfarenhet. För att skaffa en bild av vilka effekter som kvalitetsgransk- ningen medförde genomförde en effektstudie med en enkätundersökning samt djupintervjuer . Effektstudien avgränsades till att studera effekter i 20 granskade kommuner. Resultaten från effektstudien uppfattades av som uppmuntrande. Den visade t.ex. att ansåg att det skett positiva förändringar på den kommunöver- gripande nivån som ett direkt resultat av granskningen. De vanligaste förändringarna uppgavs vara att kommunen förbättrat sitt uppföljnings- och utvärderingssystem. ansåg att en positiv förändring skett i verksamheterna som ett direkt resultat av granskningen. De vanligaste positiva förändringarna var att det förekom systematiska diskussioner om hur man skulle kunna skapa en sammanhängande utbildning för barn och elever. Även rutiner i samband med betygsättning och arbetet med kvalitetsredovisning förbättrades. 20TP PT (1999) rapport nr 160 Nationella kvalitetsgranskningar 1998, dnr 98:128. 21TP PT årsredovisning för (Beställningsnummer: 03:801). Framväxten av tillsyn och granskning av skolan Följande kvalitetsgranskningar genomfördes inom ramen för uppdragTPF22FPT. Rektor som styrfunktion i en decentraliserad skolorganisation. Undervisningen av elever i behov av särskilt stöd. Läs- och skrivprocessen i undervisningen. Arbetet för att motverka mobbning och annan kränkande behandling. Sex- och samlevnadsundervisningen, Undervisningen om tobak, alkohol och andra droger. Det kommunala ansvaret för helheten i utbildningen – över- gångar och skolbyten. Kvaliteten i utbildning som anordnas på entreprenad. En likvärdig och rättvis betygssättning. Information till barn, elever och föräldrar samt vuxen- studerande. Användningen av tiden. Lusten att lära. I den senaste utvecklingsplanenTPF23FPT för skolan annonserades regeringens avsikt att förändra . Frågor som rörde skolutveckling skulle ligga på en särskild nybildad myndighet – Myndigheten för skolutveckling. En av huvuduppgifter skulle bli tillsyn och kvalitetsgranskning och rymmas inom en utbildningsinspektion. En utbildningsinspektion, som omfattade både kvalitetsgranskning och tillsyn, skulle kunna ske regelbundet både på nivå och på skolnivå. På nivå är det främst kommunens övergripande ansvar för verksamheten som bör fokuseras, medan det på skolnivå blir den professionella nivåns uppdrag som kommer i centrum. Slutsatserna och beslut från varje inspektion skulle enligt regeringens utvecklingsplan återföras till den kommun, enskilda huvudman samt i förekommande fall de skolor och övriga verk- samheter som granskats. I återföringen till kommuner och skolor kunde enligt regeringens bedömning även ingå att lämna råd och 22TP PT Myndigheter på skolområdet (dir. U2002:07), delrapport 1. 23TP PT Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 2001/02:188) Framväxten av tillsyn och granskning av skolan rekommendationer rörande deras framtida kvalitetsarbete. Kommuner och skolor skulle ges möjligheter att åtgärda eventuella brister och förnyad inspektion skulle följa upp om åtgärderna fått avsedd effekt. Inspektionsuppdraget skulle baseras dels på instruktioner av regeringen i regleringsbrev, dels på de prioriteringar som Skol- verkets styrelse gör. Genom att kvalitetsgranskning nu skulle bli en huvuduppgift för och att fick en styrelse bedömde regeringen det som naturligt att den tidigare avvecklades. Enligt utvecklingsplanen skiljde sig tillsyn från kvalitetsgranskningen bl.a. genom att tillsynens huvuduppgift var att garantera rättsäkerheten för den enskilde eleven. Regeringen hänvisade till delbetänkandeTPF24FPT som anger att tillsyn är ett förvaltningspolitiskt instrument som innebär att ett tillsynsorgan, som har sitt uppdrag definierat i lag, granskar ett till- synsobjekt och genom tydliga beslut avgör om tillsynsobjektet uppfyller de krav som en viss lag anger. Tillsyn är enligt utred- ningen mer en fråga om rätt eller fel, dvs. ett svar på frågan om ett tillsynsobjekt uppfyller uppställda krav, än ett svar på om tillsyns- objektet i en allmän bedömning är bra eller dåligt. Regeringen bedömde det som viktigt att tillsynen skedde i samspel med kvalitetsgranskningen och kunde genomföras som tematiska inspektioner i syfte att öka rättssäkerheten. Efter att regeringens utvecklingsplan överlämnats till tillsattes en särskild organisationsutredning (dir. 2002:76). Den särskilde utredaren skrev i delrapport 1TPF25FPT om utbild- ningsinspektionen. största utmaning blir att utveckla utbildningsinspektionen till en effektiv verksamhet som inrymmer såväl kvalitetsgranskning som tillsyn. Jag bedömer att detta kommer att kräva ett avsevärt metodutvecklingsarbete, en integration av olika synsätt och kulturer inom verket och följaktligen en stark och målmedveten ledning. Tillsynen granskar utbildningsverksamheten utifrån de krav staten ställt upp i författningar. Tillsyn sker enligt rapporten i olika former. I riktad tillsyn sker en granskning av ett visst sakområde där signaler om brister upptäckts i t.ex. nationella uppföljning eller utvärdering. Utbildningen vid fristående skolor 24TP PT SOU 2002:14 Statlig tillsyn. 25TP PT Myndigheter på skolområdet – delrapport 1 (dnr 6/02). Framväxten av tillsyn och granskning av skolan granskas i en tillsyn som i princip genomförs första gången under skolans andra verksamhetsår. Tillsyn i enskilda ärenden genomförs framför allt med anledning av klagomål från föräldrar. Enligt rapport är kvalitetsgranskning liksom tillsyn en utredning som riktar sig mot en bestämd huvudman och/eller en bestämd skola eller förskola. Med kvalitet i detta sam- manhang avses hur väl en verksamhet uppfyller uppställda mål och hur väl den svarar mot andra riktlinjer eller kriterier. Kvalitetsgranskningens tyngdpunkt ligger alltså snarare på områden där staten uttalat sig i termer av mål än där det är frågan om krav. Bedömningsskalan är därför också bredare och mer fingraderad än inom tillsynen. Kvalitetsgranskningen uttalar sig i termer av bra – dåligt där tillsynen inskränker sig till om kraven är uppfyllda eller inte. Till skillnad från tillsynen är kvalitetsgranskningen inte heller begränsad till vad skolförfattningarna anger, utan kan också använda sig av t.ex. professionella eller forskningsbaserade kriterier. går inte närmare in på hur inspektionsmodellen bör utformas. Det finns erfarenheter att hämta både från hittillsvarande tillsyn och kvalitetsgranskning och från andra håll, t.ex. Högskole- verket och från andra länder. Ett inspektionsförfarande bör omfatta såväl vilka förutsättningar som ges skolorna i form av resurser, riktlinjer osv. som hur skolorna bedriver verksamheten och vilka resultat som nås. Ett inslag i inspektionen bör vara en själv- värdering från den verksamhet som ska granskas och kvalitetsredo- visningen blir ett annat viktigt underlag. I nästa rapportTPF26FPT presenterades förslag till verksamhetsmål för utbildningsinspektionen: Utbildningsinspek- tionen ska genom kvalitetsgranskning och tillsyn av verksamheten bidra till ökad måluppfyllelse samt till att statens krav och övriga bestämmelser uppfylls. skulle enligt rapporten: regelbundet granska kommunernas ansvarstagande för verksamheten och dess genomförande i skolenheter och andra lokala enheter, inriktas mot tematiska områden som utformas utifrån signaler om kvalitetsproblem eller av andra särskilda skäl, utreda uppgifter om brister i verksamheten som kommer till kännedom genom t.ex. anmälningar från enskilda. 26TP PT Myndigheter på skolområde – delrapport 2. Framväxten av tillsyn och granskning av skolan Vidare framgår av rapporten att inspektionen kan ha olika omfatt- ning och olika prioriteringar, men att den alltid ska stödja en likvärdig utbildning. Därutöver bör inspektionen, som , genomföra en kontroll av nystartade fristående skolor under deras andra verksamhetsår. Genom detta erhåller elever och föräldrar en garanti för att skolan uppfyller de statliga kraven. En effektiv utbildningsinspektion förutsätter enligt utredaren att myndigheten bildar inspektionsteam som representerar olika expertkunskaper och bred erfarenhet. I kapitel 2 beskriver utred- ningen hur dagens utbildningsinspektion har utvecklats fram till . Kärnan i begreppet tillsyn handlar om granskning med stöd av lag eller författning. Tillsyn ger vanligen den myndighet som utför till- synen möjlighet att besluta om någon form av ingripande. Det förekommer också att andra verksamheter som t ex rådgivning eller utvecklingsstöd läggs in i begreppet. TillsynsutredningenTPF27FPT stannade vid att tillsyn borde avgränsas till att avse en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektansvarige. tillsyn är i huvudsak reglerad i förordningen (2002:1160) med instruktion för . Det är enbart tillsyn av fristående skolor som regleras i skollagen. lagrådsremiss med förslag till ny skollag konstaterade regeringen att förhållandet att tillsyn inte är reglerad i lag skiljer skolområdet från andra tillsynsområden. hade förordat att tillsynen skulle lagregleras för att skapa en enhetlig reglering för både offentlig och fristående verksamhet. Det ansågs inte möjligt att skapa en helt likformig reglering med tanke på att den offentliga huvudmannen har ett mera långtgående ansvar att 27TP PT SOU 2004:100 Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, 2004. Framväxten av tillsyn och granskning av skolan erbjuda barn och ungdomar utbildning. Lagregleringen motiverades även med att sanktionsmöjligheter, som förknippas med en kraftfull myndighetsutövning, skulle införas. I 9 kap. 11 § skollagen (1985:1100) framgår bland annat att fri- stående skolor ska i fråga om sin utbildning för skolpliktiga elever och utbildning för vilken bidrag lämnas, stå under tillsyn av och vara skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av . Enligt 3 § i instruktion (2002:1160) ska verket bland annat ha tillsyn över det offentliga skolväsendet samt den av det allmänna anordnade förskoleverksamheten och skolbarnsom- sorgen, kommunernas skyldighet att se till att skolpliktiga barn får föreskriven utbildning samt utbildning vid sådana skolor med enskild huvudman (fristående skolor) som avses i 9 kap. skollagen (1985:1100). ska även ha tillsyn över hur kommunerna fullgör sitt tillsynsansvar ifråga om enskilda förskolor, skol- barnsomsorg och förskoleklasser. Tillsynsbeslut i den meningen att korrigerande beslut fattas som är riktade mot huvudmannen för en verksamhet sker på två ställen i : inom avdelningen för utbildningsinspektion respektive enheten för tillsyn. Avdelningen för utbildningsinspektion fattar beslut både när det gäller fristående huvudmän och för skolor och offentliga huvudmän. De förhållanden som granskas blir kända före eller under inspektionerna. granskar för- hållanden som aktualiseras på grund av anmälningar från i första hand föräldrar eller som initieras internt. Gränssnittet mellan den tillsyn som sker inom ramen för utbildningsinspektionen och den granskning som sker genom tillsynsenheten har fastställts internt inom . På beskrivs tillsyn på följande sätt: har tillsyn över förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning. Det betyder att kontrollerar att kommunen eller den fristående skolan följer de lagar och andra bestämmelser som gäller för verksamheten. Avsikten med tillsyn är se till att alla får den barnomsorg eller utbildning de har rätt till och att kräva åtgärder om det finns brister. Tillsynsbeslut inom inspektionen dvs. brister i förhållande till skolförfattningarna definierades tidigare som kritikområden, nu som bristområden. Dessa delas in i förhållande till de huvud- områden inspektionen tidigare använde sig av: normer och värden, Framväxten av tillsyn och granskning av skolan kunskaper, arbetsklimat och delaktighet, pedagogisk verksamhet, styrning, ledning och kvalitetsarbete, tillgång samt resurser. Dessa områden har senare samlats inom tre områden: resultaten, verk- samheten och förutsättningarna. I syfte att få en bild av olika former av inspektion eller utvärdering av utbildning beskrivs i detta kapitel dels utvecklingen av Skol- verkets utbildningsinspektion , dels en bedömning av inspektionens resultat och det utvecklingsarbete som pågår inom . Därefter ges en överblick av liknade granskningsverk- samheter inom , några av landets kommuner samt en kortfattad internationell utblick. Kapitlet avslutas med en mer resonerande del i syfte att beskriva likheter och olikheter mellan de olika modellerna och vad detta kan få för konsekvenser för den fortsatta utredningen. 2.1.1Skolverkets utbildningsinspektion –2006 redovisade , i enlighet med ett uppdrag i regleringsbrevet för , en plan för utbildningsinspektionen.TPF1FPT Planen tar upp hur utbildningsinspektionen ska genomföras för att omfatta varje kommun och alla skolor . Enligt skulle målet nås . Då skulle inspektionen vara uppe i full kapacitet och omfatta ca 1 000 skolor i 50 kommuner . Verket redovisade utvecklingen av en inspektionsmodell med sju granskningsområden. Modellen omfattar kommuners och skolors resultat, verksamhet och förutsättningar. I verksamhets- delen betonas den professionella nivåns uppdrag samt styrning, ledning och kvalitetsarbete. Inspektionsmodellen omfattar ett hel- hetsperspektiv utifrån gällande läroplaner. Till grund för inspek- tionsmodellen låg dels erfarenheter från tidigare tillsyn 1TP PT Redovisning av plan om utbildningsinspektionen (Dnr 2003:02232). och kvalitetsgranskning, dels kunskaper om näraliggande modeller i andra inspektionsverksamheter – nationellt och internationellt. I arbetet med inspektionsmodellen har inspiration hämtats från t.ex. den granskning som ligger till grund för utvärderingar av universitetsutbildningar. Även exempel från andra länder, t.ex. , och , har givit bidrag i arbetet med modellen. Gemensamt för modellerna är enligt Skol- verket att utgångspunkterna i inspektionsarbetet ligger i att studera verksamheternas förutsättningar, process och resultat. Inspektionerna genomförs i varje kommun av inspektionsteam med ansvariga teamledare. Teamen sätts så långt som möjligt samman av inspektörer med olika kompetens. Storleken på teamen beror på vilken kommun eller fristående huvudman som inspekteras. Arbetsgången i inspektionerna följer enligt Skol- verkets redovisning av regeringsuppdraget i huvudsak följande struktur. De övergripande frågeställningarna som redovisar är: Rättssäkerheten, dvs. tillsynen: hur garanteras barns/elevers/studerandes rättigheter? Följer huvudmännen de krav som ställs i författningarna? Kvaliteten: hur goda är resultaten och måluppfyllelsen i förhållande till mål och riktlinjer i läroplanerna, mål att sträva mot i läro- planerna och kursplanerna, mål att uppnå i kursplanerna, program- målen för gymnasieskolans nationella och specialutformade program samt programmålen för gymnasiesärskolans nationella program? Kvalitetsarbetet: hur arbetar huvudmän och verksamheter för att ta i anspråk det decentraliserade ansvarets möjligheter? Hur arbetar man med egen utvärdering och eget kvalitetsarbete? Fungerar verk- samheten, på huvudmanna- respektive på verksamhetsnivå, för sitt syfte, dvs. får varje barn, elev, vuxenstuderande bästa möjliga förut- sättningar för att utvecklas i riktning mot de nationella målen?(a.a.) När redovisade regeringsuppdraget hade utbildningsin- spektionen för de första 10 kommunerna precis startat. Huvud- delen av den personal som inledde arbetet hade arbetat antingen med tillsynsuppgifter eller med skolutveckling i så kallade utveck- lingsdialoger. Några hade arbetat inom ramen för den dåvarande kvalitetsgranskningsnämndens uppgifter. primära arbete var således att sammanföra olika verksam- heter till en uppgift – utbildningsinspektion. beskriver i rapporten syftet med utbildningsinspek- tionen enligt nedan. syftar till att bedöma hur verksamheterna arbetar i riktning mot de nationella målen och att kontrollera att nationella krav i skolförfattningar följs. En väsentlig del i inspektionen är att granska kvalitetsarbetet och förmågan att utveckla den egna verksamheten i kommuner och skolor. I årsredovisning rapporteras att inspektionen är fullt utbyggd. Detta år omfattade inspektionen 44 kommuner med närmare 1 000 grund- och gymnasieskolor. beslut med anledning av en inspektion i en kommun eller hos en fri- stående huvudman omfattar vad som ska åtgärdas – kritikområden (som i den nuvarande inspektionen kallas bristområden) och för- bättringsområden. Kritikområdena avser förhållanden där skolverk- samheten inte uppfyller skolförfattningarnas krav. Skolhuvud- männen åläggs att senast efter att fattat beslut i inspektionsärendet till redovisa vilka åtgärder som vidtagits. De skolhuvudmän som inspekterades –2004 har till övervägande del vidtagit de åtgärder som krävt. De riktlinjer m.m. som utarbetades och styrde inspektionen reviderades och kompletterades . Revideringen ändrade, enligt årsredovisningen, inte grundstrukturen i modellen, utan syftade till att, utifrån erfaren- heterna från , på olika sätt förbättra modellen. De områden för granskning som funnits tidigare bestod, men en större möjlighet att anpassa inspektionen till varje verksamhet respektive skolform skapades enligt . Det gäller bl.a. materialet som ligger till grund för bedömning av kommunernas förskoleverk- samhet och skolbarnsomsorg samt särskoleverksamhet. anpassades i större utsträckning till situationen i respektive skola. Alla iakttagelser togs inte med i inspektionsrapporten men vissa områden fanns, enligt årsredovis- ningen, alltid med i varje bedömning.