sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — Skyddet i 2 kap. RF tar i stället sikte på att begränsa makt att stifta lag i vissa fall. På så sätt garanterar 2 kap. RF den enskilde en rätt till skydd för sin personliga integritet. Detta skydd är emellertid långtifrån heltäckande. Skyddet omfattar inte något annat än förbud mot åsiktsregistrering (2 kap. 3 § första stycket), kroppsliga intrång och husrannsakan samt rätt till förtrolig kommunikation (2 kap. 6 §). Under vilka förutsättningar detta skydd får inskränkas föreskrivs i 2 kap. 12 § RF. Vid en jämförelse mellan skyddet för den enskildes personliga integritet såsom det är uttryckt i artikel 8 i och i 2 kap. RF, kan det alltså konstateras att det svenska grund- lagsskyddet inte innehåller någon rättighetskatalog och inte heller på ett heltäckande sätt anger under vilka förutsättningar den Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten enskildes rätt till skydd får inskränkas. Innebär dessa omständig- heter att svensk rätt inte uppfyller konventionens krav? Nej, en sådan slutsats kan man förmodligen inte dra, eftersom konven- tionen inte ställer något krav på att skyddet skall ha en viss konstitutionell nivå. De fri- och rättigheter som omfattas av skall dock i den nationella rättsordningen fullt ut ha det skydd som konventionen föreskriver, vilket 2 kap. 23 § RF erinrar om när det gäller ny regelgivning, oavsett normnivå. Att man väljer att ge vissa fri- och rättigheter ett grundlagsskydd får alltså inte innebära att andra fri- och rättigheter ges ett sämre skydd än vad Europa- konventionen anger. De konventionsbundna fri- och rättigheterna skall således i den nationella rättsordningen ha en sådan skyddsnivå i förhållande till varandra som konventionen föreskriver. På detta sätt kan frågan om att ge vissa, men inte andra, fri- och rättigheter ett grundlagsskydd få betydelse för det svenska rättighetsskyddets förenlighet med . Allmänt sett torde det också vara lättare att hävda den nationella rättsordningens förenlighet med konventionen ju högre normnivå de däri angivna rättigheterna har. Svaret på frågan om svensk rätt materiellt skyddar den enskildes integritet i enlighet med kraven i artikel 8 i finner man alltså främst genom en granskning av skyddsregleringen i vanlig lag. Frågan kommer därför inte att behandlas från ett grundlagsperspektiv närmare än vad som skett, utom i ett avseende. Det gäller frågan om den svenska offentlighetsprincipen kan anses förenlig med när det gäller den enskildes rätt till skydd mot spridning av uppgifter om dennes personliga förhållanden, som behandlas nedan. 6.3.1.2Offentlighetsprincipen utgör inget problem i förhållande till Kan det – för frågan om svensk rätt uppfyller Europakonventio- nens krav – ha betydelse att den svenske lagstiftaren har gett rätten till insyn en större tyngd än rätten till skydd för enskilds personliga förhållanden? Det är nämligen fallet, eftersom endast insynsrätten fullt ut är skyddad i grundlag. När man besvarar frågan måste man Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten beakta att grundlagen själv medger en regelgivning i vanlig lag till skydd för enskilds personliga förhållanden som innefattar väsent- liga begränsningar i rätten till insyn. I realiteten torde därför skyd- det för enskilds personliga förhållanden nära nog fullständigt upp- fylla kraven enligt konventionen genom de grundlagsenliga insyns- begränsningar som återfinns i framför allt sekretesslagen. När det gäller den enskildes intresse av att handlingar som berör hans privata förhållanden inte utan starka skäl lämnas ut till andra, måste hänsyn i viss mån tas till de skilda synsätt som råder i olika länder (s. 316 f.). Som exempel kan nämnas att domstols- akter, som innehåller information om privata förhållanden, i är tillgängliga för vem som helst, medan så inte är fallet i andra konventionsstater. Ett annat exempel är att det i andra länder kan framstå som stötande att som i göra inkomst- och förmögenhetstaxeringar till offentliga uppgifter. Av sådana exem- pel framgår att de privata förhållanden som myndigheter är ålagda att behandla som sekretessbelagd information varierar kraftigt från land till land. Det är knappast möjligt att på grundval av konven- tionen uppställa stränga krav på sekretess i fråga om enskilda personers förhållanden. Tvärtom är det naturligt att här ge varje konventionsstat stor rörelsefrihet och att inte kräva mera, på grundval av artikel 8, än att särskilt känslig information, t.ex. om medicinska förhållanden, behandlas på ett ansvarsfullt sätt och inte görs i onödan tillgänglig för andra än dem som har ett legitimt intresse av att få del av informationen. innehåller ingen bestämmelse som särskilt tar sikte på rätten att få information, t.ex. i form av att myndig- heter under vissa förutsättningar är skyldiga att lämna ut informa- tion till enskilda. En fråga av det slaget har i princip besvarats nekande av i målet mot (dom ). Skyddet för yttrandefriheten i artikel 10 anses däremot innefatta en rätt att motta information (s. 405 f.). Överväganden inför det svenska EU-medlemskapet Frågan om förhållandet mellan den svenska offentlighetsprincipen och synes inte ha diskuterats då konven- tionen inkorporerades i svensk lagstiftning. Inför anslut- ning till EU behandlades däremot motsvarande fråga av Grundlags- Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten utredningen inför EG, eftersom det kunde konstateras att svensk rätt och EG:s gemenskapsrätt principiellt skiljde sig åt i några betydelsefulla avseenden (SOU 1993:14 s. 214 f.). För det första hade den svenska principen om allmänna hand- lingars offentlighet inte någon motsvarighet i gemenskapsrätten, vars utgångspunkt tvärtom var att myndigheters handlingar inte är offentliga utan särskilt beslut därom. är dock en offentlighetsprincip beträffande EU-institutionernas handlingar fördragsfäst genom artikel 255 i . För det andra fanns det en skillnad när det gällde uppgifter om enskilda i allmänna handlingar. I hade i någon mån den enskildes integritetsskydd fått vika till förmån för offentlighets- principen medan integriteten i flera av medlemsstaterna, och i förslag till normgivning inom gemenskaperna, tillmättes avgörande betydelse. För det tredje saknade det svenska meddelarskyddet motsvarig- het inom EU även om ett skydd för massmediernas källor fanns i några stater och då ytterst tjänade samma syfte som meddelar- friheten. inför EG anförde att offentlighets- principen kan ses som en del av, eller kanske snarare en förut- sättning för, den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten som regleras i 2 kap. RF (a. bet. s. 185). Principen om allmänna handlingars offentlighet syftar till att bereda allmänheten insyn i myndigheternas arbete och därigenom främja ett fritt menings- utbyte och en allsidig upplysning. Meddelarfriheten kunde enligt utredningen sägas vara en särskilt vidsträckt yttrandefrihet i för- hållande till främst nyhetsmedierna. Utredningen framhöll att båda principerna hade gällt i vårt land . De hade därigenom kommit att bli fast inrotade begrepp som satt sin prägel på den svenska förvaltningen och påverkat attityder och värde- ringar i samhället. De hade därmed också i den offentliga debatten kommit att framstå som några av de viktigaste frågorna inför ett eventuellt svenskt EG-medlemskap. Utredningen föreslog inte någon grundlagsändring såvitt gällde principerna om allmänna handlingars offentlighet och meddelar- frihet. Inte heller föreslogs någon ändring i sekretesslagen. De krav på sekretess som gemenskapsrätten i olika avseenden ställde kunde enligt utredningen i allt väsentligt tillgodoses inom ramen för gällande rätt. Vid riksdagsbehandlingen av proposition 1993/94:114 Grund- lagsändringar inför ett svenskt medlemskap i unionen Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten påpekade särskilt – i samband med frågan om överlåtelse av beslutanderätt till EG – den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick (bet. 1993/94:KU21). Utskottet erinrade om att det redan i den inledande paragrafen i regerings- formen slås fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsikts- bildning och allmän och lika rösträtt. En förutsättning för att den fria åsiktsbildningen skulle kunna spela denna viktiga roll var offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Också förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen hade stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Utskottet ansåg att den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § RF, som gav rätt att överlåta beslutanderätt till EG så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsva- rande det som ges i [regeringsformen och ], inte kunde anses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbade dessa principer utan samtidig ändring av grund- lag. Utskottet anförde vidare att i de fördrag som tillträdde vid ett medlemskap var gemenskapernas befogenheter på de områ- den där grundläggande konstitutionella system berördes utom- ordentligt begränsade. Tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen var liksom offentlighetsreglerna nationella angelägenheter. Gemenska- pernas institutioner kunde enligt utskottet inte på fördragen grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på dessa lag- stiftningsområden. I slutakten till anslutningsfördraget avgav en förklaring vari det bl.a. heter: Offentlighetsprincipen – särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar, och grundlagsskyddet för meddelar- friheten – är och förblir grundläggande principer som utgör en del av konstitutionella, politiska och kulturella arv. De dåvarande medlemsstaterna ansåg inte att förklaringen utgjorde något hinder för ett svenskt medlemskap. De avgav emellertid en motförklaring vari de förutsatte att som medlem i EU kommer att fullt ut följa gemenskapsrätten i detta avseende. Förklaringarna ansågs politiskt betydelsefulla men torde inte ha någon rättslig relevans, eftersom EG-rättsliga sekretessregler under alla förhållanden gäller i i den mån de är avsedda att tillämpas av medlemsstaterna, och lika givet är att EG-rätten inte hindrar att den svenska offentlighetsprincipen fortsätter att utgöra den generella grunden för de regler som gäller i . Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten Genomförandet av EG:s dataskyddsdirektiv Även i samband med att EG:s dataskyddsdirektiv (95/46/EG) skulle genomföras i svensk lagstiftning genom främst person- uppgiftslagen, aktualiserades frågan i vad mån tillämpningen av den svenska offentlighetsprincipen var förenlig med rätten till skydd för den personliga integriteten. Lagrådet konstaterade att reger- ingen som stöd för sin tolkning att direktivet var förenligt med offentlighetsprincipen hade åberopat en punkt i direktivets ingress som tillkom på svenskt initiativ i förhandlingarnas slutskede (prop. 1997/98:44 s. 234 f.). I denna punkt (punkt 72) angavs att direk- tivet gör det möjligt att vid genomförandet av bestämmelserna ta hänsyn till principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar. Även med beaktande av detta kände sig Lagrådet emellertid inte övertygat om att direktivet gick att förena med offentlighetsprincipen. De tolkningar som regeringen gjorde av de för denna fråga intressanta artiklarna framstod som pressade. Lagrådet anförde att det i sammanhanget måste beaktas att det övergripande syftet med direktivet var att för behandlingen av personuppgifter fastlägga en för medlemsländerna gemensam hög nivå till skydd för den personliga integriteten för att därigenom i sin tur skapa förutsättningar för ett fritt flöde av uppgifter mellan länderna. Den svenska offentlighetsprincipen torde enligt Lagrådet gå väsentligt längre än vad som gäller i de flesta EU-länder. En tillämpning av denna princip på personuppgifter medför således en lägre nivå vad gäller skydd för den personliga integriteten än i andra medlemsländer. Mot denna bakgrund var det enligt Lagrådet inte sannolikt att skulle godta en tolkning av direktivet i den riktning som regeringen hade gjort. Det förelåg således en påtaglig risk att domstolen skulle finna offentlighetsprincipen oförenlig med direktivet. Lagrådet hade emellertid förståelse för att man inte vill göra ett ingrepp i offentlighetsprincipen utan att det står klart att så måste ske. Regeringen delade inte Lagrådets farhågor rörande dataskydds- direktivets förenlighet med offentlighetsprincipen (a. prop. s. 43 f.). Enligt regeringen fanns det inte någon bestämmelse i direktivet som inte gick att förena med denna princip. Vidare framhöll regeringen att offentlighetsprincipen är en svensk grund- lagsskyddad rättighet med lång tradition som är en viktig del av det svenska statsskicket. Dess starka ställning och grundläggande bety- delse för det svenska förvaltningssystemet var också välkänd i de Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten Enligt regeringen hade direktivet efter inträde i EU förändrats på flera punkter av särskilt stor betydelse för frågan om förhållandet till offentlighetsprincipen. Förändringarna föranleddes av den svenska inställningen och syftade till att göra det möjligt för medlemsstaterna att förena regler om skydd för personuppgifter med en offentlighetsprincip. delade regeringens bedömning i fråga om direktivets förenlighet med offentlighetsprincipen (bet. 1997/98:KU18). Tryck- och yttrandefrihetsberedningen sammanfattade i betänkan- det Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96 Del 1) den svenska hållningen så att vi inte bör ge avkall på vårt grundlagsskydd annat än när det är alldeles nödvändigt (s. 221 f.). I sina överväganden om hur EU-medlemskapet påverkar tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) utgick beredningen från denna svenska principiella inställning, trots att den, som beredningen menade, ännu inte har prövats av EG- domstolen. Beredningen anförde att det är fråga om en grund- läggande rättighet som skyddas i vår grundlag. De materiella reglerna har fungerat väl och reglerna har en lång tradition och historia. Det fanns enligt beredningen därför allt skäl att värna om grundlagsregleringen enligt TF och YGL. Beredningen ansåg vidare att det skydd som reglerna i TF och YGL ger för yttrande- friheten i inte heller torde avvika på något anmärkningsvärt sätt från vad som i sak gäller till skydd för yttrandefriheten i flera andra jämförbara länder. Den långtgående svenska meddelar- friheten, det formalistiska och detaljerade ensamansvarssystemet och en särskild katalog över tillåtna ingrepp mot missbruk av yttrandefriheten framstod som det som är mest unikt för . Enligt beredningen föreföll även det svenska skyddet för privatlivet vara i viss mån avvikande från vad som är vanligt i andra EU-länder. I många jämförbara länder går detta skydd längre och utrymmet för yttrandefriheten är alltså vid avvägningen mot skyddet för privat- livet mindre än i . Att utrymmet för yttrandefriheten vid denna avvägning tillåts vara större i kunde enligt bered- ningen förklaras av den svenska offentlighetsprincipen. Förkla- ringen skulle vara att offentlighet är huvudregel enligt denna Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten princip, även i fråga om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Sammanfattningsvis fann beredningen att det inte med hänsyn till EU-samarbetet finns anledning att nu genomgripande förändra grundlagsskyddet för yttrandefriheten genom TF och YGL, men att utvecklingen inom EU kan innefatta skäl för ett mindre detaljerat skydd för tryck- och yttrandefriheten . Avslutningsvis påpekade beredningen att även tillämpning av kan verka i denna riktning. Domstolen har t.ex. i mål om avvägning mellan skyddet för yttrandefriheten och skyddet för privatlivet tagit hänsyn till en mängd omständigheter i varje enskilt fall. Ett mindre detaljerat skydd för yttrandefriheten än det som gäller var enligt beredningen lättare att förena med sådana avvägningar från fall till fall. Utrymmet för en sådan kasuistisk bedömning i domstols- praxis, som görs enligt de yttrandefrihetsregleringar som finns i flera andra länder, fick dock anses vara mindre i den svenska regelsystemet med dess detaljreglering i grundlagen. innehåller sålunda inte någon bestämmelse om rätt till insyn. I svensk lagstiftning har en sådan rätt getts grundlagsskydd i form av reglerna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet. är det enda land i som har en utförlig reglering av denna rätt på grundlagsnivå. Inom EU finns dock numera en fördragsgaranterad rätt till insyn i Europaparla- mentets, rådets och kommissionens handlingar, artikel 255 i EU- fördraget. EU:s rättighetsstadga innehåller i artikel II-102 en i princip oinskränkt rätt till EU-dokument, oavsett medium. Den svenska ordningen med en grundlagsfäst offentlighets- princip kan inte sägas ha utsatts för något direkt hot på grund av medlemskap i . En annan sak är att svårigheter ibland tillstött i EU-samarbetet på grund av den tröghet till förändring som det innebär att ha detaljerade regler om handlingsoffentlighet inskrivna i grundlag. Den svenska inställningen har emellertid varit, som Tryck- och yttrandefrihetsberedningen påpekar, att vi inte bör ge avkall på vårt grundlagsskydd annat än när det är alldeles nödvändigt. Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten I förhållande till är det inget problem att rätten till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden getts en i svensk lagstiftning – på en konstitutionell nivå – under- ordnad ställning i förhållande till rätten till insyn. Anledningen är att det, möjligen med enstaka undantag, torde finnas ett tillfreds- ställande skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden genom reglerna i sekretesslagen. En komplicerande faktor kan synas vara att det svenska systemet inte ger möjlighet för den enskilde, vars uppgifter det är fråga om, att i rättslig ordning begära att uppgifter om honom eller henne skall skyddas. Man torde kunna se på denna omständighet så, att om man från Europakon- ventionens perspektiv kan acceptera den svenska ordningen med en överordnad offentlighetsprincip och med skyddsregler som undantag från denna princip, får man även acceptera frånvaron av klagorätt för den berörde enskilde. Det svenska systemet innebär ju att lagstiftaren på förhand har avgjort att rätten till insyn är en överordnad rätt. Att möjligheten att föra talan mot det allmänna rör rätten till insyn, och inte rätten till skydd, kan i så fall ses som en godtagbar konsekvens av denna ordning. 6.3.1.3Det är svårt att bedöma vilken betydelse Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna kommer att få Den europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna kommer att ingå som en del i EU:s rättsordning när har ratificerats av samtliga medlemsstater, vilket förväntas ske . I händelse av normkonflikt kommer stadgan då att ha företräde gentemot medlemsstaternas lagstiftning oavsett normnivå. kommer att vara det enda organ som har behörighet att tolka stadgan. Detta gäller även de bestämmelser som syftar till att begränsa stadgans genomslag i EU:s medlemsstater. Vilken betydelse stadgans materiella bestäm- melser om rättighetsskydd kommer att få i medlemsstaterna när den blir rättsligt bindande är därför svårt att närmare bedöma. Det är möjligt att stadgan till en början främst kommer att få betydelse indirekt genom att rättigheter som redan finns i Europakonven- tionen och i medlemsstaterna kommer att tillämpas i enlighet med stadgan och få sin innebörd preciserad genom det sätt varpå EG- domstolen kommer att tolka bestämmelserna i stadgan. Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten 6.3.2Regeringsformen undviker frågan varför ett skydd för den personliga integriteten behövs 6.3.2.1Regeringsformens skydd för den personliga integriteten är kopplat till intresset av den fria åsiktsbildningen Fri- och rättighetsutredningen, vars förslag låg till grund för gällande fri- och rättighetsskydd i 2 kap. RF, såg som sin främsta uppgift att stärka grundlagsskyddet för den fria åsiktsbildningen såsom grundvalen för det demokratiska samhällsskicket (SOU 1975:75 s. 134). När det gällde skyddet för enskilds privatliv eller personliga integritet konstaterade utredningen att det redan fanns ett sådant skydd i betydande utsträckning genom bestämmelserna i dåvarande 2 kap. 3 § RF om skydd mot husrannsakan, intrång i brev, post- och teleförbindelser samt hemlig avlyssning. Utred- ningen framhöll att dess förslag om ett förbud mot åsiktsregist- rering, som främst var avsett att ingå som ett moment i skyddet för åsiktsfriheten, också verkade som ett skydd för den enskildes personliga integritet. När det gällde frågan om regeringsformen borde innehålla något ytterligare, mera allmänt rättsligt skydd för enskilds privatliv gentemot det allmänna konstaterade utredningen att artikel 8 i föreskriver att envar har rätt till skydd för sitt privatliv och att en liknande allmän bestämmelse som skyddar mot kränkningar av enskilds personlighet fanns i den västtyska grund- lagen. Utredningen anförde att uppenbarligen är rättsregler av så allmänt och vagt innehåll inte lämpliga i regeringsformen. Man underströk att begreppet personlig integritet visserligen förekom i svensk lagstiftning, men att det inte kunnat ges någon klar avgränsning. Ett allmänt integritetsskydd i grundlagen framstod därför som uteslutet, om det utformades som en rättsregel. Utred- ningen ansåg likväl att principen att den enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor är så grundläggande i en demokrati att den borde komma till uttryck i grundlagen. Enligt utredningens förslag skulle principen därför tas upp i ett målsättningsstadgande i 1 kap. 2 § RF där vissa för medborgarna grundläggande värden slogs fast. Fri- och rättighetsutredningen ansåg alltså att principen att den enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor visserligen var grundläggande i en demokrati, men att det inte var möjligt att föra in rättsligt verkande regler om detta i regeringsformen. Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten och visade sig vara av samma uppfattning, och det kom därför i den svenska grundlagen inte att införas något rättsligt skydd som i någon allmän mening tar sikte på den enskildes integritet. Det rättsliga skyddet i 2 kap. RF kan sägas ha en ganska stark betoning på skyddet av ett fritt och demokratiskt statsskick. Som framgått underströk Fri- och rättighetsutredningen att den såg som sin främsta uppgift att stärka grundlagsskyddet för den fria åsiktsbildningen såsom grundvalen för det demokratiska samhälls- skicket. Sålunda finns ett väl utvecklat rättsligt skydd som avser yttrandefriheten och de andra opinionsfriheterna. Förbudet i 2 kap. 3 § första stycket RF mot åsiktsregistrering utgör visserligen ett skydd för integriteten, men infördes i första hand som ett medel för att skydda åsiktsfriheten. Även skyddet i 2 kap. 6 § RF mot kroppsliga intrång, husrannsakan och för förtrolig kommunikation utgör skydd för integriteten, men tjänar också syftet att skydda den fria åsiktsbildningen. Att det svenska integritetsskyddet framför allt ses som ett instrument för att stärka demokratin och den fria åsiktsbildningen skymtar också fram i målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF. Där uttrycks i första stycket att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Målsättningen att värna den enskildes privatliv och familjeliv kopplas inte ihop med dessa föreställningar om medborgarnas frihet och värdighet, utan finns i fjärde stycket som inleds med att [d]et allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.