sou · GWB351 · 2008-06-02 00:00:00 — Det är väsentligt att visar lyhördhet och inlevelseförmåga i den enskildes förhållanden samt att denne har insyn i och ett reellt inflytande över de insatser som ges. Vidare anförs i propositionen på s. 53 följande: verksamhet för äldre skall präglas av respekt för den enskildes självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet. Detta förutsätter att omsorgs- och vårdinsatser utformas utifrån den enskil- des individuella behov, förutsättningar och önskemål. Grundläggande för en individuell utformning av insatserna är en professionell och rättssäker behovsbedömning och att den enskilde får information om möjligheter till stöd och hjälp. God kvalitet i äldre- omsorgen innebär att vid behovsbedömningen och i det dagliga arbetet uppmärksamma behov av sådana insatser som kan underlätta den dag- liga livsföringen t.ex. hjälpmedel, bostadsanpassning och rehabiliter- ing. En viktig kvalitetsaspekt inom äldreomsorgen är också att inbe- gripa anhöriga i vårdplaneringen och erbjuda dem stöd i olika former. En väl fungerande samverkan inom olika verksamheter och tillsammans med andra berörda organ i kommunen har stor bety- delse för kvaliteten i äldreomsorgen. En sådan samverkan kan handla om allt från medverkan i samhällsplaneringen till ett väl integrerat medicinskt och socialt synsätt i det dagliga vårdarbetet. // God kvalitet i omsorg och vård av äldre förutsätter att den enskilde och/eller dennes företrädare ges ett verkligt inflytande över insatsernas utformning. Dessa bör planeras och genomföras i en förtroendefull samverkan med den enskilde och/eller dennes företrädare. Ett reellt inflytande handlar också om bemötande och om respekt för vars och ens särart, vilja och önskemål. Ett gott bemötande kräver kunnighet, lyhördhet, inlevelseförmåga och empati – ett medvetet förhållnings- sätt. En av de viktigaste förutsättningarna för att uppnå god kvalitet i omsorgen om äldre är tillgången till personal med lämplig utbildning och kompetens samt ett tydligt och engagerat ledarskap. Genom att fortlöpande beakta behovet av kompetensutveckling stärks möjlig- heterna att hålla en god kvalitet i olika verksamheter. 6.4.2Värdegrund i gällande socialtjänstlag Som tidigare anförts anser utredningen att en värdegrund för äldre- omsorgen tydligare bör framgå av socialtjänstlagen. bör innehålla en del som handlar om värdigt liv, som i sin tur kan hänföras till begreppet värdighet, och en del som handlar om väl- befinnande. Värdigt liv finns inte omnämnt direkt i någon lagtext men nämns bl.a. i flera av de förarbeten som angivits ovan. Utredningen bedömer att värdighet i viss mån omfattas av begrep- pet integritet, men utredningen anser att värdighet är ett mer omfattande begrepp och att integritet kan vara en beståndsdel i detta. Utredningen anser att värdegrunden bör täcka termerna värdigt liv och välbefinnande, och gemensamt för termerna är att det i förarbetena till socialtjänstlagen inte finns någon tydlig definition av dessa. I förarbetena finns dock en viss vägledning kring orden självbestämmande och integritet. Utgångspunkten är att den äldre själv ska få bestämma över sin situation.8 Det är också klart att personal inte får fatta några beslut över huvudet på klienten.9 När det gäller kravet på god kvalitet får termerna en något tydligare innebörd. Omsorg och vård ska utformas utifrån människors individuella behov, förutsättningar och önskemål. Dessutom ska den enskilde personen ha ett reellt inflytande vilket förutsätter respekt för människors särart, vilja och önskemål.10 Utredningen menar att det är viktigt att precisera termernas innebörd. Det är svårare att använda dessa begrepp om det inte finns några förtydliganden av dem eller vägledningar i hur termerna ska förstås och användas i praktiken. Bristerna i de äldres möjlig- heter till ett värdigt liv och till välbefinnande kan delvis bero på att det är svårt att tillämpa otydliga termer. Det saknas även konsensus kring hur begreppet värdighet ska förstås och användas, vilket också framgår av t.ex. den genomgång av termernas användning i utredningar och andra styrdokument som gjordes i etikbilagan till utredningen 2005.11 Kraven på ett värdigt liv och välbefinnande kan delvis utläsas och tolkas av socialtjänstlagen och dess förarbeten, men trots det kan utredningen konstatera att det saknas en tydligt formulerad värdegrund. Utredningen anser att det behövs en bestämmelse som vid sidan av de redan gällande reglerna förtydligar vilka begrepp som bör ingå i värdegrunden för äldreomsorgen. 1979/80:1 s. 522. 9A a s. 528. 10A a s. 528. bestämmelse införs blir det tydligt att äldreomsorgen ska bygga på en särskild värdegrund. 6.5Motiv för lagstiftad värdegrund i socialtjänstlagen Gemensam värdegrund för hela landet För att ge människor likvärdiga möjligheter till en värdig och trygg ålderdom över hela landet behövs en lagfäst värdegrund. Det kom- munala självstyret innebär att det alltid kommer att finnas olikheter i hur kommunerna väljer att utföra välfärdstjänsterna. En viss skill- nad i service, vård och omsorg beroende på var man bor är också naturlig och måste accepteras. Vissa värden är dock så grund- läggande och viktiga att det bör finnas ett gemensamt fundament som styr tillämpningen i hela landet. Människosyn, värderingar och etiska förhållningssätt för omsorg om äldre är så viktiga att det inte går att motivera alltför stora olikheter i ett och samma land. Genom att lagfästa värdegrunden på nationell nivå bör dess värde- ringar komma att delas av såväl brukare och allmänhet som poli- tiker, förvaltning och anställda över hela landet. Brister inom äldreomsorgen har flera orsaker, men en av dem är att det finns en otydlighet i lagen om de begrepp som ska vara väg- ledande för förhållningssätt och attityder inom äldreomsorgen. För att en nationell värdegrund ska kunna vägleda det praktiska arbetet måste den vara tydlig och enkel att förstå. Ett sätt att förtydliga de värderingar, förhållningssätt och attityder som ska gälla för äldre- omsorgen är att samla de termer som ger uttryck för dessa värden i ett och samma lagrum. Det blir även en varudeklaration, ett klar- görande av vad äldre och närstående kan förvänta sig. Syftet med att lagstifta om en värdegrund är således att tydliggöra vilken roll äldreomsorgen har för de äldres möjligheter till ett värdigt liv och ett liv med välbefinnande. En lagfäst värdegrund stimulerar alltså en positiv utveckling av dagens och morgondagens äldreomsorg. Flera omständigheter pekar på att det finns en otydlighet i lagen om de värderingar och förhållningssätt som ska gälla. definierar värdigt liv och välbefinnande används ofta i diskussioner om omsorg och vård utan att deltagarna är överens om vad ter- merna ska innehålla. Denna brist på konsensus framgår till exempel av en genomgång av hur termerna används i olika utredningar och andra styrdokument. Genomgången gjordes i etikbilagan till utred- ningen Senior 2005.12 Genom att precisera innebörden av begrep- pen värdigt liv och välbefinnande, vilket utredningen ger förslag till i värdegrundsparagrafen, blir det mer troligt att termerna tolkas mer likvärdigt i olika verksamheter. Utredningens genomgång av den nuvarande lagstiftningen och de termer som är aktuella för en värdegrund visar att de centrala termer som logiskt hör samman inte är samlade på ett ställe i soci- altjänstlagen. En del termer är uttryckta i lagen medan andra endast framhålls i förarbetena. Detta medför att vissa begrepp framstår som viktigare än andra, vilket gör det svårt för utföraren och bru- karen att få klarhet i vad som egentligen gäller. Dessutom saknas tydliga definitioner av de termer som är centrala för en värdegrund. Socialtjänstlagen och dess förarbeten innehåller en del krav på vär- digt liv och välbefinnande, men utredningen konstaterar att det saknas en tydligt formulerad värdegrund. Utredningen anser därför att det behövs en bestämmelse utöver de redan gällande reglerna och uttalandena i förarbetena som förtydligar vilka termer som ska utgöra värdegrunden för äldreomsorgen. Ökad status och garanti för tillämpning Genom att i lagtexten lyfta fram samtliga begrepp som ska ingå i värdegrunden ökar tydligheten, men även den status och vikt som läggs i termer vid tillämpningen. Genom att lagstifta om en natio- nell värdegrund tydliggörs viktiga värden såsom värdighet istället för att döljas i förarbetena. Det är dock viktigt att påpeka att den föreslagna värdegrundsparagrafen innebär något mer än själv- bestämmande, trygghet och värdighet i den mening som framgår av kvalitetsparagrafen 3 kap. 3 § första stycket SoL. I den föreslagna värdegrundsparagrafen ska dessa termer framförallt leda till att den äldre ska kunna leva sitt liv utan att behöva göra avkall på sin identitet och personlighet. I värdegrunden har dessa termer således en ny innebörd som ska befästa denna inriktning. En annan skillnad blir att de olika begreppen, självbestämmande, trygghet 12 SOU 2003:91. och gott bemötande m.fl. genom den nya paragrafen blir utförligare definierade, dvs. det blir tydligare vad termerna betyder för äldre. Värdegrunden för äldreomsorgen ska ses som ett komplement till 3 kap. 3 § första stycket och 3 kap. 5 § första stycket SoL. Fördelar ur ett tillsynsperspektiv En värdegrund som är lagfäst kommer att omfattas av den statliga tillsynen. Det innebär att innehållet i värdegrunden utvärderas av och länsstyrelserna med syftet att säkra medborga- rens lagliga rättigheter. Att värdegrunden är lagstiftad är alltså en klar fördel för medborgaren jämfört med en värdegrund som inte är lagfäst. En följd av att lagstifta om ett gott bemötande av när- stående är även att bemötande av närstående kommer att följas upp och utvärderas genom den statliga tillsynen. Motiv för att lagstifta om gott bemötande av närstående ska underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka, äldre eller har funktionsnedsättningar, genom att erbjuda stöd och avlösning. Detta framgår av 5 kap. 10 § SoL, en paragraf som förutsätter att det finns ett gott och förtroendefullt förhållande mellan utförarna och de närstående. Det finns dock ingen närmare beskrivning av på vilket sätt stödet och avlösningen ska ges. Det står heller ingenstans att de närstående har en egen rätt till ett gott bemötande även om det indirekt framgår av 1 kap. 1 § SoL. Regeln i 5 kap. 10 § handlar om det ansvar socialnämnden har för de närstående Om värdegrundens intentioner ska bli verklighet behöver det uttryckligen föreskrivas att även de närstående ges ett gott bemötande. Som en följd av detta föreslår utredningen att även ett gott bemötande av närstående ska ingå i värdegrunden. Alla parter har ett ansvar för att bygga upp en sådan god relation, men det är den professionella aktören, dvs. den som arbetar inom äldre- omsorgen, som har ett särskilt ansvar för relationen. Enligt värde- grunden ska alltså även de närstående få ett gott bemötande, och därför bör detta lagfästas i värdegrunden. 7 Att leda ett värdegrundsarbete Förslag: Ett statligt ekonomiskt stimulansbidrag om totalt införs, i form av ett engångsbelopp, som kom- muner och privata utförare av äldreomsorg får ta del av genom en schablonberäkning. Stimulansbidraget ska användas till ledar- skapsutveckling för att implementera värdegrunden. Nulägesbeskrivningen visar att det finns brister i äldreomsorgens verksamheter när det gäller ledarskap, kontinuitet och kompetens. Brist på kontinuitet och aktivt ledarskap kan vara ett hinder för ett värdegrundsarbete eftersom organisationen och ledarskapet har stor betydelse för en verksamhets möjligheter att uppfylla värde- grunden. Det krävs en väl fungerande organisation med flexibilitet och goda rutiner för att skapa ett arbetssätt som sätter den äldre som individ i fokus, och för att anpassa verksamheten därefter. 7.2Stimulansbidrag för implementering av värdegrunden För att värdegrundens intentioner om värdigt liv och välbefinnande ska kunna få genomslag i verksamheterna måste personalen ha rätt förutsättningar för att kunna förverkliga detta. Inte minst behövs en närvarande och engagerad ledare och andra personer som kan vägleda personalen i arbetet. Utredningen anser därför att det effektivaste sättet att stimulera till genomslag av värdegrunden är att satsa på ledarna och andra personer inom organisationen som den kommunala eller privata utföraren utser. Att leda ett värdegrundsarbete SOU 2008:51 lansbidragen ska därför användas till kostnader för ledar- skapsutveckling. Värdegrunden innebär att ledarna och övriga anställda åter- kommande och gemensamt behöver reflektera över frågor om hur individens önskemål kan tillgodoses inom ramen för insatsen, hur individen kan göras fullt delaktig i varje insats och hur personalen ska agera för att den äldre ska kunna upprätthålla sin värdighet i insatserna. Personalen måste få utrymme och tid för att kontinuer- ligt reflektera över värdegrundens tillämpning, men de behöver även tid för handledning och utbildning. Resurstillgång, personalens kunskap och kompetens samt orga- nisatoriska faktorer påverkar möjligheterna att tillgodose den äld- res rätt till ett värdigt liv och till välbefinnande. Äldreomsorgen som verksamhet och organisation måste ha ett tydligt fokus samt medvetna strategier och satsningar för att värdegrundsfrågor och etiska förhållningssätt ska bli levande i verksamheten. För de verk- samheter som inte redan arbetar med värdegrundsfrågor kan implementeringen av den lagstadgade värdegrunden därför påverka organisationen och dess resurser i fråga om personal och ekonomi. Utredningen anser därför att regeringen bör avsätta pengar till ett stimulansbidrag som kommuner och pri- vata utförare kan ansöka om för satsningar på ledare och andra anställda som kommunala och privata utförare finner lämpliga och som i sin tur ska arbeta med att införliva värdegrunden i det dagliga arbetet. Utredningen föreslår att regeringen avsätter 200 miljoner kro- nor, i form av ett engångsbelopp, som kan fördelas efter ansökan och enligt schablon1 till de kommuner och enskilda utförare som bedriver äldreomsorg. Dessa stimulansbidrag ska avsättas för att utbilda ledarna och andra anställda inom äldreomsorgen i hur de ska implementera värdegrunden. Syftet med detta är att underlätta och stödja arbetet med den nationella värdegrunden så att dess innehåll får genomslag så snabbt som möjligt. Kommuner och enskilda utförare arbetar under olika förutsätt- ningar, har olika omfattning och genomför sina kompetensutveck- lingar på olika sätt och inom olika områden. Många kommuner och enskilda utförare har arbetat med kompetens- utveckling kring etik, bemötande och värdegrund, bland annat med 1 Se kapitel 17 Ekonomiska konsekvensanalyser. Att leda ett värdegrundsarbete stöd från Kompetensstegen2. Det är därför angeläget att det före- slagna stimulansbidraget ger utförarna möjlighet att utgå från det arbete som redan pågår och sammanlänka det med implemen- teringen av den nationella värdegrunden. Av ansökningar om stimulansbidrag ska det tydligt framgå vad bidragen ska leda till, det vill säga vilka resultat som ska uppnås. De satsningar som genomförs ska öka ledarnas eller andra för upp- giften lämpliga personers medvetenhet och kunskap om värde- grunden och dess betydelse i arbetet med de äldre, samt öka förmågan att omsätta värdegrundens intentioner i det praktiska arbetet. Verksamheten ska kunna visa att det konkreta arbetet med de äldre förändras genom satsningen. De som ansöker om bidraget ska kunna redovisa vad pengarna ska leda till, och därför är det viktigt att ett beviljat bidrag också innebär ett tydligt krav på att uppnå resultat och effekter. Uppföljningar och utvärderingar av hur bidragen har använts ska också visa vilka resultat och effekter som uppnåtts. 2 SOU 2007:88 Att lära nära; Stöd till kommuner för verksamhetsnära kompetensutveckling inom omsorg och vård av äldre. 8Värdegrund – handledning och information 1.Regeringen uppdrar åt den myndighet eller den organisation som regeringen träffar överenskommelse med att ta fram ett handledningsmaterial för att underlätta implementeringen av värdegrunden. 2.Ett belopp om avsätts för att ta fram ett informationsmaterial om den nya värdegrundsbestämmelsen. Materialet bör innehålla beskrivning av de olika aspekter som tillhör värdegrunden och lämna konkreta exempel på hur värdegrunden kan tillämpas. I samband med att bestämmelsen om nationell värdegrund i socialtjänstlagen träder i kraft ska informationsmaterialet distribueras till samtliga berörda kommuner, landsting, företag och organisationer. För att underlätta implementeringen av den nationella värdegrunden föreslår utredningen att ett handledningsmaterial tas fram. Syftet med detta är att stödja utförarnas arbete med värdegrunden och inspirera till utvecklande samtal och reflektioner kring värdegrunds- frågor. Små kommuner och enskilda utförare med liten verksamhet har sällan erfarenhet av och kompetens att själva ta fram ett handled- ningsmaterial. Erfarenheter från andra verksamheter visar också att nationella stödmaterial efterfrågas och används, t.ex. det stödmaterial för alfabetisering som Myndigheten för skolutveckling har, Alfa- portföljen.1 Värdegrund- handledning och information Utredningen föreslår därför att regeringen ger den myndighet eller organisation, som regeringen finner lämplig, i uppdrag att ta fram ett handledningsmaterial. Det kan vara lämpligt att handled- ningsmaterialet tas fram i samarbete med arbetsgivare, fackliga före- trädare, personal inom äldreomsorgen och pensionärsorganisationer. Handledningsmaterialet bör redogöra för innebörden i de termer som används i värdegrunden, men det bör dessutom innehålla goda exempel på hur värdegrunden bör tillämpas, reflektions- och dis- kussionsunderlag samt förslag på uppföljningar och självvärde- ringar av hur värdegrunden tillämpas i den egna verksamheten. Materialet bör finnas tillgängligt i digital form. Utredningen föreslår också att ett informationsmaterial tas fram, för att ytterligare underlätta implementeringen av den nationella värdegrunden och för att få en god spridning av innehållet och innebörden av den. Informationsmaterialet ska beskriva de olika aspekter som tillhör värdegrunden samt ge konkreta exempel på hur värdegrunden kan tillämpas. Informationsmaterialet ska vara utformat för att användas i äldreomsorgens samtliga verksamheter. 9 Information till medborgarna Förslag: En bestämmelse införs i socialtjänstlagen om att social- nämnden ska offentliggöra hur nämnden utvecklat och säkrat kvaliteten i äldreomsorgen utifrån värdegrunden. 9.1Dagens uppföljnings- och redovisningsansvar En viktig utgångspunkt i utredningens uppdrag är att det ska bli lättare för de äldre och deras närståendes att veta vad de kan för- vänta sig av äldreomsorgen. Direktiven anger även att utredningen ska överväga hur man bör införa, följa upp och rapportera de åtgärder som utredningen föreslår. En nationell värdegrund och dess utvärdering ska ses som ett instrument för att stimulera för- bättringsarbetet. För att värdegrunden ska bli ett sådant redskap är det viktigt med en nära koppling mellan tillämpning och utvärdering. Tanken är att både stimulera och ställa krav på verksamhetsför- bättringar inom äldreomsorgens innehåll, omfattning och utförande, och för detta behövs särskilda drivkrafter. Dessa drivkrafter kommer att öka genom utvärderingar av hur värdegrunden tillämpas i verk- samheterna, och genom öppna redovisningar av resultaten. Utredningen anser att det är viktigt att äldreomsorgens verk- samheter dels följs upp och utvärderas, dels att relevant information från dessa utvärderingar redovisas för medborgarna på ett enkelt och lättillgängligt sätt. finns det krav på att kvaliteten i äldreomsorgen systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. I 3 kap 3 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453 SoL) finns bestämmelsen om kvalitetsarbete. Utifrån denna paragraf ska kvaliteten i äldreomsorgen systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Denna uppgift ingår således redan i socialnämndens arbete. Utredningen vill dock förstärka möjligheterna för medborgarna att få ta del av relevant information från dessa utvärderingar. utredningens förslag ska medborgarna på ett enkelt och lättillgängligt sätt kunna ta del av information om hur kommuner och enskilda äldreomsorgsverksamheter tillämpar och arbetar med den föreslagna värdegrunden. Den föreslagna värdegrunden avser att bidra till kvalitetshöjningar i äldreomsorgen. Genom information om verk- samhetens arbete med värdegrunden blir det lättare för de äldre och deras närstående att veta vad de kan förvänta sig av äldreomsorgen. Utredningens förslag tar därför sikte på att redovisning sker av värde- grundsarbetet i kommunen och att denna redovisning ska vara an- passad för medborgarna samt ske på ett enkelt och lättillgängligt sätt. 9.2Införandet av krav på uppföljning och redovisning är ansvarig för att äldre får den äldreomsorg de be- höver. Det är därför naturligt att socialnämnden ska vara ansvarig för att värdegrunden systematiskt och fortlöpande följs upp och säkras. Enligt 2 kap 5 § socialtjänstlagen får kommunen sluta avtal med någon annan part om att utföra kommunens uppgifter enligt social- tjänsten. är dock ansvarig för att också den äldre- omsorg som utförs av en annan huvudman lever upp till social- tjänstlagen. Detta gäller bland annat lagens bestämmelser om mål samt den bestämmelse om värdegrunden som utredningen föreslår. är skyldig att följa upp och försäkra sig om att även den äldreomsorg som fullgörs av en annan huvudman uppfyller dessa krav. Genom krav på en kontinuerlig redovisning hålls kvalitetsarbetet levande och medborgaren kan förvänta sig att få uppdaterad infor- mation. Utredningen anser att socialnämnden ska offentlig- göra information om hur nämnden har tillämpat och arbetat med värdegrunden. Detta kan exempelvis ske genom att relevanta upp- gifter redovisas på kommunens hemsida. Redovisningen bör inne- hålla en uppföljning och utvärdering av värdegrundsarbetet i all äldreomsorgsverksamhet i kommunen, både i och privat drift. Fokus i redovisningen bör vara hur verksamheterna tillämpar värdegrunden och informationen bör vara relevant för medborgaren att ta del av. Transparens och tydlighet för kommunens medborgare Ur ett medborgarperspektiv måste det vara tydligt vad äldreomsorgen kan erbjuda och vad de äldre och deras närstående kan förvänta sig när de behöver äldreomsorg. Av detta skäl är det viktigt att äldre- omsorgens verksamheter följs upp och att relevant information redo- visas för medborgarna. Informationen bör presenteras på ett enkelt och lättillgängligt sätt. Sådan information ska offentliggöras och bör finnas tillgänglig i både tryckt och elektronisk form. Informationen kan lämpligen finnas tillgänglig i en tryckt rapport men framförallt bör informationen finnas lättillgänglig på kommunens hemsida. För dem som föredrar att få information i skriftlig form bör det finnas tryckt information att tillgå. Genom att medborgarna enkelt kan hitta sådan information uppnås också kraven på lättillgänglig infor- mation. Redovisning av värdegrundsarbete – en del i en helhet Det pågår flera olika satsningar för att öka medborgarnas tillgång till information om äldreomsorgens kvalitet. Exempelvis arbetar både Kommuner och Landsting och med att ta fram så kallade öppna jämförelser av kommunernas äldreomsorg. har även tagit fram en äldreguide, ett hjälpmedel som ska ge vägledning för dem som vill jämföra kvaliteten mellan olika äldreomsorgsverksamheter. Enligt utredningens förslag ska social- nämnden offentliggöra information om värdegrundens tillämpning i kommunen generellt och i olika äldreomsorgsverksamheter. Denna information är enligt utredningen ett komplement till redan pågående satsningar som syftar till att erbjuda medborgarna relevant infor- mation om äldreomsorg.