sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Man måste i princip köpa en formell standard för att kunna avgöra om den är relevant för den aktuella verksamheten. Det är också så att många standarder refererar till andra standarder, vilka man då också måste köpa, och det upptäcker man inte förrän man läser den första standarden. Dessutom är standarder svårtillgängliga rent språkligt och inne- hållsmässigt sett. Det är experter som utarbetar standarderna, vilket medför att det är experter som i praktiken avgör om en verksamhet ska bygga på en standard – och i så fall på vilken. I en upphand- lingssituation är det en expert, inte upphandlaren, som avgör vilken standard som det ska ställas krav på i ett förfrågningsunderlag. Upphandlaren kan föra in frågan om huruvida standarden uppfyller upphandlingslagens krav på tekniska specifikationer, men det behövs expertkompetens för att avgöra dess relevans för den verk- samhet som upphandlingen avser. En särskild olägenhet uppstår när en myndighetsföreskrift hän- visar till en standard, som då måste införskaffas av dem som ska följa föreskriften. Det innebär att det kostar pengar att följa en obligatorisk föreskrift. Att införa en standard eller att byta från en standard till en annan är förknippat med kostnader. Det gäller för både beställare och leve- rantörer, men det är mer synligt på leverantörssidan. De intervjuer som genomförts visar att leverantörerna ser rent affärsmässigt på hur deras produkter ska följa standarder och i vilken mån man ska införa standarder i produktionsprocessen. Man vill inte investera i utrustning, tid och kompetens för att börja följa en viss standard om man inte ser säkert att den får genomslag på marknaden. Syftet med standarder i upphandling är att minska transaktions- kostnaderna, men om svårigheter att söka och tillgodogöra sig standarderna för beställaren ger ökade transaktionskostnader så motverkas fördelarna. Om en kritisk massa av kunder, eller de företag man som underleverantör levererar till, börjar kräva att man ska följa en viss standard, så är det en tydlig drivkraft att investera i den. IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . För beställaren är införande av standard något som i huvudsak görs av effektivitetsskäl Avsikten är att minska antalet varianter, vilket ger sänkta kostnader. Att byta standard är på beställarsidan i stort sett synonymt med att byta teknisk plattform, vilket kan medföra stora migrations- kostnader i form av ny utrustning, utbildning etc. I intervjuerna är det dock bara få respondenter som tagit upp kostnader som ett problem med standarder. De ekonomiska effekterna av standarder har kartlagts i en upp- satsTPF3FPT på i . Kartläggningen görs ur ett företagsperspektiv, men de bör i viss utsträckning även kunna till- lämpas även ur ett myndighetsperspektiv. Författarna kommer fram till att standardisering allmänt sett ger besparingar, vilket beror på att standardisering innebär effektivisering i form av repe- tition och kvalitetssäkring samt genom samordningseffekter och förbättrad kommunikation. Detta gäller särskilt intern standardise- ring genom en minskning av antalet varianter, men också för metodstandarder och systemstandarder av typ Internetprotokoll. Standarder för verksamhetsstyrning, t.ex. ISO 9000, anses dock ha begränsade positiva ekonomiska effekter. Det är snarare så att de undanröjer riskerna för minskade intäkter, eftersom kunderna i ökad utsträckning ställer krav på sådana standarder. En annan fråga, som inte besvaras i uppsatsen, är huruvida en ökad användning av krav på standarder i förfrågningsunderlag är kostnadsdrivande för leverantörerna. Normalt sett ser leverantö- rerna rent affärsmässigt på kundernas krav på standarder. När det gäller offentlig anskaffning av IT ligger dock saken något annor- lunda till. Huvuddelen av sådana produkter och tjänster som finns på ramavtalen anskaffas över dessa. Om Verva – men ingen annan – ställer krav på en standard som är kostnadskrävande att implemen- tera för leverantörerna, så kan detta snedvrida konkurrensen på det marknadssegment som den offentliga sektorn utgör. 3TP PT –: Är standarder lönsamt för företag? Uppsats vid Executive MBA-programmet med inriktning mot affärsutveckling och IT på Handelshög- skolan i , 2004–11-28. IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . Hänvisning till standard i upphandling Förslaget till ny lag om offentlig upphandlingTPF4FPT anger i sitt 8 kapitel två sätt att utforma tekniska specifikationer i förfrågningsunderla- get: hänvisning till standarder, men då måste hänvisningen åtföljas av orden eller likvärdigt funktions- eller prestandakrav som får, men inte måste, hänvisa till standarder. Regelverket jämställer alltså standarder med funktions- och pre- standakrav. Eftersom det kan upplevas som förknippat med svårig- heter att få tag på och tillgodogöra sig standarder, kan det leda till att de upphandlande myndigheterna hellre anger funktions- och prestandakrav i stället för att hänvisa till standarder, eftersom det troligen är lättare att uttrycka verksamhetens och användarnas krav i funktions- och prestandatermer än att söka rätt på en lämplig standard. Det ökade intresset för funktions- och tjänsteupphand- lingar pekar också mot att man i första hand väljer funktions- och prestandakrav. Att upprätta en specifikation med hänvisning till standarder medför komplikationer om man vill bygga sin anskaffningsstrategi på standarder i lagens mening. Leverantören ges en möjlighet att uppfylla kraven på standard på ett likvärdigt sätt. Det är visserli- gen upp till anbudsgivaren att visa att sättet är likvärdigt med stan- darden, men det är beställaren som ska bedöma om det sättet är godtagbart. Det ställer höga krav på beställarkompetens och öpp- nar för konflikter som kan sluta i länsrätten. För t.ex. interoperabi- litetsstandarder bör likvärdigheten kunna bedömas med ett prak- tiskt prov, men för kvalitetsstandarder är det rimligtvis svårare. Det finns dock kvalitetsstandarder där kravställningen och bedömningen av kravuppfyllelsen görs inom ramen för standarden. Man kan säga att den eventuella konflikten flyttar från upphand- lingen in i standarden. Ett exempel är Common Criteria (ISO/15408), som är en standard för IT-säkerhet. CC är ett ramverk för definition av användarnas funktionella krav på IT-säkerhet i produkter leverantörens deklaration av IT-säkerhet i produkter 4TP PT Nya upphandlingsregler (SOU 2005:22), delbetänkande av . IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . regler och metoder för oberoende granskning (s.k. certifie- ringsordning). Genom att kraven är funktionella och relaterade till säkerhetsmål, och genom att bedömningen görs av tredje part, behöver inte upp- handlaren jämföra mellan en standard och ett av anbudsgivaren angivet likvärdigt sätt. En annan svårighet med hänvisning till standard är att dessa ska väljas i en viss turordning (enligt EU-direktiven). Det innebär att den upphandlande enheten måste börja överst och söka sig ner i hierarkin tills en lämplig standard påträffas. I nuvarande finns ingen turordning angiven. Effekten av den nya upphandlingslagstiftningen (i den utsträck- ning den kan bedömas ) på hänvisning till standarder är alltså något oklar. Det kan dock finnas andra skäl än lagstiftningen att hänvisa till standarder. Ett sådant skäl är risken för överpröv- ning. En stor del av upphandlarens kraft går åt att undanröja risken för att upphandlingen ska bli överprövad, med den kostnad och tidsåtgång detta för med sig, och det finns skäl att tro att ökad referens till standarder kan minska denna risk. Varje enskilt krav i ett förfrågningsunderlag är en potentiell angreppsmöjlighet för en leverantör som anser sig förfördelad. Om man kan referera till en standard i stället för att ange tio olika krav, så minskar antalet krav (på det kravområdet), och därmed antalet angreppsmöjligheter, till ett. Kan man använda standarder med inbyggda certifieringssche- man så minskar risken ytterligare. Att minska antalet krav i ett förfrågningsunderlag minskar också själva arbetsvolymen i upp- handlingen, både för beställaren och för leverantören. Det nya lagförslaget innehåller flera faktorer som gör att det blir svårare att hantera krav på standarder än det gör utifrån den gäl- lande lagstiftningen, men frågan om vilka bestämmelser som har direkt effekt är svårhanterlig eftersom det uppstår tolkningspro- blem om vad likvärdigt innebär. Standarder måste väljas efter en prioritetsordning, och man vill kunna hänvisa till IT-standarder som fastställs av W3C, OASIS, IETF, UN/CEFACT och andra IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . organ som utarbetar brett accepterade standarder men som inte är erkända i direktivets mening. För att underlätta för upphandlande myndigheter att hantera sådana frågor bör, enligt Vervas uppfattning, definitionen av tek- niska specifikationer enligt direktivets bilaga VI regleras i en före- skrift, som bör kompletteras med allmänna råd. I delbetänkandet Nya upphandlingsregler (SOU 2005:22) talas både om förordning och föreskrift. En förordning verkar dock mindre lämplig, menar verket, eftersom allmänna råd inte kopplas till förordningar. I Vervas intervjuer med beställare och leverantörer framhöll både intervjuade beställare och leverantörer att officiella standarddoku- ment ofta är otillgängliga och svåra att förstå, särskilt för små myn- digheter och företag. En formell standard hänvisar dessutom ofta till andra standarder, vilket kräver ytterligare resursinsatser. För att klargöra vad som är viktigast i en standard, vad som ska prioriteras och hur den ska tillämpas behövs omfattande kompetens. En myn- dighet anlitade exempelvis en konsult för att hitta och välja stan- dard till ett område, och man behövde sedan ta in ytterligare en konsult för att tolka den. Att utvecklings- och beslutsprocessen för formella standarder är lång upplevs som negativt av leverantörerna eftersom det är dyrt att anpassa en produkt till standarden om leverantören redan hunnit långt i sin egen produktutveckling. Formella standarder uppfattas därför som otillgängliga och dyra av vissa beställare och leveran- törer. Betydelsen av standarder i samband med upphandling, och sam- bandet med småföretags deltagande i upphandling, har varit svårare att få klarhet i. Några studier som Verva på utredningens uppdrag letat fram och studerat är följande: Offentlig upphandling i EU och (ITPS 2004) Företagens villkor och verklighet 2005 () Observatory for SME:s Sixth Report (EC 2000) The access of SME:s to public procurement contracts (EIM, 2004). IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . Slutsatsen av dessa rapporter är enligt Verva att användning och samordning av standarder varken bidrar till att undanröja de hinder som småföretag upplever för att delta i offentliga upphandlingar eller underlättar för småföretagare att delta vid offentliga IT-upp- handlingar. 8.2.2Diskussion om småföretagens deltagande i upphandlingen initierade en studie om hur små och medelstora företags engagemang i standardiseringsfrågor kunde främjas. En rapportTPF5FPT publicerades , vilken visade att flera aktörer i EU har vidtagit åtgärder för att få med små och medelstora företag (i fortsättningen benämnda SME) i stan- dardiseringen: nationella myndigheter, nationella standardiserings- organ och småföretagarorganisationer. Åtgärderna varierade från breda och generella kampanjer för att höja medvetenheten om standarder och standardisering till specifika vägledningar i smalare ämnen såsom tekniska standarder för svetsutrustning. De medel som valts innefattade publikationer, workshops och seminarier, utbildning, rabatterat pris på standarder, konsultativ hjälp, resebi- drag för medverkan i kommittéarbete etc. I rapporten har 23 särskilt bra åtgärder valts ut. En av dessa är Svensk elstandard (SEK), resebidrag till kommittémöten, som utdelas på villkor att mottagaren skriver en rapport från mötet. SEK räknar med en spridningseffekt, eftersom rapporten förväntas bli skriven utifrån ett småföretagarperspektiv och därmed har större utsikter att bli läst och förstådd. SEK svarar för standardise- ringen på el-området i och samordnar svensk medverkan i internationell och europeisk standardisering. Även om aktörer både hos de åtgärdsansvariga och hos mål- grupperna menar att åtgärderna svarar mot verkliga behov och ger goda bidrag, så finns det just inga utvärderingar av effekterna av åtgärderna. Motivet för alla dessa åtgärder är att SME inte ser att standarder och standardisering berör dem, trots att standarder bedöms spela en stor roll för att minska de tekniska handelshindren över grän- 5TP PT SMEs and standardisation in Europé. EIM Business and , Zoetermeer, October 2006. IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . serna och därmed bidra till förverkligandet av den inre marknaden. Enligt rapporten finns flera skäl till småföretagens utanförskap: De anser att standarder och standardisering är en fråga för stor- företagen. Småföretag har varken personal, pengar eller tid att delta i stan- dardiseringsarbete. Standarder är komplicerade och svåra att tillgodogöra sig, såväl språkligt som tekniskt. Det är svårt att veta vilka standarder som är relevanta att använda. Standarder kostar pengar, och ofta måste man köpa flera stan- darder eftersom de hänvisar till varandra. Detta bekräftades på en konferens om småföretag och standarder som hölls i . Titeln på konferensen var European standardisation – a key for the success of SME:s, skilled crafts and trades. Programmet bestod av en presentation av den nämnda rapporten samt anföranden från standardiseringsorganisa- tioner, småföretagarorganisationer och . På kon- ferensen framkom bl. a. följande: Fler än av de ca 23 miljoner företagen i är SME:s. De sysselsätter 120 miljoner människor, vilket utgör mer än två tredjedelar av den privatanställda arbetskraften i EU. av alla SME är mikroföretag med färre än 10 anställda. En mycket stor del har inga anställda alls. Medelantalet anställda i europeiskt företag oavsett storlek är sju, och medelantalet anställda i SME är fyra. Enligt Verva är det dock inte lämpligt att bunta ihop mikroföretag (< 10 anställda), småföretag (< 50 anställda) och medelstora företag (< 250 anställda), eftersom de har olika karaktäristika och förutsättningar. Det är heller ingen större mening med att satsa på att förmå småföretagen att öka sitt deltagande i standardiseringsarbetet. Sådant kräver mycket tid, kompetens och pengar, vilket inte alltid finns hos småföretagen. De kan dock delta nationellt, vilket kräver mindre resurser. Småföretagens intressen i standardiseringsproces- sen måste stärkas, men det får ske genom deras organisationer. IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . Tillgången till standarder måste bli bättre. Företagen vill ha kortversioner som på ett enkelt sätt beskriver en standards syfte och innehåll, vägledningar om vilka viktiga standarder som finns inom ett visst ämnesområde, standarder som finnas tillgängliga på det egna språket, samt inte minst standarder som tillhandahållas kostnadsfritt eller åtminstone till ett rimligt pris. Den allmänna föreställningen är att nyttan av standarder finns på flera plan, bl.a. följande: De möjliggör att produktion kan brytas ned i en värdekedja. De skapar tillit till att saker fungerar som man förväntar sig, t.ex. när man kopplar in sin bärbara dator till ett nätverk. Konsumenter behöver inte skaffa sig fullständig information om en produkts kvalitet. Det räcker med att en standard indi- kerar att vissa egenskaper är på plats. Småföretagen måste övertygas om nyttan av standarder. Standardiseringsprocessen är dåligt anpassad för småföretagens villkor, och vill föra samman standardiserings- organisationerna och småföretagen för att dessa båda parter ska få bättre förståelse för varandras förutsättningar. På Europanivå finns två organisationer som främjar småföreta- gens intressen i standardisering. Den första är NORMAPNE, vars syfte är att: göra SME mer synliga i standardiseringsprocessen främja SME:s deras intressen påverka så att standarderna är anpassade till SME:s förhållanden följa och påverka vissa valda standardiseringsområden. Den andra är , som ger råd till SME:s om tillämpning av , där standarder är en del, och som även informerar om gemenskapsfrågor som påverkar SME:s. ger stöd till olika aktiviteter i den europeiska standardiseringen. Bland annat kan kommissionen finansiera av kostnaderna för översättning av standarder till nationella språk, men återstoden är en nationell finansieringsfråga. Det är alltså, enligt Verva, en fråga för de nationella standardise- ringsorganen att ta fram program för översättning som motsvarar de nationella företagens, speciellt SME:s, behov. IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . 8.3Kan innovationer påverkas av IT-standarder i upphandlingen? 8.3.1Nuteks och rapporter om offentlig upphandling och innovation Regeringen uppdrog åt och att utreda hur offentlig upphandling kan bidra till ökad innovation och krea- tiv förnyelse. Uppdraget är dock inte begränsat till IT-området. och har lämnat varsin rapport med snarlikt innehåll.TPF6FPT I detta avsnitt redogörs för innehållet i rapport- erna, i den utsträckning det bedöms vara relevant för frågeställ- ningen om huruvida en bättre samordning av utveckling av stand- arder kan stimulera till innovation genom offentlig upphandling. Även om rapporterna knappast handlar om IT-standarder belyser de sambandet mellan innovationer och upphandling. Nuteks och redovisning anger att ett flertal rapporter pekar på att offentliga upphandlingar utgör en i stort oanvänd möjlighet för att främja innovation i det privata näringslivet. Flera studier hävdar att offentlig upphandling kan vara viktigare för att stimulera innovationer än olika former av FoU-stöd. Skälen för det kan vara följande: Offentliga verksamheter kan vara en krävande kund. Offentliga verksamheter är i vissa sammanhang beredda att betala de högre priser som ofta gäller i början av en innova- tionscykel. Offentlig efterfrågan kan snabbt leda till en kritisk massa i efterfrågan, om nya lösningar sprids till flera myndigheter. Offentlig efterfrågan kan förmedla starka användarimpulser av demonstrationskaraktär till privata användare. Offentlig efterfrågan leder, till skillnad från rena FoU-subven- tioner, direkt till efterfråge- och marknadskopplingar. 6TP PT Källor: Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse, diarie- nummer 2006-01487 Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse, R 2006:21 Precommercial Procurement of Innovation, a missing link in innovation cycle, (Dahlstensrapporten), , utarbetad genom the under ledning av DG INFSO. IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . identifierar några huvudområden där det finns brister och hinder, vars undanröjande kan stimulera innovation och förnyelse: Det saknas en nationell policy för upphandling och en splittrad struktur för stöd till praktisk upphandling. Upphandling ses som en förvaltningsuppgift, inte som en stra- tegisk funktion, och drivkraften för risktagande är svag. Upphandlingsprocessen är inte tillräckligt effektiv. Regelverket är otydligt och skapar osäkerhet. För mycket kraft läggs på att undvika överprövningar. Den administrativa bördan är stor för både upphandlare och leverantörer. Det saknas kompetens om strategisk affärsutveckling. Det saknas rutiner för uppföljning och utvärdering för att avgöra om en upphandlad innovation leder till förbättring eller effektivisering av verksamheten. Näringslivet har svaga drivkrafter att föreslå eller utveckla innovativa lösningar för offentlig verksamhet, vilket beror mycket på tillämpningen av reglerna för offentlig upphandling. identifierar motsvarande brister och hinder men grupperar dem något annorlunda i form av tre utmaningar: att stärka drivkrafterna för innovationsfrämjande offentlig upp- handling och arbeta för strategisk styrning inom området att utveckla metoder för att öka effektiviteten i innovations- främjande offentlig upphandling att följa upp och utvärdera resultat av innovationsfrämjande offentlig upphandling. pekar på att den decentraliserade upphandlingen i medför att kommuner och myndigheter är organiserade på olika sätt och har olika tekniska lösningar. Man utformar också egna förfrågningsunderlag med olika krav och utvärderingskriterier. slutsats är att om myndigheter med liknande verksamhet samordnar sina upphandlingar och utformar förfrågningsunderla- gen på ett mer likartat sätt ökar möjligheten för leverantörerna att uppnå den kritiska massa som krävs för att täcka kostnader för utveckling och anpassning. menar att samordning i samband med offentlig upp- handling kan bidra till både effektivare och mer innovationsfräm- IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . Den samlade kompetensen och metodkunnandet kring offentlig upphandling kommer då till större nytta, och risk- spridningen bland de upphandlande enheterna ökar. Både och ser dock risker med samordnade upp- handlingar, genom att kraven kan innebära att små företag har svårt att delta, eftersom företagen inte har eller inte hinner bygga upp kapacitet att leverera de volymer som krävs. Både och anser också att det vore bra med ett ökat inslag av upphandlingar av funktion och prestanda, även om detta är svårt att genomföra i praktiken. och menar att en orsak till dessa svårigheter kan vara att myndigheternas för- frågningsunderlag ofta bygger på tidigare upphandlingar, vilket i sin tur begränsar utrymmet för innovationer. Därför bör bättre förarbeten göras, där användarnas behov systematiskt kartläggs. Det bör leda till bättre förfrågningsunderlag med utgångspunkt i önskvärda funktioner och prestanda, som stimulerar kreativitet och innovation hos leverantörerna. och skiljer på innovationsfrämjande upphandling, som stimulerar innovation, dvs. utveckling av varor eller tjänster som vid upphandlingstillfället ännu inte existerar, och innovations- upphandling, som har ett mer uttalat syfte att upphandla innovation och förnyelse. redogör ganska utförligt för olika innovationsfrämjande upphandlingsformer: förhandlad upphandling, som endast får användas undantagsvis i upphandlingar över tröskelvärdet alternativa anbud, som är anbudsgivarens alternativa förslag på hur ett behov kan tillgodoses formgivningstävlingar, som vanligen används för arkitekttjäns- ter funktionsupphandling, där upphandlaren anger vilken funktion och prestanda som önskas men överlåter på anbudsgivaren att presentera en lösning på hur funktionen ska uppnås partnerskapslösningar (Public Private Partnership, PPP) och koncessioner, där en offentlig aktör överlåter ansvaret för en funktion till en privat aktör som får finansiera uppbyggnad och drift av projektet och i gengäld ges rätt att ta ut avgifter IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . kombinationsupphandlingar, där många likartade kontrakt ska upphandlas och där anbudsgivaren kan lämna anbud på delar av projekt eller på olika kombinationer av projekt uppdelning av komplexa upphandlingar i mindre delar teknisk dialog, där den upphandlande myndigheten söker kun- skap om marknadens möjliga lösningar på ett sätt som behand- lar leverantörer likvärdigt, innan ett upphandlingsförfarande inleds; detta är således inte en upphandlingsform konkurrenspräglad dialog, som är en ny upphandlingsform enligt det nya upphandlingsdirektivet. Ett antal former för innovationsupphandlingar beskrivs av både och :