sou · GVB389 · 2008-01-01 00:00:00 — Brå:s intervjuer med jägare, renskötare och lantbrukare ger bil- den av tre konfliktteman kring frågan om rovdjurens återutbred- ning: rovdjuren som hot mot en livsstil, främst som konkurrenter om jaktbart vilt men också på grund av rädsla för personlig säker- het; rovdjuren som hot mot en näring och då främst rennäringen men också yrkesjakten; rovdjuren som symbol för konflikten mel- lan styrande och styrda, där frågan om på vilken nivå beslut om skyddsjakt och rovdjurspopulationernas storlek i närmiljön ska fattas. Mycket talar enligt utredningen för att erfarenheterna av rov- djur i kombination med begränsat inflytande över frågan är viktiga faktorer som kan förklara människors negativa attityder till rov- djurspolitik och förvaltning. Många upplever en osäkerhet över hur rovdjursstammarnas utveckling ska påverka lokalsamhället och den egna miljön. Om man upplever att möjligheterna till påverkan av rovdjurspolitiken saknas, i öppen dialog eller på annat sätt, är ris- ken överhängande att en minoritet kritiker övergår till att utgöra en majoritet av befolkningen. Det gäller särskilt vid situationer där människor upplever sig hotade av rovdjur, eller där rovdjur begrän- sar människors handlingsutrymme. I takt med att rovdjuren breder ut sig kommer flera människor att skaffa sig personliga erfarenheter av rovdjur på olika sätt. I vissa sammanhang, t.ex. vid rovdjursangrepp på tamdjur, riskerar det att påverka attityderna till rovdjur negativt. I takt med att rovdjurspo- pulationerna ökar i antal och utbredning beräknas mängden rov- djursskadade/dödade tamdjur öka. Den ur biologisk synpunkt re- lativt framgångsrika rovdjursförvaltningen riskerar härmed att falla offer för sin egen framgång om man inte förmår hantera de konflikter och det missnöje som kan omgärda rovdjuren. En förutsättning för en väl fungerande rovdjurspolitik och för- valtning är därför att den förmår ta hänsyn till såväl de biologiska som sociala och ekonomiska förutsättningar som omgärdar rov- djuren. Trots att rovdjuren omgärdas av motstridiga intressen finns det mycket som talar för att alla skulle vinna på att samarbeta för att nå kompromisser och kreativa lösningar på konflikter mellan männi- skor och rovdjur. De motstridiga intressen som omgärdar rov- djurspolitik och -förvaltning riskerar att skapa en situation som i samhällsvetenskaplig forskning kallas för den sociala fällan (2003). Den sociala fällan är ett samlingsbegrepp för att antal situationer som aktörer kan befinna sig i och där deras bete- ende bestäms av bedömningar av andras förmodade beteende. Även om alla i längden förmodligen skulle vinna på att samar- beta, så väljer man att inte samarbeta om man inte litar på att andra vill eller tänker samarbeta. Det kan gälla enskilda individer och or- ganiserade grupper men också myndigheter. Om rovdjursförvalt- ningen å ena sidan inte litar på att medborgarna är beredda att sam- arbeta för att uppnå gemensamma mål så kanske den väljer att inte involvera medborgarna i arbetet. Om medborgarna å andra sidan upplever att förvaltningen inte lyssnar eller att de möten som an- ordnas inte är meningsfulla, är risken stor att man struntar i att delta. Den sociala fällan slår då igen och såväl förvaltning som medborgare hamnar i en situation där förutsättningarna att nå ge- mensamma mål försvåras avsevärt (Decker et al , 2003, Eksvärd et al ). En förklaring till varför sociala fällor uppstår kan vara avsaknad av regler och arbetsformer som möjliggör att tillit och förtroende kan etableras i organisationer och samhällen. Etablerade regler och vedertagna principer sätter ofta gränser för vad som är möjligt att göra och inte göra. Här ingår såväl formella regler och informella regelsystem, sociala normer och kulturella traditioner. Om samhällets regler är någorlunda tydliga kan vi på goda grunder förutse vad andra kommer att göra, vi kan planera, inve- stera etc. Ofta förstärker de formella och de informella reglerna varandra. verkar de dock i motsatt riktning med varandra. När straffen för grova jaktbrott höjts i avskräckande syfte före- kommer ändå grova jaktbrott, därför att det enligt vissa sociala normer och kulturella traditioner finns en accepterande attityd till detta. Härtill kommer att risken för upptäckt är eller har varit be- gränsad (2006). För att rovdjurspolitik och rovdjursförvaltning ska kunna legi- timeras är det nödvändigt att skapa tydliga och överskådliga formella regler och en kultur som i sin tur bidrar till att påverka sociala normer och kulturella traditioner. Även om det är kompli- cerat att åstadkomma detta visar forskningen att det går att upp- rätta det sociala kapital eller det förtroende som är nödvändigt för att etablera ett socialt samarbete och förhindra sociala konflikter (2003, Ostrom 1990, 2005). Det är alltså möjligt att gå från en situation med bristande tillit till en med hög tillit om de offentliga myndigheterna uppfattas som legitima. Det innebär också att det inte enbart är vilka beslut som fattas som är avgörande för att beslutet skall uppfattas som legi- timt. Det är också nödvändigt att procedurerna är rättvisa, öppna och att alla behandlas likvärdigt (Decker et al ). Ett mått på framgångsrik förvaltning kring gemensamma resurser är emellertid att aktörerna förmår att nå en för alla parter tillfredsställande kom- promiss, eller en överenskommelse som ingen är helt nöjd med men som alla kan leva med. För att det ska vara möjligt är det nöd- vändigt att människor känner tillit, dvs. att parterna litar på att andra, är lika intresserade av att nå en kompromiss och inte vid för- sta bästa tillfälle frångår den kompromiss som man kommit fram till. 15.4Kan ökad grad av deltagande bidra till lösningen? Den samhällsvetenskapliga forskningen har visat att det är möjligt att skapa regelverk och kultur som förhindrar individer och grup- per eller samhället att falla i den sociala fällan. Genom ett omfat- tande empiriskt arbete har t ex. prof. , , , analyserat fall där man lyckats ta sig ur fällan eller förhindrat att falla i den (2005). Avgörande för framgång är att be- rörda aktörer är villiga att engagera sig, vilket i sin tur förutsätter att de uppfattar att andra aktörer också är villiga att engagera sig. Det krävs alltså en stark tillit till andra och till systemet i sig. Enligt Ostrom är det möjligt att återupprätta tillit till ett för- valtningssystem men det förutsätter att de som brukar resursen har möjlighet att påverka reglerna för resursuttag och skötsel. Det krä- ver också ett fungerande övervakningssystem av naturresursen och nyttjandegraden av den, samt ett sanktionssystem mot dem som missbrukar uppsatta regler. Helst ska de som övervakar brukarna själva vara brukare eller ha sitt uppdrag från brukarna. Det är också avgörande att processen vid upprättande av regel- verken är god, dvs. att det finns demokratiska beslutsordningar och att aktörerna ges tillgång till relevant kunskap om den naturresurs som ska förvaltas samt tillgång till lokala mötesplatser där man kan lösa konflikter och gemensamma problem. Dessutom måste förvaltningen vara beredd på förändringar och oväntad respons på förvaltningsåtgärderna. Ny kunskap om den aktuella naturresursen, klimatförändring, sjukdomar etc. kan för- anleda omvärderingar av de möjligheter och begränsningar som lig- ger till grund för förvaltningen eller att ändrade regler är nödvän- diga. Ostrom förordar därför en s.k. adaptiv förvaltning. Enligt Ostrom, men även andra forskare, måste politiska instan- ser på central och regional nivå tillåta nyttjarna att påverka förvalt- ningen och de regler som omgärdar den naturresurs som förvaltas. Det har också visat sig att i de fall där dessa förutsättningar funge- rar, påverkas och till och med omvandlas individernas syn på vad som ligger i deras egenintresse. Kombinationen tillit och demo- krati, dvs. en situation där vi i samtal med varandra är beredda att lyssna till och ta till oss synpunkter från andra med motstridiga ar- gument och intressen, ökar förutsättningarna för att nå gemen- samma lösningar. Enligt Ostrom är konflikthantering en viktig komponent i robusta förvaltningssystem. Mot bakgrund av de uttalade ambitionerna från riksdag och re- gering att öka det medborgerliga deltagandet är utmaningen således att finna de effektiva formerna för samtalet mellan medborgare och förvaltning. När ökad grad av deltagande i miljöförvaltning diskuteras är det lätt att få uppfattningen att det förutsätter att vi går från en extrem till en annan, dvs. från statlig till lokal förvaltning. Renodlad statlig eller lokal förvaltning av gemensamma resurser skiljer sig inte en- bart till sin form utan ofta även till sitt innehåll. Enligt prof. , , , baseras statlig förvaltning i hög utsträckning på vetenskapliga kunskaper som sällan tar speci- fika hänsyn till lokala förhållanden. Den kultur som råder inom statlig förvaltning har ofta en stark tro på generaliserbarhet. Styr- ningen upprätthålls av nationella lagar och regler och efterhålls ge- nom myndighetsutövning. I motsats till statlig förvaltning är ofta lokal förvaltning infor- mell. Även kunskapsbasen är annorlunda, med fokus på traditionell och lokal kunskap om närområdet. Beslut fattas ofta genom kon- Brott mot reglerna leder till samhällsbaserade sociala sank- tioner inom lokalsamhället (Berkes 1994). Båda förvaltningsformerna kan förknippas med såväl för- som nackdelar. Medan statlig förvaltning idealt har en bättre överblick jämfört med lokal förvaltning är risken stor att statlig förvaltning har dålig kunskap om lokala förhållanden. Det riskerar i sin tur att medföra att de beslut som fattas inte är lokalt förankrade eller ens anpassade till en lokal miljö. I ett renodlat lokalt förvaltnings- system är det ofta möjligt att finna lokalt anpassade lösningar. En risk är emellertid att den lokalt baserade förvaltningen inte tar hän- syn till helheten utan enbart det lokala och dess förutsättningar utan att ta med i beräkningen vad de lokala förändringarna för med sig i ett större perspektiv (Berkes 1994). Det ideala är därför att försöka kombinera fördelarna med de två systemen och det är också just detta som forskningen kring förvaltning av gemensamma naturresurser i allt högre utsträckning koncentrerar sig på. Olika typer av samförvaltning där staten och aktörer på lokal eller regional nivå på olika sätt delar på ansvaret för förvaltningen lyfts fram som en viktig förutsättning för att legitimera förvaltning av gemensamma naturresurser som t ex. rov- djur (2005, 2004, Piritz 2005). 15.5Vad är möjligt att uppnå med ökat deltagande? Prof. , och har sammanfattat de fördelar som kan uppnås med hjälp av ökat deltagande i olika typer av samförvaltningsformer (2005). Fors- karna menar att i ett samförvaltningssystem kan förvaltningsupp- gifter fördelas till lämplig nivå, där vissa uppgifter är mera lämpade att utföra på lokal nivå, medan andra uppgifter kräver mera av över- blick och samordning och därmed är mer lämpade för en central nivå. I ett samförvaltningssystem är det också möjligt att se till att förvaltningsuppgifterna kompletterar istället för att motverka varandra. Ett samförvaltningssystem skulle därmed kunna vara be- tydligt mera effektivt och flexibelt, jämfört med renodlad central statlig förvaltning. Om man översätter detta i termer av rovdjursförvaltning skulle det till exempel kunna innebära att vissa av rovdjuren kan förvaltas på regional nivå, medan andra djur möjligen kräver en mera sam- ordnad förvaltning som sträcker sig över flera län. Genom att fördela uppgifter mellan nivåerna skulle man kunna skapa en effektivare förvaltning. Att hantera s k problemdjur skulle också kunna vara en fråga som helt och hållet delegeras till regional nivå, eftersom man på regional nivå har större kunskap om lokala förutsättningar. kan också enligt /Berkes bidra till ett utbyte av resurser. Den lokala nivån kan ha kunskap om natur- resursen som sådan, som den centrala nivån behöver för att kunna fatta adekvata beslut medan den centrala nivån kan ha andra typer av tillgångar, som till exempel teknik, vetenskaplig kunskap och annat som den lokala nivån saknar. Ett utbyte av dessa kunskaper och tillgångar skapar bättre förutsättningar att förvalta resurser. En utmaning för rovdjursförvaltningen är att överbrygga klyftan mellan olika kunskapssyner, främst vetenskapligt baserad kunskap och lokal kunskap. De båda forskarna menar också, i likhet med att samförvaltning länkar samman aktörer och organisationer på olika nivåer i ett horisontellt nätverk istället för i vertikala hierarkier. På så sätt koordineras aktiviteter i relation till en särskild naturresurs på ett mer effektivt sätt än annars skulle vara fallet. De över- lappande förvaltningsstrukturerna ökar till exempel förutsättning- arna att sprida information om framgångsrika metoder att förvalta rovdjur. Dessutom leder samförvaltning, enligt forskarna, till att kostna- derna reduceras. Genom att regler rörande tillgång till och över- vakning av naturresursen klargörs är det möjligt att reducera kon- flikter mellan nivåerna och mellan aktörerna, vilket innebär att an- vändarna inte behöver använda sig av tid och resurser för att lösa dessa konflikter. Det torde vara särskilt relevant när det gäller för- valtningen av rovdjur eftersom t ex. valet av inventeringsmetoder ofta utgjort en källa till konflikt mellan aktörerna. Om man kan nå konsensus kring dessa metoder skulle man också kunna ägna tid och kraft åt andra förvaltningsuppgifter. /Berkes menar liksom Ostrom att etablering av sam- förvaltning kan bidra till att lösa konflikter mellan lokal och central nivå. Att med framgång lösa konflikter utgör enligt forskarna en förutsättning för en långsiktigt hållbar förvaltningslösning. Berkes har också tillsammans med andra forskare lyft fram ökad regelefterlevnad som ytterligare en fördel med samförvaltning, ef- tersom förvaltningsformen ger större förståelse för de regler som skapats, plus att tillgången till resurser i förvaltningen i större ut- sträckning utgår ifrån lokalsamhällets perspektiv och behov. , i den meningen att makten mellan de olika ni- våerna och mellan aktörer kan fördelas olika, kan ta sig många olika uttryck. Det beror på vad som avses med deltagande, vad som är syftet med deltagande och i vilken grad medborgare eller organise- rade grupper ska delta i förvaltningen. 15.6Vad avses med begreppet deltagande? I svensk miljöpolitik eftersträvas ett ökat deltagande. Det är emel- lertid ofta oklart vad som avses med deltagande. Vilket syfte som finns med deltagande och om det är möjligt mot bakgrund av till- gängliga resurser att etablera olika former av deltagande, samt vil- ken typ av deltagande som är lämpligt med tanke på uppgiften. Själva begreppet deltagande syftar på att individer som vanligtvis befinner sig utanför den formella statliga eller kommunala besluts- apparaten involveras i den offentliga politiken. Till skillnad från den representativa demokratin, där medborgarna väljer represen- tanter att representera sig och sina åsikter förväntas var och en själv delta i skapandet av politik, förvaltningsplaner och åtgärder. Det medborgerliga deltagandet förväntas dock sällan ersätta den repre- sentativa demokratin helt och hållet, utan bidrar ofta till att komplettera politiskt fattade beslut. Det innebär också att delta- gandet är starkt inriktat på relationer till förvaltningen. Deltagandet kan ske på olika sätt. Förenklat är förvaltningens tre uppgifter mot bakgrund av fattade beslut att 1. Fastställa målen för förvaltningen, 2. Fastställa vilka kunskaper som skall ligga till grund för förvaltningen, 3. Implementera, dvs. förverkliga de fast- ställda målen. Traditionellt är det staten som varit ansvarig för samtliga uppgifter. En ökad grad av deltagande finns när det gäller planering och implementering. Vid samförvaltning är det emellertid att föredra att även lokal eller traditionell kunskap tas tillvara, dvs. att deltagande inkluderas i alla tre faserna. 15.7Vad är syftet med deltagande? Precis som begreppet deltagande ofta används på ett diffust sätt är skälen till varför medborgerligt deltagande bör öka också ofta oklara. Det räcker inte med att etablera till exempel regionala rov- djursgrupper om man inte vet vilka problem de ska bidra till att lösa eller vilka mål som ska uppnås med hjälp av grupperna. Avsak- nad av klara direktiv riskerar också att skapa onödiga förväntningar och konflikter om vad som egentligen är målsättningen med delta- gandet. Det är därför nödvändigt att fastställa vad det är man vill uppnå med en ökad grad av deltagande. Är syftet ett mål i sig, dvs. att demokratisera förvaltningen eller är deltagandet ett medel som syftar till att informera och utbilda medborgare, att inkorporera medborgarna och deras erfarenheter, kunskaper och värderingar i förvaltningen, att legitimera förvalt- ningsåtgärderna, att få hjälp med implementering av olika åtgärder eller att reducera olika konflikter (Lauber & , Priscoli 1998, 2004). Samtliga syften är relevanta och behöver inte utesluta varandra utan kan snarare komplettera varandra. Det krävs emellertid olika medel men också att man riktar sig till olika mål- grupper för att t.ex. demokratisera förvaltningen eller att få hjälp med implementeringen av ett nytt inventeringssystem av rovdjur. Det är inte bara nödvändigt att fastställa vad som är syftet med deltagande för att skapa klara direktiv för såväl förvaltning som medborgare utan också för att kunna tillämpa adekvata åtgärder. 15.8Vem ska delta? När syftet med ökat deltagande fastställs är det också nödvändigt att definiera vilken målgruppen är för det ökande deltagandet. Be- roende på vilket syftet är med deltagandet riktar man sig också till olika målgrupper. Är det medborgare i allmänhet som ska fås att delta mera aktivt eller är det organiserade grupper eller lokalsam- hällen som ska engageras? Är syftet att demokratisera använd- ningen av en gemensam naturresurs är det rimligt att rikta sig till medborgare i allmänhet. Är syftet istället att legitimera rovdjurs- politik och förvaltning kan organiserade grupper spela en viktig roll. Om det handlar om att skapa acceptans för ett vargrevir är det snarare det omgivande lokalsamhället som måste involveras i för- Det är sällan som dessa grupper helt och hållet utesluter varandra. De kan spela olika roller i en beslutsprocess olika faser. Om man väljer att i huvudsak fokusera på en av dessa målgrup- per som när det gäller rovdjursgrupperna, där främst organiserade intressen är företrädda, måste man se till att det inte får negativa konsekvenser för de andra kategorierna. En fråga är hur långt det direkta deltagandet av individer eller organisationer kan sträcka sig utan att särskilda intressen vinner fördelar på svagare eller oorgani- serade intressens bekostnad (2004). Vem som ska delta är ytterst en fråga om representativitet och förutsättningar för an- svarsutkrävande, dvs. demokratins två grundstenar. Förutsättning- arna att legitimera förvaltningen av till exempel rovdjur tycks öka om alla berörda intressen finns representerade. Ett problem är dock att alla grupper inte är organiserade. Det gäller att finna en balans mellan indirekt och direkt representation. 15.9I vilken grad ska medborgarna delta? Om deltagande individer eller grupper som vanligtvis befinner sig utanför den formella statliga eller kommunala beslutsapparaten ska involveras i förvaltningen uppstår genast frågan i vilken utsträck- ning de ska delta. I vilken utsträckning ska till exempel rovdjurs- grupper få påverka regionala och nationella förvaltningsplaner. Är det möjligt att överföra beslutsrätt eller ska inflytandet främst be- stå i utbyte av kunskap och information. Det är inte säkert att utbyte av kunskap och information är till- räckligt för att på ett framgångsrikt sätt hantera konflikter mellan rovdjur och människor. För att nå framgång måste ytterligare nå- gon form av involvering av medborgarna ske i beslutsprocessen. Forskningen om förvaltningen av vilt och då inte enbart rovvilt vi- sar också att det skett en radikal förändring av viltförvaltningen när det gäller beslutsprocessen vad gäller gra- den av deltagande. Ett stort antal skalor har presenterats för ända- målet. Gemensamt för skalorna eller inflytandetrapporna är att de visar en utveckling från en situation där förvaltningen endast in- formerar medborgarna om fattade beslut till en situation där för- valtning och medborgare aktivt delar ansvaret i någon form av samförvaltning (1969, Berkes 1994, 1989, Decker et al. 2001, 1996, m.fl.). Genom stegen är det möjligt att skilja på olika grader av deltagande från medverkan, via SOU 2007:89 Legitimitet i rovdjursförvaltningen medinflytande och medansvar till medbestämmande (2004). har i huvudsak präglats av pas- siv medverkan, dvs. en situation där medborgarna egentligen inte har något inflytande, och där den expertroll som förvaltningen har medger att beslut kan fattas utan att medborgarnas åsikter behöver övervägas (2004, Decker et al. har förvaltningen i allt högre utsträckning rört sig i riktning mot medinflytande och medansvar, dvs. där myndigheter arbetar aktivt med att förmedla information och beaktar medborgarnas synpunkter, innan beslut fattas. Så fungerar t.ex. det centrala Rådet för rovdjursfrågor. Det förekommer attitydundersökningar där medborgares åsikter samlas in på ett systematiskt sätt (2004, Decker et al. I flera fall visar forskningen att man tagit ytterligare steg mot en ökad grad av deltagande och involverat medborgarna i förvaltningsprocessen. Det gäller såväl den initiala planeringsfasen, kunskapsuppbyggnadsfasen och implementerings- fasen. 15.10 Problem och utmaningar med ökat deltagande Den samhällsvetenskapliga forskningen om gemensamma naturre- surser som t ex. rovdjur visar att en ökad grad av deltagande kan bidra till att legitimera politik och förvaltning. Ökat deltagande leder emellertid inte per automatik till att bättre beslut fattas eller att förvaltningen inte drabbas av motgångar. En rad viktiga avväg- ningar måste göras mellan biologiska och sociala aspekter, repre- sentativ och deltagande demokrati och maktdelning mellan olika nivåer. Till detta kommer att det finns andra svårigheter eller utma- ningar som också måste hanteras för att vinna de fördelar som en ökad grad av deltagande kan ge. Det är inte helt ovanligt att det finns ett internt motstånd inom naturresursförvaltningen och hos vissa intressegrupper till att medborgare skall involveras i förvalt- ningsprocessen. Förvaltningens strukturer är inte alltid anpassade till ett ökat deltagande, varför omstruktureringar kan bli nödvän- diga. Brist på tid och resurser, men även brist på kompetens att hantera medborgare och deltagandeprocesser är ytterligare faktorer som kan bidra till att förstärka motståndet inom förvaltningen (Decker et al. Det är ofta också komplicerat att nå ut till medborgarna. Det kanske inte finns ett tillräckligt stort intresse för den aktuella frå- gan bland medborgarna eller organiserade intressen. Medborgarna kan också vara utspridda över stora geografiska områden och svåra att nå av detta skäl. När synpunkter kring politik och förvaltning kommer in kan dessa vara svåra att väga mot varandra. Relationen mellan medborgare och förvaltning eller myndighet kan också lida brist på tillit så att det är svårt att etablera någon form av delta- gande (Decker et al. Om det råder stora skillnader i t ex. attityder till rovdjur, förmåga att hantera de konsekvenser som fler rovdjur medför eller att kost- naderna för en växande rovdjursstam fördelas ojämnt mellan olika nivåer eller regioner är det betydligt svårare att etablera legitimitet för förvaltningen än i en mer homogen situation (Ostrom 2005). När det gäller attityder kommer det sannolikt alltid att finnas relativt extrema åsikter antingen för eller emot rovdjur.