sou · GVB38 · 2008-01-01 00:00:00 — Utöver tankar om förbättrad samverkan och informationsutbyte med andra myndigheter och aktörer förutskickas i rapporten att avsåg att inrätta en ny funktion för omvärlds- och hotbildsanalys som skulle ha ett nära samarbete med myndighetens kriminalunderrättelseverksamhet. Avsikten var vidare att ett sådant sekretariat fortlöpande skulle ta fram främst strategiska analyser som beskriver och analyserar den ekonomiska utvecklingen nationellt och internationellt och hur den påverkar brottsutvecklingen, bl.a. en årlig omvärlds- och hotbildsanalys som definierar vilka samhällsekonomiska risker den ekonomiska brottsligheten orsakar. Genom ett sådant analysarbete förväntades få ett gott underlag för beslut om inriktningen av den brottsförebyggande och den utredande verksamheten. Sammantaget var tanken att detta skulle medföra ett ökat genomslag för det brottsförebyggande perspektivet i myndighetens prioriteringar. Vidare uttalades i detta sammanhang att Ekobrotts- myndigheten skulle inrikta verksamheten mot den mest allvarliga och grova brottsligheten, i första hand sådan organiserad brottslig- het som åstadkommer stora skador på vår samhällsekonomi eller som av annan anledning utgör ett hot mot samhället. Ett annat av de i rapporten uppmärksammade hindren för ökad effektivitet i brottsbekämpningen gäller den organisatoriska utformningen av myndigheten, i det att det med hänsyn till hur polisernas tjänstgöring är ordnad, saknas en gemensam arbets- ledning och ett gemensamt arbetsgivaransvar för alla som arbetar inom myndigheten. Det anförs i rapporten att den rådande ordningen i många hänseenden visserligen kunde anses fungera väl, men att det innebär en komplikation att ledningen och styrningen av all personal inom inte är samlad hos och utgår från generaldirektören för myndigheten. Ett av de problem med den rådande ordningen som noterades är de oklarheter som råder gällande det formella och reella ansvaret för den långsiktiga kompetens- och personalförsörjningen för polisen inom samt ansvaret för den kommande generationsväxlingen. Vidare konstaterades att det påbörjade utvecklingsarbetet ställde nya krav på ledning och styrning av polisverksamheten, bl.a. eftersom myndighetens inriktning mot en stärkt underrättelseverksamhet och ett ökat fokus på det brottsförebyggande arbetet särskilt berör polis- verksamheten. Den lösning som i rapporten förordas för att åtgärda detta problem var att generaldirektören för vid handläggning av polisfrågor får ställning som polischef inom . Intresset av att kunna genomföra tanken med fullt ut och ge myndigheten möjlighet att bedriva ekobrottsbekämpning på ett effektivt sätt, vilket angavs förutsätta ett mer samlat grepp över ledningen och styrningen av myndigheten, vägde enligt rapporten tyngre än invändningen att en sådan lösning avviker från vad som annars gäller beträffande funktionsfördelningen mellan åklagare och polis. I rapporten redogörs även för planerna på ett förändrat arbetssätt vid , där utredningar om mer allvarlig brottslighet fortsättningsvis skall bedrivas i projektform. För att möjliggöra för åklagare att vara mer aktiva som förunder- sökningsledare i kvalificerade brottsutredningar, förordas också att det bör ges möjlighet för åklagare i mål om enkel beskaffenhet att överlåta förundersökningsledarskapet åt polismyndighet, i detta fall . Av övriga förslag till förändringar som kunde underlätta ett utvecklingsarbete mot en mer effektiv brottsbekämpning kan nämnas att i rapporten efterlyste möjligheten att själv besluta om sin interna organisation. genomförde , i enlighet med vad som hade aviserats i rapporten, en s.k. mängdmålsreform, med ett förenklat utredningsförfarande för mål av enklare beskaffenhet, vilket förväntades utgöra av ärendena vid myndigheten. Innehållet i denna reform redovisas mer utförligt i avsnitt 3.3.3. övertog det fulla utrednings- ansvaret i hela landet för insiderbrottslighet enligt den nya lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument, vilken ersatte lagen (1990:1342) om insider- handel och lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. hade utredningar enligt denna lagstiftning primärt hanterats av , som vid en konkret brotts- misstanke hade överlämnat utredningen till Ekobrottsmyndig- heten. ändrades också förordningen med instruktion för på så sätt att myndigheten fortsätt- ningsvis i allt väsentligt själv kan bestämma utformningen av den interna organisationen. Detta innebar att kunde följa exempel och avskaffa avdelningarna, så att de operativa åklagarkamrarna blev direkt underställda generaldirektören, dock med det tillägget att chefen för vid leder den polisverksamhet vid som enligt lag eller annan författning endast får utföras av anställda inom polis- väsendet. har också ett par utredningar lämnat förslag som berör verksamhet. , som hade att analysera behovet av åtgärder som säkerställer förtroendet för det svenska näringslivet, lade i sitt betänkande Näringslivet och förtroendet (SOU 2004:47) bl.a. fram förslag rörande kampen mot ekonomisk brottslighet. Kommissionen konstaterar i betänkandet att det är mycket viktigt för allmänhetens förtroende för näringslivet att de stora och uppmärksammade ekobrotten handläggs på ett effektivt och kompetent sätt, att domstolarna dömer till kännbara straff och att straffbestämmelserna är tydliga. För detta ändamål föreslås bl.a. följande åtgärder: Att så långt möjligt bör handlägga alla typer av ekobrott över hela landet. Detta motiveras med att ekobrottsbekämpningen skulle bli effektivare om den koncentrerades till en enda myndighet. Att tilldelas ytterligare resurser. Detta för att förkorta de enligt kommissionen alltför långa handlägg- ningstiderna. Dessa resurser bör enligt kommissionen användas för att bilda en ny kammare vid varje avdelning, som skall ha som huvudansvar att handlägga de stora ekobrottsmålen. Att ett system med breddad rekrytering av poliser som skall arbeta med ekobrott utreds. Detta för att höja kompetensen hos de poliser som arbetar med dessa ärenden. Att det inrättas en expertpool inom olika områden som är relevanta för ekobrottsutredningar. Kommissionen anför i denna del bl.a. att det inträffar situationer där myndighetens egen kompetens inte kommer att visa sig tillräcklig, vilket medför att polis och åklagare hamnar i ett underläge i förhållande till den misstänkte. Utredningen om en modernisering av konkurrensreglerna har i betänkandet Konkurrensbrott – En lagstiftningsmodell (SOU 2004:131) lagt fram förslag till hur en kriminalisering av över- trädelser av förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete och förbudet mot missbruk av dominerande ställning skall införas samt föreslagit att skall vara ansvarig åklagar- myndighet för utredning och lagföring av dessa konkurrensbrott. Ett flertal förändringar av ansvarsområde, uppgifter och utformning har således skett sedan den inrättades. I detta avsnitt ges en närmare redovisning av Ekobrottsmyndig- hetens nuvarande uppgifter och utformning. har enligt 1 § förordningen (1997:898) med instruktion för tre huvuduppgifter: Att som åklagarmyndighet bekämpa ekonomisk brottslighet Att svara för frågor om samordning och andra åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten Att svara för samordningen av de nationella åtgärderna mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig och ineffektiv hantering och användning av EU-relaterade medel i landet. Inom ramen för bekämpningen av ekonomisk brottslighet skall handlägga mål om brott, en uppgift som, vilket framgått av redovisningen ovan, till väsentlig del är geografiskt begränsad. Enligt 2 § samma förordning handlägger således mål hänförliga till , , län, , och , som avser brott enligt 11 kap. (brott mot borgenärer och bokföringsbrott), lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelser m.m., skattebrottslagen (1971:69), eller aktiebolagslagen (2005:551). Inom det angivna geografiska området skall också handlägga annan brottslighet som ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande. har däremot nationellt ansvar för handläggningen av mål som avser 9 kap. 1–3 §§ (bedrägerier) om gärningen rör EU:s finansiella medel och 9 kap. 3 a § (subventionsmissbruk), samt mål som avser lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Slutligen kan handlägga mål som lämpligen bör handläggas där med hänsyn främst till att målet rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning eller internationell anknytning eller är av principiell natur eller av stor omfattning, oberoende av var i landet de hänför sig. Sådana mål får övertas av efter framställning från . Vad som i detta sammanhang avses med begreppet ekonomisk brottslighet anges inte. Avsikten torde dock vara att även brottslighet som inte faller in under Ekobrotts- myndighetens primära sakliga ansvarsområde skall kunna övertas av denna myndighet (jfr. 2 § första stycket 4 förordningen med instruktion för , se även avsnitt 6.1 angående begreppet ekonomisk brottslighet). Mål som rör både brottslighet som faller inom Ekobrotts- myndighetens ansvarsområde och annan brottslighet skall hand- läggas vid den myndighet där det med hänsyn till omständigheterna är lämpligast (2 § andra stycket förordningen). Vid osäkerhet avgör riksåklagaren var ett mål skall handläggas. Vad avser uppgiften att samordna verksamhet rörande ekonomisk brottslighet föranleder den geografiska begränsningen av åklagaruppgifter att detta samordnings- ansvar i de län där den inte är verksam som åklagarmyndighet skall utföras tillsammans med . I uppdraget att samordna verksamhet rörande ekonomisk brottslighet ingår att utveckla metoder för att effektivisera ekobrottsbekämpningen. skall därvid särskilt följa och analysera utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, följa rättstillämpningen och utarbeta förslag till åtgärder. har i det sammanhanget även till uppgift att bistå andra myndigheter, kommuner, näringsliv och organisationer samt allmänheten med information om den ekonomiska brottsligheten (3 och 4 §§ förordningen). Enligt regleringsbrevet för skall myndig- heten bedriva verksamhet inom två områden. Det ena området är utredning och lagföring, det andra är brottsförebyggande arbete samt strategisk ledning och samordning. Det förhållandet att brottsförebyggande arbete samt strategisk ledning och samordning utgör ett uttalat verksamhetsområde för utgör en skillnad i förhållande till vad som utgör det övriga åklagarväsendets uppgifter. och har beslutat om gemensamma riktlinjer om fördelning av ansvar och uppgifter mellan myndigheterna (ÅMR 2006:7 och EBMR 2006:1). Av dessa riktlinjer framgår att frågan om vilken myndighet som skall handlägga ett visst mål i första hand skall bestämmas i samråd mellan berörda kammarchefer. Om de inte kan nå enighet får frågan hänskjutas till överåklagaren vid Utvecklingscentrum och överåklagare vid . I sista hand avgörs frågan av riksåklagaren. Behövs en formell fram- ställning från om att skall överta ett mål fattas beslut om det av överåklagaren vid Utvecklingscentrum . Vidare ges i riktlinjerna vägledning för hur bestämmelserna i 2 § instruktionsförordningen för skall tillämpas. Vad avser bestämmelsen om att inom sitt primära geografiska ansvarsområde skall handlägga annan brottslighet som ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande anges bl.a. att det ytterst är fråga om huruvida målet kräver sådan specialistkompetens som upparbetats inom Ekobrottsmyndig- heten, t.ex. kvalificerade bedömningar av räkenskapsinformation eller särskild kunskap i skatterättsliga frågor, eller om erforderlig kompetens finns inom . De mål som i första hand kan bli aktuella för handläggning hos är enligt riktlinjerna sådana som rör bedrägeri, svindleri, förskingring, trolöshet mot huvudman, mutbrott och penning- häleri. skall också handlägga mål om brott som avser finansiella instrument och utredningen ställer särskilda krav på de finansiella marknaderna eller andra finansiella förhållanden, t.ex. svindleribrott som begåtts vid handel med värdepapper. Om det endast krävs kvalificerade bedömningar av räkenskapsinformation i en begränsad del av ett omfattande mål är det enligt riktlinjerna tillräckligt att biträder med sin expertkunskap i den delen. I denna del ges i riktlinjerna vägledning också för när mål om tullbrott, olovlig befattning med punktskattepliktiga varor, överträdelse av näringsförbud respektive rådgivningsförbud samt talan om förverkande, företagsbot och annan särskild rättsverkan skall handläggas vid . I fråga om de mål som lämpligen bör handläggas vid Ekobrotts- myndigheten med hänsyn främst till att målet rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning eller internationell anknytning eller är av principiell natur eller av stor omfattning, uttalas i riktlinjerna att det inte är tillräckligt att brottsligheten i sig är komplicerad för att den skall anses vara kvalificerad. Det bör därutöver krävas att det rör brott som bedrivs organiserat eller annars är satta i system eller som kan anses hota de finansiella marknaderna. Mer specifikt anges i riktlinjerna beträffande de olika rekvisiten bl.a. att med nationell utbredning skall förstås att brottsligheten skall ha förekommit på fler än två, inte näraliggande, orter i riket. Vad slutligen gäller hanteringen av blandbrottslighet, i detta fall mål som både rör sådan ekonomisk brottslighet som primärt faller inom ansvarsområde och annan brottslighet betonas i riktlinjerna behovet av samråd mellan myndigheterna. Utgångspunkten är att den myndighet som påbörjat handläggningen skall handlägga det i dess helhet om mer omfattande utredningsarbete lagts ned i ärendet. I övrigt bör det avgörande vara var tyngdpunkten i utredningen ligger. Om tyngdpunkten ligger på den ekonomiska brottsligheten talar det för att åklagare vid skall handlägga ärendet. I vissa situationer kan omständigheterna dock vara sådana att det enligt riktlinjerna är lämpligare att åklagarna vid respektive myndighet handlägger varje del för sig. I riktlinjerna redovisas också fördelningen mellan myndigheterna vad gäller operativ samordning. Det konstateras att en operativ samordning av verksamheten är nödvändig för att kampen mot den ekonomiska brottsligheten skall bli effektiv, samt att särskilda problem finns vid bekämpandet av den grova organiserade och ofta multikriminella brottsligheten. Det anges att det därför är nödvändigt i stora och komplicerade mål att på ett tidigt stadium identifiera hur de gemensamma resurserna skall utnyttjas så effektivt som möjligt. Denna samordning skall så långt möjligt och praktiskt ske på operativ nivå mellan kamrarna. Inom Åklagar- myndigheten kan åklagarkamrarnas samverkansområden och de n operativa samordningsgruppen för de internationella åklagar- kamrarna utnyttjas för detta ändamål. Överåklagaren för Utvecklingscentrum ansvarar för att nödvändig samordning sker. Inom har överåklagarna mottsvarande ansvar för samordningen. Slutligen ges i riktlinjerna besked om fördelningen av uppgifter mellan myndigheterna i utvecklingsfrågor. Det anges att skall ha ett rikstäckande ansvar för rättslig utveckling samt metod- och kompetensutveckling inom ekobrotts- området, vilket även omfattar ekoåklagarna vid Åklagar- myndigheten, medan det omfattande utvecklingsarbete, utanför ekobrottsområdet, som sker inom tar sikte på hela åklagarväsendet, således även åklagarna vid Ekobrotts- myndigheten. Det har som ovan nämnts till stor del överlåtits åt Ekobrotts- myndigheten att själv bestämma utformningen av sin organisation. Det ges i förordningen med dess instruktion endast närmare besked om myndighetschefens ställning och att det vid myndigheten skall finnas ett EU-bedrägeriråd. Av förordningens 8–11 §§ framgår således att chefen för är en av regeringen utsedd generaldirektör. Vid handläggning av åklagarfrågor har han eller hon ställning som överåklagare. Det innebär att myndighetschefen i sådana frågor är underställd riksåklagaren. Dessutom anges att generaldirektören biträds av överåklagare eller vice överåklagare samt av en ledningsgrupp. Vilka som skall ingå i denna grupp bestäms av generaldirektören. Närmare bestämmelser om myndighetschefens ansvar och uppgifter ges i övrigt i 6–9 §§ verksförordningen (1995:1322) (se 6 § förordningen med instruktion för Ekobrotts- myndigheten), mer om detta redovisas i avsnitt 3.6. Ekobrotts- myndigheten är således ett s.k. enrådighetsverk, där myndighetschefen, generaldirektören, har det yttersta ansvaret för verksamheten. Inom finns en överåklagare och två vice överåklagare som under generaldirektören svarar för rättslig kontroll och tillsyn, rättsutveckling samt utveckling av metoder och kvalitet inom brottsförebyggande arbete, mängdbrottslighet samt kvalificerad ekonomisk brottslighet (projektärenden). Dessa åklagare kan även användas i operativ åklagarverksamhet gällande de mest komplicerade målen. Vid finns inom ett Ekobrottskansli, vars chef under general- direktör utövar ledning över polisverksamhet vid Ekobrotts- myndigheten. Ledningen av sådan polisverksamhet som enligt lag eller annan författning är förbehållen anställda inom polisväsendet utövas dock av chefen för under det ansvar som följer av hans eller hennes anställning vid . I fråga om polismäns deltagande i verksamhet anges i 14 § förordningen om instruktion för Eko- brottsmyndigheten att skall tillkalla polismän för sådan tjänstgöring. skall leda den verksamhet som polismännen deltar i vid myndigheten, med undantag för åtgärder i verksamheten som enligt lag eller annan författning endast får utföras av anställda inom polisen (se avsnitt 2.2). ledningsgrupp består, förutom av generaldirektören, av en överåklagare och två vice överåklagare, den polisiära chefen och cheferna för stabens enheter. Ledningsgruppen biträder generaldirektören i fråga om den övergripande strategiska ledningen av den operativa verksamheten samt utgör ett stöd till verksamheten vid kamrarna, de polisoperativa enheterna och de operativa serviceenheterna i operativa och administrativa frågor. Ledningsgruppen sammanträder normalt en gång . Vid arbetar nära 400 personer. Det finns en stab, lokaliserad i . I den ingår ledningssekretariatet under ledning av planeringsdirektören, en personalenhet under ledning av personaldirektören, en ekonomienhet, vilken leds av ekonomidirektören, en rättsenhet, vars högste befattningshavare är chefsjuristen, samt en utvecklingsenhet som leds av utvecklingschefen. I ledningssekretariatet ingår bl.a. funktioner för internationella frågor, information, omvärlds- och hotbildsanalys och samordning av kriminalunderrättelseverksamheten. Samman- lagt är cirka 40 personer anställda vid staben. Vid behandling av viktigare frågor biträds generaldirektören även av ett ledningsråd. I rådet ingår som fasta medlemmar polischefen och planeringsdirektören samt, vilka utses av kamrarna, de polis- operativa enheterna och de operativa serviceenheterna i samråd, en chefsåklagare, en kammarkommissarie och en ekosekreterare. Generaldirektören kan besluta att även andra, t.ex. en ekorevisor, skall delta vid rådets sammanträden. sammanträder per termin. Vid skall alltså dessutom finnas ett EU- bedrägeriråd. Rådet skall enligt 16 § förordningen med instruktion för främja åtgärder mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig och ineffektiv hantering och användning av EU-relaterade medel i landet. Ekobrottsmyndig- heten skall svara för rådets kanslifunktioner. Slutligen ges beträffande organisationen i instruktionsförord- ningen besked om att det vid myndigheten skall finnas det antal åklagarkamrar som myndigheten bestämmer samt att myndigheten i övrigt beslutar om sin organisation. Det finns inom tolv åklagarkammare med sex utredningsenheter, tre polisoperativa enheter samt tre operativa serviceenheter. Av dessa är sex åklagar- kammare lokaliserade till , tre till och tre till . Inom vissa kammare finns lokala utredningsenheter. Sådana enheter finns i och (hör till kammare i ), , och (hör till kammare i ) samt (hör till kammare i ). De operativa polis- och serviceenheterna är lokaliserade med en av varje i , och . Åklagarkamrarna leds av en chefsåklagare, som biträds av en vice chefsåklagare och en kriminalkommissarie. Kommissariens uppgift är även att leda sådan polisverksamheten inom kammaren som enligt lag eller annan författning endast får utföras av anställda inom Polisen. Vidare har varje polisoperativ enhet och operativ serviceenhet sin chef, som bl.a. har till uppgift att planera och leda arbetet inom enheten. En genomsnittlig kammare varierar i storlek inom intervallet 15– 30 personer, med en fördelning mellan yrkeskategorierna, grovt räknat, med en ekorevisor per två åklagare och per fyra poliser. En genomsnittlig kammare har cirka sju åklagare, tretton poliser och tre ekorevisorer. Vid en av kamrarna finns dessutom två finansiella specialister. Den polisoperativa enhetens uppgifter i operativt utrednings- arbete är att biträda åklagarkamrarna med hemliga tvångsmedel, spaning och kriminalunderrättelsetjänst, mer om detta redovisas nedan, i avsnitt 3.4.4. De operativa serviceenheterna har till uppgift att svara för ekosekreterarnas operativa samt administrativa service åt åklagarkamrarna och de polisoperativa enheterna. Vid de tre polisoperativa enheterna finns i runda tal ett tiotal poliser på varje huvudort. På enheten i är dessutom en analytiker och i en it-tekniker anställd. Slutligen finns vid den operativa serviceenheten i arton anställda, varav femton är ekosekreterare, i tolv anställda, varav nio är ekosekreterare, samt i tio anställda, varav sju är eko- sekreterare. Övriga yrkeskategorier inom dessa enheter är it- samordnare, vaktmästare och assistenter. Anslaget till för uppgår till . Anslaget uppgick till . Som redovisats ovan har regeringen angett brottsförebyggande arbete som ett av verksamhetsområden. Det övergripande målet med denna verksamhet är att minska risken för att ekonomisk brottslighet begås. redovisar för att 7 081 arbets- timmar lagts på brottsförebyggande arbete. Det utgör av myndighetens totala resurser och innebär en fördubblad insats i förhållande . inriktning i detta arbete är att verka för en ökad upptäcktsrisk, peka ut riskområden för ekonomisk brottslighet, informera om ekonomisk brottslighet för att därigenom påverka attityder hos enskilda och näringslivet, utveckla och stödja lokalt brottsförebyggande arbete samt bidra till att det straffrättsliga systemet blir effektivt och får genomslag. Detta arbete bedrivs i stor utsträckning i samarbete med andra myndigheter och organisationer, t.ex. , revisorernas och bokföringskonsulternas organisationer, de regionala sam- verkansorganen mot ekonomisk brottslighet samt bransch- och arbetslivsorganisationer. Ett exempel på brottsförebyggande projekt som genomfört är restaurangprojektet i , som genomförts i samarbete med och . Andra exempel är projekt gemensamma med , och Finans- polisen rörande informationsinsatser riktade till redovisnings- konsulter och valutaväxlingsföretag. I avsikt att erhålla förbättrad kunskap om den ekonomiska brottsligheten och brottsutveck- lingen deltar också i olika internationella fora. En rapport om brottsförebyggande projekt –2006 kommer att publiceras . Generellt gäller att det oftast är en polismyndighet som tar emot en anmälan om brott. När det gäller anmälningar om ekonomisk brottlighet sker dock dessa i de flesta fall direkt till åklagare. Det finns ett antal myndigheter och andra som enligt lag eller annan författning är skyldiga att göra anmälningar direkt till åklagare. De flesta ekonomiska brott som utreds vid Ekobrottsmyndig- heten och rör brottslighet som har anmälts till någon av myndigheterna av eller av konkurs- förvaltare. Av de lagar som reglerar denna anmälningsskyldighet framgår att misstankar om brott skall anmälas till åklagare.