sou · GWB350 · 2008-05-15 00:00:00 — Även om det därvid kan ligga nära till hands att vilja betrakta många civila, oumbärliga verksamheter som samhällsviktiga, är det därmed inte sagt att de bör vara kvalificerade för att kunna bli skyddsobjekt. Alla sektorer som innehåller samhällsviktig verksamhet kan rimligen inte inordnas under skyddslagstiftningen. Avgränsningar måste göras. Innan vi gör det, kan det ha sitt intresse att veta hur den på området kompetenta myndigheten, , betraktar samhälls- viktig verksamhet. har angett vad som kännetecknar samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv. Även om det perspektivet är vidare än det skyddslagstiftningen har, kan det ändå ha sitt intresse att se hur man i sammanhanget definierar samhällsviktig verksamhet. Det är dels de verksamheter som måste fungera för att vi inte ska hamna i allvarliga kriser, dels de som ska hantera kriser när de väl inträffar. Som samhällsviktig verksamhet ska sålunda enligt Krisbered- skapsmyndigheten anses verksamhet som uppfyller det ena eller båda av följande villkor: 1.Ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verk- samheter leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället. 2.Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad allvarlig kris i samhället ska kunna hanteras så att skadeverkningarna blir så små som möjligt. syn på samhällsviktig verksamhet kan, som vi ser det, tjäna som en värdefull utgångspunkt även för våra resonemang om vad som ska skyddas med stöd av skydds- Men som sagt, vårt perspektiv är snävare i den meningen att vi har att utgå från att behovet av skydd gäller endast, så vitt nu är i fråga, mot antagonistiska hot i form av visst slag av säkerhetshotande brottslighet och således inte mot t.ex. dramatiska naturhändelser eller rena olyckor. Vid en avgränsning av möjliga skyddsobjekt har man att bedöma hur utsatt verksamheten är när det gäller hot och risker kopplade till lagens skyddsändamål. Det handlar typiskt sett om hotets art och styrkan i hotet samt konsekvensbilden, dvs. de verkningar i ett enskilt fall på samhällets funktionalitet som ett angrepp skulle kunna leda till. Med utgångspunkt i det synsätt som redovisats och med hjälp av bl.a. , Försvarsmakten och Polisen har vi skaffat oss en god bild av vilka skyddsfokus på verksamheter, anläggningar m.m. som är viktiga i sammanhanget och som därför bör ligga till grund för regleringen om vad som ska kunna beslutas som skyddsobjekt. Vi har, som framhållits tidigare, ansett det vara mer tidsenligt att i våra resonemang om vad som ska kunna skyddas i första hand använda uttryck som verksamheter eller funktioner av sam- hällsviktigt slag i stället för att rikta intresset mot byggnader, anläggningar m.m. Men när det kommer till själva författnings- regleringen rörande möjliga skyddsobjekt har vi funnit det ändamålsenligt att vara mer konkreta och tala om bl.a. byggnader, anläggningar och områden. Här ska också sägas att skyddsvärda anläggningar m.m. även i en ny skyddslagstiftning bör kallas för skyddsobjekt. ska nämnas att det vid en författnings- reglering inte är möjligt att helt undvika att uppräkningen av möjliga skyddsobjekt till vissa delar överlappar varandra och att ett och samma objekt kan rymmas under skilda punkter i uppräkningen. Vi ser dock inte denna sak – som för övrigt vidlåder även dagens lagstiftning – som något problem. I de kommande två avsnitten redogör vi för våra förslag, först vad gäller dagens skyddsobjekt och sedan rörande nya möjliga skyddsobjekt. Frågan om fordon som skyddsobjekt behandlas dock för sig (avsnitt 8.4). De anläggningar m.m. som den nuvarande lagstiftningen möjliggör som skyddsobjekt svarar i allt väsentligt mot de skyddsintressen som vi bedömer har fortsatt aktualitet även i en ny lagstiftning. De bör därför i stort sett bibehållas. Vissa förtydliganden både i sak och språkligt bör dock göras. Likaså bör göras några mer påtagliga sakliga ändringar både i inskränkande och utvidgande riktning. För fullständighetens skull berörs, om än helt kort, här även den skyddsobjektsreglering där ingen ändring alls föreslås. Bestämmelsen om statschefens residens och bostäder samt statsministerns bostäder (nuvarande 4 § 1 p. delvis) lämnas oföränd- rad. Detsamma gäller bestämmelserna om anläggningar och om- råden som disponeras av (7 p. ), anläggningar eller områden som disponeras av Försvarsmakten, eller samt militära fartyg och luftfartyg (2 p.) samt områden där Försvarsmakten har satts in för att möta ett väpnat angrepp mot m.m. (5 p. I bestämmelsen (3 p.) om anläggningar eller områden för ledning av befolkningsskyddet m.m. föreslås dels några förtyd- liganden i den befintliga beskrivningen av möjliga skyddsobjekt, dels några helt nya tänkbara skyddsobjekt som närmare behandlas i nästa avsnitt. Uttrycket ledning av befolkningsskyddet och räddningstjänsten eller det civila försvaret i övrigt bör utan större ändringar i sak ersättas av ledning av räddningstjänsten, fredstida krishantering och totalförsvarets civila delar i övrigt; begränsningen genom orden ledning av behålls endast för räddningstjänsten, eftersom en sådan inskränkning i övrigt i alltför hög grad skulle utestänga prioriterade verksamheter från möjligheten att få sina anläggningar som skyddsobjekt. Orden rundradioförsörjning och radio- och telekommunikationer ersätts utan ändring i sak vad gäller de utbytta begreppen av det mer tidsenliga uttrycket elektroniska kommunikationer (ändringen behandlas mer i nästa avsnitt). Vad gäller tekniska infrastrukturer rörande energiförsörjning, vatten- försörjning och transporter samt anläggningar för försvarsindustriella ändamål görs inga ändringar; regleringen svarar väl mot vad vi behöver kunna skydda. Bestämmelsen om att statliga förvaltningsbyggnader (1 p. delvis) i allmänhet kan förklaras som skyddsobjekt ter sig som alltför vidsträckt. Dels finns det skäl att sätta i fråga om det verkligen allmänt sett finns ett behov av möjlighet till förstärkt skydd för statliga myndigheters lokaler för mer administrativt betonade funktioner. Dels vill det synas som att bestämmelsen, i brist på annat, också kommit att tillämpas på byggnader där huvud- funktionerna är av helt annat slag. En sådan reglering rimmar inte med vår ambition att lagstiftningen ska vara överskådlig och tydlig. Mot den här bakgrunden, och med hänsyn till de nya möjliga skyddsobjekt som föreslås i nästa avsnitt anser vi att bestäm- melsens tillämpningsområde bör avgränsas till att gälla statlig verksamhets ledning m.m. måste man fråga sig varför inte kommunala inrättningar ska kunna erbjudas skydd för motsvarande verksamhet; kommunerna har ju efter hand fått en allt viktigare roll när det gäller att upprätthålla samhällsviktiga verksamheter och i samhällets krishantering. Bestämmelsen i den här delen bör med hänvisning till det sagda ta sikte på byggnader m.m. som används för att leda eller styra annan statlig verksamhet eller verksamhet. Beskrivningen i bestämmelsen enligt vilken områden där Försvarsmakten m.fl. tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök (4 p.) bör språkligt utformas så att den också täcker in oförutsedda följder av sådan verksamhet, t.ex. en olyckshändelse som kan kräva ett särskilt skyddsobjektsarrangemang eller en avvikelse på något annat sätt från uppgjorda planer. Bestämmelsen om möjligheten att skyddsobjektsförklara om- råden där en främmande stats militära styrka tillfälligt bedriver övningar här i landet (6 p) har vi funnit vara alltför snäv; begränsningen till att gälla utbildning för fredsfrämjande verksamhet täcker inte det behov som föreligger. Det förekommer nämligen minst lika skyddsvärda utbildningsverksamheter för andra ändamål inom ramen för det internationella samarbetet, t.ex. test- och övningsverksamheter av skilda slag. Bestämmelsen bör därför kompletteras med tillägg av orden eller för annat militärt ändamål. Slutligen ska sägas att den nuvarande bestämmelsen i 5 § om möjlighet att vid höjd beredskap skyddsobjektsförklara fler anläggningar m.m. föreslås i stort sett oförändrad. Vi föreslår dock att den utsträcks till att gälla också järnvägstransporter, se sist i avsnitt 8.4.3. De förändringar som föreslås rörande den nuvarande skyddslagens möjliga skyddsobjekt innebär på det hela taget inte någon förändring för de intressen rörande medborgarnas rörelse- frihet som regeringsformen reglerar. byggnader m.m. som följer med en skyddsobjektsförklaring påverkar i princip inte heller rätten att ta del av allmänna handlingar enligt det tryckfrihetsrättsliga regelverket. 8.3.1Allmän ordning och säkerhet I det inledande övervägandeavsnittet (avsnitt 6) har vi förklarat att området allmän ordning och säkerhetTPF1FPT bör ha en given plats bland de verksamheter som bör kunna komma i fråga för det mer kvalificerade skydd som en skyddsobjektsförklaring innebär. Ett särskilt skäl för detta är att vi har ansett att grov, organiserad brottslighet bör föras till lagens skyddsändamål. Detta är ett uttryck för den helhetssyn som måste prägla bedömningen av de med varandra korresponderande frågorna om tänkbara skydds- objekt och skyddsändamål. Under begreppet allmän ordning och säkerhet ryms framför allt Polisens verksamhet, men också en del andra besläktade statliga verksamheter. Mera utvecklade är skälen till att området bör tas med i en skyddslagstiftning följande. Av den rundfråga som utredningen gjorde hos landets 21 polismyndigheter framkom att tolv myndigheter har polishus, polisstationer eller delar därav som skyddsobjekt. Härtill kommer att byggnader som disponeras av resp. av har status som skyddsobjekt. Sammanlagt fanns /08 knappt 40 skyddsobjekt inom polisorganisationen, varav elva utgjordes av huvudpolisstationer. Vid nio polismyndigheter fanns inte några skyddsobjekt. Skydds- behovet är bedömt mot de nuvarande skyddsändamålen, dvs. säkerhetshotande verksamheter i form av främst spioneri, sabotage eller terroristbrott. Huvuddelen av skyddsobjekten torde av de beslutande länsstyrelserna vara klassade som statliga förvalt- ningsbyggnader. Den här bilden av förekomsten av skyddsobjekt inom Polisen visar att det redan i förhållande till nuvarande skyddsändamål finns ett relativt utbrett behov av att Polisens byggnader ges ett förstärkt 1TP PT Uttrycket allmän ordning och säkerhet är vedertaget och används bl.a. i 2 kap. regeringsformen, polislagen (1984:387) och förordningen (2005:801) om restriktioner för luftfart inom vissa områden. Som besläktade uttryck förekommer i krissammanhang begreppen skydd och säkerhet samt skydd, undsättning och vård. rättsligt skydd mot antagonistiska hot eller angrepp. Lägger man till det föreslagna nya skyddsändamålet – grov, organiserad brottslighet – blir saken än mer uppenbar. Inte minst angreppen av skilda slag mot polisstationer i bl.a. och Polisens helikopteranläggning utanför illustrerar detta. är det i tydlighetens intresse angeläget att det som ska kunna skyddas genom skyddsobjektsstatusen betecknas på ett rättvisande och något så när precist sätt. Vi har stannat för att som skyddsobjekt ska kunna förklaras anläggningar eller områden som används för verksamhet som innefattar allmän ordning och säkerhet. På det sättet faller det sig mer naturligt att också andra verk- samheter än förvaltningsuppgifter ger utrymme för skyddsobjekts- förklaring av en byggnad eller annan anläggning. Det sagda gäller t.ex. Polisens helikopterbaseringar som inte är skyddsobjekt. Genom att också låta områden kunna bli skyddsobjekt kommer det att bli möjligt att kunna tillgodose behovet av att skydda platser där t.ex. polisiära övningar och liknande sker. I den mån förvaltningsuppgifter är de helt dominerande på en polisstation eller ett poliskontor finns med den föreslagna regleringen också möjlighet till skyddsobjektsförklaring med hänsyn till att byggnaden används för att leda eller styra statlig verksamhet. Under uttrycket allmän ordning och säkerhet ryms även andra med Polisen besläktade eller till Polisen gränsande verksamheter. Till det kanske mest uppenbara verksamhetsområdet hör vissa delar av Kriminalvården. Utvecklingen och utbredning av den grova, organiserade brottsligheten har på flera sätt påverkat Kriminal- vårdens verksamhet. Det förekommer allt mer att kriminalvårds- anstalter och häkten är utsatta för ett tryck från yttre säkerhets- hotande verksamheter i form av organiserad hjälp med försök till rymningar, fritagningar eller insmuggling av farliga föremål. De förbättrade inre säkerhetsarrangemangen måste därför, i synnerhet vid de mest utsatta anstalterna, åtföljas av ett förstärkt skydd mot inkräktare. Så sker också genom olika fysiska och andra praktiska arrangemang som Kriminalvården vidtar. Det är givetvis angeläget att säkerhetsarrangemangen kan kompletteras med de rättsliga skyddsverktyg som en skyddsobjektsförklaring ger. För skyddet av luftrummet finns i förordningen om restriktioner för luftfart inom vissa områden regler om förbud mot luftfart över områden kring de högst säkerhetsklassade kriminalvårdsanstalterna (Kumla, , , och ). vissa anstalter och häkten kan inordnas under skyddslagen föreligger alldeles oavsett vad som kan bli resultatet av det förslag om Tillträdesförbud inom kriminalvården som lades fram i en departementspromemoria (Ds 2007:24) och som delvis har andra syften. I sammanhanget kan för övrigt tilläggas att det finns häktesverksamhet som är rumsligt inbäddad i byggnader som utgör skyddsobjekt, i huvudsak vissa polishus. Det bör vara att föredra att Kriminalvårdens inrättningar bedöms och klassas för sig, något som underlättas med vårt förslag. Den grundlagsfästa rörelsefriheten kan påverkas av att fler polisstationer kan bli skyddsobjekt. Effekterna kan dock begränsas genom att i beslutet om skyddsobjekt undantas polishusets reception, något som vi noterat att man gör i praktiken. Med kontanthantering avses här den hantering av sedlar och mynt som är ett utflöde av uppgift enligt lagen (1988:1385) om riksbank att svara för landets försörjning med kontanter. I det inledande övervägandeavsnittet (avsnitt 6) har vi sagt att kontanthanteringen i landet hör till de verksamheter som bör kunna komma i fråga för det mer kvalificerade skydd som en skyddsobjektsförklaring innebär. Ett särskilt skäl för detta är att vi har kommit fram till att grov, organiserad brottslighet bör föras till lagens skyddsändamål. Som en bakgrund kan följande nämnas om kontanthanteringen. Knappt hälften av medlen som används i betalningsväsendet utgörs av kontanter. Den utelöpande kontantmängden ligger genom- snittligt på . har den lagstadgade uppgiften att svara för landets försörjning med sedlar och mynt. Det sätt på vilket har svarat för kontant- försörjningen har varierat , och i stort sett varit knutet till hur många riksbankskontor som funnits i landet. hade 23 kontor över hela landet. Vid kontoren kunde bankerna hämta och lämna sedlar och mynt. För att främja en mer effektiv kontanthantering har sedan 1980- talet skett en utveckling i flera etapper som inneburit bl.a. betydande strukturförändringar och som begränsat direkta operativa engagemang i kontanthanteringen. kontantförsörjningsansvar innefattar , kort uttryckt, att tillhandahålla nya sedlar och mynt av god kvalitet från sina numera två kontor i landet (och ) till bankerna och att ta emot sedlar och mynt som ska makuleras. tar också emot vad som kallas för överskottssedlar (säsongsöverskott), dvs. brukbara sedlar och mynt som sedan återcirkuleras. Ansvaret för kontantförsörjningen innebär också att hålla vissa strategiska lager. försörjer f.n. inga andra än bankerna med kontanter. För det fall att bankerna, som inte har något lagreglerat ansvar för kontantförsörjningen, inte kan förse alla delar av med kontanter ligger det f.n. ett ansvar på Posten genom att se till att kontanter finns tillgängliga i samhället (grundläggande kassatjänster). Den ordningen kommer vid utgången av att ersättas av ett nytt system för statens åtagande att tillhandahålla grundläggande betaltjänster på platser där marknadens aktörer inte gör det (se prop. 2006/07:55 Statens ansvar för vissa betaltjänster)TPF2FPT. En väsentlig del i senare tids strukturförändring, och som är en förutsättning för begränsade operativa ansvar, är att bankerna genom depåbolag etablerar depåer där de kontanter som man hämtat från rent fysiskt förvaras och att bankerna i fråga om sedlar och mynt som tillfälligt inte är i omlopp (ligger i depå) får en räntekompensationTPF3FPT. Detta för att undvika att man valuterar sedlarna, dvs. till lämnar tillbaka de kontanter som för tillfället inte används. Ett annat viktigt inslag i dagens kontanthantering är att bankerna har lämnat över en stor del av hanteringen av kontanter till kontantdetaljister, dvs. bl.a. värdetransportörer och , som inrättat och driver uppräkningscentraler på många håll i landet. Vid dessa sker bl.a. uppräkning inklusive sortering, äkthetskontroll och kvalitetskontroll av kontanterna. Transportlogistiken av kontanter till uttagsautomater (av utflödet) samt till och från bankkontor och detaljhandeln sköts via uppräkningscentralerna. Bankernas depåer är lokalmässigt för det mesta förlagda till uppräkningscentraler. Antalet uppräkningscentraler är f.n. drygt 20. Etableringen av depåer pågår och var antalet färre än tio. 2TP PT avvecklas därmed . 3TP PT De kontanter som bankerna tar ut från är formellt ett lån för vilket man betalar ränta. Strukturen kring kontanthanteringen kan på ett annat sätt och i korthet beskrivas så att kan liknas vid grossisten som levererar kontanter till bankerna som i sin tur med hjälp av detaljisterna – som är navet i hanteringen – ser till att bl.a. bankernas kunder får sina intressen kring kontanthanteringen tillgodosedda. Den här modellen innebär att den övervägande delen av kontanthanteringen hanteras av aktörer inom den privata sektorn. Det är inte nödvändigt att här upplysa om hur mycket pengar som hanteras i det beskrivna systemet för kontanthantering; det räcker med att konstatera att det rör sig om svindlande belopp. Hanteringen är föremål för brottsliga angrepp ofta med spektakulära, våldsamma inslag. Dessa riktar sig både mot själva värdetransporterna och hanteringen i anslutning till dessa och mot inrättningar för kontanthantering – depåer, uppräkningscentraler och bankkontor. Om utvecklingen vad gäller den aktuella brottslighetenTPF4FPT över tiden kan nämnas att det skedde en påtaglig ökning ; antalet har därefter under en följd av år legat kvar på en hög nivå med ett genomsnitt på ett 40-tal rån (inkl. försök) . och till slutet av skedde en minskning med i snitt en tredjedel (dock med en ökning ). Värt att notera är att det, med ökningen av värderånen, skedde en märkbar nedgång av antalet rån mot ; en nedgång som hållit i sig, men som av allt att döma brutits genom de rån som begåtts under innevarande års första månader (skedde i genomsnitt ett 40-tal bankrån och har redan ett tiotal rån begåtts). En annan sak av visst intresse är att, enligt vad vi under utredningen har inhämtat, utbytet av de brottsliga angreppen mot kontanthanteringen har minskat väsentligt sannolikt till följd av främst de säkerhetsarrangemang som värdebolagen efter hand har genomfört, i förening med Polisens riktade arbete mot denna brottslighet. Efter detta vill vi gärna poängtera att det, alldeles oavsett den bild över tiden som brottsstatistiken visar, är allvarligt nog att kontanthanteringen är utsatt för återkommande allvarliga brottsliga angrepp från mer eller mindre organiserade brottsgrupperingar. 4TP PT Redovisningen bygger på underlag från och . Kontanterna utgör en väsentlig del av det betalningssystem som används i . Detta i synnerhet för allmänheten och detalj- handeln. Betydande belopp cirkulerar mellan uppräkningscentraler, uttagsautomater, enskilda personer och detaljhandeln. Störningar i försörjningssystemet rörande sedlar och mynt kan få allvarliga återverkningar för medborgarna och för försörjningen med varor och tjänster i samhället. Verksamheten förtjänar redan därmed det skydd som en skyddslagstiftning kan ge. Det finns emellertid också en annan dimension som är väsentlig, nämligen samhällets förmåga att verkligen kunna värna kontanthanteringen med de värden det rör sig om mot de utmanande brottsliga angrepp, ofta med våldsamma och hänsynslösa metoder som förekommer. Även om det inte handlar om den nationella säkerheten, är det en viktig symbolfråga när det gäller samhällets ansvar för att slå vakt om och upprätthålla en betydelsefull och relativt störningskänslig verksamhet. Den redovisning som vi nu har lämnat utgör grunderna för att vi anser det angeläget att kontanthanteringen i samhället bör kunna komma i fråga som skyddsobjekt. Det handlar om anläggningar och områden för landets försörjning med sedlar och mynt. Konkret gäller det inrättningar, depåer för kontantförvaring samt uppräkningscentraler och motsvarande. Frågan om hur man ska se på själva värdetransporterna behandlas i det följande under avsnitt 8.4 Särskilt om fordon som skyddsobjekt. Som sagts sker huvuddelen av kontanthanteringen av privata organ. Den grundlagsreglerade medborgerliga rörelse- friheten har därmed knappast någon aktualitet i sammanhanget. Under avsnitt 8.2 Befintliga skyddsobjekt har vi föreslagit att de nuvarande begreppen 4 § 3 p. rundradioförsörjning och radio- och telekommunikationer ska ersättas av den moderna och mer heltäckande termen elektroniska kommunikationer. Ämnet elektroniska kommunikationer regleras i vissa avseenden i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Innebörden av det begreppet beskrevs på följande sätt i en proposition (prop. 2006/07:63 s. 81) som innehöll ett förslag till ändring i lagen. Elektronisk kommunikation innebär överföring av signaler i elektronisk form. Signalerna bygger på data i analog eller digital form som kan överföras via elektronmagnetiska svängningar. Innehållet i data är t.ex. text, ljud eller bild, eller kombinationer av dessa. Elektronisk kommunikation omfattar telefoni, datakommunikation samt radio och TV (medier). I propositionen anges vidare att dessa tre sektorer gradvis växer samman genom den tekniska utvecklingen, inte minst till följd av standardiseringen av infrastrukturer och tekniker för överföring av kommunikation. Vi kan konstatera att begreppet elektroniska kommunikationer är relativt precist, som det inrymmer ett tillräckligt brett spektrum av företeelser för att täcka in verksamheter som är samhällsviktiga och därtill både sårbara och med en allvarlig konsekvensbild vid störningar. Begreppet omfattar inte bara rundradio samt radio- och telekommunikationer, utan också framför allt området datakommunikation inklusive IT något som i många fall inte självklart täcks av dagens reglering. Det kan nämnas att uttrycket rundradio, som inte längre används i den radiorättsliga regleringen, inbegriper både ljudradio och TV. Vi anser det således ändamålsenligt att använda begreppet elektroniska kommunikationer knutet till anläggningar och områden för att beskriva möjliga skyddsobjekt. Även om begreppet elektroniska kommunikationer kan synas omfattande, ska man ha i minnet att skyddsobjektsförklaring kan ske endast för att ge skydd mot de antagonistiska hot som är lagstiftningens skyddsändamål och att ett beslut om skyddsobjekt kan omfatta endast konkreta ting i form av anläggningar och områden, dvs. byggnader och andra anläggningar, kommunikationsnät, noder och installationer bl.a. för sändning och mottagning (t.ex. o. dyl.). Genom de här begränsningarna kan förutses att antalet skyddsobjekt i praktiken inte kommer att bli särskilt många fler jämfört med . Med begreppet elektroniska kommunikationer täcker man inte bara in befintliga anläggningar, system och installationer av skilda slag utan också nya företeelser som den tekniska utvecklingen ger möjligheter till.