sou · GVB345 · 2008-01-01 00:00:00 — Av tredje stycket samma paragraf framgår att den i andra stycket föreskrivna uppgiftsskyldigheten dock inte gäller för uppgifter i den kommunala familjerådgivningen. Bestämmelsen 12 kap. 7 § andra stycket SoL är en sådan bestäm- melse som avses i 14 kap. 1 § andra meningen SekrL, dvs. en bestämmelse som bryter sekretessen såvitt avser uppgiftslämnande mellan myndigheter. Uppgiftsskyldigheten enligt punkten 1 om- fattar inte mer än att en person är aktuell i ett ärende inom social- tjänsten, och alltså inte vilken typ av ärende det gäller. När det gäller punkten 1 framgår av förarbetena till bestämmelsen (prop. 1995/96:196 s. 20 ff.) att avsikten var att möjliggöra ett informa- tionssystem varigenom en tjänsteman som handlägger ett social- tjänstärende genom ADB-systemet (den term som användes för automatiserad behandling av uppgifter) får en auto- matisk markering, s.k. flaggning, om att den person ärendet rör är aktuell också i ett socialtjänstärende hos en annan nämnd. En tjänsteman som behöver denna uppgift i sitt arbete skulle således och utan individuell prövning kunna ta del av den. Om tjänstemannen vänder sig till den andra nämnden och begär uppgifter ur ärendet, skulle däremot även fortsättningsvis ske en prövning enligt SekrL. OSEK har i sitt huvudbetänkande, Ny sekretesslag (SOU 2003:99 Del 1 s. 277 ff.), tagit upp det förhållandet att bestämmelserna i om att sekretess gäller mellan självständiga verksamhets- grenar inom samma myndighet har medfört svårigheter vid rättstillämpningen i de kommunala nämnderna, bl.a. inom social- tjänsten. Svårigheterna finns enligt OSEK på två plan. För det första är det oklart vad som utgör en självständig verksamhetsgren inom en myndighet. För det andra anses sekretessgränserna inom och mellan myndigheterna innebära hinder mot ett behövligt upp- giftsutbyte. OSEK föreslår att det inte skall finnas någon sekretess- gräns mellan nämnderna inom en kommun eller ett landsting till den del verksamheterna är av samma slag. Till följd av en sådan ord- Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder ning skulle sekretess inte längre råda inom t.ex. kommunernas socialtjänst, även om verksamheten var uppdelad på olika kommun- dels- eller stadsdelsnämnder. Förslaget medför att bestämmelserna i 12 kap. 7 § andra och tredje styckena SoL blir överflödiga. Vid handläggningen av ärenden om ekonomiskt bistånd är möjligen behovet av informationsutbyte inom en kommun större än det som kan föreligga mellan olika kommuner. Det framstår också som stötande att en kommuns möjligheter att kontrollera andra liknande utbetalningar från den egna kommunen till en och samma person är begränsade. Det finns därför skäl att utöka möjligheterna till informationsutbyte mellan nämnder inom en kommun med verksamhet av samma slag. Vi anser emellertid att detta bör ske på det av OSEK föreslagna sättet, dvs. genom att sekretessgränserna inom nämnderna i kommuner ändras så att sekretess i stället för att gälla i förhållandet mellan självständiga verksamhetsgrenar skall gälla inom nämnderna i förhållandet mellan verksamheter som är av olika slag. Alternativet med ytterligare bestämmelser om uppgiftsskyldighet mellan kommunala nämnder med socialtjänstuppgifter inom samma kommun anser vi vara mindre lämpligt. Det skulle bl.a. riskera att ytterligare försvåra rättstillämpningen. OSEK:s förslag bereds inom . Vi finner inte skäl att i aktuellt avseende nu föreslå annan författ- ningsändring. 16Ytterligare informationsutbyten som omnämns i utrednings- direktiven Enligt utredningsdirektiven skall vi överväga vissa utökade elektroniska informationsutbyten med och som mottagare av uppgifter från andra myndigheter. 16.1Migrationsverket som mottagare av uppgifter Vår bedömning: Möjligheterna till elektroniskt uppgiftsutläm- nande från till bör inte ut- ökas. I direktiven för utredningen anges att har behov av uppgifter från om dels personer som av- registrerats i kassans register, dels personer som har lämnat landet. har till utredningen angett att verket inte behöver inhämta ovannämnda uppgifter från genom ett elektroniskt informationsutbyte. Enligt verket tillgodo- ses, i allt väsentligt, dess informationsbehov i aktuellt avseende genom uppgifter från folkbokföringen. Inte heller i övrigt har det framkommit att verket har behov av ett elektroniskt informations- utbyte med kassan. Det har därför inte funnits skäl för oss att gå vidare med denna del av uppdraget. Det bör nämnas att såväl som Försäkrings- kassan i samband med att vi undersökte behovet av ifrågavarande elektroniska informationsutbyte betonade vikten av att berörda myndigheter har fungerande rutiner för att fullgöra sin skyldighet att underrätta om förhållanden av betydelse för folkbokföringen, se 1 och 2 §§ folkbokföringsförordningen (1991:749) samt avsnitt 10. och Försäkrings- kassan har samstämmigt beskrivit hur bristande rutiner hos kassan i detta avseende har medfört att i vissa fall inte har haft Ytterligare informationsutbyten som omnämns tillgång till aktuella och korrekta folkbokföringsuppgifter. Efter- som andra myndigheter, däribland , hämtar folk- bokföringsuppgifter från databas har de därmed fått felaktiga uppgifter. 16.2Skatteverket som mottagare av uppgifter Vår bedömning: Förutom det förslag vi lämnar i avsnitt 10.2 bör möjligheterna till uppgiftsutlämnande från andra myndig- heter till nu inte utökas. Enligt direktiven skall vi även överväga vissa särskilt angivna elektroniska informationsutbyten med som mottagare av uppgifter. I direktiven anges bl.a. att har behov av att det införs en uppgiftsskyldighet för arbetslöshetskassorna av- seende hur många och vilka dagar ersättning betalas ut. Under utredningsarbetet har vi från fått beskedet att dess behov av de nämnda uppgifterna inte är av det slaget att det krävs utökade informationsutbyten mellan verket och arbetslös- hetskassorna eller i övrigt en ändrad reglering. Inte heller i övrigt har framfört att myndigheten har behov av utökade informationsutbyten som faller inom ramen för vårt uppdrag, dock med undantag för vad som framkommit om behov av informa- tionsutbyte av folkbokföringsuppgifter i visst begränsat avseende (avsnitt 10.2). Mot bakgrund av det anförda har vi inte vidare behandlat utöka- de elektroniska informationsutbyten där är mottagare av uppgifter från andra myndigheter. 17Anmälningsskyldighet vid felaktiga utbetalningar m.m. Våra förslag: En anmälningsskyldighet införs för vissa myn- digheter när det finns anledning anta att ett bidrag eller en annan ekonomisk förmån för personligt ändamål från trygg- hetssystemen felaktigt har beviljats eller betalats ut till en enskild från vissa myndigheter. Skyldigheten skall gälla för Arbetsförmedlingen, CSN, , , , och arbetslöshetskassorna. Anmälan skall göras till den myndighet som har beviljat eller betalat ut förmånen. Skyldigheten gäller i fråga om förmåner som betalas ut av Arbetsförmedlingen, CSN, , Migrations- verket, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Anmälningsskyldigheten gäller inte om en anmälan av särskilda skäl inte behövs. Reglerna om anmälningsskyldighet tas in i en särskild lag därom, lagen om anmälningsskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar. Det finns inte några särskilda bestämmelser om vad som skall gälla när en myndighet bedömer att en annan myndighet felaktigt beviljat eller betalat ut ett bidrag eller en annan ekonomisk förmån till en enskild. Avsaknaden av en reglering som direkt tar sikte på sådana situationer har skapat osäkerhet och lett till att information om eventuella felaktigheter i regel inte förs vidare till den myndighet som beviljat eller betalat ut förmånen och som skulle kunna rätta till felaktigheten. Däremot finns det på en del områden bestämmelser om skyldighet att till polis eller åklagare anmäla misstanke om brott. När det gäller utbetalningar från välfärds- Anmälningsskyldighet vid felaktiga utbetalningar systemen har regeringen i propositionen Bidragsbrottslag (prop. 2006/07:80) föreslagit att det införs en sådan anmälnings- skyldighet om det kan misstänkas att brott enligt den föreslagna lagen har begåtts (6 § i lagförslaget). Den osäkerhet som råder om vilka möjligheter som finns att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till utbetalande myn- dighet har av naturliga skäl sin grund i regleringen av sekretessen. bygger sekretessregleringen på det starka intresset att samarbete inom den offentliga förvaltningen skall fungera väl. I 6 § FL finns också en bestämmelse om att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. I SekrL har införts flera undantag från huvudregeln om sekretess mellan myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet. Enligt 14 kap. 1 § SekrL bryts sekretessen för en uppgift om det av lag eller förordning följer att uppgiften skall lämnas till en annan myndighet. Enligt den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § första stycket SekrL får – med undantag för sekretess inom bl.a. – sekretessbelagd uppgift lämnas till myn- dighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Det är inte något villkor för utlämnande med stöd av denna gene- ralklausul att det finns en uttrycklig begäran från en annan myn- dighet. Denna möjlighet till utlämnande av uppgifter utnyttjas emellertid förhållandevis sparsamt, något som gäller särskilt om den myndighet som uppmärksammar felaktigheten har ett starkare sekretesskydd än den myndighet som uppgifterna skulle lämnas ut till. Tillämpningen av generalklausulen har behandlats av bl.a. Eko- sekretessutredningen i betänkandet Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53). Frågan väcktes om möjligheten för vissa myndigheter, framför allt skatteförvaltningen och tullen, att lämna ut uppgifter till myndigheter som beslutar om, administrerar eller betalar ut olika former av bidrag. Bakgrunden till detta var att det ibland uppfattats som stötande att inte få lämna ut uppgifterna och uppgiftslämnande med stöd av 20 kap. 9 § AFL endast fick före- komma på begäran. Det skulle enligt utredningen vara bättre att konstruera uppgiftsskyldigheten så att den också medger ett spon- tant uppgiftslämnande. Utredningen lämnade dock inte något konkret förslag i denna del. OSEK har redovisat ståndpunkten att det även i fortsättningen bör finnas sekretessgränser mellan och inom myndigheter och att Anmälningsskyldighet vid felaktiga utbetalningar generalklausulen inte bör ändras för att dess tillämpningsområde skall öka (SOU 2003:99 Del 1 s. 153 f. och 229). Enligt kommittén bör det vid generella behov av lättnader i sekretessen i stället införas särskilda bestämmelser om uppgiftslämnande. Det finns då möjlighet att i det fall som avses förordna om avvägningar mellan olika intressen som t.ex. en effektiv samverkan och den enskildes intresse av sekretess. Nuvarande reglering bör kompletteras Av redovisningen i avsnitt 2 framgår att mycket talar för att det inom trygghetssystemen i stor omfattning förekommer felaktiga utbetalningar. Utgångspunkten bör vara att myndigheter bistår varandra så att – när det är möjligt – felaktigheter av någon betydel- se kan rättas till. I likhet med vad OSEK allmänt sett pekat på bör det behov av en klar reglering av det uppgiftsutbyte som disku- teras tillgodoses genom särskilda bestämmelser. Det finns också förutsättningar för att genom bestämmelser i lag på ett tydligt sätt avgränsa ett sådant uppgiftsutbyte. Både vilka myndigheter och vilka situationer som skall omfattas kan anges. Av detta följer att någon ändring av generalklausulen inte bör komma i fråga i detta sammanhang. En särskild reglering av ett uppgiftsutbyte vid misstanke om fel- aktigheter skulle i och för sig kunna ta sikte på också annat än beviljade förmåner och utbetalningar av sådana, främst fel vid beskattningen. En förmånsutbetalande myndighet som vid sin handläggning har anledning att anta att t.ex. lön inte redovisats till skulle således kunna omfattas av en motsvarande reglering av ett uppgiftsutbyte. Denna fråga ligger emellertid vid sidan av vad vi har att överväga. Det som skall tas upp här avser som framgått endast antaganden om att beviljade förmåner eller utbetalningar från trygghets- systemen varit felaktiga. Ett sådant antagande kan självfallet göras utan att det finns misstanke om brott eller någon annan form av oegentligheter. En felaktighet kan exempelvis bestå av att den enskilde fått en förmån med för högt belopp eller att förmånen inte alls skulle ha utgått. Det kan givetvis finnas flera orsaker till att fel uppkommer. Myndigheten kan ha gjort ett misstag eller också kan Anmälningsskyldighet vid felaktiga utbetalningar den enskilde avsiktligen eller av förbiseende lämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter till grund för beslutet om förmånen. Avgörande i detta sammanhang bör enbart vara att beviljandet eller utbetalningen av en förmån kan antas vara felaktig med utgångs- punkt i de omständigheter som en annan myndighet får kännedom om. Denna myndighet skall inte behöva göra någon bedömning av orsaken till att ett fel kan ha begåtts. Den myndighet som beviljar förmånen eller ansvarar för utbetalningen kan emellertid rätta till felet eller undvika att det upprepas bara om den informeras om att ett fel kan ha begåtts. Möjligheterna att informera den myndighet som har beviljat förmånen eller gjort utbetalningen om det förmodade felet bör alltså förbättras så att den ges tillfälle att närmare granska fallet. Som berörts kan det i många fall vara tillåtet att på eget initiativ med stöd av generalklausulen lämna ut uppgifter till en annan myndighet om att det finns misstankar om fusk eller i övrigt antaganden om felaktigheter kring beviljandet eller utbetal- ningen av en förmån. Gränserna för när ett uppgiftsutbyte bör eller skall äga rum är emellertid oprecisa. Till detta hör att sekretess- belagda uppgifter om enskilda inte utan vidare bör lämnas över till andra myndigheter. Det finns inte skäl att låta ett uppgiftsutbyte omfatta mer än ett begränsat antal uppgifter med utgångspunkt i de omständigheter som en myndighet kunnat notera inom ramen för handläggningen av ett eget ärende. Uppgifterna bör endast avse faktiska förhållan- den. De skall således inte bygga på någon värdering eller omdöme om den enskilde. Med hänsyn härtill och till att det finns tillämp- liga sekretessbestämmelser för var och en av de myndigheter som föreslås bli uppgiftsmottagare bör enligt vår mening inte integritetssynpunkter hindra att det införs bestämmelser som bryter sekretessen mellan myndigheter när det gäller ett sådant klart avgränsat uppgiftsutbyte. Möjlighet eller skyldighet? Det kan göras gällande att ett uppgiftsutbyte mellan myndigheter om misstänkta felaktigheter skall bygga på en möjlighet och inte en skyldighet att lämna ut uppgifter. För detta kan tala att det då är lättare dels att se till att fler uppgifter inte lämnas ut än att den mottagande myndigheten har möjlighet att hantera dem på avsett Anmälningsskyldighet vid felaktiga utbetalningar sätt, dels att undvika att den utlämnande myndigheten närmast i onödan tvingas till nya resurskrävande arbetsinsatser. Det finns emellertid knappast anledning att befara att ett upp- giftsutbyte som vilar på en skyldighet har några nämnvärda nackdelar. Även en skyldighet att lämna ut uppgifter måste myn- digheterna kunna hantera på ett sätt som innebär att rimliga krav från myndigheterna själva tillgodoses. En bestämmelse om en skyldighet bör vidare kunna leda till att bedömningarna i de enskilda fallen blir enklare att göra och till att tillämpningen generellt blir mer enhetlig. Dessutom innebär införandet av en skyldighet en markering av att det ansetts angeläget att en förbätt- rad samverkan mellan myndigheterna kommer till stånd. Tilläggas kan att ett effektivt uppgiftsutbyte under alla förhållanden förutsätter att myndigheterna samarbetar och utarbetar rutiner som leder till en god balans mellan de olika intressen som kan finnas. Som antytts kan en nackdel med en anmälningsskyldighet vara att ett stort antal anmälningar om felaktiga utbetalningar kommer in till en myndighet som beviljar eller utbetalar förmåner utan att de i själva verket är till någon egentlig nytta. Det bör därför und- vikas att uppgifter lämnas om enstaka fel som bara avser mindre belopp. En anmälan är onödig också i fall där den myndighet som beviljar eller betalar ut förmånen redan känner till felet. I dessa och liknande situationer saknas det skäl att lämna ut några uppgifter. Det bör därför finnas regler om att anmälningsskyldigheten inte gäller om det finns särskilda skäl. Omfattningen av en anmälningsskyldighet Utgångspunkten bör vara att anmälningsskyldigheten avser de förmåner som betalas ut av allmänna medel och som ligger inom ramen för vårt utredningsarbete. Vad gäller de förmåner som betalas ut av SPV och som avses i vårt förslag om ett utökat informationsutbyte måste framhållas att de utgör enbart en mindre del av de utbetalningar som SPV hanterar. Huvuddelen av verkets förmånsutbetalningar avser tjänstepensioner på de statliga, och i viss mån de privata, avtals- områdena. Dessa förmåner, som inte bestäms enligt lag eller förordning, bör falla utanför regleringen. Detta bör leda till att även de mindre frekventa förmåner som redovisats i tidigare avsnitt, 13.1, bör utelämnas. Anmälningsskyldighet vid felaktiga utbetalningar De förmåner som bör omfattas av anmälningsskyldigheten bör därmed vara sådana som beviljas eller betalas ut av (angående detta begrepp se avsnitt 1.6), CSN, , , kommunerna (socialnämn- derna) och arbetslöshetskassorna. Skyldigheten att lämna ut uppgifter bör ta sikte på de redan nämnda myndigheter som beviljar eller betalar ut bidrag eller andra ekonomiska förmåner från trygghetssystemen. En del avsteg är dock motiverade. Undantag bör göras för kommunerna (socialnämnderna) med hänsyn till att generalklausulen i SekrL inte är tillämplig på sekre- tessbelagda uppgifter inom och kommunerna därför är förhindrade att lämna ut sådana uppgifter. Vi ser inte heller anledning att för nu föreslå en ny ordning som på ett påtagligt sätt skulle kunna förändra förutsättningarna för det arbete som bedrivs rörande försörjningsstöd eller enligt SoL i övrigt. Mot bakgrund av de speciella förhållandena för SPV bör inte heller SPV omfattas av anmälningsskyldigheten. Det kan nämnas att inte heller den skyldighet att anmäla misstanke om brott enligt det förslag till bidragsbrottslag som regeringen lagt fram (prop. 2006/07:80) gäller för SPV. Enligt vår mening bör även hållas utanför kretsen anmälnings- skyldiga. Anmälningsskyldigheten bör gälla också för en del myndigheter som inte beviljar eller betalar ut förmåner. Verksamheten hos och är av det slaget att de kan få tillgång till ingående information om förhållanden rörande förmånsutbetal- ningar som är av intresse för de utbetalande myndigheterna. Det anförda innebär att anmälningsskyldigheten skall gälla för Arbetsförmedlingen, CSN, , , Migrations- verket, och arbetslöshetskassorna. Anmälningsskyldigheten skall avse beviljade förmåner eller gjorda utbetalningar. Härigenom omfattas självfallet också utbetal- ningar som sker fortlöpande, exempelvis barnbidrag. Att skyldig- heten inte avser antaganden om framtida felaktigt beviljade förmåner eller felaktiga utbetalningar av sådana förmåner anser vi är motiverat av integritetshänsyn. Det är vidare av betydelse för myndigheternas hantering av anmälningsskyldigheten att denna i möjligaste mån är hänförlig till objektiva förhållanden, som är tämligen lätta att konstatera. Anmälningsskyldighet vid felaktiga utbetalningar De uppgifter som skall lämnas över bör avse förutom grund- läggande identifieringsuppgifter de omständigheter som ligger till grund för antagandet att beviljad förmån eller aktuell förmåns- utbetalning var felaktig. Det bör påpekas att avsikten inte är att den myndighet som gör antagandet om en felaktighet av det skälet skall företa någon särskild utredning. Inte heller är avsikten att denna myndighet skall ha särskild kännedom om de bestämmelser där förmånen regleras och exempelvis kunna avgöra om två förmåner kan utgå . Den myndighet som gör antagandet skall bara till den myndighet som beviljat eller utbetalat förmånen lämna över de uppgifter av intresse som den ändå i sin verksamhet har fått tillgång till vid handläggningen av det egna ärendet. Den ytterligare utredning som kan aktualiseras får göras av den myndighet som kan rätta till felet. Detta innebär också att tips från allmänheten om att en person felaktigt har beviljats eller fått utbetalat en förmån från annan myndighet inte skall leda till att den myndighet som tar emot tipset skall göra en utredning med anledning av tipset. En förutsättning för att en anmälningsskyldighet skall få avsedd effekt är som berörts att den också i praktiken får en väl avvägd omfattning. Anmälningar som inte skulle föranleda åtgärder hos mottagaren bör inte heller göras. Omständigheterna i ett ärende måste därför vara av en viss tyngd för att det skall kunna antas att det är fråga om en felaktighet av nu aktuellt slag. En anmälan får exempelvis inte bygga enbart på påståenden från allmänheten. Det får förutsättas att myndigheterna samverkar i olika avseen- den och ser till att det i praktiken blir en ändamålsenlig tillämpning av anmälningsskyldigheten. En myndighet måste givetvis också se till att berörda tjänstemän inom myndigheten ges den information om den nya ordningen som behövs. Samråd bör också äga rum för att fastställa principer i fråga om vilket underlag som skall lämnas över till den utbetalande myndigheten i en anmälan enligt den före- slagna lagen. Mot bakgrund av vad vi nu sagt föreslår vi att det införs bestäm- melser i lag om en anmälningsskyldighet vid antaganden om att nämnda förmåner från det allmänna felaktigt har beviljats eller betalats ut. Eftersom skyldigheten föreslås gälla för flera myndig- heter och avse flera olika förmånsslag anser vi att det bör skapas en Anmälningsskyldighet vid felaktiga utbetalningar särskild lag om detta. Den kan benämnas lagen om anmälnings- skyldighet vid felaktiga utbetalningar. Vår bedömning: Registerförfattningarna bör ses över för att skapa förutsättningar för ett samordnat och enhetligt regelverk som främjar utvecklingen av elektronisk förvaltning och minskar riskerna för oacceptabla intrång i den personliga integriteten. I olika sammanhang understryks vikten av att informations- teknikens möjligheter att förenkla och utveckla myndigheternas service gentemot enskilda och företag tas till vara. Begreppen e- förvaltning, elektronisk förvaltning och 24-timmarsmyndigheten har mot denna bakgrund tillkommit. Med sistnämnda begrepp avses elektronisk samverkan mellan enskilda respektive företag och myndigheter över i första hand Internet, oberoende av kontorstider och geografi, som syftar till att ge högre kvalitet i tjänster och bemötande. Huvudsakligen har arbetet mot 24-timmarsmyndig- heten varit inriktat på myndigheternas webbplatser och vilken information och service som kan lämnas där. Informationsteknikens möjligheter har således tagits till vara inom statsförvaltningen men inte fullt ut. Ytterligare effektivi- seringsåtgärder och bättre service torde kunna uppnås med hjälp av informationstekniken genom ökat informationsutbyte mellan myndigheter och genom att myndigheternas ärende- hantering i högre grad ersätts med elektronisk ärendehandläggning. Som vi har konstaterat saknar nuvarande registerförfatt- ningar en enhetlig struktur, avsnitt 5. Begreppsbildningen på området är oklar och framtagen av helt andra och mer begränsade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte. Dessa förhållanden skapar onödiga hinder för utvecklingen. Enligt vår mening är det en avgörande förutsättning för ett väl fungerande elektroniskt informationsutbyte och elektronisk förvaltning över- huvudtaget att det finns ett samordnat regelverk med enhetlig