sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Genom att delegera bered- ningen och fördelningen av anslaget till idrottsrörelsen har stats- makterna nämligen kunnat avhända sig många av de potentiella konflikter och avvägningsproblem som ofta följer vid fördelningen av bidrag. Att den närmare fördelningen görs av RF kan dessutom motiveras både med hänvisning till förbundets kompetens i idrottsfrågor och med den legitimitet som följer av att fördelningen görs av rörelsens egna representanter. Vidare kan konstateras att idrottspolitiken uppfyller två villkor som är avgörande för att korporativa samarrangemang mellan stat och frivilliga organisationer ska kunna realiseras. Det första vill- koret är organisatoriskt. Den stora merparten av landets frivilliga idrottsorganisationer ingår i ett och samma organisationskomplex: RF. Det finns därmed en naturlig företrädare för (åtminstone mer- parten av) intressegruppen vilket skapar förutsättningar för att organisationens inflytande i anslagsfrågor ska uppfattas som legi- timt av dem som berörs av politiken i fråga. Det andra villkoret är intressegemenskap. Ända sedan statsanslagets tillkomst 1913 har staten och idrottsrörelsen varit positivt inställda på ett samarbete. Därtill – vilket påpekats ovan – är de i huvudsak ense om idrottens samhällsnytta och samhällsansvar. Sammanfattningsvis är det således missvisande att karakterisera korporativa förvaltningsmodeller som mer komplicerade eller pro- Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten blematiska än andra förvaltningsmodeller. Varje implementerings- form har sina specifika för- och nackdelar, möjligheter och risker. Däremot är det uppenbart att legitimiteten i korporativa lösningar uppnås på andra sätt än i system med traditionella förvaltnings- myndigheter samt att det specifika politikområdets särskilda kän- netecken ytterst måste avgöra vilken förvaltningsform som är att föredra. Likaså är det missvisande att betrakta traditionella förvalt- ningsmyndigheter som en generell garanti för politisk legitimitet. Här utgör inte minst idrottspolitiken ett tydligt exempel, eftersom just legitimitetsskäl kan anföras som stöd för ett korporativt sam- arbete med idrottsrörelsens egna företrädare. 10.3.2Vem gör vad? En principiell ansvarsfördelning mellan staten och idrottsrörelsen Diskussionen ovan utmynnade i slutsatsen att statens idrottspolitik bör genomföras i ett korporativt samarbete med idrottsrörelsens egna organisationer. Men frågan är hur ett sådant samarbete ska vara konstruerat. Vi närmar oss därmed idrottspolitikens ständigt närvarande och mest svårlösta problem: hur utformas en ansvars- fördelning mellan staten och idrottsrörelsen i hanteringen av det offentliga stödet som tillgodoser både statens legitima behov av kontroll och styrning och idrottsrörelsen lika legitima intresse av självbestämmande? Dagens ansvarsfördelning mellan staten och idrottsrörelsen baseras idrottspolitiska riksdagsbeslut. Principen är att staten ska ställa upp mål och riktlinjer för sin bidragsgivning. Där- efter ska idrottsrörelsen, inom de ramar som staten sätter upp, själv ta ansvar för anslagets fördelning, administration, organisation och uppföljning. Ansvarsfördelningen kan sammanfattas som att staten har rätt att uttrycka sina förväntningar på vad bidraget ska leda till, men att det är idrottsrörelsen som ska avgöra hur detta ska gå till.TPF28FPT Att staten begränsat sin roll till att ange syften med sin bidrags- givning måste tolkas som en markering av idrottsrörelsens rätt till självständighet. En öppen fråga är dock i vilken utsträckning som principen fått praktisk tillämpning. Åtminstone har RF hävdat att förbundets handlingsutrymme minskat succes- sivt genom allt fler öronmärkta anslag och ökad detaljstyrning. 28TP PT Prop. 1998/99:107, s. 49. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Som stöd för ökad handlingsfrihet har framförallt två argument anförts, dels att idrottsrörelsens förbund och föreningar är bäst lämpade att bedöma hur stödet bör utnyttjas, dels att statens styr- ning berövat idrottsrörelsen möjligheten att ta ansvar. Eller som RF:s ordförande formulerade saken i ett debatt- inlägg : Av cirka 1,4 miljarder som destinerats till idrotten , kan idrotts- rörelsen själv endast besluta om en mindre del. Med mer handlings- utrymme i vår egen rörelse skulle vi leverera ett ännu bättre resultat. För oss handlar det nämligen om att ta ansvar för vårt uppdrag och se till att det blir så mycket idrott för pengarna som möjligt.TPF29FPT I avsnitt 10.5 kommenteras frågan om statens styrning i samband med en diskussion om statstödets olika bidragsposter. Här vill vi emellertid ge RF:s ståndpunkt ett principiellt stöd. Ska statens idrottspolitik förena ett behov av statlig styrning med idrottsrörel- sens rätt till självständighet är det rimligt att riksdag och regering visserligen är tydliga med att precisera bidragsgivningens syften och riktlinjer men därefter ger idrottsrörelsen stor frihet att själv- ständigt bedöma hur dessa mål ska realiseras. Med en sådan ansvarsfördelning kan staten tillgodogöra sig idrottsrörelsens sak- kunskap i idrottsfrågor. Därtill torde legitimiteten i bidragsfrågor stärkas hos rörelsens medlemmar. Slutligen – och viktigast av allt – tydliggörs idrottsrörelsens ansvar för hur stödet fördelas och utnyttjas. Därmed kan den oklarhet i makt och ansvarsfrågor som ofta följer med korporativa förvaltningsmodeller åtminstone delvis biläggas. Vi föreslår således en principiell ansvarsfördelning med inne- börden att riksdag och regering ska vara tydliga med vad staten vill uppnå med stödet till idrotten men att idrottsrörelsen ska ha stor frihet att avgöra hur dessa mål ska realiseras. I dessa avseenden överens- stämmer vårt förslag med nu gällande principer och idrottspolitiska beslut. Vi vill dock göra ett ytterligare tillägg. Enligt beslut ska idrottsrörelsen själv ha huvudansvaret för statsanslagets uppföljning. En sådan lösning kan vi inte förorda. Först och främst försätter det RF i en omöjlig intressekonflikt genom att förbundet både blir mottagare av statens stöd och sam- tidigt förväntas att objektivt följa upp stödets effekter. Därtill för- utsätter en utvärdering av stödet vetenskapliga analyser på en nivå som staten rimligtvis inte kan ställa på idrottsrörelsens egen orga- 29TP PT , Idrotten vill – och idrotten kan, ledare i Svensk Idrott nr 4 (2006). Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Mot denna bakgrund föreslår vi att det är staten som ska ansvara för att utvärdera idrottspolitikens resultat. Ett mer preciserat förslag till uppföljningsmodell ges i avsnitt 10.7. 10.3.3Om myndighetsutövning och frivillig tillämpning av förvaltningslagen Vi konstaterar att den uppgift som RF fått sig tilldelad enligt lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter till , nämligen att pröva frågor om fördelning av statsbidrag till idrottsverksamhet, utgör myndighetsutövning. I syfte att säkerställa rättssäkerhet i RF:s myndighetsut- övning föreslås även att följande bestämmelser i förvaltnings- lagen (1986:223) ska göras tillämplig på förbundets fördelning av statens stöd till idrotten: 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter 20 § om motivering av beslut 21 § om underrättelse av beslut. Som ovan beskrivs utgår den lagstiftning, som reglerar medborgar- nas relation till den offentliga sektorn, oftast från att förvaltnings- uppgifter utförs av traditionella myndigheter och ämbetsverk. Mycket av det övergripande offentligrättsliga regelverket blir där- med inte gällande när myndighetsuppgifter hanteras av andra rätts- subjekt, exempelvis ideella organisationer. Ett exempel är förvalt- ningslagen, som stadgar hur myndigheter ska handlägga ärenden och sköta sina kontakter med allmänheten. Förvaltningslagen gäller enbart förvaltningsmyndigheter och domstolar. Om det av rätts- säkerhetsskäl eller andra orsaker anses viktigt att ge även andra för- valtningsformer – exempelvis korporativa samarbeten med s.k. privaträttsliga subjekt – de handläggningsprinciper som stadgas i förvaltningslagen, måste detta följaktligen regleras i särskild ord- I granskning av statsbidraget till idrotten 2004, konstaterades att myndighetsroll är rättsligt reglerad. finns en särskild lag om över- lämnande av förvaltningsuppgifter till (SFS 1995:361, ändrad 1999:1044). 30TP PT , s. 13–14. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet (1999:1177) som, förutom att precisera syften och förutsättningar med statens idrottsstöd, även innehåller föreskrifter om vem som fattar beslut, hur ansökningar om statsbidrag ska göras, redovisningskrav o. dyl. gjordes även ett tillägg i sekretesslagens bilaga, med följden att offentlighetsprincipen blev tillämplig på RF:s myndig- hetsutövande verksamhet.TPF31FPT noterade dock att förvaltningslagens föreskrifter inte är tillämpliga. Detta uppfattades som problematiskt från såväl rättssäkerhetssynpunkt som för möjligheten att kontrollera och få insyn i sättet på vilket statliga medel hanteras. Därtill framhölls den generella principen att även korporativa förvaltningsmodeller i möjligaste mån bör omfattas av samma regelverk som gäller för övrig offentlig förvaltning. För- slaget blev följaktligen att RF:s myndighetsutövande förvaltnings- uppgifter genom beslut av statsmakterna bör omfattas av tillämp- liga delar av förvaltningslagen.TPF32FPT Vilka uppgifter hos innefattar myndighetsutöv- ning? Myndighetsutövning är ytterst ett uttryck för samhällets makt- befogenheter i förhållande till medborgarna. Denna befogenhet måste vara lagstadgad eller på annat sätt härledd ur ett bemyndi- gande från de högsta statsorganen. Till myndighetsutövning hör först och främst sådan offentlig verksamhet, varigenom myndigheterna ensidigt bestämmer om enskildas (inklusive företag, föreningar m.m.) skyldigheter eller om ingrepp i deras frihet eller egendom. Vidare ingår även åtskilliga gynnande beslut, såsom beslut om sociala förmåner, statsbidrag o.dyl. Att även dessa anses innefatta myndighetsutövning förklaras med att de enskilda står i ett beroendeförhållande till det allmänna, som ensamt har möjlighet att tillmötesgå den enskildes anspråk och därigenom i viss mening kan sägas utöva makt. Till myndighets- utövning hänförs även vissa beslut, vilka har indirekta rättsverk- ningar gentemot den enskilde, t.ex. registreringsbeslut och beslut om utfärdande av legitimationshandlingar samt beslut i samband med obligatorisk kontroll. 31TP PT Ibid. 32TP PT Ibid., s. 51. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Utanför begreppet myndighetsutövning faller råd, upplysningar och andra oförbindande uttalanden samt sådan faktisk verksamhet som inte innebär tvång mot enskilda, exempelvis skolundervisning och sjukvård. Till myndighetsutövning räknas inte heller sådan verksamhet som stat eller kommun bedriver i privaträttsliga former, t.ex. i bolagsform. Utanför begreppet faller även – i normalfallet – ingående av avtal eller beslut som enbart innebär till- lämpning av avtal eller av privaträtträttsliga lagregler. Gränsdrag- ningen mellan offentligrättsliga och privaträttsliga regler är sålunda av stor vikt när det gäller att bestämma begreppet myndighets- utövning. Något förenklat handlar offentligrättsliga regler om för- hållandet mellan det allmänna och enskilda medan privaträttsliga regler rör förhållandet mellan enskilda. Av resonemanget ovan framkommer att fördelning av statsstöd innefattar myndighetsutövning. Den uppgift som RF fått sig till- delad enligt lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter till , nämligen att pröva frågor om fördel- ning av statsbidrag till idrottsverksamhet, utgör följaktligen myndighetsutövning. Endast i den funktionen utövar således för- bundet myndighet. Bör förvaltningslagens bestämmelser gälla för RF:s myndighets- utövning? Därmed återstår frågan om förvaltningslagen bör göras tillämplig på fördelning av statsbidraget till idrotten. Följande paragrafer är i sådana fall aktuella: 11 och 12 §§ om jäv 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter 20 § om motivering av beslut 21 § om underrättelse om beslut. Paragraferna rör framförallt två aspekter vid myndighetsutövning. Reglerna om jäv handlar om vilka som fattar besluten i fråga. Reg- lerna är ett uttryck för den objektivitetsprincip som innebär att myndigheter sakligt och opartiskt ska beakta allas likhet inför lagen. Målet att undvika sådana intressekonflikter som gör att handläggarens/beslutsfattarens opartiskhet kan sättas i fråga. De övriga paragraferna rör snarare hur beslut fattas. Reglerna om rät- ten att få del av uppgifter handlar om beslutande myndighets skyl- Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten dighet att kommunicera allt material i ett beslutsärende, vilket i sin tur ska garantera att frågor inte avgörs till en parts nackdel utan att denne fått del av beslutsunderlaget. På motsvarande sätt avser motiveringskravet att garantera att ärenden prövas omsorgsfullt, sakligt och enhetligt medan underrättelsekravet helt enkelt säker- ställer parters rätt att bli informerade om ett ärendes utfall. Gemensamt för ovan nämnda paragrafer är en strävan att skydda individer från att hamna under myndigheters eller enskilda tjänstemäns godtycke. Utgångspunkten är även att beslut i offent- liga angelägenheter ska präglas av objektivitet, kalkylerbarhet och precisa regelverk. Detta är mål och principer som i viss utsträck- ning redan kan anses vara säkerställda i frågan om RF:s myndig- hetsutövning. Som påpekat, fastslår nämligen 1 kap. 9 § i regeringsformen att oavsett om en förvaltningsuppgift utförs av en myndighet eller ett privaträttsligt organ så ska allas likhet inför lagen beaktas samt saklighet och opartiskhet iakttas. Med ett tillägg i sekretesslagens bilaga har dessutom offentlighetsprincipen blivit tillämplig på RF:s myndighetsutövning. Detta garanterar bland annat att allmänheten och massmedierna har tillgång till samtliga handlingar rörande RF:s fördelning av statsstöd. Därtill står RF:s myndighetsutövning under (JO:s) och Justitiekanslerns (JK:s) tillsyn, vilket innebär att det finns en kontrollfunktion för staten och en möjlighet för den enskilde att genom klagomål till JO eller JK uppmärksamma eventuella missförhållanden i förbundets myndighetsutövning.TPF33FPT Frågan är således om rådande regelverk och kontrollfunktioner är tillräckliga, eller om det finns anledning att föreslå en s.k. fri- villig tillämpning av förvaltningslagen i syfte att ytterligare säker- ställa rättssäkerhet i förbundets fördelning av statsbidrag till idrot- ten. Enligt vår mening måste alla eventuella regleringar av RF:s myndighetsutövning prövas mot principen om idrottsrörelsens självständighet. Även självklara värden som rättssäkerhet och objektivitet bör avvägas mot de begränsningar olika regleringar kan innebära för fria och oberoende ställning. I just detta fall finns det skäl att göra åtskillnad mellan förvaltnings- lagens regler om jäv och de paragrafer som reglerar anslags- hanteringens beslutsformer. De senare framstår enligt vår mening som oproblematiska. Att RF ska kunna motivera sina beslut i 14–16. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten frågor rörande statens offentliga stöd, redovisa beslutsunderlag osv. framstår varken som kontroversiellt eller som ett hot mot dess självständighet. Mer komplicerad är paragrafen om jäv. Här får det visserligen förutsättas att förbundet har rutiner för att säkerställa att såväl förtroendevalda som de tjänstemän som hand- lägger ärenden rörande statens stöd inte har personliga intressen i de beslut som fattas eller att det finns andra omständigheter som riskerar att rubba förtroendet för deras opartiska ärendehantering. Detta kan exempelvis ske genom att vederbörande meddelar att jäv föreligger och därmed avstår från att delta i beslutet i fråga. Sam- tidigt riskerar en snäv tolkning av jävsreglerna att helt underminera det korporativa samarbetet mellan staten och idrottsrörelsen. Som tidigare påpekats, är korporatism en strategi för staten att sam- arbeta med ett politikområdes egna företrädare. Målet är att utnyttja den kompetens, kunskap och legitimitet som följer av att besluts- fattandet delegeras från de politiska makthavarna till representanter för dem som berörs av politiken i fråga. Överfört till idrottens om- råde, är själva grundpoängen med RF:s myndighetsroll att dess led- ning både tillhör och företräder idrottsrörelsens egna medlemmar. Med ett strikt krav på neutralitet i hanteringen av statens idrotts- stöd uppstår dock frågan om det utgör en intressekonflikt att Riks- idrottsstyrelsens ledamöter beslutar i frågor rörande statens stöd som de alla tillhör – eller har tillhört – olika medlemsför- bund inom RF. Problemet kan visserligen lösas genom principen att Riksidrottsstyrelsens ledamöter formellt måste avsäga sig even- tuella övriga idrottsuppdrag. En sådan strategi vore emellertid att helt missförstå den korporativa förvaltningsmodellens logik: den subjektivitet som följer av att RF:s företrädare representerar olika grupperingar inom idrottsrörelsen utgör ju ett av huvudskälen till att staten delegerat fördelningsansvaret till idrottsrörelsens egna led som ett alternativ till en traditionell förvaltningsmyndighet. Lite tillspetsat kan problemet med jäv således sammanfattas med att förvaltningslagens bestämmelser är utformade med neutrala ämbetsmän som ideal, medan korporatism baseras på en logik där beslutsfattande delegeras till intresseföreträdande ombudsmän. Sammanfattningsvis anser vi det således rimligt att göra ett till- lägg i regeringens förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet med innebörden att följande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) ska göras tillämpliga: Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter 20 § om motivering av beslut 21 § om underrättelse om beslut. Med hänvisning till den korporativa förvaltningsmodellens logik kan vi däremot inte förorda att även förvaltningslagens jävsregler ska göras tillämpliga på RF:s fördelning av statens stöd till idrotten. Vi förutsätter dock att förbundet har rutiner för att säkerställa att såväl förtroendevalda som tjänstemän inte har personliga intressen i beslut rörande statens idrottsstöd eller att andra omständigheter riskerar att rubba förtroendet för deras opartiska ärendehantering. 10.4Den statliga idrottspolitikens finansieringskällor: statsanslag och bidrag via spelmarknaden Vi föreslår att dagens vinstdelningssystem mellan AB och idrottsrörelsen ersätts av ett nytt bidrag. Detta bidrag ska: vara öronmärkt för finansiering av idrottsrörelsens statliga LOK-stöd finansieras via statens intäkter från spelmarknaden fastställas i förväg och godkännas i samband med behandling av det ordinarie statsanslaget. Förslaget avser endast vinstdelningssystemet och påverkar således inte förutsättningarna för andra bidragsformer till idrottsrörelsen via spelmarknaden. Vi tillstyrker inte förslag om att koppla statens idrottsstöd till BNP. Statens stöd till idrotten finansieras dels via statsbudgeten, dels genom bidrag från AB . Bidraget från AB består i sin tur av tre delar. Det första är ett generellt spelbidrag på som RF fritt förfogar över och som utdelats . Det andra bidraget är det vinst- delningssystem som skapades genom riksdagsbeslut och som baseras på en andel av AB Svenska Spels totala över- skott efter ett grundavdrag som tillförs statskassan. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten öronmärkt för föreningslivets lokala barn- och ungdomsverksam- het och utnyttjas huvudsakligen till finansiering av det statliga lokala aktivitetsstödet. Det tredje bidraget utgör stöd till större utvecklingssatsningar såsom Handslaget som tillförde idrottsrörel- sen –2007 samt det efter- följande Idrottslyftet som med början 2007 tillför idrottsrörelsen . Som visats i kapitel 5, är systemet med statligt stöd via spel- marknaden en relativt ny finansieringslösning. Därtill är spelpeng- arna den huvudsakligen förklaringen till idrottsstödets exceptio- nella ökning . uppgick idrotts- rörelsens bidrag från AB till . Beloppet motsvarade av ett totalt idrottsanslag på . dominerar spelintäkterna stort: av ett totalt stöd på 2008 utgör – – bidrag via AB Svenska 10.4.1Spelpengarna: en ifrågasatt finansieringskälla Utan tvekan utgör idrottens ökade bidrag från AB ett viktigt inslag i idrottsrörelsens moderna historia. kan det inte förnekas att spelpengarna baseras på en politisk logik som avviker från traditionellt stöd över statsbudgeten. Därtill är det en finansieringskälla som blivit allt mer diskuterad och ifrågasatt. Debatten har både rört principiella problem kopplade till offentligt stöd utanför statsbudgetens traditionella ramar och huruvida fram- tida förändringar i den svenska, reglerade spelmarknaden kommer att få negativa följder för statens idrottsstöd. I granskning 2004 av statsbidraget till idrotten konstaterades att spelpengarna utvecklats till idrotts- rörelsens största statliga intäktskälla med resultatet att den frivilligt organiserade idrotten till betydande del gjorts beroende av att AB även framöver genererar ett omfattande över- skott. Därefter påpekades att bidragsmodellen i flera avseenden avviker från traditionella statsanslag. Först och främst redovisas inte bidraget från AB i statsbudgeten. Stödet prövas därför inte mot andra anspråk på statsbudgeten och dess omfatt- 34TP PT I detta belopp ingår inte statens stöd till utbildningsverksamhet via utbildningsdeparte- mentet Jfr tabell 10.2. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten ning blir inte heller föremål för årlig anslagsprövning. Därtill omfattas stödet inte av det utgiftstak som utgör budgetpolitikens viktigaste styrinstrument. I granskning under- ströks att idrottens stöd via spelmarknaden är sanktionerat av riks- dagen och att dess giltighet därmed inte kan ifrågasättas. tillades dock att bidraget via AB utgör avsteg från tre viktiga principer som bär upp den nuvarande budgetprocessen, nämligen kraven på fullständighet, bruttoredovisning och transpa- rens.TPF35FPT Medan anmärkt mot AB Svenska Spels bidrag utifrån principiella grunder, har idrottsrörelsens företrädare främst diskuterat stödformen med utgångspunkt i den reglerade spel- marknadens ovissa framtid. Som exempel kan nämnas att RF 2005 i sitt remissyttrande över granskning delade upp- fattningen att det är riskfyllt att binda statens idrottsstöd till AB Svenska Spels utveckling. Mot denna bakgrund efterlystes även en diskussion om strategier i syfte att begränsa de ekonomiska följderna för idrottsrörelsen om AB Svenska Spels överskott skulle minska. Hur man gör det, om man t.ex. inför ett golv i vinstdelningssystemet som idrottsrörelsen och ungdomsorganisationerna inte kan falla under utan att staten går in och kompenserar eller om man diskuterar ett större reguljärt anslag med hjälp av resurser från AB , är upp till de beslutande politikerna att diskutera. Men behovet av att diskussionen startar och att en lösning tas fram är stort. Inte minst mot bakgrund av hur spelmarknaden kan komma att för- ändras där såväl Folkspels som AB Svenska Spels vinster riskerar att bli mindre.TPF36FPT RF:s oro visade sig befogad. redovisade AB en vinst på . Detta innebar en minskning på jämfört med föregående år. I enlighet med rådande vinstdelningssystem blev resultatet att statens stöd till idrottsrörelsens lokala barn- och ungdomsverksamhet sänktes med . har RF vidtagit ytterligare steg i syfte att begränsa idrottsanslagets koppling till spelmarknaden. I den strate- giplan för idrottens framtida finansiering som antogs av RF-stäm- man 2007 fastslogs principen att samhällets stöd ska vara lång- 35TP PT , s. 26–27, 51. 36TP PT Yttrande från , betänkande 2004/05:KrU6, Riks- revisionens granskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen, bilaga 2.