sou · GVB346 · 2008-01-01 00:00:00 — Ansvarsfrågan vid odling av genmodifierade grödor Betänkande av Utredningen om ansvarsfrågan vid odling av genmodifierade grödor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att analysera om det finns behov av särskilda skadeståndsregler avseende ekonomisk skada till följd av spridning av genetiskt modifierade organismer till andra som odlar jord- bruks- eller trädgårdsprodukter som inte är genetiskt modifierade. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. justitierådet . Som experter förordnades fr.o.m. professorn , miljöexperten , växtförädlaren , kanslirådet , professorn , förbundsjuristen , departementssekreteraren , agronomen , juristen och jur. . Som expert förordnades fr.o.m. fil.kand. och fr.o.m. ämnesrådet Per . Sekreterare åt utredningen har fr.o.m. varit hovrättsassessorn . Jag får härmed överlämna betänkandet Ansvarsfrågan vid odling av genmodifierade grödor (SOU 2007:46). Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Uppdraget är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Vad är bioteknik?.......................................................... 2.2.1 Arvsmassans uppbyggnad och funktion ..................... Vad är genteknik? Tillämpning av hybrid-DNA-tekniken ....................... Vad är växtförädling?.................................................... 2.3.2 Hur går växtförädling till?............................................ 2.3.4 Kartläggning av växters arvsmassa............................... Genetisk modifiering av växter ............................................... 2.4.1 Överföring av gener steg för steg ................................ 2.4.2 Metoder för genteknisk överföring............................. 2.4.3 Promotorer, selektionsgener och bakvända gener...... Svårigheter och begränsningar ..................................... Utveckling av genetiskt modifierade grödor .......................... Odling av genetiskt modifierade grödor................................. 2.6.1 Odling av genetiskt modifierade grödor globalt......... 2.6.2 Odling av genetiskt modifierade grödor inom EU..... 2.6.3 Odling av genetiskt modifierade grödor i ...... 3.1.1 Könlös och könlig fortplantning ................................. 3.1.3 Befruktning, spridning och groning ............................ Spridning av genetiskt material ............................................... 3.2.3 Potatis, raps, majs och sockerbeta ............................... Reglering av genetiskt modifierade organismer .............. 4.1Gemenskapsrättslig reglering av genetiskt modifierade 4.1.3 Förordning 1829/2003: livsmedel och foder............... 4.1.4 Förordning 1830/2003: spårbarhet av livsmedel 4.1.5 Förordning 2092/91 om ekologisk 4.1.6 Rekommendation 2003/556/EG om samexistens ...... 4.1.7 Rekommendation 2004/787/EG om provtagning och analys av prover...................................................... 4.2 Svensk reglering av genetiskt modifierade organismer .......... 4.2.2 Förordning om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön .................................. 4.2.3 Förordning om tillsyn enligt ................... 4.2.5 förslag till bestämmelser om försiktighetsåtgärder vid odling av genetiskt 4.2.6 Förordning om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade Ansvar vid vållande....................................................... 5.1.2 Sakskada och ren förmögenhetsskada ......................... 5.1.3 Beviskrav beträffande orsakssamband mellan skadegörande handling och skada................................ 5.2.2 Grundläggande förutsättningar för ansvar.................. 5.2.3 Störningar som kan medföra rätt till skadestånd........ 5.2.4 Beviskrav för orsakssamband mellan störning och 5.2.6 Ersättning för framtida skador .................................... Förhållandet till skadeståndslagen............................. Strikt ansvar på annan grund än 32 kap. .......... Ersättning vid sakskada .............................................. 5.4.3 Ersättning vid ren förmögenhetsskada...................... Ersättning för avhjälpande..................................................... Skador i samband med transport........................................... 5.6.2 Trafik med motordrivet fordon ................................. 5.7.2 Produktansvar på annan grund................................... Försäkring och andra sätt att säkerställa Allmänt om försäkring ............................................... 6.1.2 Olika typer av försäkring............................................ 6.1.3 Några grundläggande rättsregler om försäkring ....... Miljöskade- och saneringsförsäkring .................................... 6.2.3 Förordning om miljöskadeförsäkring och 6.2.5 Mer om näringsidkares rätt till ersättning................. Utvärdering av miljöskadeförsäkringen .................... 6.2.7 Prövning av ärenden om ersättning från Andra kollektiva försäkringar................................................ Oljeskada från fartyg .................................................. Säkerställande av ersättningsanspråk i vissa andra fall ......... 6.6.1 Intern och extern fondering....................................... 6.6.3 Förslag om inrättande av en fjärrvärmefond............. 7.1.1 Lag om odling av genetiskt modifierade grödor....... 7.1.2 Förordning om rätt till ersättning vid inblandning av genetiskt modifierade organismer .... 7.1.3 Kommissionens beslut om ersättningsfond.............. 7.5.1 .............................Federal lagstiftning om genteknik van Dijk - kommittén 7.9.1 Lagdekret om odling av genetiskt modifierade Förslag till lagdekret om kompensationsfond .......... 7.10.1 Regeringens ståndpunkt ............................................. 7.10.2 Defras förslag till regler om samexistens................... 7.10.3 Defras förslag till regler om kompensation vid inblandning av genetiskt modifierade organismer .... Skada genom spridning av genetiskt modifierade 8.2.1 Vilka skadehändelser kan ge upphov till inblandning av genetiskt modifierade 8.2.2 Vilka skadeföljder kan spridning av genetiskt modifierade organismer ge upphov till? 8.2.3 Utgör skada till följd av spridning av genetiskt modifierade organismer sakskada eller ren Möjligheterna till ersättning enligt gällande rätt .................. 8.3.2 Förutsättningarna för ersättning enligt 8.3.3 Möjligheterna till ersättning enligt 8.3.4 Förutsättningarna för ersättning enligt 32 kap. 8.3.5 Möjligheterna till ersättning enligt 32 kap. 8.3.6 Kan skada med anledning av inblandning av genetiskt modifierade organismer i skörd ersättas 8.3.7 Möjligheterna till ersättning enligt Vilka skadeföljder med anledning av inblandning av genetiskt modifierade organismer är ersättningsgilla?......... 8.4.2 Inblandning överstigande ....................... 8.4.3 Inblandning som är eller lägre................ Uppskattning av eventuell skada .......................................... Risken för skada.......................................................... Behovet av lagändringar: civilrättsliga frågor ....................... 8.6.1Ansvarsgrunden vid sakskada på grund av pollen- eller fröspridning av genetiskt modifierade 8.6.2 Ansvarsgrunden vid inblandning som uppstår på annat sätt än genom pollen- eller fröspridning......... 8.6.3 Beviskrav beträffande orsakssambandet mellan störning och skada...................................................... 8.6.4 Vilka skadeföljder bör vara ersättningsgilla?............. 8.6.5Bör ren förmögenhetsskada vara ersättningsgill?..... 8.6.6Bör leverantören av genetiskt modifierat utsäde kunna hållas ansvarig vid inblandning till följd av 8.7Behovet av lagändringar: säkerställande av Tvister i domstol......................................................... Behovet av lagändringar ............................................. 8.7.7 Utgångspunkter för ett alternativt förslag om Utredningen skall enligt sina direktiv analysera om det finns behov av särskilda skadeståndsregler avseende ekonomisk skada till följd av spridning av genetiskt modifierade organismer (GMO) till andra som odlar jordbruks- eller trädgårdsprodukter som inte är gene- tiskt modifierade, vid odling eller i samband med transport eller annan hantering. Utredningen skall analysera nu gällande bestäm- melser samt ta ställning till om dessa är tillräckliga eller om ytterligare bestämmelser är nödvändiga för att hålla tredje part skadeslös. Frågor om strikt skadeståndsansvar, beviskrav och han- teringen av ersättningsfrågan i de fall där det inte går att härleda en skada till en viss odling med GMO, skall särskilt övervägas. Någon kommersiell GMO-odling förekommer inte i och har inte heller förekommit tidigare. Försöksodling före- kommer i viss utsträckning. Eftersom GMO-odling ökar kraftigt globalt är det sannolikt att kommersiell odling även kommer att bedrivas i . Såvitt det kan förutses är det främst majs, raps, potatis och sockerbeta som kan komma i fråga för GMO-odling i . Hur kan GMO-inblandning uppkomma? Den typ av skadehändelse som i detta sammanhang har tilldragit sig mest uppmärksamhet är att pollen sprids från GMO-odlingar, med följd att konventionellt eller ekologiskt odlade växter pollineras. Om grannodlingen sker konventionellt eller ekologiskt och skörden består av frön, uppstår en oönskad GMO-inblandning i den skörden. Genetiskt material kan också spridas genom att GM-frön förs vidare till andra åkrar, t.ex. med fåglar. Frön kan dessutom spridas vid maskinsamverkan, dvs. när skördeutrustning, som används för att skörda GM-grödor, därefter används för att skörda konven- tionellt eller ekologiskt odlade grödor. Grobara frön av vissa grödor, t.ex. raps, kan ligga kvar i marken . Skulle denna mark användas för odling av konventionella eller ekologiska grödor, kan härigenom GMO blandas in i skörd. GMO-inblandning kan också uppstå om utsädet av misstag inne- håller GMO. Vidare kan GMO blandas in i konventionellt eller ekologiskt odlad skörd i samband med transport av GM-grödor, t.ex. vid lastning eller lossning. Vilken ekonomisk skada kan GMO-odling ge upphov till? Den ekonomiska skada som i första hand kan drabba en konven- tionell eller ekologisk odlare till följd av GMO-odling hänger samman med det i gemenskapsrätten uppställda kravet på märkning vid oavsiktlig eller tekniskt oundviklig GMO-inblandning över- stigande . Blir försäljningspriset för grödor som måste GMO-märkas lägre än vad som annars skulle ha erhållits, uppstår en förlust som uppgår till prisskillnaden. Även om GMO-inblandningen är eller lägre kan skada uppstå. Detta kan vara fallet om en odlare på grund av GMO-inblandningen inte kan sälja skörden på avsett sätt enligt privaträttsliga certifieringskrav för ekologisk produktion, t.ex. , eller andra åtaganden. Drabbas en odlare av GMO-inblandning genom pollinering kan olika kostnader uppstå till följd av denna händelse. Kostnader kan uppstå för särhållning, transporter och märkning. Vidare kan kostnader uppstå därför att växtföljden måste ändras, och för att odlaren måste söka nya köpare. En odlare kan drabbas av ersätt- ningskrav, om skörden säljs utan att GMO-inblandningen är känd och i ett senare led blandas med annan skörd. En ekologisk odlare kan drabbas av skada genom att skörden inte kan användas som foder inom egen mjölk- eller köttproduktion, vilket leder till kostnader för inköp av motsvarande mängd ekologiskt odlat foder. För en ekologisk odlare kan kostnader även uppstå för omställning av mark. Följdkostnader av annat slag kan uppkomma om GMO-inbland- ning sker av andra orsaker än pollinering, t.ex. sammanblandning vid lastning och lossning. Även utan att GMO-inblandning sker kan vissa skador uppstå, t.ex. kostnader för åtgärder som konven- eller ekologiska odlare vidtar på eget initiativ för att skydda sig mot GMO-inblandning. Sakskada eller ren förmögenhetsskada? Övervägande skäl synes tala för att skada genom GMO- inblandning i skörd utgör sakskada. För detta talar främst att skada på grund av GMO-inblandning måste anses ha uppkommit genom fysisk förändring av en fastighet eller ett parti växter. Vidare kan den skörd som drabbas av GMO-inblandning inte användas för sitt avsedda syfte, vilket enligt rättspraxis skulle kunna tala för att sakskada föreligger. Har någon GMO-inblandning i skörden över huvud taget inte skett föreligger inte sakskada. Medför förekomsten av GMO- odling i ett område att andra odlare på eget initiativ vidtar förebyggande försiktighetsåtgärder eller drabbas av förluster med anledning av sjunkande fastighetspriser, föreligger i stället ren förmögenhetsskada. Vilka skadeståndsregler kan vara tillämpliga? En konventionell eller ekologisk odlare som drabbats av GMO- inblandning skulle beroende på hur inblandningen skett kunna ha rätt till ersättning enligt skadeståndslagen eller 32 kap. . Rätt till ersättning kan i vissa fall föreligga enligt transporträttslig lagstiftning eller kontraktsvillkor. Rätten till ersättning enligt skadeståndslagen Rätt till ersättning enligt skadeståndslagen förutsätter att skadan orsakats genom oaktsamhet. Utredningen har bedömt att redan en förekomst av GMO överstigande tröskelvärdet för märkning på med styrka talar för att tillämpliga odlingsregler inte följts och att skadan orsakats genom oaktsamhet, under förutsättning att samma GM-gröda odlas i närområdet och det saknas anledning att anta att andra skadeorsaker samverkat. Kan andra skadeorsaker i väsentlig del antas ha bidragit till GMO- inblandningen kan något sådant antagande inte göras. Möjligheterna för en skadelidande att bevisa ett orsakssamband mellan pollenspridning från en fastighet där GMO-odling bedrivs och GMO-inblandning på en annan fastighet i närområdet synes typiskt sett vara goda. Ett lindrat beviskrav är sannolikt tillämpligt, och det räcker att den skadelidande visar att en särskild GMO- odling i vart fall bidragit till inblandningen. Det är osannolikt att en GMO-inblandning överstigande tröskelvärdet för märkning på skulle uppstå genom pollinering utan att det finns åtminstone någon fastighet i närområdet där GMO-odling av den aktuella grödan bedrivs. När det gäller GMO-inblandning av andra orsaker än pollinering, t.ex. sammanblandning av grödor i samband med last- ning och lossning, synes möjligheterna att bevisa oaktsamhet samt orsakssamband mellan skadegörande handling och skada typiskt sett vara goda. Rätten till ersättning enligt 32 kap. Skadestånd enligt 32 kap. betalas för skador genom störning av vissa slag som räknas upp i sju olika punkter i 32 kap. 3 § första stycket, bl.a. luft- och markförorening. Uppräkningen avslutas med en åttonde punkt, annan liknande störning. Utredningen har bedömt att skada på grund av pollen- eller fröspridning från en GMO-odling med stor sannolikhet omfattas av annan liknande störning. Skada genom pollen- eller frösprid- ning av GMO företer tydliga likheter med markförorening. Genom de uttalanden som gjorts i propositionen till miljöskadelagen och av rättsfallet NJA 1996 s. 634 står det klart att t.o.m. störningar som inte nämnvärt påminner om föroreningar, t.ex. avspärrningar med anledning av gatuarbeten och estetiska störningar, kan utgöra annan liknande störning enligt 32 kap . En skadelidande får överlag anses ha goda möjligheter att få ersättning enligt kapitlet. Strikt ansvar gäller i de flesta fall, och beviskravet för orsakssamband mellan störning och skada är Även i fall då flera grannar odlat samma GM-gröda synes den skadelidande ha goda möjligheter att hålla i vart fall någon av dem ansvarig. Detsamma gäller om andra spridningsvägar tillsam- mans med pollen- eller fröspridning från en GMO-odling i när- området bidragit till skadan. GMO-inblandning som uppstår genom t.ex. sammanblandning vid lastning eller lossning omfattas inte av rätten till ersättning enligt 32 kap. . Vilka skadeföljder är ersättningsgilla? Vid sakskada ersätts enligt 5 kap. 7 § skadeståndslagen bl.a. värdeminskning, annan kostnad till följd av skadan och intrång i näringsverksamhet. Denna bestämmelse gäller även när 32 kap. tillämpas. Den primära skadan vid GMO-inblandning utgörs av den skillnad i försäljningspris som kan uppkomma med anledning av att grödor måste GMO-märkas. Olika kostnader till följd av denna skada kan uppstå, t.ex. för särhållning. Vid ekologisk odling kan ytterligare förluster uppkomma, främst till följd av reglerna om omställning av mark och det gemenskaps- rättsliga kravet att foder som måste GMO-märkas inte får användas vid ekologisk mjölk- eller köttproduktion. Vid vidareförsäljning av fodergrödor kan ytterligare följdskador uppstå. I den utsträckning dessa skador utgör en adekvat följd av GMO- inblandning är de i princip ersättningsgilla. En odlare som drabbas av GMO-inblandning har en allmän skyldighet att begränsa sin skada. En första förutsättning för att ekonomisk skada skall uppstå genom pollen- eller fröspridning är förstås att en viss gröda som odlas i en GM-variant även odlas konventionellt eller ekologiskt i närområdet. Risken för GMO-spridning påverkas av flera faktorer. Regeringen har beslutat förordningen (2007:273) om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor, vilken träder i kraft . Förordningen innehåller bestämmelser om bl.a. transport av GM- kommer med stöd av förordningen att utfärda föreskrifter om bl.a. vilka odlingsavstånd en GMO-odlare måste iaktta. Följs dessa regler kan det antas att någon ersättnings- gill skada inte uppstår annat än i undantagsfall. Utredningen har bl.a. mot denna bakgrund bedömt att risken för att en konventionell eller ekologisk odlare drabbas av ersättnings- gill skada på grund av GMO-inblandning är låg. Behövs särskilda skadeståndsregler för GMO-spridning? Utredningen har som nämnts bedömt att en skadelidande vid GMO-inblandning överstigande tröskelvärdet för märkning på i många fall bör kunna få ersättning enligt skadeståndslagen. Utredningen har vidare bedömt att skadestånds- reglerna i 32 kap. med stor sannolikhet är tillämpliga vid GMO-inblandning till följd av pollen- eller fröspridning. Enligt 32 kap. gäller strikt ansvar samt lindrat beviskrav beträffande orsakssambandet mellan störning och skada. Kapitlets skadeståndsregler måste anses ge en skadelidande goda möjligheter till ersättning. Att ytterligare stärka den skadelidandes ställning har inte ansetts motiverat. Inte heller har skäl ansetts föreligga att beträffande denna typ av skada upphäva det strikta ansvaret och föreskriva ett renodlat oaktsamhetsansvar. Utred- ningen har således inte funnit anledning att föreslå att särskilda ersättningsregler införs för skada som orsakas av GMO-odling. Bör en skyldighet för GMO-odlare att inneha ansvarsförsäkring införas? Att en skadelidande enligt civilrättsliga regler har rätt till ersättning innebär inte nödvändigtvis att den skadelidande också får sitt skadestånd. Ett sätt att säkerställa att en skadelidande ersätts skulle kunna vara att genom lagstiftning ålägga den som bedriver GMO- odling att inneha ansvarsförsäkring som helt eller delvis täcker den uppkomna skadan. Någon ansvarsförsäkring av detta slag erbjuds inte i . En möjlighet skulle vara att genom lagstiftning föreskriva att en GMO-odlare skall vara skyldig att inneha ansvarsförsäkring som täcker skador på grund av GMO-inblandning, under förutsättning att en sådan är möjlig att teckna. Utredningen har dock inte funnit tillräckligt starka skäl att införa en sådan skyldighet. Risken för att skadevållaren till följd av obestånd skulle sakna förmåga att göra rätt för sig framstår beträffande denna typ av skador som liten. Erbjuds en försäkring av detta slag på marknaden kan det antas att många GMO-odlare också tecknar den, eller annars gör bedöm- ningen att ett eventuellt ersättningsanspråk kan täckas även utan försäkring. Bör en offentligrättslig ersättningsfond inrättas? Huvudsyftet med att inrätta en ersättningsfond skulle vara att säkerställa att den som drabbas av GMO-inblandning tillförsäkras ersättning helt eller delvis. Om den skadelidande kan vända sig direkt till fonden kan domstolsprocesser och konflikter mellan grannar undvikas. Att inrätta en offentligrättslig fond för att säkerställa att skadelidande tillförsäkras ersättning för vissa typer av skador är emellertid en ovanlig åtgärd som bör övervägas endast om goda skäl talar för detta. Dessa skäl måste vara särskilt starka om de anspråk som skall ersättas inte avser personskada. Utredningen har bedömt att möjligheterna enligt civilrättsliga regler att få ersättning för skada genom GMO-inblandning överlag måste anses goda. Vidare saknas anledning att befara att anspråken blir så omfattande att skadevållarna generellt inte kan göra rätt för sig. I beaktande av att GMO-odlare kommer att vara ålagda att följa särskilda odlingsregler kan antalet skadefall antas bli litet. Hur som helst skulle det sannolikt inte vara förenligt med gemen- skapsrättsliga regler om statsstöd att inrätta en fond som ersätter mer än skillnad i försäljningspris och vissa andra kostnader. Utredningen har sammantaget bedömt att skälen för att inrätta en offentligrättslig ersättningsfond inte är tillräckligt starka. 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag omfattar vissa frågor om ansvar som kan uppstå när genetiskt modifierade organismer (GMO) odlas vid sidan av konventionell och ekologisk odling. Frågan om en GMO- odlares ansvar för ekonomisk skada som drabbar andra odlare är en del av vad som brukar benämnas samexistens mellan dessa odlings- former. Med detta begrepp avses lantbrukarnas möjlighet att göra ett praktiskt val mellan produktion av konventionella, ekologiska och genetiskt modifierade grödor. I utredningens direktiv anges bl.a. följande. Uppdraget avser regler om skadestånd för ekonomisk skada till följd av spridning av GMO till andra som odlar jordbruks- eller trädgårdsprodukter. Uppdraget avser även spridning av GMO som skett vid transport eller annan hantering som utförs av odlaren fram till den plats där de avses säljas . – Utredaren skall göra en djupare analys av hur befintlig lagstiftning skall tillämpas vid spridning av GMO. Utredaren skall vidare analysera om tillämpningen av nuvarande bestämmelser är tillräcklig eller om särskilda skadeståndsbestämmelser bör införas. – Utredaren skall särskilt överväga om ett strikt skadeståndsansvar bör införas. I detta omfattas all typ av ekonomisk skada, även ren förmögen- hetsskada. Om utredaren föreslår införande av regler om strikt skadeståndsansvar, skall det även lämnas förslag på hur ersättningsfrågan skall hanteras i de fall där det inte går att härleda en skada på en gröda till en viss odling med GMO. En annan omständighet som skall beaktas i sammanhanget är den långa grobarhetstid som finns för vissa grödor. – Om strikt skade- ståndsansvar inte anses vara lämpligt, skall utredaren analysera om de bevisproblem för drabbade odlare av jordbruks- eller trädgårds- produkter som kan förutses bör lösas på annat sätt, exempelvis genom införande av en särskild bevislättnadsregel. Utredningens uppdrag och arbete utredaren, även för det fall att strikt skadeståndsansvar inte föreslås, överväga behovet av särskilda bestämmelser om ersättning i de fall där det inte går att härleda en skada på en gröda till en viss odling med GMO. Om ett sådant behov anses föreligga skall förslag till bestämmelser lämnas. Utredningens direktiv bifogas som bilaga. Utredningen höll sitt första sammanträde och har därefter haft ytterligare sju sammanträden.