sou · GWB310 · 2008-02-28 00:00:00 — Därutöver kommer reglerna för tandvårdsförsäkringen att för- ändras, vilket innebär att nya rutiner för styrning och kontroll måste etableras inom . Inte sällan uppstår i samband med reformer av systemen oför- utsedda effekter i form av komplikationer i handläggningen som kan leda till att beslut fördröjs eller att riskerna ökar för felaktiga utbetalningar. Ändringar i systemen kan också leda till beteende- förändringar hos medborgarna som inte var förutsedda och som gör att reformen inte får det genomslag som var tänkt. Ett behov finns således hos av snabb återkoppling på 5 BP 2008, UO 10, s. 23. reformer så att eventuella korrigeringar som bedöms angelägna kan göras så snart det är möjligt. Att följa implementeringen av reformer och svara för återkoppling till (early- warning system) bör vara en uppgift för Inspektionen. 6.5Särskilda utrednings- och utvärderingsuppdrag Utredningens förslag: Inspektionen ska kunna genomföra utrednings- och utvärderingsuppdrag där frågeställningarna sträcker sig över flera politikområden och socialförsäkringen är en del. Vissa utrednings-/utvärderingsuppdrag kan bedömas som mindre lämpliga att lägga på de operativt ansvariga myndigheterna. Det kan gälla sektorövergripande frågor som till exempel storstadssats- ningen eller att analysera kedjor av åtgärder som sträcker sig över flera politikområden där socialförsäkringen är involverad. Frågorna kan också röra till exempel rehabiliteringsprocessen, eller för- bättrade möjligheter för arbetshandikappade personer att verka, där en rad olika samhällsaktörer är involverade. I sådana sammanhang bör Inspektionen kunna utgöra en resurs. Genom den specialistkompetens som kommer att byggas upp hos Inspektionen kan det vara ändamålsenligt för regeringen att också lägga övergripande utrednings- och utvärderingsuppdrag som rör socialförsäkringen på den nya myndigheten. 6.6Brett mandat ger bättre beslutsunderlag och ökad effektivitet Genom att ge Inspektionen ett mandat som innefattar såväl tillsyn som effektivitets- och effektgranskning ökar förutsättningarna för att Inspektionens insatser inte bara kan påvisa brister i olika aktörers efterlevnad av lagar och förordningar utan också orsakerna till bristerna och förslag till åtgärder. Genom att hålla samman tillsynen med effektivitets- och effektgranskning kan den kompe- tens som byggs upp inom tillsynen komma till nytta i gransknings- verksamheten och vice versa. Möjligheterna öppnas också för att korta tiden mellan att ett problem uppmärksammas och att ett underlag för beslut om åtgärder för att lösa frågan kan färdigställas. Inspektionen kan på så sätt med alla tillgängliga metoder bidra med underlag för en rättssäker, effektiv och ändamålsenlig socialförsäk- ring. Effektiviteten i Inspektionens verksamhet kan således på- tagligt höjas om det inte finns begränsningar i mandatet som förhindrar att de lämpligaste metoderna används för att utreda en specifik fråga. Enligt utredningens uppfattning bör Inspektionen därför ha ansvar för hela kedjan av analyser. 6.7Balans mellan uppdrag och egna initiativ Utredningens bedömning: Det bör vara en god balans mellan regeringsuppdrag och egna initiativ. En rimlig avvägning är att i storleksordningen hälften av resurserna ägnas varje del. Myndighetens aktiviteter kommer att styras såväl av regeringen som av egna initiativ. För att kunna bedöma vilka egna initiativ som är angelägna att ta behöver myndigheten en god överblick över vilka granskningar och utredningar som genomförs eller planeras av andra myndigheter, vad gäller socialförsäkringsområdet. Enligt utredningen bör det vara av värde att de flesta uppdrag som rör socialförsäkringsområdet styrs till Inspektionen. På det sättet får Inspektionen själv överblick över var luckor finns och var det kan vara motiverat att ta egna initiativ. Utredningen anser att det finns skäl att diskutera om vissa typer av uppdrag som regeringen lagt på Försäkrings- kassan skulle kunna destineras till den nya myndig- heten. Samma diskussion bör också kunna föras då det gäller uppdrag inom socialförsäkringsområdet av den typ som läggs på Statskontoret eller på IFAU. Utredningen vill dock betona att de olika uppdragen ska styras till den myndighet som utifrån ansvar, kompetens och resurser är bäst lämpad att genomföra dem. Även om Inspektionen i stor utsträckning kommer att utföra uppdrag från regeringen är det också viktigt att betona att det bör finnas ett relativt stort utrymme att ta egna initiativ. Detta är av betydelse för myndighetens integritet och markerar självständighet och oberoende. Det är inte lämpligt att exakt slå fast hur stor andel av de operativa resurserna som bör användas för egna initiativ men ett riktmärke skulle kunna vara att i storleksordningen hälften används till regeringsuppdrag och återstående del till egeninitierade insatser. 6.8Exempel på uppgifter som faller utanför Inspektionens ansvarsområde 6.8.1Inspektionen bör inte ha en normerande funktion Utredningens förslag: Inspektionen ska inte ha en normerande funktion. Frågan om Inspektionen bör ta över den normerande funktion som har , kan diskuteras. Utredningen menar att en viktig förutsättning för en stark tillsyn och granskning är att det sker en renodling av uppgifter. Tillsyn, granskning och utred- ning/utvärdering är kärnverksamheter och andra uppgifter bör avgränsas från detta uppdrag. En organisation får dubbla roller om den både har en norme- rande roll och sedan också ska granska att verksamheten följer vad myndigheten har fastställt ska gälla. har fram- hållit dubbla roller i det avseendet som ett argu- ment för att bryta ut tillsynsuppdraget från myndigheten.6 Utredningen anser bland annat mot den bakgrunden att Inspek- tionen inte ska ha något normerande uppdrag. Inspektionens roll i normeringssammanhang blir att, genom de iakttagelser som görs, bidra till att skapa underlag för den som ansvarar för normeringen att göra nödvändiga förändringar så att lagens krav på rättssäkerhet och likvärdighet tillgodoses. Det är uppenbart att uppgifterna sam- spelar och att de myndigheter som svarar för tillsyn och granskning respektive normering är beroende av varandra för att kunna utföra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Detta förutsätter emeller- tid att de kunskaper som Inspektionen tar fram – såväl från till- synsuppdraget som från effektivitetsgranskningen – redovisas till ledning och att använder dessa som underlag för den normerande verksamheten. 6 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. , SOU 2007:10, s. 139. Utredningens förslag: Inspektionen inte ska ha några sank- tionsmöjligheter. Enligt består tillsyn i princip av två uppgifter, granskning och ingripande. Ingripanden avser åtgärder som gransk- ningsmyndigheten ska kunna vidta mot en upptäckt felaktighet. Tanken är att en tillsynsfunktion ska kunna fatta beslut och göra påpekanden i syfte att åstadkomma rättelse. menar att kravet på rättelse ska kunna göras tvingande, men att tillsynsorganet i första rummet ska pröva att få en förändring till stånd på frivillig väg. Utredningen föreslår att Inspektionen för socialförsäkringen ska rapportera direkt till regeringen men att rapporterna också ska tillställas eller annan berörd myndighet (se vidare 6.9). Det huvudsakliga argumentet för detta är att Inspek- tionens verksamhet, enligt utredningens mening, bör passas in i det rådande styrsystemet. En annan ordning riskerar enligt utred- ningen att medföra en otydlighet i fråga om vem som har det yttersta ansvaret för styrningen av myndigheternas verksamhet och vilken auktoritet Inspektionens uttalanden ska tillmätas. Utred- ningens förslag medför att Inspektionen inte kan ålägga Försäk- ringskassan eller någon annan myndighet att vidta rättelse vid konstaterade brister. Förslaget medför också att det inte blir aktuellt att diskutera eventuella sanktioner vid utebliven rättelse. 6.8.3Andra exempel på vad som inte ingår i Inspektionens uppgifter Till skillnad från flera andra myndigheter med tillsynsuppgifter, som i första hand ska tjäna medborgarnas behov av att till exempel kunna överklaga myndighetsbeslut, är avsikten med den nya Inspektionen att bland annat tillgodose regeringens behov av information för att kunna styra socialförsäkringen och dess tillämpning. Det innebär att flera vanliga tillsynsuppgifter hos andra tillsynsmyndigheter inte är aktuella för den nya Inspek- tionen. Här ges några exempel på uppgifter som inte ska ingå: Att kontrollera laglighet och rättssäkerhet i enskilda individ- ärenden. Att ge råd till allmänheten i frågor som rör socialförsäkringen. Att uttala sig i frågor som är föremål för prövning i domstol. Att utreda anmälningar om hot eller våld mot handläggare. Att utreda anmälningar om enskilda ärenden. Att påverka berörd myndighets beslut i enskilda ärenden. Utredningens förslag: Utredningens resultat rapporteras till regeringen. Ledningen för den myndighet som granskats bör informeras. Resultaten av Inspektionens tillsyn och granskningar bör doku- menteras och löpande redovisas för regeringen som underlag för styrning. Även ledningen för den myndighet som berörs bör informeras om resultaten. Dessutom är det angeläget att hålla massmedia informerade för att långsiktigt medverka till att med- borgarnas förtroende för socialförsäkringssystemet stärks. Utredningen ska lämna förslag till hur granskningsområdet bör avgränsas och överväga om det är ändamålsenligt att också gräns- snitten mellan socialförsäkringsområdet och angränsande områden ingår i Inspektionens granskningsområde. Här berörs närmast vilka myndigheter inom socialförsäkringsområdet som avses. Därefter behandlas frågor avseende Inspektionens uppgifter inom gräns- snitten och gentemot olika samverkansorganisationer. Utredningens förslag: Inspektionen ska ansvara för tillsyn och effektivitetsgranskning av hela socialförsäkringsområdet, dvs. 2.Premiepensionsmyndigheten, i de delar som inte står under tillsyn 3.Skatteverket, i de delar som gäller beräkning av pensions- grundande inkomst. Även om det huvudsakligen är som ansvarar för administrationen av socialförsäkringen finns ytterligare två myn- digheter som administrerar de olika system som avser att trygga försörjningen vid ålderdom – och . I det följande redovisas i korthet vissa uppgifter som de olika myndigheterna har inom socialförsäkringsområdet och i vilka avseenden Inspektionen föreslås ha ansvar för tillsyn och granskning över deras verksamhet. Socialförsäkringens utgifter (ålderspensionssystemet inräknat) utgör som tidigare nämnts närmare hälften av statsbudgetens samlade utgifter och en sjättedel av bruttonationalprodukt. Av medel som används för privat konsumtion kommer ungefär en fjärdedel från socialförsäkringen. Enligt och årsredo- visningar ökade utgifterna kraftigt –1991. Efter en minskning i ökningstakten har utgifterna stigit markant igen . Socialförsäkringarna finansieras främst genom sociala avgifter från arbetsgivare och egenföretagare, allmän pensionsavgift, statliga ålderspensions- avgifter, statliga medel samt fondavkastning. Enligt årsredovisningen för handlägger Försäkrings- kassan 48 förmånsslag inom fyra olika politikområden och hade vid utgången av 2006 cirka 16 000 anställda. De olika förmånsslagen spänner över många av livets skeden – från havandeskapspenning till ålderspension. Vissa förmåner inne- håller ett stort inslag av bedömningar, till exempel handikappstöd och sjukförmåner. Däremot krävs mer sällan kvalificerade bedöm- ningar när det gäller exempelvis barnbidrag eller ålderspension. De olika förmånerna ställer skilda krav på tillsyn och effek- tivitetsgranskning. Den föreslagna Inspektionen bör i sin verk- samhet utgå ifrån bedömningar av risk och väsentlighet, varför det är rimligt att särskilt fokus inledningsvis riktas mot exempelvis sjukpenning och sjukersättning. Detta utesluter dock inte insatser även avseende exempelvis barnbidrag eller bostadsbidrag. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att Inspektionen ska ha ansvar för tillsyn och effektivitetsgranskning över hela Försäk- ringskassans verksamhet. 7.1.2Premiepensionsmyndigheten och en eventuell , , är försäkringsgivare för pre- miepensionen i det allmänna ålderspensionssystemet. I PPM:s huvudsakliga uppgifter ingår att hantera individuella konton för pensionsmedel i olika värdepappersfonder och att besluta om och medverka vid utbetalning av pensioner. Utbetalningarna admi- nistreras av . PPM stod tidigare under dubbel tillsyn. hade tillsyn över att bestämmelserna om premiepension tillämpades på ett likformigt och rättvist sätt, medan tillsyn i allt väsentligt var densamma som den har över försäkringsbolag. Enligt vad utredningen inhämtat genom- förde inga tillsynsinsatser gentemot PPM. Sedan upphörde står PPM enbart under tillsyn. I direktiven fokuserar regeringen på . Direk- tiven hindrar dock inte utredningen från att också beröra PPM:s eller andra berörda myndigheters verksamhet. Enligt utredningens uppfattning bör PPM:s verksamhet omfattas av Inspektionen, dock ej de delar har tillsyn över. anser utredningen att Inspektionen bör avvakta med konkreta insatser vad gäller PPM:s verksamhet. Skälet för det är huvudsakligen att frågan om att inrätta en ny har aktua- liserats genom ett förslag från i betän- kandet Ny pension Ny administration.1 Där föreslås att delar av ålderspensionsadministrationen ska brytas ut från Försäkrings- kassan och tillsammans med de uppgifter som utförs av PPM föras till en ny myndighet. Enligt förslaget ska den nya Ålderspensions- myndigheten inrättas . berörde i sitt betänkande inte frågan om tillsyn över myndigheten. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom . Det är oklart när ett ställningstagande kommer att ske. I den mån en bildas bör den stå under tillsyn av den nya Inspektionen över socialförsäkringen bortsett från de delar kommer att ha tillsyn över. Utredningens förslag: har enligt sin instruk- tion ansvar för att utöva tillsyn över verksamhet när det gäller beslut om pensionsgrundande inkomst. Utred- ningen föreslår att ansvaret i stället läggs på Inspektionen. Regleringen i instruktion anpassas efter detta förhållande. 1 SOU 2006:111. har enligt sin instruktion ansvar för att utöva tillsyn över verksamhet när det gäller beslut om pensionsgrundande inkomst (PGI) enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. beräknar PGI på underlag av taxeringen till statlig inkomstskatt, eller om taxering inte sker, på underlag av kontrolluppgifter. Beräkningen översänds därefter till som lagrar uppgifterna. Någon tillsyn av PGI-hanteringen på skattekontoren har inte skett . PGI-hanteringen har emellertid följts upp på annat sätt. har haft regelbundna möten med om bland annat PGI-hanteringen och hur den prio- riterats inom myndigheten. har ställt krav på att handläggare vid ska utbildas i PGI och även deltagit som kvalitetssäkrare när utbildningsmaterial och handledningar tagits fram. Även om det nu gått någon tid sedan den senaste tillsynen kan det vara av intresse att redovisa de mest centrala iakttagelserna. Besök gjordes vid 13 skattekontor och vid varje kontor granskades cirka 300 deklarationer, sammanlagt 3 911. I 91 av dessa, dvs. , var PGI-beräkningen felaktig. I vissa fall var fel- aktigheterna betydande. Exempelvis hade hela årsinkomster inte registrerats som pensionsgrundande. konstate- rade att några skattekontor hanterade uppgiften på ett utmärkt sätt, medan andra kontor hade ett otillfredsställande resultat. Utredningen bedömer att det även fortsättningsvis finns behov av tillsyn och granskning av beslut om PGI och föreslår att ansvaret flyttas från och läggs på Inspektionen över socialförsäkringen. 7.2Tillsyn och granskning av gränsområden mot andra sektorer Utredningens bedömning: Gränsdragningen mellan olika verk- samheters ansvarsområden måste vara tydlig. Det är emellertid viktigt att det finns möjlighet till granskning av gränsområdena för de samverkande myndigheterna. En kontinuerlig samverkan sker mellan de myndigheter som har ansvar för olika delar av trygghetssystemet, även om de berörda verksamheterna inte är organiserade som ett gemensamt sam- verkansorgan. Samverkan är viktigt av flera skäl. Dels behöver insatser från olika verksamheter samordnas för att den enskilde ska få så goda insatser som möjligt, dels minskar det risken för att den enskilde faller mellan stolarna. Dessutom minskar risken för fel- aktiga utbetalningar. Samverkan är väsentlig för att tydliggöra och skapa förutsättningar för att kunna ange vilka olika syften, fråge- ställningar, arbetsuppgifter och ansvar de olika verksamheterna har för att den som behöver hjälp ska kunna få ett optimalt om- händertagande. Detta även för att undvika dubbelarbete och för att förväntningarna och kraven på samarbetspartner ska vara rimliga. En central utgångspunkt för regeringen är att samverkan mellan myndigheterna ska utvecklas och bli allt mer effektiv. Därför är det viktigt att regeringen får information om hur samspelet mellan de olika sektorerna ser ut och om hur arbetet i gränsytorna mellan de olika systemen fungerar. Viktiga gränsytor föreligger exempelvis mellan socialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdena, hälso- och sjukvården och . Det är viktigt att det finns möjlighet till granskning av dessa gränsområden. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att Inspektionen över socialförsäkringen ska kunna utöva tillsyn och granskning över relevanta gränsytor i förhållande till socialförsäkrings- området. Sådana insatser bör utföras i samverkan med annan berörd tillsynsmyndighet. Det är viktigt att Inspektionens ansvar blir tydligt, så att dess uppdrag inte krockar med eller överlappar det arbete som andra myndigheter bedriver. Exempelvis bör risker för dubbel tillsyn och granskning uppmärksammas, så att inte diskussion uppstår om vilken myndighets utlåtanden som ska vara styrande. tjänar ofta analyser på att genomlysningar skär genom flera sek- torer. Inte minst FUT-delegationens observationer av problem som löper tvärs igenom de olika försörjningssystemen visar på behovet av att anlägga ett bredare perspektiv. framhåller också betydelsen av att ta fram tvärsektoriella underlag som belyser individers samlade situation och kontakter med olika offentliga organ som kan ligga till grund för regeringens ställnings- taganden och beslut i olika frågor.2 Inspektionens verksamhet avser socialförsäkringsområdet. De olika verksamheter som socialförsäkringen gränsar till är bl.a. , hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och arbetslöshetsförsäkringen. De myndigheter som ansvarar för tillsyn och granskning av dessa områden är länsstyrelserna, och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Ett problem är att ingen myndighet har eller tar något tydligt ansvar för granskning av gränsområdena. Därför finns en uppenbar risk att dessa kommer att utgöra eftersatta områden sett ur ett tillsyns- och granskningsperspektiv. Motivet bakom all samverkan är möjligheten att uppnå synergieffekter det vill säga att gemensamt åstadkomma ett bättre resultat än om var och arbetar för sig. Samverkan innebär att anlägga ett helhetsperspektiv som inte bara bottnar i den egna organisationens behov och specialistkunskap. Utredningen föreslår därför att Inspektionen över socialförsäkringen ska ha möjlighet att utöva såväl tillsyn som effektivitets- och effektgranskning över gränssnitten mellan socialförsäkringen och angränsande områden. Aktiviteter bör dock genomföras i samråd eller samverkan med annan berörd myndighet. Ett exempel är aktivitetsstödet där Arbetsförmedlingen anvisar till de arbetsmarknadspolitiska program som ger rätt till stödet medan beräknar och betalar ut stödet. Det är naturligt att inblandade tillsynsmyndigheter samverkar vid en granskning av aktivitetsstödet. De bör även kunna utföra gransk- ningen gemensamt. Den myndighet som ser behov ska också ha möjlighet att ta initiativ till en granskning. Detta innebär att varje ansvarig tillsynsmyndighet, utöver tillsyn över de egna tillsyns- objekten, också bör kunna ta initiativ till att granska gränssnitten såväl mot socialförsäkringsområdet som mot andra områden. Gemensamma regeringsuppdrag kan i detta sammanhang vara att föredra. 2 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. , SOU 207:10, s. 236. har statsmakternas krav på samverkan mellan statliga myndigheter ökat. Inte minst gäller detta på trygghets- systemens område. Syftet med samverkan är, förutom att undvika en fragmentering av förvaltningen där ökad specialisering skapar stuprör med tillhörande suboptimeringar, att den ska leda till för- bättrad kvalitet genom att flera olika verksamheter kan bidra med kompletterande resurser, kunskap och kompetens som kan leda till ett effektivare resursutnyttjande. Såväl myndigheter som politiska partier har i olika sammanhang lyft fram behovet av samverkan, särskilt inom rehabiliteringsområdet. Allt fler samverkansorgan har tillkommit . Exempelvis finns det över 60 sam- ordningsförbund. 7.3.1Försäkringskassan har ett samordningsansvar för samverkan Det övergripande syftet med samverkansinsatserna inom social- försäkringsområdet är att personer med behov av samordnade rehabiliteringsinsatser ska återgå till arbete. Med rehabilitering avses alla medicinska, psykosociala, sociala och arbetslivsinriktade åtgärder för att hjälpa sjuka och skadade att återvinna sina funk- tionsförmågor och förutsättningar för ett normalt liv.3 har ett samordningsansvar för samverkan. samordningsuppdrag omfattar samordning både på individnivå och strukturell nivå och myndigheten har att verka för att det finns en fungerande organisation för samverkan i rehabiliteringsfrågor. har också ansvar för att följa upp och utvärdera hur rehabiliteringsverksamheten i stort fungerar inom området och ta de initiativ som resultaten av uppföljningar och utvärderingar kan motivera.4 En viktig del i arbete har varit att, som samordningsansvarig myndighet, tillsammans med berörda samverkansmyndigheter, upprätta nationella verksamhets- och handlingsplaner.5 3Proposition 1996/97:6, Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administra- tion m.m. 4Proposition 1990/91:141, s. 50. 5Försäkringskassans årsredovisning 2006. 7.3.2Styrningen av samverkan sker genom ekonomisk reglering Styrningen av socialförsäkringssamverkan bygger huvudsakligen på ekonomisk reglering och överenskommelser mellan de berörda myndigheterna, även om viss legal reglering förekommer. I budgetpropositionen föreslog regeringen att av de beräknade kostnaderna för sjukpenning (i utgifts- område 21, anslag 19:1), skulle få användas för samverkan inom socialförsäkringsområdet, de s.k. samverkansmedlen. Syftet var att öka utrymmet för finansiell samverkan. uppgick denna post till . Medlen utgör statens samlade resurser för såväl som Arbetsförmedlingens kostnader för samverkan och finansiell samordning.6 har möjlighet att använda samverkansmedel för att finansiera insatser i samverkan med andra huvudmän inom rehabiliteringsområdet. Det sker inom ramen för de så kallade Frisam- och Finsamaktiviteterna.7 Hur medlen får användas för att komma rehabiliteringsbehövande till del regleras för Frisams del genom utfärdade riktlinjer för samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet8 samt genom särskilda riktlinjer som beslutats av styrelse.9 För Finsams del regleras medelsanvändningen i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser samt av rikt- linjer för samverkan och finansiell samordning inom rehabilite- ringsområdet som också beslutas av . 7.3.3Tillsyn och granskning av samverkan Samverkan bygger i princip på att samtliga inblandade parter tar ett gemensamt ansvar för verksamhetens utformning och utveckling. Det går inte att peka ut en myndighet som huvudansvarig för verksamhet och resultat. Enligt regleringsbrevet för har ett samordnande ansvara att stödja utvecklingen 6Budgetpropositionen , utgiftsområde 10, s. 35.