sou · GWB352 · 2008-06-03 00:00:00 — Vid ett deltagarantal på 8 500 beräknas då statens kostnader uppgå till per år.TPF5FPT Bidraget till huvud- männen bör betalas ut efter ansökan med vederbörlig dokumenta- tion till . 3TP PT Statskontoret (2007) har specialstuderat gruppen tillsvidareanställda utan lärarexamen. Undersökningens resultat kan tolkas som att tre av fyra lärare har högst 30 högskolepoäng (en termin) kvar till lärarexamen. 4TP PT Motsvarande ersättning i uppgår till respektive , men där har lärarna betydligt mer schemalagd undervisningstid än vad som är fallet i . 5TP PT Statens kostnad = {(antal provårslärare) x (snittlön ) x (andel av lön som ersätts) + (antal mentorer) x (snittlön ) x (andel av lön som ersätts)} x (1+LKP) x T; där LKP = lönekostnadspålägg = och T = antalet månader staten ger bidrag. Vid beräkningarna har månadslönen för en ny lärare antagits vara och för en ny förskollärare . Månadslönen för en inom skolan har antagits vara och för en i förskolan . Dessa löneni- våer har valts efter information från lärarorganisationerna . Beräkningarna bygger på att av provårsplatserna upptas av förskollärare. Enligt har det i genomsnitt examinerats knappt 8 200 lärare och förskollärare /03 till 2006/07. I beräkningarna uppskattas behovet av provårsplatser för lärare och förskollärare till sammanlagt 8 500 per år.TPF6FPT En klar majoritet av de personer som intervjuats under utred- ningen ansåg att provåret bör omfatta ett läsår och inte mindre.TPF7FPT Ett läsår varar ungefär och statens ersättning bör där- för utgå . 12.2.2Särskilt kvalificerade lärare och särskilt kvalificerade förskollärare Enligt utredningens förslag ska man kunna bli särskilt kvalificerad lärare/förskollärare på två sätt, antingen genom en särskild praktisk pedagogisk meritering eller via en licentiatexamen (motsvarande). Det kan antas att 10 000 särskilt kvalificerade lärare och förskol- lärare utnämns inom loppet av . Om man räknar med att 2 000 kvalificerar sig genom att avlägga licentiatexamen eller motsvarande kan statens kostnader för detta beräknas till ca 214 miljoner konor . Beräkningarna bygger på att hälften av dessa lärare har mot- svarande heltidsstudier kvar till en licentiatexamen medan andra hälften har motsvarande heltidsstudier kvar. Beräk- ningarna bygger vidare på samma villkor som forskardelen av det s.k. lärarlyftet samt att årskostnaden för en licentiand som studerar till uppgår till ca (jfr avsnitt 12.2.3).TPF8FPT Huvudmännens årliga kostnad för denna grupp kan beräknas uppgå 6TP PT Enligt uppgick antalet examinerade lärare (inklusive förskollärare) /03–2006/07 till i genomsnitt 8 171 . sjönk antalet nybörjarstudenter på lärarutbildningarna från 15 568 till 12 171 . Detta talar mot att antalet examinerade lärare kommer att öka . 7TP PT Detta var ett tydligt mönster vid de ca 40 skolor som besöktes samt i utredningens samrådsgrupper. 8TP PT Enligt beräkningsförutsättningarna kommer det att ta för hälften av gruppen att avlägga licentiatexamen och för de övriga 1 000. En teoretisk årskostnad erhålls genom att kostnaderna för det totala åtagandet fördelas jämnt över perioden. till 29 miljoner kronor.TPF9FPT Den enskilde läraren får behålla hela sin lön medan han eller hon bedriver sin utbildning. För de 8 000 som enligt räkneexemplet kvalificerar sig genom särskild pedagogisk meritering uppstår inga motsvarande direkta utbildningskostnader för staten. Däremot kommer gruppen att medföra kostnader för eftersom myndigheten måste organisera bedömargrupper m.m. som ska bedöma det praktiskt pedagogiska utvecklingsarbete som ligger till grund för ansökan. Under antagande om 800 ansökningar som ska bedömas mer noggrant bör tillföras resurser för denna uppgift motsvarande . Även för gymnasielektorer ska det i princip finnas två kvalifika- tionsvägar: antingen att avlägga doktorsexamen först och sedan bli lärare, eller tvärt om, att bli lärare först och sedan avlägga doktors- examen. I det första fallet uppstår inga kostnader som måste beak- tas i det här sammanhanget. Den andra vägen däremot innebär att läraren ges möjlighet att kombinera forskning och undervisning på sin arbetstid. Den modell som utredningen föreslår för att fördela dessa kostnader motsvarar vad som gäller för forskardelen av det s.k. lärarlyftet. Enligt denna modell studerar och forskar läraren på och undervisar resten av tiden på sin ordinarie skola. Läraren får behålla hela lönen medan staten ersätter huvudmännen till 75 pro- cent för lönekostnaden . Staten betalar också för utbildningsplatsen vid lärosätet. Kostnaderna för utredningens förslag beräknas i enlighet med vad som gäller för forskningssatsningen inom lärarlyftet. Det innebär en kostnad på ca , eller totalt att utbilda en doktor.TPF10FPT Regeringens ambition är att det ska finnas 1 000 lektorer i gym- nasieskolan . Det innebär att 600 doktorer behöver utbildas . Vid sidan av de lektorer som 9TP PT Beräkningarna bygger på en lärarlön på plus lönekostnadspålägg (41,), samt att staten ersätter av huvudmannens lönekostnad. 10TP PT 500 mkronor kronor anslås för att utbilda 350 licentiater vilket innebär en styckkostnad på . De ska studera till vilket ger en studietid på (2/0,8). Årskostnaden per licentiand blir således (1,43/2,5)1 000 = 571 429. Med samma villkor tar det (4/0,8) att avlägga doktorsexamen vilket totalt kostar staten . Årskostnaden för doktorander är samma som för licentiander. alltjämt finns inom gymnasieskolan kan resterande 400 förväntas komma från dels den satsning enskilda kommuner redan genomför på egen bekostnad, dels genom att personer som redan disputerat söker sig till läraryrket. Det kan vidare antas att ett antal av doktoranderna redan klarat av delar av sin forskarutbildning, t.ex. genom den pågående fors- karsatsningen där målet är att få fram 250 licentiater inom de när- maste åren. Om 300 doktorander behöver 2,5 års studier för att avlägga examen och resterande 300 behöver studera så kommer de totala statliga kostnaderna för åtagandet att uppgå till . Jämnt fördelat över femtonårsperioden uppgår då den årliga kostnaden till . Den årliga kostnaden för huvudmännen kan uppskattas till ca 12 miljoner kronor.TPF11FPT Den enskilde läraren får behålla hela sin lön medan han eller hon bedriver sin forskarutbildning. Ovanstående kostnader hänför sig till ett uppbyggnadsskede som sträcker sig . Enligt utredningens förslag ska framför allt hantera och administrera legitimationssystemen. Det innebär bl.a. att behandla ansökningar om legitimation och skyddade yrkesbenämningar samt att i samverkan med berörda intressenter utveckla normer och rikt- linjer för legitimerade lärare och förskollärare. Den mer omfattande prövningen av särskilt kvalificerade lärare/för- skollärare som kvalificerar sig genom ett praktiskt pedagogiskt utvecklingsarbete beräknas medföra kostnader motsvarande (jfr avsnitt 12.2.2). I övrigt bör ovanstående upp- gifter avgiftsfinansieras med full kostnadstäckning. En avgift i enlighet med avgiftsklass 1 () i avgiftsförordningen (1992:191) skulle innebära vid 200 000 ansökningar och vid 8 500 ansökningar. Motsvarande för avgiftsklass 2 () skulle vara 120 respektive 5,1 miljoner kr.TPF12FPT 11TP PT Beräkningarna bygger på följande förutsättningar: månadslön 27 500 + LKP (41,66); 300 lektorer studerar till i och ; staten ersätter av huvudmannens lönekostnad. 12TP PT Avgiftsförordningen (1992:191), 3 och 5 §§, samt föreskrifter till 5 §. Utöver ovanstående uppstår även kostnader för ärenden vid samt kostnader vid överklagande till dom- stol av nämndens beslut. Bedömningen är emellertid att nämnden kommer att hantera relativt få ärenden och att den inte ska ha någon permanent bemanning. Nämnden sammankallas inte regel- bundet utan endast när det finns ärenden att avgöra. Kostnaderna för nämndens verksamhet kommer därför huvudsakligen att bestå i arvoden till ordföranden, vice ordföranden och nämndens ledamö- ter. Min bedömning är att kostnaderna för att hantera ärenden om återkallelse i och i domstol vid ett eventu- ellt överklagande kommer att vara betydligt lägre än kostnaderna för och i vart fall inte överstiga en miljon kr.TPF13FPT Det är också tänkt att ska ha en kansli- funktion gentemot . Kostnaden för detta kan beräknas uppgå till . När det gäller anmälningsärenden ska den nya myndigheten för skolinspektion avgöra om ärendet ska föranleda kritik mot den enskilde läraren/förskolläraren eller skickas vidare till . Till del kan detta ses som ett led i myndighetens ordinarie tillsynsverksamhet. kommer uppgiften att vara delvis ny och ställa krav på kompetensuppbyggnad. Min bedöm- ning är att myndigheten bör tillföras för denna uppgift. 12.3Samlad kostnadsbild och förslag till finansiering Som framgått tidigare kan statens kostnader i samband med att behörighetsreglerna förtydligas och skärps beräknas till totalt ca . Detta motsvarar ca som föreslås för att underlätta införandet. Vilka kostnader som uppstår för huvudmännen är emellertid svårt att uppskatta. Kostnaderna behöver dock inte bli särskilt omfat- tande eftersom övergångsperioden medger flexibla och kostnads- effektiva lösningar. Finansiellt är provåret ett statligt åtagande. Det kommer att ställa krav på löpande finansiering som de årliga kostna- 13TP PT En jämförelse kan göras med som sammanträder och där det förutom direktören är ytterligare 4-6 personer som under hela eller delar av året finansieras genom den del av anslag som avser kostnaderna för nämnden. Kostnaderna för överklagandenämnden uppgick till . derna kommer att variera beroende på framför allt antalet nyutex- aminerade lärar- och förskollärarstudenter. Utredningens förslag är att staten tillför utbildningsområdet resurser som motsvarar vad provåret beräknas kosta. När det gäller särskilt kvalificerade lärare, särskilt kvalificerade förskollärare och gymnasielektorer kan staten besluta om hur stora resurser som ska avsättas. Den årliga kostnaden blir därmed förutsägbar på ett annat sätt än vad som gäller för provåret. Enligt min bedömning kan redan avsatta respektive aviserade resurser inom ramen för det s.k. lärarlyftet till del användas för att täcka kostnader i samband med utbildning till särskilt kvalificerad lärare, särskilt kvalificerad förskollärare och gymnasielektor. Enligt utred- ningen är det vidare möjligt att delar av den fortsatta kompetens- satsning som regeringen aviserat också kan användas för den behö- righetssatsning jag nämnt ovan. De administrativa kostnaderna för systemet ska enligt förslaget täckas dels av avgifter från enskilda lärare och förskollärare, dels av anslag till och den nya myndigheten för skolinspektion. Det kan även bli aktuellt med en mer begränsad anslagshöjning för att täcka kostnaderna för överklagandeärenden. I nedanstående tabell sammanfattas utredningens bedömning av reformens årliga kostnader för staten i . årliga kostnader för utredningens Särskilt kvalificerade lärare/förskollärare * Inklusive ersättning till för bedömargrupper etc. i samband med bedömning av ansökningar till särskilt kvalificerad lärare och särskilt kvalificerade förskollärare. Enligt utredningens förslag upphör kostnaderna för de nya behö- righetsreglerna . De årliga kostnaderna för särskilt kva- lificerade lärare, särskilt kvalificerade förskollärare och gymnasie- lektorer avser ett uppbyggnadsskede på 10 respektive . Skolhuvudmännens kostnader för de nya behörighetsreglerna är svåra att beräkna men kan dock förväntas bli av begränsad omfatt- ning. Skolhuvudmännens kostnad för särskilt kvalificerade lärare (29 milj. kr) och gymnasielektorer (12 milj. kr) beräknas uppgå till . Administrationskostnaderna för enskilda lärare och förskollä- rare beräknas uppgå till ca i form av avgifter för handläggning av legitimationsärenden. 13 Uppföljning av systemet I detta kapitel redovisas utredningens förslag till hur systemen med legitimation och skärpta behörighetsregler kan följas upp och utvärderas. 13.1Vad bör följas upp? Systemen med lärarlegitimation och förskollärarlegitimation och därtill knutna behörighetsregler är en omfattande reform. Som tidigare konstaterats berör den många människor och är förenad med betydande kostnader. Det finns också höga förväntningar på att reformen ska bidra till en positiv utveckling av verksamheten inom skolan och förskolan. Det är således angeläget att närmare följa upp och utvärdera dels hur reformen introduceras och genomförs, dels vilka effekter den leder till på olika nivåer. Syftet med en sådan uppdelning är bl.a. att göra det möjligt att identifiera såväl problem med genomförandet som problem kopplade till systemens utformning. Det kan också finnas anledning att skilja mellan den löpande uppföljningen som bör bedrivas inom ramen för systemen och mer djuplodande utvär- deringsinsatser av själva reformen. Insatser av den senare karaktä- ren kan med fördel bedrivas av aktörer som är fristående från systemen. Förslaget om obligatoriskt provår intar en central plats i legitima- tionssystemen. Genom provåret ska nyexaminerade lärare och för- skollärare på ett effektivt sätt skolas in och kunna erhålla det slut- giltiga beviset på sin lämplighet för yrket, dvs. Provåret ska stoppa de sannolikt fåtal personer som trots genomförd utbildning inte är lämpliga för yrket. Det finns också starka förhoppningar om att provåret ska bidra till lärarnas och för- skollärarnas professionella utveckling. Förslaget om obligatoriskt provår är den del av utredningens förslag som medför de största statliga kostnaderna. När det gäller provåret finns det således anledning att överväga mer djuplodande utvärderingsinsatser av dess kvalitet och effekter. Det finns dessutom anledning att bedriva löpande uppföljning av vissa nyckelparametrar. Detta gäller inte minst hur tillgången och efterfrågan på provårsplatser utvecklar sig samt i olika delar av landet och för olika lärarkategorier. Eftersom provåret är en nödvändig förutsättning för att en lärare eller förskollärare ska kunna legitimeras får detta steg inte bli en flaskhals som fördröjer yrkesinträdet. 13.1.2Särskilt kvalificerade lärare och förskollärare samt gymnasielektorer Inom ramen för de föreslagna legitimationssystemen ryms även de ytterligare kvalifikationsstegen särskilt kvalificerade lärare respek- tive gymnasielektor och särskilt kvalificerade förskollärare. Dessa är viktiga men också kostsamma inslag i systemet. Det är därför självklart viktigt att insatta resurser ger bästa möjliga utbyte i termer av skolutveckling, verksamhetskvalitet och elevresultat. Detta aktu- aliserar behovet av framför allt kvalitativa uppföljnings- och utvär- deringsinsatser, men även uppföljning av löpande karaktär. 13.1.3Beslut om undantag från behörighetsreglerna Utredningens förslag innebär att dagens behörighetsregler förtyd- ligas och skärps. Vilken behörighet en lärare har ska inte längre vara föremål för tolkning på skolnivå utan ska fastställas av i samband med att legitimationshandlingen utfärdas eller uppdateras. För förskollärare ska krävas legitimation för yrket. Tidsbegränsade undantag ska alltjämt vara möjliga men ska synliggöras och förutsätta överlagda beslut på ansvarig nivå. Som bl.a. framgått av Statskontorets (2007) undersökning bedri- ver många lärare undervisning som de saknar utbildning för. Det finns därför anledning att noga följa hur tillämpningen av de nya behörighetsreglerna utvecklas, samt vilka rutiner som byggs upp kring undantagsbesluten. En viktig uppgift för tillsynsmyndigheten är givetvis att upp- rätthålla respekten för behörighetsreglerna genom att följa upp till- lämpningen. En annan viktig uppgift är att påverka huvudmännen genom att sammanställa och tillgängliggöra statistiska uppgifter om hur väl man lyckas följa bestämmelserna. Mot bl.a. den bakgrunden föreslår utredningen att begär in uppgifter från skolhuvudmännen om i vilken utsträckning obehöriga lärare och förskollärare används. I avsnitt 11.5 pekar utredningen på att förskollärare och barnskö- tare ofta tillsammans har ansvar för verksamheten oavsett yrkesgrupp. Syftet med utredningens förslag om förskollärares behörighet är att det är förskollärarna som ska ansvara för den pedagogiska verksamheten i förskolan. Det är självklar viktigt att utvärdera hur en sådan mer tydlig uppdelning fungerar och vad den innebär för barnen och personalen i förskolan. 13.2Vilka instanser bör följa upp och utvärdera? och den nya inspektionsmyndigheten har båda centrala och löpande uppgifter inom ramen för systemet. Båda myndighe- terna såväl kan som bör därför bedriva löpande uppföljning samt sammanställa och sprida relevant resultatinformation. är dessutom central förvaltningsmyndighet för det offentliga skolvä- sendet och har ett särskilt ansvar att följa viktig utveckling inom området. Det kan bl.a. handla om riktade utvärderingsinsatser i enlighet med vad som skisserats ovan. Det kan därutöver vara värdefullt att låta fristående aktörer genomföra utvärderingar, exempelvis när det gäller mer förutsätt- ningslösa studier av reformens effekter. 14.1Förslaget till förändringar i skollagen (1985:1100) Motsvarar 2 kap. 1 § i sin äldre lydelse. Bestämmelsen är oförändrad. Motsvarar 2 kap. 2 § i sin äldre lydelse. Bestämmelsen är oförändrad. Av bestämmelsens första stycke framgår att en behörig lärare är den som har lärarexamen för den undervisning som han eller hon ska bedriva och som har legitimation för yrket. Av bestämmelsens andra stycke framgår att en lärare som genom- går praktisk tjänstgöring för att erhålla legitimation för yrket (provår) får undervisa i enlighet med sin lärarexamen, dvs. i de årskurser och ämnen där läraren kommer att bli behörig när han eller hon erhåller legitimation. I motsats till andra fall där en lärare som inte är fullt behörig ändå undervisar krävs dock inget särskilt beslut från sko- lans styrelse. I tredje stycket ges regeringen bemyndigande att föreskriva vilken lärarexamen som krävs för att få undervisa i olika delar av skolvä- sendet. Här anges att utgångspunkten är att behöriga lärare eller lärare som genomgår provår ska undervisa. Även andra huvudmän än kommu- ner och landsting omfattas av bestämmelsen, detta framgår av hän- visningen i 9 kap. 16b § skollagen. Anpassningar till sammanhållna regler för kommunala och fristående skolor bör göras i arbetet med en ny skollag. Vad som är en behörig lärare framgår av 3 §. Av andra stycket framgår när en huvudman får använda en lärare som inte är behörig. Om det inte föreligger en bristsituation ska en behörig lärare användas för undervisningen om det inte föreligger synnerliga skäl för att använda någon annan. Kravet på synnerliga skäl innebär att det endast i yttersta undantagsfall kommer att bli aktuellt att förbigå en behörig lärare. Synnerliga skäl kan t.ex. före- ligga om en behörig lärare av någon anledning är uppenbart olämp- lig för att bedriva undervisningen. Undantagen beskrivs närmare i avsnitt 10.10. Av tredje stycket framgår att i första hand ska någon användas som har en utbildning som är snarlik den som krävs för behörighet. Ett exempel på en sådan situation kan t.ex. vara att en person genom ämnesstudier förvärvat ämneskunskaper som motsvarar vad som krävs för behörighet i ett ämne men som saknar lärarexamen. Även en lärare som är legitimerad och behörig i ett närliggande ämne kan anses ha utbildning motsvarande vad som krävs för behö- righet. För alla personer som bedriver undervisning gäller att de ska vara lämpliga för uppgiften. En person som blivit av med sin legi- timation, och därigenom är behörig, lär oftast vara olämplig att undervisa med stöd av undantagsregeln. I fjärde stycket anges att beslut om att använda personer som inte är behöriga för undervisningen ska underställas skolstyrelsen. Undantagen ska således synliggöras. Undantag som endast är kort- variga behöver däremot inte underställas styrelsen. Det kan exem- pelvis avse ett vikariat under någon dag eller medan den ordinarie läraren är sjukskriven eller ledig. Bestämmelsens femte stycke motsvarar 2 kap. 3 § tredje stycket i sin föregående lydelse. Stycket är oförändrat. Särskilda skäl för att förlänga en anställning för provår kan t.ex. föreligga om en lärare som genomför provår p.g.a. föräldraledighet inte kunnat fullgöra provåret inom ramen för anställningen. Ett ytterligare skäl för att förlänga provåret kan vara att läraren varit sjuk eller om någon särskild händelse inträffat som gör att rektorn vill försäkra sig om lärarens lämplighet . Den enskilde läraren ska själv ansöka om legitimation. Det är rektorn för den skola där läraren genomfört sitt provår som ska yttra sig över lärarens tjänstgöring. Om mentorn och rektorn inte är av samma uppfattning ska det framgå av rektorns yttrande till . Av andra stycket framgår att det vid en prövning av en ansökan om legitimation ska göras en bedömning i förhållande till de regler som gäller för återkallelse enligt 15 §. En sådan prövning kan t.ex. uppmärksamma att den person som söker legitimation tidigare begått brott som är av sådant slag att läraren hade bedömts som uppenbart olämplig om han eller hon redan hade haft legitimation för yrket. En lärare med utländsk examen ska bedömas i förhållande till de svenska reglerna om lärarlegitimation. ska bedöma om en lärare med utländsk examen uppfyller kraven för legitima- tion. avgörande i frågan ska manifesteras genom ett beslut som går att överklaga. är den myndighet som ska pröva frågor om att bevilja legitimation oavsett varifrån läraren tagit ut sin examen. Beteckningen legitimerad lärare är en skyddad yrkesbenämning. Endast den som är legitimerad lärare får uppge sig vara det. Av bestämmelsen framgår att en lärare som genomgår provår ska ha en . Mentorn ska vara en legitimerad lärare. Här anges att endast den som har legitimation för yrket får anstäl- las utan tidsbegränsning som lärare. Den tidigare möjligheten att utan tidsbegränsning anställa personer som saknar lärarexamen har tagits bort. Yttrande från lärarens rektor kommer i de flesta fallen att utgöra grunden för bedömningen av lärarens tjänstgöring. En lärare kan kvalificera sig för att utnämnas som särskilt kvali- ficerad om han eller hon uppfyller de krav som anges i bestämmelsen. Vid prövning enligt första stycket 1 har att göra en nog- grann prövning av det material som läraren åberopar till stöd för sin ansökan. har däremot vid sin prövning enligt första stycket 2 enbart att bedöma om läraren uppfyller de krav som ställs för utnämningen. I bestämmelsen anges kraven för att utnämnas till gymnasielektor. Den som uppfyller de formella kraven ska utnämnas. Det är som hanterar ansökningar om att utnämnas till särskilt kvalificerad lärare och gymnasielektor. Beteckningarna särskilt kvalificerad lärare respektive gymnasielektor är skyddade benämningar. Endast den som av utnämnts till särskilt kvalificerad lärare respektive gymnasielektor får utge sig för att vara det. Bestämmelserna beskrivs närmare i avsnitt 9.6.1. Med att en lärare genom grov oskicklighet visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket menas att läraren på ett påtagligt sätt brustit i att uppfylla de krav som kan ställas på en lärare. Det måste dock vara frågan om att en lärare brustit . Att en lärare tillfälligt inte håller uppe kvaliteten i lärargärningen ska inte vara tillräckligt för att en legitimation ska kunna ifrågasättas. Med att en lärare på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket kan t.ex. avses att lära- ren begått ett brott mot en elev. Om straffvärdet av brottet endast är på bötesnivå bör det normalt inte föranleda att lärarens legitima- tion återkallas. Att en lärare, utan att det har anknytning till tjänsten, gör sig skyldig till allvarlig brottslighet kan även det vara något som gör att legitimationen kan ifrågasättas. Med sjukdom eller liknande omständigheter enligt andra punkten avses sådana förhållandena som gör en lärare inte kan utöva sitt yrke. Missbruk av narkotika bör generellt sett vara något som gör en lärare uppenbart olämplig för yrket.