sou · GVB329 · 2008-01-01 00:00:00 — Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? av Utredningen om expropriationsersättning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av ersättningsbestäm- melserna i expropriationslagen (1972:719). Till särskild utredare förordnades fr.o.m. ordföranden i Arbets- domstolen . Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades fr.o.m. kanslirådet (), departementssekreteraren (numera ) samt rättssakkunnige (). entledigades fr.o.m. och rättssakkunnige () förordnades som sak- kunnig från . Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. civilingenjören (), chefsjuristen (), fastighetsrådet (), civilingenjören (), enhetschefen (), förbundsjuristen (Kommuner och Landsting), bolagsjuristerna (IT- Företagen) och (), chefsjuristen (Fastighetsägarna ) samt lagmannen (). förordnades som expert advokaten (). entledigades fr.o.m. och i hennes ställe förordnades chefsjuristen (). Till utredningens sekreterare förordnades hovrättsassessorn . Utredningen antog namnet Utredningen om expropriations- ersättning (Ju 2005:17). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2007:16). Enligt tilläggsdirektivet förlängdes tiden för uppdraget. Förlängningen innebär att de delar av uppdraget som skall redovisas i ett delbetänkande skall utredaren redovisa . Utredningen om expropriationsersättning får härmed överlämna sitt delbetänkande Hur tillämpas expropriationslagens ersättnings- bestämmelser? (SOU 2007: 29). Betänkandet omfattar de delar av utredningsuppdraget som avser undersökning av hur expropriationslagens ersättningsbestämmelser tillämpas vid dels expropriation, dels andra slag av tvångsförfaran- den och hur ersättningen bestäms i sådana fall där reglerna i expropriationslagen kan antas ha indirekt verkan. Arbetet fortsätter nu med övriga delar av uppdraget. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Ersättningsreglerna i expropriationslagen................... 2.3.6 Lagen med särskilda bestämmelser 2.3.8 Lagen om byggande av järnväg .................................... Lagen om vissa torvfyndigheter ................................... Lag om kulturminnen m.m ........................................... 2.3.12 Några ytterligare lagar .................................................. Allmänt om företag med statligt ägande................................. Byggnadsfrågor och bostadsförsörjning................................. Naturvård och miljö................................................................. Olika former för skydd av skog m.m ........................... Vägar och järnvägar .................................................................. Energi och kraft........................................................................ Kartläggning av hur expropriationslagens Ersättningsmål i fastighetsdomstolarna.................................. Förrättningar enligt ledningsrättslagen................................... Redovisning .............................................................av enkät Vilka är parter? Vilka typer av markåtkomst och intrång Hur bestäms ersättningen? 4.6.8 Synpunkter i fråga om ersättningsnivåerna Redovisning av intervjuer ...................................................... 4.7.2 Exempel på aktuell verksamhet.................................. 4.7.3 Några förändringar .............................. 5.2Vid vilka slag av tvångsförfoganden används expropriationslagens ersättningsbestämmelser oftast? Utgörs parterna av offentliga eller privata rättssubjekt? 5.5Förändringar sedan expropriationslagens tillkomst – vilka och orsakerna till dem................................................ 5.6Några ytterligare synpunkter med anknytning till Regeringens beslut om expropriationstillstånd Förteckning över intressenter som har tillställts enkäten... Förteckning över intressenter som har svarat på enkäten... Förteckning över intervjupersoner ....................................... Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I 1Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av expropriationslagens ersättningsregler (dir. 2005:147, se bilaga 1). Enligt direktiven ingår sammanfattningsvis i utredarens uppdrag att undersöka hur ersätt- ningsbestämmelserna i expropriationslagen tillämpas i praktiken och att bedöma om de leder till rimliga resultat och är lämpligt utfor- made. Om utredaren finner att reglerna i något avseende bör ändras, skall utredaren föreslå de författningsändringar som behövs. Enligt direktiven skall översynen omfatta såväl frågor om ersätt- ning vid expropriation som frågor om ersättning vid andra tvångs- förfoganden där expropriationslagens ersättningsbestämmelser skall tillämpas. I direktiven ges följande närmare beskrivning av uppdraget i den del som avser att undersöka hur ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen tillämpas i praktiken. I uppdraget ingår att undersöka den praktiska tillämpningen vid dels expropriation, dels andra slag av tvångsförfoganden. I uppdraget ingår även att under- söka hur ersättning bestäms i sådana fall där reglerna i expropria- tionslagen kan antas ha en indirekt inverkan på ersättningen, t.ex. vid överlåtelse av egendom där tvångsförfogande annars hade kunnat aktualiseras. Utredaren skall i sin undersökning belysa vid vilka slag av för- foganden som ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen oftast kommer till användning och om parterna i dessa fall utgörs av offentliga eller privata rättssubjekt. Vidare skall utredaren belysa förekomsten av frivilliga uppgörelser om ianspråktaganden av egen- dom i fall där tvångsförfogande annars hade kunnat aktualiseras och om det föreligger någon skillnad i ersättningsnivåerna mellan ianspråktaganden som grundas på avtal respektive beslut av myndighet eller domstol samt, om det föreligger någon skillnad i Utredningens uppdrag och arbete ersättningsnivåerna, orsaken till den. Utredaren skall också söka ta reda på om det har skett några förändringar sedan expropriations- lagens tillkomst i fråga om de nu nämnda förhållandena och, om så är fallet, belysa vilka förändringar som har skett och orsaken till dem. Enligt direktiven skall utredaren redovisa sin undersökning i ett delbetänkande . Genom tilläggsdirektiv (dir. 2007:16, se bilaga 2), beslutade av regeringen , ändrades tidpunkten för redovisningen av dessa delar av uppdraget till . Enligt de ursprungliga direktiven skall uppdraget i övriga delar redovisas . Utredningen hade sitt första sammanträde med sakkunniga och experter och har därefter haft sex sammanträden. Utredaren och sekreteraren har vid olika tillfällen sammanträffat och diskuterat frågor med anknytning till utredningsuppdraget med företrädare för (), IT-bolagen, , och . Utredaren och sekreteraren har vidare deltagit i konferens för fastighets- och miljöråd och i samband därmed getts tillfälle att diskutera utredningsuppdraget med deltagarna i kon- ferensen. I syfte att få fram ett underlag för att belysa frågorna i utred- ningsuppdraget har en enkätundersökning genomförts. Enkäten tillställdes 54 myndigheter, kommuner, organisationer, företag, advokater och fastighetsvärderingsbolag (se bilagorna 4 och 5). Även utredningens 11 experter har beretts tillfälle att svara på enkäten. Vidare har vid sju olika tillfällen intervjuer genomförts gruppvis med företrädare för vissa myndigheter och organisationer m.m. (se bilaga 7). Efter de inledande avsnitten innehåller betänkandet i kapitel 2 en redogörelse för gällande rätt. Den utveckling som har skett inom områden som bedöms ha särskild betydelse för de frågor som om- fattas av utredningen behandlas i kapitel 3. I kapitel 4 redovisas Utredningens uppdrag och arbete resultaten av den undersökning som har genomförts för att kart- lägga hur expropriationslagens ersättningsbestämmelser tillämpas. Det avslutande kapitlet, kapitel 5, innehåller en sammanfattande redovisning av den undersökning som har gjorts. 2.1Egendomsskyddet i regeringsformen och Grundlagens bestämmelser om skydd för egendomsrätten finns i 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) som har följande lydelse. Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det all- männa inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. Rätten till ersättning finns i paragrafens andra stycke. Ersättnings- rätten innebär att den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp skall betalas ut. Vidare skall ersättningen bestämmas enligt grunder som anges i lag. Grundlagsregeln innebär att allmän lag inte får stiftas i strid med det skydd för egendomsrätten som bestämmelsen ger. Grundlags- regeln har emellertid även betydelse för tolkning av oklara lagregler. När sådana regler saknas är det också möjligt att den åberopas och tillämpas i det enskilda fallet.1 1 Se lagrådets yttrande i prop. 1997/98:45 bilaga 1 s. 17. Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse i samband med att den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna () införlivades i svensk rätt.2 är och ratificerades av . Den trädde i kraft . Europakonven- tionen gäller som lag i sedan den 1 januari 1995.3 upptogs i 2 kap. 23 § RF en bestämmelse om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Artikel 1 i första tilläggsprotokollet från inne- håller ett skydd för äganderätten. I artikeln föreskrivs att varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens all- männa grundsatser. Artikeln innehåller vidare ett undantag som anger att skyddet för egendom inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det all- männas intresse eller för att tillförsäkra betalning av skatter och andra pålagor. Av praxis från den europeiska domstolen för de mänskliga rättig- heterna () framgår att artikeln bör tolkas som att den innehåller tre regler: i den första fastslås principen att egendom skall respekteras, i den andra uppställs villkoren för att någon skall få berövas sin egendom och i den tredje behandlas frågan om hur ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas. De tre reglerna är emellertid inte helt fristående: den andra och tredje regeln måste alltid tolkas i ljuset av den första regelns allmänna princip. Detta klargjordes först i fallet och mot Sverige4 och har senare upprepats i flera avgöranden. , liksom grundlagens bestämmelse om skydd för egendomsrätten, tillförsäkrar varje fysisk eller juridisk person rätt till respekt för sin egendom och bygger på att det görs en 1993/94:117 s. 13 f. och 48 f. 3Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, prop.1993/94:117. 4Sporrong och mot , dom , serie A nr 52. avvägning mellan allmänna och enskilda intressen samt att rimlig balans uppnås däremellan. I fallet m.fl. mot Storbritannien5 klargjorde att vid avgörandet av om ingreppet är proportionerligt skall hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning och i övrigt till de omständigheter under vilka ingreppet sker. Det krävs inte att full ersättning lämnas under alla förhållanden. Bestämmelser om rätt för det allmänna att tvångsvis ta mark i an- språk för allmänt ändamål fanns lag7. Expropria- tionsrätten har sedan vidareutvecklats fram till den nu gällande expropriationslagen (1972:719) som trädde i kraft . Den första självständiga expropriationsförfattningen var förordning om jords eller lägenhets avstående för allmänt behov. Förordningen innehöll bl.a. en föreskrift om att ersättning för expropriation skulle utgå med 50 procents förhöjning av egendomens värde. Denna bestämmelse avskaffades redan genom expropriationsförordning som ersatte den äldre förordningen. Enligt expropriationsförordning skulle uppskattningen av löseskillingen ske efter vad jord eller lägenhet av lika beskaffenhet och godhet i orten högst gäller. Denna regel bibehölls fram till dess att expropriationslag trädde i kraft. I motiven till lag framhölls att bestämmelserna för- ordning gav intryck av att expropriationsersättningen snarare borde bestämmas för högt än för lågt. Man föreslog nu att expropria- tionsersättningen borde utgöra just så mycket att den enskildes förmögenhet efter expropriationen var lika stor som den skulle ha varit om någon expropriation inte hade kommit till stånd. De ursprungliga ersättningsreglerna lag formulerades på det 5James m.fl. mot , dom , serie A nr 98. 6Se betänkandet Presumtionsregeln i expropriationslagen (SOU 1996:45) s. 27–31. 725 kap. 1 § byggningabalken lag reglerade att mark för landsväg tvångsvis kunde tas i anspråk mot fyllnad från kronan i åker och äng. sättet att löseskilling skulle utgå med belopp som svarade mot fastighetens fulla värde. Vid expropriation av del av fastighet skulle full ersättning betalas för skada eller intrång som genom expropria- tionen eller den exproprierade delens användande vållades på even- tuellt återstående del av exproprierad fastighet. Uppstod i annat avseende skada för fastighetens ägare genom expropriationen skulle även sådan skada fullt ersättas.8 Eftersom erfarenheterna av tillämpningen av de ursprungliga reg- lerna lag visade att det ofta dömes ut för höga ersättningar i expropriationsmålen gjordes en översyn av ersättnings- reglerna. Vad gäller metoderna för att komma till rätta med de fall då ersättningarna blev för höga avvisade departementschefen först tanken på att i lagen föreskriva att expropriationsersättningen skulle motsvara ett skäligt värde på fastigheten. Å andra sidan uttalades att anknytningen till begreppet fastighetens fulla värde inte borde bibehållas eftersom det antogs att den tydliga tendensen till för höga ersättningar kunde ha föranletts av detta uttryck. Avsikten med en sådan ändring skulle dock inte vara att göra något avsteg från den tidigare principen att fastighetens värde skulle ersättas i sin helhet. Lagrådet uttalade emellertid betänkligheter mot att i lag- texten utesluta orden fulla och full eftersom det skulle kunna framkalla föreställningen att meningen inte längre var att ersätt- ningen skulle utgå till fullo. I anledning härav uttalade departements- chefen att han ansåg att en nyredigering av lagbestämmelserna borde vara till nytta främst som ett medel att eliminera sådana övervärden som enligt en bestämd allmän uppfattning dittills ofta ingått i expropriationsersättningen. För att detta syfte inte skulle motverkas borde bestämningen av att värdet skall vara fullt tas bort ur lag- texten. Bestämningen ansågs inte nödvändig för att upprätthålla principen att ersättningen skulle motsvara det verkliga värdet. Mot bakgrund av vad som ovan anförts ändrades 7 § lag på det sättet att uttrycken fastighetens fulla värde, full ersättning och fullt ersättas byttes ut mot uttrycken, fastig- hetens värde, ersättning och ersättas. Det tillades också att löseskillingen skulle bestämmas med hänsyn till ortens pris och fastighetens avkastning. 8 7 § lagen (1917:189) om expropriation. Ersättningsreglerna kvarstod i huvudsak oförändrade fram till dess lag ändrades genom ikraftträdandet av den nu gällande expropriationslagen. Bakgrunden vid tillkomsten av expropriationslagen som trädde i kraft var som framgått att flera lagändringar genomförts i syfte att motverka en sådan tillämpning av ersättnings- reglerna som skulle leda till överkompensation. Trots detta anfördes från flera håll att expropriationsersättningarna även med tillämp- ning av regler ofta bestämdes till högre belopp än vad som ansågs skäligt. Bl.a. från kommunalt håll fanns en utbredd upp- fattning att expropriation var en ekonomiskt ofördelaktig förvärvs- form. I vissa fall ledde detta till att kommunerna inriktade sin planering på områden som kunnat förvärvas utan expropriation trots att andra områden skulle vara lämpligare från plansynpunkt. Med anledning härav gjordes vid reform en genom- gripande översyn av ersättningsreglerna i expropriationslagen. Syftet med reformen var att dämpa markvärdestegringen och hindra att kommunerna vid expropriation för tätbebyggelseändamål skulle behöva ersätta sådana värden som har uppstått till följd av sam- hällets egna insatser och som har samband med tätbebyggelse- utvecklingen. Reformen syftade vidare till att mer generellt göra det möjligt för den exproprierande att själv få tillgodogöra sig värde- stegring som berott på hans egna insatser. Det föredragande statsrådet anförde som bakgrund till reformen vissa allmänna synpunkter på hur ersättningsreglerna borde utformas. Han anförde inledningsvis följande i propositionen angående änd- ringar i expropriationslagen (prop. 1971:122 s. 165). Som utgångspunkt för behandlingen av frågor om ersättningen vid expropriation har i förarbetena till Expropriationslagen uppställts den principen att expropriatens förmögenhetsställning efter expropriationen bör vara densamma som om någon expropriation inte hade ägt rum. Å ena sidan kan expropriaten i enlighet härmed med fog kräva att inte bli drabbad av ekonomisk förlust till följd av att hans egendom behöver tas i anspråk för att tillgodose ett allmänt intresse. Å andra sidan har den exproprierande ett lika befogat anspråk på att inte behöva betala för sådana värden som tillskapats genom hans egna insatser. Det finns inte någon anledning att tillämpa så generösa ersättningsregler att expropriaten genom expropriationen och expropriationsändamålets genomförande gör ekonomisk . Statsrådet anförde vidare följande angående målsättningen för ersätt- ningsreglernas utformning (prop. 1971:122 s. 166). Höga expropriationsersättningar är ogynnsamma från allmän synpunkt inte bara därigenom att de medför stora påfrestningar på den expropri- erades ekonomi och leder till ovidkommande hänsyn i planerings- sammanhang. De får också återverkningar i fråga om den allmänna prisnivån på mark och bidrar till att skruva upp denna på ett från samhällsekonomisk synpunkt olyckligt sätt. I den mån höga mark- värden grundas på spekulation i ökad avkastning på grund av förväntad ändrad markanvändning försvåras också ett rationellt utnyttjande av marken för jord- och skogsbruk eller liknande ändamål . Markvärdestegringen, särskilt i och i närheten av tätorterna, har länge utgjort ett allvarligt problem som det har varit svårt att komma till rätta med. Mot bakgrund härav är det minst sagt otillfredsställande om ersättningar vid expropriation bestäms på ett sätt som innebär att denna värdestegring inte bara godtas utan t.o.m. uppmuntras. Det finns i stället anledning att försöka utforma expropriationsreglerna så att de dämpar markvärdestegringen. Denna beror till stor del på för- väntningar om sådan ändring i fråga om markens användning som leder till att dess avkastning ökar. Dessa ändringar är till stor del av- hängiga av det allmännas insatser med planering o.d. Stora fördelar skulle vinnas om ersättningsreglerna kunde ges sådan utformning att möjligheterna att få ersättning för detta slags förväntningsvärde går förlorade. Över huvud taget är det ett angeläget önskemål att den exproprierande vid expropriation för allmänt ändamål inte skall behöva ersätta värden som har uppstått till följd av samhällets egna insatser. Statsrådet pekade vidare på betydelsen av kommunernas mark- politik och anförde följande (prop. 1971:122 s. 167). En förutsättning för att ersättningsreglerna i expropriationslagen skall ge expropriaten full ersättning utan att kommunen för den skull tvingas ersätta några förväntningsvärden är att reglerna får ett starkt inflytande på prisbildningen i den fria marknaden. För detta fordras i sin tur att expropriation vid en realistisk bedömning framstår som ett alternativ man måste räkna med. Härför krävs att kommunerna be- driver en framsynt och effektiv markpolitik. En sådan politik bör givetvis i första hand genomföras genom frivilliga förvärv. Expropria- tionsmöjligheten bör dock tillgripas när det inte går att på annat sätt komma över marken till ett pris som svarar mot den ersättning som skulle bli bestämd vid tillämpningen av de föreslagna ersättnings- reglerna. Mot bakgrund av de här återgivna synpunkterna vidtogs väsentliga förändringar i förhållande till tidigare bestämmelser om expropria- tionsersättning (se avsnitt 2.2.3). Expropriationslagens ersättningsbestämmelser har sedan tillkomsten inte varit föremål för några större förändringar. I en departements- promemoria Expropriationsersättning (Ds Bo 1984:2) föreslog man ändringar som hade samband med förslaget till plan- och bygglag (1987:10). Förslaget innebar att expropriationslagens värderings- regler skulle anpassas till det synsätt som låg bakom förslaget om genomförandetid för detaljplaner enligt . I promemorian föreslogs också bestämmelser om värdeutjämning mellan fastigheter inom detaljplaneområden när mark för allmänt ändamål löses in. Förslaget innebar att hela 4 kapitlet i expropriations- lagen redigerades om, att flera begrepp som används i expropriations- rättsliga sammanhang definierades i lagtexten samt att praxis i vissa fall kodifierades. Förslaget ledde inte till någon lagstiftning på annat sätt än att några mindre tillägg och ändringar gjordes i expropria- tionslagen i samband med tillkomsten av plan- och bygg- lagen. (Ju 1994:10) tillsattes 1994 med upp- drag att utvärdera och göra en översyn av den s.k. presumtions- regeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen som utgör ett undantag från huvudregeln att ersättning skall lämnas för marknadsvärdet av mistad mark. Presumtionsregeln i expropriationslagen (SOU 1996:45). Utredningen kom fram till att presumtionsregeln borde finnas kvar men att ett undantag borde införas från huvudregeln att ersättning inte utgår för förväntningsvärden. Utredningen föreslog ett nytt andra stycke i 4 kap. 3 § expropriationslagen som innebar att första stycket i nämnda lagrum inte skulle tillämpas beträffande värdestegringar som var att hänföra till täkt av jordarter som avsågs i den numera upphävda 18 § naturvårdslagen (1964:822). När det gäller privata expropri- anter inom verksamheter som det allmänna tidigare bedrivit kom utredningen fram till att det inte var självklart att privata rättssubjekt skulle få åberopa presumtionsregeln och åtnjuta samma ställning som ett allmänt rättssubjekt. Eftersom expropriationslagen emeller- tid inte i övrigt innehåller någon särreglering av de fall där ett privat rättssubjekt exproprierar ansåg utredningen att en eventuell för- ändring borde göras i ett större sammanhang och föreslog därför ingen ändring.