sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — Vidare anslöt han sig till utredningens förslag till ändringar i skyddet för den kroppsliga integriteten, mot husrannsakan och andra liknande intrång och för rätten till förtrolig kommunikation. I det sistnämnda hänseendet föreslogs dock en ändring av redaktionell natur som avsåg att klarare ange att undersökningsförbudet endast omfattade sådana försändelser som var att betrakta som förtroliga (a. prop. s. 147). Vidare konkretiserades förbuden mot hemlig avlyssning och upp- tagning genom att telefonsamtal anfördes som exempel på sådana förtroliga meddelanden som omfattas av skyddet. Vid riksdagsbehandlingen godtogs det föredragande statsrådets uttalanden i denna del (bet. KU 1975/76:56 s. 31). 4.1.2.3Gemensamma bestämmelser om formen för rättighetsbegränsningar Enligt 2 kap. 12 § första stycket RF får bland annat de rättigheter som avses i 6 § begränsas genom lag. Detta får ske i den utsträck- ning som 2 kap. 13–16 §§ RF medger det. Dessutom innehåller 2 kap. 12 § RF i sig viktiga begränsningsregler. Efter bemyndigande i lag får rättigheterna begränsas genom annan författning i de fall som anges i 8 kap. 7 § första stycket 7 (bestämmelser om tystnads- plikt för offentliga funktionärer) och 8 kap. 10 § (bestämmelse att viss i lag meddelad föreskrift skall börja eller upphöra att tillämpas) RF. I samma ordning får mötesfriheten och demonstrationsfri- heten begränsas även i de fall som anges i 2 kap. 14 § första stycket Skyddet i svensk rätt andra meningen RF (möjlighet för regeringen och att förbjuda sammankomster och demonstrationer av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot eller epidemier). I 2 kap. 12 § andra stycket RF anges att begränsning som avses i första stycket endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grund- valar. Här föreskrivs alltså en proportionalitetsavvägning, även om själva termen proportionalitet inte nämns. Vidare anges att en begränsning inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. De allmänna begränsningsramarna i 2 kap. 12 § andra stycket RF infördes för att understryka kravet på att lagstiftaren noga redovisar sina syften (SOU 1975:75 s. 202, prop. 1975/76:209 s. 153) och gäller alla de begränsningbara fri- och rättigheterna. I 2 kap. 13 och 14 §§ RF finns ytterligare regler med begräns- ningar som gäller för opinionsfriheterna. Därutöver finns diskrimi- neringsförbud i 2 kap. 15 och 16 §§ RF. Dessa gäller all normgiv- ning och inte bara föreskrifter som begränsar fri- och rättigheter. Överväganden vid regleringens införande De allmänna begränsningsramarna i 2 kap. 12 § andra stycket RF infördes i samband med grundlagsändringarna . I för- arbetena konstaterades att flera olika lösningar var teoretiskt tänkbara när det gäller att stärka skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna (SOU 1975:75 s. 100 f.). En metod som hade förts fram i debatten gick ut på att man ställde upp krav på beslut med kvalificerad majoritet för lagstiftning som begränsar de i grundlagen fastslagna rättigheterna. Fri- och rättighetsutredningen tog emellertid avstånd från en sådan metod eftersom grundlags- skyddet inte [får] innebära någon förskjutning av de politiska maktförhållanden som föranleds av de demokratiska valen. I stället förordade utredningen [e]n materiell metod i förening med ett judiciellt skydd. Metoden innebar en reglering som helt förbjuder lagstiftaren att fatta vissa slags beslut och som därmed i motsvarande del omgärdar fri- och rättigheterna med det skydd som ligger i att de kan sättas åt sidan endast efter en grund- Skyddet i svensk rätt Utredningen påpekade att en sådan materiell metod visserligen innebär att man inte annat än i ett begränsat antal fall kan skydda en rättighet mot varje ingrepp lagstiftningsvägen. För flertalet rättigheter måste det öppnas möjlighet till sådana begräns- ningar som även i en demokrati allmänt accepteras som naturliga eller rentav oundvikliga. Den skyddsmetod som utredningen föreslog ledde emellertid till att man i fråga om nästan samtliga rättigheter kunde ställa upp bestämda hinder för att besluta begränsningar genom vanlig lag. Fri- och rättighetsutredningen diskuterade flera lösningar för en reglering med inskränkningar i möjligheterna att begränsa rättig- heterna i 2 kap. RF (a. bet s. 104 f.). Man kunde exempelvis tänka sig att förbjuda inskränkningar annat än i vissa extraordinära situa- tioner. Detta hade enligt utredningen emellertid visat sig vara en oframkomlig väg, eftersom så gott som alla legitima inskränknings- behov föreligger också under normala förhållanden. En annan metod var att kombinera ett principiellt inskränkningsförbud med regler som möjliggör inskränkningar i rättigheten för vissa särskilt angivna ändamål. Utredningens undersökningar av gällande rätt hade visat att en sådan ändamålsmetod var lämplig såvitt gällde mötesfriheten, demonstrationsrätten och föreningsfriheten. Också i fråga om yttrandefriheten och rätten till information kunde man delvis gå denna väg. Man kunde vidare tänka sig lösningar som i princip tillåter rättighetsinskränkningar men som gör vissa undantag härifrån. Utredningen anförde att en sådan metod går ut på att man inom en på visst sätt beskriven rättighet skiljer ut en kärna som är av särskild betydelse för den demokratiska styrelseformen och som inte får bli föremål för några inskränkningar i vanlig lag. Det hade enligt utredningen emellertid i praktiken visat sig vara omöjligt att beskriva en sådan kärna med den grad av precision att den kan skyddas genom ett absolut inskränkningsförbud. Däremot hade utredningen funnit att man kan få till stånd en viktig förstärkning av det skydd som kan åstadkommas på annat sätt genom ett grundlagsstadgande som föreskriver att regler som begränsar fri- och rättigheterna aldrig får sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grund- valar. Utredningen anförde att man inom ramen för den nu behandlade typen av rättighetsskydd kunde tänka sig en reglering som förbjuder rättighetsinskränkningar för att tillgodose vissa Skyddet i svensk rätt ändamål och som utformades på så sätt att den kom att spänna tvärs över rättighetsfältet. Denna effekt uppnåddes om reglerna generellt förbjuder ingrepp på vissa grunder och därmed får karak- tär av diskrimineringsförbud. Utredningen framhöll att konstrue- randet av sådana förbud är förbundet med betydande komplika- tioner och tekniken därför bara kan användas i ganska begränsad omfattning. Dock var det möjligt att lägga fram förslag till rättsligt bindande förbud mot åsikts-, ras- och könsdiskriminering. En självklar grundsats var enligt utredningen att en i och för sig tillåten rättighetsbegränsning aldrig får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose det ändamål som föranlett begränsningen. Utredningen ansåg att skyddet för de begränsningsbara rättigheterna ytterligare borde förstärkas genom att denna princip kom till direkt uttryck i grundlagstexten. Därigenom skulle understrykas kravet på att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften (a. bet. s. 202). I proposition 1975/76:209 anförde föredragande statsrådet att han delade remissinstansernas uppfattning att Fri- och rättig- hetsutredningens förslag till materiella skyddsregler fyllde högt ställda anspråk både i sak och formellt (s. 87 f.). Han förordade därför att det materiella rättighetsskyddet i allt väsentligt utforma- des i enlighet med utredningens förslag, dock med vissa ändringar av uteslutande lagteknisk eller redaktionell natur. Vid riksdagsbehandlingen av förslagen i propositionen gjordes inte heller några invändningar mot den principiella uppläggningen av skyddet för de aktuella fri- och rättigheterna (bet. KU 1975/76:56 s. 31). Enligt 2 kap. 12 § tredje stycket RF skall förslag till sådan rättig- hetsbegränsande lag som avses i första stycket eller till lag om ändring eller upphävande av sådan lag, om det inte förkastas av , på yrkande av lägst tio av dess ledamöter vila från det att första utskottsyttrandet över förslaget anmäl- des till kammare. Utan hinder av detta kan anta förslaget, om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet. Skyddet i svensk rätt Bestämmelserna är inte bara tillämpliga på lagar som innebär begränsningar utan också på lagar som minskar eller avskaffar rådande begränsningar eller som innebär neutrala ändringar. På detta sätt har man velat undvika dispyter huruvida viss lag minskar eller ökar en bestående fri- och rättighet (/Stjernquist s. 144 f.). Å andra sidan träder skyddssystemet i funktion bara på yrkande. Bakom ett sådant yrkande måste stå minst tio ledamöter. I paragrafens fjärde stycke anges undantag från när det kvalifi- cerade förfarandet får användas. Det får inte användas beträffande förslag till lag om fortsatt giltighet i högst av lag. Inte heller gäller det förslag till lag som enbart angår tystnadsplikt för offent- liga funktionärer, husrannsakan eller liknande intrång eller frihets- straff som påföljd för viss gärning. Bakom den förstnämnda undan- tagsregeln ligger tanken att något särskilt skydd inte behövs i detta fall. De övriga undantagen har mer blandade motiv som främst torde ha sin grund i praktiska hänsyn. Framför allt ville man komma till rätta med det s.k. bihangsproblemet (prop. 1978/79:195 s. 36 f.). Det hade visat sig att flertalet rättighetsbegränsningar gällde bara en eller annan paragraf i ett större lagstiftningskomplex, och dessa begränsningar var de i särklass vanligaste. De föreslogs därför kunna undantas (SOU 1978:34 s. 64). prövar för vidkommande huruvida det behandlade tredje stycket är tillämpligt i fråga om visst lagförslag. När reglerna om det kvalificerade förfarandet infördes antogs i förarbetena (se nedan) att det var sannolikt att ordningen skulle komma att få sin största betydelse som garant för att lagstiftningen på hithörande områden präglades av omsorg och nödvändig försiktighet enbart genom att finnas till. Förfarandet har dock tillämpats sedan det infördes. Från senare tid kan nämnas förslagen om hemlig rumsavlyssning och om användning av tvångsmedel i preventivt syfte (bet. 2005/06:JuU26 och 2005/06:JuU30 samt prot. 2005/06:132) och om utvidgad signal- spaning (bet. 2006/07:FöU10 och prot. 2006/07:126). Överväganden inför det skärpta formkravet Det förstärka skyddet för fri- och rättigheter genom det beskrivna kvalificerade förfarandet infördes . Frågan om ett särskilt beslutsförfarande hade emellertid diskuterats års Skyddet i svensk rätt Den diskussionen gällde närmast ett krav på kvalificerad majoritet i för beslut om sådan lag. Före- språkarna för ett sådant krav frånföll emellertid detta i samband med en allmän överenskommelse inom GLB i rättighetsfrågorna. Beredningens betänkande innehåller därför ingen diskussion av problemet (SOU 1978:34 s. 56 f.). I proposition 1973:90 togs frågan däremot upp (s. 196 f.). Departementschefen nämnde som exempel på en särskild lag- stiftningsprocedur beslut med kvalificerad majoritet eller beslut i den ordning som gäller för grundlagsändring. Han ansåg att ett system med en sådan procedur emellertid hade avgörande nack- delar. Som redan nämnts ville majoriteten i Fri- och rättighetsutred- ningen inte ha något särskilt beslutsförfarande för rättighets- begränsande lag. I proposition 1975/76:209 ansåg departements- chefen att det inte var möjligt att godta ett system med krav på kvalificerad majoritet som en del av rättighetsskyddet (s. 88 f.). Han var emellertid inte helt främmande för tanken på ett visst mått av uppskovsförfarande i fri- och rättighetssammanhang. I första hand hänvisade han till det särskilda behov av utrymme för allmän debatt kring ett rättighetsbegränsande lagförslag som ibland kunde föreligga. Regler om en särskild tidsutdräkt mellan förslag och beslut skulle vidare förbättra möjligheter att underkasta framlagda lagförslag en noggrann prövning mot bakgrund bl.a. av de synpunkter som kunde ha förts fram i den allmänna debatten. Frågan om möjligheterna att införa ett sådant uppskovsförfarande borde utredas närmare. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen delade de flesta av ledamöter den negativa syn på ett system med krav på kvalificerad majoritet som Fri- och rättighetsutred- ningens majoritet och departementschefen gett uttryck för (bet. KU 1975/76:56). Utskottet var emellertid positiv till att frågan om ett mera begränsat uppskovsförfarande utreddes. Den parlamentariskt sammansatta (RSU), vars förslag låg till grund för det kvalificerade besluts- förfarandet i 2 kap. 12 § RF, var enig om att det är bäst att regeringsformens rättighetsskydd utformas med en materiell metod (SOU 1978:34 s. 60 f.). Det innebär att man i grundlagen anger vilka rättighetsbegränsningar som skall få besluta. Utredningen anförde att det i första hand bör ske genom undan- tagslösa regler eller, i annat fall, genom att man anger i vad mån de Skyddet i svensk rätt olika fri- och rättigheterna skall kunna begränsas. Endast när den materiella metoden visade sig inte kunna leda till ett tillfreds- ställande grundlagsskydd, borde man enligt utredningen tillgripa metoden med ett särskilt beslutsförfarande för rättighets- begränsande lagar. I enlighet med den ovan angivna utgångspunkten ägnade RSU viss uppmärksamhet åt frågan om det inte var möjligt att förbättra regeringsformens materiella skydd för opinionsfriheterna. Utred- ningen fann emellertid att detta var svårt, särskilt i fråga om de kroppsliga fri- och rättigheterna. Det fanns t.ex. knappast någon möjlighet att i kortfattad grundlagstext precisera de tillåtna ändamålen för bestämmelser om frihetsstraff (och därmed för reglerna om de straffprocessuella tvångsmedlen). Knappast ens en utförlig särskild grundlag skulle enligt utredningen kunna tänkas lösa problemet för de kroppsliga rättigheternas del. Utredningen påpekade vidare att arbete skulle kunna komma att leda till ett särskilt, materiellt grundlagsskydd för huvuddelen av opinionsfriheterna som kunde göras mera konkret och precist och således starkare. Men den utredningen arbetade på lång sikt och det närmare resultatet av dess arbete kunde vid tillfället inte överblickas. Vad beträffar de kroppsliga fri- och rättigheterna framhöll RSU att ett grundlags- skydd för dem inte enbart motiverades av hänsynen till den enskil- des integritet, även om detta skäl var mycket viktigt. Dessa fri- och rättigheter var, liksom opinionsfriheterna, av grundläggande betydelse för demokratins funktion och bestånd. Behovet av skydd för de kroppsliga friheterna bestyrktes i rikt mått av erfarenheter från andra länder. Det gällde särskilt i fråga om s.k. administrativa frihetsberövanden och straffprocessuella, provisoriska frihetsberö- vanden. Utredningen konstaterade att man här i landet lyckligtvis saknade praktisk erfarenhet av godtyckliga kränkningar av de kroppsliga fri- och rättigheterna. Men det hindrade inte att gemene man uppenbarligen kände en särskild oro när det gällde administ- rativa och straffprocessuella frihetsberövanden. Enligt utredningen borde strävandena att stärka grundlagsskyddet inom regerings- formens ram därför inriktas inte minst på dessa slags ingripanden mot den enskilde. Eftersom det är svårt att uppnå någon förstärk- ning med materiell metod, var ett särskilt förfarande för beslut om lagar som medger sådana ingripanden det enda ytterligare grund- lagsskydd som stod till buds. Utredningen fann det alltså angeläget Skyddet i svensk rätt att regeringsformen kompletterades med bestämmelser om ett särskilt, kvalificerat lagstiftningsförfarande för rättighetsbegrän- sande lagar. Detta skydd borde i största möjliga utsträckning omfatta också de kroppsliga fri- och rättigheterna. I proposition 1978/79:195 ansåg föredragande statsrådet att RSU:s förslag till ett särskilt lagstiftningsförfarande innebar en väsentlig förstärkning av rättighetsskyddet (s. 36). På grund av den utformning förfarandet hade givits torde enligt honom några mer kännbara praktiska problem inte vara att räkna med vid tillämpningen. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen anslöt sig konstitu- tionsutskottet till de grundläggande synpunkter som utvecklades i propositionen (bet. KU 1978/79:39 s. 6 f.). Utskottet samman- fattade dessa genom att anföra att det starkaste skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna utgörs av medborgarnas aktiva demokratiska medvetande. Att dessa fri- och rättigheter kommer till uttryck i grundlagen hade dock ett betydande värde i sig. Det kunde inte komma i fråga att politisk makt lades hos sådana icke politiska organ som domstolar eller att en minoritet får träffa politiska beslut i majoritetens ställe eller uppehålla avgörandet . Utskottet instämde i det i propositionen gjorda uttalandet att det var från dessa utgångspunkter frågan om en förstärkning av rättighetsskyddet skulle bedömas. Vidare påpekade utskottet att de krav som sålunda måste ställas på en förstärkning av skyddet för fri- och rättigheter är delvis motstridiga. Å ena sidan var det nödvändigt med särskild omsorg vid inskränkningar i sådana fri- och rättigheter som redan hade givits uttryckligt erkännande i grundlag. Å andra sidan fick inte en begränsning av handlingsfriheten få sådana former eller ske i sådan utsträckning att andra för folkstyrelsen grundläggande principer sattes åt sidan. Förslaget till ett särskilt förfarande för rättig- hetsbegränsande lagstiftning avsåg att vara en lösning som tillgodo- såg de olika krav som det här var fråga om. Utskottet hade vid sin prövning av förslaget funnit att detta borde tillstyrkas och anslöt sig till vad departementschefen hade anfört om förfarandet. Genom uppskovsförfarandet fick man goda möjligheter att noga överväga föreslagna rättighetsbegränsningar och det blev tillfälle till en allmän debatt i frågorna. Förfarandet kunde enligt utskottet därför verka som ett skydd mot tillfälliga opinioner inom landet och mot påtryckningar utifrån. Skyddet i svensk rätt 4.1.3Rätt till skydd mot integritetskränkande databehandling Enligt 2 kap. 3 § andra stycket RF skall varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Rättsligt sett innebär bestämmelsen endast att lagstiftaren är skyldig att på det aktuella området upprätthålla någon form av skydd för den personliga integriteten. Grundlagsbestämmelsen får härigenom karaktär av normgivningsregel, medan upplysningar om hur skyddet är utformat får sökas i vanlig lag, framför allt i person- uppgiftslagen (1998:204). 4.1.3.2Överväganden vid bestämmelsens införande Bestämmelserna i 2 kap. 3 § andra stycket RF om integritets- kränkande databehandling trädde i kraft . Till grund för bestämmelsen låg ett förslag från Data- och offentlig- hetskommittén (Ds Ju 1987:8). Kommittén framhöll att det i olika sammanhang hade rests krav på ett starkare skydd för den enskilda människans personliga integritet. Framför allt hade behovet av ett sådant skydd förknippats med den ökande datoriseringen i samhället. Frågan om skyddet för den personliga integriteten hade aktualiserats i ett flertal riksdagsmotioner och ansetts vara av sådan betydelse att man övervägt att reglera den i grundlag. Beträffande begreppet personlig integritet ville kommittén understryka att de risker och behov av åtgärder för skyddet av den personliga integriteten som kommittén behandlade i betänkandet främst tog sikte på normala förhållanden och avsåg de integritets- frågor som uppkommer i samband med automatisk databehandling. Kommittén menade att de omständigheter som främst har bety- delse för den personliga integriteten är arten av de personuppgifter som inhämtas och registreras, hur dessa uppgifter används, av vem de används, varför de används, hur de sprids samt mängden av uppgifter som samlas på ett och samma ställe. Av stor betydelse var Skyddet i svensk rätt enligt kommittén också om de insamlade uppgifterna var korrekta och aktuella. Som en fördel med ett grundlagsskydd framhöll kommittén det symbolvärde skyddet för den personliga integriteten därigenom skulle få. Genom att lyfta fram integritetsskyddet fick man människor att observera och kanske diskutera de principer som finns uttalade i vanlig lag, t.ex. datalagen. Ett grundlagsskydd skulle emellertid också få praktiska konsekvenser. Härvid nämnde kommittén bl.a. att lagstiftaren i andra sammanhang skulle tvingas ta större hänsyn till integritetsfrågorna. Lagstiftaren skulle också få svårare att avlägsna sig från det skydd grundlagen ändock till- försäkrar den enskilde. En nackdel med ett grundlagsfäst skydd var enligt kommittén att ett uttalande i grundlag av den innebörd som det här var fråga om lätt kunde bli intetsägande och komma att sakna reell betydelse. En mera detaljerad reglering kunde å andra sidan lätt bli för lång eller plottrig och då uppfattas som en försvagning av skyddet. Genom det särskilda förfarande som krävs för en ändring av grundlag kunde det också bli svårare att ändra eller anpassa integritetsskyddet om den tekniska utvecklingen eller förändringar i samhället i övrigt skulle kräva en ändring. När det gällde den närmare utformningen av ett grundlagsskydd fann kommittén att målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF borde kompletteras med en rättsregel i 2 kap. RF för att åstadkomma ett mer påtagligt skydd för den personliga integriteten i data- sammanhang. Detta stadgande borde placeras i slutet av andra kapitlet men före den dåvarande 20 §, som reglerade utlänningars grundlagsskydd. Kommittén valde – mot bakgrund av sina direktiv – att begränsa den föreslagna regeln till att avse registrering med hjälp av automatisk databehandling. Kommittén påpekade att en annan möjlighet kunde vara att föreskriva begränsningar av den mängd information som får samlas in, begränsa de ändamål för vilka den får samlas in eller begränsa möjligheterna till samkörning mellan olika register för att på detta sätt försöka skapa en privat sfär för den enskilde. Kommittén avstod dock från försök i denna riktning under åberopande av två skäl. För det första skulle en detaljerad lagstiftning på detta område bryta stilen i andra kapitlet, som hade en ganska stram framtoning då det gäller rättighetsskyddet i övrigt. För det andra gick utvecklingen på området snabbt och en alltför detaljrik bestäm- melse skulle kunna leda till att den snart blev till hinder i stället för Skyddet i svensk rätt Behovet av att följa med i utvecklingen fick i stället tillgodoses genom vanlig lagstiftning i den mån detta erfordrades. En lagregel borde i stället vara allmänt formulerad och ta sikte på att slå fast att medborgarna har ett lagligt skydd mot otillbörliga intrång i integriteten. Kommittén påpekade att den föreslagna bestämmelsen i främsta rummet syftade på den då gällande datalagen, men att även andra författningar och stadganden kunde bli aktuella. Kommittén ville inte begränsa skyddet till att avse den enskildes förhållande till det allmänna, utan ansåg att det var lika väsentligt att det skydd som grundlagen i detta fall skulle ge även gällde mellan enskilda inbördes. Ett tjugotal remissinstanser avgav yttrande över Data- och offentlighetskommitténs förslag till en grundlagsreglering av inte- gritetsskyddet. Flertalet instanser kunde i princip tänka sig att gå med på en grundlagsreglering, men många av dem ansåg att den föreslagna bestämmelsen var för snäv och intetsägande samt såg det som en brist att det inte genom bestämmelsen skapades en skyddad sfär. Proposition 1987/88:57