sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — Styrelser i svenska myndigheter har traditionellt verkat i stort oberoende av sittande regering, inom de ramar som givits genom rådande rättsregler och villkor knutna till beviljade anslag. Detta gäller även universitet och högskolor. Detta oberoende kommer att markeras än starkare genom lärosätenas nya rättsliga status. I kon- struktionen av styrelsen aktualiseras likväl den avvägning mellan läro- sätenas självstyrelse och statsmakternas behov av strategisk styrning som uppmärksammas i utredningens direktiv. Flera tänkbara modeller för lärosätenas styrelser har diskuterats inom utredningen. Enligt en variant som förordats av experten pro- fessor borde flertalet ledamöter utses internt, t.ex. genom att en tredjedel väljs av lärarna och en tredjedel av studenterna. En tredjedel av ledamöterna skulle med denna konstruktion väljas av regeringen. En annan variant som utredningen stannat för att före- slå innebär att regeringen tillsätter ordförande och majoriteten av styr- elsens ledamöter. Ett syfte med regeringens bevarade kompetens att utse flertalet ledamöter av styrelser är att, i förening med vissa andra instrument som behandlas senare, tillgodose dess legitima övergripande ansvar för högre utbildning och forskning. Styrelseledamöter utifrån fyller också funktionen att underlätta kontakter med det omgivande sam- hället och motverka en inåtvändhet som kan urarta i stagnation och isolering. I den internationella litteraturen om styrning av högre utbildning varnas det ibland för faran av endogami eller inavel. Huvudsakligen externt konstituerade styrelser kan motverka sådana risker och bevaka de allmänna intressen som behöver till- godoses för att trygga den offentliga finansieringen av högre utbild- ning och forskning. Vid den senaste reformen av lärosätenas ledningsformer öppnades en möjlighet för lärosätena att föreslå sina rektorer som ordförande i styrelserna.TPF6FPT Denna variant blir olämplig när styrelserna får kom- petensen att själva anställa sina rektorer och föreslås därför utgå. Lärosätena bör som ha rätt att föreslå kandidater till dessa uppdrag. Att döma av våra samtal med aktörer inom hög- skolevärlden tycks det råda en viss osäkerhet om vem eller vilka som ska framföra sådana förslag. En precisering är därför på sin plats. Att ge uppgiften till styrelsen skulle skapa återkommande jävs- problem. Rektor är också mindre lämplig som förslagsställare efter- som styrelsen enligt förslag har att anställa rektor, efter vederbörliga konsultationer inom lärosätet. Utredningens förslag är därför att nomineringsrätten i stället ska tillkomma en valberedning som utses av det kollegiala beslutsorganet eller, om det finns flera sådana, av dessa beslutsorgan gemensamt. Valberedningens förslag avges direkt till regeringen. Styrelsen ska bestå av ordförande, rektor och tretton andra leda- möter. Lärare och studenter vid lärosätet har rätt att vara represen- terade med tre ledamöter vardera. Företrädare för de anställda har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden. En bestäm- melse om styrelsens sammansättning ska finnas i den nya lagen. Ovan har redogjorts för hur det ska gå till när styrelsens ord- förande och övriga ledamöter som regeringen ska utse utses. För- farandet ska framgå av lagen. Av lagen ska även framgå hur de andra ledamöterna i styrelsen ska utses. Såväl lärarnas som studen- ternas representanter ska utses genom val inom lärosätet. Det är styrelsen som ska bestämma om valförfarandet. När det gäller studentrepresentanterna innebär detta en förändring i förhållande till nu gällande ordning, enligt vilken studentkårerna anförtrotts att utse företrädare för studenterna i styrelserna. Utredningen föreslår sam- tidigt att regeringen genom en bestämmelse i införandelagen ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om hur studenternas representanter ska utses. Därmed kan nu gäll- ande ordning tillämpas. Frågan kommenteras ytterligare i avsnitt 6.4.1. Företrädarna för de anställda ska utses i den ordning som lärosätet bestämmer. Även detta innebär en förändring i förhållande till nu gällande ordning, enligt vilken dessa företrädare ska utses enligt bestämmelserna i personalföreträdarförordningen (1987:1101). Denna förordning kan dock inte längre bli direkt tillämplig för de själv- ständiga lärosätena. Utredningen föreslår att regeringen genom en bestämmelse i införandelagen ges ett be- 6TP PT Jfr not 4 avsnitt 4.5.1. myndigande att meddela föreskrifter om hur företrädare för de anställda ska utses. Därmed kan nu gällande ordning tillämpas även här. Utredningen föreslår således ingen förändring av styrelsens sammansättning eller av antalet styrelseledamöter. I styrelsen ska som följaktligen finnas rektor (som dock inte ska kunna vara ord- förande), tre lärarrepresentanter och tre studentrepresentanter samt åtta ledamöter (inklusive ordföranden) som ska utses av regeringen. Under utredningens arbete har synpunkter framförts att styrels- erna i vissa fall är för stora. Om lärosätena vill ha ett lägre antal styrelseledamöter anser utredningen att detta bör vara möjligt. Men antalet externa och interna ledamöter måste i så fall minskas pro- portionellt. Om antalet ledamöter (exklusive ordförande och rektor) i en styrelse minskas till t.ex. nio, blir antalet externa ledamöter fem samt lärar- och studentrepresentanterna vardera två. Utredningen föreslår att styrelseledamöterna, förutom rektor, ska utses för en bestämd tid om högst vilket ska framgå av lagen. Styrelsen ska besluta i strategiska frågor och ansvara för att läro- sätet uppfyller sina förpliktelser. Detta övergripande ansvar, samt de frågor styrelsen ska besluta om som t.ex. organisation, intern styrning och kontroll, årsredovisning, revision, resursfördelning och viktigare avtal, ska regleras i lagen. Styrelsen gavs högskolereform betydande uppgifter. Med ökad självständighet följer emellertid nya uppgifter och därmed också ökat ansvar. Styrelsen ges i den nya lagen ansvar för att besluta om anställning av rektor. Autonomin kräver också tydliga lokala regelverk och varje lärosäte ska därför ha en stadga som ska fastställas av styrelsen. I stad- gan ska de regler som behövs om lärosätets organisation, den närmaste arbetsfördelningen mellan styrelse, rektor och övriga beslutsorgan, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten bestämmas. Stadgan ska också innehålla lärosätets antagnings- ordning, anställningsordning och övriga viktigare interna bestäm- melser. Mot bakgrund av att lärosätena blir juridiska personer blir även det ekonomiska ansvaret större. I nu gällande högskolelag och högskoleförordning behandlas inte frågan om ansvarsfrihet för styrelser, som i t.ex. aktiebolag eller föreningar. Ansvarsfrihet för styrelser i det offentliga systemet är inte klarlagd. Utredningen anser att möjligheten att ge årlig ansvarsfrihet för styrelser i självständiga lärosäten bör övervägas i den fortsatta beredningen av detta betänkande. Regeringen ska enligt utredningens förslag utse majoriteten av ledamöterna i de självständiga lärosätenas styrelser. naturligt att regeringen i likhet med nu gällande ordning även i fortsättningen beslutar om den ersättning som ska utgå för uppdrag som styrelseledamot vid dessa lärosäten. Ett bemyndigande till regeringen att bestämma om ersättningarna ska ges i den nya lagen. Av lagen ska det också framgå att det är lärosätena som ska betala kostnaden för ersättningen. Uppgiften att leda lärosätenas verksamhet närmast under styrelsen tillkommer rektor. Andra frågor än de som enligt lagen ska avgöras av styrelsen, ska avgöras av rektor om inte annat är föreskrivet i lag eller annan författning. En bestämmelse om denna ansvarsfördelning mellan styrelse och rektor ska finnas i lagen. Såsom ovan nämnts är det styrelsen som beslutar om anställning av rektor. Inom akademin är det viktigt att rektor är förankrad i verksamheten. Utredningen föreslår att styrelsen ska höra lärarna, övriga anställda och studenterna på det sätt som den har bestämt, vilket också ska framgå av lagen. Experten professor emeritus anser att lärosätets autonomi skulle stärkas om det blev obligatoriskt för styrelsen att höra en valförsamling, bestående av valda representanter för fakul- teterna, övriga anställda och studenter. I lagen ska inte fastställas för hur rektor ska anställas. Detta får lärosätet och den tilltänkta personen träffa avtal om uti- från arbetsrättsliga regler. förslag på person- alområdet behandlas i avsnitt 6.5. Prorektor är rektors ställföreträdare. Styrelsen utser prorektor efter att ha hört lärarna, övriga anställda och student- erna på det sätt den har bestämt. Om flera prorektorer utses, ska en av dem utses till rektors ställföreträdare. En bestämmelse med detta innehåll ska finnas i lagen. Den kollegiala beslutsstrukturen har gammal hävd inom akademin och är viktig för främst utbildningens och forskningens (eller det konstnärliga utvecklingsarbetets) kvalitet. I lagen ska det därför slås fast att det vid lärosätet ska finnas minst ett kollegialt besluts- organ och att det är kollegiala beslutsorgan som ska ansvara för frågor om utbildningens och forskningens innehåll och kvalitet. Eftersom det är styrelsen som beslutar om lärosätets organisa- tion ska det ankomma på styrelsen att besluta om vilka kollegiala beslutsorgan som ska finnas vid lärosätet samt varje organs ansvars- område och närmare arbetsuppgifter. Även detta ska framgå av lagen. Vid vissa lärosäten kan det exempelvis vara rationellt och rimligt att tilldela de kollegiala beslutsorganen resursfördelande upp- gifter. Vid andra lärosäten kan detta vara mindre lämpligt. Till ledamöter i kollegiala beslutsorgan får utses representanter för lärare vid lärosätet och andra personer som är lämpliga för upp- draget. Även studenterna har rätt att vara representerade. Flertalet av ledamöterna ska dock vara vetenskapligt eller konstnärligt kompe- tenta lärare vid lärosätet. Ledamöterna ska utses genom val inom läro- sätet. Styrelsen bestämmer om valförfarandet. Beträffande student- representationen se avsnitt 6.3.2 och 6.4.1. Reglerna om besluts- organens sammansättning och hur ledamöterna utses ska finnas i den nya lagen. Som ovan framgår har utredningen föreslagit tre obligatoriska led- ningsorgan för de självständiga lärosätena: styrelse, rektor och minst ett kollegialt beslutsorgan. Om den interna organisationen i övrigt ska lärosätena således i princip kunna bestämma själva. I det inledande kapitlet i lagen om självständiga lärosäten ska denna grundläggande autonomiprincip komma till uttryck genom en bestämmelse om att lärosätena bestämmer över sin verksamhet, om inte annat följer av denna lag eller annan författning. Det finns stora skillnader mellan lärosäten både i fråga om stor- lek och inriktning. Inte minst av detta skäl bör största möjliga hand- lingsutrymme ges åt respektive lärosäte att utforma sin organisation efter eget behov. Ansvaret för organisationen och utvecklingen av denna åvilar som ovan framgår (6.3.1) styrelsen. Det står därvid styrelsen fritt att besluta om det ska finnas institutioner, centra och nämnder vid lärosätet. De enda begränsningarna i denna frihet är att det vid lärosätena ska finnas ett bibliotek som avgiftsfritt ska ställa litteratur ur de egna boksamlingarna till förfogande för bibliotek vid andra lärosäten och att det vid varje lärosäte ska finnas en dis- ciplinnämnd som ska handlägga ärenden om disciplinära åtgärder mot studenter (se vidare avsnitt 6.9.4). Detta ska framgå av den nya lagen. Den nya lagen lämnar också möjligheter för lärosätena att inrätta gemensamma beslutsorgan med andra lärosäten och enskilda utbild- ningsanordnare samt överlämna förvaltningsuppgifter till personer som verkar inom organet. Lärosätena ska genom avtal med de berörda lärosätena och de enskilda utbildningsanordnarna närmare reglera beslutsorganens sammansättning, befogenheter och arbete. Ett sådant avtal ska också innehålla de övriga villkor som behövs för samarbetet. Frågan om gemensamma beslutsorgan kommenteras ytterligare i avsnitt 6.8. För särskilda uppgifter kan det vid lärosätena finnas sär- skilda inrättningar enligt föreskrifter som regeringen meddelar (jfr 3 kap. 8 § nu gällande högskoleförordning). Frågan om regleringen av de särskilda inrättningarna kommenteras i avsnitt 7.2. Studenterna är varken kunder eller klienter utan ingår som in- tegrerande delar av lärosätena. Detta markeras redan i lagens inledning i 1 kap. 3 §, där det slås fast att lärosätena utgörs av studenter, lärare och annan personal. förslag: Studenterna ska ha rätt att utöva inflytande över utbildningen vid lärosätena. Lärosätena ska verka för att studenterna tar aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen. Studenterna vid ett lärosäte har rätt att vara representerade i alla beslutande organ inom lärosätet vars verksamhet har betydelse för utbildningen och studenternas situation. Studenterna måste kunna påverka universitet och högskolor både enskilt och gemensamt. Det enskilda inflytandet kanaliseras i första hand genom student- ernas efterfrågan på högre utbildning såsom den kommer till uttryck i deras ansökningar till olika kurser och program. Det är angeläget att detta inflytande ska kunna baseras på en stegvis allt bättre information om utbildningens innehåll, kvalitet och resultat. Kraven på lärosätena att ge sådana upplysningar ställs tydligt i den nya lagen. Det gemensamma inflytandet utövas genom medverkan av student- representanter i alla organ där viktiga beslut fattas. Regler om sådana företrädare i lärosätenas styrelser och andra organ ges i lagen. Här- utöver förutsätts lärosätena själva i samförstånd med lokala student- företrädare staka ut riktlinjer för hur studentrepresentationen ska utformas. För att tillgodose önskemål från SFS om en fortsatt central reglering av hur studentrepresentanter utses föreslås nuvar- ande regler genom införandelagen få förlängd giltighet till 2015. Fram till dess bör det vara möjligt att komma överens om lämpliga former för framtida studentrepresentation. Grundsatsen att högre utbildning för studenter inom universitet och högskolor är avgiftsfri är f.n. fastslagen i högskoleförord- ningen. Denna regel bör förankras i den nya lagen. Enligt en avi- serad proposition kommer undantag i rätten till avgiftsfrihet dock att gälla för medborgare i länder utanför EES-området (med undantag av studenter som är medborgare i ). Utomlands är principen om en helt avgiftsfri högre utbildning numera ovanlig. I vissa länder är lärosätena fria att själva sätta sina avgifter, i andra fixeras maximinivåer centralt genom politiska beslut. Avgiftssystemen är regelmässigt förknippade med olika former av studiestöd. Det kan inte uteslutas utan får tvärtom anses sannolikt att en diskussion om avgifter för högre utbildning kommer att föras även i . Om så sker måste frågan bedömas i sitt vidare studiesociala sammanhang, så att det inte uppstår några hinder mot en bred rekryt- ering till högre utbildning. Enligt bedömning är denna fråga av en så hög dignitet att någon förändring inte ska kunna ske utan en bred parlamentarisk beredning. Denna ståndpunkt i procedurfrågan ges eftertryck genom att principen om avgiftsfri- het förankras i den nya lagen. Den lagfästa principen om avgiftsfri utbildning ska dock inte hindra lärosätena från att ta ut sådana avgifter som redan nu godtas av statsmakterna, som t.ex. avgifter för högskoleprovet. Lärosätena får också fortsätta att ta ut avgifter för t.ex. uppdragsut- bildning. En följd av den nya verksamhetsformen blir dock att avgifts- förordningen inte längre kommer att gälla i lärosätenas verksamhet. Den nya verksamhetsformen innebär därför att lärosätena på egen hand får bestämma avgifternas storlek. Frågorna kommenteras ytter- ligare i nästa avsnitt och i avsnitt 6.8. förslag: Lärosätenas självbestämmande inom utbildningsområdet ska öka och det nationella regelverket begränsas så långt som möjligt. I den nya lagen anges endast de grundläggande målen och villkoren för högskoleutbildningen. Det ska dock ankomma på regeringen att fastställa en nationell examensordning. Det ska också ankomma på regeringen att med- dela föreskrifter om grundläggande behörighet för högskole- studier. Det är emellertid lärosätena som ska bestämma vilka sär- skilda behörighetskrav som ska ställas och vilka grunder som ska användas vid urvalet till en utbildning. Självständiga lärosäten förutsätter ett vidsträckt självbestämmande inom utbildningsområdet. Inom området ryms verksamheter med mycket olika inriktning och krav. Formerna för verksamheten måste därför få variera inom vida ramar. Med hänsyn till att lärosätena kommer att vara fortsatt statligt finansierade och med beaktande av utbildningsområdets betydelse för landet bör dock grundläggande mål och villkor fastställas i den nya lagen. Ett sådant allmänt ram- verk är ägnat att stärka rörligheten, såväl nationellt som inter- nationellt, samt lägger dessutom en grund för jämförbarhet och utvärdering av verksamheten. Även rättssäkerheten och hänsynen till studenternas intressen, liksom internationella åtaganden kan göra det nödvändigt med en reglering av vissa utbildningsfrågor. Den nationella regleringen bör dock begränsas till ett minimum och detaljbestämmelser undvikas så långt som möjligt. Av högskolelagen och högskoleförordningen framgår vissa mål och grundläggande krav för verksamheten. Utbildningsområdet har också givits en fast struktur med indelning av utbildningen i kurser och program. Mot bakgrund av bl.a. Bolognaprocessen har också utbildningen nivåindelats, de grundläggande målen för varje nivå fastställts och nya bestämmelser om högskolepoäng införts. Med hänsyn till de allmänna överväganden som redovisats ovan bör denna ordning ligga fast. Motsvarande bestämmelser ska därför tas in i den nya lagen. Starka skäl talar för att liksom nu ha en nationell examensordning för högre utbildning. För att inte onödigt tynga den nya lagen med teknikaliteter bör det även i fortsättningen ankomma på regeringen att besluta om denna examensordning. Lagen ska därför innehålla ett särskilt bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om vilka examina som får avläggas och på vilken nivå de ska avläggas. Av bemyndigandet får anses följa att regeringen också får utfärda grund- läggande föreskrifter om examensbevisens utformning. Det kan dock diskuteras om den närmare utformningen av examensbilagor och s.k. Diploma Supplements behöver regleras genom centrala föreskrifter. får meddela föreskrifter om sådana bilagor med stöd av 6 kap. 10 § fjärde stycket HF. Med hänsyn till lärosätenas självbestämmande vore en lämpligare ordning att frågan om bilagornas närmare innehåll vid behov regleras genom de verksamhetsavtal som staten ska träffa med varje universitet och högskola. I den mån frågan ändå kan kräva föreskriftsreglering bör detta kunna lösas inom ramen för regeringens bemyndigande. Studenternas möjligheter att röra sig över gränser och mellan universitet och högskolor inom landet bör säkerställas. Den nya lagen ska därför innehålla bestämmelser om rätt att tillgodoräkna sig högskoleutbildning. Av hänsyn till bl.a. studenternas intressen och rättssäkerhetens krav bör den nya lagen också innehålla bestäm- melser om examination, betyg och rätt till kurs- och examensbevis. Av liknande skäl bör lagen även innehålla bestämmelser om dok- torandernas rätt till handledning och andra resurser. Detaljbestäm- melser om disputationer och betygsnämnder bör dock kunna und- varas i den nya lagen utan skada för rättssäkerheten. Det bör i stället ankomma på lärosätena själva att utfärda närmare regler på området. Kurs- och utbildningsplaner är viktiga styrdokument för utbild- ningsområdet. Lagen ska därför också slå fast att det ska finnas sådana planer. Med hänsyn till lärosätenas självbestämmande bör det dock inte ske någon detaljreglering av innehållet från stats- makternas sida. Det ska i stället ankomma på lärosätena själva att bestämma innehållet i planerna. Det ligger i lärosätenas eget intresse att dessa utformas på bästa sätt och att såväl kvalitetsaspekter som behovet av tydliga regler för utbildningen beaktas. Det sistnämnda innebär t.ex. att begränsningar av antalet provtillfällen och andra för studenterna viktiga frågor bör regleras i kurs- och utbildnings- planerna, om inte dessa frågor regleras i lärosätets stadga. Genomförandet av den nya verksamhetsformen innebär att för- ordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor inte längre ska gälla. Lärosätena får med stöd av sin auto- nomi själva organisera och utforma uppdragsutbildningsverksam- heten. En följd av den nya verksamhetsformen blir att lärosätena också får ta ut avgifter för uppdragsutbildningen samt själva bestämma avgifternas storlek. Likaså får lärosätena tillgodoräkna uppdragsutbild- ning mot den reguljära högskoleutbildningen. Friheten måste dock utövas ansvarsfullt. Uppdragsutbildning bör fortfarande tillgodose de syften som framgår av nämnda förordning, dvs. att upp- dragen ska avse bl.a. personalutbildning eller utbildning som behövs av arbetsmarknadsskäl eller av biståndspolitiska skäl. Även andra typer av uppdrag bör kunna förekomma, t.ex. utbildningssamarbeten med andra svenska eller internationella utbildningsanordnare, eller offentliga uppdragsgivare. Det får dock inte förekomma att ett lärosäte använder uppdragsutbildningen för att kringgå principen om avgiftsfri utbildning för studenterna. Denna princip måste upp- rätthållas. Ett lärosäte har ett grundläggande ansvar för kvaliteten i hela sin verksamhet och måste kraftfullt värna sitt anseende i det nya högskolelandskapet. Det ankommer på tillsynsmyndigheten att noga följa utvecklingen på området. Ökad autonomi på antagningsområdet Den ordning som infördes genom högskolereform innebar en avreglering på antagningsområdet och ett ökat självbestäm- mande för universitet och högskolor. Grundprincipen blev i stora drag att regeringen fastställde bestämmelser för allmän behörighet för högskolestudier medan universitet och högskolor beslutade om särskilda behörighetskrav och urval inom vissa nationella ramar. Avregleringen var en naturlig följd av de förändringar som genom- fördes i studieorganisationen med ökad frihet för universitet och högskolor vad gällde uppläggning av verksamheten och dess innehåll.TPF7FPT Den regering som tillträdde val genomförde en återreglering av antagningsområdet. Tillträdesreglerna skulle nu i sina huvuddrag bli en angelägenhet för riksdag och regering. Enligt den nya regeringen hade avregleringen kommit att innebära 7TP PT Prop. 1992/93:1. att det för relativt likartade utbildningar formulerats olika behörig- hets- och urvalsregler. De sökandes meriter hade därmed kommit att bedömas på olika sätt vid olika universitet och högskolor. Möj- ligheterna för de enskilda att överblicka och bedöma chanserna att bli antagna till olika utbildningar hade därmed blivit mindre än de skulle behöva vara, något som skapade svårigheter för i första hand dem som kommer från mindre studievana miljöer, menade regeringen. Syftet med återregleringen var bl.a. att skapa ett system som var tyd- ligt, överblickbart och rättssäkert för sökande till universitet och hög- skolor.TPF8FPT Det nationella antagningssystemet har därefter lappats och lagats i olika omgångar. Även om det har införts något större möjligheter till lokala anpassningar regleras tillträdesområdet fortfarande av omfattande föreskrifter från regeringens och Hög- skoleverkets sida. Möjligheterna för de enskilda att överblicka och bedöma chanserna att bli antagna till olika utbildningar har knappast förbättrats. Systemet är i själva verket varken tydligt eller över- blickbart. Tvärtom är tillträdesområdet så pass komplext att även experter på området har svårt att tolka och överblicka regelverket. konstaterar att det uttryckliga syftet med återreglering inte har uppnåtts.