sou · GWB353 · 2008-05-16 00:00:00 — Snedvridningarna av att finansiera underskotten på andra sätt skulle minska. Prissättning enligt denna princip skulle göra att kapaciteten på lång sikt dimensioneras på rätt sätt. (eller annan producent) skulle sätta ett pris som motsvarar kostnaden för att tillhandahålla den kapacitet som behövs på marginalen för att motsvara efterfrågan. Priserna skulle vara fasta och publiceras i förväg, vilket ger förutsägbarhet och transparens. Nackdelen är att det inte löser problemet med att optimera kapacitetsutnyttjandet vid det enskilda 20TP PT Lotsplanerarens optimeringsproblem är ofta ännu svårare än i exemplet. Det kan finnas en lots tillgänglig , och då skulle marginalkostnaden vara låg. Men om lotsen tas ut bryts vilotiden, vilket kan leda till problem längre fram om det finns många lotsbeställningar , men den aktuella lotsen då måste gå på vilotid. Lotsplaneraren måste optimera för minst , vilket är svårt då lotsbeställningarna inte är klara så långt fram i tiden. Men eftersom detta ändå inte kan lösas, förefaller detta alternativ vara en god kompromiss mellan olika snedvridnings- problem.TPF21FPT 3.2Alternativet med prissättning enligt de kostnader som lotsningen faktiskt ger upphov till Det är något oklart vad som åsyftas med denna princip. Givet att det finns en lotsplats och en lotsorganisation är de kostnader som lotsningen ger upphov till just marginalkostnaden. För att över- huvudtaget driva en lotsplats med bemanning 24/7 krävs en bas- organisation om ungefär 3 4 lotsar, 4 6 båtmän och 1 2 lotsbåtar, till detta kommer gemensamma kostnader för lotsplanering och central administration. Det medför en fast kostnad på ungefär fem miljoner , som finns oberoende av antalet lotsningar. Om full kostnadstäckning åsyftas med formuleringen, så skulle det jämfört med betyda att lotstaxorna skulle höjas med . De högre kostnaderna för att anlita lots skulle på leda till att vissa fartygstransporter för rederierna blir olön- samma (trots att de är lönsamma i samhällsekonomisk mening). Bättre alternativ finns i så fall för transportörerna: fördela lasten på fler små, icke-lotspliktiga fartyg, anlita hamnar i andra länder, köra godset på land, transportera mindre volymer osv. Kunderna skulle fatta inoptimala beslut och lotsningsverksamheten skulle bli underutnyttjad. Dagens taxor är i grunden utformade som ett fast grundpris med ett tillägg för varje lotsad timme. Detta kan ses som en även i teoretisk mening god grundprincip. Det finns fasta kostnader även med varje enskild lotsning: transporter, planering m.m. Därutöver finns en rörlig kostnad som varierar med den lotsade tiden efter- som lotsen då inte kan utnyttjas för ett annat uppdrag (undantag om det inte finns något annat uppdrag, se resonemanget ovan). 21TP PT Se vidare i (2007). För att ta in delar av det finansiella underskott som denna grundprincip skulle medföra så stiger timpriset (i en degressiv skala) med ökad bruttodräktighet på fartyget. Detta kan ses som en approximation av ökad betalningsvilja: med ökad fartygsstorlek följer att transportens värde är högre och lotsavgiften kan då sättas högre för att ändå utgöra samma andel av transportens totala värde. Det utgör alltså en form av prisdiskriminering: delar av kon- sumentöverskottet tas in. Så länge avgiften inte höjs för mycket, dvs. priset överstiger den marginella betalningsviljan för fartyget för att få lots, så leder detta inte till några som helst snedvridningar. Även om det inte går att finna att några teoretiska motiv explicit ligger bakom dagens taxesystem så följer det på sunda ekonomiska principer. Det som kan diskuteras är dels nivån på taxorna, dels om prisstrukturen skulle kunna reformeras i syfte att förbättra effek- tiviteten. I det följande diskuteras olika teoretiska möjligheter att finansiera underskott i lotsningsverksamheten. Oavsett om kort- eller långsiktig marginalkostnad gäller som princip genereras finansiella underskott. I fallet med fallande genomsnittskostnader är den gängse lösningen enligt teorin att marginalkostnadsprissätta och täcka det finansiella underskottet med skatter. I det fallet sprider man ut snedvridningarna på hela ekonomin. I lotsningsfallet skulle de intäkter som krävs vara så små i relation till offentliga sektorns hela verksamhet att effekterna blir försumbara. Problemet är att om alla verksamheter i samhället som inte fullt finansieras med avgifter skulle tillämpa samma princip skulle skatterna behöva höjas avsevärt. Skattetrycket i är redan så högt att snedvridande effekter anses förekomma. Därför är inte finansiering med skatter neutralt. Vid exempelvis väginvesteringar som finansieras via statsbudgeten räknar man upp investerings- kostnaden med 25 för att beakta de snedvridningar som anses uppkomma. För transportsektorn har en huvudprincip tillämpats som säger att underskott inom någon del av transport- sektorn ska finansieras inom samma sektor. Undantag görs dock, bland annat för järnvägstrafiken. Sådana undantag snedvrider kon- kurrensen mellan transportslagen. järnväg är ett alternativ till sjötransport kommer det att ge kon- kurrensfördelar för järnväg relativt sjöfart om principerna tillämpas olika. Finansiering via statsbudgeten är sålunda ett i teoretisk mening realistiskt alternativ, men eftersom det inte tillämpats för sjöfartssektorn (förutom fritidsbåtstrafik), varken vad gäller lots- ningen eller isbrytningen, så utesluts fortsättningsvis detta alter- nativ. 4.2Gemensam finansiering inom sjöfartssektorn På samma vis som i 4.1 gäller att oavsett vilken typ av prissättning som tillämpas som uppstår finansiella underskott. Hur kan då dessa tas in om underskottet ska täckas enbart av sjöfarten på ? Ett sätt är att, som , tillämpa prisdiskriminering. Det behand- las i avsnitt 4.4. Om inte heller då full kostnadstäckning erhålls, måste någon typ av annan avgift tas in. sker detta genom ett påslag på den allmänna farleds- avgiften (vilken skulle kunna sänkas med knappt 20 pro- cent om inte lotsningens skulle finansieras genom den). Om man betraktar farlederna med tillhörande säkerhetsanordningar i vilket lotsningen ingår som ett system, så kan det ses som en allmän avgift som tas ut av alla fartyg. En avgift erläggs för en viss specifik tjänst. Tjänsten i det här fallet är säkra och tillgängliga farleder. Farledsavgiften betalas delvis baserat på fartygets storlek, differentierat efter graden av miljöpåverkan. Den delen av avgiften tas ut för ett begränsat antal anlöp . Delvis baseras avgiften på godsvolymen, dock har vissa typer av gods lägre avgift, och denna del har ingen antalsbegränsning. Problemet med att ta ut finansiering för lotsningen via farleds- avgifterna är om avgiftsbasen (storlek, godsvolym) leder till sned- vridningar. Lotsavgifterna tas ju ut beroende på bruttodräktighet. Några mer omfattande snedvridningar är emellertid svåra att iden- tifiera,TPF22FPT även om det kan ifrågasättas varför lotstaxorna baseras på bruttodräktighet och farledsavgifterna på storlek och volym. 22TP PT Vissa snedvridningar är dock oundvikliga. Vissa hamnar med låg andel lotsade fartyg kan hävda att de medfinansierar andra hamnar. Vissa typer av fartyg, exempelvis färjor, eller vissa rederier kan likaledes anse att de missgynnas. Själva idén med gemensam finansiering inom en sektor medför oundvikligen sådana effekter, eftersom helt neutrala metoder att ta in intäkter på att svåra att konstruera. Snedvridningarna stannar dock inom sektorn och torde i de flesta fall vara begränsade. snedvridningar uppkommer till följd av avgiftsbasen är det huvud- sakligen ett problem för farledsavgifterna i sig, och i så fall en anledning att se över dessa. Fördelen med att slå ihop farledsfinansieringen och täckningen av lotsningens underskott är att det förenklar avgiftsuttaget. Transaktionskostnaderna minskar och fartygen behöver bara betala in en enda form av avgift för anlöp till svenska hamnar. Nackdelen är att det inte specifikt framgår hur stor del som är finansiering av lotsningen, men med en systemsyn är inte det viktigt. Det framgår ju inte heller hur stor andel som finansierar fyrar, isbrytning etc. Den intresserade kan gå till redovisning för att se vad olika delverksamheter kostar. Alternativet med en särskild lotsskatt förefaller i detta system- perspektiv inte motiverat. Om däremot lotsningen skiljs från övrig farledsverksamhet kommer saken i ett annat läge. Om det fort- farande finns underskott att finansiera (oavsett om det är Sjöfarts- verket eller andra aktörer som tillhandahåller lotsningen) och detta ska täckas in sjöfartssektorn måste någon form av lotsskatt införas. I det fallet kan betalningen nämligen inte ses som en direkt ersättning för en tillhandahållen tjänst, och blir därmed ingen avgift. Lotsskatten skulle tas in av lämplig myndighet som sedan skulle fördela ut medlen till den eller de operatörer vars lotsnings- verksamhet ska finansieras. Om monopol upphör och andra operatörer faktiskt etablerar sig uppkommer frågan hur intäkterna från lots- skatten ska fördelas till den som utför verksamheten. Om opera- törerna ska lägga anbud, är det då den operatör som kräver lägst subvention vid uppfyllande av de villkor som ställs i upphandlingen som får kontraktet? Ska det fördelas genom en auktion eller genom s.k. skönhetstävling där den upphandlande myndigheten diskre- tionärt beslutar om det bästa anbudet? Om det råder fri etablering är den sannolika lösningen helt enkelt en subvention per utförd lotsning. Denna måste dock vara lotsplatsspecifik, eftersom kost- nadsstrukturen och intäkterna varierar kraftigt. Oavsett om operatören/-erna erhåller en klumpsumma för driften eller en subvention per utförd lotsning kommer det att påverka incitamenten. Risken är t.ex. att benägenheten att effektivisera minskar, om operatören kan påvisa en förlust som gör att staten ökar subventionen. Det kan också leda till att producentöverskottet ökar. Vinsten av ökad konkurrens måste ställas mot de problem som uppkommer av att flertalet av landets lotsplatser behöver finansiellt stöd i någon form. Att höja lotstaxorna till genomsnittskostnaden, dvs. så att full kostnadstäckning uppnås skulle som nämnts kräva en taxehöjning med jämfört med i dag.TPF23FPT Om fortsätter att vara ensam utövare skulle det i princip vara möjligt, men leda till nämnda snedvridningar och lägre resursutnyttjande för lotsningen. Ett alternativ kan vara att lämna systemsynen och ta ut avgifter som motsvarar genomsnittskostnaderna på varje lotsplats. Då skulle avgifterna sjunka på en del håll, men stiga kraftigt på andra lotsplatser. Man kan ifrågasätta om de minsta lotsplatserna i landet överhuvudtaget skulle kunna drivas på det sättet, eller om de skulle behöva läggas ner. En liten lotsplats med en kostnad på (lågt räknat) 5 miljoner och 500 lotsningar och en timmes lots- ning skulle få ett pris på per lotsning. Antalet lots- ningar skulle då minska varför kostnaden skulle få slås ut på ännu färre lotsningar med ännu högre pris osv. Figuren visar att det inte finns något pris som gör att full kost- nadstäckning uppnås, en situation som kan bli fallet vid vissa av de minsta lotsplatserna. 23TP PT Med en antagen långsiktig priselasticitet på -0,2. I en situation med flera utövare uppstår samma problem. En poäng med konkurrensutsättning är dock att det ska leda till lägre kostnader, och om så blir fallet kommer priserna genomsnittligt att sjunka. Om avgifterna, som , ska vara lika över landet måste någon myndighet bestämma taxorna. De lotsplatser som genererar överskott med de genomsnittliga priserna skulle behöva betala in en del av överskottet till en samordnande myndighet som i sin tur skulle fördela ut dessa medel till underskottsplatser.TPF24FPT Ett ytterligare sätt att generera intäkter är genom att ta ut olika avgifter av olika kunder och därmed dra in en del av konsument- överskottet. Tre förslag som finns i den teoretiska litteraturen kommer att diskuteras. I princip handlar det om att ta in hela eller åtminstone delar av den färgade ytan i figuren. För att erhålla det effektivaste resursutnyttjandet Q* behöver endast det sista fartyget på marginalen betala marginalkostnadspris. Andra fartyg har en större betalningsvilja och kommer att köpa tjänsten även till ett högre pris. En första variant är en tvådelad tariff. Den bygger på idén att det rörliga priset för att utnyttja en tjänst sätts lika med marginal- kostnaden. Men för att överhuvudtaget få konsumera tjänsten krävs att kunden först betalar någon typ av fast avgift. 24TP PT Erfarenheterna av sådana omfördelningar är begränsade. Inom exempelvis postsektorn föreslogs att alla postoperatörer skulle betala en avgift per brev som skulle finansiera utdelning i glesbygdsområden. Förslaget avslogs med motivering att det skulle bli för dyrt att administrera och har fortsatt att dela ut över hela landet utan särskild ersättning. fasta avgiften kan ett underskott finansieras, medan efter det att kunden betalt den fasta avgiften vid varje konsumtionstillfälle kommer att möta ett pris lika med marginalkostnad och därmed fatta rätt beslut om att köpa tjänsten eller inte. För lotsningen skulle sålunda en fast avgift erläggas (eller månaden) som möjliggör att köpa lotsning till marginal- kostnadspris under resten av tidsperioden. Lösningen skulle dock vara svårt att tillämpa på lotsnings- området. Problemen är hur stor den fasta avgiften ska vara, för vem ska den gälla: ett helt rederi, ett enskilt fartyg; ska en avgift ge tillgänglighet till alla hamnar eller enbart en viss hamn? Flertalet fartyg som tar lots har lotsplikt. Det man önskar åstad- komma är emellertid att icke-lotspliktiga fartyg – de som varje gång måste ta ställning till om de ska anlita lots eller inte – möter rätt pris. Men många sådana fartyg gör få anlöp och skulle inte ha råd att betala den fasta avgiften. För kunder som sällan köper tjänsten skulle man behöva erbjuda ett engångspris. Denna skulle då sättas högre än marginalkostnaden, troligen som genomsnittskostnaden. Det betyder att för enstaka lotsningar är det just de fartyg som man på marginalen vill ska få rätt pris får betala ett för högt pris. En tvådelad tariff förefaller i praktiken inte vara en bra lösning i lotsfallet. En andra variant är prisdiskriminering. Sådan tillämpas eftersom fartyg med högre bruttodräktighet betalar en högre avgift. Finessen med sådan prisdiskriminering är att det inte leder till några snedvridningar alls. Om man lyckas ta ut ett pris av varje fartyg som motsvarar dess marginella betalningsvilja så kommer det fortfarande att fatta rätt beslut om att ta lots eller inte. Det är som sagt bara det sista fartyget på marginalen som behöver betala marginalkostnadspris för att nå bästa möjliga effektivitet. Tre frågor finns gällande dagens utformning av de prisdiskrimi- nerande taxorna. För det första om priset verkligen motsvarar efterfrågan. Sannolikt skulle de största fartygen kunna betala ännu högre avgifter än utan att det påverkade efterfrågan. För det andra om bruttodräktighet är det bästa måttet att basera taxan på. Det gäller att finna den faktor som bäst återspeglar fartygens mar- ginella betalningsvilja. Bruttotonnage kan ses som en approxima- tion av detta men eventuellt finns bättre faktorer såsom lastens värde eller kanske fartygets längd eller något annat mått. Den tredje frågan gäller vad lotsplikten har för betydelse. På kort sikt är naturligtvis priselasticiteten noll för lotspliktiga fartyg. avgiften sätts för högt kommer transportörerna att finna andra lösningar: transportera på mindre fartyg, till andra länder, på land eller inte alls. Dagens system måste ändå anses fungera hyggligt utifrån sunda ekonomiska principer för att täcka delar av det finansiella under- skottet med minsta möjliga snedvridningar. En förbättring skulle dock kunna göras genom att låta icke-lotspliktiga fartyg betala marginalkostnaden och lotspliktiga fartyg få en högre avgift som stiger med brutto (eller annat lämpligt mått). Ett problem är dock att lotspliktsgränsen baserar sig på fartygets längd medan (dagens) taxor baserar sig på fartygens brutto. Ett gemensamt system skulle underlätta för taxesättningen. Den tredje varianten är produktdifferentiering. kan lots- tjänster ses som en homogen produkt: alla lotsningar är av samma kvalité och tjänsten utförs . Endast vid kapa- citetsbrist måste fartyg vänta på lots, då (troligen) enligt en strikt turordningsprincip. En form av produktdifferentiering kan vara att vid små lots- platser endast erbjuda lotsning till normalpris . På så vis skulle man kunna spara in personalkostnader och koncentrera lotsningarna till kortare tidsperioder och utnyttja personalen bättre. Om fartyg vill ha lots än då lotsplatsen har ordinarie öppettider skulle de få betala en högre avgift. Om detta ska leda till ökad kostnadstäckning måste den högra avgiften vara ännu högre än de extra kostnader som uppstår. Om det ska ske en besparing i förslaget måste ju personalen vara ledig under de tider då lotsplatsen har stängt. Kostnaden för att ta ut lots och båtmän på övertid måste vara mindre än den högre taxa som erläggs. Om detta ska leda till en samhällsekonomisk vinst måste fartygens kostnader för att vänta till dess lotsplatsen har öppet vara små. Erfarenheterna visar att många fartyg har en hög tidskostnad. Om flertalet fartyg skulle vara beredda att betala den högre avgiften för att få lots blir denna typ av differentierad tjänst onödig. Man kan lika gärna höja den allmänna taxan utan att differentiera produkten. Om däremot fartygens kostnad för att invänta öppettiden är låg skulle förslaget innebära samhällsekono- miska vinster. Den inbesparade kostnaden för lotsföretaget skulle vara större än den ökade kostnaden för fartyget. En annan form av produktdifferentiering kan prövas i det motsatta läget: vid kapacitetsbrist. Man kan antingen tänka sig att fartyg kan köpa sig före i kön, eller köpa sig en garanterad lotsning genom att erlägga en på förhand högre avgift. Detta skulle högst sannolikt medföra samhällsekonomiska vinster eftersom de fartyg som har högst betalningsvilja skulle prioriteras. sker prioriteringarna på mer godtycklig basis.TPF25FPT Om det visar sig att fartygen vid ankomst inte hade behövt vänta på lots har ändå ingen samhällsekonomisk förlust inträffat, eftersom fartyget ändå hade betalningsvilja för att köpa sig prioritet. Man kan också tänka sig att lotsplaneraren i sin optimering ges möjlighet att justera priserna. Om icke-lotspliktiga fartyg anländer när det finns ledig kapacitet skulle de erbjudas ett pris lika med kortsiktig marginalkostnad. Därmed skulle ett effektivare utnytt- jande av resurserna erhållas. Om det råder kapacitetsbrist så skulle en first come, first serve princip tillämpas, men lotsoperatören skulle kunna erbjuda fartyg förtur i kön mot en högre avgift. 5 Slutsatser om lotsningsverksamheten Det finns många möjliga varianter på hur en effektiv lotsorganisa- tion och en effektiv prissättning ska utformas. Den effektivaste organisationsformen förefaller vara att det råder lokala eller regionala lotsplatsmonopol. Dessa kan tillhöra samma organisation i hela riket eller vara uppdelade på fristående lokala bolag. De existerande lokala monopolen kan utmanas av andra operatörer, dels om de existerande företagen är ineffektiva så någon annan skulle kunna producera till lägre kostnad, dels om någon annan har möjlighet att helt ta över verksamheten på grund av samdriftsfördelar. De existerande monopolen kan också få konkurrens på marginalen av andra aktörer med samdriftsfördelar, som endast tar över vissa lotsningsuppdrag. Så sker genom lotsdispenserna. De samhällsekonomiska effekterna av det senare är oklara. Å ena sidan produceras den aktuella lotsningen till lägre kostnad. Å andra sidan minskar effektiviteten hos lotsföretaget. Risken finns också för russinplockning, dvs. att endast de lönsammaste uppdragen utförs av annan operatör. Lotsningsverksamheten vid en viss plats kan i princip upphand- las av en samordnande myndighet. Etableringshindren är dock relativt stora. Fri etablering förefaller redan ur ekonomisk syn- 25TP PT Enligt samtal med personal på landets VTS-centraler. vinkel inte som ett realistiskt alternativ. Därtill kommer de juri- diska problemen med myndighetsutövning m.m. Vid en viss lotsplats förefaller sjötransportorganisationen relativt möjlig att konkurrensutsätta genom upphandling, med beaktande av de svårigheter som nämnts i kapitel 2. Däremot bör lotsplane- ringen vara integrerad med lotsningen, åtminstone om den har en arbetsledande funktion. 5.1En systemsyn på lotsningsverksamheten Denna syn överensstämmer med dagens förhållanden. En system- syn kräver en överordnad och samordnande myndighet, men möjlig- gör såväl lokala lotsbolag som sjötransportorganisationer. Prissättningen i det fallet bör baseras på fast grundpris samt ett timpris, ungefär som . Taxan för icke-lotspliktiga fartyg kan sättas lika med långsiktig marginalkostnad. Lotspliktiga fartyg betalar en högre avgift, som stiger med ökad fartygsstorlek. Det bör utredas vidare vilken faktor som bäst återspeglar fartygets betalningsvilja för lotstjänsten: bruttodräktighet, längd eller de faktorer som farledsavgiften baseras på. Taxan kan eventuellt göras mindre degressiv än . Om denna prissättning inte täcker de totala kostnaderna bör en avgift eller lotsskatt täcka det resterande underskottet. Dessutom kan systemet finjusteras genom att vid ledig kapacitet erbjuda icke-lotspliktiga fartyg ett pris lika med lotsplatsens kortsiktiga marginalkostnad. Vid knapphet kan fartyg erbjudas prioritet till ett högre pris, antingen genom att köpa en sådan tjänst i förväg eller genom att erbjudas prioritet vid det aktuella tillfället. I systemsynen ligger att lotstaxorna är enhetliga över landet. Om inte samma organisation driver verksamheten krävs i så fall att en myndighet omfördelar intäkter från lönsamma till olönsamma delar. Sådana omfördelningar kan medföra transaktionskostnader och påverka operatörernas incitament till effektivast möjliga verk- samhet. Med en uppbruten systemsyn skulle den operatör som erbjuder sig att driva verksamhet på en viss lotsplats fritt få bestämma taxor. Den som erbjuder de lägsta taxorna skulle då vinna kontraktet. Om ingen subventionering görs kommer taxorna på flertalet lotsplatser att höjas jämfört med , då full kostnadstäckning krävs. Det skulle visserligen kunna motverkas något om de nya operatörerna är effektivare än dagens . Frågan är om det skulle lämnas bud på alla lotsplatser eller om verksamheten skulle upp- höra alternativt tas över av en offentlig producent. Om det tas ut en lotsskatt vars intäkter kan användas för att subventionera operatörer på olönsamma platser kan verksamhet etableras där det är önskvärt. Sådana överföringar kan medföra transaktionskostnader och förändrade incitament. I ett alternativ med fri etablering skulle sannolikt inte alla dagens lotsplatser finnas kvar, kanske bara hälften, då det blir svårt för en ny operatör att få lönsamhet. På de platser där lönsamhet går att uppnå skulle troligen lokala monopol uppstå. Där skulle företaget kunna ta ut priser som överstiger marginalkostnaden, även mono- polprissättning. I sin tur krävs då någon form av prisreglering av monopolföretaget. Det kan ske i form av maximipris, ett pris- höjningstak eller intäktsreglering. I är erfarenheterna av sådan reglering av monopolister mycket begränsade: i de fallen har lösningen i vårt land istället varit att produktionen sker i offentlig regi med normala avkastningskrav. Lotssektorn förefaller mindre lämpad för avregleringar än de andra sektorer inom kommunikationsområdet som liberaliserats. Redan det faktum att sektorn är betyd- ligt mer reglerad talar för att det finns goda skäl för det. Det finns dock en viss potential för reformering. Fri etablering förefaller dock inte som ett realistiskt alternativ eller som ett sätt att förbättra effektiviteten i lotsverksamheten.