sou · GVB344 · 2008-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade, efter överläggningar med partier, att återinkalla katastrofkommission med uppgift att återuppta sitt arbete. utsågs till ledamöter , ordförande, , , och . Vidare förordnades Per som huvudsek- reterare, som informationsansvarig och som expert. Som sekreterare förordnades från den 12 feb- ruari 2007 . Som assistent förordades från . Behjälplig med slutredigeringen har varit . Kommissionen får härmed överlämna betänkandet Tsunami- banden (SOU 2007:44). Den återinkallade kommissionens nya uppdrag är därmed slut- fört. Kommissionen överlämnar betänkandet även till kon- stitutionsutskott för kännedom. Del I Bakgrunden och materialet Bakgrund och uppdrag................................................ 1.1.5 Begäran att få ut banden som allmän handling ........... 1.1.6 Läget när granskningen av banden beslutades och Tillkomsten av granskningsuppdraget ........................ 1.2.2 Omhändertagandet av materialet och inledande 1.2.3 Den tekniska granskningen inleds............................... 1.3Avgränsningen av granskningsuppdraget och kommissionsuppdraget samt om det fortsatta 1.4 Kommissionens arbetsresultat ................................................ 1.5Några viktiga perspektiv på det samlade nu utförda 1.6 Den kommande hanteringen av banden ................................. En rättslig analys av förutsättningarna i Intresseavvägning inför granskningen av banden................... Behandling av personuppgifter .................................... 2.2.6 interna föreskrifter och Den tekniska granskningen .......................................... Allmänna utgångspunkter för granskningen .......................... 3.1.1 IT-miljön innebär nya förutsättningar ........................ 3.1.2 Slutsatser baserade på elektroniskt material................ Tillvägagångssätt inför granskningen...................................... 3.2.1 Hantering och inledande analys ................................... Översiktlig beskrivning av bandens tekniska innehåll ........... Urval och genomförande av granskningen ............................. Utgångspunkter för kommissionens arbete .................... Sekretessfrågor rörande uppgifter ur banden......................... 4.4Rättsliga förutsättningar för kompletterande 4.4.2 Teknisk undersökning av 4.4.3 Samtalsspecifikationer och annan trafik- Annan elektronisk logginformation............................ Insyn och dokumentation ....................................................... 4.5.2 Offentlighetsprincipen och rätten till insyn – särskilt om dataregister ................................................ Del II Analys, bedömningar och resultat 5.1.1 Kort rekapitulering års betänkande ............ Information på banden ............................................... In- och utpassering ..................................................... Hanteringen av databanden och annan IT-information Beslutet om lagring ..................................................... Verkställande av beslutet ............................................ 6.1.4 Fysisk hantering av banden och diskussion om Kännedom om banden................................................ 6.1.6 Tekniskt problem med filindex.................................. Hantering av annan IT-information i ..... 6.2.2 Uppgifter ur brandväggslogg i ett personal- Bedömning och slutsatser...................................................... Information till granskningsorganen............................ Information till katastrofkommission.................... 7.1.1 Allmänt om kommissioners informations- 7.1.2 Allmänt om katastrofkommissionens informa- 7.2.1 granskning av handlingar hos regeringen och ....................... 7.2.2 rutiner vid svar till konsti- 7.2.3Allmänt om informa- tionsinsamling i granskningsärendet rörande 7.2.4 Allmänt om svar till konsti- tutionsutskottet i detta granskningsärende .............. 7.2.7Konstitutionsutskottets frågor av och svar av den 6 Information till JO ................................................................ Bedömning och slutsatser ..................................................... Kommissionens framåtsyftande synpunkter och 8.1Kompletterande synpunkter på krishantering och Regeringen och inför granskning ........... IT-frågorna i med dess politiska del....... 8.3.1 IT-miljöns särdrag ...................................................... 8.3.2 IT i den offentliga sektorn.......................................... 8.3.3 Särskilt om IT i ............................. 8.4 Några rekommendationer...................................................... Krishantering och säkerhet......................................... Granskning och tillsyn ............................................... Regeringsbeslut SB2006/10646..................................... Bilaga 2 Kommittédirektiv (dir. 1007:15) .................................. Bilaga 3 Några frågor om kommissionens arbetssätt under Tsunamibanden och handlingsoffentligheten. PM om granskning av handlingar hos regeringen och och om rutinerna i vid svar till Efter tsunamikatastrofen genomfördes flera utredningar i . katastrofkommissions betänkande, och – granskning och förslag1 följdes av gransk- ning2 och ett beslut av ombudsmän3. Därefter har följt riksdagsbehandling och ytterligare arbete med krishanterings- frågorna. Kommissionen arbetade som en statlig utredning med skriftligt material, utfrågningar och analyser. , , vissa centrala myndigheter och utlandsmyndig- heter lämnade in material rörande såväl händelseförloppet under krisen som det regelverk som styrde respektive myndighets hand- lande. De beskrivningar som lämnades av myndigheterna kom- pletterades i vissa fall med bilagor (protokoll, e-postmeddelanden eller liknande). Utnyttjande av loggar över e-post och telefon- samtal eller storskalig genomgång av e-post blev aldrig aktuellt. I något fall, såsom beträffande det e-postmeddelande som sändes ut av tjänstemannen på Försvarsdepartementet tidigt på annandagens morgon 2004, sökte kommissionen göra en mer detaljerad undersökning. ställde under sin granskning ett stort antal skriftliga och muntliga frågor även beträffande e-post, telefonloggar, in- och utpasseringsuppgifter etcetera. Dessa frågor blev dock i stor utsträckning obesvarade, eftersom hävdade att något material av detta slag inte fanns att tillgå. 2005/06:KU8. 3JO:s beslut ; dnr 1140-2006. Beslutet går att läsa på . I JO:s utredning kontrollerades inpasseringsloggar från . Trots betydande ansträngningar inom dessa utredningar kvar- stod vissa obesvarade frågor, bland annat kring telefonkontakterna mellan Statsrådsberedningen och UD under annandagen och kring vilken information statsministern hade fått . Det blev allmänt känt att ett stort antal band från tiden närmast efter förvarades i , sedan banden i fråga begärts utlämnande som allmän handling. Det var fråga om en säkerhetskopia sparad på initiativ av den förre förvaltningschefen . Regeringen beslutade att banden skulle granskas inom av den tidigare kommissionens ordförande . Han biträddes bland andra av kommissionens ledamöter och dess huvudsekre- terare. Syftet med granskningen var att bedöma om banden innehöll sådant material att det kunde finnas anledning att ompröva kommissionens slutsatser från rapporten . Till granskaren överlämnades 119 band. efter offentliggörandet spreds en uppgift att det ursprungligen hade funnits mer än 150 band och att band alltså kunde ha försvunnit i hanteringen. Polis- undersökningen ledde dock till den entydiga slutsatsen att band- samlingen var komplett och att banden var intakta. Granskning och återinkallande av kommissionen Granskningen genomfördes inom , men de 119 överlämnade banden förvarades hos granskaren i ett utrymme dit endast de som arbetade med granskningen hade tillträde. Innehållet kartlades översiktligt. Slutsatsen av granskningen var att banden innehöll material som var av intresse för att belysa skeendet efter . rekommenderade i samråd med kom- missionens övriga ledamöter att kommissionen skulle återinkallas. Så skedde också efter partiöverläggningar . Uppdraget för kommissionen enligt direktivet överensstämde i allt väsentligt med det ursprungliga uppdraget . Liksom i den ursprungliga utredningen stod det kommissionen fritt att överväga också andra frågor än de uttryckligen nämnda som den fann motiverade med anledning av uppdraget. Arbetet har byggt på en analys av uppgifter från banden, kom- pletterade med information från utfrågningar och andra relevanta källor. Det har i det sammanhanget varit viktigt att ålägga sig de restriktioner beträffande handhavandet av uppgifterna som varit påkallade med anledningen av innehållets potentiellt känsliga natur. Det kunde på goda grunder antas att banden skulle innehålla bland annat e-post till eller från 4 5 000 anställda. Granskning av databaserad information – en rättslig analys I frågor om hur elektronisk information skall sparas och hur sådan information får eller bör användas finns motstående intressen. Å ena sidan talar effektivitetsskäl, systemsäkerhetsskäl, intresset av att fullgöra rättsliga skyldigheter eller ett viktigt allmänintresse eller andra förpliktelser både för att informationen skall bevaras och för att den skall få användas inom ett brett område. Å andra sidan talar integritetsskäl och intressen av skydd för en intern politisk process samt för meddelarfrihet och mot efterforskning av källor för att informationen inte skall sparas än nödvändigt och för att området inom vilket informationen får eller bör användas skall begränsas. Ytterst gäller en proportionalitetsprincip, där ändamålet med informations- behandlingen skall stå i rimlig proportion till det intrång som åtgärden kan innebära. Granskningen måste genomföras försiktigt, med bedömande av informationsbehov, anspråk på integritets- skydd och aktuella intresseavvägningar i varje enskilt fall. Bandens innehåll i stort och det gjorda urvalet Banden visade sig innehålla backupmaterial från perioden till och med . Det rör sig om en totalbackup, vilket innebär att även e-post som flyttats till egna mappar och arkiv i e-postsystemet ingår i mate- rialet. Den totala informationsmängden på banden var omkring 20 000 utgjordes av 6 500 DVD-skivor eller, utskrivet på papper, storleksordningen 10 miljarder sidor. Översiktligt kan bandens innehåll beskrivas som e-postlådor med sitt innehåll av e-brev och därjämte trafikinformation av olika slag (bland annat e-postloggar, loggar som beskriver uppkopplingar via datanät och loggar över Internet-trafiken). Följande avgränsningar har gjorts. Undersökningen har gällt tjänsteförhållanden, vilket innebär att eventuell post av privat natur inte ingår i undersökningen. I tid avgränsades undersökningen till dagarna efter , i huvudsak från och med den 26 till och med . De personer som stått i fokus för intresset har varit statsråd och tjänstemän på chefsnivå eller i särskilda funktioner i som spelade viktiga roller under krisen och vilkas agerande analyserades redan i kommis- sionens huvudrapport . Till dessa kommer en del personer som via e-post har haft kontakt med dem. Den på detta sätt avgränsade och granskade mängden e-brev är liten. Utöver dessa e-brev har i några fall trafikinformation studerats i den mån den har haft anknytning till de frågor som ställts i tidigare granskningar av kommissionen, i eller av JO. Några ytterligare rättsliga överväganden Det har ansetts möjligt för granskaren att utan hinder av sekretess lämna över relevanta sakuppgifter ur bandmaterialet till kommis- sionen och för kommissionen att kunna offentliggöra dessa uppgifter. Kommissionen har vidare kunnat genomföra en granskning av inpasseringslogg, kunnat få intervjua viss vakt- personal i om annandagen 2004 samt kunnat bistå vid en teknisk undersökning av dator. Analys, bedömningar och förslag Materialet på banden – såväl e-post som trafikinformation – har gjort det möjligt att i några avseenden närmare belysa skeendet i under dygnen närmast efter . Beträffan- de de flesta av de berörda delarna av – Förvalt- ningsavdelningen, UD och andra departement – har bilden inte på något väsentligt sätt förändrats. Med Statsrådsberedningen för- håller det sig annorlunda. En komplettering av framför allt de redogörelser som har lämnats av förre statssekreteraren är på några punkter nödvändig. En första viktig aspekt är vilket informationsunderlag hade för sina bedömningar . Av bandmaterialet framgår att den första uppkoppling till Regerings- kansliets nätverk som gjordes av skedde tidigast . Uppkopplingen skedde externt i förhållande till nät, vilket dock inte utesluter att han fysiskt befann sig i och kopplade upp sig via modem. stod inte på sändlistan för första utskick och fick inte heller på annat sätt tillgång till brevet . Inte heller fick han något av Brittners övriga utskick . fick däremot den dagrapport som sändes från Försvarsdepartementet men läste den alltså tidigast . Några kontakter med UD hade av allt att döma inte under annandagen. Enligt egna uppgifter i konsti- tutionsutskottet var det huvudsakligen via förvaltningschefen som han fick information om läget i . Kommunikationen med under annandagen har visat sig bestå av två förvisso allvarliga men korta e-brev från och ett likaledes kort telefonsamtal med samma innehåll som det första av dessa e-brev. Beträffande de eventuella telefonsamtalen mellan och gör kommissionen samma bedömning som gjordes i pressmeddelandet från . Utgångspunkten i sak blir därmed att något samtal inte ägde rum dem emellan under annandagen. informationsinhämtning om katastrofen från Internet via nätverk var sparsam. Merparten av registrerade söktid under var inriktad på en inplanerad tjänsteanknuten resa till . Även merparten av de registrerade sökningar som gjordes den 27 decem- ber var inriktade på andra hemsidor än sådana som varit relevanta för katastrofen i . Kompletterande Internet-sökningar kan ha gjorts från andra datorer, till exempel en privat dator i hemmet. Det framstår dock som om sökningar i dessa källor inte har varit särskilt intensiva. Den information som blev tillgänglig via massmedia var så allvarlig att den sannolikt hade lett till ett mer aktivt förhållningssätt från hans sida om han hade följt den. In- och utpasseringsloggarna har som redan JO konstaterade ingen registrering av under annandagen, men detta ute- sluter inte att han var i . De intervjuer som genomförts med den bevakningspersonal som var i tjänst under annandagen har inte lett till något klart resultat. Det finns dock en uppgift om att var på plats i som inte kan negligeras. Kommissionen gör mot den bakgrunden bedöm- ningen att kan ha varit i under annandagen. Någon betydelse för hans handlande vad gäller kom detta dock inte att få. Kommissionen har ett allmänt intryck av att inte var särskilt inriktad på under det första dryga dygnet efter katastrofen. Han har uppgivit att han begav sig till för att läsa telegram från utlandsmyndigheter som hade blivit liggande och prioriterade detta. Han slog inte på datorn för att läsa sin e-post förrän efter lunch. Han följde enligt egen utsago utvecklingen via massmedia fram till dess att statssekreterare ringde honom och även . och kvällen, när han hade upplysts om det prekära läget i direkt från förvaltningschefen , använde han en inte oväsentlig del av sin tid för att planera den förestående resan till . Även efter den första pressträffen den 27 sökte han information om . Vad gäller uppgiften att avgöra vilket departement som var respektive borde ha varit det ledande är det av vikt för bedöm- ningen att inte hade kontakt med under annandagen. Ett samtal med hade kunnat klargöra att UD på chefsnivå inte hade läget under kontroll. Vad informationen beträffar kan konstateras att inte sökte bästa tillgängliga information för vidarebefordran till statsministern. Eftersom inte fick Brittners e-brev från 06.28 den 26 och överhuvudtaget inte öppnade sin e-post förrän efter lunch, kan ett samtal med statsminister eller förmiddagen inte ha refererat till detta brev eller annan information tillgänglig genom nätverk. hade såvitt kan bedömas ingen kontakt med UD utan nöjde sig med indirekt rapportering via massmedia. Han utnyttjade inte möjligheten att aktivt söka information om läget i , till exempel genom att instruera förvaltningschefen att söka infor- mation från UD:s konsulära jour eller från växeln, trots att dessa båda enheter hade information från drabbade av stor potentiell vikt även för den rent politiska bedömningen av behovet av åtgärder från regeringens sida. Det fanns information om den svenska anknytningen i katastrofen både inom och i massmedia. Om dessa möjligheter hade utnyttjats, hade bättre kunnat fullgöra sin uppgift att informera statsministern. De grundläggande bedömningar som kommissionen gjorde i sitt betänkande förändras inte av det material som har framkommit i denna undersökning. saknade en fungerade krishanteringsorganisation, för vilket statsministern i egenskap av chef för bär ansvaret. Inte heller i övrigt finns det anledning att revidera bedömningarna i fråga om verksamheten hos UD och andra departement. Statsrådsberedningens och roll framstår under det första dryga dygnet efter som väsentligt mer perifer än har framställt den i utfrågningarna. uppgifter som statssekreterare i innefattade den aktuella dagen att han var jourhavande beslutsfattare, det vill säga rollen som exekutiv hög tjänsteman inom Statsrådsbered- ningen och därmed inom . Hans konkreta huvuduppgifter var att hålla sig själv informerad för att kunna informera statsministern, att vid behov avgöra vilket departement som skulle ha en ledande roll vid händelser som berör flera departement och att göra en bedömning av om det kunde bli aktuellt att kalla till ett regeringssammanträde. I ljuset av den infor- mation som har framkommit efter publiceringen av kommissionens föregående rapport framstår insatser som otillräckliga. För detta måste han kritiseras. Efter den analys som har genomförts framgår också att i några avseenden har lämnat uppgifter till gransknings- organen som inte varit korrekta. Dåvarande förvaltningschefen ursprungliga intention, att säkra information från e-postsystemet för att skapa möjlighet att i efterhand kontrollera någon uppgift vid eventuella oklarheter, var vällovlig och förståelig. Åtgärden att långtidsspara informationen var dock unik och borde ha beretts på ett bättre sätt innan den beslutades respektive verkställdes. Det fattade beslutet om långtidssparande av information diariefördes inte och doku- menterades inte heller på annat sätt. Ingen information om lång- tidssparande av uppgifter ur e-postsystem delgavs den tillträdande förvaltningschefen . Hade åtgärden att långtidsspara banden från början dokumenterats och korrekt delgivits inom , får man utgå från att hanteringen av uppgifter i förhållande till hade skötts bättre. Såväl granskningsuppdraget som kommissionens återinkallande hade kunnat undvikas. bör kritiseras för bristerna kring sparandet av banden. När det gäller verkställandet av beslutet och den faktiska hanteringen av banden har det framkommit att man inom IT- enheten inte bara känt till bandens existens utan även löpande hanterat frågor om bandens hantering och förvaring. Detta, sam- mantaget med Säkerhetspolisens slutsatser att inga band försvunnit eller manipulerats, visar att IT-enheten i huvudsak har omhänder- tagit banden väl. Från IT-enhetens sida har också kontakt tagits med Förvaltningsavdelningens chefsjurist i frågan om banden fortsatt skulle sparas eller inte. Vem inom som skulle ha haft rätt att besluta om gallring av de långtidssparade banden är inte klart. En rimlig bedömning är dock att förvaltningschefen är behörig att avgöra vilka säkerhetskopior som behövs för verksamheten. I stället för att föra frågan vidare till tog själv gallringsdiskussionen med IT-enheten. Hans bedömning var att uppgifter ur upptagningen inte gick att få fram med rutinbetonade åtgärder, att banden därmed utgjorde handlingar som inte ansågs förvarade av i tryckfrihetsförordningens be- märkelse och att de alltså inte var allmänna handlingar. Bedöm- ningen grundar sig på en uppgift från tekniker som i efterhand visat sig felaktig, nämligen att det skulle ta att ta fram en viss begärd uppgift ur bandmaterialet. Även om detta skulle ha varit fallet, är den juridiska utgångspunkten att endast uppgifter som kan tas fram med rutinbetonade åtgärder ur en upptagning skall anses förvarade hos myndigheten bara delvis korrekt. måste kritiseras för sin underlåtenhet att till sin närmaste chef, , lyfta frågorna om bandens existens, deras rättsliga status och rätt till uppgifter om eller ur banden. Om inte förr borde så ha skett när lämnade uppgifter inför svar till konstitutions- utskottet. Bandhanteringen och den bristande kunskapen bland högre tjänstemän om vilken elektronisk information som faktiskt sparas i kan ses som exempel på att i detta avseende inte har hållit tillräckligt hög standard i hanteringen av känsliga uppgifter. Diarieföring, dokumentation och infor- mation om vidtagna åtgärder är nödvändiga förutsättningar för kunskapsspridande. Dokumentationsåtgärder är också nödvändiga både för att tillgodose medborgarnas krav på transparens i , och för att den interna organisationen skall ges möjlighet att på bästa sätt både hantera efterfasen till en kris samt kunna dra lärdomar av krishanteringen. Såväl den bristande dokumentationen som frånvaron av del- givning av information om bandens existens uppåt i Regerings- kansliets organisation gör att det inte finns anledning att misstänka att någon mörkläggning från den politiska nivån har ägt rum i bandfrågan. Det var olyckligt att inte såg till att banden kontroll- räknades innan han informerade statsministern i ärendet. enkel åtgärd hade kunnat hindra onödigt arbete och en för- troendeskada bland allmänheten. Medborgarnas och krav på insyn i maktutövningen måste ges stor tyngd i avvägningen mot andra intressen när de allmänna villkoren för inhämtning och utlämnande av information läggs fast. Det finns en klar långsiktig tendens till ökad transparens framför allt i granskning av regeringen. Det finns några enstaka punkter där kommissionen fick ofull- ständig eller felaktig information från de uppgiftslämnande instans- erna. Som helhet fungerade dock informationsinhämtningen väl. Man ställde generella frågor i skriftlig form till berörda myndig- heter och fick samordnade skriftliga svar från dessa. Denna inhämt- ning följdes sedan av utfrågningar med ett stort antal tjänstemän. Som en konsekvens av detta kunde kommissionen få en mer allsidig bild av händelseförloppet än den rent skriftliga officiella versionen gav. En förutsättning är naturligtvis att utfrågade tjänstemän lämnar korrekta uppgifter. huvudsakliga metod för informations- inhämtning är att först samla in ett omfattande material för att därefter rikta skriftliga frågor till , från vilket man får i Statsrådsberedningen samordnade svar från berörda departe- ment. Vidare sker utfrågningar av statsråd och högre tjänstemän. Denna metod för informationsinhämtning är känslig för brister i den föregående processen i . Mot den bakgrunden kan det finnas anledning för utskottet att överväga formerna för inhämtning av information och för dess kansli att samråda med i syfte att reducera riskerna för den typ av fel som beskrivs i detta betänkande. Brister i interna processer Som framgått av beskrivningen kanaliseras förfrågningarna från till via Statsrådsbered- ningen.