sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — Detta skulle innebära att kunder till fler än en operatör kan utnyttja 3G-tjänster i glest befolkade delar av . Krav på roaming skulle dock antagligen innebära en större kostnad i samband med en finansie- ring av ett UMTS-nät i glesbygd eftersom det finns ett värde för en operatör att ensamt kunna förfoga över nätet. Både GSM-nätet med implementering av EDGE-teknik och CDMA450-nätet erbju- der också tal- och datakommunikation i stora delar av landet, inte 96TP PT Se bl.a. , 97TP PT Ds 2001:40; Nya bud – en om auktioner och upphandling. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna minst i glesbygd. Detta minskar risken för monopolliknande situa- tioner om upphandling beslutas av ett alternativt nät. Ett problem med statlig finansiering är att om det görs känt före ett utdelningsförfarande att staten har för avsikt att göra komplet- teringsinvesteringar, anpassar operatörer sina strategier till en sådan politik. En risk är att operatörer väljer att bygga ut i mindre utsträckning eftersom det är känt att staten är villig att sub- ventionera en utbyggnad. Det skulle också kunna bli så att någon operatör eller – mer osannolikt – flera operatörer väljer att bygga ut mer än vad de annars skulle gjort eftersom det är rimligt att staten bara finansierar täckning utöver den bästa täckning någon operatör kan erbjuda. Att vara den operatör som har bäst täckning skulle därmed kunna innebära fördelar då en sådan operatör har ett bra utgångsläge för att tillhandahålla ytterligare statligt finansierad täckning. Enligt ekonomisk teori är det bäst att ägna sig åt med det man är mest framgångsrik inom. I fallet med mobiltelefoni skulle det kunna innebära att operatörerna affärsmässigt inriktar sig så att någon eller några täcker enbart befolkningscentra medan andra täcker större delar av . Båda fallen som beskrivs ovan, en mindre respektive större utbyggnad än vad som är kommersiellt motiverat, är resultat av den störning på spektrummarknaden som en upphandling skulle kunna innebära och är inte önskvärda. De ovan beskrivna nackdelarna infinner sig inte i samma grad om staten gör kompletteringsinvesteringar i ett nät som bedöms mer färdigutbyggt ur kommersiell synpunkt. Det kan dock få till följd att glesbygd får täckning senare än med en skönhetstävling. En viktig fördel med statlig finansiering efter en kommersiell utbyggnad, jämfört med täckningskrav (antingen som följd av en skönhetstävling eller som grundkrav för tillståndet), är tillgången till ett korrekt beslutsunderlag för Staten i egenskap av beställare. Med ett nät som bedöms som färdigbyggt ur ett kommersiellt per- spektiv finns det facit i form av erfarenhet av vilken efterfrågan som egentligen finns på nätet i fråga, och de tjänster samt den kapacitet nätet kan erbjuda. Täckningen kan dessutom bestämmas mer optimalt än med en skönhetstävling eftersom den inte kommer att basera sig på bud i en skönhetstävling där operatörernas incita- ment inte är optimal täckning i sig, utan att vinna tävlingen. På så sätt kan välfärdsförluster till följd av ineffektiv täckning undvikas. Det kan också vara så att en utbyggnad inte bedömdes som kommersiellt motiverad utbyggnad vid tilldelningstillfället efter en Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna tid bli lönsam på grund av bl.a. teknikutveckling och uppkomna stordriftsfördelar. Detta kan naturligtvis vara både en fördel och en risk när ett beslut ska tas om statlig finansiering. En spektrumauktion där tillstånd är förenade med täckningskrav Det är i allmänhet inte samhällsekonomiskt motiverat att bygga parallella mobilnät i glest befolkade områden på grund av att den extra kostnaden med nät nummer två, dvs. ytterligare ett nät, sällan är mindre än motsvarande extra nytta för användarna. En auktion med täckningskrav är en blandning mellan en skön- hetstävling och en auktion utan villkor, dvs. Auktioner med täckningskrav har genomförts i när 2005 i 450 MHz-bandet auktionerades ut med villkoret att täcka 80 pro- cent av landytan i varje enskilt län i i ska täckas.TPF98FPT Spektrumauktionen för 450 MHz-bandet vanns av Nordisk Mobiltelefoni som betalade för det aktuella tillstån- det, vilket motsvarar ca 2,6 miljoner per miljon invånare och MHz, för att få använda bandet för mobiltelefoni och trådlös datakom- munikation. Om intäkten från auktionen i 450 MHz-bandet räknas om för att motsvara en auktion av frekvenser för UMTS skulle den totala auktionslikviden bli ca . Det är dock tveksamt om auktionerna går att jämföra mot bakgrund att de aktuella fre- kvensområdena samt runt 2 GHz, har olika egenskaper samt att CDMA och UMTS är olika tekniker. Den mer övergripande slutsatsen är det är svårt att uttala sig om storleken på auktionslikvid i det enskilda fallet. Det är i alla fall rimligt att anta att likviden med krav på täckning blivit lägre än i fallet med en auktion utan täckningskrav, eftersom delar av betal- ningen i en auktion med täckningskrav i stället sker i form av täck- ning. 98TP PT Med täckning avsågs en signalstyrka som medger tal, med handburen terminal, utomhus med en ytsannolikhet om . Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Tabell 4.7 Kostnader i samband med utbyggnad och drift av en infrastruktur för UMTS som resultat av en spektrumauktion där tillstånd är förenade med täckningskrav Kostnad för utbyggnad och Svårt att uppskatta dock derna i scenario 3 och 4 Fördelar och nackdelar med spektrumauktioner där tillstånd är förenade med täckningskrav En spektrumauktion där tillstånd är förenade med täckningskrav har liknade fördelar och nackdelar som en spektrumauktion utan krav på täckning. En förutsättning för en väl fungerande marknad är att det finns ett stort antal köpare eftersom detta leder till en väl fungerande prisbildning. Om det i samband med spektrumauktio- ner görs en uppdelning av frekvensband i mindre delar och i regio- nala tillstånd leder detta i allmänhet till att antalet köpare ökar och att prisbildningen därmed fungerar bättre. Om ett av flera tillstånd är förknippade med täckningskrav minskar antagligen antalet potentiella köpare av detta specifika tillstånd, vilket gör att förut- sättningar för att få en fungerande prisbildning minskar i jämfö- relse med spektrumauktioner utan täckningskrav. Tillstånd som är förenade med täckningskrav blir mindre attraktiva i samband med överlåtelse eller uthyrning i jämförelse med tillstånd utan täckningskrav. Så är situation i dagens infra- struktur för UMTS, som är resultatet av en skönhetstävling där de vinnande buden låg till grund för täckningskraven, och så skulle också bli resultatet av en spektrumauktion där tillstånd är förenade med täckningskrav. Rangordning av de olika scenarierna Eftersom de olika scenarierna leder till samma täckning är det möj- ligt att genom att studera kostnader för bygga och driva näten göra en rangordning av vilken modell som varit mest fördelaktig. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna SOU 2008:72 Jämförelser mellan olika modeller 1 (delas med nät i glesbygd till en 1 (delas med case, dvs. utfall, dvs. Mindre än 99 pro- nät i glesbygd till en Går ej att rang- nario 3 och 4 Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Av jämförelsen framgår att det kostat minst att bygga infrastruktu- ren i scenario 2 eller scenario 3, dvs. en skönhetstävling där operatö- rerna valt att samarbeta om ett nät i glesbygd eller en auktion där auktionslikviden var relativt låg kompletterat med en statlig finan- siering av ett nät i glesbygd. Beräkningarna i respektive scenario bygger på antaganden med ett visst mått av osäkerhet, t.ex. vad det kostat att bygga endast ett nät i glesbygd respektive storlek på auktionslikvid. Detta faktum och att skillnaden i totalkostnad är liten gör att scenario 2 och scenario 3 kan bedömas som likvärdiga. Scenario 2, som motsvarar dagens infrastruktur, men med skill- naden att endast ett nät byggts i glesbygd i stället för som två, är inte realistiskt eftersom skönhetstävlingen 2000 i praktiken ledde till ett annat utfall. Det bör också noteras dels att förhållan- dena sannolikt gett en betydligt högre auktionslikvid än den som antas i scenario 3, dels att ett beslut om statlig finansiering hade kunnat omfatta mindre täckning än operatörerna utlovade i sina bud. Scenario 1, dvs. dagens situation, är det andra bästa alternativet och är det faktiska resultatet av den skönhetstävling som hölls 2000. Detta alternativ har inneburit att två nät byggts i glesbygd i stället för ett vilket med stor sannolikjet inte varit samhällsekono- miskt motiverat. Dagens infrastruktur innebär bara en merkost- nad på i jämförelse med scenario 2, dvs. en infra- struktur bestående av ett nät i glesbygd. Det som gjort att dagens infrastruktur inte blivit dyrare än vad den faktiskt blev är antagli- gen bl.a. att det inte fanns möjlighet att bjuda på andra urvalskrite- rier än befolkningstäckning och utbyggnadstakt. I samband med skönhetstävlingen bjöd samtliga som tilldelades tillstånd det högst möjliga i fråga om befolkningstäckning och utbyggnadstakt. Om intressenterna i stället kunnat bjuda på t.ex. dataöverföringskapa- citet hade det kunnat bli avsevärt dyrare att bygga en infrastruktur. Det tredje bästa alternativet är scenario 4, dvs. en auktion med en mycket hög auktionslikvid kompletterat med en statlig finansie- ring av ett nät i glesbygd. Totalt hade då kostnaderna slutat på ca . Om auktionen genomförts är scena- rio 4 antagligen mer sannolikt än scenario 3, med en låg auktions- likvid mot bakgrund av resultaten i den brittiska och tyska auktio- nerna samt situationen på finansmarknaden . I jämförelse med dagen infrastruktur, scenario 1, hade en auktion med en mycket hög auktionslikvid kompletterat med en statlig finansiering av ett nät i glesbygd blivit mycket kostsamt för branschen. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Att rangordna scenario 5, dvs. en auktion med täckningskrav, låter sig inte göras eftersom det är svårt att prognostisera hur en sådan auktion hade slutat. På samma sätt som i scenario 4 är det sannolikt att auktionslikviderna blivit mycket höga i en spektrum- auktion där tillstånd förenats med täckningskrav, vilket i sin tur inneburit att kostnaderna för byggande av en infrastruktur hade blivit mycket höga. Av analysen ovan drar jag slutsatsen att den skönhetstävlan som genomfördes resulterade i att snabbt fick en infrastruktur för UMTS med stor täckning till en relativt låg kostnad. Tidsandan när skönhetstävlingen hölls 2000 var präglad av spektrumauktioner med mycket höga bud i andra länder till följd av en god konjunk- tur, en finansiell IT- och telekombubbla samt att många operatörer såg tilldelning av frekvensband för UMTS som första och enda chansen att bygga en infrastruktur där det gick att erbjuda 3G- tjänster. Mot denna bakgrund hade en svensk spektrumauktion med eller utan täckningskrav antagligen inneburit mycket höga auktionslik- vider om den företagits , beroende på exakt när i tiden och hur den hade utformats. Om en auktion utan täcknings- krav hade kombinerats med upphandling av ett nät i glesbygd där det inte skett en utbyggnad på kommersiell basis, hade denna kom- bination antagligen lett till en dyrare infrastruktur än dagens. Det ska dock påpekas att om deltagarna i den svenska skönhetstäv- lingen bedömts utifrån andra kriterier än vad som skedde, t.ex. dataöverföringskapacitet, hade den resulterande infrastrukturen också kunnat bli mycket dyr. Problemet med en skönhetstävling där täckning är urvalskrite- riet är att deltagarna i tävlingen i stället för staten får välja nivå på täckning. Nivån på täckning och struktur på näten kan leda till en infrastruktur som inte är samhällsekonomiskt motiverad, eftersom deltagarna inte primärt tar samhällsekonomiska hänsyn utan kom- mer att erbjuda vad de tror krävs för att vinna tävlingen. Vid en väl fungerande spektrummarknad, vilket knappast var fallet , är spektrumauktioner kombinerade upphandling av kompletteringsutbyggnad att föredra framför skönhetstävlingar och auktioner med täckningskrav i syfte att uppnå täckning i stora Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Sådan upphandling skulle antingen kunna finansie- ras via offentliga medel, eller genom en fond som exempelvis byggs upp med auktionsintäkter. Om det av olika skäl inte är möjligt eller önskvärt att genomföra en upphandling bör i andra hand alternativa stödformer som är mer direkta användas, såsom ett s.k. Public Private Partnership (PPP), dvs. ett samarbete mellan privat sektor och det offentliga, eller utbyggnad med stöd av regelverket för samhällsomfattande tjänster som framgår av direktivet om samhällsomfattande tjänsterTPF99FPT och som genomförts i genom 5 kap. I det senare fallet utses antingen en eller flera operatörer som åläggs att tillhandahålla vissa tjänster, eller så upphandlar staten själv alternativt inrättas en fond med medel från operatörerna för att bekosta utbyggnad.TPF100FPT Auktioner och statlig finansiering i form av upphandling leder till en bättre fungerande prisbildning än skönhetstävlingar och auktioner med täckningskrav, och ger därmed en mer effektiv för- delning samt bättre utnyttjande av radiospektrum. Auktioner i kombination med statlig finansiering bör inte heller på samma sätt som skönhetstävlingar leda till risk för samhällsekonomiskt kost- sam övertäckning. Metoden med auktioner i kombination med statlig finansiering har en nackdel i att den går långsamt mot bakgrund av att en statlig finansiering inte bör göras förrän en infrastruktur bedöms helt utbyggd på kommersiella grunder. Detta gör det svårare att uppnå politiska mål om tillgänglighet som prioriterar snabb utbyggnad av en sådan infrastruktur. Om snabb utbyggnad eftersträvas även i delar av där sådan inte är kommersiellt motiverat är den näst bästa lösningen att genomföra auktioner som är förenade med täckningskrav. Auktio- ner med täckningskrav är enligt min mening att föredra framför skönhetstävlingar eftersom de generellt innebär ett mindre ingrepp i marknaden och genom detta leder till en bättre fungerande pris- bildning och därmed en mer effektiv fördelning av radiospektrum. Täckningskrav vid auktioner eller genom skönhetstävlingar är i likhet med t.ex. upphandling en form av statlig finansiering av 99TP PT och rådets direktiv /22/EG av om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) (EGT nr L 108 , 24/04/2002 s. 0051–0077). 100TP PT Som konstaterats i 4.1.3 skulle det krävas att en operatör utses i enlighet med 5 kap. 1 § LEK, alternativt att lagen ändras så att en fondlösning medges, för att praktiskt tillämpa detta regelverk i . Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Kostnaden för statsbudgeten kan dock sägas bli mindre transparent eftersom den uppstår i form av uteblivna auk- tionsintäkter eller annan förlorad avkastning av frekvensbanden i fråga. Täckningskrav kan ha delvis andra mål, som är i konflikt med radiospektrumförvaltningens mål eller i varje fall måste vägas mot dessa. Som ett exempel kan täckningskrav försvåra andrahandshan- del med tillstånd. PTS har beslutat om täckningsvillkor för GSM-tillstånden och för 450 MHz-bandet. För dessa tillstånd har täckningskraven haft relativt liten betydelse, eftersom dessa ganska snabbt överträffats av en utbyggnad på kommersiella grunder. När det gäller UMTS har företagens utfästelser om utbyggnad, som gavs i samband med skönhetstävlingen 2000, utgjort grunden för täckningsvillkoren. Dessa täckningskrav har haft stor betydelse eftersom de lett till en infrastruktur som fått betydlig större täckning än vad som blivit resultatet av en utbyggnad som hade skett mot bakgrund av kom- mersiella överväganden. Trådlös kommunikation som mobil telefoni och datakommuni- kation utgör i allt högre utsträckning livsbetingelser för privatper- soner, företag och myndigheter. Statlig finansiering av infrastruk- tur tillhör, som framgår av avsnitt 4.1.5, av naturen det politiska området. Täckningskrav är med avseende på statsfinansiella konse- kvenser enligt min mening jämförbara med andra former av statlig finansiering (se ovan och avsnitt 3.4.3). Av dessa skäl bör framtida beslut om täckning och utbyggnadstakt som ligger till grund för upphandling eller krav på täckning i samband med spektrumauk- tioner fattas av på politisk nivå. Sådana krav bör noga definieras och motiveras ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och mot bakgrund av uppsatta politiska mål. De närmare formerna för en sådan beslutsprocess bör bestämmas av regeringen. När det gäller täck- ningskrav i samband med tilldelning av radiofrekvenser kan en sådan process exempelvis initieras genom att PTS – inom ramen för det uppdrag jag föreslår under avsnitt 4.1.5 att redovisa planerad och möjlig utbyggnad samt föreslå åtgärder för hur tillgänglig- hetsmålen ska nås – till regeringen föreslår att en kommande till- delning av radiofrekvenser i ett specifikt band förenas med någon form av täckningskrav. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna 4.3Försvaret bör också betala för sin användning Förslag: Försvarsmakten bör betala avgifter för sin användning av radiofrekvenser i syfte att skapa en god resurshushållning. Avgifterna ska vara så höga att de fungerar som ett ekonomiskt styrmedel. Processen som leder fram till den s.k. frekvensupp- låtelseplan där PTS beslutar om frekvenstilldelningen för För- svarsmakten, bör regleras. PTS ska också återrapportera till regeringen hur mycket frekvensutrymme som frigjorts för annan användning respektive hur mycket som upplåtits för militärt bruk och bakgrunden till fattade beslut. Huvudsakliga skäl: Radiospektrum är begränsat. Försvarsmakten disponerar en ansenlig del av denna värdefulla resurs. Mot denna bakgrund är det viktigt att så långt möjligt tillse att det frekvens- utrymme som Försvarsmakten disponerar utnyttjas samhällseko- nomiskt effektivt, och att radiofrekvenser frigörs där så inte är fallet. Det finns därmed behov av incitament som tydliggör radiospektrums värde i förhållande till andra resurser. För att säkerställa att Försvarsmakten tilldelas de frekvensband de har behov av, och att frekvensband som inte utnyttjas för militära ändamål frigörs för andra ändamål, är det nödvändigt att tillstånds- myndighetens beslut om frekvenstilldelning står på en solid grund. Av rättssäkerhetsskäl bör denna tilldelningsprocess regleras tydligt och regelbundet följas upp. Uppdraget och tidigare utredningar Denna utredning har i uppdrag att bedöma om det finns skäl att förändra reglerna för de radioanvändare som inte betalar avgifter för sin användning och tilldelas frekvenser enligt 3 kap. 3 § LEK, och i så fall föreslå ändringar. I arbetet ska beaktas resultaten från det regeringsuppdrag PTS genomfört inom detta område.TPF101FPT Reger- ingen gav PTS i uppdrag att analysera och redovisa om och i vilken omfattning radiofrekvensanvändningens effektivi- tet skiljer sig åt mellan de tillståndshavare som betalar avgifter för 101TP PT PTS-ER 2007:24. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna sitt tillståndsinnehav respektive de radioanvändare som inte betalar avgifter för sin radioanvändning enligt 3 kap. 3 § LEK. I likhet med PTS har jag valt att fokusera på Försvarsmaktens användning av radiospektrum. Skälet till detta är att andra myndigheter som inte betalar avgifter för sin användning av radiospektrum endast dispo- nerar en bråkdel av det frekvensutrymme som Försvarsmakten har. I analysen bortser jag också från annan avgiftsfri användning som är undantagen från tillståndsplikt, t.ex. jaktradio, amatörradio och annan lågeffektradio. Försvarsmakten har i fredstid exklusiv rätt att disponera av frekvenserna i området 29,7–. Utöver detta delar Försvarsmakten av ovan nämnda frekvens- område med civil användning.TPF102FPT Enligt Försvarsmakten kommer militären även ha ett stort behov av frekvensutrymme mot bakgrund av bl.a. harmonisering med NATO och behov av övningar av internationella insatser i . En annan bidragande faktor är att Försvarsmakten kommer att behöva kom- munikation med högre bandbredd, t.ex. vid införande av UAS (). Försvarsmaktens frekvensinnehav representerar ett stort eko- nomiskt värde i enlighet med den generellt höga efterfrågan på fre- kvenser som visat sig bl.a. i svenska och utländska spektrumauktio- ner. PTS uppskattade i samband med sitt regeringsuppdrag att vär- det av Försvarets radiospektruminnehav är mellan drygt 100 miljo- ner kr och ca . Den stora osäkerheten i skattningen beror på att marknaden för radiospektrum är omogen och att olika auktioner av radiospektrum gett mycket olika utfall. I en skrivelse till regeringen påpekade att PTS skattning ansågs hög bl.a. eftersom många av deras band är reserve- rade för militärt bruk via internationella överenskommelser, och därför har ett litet kommersiellt värde.TPF103FPT Även om det är svårt att räkna fram ett exakt värde på de frekvensband som Försvarsmakten disponerar och uppnå konsensus kring en sådan värdering, är det mot bakgrund av den stora andel frekvenser som används för mili- 102TP PT Ibid. 103TP PT , dnr 59594/2007. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna tärt bruk onekligen så att denna resurs representerar ett mycket stort värde. Vare sig Försvarsmakten eller de aktörer som betalar avgifter för sina tillstånd utnyttjar till fullo den del av radiospektrum som de är tilldelade. T.ex. utnyttjas inte radiospektrumet alla dygnets timmar och inte heller över hela landet. När radiospektrum utnyttjas används också bara en mindre del av den praktiskt möjliga kapaciteten för elektronisk kommunikation. Vissa av Försvarsmaktens frekvenser används huvudsakligen bara under vissa tider och på vissa platser, t.ex. vid övningar. I de fall frekvenserna är tillgängliga för Försvarsmakten och över hela landet innebär detta troligen inte ett effektivt resursut- nyttjande. Försvarsmaktens användning av frekvenser kan som helhet bli mer effektiv genom omplanering och ökad delning mel- lan civil och militär användning. Inköp av ny digital radioutrustning som ersättning för äldre analog utrustning skulle få samma effekt eftersom digital teknik kräver mindre frekvensutrymme och är mer störtålig. I tredje kapitlet LEK fastställs vilka regler som gäller för rätten att använda frekvenser. Enligt 3 kap. 1 § LEK krävs för att här i landet eller på ett svenskt fartyg eller luftfartyg utomlands få använda en radiosändare tillstånd enligt bestämmelserna i samma kapitel. En- ligt 3 kap. 3 § LEK gäller krav på tillstånd enligt 1 § inte för Poli- sen, Försvarsmakten, och Försvarets mate- rielverk, vid verksamhet som verket bedriver på uppdrag av För- svarsmakten eller . Efter hörande av För- svarsmakten beslutar den myndighet som regeringen bestämmer om tilldelning av radiofrekvenser för Försvarsmakten, och samt om de ytterligare villkor som behövs. När det gäller Polisen beslutar den myndighet som regeringen bestämmer i sådana frågor efter hörande av Riks- polisstyrelsen. Enligt 3 kap. 4 § LEK och 12 § förordning (2003:396) om elektronisk kommunikation finns dessutom möjlig- het för PTS att meddela undantag från kravet på individuella till- stånd genom meddelande av föreskrifter. Enligt Post- och telesty- relsens föreskrifter om avgifter 8 § (när det gäller användning av radiosändare) och 14 § (för tillsyn) ska Försvarsmakten, Försvarets Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna radioanstalt, och Polisen betala årsavgift i enlighet med bilagan till författningen.TPF104FPT Dessa avgifter ska svara mot myndighetens administrativa kostnader för de nämnda verk- samheterna. Bakgrund i tidigare lagstiftning och förarbeten Enligt LRK gällde undantag från tillståndsplikten för vissa använ- dare mot bakgrund av det gemensamma och samhälleliga intresset att dessa får tillgång till frekvenser i den utsträckning som behövs.