sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — Samhällsekonomiska bedömningar blir med mina förslag i olika grad nödvändiga vid tillståndsprövning. Därutöver bör sådana bedömningar göras vid överväganden om undantag från tillstånds- plikt. Denna typ av bedömningar torde även vara lämpliga vid över- väganden om tillstånd ska villkoras med krav på täckning och utbyggnadstakt. Inriktningen ska vara positiv Utgångspunkten vid tillståndsgivning – där sådan är nödvändig – bör fortsatt vara att i största möjliga mån tillgodose var och ens efterfrågan på rimligt störningsfria frekvenser när behov uppstår. Den s.k. positiva inriktningens princip ska således behållas, men i många fall är det inte möjligt att låta enbart denna princip styra. Den stora och växande efterfrågan på radiospektrum innebär att det i många fall inte är möjligt att låta alla få tillgång till radiofre- kvenser i den omfattning de vill. I dessa fall behöver man i stället använda någon form av urvalsmekanism. Tillstånd ska vara huvudregel I de flesta fall kan utrymmet för användning av frekvenser antagli- gen sägas vara begränsat i förhållande till efterfrågan på ett sådant sätt att det utan reglering finns risk för skadliga störningar mellan olika användare och användningsområden. Det huvudsakliga instrumentet för frekvensförvaltning är tillstånd. Detta kan avse användning av ett visst frekvensutrymme eller av en radiosändare (se avsnitt 4.4). Alla radiospektrumanvändare bör fortsättningsvis omfattas av samma huvudregel, dvs. tillstånd bör krävas av alla användare om inte undantag ges enligt de principer som anges nedan. Undantag från tillståndsplikt ska ges i de fall det är möjligt När utrymmet för användning i ett visst frekvensband i förhållande till efterfrågan inte är begränsat på ett sådant sätt att det finns någon större risk för skadliga störningar, saknas skäl för att till- En ny modell för radiospektrumförvaltning Annorlunda uttryckt ska frekvensanvändning i ett visst band vara undantagen från tillståndsplikt om det förvän- tade ekonomiska värdet av användningen av frekvensutrymmet då kan förväntas vara större än om användningen vore tillståndsplik- tig. Kollektiv användning av ett frekvensutrymme kan då sägas ske. Undantag från tillstånd kan även avse vissa typer av radiosän- dare i annars tillståndsbelagda band. Ett annat eller snarare oftast ytterligare skäl att göra undantag från tillståndsplikten kan vara in- ternationell harmonisering. I praktiken handlar det dock inte om en fri användning av band undantagna från tillståndsplikt. Högsta tillåtna effekt och andra kriterier kan behöva anges. Detta görs av PTS genom föreskrifter. Undantag från tillståndsplikt råder dessutom enbart för särskilt angivna radiogränssnitt och radioan- vändningar i för dessa sändare angivna band. kan och bör det – som ovan beskrivits – tack vare teknikutvecklingen bli möjligt att i större utsträckning tillämpa undantag från tillståndsplikt. Tekniken kan då möjliggöra att fler frekvensutrymmen inte i förhållande till efterfrågan är begränsade på ett sådant sätt att det finns någon större risk för skadliga stör- ningar. Även om ambition med rätta kan vara att ligga i framkant i sådan teknikutveckling, styrs den allmänna användar- nyttan av tillgången till utrustning (som kan produceras tillräckligt billigt tack vare skalfördelar) som stöder eller använder sådan tek- nik. Det är annorlunda uttryckt resurskrävande att utveckla lämplig utrustning för sändning och mottagning i en radiomiljö där kollek- tiv användning ska ske. Av detta skäl spelar internationellt harmo- niseringsarbete en viktig roll (även) i detta sammanhang. Tillståndsgivningen ska följa god förvaltningssed Tillståndsgivningen bör präglas av maximal transparens, objektivi- tet, förutsägbarhet och icke-diskriminering i enlighet med artikel 9 ramdirektivet. Dessa regler torde i gälla redan enligt den allmänna förvaltningsrätten, men förtjänar att framhållas som sär- skilt viktiga med tanke på att lagens syften främst ska uppnås ge- nom marknadsmekanismer som kräver sådana förutsättningar. Till- ståndsgivningen bör dessutom präglas av en sådan långsiktighet som ger tydliga incitament till investeringar. En ny modell för radiospektrumförvaltning Marknadsmekanismer ska användas vid hög efterfrågan på radiofrekvenser Om efterfrågan på användning av ett visst frekvensutrymme över- stiger utbudet (i form av det tillgängliga utrymmet), bör mark- nadsbaserade metoder användas för att fördela tillstånden. När till- ståndsmyndigheten delar ut tillstånd bör detta innebära någon form av auktion. Det ska dessutom enligt min mening vara tillåtet att köpa, sälja och hyra hela eller delar av tillstånd. Där efterfrågan på radiofrekvenser överstiger utbudet kan fre- kvensutrymmet ses som en produktionsfaktor (insatsvara) på en marknad för trådlös elektronisk kommunikation. Den begränsade resurs som frekvensområdet då utgör ska då tilldelas i syfte att få marknaden för trådlös elektronisk kommunikation att fungera på bästa möjliga sätt. En fungerande marknad för radiospektrum för- delar denna produktionsresurs på effektivt sätt vilket bl.a. kan bidra till att slutkundsmarknaderna för trådlösa tjänster fungerar bättre. En diskussion om detta förs i avsnitt 4.4. Generellt bör radiospekt- rum tilldelas i ett marknadsformat med så få imperfektioner som möjligt. I princip är det så att ju mindre insatsvarumarknaden för radiospektrum utsätts för störningar, desto bättre fungerar slut- kundsmarknaden för trådlös elektronisk kommunikation. är det dock i praktiken nödvändigt att införa begränsningar som kan medföra imperfektioner, bl.a. för att åstadkomma konkurrens på slutkundsmarknader för elektronisk kommunikation. I de fall så- dana begränsningar införs, t.ex. i form av krav på hur stort fre- kvensutrymme en aktör får köpa, utbyggnadskrav eller krav på im- plementering av olika teknikplattformar, ska de tydligt motiveras. Tillstånden ska bara ha de begränsningar som krävs för ett effektivt resursutnyttjande Som ovan nämnts bör en radiospektrumförvaltning som överens- stämmer med den allmänna inriktningen i LEK syfta till att flytta tyngdpunkten från staten till användare av radiofrekvenser. Sådana användare ska i så hög utsträckning som möjligt bestämma for- merna för sin radioanvändning. Tillstånden bör därför vara utfor- made så att de underlättar handel, är så teknik- och tjänsteneutrala som möjligt och medför ett minimum av administrativa kostnader för tillståndshavare och andra. En ny modell för radiospektrumförvaltning Med teknikneutrala tillstånd avses att endast de tekniska krav bör ställas som krävs för att säkerställa samexistens mellan använ- dare, som t.ex. effektgränser inom och utanför det frekvensband och geografiska område som tillståndet gäller, för att undvika skadlig störning. Ett införande av en högre grad av tjänsteneutrali- tet är en logisk följd av konvergensen när samma nät kan förmedla bitströmmar som innehåller alla typer av tjänster. Ingen använd- ning bör annat än undantagsvis förbjudas som sådan i ett visst fre- kvensutrymme, men det kan ibland finnas skäl att föreskriva viss användning i ett visst utrymme exempelvis för att tillgodose sam- hällsviktiga funktioners behov. Tillstånd bör inte begränsas i tiden annat än då skäl i det enskilda fallet uppstår som har att göra med ett samhällsekono- miskt effektivt resursutnyttjande. Utveckling av ny radioteknik kan – där den inte fullt ut möjlig- gör undantag från tillståndsplikt – komma att möjliggöra effektivi- sering av radiospektrumanvändningen genom att i de kriterier för samexistens som ställs upp i tillståndsvillkoren i högre grad tillåta delning av ett visst frekvensutrymme. skulle detta kunna tänkas ske genom någon typ av förenklad tilldelningsmetod. Tillståndsvillkoren ska främja effektiv användning och konkurrens Tillståndsvillkoren bör utformas så att de främjar effektiv använd- ning och konkurrens. Detta innebär i tillägg till det som angivits ovan att inträdesbarriärerna för nya aktörer och nya typer av användningar ska vara så låga som möjligt, i syfte att möjliggöra innovation och teknikutveckling. Detta bör innebära att avgifter tas ut som ger rätt incitament till effektiv användning och förhindrar konkurrenshämmande strategiskt beteende. Storleken på incitamentsskapande avgifter ska så långt möjligt efterlikna ett marknadspris för användningen. Vid auktion och för- säljning av radiofrekvenser fastställs ett pris på det aktuella utrym- met i förhållande till tillståndstidens längd. Om en fungerande marknad för radiospektrum skapas – vilket är långt ifrån säkert – eller om frekvenser regelbundet återtas skapas en mekanism för att regelbundet fastställa priset på ett visst frekvensutrymme. Vid rul- lande tillståndstider (se avsnitt 4.6.4) bör staten utveckla ett system för att genom beslut fastställa en avgift som så långt det är möjligt En ny modell för radiospektrumförvaltning efterliknar ett marknadspris. Det kan lämpligen göras genom framtagandet av en modell där det ursprungliga priset utgör basen, som sedan justeras genom indexering, benchmarking och bl.a. hänsyn till teknikutveckling. Det är vidare enligt min mening önsk- värt att avgifter som belastar området för trådlös kommunikation i så stor utsträckning som möjligt återförs till området, t.ex. genom någon form av stöd (se vidare avsnitt 4.1.4). Därutöver måste tillståndsvillkoren medge att radiofrekvenser planeras om där det är nödvändigt för att radiospektrumförvalt- ningen ska vara så samhällsekonomiskt effektiv som möjligt och i linje med de andra principerna ovan. Internationell samordning eller harmonisering är inte endast ett sätt att hantera störningar över nationsgränser, utan även ett medel för att uppnå en samhällsekonomiskt effektiv radiospektrumför- valtning och som kan användas i tillämpningen av de principer som beskrivs ovan. Samordning begränsar av sin natur handlingsut- rymmet för medlemsstaten och tillståndsmyndigheten, och i den meningen kan den göra principbedömningar på nationell nivå irre- levanta eller överflödiga. Av detta skäl är det desto viktigare att de principer som tillämpas i så långt möjligt är harmoniserade med dem som framgår av gällande , så att samma principer genomsyrar beslut på EU-nivå som nationellt. Internationell samordning kommer att fortsätta att spela en viktig roll i följande situationer: för att möjliggöra roaming och interoperabilitet; för att nå skalfördelar (och därmed lägre priser) i produktion av radioutrustning; där radiosignaler korsar gränser; för internationell luft- och sjöfart; för forskning (radioastronomi, jordutforskning m.m.); och inom områden med bindande EU-lagstiftning (fullbordandet av den inre marknaden).TPF7FPT 7TP PT T.ex. i fråga om harmonisering av användning av frekvensband och tillhandahållande av paneuropeiska tjänster. En ny modell för radiospektrumförvaltning 3.4.5Överväganden om metoder för att tilldela radiofrekvenser Ovan har beskrivits varför undantag från tillståndsplikt ska medges om möjligt, och att marknadsmekanismer bör användas när efter- frågan på ett frekvensutrymme överstiger tillgången. Man kan av särskilda skäl behöva åsidosätta dessa principer för att garantera tillgång till frekvenser för samhällsviktiga användningar. I allmän- het återspeglar frekvensförvaltningens inriktning också på vilket sätt radiospektrum tilldelas. När stark statlig styrning är att föredra tilldelas radiofrekvenser i allmänhet via centralstyrning (se nedan). Ett annat sätt är det marknadsbaserade tillvägagångssättet. Denna metod anses överlägsen andra modeller när det gäller att få en god resurshushållning av en knapp resurs. Ett tredje tillväga- gångssätt är tillståndsfri användning, där radiospektrum i princip betraktas som en allmänning där vem som helst kan bedriva verk- samhet under förutsättning att man följer vissa regler. Bakgrunden, teorin och de ursprungliga målen för de tre huvudsakliga sätten att tilldela radiofrekvenser beskrivs mer i detalj i avsnitt 2.5. Nedan diskuteras dess för- och nackdelar. De exempel som anges nedan rör allmänt kända verksamheter som operatörsplanerade mobila system och trådlöst bredband. Förvaltningen av radiospektrum rör dock givetvis betydligt fler sorters radioanvändning. En styrka är att statlig styrning och kontroll minskar risken för störning eftersom staten i praktiken kontrollerar allt radiospekt- rum. Denna metod ger också en relativt sett god förutsägbarhet för redan etablerade aktörer. Den kan också användas som ett verktyg i att skapa konkurrens på marknader där det finns risk för monopol- beteenden. När det gäller system där nyttan ökar om många använ- der samma teknik, t.ex. GSM, UMTS eller CDMA450, kan en metod med centralstyrning skapa en nödvändig kritisk massa för framgångsrik implementering av nya sådana system. En ny modell för radiospektrumförvaltning Eftersom statlig styrning och kontroll inte är flexibel ger den litet incitament för aktörer att konkurrera med pris, kvalitet och nya produkter samt tjänster och hämmar därför ekonomisk tillväxt. I många fall innebär inte heller statlig styrning och kontroll att radiospektrum går att använda på ett tjänste- och teknikneutralt sätt. Principen om först till kvarn, som är förknippad med statlig styrning och kontroll, innebär inte heller alltid att frekvensband används på det mest effektiva sättet ur ett samhällsperspektiv. Det är vidare dyrt att för staten att tilldela, reglera och administrera hela radiospektrum i jämförelse med en metod där marknaden, i många fall antagligen mer effektivt, skulle sköta en stor del av dessa upp- gifter. Av bl.a. kulturpolitiska skäl kan lagstiftaren vilja säkerställa att ett visst band används för ett visst syfte, som rundradiosändningar. Det skulle därför kunna finnas behov av att ställa villkor på viss användning i ett visst band, men ingen användning bör annat än undantagsvis förbjudas i något frekvensutrymme. Ett marknadsbaserat tillvägagångssätt innebär i många fall en ökad konkurrens under förutsättning att det finns en fungerande mark- nad. Principen om teknik- och tjänsteneutralitet innebär att radio- spektrum kan användas flexibelt. Ett marknadsbaserat tillväga- gångssätt ger också goda förutsättningar för en effektiv hushållning med en knapp resurs. En fungerande marknad där radiospektrum handlas med innebär kanske också i många fall en större transpa- rens i jämförelse med statlig styrning och kontroll eftersom fördel- ningen av frekvenser i det förra fallet sker på marknadsmässiga grunder. En förutsättning för att det marknadsbaserade tillvägagångssättet ska fungera bra är att det finns en fungerande marknad för radio- spektrum. är det inte självklart att så är fallet. En ny modell för radiospektrumförvaltning marknadsbaserat tillvägagångssätt finns nämligen risk för att ope- ratörer hamstrar radiofrekvenser i syfte att stänga ute konkurren- ter. Det finns också risk för att aktörer i samband med spektrum- auktioner samarbetar eller försöker skrämma konkurrenter vilket kan leda till att den som har bäst förutsättningar att mest effektivt använda radiospektrum inte får tillstånden. Med en icke-funge- rande marknad för radiospektrum finns en risk att aktörer med nya tekniker inte kan få tillträde till efterfrågade frekvensband. Att övervaka att konkurrensen på radiospektrummarknader fungerar är resurskrävande men nödvändigt för att lyckas med en marknadsba- serad modell. I detta sammanhang bör också regelbundna utvärde- ringar av utfallet från spektrumauktioner genomföras. Om auktioner utformas i syfte att generera största möjliga intäkter i stället för att tilldela radiospektrum till dem som har bäst förutsättningar för att använda radiospektrum på ett effektivt sätt riskerar ett marknadsbaserat tillvägagångssätt att fungera sämre, eftersom användarna (såsom operatörer) får högre kostnader för att bedriva sin verksamhet. För att få en väl fungerande marknad krävs också att alla aktörer på ett likvärdigt sätt har tillgång till god information om marknaden. Detta kräver i sin tur bl.a. ett offent- ligt register med information om tillståndshavare och vilka priser som betalats för olika tillstånd. Att skapa och underhålla sådana register är resurskrävande. En väl fungerande radiospektrummark- nad förutsätter också en väl fungerande kapitalmarknad. Slutligen kräver en övergång från ett system med tillstånd och kontroll till ett marknadsbaserat tillvägagångssätt ibland övergångsregler vilka kan vara att svåra att utforma. Ett system med tillståndsfri användning är relativt sett billigt att administrera eftersom det endast kräver certifiering av utrustning och/eller uppföranderegler. Det ger också stor flexibilitet med avseende på att det är lätt för nya aktörer att få tillgång till radio- spektrum vilket torde öka konkurrensen på slutkundsmarknader. I glesbygd där det kan råda brist på bredbandsanslutningar kan till- ståndsfri användning vara en lösning som ger möjlighet att erbjuda bredbandiga trådlösa tjänster till en låg kostnad. En ny modell för radiospektrumförvaltning Allmänt kända tekniker avsedda för tillståndsfri användning är bland andra WLAN, en teknik för trådlösa nätverk, samt Blue- tooth, som bl.a. används för kommunikation mellan mobiltelefoner och datorer samt kringutrustning. För att motivera kostnaden för att utveckla utrustning krävs i allmänhet att det finns band som är internationellt harmoniserade för tillståndsfri användning. Hur konflikter om störning ska lösas i tillståndsfria band är också en svårighet, exempelvis då användningen i ett frekvensband ökat så mycket att trängsel uppstår. Det torde generellt sett vara svårare för ett frekvensband att göras om från tillståndsfri användning till tillståndsbelagd, än tvärtom. Jämförelser mellan olika system Tillämpningen av de olika övergripande system som diskuterats ovan leder ibland till resultat som inte ursprungligen förutsågs. När det gäller centralstyrning är ett sådant exempel tilldelningen av GSM-tillstånd i 900 MHz-bandet i . Tillstånden för detta band har från början delats ut med villkor att de ska användas för GSM. Då tillstånden ursprungligen delades ut fanns i realiteten inte heller någon betydande efterfrågan på alternativa användningsom- råden för bandet. Tillstånden förlängdes med bibehållandet av vill- koret att de skulle användas för GSM. Utvecklingen har lett till att det nu går att använda UMTS i dessa band, vilket naturligtvis är mycket positivt men knappast var möjligt att förutse när det först blev aktuellt att dela ut tillstånd för banden. Problemet är att beslutsgrunderna för tillstånden i fråga blivit obsoleta. Tillstånd avseende viss användning delades ut utan urvalsförfaranden för fre- kvenser som är starkt efterfrågade för flera användningar. Ett annat exempel, som gäller det marknadsbaserade tillväga- gångssättet, är de brittiska och tyska UMTS-auktionerna . Genom sin konstruktion, beroende på tidsandan och möjligen delvis på grund av en begränsad erfarenhet av lik- nande auktioner blev auktionslikviderna mycket höga. Som en följd hade tillståndsköparna begränsade medel kvar efter inköpet till att utveckla tekniken och köpa nätutrustning. Detta upptäcktes snabbt av utrustningsleverantörerna, som drog ned på investeringstakten för 3G-tekniken vilket i sin tur försenade utbyggnaden av 3G-nät. En ny modell för radiospektrumförvaltning Exemplet visar på att det marknadsbaserade systemet inte alltid leder till ett optimalt resultat. När det gäller tillståndsfri användning är det intressant att notera resultatet från en studie som den brittiska regleringsmyn- digheten Ofcom gjort samband med sin översyn, (SFR) 2005 av hur mycket tillståndsfria band egentligen används.TPF8FPT Av resultaten framgår att det populära till- ståndsfria 2,4 GHz-bandet, som bl.a. används för WLAN och Blu- etooth, i genomsnitt utnyttjas till , och det tillståndsfria 5 GHz-bandet, som ibland betraktas som ett expansionsband för 2,4 GHz-bandet, nästan inte alls utnyttjas. Ovanstående exempel illustrerar problem med centralstyrning, det marknadsbaserade tillvägagångssättet och tillståndsfria band. Som framgår ovan är det förenat med svårigheter att i radiospekt- rumförvaltningen förutse utvecklingen. I de utmaningar en sådan förvaltning möter går det inte att med enbart en av dessa metoder på ett effektivt sätt fördela alla frekvensband. I de fall efterfrågan på frekvensband överstiger utbudet är det lämpligt att använda en marknadsbaserad metod. För att få slutkundsmarknaden för t.ex. mobiltelefoni och trådlöst bredband, att fungera finns det ur ett konkurrensperspektiv ofta starka skäl för tillståndsmyndigheten att i samband med spektrumauktioner bl.a. bestämma antal tillstånd som ska säljas eller hur mycket frekvensutrymme en enskild aktör får köpa. I praktiken används då en blandning mellan en marknads- baserad metod och centralstyrning, dvs. en typ av hybridmetod. Det finns även i många fall skäl för att använda centralstyrning eftersom detta gör det möjligt att på ett resurssnålt sätt tilldela s.k. mängdtillstånd, t.ex. för radiolänkar. För den som vill kunna få bedriva radioverksamhet i attraktiva frekvensband är inträdes- trösklarna ofta höga i och med att de efterfrågade radiofrekven- serna inte finns tillgängliga eller i många fall är mycket dyra att för- värva. I dessa fall fyller tillståndsfria band en viktig roll. En annan viktig roll för tillståndsfri användning är att fungera som en kuvös för nya tekniker och tjänster som är under utveckling och som sedan i stor skala kan introduceras i antingen tillståndsfria eller till- ståndsbelagda band. En ny modell för radiospektrumförvaltning I en modell för radiospektrumförvaltning med större frihet för användare finns risk för att tillståndshavare söker bevara monopol- eller oligopolvinster genom att inte sälja tillstånd i särskilt attrak- tiva band trots att de inte utnyttjas på ett effektivt sätt. Denna typ av beteende kallas ibland spektrumhamstring. Detta kan vara ratio- nellt för vinstmaximerande företag. Oavsett om så är fallet räcker det med att ett företag tror att ett sådant beteende ger den största möjliga vinsten för att det ska tillämpa en sådan strategi. De sam- lade erfarenheterna från marknaden för elektronisk kommunika- tion fram till ger en tydlig bild av att sådant strategiskt age- rande används. Ett exempel kan hämtas från samtrafikområdet där –trots att ledig nätkapacitet funnits – inga avtal tecknats förrän regleringsmyndigheten ingripit med stöd av tvingande lagstiftning. Det finns en risk att strategiskt agerande även på radiospektrum- området ger upphov till ett ineffektivt resursutyttjande, försämrar konkurrensen och förutsättningarna för att introducera ny teknik och nya tjänster. Som beskrivs i avsnitt 3.3 har inte de inledande målparagraferna i kompletterats med konkreta bestämmelser om att främja konkurrens inom radioområdet. Av artikel 9 i ramdirektivet fram- går att medlemsstaterna ska säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenserna inom sitt territorium i enlighet med allmänna mål och regleringsprinciper i artikel 8 i samma direktiv. Av artikel 8 ramdirektivet framgår att de nationella regleringsmyndigheterna ska främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kom- munikationsnät och kommunikationstjänster bl.a. genom att främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig för- valtning av radiofrekvenser. Enligt artikel 7 i auktorisationsdirekti- vet ska en medlemsstat, om den överväger att begränsa det antal nyttjanderätter som ska beviljas till radiofrekvenser, bl.a. fästa vederbörlig vikt vid behovet av att ge användarna så stort utbyte som möjligt och underlätta utvecklingen av konkurrens. Konkurrensfrämjande reglering av tillgången till radiospektrum –som i förlängningen skulle kunna ses som en insatsmarknad – bör inte ha som främsta syfte att skapa konkurrens på insatsmarknaden som sådan, utan att främja konkurrensen på slutkundsmarknader, dvs.