sou · GWB311 · 2008-02-28 00:00:00 — Ideella föreningar är befriade från skatt på inkomst utom vissa inkomster av fastigheter och vissa in- komster av näringsverksamhet (rörelse), som inte har naturlig anknytning eller är av hävd. Det finns inget uttryckligt undantag för studentsammanslutningar när det gäller att redovisa mervärdes- skatt, vilket det gör för föreningar. Det är dock oklart hur många studentsammanslutningar som redovisar mer- värdesskatt. 3.En ideell förening måste uppfylla kraven för allmän- nyttiga ideella föreningar. Studentsammanslutningar måste inte genomgå någon prövning. Det finns därmed för en ideell förening en osäkerhet som försvårar långsiktig ekonomisk planering. 3 Överväganden och förslag Vårt uppdrag utgår från att det obligatoriska medlemskapet i studentsammanslutningar ska avvecklas. Enligt regeringen är rätten att inte tillhöra en sammanslutning grundläggande i ett demo- kratiskt samhälle. Från olika håll har tanken framförts att denna rätt skulle kunna anses tillgodosedd även med en ordning att alla studenter automatiskt blev medlemmar i en studentsamman- slutning i samband med påbörjandet av studier men fick rätt att utträda ur sammanslutningen. Vi gör emellertid bedömningen att en sådan ordning inte är förenlig med intentio- nerna i våra direktiv och tror dessutom att den skulle vara förenad med betydande juridiska och administrativa komplikationer. Detta utesluter givetvis inte att medlemskap i studentsammanslutningar på olika sätt uppmuntras eller underlättas från högskolornas sida. Enligt direktiven är det viktigt att vid avveckling av obligatoriet säkerställa att angelägna uppgifter och värdefull verksamhet som utförs av de obligatoriska studentsammanslutningarna kan leva vidare. Här framhålls dels studentinflytande, dels studiesocial verk- samhet. I båda dessa avseenden fullgör de obligatoriska student- sammanslutningarna uppgifter av väsentlig betydelse inom den högre utbildningen. Det sätt på vilket svenska studenter genom sina sammanslutningar tar både aktiv del i högskolornas arbete och ansvar för olika studiesociala verksamheter är internationellt sett unikt. Det utgör en väsentlig tillgång inte bara för högskolan utan också för samhälls- och arbetslivet i stort genom den skolning i självförvaltning och organisationsarbete som förtroendevalda och funktionärer i studentsammanslutningarna får. Våra överväganden och förslag bygger på en övertygelse att dessa värden så långt möj- ligt bör föras vidare till en ny ordning. Det finns emellertid en stor risk att de går förlorade vid en avveckling av obligatoriet. Medlemsantalet i de berörda studentsammanslutningarna och sammanslutningarnas intäkter av avgifter kommer med all säkerhet att minska. Det är svårt att uppskatta hur stor minskningen kommer att bli, men den kan, inte minst för studentkårernas del, bli avsevärd. I denna situation måste kårerna, för att kunna bedriva angelägen verksamhet motsvarande dagens, kompenseras med me- del utifrån. I praktiken blir medelstillskott över statsbudgeten där- med nödvändiga. Detta innebär givetvis ett minskat inflytande jäm- fört med en ordning där studentkårerna har rätt att uttaxera medel och själva kan bestämma hur dessa medel ska utnyttjas. Det finns även en risk att motivationen för att arbeta ideellt i kårerna minskar och att därför olika uppgifter som utförs av förtroendevalda kommer att professionaliseras. En konsekvens kan således bli att kostnaderna för att bedriva i princip oförändrad verksamhet ökar. Att utse och stödja studentrepresentanterna i högskolornas beslutande och beredande organ är den från högskolepolitisk syn- punkt väsentligaste uppgift som fullgörs av obligatoriska sammanslutningar. Det är också den enda uppgift som är författ- ningsstyrd och som innebär myndighetsutövning. De bestämmel- ser som infördes i högskolelagen efter förslag i prop. 1999/2000:28, Studentinflytande och kvalitetsutveckling i högskolan, innebar en markering inte bara av studenternas rätt att utöva inflytande över utbildningen utan också av deras roll som medaktörer i utveck- lingen av högskolan och dess verksamhet. Således sägs i lagens 1 kap. att kvalitetsarbetet är en gemensam angelägenhet för hög- skolornas personal och studenterna (4 § tredje stycket) och att högskolorna ska verka för att studenterna tar en aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen (4 a § andra stycket). Vi vill betona denna aspekt av studentinflytandet och använder därför termen studentmedverkan. Givetvis ger en medverkan i högskolans organ studenterna en grund för att verka för sina intres- sen, men principiellt anser vi det viktigt att göra en åtskillnad mellan å ena sidan studentinsatser i och för högskolorna, å andra sidan mera studentfacklig verksamhet. Medan de förra bör ses som en del av högskolornas verksamhet och därför enligt vår mening, när obligatoriet avvecklas, bör stödjas över statsbudgeten, är det naturligt att studenter organiserar och finansierar sin intresse- bevakning på i princip samma sätt som andra grupper. Detta utesluter givetvis inte att en och samma studentsammanslutning kan vara verksam inom båda områdena. Till skillnad från vad som gäller studentmedverkan inom hög- skolorna styrs de obligatoriska studentsammanslutningarnas verk- samhet på det studiesociala området inte av några centrala före- skrifter. Verksamhetens anknytning till studierna kan vara mer eller mindre direkt, och en bedömning av dess grad och art måste vara avgörande för hur en verksamhet ska bedömas vid avveckling av obligatoriet. Ju närmare en verksamhet anknyter till utbildningen och den faktiska studiesituationen, desto mera naturligt är det enligt vår mening att se den som en angelägenhet för högskolorna; ju mera allmänt social en verksamhet är, desto naturligare är det att se den som en uppgift för frivilliga föreningar, finansierad med avgifter eller på annat sätt. Med denna utgångspunkt bör hög- skolorna, när obligatoriet avvecklas, få ett direkt ansvar för vissa slag av studiesocial verksamhet, men de bör få ett över- gripande ansvar för studiemiljön och därmed för förutsättningarna för annan studiesocial verksamhet i studentsammanslutningars regi. Det finns faktorer som förenar de olika slagen av obligatoriska studentsammanslutningar men betydligt mera som skiljer dem åt. Studentkårernas centrala roll avser studentmedverkan i högskolor- na. Nationernas huvudroll ligger i den studiesociala funktion som är knuten till nationshusen eller motsvarande. Fakultetsföreningar- na bedriver också studiesocial verksamhet, men den spelar inte en lika framträdande roll. Mot denna bakgrund behandlar vi först de tre slagen av obligatoriska sammanslutningar var för sig och tar därvid upp de aspekter och frågor som enligt vår mening är av- görande för respektive kategoris framtida ställning. Därefter tar vi upp studiesociala frågor som är gemensamma för två eller samtliga tre kategorier av studentsammanslutningar. 3.2.1Vem ska utse studentrepresentanter? Förslag: Studentkårer ska även fortsättningsvis ha rätt att utse studentrepresentanter i högskolornas organ. Om det finns mer än en studentkår vid en högskola, får studentrepresentanterna utses på det sätt kårerna kommer över- ens om. Kan kårerna inte enas, får högskolestyrelsen besluta hur representanterna ska utses. Om det inte finns någon studentkår, ska studentrepresentan- ter utses av en församling till vilken val anordnas av högskolan. kommitté föreslog som huvudregel att studentrepresen- tanterna i en högskolas beslutande och beredande organ skulle utses genom val i högskolans regi, antingen direkt eller genom en studentförsamling. Ledamöterna i denna församling skulle utses genom listval, där föreningar av skilda slag skulle kunna konkur- rera. En sådan ordning kan vara tilltalande rent principiellt, efter- som samtliga studenter vid högskolan då får rösträtt, och den skulle kanske också stimulera till konkurrens och därmed bidra till en vitalisering av studenternas föreningsliv. Dessa fördelar väger dock enligt vår uppfattning lätt i förhållande till betydelsen av att studenterna ges goda förutsättningar för ett reellt medansvars- tagande för högskolornas angelägenheter. Inte minst på grund av den snabba genomströmningen av studenter kan ett sådant med- ansvar inte uppnås utan en mera permanent organisatorisk bas för studentinsatserna. En modell med val i högskolans regi kan enligt vår uppfattning aldrig ge studenternas medverkan i beslutande och beredande organ samma kontinuitet – och därmed kvalitet – som en ordning där studentrepresentanterna utses av sammanslutningar som löpande kan fungera som stöd för deras verksamhet. Som dagens studentkårer visat kan sådana sammanslutningar spela en viktig roll i högskolornas utvecklings- och förnyelsearbete genom att ta fram underlag för diskussioner och beslut i frågor som rör utbildningen och studieförutsättningarna. Mot denna bakgrund anser vi att sammanslutningar motsvaran- de nuvarande studentkårer har en viktig roll att spela i högskolor- nas arbete även efter obligatoriets avveckling. De bör ha uppgiften att utse representanter för studenterna samt därmed samman- hängande rättigheter som tillkommer studentkårerna. praktiska skäl förordar vi att dessa sammanslutningar även i fort- sättningen kallas studentkårer, och vi kallar vår modell kårmodellen. Mot kårmodellen kan principiellt invändas att den student som vill påverka högskolans angelägenheter måste ansluta sig till en förening. Vi vill emellertid understryka att det då, i motsats till vad som gäller , blir fråga om ett fritt och medvetet val. I sak skiljer sig inte heller möjligheterna till påverkan så mycket mellan kårmodellen och modellen med val till och genom en studentför- samling i högskolans regi. I den senare modellen konkurrerar olika föreningar om mandaten, medan kårmodellen innebär en kon- kurrens mellan organiserade opinioner och intressen inom en given förenings ram. Den student som vill engagera sig mera än genom att lägga sin röst en gång måste således under alla för- hållanden stödja eller ansluta sig till en förening. Detta kan bara undvikas genom en ordning med direkta personval. En sådan har dock minst lika stora nackdelar som valförsamlingsmodellen från kontinuitets- och stabilitetssynpunkt, och den torde dessutom vara mycket svår att hantera vid större högskolor. Mot kårmodellen kan vidare invändas att studentrepresentan- terna, trots att de är utsedda endast av en studentkårs medlemmar, kommer att företräda även icke-medlemmar. Som framgått i avsnitt 2.6 delar vi kommittés uppfattning att dagens student- kårer, även om de i vissa avseenden har en offentligrättslig karaktär, i grunden är att betrakta som privaträttsliga ideella föreningar. Studentkårer av det slag vi förordar får en än tydligare privaträttslig prägel. Det är emellertid inte unikt att privaträttsliga samman- slutningar företräder andra än sina medlemmar. En parallell som ligger nära till hands är de kollektivavtalsbundna fackliga organisa- tionernas rätt att utse företrädare i bolagsstyrelser enligt lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda. De fackliga organisationerna har denna rätt oberoende av hur många av de anställda som tillhör respektive organisation. De som på detta sätt utses till styrelseledamöter har att se till samtliga anställdas intressen. Andra exempel avser befogenheter att teckna vissa typer av avtal. Fackliga organisationer av nämnda slag liksom tecknar avtal som binder inte bara de egna medlem- marna utan alla berörda arbetstagare respektive hyresgäster. En organisation får härvid inte gynna sina medlemmar utan måste se till alla berörda. Detsamma bör gälla för de ledamöter i olika organ som de frivilliga studentkårerna utser. Om flera kårer berörs när det gäller att utse studentrepresentan- ter, måste rätten att utse dessa ledamöter avse kårerna gemensamt. Om kårerna inte kommer överens, måste högskolestyrelsen ha rätt att meddela föreskrifter om hur ledamöter ska utses. Vi anser också att studentkårerna ska behålla sin rätt enligt 1 kap. 7 b § högskoleförordningen att i anslutning till årsredovis- ningen lämna en redogörelse för kårens syn på högskolans utveck- ling och resultat och att högskolan ska lämna kårens redogörelse till regeringen med årsredovisningen. Vi räknar med att det normalt kommer att finnas studentkårer vid alla högskolor. Om så inte skulle vara fallet måste det finnas en alternativ väg att säkra studentmedverkan i berörda högskoleorgan. Vi föreslår att studentrepresentanter då ska utses av en församling till vilken val anordnas av högskolan enligt föreskrifter av hög- skolestyrelsen. 3.2.2Vilka krav ska en studentkår uppfylla? Förslag: En studentkår ska uppfylla följande krav. Det ska vara en sammanslutning av studenter vid en högskola som har som huvudsakligt syfte att bevaka och medverka i utvecklingen av utbildningen och studieförutsättningarna vid högskolan. Verksamhetsområdet för en studentkår, vars verksamhet inte täcker en högskola i dess helhet eller en del av högskolans verksamhet som är förlagd till en viss ort, ska sammanfalla med ansvarsområdet för en eller flera fakultetsnämnder eller motsvarande organ eller med utbildningen på forskarnivå. En studentkår med ett smalare verksamhetsområde bör dock tillåtas övergångsvis, om den svarar mot en kår som fanns före avvecklingen av obligatoriet. Samtliga studenter inom en studentkårs verksamhetsområde ska ha rätt att bli medlemmar i studentkåren. Alla medlemmar i en studentkår ska ha rösträtt vid val till det högsta beslutande organet och medlemmarna ska genom be- stämmelser i stadgarna garanteras insyn och kontrollmöjlig- heter. En studentkår ska vara representativ för studenterna inom kårens verksamhetsområde. Huvudregeln när det gäller privaträttsliga subjekt är att de är helt självständiga; inget annat organ kan meddela föreskrifter eller överpröva beslut. På grund av studentkårernas offentligrättsliga uppgifter har det dock varit nödvändigt med ett visst mått av överinseende från staten, utövat genom högskolorna. Detta för- hållande måste bestå. En sammanslutning bör således få ställning som studentkår endast under vissa förutsättningar. Vi tar närmast upp de krav som sammanslutningen enligt vår mening ska uppfylla. Med hänsyn till intentionerna med studentmedverkan (se avsnitt 3.1) finns det enligt vår mening ingen anledning att öppna en väg in i högskolans organisation för andra föreningar än sådana som består av studenter och är inriktade på att medverka i högskolornas arbete. I de senaste utredningarna om obligatoriet har termen utbildningsbevakning använts för den verksamhet som avses. Studentrepresentanternas och studentkårernas verksamhet måste emellertid enligt vår uppfattning ses i ett vidare perspektiv än vad denna term antyder. Vi vill betona att det är fråga om aktivt deltagande i utvecklingen och förnyelsen av högskolans verksamhet och att det inte bara handlar om själva utbildningen utan också om studenternas arbetsmiljö och andra förutsättningar för studierna, allt i den mån sådana frågor tillhör ansvarsområdet för eller behandlas i en högskolas beslutande och beredande organ. En sammanslutning måste enligt vår mening ha denna huvudsakliga inriktning på sin verksamhet för att den ska få ställning som studentkår, och inriktningen ska framgå av stadgarna. Att en studentkår bedriver studiesocial verksamhet och också på annat sätt främjar sina medlemmars studier ser vi som ett naturligt komplement till verksamhet enligt huvudinriktningen, men det finns inget behov att reglera detta. Till den studiesociala verksam- heten återkommer vi i avsnitt 3.5. Vi föreslår alltså att en studentkår ska ha som huvudsakligt syfte att bevaka och medverka i utvecklingen av utbildningen och förut- sättningarna för studier vid högskolan. Enligt 2 § studerandeförordningen får, om det finns särskilda skäl, mer än en studentkår finnas vid en högskola. Det är respektive högskolas styrelse som bestämmer om sådana särskilda skäl före- ligger. När studentkårer tillkom, var det givet att varje högskola skulle ha en kår omfattande samtliga studenter. I samband med att högskolor lagts samman eller uppgått i en nybildad högskola, främst i samband med högskolereform, har emellertid befintliga studentkårer fått leva vidare. Vid högskolor med verk- samhet på två eller flera orter har det också setts som naturligt att ha en kår på varje ort. har även vid vissa högskolor nya studentkårer, baserade på utbildningsmässig gemenskap, god- känts utan att det haft något samband med förändringar i respektive högskolas organisation. Situationen ser således olika ut vid olika högskolor, ytterst som följd av att högskole- styrelser gjort skilda bedömningar av vad som är särskilda skäl. Vi är inte beredda att förorda en generell modell men anser att en viss kårstruktur vid varje högskola är nödvändig för att olika sammanslutningar som gör anspråk på att få ställning som student- kår ska kunna jämföras med varandra i fråga om medlemstal och därmed representativitet (se nedan). En utgångspunkt bör enligt vår mening vara att varje utbildningsprogram och kurs hör hemma inom en studentkårs verksamhetsområde. Vi anser det dock naturligt att det vid högskolor med mera omfattande permanent verksamhet på flera orter ska kunna finnas en studentkår på varje ort. När det gäller kårer baserade på utbildningens organisation har vi förståelse för att det kan vara lättare att engagera studenter i en kår som täcker endast ett visst utbildningsområde och därmed kan stå i närmare kontakt med den enskilda studenten. Detta torde ligga bakom utvecklingen vid främst universiteten i och , där det finns 10 respektive 17 kårer. inser vi svårigheterna för högskolorna att hantera en flora av studentkårer för enskilda utbildningar eller grupper av utbildningar. En organisa- tion som kan företräda studenterna inom hela eller större delar av en högskola har ett betydande värde, och vi ser det som en ut- maning för kårer med ett bredare ansvarsområde att organisera sin verksamhet så att studenterna inom enskilda utbildningar eller ämnesområden känner sig väl företrädda. Vi anser det naturligt att verksamhetsområden baserade på utbildningens organisation den nivå i organisationen som är den enda reglerade under styrelsenivån, dvs. fakultetsnämnds- nivån (motsvarande). En ordning med studentkårer som täcker smalare utbildningsområden riskerar att bli svårhanterlig och leda till en olycklig atomisering av studentinflytandet. Möjligheter att bilda nya sådana kårer bör därför inte finnas. Dock anser vi det övergångsvis rimligt att befintliga studentkårer bereds möjlighet att gå in i den nya ordningen, även om de har ett smalare ansvars- område. Studenter som studerar på mer än ett utbildningsprogram eller följer kurser inom olika områden kan med tillämpning av den förordade principen komma att tillhöra rekryteringsunderlaget för mer än en studentkår. Hur detta ska hanteras med avseende på medlemskap och medlemsavgifter måste avgöras i samråd mellan berörda kårer. Vid finns en separat doktorandkår, verksam över fakultetsgränserna. Med hänsyn till den särskilda situation som gäller för studenter på forskarnivån anser vi att en sådan ord- ning bör vara möjlig även . Under alla förhållanden måste det vid varje högskola med två eller flera studentkårer finnas ett samarbetsorgan som gör att utseendet av ledamöter i högskolestyrelsen och andra organ på denna nivå fungerar smidigt och ger högskolans ledning en naturlig och representativ samtalspartner i frågor av mera övergripande slag. Vid högskolor med flera kårer kan ett samverkansorgan vara motiverat också för studiesociala frågor som inte är relaterade till enskilda utbildningsområden (se vidare avsnitt 3.5). Vi föreslår sammanfattningsvis att verksamhetsområdet för en studentkår, vars verksamhet inte täcker en högskola i dess helhet eller en del av högskolan som är förlagd till en viss ort, ska sammanfalla med ansvarsområdet för en eller flera fakultets- nämnder eller motsvarande organ, alternativt med utbildningen på forskarnivå. Dock bör en studentkår med smalare verksam- hetsområde övergångsvis tillåtas om den svarar mot en kår som funnits före reformen. Ett grundläggande demokratiskt krav är att en studentkår ska vara öppen för alla studenter inom verksamhetsområdet. bör bara studenter kunna vara medlemmar. Eventuellt engagemang från andra kategorier måste således organiseras i former som är åtskilda från medlemskap. Vi föreslår att samtliga studenter inom en studentkårs verksam- hetsområde ska ha rätt att bli medlemmar i kåren. Också i andra avseenden måste en studentkår vara demokratiskt uppbyggd. Vi föreslår att alla medlemmar i en studentkår ska ha rösträtt vid val till det högsta beslutande organet. Vidare måste medlemmarna garanteras insyn och kontrollmöjligheter beträffande de beslut som sammanslutningen fattar. Vissa grundläggande bestämmelser om detta bör därför finnas i stadgarna. Därutöver måste naturligtvis en studentkår tillämpa de lagar som gäller och den praxis som finns för ideella föreningar. kommitté ansåg för sin del att höga krav på repre- sentativitet borde ställas för att en förening skulle få rätten att utse studentrepresentanter. Enligt förslaget skulle krävas anslutning av av studenterna inom verksamhetsområdet. Bakom detta förslag torde ha legat det i obligatoriedebatten vanliga argumentet, att det erfarenhetsmässigt låga valdeltagandet särskilt i de större studentkårerna – omkring 10–, ibland ännu lägre – undergräver kårernas legitimitet. Det är emellertid svårt att finna belägg för något samband mellan obligatoriskt medlemskap och lågt valdeltagande. I länder där medlemskap i studentkår är fri- villigt kan valdeltagandet ligga på samma låga nivå som i Sverige.TPF1FPT Vi menar att det är nödvändigt att acceptera det förhållandet att många under sin begränsade tid som studenter inte är beredda att engagera sig i högskolefrågor utöver vad som rör de egna studierna. 1TP PT Europarådsrapporten in the Governance of Higher Education in Europe, 2003, s. 28 f. Det är givetvis angeläget att på olika sätt stimulera alla studenter till sådant engagemang, men minst lika väsentligt är att ta vara på och finna former för att kanalisera det studentengagemang i hög- skolornas angelägenheter som faktiskt finns och som med rimliga insatser kan mobiliseras. De stora variationerna mellan högskolor och utbildningar gör det enligt vår mening vanskligt att ställa upp ett generellt krav i fråga om representativitet. Att dagens student- kårer under alla förhållanden kommer att bestå som självständiga juridiska personer är i sig ett starkt skäl för att ge dem möjlighet att, oavsett valdeltagandet , få fortsatt ställning som student- kårer. De fackliga organisationernas rätt att utse styrelserepresentanter (se avsnitt 3.2.1) var tidigare villkorad av att organisationen före- trädde mer än hälften av de anställda på arbetsplatsen. I samband med att lagen om styrelserepresentation för de privatanställda infördes togs detta villkor bort. Anledningen var att man ville åstadkomma en bättre anpassning till det allmänna synsätt som ligger till grund för lagstiftningen om styrelserepresentation, näm- ligen att arbetstagarrepresentationen i styrelsen är till gagn för alla anställda i företaget liksom för arbetsgivaren och verksamheten som sådan (prop. 1987/88:10, s. 47). På samma sätt menar vi att studentrepresentationen är till nytta inte bara för studentkårens medlemmar, utan för alla studenter liksom för högskolan och dess verksamhet. Ur detta perspektiv anser vi det inte nödvändigt att ställa upp ett krav på hög representativitet för att låta kårerna utse studentrepresentanter. Vi är mot denna bakgrund inte beredda att förorda att kravet på representativitet preciseras utan anser att representativiteten måste bedömas i varje enskilt fall.