sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — I sammanhanget bör också hänsyn tas till att det pågår en diskussion om det över huvud taget bör ingå i polisens upp- gifter att omhänderta berusade personer, eller om detta bör vara en uppgift för någon annan samhällssektor. Även detta bör vägas in vid bedömningen av om det är rimligt att nu utvidga lagens tilllämpnings- område. En annan viktig omständighet är de svåra medicinska ställnings- taganden som kan krävas. Den ökande tillgången på alkohol, inte minst bland ungdomar, och den blandning av alkohol och andra droger som förekommer har medfört att det blivit allt svårare för polisen att bedöma de omhändertagnas hälsotillstånd (se närmare om detta i Ds 2001:31 s. 138). En kustbevakningstjänsteman saknar adekvat sjukvårdsutbildning. Inte heller det förhållandet att föreslås få rätt att ingripa mot rattfylleri och sjöfylleri (se avsnitt 13.2.1) bör enligt vår mening leda till att kustbevakningstjänstemän ges rätt att omhän- derta berusade personer. Sammantaget finner vi alltså att det varken kan anses vara resurs- effektivt eller sakligt motiverat att ge en kustbevakningstjänsteman rätt att omhänderta personer med stöd av LOB. En annan sak är att en kustbevakningstjänsteman ändå bör kunna fylla en viktig upp- gift i ett enskilt fall, t.ex. genom att se till att en höggradigt berusad person tas om hand av en anhörig eller någon annan. Vårt förslag: Det bör införas krav på dokumentation av ingripan- den som innebär att någon avvisas, avlägsnas eller omhändertas. En kustbevakningstjänsteman har inte någon skyldighet att doku- mentera sådana ingripanden i ordningshållande syfte som innebär att någon avvisas, avlägsnas eller omhändertas. Däremot innehåller polislagen en regel om dokumentationsskyldighet för polisen (27 § polislagen). Dessa krav i polislagen innebär att protokoll ska föras över en åtgärd att avvisa, avlägsna eller omhänderta någon. Av protokollet ska framgå 1.vem som har beslutat om ingripandet, 2.grunden för beslutet och tidpunkten när det har fattats, 3.vem eller vilka som har deltagit i ingripandet, 4.vem eller vilka som ingripandet har riktat sig mot, 5.tiden för ingripandet samt 6.vad som i övrigt framkommit vid ingripandet. Vissa av uppgifterna (p. 1 och 2) ska dokumenteras av den som har beslutat om ingripandet och de övriga (p. 3–6) av den som har varit förman vid ingripandet. har med stöd av ett särskilt bemyndigande utfärdat tillämpningsföreskrifter om doku- mentation (RPSFS 2000:15, FAP 100-2). Dokumentationen kan sägas fylla två syften. För det första under- stryks vikten av att tjänstemannen före ett ingripande tar ställning till om förutsättningarna för åtgärden är uppfyllda. För det andra möjliggörs en kontroll av verksamheten. Eftersom dokumentationen tar sikte på frågor som är viktiga för den enskildes rättssäkerhet och för möjligheten att i efterhand kon- trollera om ett ingripande varit rättsenligt, bör samma krav på doku- mentation gälla oavsett om åtgärden vidtas av en polisman eller en kustbevakningstjänsteman (jfr prop. 1996/97:175 s. 64). Vi föreslår därför att en särskild bestämmelse om dokumentationsskyldighet tas in i lagen. Kraven på dokumentation bör överensstämma med vad som gäller enligt 27 § polislagen. Vårt förslag: Det bör införas en skyldighet för den kustbevak- ningstjänsteman som har verkställt ett omhändertagande att utan dröjsmål anmäla åtgärden till sin förman. Har omhändertagandet inte upphört ska förmannen pröva om det ska bestå. Enligt 15 § polislagen ska den polisman som verkställt ett omhän- dertagande så snabbt som möjligt anmäla åtgärden till sin förman, som ska pröva om åtgärden ska bestå. Kravet på förmans- prövning är en rättssäkerhetsgaranti. Prövningen har tillkommit i syfte att minimera risken för felaktiga frihetsberövanden. I RPS:s allmänna råd om förmansprövning på distans m.m.TPF2FPT anges att vid all sådan prövning bör beaktas att den syftar till att säkerställa den enskildes rättsäkerhet genom att frågan om ett fortsatt omhänder- tagande alltid ska bedömas av någon annan än den som har verkställt åtgärden. 2TP PT RPSFS 2000:22, FAP 255-1. Naturligtvis gör sig kravet på omprövning lika starkt gällande när ett omhändertagande beslutas av en kustbevakningstjänsteman. Den nya lagen bör därför innehålla en regel om att en kustbevaknings- tjänsteman utan dröjsmål ska anmäla ett verkställt omhändertagande till sin förman, dvs. normalt till vakthavande befäl. Om omhänder- tagandet inte redan har upphört ska förmannen pröva om det ska bestå. En särskild fråga i sammanhanget är hur denna prövning ska genomföras. När det gäller polisens beslut om omhändertagande har JO tidigare riktat kritik bl.a. mot att prövningen av omhänder- tagande av berusade personer i vissa fall har gjorts av ett befäl som inte har varit närvarande och själv kunnat iaktta personens berus- ningsgrad (se JO 1998/99 s. 116). Kravet på att den som gör pröv- ningen själv ska kunna iaktta den omhändertagne gör sig dock inte gällande på samma sätt när det är fråga om en rättslig överprövning av skälen för åtgärden. Polisen tillämpar också förmans- prövning på distans även för de fall som JO kritiserat.TPF3FPT Vi anser således att en förmansprövning i detta fall kan göras av ett vakthavande befäl efter en föredragning per telefon. 20.9Behandlingen av en omhändertagen och andra rättssäkerhetsfrågor Vårt förslag: Det ska införas regler om att den som har omhän- dertagits ska underrättas om anledningen till omhändertagandet . Vidare får omhändertagandet inte orsaka större olägenhet än som är oundviklig med hänsyn till syftet med åtgärden eller väcka onödig uppmärksamhet. Den som har omhän- dertagits får inte underkastas annan inskränkning i sin frihet än som behövs med hänsyn till ändamålet med åtgärden, ordning eller säkerhet. Den omhändertagne får tas i förvar om det är nödvän- digt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Det sistnämnda ska dock inte gälla personer . En person får inte omhän- dertas eller hållas kvar om det finns skäl för gripande. Vår bedömning: Det krävs inte någon bestämmelse om att för- hör ska hållas med den som har omhändertagits. 3TP PT Se RPSFS 2000:22, FAP 255-1. Enligt artikel 5(2) i har varje frihetsberövad person bl.a. rätt att omgående underrättas om skälen till frihetsberö- vandet. Det diskuterades länge om omhändertagande enligt polis- lagen ska jämställas med frihetsberövande i konventionens mening. utgår lagstiftningen från att så bör vara fallet. Därför inne- håller 15 § polislagen bl.a. en bestämmelse om rätt för den som omhändertagits att få reda på anledningen till omhändertagandet. Bestämmelsen är inte tillämplig på ingripanden. Enligt vår mening bör en regel om att den omhändertagne ska under- rättas om anledningen till omhändertagandet införas i den nya lagen. Inte heller reglerna i 16 § polislagen, om att förhör ska hållas med den som har omhändertagits, gäller för Kust- bevakningen. Detta bör ses mot bakgrund av att ett omhänderta- gande så snabbt som möjligt ska rapporteras till polisen och att det därför knappast finns något behov av bestämmelsen i Kustbevak- ningens verksamhet. Eftersom självständiga ord- ningshållande roll inte förändras på något påtagligt sätt och det inte finns något behov av en sådan bestämmelse när en kustbevaknings- tjänsteman biträder en annan myndighet, bedömer vi att en sådan regel inte krävs i den nya lagen. Det kan däremot finnas skäl att införa en bestämmelse som mot- svarar 18 § första stycket polislagen. Där föreskrivs att en person inte får omhändertas eller hållas kvar med stöd av 13 § polislagen om det finns skäl för gripande. Syftet med bestämmelsen är att ett frihetsberövande enligt 24 kap. alltid ska ha före- träde. Av rättssäkerhetsskäl förordar vi att en motsvarande bestäm- melse tas in i den nya lagen. Vidare finns det i 17 § polislagen en bestämmelse som tar sikte på verkställigheten av ett omhändertagande. Där föreskrivs att åtgär- den inte får orsaka den omhändertagne större olägenhet än som är oundviklig med hänsyn till åtgärdens syfte eller väcka onödig upp- märksamhet. Den som har omhändertagits får inte underkastas annan inskränkning i sin frihet än som behövs med hänsyn till ändamålet med åtgärden, ordning eller säkerhet och får tas i förvar endast om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Möjligheten till förvarstagande gäller dock inte personer . Genom en hänvisning i 3 § LKP gäller bestämmelserna i 17 § polislagen i Kust- bevakningens ordningshållande verksamhet. Paragrafen innehåller viktiga rättssäkerhetsgarantier och ger dessutom uttryck för allmänna principer som bör gälla även i verksamhet. En motsvarande bestämmelse bör därför införas i den nya lagen. 20.10 Visitation och användning av fängsel Vår bedömning: Eftersom en allmän bestämmelse om visitering ska tas in i lagen krävs ingen särskild reglering av en kustbevak- ningstjänstemans rätt att visitera i den ordningshållande verk- samheten. I samband med ett omhändertagande eller avlägsnande som sker i ordningshållande syfte kan det finnas samma behov av att visitera en person som i den brottsbekämpande verksamheten. Som vi redo- visat tidigare är en kustbevakningstjänstemans möjligheter att visi- tera begränsad (se avsnitt 19.5). Denne får , i likhet med en tulltjänsteman, enbart genomföra vad som brukar kallas skyddsvisitering i syfte att kunna ta om hand vapen och andra farliga föremål (29 § andra stycket polislagen jämförd med 19 § första stycket 1 polislagen). I motsats till polismän saknar alltså dessa tjänstemän möjlighet att kroppsvisitera en person i syfte att fastställa dennes identitet, vilket regleras i 19 § första stycket 2 polis- lagen. Skyddsvisitering genomförs normalt dels när en person ska trans- porteras från en plats i bil eller annat transportmedel, dels när en frihetsberövad person förs in på en polisstation eller i motsvarande lokal. Normalt sker detta genom att tjänstemannen känner i eller utanpå personens fickor och kläder. Samma behov av att genomföra en skyddsvisitation kan finnas vid ett ingripande i ordningshållande syfte, t.ex. när en kustbevakningstjänsteman omhändertar en person. Åtgärden motiveras såväl av behovet av att skydda den omhänder- tagne från att skada sig själv som behovet av att skydda de tjänst- emän som ingriper. I den brottsbekämpande verksamheten har identifieringsfrågan praktisk betydelse eftersom bristfällig identifiering utgör en särskild grund för frihetsberövande enligt 24 kap. 2 § . Till viss del kan samma skäl anföras för en utökad rätt att visitera i den ordningshållande verksamheten. Utökade möjligheter att identifiera den som stör ordningen kan i vissa fall också bidra till att begränsa omhändertagandena. Identifieringsfrågan är viktig särskilt i förhållan- de till unga personer, eftersom andra alternativ än omhändertagan- de alltid bör eftersträvas. Detta förhållande anser vi i sig vara skäl nog för att låta samma rätt till visitering gälla för ordningshållning som för brottsbekämpning. Vi vill också erinra om att en kustbevaknings- tjänsteman har rätt att kroppsvisitera en utlänning i identifierings- syfte (9 kap. 2 § utlänningslagen). Eftersom vi föreslår att en allmän bestämmelse om visitering ska tas in i lagen (se avsnitt 19.5) krävs det ingen särskild reglering i den ordningshållande verksamheten. En kustbevakningstjänsteman ska alltså ha samma rätt som en polisman enligt 19 § första stycket 1 och 2 polislagen att i anslutning till ett ingripande visitera en person i den ordningshållande verksamheten. 20.10.2 Användning av fängsel Vår bedömning: En allmän bestämmelse om användning av fängsel ska tas in i lagen. Det krävs därför ingen särskild reg- lering av en kustbevakningstjänstemans rätt att använda fängsel i den ordningshållande verksamheten. En annan fråga i detta sammanhang är om en kustbevakningstjänste- man bör ha rätt att använda fängsel vid omhändertaganden i ord- ningshållande syfte. Enligt 10 a § polislagen omfattar rätten att använda fängsel även de fall där en polisman omhändertar eller på annat sätt inskränker någons rörelsefrihet. Bestämmelsen tillkom för att skapa en mera enhetlig reglering och ge polisen möjlighet att i vissa fall kunna använ- da fängsel i förebyggande syfte för att undvika ytterligare vålds- användning. Den grundar sig på regleringen i 15 § häkteslagen, som anger att den som är gripen, anhållen eller häktad får beläggas med fängsel i vissa i bestämmelsen närmare angivna situationer (se av- snitt 19.4.2). Häkteslagen gäller också bl.a. den som har anhållits eller gripits på grund av misstanke om brott och den som tas i förvar i polisarrest. Bestämmelserna i 10 a § gäller, enligt 29 § tredje stycket polislagen, även för ordningsvakter men däremot inte för kustbevak- ningstjänstemän. Frågan är om möjligheten att använda fängsel bör gälla också för kustbevakningstjänstemän när dessa omhändertar personer i ord- ningshållande syfte. Den nuvarande ordningen innebär för Kustbe- vakningens del samma olägenheter som den innebar för polisen före lagändringen, dvs. att reglerna i häkteslagen ger en långtgående rätt att använda fängsel av säkerhetsskäl, men inte någon motsvarande rätt i förebyggande syfte. Frågan om 10 a § polislagen ska kunna tillämpas av andra brottsbekämpande myndigheter berördes över huvud taget inte i lagstiftningsarbetet (jfr prop. 1996/97:175 s. och 79). Eftersom ordningsvakter har rätt att använda fängsel med stöd av 10 a § polislagen anser vi emellertid att det är rimligt att även ge kustbevakningstjänstemän en sådan rätt. Fängsel är en form av hjälpmedel som kan användas för att genomföra en tjänsteåtgärd med våld och det är därför särskilt angeläget med en tydlig reglering. Genom en uttrycklig bestämmelse såväl för den brottsbekämpande som den ordningshållande verksamheten uppnås en tydligare reglering och en god samordning mellan verksamheterna. De allmänna behovs- och proportionalitetsprinciper som föreslås gälla vid tillämpningen av lagens bestämmelser omfattar även fängselanvändning. Sammanfattningsvis föreslår vi alltså att en kustbevakningstjänste- man ska ha rätt att använda fängsel även vid omhändertaganden som sker i ordningshållande syfte. Vi föreslår dock inte någon särskild bestämmelse om detta, eftersom den allmänna regleringen av fängsel- användning ska täcka även denna verksamhet. 20.11 Preja, borda och inbringa fartyg till hamn Vårt förslag: En kustbevakningstjänsteman ska få preja, borda och hålla kvar samt, om det uppenbart behövs, inbringa ett fartyg till hamn för att genomföra avvisning, avlägsnande eller omhänder- tagande. En sådan åtgärd ska hävas om det inte längre föreligger något behov av åtgärden. Ett fartyg ska inte få hållas kvar utan att den tjänsteman som har beslutat om åtgärden anmäler åtgärden till sin förman för prövning av huruvida beslutet ska bestå. I den ordningshållande verksamheten finns det inte samma behov som i den brottsbekämpande av att kunna gå ombord på fartyg eller att bringa in fartyg till hamn för att kunna verkställa åtgärder. Det kan dock i viss utsträckning vara nödvändigt att t.ex. gå ombord på ett fartyg för att kunna genomföra avlägsnande, avvisning eller omhändertagande av en person som stör ordningen. Vi har i avsnitt 18.12 behandlat motsvarande bestämmelse för den brottsbekämpande verksamheten. Vad vi har anfört i det avsnittet gör sig till stora delar gällande också beträffande ordningshållningen. För att kunna bedriva en effektiv ordningshållande verksamhet behövs det enligt vår mening en allmän regel som ger en kustbevaknings- tjänsteman rätt att preja och borda ett fartyg samt att hålla kvar det som behövs för att kunna ingripa mot en pågående ordningsstörning. Det kan i undantagsfall till och med vara nöd- vändigt att föra in ett fartyg till hamn för att genomföra en sådan åtgärd, vilket exempelvis kan krävas för att hindra fortsatta ord- ningsstörningar som riktar sig mot ett fartyg som har en för vissa personer misshaglig last ombord. För att kustbevakningstjänste- männen ska kunna utföra sina uppgifter bör bestämmelsen gälla generellt, dvs. såväl i den självständiga verksamheten som när man biträder en annan myndighet. Av samma skäl som vi för brottsbekämpningen har föreslagit att en förman ska pröva åtgärden, om den inte redan har upphört (se avsnitt 18.12), bör motsvarande gälla vid ordnings- hållning. Vi föreslår därför att en bestämmelse om förmansprövning införs. Vårt förslag: En kustbevakningstjänsteman som har avvisat, av- lägsnat eller omhändertagit en enskild i ordningshållande syfte ska rapportera detta till vederbörande polismyndighet. Som vi framhållit tidigare bär polisen huvudansvaret för ordnings- hållningen. För att polisen ska kunna fullgöra denna uppgift och få en fullständig överblick måste man få kännedom om de åtgärder i ordningshållande syfte som har vidtagits av andra myndigheter. Vi föreslår därför att en kustbevakningstjänsteman som har avvisat, avlägsnat eller omhändertagit någon i ordningshållande syfte ska rapportera detta till vederbörande polismyndighet. Rapporterings- skyldigheten ska gälla både i de fall där har ett självständigt uppdrag att verka för ordningshållningen och i de fall där man har agerat som biträde åt polisen. 21Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten I kontroll- och tillsynsverksamhet blir myndig- hetens mångfacetterade uppdrag särskilt tydligt, eftersom verksam- heten i stor utsträckning bygger på specialregleringar med olika avgränsningar av verksamhetsområdet och – beroende på syftet med kontrollen och tillsynen – olika befogenheter. Vidare kan Kust- bevakningen vara en av flera myndigheter som agerar med stöd av samma kontrollagstiftning. I vissa fall kräver författningsregleringen att den huvudansvariga myndigheten uttryckligen ger Kustbevak- ningen ett uppdrag som ger rätt att agera som kontroll- och till- synsmyndighet, i andra fall har rätt att agera självständigt. Någon allmän reglering av myndighetens kontroll- och tillsynsverksamhet finns inte. Det finns alltså dels ett antal särdrag, dels en sådan begränsning i uppdrag att bedriva kontroll och tillsyn att verk- samheten tydligt skiljer sig från den brottsbekämpande och den ordningshållande verksamheten. Särdragen påverkar naturligt nog regleringen av kontroll- och tillsynsverksamhet och innebär att det krävs särskilda överväganden bl.a. i fråga om möjligheten och det lämpliga i att skapa en mera generell reglering. Trots skillnaderna mellan de olika verksamhetsområdena finns det vissa frågor inom kontroll- och tillsynsverk- samhet som har en motsvarighet inom den brottsbekämpande verk- samheten och ordningshållningen. Vi tänker då närmast på frågorna om och tjänstemännens roll, hur verksamheten ska avgränsas sakligt sett och vilka andra begränsningar som ska gälla för myndighetens verksamhet. Översynen bör ha som utgångspunkt att skapa en enhetligare, tydligare och mera rättssäker reglering även på detta område. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten det gäller rättssäkerheten är enhetliga regler för verkställigheten och gränsdragningen mellan kontroll och brottsbekämpning viktiga frågor. Därtill kommer effektivitetsaspekter. Det kan t.ex. över- vägas om kustbevakningstjänstemännen har tillträdesrätt och under- sökningsrätt i tillräcklig utsträckning för att kunna genomföra sina uppdrag. Det finns alltså ett antal övergripande frågor att belysa och utveckla även inom området för kontroll och tillsyn. Inledningsvis uppe- håller vi oss något vid begreppen kontroll och tillsyn (avsnitt 21.2). Vi tar därefter ställning till frågan om kontroll- och tillsynsverksamhet bör särskiljas från den brottsbekämpande verksamheten (avsnitt 21.3). Vidare redovisar vi vår syn på hur man kan skapa en tydligare gräns mellan kontroll- och tillsynsåtgärder respektive brottsbekämpande åtgärder (avsnitt 21.4). I avsnitt 21.5 tar vi upp avgränsningen av kontroll och tillsynsverksamheten såväl sakligt som i övrigt. Vi går därefter närmare in på författningsreg- leringen på området (avsnitt 21.6) och behandlar särskilt införandet av en allmän proportionalitetsregel (avsnitt 21.7), den framtida gränskontrollen (avsnitt 21.8) och den framtida fiskerikontrollen (avsnitt 21.9). I avsnitt 21.10 föreslår vi vissa andra förändringar i kontroll- och tillsynsverksamheten. Kravet på återrapportering och frågan om rapporteftergift redovisas i avsnitten 21.11 och 21.12. Slutligen går vi i avsnitt 21.13 igenom vilka enskilda befogenheter för kontroll och tillsyn som vi anser att den nya lagen bör innehålla. 21.2Begreppen kontroll och tillsyn Vår bedömning: Det krävs inte någon särskild definition av be- greppen kontroll och tillsyn i den verksamhet som Kustbevak- ningen bedriver. Innan vi går närmare in på framtida kontroll- och tillsynsverksamhet finns det anledning att belysa begreppen kontroll och tillsyn. Inte minst begreppet tillsyn är oklart och varierar beroende på vilken typ av verksamhet den riktas mot och den enskilda författ- ning som ligger till grund för tillsynsuppgiften. Flera försök har gjorts att bestämma innehållet i begreppet tillsyn. I olika samman- hang har också förslag till legaldefinitioner av begreppet tillsyn lagts Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten fram (se t.ex. i SOU 1996:103 s. 108 och i SOU 1999:97 s. 46). Den mest ingående analysen av begreppet tillsyn har gjorts av , som i sitt slutbetänkande också har presenterat en legaldefinition av begreppet (SOU 2004:100 s. 50 ff.). Enligt avses med tillsyn en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan bindande föreskrift och av särskilda villkor som har med- delats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objekts- ansvarige. , som har haft i uppdrag att analysera dagens samhällsorganisation och bl.a. bedöma om det krävs för- ändringar av uppgiftsfördelning och struktur i den offentliga verk- samheten, har i sitt slutbetänkande anslutit sig till tillsynsutred- ningens definition (SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft). förslag bereds i . Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2007/08:1, bilaga 4, utgiftsområde 2: Samhällsekonomi och finansförvaltning) förklarat att man har för avsikt att i en proposition presentera grund- läggande och tydliga principer för tillsyn. Även med beaktande av att det är svårt att precisera det närmare innehållet i begreppet tillsyn så kan vi konstatera att det för vårt vidkommande egentligen inte är definitionen i sig som är problemet. Detta ställningstagande bygger vi på flera omständigheter. En om- ständighet är att den tillsyn som utför alltid inne- bär att myndigheten bedriver myndighetsutövning med stöd av lagar, förordningar och andra bindande föreskrifter. Tillsynsupp- draget bygger således på en bindande reglering. Vidare har Kust- bevakningen inte, i motsats till ett flertal andra myndigheter, något behov av att avgränsa tillsynsuppgiften från t.ex. information och rådgivning. Inte heller kan självständiga och oberoende ställning i förhållande till den verksamhet som granskas sättas i fråga. Även om det ingår i utredningens uppdrag (se dir. 2007:5 s. 9) att också se över definitionen av och innehållet i be- greppen kontroll- och tillsynsverksamhet, så anser vi mot denna bakgrund att någon särskild definition inte behövs. Fokus bör i stället ligga på avgränsningen mellan kontroll- och tillsynsverksam- het respektive brottsbekämpande verksamhet. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Det är således gränsytan mellan å ena sidan kontroll och tillsyn och å andra sidan brottsbekämpning som är problematisk. Det finns en övergång mellan dessa olika verksamheter som utgör en gråzon, men som kan ha stor betydelse för den enskildes rätts- säkerhet. Uppgifterna kan också utövas parallellt.