sou · GWB3122 · 2008-12-16 00:00:00 — Även om det främst är för gymnasieskolans yrkesinriktade utbild- ningar som behovet av samverkan gör sig gällande på ett påtagligt sätt så kan det, enligt utredningens uppfattning, inte uteslutas att det även kan finnas andra former av utbildningar, både på gymnasie- och grundskolenivå, där liknande samverkansbehov kan finnas. En reglering bör därför ge utrymme även för sådan samverkan. Förutom samverkansfallen finns det exempel på att huvudmän som helt ägs av en eller flera kommuner eller av kommunala bolag ansöker om godkännande och/eller rätt till bidrag för en fristående skola. Till skillnad från den typ av skolverksamhet som förutsätter ett samarbete för att utbildningen ska komma till stånd har utred- ningen svårt att se att det finns några motsvarande skäl för att driva en fristående skola med enbart kommuner som ägare till skolans huvudman. För den typen av samverkan finns andra former. Utredningen ser alltså att det finns ett behov av att tillåta sam- verkan mellan kommuner och arbetslivet. Behovet är mest påtagligt i fråga om yrkesinriktade gymnasieutbildningar men det kan även vara aktuellt både för de mer teoretiskt inriktade utbildningarna och för övriga skolformer där fristående skolor kan förekomma. Innan utredningen tar ställning till vilka former som kan vara lämp- liga för en sådan samverkan finns det anledning att peka på vissa konsekvenser som uppstår när en kommun äger eller utövar bestäm- manderätt i en fristående skola. Till att börja med är utbildningen vid en fristående skola riks- rekryterande. Det gäller oavsett vem som är ägare eller har bestäm- manderätt i skolhuvudmannen. I fråga om kommuner är riksrekryt- ering ett avsteg från den allmänna kommunala kompetensen efter- som kommunen eller kommunerna då bedriver verksamhet som även syftar till att komma andra kommuners medborgare till godo. Riksrekryteringen påverkar också möjligheterna till sam- verkan i en region eftersom det inte blir möjligt att förbehålla verk- samheten för de samverkande kommunernas elever utan riksrekryt- eringen öppnar den för elever från hela landet. Skollagens regler om riksrekrytering för en viss utbildning inom det offentliga skolväsendet finns i 5 kap. 9 och 14 §§ skollagen. De kompletteras av närmare regler i 2 kap. 2–7 §§ gymnasieförord- ningen. Av de senare framgår att det är som fattar beslut Kommunalt ägande i fristående skolor Det innebär att beslut om riksrekrytering fattas i särskild ordning för kommunala gymnasieutbildningar. För de ut- bildningar som bedrivs inom ramen för en fristående skola med ett kommunalt inflytande sker följaktligen ingen sådan prövning efter- som de per automatik är riksrekryterande. (Däremot prövar Skol- inspektionen vilken påverkan utbildningen vid en fristående skola har för det offentliga skolväsendet i regionen.) De utgör därmed ett avsteg från den gällande kommunala huvudprincipen. En annan faktor som bör uppmärksammas är att kommunen kommer att bestämma bidrag till en verksamhet som kommunen själv är delaktig i. Förutom att det framstår som motsägelsefullt att kommunen både är beslutsfattare och har intressen i den bidrags- berättigade verksamheten innebär det att kommunen, i varje fall in- direkt, kan bli motpart till sig själv i händelse av ett överklagande av bidragsbeslutet. En liknande tveksamhet rör kommunens rätt till insyn i en fri- stående skola. Den är avsedd att ge kommun en kontrollmöjlighet men den funktionen förloras delvis när kommunen är delaktig i skolan. Motsvarande gör sig gällande i fråga om den omständigheten att det bara är den kommun där skolan är belägen som har rätt till insyn. När det sedan gäller prövningen hos Skolinspektionen ska kom- munen yttra sig om konsekvenserna av en fristående skolas etabler- ing. Utredningen föreslår nya regler kring detta i avsnitt 4.4. Även om en uppstramning sker av hur kommunernas yttranden ska ut- formas kvarstår det faktum att yttrandet beträffande den här sär- skilda typen av fristående skolor avser en verksamhet som kom- munen själv är delaktig i. Liksom i fråga om bidragen framstår detta som motsägelsefullt. Slutligen bör det också framhållas att regleringen av skolverk- samheten hos en fristående skola skiljer sig från den som sker inom det offentliga skolväsendet. Exempelvis gäller inte grundskole- och gymnasieförordningen för fristående skolor. Deras verksamhet styrs inte heller av förvaltningslagen. Beroende på hur stor kommunens ägarandel är kan det också vara så att offentlighetsprincipen inte är tillämplig för verksamheten. Detta är ytterligare omständigheter som talar mot en delaktighet i fristående skolor. Sammanfattningsvis visar de aspekter som har redovisats att det finns både principiella invändningar och praktiska svårigheter förknippade med ett kommunalt ägande i fristående skolor. Det finns ett påtagligt behov av att kunna utveckla skol- Kommunalt ägande i fristående skolor väsendet och tillhandahålla så bra utbildningar som möjligt. I vissa fall förutsätter det en samverkan mellan en eller flera kommuner och privata intressen. Det står således klart att det föreligger ett be- hov av delaktighet och inflytande även i skolverksamhet i annan form än den kommunen själv bedriver. Däremot anser utredningen att det inte finns några skäl för att fristående skolor ska kunna ha enbart en eller flera kommuner eller kommunala bolag som ägare. För kommuner finns i stället andra samverkansformer. 1.4.3Sammanfattning av utredningens bedömning Utredningens kartläggning och analys visar att det finns ett behov av samverkan mellan kommuner och arbetsliv för att kunna till- godose behovet av vissa typer av utbildningar som annars inte skulle komma till stånd. Detta behov gör sig framförallt gällande för yrkesinriktade gymnasieutbildningar men kan också finnas för andra utbildningar. Vidare bedömer utredningen att skollagen saknar en uttrycklig reglering av förutsättningarna för en kommun att vara ägare till huvudmannen för en fristående skola. Detta kan leda till osäkerhet kring om förutsättningarna för ett kommunalt deltagande i en fri- stående skola är uppfyllda. Denna osäkerhet förstärks av skollagens uppbyggnad. Skollagen utgår från det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar, som har kommunen som huvudman för skolverksamheten. Från detta skiljs de fristående skolorna, som har en enskild huvudman. Av- sikten med denna uppdelning har knappast varit att ge möjlighet för kommuner att bedriva skolverksamhet i bägge verksamhets- formerna. Till det kommer ett antal faktorer som talar mot kommunalt ägande i fristående skolor. Det gäller t.ex. den omständigheten att kommunen fattar beslut om ekonomisk ersättning till skolor där kommunen själv har intressen. Kommunen uppträder då både som part och beslutsfattare. På motsvarande sätt får kommunen dubbla uppgifter i fråga om redovisningen av konsekvenserna av den fri- stående skolans etablering för kommunens offentliga skolväsende samt i fråga om insynsrätten. En annan konsekvens är att eftersom utbildningar vid fristående skolor per definition är öppna för alla står det i motsats till den kommunala lokaliseringsprincipen, som Kommunalt ägande i fristående skolor inskränker kommunens verksamhet till att i princip endast avse de egna medborgarna. Slutligen gäller inte samma regelverk för kom- munala och fristående skolor och för en fristående skola med kom- munalt ägande gäller inte förvaltningslagens regler och eventuellt inte heller offentlighetsprincipen. Utredningen anser sammantaget att de omständigheter som har redovisats talar för att skollagen ska kompletteras så att det framgår att kommuner som huvudregel inte får vara ägare eller ut- öva inflytande i en fristående skola. Detta ska gälla oavsett om det är fråga om ett direkt eller indirekt inflytande. Det senare utesluter därmed ett ägande via ett kommunalt företag. I undantagsfall bör kommuner emellertid kunna få tillstånd att vara delaktiga i en fristående skola. Det ska kunna komma i fråga när det gäller samverkan mellan en eller flera kommuner och privata intressen där kommuner inte är delaktiga och ska gälla utbildningar som annars inte hade kunnat komma till stånd. Detta behandlas närmare i nästa avsnitt. I utredningens uppdrag ingår inte att ta ställning till om staten eller ett landsting ska kunna vara delaktiga i en fristående skola. I avsnitt 1.2 ges dock exempel på sådana skolor. Det visar på att det finns en problematik som i flera avseenden liknar den som gäller för kommunerna. 1.4.4En reglerad möjlighet till kommunalt ägande i fristående skolor Utredningens förslag: Skollagen ska kompletteras med regler som tydliggör att för att en kommun ska få äga aktier eller an- delar eller på annat sätt ha ett rättsligt inflytande i huvudmannen för en fristående skola krävs 1.att bestämmanderätten i den fristående skolan inte enbart tillkommer kommunen, 2.att samverkan mellan kommunen och ett enskilt intresse är en nödvändig förutsättning för att verksamheten ska komma till stånd samt 3.att det med hänsyn till utbildningens innehåll och utform- ning finns särskilda skäl för att tillåta kommunen att vara del- aktig. Kommunalt ägande i fristående skolor Förutsättningarna för en kommuns delaktighet i en fristående skola ska prövas i samband med ansökan om godkännande eller rätt till bidrag eller när en prövning enligt 9 kap. 16 c § om byte av huvudman sker. ska inom ramen för sin tillsyn upp- märksamma frågor som rör delaktighet i fristående skolor. Särskilda kriterier som en del av prövningen av fristående skolor Genomgången ovan visar att det, trots de nackdelar som redo- visades, finns behov av en möjlighet för en kommun att kunna samverka med privata intressen för att få till stånd vissa typer av utbildningar. Utredningens uppdrag är då att föreslå hur ett sådant behov kan tillgodoses inom ramen för fristående skolor. Utred- ningen har bedömt att behovet av samverkan typiskt sett är störst när det gäller gymnasieskolan. Det kan dock inte uteslutas att det kan bli aktuellt även för . I sådana fall torde det i första hand gälla de äldre årskurserna. Om en fristående grundskola har prövats och godkänts innefattar godkännandet även kraven för att anordna förskoleklass. Med anledning av det anser utredningen att det inte finns behov av särskilda regler för den senare skolformen. Det ingår inte heller i uppdraget att lämna förslag rörande andra enskilda huvudmän än fristående skolor. Det utgör ytterligare ett skäl mot en särskild reglering av samverkan rörande förskole- klassen. I utredningens bedömning av behovet av kommunalt inflytande i en fristående skola framträder tre skäl för att detta – trots de faktorer som talar mot det – ska anses motiverat. Den första är att kommunens delaktighet kan vara nödvändig för att en särskild skolverksamhet ska komma till stånd. Det andra är att det ska vara fråga om en samverkan mellan en kommun och privata intressen. Det ska alltså inte finnas någon möjlighet för fristående skolor att ha en ägarbild som helt består av en eller flera kommuner. För så- dan samverkan finns andra former. Slutligen ska denna samverkan mellan kommunala och privata intressen avse en utbildning som till sitt innehåll och utformning höjer kvaliteten och utbudet på utbild- ning i kommunen eller regionen. Kommunalt delägande bör alltså bara tillåtas för utbildningar som saknar motsvarighet i utbildnings- utbudet i kommunen eller regionen. Kommunalt ägande i fristående skolor Enligt utredningens bedömning är det mest ändamålsenligt med en samlad reglering i skollagen av förutsättningarna för kommunalt inflytande i fristående skolor. Därför föreslås att de tre nyssnämnda faktorerna kommer till uttryck i en ny paragraf, 9 kap. 19 § skol- lagen. För att tydliggöra att den särskilda regeln utgör en del av den prövning som sker i samband med en ansökan om godkännande eller rätt till bidrag ska hänvisningar tas in i de bestämmelser som anger förutsättningarna för prövningen för respektive skolform. Ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag för en fristående skola där en kommun är delaktig kan få vissa särskilda konsekvenser. Det kan antas att samverkan i de flesta fall sker i ett för ändamålet särskilt bildat bolag. Det innebär i så fall att det är ett kommunalt bolag. Det betyder till att börja med att kommunallagens regler gäller. Verksamheten ska t.ex. bedrivas enligt den s.k. självkost- nadsprincipen i 2 kap. 7 §, vilket bl.a. betyder att det inte får drivas i vinstsyfte. Vidare gäller de särskilda reglerna om kommunala företag i 3 kap. 16 och 18 §§ kommunallagen. En annan skillnad gentemot andra fristående skolor är, beroende på omfattningen av kommunens ägande, att offentlighetsprincipen och sekretesslagens regler kan komma att gälla för verksamheten. Det betyder i så fall att reglerna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen gäller. Utredningen bedömer att dessa då ska tilläm- pas tillsammans med specialregeln om tystnadsplikt i en fristående skola som finns i 9 kap. 16 a § skollagen. Förutom dessa särskilda omständigheter gäller i huvudsak samma regler för dessa som för andra fristående skolor vad gäller inflyt- ande för ägaren, myndighetsutövning, insyn och kontroll samt till- syn. Byte av huvudman och ägarförändringar Frågan om tillämpning av de nya reglerna om kommunalt inflyt- ande i fristående skolor kan uppkomma i olika sammanhang. Det vanligaste är förmodligen att samverkan sker i samband med att en fristående skola bildas och ansöker om godkännande eller rätt till Kommunalt ägande i fristående skolor Den nya bestämmelsen i 19 § blir då aktuell för tillståndsprövningen. Samma sak gäller om en fristående skola byter huvudman och en ny huvudman, där kommunen har inflytande, tar över verksamheten. I den situationen krävs, enligt 9 kap. 16 c § en ny prövning av om ett fortsatt godkännande eller fortsatt rätt till bidrag ska beviljas. En sådan prövning ska då också omfatta de särskilda kriterierna i 19 §. Det kan emellertid också vara så att en kommun blir delaktig i en redan verksam skola. Det kan t.ex. ske om kommunen förvärvar aktier eller andelar i den enskilda huvudmannen för skolan. I det fallet sker inget byte av huvudman och en prövning enligt 16 c § blir därför inte aktuell. Med tanke på att sådana situationer torde vara relativt ovanliga anser utredningen inte att det finns skäl att införa ett särskilt förfarande för dessa fall. Frågan om en sådan fri- stående skola uppfyller förutsättningarna enligt 19 § får i stället tas upp till prövning inom ramen för Skolinspektionens tillsyns- och inspektionsverksamhet. Skulle det visa sig att detta leder till tillämp- ningssvårigheter får frågan övervägas på nytt. Utredningens förslag: För de fristående skolor med kommunalt inflytande som har godkänts och/eller förklarats ha rätt till bi- drag före de nya reglernas ikraftträdande ska 9 kap. 19 § skol- lagen inte tillämpas före . I avsnitt 1.2 beskrivs ett antal fristående skolor där en kommun är hel- eller delägare till huvudmannen för verksamheten. Gemensamt för dessa skolor är att de har prövats och förklarats ha rätt till bi- drag. Enligt utredningens uppfattning är det lämpligt att de regler som har gällt för dessa skolor gäller även i fortsättningen. är det angeläget att samma regler gäller för alla fristående skolor av detta slag. Utredningens generella bedömning är att de skolor som är aktu- ella i huvudsak uppfyller de nya kriterier som ställs upp för att skolor av detta slag ska kunna godkännas och förklaras berättigade till bidrag. Därför föreslår utredningen att de fristående skolor där kommuner är delaktiga och som har godkänts eller förklarats berättigade till bidrag inte ska omfattas av de nya reglerna genast. Kommunalt ägande i fristående skolor Dessa skolor ska av räknat från ikraftträdandet ges möjlighet att utforma sin organisation och verksamhet så att de lever upp till de nya krav som ställs i 9 kap. 19 § skollagen. I anslutning till detta finns det skäl för Skolinspek- tionen att i samband med sina inspektioner vid dessa skolor upp- märksamma behovet av eventuella förändringar för att verksam- heten ska motsvara kraven. 2 Entreprenader i fristående skolor I fråga om undervisning i gymnasieskolan ger lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan kommuner och landsting möjlighet att sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att denne ska utföra undervisning för kommunens eller lands- tingets räkning. Detta får dock bara avse undervisning i karaktärs- ämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil. Därutöver kan regeringen lämna dispens. Möjligheterna till entreprenad i gymnasieskolan inom det offent- liga skolväsendet har setts över och förslag om utökade möjligheter har föreslagits av i betänkandet Skola & samhälle (SOU 2006:1). Förslagen har remissbehandlats. Utredningens uppdrag är nu att undersöka om det är möjligt och om det finns behov av att ge fristående skolor rätt att, liksom kom- muner och landsting, lägga ut viss undervisning i gymnasieskolan på entreprenad. Uppdraget är således begränsat till att endast avse de fristående skolor som anordnar gymnasieutbildning. 2.1Fristående skolors möjlighet till samverkan I propositionen Fristående skolor m.m. (prop. 95/96:200) gjordes uttalanden om samverkan mellan offentliga och fristående skolor. Det skedde bl.a. i samband med överväganden rörande om en fri- stående skolas etablering kan få påtagligt negativa följder för skol- väsendet i kommunen eller, i fråga om gymnasieskolor, regionen. Exempelvis framhålls samverkan mellan kommunen och en fristå- ende skola som en möjlighet att bredda utbildningsutbudet och att erbjuda eleverna en ökad möjlighet att välja vissa enstaka ämnen. Samverkan sattes också i samband med kommunens rätt till insyn i en fristående skola. Kommunen kunde då få en större förståelse för Entreprenader i fristående skolor den fristående skolans verksamhet och därmed ökade också möjlig- heterna till samarbete. Olika samverkansområden pekades ut i propositionen. Det gällde bl.a. speciella lokaler, idrottsanläggningar, hemspråksundervisning, skolhälsovård och viss administration. Samarbete förutsågs också kunna avse gemensam fortbildning avseende den pedagogiska verk- samheten. Uttalandena i propositionen ledde till att det i Förordningen (1996:1206) om fristående skolor öppnades en möjlighet för fristå- ende skolor att träffa avtal med annan om att svara för undervisning i modersmål. Bestämmelserna finns i 1 a kap. 5 § 2 st. () respektive 2 kap. 7 § 2 st. (gymnasieskolan). Utöver modersmålsundervisning saknar skollagen och de övriga författningar som gäller för fristående skolor regler som möjliggör för fristående skolor att lägga ut undervisning på entreprenad. Efter- som undervisning innefattar myndighetsutövning i form av t.ex. betygssättning och lärares disciplinåtgärder krävs det uttryckligt stöd i lag för att sådana uppgifter ska få överlämnas till enskild. Sådant stöd får de fristående skolorna för sin verksamhet genom reglerna i 9 kap. skollagen. Något lagstöd för att fristående skolor i sin tur kan anlita någon annan enskild för undervisning på entreprenad finns emellertid inte. Inte heller möjligheten att lägga ut modersmålsundervisning på entreprenad ger en sådan möjlighet eftersom den finns i förord- ningen. Det hindrar alltså att uppgifter som innefattar myndighets- utövning utförs av någon annan enskild även i fråga om sådan under- visning. Trots avsaknaden av reglering har det under utredningsarbetet visat sig att det inte är ovanligt att fristående skolor bedriver sin verksamhet genom att köpa in enstaka undervisningsinslag från någon annan. Det kan vara från kommunen eller en annan fristående skola och t.ex. röra sig om undervisning i språk eller andra kurser där elevantalet är litet eller den fristående skolan av någon annan orsak inte har resurser för att själv anställa en lärare. Det är också relativt vanligt att fristående skolor hyr lokaler för tillfälliga ändamål när skolan inte själv förfogar över sådana. Det kan t.ex. gälla idrottshall, slöjdsal eller utrymmen för NO-ämnen eller hemkunskapsundervisning. Inte sällan är det kommunen som hyr ut sådana lokaler till den fristående skolan. I samband med så- dana avtal förekommer att kommunen också tillhandahåller lärare för undervisningen i de inhyrda lokalerna. Att hyra lokaler innebär Entreprenader i fristående skolor inte någon entreprenad. Däremot är det som regel fråga om en entreprenad om den fristående skolan anlitar någon annan än den egna personalen för att svara för skolans undervisning. tog i samband med frågan om entreprenader upp andra samverkansformer. Huvudsakligen rörde det sig om samverkan mellan kommuner eller motsvarande, men det fördes också en diskussion kring begreppet uppdragstagare och hur det förhåller sig till entreprenad-begreppet. Kommittén hänvisade till JO:s uttalanden i beslut (Dnr 2598-00 och 2617-00). I det ärendet var det fråga om anlitande av extern utförare av utredningar inom socialnämndens område. JO framhöll att eftersom utredningarna innefattade myndighetsutöv- ning var det inte möjligt att överlämna sådana uppdrag till ett bolag eller annat privat rättssubjekt. Däremot finns det, enligt JO, ut- rymme för kommunen att anlita fysiska personer som uppdrags- tagare. Det förutsätter dock att dessa är knutna till myndigheten på ett sådant sätt att de blir en del av myndighetens verksamhet. De ska t.ex. stå under myndighetens arbetsledning och utföra arbets- uppgifter som normalt utförs av anställda. tog upp frågan om att anlita personal från bemanningsföretag för att svara för undervisning. Kommittén kon- staterade att rättsläget är oklart när det gäller möjligheten att inom det offentliga skolväsendet anlita lärare som inte är anställda i kom- munen. Med hänvisning till att lärares arbetsuppgifter innefattar myndighetsutövning, att det enligt 11 kap. 6 § regeringsformen krävs lagstöd för att överlämna sådana uppgifter till någon annan samt att sådant lagstöd saknas inom skolans område (frånsett entreprenad- lagen) så bedömde kommittén att utrymmet för att använda lärare som hyrs in från bemanningsföretag är mycket litet. an- såg kommittén att JO:s uttalanden ovan var av principiellt intresse och kunde ge vägledning även för att bedöma hur stort utrymmet är för anlitande av uppdragstagare inom skolans område. Några förslag i dessa delar lämnade emellertid kommittén inte.TPF1FPT 1TP PT SOU 2002:121 s. 472. Entreprenader i fristående skolor Mot bakgrund av uttalandena i propositionen och av Skollagskom- mittén antog interna riktlinjer rörande fristå- ende skolors möjlighet att överlåta undervisning m.m. till någon annan. Inom ramen för tillståndsprövning och inspektion har Skol- verket godtagit viss samverkan i entreprenadliknande former. Detta har inneburit att fristående skolor i vissa fall har fått möjlighet att anlita externa lärare även i annan undervisning än sådan moders- målsundervisning som sker med stöd av bemyndigandena för grund- respektive gymnasieskolan i förordningen om fristående skolor. I tillämpning finns det olika exempel på avtal som fristående skolor har träffat med annan och som godtagits vid prövningen. När det gäller avtal mellan en fristående skola och en offentlig huvudman kan t.ex. nämnas avtal om hyra av lokaler och utrustning, skolhälsovård eller viss administration. I de fallen har det inte varit fråga om uppgifter som innebär myndighetsutövning och det har därför inte funnits något hinder mot att uppgiften lämnas över. Men även när det har gällt undervisning har det, för- utom undervisning i modersmål, förekommit att ett överlämnande av sådana uppgifter har godtagits, om än i begränsad omfattning. I grundskola och obligatorisk särskola har avtal om undervisning godtagits när den fristående skolan inte har haft tillgång till lokaler eller lärare för undervisning i vissa ämnen.