sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — I ett avseende är integritetsskyddet emellertid svagare än vad det skulle behöva vara. infördes nämligen grundlagsändringar som syftade till att genom en utvidgning av det så kallade databas- skyddet ytterligare stärka yttrandefriheten men som fick till konsekvens att den som får sin integritet kränkt genom att upp- gifter, bilder eller filmer läggs ut på Internet av en användare som skaffat sig ett frivilligt grundlagsskydd, i praktiken nästan aldrig kan göra gällande någon rätt till upprättelse. Det måste betecknas som en brist under lagstiftningens utarbetande att dessa och andra med lagändringen sammanhängande försämringar av integritets- skyddet inte alls berördes i det aktuella kommittébetänkandet eller i regeringens proposition i ärendet. Det är vanskligt att säga vad resultatet skulle ha blivit om lag- stiftningens konsekvenser fullt ut hade stått klara för regeringen och i det aktuella lagstiftningsärendet. I vilket fall som helst konstaterar kommittén för sin del att de berörda grundlags- ändringarna har bidragit till en väsentlig försämring av integritets- skyddet på det mediala området. Kapitel 24 Sammanfattande analys I detta kapitel sammanfattar kommittén, på sätt framgår av den föregående redogörelsen, sin analys av det sakliga innehållet i sådan lagstiftning som berör den personliga integriteten. Kommittén uppehåller sig i kapitlet även relativt ingående vid frågor om hur lagstiftning på området har arbetats fram, vilket berednings- och beslutsunderlag som har funnits tillgängligt för regering och riksdag samt vilka överväganden som i skilda fall lett fram till att balanspunkten har satts på det ena eller andra sättet mellan integritetsskyddsintresset och andra intressen. Särskilt analyserar kommittén hur proportionalitetsprincipen, som ingår i både regeringsformen och , har tillämpats. Exempel ges på fall där behovet av ny eller ändrad lagstiftning inte på ett tillfredsställande sätt har vägts mot uppkommande negativa effekter för den personliga integriteten. Förklaringen till att en korrekt proportionalitetsbedömning saknas har inte sällan varit att det helt enkelt inte har tagits fram något underlag som gjort det möjligt att närmare bedöma de effekter som påverkar integritets- skyddet. Vid sidan härav framför kommittén åtskilliga andra anmärkningar av system- och metodkaraktär och påvisar hur brister i dessa hänseenden har lett till ett sämre integritetsskydd än vad som hade behövt vara fallet. På den i direktiven ställda frågan om skyddet för den personliga integriteten kan anses tillfredsställande reglerat, ger kommittén i detta sammanfattande kapitel ett klart nekande svar. Kommittén uttalar en förhoppning om att dess kartläggning och analyser kommer att öka medvetandet om integritetsskyddsaspekternas betydelse i lagstiftningsarbetet. Den genomgång som kommittén redovisar och den kritik som den i vissa avseenden framför bör enligt kommitténs mening kunna tjäna till ledning för det framtida lagstiftningsarbetet och bidra till att undvika icke sakligt motive- rade integritetsförluster. Appendix – Integritetsskyddet i samhällsdebatten Detta avsnitt innehåller en översikt över efterkrigstidens svenska integritetsskyddsdebatt och ger på så sätt en allmän bakgrund till utredningsuppdraget. Kapitel 25 – 39 Regelverket I denna del av betänkandet redogör kommittén mer ingående för sådan lagstiftning som berör skyddet för den personliga integrite- ten på flertalet av kartläggningsområdena. Det är inte nödvändigt att ta del av denna redogörelse för att förstå kommitténs analys i kapitlen 5–24. I anges att kommittén skall kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten, överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör ändras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering, samt överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade mass- medierna omfattas enligt direktiven inte av uppdraget. Kommitté- uppdraget anges närmare i direktiven enligt följande: I kartläggningen ingår att göra en översiktlig undersökning av hur integritetsaspekten har hanterats och reglerats i den lagstiftning som gäller , både på det offentligrättsliga och på det privaträttsliga området. I denna uppgift ingår att se om syftet med reglerna är att förhindra kränkningar eller att kompensera den som kränkts, dvs. om reglerna har en preventiv eller reparativ funktion. Med utgångspunkt i denna kartläggning skall kommittén analysera om skyddet för den personliga integriteten kan anses tillfredsställande reglerat. När det gäller intresset av effektivitet i brottsbekämpningen skall kommittén därvid särskilt analysera förhållandet mellan den totala verkan av befintliga tvångsmedel och övervakningsmetoder och skyddet för den personliga integriteten. Kommittén skall överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör ändras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering. Vad som särskilt skall beaktas är om regeln bör ändras så att den får samma slags rättsliga betydelse som de andra fri- och rättigheterna och om den bör utformas så att den inte hänvisar till något visst tekniskt förfarande. Därutöver skall kommittén överväga om den befintliga lagstiftningen till skydd för den personliga integriteten behöver kompletteras med generellt tillämpliga bestämmelser, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Det kan röra sig om straffbestämmelser eller skadeståndssanktionerade regler. Även andra lösningar bör kunna övervägas. Det är däremot inte kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom den befintliga lagstiftningen. Om denna visar sig innehålla luckor, bör kommittén emellertid peka på detta vid kartläggningen. Kommittén skulle enligt direktiven slutredovisa sitt arbete . Genom tilläggsdirektiv har utredningstiden förlängts till . Båda direktiven återges i sin helhet i bilagorna 1 och 2. I förevarande delbetänkande redovisar kommittén uppdraget i den del som avser kartläggning och analys av sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten. Kommitténs överväganden rörande behovet av ny lagstiftning kommer att redovisas senare i ett slutbetänkande. Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med kommittén i dess helhet. Kommitténs ordförande, sekreterare och experter har haft ett betydande antal arbetsmöten. Det samråd som kommittén förutsatts ha med Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04) har inletts. Kommitténs sekretariat har inhämtat uppgifter – förutom från tryckta källor – från myndigheter och organisationer samt träffat företrädare för bland annat Riks- kriminalens spaningsrotel och . (Fi 2005:08) har i enlighet med sina direktiv samrått med kommittén. Det har även gjort med anledning av ett regeringsuppdrag rörande så kallad stalking. har bistått kommittén vid genom- förandet av en statistisk undersökning rörande befolkningens inställning till frågor om integritetsskydd, bilaga 5. En förstudie till undersökningen utarbetades av , bilaga 4. Kommitténs redovisning av den tekniska utvecklingen baseras på ett underlag som Datainspek- tionen har tagit fram på kommitténs begäran. Den redogörelse som i förevarande betänkande lämnas för befintlig och föreslagen lagstiftning omfattar, med något undantag, tiden fram till . Kommittén har enligt direktiven haft i uppgift att analysera om skyddet för den personliga integriteten kan anses tillfredsställande reglerat. För att kunna bedöma denna fråga i hela dess vidd har kommittén behövt kartlägga och analysera i princip all lagstiftning som berör den personliga integriteten, dvs. även sådan lagstiftning som innefattar ett grundlagsskydd för massmedierna. En annan sak är att kommittén i sina förestående överväganden rörande behovet av ny lagstiftning till skydd för den personliga integriteten inte har i uppgift att gå in på det grundlagsreglerade området. Delbetänkandet är uppdelat på två volymer. Den första volymen inleds med en redovisning av de utgångspunkter och grund- läggande avgränsningar för arbetet som kommittén bedömt vara nödvändiga. Härefter kartläggs och analyseras rättsområde efter rättsområde med avseende på integritetsskyddet. I avsnitt 24 Sammanfattande analys redovisar kommittén de allmänna iakt- tagelser som den har gjort under arbetets gång och sammanställer de iakttagelser och analyser som förekommer i anslutning till varje enskilt rättsområde. Avsnittet avslutas med de övergripande bedömningar som kommittén funnit motiverade. Till den första volymen fogas ett appendix, som innehåller en exposé över efterkrigstidens svenska integritetsskyddsdebatt. Den andra volymen innehåller en mer utförlig beskrivning av regelverket på integritetsskyddsområdet samt utredningens direktiv och de övriga bilagor som hör till delbetänkandet. I liksom i många andra rättstater bygger regleringen av enskildas fri- och rättigheter på dels en nationell grundlags- reglering, dels folkrätten och ingångna internationella avtal. I sistnämnda hänseende intar för del EG-rätten principiellt sett en särställning, eftersom denna inom sitt tillämpningsområde i händelse av normkonflikt har företräde framför nationell rätt. En särställning intar även genom att den inte bara har gjorts till en integrerad del av den svenska rättsordningen utan också föranlett ett grundlagstadgat förbud mot lagstiftning i strid med åtaganden enligt konventionen. Nedan redogörs för internationella överenskommelser som har anslutit sig till och som har betydelse för skyddet av den personliga integriteten. Vidare redovisas de svenska grundlags- bestämmelser som har betydelse för detta skydd. () generalförsamling antog en universell deklaration om de mänskliga rättigheterna, allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Deklarationen är inte formellt bindande för medlemsstaterna, men har betydelse som ett uttryck för vad den internationella opinionen kräver. I artikel 12 sägs att ingen må utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens, ej heller angrepp på heder och anseende samt att envar har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp. Vidare sägs i artikel 29 att endast sådana inskränkningar i de i deklarationen angivna fri- och rättigheterna är tillåtna som fastställts i lag i uteslutande syfte att trygga tillbörlig hänsyn till och respekt för andras fri- och rättigheter samt för att tillgodose det demokratiska samhällets rättmätiga krav på moral, allmän ordning och allmän välfärd. Inom FN har också utarbetats en internationell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, som antogs av general- församlingen . anslöt sig till konventionen , varefter konventionen trädde 1976. I konventionen behandlas vad som hör till skyddet för den personliga integriteten främst i artikel 17. Enligt denna artikels punkt 1 må ingen utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens, ej heller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende. Vidare sägs i punkt 2 att envar har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp. De stater som har tillträtt konventionen åläggs således vissa skyldigheter. Ett särskilt inrättat organ benämnt kommittén för de mänskliga rättigheterna () övervakar att de till konventionen anslutna staterna efterlever sina skyldigheter. har inom det europeiska samarbetets ram anslutit sig till Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Av betydelse för skyddet för den personliga integriteten är framför allt artikel 8 som lyder: 1.Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. 2.Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Primärt innebär artikel 8 att staten skall avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten. Artikeln innebär även en skyldighet för staten att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes Sådana positiva åtgärder kan utgöras av lagstiftning men också ha till ändamål att på annat sätt tillförsäkra medborgarna skydd mot övergrepp i särskilda situationer (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., s. 261 f.). I sin praxis har också framhållit att kravet på att ingreppet skall vara nödvändigt inte är synonymt med oundgängligt. Vad som krävs är däremot att det finns ett angeläget samhälleligt behov. Inskränkningen i den grund- läggande rättigheten måste vidare stå i rimlig proportion till det syfte som skall tillgodoses genom inskränkningen. Varje kon- ventionsstat har själv en viss frihet att avgöra om en inskränkning är nödvändig. förbehåller sig dock rätten att övervaka om denna frihet utnyttjas på ett rimligt sätt. I detta sammanhang kan också nämnas artikel 3, enligt vilken ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. är inkorporerad i svensk rätt som vanlig lag (prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24). Den har alltså inte getts ställning av grundlag. I 2 kap. 23 § regeringsformen (RF) har emellertid införts en bestämmelse om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. är medlem i Europeiska unionen (EU). Enligt artikel 6 i bygger unionen på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt på rättsstats- principen, vilka principer anges vara gemensamma för medlems- staterna. Av särskild betydelse för medlemsstaterna och medborgarna är att unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Sistnämnda stadgande är primärt riktat till gemenskapslagstiftaren, men genom praxis har konventionen och tillämpning av densamma kommit att få ett genomslag i de nationella rättsordningarna som går utöver de rent gemenskapsbaserade reglerna. Rättsligt sett kan detta sägas innebära att väsentliga delar av fri- och rättighetssystem via förmedling av EG-rätten har blivit tillämpligt i såsom EG-rätt och därmed bl.a. kommit i åtnjutande av den företrädesrätt som gemenskapsbestämmelserna har gentemot rent nationell rätt. Vid Europeiska rådets möte i antog medlemsstaterna Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU- stadgan). Stadgan anger bland annat att var och en har rätt till fysisk och mental integritet (artikel 3), respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer (artikel 7) samt skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne (artikel 8). I fördraget 2003 om upprättande av en anges att stadgan riktar sig till unionens institutioner samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten, artikel II-51. I fördraget anges också att unionen skall söka anslutning till , artikel 7. Fördraget hade vid ingången av ratificerats av 18 av EU:s medlemsstater. Efter att medborgarna i och röstade nej till fördraget är det ovisst om fördraget kommer att antas. Det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv Före tillkomsten av den nu gällande regeringsformen, som slutligen antogs 1974, var det endast tryckfriheten som av de medborgerliga fri- och rättigheterna hade något egentligt grundlagsskydd. regeringsform gavs visserligen i 16 § uttryck för vissa åldriga principer om den enskildes skydd mot ingrepp från statsmaktens sida. I paragrafen angavs bl.a. att Konungen bör ingens samvete tvinga eller tvinga låta. Bestämmelsen ansågs dock knappast innefatta någon garanti i rättslig mening för medborgarnas fri- och rättigheter (prop. 1973:90 s. 192). Gällande grundlag innehåller inte heller någon rättsligt bindande regel som innebär ett allmänt integritetsskydd. Genom regeringsform infördes däremot ett målsättningsstadgande i 1 kap. 2 § där vissa för medborgarna grundläggande värden slogs fast. I denna paragraf angavs att den offentliga makten bör utövas så att den enskildes privat- och familjeliv skyddas. numera i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF, där det sägs att det allmänna skall värna den enskildes privat- och familjeliv. Fri- och rättighetsutredningen, vars förslag låg till grund för bestämmelsen i 1 kap. 2 § RF, framhöll i sitt betänkande Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) att det i betydande utsträckning redan fanns ett skydd för vad som kan kallas enskilds privatliv eller personliga integritet genom de regler som införts genom regeringsform och som skyddade mot sådana åtgärder från det allmännas sida som husrannsakan, intrång i brev, post- och teleförbindelser samt hemlig avlyssning (s. 168 f.). Utredningen påpekade också att detta skydd kunde komma att förstärkas genom utredningens förslag om ett förbud mot åsiktsregistrering. Detta förbud var visserligen främst avsett att ingå som ett moment i skyddet för åsiktsfriheten, men verkade också som ett skydd för den enskildes personliga integritet. Utredningen underströk att begreppet personlig integritet visserligen förekom i svensk lagstiftning. Det hade dock inte kunnat ges någon klar avgränsning. Enligt utredningen framstod därför ett allmänt integritetsskydd i grundlagen som uteslutet, om det skulle utformas som en rättsregel. Emellertid ansåg utredningen att principen att den enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor är så grundläggande i en demokrati att den borde komma till uttryck i grundlagen, detta trots att den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle och trots att den enskildes privata sektor måste begränsas av gemenskapens krav. Principen borde därför tas upp i ett målsättningsstadgande i regeringsformen som slog fast vissa för medborgarna grund- läggande värden. Förbud mot åsiktsregistrering samt skydd för kroppsliga fri- och rättigheter Som framgått innehåller regeringsformen, vid sidan av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § om att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv, rättsligt bindande regler som i vissa delar utgör ett skydd för den personliga integriteten. Ett sådant skydd är stadgandet i 2 kap. 3 § första stycket, där det föreskrivs att anteckning om medborgare i allmänt register inte får grundas enbart på hans politiska åskådning. åsiktsregistrering är absolut i den meningen att det inte kan begränsas på annat sätt än genom grundlagsändring. I 2 kap. RF finns också rättsligt bindande regler som skyddar de kroppsliga fri- och rättigheterna, dvs. skyddet för den enskildes frihet och säkerhet till person. Dit hör rörelsefriheten och skyddet mot kroppsstraff, tortyr och olika slag av kroppsliga ingrepp. Till denna kategori räknas också skydd mot husrannsakan och intrång i post, brev och teleförbindelse samt mot hemlig avlyssning (prop. 1975/76:209 s. 119). Skyddet för kroppsliga fri- och rättigheter fungerar i betydande utsträckning som förstärkning av skyddet för de s.k. opinionsfriheterna. I förarbetena framhålls att det t.ex. är tydligt att föreskrifter som skyddar den enskildes rörelsefrihet indirekt också skyddar hans möjligheter att utöva sin yttrandefrihet, demonstrationsfrihet etc. (a. prop. s. 119). Fördragande statsrådet påpekade att det emellertid är uppenbart att bestämmelserna om de kroppsliga fri- och rättigheterna även har verkan utanför det område som avser skyddet för demokratin. De ger också uttryck för den respekt för den enskilda individens integritet som är utmärkande för ett rättssamhälle. Några av grundlagsreglerna till skydd för den kroppsliga integriteten är absoluta. Hit hör förbuden mot dödsstraff i 2 kap. 4 § RF och kroppsstraff i 2 kap. 5 § RF. Varje medborgare är enligt sistnämnda lagrum också skyddad mot tortyr och mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden. Övriga grundlagsregler till skydd för den kroppsliga integriteten är relativa. De kan alltså begränsas genom vanlig lag enligt bestämmelserna i 2 kap. 12 § RF. Till denna kategori hör regeln i 2 kap. 6 § om att varje medborgare även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§ är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Hit hör också skyddet enligt samma paragraf mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Fri- och rättigheterna enligt 2 kap. 6 § får alltså enligt 2 kap. 12 § begränsas, men i så fall endast genom lag och bara för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En sådan rättighetsbegränsande lagstiftning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och inte heller sträcka sig så långt att lagstiftningen utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. I förarbetena betonades att regleringen i 2 kap. 12 § RF är ägnad att understryka kravet på att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften (prop. 1975/76:209 s. 153). Regleringen i 2 kap. 12 § RF har bl.a. legat till grund för den ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprincip som anses gälla för det allmännas användning av tvångsmedel enligt bestämmelserna i . Ett annat exempel är den proportionalitets- princip som gäller vid användning av tvångsåtgärder inom den psykiatriska tvångsvården. Skyddet för de fri- och rättigheter som omfattas av 2 kap. 6 § RF har genom ändringar 1979 förstärkts på så sätt att det i 2 kap. 12 § tredje stycket införts regler om ett särskilt förfarande vid antagandet av rättighetsbegränsande lagstiftning. Med undantag för vissa särskilt angivna fall gäller att förslag till sådan lagstiftning, om det begärs av minst tio riksdagsledamöter, skall vila hos innan det får antas. Om förslaget vid en första omröstning får stöd av minst fem sjättedelar av de röstande blir det dock antaget. Skydd mot integritetskränkande dataregistrering infördes i 2 kap. 3 § andra stycket RF en bestämmelse om skydd mot integritetskränkande databehandling. Där föreskrivs att varje medborgare skall i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Rättsligt sett innebär bestämmelsen endast att lagstiftaren är skyldig att på det aktuella området upprätthålla ett skydd för den personliga integriteten. Grundlagsbestämmelsen får härigenom karaktär av normgivningsregel, medan de skyddsregler som skall finnas på området får sökas i vanlig lag, framför allt i personuppgiftslagen (1998:204). 2.2Begreppet personlig integritet – en avgränsning Vid diskussioner om hur den enskildes integritet skall skyddas är en ständigt återkommande fråga vad som egentligen avses med detta begrepp. En sådan begreppsanalytisk infallsvinkel har emellertid sina begränsningar. Ett skäl härtill är att det, som närmare kommer att framgå av det följande, är svårt för att inte säga omöjligt att komma fram till en entydig och allmänt accepterad definition av begreppet personlig integritet. Ett annat skäl är att man inte genom att bestämma innebörden av detta begrepp ens teoretiskt kan få svar också på frågan om vad det är som skall skyddas.