sou · GVB367 · 2008-01-01 00:00:00 — Kvinnor och mäns åsikter om nationella och kommunala folkomröst- ningar Statsvetaren har analyserat svenska folkets inställning till nationella och kommunala folkomröstningar (1999:80, nr. 26, sid. 40–42). Hans studier visar att medborgare som vill har fler kommunala omröstningar också vill har fler nationella omröst- ningar. Sammantaget vill av medborgarna ha fler nationella omröstningar, medan vill har fler kommunala omröstningar. Vissa könsskillnader finns. En högre andel män () än kvinnor () är positiva till förslagen att anordna fler nationella folkom- röstningar. En högre andel kvinnor () än män () är positiva till förslagen att anordna fler kommunala folkomröst- ningar. Studierna visar även att gruppen ungdomar (15–) är den mest folkomröstningsvänligaste gruppen (positiva), samt att personer till vänster på den ideologiska höger-vänsterskalan tillhör de mest positiva grupperna (positiva). En annan och mer aktuell studie av väljarnas generella inställ- ning till folkomröstningar visar att andelen väljare som anser att vi bör vara sparsamma med folkomröstningar har ökat : , 1994, samt 2003 (2005). Däremot har andelen väljare som anser att vi inte bör ha några folkomröstningar utan överlåta åt riksdag och regering att fatta beslut minskat: , 1994, samt 2003. och drar slutsatsen att väljarna har en större acceptans för folkomröstningar än tidigare, som de anser att folkomröstningar helst inte bör förekomma alltför ofta. Denna studie saknar emellertid en uppdelning på kön. 5.2.5Valdeltagandet vid allmänna val Skillnaderna mellan kvinnors och mäns valdeltagande i allmänna val har sedan rösträttens införande 1921 varit liten. Undantaget valet , 1924 och 1932 har skillnaderna varit mindre än tio procent- enheter (1995, sid. 53). Valdeltagandet skiljer sig emellertid mellan olika befolkningsgrupper. Medelklas- sen, högutbildade, medelålders och gifta personer deltar i större utsträckning i allmänna val än arbetarklassen, lågutbildade, unga och ensamstående personer. Regeringsformen ur tre strukturella teman menar att lägst valdeltagande ofta kan kopplas samman med de resurssvagaste och minst etablerade grupperna i samhället (ibid.). Skillnaderna i valdeltagande mellan olika grupper kan därför ofta förklaras med ointresse, resurssvaghet och utanför- skap. och menar emellertid att bland s.k. svaga grupper som unga, lågutbildade, ensamstående och politiskt ointresserade deltar kvinnor i större utsträckning än män i allmänna val (ibid.). Sammanfattningsvis menar och att det politiska deltagandet är förhållandevis könsneutralt. Det finns små skillnader mellan kvinnor och män, och de kan därför betraktas som likvärdiga politiska medborgare avseende deltagande. Däremot skiljer sig kvinnor och män när det gäller politikens innehåll, eftersom de tenderar att fokusera på olika politikområden (se t.ex. Wängnerud 1998, 2005). 5.2.6Åsiktsskillnader mellan kvinnor och män Vi vet nu att kvinnors och mäns röstande skilde sig åt i förbudsom- röstningen, i folkomröstningen om kärnkraft, samt i de två om- röstningarna relaterade till EU. Detta resultat är inte unikt, utan det representerar ett mönster i politiken. Forskning har visat att kvinnor och mäns åsikter på olika politikområden skiljer sig åt. Statsvetaren har i flera studier analyserat köns- mönster i politiken och effekterna av en högre kvinnorepresenta- tion.TPF7FPT Hennes forskning av de svenska riksdagsledamöterna visar bl.a. att det finns en kvinnlig och en manlig sida avseende såväl ut- skottsplaceringar i som politiska intresseområden. Medan det mellan åren 1970–2002 funnits en överrepresentation av kvinnor inom politikområdet social välfärd (omfattande utskotten social, socialförsäkring, arbetsmarknad och utbildning) har det funnits en underrepresentation av kvinnor inom politikområdet ekonomi/teknik (omfattande utskotten finans, näring, skatter, trafik). Hennes forskning visar emellertid också att detta köns- mönster kraftigt förändrats (Wängnerud 2005). Wängnerud ger två förklaringar till framväxten av ett könsmönster: dels handlar det om att kvinnor och haft svårare att få gehör för sina önskemål om att bli placerade i ekonomiska och tekniska utskott, dels handlar det om att kvinnor och män mot bakgrund av sina erfarenheter och kunskaper från det 7TP PT Se särskilt Wängnerud 1998, 2000, 2003 och 2005. Se även 1995. utomparlamentariska livet (familj och arbetsplats) gör olika priori- teringar. har partierna däremot gjort en aktiv satsning på att förändra könsmönstret avseende utskottsplacering. Wängneruds forskning visar även att det finns en könsskillnad när det gäller riksdagsledamöters åsikter, men att också detta mönster tenderar att minska (Wängnerud 2005). –2002 prioriterade kvinnliga riksdagsledamöter (inom alla partier) i större utsträckning än manliga riksdagsleda- möter olika sociala omsorgsfrågor. I en öppen fråga om vilka intresseområden i politiken som riksdagsledamöterna hade, nämnde en betydligt större andel kvinnor än män jämställdhetsre- laterade områden. Här förelåg dock inte några förändringar . På motsvarande sätt visar Wängneruds forskning att det finns en könsskillnad när det gäller väljarnas åsikter (Wängnerud 2005). –2002 låg olika omsorgspolitiska frågor (syssel- sättning, familjepolitik, socialpolitik/sjukvård, pensioner/äldrevård, etc.) högt upp på de kvinnliga väljarnas dagordning.TPF8FPT Bland de manliga väljarna låg ekonomiska/tekniska frågor (skatter, ekonomi) högt på agendan. Däremot återfanns inte familjepolitik bland de mest prioriterade frågorna bland de manliga väljarna . Studien visar emellertid också att inför valet uppgav såväl kvinnor som män miljö som den viktigaste frågan. Inför valet var sysselsättning den viktigaste frågan för både kvinnliga och manliga väljare. Sammanfattningsvis visar analysen att skillnaderna mellan könen i valdeltagande tenderar att minska medan skillnaderna mellan könen avseende röstande tenderar att kvarstå. Mot bakgrund av detta resultat kan det vara av värde att diskutera om det är önskvärt att utvidga användandet av folkomröstningsinstitutet. Därutöver bör frågor behandlas såsom om beslutande folkomröstningar bör införas, samt om andra aktörer förutom ska ha rätt att initiera nationella folkomröstningar. Det bör dock framhållas att forskningen om folkomröstningar ur ett könsperspektiv är förhållandevis begränsad och att det därför kan finnas skäl att 8TP PT Väljarna fick ange tre frågor som de ansåg var viktigast när det tog ställning till sitt partival. Regeringsformen ur tre strukturella teman initiera fördjupade studier i ämnet för att komma med mer djuplodade analyser. 5.3Utnämningsmakten/System för tjänstetillsättningar Förutom frågor som gäller den representativa demokratin (valsystem/representation) och den direkta demokratin (folkom- röstningsinstitutet) är utnämningsmakten föremål för grundlags- granskning. Utnämningsmakten avser frågan hur tjänstetillsätt- ningen av offentlig personal ska gå till, samt hur deras behörighets- och anställningsvillkor ska utformas. I takt med att den offentliga sektorn vuxit och blivit mer komplex har tjänstemän i allt större utsträckning kommit att överta förvaltningen. Gränserna mellan politikers och tjänstemäns befogenheter och maktutövande har blivit allt mindre skarpa, vilket gör att det kan finnas skäl att pro- blematisera tjänstemannakårens rekrytering och sammansättning. Statsvetaren talar om en representativ byråkrati (2007 sid. 126). I detta avsnitt ska särskilt tillsättningen av högre statliga chefstjänster såsom generaldirektörer, lands- hövdingar samt i viss mån domare diskuteras. Utnämningsmakten regleras i regeringsformens kapitel 11. Rätt- skipning och förvaltning. I RF 11:9 stadgas att tjänster vid dom- stol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsättes av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Det stadgas vidare att vid tillsättning av statlig tjänst ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Det stadgas dessutom att endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. I RF 11:5 stadgas att den som utnämnts till ordinarie domare endast kan skiljas från sin tjänst under noggrant specificerade skäl. I viss mån kan även RF 5:1 kopplas till utnäm- Här stadgas att regeringen styr riket och att stats- ministern bestämmer vem som ska utses till statsråd. Statsråden ingår dock inte i kategorin anställda tjänstemän. De omfattas i stället av om parlamentarism (2007). Enligt regeringsformen ligger således makten över statliga tjänstetillsättningar hos regeringen. Tjänster vid domstol och vid förvaltningsmyndighet tillsätts av regeringen eller av behörig myn- dighet. I praktiken innebär detta att högre chefstjänster såsom generaldirektörer och landshövdingar utses av regeringen, medan övriga tjänster tillsätts av en av regeringen delegerad myndighet. Enligt regeringsformen ska tillsättning av statlig tjänst äga rum med hänseende till sakliga grunder såsom förtjänst och skicklig- het (RF 11:9). Begreppet förtjänst avser i första hand antal tjänsteår. Begreppet skicklighet avser i första kompetens och färdigheter förvärvade genom utbildning och arbetslivserfarenhet. Skicklighet har en större tyngd än förtjänst vid tjänstetillsättningar (2007). Förutom förtjänst och skicklighet samt medborgarskap räknas jämställdhet som ett befordringsvillkor. Enligt regeringsformen är det möjligt att åtgärda en ojämn könsbalans genom att vid tjänste- tillsättningar främja det underrepresenterade könet (RF 2:16). Förutom regeringsformen omfattas även statens chefstillsättningar av jämställdhetslagen. som förvaltnings- myndigheterna ska verka för att åstadkomma lika möjligheter till befordran och utveckling för kvinnor och män, samt minska osakliga löneskillnader. Enligt jämställdhetslagen ska staten aktivt främja jämställdhet i arbetslivet bl.a. genom uppföljning av arbets- förhållanden, rekrytering, lönesättning och diskriminering. Regeringen har även tagit fram en chefspolicy (2007). Enligt denna policy ska myndighetschefer rekryteras med hänsyn tagen till preciserade krav, ett brett ansökningsförfarande samt ett noggrant urvalsförfarande. Innan sökprocessen påbörjas ska även en skriftlig kravprofil tas fram, där bl.a. vikt läggs vid tidigare chefserfarenhet och ledaregenskaper. Ett brett ansöknings- förfarande innebär att chefer kan rekryteras från såväl statlig verk- samhet, kommuner och landsting som näringslivet. Enligt riktlinjerna ska såväl kvinnor som män finnas med i den slutliga rekryteringsbasen. Etnisk och kulturell mångfald ska också främjas. Regeringsformen ur tre strukturella teman Modeller för rekrytering till statliga chefstillsättningar Inom forskningen har tre olika modeller för rekrytering till statliga chefstillsättningar identifierats: meritsystemet, spoils-systemet, samt patronage-systemet (2007). Meritsystemet innebär att den huvudsakliga urvalsgrunden är förtjänst och skicklighet (meriter), spoils-systemet innebär att hänsyn i första hand tas till politisk kompetens och erfarenhet (politik), patronage-systemet innebär att statliga tillsättningar äger rum mot bakgrund av tjänster och gentjänster. Meritsystemet kan i sin tur delas in i två kategorier: karriärsbaserade system samt positionsbaserade system. Karriärs- baserade system innebär att anställningsprov och andra selektiva mekanismer utgör de primära urvalskriterierna, men att de som tilldelas tjänster gradvis kan avancera till högre befattningar. Positionsbaserade system innebär att alla tjänster, även de högre chefstjänsterna inom systemet, tillsätts genom öppen konkurrens. I är de positionsbaserade systemen vanligast, system som alltså välkomnar såväl externa som interna sökande (Khakee 2005). Spoils-systemet används när det gäller tillsättning av statsråd och politiskt sakkunniga inom . Det kan även diskuteras huruvida utnämningarna av chefer till ämbetsverk och länsstyrelser är i enlighet med spoils-systemet eller det karriärs- baserade systemet. En kartläggning av KU visar att regeringen fattade 157 beslut om anställning av myn- dighetschef. 45 av dessa () hade en politisk bakgrund. Drygt hälften av dessa hade även erfarenhet som myndighetschef. Enligt RF 6:1 tillsätter statsministern statsråden. Regeringen består av 22 statsråd, varav nio kvinnor (). Regeringen respektive bestod av kvinnor. Regeringen var den första numerärt jämställda regeringen i svensk politik. Av 4 500 anställda är ca 400 chefer (2007). Andelen kvinnliga chefstjänstemän har ökat . Enligt en statlig undersökning var av alla statliga chefer kvinnor. utgjorde kvinnor av ämnesråden, av kansliråden, samt av departementsråden. Andelen kvinnor bland ambassadörerna och generalkonsulerna ökade från 18 till mellan (ibid.). Andelen kvinnliga general- direktörer ökade från mellan (2003). De kvinnliga generaldirektörerna var dock inte i samma ut- sträckning som män tillsatta vid stora myndigheter, dvs. vid myndigheter med fler än 200 anställda. Genomsnittstiden för en generaldirektör vid en myndighet var dessutom kortare för kvinnor än för män (4,jämfört med ) och kvinnor omförordnades i mindre utsträckning än män (ibid). finns ett mål som innebär att av de nya myndighetscheferna som utses ska hälften vara kvinnor (prop. 1994/95:100). nyutnämndes 38 myndighetschefer, varav 15 kvinnor (). nyutnämndes 29 myndighetschefer, varav 12 var kvinnor (). var av myndighetscheferna kvinnor. Som framgår av tabell 10 är de statliga utnämningarna inte jämställda sett till den numeriska könsfördelningen. har önskemål framställts om ett mer öppet och transparent rekryteringsförfarande när det gäller systemet för statliga tjänstetillsättningar. Statsvetaren studie av utnämningar och ansvarsutkrävande av generaldirektörer visar att det finns en stor slutenhet i processen (2003). Slutenhet och osynlighet är också några av de aspekter som framhållits som ogynnsamma för kvinnorepresentationen. Statsvetaren (1994) har i sin avhandling och Kvinnors Intressen visat att kvinnorepresentationen är högre när rekryte- ringsprocesser är mer synliga. Andelen kvinnor har därför varit större i folkvalda beslutande församlingar än i beslutande organ inom statlig förvaltning och intresseorganisationer. Ett skäl till det är den rekommendation som infördes för statliga kommittéer och myndigheter inte tillämpats fullt ut.TPF9FPT Inom organisationsforsk- ningen har man på motsvarande sätt visat på problem i rekryte- ringen av chefer. Ett problem som framhållits är att kvinnor ofta sorteras bort i rekryteringsprocessen på grund av föreställningar om att kvinnor är mindre intresserade av höga chefstjänster. Problemet som denna forskning aktualiserar är att kvinnor inte ses som chefer, potentiella styrelseordföranden, , etc. och därför 9TP PT Enligt rekommendationen ska de organisationer och partier som ska nominerar kandidater till statliga kommittéer och myndigheter förslå två namn för varje erbjuden post, en kvinna och en man. Regeringen ska därefter efter samråd med organisationen/partiet besluta vem som ska erbjudas posten. Regeringsformen ur tre strukturella teman inte heller efterfrågas som chefer.TPF10FPT Föreställningar om ledarskap kopplas i stället till föreställningar om manlighet. Regeringens nya och mer formaliserade policy med noggrant preciserade kravprofiler och offentliggörande av vakanser, torde mot denna bakgrund vara befrämjande för ett mer jämställt system för statliga tjänstetillsättningar. Förutom synlighet och transparens bidrar sannolikt detta förfarande också till bättre legitimitet och större möjlighet till ansvarsutkrävande. Mot bakgrund av betydelsen av nomineringskommittéers könsmässiga sammansätt- ning, torde även etableringen av könsbalanserade tjänsteförslags- nämnder övervägas. Det bör dock påpekas att det finns förhållan- devis begränsad forskning om utnämningsmakten och statliga tjänstetillsättningar ur ett könsperspektiv. 10TP PT Se t.ex. SOU 1994:4 Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap, och SOU 2003:16 Mansdominans i förändring. Om ledningsgrupper och styrelser. 6Förslag till fördjupade studier och analyser I denna rapport har en översiktlig genomgång av den svenska regeringsformen ur ett könsperspektiv gjorts. Syftet var att ge en bild av regeringsformens nuvarande utformning i detta avseende samt ge underlag för vidare överväganden under utredningens arbete. Ett annat syfte var att mot bakgrund av denna genomgång lämna förslag på områden eller frågeställningar som bör bli föremål för fördjupade studier och analyser. Den analytiska blicken i genomgången har framförallt riktats mot jämställdhetsbegreppets multipla definitioner och innebörder samt hur det applicerats i den svenska regeringsformen. De sex analytiska teman som diskuterades i kapitel fyra skulle ge läsaren verktyg att själv kunna identifiera och reflektera över konstitu- normer och strategier som kan främja ökad jämställdhet mellan könen. Dessa teman var emellertid inte uttömmande, utan skulle i första hand ses som ett försök till att öppna upp fältet för diskussion. Ett första förslag på områden som skulle kunna bli föremål för vidare analyser under utredningens arbete är en fördjupad studie av andra relevanta teman såsom arbete, bostad och utbildning. Ett annat förslag är att göra en fördjupad studie om personvalet ur ett könsperspektiv. Personvalet är ett förhållandevis komplext instrument, men har praktiserats i tre val. Det kan därför vara värdefullt att göra en jämförande studie och särskilt studera vilka konsekvenser personvalet fått för kön när det gäller inval, vilka konsekvenser en förändrad spärr skulle få för represen- tationen, samt i vilken mån deltagandet förändrats . Inter- nationella jämförelser skulle sannolikt också kunna bidra till mer djuplodade analyser. Förslag till fördjupade studier och analyser På motsvarande sätt kan folkomröstningsinstitutet bli föremål för en fördjupad studie. En sådan studie skulle syfta till att utröna huruvida det föreligger skillnader mellan könen när det gäller synen på nationella och kommunala folkomröstningar, t.ex. om fler omröstningar bör hållas, om initiativrätten bör utvidgas till att gälla även andra aktörer än , samt om folkomröstnings- resultatet bör vara bindande. Internationella jämförelser skulle sannolikt också här kunna bidra till mer djuplodade analyser. Ytterligare ett förslag är en fördjupad studie av utnämnings- makten och systemet för statliga tjänstetillsättningar. Här krävs en mycket mer systematisk kartläggning av tjänstetillsättningarna och rekryteringsförfarandet ur ett könsperspektiv än vad som redovisats i denna rapport. Även här skulle internationella jäm- förelser kunna bidra till mer fruktbara analyser. T.ex. kan en jäm- förelse med de nordiska länderna vara berättigad. I tillsätts t.ex. alla landshövdingar genom ett öppet anställningsförfarande. Ett sista förslag är att initiera en större studie om konstitutioner ur ett könsperspektiv. Under arbetets gång har jag slagits av bristen på aktuell litteratur i ämnet. En sådan studie skulle kunna fokusera på hur konstitutioner hanterar frågor om kön men också hur kvinnor vill utforma konstitutioner. Genom internationella jäm- förelser av konstitutioner skulle studien kunna adressera frågor såsom hur en konstitution kan utformas – om jämställdhet var det primära målet – för att bättre reflektera och uppmuntra kvinnors deltagande och behov. Svaren på dessa frågor skulle kunna bidra till en ökad förståelse om den betydelse redan verksamma konstitu- tioner har. Konstitutioner utgör en spegelbild av den samtida synen på politik. De reflekterar politikens vad, vem och hur: vad är politik (vad är det som ska regleras), vem ska ingå i det politiska (vem får delta i samhällets styre och organisering), samt hur ska politik bedrivas (på vilket sätt ska relationerna mellan stat och individ och mellan olika statliga aktörer regleras). Konstitutioner kan därmed ses som avtryck av de normer och regler som gäller för ett specifikt politiskt system vid ett specifikt tillfälle. De är därmed kontextuellt situerade. I takt med att samhället förändras och nya normer och värderingar utvecklas kan konstitutionella skrivningar i allt större utsträckning komma att uppfattas som obsoleta. Den svenska regeringsformens betoning på icke-diskriminering och lika behand- ling kan ses som en reflektion av den syn på jämställdhet som for- mell jämställdhet som successivt utvecklats i och som klar- gjordes regeringsform. Det är en viktig markering. Men bygger principen om formell jämställdhet på en idealise- rad syn på samhället, en syn som enbart delvis reflekterar faktiska förhållanden, och som därmed kan riskera att befästa de reella skillnader som finns mellan könen när det gäller rätten och möjlig- heten till att utöva ett aktivt medborgarskap. Regeringsformen saknar en tydlig markering om i vilken utsträckning arbetet för en ökad jämställdhet också måste främjas, dvs. Regeringsformen vilar således primärt på en reaktiv syn på jäm- ställdhet. Det är en syn som riskerar att konservera rådande ord- ning i stället för att förändra den. Den svenska regeringsformens betoning på pronomenet han som bestämning till substantiven riksdagsledamot och med- borgare kan i linje med detta resonemang ses som ett exempel på förlegade och otidsenliga värderingar. De utgör exempel på formu- leringar från som flytt. Att regeringsformen däremot inte innehåller ett explicit avståndstagande mot könsrelaterat våld, som utgör ett brott mot de mänskliga rättigheterna, kan ses som ett exempel på att regeringsformen inte riktigt hänger med i utveck- lingen. Genom att inte formulera det könsrelaterade våldet som ett problem bidrar regeringsformen till att såväl osynliggöra den verk- lighet som många kvinnor lever i som att förminska ett problem som för många kvinnor handlar om liv och död. Denna rapport visar att det är dags för en ny färdriktning. För att vara i takt med tiden måste relationen mellan den formella och den substantiella jämställdheten klargöras i regeringsformen. Som regeringsformen är formulerad vet vi var vi står, men inte vart vi går. Kanske är tiden inne för , som i internationell litte- ratur brukas omnämnas som ett föregångsland när det gäller jäm- ställdhet, att inta en mer proaktiv position också i regeringsformen. (Dir. 2004:96). betänkande 2003/04:KU9. Riksdagsskrivelse 2003/04:148. Motionen 2002/03:K296 (v). Propositionerna 1973:90, 1975/76:209, 1994/95:100, 2001/02:72. Grundlagar och riksdagsordningen (2003). Opinionsbildningen vid Folkomröstningen . : Iduns tryckeriaktiebolag . Demokrati och Makt i . Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. Huvudbetänkande av Kvinnovåldskom- missionen. Folket som rådgivare och beslutsfattare. Premiär för personval. och (red). Forskningsrapporter utgivna av Rådet för utvärde- ring av val. : Fakta info direkt. En utvärdering av personvalsrefor- men. Delbetänkande av Rådet för utvärdering av val. : Fakta info direkt. Mansdominans i förändring. Om ledningsgrupper och styrelser. , (2006), Valsystem och representa- tionseffekter i 25 länder. Slag i luften. En utredning om myndigheter, mans- våld och makt. Betänkande av Utredningen om kvinnofridsupp- dragen. Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställd- hetspolitiken mot nya mål. , 1999 – tillgänglig på lex/lex/sv/treaties/dat/11997D/htm/11997D.html. , för jämställdhet 2006–2010, 2006 – tillgänglig på http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006D C0092:SV:HTML. , 1950 tillgänglig på . FN, FN-förklaringen, 1945 – tillgänglig på . FN, Den allmänna förklaringen (The ), 1948 – tillgänglig på .