sou · GVB339 · 2008-01-01 00:00:00 — har i sitt betänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) konstaterat att de offentliga verksamheterna kommer att möta medborgare som har betydligt större kunskaper och fler möjligheter att utöva inflytande som brukare av välfärdstjänster. Denna utveckling, konstaterar , är klart märkbar när det gäller hälso- och sjukvården. Vårdtagarens ställning har utvecklats från en tämligen passiv patientroll till en mer självständig position som in- begriper både eget ansvar och stärkta möjligheter till inflytande. Även vi har i vårt arbete mött en entydig uppfattning om att medborgarna är betydligt mer insatta i vilka rättigheter de har i förhållande till myndigheter, sjukvård m.m. jämfört med tidigare. Uppfattningen har också varit att medborgarnas kunskap i dessa frågor kommer att öka i takt med att utvecklingen inom informationsteknologin, t.ex. Internet, går framåt. Framtida krav på polisverksamheten ling slås även fast av . För polisens del innebär naturligtvis en alltmer kunnig och påläst allmänhet att större krav kommer att ställas på polisen och dess verksamhet . De mer övergripande resultaten av den nu beskrivna typen av undersökningar eller mätningar visar bl.a. att en god bild av polisen påverkar uppfattningen om arbetets kvalitet. Det sätt på vilket ärendet handläggs hos polisen och resultatet av handläggningen är den enskilt viktigaste drivkraften för nöjdheten hos medborgarna. Nöjdheten är en stark drivkraft för att medborgarna vid behov skall återkomma till polisen. Om medborgarnas förtroende för polisen ökar så ökar även beredvilligheten hos medborgarna att anmäla brott, vittna, ringa efter akut polishjälp m.m. Detta bidrar i sin tur till att polisen kan arbeta allt mer effektivt och att polisen får en högre legitimitet i samhället. En annan faktor som påverkar allmänhetens syn på polisen är bilden av brottsligheten, dvs. frågan om brottsligheten ökar eller minskar. Av resultaten från medborgarundersökningarna kan kon- stateras att bland dem som tror att brottsligheten har ökat är för- troendet för polisen lägre. Det är därför angeläget att allmänheten bibringas en rättvisande bild av brottslighetens omfattning, vilket i sin tur kan bidra till en mer positiv syn på polisen. Andra centrala kravställare är riksdag och regering, vilka också är polisens uppdragsgivare. Deras krav på polisen har vi tidigare redo- gjort för i avsnitt 2.2.1 och 2.2.2. En annan kravställare är kommunerna. Efter kontakt med före- trädare för Kommuner och Landsting har framkommit att kommunerna ställer krav på polisen som innebär att polisens service till medborgarna måste öka. Vidare anser Kommuner och Landsting att polisens lokala förankring måste stärkas och att polisen brister i tillgänglighet och synlighet. Det ställs också krav Framtida krav på polisverksamheten på polisen såvitt avser samverkan mellan kommun och polis beträf- fande brottsförebyggande verksamhet. En vanlig samverkansform när det gäller det strategiska arbetet i brottsförebyggande frågor är de lokala brottsförebyggande råden. Dessa kan se olika ut men representanter från polis och socialtjänst ingår alltid. Gemensamt för råden är att de bedriver lokalt brottsförebyggande arbete. I dessa avseenden ställs det från kommunernas sida krav på ökad sam- verkan t.ex. gällande samverkan och återkoppling rörande orsaker till brott. Polisen arbetar för att förhindra, förebygga och reducera effek- terna av brott. I detta arbete får polisen ofta kännedom om brotts- lighetens omfattning och karaktär. Denna kunskap, hävdar kom- munerna, måste polisen tillämpa och förmedla i större utsträckning än vad som sker . Ett annat exempel på krav på samverkan är polisens deltagande i kommunens socialt brottspreventiva projekt såsom att informera i skolor om t.ex. drogers skadeverkningar och bedriva trafikunder- visning för barn. I den politiska debatten i har frågan om en polis diskuterats. Företrädare för främst de mindre kommunerna har hävdat att inrättandet av en sådan polis hade bidragit till att öka kommuninvånarnas trygghet genom att polisen då hade varit mer synlig. Vidare anser dessa kommuner att vardagsbrottsligheten hade kunnat upp på ett annat sätt än . Kommuner och Landsting har dock ställt sig avvisande till förslaget och ansett att ansvaret för att det finns en polisiär närvaro i hela landet skall vila på staten. Även näringslivet är en för polisen viktig kravställare. Föreningen representerar en stor del av aktör- erna inom näringslivet. Föreningens medlemmar utgörs av arbets- givareförbund, branschföreningar eller andra sammanslutningar av företag. Ett av målen är att skapa en förbättrad affärssäkerhet och en ökad trygghet för företagen. Företagarna är största företagarorganisation och före- träder cirka 55 000 direktanslutna företagare och 16 branschförbund. Medlemmar utgörs i huvudsak av företagare som äger sina egna företag. Framtida krav på polisverksamheten Enligt och Företagarna tvingas företagen allt- mer ta ansvar för den egna säkerheten, bl.a. på grund av brister i lagstiftningen och i den brottsbekämpande verksamheten. Det gäller såväl skyddet av immateriella tillgångar som det fysiska skyddet. För att återskapa förtroendet för rättsamhället krävs, enligt och Företagarna, att brott mot enskilda och företag bekämpas. Företagen behöver ett bättre samarbete och bättre stöd från såväl polis som åklagare, men också vägledning för att kunna förbättra den egna säkerheten. Säkerhetsarbetet har tidigare ofta handlat om skyddet för fysiska tillgångar och hanteringen av risker i den egna kärnverksamheten. Skyddsbehoven nu finns enbart för de fysiska tillgångarna utan framför allt för de immateriella värdena, dvs. goodwill, varumärken och information. För att komma till rätta med dessa problem måste bl.a. företagens trygghet stå i centrum genom att myndigheternas brottsförebyggande verksam- het förstärks och att hot och beskyddarverksamhet mot företagare förhindras (Svenskt Näringslivs Temablad 2006, Säkerhet ger bättre företagande! Den främsta kravställaren inom rättsväsendet i övrigt är åklagarna. Genom sin roll som förundersökningsledare och processförare i domstol har åklagarna ett nära samarbete med polisen. Riksåklagaren har dels i en promemoria till regeringen i samband med betänkande i anledning av brotts- utredningen efter mordet på statsminister , dels i Åklagar- myndighetens yttrande över Beredningens för rätts- väsendets utveckling delbetänkande En ny uppgifts- och ansvars- fördelning mellan polis och åklagare (2005:84) fört fram en rad synpunkter. Synpunkterna, som beskrivs nedan, har därefter be- kräftats eller kompletterats i de slutsatser som formulerats vid ett möte med landets länspolismästare och chefsåklagare . Synpunkterna kan sammanfattas enligt följande. Åklagarna bör få ett större inflytande över polisens utredningsresurser. Detta bör åstadkommas genom diskussion mellan åklagare och polis på alla nivåer där man gemensamt avhandlar bl.a. prioriteringar i brotts- Framtida krav på polisverksamheten Myndigheterna bör också ha möjlighet att delta i varandras planering. Vidare bör området för polisiärt förundersök- ningsledarskap utökas så att åklagarna kan koncentrera sin uppgift som förundersökningsledare till den allvarligare brottsligheten. Med hänsyn till processperspektivet bör dock en utbildnings- och kompetensutvecklingssatsning göras. Riksåklagaren anser att ut- vecklingen mot generalistkompetens inom polisen som ett resultat av närpolisreformen inte alltid har varit till fördel för åklagarna, sär- skilt i bekämpningen av mer komplicerad brottslighet. Åklagarna har i stället ökat sin specialisering för att kunna möta sådan brotts- lighet. Det är därför också ett önskemål att även polisen ökar sin specialisering. En sådan utveckling sker när det t.ex. gäller grov, organiserad brottslighet samt miljöbrott, brott mot immaterial- rätten, krigsförbrytelser och IT-brottslighet. Vidare anser Riks- åklagaren att också bekämpningen av s.k. mängdbrott kräver en särskild kompetens. T.ex. bör denna utgå från ett kriminalpolitiskt perspektiv och förståelsen för förundersökningsbegränsning måste öka både hos polis och hos åklagare. Det är i sammanhanget också betydelsefullt att poängtera be- hovet av ett brottsofferperspektiv. Kontroll och uppföljning av var- för ärenden inte blir föremål för ett aktivt utredningsarbete. Ytter- ligare rutiner för att rätt förstahandsåtgärder vidtas bör skapas och utveckling av hantering av massärenden hos polisen bör göras t.ex. utifrån generella direktiv från åklagare. Beträffande brottsutredningar avseende mer komplicerad brotts- lighet och vid brott med särskilda bevisproblem är det angeläget att åklagare inträder i ett tidigt skede av utredningen, vilket är en utveck- ling som redan pågår. I vissa fall kan det vara viktigt att åklagare med- verkar även när det inte finns en skäligen misstänkt. Riksåklagaren anser att åklagare skall kunna delta under spaningsstadiet och ha en nära kontakt med polisens underrättelsetjänst. – såväl hos åklagare som polisen – på kunskap, långsiktighet och en nära samordning av arbetsinsatserna. Slutligen anser Riksåklagaren att det är en fördel om polis och åklagare är samlokaliserade. Det kan även vara till fördel att det inrättas gemensamma arbetsgrupper eller team. En sådan arbetsform har med framgång tillämpats för t.ex. bekämpningen av ekobrottslighet, familjevåld m.m. Framtida krav på polisverksamheten En annan viktig kravställare inom rättsväsendet i övrigt är Kriminal- vården. Kriminalvården har genom sitt ansvar för häkten, fängelser och frivård ett behov av att samarbeta och samverka med polisen. fanns det 56 anstalter i . Dessa delas in i öppna och slutna anstalter. De slutna anstalterna delas i sin tur in i klasserna A–E medan de öppna anstalterna bildar den egna gruppen F. Klassificeringen hör ihop med riskbedömningar som Kriminalvården gör för alla intagna. Anstalterna i klass A utrustas för att klara de mest riskfyllda fångarna, medan andra fångar inte skall behöva sitta säkrare än vad som är nödvändigt. Det som avgör vilken klassning ett fängelse har är bl.a. förmågan att motstå rymningar, förmågan att motstå fritagningsförsök och förmågan att hantera ett svårhan- terligt klientel. Förekomsten av slutna anstalter, i synnerhet de med en högre säkerhetsklassificering, ställer naturligtvis högre krav på den lokala polismyndigheten. Sådana anstalter kräver bevakning i högre grad än andra och personalen måste också ha en högre beredskap. Polisiär medverkan krävs främst vid kritiska situationer såsom rymningar, fritagningar och upplopp. Antalet rymningar uppgår dock endast till ett fåtal . I samband med att säkerheten på de slutna anstalterna successivt har höjts uppstår emellertid nya problem såsom ett ökat antal fritagningar. Vid fritagningar före- kommer ofta hot och våld mot vårdarna. Dessutom har ett halv- dussin gisslansituationer inträffat . Denna ut- veckling ställer naturligtvis ökade krav på polisens verksamhet vad gäller styrning, planering och prioritering av verksamheten. Inom finns också ett stort behov av säkra och effektiva transporter, såväl inrikes- som utrikestransporter, av klienter. Transporterna kan avse t.ex. verkställande av en utvisning eller förflyttning mellan anstalter och häkten. Även i dessa situatio- ner kan polisen behöva bistå med hjälp så att transporten uppnår en lämplig skyddsnivå. Regeringen har uttalat att alla myndigheter inom rättsväsendet måste ha ett tydligt brottsofferperspektiv. Vi har ovan redogjort för polisens arbete med att utarbeta nationella strategier (avsnitt 2.2.4) Framtida krav på polisverksamheten bl.a. avseende bemötandet av brottsoffer. Således är även brotts- offrens krav på polisen av stor betydelse. är den myndighet som arbetar för att främja brottsoffers rättigheter, intressen och behov. Vi har i vårt arbete efterhört myndighetens krav på polisen. Brottsoffermyndig- hetens synpunkter kan sammanfattas enligt följande. Under har det skett en stor utveckling på brottsofferområdet både vad gäller lagstiftning och praktisk verk- samhet. Att lagstiftningen utvecklats och att brottsofferfrågor upp- märksammats innebär att medborgarna får allt större förväntningar på att samhället skall ta hand om brottsutsatta på ett professionellt sätt. Som det är nu finns det emellertid fortfarande en skillnad mellan vad samhället säger sig göra och vad samhället gör. Det är viktigt att framtidens poliser har bättre kunskap om vilka förvänt- ningar brottsoffer har på polisen och vad polisen är skyldig att göra. Sammanfattningsvis kan konstateras att polisen står inför många utmaningar och att noggrann eftertanke måste ägnas åt vilka kärn- egenskaper och kunskaper en polis måste besitta. Det är enligt självklart att poliser måste ha en rad specifika kunskaper och färdigheter som har nära anknyt- ning till ingripandesituationer och våldsanvändning. Medborgarna kommer att förvänta sig både att polisen är mer effektiv på att utreda brott och mer professionell vad gäller service och om- händertagande av brottens offer i vid bemärkelse. För att lyckas med båda dessa uppgifter krävs ett skifte av fokus mot bättre kunskaper i beteendevetenskapliga ämnen samt sociala och samhäl- leliga frågor. Det kommer också att krävas en bättre utvecklad förmåga att lära sig nytt och ompröva invanda metoder, rutiner och ställnings- taganden. Brottsoffer, gärningsmän, vittnen och samhället i stort kommer, enligt , att gå mot en ökad hetero- genitet och komplexitet i en rad avseenden. Poliser kommer att möta en större variation både bland de människor och den brotts- lighet de möter. Det kommer att ställa stora krav på polisen som en flexibel och lärande organisation. Den enskilda polisen måste ha omfattande kunskaper och färdigheter inom olika områden samt mognad, livserfarenhet och ett genuint människointresse för att garantera att medborgarna är nöjda med polisen och rättsväsendet. Framtida krav på polisverksamheten Det internationella omvärldstrycket på som stat har inne- burit en utveckling av gränsöverskridande polisiärt samarbete. Detta samarbete är intensivast i och mellan de europeiska stat- erna. Omvärldens påverkan på sker dock också bortom gränser. Det som sker i andra delar av världen får ofta konsekvenser för den svenska staten och därmed för polisen. Det ökade samarbetet på internationell nivå innebär för polisens del även att polisen skall rekrytera, utbilda och utrusta den personal som skall nyttjas i internationell verksamhet. Vidare skall polisen, ibland med kort varsel, kunna ställa lämplig personal med olika kompetenser till förfogande för att kunna verka i andra länder. I detta avsnitt följer en redogörelse för polisens internationella samarbete. Det globala samarbetet består främst av samarbetet inom Inter- national (). , med 184 medlemsstater och huvudkontor i , är en mellanstatlig organisation som verkar för effektivt informationsutbyte och en koordination av polisiärt samarbete. är baserat på med- lemsstaternas nationella politik och lagstiftning. Samarbetet inom berör främst brott som faller under allmän strafflag. Den typ av brottslighet som undantas är brott av politisk, militär, reli- giös eller rasistisk natur. Arbetet inom är fokuserat på narkotika, brott mot person och brott mot egendom samt eko- nomisk brottslighet. har en polisman stationerad i . Det svenska arbetet genom bedrivs också i den nationella interpolbyrån vid . EU är en reell maktfaktor i svensk, europeisk och global poli- tik. Naturligtvis har EU även påverkat den svenska polisen. Den svenska polisorganisationen har genom- gått en stark europeisering. Polissamarbetet inom EU kallas för rättsliga och inrikes frågor och har i traditionell beskrivning av EU-samarbetet varit EU:s Framtida krav på polisverksamheten Den tredje pelaren har bl.a. behandlat frågor som polis-, tull- och åklagarsamarbete, straffrätt, asyl- och invandrings- politik inklusive gränskontroll samt civilrätt. Det rättsliga och polisiära samarbetet institutionaliserades genom Maastrichtför- draget . Samarbetet har dock varit känsligt. Detta beror på att polisiär verksamhet vanligtvis har ansetts utgöra en central del av den suveräna rättsstaten. EU:s medlemsstater har dock bestämt sig för samarbete som ett led i att bekämpa gemensam och gräns- överskridande brottslighet. Resultatet har varit ett mellanstatligt samarbete som öppnat upp för en gränsöverskridande kamp mot brottslighet som man bibehållit en suveränitet i rättsliga och polisiära frågor. Genom Amsterdamfördraget intensi- fierades arbetet ytterligare. I fördraget slogs fast att de gemen- samma insatserna på polissamarbetsområdet skall omfatta operativt samarbete mellan berörda myndigheter för att förebygga och ut- reda brott; insamling, analys och utbyte av information; samarbete och gemensamma insatser avseende utbildning; utbyte av expertis; användning av utrustning och forskning samt gemensam utvärder- ing av utredningsteknik vid upptäckt av organiserad brottslighet. Inom EU har svensk polis även samarbete med Europol. Europol är EU:s brottsbekämpande organ och ansvarar för den gemensamma kriminalunderrättelsetjänsten. Det yttersta målet är att förena nationella kapaciteter för att kartlägga och bekämpa den gemen- samma internationella brottsligheten. Europol stödjer medlems- staternas brottsbekämpande verksamhet huvudsakligen inom om- råden som olaglig narkotikahandel, nätverk för illegal invandring, terrorism, handel med stulna fordon, människohandel däribland barnpornografi, falskmynteri och förfalskning av andra betalnings- medel, handel med radioaktiva och nukleära ämnen samt penning- tvätt. Europols mandat utvidgades till att omfatta även andra former av internationell brottslighet såsom miljöbrott, organiserade former av rån samt olaglig handel med kulturföremål och piratkopior. Europol kompletterar och stödjer medlemsstaternas polisiära sam- arbete mot den gränsöverskridande brottsligheten. Detta sker genom att sambandsmännen inom Europol, som är stationerade av med- Framtida krav på polisverksamheten lemsstaterna, underlättar för informationsutbyte samt tillhanda- håller analyser. medverkar i det s.k. . Syftet med är att förvekliga den fria rör- ligheten för personer inom EU. Samarbetet innebär att länderna som deltar har tagit bort personkontrollerna mellan sig och att människor därför kan röra sig fritt inom det som kallas för Schengenområdet. innehåller även regler om ett utvecklat och fördjupat samarbete kring polisiära och rättsliga frågor, s.k. kompensatoriska åtgärder. Dessa åtgärder skall undvika att den fria rörligheten för personer får negativa konsekvenser i form av ökad internationell brottslighet. En första sådan kompensatorisk åtgärd är införandet och utveck- landet av databaserade personregister, såsom (). SIS erbjuder alla rättsstater möjligheten att erhålla information från alla medlemsstater som tull och polis kan använ- da. Registret är ett värdefullt hjälpmedel för att få tag på efterlysta personer samt för brottsförebyggande och brottsbekämpande arbete. I SIS finns även uppgifter om fordon, vapen, sedlar och dokument (pass, id-handlingar, visa) som är försvunna, stulna eller på annat sätt eftersökta. Ytterligare en kompensatorisk åtgärd är det s.k. Supplementary Information Requests at the National Entires (). utgör det forum i vilket olika rättsinstanser inom respektive medlemsstat sköter kontakter med varandra av- seende uppgifter som framkommit i SIS. kopplar samman svenska rättsinstanser med övriga rättsinstanser i andra medlems- stater. ger vidare polisen rätt att under vissa förutsättningar även förfölja brottslingar över gränsen till ett annat Schengenland. Slutligen innebär också möjlig- het till rättsligt utbyte mellan medlemsstaterna. Detta kan innebära att polis, tull och kustbevakning m.m. från kan skickas till andra myndigheter i andra medlemsstater för utbyte och informa- tion. Utbytet kan syfta till att hämta hem ny kunskap eller bidraga med ny kunskap på plats. Framtida krav på polisverksamheten Svensk polis har samarbetat med nordisk polis. PTN- projektet (Polis och i ) är ett exempel på ett nära sam- arbete inom nordisk polis. Samarbetet grundas framför allt på de nordiska rikspolischefernas samtal och överenskommelse . Samarbetet har byggt på en direktkontakt mellan staternas lokala polismyndigheter. Detta har således inte planerats centralt om det inte funnits något särskilt behov. Det nordiska gränssamarbetet med passfrihet m.m. har inneburit ett djupgående polisiärt sam- arbete mellan de nordiska polismyndigheterna. Det nordiska polis- och tullsamarbetet syftar till att effektivisera brottsbekämpningen i . PTN verkar rådgivande, koordinerande och samarbetande mellan de olika polisorganisationerna inom respektive nordisk stat. Arbetet sker antingen genom utstationering av sambandsmän eller genom upprättandet av gemensamma brottsförebyggande program av gränsöverskridande natur. har sambandsmän i , , , Buda- pest, , , , , , och . Syftet är att arbeta nära den nationella polisen i respektive stat och att samla in information och kartlägga gränsöverskridande brottlighet. Sambandsmännen representerar de nordiska staterna tillsammans. De tjänstgör åt samtliga nordiska stater och rapporterar till staternas polisorganisationer. undertecknades en överenskommelse om polis- samarbete i . Syftet är att skapa ett samarbete mellan myndigheter som har polisiära uppgifter i för att t.ex. motverka illegal invandring och gränsöverskridande brottslighet. skapades av de nordiska statsministrarna en ny form av samarbete i Task Force on Organised Crime in the Baltic Sea Region. Samarbetet består av en arbetsgrupp med medlemmar från de elva Östersjöstaterna: , , , , , , , , , och . I det operativa arbetet ingår olika myndigheter såsom polis, tull, gräns- bevakning och åklagarväsendet. Samarbetet är främst inriktat mot narkotika, illegal invandring, människosmuggling, smuggling av Framtida krav på polisverksamheten fordon, miljöbrott, terrorism, penningtvätt, IT-brottslighet och annan verksamhet som bedrivs av organiserade ligor i större skala. har det skett en intensifiering av samarbetet över . Det faktum att politiska och ekonomiska för- ändringar skapade nya förutsättningar genom en ökad frihet inne- bar också att människor, varor och tjänster allt mer förflyttades över . Med detta kom naturligtvis även illegala verksam- heter. Samarbetet intensifierades ytterligare då flera forna kommu- nistiska stater fick inträde i EU. Internationellt samarbete i övrigt Utöver det internationella samarbete som nämnts har polisen även internationellt samarbete av annat slag. Svensk polis har exem- pelvis bilaterala samarbetsavtal med ett tiotal europeiska länder däribland , , och . Avtalen kan gälla exempelvis bekämpning av terrorism, smuggling, organiserad brotts- lighet och annan allvarlig brottslighet. Polisen deltar också i internationellt utvecklingsarbete. Syftet med utvecklingssamarbetet är att utifrån ett rättskedjeperspektiv stärka rättsstaten genom olika former av stöd till samarbets- ländernas polisorganisationer. Exempel på sådana samarbetsländer är de baltiska staterna, , , , samt vissa stater i och . Även polisen som organisation ställer, mot bakgrund av de krav som ställs av statsmakerna, krav på verksamheten och de anställda. De exempel som nämns i avsnitt 2.2.4 utgör ett urval av beslut som syftar till att göra verksamheten såväl effektivare som kvalitativt bättre. Framtida krav på polisverksamheten presenterade en medarbetarunder- sökning som genomförts med anställda inom polisen. Undersök- ningen var den första i sitt slag på riksnivå. Syftet med undersök- ningen var att få ett underlag för ett fortsatt utvecklingsarbete. Samtliga anställda, såväl poliser som civilanställda, bereddes till- fälle att svara på enkäten och svarsandelen uppgick till .