sou · GVB393 · 2008-01-01 00:00:00 — Att konstitutionellt ute- sluta all form av inomkommunal skatteutjämning är inte enligt expertgruppen rimligt. Staten måste ha möjlighet att omfördela resurser mellan kommuner utifrån skiftande samhällsekonomiska förhållanden. Omfattningen av omfördelningen är i första hand en politisk snarare än en juridisk fråga. Mot denna bakgrund menar expertgruppen att det i regeringsformen bör införas en bestäm- melse som förtydligar att inomkommunal skatteutjämning är kon- stitutionellt möjlig. Remissinstanserna riktade kritik mot förslag till bestämmelse för att den gav ett allt för vitt tillämp- ningsområde. Expertgruppen menar dock att en bestämmelse om inomkommunal skatteutjämning måste ges en relativt vid utformning för att möjliggöra olika former av utjämningssystem som kan komma att aktualiseras. får dock en bestämmelse inte fullständigt urholka den kommunala beskattningsrätten. Vi föreslår därför att det av Självstyrelsekom- mittén angivna målet en jämlik fördelning ersätts av uttrycket en likvärdig fördelning. Däri ligger en begränsning. Expert- gruppen vill här dock peka på den proportionalitetsprincip som föreslås ovan (avsnitt 7.2). Vid införandet av nya system för skatte- utjämning fordras alltså att en noggrann prövning görs om ingreppet i den kommunala beskattningsrätten är nödvändigt för att uppnå de samhälleliga målen om likvärdig service. En bestämmelse om skatteutjämning skulle enligt expert- gruppen förslagsvis kunna ges följande utformning. Kommuner får i lag åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuners angelägenheter om det krävs för att uppnå en likvärdig fördelning av resurser mellan dem. Vårt förslag: Det bör finnas en möjlighet för att i lag ge kommunerna en direkt rätt att meddela föreskrifter inom de områden som anges i 8 kap. 7 § regeringsformen. I 8 kap. regeringsformen som har rubriken andra före- skrifter fördelas normgivningskompetensen mellan , rege- ringen, förvaltningsmyndigheterna och kommunerna. Huvudprincipen är att civilrättsliga föreskrifter samt offentlig- rättsliga föreskrifter som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden ska meddelas genom lag. Såvitt gäller de offentligrättsliga före- skrifterna finns dock möjligheter att delegera till regeringen att meddela föreskrifter inom ett antal särskilt angivna ämnen (7 §). Den för kommunerna viktigaste regeln är 5 §. I den slås fast att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grun- derna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag. Det är således endast grunderna som behöver anges i lag. Vad som inte är grunder faller enligt 13 § första stycket punkt 2 – frånsett beskattningen – under regeringens restkompetens, dvs. regeringen har en grund- lagsfäst rätt att meddela föreskrifter. I motiven förutsattes dock att regeringen skulle iaktta den återhållsamhet i fråga om reglering av kommunala verksamheten som påkallades av hänsyn till den kom- munala självstyrelsen (prop. 1973:90 s. 306). I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Kommunerna har inte någon direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter men bestämmelsen i 5 § ger möjlighet att genom lag ge kommunerna befogenhet att meddela föreskrifter för den kommunala förvaltningens organisation och arbetssätt, vetorätt och rätt att fastställa offentligrättsliga avgifter som inte omfattas av 3 §, det vill säga frivilliga avgifter (prop. 1973:90 s. 305). Den normgivningskompetens som kommunerna kan få med stöd av 5 § företer stora likheter med regeringens rest- kompetens enligt 13 §TPF1FPT. kan vidare med stöd av 9 § andra stycket bemyndiga kommunerna att meddela föreskrifter om belastande avgifter. I de fall delegerar normgivningskompetens till regeringen kan den medge att regeringen överlåter åt en förvaltnings- myndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet, s.k. subdelegation (11 §). Detta har sin största betydelse inom området för 7 §. Däremot kan i dessa fall inte ge kommunerna denna befogenhet direkt utan de får sin behörighet via regeringen. föreslog (betänkandet s. 225–229) att det skulle bli möjligt för att delegera normgivningsmakt direkt till kommunerna även i de fall som avses i 7 §, dvs. skulle inte behöva gå vägen via regeringen (delegation till regeringen med stöd av 7 § med rätt till subdelegation till kommunerna med stöd av 11 §). Kommittén utgår ifrån renhållningslagstiftningen. Enligt 9 § i den tidigare renhållningslagen (1979:596), se numera 15 kap. 1 § , ska det för varje kommun finnas en renhållningsord- ning som ska innehålla kommunernas föreskrifter om avfallshan- tering och antas av fullmäktige. Kommittén påpekar att bestäm- melsen är förenlig med 8 kap. regeringsformen endast i den mån den faller inom 5 § något som enligt kommittén kunde diskuteras. Kommittén ifrågasatte om det inte var fråga om sådana betungande föreskrifter som faller inom 3 § och alltså rätteligen inte kan direkt- delegeras från till kommunerna. Tveksamheten skulle enligt kommittén undanröjas om gavs ökade möjligheter till direktdelegation. Kommittén påpekade också att det vidare är så att lagen innehåller bemyndiganden för regeringen med möjlighet 1TP PT , Stjernquist m.fl., Grundlagarna, 2 u. s. 347 f. till subdelegation till kommunerna. Regeringen har utnyttjat dessa bemyndiganden i renhållningsförordningen (1990:984) och dele- gerat till kommunfullmäktige att meddela vissa bestämmelser. Kommunerna får alltså sin rätt att meddela föreskrifter från två håll. Kommittén ansåg att en förenkling i systemet kunde uppnås om de bemyndiganden kommunerna fått i renhållningsförordningen kunde tas in i renhållningslagen. Kommittén fann det också inkonse- kvent att normgivningskompetens angående betungande föreskrifter kan anförtros åt kommunerna endast efter subdelegation medan kompetens i fråga om icke betungande föreskrifter kan direkt- delegeras. Kommittén påpekade också att det med hänsyn till den kommunala självstyrelsen och till den stora betydelse som kom- muner och landsting har i samhällslivet var naturligt att direkt till dem kan överföra kompetens att meddela föreskrifter i de ämnen som anges i 8 kap. 7 § regeringsformen. Åsikterna gick isär. En majoritet av de remissinstanser som yttrade sig i frågan tillstyrkte eller hade inget att i sak att invända mot för- slaget. Bland de som var positiva framhöll Kammarrätten i att den nuvarande ordningen hade tillkommit efter noggranna överväganden och en avvägning av förhållandet mellan de högsta statsmakterna, förvaltningsorganisationen och kommunerna. En ändring av den art som kommittén föreslog hade därför bort före- gås av en noggrannare analys av de problem som fanns och följ- derna av den föreslagna ändringen. Därvid hade också kom- munernas förutsättningar att genomföra en till dem delegerad normgivning på ett tillfredsställande sätt kunnat beaktas. Erfaren- heterna utvisade att kommunernas förutsättningar för detta var mycket skiftande. Justitiekanslern pekade på att följdändringar kan behöva övervägas i 8 kap. 12 och 14 §§ regeringsformen. Kon- kurrensverket framhöll att en utökad direktdelegation av norm- givning kunde leda till fler konkurrenskonflikter. Några remissinstanser – (JO,) Hovrätten för och Kammarrätten i – menade att för- slaget var för långtgående. JO vände sig mot att överblicken över lämnade delegationer liksom över de med stöd av sådana delega- tioner meddelade kommunala föreskrifterna riskerade att gå för- Om en delegation först måste passera regeringen kunde man räkna med att en viss samordning och precisering av den medelst subdelegation till kommunerna överlämnande föreskriftsrätten sker. Den nyordning kommittén föreslog kunde däremot leda till att kommuners olika föreskrifter sinsemellan kom att uppvisa sakliga och formella skiljaktigheter som kunde ställa till bekymmer i den praktiska tillämpningen. Någon närmare motivering lämnades inte heller till förslaget. Av bl.a. denna anledning var det enligt JO svårt att få en klar uppfattning om behovet av reformen och de framtida konsekvenserna av dess genomförande. I det samman- hanget pekade JO också på de uttalanden i frågan som gjordes i propositionen vid tillkomsten av regeringsformen (prop. 1973:90 s. 319 f.). Enligt hovrätten var skälen för förslaget knapphändiga. En reform av den genomgripande art som kommittén föreslog borde enligt hovrättens mening inte genomföras utan en mer ingående analys än den som kommittén hade gjort. Det kunde exempelvis anmärkas att kommittén inte berörde huruvida regeringen i de fall då normgivningskompetensen av hade delegerats till kommunerna skulle ha befogenhet att överta denna kompetens eller att annars besluta om ändringar i vad kommunerna må ha föreskrivit. De huvudsakligen praktiska skäl för reformen som kommittén hade lagt fram kunde inte ensamma läggas till grund för de föreslagna lagändringarna. Enligt kammarrätten behandlade betänkandet – för att det skulle vara möjligt att förutse eventuella konsekvenser och behov av den föreslagna lagstiftningen – alltför översiktligt denna fråga. En mer ingående inventering av de pro- blem som påstods vara förknippade med dagens ordning var nöd- vändig för ett ställningstagande i denna fråga skulle kunna tas. Det pågår inom ett särskilt arbete med utformningen av regelverket i 8 kap. Beroende på vad det arbetet kommer att leda till kan frågan komma att sakna aktualitet. Vi utgår i våra överväganden från den gällande ordningen. Som framgår av inledningen företer regleringen av den kom- munala normgivningen en splittrad bild. Med stöd av 8 kap. 5 § regeringsformen anses kunna delegera viss norm- givning direkt till kommunerna av restkompetenskaraktär. Värt att notera är att detta inte framgår direkt av bestämmelsen – till skillnad mot vad som gäller för regeringens restkompetens, se 8 kap. 13 §. På samma område kan också regeringen direkt med stöd av regeringsformen besluta föreskrifter – låt vara att det i för- arbetena förutsattes att detta skulle ske med återhållsamhet. Riks- dagen kan vidare direkt till kommunerna delegera rätten att med- dela föreskrifter om avgifter. Vidare kan regeringen delegera till kommunerna att meddela föreskrifter inom området för 7 § förut- satt att medgivit det. Regleringen uppvisar således en mycket splittrad bild och risk för kollisioner finns . Vi finner det angeläget att frågan om den kommunala normgivningen särskilt övervägs vid översynen av 8 kap. Vi anser dock att det bör finnas en möjlighet för att delegera direkt till kom- munerna även inom ramen för 8 kap. 7 §. Regelsystemet blir då enhetligt såvitt avser 8 kap. 5, 7 och 9 §§. Det är givet att direkt- delegation till kommunerna jämförd med en mer begränsad delege- ring sedan regeringen själv fyllt ut en lag kan leda till att före- skrifterna på ett visst kommunalt ansvarsområde kommer att vari- era mellan kommunerna. Detta behöver dock inte innebära något negativt utan kan snarare vara en fördel. Förutsättningarna är givet- vis olika för olika kommuner och det är då lämpligt att varje kom- mun får en frihet att själv reglera sin verksamhet. Det får även här förutsättas att iakttar återhållsamhet när det gäller att som den ger kommuner en rätt att meddela föreskrifter också ger regeringen en sådan möjlighet. Vår bedömning: Ett principstadgande i regeringsformen om närhet i beslutsfattande skulle kunna skapa en icke önskvärd bindning och knappast gynna den kommunala självstyrelsen. I betänkande fördes även en diskussion om en alternativ reglering till den som kommittén föreslog. Dis- kussionen berörde särskilt betydelsen av att offentliga beslut fattas nära människorna, dvs. med utgångspunkt i såväl närhetsprincipen som subsidiaritetsprincipen. Av tidsskäl lämnades dock för detta alternativ inte något förslag till preciserade bestämmelser. En uppgift för oss är att mot denna bakgrund ta fram ett förslag på hur nu angivna principer om ansvarsfördelning mellan statliga och kommunala organ skulle kunna komma till uttryck i regerings- formen. I motiven till regeringsformen framhölls (prop. 1973:90 s. 190) som redovisats inledningsvis att ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna präglas av en helhetssyn där de samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma sam- hälleliga mål. Utifrån dessa utgångspunkter ansågs det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preci- serade gränser kring en självstyrelsesektor. I stället menade departementschefen att arbets- och befogenhetsfördel- ningen i ganska vid omfattning måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. ansåg att det i för- arbetena redovisade synsättet på ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen fick anses ha visat sig korrekt. Även för framtiden bedömde kommittén det som angeläget att gränserna för en självstyrelsesektor inte slås fast i grundlagen utan i stället kan ändras i takt med den fort- satta samhällsutvecklingen. Detta hindrade emellertid inte att vissa principer för ansvars- och uppgiftsfördelningen kunde komma till uttryck i regeringsformen (betänkandet s. 197). Enligt var en betydelsefull faktor vid prövningen av huvudmannaskapet för en viss uppgift om verk- samheten gagnades av att beslutsfattandet sker nära människorna så att lokala och regionala synpunkter och förhållanden kan vägas in i besluten. Kommittén påpekade att principen hade kommit till uttryck i om självstyrelse. Kom- mittén hänvisade också till subsidiaritetsprincipen. Kommittén konstaterade att det enligt dessa principer finns ett egenvärde i att offentliga beslut fattas så nära medborgarna som möjligt. Ett hänsynstagande även till de demokratiska aspekterna innebar att beslutsfattandet i de kommunala självstyrelseorganen i princip anses ligga närmare medborgarna än det beslutsfattande som sker i lokala eller regionala statliga myndigheter. Vid en avväg- ning av ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan statliga och kom- munala organ borde således ett kommunalt självstyrelseansvar utgöra en betydelsefull faktor, och en allmän strävan borde vara att så långt det är möjligt låta offentliga beslut fattas så nära med- borgarna som möjligt. Med detta synsätt borde statliga myndig- heter främst handlägga sådana uppgifter som med hänsyn till sin karaktär eller geografiska räckvidd inte lämpade sig för ett kom- munalt ansvar. Några remissinstanser kommenterade den diskussion fört, bl.a. i län som anförde att den princip kommittén formulerat som en utgångspunkt för ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala organ var fel i grunden. Utgångspunkten för kommitténs resonemang angavs vara subsidiaritetsprincip och dess s.k. närhetsprincip. Enligt omfattades dock inte ansvars- eller uppgifts- fördelningen mellan offentliga organ inom ett medlemsland av subsidiaritetsprincipen. Den principen reglerar endast frågan om det är medlemslandet eller gemenskapen som bör fatta beslut i en viss fråga. Vad sedan gäller närhetsprincip sägs att offentliga beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Principen säger dock inget om att kommunala självstyrelsebeslut med automatik skulle ligga närmare medborgarna än statliga beslut. Inte heller konventionen om självstyrelse prioriterar kommunalt beslutsfattande framför statligt. I konventionen sägs att de offentliga uppgifterna normalt i första hand ska utföras av de myndigheter som ligger närmast medborgarna och att tilldelningen av en uppgift till en annan myndighet bör grundas på uppgiften omfattning och natur samt kraven på effektivitet och ekonomi (art. 4 p. I artikel 4 punkt 3 i om själv- styrelse slås fast att de offentliga uppgifterna normalt i första hand ska utföras av de myndigheter som ligger närmast medborgaren. Tilldelningen av en uppgift till en annan myndighet bör grundas på uppgiftens omfattning och natur samt kraven på effektivitet och ekonomi. I den förklarande rapporten till konventionen anförs att såvida icke omfattningen eller arten av en uppgift är sådan att den behöver behandlas inom ett större område, eller det föreligger starka effektivitetsskäl eller ekonomiska skäl härför, innebär detta att uppgiften i allmänhet ska anförtros åt den mest lokala myndighets- nivån. Bestämmelsen innebär emellertid inte något krav på en systematisk decentralisering av funktioner till sådana kommunala organ som på grund av art och storlek endast kan utföra begränsade uppgifter. Som tidigare redovisats är konventionen folkrättsligt bindande men har inte ett sanktionssystem i egentlig mening. Kontrollen utövas dels genom s.k. tematiska rapporter med stöd i någon eller några artiklar, dels genom länderrapporter där ett enskilt land belyses. Övervakningen sker via kongressens internationella utskott. Länsberedningens diskussion om närhetsprincipen Länsberedningen hade i uppdrag att bereda frågan om den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation. Länsberedningen konstaterade i betänkandet Stat och kommun i samverkan (SOU 1974:84) att arbetsfördelningen mellan stat och kommun numera bedömdes som en praktisk fråga där antagna för- delar och nackdelar av centraliserad och decentraliserad förvaltning ofta får fälla utslaget. Länsberedningen formulerade fem allmänna principer som underlag för sin bedömning av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. En princip var att det är ett riksintresse att garantera alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. En annan princip var att en uppgift ej bör ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. En tredje princip var att uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändigt bör ligga på central nivå. En fjärde princip var att uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras. En femte princip var att närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samme huvudman, om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås. När det gäller principen att en uppgift ej bör ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda konstaterade beredningen att principen inte gav någon anvisning om en uppgift borde handhas statligt eller kommunalt med den uttryckte en allmän strävan till decentralisering i besluts- fattandet och därmed en viljeinriktning för uppgiftsfördelningen (betänkandet s. 20). diskuterade i sitt delbetänkande Utveckling för hållbar välfärd (SOU 2003:123) med utgångspunkt i Länsbered- ningens förslag kriterier för ansvarsfördelning. formulerade ett antal kriterier för ansvarsfördelningen mellan olika samhällsorgan; demokrati och legitimitet, finansiering, rättssäker- het, likvärdighet, hushållning och effektivitet samt lägsta effektiva nivå. Kommittén ansåg att det sist nämnda kriteriet kunde tillämpas också i fall av flernivåstyrning. Då gäller frågan hur ansvaret delas mellan de olika samhällsnivåerna. Inom Europeiska unionen har en särskild närhetsprincip utvecklats, benämnd subsidiaritetsprincipen. Den kommer till uttryck i andra stycket i artikel 5 i EG-fördraget På de områden där gemenskapen inte är ensam behörig ska den i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. Dess allmänna innebörd är att besluten ska fattas på så låg politisk nivå som sakfrågans karaktär tillåter. De högre beslutsnivåerna ska inte ta över i onödan utan vara stödjande resurser för de lägre nivåerna (SOU 1994:12 s. 115). Subsidiaritetsprincipen är inte en kompetensfördelningsregel i egentlig mening. Fördelningen av kompetens mellan unionen och medlemsstaterna sker i fördraget i överensstämmelse med legali- tetsprincipen. Subsidiaritetsprincipen rör istället frågan om och i vilken utsträckning en redan given kompetens ska utnyttjas. På så sätt påverkar dess tillämpning ändå indirekt kompetensfördel- ningen – i den omfattning som dess tillämpning anses hindra en i och för sig möjlig gemensam normgivning kvarstår eller ökar givet- vis det nationella handlingsutrymmetTPF1FPT. Subsidiaritetsprincipens tillämpning inom EU har ansetts bli en besvikelse. Den juridiska efterkontrollen har inte blivit så effektiv som man hoppats på. Problemet anses vara att den i stor utsträck- ning innefattar politiska lämplighetsfrågor och därför inte är sär- skilt lämpad för judiciell bedömning. När sådana frågor är aktuella undviker att sätta sig i de politiska institutionernas ställe och tillåter sålunda att institutionerna förfogar över ett visst skön i sin bedömning. kontroll blir i sådana frågor mer inriktad på formella aspekterTPF2FPT. 1TP PT , Schäder, , 6 u., s. 60. 2TP PT , Tas den kommunala självstyrelsen på allvar? i Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet, red. Per , , 2005, s. 75. prövat något fall där tillämpningen av subsidiaritetsprincipen verkligen har ställts på sin spets. Den närhetsprincip som Länsberedningen formulerade gav som nämnts uttryck för en allmän strävan till decentralisering i besluts- fattandet oberoende av om en uppgifts handhavande var statligt eller kommunalt. fann att ett hänsyns- tagande även till de demokratiska aspekterna innebar att besluts- fattandet i de kommunala självstyrelseorganen i princip anses ligga närmare medborgarna än det beslutsfattande som sker i lokala eller regionala statliga myndigheter. Detta synsätt kritiserades kraftigt av i som menade att varken sub- sidiaritetsprincipen, närhetsprincipen eller den i artikel 4 punkt 3 i Självstyrelsekonventionen formulerade principen om ett med- borgarnära beslutsfattande sade något om att kommunala beslut skulle ligga närmare medborgarna än statliga beslut. Inledningsvis bör framhållas att de överväganden som blir aktu- ella vid ett ställningstagande till om en uppgift ska ligga på statlig eller nivå är av en annan karaktär än de som gör sig gällande när man inom EU diskuterar subsidiaritets- och närhets- principer. Expertgruppen vill dock ansluta sig till Självstyrelse- kommitténs uppfattning att det finns ett egenvärde i att offentliga beslut fattas så nära medborgarna som möjligt och att det är en principiell skillnad mellan att å ena sidan anförtro en statlig myndighet – med möjlighet till delegering till en lokal enhet – en uppgift och å andra sidan att överlämna uppgiften till kommunerna. Det senare innebär att det inom ramen för den kommunala själv- styrelsen finns en möjlighet att reglera uppgiften i enlighet med vad den enskilda kommunen finner bäst och att besluten fattas av en demokratiskt vald församling eller av nämnder som utsetts av den valda församlingen. I avvägningen av en ansvars- och uppgiftsfördelning mellan en statlig myndighet – eventuellt med en lokal organisation – och kommunerna är det dock flera aspekter som gör sig gällande. Av stor vikt för frågan torde i första hand vara om det är angeläget att alla behandlas lika, t.ex. i fråga om en rättighetslagstiftning eller om det är fråga om en uppgift där det kan vara att föredra att den kom- mer att skötas olika i olika kommuner, t.ex. beroende på deras stor- Renhållningen kan sägas vara en sådan uppgift. För att kom- munerna ska vara intresserade av att på uppdrag av staten ta sig an en uppgift torde också frågan om ekonomisk kompensation vara viktig. Det låter sig därför knappast göra att slå fast att en närhetsprincip alltid ska eftersträvas eftersom det är ett antal olika hänsyn som ska tas.