sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — Enligt EG-direktivets artikel 6.1.a, ska energidistributörer, system- ansvariga för distributionen och/eller företag som säljer energi i detaljistledet, rapportera de data om kundernas energianvändning, som behövs för att program och åtgärder för en förbättrad energieffektivitet ska kunna utformas och genomföras. Data ska rapporteras på begäran, men högst en gång . I artikeln anges aktuell information om slutanvändarnas förbrukning, inklusive belastningsprofiler, kundsegmentering och kundernas geografiska lokalisering i tillämpliga fall som exempel på uppgifter av här avsett slag. I ellagen (1997:857) finns bestämmelser om nätföretagens skyldighet att rapportera olika data till tillsynsmyndigheterna. Av 12 kap. 2 § framgår t.ex. att en tillsynsmyndighet har rätt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Regeringen har bemyndigat () att svara för tillsyn över nätverksamhet, utom i de delar som avser elsäkerhet, där är ansvarig tillsynsmyndighet. Bestämmelserna om tillsyn i ellagen täcker dock inte den typ av uppgifter som är aktuella. Uppföljning av energieffektiviserings- program är inte detsamma som nätverksamhet i ellagens mening. Det gäller även om enskilda uppgifter, i t.ex. nätföretagens årsrapporter, kan användas också för de uppföljningsändamål som avses i EG-direktivets artikel 6.1.a. Mot den bakgrunden krävs ett utvidgat bemyndigande, om direktivets regler på aktuell punkt ska kunna anses vara uppfyllda. En allmän utgångspunkt är att statistiska uppgifter inte ska samlas in i onödan. Mot den bakgrunden avser rapporterings- skyldigheter de uppgifter som krävs för att olika program och åtgärder för en effektivare energianvändning ska kunna följas upp på ett ändamålsenligt sätt. Det innebär att rapporteringsskyldig- heten ska begränsas till uppgifter som kan vara till verklig nytta i uppföljningsarbetet. Exempel på program och åtgärder som kan följas upp är eventuella program för konvertering av el- eller oljevärmda småhus till uppvärmningssystem för biobränsle, fjärrvärme eller mark- värmepump. Det är inte möjligt att överblicka vilka energi- effektiviseringsprogram som kan bli aktuella under direktivets tillämpningstid fram , eller vilka program som kan till- komma om nya energieffektiviseringsmål, som kan bli rättsligt bindande för . I anledning härav bör bestämmelsen utformas som en generell skyldighet, med ovan angivna begränsningar. Den myndighet som ansvarar för uppföljning av energieffek- tiviseringssträvande i förhållande till kommissionen, bör därmed bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om hur rapporterings- skyldigheten bör fullgöras. 19.2Förslaget till nya bestämmelser i fjärrvärmelagen De föreslagna nya bestämmelserna i fjärrvärmelagen har samma syfte som de i ellagen föreslagna bestämmelserna och har utformats i enlighet med dessa. Särskilt yttrande av och har ställts inför det omfattande uppdraget att ta fram en strategi för att energieffektivisera i linje med energieffektiviseringsdirektivet (2006/32/EG). Eftersom en sådan strategi potentiellt påverkar alla samhällssektorer är det viktigt att anlägga ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utredningen har försökt att beakta ett sådant perspektiv men har tyvärr inte anammat det fullt ut. Vi vill här peka på två punkter där det kon- sistenta samhällsekonomiska perspektiv som vi förespråkar skiljer sig från utredningens grundprinciper: (1) marknaders förmåga att signalera knapphet; och (2) nödvändigheten av statliga marknads- interventioner. Båda dessa punkter knyter an till synen på de faktorer som utgör hinder för energieffektivisering. Vi vill dess- utom reservera oss mot, och kommentera, utredningens delvis ogenomträngliga samhällsekonomiska bedömningar, i vilka det oftast inte tagits hänsyn till samhällsekonomiska kostnader. Marknadsmekanismen, lönsam potential och statliga interventioner är en marknadsekonomi. Det betyder att en politisk majo- ritet tror på ett ekonomiskt system med decentraliserat besluts- fattande, där individer och företag reagerar på prissignaler, och att marknader utgör bra instrument för att skapa effektivitet i alloke- ringen av samhällets resurser. Må hända att den perfekta mark- naden är en teoretisk konstruktion i den betydelsen att verklig- hetens marknader i varierande utsträckning har brister i form av ofullständig konkurrens och information, incitamentsproblem eller externa effekter, som t.ex. förorenande utsläpp. tid skäl att eftersträva väl fungerande marknader. I en värld med knappa resurser, som t.ex. energi, kapital, tid och arbetskraft, finns det naturligtvis anledning att effektivisera för att hushålla med dessa. Därför är det viktigt att rätta till eventuella marknads- imperfektioner. På så sätt skapas ett övergripande ekonomiskt system som syftar till att åstadkomma samhällsekonomisk effekti- vitet. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv saknas däremot skäl att rätta till hinder som inte kan betraktas som marknadsmisslyckan- den. Vissa av de barriärer som i utredningen anges vara hinder för energieffektivisering motsvarar faktiska kostnader för att utföra energieffektiviserande åtgärder. Att marknadens aktörer tar hänsyn till dessa kostnader i sina beslut är inte ett hinder utan en förut- sättning för att samhällets resurser på ett kostnadseffektivt sätt ska kunna allokeras till just den användning där de gör mest nytta. En statlig intervention för att överbrygga dylika kostnader är inte samhällsekonomiskt motiverad. En sund utgångspunkt för valet av energieffektiviseringsstrategi vore därför att utgå från den fria marknadens förmåga att kostnadseffektivt allokera samhällets resurser och försöka identifiera och rätta till de marknadsimperfek- tioner som förhindrar en samhällsekonomiskt optimal energi- effektivisering. antog redan i sitt delbetän- kande ett primärenergiperspektiv i stället för ett slutanvändar- perspektiv. Därmed har utredningen i princip underkänt energi- marknadernas förmåga att signalera knapphet (som är en funktion av både tillgång och efterfrågan). Enligt ekonomisk teori borde marknadspriserna som möter slutanvändaren reflektera knappheten av underliggande resurser, omvandlingsförluster i produktionsledet och transportkostnader. Genom ekonomiska styrmedel kan lag- stiftaren dessutom förstärka knapphetssignalen i marknadspriserna för att påverka marknadsaktörernas beteende, t.ex. signalerar koldioxidskatten att klimatet är en knapp resurs. Man vinner därför inget på att ersätta marknadspriser med viktningsfaktorer för primärenergi, eftersom marknadspriserna, i avsaknad av marknads- imperfektioner, redan innehåller all relevant information. Det finns därmed ingen uppenbar anledning att specificera och följa upp energieffektiviseringsmål i termer av primärenergi. Utredningen konstaterar att klimatpolitiken inom EU och tillämpar differentierad prissättning på koldioxidutsläpp och att detta snedvrider energipriserna ur ett primärenergiperspek- tiv, t.ex. blir villaolja relativt dyrare än el. Till skillnad från utred- ningen anser vi att denna prissättning inte bör korrigeras genom en sänkning av den svenska koldioxidskatten, höjd elskatt eller genom att premiera eleffektivisering med olika stödprogram. Klimat- politiken, som är beslutad i demokratisk ordning, är en förutsätt- ning för att EU ska kunna uppfylla sina åtaganden i Kyotoproto- kollet. Klimatpolitiken reflekterar många olika faktorer, bland annat internationell konkurrens och risken för s.k. koldixidläckage, vilka kan motivera dess utformning. Återigen, marknadspriserna reflekterar de knappheter, inkl. klimatet, som är involverade på energimarknaden. Därför finns det ingen anledning att gå omvägen via viktningsfaktorer och primärenergi för att identifiera de sam- hällsekonomiskt bästa åtgärderna. I stället borde man rikta in sig på att få de åtgärder genomförda som medför störst lönsamhet i slutanvändarledet. I det fall omotiverade skatteasymmetrier kan konstateras ska dessa rättas till. Det gör man enklast genom att korrigera skattenivåerna. Utredningen bedömer att det finns en stor effektiviserings- potential som är lönsam för enskilda marknadsaktörer men som inte kommer att realiseras av sig själv. Enligt vår uppfattning, och även utredningens, finns det en betydande grad av osäkerhet i potentialberäkningarna. Orsaken till detta är främst avsaknad av bra empirisk data. Dels har inte alla samhällsekonomiska intäkter och kostnader kvantifierats, dels är den angivna volymen lönsamma åtgärder som faktiskt genomförs osäker och delvis resultatet av grova uppskattningar. Vad som avses med lönsamhet måste ses i ljuset av de restrik- tioner under vilka individer och företag fattar sina konsumtions- och investeringsbeslut. När resurser, som t.ex. kapital och tid, är knappa krävs prioriteringar. Alla beslut har då en alternativkostnad, dvs. alla val sker alltid på bekostnad av något annat. När det är knappt om resurser väljer rationella marknadsaktörer de konsum- tions- och investeringsalternativ som är mest lönsamma för aktören i fråga, vilket inte nödvändigtvis är det alternativ som innebär störst energieffektivisering. Om det finns en åtgärd som är mer lönsam än andra, som det är knappt om resurser, är det endast denna åtgärd som kan anses vara lönsam om investeringarnas alter- nativkostnader beaktas. I en samhällsekonomisk kalkyl kan emellertid rangordningen av åtgärder förändras till följd av t.ex. miljöeffekter. I sådana fall finns det anledning att överväga styr- medel för att förmå individer och företag att välja de åtgärder som har störst samhällsekonomisk lönsamhet. Lönsamhetsberäkningarna för sektorn bostäder och service m.m., som är bland de mest transparenta i utredningen, beaktar inte alla vinster och kostnader som är samhällsekonomiskt rele- vanta. Exempelvis har inte bekvämlighets- och kvalitetsaspekter varken kvantifierats eller värderats. Energilampor tjänar här som ett bra exempel. Beaktas inte att energilampor har skiftande kvaliteter, som t.ex. ljuskvalitet, tid att uppnå full belysningsgrad och utform- ning, missar man viktiga aspekter som mycket väl kan förklara varför energilampor har svårt att penetrera belysningsmarknaden. Beräkningarna baseras dessutom på rimlighetsbedömningar av transaktionskostnader som uppkommer i samband med energi- effektiviseringsåtgärder. Storleken på de verkliga transaktionskost- naderna skiljer sig förmodligen åt avsevärt mellan olika individer. De kan som lägst vara noll, men för vissa personer, t.ex. för äldre eller rörelsehindrade personer, kan de vara mycket höga. Använd- ningen av schablonmässiga värden i beräkningarna kan därför leda till en systematisk överskattning av den lönsamma potentialen. De nämnda faktorerna indikerar att den lönsamma potentialen inte nödvändigtvis är så stor som utredningen påstår och att den inte kan bedömas med den precision som anges. Det är bra att utredningen på sina ställen betonat osäkerheten i beräkningarna men anmärkningsvärt att den inte uppenbart påverkat utredningens bedömning av den lönsamma energieffektiviserings- potentialen. Att det finns en stor lönsam effektiviseringspotential i industrin är i sig inte överraskande. Däremot vore det förvånande om inte lönsamma åtgärder realiseras utan statlig intervention, i vart fall på lite . Bristande kunskap kan möjligen förklara varför en del lönsamma åtgärder inte genomförs. Denna förklaring är dock svår att applicera på stora energiintensiva företag som har betydan- de kostnadsbesparande incitament att analysera och bevaka sin egen energianvändning. Dessa incitament måste även ses i ljuset av det fokus som har hamnat på energieffektivisering i och med klimatfrågans aktualisering och de relativt höga energipriser som marknadsaktörerna ställts inför . Mot bakgrund av det ovan nämnda är det olyckligt att utred- ningen föreslår att energieffektiviseringsåtgärder som redan är lön- samma för marknadsaktörerna bör stimuleras ekonomiskt. En sådan strategi är varken logisk eller kostnadseffektiv och strider dessutom mot den grundläggande styrmedelsprincipen (som nämns i kapitel 4), dvs. att styrmedel bör sättas in så nära problemkällan som möjligt. För energieffektiviserande åtgärder som är lönsamma för individer och företag utgör lönsamheten i sig inte problemet. Problemet är i dessa fall något annat, som t.ex. informations- eller incitamentsproblem. För lönsamma åtgärder som inte genomförs krävs styrmedel som hanterar dessa problem så effektivt som möjligt. Subventioner av lönsamma åtgärder leder dessutom till att staten potentiellt bekostar åtgärder som i många fall hade blivit genomförda även i avsaknad av subventioner, något som därför kan utgöra ett betydande resursslöseri. Brist på transparens i samhällsekonomiska bedömningar För att bedöma om ett styrmedel är kostnadseffektivt, i den meningen att det utgör det för samhället billigaste sättet att energi- effektivisera, räcker det inte med att analysera statsfinansiella effekter. Det är även nödvändigt att uppskatta hur mycket av sam- hällets resurser de föreslagna effektiviseringsåtgärderna använder och hur stora resursbesparingar de kan leda till. Sådana uppskatt- ningar har inte gjorts i utredningen för de flesta av styrmedels- förslagen. I de fall då sådana beräkningar gjorts är de ofta ogenomträngliga. Det är beklagligt att utredningen i många fall inte lämnar förslag som bygger på robusta samhällsekonomiska analyser som är väl beskrivna och genomträngliga för experter och läsare. Utan ett sådant underlag är det svårt för oss som experter att till fullo ta ställning till förslagen och för politikerna att fatta välgrun- dade beslut. Denna brist finns oberoende av åtgärdernas omfattning. Två av de mer omfattande förslagen utgör exempel på den bakomliggande osäkerheten i analysunderlaget. Analysen av skatteavdraget anger inte några detaljer om avdragets utformning. Däremot finns en uppskattning av dess effekt. Underlaget till denna uppskattade effekt utgörs av Profus utredning av en individuell energieffektivi- seringsfond. Det finns emellertid en fundamental skillnad mellan de båda styrmedlen. Det ena bygger på tvångssparande och det andra på frivillighet. För oss är det inte uppenbart att dessa styr- medel ger upphov till samma energieffektiviseringseffekt. Därmed blir även uppskattningen av styrmedlets statsfinansiella effekter osäker. Det framgår inte heller i utredningen om, eller hur, de refererade lönsamhetsberäkningarna av att införa individuell mät- ning av tappvarmvatten beräknat de nyttoförluster som följer av en minskad vattenförbrukning. Denna nyttoförlust kan vara betydan- de och är slutligen en empirisk fråga. Särskilt yttrande från , Föreningen Energirådgivare/EnergiEffektiviseringsFöretagen uppdrag var att formulera ett mål för energieffektivisering i och presentera en handlingsplan för dess genomförande – verktyg som tillsammans utgör de nödvändiga förutsättningarna för att på allvar få igång arbetet mot ett energi- effektivare . Utredningen har i allt väsentligt undvikit att ta dessa grepp. Utredningen har visserligen på ett föredömligt sätt beskrivit hur långt har nått med befintliga styrmedel men disku- terar inget strategiskt tänkande för framtiden. Vi saknar svar på följande grundläggande frågeställningar: Hur stor är potentialen för effektivisering, hur kan den komma att förändras över tiden, och hur kan ett mål formuleras på denna grund? Hur borde en långsiktig strategi för effektivisering se ut? Vilka är de bästa åtgärderna för att uppnå målen? Hur borde en handlingsplan ut? För att få en fungerande strategi är det viktigt att också förstå det sammanhang som uppdraget har. Klimatfrågan har ytterligare accen- tuerats under uppdragets gång. Energisäkerheten behöver stärkas när energipriserna rusar i höjden och leveranserna på vissa bränslemark- nader är osäkra. Industriutvecklingen behöver manifesteras i då många produktområden, inte minst fordonsindustrin, skakas i sina grundvalar. Utredningens kalkyler och bedömningar av lönsamhet har inte tagit hänsyn till: den lönsamhet som följer av åtgärders positiva inverkan på klimat och miljö (vilket bl.a. kan återspeglas i en låg kalkylränta på det som används i den s.k. ) den lönsamhet som följer av att flera typer av åtgärder ökar produktiviteten inom industrin och komforten i lokaler den lönsamhet som minskad sårbarhet för samhället innebär den lönsamhet som följer av att svensk industri anpassas till framtida marknader där just egenskapen energieffektiv˝ kom- mer att vara viktig för kunderna, inte minst internationellt Vi menar att potentialen därför är väsentligt högre än vad utredningen visar och att uppgiften borde inriktats mer på att visa hur acceptansen kan öka för att, med olika styrmedel, frigöra denna potential hos berörda aktörer i samhället (enskilda, företag, organisationer, myndig- heter m.fl.). Vi hävdar att för den stora majoriteten av dessa åtgärder är kostnaderna för styrmedlen försumbara, och dessutom sjunkande, eftersom det handlar om att sätta igång en process som blir själv- gående när allt fler ser att åtgärderna fungerar – och är lönsamma. Utredningen har angivit en potential för energieffektivisering, men potentialen bygger på gamla och ibland osäkra uppgifter. Vi anser att utredningen borde prioriterat att ta fram bättre potentialer. Poten- tialerna är nödvändiga både för att kunna ta fram ett svenskt mål och en handlingsplan. Potentialerna bör också fånga upp den teknik- utveckling som sker. En fjärdedel av potentialen försvann För sektorn bostäder, service mm har utredningen valt att minska de ekonomiska potentialerna med en uppskattning av några av de hinder för genomförande som finns på marknaden (bl.a. transaktionskost- nader och s.k. split incentives). Det gör att potentialen minskar från till (drygt en fjärdedel av potentialen försvinner). Denna lägre siffra används sedan genomgående i alla kapi- tel i utredningen och benämns potential. Vi anser att detta missleder läsaren. Precis som alla andra hinder för energieffektivisering kan även dessa minska genom olika statliga styrmedel. Stigande energipriser och teknikutveckling EU bedömde i sin handlingsplan att poten- tialerna var mellan 20 . De har inte blivit mindre och de kommer att öka av två skäl. Det ena är att energi- priserna stiger och det andra är att tekniken utvecklas (marknadens Inget av detta antyds i utredningen! (Utredningen räknar med ett i stort sett oförändrat energipris fram .) En annan brist finns i den samhällsekonomiska bedömningen. Utred- ningen har försökt att beräkna både den ekonomiska potentialen utifrån beslutsfattarens (t ex fastighetsägarens) horisont och från sam- hällets. Den samhällsekonomiska bedömningen ska (till skillnad från beslutsfattarens) även innehålla kostnader för samhället att uppnå en viss potential (bidrag mm) samt de vinster samhället gör genom att undvika framtida miljökonsekvenser. Utredningen har bedömt att framtida miljöeffekter speglas i de miljö- och energiskatter som vi har . Vi anser att dagens energi- och miljöskatter i för liten utsträck- ning tar hänsyn till framtida samhällskostnader. Som exempel kan nämnas att den koldioxidskatt vi har bygger på helt andra utsläppsmål än de vi kommer att ha relativt snart. använde en låg kalkylränta just för att kunna hantera de samhällsekonomiska effekterna av klimatförändringar och vi menar att utredningen åtminstone skulle ha fört en diskus- sion om detta. Svenskt mål för energieffektivisering Tveksam metod för målformulering Det mål som föreslås är summan av de effektiviseringar som kommer att realiseras på grund av redan införda styrmedel och de förslag på styrmedel som utredningen lägger (dvs. fler föreslagna styrmedel, högre svenskt mål). Vi anser detta vara en tveksam metod för att bestämma ett svenskt mål. Som exempel kan nämnas att förslaget som avser sektorn bostäder och service (lokaler m.m.) motsvarar av den samhällsekonomiskt lönsamma potential som finns. Det har inte förekommit någon diskussion i utredningen om vilka utgångspunkter ett mål bör ha. Vi anser att följande diskus- sion hade varit nödvändig för att kunna föreslå ett mål: Ska målet vara den samhällsekonomiskt lönsamma potential som finns i ? Ska målet vara högre på grund av att det ger ett mervärde för svensk industri? Ska målet vara lägre för att det är orealistiskt att uppnå hela den samhällsekonomiska potentialen? Ska målet ta hänsyn till andra miljömål? Långsiktig strategi och handlingsplan för genomförande En långsiktig strategi är nödvändig för att veta att vi satsar rätt. En sådan strategi saknas i utredningen. Det finns en risk att vi kommer att satsa på fel styrmedel. Vi vet inte, med utredningen som underlag, varken om de satsningar som görs är de mest kostnadseffektiva eller om de leder till att vi får bättre energisäkerhet, eller robustare system som tål t.ex. prischocker, eller utveckling av en näringsstruktur med företag som kan leverera effektiviseringprodukter/-tjänster för fram- tidsmarknader. De styrmedel som utredningen föreslår står vi till vissa delar bakom, MEN bristen är att de inte har någon koppling till poten- tialerna eller till de hinder för genomförande som finns. En sådan analys finns inte. Vi vet inte om det är rätt styrmedel som föreslås. Utredningen har inte lämnat utrymme för en seriös diskussion om för- och nackdelar med föreslagna styrmedel i expertgruppen då detta endast varit på dagordningen på de absolut sista mötena. Offentliga sektorn som föredöme Den offentliga sektorn ska vara föregångare när det gäller energi- effektivisering enligt EG-direktivet. Medlemsstaterna ska se till att där sker exemplariska energieffektiviseringar. Vi anser att de föreslagna åtgärderna inte säkerställer detta och att förslagen inte heller förmår utnyttja den ökade efterfrågan på energieffektiva produkter som en samordnad offentlig upphandling skulle kunna ge. Utredningen föreslår att ett energieffektiviseringsprogram ska inte- greras i det befintliga miljöledningssystemet för statliga myndigheter. Vi vet att det finns stora brister i hur det statliga miljölednings- systemet efterlevs och genomförs i praktiken och vill verkligen trycka på behovet av en ökad uppföljning för att detta ska bli ett kraftfullt verktyg. Många statliga myndigheter hyr sina lokaler och det är därför viktigt att ställa krav i hyresavtal. Det program som föreslås om- fattas inte av detta. Att energieffektivisering faller mellan stolarna (mellan hyresgäst och förvaltare) är ett av de hinder för energi- effektivisering som har identifierats av utredningen. Statliga myn- digheter skulle här kunna gå före och vara goda exempel. Det skulle ge effekter hos de fastighetsföretag där man hyr lokaler. Utredningen föreslår att kommuner och landsting ska erbjudas att teckna ett energieffektiviseringsavtal via . Vi delar utredningens uppfattning att avtalet bör vara frivilligt. Däremot anser vi att kraven på dem som tecknar avtal bör vara högre (till exempel får kommunen/lanstinget själv välja sitt mål). Man skulle ha kunnat hämta inspiration från där man framgångsrikt har fått kommunerna att vara trendbrytare. Staten är största företagsägare. Utredningen ställer inga krav alls på statliga företag. Vi anser att det är självklart att ställa krav på företag som ägs till , då de kraven handlar om att genomföra lönsamma energieffektiviseringar. Dessa företag skulle kunna vara ett gott föredöme och sprida ringar på vattnet då de verkar inom flera olika områden. Program för passivhus/lågenergihus Passivhusen blir fler och är en drivkraft för utveckling av ny teknik som kan användas även i andra typer av byggnader. Det finns duktiga svenska företag som utvecklar teknik för passivhus. EU vill införa krav på medlemsländer att se över hur passivhus kan ta en allt större del av marknaden. Vi saknar ett styrmedelsförslag från utredningen som driver på denna utveckling. Rörliga /fasta avgifter