sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Rimligen bör det ju vara så att det intresse demonstrerat för ett visst skeende i samhället, och som ofta lett till att olika mål ställts upp, också bör göra att är intresserad av utvecklingen som sådan. Detta slag av information kan vanligen tas fram löpande, t.ex. . Helt andra svårigheter är förknippade med den information som gäller på vilket sätt utvecklingen, eller måluppfyllelsen, kan för- av de statliga insatserna. Det är ofta förenat med stora svårigheter att ta fram sådan information (se kap. 5). Den informa- tion som tas fram är också osäker och bygger ytterst på bedömningar och antaganden som görs av enskilda forskare och andra experter. En rapportering i dessa termer av utvecklingen på ett område innebär därför ofta att en mängd olika källor skall sammanföras och analyseras. Det gäller inte bara att åstadkomma en sammanfattande bild av innehållet och slutsatserna i olika rapporter och analyser utan också att visa på i vilka avseenden denna bild är säker eller inte. Detta slag av information skiljer sig från den information som är nödvändig för att skall kunna utöva sin kontrollmakt (12 kap. RF) och som hör hemma i den utökade årsredovisningen för staten i enlighet med vårt förslag. Det är i stället information som i första hand syftar till att ge ett bredare underlag för diskussion och ställningstaganden på olika områden. Det är alltså fråga om beskrivningar och analyser som kan ha en mer långsiktig relevans för valet mellan olika handlingsalternativ och synen på den förda politiken. Det handlar om information som kan påverka uppfattningen om vad som är centrala samhällsfrågor och om vilken roll staten kan spela på olika områden i förhållande till andra påverkande krafter. Något konkretiserat kan denna information avse: Utvecklingen på det aktuella området och särskilt i förhållande till av beslutade mål. Statens och andra offentliga aktörers (kommuner och landsting) engagemang inom området i avseende på resurser, styrmedel, organisationsformer m.m. Vilka centrala faktorer som i övrigt påverkar utvecklingen på området, t.ex. prisförändringar, teknikförändringar och attityd- förändringar. Bedömningar av vilken inverkan statens, och andra offentliga aktörers, insatser har haft inom det aktuella området. I detta ingår att beskriva vilken påverkan på utvecklingen lagstiftning och andra regelförändringar, kontroll, ekonomiska stimulanser m.m. har haft inklusive viktigare sidoeffekter. Ett viktigt inslag i denna beskrivning är också att redovisa vilka skillnader som finns i olika bedömningar och vad som är den huvudsakliga grunden för dessa skillnader. Förslaget skiljer sig därmed högst väsentligt från de fördjupade framställningar som fanns i samband med den s.k. treårsbudgete- ringen. De hade fokus på de enskilda myndigheternas verksamhet och togs också fram av den berörda myndigheten. Vårt förslag kan ses som en utveckling av tanken bakom de resultatskrivelser som regeringen vid några enstaka tillfällen har överlämnat till . Även om det inte är helt klart vad dessa förväntades innehålla, har de setts som en fördjupning av den infor- mation som lämnas i resultatredovisningar.12 Den form av resultat- skrivelser som vi föreslår avses ha ett vidare innehåll. Dessa resultat- skrivelser kan tas fram för några samhällsområden , så att efter de viktigaste samhällsområdena har redovisats. Förslaget reser frågan om detta behöver närmare regleras eller om förslaget går att hantera inom nuvarande regelverk. I lagen om statsbudgeten anges regeringens skyldighet att redovisa resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden (2 §). Den innebörd som i lagen getts resultat kan enligt vår tolkning rymma sådana 2000/01:KU23. resultatskrivelser som vi här föreslår.13 Med denna tolkning skulle regeringen i en skrivelse till kunna tydliggöra att den avser att utveckla resultatskrivelserna i den av oss föreslagna rikt- ningen. Inget hindrar heller att tillkännage att den önskar se en sådan utveckling. Förslaget ryms alltså inom nuvarande regel- verk. Vårt förslag aktualiserar flera praktiska frågor. Ett problem är indelningen i rapportområden. Det får t.ex. accepteras att samma information kan dyka upp i skrivelser avseende olika områden och att indelningar av rapportområden ändras, även om vissa torde ligga fast t.o.m. decennium efter decennium. Det är dock ett problem som alltid finns oavsett rapporterings- dokument och som måste hanteras praktiskt. Vår bedömning är att regeringen måste bestämma vilka skrivelser den avser att lämna. Det är dock självklart att kan tillkännage sin uppfattning om vilka skrivelser den önskar och att detta slag av frågor bör bli föremål för dialog mellan riksdag och regering. Arbetet med dessa skrivelser bör inte ses som en del av den årliga budgetprocessen och myndighetsstyrningen. Departements- och enhetsgränser kommer att behöva överskridas. Det krävs dessutom ofta en särskild, och inte sektorsknuten, kompetens för att analysera och bedöma vilket underlag som skall användas i arbetet och hur det skall presenteras. Det finns flera modeller för hur arbetet rent praktiskt kan organiseras, t.ex. en som liknar den som valts för dagens långtidsutredningar. Formerna för informella kontakter bör diskuteras mellan departement och myndigheter. Osäkerheter om informella kon- takter måste undanröjas bl.a. genom utbildningsinsatser. Det är viktigt att alla berörda strävar efter en gemensam uppfatt- ning om informella kontakters laglighet, lämplighet och betydelse. Olika frågetecken måste rätas ut, och underförstådda förutsätt- ningar klargöras. Däremot ligger det i sakens natur att det, precis som , finns stora variationer i omfattningen av och formerna för informella kontakter. 13 SOU 1996:14, Budgetlag, s. 305 f, prop. 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3. De informella kontakterna bör utvecklas vidare och i vissa fall semiinstitutionaliseras. Departementen bör med jämna mellan- rum resonera med sina myndigheter om lämpliga former för de informella kontakterna och dessutom värna om en gemensam kun- skap om förutsättningarna för sådana kontakter. En grundläggande förutsättning för vårt arbete är att verksam- heter och myndigheter i många avseenden är olika. Dessa skillnader kommer på skilda sätt till uttryck, om vi ser till innehållet i den formella styrningen och hur information som kan användas som underlag för beslut skall tas fram. Skillnaderna påverkar också frekvens, form och innehåll när det gäller de informella kontakter- na. Utöver den något mer institutionaliserade mål- och resultat- dialogen förekommer en rikt varierad flora av informella kontakter mellan och myndigheterna. Sådana variationer är motiverade, och det finns inte skäl att sträva efter likformighet. I vår tidigare diskussion om de informella kontakterna betonade vi vikten av att skilja mellan om dessa kontakter avser frågor där regeringen i och för sig har en beslutanderätt eller sådant som regeringen enligt 11 kap. 7 § RF förhindras att bestämma om. När det gäller de senare har vi, som framgått av föregående kapitel, en restriktiv hållning. Även om gränsdragningen inte alltid är lätt, skall dessa kontakter avse informationsutbyte utan någon avsikt att påverka myndighetens ställningstaganden. Utanför det av RF förbjudna området bör det vara fritt fram för informella kontakter som kan innefatta både styrning och informa- tionsutbyte; allt ömsesidigt.14 I frågor där regeringen har beslutan- derätt bör det enskilda statsrådet därvid kunna meddela sina uppfattningar till myndigheten. Detta måste också kunna ske genom att tjänstemän går in och talar på ministerns vägnar – så länge de också gör det. Detta fritar dock inte myndighetschefen från att göra en egen bedömning. Valet står mellan att ta informell styrning och därmed det fulla ansvaret för vad som beslutas eller att begära ett regeringsbeslut. Det råder en stor osäkerhet inom och bland myndigheterna om vad som är tillåtet eller inte i fråga om de infor- mella kontakterna. En del av denna osäkerhet är naturlig eftersom det, som framgått, i vissa fall kan vara svårt att dra gränsen mellan 14 För att undvika missförstånd: Ömsesidigheten innebär givetvis inte att myndigheterna styr regeringen men de kan framföra synpunkter och önskemål på regeringens arbete med skilda frågor. vad som är tillåtet och otillåtet. Men osäkerhet förefaller gälla även sådant där det inte borde råda någon tvekan. Regeringen tenderar att vara alltför återhållsam. Ett ökat inslag av informella kontakter kräver högre kompetens och erfarenheter hos de tjänstemän som har kontakt med myndig- heterna. Detsamma gäller inom myndigheterna. Vi är medvetna om att ansträngningar gjorts för att öka kunskaperna i dessa frågor och att det finns tecken på en positiv förändring. Vi menar dock också att kompetensen även fortsättningsvis bör utvecklas. Omfattningen och karaktären på de informella kontakterna är mycket varierande. Vi har beskrivit att det i vissa fall förekommer ett antal schemalagda möten , kanske något per kvartal eller t.o.m. månatligen. Vi ser inget problem i att kontakterna har denna variationsbredd. Variationen är ett uttryck för att myndigheterna är olika. Det ligger därför i sakens natur att vi inte här kommer med mera detaljerade förslag. Det finns dock anledning att betona att mål- och resultatdialogen måste läggas upp på ett sådant sätt att den bygger på en helhetsbild av verksamheten och att den koncent- reras till de delar som har särskild betydelse. Behovet av en utveckling och ytterligare institutionalisering varierar mellan myndigheterna. För många myndigheter saknar frågan relevans. Kontakt mellan och en myndig- het tas i många fall några få gånger . När vi talar om insti- tutionalisering gäller det således inte alla myndigheter. Det handlar dock om större myndigheter och/eller myndigheter med särskild politisk betydelse. Vi anser att de informella kontakterna kan och i många fall också bör utvecklas och att detta i sin tur påverkar även interna förhållanden i . För myndigheter vars verksamhet har produktionsmässiga sam- band bör det finnas anledning att överväga om dialoger eller olika former av informella kontakter bör hållas med flera myndigheter . Just frågan om formerna för kontakterna bör diskuteras mellan – och då inkludera både politiker och tjänstemän – och myndigheternas ledning. Bortsett från att diskutera frågor om former, frekvens, deltagare etc. bör det också resoneras om vissa mer grundläggande frågor som gäller just betydelsen av dessa kontakter från styrsynpunkt. Det är viktigt att det finns en gemen- sam uppfattning om de informella kontakternas betydelse och funktion. De förslag vi lämnar får vissa omedelbara konsekvenser. Exem- pelvis påverkar förslaget om regleringsbrev rytmen i arbetet inom och den årliga budgetprocessen. På motsvarande sätt inverkar förslaget om myndigheternas årsredovisningar på organisation och intern styrning i myndigheterna. Våra förslag skapar också andra och på lång sikt mer betydelsefulla för- ändringar. Dessa kommer dock inte till stånd med automatik utan inträffar endast om man medvetet eftersträvar dem. skapar våra förslag möjligheter att förskjuta arbetet från det rutinmässiga till det strategiska. Det betyder bl.a. att mål- och resultatdialogerna kan bli mera heltäckande och att de får större faktisk betydelse. Tjänstemännen kommer att behöva ha en bättre överblick över var kunskap kan tas fram om respektive samhällsområde etc. I hög grad innebär detta att en ny profes- sionell roll formas för tjänstemän. För myndigheterna blir instruktionen det centrala dokumentet. Därmed försvinner den ryckighet som uppstått genom regleringsbreven. måste myndigheterna med större självständighet analysera hur deras egen verksamhet skall beskrivas och vad som bör tillmätas störst vikt i en sådan beskrivning. Våra förslag skapar förutsättningar för en ny syn på regeringens styrning av myndigheterna som bryter mot tidigare tankesätt. Därmed öppnas för ett nytt arbetssätt som är mindre ritualiserat och mera kreativt. En sådan positiv utveckling förutsätter föränd- ringar av arbetsuppgifter, arbetsformer och kompetens som i sin tur kräver ett långsiktigt och uthålligt arbete. behövs drivande krafter för att till stånd dessa föränd- ringar. Vi menar att det måste vara en fråga för regeringen själv att göra rollfördelningen i ett sådant förändringsarbete tydlig. Flera av förslagen syftar till att förenkla och förbättra styrningen av myndigheterna genom att flytta fokus från en årlig process till en långsiktig och strategisk styrning. Detta får följder för Regerings- kansliets arbete. Myndigheter och verksamheter är av vitt skilda slag vilket måste tillåtas få ett starkare genomslag i styrningen. Med mindre lik- formighet i styrningen skapas större utrymme för politikerna att styra och att göra det på ett ändamålsenligt sätt. För att detta skall kunna förverkligas krävs ett förändringsarbete inom . Om våra förslag genomförs, får det vissa omedelbara konsekvenser för arbete inom ramen för budgetprocessen. Sammantaget frigörs tid från arbete med bl.a. regleringsbreven och budgetpropositionen, som därmed kan användas för andra uppgifter. Detta följer av förslagen att instruktionerna skall vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndig- heterna (6.3.1), att regleringsbreven därför förändras drastiskt (6.3.2), att årsredovisningskraven till myndigheterna blir mer generella och skall avse myndigheternas uppgifter (6.3.3) och att budgetpropositionen renodlas (6.4.2), som årsredovis- ningen för staten blir det centrala redovisningsdokument för statlig verksamhet. Den rutinmässiga årliga genomgången av samtliga myndigheters regleringsbrev kommer generellt att reduceras till att avse endast den finansiella delen i regleringsbreven. Det omfattande arbete som läggs ned på målformuleringar och återrapporteringskrav i regleringsbreven kommer därmed att försvinna och tid frigöras på alla nivåer för mera långsiktiga och meningsfulla uppgifter. Förslaget om en minskad reglering av vilka uppgifter som skall ingå i resultatredovisningen kommer dessutom i många fall att leda till tätare kontakter mellan och myndigheterna, bl.a. för att säkerställa att den information som myndigheten lämnar ger en tillfredställande bild av hur myndigheten fullföljt sitt uppdrag. Föreligger brister i myndigheternas redovisning, måste dessa rättas till. De mål- och resultatdialoger som finns utvecklade mellan den politiska ledningen och myndigheternas ledning är en viktig del i den årliga uppföljningen av myndigheternas verksamhet. Mål- och resultatdialogerna kan beroende på situationen komma att hållas med enskilda eller flera myndigheter och på så sätt även engagera flera departement och enheter. Budgetpropositionen kommer att renodlas till ett framåtriktat dokument (6.4.2). Viss utfallsinformation kommer att finnas i budgetpropositionen, nämligen sådan information som är nära sammanlänkad med anslagsförslagen, men det centrala redovis- ningsdokumentet blir årsredovisningen för staten. Utfallsinforma- tion kan också ges i dialoger mellan utskott och fack- departementen. Det skapas därmed ett utrymme för eftertanke mellan det att får den bakåtblickande informationen och den tidpunkt då skall ta ställning till regeringens budget- förslag. Det innebär att den information som lämnas i årsredo- visningen för staten och i dialogen mellan fackutskott och departe- ment också kan få större betydelse för diskussionen om den framtida inriktningen av statens verksamhet. Den närmare preciseringen av vad som skall ingå i budget- propositionen och årsredovisningen för staten samt hur informa- tionen skall indelas i respektive dokument förutsätts bli föremål för överläggningar mellan regering och riksdag. Tid frigörs för strategisk styrning På flera sätt kommer alltså förslagen att frigöra tid för andra uppgifter. får genom våra förslag mer tid för den professionellt krävande uppgiften att bistå regeringen med kunskap om hur styrningen av verksamheter och enskilda myndigheter mera långsiktigt skall utformas. Det skapas också större möjligheter att i högre utsträckning flytta fokus från myndigheterna till verksam- heterna. Styrningen av verksamheter och myndigheter kan därmed i högre grad ges strategiskt fokus i stället för att koncentreras på den rutinmässiga årliga styrning som kommer till uttryck i reglerings- breven. Det innebär bl.a. möjligheter att i högre grad än nu beakta samband mellan olika verksamheter exempelvis när instruktioner till myndigheterna ses över men också inom ramen för de infor- mella kontakterna. Det förutsätter fungerande arbetsformer och dialog inom även över departements- och enhets- gränser. Förslagen kommer också att kräva att resurser tillförs arbetet med resultatskrivelser. Förändringar i arbetsuppgifter påverkar i sin tur kraven på kompetens inom . Detta bör rimligen få kon- sekvenser för rekrytering. Framför allt är ut- bildning av nuvarande personal en viktig del i skiftet från löpande rutinmässigt arbete med budgetdokumenten till andra uppgifter med ett mera strategiskt innehåll. Nya arbetsformer måste utvecklas Styrningen av verksamheter och myndigheter förutsätter alltså väl fungerande arbetsprocesser inom . Den gemen- samma beredningen är en förutsättning för väl avvägda beslut och sammanvägningar mellan olika intressen. För att göra det möjligt att beakta samband mellan olika verksamheter och myndigheter tidigt i beredningen måste den gemensamma beredningen utveck- las. När, för att ta ett exempel, en instruktion till en myndighet ses över kan det föranleda att regleringen för andra myndigheter som har besläktade uppdrag eller verksamhetsmässiga samband ses över och att därför flera departement och enheter involveras tidigt i beredningen. Arbetsformer som gör detta möjligt måste främjas. Nya processorienterade arbetssätt kan ibland vara en metod att använda för att tidigare än identifiera samband mellan olika verksamheter och producenter. Kunskaperna om på vilket sätt informella kontakter kan be- gagnas i styrprocesser måste öka. Det kommer att kräva både utbildning och annat stöd. Förändrade arbetsformer kan underlättas av förändringar också av den interna arbetsorganisationen inom departementen. Det har också förekommit olika, mer eller mindre vittgående, förslag om sådana förändringar. Dessa förslag har sin grund i brister som inte minst cheferna för myndigheterna vittnar om. I detta sammanhang har t.ex. föreslagits att en särskild tjänst som chefstjänsteman för myndighetsstyrning skall inrättas inom varje departement. Sådana arrangemang kan vara lämpliga på somliga departement och före- kommer också från tid till annan. Men de passar knappast överallt. Det måste ankomma på departementens politiska ledning att avgöra vilken intern arbetsorganisation som vid varje tid bäst främjar de politiska mål regeringen har. Det finns också en risk för att ett generellt påbud om en särskild chefstjänsteman för myn- dighetsstyrning kan innebära att styrningen av själva verksamheten kan komma att skiljas från styrningen av myndigheterna. Lösningen kan därmed bidra till risk för stuprörstänkande och att information får ett omotiverat myndighetscentrerat fokus. Myndighetsstyrningen skall i stället närma sig och ses tillsammans med övriga uppgifter inom departementen, inte minst arbetet med lagstiftning. För myndigheterna finns flera direkta konsekvenser som har att göra med hanteringen av regleringsbrev, budgetunderlag och års- redovisning. Våra förslag om myndigheternas instruktioner (6.3.1) och regleringsbreven (6.3.2) skapar förutsättningar för att styrsignaler- na till myndigheterna inte förmedlas i parallella dokument. Det bör leda till ökad tydlighet. Förslaget om ett nytt generellt krav som styr informationen i årsredovisningarna kommer att leda till att kraven på årsredovisningen blir mer förutsägbara och troligen även mer relevanta. Det gäller också övriga rapporteringar som är en uppgift för myndigheten och som bör framgå av instruktionen. Hanteringen av uppmaningar, återrapporteringskrav och uppdrag kommer därmed att bli enklare och underlättas avsevärt. Även onödigt arbete med att tolka och jämföra olika parallella dokument såsom instruktion och regleringsbrev försvinner. Initiativet till att bestämma hur resultat skall analyseras och bedömas och vilken information som bäst beskriver myndigheten och de resultat som uppnåtts förs över till myndigheterna själva. Detta förutsätter utvecklade dialoger med departe- mentet. Formkraven på myndigheternas årsredovisningar kommer in- direkt att minska till följd av vårt förslag om mera generellt inriktade återrapporteringskrav (6.3.3) och vårt förslag om att verksamhetsstrukturen skall avskaffas (6.3.4). För många myndigheter kommer kraven att i årsredovisningen redovisa omfattande analyser av effekter i samhället minska. Detta hindrar inte enskilda myndigheter att i sitt eget lärande analysera sin verksamhet på olika sätt, men omfattande effektanalyser kom- mer sannolikt att göras i mindre utsträckning av de verkställande myndigheterna själva. Förslagen ställer höga krav på att myndigheterna har en väl fungerande intern styrning och kontroll. Av vad som framgått i kapitel 6 föranleder vårt förslag om myndigheternas årsredovisningar (6.3.3) inga förändringar i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet. Det som granskas kommer till följd av vårt förslag om ändrat innehåll i årsredovisningarna att vara något annat . Revisionens bedömningar måste baseras på om årsredovisningen sammantaget ger en rättvisande bild av verksamheten. De områden som pekas ut i kommittéförordningen är: kon- sekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen (15 §). Vidare skall redovisas om för- slagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner och landsting, företag eller andra enskilda. I så fall skall dessa beräknas, liksom samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt (14 §). Vi bedömer att våra förslag inte får några direkta konsekvenser för de områden som särskilt tas upp i kommittéförordningen. 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten I samband med att budgetpropositionen skalas av och dess funk- tion renodlas, skall årsredovisningen för staten vara det centrala redovisningsdokumentet om den statliga verksamheten. För att ändå skall få den information som behövs för att den skall kunna bedöma hur regeringen har fullföljt sina uppgifter införs i andra stycket en bestämmelse om att årsredovisningen skall innehålla sådan information i övrigt som ger en rättvisande bild av den verksamhet som staten bedriver. Redovisningen skall innehålla sådan information som har relevans för bedömningar av förändringar av statens verksamhet på olika områden. Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.2. 8.2Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag 3 och 4 §§ Ändringarna är föranledda av att budgetunderlaget skall ersättas med ett beräkningsunderlag. Förslaget behandlas i avsnitt 6.3.5. Den nuvarande formen av regleringsbrev avskaffas. I stället för regleringsbrevet skall myndighetens instruktion vara det centrala dokumentet för att förmedla styrning. rapporteringskrav ändras på så sätt att det i första stycket anges att myndigheten skall redovisa inriktningen, omfattningen och kost- naderna vad gäller uppgifter som tilldelats den genom lag, instruk- tion eller annat regeringsbeslut. Med inriktning avses viktigare ställningstaganden och prioriteringar som har gjorts av myndig- heten. Viktigare externa förhållanden och organisatoriska för- ändringar som har påverkat verksamhetens inriktning bör också beskrivas.