sou · GWB368 · 2008-07-04 00:00:00 — Ofta sker därför misstag i detta hänseende och kretsen blir alltför snävt avgränsad. visar det sig att sökanden har företett och fått godkänt vissa rit- ningar som sedan har ersatts av andra ritningar, vilka i stället har kommit att ligga till grund för bygglovsbeslutet. Sökanden har inte alltid nämnt för de berörda personerna att den sökta åtgärden över huvud taget innefattat en planavvikelse. har det visserligen framgått att det finns en planavvikelse, men det har inte närmare beskrivits för sakägarna vari avvikelsen består. Vid samäganderätt till en berörd fastighet har godkännande inhämtats från bara en av delägarna. Det förekommer också att nämnden låter sökanden tro, att han måste få ett godkännande från grannarna, trots att det i själva verket endast krävs att grannarna har fått tillfälle att yttra sig. I samband med att grannarna skriftligen lämnar sitt – i och för sig alltså icke nödvändiga – godkännande har det, enligt vad vi har er- farit, ibland gått så långt som till penningtransaktioner mellan par- terna. Det har framhållits bl.a. av JO (JO 1989/90:1 s. 338), att det all- tid är som har det yttersta ansvaret för att kommunikationsskyldigheten blir riktigt fullgjord. Av detta följer, att det utgör ett formellt fel i handläggningen, om det uppträder brister i något av de ovan nämnda avseendena. Det finns alltså starka skäl att nu skärpa lagstiftningen, så att det inte längre blir möjligt att sökanden själv åtar sig att ombesörja underrättelser om ansökningar och om beslut. Lämpligen bör detta ske genom tillägg i 8 kap. 22 och 27 §§ med den innebörden att inte får låta sökanden sköta underrättelserna. I 22 § bör det dess- utom läggas till att nämnden inte får förlita sig på yttranden som sökanden självmant har inhämtat. Det eventuella merarbete som denna skärpning kan innebära för nämnden måste anses mer än väl uppvägas av de fördelar som ligger i att förfarandet stramas upp på ett sådant sätt, att risken för fel- aktigheter i handläggningen starkt minskas. De ärenden som efter överklagande kommer att återförvisas till prövning blir därmed färre. Vi föreslår också i rättssäkerhetens intresse en lagändring med innebörden att byggnadsnämnderna måste bli mer tydliga än i sina beskrivningar av förekommande planavvikelser. 9Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet När PBL infördes samlades kraven på bygglovsplikt i 8 kap. och kraven på byggnader i 3 kap. Kraven på byggnadsarbeten, till- syn och besiktning fördes in i 9 kap. PBL. Vid reformeringen av PBL ändrades PBL:s bygg- anknutna regler radikalt. De tekniska egenskapskraven på byggna- der fördes över från 3 kap. PBL till den nya lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., BVL. Lagen om byggprodukter (1992:1535), som tidigare implemen- terat EU:s byggproduktdirektiv i svensk lagstiftning, upphörde och inlemmades i BVL. Plan- och byggförordningen delades på de båda lagarna och reviderades. Delningen innebar att 3 kap. 4–9 §§ PBL fördes över till BVL. Kvar i PBL blev kraven i 3 kap. 1–2, 10–18 §§. Att dessa krav upp- fylls skulle även i fortsättningen prövas vid en bygglovprövning, medan de till BVL överförda kraven skulle hanteras i ett skede som inleddes med en bygganmälan. I 3 kap. 3 § PBL kopplades lagarna samman genom en föreskrift om att byggnader och anläggningar ska uppfylla de tekniska egenskapskrav enligt BVL, som följer av föreskrifter, BBR och BKR. Från att ha varit en relativt sammanhållen process delades alltså prövningen av byggandet upp i två separata förfaranden, dels ett bygglovsförfarande och dels ett förfarande som inleddes med en bygganmälan. Bygglovsprövningen begränsades till att avse endast lokaliseringen samt den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. I 9 kap. genomfördes stora förändringar i kontroll- och tillsynsmomenten. Oberoende av föregående lovprövning ska nu ett antal upp- räknade åtgärder inledas med en bygganmälan (2 §). Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet denna av ett byggsamråd (7 §) och ett beslut om en kontrollplan (9 §). Den tidigare funktionen ansvarig arbetsledare togs bort och i stället infördes den nya funktionen kvalitetsansvarig (13 §), vilken förväntades ha en närmare relation till byggherren. I lagen betonades byggherrens totala ansvar (1 §) för efterlevnaden av berörda krav. Den kvalitetsansvarige ansågs i propositionen vara en garanti för att byggherren skulle kunna ta detta ansvar. När kontrollplanen har förverkligats och inte ser någon anledning att ingripa, ska ett slutbevis (10 §) utfärdas. Sanktionsreglerna lämnades i stort oförändrade. Bygglovsplikten för inre ändringar överfördes års byggnadsstadga till PBL med endast små skillnader. En av skillna- derna bestod i att ändringar av eldstäder, rök- eller ventilations- kanaler blev bygglovspliktiga endast om ändringarna var väsentliga. Enligt byggnadsstadgan räckte det med att ändringarna berörde dessa funktioner. Dessutom infördes bygglovsplikt för att installera eller väsentligt ändra hissar, eftersom ett tidigare krav på medgivande från tillsynsmyndigheten för hissar togs bort när hiss- kungörelsen var på väg att upphöra. Vid revideringen av PBL genom prop. 1993/94:178 blev de bygglovspliktiga inre ändringarna i stället bygganmälningspliktiga. Överföringen till anmälningsplikt innebar dock endast små förändringar i sak av vilka åtgärder som skulle underkastas bygg- nadsnämndens bedömning. Den enda förändringen som gjordes var att det blev bygganmälningspliktigt att ändra VA-installationer utanför byggnaden men inom tomten. Denna ändring infördes okommenterad av regeringen. konstaterade att reformen inte nådde förväntat syfte, en högre kvalitet i byggandet. I stället har kritiken efterhand blivit allt tydligare. Enligt har systemet kritiserats för att vara svårbegripligt, byråkratiskt, tungrott, upp- splittrat, tidskrävande och inte minst ineffektivt. Kommittén föreslog därför flera långtgående förändringar. -bygganmälan avskaffas, -den tekniska bedömningen görs i samband med bygglovs- prövningen, Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet -den kvalitetsansvarige ges utökade uppgifter och ska normalt vara certifierad, -kontrollplanen preciseras, -ett slutsamråd införs och -slutbeskedet ska kunna ges med villkor och vara en förutsätt- ning för att få ta byggnaden i bruk. Remissinstanserna delar kommitténs bedömning av nuvarande regler. I huvudsak är också remissvaren positiva till de strukturella förändringar som föreslagit, även om många, framförallt mindre kommuner, är oroliga för att en effektivare prövnings- och kontrollprocess skulle kräva mer resurser. Flera punkter i direktiven berör nuvarande anmälningsplikt för ändringsåtgärder. Generellt anser regeringen att processen för kommunernas prövning av bygglov samt bygganmälan behöver utredas och att det därvid gäller att hitta former som säkerställer kommunernas möjlighet att på ett tidigt stadium ingripa mot byggprojekt som inte bedöms uppfylla kraven. Vilka ändrings- åtgärder som ska bli föremål för bedömning är naturligtvis därvid av yttersta vikt. förslag kräver enligt regeringen en ytterligare genomlysning. -processen för kommunernas prövning av bygglov och förfaran- det vid bygganmälan, -instrumenten för kommunernas tillsyn, dvs. byggsamrådet, utseende av kvalitetsansvarig, beslut om kontrollplan och kon- trollform, beslut om krav på sakkunnigbevis samt beslut om slutbevis, och -kontrollen av byggnadsarbeten. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet De frågorna behöver, enligt regeringen, analyseras med avseende på om de olika momenten har avsedd verkan och på ett effektivt sätt bidrar till att föreskrivna krav uppnås. Utredaren ska vidare undersöka möjligheten att på ett tidigt stadium ingripa mot byggprojekt som inte bedöms uppfylla kraven, utan att ansvarsfördelningen för kontrollen av projektet mellan byggherren och kommunen påverkas 9.5 Överväganden och förslag Sammanfattning De krav som samhället ställer på byggnadsverk och byggda miljöer ska också samhället försäkra sig om att de blir förverkligade. Vi har i utredningen konstaterat att bedömning, att nuvarande ordning inte leder till en effektiv prövnings- och kontrollprocess, är helt korrekt. Det är i många fall så illa att tillsyns- och kontrollreglerna förefaller vara helt verkningslösa vid den nuvarande tillämpningen. Därför föreslår vi sammanfattnings- vis att följande ändringar införs: Bygganmälan avskaffas till förmån för en utvidgad bygglov- process. Byggherrens ansvar för att reglerna följs överförs i vissa delar till andra parter när det gäller småhus och bostadsrättsföreningar. BVL:s krav på ändamålsenlighet och tillgänglighet förs över till PBL. anmälningspliktiga inre ändringar blir bygglovspliktiga. Ett byggprojekt prövas i flera steg – bygglovsprövning och teknisk bedömning. Vid lämpligt tillfälle genomförs ett tekniskt samråd i stort sett som . Detta kan föregås av ett församråd i bygglovs- prövningen. Bygget kan sätta igång efter att har utfärdat ett byggstartbesked, om utförandet kan bedömas komma att uppfylla de tekniska kraven m.m. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Den nya funktionen arbetsansvarig, AA, införs för att säkerställa att en viss lägsta kompetensnivå finns på byggarbets- platsen. Den kvalitetsansvarige kallas i fortsättningen för kontroll- ansvarig, KA. KA ska vara fristående från utförandet, och KA:s uppgifter utvidgas. Kontrollen bygger fortfarande i huvudsak på byggherrens egenkontroll, som kan kompletteras med kontroll av KA, eller av särskilt sakkunnig. Kontrollen ska dock vara tydligt defini- erad. tillsyn ska bl.a. normalt omfatta minst ett tillsynsbesök på byggarbetsplatsen. Inför slutbeskedet ska genomföra ett slut- samråd. Ett provisoriskt slutbesked kan utfärdas med villkor och upp- lysningar. Vid uppförande av en- och tvåbostadshus och vid byggande av flerbostadshus för en bostadsrättsförening läggs ansvaret för att de tekniska kraven uppfylls på dem som utför åtgär- derna. Den som har levererat en husbyggsats till en- och tvåbostads- hus ansvarar också för att de som leverantören eller bygg- har anlitat för att uppföra huset gör det enligt de tekniska föreskrifterna. Byggherren har enligt 9 kap. 1 § det kategoriska ansvaret både för att de tekniska egenskapskraven följs och för kontrollen. Enligt regeringens direktiv blir byggherreansvaret dock oklart, när byggherren direkt efter färdigställandet överlåter fastigheten till en annan part, ofta en egnahemsägare eller en bostadsrättsförening. Då detta blir allt vanligare behöver frågan belysas närmare. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet odelade byggherreansvaret har även ifrågasatts av flera remissvar på förslag. Byggherren är enligt 9 kap. 1 § den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, rivnings- eller markarbeten. När nuvarande formulering infördes i PBL uttrycktes ingen tveksamhet över vem denne person eller part är. Nuvarande och tidigare lagstiftning utgår från den byggprocess som var den helt dominerande med en beställare, dennes projektörer och upp- handlade entreprenörer. Det var enkelt och tydligt att lägga hela ansvaret för att samhällskraven följs på beställaren, byggherren. är situationen en annan. Varianterna och formerna för exploa- tering, spekulation, byggande är så många och skiftande, att den fråga man måste ställa sig är: vilken part är det som rimligen ska ta ansvar för att samhällets krav uppfylls i samband med byggande? Det är t.ex. vanligt att en exploatör uppför ett småhus som överlåts på en småhusägare t.o.m. innan huset är färdigbyggt eller ens påbörjat. Exploatören kan då anses vara byggherre genom sin tidiga kontakt med , och småhusägaren betraktas som köpare i jordabalkens mening. Men den blivande småhus- ägaren kan också i egenskap av byggherre köpa ett småhus av en tillverkare, som utan småhusägarens insyn levererar ett nyckel- färdigt hus. Köparen kan också köpa förtillverkade byggelement av en husleverantör. Därefter anlitar köparen ett antal entreprenörer för uppförandet. Ofta blir det då fråga om en starkt delad entreprenad. Ett behov av konsumentskydd uppstår även när en bostadsrätts- förening i egenskap av byggherre uppdrar åt en stor entreprenör, som i det inledandet skedet dominerar styrelsen i föreningen, att uppföra ett flerbostadshus. Sedan bebyggelsen färdigställts ombildas styrelsen, så att den kommer att bestå enbart av bostads- rättshavare. Denna nya styrelse kan betraktas som en samling konsumenter. Om flerbostadshuset efter inflyttning uppvisar grava felaktigheter, måste enligt nuvarande regler rikta sanktioner mot föreningen, som företräds av den nya lek- mannastyrelsen. Den stora entreprenör som åstadkom felet påverkas inte. Möjligheterna för den nya styrelsen att kräva att den ursprungliga entreprenören avhjälper felen är också i viss mån begränsade. Detta kan heller inte vara förenligt med lagstiftarens ursprungliga syfte. I detta fall föreslår vi att PBL utformas så, att ansvaret ligger kvar hos det företag som faktiskt har uppfört byggnaden, dvs. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet entreprenören, även om denne inte längre ingår i byggherrerollen. Byggherren är alltjämt bostadsrättföreningen, även när styrelsen i ett senare skede ombildas till en ren lekmannastyrelse. Vid inträff- ade fel i förhållande till exempelvis föreskrifter kan med denna lösning rikta sanktioner enligt 10 kap. mot det företag som i praktiken uppfört byggnaden. Däremot ser vi det som rimligt att bostadsrättsföreningen återtar det fulla byggherreansvaret för åtgärder som utförs på husen efter att slutbeskedet har meddelats. I det skedet har föreningen möjligheter och resurser att anlita sakkunniga rådgivare vid upp- handling av arbetena. Att ansvaret läggs på entreprenören gäller således endast vid nybyggnad. Vid s.k. delade entreprenader, när flera sidoentreprenörer är inblandade, kan det ibland vid större projekt vara svårt att bedöma vilken part som ansvarat för eventuella felaktigheter. Med vårt förslag till utvecklade kontrollplaner kommer dock arbetsplatsens organisation och gränserna mellan inblandade underentreprenörer att framstå tydligt. Även den föreslagna nya funktionen arbets- ansvarige och den utökade rollen som kontrollansvarig bör kunna underlätta för att rikta en sanktion mot rätt part i utförandeorganisationen. Sanktionerna riktas undantagslöst mot företag. Vid byggande av småhus är det ovanligt att småhusägarna har några som helst kunskaper om vare sig bygglagstiftningen eller de tekniska kraven. är de övertygade om, att anlitade projek- törer och entreprenörer har fullt ansvar för vad de åstadkommer. Detta har lett till att vanliga familjer har drabbats av allvarliga fel på husen de köpt och insett, att det faktiskt är deras eget ansvar att dessa fel har begåtts. Att samhället också utkräver ansvaret av dessa, som saknar insikter i byggprocessen, gör inte det hela lättare. Stora exploatörer och förvaltare är däremot medvetna om sin roll och kan genom de entreprenadjuridiska reglerna återförsäkra sig om att den som åstadkommer felen också får rätta till dem. Småhusbyggare är dock sällan medvetna om dessa möjligheter, utan har oftast ganska bristfälliga avtal med sina entreprenörer. I samband med husköp från småhustillverkare är de inte ens alltid medvetna om att de tecknat avtal med vissa aktörer. Möjligheten att få rätt via en tvist i en allmän domstol är osäker, och en process är alltid förenad med stora ekonomiska risker. När det gäller byggande av småhus är PBL dåligt samordnad med konsumenttjänstlagen (1985:716) i dess lydelse . Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Konsumenttjänstlagen ställer krav på att näringsidkarna, dvs. entreprenörerna, i egenskap av att det är de som besitter sakkun- skap, har det civilrättsliga ansvaret för begångna fel, medan PBL lägger det offentligrättsliga ansvaret för felen på småhuskonsu- menten i egenskap av byggherre. Att två tunga lagar ser helt olika på samma situation är inte lämpligt. Rättsläget skulle bli betydligt mer entydigt, om byggnadsnämnderna med stöd av PBL kunde förelägga den som gjort felet att också rätta till det felaktiga utförandet. Entreprenören är också den part som har resurser att åtgärda begångna felaktigheter. Det har framförts betänkligheten att det måste vara svårt att rikta ett föreläggande mot rätt part, när det finns flera entreprenörer på samma byggprojekt. Eftersom detta inte förefaller att ha varit något större problem vid tillämp- ningen av konsumenttjänstlagen, bör det rimligen inte vara det enligt PBL heller. Det offentligrättsliga ansvaret för avhjälpande framgår av de föreslagna ändringarna i 10 kap. För en- och tvåbostadshus är det alltså rimligt, att om byggherreansvar till viss del likriktas med konsumenttjäns- tlagens felregler. Den som utför en nybyggnad, tillbyggnad, ändring eller ombyggnad av ett en- och tvåbostadshus får på detta sätt auto- matiskt ansvaret för att uppfylla föreskrifter och beslut meddelade med stöd av PBL, och riskerar att i efterhand föreläggas att vidta åtgärder, om kraven inte har uppfyllts. Detta gäller främst för den som enligt konsumenttjänstlagen kallas näringsidkaren. Om små- husägaren själv utför åtgärden, är det naturligtvis han eller hon som ansvarar för eventuella fel. Konsekvensen av detta blir att i småhusfallet direkt kan rikta ett föreläggande mot den som har utfört den faktiska åtgärden. Om en byggentreprenör har utfört åtgärden, kan alltså företag rikta en sanktion, t.ex. ett föreläggande, i stället för att som rikta det mot småhus- ägaren, vilken i sin tur måste föra anspråket vidare på entrepre- nören enligt konsumenttjänstlagen. Vi ser det som värdefullt att lagarna på detta sätt utgår från samma synsätt. Detta innebär också att regelverken inte framstår som förvirrade och ologiska för små- husägaren. Om byggherren försöker förmå den som utför åtgärden att bryta mot bestämmelser eller beslut enligt PBL, är det ändå den som utför åtgärden som sanktionerna kan riktas mot. I egenskap av sakkunnig är det dennes ansvar att se till att inte olagligheter SOU 2008:68 Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Detta är huvudregeln i konsumenttjänstlagen och rättspraxis även i andra, liknande sammanhang. Ansvaret för utföraren bör gälla vid uppförande av och arbeten på eller i ett en- och tvåbostadshus och vid nybyggnad för en bostadsrättsförening. Vi har valt att formulera ansvarsbestämm- elserna i 10 kap. så att kan även i småhusfallet och bostadsrättsfallet rikta sanktioner mot byggherren. När en byggherre har låtit utföra åtgärder olovligt, vore det inte rimligt att kräva att entreprenören skulle föreläggas att riva det olovligt uppförda, medan byggherren går fri. Därför föreslår vi att 10 kap. utformas så, att vid olovligt utförda åtgärder ansvaret alltid ska utkrävas av byggherren. Om det felaktiga utförandet beror på ett misstag i projekte- ringen, borde rimligen även projektören kunna föreläggas att åtgärda felet. Eftersom ett projekterande företag inte har möjlighet att själv åtgärda felet, har vi emellertid måst avstå från att införa en möjlighet att rikta ett föreläggande mot projektören. Här får alltså byggherren förlita sig till de civilrättsliga reglerna om konsult- ansvar. Under det samråd som vi har haft med sakkunniga instanser har det väckts en särskild fråga som vi bedömer vara av största vikt för det framtida småhusbyggandet. Vi har tagit fasta på de tankar som har framförts till oss, och våra överläggningar har resulterat i att vi föreslår en radikal nyhet i skadeståndsrätten. En stor del av byggandet av en- och tvåbostadshus utgörs av förtillverkade delar som en husleverantör svarar för. Byggherren som beställer ett förtillverkat hus borde, enligt vår uppfattning, kunna räkna med att han också får ett hus som uppfyller föreskrifter. Ofta innebär köpet dock att husleverantören endast tar ansvar för de levererade delarna och inte för huset i färdigt skick. Vi anser dock att det är rimligt att ansvaret ska vila på husleverantören för att huset blir uppfört i färdigt skick i enlighet med alla föreskrifter. Som en bakgrund till vårt resonemang kan följande sägas om den nuvarande marknaden för prefabricerade småhus och i vilka olika former som uppförandet brukar gå till. Enligt vad vi har inhämtat byggdes det c:a 13 200 nya småhus i vårt land, varav omkring hälften var mer eller mindre prefabricerade. Marknaden för monteringsfärdiga småhus är just nu under stark tillväxt. Vi har försökt att, så långt det går, klarlägga vilka olika former som brukar användas för att Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet genomföra byggen av de monteringsfärdiga husen. Man kan säga att uppförande av hus med s.k. lösvirke i princip kan delas in i motsvarande kategorier, men vår studie utgår alltså ifrån de monteringsfärdiga husen. Konsumenten kan välja vilket mått av egen arbetsinsats han vill prestera i bygget och därmed hur stort ansvar han själv är beredd att ta. En ytterlighet är att köparen träffar avtal med en trähusleverantör om en ren leverans av en fullständig husbyggsats, varefter köparen själv står för allt arbete i egen regi – kanske med anlitande av släktingar och vänner som gör en insats utan betalning. Vi har här att göra med den renodlade självbyggaren. Delad entreprenad med inslag av självbyggeri Konsumenten kan alternativt köpa leverans av en byggsats, mer eller mindre komplett, varefter han anlitar flera entreprenörer för uppförandet. Det förekommer att leverantören anvisar en huvud- entreprenör, som är kunnig på just leverantörens hustyp. Det är emellertid konsumenten som träffar avtal med denna huvud- entreprenör och dessutom med andra entreprenörer som utför sina respektive delar av bygget, t.ex. grund, markarbeten och installa- tioner. Detta utgör en delad entreprenad, vilken kännetecknas av att byggherren/konsumenten har avtal med flera sidoentreprenörer. men inte alltid åtar sig en av dessa ett samordningsansvar dels mellan konsumenten och husleverantören och dels mellan de olika sidoentreprenörerna inbördes. Det finns ibland ett moment av självbyggeri i denna variant – byggherren/konsumenten kanske själv praktiskt behärskar ett eller flera fackområden och vill dra nytta av detta i projektet genom att själv göra arbetet. Ett tredje huvudalternativ är att husleverantören uppträder som totalentreprenör på byggherrens uppdrag. Vi har fått den uppgiften att omkring hälften av alla trähusproducenter arbetar efter den Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet modellen, vilken innebär att konsumenten har endast en avtalspart. Det kan vara ett husföretag som svarar för husproduktionen i sin fabrik och därefter träffar avtal med en entreprenör för hela projektet eller också med flera entreprenörer för olika bygg- moment. Dessa entreprenörer, som alltså inte är anlitade av byggherren/konsumenten, monterar ihop huset på plats. Trähus- tillverkaren sköter alla myndighetskontakter och tecknar byggfels- försäkring för konsumentens räkning. Resultatet blir ett inflytt- ningsfärdigt hus – vad man ibland kallar nyckelfärdigt. Konsumen- tens enda risk är att hans motpart, trähusfabrikanten går i konkurs. Detta alternativ faller givetvis helt utom ramen för begreppet självbyggeri. Reformbehovet ligger på den form som vi har betecknat Delad entreprenad med inslag av självbyggeri. Konsumentens intresse står här i förgrunden, och dennes starka intresse är att den profes- sionelle husleverantören inte lämnar konsumenten i sticket när det gäller uppförandeskedet. Konsumenten behöver en professio- nell part med fullt samhällsansvar i detta skede, och han är bäst betjänt av att då ha en enda motpart och inte, som , en samling entreprenörer som arbetar utan inbördes samordning. En naturligt utgångspunkt skulle kunna vara den formulering som är etablerad i 20 a § konsumentköplagen, men att vi har funnit en ännu mer träffande formulering, nämligen. leverans av förtillverkade byggelement som är avsedda att utgöra en huvud- saklig del av ett en- eller tvåbostadshus.