sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — Utred- ningen anser att utbildning om energianvändning och resurshus- hållning är en viktig del i undervisningen för alla elever i grund- och gymnasieskola, och att dessa frågor bör ges utökat utrymme i grund- och gymnasieskolans utbildning. Tidig utbildning och kunskap stimulerar intresset och medvetenheten hos yngre per- soner om energifrågornas betydelse för framtida miljö och klimat. Energifrågornas plats i den tidiga undervisningen kan säkerligen också gynna intresset hos eleverna att söka sig till framtida utbildningar och yrken inom energiområdet. Utredningen föreslår: ges i uppdrag att i nära samarbete med de kommuner och landstingskommuner som ingår frivilliga avtal (se kapitel 9) med staten om effektivare energianvändning skapa regionala nätverk för samverkan kring en effektivare energianvändning. Regionala nätverk för samverkan om kompetens inom energifrågor. Det finns olika nätverk för samverkan och kom- petensspridning om energieffektivisering. Utredningen menar att förutsättningarna att utveckla dessa samverkansformer och nätverk ytterligare borde vara goda. Det gäller t.ex. nätverk och samverkan på regional nivå. Samverkande parter skulle tillsammans kunna skapa och upprätthålla specialistkompetens i gemensamma resurser, t.ex. för upphandling av energitjänster. Samverkan genom tillgång till gemensamma resurser minskar också sårbarheten för avgångar av personer med energikompetens i t.ex. små kommuner. Utredningen ser både redan pågående insatser som Energimyn- dighetens projekt kommun och de av utredningen före- slagna frivilliga avtalen med kommuner och landstingskommuner som medel som bidrar till ökade regionala nätverk. Energieffektivisering genom effektivt lokalutnyttjande Utredningen menar att det finns flera vägar att nå en energi- effektivare energianvändning. Det behöver inte bara handla om att optimera driften av energisystemen eller göra energieffektiva inves- teringar. Ett annat sätt kan vara att i sin fastighetsförvaltning förbättra sina kunskaper och kompetens för hur man utnyttjar de befintliga lokalerna på det mest effektiva sättet i verksamheten. Detta gäller inte minst i det offentligt ägda lokalbeståndet. I praktiken kan en verksamhets energianvändning minska genom att den brukade lokalytan minskar. Besparingar på lokaler blir en energieffektivisering. 17Myndighetsorganisation för ett energieffektivare Utredningens uppdrag är att föreslå hur energieffektiviserings- direktivet ska genomföras i . I detta ligger bl.a. att utarbeta förslag till den myndighetsorganisation som behövs för att underlätta genomförandet. I detta kapitel redovisar utredningen sin syn dels på vilka arbets- uppgifter som behöver utföras för att genomföra direktivet, av- snitt 17X .1,X och dels till vilken/vilka organisationer dessa arbetsupp- gifter lämpligen bör förläggas, avsnitt 17X .2.X Som underlag för sina ställningstaganden i dessa frågor har utredningen uppdragit åt konsultföretaget att analysera organisatoriska konsekvenser av direktivet.TPF1FPT 17.1Arbetsuppgifter som behöver utföras Ett genomförande av direktivet förutsätter att vissa institutionella funktioner etableras. Några exempel på sådana funktioner är att något organ ska följa upp utvecklingen relaterat till det nationella målet för energieffektivisering och lämna underlag till den andra och tredje handlingsplanen enligt artikel 14. Något organ ska över- vaka marknaden för energitjänster och andra åtgärder för för- bättrad energieffektivitet och bedöma huruvida gällande regelverk är ändamålsenligt. Något organ ska svara för den statistik som ska samlas in. De nödvändiga funktionerna kan utföras av ett och samma organ eller av flera olika. I direktivet ges inte någon helt uttömmande redovisning av vilka arbetsuppgifter som behöver utföras för att direktivet ska genom- 1TP PT KPMG:s arbete har redovisats i rapporten för ett energieffektivare (). Rapporten kan laddas ner från utredningens hemsida . föras, eller av vilka organ som bör ansvara för dessa arbetsupp- gifter. Dock pekas på flera ställen i direktivet på arbetsuppgifter som ska utföras av en behörig myndighet eller tillsynsmyndighet. Ett exempel är när det gäller kontroll av energibesparingar. I bi- laga IV punkt 6 hänvisas till att de behöriga myndigheter som avses i artikel 4.4 kan tillhandahålla närmare instruktioner om kontrollen av energibesparingar. Ett annat exempel är att i punkt 20 i direk- tivets inledning nämns att uppgiften att undvika varje snedvridning av konkurrensen på energitjänstemarknaden kan överlåtas till en nationell tillsynsmyndighet. För vissa av funktionerna torde dock även privaträttsliga organ kunna komma i fråga. Direktivet lämnar till medlemsstaterna att själva avgöra vilken, vilka eller hur många behöriga myndigheter man vill utse. Således anges i artikel 4 punkt 4 att medlemsstaterna ska ge en eller flera nya eller befintliga myndigheter eller byråer i uppdrag att svara för den samlade kontrollen och övervakningen av den ram som upp- rättas för det vägledande energibesparingsmål som avses i artikel 4 punkt 1. I artikel 5 punkt 2 anges att medlemsstaterna ska ge en eller flera nya eller befintliga organisationer i uppdrag att svara för administration, ledning och genomförande i samband med integre- ringen av kraven för förbättrad energieffektivitet enligt kravet i artikel 5 punkt 1 att medlemsstaterna ska se till att den offentliga sektorn fungerar som ett föredöme i samband med direktivets genomförande. Utöver de uppgifter som ska utföras av en behörig myndighet pekas i direktivet även på andra uppgifter för vilka medlemsstaterna rimligen måste utse lämpliga utförare. Till exempel bör något organ ges ansvar för att utvärdera de styrmedel som används och föreslås användas för att nå energieffektiviseringsmålen. Vidare bör något organ ges ansvar för att utvärdera, kontrollera och följa upp de eventuella avtal som tecknas enligt artikel 6 punkt 2 b. Vidare bör något organ ges i uppgift att se till att informationen om de bästa energisparmetoderna i medlemsstaterna utbyts och får allmän sprid- ning. Ett ytterligare exempel är att energibesparingar genom en viss energitjänst eller annan åtgärd för förbättrad energieffektivitet, som bedömts kostnadseffektiva och nödvändiga ska kontrolleras av något organ (i enlighet med bilaga IV, punkt 6). I direktivet sägs explicit att denna kontrolluppgift inte behöver ligga på en myndig- het. 17.1.1Vissa arbetsuppgifter bör betraktas som kärnuppgifter Som framgår ovan omfattar energieffektiviseringsdirektivet ett antal olika uppgifter som samtliga syftar till att nå det övergripande målet i direktivet: ett energieffektivare . I direktivet görs dock ingen prioritering av uppgifter och åtgärder. Inte heller görs en tydlig distinktion mellan mål och medel. Givet detta, menar KPMG i sin rapport till utredningen, finns det i princip två alternativa indelningsgrunder för arbetsuppgifterna: att lista samtliga uppgifter som återfinns i direktivet utan att försöka överblicka hur de olika uppgifterna och åtgärderna för- håller sig till varandra, eller att försöka systematisera uppgifterna och åtgärderna utifrån uppgiftstyp samt vilka redskap och instrument som används för dessa uppgifter. KPMG förordar att den senare principen används, och att därvid uppgiften att ansvara för de samlade kontrollerna och över- vakningen av det uppsatta rammålet enligt artikel 4.1 bör betraktas som en av kärnuppgifterna i direktivet. Denna uppgift, som kan betraktas som övergripande åtagande enligt direktivet, för- utsätter analyskapacitet och underlag att genom top-down och bottom-up analyser beräkna hur svarar mot det uppsatta rammålet i de aktuella sektorerna. I denna uppgift ingår även ett framåtsyftade uppdrag att, utöver kontroll och övervakning, utarbeta handlingsplaner för energieffektivitet och rapportera dessa till kommissionen . Under denna övergripande uppgift finns ett antal uppgifter som handlar om kontroll och främjande av enskilda insatser för att uppnå det övergripande effektiviseringsmålet. Enligt KPMG:s rapport till utredningen torde de viktigaste av dessa uppgifter vara dels att säkerställa att offentlig sektor svarar mot de krav som i direktivet ställs på att den ska vara en förebild, dels att säkerställa att information om energieffektiviseringsmekanismer och om finansiella samt rättsliga ramar för energieffektiviseringsåtgärder och program når ut till marknaden och slutanvändarna. Utredningen delar KPMG:s syn avseende såväl hur arbetsupp- gifterna som följer av direktivet bör indelas som att de arbetsupp- gifter som sammanhänger med kontroll och övervakning av det uppsatta rammålet enligt artikel 4.1 bör betraktas som övergripande åtagande enligt direktivet och som en kärnuppgift. 17.2Utredningens överväganden och förslag om lämplig organisation 17.2.1Bör arbetsuppgifterna utföras av myndigheter eller av andra organ? Utredningens bedömning: De arbetsuppgifter som föranleds av direktivet är av sådan art att de bör utföras av myndigheter och inte av privaträttsliga organ. I KPMG:s rapport till utredningen framhålls att de arbetsuppgifter som följer av direktivet i huvudsak är av den karaktären att de bör läggas på en eller flera myndigheter. Detta gäller i synnerhet för övergripande åtagande enligt direktivet, dvs. uppgiften att bl.a. ansvara för de samlade kontroll- erna och övervakningen av det uppsatta rammålet enligt artikel 4.1. Enligt KPMG skulle det sannolikt inte vara praktiskt möjligt att överlåta de nu aktuella uppgifterna på andra än offentliga aktörer. Flera av uppgifterna som krävs för att kunna göra de nödvändiga sammanställningarna av uppnådd energieffektivisering i de berörda sektorerna kommer nämligen att förutsätta att de berörda insti- tutionella aktörerna har tillgång till normeringsverktyg såsom föreskrifter och allmänna råd. Till exempel krävs detta för att kunna normera hur rapporteringsskyldigheten ska utformas för de berörda energiföretagen. Enligt KPMG visar också jämförbara exempel från statsförvaltningen att uppgifter som handlar om att svara mot svenska åtaganden som följer av direktiv nästan ute- slutande utförs av myndigheter eftersom genom medlem- skapet i Europeiska gemenskapen förbundit sig att implementera gemenskapsrätten. Likaså menar KPMG att det ligger nära till hands att hantera uppgifterna avseende offentliga sektorn som förebild genom ett offentligt åtagande. I direktivet framhålls den offentliga sektorns roll som förebild och föregångare när det gäller energieffekti- visering. Detta ska bland annat ske genom att information ska spridas till allmänheten, både till medborgare och företag, om den offentliga sektorns roll som förebild och om de energieffekti- viseringsåtgärder som vidtas i denna sektor. Enligt KPMG är det naturligt att till en eller flera myndigheter förlägga såväl den del som rör att informera om den offentliga sektorns roll som det särskilda samordningsansvaret om energieffektivisering. Enligt KPMG bör det offentliga även svara för vissa arbets- uppgifter avseende att säkerställa att information når ut till mark- naden och slutanvändarna om energieffektiviseringsmekanismer och om finansiella samt rättsliga ramar för energieffektiviserings- åtgärder och program. Utredningen har i kapitel 16 föreslagit att dessa informationsuppgifter hanteras och samordnas inom ramen för ett Forum för energieffektivisering. KPMG pekar dock på att gränsdragningen mellan offentligt motiverad information om energianvändning (t.ex. de kommunala klimat- och energiråd- givarna) och de tjänster som erbjuds på en delvis konkurrensutsatt marknad, i vissa delar är otydlig. För att undvika otydlighet kring vad som är offentligt motiverad information om energieffektivi- sering respektive effektiviseringstjänster på en konkurrensutsatt marknad menar dock KPMG att det offentliga informationsupp- draget bör avgränsas och tydliggöras i de berörda organisationernas instruktioner eller motsvarande. Uppfattningen att de arbetsuppgifter som föranleds av direk- tivet är av den karaktären att de bör utföras av myndigheter har vunnit stöd även vid de övriga kontakter utredningen haft med intressenter på området, t.ex. vid diskussioner med utredningens experter. Vid en samlad bedömning menar utredningen mot denna bakgrund att de arbetsuppgifter som följer av direktivet bör läggas på en eller flera myndigheter. 17.2.2Ny myndighet eller befintlig myndighetsstruktur? Utredningens bedömning: Det är olämpligt att inrätta en ny myndighet för de arbetsuppgifter som aktualiseras av direktivet. Utredningen anser att dessa arbetsuppgifter istället bör inordnas i befintlig myndighetsstruktur. Energieffektiviseringsdirektivet omfattar således ett antal olika uppgifter som syftar till att nå ett energieffektivare . av de uppgifter och åtgärder som regleras i direktivet utförs dock redan av svenska myndigheter. I flera avseenden kan också sägas ha kommit längre än vad som föreskrivs i direktivet. Det gäller inte minst Statens energimyndighets olika insatser och åtgärder. I ljuset av detta framhåller KPMG i sin rapport till utredningen att det inte bör bildas en ny myndighet för genomförandet av direktivet, utan att uppgifterna bör inordnas i befintlig myndig- hetsstruktur. Bland de skäl KPMG anger för detta kan nämnas följande: Att bilda en ny myndighet på detta område vars enda uppdrag skulle vara att fungera som institutionellt ramverk för att imple- mentera delar av direktivet skulle sannolikt innebära ökad risk för suboptimering, framför allt i förhållande till Energimyndig- hetens uppdrag. Att bilda en ny myndighet skulle försvåra den sektorssamord- ning som, enligt KPMG uppfattning, är en förutsättning för att implementera direktivet. En ny myndighet med ovanstående inriktning skulle av naturliga skäl bli förhållandevis liten. Detta skulle medföra nackdelen att myndigheten, jämfört med om uppgifterna förlades till en eller flera befintliga, större myndigheter, skulle bli relativt sårbar. Att etablera nya myndigheter innebär i regel inkör- ningsarbete innan fungerande arbetsprocesser finns på plats. Att inrätta en ny myndighet för implementering av energieffek- tiviseringsdirektivet skulle kunna leda till krav på nya myndig- hetsbildningar för existerande och kommande direktiv på miljö- området, såsom exempelvis direktiv om utsläpp av växthusgaser och ökning av förnybar energi i den allmänna energimixen. Det tyngst vägande skälet mot att etablera en ny myndighet är dock, enligt KPMG, att enligt instruk- tion och regleringsbrev redan ansvarar för uppgifter som i stor utsträckning överlappar med energieffektiviseringsdirektivet. Som exempel kan nämnas ansvaret för den nationella energi- statistiken, att vara tillsynsmyndighet för lagen om program för energieffektivisering, uppdrag att följa den internationella utveck- lingen inom verksamhetsområdet energi och främja svenskt del- tagande i internationellt samarbete. Enligt utredningens mening talar de redovisade skälen samman- taget starkt för att det inte är lämpligt att inrätta en ny myndighet för de arbetsuppgifter som aktualiseras av direktivet. Denna upp- fattning har också vunnit stöd vid utredningens kontakter med olika intressenter på området, t.ex. vid diskussioner med utred- ningens experter. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att de arbetsuppgifter som föranleds av direktivet inlemmas i befintlig myndighetsstruktur. 17.2.3Sektorsansvaret bör gälla, men bör ha huvudansvar Utredningens förslag: Berörda sektorsmyndigheter ska, i sam- arbete med , inom sina sektorer ansvara för de analys-, främjande-, tillsyns- och kontrollinsatser som följer av energieffektiviseringsdirektivet. Statens energimyndig- het ska dock ges huvudansvar för de främjandeinsatser och tillsyns- och kontrolluppgifter som rör energieffektivisering och som framgår av direktivet. Energieffektivisering berör flera samhällssektorer, såsom bostäder och service, industrisektorn och transportsektorn. Enligt utred- ningens mening finns det ingen myndighet som ensam skulle kunna svara för samtliga åtaganden som följer av direktivet inom berörda samhällssektorer. Utgångspunkten bör istället vara att respektive berörd sektorsmyndighet (, m.fl.) inom sina sektorer ska ansvara för de analys-, främjande-, tillsyns- och kontrollinsatser som följer av energieffektiviseringsdirektivet. Att sektormyndigheterna bör ha en aktiv roll hänger inte minst samman med att de har normeringsmakten inom respektive sektor. Det är genom bestämmelser i föreskrifter och allmänna råd som de berörda myndigheterna kan få tillgång till det underlag som krävs för att rapportera om hur svarar mot det uppsatta ram- målet. Myndigheterna har därtill bäst kompetens att inom ramen för sina sektorer identifiera möjliga effektiviseringspotentialer samt att utvärdera insatserna i dessa sektorer. Underlag som i sin tur ska användas då det gäller att utarbeta de nationella handlingsplanerna för energieffektivisering. Med tanke på sitt uppdrag, och de arbetsuppgifter man redan utför, se ovan, bör dock enligt utred- ningens uppfattning få en central funktion i implementeringen av direktivet. bör till exempel få huvudansvar för de främjandeinsatser och tillsyns- och kontrolluppgifter som rör energieffektivisering och som framgår av energieffektiviserings- direktivet. Detta gäller inte minst industrisektorn och de uppgifter som myndigheten utför . 17.2.4Behov av samordning bör tillgodoses genom ett särskilt råd Utredningens förslag: I syfte att samordna det energieffektivi- seringsarbete som följer av direktivet ska ett särskilt beslutsråd, , med representation från berörda myndigheter knytas till . Rådets upp- gift ska vara att samordna de svenska effektiviseringsinsatser som följer av direktivet och som förutsätter deltagande från samtliga berörda samhällssektorer. Av det sagda följer att implementeringsarbetet förutsätter utvärderingar, främjande-, tillsyns- och kontrollinsatser från såväl den sektorsöverskridande som andra berörda sektorsmyndigheter t.ex. och . Utöver dessa myndigheter har uppdrag som i flera avseenden berör direktiv /32/EG genom den nära kopplingen mellan energipolitik och miljöpolitik. har också före- slagits få ett huvudansvar för att genomföra det statliga energi- effektiviseringsprogrammet inom ramen för sitt arbete med de statliga miljöledningssystemen. I direktivet framhålls särskilt transportbranschen och motor- bränsle som viktiga sektorer att uppnå effektiviseringsvinster i. Mot denna bakgrund menar utredningen att flera transportmyndig- heter än bör engageras i energieffektiviseringsarbetet. pågår flera större översyner av transportmyndig- heternas organisation.TPF2FPT Dessa översyner kommer sannolikt att leda till förändringar i myndighetsorganisationen inom transportsek- torn . 2TP PT Se dir. 2008:90 om en översyn av myndigheter och verksamheter inom transportområdet. Utifrån den befintliga myndighetsstrukturen menar vi att och även bör engageras i implemen- teringsarbetet. Transportstyrelsen som myndighetsutövande organ med ansvar för normering, tillståndsgivning och tillstånd inom transportsektorn bör också engageras i energi- effektiviseringsarbetet. Transportstyrelsen fyller tills vidare också rollen som sektorsansvarigt organ för luftfartssidan. Främjande-, tillsyns- och kontrollinsatser bör enligt utred- ningens uppfattning betraktas som en del av dessa myndigheters grunduppdrag och det är genom att tillämpa myndigheternas befintliga instrument såsom analys och utredning, normering, främjandeinsatser och information, som förutsättningar skapas för att uppnå det uppsatta rammålet. Detta gäller inte minst normeringsmakten inom respektive sektor. Det är genom bestämmelser i föreskrifter och allmänna råd som de berörda myndigheterna får tillgång till det underlag som förutsätts för att rapportera hur svarar mot det uppsatta rammålet. Myndigheterna har därtill bäst kompetens att inom ramen för sina sektorer identifiera möjliga effektiviseringspoten- tialer samt att utvärdera insatserna i dessa sektorer. Underlag som i sin tur skall användas då det gäller att utarbeta de nationella handlingsplanerna för energieffektivisering. Även om energieffektiviseringsinsatserna operativt bör hanteras av de sektorsansvariga myndigheterna, så finns det enligt utred- ningens mening också ett starkt behov av att samordna effektivi- seringsarbetet. Det gäller inte minst för de uppgifter utredningen identifierat som övergripande åtagande enligt direktivet: att ansvara för och stå för den aggregerade kontrollen och över- vakningen av det uppsatta rammålet enligt 4.1, att utarbeta hand- lingsplaner för energieffektivitet och rapportera dessa samt att representera i internationellt metod- utvecklingsarbete som rör energieffektiviseringsdirektivet. Bildande av ett energieffektiviseringsråd Enligt utredningens uppfattning är behovet av myndighetssam- verkan så långtgående och omfattande under direktivets löptid att samarbetet mellan de berörda myndigheterna bör formaliseras och därmed inte enbart bygga på ad hoc-samverkan i enskilda uppdrag. KPMG visar i sin rapport till utredningen att det i princip finns två alternativ för sådan myndighetssamverkan: ett beslutsråd som knyts till en av de berörda myndigheterna alternativt ett rådgivande råd som frivilligt initieras av en eller flera av de berörda myn- digheterna. KPMG menar, vilket också är utredningens åsikt, att man bör pröva att organisera denna verksamhet i form av ett beslutsråd och att detta Energieffektiviseringsråd bör knytas till . Erfarenheter från andra sektorer, inte minst vad som framförts om av den särskilda utredare som har haft regeringens uppdrag att analysera verksamhet, visar att denna organisationsform har fördelar som även skulle vara användbara i implementering av energieffektiviserings- direktivet.TPF3FPT Bland annat anser utredningen att det är en styrka i konstruktion att de inblandade myndigheterna genom de så kallade åtgärdsstrategierna och arbetet i Miljömåls- rådet stod bakom gemensamma förslag till regeringen. Genom att representanter från miljö- och sektorsmyndigheterna ingår i Miljö- målsrådet tydliggörs även ett gemensamt ansvar för miljömåls- frågorna bland de berörda myndigheterna. Enligt vår uppfattning är detta två aspekter som även skulle främja implementeringen av direktivet. Att samtliga berörda myn- digheter står bakom beräkningsmetoder (såsom viktning av olika energislag etc.), hur svarar mot det uppsatta rammålet och i vilka sektorer framtida effektiviseringsvinster står att finna skänker legitimitet till det nationella energieffektiviseringsarbetet. En ytterligare fördel med ett sådant beslutsråd är att det ges möjligheter att engagera fler myndigheter om det framkommer att det finns effektiviseringspotential inom andra samhällssektorer. Som framgått ovan menar utredningen som utgångspunkt att löpande främjande-, tillsyns- och kontrolluppgifter ska utföras av de ansvariga sektorsmyndigheterna. Rådets uppgift bör vara att samordna de svenska effektiviseringsinsatser som följer av energi- effektiviseringsdirektivet och som förutsätter deltagande från samt- liga berörda samhällssektorer. Exempel på sådana uppgifter är: 3TP PT Myndighet för miljön – en granskning av (SOU 2008:62). att ansvara för och stå för den samlade kontrollen och över- vakningen av rammålet enligt artikel 4.1, att utarbeta handlingsplaner för energieffektivitet och rapportera dessa , samt att samordna det löpande utvecklingsarbetet då det gäller metoder för energieffektivisering och beräkning av energi- effektivitet samt medverkan i nationellt och internationellt utvecklingsarbete. En ytterligare uppgift för ett Energieffektiviseringsråd bör vara att leverera en årlig rapport till regeringen. En sådan rapport kan innehålla information om hur det svenska effektiviseringsarbetet fortgår samt förslag till de ytterligare insatser, t.ex. lagar och andra regler, som kan behövas för att påskynda effektiviseringsarbetet.