sou · GVB328 · 2008-01-01 00:00:00 — Frihet för varje kommun och skola att själva välja hur undervisningen skulle bedrivas genom att välja metoder och innehåll förutsattes leda till en ökad professionalisering av skolans personal. I propositionen Ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) föreslog regeringen att statens styrning av skolan skall vara mål- och resul- tatorienterad. Grundläggande mål för verksamheten skulle anges i lag. Övriga mål och riktlinjer för utbildningen skulle vara generellt giltiga och anges i klara och tydliga läroplaner. skedde förändringar i statens styrning på skolområdet. Det så kallade skolprojektet – en arbetsgrupp inom Utbildnings- departementet – utarbetade ett förslag till kommunalt huvud- mannaskap för lärare och skolledare (prop. 1989/90:41). I och med den nya kommunallagen och införandet av det generella statsbidraget minskade statens ekonomiska och organisa- toriska styrning av skolan. De kommunala skolhuvudmännen gavs därmed ansvaret för att själva svara för den ekonomiska styrningen av verksamheten samt att välja dess organisation och bemanning. Motprestationen var att kommunen skulle ha det primära ansvaret för uppföljning och utvärdering vilket var något nytt. I ansvars- propositionen framhöll det föredragande statsrådet att han var övertygad om att kommunerna [var] beredda att ta ett stort ansvar för skolan och att uppföljningen och utvärderingen skulle visa hur de klarat detta. I budgetpropositionen för (prop. 1991/1992:100 bil. 9) sammanfattades bakgrunden och syftet till att förändra skolans styrning: 1TP PT (1999) Att utvärdera skolan, Verktyg för utvärdering. Orsaker att målsystemet ej genomförts Mångfald och decentralisering är det enda sättet att hantera den stän- digt växande och snabbt föränderliga kunskapsmassan. Utbildningsverksamheten har sedan efterkrigstiden kännetecknats av en stark central styrning. Större delen av verksamheten har varit re- glerad i detalj genom lagar, förordningar och statsbidragsbestämmelser. Därför är också det uppdämda förändringsbehovet stort. har dock en betydande decentralisering skett inom skol- och högskoleväsendet. Syftet har varit att göra skolan mer mål- och resultatorienterad. Genom att lägga ansvaret för verksamheten längre fram i organisationen, dvs. hos kommuner och skolor, är avsikten att åstadkomma ett bättre resultat av arbetet i skolan. Decentraliseringen är en förutsättning för att mångfald, valfrihet och flexibilitet skall uppnås. Statens styrning skulle i stort sett hålla sig till att ange nationella mål i läroplaner och kursplaner, medan huvudmän och skolor skulle ge förutsättningar för, planera och genomföra en under- visning så att dessa mål kan nås. En förutsättning var att det fanns en fungerande uppföljning och utvärdering av verksamheten som kunde ge en tillräcklig information om resultaten. Ansvarspropositionen lyfte fram att de nationella målen i läro- planerna skulle utformas så att de kunde konkretiseras på lokal nivå. Det var nödvändigt att målen utformades på ett sådant sätt att de kunde utvärderas. Syftet med utvärderingen skulle främst vara att få underlag att bedöma behovet av åtgärder, t.ex. för resurs- fördelning. Enligt propositionen skulle ett läroplansarbete med denna inriktning starta. (dir. 1991:9) hade som primär uppgift att utarbeta förslag till läroplaner för , gymnasieskolan och komvux samt timplaner och kursplaner för . Kommittén kom i betänkandet Skola för bildning (SOU 1992:94) att beteckna styrningen av skolan som deltagande målstyrning, där de mer allmänna målen i läroplan och kursplaner skulle precise- ras på lokal nivå. De nationella styrdokumenten anger vad verksamheten i skolan ska in- riktas mot, d v s målen för verksamheten. Den lokala nivån beslutar dels om hur verksamheten i skolan ska organiseras för att nå de natio- nellt formulerade målen, men också vad det konkreta innehållet ska vara. Det är på skolnivå man bestämmer om undervisningen ska orga- niseras ämnesmässigt eller ämnesintegrerat, tematiskt eller i projekt. Orsaker att målsystemet ej genomförts Det viktiga är att verksamheten som helhet förverkligar läroplanens och kursplanernas mål. Vid tiden för budgetpropositionen (1992/1993:100 bil. 9) var såväl läroplanskommitténs betänkande Skola för bildning (SOU 1992:94) samt betygsberedningens betänkande Ett nytt betygssystem (SOU 1992:86) ute på bred remiss. En viktig utgångspunkt i det kommande propositionsarbetet angavs vara att skolan ska sätta upp kvalitativa mål och kunskapsmål för sitt arbete och att resultatet av insatserna i skolan skall mätas och återrapporteras. Hur har diskussionen förts om friutrymmet? I diskussionen om mål- och resultatstyrning för skolan används ofta begreppet friutrymme. Utifrån syftet med decentraliseringen skulle diskussionen om friutrymme handla om kommunens och skolornas frihet att använda resurser och organisera verksamheten. Diskussionerna om friutrymmet har i stället främst handlat om lä- rarnas undervisningsplanering. Här följer en bakgrund till hur be- greppet kommit att användas. Ökad frihet men också ett ökat ansvar Målstyrningen ger enligt regeringens bedömningTPF2FPT kommuner och skolor en stor frihet att utforma det inre arbetet med utgångspunkt i lokala förutsättningar. Decentraliseringen har skapat en ny situa- tion för arbetet i skolan. Den relativa frånvaron av centralt beslutade regler bör kunna under- lätta för människor utanför skolan att ta sig in i skolan och påverka utformningen av arbetet. När det är givet hur verksamheten skall organiseras skapas utrymme för och behov av dialog och påver- kan. Att det finns mer att besluta om på lokal nivå än tidigare medför att behovet av en dialog mellan de kommunala politikerna och skolans personal har blivit större. Det är viktigt att de människor som finns utanför skolan redan från början blir delaktiga i det förändrings- arbete skolan genomgår. Skolan är en verksamhet som starkt berör människors vardag och föräldrar vill kunna påverka vad som sker där. Brukarinflytande står inte i motsättning till det inflytande människor har inom ramen för den representativa demokratin. Det är snarare så 2TP PT Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet (skr. 1996/97:112) Orsaker att målsystemet ej genomförts att engagemanget ökar och det demokratiska samtalet fördjupas, när människor får möjlighet att direkt påverka vardagens angelägenheter. Decentraliseringen med kommunernas ökade frihet och ökade an- svar har omhuldats av såväl kommunala som statliga företrädare. För att markera ett avståndstagande till det tidigare styrsystemet intog en avsiktligt låg profil och aktade sig för att upp- fattas som styrande av verksamheten. Att inte kliva över kommun- gränsen – ett uttryck myntat av dåvarande generaldirektören för , . – blev därigenom ett sätt att markera kommunernas eget ansvar. förhållningssätt var samti- digt något som bevakades av kommuner och deras intresse- organisation . Det ansvar som kom- munerna fått skulle inte äventyras genom en statlig intervention i sådana frågor som de genom decentraliseringen fått bestämmande- rätten över. I utvecklingsplanen (skr. 1996/97:112) skriver re- geringen också att decentraliseringen på utbildningsområdet har skapat en ny situation och har ökat friutrymmet på lokal nivå, som kraven på utvärdering och resultatkontroll har skärps. Vad regeringen avsåg med friutrymme anges inte, men det måste tolkas som det mått av självbestämmande som reger- ingsformen ger utrymme för. I en senare utvecklingsplan (skr. 1998/99:121) skriver regeringen att uppdraget med de nya läro- och kursplanerna medför ett större mått av planering och uppföljning. Det innebär ett stort ansvar men ger också ett pedagogiskt fri- utrymme. I samma utvecklingsplan skriver regeringen att uppnåendemålen bidrar till en likvärdig utbildning och är en utgångspunkt för natio- nella jämförelser. Regeringen skriver vidare: som de ger en tydlig ram måste de vara formulerade så öppet att det finns ett till- räckligt lokalt friutrymme för lärare och elever att välja stoff och ar- betssätt. I Kunskap och kvalitet – elva steg för utvecklingen av gymnasie- skolan (prop. 2003/04:140) skriver regeringen, med anledning av det stora antalet lokala kurser i gymnasieskolan, att det friutrymme som finns i ett målstyrt system att anpassa innehåll och välja ar- betssätt när kursplanen konkretiseras lokalt kan utnyttjas mer än vad som görs . Därigenom skulle också av lokala kurser kunna minska. Orsaker att målsystemet ej genomförts Lärarnas frihet att organisera undervisningen Diskussionen om decentraliseringens effekter är således splittrad – från ett systemtekniskt resonemang om förhållandet mellan stat och kommun till lärarnas tolknings- och manöverutrymme inom ramen för läroplanen och kursplanerna. Huvudintrycket är dock att diskussionen om friutrymmet har kommit att handla om lärarnas friutrymme. Lärarna har ett suveränt ansvar för att utifrån läro- plan och kursplaner och tillsammans med eleverna välja arbets- metoder och innehåll i undervisningen. Detta egna ansvarsområde har kommit att benämnas som det kommunala friutrymmet, ett begrepp som härstammar från läroplanskommitténs arbete, men som inte återfinns i någon författning. Lärarnas pedagogiska frihet att utifrån sina tolkningar av kursplanerna genomföra sin under- visning kan inte ses som en del av det kommunala friutrymmet. Det är en frihet som alltid har legat på lärarna och har inget med mål- och resultatstyrning att göra. Det kommunala friutrymmet är en annan sak. Det kan ses som den beslutsrätt som kommunerna har inom regeringsformen (1974:152). I denna framgår att all offentlig makt i utgår från folket och förverkligas genom ett representativt och parla- mentariskt statsskick och genom självstyrelse. Grun- derna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag. Även föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden meddelas i lag. Detta innebär att det utrymme – friutrymme – som kommunerna kan handla inom bestäms av de ramar som och regeringen lagt fast. Konkret handlar det på skolans område om att få bestämma över skolans organisation, dvs. skolenheter, klasstorlekar, bemanning, profilering av skolor m.m. Allt detta styrdes tidigare av regler som ofta var kopplade till statsbidrags- systemet. Av allt att döma införde begreppet frirum för att göra lärarnas ansvarsområde tydligt. I skriften Bedömning och be- tygssättningTPF3FPT skriver verket om frirummet och den lokala tolk- ningen av kursplaner och betygskriterier. Såväl mål som betygskriterier är utformade mot bakgrund av det an- svarssystem som beslutade . En av utgångspunkterna är principen om deltagande målstyrning. Inom ramen för det som staten 3TP PT (2000) Bedömning och betygssättning, Kommentarer med frågor och svar, best.nr: 01:636 Orsaker att målsystemet ej genomförts bestämt om utbildningen är tanken att skolan, lärarlaget och eleverna lokalt ska tolka och översätta de mål som formulerats nationellt. En strävan bakom de nationella målen är att de ska stimulera en vidgning av det lokala frirummet genom att de utformats så att de an- ger en tämligen vid men ändå tydlig ram för undervisningen. Denna strävan får då inte omintetgöras av detaljerade nationella betygs- kriterier som tar tillbaka eller inskränker denna frihet. Det finns många uppfattningar av vad som menas med att mål är tillräckligt tydliga. När jag frågat om hur man ser på begreppet tydlighet är ett vanligt svar att tydliga mål är begripliga mål, dvs. att de kan förstås. Om dagens mål inte ses som tillräckligt tydliga kan svaret tolkas som att lärare inte tycker sig ha tillräckligt stöd från kursplanerna i sin planering av undervisningen. De kan inte utläsa vad det är tänkt att eleven skall uppnå och/eller vilken typ av inne- håll i och inriktning på undervisningen som bidrar till att målen nås. Efterfrågan på tydlighet kan ur det perspektivet ses som en efterfrågan på ämnesinnehåll i kursplanerna och kommentar- och referensmaterial som förklarar målens innebörd. En annan iakttagelse är att det i sig finns en relation mellan tyd- lighet och antalet mål. Har man många mål kan de tillsammans ge lärarna en bättre bild av vad som gäller för utbildningen och ämnet. Om antalet mål skall minskas ställs högre krav på att målen vart och ett för sig ger läraren en tydligare information om vad som skall uppnås. Ju begripligare och tydligare målen är, desto mindre tid kan lärare förväntas behöva lägga ned på att tolka och förstå målen. Därmed torde tid kunna frigöras för mer konkret planering av undervisningen. Hur friutrymmet kommit att användas Det har i mitt arbete framkommit flera exempel på att det statliga tillbakadragandet från styrningen av undervisningen kommit att ersättas av kommunala initiativ att styra undervisningens planering och innehåll. Exempel på det är inrättandet av kommunala mål ut- över – och i vissa fall på tvärs mot – de nationella målen. har i årsredovisningar senare del re- dovisat att många lärare inte förstått det nya målsystemet och vad Orsaker att målsystemet ej genomförts som väntades av dem. Satsningar på kompetensutveckling har ef- terlysts. Det är också något staten prioriterat genom att budgetåren 1993/94 – 1998 avsätta särskilda medel för bland annat statliga in- formations- och kompetensutvecklingsinsatser riktade till såväl hu- vudmän som direkt till lärare i samband med genomförandet av reformen. Det är dock för mig oklart hur dessa pengar använts då jag inte kunnat finna någon uppföljning av satsningen. Enligt vad jag erfarit genom intervjuer har lärare inte fått någon kompetens- utveckling i att arbeta inom ett målstyrt skolsystem, och inte heller fick personal någon utbildning i sin nya roll som ansva- rig myndighet. Gemensamma diskussioner med lärare, skolledare och skolverkspersonal om vad mål- och resultatstyrning skulle komma att innebära inom skolsektorn kom aldrig till stånd. Rekto- rerna lämnades ofta ensamma att ta ansvar för utvecklingen. med ett förändrat styrsystem konstaterade reger- ingen i budgetpropositionen (prop. 2001/2002:1, utgifts- område 16) att det lokala friutrymmet [var] stort, men att det inte alltid utnyttjades av kommunerna. Regeringen räknade i proposi- tionen upp åtgärder som skulle främja det lokala friutrymmet – däribland ett nytt läraravtal, särskilda medel för kompetens- utveckling i specialpedagogik liksom riktade bidrag för personal- förstärkning. Vissa insatser, t.ex. riktade statsbidrag som perso- nalförstärkningsmedlen, kan tolkas som stående i strid mot decent- raliseringstanken eftersom de bryter mot principen om kommu- nernas frihet att använda de generella statsbidragsresurserna. Sam- tidigt har staten genom riktade insatser velat prioritera betydelse- fulla områden för att förbättra resultaten. Oklar ansvars- och rollfördelning på alla nivåer Ansvarsmodellen för den svenska skolan, dvs. mål- och resultat- styrningsprincipen, synes inte ha varit – och är inte heller – tydlig för vare sig den nationella, kommunala eller lokala nivån. Det an- svar huvudmännen fått är att svara för att skolan ges sådana förut- sättningar att de nationella målen kan nås, inte att styra hur under- visningen skall bedrivas. Lärarna har ansvaret för att planera och genomföra undervisningen utifrån sin yrkeskunskap och inom till- delade resurser. Det finns dock många exempel på att roll- fördelningen mellan kommun och skolnivån inte har förståtts och Orsaker att målsystemet ej genomförts SOU 2007:28 Även rollfördelningen mellan rektors ansvar och skolhuvudmannens ansvar har visat sig vara oklar. Staten har också agerat på ett sätt som kan ha bidragit till otydligheten. Huvudmännen har som arbetsgivare ansvaret för att den pedagogiska personalen har en utbildning som är avsedd för den undervisning de bedriver. Ansvaret för att lärarna har insikter i de föreskrifter som reglerar verksamheten – särskilt de föreskrifter som gäller målen för utbildningen (skollagen 2 kap. 3 och 7a §§) ligger i rektors uppgifter. Enligt ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) ansvarar kommunerna för att fortbildning kommer till stånd och att lärarna får del av den. I propositionen sades vidare: Staten har ett särskilt ansvar för att det finns tillgång till sådana fort- bildningsinsatser som är betingade av centralt beslutade reformer. I samband med reformer inom skolområdet behöver staten disponera medel för implementering som kan avse såväl skilda utveck- lingsinsatser som fortbildning av skolans personal. Staten har satsat betydande belopp för kompetensutvecklings- insatser i samband med genomförandet av Lpo 94 och därefter. I samband med centralt beslutade reformer avsätter staten ibland särskilda medel för implementering, t.ex. för att stödja kompetens- utveckling. budgetproposition (prop. 1996/97, utgifts- område 16) slog regeringen fast att stöd för utveckling av skol- väsendet och lärarnas kompetensutveckling inte kan ses isolerat från varandra varför ett samlat anslag för de statliga insatserna för skolutveckling och kompetensutveckling infördes. Ett ytterligare exempel på en oklar ansvarsfördelning är att sta- ten i ökad utsträckning infört olika specialdestinerade statsbidrag, t.ex. de så kallade WärnerssonpengarnaTPF4FPT. Denna typ av bidrag kan ses som ett avsteg från mål- och resultatstyrningsprincipen, alter- nativt som ett tecken på brister i dess tillämpning. 4TP PT Den dåvarande regeringen avsatte ursprungligen totalt 17,5 miljarder för perioden 2001- 2007 i en särskild satsning med syfte att öka personaltätheten i skola och fritidshem. Genom riksdagsbeslut förändrades förutsättningarna för bidraget, och den sista delen av det specialdestinerade statsbidraget betalades ut . Därefter har bidraget gått in i det reguljära kommunala utjämningsbidraget som en permanent nivåhöjning. Källa: (2006) Statsbidraget till personalförstärkning i skola och fritidshem 2004/2005. Orsaker att målsystemet ej genomförts 1.1.2Läroplanens konstruktion och innehåll Det som i hög grad kännetecknar statens styrning av skolan är att den styrs med mål. I skollagen (1985:1100) anges de övergripande målen för verksamheten i skolan. I första kapitlets andra paragraf – den så kallade portalparagrafen – föreskrivs att alla barn och ung- domar, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, skall ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i sam- arbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvars- kännande människor och samhällsmedlemmar. I utbildningen skall hänsyn tas till elever i behov av särskilt stöd. Verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. Särskilt skall den som verkar inom skolan 1.främja jämställdhet mellan könen samt 2.aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden. I läroplanen utvecklas lagstiftningen vidare. En läroplan bör enligt läroplanskommitténs slutbetänkande (SOU 1992:94) innehålla värden, mål och riktlinjer. Med värden avsågs sådana grundläggande värden som skall prägla arbetet i skolan och rättigheter samt demo- kratiska värderingar som skall gälla i samhället. Mål anger sådant som skall uppnås eller eftersträvas. Lpo 94 är uppbyggd i två huvud- kapitel: Skolans värdegrund och uppdrag samt Mål och riktlinjer. Skolans värdegrund och uppdrag I Lpo 94, avsnittet Skolans värdegrund och uppdrag, anges de grund- läggande värden som undervisningen i skolan skall bygga på. Här upprepas vad som sägs i skollagen om att verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demo- kratiska värderingar och att var och en som verkar inom skolan skall främja aktningen för varje människas egenvärde och respekten för vår gemensamma miljö.TPF5FPT 5TP PT Parentetiskt: och , ordförande respektive sekreterare i läroplanskommittén, har var för sig uppgett för utredningen att man i kommittén ansåg att Orsaker att målsystemet ej genomförts Under rubriken och medmänsklighet anges bland annat att skolan skall främja förståelse för andra människor och förmåga till inlevelse och att främlingsfientlighet och intolerans måste be- mötas med kunskap, öppen diskussion och aktiva insatser. Bland annat förekommer värdeord som kulturell mångfald, social och kulturell mötesplats och det gemensamma kulturarvet. Under rubriken och allsidighet framhålls bland annat att skolan skall vara öppen för skilda uppfattningar och uppmuntra att dessa förs fram. Alla som verkar i skolan skall hävda de grund- läggande värden som anges i skollagen och i läroplanen och skall klart ta avstånd från det som strider mot dem. Att skolan aktivt och medvetet skall främja kvinnors och mäns lika rätt och möjligheter anges i avsnittet En likvärdig utbildning, där skolan bland annat ges ett ansvar för att motverka traditionella könsmönster. Under Rättigheter och skyldigheter anges att under- visningen skall förmedla kunskap om grundläggande demokratiska värderingar, bland annat genom demokratiska arbetsformer och att eleverna deltar i planering och utvärdering av den dagliga under- visningen. I avsnittet Skolans uppdrag anges uppdraget att främja ett lärande där individen stimuleras att inhämta kunskaper: Utbildning och fostran är i djupare mening en fråga om att överföra och utveckla ett kulturarv – värden, traditioner, språk och kunskaper – från en gene- ration till nästa. Vidare skrivs att genom rika möjligheter att sam- tala, läsa och skriva skall varje elev få utveckla sina möjligheter att kommunicera och därmed få tilltro till sin språkliga förmåga. Ut- tryck som betonas är t.ex. överblick och sammanhang, initiativ och ansvar, att arbeta självständigt och lösa problem. I läroplanen sägs att det i all undervisning är angeläget att anlägga vissa övergripande perspektiv, t.ex. historiskt, miljömässigt, internationellt, hälsa och livsstil samt etiskt perspektiv. I avsnittet God miljö för utveckling och lärande betonas miljön för att ge de bästa samlade betingelserna för elevernas bildning, tänkande och kunskapsutveckling. Under rubriken skolans utveckling påtalas skolhuvudmannens, skolledares och lära- res ansvar för att skolan utvecklas kvalitativt, vilket bland annat kräver att resultaten följs upp och utvärderas och att nya metoder prövas och utvecklas. värdegrundsmålen skulle utgöra ett fundament, en bas för verksamheten i skolan, inte mål för densamma. De konstaterar dock att det tvärtom talas om detta fundament som övergripande mål för verksamheten. Orsaker att målsystemet ej genomförts Läroplanens mål och riktlinjer I läroplanens kapitel Mål och riktlinjer definieras de två måltyperna mål att sträva mot och mål att uppnå: Mål att sträva mot anger inriktningen på skolans arbete. De anger därmed en önskad kvalitetsutveckling i skolan. Mål att uppnå uttrycker vad eleverna minst skall ha uppnått när de lämnar skolan. Det är skolans och skolhuvudmannens ansvar att ele- verna ges möjlighet att uppnå dessa mål. Avsnitt 2.1 Normer och värden i kapitlet Mål och riktlinjer inne- håller endast mål att sträva mot, inga mål att uppnå. Två exempel på hur målen uttrycks är att skolan skall sträva efter att varje elev ut- vecklar sin förmåga att göra och uttrycka medvetna etiska ställnings- taganden grundade på kunskaper och personliga erfarenheter, samt respekterar andra människors egenvärde. I avsnittet 2.2 Kunskaper anges bland annat att skolan skall an- svara för att eleverna inhämtar och utvecklar sådana kunskaper som är nödvändiga för varje individ och samhällsmedlem. Utforskande, nyfikenhet och lust att lära skall enligt läroplanen utgöra en grund för undervisningen.