sou · GWB323 · 2008-04-03 00:00:00 — Kommittén skall bjuda in företrädare för relevanta privata intressenter, främst rese- och försäkringsbranschen, till sig och samråda med dem i de frågor som direkt berör dessa branscher, framför allt angående efter vilka principer det ekonomiska ansvaret bör fördelas. Kommittén skall samverka med de statliga myndigheter som berörs av dess förslag, däribland Polisen, , Social- styrelsen och . Kommittén skall ta hänsyn till de utredningsuppdrag på kris- beredskapsområdet som avslutats och samråda med de utredningar som pågår parallellt, bl.a. utredningen om inrättande av en nationell krishanteringsfunktion i (FA2007/58/JA) och utredningen om översyn av katastrofersättning och finansiering av stöd och hjälp till (FÖ2007/408/). När det gäller statens ansvar för skadade och avlidna svenskar i katastrofsituationer utomlands skall kommittén beakta det inom pågående lagstiftningsarbetet till följd av ; Beredskapen för att om- händerta personer med hemvist i vid stora olyckor och katastrofer utomlands (skrivelse 2006-107-5). Uppdraget skall redovisas . Förhållanden i några andra länder Här följer en sammanställning av kommitténs förfrågningar till utrikesdepartementen i och samt de svenska ambassaderna i , , och . Frågorna har gällt vilket system och synsätt respektive land har vid hantering av katastrofer i annat land som berör med- borgare och andra med anknytning till det egna landet. I frågorna har uttrycket räddningsinsats använts i stället för katastrofinsats. Allmänt om synen på ansvar Hur är synen på statens ansvar? Det konsulära biståndet regleras i lov om udenrigstjenesten som dock bara kortfattat anger att utrikestjänsten ger bistånd till danska medborgare. I övrigt finns en mångårig praxis. Biståndet omfattar råd och vägledning samt praktiskt bistånd i samband med bl.a. olyckor och dödsfall. Medborgarna reser emellertid på eget ansvar och som utgångspunkt skall de själva stå för utgifterna för biståndet. Enligt finansloven kan vid om- fattande och akuta katastrofsituationer verkställa nödvändiga hjälp- insatser som evakuering. Som huvudregel skall även kostnaderna för detta återbetalas till staten. Vid flodvågskatastrofen och Libanonkrisen blev evakueringen dock undantagsvis finansierad av den danska staten. Som konsekvens av flodvågskatastrofen blev ministeriets beredskap på medborgarserviceområdet väsentligt utbyggt. Fördelarna av detta kom klart till uttryck under evaku- eringen från . har byggt upp den Nationella Operativa Staben som är en koordinerande stab med myndighetsrepre- sentanter vid större kriser. Staben tar fram lägebild och en operativ kommunikationsstrategi, bl.a. till media. Ett antal utpekade myndigheter som Polisen och Försvarsmakten ingår alltid men även andra relevanta myndigheter kan ingå beroende på typen av kris. Staben leds av myndighetschefen för men vid specifika sektorskriser är det myndighetschefen för det verksamhetsområdet som leder staben. Om staben inte är överens i en fråga kan den överlämnas till regeringsnivå, i första hand till en grupp chefer på enhets- och avdelningsnivå. I sista hand kan statsministern komma att avgöra frågan. Ofta är det dock sektorsansvaret som avgör frågan i staben; den åsikt som företräds av sektorsmyndigheten blir avgörande. Vid kriser i utlandet som berör finns på mot- svarande sätt den Internationella Operativa Staben som består av samma myndigheter som den Nationella staben men där även representanter för reseföretagen, m.fl. deltar. Den internationella staben var verksam vid bombdåden i och under Libanonkrisen.TPF1FPT Det konsulära biståndet regleras av lagen om konsulära tjänster och med stöd av den kan beskickningarna ge råd samt bistå nödställda med t.ex. sjukvård eller hemresa. Ekonomiskt bistånd skall som grundregel betalas tillbaka. Lagen täcker såväl vanliga konsulära biståndsfrågor som stora kriser och katastrofer och särskilda bestämmelser reglerar tjänster i krissituationer, bl.a. evakuering.TPF2FPT Flodvågskatastrofen medförde ett ändrat synsätt när det gäller beredskapsförmåga m.m. Regeringen godkände en strategi för tryggande av samhällets vitala funktioner, bl.a. statens krisledningsmodell. För den operativa ledningen ansvarar alltid den behöriga myndigheten. Denna myndighet samråder med andra myndigheter som ger handräckning och som är behöriga inom sina egna sektorer. Om krisen fördjupas så att det behövs hjälp och stöd från ministerierna ansvarar det behöriga ministeriet för sam- ordningen i det första skedet. Om krisen fördjupas ytterligare eller från början betraktas som omfattande samt överskrider ministeriets verksamhetsmöjligheter överförs ledningen på regeringen. 1TP PT Dessa uppgifter är inhämtade vid sekreterarens besök hos For- svarsministeriet och Beredskapsstyrelsen i i samband med Utredningen om nationell krisledning, Fö 2006:02. 2TP PT Se 4 kap. lagen om konsulära tjänster (498/1999). Den konsulära verksamheten är inte reglerad i lag utan i riktlinjer som inte är bindande föreskrifter. Grundprincipen är att staten genom Foreign and Commonwealth Office (FCO) träder in i sista hand och ger då i första hand hjälp till självhjälp. FCO har både en verkställande och samordnande roll vid en kris eller katastrof men utfärdar också reseråd som en förebyggande insats. Avgifterna för brittiska pass och kundernas avgifter för konsu- lära tjänster finansierar den konsulära verksamheten. Ett brittiskt pass är därmed en biljett till konsulärt bistånd och en passinne- havare har rätt till konsulär hjälp, oavsett om han eller hon är bosatt eller på tillfälligt besök i vistelselandet.TPF3FPT Passavgiften och hur den skall disponeras bestäms av parlamentet. Kostnader som kan hänföras till individens omhändertagande skall dock betalas tillbaka av den enskilde. De senaste katastroferna har inte förändrat synen på ansvaret men väckt insikt om hur omfattande ansvaret kan bli i vissa lägen. Bombningarna på blev en första tankeställare. För sådana situa- tioner kan FCO ta medel i anspråk från Emergency Disaster Reserve som också finansieras av passavgifter och som förvaltas av . Situationerna definieras genom ett tröskel- värde för beräknade kostnader som måste överskridas för att fond- medlen skall få användas. Tröskelvärdet är inte offentligt men i praktiken rör det sig om händelser där resurser utanför FCO måste användas, t.ex. för identifiering, livsmedelsförsörjning och logistik. Staten har ingen lagfäst skyldighet att hjälpa nederländska med- borgare i en krissituation och man överväger inte heller att instifta en sådan lag. konsulära avdelning har en intern förordning som vägledning. Det är främst medborgaren själv som skall sörja för sin säkerhet och enligt ett politiskt beslut måste medborgarna ta ett större ansvar själva. Utrikes- ministeriet utfärdar rekommendationer för resor och medborgarna bör respektera dessa. Ministeriet uppfattar sin roll som främst preventiv. Grundprincipen är att den assistans som ges till en med- 3TP PT Se om dubbelt medborgarskap under avsnitt 4.2.4. borgare skall återbetalas men gjorde undantag från denna princip vid flodvågskatastrofen och Libanonkrisen. Det finns en kortfattad lag samt interna riktlinjer om hur konsulärt bistånd skall hanteras. Allmänhetens och medias anspråk och för- väntningar på konsulär assistans har vuxit markant och detsamma gäller kraven på resebolagen. har därför ökat sitt engagemang men vare sig flodvågskatastrofen eller Libanon- krisen har haft någon större betydelse. Det var i stället terrordådet i då 35 schweizare miste livet som medförde att helt andra krav ställdes på schweiziska staten. Efter etablerades en ny organisation inom den konsulära avdelningen på Utrikesde- partementet. Departementet skapade också en hotline dit anhöriga kan ringa samt började lämna reserekommendationer. Vid statliga räddningsinsatser är det staten som står för kostnaderna. agerande på det konsulära området styrs av ett antal internationella konventioner, inhemska lagar och för- ordningar samt interna föreskrifter. Dessa behandlar den löpande konsulära verksamheten och några särskilda regler för större kriser finns inte. Den kanadensiska synen på statens ansvar överens- stämmer i hög grad med läget i med den skillnaden att det är personer med medborgarskap som prioriteras. Utrikes- departementet utfärdar också reserekommendationer enligt i stort sett samma principer som . Flodvågskatastrofen var en allvarlig kris för och ett tjugotal kanadensare omkom i katastrofen. insatser fick på det hela taget goda omdömen och flodvågs- katastrofen kom inte att utgöra en vattendelare och vändpunkt för den konsulära verksamheten på det sätt som blev fallet i . I är det snarare Libanonkrisen som gett upphov till debatt. Efter att regeringen först hade fått utstå omfattande kritik för sakt- färdighet i sitt agerande där bl.a. framhölls som gott exempel genomfördes efter någon vecka kraftfulla åtgärder för att evakuera kanadensiska medborgare och deras familjer från Totalt evakuerades ca 15 000 personer av en uppskattad kanadensisk-libanesisk koloni på mellan 40 000 och 50 000 per- soner. Kostnaden för hela operationen har uppskattats till 63 mil- joner dollar. Insatsen genomfördes utan krav på återbetalning från de evakuerade. En övergripande lag om krishantering, the Act, är under beredning. Den kommer dock inte att detaljreglera det konsulära arbetet utan syftar främst till att klar- lägga ansvarsfördelning och beslutsvägar inom det kanadensiska vid kriser såväl i som utomlands. Lagen kommer också att tydliggöra att det övergripande ansvaret för krisberedskap ligger på . Efter bl.a. Libanonkrisen förs en intern diskussion på tjänste- mannanivå om det vore möjligt att tydligare reglera i vilka situa- tioner undantag kan göras från gällande regelverk. Det är främst de formella procedurerna vid beslut om utgifter som ofta nödvändig- gör regeringsbeslut och undertecknande av generalguvernören, som uppfattas som illa anpassade till nödlägen. Något utredningsupp- drag eller förslag till reglering finns inte . Hur är synen på reseföretagens ansvar? har löpande kontakt med resebranschens organisationer. Samarbetet omfattar resebranschens deltagande i den Internationella Operativa Staben. Resebranschen har visat ansvar och accepterat tidigare hemresa för sina kunder. Researrangörers ansvar stadgas i lagen om paketresor och den är i princip utformad på samma sätt som den svenska lagen. Reseföretagen förväntas ta fullt ansvar för sina kunder enligt resevillkoren. FCO har numera ett nära samarbete med branschen, bl.a. genom reseråden som kan gälla allt från orkaner till politisk oro. I grunden finns dock alltid statens ansvar för innehavare av brittiska pass. De stora reseföretagen är normalt väl förberedda inför katastrofer. Alla charterresenärer måste även betala en obligatorisk avgift om 2– till en s.k. eller katastroffond. Såväl medborgarna som anser att det är rese- arrangörerna som har det primära ansvaret vid en kris utomlands. Staten har det sekundära ansvaret. Har inte svarat. Vilken roll spelar försäkringsbolagen? Försäkringsbolagen bidrar med resurser i enlighet med försäkrings- villkoren. uppmanar alla resande att ha en rese- försäkring och har finansierat en informationskampanj om reseförsäkringar. tecknades ca 795 000 reseförsäkringar i . Exakt information om hur många resenärer som inte har någon rese- försäkring är inte tillgänglig. Antalet reseförsäkringar kan jämföras med antalet turistresor utomlands som var drygt 7 mil- joner. Försäkringsbolagen agerar aktivt och de finländska erfaren- heterna från flodvågskatastrofen var mycket positiva. Det var bl.a. försäkringsbolagens partnerorganisationer som aktivt larmade fin- ländska myndigheter att agera. Även kostnadsfördelningen med försäkringsbolagen var mycket smidig. En färsk undersökning på FCO:s uppdrag visar att hade av utlandsresenärerna någon form av reseför- säkring men av dessa kände till skyddets omfatt- ning. FCO har i en kampanj i media uppmanat brittiska resenärer att teckna reseförsäkring. täcker av försäk- ringarna även skador till följd av terrordåd. Försäkringsbolagen förväntas agera vid olyckor enligt försäkringsvillkoren och det är en fördel om de har ombud på fältet. FCO samarbetar med för- säkringsbolagen via International SOS men FCO har ett ansvar mot individerna oavsett om försäkring finns eller inte. Resenärer kan köpa individuella reseförsäkringar men det går inte att säga hur vanligt förekommande dessa är. Som framgått ovan är det obligatoriskt för alla charterresenärer att betala ca 2–till en katastroffond och denna utnyttjas vid stora katastrofer. Det brukar inte vara problem med finansieringen utan problemen gäller brist på flygplan etc. Detta är en fråga för och inte i första hand för försäkringsbolagen. av alla resenärer har en reseförsäkring och staten träder normalt bara in för dem som inte har en försäkring och behöver assistans utomlands. Har inte svarat. Vilka faktorer påverkar om en räddningsinsats skall inledas eller inte? Statens ansvar aktualiseras vid omfattande och akuta katastrof- situationer när nödställda medborgare har svårt att själva lämna det andra landet. bistår såväl när enskilda danskar drabbats som när många danskar är nödställda och bistår även den som rest trots avrådan från ministeriet. Det andra landets resurser kan ha betydelse för om en insats skall göras liksom om saknar egen representation. Även de säkerhetsmässiga för- hållandena i det andra landet kan ha betydelse. Generellt gäller dock att ministeriet i varje situation försöker bistå nödställda danskar i utlandet. beredskap höjs vid underrättelse om en händelse eller en situation som fyller en eller flera av följande kri- terier: en plötslig, överraskande samt till sin omfattning eller politiska betydelse stor händelse som sker utanför gränser, t.ex. politisk eller militär kris, stor olycka, naturkatastrof, terror- attack en händelse som kan beröra flera finländska medborgare eller i permanent bosatta utlänningar en händelse som kan förorsaka mycket förfrågningar från all- mänheten eller från medierna en händelse i som en annan myndighet ansvarar för, där ett stort antal utlänningar deltar eller som väcker stor inter- nationell uppmärksamhet i medierna. Dessa kriterier är inte mekaniska utan tillämpas med urskillning. Jourtjänsten konsulterar närmaste chef eller ministeriets bered- skapschef om hur händelsen eller situationen skall tolkas och vilka åtgärder som bör vidtas. Bistånd ges även om ministeriet har avrått från att resa till något område och det krävs inte att händelsen skall vara plötslig eller oförutsedd. Man beaktar också beskickningens faktiska möjligheter att hjälpa; om har egen beskickning i landet där katastrofen inträffar finns också bättre resurser för att ge hjälp. Antalet drabbade har betydelse för statens ansvar men antalet har sjunkit . Om mer än en familj eller resandegrupp har drabbats direkt kan en räddningsinsats inledas. Reseavrådan och säkerhetsläget påverkar vilka resurser som används. undviker annat än i undantagsfall att skicka personal till områden som är föremål för avrådan. Om detta ändå måste ske kan militära resurser användas för eget skydd. Hur händelsen har uppkommit har ingen annan relevans för hur insatsen utformas. Däremot kan FCO ha hunnit inta viss beredskap om det är fråga om en successiv händelseutveckling som kulminerat. Resurserna i det drabbade landet har betydelse då avväger egen insats mot befintliga i det drabbade landet, både i planering och i skarpt läge. är ett exempel där det finns stor risk för naturkatastrofer men landet har en utmärkt egen infra- struktur och beredskap. Inga insatser sker dock utan medgivande av det drabbade landets regering. Om har en egen representation på plats kan det ha betydelse, då beredskap och insats blir bättre i dessa fall. När krisen är av en sådan omfattning att den går utöver ambas- sadörens mandat vid den lokala representationen övergår ansvaret till . Antalet personer som berörs av situationen är inte avgörande. Man fäster däremot vikt vid de resurser som det drabbade landet har till sitt förfogande. Det har även betydelse om har representation i det aktuella landet. Om egen representation saknas förlitar man sig i första hand på andra EU- länders ambassader. Den allmänna säkerhetssituationen i landet är givetvis också av relevans. Vilka situationer som blir aktuella är mycket beroende på medias rapportering samt vilket ställningstagande som görs på högre politisk nivå. Antalet personer som berörs är en faktor av betydelse. Även om har avrått från att resa ges hjälp till dem som begett sig till området. I fallet blev man överraskad av den oförutsedda händelsen. Om något skulle hända i kanske inte skulle ge en lika omfattande assistans som vid den plötsliga utvecklingen . Det har även betydelse vilka resurser det drabbade landet har. Vid terrorbombningarna i förlitade sig helt på de brittiska myndigheterna. Hänvisningar till de brittiska myn- digheterna gjordes på departementets webbplats samt via en hot- line. Även säkerhetsläget har betydelse för om en insats skall inledas. huvudregel är dock att hjälpa alla schweizare som befinner sig i nöd utomlands. Det finns inga strikta kriterier när det gäller beslut om att genom- föra räddningsinsatser. Det blir i stället fråga om en samman- vägning av olika faktorer, där den tyngst vägande utgörs av antalet kanadensiska medborgare på plats. Beroende på situationens allvar och beskaffenhet kan insatsen ges olika utformning. I konflikt- situationer är det Försvarsdepartementet och Försvarsmakten som genomför operationen, så skedde t.ex. vid evakueringen från . I mindre riskfyllda lägen kan utrikesförvaltningen svara för evakuering med civila resurser. Ett särskilt katastrofteam inom Försvarsmakten kan sättas in i humanitära kriser oavsett om de berör kanadensiska medborgare eller inte. Vare sig resenärer eller researrangörer är skyldiga att följa rese- rekommendationerna men arrangörerna brukar tillåta avbokning av resor om en varning utfärdats. Även om en resenär väljer att resa till ett land för vilket en resevarning utfärdats kan konsulärt stöd och bistånd ändå ges. I information under- stryks dock att möjligheten att lämna konsulär service är starkt begränsad i vissa länder. Vem kan omfattas av en räddningsinsats? De som omfattas är danska medborgare och personer med uppe- hållstillstånd i . Även personer med dubbelt medborgar- skap kan omfattas men i praktiken kan det vara svårt att bistå personer med ursprung eller medborgarskap i det andra landet. De som omfattas är finska medborgare eller sådana i stadigvarande bosatta utlänningar som har rätt att eller har beviljats tillstånd att permanent eller i motsvarande syfte vistas eller arbeta i . Konsulära tjänster i krissituationer kan även omfatta andra utlänningar om det finns särskilda skäl. Även nordiska medborgare och EU-medborgare omfattas enligt särskilda överenskommelser. Alla innehavare av brittiskt nationellt pass omfattas, oavsett hem- vist. Vidare omfattas EU-medborgare, medborgare i samväldesland om inte det landet är det drabbade eller har egen representation där samt brittisk medborgare som även har annat medborgarskap. Brittiska medborgare som också är medborgare i det drabbade landet har dock inte rätt till normalt konsulärt bistånd men i kris kan bistånd ges om personen tydligt uttrycker att han eller hon vill behandlas som brittisk. Andra utländska medborgare som är bosatta i omfattas endast om det finns kapacitet. Avgörande är således passet och internationella avtal.TPF4FPT Alla nederländska medborgare omfattas, liksom deras partners och eventuella barn. Det har ingen betydelse om en nederländsk med- borgare har dubbelt medborgarskap. 4TP PT Se om dubbelt medborgarskap även under avsnitt 4.2.4. De som omfattas är schweiziska medborgare samt de som är gifta eller sammanboende med schweizare. Vidare omfattas de som är boende i samma hushåll som schweizare, utlänningar med uppe- hållstillstånd i , medborgare i vänligt sinnade stater samt medborgare i det drabbade landet om landet har nära förbindelser med . Det har ingen betydelse om någon har dubbelt med- borgarskap. I första hand omfattas kanadensiska medborgare och därefter deras familjemedlemmar. De utlänningar som är bofasta i med uppehållstillstånd bistås i den mån det inte inkräktar på förmågan att hjälpa personer med medborgarskap. I debatten kring Libanonkrisen kom frågan hur man hanterar personer med dubbelt medborgarskap att stå i centrum. Det hävdades att många av de evakuerade hade valt att återvända till sitt forna hemland och i övrigt hade så svaga band till att deras medborgarskap förlorat sitt innehåll och sin mening. Man frågade sig om det var rimligt att ge full konsulär hjälp till dem och deras familjer när de inte var bosatta i och inte betalade skatt där. Enligt den enkät genomförde ansåg dock av kanadensarna att de insatser som gjordes i var vad man förväntade sig av sin regering. Enkäten visade sam- tidigt på en tydlig polarisering i opinionen. Det fanns mycket klara uppfattningar för respektive mot bistånd till personer med dubbelt medborgarskap, medan andelen osäkra var relativt liten. Vilka åtgärder kan bli aktuella? Vilka åtgärder som kan bli aktuella avgörs av den konkreta situa- tionen och behoven. Det kan vara fråga om råd och vägledning, förmedling av kontakt med försäkringsbolag, överföring av pengar och bistånd till hemresa eller evakuering. Som led i en större insats kan den Internationella Operativa Staben skicka iväg en bredare sammansatt insatsstyrka som omfattar personal från bl.a. rädd- ningstjänsten, polisen och sjukvården. Vilka åtgärder som blir aktuella avgörs av krissituationen, de övriga nordiska ländernas och Europeiska unionens medlemsstaters åtgärder samt beskickningens faktiska möjligheter att hjälpa. Vid större katastrofer skall beskickningen på plats bistå i syfte att skydda den personliga säkerheten. Om detta förutsätter evakuering kan beskickningen bistå med evakuering från krisområdet till närmaste trygga område eller till hemlandet. Evakuering sker endast med samtycke av den berörda personen och beslutas av regeringen. Alla åtgärder som kan rädda liv vidtas, såsom livsmedelsförsörjning, bostad, sjukvård, smittskydd och transport till säker plats. Det behöver inte nödvändigtvis främst vara fråga om evakuering utan det kan även vara aktuellt med teknisk och medicinsk assi- stans. Primärt ges reserekommendationer, därefter uppmanas personer att lämna landet på egen hand och först som en sista utväg kan en evakuering bli aktuell. En mängd åtgärder kan bli aktuella, bl.a. evakuering. De evakuerade skall som huvudregel betala för de kostnader som uppstår men i undantagssituationer kan besluta om en statligt finansierad evakuering. finansutskott får godkänna detta efter evakueringen. Vid flodvågskatastrofen och Libanonkrisen blev evakueringen finansierad av den danska staten. har inte krävt ersättning från försäkringsbolagen efter dessa evakueringar. Som huvudregel svarar utrikesförvaltningen inte för de kostnader som uppkommer för sjukvård, evakuering m.m. I statsbudgeten 2007 har beviljats på finansministeriets förvaltnings- område för oförutsedda utgifter vid kriser. Anslaget får användas för oförutsedda behov där anslag inte ingår i budgeten i övrigt. Vid flodvågskatastrofen krävde staten ersättning från de reseföretag vars resenärer staten hade evakuerat och denna reglering fungerade väl. En researrangör förväntas evakuera sina kunder på sin bekostnad. Om det är omöjligt görs det av FCO som tar betalt av dem som evakueras. Kostnader över viss gräns täcks av Emergency Disaster Reserve. FCO tar inte befattning med försäkringsbolagen för kost- nadstäckning utan det är försäkringstagarens sak. Den assistans som ges till en medborgare skall återbetalas till staten men undantag gjordes vid flodvågskatastrofen och Libanonkrisen där staten stod för kostnaderna för evakueringarna.