sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — Ytterligare pusselbitar för att belysa VTI:s betydelse som utförare av svensk transportforskning återfinns i en rapport som och utarbetade gemensamt år 2002.TPF 11 FPT Den visar bl.a. olika utförarmiljöers betydelse mätt i FoU-projekt och FoU-volymer . Dessa uppgifter börjar visserligen bli ganska gamla men i sina huvuddrag stämmer nog bilden alltjämt. Figur 6.1 visar hur Vägverksprojekten fördelade sig på olika utförare . Figuren är svårläst men det torde ändå framgå att den främsta utföraren – VTI – har en fullständigt dominerande roll. Om man mäter i FOU-volym blir bilden likartad. av FoU-anslag gick till VTI 2002 medan den näst största utföraren detta år (TFK) nådde . Figur 6.1 Antal Vägverksprojekt per utförare . Källa: Utförarmiljöer, antal VV-projekt per utförare 0 10 20 30 40 50 60 70 80 VTI V V TFK LU/ LT H KTH GU CTH S T r i v e c t o r TÖI CD U Tr a nsek LuT U u niv K I Teknikd al e n S L U Li U I VL Aerot ech Telu b I nr egi a E coT raffi c CT R M T C SWEVA S ca nd iaconsult arlstads uni v LHS S INT E F SP S G I När det gäller FoU-insatser på Vägområdet är VTI:s ställning inte fullt lika dominerande. Av projekt svaTP 11 PT Vägtransportsektorns FoU-behov och tillgång till FoU-utförare med tillhörande utbildningsutbud, och , . SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling rade VTI ändå för med 52 av totalt 259 projekt. Man hade därmed nästan dubbelt så många VINNOVA-projekt som den näst största FoU-utföraren (inkl. LTH). Räknat i pengar var VTI:s andel av vägrelaterade FoU-anslag . Figur 6.2 visar hur EU-projekten med svenskt deltagande fördelade sig på utförande organisation . VTI:s framskjutna position är tydlig även i detta avseende. Uppgifterna är något ålderstigna men enligt vad jag har erfarit vid mina kontakter med är VTI:s betydelse för medverkan i EU:s transportforskningsprogram oförändrat stor. I EU:s pågående sjätte ramprogram är VTI som redan framgått engagerat i ett drygt 20-tal projekt med en beräknad omfattning i storleksordningen . VTI är koordinator för flera EU-projekt. Enligt aktuell statistik har VTI fått av sina ansökningar om medverkan i EU-programmen antagna, vilket är en unikt hög andel. Till bilden hör då även att medverkan på transportforskningsområdet är ovanlig omfattande i jämförelse med vad som är fallet inom andra delar av ramprogrammet. Figur 6.2 Svenska deltagare i EU projekt inom vägtransportorådet 1999. 0 5 10 15 20 25 30 VTI T FK CTH SGI KT H Kommuner VV L LU L TH L i U S U antal också som att forskningsinstituten rent allmänt har en verksamhetsinriktning och verksamhetsform som är väl anpassad för att hävda sig i konkurrensen om de europeiska forsknings141 Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 medlen.TPF 12 FPT I förhållande till verksamhetens omfattning förefaller också VTI hävda sig väl i förhållande till övriga .TPF 13 FPT Kartläggningen av svenska FoU-utförare inom vägsektorn visar även på att den svenska transportforskningsmiljön är mycket splittrad och till största delen består av mycket små institutioner. Sammantaget fanns det nära 115 olika utförare av vägtransport-FoU i . Detta är ett skäl till att man nu från forskningsfinansiärernas sida försöker sammanföra forskningsmiljöerna i olika typer av FoU-centra. I den ovan nämnda rapporten bedömdes också de olika forskningsmiljöernas betydelse i förhållande till de FoU-områden som identifierat i sitt inriktningsprogram för åren 2000–2009. Resultatet redovisas i bilaga 2. Av bilagan framgår att VTI har klassats som primär FoU-utförare inom nästan alla de prioriterade områdena och att institutet inom många områden ensamt innehar denna roll. VTI har på mitt uppdrag sammanställt en detaljerad beskrivning över institutets olika forsknings- och verksamhetsområden. Av denna beskrivning framgår bl.a. verksamhetens närmare inriktning och samhällsrelevans, dess ekonomi och en bedömning av marknad och framtida forskningsbehov. Beskrivningen redovisas i bilaga 3. 6.3.4 VTI:s marknad I utredningens direktiv ingår att identifiera konkurrenter, marknadsandelar, ägande samt efterfrågan från olika kundsegment på den marknad som ett bolag skulle komma att verka på. Hur marknaden fungerar i stort och de grundläggande motiven för ett fortsatt statligt åtagande i fråga om kunskapsförsörjningen på transportområdet har redan belysts i den omvärldsanalys som finns i kapitel 3. Detta avsnitt innehåller därför en mer traditionell beskrivning av marknadsförhållandena i termer av det tilltänkta bolagets kunder, konkurrenter, etc. Eftersom VTI:s – och därmed även det nya bolagets – verksamhet är organiserad tvärvetenskapligt och transportslagsövergripande varierar marknadsförutsättningarna en hel del mellan olika verkTP 12 PT : En analys av industriforskningsinstitutens villkor och framtid ur ett närings- och innovationspolitiskt perspektiv , KTH. TP 13 PT Svenskt deltagande i sjätte ramprogrammet, , Version 2. SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling samhetsgrenar. Beskrivningen i detta avsnitt hålls därför på en förhållandevis översiktlig nivå. För en mer detaljerad redovisning hänvisas till den mer ingående beskrivning av olika verksamhetsområden som VTI gjort på utredningens uppdrag (bilaga 3). En allmän beskrivning av VTI:s nuvarande uppdragsverksamhet har tidigare redovisats i kapitel 4 (avsnitt 4.4.6). Av den framgår att har varit VTI:s största kund. kom av VTI:s intäkter från FoU och konsultuppdrag från och andelen har varit ännu högre. Andra stora uppdragsgivare är (av intäkterna 2006) och (av intäkterna 2006). Dessa och andra statliga beställare svarade för över 2/3 av VTI:s uppdragsintäkter . Även en stor del av övriga intäkter utgörs av offentliga medel, t.ex. i form av EU-anslag (av intäkterna 2006) och kommunala uppdrag och samfinansieringsprojekt mellan staten och näringslivet. Endast av intäkterna kommer från privata uppdragsgivare.TPF 14 FPT Den övergripande bilden är alltså att VTI i mycket hög grad är beroende av ett fåtal statliga uppdragsgivare. Det innebär att efterfrågan på ett nytt bolags tjänster kommer att styras starkt av strategiska och budgetmässiga avvägningar som görs inom och andra statliga myndigheter som i sin tur avgörs av de politiska beslut och prioriteringar som görs över tiden. Denna exponering i förhållande till ett fåtal offentliga beslutsfattare innebär en hög rörelserisk och begränsade möjligheter att långsiktigt förutse variationer i efterfrågan. Den medför å andra sidan att bolaget inte drabbas så hårt av branschvisa eller konjunkturella variationer i efterfrågan som tillhörigheten till koncernen staten och de långsiktiga relationerna till vissa beställare kan antas medföra att ägaren i sina olika skepnader tar långsiktiga hänsyn till verksamheten vid bolaget. Att VTI är sårbart för tillfälliga nedgångar i efterfrågan hos enskilda beställare har också föranlett regeringen att i regleringsbreven ställa upp målet att VTI skall sträva efter att vidga kretsen av forskningsbeställare. Antalet beställare med en faktureringsvolym över 100 tkr har dock varit oförändrat – 47 stycken – . VTI uppger dock att man har många kunder som anlitat uppdrag. Den överTP 14 PT VTI:s årsredovisning 2006. Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 gripande bilden är ändå att det är få kunder – särskilt inom privat sektor – som efterfrågar den typ av tjänster som VTI erbjuder. Strukturen på VTI:s marknad hänger naturligtvis nära samman med hur transportsektorn i stort är organiserad och då särskilt de offentliga insatserna. Som redovisats i kapitel 3 finns det utvecklingstendenser i form av en ny regional organisation och ökad marknadsorientering av infrastrukturhållningen som kan medföra att marknaden för ett bolagiserat VTI vidgas och diversifieras. Ser man till de olika enskilda verksamhetsområdena är den största kunden inom trafiksäkerhetsanalys. Exempel på andra kunder på detta område är , , , , , , och kommuner. Bland konkurrenterna till VTI på detta område kan nämnas WSP, och Transportökonomisk institutt i . När det gäller trafikantbeteende och samspelet mellan trafikant och trafiksystem är , , , EU och fordons- och systemtillverkare viktiga kunder. Exempel på andra kunder är försäkringsbolag, regioner, kommuner och intresseorganisationer. Andra utförare inom området som fungerar både som sambetspartners och konkurrenter är , och . Inom området miljö är , , , , , , Statens vegvesen i , och däckstillverkare exempel på betydelsefulla uppdragsgivare. VTI konkurrerar (och samarbetar) på detta område med många privata konsultföretag som Trivector och och institut som TFK, IVL, SP och DRI, liksom med många universitet/högskolor. Fordonsområdet har fordonsindustrin som sin viktigaste marknad, framförallt via olika kompetenscenter (bl.a. VIP som är en ny satsning under utveckling). Ytterligare en viktig beställare är EU, , olika komponenttillverkare och däcksindustri. Fordonsindustrin och andra institut och företag med omfattande provningsverksamhet utgör konkurrenter. Inom trafikteknik är och kommuner stora beställare av VTI:s tjänster. Även EU-projekten är betydelsefulla. Exempel på konkurrenter är konsultföretag som Ramböll, Trivector, WSP och universitet/högskolor (exempelvis , , , och ). Inom väg- och banteknik är den helt dominerande uppdragsgivaren. Entreprenörer, konsulter och materialindustri är 144 SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling andra viktiga kunder liksom EU och olika utländska myndigheter och företag. Konkurrenter är framförallt större konsultföretag och institutioner och forskningscentra vid tekniska högskolor. För området policyanalys är , och de viktigaste uppdragsgivarna. Även EU spelar en växande roll. Verksamhet liknande VTI:s bedrivs vid några svenska universitet – bl.a. KTH och – och några konsultbolag, exempelvis Trivector och WSP. Bibliotek och informationscentret (BIC) vid VTI har en annan karaktär än övriga verksamhetsområdet men det handlar likväl om tjänster som produceras. BIC tillhör BIBSAM-biblioteken, vilket innebär att skall betjäna svensk forskning och utveckling samt vara allmänt tillgängligt. Viktiga kunder, förutom VTI:s forskare, är framförallt forskare och forskarstuderande från universitet och högskolor, konsulter, utredare och handläggare från myndigheter och privata företag, samt utländska kunder. Den externa verksamheten utgör av BIC:s totala verksamhet. Informationsuppdrag utförs bl.a. inom olika EU-projekt. Som framgår av redovisningen ovan framträder den allmänna bilden av VTI:s marknad med många offentliga finansiärer även när man går in på de enskilda verksamhetsområdena. finns det betydande skillnader i kundsammansättningen mellan områdena och avsättning av tjänsterna är ibland starkt koncentrerad till ett fåtal beställare och i andra fall mer diversifierad. Ett tydligt intryck är att den internationella marknaden växer och att inte minst EU-forskningen successivt får ökande betydelse. VTI:s konkurrenter finns främst inom universitet och högskolor, större konsultföretag med inriktning mot samhällsplanering samt andra institut. Inom den sistnämnda gruppen handlar det främst om andra institut i men det förefaller pågå en utveckling mot att instituten i allt högre grad konkurrerar även över nationsgränserna. kan det noteras att de främsta konkurrenterna också ofta utgör de viktigaste samarbetsparterna för VTI – en iakttagelse som säger något om marknadsförutsättningarna för kvalificerad kunskapsproduktion i dagens samhälle och som utmärks av att olika aktörer rör sig mellan olika allianser och konstellationer inom ett och samma innovationssystem. Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 6.4 Min analys 6.4.1 Inledning De utgångspunkter som jag nu redovisat har dels rört forskningsinstitutens allmänna organisation, verksamhet och finansiering i och utomlands. Vidare har jag beskrivit de tillgångar och andra resurser för samhällsmotiverad FoU om transporter som VTI förfogar över och vilken betydelse institutet spelar för den samlade transportforskningen i . Slutligen har jag redovisat hur VTI:s marknad ser ut i stora drag. Alla dessa förhållanden anser jag vara väsentliga att väga in för att kunna bedöma vilka verksamhetsförutsättningar som ett forskningsinstitut i bolagsform bör ges. Mina ställningstaganden till vad som motiverar det nya bolagets verksamhet, om och varför det skall ägas av staten, vad som skall vara bolagets verksamhetsområde (marknad) och hur dess konkurrensmöjligheter bör se ut samt hur verksamheten skall finansieras hänger samman med dessa utgångspunkter. Innan jag går närmare in på dessa frågor skall jag dock redovisa vilka överväganden jag gjort när det gäller verksamhetens avgränsning och eventuella samverkan med annan verksamhet. Även här spelar naturligtvis verksamhetens marknadsförutsättningar och inre sammanhang stor roll. 6.4.2 Hela VTI bör bolagiseras Av den beskrivning av VTI:s verksamhet som lämnats ovan – och i ännu högre grad av den mer detaljerade beskrivning som återfinns i bilaga 3 – framgår att VTI:s olika verksamhetsgrenar skiljer sig åt när det gäller insatsernas inriktning och marknadsförutsättningar. Vissa delar är mer beroende av tunga investeringar i teknisk FoUinfrastruktur än andra, en del har ett fåtal stora uppdragsgivare medan andra har en mera spridd kundgrupp, i vissa delar av verksamheten är inriktningen mot långsiktig forskning stark medan andra delar har mera utvecklings- och konsultkaraktär. Dessa och andra skillnader kan också medföra att det framstår som mer eller mindre angeläget att föra över verksamheten från en myndighets- till en företagsmiljö. Graden av faktisk eller potentiell konkurrens, den ekonomiska omslutningen och affärsmässiga mognaden och de kommersiella utvecklingsförutsättningarna kan 146 SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling således skifta mellan de olika delarna av verksamheten och medföra att fördelarna med en bolagisering blir mer eller mindre uttalade. När det gäller den renodlade FoU-verksamheten anser jag det dock vara helt uppenbart att verksamheten bör hållas samman i en juridisk person. VTI:s styrka, särmärke och existensberättigande är enligt min mening de unika möjligheter som institutet erbjuder till tvärvetenskaplig och tillämpad FoU inom transportområdet. Detta förutsätter enligt min mening att de olika verksamhetsområdena hålls samman i en samlad organisation. Som jag tidigare påpekat anses den svenska transportforskningen också lida av en långtgående splittring och fragmentering av forskningsmiljöerna – ett förhållande som forskningsfinansiärerna nu på olika sätt försöker motverka genom centrumbildningar av olika slag. Att i det läget slå sönder den största – och egentligen enda betydande – transportforskningsmiljö som finns i tror jag skulle vara ett stort misstag. VTI:s biblioteks- och informationscentral (BIC) är däremot en verksamhet som det kan finnas större skäl att ifrågasätta som en del i ett framtida bolag. Här rör det sig om en utpräglad servicefunktion som skall vara tillgänglig för hela samhällets behov och som finansierats av anslag från andra transportmyndigheter eller över statsbudgeten. Verksamheten i form av biblioteksservice, LIBRIS registrering, konferensregister, Transguide, att vara svensk kontaktpunkt för ITRD, etc. har enligt min mening begränsad kommersiell potential och får inte heller några påtagliga fördelar av en bolagisering. Tvärtom kan det möjligen uppstå vissa problem att få tillgång till vetenskapliga publikationer och databaser. I princip skulle alltså BIC kanske lika gärna eller t.o.m. med viss fördel kunna knytas till högskolan på samma sätt som andra ansvarsbibliotek. Min bedömning är ändå att biblioteks- och informationsverksamheten tillsvidare bör ligga kvar hos ett bolagiserat VTI. Skälet är att verksamheten är väl integrerad i VTI:s verksamhet, att det trots allt finns vissa samproduktionsfördelar mellan BIC och VTI:s övriga verksamhet, att verksamheten är av förhållandevis begränsad omfattning och att fördelarna med att byta huvudman för verksamheten knappast motsvarar kostnaderna – åtminstone inte om detta förutsätter en omlokalisering av verksamheten. Till min bedömning i denna del bidrar också att verksamheten förefaller att vara motiverad och fungera väl i nuvarande miljö. I en utvärdering 2003 konstaterades således att BIC 147 Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 mycket väl har uppfyllt målet att öka tillgängligheten och användningen av transportforskningen för externa användare genom att utveckla och ständigt förbättra sina bibliotekstjänster inte minst genom utveckling och underhåll av ämnesportalen Transguide där även bl.a. databas ingår. BIC uppfattas också som en god investering för staten genom de samordnings- och effektivitetsvinsterna som har uppstått.TPF 15 FPT Min slutsats är alltså att en bolagisering av VTI bör omfatta hela verksamheten. Jag utesluter dock inte att det kan behöva ske vissa omstruktureringar av verksamheten i samband med en bolagisering. En sådan omstrukturering, som jag bedömer kommer att vara av måttlig omfattning, innebär dock att vissa funktioner, lokaler och anläggningar som det inte bedöms finnas någon långsiktig efterfrågan på helt avvecklas. 6.4.3 VTI som del av en institutskoncern Jag har tidigare i avsnitt 6.3.2 redogjort för den omstrukturering av industriforskningsinstituten som genomförts och de förslag som finns om att driva denna process vidare. I rapporten ny institutssektorTPF 16 FPT föreslås således att det skall skapas en institutskoncern som är statligt helägd på koncernnivå.TPF 17 FPT I denna koncern bör enligt rapporten så mycket som möjligt av den statliga institutssektorn samlas, förutsatt att de har en övervägande industriell, näringspolitisk eller teknikvetenskaplig profil. VTI anges som ett av de institut som bör ingå i koncernen. För egen del har jag svårt att ta ställning till ovanstående förslag. Om det skapas en samlad koncern av förefaller det naturligt att VTI ingår i denna. Jag kan också se många fördelar för VTI:s verksamhet i form av t.ex. tillgång till en starkare kapitalbas och större ekonomiska resurser i övrigt, ökade samverkansmöjligheter, förstärkt nationell och internationell närvaro samt mera stabila finansieringsförutsättningar. Om koncernen skall ha en utpräglad industriell, näringspolitisk och teknikvetenskaplig profil är jag emellertid mera tveksam till om VTI bör ingå. Jag anser nämligen att det är utomordentligt viktigt TP 15 PT Utvärdering av extern verksamhet vid VTIs bibliotek och informationscenter, , , – Infonaut TP 16 PT : En ny institutssektor. En analys av industriforskningsinstitutens villkor och framtid ur ett närings- och innovationspolitiskt perspektiv, KTH, 2006. TP 17 PT Andra ägarkonstellationer föreslås vara möjliga för de ingående instituten. SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling att VTI kan behålla sin samhällsorienterade och transportpolitiska verksamhetsinriktning. Om VTI:s verksamhet, i likhet med mycket av den så kallat transportrelaterade forskningsfinansieringen, skulle övergå till att bli industripolitiskt istället för transportpolitiskt motiverad anser jag således att det skulle vara en stor förlust för samhället. Industri- och näringspolitiskt inriktade insatser kan säkert vara välmotiverade men de kan inte helt ersätta det bredare perspektiv på samhällsutvecklingen som jag menar ligger i de transportpolitiska utgångspunkterna. anser jag att en statlig institutskoncern borde kunna inrymma forskningsinstitut med en bredare samhällsorientering än vad som normalt finns i de s.k. industri- och branschforskningsinstituten. IVL och SP, som båda föreslås ingå i koncernen har enligt min bedömning en sådan bredare verksamhetsinriktning och liknar i det avseendet VTI. Vad jag förstår är det inte nu nödvändigt att ta ställning till om VTI:s verksamhet skall bedrivas självständigt eller inordnas i en större struktur. Däremot kan man nog dra slutsatsen av det hittillsvarande omstruktureringsarbetet att en bolagisering av VTI är en fördel – och kanske till och med en nödvändighet – om man vill skapa största möjliga handlingsfrihet i denna fråga. 6.4.4 Uppdraget för ett nytt bolag I min allmänna omvärldsanalys i kapitel 3 kom jag fram till att staten och samhället i stort har mycket att vinna på att det finns en kunskapsförsörjning och analysverksamhet riktad mot transportsystemet och dess samverkan med det omgivande samhället. I detta kapitel har jag också försökt kartlägga vilka forsknings- och utvecklingsresurser som VTI:s verksamhet erbjuder och vad de betyder för svensk transportforskning. Det verkar som man som ett riktmärke kan säga att VTI svarar för ungefär 1/3 av transportforskningen i . Betydelse för det svenska forskarsamhällets samverkan med internationell och europeisk transportforskning förefaller vara av samma storleksordning. Min slutsats blir mot den bakgrunden att VTI:s verksamhet är en tillgång som inte kan undvara. En följd av denna slutsats anser jag också vara att ett bolagiserat VTI i huvudsak bör behålla nuvarande verksamhetsinriktning och även fortsättningsvis ges förutsättningar att fylla rollen som ett 149 Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 kvalificerat om och för det svenska transportsystemets utveckling. Detta är i grunden ett samhällsuppdrag som innebär att fortlöpande förbättra kunskapen om transportsektorn och dess samspel med det omgivande samhället med målet att bidra till ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem. I regeringens presentation och analys av den statliga företagssfären delas företagen numera upp i två huvudgrupper; företag som verkar under marknadsmässiga villkor samt företag som har särskilda samhällsintressen att ta hänsyn till.TPF 18 FPT Denna uppdelning har tillkommit för att underlätta analysen och uppföljningen av såväl hela företagsgruppen som de enskilda företagens resultat och måluppfyllelse. I redogörelsen lämnas således uppgifter om beslutade ekonomiska mål i såväl företagsgruppen företag som verkar under marknadsmässiga villkor som för företag som har särskilda samhällsintressen. Med mitt förslag skulle ett bolagiserat VTI enligt min mening helt klart höra hemma i gruppen statliga företag som verkar för särskilda samhällsintressen. Samhällsuppdraget innebär som sagt i detta fall att bolaget skall ha i uppgift att fortlöpande förbättra kunskapen om transportsektorn och dess samspel med det omgivande samhället med målet att bidra till ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem. Mitt förslag till mål för det nya bolaget, såvitt avser samhällsuppdraget, är att det skall ha till huvuduppgift att på uppdrag utföra samhällsmotiverad tillämpad forskning och utveckling om transport- och trafiksystemen. Denna övergripande uppdragsbeskrivning kan kompletteras med ytterligare mål av den typ som VTI redan har genom sitt regleringsbrev. Exempel på andra målsättningar som jag bedömer bör ingå i bolagets uppdragsbeskrivning är att bolaget aktivt skall bidra till transportsektorns kompetensförsörjning, att bolaget successivt skall vidareutveckla sitt internationella engagemang och att bolaget successivt skall förstärka samarbetet med universitet och högskolor. De ekonomiska mål som bör gälla för bolaget återkommer jag till i kapitel 7. Jag vill dock betona att även samhällsuppdraget i grunden har en ekonomisk motivering och syftar till att skapa samhällsekonomiska vinster. Att härleda forskningsinsatsernas betydelse i detta avseende är inte alltid lätt eftersom ledtiderna ofta TP 18 PT Exempelvis i regeringens skrivelse med redogörelse för företag med statligt ägande 2006 (Skr. 2005/06:120). SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling är långa och det är svårt att isolera forskningens bidrag från andra typer av insatser.