sou · GVB361 · 2008-01-01 00:00:00 — Hypotesen har varit att ett sviktande föräldraskap kan förklara varför vissa barn blir föremål för insatser av barn- och ungdomsvården. Till föräldrarna har därför en mängd attribut knu- tits som var för sig eller i förening skulle kunna ha ett samband med sviktande föräldraskap; exempelvis fängelsevistelser, arbets- situation, vård på institution, ersättningar från socialförsäkringar etc. SCB beräknade sambandet mellan olika kombinationer av attri- but hos föräldrarna och förekomsten av heldygnsinsatser inom barn- och ungdomsvården för deras barn. Exempelvis kunde SCB visa att risken för en heldygnsinsats är fyra gånger högre än genom- snittet för barn som har en förälder som fått vård för alkohol- missbruk. SCB använde därefter dessa samband för att skatta antalet barn per kommun som kommer att behöva få heldygnsvård. Jag bedömer att hypotesen om sviktande föräldraskap som en grundläggande förklaring till varför barn och ungdomar behöver insatser från kommunernas individ- och familjeomsorg innebär en lovade ansats. Det visade sig att den framtagna modellen kunde ge en god skattning av antalet barn med behov av insatser inom barn- och ungdomsvården i riket, men tyvärr inte på kommunnivå för enskilda kommuner. Jag tvingas därför konstatera att jag inte har lyckats finna strukturella variabler som på ett tydligt sätt speglar skillnaderna mellan kommunerna i behovet av barn- och ungdomsvård. Det är enligt min mening angeläget att Statskontoret inom ramen för myndighetens kommande löpande uppföljning av den kommunal- ekonomiska utjämningen prioriterar ett fortsatt utvecklingsarbete med komponenten barn- och ungdomsvård. Utredningens arbete med komponenten Övrig individ- och familjeomsorg Min validering av komponenten övrig individ- och familjeomsorg visade som nämnts ovan att förklaringsvärdet sjunkit även för denna del. Det visade sig också att variabeln män 25–64 med årsin- komst inte längre uppfyllde de statistiska kraven för att kunna ingå i regressionsmodellen som en förklarande variabel. En uppdaterad regression, exklusive män med låg inkomst, ger ett förklaringsvärde på . De variabler som används för att förklara skillnader i övrig indi- vid- och familjeomsorg tar sin utgångspunkt i studier som genom- förts av för att förklara variationer i kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd. Då det avgörande för att få ekonomiskt bistånd är individens eller familjens inkomst i förhållande till försörjningsbördan har jag försökt avgränsa de urvalsgrupper som används i dagens kompo- nent genom att koppla på inkomstnivåer. På detta sätt kan man bättre fånga in de personer som får bistånd, vilket ökar kompo- nentens träffsäkerhet. Mitt förslag till variabler framgår nedan. Variabeln arbets- sökande utan ersättning kvarstår i mitt förslag oförändrad från den befintliga modellen, medan övriga variabler är nya. personer som är sambo/gifta, utrikes födda utanför EU, , , , och , utan in- troduktionsersättning, med barn (0–) och en inkomst un- der ensamstående kvinnor i åldern 20–55 med barn 0–och en inkomst som understiger De föreslagna nya variablerna ersätter: utrikes födda flyktingar och nära anhöriga som vistats i landet 3–och övriga utrikes födda från länder utanför och EU som vistats i 0–19 år ensamstående kvinnor i åldern 18–44 med barn 0–17 år Jag föreslår även att variabeln roten ur tätortsbefolkningen i kom- munen uppdateras att avse förhållanden för . beln män 25–64 med årsinkomst utmönstras eftersom den som nämnts är statistiskt godtagbar. De av mig föreslagna förändringarna gör att komponenten övrig individ- och familjeomsorg kan förklara av de genomsnittliga kostnadsskillnaderna mellan kommunerna . Totalt sett kan den uppdaterade delmodellen, inklusive komponenten barn- och ungdomsvård, förklara av kostnadsskillnaderna 2005. 6.4Resultatet av mitt förslag De föreslagna förändringarna innebär att 82 kommuner får sänkta standardkostnader med maximalt per invånare. Samti- digt får 208 kommuner höjda standardkostnader med per invånare. Samtliga förändringar beror på att variablerna i komponenten övrig individ- och familjeomsorg förändrats något för att på ett bättre sätt än fånga upp de strukturellt betingade kostnadsskillnaderna som finns mellan landets kommuner. Tabell 6.1 Utredningens förslag till nya standardkostnader i delmodellen indi vid- och familjeomsorg (kronor per invånare) kommuner, över 25 000 inv. kommuner 12 500 -25 000 inv kommuner, mindre än 12 500 inv. På kommungruppsnivå innebär förändringarna att gruppen stor- städer och förortskommuner får något sänkta standardkostnader medan övriga kommungrupper får höjda standardkostnader. Gene- rellt sett är dock förändringarna på kommungruppsnivå att beteckna som relativt små. Utfallet för respektive kommun presenteras i bilaga 9. I kapitlet föreslår jag uppdatering och förändring av kostnadsut- jämningens delmodell för äldreomsorg. Normkostnad: Beräkningen av normkostnad indelad efter socio- ekonomisk tillhörighet upphör och ersätts med indelning efter in- komst. Inkomsten för den äldre befolkningen ska uppdateras årli- gen av SCB. Skattningen av omsorgsbehov hos äldre görs direkt med hjälp av ADL-beroende. Vårdkonsumtionen som ligger till grund för normkostnaden uppdateras. Män och kvinnor får samma normkostnad givet inkomst, etnicitet, ålder och ADL-beroende. Kostnaderna för hemtjänsttimme och särskilt boende uppdateras. Hemtjänst i glesbygd: Merkostnaden för hemtjänst i glesbygd upp- dateras. Tillägg för institutionsboende: Tillägget till glesbygdskommuner för särskilt boende upphör. De föreslagna uppdateringarna och förändringarna bör införas . 7.1Kort om nuvarande delmodells utformning Standardkostnaden för äldreomsorg beräknas med tre kompo- nenter. Först beräknas en s.k. normkostnad för varje kommun som speglar vårdbehovet för befolkningen . Kommuner med gles bebyggelsestruktur får ett tillägg till normkostnaden för mer- kostnad för resor inom , och kommuner som tillhör kommungruppen glesbygdskommuner får dessutom ett tillägg för särskilt boende. Beräkningen av normkostnaden för kommunerna utgår från att den äldre befolkningen delas in i sammanlagt 240 delgrupper efter socioekonomi, etnicitet, kön och ålder. Ohälsan och vårdkonsum- tionen skattas för varje delgrupp. Därefter beräknas en norm- kostnad för respektive delgrupp. Den totala normkostnaden för kommunen beräknas genom att alla invånares normkostnad sum- meras. En detaljerad beskrivning av modellen för normkostnads- beräkning för delgrupper och kommuner återfinns i bilaga 10a. Med anledning av stora avstånd i områden med gles bebyggelse- struktur antas att det uppstår en merkostnad för personalens resor i . För resor till invånare som bor eller längre från en servicepunkt, varifrån hemtjänst- personalen antas utgå, beräknas en merkostnad. Möjliga service- punkter är tätorter med minst 200 invånare. Rikets snitt används för att beräkna antalet personer i respektive kommun som har hemtjänst av de . För att beräkna merkostnaden används en schablon på milen. I ersättningen ingår kostnader för fordon och lön för två besök . Totalt är merkostnaden för hemtjänst till följd av gles bebyggelsestruktur beräknad till . Det antas även uppstå en merkostnad för särskilt boende för glesbygdskommuner. Behovet av särskilt boende antas uppstå tidi- gare, dvs. vid ett lägre omsorgsbehov, i glesbygdskommuner än i andra kommuner, där mer omfattande omsorgsbehov kan tillgodo- ses av . Ersättningen utgår av kommunens beräknade normkostnad och ges till 29 glesbygdskommuner (de kommuner som klassificerade som glesbygdskommuner). Den totala merkostnaden för särskilt bo- ende för glesbygdskommuner är . omfördelar delmodellen , vil- ket gör att äldreomsorg är den delmodell som i absoluta tal svarar för den största omfördelningen i kostnadsutjämningen. Den ge- nomsnittliga vägda standardkostnaden för rikets samtliga kommu- ner är per invånare. Standardkostnaden i de olika kommunerna varierar per invånare. Delmodellens grundstruktur infördes efter förslag från Struk- turkostnadsutredningen (SOU 1993:53). SCB uppdaterar , till grund för normkostnadsberäkningen för respektive kommun, antal invånare fördelat på ålder, kön, civilstånd och etni- citet. Indelningen efter socioekonomi, som också påverkar norm- kostnadsberäkningen, har uppdaterats efter förslag från Kommu- nala utjämningsutredningen (SOU 1998:151) respektive (SOU 2003:88). I samband med den senare togs tillägget för färdtjänst och handikappomsorg bort. Även tilläggen för gles bebyggelsestruktur har uppdaterats efter förslag från kommittéerna. Den största delen av kommunernas standardkostnad för äldre- omsorgen är normkostnaden. Normkostnaden ska mäta struktu- rella skillnader i omsorgsbehov mellan kommunerna. Den nu gäl- lande beräkningen av normkostnaden genomfördes och av- rapporterades av (SOU 2003:88). Beräk- ningen av normkostnaden sker enligt följande: Först uppskattas omsorgsbehovet för den äldre befolkningen. Det görs med hjälp av en undersökning av levnadsförhållanden (), som genomförs av SCB . I undersökningen in- tervjuas 2 000 till 3 000 personer , vilket motsvarar av befolkning i den åldersgruppen. I undersökningen ställs frågor om självupplevd hälsa, funktionsnedsättning och lång- varig sjukdom. I nästa steg kopplas kunskapen om de äldres ohälsa till olika delgrupper av den äldre befolkningen efter kön, civilstånd, etnicitet och socioekonomisk tillhörighet. För detta ändamål tas ett ohäl- soindex fram som grupperar de intervjuade enligt fyra nivåer av hälsa; full hälsa, lätt ohälsa, måttlig ohälsa och svår ohälsa. För att koppla ohälsan för respektive grupp till omsorgsbehov i form av hemtjänst och särskilt boende används en fältundersökning i åtta kommuner. Den fältundersökning som ligger till grund för den befintliga beräkningen genomfördes , och omfattade drygt 5 000 vårdtagare som hade antingen hemtjänst eller särskilt boende. Materialet har breddats genom att motsvarande data avseende 1 500 äldre från sju andra kommuner, som deltar i det s.k. SNAC-pro- jektet (study on Ageing and Care) har tillförts. I båda dessa undersökningar klassas behovet i förhållande till ADL, aktiviteter i dagligt liv. ADL-beroende avser behov av hjälp i föl- jande fyra aktiviteter: bad eller dusch, stiga upp och lägga sig, på- och avklädning samt födointag. Klassificering enligt ADL används allmänt i vård- och utbildningssammanhang för att bedöma vård- och omsorgsbehov. Ohälsoindex översätts därefter till det ADL- index som används i fältundersökningen. Varje delgrupp ges en normkostnad genom att respektive delgrupps omsorgsbehov i form av hemtjänst eller särskilt boende prissätts med hjälp av schablonkostnader. Nästa steg i beräkningen är att alla i befolkningen pla- ceras in i en av de 240 delgrupperna för att kunna tilldelas motsva- rande normkostnad. Kön, ålder i femårsgrupper, civilstånd och et- nicitet – född utom eller inom , uppdateras . Den socioekonomiska indelningen sker i fem grupper: ej facklärd arbe- tare, facklärd arbetare, företagare och jordbrukare, tjänstemän på lägre och mellannivå, högre tjänstemän. Beräkningen per socioekonomisk grupp förutsätter ett underlag som medger uppdelning av befolkningen i dessa grupper. Det un- derlaget finns i de s.k. Folk- och bostadsräkningarna (FOB). Så- dana genomfördes tidigare . har ingen ny undersökning gjorts, vilket innebär att allt färre i den äldre be- folkningen har en identifierbar socioekonomisk grupp. De som inte har en klassificering grupperas med hjälp av den fördelning som delgruppen har i den egna kommunen. Finns det inte någon i den aktuella delgruppen sker klassificeringen efter kommun- gruppens fördelning. Att undersökningen inte har genomförts se- dan 1990 medför bl.a. ett växande problem genom att inte någon som invandrat kan klassificeras utan måste ges en schablonmässig indelning enligt ovan. Vid undersökning kunde av de äldre återfinnas i Folk- och bostadsräkningarna, medan fick klassificeras schablonmässigt. Alla erhåller en normkostnad enligt den delgrupp som de har placerats i. Den totala normkostnaden för kommunen beräknas genom att antalet personer i varje delgrupp multipliceras med respektive delgrupps normkostnad för att därefter summeras. 7.3Mitt förslag till uppdatering och förändring har andelen äldre i stadigt ökat och allra störst förändring har andelen äldre haft. Det motsvarar också den grupp äldre som har störst behov av omsorg. har gruppen som helhet fått högre inkomst genom de nya årskullar som blivit . Demografin kan förklara en stor del av skillnaderna i kostnad mellan kommuner. Andelen 65+ vari- erar från till mellan kommunerna. av kostnadsskillnaden förklaras av detta. Med mina förslag enligt nedan förklarar delmodellen äldreomsorg sammantaget av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. På mitt uppdrag har docent genomfört en ny bearbetning av ett aktuellt ULF-material och en ny fält- undersökning. I fältundersökningen har företrädare för samtliga av de åtta kommuner som deltog vid föregående uppdatering med- verkat, och material från har tillförts. För en dju- pare beskrivning av fältundersökningen och en jämförelse med de två tidigare fältundersökningarna gjorda 1994 och 2002, se bilaga 10b. Jag föreslår att denna uppdatering ska läggas till grund för be- räkningen av normkostnaderna. Uppdateringen fångar upp förändringar i fördelning av om- sorgsbehov och vårdkonsumtion mellan olika grupper av äldre. Dessutom anpassas de antagna kostnaderna för hemtjänst respek- tive särskilt boende till aktuell nivå. Uppdateringen har visat att förändringarna har varit begränsade i omsorgsbehov och vård- konsumtion från föregående uppdatering. De förhållandevis stora förändringarna i den relativa fördelningen av andelen äldre mellan kommunerna fångas upp av den årliga uppdateringen. ULF-undersökningen innehåller numera frågor om ADL, vilket inte var fallet vid föregående uppdatering. De intervjuade får svara på direkta frågor kring olika aktiviteter i det dagliga livet (se ovan). ADL- beroende har en direkt koppling till behovet av service och omvårdnad och ger därmed ett skarpare mått på omsorgs- behovet än ohälsoindex. ADL används för att mäta det faktiska omsorgsbehovet till skillnad från ohälsoindex som ger en mer all- män hälsobedömning. Att ULF-materialet numera innehåller frå- gor om ADL medför också att behovet av översättning mellan upplevd ohälsa och vårdbehov är nödvändig, varigenom en möjlig felkälla kan elimineras. Jag föreslår därför att, vid beräkningen av normkostnad, indel- ningen i ohälsa ersätts med en indelning efter ADL-beroende. Det skarpare måttet på omsorgsbehov som ADL-klassningen är ger vissa omfördelningseffekter mellan kommunerna, i och med att skillnaderna i vårdbehov mellan olika samhällsgrupper framträder tydligare. Skillnaderna i omsorgsbehov mellan olika grupper av äldre mäts som framgått i den befintliga utjämningen bl.a. efter den klassifice- ring av de äldre i olika socioekonomiska grupper som finns i Folk- och bostadsräkningarna. Äldre som exempelvis har varit tjänstemän under de förvärvsaktiva åren har generellt sett lägre omsorgsbehov än äldre som varit arbetare Ett alternativ till socioekonomisk gruppindelning är att dela in befolkningen efter inkomstgrupp. Undersökningar har visat ett starkt samband mellan inkomst och ohälsa. Detta beror både på att högre inkomster leder till bättre hälsomöjligheter och att dålig hälsa ofta medför lägre inkomster. Samtliga i gruppen kan klassificeras med hjälp av aktuella och individuella upp- gifter om inkomst. Inkomst är också möjlig att uppdatera . Vid uppdateringen utifrån socioekonomi innevarande år kunde en- dast klassificeras via Folk- och bostadsräkningen, vilket alltså är en sänkning från föregående uppdatering då kunde inplace- ras utan schablonisering. Det kommer i längden inte att vara möj- ligt att beräkna normkostnaderna med utgångspunkt från de be- fintliga Folk- och bostadsräkningarna, som alltså senast genom- fördes 1990. Jag föreslår därför att indelningen av den äldre befolkningen i fem socioekonomiska grupper ersätts av en indelning i inkomst- grupper. Jag föreslår en indelning i tre inkomstgrupper efter ge- nomsnittlig inkomst på riksnivå för dem som fyllt . Vidare föreslår jag att inkomst uppdateras av SCB liksom civilstånd, etnicitet och ålder. Skillnaderna i omsorgsbehov mellan grupperna är något större med indelning efter inkomst än med socioekonomisk indelning (se bilaga 10a, tabell 3 och 4). En övergång från socioekonomi till in- komst vid gruppindelningen ger därför effekten att kommuner där de äldre har relativt höga inkomster får sänkta normkostnader jämfört med , medan kommuner där de äldre har låga in- komster får höjda normkostnader. Anledningen till detta är att de skillnader i omsorgsbehov som finns mellan olika samhällsgrupper fångas upp bättre med en gruppering efter inkomstnivå jämfört med motsvarande gruppering efter socioekonomisk grupp enligt Folk- och bostadsräkningarna. Jag ska enligt direktiven följa upp äldreomsorgsmodellen bl.a. utifrån ett könsperspektiv. fastställs skilda normkostnader för kvinnor och män, utifrån en uppskattning av den faktiska konsum- tionen av äldreomsorg i riket för män respektive kvinnor. analysera betydelsen för normkostnaden av skillnaden i konsum- tion av omsorg mellan män och kvinnor har beräkningar gjorts för samtliga kommuner på två sätt, en könsneutral beräkning och en uppdelad efter kön. Skillnaderna mellan kommunerna visade sig totalt sett vara små, för samtliga kommuner mindre än en procent- enhets förändring i förhållande till den framräknade norm- kostnaden i den befintliga utjämningen. En fördel med att upphöra med skilda normkostnader för män och kvinnor är att modellen blir mera logisk, när ett ADL-bero- ende tilldelas samma kostnad oberoende av kön. Modellen blir också enklare och stabilare då antalet delgrupper minskar till hälf- ten genom detta. Med en sådan förändring vid beräkningen av normkostnader kommer dessa fortfarande att påverkas av skillna- der i ADL-beroende, men normkostnaden givet samma grad av ADL-beroende kommer att vara densamma för män och kvinnor. Jag föreslår således att uppdelningen på delgrupper per kön upphör och ersätts av en könsneutral beräkning. För att omsätta omsorgsbehovet till en årlig kostnad behövs en schablon för dels hemtjänst med , dels särskilt boende med heldygnsomsorg. I tabellen nedan redovisas aktuella kostnadsuppgifter (2005) från kommuner och Landsting, och även de uppgifter som används i dagens utjämning. Förslag till uppdaterad schablonkostnad för äldreomsorgen (kronor) Årsplats i boende med heldygnsomsorg Timkostnaden för hemtjänst har räknats upp medan kostnaden för boendet har räknats upp . Den stora höj- ningen av kostnaden för hemtjänst är till största delen en korriger- ing, då kostnadsuppgiften tidigare var betydligt underskattad. Kor- rigeringen innebär att förhållandet mellan de två olika vård- formerna har förändrats och att ett vårdbehov med hemtjänst motsvarar kostnaden för en årsplats på sär- skilt boende. Jag föreslår att dessa kostnader används för att få fram kostna- den för helårsboende samt årskostnaden vid beräknandet av normkostnaden. I dagens modell beräknas normkostnaden för 240 delgrupper. Med mina förslag sjunker antalet delgrupper till 72 (sex ålders- grupper * två grupper för etnicitet * två grupper för civilstånd * tre inkomstgrupper). Med färre grupper förenklas modellen som underlaget blir mer stabilt då antalet individer i varje delgrupp blir större. Dessutom möjliggörs en uppdatering av samtliga variabler. Tillägg för hemtjänst i glesbygd har på mitt uppdrag gjort en ny utplacering av fiktiva servicepunkter och anknutit personer till dessa punkter samt beräknat deras avstånd till dessa punkter. Gles- bygdsverket har vidare validerat den milkostnad samt de antagan- den som används för beräkningen av merkostnad . Jag föreslår att nya utplacering och anknytning ska gälla som grund för beräkning av tillägg för hemtjänst. Jag föreslår att tillägget för särskilt boende i glesbygdskommuner tas bort. Anledningen till mitt förslag är att med de uppdaterade kostnaderna för hemtjänst och särskilt boende som redovisats ovan har kostnadsrelationen mellan särskilt boende och hemtjänst för- ändrats. Med dagens schablonkostnader är hemtjänst mindre kost- samt upp till 39 timmars hemtjänst . Med mitt förslag till uppdaterade kostnader återfinns den gränsen vid . Därmed bortfaller i huvudsak behovet att kompensera glesbygdskommuner för en tidigare överflyttning av äldre till sär- skilt boende. 7.4Resultatet av mitt förslag Mina förslag till förändringar av normkostnadsberäkningen moti- veras av att skillnaderna i omsorgsbehov mellan olika grupper av äldre skattas mer precist än vad som är fallet i den befintliga utjäm- ningen. Övergången till klassificering efter inkomst motiveras dessutom av att det inte är möjligt att upprätthålla den nu- varande indelningen efter socioekonomi med utgångspunkt från de befintliga Folk- och bostadsräkningarna. Mina förslag leder till att kommuner med en större andel pen- sionärer med bakgrund som tjänstemän, eller annorlunda uttryckt med relativt sett högre inkomster, får ett negativt utfall efter upp- dateringen, medan det omvända gäller för kommuner som har en större andel pensionärer med bakgrund som arbetare, dvs. med re- lativt sett lägre inkomster. Mitt förslag att uppdelningen på kön vid beräkningen av norm- kostnaderna ska ersättas av en könsneutral beräkning motiveras bl.a. av att modellen blir mera logisk när ett ADL-beroende tillde- las samma kostnad oberoende av kön. Modellen blir också enklare och får en större stabilitet när antalet delgrupper minskar. Effekten på utfallet av utjämningen blir jämförelsevis begränsad. Den uppdatering som gjorts av de antagna kostnaderna för hemtjänst respektive för särskilt boende har resulterat i en relativt kraftig ökning av kostnaderna för hemtjänst, medan kostnaderna för särskilt boende ökat mindre. Uppdateringen har möjliggjorts av att Kommuner och Landsting förfogar över bättre kostnadsdata än vad som var fallet vid föregående uppdatering. Min omviktning av kostnader mellan hemtjänst och särskilt boende har föranlett förslaget att ta bort institutionstillägget. Detta leder till att 29 glesbygdskommuner får ett negativt utfall, som dock för flertalet av dessa kommuner helt eller delvis uppvägs av ett positivt utfall av uppdateringen av normkostnaderna. har på mitt uppdrag gjort en ny utplacering av fiktiva servicepunkter och anknutit personer till och beräknat deras avstånd till dessa punkter. Därigenom kan de demo- grafiska förändringar som skett från föregående uppdatering fångas upp vid uppdateringen av tillägget för hemtjänst. Även här är ef- fekterna på utfallet av utjämningen relativt sett begränsad. Resultatet av mina förslag är att 200 kommuner får höjda stan- dardkostnader medan 89 kommuner får sänkta standardkostnader. Med mina förslag ökar omfördelningen till . Storstäder och förortskommuner får som grupp sänkta stan- dardkostnader, gruppen större städer får oförändrade standard- kostnader, medan samtliga övriga kommungrupper får höjda stan- dardkostnader. Utredningens förslag till nya standardkostnader i delmodellen äldre- omsorg, redovisade på kommungruppsnivå (kr/per invånare) Kommuner, över 25 000 inv. Kommuner, 12 500 - 25 000 inv. Kommuner, mindre än 12 500 inv. De tio kommuner som får de största negativa förändringarna får sänkta standardkostnader med per in- vånare. De tio kommuner som får de största positiva förändring- arna får höjda standardkostnader med per invånare. Utfallet för respektive kommun presenteras i bilaga 10c. I mitt delbetänkande (SOU 2006:84) har jag lagt förslag om en uppdatering av komponenten byggkostnader i utjämningen för be- byggelsestruktur. Efter beslut kommer denna uppdatering att genomföras .