sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — Väl utvecklade uppföljnings- och utvärderingssystem och offent- liga jämförelser för alla kärnverksamheter är grundläggande för att de önskade effekterna ska uppstå. Sådana ger både enskilda invånare, grupper av medborgare samt massmedia möjligheter att driva på utvecklingen mot en ökad likvärdighet. Det kommer alltid att finnas några kommuner eller landsting som presterar bättre än andra och några som halkar efter men det kommer att växla och från verksamhet till verksamhet. Redovisade och anmärk- ningsvärda olikheter kommuner emellan och landsting emellan kommer i själva verket att driva på mot större likheter. Det kan konstateras att det finns påtagliga brister när det gäller likvärdigheten i olika kommunala verksamheter. Att skapa en ökad likvärdighet är ett påtagligt nationellt ansvar och dessutom ett starkt intresse. Hur den statliga styrningen utformas utifrån ett likvärdighetsperspektiv är således en central fråga när det gäller den framtida styrningen. Det bör ske en koncentration mot sådan styrning som på goda grunder kan antas främja en ökad likvärdighet. Reglering och därtill kopplad statlig tillsyn får därvid en viktig roll. Att olika verksam- heter grundas på kunskap om vilka åtgärder som ger vilka resultat i förhållande till sina brukare är ett annat viktigt inslag när det gäller nationell likvärdighet. Det är eftersträvansvärt att beslutsfattande och handlande i alltfler kommunala verksamheter grundas på dokumenterade kunskaper mer än på lokala eller yrkesmässiga kulturer om likvärdigheten ska ökas. Det bör också finnas former för staten att rikta särskilda åtgär- der mot de huvudmän som väsentligen och över halkar Relationen mellan staten och den samlade kommunala sektorn efter och uppvisar påtagligt sämre kvalitet än andra. När det gäller landstingen, särskilt om de blir väsentligen färre, finns goda möj- ligheter för staten att i direkt dialog påpeka brister när det gäller likvärdighet. När det gäller kommunerna kan det vara svårare att skapa former som ger möjlighet till en individuell dialog. I det fort- satta utredningsarbetet kring staten bland annat på regional nivå bör detta uppmärksammas. Självstyrelsens roll för ökad likvärdighet Det ovan beskrivna sättet att se på vad som vad som långsiktigt utvecklar rimlig likvärdighet knyter an till de värden som vanligtvis förknippas med självstyrelse. Självstyrelsen har såväl demokrativärden som effektivitetsvärden. Till de vanligast fram- hållna värdena av effektivitetskaraktär hör att regional och lokal självstyrelse ger förutsättningar för flexibilitet och anpassnings- förmåga. Den ger möjlighet att tillhandahålla tjänster och fördela resurser utifrån invånarnas existerande och varierande behov. Felaktiga prioriteringar kan förhållandevis snabbt rättas till. bygger på att man utnyttjar möjligheter till mångfald. Genom att kommuner och landsting väljer att lösa lik- artade problem på delvis olika sätt kan man fungera som en expe- rimentverkstad på ett visst område. Andra kan sedan ta efter om lösningen fungerar bra. På andra verksamhetsområden är det andra som prövar nya lösningar. På så sätt kan sektorn förnyas utan att en och samma aktör tar hela ansvaret för förnyelsen. Moderna tan- kar om benchmarking kan få sin tillämpning och sektorn får ett inbyggt lärande som bygger på spridande av såväl initiativkraft som risktagande. Med andra ord kan man säga att ett system som byg- ger på att utveckling sker lokalt och spritt över landet ger goda för- utsättningar för att skapa utvecklingskraft i samhällsorganisationen. ges det med alltmer välutvecklade utvärderingsmetoder och öppna resultatredovisningar goda förutsättningar för en utveckling mot ökad likvärdighet. För att detta ska kunna bli verk- lighet krävs det dock att rörelseutrymmet för kommuner och landsting blir så stort att olika lösningar kan prövas. Relationen mellan staten och den samlade kommunala sektorn I tidigare utredningsunderlag om primärkommunerna samt i annat material beskrivs den brist på konstruktiv dialog som finns mellan staten och den kommunala sektorn. Frågan restes om att skapa en konsultationsordning som ett medel att förbättra dialogen och samspelet mellan sektorerna. I de tre nordiska grannländerna finns institutionaliserade fora för dialog och överläggningar Det över- gripande syftet med en fastlagd ordning för dialog bör vara att: skapa en gemensam uppfattning om problem och möjligheter relaterade till den kommunala sektorn och till de olika kom- munala och landstingskommunala verksamheterna, öka förståelsen från den kommunala sektorn för och regeringens övergripande ansvar för och ambitioner med de kommunala verksamheterna, öka statens förståelse för den verklighet i vilken kommuner och landsting har att fullgöra sina delar av det offentliga åtagandet, bidra till att den statliga styrningen blir mer ändamålsenlig, skapa bättre gemensam beredskap för att kunna möta effek- terna av samhällsförändringar och nya behov hos medborgarna. En tänkbar modell kan ha följande inslag. Periodiskt återkommande överläggningar vid fastlagda tidpunkter, vilka anpassas till statens budgetprocess och till kommunernas budget- och resultatredovisningsprocesser. Återkommande teman tas upp såsom gemensam analys av de långsiktiga förutsättningarna för den offentliga sektorn, utvecklingen av ekonomin i den kommunala sektorn, kvaliteten i verksamheterna samt personalförsörjningsläget. Det ska för båda sidor inför varje tillfälle vara möjligt att anhängiggöra icke regelmässigt återkommande teman. Tillämpningen av finansieringsprincipen inför större planerade reformer lyfts vid överläggningarna liksom avstämning av utfallet för regleringsbelopp enligt finansieringsprincipen kopplade till redan genomförda reformer. Vid överläggningarna bör staten representeras av företrädare för regeringen utifrån en mer samlad organisering av stat/ kommunfrågorna i . Den kommunala sektorn representeras av politiska företrädare för Kommuner och Landsting. Relationen mellan staten och den samlade kommunala sektorn Överläggningarna förbereds av i samarbete med kommuner och Landsting. Det departement som svarar för kommunala frågor har ansvaret för förberedelserna och att samordning sker med fackdepartementen. Olika former av uppföljning och utvärdering av verksamhet, också ur ett medborgarperspektiv, blir viktiga inslag och en form av bas för överläggningarna. Resultatet av överläggningarna dokumenteras och offentliggöras. I det fall antalet landsting skulle bli färre än ökar statens möjligheter att ha olika former av direkta kontakter med dessas ledningar. En ordning för regelbundna konsultationer beträffande landstingens uppgiftsområden skulle då kunna anses onödig varför ordningen endast skulle behöva omfatta kommunerna. Enligt sek- retariatets bedömning är det dock tvärtom. En ordning för regel- bundna överläggningar mellan staten och den kommunala sektorn måste omfatta såväl landstingskommunala uppgiftsområden som primärkommunala. Inom flera områden har kommuner och lands- ting i själva verket ett delat ansvar. Exempel på sådana områden är vården och omsorgen om de äldre, om personer med missbruks- problem samt om individer med psykiatriska sjukdomar. Ett annat exempel utgörs av det gemensamma ansvaret för lokal och regional kollektivtrafik. Även inom andra områden påverkar landsting och kommuner varandra. Statens sätt att styra landsting kan få stor betydelse för kommuner och vice versa. Sekretariatet bedömer att det är både naturligt och nödvändigt att konsultationsordningen omfattar hela den kommunala sektorn. Om kommittén bedömer att en mer formaliserad konsultations- ordning i form av regelbundna överläggningar är angelägen kan för- slag utarbetas på en konkret nivå. Ett sådant förslag kan innehålla att formerna, sammansättningen och det övergripande syftet läggs fast i lag eller förordning. I regleras vad som ska tas upp inom ramen för statens och kommunernas samrådsförfarande i kommunallagen. Hur den så kallade delegationen där är samman- satt, vilka uppgifter den har med mera, är fastlagt i en förordning. Ett alternativ kan vara att utarbeta förslag på en mer principiell nivå om hur en konsultationsordning som ej är lagfäst skall utformas. Relationen mellan staten och den samlade kommunala sektorn Finansieringsprincipen skapades som den stora reformen med att avskaffa de specialdestinerade statsbidragen genomfördes . Den tillämpas i samband med statliga beslut som innebär att uppgifter som inte tillhandahållits av kommuner/landsting blir tvingande och när tidigare frivilliga kom- munala uppgifter görs obligatoriska. Den skall också tillämpas när kommunalt ansvar för vissa uppgifter tas bort eller verksamhet avregleras. Vidare tillämpas den när ambitionsnivåer för befintliga kommunala uppgifter höjs eller sänks samt när regler ändras som påverkar huvudmännens möjligheter att ta ut avgifter eller möjligheter till andra inkomster. Existensen av en formell finansieringsprincip är central för en fungerande stat/kommunrelation, varför det finns skäl att inventera olika alternativ för att utveckla dess utformning. En första aspekt på principen är dess formella status. Andra aspekter är dess sub- stantiella innehåll, i vilka sammanhang som den aktualiseras och hur den då påverkar olika avgöranden. Finansieringsprincipen utformades i samband med två proposi- tioner som las fram för . I regeringens proposition 1991/92:150 framförde regeringen som sin bedömning att kommuner och landsting inte bör åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Vid statsmaktsbeslut som innebär att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare bör statsmakterna på motsva- rande sätt minska de statliga bidragen. Underlag för regeringens förslag var bland annat den kommunalekonomiska kommitténs betänkande.F7F tog inte något formellt ställningstagande om finansieringsprincipen. Regeringen återkom med en ny proposition i frå- gan.F8F I denna föreslog regeringen en så kallad riktlinje med följande lydelse: Finansieringsprincipen skall tillämpas för hela kommunsektorn. Prin- cipen omfattar enbart statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Som huvudregel skall gälla att prin- cipen inte omfattar frivillig verksamhet. Principen omfattar inte stat- liga beslut om åtgärder som inte direkt tar sikte på, men ändå får direkta ekonomiska konsekvenser för kommunsektorn. 7SOU 1991:98 ekonomi i samhällsekonomisk balans – statsbidrag för ökat hand- lingsutrymme och nya samarbetsformer. 1993/94:150. Relationen mellan staten och den samlade kommunala sektorn sådana åtgärder skall däremot direkt beaktas vid den bedömning som görs av det skattefinansierade utrymmet i samband med fastställandet av statsbidragsramen. godkände med bifall till propositionen det som regeringen förslagit, vilket därmed skapade en restriktion för efterkommande statliga beslut som påverkar kommunernas eko- nomi. I den kommunalekonomiska kommitténs förslag ingick att finansieringsprincipen även skulle lagfästas, en lösning som kom- mittén i sig konstaterade vore lite ovanlig, bland annat då endast lagstiftaren skulle vara adressat. Detta behandlades i den första propositionen (det vill säga prop. 1991/92:150). I den gjorde reger- ingen bedömningen att det saknades skäl att i lag uttryckligen lägga fast principen. I stället underströks vikten av att statsmakterna inom ramen för regeringsformen på ett ansvarsfullt sätt förvaltar den fördelning av ansvar för uppgifterna som gäller mellan stat och kommun. I propositionen uttalades också att regeringsformens regler om den kommunala självstyrelsen innebär att det åvilar riks- dag och regering ett mycket stort ansvar för att de ekonomiska ramarna för den kommunala verksamheten fastställs och utformas med urskillning och varsamhet. Frågan återkom sedan inte i den andra propositionen. Under de år som förflutit sedan godkände principen och dess utformning, har tillämpningen ibland mött invändningar och kritik har framförts från den kommunala sidan. påbörjade sitt arbete har det vuxit fram en ökad samsyn mellan centrala företrädare för den kommunala sektorn och kring hur finansieringsprincipen ska tillämpas. Det förefaller dock alltjämt finnas något olika inställningar hos olika departement kring hur och när principen blir tillämplig. Mot denna bakgrund är en förändring som kan aktualiseras att finansieringsprincipen ges en högre formell status genom att lag- fästas. Argument för detta är att det skulle skapa en högre legiti- mitet och därmed säkerställa dess genomslag när det gäller såväl förslag till statliga beslut som en god beredning av riksdag, regering och andra inom staten. Lagformen skulle i olika sammanhang ge principen ökad tyngd. Skäl som talar mot ett lagfästande är att en högre formell status i sig inte behöver vara tillräcklig för att skapa tyngd och genomslag. Man kan fråga sig om det inte skulle behövas uppföljning i efterhand av statliga beslut och ett forum för dialog Relationen mellan staten och den samlade kommunala sektorn när företrädare för regeringen och kommunsektorn har skilda uppfattningar om principens tillämpning. Frågan om en lagfäst finansieringsprincip kan också ses mot bakgrund av regeringsformens stadgande i RF 8:5, där det bl.a. framgår att [.] grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäm- mes i lag. I andra sammanhang talas numera ofta om en utbredd så kallad mjuk styrning, det vill säga styrning som inte lagts fast i formell lagstiftning. Den nuvarande ordningen där finansierings- principens ställning garanteras av ett så kallat riktlinjebeslut i riks- dagen skulle kunna betraktas som ett exempel på mjuk styrning, i detta fall inom ramen för relationen mellan riksdag och regering. Frågan om finansieringsprincipens status bör sättas i samband med förslagen tidigare i detta underlag om en fastlagd konsulta- tionsordning. Det kan finnas skäl att överväga att denna för att få stadga och varaktighet bör vara en ordning som regleras i lag med anslutande förordning. En annan inriktning för att stärka finansieringsprincipen vore att undersöka om den kan och bör förtydligas. Man kan konstatera att när skilda uppfattningar bryts mot varandra i dialogen mellan och företrädare för den kommunala sektorn, rör det sig om tämligen unika situationer där det visar sig finnas ett visst tolkningsutrymme. Ett förtydligande kräver att ett antal spe- cifika situationer kan sammanfattas i en mer generell formulering för att tillföras den principiella beskrivningen av principen. Det torde dock inte vara möjligt att täcka in alla tänkbara framtida situ- ationer – man måste räkna med att situationer alltid uppstår som kommer att befinna sig i en gråzon. En del av den kommunala kritiken om statens brist på hänsyn till kommuners ekonomiska förutsättningar rör beslut fattade på myn- dighetsnivån, inte minst beslut som handlar om föreskrifter och allmänna råd. 1993/94:150 framgår att finansieringsprin- cipen gäller när riksdag, regering eller myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för verksamhet. Tillämpningen av finansi- eringsprincipen har framför allt avsett beslut som fattats av riksdag eller regering. Mot denna bakgrund kan det finnas skäl att söka utveckla hanteringsordningen så att den inrymmer möjlighe- ten att finansieringsprincipen blir tillämpad även i situationer där myndighetsföreskrifter medför ekonomiska konsekvenser av bety- delse inom den kommunala sektorn. Relationen mellan staten och den samlade kommunala sektorn En viktig del i det paket med åtgärder för att skapa en mer ändamålsenligt stat/kommunrelation som skisserades i utredningsunderlaget om primärkommunerna var att tillskapa en systematisk konsultationsprocess. Detta skapar förutsättningar för att stärka finansieringsprincipens tillämpning, eftersom den tänks bli föremål för regelmässiga avstämningar inom ramen för denna process. I detta kan också ingå att det ekonomiska utfallet av refor- mer som omfattats av reglering enligt finansieringsprincipen stäms av vid givna tillfällen i efterhand. Frågor om hur den offentliga tillsynen bör organiseras och bedrivas har aktualiserats under kommitténs arbete. Avsikten med det här huvudavsnittet är att tillhandahålla kommittén ett samlat och fördjupat underlag gällande de frågor som har berörts vid diskussionerna. Avsnittet innehåller i första hand en redogörelse för den offent- liga tillsynens nuvarande organisation och omfattning. Därtill bely- ses särskilt frågan om tillsynens huvudmannaskap och behovet av en mer samordnad offentlig tillsyn. Underlaget består framför allt av betän- kanden.F1F Några av utredningens uppgifter har därtill uppdaterats och materialet har även kompletterats utifrån egna studier. Dessa har dels haft karaktären av dokumentstudier, dels har sekretariatet intervjuat företrädare för centrala myndigheter, länsstyrelser samt företrädare för kommuner. Vidare belyses frågor om den offentliga tillsynen även i två av bilagorna till denna sekretariatsrapport. I bilaga 4 ingår en redogö- relse för tillsynsuppgifter. Bilaga 5 beskriver kom- munernas tillsynsuppgifter. 2.Offentlig tillsyn – aktörer och omfattning Offentlig tillsyn bedrivs av omkring 70 statliga centrala myn- digheter, de 21 länsstyrelserna och landets 290 primärkommuner. Till det kommer att tillsyn inom vissa områden bedrivs av privat- rättsliga organ.F2F 1SOU 2002:14 Statlig tillsyn – granskning på medborgarnas uppdrag och SOU 2004:100 Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn. organisationen som utövar viss tillsyn på uppdrag av . uppskattar att de totala kostnaderna för till- synen uppgick till närmare fyra och en halv miljarder kro- nor. Av den summan utgjordes något mindre än hälften – två mil- jarder kronor – av kostnader för den kommunala tillsynen. Den tillsyn som bedrivs av de 70 centrala myndigheterna uppskattades av till omkring två miljarder kronor.F3F Till det kommer de 21 länsstyrelsernas kostnader för tillsyn (inklusive till- synsvägledning) som uppgick till omkring 550 miljoner kronor.F4F uppskattar vidare att av de statligt anställda arbetar med direkta tillsynsfrågor. Beräknat utifrån att antalet statligt anställda uppgick till omkring 216 000F5F skulle det betyda att närmare 6 500 anställda arbetar med direkta tillsynsfrågor. uppskattar att mindre än en procent av de kommunalt anställda – som uppgick till 654 000F6F – arbetar med direkta tillsynsfrågor.F7F 2.1Tillsynens funktion och utveckling Den offentliga tillsynens funktion är ytterst att övervaka att demo- kratiskt fattade beslut genomförs på det sätt som avsetts. Antalet lagar som reglerar tillsynen inom olika samhällsområden uppgick enligt till 230 stycken år 2001.F8F är innebörden i begreppet tillsyn oklar och varierar mellan olika lag- stiftningsområden. Det var bl.a. mot bakgrund av den sortens oklarheter som Till- synsutredningen fick i uppdrag av regeringen att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvalt- ningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. I sitt slutbetän- kande lämnade utredningen bl.a. förslag om en tillsynslag och en legaldefinition av begreppet tillsyn. Enligt utredningen avses med tillsyn en 3SOU 2002:14 Statlig tillsyn – granskning på medborgarnas uppdrag, s. 79 f. 4Finansdepartementet 2005: Sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar 2004. 5Regeringens skrivelse (2005/06:101) Årsredovisning för staten 2005, s. 55. 6SKL: personal 2005 – personalstatistisk undersökning. Siffran avser antalet anställningar (månadsavlönade) i kommunerna . 7SOU 2004:100 Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, s. 117. 8SOU 2002:14 Statlig tillsyn – granskning på medborgarnas uppdrag, s. 13. oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. slutbetänkande bereds inom . Regeringen har tillkännagett att den avser att i en riktlinjeproposition presentera grundläggande och tydliga principer för tillsyn. I stället för en generell tillsynslag anser regeringen att regler för tillsynen även fortsättningsvis skall finnas i för varje samhällssektor specifika lagar. Regeringen avser också att ensa tillsynsbegreppet. Tillsyn, som innebär myndighets- utövning, skall således avgränsas från myndigheters information och rådgivning.F9F 3.En mer samordnad statlig tillsyn Utöver problemet med avsaknaden av en enhetlig definition pekar mycket på att dagens tillsyn i stor utsträckning är sektoriserad. Många verksamheter är föremål för tillsyn av flera tillsynsmyndig- heter och utifrån flera regelverk. Samordningen är emellertid ofta bristfällig, både mellan regelverk och mellan ansvariga myndighe- ter. Flera företrädare för centrala myndigheter har i intervjuer med sekretariatet vittnat om att detta upplevs som ett stort problem av de ansvariga för tillsynsobjekten, inte minst kommuner och lands- ting när dessa är föremål för statlig tillsyn. Den objektsansvarige kan få olika besked från olika myndigheter om vad som är rätt och fel. De flesta problemen av den här sorten uppstår i skärningspunkten mellan å ena sidan speciallagar för pri- märkommunal verksamhet och å andra sidan tillsyn enligt arbets- miljölagstiftning. Dessutom tar tillsyn från flera olika myndigheter vid olika tillfällen värdefull tid i anspråk och kan innebära en inte obetydlig störning i den verksamhet som är föremål för kontroll. som tillsynen i många avseenden är sektoriserad så förekommer naturligtvis exempel på långtgående sam- verkan mellan tillsynsmyndigheter med närliggande uppgifter och samordnad tillsyn mot ett och samma tillsynsobjekt. I vissa fall är 9 Regeringens proposition (2006/07:1) Budgetpropositionen , utgiftsområde 2 bilaga 1, s. 8. kravet på samordning inskrivet i lagstiftning. I den så kallade Seve- solagen (som gäller allvarliga kemikalieolyckor) föreskrivs t.ex. att tillsynsmyndigheten (huvudsakligen ) skall samordna tillsynen med den tillsyn som sker enligt miljöbalken.F10F I de fall kommunen är ansvarig för miljöbalkstillsynen krävs alltså att läns- styrelsen samordnar sin tillsyn enligt Sevesolagen med kommuner- nas miljöbalkstillsyn. I några fall har det också förekommit att flera myndigheter på eget initiativ samordnat sin tillsyn över ett och samma objekt. Det gäller bl.a. restaurangkontrollen i flera delar av landet. I genomfördes t.ex. en satsning på samordnad restaurangtillsyn under namnet Vita Kusten. I kon- trollen medverkade i , Eko- brottsmyndigheten, , i Västra Göta- land, och kommunerna i länet. I före- kommer liknande samordning av restaurangkontroll i form av Ope- ration Krogsanering. Den här sortens samordnad tillsyn och samverkan myndigheter emellan utgör dock undantag. Problemen med sektoriserad tillsyn behandlades också av som lämnade olika för- slag på hur samverkan och samordningen mellan tillsynsmyndig- heter kan öka. Även i har behovet av en bättre tvärsektoriellt samordnad och prioriterad tillsyn diskuterats. Ett led i att åstadkomma detta skulle kunna vara att ge ett samlat ansvar för tillsynen inom länet. Förslaget skulle kunna inne- hålla följande komponenter: tillsynsuppdrag utvidgas, bland annat med kom- munernas nuvarande tillsynsuppgifter. Vissa sektorsmyndigheters regionala organisation samlokalise- ras till . Det handlar i första hand om myndigheter som bedriver lokal tillsyn utifrån regionala indelningar, t.ex. och . En tillsynsdelegation inrättas inom , för att förbättra samordningen av å ena sidan den tillsyn som bedriver och å andra sidan den som sektorsmyndigheterna ansvarar för.