sou · GVB3100 · 2008-01-01 00:00:00 — Sammantaget finns det enligt utredningens uppfattning starka skäl som talar för att Polisen ska ansvara för det nya id-kortet. Sammanfattningsvis anser utredningen att ansvaret för det nya id- kortet bör läggas på en myndighet och att det bästa alternativet är att ge Polisen ansvaret. Det saknas enligt utredningens uppfattning skäl att föreslå att det inrättas en ny myndighet med ansvar för det nya id-kortet och det är olämpligt att låta flera myndigheter dela på ansvaret. och har i kontakter med utred- ningen uppgett att de inte vill ha ansvaret för det nya id-kortet. Det finns visserligen skäl som talar för båda myndigheterna, men i båda fallen finns det även betydande skäl som talar mot. Eftersom Polisen utfärdar handlingar som accepteras som allmängiltiga id-handlingar skulle man – om eller valdes som ansvarig myndighet – skapa ett system som innebar att det skulle finnas två myndigheter som båda utfärdade allmängiltiga id-handlingar. Detta måste anses vara mindre lämpligt. Det är mycket som talar för att Polisen är bäst lämpad att utfärda id-kortet och det finns få skäl som talar mot. Rikspolis- styrelsen har emellertid vid kontakter som utredningen haft med myndigheten uppgett att ansvaret för det nya id-kortet inte bör läggas på Polisen. har därvid åberopat i huvudsak följande skäl. har inget uppdrag att tillhandahålla allmänheten ett rent id-kort. Pass och nationellt id- kort, för vilka har ett ansvar, är resedokument. De är även godkända av privata aktörer som en allmän id-handling. Behovet för boende i att inneha ett id-kort är inte kopplat till krav från Polisen. Privata aktörer har tidigare meddelat att de kan tillgodose detta behov, då krav beträffande id-handlingar huvudsakligen uppställs av dem. Då dessa aktörer nu inte kan leva upp till löftet framstår inte argumenten som övertygande att Polisen ska hantera frågan. Det är visserligen riktigt att utfärdande av id-handlingar inte tillhör Polisens kärnverksamhet, men det kan å andra sidan inte sägas vara verksamhetsfrämmande. Den omständigheten att det nationella id-kortet – till skillnad från det nya id-kortet – är en resehandling gör knappast någon större skillnad i det samman- hanget. Snarare framstår det som naturligt att uppgiften att utfärda id-kortet läggs på samma myndighet som utfärdar nationella id- kort i . Man skulle till och med kunna säga att det vore märkligt och ineffektivt om staten hade två olika myndigheter som båda hade till uppgift att utfärda allmängiltiga id-handlingar. Utredningen anser alltså att mycket övertygande skäl talar för att Polisen bör ha ansvaret för det nya id-kortet. Utredningen föreslår därför att Polisen får ansvaret genom att ges i uppdrag att ta fram ett nytt id-kort och att polismyndig- heterna ska utfärda det nya id-kortet. Eftersom det inte är fråga om en resehandling (se avsnitt 7.2) bör det knappast finnas något behov av att utfärda id-kortet utomlands, på det sätt som görs beträffande det nationella id- kortet. Utlandsmyndigheter ska således inte utfärda de nu aktuella id-korten. 7.2Id-kortet blir inte ett resedokument Utredningens bedömning: får inte status som rese- dokument. Till skillnad från det nationella id-kortet bör det nu föreslagna id- kortet inte att bli en resehandling. Inför att det nationella id-kortet skulle införas övervägdes om även utlänningar skulle få tillgång till den id-handlingen. Målsätt- ningen var från början att erbjuda alla som stadigvarande lever i samt svenska medborgare utomlands möjligheten att få ett sådant id-kort. Det förslag som togs fram liknade utseendemässigt kortet för svenska medborgare med den enda skillnaden att på kortet för svenska medborgare skulle anges medborgarskap, medan korten för utländska medborgare i stället skulle innehålla en uppgift om uppehållstillstånd i . Andra medlemsländer var dock inte positiva till detta och det ansågs inte sannolikt att id- kortet skulle godkännas som resedokument av samtliga länder inom EU. Man ansåg därför från svenskt håll att det saknades förutsättningar för att låta även utländska medborgare som stadig- varande bor i landet få tillgång till det svenska nationella id-kortet. Det har inte framkommit något behov av att det behövs en ny svensk resehandling. finns möjligheten att få ett främlingspass och svenska medborgare kan få det nationella id- kortet. Det behov som utredningen funnit gäller inte möjligheten att resa med en id-handling utan det handlar istället om att kunna identifiera sig i . Det saknas alltså anledning att försöka att internationellt förankra id-kortet som en resehandling. Inte heller behöver de internationella standarder som gäller för resehandlingar uppfyllas. I de fall utredningen föreslår att sådana standarder ändå ska beaktas, beror det på att de säkerhetsöver- väganden som ligger bakom dessa även gör sig gällande för det nya id-kortet. 7.3Förutsättningar för att erhålla det nya id-kortet Utredningens förslag: Den som fyllt och som är folkbok- förd i ska ha möjlighet att efter ansökan erhålla det nya id-kortet. Det är viktigt att id-handlingen är tillgänglig för en bred allmänhet. Det är dock med nödvändighet viktigt att göra vissa avgränsningar. Ett rimligt krav är i enlighet med vad som anförs i avsnitt 6.2.1 att personen ifråga ska vara folkbokförd i . Mycket annat i samhället vilar på folkbokföringssystemet och det är därför en naturlig utgångspunkt för ett system där landets invånare tillhanda- hålls en allmängiltig id-handling. Av framförallt integrationspolitiska hänsyn bör id-kortet inte begränsas till att bara gälla utlänningar. Det synes mindre lämpligt att införa ett särskilt id-kort som bara utlänningar har. Det finns knappast heller något bärande skäl för att införa ett id-kort som direkt eller indirekt identifierar innehavaren som utlänning. Snarare bör det vara värdefullt för integrationsarbetet i landet att samma typ av kort och villkor gäller för alla som är folkbokförda i oavsett nationalitet. Det bör även beaktas att det inte kan uteslutas att det kan finnas svenska medborgare som har skäl att föredra det nya id-kortet före det nationella id-kortet. Om även svenska medborgare tillåts ansöka om det nya id- kortet finns det därtill större möjligheter att införa regler om återkallande av det nationella id-kortet när det gäller bl.a. personer som är intagna på kriminalvårdsanstalt. är en av svårig- heterna med att införa sådana regler att intagna i många fall saknar andra id-handlingar, eftersom både pass och körkort regelmässigt återkallas om det är fråga om mer allvarlig brottslighet. Tillgången till en allmängiltig id-handling är viktig för arbetet med att för- bereda personer som avtjänar fängelsestraff för tillvaron utanför anstalten; se avsnitt 4.6. Om det nu aktuella id-kortet införs, kan dessa personer istället ansöka om det nya id-kortet. En avgränsning som innebär att man måste vara folkbokförd medför att svenska medborgare som bor utomlands inte kan få ett sådant id-kort eftersom de inte är folkbokförda i landet. Detta är dock fullt rimligt eftersom syftet med det nya id-kortet är att man ska kunna identifiera sig i . Den svenska medborgare som bor utomlands och som ändå vill ha ett id-kort utfärdat enligt svenska regler kan istället ansöka om ett nationellt id-kort. I vissa länder finns en åldergräns för id-kort. Någon sådan finns inte för det nationella id-kortet, vilket bl.a. bör bero på att kortet är en resehandling vilket även små barn måste kunna ha tillgång till på samma sätt som när det gäller tillgången till pass. Det nu aktuella id-kortet är dock inte någon resehandling. Behovet av ett id-kort bör snarare vara knutet till behovet av att kunna utöva sin rättshandlingsförmåga. Sådan förmåga kan man få i viss begränsad omfattning redan från det att man fyllt . Enligt 9 kap. 3 § får den som har fyllt själv råda över vad han eller hon förvärvat genom eget arbete. Samma åldergräns gäller för den som vill anmäla flyttning till . En motsvarande åldersgräns för det nu aktuella id-kortet synes lämplig. Det saknas skäl att införa andra begränsningar beträffande vilka som ska ha rätt att ansöka om id-kortet. I passlagen regleras ett antal förhållanden som utgör hinder mot att pass utfärdas, t.ex. att sökanden är anhållen, häktad eller efterlyst. Syftet med dessa begränsningar är att man vill kunna hindra vissa personer att lämna landet. Några sådana skäl saknas för det nu aktuella id-kortet, eftersom det inte kommer att vara en resehandling. 7.4Det nya id-kortet regleras i en ny förordning Utredningens förslag: Det nya id-kortet regleras i en ny förordning. Det nationella id-kortet regleras i en särskild förordning; förordningen om nationellt identitetskort. Även det nya id-kortet bör därför regleras i en särskild förordning. handlingar bör regleras på liknande sätt med tanke på de stora likheterna dem emellan. Det finns i och för sig skäl som talar för att regleringen istället bör ske i en särskild lag. Det gäller framförallt på grund av nöd- vändigheten att införa regler om bl.a. återkallelse och register- hållning. Det är en allmän målsättning att ett myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll ska regleras i lag. Även återkallelsebestämmelser är av sådan natur att lagreglering eventuellt vore att föredra. I den mån man skulle anse att övervägande skäl talar för att det nya id-kortet bör regleras i lag, bör detta i så fall beredas i ett sammanhang för båda id-korten. Utredningen har därför stannat för att den för dagen lämpligaste lösningen är att även det nya id- kortet regleras i en ny förordning. Och det finns i och för sig inga hinder mot att på detta sätt i en förordning styra en myndighet. Den avgift som kommer att behöva tas ut för utfärdandet av id- kortet bör ses som en offentligrättsligt tvingande avgift som förut- sätter beslut av . Som jämförelse kan nämnas att avgifter för körkort och pass har ansetts som tvingande avgifter.TPF1FPT Det räcker dock med ett bemyndigande av och behöver alltså inte uttryckas i lag; jämför 8 kap. 3 och 9 §§ regeringsformen. Utredningens förslag: Det nya id-kortet ska uppfylla veder- tagen standard och utformas på ett tillräckligt säkert sätt så att det får ett mycket gott skydd mot förfalskning och mani- pulation. Kortet ska inte vara förväxlingsbart med det nationella id-kortet. får i uppgift att utfärda närmare föreskrifter om vilka säkerhetskriterier som ska gälla och vilka uppgifter som ska framgå av id-kortet. Det är angeläget att id-kortet får ett mycket gott skydd mot förfalskning och manipulation och det är viktigt att kortet accep- teras som en fullgod id-handling. SIS standard för id-kort bör därför uppnås. Standarden har behandlats i avsnitt 2.5. Det är fråga om att uppnå en säkerhetsnivå som motsvarar de krav som ställs på utformning och tekniska detaljer som uttryckligen anges i standarden SS 61 43 14. Vid införandet av det nationella id-kortet anfördes att det nationella id-kortet måste ha flera olika typer av säkerhetskriterier som kompletterar varandra och att det var viktigt att vid upphand- lingen ha en kravspecifikation som i detalj beskrev vilka säkerhets- kriterier som skulle ingå i kortet. Detsamma bör gälla för det nya id-kortet och vid arbetet med att utforma dessa kriterier och krav bör det nationella id-kortets motsvarigheter utgöra en bra utgångs- punkt. Det bör överlåtas på att ta fram de närmare krav som ska gälla. Kortet bör inte utformas på ett sådant sätt att det uppstår en risk för förväxling med det nationella id-kortet. I annat fall finns risken att man i andra länder inom unionen förleds att tro att id- kortet är en resehandling. Det finns risk för att den kritik, som andra länder inom EU anförde mot i samband med de initiala planerna på att utfärda svenska nationella id-kort även till utlänningar, se avsnitt 7.2, upprepas beträffande det nya id-kortet, om det blir alltför likt det nationella id-kortet. Det finns därför anledning att låta det uttryckligen framgå av id-kortet att det inte är en resehandling. Medborgarskap bör inte framgå av id-kortet. Det är enligt konventioner och internationell sedvanerätt varje land som avgör vilka som är landets medborgare och det synes mindre lämpligt att en svensk myndighet uttalar sig i sådana frågor beträffande personer som inte är svenska medborgare. Inte heller är det lämpligt att ange uppgifter av typen uppgivet medborgarskap eller liknande. bör inte innehålla uppgifter som endast bygger på vad sökanden uppgivit utan att uppgifterna kunnat fastställas av den utfärdande myndigheten. Inte heller är det lämpligt att id-kortet innehåller uppgift om födelseland eller födelseplats. Integrationspolitiska skäl, se avsnitt 6.2.1, talar för att sådana uppgifter bör undvikas. Det kan vara värt att notera att frågan har uppmärksammats tidigare i riksdags- debatten. I motion 2000/01:Sf611 yrkades att uppgift om bosätt- ningsland och inte födelseland ska anges på id-handlingar. Det anfördes bl.a. att det är angeläget att vanliga id-handlingar inte skiljer svenska medborgare från andra och att det centrala i sammanhanget är bosättningslandet. socialförsäkrings- utskott delade i princip denna åsikt och menade att som huvudregel bör födelseland inte anges på id-handlingar. dock till det då pågående arbetet med att ta fram ett nationellt id- kort och avstyrkte därför förslaget. Frågan har enligt vad utred- ningen kunnat erfara inte tagits upp på nytt efter det att det blev bestämt att det nationella id-kortet inte skulle utfärdas till utländska medborgare. Det pågår arbete både nationellt och internationellt med att förbättra säkerheten för id-handlingar med hjälp av s.k. biometriska data. Bl.a. kommer svenska pass att även innehålla fingeravtryck, se avsnitt 2.2. Biometri är den teknik som gör det möjligt att bearbeta en persons fysiska särdrag, exempelvis dennes fingeravtryck, ansikte eller ögon, till en unik digital profil. Med hjälp av denna profil kan den rätte innehavaren identifieras med mycket små felmarginaler. Det finns enligt utredningens uppfattning anledning att överväga om biometrisk information ska införas även för det nu föreslagna id-kortet. Övervägandena bör emellertid göras samordnat för det nationella id-kortet och för det nya id-kortet och frågan bör därför lämpligen beredas av Rikspolis- styrelsen. Detsamma gäller möjligheten att i id-kortet införa en funktion för lagring av information. Verket för Förvaltningsutveckling, Verva, har regeringens uppdrag att leda och samordna statsförvalt- ningens utvecklingsarbete avseende säkert elektroniskt informa- tionsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar.TPF2FPT Uppdraget ska slutredovisas till regeringen . Verva lämnade en delrapport den 15 juni 2007.TPF3FPT Enligt en färdplan som presenteras i delrapporten arbetar med att anpassa det nationella id-kortet till att kunna hantera lagring av sådan elektronisk information. Det är ett rimligt antagande att motsvarande bör gälla även för det nu föreslagna id-kortet, men även denna fråga bör närmare beredas av . Det bör överlåtas på att utfärda närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska framgå av id-kortet. Det bör dock i vart fall framgå uppgifter om sökandens namn, person- nummer, namnteckning, ansiktsbild, giltighetstid samt viss biomet- risk information. Det bör även framgå att det är Polisen som har utfärdat kortet och att kortet inte är en resehandling. 2TP PT Regeringsbeslut , Fi2006/6773 och Fi2006/967. 3TP PT Verva 2007:13. Utredningens förslag: Det införs en allmän bestämmelse om att sökanden ska styrka sin identitet. I de fall fullgoda id- handlingar saknas ska en allmän trovärdighetsbedömning av intygsgivare ingå som ett led i en helhetsbedömning av den identitetsbevisning som presenterats. Det överlåts på Rikspolis- styrelsen att utfärda närmare föreskrifter om hur identiteten ska styrkas. Regler införs om personlig inställelse, undertecknande, foto- grafering, utlämnande, avslag samt giltighetstid. En ansökningsavgift ska erläggas vid ansökan om det nya id- kortet. För prövning av ansökan gäller i övrigt bestämmelserna i 11–14 §§ avgiftsförordningen (1992:191). Bestämmelserna om hur styrkande av identiteten ska gå till är centrala. På samma sätt som för det nationella id-kortet bör det införas ett grundkrav på att sökanden ska styrka sin identitet. Identiteten bör kunna styrkas antingen genom att uppvisa en fullgod id-handling eller genom ett intygsförfarande. Det bör överlåtas på att utfärda närmare föreskrifter för hur identifieringen ska gå till vid utfärdandet av id-kortet. Det finns dock anledning att säga något om vad dessa bestämmelser bör innehålla. En lämplig utgångspunkt bör vara bestämmelserna i tredje penningtvättdirektivet. Direktivet gäller visserligen inte för utfär- dande av id-kort, men har ändå en indirekt betydelse eftersom ett utfärdat id-kort ensamt kan utgöra tillräckligt identitetsbevis i sådana situationer då direktivet är tillämpligt. Man kan således ta ansats från direktivets huvudregel i artikel 8 som anger att en identitet styrks på grundval av handlingar, uppgifter eller upplys- ningar från tillförlitliga källor. Identifieringen ska enligt direktivet göras enligt en riskbaserad analys, vilket bör innebära att bevis- behovet kan variera något från fall till fall. Det synes således närmast vara fråga om att det i varje enskilt fall ska göras en helhetsbedömning av den presenterade identitetsbevisningen. Denna uppfattning delas av utredningen om åtgärder mot penning- tvätt och terrorismfinansiering som därvid tolkat direktivets bestämmelser så att enbart kundens egna uppgifter inte är tillräcklig bevisning, men att det kan räcka om uppgifterna får stöd av uppgifter från andra personer eller handlingar.TPF4FPT Den utredningen har föreslagit att penningtvättdirektivet genomförs i denna delen framförallt genom att det införs en bestämmelse i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt, enligt vilken identifiering ska ske genom kontroll av id-handling, registerutdrag eller på annat tillför- litligt sätt. Som fullgoda id-handlingar bör räknas svenskt körkort, svenskt vanligt pass, SIS-märkt id-kort, nationellt id-kort samt det nya id- kortet. Vidare bör även pass som utfärdats av andra länder godtas som fullgod id-handling om passet uppfyller motsvarande säker- hetsstandarder som gäller för svenskt pass. Det kan därvid nämnas att det i föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, FFFS 2005:5, anges att vid de identitets- kontroller som omfattas av föreskrifterna kan pass som utfärdats efter utgången av 1997 godtas. En sådan motsvarande regel bör kunna vara tänkbar. I vart fall bör som huvudregel pass som utfärdats av andra länder inom EU godtas eftersom de uppfyller de säkerhetsstandarder som föreskrivs av EU; se avsnitt 2.2. Den som saknar fullgod id-handling ska istället visa upp ett skriftligt intyg av en intygsgivare som är personligen närvarande vid beställningen av id-kortet. Det är självklart att även intygs- givaren ska kunna styrka sin identitet. Till exempel bör arbetsgivare och uppdragsgivare kunna vara intygsgivare. TPF5FPT Det är dock tveksamt om det i tillämpningsföreskrifterna ska anges en uttömmande uppräkning av godtagbara intygsgivare. En sådan ordning skulle bli alltför stelbent och egentligen inte gagna syftet med bestämmelsen. bör därför inte ha föreskrifter för passTPF6FPT som förebild, eftersom dessa endast anger vissa familjemedlemmar som godtagbara intygsgivare. Det är inget som säger att t.ex. alla familjemedlemmar eller arbetsgivare är tillförlitliga intygsgivare bara för att den intygande tillhör en sådan kategori. Snarare blir det fråga om att i varje enskilt fall göra en allmän trovärdighetsbedömning av intygsgivaren som ett led i en helhetsbedömning av den 4TP PT SOU 2007:23, Genomförande av tredje penningtvättdirektivet, s. 206. 5TP PT Jämför även SBC 151, utgåva 13, avsnitt U 5.5. 6TP PT Jämför 2 kap. 2 § föreskrifter (RPSFS 2001:3) och allmänna råd om passhantering vid polismyndigheterna, FAP 530-1. Eftersom det införs en möjlighet att överklaga beslut om id-kort, se avsnitt 7.9, så kommer det med all sannolikhet att utvecklas en domstolspraxis kring dessa frågor, vilket ytterligare bör stärka systemets tillförlitlighet. Eftersom Polisen kan kontrollera folkbokföringsuppgifter direkt mot folkbokföringsdatabasen är det inte nödvändigt att av- kräva sökanden ett personbevis. Som utgångspunkt bör i övrigt de utfärdanderegler som gäller för nationella id-kort vara väl lämpade även för utfärdande av de nya id-korten. Det bör således anges att en ansökan ska göras personligen samt att ansökan ska undertecknas av sökanden i närvaro av Polisens handläggare. Möjligheten att slippa under- teckna ansökan på den grunden att man inte kan skriva sitt namn synes vara knuten till små barns oförmåga att skriva. I och med att en nedre åldersgräns införs saknas skäl att införa en motsvarande regel för det nya id-kortet. Det finns enligt utredningens uppfattning inte något behov av att ange att en ansökan ska göras skriftligen på ett särskilt formulär. Det bör vara bättre att ansökan görs elektroniskt med hjälp av den utrustning som Polisen har till sitt för- fogande. Ett förfarande där sökanden även ska fylla i en pappersblankett synes vara onödigt. Det bör införas en regel om att sökanden ska vara skyldig att i samband med ansökan låta den utfärdande myndigheten ta en bild i digitalt format av sökandens ansikte. I likhet med vad som gäller för det nationella id-kortet bör det införas en bestämmelse om att en ansökningsavgift ska erläggas vid ansökan om det nya id-kortet samt en hänvisning till bestäm- melserna i 11–14 §§ avgiftsförordningen (1992:191). Frågan om avgiftens storlek behandlas i avsnitt 8.1. Det bör också införas en bestämmelse om att en ansökan om ett id-kort ska avslås om sökanden inte har iakttagit utfärdande- reglerna och inte heller har följt en uppmaning att avhjälpa bristen. Motsvarande regel i förordningen om nationella id-kort utgör en lämplig förebild. bör utfärdas med en giltighetstid av högst . I de fall där man redan vid utfärdandet vet att det finns en tidsgräns för personens vistelse i landet – t.ex. genom att det finns ett tidsbegränsat uppehållstillstånd – bör vistelsens längd komma till uttryck i giltighetstiden. Det är inte lämpligt att ett id-kort som utfärdats av en svensk myndighet fortfarande skulle gälla för en person som inte längre har rätt att uppehålla sig i landet. Giltighets- tiden bör därför inte vara längre än ett uppehållstillstånds varaktig- het. Av säkerhetsskäl bör id-kortet endast lämnas ut till sökanden personligen. Utredningens förslag: Motsvarande registerregler som gäller för det nationella id-kortet ska gälla även för upprättande av register för det nya id-kortet; det gäller bestämmelser om personuppgiftsansvarig, registrets ändamål, uppgifter som ska registreras, gallring, rättelse och skadestånd samt särskilda regler om hantering av digital ansiktsbild. Det införs en regel om att registret får, med de begränsningar som följer av bestämmelsen om registerinnehåll, tillföras upp- gifter från folkbokföringsdatabas. Det införs även en regel om att polismyndigheterna genast ska anmäla till om det finns misstanke om att en uppgift som är hämtad ur folkbokföringsdatabasen är oriktig. Det bör upprättas ett register över id-korten. Registret är nöd- vändigt för att det ska gå att kontrollera att ett uppvisat id-kort är giltigt. Säkerheten i systemet ökar om det förs register över de id- kort som gäller. Det minimerar också risken att flera id-kort utfärdas till samma person. Ansvaret för upprättandet av registret bör ligga på Rikspolis- styrelsen. Både och polismyndigheterna bör få föra in uppgifter i registret. bör vara person- uppgiftsansvarig. Ändamålet med registret är att ge information om sådana uppgifter som behövs för att id-kort ska kunna utfärdas och kontrolleras.