sou · GVB376 · 2008-01-01 00:00:00 — risken för att när systemet för lagring av trafik- uppgifter väl finns och fungerar kommer det att användas för andra syften än det ursprungligen var tänkt för. När det gäller regleringen av lagring av trafikuppgifter lades sär- skild tyngd vid behovet av ett säkert, öppet och transparent regel- system som innebär att medborgarna kan bedöma vilka trafikupp- gifter som kommer att lagras och hur länge samt hur uppgifterna används i brottsbekämpningen. Det pekades särskilt på behovet av förhandskontroll och efterhandskontroll i form av uppföljning och andra rättsäkerhetsgarantier som en viktig förutsättning för med- borgarnas förtroende både för regelsystemet och det allmännas till- lämpning av det. 5.4Balans mellan brottsbekämpning och integritetsskydd ska uppnås Bestämmelser om lagring av trafikuppgifter håller på att genomfö- ras eller har genomförts i alla länder i EU. Det följer av medlemskap i unionen att direktivet om lagring av trafikuppgifter Skyddet för den personliga integriteten ska genomföras även här. Vår uppgift är att föreslå hur genomfö- randet ska regleras. Direktivet innehåller inte bara en uppräkning av vilka trafikupp- gifter som ska lagras utan också flera artiklar som ska garantera en rimlig proportion mellan intresset av att allvarliga brott utreds och lagförs och integritetsskyddet. Det gäller t.ex. den längsta accep- tabla lagringstiden, att uppgifterna ska utplånas vid slutet av och att uppgifterna ska skyddas mot olika åtgärder som är skadliga från integritetsskyddssynpunkt. I svensk rätt är skyddet för enskildas integritet reglerat i bl.a. 2 kap. 6 § regeringsformen. Därutöver gäller som svensk rätt. Det innebär att den nationella reglering som ge- nomför direktivet måste ha sin utgångspunkt i de krav som ställs på skydd för den personliga integriteten i grundlagen och konventio- nen. I vårt uppdrag ingår att belysa de integritetsaspekter som ak- tualiseras vid genomförandet av direktivet. Vi ska också beakta de bestämmelser om integritetsskydd som följer av dataskyddsdirekti- vet (95/46/EG) och direktivet om integritet och elektronisk kom- munikation (2002/58/EG) samt de bestämmelser i svensk rätt som genomför dessa direktiv. I vårt uppdrag ligger också att följa det arbete som den s.k. artikel 29-gruppen kan komma att initiera med anledning av de nationella genomförandena av direktivet om lag- ring av trafikuppgifter. 5.5Integritetsskydd enligt artikel-29 gruppen och Europeiska datatillsynsmannen Av artikel 29 i dataskyddsdirektivet framgår att det ska inrättas en arbetsgrupp på gemenskapsnivå för skydd av enskilda personer i samband med behandling av personuppgifter. Artikel 29-gruppen har övervägt integritetsfrågor i anledning av de nationella genomfö- randena av direktivet om lagring av trafikuppgifter. Gruppen har anfört att det är av yttersta vikt att direktivet genomförs på ett så- dant sätt att effekterna på privatlivet begränsas och att genomfö- randet åtföljs av åtgärder som skyddar den personliga integriteten. Gruppen har också understrukit behovet av en harmoniserad tolk- ning av direktivets bestämmelser och vikten av harmonisering av de nationella genomförandena av direktivet för att säkerställa samma Skyddet för den personliga integriteten skyddsnivå för alla EU-medborgare. Därför vill gruppen se ett en- hetligt genomförande av direktivet i hela EU. För att detta ska kunna ske och för att uppfylla kraven i artikel 8 i Europakonven- tionen ska medlemsstaterna genomföra lämpliga och specifika skyddsåtgärder. Gruppen föreslår att minst följande skyddsåtgärder ska beaktas: 1)Uppgifterna bör endast lagras i särskilda syften och termen allvarliga brott bör tydligt definieras och avgränsas. All ytterliga- re behandling bör uteslutas eller strikt begränsas genom särskilda skyddsåtgärder. 2)Uppgifterna ska bara vara tillgängliga för särskilt utsedda myndigheter som ansvarar för brottsbekämpning och överlämnas när det krävs för utredning, avslöjande och lagföring av de brott som anges i direktivet. En förteckning över vilka de särskilt utsedda myndigheterna är bör offentliggöras. 3)De uppgifter som ska lagras bör begränsas till ett minimum och alla ändringar av förteckningen över dessa uppgifter ska omfat- tas av ett strängt nödvändighetstest. 4)Utredning, avslöjande och lagföring av de brott som anges i direktivet får inte medföra någon storskalig datautvinning på basis av lagrade uppgifter avseende rese- och kommunikationsmönster för personer som de brottsutredande myndigheterna inte misstän- ker. 5)Tillgång till uppgifter bör i princip beviljas av de rättsliga myndigheterna efter en bedömning från fall till fall, utom i de län- der där sådan tillgång regleras i lag. I tillämpliga fall bör det i hand- lingarna om beviljande av tillgång anges vilka typer av uppgifter som behövs i det aktuella fallet. 6)Tillhandahållare av allmänna elektroniska kommunikations- tjänster eller kommunikationsnätverk bör inte ha rätt att bearbeta data som enbart lagras med hänsyn till den allmänna ordningen, enligt direktivet om lagring av uppgifter, för andra ändamål, särskilt inte för egna syften. 7)Särskilt systemen för lagring av data med hänsyn till den all- männa ordningen ska hållas logiskt åtskilda från de system som används för affärsverksamheten. 8)Miniminormer ska utformas avseende de tekniska och orga- nisatoriska säkerhetsåtgärder som tillhandahållarna ska vidta, och de ska hänvisa närmare till de allmänna kraven i direktivet om lag- ring av uppgifter. Skyddet för den personliga integriteten Med stöd i förordningen om skydd för enskilda då gemenskapsin- stitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EG nr 45/2001) har en oberoende tillsynsmyndighet med namnet Europeiska data- tillsynsmannen inrättats. Datatillsynsmannens uppdrag är att säker- ställa att fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, sär- skilt deras rätt till privatliv, respekteras med avseende på behand- ling av personuppgifter av gemenskapsinstitutionerna och gemen- skapsorganen. Datatillsynsmannen deltar också i artikel 29- gruppens arbete. Datatillsynsmannen avgav i anledning av förslaget till direktiv om lagring av trafikuppgifter ett yttrande till kommissionen (2005/C 298/01). Datatillsynsmannen hänförde sig till vikten av att medlemsstaternas brottsbekämpande organ förfogar över alla nöd- vändiga rättsinstrument, särskilt i kampen mot terrorism och andra allvarliga brott och menade att en adekvat tillgång till vissa trafik- uppgifter kan vara ett avgörande redskap för de brottsbekämpande organen och bidra till människors fysiska säkerhet. Datatillsyns- mannen menade också att om man betraktar förslaget endast ur ett uppgiftsskyddsperspektiv bör trafikuppgifter över huvud taget inte bevaras i brottsbekämpande syfte. Därför är det enligt datatill- synsmannen viktigt att direktivet inte leder till att människor berö- vas sin grundläggande rätt till integritetsskydd. Datatillsynsmannen menade att lagring av trafikuppgifter endast kan motiveras enligt gemenskapsrätten om proportionalitetsprinci- pen respekteras och lämpliga skyddsåtgärder vidtas. För att försla- get ska vara lämpligt och effektivt krävs enligt datatillsynsmannen att det finns effektiva sökmotorer så att myndigheterna har riktad och snabb tillgång till de uppgifter som behövs i ett specifikt fall. Av förslaget ska därför enligt datatillsynsmannen framgå att leve- rantörerna är skyldiga att installera den nödvändiga tekniska struk- turen, inklusive sökmotorer. Därutöver bör förslaget för att vara proportionerligt begränsa lagringstiderna och antal uppgifter som ska lagras och det måste återspegla styrkta behov från brottsbe- kämpningens sida. Det måste också säkerställas att det är omöjligt att komma åt uppgifternas innehåll. Slutligen bör förslaget innehål- la lämpliga skyddsåtgärder. Som lämpliga skyddsåtgärder angav da- tatillsynsmannen åtgärder som säkerställer att tillgången till och vidareanvändningen av uppgifterna begränsas enbart till särskilda Skyddet för den personliga integriteten omständigheter och för ett begränsat antal särskilda ändamål. Vida- re ska databaserna skyddas på lämpligt sätt för att motverka dumpning eller utnyttjande av uppgifterna. Det måste också ga- ranteras att uppgifterna utplånas effektivt när bevarandetiden löpt ut och det ska införas krav på att leverantörerna utplånar uppgif- terna automatiskt och minst en gång . 5.6Grundläggande regler i svensk rätt om skyddet för den personliga integriteten I 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen anges att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. I 2 kap. finns be- stämmelser som skyddar medborgarna mot ingrepp från det all- männa. I 2 kap. 3 § andra stycket finns en grundläggande bestämmelse om integritetsskydd vid automatiserad behandling. Regeln slår fast att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag ska skyddas mot att dennes personliga integritet kränks genom att uppgifter registreras med hjälp av automatisk databehandling. Per- sonuppgiftslagen är en sådan lag som avses i bestämmelsen. Integri- tetsskyddet ges inte bara gentemot det allmänna utan också gent- emot enskilda. Bestämmelsen i 2 kap. 6 § innebär att varje medborgare gent- emot det allmänna är skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång, undersökning av brev eller andra förtroliga försändelser samt mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Skyddet för förtroligt meddelande omfattar meddelanden som sänds med posten eller på annat sätt som brev, telegram, bandinspelningar eller i sådan form att det kan bli föremål för beslag. Det skydd som ges av 2 kap. 6 § får enligt 2 kap. 12 § endast be- gränsas genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett begränsningarna och får inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen, som är en av folkstyrelsens grundvalar. Dessutom får begränsningar inte göras Skyddet för den personliga integriteten enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Mot bakgrund av hur de integritetsskyddande bestämmelserna i regeringsformen är utformade anses främst fyra allmänna principer gälla för användande av tvångsåtgärder mot enskilda. Dessa är lega- litets-, ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna. Legalitetsprincipen finns direkt uttryckt i 2 kap. 12 §. Ända- målsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedel ska var bunden till det ändamål för vilket tvångsmed- let har beslutats. Behovsprincipen innebär att en tvångsåtgärd inte bör företas, om det inte är nödvändigt med hänsyn till syftet med åtgärden och en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig. Proportio- nalitetsprincipen innebär att ett tvångsmedel får tillgripas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär, dvs. om tvångsåtgärden i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet står i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. De nu behandlade bestämmelserna i regeringsformen gäller för svenska medborgare. Om inte annat är föreskrivet är utlänning här i riket likställd med svenska medborgare i angivet hänseende (2 kap. 22 §). gäller den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) som svensk lag. I 2 kap. 23 § regeringsformen finns ett förbud mot att meddela lag eller annan föreskrift i strid med åtaganden på grund av konventionen. Lagring av trafikuppgifter berör främst artikel 8 om rätten till respekt för privatliv, familjeliv, hem och korrespondens, men också artikel 10 om rätten till yttrandefrihet och artikel 13 om rätten till ett effektivt rättsmedel. Det saknas möjlighet att inom ramen för denna redovisning fullödigt redovisa för europeisk praxis med angivande av enskilda domar och beslut. Den följande redovisningen är således samman- fattande. För kompletterande uppgifter hänvisas till Hans Daneli- us, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., samt till de i det följande angivna rättsfallen. Skyddet för den personliga integriteten Artikel 8:1 stadgar att var och en har rätt till respekt för sitt pri- vat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Innebörden i denna artikel är att staten ska avhålla sig från ingrepp på individnivå och i form av mer generella inskränkningar av medborgarnas integ- ritetsskydd. Artikeln innebär också ett åläggande för staten att vid- ta positiva åtgärder för att skydda enskildas privata sfär. De krav på skyddsåtgärder som ställs på staten måste vara rimliga. I huvudsak kan det förväntas att staten utfärdar lagar och förordningar som ger ett tillfredsställande skydd (s. 261). Skyddet får inskränkas enligt artikel 8:2 men endast under vissa förutsättningar. Inskränkningen måste ha stöd i lag och får göras endast om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hän- syn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekono- miska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller personers fri- och rättigheter. Kravet på att inskränkningen ska ha lagstöd anses innebära att in- skränkningen måste vara utformad med en sådan precision att den är i rimlig utsträckning förutsebar. Om lagen ger de rättstillämpan- de organen ett tolkningsutrymme och en rätt till skönsmässig be- dömning är det inte oförenligt med kravet på förutsebarhet under förutsättning att gränserna för den skönsmässiga bedömningen är tillräckligt klara för att ge den enskilde skydd mot godtyckliga in- grepp. Lagen måste också vara tillgänglig för allmänheten. Att ingreppet måste vara nödvändigt innebär inte enligt Euro- padomstolen att det ska vara oundgängligt. Däremot måste det fö- religga ett angeläget samhälleligt behov. Vid bedömningen av nöd- vändigheten tillämpas proportionalitetsprincipen. Den innebär en avvägning mellan hur stort ingreppet i den enskildes rätt är och hur starkt det behov är som ska tillgodoses genom ingreppet. Det är endast om det finns ett rimligt förhållande mellan dessa två fakto- rer som ingreppet är proportionerligt och det är endast då ingrep- pet kan anses nödvändigt i ett demokratiskt samhälle (s. 58 och 263 f.). Begreppet privatliv ska förstås i bred mening. Det tar i första hand sikte på enskilda individers rätt till personlig utveckling och rätten att etablera och utveckla relationer till andra människor. Även yrkesmässiga aktiviteter kan omfattas av rätten till respekt för privatlivet. Hemlig teleavlyssning utgör som utgångspunkt ett ingrepp i rätten till respekt för privatlivet men också i rätten till korrespondens. Detsamma gäller hemlig teleövervakning även om Skyddet för den personliga integriteten myndigheterna då inte tar del av innehållet i förmedlade telemedde- landen. Rätten till respekt för korrespondens har en vid betydelse och omfattar många slag av medelbar kommunikation med andra. Med korrespondens avses brev och andra försändelser med post och överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer (s. 270). Genom praxis har begreppet rätten till re- spekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens fått en tyd- ligare avgränsning. har funnit att hantering av flera av de typer av uppgifter som enligt artikel 5 i direktivet om lagring av trafikupp- gifter ska lagras utgör ett intrång i den skyddade rättigheten enligt artikel 8 i . Av domstolens praxis framgår att lagring av information om en person anses utgöra ett intrång i pri- vatlivet, trots att informationen inte innehåller några känsliga upp- gifter (Amann mot ). Detsamma gäller för s.k. samtalsmät- ning som inbegriper användning av utrustning som automatiskt registrerar uppringda nummer på en telefon samt tidpunkt och längd för varje samtal (mot ). Domstolen har också funnit att ett inhämtande av uppgifter om vilka samtal som har ringts från en viss telefon utgör ett intrång i den skyddade rätten i artikel 8 (P.G. Det framgår också av domstolens praxis (Amann mot ) att det är ett intrång i artikel 8 om en registrerad uppgift om en enskild person inte förstörs som angetts i lag. Trots att domstolen har funnit att ett intrång i den enskildes rätt till privat- och familjeliv, hem och korrespondens föreligger kan intrånget vara berättigat om kraven på proportionalitet i artikel 8:2 är uppfyllda. Det går således inte att säga att vissa ingrepp alltid utgör en kränkning av rättigheten i artikel 8:1. Däremot kan de ut- göra ett ingrepp i artikel 8:1 som med stöd av 8:2 är konventions- enligt. Så har domstolen t.ex. ansett i rättsfallet P.G. mot när polisen i spaningssyfte inhämtat upplysningar från ett telefonbolag om vilka samtal som hade ringts från ett visst telefonnummer. Däremot har domstolen i avgörandet Amann mot menat att det inte funnits lagstöd för att uppgifter om Amanns telefonsamtal registrerats i ett kortregister och att den en- skilde alltså kunde anpassa sitt handlade till lagens krav. Också i rättsfallet mot menade domstolen att den registrering av telefonnummer som hade företagits inte svarade Skyddet för den personliga integriteten mot kravet på laglighet då de regler som tillämpats var otydliga och kunde tolkas på olika sätt. Lagringen av trafikuppgifter medför ett intrång i den personliga integriteten. Vi behandlar därför integritetsfrågor i samband med flera av våra resonemang. En utgångspunkt för våra överväganden är att lagringen av trafikuppgifter ska regleras så att systemet blir transparent och gör det möjligt för medborgarna att förutse vilka uppgifter som ska lagras och hur de typiskt sett används i brotts- bekämpningen. Detta innebär att regleringen av vilka trafikuppgif- ter som ska lagras ska vara klar och tydlig och medge lagring endast om det följer av direktivet eller kan motiveras med stöd av artikel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation. Vi behandlar dessa frågor i avsnitt 6. Det är också en viktig utgångspunkt att integritetsfrågor beak- tas vid bedömning av var lagring ska ske och av vilka, lagringstiden och andra villkor för lagringen. Vi behandlar dessa frågor i avsnitt 7. För att lagringen ska fungera som det är tänkt som skyddet för enskildas integritet hålls på en hög nivå, måste en rad olika frågor som gäller lagringen och skyddet av de lagrade trafik- uppgifterna övervägas. Det sker i avsnitt 8. Ytterligare en utgångspunkt för vårt arbete är att det ska finnas regler som innebär att missbruk av systemet beivras och att den som får sin integritet kränkt kan få ersättning. Dessa frågor och tillsynsfrågor behandlas i avsnitt 9 och 10. De brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få till- gång till trafikuppgifter är begränsade i syfte att nå en godtagbar balans mellan intresset av att bekämpa allvarlig brottslighet och in- tresset av integritetsskydd. Den lagring av trafikuppgifter som ska genomföras innebär att det finns anledning att på nytt överväga om de nuvarande reglerna upprätthåller denna balans. Dessa och ytterligare frågor behandlas i avsnitt 11. I avsnitt 12 gör vi en sam- manfattande analys av hur integritetsfrågor och intresset av att be- kämpa allvarlig brottslighet balanseras i våra förslag om genomfö- rande av direktivet. 6 Trafikuppgifter som ska lagras 6.1Sammanfattning av våra förslag och bedömningar Tillgång till trafikuppgifter är av avgörande betydelse för bekämpning av allvarlig brottslighet. Lagringsskyldigheten ska genomföras så att den omfattar de uppgifter som de brottsbekämpande myndigheterna kan ha tillgång till . Regleringen ska vara tydlig och väl avgränsad och utformad så att den så långt det är möjligt blir oberoende av den tek- niska utvecklingen. Lagringsskyldigheten innebär inte en uttömmande uppräk- ning av vilka uppgifter som de brottsbekämpande myndig- heterna har rätt att få från leverantörerna. Den enskilde leverantörens lagringsskyldighet ska enbart omfatta uppgifter som denne genererar eller behandlar. De uppgifter som ska lagras får inte avslöja kommunikatio- nens innehåll. Lagringsskyldigheten ska struktureras i kategorierna tele- foni, meddelandehantering, Internetåtkomst och anslut- ningsform. Vid telefoni ska följande uppgifter lagras: –Nummer som slagits och nummer till vilka samtalet styrts –Uppgifter om abonnent och registrerad användare –Datum och spårbar tid då kommunikationen påbörjades och avslutades –Den tjänst som använts Vid mobil telefoni ska dessutom följande uppgifter lagras: –Den uppringande och den uppringda partens abonne- Trafikuppgifter som ska lagras –Lokaliseringsinformation för kommunikationens början och slut –Datum, spårbar tid och lokaliseringsinformation för den första aktiveringen av en förbetald anonym tjänst Vid Internettelefoni ska dessutom följande uppgifter lagras: –Uppringande parts IP-adresser –Uppringd parts IP-adresser Vid meddelandehantering ska följande uppgifter lagras: –Avsändarens och mottagarens meddelandeadress –Uppgifter om abonnent och registrerad användare –Datum och spårbar tid för på- och avloggning i med- delandetjänsten –Datum och spårbar tid för avsändande och mottagande av meddelandet –Den tjänst som har använts och spårbar tid för användan- det Vid Internetåtkomst ska följande uppgifter lagras: –Uppgifter om abonnent och registrerad användare –Datum och spårbar tid för på- och avloggning i Internet- tjänsten –Typen av Internetanslutning som använts Vid verksamheter som tillhandahåller kapacitet som ger möjlighet till överföring av IP-paket för att få Internetåt- komst (anslutningsform) ska följande uppgifter lagras: –Uppgifter om abonnent –Vilken typ av kapacitet för överföring som har använts och spårbar tid för användandet Lagringsskyldigheten ska gälla även vid misslyckad upp- ringning. Lagringsskyldigheten för uppgifter om abonnents och regi- strerad användares person- och organisationsnummer lik- som för uppgifter om datum och spårbar tid då kommuni- kationen påbörjades och avslutades vid Internettelefoni och datum och spårbar tid för avsändande och mottagande av meddelande vid meddelandehantering följer av direktivet om lagring av trafikuppgifter. Trafikuppgifter som ska lagras Lagringsskyldigheten för uppgifter om lokalisering vid mo- bilsamtals slut och för uppgifter som inte lagras eller loggas vid misslyckad uppringning går utöver direktivet om lag- ring av trafikuppgifter. Behovet av att dessa uppgifter finns tillgängliga för brottsbekämpningen är så starkt att det överväger det integritetsintrång som lagringen medför och lagringsskyldigheten kan således motiveras utifrån artikel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunika- tion. Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till hur direktivet om lagring av trafikuppgifter ska genomföras i svensk rätt och lämna förslag till de författningsändringar som behövs. En utgångspunkt ska vara att de brottsbekämpande myndigheterna ska få tillgång till de upp- gifter som behövs i utredningar om allvarlig brottslighet. Re- gleringen ska ske med hänsyn till den tekniska utvecklingen inom området för elektronisk kommunikation. Vissa typer av trafikuppgifter omfattas inte av direktivet om lag- ring av trafikuppgifter. Vårt uppdrag i den delen är att utifrån arti- kel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation (2002/58/EG) analysera de brottsbekämpande myndigheternas be- hov av att få tillgång till trafikuppgifter som inte uttryckligen följer av direktivets lagringsskyldighet och utifrån proportionalitetskra- vet motivera eventuella förslag om ytterligare lagringsskyldighet. Vårt förslag ska emellertid inte omfatta andra trafikuppgifter än sådana som myndigheterna kan ha tillgång till och som avser fast och mobil telefoni, samt Internetåtkomst, e-post och Internet- telefoni.