sou · GVB393 · 2008-01-01 00:00:00 — Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka med- borgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. har getts ett brett mandat för sitt upp- drag och enligt direktiven kan utredningen ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som utredningen har i uppdrag att se över. Utredningen har mot denna bakgrund beslutat sig för att behandla vissa frågor som rör den kommunala självstyrelsen. Som ett led i detta arbete tillsatte utredningen en expertgrupp bestående av jurister och statsvetare under ledning av regeringsrådet . Övriga medlemmar var , departementsråd, , professor, , docent, , professor, , docent, , förbundsjurist, samt från sekretariat, , kammarrättsråd. Gruppens huvud- sakliga uppgift har varit att belysa innebörden av den kommunala självstyrelsen och att ta fram förslag på en förändrad grundlags- reglering. Gruppen har också bl.a. haft till uppgift att överväga alternativa förfaranden för att lösa konflikter mellan den statliga och den kommunala nivån. Expertgruppens arbete redovisas i denna rapport. De bedöm- ningar och förslag som presenteras i rapporten är expertgruppens egna. ledamöter har inte prövat och tagit ställning till innehållet i rapporten. Expertgruppens uppdrag m.m...................................... Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen.... 3.3Den europeiska konventionen om 3.3.2 om lokal och regional 3.3.4 Den svar ...................................... Uttalanden om den kommunala självstyrelsen ...................... Utgångspunkter för våra överväganden.......................... En tydligare markering i regeringsformen av den Hur principen om självstyrelse ska beaktas vid normgivning som rör kommunerna........................... Ett uttryckligt grundlagsstöd för inomkommunal Närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen ................ En avgränsning av statliga respektive kommunala Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan statlig och nivå.................. 12.2.1 En fastlagd ordning för samråd m.m........................... 12.2.2 Lagrådets förhandsgranskning..................................... 12.2.3 Särskilt utskott eller nämnd i ...................... 12.2.5 Förstärkt lagprövning inom ramen för den 12.2.6 Införandet av någon form av författningsdomstol..... Bilaga 1 författningsförslag................... Bilaga 2 Den europeiska konventionen om Bilaga 3 Exempel på konstitutionella regleringar.......................... Bilaga 4 Om den kommunala självstyrelsens infogning i det Expertgruppens uppgift har varit att ta fram förslag på fylligare riktlinjer för den kommunala självstyrelsens reella innebörd. I den uppgiften har bl.a. ingått att vidareutveckla de förslag som presen- terades av kommittén (Fi 1995:15) om den kommunala självsty- relsens grundlagsskydd – – i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129). Det har vidare varit en uppgift för expertgruppen att ta fram förslag på hur principer om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna – närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen – skulle kunna komma till uttryck i regeringsformen. I den uppgiften har också ingått att ta fram förslag på hur en avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter skulle kunna återges i regerings- formen. En ytterligare uppgift för gruppen har varit att ta fram förslag till några förfaranden för att lösa konflikter mellan statlig och nivå. Expertgruppen föreslår en tydligare markering i regeringsfor- men av den kommunala självstyrelsen. Det ska i regeringsformen slås fast att lokala angelägenheter av allmänt intresse handhas av kommunerna. Med denna utgångspunkt för regleringen blir det alltså först i de fall staten önskar ta ifrån kommunerna en sådan uppgift som det blir aktuellt med lagstiftning. I förhållande till såväl den nuvarande regleringen som för- slag innebär detta en skärpning och ett förtydligande genom att den kommunala självstyrelsen redan i regeringsformen ges en mate- riell innebörd. Vidare föreslås att en proportionalitetsprincip införs som inne- bär att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Innebörden av en sådan princip är att ett förslag som griper in i den kommunala självstyrelsen är godtagbart endast om inskränkningen är proportionerlig mot lagstiftningens innehåll. Införandet av en sådan princip blir inte bara en tydlig markering av att en proportionalitetsbedömning alltid måste göras vid beslut om föreskrifter som innebär inskränkningar i den kommunala själv- styrelsen utan ger också mer substans vid en rättslig prövning av föreskrifternas grundlagsenlighet. Även om Lagrådet inte har haft konstitutionella invändningar mot det nuvarande systemet för inomkommunal skatteutjämning, kvarstår enligt expertgruppen osäkerhet om hur ingripande en reglering kan vara utan att komma i konflikt med regeringsformen. Särskilt mot bakgrund av att gruppen föreslår nya bestämmelser som förstärker den kommunala självstyrelsen kan kommande för- slag om skatteutjämning på nytt komma att ifrågasättas från kon- stitutionella utgångspunkter. En bestämmelse i regeringsformen som klargör att inomkommunal skatteutjämning är möjlig föreslås därför. Bestämmelsen har getts en relativ vid utformning för att möjliggöra olika former av utjämningssystem. Den har dock i för- hållande till förslag fått en utformning som på ett mindre obestämt sätt inskränker den kommunala beskattningsrätten. Det handlar inte längre om att uppnå en jämlik fördelning av resurser utan om en likvärdig fördelning. Däri ligger en begränsning. En ytterligare begränsning ligger i den av gruppen föreslagna proportionalitetsprincipen. Vid införandet av nya system för skatteutjämning mellan kommuner fordras därför att en noggrann prövning görs om ingreppet i den kommunala beskattningsrätten är nödvändigt för att uppnå de samhälleliga målen om likvärdig service. När det sedan gäller frågan om den kommunala normgivningen kan noteras att det inom pågår ett särskilt arbete rörande reglerna i 8 kap. regeringformen om fördelning av normgivningsmakten. Beroende på vad detta arbete kommer att leda till kan frågan komma att sakna aktualitet. Med utgångspunkt i den gällande ordningen föreslår expertgruppen att det införs en möjlighet för att direkt i lag ge kommunerna en rätt att meddela föreskrifter inom de områden som anges i 8 kap. 7 § regeringsformen. Delegation till kommunerna ska således i fort- sättningen inte vara beroende av medgivande från regeringen. För- slaget överensstämmer med det som lade fram. När det gäller att ta ställning till om en uppgift ska ligga på stat- lig eller nivå anser expertgruppen att det finns ett egen- värde i att offentliga beslut fattas så nära medborgarna som möjligt och att det är en principiell skillnad mellan att å ena sidan anförtro en statlig myndighet – med möjlighet till delegering till en lokal enhet – en uppgift och å andra sidan att överlämna uppgiften till kommunerna. Det senare innebär att det inom ramen för den kom- munala självstyrelsen finns en möjlighet att hantera uppgiften i enlighet med vad den enskilda kommunen finner bäst och att besluten fattas av en demokratiskt vald församling eller av nämnder som utsetts av den valda församlingen. I avvägningen av en ansvars- och uppgiftsfördelning mellan staten och kommunerna är det dock flera aspekter som gör sig gällande. Det låter sig därför knappast göra att i en särskild bestämmelse slå fast att en närhets- princip alltid ska gälla. Det skulle skapa en icke önskvärd bindning och inte gynna den kommunala självstyrelsen. Det är också expert- gruppens uppfattning att preciserade bestämmelser om ansvars- fördelningen mellan statliga och kommunala organ – exempelvis i form av en s.k. kompetenskatalog – inte bör grundlagsfästas. Mot bakgrund av bl.a. den samverkanstanke som genomsyrar flertalet välfärdstjänster är det knappast görligt att peka ut några sådana områden. Något förslag lämnas därför inte. Behovet av förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan statlig och nivå ökar självfallet om de bestäm- melser expertgruppen föreslår införs. Expertgruppen föreslår där- för att det i regeringsformen införs en bestämmelse om ett formali- serat samråd mellan staten och kommunerna i frågor av betydelse för den kommunala självstyrelsen eller som i övrigt är av betydande vikt för kommunernas ekonomi och verksamhet. Närmare bestäm- melser om samrådet ska ges i lag. Vidare föreslås att det av regerings- formen klart ska framgå att förfarandet i 7 kap. 2 § regeringsformen också omfattar kommunerna. Lagrådets granskning föreslås utvidgad till att också omfatta lagstiftning som innebär åligganden för kom- munerna. Expertgruppen har inte uppfattat det så att det från kom- munernas sida finns behov av en mer ingripande rättslig prövning av förvaltningsbeslut än den som är möjlig . Däremot vore det av värde med en möjlighet för kommunerna att få en rättslig pröv- ning av en föreskrifts förenlighet med regeringsformens bestäm- melser om självstyrelse genom någon form av domstols- kontroll i efterhand. Om en författningsdomstol eller liknande funktion införs bör den omfatta en möjlighet för kommunerna att få till stånd s.k. abstrakt normkontroll. lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen dels att nuvarande 1 kap. 8 och 9 §§ skall betecknas 1 kap. 9 och 10 §, dels att 1 kap. 7 §, 7 kap. 2 § samt 8 kap. 5, 7 och 18 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i regeringsformen skall införas en ny paragraf, 1 kap. 8 §, av följande lydelse. 1 kap. Statsskickets grunder I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Kommunerna handhar på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund lokala ange- lägenheter av allmänt intresse om inte annat följer av lag. På samma grund handhar kom- munerna de övriga angelägen- heter som bestämts i lag. Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina angelägen- heter. Kommunerna får i lag åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuners angelägenheter om det krävs för att uppnå en lik- värdig fördelning av resurser mellan dem. En inskränkning i den kom- munala självstyrelsen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. För beredningen av regerings- För beredningen av regerings- ärenden skall behövliga upplys- ärenden skall behövliga upplys- från berörda myndigheter. som behövs skall tillfälle lämnas ningar och enskilda att yttra sig. att yttra sig. som närmare angives i lag sam- råda med kommunerna i frågor av betydelse för den kommunala självstyrelsen eller som i övrigt är av betydande vikt för kom- munernas ekonomi och verksam- het. 8 kap Lagar och andra föreskrifter Grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommu- nernas organisation och verk- Grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommu- nernas organisation och verk- stämmes i lag. stämmes i lag. också föreskrifter om kom- också, med beaktande av vad munernas befogenheter i övrigt som sägs i 1 kap. 8 §, föreskrifter och om deras åligganden. i övrigt och om deras åliggan- Utan hinder av 3 eller 5 § kan Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, föreskrifter i något av följande om föreskrifterna avser något av säkerhet eller hälsa, säkerhet eller hälsa, 2. utlännings vistelse i riket, 2. utlännings vistelse i riket, 3. in- eller utförsel av varor, 3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller andra tillgångar, av pengar eller andra tillgångar, tioner, kreditgivning, tioner, kreditgivning, material, utformning av bygg- material, utformning av bygg- nader, anläggningar och be- nader, anläggningar och be- plikt i fråga om åtgärder med plikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar, byggnader och anläggningar, 4. kulturmiljö, 4. kulturmiljö, djurskydd eller natur- och djurskydd eller natur- och 7. förbud att röja sådant som 7. förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänste- eller under utövande av tjänste- 8. skydd för personlig inte- gritet vid registrering av upp- gifter med hjälp av automatisk databehandling. Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. kan i lag, som inne- håller bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. 8. skydd för personlig inte- gritet vid registrering av upp- gifter med hjälp av automatisk databehandling. Utan hinder av 3 § kan kommun efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter i ämne som anges i första stycket. Bemyndiganden som avses i första och andra styckena med- för ej rätt att meddela före- skrifter om skatt eller rätts- verkan av brott. Regeringen får dock meddela föreskrifter om böter. kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av första eller andra sty- cket, föreskriva rättsverkan av överträdelse av föreskrift som regeringen eller kommun med- delar med stöd av bemyndig- andet. För att avge yttrande över lagförslag skall det finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, förutvarande domare i och Regeringsrätten. Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdags- ordningen, av riksdagsutskott. eller om motsvarande frihet att eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar och vissa liknande överföringar samt tekniska upptagningar, lag samt tekniska upptagningar, lag om begränsning av rätten att om begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar, taga del av allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § första stycket, 17–19 §§ eller 22 § andra sty- 17–19 §§ cket eller lag som ändrar eller cket eller lag som ändrar eller upphäver sådan lag, lag om upphäver sådan lag, lag om beskattning, lag som beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som innebär åligganden för kom- munerna, lag som avses i 2 eller viktig för enskilda från allmän 3 § eller lag som avses i 11 kap., Vad nu har sagts om lagen är viktig för enskilda gäller dock icke, om lagrådets från allmän synpunkt. har sagts gäller dock icke, om på grund av frågans beskaffen- het eller skulle fördröja lagstift- betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle för- avsevärt men skulle uppkomma. handling så att avsevärt men att stifta lag i något av de ämnen som avses i första meningen och har Lagrådets yttrande dess- lag i något av de ämnen som inte inhämtats, skall avses i första meningen och har inte inhämtats, skall regeringen Att Lagrådet icke har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens tillämpning. har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens Lagrådets granskning skall avse 1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen 2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 4.om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, 5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. 1 Expertgruppens uppdrag m.m. Expertgruppen har i uppgift att ta fram förslag på fylligare riktlinjer för den kommunala självstyrelsens reella innebörd. Gruppen ska lämna förslag till reglering i regeringsformen. Expertgruppens upp- drag har preciserats i en promemoria . En första uppgift för gruppen är att vidareutveckla det förslag som presenterades av Kommittén (Fi 1995:15) om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd () i betän- kandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129). föreslog bl.a. att det i regeringsformen skulle införas ett särskilt kapitel om kommuner och landsting. Här- igenom skulle på ett tydligare sätt än kommunernas och landstingens betydelse för det svenska samhällsskicket komma till uttryck i grundlagen. Bestämmelserna i det föreslagna kapitlet är till övervägande del en kodifiering av praxis och en överflyttning av bestämmelser från andra kapitel i regeringsformen eller från andra lagar. Men även materiella ändringar i syfte att stärka grundlags- skyddet för den kommunala självstyrelsen föreslogs. Dessa innebär i huvudsak följande: Det ska framgå av regeringsformen att självstyrelse är en princip för all verksamhet. Principen om självstyrelse ska beaktas vid all norm- givning som rör kommunerna. Den inomkommunala skatteutjämningen ska ges ett grundlags- stöd. ska kunna ge normgivningskompetens direkt till kommunerna. författningsförslag återges i bilaga 1. En andra uppgift för expertgruppen är att – mot bakgrund av en diskussion som förde – ta fram förslag på hur principer om ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna – närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen – skulle kunna komma till uttryck i regeringsformen. En tredje uppgift för expertgruppen är att ta fram förslag på hur en avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter skulle kunna återges i regeringsformen. Förslaget ska ta sin utgångspunkt i den rådande ansvarsfördelningen. För det fall (Fi 2003:02) presenterar förslag till en ändrad ansvarsfördelning ska gruppen överväga hur de förslagen påverkar avgränsningen i en tänkt lagreglering. En fjärde uppgift är att ta fram några förslag till förfaranden för att lösa konflikter mellan statlig och nivå. Expertgruppen har hållit sex sammanträden. Gruppen har analy- serat de förslag som lades fram av och gått igenom remissyttrandena över betänkandet. Gruppen har också tagit del av den europeiska konventionen om själv- styrelse (Charter of Local Self-Government) och en i anslutning till konventionen förklarande rapport med bl.a. en redovisning av hur arbetet med konventionen har bedrivits samt kommentarer till de olika artiklarna. I det sammanhanget har gruppen också gått igenom om (Rapport [12] 7, del II rev om Lokal och regional demokrati i , 2005), liksom den svar på rapporten. Den europeiska konventionen om självstyrelse åter- ges i bilaga 2. En i anslutning till konventionen förklarande rapport med kommentarer till de olika artiklarna finns intagen i prop. 1988/89:119. Gruppen har vidare tagit del av samtliga EU-länders konstitu- tioner liksom konstitutionerna för en del andra stater i . Exempel på andra staters konstitutionella regleringar återfinns i bilaga 3. Sammanställningen har gjorts av professor . Gruppen har under arbetet haft kontakter med Ansvars- kommitténs sekretariat i frågan om eventuella förändringar i upp- gifts- och ansvarsfördelningen mellan de statliga och kommunala nivåerna. Gruppen har också tagit del av den till ingivna rapporten former av normkontroll. Docenten har i en promemoria närmare analyserat den kommunala självstyrelsens funktion i det demokra- tiska styrelseskicket, se bilaga 4. Rapporten har följande disposition. Inledningsvis redovisas gällande rätt och aktuella lagstiftningsärenden (avsnitten 3 och 4). Därefter redovisas utgångspunkter för våra överväganden (avsnitt I fyra avsnitt avhandlas sedan frågan om fylligare riktlinjer för den kommunala självstyrelsens reella innebörd. Avsnitten följer den punktuppställning som här ovan redovisats (avsnitten 6–9). Därefter avhandlas i två avsnitt frågan om hur närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen skulle kunna komma till uttryck i regerings- formen och hur en avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter skulle kunna återges i regeringsformen (avsnitten 10 och 11). Slutligen avhandlas några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan statlig och nivå (avsnitt 12). 3Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen Bestämmelser av betydelse för den kommunala självstyrelsen finns på några olika ställen i regeringsformen. Av 1 kap. 1 § framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas bland annat genom kom- munal självstyrelse. Den mest centrala bestämmelsen finns i 1 kap. 7 §. I första stycket slås fast att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, där beslutanderätten utövas av valda församlingar. I andra stycket samma paragraf sägs att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Någon reglering av vilka uppgifter som kommunerna har finns inte i regeringsformen. I 8 kap. 5 § anges dock att ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhets- former och för den kommunala beskattningen liksom kom- munernas befogenheter i övrigt och deras åligganden skall bestäm- mas i lag, det vill säga av . Utan hinder av bestämmelsen har dock enligt 7 § i samma kapitel möjlighet att bemyn- diga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen. I regeringsformen finns också bestämmelser om att det för den offentliga förvaltningen finns både statliga och kommunala förvalt- ningsmyndigheter (1 kap. 8 §) samt att förvaltningsuppgifter kan anförtros åt kommuner (11 kap. 6 §). I 11 kap. 14 § regeringsformen finns slutligen regler om s.k. lag- prövning. Bland annat gäller följande. Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Har eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpningen dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen Den närmare innebörden av bestämmelserna om kommunernas självstyrelse och beskattningsrätt belyses i förarbetena. 1973:90 med förslag till ny regeringsform m.m. (där nuvarande 1 kap. 7 § återfanns i 1 kap. 5 §) uttalas följande (s. 190 f.). I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt sett gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Utgår man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhets- fördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Vid en grundlagsreglering av hithörande frågor måste beaktas att den kommunala självstyrelsen är föremål för överväganden inom olika statliga utredningar. Utredningsuppdragen berör flera för kom- munerna betydelsefulla angelägenheter. Länsberedningen har sålunda att överväga uppgiftsfördelningen i stort mellan stat och kommun samt frågan om ansvarsfördelningen mellan primär- och sekundär- kommuner.