sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — För att detta ska gälla krävs dock att kommunens verksamhet inom sitt primära ansvarsområde hålls isär från ett eventuellt kom- munalt anordnarled. I samtalen som förts under utredningsarbetet har behovet av oberoende kommunala funktioner, t.ex. vägled- ning, lyfts fram. Jag anser att detta synsätt bör ersättas av synsättet att det är det kommunala anordnarledet som ska vara oberoende, medan de övriga funktionerna i högsta grad är kommunala och till för samtliga invånare och samtliga anordnare i kommunen. Utbudsvariationer leder till kursgrupper Den stora utbudsvariationen inom den formella vuxenutbildningen i form av många kurser med stora skillnader i genomförandekost- nader medför en stor komplikation vid utformningen av en ersätt- ningsmodell. Det stora antalet kurser gör att en prislista där var och en av kurserna skulle ha en individuell prislapp inte är praktiskt möjlig. Den stora skillnaden i genomförandekostnader, där den dyraste kursen är dyrare än den billigaste, gör att ett enhetspris eller ett snittpris inte heller är tänkbart. En kompromiss mellan dessa ytterligheter tillämpas redan inom vuxenutbildningen på entreprenad, där vissa kommuner har delat in det stora kursut- budet i kursgrupper eller kurskategorier, främst baserat på genom- förandekostnaderna. Jag anser att detta är en fungerande modell som även ska kunna tillämpas inom Frivux. Hänsyn till regionala variationer Det råder ingen tvekan om att den formella vuxenutbildningen ser olika ut i olika delar av . Frivux ska naturligtvis utformas så att systemet stödjer denna mångfald och utveckling. Som tidigare nämnts finns det förutom skillnader i inriktning och utformning, även stora ekonomiska skillnader inom vuxenutbildningen. En viktig fråga i detta sammanhang är om dessa ekonomiska skillnader främst baserar sig på olika bedömningsgrunder, olika prioriteringar, eller om det rent faktiskt är olika dyrt att bedriva vuxenutbildning i olika delar av . Från kommunalt håll framhålls ofta skillnaderna i kostnadsbild, främst mellan glesbygdskommuner och storstadskom- muner. lämnas en annan bild från de företag som erbjuder utbildning på entreprenad i olika delar av landet, där de lyfter fram balanserande faktorer mellan kostnadsslagen som leder till en mer enhetlig kostnadsbild i landet. Den officiella statistiken ger inget stöd för ett avgörande åt ena eller andra hållet, och jag kan kon- statera att frågan om vad vuxenutbildning kostar i , just nu bara kan besvaras med – det beror på. Det finns dock vissa kostnadsskillnader som man kan belägga. Dessa skillnader kan dock inte främst sägas vara kommunalt, utan regionalt betingade. Av den anledningen skulle en ersättningsmodell som baserar sig på regionala variationer vara den optimala. Vuxen- utbildningen verkar dock inom ett antal regionala samverkansformer där vissa är juridisk bindande och andra är mer informella till sin karaktär. Det finns alltså inte någon enhetlig regional nivå som i en nationell ersättningsmodell kan pekas ut som utgångspunkt för en regional prislista. 4.2.4Modeller för fastställande av ersättningsbelopp Kraven på ersättningsmodellen inom Frivux är många, och ibland motstridiga. Å ena sidan ska ersättningsmodellen skapa en en- hetlighet och tydlighet i ett nationellt system, å andra sidan ska modellen ta hänsyn till vuxenutbildningens mångfacettering och regionala variation. Ersättningsmodellen måste också vara enkel att tillämpa så att den inte medför stora administrativa kostnader, men måste den vara så flexibel att den kan tillämpas för en stor mängd kurser med olika prisnivåer. Det huvudsakliga spänningsfältet bland de möjliga alternativen för ersättningsmodellen finns i fråga om vem som bär huvudansva- ret för fastställandet av de gällande ersättningsbeloppen, staten eller kommunen. Förenklat kan man säga att ett statligt ansvar främjar enhetlighet och tydlighet, medan ett kommunalt ansvar främjar flexibilitet och verklighetsanpassning. Sammantaget leder detta till att förslaget på ersättningsmodell måste vara en kompromiss mellan alla de krav som ställs. Som alla kompromisslösningar finns då för- och nackdelar med den aktuella lösningen, och några förutsättningar för att lösningen ska fungera. På grundval av de diskussioner som förts under utredningsarbetet anser jag att det finns några varianter av en fungerande ersättnings- modell, och väljer därför att redovisa dessa varianter, samt för- och nackdelar med var och en. Jag redovisar därefter mitt rekommendera- de val av ersättningsmodell samt skälen för min rekommendation. I denna modell skapas en gemensam nationell prislista som tilläm- pas oavsett verksamhetskommun. Ansvaret för fastställande av den nationella prislistan ges till samma statliga myndighet som ansvarar för fastställandet av riksprislistan för fristående skolor. En nationell prislista baserad på individuella ersättningsbelopp för var och en av det stora antalet kurser inom den formella vuxen- utbildningen blir dock synnerligen komplicerad, såväl att ta fram som att tillämpa. En förutsättning är därför att ersättningsmodellen tar sin utgångspunkt från ett antal fastställda kursgrupper eller kurs- kategorier. Grupperingen tas fram av den statliga myndigheten ut- ifrån den indelning som tillämpas av kommunerna inom ramen för vuxenutbildningen på entreprenad. För de olika kursgrupperna definieras sedan olika ersättningsbe- lopp, vilket skapar en pristrappa där kurser med låga genomförande- kostnader får en lägre prisnivå, och ersättningsbeloppen sedan ökar för varje kursgrupp. En svårighet med denna modell är att hitta de lämpliga ersättningsbeloppen, eftersom kostnadsnivåerna skiljer sig åt mellan kommunerna. Ett sätt att hitta lämpliga belopp är att i överensstämmelse med fastställandet av riksprislistan, räkna ut snitt- pris i landet för olika kursgrupper. En utgångspunkt kan ju lämp- ligen vara de ersättningsbelopp som gäller i de kommuner som tillämpar system med ersättning per verksamhetspoäng. sätt är att låta representanter för parterna, dvs. kommunerna och de fristående anordnarna, förhandla fram lämpliga ersättningsbelopp som sedan fastställs av den statliga myndigheten. Lämpliga repre- sentanter för parterna skulle t.ex. kunna vara Kommuner och Landsting, respektive och . Denna modell leder till ett tydligt och förutsägbart system som motsvarar den nationella tillståndsgivningen och uppföljningen. Vill- koren för etablering för de fristående utbildningsanordnarna blir samma oavsett var i landet man etablerar sig, och minimerar risken för lokala överklaganden och processer om rimliga ersättningsbelopp. Alternativet främjar också den studerandes möjligheter att fritt välja anordnare. En statligt fastställd prisnivå kan också utgöra en kvalitetsgaranti då risken för lägre kvalitet p.g.a. för låg ersättning minimeras. Eftersom arbetet med fastställande av ersättnings- beloppen genomförs av en statlig myndighet besparas kommunerna detta arbete, främst beträffande kurser där de kanske själva inte har någon verksamhet. Arbetet med den nationella uppföljningen av kostnader förenklas och blir mer verklighetsanknuten. Risken för att kommuner lägger över kostnader på andra kommuner genom att först ta med kurser i sitt utbud, och sedan sätta en orimligt låg ersättningsnivå, elimineras. Modellen leder till en prissättning som inte motsvarar den spännvidd vuxenutbildningen uppvisar i verkligheten. Genom att basera ersätt- ningsbeloppen på ett genomsnitt finns en risk att ersättningsbelop- pen fastställs till ett läge som passar alla lika dåligt. Uppdelningen i kursgrupper med skarpa prisskillnader mellan grupperna medför att tröskelproblem kan uppstå i skarven mellan olika grupper, dvs. att kostnaden för den dyraste kursen i en billigare grupp i praktiken ligger närmare den billigaste kursen i nästa grupp, än vad prislistan anger. Genom att fastställa ett exakt belopp för ersättningsbeloppen omöjliggörs kommunala prioriteringar av vissa speciellt efterfrågade utbildningar, och i kommuner där kostnaderna överstiger ersätt- ningsnivån kommer ingen fristående anordnare vilja etablera sig. I kommuner där en fungerande verksamhet redan bedrivs till en lägre kostnad kommer den statliga prisnivån att verka kostnadsdrivande. En så stark statlig styrning av en verksamhet riskerar också till att minska kommunernas engagemang kring vuxenutbildningen, och kan också uppfattas inskränka det kommunala självbestäm- mandet. Statligt fastställda minimibelopp med möjlighet för lokal justering uppåt Även i denna modell fastställer staten ersättningsbeloppen för samt- liga kursgrupper. Beloppen är dock inte absoluta, utan anger mini- minivåer som inte kan underskridas, men väl överskridas av kom- munerna. Ansvaret för fastställandet av miniminivåerna åvilar den statliga myndighet som ansvarar för riksprislistan, och formerna för fastställandet kan ske på samma sätt som i alternativ ett. Även indelningen i kursgrupper sker på samma sätt som i alternativ ett. I denna modell genomförs dock även ett arbete med bedömning av lämpliga ersättningsbelopp på nivå. Vid arbetet måste kommunen utgå ifrån den kostnadsnivå som den egna verksamheten har. Vägledning kan också hämtas från den upphandlade verksam- heten. Arbetet med fastställandet av den statliga miniminivån baseras på kostnadsprofiler inhämtade från den kommunala verksamheten. Den ansvariga myndigheten måste dock i högre grad än i alternativ ett bemöda sig om att göra en rimlighetsbedömning av de föreslagna miniminivåerna. Även denna modell leder till ett tydligt och förutsägbart system, där fristående anordnare har möjlighet att på nationell nivå budgetera sin verksamhet utifrån en säker lägsta nivå. Villkoren blir inte exakt samma över hela landet, men en garanterad nivå gör att utbildnings- anordnaren inte utsätts för överraskningar. På samma sätt som i alternativ ett kan en statligt fastställd miniminivå utgöra en kvalitets- garanti. Kommunerna besparas ett större arbete med ersättnings- beloppen då man alltid kan acceptera de statliga nivåerna. studerande har andra hemkommuner än verksamhetskommunen finns en garanterad lägsta ersättningsnivå. Denna modell ger kommunen en möjlighet att sätta en egen kostnadsprofil på vuxenutbildningen, och genom att lägga den kommunala prisnivån högre än den statliga prioritera vissa kurser eller vissa kursgrupper, öka möjligheterna att få etablering av fristående anordnare, samt öka möjligheten för regionalt fastställda prislistor. Ett statligt fastställande av minimibelopp kan ge farliga signaler om de sätts för lågt, eftersom de då kan ge incitament till en omfattan- de sänkning av ersättningsläget på nivå runt om i landet. Erfarenheter av statlig prissättning pekar mot att dessa priser ofta bildar såväl tak som golv, vilket då skulle sänka den generella ersätt- ningsnivån. Tröskelproblemet mellan kursgrupperna kvarstår även i detta alternativ. För vissa kommuner som redan bedriver verksam- heten till lägre kostnad har även miniprisnivåer en kostnadsdrivande effekt. Detta alternativ förutsätter såväl ett statligt som ett kom- munalt arbete med fastställande av ersättningsbeloppen vilket kan leda till ökade kostnader p.g.a. dubbelarbete. Den nationella uppfölj- ningen av kostnader försvåras delvis av en diversifierad prislista. Statligt fastställda kostnadsrelationer med kommunalt fastställd basnivå I denna modell fokuseras arbetet från den statliga myndigheten inte på att fastställa ersättningsbelopp, utan kostnadsrelationerna mellan de olika kursgrupperna eller kategorierna. Målet för detta arbete är att hitta rimliga proportioner för prisskillnaderna mellan de olika kursgrupperna. Prisrelationerna i den fastställda relationsprislistan blir bindande för kommunerna. Den statliga prislistan preciserar med hjälp av faktorer en pris- trappa för det nationella kursutbudet. Kursgruppen med lägst kost- nad anges t.ex. med faktor 1. Om nästa kursgrupp bedömts vara dyrare, anges den med faktor 1,2, osv. Den kommunala prislistan uppstår genom att applicera den kom- munala kostnadsbilden på de statligt fastställda kostnadsrelationer- na och kursgrupperna. Om t.ex. den egna verksamheten inom den billigaste kursgruppen bedrivs till en kostnad av /poäng, fast- ställs priset för de kurser eller kursgrupper som kommunen angett i sitt utbud genom att multiplicera /poäng med den faktor som gäller för kursen eller kursgruppen. Modellen kan även utvecklas genom att kommunerna ges rätt att fastställa en högre prisnivå än den framräknade. Ansvaret för att fastställa kostnadsrelationerna åvilar samma myn- dighet som ansvarar för riksprislistan. Relationerna kan fastställas endera genom en genomsnittsberäkning av kostnadsrelationerna för genomförd verksamhet i kommunerna, eller genom förhandling mellan representanter för parterna. Modellen tar viss hänsyn till de lokala och regionala kostnadsskill- nader som finns inom vuxenutbildningen. Grunderna för den lokala kostnadsbilden blir också tydlig eftersom den baseras på kommunens kostnader för egen verksamhet och inte på bedömda kostnadsnivåer. Villkoren för etablering blir inte exakt samma prismässigt, men modellen utjämnar eventuella skillnader i förutsättning beroende på vald verksamhetsinriktning. Eftersom kostnadsskillnader främst är regionala och inte lokala minimeras risken för stora prisskillnader över de närmsta kommungränserna. Systemet blir lätt att tillämpa eftersom en kommunal prislista snabbt kan skapas, och kommunerna besparas arbetet med att ta fram detaljerade prislistor. Den nationella kostnadsuppföljningen förenklas och blir mer rättvisande. Denna modell leder till ett antal kommunala prislistor snarare än en nationell, vilket försvårar överblicken. Modellen tar hänsyn till det faktum att det finns övergripande kostnadsskillnader, men inte till att det kan finnas lokala och regionala skillnader i relationerna mellan olika kursgrupper. Den tar inte hänsyn till lokala förutsättningar för alternativa kostnadsrelationer, t.ex. utnyttjande av maskiner vid samverkan med befintligt näringsliv vid yrkesutbildningar. Tillämp- ningen av ett riksgenomsnitt för beräkning av kostnadsrelationer kan kombinerat med stora kostnadsskillnader leda till ett grovt system. Kommunerna har vid en renodlad tillämpning av modellen inte möjlighet att prioritera vissa kurser eller kursgrupper genom att sätta ett högre pris. Tröskelproblemen mellan kursgrupperna kvarstår också. Kombination av statligt och kommunalt fastställda ersättningsbelopp Denna modell speglar de statliga och kommunala huvudintressena för den formella vuxenutbildningen. Staten har markerat sitt intresse genom att säkerställa viss typ av vuxenutbildning för den enskilde individen inom ramen för gällande rättighetslagstiftning. I övrigt är omfattning och inriktning av utbildningen en fråga för den kom- munala prioriteringen. Detta kan också avspeglas i ansvarsförhål- landet i fråga om fastställandet av ersättningsbeloppen inom Frivux. I denna modell ansvarar staten för att fastställa minimibelopp för de kurser som omfattas av gällande rättighetslagstiftning. Ansvaret för fastställande av nivåerna, samt formerna för detta är samma som vid alternativ två. Kommunerna ansvarar för fastställande av ersättningsbelopp för övriga kurser som ingår i kommunens utbud utan att bindas av stat- liga miniminivåer. Vid detta arbete kan kommunen välja att ange ersättningsbeloppen per kurs, för kursgrupper eller -kategorier, eller en kombination av dessa. Kommunen måste tydligt kunna redovisa grunderna för prissättningen, och prissättningen ska så långt möjligt utgå från den kostnadsbild som gäller för kommunens egen verk- samhet. Alternativet leder till flexibla prislistor som direkt relaterar till de lokala förutsättningarna för den formella vuxenutbildningen. Staten tar ansvar för en garanterad nivå för de områden som genom gällande rättighetslagstiftning utpekats som extra skyddsvärda. Kommunen kan genom en aktiv användning av ersättningsbeloppen göra egna prioriteringar av efterfrågade kurser eller kursgrupper. Kommunen kan på ett snabbare sätt påverka kvaliteten inom formell vuxenut- bildning med hjälp av prissättningen. Lokala tröskeleffekter mellan kursgrupper kan elimineras. Kommunens engagemang i vuxenutbild- ningen blir högre eftersom arbetet med framtagandet av prislistan Incitamenten för regional samverkan ökar eftersom samarbets- formen oftast leder till en bredare erfarenhetsbas och arbetsfördel- ning. Modellen inskränker endast delvis kommunens möjlighet att anpassa ersättningsnivån efter de lokala förutsättningarna. Modellen medför ett stort antal kommunala prislistor vilket för- svårar den nationella överblicken. En splittrad prisbild leder till svårigheter för nationella fristående aktörer att göra bedömningar om etablering. Kommuner kan komma att sätta för låga priser för verksamhet som de inte har erfarenhet av. Framtagandet av prislistor kräver, åtminstone initialt, ökade arbetsinsatser från kommunerna. Risken för övervältring av utbildningskostnader över kommun- gränsen ökar. Risken för överklaganden och rättsprocesser om ersättningsbelopp ökar. Kommunalt fastställda ersättningsbelopp med statliga rekommendationer För att avhjälpa några av nackdelarna med Modell 2 finns ett alter- nativ där de statligt fastställda ersättningsbeloppen kompletteras med en statlig rekommenderad prislista. Denna rekommendation skulle hjälpa kommunerna i deras arbete med de kommunala pris- listorna, och inte minst avlasta kommunerna vid ett stort inledande arbete när de kommunala ersättningsbeloppen ska fastställas . Kommunerna får vägledning och stöd vid fastställande av ersättnings- belopp för kurser som man inte har erfarenhet av. Kommunerna be- sparas vissa kostnader. I övrigt medför modellen samma fördelar som Modell 4. Såväl stat som kommuner får ansvar för att ta fram prislistor vilket medför dubbelarbete och ökade kostnader. De statligt framtagna rekommendationerna skulle få en direkt verkan på prissättningen genom att fungera som bedömningsgrunder vid överklaganden och processer. I övrigt har modellen samma nackdelar som Modell 4. I denna modell ansvarar varje kommun helt och hållet för fram- tagande och fastställande av ersättningsbelopp gällande i den egna kommunen. Prislistan behöver inte innehålla ersättningsbelopp för samtliga nationella kurser, utan ska relatera till de kurser som ingår i kommunens utbud. Prislistan kan vara indelad i kurser, kurs- grupper eller en kombination av dessa. Precis som i Modell 4 och 5 måste kommunen kunna tydligt redovisa grunderna för de fastställda ersättningsbeloppen, och ut- gångspunkten ska vara de bedömda kostnaderna för den egna verk- samheten. Precis som i Modell 4 leder denna modell till prislistor som direkt avspeglar de lokala förutsättningarna för vuxenutbildningen. Kom- munen får också större möjligheter att påverka kvalitet och priori- teringar inom den formella vuxenutbildningen. Priset fastställs också av den part som sedan ska betala för verksamheten. Incitamenten för kommunalt engagemang och regional samverkan ökar också, och det kommunala självstyret påverkas inte. Modellen medför precis som Modell 4 ett stort antal kommunala prislistor vilket försvårar den nationella överblicken, vilket bl.a. leder till svårigheter för nationella fristående aktörer att göra bedömningar inför etablering. Kommuner kan få svårt att sätta priser för verksam- het som de inte har erfarenhet av, och framtagandet av prislistor kräver, åtminstone initialt, ökade arbetsinsatser från kommunerna. Prisskillnader mellan angränsande kommuner kan leda till problem för anordnare som tar emot deltagare med lägre ersättning än den som verksamheten budgeterats för. Risken för överklaganden och rättsprocesser om ersättningsbelopp ökar. Det finns också en risk att en kommun som inte driver verksamhet i egen regi utan skickar dem till grannkommunen, sätter priset så lågt att det inte går att driva verksamheten med acceptabel kvalitet och därigenom dumpar sina studerande i grannkommunen. 4.2.5Ansvaret för att ta fram ersättningsbelopp inom den formella vuxenutbildningen Utredningens förslag: Ersättningsbeloppen för formell vuxen- utbildning ska fastställas av kommunen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska dock fastställa lägsta ersättningsbelopp för sådana kurser som omfattas av den kom- munala skyldigheten att tillhandahålla utbildning enligt 11 kap. 8 §, 12 kap. 2 a § och 13 kap. 3 § skollagen. Kraven på ersättningssystemet inom Frivux är många och spänner över ett område som innehåller fullt försvarbara, men motverkande intressen. Den föreslagna modellen för fastställande av ersättnings- modell är därför en kompromiss. Jag vill framhålla att valet av ersättningsmodell varit den svåraste frågan att avgöra, och att de flesta av de ovan redovisade modellerna kan fungera i praktiken. Jag anser att ersättningsmodellen inom Frivux ska utformas i enlighet med Modell 4 ovan. Det innebär alltså ett delat ansvar mellan stat och kommun att fastställa ersättningsbelopp för kurser inom vuxenutbildningen. Kommunerna fastställer ersättningsbelop- pen för alla kurser, men för kurser som omfattas av gällande rättig- hetslagstiftning ska staten fastställa nationella minimibelopp. För fastställandet av ersättningsbelopp för de kurser som omfattas av gällande rättighetslagstiftning ansvarar regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer. Det kan förutsättas att uppgiften delegeras till en statlig myndighet, lämpligtvis till den statliga myn- dighet som får ansvaret att ta fram riksprislistan för fristående skolor. Formerna för framtagandet av ersättningsbeloppen är en uppgift för regeringen eller den ansvariga myndigheten att utforma, men jag förutsätter att erfarenheterna från arbetet med riksprislistan för fristående skolor kommer att tillvaratas. Jag förutsätter också att representanter för kommuner och fristående utbildningsanordnare kommer att involveras i detta arbete. Kommunens ansvar för att fastställa ersättningsbelopp för kurser ingående i kommunens utbildningsutbud bör genomföras av samma organisation som ansvarar för fastställandet av det kommunala kurs- utbudet. Fastställandet av ersättningsbelopp är alltså en av de upp- gifter som ska anses tillhöra kommunens kärnuppgifter inom vuxen- utbildningen. Jag anser att det lämpligaste sättet att fastställa såväl utbud som ersättningsbelopp är inom ramen för ett regionalt sam- arbete. Erfarenheterna från denna typ av regionalt samarbete är mycket goda, och såväl erfarenhetsutbyte som arbetsfördelning mellan kommunerna leder till stora resursbesparingar. En regionalisering av utbudsprofil och ersättningsbelopp leder också till minskade risker för överraskande kostnadsövervältringar mellan kommunerna. De studerandes val av anordnare utanför den egna kommungränsen kom- mer förmodligen att begränsas till utbildningsanordnare i en kommun med geografisk närhet till hemkommunen, eller en distansutbild- ningsanordnare. Jag vill också peka på de synnerligen goda erfaren- heterna från entreprenadverksamheten av en nära samverkan mellan kommunen och aktuella utbildningsanordnare vid fastställande av ersättningsbelopp. Jag anser att en regional samverkan mellan kom- munerna, samt en samverkan mellan kommuner och utbildnings- anordnare kan leda till att ett stort antal av de befarade nackdelarna med den föreslagna modellen elimineras. Det främsta skälet för mitt förslag är att den föreslagna modellen överensstämmer bäst med den reella rollfördelningen inom vuxen- utbildningen. Det delade ansvaret för den enskilde vuxenstuderande definieras i den gällande rättighetslagstiftningen. Dagens vuxenut- bildning är till största delen en angelägenhet, och den ökade regionaliseringen av vuxenutbildningen kräver stora möjligheter för kommunerna att påverka inriktningen av sin vuxenutbildning.