sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — frivilliga kommunala uppgifter görs obligatoriska, kommunalt ansvar för vissa uppgifter tas bort eller regelverk som styr kommunernas och landstingens verksamhet avregle- ras, ambitionsnivåer för befintliga kommunala uppgifter höjs eller sänks, regler ändras som påverkar kommuns möjlighet att ta ut avgif- ter eller möjlighet till andra inkomster. Om en uppgift som varit frivillig görs obligato- risk, skall utgångspunkten vara att regleringen sker från botten, detta innebär att regleringen avser även den del av verksamheten som har tillhandahållits på frivillig basis. En bedömning kan emellertid göras från fall till fall om kommunernas befintliga kostnader helt eller delvis ska avräknas kompensationen från sta- ten. Detta är således en förhandlingsfråga mellan företrädare för staten och för kommunerna. Reglering enligt finansieringsprincipen sker via ett anslag inom utgiftsområde 25 (Uo 25) Allmänna bidrag till kommuner i stats- budgeten.F16F Finansieringsprincipen har påverkat anslaget för på två sätt: Staten har tagit över ansvar och finansiering av vissa påbyggnadsutbildningar inom vuxenutbildningen, vilket föran- leder en minskning under anslaget med . (Föregående år gjordes en minskning med 125 miljoner kro- nor.) Eleverna på individuella program i gymnasieskolan skall från och med /2007 ges utbildning på heltid som är lik- värdig med den som erbjuds på nationella program, varför kommunerna kommer att kompenseras för detta med 16 Anslag 48:1 Kommunalekonomisk utjämning som för beräknas till . Detta anslag tillkom som det nya utjämningssystemet trädde i kraft. De avgifter inom utjämningssystemet som betalas av kommuner och landsting till staten redovisas som inkomster under anslaget. fungerar anslaget som ett instrument för olika ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorerna. 2006 (samt med ytterligare 2007).F17F Exempel på situationer där finansieringsprincipen inte är tillämplig är följande: förändringar av direkta skatter som påverkar det kommunala skatteunderlaget, exempelvis förändringar i grundavdraget, förändringar av indirekta skatter, såsom arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt, förändringar i transfereringssystemen som har effekter på det kommunala skatteunderlaget eller de kommunala utgifterna, demografiska eller tekniska förändringar som påverkar kommunsektorns kostnader, förändrade kommunala kostnader orsakade av den allmänna pris- och löneutvecklingen, statliga beslut som påverkar kommunen som arbetsgivare, sådant som ändrade karensregler i sjukförsäkringen. I kommitténs tilläggsdirektiv konstateras att finansieringsprinci- pens tillämpning ibland blir föremål för diskussion. Ett aktuellt exempel är de förändringar i gymnasieskolan som träder i kraft . De nuvarande gymnasieprogrammen behålls, men beslut gäller omfattande tekniska förändringar. Ämnes- betyg skall införas i ett kursutformat system, samtliga kurser utom vissa i kärnämnen skall omfatta minst 100 poäng. På grundval av underlag från fattar regeringen beslut om nya kursplaner, ämnesbetyg samt lärlingsutbildning. Kommu- nerna kommer därefter ha på sig att förbereda sig innan förändringarna skall bli praktisk verklighet. SKL har i en skrivelse till regeringen () hem- ställt om kostnadskompensation i samband med införande av dessa förändringar, i synnerhet vad gäller ämnesbetygen. Den kostnad som förbunden ser framför sig är för perio- den –2009, varav 750 miljoner avser kommunala lönemedel för fortbildning och 530 miljoner för upphandling/finansiering av fortbildningsinsatser. Som framgått ovan ingick inte i regeringens förslag i budgetpropositionen 2006 någon anpassning av anslaget 17 För landstingen var det i BP 2006 inte aktuellt med några justeringar i enlighet med finansieringsprincipen. för det generella statsbidraget av de skäl som anfördes i SKL:s skri- velse. Som redan konstateras förekommer inom ett flertal områden rik- tade statsbidrag till kommuner, både inom Uo 25 och inom andra utgiftsområden. I följande avsnitt redovisas som exempel dels några riktade statsbidrag som utges , dels några tidigare satsningar som avslutats. beslutade om ett riktat statsbidrag för åren 2003– 2005 på till vuxen- utbildning. Staten fördelar till landets 290 kommuner för att ge förutsättningar för kommunerna att fortsätta bedriva en kvalitativ vuxenutbildning. Totalt innebär det 45 000 årsstudieplatser. Fördelningen utgår från kommuners ansökningar och från offi- ciell statistik. Förutsättning för de statligt finansierade platserna är en finansiering som uppgår till av stö- det. Det riktade statsbidraget för vuxenutbildning skulle enligt riks- dagens beslut inordnas i det generella statsbidraget från och med . Regeringen och samarbetspartierna kom emeller- tid överens om att en likvärdig tillgång till vuxenutbild- ning i alla kommuner behöver säkerställas och att medlen ska fort- sätta att vara riktade . Personalförstärkning i skola och fritidshem – Wärnerssonpengarna 2000 aviserade regeringen inrättandet av ett särskilt statsbidrag för att öka personaltätheten i skola och fri- tidshem. Enligt regeringens ursprungliga plan skulle kommunerna tillföras mellan . Målet var att tillföra skolan 15 000 fler anställda. Inför varje läsår skall kommuner som vill ta del av bidraget ansöka om detta hos . kommunerna rapportera hur bidraget har använts. Kommuner till- delas statsbidraget under förutsättning att personaltätheten ökar i förhållande till basåret. För varje kommun fastställer en bidragsram som beräknas utifrån antalet barn och ungdomar i åldern 6–som bor i kommunen. Bidragsramen sätter en övre gräns för det statsbidrag som kommunen kan tilldelas för det aktu- ella läsåret. Bidragets slutliga storlek står i proportion till kostna- derna och fastställs i samband med att kommunerna redovisar hur bidraget har använts. Systemet har sedan starten ändrats på flera sätt. har på årsbasis förts över till det generella statsbidraget. Den riktade delen har minskat med motsvarande summa. Satsningen går in på sitt sista år. kommer bidraget att föras in i det generella bidraget till kommuner. har i en rapport granskat dessa bidrag.F18F Där framgår att samtliga av landets kommuner har tagit del av bidraget. Det finns dock ett antal kommuner som under ett eller inte har tagit del av bidraget fullt ut. Den vanligaste för- klaringen är då att kommunen ansökt om och fått fullt bidrag men vid uppföljning inte kunnat redovisa de utlovade personalförstärk- ningarna. De har då fått bidragen reducerade. Det finns också några kommuner som direkt fått avslag på ansökan eller har låtit bli att ansöka. I de senare fallen har orsaken varit att kommunerna varit tvungna att minska sina kostnader för skola och fritidshem och insett på förhand att de inte skulle kunna uppnå kravet på ökad personaltäthet. Stöd till kvalitetsutveckling inom den kommunala vården och omsorgen om äldre – Kompetensstegen Inom Uo 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg genomförs –2007 Kompetensstegen – en satsning på kva- litetsutveckling inom den kommunala vården och omsorgen om äldre med sammanlagt . Syftet är att stödja kommunernas långsiktiga kvalitets- och kompetensutvecklingsar- bete inom vård och omsorg om äldre. Utgångspunkten är att genom idéer, råd och stöd inspirera och uppmuntra till kvalitetsar- bete genom verksamhetsnära kompetensutveckling av personalen. 18 2005:9 Statens bidrag för att anställa mer personal i skolor och fritidshem. Som led i den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken –2001 utgick ett särskilt stimulansbidrag – Anhörig 300 – med totalt . Syftet var att stimulera kommunerna till att utveckla stödet till anhöriga som vårdar äldre, funktions- hindrade och långvarigt sjuka. Av de 100 miljonerna fördela- des till kommunerna utifrån antal invånare som är . För att få del av bidragen fanns tre villkor: kommunen skulle tillsammans med berörda frivilligorganisatio- ner utarbeta en treårig handlingsplan för arbetet med anhörig- stöd, utvecklingsarbetet skulle ske tillsammans med anhörigorganisa- tioner eller andra frivilligorganisationer, handlingsplanen skulle godkännas av ansvarig nämnd. – som administrerat bidraget – har utvärderat pro- jektet och menar att Anhörig 300-satsningen varit mycket fram- gångsrik när det gäller att synliggöra de anhörigas situation och att värdesätta och respektera deras insatser. Lokala investeringsprogram (LIP) –2002 beviljade 6,2 miljarder kro- nor som stöd till lokala investeringsprogram (LIP) i kommuner. Syftet var att stimulera en utveckling mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Det statliga stödet innebar att kommunerna gavs möjlig- het att i samverkan med lokala företag och organisationer genom- föra åtgärder som ökar den ekologiska hållbarheten. För att kommunerna skulle kunna få tillgång till bidragen kräv- des att medfinansiering av programmen. LIP utformades som ett konkurrensutsatt bidragssystem. Alla kommuner hade möjlighet att söka stöd. För att få bidrag krävdes en ansökan där man skulle visa att om åtgärderna genomfördes skulle belastningen på miljön minska och effektiviteten i användningen av energi och andra naturresurser öka. Dessutom skulle åtgärderna i ett lokalt inve- steringsprogram kunna antas öka sysselsättningen. Ansökningsförfarandet upplevdes av många kommuner som mycket komplicerat och tidskrävande. Regering och riksdag bevil- jade därför också bidrag på vardera till Sveri- ges 70 minsta kommuner för att dessa skulle kunna klara själva arbetet med att ställa samman en LIP-ansökan. Ansökningar togs emot , och fattades de sista besluten om nya LIP-bidrag. Totalt har svenska kommuner och deras samverkanspartners isatsat i lokala investeringsprogram under den aktuella femårsperioden.F19F Det statliga stödet har utgjort av den totala investeringen, vilket innebär att kommunerna och deras samverkanspartners har stått för merparten av pengarna. Omkring 270 av kommuner skickade in full- ständiga ansökningar. Under programperiodens gjordes totalt 622 ansökningar (varje kommun kunde söka stöd fem gånger). (2001 och 2002) sjönk antalet ansök- ningar väsentligt jämfört med föregående år. Av de 622 ansökningarna beviljades 211 stycken (cirka 33 pro- cent). Totalt beviljades 161 av kommuner bidrag. Den övervägande delen av projekten utfördes i stora eller mellanstora kommuner. Flera kommuner beviljades stöd för fler än ett pro- gram. LIP har blivit föremål för ett flertal utvärderingar. Programmet har haft en rad positiva effekter för miljön och för lokalt miljöar- bete, framför allt i de kommuner som beviljats stöd. Som påpekats av måste emellertid en helhetsbedömning också väga in de knappt hälften av landets kommuner som inte beviljades stöd. Bland dessa bidrog LIP enligt utvärderarnas mening inte bara till en temporär utan också mer långsiktig uppgivenhet och tillbakagång i hållbarhetsar- betet.F20F 19LIP och lokalt miljöarbete – en jämförande studie mellan kommuner som fått och inte fårr statligt investeringsstöd, Utvärderingsrapport 2003:12 () 20I skuggan av lokala investeringsprogrammet – kommunerna som inte beviljades stöd samt synen på staten i LIP:s efterföljd, Utvärderingsrapport 2005:16 UCER. Den slutsats som dras i denna rapport är att den konkurrensutsatta bidragsmodell som LIP representerar är problematisk, både för de kommuner som inte beviljats stöd och för den samlade effekten av programmet. LIP har bl.a. gett upphov till s.k. undanträngningseffekter – annat håll- barhetsarbete har fått läggas åt sidan. Konkurrensutsättningen har dessutom gått ut över den tidigare samarbetsanda mellan kommuner och omvärld som utmärkte 1990-talets Agenda 21-rörelse. Som framgår av ovanstående översikt ingår i statens ekonomiska styrning av kommunerna både en ordning med generellt statsbidrag och riktade satsningar som löper för att sedan upp- höra eller växlas ner genom att belopp tillförs anslaget för det gene- rella statsbidraget. Det finns en viss kritik mot hur staten utformar riktade satsningar. Graden av specialdestinering är ibland mindre välavvägd – det gene- rella problem som en statlig satsning inriktas på kan vara mer eller mindre närvarande i den enskilda kommunen. Många satsningar som riktas till kommunerna rör på ett eller annat sätt kommunernas bemanning och kostnader för personal. Särskilt när ett flertal satsningar pågår , skapas inte sällan arbetsrättsliga problem för kommunerna när det gäller att i samför- stånd med arbetstagarorganisationerna hantera olika anställnings- former. Inom den riktade statsbidragsgivningen förekommer numera även projektbidrag som kommunerna får ansöka om i konkurrens. Bredvid de uppenbara fördelarna att värdefullt förändringsarbete kommer i gång bland de kommuner som får bidrag, måste ställas nackdelar med att andra kommuner som sökt och lagt ner bety- dande resurser på sin projektbeskrivning tappar motivation samt att satsningar av detta slag inte alls når de kommuner som av olika skäl inte kan mobilisera de resurser som krävs för att delta i projektkonkurrensen. Till detta kommer att det omfattandet arbe- tet med söka bidrag stjäl uppmärksamhet från annan verksamhet. De riktade satsningarna från staten är ett naturligt inslag i vad som ovan kallades annan styrning, det vill säga de ingår i en uppsättning av alternativa styrinstrument där staten på annat sätt än via reglering söker befrämja nationella ambitioner. Mot bakgrund av den stora omfattningen av den riktade statsbi- dragsgivningen finns det skäl att resa frågan om inte den statliga ekonomiska styrningen bör renodlas. Åtminstone bör de generella statsbidragen åter få en dominerande roll. Man kan också fråga sig i vilken mån ramar för projektbidrag som söks av kommuner i kon- kurrens är ett bra instrument, i synnerhet om det finns tendenser att vissa kommuner återkommande är framgångsrika medan andra kommuner mycket sällan får del av sådana resurstillskott. Utifrån den samlade bild som sekretariatet uppfattar finns det skäl att ställa högre krav på statsmakterna när det gäller den riktade statsbidragsgivningen. synes satsningarna i hög grad initieras på olika håll i utan att det förekommer någon tydlig samordning eller prioritering av vilka problem som är mest angelägna att sikta in statsbidrag på. Det vore önskvärt om reger- ingen exempelvis i början av en mandatperiod gjorde en samlad prioritering av vilka problem inom den kommunala sektorn som är av den karaktären att det vore ändamålsenligt att staten agerar med riktade statsbidrag. Enligt tilläggsdirektiven ska kommittén göra en övergripande ana- lys av finansieringsprincipens tillämpning och om den anser det motiverat lämna förslag om hur tillämpningen av denna princip skulle kunna tydliggöras. Frågan om principens tillämpning har diskuterats mellan företrädare för regeringen och för SKL. Efter ett möte har SKL meddelat i ett press- meddelande att man vid detta möte nått en samsyn om hur den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas. Samsynen beskrevs på följande sätt: Principen ska innebära att reformer som staten genomför också finansieras fullt ut av staten och omvänt, en förändring som leder till sänkta kostnader innebär att staten minskar bidragen till kommuner och landsting. Principen gäller inte alla förändringar som påverkar sektorn utan enbart reformer och lagstiftning som direkt berör kommuner och lands- ting. Det noterades också att principen gäller och att även om den inte lagfästs, så har den beslutats av . Man kan alltså konstatera att finns det en gemensam tolkning hos parterna i stat/kommunrelationen om hur finansie- ringsprincipen ska tillämpas. Att godkänt principerna såsom de formulerades i två propositioner 1993 och 1994 innebär också att de är bundna med . Det innebär att regeringen måste återkomma i proposition till om man av något skäl skulle vilja justera innehållet i principen. Med hänsyn till komplexiteten i såväl de offentliga åtagandena som i den statliga styrningen är det inte förvånande att det även med en kompletterande tolkning under hand uppkommer svårig- heter att avgöra när den skall gälla. Det exempel med gymnasiepro- positionen som redovisades ovan illustrerar detta. Att övergången till ett nytt betygssystem i gymnasieskolan medför kostnader för kommunerna är ofrånkomligt och det är inte orimligt att vilja se det hela som en reform. Å andra sidan ingår det i kommunens åtagande att gymnasieskolorna ska sätta betyg. I den meningen är förslaget inget som förändrar det kommunala åtagan- det. Vad vi här möter är inte främst ett problem som rör principens rättsliga status, det sätt på vilket den har stadfästs formellt. I stället handlar det om en ofrånkomlig svårighet med regelformulering – hur skall man utforma regler som ger tydliga utslag utan att de förlorar sig i detaljer när det gäller en komplex beslutsmateria? I avsnitt 6.3 redovisar vi ett antal uppslag till förbättrade former inom stat/kommunrelationen, bland annat utvecklade system för informationsförsörjning och en formaliserad konsultationsprocess, möjligen kombinerad med en form för avdömning vid tvister. Därmed skulle frågor som rör finansieringsprincipens tillämpning ges ett samlat forum för beredning såväl inför reformer som för uppföljning av tidigare regleringar enligt principen. I hanteras frågor som motsvarar finansieringsprincipen inom ramen för ett system för konsultationer grundade på ett icke juridiskt bindande avtal mellan staten (genom regeringen) och den kommunala sektorn (genom Kommunenes Sentralforbund). I finns ett institutionaliserat samarbete mellan staten, kommuner (och, fram till Strukturrefor- men, amter) för att man i samband med det statliga budgetarbetet ska fastställa ekonomiska ramar för den kommunala verksamheten. Den konkreta utgångspunkten för avtalsdiskussionerna är en beräkning av det kommande årets utgifter och inkomster. Vid dessa beräkningar beaktas den utvidgade totalbalansprincipen (DUT) som motsvarar den svenska finansieringsprincipen och som innebär bland annat att 21 Källa för detta avsnitt är den studie som Statskontoret genomfört åt Expertgruppen för Studier i Samhällsekonomi ESS Hur vet staten vad kommunerna gör? (ESS 2005:3; Statskontoret 2005:20). staten kompenserar kommunerna för kommunala merutgifter om uppgifter flyttas och om statliga regler ändras, budgetgarantiordningen som skall minska effekterna för kom- munerna av svängningar i de konjunkturellt påverkade utgif- terna. Det årliga blocktilskuet regleras utifrån ändringar i utgifterna på nationell nivå, pris- och löneutvecklingen, det vill säga att statsbidraget ska följa pris- och löneutvecklingen och vara värdebeständigt. Reglering sker i efterskott. Den danska ordningen med DUT har reglerats i lagstiftning i några omgångar med början 1972 men är inte skyddad i grundlag. I är en finansieringsprincip etablerad i lagstiftningspraxis men ej skyddad i lag eller grundlag. 6.1.5Kunskap som en styrform God kunskap om de kommunala verksamheterna och hur de skapar välfärd för medborgarna är en grundläggande förutsättning såväl för kommunernas verksamhetsansvar som för den statliga styr- ningen. Kommitténs tilläggsdirektiv pekar på behovet av att säker- ställa en samlad strategisk kunskap om den kommunala verksam- heten och hur detta behov skulle kunna tillgodoses. Det finns ett ökande intresse för sådan styrning som påverkar förmågan att utnyttja och att generera kunskap. Inte minst tar detta sig uttryck inom hälso- och sjukvården. En fungerande kun- skapsstyrning förutsätter att det finns system för att registrera relevanta förändringar i den pågående verksamheten och dess vill- kor samt kanaler för att föra över information om detta så att kun- skapsbildningsprocessen underlättas. Kunskapsstyrningen omfattar ett antal faser. Den som styr bör ha en uppfattning om vad som är relevant och vad som behöver förbättras. Vidare avses styrningen resultera i ett förändrat bete- ende bland de praktiskt verksamma, det vill säga de som är motta- gare av kunskapsstyrningen. Det kan innebära att den styrande kan behöva påverka mottagarens förutsättningar att tillgodogöra sig information. Korrigerande åtgärder kan också behöva sättas in. Den mottagande organisationen kan behöva tid att anpassa sig till nya förutsättningar och ändra sin organisation så att denna förmår reagera i önskvärd riktning. Kunskapsstyrning är en form av styrning som kräver en hög grad av legitimitet. Mottagarna av styrningen måste känna förtroende för formerna för inhämtande, för urvalet och för presentationen av informationen. Av central betydelse är just kunskapsbasen, vilken i sig ofta knyter till det professionella åtagandet. Professioner, det vill säga yrkesgrupper med utbildning för att självständigt kunna bedöma adekvata insatser, kännetecknas av att yrket är sanktionerat av samhället (legitimation kan förekomma), har etiska regler, yrkeskunskaper som grundar sig på systematisk teori, en nära koppling mellan praktiskt arbete och forskning/utbildning och även egenkontroll. Det finns flera skäl till att anta att kunskapsstyrningen inom olika välfärdssektorer kommer att öka i betydelse. Fler och fler verksam- heter kommer sannolikt att bli kunskapsbaserade. Till detta bidrar statens ambition att kunskapsutveckling kommer befolkningen till del, att kunskap värderas kritiskt och att bästa möjliga kunskap används i verksamheterna. Kunskapsstyrning är mycket viktig inom hälso- och sjukvården och baseras på att sjukvården i sig har en stark kunskapsbas och att professionerna inom vården ska ges en möjlighet till kunskapsbaserat beslutsfattande. Även inom de kommunala verksamheterna pågår en utveckling som handlar om att bredvid vardags- och erfarenhetsbaserad kunskap blir en för- måga att ta till sig mer systematiskt framtagen kunskap viktigare och viktigare. Den pågående kompetenshöjningen inom vård- och omsorgssektorerna är ett uttryck för detta. Betydelsen av relevant kunskap och en väl fungerande kunskaps- bildning är emellertid inte enbart en fråga för professionerna och annan personal inom verksamheterna. Av lika stor vikt är att de beslut om prioriteringar och verksamhetsinriktningar som de för- troendevalda har ansvar för får ett fullgott stöd i fungerande system för kunskap om verksamheternas resultat och effekter, i synnerhet i termer av utbyte för medborgarna. 6.2Hur uppfattas dagens styrning? Det finns relativt lite empirisk forskning som belyser stat/kommunrelationen – merparten av den statsvetenskapliga och den förvaltningsekonomiska forskningen behandlar antingen staten och dess interna styrning eller kommunsektorn med dess interna styrproblematik. Analyser av det kommunala självstyret tenderar att vara relativt principiella med utgångspunkt i regeringsformen. Försök att resonera i termer av vilket handlingsutrymme som kommuner och landsting har i praktiken är sällsynta. Det finns knappast heller någon forskning som belyser hur en kommun utifrån till exemel kommunstyrelsens perspektiv ser på den statliga styrningen. De studier som finns utgår från en specifik sektor eller fokuserar bara ett specifikt styrinstrument.F22F Ingen förefaller ha intresserat sig för att ta ett samlat grepp på statens styrning av kommunsektorerna utifrån ett nedifrånperspektiv. SKL har under en rad år påtalat vad man ser som generella brister i den statliga styrningen. Dock har det i många fall saknats konkre- tion. Av den anledningen har man låtit en utredare ta fram en sam- ling exempel på vad kommuner upplever som alltför långtgående statlig detaljstyrning inom ett antal kommunala verksamhetsområ- den.F23F Rapporten lyfter fram konkreta problem med olika slags reglering (lagstiftning, regeringens förordningar och myndigheters föreskrifter) och hur reglerna tolkas och tillämpas vid inspektioner, tillsyn och bedömningar som görs av länsstyrelser och centrala myndigheter. Rapporten påtalar också problem med professions- styrning, specialdestinerade bidrag och illa koordinerad statlig styrning.