sou · GWB322 · 2008-03-10 00:00:00 — Denna ordning kan, enligt vad utredningen uppfattat, ibland leda till att myndigheternas roller framstår som otydliga och att gränsdragningsproblem upp- står. Utredningen har fört diskussioner om detta med de berörda myndigheterna. Det har dock inte varit möjligt att inom den tid som stått till förfogande analysera frågan. Utredningen har inte heller den kompetens som krävs för att se över bemyndiganden och förordningar på det ekonomiadministrativa området. Utredningen har därför valt att inte behandla saken vidare. Avslutningsvis ska det framhållas att informationssystemet är en viktig del av arbetet på detta område liksom inom området prognoser och information om statlig ekonomi, vilket avhandlats ovan. Utredningen har dock inte haft möjlighet att mera djuplodande analysera funktionerna i . Utredningen kan konstatera att det inte framkommit någon egentlig kritik mot systemet vid de kontakter utredningen haft. Utredningen finner därför inte skäl att lämna några förslag till förändringar vad avser systemet och hur det används. 4.2.7Administrativt stöd inklusive fordringsbevakning Som redogjorts för tidigare svarar Kammarkollegiet för olika former av ekonomiadministrativt stöd åt främst små och medel- stora myndigheter. Det är frågan om ett antal olika tjänster, exempelvis fakturahantering, löpande redovisning, bokslutsarbete, löneadministration och konsultinsatser av ekonomichefer. Kon- sultinsatserna innefattar såväl att hantera akuta situationer som att medverka i utvecklings- och rationaliseringsprojekt. Kollegiet hjälper vidare till vid etablering och avveckling av myndigheter. Kammarkollegiet tillhandahåller också inkassotjänster åt andra statliga myndigheter. Detta innebär att kollegiet hjälper till med att bevaka och driva in fordringar. Utredningens kontakter med några myndigheter som utnyttjar Kammarkollegiet för sin ekonomiadministration tecknar en väsent- ligen positiv bild som dock inte är helt ogrumlad. Utredningen bedömer dock att kollegiets serviceåtaganden i stort fungerar väl. Det kan emellertid finnas skäl att analysera varför vissa myndig- heter i kollegiets primära målgrupp väljer att själva sköta hela eller delar av sin administration. Sett ur ett samlat perspektiv på stats- förvaltningen torde det inte vara problemfritt om små myndigheter väljer att sköta administrationen på egen hand trots att de knappast har en tillräckligt omfattande verksamhet för att den ska motivera en egen administration. förvaltningskommitté har också konstaterat att de flesta små myndigheter är mycket nöjda med Kammarkollegiets service, men att den kan utvecklas. Sett mot bakgrund av att Kammarkollegiets framtida verksamhet och inriktning utreds av , menar kommittén att det är svårt att mer detalje- rat och konkret diskutera hur Kammarkollegiets service kan ut- vecklas.11 Kammarkollegiet tillhandahåller mer eller mindre skräddarsydda lösningar för enskilda myndigheter. Detta reser frågan om sär- lösningarna är en funktion av regelsystemets utformning eller har andra förklaringar. Utredningen återkommer till denna fråga. 11 SOU 2007:107, Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter. Huvudfrågan när det gäller Kammarkollegiets administrativa stöd till små och medelstora myndigheter handlar om önskvärd- heten i och möjligheterna att konkurrensutsätta verksamheten ytterligare. Först bör understrykas att det inte finns några formella eller andra hinder för myndigheter att för sin ekonomi- administration anlita aktörer på den öppna marknaden. Problemet är att sådana knappast finns. I regeringens direktiv till utredningen poängteras att det statliga åtagandet bör prövas när det gäller stabsmyndigheternas olika verk- samheter. Uppdraget omfattar således, trots vad som har sagts, även det ekonomiadministrativa stödet. Utredningen har därför övervägt alternativa lösningar. Av de diskussioner utredningen fört med såväl statliga före- trädare som en privat redovisningskonsult följer att man inte bör överskatta möjligheterna att på kort sikt lägga över ekonomi- och personaladministrativa uppgifter på intressenter utanför statsför- valtningen. Inte minst den statliga ekonomistyrningen kräver en så specialiserad kompetens i ekonomiadministrationen att den egent- ligen inte kan utföras rätt av den som inte har en gedigen erfaren- het av ekonomistyrning i staten. Något brett marknadsutbud som alternativ till det inomstatliga utbudet finns inte. Det är synnerligen tveksamt om det skulle ligga några effektivitets- och specialiseringsfördelar i att överföra det ekono- miadministrativa stödet i den statliga verksamheten till privata aktörer. Av erfarenheten att döma är det bara något eller några enstaka företag som specialiserat sig på statlig ekonomiadmi- nistration. Det handlar då om personer som arbetat i statsförvaltningen men valt att starta ett eget företag. lösningar för effektivare administration Enligt sina tilläggsdirektiv ska utredningen ta ställning till Ekono- mistyrningsverkets egeninitierade rapport till regeringen samma lösningar för effektivare administration (ESV 2007:33) och bedöma analys och förslag ur och Kammarkollegiets perspektiv. I rapporten bedömer att det finns en betydande effektiviseringspotential i en mer koncentrerad och myndighetsövergripande hantering av volymtjänster inom det ekonomi- och personaladministrativa området. Ekonomistyrnings- verket menar att dessa kan ge både finansiella besparingar och underlätta framtida kompetensförsörjning. De fördelar som kan vinnas genom samverkan över myndighetsgränser tas endast tillvara i mycket begränsad utsträckning på grund av olika hinder eller bristande incitament. Myndigheten menar att det är nödvändigt att upp- rätthålla god kvalitet i verksamheten under en eventuell föränd- ringsprocess vilket talar för en stegvis ansats. Slutligen menar man att för att nå framgång med en flerårig myndighetsövergripande utvecklingsprocess krävs ett tydligt och uthålligt inriktningsbeslut från regeringen samt en resurs utanför som kan stödja och samordna processen samt en balans mellan föränd- ringstryck och frivillighet. Utifrån ovanstående bedömning föreslår Ekonomistyrnings- verket att regeringen, baserat på ett koncernperspektiv, tar initiativ för att få till stånd en målinriktad flerårig utvecklingsprocess och att fokus nu riktas mot ett första steg där: får i uppdrag av regeringen att stödja och samordna utvecklingsprocessen samt att utveckla nyckeltal och rapportera till regeringen, att Kammarkollegiet får i uppdrag att på lämpligt sätt och i samråd med utveckla en service som är inriktad på effektiv hantering av volymtransaktioner, att de myndigheter som har etablerat interna servicecenter ges i uppdrag att i samråd med erbjuda service också till andra lämpliga myndigheter, att ett nytt servicecenter skapas för någon lämplig myndig- hetsgrupp med stöd av , att regeringen överväger att i särskild ordning pröva om det finns betydande effektiviseringspotentialer inom andra delar av det administrativa stödet. Utredningen delar väsentligen de bedömningar som görs i . Denna utredning har dock inte i uppdrag att pröva utvecklingen av administrativ samordning i statsförvaltningen som helhet. Några viktiga saker att observera i , vilka berör två av stabsmyndig- heterna, och Kammarkollegiet, är dock: att det behövs ett aktivt koncernövergripande initiativ från regeringens sida för att en förändring ska komma till stånd, att det kommer att krävas mer av standardiserade lösningar för att uppnå bättre samordnade och därigenom mer kostnads- effektiva lösningar samt att regeringen behöver ha ett bra och kompetent stabsstöd för att genomföra sina förvaltningspolitiska ambitioner på detta område. Utredningen bedömer mot bakgrund av bland annat Ekonomi- styrningsverkets ovan nämnda rapport att det knappast är möjligt att i en alltför snabb takt förändra de mindre myndigheternas administrativa samordning. Innan större beslut tas om såväl aktiva styråtgärder för en ökad samordning som för en utökad konkur- rensutsättning bör en diskussion föras utifrån ett samlat perspektiv på statsförvaltningen. Åtgärder som inte innefattar, eller i vart fall på allvar beaktar, vad som sker inom de stora myndigheterna blir definitionsmässigt marginella, såväl ur ett effektiviserings- som medborgarperspektiv. Frågan om behovet av standardisering av rutiner och tjänster för att öka volymer, vilket i sin tur kan sänka styckkostnader, bör framhållas som ytterligare en viktig förutsättning för att lyckas väl med att göra den statliga ekonomiadministrationen attraktiv för aktörerna på marknaden. Erfarenheterna av ekonomiadministrativt stöd till andra myndigheter visar att det inte i tillräcklig utsträck- ning är möjligt att tillhandahålla standardiserade tjänster. Utsik- terna att finna externa intressenter, vilka kan erbjuda motsvarande tjänster till konkurrenskraftiga priser och med bibehållen kvalitet, blir därför begränsade. När det gäller bevakning och indrivning av fordringar bör det påpekas att en myndighet fritt kan välja mellan Kammar- kollegiet och ett privat företag. Det finns också en fungerande marknad med ett stort antal privata inkassoföretag. Flera myndig- heter har valt marknadslösningar. Ett 100-tal myndigheter har dock funnit fördelar i att Kammarkollegiets verksamhet är anpassad till de statliga myndigheternas särskilda krav och bland annat tar hänsyn till den särreglering som gäller på det statliga området. Särregleringen innebär bland annat att en myndighet inte får överlåta sina fordringar. Syftet är att myndigheterna ska ha full kontroll över indrivningsförfarandet och vid behov kunna ta sociala och andra hänsyn. Kammarkollegiets verksamhet bedrivs med fasta, låga avgifter och utan provision, vilket innebär att kollegiet alltid levererar hela det indrivna beloppet till den myndighet som äger fordringen. Kollegiets verksamhet är således kostnadseffektiv för staten som helhet. Vidare kan det konstateras att utredningen delar Ekonomi- styrningsverkets uppfattning att det behövs aktiva och koncern- övergripande insatser för att åstadkomma en bättre samordning av administrativa funktioner i staten i syfte att uppnå såväl ekono- miska som kvalitetshöjande effekter. Utredningen anser också att såväl regeringens som stabsmyndigheternas aktiva medverkan är en förutsättning för att lyckas med en sådan målsättning. De förslag lägger angående självt och Kammarkollegiet torde förtjäna att ytterligare prövas i en process där båda myndigheternas erfarenheter och kunskap tas till vara. Utredningen vill dock göra regeringen uppmärksam på att inte i särskilt hög grad lyfter fram möjligheterna att, ens , stimulera fram lösningar där privata marknadsaktörer och deras kunnande tas tillvara när det gäller att effektivisera det administrativa stödet i statsförvaltningen. Utredningen vill därför framhålla att det framförallt är regeringen som förfogar över de instrument som kan utnyttjas för att mark- nadslösningar ska utvecklas och utnyttjas. Ånyo vill utredningen i detta sammanhang understryka betydelsen av den pragmatiska prövningen om förutsättningar faktiskt föreligger att i det enskilda fallet vinna effektiviserings- och specialiseringsfördelar genom en mer eller mindre långtgående samverkan mellan statliga myndigheter eller utnyttjande av externa lösningar. Det är, som framgått tidigare, utredningens bedömning att en marknad för statliga ekonomiadministrativa tjänster knappast uppstår av sig själv. Statens, och därigenom regeringens, aktiva medverkan till att en sådan marknad uppstår torde ha en stor betydelse. I detta sammanhang vill utredningen också påminna om det resonemang som förts ovan bland annat när det gällt konkur- rensutsättning av anordnandet av olika utbildningar i staten. Som framgått av kapitel 2 har Kammarkollegiet ansvar för det interna statliga försäkringssystemet. Kollegiet ska även stödja myndigheterna i deras riskhantering. Utredningen har i sitt arbete mött i stort sett uteslutande posi- tiva omdömen om hur dagens statliga försäkringssystem fungerar. De företrädare för och olika myndigheter som utredningen har haft kontakt med har framhållit att kollegiets personal ger ett gott stöd i riskhanteringsfrågor och att försäk- ringslösningarna väl svarar upp mot deras behov. Kostnaderna för försäkringarna förefaller rimliga och sammantaget tycks systemet bidra till en god riskhantering och resurshushållning i staten. I direktiven till utredningen framhålls att denna bör klargöra vad som bör vara statliga åtaganden när det gäller konkurrensutsatt verksamhet inom stabsmyndigheterna. Detta kan tolkas så att utredningen bör pröva vilka delar av dagens verksamhet inom myndigheterna som kan ses som ett statligt åtagande. Om man anlägger ett strikt principiellt synsätt torde det å ena sidan finnas skäl att ifrågasätta om försäkringsverksamhet bör vara ett statligt åtagande. På marknaden finns ett antal försäkringsbolag, svenska och internationella, vilka rimligen borde kunna erbjuda lösningar åt olika statliga myndigheter. Å andra sidan kan utred- ningen konstatera, att det ingalunda är självklart att en stor koncern som statsförvaltningen bör gå ut på marknaden för att låta olika delar av koncernen teckna egna försäkringar. Tvärtom torde det finnas skäl som talar för att just risk- hantering och försäkringslösningar bör ses ur ett helhetsperspektiv där hela statens nytta tas tillvara. Såväl när det gäller kompetens på sakområdet som hushållningsaspekter, där inte minst riskspridning är en viktig faktor att ta hänsyn till, finns det mycket som talar för att ha en samordnad lösning för statsförvaltningen. Ett alternativ till dagens interna försäkringssystem skulle då kunna vara att staten gemensamt handlar upp en försäkringslösning för hela statsförvalt- ningen. Utredningen bedömer dock att det inte finns något som talar för att en sådan lösning skulle blir mer kostnadseffektiv än dagens lösning för staten totalt. bör man betänka att den kom- petens kring riskhantering inom staten i stort, men också när det gäller förhållandena vid enskilda myndigheter, som finns samlad inom Kammarkollegiet starkt riskerar att skingras och gå förlorad om dagens system avvecklas. Utredningen bedömer att det inte finns några vägande skäl att förändra dagens interna statliga system för försäkring och risk- hantering. När det gäller verksamhetens organisatoriska hemvist och loka- lisering ser inte heller utredningen några skäl för att föreslå föränd- ringar. Verksamheten fungerar väl inom Kammarkollegiet och att den är förlagd till försvårar inte kontakterna med kolle- giets ledning och verksamheter i övrigt. En flytt av verksamheten till exempelvis skulle föra med sig såväl kostnader som en risk för att kompetens går förlorad. Kammarkollegiet förvaltar omkring 400 stiftelser, fonder eller kapital som är bundet till ett visst ändamål och därför ska förvaltas för detta. Vid en första anblick kan det, framför allt när man ser till det statliga åtagandet, verka tveksamt om staten, genom kollegiet, ska ägna sig åt kapitalförvaltning. Det finns en mängd pro- fessionella placerare på marknaden som, kan man tycka, borde kunna sköta denna uppgift. För att söka bena upp problematiken något har därför utred- ningen analyserat vilka olika skäl som finns för att staten/Kammar- kollegiet förvaltar dessa olika kapital. I en första grupp återfinns ett antal placeringar angående vilka det genom lag, förordning eller annan författning är reglerat att just Kammarkollegiet ska förvalta kapitalet. Dessa förvaltningsuppdrag motsvarar sammanlagt . Skälen till att lagstiftaren eller annan beslutsfattare valt att peka ut Kammar- kollegiet som enda alternativ för uppdraget skiftar dock. Ofta är det grundläggande skälet att medlen har, även om de inte är statliga i egentlig mening, en stark statlig anknytning i något avseende. Placeringen av medlen ska med andra ord inte enbart ta hänsyn till målet om största möjliga avkastning utan även andra skäl har vägts in när valet av förvaltare gjorts. Det kan här handla om Kärn- avfallsfonden, där den egna styrelsen fattar besluten, eller vissa fonder inom socialförsäkringsområdet eller brottsofferfonden. I en andra grupp återfinns förvaltningsuppdrag av speciell karak- tär. uppdrag pensionspengar innan dessa placeras enligt spararnas egna direktiv. Det är alltså fråga om ett led i en procedur som syftar till att det förvaltade kapitalet ska förvaltas på ett helt marknads- konformt sätt. Kollegiet svarar också för förvaltningen av garanti- medel på uppdrag av . Här är det fråga om en särskild förvaltning för det fall fallissemang skulle inträffa i marknadssystemet. I båda dessa nu nämnda fall finns det alltså särskilda skäl till att förvaltningen har lagts hos Kammarkollegiet, skäl som bottnar i en genomtänkt syn på förhållandet mellan stat och marknad. I en tredje grupp finns ett stort antal större och mindre uppdrag där uppdragsgivaren varit helt fri att välja Kammarkollegiet eller en placerare på den öppna marknaden. En stor uppdragsgivare är här vilken även efter det att relationerna till staten förändrats fortsatt att anlita Kammar- kollegiet som kapitalförvaltare. Denna genomgång visar att de uppdrag Kammarkollegiet ansvarar för antingen har sin grund i att allmänna intressen talar för att staten ska ansvara för en från kapitalmarknaden skild förvalt- ning av vissa medel. Eller så har Kammarkollegiet fått uppdraget därför att kapitalägaren valt kollegiet som kapitalförvaltare i kon- kurrens med andra placerare på marknaden. När det gäller den första gruppen så torde det således finnas goda skäl för att staten även fortsättningsvis upprätthåller en god kompetens inom kapitalförvaltningsområdet för att kunna hantera vissa fonder i en ordning som statsmakterna beslutat. De båda förvaltningsuppdrag som finns i den andra gruppen har sin grund i överväganden om hur staten och marknaden bör interagera. När det gäller den tredje gruppen kan utredningen endast konstatera att Kammarkollegiet är utsatt för konkurrens från den privata mark- naden men att man tydligen sköter sina uppdrag med så god kvali- tet att uppdragsgivarna väljer att ge kollegiet fortsatt förtroende. Mot bakgrund av vad som har sagts finner inte utredningen skäl att föreslå förändringar när det gäller Kammarkollegiets upp- drag inom kapitalförvaltningen. Den ordning som råder är sakligt grundad och utformad med stöd i en övertänkt syn på förhållandet mellan stat och marknad. Frågor kring upphandling och inköpssamordning ingår som vitala delar av några av stabsmyndigheternas uppgifter. Det är en viktig förvaltningspolitisk fråga där stora möjligheter till en samlat bättre resurshushållning inom staten torde finnas. Vidare har frågorna lyfts fram såväl av företrädare för som av stabsmyndigheterna och även andra myndigheter som utredningen varit i kontakt med. Utredningen har därför haft anledning att övergripande titta på dessa frågor ur olika aspekter. Det stod dock relativt snart klart att denna utredning inte har haft möjlighet att analysera de större sam- banden inom inköps- och upphandlingsproblematiken på något djupare sätt. På samma gång går frågorna när det gäller organisering och styrning av statlig inköps- och upphandlingspolitik utöver det uppdrag som denna utredning har givits i sina direktiv. Utredningen finner dock skäl för att frågor om inköp och upphandling övervägs vidare och återkommer härtill i kapitel 5. 4.2.11Bör verksamhet renodlas ytterligare och några uppgifter skötas av stabsstödet istället? Regeringen styr riket genom att den verkställer beslut och tar initiativ till nya lagar eller lagändringar. främsta uppgift är att vara regeringen behjälplig med att ta fram underlag och förslag till regeringsbeslut. För att ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett så bra sätt som möjligt är det viktigt att kan fokusera på sådana insatser som är av strategisk betydelse för regeringen. Rent administrativa uppgifter, som saknar koppling till regeringens politik, bör i princip inte hanteras av om de i stället kan tas om hand av en förvaltningsmyndighet. Utredningen har uppmärksammat ett antal uppgifter som utförs inom och som borde kunna överföras till en stabsmyndighet. Dessa verksamheter diskuteras kortfattat nedan. Allmänna arvsfonden bildades . Om en avliden person saknar nära släktingar, och inte har skrivit ett testamente, tillfaller egen- domen arvsfonden. Arvsfonden kan också få egendomar genom gåva, testamente eller försäkring. Ändamålet med fonden är att främja nyskapande och utvecklande verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktions- hinder.12 Arvsfondsdelegationen är en nämndmyndighet utan egen perso- nal och med som värdmyndighet. Myndigheten beslutar om stöd ur fonden, men har också till uppgift att följa upp projekt som beviljats stöd samt informera allmänheten om fondens ändamål och användningsområde. När myndigheten bildades var skälet att regeringen skulle avlastas arvsfondsärenden som inte kräver ställningstagande från regeringen. De administrativa och handläggande uppgifterna utförs av ett kansli som är placerat i . Ansökningar om projekt- och lokalstöd som kommer in till myndigheten hanteras av kansliet, som tar fram förslag till beslut i ärendena. Kammarkollegiet ansvarar för två uppgifter som rör Allmänna arvsfonden. Den ena är att företräda fonden och se till att medel kommer in till fonden. Den andra är att förvalta fonden och att betala ut beviljat stöd efter rekvisition. Kammar- kollegiet lämnar i sin årsredovisning en redogörelse för förvalt- ningen av fonden. Det finns ett antal tänkbara organisationsmodeller för Arvs- fondens och Arvsfondsdelegationens verksamhet. revi- sorer13 föreslog i en rapport att samtliga verksamheter som rör Allmänna arvsfonden skulle slås samman i en myndighet. Revi- sorerna ansåg att regeringen borde överväga att placera myndig- heten utanför på motsvarande sätt som traditio- nella myndigheter under regeringen. Ett annat alternativ var att flytta från till en lämplig förvaltningsmyndighet. Vid den senaste översynen av Arvsfondsdelegationens verksamhet bestämdes det dock att delegationen skulle fortsätta att vara en nämndmyndighet inom Regeringskansliet.14 Utredningen anser att det finns skäl att på nytt 12Närmare bestämmelser finns i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden och i förord- ningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden. 1999/2000:RR9. 2002/03:136. överväga roll som värdmyndighet åt Arvsfonds- delegationen och återkommer till frågan i kapitel 5. Hanteringen av statliga bidrag Regeringen eller disponerar ett stort antal anslag från vilka stöd och bidrag betalas ut.15 Antalet utbetalningar upp- gick sammantaget till cirka 2 400 stycken. betalades ut i form av stöd och bidrag från anslag som stod till regeringens eller disposition. bereder bidragsärendena, oavsett om det är regeringen eller som har dispositionsrätten och beslutar om bidragsgivningen. Vissa bidrag är författnings- reglerade och har tagit fram riktlinjer för hand- läggningen av de bidrag som inte är det. I riktlinjer anges vissa generella villkor för utbetalning av bidrag. Det handlar här om en hantering gentemot rent formella och administrativa krav. När ett bidrag har betalats ut ställs krav på återrapportering från mottagarens sida. En gransk- ning av återrapporteringen kan leda fram till att ärendet avslutas, att ytterligare utbetalning sker eller att krav ställs på återbetalning. Regeringens eller bidragsgivning har varit föremål för utredning. Det har ifrågasatts om regeringen överhuvudtaget ska ta på sig denna typ av förvaltningsuppgifter och om regeringen och fungerar effektivt som verkställande myndigheter. revisorer har i en rapport16 bedömt att regeringens roll som bidragsgivare i och för sig går att förena med den svenska förvaltningsmodellen. Revisorerna pekade emellertid på att det finns risk för att , åtminstone i ett inlednings- skede, inte har tillräcklig kunskap för denna typ av myndighets- uppgifter.