sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — Värderingarna av de effekter som den tillkommande trafiken ger upphov till summeras och kan ställas mot den trafiklösning som annars skulle bli fallet. Det alternativ som ger den största sammanlagda nyttan är enligt en samhällsekonomisk bedömning bäst. kan åstadkommas på marknadens villkor. Processen bör i övrigt förtydligas enligt de riktlinjer och rekommendationer som anges i detta betänkande. Praktiska tumregler bör utvecklas till vägledning i prövningen Till grund och vägledning för en sådan prövning kan också, som jag varit inne på tidigare, läggas olika former av tumregler som syftar till att mer kvalitativt komplettera den samhällsekonomiska bedömningen. Genom att söka bedöma tågets särart och i vilken mån det från resenärernas synvinkel finns en utbytbarhet mellan den nya trafiken och den redan befintliga trafiken kan slutsatser dras om trafikens tillkommande nytta i förhållande till dess eventuella skadliga inverkan på befintlig trafik. Andra tumregler om en viss turtäthet, ett visst uppehållsmönster, biljettpriser eller längd på resan kan syfta till att definiera vilken typ av resandekategori trafiken vänder sig till. Genom att titta på i vilken mån det finns andra substitut till den aktuella tågtrafiken kan man vidare få en uppfattning om angelägenhetsgraden och nyttan av trafiken. En uppsättning av tillståndskriterier skulle således, utöver den samhällsekonomiska bedömningen om trafikens nyttor och kostnader, kunna tjäna som vägledning för att bestämma när det är motiverat att bevilja undantag från länsgränsregeln. Med utgångspunkt i bl.a. de bedömningskriterier som Rikstrafiken utvecklat skulle sådan utvidgad trafikeringsrätt kunna vara aktuell att bevilja då t.ex. något, några eller alla av följande kriterier är uppfyllda. 1.trafiken upprätthålls inte av kommersiell aktör 2.trafiken kan inte bedrivas på kommersiella grunder utan kräver subventioner från det offentliga i någon form t.ex. -direkta subventioner till operatör -subventioner för fordon -subventioner till resenärer i form av icke prestationsrelaterade rabatter eller rabatter på annan icke objektiv grund (KomL) 3.en betydande andel av resandet är regionalt -resans längd överstiger inte ett avstånd i storleksordningen 10 mil -restiden överstiger inte på ett 4.resandet har karaktären av daglig pendling 5.trafiken sker enligt en viss turtäthet eller med uppehåll vid alla tätorter över en viss minsta storlek där det finns hållplatser Ett första villkor för att ansökan ska prövas mot kriterier som dessa är dock att trafiken kan betecknas vara av lokal eller regional karaktär. Trafikhuvudmännen bör särredovisa kostnader till underlag för prövningen Ett krav för att ansökan ska prövas är också att trafikhuvudmannen lämnar nödvändigt underlag för att kunna genomföra prövningen. Trafikhuvudmannen ska kunna presentera en ekonomisk (sär)redovisning för den aktuella trafikens kostnader och intäkter skild från annan trafik (t.ex. buss) samt annat underlag som ger möjlighet att bedöma motiven i ansökan. Ytterligare ett krav är att trafiken inte får subventioneras av trafikhuvudmännen i så hög grad att de i praktiken kan anklagas för vad som enligt presumtion är förbjuden underprissättning enligt konkurrenslagen. Transportstyrelsen bör pröva ansökningar Mitt förslag att Transportstyrelsen ska pröva ansökningar om utvidgad trafikeringsrätt med möjlighet till överprövning i domstol är en dynamisk process och kommer med tiden att leda till en utveckling av nödvändig rättspraxis till ledning för marknadsaktörernas beslut. Den dynamiska processen innebär vidare att Transportstyrelsen kommer att behöva utveckla tillståndskriterierna i takt med att erfarenheter och praxis formerar sig. I utvecklingsarbetet bör Transportstyrelsen samråda med branschen. Av förslaget följer också att processen kräver en successiv uppbyggnad och utveckling av berörda myndigheters resurser och kompetens på området. Jag återkommer närmare om detta längre fram i betänkandet. 4.6Hur säkerställa ett för samhället önskvärt utbud? För resenärerna är det givetvis av yttersta vikt att trafiken kan bedrivas långsiktigt och med mesta möjliga stabilitet och förutsägbarhet i utbudet. En viktig förutsättning för att en konkurrensutsatt marknad ska kunna fungera och leverera effektiva trafiklösningar är dock att såväl nya företag kan träda in som att redan etablerade företag har en möjlighet att utan onödiga trösklar och restriktioner träda ut från marknaden. Att reglera krav på att kommersiella järnvägsoperatörer måste upprätthålla trafik som är kommersiellt lönsam eller av andra skäl är möjlig att bedriva ser jag inte som en framkomlig väg. Däremot bör samhället på bästa möjliga sätt kunna gripa in för att undvika att utebliven eller nedlagd trafik i onödan drabbar resenärerna. Detta ställer i sin tur krav på att kompletteringar från samhällets sida och övergångar från den ena trafikoperatören till den andra kan fungera så smidigt som möjligt utan ryckighet och onödiga avbrott i trafiken. I följande avsnitt skissar jag på ett sätt att hantera uppkomsten av sådana situationer. De långsiktiga trafikförsörjningsprogrammens roll Jag har tidigare redovisat mitt förslag att de behöriga myndigheterna Rikstrafiken och trafikhuvudmännen ska upprätta långsiktiga trafikförsörjningsprogram. I dessa ska myndigheterna göra bedömningar av det samhällsmotiverade utbudet, dvs. vilka persontransporter samhället oundgängligen behöver och, mera specifikt, vilka transporter som bör utföras på järnväg. Utifrån dessa bedömningar formuleras transportuppdrag med angivande av turtäthet, uppehållsmönster, olika kvalitetskrav m.m. För att i största möjliga mån undvika onödigt arbete bör nära och fortlöpande kontakter hållas mellan å ena sidan Rikstrafiken och trafikhuvudmännen och å andra sidan mellan de behöriga myndigheterna och järnvägsföretag när trafikförsörjningsprogrammen utarbetas. På så sätt bör det vara möjligt att på ett tidigt stadium utröna vilken trafik som inte kommer att behöva upphandlas. För övrig, av samhället önskvärd, trafik bör ett villkorat anbudsförfarande tillämpas. Rent praktiskt kan det gå till på så sätt att det i anbudsunderlaget framgår att upphandlingen fullföljs endast om ingen anmälan om kommersiell trafik inkommer. Det kan också gå till på så sätt att en behörig myndighet i särskild ordning notifierar sin avsikt att upphandla trafik, dvs. innan något anbudsunderlag har offentliggjorts. I den mån det finns ett kommersiellt intresse bland en eller flera konkurrerande operatörer att bedriva den berörda trafiken genomförs således ingen upphandling. I annat fall kan upphandlingsförfarandet fortskrida. Sannolikt kommer åtminstone inledningsvis intresset att bedriva trafik som bedöms ha hög kommersiell risk inte bli särskilt stort om alternativet är att kunna minska risken genom finansiellt stöd och ersättning i avtal. Mot bakgrund av erfarenheter från flyget är det emellertid inte uteslutet att i takt med att marknaden och konkurrensen utvecklas, fler aktörer kommer att vilja vara med och diskutera villkoren för att bedriva sådan trafik. Även fortsättningsvis bör det givetvis stå ansvariga huvudmän/behöriga myndigheter fritt att välja mellan att anlita järnvägsoperatörer på entreprenadavtal eller att köpa in enstaka platser i kommersiella aktörers tåg. Med fler än en trafikaktör på spåren bör säkerställas att sådan betalning tilldelas och utgår i enlighet med EU-principerna om proportionalitet, öppenhet och lika behandling. Liksom vid upphandling av trafik bör även avtal om enstaka platser träffas efter ett anbudsförfarande och i konkurrens mellan marknadens aktörer. Effektiv järnvägstrafik fordrar lång förberedelsetid Järnvägsbranschen karakteriseras av höga kapitalkostnader och långa planeringstider. Dessa faktorer innebär en tröghet i systemet, särskilt för nya aktörer att komma in på marknaden. Detta medför att de luckor som uppstår på grund av att en aktör minskar eller upphör med sin verksamhet kan ta för någon annan att fylla. Det gäller särskilt om marknadsaktörerna anser att lönsamheten är så låg eller osäker att ingen vågar ta risken att träda in och när detta resulterar i att samhället väljer att gripa in med åtgärder. Ett sådant samhälleligt ingripande är normalt förknippat med en upphandling, vilket är tidskrävande. Till de mer tidskrävande förberedelserna inför trafikstart hör också planering och procedurer i samband med tågplanearbetet, dvs. den process med ansökningar och tidtabellsplanering som under ledning ska resultera i en tågplan som är utformad så att utrymmet på spåren fördelas på bästa möjliga sätt. Innan den faktiska processen att tilldela kapacitet startar krävs att den sökande når upp till vissa grundläggande förutsättningar. En sådan förutsättning är att den sökande har trafikeringsrätt. En annan nödvändig förutsättning är att den sökande har tillsynsmyndighetens tillstånd att utföra eller organisera trafik. Om dessa villkor är uppfyllda ska infrastrukturförvaltaren tilldela kapacitet på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt. Järnvägstrafik kräver alltså lång förberedelsetid från ett beslut till dess att den rent faktiskt kan starta. För etablerade företag är en realistisk tid för ett nytt trafikupplägg, men för nya företag utan större erfarenhet bör ytterligare några månader läggas till. Till detta kommer att om trafiken ska upphandlas behövs uppskattningsvis för att utvärdera de inkomna anbuden. måste naturligtvis anbudsunderlag ha utarbetats, upphandlingen annonserats och järnvägsföretagen kunnat räkna fram sina anbud. Modell för att säkerställa önskvärd trafik med tveksam lönsamhet Vissa järnvägslinjer har ett så pass stort resandeunderlag att det är möjligt att driva persontrafik med företagsekonomisk lönsamhet, medan andra linjer inte går att driva kommersiellt. Däremellan finns ett antal linjer vars företagsekonomiska lönsamhet är osäker, men som det kan vara samhällsekonomiskt motiverat att driva trafik på. I fall trafik i tillräcklig omfattning och med den kvalitet samhället önskar inte kommer att bedrivas på kommersiell grund kan som jag tidigare beskrivit länens trafikhuvudmän och Rikstrafiken ombesörja att sådan trafik ändå kommer till stånd. Där inget annat anges används i det följande det sammanfattande begreppet behöriga myndigheter för trafikhuvudmän och Rikstrafiken. Med undantag för upphandlad trafik som utför på uppdrag av behöriga myndigheter har företaget ingen skyldighet att bedriva trafik och kan när som helst meddela att viss trafik kommer att minska eller helt upphöra. Erfarenheter visar att i de fall SJ/har dragit ner på sitt trafikutbud har detta meddelats i så god tid att upphandlingar har hunnit göras så att avbrott i utbudet inte har uppstått. I nuvarande situation finns alltså ett företag som har en totalbild av marknaden och med möjlighet att se trender i marknadsutvecklingen över . Med detta enda företag på den rent kommersiella marknaden är förutsättningarna att planera på lång sikt bättre än i ett läge med flera företag som inte har samma överblick. Man kan därför hysa farhågor för att i en marknad med flera aktörer som inte har den översikt som dagens har kommer snabbare omsvängningar att ske när det gäller trafikering av banor med svag eller ingen lönsamhet. Som jag tidigare varit inne på kan samhället vilja upprätthålla trafik även om järnvägsföretag inte anser vara den företagsekonomiskt lönsam eller åtminstone inte är så övertygade om detta att de vågar göra den satsningen. Å andra sidan ska samhället inte upphandla trafik som kan bedrivas kommersiellt. Det är orealistiskt att behöriga myndigheter i tillräckligt god tid ska kunna förutse huruvida viss trafik kommer att bedrivas kommersiellt eller inte, särskilt med de långa framförhållningstider som är nödvändiga i järnvägssektorn. Det bör undvikas både att samhället upphandlar trafik om denna ändå kommer att utföras på kommersiell basis och att avbrott i samhällsekonomiskt effektiv trafik uppstår på grund av uteblivna samhällsingripanden. Därför är det nödvändigt att skapa ett system så att myndigheterna kan bedöma om åtgärder behöver vidtas. Rikstrafiken och trafikhuvudmännen behöver därför i trafikförsörjningsprogrammen beakta att upphandling kan bli nödvändig och göra förberedelser för sådana. De måste dock även kunna avbryta ett förfarande som förberetts om trafiken ändå kommer till stånd. Som framgår ovan är det inte tänkbart att behöriga myndigheter ska kunna starta en upphandlingsprocess efter det att järnvägsföretagen har ansökt om tåglägen. Enligt min mening bör därför den metod som Rikstrafiken tillämpar vid upphandling av flygtrafik kunna användas även beträffande järnvägstrafik. Metoden beskrivs kortfattat nedan. Regler för upphandling av flygtrafik Regler för hur behöriga myndigheter ska agera när samhället avser att ingripa för att säkerställa en tillfredsställande trafikförsörjning med flyg finns i förordning (EEG) nr 2408/92 om lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen. I denna föreskrivs att medlemsstaterna får besluta om allmän trafikplikt med avseende på regelbunden lufttrafik till ett ytterområde eller ett utvecklingsområde eller på en flyglinje med låg trafikintensitet till en regional flygplats, om flyglinjen anses väsentlig för den ekonomiska utvecklingen i den region där flygplatsen är belägen. I definieras alla flygplatser utom flygplatssystemet i , dvs. /, som regionala. Införandet av trafikplikt får göras i den utsträckning som är nödvändig för att på denna flyglinje säkerställa ett adekvat utbud av regelbunden lufttrafik som uppfyller fastställda normer för kontinuitet, regelbundenhet, kapacitet och prissättning, normer som lufttrafikföretagen inte skulle uppfylla om de enbart tog hänsyn till sina kommersiella intressen. Införandet av allmän trafikplikt på en flyglinje innebär att samhället på förhand tydliggör vilka minimikrav som ska gälla för rätten att utföra regelbunden trafik på linjen. Däremot begränsar inte åtgärden som sådan tillträdet till flyglinjen och innebär inte heller nödvändigtvis att samhället upphandlar någon trafik där. Införandet utgör istället en förutsättning för samhällets rätt att ingripa på marknaden genom sådana åtgärder. Om inget lufttrafikföretag utövar eller står i begrepp att utöva regelbunden lufttrafik i enlighet med kraven på den allmänna trafikplikt som gäller på linjen får myndigheterna ge ett företag ensamrätt under högst . Rättigheten att utöva flygtrafik på linjer med ensamrätt ska erbjudas genom ett offentligt anbudsförfarande. Regeln innebär rent praktiskt att medlemsstaten genom ett tillkännagivande i Europeiska unionens officiella tidning annonserar att om inget företag anmäler att det avser att bedriva flygtrafik enligt kraven kommer anbud att infordras. I enlighet med detta ger förordningen även medlemsstaterna rätt att under vissa förutsättningar låta den allmänna trafikplikten omfatta ett krav på att alla flygtrafikföretag som avser att utöva trafik på flyglinjen garanterar att de kommer att göra detta . Allmän trafikplikt på järnväg När det gäller järnvägstrafik finns regler om åtgärder i fråga om allmän trafikplikt i förordning (EEG) nr 1191/69 och regler om stöd till transporter på bl.a. järnväg i förordning (EEG) nr 1107/70. Eftersom dessa båda förordningar upphör att gälla då bestämmelserna i förordning (EG) nr 1370/2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg träder i kraft är det den senare förordningen som är av intresse för denna utredning. Reglerna om allmän trafikplikt på väg och järnväg respektive i luftfart är olika i de förordningar som gäller för de olika transportformerna. Det beror på att marknaden för flygtrafik öppnades för konkurrens på ett för hela gemenskapen enhetligt sätt 1992. Genom utformningen av lagstiftningen på flygområdet har lagstiftaren tydligt markerat att kommersiell flygtrafik är huvudregeln och att upphandlad trafik utgör ett komplement. Bestämmelserna om att lufttrafikföretag kan anmäla att de avser att bedriva trafik i enlighet med de behöriga myndigheternas krav saknar motsvarighet i förordning 1370/2007. Det finns enligt min mening inte någon anledning att tolka avsaknaden av sådana bestämmelser i förordning 1370/2007 som att det skulle vara förbjudet att på motsvarande sätt villkora en upphandling. Förordningen ger tvärtom stora friheter när det gäller tilldelning av avtal på järnväg. Avtal om allmän trafik på järnväg kan till skillnad mot väg-, tunnelbane- och spårvagnstrafik direkttilldelas, dvs. tilldelas utan konkurrensutsatt anbudsförfarande. Förordningen lämnar dock öppet för att i nationell lagstiftning förbjuda ett sådant tillvägagångssätt. En förklaring till skillnaden i reglering kan, som jag tidigare varit inne på, sökas i att järnvägstrafik inte alls är avreglerad i samma omfattning som annan trafik. För att ta flygsidan som exempel finns i ett stort antal flygtrafikföretag med rätt att bedriva kommersiell trafik inom gemenskapen. Dessa har goda möjligheter att hyra flygplan eller köpa sådana på andrahandsmarknaden, något som inte är lika lätt när det gäller fordon för persontrafik på järnväg. I kontrast mot järnvägens långa planeringsprocesser och de utifrån dessa resulterande tågplaner, som i stort sett är låsta , finns möjligheter att med kort varsel få slots för nya eller ändrade flygturer. Förordning 1370/2007 reglerar bl.a. avtalsvillkor, avtalstider, beräkning av ersättningar m.m. när samhället har valt att göra ingripanden på kollektivtrafikmarknaden. Däremot föreskrivs inte närmare de grundläggande förutsättningarna för att samhälleliga ingripanden över huvud taget ska få göras. I artikel 1 punkt 1 anges mera allmänt att förordningens syfte är att fastställa hur de behöriga myndigheterna, dvs. de organ som har befogenhet att ingripa på kollektivtrafikmarknaden, kan ingripa för att se till att det tillhandahålls tjänster som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden kan erbjuda. Den formuleringen kan anses spegla den allmängiltiga proportionalitetsprincipen, dvs. att samhället inte ska göra större ingripanden än nödvändigt. När den fria marknaden inte klarar av att täcka de behov samhället kräver kan myndigheterna ingripa, men endast då. Enligt svensk transportpolitik ska samhället inte ingripa där en tillräcklig trafik kan upprätthållas på kommersiella villkor, något som också ingår som en del i proportionalitetsprincipen. Annonseringsförfarande före upphandling för att utröna marknadens intresse Som tidigare nämnts ställer förordning 1370/2007 inte krav på att järnvägstrafik ska upphandlas i konkurrens. Däremot regleras hur ersättningen för sådan trafik ska beräknas, likaså finns begränsningar i hur långa avtalen får vara. Den omständigheten att myndigheterna är mycket fria när det gäller tilldelningen av avtal om järnvägstrafik talar för att upphandlingar kan villkoras på samma sätt som upphandlingar av flygtrafik. Mitt förslag om långsiktiga trafikförsörjningsprogram innebär att de krav på järnvägstransporter som behöriga myndigheter definierar i programmen ska tillkännages i Europeiska unionens officiella tidning. I de fall där inte något företag meddelar att det avser att bedriva trafik som motsvarar de behov och krav som behöriga myndigheter anger i programmen kan en upphandling behöva göras. Detta tillvägagångssätt innebär att alla uppdrag som eventuellt kan bli föremål för upphandling behöver tillkännages. intresse uteblir bör upphandlingen genomföras. I annat fall går det inte att med säkerhet avgöra om samhället, i enlighet med proportionalitetsprincipen, får ingripa eller inte. Även på linjer där det med all sannolikhet kommer att finnas rent kommersiell persontrafik kan det vara nödvändigt att undersöka intresset, då den trafik som järnvägsföretag bedömer som kommersiellt intressant inte når upp till de krav samhället ställer. Jag föreslår därför att ett krav förs in i Rikstrafikens instruktion om att myndigheten, innan upphandling av trafik startar, ska tillkännage alla sådana uppdrag genom ett annonseringsförfarande. I annonsen bör även anges att en upphandling kommer att göras för specificerade linjer om inget företag anmäler intresse att driva trafik som motsvarar kraven. Om något företag anmäler sitt intresse får således inte upphandlingen starta. Ett motsvarande krav bör formuleras för trafikhuvudmännens upphandling av kollektivtrafik. Omfattningen och utformningen av en sådan bestämmelse bör utredas närmare av den pågående Utredningen om en ny kollektivtrafiklag (N2008:03) med uppgift att bl.a. se över trafikhuvudmannalagen. Förfarandet förutsätter en relativt lång framförhållningstid, men detta är nödvändigt för att hinna genomföra en eventuell upphandling. Det är också nödvändigt för att bereda järnvägsföretag tillräckligt med tid för att ta ställning till om de krav som behöriga myndigheter har uppställt kan uppfyllas kommersiellt eller inte. Vilka upphandlingar som ska göras har ofta bestämts utifrån tidigare erfarenheter vilket lett till att man upphandlat samma trafik period efter period. Det förfaringssätt jag föreslår bör med fördel kunna användas för att ompröva det offentliga åtagandet i trafiken för att, i dialog med marknaden, utröna om det verkligen är nödvändigt att fortsätta upphandla viss trafik. Härigenom kommer behöriga myndigheter också automatiskt att ta hänsyn till det faktum att marknadsförutsättningarna förändras . Om något eller några järnvägsföretag anmäler att det eller de avser att driva trafik ska upphandlingen alltså inte genomföras. I sådana fall bör behöriga myndigheter komma överens med järnvägsföretaget och/eller järnvägsföretagen om att trafiken enligt kraven kommer att upprätthållas . En sådan överenskommelse får dock inte resultera i att ett järnvägsföretag ges ensamrätt att driva trafiken. ger möjlighet att tillämpa ett förenklat förfarande i fall järnvägsföretag kommer på obestånd, eller av annan anledning, t.ex. indraget säkerhetsintyg, tvingas avbryta verksamheten vilket bör utnyttjas om det blir aktuellt. Redan planerade trafikupplägg kräver inte heller någon omfattande ny planering. Upphandling av trafik som med säkerhet är olönsam Ett alternativ till ovanstående förslag är att behöriga myndigheter infordrar anbud enbart på sådan trafik som man med säkerhet vet inte kommer att bedrivas utan kompensation. Eftersom det inte är realistiskt att i förväg göra en fullständigt korrekt bedömning av vilken trafik som kommer att utföras på helt kommersiell basis måste en viss säkerhetsmarginal finnas så att behöriga myndigheter uppfyller kraven enligt proportionalitetsprincipen. Därför måste behöriga myndigheter avstå från att upphandla trafik som möjligen kommer att utföras utan krav på kompensation. Detta kommer dock med största sannolikhet att innebära att viss, för samhället betydelsefull, järnvägstrafik inte kommer till stånd. Som jag tidigare beskrivit innebär den utdragna planeringsprocessen och ettåriga tågplaner att det kan dröja mycket , , innan upphandlad trafik kan komma igång. Konsekvensen av att ingen vill bedriva trafik helt på kommersiella villkor och att inte heller behöriga myndigheter upphandlar trafiken blir att persontrafik på järnväg kan komma att minska till en nivå som understiger den samhället vill ha och i vissa fall helt upphöra. Trafiken skulle då behöva ersättas med något annat transportslag, företrädesvis buss. 4.7Förslag till regeländringar med anledning av förslagen i detta kapitel Järnvägsförordningen bör ändras så att alla järnvägsföretag har rätt att utföra och organisera trafik på det statligt förvaltade järnvägsnätet. Järnvägsförordningen bör också ändras så att Transportstyrelsen får besluta om gemensam eller utvidgad trafikeringsrätt för trafikhuvudmän. Prövningen ska grundas på samhällsekonomisk effektivitet och en bättre trafikförsörjning än vad marknaden kan åstadkomma.