sou · GVB360d7 · 2008-01-01 00:00:00 — SOU 2007:60 Bilaga B 15 3 Innehåll Förord................................................................................. 5 Sammanfattning................................................................................... 5 Översvämningsrisk .................................................................... 5 Risk för ras och skred ................................................................ 6 Planering i ett framtida förändrat klimat.................................. 7 Iakttagelser och följdfrågor....................................................... 8 Inledning.............................................................................................. 9 Syfte ......................................................................................... 9 Metod ....................................................................................... 10 Resultat av inventering...................................................................... 11 Översvämningsrisk .................................................................. 16 Risk för ras/skred..................................................................... 37 Kommande klimatförändringar............................................... 54 Slutsatser och rekommendationer.................................................... 60 Översvämningsrisk .................................................................. 60 Risk för ras och skred .............................................................. 63 Planering i ett framtida föränderligt klimat ........................... 65 Följdfrågor................................................................................ 67 Bilagor................................................................................................ 69 Områden som täcks in i webbenkäten.................................... 70 Intervjuguide vid telefonuppföljning av enskilda kommuner ................................................................................ 71 Statsbidrag till förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor............................................................ 71 översiktliga översvämningskartering ....... 75 översiktliga stabilitetskartering ................ 82 Referenser.......................................................................................... 90 Underbilaga ...................................................................... 91 Bilaga B 15 SOU 2007:60 4 SOU 2007:60 Bilaga B 15 5 Förord har beslutat att tillsätta en utredning, Klimat- och sårbarhetsutredningen (M 2005:03) vid Miljö och samhällsbyggnadsdepartementet, som ska kartlägga samhällets sårbarhet för klimatförändringar och extrema väderhändelser. Utredningen ska även bedöma behovet av anpassning till ett förändrat klimat för olika sektorer i samhället. Utredningen ska föreslå åtgärder som minskar samhällets sårbarhet för både successiva klimatförändringar och enstaka extrema väderhändelser. Dessutom ska utredningen redovisa om det finns behov av ändrade uppgifter och förbättrad beredskap vid berörda myndigheter. Klimat- och sårbarhetsutredningen har uppdragit åt att inventera kommunernas hantering av översvämning, ras och skred inom den kommunala planeringsprocessen. Inventeringen ligger till grund för utvärdering av genomförda karteringar för att göra en bedömning av kvalitén och användbarheten av dessa samt att redovisa hur dessa karteringar hanteras i den kommunala planeringsprocessen. Sammanfattning Denna rapport har inventerat frågan om och hur kommunerna har hanterat den översiktliga översvämnings- och stabilitetskarteringen, som görs av , inom den kommunala planeringsprocessen samt i vilken omfattning kommunerna har genomfört egna karteringar. Samtliga kommuner inkluderas i undersökningen som genomförts via webbenkät och intervjuer av vissa kommuner som fallstudier. 136 kommuner besvarade enkäten. Av dessa har över hälften haft skador till följd av översvämningar, knappt en tredjedel av ras/skred och omkring en fjärdedel av både och. Översvämningsrisk Av samtliga svarande har och något fler av de kommuner som haft skador beaktat översvämningsrisker i den kommunala planeringen. Beaktandet sker i flera planeringsskeden. De som inte har beaktat riskerna anger att riskerna är små eller att det finns en brist Bilaga B 15 SOU 2007:60 6 på resurser och underlag. Drygt en tredjedel av kommunerna har genomfört egna karteringar, oftast inte kartor utan analyser för nybyggnationer. De kommuner som inte har genomfört egna karteringar uppger att det inte finns byggnationer i riskområden och/eller att kommunen inte lägger exploateringsprojekt i riskområden. I många kommuner finns erfarenheter och bedömningsunderlag som är oberoende av karteringar eller analyser. En stor majoritet av de svarande kommuner som täcks av översiktliga översvämningskartering använder sig av den i flera planeringsskeden. Karteringen anses vara lättförståelig. I de flesta svarande kommunerna används karteringen i både GIS- och pärm/rapportformat av olika förvaltningar parallellt. Av de 45 kommuner som har använt översiktliga översvämningskartering har drygt hälften följt upp karteringarna med egna analyser/karteringar. översiktliga översvämningskartering uppfattas av flera kommuner som för grov och inte tillförlitlig. Exempel på förbättringsförslag är bland annat: förfina karteringarna med bättre höjddata, upplösning och detaljeringsgrad, utgå från kommunernas primärdatabaser, samarbeta med kommunerna, tydlig redovisning av höjdsystem, koppla samman karteringen med geotekniska undersökningar, förbättra riskanalyserna kopplade till karteringen. Hälften av de kommuner som besvarade enkäten anger att de behöver stöd utifrån i sin planering angående översvämningsrisker, exempelvis till att göra egna, fördjupade karteringar, karterings och analysstöd, planeringsstöd, tydligare klimatscenarier, riskanalyser, kompetensstöd, löpande dialoger, operativ samverkan och resurstilldelning vid akuta incidenter samt konsekvensbedömningar vid klimatförändringar. Risk för ras och skred De kommuner som har haft ras/skredproblem eller skador har även beaktat dem i sin kommunala planering. Kommunerna beaktar ras/skred i olika planeringsskeden. Det är vanligt med att ta med ras/skred i översiktsplaner (ÖP) eller fördjupade översiktsplaner (FÖP). tas dock ras/skred upp i detaljplaneringen där särskilda geotekniska undersökningar görs. Egna ras/skredkarteringar görs av kommunerna om det finns kända risker i kommunen. SOU 2007:60 Bilaga B 15 7 Enbart få nämner resursbrist som ett skäl för att inte göra sådana bedömningar. Många kommuner känner inte till att det finns stabilitetskarteringar för den egna kommunen. De kommuner som känner till karteringarna anser att de utgör ett bra underlag för kommunala beslut avseende planering och förebyggande åtgärder. De kommuner som har använt de översiktliga karteringarna tycker att de är lättförståeliga och pålitliga. kartering följs ofta upp med egna, mer detaljerade karteringar, i synnerhet i samband med detaljplaneringen. I de flesta svarande kommunerna används stabilitetskarteringen av flera förvaltningar. Användning av karteringen i GIS-format är mindre vanlig på grund av att endast ett 20-tal kommuner har fått karteringen i digitalt format. Det är inte heller vanligt att kommunerna á jour håller kartering. Förbättringsförslagen avseende stabilitetskartering innehåller främst kritiska synpunkter om användbarheten och aktualiteten, exempel på önskemål: fördjupa karteringen, aktualisera med högre täcknings- och detaljeringsgrad, mer utförlig information kring karteringens innehåll för allmänheten, utökning av karteringen till relevanta områden för nybebyggelse utanför tätorterna. Kommunerna har behov av stöd utifrån avseende ras-/ skredbedömningar. Det befintliga statliga anslaget av anses inte vara tillräckligt. Behovet handlar om i stort sett allt i samband med geotekniska analyser i kommunerna. Planering i ett framtida förändrat klimat 36 kommuner lämnade svar om hur de tar hänsyn till ett förändrat klimat i sitt planerings- och säkerhetsarbete. Många kommuner beaktar förväntade nya översvämnings- eller andra väderrelaterade risker i sitt översiktsplanarbete och även detaljplaneläggning. Vissa kommuner diskuterar extrema framtida väderförhållanden och beaktar de nyuppkomna riskerna i den kommunala planeringen. Mer än hälften av kommunerna (85 stycken) har svarat på frågan varför de inte beaktade kommande klimatförändringar. Det handlar främst om att det inte fanns några identifierade risker för kommunen, att underlaget för att bedöma situationen är bristfälligt och det saknades resurser eller kunskap för att ta itu med frågan. Frågan om ett förändrat klimat har ännu inte satt sig i den kom Bilaga B 15 SOU 2007:60 8 munala planeringen. Signalerna från myndigheter och experter att ta itu med frågan har dessutom inte varit tillräckligt tydliga. Det är inte många kommuner som arbetar med nya anpassade säkerhetsföreskrifter och/eller säkerhetsmarginaler till följd av risker av ett förändrat framtida klimat i allmänhet på grund av osäkerhet samt att de avvaktar bättre beslutsunderlag. Däremot har ett antal svarande kommuner vidtagit åtgärder och infört större säkerhetsmarginaler mot översvämningar. Några goda exempel på agerande är att titta på risken vid olika flöden, återkomsttider och marginaler, vid planläggning vägs riskerna in med hjälp av geotekniska undersökningar, framtagande av policy för agerande i samband med översvämningsrisk, införandet av betryggande säkerhet mot skred/ras och översvämningar för nytillkommande bebyggelse och introduktion av goda avsättningsmöjligheter för dagvatten eller fördröjningsmagasin. Iakttagelser och följdfrågor För att underlätta arbetet med kommunala/lokala risk- och sårbarhetsutredningar behövs bättre och prismässigt mer överkomligare höjddata. Genomföra förebyggande åtgärder är minst lika viktigt som fler analyser och karteringsunderlag. Ett antal kommuner anser att stödet av för hela avseende förebyggande åtgärder mot ras/skred är för litet. Avsaknad av både resurser och kompetenser begränsar kommuner att genomföra egna risk- och sårbarhetsanalyser. Förstärkning och stöd utifrån efterlyses av många kommuner. Här har länsstyrelserna och statliga verk en viktig roll att spela. En diskussion om statliga stödbidrag för akuta insatser vid extremväder vore värdefullt. En kombination av högriskområdena för både översvämningar och ras/skred och regioner med bebyggelsetillväxt ger en indikation vilka regioner som i synnerhet bör riskanalyseras. Riskområdena kan kopplas till en bredare analys av vilka svenska regioners och trakters ekonomiska bas är särskilt SOU 2007:60 Bilaga B 15 9 känsliga för störningar på grund av extrema klimat- och väderförhållanden. Det finns en rad kommuner som arbetar med mycket effektiva och innovativa planeringsmetoder. Dessa best pratice metoder och insatser kan läggas till grund för råd och förbättringsförslag avseende andra kommuners planeringsarbete. Avsaknaden av tydligare planeringsföreskrifter för nyexploatering och nybyggnation i översvämningshotade områden är en brist. Många kommuner efterfrågar klarare statliga regler för detta. Inledning Syfte Utgångspunkten för uppdraget är frågan om och hur kommunerna har hanterat översvämningsrisker i den kommunala planeringsprocessen. En viktig del av inventeringen är frågan om och hur kommunernas har använt sig av den översiktliga översvämnings och stabilitetskarteringen (ras/skred) som görs av (se bilaga för mer upplysning) samt i vilken omfattning kommunerna har genomfört egna karteringar. karteringar (om översvämning samt ras/skred) omfattar olika kommuner i , men antagligen finns en stor gemensam grupp av kommuner som har problem med både översvämningar och ras/skred, vilket denna inventering utreder. Inventeringen syftar även till att besvara frågor som exempelvis om kommunen har beaktat risk för ras/skred och översvämning i den kommunala planeringen och hur dessa har beaktats, om kommunen har genomfört egna karteringar, om de har använt sig av befintliga karteringar, om karteringarna har varit till stöd och hur samt förbättringsförslag. I inventeringen kartläggs även om hänsyn har tagits till kommande klimatförändringar och om kommunen kommer att planera med förändrade säkerhetsföreskrifter samt vilket stöd kommunen skulle behöva i den framtida planeringen. Se frågorna i bilaga. Bilaga B 15 SOU 2007:60 10 Metod Samtliga kommuner inkluderas i undersökningen. Undersökningen har genomförts med hjälp av en webbenkät. Ett förklarande brev (bakgrund och syfte) länkat till en webbenkät har skickats per e-post till kommunens registrator. I följebrevet förklaras undersökningens upplägg. Registratorn har uppmanats vidarebefordra enkäten till den person med rätt kompetensen att svara på frågor kring hanteringen av den översiktliga översvämnings- och stabilitetskarteringen. Enkäten består av två delar; dels frågor om den befintliga situationen med rådande klimatförhållanden, dels frågor om kommande klimatförändringar. För respektive del förklaras dessa skillnader. Analysen bygger främst på resultatet av enkät- och intervjuundersökning, men även på kartmaterial från (se bilagor för genomförda översiktliga karteringar av ). Ett underlagsmaterial är även angående översvämningsrisker och hur kommunerna hanterat detta i sina översiktsplaner. I analysen jämförs resultaten med i översiktsplaneringen (Regeringsuppdrag M2000/3961/R). Ett antal kommuner har valts ut för en uppföljning via telefonintervju i syfte att beskriva mer utförligt hur kommunerna arbetar med de översiktliga översvämnings- och stabilitetskarteringarna i planeringsprocessen. Samtliga kommuner som har intervjuats har i enkäten angett att de har haft skador till följd av översvämning och/eller ras/skred. Kommunerna valdes ut efter hur aktivt de arbetar med frågorna genom att de i enkäten har angett att de har gjort flera av följande aktiviteter; använt sig av översiktliga karteringar, genomfört egna karteringar, följt upp karteringar med egna analyser/karteringar, behöver stöd utifrån i planeringsarbetet, har sökt stöd från samt har förbättringsförslag angående de översiktliga karteringarna. Kommunerna har därefter valts ut efter var i landet de är belägna, vilka geologiska förhållanden som råder (kustnära, vattennära, jord-/bergart), vilken typ av kommun de är (storstad, tätort, glesbygd). Beroende på läge, typ av kommun och geografiska förutsättningar skiljer sig planeringsprocessen då bebyggelse- och infrastrukturen ser olika ut, kommunens storlek i antal förvaltningar skiljer sig åt etc. SOU 2007:60 Bilaga B 15 11 Inventeringens resultat presenteras för befintligt klimat respektive framtida klimatförändringar uppdelat på risk för ras och skred samt översvämningsrisk. Resultat av inventering 140 av de 290 kommunerna besvarade enkäten, dvs. , vilket är ett gott resultat särskilt med tanke på den korta svarstiden. Två påminnelser gick ut per e-post. Enkäten har skickats till registratorn i kommunen som vidarebefordrat till lämplig person i kommunen. Enkäten har besvarats av tjänstemän med varierande befattning, varav de mest förekommande var bygg- och miljöchef, planerare, stadsarkitekt, samhällsbyggnadschef, säkerhetssamordnare / räddningschef, teknisk chef och kommunchef. I ett flertal kommuner har flera tjänstemän med olika befattningar svarat. 76 kommuner har påbörjat besvarandet av enkäten utan att ha slutfört undersökningen. Dessa kommuner har inte tagits med i analysen eftersom det kan ses som en signal om att kommunen inte vill att svaren ska användas och tolkas. Ett fåtal kommuner (9 stycken) har även inkommit med svar efter svarstidens utgång och dessa har därmed inte heller inkluderats i analysen. Svaren har gåtts igenom och ligger i linje med övriga kommuners svar. Av de 140 inkomna enkäterna var det 4 som inte besvarade frågorna. Det interna bortfallet är därmed mycket litet. I bilagan finns en lista över de kommuner som har besvarat enkäten och ingår i analysen. Vid tolkningen av materialet ska försiktighet iakttas då antalet kommuner som har fått möjlighet att besvara vissa frågor varierar kraftigt. Exempelvis ställs frågor om hur kommunen använder översiktliga karteringar enbart till de kommuner som har använt sig av karteringar. Det kan innebära att exempelvis av kommunerna anser att karteringarna har varit till stöd, vilket då enbart baseras på de kommuner som har använt sig av karteringarna (i detta exempel 45 kommuner). Resultaten bör därför inte användas för att dra slutsatser om hur planeringsprocessen går till i riket, utan bör mer ses som en indikation på hur kommunen arbetar med frågorna. Det kan förekomma en bias i svarsfrekvensen på så sätt att de kommuner som är mest engagerade i frågan (exempelvis på grund av att de har drabbats av översvämning eller att de har ett hög Bilaga B 15 SOU 2007:60 12 riskområde i kommunen eller att kommunen aktivt arbetar med dessa frågor i förebyggande syfte) också är de som har besvarat enkäten i större utsträckning än övriga. SOU 2007:60 Bilaga B 15 13 Karta 1 Kommuner som är översvämningskarterade av samt kommunernas användning av de översiktliga karteringarna enligt enkätsvaren Källa: och enkätsvaren (). Bilaga B 15 SOU 2007:60 14 Karta 2 Kommuner som är stabilitetskarterade av samt kommunernas användning av de översiktliga karteringarna enligt enkätsvaren Källa: och enkätsvaren (). SOU 2007:60 Bilaga B 15 15 Över hälften () av de svarande har haft skador till följd av översvämningar medan knappt en tredjedel har haft skador av ras/skred. Omkring en fjärdedel har haft skador av både ras/skred och översvämning. Karta 3 Kommuner med skador av översvämning, ras/skred, både och eller inga skador enligt enkätsvaren Källa: Enkätsvar (). Bilaga B 15 SOU 2007:60 16 Nedan redovisas resultaten i korthet, för en utförlig redovisning av samtliga svar, se bilaga. Översvämningsrisk Befintligt planeringsarbete i hanteringen av risk för översvämning Kommuners beaktande av översvämningsrisker i planeringen Av samtliga 136 svarande har beaktat översvämningsrisker i den kommunala planeringen och har inte gjort det. Resultatet visar också att de kommuner som haft skador till följd av översvämning i högre grad beaktat översvämningsrisker i den kommunala planeringen jämfört med de kommuner som inte haft skador. Det är av de kommuner som haft skador som beaktat riskerna i den kommunala planeringen, jämfört av dem som inte haft skador. SOU 2007:60 Bilaga B 15 17 Karta 4 Kommuner som har beaktat skador av översvämning enligt enkätsvaren Källa: Enkätsvar (). Bilaga B 15 SOU 2007:60 18 av de drygt 100 kommuner som har beaktat översvämningsriskerna gör det i arbetet med detaljplanerna (DP), i arbetet med översiktsplanen (ÖP), nästan en tredjedel i arbetet med de fördjupade översiktsplanenerna (FÖP) och en lika stor andel i arbetet med icke detaljplanelagda områden. De kommuner som har beaktat översvämningsriskerna i planeringen gör det ofta i flera planeringsskeden, dvs. både i fördjupade översiktsplan, detaljplan m.m. De kommuner som inte har beaktat översvämningsriskerna i planeringen har inte gjort det på grund av små risker, resursbrist eller bristande underlag. Kommuner som har genomfört egna översvämningskarteringar av samtliga svarande har genomfört egna översvämningskarteringar i befintlig och/eller kommande bebyggelse. Det vanligaste är att genomföra egna karteringar i detaljplanerna, vilket 35 kommuner har gjort. 25 kommuner har även gjort det i översiktsplanearbetet. I vilket skede har kommunen beaktat översvämningsrisker? (flera svarsalternativ möjliga) I arbetet med översiktsplanen (ÖP) I arbetet med de fördjupade översiktsplanenerna I arbetet med detaljplanerna (DP) I arbetet med icke detaljplanelagda områden Vet ej SOU 2007:60 Bilaga B 15 19 På frågan varför kommunen inte har genomfört egna karteringar finns ett antal liknande svar; planerarna gör rimlighetsbedömningar för nybyggnationer utifrån kända höjdförhållanden, dämningsrätter och kännedom av de lokala förutsättningarna. Många kommuner uppger att det inte har lagts några nya exploateringsprojekt i riskområden som anges i eller riskindikationer. I andra kommuner finns överhuvudtaget inga byggnationer vid vattendragen. Riskerna bedöms alltså ofta utifrån erfarenheter och utifrån resonemanget att det inte ska finnas bebyggelse där det finns översvämningsrisker. Har kommunen genomfört egna översvämningskarteringar i befintlig och/eller kommande bebyggelse? (Flera svarsalternativ möjliga) Ja, i översiktsplanen (ÖP) Ja, i detaljplanerna (DP) Ja, i icke detaljplanelagda områden Nej Vet ej Bilaga B 15 SOU 2007:60 20 Kommunernas användning av översiktliga karteringar av de svarande eller 58 kommuner anger att det finns översiktliga översvämningskarteringar från för kommunen. Av de kommuner som anger att det finns översiktliga översvämningskarteringar från har eller 45 stycken använt sig av dem. Bland de kommuner som inte har använt sig av karteringarna, uppger flera att karteringarna är för grova. Varför har kommunen inte genomfört egna översvämningskarteringar i befintlig och/eller kommande bebyggelse? (Flera svarsalternativ möjliga) På grund av att det inte finns översvämningsrisker På grund av resursbrist På grund av bristande underlag Annat, nämligen Vet ej SOU 2007:60 Bilaga B 15 21 av de 45 kommuner som har använt karteringarna, dvs. 39 stycken, tycker att karteringarna har varit till stöd. Har kommunen använt sig av översiktliga översvämningskarteringar i planeringsarbetet? Ja Nej Vet ej Bilaga B 15 SOU 2007:60 22 Karta 5 Kommuners kännedom och användning av översiktliga översvämningskarteringar enligt enkätsvaren Källa: Enkätsvar (). eller 37 kommuner använder karteringarna i arbetet med översiktsplaneringen och lika många använder dem i arbetet med detaljplanen. eller 25 st använder dem i de fördjupade översiktsplanerna. Något fler, 29 st, använder karteringar i arbetet med icke detaljplanelagda områden. Det är fler SOU 2007:60 Bilaga B 15 23 kommuner som använder karteringarna i flera planeringsskeden. 19 kommuner eller använder karteringarna i samband med arbete med infrastrukturprojekt. Något fler eller 24 kommuner använder karteringarna i arbete för förebyggande skyddsåtgärder. av de 45 kommuner som har använt karteringarna uppger att de har påverkat kommunens beslut om planer/förebyggande åtgärder och eller 28 kommuner uppger att de är förankrade i kommunens förvaltning. av de som har använt karteringarna anser att informationen i karteringarna är pålitliga. anser att de är lättförståeliga. eller 31 kommuner anser att karteringarna är för grova. översiktliga översvämningskartering används i arbete Förebyggande skyddsåtgärder Infrastrukturprojekt områden DP FÖP ÖP Ja Nej Har ingen uppfattning Bilaga B 15 SOU 2007:60 24 Bland de 42 kommuner som har besvarat frågan om Inom vilka förvaltningar används översiktliga karteringar framkommer att det främst är inom förvaltningar för planering och miljö som karteringarna används. Men även i många tekniska kontor och inom räddningstjänsten/brandförsvar utnyttjas karteringen. I de flesta svarande kommunerna används karteringen av olika förvaltningar . I några kommuner tar även kommunstyrelsen del av karteringen. Majoriteten eller av de 45 kommuner som använder karteringar i både GIS- och pärm/rapportformat, använder dem enbart i pärm/rapportformat och ännu färre enbart i GIS-format. översiktliga översvämningskartering Är för grova Är lättförståeliga Informationen i karteringarna är pålitliga Är förankrade i kommunens förvaltning Har påverkat kommunens beslut om planer/förebyggande åtgärder Ja Nej Har ingen uppfattning SOU 2007:60 Bilaga B 15 25 av de som använder karteringarna eller knappt 30 kommuner har lagt in karteringarna i kommunens GIS. I vilket format används de översiktliga översvämningskarteringarna från ?