sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — andel av omsättning och volym som härrör från inrikes och internationell befordran av passagerare samt förbindelsens längd. Kriterierna finns alltså bara i den oförbindande ingressen till detta direktiv och förs alltså inte in i grunddirektivet 91/440/EEG. Vidare är uppräkningen inte uttömmande och det anges inte vilken vikt som ska läggas på de enskilda kriterierna för det fall de skulle nyttjas. Det finns alltså stor frihet för medlemsstaterna att fastställa kriterier för bedömningen, vilket ökar risken för olika bedömningar hos regleringsorgan i olika länder. Detta innebär stor osäkerhet, inte bara hos den som ämnar starta trafik, utan även hos andra som berörs av tillkommande trafik. Det informationsutbyte mellan regleringsorgan i olika stater som stadgas i artikel 31 i direktiv /14/EG behöver därför utvecklas. Trots den rättsosäkerhet som följer av att flera länders regleringsorgan ska ta ställning till samma ansökan är det viktigt att skapa en så enhetlig bedömning som möjligt från svensk sida. Därför behöver i det svenska regelverket anges vilka bedömningsgrunder tillsynsorganet ska tillämpa. Direktivet anger uttryckligen att det är det regleringsorgan som avses i artikel 30 i direktiv /14/EG som avgör om det huvudsakliga syftet med trafiken är att befordra passagerare mellan stationer i olika medlemsstater. Anledningen till att regleringsorganet utpekas är att detta har en självständig ställning. Ansvaret för att EG-lagstiftningen följs ligger dock på respektive medlemsstat. Detta hindrar inte att regleringsorganet ges mandat att sätta upp vilka kriterier som ska beaktas i bedömningen. De kriterier som anges i ingressen i marknadsöppningsdirektivet utgör enligt min mening en bra utgångspunkt. De behöver dock preciseras och eventuellt kompletteras, vilket lämpligen kan göras i tillsynsmyndighetens föreskrifter. I järnvägslagen behöver därför införas ett bemyndigande till regeringen med möjlighet till subdelegation att meddela föreskrifter om bedömning av huruvida viss trafik är internationell persontrafik. Regeringen bör i järnvägsförordningen, förslagsvis i 1 kapitlet 5 § bemyndiga Transportstyrelsen att meddela föreskrifterna. Möjligheter att skydda befintlig trafik Som jag har nämnt ger direktivet medlemsstaterna möjligheter att på olika sätt skydda befintlig trafik mot tillkommande internationell trafik. En möjlighet som respektive stat har är att göra inskränkningar i rätten att bedriva trafik vid platser där det förekommer upphandlad trafik. Vidare har staterna rätt att begränsa rätten att ta upp och lämna av passagerare vid stationer mellan vilka järnvägsföretag har exklusiv rätt att befordra passagerare. Medlemsstaterna kan även medge myndigheter som ansvarar för persontrafik på järnväg att ta ut en avgift av de järnvägsföretag som bedriver trafik på linjer som omfattas av myndigheternas ansvar. De förutsättningar som måste vara för handen för att medlemsstaterna ska kunna införa skydd för befintlig trafik som jag här i korthet har berört beskriver jag närmare nedan. I samband med beskrivningarna redovisar jag även huruvida jag anser att bör utnyttja möjligheterna att införa skydden. Begränsning av tillträdesrätten när avtal om allmänna tjänster finns Medlemsstaterna har rätt att begränsa tillträdesrätten mellan två platser som omfattas av ett eller flera avtal om allmänna tjänster som överensstämmer med gällande gemenskapslagstiftning. Begränsningen får dock inte leda till en inskränkning att ta upp passagerare vid varje station utmed en internationell sträcka och lämna av dem vid en annan, inbegripet stationer som ligger i samma medlemsstat, såvida den rätten inte leder till att den ekonomiska jämvikten i ett avtal om allmänna tjänster äventyras. Som huvudregel gäller att ett järnvägsföretag har rätt att bedriva trafik mellan två platser i olika länder. En medlemsstat ska inte kunna inskränka den rätten, däremot kan en annan färdväg anvisas än den där det förekommer trafik enligt avtal om allmänna tjänster. För att ett järnvägsföretag ska nekas rätten att ta upp och lämna av passagerare, oavsett vilken väg tåget går, måste det dock visas att, för det fall den rätten skulle utnyttjas, den ekonomiska jämvikten i avtalet äventyras. Som jag har varit inne på ska utgångspunkten vara att trafiken så långt möjligt ska bedrivas utan samhälleligt ingripande. I den mån kommersiell trafik inte räcker för att tillfredsställa de behov som samhället därutöver vill ska fyllas, kan samhället göra ingripanden. Att se till att villkoren för kommersiell trafik inte onödigtvis försämras är därför lika viktigt som att den av samhället stödda trafiken skyddas på bekostnad av den kommersiella trafikens förutsättningar att verka. Denna princip utgör en grundval i svensk transportpolitik. Det faktum att marknadsöppningen enligt marknadsöppningsdirektivet enbart gäller trafik vars främsta syfte är att transportera passagerare över nationsgräns ger anledning att anta att trafiken knappast i något fall skulle kunna vara av den omfattningen att den i betydande grad kan påverka trafik som utförs enligt avtal om allmänna tjänster. Det är också värt att peka på att en stor del av den trafik som länens trafikhuvudmän ansvarar för utförs enligt bruttoavtal, vilket innebär att de inte omfattas av bestämmelsen. Detta talar för att denna bestämmelse i det närmaste helt och hållet saknar relevans i och att det från svensk sida inte finns någon orsak att begränsa tillträdesrätten för internationell trafik. Jag menar därför att inte ska utnyttja möjligheten att föra in den ifrågavarande regeln i den svenska lagstiftningen. Begränsning av tillträdesrätten när koncessionsavtal finns I enlighet med artikel 10.3c har en medlemsstat även rätt att begränsa rätten till cabotage längs en sträcka med internationell persontrafik där en exklusiv rätt har beviljats enligt koncessionsavtal som har tilldelats genom ett rättvist konkurrensutsatt anbudsförfarande och i överensstämmelse med tillämpliga principer i gemenskapslagstiftningen före . Begränsningen får gälla under avtalets ursprungliga giltighetstid eller , beroende på vilket som är kortast. Att begränsningen skulle vara villkorad av att ny, internationell trafik skulle orsaka ekonomisk eller annan skada föreskrivs inte. Det är därför rimligt att anta att ett beslut enligt denna artikel förutsätts fattas oberoende av om någon sökande har tillkännagivit en avsikt att bedriva internationell trafik eller inte. Direktivet föreskriver att medlemsstatens beslut ska kunna bli föremål för rättslig prövning. Det innebär att eller regeringen inte kan fatta beslutet, utan det krävs ett bemyndigande i järnvägslagen till någon myndighet, lämpligen Transportstyrelsen. I bemyndigandet bör de villkor som direktivet anger återges för ett korrekt införande. kan värdet av möjligheten till en domstolsprövning ifrågasättas. Beslutet om eventuell begränsning i tillträdesrätten fattas lämpligen av det organ staten har utsett utan att någon part begärt det och innan några planer på att starta internationell persontrafik har tillkännagivits. Det finns alltså ingen part som kan begära domstolsprövning. Mitt förslag utgår alltså från att direktivets krav ska uppfyllas. Ett alternativ är att eller regeringen fattar beslut om begränsning, men det betyder alltså en avvikelse från direktivet, då ett sådant beslut inte kan bli föremål för domstolsprövning. har monopol på långväga trafik på större delen av det svenska järnvägsnätet, men rätten har tilldelats utan anbudsförfarande. Begränsningsregeln är alltså inte tillämplig vad avser SJ AB:s trafik. Vad gäller Express () kan detta företag anses ha koncession för sin trafik som tilldelats efter ett rättvist konkurrensutsatt anbudsförfarande. Med tanke på att det huvudsakliga syftet med internationell trafik ska vara att befordra passagerare mellan olika stater är sannolikheten inte särskilt stor att internationella tåg i någon nämnvärd omfattning skulle komma att trafikera . Än mindre betydelse än trafiken på spåren torde själva transporterna av passagerare med eventuella internationella tåg ha. Trots den ytterst ringa inverkan internationell persontrafik skulle komma att få för kan det finnas skäl att införa en begränsning när det gäller rätt att ta upp och lämna av passagerare vid tre stationer. Ett sådant beslut ska givetvis inte hindra att själv kunna besluta om att ge tillträde till den infrastruktur man råder över. Begränsningen kan dock som jag nämnt gälla i högst . gäller dock statens avtal med A-train . Det kan finnas medlemsstater som före har öppnat marknaden för internationell persontrafik med cabotage. Dessa stater behöver inte före detta datum öppna marknaden för järnvägsföretag och deras indirekt eller direkt kontrollerade dotterföretag med tillstånd i en medlemsstat där liknande tillträdesrätt inte har genomförts. Frågan torde sakna betydelse då det, särskilt med tanke på den långa procedur som föregår kapacitetstilldelningsprocessen, i praktiken inte är möjligt att åstadkomma en marknadsöppning före . Någon lagstiftningsåtgärd avseende reciprocitet är därför inte nödvändig. Avgifter för att trafikera linjer som omfattas av avtal om allmänna tjänster I enlighet med artikel 10.3f får medlemsstaterna även tillåta den myndighet som ansvarar för persontrafik på järnväg att ta ut en avgift av de järnvägsföretag som bedriver persontrafik på linjer som faller under den myndighetens behörighet och som utförs mellan två stationer i denna medlemsstat. Järnvägsföretag som bedriver inrikes eller internationell persontrafik på järnväg ska omfattas av samma avgift för trafikering av linjer som faller under myndighetens behörighet. Avgiften är avsedd att kompensera myndigheten för skyldigheten att tillhandahålla allmänna tjänster som fastställts i avtal om allmänna tjänster. Intäkterna från avgiften får inte överstiga kostnaden i samband med skyldigheten att tillhandahålla allmänna tjänster inklusive en rimlig vinst. De totala avgifterna får inte heller vara så höga att de äventyrar den ekonomiska bärkraften för den trafik de tas ut på. Dessutom föreskrivs att avgiften ska vara förenlig med gemenskapsrätten och principerna om rättvisa, icke-diskriminering och proportionalitet, särskilt vad gäller förhållandet mellan tjänstens genomsnittliga pris för passageraren och avgiftsnivån. Direktivet öppnar alltså för att de behöriga myndigheterna kan tillåtas ta ut avgifter av all kommersiell persontrafik på järnväg, således inte bara internationell trafik. Bestämmelsen skyddar alltså upphandlad trafik i förhållande till kommersiell trafik. Den svenska inställningen är att trafiken i möjligaste mån ska ske på kommersiella villkor och att på de sträckor med potential för god lönsamhet ska priserna hållas nere tack vare den konkurrens som marknadsöppningen leder till. Att svenska behöriga myndigheter som ansvarar för persontrafik på järnväg skulle tillåtas införa avgifter enligt denna artikel ser jag således som uteslutet. Medlemsstaten ska vidta de åtgärder som behövs för att se till att beslut angående eventuella begränsningar i tillträdesrätten ska kunna bli föremål för rättslig prövning. För att ska leva upp till direktivets krav är det som jag ovan har redogjort för lämpligt att rätten att fatta sådana beslut delegeras till tillsynsmyndigheten eller annan myndighet. Järnvägsstyrelsen är inrättad för att fatta den sortens beslut och dess beslut kan redan enligt gällande regler prövas av förvaltningsdomstol. Transportstyrelsen, som kommer att överta Järnvägsstyrelsens uppgifter, förutsätts få motsvarande mandat att fatta beslut. Likaså förutsätts att besluten kan prövas i förvaltningsdomstol i enlighet med vad som gäller för Järnvägsstyrelsens beslut. Detta bör beaktas i förordningen med instruktion för Transportstyrelsen. När det gäller övriga ändringar av direktiv /440/EEG avses bestämmelser för hur kommissionen ska övervaka genomförande av direktivet och marknadsutvecklingen samt vissa procedurfrågor. De föranleder därmed inte några ändringar i svensk lagstiftning. Ändring av direktiv /14 Undantag för viss trafik I artikel 1.3 har ett undantag från direktivets tillämpningsområde lagts till. I enlighet med detta tillägg får medlemsstaterna undanta även järnvägstransporter som transiterar genom gemenskapen. Med transit avses enligt en ny artikel 2 n) passage genom gemenskapens territorium utan att lasta eller lossa gods och/eller utan att ta upp eller lämna av passagerare på gemenskapens territorium. Att sådan trafik skulle förekomma genom får anses som uteslutet, särskilt om i dessa sammanhang jämställs med EU:s medlemsstater. Det finns därför ingen anledning att införa något undantag i den svenska lagstiftningen. gällande procedurregler vid tilldelning av kapacitet behålls och en ny artikel 13.4 tillkommer. Enligt denna nya bestämmelse ska en sökande som avser att begära infrastrukturkapacitet för att bedriva internationell persontrafik informera de berörda infrastrukturförvaltarna och regleringsorganen om detta. En sökande ska alltså innan en ansökan/begäran om kapacitet lämnas förvarna om denna avsikt. Regleringsorganet ska vidarebefordra informationen från den sökande till dem som har rätt att begära prövning av syftet med trafiken samt prövning av huruvida den ekonomiska jämvikten för ett avtal om allmänna tjänster äventyras. Som jag tidigare varit inne på innebär den rätt som infrastrukturförvaltare har att själva bestämma över vem som får trafikera det nät förvaltaren råder över att även denne har intresse av att få syftet med trafiken prövad. Som framgår av avsnitt 11.2 föreslår jag att trafikhuvudmannen ska kunna begära att kommersiella tåg inte ska få ta upp och lämna av passagerare vid stationer där inte tidigare haft trafikutbyte. Detta kan innebära att såväl en syftesprövning som en prövning av effekterna på avtal om allmänna tjänster behöver göras. Om trafiken efter prövning anses vara internationell persontrafik gäller att den har särskilda rättigheter som innebär att den i högre grad än annan trafik är skyddad från begränsningar i tillträdesrätten. Regleringsorganet, vilket i är tillsynsmyndigheten, måste ta hänsyn till att den sökande kan ha berättigade anspråk på att vissa upplysningar inte avslöjas för konkurrenter. Särskilt viktigt är detta då detta handlar om förhandsinformation som lämnas innan själva ansökningarna om kapacitet lämnas. Enbart sådana fakta som är nödvändiga för att kunna ta ställning till om en prövning behöver göras ska alltså vidarebefordras. Tänkt tidtabell och uppehåll är relevanta fakta, medan det som regel är betydelselöst vilket företag som avser att starta trafik. Direktiv /14/EG innehåller bestämmelser om att regleringsorgan i olika länder ska utbyta information för att i hela gemenskapen samordna sina principer för beslutsfattande. De nya uppgifterna som regleringsorganen tilldelas genom marknadsöppningsdirektivet är sådana som bör hanteras i detta samordningsarbete, vilket sker på Kommissionens initiativ. Det är i synnerhet viktigt att komma fram till gemensamma grunder för att avgöra om det huvudsakliga syftet med viss trafik är att befordra passagerarna mellan stationer i olika medlemsstater. Den tidigare gällande huvudregeln i artikel 17.5 att ramavtalens längd i princip ska omfatta kvarstår. Längre perioder än ska motiveras av att affärskontrakt, särskilda investeringar eller risker föreligger. Enligt ändringsdirektivet ska ramavtal kunna förnyas i perioder av samma längd som det ursprungliga. Någon gräns för hur en förnyelse kan göras finns inte. I enlighet med en ny artikel får, för trafik som utnyttjar särskild infrastruktur vilken kräver omfattande och långsiktiga investeringar, ramavtal tecknas för en period . I exceptionella fall, och i synnerhet när det gäller omfattande investeringar och särskilt när dessa omfattas av åtaganden i avtal, däribland en flerårig amorteringsplan, får avtal tecknas för . gäller att endast i exceptionella fall och i synnerhet då det finns åtaganden avseende investeringar får avtalslängderna överstiga . Avsikten med den förlängda avtalstiden är att uppmuntra investeringar när det gäller tjänster som använder sådan speciell infrastruktur, såsom höghastighetslinjer. Enligt den nya artikeln kan sökandens krav i sådana fall nödvändiggöra en ingående beskrivning av de kvalitetsegenskaper som ska tillhandahållas under ramavtalets löptid. Bland sådana egenskaper nämns turtäthet, volym och tåglägenas kvalitet. Om trafiken inte uppgår till en tröskelkvot som anges i järnvägsnätsbeskrivningen får infrastrukturförvaltaren minska den reserverade kapaciteten. kvarstår de tidigare bestämmelserna om ramavtal, bl.a. att tåglägen inte ska anges i detalj och att ramavtal inte får utformas så att det hindrar andra sökande eller trafiktjänster från att använda infrastrukturen. Järnvägslagens reglering av ramavtal inskränker sig till att återge direktivets förbud för främst infrastrukturförvaltaren att under åberopande av avtalet begränsa andra sökandes rätt till infrastrukturen. Inför införlivandet av direktivet i svensk lagstiftning anförde föredragande statsrådet att övriga skrivningar i direktivet får betraktas som rekommendationer om hur avtalen bör utformas, se prop. 2003/04:123 s 126. De nu aktuella ändringarna i artikel 17 i direktiv /14/EG är inte av sådan art att de föranleder ett annat synsätt, utan de får anses vara rekommendationer som inte behöver anges i lagen. Det bakomliggande motivet till förordningen om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer anges vara att järnvägstransporternas andel i förhållande till andra transportsätt bör öka. Ett medel för detta är att slå vakt om tågresenärernas rättigheter och förbättra kvaliteten och effektiviteten hos persontrafiken. Eftersom tågresenären är den svagare parten i ett transportavtal bör man slå vakt om resenärens rättigheter. Förordningen är tvingande till resenärernas fördel, men järnvägsföretagen får erbjuda bättre villkor än de som föreskrivs i förordningen. Förordningen träder i kraft och ska tillämpas på såväl inrikes som internationella resor, men med möjligheter för medlemsstaterna att för vissa inrikes transporter göra undantag från några av bestämmelserna. Regleringen i förordningen bygger till stor del på de rättsregler som har fastställts i fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF103), närmare bestämt i det till fördraget hörande bihang A – enhetliga rättsregler för avtal om internationell transport av resande på järnväg (). Förordningens syfte och tillämpningsområde Förordningen avser att tillförsäkra resenärer likvärdigt grundläggande skydd i hela gemenskapen oavsett om det rör sig om inrikes eller internationella resor. Kommissionens ursprungliga förslag till reglering avsåg enbart internationella resor, men Parlamentet ansåg det vara 103 Fördraget om internationell järnvägstrafik av , ändrat genom protokollet om ändring av fördraget om internationell järnvägstrafik av (Vilniusprotokollet) önskvärt att utvidga omfattningen till att skydda resenärer inte endast i internationell trafik utan även i inrikes trafik. Flera medlemsstater, däribland , motsatte sig detta vidgade tillämpningsområde, främst mot bakgrund av att någon bedömning av de ekonomiska konsekvenserna inte hade gjorts. För inrikes trafik finns dock möjligheter för medlemsstaterna att göra undantag från de flesta bestämmelserna. Sålunda kan medlemsstaterna dels ge dispens för all inhemsk trafik under maximalt , med möjlighet att förnya dispensen två gånger , dels undanta stads-, förorts- och regionaltrafik utan begränsning i tiden. Detta motiveras med att järnvägsföretag i vissa medlemsstater möjligen kan finna det svårt att tillämpa samtliga bestämmelser redan när den träder i kraft respektive att stads-, förorts-, och regionaltrafik skiljer sig från fjärrtrafik. Behov av nationell lagstiftning En EG-förordning är i enlighet med artikel 249 i EG-fördraget till alla delar direkt tillämplig i alla medlemsstater. Enskilda kan härleda rättigheter direkt ur förordningen såväl mot staten som mot enskilda. Domstolar och myndigheter ska tillämpa förordningarna i sin EG- rättsliga form, vilket innebär att medlemsstaterna som utgångspunkt inte ska utfärda nationella genomförandeåtgärder, såvida det inte förutsätts i förordningen att detta görs. När det gäller förordning 1371/2007 finns behov av kompletterande nationell regelgivning, då detta uttryckligen anges i förordningen. I mitt uppdrag ingår att föreslå förändringar av lagstiftningen som följer av förordningen. Frågor gällande nödvändig nationell reglering med anledning av förordningen, liksom frågan om eventuella undantag från tillämpningen av vissa av bestämmelserna bereds inom . Några lagstiftningsåtgärder utöver dessa är inte nödvändiga. Det finns dock några områden som inte direkt följer av förordningen men som har anknytning till förordningens bestämmelser som kräver överväganden. Jag syftar då på skyldigheten att tillhandahålla information, bokningar och biljetter samt rätten till assistans för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Överväganden gällande frågor med anknytning till förordningen Beträffande reseinformation och biljettsystem finns i förordning (EG) nr 1371/2007 ett antal bestämmelser som ställer krav på järnvägsföretag och biljettutfärdare. Som komplement till dessa bestämmelser föreslår jag ett obligatorium för järnvägsföretag att till en gemensam databas rapportera viss information om den reguljära persontrafik man utför. I övrigt ska det vara frivilligt att delta i informations- och biljettsamarbete, om inte förordningen kräver annat. Mina överväganden gällande information och biljetter återfinns i avsnitt 6.7. I direktivet anges ibland flera ansvariga för olika åtgärder. Trots detta kan fördelningen av ansvaret oftast fördelas relativt lätt, även om vissa problem att i praktiken bestämma det exakta gränssnittet kan uppstå. Även i de fall förordningen otvetydigt pekar ut ansvarig part kan för svenskt vidkommande tillämpningssvårigheter förväntas uppkomma när det gäller det ansvar som enligt förordningen åvilar stationsförvaltaren. Stationerna vid huvuddelen av det svenska järnvägsnätet har som regel två stationsförvaltare. Perronger och plattformsövergångar på stationer och andra platser där resande kan stiga på och av tåg förvaltas av . När det gäller övriga delar av stationshus är andra aktörer förvaltare, varav den största och viktigaste är Jernhusen. Ur resenärens perspektiv bör det finnas endast ett organ som uppfyller de plikter som vilar på en stationsförvaltare. Den ansvarsuppdelning i juridisk mening som finns i en station ska inte vara synlig för resenären. Inte heller ska resenären behöva märka att den station där resenären börjar sin resa kan ha en annan förvaltare än den station där resan slutar eller där tågbyte sker. Eftersom det finns minst två stationsförvaltare på de flesta stationer i , i vart fall på platser för trafikutbyte där det finns stationshus som fyller en funktion i järnvägssystemet, är det nödvändigt med samordning och att det är en av parterna som utåt är ansvarig. När det gäller ansvaret för att den fysiska utformningen görs enligt de tekniska specifikationerna för driftskompatibilitet torde inga tveksamheter behöva uppstå. Den ansvarsfördelning som gjorts i innebär oklara gränssnitt som behöver regleras. Ett exempel på ett gränssnitt som kan behöva förtydligas är information och informationsanläggningar. I en del av en station kan Jernhusen vara stationsförvaltare medan har ansvaret för informationsanläggningarna och har som regel också kontroll över själva informationen. Det innebär att den som har ansvar för att förmedla information ofta inte själv har direkttillgång till denna. Vad avser assistans till personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet finns i passagerarförordningen krav på stationsförvaltare och järnvägsföretag.