sou · GVB38 · 2008-01-01 00:00:00 — organets verksamhet, chefen för kronofogdemyndigheten, företrädare för och samt, i de regioner som faller inom dess primära geografiska ansvarsområde, företrädare för . Om två eller flera regionala samverkansorgan finner det ändamålsenligt kan dessa i stället bilda ett gemensamt samverkans- organ. I sådant fall ingår ovan angivna personer i det organet. Efter landshövdingens medgivande kan även företrädare för andra statliga myndigheter, kommuner, näringsliv och organisa- tioner ingå i det regionala samverkansorganet. De regionala samverkansorganen skall utarbeta en rapport om den ekonomiska brottsligheten, att lämnas in till . Vidare skall såväl de statliga myndigheter som ingår i som de regionala samverkansorganen ge de statistiska uppgifter och det underlag i övrigt som behövs för samordning av bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. är enligt 1 § förordningen (2004:1266) med instruktion för central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet. Till åklagarväsendet hör även Ekobrotts- myndigheten, som enligt regeringsformens terminologi är en förvaltningsmyndighet. Enligt regeringen innebär den nuvarande organisatoriska ordningen inom åklagarväsendet att Åklagar- myndigheten i vissa avseenden är central myndighet för (prop. 2004/05:26 s. 12). Detta uttalande gjordes i propositionen om den nya åklagarorganisationen och innebar enligt regeringen ingen ändring av ställning eller roll inom åklagarväsendet. Allmänt kan sägas att det råder en viss oklarhet om vad som närmare innefattas i begreppet central förvaltningsmyndighet, i förhållande till begreppet förvaltningsmyndighet. Frågan har bl.a. behandlats av Utredningen om en översyn av verksförordningen i betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23). Enligt utredningen bör det förhållandet att en myndighet betecknas som central förvaltningsmyndighet rimligen innebära att den har hela landet som sitt verksamhetsområde. Utredningen tillägger att det även kan tolkas som att myndig- heten är central i förhållande till regionala och lokala myndigheter (a.a. s. 64). Utredningen konstaterar också att benämningen kan få vissa effekter för en myndighets behörighet och ger som exempel förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten, enligt vilken en central förvaltningsmyndighet, i stället för Justitiekanslern, handlägger anspråk avseende s.k. faktiska skador inom dess verksamhetsområde. Som redovisas i avsnitt 2.3 får utfärda de föreskrifter som behövs för att uppnå samordning, effektivitet, enhetlighet och följdriktighet i åklagarverksamheten. Det åligger riksåklagaren att tillse att meddelar de föreskrifter, allmänna råd och övriga riktlinjer och anvisningar som behövs för att uppnå enhetlighet och följdriktighet vid åklagarnas rättstillämpning (3 § förordningen med instruktion för Åklagar- myndigheten). Detta eftersom riksåklagaren har det yttersta ansvaret även för åklagarverksamhet, också i fråga om tillsynen över denna verksamhet (jfr. SOU 2003:41 s. 91). Det finns inte några andra författningsbestämmelser som reglerar förhållandet mellan och Eko- brottsmyndigheten. På grund av sin ställning som central förvaltningsmyndighet inom åklagarväsendet tillkommer enligt det allmänna löne- och förmånsavtalet gällande statliga anställningar (ALFA) befogen- heten som arbetsgivare även i förhållande till de åklagare som är anställda vid . genomför dock självständigt förhandlingar gällande individuell lönesättning av sin personal. Enligt 4 § förordningen med instruktion för Åklagar- myndigheten och 6 § förordningen (1997:898) med instruktion för är i allt väsentligt samma bestämmelser i verksförordningen (1995:1322) tillämpliga på båda dessa myndigheter. Den enda egentliga skillnad som finns är att 27 § verksförordningen, vilken anger de åtgärder som skall vidtas före det att en myndighet utfärdar föreskrifter, endast är tillämplig på . Av övriga tillämpliga bestämmelser i verks- förordningen framgår bl.a. att respektive myndighets chef ansvarar för myndighetens arbetsgivarpolitik och företräder myndigheten som arbetsgivare samt att båda myndigheterna skall se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av verksamheten (t.ex. årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag). Den ledning som därutöver kan fås om det organisatoriska förhållandet mellan och Ekobrotts- myndigheten finns i promemoria om inrättandet av (bilaga till dir. 1997:107). Där anges bl.a. att i vissa avseenden är en myndighet direkt under regeringen och att myndigheten därför förfogar över ett eget anslag, får ett eget regleringsbrev samt har att ge in en egen årsredovisning. Enligt promemorian följer av att myndighetschefen har det samordnande arbetsledningsansvaret, att chefen även har det administrativa ansvaret för all personal. Eftersom Ekobrotts- myndigheten vid dess inrättande endast beslutade om anställning av annan personal än åklagare och polis betonas i promemorian behovet av samverkan i arbetsgivarfrågor mellan Ekobrotts- myndigheten, Riksåklagaren och . Genom en ändring i åklagarförordningen kan dock numera besluta om anställning av chefsåklagare, vice chefsåklagare och kammaråklagare. Beslut om anställning av överåklagare och vice överåklagare tas fortfarande av regeringen, efter anmälan av riksåklagaren. En viss begränsning i chefs arbetsledningsansvar för åklagarna finns i 13 § åklagarförordningen, enligt vilken det är Åklagar- myndigheten som efter samråd med , beslutar om jour- och beredskapstjänstgöring för Ekobrotts- myndighetens åklagare. För de polismän som av tillkallats från polismyndigheterna för verksamhet vid gäller alltså att det är som leder deras verksamhet, med undantag för de åtgärder i denna verksamhet som enligt lag eller annan författning endast får utföras av anställda inom polisväsendet och som ytterst leds av (14 § förordningen med instruktion för och 6 § 7 förordningen (1989:773) med instruktion för ). I likhet med vad som gäller för åklagarverksamheten vid , är det som har det yttersta ansvaret för polisverksamheten vid Ekobrottsmyndig- heten, även i fråga om tillsyn. får på grund härav också meddela föreskrifter om den polisverksamhet som faller inom område (7 § polislagen (1984:387) och 13 § första stycket 11 förordningen med instruktion för . Sammantaget är därmed en myndighet som i fråga om sin verksamhet samt i administrativa frågor (utom anställning av överåklagare och vice överåklagare) är direkt underställd regeringen, i vissa avseenden är underställd , varmed främst torde avses frågor om samordning, effektivitet, enhetlighet och följdriktighet i åklagarverksamhet, samt en myndighet där det bedrivs viss verksamhet (sådan verksamhet som endast får utövas av anställd inom polisväsendet) för vilken myndighetsledningen inte har något arbetsledaransvar. Eftersom utgör en del av åklagarväsendet kompliceras bilden ytterligare av det faktum att riksåklagaren enligt 7 kap. 2 § har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. Denna bestämmelse tillkom i samband med att inrättades som en central förvaltnings- myndighet för de regionala åklagarmyndigheterna. Det kan i detta sammanhang noteras att Regeringens ekobrotts- beredning föreslog att skulle vara fristående i förhållande till åklagarväsendet, men att det i lag särskilt skulle anges att åklagarverksamheten vid myndigheten var underställd riksåklagaren (1996:1 s. 299). En likadan lösning föreslogs beträffande polisverksamheten vid i förhållande till . En viss förskjutning i förhållandet mellan riksåklagaren och skedde genom ett par ändringar i instruk- tionen 2001 (SFS 2001:993). Den ena innebar att i de län där den inte ansvarar för åklagarverksamheten tillsammans med Riksåklagaren samordnar den verksamhet som rör ekonomisk brottslighet. skulle denna samordning ske under Riksåklagaren. Den andra innebar att Riksåklagaren inte längre skulle ta del av och bifoga eget yttrande till sådant underlag som har att inge till regeringen enligt 9 och 15–16 §§ verksförordningen. I detta kapitel redovisas vårt underlag för utredningens utvärdering av verksamhetsresultat, med en jämförelse med den ekobrottsbekämpning som åklagare och polis bedriver utanför ansvarsområde. Utöver ett rent statistiskt underlag kompletteras underlaget med en redogörelse för de synpunkter på ekobrottsbekämpningen som olika aktörer inom rättsväsendet redovisat för utredningen, bl.a. genom en enkät till de anställda inom samt till övriga ekoåklagare och ekopoliser. Vad avser det statistiska underlaget är detta till huvudsaklig del inhämtat från de berörda myndigheterna. Utredningen har på egen hand inhämtat uppgifterna om utfallet för åtal i tingsrätt. Inledningsvis återges även delar av det statistiska underlag som revisorer, ekobrottsberedning och Riks- revisionsverket presenterat i tidigare utvärderingar av ekobrotts- bekämpningen. Det finns vissa osäkerhetsfaktorer i det statistiska underlag som redovisas i detta kapitel. Flera sådana faktorer, hänförliga till den av myndigheterna förda statistiken över ekobrott och dess påverkan på tillförlitligheten av en jämförelse mellan myndigheterna baserad på dessa uppgifter, framgår av Brottsförebyggande rådets rapport om ekobrott (BRÅ /2). Där konstateras bl.a. att åklagarna, som normalt styr vilka uppgifter som registreras, inte har ett konsekvent och enhetligt förfarande för antals- räkningen av brott och att det inträffar att varje brott inte redovisas för sig. Vidare noteras vissa skillnader mellan registerföringen inom och Åklagar- myndigheten. Det förhållandet att och Åklagarmyndig- heten inte har fört direkt jämförbar statistik har försvårat våra möjligheter att göra en jämförelse mellan ekobrottsbekämpningen inom dessa myndigheter. Denna osäkerhet i underlaget kan också antas ha inverkat på revisorers, Regeringens ekobrottsberednings och Riks- revisionsverkets underlag, vid sidan av de ytterligare faktorer som redovisas nedan. I rapporter från revisorer, från Regeringens ekobrotts- beredning och från rörande organisationen av ekobrottsbekämpningen ingår viss redovisning av statistiskt underlag för deras bedömningar. revisorers granskning genomfördes till huvudsaklig del . Denna, liksom ekobrottsberedningens rapport, vilken färdigställdes , återger således förhållandena före inrättandet av Ekobrotts- myndigheten, medan är , då hade varit verksam . revisorers rapport Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället (rapport /94.6) innehåller en del statistik gällande ekobrottsligheten och ekobrottsbekämpningen, före- trädesvis för perioden –1992. Av denna statistik framgår bl.a. att antalet lagförda personer för brott mot 11 kap. och brott mot skattebrottslagen hade ökat , fram , för att därefter kontinuerligt minska fram . Under lagfördes 1 406 personer för brott mot 11 kap. , medan det endast lagfördes 1 026 personer för sådana brott. Motsvarande siffror för brott mot skattebrottslagen uppgick till 1 153 lagförda och för till 626 lagförda. hade antalet anmälningar gällande denna brottslighet ökat vad gäller brott enligt 11 kap. , från 2 1987 till 4 093 anmälningar , medan antalet anmälningar gällande brott mot skattebrottslagen hade minskat, från 6 1987 till 4 267 anmälningar . En förklaring till det sjunkande antalet anmälningar om brott mot skattebrottslagen angavs vara att hade inneburit särskilda påfrestningar för skatte- myndigheterna, då det med anledning av den genomförda skatteomläggningen hade utförts en stor omorganisation av skatte- förvaltningen. Det hade också framkommit uppgifter om att skattemyndigheterna höll tillbaka anmälningar eftersom man utgick från att polis och åklagare ändå inte skulle ha tid att utreda brotten. Av revisionsrapporten framgår att det sammanlagt fanns 299 polistjänster och 8 ekonomtjänster vid polismyndigheternas ekorotlar. Antalet resurstimmar för ekobrottsutredningar hade –1991 minskat med i landet som helhet, variationerna mellan länen var dock mycket stora. hade arbetsbelastningen ökat, troligen till följd av att den ekonomiska brottsligheten hade blivit mer omfattande och komplicerad. –ökade antalet anmäl- ningar om ekobrott vid ekorotlarna , som produktiviteten minskade (angående definitions- problematiken gällande begreppet ekobrott, se avsnitt 4.1.2). Åklagarväsendet hade däremot en minskande arbetsvolym gällande mål om ekonomisk brotts- lighet. Antalet diarieförda mål hade minskat från 3 1986 till 3 030 mål . Antalet åklagardagar som lades på handläggning av mål om ekonomisk brottslighet uppgick , 1990 ha minskat . Den troliga orsaken till denna minskning var kapacitetsbristen hos polisen. Antalet färdiga förundersökningar som redovisades till åklagare minskade från 3 841 stycken till 2 936 stycken . Regeringens ekobrottsberedning redovisar i sin rapport ekobrottsbekämpning (Ds 1996:1), som låg till underlag för inrättandet av , vissa statistiska uppgifter. De uppgifter beredningen använde sig av var hämtade bl.a. från Riksåklagaren, , och från den officiella kriminalstatistiken, vilken ansvarar för. Ett problem med att använda den av ekobrottsberedningen redo- visade statistiken som jämförelsematerial är att det inte framgår vad som i olika sammanhang innefattas i begreppet ekonomisk Det är t.ex. oklart exakt vilken brottslighet de nedan angivna personalresurserna arbetade med, om det innefattade bedrägeribrotten och miljöbrotten eller om det är redovisat utifrån en mer snäv avgränsning av begreppet ekonomisk brottslighet. hade visserligen utfärdat allmänna råd som angav att ekonomisk brottslighet skulle definieras i enlighet med den av angivna definitionen av ekonomisk brottslighet (JU 1980/81:21, se även avsnitt 3.1.2). Denna definition innebär att det skall vara fråga om brottslighet som har ekonomisk som direkt motiv, som har en kontinuerlig karaktär, som bedrivs systematiskt och som förövas inom ramen för näringsverksamhet som i sig inte är kriminaliserad. Denna definition tillämpades emellertid på något olika sätt vid skilda ekorotlar. Inom åklagarväsendet definierades ekobrott som samtliga brott enligt 11 kap. , brott enligt 2–6 och 10 §§ skattebrottslagen samt annan brottslighet med ekonomisk som motiv, om brottet förövats inom ramen för närings- verksamhet och avsåg stora ekonomiska värden. Även denna definition kan förutsättas ha medfört vissa skillnader i tillämpningen på olika håll. Vad avser de uppgifter som hade hämtats från den officiella kriminalstatistiken redovisades i rapporten dock de brott för vilka uppgifter hade tagits fram. Det omfattade, såvitt avser brott enligt , bedrägeri, grovt bedrägeri, svindleri, förskingring och andra trolöshetsbrott, brott mot borgenärer, urkundsförfalskning och grov urkundsförfalskning samt, vad gäller specialstraffrätten, brott mot skattebrottslagen, uppbördslagen, miljöskyddslagen och naturvårdslagen. Av rapporten framgår att det inom polis- och åklagar- väsendet fanns följande personalresurser med inriktning på ekonomisk brottslighet: 50 ekonomer inom polisen, 50 andra tjänstemän inom polisen, 80 åklagare, jämte ett antal åklagare som till mindre del arbetar med ekobrott, motsvarande cirka 20 årsarbetskrafter, samt 10 ekonomer inom åklagarväsendet. Antalet resurstimmar för polispersonal ägnade åt ekobrotts- utredningar uppgick till i storleken 418 000– /93–1994/95. För åklagarna redovisades att antalet åklagardagar som avsatts för ekobrottslighet hade ökat kraftigt , . Beredningen kunde utifrån det statistiska underlaget konstatera att inflödet av anmälningar av ekonomisk brottslighet hade nära nog fördubblats /93–1994/95, från 2 946 till 5 846 anmälningar samt, utifrån statistik om resursåtgången i de enskilda målen, att brottsligheten hade blivit mer komplex och svårutredd till sin karaktär. Vid polisens ekorotlar fanns vid den här tidpunkten cirka 6 100 öppna ärenden. Av dessa kom från konkurs- förvaltare och från skattemyndigheterna. Den stora andelen härrörande från konkursförvaltare ansågs ha sin förklaring i det stora antalet konkurser under slutet av 1980- och . Av den totala mängden öppna ärenden beräknades vara ärenden som endast innehöll misstanke om skattebrott. Enligt ekobrottsberedningen visade tillgänglig statistik, som även uppgavs ha bekräftats av personer verksamma inom eko- brottsbekämpningen, att arbetsläget generellt var ansträngt i sådan utsträckning att arbetet inte kunde bedrivas planmässigt. Det konstateras i rapporten att det fanns stora balanser ekomål som överhuvudtaget inte handlades utan endast låg i den s.k. passiva balansen. Sammanlagt låg hos polis och åklagare 6 200 ärenden i passiv balans . Särskilt stort var detta problem för storstadsregionerna, dit av de mest krävande målen i passiv balans var hänförliga. Ekobrottsberedningen fann i statistiken även stöd för att andelen preskriberade ärenden var högre t.ex. för skattebrott och brott mot borgenärer än vad den var för andra brottstyper. – En granskning av hinder för ett effektivt resursutnyttjande (RRV 2001:29), var föranledd av att ekobrottsområdet var prioriterat från statsmakternas sida och att det enligt hade gått tillräcklig tid sedan EBM-reformen genomfördes för att granska myndigheten. En del av denna granskning utgjordes av en statistisk analys av ärendeflödet. Den statistiska granskningen omfattade borgenärsbrott och skattebrott, vilka utgjorde cirka tre fjärdedelar av samtliga misstankar om ekobrott. För dessa brottstyper jämfördes bl.a. genomströmningstid och lagföringsandel inom Ekobrottsmyndig- heten för med motsvarande siffror för handläggningen av dessa brott utanför geografiska ansvars- område (för ) och med hur läget var i storstadsregionerna före det att inrättades (perioden till och med jämförd med ). Vid denna statistiska analys användes brottsmisstankar som mätenhet. Vidare ingick endast brottsmisstankar som var eko- kodade i beräkningen (mer om denna kodning redovisas i följande avsnitt). Vad först gäller resursfrågan framgår att det inom Ekobrotts- myndigheten (exklusive staben och den särskilda kammaren) lades ned på ekobrottsverksamhet. Polis och åklagare utanför ägnade på sådan verksamhet. Skattebrottsenheterna inom respek- tive utom ansvarsområde lade ned respektive på denna verksamhet. I förhållande till antalet avslutade ärenden för , 2 678 inom och 1 440 för polis- och åklagarväsendet i övrigt, medför detta att hade en något högre belastning. Denna skillnad var dock ytterst marginell om skattebrottsenheterna inte beaktades i resursunderlaget. Vad avser genomströmningstider för brottsmisstankar som lett 13, 6 månader, medan det utanför var 12, 4 månader för den verksamhet som bedrevs före Vid motsvarande jämförelse för tidpunkten då av brottsmisstankarna hade avslutats, var emellertid genom- strömningstid drygt en månad kortare (22,5) än utanför myndig- heten (23,8) samt nära kortare än före myndighetens inrättande (25,2). Den korta redovisade mediantiden före Eko- brottsmyndighetens inrättande kan i vart fall delvis ha berott på att det var en förhöjd andel nya ärenden som registrerades i det då införda dataregistret Brådis, varifrån uppgifterna hade hämtats. Lagföringsandelen låg vid den aktuella tidpunkten (dvs. ) för del på av det totala antalet avslutade brottsmisstankar, medan den utanför Ekobrottsmyndig- heten låg på . För handläggningen före Ekobrotts- myndighetens inrättande (dvs. t.o.m. ) uppgick denna andel till . En i rapporten angiven förklaring till att andel var lägre än utanför myndigheten var att det kunde kvarstå effekter av det avarbetningsuppdrag som hade pågått i anledning av myndighetens inrättande. I rapporten redovisas även antal och andel samt genomström- ningstiden för brottsmisstankar som avslutats med beslut att förundersökning inte skall inledas. Av analysen i denna del framgår att det inom tog dubbelt så att meddela ett sådant beslut i förhållande till den tid det tog utanför myndigheten. Det visade sig också att det framförallt var vid östra avdelning som det tog att meddela dessa beslut. Sammanfattningsvis ansåg att den statistiska analysen inte gav något entydigt resultat och att det inte var möjligt att dra slutsatser om hur genomströmningstider och lagföring hade utvecklats genom inrättandet av . I underlag ingick även intervjuer bl.a. med sextiosex anställda vid . Dessa gav enligt beredningen däremot ett tydligt besked om att det stora flertalet intervjuade poliser och åklagare ansåg att arbetet bedrevs mer effektivt än vad det gjorde före det att inrättades. 4.3Metod för vår utvärdering Vi har bl.a. haft till uppgift att jämföra verksamhet med den ekobrottsbekämpning som sker utanför primära geografiska ansvarsområde, dvs. i första hand de ekobrottsutredningar som leds av Åklagar- myndigheten med bistånd av polismyndigheterna och skattebrotts- enheterna. För ekobrottsutredningar förekommer, förutom i undantagsfall, inte något polisiärt förundersökningsledarskap. Arbetet med att jämföra myndigheternas verksamhetsresultat inom ekobrottsbekämpning har dock visat sig vara förenat med stora svårigheter. För det första kan ifrågasättas vilka slutsatser som kan dras av en sådan jämförelse, med hänsyn till de stora skillnaderna mellan respektive myndigheters geografiska ansvars- områden. De län som ingår i ansvars- område, är till huvudsaklig del storstadsområden, medan Åklagar- myndighetens verksamhet på detta område bedrivs inom mer glesbefolkade områden, med en annan näringslivsstruktur. Det stora problemet i detta hänseende har emellertid varit att den statistik och för har visat sig inte vara direkt jämförbar. Till viss del beror detta på att en anmälan om ekobrott går direkt in till Ekobrottsmyndig- heten, medan en anmälan om ekobrott i övriga delar av landet går till en polismyndighet, där den diarieförs, för att sedan överföras till . En annan orsak är att det förhållandet att ett ärende klassas som ekoärende inom inte betyder att det uteslutande eller ens till största delen har utgjorts av misstankar om ekobrott. Det kan vara fråga om en kombination av misstankar om olika former av brott, där misstanken om ekobrott t.o.m. avskrivits i ett tidigt skede och eventuell lagföring därmed har skett beträffande andra former av brott. Ytterligare en sak som kan göra att det statistiska materialet blir missvisande är att ett enskilt ekoärende kan innehålla ett mycket stort antal brotts- misstankar (se t.ex. den i bilaga 3 redovisade uppgiften om ett ekobrottsärende med 1 110 brottsmisstankar).Det kan också finnas anledning att i detta sammanhang beakta att Ekobrottsmyndig- heten ensam handlägger vissa slag av ekonomisk brottslighet, nämligen mål som avser lagen (2005:377) om straff för marknads- missbruk vid handel med finansiella instrument samt 9 kap. 3 a § . Det förhållandet att ekoåklagare inte endast handlägger ärenden om ekonomisk brottslighet samt att det förekommer att andra åklagare tar ärenden om ekobrott har dessutom försvårat möjligheten att på ett säkert sätt jämföra hur effektiv handläggningen av ekobrott är mellan myndigheterna. I bilaga 3 till detta betänkande finns vissa statistiska uppgifter om respektive brottsutredande verksamhet för tiden , dvs. tiden efter den senaste av de ovan redovisade utvärderingarna. I övrigt har vi haft tillgång till den statistik som de berörda myndigheterna har redovisat i årsredovisningar m.m. Vi har som komplement till dessa uppgifter inhämtat uppgifter från sex tingsrätter om utfallet i domstol. Vi har även inhämtat synpunkter genom enkätundersökningar, studiebesök på Ekobrottsmyndig- hetens kontor, åklagarkammare och skattebrottsenhet samt de möten vi haft med företrädare för berörda organisationer och myndigheter. I kapitel 2 och 3 redovisas resursanslagen för Ekobrottsmyndig- heten, och Polisen, samt kort om vilka resurser som avsätts vid de sistnämnda myndigheterna för eko- brottsbekämpning. Kostnaderna för utredning och lagföring uppgick inom för till (av den totala resursförbrukningen).