sou · GWB365 · 2008-06-25 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera den nya instans- och process- ordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. förordnades f.d. hovrättspresidenten som särskild utredare. Som experter förordnades departementsrådet , , rätts- sakkunnige , , biträdande verk- samhetschefen , , råd- mannen , Länsrätten i län, projektledaren , , advokaten , numera kammarrätts- lagmannen , Kammarrätten i , chefsrådmannen , Länsrätten i samt rättssakkunniga , . förordnades även chefsrådmannen , Länsrätten i , som expert. Som sekreterare anställdes hovrättsrådet . Utredningen har antagit namnet (Ju 2007:12). Jag överlämnar härmed delbetänkandet Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65). Arbetet fortsätter i enlighet med direktiven. Utredningens uppdrag och arbete ................................ 2.2.1 Sekretess till skydd för enskild .................................... 2.2.2 Sekretess till skydd för rikets säkerhet m.m. .............. 2.2.3 Särskilda bestämmelser om sekretess hos 2.3Tillämpningen av sekretessreglerna hos 2.3.2 Länsrätten i ......................................... 2.3.4 Länsrätten i län................................................... 2.4Bedömning av tillämpning av Sekretess i samband med muntlig förhandling....................... Sekretess för uppgifter i dom och beslut ................................ Särskilt om sekretess för uppgift om parts identitet.............. 2.8.2 Domstolarnas syn på sekretess för parts identitet...... 2.8.4 Slutsatser om sekretess för parts identitet................... 2.9Tillämpningens betydelse för sökandenas Domstolarnas skyldighet att diarieföra allmänna 2.10.2 Diarieföringen i utlänningsmål..................................... 2.10.3 Diarieföringen i säkerhetsärenden ............................... 3.2Rätten till offentligt biträde i mål och ärenden enligt 3.3 Vem som beslutar i frågor om offentligt biträde.................... 3.3.3 Överväganden inför den nya instans- och 3.3.4 Jämförelse med andra områden.................................... 3.4 Vem som kan förordnas som offentligt biträde ..................... 3.4.3 Överväganden inför den nya instans- och 3.4.4 Jämförelse med andra områden.................................... 3.5 Förordnande av offentliga biträden vid ..... Omfattningen av förordnandena ................................. Rutiner vid förordnande ............................................... 3.6 Offentliga biträden i domstolarna .......................................... 3.6.2 Länsrätten i ......................................... 3.6.4 Länsrätten i län................................................. 3.7Allmänna överväganden om vem som ska förordna Biträdenas kompetens för uppdraget.................................... Brister i kompetensen................................................. 3.8.2 Advokater, biträdande jurister och andra handläggning av biträdesfrågor.............. Fördelningen av uppdrag............................................ 3.9.3 Entlediganden av offentliga biträden......................... Vem som ska besluta i frågor om offentligt biträde ............ Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. Bilaga 2 Exempel på sekretessförordnanden samt beslut om utlämnande av allmän handling........................................ Bilaga 3 Exempel på beslut om entledigande av offentligt biträde och om nedsättning av arvode............................. har i uppdrag att utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskaps- ärenden som infördes . Vissa andra bestämmelser som infördes i samband med instans- och processordningen ska också utvärderas. Utredningen ska föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av. Uppdraget ska redovisas . I detta delbetänkande redovisas den del av uppdraget som rör förordnande av offentligt biträde och sekretess i migrationsärenden. ska redovisa och belysa hur bestäm- melserna i 7 kap. 14 § sekretesslagen tillämpas av och domstolarna i mål enligt utlänningslagen samt hur bestäm- melserna i 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen tillämpas i sådana mål hos domstolarna. Utredningen ska också analysera i vad mån tillämpningen kan tänkas ha påverkat de asylsökandes uppgifts- lämnande i samband med ansökningen eller senare under asyl- processen. Slutligen ska utredningen analysera frågan om det finns skäl att i ett visst avseende göra undantag från migrations- domstolarnas diarieföringsskyldighet när det gäller utlänningsmål och säkerhetsärenden. Tillämpningen av 7 kap. 14 § sekretesslagen I propositionen till den nya utlänningslagen anfördes att sekretess- lagstiftningen inte borde ändras i anledning av den nya instans- och processordningen och att bl.a. reglerna i 7 kap. 14 § första och andra stycket sekretesslagen skulle bli tillämpliga även i dom- stolarna. Trots detta uttalande i förarbetena rådde inledningsvis viss osäkerhet om tillämpligheten och Migrationsöverdomstolen begärde ett förtydligande i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen. Regeringsrätten har därefter i en dom konstaterat att denna bestämmelse är direkt tillämplig hos domstolarna. Något förtyd- ligande i lag behövs därför inte. Tillämpningen av 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen Muntliga förhandlingar i utlänningsmål ska som huvudregel vara offentliga, men det finns ett betydande utrymme för stängda dörrar. Utredningsarbetet har visat att Migrationsdomstolarna ofta förordnar om stängda dörrar i asylmål. Domstolarna använder sig även förhållandevis ofta av möjligheten att med stöd av 12 kap. 3 § sekretesslagen förordna om fortsatt sekretess för uppgifter som har förebringats inför stängda dörrar och som inte tas in i den offentliga delen av domen. Domstolarna kan vidare, med stöd av 12 kap. 4 § sekretesslagen, förordna om fortsatt sekretess för uppgifter som tas in i domen. Det finns emellertid en konflikt mellan den enskildes behov av skydd och intresset av insyn i domstolarnas verksamhet. Det anses därför att det endast undantagsvis bör förekomma hemliga domskäl. Domstolarna kan i stället skydda den enskilde genom att hemlighålla sökandens identitet i domen när det finns förut- sättningar för det. För att uppgifter i domslutet ska kunna hållas hemliga i mål enligt utlänningslagen krävs dock att det är oundgängligen påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt. Domstolarnas praxis varierar i det här avseendet och det förekommer sekretess både för uppgifter om parts identitet och för uppgifter i domskälen. I de fall domstolarna förordnar om fortsatt sekretess för uppgifter i domskälen gäller förordnandet vanligen endast mycket känsliga uppgifter. Omfattningen av sekretessen kan visserligen skifta, men som regel går det att utläsa varför domstolen har kommit till en viss slutsats. Ett utökat skydd för asylsökandes identitet I vissa fall räcker det inte för en asylsökande att domstolen hemlighåller uppgifter i domskälen eller utelämnar särskilt känsliga uppgifter. Redan den omständigheten att en person söker asyl kan vara så känslig att detta inte bör offentliggöras, t.ex. när en asylsökande kommer från ett land som ägnar sig åt flykting- spionage. Bestämmelsen i 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen ger i och för sig möjlighet för och domstolarna att hemlighålla en sökandes identitet. Migrationsöverdomstolen har i ett rättsfall också sagt att den risk för skada som kan uppstå med anledning av vad som redovisas i domskälen, i första hand bör förebyggas genom att man sekretessbelägger namnen och andra personuppgifter på de personer som förekommer i målet. En sådan avidentifiering av en dom minskar vanligtvis behovet av sekretess, vilket medför att domstolen utan risk för skada för sökanden kan redovisa de egentliga domskälen i en offentlig del av domen. Det har inte kommit fram att 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen inte skulle vara tillräcklig för att skydda parters 12 kap. 4 § möjligheter att i tillräcklig utsträckning hemlighålla motsvarande uppgifter i själva domslutet. Jag föreslår därför att regeln i 12 kap. 4 § sekretesslagen ändras så att det, även om det inte är påkallat av ett intresse av synnerlig vikt, uttryckligen blir tillåtet att i ett domslut hemlighålla en uppgift om vem som avses med en dom eller ett beslut enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, under förutsättning att sekretess för uppgiften gäller enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen. Har domstolen förordnat om förvar ska samma restriktiva regler som gälla, eftersom hemliga frihets- berövanden i princip inte ska förekomma. Uppgift om vem som är frihetsberövad får därför inte hemlighållas annat än om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Den föreslagna ändringen kan komma till användning bl.a. i de fall då redan den uppgiften att en person söker uppehållstillstånd inte kan offentliggöras utan risk för repressalier. Sekretess för sökandens identitet bör också kunna upprätthållas i domslutet i fall då domstolen annars måste sekretessbelägga sådana känsliga uppgifter i domskälen om en utlännings personliga förhållanden som omfattas av bestämmelsen i 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen. Detta leder till att domstolarna i större utsträckning än nu kan redovisa sina domskäl offentligt. På så sätt kan intresset av insyn i domstolarnas verksamhet tillgodoses, som man tar hänsyn till det behov av ett starkt sekretesskydd som har efterlysts under utredningsarbetet. Mot bakgrund av den varierande rättspraxis som finns när det gäller sekretess för parts identitet finns det risk för att den föreslagna ändringen får betydelse även på andra områden än utlänningsrätten. Ändringen bör därför genomföras först i samband med den mer övergripande översyn av 12 kap. 4 § sekretesslagen som Utredningen om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (Ju 2007:13) ska genomföra. tillämpning av sekretessreglerna skiljer sig från domstolarnas på så sätt att verket som regel hemlighåller skälen för sitt beslut, men offentliggör sökandens namn, medan domstolarna i vissa situationer anser sig behöva hemlighålla sökandens identitet för att denne inte ska skadas av de uppgifter som redovisas öppet i domskälen. Det behövs därför en samordning av och domstolarnas bedömning av sekretessfrågorna. Frågan om tillämpningen av sekretessreglerna har påverkat de asylsökandes uppgiftslämnande och domstolarnas tillämpning av sekretess- reglerna har enligt min bedömning inte påverkat sökandenas uppgiftslämnande under asylprocessen. bör dock ändra sina rutiner när det gäller information till de sökande om i vilken utsträckning sekretess gäller och inte lämna upplysningar som kan ge en felaktig uppfattning om att allt som sökanden säger kommer att skyddas från insyn. Hemliga diarier i domstolarna Migrationsöverdomstolen har i en framställan till Justitie- departementet anmält att det enligt domstolens uppfattning finns anledning att i ett visst avseende göra undantag från migrations- domstolarnas diarieföringsskyldighet när det gäller utlänningsmål och säkerhetsärenden. Detta skulle leda till att domstolarna fick möjlighet att föra hemliga diarier. Jag anser dock inte att det finns skäl att tillåta hemliga diarier i utlänningsmål eller säkerhetsärenden och lägger inte fram något förslag till lagändring. Enligt 2 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde är det den myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som också ska besluta i frågor om offentligt biträde. ska enligt direktiven redovisa och belysa erfarenheterna av den nu rådande ordningen att förordnar offentligt biträde samt i vilken utsträckning verket förordnar om biträde med tillämpning av 18 kap. 1 § utlänningslagen. Utredningen ska också lägga fram förslag till förändringar, om det finns anledning till detta. fattade 9 025 beslut om förordnande av offentligt biträde. fattades 14 101 beslut och var antalet beslut 29 509. totala kostnad för offentliga biträden för var . Det förhållandet att antalet förordnanden har ökat kan förklaras dels med att antalet asylsökande har ökat, dels med att numera förordnar offentligt biträde i stort sett i alla ärenden; även då det kan förväntas att ansökan kommer att bifallas. För- och nackdelar med att förordnar biträde Av lagen om offentligt biträde följer att den myndighet som handlägger ett ärende i sak också ska besluta i frågor om offentligt biträde. Det betyder att det i huvudsak är som förordnar offentliga biträden i mål enligt utlänningslagen. Det finns både för- och nackdelar med att det är Migrations- verket som beslutar i biträdesfrågor. Nackdelen är framför allt att verket blir sökandens motpart i domstolen vid ett överklagande. Om beslutanderätten överförs från till dom- stolarna eller någon annan myndighet än , måste man dock räkna med att handläggningen av ärendena fördröjs med åtminstone per ärende. Det skulle framför allt innebära en olägenhet för de asylsökande, men också en kostnadsökning. Om ärendena överförs till domstolarna bör man dessutom räkna med en merkostnad för hanteringen i domstol, vilken räknat på cirka 30 000 ärenden kan uppskattas till minst 80 milj. kr . Den kritik som har riktats mot har avsett att verket förordnar biträden som inte håller en tillräckligt god kvalitet eller av annat skäl inte är lämpliga. Det finns inget som talar för att en handläggning i domstol skulle ge bättre biträden. Det avgörande för frågan om även fortsättningsvis ska förordna offentliga biträden bör därför vara om handläggningen på kan förbättras på så sätt att endast tillräckligt skickliga och i övrigt lämpliga biträden utses. Biträdenas kompetens för uppdraget Till offentligt biträde får förordnas en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. Om sökanden själv har föreslagit någon som är lämplig, ska den föreslagne förordnas, om det inte medför avsevärt ökade kostnader eller det i övrigt finns särskilda skäl emot det. Några formella behörighetskrav finns inte. Det förutsätts i stället att den som i ett ärende förordnar ett biträde gör en verklig prövning av biträdets kvalifikationer. Det är den som vill förordnas som biträde som ska visa att han eller hon uppfyller lämplighetskraven. Utredningsarbetet har visat att det förekommer offentliga biträden som på grund av bristande kompetens eller av annat skäl inte är lämpliga för uppdraget. De nuvarande reglerna om vilka kategorier av personer som ska kunna förordnas som offentligt biträde bör dock inte ändras. Syftet att så långt som möjligt garantera att kompetenta biträden utses kan i stället uppnås genom att den som utser ett biträde gör en sådan prövning av biträdets lämplighet som förutsätts enligt nu gällande regler. Vid den lämplighetsbedömningen bör det beaktas om biträdet har tillräckliga kunskaper om svensk utlänningsrätt, det inter- nationella regelverket och förvaltningsprocessrätt. Biträdet bör också ha förmåga att inhämta och använda relevant land- information. Ett biträde bör vidare ha tillräcklig processvana och vara personligen lämplig. Särskilda krav kan behöva ställas på dem som ska företräda barn eller andra som befinner sig i speciellt känsliga situationer. Lämplighetskravet bör inte preciseras i lagtexten. Det förhållandet att en del biträden inte har tillräckliga kunskaper på rättsområdet kan man komma till rätta med genom den lämplighetsprövning som ska göras inför förordnandet. Den som har rätt kompetens bör få fler uppdrag, medan den som inte har tillräckliga kunskaper inte bör få några uppdrag alls. Det bör inte därutöver införas ett system med auktorisation av offentliga biträden i utlänningsmål. När ska utse ett offentligt biträde i ett ärende väljs någon som finns upptagen på en lista som förs av Migrations- verket. Sammanlagt 1 460 biträden finns med på listan. Majoriteten av dem är antingen advokater eller biträdande jurister, men förteckningen innehåller också andra jurister. För att någon som inte är advokat eller biträdande jurist ska tas med i förteckningen, krävs i praktiken att han eller hon har erfarenhet av något eller några utlänningsärenden. En del av dem som finns på listan har relativt begränsad erfarenhet av utlänningsrätt och processföring. De offentliga biträdena är angelägna om att få finnas med på listan och vissa har också fått uppfattningen att detta inte bara är nödvändigt utan också tillräckligt för att få uppdrag. Migrations- verket har för sin del framhållit att listan inte är något annat än en adressförteckning. Verkets rutiner har emellertid medfört att den lämplighetsbedömning som ska göras i samband med att någon från listan väljs ut för ett uppdrag som offentligt biträde inte har varit tillfredsställande. lista över offentliga biträden bör även fort- sättningsvis betraktas endast som en förteckning över dem som har anmält intresse för uppdrag. Ett biträde bör därför inte avföras från listan på grund av påstådd olämplighet. Lämplighetsbedömningen ska i stället göras i samband med att frågan uppkommer om att förordna biträdet i ett visst ärende. Vad som bör beaktas vid lämplighetsbedömningen har beskrivits i föregående avsnitt. En väsentlig del i lämplighetsbedömningen är också hur biträdet har utfört andra uppdrag som offentligt biträde i utlänningsmål. erfarenheter av ett biträdes tidigare arbete ska därför beaktas inför nya förordnanden. Den som efter en noggrann bedömning inte anses lämplig för ett uppdrag ska inte förordnas. får även entlediga ett redan förordnat biträde som inte har utfört uppdraget med tillräcklig omsorg eller på annat sätt har åsidosatt sina plikter som biträde. Ett sådant beslut kan över- klagas till domstolarna. har påbörjat ett projekt, Offentliga biträden i utlänningsärenden, med målet att effektivisera användningen av offentliga biträden i utlänningsprocessen och på så sätt främja rättssäkerheten för de sökande. avser att inom ramen för projektet utarbeta förslag på tydliga rutiner och riktlinjer för förordnande av offentliga biträden. Uppdragen ska fördelas sakligt, rättvist och opartiskt. Det ska i fortsättningen göras en lämplighetsbedömning i varje enskilt ärende och bedömningen ska göras av en tjänsteman på rätt nivå. Det ska finnas ett system som gör att personalen på ett snabbt och enkelt sätt kan få den information som behövs för att det bäst lämpade biträdet ska förordnas. Projektet ska klargöra de krav på kompetens som kan ställas på ett offentligt biträde. Av biträdesförordnandena ska framgå vad som ingår i ett uppdrag som offentligt biträde och vad sökanden kan förvänta sig av sitt biträde. Det ska vidare tas fram rutiner som gör att de som missköter sig inte ska kunna användas i andra ärenden. Rutinerna för entledigande av offentliga biträden ska också ses över. Projektet ska avslutas och redovisas genom en slutrapport . Slutsatser beträffande vem som ska besluta om offentliga biträden Den nuvarande lagstiftningen innebär att endast den som är lämplig ska förordnas som offentligt biträde. Det har kunnat konstateras att rutiner för lämplighetsbedömningar har varit bristfälliga. har emellertid inlett ett projekt för att komma tillrätta med dessa brister och ska fortsättningsvis bedöma biträdenas lämplighet i varje enskilt ärende. avser även att genomföra en rad andra förbättringar när det gäller verkets hantering av biträdesfrågor. Med anledning av det finns det inte nu skäl att ändra lagstiftningen på så sätt att beslut om offentligt biträde i utlänningsärenden ska fattas av migrationsdomstolarna eller någon annan myndighet. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 12 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) ska ha följande lydelse. Sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ärendet, om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i samma mål Första stycket tillämpas inte, Första stycket tillämpas inte, om domstolen i domen eller om domstolen i domen eller sekretessen skall bestå. sekretessen ska bestå. förordnande ska alltid meddelas meddelas för uppgift för vilken för uppgift för vilken sekretess sekretess gäller enligt 9 kap. 3 § 9 kap. 3 § andra stycket, om det skulle stycket, om det skulle strida strida mot avtal som avses där mot avtal som avses där att att uppgiften röjs. att sekretessen skall bestå får ska bestå får inte omfatta motsvarande del av annat beslut, domslutet eller motsvarande del såvida inte rikets säkerhet eller av annat beslut, såvida inte annat intresse av synnerlig vikt 1. rikets säkerhet eller annat oundgängligen påkallar det eller 2. det är fråga om en uppgift om vem som avses med en dom mot någon för brott, gäller eller ett beslut i mål enligt utlänningslagen (2005:716) omfattar domslut eller mot- lagen (1991:572) svarande del av annat beslut får omfattas av sekretess enligt 7 kap. befinner sig i krig eller krigsfara 14 § första stycket och domstolen andra utomordentliga, av inte i domen eller beslutet har förordnat om förvar. mot någon för brott, gäller utöver vad som följer av tredje stycket 1 att förordnande som omfattar domslut eller mots- varande del av annat beslut får meddelas endast om riket befin- ner sig i krig eller krigsfara eller föranledda förhållanden råder. Har domstol meddelat för- Har domstol meddelat förord- ordnande enligt andra stycket, nande enligt andra–fjärde stycke- na, gäller sekretessen också hos domstol eller annan myndighet domstol eller annan myndighet som får del av domen eller som får del av domen eller tillämpas dock inte, om en sek- tillämpas dock inte, om en sekre- retessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämp- samma intresse ändå är tillämplig lig på uppgiften hos mottagaren. på uppgiften hos mottagaren. Fullföljs talan mot dom eller Fullföljs talan mot dom eller beslut vari domstol har med- beslut vari domstol har med- delat förordnande enligt andra– stycket, skall den högre rätten fjärde styckena, ska den högre skiljer målet eller ärendet från den skiljer målet eller ärendet 1Utredningens uppdrag och arbete Jag har fått i uppdrag att utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden som infördes . Jag ska också utvärdera vissa andra bestämmelser som infördes i samband med instans- och process- ordningen och föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av. I det här delbetänkandet redovisas uppdraget såvitt gäller frågor om sekretess och offentliga biträden. I dessa delar ska jag enligt direktiven redovisa och belysa hur bestämmelserna i 7 kap. 14 § sekretesslagen tillämpas av och domstolarna i mål enligt utlänningslagen samt hur bestämmelserna i 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen tillämpas i sådana mål hos domstolarna. Jag ska också analysera i vad mån tillämpningen kan tänkas ha påverkat de asylsökandes uppgiftslämnande i samband med ansökningen eller senare under asylprocessen. Slutligen ska jag överväga en fråga om hemliga diarier i domstolarna. När det gäller offentliga biträden har jag fått i uppdrag att redovisa och belysa erfarenheterna av den nu rådande ordningen att förordnar offentligt biträde. Jag ska också klarlägga i vilken utsträckning förordnar biträde med tillämpning av 18 kap. 1 § utlänningslagen. Om det finns anledning till det, ska jag lägga fram förslag till förändringar. Regeringens direktiv (dir. 2007:119) återges i sin helhet i bilaga 1. Utredningens uppdrag och arbete Utredningens arbete påbörjades och har bedrivits i nära samarbete med experterna, både vid de fem sammanträden som har hållits och vid kontakter däremellan. Arbetet inleddes med att sekreteraren gick igenom de domar i utlänningsmål som hade meddelats av Länsrätten i , . Genomgången tog främst sikte på frågor om sekretess och offentliga biträden.