sou · GWB365 · 2008-06-25 00:00:00 — Sekreteraren granskade även ett antal domar från Länsrätten i och några från Migrationsöverdomstolen. Jag och sekreteraren har därefter besökt Migrationsöver- domstolen och de tre migrationsdomstolarna i , och , där vi har träffat domare som har beskrivit hur de arbetar med de aktuella frågorna och vilka problem de har uppmärksammat. Ett motsvarande besök har även gjorts på . Sekreteraren har sammanträffat med en grupp offentliga biträden i och en grupp i . Deltagarna har bidragit med synpunkter på frågor om både sekretess och offent- liga biträden. Jag har vidare inbjudit representanter för femton frivillig- organisationer att delta i en referensgrupp. Vid ett möte med referensgruppen deltog företrädare för , , Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR), , bisexuellas och trans- personers rättigheter (RFSL), Rådgivningsbyrån för flyktingar och asylsökande, , Svenska Röda Korset, , Swera – svensk flyktinghjälp och UNHCR- kontoret i . Vid mötet diskuterades frågor om sekretess och offentliga biträden. Jag och sekreteraren har deltagit i en utbildningsdag anordnad av för domare i migrationsdomstolarna. Seminariet gällde utredningsskyldigheten i allmän förvaltningsdomstol. Vi har också varit med på två seminarier anordnade av Röda Korset med anledning av rapporten utlänningslag under lupp. Slutligen har vi deltagit i Rädda Barnens seminarium vid presentationen av en rapport om barns egna asylskäl, Nytt system gamla brister?. I frågor om sekretess har jag samrått med den särskilde utredare som har i uppdrag att utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (Dir. 2007:120). Utredningens uppdrag och arbete Jag har haft kontakt med berörda centrala arbetstagar- organisationer och gett dem tillfälle att yttra sig. Arbetet fortsätter i enlighet med direktiven. En av utgångspunkterna för den nya instans- och processordningen var att öppenheten i asylprocessen borde öka. Den tidigare ordningen hade kritiserats eftersom handläggningen alltför sällan var muntlig och processen inte i något skede en tvåpartsprocess. Handläggningen kritiserades också för att insynen i denna var dålig, både för parter och allmänhet. Förtroendet och tilliten till de beslut som fattades hade därmed minskat och man ville därför att beslut i fortsättningen skulle överprövas i domstol. På det sättet skulle man kunna tillgodose det grund- läggande kravet på ökad öppenhet i asylprocessen. Mot bakgrund av detta har utredningen fått i uppdrag att redovisa och belysa hur bestämmelserna i 7 kap. 14 § sekretesslagen tillämpas av och domstolarna i mål enligt utlänningslagen samt hur domstolarna tillämpar 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen. Utredningen ska också analysera i vad mån tillämpningen kan tänkas ha påverkat de asylsökandes uppgifts- lämnande i samband med ansökningen eller senare i asylprocessen. Kammarrätten i har vidare framfört att det finns skäl att i ett visst avseende göra undantag från domstolarnas diarieförings- skyldighet när det gäller utlänningsmål och säkerhetsärenden. Utredningen ska analysera denna fråga. 2.2.1Sekretess till skydd för enskild I den verksamhet som och migrationsdom- stolarna bedriver kan ett flertal sekretessbestämmelser till skydd för den enskilde komma att bli tillämpliga. I huvudsak är det dock regeln i 7 kap. 14 § sekretesslagen om utlänningssekretess som tillämpas. I 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen finns en bestämmelse som skyddar alla typer av uppgifter som rör en utlänning. Bestäm- melsen gäller inom alla verksamhetsområden, även hos migrations- domstolarna. För sekretess krävs att det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. Dessutom förutsätts att risken för skada är föranledd av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Endast en relativt allvarlig skada ska leda till sekretess. Emellertid krävs inte någon högre grad av sannolikhet för sådan skada för att sekretess ska gälla, redan en beaktansvärd skaderisk är tillräcklig. Ett typexempel på ett fall där sekretess bör gälla är att röjande av uppgifter om politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingen eller hans nära anhöriga i hemlandet (prop. 1979/80:2 Del A s. 208 f.). Enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen gäller vidare sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Med kontroll av utlänningar avses förvaltningsärenden om t.ex. visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, avvisning eller utvisning, men också kontrollåtgärder och annan löpande tillsyn. Regeringsrätten har i mål om utlämnande av allmänna handlingar förklarat att bestämmelsen är direkt tillämplig i mål hos migrationsdomstol (RÅ 2007 ref. 17, se även avsnitt 2.5). De upp- gifter som omfattas av bestämmelsen är sådana som avser enskilds personliga förhållanden, exempelvis uppgifter om hälsotillstånd, religiös eller politisk uppfattning eller ekonomiska omständigheter av personlig natur. Vid bedömningen av sekretessfrågan bör beaktas att uppgifter som här anses tämligen harmlösa kan, för den som kommer från ett annat land, uppfattas som ytterst ömtåliga och sådana att deras röjande skulle kunna få menliga följder för utlänningen eller hans närstående i hemlandet (prop. 1979/80:2, Del A, s. 209). I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen också till skydd för en anmälan eller en utsaga av en enskild. Sekretessen avses i detta fall skydda en uppgiftslämnare och gäller om det kan antas att fara uppkommer för att denne eller någon närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärenden enligt detta stycke gäller sekretess endast för uppgifter i skälen. Ett beslut kan emellertid ges skydd enligt paragrafens första stycke, som också i övrigt kan få aktualitet för ärenden om utlänningskontroll jämsides med föreskrifterna i andra stycket (prop. 1979/80:2, del A, s. 210). Sekretessen enligt andra stycket gäller enligt tredje stycket även hos en myndighet som lämnar biträde i ett ärende eller verksamhet som avses där. Bestämmelsen i 7 kap. 14 § sekretesslagen innehåller i fjärde stycket regler om sekretess hos i ärenden om statlig ersättning för kostnader för bl.a. flyktingmottagandet och i verksamhet som avser medverkan till bosättning för bl.a. flyktingar. I paragrafens femte stycke finns regler om sekretess hos Plikt- verket och med anledning av den upplysnings- verksamhet rörande krigsfångar som ska bedriva till följd av vissa internationella konventioner. Enligt sjätte stycket i paragrafen gäller slutligen absolut sekretess för vissa uppgifter som en myndighet har fått enligt ett avtal med främmande stat eller mellanfolklig organisation. Bestämmelsen har tillkommit för att sådana uppgifter som tas emot enligt och Dublinförordningen endast ska lämnas vidare till de myndigheter som avses i konventionen. Övriga sekretessbestämmelser till skydd för enskild I 7 kap. 1 § sekretesslagen finns en generell sekretessbestämmelse som är avsedd att skydda uppgifter som rör enskilds hälsa eller sexualliv, såsom uppgifter om sjukdomar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift. Sekretess gäller dock endast om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde kommer att lida betydande men om uppgiften röjs och gäller över huvud taget inte uppgift som tas in i ett beslut. Bestämmelsen tillämpas inte, om någon annan sekretessbestämmelse som ger ett starkare skydd för uppgiften är tillämplig hos myndigheten. Eftersom bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen ger ett starkare skydd för en utlänning än 7 kap. 1 §, torde den sistnämnda bestämmelsen knappast bli tillämplig i eller hos migrations- domstolarna. Enligt 7 kap. 1 a § sekretesslagen gäller vidare sekretess hos myndighet för uppgift om enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, enskilds telefonnummer, e-postadress eller annan jämförbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde och för motsvarande uppgifter om anhöriga till den enskilde, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Även denna bestämmelse viker om någon annan sekretessbestämmelse som ger ett starkare skydd för uppgiften är tillämplig hos myndigheten. Eftersom 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen skyddar även den typ av uppgifter som avses här, torde inte heller 7 kap. 1 a § behöva tillämpas i eller migrationsdomstolarna. I 7 kap. 15 § sekretesslagen finns regler om folkbokförings- sekretessen. Sekretess gäller enligt denna bestämmelse i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Bestämmelsen är inte direkt tillämplig hos eller migrationsdomstolarna, men kan föras över till domstolarna med stöd av 12 kap. 1 § sekretess- lagen om uppgifter lämnas från en myndighet där uppgiften omfattas av sekretess. Även andra uppgifter som lämnas från en myndighet till eller en migrationsdomstol kan omfattas av sekretess hos den överlämnande myndigheten. Om sekretess- belagda uppgifter lämnas från en myndighet till någon av domstolarna förs sekretessen över till domstolen enligt 12 kap. 1 § sekretesslagen. Detta gäller dock inte om det är fråga om uppgifter för vilka sekretess gäller enligt 6 kap., 7 kap. 17 och 18 §§, 8 kap. 1 och 3–11 §§ samt 9 kap. 8–11 och 14 §§ samma lag. 2.2.2Sekretess till skydd för rikets säkerhet m.m. Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Sekretess för uppgifter i allmän handling gäller i högst . Denna bestämmelse kan tillämpas på sådant beslutsunderlag hos och migrationsdomstolarna som lämnas i rapporter om förhållandena i sökandens och klagandens ursprungs- länder eller som inhämtas via ambassader och avser en enskild individs bakgrund. Syftet med bestämmelsen är att skydda internationella förbindelser och inte enskilda personer. Skade- rekvisitet är rakt (en ändring skedde i samband med inträde i EU) och utgångspunkten är att uppgifter som angår utrikesförbindelser i regel kan lämnas ut om det inte skadar (prop. 1994/95: 112 s. 31). Enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Bestämmelsen kan bli tillämplig i säkerhetsärenden hos Migrations- överdomstolen. 2.2.3Särskilda bestämmelser om sekretess hos domstolar Sekretess för uppgifter vid muntlig förhandling Av 2 kap. 11 § andra stycket och 12 § regeringsformen framgår att förhandling vid domstol ska vara offentlig om inte annat föreskrivs i lag. Bestämmelser om möjligheten att inskränka förhandlings- offentligheten finns i 16 § förvaltningsprocesslagen och 5 kap. 1 § Enligt dessa regler får en förvaltningsdomstol hålla förhandling inom stängda dörrar om det kan antas att det vid en förhandling kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess. Domstolen får bara begränsa tillträdet till förhandlingen till den del förhandlingen gäller den hemliga uppgiften. Om en uppgift förebringas vid offentlig förhandling i mål eller ärende upphör sekretessen enligt 12 kap. 3 § sekretesslagen att gälla i målet eller ärendet. Om en sekretessbelagd uppgift i stället förebringas vid förhandling inom stängda dörrar, består sekretessen under den fortsatta handläggningen, om domstolen inte förordnar annat. Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet från sig, består sekretessen endast om domstolen i domen eller beslutet har förordnat om det. Fullföljs talan i mål eller ärende vari domstol har meddelat förordnande om att sekretess för uppgift ska bestå, ska den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig. Sekretess för uppgifter i domstols dom eller beslut Enligt 12 kap. 4 § första stycket sekretesslagen upphör sekretess att gälla för uppgift i mål eller ärende i domstols rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet, om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i samma mål eller ärende. Detta gäller dock inte enligt samma paragrafs andra styckes om domstolen i domen eller beslutet har förordnat att sekretessen ska bestå. Förordnande om att sekretessen ska bestå får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Angår målet eller ärendet någons civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller andra utomordentliga av krig föranledda förhållanden råder. Fullföljs talan mot dom eller beslut vari domstol har meddelat förordnande enligt andra stycket, ska den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig. 2.3Tillämpningen av sekretessreglerna hos och migrationsdomstolarna Migrationsöverdomstolen ska enligt 12 kap. 4 § fjärde stycket sekretesslagen pröva sekretessförordnandet i en överklagad dom i samband med att Migrationsöverdomstolen skiljer målet från sig. I början av migrationsdomstolarnas verksamhet lade Migrationsöver- domstolen stor vikt vid denna prövning och hävde inte sällan underinstansens sekretessförordnande, åtminstone delvis, eftersom man menade att migrationsdomstolarna förordnade om sekretess i allt för stor omfattning. Ett exempel på detta finns i Migrations- överdomstolens protokoll med beslut i frågan om prövningstillstånd (UM 821-06). I detta fall hade migrations- domstolen förordnat om sekretess för samtliga skäl för att bevilja sökanden uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen framhöll i sitt beslut att det är ett grundläggande krav att åtminstone några delar av de skäl som ligger till grund för beslutet ska vara offentliga samt att det som regel inte kan vara nödvändigt att sekretess- belägga sådan information om situationen i landet som framgår av offentliga rapporter. Mot den bakgrunden ansåg Migrationsöver- domstolen att migrationsdomstolens sekretessförordnande skulle fastställas endast i viss, närmare angiven del. Migrationsdomstolarnas praxis har enligt Migrationsöver- domstolen numera ändrats och domstolarna förordnar inte längre om sekretess i samma omfattning som . I den mån Migrationsöverdomstolen vid sin omprövning finner att sekretessen inte längre bör bestå i den omfattning som under- instansen har bestämt, hävs förordnandet utan angivande av närmare skäl. Ett sådant exempel finns i protokoll (UM 950-07) där Migrationsöverdomstolen angav att det inte fanns skäl för migrationsdomstolens förordnande om sekretess för uppgifter i migrationsdomstolens dom och i beslut, varför sekretessförordnandet skulle upphävas i sin helhet. Domare vid Migrationsöverdomstolen har sagt att det framför allt är uppgifter om politisk aktivitet och sexuella förbindelser som hemligstämplas av underinstanserna. Främst av praktiska skäl anses det att dessa hemliga uppgifter bör redovisas i en bilaga till domen och inte i den löpande texten. I allt större utsträckning är det också så migrationsdomstolarna gör. Migrationsöverdomstolen har i sitt avgörande MIG 2007:20 förordat att uppgifter om en parts identitet beläggs med sekretess om det finns anledning att befara att han eller hon utsätts för övergrepp. På det sättet kan i stället domskälen redovisas tillräckligt utförligt i domen. När det gäller möjligheten att förordna om sekretess för uppgift om parts identitet stöder sig Migrationsöverdomstolen främst på Regeringsrättens praxis (RÅ 2007 not. 132 samt RÅ 2002 not 121, se vidare avsnitt 2.8.2). Domare vid Migrationsöverdomstolen har tillagt att det har förordnats om sekretess för parts identitet i smittskyddsmål, men att det numera inte är möjligt (7 kap. 1 c och 2 §§ sekretesslagen samt. 2003/04:30 s. 190). En uppfattning som har framförts är att undantagsbestämmelsen i 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen inte är tillämplig på en uppgift om parts identitet eftersom uppgiften inte ingår i det egentliga domslutet, utan endast i domshuvudet. Därmed skulle det i princip vara möjligt att förordna om sekretess för uppgift om namnet på en part, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men samt att denna fara föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar (7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen). Det anses inte att bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen kan tillämpas i den här situationen, eftersom den endast medger sekretess för uppgifter i skälen för en dom. Migrationsöverdomstolen är i första hand en prejudikatsinstans och ska meddela prövningstillstånd om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöver- domstolen. Det medför att domstolens domskäl måste vara förhållandevis utförliga för att en dom ska kunna ge den ledning för rättstillämpningen som Migrationsöverdomstolen avsett då den meddelade prövningstillstånd. I annat fall kan domstolens domar inte få värde som prejudikat. Det har emellertid framförts från Migrationsöverdomstolen att det i vissa fall, med hänsyn till de sekretesskyddade intressena, inte går att redovisa tillräckligt utförliga domskäl om inte sökandens namn kan hållas hemligt. Ett exempel på detta är fall då någon påstår sig riskera mycket allvarliga repressalier om hans eller hennes sexuella läggning blir känd. Detta kan leda till att Migrationsöverdomstolen avstår från att meddela prövningstillstånd i ett mål där det i och för sig finns skäl för prejudikatsdispens, om det av hänsyn till sökanden inte finns möjlighet att redovisa de relevanta omständigheterna i den offentliga delen av domen. Det har enligt domare vid Migrations- överdomstolen förekommit att domstolen av det skälet har avslagit en ansökan om prövningstillstånd i mål där sökandens namn har redovisats offentligt i den överklagade domen och således inte heller har kunnat hållas hemligt i Migrationsöverdomstolen. Det har påpekats att Migrationsöverdomstolens arbete skulle försvåras om domstolarna inte skulle kunna sekretessbelägga sökandens namn i känsliga fall och att det inte är tillräckligt för domstolen att kunna hemlighålla uppgift om identiteten i de fall då det är oundgängligen påkallat av ett intresse av synnerlig vikt (jfr 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen). Sekreteraren har tagit del av 16 domar från Länsrätten i med exempel på domstolens sekretessförordnanden. Domarna har meddelats till . Alla domar utom en avser uppehållstillstånd av skyddsskäl. Den återstående domen rör prövning enligt 12 kap. 19 § utlännings- lagen. I dessa domar från länsrätten förekommer i vissa fall sekretess för sökandens identitet. I andra domar har i stället uppgifter i domskälen belagts med sekretess och i åter andra förekommer sekretess både för sökandens identitet och för uppgifter i dom- skälen. I 13 av domarna om uppehållstillstånd finns dessutom förordnande om sekretess för uppgifter som förebringats vid muntlig förhandling. När det gäller möjligheterna att förordna om sekretess för sökandens identitet stöder sig länsrätten på Migrationsöver- domstolens praxis. Vid möte med domare vid länsrätten har det framförts att sökandens identitet bör hållas hemlig endast i de situationer då allvarliga skyddsskäl åberopas eller då redan den omständigheten att en person har sökt asyl är så känslig att dennes identitet bör hållas hemlig. Det senare fallet torde omfatta bl.a. personer från länder där flyktingspionage förekommer. Sekretessbelagda uppgifter om sökandens identitet förekommer ibland i bilaga till domen och ibland i själva domen. I de fall domstolen har förordnat om sekretess för uppgifter i domskälen har de hemliga uppgifterna inte alltid tagits in i en bilaga, utan i stället antecknats löpande i domen. Domskälen måste i dessa fall läsas mot sekretessförordnandet i domslutet för att man ska kunna avgöra vad som är offentligt och vad som kan hållas hemligt. Länsrättens praxis har emellertid ändrats efter hand och i domarna har de sekretessbelagda uppgifterna i domskälen i större utsträckning än tidigare tagits in i bilaga till domen. I bilaga 2 finns exempel på sekretessförordnanden i fall då de hemliga uppgifterna återfinns i den löpande texten i själva domen. Länsrättens domar inleds inte alltid med en redovisning för det överklagade beslutet. Det vanliga är i stället att det överklagade beslutet fogas som bilaga till länsrättens dom. Det medför att domstolen måste förordna om sekretess för uppgifter även i beslut, i samma utsträckning som för mot- svarande uppgifter i domen. Domare från länsrätten har påpekat att domstolen som överinstans ska överpröva beslut och att domen därför inte ska behöva innehålla alla de uppgifter som sökanden redan har lämnat till och som återfinns i det överklagade beslutet. Redovisningen i domen bör i stället kunna inskränkas till dels de uppgifter som skiljer sig från dem som har antecknats i beslut, dels de egentliga domskälen. Med en sådan utgångspunkt ter det sig naturligt att beslut biläggs domen. Om det är många uppgifter i beslutet som omfattas av sekretess, föranleder det dock domstolen i stället att redovisa det överklagade beslutet i inledningen av domen. Exempel på sekretessförordnanden då beslut har bilagts domen finns i bilaga 2. Av den offentliga delen av domen framgår som regel klagandens yrkande i målet. I några av de tidigaste domarna har dock även yrkandet belagts med sekretess. Över huvud taget är det fler uppgifter som omfattas av sekretess i domarna än i de . I några av de tidigaste domarna framgår inte alls vilka omständigheter som klaganden åberopar till stöd för sitt yrkande. I domarna är det i stort sett bara de mest känsliga uppgifterna som har belagts med sekretess. Dessa uppgifter gäller som regel politisk aktivitet eller sexuella relationer, vilka i båda fallen skulle kunna leda till repressalier i sökandens hemland. De egentliga domskälen är offentliga i varierande grad. I tre av de tidigaste domarna är domskälen i sin helhet hemliga. Länsrättens praxis synes emellertid ha ändrats över tiden och i de senare domarna är det i huvudsak de mest känsliga uppgifterna i dom- skälen som omfattas av sekretess. I ett par fall har domstolen undvikit att i domskälen återge de känsliga uppgifter som omfattas av sekretess i målet och på så sätt kunnat offentliggöra över- vägandena i sin helhet. När domstolen har valt att hemlighålla sökandens identitet i domen, är domskälen som regel helt offentliga. Det finns dock ett fall där domstolen, trots att sökandens identitet är hemlig, även har belagt huvuddelen av domskälen med sekretess. Som framgår ovan har länsrätten i 13 av de 16 domarna förordnat om sekretess för uppgifter som har förebringats vid muntlig förhandling i målet.