sou · GWB388 · 2008-10-14 00:00:00 — Som redan angetts anser utredningen att endast författningar som kungörs efter det att den nya ordningen har trätt i kraft kan kungöras elektroniskt och presenteras på webbplatsen i en autentisk version. Det finns därför inte något behov av att utnyttja en befintlig databas, t.ex. databas omfattande författningar i den form som de kungörs och vars innehåll har ett informationsansvar för enligt rättsinformationsförordningen.TPF27FPT Tvärtom bör de olika databaserna hållas isär så att det blir tydligt vilka författningstexter som utgör autentiska versioner och vilka som inte gör det. För det elektroniska kungörandesystemet bör alltså en ny IT-lösning tas fram, särskilt avsedd och anpassad för ändamålet. Bedömning: Inom ramen för den föreslagna ordningen ska både pappersexemplaret av en författning och den elektroniskt kungjorda författningen bevaras enligt arkivlagen. I det föreslagna förfarandet för kungörande av lagar och förordningar kommer det att framställas dels ett pappersexemplar av författningen, dels författningen i form av en elektronisk fil för kungörande. Det senare ska alltså utgöra den autentiska versionen av en författning. 27TP PT Jfr skr. 2003/04:168 s. 37. Enligt 3 § arkivlagen bildas en myndighets arkiv av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet. En handling är en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälp- medel (2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen). Handlingsbegreppet omfattar alltså dels handlingar i traditionell bemärkelse, dels s.k. ADB-upptagningar. För att en handling ska vara allmän i tryckfrihetsförordningens mening krävs att den förvaras hos en myndighet och antingen är att anse som inkommen till myndigheten eller upprättad där. Det är enligt utredningens bedömning klart att det pappers- exemplar av en författning som utgör en bilaga till regerings- protokollet är att anse som en allmän handling och ska bevaras, i likhet med vad som sker . Frågan är om även den elektroniskt kungjorda författningen utgör en allmän handling som ska bevaras enligt arkivlagens huvudregel? En teknisk upptagning anses förvarad hos en myndighet, om myndigheten kan disponera över möjligheten att överföra upptagningen till läsbar eller annan uppfattbar form, t.ex. då upptagningen är tillgänglig i den datorutrustning som finns hos myndigheten. Det krävs inte att myndigheten har direktåtkomst till upptagningen.TPF28FPT En handling är upprättad hos myndigheten om den tillkommit hos myndigheten och föreligger i ett definitivt, färdigt skick. En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats, när den annars har slutbehandlats eller när den har justerats eller på annat sätt färdigställts av myndigheten (2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen). Enligt utredningens bedömning utgör den elektroniskt kungjorda författningen en handling som, efter att den kungjorts genom att föras in i SFS, får anses ha färdigställts på ett sådant sätt att den är upprättad hos . Enligt förslaget kommer att förfoga över den databas som innehåller den elektroniska författningen och disponerar således över möjligheten att överföra informationsinnehållet till läsbart skick. Den elektroniska författningen får därför även anses förvarad hos . I en särskild undantagsregel i 2 kap. 11 § tryckfrihets- förordningen (TF) räknas vissa handlingar upp som inte ska anses som allmänna handlingar. Av paragrafens tredje punkt följer att en 28TP PT Karov, kommentar till 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, författad av . handling som ingår i bibliotek inte ska anses som en allmän handling hos myndigheten. Den s.k. biblioteksregeln omfattar även upptagningar i databaser som myndigheter använder i sin verksamhet på samma sätt som litteratur i ett bibliotek. Det innebär att de upplysningar om olika sakförhållande som en myndighet har tillgång till via Internet oftast inte utgör någon allmän handling hos myndigheten, eftersom materialet vanligtvis används på samma sätt som informationen i andra databaser som ingår i myndighetens bibliotek, dvs. för att söka referensmaterial och faktaunderlag.TPF29FPT Utredningen har funnit att den elektroniska författningen inte bör omfattas av undantaget i den s.k. biblioteksregeln. Författningen blir i och för sig en del av ett material på Internet när den förs in i SFS på den särskilda webbplatsen och är tillgänglig för var och en att ta del av där. Dessutom kommer SFS att användas av många vid som ett uppslagsverk och som ett verktyg i det dagliga arbetet. Den elektroniskt kungjorda författningen kan emellertid inte sägas enbart utgöra sådant referensmaterial som avses i biblioteksregeln. Författningen är snarare att jämställa med ett beslut som har expedierats, i detta fall genom att hållas tillgängligt i SFS, och således slutresultatet av ett ärende. Som påpekats förfogar över den aktuella databasen och den används tillsammans med webbplatsen för att regeringen ska kunna uppfylla sin skyldighet att kungöra författningar i SFS. Enligt utredningens bedömning talar därför mycket för att även den elektroniska författningen är att anse som en allmän handling. Med hänsyn till den rättsliga betydelse som den elektroniskt kungjorda författningen ska tillmätas talar även starka ändamålsskäl för att ett bevarande ska ske. Ståndpunkten överensstämmer även med de ställningstaganden som redovisats i samband med reformen av Post- och och ett elektroniskt kungörande av trafikföreskrifter.TPF30FPT I det föreslagna kungörandesystemet kommer det alltså att finnas två arkivexemplar av en författning, ett i pappersform och ett som avser ett elektroniskt informationsinnehåll. Pappers- exemplaret kommer enligt samma rutiner som att arkiveras tillsammans med protokollet från regeringssammanträdet. Det står i princip fritt att bestämma på vilket sätt den 29TP PT Prop. 2001/02:70 s. 25 och , Offentlighetsprincipen, 2007, s. 121. 30TP PT Prop. 2005/06:96 s. 15 och SOU 2003:119 s. 195 f. elektroniska författningen ska arkiveras, så länge de allmänna kraven i arkivlagen och arkivförordningen iakttas. Det är emellertid viktigt att den elektroniska fil som innehåller författningen är läsbar även oavsett vilken teknik som då används. Det är därför nödvändigt att även bevara viss kringdokumentation, t.ex. information om det tekniska system som författningen skapats i (se ovan avsnitt 6.5). Bedömning: ska ansvara för säkerheten i verksamhetssystemet och på den webbplats där den elektroniska publiceringen av SFS sker. Säkerheten är av avgörande betydelse för ett elektroniskt kungörandesystem och en mycket god säkerhetsnivå är en förut- sättning för ett elektroniskt kungörande. Utredningens slutsats är att det genom olika tekniska åtgärder, kontinuerlig uppföljning och bevakning är möjligt att uppnå en tillräcklig säkerhetsnivå i det elektroniska kungörandesystemet (se ovan avsnitt 6.4). Det praktiska momentet med att kungöra författningar kommer även i ett elektroniskt system att ske inom . Det är som ansvarar för att den särskilda IT- lösningen arbetas fram och underhålls. Med hänsyn till vikten av att säkerheten i kungörandesystemet upprätthålls på en hög nivå anser utredningen att det bör införas en särskild bestämmelse som tydliggör ansvar för säkerheten i och kring datasystemet och den webbplats som SFS publiceras på. Som framgått finns det redan säkerhetsföreskrifter om bl.a. datasäkerhet som t.ex. anger att sådana tekniska åtgärder ska vidtas att förändring av allmänna handlingar som förvaras i datautrustning och åtkomst av annan information hindras (se ovan avsnitt 4.3). Vilka åtgärder som bör vidtas för att uppfylla det föreskrivna ansvaret får bedömas med hänsyn till omständigheterna och efter vad som kan anses rimligt bl.a. med hänsyn till resultatet av väl genomförda hot- och säkerhetsanalyser och den tekniska utvecklingen. I princip är det tekniskt möjligt att skapa ett säkert elektroniskt system för kungörande genom olika komplexa tekniska lösningar. Förutom att det riskerar att göra systemet svårhanterbart, och i sig skapar möjlighet till felkällor och mänskliga misstag, kräver det stora ekonomiska resurser som inte kan anses rimliga eller motiverade. Det måste i praktiken göras avvägningar när systemet utformas, och i bakgrunden bör finnas tanken på kungörandets funktion och syfte. Utredningen har bl.a. av det skälet valt att inte förorda ett kungörandesystem som innebär att användarna saknar direkt åtkomst till de autentiska författningarna utan endast tar del av innehållet i en s.k. speglad databas. Med ett sådant system skulle i och för sig de autentiska författningstexterna ges ett särskilt starkt skydd mot obehörig åtkomst. Förutom att det är förenat med högre kostnader att skapa ett sådant system ligger det enligt utredningen inte i linje med själva tanken bakom ett elektroniskt kungörande, eftersom det innebär att användaren bara får ta del av en slags kopia av en autentisk författningstext. Om det som kungörs elektroniskt inte är en autentisk version av en författning, som allmänheten helt kan förlita sig på och som har företräde framför andra versioner, förlorar det elektroniska kungörandet en del av sin betydelse. Att det elektroniska systemet inte kommer att bygga på en lösning med en speglad databas innebär att man måste acceptera kortare och i förväg planerade avbrott för sedvanligt systemunderhåll. Med framförhållning och planering kan avbrotten förläggas till sådana tidpunkter så att de i mycket liten utsträckning påverkar tillgängligheten av webbplatsen. Det måste dock tas i beräkning att datasystemet, trots en god säkerhet, även kan komma att drabbas av oplanerade avbrott . För denna situation bör åtgärder ha vidtagits så att systemet så snabbt som möjligt kan återställas och bli tillgängligt för allmänheten i ursprungligt skick. För att så ska kunna ske måste avbrottet snabbt upptäckas och åtgärdas. I föreskrifter om säkerhetsskydd anges att säkerhetskopior ska framställas i syfte att säkerställa att den ursprungliga informationen vid behov kan återskapas med en rimlig arbetsinsats. Säkerhets- kopiorna ska förvaras separat och på ett betryggande sätt. Enligt föreskrifterna får en säkerhetskopia av informationen i ett datasystem endast hanteras av särskilt utsedd personal och på ett sådant sätt att obehörig åtkomst hindras. De säkerhetskopior som framställs i enlighet med nuvarande bestämmelser kan i händelse av avbrott i systemet ligga till grund för ett snabbt återskapande. Som en extra säkerhetsåtgärd bör det emellertid finnas möjlighet att vidta särskilda åtgärder SFS inte finns tillgänglig på webbplatsen. finns det enligt 4 § tredje stycket kungörandelagen en möjlighet att, om utomordentliga förhållanden påkallar det, kungöra en författning på annat sätt än i SFS. Bestämmelsen är tänkt att tillämpas när det på grund av särskilda hinder såsom t.ex. krig eller arbetskonflikt är omöjligt att få en författning utgiven i SFS. Även om kungörandet sker på elektronisk väg kan sådana situationer uppkomma. Dessutom tillkommer andra liknande situationer, t.ex. naturkatastrofer som ger upphov till längre strömavbrott eller andra förhållanden som orsakar avbrott i systemet och förhindrar allmänhetens åtkomst till den elektroniska författningssamlingen. Det är både lämpligt och nödvändigt att regeringen då kan besluta att kungörandet ska ske på annat sätt så att nya författningar kan bringas till allmänhetens kännedom. Bestämmelsen i 4 § tredje stycket kungörandelagen fyller alltså en funktion även i ett elektroniskt kungörandesystem. Även vid systemavbrott kan alltså information om nya författ- ningar komma till allmänhetens kännedom. Däremot kommer de författningar som har kungjorts i det elektroniska systemet före avbrottet inte att vara tillgängliga systemet ligger nere. Med hänsyn till de fördelar som ett elektroniskt kungörande- system i sig innebär för tillgängligheten av SFS och då risken för längre eller återkommande avbrott måste bedömas som liten, anser utredningen att det är en konsekvens som får accepteras. För rättsäkerheten är det viktigt med förutsebarhet och allmänheten bör därför på olika sätt i förväg informeras om vad som händer och gäller vid ett eventuellt systemavbrott. Ett hot mot det elektroniska kungörandesystemet är att någon ändrar innehållet i de autentiska författningstexterna eller lurar en användare till en falsk version av den officiella webbplatsen. Enligt förslaget ska alltså åläggas ansvar att tillse att säkerheten i systemet är så god att författningarna på webbplatsen är tillförlitliga. Men trots att säkerheten upprätthålls på en hög nivå kan det inte uteslutas att det inträffar incidenter. Resultatet kan bli att en användare tror sig ta del av en autentisk författning trots att så inte är fallet. Det kan framstå som oskäligt om en enskild som i god tro tar del av en författningstext på den officiella webbplatsen för kungörande drabbas av några negativa följder på grund av avvikelserna. På samma sätt som vid andra avvikelser mellan innehåll i olika officiella författningstexter och liksom i dagens pappersbaserade förfarande får emellertid de rättsliga konsekvenserna av det inträffade avgöras efter en bedömning av omständigheterna i det särskilda fallet. För kungörandesystemets trovärdighet är det viktigt att det finns säkra funktioner för att så snabbt som möjligt upptäcka varje form av manipulation och för att ett snabbt åtgärdande sker. Datasystemet bör omfatta en funktion som larmar vid varje form av obehörig åtgärd och som gör det möjligt att upptäcka och spåra ändringar i dokumenten. Ett annat enkelt sätt att höja säkerheten är att en uppdatering av informationen på webbplatsen enbart kan ske genom vissa datorer i ett slutet system som enbart används för det ändamålet och där tillträde kräver särskild behörighet. Efter att en obehörig åtgärd upptäckts måste, på samma sätt som vid ett systemavbrott, återställandearbetet genomföras snabbt. Säkerhetskopiorna, och i sista hand det skriftliga underskrifts- exemplaret, kan ligga till grund för ett återskapande av dokumenten till ursprungligt skick. Om någon olovligen allvarligt stör eller hindrar användningen av det elektroniska kungörandesystemet gör sig den personen i första hand skyldig till dataintrång enligt 4 kap. 9 c § och riskerar ett straff i form av böter eller fängelse i högst . anges i avsnitt 4.2 kan även andra straffbestämmelser komma ifråga under vissa förhållanden. Utredningens slutsats är att nuvarande straffreglering är tillräcklig även efter införandet av ett elektroniskt system för kungörande av författningar och att några straffrättsliga författningsändringar inte krävs med anledning av utredningens förslag. 6.8.11Elektroniskt kungörande; en praktisk beskrivning Här följer en beskrivning av hur förfarandet kring det elektroniska kungörandet skulle kunna ordnas i praktiken om utredningens förslag genomförs. En ny författning tas fram inom på ungefär samma sätt som sker . I stället för att använda en word-mall sker arbetet i ett program som bygger på xml. Med hjälp av ett xml- schema kommer alla författningar att följa samma mall och alla obligatoriska uppgifter kommer att finns med. Utkastet till den färdiga författningen finns i en elektronisk fil. Alla justeringar av författningstexten sker i filen och alla uttag, i samband med del- ning, sker från den. Därmed sker allt arbete s.a.s. mot samma källa. Inför regeringssammanträdet konverteras författningen till det slutliga dokumentformatet, företrädesvis till ett format med egenskaper som pdf. En utskrift av filen ligger till grund för regeringens beslut att utfärda författningen och förses därefter med en underskrift. Underskriftsexemplaret bifogas regeringens protokoll från sammanträdet. Det förvaras i akten och arkiveras på samma sätt som sker . Efter att regeringen beslutat utfärda författningen vid regeringssammanträdet låses den elektroniska fil som innehåller författningen definitivt. sker kungörandet genom att författningen förs in i SFS på den särskilda webbplatsen. Först ger emellertid en chefstjänsteman vid det departement som ansvarat för ärendet sitt godkännande till införandet om det rör sig om en lag eller förordning. Det sker t.ex. genom att han eller hon förser dokumentet med en elektronisk stämpel eller genom att han eller hon på något sätt gör dokumentet tillgängligt för publicering med stöd av en särskild behörighet. Är det en myndighetsföreskrift som ska kungöras i SFS lämnar en behörig person vid myndigheten ett sådant godkännande. Föreskriften kan sedan överföras till på ett Därefter kungörs författningen elektroniskt i SFS på webbplatsen med hjälp av en automatisk funktion eller centralt inom . Även den elektroniskt kungjorda författningen ska arkiveras på ett ändamålsenligt sätt. Kungörandet sker på en helgfri måndag- fredag. Som huvudregel bör det ske vid ett visst klockslag som bör vara detsamma . Om det inte finns någon författning att kungöra en viss dag lämnas en upplysning på webbplatsen om detta. Förslag: De nya bestämmelserna ska träda i kraft . För författningar som har kungjorts gäller äldre bestämmelser, om inte författningen därefter i sin helhet förs in i () i samband med en ändring av författningen. Har en förordning med stöd av äldre bestämmelser kungjorts i någon annan författningssamling eller i någon annan publikation, ska en ändring av förordningen kungöras i samma författningssamling eller publikation som författningen ursprungligen kungjordes. Övergången till ett elektroniskt kungörande av författningar innebär bl.a. att ett särskilt tekniskt system ska byggas upp och introduceras. Detta för också med sig vissa förändringar av arbetsrutinerna inom . Vidare är det angeläget att tid ges för information till allmänheten om den nya formen för kungörande. Det ska också beaktas att staten under utrednings- tiden har träffat ett nytt avtal med om tryckning, försäljning och distribution av SFS som löper till och med , med viss möjlighet till förlängning. Enligt utredningens uppfattning bör de nya reglerna mot den bakgrunden kunna träda i kraft . De föreslagna reglerna tar med ett undantag sikte på alla författningar som kungörs efter ikraftträdandet. En ändring av en förordning som enligt äldre bestämmelser har kungjorts i en annan författningssamling än SFS, eller i någon annan publikation, ska även efter ikraftträdandet av de föreslagna reglerna kungöras i samma författningssamling som grundförfattningen kungjordes, om det är möjligt. Sådana förordningar kommer alltså att kungöras på samma sätt som den ursprungliga förordningen eller med andra ord i tryckt form, även efter att ett elektroniskt kungörandesystem har införts. I fråga om alla andra författningar kommer den elektroniska versionen som har kungjorts på webbplatsen för SFS att vara autentisk och återge författningens lydelse. Som framgått i det föregående kommer motsvarande att gälla s.k. omtryck. Om regeringen i samband med utfärdande av vissa ändringar i en författning beslutar att föra in författningen i dess helhet, kommer denna elektroniska version av hela författningen i SFS att vara autentisk. Detta ska gälla både i de fall där en tidigare lydelse har kungjorts i den tryckta versionen av SFS enligt hittillsvarande ordning och i fall där den har kungjorts elektroniskt. Enligt utredningens uppfattning bör reglerna om elektroniskt kungörande av lagar och förordningar inte ges retroaktiva verk- ningar i vidare mån än vad som sagts beträffande omtrycken. gällande regler för kungörande får alltså fortsatt giltighet för de författningar som kungjorts i sin pappersversion enligt de reglerna. Verkningarna av ett kungörande får bedömas enligt de regler som var tillämpliga då kungörandet skedde. Under ett övergångsskede kommer därmed användaren att få söka autentiska versioner på två ställen, i den tryckta versionen av SFS och i den elektroniska versionen, alltefter tidpunkten för kungörandet. Detta kan komma att gälla för en och samma författning, om den ursprungligen har kungjorts i pappersutgåvan och därefter vissa bestämmelser ändras och kungörs enligt de nya reglerna utan att omtryck sker. Den olägenhet som får anses ligga i detta, kan dock i viss utsträckning begränsas just genom omtryck i den elektroniska versionen av SFS. Det kan också vid mer omfattande ändringar i en författning finnas skäl att särskilt överväga om ändringarna bör ske genom att en ny författning får ersätta den gamla, varefter den nya författningen kungörs elektroniskt och därmed i sin helhet blir autentisk i elektronisk form. Även med sådana åtgärder kommer dock övergångsskedet att bli långvarigt. Utredningen har därför övervägt en ordning som innebär att författningar som kungjorts i pappersform efter en övergångstid förs över till det elektroniska systemet som i så fall ensamt skulle återge den autentiska lydelsen också av dessa författningar. Ett fullt genomförande av en sådan ordning skulle dock förutsätta att den elektroniska lydelsen generellt gavs företräde framför pappersversionen, även om det inträffar något fel vid överföringen. Det ger upphov till principiella och praktiska I realiteten skulle följden kunna bli att vederbörligen kungjorda och kanske gällande bestämmelser i lag eller förordning får ett ändrat innehåll eller rent av faller bort genom missöden vid överföringen. Konsekvenserna av detta är svåra att överblicka. Det skulle också uppstå tolknings- frågor av ett slag som inte bör avgöras inom ramen för ett arbete med att föra över autentiska författningstexter från pappersutgåvan till den elektroniska versionen av SFS. Vid lagstiftning av mycket gammalt datum kan således tvekan i vissa fall råda om författningen alltjämt är gällande, även om den inte formellt har upphävts. Svårbedömda situationer kan uppstå även i fall där en författning har ändrats ett stort antal gånger och där flera lydelser till följd av övergångsbestämmelser ska gälla parallellt. Som utredningen varit inne på i samband med omtrycken, är det i vart fall inte godtagbart att vad som praktiskt sett kan liknas vid författningsändringar förs in i den officiella författningssamlingen utan regeringsbeslut, vilka således skulle få avse i princip hela det gällande beståndet av lagar och förordningar. Utredningen har mot den bakgrunden stannat vid att inte föreslå någon särskild ordning för överföring av nu gällande författningar till den elektroniska författningssamlingen. De olägenheter som följer av att den autentiska versionen kan få sökas på två ställen kommer att minska med tiden och uppvägs i allt fall av de fördelar som följer med ett elektroniskt kungörande av alla nya författningar. Om förslagen i ett utredningsbetänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas (14 § kommittéförordningen [1998:1474]). Skulle förslagen innebära samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska också dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen även föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § kommittéförordningen att om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvens- erna i det avseendet anges i betänkandet, liksom om förslagen har betydelse för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar eller för andra särskilt angivna intressen. Enligt utredningens direktiv ska dessutom redovisas vilka budgetkonsekvenser förslagen kan komma att medföra och lämna förslag på hur dessa kostnader kan finansieras. Analysen ska göras ur såväl ett kort som ett långt perspektiv. I analysen ingår att väga in ekonomiska vinster och effektivitetsvinster men också aspekter som författningarnas tillgänglighet.