sou · GVB373 · 2008-01-01 00:00:00 — Inte heller blir det möjligt för ett företag med andra intäkter än assistansersättning att använda dessa medel för kundvård bland assistansberättigade som anlitar företaget för sin personliga assistans. Vi har övervägt om ersättningar och andra ekonomiska för- måner som kan visas vara finansierade med andra medel än assistansersättning kan omfattas av de särskilda skäl som nämns ovan. Det skulle i så fall kräva att den ersättningsberättigade kan visa att ersättningen eller den ekonomiska förmånen som han eller hon fått av sin anordnare är finansierad med medel som hållits helt skilda från assistansersättningen. Om , efter att ha tagit del av den ersättningsberättigades redovisning, anser att saken behöver utredas ytterligare blir det polis och åklagare som får utreda ett eventuellt lagbrott. alltså ett betydande ansvar i dessa fall. Uppgiften kompliceras dess- utom av anordnarnas möjligheter att omfördela intäkter i verksam- heten . Den ersättningsberättigade måste t.ex. med säkerhet kunna visa att en utbetalning kan härledas till exempelvis en donation . Vi konstaterar att tilläggsdirektiven är formulerade så att det inte bör vara möjligt för en assistansanordnare att till en assistans- berättigad betala ut ersättningar eller ge andra ekonomiska för- måner som finansieras med andra medel än assistansersättning. Inte heller bör det vara möjligt för en assistansberättigad att ta emot sådana ersättningar eller andra ekonomiska förmåner av anordnaren. Ett undantag för just denna typ av transaktioner skulle vara ett avsteg från huvudprincipen i tilläggsdirektiven. Vi konstaterar också att det finns problem med strikta förbud som avser även andra medel än assistansersättning. Regeringen bör därför, vid remissbehandlingen av detta delbetänkande, särskilt inhämta ytterligare synpunkter på det alternativ som vi övervägt och därefter ta ställning till detta. Alternativet innebär att ersätt- ningar och andra ekonomiska förmåner som finansieras med andra medel än assistansersättning omfattas av de särskilda skälen för ersättningar och andra ekonomiska förmåner. Regeländringen bör inte påverka den enskilde assistansberättigade annat än om denne får ersättning eller andra ekonomiska för- måner av assistansanordnaren vid sidan av kostnaderna för den per- sonliga assistansen. Detta är inte en ändamålsenlig användning av ersättningen och utgör en del av det problem som tilläggsdirektivet tar fasta på. Genom att assistansberättigade förbjuds att ta emot ekonomiska ersättningar bör assistansanordnarnas incitament att konkurrera med annat än kvalitet i princip att försvinna. För assistansanordnare försvinner möjligheterna att betala ut ersättningar och ge andra ekonomiska förmåner som kan leda till en konkurrens med ekonomiska förmåner istället för med kvalitet. Det finns dock inga särskilda styrmedel som gör att medel som inte används på ett ändamålsenligt sätt i det korta perspektivet börjar användas till exempelvis löner, kompetensut- veckling och arbetsmiljöinsatser för personliga assistenter – det vill säga de faktorer som är viktigast för god kvalitet i personlig Dessa medel kan istället gå till anordnarens administra- tion, inklusive chefslöner, kontorslokaler och utdelning till ägare. Det kommer också att vara möjligt att locka nya assistans- berättigade till en anordnare med ersättningar och andra ekono- miska förmåner som utbetalas innan anordnaren börjar ta emot assistansersättning på den assistansberättigades uppdrag. är det dock troligt att assistansberättigade väljer bort de anordnare som inte förmår konkurrera med god kvalitet i personlig assistans. Som framgått är den föreslagna regleringen mer långtgående på en punkt än vad vi själva tidigare föreslagit. Eftersom de föreslagna förbuden avser alla medel hos en assistansanordnare omöjliggörs en del marknadsföringsaktiviteter och andra inslag i förhållandet mellan företag och kunder respektive kooperativ och medlemmar som annars är vanliga och accepterade. är det möjligt att de föreslagna reglerna är relativt enkla att gå runt på just denna punkt. En assistansanordnare kan ha ett dotterbolag, eller höra till ett moderbolag, som gör utbetalningar och ger andra ekonomiska förmåner som anordnaren själv är förbjuden att ägna sig åt. Sådana åtgärder kan utgöra egna lagbrott om de kan visas enbart ha genomförts som ett medvetet kringgående av lagar och förord- ningar. Indirekt kan assistansanordnare påverkas av att också denna reglering bidrar till att ge assistansberättigade ekonomiska incitament att bli egna arbetsgivare, om inte de generella åtgärder som vi föreslår i avsnitt 4.1 genomförs. Om regeringen väljer att genomföra en begränsad ändring med enbart den inne- börd som anges i tilläggsdirektivet finns det också på denna punkt skäl att noga följa upp om ändringen skapar ekonomiska incitament för fler assistansberättigade att bli egna arbetsgivare och vad det betyder i praktiken. För är det betydligt svårare att kontrollera efterlevnaden av denna regeländring än av den som föreslås i avsnitt 4.2, i synnerhet den del av ändringen som utgör ett förbud för assistansberättigade att ta emot och använda medel hos en assistansanordnare till annat än kostnader för personlig assistans. Detta bidrar också till en viss osäkerhet om effekterna av den före- slagna ändringen. xDagens regler för återbetalning är inte skrivna i syfte att täcka de situationer som behandlas i avsnitt 4.1–4.3. xDet införs en regel i (16 §) om att ska besluta om återbetalning av assistansersättning om den som erhållit ersättningen eller hans eller hennes ställföreträdare i strid med föreskrift i lagen eller i förordning meddelad med stöd av lagen mottagit ersättning eller annan ekonomisk förmån. Enligt tilläggsdirektivet ska kommittén lämna författningsförslag på ytterligare reglering av återbetalningsskyldighet i det fall assistansersättningen lämnats, tagits emot eller i övrigt använts i strid med de övriga bestämmelser som kommittén ska föreslå. Som framgår av avsnitt 2.5 finns det inte några legala möjligheter att kräva återbetalning på den grunden att Försäk- ringskassan anser att assistansersättning använts till annat än kostnader för personlig assistans. Undantaget från detta är de fall där den assistansberättigade personen fått beslut om ersättning med ett förhöjt belopp. I dessa fall kan den assistansberättigade bli återbetalningsansvarig om ersättningen inte använts enligt den budget som beslutet grundar sig på. Det är, inom ramen för dagens lagstiftning, endast den assistansberättigade som kan bli återbetalningsskyldige. En assistansanordnare kan aldrig göras återbetalningsskyldig gentemot . Denne får ersättningen för att på den assistans- berättigades uppdrag utföra personlig assistans. Om en assistans- berättigad anser att assistansanordnaren använt ersättningen på fel sätt, är detta en fråga som får lösas mellan dessa båda parter. I vårt tidigare delbetänkande föreslås en grundläggande föränd- ring så till vida att en assistansanordnare i formell mening ska vara betalningsmottagare och därmed vara skyldig att redovisa hur den utbetalade assistansersättningen använts samt återbetala den del av ersättningen som inte behövts till kostnader för personlig assistans. Tilläggsdirektivet medger inte någon förändring i riktning mot att göra assistansanordnaren återbetalningsskyldig. Det är enbart till den enskilde som återbetalningsreglerna måste riktas. Dagens regler för återbetalning är inte skrivna i syfte att täcka de situationer som behandlas i avsnitt 4.1–4.3. Den paragraf i som handlar om återbetalning bör därför kompletteras med en regel om att också ska besluta om återbetalning av assistansersättning i dessa fall. Detsamma gäller också om den som erhållit ersättningen eller hans eller hennes ställföreträdare i strid med föreskrift i eller i förordning meddelad med stöd av den lagen mottagit ersättning eller annan ekonomisk förmån. Både stat och kommun finansierar assistansersättningen. Den assistansersättning som återbetalas till skulle därför behöva fördelas mellan dessa huvudmän. Reglerna i om återbetalning omfattar dock redan flera situationer, där assistansersättning ska betalas tillbaka till utan att medlen fördelas på något reglerat sätt mellan stat och kommun. Frågan om fördelning av återbetalad assistansersättning är därför en fråga som kräver en närmare analys än vad vi har möjlighet att gå in på här. Vi återkommer till frågan i vårt fortsatta arbete med huvudmannaskapet för stöd och service enligt LSS och . Att den enskilde blir skyldig att återbetala assistansersättning som denne tagit emot och inte använt till kostnader för personlig assistans är en relevant och effektiv åtgärd i förhållande till det fel som denne begått. Vi ser inga risker för att åtgärden drabbar den enskilde orimligt hårt, trots att det kan bli relativt stora belopp som ska återbetalas eller regleras på annat sätt. Om den enskilde direkt tar emot assistansersättning från För- säkringskassan, utan att själv vara arbetsgivare för sina personliga assistenter, så är det ett överskott som inte använts för att anlita assistansanordnare som ska betalas tillbaka. Dessa medel bör således vara enkelt tillgängligt för den enskilde. Detsamma gäller om den assistansberättigade själv är arbets- givare för sina personliga assistenter och inte använt hela den utbetalade ersättningen till kostnader för personlig assistans. Om den enskilde tagit emot ersättning eller annan ekonomisk förmån från en assistansanordnare så är det värdet av detta som ska betalas tillbaka till . Eftersom ersättningen eller förmånen tagits emot handlar det om medel som den enskilde bör ha enkelt tillgängliga. Syftet med de föreslagna förändringarna är att den av Försäk- ringskassan utbetalade assistansersättningen ska användas till avsett ändamål. I vilken utsträckning som ersättning kommer att betalas tillbaka är svårt att förutse. xFörslagen i avsnitt 4.1–4.4 kräver att får vissa nya instrument för uppföljning och kontroll. Det handlar om tillgång till uppgifter från assistansberättigade om att de använt utbetalad assistansersättning i enlighet med vad som anges i gällande lagar och förordningar. xFörsäkringskassans möjligheter att kontrollera att de föreslagna reglerna i avsnitt 4.3 följs kommer att vara relativt begränsade. Endast i enstaka fall, och efter polisanmälan, kommer det att vara möjligt att utreda om en assistansanordnare eller en assistansberättigade brutit mot något av dessa förbud. xDet införs en regel i LASS-förordningen (11 a §) om att den ersättningsberättigade ska kunna redovisa att den av Försäk- ringskassan utbetalda assistansersättning använts i enlighet med vad som följer av föreskrifter i och LASS-förordningen. xI LASS-förordningen införs en regel (11 b §) om att får kontrollera att assistansersättningen använts i enlighet med och LASS-förordningen. Enligt tilläggsdirektivet ska kommittén lämna författningsförslag på hur ska kunna kontrollera att bestäm- melserna om assistansersättningen efterlevs. har knappast några möjligheter att begära uppgifter från assistansanordnare om hur de använder assistanser- sättningen. Anordnarna står inte i någon direkt relation till Försäk- ringskassan som betalningsmottagare och omfattas inte av de regler som gäller för uppgifts- och anmälningsskyldigheter och åter- betalning. Assistansberättigade som själva är arbetsgivare för sina personliga assistenter har en annan relation till eftersom de själva beviljats assistansersättningen. Eftersom det praktiskt taget saknas regler för hur assistansersättningen får användas är det dock knappast meningsfullt för att efterfråga uppgifter om detta. I vårt tidigare delbetänkande föreslås att ska få en regelbunden redovisning från assistansanordnare och egna arbetsgivare av till vad assistansersättningen har använts. Vidare föreslås att ska få kontrollera att redovisningen är korrekt genom möjligheter att när som helst kunna granska anordnarnas och de egna arbetsgivarnas underlag i form av bokföring, verifikationer etc. Förslagen i avsnitt 4.1–4.4 kräver att får vissa nya instrument för uppföljning och kontroll. Det handlar om till- gång till uppgifter från assistansberättigade om att de använt utbetalad assistansersättning i enlighet med vad som anges i gällande lagar och förordningar. För att följa upp att assistansberättigade som inte själva är arbetsgivare för sina personliga assistenter använder den utbetalade ersättningen till assistansanordnare bör få till- gång till uppgifter om vilka anordnare det handlar om samt under- lag i form av avtal och kvitton som visar att anordnarna anlitats. Vid en eventuell brottsutredning finns det möjligheter för polis och åklagare att kontrollera den enskildes bankkonton m.m. enligt de regler som gäller för detta. I samband med detta kan även assistans- anordnarna kontaktas för ytterligare uppgifter. bör få motsvarande möjligheter att inhämta uppgifter från de egna arbetsgivarna om att dessa inte använder utbetalad assistansersättning till annat än kostnader för personlig assistans. Dessa har möjligheter att skilja assistansersättningen från sin personliga ekonomi genom t.ex. separata bankkonton och särskild hantering av kvitton m.m. Även här kan en undersökning av bankkonton göras enligt de regler som gäller detta, efter att För- säkringskassan polisanmält eventuella misstankar om brottsligt förfarande. Grundläggande för båda dessa typer av kontroller bör vara att upprättar en blankett där den assistans- berättigade på heder och samvete intygar att assistansersättningen används till kostnader för personlig assistans genom att denne anlitar en eller flera namngivna anordnare eller själv är arbetsgivare för sina personliga assistenter och använder assistansersättningen i enlighet med reglerna för detta. Det är svårare att se några långtgående kontrollmöjligheter för när det gäller förbudet mot att utbetala ersätt- ningar och att ge andra ekonomiska förmåner från assistans- anordnare till assistansberättigade och förbudet mot att assistans- berättigade tar emot ersättningar och andra ekonomiska förmåner av anordnare. I regel finns det hos assistansanordnarna underlag som skulle vara relevant i detta sammanhang. har inte har någon formell relation till dessa och kan inte kräva redovisningar av hur dessa använder assistansersättningen. En möjlighet skulle vara att kräva att den assistansberättigade själv ska dokumentera hur dennes assistansersättning används av anordnaren och hålla dessa uppgifter tillgängliga för . Detta skulle dock i praktiken lägga ett mycket stort administrativt arbete på den överväldigande majoritet assistansberättigade som anlitar anordnare just för att få hjälp med bl.a. detta. Mot den bakgrunden bedömer vi att kontroller i fråga om förbud att betala ut och ta emot ersättningar och andra ekonomiska förmåner enbart kan vara relativt begränsade. Den ersättningsberättigade ska till kunna uppvisa kvitton på att denne använt utbetalad assistanser- sättning i enlighet med de regler som vi föreslår i avsnitt 4.3. I övrigt bör polisanmäla misstänkta brott mot de förbud som vi föreslår. Även här finns det, vid en eventuell brotts- utredning, möjligheter för polis åklagare att kontrollera den enskildes bankkonton m.m. enligt de regler som gäller för detta. Eftersom de föreslagna förbuden även avser assistansanordnare kan deras bokföring och övriga dokumentation granskas vid en eventuell brottsutredning. Det bör understrykas att de kontroller som vi behandlar här skiljer sig från huvuddelen av de kontroller som bedriver inom socialförsäkringsområdet. Dessa handlar i regel om huruvida den ersättningsberättigade har rätt till en viss ersätt- ning i förhållande till exempelvis arbetsförmåga eller inkomst, inte om hur utbetalad ersättning använts. Undantag är bilstöd och tandvårdsersättningen, som kan lämnas till en tredje part utan koppling till för utförande av en viss tjänst. I huvudsak kommer de föreslagna kontrollmöjligheterna att ha positiva effekter. De understryker allvaret i de föreslagna författ- ningsändringarna och gör det möjligt att säkerställa att de nya reglerna efterlevs. Förbuden mot vissa transaktioner mellan assistansanordnare och assistansberättigade kommer inte att motsvaras av tillräckligt effektiva kontrollmöjligheter. Endast i enstaka fall, och i regel efter en polisanmälan, kommer det att vara möjligt att utreda om en assistansanordnare eller en assistansberättigade brutit mot något av dessa förbud. För assistansberättigade och assistansanordnare kan det behövas en del ytterligare administration, men det är ett arbete som det bör vara rimligt att kräva med tanke på storleken på de medel som För- säkringskassan betalar ut för personlig assistans. Kompetens och resurser för kontrollarbetet behandlas i kapitel 5. xBidragsbrottslagen kommer att vara tillämplig vid de situationer som den enskilde handlar i strid med de regler som vi föreslår i avsnitt 4.1–4.4. Det behövs dock ytterligare en sanktionsmöjlig- het som direkt gäller utbetalningen av assistansersättning. xDet införs en regel i (12 a §) om att efter samråd med den enskilde får besluta att assistansersätt- ningen ska betalas till annan enskild person, juridisk person eller kommun än den enskilde anmält till myndigheten eller begärt att myndigheten ska utbetala ersättningen till. Enligt tilläggsdirektivet ska kommittén se över om det finns behov av ytterligare sanktioner än de i och de i bidrags- brottslagen vid användningen av assistansersättningen i strid med de föreslagna bestämmelserna och, om så är fallet, lämna förslag på sådana sanktioner. gäller en särskild bidragsbrottslag. Bidragsbrottslagen gäller bidrag och ersättningar som enlig lag eller förordning betalas ut av olika myndigheter, bl.a. . Lagen innebär bl.a. detta: xDet som lämnar en oriktig uppgift kan bestraffas med stöd av bidragsbrottslagen. Med oriktig uppgift avses inte endast osann uppgift utan även ofullständiga uppgifter, det vill säga ett partiellt förtigande av sanningen. Vilka uppgifter som ska lämnas och vad som är en oriktig uppgift får avgöras med led- ning av innehållet i respektive lag eller förordning om bidrag och ersättningar. xLagen omfattar såväl skriftliga som muntliga uppgifter. Även felaktiga uppgifter som lämnas elektroniskt, t.ex. genom Internet eller genom servicetelefon, kan medföra straffansvar, böter eller fängelse. Lagens tillämplighet förutsätter inte att uppgiften lämnas till den myndigheten som beslutar om förmånen. Lagen omfattar också anmälningsskyldighet och är tillämplig då en förmånstagare underlåter att göra en anmälan om ändrade förhållanden som påverkar rätten till en förmån eller förmånens storlek. xBrottet måste vara uppsåtligt. Subjektiva omständigheter som vad gärningsmannen trott, förväntat sig eller insett om faran för brottets fullbordan kan ha betydelse för uppsåtsbedömningen. Det är viktigt för bidragsbrottslagens tillämplighet att den myndigheten som beslutar om förmånen sköter sin informa- tionsskyldighet enligt förvaltningslagen. I vårt tidigare delbetänkande uppmärksammades inte den typ av sanktioner som kan bli aktuella enligt bidragsbrottslagen. beror på att förslagen i dessa fall främst handlade om assistansan- ordnares skyldigheter och de påföljder som skulle kunna bli aktuella för dessa. Påföljderna handlade i båda fallen om återbetal- ning. I vårt tidigare delbetänkande finns också förslag om att en assistansanordnare som gjort sig skyldig till allvarliga förseelser inte skulle få ta emot assistansersättning. Allvarliga brister i hanteringen av assistansersättningen skulle också kunna föranleda en gransk- ning inom den sociala tillsynen, som vi såg som en del av den samlade lösningen för uppföljning och kontroll av verksamheter med personlig assistans. Förutsatt att det tydligt framgår av lag och förordning vad som gäller för utbetalning, användning och återbetalning av assistanser- sättning kommer bidragsbrottslagen att vara tillämplig i de situa- tioner som den enskilde handlar i strid med dessa regler. Utan de ändringar som vi föreslår i avsnitt 4.1–4.4 får bidragsbrottslagen dock knappast någon betydelse när det gäller felaktig användning av assistansersättningen. En förutsättning för att bidragsbrottslagen ska vara tillämplig är att det är den ersättningsberättigade som begår brottet. Detta är också i huvudsak fallet i de ändringar som vi föreslår. Genom åter- betalningsskyldigheten och vad som kan följa av bidragsbrottslagen bör det finnas tillräckliga sanktioner mot den enskilde vid felaktig- heter i samband med utbetalning och användning av assistanser- sättning. Bidragsbrottslagen omfattar för övrigt också den redovis- ning av utförda assistanstimmar som lämnas till , förutsatt att denna görs på heder och samvete. I avsnitt 4.3 föreslår vi ett förbud för assistansanordnare att betala ut ersättning eller på annat sätt ge den assistansberättigade andra ekonomiska förmåner. Det finns i dagens regelverk inga sanktioner som är relevanta i detta fall. Om förbudet ska åtföljas av någon sanktion behöver regelverket kompletteras på denna punkt. Den mest näraliggande möjligheten är att ge möjlighet att besluta att assistansersättningen ska betalas till någon annan om en annan enskild person, juridisk person, kommun eller den ersättningsberättigade själv använt assistansersättningen i strid med författningen. I vårt tidigare delbetänkande bedömde vi att detta är en relevant påföljd om en assistansanordnare inte använder utbetalad assistansersättning på ett ändamålsenligt sätt. Det kan dock ifrågasättas om en sanktion som till stor del riktar sig mot assistansanordnare är relevant så länge som Försäkrings- kassan saknar formell relation till assistansanordnare och inte med stöd av detta kan följa upp eller kontrollera till vad de använder assistansersättning. Vi bedömer ändå att sanktionen är relevant också i förhållande till de förbud som vi föreslår i avsnitt 4.3. En assistansanordnare som ger den enskilde tillgång till ersättning eller annan ekonomisk förmån kan inte betraktas som en seriös upp- dragstagare. Ett beslut om att inte låta en assistansanordnare få hantera assistansersättning på uppdrag av den assistansberättigade måste givetvis fattas på mycket goda grunder. I annat fall kan såväl assistansberättigade som assistansanordnare drabbas på ett orätt- mätigt sätt. Vidare kan staten bli skyldig att betala skadestånd. Det är givetvis också viktigt att gör den assistansberättigade delaktig i hela den processen leder fram till den föreslagna sanktionen. För regelverkets trovärdighet är det viktigt att de författnings- ändringar som föreslås i avsnitt 4.1–4.4 åtföljs av relevanta påföljder för den som bryter mot dem. De förbud som riktas mot de assistansberättigade svarar mot de påföljder som är möjliga att utdöma enligt nuvarande lagstiftning och mot den återbetalningsskyldighet som vi diskuterar i avsnitt 4.4. En möjlighet för att neka utbetalning till en viss assistansanordnare är en relevant komplettering av dessa sank- tioner. Det är svårt att bedöma i vilken utsträckning som Försäkrings- kassan kan komma att anmäla misstankar om brott mot de före- slagna reglerna. Följaktligen är det svårt att säga något om den ökade belastningen på polis, åklagare och domstolar. Utan belägg för någon omfattande felaktig användning av assistansersättning finns det skäl att utgå från att det knappast blir något betydande merarbete för dessa myndigheter. xDe regeländringar som vi föreslår förutsätter en god informa- tion till i första hand de assistansberättigade om vilka regler som gäller för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning. Det finns anledning att ta vara på detta till- fälle och bredda informationen så att den gäller syftet med personlig assistans och assistansersättning samt de regler som i övrigt gäller för insatsen och ersättningen.