sou · GVB32 · 2008-01-01 00:00:00 — Vetskapen att utrikes födda har svårare att få ett arbete, även om de har samma kvalifikationer som en person född i , skulle då eventuellt kunna leda till att arbetsförmedlaren prioriterar ned dem som är födda utomlands. Enligt kan en sådan snedvridande incita- mentsstruktur möjligen ligga bakom den starka överrepresenta- tionen av utrikes födda i kategorierna övriga och förberedande utbildning. Om så skulle vara fallet anser att mål- och resultatstyrningen av arbetsförmedlingarnas arbetssätt kan sägas ha diskriminerande effekter. Vidare kan det finnas en risk för att utrikes födda, även om de har akademisk utbildning och varit i , kan bedömas stå långt från arbetsmarknaden. I detta fall är det inte bristande kvalifikationer som avgör längden till arbetsmarknaden, utan snarare stereotypa föreställningar hos dem som anställer. Detta avsnitt tar upp utbildningens roll och de förändringar som kan vara nödvändiga för att förbättra arbetsmarknadsanknytningen och därmed minska behovet av ekonomiskt bistånd hos unga. Med unga människor avses här både de som är födda i och de som är födda utomlands. Ungas etablering på arbetsmarknaden berör många samhälls- sektorer och olika huvudmän, exempelvis utbildnings-, arbetsmark- nads-, social-, bostads- och familjepolitiken. Dessutom fördelas ansvaret för unga så att olika åldersgrupper är uppdelade på olika huvudmän. En följd är att det är svårt att följa upp offentliga åtgärder för unga eftersom dessa är fördelade på många olika sektorer. Enligt rapportTPF21FPT visar många studier att etableringsprocessen har förlängts under de senaste decen- nierna. Det handlar inte längre om en kort övergångstid utan mer om en utsträckt och särpräglad fas i livet. Ungas etablerings- mönster varierar också och det går inte att tala om ungdoms- generationen som en homogen grupp. Det finns flera faktorer som påverkar hur etableringsprocessen ser ut, bland annat de rådande förutsättningarna på arbets- och bostadsmarknaden generationsspecifika särdrag, till exempel om man tillhör en stor årskull individens bakgrund, till exempel kön och föräldrarnas socio- ekonomiska tillhörighet, om man är född utomlands eller i och den egna utbildningsnivån. Unga som inte har studerat på gymnasiet eller som har avbrutit sina studier har svårast att komma in på arbetsmarknaden. De som endast har en gymnasieutbildning har i sin tur svårare att få inträde jämfört med dem som har en högskoleutbildning. Det är också välkänt att unga som drabbas av en längre tids arbetslöshet löper en större risk att hamna i ekonomiska svårigheter som vuxna.TPF22FPT 21TP PT , Fokus 05, En analys av ungas etablering och egen försörjning. 22TP PT Ibid. Att hamna efter i skolarbetet, i skolans sociala sammanhang och att känna sig utanför en kamratkrets försvårar etableringen på arbets- marknaden.TPF23FPT har andelen elever som enligt slutbetygen når målen för årskurs 9 i 16 ämnen ökat något, från knappt 79 till . Andelen flickor som når målen är högre än andelen pojkar, men skillnaderna mellan könen har minskat något då man jämför /01 med /05. Måluppfyllelsen är betydligt högre bland elever med svensk bakgrund än de födda utomlands. Trots kritiken mot gymnasieskolan får de flesta som gått gymnasieskolan godkänt i flera viktiga ämnen. av eleverna uppnår målen – dvs. får minst betyget Godkänd (G) i svenska. I matematikprovet har av eleverna uppnått målen. Andelen elever som nått målen i engelska är över 90 procent.TPF24FPT Skillnader mellan olika elever har i en rapportTPF25FPT sammantaget bekräftat utvecklings- mönstret att elever med utländsk bakgrundTPF26FPT som grupp uppnår sämre resultat än infödda elever. Men det är också så att elever med utländsk bakgrund har ett klart sämre utgångsläge när det gäller faktorer som föräldrarnas utbildningsnivå och arbetsmarknads- anknytning. De lever också i större utsträckning med endast en vårdnadshavare. Familjernas disponibla inkomst är lägre, och fler är beroende av ekonomiskt bistånd jämfört med infödda elever. När hänsyn tas till dessa faktorer samt kön försvinner mycket av skill- naderna i resultat mellan elever med respektive utan utländsk bakgrund.TPF27FPT Elever med utländsk bakgrund lämnar med ofullständiga betyg i större utsträckning än infödda elever, och är därigenom överrepresenterade bland dem som inte har behörig- het att söka till de nationella programmen på gymnasiet. Det är inte unikt för , utan något som förekommer i de flesta OECD- 23TP PT En intervjuundersökning 2005. 24TP PT Kommuner och Landsting, Aktuellt om skola och barnomsorg – 2005. 25TP PT (2005), Elever med utländsk bakgrund En sammanfattande bild, Dnr 75- 2004:545. 26TP PT Vi har definierat utländsk bakgrund som barn och ungdomar födda i , men båda föräldrarna är födda utomlands. 27TP PT Kommuner och Landsting (2005), Aktuellt om skola och barnomsorg. Andelen elever med utländsk bakgrund som är behöriga till gymnasieskolan är också betydligt lägre än andelen elever med svensk bakgrund, 77 respektive 91 procent.TPF28FPT Andelen kvinnor med grundläggande behörighet till högskole- studier är högre än andelen män. Andelen elever med svensk bakgrund som uppnår högskolebehörighet är väsentligt större än andelen elever med utländsk bakgrund. Det är också så att andelen kvinnor är överrepresenterade när det gäller övergången till högskolestudier efter gymnasieskolan. Preliminära siffror för andelen elever som övergick till studier i högskolan efter avslutad gymnasieutbildning är . Skillnaderna mellan män och kvinnor är dock stor, . Enligt om vägledningsverksamheten visar aktuell forskning att kunskaperna totalt sett är liten om hur vägledarnas arbete organiseras och genomförs och om vilka för- väntningar och krav som elever och vuxenstuderande har på väg- ledningen.TPF29FPT I om ungdomars situation konsta- teras att en tidig kontakt med arbetslivet, framför allt i form av ferie- och extraarbete , är viktig och betydelsefull för etableringen på arbetsmarknaden. Denna möjlighet till en tidig kontakt har ett starkt samband med vilket nätverk ungdomarna har haft tillgång till. menar vidare att de som har fått jobb har fått det genom kontakter, föräldrar och vänner, men också genom att söka arbete aktivt. Ferie- eller extraarbeten har för många varit det första steget in – och andra har stängts ute från arbetsmarknaden på grund av bristen på kontakter.TPF30FPT Rapporten visar att skolan inte ger ungdomar tillräcklig inblick i arbets- livet eftersom det finns brister i samarbetet mellan skola och arbetsliv. Rapporten säger också att många kommuner inte kan garantera att eleverna har tillgång till kvalificerad studie- och yrkesvägledning. Det får till följd att unga blir hänvisade till att själva skaffa information via egna nätverk och kanaler, och då miss- 28TP PT (2006), Ung , En beskrivning av ungdomars villkor, 2006:3. 29TP PT (2005), Utvärdering av vägledning inom det offentliga skolväsendet. 30TP PT , Fokus 05, En analys av ungas etablering och egen försörjning. gynnas de ungdomar som har sämre förutsättningar. Inte heller tillgången till praktik är densamma i alla kommuner.TPF31FPT Tidigare studier från visar att studie- och yrkesväg- ledningen inte alltid lever upp till styrdokumentens intentioner, eftersom eleverna saknar överblick över hur både utbildningsvärld och arbetsliv är organiserat. En starkt bidragande orsak till detta är att syftet med det mål- och resultatstyrda systemet ännu inte övergått till en fungerande praktik.TPF32FPT utvärdering av vägledningen konstaterar hur stora förväntningarna är på vad vägledarna ska åstadkomma. De ut- stakade vägar som äldre generationer unga kunde slå in på är inte längre lika givna. Enligt handlar det snarare om att skapa sina egna mål i en osäker och föränderlig värld där villkoren snabbt förändras. Perspektivet är ofta ett livslångt lärande där behovet av återkommande vägledning finns under olika utbild- nings- och arbetsfaser. ser vägledningen mer som en karriärvägledning och den ska ses som en viktig komponent när vuxnas erfarenheter och kunskaper ska valideras.TPF33FPT I 2 kap. 16 § skollagen (1985:1100) regleras att den som tills- vidareanställs som studie- och yrkesvägledare ska ha relevant utbildning. I övrigt är kommunens skyldighet att tillhandahålla studie- och yrkesvägledning inte reglerad i lag. Enligt Lp94 ska studie- och yrkesvägledningen i skolorna syfta till att ge eleverna vägledning inför kommande utbildnings- och yrkesval. För att göra det på ett bra sätt ska samarbetet med representanter för yrkesliv, universitet och andra stimuleras. En omständighet som är av stor betydelse är att andelen elever per vägledare är hög, främst i gym- nasieskolor och i storstäderna. Enligt är det inte alla kommuner som öronmärker pengar till vägledning och endast en liten del tilldelar resurser efter elevsammansättningen. Resurser till studie- och yrkesvägledning i fördelas i större utsträckning efter schabloner än efter elevsammansättningen. Enligt statistik är de kommuner där resurser tilldelas efter elevsamman- sättning också kommuner som har en högre andel elever som inte tas in på gymnasieskolan.TPF34FPT 31TP PT Ibid. 32TP PT (2005), Utvärdering av vägledning inom det offentliga skolväsendet. 33TP PT Ibid. 34TP PT Ibid. Organiseringen av studie- och yrkesvägledningen redovisar också den skillnad som finns på olika skolnivåer och i olika kommuner. I gymnasieskolan återfinns de flesta vägledarna i storstäderna där varje vägledare i genomsnitt ansvarar för nästan 550 elever. Lägsta antalet vägledare i gymnasie- skolan återfinns i glesbygdskommuner. Flest antal elever ansvarar vägledarna på fristående skolor för. Allra flest elever har vägledarna på fristående gymnasieskolor som i snitt har mer än dubbelt så många elever som sina kollegor på kommunens gymnasieskolor. Vägledarna på fristående skolor arbetar dessutom heltid i lägre grad än vägledarna på de kommunala skolorna. Lägst andel utbildade vägledare har de fristående grundskolor där av vägledarna i är utbildade.TPF35FPT Grundskolevägledarna är organisatoriskt sett huvudsakligen place- rade på skolorna. 201 kommuner anger att grundskolevägledarna till finns placerade på skolorna.TPF36FPT Drygt hälften av kommunerna, , har en samordning av studie- och yrkesvägledningen enligt Skolverket.TPF37FPT Denna omständighet tyder på att kommunerna har en relativt svag styrning av studie- och yrkesvägledningsverksamheten. Svårigheterna med studie- och yrkesvägledningen Olika rapporterTPF38FPT konstaterar att det finns kvalitetsmässiga problem med studie- och yrkesvägledningen. utvärdering visar exempelvis att ungdomar upplever att skolans studie- och yrkesvägledning fungerar väldigt olika och är av varierande kvalitet. Trots att tillgången till studievägledning generellt sett är hög i s.k. utsatta områden liksom i områden med en låg andel högutbildade saknar studie- och yrkesvägledarna alltför ofta kulturkompetens enligt samma rapport. menar vidare att eftersom allt fler elever har utländsk bakgrund ställs det andra krav på studie- och yrkesvägledningen. Detta kan gälla allt från att information finns tillgänglig på andra språk än svenska till att det finns olika sätt att förhålla sig till ungas framtid. Yrken värderas olika i olika kulturer och det svenska sättet 35TP PT Ibid. 36TP PT Ibid. 37TP PT Ibid. 38TP PT Bl.a. flera från samt . att unga själva bestämmer sina yrkesval är inte en självklarhet i alla kulturer. Av studie framgår att vägledare upplever problem med att nå ut till föräldrar med invandrarbakgrund. Endast 24 kommuner uppger i enkät att de har översatt informationen om gymnasievalet till andra språk. Över hälften använder tolk för att informera om barnens val till gymnasiet och på många skolor är det modersmålslärare som används som tolkar. Vägledningen upplevs dessutom ofta som inriktad mot teo- retiska program snarare än mot yrkesförberedande. Detta gäller framför allt i skolor där en hög andel av eleverna har högutbildade föräldrar. Bland annat i de undersökningar som genom- fört upplever eleverna att de vägledande samtalen är viktiga och betydelsefulla. Det beror på att många unga är osäkra inför sina framtida studie- och yrkesval. En metod att vidga elevernas vyer är att erbjuda eleverna prao utanför skolan. Det konstateras vidare i en rapport från 2005TPF39FPT att vägledare som arbetar med vuxna har andra förutsättningar jämfört med dem som vägleder ungdomar. Många av de vägledare som är placerade på en skola upplever sin yrkesroll som problematiska. De vägledare som arbetar vid vägledningscentrum kan känna sig splittrade mellan vägledningsuppdraget och andra uppgifter. Många av vägledningscentrumen samverkar med Arbetsförmedlingen och , vilket upplevs som positivt av både vägledarna och brukarna. Konkurrens med fristående skolor kan upplevas som ett problem av de studie- och yrkesvägledare som arbetar i regi. upplever elever i fristående skolor att dessa skolor inte prioriterar yrkesvägledningen och att den vägledning som ges är av sämre kvalitet än den i andra skolor. I utredningen utanför föreslogs en försöksverksamhet med s.k. Navigatorcentrum där arbetsförmedlingen, kommunen och det lokala näringslivet tillsammans med ideella krafter kan bistå och ge rådgivning till utsatta ungdomar. Denna organisation i direktiven till utredningen socialbidrag till arbete. 39TP PT (2005), Utvärdering av vägledning inom det offentliga skolväsendet. Syftet med ett Navigatorcentrum är att gemensamt arbeta för att bryta ungas utanförskap på arbetsmarknaden. Ett Navigator- centrum ska bygga på samverkan mellan offentliga och ideella aktörer samt företrädare för näringslivet. Det kan vara offentliga aktörer som Arbetsförmedlingen, och gymnasie- skolan som samverkar med det lokala näringslivet och förenings- livet. Verksamheten ska rikta sig till arbetslösa ungdomar mellan . Ungdomar som står långt ifrån arbetsmarknaden eller har hoppat av gymnasiet är prioriterade. Tanken med Navigatorcentrum kommer från andra liknande idé- och utvecklingscentrum som redan finns både i och utom- lands och som bedriver verksamhet bland utsatta ungdomar. I samarbete med arbetsförmedlingen, kommunen och det lokala näringslivet skulle en sådan verksamhet kunna utgöra en fast punkt för ungdomar. Olika organisationer för funktionshindrade och andra berörda organisationer kan även bidra med värdefull kom- petens till denna verksamhet. Inom verksamhetens ramar bör deltagarna kunna komplettera delar av grund- och gymnasieskolan och på så sätt underlätta Arbetsförmedlingens jobbmatchning. Ett exempel är Navigatorcentrum i där unga arbetslösa mellan 16 och 35 får individuell coachning. Resultatet av denna verksamhet anses vara betydligt bättre än Arbetsförmedlingens. Av 150 unga som deltagit i projektet har gått vidare till egen försörjning. har fått jobb, medan resten har startat eget företag eller börjat studera. Ett skäl är att Arbetsförmed- lingens handläggare inte har resurser att möta varje ungdoms behov. De ideella Navigatorcentrum som från har fått medel avseende är: Communicare, , . Drömmarnas Hus, , . Oikos, , . Urkraft, , . Dessutom har 25 kommuner fått vardera till att stimulera utvecklingen av kommunala Navigatorcentrum. Slutbetänkandet Unga utanför visar att det var cirka 7 000 stycken 16 19-åringar och 20 000 stycken 20 24-åringar utanför arbetsmarknaden, och de fanns inte heller i utbildning . Utredningen visar att risken för att hamna utanför är betydligt högre för dem som inte klarat av . Dessa överrisker kvarstår när man kontrollerar för en mängd variabler som kön, social bakgrund, boendeort och invandrarstatus. Av de cirka 27 000 personer som var utanför både och var cirka 11 000 utrikes födda och nästan 7 000 av dem hade bott mindre än i . De med än i landet är de som har svårast att etablera sig i samhället, och de äldre har det svårare än de yngre.TPF40FPT Utredningen utanför visar vidare att det bland ungdomar fanns många skilda levnadsöden som på mycket olika vis lett till att de unga hamnat utanför. Beskrivningar finns om svåra uppväxt- förhållanden, sociala problem, olika former av sjukdomar eller funktionshinder, missbruk, kriminalitet och samhällets diskrimine- ring. Somliga har även hamnat utanför eftersom de fått barn och då hoppat av utbildningen. Intervjuerna visar hur dessa ungdomar försöker ta sig fram utifrån sina förutsättningar. Ett genomgående intryck är att de försöker anpassa sig, men att de upplever samhällets bemötande som okänsligt.TPF41FPT I 05TPF42FPT revideras delvis slutsat- serna om storleken på gruppen Unga utanför. I denna studie fann stora skillnader mellan ungas registrerade inkomster och vilka inkomster de själva uppgav i denna fördjupade studie. En av orsakerna till skillnaderna kan vara att ungdomarna har inkluderat inkomster som inte syns i den registerbaserade statistiken, till exempel transfereringar inom familjen och arbets- inkomster från arbete utomlands. fann i den nya undersökningen grupper av ungdomar som har högre inkoms- ter och var mer etablerade på arbetsmarknaden än vad som var väntat. Beroende på hur man räknar menar att mellan en tredjedel och drygt hälften av dem som tidigare ansågs tillhöra gruppen Unga utanför i själva verket hade någon form av arbetsmarknadsanknytning. 40TP PT SOU 2003:92, Unga utanför. 41TP PT Ibid. 42TP PT , Fokus 05, En analys av ungas etablering och egen försörjning. Mot bakgrund av utredningen utanför föreslog regeringen att det genom en ändring i skollagen (1985:1000)TPF43FPT skulle införas ett uttryckligt ansvar att hemkommunen löpande ska hålla sig infor- merad om hur de ungdomar i kommunen som fullgjort sin skol- plikt, men som inte fyllt , är sysselsatta. Lagändringen trädde i kraft . Syftet med lagändringen är att kommunerna ska erbjuda ungdomarna lämpliga individuella åtgärder. har efter samråd med följt upp hur kommunerna håller sig informerade om de ungdomar som fullgjort sin skolplikt, men som inte är sysselsatta samt vilka individuella åtgärder som kommunerna erbjuder dessa ung- domar. Uppföljningen har skett via en enkätundersökning och en intervjustudie. I rapportens framhåller att kommunerna till stor del har den information som krävs för att kunna bedriva en uppföljningsverksamhet, men att kommunernas informations- insamling borde kunna förbättras genom en tydligare ansvars- fördelning och en förbättrad samverkan inom kommunerna. När det gäller kommunernas åtgärder anser bland annat att gymnasieskolorna bör vidta åtgärder så att färre elever avbryter sina studier, t.ex. genom en anpassad undervisning eller genom studie- och yrkesvägledning.TPF44FPT 2.2.5Hur tillämpas bestämmelsen i 4 kap. 4 § socialtjänstlagen? har kommunerna förstärkt de aktiva insatserna för att stödja arbetslösa ungdomar. Drivkraften var framför allt att undvika ett beroende av ekonomiska bistånd hos unga människor ekonomiska kris. Denna mer aktiva roll fick en legal förankring genom en ny bestämmelse i socialtjänstlagen (SoL) som trädde i kraft . Bestämmelsen innebär att kommunen kan begära att den som får ekonomiskt bistånd ska delta i en praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet, om personen inte har kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Paragrafen riktar sig till dem som inte har fyllt , 43TP PT Skollagen 1985:100, 1 kap. 18 §. 44TP PT (2005), Redovisning av uppdrag om Information om icke skolpliktiga ung- domar – det kommunala uppföljningsansvaret, Dnr U 2005/9498/. eller har fyllt men av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser, eller som går en utbildning men behöver ekonomiskt bistånd under studieuppehåll. Den erbjudna praktiken eller verksamheten ska utveckla den enskildes möjlig- heter att försörja sig själv, och ska utformas utifrån den enskildes individuella önskemål och förutsättningar fick i regleringsbrevet för uppdraget att redovisa hur kommunerna tillämpade den nya ordningen. Social- styrelsens studieTPF45FPT visar att en majoritet av rikets kommuner, i genomsnitt , tillämpar kap. 4 § 4 SoL på individer i åldersgruppen 18 . Trots att de flesta kommuner uppgav att de tillämpade bestämmelsen användes den i praktiken endast i en begränsad omfattning. Undersökningen visar att av antalet faktiska beslut om ekonomiskt bistånd som togs hade en hänvisning till denna paragraf.TPF46FPT Att bestäm- melsen inte används i större utsträckning har flera orsaker. En var att flertalet biståndsbeslut gäller ungdomar som har ett tillfälligt behov av ekonomisk hjälp. En annan uppges vara att ungdomarna inte bedömts stå till arbetsmarknadens förfogande pga. fysisk och psykisk ohälsa, social problematik eller missbruksproblematik. En majoritet av kommunerna angav att de samrådde med Arbetsförmedlingen innan de tog beslut. Av dessa kommuner uppgav nästan samtliga att samrådet skedde i form av treparts- samtal mellan socialtjänst, arbetsförmedling och klient. Undersök- ningen visar dessutom att kommunerna erbjuder många olika verksamheter som de definierar som kompetenshöjande insatser. De flesta kommuner har också uppgett att man erbjuder arbets- platsförlagd praktik inom offentlig verksamhet. av kommunerna har gjort någon form av uppföljning eller utvär- dering av insatser för de ungdomar som får ekonomiskt bistånd. De kommuner som uppgav att de inte tillämpade bestämmelsen angav som skäl att de har god samverkan med arbetsförmedling, försäkringskassa eller en arbetsmarknadsenhet. Det ansågs inte nödvändigt att tillämpa kap. 4 § 4 SoL eftersom tillhandahåller lämpliga arbetsmarknadsåtgärder. Man ansåg även att paragrafen är krånglig att tillämpa. Några kommuner angav att det saknas riktlinjer och rutiner för eller fördjupad 45TP PT och Länsstyrelserna (2005), Hur tillämpas bestämmelsen i 4 kap. 4 § social- tjänstlagen? 46TP PT Ibid. kunskap om hur bestämmelsen ska tillämpas.TPF47FPT En annan orsak till att man inte tillämpade bestämmelsen uppgavs vara att man tyckte att det var tillräckligt med 4 kap. § 1 SoL när det handlar om att ställa krav i samband med beslut om ekonomiskt bistånd. En anmärkningsvärd iakttagelse i är att en majoritet av kommunerna, , uppgav att de använde bestämmelsen på åldersgruppen 25 och tillämpade bestämmelsen på åldersgruppen eller äldre. Bestämmelsen i paragrafen används alltså i många kommuner på alla arbetslösa med ekonomiska bistånd utan koppling till ungdomsgruppen. Detta var inte lagstiftarens mening. Rättsfall med anknytning till den aktuella paragrafen har sedan lagens tillkomst förekommit sparsamt och rättstillämpningen har därför främst vägletts av vad som uttalas i lagtext och förarbeten. Övergången från utbildning till arbete Ungdomars chanser på arbetsmarknaden varierar beroende på en rad bakgrundsfaktorer, och SocialstyrelsenTPF48FPT påpekar det välkända sambandet att ungdomar med svag ekonomi också är överrepre- senterade när det gäller t.ex. låg utbildning, invandrarbakgrund och att de kommer från låginkomstfamiljer. Arbetsmarknaden kan enligt bl.a. beskrivas som uppdelad i två delar, en primär arbetsmarknad som känne- tecknas av stabila anställningsförhållanden och kvalificerade arbets- uppgifter och en sekundär som kännetecknas av det motsatta.TPF49FPT Unga är överrepresenterade på den sekundära arbetsmarknaden. Till viss del beror det på deras bristande arbetslivserfarenhet och följden blir att unga är de som först tvingas lämna en arbetsplats vid arbetsbrist. konstaterar i sin sociala rapportTPF50FPT att ungdomar som varken arbetar eller studerar har särskilt svårt att hitta fotfäste på arbetsmarknaden också på . Ungdomar med utländsk bakgrund har det också svårare än infödda ungdomar. 47TP PT Ibid. 48TP PT , Social rapport . 49TP PT , Fokus 05, En analys av ungas etablering och egen försörjning. 50TP PT , Social rapport . etableringen på arbetsmarknaden har unga vuxna som bor i de ekonomiskt mycket resurssvaga storstadsområdena.