sou · GWB393 · 2008-10-17 00:00:00 — b)mildare krav ska gälla för att rätten ska få förordna om fortsatt sekretess enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen för uppgift om målsägandes identitet i domslut eller slutet av annat beslut i sexualbrottsmål, brottmål om ansvar för brott genom vilket infektion av HIV har eller kan ha överförts eller barnpornografi- brott eller mål om ersättning för skada i anledning av sådana brott. Så ska få ske om det kan antas att målsäganden eller någon närstående till honom eller henne lider betydande men om uppgiften röjs, c)inga särskilda restriktioner ska gälla för att rätten ska kunna förordna om fortsatt sekretess för uppgift om barns identitet i beslut om särskild företrädare för barn, samt att d)bestämmelsen 12 kap. 4 § andra stycket fjärde meningen sekretesslagen ges ett snävare tillämpningsområde så att den endast ska gälla domslut eller motsvarande del av annat slutligt beslut som angår någons civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott. Det innebär bl.a. att beslut under rättegång faller utanför tillämpningsområdet. Vidare undantas sådana uppgifter som avses i b) och c) från tillämp- ningsområdet. Vi föreslår ingen författningsändring som omfattar häktnings- beslut. Bestämmelserna i 12 kap. 4 § sekretesslagen är generellt utformade och ska tillämpas av alla slags domstolar i alla slags mål och ärenden som kan hänföras till domstolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet. Även de särskilda reglerna i paragrafen som omfattar domslut och motsvarande del av annat beslut i mål om civila rättigheter och skyldigheter eller brottsanklagelse är allmänt hållna. 12 kap. 4 § sekretesslagen Bestämmelserna, som i princip är oförändrade sedan sekretess- lagens införande, ger uttryck för den avvägning mellan sekretess- intressen och vikten av insyn i domstolarnas verksamhet som lagstiftaren funnit lämplig när det gäller domar och beslut. Som anfört, kan det finnas risker för att ändringar i paragrafen som är specialinriktade på ett väsentligen smalt område, kan få vidare betydelse än som varit avsett och på ett sätt som inte kan förutses. Exempelvis kan en specialreglering påverka hur tolkningen av paragrafen görs inom en helt annan del av rättskipningen i form av motsatsslut eller liknande. En special- regel som syftar till att lösa oklarheter eller skapa en annorlunda balans mellan ett sekretessintresse och offentlighetsintresset be- träffande vissa slags domar eller beslut riskerar därmed att orsaka att nya oklarheter eller oönskade problem uppstår beträffande helt andra slags domar eller beslut. Vi vill betona att vi emellertid inte har i uppdrag att göra en övergripande översyn av 12 kap. 4 § sekretesslagen. Även vårt uppdrag avser ett begränsat område utifrån frågeställningar som JO tagit upp angående hemlighållande av identiteten på misstänkta i häktningsbeslut och försvararförord- nanden, se JO 2004/05 s. 42 f. Våra förslag i det följande är alltså förknippade med samma slags risk som den Utvärderingsutred- ningen påtalat. Denna risk bör dock inte överdrivas, menar vi, och stå i vägen för genomförandet av befogade författningsändringar. Att det kan finnas en risk för oförutsedda problem är inte det- samma som att problemen faktiskt uppstår. Vid utarbetandet av våra förslag har inte heller något framkommit som ger anledning till en mer allmän översyn. Enligt vår mening bör en eventuell övergripande översyn av 12 kap. 4 § sekretesslagen inte göras förrän det uppstår en situation då oförutsedda och konkreta problem verkligen uppstått i rätts- tillämpningen till följd av ett genomförande av våra och Utvärder- ingsutredningens förslag eller till följd av någon annan orsak. Som framgått är vi dock inte helt övertygade om att så kommer att bli fallet. Vid en eventuell kommande översyn bör det emellertid – mot bakgrund av den tolkning som bl.a. vi gjort i fråga om dels att bestämmelserna i 12 kap. 4 § sekretesslagen inte bara är tillämpliga på domar och slutliga beslut, dels att namnet på parten oftast får anses ingå i domslutet eller motsvarande del av annat beslut – också övervägas om den avvägning mellan de mot varandra stående intressena av insyn respektive sekretess, som konstruktionen i 12 kap. 4 § sekretesslagen 12 kap. 4 § sekretesslagen ger uttryck för, verkligen är lämpligt utformad när det gäller alla slags domstolsbeslut. Givetvis är det vår bestämda uppfattning att värdet av offentlighet som utgångspunkt i domstolarnas verksamhet knappast kan överskattas. Däremot menar vi att det värdet väger olika tungt i förhållande till mot- stående intressen beroende på vad det är för slags beslut som det handlar om. Det tycks vidare vara en utbredd uppfattning inom de allmänna domstolarna att bestämmelserna i 12 kap. 4 § sekretesslagen är komplicerade, något som utgör en risk för misstag. Det sagda understryks av dagens utveckling med utökade delegationsmöjlig- heter som innebär att mål handläggs och beslut fattas i en inte obetydlig utsträckning av annan personal än domare, t.ex. bered- ningsjurister eller domstolssekreterare. En översyn med sikte på att också överväga om det går att förenkla regleringen utan att de intressen som bär upp offentlighetsprincipen naggas i kanten vore alltså inte obefogad. Det kan härutöver nämnas att det till utredningen framförts önskemål från domare vid allmän domstol om en ändring av 12 kap. 3 § sekretesslagen när det gäller ordningen med s.k. offentlighets- dop vid målets avgörande för uppgifter som förebringats vid dom- stolsförhandling inom stängda dörrar. Bestämmelsen innebär att uppgifter som exempelvis förebringats vid en häktningsförhandling inom stängda dörrar rörande misstänkt våldtäktsbrott och som finns dokumenterade i en häktningspromemoria, blir offentliga om tingsrätten i ett avskrivningsbeslut efter det att förundersökningen lagts ned glömmer att förordna om fortsatt sekretess i beslutet. Vi vet inte i vilken utsträckning uppgifter blir offentliga beroende på rena misstag, men att det förekommer visar t.ex. NJA 2003 s. 313. Det är naturligtvis olyckligt. I synpunkter till utredningen har det ifrågasatts om det inte räcker med bestämmelsen i 12 kap. 3 § sekretesslagen som gör det möjligt för domstolen att när som helst under målets handläggning förordna om att sekretess för uppgifter som förebringats inom stängda dörrar ska upphöra. En sådan ordning skulle överensstämma väl med förarbetena till 12 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen enligt vilken bestämmelsens syfte är att skapa en möjlighet för domstolarna att låta sekretessen upphöra att gälla trots att domstolen tidigare funnit förhandling inom stängda dörrar vara motiverad. Domstolen kan nämligen i efter- hand finna att de förebringade uppgifterna inte var av den ömtåliga 12 kap. 4 § sekretesslagen natur som domstolen räknade med då beslutet om stängda dörrar fattades (se prop. 1979/80: 2 Del A s. 306). Vidare har det i olika sammanhang anförts att konstruktionen enligt 12 kap. 3 § sekretesslagen medför problem särskilt i överrätt på grund av svårigheter att där bedöma vilka uppgifter som före- bringats vid förhandling inom stängda eller öppna dörrar i under- rätten och som därmed omfattas av ett sekretessförordnande eller har blivit offentliga på grund av avsaknad av sekretessförordnande eller på grund av offentlighetsdop vid offentlig förhandling. Bl.a. sägs detta bero på de förenklingar i protokollföringen som genom- förts . Reformen En modernare rättegång, enligt vilken processmaterial ska kunna förebringas vid huvudförhandling genom hänvisning till handlingar, kan eventuellt skapa ytterligare svårig- heter av det nämnda slaget. Mot bakgrund av det här sagda menar vi att det kan finnas skäl att analysera de påtalade problemen och överväga om regleringen i 12 kap. 3 § sekretesslagen bör förenklas eller på annat sätt ändras för att underlätta tillämpningen. Även om det som anförts finns viss anledning att göra en allmän översyn av 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen, anser vi dock inte att problemen kan sägas vara så påtagliga att en översyn är sär- skilt angelägen eller påkallad. Våra förslag i det följande är i stället inriktade på att utifrån uppdraget enligt våra direktiv för- söka lösa de problem som är särskilt frekvent förekommande i brottmålshanteringen. 3.7.2Beslut under rättegång m.m. Som framgått tidigare, se avsnitt 3.4.4, är det vår uppfattning att 12 kap. 4 § sekretesslagen måste tolkas på det sättet att även beslut under rättegång avses. Vi har också gjort bedömningen att namnet på den person som berörs av beslutet i normala fall får anses ingå också i slutet av ett sådant beslut, vilket innebär inskränkta möjlig- heter att förordna om sekretess för namnet. Mot bakgrund av denna bedömning har vi funnit skäl att föreslå vissa ändringar i 12 kap. 4 § sekretesslagen när det gäller förordnanden av försvarare, målsägandebiträde och särskild företrädare för barn, se nedan. Våra överväganden omfattar dock även häktningsbeslut, dvs. den pri- mära frågeställning som JO tagit upp och som handlar om huruvida det alls bör vara möjligt att hemlighålla namnet på en person som häktas. 12 kap. 4 § sekretesslagen Offentlig försvarare och målsägandebiträde förordnas ofta redan under pågående förundersökningar. har inte befogenheter att besluta om sådana förordnanden utan har en skyldighet att till domstolen anmäla önskemål eller behov av försvarare eller biträde, se 23 kap. 5 § . Den miss- tänkte eller målsäganden kan också vända sig direkt till rätten med en begäran. Det är mycket vanligt att brottmål anhängiggörs vid tingsrätt på grund av sådana framställningar under ett tidigt skede av en förundersökning. Förutom vid avslag eller då rätten inte anser att den önskade advokaten bör förordnas, utgör frågan när- mast ett rutinärende där beslut om förordnande ofta fattas av en domstolssekreterare. Efter förordnandet avvaktar domstolen den vidare utvecklingen av förundersökningen. Vi har inga siffror men vi vågar ändå påstå att i absoluta tal är det en relativt stor mängd brottmål som avslutas efter det att en förundersökning lagts ned och utan att domstolen vidtagit någon annan åtgärd i målet än för- ordnandet. Uppgifter i pågående förundersökningar skyddas som huvud- regel av stark sekretess hos förundersökningsmyndigheten alldeles oavsett vad för slags brottsmisstankar det handlar om. Som redan berörts i tidigare avsnitt kan även hos domstolen i dessa ärenden gälla sekretess för den misstänktes eller målsägandens namn enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen, som ger skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden under förundersökning. , dock mera sällan, omfattas namnet också av sekretess enligt någon annan sekretessbestämmelse. Exempelvis kan det skada en inledd förundersökning, om det blir allmänt känt att en viss person är misstänkt eller är målsägande varvid 5 kap. 1 § sekretesslagen om förundersökningssekretess till skydd för den brottsbeivrande verksamheten kan bli tillämplig. Även andra sekretessbestämmelser kan leda till att namnet skyddas av sekretess hos domstolen, t.ex. 9 kap. 16 § sekretesslagen om brottsmisstankarna rör sexualbrott, utpressning m.fl. brott som anges i den paragrafen. För att namnet inte ska bli offentligt i samband med ett förord- nande, krävs enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen ett särskilt sekretess- förordnande varvid beslutsfattaren (inte sällan en domstolssekre- terare) måste pröva om detta är oundgängligen påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller ett annat sekretessintresse av synnerlig vikt. Det säger sig självt att med detta rekvisit är utrymmet att även 12 kap. 4 § sekretesslagen fortsättningsvis kunna skydda namnet och därmed det bakomligg- ande sekretessintresset mycket litet. Vi menar att denna ordning leder till otillfredsställande kon- sekvenser när det gäller dessa typer av beslut, som – vilket har påpekats – oftast sker i ett initialt skede av en inledd förunder- sökning vilken bara eventuellt kommer att leda till åtal. Enligt vår mening är allmänhetens insynsintresse inte så tungt vägande när det gäller de slags förordnanden som här avses i förhållande till de olika slags sekretessintressen som kan vara i fråga, oftast den en- skilde berördes skydd för sin personliga integritet. Inte heller finns från misstänktas eller målsägandes perspektiv något starkt rätts- säkerhetsintresse som utgör skäl för offentlighet och den kon- struktion som byggts upp i 12 kap. 4 § sekretesslagen i form av offentlighetsdop med begränsade möjligheter till undantag alldeles oberoende av den enskildes egen uppfattning i saken. För den en- skilde kan ett offentliggörande av namnet och publicitet leda till påtagligt negativa efterverkningar. Det är också otillfredsställande om sekretessregleringen leder till att den som delgetts misstanke om brott, vid överväganden av om han eller hon ska framföra önskemål om offentlig försvarare, i vågskålen emot en sådan be- gäran lägger risken för oönskad publicitet. Motsvarande gäller givetvis också för målsägande. Att den ekonomiskt resursstarka kan anlita privat försvarare och därmed slippa undan de risker för egen del som offentligheten kan medföra är en ytterligare otill- fredsställande konsekvens av gällande reglering. Den nuvarande ordningen har också i den praktiska tillämp- ningen lett till att domstolar med ett klart förståeligt hänsynstag- ande till enskildas integritet antingen kringgår regleringen i 12 kap. 4 § sekretesslagen genom att namn på vem som avses med ett beslut helt utelämnas från de skriftliga förordnandena och således utformas ofullständigt eller förordnar om att sekretessen ska bestå trots att rekvisiten i 12 kap. 4 § andra stycket tredje meningen sekretesslagen rimligen inte är uppfyllda. Sammantaget är det vår uppfattning att övervägande skäl talar för att beslut om förordnanden av offentliga försvarare och målsägandebiträden bör undantas från det offentlighetsdop som föreskrivs i 12 kap. 4 § första stycket sekretesslagen. Därmed be- hövs inget sekretessförordnande enligt andra stycket för att det som ingår i ett förordnande om offentlig försvarare eller måls- ägandebiträde ska kunna omfattas av sekretess även efter det att förordnandet meddelats. Vi föreslår därför ett sådant undantag. 12 kap. 4 § sekretesslagen har därvid övervägt om undantaget skulle omfatta endast beslut där det förekommer sekretess enligt vissa bestämmelser till skydd för enskilt intresse men funnit att det troligen skulle leda till svårig- heter i den praktiska tillämpningen och risker för misstag. Vi vill framhålla att vårt förslag inte innebär att sekretess alltid kommer att gälla för uppgifter om identiteter i försvararförord- nanden m.m. För sekretess krävs givetvis att sekretess enligt någon sekretessbestämmelse verkligen gäller för den misstänktes eller målsägandens namn. Trots uttalandena i förarbetena till 9 kap. 17 § sekretesslagen är vi tveksamma till om det så regelmässigt som där görs gällande kan antas att ett röjande av namnet på den misstänkte innebär att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men av offentlighet (jfr prop. 2003/04:93 s. 66 f.). Även om det är en typbedömning som ska göras, kan det ibland finnas omständigheter som innebär att en sådan bedömning leder till slut- satsen att skaderekvisitet inte är uppfyllt. Vi har övervägt om också förordnanden om särskild företrädare för barn bör undantas från 12 kap. 4 § sekretesslagens tillämpnings- område när det gäller barnets identitet. Ett barn som misstänks ha utsatts för ett brott av sin vårdnadshavare har givetvis ett minst lika starkt intresse av skydd för sin personliga integritet som någon annan målsägande eller för övrigt den misstänkte vårdnadshavaren. Vi har dock funnit att det är väsentliga skillnader med sådana för- ordnanden jämfört med t.ex. förordnande av målsägandebiträden. Förutom de rent handläggningsmässiga i det att frågor om särskild företrädare utgör ett domstolsärende med krav på kommunikation med vårdnadshavare och med beslut som sätts upp särskilt m.m., är det fråga om beslut som, vid bifall, både för barnet och för vårdnadshavare har relativt ingripande rättsverkningar. Innebörden av ett förordnande är bl.a. att vårdnadshavare partiellt fråntas sin rätt och skyldighet enligt att agera som sitt barns ställföreträdare. Sådana ärenden kan inte jämföras med de beslut att förordna försvarare eller målsägandebiträde som får anses ha ringa rättsverkan för den enskilde och som i merparten av fallen utgör rena rutinärendena. Däremot anser vi att det bör införas en lättnad som innebär att sekretessförordnande för barns identitet ska kunna meddelas även om det ingår i slutet av ett beslut i sådana ärenden och utan att det krävs att det är av oundgänglig vikt med hänsyn till rikets säkerhet eller annat sekretessintresse av synnerlig vikt. Vi föreslår en sådan ändring. Det kan här nämnas att det är vår uppfattning att vård- 12 kap. 4 § sekretesslagen nadshavarnas namn normalt inte kan anses ingå i slutet av ett beslut att utse särskild företrädare för ett barn. En annan bedömning får förstås göras om vårdnadshavarens namn rent faktiskt ingår i slutet, exempelvis enligt följande; Advokaten förordnas till särskild företrädare för YY:s dotter. Det får emellertid förutsättas att domstolarna inte utformar slutet av sina beslut på det sättet om avsikten är att sekretess fortfarande ska kunna skydda barnets (eller vårdnadshavarens) identitet även då ett intresse av synnerlig vikt inte föreligger. Man kan nog inte utesluta att beslut om särskild företrädare för barn skulle kunna anses utgöra ett ärende om vårdnadshavarens eller barnets civila rättigheter. Vi menar dock att en möjlighet att skydda barnets integritet i dessa slags beslut genom att sekretess- belägga barnets identitet under alla förhållanden inte utgör någon otillåten inskränkning av rätten till en offentlig rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i . Som redovisats i av- snitt 3.3.2 följer inte av villkoret om offentligt avkunnande av domar något absolut krav på att en parts identitet ska vara offent- ligt. Även i egen rättskipning är det relativt vanligt att en klagandes identitet inte röjs i domar. När det gäller sekretess för häktningsbeslut har vi tidigare kon- staterat att den misstänktes namn måste anses utgöra en del av beslutet även om namnet bara finns med i andra delar av häkt- ningsprotokollet än i själva beslutet eller om det finns med i en bilaga till protokollet eller om det på annat sätt hänvisas till en handling som innehåller namnet och övriga personuppgifter. Som vi redogjort för anser vi att namnet i sådana fall måste anses ingå i själva slutet av beslutet. Är namnuppgiften helt utelämnad, dvs. finns varken med i en bilaga eller i någon handling i akten till vilken hänvisning görs, är det däremot svårt att anse att namnet har tagits in i beslutet, varken i dess slut eller i andra delar av beslutet, se NJA 2005 s. 91. Vi håller med om vad JO har anfört i JO 2004/05 42 ff. om att beslut om vem som avses med ett faktiskt frihetsberövande i prin- cip ska vara offentliga och instämmer till fullo i vad som påpekats angående den vikt från rättssäkerhets- och kontrollsynpunkt som offentligheten har i just denna för den enskilde så ingripande och 12 kap. 4 § sekretesslagen rättighetsinskränkande maktutövning från samhällets sida. Vi har därför inte funnit skäl att föreslå någon lättnad i regleringen i 12 kap. 4 § sekretesslagen som skulle öka möjligheterna att för- ordna om fortsatt sekretess för namnet på en person som häktas. kan det konstateras att 12 kap. 4 § sekretesslagen bara är tillämplig beträffande uppgifter som alls kan anses ha tagits in i ett beslut. I det aktuella fallet som JO granskade, liksom det i NJA 2005 s. 91, kunde namnet över huvud taget inte anses intaget i beslutet. Bestämmelserna i 12 kap. 4 § sekretesslagen var därför inte tillämpliga och ett sekretessförordnande enligt andra stycket skulle inte ha haft någon verkan. Enligt vår uppfattning är det oacceptabelt att häktningsbeslut utformas på ett så ofullständigt sätt att 12 kap. 4 § sekretesslagen inte blir tillämplig på en så pass central uppgift för ett häkt- ningsbeslut som identiteten på den häktade utgör. Därmed blir det ju inte prövat huruvida rikets säkerhet eller ett sekretessintresse av synnerlig vikt verkligen gör det oundgängligen påkallat med ett fortsatt hemlighållande av den häktades identitet (andra stycket tredje meningen). Ett av syftena med möjligheterna enligt para- grafens andra stycke att förordna om fortsatt sekretess för upp- gifter som tagits in i beslut, var just att det annars finns risk för ofullständigheter i domstolarnas domar och beslut på grund av hänsynstagande till sekretessintressen som domstolarna anser väger tyngre, ofullständigheter som i sin tur inte är bra för rättssäker- heten och gör det svårare att granska domstolarnas verksamhet (se prop. 1979/80:2 Del A s. 102). Ett sätt att minska risken för ofullständigheter skulle vara att t.ex. i 24 kap. 16 § införa en bestämmelse om att ett beslut att häkta någon alltid ska innehålla namnet på den häktade (såvida inte namnet är okänt). På så sätt skulle aldrig upp- stå fråga huruvida 12 kap. 4 § sekretesslagen är tillämplig eller inte. Vi har emellertid avstått från att lämna ett sådant förslag, eftersom vi ansett det mindre lämpligt att bara beträffande ett visst slags be- slut under rättegång närmare föreskriva att de ska innehålla namnet på en berörd part. Det kan leda till osäkerhet eller, i värsta fall, en mindre önskvärd rättsutveckling rörande innehållet i andra slags beslut under rättegång enligt . Vi har i stället övervägt om det finns skäl att ändra sekretess- lagen i något avseende. Vi är emellertid tveksamma till att en änd- ring är påkallad på sätt JO synes förorda så att det i de materiella sekretessbestämmelserna 5 kap. 1 §, 9 kap. 16 § eller 17 § sekretess- 12 kap. 4 § sekretesslagen lagen införs bestämmelser av innebörd att identiteten på en häktad aldrig får hållas hemlig med stöd av de bestämmelserna. Inte heller anser vi att det vore ett lämpligt alternativ att ändra sekretess- regleringen genom ett införande av ett förbud i 12 kap. 4 § sekre- tesslagen av motsvarande innebörd. Vi har nämligen ansett att den nuvarande generella bestäm- melsen i 12 kap. 4 § andra stycket tredje meningen sekretesslagen ger ett tillfredsställande skydd för de rättssäkerhets- och insyns- intressen som står på spel. För att namnet på en misstänkt ska kunna hållas hemligt även efter en häktning krävs att rikets säker- het eller ett intresse av synnerlig vikt gör det oundgängligen på- kallat med ett sekretessförordnande. Rätt tillämpat ger det ett ytterst litet utrymme att sekretessbelägga en häktad persons namn. Särskilt gäller det sagda om den häktade själv uttryckligen mot- sätter sig ett hemlighållande, då torde utrymmet vara i det närmaste obefintligt. Är det i stället den misstänkte själv som med åberop- ande av 9 kap. 17 § sekretesslagen eller någon annan sekretess- bestämmelse till skydd för den enskilde, t.ex. 9 kap. 16 § sekretess- lagen, begär att hans eller hennes identitet inte ska röjas i ett häktningsbeslut anser vi att det rimligen bör finnas ett visst ut- rymme att tillmötesgå ett sådant önskemål, dvs. att anse att det enskilda sekretessintresset är av synnerlig vikt som gör det ound- gängligen påkallat med ett sekretessförordnande. Vi anser alltså att utrymmet att ta hänsyn till den enskildes inställning är något större än vad JO tycks mena. Häktningsbeslut är, enligt vår uppfattning, inte helt jämförbara med sådana andra frihetsberövande beslut som undantagits från sekretess i enlighet med vad som uttryckligen anges i vissa materi- ella sekretessbestämmelser till skydd för enskildas intresse, se t.ex. i fråga om frihetsberövanden i smittskyddsärenden eller vid andra former av tvångsvård (7 kap. 2 § sekretesslagen). När det gäller häktningssituationen är variationerna i omständigheterna väldigt stora.