sou · GWB374 · 2008-07-04 00:00:00 — Medborgaren eller företagaren ska inte behöva vara insatt i hur förvaltningen fördelar sitt arbete. De bör kunna ta en kontakt via Internet eller per telefon och där- igenom få information om eller initiera ett ärende. När en huvud- ansvarig myndighet kan identifieras och ett ärende har initierats bör det normalt räcka med att kommunikationen i ärendet sker med den myndigheten, även om ärendet hanteras av flera myndig- heter. Berörda myndigheter har valt att effektivisera sin verksamhet genom processutveckling och införande av nya IT- stöd. Fortsatt effektivisering måste i ökad utsträckning sökas genom myndighetsövergripande ansatser i form av horisontell sam- verkan och gemensamma tjänster mot medborgare och företag. På olika sätt ska samverkan mellan myndigheter främjas i syfte att underlätta medborgares och företags kontakter med förvaltningen och upprätthålla en god tillgänglighet till offentliga tjänster. Hanteringen av utbetalningar från välfärdssystemen är ett område där samverkan mellan myndigheter även på kort sikt kan ge stora ekonomiska vinster, säkerställa såväl medborgarnas rättighe- ter som skyldigheter, leda till bättre service till medborgare och effektivisera verksamheten vid berörda organisationer. Ansvaret för administrationen av berörda välfärdssystem är för- delat mellan statliga myndigheter, arbetslöshetskassor och kom- muner. Regler finns om vilka bidrag som inte får utgå eller som ska reducera andra t.ex. Föräldrapenning får inte kombineras med sjukpenning. Studiemedel får inte kombineras med aktivitets- och sjukersätt- ningar eller arbetslöshetsersättning. Bostadsbidrag och bostadstillägg till pensionärer beror på arbetsinkomst och ersättningar från alla andra system. Ersättning till asylsökande får inte kombineras med ekonomiskt bistånd. Utbildningsbidrag till doktorander ska minskas med sjukpen- ning. Ersättning till smittbärare ska minskas med rehabiliterings- ersättning. Ekonomiskt bistånd ska minskas med ersättningar från alla andra system. Delegationen sökte i ett tidigt skede av arbetet sig på att få en enkel och överskådlig bild av vilka välfärdssystem som inte får kombine- ras med varandra och vilka som ska samordnas, dvs. där ersätt- ningen i ett välfärdssystem ska minskas med hänsyn till ersätt- ningar från andra system. Ambitionen att få en enkel och över- skådlig bild som var helt rättvisande visade sig omöjlig att klara. För många av förmånerna är samordningsreglerna beroende på vilken situation som råder. I vissa situationer råder förbud mot att kombinera två ersättningar med varandra medan det i andra situa- tioner kan vara tillåtet. Exempelvis kan sjukpenning på heltid inte kombineras med sjukersättning på heltid. Däremot kan sjukpen- ning på halvtid kombineras med sjukersättning på halvtid. Proble- men är inte lika många när det gäller samordning, dvs. ersättningen ska minskas, med de finns även där. Exempelvis ska assistansersätt- ning minskas med handikappersättning. Minskningen ska dock enbart ske med den del av handikappersättningen som är beviljad för att täcka samma behov av hjälp som assistansersättningen, alltså inte den del av handikappersättningen som är föranledd av mer- kostnader. Fördelar med en gemensam funktion för utbetalningskontroll Kvaliteten i handläggning och beslutsfattande blir högre Det säger sig självt att det är stora svårigheter för den enskilde handläggaren att ha en överblick över alla välfärdssystem som ska samordnas och alla utbetalande organisationer samt att därtill åstadkomma den samordning som krävs. Delegationen har i rapporten blir det fel? redovisat att en bidragande orsak till felaktiga utbetalningar är att regelverken är komplicerade och otydliga samt att det finns brister i samverkan med andra myndig- heter. Delegationen har även konstaterat i kapitel 4, Myndigheter- nas åtgärder, att IT-baserade handläggarstöd med inbyggda kon- troller bör utvecklas av myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner. Ett IT-baserat handläggarstöd som efterfrågas av de utbetalande organisationerna men som kräver en särskild utredning är en gemensam funktion för utbetalningskontroll. En sådan funk- tion skulle kunna kontrollera när ersättningar utgår från två väl- färdssystem , och ge signal om kon- trollbehov eller samordningsbehov. Vidare skulle kontroll kunna göras mot inkomst innan utbetalning genom att koppla ihop inkomstuppgifter med uppgifter om utbetalda ersättningar. Ett sådant handläggarstöd skulle underlätta och effektivisera handläggarnas arbete. De nuvarande tidsödande kontrollerna, genom förfrågan till annan organisation, skulle upphöra. En ytterligare kontroll som skulle kunna byggas in i en sådan funktion är kontroll mot folkbokföringsadress. Om en avvikelse upptäcks genereras en impuls till utredning och kontakt tas med , folkbokföringen. Viktigt att notera är att en funktion för utbetalningskontroll inte ersätter det informationsutbyte med andra myndigheter och organisationer som behöver ske i samband med handläggningen av ärendet. Utbetalningskontrollen kommer att ske i ett sent skede av handläggningen och blir en sista kontroll innan utbetalning. Väsentligt är därmed att de utbetalande myndigheterna, arbetslös- hetskassorna och kommunerna inte drar ned på sin förebyggande kontrollverksamhet, vid ett införande av en funktion för utbetal- ningskontroll. I sådant fall kommer problemen att övervältras på funktionen och systemet blir förmodligen tungrott. Servicen till medborgarna ökar är det svårt för den sökande att lämna korrekta uppgifter till alla instanser. Den sökande är inte säker på vilka uppgifter som redan finns hos den utbetalande organisationen och har svårt att tolka alla regelverk. Genom en funktion för utbetalningskontroll innan utbetalning kan den utbetalande organisationen i högre grad säkerställa att rätt ersättning utgår och kan kommunicera eventu- ella frågor med den sökande innan utbetalning. För den sökandes trygghet samt öppenhet och transparens skulle denne kunna ges tillgång till de uppgifter som finns i systemen om ersättningar, på motsvarande sätt som löntagarna via en personlig sida på webb, ska kunna gå in och se vilka uppgifter om lön m.m. som arbetsgivaren lämnat vidare till . Återkraven av felaktigt utbetalda ersättningar skulle minska, vilket är en fördel såväl för ersättningstagaren, som slipper återbetala fel- aktigt utbetalda belopp, som för den utbetalande organisationen, som slipper hantera återkrav. I det följande utvecklas en skiss på ett system som i väsentliga delar reducerar felaktiga utbetalningar som uppstår beroende på storle- ken på mottagarens arbetsinkomst och förekomsten av ersättningar från andra välfärdssystem. Kontrollfunktionen hanterar olika former av konflikter när det gäller ersättningar. Om en ersättning är inkomstprövad ska före utbetalning en jämförelse göras av lämnad inkomstuppgift mot . Via kontrollfunktionen kontrolleras automatiskt vissa möjliga felaktigheter. För utbetalningar som kontrolleras ska råda sekretess, dvs. en myndighet, arbetslöshetskassa eller kommun har endast tillgång till sina egna uppgifter utom när en konflikt uppstår. Först då hävs sekretessen och för bara den personen. Det är fullt möjligt att definiera de förbjudna kombinationer som är principiellt viktigast. Vissa av de kombinationer som är markerade som förbjudna kommer då ändå att vara möjliga, t.ex. partiella förmåner som inte täcker samma behov. finnas undantag i form av specialregler av mindre betydelse (få fall, låga belopp) som bortses från. Signal ges då om kontrollbehov. Den utbetalande myndigheten, arbetslöshetskassan eller kom- munen lämnar uppgifter om vilken ersättning som avses, vem som söker ersättning, belopp och tidsperiod. Uppgifter om hand- läggande organisation och kontaktperson anges också. En kontroll görs och om inga hinder upptäcks genomförs en utbetalning av den ansvariga myndigheten, arbetslöshetskassan eller kommunen. Om ett hinder upptäcks hävs sekretessen för detta ärende och kontakt- uppgifter för kolliderande ersättningar eller kollisioner med inkomst släpps fram. De kontroller som här skisserats är tänkta att kunna göras i realtid. Exempelvis om databasen finner att det för- sörjningsstöd tjänstemannen i kommun x beslutat avser en person som uppbär arbetslöshetsersättning eller försörjningsstöd från kommun y får tjänstemannen en signal om detta samt uppgift om vem på den andra myndigheten som handlagt ärendet. I just det fallet och bara då, dvs. när en organisation håller på att göra en felaktig utbetalning, öppnas möjligheten att se vad personen i fråga fått i ersättning i närliggande tid. Det bedöms som rimligt att sekretessen lyfts i sådana fall. förekommer det att stora mängder information överförs på elektronisk väg trots att det endast behövs en eller några få upp- gifter. Den tekniska utvecklingen har emellertid medfört att det finns förutsättningar att på ett tekniskt säkert sätt överföra skiktad information, dvs. särskilt utvalda uppgifter. Ett elektroniskt infor- mationsutbyte har den fördelen att det för den enskilde är möjligt att förutse exakt vilka uppgifter som kommer att överföras från en verksamhet till en annan. För all slags överföring gäller att de upp- gifter som överförs ska framgå av ett på förhand bestämt ändamål för behandling av personuppgifter i en viss verksamhet. Den regi- strerade har rätt att få information om detta ändamål. Till skillnad från överföringar kan en elektronisk överföring endast avse förprogrammerade uppgifter. Därigenom har den enskilde möjlighet att få kännedom om exakt vilka konkreta uppgifter som överförs från en verksamhet till en annan. Denna begränsning i informationsöverföringen finns inte vid ett manuellt informations- utbyte. Samarbete mellan myndigheter är ett honnörsord men många ser hinder (verkliga eller inbillade) i en oklar sekretesslagstiftning. Lösningen bör inte vara att utbetalande organisationer generellt får tillgång till uppgifter om andra myndigheters utbetalningar till den En sådan ordning skulle innebära risker för felaktig användning och kunna uppfattas som intrång i den personliga integriteten. När en person söker ersättning lämnar han uppgifter om sina personliga och ekonomiska förhållanden. För sådana uppgifter är det normalt sekretess. Sekretessen skyddar att obehöriga personer kan ta del av uppgifter som de inte ska ta del av. Ett utlämnande av uppgifterna får bara ske om vissa villkor är uppfyllda – en sekre- tessprövning ska göras. Vid en brottsutredning gäller att en myn- dighet på begäran av åklagare är skyldig att lämna ut sekretess- belagda uppgifter – intresset av att beivra brott anses stå över personens intresse av att uppgifterna inte lämnas ut. Uppgifterna i utbetalningskontrollfunktionen är inte allmänt tillgängliga och ska där omfattas av sekretess. Personal som arbetar med driften av utbetalningskontrollen ska inte ha rätt att ställa frågor mot systemet. Samma sekretessregler ska gälla som utom i ett fall nämligen om en myndighet står i begrepp att genomföra en utbetalning som systemet signalerar kan vara felaktig – då och endast då – lyfts sekretessen. Detta sker automatiskt enligt särskilda regler som måste fastställas. Systemet prövar alltså själv när sekretessen lyfts och informerar handläggarna på berörda organisationer, som den felaktiga bidrags- betalningen stoppas i avvaktan på omprövning. Organisationerna undviker att göra felaktiga utbetalningar och ersättningstagarna får inte ut belopp som vid en efterföljande kontroll ska betalas tillbaka. Ett sådant system bör vara mindre integritetskränkande än att myndigheterna i ett större antal tveksamma utredningsfall begär eller har tillgång till känslig information. Delegationen föreslår att regeringen tillsätter en utredning om införande av en gemensam funktion för utbetalningskontroll där utbetalningarna från välfärdssystemen passerar innan de betalas ut. Syftet med en samordnad utbetalningsfunktion är att förbättra servicen till medborgarna, effektivisera de utbetalande organisa- tionernas verksamhet och att säkerställa att utbetalningar inte verk- ställs där det föreligger en situation som innebär att utbetalningen är felaktig. Följande bör delta i utredningsarbetet: Försäkrings- kassan, Arbetsförmedlingen, CNS, , arbetslös- hetskassornas samorganisation, kommuner och landsting, och Datainspektionen. 5.1.3Särskild skattekontroll i fler branscher Delegationens förslag: rätt att genomföra sär- skild skattekontroll i vissa branscher utvidgas till att omfatta även byggbranschen. Behovet av särskild skattekontroll i ytterligare branscher utreds. infördes lagen (2006:575) om särskild skatte- kontroll i vissa branscher. Lagen innebar att det blev krav på att föra personalliggare för näringsidkare inom restaurang- och frisör- branscherna. fick rätt att företa oannonserade kon- trollbesök och i samband med dessa utföra en oannonserad begrän- sad revision samt att ta ut en kontrollavgift vid överträdelser. Syftet med reformen var att komma till rätta med det omfattande problemet med skattefusk och svartarbete. Genom kontrollbesök direkt på arbetsplatser, där det svarta arbetet förekommer, gavs bättre möjligheter att lättare upptäcka sådant skatte- fusk. Kontrollen omfattar både dem som arbetar och de handlingar som har direkt koppling till dessa, t.ex. redovisning av löneutbetal- ningar, arbetsgivaravgifter, skatteavdrag och anställningsavtal. Lagen innefattar två moment som båda är av ingripande karaktär mot enskilda, dels ett kontrollbesök utan föregående meddelande, dels en ytterligare administrativ börda genom att personalliggare ska föras. Regeringen ansåg att systemet inledningsvis enbart skulle omfatta verksamheter i branscher där det fanns ett väl utrett problem med svarta inkomster. Det ansågs också vara en fördel att företrädare för de aktuella branscherna instämde i problemet och ansåg det angeläget att åtgärder vidtas för att minska det. Genom att begränsa systemets tillämpningsområde skulle det också vara enklare att göra en utvärdering av systemets effektivitet som det inte skulle dra med sig alltför stora kostnader (prop. 2005/06:169, s. 36). Av förarbetena till lagen om särskild skattekontroll framgår att överväganden gjordes om införande i byggbranschen men eftersom det fanns andra utredningar som berörde denna bransch valde regeringen att avvakta dessa. Bl.a. infördes bestämmelser om omvänd skatteskyldighet avseende byggverksam- het i 1 kap. 2 § mervärdesskattelagen (1994:200). Även taxinäringen övervägdes. Eftersom det för taxinäringen redan fanns en skyldighet att registrera sådana uppgifter i en taxa- meter som motsvarar de uppgifter som skulle tas in i personalligga- ren bedömdes det inte som nödvändigt att ha en separat personal- liggare i taxirörelsen. Dessutom övervägdes andra åtgärder såsom att alla taxametrar skulle överföras till särskilda redovisnings- centraler, s.k. tömningscentraler. Någon sådan ordning har dock inte införts. Ytterligare en bransch som övervägdes var tvätteribranschen, då branschorganisationen för tvätteribranschen, , anfört att det fanns omfattande problem med osund kon- kurrens, företrädesvis i . Regeringen ansåg dock att branschen inte varit föremål för tillräckligt ingående studier. har redovisat erfarenheter och resultat av kontrol- len av personalliggare avseende 2007 till regeringen.5 Resultatet är att underlaget för arbetsgivaravgifter och källskatter ökat med ca , vilket motsvarar ca i skatt (arbetsgivaravgifter och inkomstskatt). En bety- dande del av denna ökning beror på en effekt kopplad till den nya lagstiftningen om personalliggare. Denna ökning uppskattas ha medfört att ca 4 000 tidigare svarta arbetstillfällen (heltidsarbe- ten) har blivit vita. Mervärdesskatten i skattedeklarationer för hela 2007 har ökat eller jäm- fört med 2006. Delar av denna ökning kan kopplas till den nya lag- stiftningen. har ca 700 företag påträffats som haft anställda och som inte har varit registrerade som arbetsgivare. Dessutom har ca 200 företag påträffats som inte varit registrerade som bolag hos . 5 Återrapportering enligt regleringsbrev om erfarenheter av kontrollen av personalliggare, , , Dnr 131 106147-08/113. Det finns ett starkt samband mellan svartarbete och bidragsbrott. Det har slagit fast i sina studier av skattefelet och det visar även delegationens arbete.6 och Brå:s studie av fusk med arbetslöshetsersättning visar att svartarbete får omfat- tande konsekvenser för utbetalningarna av arbetslöshetsersättning. Beloppet som betalats ut felaktigt på grund av att personer som uppburit arbetslöshetsersättning arbetat svart uppskattas motsvara i storleksordningen 1–1,, vilket motsvarade 4–av den totalt utbetalda ersättningen 2006.7 Delegationen har gjort en översiktlig genomgång av risker för att ersättning i andra välfärdssystem betalas ut felaktigt p.g.a. svartarbete. Genomgången visar att det finns väsentliga risker för svartarbete även i andra inkomstbaserade välfärdssystem. Detta gäller t.ex. bostadsbidrag, ekonomiskt bistånd, underhållsstöd, sjukersättning och aktivitetsersättning. En bransch som är noggrant utredd av och där branschorganisationen själv driver behovet av särskilda kontroll- besök av är byggbranschen. redovisar i en bedömning av omfatt- ningen av svarta löner i byggbranschen.8 Utifrån pågående utred- ningar och identifierade bedömde att de svarta lönerna i dessa delar uppgick till mellan 2,5 och . Staten förlorar uteblivna arbetsgivaravgifter, anställdas skatter och mervärdesskatt årli- gen. Någon uppskattning av svartarbetet i branschen som helhet gjordes inte. I en senare rapport gör Skatte- verket bedömningen att problemet med svart arbetskraft snarare ökat än minskat.9 Enligt har omfattningen av svartarbete medfört att konkurrensen helt satts ur spel. Det är omöjligt för en seriös före- 6Svartköp och svartjobb i , del 2: Möjliga åtgärder mot svartarbete och bidragsfusk, , rapport 2007:1. 7Fusk med a-kassa, motiv, omfattning och åtgärder, Brå, rapport 2007:23. 8Riksprojektet – Kontroll av svart arbetskraft inom byggbranschen, delutvärdering per den RSV, rapport 2001:9. 9Riksprojektet slutrapport per . tagare att konkurrera med de företag som valt att avlöna delar av sin personal med svart lön. arbete och informationsinsatser har lett till att byggbranschen, bestående byggarbetsgivarna och , har startat Byggbranschen i samverkan. Ett åtgärdsprogram har lagts fast – Krafttag mot svartarbete. Ett av åtgärdsförslagen är att ge möjlighet att oanmält besöka byggföretag/arbetsplats för kontroll av närvaroredovisningen, på liknande sätt som för restauranger och frisörer. Branschen driver således själv denna fråga. De två branscher som övervägdes i samband med införande av lagen om särskild skattekontroll i vissa branscher, taxibranschen och tvätteribranschen, torde fortfarande vara av stort intresse. Tvätteribranschen, vilken består av industriella tvätterier, som tvättar och hyr ut hotell- och restauranglinne, entrémattor, vård- textilier och yrkeskläder åt näringsliv och offentlig sektor, och konsumenttvätterier, som tvättar garderobsgods till hushåll och privatpersoner, har själv drivit frågan om särskild skattekontroll och systemet med personalliggare bör fungera även i denna bransch. När det gäller taxibranschen finns det en hel del kunskap om sambandet mellan skattebrott och bidragsbrott. I och i har flera olika myndigheter samverkat för att få en seriös taxinäring. I båda fallen ingick både och socialförvaltningen i projektet. I hade 12 av 18 misstänkta svarttaxiförare bidrag och ersättningar från på felaktiga grunder. Vidare hade sex misstänkta svarttaxiförare för- sörjningsstöd från på felaktiga grunder. När det gällde vit taxi hade 11 av 21 chaufförer försörjningsstöd på felaktiga grunder. I kunde i 94 ärenden besluta att dra in eller minska olika ersättningar och bidrag. Social- tjänsten utreder 7 personer för bedrägerier med försörjningsstöd. Delegationen anser att det är nödvändigt med fortlöpande kon- trollinsatser inom taxinäringen och att möjligheterna till kontroll bör förbättras. Åtgärden om att alla taxametrar överförs till sär- skilda redovisningscentraler, s.k. tömningscentraler, bör övervägas igen. Delegationen återkommer i kapitel 5.5.3 till behovet av att bekämpa bidragsbrott med svartarbete och ekobrott. och Brå konstaterar i sin rapport om fusk med a-kassa att åtgärder mot svartarbete är centralt för att minska omfattningen av felaktiga utbetalningar från arbetslöshetsförsäkringen. Enligt delegationens mening gäller detta förhållande även en rad andra välfärdssystem. För att bekämpa såväl bidragsbrott som skattebrott är det således viktigt att kontrollverksamhet utveck- las. och Brå konstaterar att det svarta arbetet är svårt att komma åt eftersom det lämnar få spår i handlingar, kontoutdrag och bokföring. Meningen är också att betalningarna inte ska synas. För att komma närmare det svarta arbetet är det således nödvändigt att kontroller utförs på fältet, där svart arbete förekommer. Särskilt bygg- och restaurangbranscherna är överrepresenterade i under- sökningarna för svart arbete och det är ett rimligt antagande att det även gäller bidragsbrott. Att prioritera kontrollen är särskilt viktigt eftersom det i riskbranscher finns företag där svart arbete och fusk med ersättningar och bidrag närmast verkar organiserat. Delegationen föreslår att rätt att genomföra sär- skild skattekontroll i vissa branscher, enligt lagen (2006:575) om särskild skattekontroll i vissa branscher, utvidgas till att omfatta även byggbranschen samt att förbättrade kontrollmöjligheter över- vägs i ytterligare branscher, såsom tvätteri- och taxibranschen. 5.2Förbättrade uppgifter om boende Flertalet av de välfärdssystem delegationen studerat ställer någon form av bosättningskrav. Detta gäller föräldrapenning, sjukersätt- ning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning, assistans- ersättning, bostadsbidrag, bostadstillägg till pensionärer, under- hållsstöd, tandvårdsersättning, aktivitetsstöd, lönebidrag och studiemedel. Enligt 1 § folkbokföringslagen (1991:481) innebär folkbokfö- ring fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt 10 Fusk med a-kassa, motiv, omfattning och åtgärder, Brå, rapport 2007:23, s. 67-68. lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet får förekomma i folkbokföringsdata- basen. Folkbokföringen är den grundläggande registreringen av befolk- ningen i landet och tillgodoser samhällets behov av basuppgifter om denna. ansvarar för folkbokföringen. Via Navet (system för distribution av folkbokföringsuppgifter till samhället) lämnar uppgifter från folk- bokföringen till andra myndigheter. Uppgifter från folkbokfö- ringen är av central betydelse i andra myndigheters verksamhet. Inom flera områden har folkbokföringen betydelse för en persons rättigheter och skyldigheter. För ett stort antal socialförsäkrings- förmåner gäller t.ex. att man ska vara bosatt i för att kunna få dessa s.k. bosättningsbaserade förmåner. Som underlag för bedömning av en persons bosättning finns i första hand folkbokföringsuppgifter. Det förhållandet att lämnar andra myndigheter vissa basuppgifter om befolkningen bidrar till en effektiv ärende- hantering och ett korrekt beslutsunderlag hos myndigheterna samt bättre service till enskilda. De välfärdssystem där felaktiga uppgifter om bosättning och vilka som bor i hushållet bedöms ha stor betydelse för omfatt- ningen av de felaktiga utbetalningarna är underhållsstöd, bostads- bidrag och ekonomiskt bistånd. Felorsakerna omfattar skensepara- tioner, att inneboenden eller sambor inte redovisas samt felaktig folkbokföring. Det är centralt för välfärdssystemen att folkbokföringen är så korrekt som möjligt. Folkbokföringen bör därför ges hög prioritet. 5.2.1Skatteverket får besluta om bosättningskontroll i bostad Delegationens förslag: får för bedömningen av folkbokföringen