sou · GWB3114 · 2008-12-01 00:00:00 — Den verksamhetsmässiga konsekvensanalysen utgår ifrån ett planeringsperspektiv som handlar om att anpassa den kommunala verksamheten till de förändringar av behov och efterfrågan som befolkningsutvecklingen ger upphov till. Analysen avser effekter på kort sikt av nettoförändringar i befolk- ningens storlek och sammansättning. De demografiska förändringarnas sociala konsekvenser redo- visas på ett mera övergripande plan. Syftet är att belysa tendenser som kan få effekter på samhällsutvecklingen också på lite . Redovisningen omfattar därför även bruttoförändringar och vissa underliggande strukturer och mönster som framträder i den demografiska utvecklingen över tiden. är det särskilt viktigt att belysa de effekter som kan uppstå i en situation med fortsatt högt inflyttningstryck på en bostadsmarknad som präglas av utbredd trångboddhet i utsatta områden och brist på lägenheter i hela . Nettoförändringar och verksamhetsmässiga konsekvenser Stadsdelens folkmängd uppvisar en svag ökning med totalt 68 personer. Apelgård/Kryddgård har ett positivt födelse- och flyttnetto och står för nästan hela ökningen. Övriga delområden har ett negativt flyttnetto som i stort sett genom- gående balanseras av ett positivt födelsenetto. prognostiseras en ökning av befolkningen i med 99 invånare. Totalt sett finns det inget som i nul- äget talar för någon påtaglig avvikelse från denna. Bedömningen är dock behäftad med ett ovanligt stort mått av osäkerhet. Snabba och påtagliga svängningar i folkmängd har snarare varit regel än undantag . Det gäller främst den vuxna befolkningen i åldrarna 20–. När man betraktar förändringarna per åldergrupp blir bilden delvis en annan. Tendensen är att åldersgrupperna 1–och 20–inte når upp till förväntad nivå. Mönstret består också . har prognosen för dessa åldersgrupper anpassats nedåt. Effekten är att den negativa avvikelsen blir därmed mindre. Ett problem vid planeringen av verksamheten är att prognosen utgör verksamhetens budget- och planeringsram. För åldergruppen 1–gör den systematiska negativa avvikelsen från prognos att efterfrågan på förskoleplatser (och därmed utbyggnads- behovet) blir särskilt svår att bedöma. Den trendmässiga minskningen av åldergruppen 6–består. ligger förändringarna totalt sett i linje med prognos. Men åldergruppen 6–har inte minskat i förväntad utsträckning. Avvikelsen balanseras av att ökningen i gruppen 13–inte når upp till prognosens nivå. Den omfördelning som sker mellan olika ålders- grupper bekräftas av den bild som förmedlas av verksamheten. Om tendensen består året ut är bedömningen att netto- minskningen av antalet barn i åldrarna 6–kan komma att bli något mindre än förväntat. Förändringarna inom åldergruppen 16–är marginella och följer prognos. Också för befolkningen bedöms föränd- ringarna ligga inom ramen för normala månadsvariationer även om fördelningen mellan olika åldrar har förändrats något. Befolkningen 20–har ökat trendmässigt men ökningstakten är markant lägre än prognostiserat. Det är också i den vuxna befolkningen i arbetsför ålder som de snabba svängningarna över tiden framträder tydligast. fanns 11 898 invånare i åldern 20–. hade antalet minskat till 11 805. skedde åter en ökning och uppgick målgruppen till 11 956 invånare. har ökningen fortsatt men i lång- sammare takt. Det inte möjligt att med någon grad av precision förutse utveck- lingen . Bilden kan förändras snabbt när omvärldsfaktorer får genomslag i de under- liggande in- och utflyttningsströmmarna. Resonemanget i dessa delar utvecklas nedan. Den demografiska utvecklingen i har medfört att planeringsosäkerheten allmänt sett har ökat. Det stod tidigt klart att en ökad anhöriginvandring som komma som en följd av den tillfälliga asyllagen. Men det har inte varit möjligt att bedöma när effekterna skulle uppstå. Inte heller hur omflytt- ningsmönstren skulle komma att påverkas i en situation med brist på bostäder i hela . har antalet bostads- och hemlösa familjer som sökt stöd hos i ökat markant. Det handlar nästan uteslutande om effekten av anhöriginvandring. Allt fler barnfamiljer har tillfälligt placerats på hotell och vandrar- hem. I ökade antalet boendedygn och uppgick till 3 725. har en viss stabilisering konstaterats. Verksamheten bekräftar att tillströmningen av nyanlända familjer har mattats av något. Men nivån på antalet hotell- och vandrarhemsboenden är fortfarande hög. Antalet boendedygn uppgår fortfarande till nästan 3 200 . Det faller utanför uppdrag att tillhandahålla per- manenta lösningar åt familjer som saknar bostad. Den uppkomna situationen kan inte lösas av eller av stadsdelarna var för sig. Insikten härom har föranlett stadsdelsfullmäktige att i ett särskilt ärende till kommunstyrelsen påtala behovet av en samlad strategi för hemlöshetsproblematiken. Antalet nyanlända hushåll med introduktionsersättning har ökat från 384 till 426. Däremot är antalet vuxna som är aktuella för insatser inom introduktionsverksamheten i stort sett oför- ändrat i förhållande . Antalet nya inskrivna balanseras av antalet utskrivna. Bruttoförändringar och sociala konsekvenser I uppgick den genomsnittliga boendetätheten till 196 invånare per 100 lägenheter. I mest utsatta delområden (Herrgården och ) uppgick motsvarande andel till 357 respektive 315 invånare. Nästan 250 av totalt 750 vuxna nyanlända malmöbor i introduktionen () var folk- bokförda på en c/o-adress i stadsdelen Härutöver vistades 575 personer i stadsdelen som inneboende (EBO) i stadsdelen i avvaktan på beslut om uppehållstillstånd. Av dessa var drygt 300 bosatta i . Asylsökande flyktingar ingår inte i folkbokföringen och faller därmed utanför statistiken över befolkning och boendetäthet. Trång- boddheten i är alltså i realiteten ännu högre än vad som framgår av officiell statistik. Det årliga nettotillskottet till befolkning består i huvudsak av nyanlända som antingen vistats i stadsdelen under asylprövningen eller fått uppehållstillstånd som anknytningsflyk- tingar. Det genomgående mönstret över tiden är att fler flyttar ut än in från stadsdelen till andra kommuner och övriga . Att utflyttarna i större utsträckning har arbete och inkomst än inflyttarna (och de som bor kvar) bekräftas av SCB:s analyser som bl.a. redovisats i stadskontorets lägesrapport över befolknings- utvecklingen . Det finns inga tecken på förändringar av in- och utflyttnings- mönstren i stadsdelen. Antalet flyttare är också i stort sett oför- ändrat med en tendens till ökning. Vissa tecken tyder också på att de interna omflyttningarna inom stadsdelen har blivit fler . Eftersom förändringen av folkmängd nästan är för- sumbar är en rimlig slutsats att ett fortsatt högt inflyttningstryck till en stadsdel med utbredd trångboddhet leder till att fler som saknar permanent bostad försöker hitta tillfälliga lösningar genom att flytta runt. Trycket på bostadsmarknaden accelererar och leder i sista hand till att hemlösheten ökar. kom 1 020 utomnordiska nyanlända till . C:a hälften av dessa var flyktingar. Det är en minskning jämfört med när målgruppen uppgick till 1 179 per- soner varav 571 flyktingar. För del har utvecklingen gått i motsatt riktning. Mellan och ökade antalet från 231 till 304 personer. , Fosie och Södra innerstaden har tillsammans tagit emot av de utom- nordiska flyktingarna och invandrarna i . I relation till folkmängden uppgick antalet nyanlända utomnordiska malmöbor i till 13, 8 per 1 000 invånare. Därefter följer Fosie med 6, 1. Genomsnittet för hela är 3, 6. har bilden förändrats drastiskt när det gäller anhöriginvandringen. Av de 571 utomnordiska flyktingar som kom till hade 52 familjeanknytning. hade antalet flyktringar minskat till 513. Men av dessa hade 310 familjeanknytning. Dessa underliggande förändringar beskriver bakgrunden till att bostads- och hemlöshetssituationen förvärrats generellt och att är särskilt utsatt. De nyanlända har blivit fler och en allt större andel är anhöriga till någon (oftast en man från ) som har uppehållstillstånd . Situationen beskrivs enligt följande i stadsdelsfullmäktiges fram- till kommunstyrelsen: Ökningen beror uteslutande på att familjer återförenats när en av föräldrarna – oftast mannen – beviljats uppehållstillstånd. Som ensam- stående kunde denne vistas som inneboende, flytta runt och/eller hyra en tillfällig övernattning då och då. Men vid familjeåterförening blir situationen akut, bostadssituationen ohållbar och familjen tvingas vända sig till för att söka hjälp. Mycket tyder på att nu nått den kritiska punkt när trångboddheten bromsar ned takten i befolkningstillväxten. Men om utvecklingen tillåts fortgå är risken är att det sker till priset av en bestående trångboddhet i utsatta områden, ökad cirkulations- flyttning, allt fler hemlösa barnfamiljer och en förstärkt segregation med risk för accelererande social oro och instabilitet. Konsekvenserna av en sådan utveckling kan bli långtgående och effekter kan uppstå som är omöjliga att överblicka och förutse. Att gemensamt mobilisera alla goda krafter för att bryta denna negativa spiral är ett uppdrag som omfattar hela . Synpunkter på barnkonsekvenser av försörjningskrav för anhöriginvandring (Ju 2008:05) har i en skrivelse 2008- 09-26 önskat synpunkter för att bistå utredningen med ett underlag om effekterna av försörjningskravets konsekvenser för barn. I skriv- elsen utgår man från utredningsdirektivet att ett försörjningskrav (som förutsättning för familjeåterförening) bl.a. kan skapa incitament för den enskilde att bosätta sig i regioner med goda förutsättningar för arbete och bostäder och därmed leda till god integration. I skrivelsen formuleras tre konkreta frågeställningar som man önskar få belysta. Vi kommer här att redovisa ett kunskaps- underlag som grund för en bedömning av utredningsdirektiven med särskilt fokus på barnaspekterna, konsekvenser för barn och familjer av försörjningskrav som förutsättning för familjeåter- förening och skrivelsens frågeställningar. Kunskapsunderlaget vilar på tillgänglig vetenskaplig litteratur, egen pågående forskning samt erfarenheter i Svenska Barnläkarföreningens Arbetsgrupp för flykting- barn av arbete med asylsökande, gömda och nyanlända barn. Enligt utredningsdirektivet är således avsikten med ett försörjnings- krav att skapa ett incitament för den enskilde att skaffa arbete och bostad. Ett bakomliggande antagande är att ett sådant incitament saknas. Något kunskapsunderlag bakom detta antagande redovisas inte. Vi har inte kunnat finna något stöd för detta antagande i forsk- ningen. Vår egen erfarenhet, bl.a. från ett pågående forsknings- projekt om hälsa hos barn och familjer i asylprocessen, är i stället den motsatta. Under det tidiga skedet av asylprocessen upplever de flesta familjer tillvaron i det svenska samhället som idealisk och problemfri. Dock återkommer en orsak till starkt missnöje hos i stort sett alla vi möter: man förstår inte varför man inte får börja arbeta redan dagen efter ankomsten. Man vill ha arbete och syssel- sättning, försörja sig själv och inte minst återkommer en önskan om att få bidra med att göra något för . Det finns också flera studier som visar att många fler invandrare kallas på anställningsintervju om man har ett anonymt jobbansök- ningsförfarande. Detta talar för att fördomar och strukturell diskri- minering är ett problem som begränsar möjligheten för nyanlända att få arbete. Andra studier pekar på förekomst av bristande rutiner för och generell nedvärdering av utbildning och yrkeserfarenheter hos nyanlända från länder utanför EU. Detta leder till att kom- petens nedvärderas och inte utnyttjas rationellt i det svenska samhället, det bidrar till bristande självkänsla och psykisk ohälsa hos drabbade individer och att går miste om viktiga och tillgängliga kompetensresurser. Utredningsdirektivet uttrycker ett önskemål om att nyanlända skall bosätta sig i regioner med goda förutsättningar för arbete och bostäder. Exempel på sådana nämns inte. finns det tillgång till bostäder framför allt i regioner med stor avfolkning på grund av brist på arbete. Tillgång till arbete finns främst i storstadsregioner där den politiska viljan att bygga bostäder för nyanlända utom- nordiska invandrare tycks begränsad. Exempelvis har det i byggts mycket studentbostäder och bostäder för danskar som önskar bosätta sig i medan man inte byggt bostäder för att tillgodose behoven för nyanlända invandrarfamiljer. Det finns också flera studier som pekar på en diskriminering på bostadsmarknaden: bostadssökande med utländska efternamn har svårigheter att få bostad i traditionellt svenska områden. Sammanfattningsvis kan man säga att utredningsdirektiven bygger på förutsättningen att det är den nyanländes vilja eller brist på vilja som avgör om han/hon får arbete och bostad. visar det kunskaps- och forskningsunderlag som finns att dessa faktorer bara till en liten del kan påverkas av den nyanlände själv. I stället är det regelstrukturer, arbetsgivares inställning till invandrare, bristande rutiner för bedömning av utbildning och kompetens, politikers ovilja att bygga bostäder efter behov, diskriminering på bostadsmarknaden och, inte minst aktuellt, ekonomiska konjunk- turer som är avgörande. Direktiven saknar således en kunskapsbas och förutsättningen för att de föreslagna åtgärderna skall leda till de uppsatta målen kan därmed ifrågasättas. Ännu svagare är kunskapsunderlaget bakom antagandet att nyan- ländas vilja och förmåga att få arbete och bostad skulle påverkas positivt av att återföreningen med familjen görs avhängig av att han/hon lyckas. Det finns många studier som visar på den stora betydelsen av familjen och nära sociala relationer för förmågan till återhämtning under migrationskrisens omställning och särskilt för traumatiserade flyktingar. Det stämmer också väl med de erfaren- heter vi i Arbetsgruppen har av arbete med asylsökande, gömda och nyanlända familjer. finns det stor kunskap om vikten av nära, långvariga och trygga relationer för barns utveckling till friska, trygga och aktiva vuxna. Betydelsen av Bowlbys anknytningsteorier har alltmer kunnat bekräftas. Nyare forskning har i ökad utsträckning visat att det lilla barnets erfarenheter av samspel med sin nära omgivning har stor betydelse också för tillitsförmåga och relationer till omgivningen i vuxen ålder. För barn med svårigheter eller särskilda behov är detta särskilt viktigt. Familjen spelar en stor, närmast avgörande, roll som salutogen (hälsofrämjande) faktor för barn. Vid behandling av traumatiserade barn, både flyktingbarn som upplevt krig, våld och övergrepp och barn som upplevt andra typer av trauma, är familje- stödet av avgörande betydelse för behandlingens effekt. Att stärka föräldrarnas förmåga att ge stöd och trygghet har visat sig vara av mycket stor betydelse vid behandling av t.ex. barn med PTSD eller barn med svåra uppgivenhetssymtom (apatiska barn). Studier som gjort långtidsuppföljningar av flyktingbarn visar att barns traumatiska upplevelser före flykten på lång sikt har en relativt begränsad betydelse. I stället är det vad som händer efter flykten, i det nya landets som främst avgör hälsa och välbefinnande . Till och med föräldralösa barn som överlevt Nazitysklands förintelse- läger fick ett ganska bra liv som vuxna om de hamnade i kärleksfulla fosterfamiljer. De som levde i negativa, kärlekslösa miljöer liksom de flyktingbarn som upplever utanförskap och våld i mottagar- landet går det sämre för. I krig och väpnade konflikter är det inte ovanligt att familjer ofrivilligt splittras helt enkelt genom att man under en kaotisk flykt kommer ifrån varandra. Familjemedlemmar kidnappas eller tillfånga- tas, andra försvinner. Vi vet från forskning och empirisk kunskap att sådan ofrivillig familjesplittring innebär ett allvarligt trauma och för barn utgör en av de mest allvarliga riskfaktorerna för långsiktig psykisk ohälsa. Studier av effekter av ofrivillig familjeseparation bland flykt- ingar visar att effekterna varierar i olika kulturella grupper, olika mottagarländer och olika sammanhang. Flera studier visar en gene- rellt ökad förekomst av psykiska besvär, depression, sänkt själv- känsla, beteendeproblem och försämrade skolresultat. En skyddande faktor var att barnen lever i en stödjande familj. När familjer återförenas efter lång tids separation, exempelvis då separerade föräldrar åter möts, innebär det ofta svåra påfrestningar. Förväntningarna blir lätt omöjligt stora. De vuxna drömmer kanske om att allt skall bli som förr men mycket har inträffat som för- ändrat familjemedlemmarna: man befinner sig i ett annat land, ett annat sammanhang. Några familjemedlemmar har integrerats och andra är helt nya i landet. Barnen har vuxit och utvecklats, något som kan vara svårt att acceptera för en förälder som sörjer tiden han missat med sina barn. Barn kanske inte ens minns sin från- varande förälder som kanske idealiserats på ett orealistiskt sätt av den andre föräldern. Vetenskapliga studier som gjorts på flykting- barn som varit separerade från sina föräldrar efter återförening visar bl.a. att åldern påverkar. Hos små barn påverkas anknytningen medan man hos tonåringar finner överrepresentation av revolterande beteende med skolk, rymningar och allvarliga konflikter. Bland faktorer som ökar riskerna finner man separationer och tillkomst av nya familjemedlemmar (styvföräldrar, styvsyskon, nya syskon) under barnets separation från familjen. Tiden efter åter- förening verkade ha liten effekt för att reparera klyftan som uppstått i familjen under separationen. I vår egen pågående forskning möter vi bl.a. familjer från som splittrats antingen pga. konflikten eller som en effekt av att alla familjemedlemmar inte haft råd att ta sig hit. Det är påtagligt att både barnens och den härvarande förälderns oro för kvarvarande föräldrar och syskon i mycket stor grad präglar hela deras tillvaro i , detta oavsett om de separerade familjemedlemmarna befinner sig kvar i eller på flykt under osäkra förhållanden. Vi möter barn som drömmer mardrömmar och sover dåligt på grund av oron och det är svårt att se att situationen på något sätt skulle bidra till att öka den härvarande förälderns energi att tillgodogöra sig SFI- kurser eller skaffa arbete och bostad. Intrycket är snarare att den påtvingade familjesplittringen dränerar mycket kraft som familjen skulle behövt till andra uppgifter. Tidslängden av familjesplittringen har alltså betydelse. I ett barn- perspektiv är tidsuppfattningen annorlunda och tid uppfattas generellt mycket längre. En 6-åring som behöver vänta på att få återförenas med mamma eller pappa och syskon kan alltså enligt direktivet behöva vänta tills han / hon är . av väntan är mer än den tid 6-åringen kan omfatta i sitt minne. Om en 30-åring måste vänta skulle han/hon vänta tills Ett område som det sannolikt saknas forskning om, men som det utifrån kan finnas skäl att reflektera kring, är vilka effekter som kan uppstå när orsaken till familjesplittringen kan skyllas på den väpnade kon- flikten eller flykten utan beror på politiska beslut i det nya land där man skall rota sig och som man skall integreras i. Kan sådana beslut förbättra integrationen? Leder det till en mer positiv inställning till mottagarlandet? Ökar det, som man säger i direktiven, viljan och förmågan att göra ansträngningar och uppoffringar för det nya landet? Minskar det känslan av utanförskap? Minskar det den känsla många invandrarungdomar i segregerade förorter beskriver: det är ingen idé att anstränga sig. Oavsett hur bra betyg man får är det kört om man bryter, har mörkt hår eller mörk hudfärg, har fel efternamn och bor i fel bostadsområde. Många anhöriga som förenas med sina familjemedlemmar här i landet kommer inte till ett ordnat boende utan bor t.ex. inneboende hos sina anhöriga. Detta har medfört att många nyanlända familjer lever trång- bott och ofta i områden med hög invandrartäthet och arbetslöshet. Vissa barnfamiljer har även blivit hemlösa och har pga. bostadsbristen tvingats bo i alternativa boendeformer såsom hotell eller vandrarhem. Hur ser barnens boendemiljö ut och hur påverkar den t.ex. barnets hälsa, skolarbete, svenskundervisning och andra integrations- åtgärder? Frågan kan naturligtvis bara besvaras på ett sätt: tillgänglig kunskap visar att barns hälsa påverkas negativt av trångboddhet, att möjligheterna till studier och läxläsning påverkas av möjligheterna till att finna ostördhet och koncentration. Som frågeställaren påpekar lever nyanlända barn i under eländiga förhållanden, t.ex. på ungkarlshotell, i missbrukarboenden, i Mosippan i eller på i . Men för att förstå och kunna åtgärda problemet måste fråge- ställningen vidgas åt åtminstone två håll. För det första visar studier av asylsökande familjer att boendet är ett genomtänkt och med- vetet val (. Asylsökande familjer är väl med- vetna om nackdelarna med eget boende (EBO) hos släktingar och landsmän men många väljer efter noggrant övervägande ändå den möjligheten: man ser fördelar med att få hjälp att förstå och närma sig det nya landet, förståelse och stöd för de ofta svåra erfarenheter och upplevelser man har med sig liksom möjligheter att få hjälp med språket. Det rör sig alltså om ett medvetet och kompetent val mellan två möjligheter som båda för många rymmer avsevärda nackdelar. Den andra aspekten handlar om var ansvaret för trångbodd- hetsproblemet ligger. Vem äger frågan? Vem beslutar om bostads- byggande, om tillgång till ett tillräckligt antal bostäder av tillräcklig storlek där människor önskar bo och där det finns tillgång till arbete och sociala relationer? Det finns inget stöd för tanken att nyanlända och än mindre deras barn äger denna fråga. Deras politiska inflytande och makt är minimalt. Ansvaret för problemet måste rimligtvis läggas hos de som har ansvar för de nuvarande för- hållandena och har makt att förändra dem. Hur påverkas barn av att separeras från en förälder? Vilka erfaren- heter har gjorts angående detta? Beskriv gärna erfarenheter om barnets hälsa, möjligheter till integration m.m. Har ålder och andra individu- ella egenskaper betydelse och kan i så fall detta beskrivas på ett gene- rellt sätt? Ofrivillig splittring av familjer är en väsentlig aspekt på För- sörjningskravsutredningens uppdrag och diskuteras utförligt i de ovanstående delarna. Diskutera även utifrån barnets perspektiv om återförening med en förälder i är mer gynnsamt för barnet än att stanna i en känd hemmiljö tillsammans med den andra föräldern eller annan när- stående vuxen. Har det gjorts några erfarenheter angående detta? är kanske inte helt klar. Om frågan inrymmer en fortsatt familjesplittring där frågeställningen är var det är bäst för barnet att bo kan inte frågan besvaras så generellt. Om den kända hemmiljön är ett område med krig, våld och väpnade kon- flikter är det betydligt tryggare i . Barn från beskriver väldigt samstämmigt sina erfarenheter: skolgången är sporadisk pga. säkerhetsläget, de har levt i ständig rädsla för att kidnappas, många barn beskriver att de med nöd och näppe flytt undan kid- nappare, att de bevittnat bilbomber, många har själva skadats, de har levt isolerade inomhus i sina bostäder med väldigt lite kontakt med andra barn eftersom det är för farligt för dem att vara ute. För barn med sådana erfarenheter innebär naturligtvis det svenska sam- hället en trygghet. måste en mängd andra individuella faktorer vägas in såsom föräldrarnas personligheter, egenskaper och omsorgsförmåga, barnets egenskaper, behov och relationer till föräldrar, syskon etc. missar dock huvudproblemet. Familjer som migrerar, och i synnerhet de som är flytt undan krig, våld och konflikter, befinner sig i en svår situation och är sårbara. För att hantera sin situation är det angeläget att stärka barnen och deras föräldrar, inte att försvåra tillvaron för dem. Familjen är en av de viktigaste hälsofrämjande resurserna för flyktingbarn, särskilt trau- matiserade barn.