sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — 3.3.1Tidigare reformer och utredningar Idén att samla den regionala administrationen under en folkvald församling har djupa rötter, men fördes in i rikspolitiken av ett par centerpartistiska motioner 1963 och 1964. Syftet var att fördjupa demokratin, men också att balansera de tendenser till ökad central- statlig styrning, som motionärerna tyckte sig se. Motionerna resulterade i länsdemokratiutredningen, som 1968 föreslog att regionala förvaltningsuppgifter skulle överföras från statliga organ till landstingen, detta för att öka länsinvånarnas inflytande över den regionala utvecklingen. Förslaget övertygade dock inte den socialdemokratiska regeringen och genomfördes aldrig. I stället utrustades länsstyrelserna med lekmannastyrelser. Länsdemokratifrågan drevs dock vidare av främst och med partiellt stöd av och . presenterade länsberedningen, som tagit vid efter länsdemokratiutredningen, sitt slutbetänkande och konstaterade där att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun var i stort sett väl avvägd. Den socialdemokratiska regeringens proposition slog också fast att länsstyrelserna skulle ha huvudansvaret för den regionala samhällsplaneringen och att regeringen skulle utse dess styrelse, även om kommunerna och skulle nominera huvuddelen av ledamöterna. Innan det resulterande riksdagsbeslutet hann träda i kraft genomdrev dock den nya borgerliga regeringen att samtliga ledamöter skulle utses av lands- tingen. tillsatte den borgerliga regeringen en ny utredning, länsdemokratikommittén. Flera regeringsombildningar, med åtföljande tilläggsdirektiv, bidrog till att kommittén först kunde presentera sitt slutbetänkande. Trots regerings- direktiv om att länsdemokratireformen nu skulle fullföljas föreslog kommittén endast smärre förändringar inom ramen för ett fortsatt statligt huvudansvar för den regionala utvecklingen. Den social- demokratiska regering som samma höst tillträdda valde också andra vägar för att förnya den regionala samhällsorganisationen. Den huvudsakliga strategin blev att samordna den statliga länsförvaltningen runt länsstyrelserna. När länsdemokratifrågan åter blev brännande hade argumentationen vidgats. Vid sidan av strävandena efter ökad demokratisk förankring talade man nu också om behovet av regional samling, resursmobilisering och senare även om att närma sig regionernas . Som en följd av ett växande antal motioner och en gemensam skrivelse från Svenska Kommunför- bundet och tillsatte regeringen med som ensamutredare, med uppdrag att analysera den offentliga verksam- hetens regionala uppbyggnad. I fokus för utredningen stod behovet av en samordning av det regionala utvecklingsansvaret. I betänkandet Regionala roller – en perspektivstudie (SOU 1992:63) skisseras tre alternativa modeller för den regionala samhällsorganisationen: Statligt regionalt ansvar, där staten behåller det regionala utvecklingsansvaret, med som sammanhållnings- ansvarig. Kommuner i samverkan, där landstingen avskaffas och kommunerna genom olika samverkansorgan löser regionala uppgifter, inklusive den regionala utvecklingen. Regionalt folkstyre, där landstingen ersätts av regionfullmäktige, som även har ett sammanhållet ansvar för den regionala utvecklingen. studerade också den geografiska indelningen och skisserade tre alternativ, samtliga med färre och större län. Några konkreta förslag till ny länsindelning presenterades emellertid inte. Parallellt med utredde också länsindelningen i . I betänkandet – region i utveckling (SOU 1992:66) föreslog att kommunerna och landstingen i och , , och skulle bilda ett regionförbund. Detta föreslogs få ett sammanhållet ansvar för den regionala utvecklingen och överta uppgifter från såväl länsstyrelserna som landstingen. analys överlämnades , utan att sändas ut på remiss, till en parlamentarisk kommitté, Regionberedningen. I sitt slutbetänkande, Regional framtid (SOU 1995:27), förordade beredningen entydigt ett fördjupat regionalt självstyre och föreslog att det regionala utvecklingsansvaret skulle överföras från länsstyrelserna till landstingen, vars konstitutionella ställning dock ej skulle förändras. föreslogs att länsstyrelsernas roll som statens företrädare skulle renodlas och att dess lekmannastyrelser, som en konsekvens härav, skulle avvecklas. Man föreslog också att och skulle slås samman till län samt att och , och samt skulle slås samman till . Eventuella förändringar av länsindelningen i övrigt måste bygga på lokala och regionala initiativ, framhöll kommittén. Remissbehandlingen av Regionberedningens förslag gav ett blandat resultat. Medan landstingen gav förslaget ett starkt stöd var meningarna bland kommunerna mer skiftande. Statliga myndigheter var till övervägande delen kritiska till förslagen. Resultatet blev också något av en kompromiss. presenterade regeringen tre propositioner, varav den viktigaste var Regional framtid (1996/97:36). Den godtogs av och resulterade i följande förändringar: bildades län och , i enlighet med Regionberedningens förslag – med den skillnaden att blev kvar i . och kommuner överfördes också, efter folkomröstning, till . Också landstingen i de båda nya storlänen slogs samman och övertog ansvaret för hälso- och sjukvården och andra regionala frågor från respektive , vilka tidigare varit landstingsfria. Härigenom bildades i samband med valen 1998 och . En försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning inleddes i , , och . I inleddes en försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning. Den innebar att länsarbets- nämnden och inordnades i organisation. Det är viktigt att notera att sammanslagningen av länen och lands- tingen alltså inte är någon försöksverksamhet. Riksdagsbeslutet innebar att försöksverksamheterna skulle vara till utgången av 2002, men i övrigt variera något mellan länen. Gemensamt för samtliga fyra län var dock att ett regionalt självstyrelseorgan övertog det regionala utvecklingsansvaret från främst , ett ansvar som enligt lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning omfattade: användning av regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel, planering av och beslut om regional transportplan, samt beslut om fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitu- tioner (utom i , där detta ej ingick i för- söksverksamheten). I och har och , axlat detta samman- hållna regionala utvecklingsansvar. Här fick alltså de nya lands- tingen genom försöksverksamheten status som regionala självstyrelseorgan. I län – och även i län – bildades ett regionförbund, som övertog ansvaret för den regionala utvecklingen. Det hade och kommunerna som huvudmän och övertog, förutom ovan nämnda statliga uppgifter, även tidigare ansvar för regional kulturverksamhet, näringspolitik med mera. Verksamheten finansierades med statliga anslag samt med bidrag från och kommunerna. I län skapades således ett indirekt valt regionalt organ, vid sidan av och utan egen beskattningsrätt. I , som saknar landsting och utgör en enda kommun, var det naturligt att denna fick ansvaret för den regionala utvecklingen. Här axlade således ett direktvalt lokalt och regionalt självstyrelseorgan med egen beskattningsrätt det regionala utvecklingsansvaret. Den parlamentariska regionkommittén (PARK) En tid innan försöksverksamheten inleddes, , tillsatte regeringen Den parlamentariska regionkommittén (PARK) med uppdrag att följa upp försöksverksamheterna och lämna förslag till hur ansvaret mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen skulle fördelas. PARK hade även i uppdrag att göra mer generella överväganden om statens egen organisation på regional nivå, vilka den redovisade i delbetänkandet Regional frihet och statligt ansvar (SOU 1998:166). En avgörande svårighet var att uppdraget skulle slutredovisas , när försöksverksamheterna hållit på i bara 1½–. Det pekar också PARK på i sitt slutbetänkande Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning (SOU 2000:85) och föreslog bland annat därför att försöksverksamheten skulle förlängas . Med hänvisning till att dittillsvarande erfarenheter varit övervägande positiva och att initiativ i samma riktning tagits i ett stort antal andra län, föreslog man också att försöksverksamheten skulle utvidgas till ytterligare län. Förutsättningen var dock att samtliga kommuner och och det stora flertalet partier stod bakom ansökan, liksom att den åtföljdes av en tydlig politisk viljeinriktning. Man pekade också på behovet av en tydligare rollfördelning mellan de nya regionala självstyrelseorganen och länsstyrelserna: man ville anpassa regelverket för försöksverksamheten till den kommunala självstyrelsens principer och fullfölja överförandet av det regionala utvecklingsansvaret genom att ge självstyrelseorganen ett mer fullständigt ansvar inom områden som regionalpolitik, regional näringspolitik, regional kulturpolitik samt regional infrastrukturplanering. Dessutom föreslogs att även skulle omfattas av försöksverksamheten inom kulturområdet. Försöksverksamheten med vidgad statlig länsförvaltning i fick betydande kritik, men föreslogs ändå förlängas. Remissbehandlingen visade på ett massivt stöd för PARK:s förslag bland kommuner och landsting, som genomgående förordade att regionala självstyrelseorgan skulle bildas i alla län som så önskade. Ett halvdussin län anmälde också intresse av att ingå i en utvidgad försöksverksamhet. Många statliga myndigheter menade dock att det saknades grund för en generell reform och förordade en förlängning av försöksverksamheten, utan att den utvidgades. Propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning presenterade regeringen propositionen 2001/02:7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning. Där före- slogs att försöksverksamheten skulle upphöra. I stället gavs kommuner och landsting i samtliga län möjlighet att bilda så kallade samverkansorgan. Dessa har en svagare ställning och mer begränsade befogenheter än de regionala självstyrelseorganen (jfr nedan). I och kunde dock landstingen få axla rollen som samverkansorgan, och på föreslogs kommunen få motsvarande roll. I samtliga fyra försökslän lät man också samverkansorganen under få behålla beslutanderätten över de regionalpolitiska medlen. Vidare förslogs att länsstyrelsernas styrelser skulle utses av regeringen och att den rättsliga regleringen av länsexpert- funktionerna skulle avskaffas. Länsstyrelsernas ansvar för att samordna statliga regionala insatser betonades. Dessutom föreslogs att försöket med vidgad samordnad länsförvaltning på skulle förlängas. Under riksdagsbehandlingen samma höst yrkade partimotioner från , , , och på att försöksverksamheten skulle förlängas och utvidgas till flera län samt att begreppet självstyrelseorgan skulle bibehållas. Dessutom yrkade man på en permanent lagstiftning med direktvalda regionala självstyrelseorgan i hela landet . Partimotionen sa dock inget om det permanenta organets form. Partimotionen från tillstyrkte förslaget om samverkansorgan, men begärde att för- sökslagstiftningen skulle förlängas för . Det riksdagsbeslut som togs överensstämde i huvudsak med propositionen. Den viktigaste skillnaden var att för- söksverksamheten kom att förlängas i och . Riksdagsbeslutet innebar bland annat att kommunalförbund i alla län, efter anmälan till regeringen, kunde få status som samverkansorgan. Villkoret är att samtliga länets kommuner är medlemmar och står bakom anmälan. Även kan men behöver inte vara medlem. Precis som de regionala självstyrelseorganen övertar samverkans- organen från respektive länsstyrelse befogenheten att utarbeta program för länets utveckling och samordna utveck- lingsinsatserna för dess genomförande, besluta om länsplaner för regional transportinfrastruktur, samordna arbetet med regionala tillväxtprogram (de tidigare tillväxtavtalen), bereda strukturfondsärenden (främst Mål 1- och Mål 2- ärenden). Till skillnad från försökslänen är det dock fortfarande länsstyrelserna som beslutar om företagsstödet i län med samverkansorgan. Projektmedlen delas mellan samverkansorganet och . i län med samverkansorganen har gradvis förändrats och innebär att samverkansorganen 2005 fått av länsanslaget och resten. Vidare ersätts sam- verkansorganen för de administrativa kostnader som det nya ansvaret medför. I praktiken har det handlat om kostnader för de 3–6 personer man från övertagit arbetsgivaransvaret för. bildades samverkansorgan – förutom i och – i fem län: , , , och . bildades ett samverkansorgan i och i . bildas också samverkansorgan i , , och . I samtliga dessa län tillhör huvudmannakretsen. I samtliga län har samverkansorganet även ersatt det regionala kommunförbundet, som avvecklats.TPF19FPT Denna ordning återspeglar det faktum att samverkansorganen huvudsakligen arbetar med tidigare kommunala och landstings- kommunala uppgifter och resurser. Från landstingen har sam- 19TP PT uppgick i i Region . verkansorganen övertagit den regionala utvecklingsverksamheten (engagemanget i , turismfrågor och hög- skolefrågor, projektverksamhet med mera). I många län har de även övertagit ansvaret för regional kulturverksamhet från landstingen och i också naturbruksskolor och folkhögskolor. Som ett arv från tiden som försökslän besitter också samverkansorganen i och en mer vidsträckt uppsättning statliga utvecklingsinstrument än övriga samverkansorgan. I avsnitt 2.5.2 ges en överblick över de resurser de kommunala samverkans- organen disponerar. Försöksverksamheten i och har utvärderats på uppdrag av regeringen. Statskontoret har analyserat frågan om försöksverksamheten har bidragit till bättre samordning och därmed bättre resursutnyttjande i länet, medan har prövat frågan om försöksverksamheten bidragit till en bättre demokratisk förankring av de regionala utvecklingsfrågorna. Effekter på det regionala utvecklingsarbetet I rapporten (2004:32) Regionalt ansvar på försök i och konstaterar att den nya ansvarsfördel- ningen fungerar bra i båda län och pekar på följande fördelar med nyordningen: Det har skapat ett tydligt forum för överväganden, beslut, ansvarstagande och förankring på politisk nivå. Legitimiteten i företrädarskapet och den egna beskattnings- rätten har skapat ytterligare beslutskraft. Samordningen med annan verksamhet inom de nya organisationerna har skapat ett mervärde. Man finner också att självstyrelseorganen har lagt ned ett större arbete på de regionala utvecklingsstrategierna än i jämförelselänen samt att man använder de statliga utvecklingsmedlen mer tillväxt- orienterat och mindre för att stödja svagare delar av länen. Man har även framgångsrikt tillvaratagit sina intressen i den senaste planeringsomgången inom infrastrukturområdet, så framgångsrikt att utredarna betonar vikten av att samtliga län får samma möjlig- heter att hävda sina intressen. konstaterar man att det är svårt att isolera effekterna av den ändrade ansvarsfördelningen. De resultat man funnit kan också vara effekter av länssamman- slagningarna och den positiva dynamik som skapades när aktörer i länen drev fram försöksverksamheten, liksom av de egna utveck- lingsresurser som mobiliserats. Ytterst är ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn en politisk fråga. Vad gäller framtida utvecklingsvägar noterar man att det finns en betydande samordningspotential inom den kommunala sektorn; man pekar bland annat på kollektivtrafiken, kulturen och närings- livsutveckling. Man skisserar också vägar mot ett ökat regionalt ansvar, där självstyrelseorganen får större frihet att bedriva dessa uppgifter, på samma sätt som inom andra, oreglerade områden. Inom infrastrukturområdet skulle regionala organ genom skatteväxling kunna överta en större del av finansieringsansvaret. Inom kulturområdet skisserar man tre olika modeller för ökat regionalt ansvarstagande, men tycks förespråka en modell med utvecklingsavtal mellan stat och region, efter förebild från . Man konstaterar slutligen att ett ökat regionalt ansvarstagande öppnar för en renodling av länsstyrelsernas verksamhet i riktning mot förvaltnings- och tillsynsärenden. I rapporten och demokrati prövar på motsvarande sätt om försöksverksamheten vitaliserat den regionala demokratin. Utredaren anför att såväl bristen på jämförelsematerial som studiens ringa omfattning gör det svårt att dra några mer långtgående slutsatser. Det är också svårt att göra gällande att regional utvecklingspolitik blivit en betydelsefull angelägenhet för gemene man.TPF20FPT Man konstaterar dock att båda regionerna har gjort betydande demokratipolitiska ansträngningar och att det totalt blivit fler plus än minus om man jämför med PARK:s utvärdering. Även om man ännu knappast kan tala om några medborgarnas regioner ger skilda medborgargrupper – intresseorganisationer, folkrörelser och ideella föreningar – försöksregionerna sitt 20TP PT (2004), s. 134. Också de politiska partierna, med viss reservation för i , ger försöken ett starkt principiellt stöd och vill att de permanentas. Försöks- verksamheten har aktiverat partierna, även de interna relationerna mellan olika nivåer i partiorganisationerna. En svaghet som utredaren pekar på är dock att det demokratiska ansvaret urholkas av detaljreglering av övertagna uppgifter; en ökad politisk handlingsfrihet efterlyses därför. Försöksregionerna har gjort stora ansträngningar för att bli en kommunernas region, men har därvid valt delvis olika vägar: I har en formaliserad beredningsstruktur skapats där regionen samverkar med de fyra delregionala kommunförbunden i tre beredningsgrupper. I län samverkar regionen direkt med de 33 kommunerna i en mer informell nätverksstruktur. Fördelen med den förstnämnda modellen är att den ger en tydligare och mer kontinuerlig samverkan, medan den senare modellen möjliggör direktkontakt med de enskilda kommunerna. Båda försökslänen visar på behovet av delregional politik och organisering i stora regioner, som den stora regionens utvecklingspotential tillvaratas. Samverkansorganen är en sentida skapelse, men har lika fullt haft mycket olika tid att bygga upp sin verksamhet: medan och i län i huvudsak arbetar med samma uppgifter som när försöksverksamheten inleddes kom flertalet av samverkansorganen i gång och det fyra senaste så sent som . Dessutom förfogar de, som ovan framgått, inte endast över olika statliga resurser och befogenheter, utan har även starkt skiftande uppdrag från sina huvudmän. Unga, pigga organisationer Allt detta gör det svårt att dra några mer bestämda slutsatser om hur väl samverkansorganen motsvarat förväntningarna. På uppdrag av Kommuner och Landsting har lika fullt konsultföretaget försökt kartlägga Resultatet presenteras i rapporten Styrkan i samverkan. Man pekar där på just ovanstående svårigheter att dra några bestämda slutsatser, men målar ändå upp en bild av unga, optimistiska organisationer som påtagligt ökat intresset för regionala utvecklingsfrågor i kommunerna och ofta varit innovativa i sättet att ta sig an utvecklingsfrågorna, som fallet gärna blir i samband med huvudmanna- och paradigmskiften. Man har också lagt ned ett stort arbete på att överta och bygga upp ny verksamhet och mejsla ut sin roll såväl i förhållande till sina huvudmän som till omvärlden. med oklar roll och auktoritet Just den tid och energi detta tagit pekar på två avgörande svagheter med denna organisationslösning – de begränsade resurser man disponerar och den otydliga rollfördelningen gentemot i första hand , som ju behållit huvuddelen av länsanslaget. Många samverkansorgan uppfattar inte att vare sig riksdag och regering eller statliga sektorsmyndigheter helhjärtat står bakom dem och deras samordnande roll i den regionala utvecklingspolitiken, med påföljd att mycket tid och energi går åt till att skapa sig manöverutrymme. Det har inneburit att flertalet samverkansorgan ännu inte kunnat lägga ned den tid och de resurser de kanske skulle önska på demokratisk förankring; fokus har av nöden varit på interna arbetsformer och samspelet med andra utvecklingsaktörer. Ett annat problem som lyfts fram i rapporten är att samverkans- organen såväl juridiskt som finansiellt är tämligen bräckliga konstruktioner. Det räcker att en av länets kommuner anmäler utträde för att kommunalförbundet ska förlora sin status som samverkansorgan. Detta utgör, enligt rapporten, ett reellt hot i vissa regioner och medför att man undviker att arbeta med alltför konfliktpräglade frågor. Också finansiellt är samverkansorganen i händerna på sina huvudmän. Några har löst detta med långsiktiga finansieringsavtal, medan andra för löpande förhandlingar med sina medlemmar, vilket kan ge en viss osäkerhet, men i gengäld ökar flexibiliteten. Ett särskilt dilemma i detta sammanhang, som också påtalas i rapporten, är att landstingen för de flesta samverkansorgan är den viktigaste finansiären, men lika fullt ofta är den huvudman som har minst med samverkansorganet att göra. Det beror på att man överlämnat alla eller huvuddelen av sina egna resurser för regional utveckling, inte sällan till priset av att man förlorat såväl sin egen beställarkompetens som ett politiskt organ som behandlar regionala utvecklingsfrågor. Med alltför få beröringspunkter mellan landstingen och samverkansorganen finns det en uppenbar risk att de förra, i tider av ekonomiska åtstramningar, börjar ifrågasätta sina anslag till samverkansorganen. överlämnade konsultföretaget på regional nivå – hur kan den se ut i praktiken?, som utarbetats för räkning. Rapporten utgör en fortsättning på den studie, regionala indelning – om tillväxtperspektivet får råda, som EuroFutures och Nordregio tillsammans gjorde . Där identifierades ett antal uppgifter med anknytning till regional utveckling som bör hanteras på regional nivå, snarare än på nationell eller lokal nivå. I sin andra rapport har EuroFutures gått vidare och försökt att besvara frågan hur ansvaret för dessa regionala uppgifter ska fördelas mellan staten och den kommunala sektorn. Utgångs- punkten för uppdraget var det regionala utvecklingsuppdrag och den indelning i nio län som identifierades i den första studien. Man har också utgått ifrån att det finns en statlig länsförvaltning, läns- styrelsen, liksom ett kommunalt organ, benämnt regionkommun, i varje län. Det övergripande svar man ger är att uppgifter som har ett politiskt innehåll, som sätter mål samt prioriterar och fördelar resurser, bör hanteras av regionkommunen, medan mer renodlade myndighetsuppgifter som tillsyn och tillståndsprövning, uppfölj- ning och utvärdering, kontroll och bevakning av riksintressen bör anförtros . Härigenom åstadkommes en tydlig rollför- delning, där politiska avvägningar och rättstillämpning hålls isär, som uppgifter som kan leda till att uppfattas som länets företrädare gentemot staten överförs till regionkommunen. Med denna övergripande rollfördelning och en indelning i nio län som utgångspunkt skisserar EuroFutures därpå ett tänkbart utvecklingsuppdrag för regionkommunerna inom fem områden. inom infrastrukturområdet ett sammanhållet ansvar för att planera och finansiera regionala vägar och järnvägar samt regional kollektivtrafik, liksom planeringsansvar för regionala flygplatser, inom området planering en ny rumslig regionplanering som utgår från den regionala utvecklingsplaneringen (RUP), samt ansvaret för utvecklingsprojekt inom naturmiljö och kultur- miljö med medel från respektive , inom utbildningsområdet att med hjälp av en regional yrkesut- bildningspåse samordna de yrkesinriktade utbildningarna i länet, samt att föreslå ledamöter till styrelserna i universitet och högskolor, inom arbetsmarknadspolitiken en försöksverksamhet i , där ansvaret för planering, prioritering och upp- handling av arbetsmarknadsutbildningar överförs till region- kommunen, samt inom den regionala utvecklingspolitiken att utifrån ett tvärsektoriellt regionalt perspektiv fördela statliga resurser inom området, bland annat genom att köpa tjänster från statliga myndigheter och andra aktörer inom området. I rapportens inledande kapitel görs även en ansats att utveckla läns- styrelsernas myndighetsroll.