sou · GVB398 · 2008-01-01 00:00:00 — När det gäller andra anställningar än professor bör även nämnas att den s.k. vikariats- regeln liksom den nya allmänna visstidsanställningen, bägge med automatisk övergång i tillsvidareanställning, ytterligare sänkt sta- keten kring de akademiska befattningarna. Det viktigaste argumentet för en eventuell förändring av över- klagandeinstitutet anser dock utredningen utgörs av behov 17TP PT Jfr , (2005): Anställning i medborgarnas tjänst, i till Hans Ragnemalm, ss. 205–216. av konkurrenskraft på den globaliserade forskarmarknaden. I ett internationellt perspektiv är verkningarna av ett överklagande sär- skilt problematiska. Den osäkerhet som möjligheten till ett ändrat beslut representerar minskar helt enkelt potentiella kandidaters benägenhet att söka anställning i . Kombinerat med de i internationell jämförelse långa handläggningstiderna för hela anställningsprocessen blir benägenheten än mindre. Som påpekats av företrädare för bl.a. så medför de brittiska lärosätenas betydligt smidigare rekryteringsprocesser att de har avsevärt mycket lättare att rekrytera akademiker från kontinenten än tvärtom. Enligt utredningens mening är detta något att beakta. Skulle överklaganderätten komma att avskaffas på högskolans område bör man emellertid – för den internationella jämförbarheten och ur kvalitetssynpunkt – överväga att införa någon typ av tvåinstanssystem inom lärosätet. Det kan t.ex. handla om ett erinransförfarande före beslut eller om överprövning av exempelvis rektor. Som nämnts i kapitel 3 Internationella nedslag finns en sådan modell i . Där kan den som sökt en anställ- ning framställa anmärkningar till kansler/rektor, som därefter kan undanröja beslutet och återförvisa ärendet för ny handläggning. Under rådande omständigheter konstaterar dock Befattningsut- redningen att det inte går att komma runt en över- prövning av vissa anställningsbeslut inom högskolan. Sker det inte genom ÖNHs försorg blir nästa instans Statens överklagande- nämnd, dvs. samma som för övrig statsförvaltning. Vidare står numera vägen alltid öppen för talan vid förvaltningsdomstol. Inget av detta kan anses utgöra ändamålsenliga förbättringar. I stället är det värt att notera att ÖNH är ett ytterst kompentent och effektivt alternativ. Förklaringen till det mesta av tidsutdräkten vid rekryte- ring ligger i själva verket inte där. Enligt egen uppgift behöver ÖNH i snitt för sitt arbete. Frågan om statens skadeståndsansvar, bl.a. vid konventions- brott, är under beredning. Frågan om överklagandets omfattningar och verkningar är en angelägenhet för hela den statliga sektorn. Det är därför utredningens mening, att regeringen även bör i sär- skild ordning låta utreda frågan om överprövningens omfattning när det gäller statliga arbetsgivares anställningsbeslut. I avvaktan på förändring, antingen beträffande prövningens omfattning vad gäller statliga anställningsbeslut i allmänhet, eller en annan associations- form för universitet och högskolor som begränsar Europakonven- tionens tillämplighet i detta avseende, lämnar utredningen därför förslag som följer den ordning som redan är etablerad för högsko- lan. Utredningen har övervägt att, i enlighet med vad som gäller för doktorandanställningar, föreslå att postdoktorsanställ- ningen skulle undantas från rätten att överklaga till ÖNH. Mot överklaganderätt talar att det här handlar om en relativt kortvarig tidsbegränsad anställning som bör kunna tillsättas i förenklade former. Ansökan ska vidare, som huvudregel, ske från det doktorsexamen avlagts som man, för att komma ifråga för nästa karriärsteg som biträdande lektor, ska hinna söka sådan anställning från samma examen. Det är alltså viktigt att onödig tidsutdräkt för tillträde till befattningen som postdoktor undviks. Vidare, det föreligger vissa inkon- sekvenser när det gäller rätten att överklaga statlig anställning. Doktorandanställningar kan som sagt inte överklagas. Det kan inte heller de anställningsbeslut som fattas i regeringskansliet.TPF18FPT Den senare ordningen är emellertid enligt vad utredningen erfar under utredning. För överklaganderätt talar emellertid att detta är den regel som normalt gäller både för statlig anställning i allmänhet och för anställning inom högskolan, som detta har stöd i praxis. Det handlar vidare här om tillträde till en meriteringsanställning som kan vara nog så viktig för den fort- satta karriären. torde ÖNHs praxis komma att utvisa, att en ändring av det materiella beslutet sannolikt blir ovanlig i dessa fall där bedömningsunderlaget är begränsat och tillsättningsförfa- randet får anpassas till anställningens omfattning och betydelse. Utredningen föreslår därför ingen särordning för postdoktors- anställningen. Den ska kunna överklagas till ÖNH på samma sätt som andra anställningar. En följd av den ordning som utredningen i övrigt föreslår, är att ÖNHs prövning i ökad utsträckning kommer att avse tillämpningen av lokala föreskrifter. ÖNH kommer därmed inte heller att på samma sätt som tidigare fungera som nationell likrik- tare. Däremot kommer nämnden att kunna garantera en rättssäker behandling, det som enligt utredningens mening är överprövning- ens främsta funktion. Vidare måste allt, så som redan påpekats, ske 18TP PT Enligt 66 § förordning (1996:1515) med instruktion för , får beslut i administrativa ärenden överklagas bara om det är särskilt föreskrivet. Beslut i personalärenden klassificeras som sådana då de inte är uttryck för någon egentlig myndighetsutövning mot enskilda utanför myndigheten, eller de har åtminstone endast indirekt effekt, se vidare Ragnemalm, Hans (1970): Förvaltningsbesluts överklagbarhet. inom Regeringsformens råmärken. I ett fall angående en rekryte- ring vid hängde ÖNH upp sitt undanröjande på just regeringsformens objektivitetskrav (1 kap. 9 § RF).TPF19FPT ÖNH ansåg att högskolan varken agerat sakligt eller opartiskt och inte heller iakttagit principen om allas likhet inför lagen, och under- kände därför beslutet. Motsvarande bedömningar kommer givetvis även att kunna göras . I detta avsnitt görs en genomgång av den ram för anställningspro- cessen som enligt utredningens mening fortsatt behövs i högsko- leförordningen. Parallellt förs också en diskussion om vad lärosä- tena därmed bör ansvara för, samt vad detta kan komma att inne- bära. Behörighetsreglerna för en läraranställning anger de minimikrav som måste vara uppfyllda för att en person överhuvudtaget ska kunna komma ifråga i en rekryteringsprocess. De utgör därmed utgångspunkten för varje jämförelse mellan kandidaterna för en befattning. Utslagsgivande vid en jämförande bedömning är graden av skicklighet när det gäller de aktuella bedömningsgrunderna, dvs. de sakliga grunder som får beaktas vid en tillsättning och som är ett krav för behörighet och som i övrigt anses relevanta för den aktu- ella anställningen. Vid en prövning för befordran utgör behörig- hetsreglerna den nivå som den sökande måste uppnå för att vinna bifall, men en lämplighetsprövning utifrån närmare preciserade bedömningsgrunder kan tillkomma. Annorlunda uttryckt så innefattar anställningsärenden baserade på rekrytering en relativ bedömning, dvs. frågan om vem som är skickligast, medan befordringsärenden inrymmer en värdering av kompetens i förhållande till en på förhand fastlagd ribba. I teorin innebär detta att ett lärosäte kan lägga ribban för befordran högre än vad som de facto krävs vid en rekrytering i konkurrens. Detta menar utredningen att man bör undvika. I praktiken föregås externrekrytering ofta av en rekognosering avseende tänkbara 19TP PT Beslut (reg.nr. sökande genom en sökkommitté eller liknande, som till- sättningsärendet kan avbrytas om lämpliga sökanden inte finns. Sådana praktiker – liksom lärosätets relativa attraktivitet – för att skillnader mellan befordrade respektive externrekryterade personer inte behöver uppkomma på lärosätesnivån. Däremot kan skillnader komma att föreligga mellan lärosäten när det gäller vad som faktiskt krävs för en viss befattning. har de olika lärarkategorierna som regleras i högskoleförord- ningen sina behörighetsgrunder formulerade på ett något varie- rande sätt. Vidare har listan över de bedömningsgrunder som spe- cificeras i högskoleförordningen utvecklats , något som diskuteras utförligare nedan. Bilden är därmed både splittrad och komplicerad. Bakgrunden är historisk och följer av de föränd- ringar som gjorts över tiden i syfte att anpassa läraranställningarna till högskolans utveckling samt de politiska målsättningar som ställts upp. För de högsta lärartjänsterna, lektor och professor, har vetenskaplig kompetens alltid varit en grundförutsättning. Även om det universitetsstatuter infördes en skrivning om att hänsyn skulle tas till den sökandes förmåga att förmedla vetenskaplig undervisning, kan åtskilliga vittna om att pedagogisk skicklighet haft svårt att etablera sig som en likvärdig behörighets- grund. Det samma gäller den tredje uppgiften, dvs. uppdraget att samverka med det omgivande samhället och att informera om sin verksamhet, även om den är av yngre datum. Bland de senaste ändringarna på området återfinns de som till- kom vid den översyn av befattningsstrukturen som följde av pro- positionen Högskolans ledning, lärare och organisation.TPF20FPT Förutom färre lärarkategorier medförde den också att pedagogisk skicklighet tillmättes större vikt vid såväl meritvärdering som vid själva arbe- tets utförande, ett krav som stärktes (se nedan). Som diskuterats i kapitel 4 Rådande befattningsstruktur var dock det bärande motivet för reformen införandet av en gemensam karriärväg där både forskning och undervisning ingick. Kritik hade nämligen framförts att dessa aktiviteter kommit att bli åtskilda, något som det nu alltså skulle rådas bot på. 20TP PT Prop. 1996/97:141. nedan, fortsätter på det inslagna spåret och föreslår en samlad behörighetsgrund för de befattningar som inte utgör rena meriteringsanställningar. För statlig anställning i allmänhet gäller att avse- ende ska fästas endast å de sökandes förtjänst och skicklighet, men icke på deras börd. Dessa bedömningsgrunder återfinns även regeringsform, men då som exempel på de sakliga grun- der som gäller för tillsättning av statlig tjänst. Andra legitima grun- der som ska beaktas är sådana som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspoli- tiska mål. I anställningsförordningen (1994:373), som återger de föreskrifter som gäller för alla statliga arbetstagare utom lärare, assistenter och amanuenser vid universitet och högskolor, står just detta. Till skillnad mot i högskoleförordningen listas inga övriga bedömningsgrunder. Förtjänst mäts vanligtvis i tjänstgöringstid och avser den förtro- genhet med arbetsuppgifterna som förvärvas . Med skick- lighet åsyftas de allmänna och speciella insikter som följer av före- liggande utbildningsmeriter och den lämplighet som kommit under tidigare verksamhet. Häri kan även inbegripas den prognos beträffande framtiden som kan göras mot bakgrund av visad skicklighet. /meritvärderingsreform gäller att skicklighet ska vara avgörande. gäller följande beträffande behörigheten för hög- skoleförordningens lärarkategorier. För anställning som professor gäller att den är behörig som har visat vetenskaplig och pedagogisk skicklighet (4 kap. 5 § HF). För anställning som lektor är reglerna mer utförliga och uppdelade i tre grupper (4 kap. 7 § HF). Behörig att anställas som lektor är den som: 1) avlagt doktorsexamen, eller har motsvarande vetenskaplig kompetens, eller har någon annan yrkesskicklighet som är av betydelse med hänsyn till anställningens ämnesinnehåll och de arbetsuppgifter som ska ingå i anställningen, 2) genomgått högskolepedagogisk utbildning, eller på annat sätt förvärvat motsvarande kunskaper, och 3) visat pedagogisk skicklig- het. Inom konstnärlig verksamhet gäller för såväl professor som lektor att konstnärlig skicklighet ersätter vetenskaplig skicklighet (4 kap. 6 och 8 §§ HF). När det gäller meriteringsanställningarna är betoningen lagd på den vetenskapliga kompetensen. För anställningen som biträdande lektor är den behörig som avlagt doktorsexamen, eller har en mot- svarande utländsk examen. Detsamma gäller för anställning som forskarassistent. Beträffande adjunkt, den läraranställning som inte förutsätter vetenskaplig kompetens på minst forskarutbildningsnivå, är behö- righeten precis som för lektorsanställning mer utförligt reglerad (4 kap. 9 § HF). Behörig för anställning som adjunkt är den som: 1) avlagt examen från högskoleutbildning, eller har motsvarande kompetens, 2) genomgått högskolepedagogisk utbildning, eller på annat sätt förvärvat motsvarande kunskaper, och 3) visat pedago- gisk skicklighet. Vad gäller de alternativa behörighetsgrunderna för anställning som lektor och adjunkt kan följande tilläggas. För lektorer betyder motsvarande vetenskaplig kompetens annan liknande examen, äldre svensk eller utländskt dito, eller meritering som inte resulte- rat i en sådan formell utmärkelse men som ändå representerar lik- värdig kompetens. Det vanligast angivna exemplet är industriforsk- ning. Uttrycket annan yrkesskicklighet avser sådan färdighet som erhållits genom arbete i en profession utanför högskolan. Beträffande adjunkter betyder begreppet motsvarande kompe- tens i förhållande till examen från högskoleutbildning också att färdigheten kan etableras utan att en särskild examen avlagts. Vad gäller termen motsvarande kompetens i relation till hög- skolepedagogisk utbildning, något som föreskrivs för behörighet för såväl lektors- som adjunktsanställning, så avses närmast annan formell utbildning med liknande innehåll men också den kompe- tens som kan utvecklas genom lärarpraktik. Det exempel som ges i förarbetena är lärarutbildning.TPF21FPT Omfattningen av och innehållet i den utbildning som krävs bestäms dock lokalt av lärosätet. Dispens kan emellertid också ges från behörighetskravet på högskolepedagogisk utbildning eller motsvarande kunskaper (4 kap. 8 § tredje stycket och 9 § tredje stycket HF). Om det föran- leds av anställningens innehåll, eller om det finns särskilda skäl, kan personen i fråga ändå anses behörig. Föreligger inte behörighet kan hon eller han bli tidsbegränsat anställd under maximalt . Om och när behörighet erhålls omvandlas anställningen på begäran till att löpa tillsvidare. Dessa bestämmelser infördes genom proposi- 21TP PT Prop. 2001/02:15 Den öppna högskolan, ss. 95–96. tionen Den öppna högskolanTPF22FPT i syfte att säkerställa hög pedagogisk kompetens och medvetenhet bland högskolans lärare. Motsvarande regel infördes dock inte för anställning som professor, då det ansågs rimligt att förutsätta att en person som nått professorsnivå också uppnått tillfredsställande pedagogisk kompetens. Som bedömningsgrunder för all anställning av lärare anges, för- utom graden av sådan skicklighet som är krav för behörighet, även andra typer av skicklighet (4 kap. 15 § HF). De som ibland kallas primära är av två slag.TPF23FPT Det är dels administrativ och annan skicklighet som är av betydelse för det ämnesinnehåll som bestämts för anställningen, dels skicklighet att utveckla och leda verksamhet och personal, skicklighet att samverka med det omgivande samhäl- let och skicklighet att informera om forskning och utvecklings- arbete. Utöver dessa finns även en återupprepning av de sakliga grunder som också uppräknas i anställningsförordningen, dvs. sådana som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jäm- ställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål. Dessa benämns ibland sekundära, då de tillmäts vikt först när en värdering av de sökandes meriter enligt de primära bedömningsgrunderna inte ger något klart utslag. Avdelningen som berör bedömningsgrunder i dagens högsko- leförordning innefattar också en bestämmelse om s.k. positiv sär- behandling (4 kap. 16 § HF). Denna behandlas i avsnitt 6.3.2. En gemensam behörighetsgrund för professor, biträdande professor och lektor Som redan redovisats tidigare i detta kapitel så är det utredningens mening, att den bästa ordningen för såväl ansvarsfull rekrytering som strategisk personalplanering följer av bemyndiganden för läro- sätena att utfärda egna föreskrifter på området. I högskoleförord- ningen bör därmed endast anges en behörighetsram som sedan kompletteras av närmare lokala föreskrifter avseende såväl ribban för respektive befattning som de för en specifik anställning aktuella bedömningsgrunderna, inklusive deras inbördes viktning. Ett sådant lokalt självbestämmande liknar dessutom mer den ordning som gäller för statlig anställning i stort. 22TP PT Prop. 2001/02:15. 23TP PT Sigeman, (1997): Tjänstetillsättning vid universitet och högskolor, Rättsfrågor i överklagandenämndens praxis. Att såväl vetenskaplig som pedagogisk skicklighet måste förut- sättas på alla nivåer för vetenskapligt kompetenta lärare är etablerat. I ett skede där högskolesektorn präglas av balanserad excellens, i stället för expansion, och där den globalt ori- enterade kunskapsekonomin accentuerar samspelet mellan kun- skapsutveckling, innovationer och ekonomisk tillväxt, är det dess- utom utredningens övertygelse att även annan skicklighet än veten- skaplig och pedagogisk skicklighet med nödvändighet kommer att krävas. Ett exempel är skicklighet när det gäller ledarskap, som inte alltid tas till vara och premieras på rätt sätt. Ett annat exempel är erfarenheter av tillämpad forskning från exempelvis industrin. I syfte att skapa en generell kompetensgrund för disputerade lärare inom högskolan föreslår utredningen därför en gemensam regel i 4 kap. 5 § HF om en tredelad behörighetsgrund för anställ- ning som professor, biträdande professor och lektor, en ordning som även gör de arbetsuppgifter som ingår i en akademisk karriär tydliga. De minimikrav som därmed ska ställas är: 1.doktorsexamen, eller motsvarande vetenskaplig kompetens, samt visad vetenskaplig skicklighet, 2.högskolepedagogisk utbildning, eller motsvarande kunskaper, samt visad pedagogisk skicklighet, och 3.visad annan skicklighet av betydelse med hänsyn till anställ- ningen. Innebörden är att såväl formella meriter som erfarenhet inom forskning och undervisning förutsätts, givetvis på olika nivåer beroende på befattningens plats i den akademiska hierarkin. Vad gäller den pedagogiska kompetensen menar utredningen, att dagens skilda behörighetsregler speglar en övergångsordning vars tid nu runnit ut. Högskolepedagogisk utbildning eller motsvarande kom- petens bör krävas för alla typer av läraranställningar utom merite- ringsanställningarna. Vidare skapas en tredje grund som gör det möjligt att kräva sär- skilda egenskaper med direkt relevans för utförandet av det aktuella arbetet. Vanliga exempel som anförts är de som finns listade som primära bedömningsgrunder i högskoleförord- ningen (se ovan). Det är emellertid utredningens mening att detta preciseras bäst lokalt, med såväl de aktuella arbetsuppgifterna som verksamhetens förutsättningar och planerade utveckling i åtanke. ÖNH har etablerat den grundsatsen för anställning som profes- sor, att brister i ett behörighetsslag inte kan kompenseras med överflöd i ett annat. Det är utredningens mening att även denna fråga, om behörigheternas viktning, måste lärosätena själva i någon mån få förfoga över. När det gäller anställning som biträdande professor bör således hög skicklighet beträffande ett eller två av de behörighetsgrundande kriterierna kunna uppväga en något mindre – men ändå nöjaktig – nivå beträffande det tredje. När det gäller anställning som professor bör emellertid, enligt utredningens mening, någon sådan kompensation fortsatt inte kunna äga rum. En gemensam regel om en tredelad behörighetsgrund motsva- rande den i 4 kap. 5 § HF avseende professor, biträdande professor och lektor i konstnärlig verksamhet föreslås i 4 kap. 6 § HF. Den skiljer sig från regeln i 5 § endast på så sätt att kravet på vetenskap- lig skicklighet, liksom i dagens reglering, ersätts av ett motsvarande krav på konstnärlig skicklighet. Behörighet för biträdande lektor, postdoktor och adjunkt För de återstående befattningarna, meriteringsanställningarna biträdande lektor och postdoktor samt lärarkategorin adjunkt, anser utredningen att behörigheten kan anges särskilt. För bägge meriteringsanställningarna ska gälla krav på doktors- examen eller motsvarande utländsk examen. Beträffande adjunktsanställningar menar utredningen däremot, som redan utvecklats i kapitel 5 En sammanhållen karriärväg, att en uppgradering av behörighetskraven är befogad. Högre utbildning i ska vila på vetenskaplig grund och även om inte alla lärare har genomgått forskarutbildning bör de enligt utredningens mening åtminstone vara formellt behöriga till utbildning på denna nivå. Utredning föreslår därför att detta införs som ett grund- läggande behörighetskrav för anställning som adjunkt. En sådan förändring av behörighetsvillkoren för adjunkter innebär att dörren till forskarstudier står öppen för deras del, något som vid flertalet lärosäten är en prioriterad fråga och bättre stämmer överens med det svenska akademiska karriärsystemet i stort. Utredningen är medveten om att det fortsatt finns ämnesområden där detta inte är aktuellt, och möjligheten till undantag föreslås därför bli kvar i högskoleförordningen när det finns särskilda skäl för detta. Utfyllnad i lokala föreskrifter Som påvisats förutsätter samtliga bestämmelser om behörighet och bedömningsgrunder en utfyllande tolkning i tillämp- ningen. Att i förordningen fastställa de relevanta kompetensnivå- erna har nämligen inte ansetts möjligt, särskilt mot bakgrund av de skilda traditioner och villkor som råder inom olika ämnesområden. I stället förväntas lärosätena utfärda riktlinjer angående de kriterier och de krav som de ställer på olika befattningsnivåer. Problematiskt i sammanhanget är dock som nämnts det faktum att de samti- digt inte är bemyndigade att utfärda bindande föreskrifter. Samtliga dokument på området har därför status av allmänna råd och rekommendationer som dessutom måste vara förenliga med hög- skoleförordningen för att tillmätas vikt. Ytterst fälls därför avgö- randet av ÖNH, som i sin praxis kommit att utveckla vissa princi- per för funktionen av lokala riktlinjer samt värdet av vissa meriter.TPF24FPT För att skapa större transparens och tydlighet anser utredningen att sådan utfyllnad i princip ska ske i lokala föreskrifter som till- kännages i respektive högskolas anställningsordning. Högskoleför- ordningens regler blir därmed en ram inom vilken anpassning kan ske till lokala förutsättningar och behov. En följd av detta blir givetvis att kriterier och ribbor kan komma att få en viss lokal prä- gel. Det är utredningens mening, att det i viss omfattning måste få vara upp till varje lärosäte att bestämma hur högt ribban ska läggas för en viss anställning. När det gäller de i högskoleförordningen reglerade befattningarna kan sådana föreskrifter endast ha karaktä- ren av en närmare precisering av de i förordningen uppställda kra- ven på behörighet. Handlar det om egna lärarkategorier som inrät- tats lokalt bestäms såväl behörighetskrav som bedömningsgrunder vid konkurrens i sin helhet av den lokala ordningen. Det ligger i sakens natur att vid rekrytering i stark konkurrens så kan den kan- didat som slutligen anställs vara betydligt mer meriterad än den kompetensnivå som finns angiven för den aktuella befattningen i lärosätets anställningsordning. 24TP PT Se vidare (2007): Befordran till professor och lektor – en rättslig översikt, Rapport 2007:55 R. 6.3.2Särskilt om positiv särbehandling har enligt direktiven ett särskilt uppdrag att i sitt arbete bevaka och befrämja jämställdhet i verksamheten. Inom ramen för meritokrati och vetenskaplig excellens finns vik- tiga kvalitativa argument för jämställdhet – att inte rekrytera de bästa av bägge könen är resursslöseri.