sou · GWB3116 · 2008-12-16 00:00:00 — Det är alltså inte möjligt att lagstifta om t.ex. samtrafik eller annat tillträde. I de fall då sådan förhandsreglering kan vara aktuell ska den införas genom beslut av Post och i det enskilda fallet enligt den procedur som anges i lagen. Eftersom abonnemang på programinnehåll faller utanför lagen om elektronisk kommunikation skulle det enligt Radio- och i och för sig vara möjligt att skapa regler som 340 SOU 2008:116 Konkurrens och abonnentinflytande i kabel-TV-nät enbart träffar verksamheten att tillhandahålla innehållstjänster till kunderna. Enligt utredningen skulle ett sådant system emellertid vara förenat med betydande såväl rättsliga som praktiska svårigheter. Det kunde också ifrågasättas om en sådan ordning skulle leda till någon egentlig vinst för konsumenterna, framför allt eftersom nätoperatören ensam står för överföringstjänsten och det därmed är osäkert om det kommer att bli någon större priskonkurrens mellan olika betal-TV-operatörer. Mot denna bakgrund bedömde Radio- och att det inte är möjligt eller lämpligt att lagstiftningsvägen skapa förutsättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TV-näten. Abonnentinflytande över programutbudet Radio- och redogjorde för de system för abonnentundersökningar som förekommer eller har förekommit i och . Av redogörelsen framgår att det finns nackdelar med sådana system och att nyttan med abonnentundersökningar kan ifrågasättas. Bland annat anfördes att abonnentundersökningar blir kostsamma, att de kan leda till höjda priser för populära programtjänster samt att de kan medföra att minoritetens önskemål inte blir tillgodosedda. Därför ansåg utredningen att det inte var befogat att införa lagstiftning om sådana undersökningar. Utredningens slutsats var att den pågående övergången till digitala sändningar sannolikt kommer att leda till att problemen med att abonnenter saknar programtjänster i kabeloperatörens utbud kommer att minska. Mot denna bakgrund finns det inte tillräcklig grund för en reglering som tvingar en kabeloperatör att leverera varje programtjänst som en abonnent önskar sig. Paketering av programtjänster Radio- och redogjorde för att kabel-TV-företagen normalt erbjuder abonnemang på färdiga paket av programtjänster. Detta har såväl tekniska som kommersiella orsaker. I analoga kabel-TV-nät saknas ofta möjlighet att välja ut enstaka programtjänster eller att sätta samman paket av programtjänster enligt konsumentens eget val. Digitala kabel-TV-nät har däremot 341 Konkurrens och abonnentinflytande i kabel-TV-nät SOU 2008:116 denna möjlighet. Om programtjänsterna tillhandahålls i paket blir det lättare för programföretagen att förutse sina intäkter, vilket torde leda till att priset per programtjänst kan hållas lågt. För programtjänster som tilltalar en begränsad grupp konsumenter kan paketering vara en förutsättning för att programtjänsterna över huvud taget ska finnas tillgängliga. innebär de färdiga paketen att en abonnent kan behöva betala för en mängd olika programtjänster som han eller hon inte efterfrågar. Detta gäller särskilt om kunden för att få abonnera på ett visst programpaket är tvungen att först abonnera på ett eller flera andra paket. Enligt utredningens analys är det framför allt de konsumenter som inte har möjlighet att välja ett annat mottagningssätt för TVsändningar som har en svag ställning gentemot kabel-TV-operatörerna. Dessa konsumenter kan ofta inte heller välja en annan kabel-TV-operatör. Utredningen ansåg att denna situation är otillfredsställande och att det borde ske förändringar för att få operatörerna att i ökad utsträckning ta hänsyn till konsumenternas önskemål. Målsättningen borde vara att finna en effektiv lösning som inte inverkar alltför ingripande på marknadsförutsättningarna. Radio- och diskuterade i vad mån den väntade tekniska utvecklingen skulle påverka konsumenternas situation. Utredningen påpekade att den digitala tekniken dels ger utrymme för flera programtjänster i näten, dels gör det möjligt att tillhandahålla varje konsument ett individuellt valt utbud av tjänster. Genom att det under vissa förutsättningar är möjligt att ta emot digital marksänd TV med hjälp av inomhusantenner bör många boende i flerfamiljshus som har varit helt hänvisade till kabel-TV få ökade möjligheter att välja andra mottagningssätt. Framför allt, menade utredningen, kommer vi att få se en ökad konkurrens från och andra sätt att sända TV över bredbandsnät eller telenät med s.k. xDSL-teknik. Denna utveckling mot en hårdare konkurrens skulle enligt utredningens bedömning tvinga fram en allt större anpassning till konsumenternas önskemål. Radio- och tyckte sig också märka en ändrad attityd från fastighetsägare och boende vid kontakter med kabel-TV-operatörer. Enligt utredningen finns det anledning att räkna med att en ändrad inställning hos kabel-TV-operatörernas kunder ska leda till att operatörerna tar ökad hänsyn till konsumenterna. Mot den anförda bakgrunden menade utredningen att det fanns goda förutsättningar för att en mer jämbördig relation mellan 342 SOU 2008:116 Konkurrens och abonnentinflytande i kabel-TV-nät kabel-TV-operatörer och abonnenter kan uppnås utan inblandning från statens sida och att man inte borde införa lagstiftning på området. Utredningen pekade emellertid på att bedömningarna är osäkra, t.ex. när det gäller hur snabbt kommer att utvecklas. Om utredningens antaganden skulle visa sig alltför optimistiska borde en lagstiftning införas för att komma till rätta med bristen på jämvikt mellan leverantörer och kunder på kabel-TV-marknaden. Utredningen redovisade ett förslag till hur en sådan lagstiftning skulle kunna vara utformad. Enligt förslaget ska en operatörs grundutbud inte mot konsumentens vilja bestå av mer än åtta programtjänster, av vilka konsumenten ska kunna välja fyra bland de programtjänster som vidaresänds i nätet. Vidare ska operatören erbjuda den som abonnerar på grundutbudet möjlighet att abonnera på enstaka programtjänster. Priset för grundutbudet ska vara rimligt. Den föreslagna regleringen borde gälla i helt digitala nät och i nät som kan sända med både digital och analog teknik, men inte i analoga nät, eftersom det i sådana nät inte är tekniskt möjligt att erbjuda enstaka programtjänster enligt konsumentens val. Vidare ansåg utredningen att reglerna inte bara skulle gälla för kabel-TV utan för alla operatörer som paketerar programtjänster oavsett om sändningen sker via marknät, satellit, kabel-TV eller bredbandsnät och liknande nät. 12.2 Remissinstanserna Tillträde för innehållsleverantörer Huvuddelen av remissinstanserna, däribland och instämde i utredningens slutsats att det inte är möjligt att vid sidan av lagen om elektronisk kommunikation skapa regler om konkurrens i kabel-TV-nät. , som efter en marknadsanalys inte funnit att det finns behov av några ingrepp, underströk att bedömningen avser grossistledet av kabelTV-marknaden och att slutkundsmarknaden för kabel-TV inte har analyserats. i ansåg att utredningen underskattar det faktiska monopol som de kabelanslutna hushållen är utsatta för. hävdade att Post 343 Konkurrens och abonnentinflytande i kabel-TV-nät SOU 2008:116 och bedömning att det inte är motiverat att införa förhandsreglering på kabel-TV-marknaden är felaktig. Utredningens uppfattning att en ordning med fristående betalTV-operatörer inte borde införas stöddes av , samt och Com Hem. Enligt måste frågan om huruvida en viss betal-TV-operatörs verksamhet omfattas av lagen om elektronisk kommunikation bedömas efter förutsättningarna i det enskilda fallet. och Kanal kritiserade de skäl som utredningen anfört för sin slutsats. Utredningens sammanfattande slutsats att det varken är möjligt eller lämpligt att lagstiftningsvägen skapa förutsättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TV-näten stöddes helt eller i huvudsak av samtliga remissinstanser med undantag för och Kanal . Abonnentinflytande över programutbudet Utredningens uppfattning att det inte bör införas lagstiftning om hur de program som distribueras i kabel-TV-nät ska väljas ut fick stöd av huvuddelen av remissinstanserna, däribland och . och Kanal ansåg att tittarnas inflytande skulle stärkas om abonnentundersökningar skulle införas. En möjlighet för hushållen att abonnera på enstaka kanaler skulle undanröja problem med att en minoritet skulle vara missnöjd med majoritetens val av programpaket. ansåg att enskilda hyresgäster ska kunna välja själva oavsett vad fastighetsägaren tycker eller vilka programtjänster andra hyresgäster vill ha. Därför hade föreningen beslutat att inte medverka i programråd eller vid abonnentundersökningar som inskränker enskilda hyresgästers valfrihet. Paketering av programtjänster Remissopinionen var splittrad inför Radio- och överväganden kring paketering av programutbudet. Slutsatsen att den tekniska utvecklingen skulle medföra ökad konkurrens och att det därför inte borde införas lagstiftning fick stöd av bland annat , och , Fastighets344 SOU 2008:116 Konkurrens och abonnentinflytande i kabel-TV-nät ägarna, och C samt av Com Hem, , UPC och Boxer. Några av dessa remissinstanser kritiserade att ett alternativt förslag fanns med i betänkandet. ifrågasatte bedömningen att förbättrad konsumentutrustning skulle leda till att marksänd digital-TV skulle bli lättare att ta emot med inomhusantenner. , , , i och höll inte med om att ökad konkurrens skulle förbättra konsumenternas ställning. Enligt var aktörerna i stort sett desamma i kabel-TV-nät som i andra nät för TV-distribution och de var mer intresserade av att värna om sina marknadsandelar än av att konkurrera på en ny marknad. ansåg att ett viktigt hinder för konkurrens är att kabel-TV-hushållen måste betala två gånger för samma programutbud om de vill använda sig av alternativ till kabel-TV. Utredningens alternativa förslag om lagstiftning stöddes av i , och . Enligt borde varje nordiskt TVhushåll ha möjlighet att ta emot minst en TV-kanal från vart och ett av de nordiska grannländerna. Förslaget kritiserades av , , , och Kanal , som i huvudsak ansåg att konsumenterna borde få välja fritt och att ingen borde behöva abonnera på ett programpaket för att kunna välja enstaka kanaler. Radio- och ansåg att det skulle behövas ytterligare överväganden, bland annat med hänsyn till grundlagsenligheten i förslagen. Några remissinstanser kommenterade förslaget att en eventuell reglering skulle gälla för alla typer av nät för TV-distribution. Förslaget fick stöd av Fastighetsägarna, i och . Kanal motsatte sig tanken, eftersom det är just på kabel-TV-marknaden som kunden tvingas betala för ett utbud som han eller hon kanske inte vill ha. 12.3 Överväganden 12.3.1 Konkurrens och abonnentinflytande Vår bedömning: Det bör inte införas någon lagstiftning om konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TV-nät. Konkurrens och abonnentinflytande i kabel-TV-nät SOU 2008:116 Det bör inte heller införas någon lagstiftning om hur de program som distribueras i kabel-TV-nät ska väljas ut. Radio- och : Utredningens bedömning överensstämmer med vår. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna stödde utredningens sammanfattande slutsats att det varken är möjligt eller lämpligt att lagstiftningsvägen skapa förutsättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TV-näten. Utredningens uppfattning att det inte bör införas lagstiftning om hur program som distribueras i kabel-TV-nät ska väljas ut fick stöd av de flesta remissinstanserna. Skälen för vår bedömning Bakgrund Centralantennanläggningar började upprättas som ett sätt att underlätta mottagningen av marksänd TV, men det var först som begreppet kabel-TV började användas i samband med de första satellit-TV-sändningarna till konsumenter. Sedan lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar trädde ikraft har kabel-TV-företagen varit skyldiga att vidaresända vissa programtjänster till samtliga anslutna bostäder samt att bereda utrymme för icke-kommersiella lokala sändningar. I övrigt har dock innehållet i sändningarna och det sätt på vilket de tillhandahålls för konsumenterna lämnats oreglerat. som verksamheten har pågått har det funnits kritik mot att kabel-TV-företagen ensidigt har bestämt vilka programtjänster som ska finnas i näten och på vilka villkor konsumenterna ska få tillgång till tjänsterna. Framför allt anses boende i flerfamiljshus ha haft små möjligheter att ta emot TV på annat sätt än via det kabel-TV-nät som finns i den egna fastigheten. Vid tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen intog lagstiftaren ståndpunkten att etableringsfrihet borde gälla för trådsändningar. Grundlagen ger därför ett mycket begränsat utrymme för att reglera innehållet i sådana sändningar. Genom en grundlagsändring som trädde i kraft öppnades dock möjligheten att lagstifta om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intres346 SOU 2008:116 Konkurrens och abonnentinflytande i kabel-TV-nät set av konkurrens beträffande sådana överföringar eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar. Det blev också möjligt att lagstifta om skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet. Slutsats Radio- och hade i uppdrag att överväga möjligheterna att genom lagstiftning skapa förutsättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TV-näten. Utredningen bedömde att det varken skulle vara möjligt eller lämpligt att lagstiftningsvägen skapa förutsättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TV-näten. Utredningen ansåg inte heller att det borde införas lagstiftning om hur de program som distribueras i kabel-TV-nät ska väljas ut. Utredningen ansåg således att man inte behövde lagstifta om abonnentundersökningar eller om skyldighet för kabeloperatören att leverera varje programtjänst som en abonnent önskar sig. Det som har kommit fram under remissbehandlingen ger inte anledning till någon annan bedömning än den som Radio- och gjorde. 12.3.2 Paketering av programtjänster Vår bedömning: Förutsättningarna för konkurrens har förbättrats genom att hushållen har fått ökade möjligheter att välja mellan olika distributionssätt för TV-sändningar och mellan olika leverantörer av programtjänster. Det bör därför inte införas någon lagstiftning om programpaketering i kabel-TVnät. Radio- och : Utredningens bedömning överensstämmer med vår. Remissinstanserna: Remissutfallet var splittrat. Utredningens slutsats att den tekniska utvecklingen skulle medföra ökad konkurrens och att det därför inte borde införas någon lagstiftning fick dock stöd av flera remissinstanser. Konkurrens och abonnentinflytande i kabel-TV-nät SOU 2008:116 Skälen för vår bedömning Bakgrund När det gäller det sätt på vilket de olika programtjänsterna tillhandahålls för konsumenterna redovisade Radio- och skäl för och emot att programtjänsterna erbjuds som färdiga paket. I huvudsak angavs att paketering leder till att priset per programtjänst kan hållas lågt och kan vara en förutsättning för att vissa programtjänster över huvud taget finns tillgängliga. innebär de färdiga paketen att abonnenterna kan behöva betala för programtjänster som de inte efterfrågar, särskilt om de måste abonnera på ett grundpaket för att få tillgång till en programtjänst som finns i ett annat paket. Radio- och ansåg att denna situation var otillfredsställande framför allt för de konsumenter som inte har möjlighet att välja ett annat mottagningssätt för TV-sändningar. Radio- och förutsåg att den tekniska utvecklingen skulle förbättra konsumenternas valmöjligheter. Övergången till digital teknik kommer att underlätta mottagning av marksänd TV med inomhusantenner i flerfamiljshus. Vidare antog utredningen att distribution av s.k. via olika former av bredbandsnät kommer att ge kabel-TV-hushållen utökade möjligheter att välja leverantör av TV-tjänster. I så fall skulle inga lagstiftningsåtgärder behövas. Radio- och reserverade sig dock för att bedömningarna kunde vara alltför optimistiska och skisserade ett förslag till hur man skulle kunna utforma en lagstiftning för att komma till rätta med bristen på jämvikt mellan leverantörer och kunder på kabel-TV-marknaden. Remissopinionen var splittrad, både när det gäller utredningens bedömning av effekterna av den tekniska utvecklingen och utredningens alternativa förslag till lagstiftning. Den tekniska utvecklingen och behovet av lagstiftning Vi kan konstatera att den tekniska utvecklingen fortsätter på det sätt som Radio- och förutsåg när betänkandet lämnades . Digital marksänd TV är tillgänglig i hela landet, vilket har gett alternativ till kabel-TV-mottagning för ett ökat antal boende i flerfamiljshus. Framför allt har emellertid tillgången på 348 SOU 2008:116 Konkurrens och abonnentinflytande i kabel-TV-nät TV via bredbandsnät tagit fart. erbjuder flera bredbandsleverantörer TV via xDSL eller fibernät. I Mediebarometern 2007 som ges ut av Nordicom anges att av befolkningen hade tillgång till TV via bredband. Även möjligheterna för boende i flerfamiljshus att se på satellitsänd TV har ökat efter det att Fastighetsägarna, och kom överens om riktlinjer för hur hyresgäster får sätta upp parabolantenner som inte medför risk för skada. I rapporten i konstaterade att området för betal-TV-tjänster är stadd i snabb utveckling och att konsumenter som önskar ta del av betal-TV ofta har ett relativt stort antal operatörer att välja mellan. Ett potentiellt problem är enligt rapporten att bland annat den dominerande betalTV-operatören tillämpar en affärsmodell där konsumenter abonnerar på ett antal TV-kanaler via en tvingande avgift som inkluderas i bostadshyran eller avgiften för bostadsrättsföreningen. Denna modell kan hämma utvecklingen mot ett ökat inslag av infrastrukturbaserad konkurrens. Sammantaget bedömer vi emellertid att utvecklingen har gått i den riktning som Radio- och förutsåg. Förutsättningarna för konkurrens har förbättrats genom att allt flera hushåll, även boende i flerfamiljshus, har fått goda möjligheter att välja mellan olika distributionssätt för TV-sändningar och mellan olika leverantörer av programtjänster. Mot den bakgrunden bör det inte införas några regler för programpaketering i kabel-TV-nät. För den händelse utvecklingen mot förmodan skulle gå i en annan riktning, finns det emellertid anledning att överväga frågan på nytt. 13 Villkor för sändningarnas innehåll Sammanfattning av våra bedömningar och förslag: Regler som har till syfte att skydda angelägna intressen bör kunna upprätthållas oberoende av om formen för sändningen kräver tillstånd. Det borde därför vara principiellt möjligt att också reglera innehållet i trådsändningar, under de förutsättningar som regeringsformen ställer upp för begränsning av grundläggande fri- och rättigheter. Den nuvarande myndighetskontrollen av vissa sändningsvillkor bör kunna ersättas med självreglering, under förutsättning att självregleringen bedöms kunna fungera lika effektivt som myndighetskontrollen. För att en utveckling mot självreglering ska underlättas bör regler som kan föreskrivas som villkor för sändningstillstånd inte ersättas med föreskrifter i lag. Om ett programföretag omfattas av en effektiv ordning för självreglering, bör tillståndsmyndigheten kunna avstå från att ställa upp villkor inom områden som omfattas av självregleringen eller ändra sådana villkor som redan meddelats. Om en utveckling mot självreglering inte kommer till stånd, bör det på nytt övervägas om vissa regler bör framgå direkt av lagen och därmed bli tillämpliga även för sändningar som inte kräver tillstånd. Eftersom TV och radio är viktiga informationskällor och det är angeläget att tittare och lyssnare har tillgång till korrekt och relevant information, bör krav på saklighet fortfarande kunna ställas upp som villkor för sändningstillstånd. Den nuvarande möjligheten att meddela tillståndsvillkor om skydd för privatlivet bör inte nu ersättas med föreskrifter i 351 Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 lag. Resultatet av arbete med dessa frågor bör i stället avvaktas. Möjligheten att förbjuda programföretag att diskriminera annonsörer avskaffas. De nuvarande reglerna om hänsyn till radions eller televisionens särskilda genomslagskraft bör inte ändras. Villkor med denna innebörd bör fortfarande kunna ställas upp som villkor för sändningstillstånd. Överträdelser bör liksom sanktioneras genom att det felande företaget föreläggs att på lämpligt sätt offentliggöra fällande beslut. Det bör inte föras in någon möjlighet att förena ett tillstånd att sända television i marknätet med ett villkor om att tillståndets övriga villkor som rör sändningarnas innehåll ska gälla för sådana kompletterande sändningar via satellit som görs för att uppfylla en i tillståndet föreskriven skyldighet att sända program till hela landet eller till en viss del av landet. Nuvarande regler om tillsyn och sanktioner i fråga om förbudet att sända program med ingående våldsskildringar m.m. bör inte ändras. 13.1 Inledning I direktiven till Radio- och (regeringsbeslut , dir. 2000:43) gavs utredningen i uppdrag att lägga fram förslag som gör att samma regler kan tillämpas på samtliga TV-sändningar från ett företag, oberoende av om sändningarna sker på ett sätt som kräver tillstånd eller på något annat sätt. I tilläggsdirektiv (dir. 2003:30) gavs utredningen i uppdrag att föreslå mer kraftfulla åtgärder om ett programföretag vid upprepade tillfällen och på liknande sätt bryter mot villkor för innehållet i sändningarna. Bakgrunden var att och TV vid upprepade tillfällen hade fällt samma programföretag för att ha sänt program med våldsskildringar under eftermiddagstid eller tidig i strid med skyldigheten att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft. SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll Radio- och behandlade frågorna i betänkandet (SOU 2006:51) Tillgänglighet, mobil-TV samt vissa andra radio- och TV-rättsliga frågor. Där behandlades också frågan om lagändringar med anledning av den s.k. Utredningens förslag innebar i korthet följande. Genom direkta bestämmelser i radio- och TV-lagen bör föreskrivas att den som sänder TV-program eller andra ljudradioprogram än närradio och lokalradio på annat sätt än genom tråd 1. ska utöva sändningsrätten sakligt, med undantag för sändning av reklam och andra annonser, 2. i programverksamheten ska respektera den enskildes privatliv om inte ett väsentligt allmänt intresse motiverar annat, 3. inte får diskriminera annonsörer, om han eller hon har rätt att sända reklam och andra annonser, 4. ska iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar, även utöver vad som gäller enligt 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen. Justitiekanslern bör ges rätt att förelägga den som vid upprepade tillfällen och på likartat sätt överträder den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar att inte på nytt sända program i strid med bestämmelsen. Ett föreläggande ska få förenas med vite. De övriga föreslagna lagreglerna bör sanktioneras genom att den som sänder föreläggs att offentliggöra fällande beslut av och TV. Detsamma bör gälla vid enstaka överträdelser av bestämmelsen om återhållsamhet vid sändning av program med våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar. Tillsynen över om program innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen bör flyttas från Justitiekanslern till och TV. Nämnden bör få rätt att förelägga den som överträder förbudet mot att sända program med våldsskildringar eller pornografiska bilder på tider och sätt som avses i denna bestämmelse att offentliggöra nämndens fällande beslut.