sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — verksamhet bedrivits redan före expropriationen med stöd av t.ex. arrende-, nyttjanderätts- eller servitutsavtal och medför expropria- tionen inte någon förändring därav får, vid bedömning enligt influ- ensregeln och under förutsättning att verksamheten uppfyller den aktuella ändamålsbestämmelsen, expropriationsföretaget anses inne- fatta även den före expropriationen bedrivna verksamheten (jfr NJA 1981 s. 933). Därefter konstaterade att ledningsföretaget har inte i sig haft någon inverkan på restfastigheten i form av företags- skada eller företagsnytta. Domstolen definierade alltså företags- nytta som sådan värdehöjning som typiskt sett påverkar även andra fastigheter i omgivningen och utgick till synes ifrån att endast effekter på restfastighetens värde kan betraktas som företagsnytta vid delexpropriation. Domstolens bedömning skiljer sig på ett par väsentliga punkter från vår uppfattning om innebörden av influensregeln. För det första framgår det av citatet ovan att synes mena att nyttan ska behandlas inom ramen för värdet efter expropria- tionen. Som vi har beskrivit i bl.a. det inledande exemplet kan emellertid lagtexten inte gärna läsas på annat sätt än att det är när man beräknar värdet före expropriationen som nyttobedöm- ningen ska göras. Som vi ser det saknar det därmed betydelse var på fastigheten företagsnyttan uppstår, så länge som den har påverkat fastighetens värde. En företagsnytta behöver således inte vid en delexpropriation vara hänförlig till just restfastigheten. Om det var fallet skulle ju företagsnyttoregeln bli svår att tillämpa när en hel fastighet tas i anspråk. Det saknar också enligt vår mening prin- cipiell betydelse om nyttan är av karaktären att kunna påverka andra fastigheter, även om företagsnytta i och för sig typiskt sett torde vara av det slaget. Det avgörande är om företaget har skapat en värdeökning på den fastighet som helt eller delvis tas i anspråk. I den fortsatta framställningen i detta avsnitt kommer vi att betrakta företagsnyttobegreppet på detta sätt. Om man ser närmare på de olika situationer där frågan om före- tagsnytta har aktualiserats, är det fall som i det inledande exemplet betecknades som B1 som är klart mest frekventa. Det vanligaste är alltså att en fastighetsdel tas i anspråk för något ändamål som sam- tidigt innebär att resterande del av fastigheten ökar i värde. Så är fallet i det stora antal vardagliga nyttor som vi behandlade under föregående rubrik. Ett exempel som faller in under rubriken riktade och ovanliga nyttor är när en exploatering för t.ex. bebyggelse möjlig- görs till följd av ett expropriationsföretag. Ett uppmärksammat fall i rättstillämpningen som hör till denna kategori är det tidigare berörda Årstamålet som gällde en fastighet i söder om . I det fallet skedde mark- intrånget för anläggandet av en allmän väg. Till följd av detta före- tag kunde den berörda fastigheten exploateras. Värdet av denna företagsnytta drogs av från ersättningen för markintrånget. Det ledde till att någon ersättning inte alls skulle betalas för mark- intrånget.TPF52FPT Fastighetsägaren ansågs således ha vunnit mer än han förlorade på markavståendet. Ett särskilt problem i det fallet var att gränsdragningen mellan vad som skulle ses som företagsnytta och vad som skulle betraktas som plannyttaTPF53FPT var långt ifrån entydig. En viss väglösning ledde till en viss detaljplan som i sin tur sammantaget ledde till en nytta för fastighetsägaren. Hovrättens bedömning innebar att båda nyttotyperna förekom parallellt i målet, men att företagsnyttodelen var tillräckligt stor för att överstiga skadan i form av markintrånget. Som vi bedömer det är det emellertid förhållandevis ovanligt att fall av denna karaktär uppstår. Totalt sett torde således bestämmel- sen om nyttoavräkning för dessa fall ha liten betydelse. När be- stämmelsen verkligen kan tillämpas, kan förstås effekten på ersätt- ningsnivån bli betydande. I ett normalfall (jfr B1 i exemplet ovan) skulle dock avsaknaden av särskilda regler om företagsnytta endast innebära att fastighetsägaren får full ersättning för den mark som faktiskt avstås, dvs. det skulle inte göras något avdrag från ersätt- ningen för värdet av nyttan.TPF54FPT Vi kan inte se att det skulle ha någon betydelse för de förvärvare det skulle komma att beröra eller för samhällsekonomin. Ett annan situation där frågan om nyttoavräkning har aktuali- serats är när grusfyndigheter och andra naturalster kan utvinnas som en följd av expropriationen. För att återknyta till det inledningsvis redovisade exemplet handlar det då om nyttor som uppstår inom det förvärvade markområdet, dvs. fallen A och B2 i exemplet. I sådana fall har det vanliga varit att gruset m.m. inte har ersatts. Utgångspunkten för den bedömningen har varit att täktverksamhet är tillståndspliktig och att tillstånd inte skulle ha meddelats, om inte expropriationsföretaget hade aktualiserats. I avsnitt 10.4.2 berördes 52TP PT dom, i mål nr T 9174-01. 53TP PT Plannyttor anses, som har berörts, alltid böra tillfalla fastighetsägaren. 54TP PT I fallen A och B2 görs i stället i princip ett tillägg för nyttan. bl.a. ett rättsfall som rörde en expropriation för att möjliggöra anläggandet av den tredje landningsbanan vid flygplats.TPF55FPT Hovrätten fann i det målet att det inte fanns någon rätt sedan tidig- are att utvinna gruset och att täkttillståndet hade beviljats endast på grund av expropriationsändamålet som var utbyggnaden av flyg- fältet. Hovrätten ansåg vidare att värdet av gruset därmed inte var en förlust som var ersättningsgill enligt 4 kap. 1 § expropriations- lagen. Enligt hovrätten var möjligheten till grusutvinning i stället en företagsnytta som inte uppstod på någon annan fastighet än expropriationsfastigheten. Utgången i målet blev att värdet av gruset skäligen inte skulle ersättas eftersom det således var fråga om en ovanlig nytta. Mot bakgrund av Högsta domstolens avgörande i de tidigare berörda mastmålen skulle slutsats att det var fråga om en företagsnytta kunna ifrågasättas, eftersom nyttan i Arlanda- målet uppstod inom det ianspråktagna området och inte påverkade värdet på restfastigheten. Som har anförts är vår uppfatt- ning om influensregelns innebörd att det inte är avgörande för om en företagsnytta ska anses ha uppkommit var värdet uppstår. Av- görande är i stället om nyttan verkligen har orsakats av expropria- tionsföretaget som sådant och värdehöjningen i så fall har skett vid beräkningen av fastighetens marknadsvärde före expropria- tionen. Vi delar således de grundläggande bedömningar som gjorde i Arlandamålet, nämligen dels att det förhållandet att gruset med nödvändighet måste tas bort för att landningsbanan skulle kunna anläggas är en företagseffekt, dels att nyttan uppstod i och med att det stod klart att expropriationsföretaget skulle genom- föras och värdet därför kan anses ingå i värdet före expropriationen. Med den tolkningen skulle alltså ett borttagande av särbestäm- melserna om företagsnytta i expropriationslagen medföra att så- dana värdeökningar som det var fråga om i Arlandamålet kommer att ersättas.TPF56FPT Detta innebär dock inte att all utvinning av material i form av grus, bortsprängd sten, m.m., vid t.ex. ett väg-, järnvägs- eller tunnelbygge ska ersättas särskilt. Utgångspunkten måste även fortsättningsvis vara att sådana värden ingår i det markvärde som bestäms på vanligt sätt. För att ett ersättningsgillt övervärde ska an- ses bli lösgjort i och med ett expropriationsföretag måste det så- ledes vara fråga om en latent grustäkt, eller en täkt för något annat 55TP PT dom i mål nr T 5501-01. 56TP PT Med vår tolkning av gällande rätt borde således tomtvärdet ha ersatts även i de s.k. mast- målen. ändamål, t.ex. matjord, som det tidigare inte har gått att få täkttill- stånd för, men som kan utvinnas som en direkt följd av expropria- tionsföretagets genomförande. Med det grundläggande synsättet bör kostnadseffekterna för byggandet av vägar, järnvägar m.m. inte bli alltför stora. Värdet av grus och andra massor som frigörs vid byggandet av allmänna vägar har, enligt vad som har framförts från , stor betydelse för ekonomin i ett vägprojekt i och med att en massbalansering kan göras i form av att material flyttas från en delsträcka av vägen till en annan. Sådana omflyttningar berörs enligt vår mening inte om bestämmelserna om företagsnytta tas bort. För att det ska vara fråga om ett ersättningsgillt värde måste det röra sig om utpräglade täkter, som hade varit brytvärda om tillstånd till detta hade givits. Vid sidan av väg- och järnvägsfallen torde det vara mer sällsynt att möjliga täkter berörs av ett exproriationsföretag. I enstaka fall, som t.ex. i det berörda Arlandamålet, kan det dock vara förhåll- andevis stora värden det handlar om – även om ersättningsnivån i det fallet i sin tur utgjorde endast en liten del av den totala kost- naden för ett så stort projekt som en ny landningsbana. Det kan tilläggas att det givetvis betalas ersättning för pågående täkter och – om inte presumtionsregeln leder till en annan bedömning – även för förväntningar om täktverksamhet som har gett utslag i marknadsvärdet. Vårt förslag i kapitel 9 om att presumtionsregeln ska upphävas innebär att alla etablerade för- väntningsvärden rörande grusexploatering kommer att ersättas. Diskussionen ovan tar i stället sikte på själva grusvärdet som alltså ska ersättas i de fall där utvinning inte pågår vid expropriations- tillfället, men med stor sannolikhet skulle ha skett om tillstånd till detta hade getts. En särskild fråga som är av betydelse för bedömningen av om den nuvarande bestämmelsen om företagsnytta bör förändras eller tas bort är hur man ser på företagsnyttan i samband med planlägg- ning. Frågan har behandlats av i ett par fall. NJA 1981 s. 933 gällde vad som ska anses utgöra expropriations- företaget när det har skett en värdeökning till följd av en detaljplan. slog fast att presumtionsregeln är det instrument som lagstiftaren tillhandahåller för att en kommun vid expropria- tion för tätbebyggelse ska kunna tillgodogöra sig sådan mark- värdestegring som har föranletts av dess egen planläggningsverk- samhet. Eftersom det är själva expropriationsändamålet som åsyftas med företaget kunde, enligt domstolen, värdeökningen till följd av stadsplanen inte anses vara en företagsnytta. I NJA 1984 s. 93 I och II, som handlade om värdesänkningar, fann Högsta dom- stolen att vissa byggnadsförbud, som kunde meddelas i avvaktan på ny planläggning, inte skulle beaktas vid bestämman- det av ersättningen. I domskälen uttalas att frågan skulle bedömas med hänsyn till den princip som kommit till uttryck i 4 kap. 2 § expropriationslagen, dvs. som en företagseffekt. Eftersom bygg- nadsförbudet var att anse som en del av expropriationsföretaget bör det i förlängningen, som vi uppfattar det, innebära att även planen som sådan ska ses som en del av detta företag. Någon klar bild av vad som menas med företagsnytta i samband med planläggning går inte att få av praxis. Enligt vår mening bör dock ett nyanserat synsätt anläggas genom att man skiljer mellan å ena sidan generella bebyggelse- och planeringsförväntningar och å den andra sådana värdehöjningar som beror av just det aktuella företaget och planläggningen för detta. Utifrån dagens regler inne- bär det synsättet att presumtionsregeln tar sikte på de förstnämnda värdeeffekterna och influensregeln på de sistnämnda.TPF57FPT Det innebär alltså att vissa direkta planeffekter betraktas som företagsnyttor. I många fall torde dessa bedömas som ortsvanliga, eftersom de tillfaller ett flertal fastighetsägare. I vissa fall kan dock en mer riktad företagsnytta uppkomma. Om man tar bort den särskilda nyttoavräkningsregeln skulle det alltså, som vi ser det, medföra att vissa planvärden som inte leder till ersättning, kommer att ersättas. Exempelvis kan man tänka sig att en översiktsplan pekar ut en viss verksamhet på en fastighet och att värdehöjningen till följd av detta inte bedöms som vanlig. Med en förändrad lagstiftning skulle sådana värden – till skillnad mot – kunna komma att ersättas om marken förvärvas för just detta ändamål. Vi kan dock inte se att detta skulle bli särskilt van- ligt och därmed inte heller leda till några större konsekvenser för förvärvarna eller för samhällsekonomin. När det gäller markförvärv i samband med detaljplaneläggning är det – med hänsyn till hur exploateringsprocessen normalt går till – inte särskilt vanligt att kommunen förvärvar mark i nära anslutning till planläggningen av densamma. Den totala effekten av en lagändring torde därför rent praktiskt bli liten. Vidare kan lik- heten med s.k. plannyttor, som ju en fastighetsägare får tillgodogöra sig, tas till intäkt för att det inte innebär någon större förändring 57TP PT Jfr förarbetena till lagen om exploateringssamverkan, prop. 1986/86:2, s. 23 och 83, där samma principiella åtskillnad görs. om även företagsnyttor av det nu aktuella slaget ersätts. Beaktas bör också vårt förslag i kapitel 9 om att presumtionsregeln ska upp- hävas. Det förslaget innebär att i vart fall generella förväntnings- värden alltid kommer att ersättas. I undantagsfall skulle dock kom- munerna, till skillnad från , kunna få betala för nyttor och för- väntningar som dess egen planläggning har åstadkommit. Det skulle i så fall gälla när exploateringen och den därtill kopplade planprocessen måste ske skyndsamt samt på mark som inte redan ägs av kommunen eller en exploatör. Detta ger anledning till att reflektera över vad ett upphävande av presumtionsregeln och särreglerna om företagsnytta skulle kunna innebära. När presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen infördes byggde argumentationen bl.a. på att det i många fall är svårt att särskilja den värdeökning som mer direkt är att hänföra till det aktuella expropriationsföretaget från sådan värdeökning som har uppkommit till följd av andra åtgärder från det allmänna. Presum- tionsregeln kan således sägas spela rollen som ett slags skyddsnät för förvärvaren för sådana värdeökningar som inte täcks in redan av bestämmelserna om företagsnytta.TPF58FPT I det rättsfall om tillämpning av presumtionsregeln i förhållande till influensregeln, som har refererats, konstaterade att influensregeln inte kunde åberopas när en detaljplan hade inneburit en värdeökning för den exproprierade fastigheten.TPF59FPT Kommunen som var förvärvare i målet hävdade – med hänvisning till influensregeln – att man vid bestämmandet av ersättningen skulle bortse från det värde som planen hade tillfört, eftersom planen var ett led i expropriationsföretaget.TPF60FPT Enligt var dock presumtionsregeln det redskap som lagen tillhandahöll för värdeökningar av det nämnda slaget medan influensregeln inte be- dömdes vara tillämplig. För att presumtionsregeln ska fylla funktionen att förbehålla kommunen värdet av detaljplaneläggningen, krävs att ansökan om expropriation (eller begäran om inlösen eller ansökan om lant- 58TP PT Jfr avsnitt 9.3. 59TP PT NJA 1981 s. 933. 60TP PT Kommunen valde medvetet att inte åberopa presumtionsregeln, eftersom kommunen ansåg att förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt hade upphört i och med att stadsplanen fastställdes och inte ansåg sig kunna påvisa att någon värdestegring av betydelse hade skett från presumtionstidpunkten till dagen för planfastställelsen. Det sist- nämnda berodde i sin tur på att presumtionsregeln, till följd av en övergångsbestämmelse, inte kunde tillämpas längre tillbaka i tiden än som endast låg före plan- fastställelsen. FPT Om så har skett mäteriförrättning) görs före planens antagande.TPF kan kommunen, enligt gällande rätt, tillgodogöra sig den värde- höjning som har skett från tidigare pågående markanvändning till den nya plananvändningen – även om planen antas under pro- cessens gång.TPF62FPT I kapitel 9 har vi föreslagit att presumtionsregeln upphävs. Detta innebär att situationen i princip skulle bli den- samma som den var före presumtionsregelns införande. Detta aktu- aliserar åtminstone ett par frågor. Den första frågan är om kommunen då i stället skulle kunna åberopa influensregeln i ett fall som det berörda – förutsatt att bestämmelserna om nyttoavräkning bibehålls? Enligt den argumen- tation som förde i det nyssnämnda målet, skulle det knappast kunna anses som en företagsnytta enbart av det skälet att presumtionsregeln upphävs. Som vi skulle vilja se på saken hand- lar det om två olika slag av värdehöjningar; dels generella sådana, som träffas av presumtionsregeln, dels företagsanknutna sådana, som träffas av influensregeln. Enligt vår mening borde alltså de senare prövas enligt 4 kap. 2 § expropriationslagen, förutsatt att bestämmel- sen inte ändras. En andra fråga gäller tidsaspekten. Upptakten till tillkomsten av presumtionsregeln var att hade före- slagit att värdetidpunkten skulle förläggas till den tidpunkt då ansökan om expropriation inkom till regeringen eller, om sådan ansökan inte var nödvändig, då talan väcktes vid domstol.TPF63FPT Där- igenom skulle kommunen inte behöva ersätta värdeökningen till följd av en detaljplan, även om expropriationen fullbordades efter det att planen hade beslutats och vunnit laga kraft. Departements- chefen ville dock gå längre och i stället för att flytta värdetid- punkten infördes presumtionsregeln. Den innebär ju att alla värde- ökningar , som beror på den nya markanvänd- ningen, ska undantas från ersättningen. Om presumtionsregeln upphävs, som vi alltså föreslår, innebär det att frågan om värdetidpunkten får förnyad aktualitet. Om kom- munen exproprierar mark, och en detaljplan antas före värdetid- punkten, blir nämligen utgångspunkten att det vid den senare tid- punkten högre marknadsvärdet ska ersättas. Detta är en principiell förändring i förhållande till gällande rätt. PT Jfr 4 kap. 3 § andra stycket expropriationslagen. PT För mark för annat än enskilt bebyggande gäller det sagda även om ansökan om expropria- tion görs efter det att detaljplanen antogs. PT Jfr avsnitt 9.3. betraktas som en företagsnytta, skulle man med stöd av influens- regeln kunna bortse från värdeökningen om det bedöms som skäligt, dvs. i första hand om effekten inte är ortsvanlig. Ett alternativ vore att införa en särskild regel, av det slag som finns i 4 kap. 3 a § för allmän platsmark, med innebörden att planens effekter inte ska beaktas.TPF64FPT När det gäller det som vi i den tidigare framställningen har benämnt utbredda och vanliga nyttor är vår uppfattning att det bör tydlig- göras i lagen att sådana nyttor alltid ska ersättas. Lösningen för de fallen är således beroende av vilken bedömning som görs beträff- ande övriga företagsnyttor. Om ingen nyttoavräkning alls ska göras, dvs. om regeln helt tas bort, behöver frågan inte vidare be- handlas. Om däremot en nyttoavräkningsregel ska bibehållas, får det bli en lagteknisk fråga hur utbredda och vanliga nyttor bör skiljas från andra företagsnyttor. Det finns förstås skäl som talar både för och emot att företagsnyttor av det mer ovanliga slaget ska ersättas. Det som främst talar för att den gällande ordningen bör bestå, dvs. att företagsnyttor inte alltid ska ersättas, är att det har betraktats som skäligt att den exproprierande inte ska be- höva betala för nyttor som denne själv har tillskapat.TPF65FPT En sådan grundsyn är även vanligt förekommande i andra länder vi har studerat. En annan aspekt som talar i samma riktning, är att frågan om avdrag för värdet av mer utpräglade företagsnyttor inte enbart är en renodlad, klassisk, avvägning mellan det allmänna i vid bemärk- else och en enskild. Det handlar även om relationen mellan olika intressenter – där den exproprierade i vissa fall i lika hög grad kan vara en exploatör som förvärvaren. Såväl stat och kommun som enskilda förekommer i de här aktuella sammanhangen på båda sidorna. Om det står klart att ett visst exploateringsföretag möjlig- gör ett annat sådant företag kan det tyckas rimligt, att inte det i en markåtkomstprocess förvärvande företaget ska behöva ersätta det 64TP PT Bestämmelser med denna innebörd finns i 11 och 21 §§ lagen om exploateringssamverkan. 65TP PT Som vi har redogjort för i kapitel 9, var detta också ett av huvudskälen till att presumtionsregeln infördes. Eftersom det ansågs svårt att särskilja värdeökningar, som följer av mer allmänna förväntningar, från värdeökningar som beror enbart av det aktuella före- taget, valde lagstiftaren att se till att inga sådana värdeökningar skulle ersättas. andra företaget, när detta kan åtnjuta ekonomiska för- delar av det förstnämnda företagets investeringar. Ett annat utslag av en sådan nyttofördelningsprincip är de tidigare nämnda exploatörsreglerna i 6 kap. 18–22 §§ . Genom dessa bestämmelser görs alltså ett undantag från grundprincipen att plannyttor oavkortade ska tillgodoräknas fastig- hetsägarna – nämligen i de fall där en viss fastighetsägare, i egen- skapen exploatör, åtnjuter särskilt stora fördelar av planen. Denna grundläggande och till synes accepterade princip skulle kunna sägas tala för att det i åtminstone vissa mer utpräglade fall är skäligt att göra en nyttoavräkning. Slutligen bör även nämnas s.k. värdestegringsexpropriation.TPF66FPT Detta expropriationsändamål tillkom för att möjliggöra för i första hand kommunerna att tillgodogöra sig uppkomna investerings- nyttor.TPF67FPT Om en investering i någon form av infrastruk- tur leder till en påtaglig ökning av marknadsvärdena på omkring- liggande fastigheter, kan således kommunen expropriera dessa fastig- heter för att tillgodogöra sig denna nytta. Någon sådan expropria- tion har visserligen såvitt är känt aldrig förekommit. Reglerna i sig kan emellertid utgöra grund för förhandlingslösningar och det syn- sätt som låg bakom tillkomsten av detta expropriationsändamål är i princip detsamma som ovan har anförts angående behovet av en nyttoavräkningsregel. Det som främst talar för att den gällande ordningen bör ändras, dvs. att någon nyttoavräkning inte ska göras ens i de mer speciella fallen, är den grundläggande respekten för äganderätten. Som redan har berörts i kapitel 9 om presumtionsregeln kan en fastighetsägare vid ett tvångsförfogande – på goda grunder – hävda sin rätt till det fastighetsvärde som faktiskt redan har etablerats på marknaden. Om fastighetsägaren hade sålt sin fastighet tvångsför- värvet aktualiserades, hade han eller hon kunnat tillgodogöra sig det fulla marknadsvärdet – inklusive värdet av företagsnyttan. Det bör därför krävas påtagliga skäl för att frångå det gällande marknads- värdet i en för den berörde fastighetsägaren oförmånlig riktning. För rätten att tillgodogöra sig naturalster inom fastigheten, i första hand grus, men även berg, matjord, torv, m.m., tillkommer den aspekten att det enligt den allmänna rättsuppfattningen kan upp- fattas som stötande, att förvärvaren får tillgodogöra sig i vissa fall ganska stora ekonomiska värden inom den ianspråktagna fastigheten 66TP PT Jfr 2 kap. 11 § expropriationslagen. 67TP PT Prop. 1971:122 s. 163. utan att fastighetens ägare tillerkänns någon som helst ersättning för detta. Det huvudsakliga motivet, som har framförts i doktrin och i praxis, till förmån för den gällande ordningen att grus m.m. normalt inte ersätts, är att fastighetsägaren själv inte hade kunnat tillgodogöra sig värdena i fråga. Det är således tvångsförvärvet som gör det möjligt att exploatera gruset m.m.TPF68FPT Vidare brukar anföras, att eftersom det är samhället som avgör om tillstånd ska ges till täktverksamhet – vissa husbehovstäkter undantagna – ska samhället inte heller behöva betala ersättning till fastighetsägaren när marken av en eller annan anledning behövs för ett allmännyttigt ändamål. Som vi tidigare, i avsnitt 9.6.2, har konstaterat är det emellertid inte självklart att göra denna koppling mellan vägrade tillstånd och ett faktiskt ianspråktagande. En tillståndsfråga kan komma att prövas igen – och då kanske bedömas på ett annat sätt – medan ett ianspråktagande är oåterkalleligt.