sou · GWB3107 · 2008-11-28 00:00:00 — Var och en av Första-Fjärde AP-fonderna lägger stor vikt vid bolagsstyrning medan tillvägagångssättet kan variera något även inom detta område. En omständighet som påverkar förutsättning- arna är den svenska aktieportföljens storlek och sammansättning (graden av koncentration). Ett större ägande i ett enskilt bolag ger i allmänhet bättre förutsättningar att utöva direkt inflytande i bola- get, bl.a. genom medverkan i valberedningen inför bolagsstämman, än vad som gäller för mindre aktieägare. Första-Fjärde AP-fonder- na har deltagit i ett antal valberedningar och i dessa fall haft ett direkt inflytande på styrelsernas sammansättning. Fonderna utövar även inflytande genom att delta i debatten om självreglering och uppförandekoder genom sammanslutningar i och utomlands, t.ex. Kollegiet för svensk bolagsstyrning, (), SNS och Institutionella ägares förening för regleringsfrågor på aktiemark- naden. Behovet av en utvärdering Utvecklingen har gått mycket snabbt, särskilt , när det gäller förekomsten av finansiella institutioner som i sin verk- samhet integrerar finansiella mål med hänsynstagande till miljö, etik och bolagsstyrning (ESG). Ett exempel på denna utveckling är FN:s principer för ansvarsfulla investeringar (Principles for , PRI) som offentliggjordes och som hade undertecknats av 180 institu- investerare däribland flera AP-fonder och rådgivare som tillsammans representerade ett förvaltat kapital på 8 000 mil- jarder US dollar. FN:s principer innehåller bl.a. ett åtagande om att de institutionella investerarna ska integrera ESG-faktorer i besluts- processen och utnyttja ägarinflytandet för att åstadkomma önskade förändringar i de ägda bolagen. Ett närliggande exempel är den pensjonsfond bolagsstyrningen och har avsatt betydande resurser för ändamålet. Eftersom fonden inte investerar lokalt i avser bolagsstyr- ningen endast utländska bolag. beslutar om uteslutning av bolag efter förslag från ett fristående etikråd (Första-Fjärde AP-fonderna har valt ett likalydande namn för sitt samarbetsorgan, jfr ovan). Medan filtrering tar sikte på produkter baseras uteslutning på bolagens uppträdande. Norska regeringen har beslutat att de etiska riktlinjerna ska utvärderas under loppet av 2008 och att resultatet av denna utvärdering ska läggas fram för . AP-fondernas arbete med frågor som rör miljö, etik och bolags- styrning har genomgått en fortlöpande utveckling, vilket som framgått även gäller för omvärlden. Förekomsten av jämförelse- normer skärper behovet av att hålla jämna steg med utvecklingen. Eftersom kapital ger inflytande blir det betydelsefullt hur inflytan- det utnyttjas. Som redan påpekats råder numera bred enighet om att de finansiella institutionerna i enlighet med skyldigheten att iaktta förmånstagarnas intresse ska utnyttja det inflytande som följer med rollen som ägare av börsbolag. Innebörden av rätten och skyldigheten att förvalta kapitalet med förmånstagarnas underför- stådda samtycke är mer diffus. Detta kan även, med motsvarande brist på precision, tolkas motsatsvis som att verksamheten inte ska bedrivas på ett sätt som väcker förmånstagarnas misstycke. I regeringsformen står det bl.a. att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna ska också främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nu- varande och kommande generationer. En viktig del i regeringens ägarpolicy för statliga företag är att företagen har en genomtänkt och förankrad policy och strategi för att hantera miljöhänsyn, sociala frågor, mänskliga rättigheter, jämställdhet, mångfald och etik. Vad som krävs för att uppbära allmänhetens förtroende är en bedömningsfråga och kan dessutom variera över tiden. Det är där- för angeläget att det sker en avstämning av AP-fondernas riktlinjer i förhållande till svensk och internationell praxis, inklusive frågor om riktlinjernas genomförande. En oberoende och kvalificerad bedömning av AP-fondernas riktlinjer bör vara till gagn i fondernas En sådan utvärdering har också efterfrågats av . gjorde uttalanden med innebörden att AP-fondernas kostnader samt riktlinjer för miljö och etik borde utvärderas i särskild ordning. AP-fondernas kostnader utvärderades under , medan riktlinjerna för miljö och etik ännu inte har granskats. Utskottet utgick från att regeringen i kom- mande utvärderingar av AP-fondernas verksamhet även utvärderar effekterna av fondernas riktlinjer för miljö och etik. Finans- utskottet uttalade dock att riktlinjerna bör ha varit i kraft under för att det skall vara meningsfullt att analysera och utvärdera dem (bet. 2004/05:FiU6, s. 18). I regeringens skrivelse med redovisning av AP-fondernas verk- samhet 2001 2005 (skr. 2005/06:210, s. 53) konstaterades att fonder- na hade verkat med det nya regelverket , varför en tillräcklig tidsperiod kunde anses vara passerad och att ett förslag till en utvärdering av fondernas riktlinjer för miljö och etik som skulle ha formen av en offentlig utredning därför bereddes inom , med bl.a. den norska utredningen angåen- de den dåvarande petroleumfondens etiska riktlinjer som förebild (NOU 2003:22 Forvaltning for fremtiden). Detta noterades i utskottets betänkande , under rubriken om bolags- styrning (bet. 2006/07:FiU6, s. 9). Kommittén ska beakta AP-fondernas uppdrag, som det framgår av lag och förarbeten. Oaktat denna förutsättning finns det skäl att överväga de instruktioner för utövandet av ägarrollen som ges i förarbetena till lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP- fonder). Där finns skrivningar om att det för AP-fondernas del (med undantag för ) inte kan bli fråga om någon utpräglad aktiv ägarroll som riskerar att bli överordnad avkast- ningsmålet och att det finns skäl att iaktta restriktivitet när det gäller exempelvis egen styrelserepresentation (prop. 1999/2000:46, s. 83). Även om det saknas indikationer som tyder på att fonderna skulle vara i någon mening passiva som ägare finns det ändå skäl att överväga om inriktningen av dessa instruktioner är ändamålsenlig, bl.a. mot bakgrund av den utveckling som ägt rum sedan lagen antogs och de krav som mer allmänt ställs på institutionella investerare som ägare av börsbolag. () har i en skrivelse till regeringen föreslagit att ska besluta om en ram för AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik samt riktlinjer för bolagsstyrning (Fi2007/4815). Det bör övervägas om förslaget förbättrar allmän- hetens förtroende för fonderna, med beaktande av bl.a. fondernas uppdrag och regeringens årliga utvärderingar. Exempel på sådana överväganden är om fondernas egna riktlinjer kan bedömas vara ändamålsenliga ur förtroendesynpunkt och om ytterligare instruk- tioner från sida skulle påverka förutsättningarna att kritiskt värdera riktlinjerna och deras genomförande. En kommitté tillkallas för att utvärdera AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik i placeringsverksamheten samt riktlinjerna för bolags- styrning. ligger utanför fempartiöverenskommelsen om pensionsreformen. Det finns inte några krav i lag och förarbeten om att ska ta hänsyn till miljö och etik i place- ringsverksamheten eller utforma riktlinjer för detta ändamål. har emellertid utformat sådana riktlinjer på eget initia- tiv. har ett särskilt uppdrag att investera fondens medel i små och medelstora bolag, vilket ger andra och större möjligheter och även krav att bedriva bolagsstyrning, bl.a. genom egen styrelserepresentation. Till skillnad från Första-Fjärde AP- fonderna kan uppträda som majoritetsägare i portföljbolagen, vilket ger andra förutsättningar för verksamheten. Resultatet av Sjätte bolagsstyrning framgår av fondens löpande avkastning och bör utvärderas i det sammanhanget. Sjunde AP-fonden saknar rätt att rösta för fondens svenska aktier, varför fonden har undantagits från kravet att upprätta rikt- linjer för bolagsstyrning, dvs. Av ovanstående skäl lämnas utanför den direkta granskningen, medan Sjunde AP-fonden undantas från granskningen av riktlinjer för bolagsstyrning. Därmed omfattar utvärderingen Första-Fjärde AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik samt bolagsstyrning och Sjunde AP-fondens riktlinjer för miljö och etik. som tar hänsyn till miljö, etik och bolags- styrning har utvecklats mycket snabbt . Före- komsten av sådan verksamhet bland större pensionsfonder i och utomlands ska undersökas med avseende på omfattning, principiell utformning och praktiskt genomförande. Viktiga föränd- ringar ska identifieras. Särskild vikt ska läggas vid aktörer som har offentliga uppdrag som kan jämföras med AP- fondernas och aktörer som av andra skäl kan komma att jämföras med AP-fonderna. Till undersökningen av kapitalförvaltning som tar miljömässiga och etiska hänsyn ska fogas bedömningar av konsekvenserna av en sådan inriktning, dels med avseende på förväntad avkastning och risk samt kostnader, dels med avseende på portföljbolagens arbete med miljö och etik. Bedömningarna ska ha ett medelfristigt till långsiktigt perspektiv och beakta vedertagen forskning på området. AP-fonderna måste uppbära allmänhetens förtroende. Kommittén ska utreda den praktiska innebörden av kravet att uppbära allmän- hetens förtroende och redovisa olika sätt att uppfylla det. Till grund för kommitténs bedömningar ska ligga fondernas uppdrag inom pensionssystemet och målet om hög långsiktig avkastning i förhållande till risken i placeringarna. Därutöver har det betydelse på vilka sätt resultaten uppnås och hur ansvaret och inflytandet som ägare utnyttjas. Fonderna har även skäl att eftersträva sam- verkan med andra institutionella investerare eftersom det är på det sättet minoritetsägare får reellt inflytande. En central fråga är fondernas ställningstaganden till aktierelaterade incitaments- program i samband med bolagsstämmorna och hur dessa sedan kommuniceras utåt. Incitamentsprogram som är felaktigt kon- struerade riskerar att inte endast vara förtroendeskadliga utan kan också vara långsiktigt kostsamma genom att uppmuntra kortsiktigt agerande i portföljbolagen. AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik samt riktlinjerna för bolagsstyrning, ska utvärderas med utgångspunkt i utredningens bedömningar enligt ovan. Utvärderingen ska inkludera riktlinjernas genomförande, t.ex. genom filtrering, utslutning, positiva urval och utnyttjandet av ägarrollen, och de instruktioner för utövandet av ägarrollen som ges i lagens förarabeten. Utvärderingen ska också omfatta regeringens årliga utvärdering av AP-fondernas verksam- het och vad som där sagts med anledning av de aktuella riktlinjerna. Kommittén ska överväga om riktlinjerna och deras genomförande behöver förändras. Kommittén ska också föreslå nödvändiga för- fattningsändringar. Kommittén ska beakta AP-fondernas uppdrag som det framgår av lag och förarbeten, med reservation för de ovan nämnda riktlinjerna för utövandet av ägarrollen. Kommitténs för- slag ska inte försämra förutsättningarna för en effektiv styrning och utvärdering av fonderna. Fondernas mål ska ligga fast. Under arbetet ska kommittén samråda med berörda AP-fonder. Uppdraget ska redovisas . Professor i praktisk filosofi vid 1 Om etiska resonemang och aktörsperspektivet Etiska resonemang kan vara av två olika slag. Deskriptiv eller beskrivande etik handlar om de normer för rätt och orätt handlande som människor faktiskt följer eller har följt, och i ett visst samhälle. Studier av etik i denna beskri- vande mening kan förekomma i historiska, antropologiska, eller sociologiska framställningar. Men vanligare är att vi med etiska resonemang menar argument rörande hur vi bör handla, alltså vad som är rätt och orätt att göra. Sådana normativa argument nöjer sig inte med att rapportera människors åsikter om rätt och orätt, utan vill nå fram till hållbara slutsatser om det etiskt rätta. Vad menas då med hållbara slutsatser i normativ etik? Ett minimikrav – som gäller alla argument, och inte bara den normativa etiken – handlar om logisk motsägelsefrihet. Etiska resonemang måste hänga ihop, i den enkla meningen att de etiska principer eller regler som man kommer fram till inte får upphäva varandra. Man kan t.ex. inte hävda både Det är alltid orätt att beröva en människa livet och Dödsstraff kan ibland vara berättigat. Men kravet på motsägelsefrihet är ett formellt villkor. Det säger bara att vi inte kan bejaka och förneka ett och samma påstående. Det säger inget om vilket påstående som vi bör ställa oss bakom, inget om innehållet i vår etik. Kravet på motsägelsefrihet säger alltså inget om huruvida dödsstraff är rätt eller orätt. Det säger bara att om vi anser att det alltid är orätt att beröva en män- niska livet, så kan vi inte vara för dödsstraff. Så hur kommer vi in i den normativa etiken? Hur kan vi argu- mentera för att vissa handlingar är moraliskt rätta, andra moraliskt orätta, att vi har vissa rättigheter och vissa skyldigheter gentemot varandra? En möjlig väg är att hävda att det finns vissa värden som är så självklara att vi inte kan eller behöver argumentera för dem, och att det etiskt rätta måste handla om att åstadkomma så mycket som möjligt av dessa värden. Detta är den maximeringsetiska modellen. Lycka brukar vara ett vanligt förekommande maximeringsetiskt värde, och är centralt för den mest kända maximeringsetiska teorin, utilitarismen. Grundtanken är enkel. Lycka måste vara bättre än olycka, och mer lycka måste vara bättre än mindre lycka. Alltså bör vi maximera lycka, dvs. se till att så många människor (eller förnim- mande varelser, om man också vill inkludera djur) blir så lyckliga som möjligt.1 Att lycka måste vara ett värde för varje människa ter sig så intuitivt självklart, att det inte verkar behöva något argument. Man kan visserligen påpeka att det finns människor som medvetet väljer ett asketiskt liv under stora försakelser, avstår från all lyx, alla nöjen, alla lustar. Men maximeringsetikerns svar blir bara att det är deras sätt att söka lycka. Vissa blir lyckliga av ett liv i sus och dus, andra av en eremittillvaro i öknen. Men lycka är vad de alla efter- strävar. Maximeringsetiken är emellertid inte oproblematisk. Det som kan te sig rimligt på det individuella planet kan bli absurt på det kollektiva planet. Det må vara förnuftigt för mig att eftersträva så mycket lycka som möjligt i mitt liv. Det är trots allt jag själv som får stå för såväl uppoffringarna som framgångarna i min personliga strävan efter lycka. Men när vi talar om att maximera lycka för ett kollektiv, så handlar det inte om att balansera minus- och plus- 1 Så formulerar den s.k. utilitetsprincipen: [D]et är det största antalets största lycka som är måttet för rätt och orätt. Se hans A Fragment on Government, i A Fragment of Government and An Introduction to the Principles of Legislation (red. ), , 1948 [1776], s. 3. För en modern och mer sofistikerad version av lyckomaximeringsteorin, se , Moral Thinking, , 1981. Hare skiljer mellan två nivåer av etiskt tänkande. På den kritiska nivån väljer vi våra etiska principer utifrån ambitionen att maximera preferenstillfredsställelse. På den intuitiva nivån, dvs. i vårt vardagliga handlande, följer vi sedan dessa principer, som t.ex. att man bör hålla sina löften, att oskyldiga inte bör straffas, osv., utan att ta ställning till om de i varje enskilt fall maximerar preferenstillfredsställelse. Härigenom skyddar vi oss mot de förödande misstag som kan bli följden om man i en komplicerad situation där mycket står på spel börjar spekulera i vad som ger största möjliga lycka i långa loppet. Ett problem här är förstås om en teori som accepterar att man inte alltid i sitt dagliga handlande ska eftersträva största möjliga lycka är en form av maximeringsetik. poster inom ett enskilt liv, utan över individgränser. Vissa individer måste kanske göras olyckliga för att andra ska bli desto mer lyckliga och därmed totallyckan maximeras i kollektivet som helhet. Med den maximeringsetiska modellen kan det vara rätt att jag räddar mitt liv genom att söva ner min granne och låta inoperera hans njure i min kropp – nämligen om mitt fortsatta liv erbjuder så mycket lycka för mig själv och andra att det mer än uppväger den olycka som åsamkas min granne, hans nära och kära, och andra som berörs av ingreppet. På liknande sätt kan den maximeringsetiska modellen sanktionera avsteg från traditionella rättviseprinciper, som att ingen oskyldig får straffas, nämligen om tillräckligt stora lyckovinster står på spel. Antag att en oskyldig man sitter fängslad för ett mord. Den lokale polischefen vet att han är oskyldig, men ingen annan vet det, och utanför fängelset kräver en upprörd folkmassa att mannen ska hängas. Polischefen har att välja mellan att hänga mannen och därmed undvika kravaller, eller att mobilisera nationalgardet, vilket kommer att innebära att minst tio personer i folkmassan kommer att skjutas ihjäl. Eftersom ingen annan än polischefen vet att mannen är oskyldig, så kommer inte tilltron till rättsväsendet att skadas av att han låter hänga honom. Maxime- ringsetikens slutsats förefaller här bli att den oskyldige ska hängas. Frågan om skuld och oskuld har ingen tyngd i sig inom denna modell. I slutändan handlar det om att antingen döda en eller döda tio, och om vi antar att varje dödsoffer medför lika stor förlust av lycka, så bör vi hellre offra en än offra tio. Maximeringsetiken hanterar kollektiv lyckomaximering som om kollektivet vore en individ. Man tänker sig en total lycka som kan summeras över individgränser, på samma sätt som man inom ett enskilt liv kan summera lyckliga och olyckliga tillfällen. Men det finns ingen kollektiv organism som upplever denna totala lycka – det enda som finns är vissa lyckliga och vissa olyckliga individer.2 Och de som får sina intressen offrade till förmån för de andras större intressetillfredsställelse kan med all rätt ställa frågan: Varför ska vi offras för deras skull? Detta är en fråga som handlar om rättvisa och om individers rättigheter. Att hävda att man har en rättighet till ett visst objekt är att hävda att ingen annan får beröva en detta objekt, och att åtminstone vissa andra (som står i en viss relation till en själv) också bör hjälpa 2 , Anarchy, State, and Utopia, , 1974, s. 32–33. en att förvärva objektet, om man inte kan göra det av egen kraft. Rättigheter kan alltså inte handla om vad som helst som en person råkar vilja ha, utan måste syfta på något som är genuint nödvändigt. (Att jag väldigt gärna vill semestra billigt i gör det inte till en rättighet för mig. Om min granne köper den sista restresan till , så har han därmed inte åsidosatt mina rättigheter, även om jag blir frustrerad av hans agerande.) Om en rättighet dessutom ska gälla som en mänsklig rättighet (till skillnad från sedvanerätt eller stiftad lag), så måste den också göra anspråk på allmängiltighet. Den måste kunna göra anspråk på giltighet och över kulturella gränser. Det är dessa krav på nödvändighet och allmängiltighet som tar fasta på när han säger att en lag måste föra med sig absolut nödvändighet om den ska vara moraliskt giltig.3 Det mänskliga handlandet, aktörskapet, erbjuder en utgångs- punkt just för ett sådant möte mellan det allmänmänskliga och det nödvändiga. Som människor är vi, åtminstone i normalfallet, hand- lande personer eller personer som avser att handla. Vi har mål som vi vill se förverkligade, och vi planerar och agerar för att uppnå deras förverkligande. Handlingslivet är också en naturlig utgångspunkt för moraliska resonemang, eftersom moralen handlar om hur vi bör eller inte bör handla. Det är också en mer basal utgångspunkt än det lyckobegrepp som figurerar i maximerings- etiken. Lycka betyder olika saker för olika människor, men varje människa behöver åtminstone någon grad av handlingskapacitet för att förverkliga sin bild av vad lycka är. Allt handlande har också en normativ dimension, eftersom vi i vårt handlande ger uttryck för våra föreställningar om vad som är gott och värt att eftersträva. Vi handlar för att vi vill uppnå något. I denna mening kan man tillskriva varje aktör eller handlande person en positiv värdering av målet för hennes handlande. Hon handlar utifrån vad som åtminstone förefaller henne vara gott.4 Olika aktörer har olika mål och sätter därmed värde på olika ting. Vissa vill bestiga berg, andra nöjer sig med att samla frimär- ken. Men gemensamt för bergsbestigaren, frimärkssamlaren och alla andra aktörer är att de måste betrakta själva sin förmåga till framgångsrikt handlande, liksom de egenskaper och villkor som 3 , Groundwork of the Metaphysic of Morals [Grundlegung zur ], 1964 [1785], s. 57 [389]; 76 [408]. 4Aristoteles, Ethica Nicomachea, III, iv, 1113 a15–23, i (red. ), The Basic Works of Aristotle, , 1941. ingår i denna förmåga, som nödvändiga värden. Det skulle innebära en självmotsägelse för dem att hävda både att de vill sina respektive mål, och att de kan vara utan det som är nödvändigt för att de ska lyckas i dessa mål. Vilka är dessa nödvändiga värden? Den amerikanske moralfilo- sofen har summerat upp dem som frihet och väl- befinnande.5 Frihet handlar om formen för vår handlingskapacitet, om att kunna utöva informerad kontroll över vårt uppträdande, dvs. att slippa tvång och vilseledning och att kunna agera utifrån eget informerat val. Välbefinnande handlar om innehållet i vår handlingskapacitet, det vi behöver när vi handlar: liv, hälsa, säker- het, utbildning, försörjningsmöjligheter, självtillit. Frihet och välbefinnande kan bli föremål för allmänmänskliga rättighetsanspråk. Eftersom vi gör anspråk på frihet och välbefin- nande i vår egenskap av att vara aktörer med mål som vi vill för- verkliga, så måste vi också gå med på att alla andra aktörer, med lika god rätt, kan göra samma anspråk. Alltså måste vi gå med på att alla aktörer har rättigheter till frihet och välbefinnande. Aktörsperspektivet är alltså ett normativt perspektiv, som utgår från att vi, i vår egenskap av att vara handlande varelser, sätter värde på målen för vårt handlande och på vår förmåga att framgångsrikt förverkliga dessa mål. Utifrån detta perspektiv kan vi värdera hand- lingar, tillstånd, politiska, sociala och ekonomiska förhållanden utifrån om de är eller inte är förenliga med den frihet och det välbefinnande som alla aktörer måste göra anspråk för att kunna upprätthålla sin status som just aktörer. Olika typer av välbefinnande kan graderas utifrån deras bety- delse för framgångsrikt handlande. Mord och misshandel är värre angrepp på en aktörs rättigheter än stöld, eftersom förlust av liv och hälsa kan helt eliminera förutsättningar för handlande, medan en stöld visserligen sänker en aktörs nivå av tillgångar och därmed hennes kapacitet för framgångsrikt handlande, men utan att helt upphäva hennes handlingsförmåga. På samma sätt kan ingrepp i frihet graderas utifrån om de är permanenta eller tillfälliga, om de är generella eller gäller endast enstaka handlingar. Att bli inlåst och drogad är ett värre angrepp på en aktörs frihet än att förbjuda henne att rasta sin hund i parken. Rättigheter är inte absoluta. Om alla har rättigheter till frihet och välbefinnande, så måste det finnas gränser för den enskilde 5 , Reason and Morality, , 1978, s. 48–63. aktörens rätt till frihet. Denna rätt kan t.ex. inte omfatta att miss- handla eller förslava andra aktörer. Och en aktör som förgripit sig på andra och därmed givit sig själv en större frihet än vad han medger för sina offer, kan av domstol berövas sin egen frihet, som en markering av att han åsidosatt den balans som bör råda mellan hans egna och andras rättigheter. Det finns också ett samband mellan aktörsperspektivets rättig- hetsanspråk och det rättvisa samhällets utseende. Statens mest basala funktion är att skydda de enskilda medborgarnas rättigheter till frihet och välbefinnande. Det innebär först och främst en kapacitetsbevarande funktion, med ett rättsväsende som förhindrar och bestraffar angrepp på individers liv, frihet, och hälsa.