sou · GVB3100 · 2008-01-01 00:00:00 — Det utfärdas fyra allmängiltiga id-handlingar i : pass, körkort, nationellt identitetskort (nationellt id-kort) samt SIS- märkt id-kort. Alla dessa id-handlingar accepteras allmänt i samhället som bevis på innehavarens identitet. Handlingarna behandlas närmare i avsnitt 2.2–2.5. Som utgångspunkt gäller att det är den förlitande parten som har att avgöra vilka handlingar som kan godtas som identifierings- bevis. Utöver de ovan nämnda allmänt accepterade id-handlingarna finns det en mängd olika handlingar av skiftande kvalitet som ibland kan användas bl.a. för att identifiera sig, som exempelvis medlemskort, passerkort och kundkort. Sådana handlingar godtas inte allmänt som id-handlingar, men kan i vissa sammanhang anses som tillräckligt identitetsbevis, t.ex. ett kundkort i kontakten med det utfärdande företaget. Motsvarande gäller för det s.k. LMA- kortet, dvs. det kort som utfärdar till asyl- sökande. I vissa myndighetskontakter godtas som identitetsbevis. Handlingar som på detta sätt inte är allmänt accepterade id-handlingar behandlas endast undantagsvis i den fortsatta framställningen. Passet är internationellt sett det dokument som i störst utsträck- ning accepteras som id-handling. Svenskt pass utfärdas till svenska medborgare. De viktigaste reglerna finns i passlagen (1978:302) och passförordningen (1979:664). Därutöver finns kompletterande föreskrifter i föreskrifter (RPSFS 2001:3) och allmänna råd om passhantering vid polismyndigheterna (FAP 530-1). På motsvarande sätt har utfärdat föreskrifter för passmyndigheterna utom riket. Den centrala gemenskapsrättsliga rättsakten är rådets förord- ning (EG) nr 2252/2004 av om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaternaTPF1FPT. Förordningen reglerar i första hand skyddet mot förfalskning, det gäller bl.a. bestämmelser om utformning, tillverkning, säkerhetsdetaljer och kopieringsskydd. Vidare bör även den säkerhetsstandard som rekommenderas av den civila luftfartens FN-organ, () nämnas.TPF2FPT Den gemenskaps- rättsliga förordningen är utformad med beaktande av . Pass utfärdas främst som vanligt pass eller provisoriskt pass. Det vanliga passet har vinröd pärm. Vanligt pass utfärdat till och med benämns EU-pass. Pass utfärdade benämns e-pass. Det innehåller ett chip i vilket bl.a. passfotot är lagrat för biometrisk verifiering av innehavaren. Enligt en gemenskapsrättslig standard måste svenska pass även innehålla fingeravtryck. Dessa ska lagras i chipet. Av det svenska passet framgår att innehavaren är svensk medborgare. Vidare innehåller passet uppgifter bl.a. om utfärdande myndighet, giltighetstid och passnummer samt om innehavarens namn, personnummer, kön, födelsedatum och födelseplats. Det kan förekomma att en svensk medborgare som ännu inte fått personnummer ansöker om svenskt pass – svenska barn födda utomlands till exempel – och i sådant fall ska passet istället för personnummer innehålla uppgift om samordningsnummer. Passet innehåller också vissa biometriska data som t.ex. innehavarens längd, namnteckning och foto. Pass utfärdas av passmyndighet. är pass- myndighet inom riket. Utomlands är det beskickning, lönat konsulat samt sådan olönad konsul som bestämmer som är passmyndighet. Under särskilda omständigheter får även utfärda pass. Det kostar att ansöka om ett vanligt pass. Ansökningar inom landet måste alltid göras personligen hos passmyndigheten. Ansökan ska avges på heder och samvete eller under annan sådan 1TP PT EUT L 385, 29.12.2004, s. 1 (Celex 32004R2252). 2TP Documents, dokument 9303, del 3. Ansökan ska vara skriftlig och sökanden ska – om han eller hon kan skriva sitt namn – underteckna sin ansökan i närvaro av den som tar emot ansökan. Sökanden är skyldig att styrka sin identitet, sitt svenska medborgarskap och övriga personuppgifter. Enligt 2 § tredje stycket passförordningen och 2 kap. 2 § FAP 530-1 styrks identiteten genom uppvisande av ett körkort eller ett SIS-märkt id-kort utfärdat av en bank eller eller på något annat tillförlitligt sätt. Med annat tillförlitligt sätt menas att sökanden 1.är känd av passmyndigheten, 2.uppvisat ett svenskt pass som inte får vara äldre än efter giltighetens utgång, eller 3.uppvisat en skriftlig försäkran av en vårdnadshavare, make eller maka, sambo eller ett myndigt syskon, att sökandens uppgifter om identiteten är riktiga. Den som lämnar en sådan försäkran ska vara närvarande vid identitetskontrollen av sökanden och styrka sin egen identitet. Till ansökan ska bifogas tidigare utfärdat pass eller, om den hand- lingen förstörts eller förkommit, en skriftlig förklaring till vad som hänt med det tidigare utfärdade passet. Om personen ifråga är född utomlands måste sökanden enligt passförordningen ge in personbevis eller annan handling som styrker uppgift om födelseort samt, om sökanden är barn , även ett personbevis eller annan handling som visar vem som är vårdnadshavare. gäller dock vanligtvis att dessa uppgifter hämtas direkt från folkbokföringsdatabas. Om sökanden är barn måste vårdnadshavaren lämna ett medgivande, såvida inte det finns synnerliga skäl att utfärda pass till barnet utan sådant samtycke. tar en bild i digitalt format av sökandens ansikte och det är denna bild som används i det vanliga passet och det provisoriska passet som utfärdas i . Det finns vissa begränsningar i rätten att få pass. Ansökan avslås om de krav som ställs på en sökande om bl.a. personlig inställelse, medgivande till fotografering samt styrkande av identiteten inte uppfylls. Därutöver finns vissa regler om att en sökande som är underkastad vissa tvångsåtgärder m.m. inte kan få pass. Passet kan återkallas under vissa förutsättningar. Passet ska t.ex. återkallas om innehavaren är svensk medborgare, om vårdnadshavare för barn begärt det, eller om inne- havaren är föremål för vissa straffrättsliga åtgärder. Passet ska även återkallas om hinder mot bifall till passansökan förelåg vid tiden för passets utfärdande och hindret fortfarande består eller om annan än den för vilket passet är utfärdat förfogar över passet. beslut får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Pass som utlämnas i lämnas endast ut till sökanden personligen. Giltighetstiden är vanligtvis . Av tradition har det svenska körkortet hållit en hög standard ur identifieringssynpunkt och körkortet har därför varit en allmänt accepterad id-handling i . Internationellt sett är det dock ovanligt att körkortet kan användas som fullgott alternativ till den annars internationellt vedertagna id-handlingen passet. Reglerna för svenska körkort finns framförallt i körkorts- lagen (1998:488) och körkortsförordningen (1998:980). har utfärdat vissa kompletterande föreskrifter. För att få ett svenskt körkort måste man uppfylla vissa krav som är knutna till lämpligheten som förare, som bl.a. ålderskrav och förarprov. Vidare gäller att körkort får utfärdas endast till den som studerat i eller som är permanent bosatt här enligt det bosättningsbegrepp som anges i körkorts- lagen. Något förenklat kan man säga att man måste vara bosatt i landet mer än hälften av varje kalenderårs dagar för att uppfylla körkortslagens krav på bosättning. Körkortslagens definition är utformad efter gemenskapsrättsliga bestämmelser. Vissa särskilda regler gäller för den som har ett körkort som är utfärdat i en annan stat inom EES. En ansökan om utfärdande av körkort ska göras på en särskild blankett och vara undertecknad av sökanden. Sökanden ska ge in ett fotografi på sig själv. Sökanden måste även på vissa sätt bevisa sin lämplighet som förare. Utfärdande av nytt körkort kostar , men därutöver tillkommer andra kostnader som t.ex. avgiften för att få det bevis om körkortstillstånd som krävs för att få avlägga förarprov. Sökanden måste identifiera sig i samband med körprovet. De id- handlingar som godtas är SIS-märkt id-kort, nationellt id-kort, svenskt körkort och svenskt pass. Den som saknar sådana id- handlingar kan efter ansökan medges undantag från detta krav. Istället måste sökanden styrka sin identitet genom att en förälder, annan vårdnadshavare, maka eller sambo skriftligen försäkrar att lämnade uppgifter om sökandens identitet är riktiga. Beslutet från om undantag ska tas med till provtillfället. Intygsgivaren ska närvara och kunna styrka sin egen identitet vid provtillfället. Om det är fråga om att byta ut ett utländskt körkort ska sökanden visa att han eller hon är permanent bosatt i samt även komplettera med vissa bevis på lämpligheten som förare. utreder ärendet och får förelägga sökanden att ge in utredning som styrker att det utländska körkortet är giltigt i den andra staten. beslutar om utfärdande av körkort. beslut att vägra utfärda körkort får överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Ett körkort gäller normalt . Enligt körkortsförordningen får utföra identitetsprövning och även i övrigt medverka i samband med att körkort lämnas ut. Enligt ett avtal mellan Posten och ska Posten utföra s.k. särskild identitetskontroll vid utlämning av körkort. Det innebär att Posten ska öppna försändelsen i närvaro av adressaten och kontrollera att fotot och namnteckningen i adressatens legitimation liknar fotot och namnteckningen i körkortet. Posten ska även kontrollera att fotot i körkortet är välliknande adressaten och att namnteckningen i körkortet överensstämmer med namnteckningen på kvittensen. Om Posten skulle vara tveksam angående identiteten ska körkortet skickas tillbaka till . Enligt föreskrifter (VVFS 2003:68) om körkortets utformning och innehåll ska körkortet vara utformat på ett sätt som uppfyller svensk och internationell standard. Föreskrifterna reglerar i detalj körkortets utformning. Bl.a. ska det på körkortet framgå att det är ett svenskt körkort och vissa uppgifter ska anges, som exempelvis innehavarens namn, födelsedatum, födelseland, personnummer eller samordningsnummer, fotografi och namn- teckning samt körkortets referensnummer och giltighetstid. Utlandsmyndigheterna kan lämna ut körkort utomlands och då gäller förstås inte Postens regler. Enligt föreskrifter (TSVFS 1985:118) om förnyelse av körkort genom förmedling av utlandsmyndighet kan ett förnyat körkort förmedlas av utlands- myndighet. Körkortsinnehavaren ska enligt föreskrifterna på ett tillförlitligt sätt styrka sin identitet i samband med att körkortet tillhandahålls, exempelvis genom id-kort eller körkort. Körkort kan återkallas om innehavaren på något sätt brister i lämpligheten som förare, exempelvis genom att ha gjort sig skyldig till vissa trafikbrott eller visat opålitlighet i nykterhetsavseende. är enligt 2 § förordningen (2001:650) om vägtrafik- register central registreringsmyndighet för vägtrafikregistret som bl.a. innehåller registeruppgifter om körkort och dess innehavare. Länsstyrelserna är regionala registreringsmyndigheter i fråga om körkortsregistrering. Ansvaret för att föra in körkortsuppgifter i registret är uppdelat på visst sätt mellan och Läns- styrelsen. De uppgifter som ska föras in är bl.a. fullständigt namn, personnummer eller samordningsnummer, folkbokföringsadress eller annan adress i landet, förarprovsuppgifter, uppgifter om kör- kortstillverkning, foto, namnteckning, giltighetstid för körkort samt vissa beslut som fattats med anledning av körkortsinnehavet. I förordningen finns även i övrigt bestämmelser om registerföring, som t.ex. regler om gallring och direktåtkomst. Det nationella id-kortet är en ny id-handling som infördes . Syftet med kortet är att underlätta resandet framförallt inom Schengenområdet och det utfärdas endast till svenska medborgare. kommer kortet att kunna användas som resedokument inom hela EU.TPF3FPT Till skillnad från vissa andra länder finns det i inte något krav på att envar ska inneha ett nationell id-kort. regleras av förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort. Det nationella id-kortet utfärdas av den myndighet som är passmyndighet. är passmyndighet inom landet. När det bestämdes vilket organ som skulle få utfärda id-kortet beaktades att ett särskilt register måste inrättas, att utfärdaren måste ges möjlighet att återkalla ett utfärdat kort samt att ett beslut om återkallelse ur rättssäkerhetssynpunkt borde kunna överklagas. Utfärdaren ansågs få sådana uppgifter som lämpligast borde anförtros en myndighet och det ansågs naturligt att uppgiften att utfärda nationella id-kort lades på samma myndighet som utfärdar pass. 3TP PT Andra regler kan komma att gälla för och . Enligt förordningen om nationellt identitetskort ska den som ansöker om ett nationellt id-kort inställa sig personligen hos passmyndigheten. För id-kort som utfärdas utomlands gäller vissa undantag. En ansökan ska vara skriftlig enligt ett särskilt formulär och ska som huvudregel undertecknas personligen i närvaro av den som tar emot ansökan. tar den bild som används till id-kortet. Sökanden är skyldig att styrka sin identitet, sitt svenska medborgarskap samt övriga personuppgifter. Ansöknings- avgiften är . ska lämnas till sökanden personligen. De närmare reglerna om hur identiteten ska styrkas vid ansökan kommer att framgå av de föreskrifter som håller på att ta fram. Enligt förordningen om nationellt identitetskort får utfärda ytterligare föreskrifter om verkställig- heten av förordningen inom riket. På motsvarande sätt får utfärda föreskrifter för utfärdande utom riket. Till dess att sådana föreskrifter meddelas av , tillämpas motsvarande föreskrifter som gäller för utfärdande av pass; se avsnitt 2.2. I normalfallet utfärdas det nationella id-kortet med en giltig- hetstid . Särskilt risken för missbruk och förfalskning var ett viktigt skäl till att giltighetstiden blev endast och inte som för t.ex. körkort. Kortet uppfyller de säkerhetsstandarder som föreskrivs av EU och av ; se avsnitt 2.2. för ett centralt register över nationella id- kort. Enligt 16 § förordningen om nationellt identitetskort ska registret innehålla uppgifter bl.a. om sökandens namn, person- nummer, längd, kön, namnteckning samt kopia av den ansiktsbild som id-kortet har försetts med. Registret ska även innehålla uppgift om kortnummer och giltighetstid. Förordningen reglerar inte uttryckligen vad som ska framgå av id-kortet, men enligt uppgift har bestämt att innehållet på kortet ska motsvara de uppgifter som ska ingå i registret. Av kortet framgår även att innehavaren är svensk medborgare, att polismyndigheten har utfärdat kortet samt att det är fråga om ett nationellt id-kort. Ett nationellt id-kort ska återkallas om innehavaren har förlorat eller efter ansökan har befriats från sitt svenska medborgarskap. Återkallelse ska också ske om hinder mot bifall till ansökan förelåg vid tiden för det nationella id-kortets utfärdande och hindret består. Därutöver ska kortet återkallas när någon annan än den för vilket ett nationellt id-kort är utställt förfogar över kortet. En passmyndighets beslut överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. En vanlig id-handling i är det s.k. SIS-märkta id-kortet. Det är en id-handling som tillverkas enligt en viss standard av en licensierad tillverkare och som utfärdas av en godkänd utfärdare. Vanliga utfärdare är och bankerna. Det före- kommer även att större företag har tillstånd att utfärda sådana id- kort till sina anställda. Det SIS-märkta id-kortet är den enda svenska allmängiltiga id- handling som en utlänning kan få, om man bortser från körkortet för vilket det ställs även andra krav för utfärdande, som t.ex. krav som är knutna till lämpligheten som förare. När det talas om att det är problem för utlänningar att få id-kort, är det alltså i första hand det SIS-märkta id-kortet som åsyftas. Det SIS-märkta id-kortet är inte till någon del författnings- reglerat. Statens inflytande över kortets utformning och utfärdande är mycket begränsat. Rätten att bestämma över id-kortets utform- ning och utfärdande ägs istället av andra aktörer, nämligen () och (). SIS är en fristående ideell förening som har ett generellt uppdrag från staten att utforma standarder för en mängd olika områden, bl.a. för tillverkning av id-kort. DNV är ett privat företag som fått statlig ackreditering som certifieringsorgan inom många olika områden. DNV har förvärvat certifieringsrätten av SIS. Det innebär att tillverkare och utfärdare måste godkännas av DNV för att få tillverka och utfärda SIS-märkta id-kort. För tillverkare talar man om att det fordras licens och för utfärdare fordras det tillstånd. Statens inflytande över dessa id-kort är alltså mycket begränsat på så sätt att det inte finns någon statlig reglering för hur SIS märkta id-kort ska utformas eller utfärdas. De regler som istället gäller är dels SIS standard SS 61 43 14 och dels DNV:s särskilda bestämmelser SBC 151; se nedan. SIS utformar visserligen standarder enligt ett statligt uppdrag, men föreningen lyder inte under staten på annat sätt än att det i och för sig står staten fritt att göra ändringar i uppdragsbeskriv- Den svenska standardiseringsorganisationen är dock inte utformad på så sätt att staten kan detaljreglera specifika standarder. Snarare är systemet uppbyggt på så sätt att intressenter inom respektive bransch får bestämma sin standard. Staten kan i egenskap av aktör inom en bransch uttrycka sin åsikt, men denna behöver nödvändigtvis inte ha större tyngd än andras. Statens inflytande på området begränsas alltså till att omfatta ett generellt uppdrag till SIS om att utforma standarder. Det SIS-märkta id-kortet innehåller bl.a. uppgifter om inne- havarens namn, personnummer eller liknande, namnteckning, fotografi och eventuellt nationalitet samt uppgifter om id-kortets nummer, giltighetstid, certifieringsorgan samt utfärdare. Det ska vara angivet att det är certifierat av DNV samt ha ett SIS-märke. 2.5.2Kort historik till den nuvarande ordningen skedde en stark ökning av användandet av checkar som betalningsmedel. Parallellt med denna ökning skedde en betydande ökning av antalet checkbedrägerier. Det tillsattes en utredningsman i syfte att komma tillrätta med problemen. I utredningsdirektiven angavs bl.a. att nödvändiga åtgärder i första hand borde ske genom frivilliga överenskommelser mellan banker och branschorganisationer.TPF4FPT Utredningsmannen avslutade utred- ningen 1971 med att konstatera att bankerna redan vidtagit de åtgärder som var nödvändiga – framförallt hade legitimations- kontrollen skärpts och effektiviserats – och utredningsmannen menade därför att några ytterligare åtgärder inte behövdes. I branschöverenskommelsen rekommenderades bl.a. bankerna att tillse att deras checkräkningskunder hade ett id-kort som tillverkades av företaget . Såväl bankerna och posten som andra företag kunde utfärda id-kortet. var ett bolag som bildades efter arbete av en arbetsgrupp bestående av representanter för bankorganisationerna, samt dåvarande . Syftet var att till- handahålla ett säkrare id-kort än de då befintliga id-handlingarna. Bolaget kom sedan att ägas till hälften av staten och till hälften av bankerna. Enligt bolagsordningen skulle bolaget på affärsmässiga grunder utveckla, tillverka och marknadsföra identitets- och behörighetshandlingar samt för verksamheten nödvändig utrust- 4TP PT Ds Fi 1975:7. ning och material. Styrelsen bestod av representanter för ägarna samt en representant från . Den samtida förordade i sitt betänkandeTPF5FPT att det nya körkortet som föreslogs skulle tillverkas av enligt den av bolaget använda metoden för framställning av de legitimationshandlingar som posten och bankerna använde. För- slaget blev antaget och började leverera körkort enligt avtal . var inte ensamt om att tillhandahålla marknaden id- kort. Ett företag som hette AB Rollfilm marknadsförde ett id-kort som bl.a. tillhandahölls företag och vissa företag som t.ex. gav egna id-kort till sina anställda. Bankerna hade därför inrättat en nämnd som skulle bedöma vilka andra id-handlingar som skulle anses vara likvärdiga med AB ID-korts kort. Detta kritiserades av bl.a. och dåvarande Bankinspektionen som menade att det istället borde inrättas ett mer opartiskt kontroll- organ. tog därför fram ett förslagTPF6FPT till lag om identitetskontroll vid inlösen av check, enligt vilket Bankinspek- tionen skulle vara tillsynsmyndighet för tillverkning och utfärdan- de av id-kort. I lagförslaget reglerades även vilka id-handlingar som bankerna skulle godta vid identitetskontroller i samband med inlösen av checkar. Förslaget innebar bl.a. att id-kort som tagits fram och lanserats av andra tillverkare än inte skulle få godtas. Förslaget blev dock inte verklighet bl.a. på grund av att dåvarande i sitt remissvar framfört kritik mot att konkurrensen begränsades på området. Någon lagreglering av hur identitetskontrollen skulle gå till kom därför inte till stånd och det utsågs inte någon tillsynsmyndighet. Det finns visserligen regler om identifieringskontroll som gäller allmänt för banker m.fl., se avsnitt 6.2.2, men dessa regler är inte tillämpliga på ansökningar om id-kort. Det är alltså inte författningsreglat hur sådana handlingar ska tillverkas eller utfärdas. De regler som istället finns härleds från den standard för id-kort som SIS utvecklat. Standarden har kommit till på initiativ av branschen, bl.a. . Den första utgåvan kom ut , efter det att det stod klart att ovan beskrivna förslag inte skulle bli verklighet. 5TP PT SOU 1970:26, Körkort och körkortsregistrering. 6TP PT Ds 1975:7. 2.5.3Närmare om SIS inflytande SIS är en fristående ideell förening med omkring 1 400 medlemmar från både den privata och den offentliga sektorn. SIS har (numera genom Standardiseringsråd, SSR) regeringens uppdrag att utarbeta standarder inom de flesta områden. SIS är en del av de europeiska och globala nätverk som utarbetar internationella standarder. Det gäller framförallt det europeiska samarbetet och det globala samarbetet ISO. En standard kommer vanligtvis till genom ett initiativ från aktörer inom den aktuella branschen. SIS tar sällan eller aldrig eget initiativ till att en standard skapas. Den standard som gäller för id- kort är SS 61 43 14 och den har alltså tillkommit på bl.a. Svenska Bankföreningens initiativ. SS 61 43 14 anger tekniska krav på certifierade id-kort. Id- korten och tillverkningstekniken ska utformas så att man uppnår ett mycket gott skydd mot bedrägerier genom obehörig till- verkning, ändring eller förfalskning. Standarden innehåller krav på bl.a. fotografiet, angivande av personuppgifter, teckensnitt, maskinläsbara media samt dispositionen av kortytan. Att SIS har ett statligt uppdrag hindrar i och för sig inte marknaden att sätta sin tillit till någon annan standard. En grupp företag skulle exempelvis kunna komma överens om att bestämma en annan standard och enbart acceptera sådana id-kort. Men eftersom SIS standard har tillkommit just efter initiativ från branschen och då standarden har åtnjutit marknadens förtroende, kan man säga att det SIS-märkta id-kortet har en grundmurad ställning som den ledande icke myndighets- kontrollerade id-handlingen i . Det finns knappast någon marknadsaktör som inte fäster tillit till denna id-handling. SIS har sina rötter i som bildades på initiativ av . Stadgarna fastställdes av staten och arbetet bedrevs i princip på samma sätt som i dagens förening. Kommissionen fick i uppdrag att vara centralorgan för standardiseringsverksamheten inom landet och att företräda i det internationella standardiseringsarbetet. Verksamheten finansierades genom bidrag från staten och närings- livet. Kommissionen har även hetat Standardise- i och Standardiseringen i , vilket är upphovet till den nuvarande förkortningen SIS. eningen heter har den inarbetade förkortningen behållits. tog m.fl. initiativ till att SIS tog fram en standard för tillverkning av id-kort, SS 61 43 14. Den första standarden kom som nämnts ut . var SIS även certifieringsorgan och den första certi- fieringen gjordes 1982. Standarden har getts ut i sju utgåvor. Den nu gällande utgåvan av standarden fastställdes med ett tillägg 2005.