sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — Avgifter, finansiering och styrning klara utökade krav på prövningen samt för att beta av den över- balans av ärenden som finns. Framför allt finns ett ökat behov av personal som ska arbeta med prövningar och omprövningar av växtskyddsmedel och biocidprodukter, där de EU-gemensamma regelverken ställer större krav på både bedömningarnas omfattning och på att fler typer av produkter ska omfattas av prövningarna. Behovet –2011 uppges i snitt vara drygt 36 helårsarbets- krafter, vilket i är 17 fler än dagens 19.TPF18FPT De utökade resurserna behövs för att klara tillkommande arbetsuppgifter och hindra att ärendebalansen ökar. Därtill föreslår vi att ytterligare en årsarbets- kraft räknas med för att bedriva tillsyn inom området. På samma sätt som inom tillsynen av kemikalier vill vi inom prövningen av bekämpningsmedel också ta hänsyn till en framtida kostnadsutveckling. Vi gör en uppräkning av resursbehovet . Det sammantagna resursbehovet från avgifterna beräknas därför att uppgå till . Som vi tidigare konstaterat finansierar avgiftsuttaget i huvudsak kostnader som härrör till prövningen av bekämpningsmedlen i sin helhet. Själva ansökningsavgiften täcker egentligen av prövningskostnaden resterande kostnader täcks med årsavgiften. De nya ansökningsavgifterna som vi föreslår motsvarar cirka hälften av prövningskostnaden. Den andra hälften tas in i form av årsavgifter. Även och har kostna- der för prövningen av bekämpningsmedel. Beträffande dessa myndigheters finansiering lämnar vi inget förslag. Enligt bedömningarna i budgetunderlaget –2011 behövs det stora resurstillskottet egentligen först . För att undvika att behöva justera avgifterna så nära inpå den föreslagna förändringen föreslår vi att det förmodade överskottet, , används för att minska överbalanserna av ansökningar om godkännande m.m. Vi föreslår att det nuvarande avgiftssystemet behålls men att det justeras för att ansökningsavgiften bättre ska motsvara de kostna- der som uppkommer i samband med prövningen. 18TP PT Uppgifterna kommer från Kemikalieinspektionens äskande i Budgetunderlaget för 2009- 2011. Avgifter, finansiering och styrning slås vara kvar oförändrad för kemiska bekämpningsmedel och sänkas något för de biologiska bekämpningsmedlen. Denna periodisering av avgiften som årsavgiften innebär är till fördel för i första hand små företag med låga försäljningsvolymer men även för Kemikalieinspektionen som får en viss stabilitet i finansieringen. Variationer av hur många ansökningar som inkom- mer påverkar därför inte verksamhetens finansiering så påtagligt som om prövningskostnaden enbart hade täckts med ansöknings- avgifterna och utan att några årsavgifter tagits ut. Förutom kraftiga höjningar inom ärenden som rör godkännande och fortsatt godkännande införs avgifter för bland annat anmälan om ytterligare namn. I tabellen nedan visar vi vårt förslag till de ansökningsavgifter som ska debiteras företagen beroende på vilken prövning som avses. Vi föreslår att årsavgifterna tas ut på värdet av medlets försäljning om det är kemiska medel och om det avser biologiska medel. För kemiska bekämp- ningsmedel föreslår vi i övrigt att avgiften ska vara oförändrad med avseende på den lägsta respektive högsta avgift som ska debiteras, samt hur de ska beräknas. För att underlätta för de företag som har biologiska bekämpningsmedel föreslår vi att värdet av försäljningen av företagets samtliga biologiska bekämpningsmedel summeras, i stället för att beräknas per produkt. Detta innebär att ett företag som säljer biologiska bekämpningsmedel endast behöver betala en lägsta respektive högsta årsavgift oavsett hur många produkter företaget säljer. Avgifter, finansiering och styrning SOU 2008:73 Ansökan om godkännande, Ansökan om godkännande, ingen Ansökan om godkännande, makroorganismer – för varje Ansökan om godkännande, makroorganismer – för varje Ansökan om godkännande av Ömsesidigt erkännande, växt- Ömsesidigt erkännande, bio Fortsatt godkännande, risk bedömning enl. EG-rätten krävs Fortsatt godkännande, ingen ny Fortsatt godkännande, makro- organismer – för varje bekämp- Fortsatt godkännande, makro organismer – för varje verksam Fortsatt godkännande av gen tiv karaktär, riskbedömning enl. tiv karaktär, ingen riskbedöm ning enl. EG-rätten krävs råde enl. 27 §, SFS 2006:1010 Avgifter, finansiering och styrning Forskning och utveckling, gene rellt tillstånd för en tidsperiod Undantag för användning, växt Undantag för användning, bio Anmälan av ytterligare namn Vi föreslår i enlighet med (SOU 2007:96) resonemang att ansökningsavgifterna ska disponeras av Kemikalieinspektionen. Vi anser också att Kemikalieinspektionens årsavgifter egentligen är en del av finansieringen av själva pröv- ningen och att det därmed finns stöd för att även dessa ska dispo- neras på samma sätt. Vi föreslår inga förändringar avseende på vem som beslutar om avgiftens storlek. Eftersom de andra av Kemi- kalieinspektionens mer omfattande avgiftsuttag beslutas av reger- ingen förordar vi en lösning, på samma sätt som det nuvarande, där regeringen fastställer avgifternas nivåer i förordning. Eftersom vårt förslag innebär en förändring med avseende på när en stor del av avgifterna som ska finansiera prövningen ska betalas, kan det få vissa effekter på hur de ansökande företagen praktiskt agerar med sina ansökningar. Detta kan få till följd att många ansökningar inkommer förändringen ska träda i kraft. För att minska de negativa effekterna för Kemikalieinspek- tionens arbete med prövningarna, vilka kan bli särskilt påtagliga i samband med att de tar över dispositionsrätten, föreslår vi att avgiftssystemet förändras successivt. Vårt förslag är att ansök- ningsavgifterna och årsavgifterna ändras först och att regeringen, tidigast efter justeringen träder i kraft sedan överväger att lämna över dispositionsrätten av avgiftsintäkterna till Kemikalie- inspektionen. som Kemikalieinspektionens ansvar för verksam- hetens finansiering, i och med att de får disponera avgifts- Avgifter, finansiering och styrning intäkterna, ökar innebär förändringen också att verksamheten blir mer beroende av hur många ansökningar som inkommer. Förde- larna med att Kemikalieinspektionen ges dispositionsrätten är att de enklare kan efterfrågeanpassa verksamhetens dimensionering. Den justering av själva avgiftssystemet och förhållandet mellan ansökningsavgifter och årsavgifter vi föreslår innebär att Kemi- kalieinspektionen också ges mer resurser då det inkommer fler ansökningar. Då Kemikalieinspektionen ges dispositionsrätten över av- gifterna får de också större möjligheter att omdisponera medlen mellan åren. De avgiftsintäkter som disponeras regleras bland annat av 23 § Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) som medger ett ackumulerat överskott på av årets totala intäkter av den avgiftsfinansierade verksamheten. För prövningen av bekämpningsmedel kan det uppstå situationer där förhållandevis stora avgiftsintäkter kommer in men som avser att täcka kostnader nästkommande år. Risk finns då att gränsen om överskrids. Kemikalieinspektionen måste då komma in med ett förslag till regeringen hur hela överskottet ska disponeras. Detta bör dock inte innebära något problem för Kemikalie- inspektionen. Syftet med avgiftsintäkterna är uppbenbart och det ligger i avgiftssystemet konstruktion att ett ackumulerat överskott kan uppstå utom Kemikalieinspektionens kontroll. Det är viktigt att Kemikalieinspektionen anpassar sin ekono- miska uppföljning så att åtskillnad kan göras mellan verksamheter som finansieras med avgiftsintäkter som disponeras, avgiftsintäkter som inte disponeras och skattemedel. När Kemikalieinspektionen ges rätten att disponera bekämpningsmedelsavgifterna är det också viktigt att regeringen enkelt kan hantera förändringar av avgifts- nivåerna. Riksrevisonen har i rapporten 2004:17 Rätt avgifter uppmärksammat att myndigheter som disponerar avgiftsintäkter men som inte bestämmer nivåerna på dem, fått problem med att uppnå full kostnadstäckning då regeringen inte velat höja dem. Det tidigare avgiftssystemet har inneburit en viss indirekt subven- tion av de biologiska bekämpningsmedlen på bekostnad av de kemiska bekämpningsmedlen. Den förändring vi föreslår kommer att innebära att även ansökningsavgifterna för de biologiska Avgifter, finansiering och styrning bekämpningsmedlen blir avsevärt högre och att de kommer att tvingas bära en betydligt större del av sina kostnader . Detta i kombination med att årsavgifterna föreslås sänkas för att sammantaget motsvara av intäkterna, inom båda områdena. För att de företag som håller biologiska bekämpningsmedel på marknaden, ofta med flera produkter som säljer mindre än att den lägsta avgiften överskrids, inte ska belastas allt för hårt föreslår vi att årsavgiften beräknas på försäljningsvärdet av företagets samtliga godkända produkter. I det nuvarande avgiftssystemet tas avgiften ut per godkänd produkt och innebär att samma företag kan belastas med flera lägsta årsavgifter på trots att de egentligen inte har någon försäljning. Kostnaden för denna subvention före- slår vi ska finansieras inom avgiftskollektivet. Vi väljer att betrakta avgifterna för prövningen av verksamma ämnen inom det svenska rapportörsprogrammet (SERP) som avgiftsintäkter av offentligrättslig verksamhet eftersom prövningen är tvingande för den som vill släppa ett i ett bekämpningsmedel verksamt ämne ut på den europeiska marknaden. Prövningen är en del av den procedur som ett företag måste gå igenom innan de får börja sälja ett nytt bekämpningsmedel. Avgifterna kan bli höga och mycket betungande, särskilt för de som vill släppa ut bekämpningsmedel med en eller flera biologiska organismer. kostade SERP-prövningarna vilket var mer än avgiftsintäkterna på 11 601 000 kronor.TPF19FPT På grund av att avgiften har en övre gräns för hur mycket det får kosta det ansökande företaget i kombination med att överskott från en enskild prövning betalas tillbaka till företaget innebär att underskotten måste täckas med anslagsmedel.TPF20FPT Taket 19TP PT Kemikalieinspektionens årsredovisning 2007. 20TP PT I Kemikalieinspektionens regleringsbrev ges de rätt att utnyttja anslaget för att täcka underskott i SERP-prövningarna. Avgifter, finansiering och styrning på avgiftsuttaget innebär det positiva för företagen att det totala avgiftsuttaget i samband med prövningen blir förutsägbart. Prövningen inom SERP innebär även kostnader för Livsmedels- verket, som genomför delar av prövningarna. Kemikalieinspek- tionen upprättar ett avtal om hur stor del av avgiftsintäkterna som ska föras över till . var det av den beräknade avgiftsintäkten som fördes till . Medlen från avgiftsintäkterna förs över från Kemikalieinspektionen i form av bidrag vilket innebär att mottagaren, i detta fall Livs- medelsverket, inte är bundna av att återbetala överskott till före- tagen. I realiteten har dock högre kostnader än intäkter för prövningarna och finansierar som regel underskottet med medel från ramanslaget. Avgiften ses över av regeringen i samråd med . Avgiften kommer sannolik att justeras till att omfatta fler typer av prövningar och ha ett högre tak. Vi föreslår inte någon förändring av avgiftskonstruktionen i sig men föreslår en förändring som innebär en lättnad för företag som vill pröva verksamma ämnen i produkter baserade på: tillsatser som är godkända att använda i livsmedel och foder Dagens avgiftssystem kan bli mycket betungande för de företag som vill släppa bekämpningsmedel med ovan nämnda verksamma ämnen, vilka ofta är små och resurssvaga, på marknaden. Vi föreslår att företagen ges en subvention på på prövnings- kostnaden för dessa medel. Vi föreslår att subventionen finansieras med skattemedel. Subventionen av prövningen innebär inte att vi föreslår att den vetenskapliga prövningen ska görs på något annorlunda sätt än vad som är befogat i respektive fall. Vi föreslår också att subventionen följs upp och utvärderas , för att se om stödet gav Avgifter, finansiering och styrning önskad effekt i form av ökat antal godkända bekämpningsmedel med ovan nämnda verksamma ämnen. Vi föreslår att avgiften ändras avseende de ovan nämnda verk- samma ämnen, så att den tas ut med högst per verksamt ämne i såväl biocider som växtskyddsmedel. Avgiften ska dock täcka högst av Kemikalieinspektionens kostnader för prövningen. Subventioner som ges till näringsidkare i form av statligt stöd kan komma att ses som statsstöd, vilket under vissa förutsättningar ska anmälas och bli godkänt av kommissionen. Det stöd som ges till de företag som vill pröva biologiska bekämpningsmedel inom de nationella prövningarna av bekämpningsmedel är enligt vår tolk- ning inte ett statsstöd. Subventionen sker med medels som indirekt kommer från andra företag inom avgiftskollektivet, alltså finan- sieras stödet inte med statliga medel. Det stöd som företagen får inom SERP-prövningarna skulle kunna ses som ett anmälningspliktigt statsstöd. Vår bedömning är dock att behovet av resurser för de verksamma ämnen och orga- nismer som ska få stödet, kommer att vara så pass lågt att gränsen på , som gäller för försumbart stöd, inte normalt kommer att uppnås. Det ligger dock på myndigheten, i detta fall på Kemikalieinspektionen, att förvissa sig om att företagen inte har fått något annat liknande stöd den senaste treårsperioden och som medför att gränsen överskrids. Vi föreslår att Kemikalieinspek- tionen kräver en skriftlig försäkran från de företag som vill pröva de subventionerade ämnena eller organismerna om att de inte fått något sådant stöd den avsedda perioden. För det stora flertalet företag innebär själva produktutvecklingen och arbetet med att ta fram en fullgod ansökan för prövningen av den valda rapportören en stor kostnad. Denna kostnad konstaterar även i ESV 2005:12 som ett av de största hindren för introduktion av biologiska bekämpningsmedel på marknaden. Avgifter, finansiering och styrning Vi föreslår att möjligheterna att inrätta ett liknande stöd som det Verket för näringslivsutveckling () ger för att stimulera produktutveckling i företag utreds vidare. Det nya stödet bör anpassas för att inte bara ge ekonomiskt stöd till nyetablerade företag inom branschen utan även rådgivning om vilka regler som gäller och vilka tillstånd som krävs. 6Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning Förordningen (2007:19) om PCB m.m. ändras på så sätt att det förs in en erinran om att bestämmelserna i förordningen endast gäller om motsvarande bestämmelser inte följer av Reach. En straffbestämmelse om brott mot begränsningsreglerna i Reach införs i 29 kap. 3 § andra stycket 8 . Att de nuvarande begränsningsreglerna förts över till Reach från direktiv /769/EEG medför inte någon höjning av skyddsnivån. Reach medför inte heller någon förändring avseende bestämmelsernas harmoniserande verkan. I de fall har ansett att det finns skäl att införa bestämmelser om begränsningar med krav som innebär en högre skyddsnivå än EU:s, menar vi därför att Reach inte bör vara en anledning till att ändra bestämmelserna. Bestämmelserna om mätinstrument som innehåller kvick- silver i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter (FFKP) berörs av direktiv /51/EEG. I sin nuvarande utformning kräver om kadmiumämne för ytbehandling, som stabilisator och som färgämne undantag enligt artikel 95 i EG-fördraget. För att ska kunna behålla sina striktare bestäm- melser om kreosot efter kan det krävas ett nytt undantag enligt artikel 95 i EG-fördraget. Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning 6.1Allmänt om begränsningarna i Reach Bestämmelser i om begränsning av tillverkning, utsläppande på marknaden och användning av vissa farliga ämnen och beredningar finns i avdelning 8 och bilaga 17. Bestämmelserna ska börja tillämpas . upphör direktiv /769/EEG att gälla. Bilaga 17 till Reach innehåller samma begränsningar som bilaga 1 till direktiv /769/EEG, utan några tillägg eller förändringar i sak. Regeringen har bemyndigat Kemikalieinspektionen att genom- föra begränsningarna i direktiv /769/EEG. De bestämmelserna finns i Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 1998:8) om kemiska produkter och biotekniska organismerTPF1FPT. Det är alltså främst KIFS 1998:8 som berörs av att begränsningarna i direktiv /769/EEG flyttas till en EG-förordning. Det finns emellertid begränsningar i direktiv /769/EEG som har genomförts i andra författningar än Kemikalieinspektionens föreskrifter. I vissa fall har också valt att ha striktare begränsningar än direktivets. De striktare begränsningarna finns med något undantag i förordningar. Vi gör i det har avsnittet en bedömning av om det finns svenska bestämmelser om begränsningar som behöver ändras till följd av Reach. Enligt artikel 67.3 i Reach får en medlemsstat fram till och med bibehålla eventuella befintliga striktare begränsningar i förhållande till bilaga 17 förutsatt att de har anmälts i enlighet med fördraget. Det är inte helt klart vad bestämmelsen innebär. Vi gör följande tolkning av artikel 67.3. Den rättsliga grunden för direktiv /769/EEG och de tidigaste ändringarna i direktivet var EG-fördragets bestämmelser om direktiv för den gemensamma marknadens upprättande och funktion (tidigare artikel 100, nu artikel 94 i EG-fördraget). ändringar i direktivet har haft artikel 100a och sedan artikel 95 - åtgärder som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera - som rättslig grund. 1TP PT gäller i stället Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2008:2) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning Medlemsstater som efter ett beslut om harmoniserade åtgärder ansåg det nödvändigt att tillämpa striktare bestämmelser än EU:s kunde tidigare anmäla det till enligt ett särskilt förfarande i artikel 100a.4 i EG-fördraget. finns det ett liknande anmälningsförfarande i fördragets artikel 95.4-95.6. Det är EU- kommissionen som beslutar om sådana striktare regler kan godtas. Undantagsmöjligheten enligt artikel 95 i EG-fördraget brukar i kallas för miljögarantin. En medlemsstat som vill behålla eller införa nationella regler som är striktare än begränsningarna i Reach, måste alltså göra en anmälan enligt artikel 95 i EG-fördraget och få ett godkännande av kommissionen. En fråga är hur artikel 67.3 i Reach förhåller sig till artikel 95 i EG-fördraget. Den först nämnda artikeln kan nämligen läsas som att även den reglerar hur medlemsstaterna ska gå till väga för att få undantag för nationella bestämmelser som är striktare än begränsningarna i Reach. Vi menar att utgångspunkten måste vara att det inte genom en bestämmelse i en EG-förordning går att ändra innebörden av en bestämmelse i fördraget. Det följer av rangordningen mellan EU:s rättsakter. Artikel 67.3 i Reach kan således inte ersätta, inskränka eller på annat sätt ändra fördragets krav på anmälan eller förfarandet i ett sådant anmälningsärende. Vad som däremot bestäms i Reach är vilka harmoniserings- åtgärder som ska gälla och när de ska börja tillämpas. Mot den bakgrunden anser vi att en rimlig tolkning av artikel 67.3 är att den anger det harmoniserade området för begränsningarna i Reach . kommer det harmoniserade området omfatta begräns- ningarna i bilaga 17 till Reach med undantag för de striktare begränsningar som anmälts i enlighet med fördraget. En invändning mot ovanstående resonemang kan vara att Reach inte innebär något beslut om nya harmoniseringsåtgärder utan bara att de befintliga har förts över till en annan rättsakt. Undan- tagsmöjligheten i artikel 95 i EG-fördraget skulle därför inte vara tillämplig. Av ingressen till ReachTPF2FPT framgår att lagstiftaren anser att direktiv /769/EEG bör ersättas, men att begränsningarna i direktivet av tydlighetsskäl och för att användas som utgångspunkt för ett nytt begränsningsförfarande bör införlivas i Reach. Det uttalandet - tillsammans med det faktum att bestämmelserna inte 2TP PT Punkten 84 i ingressen. Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning ändrats - tyder på att det inte har gjorts någon egentlig bedömning av begränsningarnas innehåll i sak. Reach är emellertid en ny rättsakt som syftar till att garantera en hög skyddsnivå får människors hälsa och miljön. EU-kom- missionen skulle i sitt förslag till Reach ha utgått från en hög skyddsnivå och särskilt beaktat ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta (artikel 95.3 i EG-fördraget). Det får förut- sättas att begränsningarna ingått i bedömningen av vad som krävs för att uppnå en hög skyddsnivå. Vi menar därför att Reach även vad gäller begränsningarna får anses vara ett beslut om nya harmoniseringsåtgärder. Vad som i artikel 67.3 menas med anmälts i enlighet fördraget framgår inte. Enligt en strikt tolkning efter ordalydelsen skulle det räcka med en anmälan, oavsett om de nationella åtgärderna sedan godkänts eller ej. Det skulle emellertid innebära att det harmonise- rade området för Reach skulle bli mindre än det nu gällande enligt direktiv /769/EEG, vilket inte vore rimligt. Vi menar därför att anmälts i enlighet med fördraget borde innebära att begränsningarna har anmälts och också godkänts enligt artikel 95, eller dess föregångare artikel 100a i EG- fördragetTPF3FPT. Med vår tolkning av artikel 67.3 i Reach måste en medlemsstat som vill behålla striktare begränsningar som inte tidigare anmälts i enlighet med fördraget göra en sådan anmälan, dvs. enligt artikel 95 i EG-fördraget. Om inte har godkänt bestäm- melserna före , då begränsningarna i Reach börjar gälla, är medlemsstaten skyldig att senast det datumet anpassa sig till Reach. En medlemsstat som fått sina bestämmelser godkända som undantag från Reach är givetvis inte berörd av artikel 67.3 i Reach. De medlemsstater som har anmält sina befintliga begränsningar enligt fördraget måste anpassa sig till Reach , om de inte fått godkännande enligt artikel 95 i EG-fördraget. 3TP PT Bestämmelser som behandlats och godtagits i medlemsstaters anslutningsfördrag torde också omfattas av artikel 67.3. Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning Den harmoniserande verkan av begränsningarna i Reach En annan fråga är vilken harmoniserande verkan begränsningarna i bilaga 17 har, dvs. hur stor utrymme det finns för medlemsstaterna att ställa nationella krav som rör utsläppande på marknaden och användning av ämnen, som sådana eller i beredningar eller i varor. Bestämmelserna i ger inte något bestämt besked på den punkten. Två skilda uppfattningar i frågan finns redovisade i bilagorna 2 och 3 till vårt delbetänkande. Det finns praxis från angående den harmo- niserande verkan av begränsningarna i direktiv /769/EEG, dvs. de bestämmelser som förts över till bilaga 17 till Reach. Det är emellertid svårt att utifrån domstolens praxis dra säkra generella slutsatser om harmoniseringen, bl.a. eftersom direktivets regle- ringar av ämnena i fråga är så olika utformade (se tabellen nedan). De omfattar i många fall utsläppande på marknaden och använd- ningen av ämnen och beredningar som innehåller ämnet, medan andra begränsningar bara gäller användningen av dessa. En reglering kan också vara avgränsad till utsläppande på marknaden av kemikalien för viss användning. regleras varor som inne- håller ämnet i fråga, ibland inte. Undantagsvis regleras också användningen av varor som innehåller ett ämne. Det finns även andra varianter på utformning av bestämmelserna. Det medför att när har behandlat en bestämmelse med en viss utformning i ett mål så är det svårt att tillämpa domstolens bedömningar på andra bestämmelser i direktivet. har dock i Toolex Alpha (mål C-473/98) slagit fast att det är uppenbart att direktiv /769/EEG inte hindrar nationella bestämmelser om ämnen som inte omfattas av direk- tivetTPF4FPT. Praxis är alltså klar på den punkten. Direktiv /769/EEG är med andra ord inte totalharmoniserande vad gäller begräsningar av utsläppande på marknaden och användning av kemikalier.