sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — En rätt till kostnadsersättning vid lantmäteriförrättningar innebär att förrättningsförfarandet – åtminstone i viss mening – närmar sig domstolsförfarandet. Det skulle då kunna ifrågasättas om inte en sådan reform även borde påverka instansordningen för överprövning förrättningsärenden. Enligt gällande ordning kan förrättningsbeslut överklagas till fastighetsdomstol och till hovrätt samt efter prövnings- tillstånd till . Om lantmäterimyndigheten skulle ses mer som en första instans än , skulle lantmäteriärenden alltså prövas i upp till fyra instanser. Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att överväga för- ändringar av överprövningen av förrättningsärenden. En översyn av instansordningen pågår emellertid parallellt med vårt utrednings- uppdrag. (M 2007:04) ska enligt sina direk- tiv bl.a. utreda och föreslå de organisations- och författnings- ändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt och . Utred- ningen ska vidare utreda och föreslå organisations- och författnings- ändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighets- domstolarna. Utredningen har lämnat två delbetänkanden,TPF17FPT men frågan om fastighetsdomstolarnas framtid – och därmed även över- prövningen av förrättningsärenden – ska redovisas senast den 31 janu- ari 2009. 12.3.2Vid vilka förrättningar bör kostnadsersättning betalas? Som vi redan har varit inne på bör rätten till kostnadsersättning inte gälla generellt vid alla slag av förrättningar. Bestämmelserna bör alltså inriktas mot sådana fall där behovet av att förstärka vissa sakägares rättsställning är som störst. Även enligt Lantmäteri- verkets förslag skulle kostnadsersättning aktualiseras endast i vissa förrättningssituationer. De bedömningsgrunder som enligt verkets rapport föreslogs ligga till grund för prövningen var 17TP PT SOU 2007:111 och 2008:31. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. 1.att åtgärden är av expropriativ karaktär, 2.att partsförhållandena är ojämna och 3.att det är fråga om ett stort intrång. I det lagförslag som presenterades uttrycktes den förstnämnda punkten så att kostnadsersättning endast kunde komma i fråga vid inlösen enligt 8 kap. fastighetsbildningslagen samt vid sådana åtgärder som avser ianspråktagande av mark eller rättighet som kan bli in- löst enligt eller som kan tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. De båda andra punkterna skulle enligt förslaget prövas från fall till fall. Den sålunda valda lösningen innebar att det ansågs nöd- vändigt att lantmäterimyndigheten i ett inledande beslut skulle ta ställning till om situationen i det enskilda fallet var sådan att kost- nadsersättning skulle kunna betalas. Det bedömdes även nödvändigt att detta beslut skulle kunna överklagas särskilt. Denna lösning kritiserades av flera remissinstanser. Vi anser inte heller, av flera skäl, att en sådan ordning är lämplig. Ett skäl är att proceduren som sådan med ett särskilt, överklagningsbart beslut onödigtvis skulle fördröja förrättningen. Ett annat skäl är att en sådan regel skulle bli onödigt otydlig. Enligt vår mening bör de fall där kostnadsersättning ska kunna komma i fråga i huvudsak avgränsas till åtgärder som är av expro- priativ karaktär. Efter det att lämnade sitt för- slag har fastighetsbildningslagen reformerats på så vis att man vid bestämmande av ersättning skiljer på två olika fall som brukar kallas för expropriationsfallen respektive vinstfördelnings- fallen. De förstnämnda definieras som fall där egendomen alter- nativt hade kunnat tas i anspråk enligt 14 kap. 1 eller 2 § eller andra fall där det är uppenbart att egendomen i stället skulle ha kunnat tas i anspråk genom expropriation eller något annat liknande tvångsförvärv.TPF18FPT Vinstfördelningsfallen är de fall som inte ryms inom denna definition, dvs. närmare bestämt de fall där fastighetsbildningslagen är den enda markåtkomstlag som kan åberopas. Precis samma tudelning görs även vid bestämmande av ersättning enligt anläggningslagen.TPF19FPT Samtliga förvärvsfall enligt ledningsrättslagen räknas i nu berört avseende till de s.k. expropria- tionsfallen. 18TP PT Se 5 kap. 10 a § andra stycket fastighetsbildningslagen. 19TP PT Jfr avsnitt 8.2. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. Ett lämpligt sätt att avgränsa de fall där kostnadsersättning bör kunna komma i fråga är att ansluta till den redovisade gräns- dragningsregeln. Kostnadsersättning skulle då alltså bli aktuell i expropriationsfallen, men inte i vinstfördelningsfallen. I de först- nämnda fallen handlar det om markåtkomst som per definition är av expropriativ karaktär och där partsförhållandena typiskt sett är ojämna. Även i vinstfördelningsfallen handlar det i och för sig om tvångsvis markåtkomst, men i dessa fall är det typiskt sett för- hållandevis jämbördiga parter på vardera sidan. I praktiken innebär den föreslagna gränsdragningen att det i första hand blir möjligt att besluta om kostnadsersättning i två typiska fall, nämligen vid upp- låtande av ledningsrätt och vid plangenomförande – såväl av detalj- planer som järnvägsplaner. Reformförslaget begränsar sig dock inte till enbart dessa fall. En annat relativt frekvent förrättning, där kostnadsersättning kan aktualiseras, är bildande av servitut för trädsäkring av järnvägsnätet. Det är en förrättningsform som pågår på flera platser i landet efter ansökan av . Kostnadsersättning kan förstås aktualiseras även vid förrättningar för andra ändamål än de just nämnda. I förslag ingick även inlösen enligt 8 kap. fastig- hetsbildningslagen bland de förrättningssituationer där kostnads- ersättning skulle kunna beslutas. Inlösen utgör emellertid endast en särskild form av fastighetsreglering som oftast inte hör till de s.k. expropriationsfallen och där de som berörs vanligtvis är enskilda och förhållandevis jämbördiga fastighetsägare. Det finns därför inte skäl att ge inlösen någon särställning i fråga om möjligheten till kostnadsersättning. Av samma anledning bör inte heller förrättnings- åtgärden klyvning omfattas av de nya reglerna, även om klyvning kan beslutas tvångsvis. Enligt förslag skulle en särskild bedömnings- grund dessutom vara att intrånget bedömdes som stort. Vi anser också att det bör finnas en viss proportionalitet mellan å ena sidan det intrång och den skada som den enskilde fastighetsägaren drabbas av och å andra sidan de kostnader som kan läggas på förvärvaren. Ett enkelt och tydligt sätt att åstadkomma detta är att kostnads- ersättningen normalt inte bör kunna bestämmas till ett högre belopp än vad som motsvarar den ersättning som ska betalas för marken eller markupplåtelsen.TPF20FPT Eftersom det i vissa undantagsfall kan vara en grannlaga fråga att ta ställning till om ersättning över huvud taget 20TP PT Denna lösning valdes även av , se SOU 1984:72, s. 97. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. ska betalas för en vissa skada, kan man inte utesluta att en sådan prövning slutar med att ingen (eller kanske mycket låg) ersättning ska betalas. Om det i och för sig, objektivt sett, fanns anledning att hävda en högre ersättning, bör kostnadsersättning kunna bestämmas även till ett högre belopp än den ersättning som beslutats med an- ledning av fastighetsregleringen. Detta bör komma till uttryck i lagen på så sätt att undantag kan göras från huvudregeln om särskilda skäl föranleder detta. 12.3.3Vilka slag av kostnader bör ersättas? I de förrättningssituationer som avgränsades i föregående avsnitt bör alltså kostnadsersättning i princip kunna komma i fråga. Ersätt- ningens storlek bör dock som nämnts begränsas till att högst mot- svara storleken på den skada som en berörd fastighetsägare drabbas av. Nästa fråga är då vilka slag av kostnader som ska kunna ersättas. De kostnadsposter som är aktuella att överväga är ombuds- och bi- trädeskostnader, utredningskostnader och sakägarens egna inställelse- kostnader. Som har berörts bör utgångspunkten vara att rätten till kostnadsersättning – med tanke på förrättningsförfarandets särprägel – ges en mer restriktiv utformning än motsvarande ersätt- ningsmöjligheter för rättegångskostnader i t.ex. expropriationsmål. Efter förebild från och Fastighetsbildningsutred- ningens förslag bör den särskilda situation som gäller vid en för- rättning klargöras i lagen på så sätt att ersättning ska kunna betalas endast för kostnader som har varit nödvändiga för att ta till vara den berörde sakägarens rätt vid förrättningen. Om begreppet nöd- vändiga kostnader säger följande.TPF21FPT Detta rekvisit, som har sin förebild i den finska inlösningslagen, har ingen motsvarighet i någon annan kostnadsregel på den svenska fastig- hetsrättens område. I 7 kap 1 § ExL, som äger motsvarande tillämp- ning vid tvångsingripanden enligt flertalet fastighetsrättsliga lagar, före- skrivs att den exproprierande skall svara för samtliga kostnader som uppkommit i målet vid fastighetsdomstolen, allt i den mån ej annat följer av 18 kap 6 eller 8 § eller vid en motsvarande tillämpning av något av dessa lagrum. Huvudregeln är således att mark- ägaren alltid får ersättning för sina egna kostnader. Undantag görs för sådana kostnader som markägaren ådragit sig på grund av egen för- summelse (18 kap 6 § ) eller som inte skäligen varit på- 21TP PT SOU 1984:72 s. 96–97. Uttalandet citeras även i , s. 87. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. kallade för tillvaratagande av dennes rätt (18 kap 8 § ). Den annorlunda formuleringen av förevarande paragraf har valts för att markera att den enskilde sakägarens rätt till ersättning vid inlösen- förrättning är mera begränsad än i expropriationsmål. Ett grundläggande motiv för att tillerkänna fastighetsägaren en rätt till kostnadsersättning är, som har anförts, att skapa förut- sättningar för att utjämna den psykologiska obalansen mellan för- värvare och avträdare. Med hänsyn härtill är det enligt vår mening mest beaktansvärt att fastighetsägaren på förvärvarens bekostnad ska kunna ha ett ombud eller ett biträde vid sin sida under för- rättningen. Den grundläggande officialutredningsskyldigheten bör, som har framhållits, gälla även framgent. Den främsta anledningen till att den berörde fastighetsägaren ska kunna anlita ett ombud eller ett biträde är därför inte att få hjälp med att lägga fram grund- läggande fakta. Råd och stöd kan dock behövas för att bemöta yrkanden och för att lägga fram egna sådana. Vidare kan det ofta finnas ett behov av att få professionell hjälp med att granska utred- ningar som lantmäterimyndigheten eller motparten har gjort. En lantmäteriförrättning kan i många fall involvera ett stort antal fastighetsägare, som sinsemellan inte har några motstridiga intressen utan endast har förvärvaren som en gemensam motpart. Ett typ- exempel på detta är en ledningsrättsförrättning, som kan avse många kilometer långa ledningssträckor. Ett sätt för sakägarna att bemöta den tidigare föreslagna begränsningsregeln, som innebär att kostnads- ersättningen maximeras till intrångsersättningens storlek, kan vara att utnyttja ett gemensamt ombud eller biträde. Enligt Lantmäteri- verkets förslag, som i sin tur byggde på Fastighetsbildningsutred- ningens förslag, skulle emellertid möjligheten att använda sig av samma ombud eller biträde beaktas redan vid bedömningen av om ombuds- eller biträdeskostnaderna var nödvändiga. Med tanke på den speciella innebörd som ombudsrollen har vid en förrättning bör ett sådant villkor även enligt vår mening gälla. En sådan regel utesluter givetvis inte att den enskilde sakägaren väljer att ändå anlita ett eget ombud. Sakägaren riskerar däremot att i ett sådant fall, även om kostnader för anlitande av ombud bedöms i och för sig vara nödvändiga, att ersättningen begränsas till det belopp som skulle ha blivit aktuellt om denne hade utnyttjat ett gemensamt ombud. När det gäller utredningar bör utgångspunkten vara att sådana ska göras av lantmäterimyndigheten inom ramen för dess official- Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. Det bör därför framgå direkt av lagen att utred- ningskostnader normalt inte ska bedömas som nödvändiga. I undan- tagsfall, särskilt om det gäller förhållanden av mer privat karaktär, kan det emellertid finnas anledning att en sakägare får göra egna utredningar på förvärvarens bekostnad. Om exempelvis en sakägare tvingas att lägga ner en av honom driven rörelse, torde lantmäteri- myndigheten över huvud taget inte kunna beräkna den ekonomiska skadan utan sakägarens direkta medverkan. När en enskild sakägare ställs inför en förrättningssituation är det regel att denne kallas till ett sammanträde. Endast i okontro- versiella fall kan en förrättning handläggas utan sammanträde.TPF22FPT Även om hänsyn i vissa fall kan tas till sakägarens önskemål om tid och plats för sammanträdet, kan det inte undvikas att inställelsen ibland medför olägenheter av praktisk och ekonomisk art. Enligt förslag skulle kostnader för sådan per- sonlig inställelse vid förrättning inte omfattas av rätten till kostnads- ersättning. Skälet för detta var i första hand att de kostnader det handlar om är förhållandevis små, i relation till de sammantagna intrångseffekterna, och att det merarbete som en hantering av inställelsekostnaderna vid förrättningen skulle innebära inte ansågs vägas upp av den begränsade fördelen för sakägaren. Inte heller för- slaget års Ledningsrättsutredning innefattade någon rätt till ersättning för inställelsekostnader. Vi delar bedömningen att kostnaderna ofta torde vara begränsade och att en ordning där sådana kostnader ersätts skulle medföra be- hov av ytterligare administrativa åtgärder. Detta skulle i sin tur sannolikt leda till ett visst, inte obetydligt, merarbete för lantmäteri- myndigheten med ökade kostnader som följd. Vidare kan man, som även framhölls proposition, se det som naturligt att den som äger en fastighet har ett visst eget ansvar, som t.ex. att ta sig att deklarera, att ansöka om bygglov och dispenser, att samråda med myndigheter, osv. Det anförda skulle kunna sägas tala för att inställelsekostnader och liknande mindre utgifter får tålas utan särskild ersättning. Å andra sidan kan man hävda att det är rimligt att den som tvingas att avstå sin egendom under expropriationsliknande former inte ska behöva godta några egna kostnader för att markavståendet ska kunna genomföras. Att en ersättningsrätt för sådana kostnader skulle innebära att hanteringen i viss mån kompliceras och fördyras, 22TP PT Se 4 kap. 14 § fastighetsbildningslagen. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. skulle från den utgångspunkten kunna ses som något som för- värvaren helt enkelt har att räkna med – om inte en överenskommelse kan träffas om att något annat ska gälla. Vår samlade bedömning är att det sistnämnda synsättet trots allt väger tyngre och att även inställelsekostnader därför i princip bör vara ersättningsgilla. Med hänsyn till den tveksamhet som ändå måste anses gälla i fråga om inställelsekostnaderna finns det anledning att överväga om inte vissa begränsningar kan anses befogade. Det som främst kan diskuteras är i vad mån en fastighetsägare ska kunna få ersätt- ning både för ombud eller biträde och för egen inställelse . Ett exempel på ett fall där kostnader av båda slagen normalt torde vara berättigade är när fastighetsägaren har ett biträde i frågan om ersättning för fastighetsintrång – kanske för att granska utred- ningar – medan närvaro av fastighetsägaren själv är nödvändig för att på ett fullödigt sätt klara ut vissa personliga skador som denne drabbas av. En variant är att fastighetsägaren har utnyttjat ett bi- träde för granskningen, men sedan representerar sig själv vid förrättningssammanträdet. Ett exempel på motsatsen är när fastig- hetsägaren är bosatt långt från förrättningsorten och anlitar ett lokalt ombud för att bevaka sina intressen vid ett sammanträde. I ett sådant fall är det inte utan vidare givet att fastighetsägaren även ska få ersättning för sin egen resa m.m. till sammanträdet. Vårt förslag att kostnadsersättningen inte kan uppgå till ett högre belopp än intrångsersättningen (och ersättningen för eventuell övrig skada) innebär visserligen att problemet med vad som skulle kunna uppfattas som dubbelersättning inte är alltför stort. Vidare är det inte alldeles enkelt att utforma lagbestämmelser för att reglera den berörda frågan. Vi har dock trots detta stannat för att det bör vara rimligt med en begränsning i lagen, på så vis att lantmäterimyn- digheten ska bedöma nödvändigheten av s.k. inställelsekostnader mot bakgrund av om sakägaren även har företrätts av ombud eller biträde vid förrättningen. I det förstnämnda fallet ovan skulle så- ledes ersättning kunna tillerkännas fastighetsägaren, men inte i det andra. Det får bli en fråga för rättstillämpningen att närmare klar- göra den gränsdragningen. Även om det inte var direkt uttalat i det förslag som lämnades av , framgår det av motiven att det endast var hanteringen av ersättningsfrågor som skulle kunna berättiga till kost- nadsersättning. För frågor om förrättningsåtgärdens tillåtlighet fanns det enligt inte behov av en sådan ord- ning. I princip är vi av samma uppfattning, dvs. det är i första hand Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. ersättningsfrågor som motiverar en rätt till ersättning för sakägarens processkostnader. Om en sakägare anlitar ett ombud eller ett biträde med anledning av tillåtlighetsfrågan när det gäller t.ex. en kraft- ledning med linjekoncession eller en gata i en detaljplan, kan kost- naderna för ombudet eller biträdet inte bedömas som nödvändiga, eftersom utgången i ärendet i allt väsentligt är given. Man kan dock inte utesluta att vissa frågor om t.ex. utformningen av en rättighet kan vara av den karaktären att sakägaren är betjänt av expertstöd. Exempelvis är det i många fall ett mycket nära samspel mellan utformningen mer i detalj av en ledningsrätt och den ersättning som ska betalas för ledningsrättsupplåtelsen. Reglerna bör därför utformas så att sådana fall inte utesluts från de fall där kostnads- ersättning bör kunna komma i fråga. Vid bedömningen av vilka kostnader som har varit nödvändiga är det emellertid i första hand sådana kostnader som har att göra med ersättningsfrågans avgörande som bör beaktas. Begreppet nödvändiga kostnader berörs ytterligare i författnings- kommentaren i kapitel 15. En av huvudinvändningarna mot förslag var att detta skulle leda till en alltför komplicerad procedur. Som vi redan har berört bör avgränsningen av de fall där kostnads- ersättning kan bli aktuell därför göras på ett så entydigt sätt, att det inte finns behov av något särskilt överklagningsbart beslut vid för- rättningens inledning i just den frågan. Hela frågan om kostnadsersättning får alltså avgöras genom ett särskilt beslut i anslutning till att förrättningen avslutas. Lantmäteri- myndigheten får då, enligt de kriterier som har redovisats, bedöma vilka kostnader som har varit nödvändiga för respektive sakägare. Denna ordning medför att fastighetsägarna måste göra en upp- skattning på förhand av dels storleken på den ersättning som kan komma att fastställas i själva fastighetsregleringsärendet, som ju enligt vårt förslag i princip utgör taket för kostnadsersättningen, dels av vilka kostnader som över huvud taget kan komma att be- dömas som nödvändiga. En sådan förhandsbedömning får naturligtvis särskild betydelse för fastighetsägarens ställningstagande till om och i vilken närmare omfattning ett ombud eller ett biträde ska anlitas. Den osäkerhet som den här ordningen innebär är givetvis Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. till nackdel för fastighetsägaren. Principiellt sett är det emellertid ingen skillnad i förhållande till de sedvanliga reglerna om rättegångs- kostnader som gäller vid en domstolsprövning, även om utrymmet för kostnadsersättning är mer begränsat i den nu aktuella situa- tionen. För utredningskostnader ska, som har berörts, gälla den speciella begränsningen att dessa ersätts bara om utredningen be- döms ha varit särskilt påkallad. (och Fastighets- bildningsutredningens) förslag innehöll i anslutning till motsvar- ande regel en bestämmelse om att lantmäterimyndigheten på begäran skulle lämna en sakägare besked på förhand om kostnadsersättning kunde påräknas för en tillämnad utredning. I förslagen gjordes vidare den bedömningen att ett sådant förhandsbesked inte behövde kunna överklagas särskilt. För den berörde sakägaren skulle det naturligtvis vara fördel- aktigt om besked kunde lämnas i kostnadsfrågan innan några mer omfattande utredningsinsatser vidtas. Som de båda nämnda för- slagen var utformade skulle dock beskedet från lantmäterimyndig- heten enbart innebära ett principiellt ställningstagande. Även om en utredning godtogs som sådan, skulle det slutliga beslutet ändå kunna innebära att endast en viss begränsad ersättning bestämdes för denna. Det kan därför ifrågasättas om ett förhandsbesked i just utredningsfrågan verkligen skulle vara ändamålsenligt med tanke på den bedömning som enligt ovan ändå måste göras av fastighets- ägaren av den möjliga kostnadsersättningen totalt sett. Det torde dessutom vara så att det inte är förenligt med den grundläggande rätten till överprövning, att ett sådant beslut inte skulle kunna över- klagas. En möjlighet till överklagande skulle innebära att handlägg- ningen riskerar att fördröjas något som vi i andra delar av vårt förslag har velat undvika. Den samlade bedömningen är att någon särskild regel om förhandsbesked rörande utredningskostnader inte bör införas. Enligt förslag skulle lantmäterimyndigheten kunna besluta om förskott på den kostnadsersättning som kunde komma att bestämmas. Vi är tveksamma till om det verkligen finns behov av en sådan möjlighet. Med tanke på de begränsningsregler som har föreslagits torde det dessutom ofta vara svårt att göra en tidig och som grund för ett förskottsbeslut tillräckligt exakt förhands- bedömning av vilket ersättningsbelopp som skulle kunna bli aktuellt. Om man till detta lägger att det framstår som tveksamt om ett sådant förskottsbeslut ska kunna meddelas, utan att detta beslut Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. särskilt får överklagas, är vår samlade bedömning att någon möjlig- het till förskottsbetalning inte bör införas. Till reglerna bör fogas en bestämmelse om ränta, som lämpligen kan utformas efter mönster av den ränteregel som finns i 8 kap. 8 § . Ränta enligt 6 § räntelagen bör således betalas på kostnadsersättningsbeloppet från den dag förrättningen avslutas till dess betalning sker. De nu föreslagna ersättningsbestämmelserna bör förstås vara dis- positiva. Inget hindrar alltså att de berörda parterna kommer över- ens om att kostnadsersättningsfrågan ska behandlas på något annat sätt än det som framgår av lagen. Om lantmäterimyndighetens beslut enligt fastighetsbildningslagen överklagas, är utgångspunkten att fastighetsdomstolen, efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna, kan besluta att sakägare som förlorar målet ska ersätta annan sakägare dennes rätte- gångskostnad.TPF23FPT Från denna grundregel finns dock ett uttryckligt undantag.TPF24FPT I mål om inlösenersättning ska nämligen sakägare som avstår mark eller särskild rättighet få gottgörelse för sina rättegångskostnader oberoende av utgången i målet. Detsamma gäller i mål om ersätt- ning för sådan marköverföring eller reglering av rättighet som avses i 5 kap. 10 a § andra stycket fastighetsbildningslagen. Den sistnämnda hänvisningen avser de s.k. expropriationsfall, till vilka vi i vårt för- slag ovan har knutit den principiella rätten till kostnadsersättning vid förrättning. Om fastighetsägaren i de berörda fallen har fört saken till fastighetsdomstolen utan tillräckliga skäl, ska domstolen förordna att han eller hon ska stå sina egna kostnader. Om fastig- hetsägaren uppenbarligen har inlett rättegången utan saklig grund, kan det förordnas att han eller hon även ska ersätta motparten för dennes rättegångskostnader.