sou · GWB353 · 2008-05-16 00:00:00 — I samband med verksledningspropositionen beslutades att affärs- verken och eventuella dotterbolag ska behandlas samlat som kon- , dels för att förbättra styrningen av den totala verksamheten och dels för att åstadkomma förutsättningar för affärsverks- koncernerna att bedriva verksamheten rationellt. I propositionen föreslogs också att styrningen av affärsverkskoncernerna skulle präglas av ökad långsiktighet och koncentreras till fastställande av ekonomiska mål och servicemål. Styrningen av dotterbolagen skulle ske genom affärsverket och de mål som har satts upp för detta. Genom bemyndigande från med anledning av propo- sitionen tilläts regeringen delegera frågor om affärsverkskoncerner- nas organisation samt förvärv och avyttring av aktiebolag till affärsverken själva. Vad gäller affärsverkens styrelser beslutades att dessa ska utses av regeringen i taget och att de ska kunna entledigas från sina uppdrag med omedelbar verkan. Verkschefen utses även fortsättningsvis av regeringen, men bör aldrig vara ordförande i styrelsen. Även verkscheferna ska kunna skiljas från sin tjänst med omedelbar verkan. De skärpta reglerna kring styrel- sens och verkschefens entledigande motiveras med hänvisning till de stora värden som hanteras inom affärsverken. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet beslutade att inriktningen för affärsverken skulle vara en omvandling till aktiebolag. Det främsta argumentet för detta var att verken befann sig på alltmer inter- nationaliserade marknader med ökat inslag av konkurrens, vilket krävde förnyelse och utveckling av verksamheten. Genom att välja en internationellt spridd och välkänd organisationsform skulle den internationella verksamheten underlättas. Möjligheten att sam- arbeta och samäga verksamheter lyftes också fram som ett argu- ment för bolagisering Vidare skulle ägarrollen, genom den ändrade organisations- formen, kunna utövas mer ändamålsenlig och effektivt. Ytterligare argument var behovet av att skapa likvärdiga konkurrensvillkor och förbättra förutsättningarna för en affärsmässig drift av verksamhen. Friare former för lönesättning och personalrekrytering lyftes fram i samband med behovet av att attrahera mer kompetent personal. Mot bolagiseringarna framfördes under beslutsprocessen argu- ment om att affärsverken inte endast hade kommersiella uppgifter utan också viktiga samhällsuppgifter. Verksamheternas stora all- männa intresse framfördes som ett skäl för att behålla myndig- hetsformen med inflytande från riksdag och regering och med möjlighet till insyn för allmänheten. Genom beslut av ombildades till ett aktiebolag. Bolaget, som även inkluderade de tidigare statliga skogsbolagen (), ålades marknadsmässiga avkastningskrav. Knappt hälften av aktier- na i såldes, efter förslag från regeringen , till institutioner och allmänhet. Statens ägarandel uppgår till . Bolaget har cirka 300 000 privata aktieägare. ombildades till bolaget . sålde staten samtliga aktier i detta bolag till . När bolagiserades 1992 och blev Vatten- fall AB skildes infrastrukturen ut och lades i affärsverket . sköter stamnätet för elkraft och har systemansvaret för el och naturgas i . Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet ombildades till det av staten helägda aktie- bolaget . I samband med börsintroduktionen av bolaget minskade det statliga ägandet till och efter samgåendet med uppgår det svenska ägandet i TeliaSonera till . Regeringen fick 2001 bemyn- digande att avyttra resterande del av det statliga aktieinnehavet i TeliaSonera. bildades efter att hade beslutat om att avveckla monopol och öppna den svenska post- marknaden för konkurrens. När SJ bolagiserades 2001 lades viss rullande materiel och ansvar för leasingåtaganden i affärsverket . I samband med bolagiseringen gjordes en uppdelning i tre bolag: för persontrafiken, för godstrafiken och som är ett moderbolag för fastighets- och underhållsbolag. , , , och ägs till av svenska staten. I tabellen nedan sammanfattas de bolagiseringar som har gjorts av affärsverk och . Tabell 5.1 Tidpunkt för bolagisering av affärsverk Efter de ovan nämnda bolagiseringarna finns förutom Sjöfarts- verket tre affärsverk nämligen Statens järnvägarTPF1FPT och . Regeringen har aviserat att den har för avsikt att lägga fram en proposition om verksamhetsform . 1TP PT I samband med att SJ bolagiserades tog affärsverket SJ över avvecklingen av viss verksam- het inklusive leasingåtaganden. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet I proposition 2007/08:1 har regeringen vidare aviserat att den har för avsikt att inleda en översyn av affärsverket med syfte att utreda alternativ för organisation av den verksamhet som bedrivs inom affärsverket. I nedanstående tabell framgår de nuvarande affärsverken och omfattning på respektive verksamhet. Tabell 5.2 Befintliga affärsverk och omfattning på verksamheten i form av personal, intäkter och balansomslutning Källa: för respektive affärsverk. 5.2.4Affärsverk i ett internationellt perspektiv finns affärsverksformen endast i och . I fanns tidigare ett antal affärsverk, men samtliga dessa har omvandlats till aktiebolag. I finns en lag (1185/2002) som reglerar affärsverkens verksamhet. För de finska affärsverken gäller regelverket i aktie- bolagslagen men även specifika regler som anges i affärsverkslagen. Detta innebär att den finska affärsverksformen till vissa delar skiljer sig från den svenska. De finska affärsverken kan styras genom riksdags- och ministeriebeslut och kan även tilldelas medel över statsbudgeten. Styrelserna i de finska affärsverken har ett ansvar motsvarande ansvaret för styrelseledamöter i aktiebolag i affärsverket utses av ministern och till skillnad från i är det styrelsen som utser chefen för affärsverket, som benämns verkställande direktör. Den verkställande direktören ingår inte i styrelsen. har ett antal finska affärsverk ombildats till aktiebolag. Det senaste i raden är Destia, som är ett aktiebolag som helt ägs av staten. 2TP PT Med balansomslutning avses värdet av samtliga tillgångar. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet Det nya aktiebolagets verksamhetsområde är tjänster inom bygg- nadssektorn. Destia grundades , då delades upp i och . Avsikten med reformen var att skilja beställar- och producentrollen åt i väghållningen samt att öppna väghållningen för konkurrens. Inom sjöfartsområdet bröts rederi och lotsverksamheten 2004 ut från det finska och lades i två separata affärsverk, Finstaship och Finnpilot. Finstaship erbjuder privata kunder och den offent- liga sektorn isbrytarservice, offshoreservice med kombiisbrytare, farleds- och sjöbyggnadsservice, oljebekämpningsservice, förbin- delsefartygsservice samt ship management- och befraktnings- service. Med sina 30 fartyg är Finstaship ett av största rederier. omsättning uppgick till . Finnpilot har till uppgift att främja och utveckla säkerheten inom sjötrafiken genom att tillhandahålla lotstjänster samt övriga tjänster och produkter som är kopplade till lots- tjänsten. omsättning uppgick till knappt 40 mil- joner euro. I denna summa ingick stöd från staten för att täcka verkets intäktsbortfall till följd av reducerade lotsavgifter på Saimen. Ett aktiebolag är en självständig juridisk person som lyder under aktiebolagslagen (2005:551). I lagen finns bestämmelser och regler om beslutsformer, ansvarsfördelning, insyn och kontroll. Ett aktiebolag kan vara privat eller publikt. Publika aktiebolag har till skillnad från privata aktiebolag rätt att sprida aktier, teck- ningsrätter och andra värdepapper till allmänheten. Värdepapperen kan omsättas på börsen eller på andra marknadsplatser. Ett privat aktiebolag kan vara ett bolag med särskild vinstutdel- ningsbegränsning. Företagsformen infördes i samband med att den nya aktiebolagslagen trädde i kraft och är avsedd för verksamheter som har drivits i offentlig regi, till exem- pel för företag som etableras i privat regi inom hälso- och sjuk- vårdssektorn. Reglerna syftar till att säkerställa att bolagets vinst huvudsakligen stannar kvar i bolaget. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet Regelverket i lagen gäller även statliga bolag eftersom det i juridisk mening inte är någon skillnad mellan bolag som ägs av staten och bolag som ägs av andra aktörer. Lagens utgångspunkt är att bolag ska drivas med vinstsyfte. Ägarnas ansvar begränsas i ett aktiebolag till det kapital man har tillskjutit bolaget. Karaktäristiskt för ett aktiebolag är den tydliga ansvarsuppdelningen mellan ägare och företagsledning samt de regelverk som finns för att utkräva detta ansvar. Bolagsstämman är aktiebolagets högsta organ och styrelsen är skyldig att följa de föreskrifter som meddelas av stämman. På bolagsstämman är det majoritetens åsikt som avgör. Stämmans uppgift är att fastställa bolagets årsredovisning och att besluta om åtgärder med anledning av den vinst eller förlust som redovisas. Bolagsstämman ska också välja styrelseledamöter och revisorer. Om man vill ändra i bolagsordningen eller upplösa bolaget ska sådana beslut fattas av bolagsstämman. På stämman fattas även beslut om eventuella ägardirektiv och avtal mellan bolaget och staten. En följd av att de statliga bolagen, till skillnad från affärsverk och myndigheter, är självständiga juridiska personer är att den formella styrningen av bolaget endast kan ske på bolagsstämman. Ett aktiebolag är inte underkastat offentlighetsprincipen eller , och till- syn. Bolagsordningen kan dock innehålla bestämmelser om att offentlighetsprincipen ska gälla. Förutom aktiebolagslagen lyder såväl privata som statliga bolag under till exempel bokföringslagen och insiderlagen. Statliga bolag som är verksamma inom en viss sektor kan därutöver lyda under särskild sektorslagstiftning som till exempel postlagen. 5.3.1Bolag med särskilda samhällsintressen För vissa av de statliga bolagen sätts främst samhällsekonomiska mål och kraven på ekonomiska mål kan då avvika från dem som skulle ha gällt om bolaget hade bedrivits på helt marknadsmässiga villkor. Företagen med särskilda samhällsintressen stävar oftast efter ett effektivt kapitalutnyttjande samt att skapa största möjliga samhällsnytta. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet De samhällsekonomiska målen kan vara fastslagna i lag, men de kan också vara fastslagna i regeringsbeslut eller genom avtal mellan företaget och staten. Av de statliga bolagen verkar 31 stycken under marknads- mässiga villkor medan 24 stycken har särskilda samhällsintressen. Mätt i bolagens värde representerar de senare dock endast 5 pro- cent av det total värdet av de statliga bolagen. Exempel på statliga bolag med särskilda samhällsintressen är , , och Systembolaget. 5.3.2EG:s bestämmelser om statligt stöd Syftet med om statligt stöd är att förhindra att medlemsstaterna snedvrider konkurrensen genom stöd som stärker den inhemska industrins konkurrenskraft till nackdel för företag i en annan medlemsstat. Bestämmelserna omfattar bland annat kapitaltillskott och andra ekonomiska förmåner från staten till företag. Regelverket gäller all företagsverksamhet, både offentlig och privat. För statligt ägda företag kan stödet ske genom kapitaltillskott både vid bildandet och till redan etablerade företag. För statliga företag som verkar på konkurrensutsatta marknader gäller den så kallade marknadsekonomiska investerarprincipen. Principen innebär att statliga kapitaltillskott får lämnas på villkor och under förutsättningar som normalt skulle ha accepterats av en privat investerare. Om medlemsstaten kan anta att tillskottet kan ge tillräcklig avkastning utgör det enligt regelverket inte ett olagligt statsstöd. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet 5.4Skillnaderna mellan affärsverk och ett av staten helägt aktiebolag Nedan sammanfattas några av skillnaderna mellan ett affärsverk och ett av staten helägt bolag. Riksdagsledamöterna bjuds in till bolagsstämmorna i av staten helägda bolag. I ett affärsverk utövas insyn och påverkan av den information som ges och de ställningstaganden som görs i samband med budgetpropositionen. I ett bolag kan allmänheten få insyn genom årsredovisningar och övrig information från bolaget. För ett affärsverk gäller offentlig- hetsprincipen. Generaldirektören och styrelsen i ett affärsverk utses av regeringen. I ett aktiebolag utser bolagsstämman styrelsen, som i sin tur utser verkställande direktör. Generaldirektörens lön fastställs av reg- eringen. Verkställande direktörens lön bestäms av styrelsen. Som en del av staten styrs affärsverken ytterst av . Regeringen styr genom att utse styrelse och generaldirektör och genom ställningstaganden i budgetpropositionen, särpropositioner, regleringsbrev och genom den årliga mål- och resultatdialogen med styrelseordförande och generaldirektör. Ett av staten helägt bolag styrs genom beslut på bolagsstämman och genom att man där utser styrelsen. Statens representanter kan på bolagsstämman påverka inrikt- ningen av bolagets verksamhet genom möjligheten att i bolagsord- ningen föra in särskilda bestämmelser om till exempel bolagets mål. Det är dock inte alltid nödvändigt att ändra bolagsordningen för att uppnå detta, utan stämman kan besluta om till exempel inriktning och bolagets uppgift på marknaden inom den vida ram som bolagsordningen ofta ger. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet För att styra ett bolag genom författningar krävs bindande gene- rella lagregler. Ett affärsverk kan författningsstyras genom bin- dande regler i förordningsform. För affärsverk gäller förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet. I lagen sägs att varje myn- dighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. I lagen sägs också att varje myndighet ska hjälpa och samverka med andra myndigheter inom ramen för den egna verksamheten. Statliga bolag omfattas inte av förvaltningslagens bestämmelser. När en myndighet bedriver ekonomisk verksamhet på en kon- kurrensutsatt marknad måste man visa att det inte föreligger någon korssubvention mellan konkurrensutsatt och icke konkurrensutsatt verksamhet. Detta gäller när man bedriver verksamhet i förvalt- ningsform och säljer tjänster till externa parter. För ett bolag som bedriver motsvarande verksamhet gäller inte detta. Ett affärsverk är en upphandlande myndighet och måste därigenom tillämpa lagen (2007:1091)om offentlig upphandling (). Även ett helägt statligt bolag kan omfattas av reglerna om offentlig upp- handling. Som exempel kan nämnas som upp- handlar sina tjänster i enlighet med lagen. Verkar bolaget på en fungerande marknad är det inte skyldigt att följa bestämmelserna i . Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet Finansiella friheter och beslut om investeringar De ekonomiska ramarna för ett aktiebolag regleras i aktiebolags- lagen och inom ramen för den egna intjänandeförmågan har bolaget full frihet att disponera sina medel givet de mål för verksamheten som ägaren har satt upp. I ett affärsverk är investeringarna under- ställda då denna tar ställning till verkens treårsplaner. Även större strukturförändringar är underställda . Ett statligt bolag skulle rent teoretiskt kunna försättas i konkurs. Eftersom ett affärsverk är en del av staten kan det inte gå i konkurs. Sannolikheten att ett av staten helägt bolag skulle hamna i denna situation är dock i praktiken mycket liten. Affärsverken betalar inte någon bolagsskatt. Däremot levererar de in en skattemotsvarighet i samband med att utdelningen fastställts och levereras in. 5.5.1Få kvarvarande svenska affärsverk I takt med att ett stort antal av de tidigare affärsverken bolagiserats och att regeringen har aviserat att man kommer att lägga fram en proposition om verksamhetsform kan följden bli att det endast återstår tre affärsverk. Som har nämnts har regeringen även meddelat att kom- mer att ses över. Det faktum att det finns så få affärsverk och att antalet stadigt har minskat gör att själva organisationsformen blir allt mer udda inom den svenska statsförvaltningen. Med ett större antal myndigheter inom samma organisationsform förbättras möjligheterna att aktivt utveckla former för att styra och följa upp verksamheten. Motsatsen gäller för ett mindre antal myndigheter. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet Den tidigare mångfalden av affärsverk inom transport- och kommunikationssektorn fick till följd att styrningen av dessa blev enhetlig och att det bedrevs ett aktivt utvecklingsarbete kring själva organisationsformen och styrningen av verksamheterna. 5.5.2Affärsverksformen i ett internationellt perspektiv Även i ett internationellt perspektiv är affärsverken en udda verk- samhetsform. Som har nämnts finns det affärsverk endast i och och regelverken skiljer sig dessutom i vissa avseenden åt i de båda länderna. Även i har ett antalet affärsverk minskat. Svårigheter att i internationella sammanhang förklara vilka för- utsättningar som gäller för affärsverken kan försvåra internationellt samarbete med såväl myndigheter som bolag. Bolagsformen är däremot en internationellt vedertagen och all- mänt känd organisationsform och samarbetsformer mellan aktie- bolag är väl utvecklade. Detta gäller vid samarbete mellan bolag både nationellt och internationellt. För affärsverksformen talar att den innebär ett effektivt och ända- målsenligt sätt att finansiera en verksamhet som till största delen finansieras med avgifter direkt från brukarna. Möjligheten att disponera eventuella över- och underskott i verksamheten är ändamålsenlig för den typ av verksamhet som bedriver. Affärsverksformen ger utrymme för en hög grad av frihet vad gäller organisation och finansiell verksamhet. Inom ramen för affärsverksformen kan riksdag och regering i varje enskilt fall besluta om att delegera frågor om bolagsbildningar till verken. Det finns också möjlighet att inom ramen för affärsverksformen bedriva en koncernliknande verksamhet med affärsverket som moderbolag. Möjligheten att bilda bolag under affärsverket kan vara ett sätt att underlätta samarbete med externa parter. Även i en avgiftsfinansierad myndighet finns möjlighet att disponera visst överskott. Eftersom det ekonomiska målet i en sådan myndighet är full kostnadstäckning kan ett överuttag av Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet avgifter, som leder till ett överskott över tiden, vara att betrakta som en skatt. Desamma gäller om avgifterna sätts med utgångs- punkten att uppnå ett överskott. Som har nämnts ska en myndighet som får disponera sina inkomster balansera räkenskapsårets resultat i ny räkning. Om det ackumulerade överskottet uppgår till av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret ska myndigheten lämna förslag till regeringen om hur hela överskottet ska disponeras. Det finns exempel på avgiftsbelagda myndigheter där regeringen genom beslut i samband med regleringsbrevet har tillåtit betydligt större överskott än . Enligt kapitalförsörjningsförordningen fastställer regeringen det avkastningskrav som ska gälla för avkastningspliktigt kapital. En myndighet som disponerar ett sådant kapital ska leverera in ett belopp motsvarande avkastningskravet. Det kan avslutningsvis konstateras att bland de verksamheter som har varit och är affärsverk har graden av affärsmässighet, i den meningen att man verkar på en fungerande och konkurrens- utsatt marknad, varierat. Motiven för att verket skulle drivas inom ramen för affärsverksformen var bland annat att verket skulle ha möjlighet att finansiera investeringen i isbrytningsfartyget . Vid en jämförelse med de verksamheter som har varit affärsverk kan konstateras att över tiden har varit ett av de affärsverk som i minst utsträckning utnyttjat den större frihet som affärsverksformen möjliggör. Verket har också haft en relativt liten andel konkurrensutsatt verksamhet jämfört med andra affärsverk. De organisatoriska graden av frihet som finns för affärsverk i fråga om att bilda dotterbolag och uppträda som en koncern har utnyttjats i mycket begränsad omfattning när det gäller Sjöfarts- verket. Inte heller skiljer sig de finansiella befogenheterna och graden av frihet som i praktiken utnyttjar avsevärt från dem Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet SOU 2008:53 som gäller för avgiftsfinansierade verksamheter som bedrivs i myndighetsform. Verket har dock möjlighet att låna utanför och placera viss del av kassamässigt överskott i bank. Vad som däremot skiljer som affärsverk från en avgiftsfinansierad verksamhet är målen för avkastning och kraven på inleverans av utdelning och skattemotsvarighet samt att verket får disponera det överskott som återstår när inleveransen har gjorts oavsett storleken på överskottet. I avsnitt 6 återkommer jag till mina överväganden om affärs- verksformen och framtida verksamhetsform. 5.6Möjligheten att styra affärsverk respektive statliga bolag Ovan har beskrivits hur aktiebolagslagen reglerar hur ett bolag styrs av sina ägare genom bland annat beslut på bolagsstämman och genom val av styrelse. Den yttersta ägaren av ett statligt bolag är medborgarna och styrning och uppföljning av bolaget sker genom ombud i flera led. Kedjan inleds med medborgaren som företräds av . har i sin tur delegerat ansvaret för förvaltningen av bolagen till regeringen, som har utsett ett ansvarigt departement. Ansvaret för den dagliga skötseln delegeras slutligen av departe- mentet till bolagets styrelse. Den långa kedjan gör avståndet mellan ägaren och dem som i praktiken driver företaget stort och besluts- gångarna kan vara svåra att överblicka. Ägaren är genom detta inte lika tydlig i ett statligt bolag som i ett privat. Medborgaren i sin egenskap av ägare kan ha svårt att få informa- tion om företaget och om överväganden för beslut i för bolaget viktiga frågor. Det faktum att både affärsverken och många av de statliga bolagen har flera olika mål för verksamheten kan försvåra styrningen. Detta är en tydlig skillnad mot privata bolag som har som mål att aktieägarnas avkastning ska maxime- ras. Detta mål är enkelt och lätt att precisera och ändras inte över tiden. Lagstiftningen inom området utgår från att ett aktiebolags huvudsakliga syfte är att förränta av ägarna insatt kapital. För affärsverken och vissa av de statliga bolagen gäller att de har samhällsmål vid sidan av finansiella mål. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet inte entydiga och de kan vara svåra att följa upp. Ett typexempel på sådana mål är de transportpolitiska målet och dess delmål, som inom sig rymmer en rad målkonflikter som måste tas om hand. Dessa målkonflikter ska därutöver vägas mot de finansiella mål som finns för verksamheten. Både att mäta måluppfyllelse och att utkräva ansvar för den från företagets ledning måste anses vara mycket svårt i ett bolag som till exempel ska verka för transportpolitisk måluppfyllelse som de finansiella målen ska uppnås och ägaren ska ges rimlig avkastning på eget kapital. Mot detta kan invändas att även affärsverken verkar under denna multipla målbild. I praktiken är regelverken för affärsverken normalt mindre detaljerade och mindre formaliserade än de som gäller för ett bolag. Det har förutsatts att ledningen för affärsverken följer sina huvud- mäns intentioner i stort. Om detta inte görs har riksdag och regering möjlighet att genom sin direktivrätt styra verksamheten i önskvärd riktning. Dialogen mellan verket och ägaren är tätare och kontaktvägen kortare mellan ägare och ledningen i ett affärsverk jämfört med ett bolag. 5.7Möjligheten att styra mot de tranportpolitiska målen i olika verksamhetsformer Det har tidigare konstaterats att det transportpolitiska målet och dess delmål i sig rymmer ett antal målkonflikter. Med utgångspunkt från de resonemang om skillnaderna i styrning mellan affärsverk och bolag som har förts tidigare är det rimligt att anta att förutsättningarna för staten att styra mot de transportpolitiska målen är bättre i ett affärsverk än i ett statligt bolag.