sou · GVB3112 · 2008-01-01 00:00:00 — I en situation då samhällets medel till arbetsmarknadsutbildning minskar och inga specialdestinerade statliga medel ställs till förfogande för kommunernas vuxenutbildning blir det än mer vik- tigt att det sker någon form av samordning för att undvika onödig överlappning mellan olika utbildningar. Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning Behovet av samarbete på regional och lokal nivå mellan arbets- förmedling, utbildningsanordnare, näringsliv och olika myndig- heter framträder allt tydligare för att kunna tillgodose såväl indi- viders som arbetsmarknadens behov utifrån ett helhetsperspektiv. Det finns därför ett stort behov av att identifiera vilka orga- nisationer och grupperingar som har betydelse för samarbetet. Trots att myndigheter och kommuner kan samverka relativt fritt utifrån lokala förutsättningar, tycks samverkan bromsas av gällande sektorsuppdelning och kommer ofta bara till stånd om berörda aktörer ser några vinster med att samverka. Begränsningen är inte så mycket regelverken för olika myndigheter, utan verkar mer bero på osäkerhet om hur och om vad man kan samverka kring. För att samarbete ska fungera är det viktigt att olika myndigheter och aktörer känner till varandras uppdrag och att ansvarsfördelningen mellan dessa är klar. En fortsatt utveckling i hela landet för samverkan mellan arbetsförmedling, försäkringskassa, socialtjänst och kommunens utbildningsverksamhet i syfte att skapa en mötesplats för indivi- duell kartläggning och vidare planering, ser vi som en samhälls- ekonomiskt lönsam investering. gagnar det den enskilde individen, oavsett om personen är arbetslös, sjukskriven eller enbart söker information om utbildning och arbete. Individen måste få tillgång till allsidig information om utbild- ningsmöjligheter och arbetsmarknad, erbjudas vägledning och när det finns behov få sin kompetens kartlagd genom validering. Validering för att synliggöra en individs kompetens och med detta kunna förkorta vägen till arbete är ett viktigt utvecklings- och samverkansområde. Pågående reformer inom utbildningspolitikens område kommer att förändra utbudet av yrkesutbildningar inom det offentliga utbildningsväsendet. Det kan få konsekvenser för arbets- marknadsutbildningens omfattning och innehåll. Vi återkommer till den frågan i kapitel 12. 9Arbetsmarknadsutbildningens och den förberedande utbildningens effektivitet Arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbildning är två relativt kostsamma arbetsmarknadspolitiska insatser. Den genom- snittliga kostnaden per deltagare och månad var för arbetsmarknadsutbildning och för förberedande utbild- ning inklusive aktivitetsstöd år 2006.TPF1FPT Den totala kostnaden inklu- sive aktivitetsstöd var 2,5 miljarder respektive 2,8 miljarder. Effek- tiviteten i insatserna är en avgörande förutsättning för att verksam- heterna ska kunna motiveras. Utredningens förslag: Eftersom arbetsmarknadsutbildningen är effektiv ska den fortsättningsvis bedrivas och främst inriktas mot yrken med konstaterad efterfrågan på arbetskraft. Arbetsmarknadsutbildningen ger större positiva effekter för kvinnorna än för männen, framför allt på lite , men på kort sikt uppvisar kvinnorna en relativt stor och delvis långvarig inlåsningseffekt. arbeta för att göra arbetsmarknadsutbildningen mer effektiv, särskilt inom vård/omsorg t.ex. genom en ökad användning av validering och en effektivare kursuppläggning, verka för att arbetsmarknadsutbildningen breddas yrkesmäs- sigt, särskilt för kvinnor eftersom den för dem domineras så kraftigt av utbildningar inom vård/omsorg, följa upp varför kvinnor är underrepresenterade inom arbets- marknadsutbildningen och vid behov vidta åtgärder för att förhindra detta. 1TP PT AMS (2007a). Arbetsmarknadsutbildningens och den förberedande Medel ska anslås så att arbetsmarknadsutbildning kan anvisas redan innan den arbetssökande omfattas av jobb- och utveck- lingsgarantin under förutsättning att arbetsförmedlingens kart- läggning ger belägg för att arbetsmarknadsutbildning behövs för att förebygga långtidsarbetslöshet. Utredningens bedömning: För att effektiviteten i arbetsmark- nadsutbildningen ska upprätthållas bör den fortlöpande vidare- utvecklas. Förbättringspotentialer finns inom följande områden: praktik och förberedande jobbsökaraktiviteter bör som regel ingå i arbetsmarknadsutbildning, för att kursinnehåll, praktik och rekrytering ska utformas på bästa sätt ska arbetsförmedlingens arbetsgivarkontakter vida- reutvecklas i linje med förslagen i kapitel 8, arbetsmarknadsutbildningen ska kontinuerligt effekt- och processutvärderas inklusive dess ramvillkor och förutsätt- ningar. Effektiviteten i den nuvarande förberedande utbildningens olika delar går inte att bedöma. I ett första steg bör utredningens för- slag till omstrukturering av den förberedande utbildningen i kapitel 8 genomföras. Därefter bör det utredningen benämnt yrkesbedömning följas upp och utvärderas avseende effekter på övergång till arbete respektive arbetsmarknadsutbildning. Effektiviteten bör på så sätt successivt utvecklas. För att få underlag för att bedöma effektiviteten i arbetsmarknads- utbildningen och den förberedande utbildningen går vi i det här kapitlet först igenom vad vi vet om effekterna av arbetsmarknads- utbildning och därefter förberedande utbildning utifrån genom- förda uppföljningar, utvärderingar samt kostnads- och intäkts- analyser. Uppföljningarna talar om hur det har gått för deltagarna, utvärderingarna om det var utbildningen som gav eventuella posi- tiva effekter och kostnads- och intäktsanalyserna visar om det var samhällsekonomiskt lönsamt att bedriva denna politik dvs. om intäkterna översteg kostnaderna för insatsen. Speciellt fokus läggs på den utvärdering av arbetsmarknadsutbildning som utredningen har beställt från (). Förslag på hur effektiviteten kan förbättras presenteras också avslutningsvis. Arbetsmarknadsutbildningens och den förberedande Uppföljningar och utvärderingar kan göras på många olika sätt. Skillnader kan avse vilka deltagare som studeras (ålder, inskriv- ningstid etc.), om utbildningen har fullföljts eller inte, efter programstart eller programavslut som uppföljningen sker, vilket utfall som räknas som arbete (arbete utan stöd respek- tive med stöd, varaktighet etc.) och vilken analysmetod som används. Det är därför svårt att jämföra resultaten mellan olika utvärderingar. För att få en överblick av kunskapsläget är en nog- grann genomgång nödvändig vilket görs i det följande. 9.1AMS uppföljningar av arbetsmarknads- utbildningen var det relativt få deltagare som fick jobb efter avslutad arbetsmarknadsutbildning. Figur 9.1 visar andelen i arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning –2006. Både personer som har fullföljt och som inte har full- följt utbildningen ingår. Enligt AMV:s officiella definition på arbete har en arbetssökande fått arbete om hon eller han har avak- tualiserats från AMS register på grund av tillsvidareanställning, tidsbegränsad anställning, fortsatt anställning hos samma arbets- givare eller arbete på , eller om personen är fortsatt inskri- ven som deltidsarbetslös, timanställd, har tillfälligt arbete, är ombytessökande, har lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) eller arbete med anställningsstöd. Arbetsmarknadsutbildningens och den förberedande Figur 9.1 Andel i arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning –2006 Källa: AMS, Var finns jobben 2006 Övergångsfrekvensen till arbete efter fullföljd arbetsmarknads- utbildning förbättrades i linje med AMS verksam- hetsmål på som infördes . Målet har gjort att AMS arbetar på ett annat sätt när det gäller bland annat rekrytering av deltagare till utbildningarna. Rekryteringen har sannolikt även påverkats av att regeringen ändrade reglerna så att del- tagande i arbetsmarknadsutbildning inte längre återkvalificerar till en ny period med arbetslöshetsersättning. AMS följer upp personer som avslutat (fullföljt eller definitivt avbrutit) en arbetsmarknadsutbildning genom en enkätstudie. Syftet är att kartlägga deltagarnas position på arbetsmarknaden efter avslutad utbildning. Dessutom vill man följa upp hur stor andel som fullföljer utbild- ningen och om de får ett arbete inom eller nära det yrkesområde som utbildningen syftade till. Den senaste uppföljningen avser då drygt 5 000 personer avslutade sin utbildning (Abdi, 2005). Enkäten gick ut till samtliga deltagare och svarade. av dem som fullföljde utbildningen svarade att de hade ett arbete , medan var arbetslösa. Med arbete avses alla anställningsformer inklusive Arbetsmarknadsutbildningens och den förberedande Det var stor skillnad mellan olika utbildnings- inriktningar. Deltagarna i vård- och omsorgsutbildningar fick arbete i högst grad. Lägst andel i arbete uppvisade deltagarna i tek- nikutbildningar. Andelen i arbete var lika hög för kvinnor som för män. Äldre () hade svårare att hitta ett arbete efter ut- bildningen än yngre. Den vanligaste anställningsformen var tidsbe- gränsad anställning eller timanställning (), särskilt bland kvinnorna. Fullföljandegraden var och hälften av dem som avbröt gjorde det på grund av att de fick arbete. Sammantaget betyder det att hade ett arbete efter utbildningen (oav- sett om de fullföljt eller inte).TPF2FPT av dem som fullföljde utbildningen, och som fick ett arbete, arbetade inom eller nära det yrke som utbildningen syftade till. Att övergången till arbete har förbättrats är naturligtvis en posi- tiv utveckling men kan inte automatiskt tolkas som att programmet har blivit mer effektivt. För att dra den slutsatsen måste man jäm- föra med vad som skulle ha hänt dessa personer om de inte hade deltagit i programmet. Det kan vara så att selektionen av deltagare har lett till att de som har bäst förutsättningar att få ett nytt jobb (oavsett arbetsmarknadsutbildning eller inte) har gått i arbets- marknadsutbildning i större utsträckning än . En utvärdering med en väldefinierad jämförelsegrupp krävs således. Vi återkommer till utvärderingsresultaten längre fram. 9.2Statskontorets analys av arbetsmarknads- utbildningens effekter Statskontoret (2007a) har på utredningens uppdrag undersökt styrningen av arbetsmarknadsutbildning med fokus på 70- procentsmålet. I rapporten jämförs sannolikheten att ha ett arbete efter deltagande i arbetsmarknadsutbildning , dvs. före respektive efter målets införande. Som arbete räknas avaktualisering på grund av arbete men däremot inte om personen är inskriven men har ett tillfälligt arbete, del- tidsarbete eller arbete med stöd. Statskontoret finner att arbetsmarknadsutbildningen inte ökade sannolikheten att få ett arbete 1998, men där- 2TP PT fullföljde varav hade ett arbete, avbröt varav på grund av arbete. Tillsammans blir det i arbete. Arbetsmarknadsutbildningens och den förberedande SOU 2007:112 Då ökade sannolikheten med omkring 10– beroende på hur nära personen stod arbets- marknaden. Effekten var alltså positiv även för personer som utifrån ett antal bakgrundsvariabler beräknades ha låg sannolikhet att finna arbete. har rekryteringen av deltagare föränd- rats. Arbetsförmedlingen anvisar numera arbetssökanden som står närmare arbetsmarknaden än tidigare, men fortfarande från ett brett spann, alltså inte bara de med bäst förutsättningar.TPF3FPT Av kapitel 4 framgår också att de som deltar i utbildningsinsatser generellt sett har haft en besvärligare etablerings- och försörjningssituation än de som är öppet arbetslösa (se vidare i avsnitt 4.5.2). Analysen visar att både urvalet av deltagare och andelen som får arbete varierar mellan olika kursinriktningar. Deltagarnas närhet till arbetsmarknaden, mätt som den genomsnittliga sannolikheten att få ett arbete, varierar från . Andelen som fått arbete varierar mellan . De kursinriktningar där deltagarna utifrån ett antal bakgrundsvariabler har höga beräknade sannolikheter för att få ett arbete, visar också höga genomsnittliga andelar i arbete. Det finns ett tydligt könsmönster. Andelen kvinnliga deltagare varierar mellan . Till kursinriktningar med en hög andel (> ) kvinnliga deltagare rekryteras deltagare med låg sannolikhet att få arbete och deltagandet resulterar också i en låg andel i arbete. Kurserna är inriktade mot service- och vård- yrken. Den låga andelen i arbete kan bara till liten del förklaras av att kvinnorna får tillfälligt arbete eller deltidsarbete efter utbild- ningen (vilket inte räknas som arbete i denna undersökning). 9.3.1IFAU:s översikt avseende och Det finns gott om utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska pro- gram i , bland annat genom IFAU:s arbete. En central publi- kation är Calmfors m.fl. (2002) som sammanfattar vad man inom forskningen vet om den svenska arbetsmarknadspolitikens effekter. Där redogörs för resultaten från 12 utvärderingar av arbetsmark- nadsutbildning. Författarna drar två slutsatser. Den första är att de skattade effekterna skiljer sig åt mellan . 3TP PT Se vidare i kapitel 11. Arbetsmarknadsutbildningens och den förberedande Arbetsmarknadsutbildning som genomfördes visar positiva effekter på deltagarnas inkomster eller sysselsättning, åtminstone . Utbildningar som genomfördes eller senare visar där- emot på negativa effekter eller inga signifikanta effekter alls. Den andra slutsatsen är att de kortsiktiga effekterna generellt sett är insignifikanta eller t.o.m. negativa medan de långsiktiga effekterna, 2–efter avslutad utbildning, är mer positiva. Författarna diskuterar flera alternativa förklaringar till de sämre resultaten . En är den djupa lågkonjunkturen som innebar en låg efterfrågan på arbetskraft, vilket gjorde effekterna av politiken mindre positiv. En annan förklaring kan vara att del- tagande i arbetsmarknadsutbildning då återkvalificerade till en ny ersättningsperiod i a-kassan, vilket kan ha lett till en snedvridning av rekryteringen av deltagare. En tredje förklaring som diskuteras är den kraftiga volymökningen av arbetsmarknadsutbildningen som skedde (se kapitel 4, figur 4.1). Dels kan kvali- teten på utbildningen försämras vid kraftig och oplanerad expan- sion, dels kan löneökningen bli mindre när utbudet av utbildad arbetskraft ökar, vilket gör att effekten på inkomsten blir mindre. 9.3.2Endast fyra av sexton senare publicerade utvärderingar avser deltagande Vi har identifierat 16 utvärderingar med senare publiceringsdatum än tidpunkten för IFAU:s översikt. Resultaten sammanfattas i Bilaga 5. Vi är speciellt intresserade av resultaten för utvärderingar av arbetsmarknadsutbildningar som genomfördes efter 70-pro- centsmålets införande och efter det att återkvalificeringsmöjlig- heten till arbetslöshetsersättning via arbetsmarknadsutbildning togs bort, dvs. effekter av utbildningar som ägde rum . Av bilagan framgår att endast fyra sådana utvärderingar har gjorts. Vi presenterar dessa resultat mer i detalj och återkommer till övriga resultat i de sammanfattande slutsatserna. Arbetsmarknadsutbildningens och den förberedande I en utvärderingsrapport från AMS (Okeke, 2005) studeras arbets- marknadsutbildningens effekter efter avslutad utbild- ning. Deltagare som avslutade (fullföljde eller definitivt avbröt) en arbetsmarknadsutbildning jämförs med en likvärdig grupp arbetssökande som valts ut genom en matchningsmetod. AMS redovisar sysselsättningsstatus för deltagargruppen respektive kontrollgruppen. Det resultatmått som betonas är över- gång till arbete enligt AMV:s officiella definition på arbete (se av- snitt 9.1). Andelen i arbete bland deltagarna var , medan motsvarande andel för kontrollgruppen var . Sannolik- heten att få ett arbete ökade därmed genom deltagandet. Sysselsättningseffekten var störst för heltidsarbete utan stöd (42 jämfört dvs. ), där- efter arbete med stöd (10 jämfört dvs. 4 procenten- heter) och den minsta effekten avser deltidsarbete utan stöd (15 jäm- fört dvs. Andelen arbetslösa var lägre bland del- tagarna än i kontrollgruppen (19 jämfört ). Ett alternativt utfallsmått i studien är hur personerna har haft arbete efter det datum de påbörjade arbetsmarknadsutbild- ningen respektive motsvarande datum för kontrollgruppen. Detta mått tar hänsyn till den så kallade inlåsningseffekten under utbild- ningstiden. Om deltagarna inte söker arbete i samma utsträckning som kontrollgruppen borde de ha i arbete till att börja med, men senare komma ifatt om chansen till arbete ökat på grund av utbildningen. AMS finner att efter påbörjad arbets- marknadsutbildning respektive kontrollgruppsstart hade deltagarna i arbetsmarknadsutbildning 1,1 månad i arbete och kontrollgruppen . Arbetsmarknadsutbildningen varade (cirka 5,5 månad). Som förväntat ökade antalet syssel- sättningsmånader snabbare för deltagargruppen och omkring efter påbörjad utbildning hade de fler dagar i arbete än kontroll- gruppen. En jämförelse av andelen i arbete utan stöd visar att skillnaden är (för deltagarna och för kontrollgruppen). Den positiva effekten kvar- står även om den minskat i storlek. Arbetsmarknadsutbildningen har alltså gett en positiv effekt även om man räknar in utbildnings- tiden. Arbetsmarknadsutbildningens och den förberedande Effekter av ungdomsåtgärder inklusive arbetsmarknadsutbildning –2003 och (2006) på IFAU fokuserar på ung- domsåtgärder inklusive arbetsmarknadsutbildning. Vad gäller just arbetsmarknadsutbildning, jämförs effekterna för en 20–24-åring av att delta i ungdomsgarantin mot att delta i arbetsmarknadsutbild- ning eller arbetspraktik. Arbetsmarknadsutbildningen inkluderar även förberedande utbildning. Det är alltså den relativa effekten för respektive program som studeras. Materialet omfattar arbetslös- hetsperioder som börjar . IFAU använder i denna studie en betydligt snävare framgångs- definition än Okeke (2005). I rapporten betraktas arbetslöshets- perioder som avbrutna till jobb om en person lämnar registren för tillsvidareanställning, tidsbegränsad anställning eller fortsatt anställning hos samma arbetsgivare, registreras som ombytes- sökande, är registrerad i tillfälligt arbete eller som timanställd i minst . Det innebär att IFAU inte inkluderar anställning vid , lönebidrag, offentligt skyddat arbete eller anställnings- stöd i begreppet jobb. I rapporten studeras utflödet till jobb efter programstarten. När utflödet jämförs mellan ungdomsgarantin och gruppen arbetsmarknadsutbildning/förberedande utbildning eller arbetspraktik visar det sig att deltagarna i arbetsmarknadsutbild- ning/förberedande utbildning eller arbetspraktik går till arbete snabbare än deltagarna i ungdomsgarantin. Däremot avregistreras ungdomsgarantideltagarna snabbare från förmedlingens register, vilket beror på att de börjar studera i högre grad än deltagarna i de andra två programmen. Analysen innehåller även effekter på lite . Den visar negativa effekter av att delta i ungdomsgarantin jämfört med de andra programmen på sysselsättning ett respektive efter programstart, inkomster efter programstart och social- bidragstagande efter programstart. I utvärderingen jämförs också effekten av att delta i arbets- marknadsutbildning/förberedande utbildning mot effekten av att delta i arbetspraktik för personer i åldern 20–. Utflödet från arbetspraktik till arbete är snabbare än från arbetsmarknadsutbild- ning/förberedande utbildning efter program- start men därefter är förhållandet det omvända. Analysen visar att deltagarna i arbetsmarknadsutbildning/förberedande utbildning Arbetsmarknadsutbildningens och den förberedande övergår till reguljär utbildning i betydligt mindre utsträckning än deltagarna i arbetspraktik. På är arbetsmarknadsutbildning/förberedande utbildning bättre än praktik avseende sysselsättning och inkomster efter programstart. IFAU tolkar det som att arbetsmark- nadsutbildningen/förberedande utbildningen ger ett ökat human- kapital vilket leder till högre produktivitet. som det tar lite att komma i arbete vilket kan bero på en högre reservationslön (den lägsta lön individen kräver för att acceptera ett jobberbjudande). AMS (2007b) beskriver effekterna av att delta i ett antal olika pro- gram bland annat arbetsmarknadsutbildning. Effekten mäts som sysselsättning efter att ha deltagit i arbetsmarknadsutbildning . I jämförelsegruppen hade fått arbete utan stöd och i deltagargruppen . Det innebär att effekten var . I jämförelsegruppen hade fått arbete med stöd jämfört i deltagargruppen, vilket innebär en effekt på . Rapporten bekräftar de tidigare resultaten avseende deltagande i Okeke (2005). I en senare rapport (AMS, 2007c) redovisas utvecklingen av sys- selsättningseffekterna –2005 för bland annat arbetsmarknadsutbildning. I denna analys har programeffekten justerats nedåt till för arbete utan stöd . 9.3.3IFAU:s nya utvärdering av arbetsmarknadsutbildning För att få ett bättre underlag angående arbetsmarknadsutbild- ningens effekter har utredningen gett IFAU ett utvärderingsupp- drag. De tidigare nämnda förändringarna i regler och styrning gör att det behövs en oberoende utvärdering av deltagande i arbets- marknadsutbildning . Dessutom har de mycket höga volymerna minskat och arbetsmarknadsläget förbätt- rats . m.fl. (2007) på IFAU analyserar effekten av att på- börja en arbetsmarknadsutbildning –2004.TPF4FPT Indivi- 4TP PT Redovisningen av resultaten nedan baseras på rapporteringen till utredningen . Arbetsmarknadsutbildningens och den förberedande den ska inte ha deltagit i något annat program tidigare (dvs. inte heller i förberedande utbildning), det ska ha gått minst den senaste arbetsmarknads- utbildningen och individen ska ha deltagit minst i pro- grammet. Kontrollgruppen består av matchade individer som inte påbörjat arbetsmarknadsutbildning under uppfölj- ningsperioden. De kan däremot ha deltagit i något annat program. I utvärderingen analyseras effekterna på utflödet till sysselsätt- ning, samt effekter på arbetsinkomst, lön och socialbidrag. Perso- nen bedöms som sysselsatt vid avaktualisering från AMS register på grund av tillsvidareanställning, tidsbegränsad anställning och fort- satt anställning hos samma arbetsgivare, eller om personen finns inskriven som deltidsarbetslös, med tillfällig timanställning, med tillfälligt arbete eller som ombytessökande i . Resultaten visar signifikant positiva effekter av att ha påbörjat en arbetsmarknadsutbildning för bland annat utfallsmåtten årsin- komst och socialbidrag. Följande tabell visar skillnaden i andelen sysselsatta (inklusive arbete med stöd) respektive andelen motta- gare av försörjningsstöd mellan deltagargruppen och jämförelse- gruppen. Tabell 9.1 Andel sysselsatta respektive andel mottagare av försörjningsstöd, ett respektive efter påbörjad arbetsmarknadsutbildning, procent -3,4 -3,5 Not: Med mottagare av försörjningsstöd menas att individen mottagit försörjningsstöd. Skillnaden mellan grupperna är statistiskt säkerställd. Källa: IFAU (2007). Andelen sysselsatta var högre i deltagargruppen än i jämförelsegruppen efter påbörjad arbetsmarknadsutbild- ning och högre . Arbetsmarknadsutbildningens och den förberedande Arbetsmarknadsutbildningen har också haft en positiv effekt på andelen mottagare av försörjningsstöd. Den var lägre i deltagargruppen än i jämförelsegruppen både ett och efter programstart. Initialt finns indikationer på en inlåsningseffekt, dvs. att del- tagarnas sökaktivitet minskar vilket leder till att personer i kontrollgruppen övergår till arbete i snabbare takt än deltagarna. På är resultatet det omvända vilket bekräftar tidigare resultat i Okeke (2005). 9.4Kostnads- och intäktsanalys för arbetsmarknads- utbildning För att bedöma om arbetsmarknadsutbildningen är samhälls- ekonomiskt motiverad ur ett effektivitetsperspektiv räcker det inte att titta på effekterna av insatsen. En så kallad kostnads- och intäktsanalys måste göras där man ställer insatsens kostnader mot värdet av den förbättrade sysselsättningen, minskade arbetslös- heten eller ökade lönen.