sou · GVB394 · 2008-01-01 00:00:00 — I kan en parlamentarisk minoritet initiera folkomröstning om ett existerande lagförslag, medan en parlamentarisk minoritet i , och kan föreslå folkomröstning om liggande förslag till förändring i grundlagen. Minoritetsinitiativet är på sätt ett yttersta kontrollinstrument för att säkerställa att en politisk åtgärd har förankring hos medborgarna. Gemensamt för den här typen av folkomröstningar är att kvorumkrav gäller vid folkomröstningen. I kan en tredjedel av parlamentet kräva folkomröst- ning om ett befintligt lagförslag. Regeringen kan undvika folk- omröstning genom att dra tillbaka lagförslaget. av de röstberättigade ska rösta för avslagsalternativet för att folkomröst- ningen ska vinna laga kraft. Denna typ av rejektivt eller förslags- förkastande referendum med minoritetsinitiativ infördes som ett substitut då parlamentets andra kammare avskaffades. Tanken var att denna typ av folkomröstning ska möjliggöra en kontroll av det parlamentariska beslutsfattandet. Ett enda rejektivt referendum har hållits: fyra lagar om bruk av mark förkastades 1963. De indirekta effekterna av minoritetsinitierade rejektiva folkomröst- ningar har enligt bedömare däremot varit större eftersom de danska partierna sökt samförståndslösningar och konsensus för att und- vika folkomröstning.TPF50FPT De konsensusskapande effekterna beror i detta fall snarare på möjligheten att tillgripa rejektiva eller abrogativa folkomröstningar än på det faktum att en parla- mentarisk minoritet faktiskt initierat folkomröstningar. I ska en folkomröstning om vilande grundlagsförslag anordnas om minst en tiondel av riksdagsledamöterna begär det och en tredjedel av ledamöterna stödjer förslaget. Denna möjlighet till rejektiv folkomröstning har aldrig använts. Det finns även ett kvorumkrav för denna bindande folkomröstning om förslag till 50TP PT , 1996, s. 46–48, Setäla 1999, s. 124–125. förändring av grundlag: ett deltagande som är av del- tagandet vid det samtida riksdagsvalet krävs. I kan en parlamentarisk minoritet initiera en folkomröstning om för- ändringar i konstitutionen. För att resultatet ska vara giltigt krävs att ett alternativ får enkel majoritet samt att av de röst- berättigade deltar. En tiondedel av ledamöterna i någondera av det spanska parlamentets två kammare kan ta initiativ till folkomröst- ning om förändringar av konstitutionen. I är folkomröst- ning obligatoriskt vid totala eller vid vissa partiella konstitutionella förändringar. I andra fall kan en tiondedel av parlamentarikerna ta initiativ till folkomröstning, men det krävs stöd från en parla- mentarisk majoritet för beslut. I några stater har statsöverhuvudet också en funktion i initierings- processen på så sätt att presidenten fattar beslutet om folkomröst- ning på förslag av parlamentet eller medborgarna alternativt att både parlamentet och presidenten kan initiera folkomröstning var för sig eller gemensamt. I finns tre olika modeller för hur rätten att initiera folkomröstning är delad mellan olika aktörer. Enligt den första modellen fattar presidenten beslut om folk- omröstning på förslag av parlamentet eller på basen av ett med- borgarinitiativ. , , , , och är stater där presidenten (monarken i ) har den formella beslutsfattande funktionen vid initiering av folkomröstning på parlamentets eller medborgarnas initiativ. I föreslår parlamentets båda kamrar gemensamt folkomröst- ning och det faller på presidenten att efter ha konsulterat sitt råd- givande organ () att ta ställning till om frågan är av sådan vikt att folkomröstning ska hållas. I fattar presi- denten beslut om att hålla folkomröstning efter förslag från parla- mentet eller regeringen. Den portugisiske presidenten fattar beslut om folkomröstning ska hållas både vid medborgarinitiativ och på förslag från parlamentet och regeringen. Vid medborgarinitiativ ska presidenten konsultera , medan detta inte är nödvändigt vid institutionella initiativ. I fattar presi- denten beslut om folkomröstning på förslag av och efter konsul- tation med parlamentet, medan parlamentet bestämmer om folk- omröstning vid medborgarinitiativ. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar folkomröstning utifrån ett medborgarinitiativ. Den spanske kungen beslutar om folkomröstning vid institutionella initiativ, men måste ha parlamentets stöd. I kan parlamentet föreslå folkomröstning, men det är presidenten som har beslutanderätten huruvida så ska ske eller ej. En andra modell är att flera aktörer oberoende av varandra kan initiera folkomröstning. I , , , och kan institutionella initiativ både tas av presidenten eller parlamentet var för sig. En tredje modell är att initiativrätten delas av president och parlament. Då krävs både en majoritet i parlamentet och presi- dentens stöd vid beslut om folkomröstning. är ett exempel på en sådan maktdelning av initiativrätten. Där tillkommer rätten att initiera folkomröstning parlamentet eller presidenten och senaten i frågor som berör konstitutionella förändringar, statens intressen eller internationella avtal som innebär överföring av suve- ränitet. I den här typen av folkomröstningsinstitut finns således två parallella institutionella initieringsmöjligheter. Medborgarinitiativen har olika utformning i de europeiska stater som har detta direktdemokratiska instrument. En viktig skiljelinje är mellan direkta och indirekta initiativ. Vid direkta initiativ går medborgarnas förslag direkt till folkomröstning utan att de repre- sentativa politiska institutionerna kan intervenera i processen. De politiska institutionerna kan i så fall varken påverka frågeställ- ningens utformning eller vidta lagstiftningsåtgärder för att för- hindra en folkomröstning.TPF51FPT Vid direkta initiativ ligger de facto makten att fatta beslut om folkomröstning hos medborgarna. Vid ett indirekt initiativ kan någon politisk institution intervenera i processen. Den parlamentariska medieringen kring ett medborgar- initiativ kan ta sig olika uttryck. För det första, vissa initiativ till- handahåller medborgarna möjligheter att föreslå folkomröstning, men parlamentet eller i vissa fall, presidenten fattar beslut om folk- omröstning ska hållas. En svagare form av medborgarinitiativ är då medborgarna kan föreslå att en fråga ska bli föremål för parla- mentarisk prövning, men inte kan kräva folkomröstning i frågan, 51TP PT Magleby, 1984, Direct Legislation: Voting on Ballot Propositions in the , , Baltimore.35 ff, Suksi, 1993, s. 8–9. ett så kallat agendainitiativ. För det andra, vid vissa medborgar- initiativ kan parlamentet ha en möjlighet att undvika folkomröst- ning om det vidtar åtgärder som går i linje med medborgarinitia- tivets förslag, det vill säga stiftar lag i enlighet med medborgar- initiativet. Om så inte sker måste folkomröstning hållas. kan parlamenten intervenera genom att påverka frågeställningens utformning eller komma med ett motförslag som hänskjuts till folkomröstning. I kan folkomröstning undvikas om parla- mentet upplöses, vilket skedde 1972 för att undvika en folkomröst- ning om skilsmässolagstiftningen och 1976 om abortlagstiftningen. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar Tabell 5.4 Förekomst av direkta och indirekta initiativ i 14 europeiska stater initiera folkomröstning för partiell eller total förändring av lag får 2/3 majoritet i båda av folkomröstning inte hållas. 1/10 av de röstberättigade kan parlamentet inte gör förändringar ska frågan bli föremål för frågor om folket, staten och 40 000 av de röstberättigade kan initiativ till folkomröstning. inkomma med agendainitativ. beakta initiativet och presidenten terar en fjärdedel av 41 distrikt) 2) 500 000 röstberättigade kan ta förslaget måste godkännas av 2/3 av medlemmarna i de två enhällighet inte kan nås ¾ dels initiativ till folkomröstning vid en total förändring av konstitutionen 100 000 röstberättigade kan ta förändringar av konstitutionen. 1) Parlamentet kan välja att kan formulera ett motförslag och 2) 30 000 röstberättigade kan ta initiativ till förändring av konsti- För 1+2 gäller att förslagen antas om 2/3 majoritet stöder dem i lämna in förslag till lagstiftning. 3 000 000 röstberättigade kan ta Den detaljerade regleringen av folkomröstningar 200 000 röstberättigade kan ta mentet måste debattera förslaget. 100 000 röstberättigade kan ta initiativ till folkomröstning. fattas av parlamentet. Förslaget ska läggas fram som ett lagförslag i parlamentet. Indirekta initiativ är vanligare än direkta initiativ. Samtliga fjorton stater som har medborgarinitiativ har indirekta initiativ, men av dessa har fem även direkta initiativ. Medborgarinitiativen i har således inte fått ett direkt genomslag, utan det finns institutionaliserade möjligheter till parlamentarisk mediering och indirekt kontroll av medborgarinitiativen. Direkta medborgar- initiativ finns i , , , och . I är det direkta medborgarinitiativet begränsat till att föreslå folkomröstning för att delvis eller helt modifiera existerande lagstiftning, det vill säga abrogativa folkomröstningar. De abrogativa folkomröstningarna kan karaktäriseras som kontroll- instrument av den politiska maktutövningen mer än som ett redskap för medborgarna att påverka den politiska dagordningen. 500 000 röstberättigade kan föreslå folkomröstning om att förändra eller upphäva existerande lagstiftning.TPF52FPT I är de direkta medborgarinitiativen sakfrågemässigt begränsade, detta gäller dock inte medborgarinitiativ för abrogativa folkomröstningar. I kan 350 000 av de röstberättigade yrka på folkomröstning i viktiga allmänna frågor. I kan 200 000 medborgare kräva folkomröstning i frågor där parlamentet har beslutskompetens. Initiativens elitutmanande potential varierar sålunda med typen av folkomröstning som medborgarna kan före- slå och eventuella sakfrågemässiga begränsningar. När med- borgarna helt utan mediering av representativa institutioner kan fatta beslut om folkomröstning i vilken fråga som helst är den elitutmanande potentialen störst, medan om initiativen begränsas 52TP PT Rätten att initiera abrogativa folkomröstningar tillkommer även de italienska regionerna. Det krävs att fem regioner kräver folkomröstning för att sådan ska hållas. till att folkomröstningar om förslag till eller existerande lag- stiftning bibehåller de representativa institutionerna ett agenda- sättande monopol. Även i kan medborgarna ta initiativ till att folkomrösta om att delvis eller helt upphäva existerande lagstiftning. Med- borgarna kan även kräva folkomröstning i andra frågor som är viktiga för folket, staten och konstitutionen. De indirekta initiativen kan vara utformade på olika sätt. För det första, parlamentet ges en möjlighet att reagera på medborgar- initiativet och på så sätt undvika folkomröstning. Parlamentet kan förhindra folkomröstning om de vidtar lagstiftning i linje med medborgarinitiativet. Om parlamentet inte vidtar åtgärder i enlig- het med medborgarinitiativet följer folkomröstning. I , och är detta fallet vid medborgarinitiativ om förslag till konstitutionella reformer. I har parlamentet möjlighet att vid medborgarinitiativ till lagstiftning eller partiella förändringar av konstitutionen att endera acceptera förslaget eller formulera ett motförslag och hänskjuta frågan till folkomröstning. De deliberativa kvalitéerna framhålls vanligen för de indirekta medborgarinitiativen. I och med att de representativa försam- lingarna ges möjlighet att reagera, debattera och/eller komma med motförslag till medborgarinitiativet så främjas en bredare debatt i frågan än vad som skulle vara fallet vid direkta initiativ. För det andra, parlamentets roll kan vara att agera gatekeeper för medborgarinitierade förslag till folkomröstning. Medborgarna har möjlighet att föreslå folkomröstning, men det är ytterst upp till parlamentet eller presidenten att fatta det slutgiltiga beslutet till folkomröstning eller vidta åtgärder utifrån förslaget till lagstiftning. För det tredje, ett agendainitiativ innebär att medborgarna kan föreslå att parlamentet vidtar lagstiftning, men inte kräva folk- omröstning. Dessa finns , , , , , , , och . Detta är en mer begränsad form av initiativ eftersom väljarna enbart kan lägga upp frågor på den parlamentariska dagordningen. Regleringen av hur parlamenten ska hantera initiativen till lagstiftning skiljer sig åt. I till exempel ska parlamentet på något sätt bemöta ett med- borgarinitiativ, i måste parlamentet debattera förslaget, medan ett medborgarinitiativ i ska läggas fram som ett lagförslag i parlamentet. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar Initiativrätten är en av de egenskaper vid folkomröstnings- institutet som flest länder har reglerat. En grundläggande skiljelinje går mellan institutionella initiativ och medborgarini- tiativ. I det förra fallet kan representativa politiskt institutioner – parlament, regering eller statsöverhuvud – föreslå eller fatta beslut om folkomröstning. Vid ett medborgarinitiativ kan med- borgarna initiera folkomröstning. Vid ett agendainitiativ kan medborgarna föreslå en lagstiftningsåtgärd till parlamentet utan krav på att frågan ska hänskjutas till folkomröstning Institutionella initiativ dominerar i : i 18 av de 32 staterna finns det generella bestämmelser om att de represen- tativa politiska institutionerna initierar folkomröstning. Även i de stater som saknar generell reglering av folkomröstningar är praxis att de nationella parlamenten besluter om att hålla folkomröstning, undantaget är där nationella folk- omröstningar är förbjudna enligt konstitutionen. I sju av de 24 staterna fattar statsöverhuvudet beslut om folk- omröstning på förslag av parlamentet: , , , , och . En parlamentarisk minoritet kan i vissa fall initiera folk- omröstning i , , och . I dessa fyra fall har de parlamentariska minoritetsinitiativen en besluts- kontrollerande funktion eftersom de är begränsade till att initiera folkomröstning om färdigt beredda förslag till vanlig lag () eller förändring i grundlag (, och ). I en dryg tredjedel av staterna (14) är initiativrätten delad mellan olika politiska institutioner dvs. flera politiska institutioner kan oberoende av varandra initiera folkomröstning. I 14 av de kartlagda staterna förekommer medborgarinitiativ: i en majoritet av dessa fall kan medborgarna ta initiativ till folk- omröstning. I tre av staterna, , och , finns enbart agendainitiativ. En viktig skiljelinje går mellan direkta och indirekta initiativ. Ett direkt initiativ innebär att medborgarna genom folkinitiativ de facto fattar beslut om folkomröstning. Fem stater har direkta initiativ: , , , och . Indirekta initiativ, som innebär att parlamentet kan intervenera i processen är vanligare. 5.4Påbud eller förbud att folkomrösta? I debatten om folkomröstningar förekommer ofta diskussioner om när det är lämpligt eller olämpligt att låta medborgarna direkt fatta eller påverka politiska beslut genom folkomröstning. Folkomröst- ningar framhålls ibland som brutala politiska beslutsinstrument vilka skapar eller fördjupa konflikter. Valet i en folkomröstning står i regel mellan två mot varandra uteslutande alternativ och därmed utses en klar vinnare och förlorare. Ett argument mot folk- omröstningar är att sannolikheten att minoriteters rättigheter kränks är större då frågor av stor vikt för vissa grupper avgörs genom folkomröstningar där möjligheter till deliberation och kompromisser saknas. En motsatt ståndpunkt är att folkomröst- ningar erbjuder resursstarka grupper möjligheter att genomtrumfa egenintressen. En annan tanke är att folkomröstningar främjar en konservativ politik och att radikala förändringar är svåra att genom- föra vid folkomröstningar.TPF53FPT De empiriska beläggen är inte entydiga för dessa hypoteser. Det finns tillfällen då man genom folkomröst- ningar kunnat driva igenom en radikalare politik än vad som varit fallet via de representativa kanalerna, till exempel om kvinnlig röst- rätt och skilsmässa. Men det finns även exempel på det motsatta, till exempel så satte väljarna tummen ned för samkönade äktenskap i ett antal amerikanska delstater medan de politiskt valda represen- tanterna var mer positiva. Kontextuella faktorer spelar stor roll för folkomröstningsinstitutets effekter på det övergripande politiska beslutsfattandet. Den schweiziska erfarenheten pekar på att ett generöst folkomröstningsinstitut och ett frekvent utnyttjande har konsensusskapande effekter. samförståndslösningar mot- verkar radikala politiska lösningar eftersom hänsyn då måste tas till potentiella blockerande minoritetsgrupper.TPF54FPT En annan ståndpunkt för att folkomröstningar ska användas begränsat och med urskiljning är att om vissa beslut fattas direkt av folket så bakbinds de valda representanternas möjligheter att driva en sammanhållen och konsekvent politik. Om medborgarna fattar beslut om skatter och offentliga finanser så sätter de ramarna för den politik, som de representativa kanalerna kan utforma. Det vill säga, de representativa kanalerna kan tvingas utforma politik under 53TP PT Se Jungar & , 2005, s. 64–66 för ytterligare diskussioner. 54TP PT , , 1998, Swiss democracy to Conflict in , Houndmills, , s. 135–137. Se även Immergut , 1992, Health Politics: Interests and Institutions in Western Europe, , för ett mer teoretiskt grundat argument om vetogruppers betydelse för det politiska beslutsfattandet. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar förutsättningar de själva inte valt, vilket i sin tur kan få stora konse- kvenser för den politik som kan genomföras och försvåra de poli- tiska partiernas möjligheter att infria sina vallöften om budget- utrymmet bestämts i en folkomröstning. I så fall sätts ansvar- problematiken på sin spets: Vem bär ansvar för att de politiska partierna inte kan uppfylla sina vallöften? Risken är att de politiska beslutsfattarna utnyttjar möjligheten att undandra sig ansvar i sådana fall. Myntets andra sida är att om medborgarna direkt kan ta ställning till offentliga utgifter har de större möjligheter att kon- trollera det politiska beslutsfattandet och manar de politiska representanterna till en mer ansvarsfull hantering av de offentliga finanserna. Det finns forskning, som prövar om skatterna är lägre och budgeten är i större balans i stater där medborgarna hörs ställ- ning i finansiella frågor. Resultaten är långt ifrån entydiga i dessa undersökningar.TPF55FPT Ett annat argument, som inte nödvändigtvis motsäger de tidi- gare, är att folkets direkta deltagande ger beslut en större demokra- tisk legitimitet. Ståndpunkten bygger på grundtanken att folket är all maktutövnings ursprung. Vid vissa viktiga beslut vore det enligt detta sätt att se lämpligt att beslutsfattandet återförs till maktens källa, men frågan som inställer sig är i så fall när? Det finns få analyser som uppehåller sig vid de normativa frågorna om både när det är lämpligt eller olämpligt att folket direkt avgör politiska beslut. I demokratisk konstitutionell teori finns däremot idéer om att folket borde höras när de grundläggande spelreglerna för det politiska beslutsfattandet fastställs, dvs. vid konstitutionella för- ändringar eller reformer. Genom att ta ställning till konstitutionens innehåll fullgör folket sin uppgift som den suveräna maktens ursprung. Målsättningen med denna del av studien är dels att kartlägga omfattningen av den materiella regleringen av folkomröstnings- institutet, dels att i detalj redogöra för i vilka frågor folkomröst- ning är påbjuden alternativt förbjuden. 55TP PT Feld, , , 1997, Direct Democracy Matters for Economic Performance: An Empirical Investigation i Kyklos, vol. 50, nr. 4, samt and Stutzer, 2000. Materiella förbud och påbud om folkomröstning i 32 europeiska Förbud att folkomrösta om Påbud att folkomrösta om Förändringar i konstitutionen , statsform -struktur, och – sering, skatter, expropriationer och förslag som går emot ende suveränitet, maktbalans, evangelisk lutherska kyrkan. skatter, budgetlagar, amnesti Den detaljerade regleringen av folkomröstningar Budget, lagar som rör lån, handlar om det demokratiska flagga, val, upphörande, mobilisering och demobilisering, samt överens- kommelser med andra stater. Förändringar av vissa delar av förflyttning av makt till inter- samt kapitel I och XIV i Ändringar i konstitutionen. skatter), lagar som gäller i hela riket samt lagar för försvaret och benådning. innehållet i de konstitutionella inskränkning/förtryck av med- friheter eller skyddet av dessa. Ändringar i federal konsti- tution, medlemskap i allianser för säkerhet eller övernati- giltiga längre än . och friheter, skatter, uppbörd föranledda av statens med- av skatter och statens budget. med andra stater. Total ändring av konsti- tutionen, ändring av artik- larna 1–9, 15–29 och 56–65 samt ratificering av inter- läggande statsformen, demo- ändringar är möjliga att folk- Den detaljerade regleringen av folkomröstningar Ändringar av artiklarna I, III frågor som relaterar till det traktater, lagar som innehåller folkomröstningar, folkinitiativ, central budget, skatter, tullar, nationell kris, användandet av agendainitiativ: Antagande av mellan konstitutionella organ, En majoritet av staterna har sakfrågemässiga bestämmelser om folkomröstningar. Tre fjärdedelar eller 24 av de 32 i studien kartlagda staterna har antingen påbud eller förbud om folk- omröstning i enskilda sakfrågor. Åtta av staterna saknar sådana bestämmelser överhuvudtaget: , , , , , , och . Fjorton stater har bestämmelser om att folkomröstningar är obligatoriska vid vissa politiska beslut. Med undantag för är folkomröstning påbjuden vid konstitutionella förändringar, endera vid totala reformer eller vid förändringar i vissa delar av konstitutionen. , , , , , , , , , , , och har sådana bestämmelser. påbjuder endast folk- omröstning vid förändringar i den evangelisk-lutherska kyrkans ställning, vilket också är den enda möjliga fråga som folk- omröstningar kan behandla. I är folkomröstning påbjuden vid medlemskap i allianser för säkerhet eller övernationella organ. påbjuder folkomröstning vid konstitutionella förändringar, som är för- anledda medlemskap eller återtagande av medlemskap från allians med andra stater. Mer än hälften eller 19 av staterna har generella regler om i vilka sakfrågor referendum är förbjudna. Det är vanligare med begräns- ningar i folkomröstningsinstitutets användande än med tvingande påbud. Vilken typ av frågor är det vanligast att undandra folkets direkta beslut? För denna del av studien har en typologisering mot bakgrund av de olika typer av frågeställningar i vilka folk- omröstningar är förbjudna konstruerats i syfte att få fram en mer generell bild av de materiella begränsningarna i folkomröst- ningsinstitutet. Statsfinansiella frågeställningar är det sakfråge- mässiga område där flest stater har begränsningar. Till denna grupp hör beslut rörande statsbudget, skatter, statens finansiella åtaganden och pensioner. Tretton stater har någon typ av reglering i detta avseende. Det allra vanligaste är att ha förbud om att folkomrösta om skatter. I , , , , , , , , , (enbart medborgarinitiativ), , och kan medborgarna inte direkt höras om skatter. Ett flertal stater förbjuder folkomröstning om statens budget och finansiella åtaganden: , , , , , , , , och . Ett fåtal har mer precisa frågeregleringar, till exempel i är folkomröstning förbjuden om pensioner och förbjuder folkomröstning om järnvägstariffer. Ett genomgående drag är att flertalet stater som har förbud är central- eller östeuropeiska. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar Tabell 5.6 Frågebegränsningar i folkomröstningsinstitutet. (eg. förbud)? 56TP PT Folkomröstning kan enbart hållas om ratificering av konstitutionen. 57TP PT Konstitutionella regleringar av direktdemokratiska instrument. 58TP PT Gäller enbart agendainitiativ, se tabell 8. Förklaringar till tabell 5.6: * enbart för folkomröstningar på lokal nivå. Konstitutionella förändringar: modifiering av konstitutionen.