sou · GVB3105 · 2008-01-01 00:00:00 — Samtliga dessa stater har för avsikt att endast vidta de åtgärder som är absolut nödvändiga med anledning av EG-förord- ningen. och kommer troligen att reglera vissa övergripande frågor i en särskild lag. Eventuella följdfrågor kan komma att regleras på lägre nivå. Som exempel på sådana frågor kan nämnas uppgifter om handläggning av registreringsärenden och om kontroll enligt artikel 6.1 i förordning nr 1082/2006. har för avsikt att utforma en enkel lagstiftningskonstruktion på federal nivå. I lagen kommer endast behöriga godkännande- och kontroll- organ att regleras. Det kommer inte att införas några nationella regler avseende t.ex. registrering av vissa uppgifter som rör grupp- eringar med registrerat säte i . Merparten av frågeställ- ningarna kommer att prövas på regional nivå. Intresset för att bilda en gruppering har varit svalt. Nationella organs vilja att delta i grupperingar kommer troligen att öka inför och under nästa programperiod och det är givetvis viktigt att samtliga medlemsstater då har utformat kompletterande nationella regler. Regeringsföreträdare från , , , och har stött på problem vid översynen av de nationella reglerna. I och , liksom i , är det problematiskt om en gruppering ska kunna utföra myndighetsutövning. Ett överlämnande av sådan uppgift till en gruppering kan nämligen komma i konflikt med nationell grundlag. Begreppet myndighets- utövning har i en vidare innebörd än begreppet har i för- ordning nr 1082/2006. Fördelning och förvaltning av medel är myndighetsutövning i . Även kommissionens förslag om att en gruppering ska kunna driva sjukvård över nationsgränserna kan innefatta uppgifter som är myndighetsutövning. har även problem med offentlighetsprincipen och möjligheten att överklaga en grupperings beslut. I de fall en gruppering som inte har registre- rat säte i ägnar sig åt myndighetsutövning måste ett sådant beslut kunna överklagas enligt finska regler. I och kan allmänna organ i vissa fall ha begränsat ansvar. kan inte godkänna ett medlemskap i en gruppering där vissa medlem- mar har begränsat ansvar. En medlems deltagande i en gruppering bör prövas av stats- ledningen, dvs. regering eller motsvarande. I kommer frågan, beroende på vem som är medlem, att prövas av statsled- ningen eller behörig regional myndighet. När det gäller behörighet att fatta beslut om t.ex. upplösning av en gruppering och utträde för en medlem kommer dessa frågor att prövas av domstol eller av statsledning. Överklagande av nämnda beslut får göras hos dom- stol. 5Behovet av kompletterande nationella regler Som redan nämnts har reglerna om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (gruppering) meddelats i förordningsform. En EG-förordning är bindande i sin helhet och direkt tillämplig i varje medlemsstat.TPF1FPT har slagit fast att EG-förord- ningar inte får införlivas i nationell rätt eftersom detta skulle kunna skapa tvivel om deras ursprung och rättsliga effekt. Om en viss fråga regleras i förordning nr 1082/2006, ska och får således inte utfärda några bestämmelser i samma fråga. EG-förordningen ger emellertid på flera punkter medlemsstaterna möjligheter att själva besluta i vissa frågor som rör grupperingar. I några avseenden är medlemsstaterna dessutom enligt förordningen skyldiga att vidta lagstiftningsåtgärder på det nationella planet. Sådana kompletteran- de svenska regler bör i vissa fall ges i lagform medan andra kan ges i författning av lägre valör (förordning eller myndighetsföreskrift). Förordning nr 1082/2006 måste alltså i vissa avseenden kom- pletteras med svenska regler. I följande avseenden kan, och i vissa fall ska, bestämma: en grupperings uppgifter och en medlems deltagande i en grupp- ering m.m., bildandet av en gruppering samt vilka regler som ska gälla för offentliggörande och avgifter, en grupperings rättskapacitet, årsredovisning, revision och årsberättelse, kontroll av förvaltning av offentliga medel, likvidation, insolvens och betalningsinställelse, upphörande av en gruppering m.m., 1TP PT Se artikel 249 i EG-fördraget. Behovet av kompletterande nationella regler skyddet för tredje man. De olika frågorna kommer att behandlas i avsnitten 5.4 5.12. Innan lagstiftningsåtgärder på det nationella planet behandlas ska något sägas om ändamålet med en gruppering och dess med- lemmar. 5.2Ändamålet med en gruppering Enligt förordning nr 1082/2006 måste en grupperings samtliga uppgifter omfattas av varje medlems behörighet enligt dess natio- nella lagstiftning.TPF2FPT En grupperings verksamhet ska alltså knyta an till medlemmarnas verksamhet och grupperingen kan varken direkt eller indirekt utöva någon styrning av medlemmarna. Genom att bilda en gruppering kan medlemmarna emellertid underlätta och utveckla sin egen verksamhet. En gruppering är således framför allt att uppfatta som ett samarbetsorgan. I förordning nr 1082/2006 betonas emellertid att en gruppering bör ha befogenhet att agera på sina medlemmars vägnar. Det understryks också att en grupperings möjlighet att kunna agera självständigt särskilt bör gälla i de fall då regionala och lokala myndigheter är medlemmar i en gruppering.TPF3FPT En gruppering ska alltså ha status som juridisk person. En gruppering kan i vissa delar liknas vid t.ex. ett handelsbolag eller ett kommanditbolag som verkar över nationsgränserna. Grupperingen kännetecknas nämligen av att den inte behöver ha något eget kapital och att medlemmarna är ansvariga för grupp- eringens skulder. Flera egenskaper skiljer emellertid grupperingen från olika associationsformer på privaträttens område. En gruppering har till syfte att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom EU genom att underlätta för medlemsstater, regionala och lokala myndigheter samt vissa offentligrättsligt styrda organ att samarbeta effektivt över nations- gränserna.TPF4FPT Grupperingens uppgifter ska främst vara begränsade till genomförande av de program eller projekt för territoriellt sam- arbete som medfinansieras av gemenskapen genom Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Samman- 2TP PT Artikel 7.2 i förordning nr 1082/2006. 3TP PT Skäl 9 i ingressen till förordning nr 1082/2006. 4TP PT Artikel 1.2 i förordning nr 1082/2006. Behovet av kompletterande nationella regler Som redovisats tidigare berörs 2013 av flera program avseende territoriellt samarbete som medfinansieras av Europeiska regionala utvecklings- fonden.TPF5FPT Dessa program avser en rad olika områden. Som exempel kan nämnas infrastruktur, kultur, miljö och turism. Enligt för- ordning nr 1082/2006 kan en grupperings uppgifter även omfatta andra särskilda åtgärder som genomförs med eller utan ekonomiskt bidrag från gemenskapen. Målet med det territoriella samarbetet måste emellertid alltjämt vara att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom EU. Av förordning nr 1082/2006 framgår vidare att en gruppering inte får utföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller åligganden som syftar till att tillvarata statens eller andra offentliga myndigheters allmänna intressen, exempelvis polisiära och före- skrivna befogenheter, rättsväsen och utrikespolitik.TPF6FPT Medlemsstaterna har rätt att begränsa de uppgifter som en gruppering får utföra utan finansiellt bidrag från gemenskapen. Detta gäller emellertid inte sådana samarbetsåtgärder som omfattas av målet europeiskt territoriellt samarbete och som finns förteck- nade i artikel 6 i förordning nr 1080/2006. I artikeln regleras vilka åtgärder som ska prioriteras med medel från Europeiska regionala utvecklingsfonden. Artikeln har följande lydelse. Inom målet europeiskt territoriellt samarbete skall ERUF:s (Euro- peiska regionala utvecklingsfondens; utredningens anmärkning) stöd i första hand inriktas på följande prioriteringar: 1) Gränsöverskridande ekonomiska, sociala och miljörelaterade verk- samheter, på grundval av gemensamma strategier för en hållbar terri- toriell utveckling, främst genom att a)främja entreprenörskap, särskilt utveckling av SMF (små och medelstora företag; utredningens anmärkning), turism, kultur och handel över gränserna, b)främja och förbättra det gemensamma skyddet och den gemen- samma vården av natur- och kulturtillgångarna samt före- byggandet av naturbetingade och tekniska risker, c)stödja kopplingar mellan stads- och landsbygdsområden, d)minska isoleringen genom bättre tillgång till transporter, in- formations- och kommunikationsnät och kommunikations- 5TP PT Se avsnitt 3.5. 6TP PT Artikel 7.4 i förordning nr 1082/2006. Behovet av kompletterande nationella regler tjänster samt gränsöverskridande system och anordningar för vattenförsörjning, avfallshantering och energiförsörjning för områden, och e)utveckla samarbete, kapacitet och gemensamt användande av infrastrukturer, särskilt i fråga om hälsovård, kultur, turism och utbildning. Dessutom kan ERUF medverka till att främja rättsligt och administra- tivt samarbete, integrerad och gränsöverskridande arbetsmarknad, lokala sysselsättningsinitiativ, jämställdhet och lika möjligheter, utbild- ning och social integration, samt gemensamma mänskliga och mate- riella resurser för FoTU (forskning och teknisk utveckling; utredningens anmärkning). När det gäller Peaceprogrammet mellan och an- gränsande grevskap enligt punkt 22 i bilaga II till förordning (EG) nr 1083/2006 skall ERUF förutom de ovan nämnda åtgärderna bidra till att främja social och ekonomisk stabilitet i de berörda regionerna, särskilt genom åtgärder för att främja sammanhållningen mellan olika befolkningsgrupper. 2) Transnationellt samarbete, inklusive bilateralt samarbete mellan maritima regioner som inte omfattas av punkt 1, genom finansiering av nätverk och åtgärder som leder till integrerad territoriell utveckling främst med inriktning på följande prioriteringar: a)Innovation: inrättande och utveckling av vetenskapliga och tekniska nätverk samt stärkande av den regionala kapaciteten i fråga om FoTU och innovation med direkt inverkan på en balanserad ekonomisk utveckling i transnationella områden. Åtgärderna kan omfatta nätverk som inrättas mellan lämpliga högskolor, forskningsinstitut och SMF, länkar för att förbättra tillgången till vetenskapliga rön och tekniköverföring mellan FoTU-enheter och starka internationella forskningsmiljöer för FoTU, partnersamverkan mellan tekniköverföringsinstitutioner samt gemensamma finansieringsinstrument för att stödja FoTU i SMF. b)Miljö: vattenvård, energieffektivitet, riskförebyggande och miljö- skyddande åtgärder med en klar transnationell dimension. Åt- gärderna kan omfatta skydd och vård av flod- och kustområden, resurser, vattenförsörjning och våtmarker, förebyggande av bränder, torka och översvämningar, främjande av sjöfarts- säkerhet och skydd mot naturbetingade och tekniska risker samt skydd och hävdande av naturarvet till stöd för socioeko- nomisk utveckling och hållbar turism. c)Tillgänglighet: åtgärder för att förbättra tillgången till och kva- liteten på transport- och teletjänster med klar transnationell dimension. Åtgärderna kan omfatta investeringar i gränsöver- skridande sträckor av de transeuropeiska näten, bättre lokal och regional tillgång till nationella och transnationella nät, bättre Behovet av kompletterande nationella regler driftskompatibilitet mellan nationella och regionala system samt avancerad informations- och kommunikationsteknik. d)Hållbar stadsutveckling: stärkt polycentrisk utveckling på trans- nationell, nationell och regional nivå med klar transnationell dimension. Åtgärderna kan omfatta inrättande och förbättring av stadsnät och förbindelser mellan stad och landsbygd, strate- gier för att hantera gemensamma stads- och landsbygdsfrågor, bevarande och främjande av kulturarvet samt strategisk inte- grering av utvecklingszoner över gränserna. Stöd till bilateralt samarbete mellan maritima regioner kan utsträckas till att omfatta de prioriteringar som avses i punkt 1. 3)Effektivare regionalpolitik via stöd för a)interregionalt samarbete med inriktning på innovation och kun- skapsekonomi samt miljön och riskförebyggande åtgärder enligt artikel 5.1 och 5.2, b)utbyte av erfarenheter om identifiering, överföring och sprid- ning av bästa praxis, inklusive om hållbar stadsutveckling enligt artikel 8, och c)studier och datainsamling samt observationer och analyser av utvecklingstrender i gemenskapen. En gruppering ska bestå av medlemmar som finns på minst två medlemsstaters territorier.TPF7FPT I förordning nr 1082/2006 sägs inget om hur många medlemmar en gruppering maximalt får ha. Grupp- eringens sammansättning regleras emellertid närmare i EG-förord- ningen. Medlemsstater samt regionala och lokala myndigheter kan vara medlemmar i en gruppering. Närmare om vad som avses med regionala och lokala myndigheter framgår inte av förordningen. Som redovisats tidigare kan även organ som regleras av offentlig rätt i enlighet med en bestämmelse i EG-direktivet om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster vara medlemmar i en gruppering.TPF8FPT Sammanslut- ningar av organ som tillhör en eller flera av nämnda kategorier får också vara medlemmar i en gruppering. 7TP PT Artikel 3.2 i förordning nr 1082/2006. Enheter från länder som inte är medlemmar i unionen omfattas alltså inte av förordningen. Sådana enheter kan emellertid delta i en grupp- ering när lagstiftningen i ett tredje land eller avtal mellan medlemsstater inom unionen och tredjeländer medger detta (skäl 16 i förordning nr 1082/2006). 8TP PT Se avsnitt 2.2. Behovet av kompletterande nationella regler Innebörden av medlemsbegreppet får ytterst tolkas av EG-dom- stolen. För tillämpning av förordning nr 1082/2006 torde emeller- tid krävas att begreppet utreds lite närmare. Den största delen av den offentliga verksamheten i utövas av staten. I spetsen för den statliga förvaltningsorganisa- tionen finns regeringen.TPF9FPT Därunder finns ett vittförgrenat system av statliga förvaltningsmyndigheter, var och en med sina bestämda arbetsuppgifter. På regional och lokal nivå utövas den offentliga verksamheten i huvudsak av landstingskommuner och primärkom- muner. Innebörden av begreppen medlemsstaten och regionala och lokala myndigheter i förordning nr 1082/2006 torde förstås så att svenska staten samt landstingskommuner och primärkommuner kan vara medlemmar i en gruppering. Även statliga förvaltnings- myndigheter bör kunna vara medlemmar i en gruppering. Som redovisats tidigare kan landstingskommuner och primär- kommuner genom att bilda ett kommunalförbund lämna över vissa kommunala angelägenheter till förbundet.TPF10FPT En förutsättning är emellertid att det inte föreskrivits en särskild ordning för handhavandet av angelägenheten. blir huvud- man för de frågor som medlemskommunerna flyttar över till för- bundet. De frågor medlemmarna överlämnar till kommunalförbun- det faller alltså efter överlämnandet utanför deras kompetens. Ett kommunalförbund är en offentligrättslig juridisk person. För- bundet har egen rättskapacitet och det är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. samverkan förekommer även genom att kommuner gemensamt äger företag. Samverkan sker genom en självständig juridisk person. och kommunala företag är alternativa sätt att organisera sådan verksam- het som kompetensmässigt lika gärna skulle kunna handhas av kommunerna själva. Ett kommunalförbund eller ett kommunalt företag torde således också kunna vara medlemmar i en gruppering avseende sådana angelägenheter som överlämnats till förbundet eller företaget. Även statliga eller andra kommunalt ägda eller kontrollerade bolag och stiftelser bör kunna vara medlemmar i en gruppering. Det krävs emellertid att associationen inrättats för att tillgodose behov i det allmännas intresse och att behoven inte är av industriell eller kommersiell natur. 9TP PT Med undantag för de statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under . 10TP PT Se avsnitt 3.2.4. Behovet av kompletterande nationella regler Primärkommuner och landstingskommuner kan även samverka i en gemensam nämnd. Som nämnts tidigare tillsätts en gemensam nämnd i någon av de samverkande kommunerna och ingår i denna kommuns organisation.TPF11FPT Varje kommun behåller emellertid sitt huvudmannaskap för de frågor man lägger på den gemensamma nämnden. Till skillnad från ett kommunalförbund är en gemensam nämnd inte någon egen juridisk person. En gemensam nämnd torde således inte kunna vara medlem i en gruppering. De allmänna organens uppgifter kan även överlämnas till bolag, föreningar, samfälligheter, stiftelser, registrerade trossamfund eller enskilda individer. Ett sådant överlämnande måste ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. För att dessa enskilda subjekt ska kunna vara medlemmar i en gruppering torde krävas att de är juridiska personer som inrättats för att tillgodose behov i det allmännas intresse och att behoven inte är av industriell eller kommersiell natur. Därtill kommer att verksamheten till största delen ska finansieras av statliga, regionala eller lokala myn- digheter eller andra offentligrättsliga organ, eller stå under kontroll av sådana organ eller att subjektet har ledamöter som utses av sådana organ. Av det anförda följer således att en rad svenska organ torde kunna vara medlemmar i en gruppering. Enligt förordning nr 1082/2006 kan emellertid en medlemsstat i vissa fall vägra medlemskap i en gruppering. En medlemsstat kan dessutom be- gränsa de uppgifter som en gruppering får utföra. Angående svenska organs möjligheter att delta i en gruppering, se avsnitt 5.4. 5.4En grupperings uppgifter och en medlems deltagande i en gruppering m.m. Ett beslut att bilda en gruppering fattas på initiativ av grupp- eringens blivande medlemmar. Dessa medlemmar har att upprätta förslag till avtal och stadga. Avtalets och stadgans innehåll regleras närmare i förordning nr 1082/2006. Ett avtal ska innehålla upp- gifter om bl.a. grupperingens namn och medlemmar, dess registre- 11TP PT Se avsnitt 3.2.4. Behovet av kompletterande nationella regler rade säte, det territorium inom vilket grupperingen ska utföra sina uppgifter, grupperingens mål och uppgifter, dess varaktighet och villkoren för grupperingens upplösning. Stadgan ska i vart fall innehålla alla uppgifter i avtalet samt närmare uppgifter om grupp- eringens organisation, arbetets bedrivande och fördelningen av medlemmarnas ansvar. Grupperingens interna organisation ska bestå av en församling och en direktör. Stadgan kan innehålla bestämmelser om ytterligare organ. Om andra organ finns, bör stadgan ange vilka befogenheter de har. I EG-förordningen anges endast vissa minimikrav avseende stadgans innehåll och vad en gruppering åtminstone ska ha för organ. Grupperingsformen är med andra ord ganska flexibel. Vid samtal med företrädare för bl.a. svenska kommuner och länsstyrelser har det framkommit att det finns ett intresse hos allmänna organ att ingå som medlemmar i en gruppering. Det har påtalats att det internationella samarbetet och antalet samarbets- partners växer och att det finns behov av att finna nya former för samarbetet. De har framhållit värdet av en fast struktur och möjlig- het till långsiktig planering i samarbetet. Vidare har de efterlyst en tydligare ansvarsfördelning i pågående projekt. Dagens samarbets- former kan inte fullt ut täcka dessa behov och nämnda brister kan eventuellt lösas genom bildandet av en gruppering. Vidare har påtalats att en uppgift för en gruppering kan vara att leda och samordna arbetet i framtida program som rör territoriellt sam- arbete. I detta arbete torde ingå att förvalta ett program som medfinansieras av gemenskapen genom Europeiska regionala ut- vecklingsfonden och att besluta om fördelning av stöd till projekt inom målet för territoriellt samarbete. Slutligen har pekats på behovet av att ytterligare utvidga området för internationellt sam- arbete. bör bemyndiga regeringen att kunna överlåta vissa förvaltningsuppgifter till en gruppering. Regeringen bör i särskilda fall få överlåta förvaltningsuppgift till en gruppering med registrerat säte i eller i en annan medlemsstat inom EU. Förvaltningsuppgift som får överlåtas bör röra förvaltning av program för territoriellt samarbete som medfinansieras av EU. Under nuvarande programperiod med- Behovet av kompletterande nationella regler finansieras sådana program av gemenskapen genom Europeiska regionala utvecklingsfonden och fördelning av stödet sker till projekt inom målet territoriellt samarbete. Uppgift som överlåts bör få innefatta myndighetsutövning. Med myndighetsutövning avses i detta fall beslut om fördelning av stöd i samband med förvaltning av nämnda program. Frågorna bör regleras i en särskild lag. Eftersom vissa av de uppgifter som kan överlåtas innefattar myndighetsutövning måste beslut fattas med kvalificerad majoritet. Det synes inte önskvärt att genom nationell lagstiftning begränsa en grupperings uppgift avseende program eller projekt som inte stöds av finansiellt bidrag från EU. En fråga av intresse är enligt vilken rättsordning en gruppering ska anses bildad. Den skulle kunna anses bildad enligt svensk rätt eller enligt utländsk rätt eller enligt en rättsordning som är av sitt eget slag (sui generis), dvs. Som nämnts tidigare gäller förordning nr 1082/2006 som svensk lag. En gruppering med registrerat säte i skulle därför kunna anses vara bildad enligt svensk rätt. I vart fall förefaller det naturligt att grupperingen anses som en svensk juridisk person. framgår av förordning nr 1082/2006 att en gruppering är en gemenskapsrättslig juridisk person och EG-förordningen innehåller vissa grundläggande be- stämmelser angående bl.a. grupperingens bildande och verksamhet. Med beaktande av det anförda måste en gruppering anses bildad enligt gemenskapsrätten och i det fall en gruppering har sitt registrerade säte i ska grupperingen behandlas på samma sätt som en svensk juridisk person. I denna del är också att beakta att en gruppering i flera av- seenden skiljer sig från svenska associationsformer och att utred- ningen inte har hittat någon form som kan appliceras på en gruppering. Som redovisats tidigare torde en gruppering närmast kunna liknas vid ett offentligrättsligt samarbetsorgan.TPF12FPT Organisa- tionsmässigt påminner en gruppering till viss del om ett kom- munalförbund. Av förordning nr 1082/2006 framgår nämligen att en grupperings församling ska bestå av företrädare för en 12TP PT Se avsnitt 2.2. Behovet av kompletterande nationella regler grupperings medlemmar och att medlemmarna är ansvariga för grupperingens skulder. Enligt EG-förordningen ska en grupperings uppgifter fastställas av dess medlemmar i ett avtal jämte stadga. I förordningen anges emellertid endast vissa minimikrav avseende avtalet och stadgans innehåll och vad en gruppering åtminstone ska ha för organ. Grupperingsformen är med andra ord ganska flexibel och medlemmarna i en gruppering har viss frihet att närmare reglera verksamheten i grupperingen. I denna del torde samarbetet i en gruppering även påminna om det internationella samarbete i exempelvis privaträttslig form som en svensk kommun kan ägna sig åt . Beroende på samarbetsform regleras detta samarbete i avtal och bestämmelser i t.ex. kommunallagen, aktiebolagslagen och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. En prövning av ansökan om medlemskap i en gruppering hänger nära samman med frågor om en grupperings ändamål och dess uppgifter.