sou · GWB3114 · 2008-12-01 00:00:00 — Av särskilt intresse i det sammanhanget är som nämnts möjligheterna att få arbete och bostad. Om utlänningen beviljas uppehållstillstånd i bör han eller hon informeras om vad försörjningskravet kan innebära i den egna situationen, exempelvis om grunden för uppehållstillstånd är sådan att han eller hon skulle omfattas av ett försörjningskrav för det fall en anhörig ansökte om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Det bör dock ankomma på och utlandsmyndig- heterna att närmare bedöma på vilket sätt information om för- sörjningskravet ska lämnas. I art 3(1) i FN:s konvention om barnets rättigheter (Barnkonven- tionen) betonas att såväl regeringar som offentliga och privata organ måste säkerställa att konsekvenserna för barn är sådana att barnets bästa kommer i främsta rummet när de vidtar åtgärder. Detta innebär dock inte att barnets bästa är det enda intresse som ska beaktas utan vad som är bäst för barnet ska vägas mot andra samhällsintressen. Dessutom måste överväganden av vad som är barnets bästa göras på både kort och lång sikt. Införandet av ett försörjningskrav tenderar att röra sig över flera politikområden. Den problematik som aktualiseras – och som ett försörjningskrav syftar till att stävja – handlar främst om en akut bostadsbrist i de tre storstadsregionerna, boendesegregation och svårigheter för nyanlända att etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningen utgår från att det bästa för barnet, i de flesta fall, är att bo med båda sina föräldrar under trygga ekonomiska förhåll- anden. Som redogjorts för i kapitel 4 finns det emellertid nackdelar med att det inte finns ett tryggt boende och en ordnad ekonomisk situation när barnet anländer till . förenas barn med en förälder i allmänhet sedan föräldern har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här i landet. Tiderna varierar, men i genomsnitt beviljas ett barn som anhöriginvandrar till uppehållstillstånd efter att en förälder bevil- jats uppehållstillstånd här. Av de cirka 29 000 personer som beviljades uppehållstillstånd i på grund av familjeanknyt- ning var 8 926 barnTPF1FPT. Av denna grupp avsåg 2 619 barn s.k. snabba anknytningar, vilket innebär att varken barnet eller dess förälder 1TP PT Barn som är födda i har inte medräknats. bott stadigvarande tillsammans med anknytningspersonen i utlandet. Beträffande de återstående 6 307 barn som beviljades uppehållstill- stånd på grund av anknytning avsåg 3 621 barn i etablerade förhållanden och 2 686 barn på grund av övrig anknytning som exempelvis barn utan vårdnadshavare och barn i tidigare hushålls- gemenskap.TPF2FPT Om ett sådant försörjningskrav som utredningen föreslår hade gällt skulle många av dessa barn ha undantagits från försörjningskravet, t.ex. på grund av att anknytningspersonen var en svensk medborgare, flykting eller en annan anknytningsperson som ska undantas från försörjningskravet. Det har dock inte varit möjligt för utredningen att ta fram exakta statistikuppgifter om detta. Ett försörjningskrav får konsekvenser för barn oavsett om det handlar om att de återförenas med en förälder i under ansträngda ekonomiska och sociala förhållanden eller om det inne- bär att familjemedlemmar lever skilda från varandra under en kortare eller . Det bör dock observeras att barn i fall av snabba anknytningar inte drabbas av en familjeseparation i avvaktan på uppehållstillstånd, eftersom de inte har levt stadigvarande med anknytningspersonen utomlands. Ett exempel på hur införandet av ett försörjningskrav kan påverka ett barn i ett etablerat förhållande är att barnet får vänta i hemlandet med en nära anhörig på att återförenas med en förälder som sökt sig till till dess att föräldern har ett arbete och en bostad. För barnets del kan det för- hållandet att det ställs ett försörjningskrav på barnets förälder innebära att separationen från föräldern blir förlängd. Å andra sidan innebär försörjningskravet att barnet anländer till en förälder som har integrerats i samhället på så sätt att han eller hon har arbete och en ordnad bostad. Barnet kommer till innanförskap i stället för till utanförskap. De uppgifter som utredningen erhållit från , och visar att barns hälsa påverkas negativt av trångboddhet. Möjligheter till studier och läxläsning är nästintill obefintliga liksom möjligheterna till en aktiv fritid. Många nyanlända barn hamnar hos redan trångbodda släktingar, eller i värsta fall i missbrukarboenden, i väntan på bostad. Ingen ifrågasätter att barn behöver ett hem för att känna sig trygga. ger stöd för barns rätt till en bostad – förutom genom artikel 3.1 om barnets bästa – även genom artikel 27.3 som 2TP PT Källa: . betonar konventionsstaternas skyldighet att i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och utarbeta stödprogram bl.a. i form av bostäder. Trots att familjen står för grundtryggheten och omsorgen i barnets liv är boendesituationen således av stor betydelse. Utan en fast bostad uppstår effekter på hela familjens välbefin- nande som i sin tur negativt påverkar föräldrarnas förutsättningar att erbjuda barnen detta känslomässiga stöd. Barnets miljö i hemlandet måste också beaktas i detta hän- seende. Om denna är ett område med krig, våld och väpnade kon- flikter torde det vara betydligt tryggare i . Att barn regel- mässigt skulle ha det bättre i än i andra länder är dock ett synsätt som utredningen avvisar. Därför måste flera andra individu- ella faktorer vägas in i bedömningen, såsom föräldrarnas personliga situation och omsorgsförmåga, övriga nära anhöriga som barnet har i sin nära omgivning, liksom barnets behov av och relationer till föräldrar och syskon. Enligt har studier av effekter av ofrivillig familjeseparation bland flyktingar visat att effekterna för barns besvär varierar i olika kulturella grupper, olika mottagarländer och olika sammanhang. Flera av studierna visar att separationen medfört en generellt ökad förekomst av psykiska besvär, depression, sänkt självkänsla, beteendeproblem och försämrade skolresultat. En skyddande faktor är om barnen lever i en stödjande familj. För de barn som kommer till för att återförenas med sina föräldrar innebär familjen själva grundtryggheten och den viktigaste hälso- främjande resursen. anser utredningen att man måste väga in faktorer som hur familjestrukturen ser ut i hemmiljön, om det finns någon annan vuxen i barnets närhet som barnet känner sig tryggt med, t.ex. en förälder, mor- eller farföräldrar eller syskon. Barnets naturliga sociala uppväxtmiljö och familjenätverk kan skilja mellan olika kulturer och barnets individuella situation måste behandlas i varje enskilt fall. En ytterligare aspekt som lyfts fram av Svenska barnläkar- föreningen är familjeåterförening efter en lång tids separation. Veten- skapliga studier som gjorts på flyktingbarn efter återföreningen med föräldrarna visar bl.a. att barnets ålder har betydelse för hur separationen från föräldrarna påverkar barnet. Hos små barn påverkas anknytningen till den frånvarande föräldern. Hos tonåringar finner man överrepresentation av revolterande beteende med skolk, rym- ningar och allvarliga konflikter. Tiden efter återförening har således Försörjningskravets konsekvenser SOU 2008:114 liten effekt för att reparera den klyfta som kan ha uppstått i familjen efter en längre separation. hänvisar vidare till studier som gjorts gällande långtidsuppföljningar av flyktingbarn. Dessa visar att barns traumatiska upplevelser före flykten har en relativt begränsad betydelse på lång sikt. I stället är det vad som händer efter flykten, i det nya landet, som främst avgör hälsa och välbefinnande i ett längre perspektiv. Det finns således starka skäl hänförliga till ett barn som talar både för och emot att ett försörjningskrav införs i svensk lag. Det är uppenbart att en familjeseparation oftast är negativ för ett barn. Barn som skiljs från en av sina föräldrar i samband med migration kan därför befinna sig i en svår och utsatt situation. Att återförenas med sin förälder i ett annat land kan dock inte entydigt sägas vara till ett barns bästa om livsomständigheterna i det nya landet är otrygga. Genom att föräldrar har en trygg boendesituation och en säkrad inkomst stärks även möjligheterna för barnet till en trygg uppväxt. Barn som lever integrerade i det svenska samhället har större möjligheter att klara av skola och på lång sikt få ett bra liv i . Utredningen har valt att göra en samhällsekonomisk bedömning där kostnader och intäkter för samhällets olika delar vägs samman till en sammantagen bedömning. Kostnaderna som uppstår av reformen ställs mot de eventuella intäkter som uppstår som ett resultat av reformen. I en fullständig sådan kalkyl ska alla effekter för alla olika delar av samhället föras in i kalkylen. Utredningen har valt, som framkommer senare, att göra en överslagsmässig och förenklad kal- kyl som ska betraktas som ett räkneexempel. En viktig faktor vid en bedömning av det här slaget är att för- söka kvantifiera genomslaget i ekonomin av den reform som över- vägs. Det kan finnas flera sätt att göra det men i det här fallet kan det vara lämpligt att försöka identifiera den relevanta population som berörs av förändringen. Försörjningskravet riktar sig mot anknytningspersonen, dvs. den person som finns här i landet och som en anhörig åberopar anknytning till. Kravet innebär att han eller hon dels ska ha ekonomiska medel som är tillräckliga för att klara sin egen försörjning, dels ska förfoga över lämplig bostad för sig själv och för den anhörige. Utredningen har med hjälp av statistik från för bedömt att antalet anknytnings- personer som omfattas av försörjningskravet är ca 10 2009 för att därefter sjunka till ca 8 500 personer . Utredningen har uppskattat att försörjningskravet kommer att omfatta av antalet anknytningspersoner enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL fram för att därefter minska. Här är det också viktigt att notera att de enda nyanlända som kommer att beröras av försörjningskravet är anknytningspersoner som önskar återförenas med en anhörig och som i utgångsläget inte bedöms uppfylla kraven på egen försörjning och lämplig bostad. En person som redan uppfyller ett försörjningskrav berörs inte av reformen på annat sätt än att det blir ett utvidgat administrativt förfarande som kostar både för individen och för samhället. Det kan också i detta sammanhang nämnas att bedömt att försörjningskravet inte kommer att påverka antalet asylsökande i i någon större utsträckning. Enligt verket är villkoren för anhöriginvandring en faktor av betydelse för en asyl- sökandes val av asylland. Även med ett sådant försörjningskrav som utredningen föreslår kommer dock att ha färre och mindre ingripande villkor för anhöriginvandring jämfört med många andra europeiska länder. Dessutom finns det en rad andra faktorer som påverkar valet av asylland, t.ex. möjligheten att beviljas uppehålls- tillstånd som skyddsbehövande. har har haft ett förhållandevis stort asylmottagande med en sammanhängande följdinvandring. Den övriga anhöriginvandringen har också ökat kontinuerligt. Enligt Migrations- verket kommer försörjningskravet, med föreslagen utformning, eventuellt att medföra en tillfällig minskning av anhöriginvand- ringen, men inte någon minskning på . Försörjningskravet syftar till att öka incitament för arbete, egenförsörjning och för att asylsökande och andra nyanlända ska välja att bosätta sig i kommuner med goda förutsättningar att få arbete och en egen bostad. Vilka ekonomiska konsekvenser ett för- sörjningskrav får i realiteten är beroende av om försörjningskravet medför att fler anknytningspersoner än kommer att vara egenförsörjande och ha tillgång till egen bostad. Utredningen utgår från att möjligheterna för anknytningspersonerna att uppfylla för- sörjningskravet kommer att vara goda och att försörjningskravet därför ställer de anknytningspersoner som omfattas av försörjnings- kravet inför några val. Något förenklat kan man säga att det första valet för en person antingen är att göra en förändring, t.ex. genom att välja eller byta bostadsort, för att ha så goda förutsättningar som möjligt att uppfylla ett försörjningskrav och återförenas med sina anhöriga inom fyraårsgränsen eller att inte låta sig påverkas av ett försörjningskrav. Givet att valet är att agera inom tidsgränsen finns det ytterligare val att göra genom beteenden som stärker den egna försörjningsförmågan. Den egentliga kalkylen handlar då om att med utgångspunkt i den relevanta populationen av anknytningspersoner och alternativa beteenden identifiera kostnader och intäkter. Den kategori som inte påverkas av försörjningskravet skapar varken kostnader eller intäkter för samhället. De som blir självförsörjande skapar i huvud- sak intäkter åt samhället. De kostnader som kan uppstå är huvudsakligen av administrativ art. För varje prövning av försörjningskravet som måste göras upp- står en extra kostnad i förhållande till dagens handläggnings- kostnader. Det handlar främst om ökade handläggningskostnader hos med i genomsnitt per ärende. Det återstår dock att avgöra hur många ärendena det blir. Det uppstår också kostnader i andra delar av samhället för att förse handläggningsprocessen hos med underlag. Det handlar t.ex. om intyg av olika slag. Tvister kan uppstå som leder till kostnader för rättssystemet och enskilda. De intäkter som ett försörjningskrav kan medföra är de som genereras av högre inkomster av i första hand arbete. Arbets- inkomsterna försörjer den enskilde och ger arbetsgivaravgifter och skatteintäkter till kommun och möjligen stat. Dessutom minskar kostnaderna för bostadsbidrag. Den viktigaste intäkten är i form av minskat ekonomiskt bistånd. En slutsats som kan dras av det ovanstående är att de kostnader som uppstår till stor del faller på staten. Intäkterna däremot till- faller enskilda och kommuner. Det förefaller också som att kostnaderna kan komma att bli jäm- nare fördelade mellan olika kategorier av anknytningspersoner i jämförelse med intäkterna. För de som verkligen ökar sin försörj- ningsförmåga kan effekten i form av ökade skatteintäkter och minskat ekonomiskt bistånd bli påtaglig. Slutligen kan det finnas anledning att beröra i vilken mån en reform av det här slaget kan vara samhällsekonomiskt lönsam, dvs. om samhällets samlade intäkter överstiger samhällets samlade kost- nader. Det första som kan sägas om det är att kostnaderna är säkrare än intäkterna. Man kan förvänta sig högre kostnader täm- ligen generellt. Däremot beror samhällets intäkter på antaganden om förändrat beteende hos relativt nyanlända personer. Kalkylen bygger på tanken att det i den relevanta populationen uppstår en given genomsnittlig kostnadsökning som är av det slag som nämnts tidigare. Därefter prövas hur många anknytningspersoner som måste gå från ett tänkt fullständigt beroende av ekonomiskt bistånd till en arbetsinkomst, som netto motsvarar nivån för eko- nomiskt bistånd, för att den offentliga sektorns utgifter och intäkter ska bli lika stora. Beräkningen gäller bara . Syftet med exemplet är att ge en uppfattning om vilka effekter försörjningskravet måste leda till för att reformen ska vara samhälls- ekonomiskt motiverad. I beräkningen ingår bara ekonomiska effekter för den offentliga sektorn. Därutöver är naturligtvis välfärdseffekter för enskilda och familjer. I räkneexemplet antas följande. Det finns 10 000 individer i den relevanta populationen. Den genomsnittliga kostnadsökningen är per individ, alltså ett genomsnitt för alla individer i den relevanta populationen. Sammantaget är alltså den samhälleliga kostnadsökningen . Om det vidare antas att intäkten består av att en individ går från fullständigt beroende av ekonomiskt bistånd till självförsörjning på samma nivå som biståndet. En förenkling görs så att samtliga individer är ensamstående utan barn och att de är och därmed inte kan få bostadsbidrag. Den nivå denne ensamstående lever på består av riksnorm, boende- kostnad och andra smärre utgifter. Det antas att det rör sig om . Med en viss förenkling kan det hävdas att individen behöver ha en bruttoinkomst på ca för att, efter skatteavdrag, få en nettoinkomst på . Den samhälleliga intäkten är alltså det ekonomiska bistånd som inte längre betalas ut och skatteintäkten, alltså . Utredningen kunde också räkna in arbetsgivareavgifter men väljer att här – mest av räknetekniska skäl – bortse från dem. Först måste det ske en omräkning till en årseffekt eftersom kost- naderna avses vara uttryckta i årstermer. Det skulle innebära en årsintäkt per individ på . För att komma behöver det röra sig om 84 personer. Bara för att göra det enkelt kan det antas att det rör sig om 100 personer. Ställt i relation till de 10 000 i den relevanta populationen handlar det alltså om av den relevanta populationen. Räkneexemplet är förenklat och det är svårt att bedöma om en enprocentig effekt är att betraktas som en stor eller liten effekt. Men med räkneexemplet som grund förefaller det enligt utred- ningens bedömning finnas goda förutsättningar för att reformen ska vara samhällsekonomiskt motiverad. Utredningen har övervägt att budgetmässigt finansiera de ökade kostnaderna för handläggning vid genom att införa ansökningsavgifter. Regeringen har emellertid tidigare avskaffat ansökningsavgifter för denna grupp. Enligt utredningsdirektiven ska utredningen redogöra för andra kon- sekvenser än förslagets ekonomiska konsekvenser samt konsekvenser för barn. Utredningsdirektiven nämner jämställdhetskonsekvenser. Utredningen anser att ett försörjningskrav, som syftar till att främja arbete, egenförsörjning och garantera ett ordnat boende vid nyan- ländas ankomst gynnar kvinnor likaväl som män. I de fall kvinnor är anknytningspersoner får de ytterligare ett incitament att arbeta och bli självförsörjande och i de fall kvinnor ansöker om att få uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som bor i garanterar försörjningskravet att kvinnorna kommer till en person med arbete och ordnad bostad. Detta talar i sin tur för att de nyanlända kvinnorna kan integreras på ett enklare sätt. Utred- ningen anser att det inte skulle vara fördelaktigt ur jämställdhets- synpunkt att ha olika nivåer på vilka krav som ställs på anknyt- ningspersonens försörjningsförmåga beroende på om anknytnings- personen är en man eller kvinna. Synpunkter om att försörjnings- kravet drabbar kvinnor – som kan ha lägre lön än män – hårdare än män har utredningen därför inte ansett ska ligga till grund för utform- ningen av försörjningskravet. Utredningen har i stället utformat nivån på försörjningsförmågan utifrån vad som är rimligt med hänsyn till möjligheterna att uppfylla försörjningskravet oavsett anknytningspersonens kön. Utredningen har även föreslagit att försörjningskravet inte ska innefatta krav på att en person ska försörja en annan person, vilket skulle ha varit betänkligt ur ett I stället innebär försörjningskravet att anknytningspersonen endast ska klara sin egen försörjning. En intresseorganisation som utredningen har varit i kontakt med har framhållit att det kan vara svårt för föräldrar att få balans angående ansvaret för barnen om försörjningskravet medfört att en förälder vistats ensam med barnen . Utredningen vill här framhålla att det i regel – utan ett försörjningskrav – i genomsnitt tar efter det att en person beviljats uppehållstillstånd till dess att hans eller hennes anhöriga invandrar till landet. Även om ett försörjningskrav skulle innebära att utökas något så garanteras en familj genom försörjningskravet en egen lämplig bostad. Det kan därför antas att föräldrarna får bättre möjligheter att dela ansvaret för barnen jämfört med om familjen lever trångbott hos andra och behöver ägna tid åt att lösa bostadsfrågan. Ett försörjningskrav kan vara positivt på så sätt att det mot- verkar äktenskap som ingås genom tvång. Försörjningskravet kan således utgöra ett skydd för framför allt unga kvinnor som avbryter sin skolgång för att tvingas ingå äktenskap med en utländsk person. Ett försörjningskrav kan även uppställa ytterligare hinder mot skenäktenskap. Eftersom undantag från försörjningskravet görs för anknytnings- personer som fått uppehållstillstånd som flykting eller som vissa kategorier av skyddsbehövande i övrigt finns skäl att anta att det blir viktigare för en person att veta på vilken grund han eller hon beviljas uppehållstillstånd. Grunden för uppehållstillstånd får nämligen inverkan på om det ska ställas ett försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring. Möjligen kan detta få betydelse för antalet över- klaganden när det gäller avslag på ansökan om flyktingförklaring. Förslaget till ändring i utlänningslagen (2005:716) Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person enligt 3 eller 3 a § får beviljas endast om den person som utlänningen åberopar anknytning till har tillräckliga ekonomiska medel för att klara sin för- sörjning och förfogar över lämplig bostad för sig själv och för utlänningen. Om det finns synnerliga skäl får kraven i första stycket helt eller delvis efterges. Paragrafen, som är ny, innehåller en bestämmelse om försörjnings- krav. Den behandlas i avsnitten 6.1 och 6.2.6. Genom första stycket införs som huvudregel ett försörjningskrav som villkor för att uppehållstillstånd ska beviljas en utlänning på grund av anknytning till en person enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL. Försörjningskravet innebär att den person som en utlänning åbe- ropar anknytning till enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL (anknytnings- personen) dels ska ha tillräckliga ekonomiska medel för att klara sin egen försörjning, dels ska förfoga över lämplig bostad för sig själv och för den sökande. Försörjningskravet riktar sig således mot anknytningspersonen. Det ankommer på den sökande att presentera ett sådant under- lag som visar att anknytningspersonen uppfyller ett försörjnings- krav. Prövningen av om försörjningskravet är uppfyllt ska ske i samband med prövningen av ansökan om uppehållstillstånd. Detta följer av att ett uppfyllt försörjningskrav är en förutsättning för att uppehållstillstånd får beviljas. Sedan uppehållstillstånd beviljats ska det inte ske någon ytterligare kontroll av om försörjningskravet är uppfyllt. Prövningen måste därmed inbegripa en prövning av den långsiktiga försörjningsförmågan. Anknytningspersonen anses ha tillräcklig försörjningsförmåga om han eller hon har sådana ekonomiska medel som räcker för att klara sin egen försörjning, vilket innefattar anknytningspersonens levnadskostnader inklusive kostnad för eget boende. Det ställs således inte något krav på att anknytningspersonen ska kunna försörja den sökande. Riksnormen för förbehållsbeloppen vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken bör utgöra riktlinje för vilken lägsta nivå på försörjningsförmågan som bör godtas. Exempel på underlag som kan presenteras för att visa att anknyt- ningspersonen har tillräcklig försörjningsförmåga är anställnings- bevis, skattedeklaration, F-skattsedel, registreringsbevis för rörelse, hyreskontrakt för rörelse eller bevis om kontanta medel eller bank- tillgodohavanden. Anknytningspersonen anses förfoga över en bostad som han eller hon äger, hyr eller innehar med bostadsrätt. Om det är fråga om ett hyresförhållande måste det vara av viss varaktighet. Även om anknytningspersonen inte disponerar över bostaden vid ansöknings- tillfället anses han eller hon förfoga över bostaden om den är disponibel för anknytningspersonen (genom äganderätt, hyres- eller bostadsrätt) senast vid den sökandes ankomst till landet. Vad som utgör lämplig bostad måste bedömas i varje enskilt fall. Vid denna lämplighetsbedömningen bör utgångspunkten vara vad som anses som en normal bostad för en likvärdig familj i landet med hänsyn till bl.a. bostadens storlek, standard samt antalet personer som ska bo i bostaden utifrån deras ålder och inbördes familjeband. Exempel på underlag som visar att anknytningspersonen för- fogar över en bostad kan vara köpebrev eller hyreskontrakt.