sou · GVB3100 · 2008-01-01 00:00:00 — Sökanden ska lämna sina upp- gifter på en särskild blankett, det gäller bl.a. uppgifter om sökandens namn, födelsetid, civilstånd, kön, medborgarskap, adress och familj. Ansökan ska vara undertecknad av sökanden. Sökanden måste också – så långt som möjligt – styrka uppgiften om sin identitet, företrädesvis med hemlandspass eller annan liknande handling, men även ett fotoförsett uppehållstillstånd godtas som identitetsbevis för den som saknar pass. Efter det att ansökan lämnats in granskas denna av en hand- läggare som fattar beslut utifrån de uppgifter som lämnats. Skatte- verket godtar som utgångspunkt endast bestyrkta uppgifter som sökanden lämnar, men det förekommer att verket utreder vissa frågor ytterligare. Sådan ytterligare utredning kan bl.a. föranledas av information ifrån länderinformation som varje handläggare har tillgång till, exempelvis frågor rörande giltighet av födelse- och vigselsattester. Inom folkbokföringen registreras även uppgifter om den sökandes familjerelationer, framförallt föräldrar och barn. Som regel krävs att relationen är styrkt med födelseattest eller annan godtagbar handling. gör visserligen en egen identitetsbedömning, men vanligtvis räcker det med de uppgifter som legat till grund för uppehållstillståndet. gör egentligen inte någon egen bedömning av de omständigheter som föranlett beslutet om uppe- hållstillstånd vilket inkluderar de identitetsuppgifter som framgår av tillståndet. Ofta har kunnat fastställa perso- nens identitet utifrån pass och andra tillgängliga handlingar. Många personer, särskilt asylsökande, saknar emellertid helt identitets- handlingar. Myndigheterna har då endast personens muntliga och obestyrkta uppgifter att gå efter. Uppgifterna kan senare komma Vissa identifieringsförfaranden av betydelse att ändras om t.ex. en registrerad födelsetid har visat sig vara fel- aktig. 3.5Identifiering i samband med svenskt medborgarskap En utlänning som bott i landet kan bli svensk medborgare. För att få svenskt medborgarskap måste sökanden ha permanent uppehållstillstånd i och haft hemvist här i fråga om nordiska medborgare, i fråga om den som är statslös eller flykting, och i fråga om övriga utlänningar. Utlänningen måste kunna styrka sin identitet. Slut- ligen gäller som förutsättning att sökanden haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. Den som varit svensk medborgare eller som är gift eller sambo med en svensk medborgare kan i vissa fall beviljas svenskt medborgarskap även om de ovan angivna kraven inte är uppfyllda. För EES-medborgare gäller inte kravet på permanent uppehållstillstånd. En ansökan om medborgarskap ska göras skriftligen på ett särskilt formulär med intygande på heder och samvete att lämnade uppgifter är riktiga. Personbevis eller liknande handling ska bifogas. Identiteten styrks vanligtvis genom pass eller id-handling som utfärdats av behörig myndighet i det tidigare landet. Handlingens utformning eller kvalitet får enligt praxis inte vara av för enkel beskaffenhet. gör en utredning om det råder osäkerhet om en viss handling, bl.a. kan man låta undersöka handlingen hos . En ytter- ligare förutsättning är att handlingen utfärdats i samband med en personlig inställelse. Ett särskilt identitetsintyg som utfärdats av medborgarskapslandets ambassad godtas som bevisning under samma förutsättningar som ett pass. Däremot godtas inte födelse- intyg, dopattest, vigselbevis, betyg och körkort som tillräckligt identitetsbevis. Om sökanden saknar godtagbara id-handlingar kan en nära anhörig styrka identiteten. Som nära anhörig räknas endast maka/make, föräldrar, vuxna barn och syskon. Relationen mellan makar ska dessutom ha funnits före ankomsten till . Den anhörige måste vara svensk medborgare och måste också själv Vissa identifieringsförfaranden av betydelse kunna identifiera sig med en godtagbar svensk id-handling. Även relationen ska kunna bevisas. Som huvudregel gäller alltså att en utlänning måste styrka sin identitet för att kunna bli svensk medborgare. I undantagsfall kan dock medborgarskap beviljas ändå, nämligen om sökanden har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Vid en prövning enligt undantags- regeln beaktas framförallt dels trovärdigheten i de uppgifter som sökanden lämnat, dels anledningen till att sökanden inte kan styrka sin identitet. Bl.a. ska sökande ha gjort vad som skäligen kan krävas för att få fram en godtagbar id-handling. Det är i första hand som prövar medborgar- skapsärenden. Verket handlägger 25–30 000 ansökningar . I vissa ärenden rörande nordiska medborgare fattar beslut. Besluten får överklagas till migrationsdomstol. Migrations- domstols beslut överklagas till Migrationsöverdomstolen. Det finns särskilda regler för s.k. säkerhetsärenden. 4Närmare om det aktuella problemet I utredningsdirektiven beskrivs i allmänna ordalag att det i vissa fall är svårt för personer som inte är svenska medborgare att få id-kort. Det anges inte närmare vilken eller vilka grupper av utlänningar som berörs av problemet. I den riksdagsdebattTPF1FPT som föregick utredningens tillsättande diskuterades vissa exempel där utlänningar haft problem med att få id-kort. Ett av exemplen var utbytesstudenter från andra EU- länder. Ett annat exempel som nämndes var finska medborgare inflyttade till . Problemet har även uppmärksammats av media. Det har t.ex. rapporterats om utlänningar som har giltiga pass från hemlandet, svenskt uppehållstillstånd, svenskt personnummer och svenskt personbevis, men som inte kan få ett id-kort utfärdat i . Andra exempel som lyfts fram är personer som inte kunnat använda intygsgivare. Den bild som beskrivits i media stärker upp- fattningen av att många utlänningar i har problem med att få id-kort. I utredningsdirektiven uppges att avsaknaden av id-kort kan vara ett problem i kontakten med viktiga funktioner i samhället, som t.ex. apotek, sjukvård, bank och post. Förmodligen innebär detta omfattande svårigheter. I riksdagsdebatten har det anförts att det kan medföra problem med allt från att hyra videofilm till att skaffa telefon eller ordna bostad. När problemet uppmärksammats i media, har även andra exempel på problem nämnts, som t.ex. att hämta ut rekommenderade brev på posten eller att köpa vin på systembolaget. Ett rimligt antagande är emellertid att det svåraste 1TP PT Interpellationerna 2006/07:324 och 335, protokoll 2006/07:82 19 §. Se även statsrådet svar (Dnr IJ2007/1413) på fråga 2006/07:947. Närmare om det aktuella problemet problemet med att inte ha ett id-kort vanligtvis bör vara att man inte får öppna ett bankkonto, vilket medför att man inte får tillgång till de grundläggande betaltjänsterna i samhället. Utöver den allmänna information som beskrivits ovan har utredningen även tagit del av andra källor till information om hur problemet närmare kan se ut. Det gäller särskilt anmälningar till Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) och information som inkommit till Kommuner och Landsting (SKL) samt till . Detta redovisas i avsnitt 4.2–4.4. Även har fått motta klagomål som det finns anledning att närmare redovisa; se avsnitt 4.5. Kriminalvården har inkommit med en särskild skrivelse som redovisas i avsnitt 4.6. Utredningen har därutöver frågat och ; se avsnitt 4.7 och 4.8. synpunkter redovisas i avsnitt 4.9. Andra källor till information som är värda att lyfta fram är de klagomål som kommit in till Konsumenternas Bank- och Finans- byrå samt till . Detta görs i avsnitt 4.10 och 4.11. Det bör slutligen nämnas att en del privatpersoner vänt sig direkt till utredningen och de problem som beskrivits i dessa samtal följer de mönster som i övrigt framkommer i detta kapitel. 4.2Ombudsmannen mot etnisk diskriminering DO har avgjort några ärenden som rört de bestämmelser som gällde hos fram till och med . I dessa enskilda ärenden ansåg DO att då gällande regler – det var främst fråga om intygsförfarandet – inte var diskrimi- nerande. DO har även fått in anmälningar , dvs. efter det att ändrat sina regler. Några av dessa beskrivs kortfattat i det följande. I ett ärende beskriver en svensk medborgare hur hans thailänd- ska sambo, som har uppehållstillstånd i landet och som både studerar och arbetar, inte kan hämta ut sin lön för att hon inte har id-kort. De har även försökt att öppna ett ICA-konto, men eftersom ICA skickar kortet med rekommenderat brev måste man identifiera sig hos Posten för att få hämta ut kortet. Det thailändska passet accepteras inte som identitetsbevis. Vare sig banker eller vill utfärda id-kort. Närmare om det aktuella problemet att systemet enligt hans åsikt tvingar människor att arbeta svart för den typen av arbetsgivare som betalar ut lönen kontant. I en annan anmälan uppger en man att han är chilensk medborgare som bott i med permanent uppehålls- tillstånd och att han fått problem efter det att hans id-kort blivit stulet. När han försökte få ett nytt hos fick han beskedet att hans chilenska pass inte var tillräcklig identitets- bevisning och att hans bror – som är svensk medborgare med svenskt pass – inte kunde godkännas som intygsgivare eftersom deras släktskap inte framgick av personbevisen. De enda släktingar som skulle godtas var mannens föräldrar som dock fortfarande bor i . I ett liknande fall uppger en litauisk läkare att han flyttat till för ett drygt år sedan och att han fått svensk läkar- legitimation men inte svenskt id-kort. Hans syster som bott i landet godtas inte som intygsgivare. Ytterligare en annan person, som flyttat hit från och som bott i , berättar om en liknande situation. 4.3Sveriges Kommuner och Landsting har SKL blivit kontaktat av många kommuner som har problem med att nyanlända utlänningar inte kan få id-kort. Även bankkontor har kontaktat SKL. Kommunerna har kommit i kontakt med problemet genom att de ansvarar för introduktionen av asylsökande och vissa av deras anhöriga. Syftet med introduktionsverksamheten är att introducera personerna i samhället och ge dem förutsättningar till egen- försörjning genom arbete eller studier. Asylsökande och deras anhöriga som deltar i introduktion har rätt till ersättning från kommunen i form av särskild introduktionsersättning eller försörj- ningsstöd. När personer inte kan öppna bankkonton pga. att de inte kan styrka sin identitet uppstår problem både för kommuner och individer. Kommunen kan inte betala ut någon ersättning på brukligt sätt och för individen blir det komplicerat eller omöjligt att få ut sin ersättning. Kommuner har rapporterat om att introduktionen har blivit lidande av det merarbete som det innebär för introduktionshandläggare att hitta olika lösningar när det gäller utbetalning av introduktionsersättningen eller försörjningsstöd. Närmare om det aktuella problemet SOU 2007:100 Nedan följer några exempel på hur kommunerna har löst situationen. I en kommun går det till så att flyktingkonsulenten i stället för att sätta in personens introduktionsersättning på bankkonto skickar pengarna på en postutbetalning. Utlänningen måste ta med denna avi till flyktingenheten för att få en stämpel och en under- skrift av sin flyktingkonsulent, som på så sätt bekräftar att pengarna utbetalas till rätt person. Denna lösning bygger på en tillfällig överenskommelse med som innebär att har kopior på flyktingkonsulenternas namnteckningar, med vilka man kan jämföra namnteckningarna på utlänningarnas postutbetalningar. Denna tillfälliga lösning skapar extra arbetsbelastning för både de enskilda flyktingkonsulenterna och flyktingenhetens reception. I de fall där den ordinarie flykting- konsulenten inte är i tjänst finns ingen på flyktingenheten som kan bekräfta identiteten då personen inte är igenkänd av någon annan på enheten, vilket skapat frustration hos de berörda personerna. I vissa kommuner går banker med på att utfärda id-kort om handläggare inom kommunens flyktingmottagning går i god för att utlänningens uppgivna identitet är riktig. Sådana lösningar sätter kommunens personal i en besvärlig sits, då de ofta inte kan veta med säkerhet att den uppgivna identiteten är den rätta. I en kommun var man tvungen att bygga upp en checkhantering inom den förvaltning som ansvarar för introduktionen. Någon sådan fanns inte tidigare eftersom introduktionen i kommunen inte organisatoriskt tillhörde socialförvaltningen. Checkhantering var den enda betalningsform som godtogs av den bank som kom- munen använder. En konsekvens av detta är att berörda personer måste ha alla sina pengar i plånboken (med rånrisk och liknande) och att de får betala stora summor i avgifter för att betala sina räkningar. När det gäller kontakten med apotek är problembilden en annan. Av 22 § läkemedelslagen (1992:859) följer en skyldighet att säkerställa att läkemedel lämnas ut till rätt person. I många fall krävs därför att personen i fråga kan uppvisa en id-handling. Detta gäller särskilt vid uthämtning av elektroniskt förskrivna läkemedel samt av s.k. särskilda läkemedel som t.ex. omfattar vissa smärt- stillande mediciner och sömnmedel. Att inte ha någon id-handling kan alltså innebära problem i kontakten med apotek. Det är angeläget att var och en kan få de läkemedel som han eller hon ordinerats som ett led i den medicinska behandlingen. Närmare om det aktuella problemet varit uppmärksam på detta problem och har fört en dialog med , men man har ännu inte nått en lösning. Liknande problem finns inom hälso- och sjukvården. Behand- lande personal ska föra patientjournal, där åtgärder rörande patienten ska antecknas. Av patientsäkerhetsskäl måste samtliga anteckningar föras in i rätt patientjournal. Om vårdgivaren gör anteckningar i fel journal kan det leda till felbehandling, vilket kan vara direkt livshotande. För att minimera riskerna måste patien- terna därför kunna identifiera sig. Visserligen godtas ofta LMA- kort, men sådana kort innehas bara av asylsökande. Även främlingspass godtas ofta, men många utlänningar saknar sådana handlingar. har mottagit ett mindre antal klagomål från personer som nekats inlåning på konto på grund av att personen har ett utländskt pass. Det har också inkommit klagomål från personer som har en id-handling från t.ex. ett land inom EU, men som nekats inlåningskonto för att de saknat svenskt personnummer. Av lagen (1995:1571) om insättningsgaranti följer att ett institut som erbjuder sig att ta emot insättningar också är skyldig att ta emot insättningar från var och en om det inte finns särskilda skäl mot detta. Exempel på särskilda skäl kan till exempel vara lagliga hinder, tidigare misskötsel eller att personen har agerat ohederligt mot institutet. Vidare ska enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt en identitetskontroll utföras när en bank eller annat institut inleder en affärsförbindelse med en person. Även vid vissa typer av betalningsöverföringar ska en identitets- kontroll göras. I de flesta klagomål som mottagit har banken ansett att det utländska passet inte varit tillförlitligt och inlåning har därmed nekats. har också fått klagomål från utlandsbosatta svenska medborgare som saknar svenskt pass, och som därmed inte kunnat ta ut banktillgodo- havanden i . Skälen anges ofta vara att en identifiering i enlighet med penningtvättslagstiftningen inte kan ske. Det har också uppkommit situationer där en person fått möjlighet att öppna inlåningskonto genom att identifiera sig med ett utländskt Närmare om det aktuella problemet pass, men sedermera blivit nekad att ta ut pengarna från kontot då passet inte ansetts utgöra en godkänd legitimationshandling. har mottagit ett klagomål från en tysk medborgare boende i angående vilka id-handlingar som krävs i samband med erläggande av prov för att få svenskt körkort. Mannens son genomförde teoriprov och körprov . skulle sonen på uppmaning styrka sin identitet, men hans tyska pass godtogs inte som identitetsbevis. Istället tvingades han ta hjälp av sin pappa som har svenskt körkort och som kunde intyga identiteten. Mannen uppger att hans son känner sig kränkt över att hans tyska pass – som utfärdats enligt samma europeiska säkerhetsstandard som det svenska – anses mindre värt än ett svenskt pass och att han upplever det som en diskriminering som strider mot gemenskapsrättsliga regler och andra inter- nationella åtaganden. Klagomålet har föranlett kommissionen att inleda en under- sökning. I en begäran om att ska yttra sig i frågan anför kommissionen att det förefaller som att de svenska reglerna gör det mycket svårt för icke-svenska unionsmedborgare som uppehåller sig i att få svenskt körkort, eftersom id-kort eller pass som utfärdats av den medlemsstat där de har sitt ursprung inte godtas som identitetsbevis, trots att sådana handlingar enligt gemen- skapsrätten ska vara tillräckliga för att innehavaren ska hunna uppehålla sig i . I det svenska svaret hänvisas bl.a. till de höga säkerhetskrav som måste ställas på utfärdande av körkort samt till att regeringen tillsatt . Kriminalvården har kommit in med en skrivelse till utredningen i vilken myndigheten uppger att den kommit i kontakt med problem som orsakats av att skärpt sina regler för utfärdande av id-kort. Kriminalvårdens synpunkter redovisas i det följande. En viktig del av Kriminalvårdens arbete är att förbereda myndig- hetens klienter för tillvaron utanför anstalten. Närmare om det aktuella problemet innebär bl.a. att förmå klienten att ta erforderliga kontakter med myndigheter och andra samhälleliga organ. Många av klienterna saknar dock id-kort och detta innebär problem i kontakten med t.ex. sjukvård, apotek, bank och post. Avsaknaden av id-kort kan även innebära problem i samband med permissioner, eftersom permittenter ibland åläggs en anmälningsskyldighet hos polisen, vilket försvåras om personen ifråga saknar id-handling. Kriminalvården hade tidigare en möjlighet att hos Posten intyga en viss intagens identitet, men denna möjlighet försvann i och med att Posten införde nya regler . Det finns både svenska och utländska klienter som saknar sådana anhöriga som får intyga identiteten enligt de nya reglerna. Möjligheterna att använda pass är begränsade för personer som avtjänar fängelsestraff. För svenska medborgare återstår visserligen möjligheten att skaffa nationellt id-kort, vilket dock enligt Kriminalvårdens uppfattning inte är en lämplig id-handling för myndighetens klienter eftersom det nationella id-kortet kan användas som resehandling. Kriminal- vården har därför i yttrande till föreslagit att motsvarande bestämmelser om åter- kallande av pass införs även beträffande nationella id-kort. Kriminalvården menar alltså att det förekommer att såväl svenska som utländska medborgare saknar möjlighet att få någon id-handling. Kriminalvården har framfört synpunkten att om Id- kortsutredningen föreslår att det införs ett nytt id-kort bör detta kort inte avgränsas till endast en viss krets personer. Det är enligt myndighetens uppfattning inte lämpligt med hänsyn till den personliga integriteten att en person kan identifieras som till- hörande en viss grupp på grund av att han eller hon har ett visst id- kort. Kriminalvården anser därför att id-kortet bör få utfärdas till envar. Kriminalvården föreslår även att myndigheten får möjlighet att intyga sina klienters identitet vid utfärdandet av id-kort. Slutligen föreslår Kriminalvården att det införs en sekretess- bestämmelse som skyddar uppgifterna om intygsgivaren. ansvarar för mottagandet av asylsökande. Den tid under vilken en utlänning är asylsökande ska vara en begränsad tid under vilken asylansökan prövas och då vederbörande inte har samma rättigheter som efter det att uppehållstillstånd lämnats, Närmare om det aktuella problemet som han eller hon är omhändertagen på ett annat sätt än därefter. för asylprövningen är identifierings- problemen i samhället inte så stora enligt verkets uppfattning. Det finns dock vissa problem. utfärdar visserligen som i flera sammanhang godtas som identitetsbevis, men problem uppstår framförallt när det gäller utbetalning av den asylsökandes dagersättning och särskilda bidrag. Utlänningen får sällan eller aldrig öppna bankkonto, vilket innebär att det i princip inte är möjligt att överföra pengar till personen i fråga på annat sätt än en kontant utbetalning, vilket knappast är ett realistiskt sätt att hantera utbetalningar. har därför utvecklat ett samarbete med ICA, enligt vilket verket gör sina utbetalningar till konton i som öppnats i verkets namn. Enskilda asylsökande får sedan disponera ett konto och ett tillhörande bankkort enligt vissa inskränkande regler som verket och ICA ställt upp. kan spärra kontot och kortet samt begränsa antalet uttag i uttagsautomater. Korten är normalt spärrade för uttag hos andra finansiella institut och kortet kan inte användas utomlands. får löpande följa de transaktioner som sker på kontot. Det nuvarande avtalet mellan och löper ut . har uppgett att i den mån de fått in klagomål från allmänheten som berör det nu aktuella problemet har de hänvisat de enskilda till andra myndigheter eller liknande, eftersom dessa frågor inte tillhör verkets verksamhetsområde. är central förvaltningsmyndighet för utrikes- handel och handelspolitik och kontaktpunkt för handelshinder och andra problem med den fria rörligheten på den inre marknaden. har tagit emot klagomål från EU-medborgare avseende svårigheterna att legitimeras sig i utan svenska id- handlingar. Med anledning av detta har skrivit ett yttrande till bl.a. , Närmare om det aktuella problemet I yttrandet föreslås att pass som utfärdats av ett land inom EES och som har en likvärdig säkerhetsnivå som det svenska passet ska godkännas vid legitimering i samband med en ansökan om id-kort. har därvid gjort gällande att reglerna i annat fall kan anses diskriminerande och hindrande den fria rörligheten. Konsumenternas Bank- och är en stiftelse vars styrelse är tillsatt av , , , och . En av byråns viktigare uppgifter är att fånga upp konsumentproblem i frågor som rör bl.a. bank och fondbolag samt sammanställa och redovisa dessa problem för myndigheter och företag. Byrån har i några fall blivit uppmärksammad på att det är ett problem för vissa att skaffa id-kort. Detta har framkommit indirekt genom att det framförts klagomål till byrån av konsumenter som nekats att öppna bankkonton på grund av de hårda krav som där ställs på identifiering av kunden. Identifieringskravet medför problem främst på grund av att konsumenterna ofta bara kan förete fel typ av identitetshandling (ett utländskt pass). Ett exempel som beskrivs är en utländsk medborgare med uppe- hållstillstånd och hemlandspass som inte kan öppna bankkonto eller skaffa id-kort eftersom han saknar sådana närstående släktingar som kan intyga hans identitet. Han uppger att han upp- lever det som ett moment 22, eftersom han måste kunna fungera i landet innan han, förhoppningsvis, blir svensk medborgare, men att han inte kan sköta sin ekonomi och andra förehavanden på grund av att han inte kan få något id-kort. , Hallå , har hört av sig till utredningen och uppgett att även fått ta emot klagomål från allmänheten. Ett exempel som beskrivs är en isländsk universitetsstudent som är född i och som har haft svenskt personnummer sedan födseln, Närmare om det aktuella problemet men som trots sitt isländska pass inte kan få öppna ett bankkonto eller få en id-handling som utfärdats i . Islänningen, som inte har någon familj i , frågar sig om man verkligen inte kan öppna ett bankkonto utan att vara svensk medborgare. Utredningen har inhämtat information om förhållandena inom EU och i bl.a. med hjälp av Integrations- och jämställdhets- departementet. Fjorton länder har svarat: , , , , , , , , , , , , och . Av svaren framgår att det är vanligast att det är polisen eller en annan myndighet som utfärdar id-kort. Vissa länder utfärdar inte id-kort till utlänningar. De flesta länder tycks anse att det inte finns något problem för utlänningar att få id-kort.