sou · GWB351 · 2008-06-02 00:00:00 — Värdigt liv i äldreomsorgen Värdigt liv i äldreomsorgen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Omslagsbild: Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppgift att lägga fram förslag om en värdighetsgaranti för vård och omsorg om äldre kvinnor och män. Värdighetsgarantin ska syfta till att tydliggöra för alla vad äldreomsorgen ska erbjuda och vad de äldre och deras anhöriga kan förvänta sig när de behöver äldreomsorg. förordnades direktorn vid diakoni som särskild utredare. Som sakkunniga i utred- ningen förordnades fr.o.m. förste vice ordförande , förbundsordförande , för- bundsordförande , rektor , projektledare , kansliråd , förbundsord- förande , förbundsordförande , professor , generaldirektör samt förbundsjurist . entledigades och i hans ställe utsågs kanslirådet . Utredningen antog namnet (S 2007:03). Som huvudsekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. konsulten . Som sekreterare förordnades fr.o.m. departementssekreterare , fr.o.m. f.d. chefsjurist , samt fr.o.m. t.o.m. undervisningsråd . Härmed överlämnas betänkandet Värdigt liv i äldreomsorgen (SOU 2008:51). Uppdraget är härmed slutfört. Termer i utredningen............................................................... Äldre personer med äldreomsorg ........................................... Att ta särskild hänsyn .............................................................. Särskilt sköra personer ................................................. 3.2.3 Äldres inflytande över sitt eget liv............................... Kommunen ansvarar för äldreomsorg .................................... 3.3.1 Hemtjänst, hemsjukvård och särskilt boende............. 3.3.2 Äldreomsorg i privat drift............................................ 3.3.3 Anhöriga svarar för de flesta insatserna ...................... 3.4Äldres möjligheter att framföra synpunkter och Möjligheter att göra sin röst hörd................................ Den äldres rätt att påverka omsorgen och vården ...... Mål för äldrepolitiken .............................................................. Äldreomsorg ett komplext och otydligt uppdrag............... Äldreomsorg med stort engagemang för förbättringar ......... Brister i äldreomsorgens värdegrund ........................... Kommunen handlägger ansökan om bistånd ......................... Handläggning styrs av flera lagar ................................. Biståndshandläggning – en sammansatt yrkesroll....... Risk för standardiserat tjänsteutbud............................ Omprioriteringar utifrån tillgängliga resurser ............ Instrument för behovsbedömning............................... Samarbete över professions- och organisationsgränser ......... 3.11.2 Öppna jämförelser stimulerar till kvalitetsarbete ....... 3.11.3 Att tydliggöra äldreomsorg – två modeller för 3.11.4 Kvalitetsdeklarationer, omsorgs- och 3.11.5 Kvalitetsmärkning av varor och tjänster...................... 3.11.6 Bästa utförandet för pengarna i ....... Fortsatt stor utvecklingspotential........................................... 4.2Ramlagstiftning, skälig levnadsnivå och Lokala värdighetsgarantier med nationella inslag .................. Äldreomsorgens kvalitetsnivåer är kommunens ansvar ...... Personalens förutsättningar att ge en värdig omsorg .......... Arbetsledarnas förutsättningar att leda arbetet ................... Att kunna leva utifrån sin identitet och personlighet .... Värdighet i insatser för äldre ................................................. 5.1.1 Värdighet som begrepp .............................................. 5.1.2 Värdigt liv och välbefinnande – utgångspunkter för äldres värdighet..................................................... 5.2Gemensam värdegrund förtydligar behovet av värdighet 5.2.1 Exempel på värdegrunder........................................... En nationell värdegrund för äldreomsorgen ........................ Att förstå och använda värdegrunden................................... 6.2.1 Ett värdigt liv – begreppets innebörd ........................ 6.2.2 Välbefinnande – begreppets innebörd....................... 6.2.3 Äldreomsorgens ansvar för värdigt liv och Värdighet och välbefinnande i dagens äldreomsorg ............ Värdegrundsbegreppens användning i lagstiftningen.......... 6.4.1 Socialtjänstlagen och dess förarbeten........................ 6.4.2 Värdegrund i gällande socialtjänstlag ........................ Motiv för lagstiftad värdegrund i socialtjänstlagen .............. Att leda ett värdegrundsarbete ................................... Stimulansbidrag för implementering av värdegrunden ........ Värdegrund – handledning och information ................. Information till medborgarna...................................... Dagens uppföljnings- och redovisningsansvar ..................... Införandet av krav på uppföljning och redovisning............... Bedömningskriterier för tillsyn ................................... Ökat inflytande för äldre............................................ Krav på äldreomsorgens tydlighet......................................... Motiv för individuell anpassning och flexibilitet.................. Synpunkter och tvister........................................................... 11.3.1 Kompetens- och kunskapsutveckling........................ 11.3.2 Förbättrat stöd för den enskilde ................................ 11.3.4 Samarbete mellan den äldre, dennes närstående 11.3.5 Fler och mer varierade möjligheter att framföra Fokus på resultat av insatserna .................................. Motiv för ny bestämmelse ..................................................... Nationellt instrument för behovsbedömning ................ Allmänna motiv för ett nationellt instrument för Specifika motiv för att utveckla och tillämpa ett En stor förändringspotential ................................................. 13.4.1 Biståndshandläggningens förändringsbehov............. 13.4.2 Utrymme för individuella bedömningar och 13.4.3 Olika behov i ett sammanhang .................................. 13.4.4 Nationellt likvärdiga utredningar .............................. Instrument för behovsbedömning........................................ Kompetensutveckling för biståndshandläggare ............ Motiv för utredningens förslag ...................................................... Motiv för värdegrundsmärkning........................................... Ett frivilligt system för värdegrundsmärkning..................... Värdegrundsmärkning innebär högre krav än vad lagen Utvärdering i förhållande till värdegrundsmärkning ........... Kvalitetsaspekter lägger grunden för Kommunala omsorgsgarantier i förhållande till Att organisera värdegrundsmärkning ................................... Värdegrundsmärkningens för- och nackdelar ...................... Ersättning till enskilda personer ................................. Investeringar i kvalitet kan leda till kostnadseffektivitet..... 17.1.1 Höjd kvalitet – ambitionshöjning som kan leda till lägre kostnader....................................................... Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag ............ 17.2.2 Att kunna leva utifrån sin personlighet ..................... 17.2.3 Nationell värdegrund.................................................. 17.2.4 Att leda ett värdegrundsarbete................................... 17.2.5 Värdegrund – handledning och information ............. 17.2.6 Information till medborgarna .................................... 17.2.7 Bedömningskriterier för tillsyn.................................. 17.2.8 Ökat inflytande för äldre............................................ 17.2.9 Fokus på resultat av insatserna................................... 17.2.10 Nationellt instrument för behovsbedömning ..... Kompetensutveckling för handläggare ................ 17.2.13 Ersättning till enskilda personer .......................... Långsiktighet och förankring............................... Förslaget till lag om ändringar i socialtjänstlagen (2001:453)............................................................................... 18.2Förslaget till lag om befogenhet för kommuner att lämna ersättning till enskilda personer i samband med bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453)........................... Särskilt yttrande av sakkunnig ................................ Särskilt yttrande av sakkunnige .......................... Särskilt yttrande av sakkunnige ................................. Bilaga 1: Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 2: Tilläggsdirektiv................................................................. Bilaga 3: gällande författningar om insatser för äldre............. Bilaga 4: Värdegrund för äldreomsorgen underlag och Bilaga 5: Förutsättningar för att utveckla och validera ett nationellt standardiserat bedömningsinstrument .......... Bilaga 6: Kartläggning av behov – ett instrument för Utredaren har utfört uppdraget i enlighet med kommittédirektivet Värdighetsgaranti – en äldreomsorg med respekt för människo- värdet (Dir. 2007:25) med uppgift att lägga fram förslag om en värdighetsgaranti för vård och omsorg om äldre kvinnor och män. Enligt direktiven ska en värdighetsgaranti syfta till att tydliggöra för alla vad äldreomsorgen ska erbjuda och vad de äldre och deras anhöriga kan förvänta sig när de behöver äldreomsorg. Utredningen har inriktats på hur äldreomsorgen ska förändras så att de äldre kvinnor och män som har insatser från äldreomsor- gen ska kunna fortsätta att leva sina liv utifrån den hon eller han är och utan att behöva göra avkall på sin identitet. För att uppnå detta lägger utredningen tonvikt på en äldreomsorg som utgår från att äldre människor ska få leva ett värdigt liv och ett liv med välbefin- nande. Det innebär bl.a. en äldreomsorg som bistår med att organi- sera den äldres vardag så att den uppfattas så meningsfull som möj- ligt av den äldre. De äldres och deras närståendes inflytande över vilka hjälpinsatser som behövs, hur de bör utföras, när och av vem eller vilka har grundläggande betydelse i detta sammanhang och har varit vägledande mål för utredningens arbete. Utredningens samlade förslag och bedömningar syftar alla till att höja kvaliteten för de äldre och att underlätta äldreomsorgens fortsatta förändrings- och förbättringsarbete. I betänkandet lämnar utredningen förslag om; En nationell värdegrund. Stimulansbidrag för att utbilda äldreomsorgens ledare i värde- grundsarbete. Handlednings och informationsmaterial om värdegrundsarbete. Redovisning och information till medborgare om kommunens arbete med värdegrunden. Bedömningskriterier för tillsyn av värdegrundens tillämpning. Ökat inflytande för äldre över insatser i äldreomsorgen. Krav på att det i en plan (genomförandeplan) ska framgå vad som ska uppnås med hjälpinsatser och hur de ska genomföras. Nationellt instrument för behovsbedömning. Stimulansbidrag för kompetensutveckling för biståndshandläggare. Stimulansbidrag för att införa värdegrundsmärkning av verksam- heter inom äldreomsorgen. befogenhet att utge ersättning till enskilda personer. Utredningen redovisar även bedömningar kring frågor om värdig- hetsgarantier, möjligheterna att få leva utifrån sin identitet och per- sonlighet, värdegrundsmärkning och den äldres möjligheter till ökat inflytande när det gäller att lämna synpunkter och klagomål som rör de vardagliga insatserna. Värdighetsgaranti (kap. 4) Lokala värdighetsgarantier bör införas i äldreomsorgen och de bör kunna tillämpas av såväl alla kommunala som privata utförare. Garantierna tillämpas lokalt varför möjligheter till lokal anpassning och tillämpning är goda. Följande delar bör ingå i en beskrivning av innehåll och tillämpning i sådana värdighetsgarantier: Hur den nationella värde- grunden tillämpas, att den enskilde kan göra egna val inom ramen för de insatser som beviljats den äldre samt användningen av det nationella instrumentet för behovsbedömning som utredningen föreslår ska utarbetas. Värdighetsgarantin bör även kunna omfatta den plan i vilken socialnämnden ska beskriva vad som ska uppnås med insatsen för den äldre och hur den beslutade insatsen ska genomföras (genomförandeplan). Frivillig värdegrundsmärkning förstärker garantin genom att den redovisar en fastställd kvalitets- nivå dvs. uppföljning av äldreomsorg på enhetsnivå. ska offentliggöra sitt arbete med den nationella värdegrunden. Att kunna leva utifrån sin identitet och personlighet (kap. 5) Enligt utredningen är värdighet för äldre kvinnor och män att så långt som möjligt kunna fortsätta leva utifrån sin identitet och sin personlighet även det blir aktuellt med insatser från äldre- omsorgen. För att tillgodose behovet av värdighet i denna bety- delse bedömer utredningen att det måste finnas ett medvetet för- hållningssätt inom äldreomsorgen som både tar hänsyn till indi- videns behov av ett värdigt liv och till välbefinnande i tillvaron. Nationell värdegrund (kap. 6) Utredningen föreslår att en ny bestämmelse om en nationell värde- grund införs i socialtjänstlagen. Värdegrunden anger den inriktning och de förhållningssätt som ska gälla för äldreomsorgen. Syftet är att tydliggöra den människosyn, de värderingar och de förhåll- ningssätt som ska gälla i den dagliga verksamheten för att kvaliteten ska utvecklas och tilliten till äldreomsorgen öka. Utgångspunkten för värdegrunden är att äldre, så långt det är möjligt, ska kunna leva utifrån sin identitet och personlighet. En värdegrund som ska befästa en sådan syn på värdighet ska enligt utredningen bygga på två begrepp, värdigt liv och välbefinnande. Till ett värdigt liv hör integritet såsom rätt till ett privatliv och kroppslig integritet, möjlig- het att upprätthålla självbestämmande, individanpassning och delaktig- het i beslut och insatser, insatser av god kvalitet och ett gott bemötande av den äldre och dennes närstående. Till välbefinnande hör att den äldre känner trygghet och meningsfullhet. Att leda ett värdegrundsarbete (kap 7) För att stimulera till värdegrundsarbete inom äldreomsorgen före- slår utredningen att ett statligt ekonomiskt stimulansbidrag om totalt införs som kommuner och privata utfö- rare får ta del av. Stimulansbidraget ska bl.a. användas till ledar- skapsutveckling för att implementera värdegrunden. Även annan personal än ledare bör utifrån utförarens bedömning kunna komma ifråga. För att värdegrundens intentioner om värdigt liv och välbefinnande ska kunna få genomslag i verksamheterna måste personalen ha rätt förutsättningar för att kunna förverkliga detta. Inte minst behövs en närvarande och engagerad ledare eller annan personal som kan vägleda personalen i arbetet. Utredningen anser därför att det effektivaste sättet att stimulera till genomslag av värdegrunden är att bl.a. satsa på ledarna inom organisationen. De statliga stimulansbidragen ska därför användas till kostnader bl.a. för ledarskapsutveckling. Värdegrund – handledning och information (kap 8) För att stödja ett införande av värdegrunden i äldreomsorgens verksamheter föreslår utredningen att regeringen uppdrar åt den myndighet eller den organisation som regeringen träffar överens- kommelse med att ta fram ett handledningsmaterial för tillämpning av värdegrunden. För att ytterligare stödja införandet av värde- grunden föreslår utredningen att avsätts för att ta fram ett informationsmaterial om den nya värdegrundsbestäm- melsen. Informationsmaterialet bör distribueras i samband med att värdegrundsbestämmelsen träder i kraft. Målgruppen för detta infor- mationsmaterial är all personal som arbetar inom äldreomsorgens verksamheter. Information till medborgarna (kap. 9) Utredningen föreslår att socialtjänstlagen ska kompletteras med en bestämmelse om att socialnämnden ska offentliggöra hur nämnden utvecklat och säkrat kvaliteten i äldreomsorgen utifrån värdegrunden. Ur ett medborgarperspektiv måste det vara tydligt vad äldreomsorgen kan erbjuda och vad de äldre och deras när- stående kan förvänta sig när de behöver äldreomsorg. Av detta skäl är det viktigt att äldreomsorgens verksamheter följs upp och att relevant information redovisas för medborgarna. Informationen bör presenteras på ett enkelt och lättillgängligt sätt. Sådan infor- mation ska offentliggöras och bör finnas tillgänglig i både tryckt och elektronisk form. Informationen kan lämpligen finnas tillgäng- lig i en tryckt rapport men framförallt bör informationen finnas på kommunens hemsida. Bedömningskriterier för tillsyn (kap. 10) För att tillgodose en nationellt likvärdig tillsyn av värdegrunden föreslår utredningen att och länsstyrelserna får i uppdrag att utveckla nationella bedömningskriterier utifrån värde- grunden. och länsstyrelserna har fått i uppdrag av regeringen att utforma nationella bedömningskriterier för att skapa en mer enhetlig tillsyn av äldreomsorgen över landet. Ökat inflytande för äldre (kap 11) Utredningen föreslår att socialtjänstlagen kompletteras med en bestämmelse om att den äldre ska, så långt möjligt, kunna välja när och hur insatserna ska ges. Förslaget ska ge den äldre större infly- tande över de beviljade hjälpinsatserna. Syftet med bestämmelsen är att underlätta äldres inflytande över äldreomsorgens insatser men förslaget ska även vara ett stöd till handläggarna. Fokus på resultat av insatserna (kap 12) Utredningen föreslår att en ny bestämmelse införs i socialtjänst- lagen om att socialnämnden i genomförandeplaner ska beskriva vad som ska uppnås med insatsen för den äldre och hur den beslutade insatsen ska genomföras. Planen ska upprättas tillsammans med den äldre och i förekommande fall dennes närstående eller annan som företräder den äldre. Nationellt instrument för behovsbedömning (kap. 13) Utredningen föreslår ett nationellt bedömningsinstrument som ska användas vid utredningar i samband med ansökningar om bistånd enligt socialtjänstlagen samt som underlag för biståndsbeslut. Utredningen föreslår att regeringen ger i uppdrag att i samarbete med Kommuner och Landsting samt eventuellt någon annan myndighet eller organisation arbeta fram ett sådant nationellt instrument samt en manual till detta. Instrumentet ska valideras. Kompetensutveckling för biståndshandläggare (kap. 14) Utredningen föreslår att ett statligt ekonomiskt stimulansbidrag om totalt införs som ska användas till kunskaps- och kompetensutveckling för kommunernas biståndshandläggare. Bidraget ska främst användas för att uppnå intentionerna i den nationella värdegrund som föreslås. Utredningen bedömer att det även finns ett långsiktigt behov av erfarenhets- och kunskapsutbyte för biståndshandläggare på regional nivå för kompetensutveckling. Utredningen bedömer att initiativ till sådana satsningar bäst tas lokalt eller regionalt t.ex. i samarbete med en FoU-enhet utifrån behov. Värdegrundsmärkning (kap. 15) Utredningen bedömer att det vore lämpligt med ett frivilligt system för värdegrundsmärkning av äldreomsorg i såväl kommunalt som privat utförd äldreomsorg. Ett sådant system skulle tydliggöra för de äldre och deras närstående vad de kan förvänta sig av utföraren men även öka deras möjligheter till inflytande och deras valmöjlig- heter i vardagens omsorg och vård. Utredningen bedömer också att ett system för värdegrundsmärkning kan stimulera utförarnas för- ändrings- och förbättringsarbeten. Utredningen föreslår att ett statligt ekonomiskt stimulansbidrag om totalt införs. Bidraget är avsett att användas för planering och utveckling av ett system för värdegrundsmärkning och ska kunna sökas av organisationer som är lämpliga för uppgiften. Ersättning till enskilda personer (kap. 16) Utredningen föreslår att en ny lag införs som ger kommunerna befogenhet att ge ersättning till en enskild person om kommunen inte har verkställt ett beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen inom skälig tid, eller om kommunen inte kunnat ge en enskild person det bistånd som socialnämnden garanterat. lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) dels att nuvarande 5 kap. 4 § ska betecknas 5 kap. 4 a §, dels att 5 kap. 5 § och den nya 5 kap. 4 a § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 3 kap 8 § samt 5 kap. 4 och 5 a §§, av följande lydelse. ska offentliggöra hur nämnden ut- vecklat och säkrat kvaliteten i äldreomsorgen utifrån värde- grunden i 5 kap. 4 §. Äldre människor ska, så långt det är möjligt, kunna leva utifrån sin identitet och personlighet. Verksamheten ska inriktas på att den äldre får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande (värdegrund). Till ett värdigt liv hör – integritet såsom rätt till ett skall verka för att äldre människor får möjlig- het att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull till- varo i gemenskap med andra. privatliv och kroppslig integritet, –möjlighet att upprätthålla sitt självbestämmande, –individanpassning och del- aktighet i beslut och insatser, –insatser av god kvalitet, samt –att den äldre och dennes närstående ges ett gott bemötande. Till välbefinnande hör att den äldre känner trygghet och me- ningsfullhet. ska verka för att äldre människor får möjlig- het att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull till- varo i gemenskap med andra. skall verka för att äldre människor får goda bostäder och skall ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen skall inrätta sär- skilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre männi- skor som behöver särskilt stöd. ska verka för att äldre människor får goda bostäder och ska ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Den äldre ska, så långt det är möjligt, kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges. Kommunen ska inrätta sär- skilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre männi- skor som behöver särskilt stöd. I en plan ska socialnämnden beskriva vad som ska uppnås med insatsen för den äldre och hur den beslutade insatsen ska genomföras (genomförandeplan). Planen ska upprättas tillsammans med den äldre och i förekommande fall dennes närstående eller annan som företräder den äldre. Denna lag träder i kraft den lag om befogenhet för kommuner att lämna ersättning till enskilda personer i samband med bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) Härigenom föreskrivs följande. 1 § En kommun får lämna ersättning till en person –när denne inte inom skälig tid tillhandahållits bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) efter ett beslut av social- nämnden eller ett avgöranden av en domstol, samt –när socialnämnden inte kunnat fullgöra en garanti mot perso- nen att eller på visst sätt ge honom eller henne bistånd enligt 4 kap. 1 eller 2 § socialtjänstlagen. 2 § Ersättning får lämnas även om bristen i verkställandet av bi- ståndet eller underlåtenheten att utge bistånd enligt en given garanti inträffat innan kommunen infört ersättningsbestämmelser enligt 1 §. 3 § Villkoren för när ersättning ska lämnas och ersättningens storlek eller form fastställs på det sätt kommunen bestämmer. Kommunen får lämna ersättning till andra än kommunmedlemmar på samma villkor som till kommunmedlemmar. Denna lag träder i kraft den Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att lägga fram förslag om en värdighetsgaranti för vård och omsorg om äldre kvinnor och män utifrån kommitté- direktivet Värdighetsgaranti – en äldreomsorg med respekt för människovärdet (dir. 2007:25).