sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — kartlägga i vilken utsträckning vissa spel kan anses framkalla spel- beroende med utgångspunkt i den nuvarande modellen för spel- regleringen och att de mest bekymmersamma spelen endast skall kunna bedrivas i strikt reglerade former, bedöma om det av EG-rättsliga, tekniska eller andra skäl inte är möjligt att inom alla spelformer strama upp det nuvarande regel- verket och i så fall föreslå ett delvis nytt system som också inbe- griper andra aktörer än befintliga, med en inriktning på att de sociala skyddsaspekterna genomgående ges hög prioritet. Av direktiven framgår att uppdrag är att föreslå en långsiktigt hållbar spelreglering och den framtida regleringen har till syfte att tillvarata och stärka de skyddssyften som dagens spel- reglering bygger på. Vidare anges att grunderna i den nuvarande modellen för spelreglering ska tjäna som förebild. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering anpassas till det moderna IT-samhällets villkor och de skyldigheter som följder med EG-rätten. I direktiven anges vidare att förslagen inte får leda till en expansion av spelandet. konstaterar inledningsvis att direktiven anger som det övergripande målet för den svenska spelregleringen att mot- verka spelberoende och kriminalitet. Vidare anges att grunderna i den nuvarande modellen för spelregleringen även fortsättningsvis ska tjäna som förebild. I direktiven anges som den första inrikt- ningen i utredningsuppdraget att den nuvarande spelregleringen ska stramas upp i syfte att stärka de sociala skyddsbehoven som ska stå i förgrunden för den svenska spelpolitiken. I detta syfte anges också att de mest problematiska spelen ska kartläggas och att dessa spel endast ska kunna bedrivas i strikt reglerade former. Den andra inriktningen i utredningsuppdraget har som utgångspunkt att om det av EG-rättsliga, tekniska eller andra skäl inte skulle vara möjligt att strama upp systemet ska ett delvis nytt system som inbegriper andra aktörer än befintliga övervägas och även detta med inriktning på att de sociala skyddssyftena genomgående ska ges hög prioritet. Som framgått i avsnitt 1.1.4 innehåller direktiven sex principiella frågor som har att beakta vid framtagande av för- slag till en framtida reglering. Inför det fortsatta arbetet måste de tre första frågorna samt den sjätte frågan i nyssnämnda avsnitt beaktas. För att kunna ta ställning till direktivens förutsättningar för en framtida spelreglering har funnit att samtliga för- utsättningar som direktiven anger kan sammanfattas i följande fyra frågor. 1.Vilka grunder bygger den svenska regleringen på som alltjämt bör tjäna som förebild? 2.Vilka krav ställer EG-rätten på en nationell reglering? 3.Vilka spel är de mest bekymmersamma ur spelberoendessynpunkt och därför bör läggas i monopolformen? 4.Vad innebär den tekniska utvecklingen och föranleder den eller andra skäl att en ny licensmodell behöver föreslås? Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Genom att besvara dessa fyra frågor kommer samtliga förutsätt- ningar som anges i direktiven föreligga för bedömning. Svaren på frågorna kommer därmed att utgöra grunden för ställningstagan- dena till en framtida reglering. Som framgår av frågorna är svaren som kommer att lämnas beroende av varandra. Svaren på fråga 1 och 2 kan antingen vara att grunderna i regleringen är i överensstämmelse med EG-rätten eller att de inte är det. Svaren på fråga 3 och 4 kan vara att många spelformer ska läggas i monopolet till att endast vissa ska läggas där vilket kommer få betydelse för vad som kan bli föremål för en delvis ny tillståndsgivning. De ställningstagande som har att göra kommer att vara beroende av framtida politiska ställningstaganden. Spelutred- ningen kommer i dessa delar att framhålla behovet av ställnings- taganden. kommer i den fortsatta framställningen att gå igenom respektive fråga för att därefter sammanställa svaren och göra en bedömning av direktivets samtliga förutsättningar och slut- ligen ta ställning till och föreslå en framtida reglering. De fyra frågorna ovan behandlas i avsnitten 5.3–5.6. I avsnitt 5.3 behandlas frågan om grunddragen i nuvarande spelreglering. I avsnitt 5.4 behandlas EG-rätten. I avsnitt 5.5 behandlas de mest problem- atiska spelen och i avsnitt 5.6 behandlas den tekniska utvecklingen och konkurrensen. Vad gäller EG-rättens krav på en nationell reglering är detta utförligt redovisat i kapitel 3, varför avsnitt 5.3 i huvudsak hänvisar tillbaka till kapitel 3. Vad gäller kartläggen av de mest problematiska spelen finns denna kartläggning redovisad i kapitel 4, varför avsnitt 5.5 i huvudsak hänvisar tillbaka till kapitel 4. Då frågan om ett delvis nytt system för tillstånd för nya aktörer är föremål för utredningen kommer i avsnitt 5.7 några inledande synpunkter att lämnas på ett licenssystem. I avsnitt 5.8 och framåt redovisas sedan de allmänna överväganden som gör angående direktivens förutsättningar för en framtida spelreglering och vilka överväganden och förslag för en framtida spelregleringen som föreslås. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering 5.3Vilka är grunddragen i nuvarande spelregleringen? 5.3.1Mål och syften samt medel och metod för dagens reglering Under avsnitt 2.2 och 2.3 anges att grunderna i dagens lagstiftning är att härleda års lotteriförordning, lotterilag samt förarbetena till lotterilag. Av nämnda genomgångar framgår att staten historiskt har haft ett starkt inflytande på den svenska spelmarknaden som lagstiftare, spelreglerare (tillstånd och tillsyn) och ägare av spelbolag. Statens inflytande på spelmarknaden har gällt att tillgodose allmänhetens spelintresse genom att erbjuda spel i ordnade och kontrollerade former. Målet för spelpolitiken fastslogs i prop. 2002/03:93 s. 15 enligt följande. Målet bör även fortsättningsvis vara en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kon- trollerade former. Överskottet från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. förenings- livet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som vara att prioritera sociala skyddshänsyn som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagliga spel beaktas. har i betänkandet 2002/03:KrU8 instämt i regeringens be- dömning av målen för den svenska spelpolitiken (rskr. 2002/03:212). Syftena med den svenska spelregleringen är behandlade i huvud- sak i förarbeten till lotterilag (prop. 1981/82:170 s. 23–24) enligt följande. Lotterier i olika former har förekommit i vårt land. För många människor är lotterier ett tilltalande sätt att kunna understödja olika former av ideell verksamhet. Intäkterna av lotterier utgör också för åtskilliga ideella organisationer en finansiell grundval för organisa- tionernas verksamhet. Att delta i lotterier är för många av stort intresse genom den spänning som lotterierna skänker och genom möjligheten att för en ringa insats kunna vinna en större summa pengar eller en eftertraktad vara. Lotterierna ger också många människor en möjlighet till avkoppling och förströelse. har anordnandet av lotterier av olika skäl varit föremål för en särskild offentlig tillsyn och kontroll. har haft som utgångspunkt att en reglering behövs även . Jag delar denna uppfattning. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Den nu gällande regleringen av lotterier i LF är i allt väsentligt utformad på grundval av utredningar som gjordes . Även om regleringen har ändrats vid åtskilliga tillfällen har dock huvudprinciperna i den inte varit föremål för någon prövning. I likhet med lotteriutredningen och remissinstanserna anser jag tiden nu vara mogen för att göra en omprövning av regleringen. Flera skäl talar härför. Den snabba utvecklingen på detta område har fört med sig nya former av lotterier och lotteriliknande spel samt problem av bl.a. teknisk natur. Anordnandet av lotterier har för många ideella organisationer kommit att få en allt större ekonomisk betydelse. Bestämmelserna om vilka ändamål som skall få stödjas med intäkter från lotterier har emellertid i många fall visat sig vara oklara och svårtolkade. Det finns därför anledning att ta ställning bl.a. till frågan hur dessa ändamål skall preciseras och vilka ändamål som bör prioriteras. Inom lotteri- och spelbranschen har vuxit fram åtskilliga företag, vilka har sin verksamhet helt inriktad på att erbjuda service åt de anordnande organisationerna. Bl.a. mot den bakgrunden finns det anledning att också ta ställning till frågan om den nuvarande tillsynen och kontrollen är den mest ändamålsenliga och effektiva. Lotterier lämnar i sig ett visst utrymme för bedrägerier och andra ohe- derliga förfaranden. Ett av syftena med regleringen bör därför vara att bevaka konsumenternas, dvs. lottköparnas och speldeltagarnas intressen. En offentlig kontroll är ofta nödvändig bl.a. med avseende på insatsernas storlek, vinsternas antal och kvalitet samt fördelningen av vinster. Regleringen bör också syfta till att säkerställa att lotterier inte anordnas för obehöriga ändamål samt att behållningen i lotterierna i tillräckligt hög grad kommer de avsedda ändamålen till godo. Lotterier kan i många fall föra med sig skadeverkningar av eko- nomisk, social och personlig natur som har sin grund bl.a. i att del- tagarna spelar i en omfattning som överskrider deras ekonomiska möjlig- heter. Regleringen bör syfta till att så långt det är möjligt motverka skadeverkningar, Särskilt viktigt är det att söka motverka att lotterier på ett otillbörligt sätt lockar eller bedrivs bland barn och ungdom. Den illegala lotteri- och spelverksamheten har kommit att spela en alltmer framträdande roll. En reglering av lotterier kan, förutom att den direkt syftar till att motverka illegala lotterier, i viss mån kanalisera allmänhetens spelintresse till sådana lotterier och spel som kan kontrolleras och som bedrivs under socialt acceptabla former. Lotterier utgör en inte oväsentlig inkomstkälla för statsverket genom den beskattning av verksamheten som äger rum. Regleringen bör även ha till syfte att möjliggöra en lämplig och effektiv beskattning. Vad som har anförts bör utgöra utgångspunkter för regleringens utformning. I det här sammanhanget vill jag även understryka vikten av att regleringen utformas så att den inte innebär eller kan leda till mer långtgående inskränkningar för lotterianordnarna eller dem som bistår lotterianordnarna än som verkligen är nödvändiga för att man på ett effektivt sätt skall kunna uppnå syftena med regleringen. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering inte heller medföra onödigt betungande eller krångliga rutiner. Således måste eftersträvas regler som förenar effektivitet med administrativ enkelhet. Sammanfattningsvis är syftena enligt nu gällande lagreglering att förhindra kriminalitet, att motverka sociala och ekonomiska skade- verkningar, att tillvarata konsumentskydd, att kanalisera spel till de legala aktörerna och att styra överskottet. Medel och metod. Lotterilagen bygger på principen om tillstånd och kontroll. För att bedriva spel i krävs ett svenskt till- stånd och alla tillstånd står under statlig kontroll. Lagen bygger vidare på principen att de svenska spelarrangörerna erbjuder spel till den svenska befolkningen och i princip inte över gränserna. Till- stånd kan endast lämnas om det kan antas att lotteri- och spel- verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt i enlighet med lagens bestämmelser. Lagen inne- håller ett antal förbjudna förfaranden som åldersgränser och kredit- förbud. För att förhindra att andra lotterier än tillståndsgivna upp- träder på den svenska spelmarkanden finns i lotterilagen ett främjandeförbud, dvs. det är förbjudet att på något sätt främja ett svenskt eller utländskt lotteri som inte har tillstånd i . Bestämmelsen är även straffsanktionerad. Lagen bygger på att endast tre aktörer kan få lotteritillstånd och detta är staten, hästsporten och folkrörelserna. Staten äger , hästsporten äger ATG och folkrörelserna driver sina egna lotterier. Av detta följer att näringslivet i princip är utestängt från lotterimarknaden. Endast i den del som gäller restaurangkasinon (32–34 §§ lotterilagen) tillåts näringslivet bedriva lotterier. Dessa lotterier är av förströelsekaraktär med små insatser och små vinster. 5.3.2De svenska lotteri- och spelarrangörerna I betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) redovisas i avsnitt 3.3 de svenska anordnarna av spel och lotterier. Spel- utredningen hänvisar inledningsvis till nämnda genomgång. Marknadsfördelningen mellan dagen aktörer är enligt följande. ATG har ensamrätt för vadhållning på hästar. av ett avtal mellan staten och hästsporten, dels av ett regerings- tillstånd för spelet på hästar. Det tillåtna spelet på hästar är totalisatorspel, vilket innebär att en viss del av omsättning av spelet är garanterat till hästsporten. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering har ensamrätt för värdeautomatspel, kasinon (enligt kasinolagen [1999:355]), vadhållning i samband med idrottstävlingar i mer än en kommun och Internetpoker. bedriver också traditionella lotterier och nummerspel. Folkrörelserna har ensamrätt på bingospel och bedriver även traditionella lotterier. Folkrörelserna har även rätt att utan tillstånd bedriva vissa lotterier med stöd av 19 § lotterilagen. ATG, och folkrörelserna har även rätt att distri- buera sina spel över Internet m.m. Nedan följer en redovisning av respektive område – hästsporten, staten, och folkrörelserna. ATG ägs av hästsportens centralorganisationer () och (SG). Den svenska modellen för spel på hästar hänför sig till och utifrån utredningsförslaget lämnat av Trav- och Galoppssports- utredningen (Ds Jo 1972:8 Trav- och Galoppsport i ) och proposition 1973:113. beslutade i enlighet med förslaget (JoU 1973:28, rskr. Den modell som genomfördes innebar att hästsportens huvud- organisationer bildande ATG. Mellan hästsportens huvudorganisa- tioner och staten ingicks ett avtal som bl.a. konstituerade ansvars- fördelningen mellan ATG, hästsporten och staten. Konstruktionen bygger på att ATG ansvarar för spelet på hästar och för fördelning av pengarna till hästsporten. Hästsporten har å sin sida ansvaret för sporten och tävlingsverksamheten. Staten utövar inflytande över företaget genom att tillsätta hälften av styrelseledamöterna. För att kunna uppnå målen och syftena (se avsnitt 5.3.1) med den svenska spelpolitiken har staten valt metoden att ge hästs- porten ensamrätt till spel på hästar. Statens roll i de statliga och statskontrollerade bolagen grundas på att de sociala skyddssyftena, bedrägeririsker och konsumentintressen ska beaktas både när spel- former utvecklas och i verksamheten i övrigt. För detta ändamål har staten inflytande över spelverksamheten på hästarna genom lagstiftningen, genom tillståndet till ATG och genom inflytandet i bolaget. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Hästsporten i är att anse som en folkrörelse. De banor för hästsport som finns i ägs av sällskap som är ideella föreningar och hästarna ägs av både stora och små hästägare. Över- skottet från ATG fördelas till banornas verksamhet, till prispengar för loppen, till bidrag till träning och till pengar för de centrala organisationerna. bildades genom en sammanslagning och AB Tipstjänst. 1995/96:169 före- slogs att de båda bolagen skulle slås ihop. I nämnd proposition redo- gjordes för utgångspunkterna för regeringens förslag enligt följande (a. prop. s. 11-12). Regeringen anser att staten även bör äga, styra eller på annat sätt ha insyn i de stora aktörerna på spelmarknaden. Sociala skydds- hänsyn, bedrägeririsker och konsumentintressen måste beaktas när spel- former utvecklas och i verksamheten i övrigt. Därigenom ges dessutom statens engagemang en större tydlighet avseende ambitionen att bibe- hålla det nationella självbestämmandet på spelmarknaden. De statliga bolagen bör ges koncessioner bl.a. för sådana spelformer som kan bedömas medföra risker av social karaktär och som bedöms kunna stävja illegalt spel i okontrollerade former. Maximal säkerhet i den legala spelhanteringen skall eftersträvas och en effektiv och oberoende kontroll möjliggöras. En övergripande utgångspunkt för regeringens ställningstaganden i spelmarknadsfrågor har varit att staten, hästsporten och föreningslivet skall dela på det lotteriöverskott som kan genereras på ett sätt som i rimlig grad tillfredsställer alla parter. En ökad omsättning på spel- marknaden som inte leder till ökade vinster för staten, föreningslivet och hästsporten sammantaget bör inte eftersträvas. Inte minst mot bakgrund av det statsfinansiella läge befinner sig i skall statens inkomster från spelmarknaden även kunna utvecklas minst i takt med inflationen. Konkurrensen på marknaden för nationella lotterier och spel bör i huvudsak begränsas till att avse ett fåtal aktörer, så att sociala skydds- hänsyn och bedrägeririsker kan beaktas och så att inte den nationella konkurrensen blir så stark att kostnader för marknadsföring och utveck- ling försämrar lönsamheten. Stordriftsfördelarna skall i möjligaste mån tas tillvara med beaktande av en tillräcklig konkurrens för att skapa förnyelse och omvandlingstryck, så att konsumenternas efterfrågan på attraktiva lotterier och spel tillgodoses. En möjlig ökad konkurrens från utlandet måste också beaktas. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Dessutom bör en väl utbyggd service såväl i storstad som i glesbygd eftersträvas. Statens ambition bör vara att aktivt verka för att marknaden lång- siktigt utvecklas på ett positivt sätt för att möjliggöra höga inkomster till staten och föreningslivet samt möjliggöra en bred trav- och galopp- sport av god kvalitet. Detta skall dock ske inom ramen för ett socialt ansvarstagande, en väl utbyggd service och utan risk för att säkerheten i hanteringen eftersätts. Regelverk och marknadens struktur bör vidare möjliggöra dels en god argumentationsgrund för bibehållande av nation- ellt monopol, dels anpassningar till följd av ökad konkurrens från utlandsbaserade spel via modern kommunikationsteknik. Dessutom bör samförstånd mellan folkrörelserna, hästsporten och staten eftersträva när det gäller den framtida utvecklingen av marknaden. Ovanstående bakgrundsbeskrivning och utgångspunkter ligger till grund för regeringens förslag till i denna proposition och kommer också att ligga till grund för regeringens beredning av Spel- bolagsutredningens övriga förslag. I syfte att kunna uppnå målen och syftena (se avsnitt 5.3.1) med den svenska spelpolitiken har staten valt metoden att äga . Staten som ägare av har kunnat svara för utveck- lingen av bolagets verksamhet och därmed upprätthålla regleringens syften. Om folkrörelserna och deras möjlighet att anordna lotterier anfördes följande i förarbetena till lotterilag (prop. 1981/82:170 s. 43–44). En av grundtankarna bakom den nuvarande lotteriregleringen är att behållningen av lotterier bör tillfalla ideella ändamål eller gå till det all- männa. Som jag har anfört bör denna grundtanke gälla även i fortsättningen. I princip bör lotterier alltså inte få förekomma i kom- mersiella sammanhang. För att denna målsättning skall kunna uppnås är det nödvändigt att söka formulera vissa begränsningar vad gäller möjligheterna att anordna lotterier. Den nuvarande regleringen har tillämpats på så sätt att som regel endast öppna ideella föreningar och motsvarande organisationer som bedriver ideell verksamhet inom landet har fått anordna lotterier. Utredningens förslag innebär att denna regel uttryckligen slås fast. Liksom flertalet remissinstanser ansluter jag mig i princip till detta förslag. Den helt övervägande delen av de nuvarande lotterianordnarna är till sin karaktär ideella föreningar av det här slaget. Enligt min mening bör en av utgångspunkterna vara att lotterierna skall få anordnas endast av sådana sammanslutningar som äger rätts- Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering kapacitet och som dessutom är ideella föreningar. Som en förut- sättning för tillstånd bör vidare gälla att den ideella föreningen har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål samt att för- eningen i sin verksamhet också huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål. Föreningar som har till huvudsakligt ändamål att tillgodose exempelvis medlemmarnas ekonomiska eller därmed jämförbara intressen bör alltså uteslutas från möjligheten att anordna lotterier. Detta inne- bär att lotterier inte bör få anordnas av bl.a. arbetsgivareföreningar, fackföreningar, branschorganisationer och villaägareföreningar. Någon närmare precisering är knappast möjlig såvitt gäller kravet på att det skall vara fråga om ett allmännyttigt ändamål. Man torde all- mänt kunna säga att i begreppet allmännyttigt ändamål kan inrymmas ändamål som enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja. Ett motsvarande krav gäller i princip för att ideella föreningar m.fl., skall medges begränsad skattefrihet enligt kommunalskattelagen (se p. 9 anvisningarna till 53 § kommunalskattelagen). Till de föreningar som inte bör meddelas tillstånd bör enligt min mening höra exempelvis sådana föreningar som bedriver en verksamhet som uppenbart står i strid med det demokratiska statsskickets grundidéer, principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdig- het. Det bör vidare, som utredningen också har föreslagit, krävas att den ideella föreningen i princip är öppen för envar, dvs. föreningen skall inte vägra någon inträde såvida det inte med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av annan orsak finns särskilda skäl för detta. En av utgångspunkterna bör således vara att lotterierna skall få anordnas endast av ideella föreningar. I likhet med utredningen anser jag dock att man även i fortsättningen bör kunna göra avsteg från denna regel om det finns särskilda skäl för detta. Tillstånd bör därför, liksom , kunna meddelas exempelvis vissa ekonomiska föreningar, bl.a. folketshusföreningar, och stiftelser som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål. I syfte att kunna uppnå målen och syftena (se avsnitt 5.3.1) med den svenska spelpolitiken har en av grundprinciperna varit att behåll- ningen av lotterier bör tillfalla ideella ändamål. Som framgått i kapitel 3 om EG-rätt tillåter EG-rätten nationella regleringar av lotterier. har i sin praxis gett medlems- staterna ett stort utrymme att bestämma både nivå och metod för sin spelreglering. EG-rätten ställer dock krav på de nationella Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering regleringarna och kraven kan sammanfattas med att spelpolitiken och spelregleringen måste vara motiveras med tvingande hänsyn av allmänintresse och säker- ställa förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att inskränkningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksam- heten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, och nödvändig och proportionerlig. EG-rätten ställer i sig inte krav på att en nationell spelreglering ska öppna marknaden för näringslivet. Kraven EG-rätten ställer på den svenska spelreglering är att regleringen är i överensstämmelse med ovan nämnda krav. 5.5De mest problematiska spelen Utredningen av frågan om de mest problematiska spelen har Spel- utredningen redovisat i kapitel 4. Där redovisas också vilka spel- former som är att anses som de mest problematiska spelet från spelberoendesynpunkt och som bör bli föremål för den mest kontrollerade formen. Av genomgångarna som gjorts i kapitel 4 av prevalensstudier m.m. kan först konstateras att alla spel har en farlighetsgrad vad gäller spelberoende. Att alla spelformer har en farlighetsgrad inne- bär således att alla spelformer är problematiska ur ett spelberoende- perspektiv och därmed också att några ofarliga spel om pengar inte finns.