sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — I förarbetena fram- hölls att det av olika regionalpolitiska skäl inte är lämpligt att kommunerna engagerar sig i enskilda företag med direkt stöd samt att de internationella överenskommelser som slutit ytterligare ger grund för att inte tillåta konkurrenssned- vridande stödåtgärder till företag. Genom införandet av rekvisitet synnerliga skäl i 2 kap. 8 § KL som krav för att godkänna kommu- nala stödinsatser till enskilda företag markerades den restriktiva syn som lagstiftaren ansåg ska gälla inom området. I förarbetena angavs dock att när det gäller avgränsningen av tillåtna insatser måste 2007/08:1 Budgetproposition , utgiftsområde 24. Kommunalt stöd till näringslivet rättstillämpningen kunna anpassas till samhällsutvecklingen och att vad som ska ligga i begreppet synnerliga skäl kan komma att för- ändras beroende på utvecklingen i samhället.2 7.2Samhällsutvecklingen sedan ikraftträdandet av kommunallag Som framgår av utredningens direktiv har en stor del av dagens rättspraxis rörande näringslivsfrämjande åtgärder sin grund och är på många sätt otidsenlig. Laglighetsprövningar på området tyder på att både lagstiftning och rättspraxis blivit svåra att tolka och överblicka. De förslag som presenterade för regeringen och som låg till grund för förslaget till ny kommunallag (i de delar som rör näringslivsfrågorna) hade sin grund i Ds C 1986:16 näringslivspolitik.3 Den bild av samhället som lagstiftningen bygger på är således över . En viktig utgångspunkt för utredningens analys och för- slag är därför att teckna en bild av det näringslivsfrämjande arbete kommuner och landsting bedriver . 7.2.1Nya förutsättningar för lokalt och regionalt näringslivsarbete har förutsättningarna för lokalt och regionalt näringslivsarbete förändrats. Näringslivets strukturella förändringar, internationaliseringen och omvandlingen av statlig verksamhet (t.ex. försvaret) har utgjort stora utmaningar för många kommuner. Som den viktigaste uppgiften ses inte längre i första hand att främja företagsetableringar genom att tillhandahålla mark och billiga lokaler eller ge subventioner. Ambitionen är istället att i samverkan med olika offentliga och privata aktörer inom och utanför kommun- eller regiongränsen forma ett gynnsamt närings- livsklimat för både befintliga företag och företag som kan ha intresse av en etablering. Arbetskraftens och kapitalets stora rörlig- het och inte minst kraven på arbetstagares kompetens innebär att man måste förlita sig på mer än mark och lokaler för att binda företag och entreprenörer till sig. 1990/91:117 Ny kommunallag, s. 31f, 151f. 1990/91:117 Ny kommunallag, s. 32. Kommunalt stöd till näringslivet ansvariga arbetar aktivt med att tillvarata och exploatera idéer, sammanföra kompetens och företag och marknadsföra kommunens olika förtjänster. Behovet och efterfrågan på infrastrukturinvesteringar utifrån nya pendlingsmönster har ökat. Den tekniska utvecklingen har skapat helt nya förutsättningar för företagande och offentlig verk- samhet, t.ex. genom nya kommunikationsvägar och möjligheter till distansarbete. Den ekonomiska utvecklingen och den ökade arbetspendlingen har drivit fram ökad offentlig samverkan över kommun- och läns- gränser för att kommuner och regioner ska kunna tillmötesgå företagens och medborgarnas behov. EU-medlemskapet har också gjort kommuner och regioner till medfinansiärer och deltagare i utvecklingsprojekt som ibland även är nationsgränsöverskridande. Kommuner och Landsting (SKL) har genomfört en enkätundersökning till personer ansvariga för näringslivsfrågor i kommunerna i syfte att bl.a. få en bild av hur kommunernas arbete med näringslivsfrågor ser ut.4 Fyra av fem ansåg att näringslivsfrå- gorna prioriteras högt eller mycket högt i deras kommun. Vidare framgår att följande faktorer i nämnd ordning bedömdes som vik- tigast för ekonomisk tillväxt i kommunerna: Kompetensförsörjningen har blivit en allt viktigare fråga. Det är inte bara arbetskraft, utan arbetskraft med rätt kompetens som behövs och den bör vara bosatt i närområdet. En betydelsefull faktor i sammanhanget är regionaliseringen av högskoleutbild- ningen. Det förekommer att kommuner lämnar bidrag till högsko- Kommunalt stöd till näringslivet lorna för olika ändamål som utbildning och forskning, eller på annat sätt verkar för att säkra kompetensförsörjningen. Kommuner och landsting kan också vid sidan av den statliga arbetsmarknads- utbildningen få behov av att för ett specifikt företag köpa utbild- ning av länsarbetsnämnden eller inom ramen för den egna organi- sationen arrangera en skräddarsydd utbildning. Denna utveckling ställer nya krav på kommunerna som går utöver den traditionella rollen som producent av välfärdstjänster. från det enskilda företagets perspektiv är den geografiska belägenheten viktig utifrån ett antal behov. I närområdet kan företaget ha behov av: –arbetskraft med rätt kompetens; –anställdas tillgång till möjligheter till rekreation, kollektivtrafik och infrastruktur som möjliggör pendling; samt –vidareutbildning i olika former för att matcha arbetsmarkna- dens behov, –kunder eller goda kommunikationer till kunder, –innovationsmiljöer, och I gles- och landsbygdsområden har framför allt små företag sär- skilda förutsättningar och behov när det gäller kapitalförsörjning. gör i en studie bedömningen att tillgången till kapital är bristfällig i många gles- och landsbygder. Nedläggningen av bankkontor i gles- och landsbygdsområden har enligt verket minskat den lokala kännedomen hos bankerna om företagen och dess förutsättningar. Riskkapitalbolag och småföretagare har svårt att nå varandra. Enskilda företagare tvingas ibland lämna personliga borgensåtaganden för att få lån.5 Även (Jo 2004:05) beskriver i sitt betänkande de problem med 5 Kapitalförsörjning i gles- och landsbygder, , s. Kommunalt stöd till näringslivet kapitalförsörjning som många landsbygdsföretag har, särskilt vad gäller lånemöjligheter under företagens startperioder. Både Gles- bygdsverket och förordar en utveckling av alternativa lokala och regionala lösningar utifrån de specifika behov och förutsättningar som finns i glesbebyggda områden.6 Kommuner har i stor utsträckning varit delaktiga i de kreditga- rantiföreningar som vuxit fram , både med driftsbi- drag och med kapitalinsatser.7 Kreditgarantiföreningar lånar inte ut egna pengar, utan står för säkerheter och garantier till småföreta- gare för lån och andra krediter hos banker och andra kreditinstitut. har åren 2005–2007 ett särskilt program för att stötta fram- växten av kreditgarantiföreningar genom aktiviteter för utveckling, drift och samordning.8 Det är alltså sammantaget en mängd faktorer såsom infrastruk- tur och välfärdstjänster med koppling till kompetensförsörjning, som skapar grunden för kommuners och landstings näringslivs- främjande arbete. Innan vi går närmare in på den kommunala kom- petensen på näringslivsområdet, följer en översiktlig beskrivning av statens näringspolitik och statliga stöd. 7.3Den statliga näringspolitiken och statliga stöd Som fastslogs inledningsvis är det staten som har det övergripande näringspolitiska ansvaret. I Budgetproposition föreslår regeringen att målet för näringspolitiken ska vara att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag, för att därigenom bryta utanförskapet. De näringspolitiska insatserna ska också bidra till att uppnå målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning.9 Regeringen ser det som angeläget att varje region i utvecklas utifrån egna förutsättningar, men också utifrån ett globalt perspektiv. Staten har ett ansvar för att säkerställa att det finns en grundläggande service och infrastruktur i hela landet som skapar förutsättningar för företagsamhet. I förekommer statligt stöd till näringslivet inom ramen för näringspolitiken, men också inom andra politikområden i form av t.ex. arbetsmarknadspolitiskt 6SOU 2006:101 Se Landsbygden! – Myter, sanningar och framtidsstrategier, s. 7Uppgift från i . 2007/08:1 Budgetproposition , utgiftsområde 24, s. 21. Kommunalt stöd till näringslivet stöd, regionala stöd och energistöd. Regeringen har utifrån ett konkurrensperspektiv en restriktiv syn på användning av statligt stöd till företag. Målet för den regionala utvecklingspolitiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå för kvinnor och män i hela landet. Politiken omfattar en mängd områ- den, allt från utbildning till transport. Regionalt och lokalt infly- tande utgör en viktig del i den regionala utvecklingspolitiken. (I Budgetproposition upplyser regeringen om att benämningen på politikområdet ändras till regional tillväxtpolitik. Regeringen föreslår vidare att målet för den regionala tillväxtpoliti- ken ska vara utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. För politikens genomförande finns ett antal program på regional nivå med olika syften. Regionala utvecklingsprogram (RUP) är länens strategier för en hållbar regional utveckling, vilket innebär att de tas fram utifrån ett helhetsperspektiv på länets långsiktiga utveckling.11 Programmen utgör ett strategiskt underlag för olika program och åtgärder i länen och på flerlänsnivå, bl.a. regionala tillväxtprogram (RTP) och EG:s strukturfondsprogram.12 De regionala tillväxtprogrammens syfte är att samordna insatser inom områden där sektorssamverkan bidrar till att utveckla hållbara lokala arbetsmarknadsregioner utifrån ett näringslivsperspektiv. Programmen utformas och finansieras i samverkan mellan olika offentliga och privata aktörer. omfattade beslutade pro- jektmedel inom ramen för tillväxtprogrammen ca 26 mdkr. Staten står för drygt hälften av medlen (), privata aktörer , kommuner och landsting . Finansie- ringen från EU beräknas till omkring 9 procent.13 (De regionala tillväxtprogrammen beskrivs närmare i betänkandets kapitel 8.) 2007/08:1 Budgetproposition , utgiftsområde 19, s. 11Enligt förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete ska regionala utvecklings- program tas fram som grund för det regionala utvecklingsarbetet. 2007/08:1 Budgetproposition , utgiftsområde 19, s. 18. 13Regionala tillväxtprogrammen 2006 – På väg mot ett fokuserat tillväxtarbete, . Kommunalt stöd till näringslivet Utgiftsområdet regional utvecklingspolitik omfattar huvudsakligen medel för programlagt regionalt utvecklingsarbete och kapitalför- sörjning för regional näringslivsutveckling. I anslaget 33:1 för all- männa regionalpolitiska åtgärder (det s.k. länsanslaget) ingår bl.a. medel för regional och central projektverksamhet, regionala före- tagsstöd och stöd till kommersiell service. Medlen förfogas av läns- styrelserna och i flertalet län av regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan samt av och regeringen. Medlen ska bl.a. användas för medfinansiering av EG:s strukturfondsprogram. Regeringen fördelar anslaget mellan län och anslagsposter efter vissa kriterier såsom behov av medfinansiering av EG:s struktur- fonder, stödområdestillhörighet samt särskilda omställningsproblem. (I Budgetproposition föreslår regeringen att anslaget 33:1 benämns Regionala tillväxtåtgärder.) Det finns dels central projektverksamhet med stöd av , dels regional projektverksamhet med stöd av länsstyrelser, samverkans- organ och självstyrelseorgan. Den regionala projektverksamheten ska bedrivas i enlighet med de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) och i så stor utsträckning som möjligt inom de regionala tillväxtprogrammen (RTP) och de regionala strukturfondspro- grammen för konkurrenskraft och sysselsättning. Bidraget får inte utgöra driftsstöd och får inte avse åtgärder som omfattas av vissa andra stödförordningar.15 Inom ramen för de riktlinjer för regionalstöd som Europeiska kommissionen beslutat för perioden –2013 anmälde den en ny nationell stödkarta. Stödkartan styr i vilka områden regionalt investeringsstöd och sysselsättningsbidrag kan 2007/08:1 Budgetproposition , utgiftsområde 19, s. 45. 15Förordning (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala utvecklings- politiken. Kommunalt stöd till näringslivet lämnas.16 Det finns två stödområden, A och B. Den nya stödkartan har godkänts av kommissionen. I verksamhetsområdet för regional närings- livsutveckling ingår olika former av regionala företagsstöd:17 Regionalt investeringsstöd:18 Regionalt investeringsstöd kan lämnas till företag i stödområdet som delfinansiering av hårda och mjuka investeringar, t.ex. i byggnader och maskiner, utbildning, konsulttjänster, informationskampanjer och kunskapsspridning. Regionalt investeringsstöd får lämnas till industriell och industri- liknande verksamhet, industriserviceverksamhet, tjänste- och servi- ceverksamhet som är inriktad på en större marknad än en lokal eller regional marknad, turistverksamhet, uppförande av lokaler för uthyrning, samt annan verksamhet som bedöms ha särskild bety- delse för den regionala utvecklingen. Regionalt investeringsstöd kan även utgå till kommuner och till direkt eller indirekt kommunägda företag. Sådant stöd får under vissa villkor lämnas till turistverksamhet och till uppförande, ombyggnad och restaurering av lokaler för uthyrning. Regionalt bidrag till företagsutveckling:19 Regionalt bidrag till företagsutveckling kan lämnas till små och medelstora företag i främst landsbygds- och glesbygdsområden i hela landet som bedri- ver verksamhet på marknadsmässiga villkor. Avgränsningen av vad som räknas som landsbygd respektive glesbygd fastställs regionalt. Stödformen är inriktad på att främja samverkan mellan företag och företagsutveckling. Bidrag kan även lämnas för mjuka och hårda investeringar. Stödformen är också anpassad för att kunna förenkla och motivera enskilda företags deltagande i regionala tillväxtpro- gram och EG:s strukturfondsprogram. Stödet är maximerat till mellan av godkänd investering, dock högst . 16Enligt 1 § förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. 2007/08:1 Budgetproposition , utgiftsområde 19, s. 25. 18Bestämmelser om regionalt investeringsstöd finns i förordningen (2007:61) om regionalt investeringsstöd. Stödformen har anpassats till kommissionens nya riktlinjer för regional- stöd och investeringsstödet lämnas i enlighet med de villkor som anges i kommissionens förordning (EG) nr 1628/2006 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt regionalt investeringsstöd, kommissionens förordning (EG) nr 70/2001 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 EG- fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag samt kommissionens förordning (EG) nr 68/2001 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 EG- fördraget på stöd till utbildning. 19Förordning (2000:283) om regionalt bidrag till företagsutveckling. Kommunalt stöd till näringslivet Sysselsättningsbidrag:20 Sysselsättningsbidrag kan lämnas som ett bidrag per nytt arbetstillfälle till företag som skapar nya och varaktiga arbetstillfällen inom stödområde A och B. Såddfinansiering:21 Såddfinansiering kan lämnas i hela landet för att finansiera de inledande faserna i utvecklingen av innovativa produkt- och affärsidéer. Transportbidrag:22 Syftet med transportbidrag är att kompen- sera för kostnadsnackdelar till följd av långa transportavstånd samt stimulera till höjd förädlingsgrad i transportbidragsområdets när- ingsliv. Transportbidraget utgör till skillnad från de andra företags- stöden ett driftsstöd och kan inte användas till medfinansiering av EG:s strukturfondsprogram. Stöd till kommersiell service Enligt förordning (2000:284) om stöd till kommersiell service kan stöd lämnas för att befolkningen i serviceglesa områden ska ha en tillfredsställande försörjning av dagligvaror och drivmedel. Mot- tagare av det finansiella stödet är kommuner och näringsidkare med fasta försäljningsställen. 7.3.3Kapitalförsörjning till små och medelstora företag Staten erbjuder olika typer av lån och krediter till små och medel- stora företag. kan ge s.k. mikrolån från till utan krav på medfinansie- ring.23 Den statliga stiftelsen verkar för tillväxt i de fem nordligaste länens näringsliv, främst genom olika typer av lån till små och medelstora företag.24 Regeringen har också aviserat att de planerar ytterligare åtgär- der, t.ex. för att underlätta för företag att erhålla banklån. Reger- ingen vill bl.a. förändra reglerna kring förmånsrätten (jfr förmåns- rättslagen SFS 1970:979) för att underlätta för företag att få bank- lån. En särskild utredare har fått i uppdrag att föreslå en förstärk- 20Förordning (1998:996) om sysselsättningsbidrag. 21Förordning (1995:1254) om statligt stöd till forskning, industriellt utvecklingsarbete och uppfinnarverksamhet. 22Transportbidraget är ett generellt företagsstöd och ingår inte i det s.k. länsanslaget. 2006/07:100 ekonomiska vårproposition, s. 38. 2007/08:1 Budgetproposition , utgiftsområde 19, s. 31. Kommunalt stöd till näringslivet ning av företagsinteckningens förmånsrätt.25 Regeringen ser särskilt stora behov av ett system för kreditgarantier i de delar av landet där fastighetspriserna är låga.26 Direktiv till en utredning om statliga kreditgarantier för små och medelstora företag bereds för närva- rande i , enligt uppgift från Näringsdepartemen- tet. Det kan också i sammanhanget nämnas att Europeiska kommis- sionen inom ramen för strukturfondsperioden –2013 erbjuder satsningen , som syftar till att förbättra tillgången till kapital för små och medelstora företag i regioner som har identifierat marknadssvårigheter inom kapitalförsörjning.27 7.3.4Ansvarskommitténs förslag om ett sammanhållet regionalt utvecklingsuppdrag föreslår att en regionkommun får ett samman- hållet regionalt utvecklingsuppdrag i varje län.28 Uppdraget ska enligt förslaget regleras i en särskild lag om regionalt utvecklings- arbete. Enligt definitionen avses med regionalt utvecklingsarbete de insatser som görs inom de allmännas verksamhet för att skapa för- utsättningar för tillväxt och hållbar utveckling i ett län. Region- kommunen ska samverka med länets kommuner och och övriga berörda statliga myndigheter samt samråda med företrä- dare för berörda organisationer och näringslivet i länet. Region- kommunen får i uppgift att bl.a. utarbeta regionala program, liksom bereda och ta ställning till ansökningar om bidrag ur struktur- fondsprogram. Vidare innebär förslaget att respektive regionkom- mun i sin helhet får disponera ett s.k. regionalt utvecklingsanslag, vilket motsvaras av nuvarande länsanslag. Anslaget fördelas mellan länen efter fasta kriterier. Eventuell nationell programverksamhet bör dock enligt förslaget finansieras genom andra anslag och det regionala utvecklingsanslaget ska kunna användas till såväl medfi- nansiering av projekt som företagsstöd. Båda dessa former av stöd används för medfinansiering av strukturfondsprojekt. Beslut om användningen av det regionala utvecklingsanslaget förblir enligt kommitténs förslag författningsreglerat, vilket inne- bär att regionkommunerna inte ska kunna avsätta kommunala 2007:13 En starkare företagsinteckning 2006/07:1 Budgetproposition , utgiftsområde 24, s. 25. 28SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s. Kommunalt stöd till näringslivet medel till företagsstöd utan är hänvisade till den statliga ram som anvisats för ändamålet. Detta motiveras med att i 2 kap. 8 § KL anges att kommuner och landsting får lämna stöd till enskilda när- ingsidkare endast om synnerliga skäl föreligger samt att också begränsar möjligheterna till företagsstöd. Vidare vore en utveckling där kommunala organ lockas att konkurrera om arbetstillfällen med hjälp av stöd till enskilda företag olycklig även ur ett samhällsperspektiv, enligt mening. 7.4Kommunal kompetens på näringslivsområdet Kommunernas och landstingens möjligheter att engagera sig på näringslivsområdet styrs i huvudsak av den allmänna kompetensre- geln i 2 kap. 1 § KL (som beskrivs närmare i betänkandets kapitel 3). Närmare reglering av kommuners och landstings kompetens på näringslivsområdet sker i 2 kap. 7 och 8 §§ KL. Enligt 2 kap. 7 § KL får kommuner och landsting driva närings- verksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhan- dahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller . Lagrummet behandlar sådana områden där kommuner och landsting har befogenheter att vara verksamma. Dessa verksamhe- ter brukar benämnas sedvanlig affärsverksamhet. Det handlar om att producera nyttigheter av mer kollektiv natur, som eldistribution, renhållning och busstrafik. Det har också ansetts förenligt med kompetensbestämmelserna att uppföra idrottsan- läggningar, fritids- och nöjesanläggningar, parkeringsanläggningar, hamnar, flygplatser samt fastigheter som inrymmer kontor, bostä- der, saluhallar, slakthus och biografer. På vissa områden finns också speciallagstiftning som vidgar kommunernas befogenheter att driva affärsverksamhet. Som exem- pel kan nämnas lagen (1970:663) om vissa kommunala befogenhe- ter i fråga om sysselsättning för handikappade och lagen (2001:151) om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd. Kommunalt stöd till näringslivet Enligt 2 kap. 8 § första stycket KL får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller . Enligt andra stycket får individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Bestämmelserna reglerar kommunernas och landstingens förhållande till den del av näringslivet som traditionellt är förbe- hållen den enskilda företagsamheten, det som kan kallas det egent- liga näringslivet. I motiven till kompetensreform framhölls att det fick anses höra till kommunernas befogenhet att allmänt främja när- ingslivets utveckling inom kommunen. Som exempel på sådana befogenheter angavs att ställa i ordning byggklara industriområden med trafikleder, stickspår, vatten och avlopp m.m. samt att anskaffa och ställa i ordning särskilda byggnader, där ett flertal verkstäder för hantverk och småindustri kunde inrymmas. Sådana och därmed jämförliga åtgärder ansågs p.g.a. sin allmänna natur falla inom kommunernas kompetensområde. I förarbetena till nya kommunallagen uttalades att det inte finns någon anledning att begränsa kommunernas och landstingens nuvarande befogenheter vad avser deras allmänt näringsfrämjande insatser. Sådana åtgärder kan ofta ha stor betydelse för företagens utveckling och vara ett komplement till statliga insatser.29 Tillåtna åtgärder är bl.a. att tillhandahålla mark och kommunal- teknisk service till företagen. I tidigare praxis har det godtagits att en generell lågprislinje tillämpas vid upplåtelse av mark eller elkraft, men individuella prisförmåner får inte förekomma. Det är dock tveksamt om denna praxis alltjämt är hållbar vad gäller markupplå- telser, eftersom den strider mot de riktlinjer som Europeiska kommissionen utfärdat. Härvid gäller att det ska vara öppen aktion eller en värdering av oberoende värderingsman inför en försälj- ning.30 Framtida laglighetsprövningar får utvisa konsekvenserna av tillämpningen av kommissionens riktlinjer. (Jfr Åre kommuns för- säljning av tomtmark som beskrivs närmare i avsnitt 7.4.5.) Generellt sett är det inte en uppgift för kommunerna att tillhan- dahålla lokaler till näringslivet. De får emellertid tillgodose hant- verkets och den mindre industrins behov av lokaler under 1990/91:117 Ny kommunallag, s. 32. 30Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader, EGT C 209, 10/7/1997, s. Kommunalt stöd till näringslivet förutsättning att verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv i allmänhet. Utanför kompetensen faller individuellt anpassad lokal- hållning åt enstaka industriföretag. (Vi återkommer till lokalfrågan i avsnitt 7.5.) Andra tillåtna åtgärder kan vara kommunala engage- mang i utställningar, mässor och annan kollektiv marknadsföring.